Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 97/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Tadeusz Cysek Protokolant Anna Wróblewska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1335/06 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania licencji detektywa 1. oddala skargę kasacyjną ; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. C. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1335/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 maja 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 7 marca 2006 r. w przedmiocie odmowy wydania licencji detektywa i stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

M. C. wystąpił 7 lipca 2005 r. z wnioskiem do Komendanta Stołecznego Policji o wydanie licencji detektywa. Następnie, w dniu 26 sierpnia 2005 r. przystąpił do egzaminu dla osób ubiegających się o wydanie licencji i otrzymał z tego egzaminu ocenę negatywną.

W związku z powyższym Komendant Stołeczny Policji wydał decyzję z dnia 18 października 2005 r. o odmowie wydania licencji detektywa.

Na skutek odwołania strony, Komendant Główny Policji, decyzją z dnia 9 grudnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Stołecznemu Policji wskazując, iż organ I instancji nie wypowiedział się co do zarzutów skarżącego dotyczących przebiegu egzaminu na licencję detektywa. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która szczegółowo wskazywałaby na udzielone odpowiedzi i stwierdzone w tych odpowiedziach braki. Egzamin dokumentuje tylko arkusz egzaminacyjny zawierający informację o głosowaniu nad oceną. Komendant Główny Policji podkreślił, że przebieg egzaminu jest elementem stanu faktycznego, podlegającym wyjaśnieniu i ocenie. Wskazał, że niezbędne jest rozważenie przez organ I instancji dopuszczenia dowodów z zeznań świadków – członków komisji egzaminacyjnej na okoliczność przebiegu egzaminu, jakie zadawano pytania, jakich udzielano odpowiedzi, jakie stwierdzono braki, czy pytania wykraczały poza dopuszczalny zakres tematyczny i jakie były powody wstrzymania się od głosu przez jednego członka komisji.

Decyzja z dnia 7 marca 2006 r. Komendant Stołeczny Policji ponownie odmówił wydania M. C. licencji detektywa.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 4 maja 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania M. C., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 3 ustawy o usługach detektywistycznych, licencję detektywa wydaje się osobie, która, m.in. złożyła egzamin przed właściwą komisją, zaś skarżący z egzaminu na licencję detektywa otrzymał łączną ocenę negatywną.

Egzamin składał się z części pisemnej i ustnej. Do zaliczenia części pisemnej wymagane było udzielenie poprawnej odpowiedzi na 22 spośród 37 pytań a M. C. udzielił tylko 21 odpowiedzi poprawnych i wobec tego otrzymał z tej części ocenę negatywną.

Komendant Główny Policji stwierdził, że arkusz egzaminacyjny zawiera pytania zadane M. C. podczas ustnej części egzaminu oraz informację, że komisja egzaminacyjna siedmioma głosami przy jednym wstrzymującym się przegłosowała negatywną ocenę także z tej części egzaminu. Z protokołu przesłuchania w charakterze świadka przewodniczącego komisji egzaminacyjnej wynika natomiast, że w części ustnej M. C. odpowiedział prawidłowo jedynie na 4 pytania (z dwunastu). Organ odwoławczy wskazał, że strona kwestionuje jedynie ocenę odpowiedzi na pytanie nr 9 i w tym zakresie istnieje uzasadnione przypuszczenie, że egzaminator mógł dość nieprecyzyjnie sformułować pytanie, co mogło skutkować nie do końca trafną odpowiedzią, jednak w świetle wyników z pozostałych pytań części ustnej jak i testu pisemnego i tak nie miałoby to wpływu na całościową ocenę egzaminu. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższe stwierdzenie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów oraz, że ocena ta nie jest dowolna i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących nie zwolnienia jej z bloków obejmujących tematykę policyjną oraz UOP/ABW, co zdaniem strony, stanowiło naruszenie przez komisję egzaminacyjną § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn.6 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr. 186, poz. 1559 z zm. ) organ stwierdził, że skoro strona do dnia egzaminu nie przedstawiła świadectwa służby w organach Policji oraz ABW, to z tych tematów egzaminacyjnych nie mogła być zwolniona. Natomiast przedstawione przez M. C. dokumenty dotyczące jego służby w Policji a mianowicie sporządzony do obliczenia wysługi lat wydruk z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz zaświadczenie Kierownika Ośrodka Szkolenia Policji Wydziału Kadr i Szkolenia KSP nie mogły stanowić podstawy do zwolnienia z egzaminu, bowiem osoby, które dokumenty te podpisały nie są organami Policji ani nie działały z jej upoważnienia. Natomiast załączone do wniosku świadectwo służby w UOP, ze względu na zmianę obowiązującej w tym zakresie pragmatyki służbowej, nie mogło być uznane za odpowiednik świadectwa służby w ABW. Dokumentem pozwalającym na zwolnienie strony z bloku obejmującego tematykę policyjną jest zaświadczenie wydane przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KSP z dnia 19 stycznia 2006 r., jednakże strona dokument ten przedstawiła dopiero po blisko pół roku po egzaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 maja 2006 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 7 marca 2006 r. stwierdził, że konsekwencją wszczętego wnioskiem strony z dnia 7 lipca 2005 r. postępowania o wydanie licencji detektywa jest konieczność przestrzegania w tym postępowaniu przepisów k.p.a., w tym także art. 9 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W ocenie Sądu zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania i mając na względzie treść przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2002 r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o licencję detektywa, organ orzekający nie wyjaśnił skarżącemu zasad zaliczania bez egzaminu poszczególnych tematów, w szczególności nie uprzedził go, iż załączone do wniosku dokumenty czyli świadectwo służby w UOP oraz zaświadczenie o pobieraniu emerytury policyjnej nie są wystarczające do zaliczenia bez egzaminu tematów dotyczących znajomości ustaw o Policji i ABW. Sąd stwierdził, że tego rodzaju postępowanie organu nie spełnia wymagań co do sposobu informowania strony, o którym mowa w art. 9 k.p.a. Ponadto organ I instancji przesyłając skarżącemu w dniu 16 sierpnia 2005 r. wezwanie na egzamin również nie zawiadomił skarżącego jaki zakres tematyczny będzie przedmiotem egzaminu w stosunku do jego osoby. Natomiast informacje dotyczące uznania przez komisję egzaminacyjną dokumentów zwalniających z niektórych tematów egzaminu zawarto dopiero w indywidualnych arkuszach egzaminacyjnych. Wszystko to uniemożliwiło skarżącemu odpowiednio wcześniejsze przygotowanie się do tematów egzaminacyjnych oraz całkowicie zamknęło drogę do ewentualnego uzupełnienia brakujących dokumentów o właściwe świadectwo służby w Policji (złożone przez stronę dopiero 19 stycznia 2006 r. a zatem już po egzaminie).

W ocenie Sądu spełnieniu powyższych obowiązków organu wynikających z art. 9 k.p.a. nie stała na przeszkodzie okoliczność, iż w myśl przepisu § 7 ust. 5 rozporządzenia MSWiA to komisja egzaminacyjna dokonuje zaliczenia na podstawie legitymacji służbowej lub świadectwa służby.

Ponadto Sąd podkreślił, że uchybiając powyższym obowiązkom organ naruszył jednocześnie art. 7 i art. 77 § 1 i 4 k.p.a. zwłaszcza, że fakt służby strony w organach Policji był organowi znany z urzędu. Wskazane uchybienia stanowią w ocenie Sądu takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku sporządzenia protokołu z przebiegu egzaminu Sąd stwierdził, że przebieg całego egzaminu stanowi jeden z elementów stanu faktycznego sprawy podlegający rozpatrzeniu przez organ stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Brak protokołu zawierającego nie tylko pytania ale i odpowiedzi na te pytania sprawia, że ustalenia organu są niepełne co uniemożliwia ocenę prawidłowości działania organu i w związku z tym zarzut naruszenia przepisu art. 77 k.p.a. uznał za usprawiedliwiony.

Od powyższego wyroku Komendant Główny Policji złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej wskazano na:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2002 r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie licencji detektywa (Dz. U. Nr 186, poz. 1559 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że Komendant Stołeczny Policji powinien poinformować M. C. o tym, jaki zakres tematyczny będzie przedmiotem egzaminu w stosunku do jego osoby,

2) naruszenie przepisów postępowania – art.145 § 1 pkt. lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1070 ze zm.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że organy Policji nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie wypełniły wobec M. C. obowiązku wyjaśnienia w sposób precyzyjny okoliczności prawnych toczącej się sprawy, jak również nie wzięły pod uwagę znanych im z urzędu informacji o tym, że M. C. pełnił służbę w Komendzie Stołecznej Policji w okresie od dnia 1 sierpnia 1981 r. do dnia 30 lipca 1990 r. oraz od dnia 16 listopada 1990 r. do dnia 30 lipca 1992 r.

Skarżący wskazał, że z art. § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2002 r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie licencji detektywa jednoznacznie wynika, iż decyzję o zaliczeniu osobie, ubiegającej się o licencję detektywa poszczególnych tematów egzaminacyjnych podejmuje wyłącznie komisja egzaminacyjna na podstawie legitymacji służbowej lub świadectwa służby. Skarżący zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż organ I instancji powinien informować M. C. jaki zakres tematyczny będzie przedmiotem egzaminu w stosunku do jego osoby. Komendant Stołeczny Policji nie był bowiem upoważniony do podjęcia decyzji o zaliczeniu skarżącemu poszczególnych zagadnień egzaminacyjnych i z tego powodu nie mógł udzielać żadnych informacji w tym zakresie. Podjęcie takich działań byłoby bezprawne i naruszałoby § 7 ust. 5 wymienionego rozporządzenia.

Skarżący podkreślił, że członkowie komisji egzaminacyjnej mają sprawdzić stopień znajomości poszczególnych zagadnień egzaminacyjnych, a nie badać czy istnieją podstawy do zwolnienia wnioskodawcy z określonej części egzaminu. Komisja zalicza bez egzaminu tematy dotyczące znajomości ustaw o Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnetrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej ale wyłącznie wówczas, gdy zostaną przedstawione jej przez wnioskodawcę wskazane w przepisach prawa dokumenty. Z przytoczonych przepisów wynika zdaniem skarżącego jednoznacznie, że udowodnienie faktu służby w Policji spoczywa na wnioskodawcy. To nie organ I instancji zdecydował o odrzuceniu dokumentu potwierdzającego służbę M. C. w Policji lecz komisja egzaminacyjna , która podjęła tę decyzję nie na podstawie akt administracyjnych lecz na podstawie dokumentów, które przedstawił zainteresowany przed egzaminem. Zarzut nie wzięcia pod uwagę z urzędu faktu pełnienia służby w Policji byłby zasadny tylko wówczas, gdyby organ prowadzący postępowanie administracyjne był zobowiązany do oceny prawidłowości dokumentów i ich przedłożenia komisji ale takich kompetencji przepisy prawa materialnego nie przewidują. Chociaż egzamin jest istotnym dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej elementem postępowania, to komisja egzaminacyjna nie działa na podstawie przepisów k.p.a. a o zakresie jej uprawnień rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Błędna interpretacja przepisu prawa materialnego skutkuje stwierdzeniem, że zarzut naruszenia przez organa Policji art.7, 77 § 1 i 4 k.p.a. ostać się nie może.

Następnie skarżący zaznaczył, że w piśmie z dnia 16 sierpnia 2005 r. zawiadamiającym o terminie egzaminu strona została poinformowana o tym, że o ewentualnych zwolnieniach decydować będzie komisja egzaminacyjna na podstawie dokumentów, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2002 r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o wydanie licencji detektywa, przy czym pismo zawierało informację jakie są to dokumenty. W świetle powyższego autor skargi kasacyjnej stwierdza, że stanowisko Sądu I instancji, iż naruszony został art. 9 k.p.a. przez nie udzielenie informacji o okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy nie jest zasadne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej i to one wyznaczają zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku o ile oczywiście nie zachodzi nieważność postępowania.

Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania nie zachodzi.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U Nr 153, poz. 1270, z zm.), dalej: p.p.s.a. , nietrafnie przyjął, iż w postępowaniu w sprawie o wydanie licencji detektywa doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów art. 7, 9, 77 § 1 i 4 k.p.a.

Stosownie do postanowień art. 35 ust. 1 ustawy z dn. 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych ( Dz. U. Nr 12, poz. 110 z zm. ) licencję detektywa wymaganą w przypadku wykonywania usług detektywistycznych wydaje ( odmawia wydania ) właściwy komendant wojewódzki Policji w drodze decyzji administracyjnej. Licencja taka, w myśl art. 29 ust. 3 wymienionej ustawy jest wydawana osobom, które spełniają warunki określone w ust. 1 powołanego przepisu a ponadto złożyły egzamin przed właściwą komisją albo uzyskały w trybie odrębnych przepisów decyzję w sprawie uznania kwalifikacji w zawodzie detektywa.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne z wniosku M. C. o wydanie licencji detektywa wszczęte zostało w dniu 7 lipca 2005 r. i w trakcie jego trwania organy Policji obowiązane były do stosowania zasad procesowych określonych przepisami k.p.a. Obowiązkom tym w postępowaniu administracyjnym uchybiono. Przede wszystkim nie może być tak by o zakresie obowiązujących tematów egzaminacyjnych zainteresowany dowiadywał się dopiero w momencie przystąpienia do egzaminu, a tak było rozpoznawanej sprawie.

W załączniku do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dn. 6 listopada 2002 r. w sprawie egzaminów dla osób ubiegających się o licencje detektywa (Dz. U. Nr. 186, poz. 1559) określono zakres obowiązujących tematów egzaminacyjnych. Jednocześnie w § 7 rozporządzenia przewidziano zaliczenie bez egzaminu niektórych tematów. W szczególności w odniesieniu do osób będących policjantem, funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej lub posiadającym świadectwo służby wydane przez jeden z wymienionych organów, przewidziano zaliczanie się bez egzaminu tematów dotyczących odpowiednio znajomości ustaw o: Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnetrznego, Agencji Wywiadu lub Straży Granicznej.

Ze złożonych przez M. C. w toku administracyjnego postępowania dokumentów wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, że pełnił służbę w organach Policji i w tej sytuacji wymieniony miał prawo oczekiwać, że zostanie poddany egzaminowi z pominięciem związanej z tym problematyki.

Nie jest tak jak stwierdza, w skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji, iż nie mógł udzielać stronie żadnych informacji co do zakresu tematycznego egzaminu, gdyż byłoby to naruszeniem § 7 ust. 5 omawianego rozporządzenia MSWiA. Jest akurat przeciwnie. Prowadzące postępowanie organy policji były z mocy art. 9 k.p.a. obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych toczącej się sprawy, w tym przypadku dotyczących zakresu merytorycznego egzaminu. Od obowiązku tego nie zwalnia unormowanie zawarte w § 7 ust. 5 rozporządzenia. Przyjęte w tym przepisie rozwiązanie, iż zaliczenie bez egzaminu równoznaczne ze zwolnieniem z egzaminu w określonej części dokonywane jest dopiero na etapie egzaminu przez komisje egzaminacyjną nie może prowadzić do niepewności strony co do zakresu obowiązujących tematów egzaminacyjnych. Jest to swoista pułapka dla egzaminowanego, który do ostatniej chwili nie wie jaki jest zakres merytoryczny egzaminu, któremu ma się poddać. Brak wcześniejszych, pewnych wyjaśnień organu w tym przedmiocie narusza nie tylko art. 9 k.p.a. lecz także pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Nie jest zatem także uprawniony zarzut kasacji dotyczący błędnej wykładni § 7 ust. 5 rozporządzenia, która zdaniem kasatora ma polegać na przyjęciu, iż Komendant Stołeczny Policji obowiązany był poinformować M. C. o tym jaki zakres tematyczny będzie przedmiotem egzaminu w stosunku do jego osoby.

Obowiązki organów Policji zakresie informowania i wyjaśniania stronie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych w postępowaniu o wydanie licencji detektywa wynikają z art. 9 k.p.a. i powinny być rozumiane na tyle szeroko by strona z braku stosownej informacji nie poniosła szkody. Unormowanie zawarte w §7 ust 5 rozporządzenia wykonywania obowiązków tych nie wyłącza, już choćby ze względu na hierarchię aktów prawnych. Gdyby zaś uznać, że obydwa przepisy pozostają w kolizji, wykonaniu podlegałby przepis rangi ustawowej, w tym przypadku art. 9 k.p.a.

Jeśli chodzi kwestię sposobu dokumentowania istnienia po stronie zdającego egzamin przesłanek uzasadniających zaliczenie bez egzaminu wiadomości z określonego bloku tematycznego to należy zauważyć, że i w tym zakresie obowiązują przepisy k.p.a., w szczególności art. 7, 75, 77 k.p.a. nakazujące podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dopuścić jako dowód wszystko co może się przyczynić do jej wyjaśnienia, zaś nie wymagające dowodu fakty znane organowi z urzędu zakomunikować stronie.

W polskiej procedurze administracyjnej jako zasada nie jest dopuszczalna formalna teoria dowodowa, wedle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy określonego środka dowodowego. Niekiedy jednak, gdy potrzeba ograniczeń dowodowych występuje, ich wprowadzenie może być dokonane, lecz wymaga wyraźnego przepisu rangi ustawowej. W rozpoznawanej sprawie nie tylko, że ustawa takiego ograniczenia nie wprowadziła, to jeszcze omawiane ograniczenie środków dowodowych wprowadzono rozporządzeniem, które w tym zakresie przekracza, zawarte w art. 34 ustawy z dn. 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych, upoważnienie. Przypomnieć należy, że wymieniony przepis zawiera w ust. 1 upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia :

1. zakresu obowiązujących tematów egzaminacyjnych,

2.składu komisji egzaminacyjnej i sposobu przeprowadzania egzaminów,

3. trybu formy i terminów powoływania komisji egzaminacyjnej oraz przeprowadzania egzaminów.

Upoważnienia takiego nie zawiera także ust. 2 omawianego przepisu, gdyż obejmuje wskazania co do zakresu merytorycznego egzaminów oraz obowiązku wskazania instytucji i organizacji, z których będą powoływani członkowie komisji egzaminacyjnej.

Zatem, mimo zapisu w omawianym § 7 ust. 5 rozporządzenia, z którego wynika, że służba w określonych organach może być dokumentowana wyłącznie przy pomocy legitymacji służbowej lub świadectwa służby, także i w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. i winno to stanowić element postępowania administracyjnego przed organami Policji.

Trafnie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, że w sprawie doszło także do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. na skutek braków protokołu z egzaminu na licencję detektywa. W § 8 omawianego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 listopada 2002 r. przewidziany został obowiązek sporządzenia protokołu z egzaminu.

Egzamin, którego pozytywny wynik jest warunkiem sine qua non uzyskania licencji detektywa, odbywa się w toku trwającego w tej sprawie administracyjnego postępowania, stąd też jego przebieg jest istotnym elementem stanu faktycznego sprawy. Dowodem pozwalającym na odtworzenie przebiegu egzaminu jest protokół, którego treść jest istotna dla oceny przez organ orzekający całokształtu materiału dowodowego.

Przywołując treść art. 68 k.p.a. należy wskazać w szczególności, iż protokół sporządza się tak by wynikało z niego kto, kiedy i gdzie jakich czynności dokonał, kto i jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Wymagania te znajdują także zastosowanie w odniesieniu do protokołu z egzaminu. Znajdujący się w aktach sprawy protokół jest lakoniczny i nie zawiera żadnych danych pozwalających na odtworzenie przebiegu egzaminu zaś arkusz egzaminacyjny, do którego protokół odsyła, wymienia treść zadanych M. C. pytań a ponadto zawiera jedynie ogólnikową informację, iż z egzaminu ustnego ocena jest negatywna. Nie wiadomo na tej podstawie, na które pytania odpowiedzi były prawidłowe, na które odpowiedzi nie zaliczono. Wbrew wywodom zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, nie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) sytuacja, że istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż pytanie mogło być sformułowane nieprecyzyjnie i skutkować nie do końca trafną odpowiedzią, gdyż w takim przypadku nie można na niekorzyść strony zaliczyć odpowiedzi jako wadliwej. Wątpliwości co do przebiegu egzaminu nie usunął dowód z przesłuchania świadka – Przewodniczącego Komisji, który na pytanie dlaczego przy pytaniach egzaminacyjnych nie ma informacji czy odpowiedź była prawidłowa czy błędna stwierdził, że: ".... trudno jest ocenić czy osoba uzyskała jednoznacznie satysfakcjonujące lub niesatysfakcjonujące odpowiedzi na poszczególne pytania. Komisja egzaminacyjna, zgodnie z dotychczasową praktyką i w przypadku Pana C. przegłosowała całość egzaminu ustnego, a nie poszczególne fragmenty (np. zaliczenie lub nie zaliczenie poszczególnych pytań )." Ten fragment zeznań świadka nie był poddany ocenie organu w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji, co dodatkowo uzasadnia twierdzenie Sądu , iż ustalenia organów Policji są niepełne i naruszają art. 77 § 1k.p.a.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, co czyni koniecznym jej oddalenie na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.