Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1536/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 1988 nr 30 poz 267 art. 156 par. 1 pkt 2
law: Zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 września 1988 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania oraz trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego uczniom szkół zawodowych realizującym program praktycznej nauki zawodu.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2271/14 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2271/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w W. z dnia [...] września 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] października 2014 r.), Prezydent [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie szlaku rowerowego wzdłuż Wisły na obszarze m.st. Warszawy "Nadwiślański Szlak Rowerowy" wraz z niezbędnymi elementami służącymi do jej prawidłowego funkcjonowania przy ul. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił M. K..

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], SKO w W., na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dlatego wnioskodawca nie mógł załączyć do swojego wniosku decyzji środowiskowej, bo taka nie powinna była być w sprawie wydana. W ocenie SKO, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. K..

Zaskarżoną decyzją SKO w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy własną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyjaśniło na czym polega instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w tym przesłanka rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skarżącego chybione. Przedmiotowa inwestycja polegać ma na budowie około 28 km szlaku rowerowego, biegnącego przez tereny [...]. Ścieżka rowerowa wykonana zostanie z nawierzchni żwirowej bitumowanej. Ponadto decyzja Prezydenta zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; jej wydanie poprzedzono wymaganymi uzgodnieniami (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.), a wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie był kompletny, tj. zawierał prawem wymagane elementy i załączniki. Ponadto ocenił, że dla planowanej inwestycji nie powinna być wydana decyzja środowiskowa. Nie jest do bowiem droga tożsama z drogą o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia. Stąd też chybiony jest zarzut skarżącego, że do wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego takiej środowiskowej decyzji inwestor nie dołączył. Również z definicji drogi, zawartej w ustawie – Prawo o ruchu drogowym nie można wywieźć, by planowana ścieżka rowerowa zaliczała się do określonych ww. rozporządzeniem przedsięwzięć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie można upatrywać podstawy do stwierdzenia nieważności w zastosowaniu przez organ wydający rozstrzygnięcie odmiennej interpretacji danego przepisu prawa. Nawet gdyby interpretacja ww. przepisu rozporządzenia, przyjęta przez organy dotychczas w sprawie orzekające, była konkurencyjna względem innych, nie można w tym upatrywać rażącego naruszenia tego przepisu. W konsekwencji, skoro przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji środowiskowej, inwestor nie miał obowiązku, ani możliwości takiej decyzji załączać do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzuty dotyczące naruszenia art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia; oraz art. 28, art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2271/14, oddalając skargę wskazał na istotę postępowania nieważnościowego oraz to jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa). Sąd wskazał, że planowana budowa szlaku rowerowego niewątpliwie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 oraz pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Tego rodzaju inwestycje w procedurze ustalania warunków lokalizacji wymagają analizy dwóch elementów, tj. analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.) oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy, korzysta z preferencji proceduralnych (nie ma zastosowania zasad dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu, uzasadnione było natomiast sprawdzenie czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzając, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej na podstawie ww. rozporządzenia z 2010 r. Decyzja jest ostateczna. Zgodnie zaś z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a uzyskaną decyzję środowiskową należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji ustalające lokalizację inwestycji celu publicznego. Wiąże ona organ wydający decyzję w przedmiotowo określonych sprawach.

W sprawie zakończonej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Prezydent [...] uzyskał rozstrzygnięcie właściwego organu, który dokonał kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, tj. decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydenta [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym kontekście niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia z 2010 r. skoro przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji środowiskowej. W konsekwencji wobec umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej inwestor, po pierwsze, nie miał obowiązku dołączyć decyzji środowiskowej do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego; po drugie, nie miał takiej możliwości. Zarzuty dotyczące nieważności postępowania podnoszone przez skarżącego w istocie są zarzutami dotyczącymi decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie Sądu, analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazują, że SKO w W. w sposób właściwy zastosowało przepisy postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. przez brak prawidłowego ustalenia stron postępowania bowiem tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu – co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. opinii w sprawie klasyfikacji ww. drogi rowerowej jako drogi o nawierzchni twardej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być uwzględniona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w efekcie czego nie uchylono decyzji SKO działającego jako organ II instancji, podczas gdy decyzję tę wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia przez nieuwzględnienie wynikającej z tych przepisów normy prawnej obligującej organ administracji publicznej do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego po uzyskaniu decyzji środowiskowej i uznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez dysponowania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie była dotknięta wadą nieważności;

- art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia przez nieuwzględnienie wynikającej z tych przepisów normy prawnej, a w konsekwencji oddalenie skargi i nieuznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez dysponowania decyzją środowiskową była dotknięta wadą nieważności;

- § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ścieżka rowerowa wykonana z nawierzchni żwirowej bitumicznej nie mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia "droga o nawierzchni twardej", a w konsekwencji przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja mimo, że zostanie zbudowana głównie z nawierzchni żwirowej bitumicznej, a długość przedsięwzięcia to 28 km, nie stanowi drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km, co spowodowało oddalenie skargi i nieuznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez dysponowania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach była dotknięta wadą nieważności;

- art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia przez nieuwzględnienie wynikającej z tych przepisów normy prawnej obligującej organ administracji publicznej do uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ww. szlaku rowerowego przed wydaniem decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji oddalenie skargi i nieuznanie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez dysponowania decyzją środowiskową była dotknięta wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Mienia [...] (jednostka budżetowa [...]) wniósł o jej oddalenie.

Strona skarżąca kasacyjnie złożyła pismo procesowe z dnia 16 lutego 2017 r., wskazując, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dla planowanej inwestycji powinna zostać wydana decyzja środowiskowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Wskazania wymaga, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym dotyczących decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Żadnego zaś zarzutu skargi kasacyjnej nie powiązano z art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności z przesłanką rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo, że w części w zarzutach skargi kasacyjnej wskazuje się w ogólności na wadę nieważności. Oznacza to, że w zarzutach skargi kasacyjnej nie sprecyzowano o jaką wadę nieważności chodzi stronie skarżącej kasacyjnie. Ponadto wskazania wymaga, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego zapadła na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także w tym zakresie nie przywołano żadnego przepisu tej ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, że sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej wymaga wykazania istnienia określonego naruszenia prawa, czy to w zakresie naruszenia prawa procesowego, czy – materialnego. W innym wypadku, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Ponadto nie bez znaczenia dla wyniku przedmiotowego postępowania jest to, że proces inwestycyjny może, ale nie musi składać się z trzech kolejnych etapów postępowania, a mianowicie: 1. postępowania określającego środowiskowe uwarunkowania, w tym dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia z 2010 r.); 2. postępowania planistycznego, w tym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); 3. postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie ustawy – Prawo budowlane). Każdy z tych trybów zachowuje swoje odrębności. Przywołane z zarzutach skargi kasacyjnej przepisy ustawy środowiskowej (art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 2) i ww. rozporządzenia z 2010 r. (wskazywany w skardze kasacyjnej § 3 ust. 1 pkt 60) zasadniczo dotyczą etapu postępowania środowiskowego i to w tym postępowaniu następuje kwalifikacja czy planowana inwestycja zalicza się np. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oczywiście na etapie postępowania o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego jest możliwe dokonanie takiej oceny, ale pod warunkiem, że mamy do czynienia z oczywistym brakiem dokonania kwalifikacji środowiskowej planowanej inwestycji, co może mieć miejsce w przypadku braku poprzedzenia postępowania planistycznego postępowaniem środowiskowym, a tym samym brakiem decyzji administracyjnej, która wypowiadałaby się w tym zakresie. Ponadto należy mieć na uwadze, że postępowanie środowiskowe w zależności od okoliczności konkretnej sprawy wcale nie musi zakończyć się ustaleniem dla planowanej inwestycji środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Istotne jest to aby takie postępowanie zostało przeprowadzone i zostało zakończone ostateczną decyzją. W sprawie przedmiotowej ścieżki rowerowej, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji, właśnie zostało przeprowadzone postępowanie środowiskowe, które zakończyło się ostateczną decyzją o jego umorzeniu, ponieważ przedmiotowej inwestycji nie zakwalifikowano do inwestycji, która mogłaby znacząco oddziaływać na środowisko. W tych warunkach prawnych, co prawidłowo ocenił Sąd I instancji, nie było przeszkód do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Doszło bowiem do wydania decyzji kończącej postępowanie środowiskowe przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, o czy stanowi art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. To w ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego dokonano oceny czy przedmiotowa ścieżka rowerowa kwalifikuje się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, a taka ostateczna decyzja wiązała organ planistyczny na etapie prowadzenia postępowania o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ma więc rację Sąd I instancji, że zarzuty strony skarżącej dotyczące dokonanej kwalifikacji środowiskowej planowanej inwestycji wiążą się z oceną legalności decyzji o umorzeniu postępowania środowiskowego. Taka też ocena była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnej w innej sprawie o sygn. akt II OSK 1470/16; jednak w związku z tą oceną nie doszło jeszcze do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe. W okolicznościach tej sprawy na obecnym etapie postępowania nie może zatem znaleźć zastosowania uchwała NSA o sygn. akt I OPS 2/12, która warunkowo wiąże stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z faktem stwierdzenia nieważności odpowiedniego innego aktu administracyjnego. Aktualnie w związku z ww. wyrokiem NSA wymagane jest przeprowadzenie przez organ nadzorczy ponownego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji umarzającej postępowanie środowiskowe z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1470/16. Ponadto co do zasady w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się oceny decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. w dacie jej wydania. W okolicznościach tej sprawy w dacie wydania decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o umorzeniu postępowania środowiskowego. Dlatego braku dołączenia do wniosku przez inwestora takiej decyzji nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, inwestor w takich okolicznościach sprawy nie miał obowiązku dołączyć decyzji środowiskowej do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a co więcej nie miał takiej możliwości skoro postępowanie środowiskowe zakończyło się ostatecznym umorzeniem postępowania. Dlatego też na dokonanie takiej oceny nie ma wpływu opinia (ws. kwalifikacji ww. drogi rowerowej jako drogi o nawierzchni twardej) o dopuszczenie, której jako dowodu wnioskuje strona skarżąca w skardze kasacyjnej. Jak wyżej wskazano, najistotniejsze jest to, że w zarzutach skargi kasacyjnej brak jest zaakcentowania istoty postępowania nieważnościowego, w którym zapadła zaskarżona decyzja SKO. Wskazania wymaga, że postępowanie nieważnościowe w administracji sprowadza się do zbadania decyzji administracyjnej tylko pod kątem enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ta właśnie okoliczność determinuje zakres postępowania wyjaśniającego i dokonywanej oceny. W granicach takiej sprawy nie wystarczy np. wskazanie na sam fakt naruszenia prawa, czy też ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie kwalifikacji drogi. Wymagane jest wykazanie, że wskazywane naruszenie miało charakter "rażący", co zasadniczo zmienia zakres dokonywanej oceny i ewentualnej potrzeby wykazania owego naruszenia. W odniesieniu do przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) to jak należy rozumieć tą przesłankę podnosił wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo powołał się na dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych. W tym miejscu jedynie przypomnienia wymaga (bez ponownej prezentacji tego dorobku), że przesłanka ta wymaga ustalenia czy doszło do oczywistego naruszeniem prawa, ale także wymaga uwzględnienia charakteru naruszonego przepisu i niemożliwych do zaakceptowania skutków z punktu widzenia praworządnego państwa (skutki społeczno-gospodarcze). Istotnym skutkiem wydawania decyzji administracyjnych jest też dbałość o stabilność obrotu gospodarczego, co jest kwestią fundamentalną dla prawidłowego funkcjonowania państwa prawa, które stoi na straży takiego obrotu. Dlatego przy rozważaniu zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa niewystarczające jest wykazanie, że doszło do oczywistego naruszenia przepisu prawa. Z tego względu w orzecznictwie sądów administracyjnych zaostrzono kryteria, pozwalające na stwierdzenie czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dając tym samym pierwszeństwo stabilności obrotu prawnego. Tylko w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności możliwe jest wzruszenie zasady stabilności, pewności obrotu prawnego wywodzonej z art. 16 K.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby ww. zakresie SKO dokonało błędnej oceny, że decyzja Prezydenta ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego zapadła z kwalifikowaną wadą nieważności, w tym z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 60 ww. rozporządzenia z 2010 r. Brak jest tym samym podstaw do oceny, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.