Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2409/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Teza: Art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania.

TEZY

Art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady Miejskiej w Lubinie oraz Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 211/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. nr XXX/229/12 w przedmiocie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym), III (trzecim) i IV (czwartym); 2. oddala skargę kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego; 3. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Lubin kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 211/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r., nr XXX/229/12 w przedmiocie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w punkcie I. stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 zaskarżonej uchwały; w punkcie II. oddalił dalej idącą skargę; w punkcie III. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I; w punkcie IV. zasądził od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Lubinie przywołano art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6m, 60, 6p, art. 6q, art. 6r ust. 1 oraz art. 9n ust. 1, art. 9p, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 391), art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm.) oraz art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Uchwalono: w § 1 ust. 1. Upoważnia się Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie: 1) przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, 2) przyjmowania deklaracji wraz z kopiami umów, o których mowa w art. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897 ze zm.); 3) przyjmowania informacji od właścicieli nieruchomości, o których mowa wart. 11 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw; 4) określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie nie złożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 60 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 5) określania w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6p ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 6) zobowiązywania podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych lub innych posiadaczy odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniach, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

7) wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowymi technicznym, 8) dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa, mających na celu: a) sprawdzanie terminowości: - wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów; b) stwierdzanie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt a; c) ustalanie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami; 9) w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, w zależności od charakteru i zakresu uchybień: a) korygowania deklaracji, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu opłaty lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł, b) zwracania się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość; 10) uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji, o której mowa w pkt 9; 11) doręczania właścicielowi nieruchomości uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji zmianie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty lub zwrotu opłaty bądź informację o braku takich zmian, 12) żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwanie do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku, 13) w razie wątpliwości co do poprawności złożonej deklaracji - wzywania do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych, 14) dokonywania oględzin lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu, za zgodą właściciela nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z danymi wynikającymi z deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości oraz z innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na cele mieszkaniowe, 15) wyznaczania nowego terminu przeprowadzenia oględzin, w razie nieudostępnienia lokalu mieszkalnego w uzgodnionym terminie, 16) sporządzania protokołu przeprowadzonych oględzin.

W ustępie 2 wskazano, że upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1, a w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi w ust. 1 przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań.

Z kolei w § 2 określono, że upoważnienia, o którym mowa w § 1, udziela się na okres powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie obowiązkowych zadań własnych Gminy Miejskiej Lubin w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, natomiast w § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Lubina, a w

§ 4 ust. 1 i 2 zadecydowano, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego; a wchodzi w życie 14 dni od daty publikacji.

Skargę na tę uchwałę złożył Wojewoda Dolnośląski domagając się stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 tego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania na jego rzecz.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że określony przez Radę zakres upoważnienia wykracza poza zakres jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru działania, do których podejmowania Rada upoważniła MPWiK Sp. z o.o., określone w zaskarżonej części uchwały nie stanowią załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i który stanowił podstawę prawną uchwały. Zgodnie z nim, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Mocą regulacji art. 39 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził dwa rodzaje upoważnień. Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (prezydent miasta). Przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki w tym zakresie i określać inny podmiot władny do wydawania takich decyzji. Ustawodawca w ustępie 2 tego artykułu postanowił dodatkowo, że wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Tym samym określił katalog podmiotów, którym upoważnienie takie może zostać udzielone przez wójta. Z kolei w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przyznał radzie gminy kompetencję do podjęcia uchwały, mocą której rada gminy może upoważnić organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, czyli jednostek organizacyjnych gminy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt l OSK 701/08, chodzi tu o sprawy ściśle oznaczone, określone w sposób jednoznaczny treścią uchwały rady i przede wszystkim dostosowane do zadań danej jednostki lub podmiotu, a wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym, ustaw szczególnych regulujących byt prawny danej jednostki lub podmiotu. Mając na uwadze te regulacje stwierdzenia wymaga, ze zakresy upoważnień wynikające z art. 39 ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym są odmienne. O ile bowiem upoważnienie przyznane na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym daje uprawnienie podmiotowi otrzymującemu takie upoważnienie do działania w imieniu wójta, o tyle upoważnienie przyznane przez radę gminy wiąże się z przekazaniem podmiotowi otrzymującemu upoważnienie, realizacji określonego zadania i załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej nie w imieniu wójta, ale w imieniu własnym. Tym samym wejście w życie tej uchwały będzie powodowało, że zarząd spółki zyska status organu administracji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim będzie on wykonywał zadania przyznane mu w ramach upoważnienia przez radę. Jak wskazał organ nadzoru, upoważnienie jakie może zostać przyznane przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ma ściśle określony charakter. Dotyczy bowiem wyłącznie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Przepis ten upoważnia zatem radę gminy do zlecenia funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały, kompetencja do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Tym samym z datą wejścia w życie uchwały Prezydent Miasta Lubina utraci uprawnienie do wydawania decyzji, do których wydawania Rada upoważniła Zarząd Spółki MPWiK.

W ocenie organu nadzoru, poszczególne sprawy przekazane Zarządowi Spółki, a tym samym poszczególne punkty § 1 uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia, jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W tym zakresie organ uznał za istotne ustalenie zakresu upoważnienia, jakie może zostać udzielone na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym znaczenie użytego przez ustawodawcę w tej regulacji pojęcia "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". W ocenie organu nadzoru sformułowanie to oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu. Potwierdza to również treść art. 39 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, wskazującego jednoznacznie na decyzję jako formę działania wójta i organu upoważnionego na podstawie art. 39 ust. 4 tej ustawy.

Podkreślono, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na organ wykonawczy gminy szereg obowiązków. Dotyczą one poszczególnych działań związanych z realizacją postanowień tej ustawy. Jednakże nie wszystkie zadania, do których podjęcia ustawodawca zobowiązał wójta w ramach ustawy, mogą zostać zakwalifikowane jako wynikające z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wskazanych w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 6, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 15 i pkt 16 uchwały działań nie można uznać za tożsame z załatwianiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanym z wydawaniem decyzji administracyjnej.

Ponadto odnosząc się do wskazanych w podstawie prawnej przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc art. 6m, art. 6q, art. 6r ust. 1, art. 9n ust 1, art. 9p - w ocenie Wojewody - nie stanowią one samoistnej podstawy załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Dotyczą obowiązków oraz czynności wynikających z ustawy i ciążących na organie administracji publicznej oraz właścicielu nieruchomości, lecz nie są to indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Również zakresu przedmiotowego art. 11 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw nie sposób uznać za indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, stanowią bowiem wprost o obowiązkach właściciela nieruchomości, natomiast konkretyzacja tych obowiązków w żadnym przypadku nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Powołany art. 272 Ordynacji podatkowej dotyczy czynności sprawdzających podejmowanych przez organ podatkowy, które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć z reguły dotyczą imiennie określonych adresatów, jednakże nie stanowią o konkretyzacji ich praw czy obowiązków, tak więc również nie stanowią indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa wart. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W kontekście powyższego, w ocenie organu nadzoru, wskazanie przez Radę Miejską w Lubinie, że upoważnienie, jakiego Rada udzieliła Zarządowi Spółki Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o. o. daje temu organowi prawo do podejmowania czynności innych niż wydawanie decyzji administracyjnych, mimo że czynności te będą dotyczyły imiennie określonych adresatów, nie może być uznane za działanie w granicach prawa. Czynności te nie będą stanowiły o konkretyzacji praw lub obowiązków tych podmiotów. Stąd nie mieszczą się w pojęciu "załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej", o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W kolejnym piśmie procesowym Wojewoda Dolnośląski rozszerzył żądanie skargi wnosząc dodatkowo o stwierdzenie nieważności opisanej w skardze uchwały także w zakresie ustępu 2 § 1 we fragmencie "i zaświadczeń". Podtrzymując dotychczasową argumentację Wojewoda podniósł, że wydawanie zaświadczeń nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubinie wniosła o jej oddalenie wskazując, że art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na terenie jej obowiązywania, na podstawie tego przepisu rada gminy może upoważnić do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej także taki podmiot jak MPWiK w celu wykonywania zadań oraz podmiotów trzecich, z którymi gmina może zawierać umowy w celu wykonania zadań. MPWiK zalicza się do ostatniej z powołanych kategorii podmiotów. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepis ten odnosi się tylko do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwałą nr XXXl227/12 Rada Miejska powierzyła wykonanie zadań własnych wynikających z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku MPWiK Sp. z o.o. w Lubinie. Zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym wydanym na podstawie § 4 uchwały nr XXXl227112. W tej uchwale Rada Miejska upoważniła zarząd MPWIK Sp. z o.o. do załatwienia spraw indywidualnych, a tym samym spraw których załatwienie kończy się wydaniem decyzji. Powszechnie przyjmuje się, że sprawa ma charakter indywidualny jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych spraw. Na załatwienie sprawy składa się wiele czynności, które w konsekwencji kończą się wydaniem decyzji. Tym samym biorąc pod uwagę powyższe można stwierdzić, iż zaskarżoną uchwałą Rada Miejska upoważniła Zarząd MPWiK Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż w każdej sprawie której dotyczy upoważnienie rezultatem załatwienia sprawy jest decyzja administracyjna. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Lubinie zawiera poza ust. 1 pkt 6 i ust. 1 pkt 8 § 1 identyczny zakres upoważnień jak w uchwale Rady Miejskiej Nr XXIX/657/2012 z dnia 5 lipca 2012 we Wrocławiu, która została uznana przez Organ nadzoru za zgodną z prawem, a podjęta również jest na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano również, że zaskarżona uchwała w ust. 1 pkt 6 i ust. 1 pkt 8 § 1 również nie narusza upoważnienia ustawowego art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż dotyczy upoważnienia do załatwiania sprawy indywidualnej, a załatwianie jej odbywać się będzie wydaniem decyzji merytorycznej lub decyzji umarzającej postępowanie, a w przypadku ust. 1 pkt 6 § 1 nałożeniem kary również w formie decyzji. Określając w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zakres upoważnienia, ustawodawca wskazał, że może ono odnosić się tylko do załatwiania "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Organ administracji publicznej może zaś ujmować swoje czynności w różnych formach działania, które nie są dla siebie konkurencyjne ani zamienne. Dla dokonania wykładni omawianego przepisu i jego wzajemnej relacji do przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kluczowym jest zapis art. 6q tejże ustawy. Zgodnie z tym zapisem, w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Tym samym, w zakresie w jakim ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje na uprawnienia do wydawania decyzji ustalających wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 60 ustawy) oraz decyzji ustalających wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6p ustawy) stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie, powyższe uprawnienia mogą zostać przekazane w trybie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga co do zasady okazała się uzasadniona. Sąd podzielił pogląd, że zaskarżoną uchwałą doszło do istotnego naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Jak wskazał Sąd, wykładnia tego przepisu wymaga odniesienia się do treści ust. 1 tego przepisu ustawy, który kreuje zasadę, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne (w tym również przepisy gminne) nie stanowią inaczej. Z kolei wedle ust. 2 art. 39 ustawodawca wyposażył wójta w prawo upoważnienia swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Wykładania systemowa wskazuje zatem, że ujęte w art. 39 ust. 4 określenie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" należy odczytywać z uwzględnieniem poprzedzających to unormowanie ust. 1 i 2 art. 39 ustawy, które wyjaśniane pojęcie odnoszą do konkretnej formy działania organu administracji, tzn. prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego (co do zasady) do wydania decyzji administracyjnej. Celem tychże unormowań jest ścisłe określenie kompetencji organów właściwych do wydawania aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym, a także określenie kwestii upoważnień do ich wydawania.

Podany - jako pierwszy w podstawie prawnej uchwały - art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnia radę gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze jej działania (art. 94 Konstytucji RP), skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, na podstawie którego rada decyduje o organie właściwym (rzeczowo, miejscowo, funkcjonalnie) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Upoważnienie to udzielane w drodze uchwały rady gminy stanowi akt prawa miejscowego, który skierowany został do organu upoważnionego i który wywołuje skutki na zewnątrz organów administracji, wiążąc potencjalne strony postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, następuje zatem przekazanie kompetencji do władczego działania organowi upoważnionemu. W ocenie Sądu uchwała podjęta w kontrolowanej sprawie obejmuje działania w szerszym zakresie, bowiem Rada Miejska upoważniła Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do podejmowania szeregu działań, stanowiących w istocie szereg czynności o charakterze materialno-technicznym, które w żadnej mierze nie stanowią, ani nie prowadzą (co do zasady) do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowa analiza art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie może prowadzić do odmiennego wniosku, niż jednoznaczne stwierdzenie, że dokonując unormowań w zakresie szerszym niż wydawanie orzeczeń w postępowaniu administracyjnym, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, co pozostaje nie do pogodzenia z zasadą konstytucyjną, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Sąd zgodził się z poglądami doktryny, iż pojęcie "indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej" zaczerpnięte zostało z procedury administracyjnej i stanowi synonim użytego w art. 1 pkt 1 k.p.a. określenia "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej", stąd komentowany przepis odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących indywidualnie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, które są załatwiane w formie decyzji. Nadto, jak wskazał Sąd, żaden z przywołanych w podstawie prawnej uchwały pozostałych przepisów - art. 6m, 60, 6p, art. 6q, art. 6r ust. 1 oraz art. 9n ust. 1, art. 9p, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do wydania uchwały upoważniającej organ stanowiący gminy do przekazania kompetencji organowi jednostki takiej jak w kontrolowanym przypadku, czyli Zarządowi Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie. Przeciwne, sama lektura tych przepisów wskazuje, że szereg wymienionych w nich działań (w tym także o charakterze orzeczniczym) zostało powierzonych organowi egzekutywy samorządu terytorialnego. Ponieważ, jak wcześniej powiedziano w prawie administracyjnym każdy z organów jest obowiązany do przestrzegania w sposób bezwzględny swoich kompetencji, zatem rada gminy nie może w żaden sposób modyfikować, czy ingerować w te, które ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie sposób znaleźć w przepisach prawa podstaw do upoważnienia organów jednostek pomocniczych oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do podejmowania innych niż, ściśle określone w tym przepisie działania orzecznicze (w tym wykonywania czynności materialno-technicznych). Pogląd ten ma zastosowanie zarówno gdy mamy do czynienia z gospodarką komunalną, czy to z gospodarką odpadami, a na przepisy z tych aktów powszechnie obowiązujących powołuje się organ uchwałodawczy. Wymienione w uchwale czynności materialno-techniczne (działania), które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć z reguły dotyczą imiennie określonych podmiotów nie stanowią jednak o konkretyzacji ich praw czy obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Stąd, w ocenie Sądu, nie mieszczą się one w pojęciu "załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu podanym wyżej. Co do zasady bowiem wykonywanie czynności takich jak zbieranie czy korekta deklaracji, odbieranie dokumentów etc., nie prowadzi ani do wszczęcia, ani tym bardziej zakończenia postępowania administracyjnego, czyli nie wymaga działań władczych ze strony organu administracji. O ile nie dochodzi do innych zdarzeń prawnych, mających wpływ na dalszy bieg wydarzeń, a prowadzący do wystąpienia nieprawidłowości, nie ma późniejszych konsekwencji tychże czynności materialno-technicznych w zakresie postępowań o charakterze administracyjno-prawnym.

Odnosząc się do okoliczności podniesionych w odpowiedzi na skargę Sąd stwierdził, że nie mogą one podważyć argumentacji skargi. Przede wszystkim Sąd podniósł, że stanowisko Rady w przedmiocie zakresu upoważnienia z art. 39 ust. 4 ustawy ustrojowej jest zbieżne z poglądem wyrażonym w skardze, sporny pozostaje jedynie między stronami zakres ustawowego pojęcia. Zdaniem Sądu, z dotychczasowego orzecznictwa i stanowiska doktryny jednoznacznie wynika, że pojęcia tego nie sposób odnieść do innych działań, niż te kończące się, w zasadzie decyzją administracyjną.

Z tego też względu Sąd nie podzielił z kolei stanowiska organu nadzoru w zakresie kwestionowania w piśmie procesowym ustępu 2 § 1 uchwały w zakresie upoważnień do wydawania zaświadczeń. Jak bowiem wprost wskazuje lektura tego ustępu, normodawca gminny upoważnił nim organ jednostki do wydawania zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań. Oznacza to, że uznano potrzebę stosowania przez Zarząd Spółki art. 217 k.p.a. w zakresie urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego odnośnie do tych okoliczności, które wynikają wprost z danych zgromadzonych w toku prowadzonego przez uprawniony podmiot postępowania administracyjnego. Zatem wydawanie zaświadczeń zostało ograniczone do "okoliczności wpadkowych", które wynikają w toku załatwiania sprawy administracyjnej. Jest to – w ocenie Sądu – uzasadnione i prawnie dopuszczalnie, ponieważ dotyczy prowadzenia postępowania administracyjnego i nie narusza art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy bowiem z jednej strony wskazać, że postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń stanowi tzw. uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym (Vide Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wydanie 3 Warszawa 2000, s. 733), a z drugiej, odmowa wydania tegoż prowadzi do wydania orzeczenia. Wprawdzie orzeczenie to przybiera formę postanowienia, ale organ ma obowiązek wskazać z jakiej przyczyny nie może zadość uczynić żądaniu wnioskodawcy. Nadto nie byłoby wskazane, ze względu na ekonomikę postępowania, aby akta były gromadzone w zupełnie odrębnej jednostce, zaś po wydanie zaświadczenia strona miałaby się udawać do zupełnie innej jednostki.

Dodatkowo Sąd wskazał, że powołany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. sygn. akt II SA/Go 24/09 i zawarty w nim pogląd nie może być wytyczną dla Sądu w niniejszym postępowaniu juz choćby z tego względu, że w trybie instancyjnym został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji Sąd uznał, że wprowadzenie przez Radę Miasta unormowania uchwały, szczegółowo opisane w sentencji wyroku są niezgodne z prawem poprzez przekroczenie przez organ stanowiący gminy powierzonych przez ustawę kompetencji. Reasumując Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stwierdził nieważność wskazanego w sentencji fragmentu zaskarżonej uchwały. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, orzekając o kosztach w oparciu o art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Lubinie, reprezentowana przez radcę prawnego oraz Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego.

W skardze kasacyjnej Rady Miejskiej w Lubinie zaskarżono wyrok w części w zakresie pkt I, III oraz IV podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada nie mogła upoważnić Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w Lubienie do podejmowania czynności materialno-technicznych i innych działań zmierzających do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz poniesionych przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym dopuszcza się wykonanie czynności wskazanych uchwałą, jeżeli prowadzą one do wydania orzeczenia. W ocenie organu, zebranie informacji, czy deklaracji oraz inne czynności powierzone uchwałą Rady Miejskiej w Lubinie stanowią czynności materialno-techniczne mogące prowadzić w konsekwencji do wydania decyzji administracyjnych.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego, zaskarżono wyrok w zakresie punktu II. tj. części dotyczącej oddalenia dalej idącej skargi, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że przepis ten przewiduje możliwość upoważnienia do dokonywania czynności, które prowadzą do "załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej", czyli do konkretyzacji praw lub obowiązków określonej osoby.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu II sentencji i rozpoznanie skargi, bądź też uchylenie punktu II wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie organu nadzoru przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie daje organowi gminy prawa do upoważniania organów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy, do wydawania wszelkich zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań. Tego typu upoważnienie może wprowadzać w błąd jego adresatów co do zakresu upoważnienia i czynności, do których faktycznie uprawniony jest organ wydający decyzje w sprawie. Jak wynika ze stanowiska doktryny, jak i orzecznictwa nie może być on upoważniony do podejmowania działań nie kończących się decyzją administracyjną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Lubinie Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie tej skargi jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

W niniejszej sprawie, wobec wynikających z akt sprawy bezspornych okoliczności faktycznych, kluczowym zagadnieniem stał się zakres możliwego upoważnienia Zarządu Spółki, której powierzono wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że zakres powierzenia dotyczy jedynie tych spraw, które w odniesieniu do indywidualnego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, załatwiane są w formie decyzji. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Przede wszystkim wskazać należy, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) uprawnionym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy wójt może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy. W art. 39 ust. 4 u.s.g. przewidziano zaś, iż do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. dopuszcza zatem dekoncentrację zewnętrzną kompetencji organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyznanie tej kompetencji innemu organowi lub jednostce organizacyjnej.

Już sama wykładnia literalna tego przepisu pozwala na przyjęcie pewnych wskazówek co do zakresu przekazania kompetencji. O ile bowiem w ust. 1 mowa jest o decyzjach podejmowanych w indywidualnych sprawach zakresu administracji publicznej, o tyle w ust. 4 wskazano na "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Zauważyć należy, że załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej może przybierać różną postać, o czym świadczy choćby art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczający zakres przedmiotowy postępowania przed sądami administracyjnymi, które z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych są zatem różne przejawy aktywności określonych podmiotów z zakresu administracji publicznej. W doktrynie podnosi się, że takie ogólne, pojemne ujęcie przedmiotowe umożliwia w drodze orzecznictwa podporządkowanie kontroli sądów administracyjnych rozmaitych form działania administracji, niemieszczacych się bezpośrednio w innych przesłankach określających kognicję sądu, jednakże wpływających w zasadniczy sposób na treść relacji państwo - podmiot sfery zewnętrznej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Pod red. prof. R. Hausera, Wyd. C.H. Beck, 2011, str. 40). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko Sądu I instancji, iż w świetle art. 39 ust. 4 u.s.g. przekazaniu mogą podlegać jedynie władcze kompetencje, pomija bowiem całą sferę czynności i działań, których podejmowanie kształtuje sytuację prawną obywatela, nie konkretyzując się w formie decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania.

W świetle powyższego pozostaje do rozważenia, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uprawnienie rady gminy określone w art. 39 ust. 4 u.s.g. mogło prowadzić do scedowania obowiązków organu wykonawczego w zakresie sprawozdawczości (art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), czy też przekazania uprawnień sprawdzających, w tym egzekucyjnych (art. 6qa ustawy o utrzymaniu czystości...). Wydaje się, że brak jest przeszkód dla takiego zakresu upoważnienia organu pozostającego poza strukturą jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem całą dokumentacją wynikającą z realizacji nałożonych powyższą ustawą obowiązków dysponuje podmiot posiadający upoważnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., to trudno odmówić temu podmiotowi kompetencji i uprawnień ściśle powiązanych z realizowanymi zadaniami.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast argumentów Wojewody Dolnośląskiego, który w skardze kasacyjnej wywodzi, że w świetle art. 39 ust. 4 u.s.g. brak było możliwości upoważnienia organu zewnętrznego do wydawania zaświadczeń. Uprawnienie do wydawania zaświadczeń jest wiązane z kompetencją do władczego rozstrzygania w sprawie. Właściwość rzeczową należy przy tym wiązać z technicznymi możliwościami ustalenia treści zaświadczenia, a więc z faktem dysponowania rejestrami, ewidencją i inną dokumentacją pozwalającą na ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych, których żądanie wydania zaświadczenia dotyczy (por. A. Matan, Komentarz 11, 2010, t. II s. 461). Skoro zatem zaświadczenie jest aktem potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, to trudno odmówić kompetencji do jego wydania podmiotowi, który uprawniony jest do prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną skargę kasacyjną Rady Miejskiej w Lubinie, co prowadziło do uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie I, III i IV, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O oddaleniu skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygając zaś o kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 tej ustawy.