Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 337/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także zwane "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy przyznania R. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. F.. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 1, art. 2, art. 3 ,art. 17, art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej także jako "u.ś.r."), art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień decyzji t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, z późn. zm., aktualnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej także jako "K.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. R. S. (zwana dalej także "wnioskodawczynią") załączając stosowną dokumentację, zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na jej rzecz w związku ze sprawowaniem opieki nad M. F..

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. wnioskodawczyni została wezwana do uzupełnienia wniosku o orzeczenie o niepełnosprawności potwierdzające niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstałą nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odpowiadając na to wezwanie w dniu [...] marca 2020 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że nie posiada takiego orzeczenia, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki – jej ojca M. F., powstała w dniu [...] września 2007 r., a w dniu [...] listopada 2019 r. również jej matka H. F. uzyskała orzeczenie o niepełnosprawności. Z tego wynika, jak wskazała wnioskodawczyni, że oboje jej rodzice potrzebują pomocy, jako osoby niezdolne do samodzielnej egzystencji, co uniemożliwia wnioskodawczyni podjęcie pracy zarobkowej.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. ([...]) Prezydent Miasta P. (dalej także zwany "Prezydentem") odmówił R. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. F..

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. S., co poskutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. ([...]).

W motywach rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, dodatkowo Prezydent nie wypowiedział się w kwestii spełnienia przez wnioskodawczynię wszystkich przesłanek z art. 17 oraz art. 17b u.ś.r. oraz wystąpienia przesłanek negatywnych. Prezydent nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego celem ustalenia i potwierdzenia, że skarżąca faktycznie opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, gdyż nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Prezydent nie wypowiedział się także co do związku między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowaniem, a koniecznością opieki nad ojcem, gdyż nie wskazano konkretnych okoliczności w tym zakresie. Rozpoznając sprawę ponownie, Kolegium poleciło organowi I instancji uzupełnienie postępowania wyjaśniającego (przeprowadzenie wywiadu środowiskowego) oraz rozpatrzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, z uwzględnieniem dokonanej przez wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent wezwał wnioskodawczynię do złożenia oświadczenia czy istnieje bezpośredni związek między jej rezygnacją z zatrudnienia bądź jego niepodejmowaniem a koniecznością opieki nad ojcem, uzasadnioną konkretnymi okolicznościami. Wnioskodawczyni wyjaśniła w oświadczeniu z dnia [...] września 2020 r., że jej ojciec M. F. jest osobą chorą przewlekle, nie mogącą funkcjonować w społeczeństwie w pełen sposób, nie poruszającą się swobodnie oraz wymagającą współudziału opiekuna w procesie egzystencji na co dzień. Te przyczyny uniemożliwiają wnioskodawczyni wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż jest w ciągłej dyspozycji do niesienia pomocy w dzień i w nocy. Sprawowana przez wnioskodawczynię opieka jest jej zdaniem stała i długotrwała, o czym świadczy fakt jej niesienia od paru lat.

W dniu [...] września 2020 r. przeprowadzano wywiad środowiskowy, w którym ustalono, że wnioskodawczyni nie pracuje zawodowo od [...] lat, a od [...] lat wspiera w opiece ojca i matkę, nie jest zarejestrowana w PUP. M. F. ma również syna J., który jest alkoholikiem, nie pracuje lub pracuje dorywczo, a także córkę A. , która zajmuje się niepełnosprawną [...] córką W. . Wnioskodawczyni zamieszkuje w niewielkiej odległości od swoich rodziców – ok. [...] minuty.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. ([...]) Prezydent Miasta P. odmówił R. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. F.. W uzasadnieniu jako przyczynę decyzji odmownej wskazano ponownie moment powstania niepełnosprawności u M. F. (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz niespełnienie przez wnioskodawczynię warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Prezydent stwierdził, że trudno mówić o rezygnacji wnioskodawczyni z zatrudnienia w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ jej ostatnią pracą zarobkową było zatrudnienie do dnia [...] kwietnia 2003 r., a niepełnosprawność M. F. powstała w dniu [...] września 2007 r.

Odwołaniem z dnia [...] października 2020 r. R. S. zaskarżyła powyższą decyzją Prezydenta z dnia 05 października 2020 r. w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 2a K.p.a., a także naruszenie przepisów materialnych – art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W odwołaniu sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o to świadczenie, tj. od [...] lutego 2020 r., oraz bezzwłoczne procedowanie nad odwołaniem z uwagi na pozostawanie skarżącej bez środków do życia.

W uzasadnieniu odwołania wnioskodawczyni wskazała, że pomimo wiążącej dla Prezydenta wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., którą przeprowadziło Kolegium (moment powstania niepełnosprawności przez M. F. nie może stanowić przesłanki dla decyzji odmownej), Prezydent ponownie jako podstawę rozstrzygnięcia negatywnego dla wnioskodawczyni przywołał ten przepis. Tym samym, zdaniem wnioskodawczyni, Prezydent naruszył art. 138 § 2a K.p.a. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne i Trybunału Konstytucyjnego (dalej także jako "TK"), wnioskodawczyni argumentowała, że wykładnia art. 17 ust. 1b u.ś.r. dokonana przez Prezydenta była błędna, gdyż w aktualnym stanie prawnym po wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie można odmówić świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności wymagającego opieki po ukończeniu 18. lub 25. roku życia. Wnioskodawczyni podniosła także, że Prezydent dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż uznał, ż rezygnacja z zatrudnienia czy też jego świadome niepodejmowanie musi nastąpić po wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem wnioskodawczyni, prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. powinna doprowadzić do wniosku, że osoba, która nie była zatrudniona przed powstaniem niepełnosprawności (wymagającego opieki), ale po jej powstaniu, ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie stałej opieki na osobą niepełnosprawną, spełnia przesłankę wyrażoną w przywołanym przepisie. Zdaniem wnioskodawczyni z treści złożonych przez nią oświadczeń oraz z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że niemożność podejmowania przez nią pracy zarobkowej pozostaje w związku przyczynowym ze sprawowaniem faktycznej, koniecznej opieki nad ojcem M. F.. Zdaniem wnioskodawczyni, byłoby fikcją, gdyby wymagano od osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, by w celu uzyskania świadczenia zatrudniała się tylko po to, by z tego zatrudnienia zrezygnować dla spełnienia zawężająco rozumianej przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Wnioskodawczyni dodała także, że przepis mówi nie tylko o rezygnacji z zatrudnienia, ale także o niepodejmowaniu zatrudnienia, co Prezydent zupełnie pominął.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2020 r. ([...]) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. F..

Kolegium stwierdziło, że w świetle wyroku TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stoi na przeszkodzie przyznania R. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. F.. Jednakże, Kolegium uznało, że czynności podejmowane przez wnioskodawczynię na rzecz M. F. nie są opieką wymaganą zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dodatkowo, R. S. nie uprawdopodobniła, że z uwagi na chorobę jej ojca nie podjęła pracy. Nie można zatem mówić o jej rezygnacji z pracy w związku ze świadczoną opieką nad osobą bliską lub o niepodejmowaniu w związku z tymi obowiązkami pracy zawodowej. Kolegium nie mogło pominąć również tego, że z rodzicami skarżącej (M. F.) zamieszkuje brat wnioskodawczyni (syn M. F.), który jest także osobą zobowiązaną do opieki nad rodzicami, czego nie zmienia fakt jego choroby alkoholowej. Zdaniem Kolegium, pracuje on dorywczo lub nie pracuje, co wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Podsumowując, zdaniem Kolegium, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: po pierwsze, warunek sprawowania stałej opieki oraz, po drugie, przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. R. S. (zwana dalej także "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. ([...]), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. Naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i uznanie:

a. że rezygnacja z zatrudnienia czy też jego świadome niepodejmowanie musi nastąpić po wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a w skutek powyższego uznanie, że brak zatrudnienia przed datą powstania niepełnosprawności skutkuje brakiem wykazania związku między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, podczas gdy prawidłowo zastosowana wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że osoba, która nie była zatrudniona przed powstaniem niepełnosprawności, ale po jej powstaniu, ma obiektywną możliwość podjęcia zatrudnienia, ale tego nie czyni z uwagi na podjęcie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, spełnia przesłankę wyrażoną w tym przepisie;

b. że brak opieki całodobowej wyklucza warunek opieki stałej, podczas gdy warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, a opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, sformułowano wnioski o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty zbieżne z tymi, które sformułowała w odwołaniu. Podniosła dodatkowo, że faktycznie sprawuje opiekę nad swoim ojcem M. F. od ok. [...] lat, co według niej jest bezsporne i nie było kwestionowane przez Kolegium. Skarżąca oświadczyła także, że chciałaby podjąć pracę, ale nie może, bo musi opiekować się ojcem, a fakt pozostawiania przez skarżącą bez pracy jeszcze przed powstaniem niepełnosprawności przez jej ojca nie ma znaczenia w sprawie. To stanowisko skarżąca odniosła do niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. By wytłumaczyć konieczność sprawowania opieki nad ojcem M. F., skarżąca przypomniała, że jest on od 2007 r. trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, co oznacza spowodowaną naruszeniem sprawności organizmu konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy drugiej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych (art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; aktualnie t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 291). Również matka skarżącej, a żona M. F. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od końca 2019 roku.

W nawiązaniu do argumentacji Kolegium odnoszącej się do brata skarżącej, a syna M. F., skarżąca wskazała, że jest on alkoholikiem (notorycznie nadużywa alkoholu), zdarza się często, że wychodzi z domu i kilka dni go nie ma, poza tym nie pomaga rodzicom. Skarżąca argumentowała dalej, że pomimo że obowiązek alimentacyjnym spoczywa w równym stopniu na skarżącej i jej bracie, to jednak faktycznie tylko skarżąca tę opiekę na swoim ojcem wykonuje.

Zdaniem skarżącej, Kolegium błędnie uznało, że jeśli skarżąca nie mieszka z jej rodzicami i nie świadczy opieki 24 godziny na dobę, to nie realizuje ona stałej opieki na swoim ojcem. Skarżąca mieszka blisko swoich rodziców, w odległości ok 3 minut drogi. Podniosła ona, że w przypadku osoby trwale niezdolnej do samodzielnej egzystencji wymagającej opieki, jak ojciec skarżącej, organ nie może negować wymagań dotyczących sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą. W związku w tym nie można było uznać, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nad ojcem nie wykluczał podjęcia przez nią zatrudnienia. To stanowisko organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z orzeczeniem lekarskim, gdyż z tego orzeczenia wynika jednoznacznie konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Podjęcie zatrudnienia przez skarżącą uniemożliwiłoby niesienie koniecznej pomocy ojcu, nie byłaby tak dyspozycyjna, a stan zdrowia ojca się ciągle pogarsza.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, Kolegium dodało, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie została oparta na braku zatrudnienia skarżącej przed datą powstania niepełnosprawności jej ojca, ale na zakresie udzielanej przez nią opieki na rzecz jej ojca oraz zamieszkiwaniu jej brata z jej rodzicami. Te okoliczności uniemożliwiały, zdaniem Kolegium, uznanie, że skarżąca nie może podjąć pracy z uwagi na opiekę nad rodzicami.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. skarżąca uzupełniła skargę, odnosząc się do stanowiska Kolegium zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Skarżąca opisała swój dzień, skupiając się na czynnościach przez nią wykonywanych w celu niesienia pomocy jej rodzicom (w tym ojcu M. F.). Zdaniem skarżącej, dziennie spędza ona na opiece nad rodzicami ponad osiem godzin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto Poznań, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm, dalej także jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2020 r. ([...]).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej także jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. Organ II instancji uznał, że Skarżąca nie spełnia przesłanek pozytywnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie nie jest tak, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a sprawowana przez nią nad ojcem opieka nie jest stała lub długotrwała.

Bezsporne w sprawie pozostaje, że M. F. (ur. [...].04.1940 r.) jest osobą, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności - jest on trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od 2007 r. Kwestią bezsporną pozostaje też, że żona M. F. (ur. [...].02.1948 r.) również jest niezdolna do samodzielnej egzystencji (do [...] grudnia 2021 r.). Poza sporem pozostaje nadto, że małżonkowie F. posiadają [...] dzieci – R. S. (Skarżącą), drugą córkę (która sprawuje opiekę nad własną niepełnosprawną córką) oraz syna (chorującego na chorobę alkoholową).

Spór w sprawie ogniskuje się wokół dwóch zagadnień: tj.: niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem oraz sprawowania przez Skarżącą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ojcu.

Na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W okolicznościach badanej sprawy odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sprawie uzasadniona została tym, że zdaniem Kolegium sprawowana przez R. S. opieka nad jej ojcem nie jest (stałą) opieką. Kolegium zwróciło, w szczególności uwagę, że Skarżąca nie mieszka z rodzicami, ale [...] minuty od nich, natomiast wraz z rodzicami Skarżącej zamieszkuje jej brat (alkoholik).

Odnosząc się do argumentacji Kolegium należy zauważyć, że nieadekwatne w okolicznościach badanej sprawy jest przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenie NSA z 02 lutego 2017 r. Przede wszystkim zaakcentować trzeba, że sprawa ta dotyczyła wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką przebywającą w placówce opiekuńczo-leczniczej. Taka sytuacja niewątpliwie nie ma miejsca w okolicznościach badanej sprawy i stan faktyczny badanej sprawy nie pozostaje nawet zbliżony, do tego którego dotyczył wyrok o sygn. I OSK 2201/15. W ocenie Sądu bez znaczenia z punktu widzenia sprawowanej opieki jest miejsce zamieszkania zstępnych wymagającego opieki, dopóki taka opieka jest faktycznie wykonywana. Bliskość zamieszkania może wskazywać na możliwość faktycznego sprawowania takiej opieki przez zstępnego (że opieka ta jest faktycznie świadczona codziennie, obejmuje czynności niezbędne na rzecz wymagającego opieki, jest również możliwość jej sprawowania w porze nocnej, itd.). Należy wskazać, że w aktach badanej sprawy znajdują się dwa orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Pierwsze dotyczy M. F. i literalnie w nim wskazano, że ojciec Skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji. Drugie orzeczenie dotyczy H. F. i wynika z niego, że matka Skarżącej również jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do [...] grudnia 2021 r. Skarżąca wskazała w toku postępowania, że postaje w całodobowej dyspozycji w celu sprawowania opieki nad rodzicami i codziennie pomaga ojcu w bieżących czynnościach, ponieważ z uwagi na chorobę nowotworową i choroby współistniejące jest on ograniczony w prawidłowym funkcjonowaniu. Dokonując ustaleń dotyczących zakresu sprawowanej opieki należy wziąć pod uwagę nie tylko treść orzeczenia o niepełnosprawności ojca Skarżącej (niezdolność do samodzielnej egzystencji), ale również wiadomości wynikające z wywiadu środowiskowego oraz informacje wynikające z zestawienia wykonywanych przez Skarżącą czynności opiekuńczych. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, którą Sąd aprobuje i przyjmuje za swoją, istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Nadto, warunku "stałej lub długotrwałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 145/21; wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 728/20).

Zdaniem Sądu czynności świadczone przez Skarżącą na rzecz jej niepełnosprawnego ojca (oraz także aktualnie jej matki) są opieką o charakterze ciągłym oraz długotrwałym. Zdaniem Sądu do takich czynności zaliczyć należy codzienne działania Skarżącej na rzecz jej rodziców, na które składają się: zakup pożywienia, przygotowywanie posiłków, przyszykowanie leków i podanie ich, ponadto jak wynika z przeprowadzonego Wywiadu Środowiskowego Skarżąca stanowi jedyny kontakt łączący jej ojca i matkę ze światem zewnętrznym. Te czynności - w konkretnych okolicznościach badanej sprawy - potwierdzają sprawowanie stałej opieki przez Skarżącą nad niepełnosprawną osobą – jej ojcem. Zakres tej sprawowanej od [...] lat, codziennej opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością ojca Skarżącej, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących jego egzystowanie w warunkach godności człowieka.

Drugim elementem zakwestionowanym przez Kolegium jest okoliczność niepodejmowania przez Skarżącą zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem. W tym zakresie zdaniem Sądu, należy zauważyć, że ustawodawca traktuje obie te sytuacje (niepodejmowanie zatrudnienia oraz rezygnację z zatrudnienia) na równi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 90/21). Nie jest zatem uzasadniona taka interpretacja tej przesłanki, zgodnie z którą tylko w przypadku rezygnacji z zatrudnienia bezpośrednio w związku z podjęciem się opieki nad wymagającym opieki, wnioskodawczyni spełnia ten podstawowy wymóg ustawowy. Okoliczność, że Skarżąca nie była aktywna zawodowo przed stwierdzeniem niepełnosprawności jej ojca nie wyklucza przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z aktualnym sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad jej niepełnosprawnym ojcem. Skarżąca jako osoba nieaktywna zawodowo, ale zdolna do podjęcia pracy, może bowiem podjąć zatrudnienie, a konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem może wykluczyć możliwość zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 145/21). Istotne dla oceny spełnienia wymogu ustawowego jest to, by istniał bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą a niepodejmowania zatrudnienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 113/2), gdyż świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu, a jedynie świadczenie na rzecz tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnym rodzicom (rodzicowi) i jednocześnie z tego właśnie powodu nie podejmują aktywności zawodowej (wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 226/21). O istnieniu takiego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 58/21).

W świetle załączonego do akt sprawy materiału dowodowego należy stwierdzić, że organy błędnie zastosowały znajdujące w sprawie przepisy, ponieważ Skarżąca jest jedyną osobą, która sprawuje (i jak wynika z akt sprawy jest zdolna sprawować) opiekę nad ojcem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Jak wskazała Skarżąca ta opieka świadczona jest przez nią codziennie, od [...] lat i dotyczy podstawowych czynności umożliwiających egzystencję, jak zakup pożywienia, jego przygotowanie, zaopatrzenie w leki, ich podanie, zapewnienie dostępu do pomocy medyczną oraz kontakt ze światem zewnętrznym.

Dodatkowo należy wskazać, że za obiektywną niemożność sprawowania opieki przez krewnego w linii prostej (zstępnego) nad jego ojcem można uznać konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem tego zstępnego oraz chorobę alkoholową. W pierwszym przypadku, zstępny (siostra Skarżącej) wykonuje swój obowiązek alimentacyjny w stosunku do swojego dziecka (co ustawodawca uwidocznił także na gruncie rozstrzygnięć w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego), w drugim natomiast alkoholizm zstępnego (brata Skarżącej) ze swej natury uniemożliwia sprawowanie opieki na inną osobą (ze względu np. na nieprzewidywalność zachowań osoby zmagającej się z chorobą alkoholową, która - co należy zaakcentować - była przez Skarżącą zgłaszana w toku postępowania).

Kwestie te nie były dotąd kwestionowane przez organy ani I, ani II instancji. Jeżeli jednak w ocenie organów istnieją okoliczności, które nie zostały udokumentowane w aktach sprawy, ani wyeksponowane w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, które ewentualnie uzasadniałyby odmowne załatwienie wniosku Skarżącej, to powinny one zostać udokumentowane w aktach sprawy. Podkreślić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie - konkretnie - ustalenia faktyczne przesądziły o odmownym załatwieniu wniosku Skarżącej przez organ II instancji. W świetle przekazanej Sądowi dokumentacji akt sprawy, wnioski Kolegium należy uznać za co najmniej przedwczesne. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zarówno zatem materiał dowodowy, jak i jego ocena winny zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednoznacznie z jakich przyczyn Kolegium uznało, że nie stanowi opieki stałej i długotrwałej codzienna opieka sprawowana przez córkę, nad legitymującym się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji osiemdziesięcioletnim ojcem, dotycząca podstawowych czynności umożliwiających egzystencję, jak zakup pożywienia, jego przygotowanie, zaopatrzenie w leki, ich podanie oraz kontakt ze światem zewnętrznym. Organ nie wyjaśnił również jakie ustalenia przesądzają, że - aktualnie - Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z przyczyn innych niż sprawowanie opieki nad ojcem. Jeżeli takie ustalenia były czynione, bądź są znane organom z urzędu to powinny zostać udokumentowane w aktach sprawy i przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i z ich uwzględnieniem rozpoznają ponownie wniosek R. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. F.. Nie może też budzić wątpliwości, że podstawy odmownego załatwienia wniosku Skarżącej nie może stanowić przepis, którego niezgodność z Konstytucją RP została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe Sąd w sentencji wyroku orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P..