Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 779/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 643/07 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 643/07 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2007 r. wydaną w sprawie zasiłku okresowego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2005 r. J. K. wystąpił o przyznanie zasiłku okresowego do czasu podjęcia pracy. Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] października 2005 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy w wysokości 300 zł na okres od października do grudnia 2005 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie obie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 462/06. W ocenie Sądu organy orzekające nie uzasadniły w sposób przekonujący swoich rozstrzygnięć, gdyż nie podały wielkość środków pozostających do rozdysponowania i liczby osób kwalifikujących się do otrzymania świadczeń.

Rozpoznając ponownie wniosek J. K. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Prezydent Wrocławia przyznał mu zasiłek okresowy w wysokości i na czas jak w pierwszej decyzji. Organ przytoczył treść art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), określającego przesłanki przyznania zasiłku okresowego. Podał następnie, że przy kryterium dochodowym wynoszącym dla osoby samotnie gospodarującej w 2005 r. - 461 zł i dochodzie zerowym minimalna kwota zasiłku okresowego wynosi 138,30 zł. Kwotę tę przyznaje się w ramach dotacji otrzymanej z budżetu państwa, pozostałą część ze środków własnych gminy. Podkreślono, że na realizację zasiłków okresowych w 2005 r. w ramach dotacji z budżetu państwa, MOPS otrzymał kwotę 1.780.330 zł, ze środków własnych 1.868.294 zł, co przy wypłacie 15.721 świadczeń, daje średnią 232 zł na jedno świadczenie. Udzielona wnioskodawcy pomoc jest więc wyższa od średniego świadczenia udzielonego osobom pozostającym w podobnej sytuacji życiowej. Wskazano także na brak współdziałania J. K. z organem pomocy społecznej oraz poinformowano, że na podstawie decyzji z dnia [...] października 2005 r., świadczenia zostały już zrealizowane.

W odwołaniu od tej decyzji J. K. wniósł o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości 418 zł miesięcznie oraz uchylenie postanowień dotyczących odmowy wyłączenia od udziału w postępowaniu Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej nr [...] D. W., pracownika socjalnego A. T. oraz pracownika socjalnego J. Ż.

Zarzucił, że decyzja oraz postanowienia odmawiające wyłączenia z postępowania pracowników socjalnych wydane zostały przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej D. W., której upoważnienie do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej udzielone przez Prezydenta Wrocławia w kadencji 2002-2006, wygasło z mocy prawa w dniu [...] grudnia 2006 r. (wraz z upływem kadencji Prezydenta). D. W. nie posiadała więc w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji i zaskarżonych postanowień umocowania z art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził również, że decyzję wydał pracownik podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 § 3 k.p.a., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Ponadto organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że decyzję wydaje się na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez stronę wniosku, a nie w dacie rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem odwołującego dane liczbowe dotyczące wysokości środków finansowych na wypłatę zasiłków okresowych oraz średniej wysokości tego świadczenia w 2005 r., nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w 2007 r.

W sprawie naruszono również art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a., gdyż organ pierwszej instancji pozbawił go prawa do czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także prawa do przeglądania kat sprawy. Podkreślił, że dokonano błędnej interpretacji art. 4 ustawy o pomocy społecznej, gdyż odmowa podpisania kwestionariusza wywiadu nie może być podstawą stwierdzenia braku współdziałania strony z organem pomocy społecznej.

Końcowo stwierdził, że bezprzedmiotowe jest ostatnie zdanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, "że na podstawie decyzji z dnia [...] października 2005 r. świadczenie zostało zrealizowane". Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006 r., a więc nie można przyznać świadczenia decyzją z dnia [...] marca 2007 r., które zostało spełnione kilka lat przed jej wydaniem.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 147 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu niższej instancji.

Kolegium wskazało, że zasady dotyczące przyznawania zasiłków okresowych, reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 tej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, i możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy). W myśl zaś art. 147 ust. 2 tej ustawy minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2005 r. wynosiła w przypadku osoby samotnie gospodarującej 30% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (35% - w 2006 r. i 2007 r. - art. 147 ust. 3 ustawy). W ustawie określono jedynie minimalną i maksymalną wysokość zasiłku okresowego. W tym zakresie organy pomocy społecznej orzekają o wysokości zasiłku w ramach tzw. "luzu decyzyjnego", biorąc pod uwagę sytuację życiową i materialną strony, potrzeby bytowe, a także sytuację wynikającą z jej możliwości finansowych. Organ wskazał, że musi realistycznie oceniać własne możliwości w zaspokajaniu potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Racjonalne gospodarowanie środkami oznacza, że nie zawsze może być ona przyznana w maksymalnym rozmiarze dopuszczonym przez ustawę o pomocy społecznej.

Przyznanie stronie zasiłku na ostatnie 3 miesiące 2005 r. decyzją z [...] marca 2007 r. wynika z faktu, że pierwotne decyzje w sprawie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Z tego powodu wniosek strony z dnia [...] września 2005 r. musiał zostać rozpoznany na nowo, pomimo, że organ pierwszej instancji wypłacił już stronie świadczenie.

Zasiłek w wysokości 300 zł miesięcznie przyznany J. K. mieści się w granicy pomiędzy minimalną wysokością zasiłku okresowego wynoszącą w 2005 r. 138,30 zł (30% kryterium dochodowego w wysokości 461 zł), a wysokością maksymalną zasiłku.

J. K. otrzymując zasiłek okresowy, uzyskał pomoc w wysokości przekraczającej średnią wysokość udzielanych świadczeń osobom znajdującym się w podobnej sytuacji materialnej i życiowej. W tej sytuacji żądanie otrzymania maksymalnej wysokości zasiłku w kwocie 418 zł miesięcznie, należało uznać za nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie Prezydent Wrocławia uznał, że okres 3 miesięcy, na jaki przyznano stronie zasiłek okresowy, jest wystarczający, aby podjąć działania mające na celu poprawę swojej sytuacji materialnej, wykorzystując własne możliwości. J. K. niewątpliwie ma możliwości, przy wykorzystaniu których mógłby we własnym zakresie poprawić swoją sytuację. Powinny to być działania zmierzające do podjęcia zatrudnienia z wykorzystaniem posiadanego wykształcenia, próby zamiany mieszkania na mniejsze, czy też wynajęcie pokoju w zajmowanym mieszkaniu.

Jako nietrafne Kolegium uznało twierdzenia, że D. W., nie miała ważnego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, wygaśnięcie mandatu Prezydenta Wrocławia w wyniku upływu kadencji, nie miało wpływu na udzielone przez niego umocowania konkretnym pracownikom do wydawania decyzji administracyjnych. Udzielenie upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w których gmina nie mogłaby normalnie funkcjonować ze względu na nieprzewidzianą sytuację życiową wójta (burmistrza, prezydenta), np. chorobę, konieczność wyjazdu, śmierci itp. Ten tok myślenia wpisuje się w koncepcję przedmiotowo - organizacyjną, według której, pełnomocnictwo administracyjne nie wygasa z dniem wygaśnięcia mandatu osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej. Pełnomocnictwo takie obowiązuje nadal, o ile nie zostało uchylone, zmienione lub jeżeli nie stwierdzono jego nieważności Kolegium przyjęło, że pełnomocnictwo dla D. W. zachowało ważność i nie ma podstaw do kwestionowania jej umocowania do wydawania decyzji administracyjnych z zakresu pomocy społecznej. To samo dotyczy postanowień wydanych w sprawie wyłączenia pracowników socjalnych.

Jeżeli chodzi o wyłączenie pracownika w trybie art. 24 § 3 k.p.a., to bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na żądanie strony wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Żądanie strony musi znaleźć oparcie w dowodzie, który może świadczyć o braku bezstronności pracownika w toczącym się postępowaniu. Ciężar tego dowodu spoczywa na podmiocie występującym z inicjatywą wyłączenia. W sprawie J. K. wystąpił w dniu [...] lutego 2007 r. o wyłączenie wskazanych pracowników. Jako powód wyłączenia wskazał na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sześciu decyzji, które kończyły postępowania toczące się z udziałem osób objętych wnioskiem o wyłączenie. Kolegium uznało, że wskazane okoliczności, nie mogą uzasadniać zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika.

Kolegium przyznało, że wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego, które wystąpią przed wydaniem decyzji w sprawie, wiążą organ, który musi je uwzględnić. Od zasady tej, mogą jednak istnieć wyjątki, zdeterminowane stanem faktycznym i prawnym sprawy. Na tle rozpatrywanej sprawy należało uwzględnić okoliczność, że organ pierwszej instancji rozpoznawał wniosek o przyznanie zasiłku okresowego, złożony we wrześniu 2005 r. W 2007 r. obowiązywały nieco odmienne zasady ustalania zasiłku okresowego niż w chwili złożenia wniosku przez stronę. Zdaniem organu tylko przepis prawa materialnego obowiązującego w 2005 r. mógł rozstrzygać o wysokości zasiłku okresowego i tylko on może stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie. Dlatego, w ocenie Kolegium, prawidłowo zastosowano przepisy podane w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji. Konsekwentnie należało również przyjąć wysokość kryterium dochodowego obowiązującego w 2005 r. i uwzględnić ówczesny stan faktyczny, dotyczący wysokości posiadanych przez organ pomocy społecznej środków oraz średniej wysokości przyznawanych świadczeń. Porównanie wielkości środków przeznaczonych na pomoc społeczną w 2007 r. do stanu prawnego z 2005 r. doprowadziłoby do oczywistej rozbieżności pomiędzy tymi wielkościami, co byłoby sprzeczne z zasadami logiki.

Organ odwoławczy odrzucił zarzut pozbawienia strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz do przeglądania akt sprawy. Z akt administracyjnych zebranych w sprawie wynika, że J. K. brał udział w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (chociaż odmówił jego podpisania), był informowany o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Nie istniał w sprawie żaden dowód, o którym mógł nie wiedzieć oraz którego treści mógłby nie znać.

Odnośnie nie podpisania kwestionariusza wywiadu środowiskowego, Kolegium zauważyło, że mogło to być zakwalifikowane nie tylko, jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej, ale również mogło stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W tym kontekście organ zwrócił uwagę na odpowiedzialność karną za udzielenie nieprawdziwych informacji przez osoby ubiegające się o przyznanie pomocy społecznej. Zachowanie strony może rodzić podejrzenie, że informacje podane pracownikowi socjalnemu odbiegają od rzeczywistości. Tym bardziej, że strona może zakwestionować ustalenia w formie pisemnych uwag do wywiadu.

Jeśli chodzi o zarzut polegający na twierdzeniu, że bezprzedmiotowe jest ostanie zdanie uzasadnienia decyzji organu niższej instancji, to Kolegium stwierdziło, że jest on bezpodstawny. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać sposób rozumowania organu, którym kierował się w podjęciu rozstrzygnięcia. W tym znaczeniu informacja o tym, że świadczenie zostało stronie już wypłacone na podstawie decyzji, która została później uchylona, mogła znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odrębnej ocenie podlegało natomiast działanie organu pierwszej instancji polegające na wypłacaniu stronie świadczenia na podstawie decyzji nieostatecznej. J. K. wskazując na ten aspekt sprawy słusznie zarzuca uchybienia. Stosownie do art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Z treści tego przepisu wynika jednoznaczny zakaz wykonania decyzji nieostatecznej w okresie czternastu dni od jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Jeżeli strona w terminie wniosła odwołanie, zakaz ten przekształca się w obowiązek wstrzymania wykonania decyzji. Zawisłość sprawy przed organem odwoławczym i związana z tym dewolucja kompetencji, uniemożliwia wykonanie podjętej wprawdzie wcześniej, ale nieostatecznej decyzji. Wyjątkami od tej reguły są sytuacje wskazane w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a., które jednak nie zachodziły. Kolegium uznało jednak, że organ pierwszej instancji realizował wypłatę zasiłku okresowego pomimo wniesienia przez stronę odwołania, kierując się troską o jego dobro. Brał pod uwagę fakt, że jest on osobą bezrobotną, bez źródła stałych dochodów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. K. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1 i art. 29a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię oraz art. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną jego wykładnię, a także przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 77, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazał, iż na podstawie art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1 i art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy przyjąć pogląd, że upoważnienie udzielone przez prezydenta miasta do wydawania decyzji administracyjnych wygasa równocześnie z upływem kadencji prezydenta. Dodał, że po wniesieniu przez niego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydent Wrocławia w dniu [...] kwietnia 2007r. udzielił Kierownikowi ZTPS Nr [...] nowego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych i wycofał z obrotu prawnego upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2004 r.

Skarżący podał również, że Kolegium przyjęło błędną wykładnię art. 4 ustawy o pomocy społecznej uznając, że odmowa podpisania przez niego kwestionariusza wywiadu środowiskowego, może być zakwalifikowana jako brak współdziałania z organem pomocy społecznej.

W myśl przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego zarówno z wywiadu środowiskowego, jak i jego aktualizacji pracownik socjalny obowiązany jest spisać protokół. Protokół ten powinien być sporządzony z zachowaniem wymogów art. 68 k.p.a., a odmowa lub brak podpisu którejkolwiek osoby uczestniczącej w czynności pracownik socjalny winien odnotować w protokole. Jak stwierdził skarżący, w dacie przeglądania akt w Kolegium (dnia [...] czerwca 2007r.) nie zawierały one kwestionariusza wywiadu środowiskowego niepodpisanego przez skarżącego. W aktach znajdował się wyłącznie protokół aktualizacji rodzinnego wywiadu z dnia [...] lutego 2007 r. bez wskazania, który pracownik przeprowadził aktualizację wywiadu oraz wyjaśnienia, dlaczego protokół podpisał również drugi pracownik. W protokole brak jest omówienia jego niepodpisania przez skarżącego, a przecież wyjaśnił on w oświadczeniu z dnia [...] lutego 2007 r., przyczyny odmowy podpisania protokołu aktualizacji wywiadu. Podkreślił również, że przed przystąpieniem do czynności aktualizacji wywiadu pracownik socjalny nie uprzedził go o odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, czego wymaga § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Jego zdaniem Kolegium nie wyjaśniło, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miała odmowa podpisania przez niego kwestionariusza wywiadu środowiskowego.

Powtórzył następnie, że w świetle doktryny prawa administracyjnego okoliczności przez niego powołane stanowią podstawę do zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. Sprawy nie powinna ponownie rozpatrywać osoba, która wcześniej wydała uchyloną decyzję. Dotyczy to również pracowników socjalnych, którzy uczestniczyli w poprzednim postępowaniu.

Zarzucił też, że Kolegium nie rozpatrzyło jego oświadczenia z dnia [...] lutego 2007 r., złożonego na żądanie pracownika socjalnego oraz oświadczenia z dnia [...] czerwca 2007r. dotyczącego zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz nie wypowiedziało się co do zgłoszonych zarzutów do materiału dowodowego.

Podał, że aktualizacja wywiadu środowiskowego została przeprowadzona w dniu [...] lutego 2007 r., natomiast rozstrzygnięcia w sprawie oparte są na możliwościach finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu i średniej wysokości świadczeń w roku 2005.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej jako osoba nieposiadająca dochodów. Są to przesłanki pozytywne dla objęcia go pomocą społeczną i organy obydwu instancji uznały istnienie tych przesłanek.

Przedmiotem sporu był tryb wydawania decyzji i wysokość przyznanego zasiłku okresowego.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Według tej regulacji, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Powołany przepis nie zawiera precyzyjnej formuły, której zastosowanie prowadziłoby do obliczenia kwoty zasiłku należnej wnioskodawcy, określając jedynie dolną i górną granicę wysokości świadczenia. Ustawa przyjmuje w art. 38 kwotę maksymalną, jako punkt wyjścia obliczenia zasiłku dla osoby samotnie gospodarującej, którą jest skarżący. Kwotę zasiłku okresowego ustala się nie w wysokości, lecz do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że wysokość miesięczna zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł. Ustawa ustala też dolną granicę zasiłku. Zasiłek w kwocie 300 zł miesięcznie, przyznany skarżącemu niewątpliwie mieści się w granicach określonych przez ustawę.

Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do odmowy lub rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 k.p.a. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć - stosownie do art. 107 k.p.a. - wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter tej decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obydwu instancji, przy załatwianiu przedmiotowego wniosku, nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności za nietrafny uznać należało zarzut uniemożliwienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący brał udział w postępowaniu, zaś podstawą obu wydanych w sprawie decyzji był wywiad środowiskowy, a właściwie aktualizacja tego wywiadu, sporządzona z jego udziałem, co wynika choćby z oświadczenia złożonego w tym samym dniu, tj. [...] lutego 2007r., w którym odmawia on złożenia podpisu na formularzu tego wywiadu. Sąd uznał, że analiza akt administracyjnych sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, iż organ uniemożliwił stronie przeglądanie tych akt i sporządzenia z nich notatek, a także wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dowodzi temu choćby pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lutego 2007 r., skierowane do skarżącego. Sąd wskazał, że organy orzekające postępowały zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a.

Odnośnie upoważnienia Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] we Wrocławiu D. W. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej Sąd stanął na stanowisku, że nie wygasa ono z dniem wygaśnięcia mandatu osoby pełniącej funkcję organu administracji publicznej. Skoro nie zostało ono uchylone, zmienione lub jeżeli nie stwierdzono jego nieważności zachowuje ono swą ważność. W przeciwnym razie, prawidłowe funkcjonowanie organów decyzyjnych zostałoby zakłócone. Niezasadne były również zarzuty dotyczące wyłączenia od udziału w postępowaniu wskazanych pracowników socjalnych.

Odpowiadając natomiast na zarzut skarżącego dotyczący oparcia wydanych w sprawie decyzji na sytuacji finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z 2005 r. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2227/2006, Lex nr 318283). W niniejszej sprawie nie zaistniały nowe okoliczności, które pozwoliłyby na odejście od wyżej wskazanej zasady. Tak więc, organy decyzyjne miały za zadanie skorygowanie powstałych poprzednio wad w oparciu o ówczesny stan faktyczny i prawny.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje organów obydwu instancji są prawidłowe i nie zawierają wad powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 p.p.s.a.

J. K., reprezentowany przez adwokata M. K., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt b p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 10 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji pozbawienia strony czynnego udziały w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy wydaniu wyroku dokumentów wskazujących na zbyt późne zawiadomienie strony o terminie zapoznania się z aktami.

W uzasadnieniu podniósł, że ze względu na nieprawidłowe wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy oraz nieprawidłowe zawiadomienie o tym terminie, został pozbawiony uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zawiadomienie o terminie wyznaczonym na [...] marca 2007 r. nadane zostało bowiem w dniu [...] lutego 2007 r., a doręczone dzień po wyznaczonym terminie. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że zawiadomienie wysłane 9 dni przed wyznaczonym terminem nie zostanie stronie doręczone w takim czasie, aby mogła ona brać udział w czynnościach procesowych.

Zdaniem skarżącego ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie odniosły się do podniesionej okoliczności. Tymczasem określona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu jest jedną z fundamentalnych w procedurze administracyjnej i dotyczy każdej fazy postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r. V SA 316/00, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r. II SA 1617/00). Naruszenie tej zasady stanowi podstawę do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w sprawie o wznowienie postępowania na wniosek strony. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych absencja strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Co ważne to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność w tym zakresie, taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej.

Skarżący powołał się na kilka wyroków sądów administracyjnych, które jednoznacznie stwierdzają, że zbyt późne zawiadomienie strony o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym prowadzi do uchylenia decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem wystarczy jednie uznanie, że dane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie mógł mieć absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie decyzji organu odwoławczego miało naruszenie przepisów proceduralnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Ogólnie zarzut opiera się na tezie, iż w związku z tym, że skarżący w toku postępowania przed organem pierwszej instancji wobec zbyt późnego otrzymania pisma informującego o uprawnieniu do zapoznania się z aktami nie mógł skorzystać z tego prawa przed wydaniem decyzji i wobec tego bez własnej winy nie brał udziału w części postępowania, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych wynika, że pismo z dnia [...] lutego 2007 r. zawierające informację o prawie zapoznania się z aktami w dniu [...] marca 2007 r. doręczone zostało skarżącemu w dniu [...] marca 2007 r. Organ pierwszej instancji natomiast wydał decyzję w dniu [...] marca 2007 r. Skarżący w dniu [...] marca 2007 r. złożył wniosek o udostępnienie akt sprawy do zapoznania się. Z niniejszego zestawienia dat wynika, iż rzeczywiście skarżący nie mógł skorzystać z zaoferowanego mu przez organ w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. terminu do zapoznania się z aktami postępowania. Jednakże mimo tego, że zaistniała sytuacja nie może zostać uznana za prawidłową nie oznacza jeszcze, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w części postępowania. Słusznie stwierdził bowiem Sąd pierwszej instancji, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga fakt, iż postępowanie administracyjne, prowadzone po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2006 r. sprowadziło się do sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, w której to czynności skarżący uczestniczył. Tym samym skarżący brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gdyż uczestniczył w istotnych czynnościach organu pomocy społecznej.

Natomiast skarżący zapoznał się z aktami administracyjnymi w dniu [...] maja 2007 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, którą następnie zaskarżył do sądu administracyjnego. Wobec tego, przed zakończeniem postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, skarżący skorzystał z przysługującego mu prawa do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w toku tego postępowania.

Powyższe okoliczności w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiają za uznaniem, że w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Również brak jest podstaw, aby uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał bowiem wyrok na podstawie akt sprawy. Brak rozważań dotyczących zbyt późnego zawiadomienia strony o terminie zapoznania się z aktami nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z wyżej przedstawionych rozważań.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego - adwokata M. K. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.