Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 759/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 240/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 240/17, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, w pkt: 1. zobowiązał Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 oraz punktu 4 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżąca pismem z [...] marca 2017 r. wystąpiła do Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie (dalej także jako: "NCBR"), w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., "u.d.i.p."), o udzielenie informacji w postaci:

1. korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a K. W. związanej z przygotowaniem przez tegoż eksperta opinii prawnej z [...] lipca 2016 r. dotyczącej prawnej możliwości ujawnienia w aktach postępowania administracyjnego wniosków o dofinansowanie stanowiących tajemnicę prawnie chronioną;

2. oświadczenia o zachowaniu poufności złożonego przez ww. eksperta;

3. wszystkich załączników do umowy o dzieło z [...] czerwca 2016 r. zawartej pomiędzy NCBR a [...] - Kancelarią Prawną Spółką Komandytową;

4. odpowiedzi na zapytania, czy w związku z zawartą umową o dzieło z [...] czerwca 2016 r. NCBR przekazało K. W. (lub ww. Kancelarii Prawnej) dokumenty lub materiały (z wyłączeniem dokumentów wskazanych w pkt ad. 2 pisma NCBR z [...] marca 2017 r. znak: [...], co do których skarżąca została poinformowana, iż nie były one przekazane), a jeśli tak o wskazanie jakie dokumenty i materiały zostały przekazane;

5. odpowiedzi na zapytania, czy przebieg spotkania pomiędzy NCBR a K. W., podczas którego zostało przedstawione zagadnienie prawne wymagające analizy na potrzeby sporządzenia ww. opinii prawnej, został w jakiś sposób utrwalony (np. w formie notatki służbowej lub protokołu ze spotkania); jeśli tak, o udostępnienie powyższej informacji;

6. odpowiedzi na zapytania, czy oprócz umowy o dzieło z [...] czerwca 2016 r. pomiędzy NCBR a [...] Kancelaria Prawna Spółka Komandytowa (ewentualnie pomiędzy NCBR a K. W.) były zawierane jakiekolwiek inne umowy w latach 2010-2017; jeśli tak o udostępnienie ich kserokopii.

W odpowiedzi na ww. wniosek Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, pismem z [...] marca 2017 r. nr [...], odnośnie punktu 1 wskazało, że korespondencja prowadzona za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-maile) nie stanowi informacji publicznej. Korespondencja ta służyła wymianie informacji, uwag, poglądów i faktów, nie mając przy tym waloru oficjalności i jako taka nie jest informacją publiczną. Odnośnie wiadomości przesłanej za pośrednictwem poczty elektronicznej, o której mowa w § 4 ust. 2 umowy z [...] czerwca 2016 r., organ wyjaśnił, że jej treść w części miała na celu wyjaśnienie wątpliwości, co przemawia za jej wewnętrznym charakterem.

W zakresie punktu 2 wniosku organ wskazał, że zobowiązanie do zachowania poufności - jako dokument prywatny - nie stanowi informacji publicznej. Nie mają bowiem przymiotu informacji publicznej dokumenty prywatne, które osoba fizyczna kieruje do organu administracji publicznej.

Odnośnie punktu 3 wniosku organ poinformował, że umowa z [...] czerwca 2016 r. nie posiada załączników. Wskazanie w § 9 ust. 4 umowy na załącznik nr 2, co mogłoby sugerować, że do umowy dołączone są przynajmniej dwa załączniki, nastąpiło omyłkowo.

Ustosunkowując się do punktu 4 wniosku organ wskazał, że w myśl wyjaśnień dotyczących punktu 1, zapytanie jako dotyczące informacji mających swoje źródło w korespondencji, czy też wynikających ze spotkania z K. W., nie dotyczy informacji publicznej.

Odnośnie punktu 5 i 6 wniosku organ poinformował, że przebieg spotkania nie został utrwalony, nie zostały też zawarte inne umowy.

Pismem z 26 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora NCBR w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie punktów 1, 2 i 4 wniosku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że informacja objęta punktem 1 wniosku skarżącej z [...] marca 2017 r. nie stanowi informacji publicznej. Wniosek w tym zakresie dotyczył udostępnienia korespondencji e-mailowej pomiędzy NCBR a K. W. "związanej z przygotowaniem" opinii prawnej z [...] lipca 2016 r., a więc z wypracowaniem jej ostatecznej wersji. Tego typu korespondencja mająca w istocie charakter roboczy, służący przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego fragmentu tekstu, czy też uzgodnieniu stanowisk w odniesieniu do określonych sformułowań, nie posiada waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie przedmiotowych informacji jako informacji publicznych.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącą kwestii e-mailowego potwierdzenia przez zamawiającego należytego wykonania dzieła (§ 4 ust. 2 umowy o dzieło z [...] czerwca 2016 r.) Sąd wskazał, że przedmiotem żądania punktu 1 wniosku była korespondencja e-mailowa "związana z przygotowaniem" ww. opinii prawnej, nie zaś dokumentacja dotycząca odbioru dzieła. Konsekwentnie przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie korespondencja odzwierciedlająca proces przygotowania finalnej wersji opinii prawnej. Jeśli natomiast intencją Spółki było uzyskanie w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentu potwierdzającego odbiór dzieła, powinna to w sposób precyzyjny wyartykułować we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Istotą wszelkich procedur opartych na zasadzie skargowości jest bowiem wymóg sformułowania przez podmiot uprawniony żądania w precyzyjny i jednocześnie komunikatywny sposób.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sytuacji, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako dokument wewnętrzny, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego. W niniejszej sprawie pismem z [...] marca 2017 r. organ poinformował skarżącą, iż wnioskowana w punkcie 1 informacja nie posiada waloru informacji publicznej. W związku z tym skarga na bezczynność organu w tym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku i podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie informacji objętej punktami 2 i 4 wniosku, Sąd nie podzielił stanowiska Dyrektora NCBR, że informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd podał, że oświadczenie o zachowaniu poufności złożone przez eksperta sporządzającego ww. opinię prawną nie jest dokumentem prywatnym na tle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oświadczenie to zostało wprawdzie złożone przez osobę fizyczną na rzecz organu administracji publicznej, lecz miało to miejsce w związku z zawarciem przez tę osobę umowy z NCBR i realizacją określonego zadania (sporządzenia opinii prawnej), finansowanego z majątku publicznego. Rację ma skarżąca, że K. W. nie występuje tu jako osoba stricte prywatna, lecz jako ekspert, który na zlecenie organu administracji publicznej osobiście wykonuje określone czynności, za które otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych. Ten właśnie element "publicznoprawny", tj. zobowiązanie do zachowania poufności w związku z realizacją zadania na rzecz podmiotu publicznego i za środki publiczne, skutkuje uznaniem wnioskowanego dokumentu za informację dotyczącą "sprawy publicznej". Ponadto, żądane oświadczenie jest dokumentem niezbędnym dla prawidłowej realizacji umowy zawartej przez NCBR w celu realizacji ustawowych zadań organu. Sąd wskazał także, że ww. ekspert, działając jako wspólnik kancelarii prawnej zawierający umowę, zobowiązał się do zachowania poufności na mocy § 8 umowy o dzieło. Wnioskowane oświadczenie stanowi w istocie uszczegółowienie zapisów umowy, nie ma zatem powodu aby traktować odmiennie ww. oświadczenie złożone w imieniu wykonawcy w ramach dwustronnej czynności prawnej jaką jest zawarcie umowy o dzieło oraz jednostronne oświadczenie tegoż eksperta złożone we własnym imieniu, pozostające w ścisłym związku z zawartą umową.

Odnośnie punktu 4 Sąd także podzielił stanowisko skarżącej, że żądana informacja jest informacją publiczną.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z umową o dzieło z [...] czerwca 2016 r. NCBR zobowiązał się do współdziałania z wykonawcą w celu należytego wykonania przez wykonawcę zobowiązań wynikających w umowy, w szczególności poprzez udostępnianie mu stosownych dokumentów i informacji niezbędnych do wykonania dzieła (§ 1 ust. 4 umowy). NCBR zobowiązał się zatem do przekazania ekspertowi określonych dokumentów i materiałów, znajdujących się w jego posiadaniu, w celu sporządzenia opinii. Zatem informacja o tym jakie dokumenty NCBR przekazał ekspertowi w celu sporządzenia ww. opinii finansowanej ze środków publicznych jest informacją o działaniach organu administracji publicznej podejmowanych w celu zrealizowania zleconego przez ten organ zadania - przekazane dokumenty były wszakże podstawą prac eksperta i sporządzonej przez niego finalnie opinii prawnej. Opinia ta sporządzona została na kanwie określonego stanu faktycznego przedstawionego w oparciu o przekazane dokumenty i materiały. Wnioskowana informacja nie jest zatem informacją o charakterze roboczym, czy technicznym, lecz informacją o działaniach organu podejmowanych w związku z realizacją prawem przewidzianych zadań, a to kwalifikuje ją jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ma przy tym znaczenia, że niektóre z przekazanych dokumentów mogą nie posiadać waloru informacji publicznej, w sytuacji gdy skarżąca Spółka wnioskuje wyłącznie o wykaz tych dokumentów, nie żąda zaś udostępnienia ich treści.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w dacie wniesienia skargi do Sądu, jak i w dacie wyrokowania, Dyrektor NCBR pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącej z [...] marca 2017 r. w zakresie punktów 2 i 4. Nie podjął bowiem stosownych działań w celu rozpoznania wniosku błędnie przyjmując, że brak jest podstaw do jego realizacji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez udostępnienie żądanych danych w drodze czynności materialno-technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia.

W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Dyrektora NCBR do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] marca 2017 r. w zakresie punktu 2 i 4 w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Stwierdzając stan bezczynności organu w ww. zakresie Sąd nie uznał, aby miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie wniosek skarżącej oddalił.

Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 3. Wniosła o zmianę powyższego wyroku w zaskarżonej części przez zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku w pkt 1, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że korespondencja e-mailowa pomiędzy NCBR a K. W. związana z przygotowaniem przez tegoż eksperta opinii prawnej z [...] lipca 2016 r., nie ma charakteru informacji publicznej;

2) przepisów postępowania, tj.:

art. 133 § 1 i 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: “p.p.s.a."), przez dokonanie wadliwej, zawężającej wykładni pkt 1 przedmiotowego wniosku, polegającej na przyjęciu, że jego przedmiotem była korespondencja e-mailowa odzwierciedlająca proces przygotowania finalnej wersji opinii prawnej na rzecz NCBR, podczas gdy zakres ten był szerszy, co skutkowało brakiem dokonania przez Sąd kontroli działania organu w pełnym zakresie;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na ogólnikowym uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że korespondencja e-mailowa będąca przedmiotem wniosku o dostęp do informacji publicznej, nie ma charakteru informacji publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zakres jej wniosku w pkt 1 był szeroki i obejmował również korespondencję związaną z odbiorem opinii prawnej przez NCBR. Mogło się bowiem okazać, że ww. jednostka miała zastrzeżenia do opinii, od których uwzględnienia mógł być uwarunkowany odbiór dzieła (możliwość zgłoszenia zastrzeżeń wynikała z cytowanego wyżej § 4 ust. 1 umowy o dzieło z dnia [...] czerwca 2016 r., który przewidywał dokonanie tej czynności w drodze e-mailowej). W takiej sytuacji ekspert byłby zobligowany do poprawienia opinii, a zatem dokonania czynności, która ma wpływ na jej ostateczny kształt. W konsekwencji nawet gdyby uznać argumentację Sądu pierwszej instancji za słuszną - tego rodzaju korespondencja również odzwierciedlała proces przygotowania finalnej wersji opinii prawnej.

Jednoczesnie zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., odnośnie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd nie dokonał bowiem analizy poszczególnych dokumentów składających się na korespondencję e-mailową pomiędzy NCBR a sporządzającym opinię ekspertem, traktując ją en bloc, jako mającą charakter "wewnętrzny". Wypowiedź Sądu na temat korespondencji e-mailowej jest niezwykle oszczędna i ogólnikowa. Z uzasadnienia nie wynika jakie konkretnie racje przemawiały za uznaniem wnioskowanej przez skarżącą poszczególnej korespondencji e-mailowej za posiadającą charakter "wewnętrzny" lub techniczny. Na jego podstawie nie sposób wywieść czy była to korespondencją, którą np. przekazywano informacje i wskazówki nt. sposobu wykonania dzieła, czy zawierała ona załączniki, jeśli tak, jaki charakter mają objęte nimi informacje. Wreszcie, czy korespondencja zawiera np. oświadczenia woli stron umowy o dzieło. W zależności od wyników tych ustaleń różne mogą być konkluzje co do charakteru dokumentacji.

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie także zaskarżyło powyższy wyrok w części, jednakże w zakresie pkt 1, 2 i 4. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię tj.:

art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że oświadczenie o zachowaniu poufności złożone przez eksperta stanowi informacje publiczną, w sytuacji gdy nie stanowi ono informacji publicznej, ponieważ stanowi jedynie uszczegółowienie postanowień umowy i nie ma związku z wydatkowaniem środków publicznych;

art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że wykaz przekazanych dokumentów stanowi informację publiczną w sytuacji gdy nie stanowi on informacji publicznej, ponieważ jego źródłem jest informacja wewnętrzna, a także jest związany ze sporządzeniem opinii, która to stanowi etap gromadzenia informacji niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia nie przesadzając jednak o jego treści, a ponadto z nazw dokumentów zamieszczonych w wykazie można odczytać ich przybliżoną treść.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazać zasadność podniesionych powyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na kontroli zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

W skardze kasacyjnej złożonej przez skarżącą zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Za bezzasadne należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej skarżącej pierwszy zarzut naruszenia prawa procesowego.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią pkt 1 wniosku z [...]F marca 2017 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o udostępnienie "korespondencji e-mailowej pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (dalej również: NCBR) a panem dr K. W. związanej z przygotowaniem przez tegoż eksperta opinii prawnej z dnia [...] lipca 2016 r. dot. prawnej możliwości ujawnienia w aktach postępowania administracyjnego wniosków o dofinansowanie stanowiących tajemnicę prawnie chronioną".

Mając na uwadze powyższą treść uznać należy, że żądanie w nim wyartykułowane odnosi się jedynie do korespondencji mającej na celu przygotowanie ostatecznej wersji opinii prawnej, a nie jak wskazuje skarżąca także związanej z odbiorem opinii prawnej przez NCBR.

Kwestia odbioru dzieła unormowana została w § 4 umowy z [...] czerwca 2016 r. W ust. 1 § 4 umowy wskazano, że "Wykonawca zobowiązuje się dostarczyć Dzieło Zamawiającemu w terminie określonym w § 2 Umowy. Stosownie do ust. 2 § 4 "Zamawiający w terminie 7 dni od dnia dostarczenia Dzieła jest zobowiązany dokonać jego odbioru, z zastrzeżeniem ust. 3. Odbiór Dzieła nastąpi przez mailowe potwierdzenie przez Zamawiającego należytego wykonania Dzieła. Mailowe potwierdzenie przez Zamawiającego należytego wykonania Dzieła rozumie się jako przyjęcie Dzieła bez zastrzeżeń, i upoważnia Wykonawcę do wystawienia faktury za wykonania Dzieła". Zgodnie z § 4 ust. 3 umowy "Zamawiającemu przysługuje prawo zgłoszenia zastrzeżeń do Dzieła. Wykonawca zobowiązany jest w terminie 7 dni od dnia zgłoszenia zastrzeżeń do jego uwzględnienia i wprowadzenia". Wedle natomiast § 4 ust. 4 "W przypadku ujawnienia wad Dzieła w okresie roku od dnia jego odbioru, Zamawiający sporządzi protokół zgłoszenia wad i przekaże go Wykonawcy w terminie 14 dni od dnia powinięcia informacji o wadach. Wykonawca zobowiązuje się do usunięcia ujawnionych wad w terminie 7 dni od otrzymania protokołu.".

Z treści ww. unormowań umowy wynika, że za dokument obrazujący odbiór opinii prawnej należy uznać mail potwierdzający należyte wykonanie dzieła (§ 4 ust. 2 umowy). Jednak aby taki mail mógł być przesłany opinia prawna winna zostać przyjęta bez zastrzeżeń, do których organ miał prawo na podstawie § 4 ust. 3 umowy. W treści § 4 ust. 2 umowy wprost wskazano: "Mailowe potwierdzenie przez Zamawiającego należytego wykonania Dzieła rozumie się jako przyjęcie Dzieła bez zastrzeżeń". Tym samym nie można uznać, że mail potwierdzający należyte wykonanie dzieła miał wpływ na ostateczną wersję opinii prawnej. Mail ten potwierdzał odbiór opinii już po uwzględnieniu i wprowadzeniu ewentualnych zastrzeżeń, o których mowa w ust. 3 § 4.

Sąd pierwszej instancji słusznie zatem wskazał, że jeżeli intencją skarżącej było uzyskanie w trybie dostępu do informacji publicznej także dokumentu potwierdzającego odbiór dzieła, powinna to w sposób precyzyjny wskazać we wniosku. Brak takiego wskazania spowodował, że przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie korespondencja odzwierciedlająca proces finalnej wersji opinii prawnej, do której nie należy mail potwierdzający należyte wykonania dzieła.

W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut zawarty w skardze kasacyjnej skarżącej w zakresie naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Również drugi z zarzutów z zakresu przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 p.p.s.a., przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, należy uznać za bezzasadny.

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie, w tym dlaczego Sąd uznał, że korespondencja mailowa będąca przedmiotem wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. Natomiast fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Za bezpodstawny należy uznać także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez uznanie, iż korespondencja mailowa pomiędzy NCBR a K. W. związana z przygotowaniem przez tego eksperta opinii prawnej z [...] lipca 2016 r., nie ma charakteru informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11).

Zwrócić jednakże należy uwagę, że poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z: 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208).

Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., s. 204-209).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żądana w pkt 1 przedmiotowego wniosku informacja prawidłowo nie została uznana przez Sąd pierwszej instancji za informację publiczną. Korespondencja mailowa pomiędzy NCBR a K. W. nie stanowiła oficjalnego stanowiska w sprawie, bowiem związana była jedynie z opracowaniem ostatecznej wersji opinii prawnej z [...] lipca 2016 r. Służyła wymianie informacji, uwag oraz faktów. Jak słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że korespondencja ta prowadzona była pomiędzy organem a podmiotem zewnętrznym, tj. ekspertem, któremu zlecono sporządzenie opinii. O tym bowiem, czy dany dokument stanowi informację publiczną, czy też nie, decyduje kryterium rzeczowe, a więc jego treść i charakter informacji. Analiza treści ww. maili nie pozostawania natomiast wątpliwości, że stanowiły one jedynie korespondencję roboczą, mającą na celu wytworzenie ostatecznej wersji opinii prawnej.

Tym samym, także zarzut naruszenia prawa materialnego należy uznać za nieuzasadniony.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że wniesiona przez skarżącą skarga kasacyjna nie zawierała podstaw, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również druga złożona w niniejszej skarga kasacyjna nie zawierała argumentacji, która mogłaby podważyć stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku.

Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przez uznanie, że informacje objęte pkt 2 i 4 przedmiotowego wniosku stanowią informację publiczną.

Odnosząc się do żądanej w pkt 2 informacji przedmiotowego wniosku wskazać należy, że skarżąca zwróciła się w nim o udostępnienie jej oświadczenia eksperta K. W. o zachowaniu poufności.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że oświadczenie o zachowaniu poufności złożone przez eksperta sporządzającego opinię prawną nie jest dokumentem prywatnym na tle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oświadczenie, o którym mowa w pkt 2 wniosku, zostało złożone z uwagi na zawarcie przez K. W. z NCBR umowy o dzieło z [...] czerwca 2016 r., która jest finansowana ze środków publicznych. K. W. na podstawie tej umowy wykonuje określone w niej czynności jako ekspert i tym samym otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie z majątku publicznego.

Podkreślenia także wymaga, że oświadczenie to jest jedynie uszczegółowieniem zapisów ww. umowy. Zgodnie bowiem z zawartym w niej § 8 wykonawca zobowiązał się do zachowania poufności. Nie ma natomiast powodu aby inaczej traktować oświadczenia wykonawcy zawartego w umowie, które zostało udostępnione, od złożonego jednostronnie oświadczenia K. W., który osobiście wykonuje zadania wskazane w umowie jako ekspert. Tym bardziej, że złożone przez eksperta oświadczenie było konieczne do prawidłowej realizacji zapisów § 8 ww. umowy.

Skoro zatem oświadczenie K. W. ściśle jest związane z realizacją umowy o dzieło na rzecz podmiotu publicznego, która finansowana jest ze środków publicznych, uznać należy, że stanowi ono informację publiczną.

Ustosunkowując się do pkt 4 wniosku wskazać należy, że skarżąca domagała się w nim uzyskania informacji w postaci odpowiedzi na zapytanie, czy w związku z zawartą umową o dzieło z [...] czerwca 2016 r. NCBR przekazało K. W. (lub Kancelarii Prawnej) dokumenty lub materiały (z wyłączeniem dokumentów wskazanych w pkt 2 pisma NCBR z [...] marca 2017 r., co do których skarżąca została poinformowana, iż nie były one przekazane), a jeśli tak o wskazanie jakie dokumenty i materiały zostały przekazane.

Zauważenia wymaga, że stosownie do § 1 pkt 4 umowy o dzieło z [...] czerwca 2016 r. NCBR zobowiązało się do współdziałania z wykonawcą w celu należytego wykonania przez wykonawcę zobowiązań wynikających w umowy, w szczególności poprzez udostępnianie mu stosownych dokumentów i informacji niezbędnych do wykonania dzieła.

Z treści ww. zapisu umowy wynika, że NCBR był obowiązany do przekazania ekspertowi określonych dokumentów i materiałów, znajdujących się w jego posiadaniu, w celu sporządzenia opinii.

Mając na uwadze, że przekazane ww. dokumenty były podstawą prac eksperta i sporządzonej przez niego ostatecznej opinii prawnej, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że informacja o tym jakie dokumenty NCBR przekazał ekspertowi w celu sporządzenia ww. opinii jest informacją o działaniach organu administracji publicznej podejmowanych w celu zrealizowania zleconego przez ten organ zadania. Przygotowana opinia prawna była bowiem sporządzona w oparciu o otrzymane od organu informacje. To organ był odpowiedzialny za gromadzenie oraz dostarczenie wszelkiej dokumentacji i materiałów na podstawie których ekspert ustalał stan faktyczny sprawy a następnie wydawał opinię. Wnioskowana informacja nie jest zatem informacją o charakterze roboczym, czy technicznym, lecz informacją o działaniach organu podejmowanych w związku z realizacją prawem przewidzianych zadań, a to z kolei pozwala na uznanie, że stanowi informację publiczną, o której mowa art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak słusznie wyjaśnił Sąd w zaskarżonym wyroku, nie ma przy tym znaczenia, że niektóre z przekazanych dokumentów mogą nie posiadać waloru informacji publicznej, w sytuacji gdy skarżąca wnioskuje wyłącznie o wykaz tych dokumentów, nie żąda zaś udostępnienia ich treści.

Biorąc zatem pod uwagę, że informacje objęte pkt 2 i 4 przedmiotowego wniosku stanowią informację publiczną, brak było podstaw do uwzględnienia skargi organu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesione w tej sprawie skargi kasacyjne za nieposiadające usprawiedliwionych podstaw i je oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.