Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 470/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 -5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 - par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: O „przedłużeniu istniejącej linii zabudowy” (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) można mówić nie tylko wówczas, gdy nowo wyznaczana linia zabudowy jest kontynuacją w linii prostej linii wyznaczonej zabudową na działkach sąsiednich, ale też gdy jej wyznaczenie nieco odbiega od linii tego przedłużenia, natomiast wpisuje się w średnią wyznaczoną linią zabudowy na działkach sąsiednich. We wskazanym przepisie chodzi bowiem nie o sytuację, by wszystkie budynki były idealnie, co do centymetra w tej samej linii zabudowy, ale by linia ta tworzyła całość, stanowiła kontynuację, wpisywała się w już istniejące linie bez odstępstw zaburzających ład architektoniczny.

TEZY

O „przedłużeniu istniejącej linii zabudowy” (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) można mówić nie tylko wówczas, gdy nowo wyznaczana linia zabudowy jest kontynuacją w linii prostej linii wyznaczonej zabudową na działkach sąsiednich, ale też gdy jej wyznaczenie nieco odbiega od linii tego przedłużenia, natomiast wpisuje się w średnią wyznaczoną linią zabudowy na działkach sąsiednich. We wskazanym przepisie chodzi bowiem nie o sytuację, by wszystkie budynki były idealnie, co do centymetra w tej samej linii zabudowy, ale by linia ta tworzyła całość, stanowiła kontynuację, wpisywała się w już istniejące linie bez odstępstw zaburzających ład architektoniczny.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi T. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. A. N. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrzną instalacją energetyczną, wodociągową, szamba szczelnego oraz przebudowy zjazdu. Jako teren inwestycji wskazał działkę nr [...] w S. przy ul. [...] oraz działkę nr [...] (zjazd).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Prezydent Miasta S. ustalił inwestorowi warunki zabudowy dla powyższej inwestycji, jednak decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pozytywnie Kolegium oceniło ustalenie granic obszaru potencjalnego oddziaływania inwestycji (teren działki nr [...]), kręgu stron postępowania (właściciele działek nr [...]) oraz ustalenie, że obszar analizowany obejmuje pewną architektoniczną całość, co pozwala na poprawne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium zakwestionowało następujące kwestie: brak dokładnego wskazania, które z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej przyjęto do analizy parametrów i cech planowanej inwestycji; brak przeprowadzenia analizy zgodnie z wymogami § 7 ust. 1-4 oraz § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie, w tym brak szczegółowego odniesienia parametrów planowanej zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Zdaniem Kolegium, wskazane braki stanowią naruszenie art. 7, 77, 10 i 107 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta S. ustalił ponownie warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz instalacjami i przyłączami infrastruktury technicznej: energetycznym, wodociągowym, budowie szczelnego szamba o pojemności do 10 m3 na działce nr [...] przy ul. [...] w S. oraz przebudowie zjazdu na działkę nr [...] - w granicach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 do decyzji. Organ pierwszej instancji ustalił w szczególności;

- warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (linie zabudowy od strony ulicy: zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1, od strony granic z działkami sąsiednimi polecił respektować obowiązujące ogólne warunki techniczne i przepisy szczególne; wielkość powierzchni zabudowy obiektów kubaturowych w stosunku do powierzchni działki nr [...] - do 35%, powierzchnia biologicznie czynna od 45%; gabaryty budynku: szerokość elewacji frontowej od strony ulicy [...] - do 8,0 m, szerokość elewacji bocznej do 18,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8,0 m, do gzymsu lub okapu do 4,0 m, wysokość kalenicy głównej do 8,0 m, dach dwuspadowy o kącie nachylenia do 45° (dopuszczono dach płaski, stropodach nad garażem i gankami), kalenica główna prostopadle do ulicy; pokrycie dachowe jednolite na całym budynku, blachodachówka lub blacha powlekana, w kolorach czerwieni, brązu, zieleni lub grafitu, zakaz stosowania blach nieocynkowanych);

- warunki wynikające z przepisów szczególnych (zalecono uwzględnienie regulacji dotyczących zakresu i formy projektu budowlanego, regulacji prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też uwzględnienie treści uzyskanych opinii, uzgodnień i pozwoleń);

- ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej: dojazd od ul. [...] w oparciu o projektowany zjazd na warunkach i w uzgodnieniu z Zarządem Dróg i Zieleni w S. (polecono uzyskać decyzję zarządcy drogi na lokalizację nowego zjazdu); odprowadzenie ścieków tymczasowo do szczelnego zbiornika na nieczystości, zaś docelowo po wykonaniu w ulicy sieci kanalizacji sanitarnej - do sieci miejskiej; projekt zagospodarowania terenu winien uwzględniać odległości istniejącej i projektowanej infrastruktury technicznej i pokazywać relacje z infrastrukturą techniczną na działkach sąsiednich, celem spełnienia wymagań przepisów szczególnych; odprowadzenie wód opadowych powierzchniowo lub do studni chłonnych na działce, zakaz odprowadzania wód opadowych na tereny komunikacji publicznej i tereny sąsiednie, zaopatrzenie w energię elektryczną na warunkach uzyskanych od dostawców, usuwanie odpadów stałych w oparciu o przepisy gminne;

- wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: wskazano na konieczność respektowania zagospodarowania terenów sąsiednich i znajdującej się na nich infrastruktury oraz sieci komunikacyjnej.

Wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na kopii mapy zasadniczej stanowiącej integralną część decyzji.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wyjaśniono, że inwestor skorygował swój pierwotny wniosek z dnia [...] listopada 2016 r. oraz wniósł o zmianę parametrów projektowanego budynku mieszkalnego w zakresie: szerokości budynku z 7 m do 8 m, obniżenia wysokości mierzonej do okapu z 4,5 m do 4 m oraz zmniejszenia długości budynku z 18,5 m na 18 m. Zawnioskował również o podłączenie budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej i budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Dnia [...] marca 2017 r. wykreślił z wniosku realizację przydomowej oczyszczalni ścieków.

Analizując ponownie materiał dowodowy w sprawie, organ pierwszej instancji wskazał, że projekt decyzji nie wymaga uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem Prezydent jest jednocześnie zarządcą dróg publicznych w mieście oraz organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Jak wskazał, na terenie przedsięwzięcia i w jego sąsiedztwie nie występują obszary wymagające specjalnej ochrony, jak też inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. Natomiast z dokonanej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zostały spełnione przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy: istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich, w szczególności na działce nr [...], pozwala na ustalenie warunków zabudowy inwestycji (warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1); działka inwestora posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] (art. 61 ust. 1 pkt 2); zapewniono wystarczające uzbrojenie terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3); oceniono zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4); inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli T. B. i M. B., którzy wskazali, że nie zgadzają się z zawartym w niej rozstrzygnięciem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Kolegium ustaliło stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji i na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez Prezydenta Miasta, który to materiał podobnie oceniło formułując końcowy wniosek o spełnieniu przez inwestora warunków do ustalenia warunków zabudowy. Wskazało, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej w związku z regulacjami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Inwestor w załączniku do wniosku określił granice oddziaływania planowanej inwestycji, które zamykać się będą w obrębie działki nr [...], co z uwagi na charakter budynku (jednorodzinny), nie budzi wątpliwości. Uwzględniając obszar potencjalnego oddziaływania określono strony postępowania jako wszystkich właścicieli działek bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną, tj. właścicieli działek nr [...]. Stronom tym zapewniono czynny udział w postępowaniu.

Organ odwoławczy wskazał również, że: projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów; wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany (granice w odległości od 55 do 70 m od granicy działki objętej wnioskiem przy szerokości frontu działki - 16 m), który stanowi architektoniczną całość pozwalającą na poprawne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ze sporządzonej analizy wynika, że lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa, bowiem zarówno rodzaj zabudowy, funkcja obiektu, jak też jego parametry, w tym gabaryty i forma architektoniczna znajdują kontynuację w obszarze analizowanym. Sprecyzowano, że: zabudowa w obszarze analizowanym stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; frontowe linie zabudowy dla budynków mieszkalnych znajdują się w odległości od 3,8 m do 8 m od frontu działki przylegającego do drogi publicznej ul. [...], zaś w planowanej inwestycji linia zabudowy od ulicy wyznaczona została na 5 m od linii rozgraniczającej ulicy [...] (zgodnie z § 4 rozporządzenia będzie stanowiła przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich). Spełnione zostały również pozostałe parametry: wskaźnik powierzchni zabudowy nie powinien przekroczyć 35% (w obszarze analizowanym tj. od 9,6 % do 23,1 %), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej od 45 % (w obszarze analizowanym od 40 do 55 %); szerokość elewacji frontowej budynku wynosząca 8 m mieści się w granicach występujących w obszarze analizowanym (od 8 m do 11 m); wysokość górnej krawędzi elewacji budynków mieszkalnych jest zróżnicowana, bowiem w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne to obiekty parterowe oraz dwukondygnacyjne, tj. parterowe z poddaszem użytkowanym o wysokości wynoszącej od 7,5 do 9,5 m, zatem ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, do kalenicy - zgodnie z wnioskiem inwestora, tj. do 8,0 m mieści się w przedziale istniejących wysokości; wysokość górnej kalenicy oraz geometrię dachu określono w sposób podobny jak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (w obszarze analizowanym występują różne rodzaje dachów, w większości dwuspadowe o kącie nachylenia połaci wynoszącym od 35°do 45°, co jest zgodne ze stanem faktycznym istniejącej zabudowy i nie narusza ładu przestrzennego w obszarze analizowanym). Jak wskazało Kolegium, istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich, w szczególności na działce nr . przy ul. [...], pozwala na ustalenie warunków zabudowy projektowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, spełnione zostały również pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy planistycznej: teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] i posiada urządzony zjazd; istniejące i projektowane na nieruchomości uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji inwestycji; inwestor posiada zapewnienie dostawy energii elektrycznej, wody i ciepła od dostawców mediów. Nadto, na działce znajduje się własna studnia. Inwestor zamierza podłączyć projektowany budynek do sieci wodociągowej znajdującej się w ulicy [...]. Z uwagi na brak kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] wnioskodawca zamierza wybudować szczelny zbiornik na nieczystości. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, bowiem teren ten nie stanowi gruntu rolnego ani leśnego.

Odnosząc się do odwołania SKO wskazało, że organ pierwszej instancji uwzględnił należyte zabezpieczenie interesów osób trzecich nakazując inwestorowi w pkt 9 decyzji, aby projektowana inwestycja nie kolidowała i utrudniała prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich przeznaczeniem i istniejącym zagospodarowaniem. Uszczegółowiono, że wszystkie elementy inwestycji należy lokalizować na terenie będącym w dyspozycji inwestora na cele budowlane.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożyli T. i M. B., którzy zarzucili:

1. naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej inwestorowi na wyznaczenie linii nowej zabudowy niestanowiącej przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w tym na działce nr [...];

2. naruszenie § 12 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r. poz.1422) poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej inwestorowi na usytuowanie budynku w odległości niezachowującej odległości 4 metrów od granicy działki sąsiedniej nr [...];

3. naruszenie § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej inwestorowi na usytuowanie budynku w odległości uniemożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń budynków z nim sąsiadujących położonych na działce nr [...],

4. naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, która nie spełnia warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy i jej funkcji oraz godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa.

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy spowoduje, zdaniem skarżących, realizację inwestycji, której lokalizacja umożliwi przedostawanie się wszelkich immisji (dym, sadza z komina) na teren ich działki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnośnie zarzutu wyznaczenia linii nowej zabudowy niebędącej kontynuacją linii zabudowy na działce nr [...] wskazał organ, że zabudowy do 5 m wyznaczono na podstawie uśrednionych danych w zakresie odległości istniejących budynków mieszkalnych od linii rozgraniczającej drogę, na działkach położonych w obszarze analizowanym. Z uwagi na różne wartości tych odległości kształtujące się od 3,8 m do 8 m, w tym również na działce nr [...], która to odległość wynosi 7 m i będzie ona stanowić kontynuację istniejącej linii zabudowy. Wywiedziono, że: inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i taką też funkcję w obszarze analizowanym mają istniejące zabudowania na działkach przyjętych do analizy. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ ustalając wskaźnik do 35 % przychylił się do wniosku inwestora w tym zakresie, a także wziął pod uwagę powierzchnię działki która wynosi 500 m2 oraz tereny utwardzone. Wskaźnik ten co prawda odbiega od wielkości w obszarze analizowanym od 9,6 % do 23,1 %, ale pozostaje bez wpływu na istniejący ład przestrzenny. Wielkość obiektu również nie odbiega znacząco od gabarytów obiektów tego typu istniejących w obszarze analizowanym. Odnosząc się zaś do zarzutów usytuowania budynku w odległości uniemożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń budynków z nim sąsiadujących położonych na działce nr [...] oraz w odległości niezachowującej 4 metrów od granicy działki sąsiadującej nr [...] wskazano, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ w pkt 8a zawarł wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wskazując, że projektowana inwestycja nie może kolidować z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenów i obiektów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich przeznaczeniem i istniejącym zagospodarowaniem, w szczególności zakazuje się pozbawiania sąsiadów m.in. dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Natomiast w pkt 8b decyzji, organ zalecił projektowanie obiektu zgodnie z przepisami szczególnymi, tj. z ustawą Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany. Oznacza to, że organ jest zobowiązany wydać ją przyszłemu inwestorowi, gdy ten spełni łącznie wszystkie warunki określone przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej jako ustawa planistyczna oraz warunki określone przepisami szczególnymi. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia choćby jednej z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej (vide wyroki z dnia 22 czerwca 2016 r., II SA/Go 154/16; z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 1534/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Innymi słowy, jeśli przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie realizacji inwestycji, inwestor otrzymuje pozytywną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie przy spełnieniu następujących przesłanek:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W sprawie niniejszej prawidłowo zastosowano powyższe przepisy ustawowe i wykonawcze. W szczególności jako zgodny z prawem ocenić należy sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego: przy szerokości frontu działki około 16 m granice tego obszaru ustalono na 55 – 70 m uwzględniając uzyskanie w obszarze pewnej architektonicznej całości. Znajduje to odzwierciedlenie na mapie stanowiącej załącznik graficzny do analizy, na której obszar analizowany stanowi widoczną całość, zaś jego zewnętrzne granice to granice poszczególnych działek ewidencyjnych oraz ciągów komunikacyjnych.

Lektura sporządzonej analizy w jej części tekstowej i graficznej wskazuje, wbrew stanowisku skarżących, że spełniony został warunek dobrosąsiedztwa (art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej). Organ pierwszej instancji, eliminując uchybienie, które wystąpiło na wcześniejszym etapie rozpoznania sprawy, wskazał działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, zaś organ odwoławczy prawidłowo ocenił to ustalenie jako prawidłowe i wyczerpujące. Istotnie bowiem, zwłaszcza na graficznej części analizy widoczny jest charakter, rodzaj, funkcja i umiejscowienie zabudowy sąsiedniej w stosunku do zamierzonej na działce inwestycyjnej i niewątpliwie wynika z tej mapy możliwość kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy: mieszkalnej jednorodzinnej z uzupełnieniem zabudową gospodarczą. Numery działek umożliwiające to pozytywne ustalenie organ pierwszej instancji wymienił w tabeli na s. 4 części tekstowej analizy.

W zaskarżonej decyzji przedstawiono również w sposób zrozumiały i niebudzący wątpliwości powody, dla których organ pozytywnie ocenił spełnienie warunku kontynuacji dla linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji fontowej, geometrii dachu (§ 4 - § 8 rozporządzenia), w tym uwzględniając zmianę pierwotnego wniosku inwestora w tym zakresie dokonaną w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r.

W tym zakresie wskazać należy, że:

- wyznaczona frontowa linia zabudowy na 5 m przy liniach zabudowy na obszarze analizowanym wahających się w granicach 3,8 – 8 m stanowi przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Zdaniem sądu, o "przedłużeniu istniejącej linii zabudowy" można mówić nie tylko wówczas, gdy nowo wyznaczana linia jest kontynuacją w linii prostej, czy inaczej przedłużeniem linii wyznaczonej zabudową na działkach sąsiednich, ale też gdy jej wyznaczenie nieco odbiega od linii tego przedłużenia, natomiast wpisuje się w średnią wyznaczoną linią zabudowy na działkach sąsiednich. Chodzi bowiem nie o sytuację, by wszystkie budynki były idealnie, co do centymetra w tej samej linii zabudowy, ale by linia ta tworzyła całość, stanowiła kontynuację, wpisywała się w już istniejące linie bez odstępstw zaburzających ład architektoniczny. W sprawie niniejszej linia zabudowa frontowa wynosząca 5 m spełnia ten warunek. Tym samym nie sposób podzielić zarzutu skargi naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia przez niedostosowanie ustalonej dla inwestycji linii zabudowy do linii zabudowy na działce nr [...];

- istotnie, wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczony jako "do 35 %" przy wielkościach tego wskaźnika w obszarze analizowanym 9,5 – 23,1 % nieco odbiega od średniej, której to średniej wymaga przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wystarczającym usprawiedliwieniem dla tego ustalenia jest jednak powierzchnia działki – 500 m2, która to wielkość jest jedną z najmniejszych wśród działek bezpośrednio sąsiadujących, za wyjątkiem działki nr [...] o powierzchni 466 m2. Oznacza to, że wyższy niż średni wskaźnik powierzchni zabudowy, przy ustalonym wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej od 45 %, znajduje usprawiedliwienie w analizie (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

Natomiast inne wskaźniki podlegające ocenie, tj. wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometria dachu mieszczą się niema idealnie w średniej występującej na obszarze analizowanym, co organy jednoznacznie wykazały i co znajduje odzwierciedlenie w analizie. Odnośnie zaś planowanej długości elewacji bocznej (do 18 m), to wskazać należy, że nie jest to parametr podlegający ścisłym rygorom ustalania według regulacji rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymań dotyczących nowej zabudowy (nie jest w nim ten parametr wymieniony). Nie oznacza to jednak dowolności w tym zakresie. Zdaniem sądu, istotne jest zachowanie ciągłości ładu przestrzennego i wskaźnika powierzchni zabudowy. Jeśli zatem te okoliczności są zachowane, a jak przekonująco wskazały organy ma to miejsce, nie sposób zakwestionować żądania ustalenia szerokości elewacji bocznej do maksymalnie 18 m, jak też w zaskarżonej decyzji ustalono.

Powyższe oznacza, że w sprawie niniejszej warunek dobrosąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej został spełniony i jego pozytywne ustalenie nastąpiło bez naruszenia prawa.

W zakresie pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej wskazać należy, że:

- grunty inwestora posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy [...] i posiadają urządzony zjazd, jak też inwestor przedstawił wstępne warunki przebudowy zjazdu uzyskane od właściwego zarządu dróg (pismo z dnia 6 grudnia 2016 r.), co oznacza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2;

- inwestor przedstawił oświadczenia przedsiębiorców dystrybucyjnych zawierające zapewnienie dostawy wody, ciepła oraz energii elektrycznej (k. 6, 7 i 52 akt administracyjnych). Odnośnie odprowadzania nieczystości, inwestor zadeklarował wybudowanie szczelnego zbiornika, a docelowo – podłączenie do kanalizacji sanitarnej w ulicy, po jej wykonaniu. W zakresie zatem wyposażenia działki w infrastrukturę zgodnie z prawem oceniono pozytywnie spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3;

- teren inwestycji nie wymaga zgody na przeznaczenie nieleśne lub nierolne, bowiem jest to teren mieszkaniowy, co oznacza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4;

- decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, bowiem teren inwestycji nie jest położony na obszarach, których zagospodarowanie i wykorzystywanie obwarowane jest przepisami szczególnymi w zakresie ochrony zabytków, ochrony środowiska, ochrony gruntów czy przyrody, co oznacza spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5.

Powyżej wyprowadzone wnioski, identyczne z ustaleniami organu, nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Zgodzić się także należy, że oddziaływanie inwestycji, z uwagi na jej charakter, zamknie się w granicach obszaru inwestycji. Podkreślić również trzeba, że obszar najbliższego sąsiedztwa inwestycji oraz nieco dalszego to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o stosunkowo ujednoliconym charakterze, wzajemnie podobnej co do funkcji, wielkości i rozmieszczenia. Planowana inwestycja wpisuje się w tę zabudowę jako jej fragment, jako niewyróżniający się element większej koncepcji przestrzennej.

Natomiast, jak trafnie wskazało SKO, etap decyzji o warunkach zabudowy to pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający uzyskanie pozwolenia na budowę. Na tym wstępnym etapie nie sposób ustalić szczegółowego położenia planowanego budynku na działce (poza wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy i ustaleniem maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy), w tym odległości od granic działki sąsiedniej. Te elementy będą przedmiotem oceny w postępowaniu o pozwolenie na budowę i dopiero wówczas będą konfrontowane z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym co do szczegółowego położenia budynku w stosunku do granic działki sąsiedniej oraz zapewnienia wystarczającego naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich. Etap wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie służy ustalaniu tych parametrów. Dodać też należy, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego (vide wyrok z dnia z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Bk 738/14, CBOSA). Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu architektoniczno-budowlanego, który ocenia, czy przedmiotowy obiekt spełnia warunki określone prawem budowlanym i przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego (vide wyrok z dnia 15 października 2015 r., II SA/Sz 370/15, CBOSA). Wyjaśnić też należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (vide wyroki NSA: z dnia 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, z dnia 7 lutego 2014 r., II OSK 2151/12; z dnia 27 czerwca 2013 r., II OSK 398/12, CBOSA). W konsekwencji, organy ustalające w sprawie niniejszej warunki zabudowy nie były uprawnione do oceny czy zlokalizowanie inwestycji w sposób wskazany przez inwestora odnośnie odległości od działek sąsiednich spełnia normy prawa budowlanego. Natomiast SKO wyczerpująco wyjaśniło w jaki sposób wydane warunki zabudowy gwarantują, na ile jest to możliwe na tym etapie inwestycyjnym, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Wynikają one z poszczególnych punktów decyzji pierwszoinstancyjnej oraz z faktu uczestnictwa skarżących na prawach strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi. Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie wystąpiły przesłanki negatywne jej wydania, organ nie mógł odmówić ustalenia tych warunków. Nastąpiło to zgodnie z prawem, co zobowiązywało sąd do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).