Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1377/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska del. WSA Jacek Kuza Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. O. – C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 46/11 w sprawie ze skargi S. O. – C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] – obie w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 (pięćset) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin przyjazdu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz S. O. – C. kwotę 537 (pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 46/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przytoczone zostały następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art.18 ust. 1 pkt 1 lit g, art. 18b ust.1 pkt 3 i 7, art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm. (powoływana jako: u.t.d.) i §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184), po rozpatrzeniu odwołania S. O. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w łącznej wysokości 3500 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Motywując powyższą decyzję Kolegium wskazało, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 17 maja 2010 r. organ I instancji ustalił, iż w czasie realizacji kursu z godz. 5.45 z L. do Warszawy miały miejsce wielokrotne naruszenia polegające na wysadzaniu pasażerów na przystankach nieujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy, natomiast w wyniku kontroli w dniu 20 maja 2010 r. w czasie realizacji kursu z godz. 16.30 z Warszawy do L. stwierdzono opóźnienia w realizacji kursu.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona podniosła, iż naruszone zostały przepisy postępowania w zakresie konstrukcji decyzji administracyjnej i jej obligatoryjnych elementów oraz przepisy prawa materialnego poprzez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy nie zaistniały okoliczności zastosowania tego środka. Zarzucono też naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie zawiadomienia o kontroli i wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja zawiera elementy określone w art. 107 §1 k.p.a., a jej uzasadnienie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w obszernym uzasadnieniu wskazał na wszelkie zdarzenia, które zostały ustalone w czasie dwóch przeprowadzonych kontroli, a stanowią przesłanki do zastosowania sankcji przewidzianych w przepisach ustawy o transporcie drogowym.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 18b ust. 1, przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według okresowych zasad - wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3 u.t.d.), wykonuje się je zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, do których zaliczyć należy realizowanie kursów o określonych godzinach odjazdu i przyjazdu na przystanki wymienione w rozkładzie jazdy (pkt 7 u.t.d.) Stosownie do art. 18 b ust. 2 pkt 3 i pkt 5 u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy i naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Art. 92 ust. 1 u.t.d. przewiduje penalizację naruszania obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy przez wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem. Stosownie do pkt 2.2.3. załącznika do u.t.d., za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, wysokość kary wynosi 3 tys. zł., natomiast zgodnie z pkt 2.2.2 tego załącznika za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu wysokość kary wynosi 500 zł.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podano, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów regulujących transport drogowy mają charakter szczególny, gdyż są wydawane w ramach tzw. uznania związanego, co oznacza, że stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości.

Powołując się na ustalenia kontroli, SKO stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Stwierdzone naruszenia warunków zezwolenia polegające na wysadzaniu pasażerów na przystankach nie ujętych w obowiązującym rozkładzie jazdy oraz naruszenia godzin przyjazdu na przystanki są - w ocenie organu - istotne, stanowią rażące naruszenie warunków udzielonego zezwolenia i przepisów ustawy.

Według Kolegium, stwierdzone w ramach kontroli w dniu 17 maja 2010 r. zatrzymania poza przystankami wyznaczonymi w rozkładzie jazdy nie miały charakteru wyjątkowego i nie wynikały ze stanu wyższej konieczności. Zdaniem organu, w świetle okoliczności potwierdzonych protokołem kontroli, były to zatrzymania, na które kierujący pojazdem miał wpływ.

W odniesieniu do kary administracyjnej nałożonej z tytułu naruszenia godzin przejazdu SKO wskazało, że dotyczy ona wyłącznie realizacji kursu z dnia 20 maja 2010 r. Wobec stwierdzonych w protokole opóźnień kierowca A. K. nie wniósł żadnych uwag, co powinien uczynić, jeżeli ustalenia kontrolujących w zakresie wskazań zegarka nie były zgodne ze stanem rzeczywistym. Organ zaznaczył, że stosowne adnotacje dotyczące godziny rozpoczęcia kontroli i jej zakończenia zostały wskazane w protokole kontroli. Wskazanie zakończenia kontroli odnosi się do czasomierza, którym posługiwał się kontrolujący. Rozbieżności między urządzeniem pomiarowym pracowników organu, a czasomierzem kierowcy pojazdu nie stwierdzono.

W ocenie Kolegium, w świetle analizy stanu faktycznego sprawy i materiału dowodowego brak było przesłanek negatywnych wszczęcia postępowania wobec strony, a w konsekwencji odstąpienia o wymierzenia kary na podstawie art. 92a ust. 4 u.t.d. Przedsiębiorca nie wykazał bowiem, że nie miał wpływu na powstałe naruszenia, a przede wszystkim zostały one popełnione wielokrotnie (art. 92a ust. 5 u.t.d.).

Organ przyjął ponadto, że nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie okoliczności określone w art. 93 ust. 7 u.t.d., których zaistnienie skutkowałoby umorzeniem postępowania. Zatrzymanie pojazdu oraz wysadzanie i zabieranie pasażerów na przystankach nie ujętych w rozkładzie jazdy było zależne od woli kierującego pojazdem, nie stanowiło zatem okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

Dalej, w nawiązaniu do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, iż stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wolność w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej następuje z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią lex specialis wobec ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i faktyczne ograniczenie zasad wolności działalności gospodarczej. Ograniczenie to zostało wprowadzone zgodnie z art. 22 Konstytucji RP tj. w drodze ustawy oraz ze względu na ważny interes publiczny, jakim jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz bezpieczeństwo w zakresie transportu drogowego.

Wymierzona kara - według organu - jest środkiem adekwatnym do stwierdzonego naruszenia i realizuje zasadę proporcjonalności, gdyż strona przy wykonywaniu przewozów w sposób świadomy i wielokrotny naruszała przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz warunki zezwolenia, w tym należytego prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, które mają na celu zapewnienie pasażerom korzystania z transportu publicznego zgodnie z zezwoleniem.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. O. zażądał uchylenia decyzji Kolegium w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za opóźnienie w dniu 20 maja 2010 r. realizacji kursu z godziny 16.30 z Warszawy do L. oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa L. z dnia 28 września 2010 r. w tej samej części.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujący niewyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności opóźnienia realizacji kursu w sytuacji, gdy w trakcie wykonywania tego kursu na trasie przejazdu prowadzone były roboty drogowe; art. 107 § 1 i 3 k.p.a poprzez lakoniczne uzasadnienie, w odniesieniu do nałożonej kary pieniężnej w wysokości 500 zł, powodów, dla których nie ma zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d.; art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. g, art. 18 ust. 1 pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 20a ust. 1 i u.t.d., poprzez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy zaistniały okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozu w czasie zgodnym z zezwoleniem oraz naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1) lit. g, art. 18 ust. 1 pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 93 ust. 7 u.t.d. poprzez nałożenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, gdyż stwierdzone naruszenie przepisów nastąpiło na skutek okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć.

Strona argumentowała, że ustalenia organów ograniczyły się do sporządzenia protokołu i załączenia do niego zdjęć z realizacji kursu z dnia 20 maja 2010 r. Pominięta została okoliczność, iż z protokołu kontroli i dołączonego do niego opisu materiału zdjęciowego wynika, że kontrolowany pojazd nr [...] zjechał z drogi krajowej nr [...] w kierunku miejscowości C. o godz. 17.31 i powrócił na drogę krajową nr [...] w miejscowości K. o godz. 17.45. W toku postępowania nie ustalono w jakim celu kontrolowany pojazd zjechał z ustalonej trasy, by po kilkunastu minutach powrócić. Nie zostało w tym zakresie przeprowadzone postępowanie dowodowe poza dołączeniem wskazanego materiału zdjęciowego, który nie został należycie oceniony. Nie przesłuchano na tą okoliczność świadków, w tym kierowcy autobusu. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano natomiast, że kontrolujący nie stwierdzili na całej trasie linii komunikacyjnej w trakcie realizacji kursu żadnych okoliczności, które w sposób niezależny od wykonującego przewóz mogły wpłynąć na powstanie opóźnień.

Zdaniem skarżącego, potwierdzony w zgromadzonym materiale dowodowym fakt zjechania z trasy kursu i powrotu na nią po kilkunastu minutach, świadczy o tym, że, kontrolowany pojazd był zmuszony ominąć utrudnienia znajdujące się na trasie przejazdu i skorzystać z dróg bocznych, o złym stanie nawierzchni, co widać na załączonych do protokołu kontroli zdjęciach. Według strony, w dniu 20 maja 2010 r. na omijanym odcinku drogi krajowej nr [...] miały miejsce utrudnienia w ruchu drogowym spowodowane robotami drogowymi, znane organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przystępując do rozpatrzenia sprawy zaznaczył, iż zakres jej badania - w świetle dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. - ogranicza się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do nałożenia przez organ kary pieniężnej za stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych w dniu 20 maja 2010 r. naruszenie przez skarżącego warunków dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu (ustalonego rozkładu jazdy).

Dalej, Sąd pierwszej instancji zauważył, iż z protokołu kontroli z dnia 20 maja 2010 r. i z dołączonego do niego opisu stwierdzonych naruszeń wynika, że kurs realizowany był niezgodnie z ustalonym rozkładem jazdy - przyjazd na przystanek przy ul. W. w L. był spóźniony o 19 minut, o 21 minut przyjazd na przystanek przy ul S. w L. oraz samo zakończenie kursu, L. ul. A. - o 22 minuty. Według WSA z treści protokołu nie wynika, aby opóźnienia te były skutkiem utrudnień w ruchu. Zastrzeżeń odnośnie do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli nie zgłosił kierowca, podpisując protokół bez uwag i zastrzeżeń. Kwestia rzekomych utrudnień na trasie kontrolowanego przejazdu nie była też przez stronę podnoszona w toku postępowania administracyjnego.

Z tych względów - w ocenie Sądu pierwszej instancji - sformułowany w skardze zarzut oparty na twierdzeniu, że w dniu 20 maja 2010 r. na omijanym odcinku drogi krajowej nr [...] miały miejsce utrudnienia w ruchu drogowym spowodowane robotami drogowymi, okazał się nieskuteczny.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że organ I instancji miał wiedzę na temat istniejących utrudnień WSA zauważył, że w uzasadnieniu decyzji Marszałka Województwa L. podano okoliczności, które teoretycznie mogą usprawiedliwiać przewoźnika (art. 20 a w zw. z art. 18 u.t.d.). Organ wyjaśnił jednak, że okoliczności takich nie stwierdzono podczas kontroli w dniu 20 maja 2010 r. podając, iż "brak było okoliczności mających wpływ na zaistnienie naruszeń zależnych od osób trzecich czy wystąpienia siły wyższej".

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, iż postępowanie organu nieodpowiadające dyspozycji przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. jest przejawem naruszenia tych przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a, WSA stwierdził, iż decyzja Marszałka Województwa L. oraz decyzja SKO w L. spełniają wymagania k.p.a. dotyczące niezbędnych elementów składających się uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia (zawiera wskazanie faktów uznanych za udowodnione oraz wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa). Według Sądu pierwszej instancji, w sytuacji, kiedy strona nie zgłasza okoliczności związanych z prowadzeniem robót drogowych w toku postępowania administracyjnego i czyni to dopiero na etapie kontroli sądowej, nie można skutecznie zarzucać organowi, że sprawy dokładnie nie wyjaśnił w tym zakresie.

Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie WSA zaznaczył, że podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo jedynie na tym etapie postępowania strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz na kwalifikację tego przekroczenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2208/08, publ. Lex 531070).

W nawiązaniu do objętego zarzutem skargi art. 20a ust. 1 u.t.d. Sąd zauważył, iż warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów drogowych zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Zdaniem WSA, to przewoźnik powinien wykazać zaistnienie takich okoliczności, a nie tylko twierdzić, iż pośrednio materiał dowodowy wskazuje na zaistnienie takich okoliczności i obowiązkiem organu było przesłuchać świadków.

Według stanowiska Sądu pierwszej instancji stan rozpatrywanej sprawy nie uzasadniał również umorzenia postępowania na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. To skarżący posiadający wiedzę na temat robót drogowych powinien był wystąpić do organu z inicjatywą wyjaśnienia w jakim celu kontrolowany pojazd zjechał z trasy.

S. O. reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 §1, art 145 §1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd oddalił skargę uznając, że w sytuacji, kiedy strona nie zgłasza okoliczności związanych z prowadzeniem robót drogowych w toku postępowania administracyjnego i czyni to dopiero na etapie kontroli sądowej, nie można skutecznie zarzucać organowi, że sprawy dokładnie nie wyjaśnił - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem WSA stwierdził, że organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy, który wskazywał na utrudnienia w ruchu skutkujące opóźnieniem w realizacji przedmiotowego kursu, to musiałby stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skoro protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzały wystąpienie okoliczności uniemożliwiających prawidłową realizację kursu, a kierowca kontrolowanego pojazdu nie mógł przewidzieć, że na trasie przejazdu wystąpią utrudnienia w ruchu spowodowane robotami drogowymi;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 oraz art. 145 §1 pkt 1) lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegające na tym, że WSA w Lublinie błędnie stwierdził, że nie można przyjąć, iż organ posiadał wiedzę o zaistnieniu w dniu 20 maja 2010 r. okoliczności uniemożliwiających prawidłową realizację kursu, to jest utrudnień w ruchu drogowym spowodowanych robotami drogowymi występującymi na omijanym odcinku drogi krajowej nr [...] i nie można uznać, że organy administracji nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - gdyby bowiem Sąd uznał, że organy posiadały wiedzę na temat zjazdu kontrolowanego pojazdu z drogi krajowej nr [...] w kierunku miejscowości C. o godz. 17.31 i powrotu na drogę krajową nr [...] w miejscowości K. o godz. 17.45, a w konsekwencji stwierdził, że organy całkowicie pominęły wskazaną okoliczność w swoich rozstrzygnięciach, to musiałby stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skoro protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną potwierdzają wystąpienie okoliczności uniemożliwiających prawidłową realizację kursu, a kierowca kontrolowanego pojazdu nie mógł samowolnie zmieniać wyznaczonego w zezwoleniu na wykonywanie przewozu przebiegu trasy i zjeżdżać z drogi krajowej nr [...] na drogi boczne o złym stanie nawierzchni, tym samym nie mógł on przewidzieć, że na trasie przejazdu wystąpią utrudnienia w ruchu spowodowane robotami drogowymi, a zatem ta istotna dla sprawy okoliczność powinna zostać wyjaśniona przez organy administracji;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 7, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 20a ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 1 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 382 1/85 i nr 2 135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady nr 3820/85, poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności uniemożliwiające prawidłową realizację kursu, których kierowca kontrolowanego pojazdu nie mógł przewidzieć, a zatem zasadnym było nałożenie kary pieniężnej za opóźnienie realizacji kursu z godziny 16.30 z Warszawy do L. z dnia 20 maja 2010 r. w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do umorzenia wszczętego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przez organ, gdyż naruszenie przepisów nastąpiło na skutek okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć, ponieważ w trakcie realizacji kursu na trasie przejazdu prowadzone były roboty drogowe - prawidłowa wykładnia tego przepisu, zdaniem autora skargi kasacyjnej - powinna polegać na uznaniu, że wystąpienie kilkuminutowych opóźnień lub przyspieszeń pojazdu na trasie przewozu nie może stanowić okoliczności będącej podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zasad i warunków przewozu, gdyż kary nie stosuje się, jeżeli naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów autor skargi kasacyjnej argumentował, iż art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowi klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy w razie spełnienia przesłanki polegającej na braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisów. Wnoszący skargę kasacyjna podkreślił, iż w przepisie tym nie wskazuje się na kim spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności warunkujących umorzenie postępowania. Reguły w tym zakresie określa - zdaniem strony - k.p.a., nie zaś art. 6 kodeksu cywilnego. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie z materiału dowodowego (dokumentacji fotograficznej) wprost wynika, że na trasie realizowanego kursu prowadzone były roboty drogowe, to organ nie mógł pominąć wskazanej okoliczności argumentując, że skarżący nie podnosił jej w toku postępowania.

Według strony wnoszącej skargę kasacyjną kara zastosowana w rozpatrywanej sprawie nie jest proporcjonalna do przewinienia i stanowi przejaw dyskryminacji przewoźnika naruszając w ten sposób art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 56 1/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i nr 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady nr 3820/85, zgodnie z którym kary nakładane w przypadku naruszeń przepisów o transporcie drogowym muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające oraz niedyskryminujące.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

We wniesionej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym art. 134 §1, art 145 §1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 151 oraz art. 145 §1 pkt 1) lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak i prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 7, art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 20a ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.t.d. w zw. z art. 1 i art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. W swej istocie jednak zarzuty te sprowadzały się do twierdzenia o naruszeniu przez organy administracji obu instancji powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o transporcie drogowym. W odniesieniu do Sądu pierwszej instancji strona zarzuciła, że Sąd ten nie dostrzegł dokonanych przez organy naruszeń i wskutek tego oddalił skargę, zamiast ją uwzględnić. Kluczowa w rozpatrywanej sprawie okazała się zatem kwestia, oceny legalności zaskarżonych decyzji.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Oznacza to, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności.

Dla każdego postępowania podstawowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Co prawda, w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II GSK 936/2009 (Lex Polonica nr 2419913; http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go z odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu będącego jego pracownikiem. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezą przepisu, a zatem że naruszenie prawa nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć. Nie zmienia to jednak faktu, że na organie spoczywa procesowy obowiązek zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego sprawy stosownie do treści art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że przed nałożeniem kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d. organ prowadzący postępowanie powinien był w sposób wyczerpujący zgromadzić materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny, dający podstawę do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.t.d.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia, organ stwierdził, iż zaistniało naruszenie, które stosownie do art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. sankcjonowane jest karą administracyjną. Zgodnie z tym przepisem, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wymienionych w pkt 1 - 8 ustawy podlega karze pieniężnej.

W art. 20 a ust. 1 u.t.d. ustawodawca przewidział jednak, iż warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów drogowych zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Skoro zatem warunków określonych w zezwoleniu w razie wstąpienia okoliczności tych nie stosuje się, przyjąć należy, iż brak jest podstaw do stwierdzenia ich naruszenia i wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej.

Ustawodawca przewidział w ustawie o transporcie drogowym również sytuację, w której odpowiedzialność administracyjna przewoźnika za stwierdzone naruszenie prawa zostaje wyłączona. Co do zasady, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej ( art. 93 ust. 1 u.t.d.). Zasady tej nie stosuje się jednak, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej ( art. 93 ust. 7 u.t.d.).

Nawet zakładając, że to do strony, należy wykazanie okoliczności, które zwalniają ją z odpowiedzialności za stwierdzone odstępstwa od warunków wykonywania transportu określonych w zezwoleniu, nie można - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przyjąć, że zwalnia to organ administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem powołanych na wstępie zasad wynikających z k.p.a. nakazujących rozpatrzenie spraw z uwzględnieniem rzetelnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego.

Jak słusznie podnosi strona skarżąca, w kwestionowanym przez nią zakresie, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy obejmuje protokół kontroli realizacji kursu z dnia 20 maja 2010 r., załączoną do niego dokumentację fotograficzną z przebiegu kontrolowanego kursu oraz jej opis. Dokumenty te wskazują bezpośrednio na opóźnienia kursu w stosunku do godzin określonych ustalonym rozkładem jazdy – na kolejnych przystankach w L. o 19, 21 i 22 minuty, ale również na fakt opuszczenia przez kontrolowany pojazd określonej w pozwoleniu trasy przejazdu tj. drogi krajowej nr [...] w kierunku miejscowości C. o godz. 17.31 i jego powrotu na drogę krajową nr [...] w miejscowości K. o godz. 17.45. Okoliczność ta jednak została przez organ pominięta przy rozpatrywaniu sprawy. Nie została ona szczegółowo wyjaśniona i rozpatrzona, jako element stanu faktycznego sprawy, podczas, gdy z perspektywy powołanych przepisów ustawy o transporcie drogowym jest ona istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zmienia negatywnej oceny działania organu samo stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okoliczności wskazujące, iż opóźnienie nastąpiło z przyczyn od przewoźnika niezależnych nie wystąpiły. Stanowisko w tym zakresie nie zostało przez organ w żaden sposób umotywowane, skutecznie natomiast jego wiarygodność podważają okoliczności potwierdzone w znajdującym się w aktach materiale dowodowym.

Nałożona w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna - według organu - jest środkiem adekwatnym do stwierdzonego naruszenia i realizuje zasadę proporcjonalności, gdyż strona przy wykonywaniu przewozów w sposób świadomy i wielokrotny naruszała przepisy ustawy o transporcie drogowym. Również to twierdzenie w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną za opóźnienia względem rozkładu jazdy - jak wykazano - nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Na marginesie zaznaczyć trzeba, że całkowicie chybiona okazała się argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej dotycząca rzekomego naruszenia zasad dotyczących nakładania kar w transporcie drogowym wynikających z rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 382 1/85 i nr 2 135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady nr 3820/85 (Dz.UrzUEL.2006.102.1). Regulacja ta bowiem, jak wynika z art. 1 rozporządzenia, odnosi się do czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób. Problematyka ta nie była podejmowana w rozpatrywanej sprawie.

Z omówionych względów, biorąc pod uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono naruszeń postępowania, które wiązałyby się z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, stosownie do treści art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Orzekając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w granicach sprawy stosownie do treści art.134 § 1 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.

Zwrot kosztów postępowania zasądzono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. § 6 pkt 1 i art. 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).