Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1354/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań Stowarzyszenia [...] oraz A. K. od decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. [...] w W., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww decyzję Zarządu [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez M. S., złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w W. Zarząd [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. sygn. akt [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową wraz ze zjazdem, ogrodzeniem i niezbędną infrastrukturą na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], przy ul. [...] w W.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Stowarzyszenie [...] oraz A. K. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oparł się w szczególności o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647). Wskazał, iż podstawą wydania decyzji na podstawie w/w ustawy jest wniosek inwestora, który zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy, winien zawierać określenie granic terenu nim objętego, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, sporządzonej w skali 1:500 lub 1:1000. Organ podniósł, iż pomimo dołączenia przez inwestora –[...] Sp. z o.o. - do swojego wniosku z dnia 18 grudnia 2013 r. dwóch map z adnotacją o skali 1:500 i 1:1000 to jednak analiza tych dokumentów wskazała, iż nie są to mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a jedynie zdjęcia lotnicze. Niezależnie zgodnie natomiast z art. 52 ust. 2 w/w ustawy wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać część opisową i graficzną. Zamierzenie inwestycyjne winno być określone precyzyjnie, gdyż w tym postępowaniu właśnie to konkretne zamierzenie jest oceniane przy uwzględnieniu wyników analizy urbanistycznej oraz w aspekcie zgodności z powszechnie obowiązującym porządkiem planistycznym ustalonym dla terenu objętego wnioskiem, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem we wniosku inwestor swoje zamierzenie inwestycyjne określił jako zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że wbrew wymogom w/w przepisu nie dołączono załącznika graficznego przedstawiającego zamierzoną inwestycję. Dlatego w ocenie organu II instancji, przedłożony przez inwestora wniosek był niekompletny, wobec czego organ I instancji był zobligowany wezwać inwestora do jego uzupełnienia. Orzekanie na podstawie wniosku niekompletnego stanowiło naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199; dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez ustalenie, że wniosek o wydanie Decyzji WZ nie zawierał załącznika graficznego w postaci kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 - gdy Skarżący inwestor taką mapę do akt spawy załączył i na jej podstawie sporządzono załącznik nr 1 do Decyzji WZ;

2) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit, b in fine w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie, że część graficzna charakterystyki inwestycji nie spełniała wymogów prawa (nie były to mapy przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) w sytuacji, gdy forma części graficznej charakterystyki inwestycji nie jest prawnie określona, wobec czego inwestor ma swobodę określenia tej formy;

3) §5 ust. 1, §6 ust. 1, §7 ust. 1 i 4 oraz §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "r.s.u.w.") poprzez uznanie, że błędnie określono w Decyzji WZ wskaźniki nowej zabudowy wskutek uwzględnienia w analizie urbanistycznej obszaru budowanego budynku wielorodzinnego przy ul. [...], w sytuacji, gdy obiekt ten przy ustalaniu w/w wskaźników nie był brany pod uwagę;

4) §7 ust. 1 i 4 r.s.u.w. poprzez wadliwe ustalenie, że w niewystarczający sposób uzasadniono punktowe odstąpienie od średniej wysokości obiektów występujących w obszarze analizowanym;

- przepisów postępowania:

5) art. 7 i art. 77 §1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez nierzetelną analizę sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach nie mających pokrycia w materiale dowodowym sprawy;

6) art. 138 §2 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, gdy brak było podstaw do wydania tego rozstrzygnięcia;

7) art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez SKO stron postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji i możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;

8) art. 6 i 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przez SKO postępowania w sposób powierzchowny, błędną interpretację przepisów prawa materialnego, co skutkowało podważeniem zaufania stron do organu;

W związku z powyższym Spółka wniosła w pierwszej kolejności o rozważenie przez organ zastosowania autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p,s.a. zaś w razie przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy stanowi element kształtowania uprawnień właścicieli nieruchomości, bez względu na to, iż o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy zainteresowany. Jako indywidualny akt prawny, przesądzający o dopuszczalnym sposobie wykonywania uprawnień, wynikających z własności nieruchomości, musi zatem opierać się ściśle na przepisach Konstytucji RP, których nie można interpretować rozszerzająco, czy też w sposób pozostawiający organom administracji publicznej jakikolwiek "luz" decyzyjny. W szczególności zaś niedopuszczalne jest rozszerzanie ograniczeń, wynikających z przepisów ustawy, dokonywane w oparciu o normy niższej rangi, takie jak przepisy wykonawcze. W przeciwnym razie zasada, wynikająca z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl której ograniczenie prawa własności musi posiadać formę ustawy, zostałaby naruszona (por. wyrok WS A w Poznaniu z dnia 27 października 2010 r., II SA/Po 463/10, LEX nr 754431).

Skarżąca Spółka nadto wskazała, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, wszelkie niezbędne załączniki do przedmiotowego wniosku zostały dołączone, zaś mapy odpowiadają przewidzianym wymogom (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przewidziany w przepisie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek przedstawienia gabarytów projektowanych obiektów budowlanych w formie opisowej i graficznej, został przez skarżącą wykonany. Również podniosła niezasadność dokonanej przez organ II instancji interpretacji dokonanej przez Zarząd [...] analizy, poprzez wyłączenie inwestycji położonej przy ul. [...] pozostającej w dacie orzekania w stanie surowym zamkniętym, albowiem nie można było nie zauważyć jego istnienia w terenie, a w związku z tym współkształtowania przez ten obiekt sytuacji urbanistycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja samorządowego kolegium Odwoławczego w [...] nie odpowiada prawu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn.. akt I OSK 1403/08).

Badając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, iż w związku z jej wydaniem doszło do naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia.

Na wstępie podkreślić należy, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647, ze zm.), dalej "u.p.z.p.", zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). I tak w myśl art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z zestawienia przywołanych regulacji wynika zatem jednoznacznie, iż przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 61 omawianej ustawy, organ orzekający w sprawie dokonuje oceny łącznego spełnienia - przez teren znajdujący się wokół działki budowlanej - której dotyczy wniosek, przesłanek enumeratywnie wskazanych w art. 61 cyt. ustawy. W tym celu wyznacza wokół tejże działki budowlanej obszar analizowany o granicach wskazanych w § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach analizy owego obszaru organ koncentruje się w pierwszej kolejności na przesłance "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy.

Dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia w szczególności, czy została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ powinien zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, lecz również ustalić czy gabaryty, forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, zamierzone usytuowanie linii jego zabudowy oraz intensywność wykorzystania działki objętej inwestycją odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 797/11).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 26.06.2012 r. sygn. akt II OSK 586/11).

Stosownie do powyższych uwag wskazać należy jako zasadę, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Co istotne w procesie ustalenia warunków zabudowy, elementarnym dążeniem organów jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 9.11.2010 r. sygn. akt II SA Łd 1024/10 i z dnia 16.11.2010 r. sygn. akt II SA/Łd 755/10).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającymi funkcjami usługowymi oraz handlowo - usługowymi. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy podniósł, iż z dokonanej przez organ I instancji analizy wynika, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał również, iż linia zabudowy stanowi przedłużenie linii zabudowy przy ul. [...] róg ul. [...], dlatego też uznał, iż została ona ustalona zgodnie z paragrafem 4 ust. 1 w/w rozporządzenia. Podobnie, odnosząc się do ustalonych przez Zarząd [...] wskaźników tj. wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowych, wysokości głównej kalenicy lub attyki oraz geometrii dachów, stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę przy wyznaczaniu w/w parametrów inwestycji budynki wielorodzinne. Przy czym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w analizie błędnie uwzględniono budynek wielorodzinny przy ul. [...] będący w budowie albowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy, muszą poprzedzać ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy na działkach sąsiednich już istniejącej. W omawianym bowiem przypadku przesłanką zastosowania §7 ust. 4 r.s.u.w. jest położenie planowanego zespołu zabudowy pomiędzy obiektami różnej wysokości. Proponowana we wniosku skarżącego inwestora wysokość wynikała z przedłużenia linii górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej od strony południowo-wschodniej terenu inwestycji oraz linii biegnącej od górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej od strony północno-zachodniej. W ocenie skarżącej spółki, rozwiązanie przyjęte przez organ pierwszej instancji, po pierwsze jest spójne z wnioskiem, po drugie pozwala na utworzenie płynnej linii górnych krawędzi zabudowy, opadającej od 16 m od strony południowo- wschodniej do 12 m od strony północno-zachodniej. Uwzględniwszy rozpiętość tej linii, z perspektywy urbanistycznej takie "płynne" przejście najlepiej zrealizuje zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji cech zabudowy. Organ odwoławczy natomiast uznał, iż wydana przez organ I instancji decyzja narusza art. 61 ust. 1 powołanej ustawy w związku z błędną analizą cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stojąc na stanowisku, iż podstawę oznaczenia parametrów stanowić może jedynie zabudowa faktycznie istniejąca a nie dopiero realizowana. Zatem skoro w analizie uwzględniono taki budynek to uznać należy, iż wskaźniki, określone § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 4 oraz § 8 rozporządzenia, zostały ustalone nieprawidłowo. W tym zakresie, należy stwierdzić, iż stanowisko organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie gdyż w istocie określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy, muszą odnosić się do zabudowy na działkach sąsiednich już istniejących a nie w fazie ich realizacji. Zdaniem Sądu jednak, mając na uwadze okoliczność uznania przez organ odwoławczy przeprowadzonej analizy, z powołanym wyżej wyjątkiem, za prawidłową, w kontekście art. 61 ust. 1 cyt. ustawy oraz mając na względzie znaczny upływ czasu od daty wydania badanej przez SKO w [...] decyzji, organ odwoławczy winien był w swoim zakresie, wyjaśnić na jakim etapie postępowania administracyjnego znajduje się sporny budynek, który wedle organu II instancji nadal pozostaje w realizacji. Nie wykluczone, iż z uwagi na upływ roku od daty wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, sporny budynek mógł już zostać oddany do użytkowania i wówczas należałoby go również objąć analizą. Przekazywanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wniesionego przez inwestora wniosku, tylko z uwagi na nie wyjaśnienie jednej okoliczności, stanowi naruszenie nie tylko zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa. ale również art. 136 kpa., zgodnie z którym organ odwoławczy może z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów.

Oczywiście odmienność oczekiwań inwestora, w zakresie ustalonych przez organ warunków, nie może bezkrytycznie uzasadniać oceny, iż postępowanie organu w tym zakresie było nieprawidłowe. Jednakże takie stanowisko można wyrazić dopiero po przeprowadzeniu pełnej analizy dowodów zebranych i uzupełnionych w rozpoznawanej sprawie.

Dodatkowo wskazać należy, iż nieuprawnione jest wskazanie organu odwoławczego zawarte w decyzji, iż przy analizie wysokości budynków zostały one oszacowane przez organ I instancji z pewnym przybliżeniem, ponieważ organ ten nie miał możliwości zmierzenia ich rzeczywistej wysokości. Na względzie mieć należy, iż organ musi oprzeć się o rzeczywiste dane ustalone w obszarze analizowanym, a nie o dane oszacowane z pewnym przybliżeniem. Należy podnieść, iż w tym zakresie organ I instancji oparł się na wszystkich dostępnych mu źródłach informacji, w tym na zachowanych archiwalnych projektach budowlanych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Analiza urbanistyczna została oparta na zasobach Biura Katastru i Geodezji Urzędu Miasta W., a więc jednostki kompetentnej do gromadzenia danych o nieruchomościach. Dla ujednolicenia, wyniki przedstawiono w pełnych metrach, zgodnie z wytycznymi urbanistycznymi, wedle których metr jest najmniejszą jednostką pomiaru stosowaną w projektowaniu miast. A zatem organ I instancji precyzyjnie przedstawił wysokości budynków wytyczając inwestorowi nieprzekraczalne ramy do projektowania. Natomiast, jeśli powyższe ustalenia budziły, zdaniem Kolegium, szczególne wątpliwości nie było przeszkód zażądania od Zarządu [...] stosownej dokumentacji.

Na marginesie należy wskazać, iż do przyjętych gabarytów planowanej zabudowy nie zgłosił uwag [...] Konserwator Zabytków, który jest organem czuwającym nad zapewnieniem ładu przestrzennego na terenie chronionych założeń urbanistycznych.

Analizując wniesioną skargę Sąd uznał również za niezasadne stanowisko organu odwoławczego, który stwierdził, iż dołączone do wniosku ww mapy z adnotacją o skali 1:500 i 1:1000, nie zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a stanowią jedynie zdjęcia lotnicze. Powyższe nie znajduje potwierdzenia albowiem obie mapy zamieszczone w aktach sprawy są opatrzone stosownymi pieczęciami o ich przyjęciu do ww zasobu. Podobnie, wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera, wbrew twierdzeniu SKO w [...], zarówno część opisową jak i graficzną. We wniosku inwestor swoje zamierzenie inwestycyjne określił jako zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych i dołączył załącznik graficzny przedstawiający zamierzoną inwestycję. W niniejszej sprawie Skarżący inwestor przedłożył dwa załączniki graficzne (jeden w skali 1:1000, drugi w skali 1:500) opracowane na podstawie zdjęć lotniczych, przedstawiających zabudowę istniejącą w sąsiedztwie terenu inwestycji oraz rozmieszczenie w rzucie nowych, planowanych budynków z zaznaczeniem ich wysokości. Obowiązująca regulacja prawna nie nie przewiduje szczególnej formy tejże charakterystyki stąd też inwestor ma swobodę określenia formy części graficznej opisu inwestycji.

W ocenie Sądu zatem, przedłożony przez inwestora wniosek był kompletny, wobec czego organ II instancji w sposób nieuzasadniony, bez wnikliwego zbadania akt sprawy, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nakazał organowi I instancji wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze tj. naruszenie art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie przez SKO w [...] stron postępowania o zakończeniu postępowania przed organem drugiej instancji i możliwości wypowiedzenia się przez strony co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, w ocenie Sądu, powyższe też zasługuje na uwzględnienie. Podniesione bowiem, wskutek zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym okoliczności, mogłyby być poddane przez organ odwoławczy dodatkowej analizie, co niewątpliwie wpłynęłoby na przyspieszenie prowadzonego postępowania administarcyjnego.

A zatem reasumując, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] samodzielnie ustali na jakim etapie postępowania znajduje się aktualnie sporna inwestycja-budynek wielorodzinny przy ul. [...], bądź o udzielenie powyższej informacji wystąpi do organu I instancji i po uzyskaniu stosownych wyjaśnień, w oparciu o całość materiału dowodowego, rozpatrzy wniesione odwołanie. Pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że powyższy budynek wielorodzinny, pozostający na datę wydania decyzji organu I instancji w stanie surowym zamkniętym, stanowi obiekt realizowany niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2012 r. bądź, w przypadku legalności prowadzonej inwestycji, nadal nie został dopuszczony do użytkowania.

Ponieważ Sąd stwierdził wyżej wskazane naruszenie prawa skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 3 kpa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.