Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 860/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. i T. W. na decyzję Wojewody z dnia 7 maja 2021 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w K. i T. W. solidarnie kwotę 1 014 (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 marca 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom A. M. oraz Ł. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., co., gazową, elektryczną, instalacjami: wod.-kan., gazową, elektryczną w gruncie oraz układem komunikacji wewnętrznej i murami oporowymi na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

W uzasadnieniu wskazano, że projektowana inwestycja znajduje się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2012 r., na obszarze oznaczonym w graficznym załączniku planu symbolem MN(N).4. Organ ocenił, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestorzy złożyli oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w zakresie objętym decyzją. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zarząd Dróg Miasta K., pismem z dnia 27 września 2019 r. uzgodnił przedmiotową inwestycję w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu go zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany został wykonany przez osoby uprawnione.

Organ wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości: działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Przy czym zważywszy na fakt, że przedmiotowa inwestycja powoduje ograniczenia w nasłonecznianiu części mieszkań znajdujących się w budynku na działce nr [...] oraz [...], przy ul. [...] (w zakresie określonym w § 60 ust. 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dalej "warunki techniczne") za strony postępowania uznano indywidualnie wszystkich współwłaścicieli działek nr [...] oraz [...] obr. [...].

W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do uwag stron ustalając, że projektowany wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 48,25% przy dopuszczalnych 50% a wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego wynosi 30,1% przy wymaganych 30% oraz uznał, że kwestie związane z zasilaniem budynku nr [...] przez T. leżą poza kompetencjami organu. Organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu zawarty w projekcie budowlanym, został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, wykonanej przez uprawnionego geodetę oraz wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 11 października 2017 r. Projekt zagospodarowania terenu został opracowany zgodnie z przepisami, zaś projektowana inwestycja obejmuje dwie działki ewidencyjne: nr [...] oraz nr [...] obr. [...]. Organ nie posiada kompetencji by oceniać sposób podziału działek ewidencyjnych objętych zakresem inwestycji.

Wyjaśnił, że ustalenia szczegółowe planu miejscowego dla obszaru MN(N)4 planu (§17 ust. 4 pkt 4) dopuszczają lokalizację oficyn budynków mieszkalnych. Obowiązujące akty prawne oraz zapisy planu miejscowego nie precyzują definicji "oficyny", jednak słownik języka polskiego PWN wskazuje, że jest to: "boczne skrzydło kamienicy lub budynek stojący za kamienicą frontową". Na działce objętej zakresem wniosku o pozwolenie na budowę znajduje się już budynek frontowy, którego elewacja jest usytuowana zgodnie z obowiązującą linią zabudowy, oznaczoną w załączniku graficznym do planu miejscowego. Projektowana inwestycja jest niezależnym budynkiem, położonym za istniejącym obiektem, dlatego zawiera się w przywołanej wyżej definicji oficyny i sytuowanie budynku jest dopuszczone przez §17 ust. 4 pkt 4 planu miejscowego. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają lokalizację budynków mieszkalnych w granicy działki, a także lokalizację oficyn budynków mieszkalnych w granicy działki.

Nawiązując do brzmienia § 12 ust. 4 pkt 1 warunków technicznych organ wyjaśnił, że projektowana inwestycja jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a zarazem działka budowlana, na której budynek ma zostać zlokalizowany, ma szerokość wynoszącą od 13,97 m do 14,04 m. W związku z powyższym, sytuowanie ścian budynku (pozbawionych drzwi i okien) w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej jest zgodne z przepisami warunków technicznych, a zarazem nie narusza żadnego z przepisów m.p.z.p.

Odnosząc się do braku zgody na wejście na teren działek sąsiednich w celu realizacji robót budowalnych oraz obaw zniszczenia zagospodarowania na tych działkach organ wskazał, że zamierzenie budowlane obejmuje działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] obr[...]. Żaden z projektowanych elementów inwestycji nie znajduje się na terenie działek nr [...] oraz [...]. Natomiast w przypadku jeśli na etapie wykonywania robót budowlanych lub przygotowawczych konieczne będzie czasowe wejście na teren sąsiednich nieruchomości, zasady postępowania w tym przypadku określa art. 47 ust. 1 oraz 3 Prawa budowlanego.

W kwestii uwag, że konstrukcja i układ przestrzenny wskazują, że budynek ma zostać podzielony na 6 odrębnych mieszkań, co oznacza obejście wymogów dotyczących ilości miejsc parkingowych, organ przytoczył definicję z art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz definicję mieszkania, zawartą w § 3 pkt 9 warunków technicznych. Stwierdził, że ma budynek samodzielną konstrukcję, jest obiektem wolnostojącym o dwóch lokalach i służy zapewnieniu potrzeb mieszkaniowych. Oba jego lokale składają się z pokoi mieszkalnych i pomieszczeń pomocniczych takich jak łazienki, garderoba czy aneks kuchenny. Wobec powyższego inwestycja jest zgodna ze wskazanymi wyżej przepisami prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi. Ponadto, budynek ma zapewnione dwa miejsca postojowe dla samochodów osobowych w garażu wbudowanym, co jest zgodne z § 11 ust. 5 pkt 1 lit. a m.p.z.p. Organ nie jest uprawniony do oceny racjonalności układu funkcjonalnego pomieszczeń w projektowanym budynku oraz domniemanych przyszłych planów inwestora.

Odnośnie ograniczenia nasłonecznienia lokali mieszkalnych budynku przy ul. [...] organ wskazał, że w projekcie budowlanym zamieszczono graficzne analizy przedstawiające zakres zacieniania generowany przez projektowany budynek względem budynku przy ul. [...]. Z zamieszczonych analiz oraz projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja spełnia zapisy § 60 warunków technicznych, co oznacza, że wszystkie mieszkania budynku przy ul. [...] mają zapewniony wymagany czas nasłoneczniania.

Wreszcie organ wyjaśnił, że zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest w kontekście konkretnych przepisów, a nie ogólnych stwierdzeń i subiektywnych ocen, zgodnie z którymi inwestycja ma "zaburzać panujący układ urbanistyczny". Przedmiotowa inwestycja spełnia zapisy m.p.z.p., zatem inwestor jest uprawniony do korzystania z prawa wynikającego z art. 4 ustawy Prawo budowlane.

Od decyzji odwołania wniosły następujące strony postępowania: J. J., A. J., U. K., T. W., K. K., M. S., M. W. oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]. Zarzuty odwołujących koncentrowały się na: a) braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się odnośnie planowanej inwestycji (naruszenie zasady czynnego udziału stron postępowania),

b) niezgodności zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (naruszenie obowiązującej linii zabudowy, brak możliwości lokalizacji budynków - niebędących budynkiem gospodarczym albo garażem - w głębi działek, projektowany budynek nie jest oficyną, z uwagi na brak związku funkcjonalnego oraz konstrukcyjnego z istniejącym na odrębnej nieruchomości budynkiem przy ul. [...], naruszenie willowego charakteru dzielnicy w otoczeniu zieleni ogrodów przydomowych (przywołano stenogram z dyskusji publicznej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z 28 lutego 2012 r. oraz Załącznik Nr 3 do planu dotyczący rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do planu),

(c) naruszenia prawa własności odwołujących przy robotach ziemnych w granicy oraz poprzez planowaną lokalizację elementu infrastruktury technicznej na działce odwołujących (zestaw złączowo pomiarowy - wg osobnego opracowania),

d) konieczności objęcia działek odwołujących terenem inwestycji, podczas gdy inwestorzy nie legitymują się tytułem prawnym do dysponowania tymi nieruchomościami (przedłożono opracowanie mgr inż. arch. J. M. pt. Analiza wpływu projektowanej zabudowy na działce nr [...] na budynek wielorodzinny zlokalizowany w K. przy ulicy [...]),

e) niedostatecznej weryfikacji przez organ l instancji przedłożonej przez inwestorów analizy nasłonecznienia oraz niezapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez ograniczenie nasłonecznienia,

f) niezbadania przez organ l instancji zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi zabezpieczenia przeciwpożarowego,

g) zaniechania wyjaśnienia przyczyn, dla których organ l instancji ustalił, że wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 48,25 % (brak przedstawienia metodologii obliczeń oraz z jakich przyczyn wskaźnik ten został ustalony łącznie dla dwóch działek: [...] i [...]),

h) kolizji drzewa z projektowaną drogą dojazdową,

i) nieustalenia w należyty sposób parametrów zainwestowania działek (czy garaż, który został wyburzony na działce nr [...] został rozebrany legalnie),

j) prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie nieważności decyzji podziału działki nr [...] na [...] i [...] (teren inwestycji), które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda decyzją z dnia 7 maja 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności ustalił projekt budowalny został doprowadzony do spójności w zakresie wykazania zgodności zamierzenia z przepisami dotyczącymi usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 warunków technicznych) oraz w zakresie metryk rysunków, a także dokonał zszycia projektu w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, a tym samym spełnia wymagania określone w przepisach wykonawczych. Wskazał, że w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane sformułowano ramy uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego. Kontrola prawidłowości wydanej decyzji odnosi się do badania jej zgodności z przepisami prawa. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego z powołanego przepisu. Za prawidłowość sporządzenia projektu budowlanego, w tym również przyjęte w projekcie rozwiązania, odpowiada projektant i jeżeli istnieje wymóg jego sprawdzenia, również sprawdzający.

Usytuowanie projektowanego obiektu (po uzupełnieniach) nie narusza przepisów warunków technicznych.

Na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Działki inwestycyjne usytuowane są na terenie oznaczonym symbolem MN(N).4 - istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych. Projekt budowalny jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu. Projektowana inwestycja spełnia wymagania planu, dotyczące dopuszczenia lokalizacji oficyn budynków mieszkalnych w granicy działki i w "drugiej linii zabudowy" oraz w zakresie wymaganego wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego (§ 17 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p., § 17 ust. 4 pkt 2, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. h, § 17 ust. 4 pkt 9 lit. a, § 17 ust. 4 pkt 9 lit. b). Zdaniem organu odwołujący błędnie interpretują, że z § 4 ust. 1 pkt 6 planu wynika brak możliwości wznoszenia nowych budynków, a zakaz taki nie został wprowadzony.

Z uwagi na objęcie terenem inwestycji dwóch działek: [...] i [...] obr. [...]. ewid. Ś. w K. ww. wskaźniki obliczono dla dwóch działek, co jest działaniem prawidłowym.

Poza tym, w ocenie organu II instancji, podnoszony przez odwołujących zarzut naruszenia willowego charakteru dzielnicy w otoczeniu zieleni ogrodów przydomowych, o czym mowa w przepisach ogólnych m.p.z.p. nie jest zasadny, bowiem ustalenie to jako zagadnienie nieskonkretyzowane, jest całkowicie pozbawione możliwości zastosowania. Dyskusja publiczna w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z 28 lutego 2012 r. oraz Załącznik Nr 3 do planu dotyczący rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do planu nie stanowią wiążących wytycznych, co do kierunku interpretacji ustaleń m.p.z.p. przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Oznaczony numerem 8 na projekcie zagospodarowania terenu zestaw złączowo pomiarowy nie jest przedmiotem robót zatwierdzanych w niniejszym postępowaniu. Na działkach odwołujących nie są planowane żadne roboty budowlane objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, zatem nie ma potrzeby wykazania przez inwestorów prawa do dysponowania tymi działkami na cele budowlane.

Projekt budowlany, w tym analiza przesłaniania i nasłonecznienia zostały sporządzone przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i pełniącą samodzielne funkcje projektanta w specjalności architektonicznej, która dołączyła w tym zakresie wymagane prawem oświadczenie, nie ma zatem podstaw, aby nie uznać przedłożonej analizy za dowód w przedmiotowej sprawie lub podważać wnioski projektanta w niej zawarte, że został spełniony warunek nasłonecznienia minimum 3 godziny w dniach równonocy 21 marca i 23 września w godzinach 7-17, zgodnie z § 60 warunków technicznych oraz brak jest naruszenia § 13 warunków technicznych. Organ II instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania poprawności jego wykonania. Odwołujący nie przedstawili alternatywnej analizy, mogącej stanowić dowód w sprawie uprawniający organy architektoniczno-budowlane do zakwestionowania zgromadzonego materiału dowodowego.

Dalej Wojewoda podniósł, że zgodnie z przedłożoną mapą do celów projektowych sporządzoną na kopii aktualnej mapy przyjętej 11 października 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zachodzi kolizja drzewa z projektowaną drogą dojazdową (na mapie brak drzewa). Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają podstaw prawnych, aby podważać aktualność mapy do celów projektowych przyjętej do zasobu - są związane treścią tej mapy, podobnie jak inwestor i projektant. Ponadto, na mapach brak jest naniesionego garażu, o którym mowa w odwołaniach. W dniu 13 kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta K. wydał pozytywną decyzję Nr [...], znak: [...], dotyczącą rozbiórki garażu.

Również toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziału działki nr [...] na [...] i [...] (teren inwestycji) nie jest przeszkodą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest również powodem do zawieszenia toczącego się już postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kwestia prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału działki inwestycyjnej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W związku z zarzutem braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zajęcia stanowiska Wojewoda zwrócił uwagę, że w dniu 26 lutego 2020 r. organ l instancji wezwał pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] do wskazania – w terminie 5 dni - właścicieli lokali mieszkalnych lub numerów tych lokali w budynku położonym przy ul. [...], zgodnie z przesłanym załącznikiem graficznym przedstawiającym schemat zacieniania wschodniej elewacji tego budynku. Nieudzielenie odpowiedzi znacznie utrudniło prawidłowe określenie kręgu stron postępowania i spowodowało, że dzień przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ l instancji określił szeroki krąg stron (wszyscy właściciele działek nr [...], [...] obr[...]. ewid. Ś. w K.), nie zapewniając im czynnego udziału w tym postępowaniu. Próbę ustalenia uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu właścicieli lokali, których mieszkania będą zacienione podjął również Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego. Wspólnota Mieszkaniowa nie udostępniła wnioskowanych danych.

Wojewoda wskazał, że stronami postępowania winni być, poza wspólnotą - w zakresie dotyczącym nieruchomości wspólnej (w tym gruntu): dz: nr [...] i [...] obr. [...] w K.; tylko właściciele wydzielonych lokali w budynku przy ul. [...] posiadający indywidulany interes prawny w sprawie (otwory okienne ich lokali będą zacieniane przez projektowany budynek). Jednakże wobec trudności w ustaleniu danych tych osób (brak woli współdziałania i brak wiedzy organu okna których konkretnie lokali będą zacieniane) należało pozostać przy szerokim kręgu stron tego postępowania ustalonym przez organ l instancji.

Strony postępowania miały możliwość zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego (po korektach projektu budowlanego) w organie odwoławczym, osobiście albo zdalnie (elektronicznie) o czy je zawiadomiono pismem z dnia 11 lutego 2021 r. Żadna ze stron nie skorzystała ze swojego prawa. Powyższe pozwala na uznanie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. za nieuzasadniony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. oraz T. W., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to:

a. przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane i sprzeczność z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru "Osiedla [...] a w tym jego zapisami zawartymi w:

i. § 3 m.p.z.p - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo jej niezgodności z m.p.z.p., który to plan miał za zadanie realizować cele takie jak: ochrony historycznego urbanistycznego Osiedla [...], a w tym tradycyjnej zabudowy mieszkaniowej o charakterze willowym w

otoczeniu zieleni (ogrodów przydomowych) oraz ustalenie warunków przestrzennych umożliwiających m.in. kontynuację zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu zieleni o racjonalnie wykorzystywanej przestrzeni i uporządkowanym układzie urbanistycznym;

ii. § 4 ust. 1 pkt 6) m.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i wbrew cytowanemu przepisowi zezwolenie na realizację na wskazanym obszarze inwestycji jako nowego obiektu;

iii. § 4 ust. 1 pkt 13) oraz § 17 ust. 4 pkt 2) m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wyrażającej zgodę na budowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego niezgodnie z obowiązującą, wyznaczoną linią zabudowy, tj. poza "historyczna linia zabudowy pierzejowej";

iiii. § 17 ust. 4 pkt 3) i 4) m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która pomimo braku przesłanek, dopuściła lokalizację nowej inwestycji w głębi działki i w granicach z działkami sąsiednimi, pomimo braku przesłanek do zastosowania wyjątków przewidzianych w powyższych przepisach;

iiiii. § 4 ust. 1 pkt. 15) w zw. z § 17 ust. 4 pkt 9) lit. b) m.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która zaakceptowała projekt przekraczający wskaźniki zainwestowania wynikające z zapisów m.p.z.p.;

b. przepisu art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zezwalającej na lokalizację nowego budynku w odległości mniejszej niż

1,5 m od granicy działki, a to w samej granicy z działkami sąsiadującymi, pomimo, że zapisy m.p.z.p. na to nie zezwalają;

c. przepisu art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo braku legitymowania się przez inwestorów tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością składająca się z działek nr [...] oraz [...] na cele budowlane, podczas gdy z uwagi na charakter planowanego budynku (z garażem podziemnym) i jego posadowienia w granicy z w/w działkami nie ma możliwości realizacji przewidzianych w projekcie robót budowlanych bez ingerencji w prawo własności w/w działek i bez legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane;

d. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do badania projektu budowlanego pod kątem merytorycznym i zgodności z prawem oraz z rozporządzeniem wykonawczym pomimo, że podniesione w postępowaniu odwoławczym okoliczności dotyczyły elementów, których sprawdzenie przez organ architektoniczno-budowlany jest obowiązkowe;

2. Naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a nawet z błędnym jego ustaleniem, w szczególności poprzez:

i) błędne ustalenie okoliczności faktycznych wskazanych w pkt 1 lit. a podpunkt vi, a dotyczących właściwego określenia parametrów zainwestowania, które winny być brane pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego;

ii) błędne i bezkrytyczne ustalenie jako wiarygodnej, rzetelnej i niebudzącej wątpliwości okoliczności faktycznej - pomimo pozostawania jej w rażącej sprzeczności z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego, a związanej z określeniem terenu, na których inwestycja w zatwierdzonym kształcie będzie realizowana, tj. z pominięciem działek nr nr [...] oraz [...] pomimo, że nie istnieje faktyczna możliwość zrealizowania inwestycji zgodnie z zatwierdzonym decyzją organu I instancji projektem budowlanym bez trwałego naruszenia prawo własności w/w działek sąsiednich;

iii) wydanie rozstrzygnięcia bez pełnej analizy twierdzeń i wniosków skarżących przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji ,

art. 10 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która wydana została z rażącym naruszeniem zasady aktywnego udziału stron w postępowaniu, a polegającym przede wszystkim na określenie kręgu tych stron i zawiadomieniu ich o prowadzonym postępowaniu już po dacie wydania decyzji organu I instancji , a następnie na przeprowadzeniu z takim samym naruszeniem postępowania przez organ II Instancji, które polegało m.in. na braku zawiadomienia Wspólnoty i T. W. o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, które to naruszenie uniemożliwiło skarżącym zarówno powzięcie wiedzy o dokonywanych przez inwestora zmianach w projekcie budowlanym jak i zapoznanie się z uzupełnionym podczas postępowania II- instancyjnego przez inwestora projektem budowlanym i braku możliwości dokonania jego oceny przez stronę i wniesienia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń;

art. 49 i 49a K.p.a. poprzez częściowe i wybiórcze dokonywanie zawiadomień w przedmiotowej sprawie w formie publicznego obwieszczenia (również wobec skarżących), a w tym zastosowanie tego trybu odnośnie istotnej z punktu widzenia skarżących informacji o uzupełnieniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, pomimo braku uprzedniego poinformowania o zamiarze kierowania korespondencji w taki sposób, co spowodowało, że Wspólnota Mieszkaniowa oraz T. W. nie zostali w sposób prawidłowy zawiadomieni o uzupełnieniu materiału dowodowego i zamiarze wydania decyzji a przez to zostali pozbawieni prawa ustosunkowania się do uzupełnionego przed organem II Instancji materiału sprawy, w tym projektu budowlanego - co stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności badania sprawy;

art. 75 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentu pn. "Analiza wpływu projektowanej zabudowy na działce nr [...] na budynek wielorodzinny zlokalizowany w K. przy ul. [...]", a także brak odniesienia się do w/w dowodu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

3. Błędy i braki w ustaleniach faktycznych, a to:

bezkrytyczne przyjęcie za organem I instancji ustalenia, że projektowany budynek stanowi oficynę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K., pomimo braku zarówno przesłanki funkcjonalnej jak i architektonicznej inwestycji jaką winna charakteryzować się oficyna, a tym samym dopuszczenia jego lokalizacji dodatkowo w granicy działki i z naruszeniem istniejącej linii zabudowy,

przyjęcie za organem I instancji błędnych wskaźników do obliczenia powierzchni biologicznie czynnej, tj. zarówno przy uwzględnieniu powierzchni działki nr [...] i nr [...], a tym samym ustalenie, że spełnia ona parametry przewidziane w mpzp, podczas gdy prawidłowe przeliczenie tych parametrów z uwzględnieniem jedynie działki, na której ma zostać posadowiony budynek i cała inwestycja (za wyjątkiem

komunikacji) doprowadziłoby organ do ustalenia, że wskaźniki te nie są

spełnione.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi przytoczone zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym przepisem art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ nie wszystkie strony wykonały powyższe wezwanie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Materialnoprawną podstawą decyzji były przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.- dalej "p.b."). Stosownie bowiem do art.25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 z dnia 2020.03.18), obowiązującej od 19 września 2020 r., do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1(czyli prawem budowlanym), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art.28 ust.1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl art.33 ust.1 prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art.33 ust.2).

W myśl definicji z art.3 pkt 11) prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. "Przy ocenie oświadczenia inwestora, o którym mowa w 32 ust. 4 pkt 2 p.b., trzeba rozróżnić dwie kwestie: pierwsza sprowadza się do pytania, czy inwestor naprawdę ma tytuł do nieruchomości, który sam wskazał jako źródło prawa do dysponowania nieruchomością, a druga - do pytania, czy ten tytuł za wspomniane źródło rzeczywiście może uchodzić, innymi słowy, czy spełnia wymogi z art. 3 pkt 11 p.b. Gdy idzie o pierwszą kwestię, organ może poprzestać na swego rodzaju domniemaniu zgodności z prawdą odnośnego oświadczenia i nie podejmować czynności weryfikacyjnych, chyba że w toku postępowania zostanie sformułowany stosowny zarzut. Z kolei druga kwestia w zasadzie zawsze powinna być przedmiotem uwagi organu - nie jest to już bowiem kwestia ustalania faktu, lecz kwestia jego prawnej kwalifikacji" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. IIV SA/Kr 328/19, LEX nr 2684646).

Zauważyć zatem należy, że w oświadczeniach o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki nr [...] inwestorzy podali, że tytułem prawnym, z którego wynika to prawo jest "zgoda właściciela". Pismem z dnia 18.06.2019 r. organ wezwał inwestorów o uzupełnienie tych oświadczeń przez podanie danych właściciela działki nr [...] oraz wskazanie konkretnych dokumentów, z których ma wynikać zgoda właściciela na roboty budowlane. Po wskazaniu przez inwestorów, że właścicielem tym jest S. J. M., a tytułem prawnym do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane jest "pisemna zgoda z dnia 21.02.2019 r.", wyjaśnienia te zostały przez organy zaakceptowane.

Tymczasem z oświadczeń inwestorów zupełnie nie wynika na co zgoda ta została udzielona. Organy nie wyjaśniły przy tym występującej sprzeczności w tym względzie: w oświadczeniu inwestorzy powoływali się na zgodę, a w projekcie wskazano, że została ustanowiona służebność drogi koniecznej, co prowadzi do uznania, że organy naruszyły przepisy art.7 i 77 k.p.a. nie wyjaśniając należycie sprawy dysponowania przez inwestorów nieruchomością składającą się z działki ewidencyjnej [...] na cele budowlane.

Zagadnienie to będzie rozważone również w dalszej części uzasadnienia, dotyczącej objęcia projektem zagospodarowania terenu całych działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Zgodnie z art.34 ust.3 prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych;

Uzupełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego, a to rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2018.1935 t.j.). Zgodnie z § 6 rozporządzenia projekt budowlany należy sporządzić w czytelnej technice graficznej oraz oprawić w okładkę przystosowaną do formatu A4, w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Dopuszcza się oprawę projektu budowlanego w tomy obejmujące: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, oświadczenie, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy, oraz informację o obszarze oddziaływania obiektu, 2) projekt architektoniczno-budowlany i wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych.

W myśl § 8 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.

Część opisowa projektu zagospodarowania terenu powinna m.in. określać: 1) przedmiot inwestycji, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany - zakres całego zamierzenia, a w razie potrzeby kolejność realizacji obiektów, 2) istniejący stan zagospodarowania działki lub terenu z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania, 3) projektowane zagospodarowanie działki lub terenu, w tym urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi, układ komunikacyjny, w tym określający parametry techniczne dróg pożarowych, sieci i urządzenia uzbrojenia terenu zapewniające przeciwpożarowe zaopatrzenie w wodę, ukształtowanie terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej projektu zagospodarowania działki lub terenu, 4) zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu niezbędnych do sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) dane informujące, czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków oraz czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 7) powierzchnię zabudowy.

Część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna m.in. określać: 1) orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata, 2) granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową, 3) ukształtowanie terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu, 4) ukształtowanie zieleni, z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji, oraz układ projektowanej zieleni wysokiej i niskiej, a w razie potrzeby charakterystyczne rzędne i przekroje pionowe terenu, 5) urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary, 6) układ sieci i instalacji uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych.

Nadto, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność (§ 10). Projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową (§ 11).

Obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego, zgodnie z art.35 ust.1 ustawy jest sprawdzenie:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

4) wykonanie sprawdzenia projektu.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art.35 ust.4).

Z opisu projektu zagospodarowania działki (k.20 i 21 projektu) wynika, że przyłącza kanalizacji ogólnospławnej i wodociągowe są objęte opracowaniem, natomiast przyłącza energetyczne i gazowe przewidziane są w II etapie – do odrębnego opracowania. Na kolejnej stronie oznaczonej również nr [...], w dwóch pierwszych akapitach podano z kolei, że przyłącza kanalizacji ogólnospławnej i wodociągowe będą objęte odrębnym opracowaniem, co czyni projekt wewnętrznie sprzecznym. Uzupełnienia projektu dokonane zostały niestarannie, gdyż wszycie nowych kart z nieprawidłowo dokonanymi wykreśleniami w kartach częściowo anulowanych powoduje ich niekompatybilność.

Na czarno-białym rysunku projektu zagospodarowania działki (k.24 projektu) nie przedstawiono przebiegu przyłączy: kanalizacyjnego, wodociągowego, elektrycznego i gazowego. Być może wynika to z kiepskiej jakości kserokopii mapy. Na przykład, oznaczono na mapie liczbami 4 i 6, opisanymi w legendzie jako projektowany przyłącz wodociągowy PE50 i projektowany przyłącz kanalizacji ogólnospławnej, ale nie zaznaczono ich przebiegu. Nadto, nie można stwierdzić jaka jest lokalizacja terenu oznaczonego liczbą 3 – teren projektowanej komunikacji wewnętrznej oraz terenu 3a – projektowanego zielonego terenu komunikacji wewnętrznej. Zauważyć również należy, że na rysunku tym przekreślono jako anulowaną jedynie część metryki mapy do celów projektowych, co wskazuje, że pozostała część dokumentu zachowała aktualność.

Niewiele wyraźniejszy jest kolorowy rysunek projektu zagospodarowania terenu z k.25 projektu (obity pieczęcią o zatwierdzeniu projektu budowlanego). Nie do odróżnienia jest projektowany i istniejący teren komunikacji wewnętrznej, nie wiadomo gdzie przebiega granica między działkami [...] i [...], brak jest oznaczenia terenu zielonego na działce nr [...], przyłącza oznaczone liczbami [...] nie są w istocie przyłączami do nowoprojektowanego budynku, ponieważ zlokalizowane są poza granicami działki nr [...]. Również zestaw złączowo-pomiarowy usytuowany jest poza granicami działki inwestora. Na rysunku nie wrysowano przebiegu przyłącza gazowego. Brak go również na rysunku z k.25a projektu (nie zaopatrzonego w pieczęć o zatwierdzeniu projektu budowlanego). Ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia przyłączy. Dlatego też definicji tej należy poszukać w przepisach odrębnych. Jedynymi przyłączami, które zostały zdefiniowane w aktach prawnych rangi ustawowej są przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe. Zostały one zdefiniowane w ustawie z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 pkt 5 tej ustawy przyłączem kanalizacyjnym jest odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Natomiast w myśl art. 2 pkt 6 powyższej ustawy odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym jest przyłączem wodociągowym. Pozostałe definicje przyłączy mają swoje źródło w aktach wykonawczych wydanych zarówno do ustawy Prawo energetyczne, jak i do Prawa budowlanego. Wobec powyższego uznać należy, że zaakceptowany przez organy projekt budowlany został wykonany z naruszeniem rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a to § 8 ust.2 i 3 - projekt zagospodarowania terenu jest mało czytelny, nie przedstawia usytuowania przyłącza gazowego i elektrycznego, nie zawiera szczegółowego zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu umożliwiającego dokonanie sprawdzenia zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 9 - w celu poprawienia czytelności projektu, dane, o których mowa w § 8 ust. 3, powinny być zamieszczone na dodatkowych rysunkach, a do projektu winien być załączony zbiorczy rysunek koordynacyjny uzbrojenia działki lub terenu, § 10 - projekt zagospodarowania terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych w skali zapewniającej jego czytelność.

Jak już przytoczono, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien określać granice działki budowlanej lub terenu. Zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu, oprócz działki ewidencyjnej [...], na której projektowany jest budynek mieszkalny, obejmuje również działkę nr ew. [...], jednakże w części opisowej projektu zagospodarowania terenu nie wskazano, jakie roboty budowlane projektuje się na działce nr [...]. Projektem zagospodarowania terenu został nawet objęty budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...], w którym nie planowano wykonania żadnych robót. Świadczy to o wadliwości projektu zagospodarowania terenu, gdyż winien on być adekwatny do przedmiotu inwestycji i nie może obejmować dowolnego terenu, nie związanego z zakresem inwestycji.

Na rysunkach z k.24 i 25 projektu inaczej określono granice opracowania.

Wyliczenia powierzchni zabudowy, powierzchni utwardzonej i powierzchni biologicznie czynnej nie są kompatybilne z opisanym rysunkiem projektu zagospodarowania działki. Nadto, wykonane są w sposób, który uniemożliwia organowi dokonanie sprawdzenia zgodności tych parametrów z ustaleniami planu. Rzetelne wykonanie tego obowiązku wymagało bowiem sporządzenia rysunku zagospodarowania terenu w skali zapewniającej jego czytelność oraz przedstawienia terenu biologicznie czynnego za pomocą zwymiarowanych figur geometrycznych umożliwiających przeprowadzenie przez organ sprawdzających obliczeń powierzchni tego terenu. Dopiero wówczas można by mówić o przeprowadzonej kontroli zgodności tego parametru z planem.

Zwrócić należy również uwagę, że na żądanie organu (postanowieniem z dnia 11 lipca 2019 r. organ wezwał inwestorów do skorygowania wyliczenia bilansu terenu, gdyż "zgodnie z definicjami zawartymi w przepisach planu miejscowego "Osiedle [...]", wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych oraz powierzchni zabudowy należy obliczyć względem całej działki budowlanej objętej zakresem wniosku o pozwolenie na budowę, a nie jedynie względem działki ewidencyjnej nr [...]"), obliczeniami tymi została objęta również działka nr [...].

Tak więc takiej treści wezwanie organu, który z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. zobowiązany jest do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznaczało w istocie dokonanie wykładni postanowień planu w zakresie ustalonych w nim definicji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy.

Rzeczą Sądu było zatem skontrolowanie, czy wykładnia § 4 pkt 16) planu została przeprowadzona prawidłowo.

Na wstępie zaznaczyć należy, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i podlega takiej samej wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd W. J., że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" ("Wykładnia w prawie administracyjnym", Zakamycze 2006). Prowadzi to do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zdefiniowano m.in. pojęcia: "powierzchni całkowitej zabudowy" - łączna powierzchnia wszystkich budynków zlokalizowanych na terenie działki budowlanej (objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem), mierzoną po obrysie zewnętrznym tych budynków (pkt 14), "wskaźnika powierzchni zabudowy" - parametr, wyrażony jako procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej (pkt 15), "wskaźnika" terenu biologicznie czynnego - parametr wyrażony jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu działki budowlanej (objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem) – pkt 16, "wskaźnika intensywności zabudowy" - wartość liczbowa wyrażająca stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych, budynków usytuowanych na działce budowlanej do powierzchni działki budowlanej. Z powyższego wynika, że przy definiowaniu tych parametrów uchwałodawca dwa razy posłużył się pojęciem "powierzchni terenu działki budowlanej (objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem)" oraz dwa razy pojęciem "terenu powierzchni działki budowlanej" – bez odniesienia się do projektu zagospodarowania terenu albo zgłoszenia. Z kolei w definicji "wskaźnika intensywności zabudowy" (§ 4 pkt 17) użyto sformułowania "powierzchni działki budowlanej).

I tak, wskaźnik powierzchni zabudowy to procentowy udział powierzchni zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej, a wskaźnik terenu biologicznie czynnego to procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu działki budowlanej (objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem). Dla terenu MN(N).4, zgodnie z § 17 ust.4 pkt 9 lit. a i b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]", maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 50%, a minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego - 30%.

Dlatego też, dla sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowe znaczenie ma, czy ocenę tę należy odnosić do terenu działki budowlanej, czy też terenu objętego projektem zagospodarowania terenu (zgodnie z wykładnią ustaleń planu dokonaną przez organ, w wyniku której zażądał obliczenia tych parametrów łącznie dla działki [...] i działki nr [...] jako wspólnie objętych projektem zagospodarowania terenu).

Pojęcie "terenu" w przepisach dotyczących procesu inwestycyjnego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Termin ten pojawia się w różnych kontekstach w aktach prawnych regulujących zagospodarowanie przestrzenne, jak i w prawie budowlanym. W art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 t.j.) to do "terenu" określono wymagania dotyczące dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia, zgody na zmianę przeznaczenia. Już jednak w ust. 7 pkt 2 ustawodawca nakazał odniesienie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni "działki lub terenu". Zgodnie zaś z art.34 ust.3 pkt 1) prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, obejmujący m.in. określenie granic działki lub terenu, układ komunikacyjny i układ zieleni.

Z kolei pojęcie "działki budowlanej" zostało zdefiniowane w art.2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.741 t.j.) w ten sposób, że " ilekroć w ustawie mowa jest o "działce budowlanej" - należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego". Wspomniana ustawa definicji "nieruchomości gruntowej" i "działki gruntu" już nie zawiera. Z kolei w myśl art.143 ust.2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2021.1899 t.j.) przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Stosownie zaś do art.4 pkt 3a) z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy przez "działkę budowlaną" rozumieć należy zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Pojęciem "działki budowlanej" posłużono się w przepisach art.15 ust.2 pkt 6) oraz ust.4 pkt 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących że w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej oraz minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Tak więc mając na względzie zakres powyższej regulacji, wyposażenie działki w urządzenia infrastruktury technicznej ma znaczenie drugorzędne. Dla wyliczenia opisanych parametrów okoliczność wyposażenia działki w infrastrukturę techniczną lub nie - nie ma żądnego znaczenia.

Analiza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego wskazuje, że terminy "teren", "działka", "działka budowlana" używane są w nich zamiennie, w rozumieniu potocznym i nie należy przywiązywać do nich zbytniej wagi. Jednocześnie podkreślić trzeba, że dla odkodowania tych pojęć nie można wprost odwoływać się do definicji "nieruchomości" w ujęciu cywilistycznym, względnie "działki ewidencyjnej" w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych, uznana za działkę budowlaną. Zwykłą sytuacją jest przecież wydanie pozwolenia na budowę inwestycji sytuowanej na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu, co do których inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1046/18, LEX nr 2677629).

Użycie z kolei w art. 34 ust.3 pkt 1) prawa budowlanego sformułowania, że projekt zagospodarowania działki lub terenu ma określać granice "działki budowlanej" lub "terenu" oznacza zatem tyle, że w zależności od zamiarów inwestycyjnych projekt zagospodarowania może obejmować albo działkę budowlaną, albo jej część, albo teren nie stanowiący działki budowlanej, i to niezależnie od tego, czy obszary te składają się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych, czy też tylko części działki ewidencyjnej.

Do tego właśnie sformułowania z art. 34 ust.3 pkt 1) prawa budowlanego: "projekt zagospodarowania działki lub terenu" nawiązują przepisy § 4 pkt 14) i 16) planu, stanowiące definicję powierzchni całkowitej zabudowy i wskaźnika terenu biologicznie czynnego, odwołujące się do "terenu działki budowlanej (objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem)". Treść przepisu ujęta w nawias wskazuje, że w zależności od zamiaru inwestora powinno uwzględniać się w wyliczeniach albo całą działkę budowlaną, albo jej część objętą projektem albo zgłoszeniem.

W każdym razie, jak to wynika z § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być adekwatny do przedmiotu inwestycji.

W kontrolowanej sprawie sporządzony został "Projekt zagospodarowania terenu", oznaczony literami A-B-C-D-E-F, obejmujący dwie całe działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące własność różnych osób. Charakterystyczne jest, że teren zielony zaprojektowano nie tylko na działce inwestorów nr [...], ale również na działce [...] w postaci przedogródka przylegającego do ul. [...], jak również na szlaku mającym stanowić dojazd do projektowanego budynku, przebiegającym po działce [...].

Jest to niezrozumiałe. Wszak właściciele działki nr [...] nie mogą narzucić sposobu zagospodarowania działki nr [...] jej właścicielce. Powyższe może wskazywać na pozorność przedstawienia terenu inwestycji w taki sposób. Z akt sprawy, jak już wcześniej sygnalizowano, nie wynika w jakim zakresie inwestorzy mogą dysponować działką nr [...] na cele budowlane. Z internetowej przeglądarki ksiąg wieczystych wynika, że w dziale III kw [...] wpisana została na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] (obj. [...]) nieodpłatna służebność przejazdu i przechodu do drogi publicznej pasem o szerokości 3 m wzdłuż południowej granicy działki nr [...] (obj. [...] oznaczonym na mapie z projektem podziału załączonym do umowy. Na projekcie zagospodarowania terenu teren 3a – istniejący teren komunikacji wewnętrznej nie został zwymiarowany.

W § 10 uchwały w obszarze objętym planem miejscowym zakazano podziału nieruchomości ze względu na specyfikę obszaru, który podlega ochronie konserwatorskiej w zakresie historycznego układu przestrzennego osiedla wraz z istniejącym układem i podziałem na działki budowlane.

Mając na względzie definicję działki budowlanej z art.4 pkt 3a) z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że niewątpliwie działka ewidencyjna nr [...], zabudowa budynkiem mieszkalnym nr [...] stanowi działkę budowlaną.

Ponieważ zgodnie z definicją "wskaźnika powierzchni zabudowy" z § 4 pkt 15) planu, odwołującą się do procentowego udziału powierzchni zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej, jak i tym, że parametr ten ustalany jest dla projektowanej zabudowy, uprawnione jest twierdzenie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pojęcie "działki budowlanej" odnosić się może tak do działki zabudowanej, jak i niezabudowanej.

Nadto, mając również na uwadze definicję "działki budowlanej" zamieszczoną w art.2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego) uprawniony jest dalszy wniosek: jeżeli na określonym terenie znajduje się już działka gruntu zabudowana budynkiem mieszkalnym, spełniająca prawem wymagane warunki dla określenia ją "działką budowlaną" i graniczy ona z odrębną działką gruntu projektowaną do zabudowy, w dodatku będącą własnością innej osoby, to stanowią one dwie działki budowlane.

Tak bowiem w art.15 ust.2 pkt 6) i ust.4 pkt 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w § 4 pkt 14), 15), 16) i 17) przedmiotowego planu odniesiono się do jednej działki budowlanej.

Z tego właśnie powodu błędna jest interpretacja organów, że "wskaźnik powierzchni biologicznie czynnych oraz powierzchni zabudowy należy obliczyć względem całej działki budowlanej objętej zakresem wniosku o pozwolenie na budowę, a nie jedynie względem działki ewidencyjnej nr [...]". A gdyby inwestor projektem zagospodarowania terenu objął cały kwartał [...] [...], to parametry te należałoby obliczać uwzględniając zabudowę całego kwartału? Oczywiście byłoby to nonsensowne i nie spełniało celu przytoczonych przepisów.

Jeszcze raz należy zwrócić uwagę na kolejność sformułowań użytych w § 4 pkt 14) i pkt 16) planu. Najpierw odwołano się do "terenu działki budowlanej" (jednej) i "powierzchni działki budowlanej", by dopiero po tych słowach, dopełniająco, podać w nawiasie "objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem".

Tak więc oczywistym jest, że wskaźnik powierzchni zabudowy i wskaźnik terenu biologicznie czynnego winien być obliczany w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (ewentualnie działki budowlanej in spe). W przepisach tych użyte w nawiasie sformułowanie (objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem) ma na celu jedynie wyjaśnienie, że - w przypadku konieczności sporządzenia projektu budowlanego - chodzi o teren objęty projektem zagospodarowania terenu, czyli teren, gdzie inwestor będzie dokonywał zmiany jego zagospodarowania w oparciu o posiadane prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane albo - w przypadku braku konieczności sporządzania projektu zagospodarowania terenu - o teren na którym projektuje się wykonanie robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia.

Przepis § 17 ust.4 pkt 9 dla przedmiotowego terenu ustala, że maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 50%, a minimalny wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego - 30%.

Wobec błędnego wyliczenia tych wskaźników, nie można stwierdzić, tak jak uczyniły to organy, że projekt budowlany jest zgodny z planem.

Nadto, podzielić należy zarzut skarżących, o najbardziej doniosłych skutkach, a to naruszenia przez organy przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane i zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności projektu z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszaru [...], a w tym jego zapisami zawartymi w § 3, § 4 ust. 1 pkt 13), § 17 ust. 4 pkt 2) m.p.z.p., § 17 ust. 4 pkt 3) i 4), § 4 ust. 1 pkt. 15) w zw. z § 17 ust. 4 pkt 9) lit. b) m.p.z.p.

Stosownie do § 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" celem planu jest ochrona historycznego układu urbanistycznego [...] z istniejącą siecią ulic i tradycyjną zabudową mieszkaniową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni (ogrodów przydomowych) oraz zachowanie wartości kulturowych, kompozycyjnych i krajobrazowych osiedla.

W 17 ust.4 pkt 1) i 2) planu, obejmującym Teren zabudowy mieszkaniowej oznaczony symbolem MN(N).4 (w kwartale 4) wprowadzono nakaz kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 6 planu oraz nakaz lokalizacji budynków mieszkalnych w wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy, tj. w istniejącej historycznej linii zabudowy pierzejowej. Według zaś § 4 pkt 13) planu obowiązującą linią zabudowy jest linia, na której wymaga się obowiązkowo usytuowania elewacji frontowych nowo realizowanych budynków. Z kolei w myśl § 4 pkt 21) planu przez zabudowę pierzejową należy rozumieć zwartą zabudowę w kwartale urbanistycznym, usytuowaną wzdłuż linii zabudowy.

Jak wynika z rysunku planu kwartał 4 usytuowany jest między ulicami [...], [...]. Jedynie za zewnątrz kwartału, wzdłuż ulic [...] i [...] wrysowane są obowiązujące linie zabudowy. Od strony ul[...], w linii rozgraniczającej z terenem KD/D.3 usytuowano nieprzekraczalną linię zabudowy. Wewnątrz kwartału (za wyjątkiem niewielkiej linii przy styku ulic [...]) nie została wyznaczona żadna linia zabudowy. Z rysunku planu wynika także, że wzdłuż frontowych elewacji budynków nr [...](obecnie działka [...]) i nr [...] położonych przy ul. [...] wyznaczona została obowiązująca linia zabudowy.

Tak więc powołane przepisy planu i rysunek planu w oczywisty sposób wykluczają lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego wewnątrz kwartału, na działce nr ew. [...]. Oceny tej nie może zmienić treść § 17 ust.4 pkt 3) i 4) planu, wedle których dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych w granicy działki, jak również lokalizację oficyn budynków mieszkalnych w granicy działki. Ze względu na kategoryczny nakaz zawarty w § 17 ust.4 pkt 2) planu, w § 17 ust.4 pkt 3) nie może chodzić o lokalizację budynku w granicy działki, bez dostosowania się do obowiązującej linii zabudowy. Dopuszczono więc lokalizację budynku mieszkalnego w granicy działki, ale w wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy. Powyższego wnioskowania nie może zniweczyć również treść § 17 ust.4 pkt 4) planu, że dopuszcza się lokalizację oficyn budynków mieszkalnych w granicy działki. Dokonując bowiem wykładni tego przepisu z uwzględnieniem przepisu § 17 ust.4 pkt 2), uznać należy, że ustalenia planu dopuszczają sytuowanie budynków tych oficyn w granicach działek, prostopadłych do linii zabudowy. Nadto, zestawiając przepis § 17 ust.4 pkt 3) z § 6 ust.1 pkt 3) lit. h), stanowiącym, że dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych lub garaży na tyłach działek budowlanych z wyjątkiem terenów, dla których w ustaleniach szczegółowych zawarto zakaz ich lokalizacji oraz § 17 ust.4 pkt 1), który nakazuje stosować § 6 do obszaru MN(N).4, uznać należy, że budynki mieszkalne w żadnym razie nie mogą być sytuowane na tyłach działek.

Sąd nie podzielił jedynie zarzutu dotyczącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6) planu. Przepis ten stanowi, że ilekroć w uchwale mowa jest o zabudowie mieszkaniowej niskiej MN(N) - należy przez to rozumieć istniejącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych. Przykładowo, sformułowanie "zabudowa mieszkaniowa niska MN(N)" użyte zostało w § 5 ust.1 pkt 6) planu, stanowiącym że elementy ustaleń planu, oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi MN(N).1- N(N).7 Tereny zabudowy mieszkaniowej niskiej oznacza tylko tyle, że na terenie tym istnieje już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna o wysokości do 3 kondygnacji nadziemnych. To samo odnieść należy np. do § 14 ust.1 planu. W żadnym razie na jego podstawie nie można wyprowadzać wniosku, że w terenie MN (N) nie mogą być realizowane nowe budynki, skoro mowa w nim zabudowie istniejącej. Wszak w przepisie § 6 ust.1 pkt f), czy też w § 17ust.4 pkt 1) i 2) planu dopuszczono realizację nowych budynków. Przepis § 4 ust. 1 pkt 6) planu nie mógł zatem stanowić wzorca kontroli zgodności projektu budowlanego z planem.

Nie jest także zasadny zarzut, że sytuując budynek w granicy z działkami nr ew. [...] oraz [...] inwestorzy winni legitymować się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Z projektu nie wynika, aby zaprojektowano wykonywanie jakichkolwiek prac na tych działkach.

Są to jednak okoliczności o małej doniosłości prawnej, skoro jak wyżej wykazano, niedopuszczalne (sprzeczne z planem zagospodarowania przestrzennego) było projektowanie budynku w tylnej części działki, niezgodnie z pierzejową linią zabudowy.

Rację natomiast należy przyznać skarżącym, że w świetle przytoczonych wyżej okoliczności wynikających z projektu zagospodarowania terenu (który obejmuje 2 działki budowlane własności różnych osób) i przepisów planu, projektowany budynek mieszkalny nie może być uznany za oficynę budynku nr [...].

Oczywiście zasadny jest także zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych organ I instancji w dniu 9.03.2020 r. zdecydował się uznać za strony wszystkich właścicieli działek nr [...] i [...]. W tym samym dniu zawiadomił ich o prowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz (bez podania terminu) poinformował, że mogą się zapoznać z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Działanie to uznać należy za pozorne wypełnienie obowiązku z art.10 § 1 k.p.a., skoro już w dniu następnym – 10.03.2020 r. wydana została decyzja.

Zauważyć również należy, że jak wynika z akt administracyjnych organu II instancji w dniu 6.10.2020 r. wystosowane zostało do stron pismo o zmianie terminie załatwienia sprawy, w którym poinformowano że na podstawie art.49 ust.1 i 49 k.p.a. dalsza korespondencja Wojewody kierowana do stron, za wyjątkiem inwestora i odwołujących się, nastąpi w drodze publicznego obwieszczenia (k.[...]).Przedłożone akta nie zawierają dowodów doręczenia tego pisma stronom. Tymczasem, zgodnie z art.49a k.p.a. organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia, z tym jednakże zastrzeżeniem, że zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób.

Jednakże, zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu Administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317).

Zarzuty sformułowane w skardze odnoszące się do sposobu rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta K. uwag dotyczących projektu przedmiotowego planu oraz argumentów podnoszonych w dyskusji publicznej z dnia 28.02.2012 r. w ramach jego procedowania, które stanowiły odwrotność przyjętej przez organy wykładni przepisów tego planu, wymagają ustosunkowania się do jeszcze jednej kwestii. Otóż, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., stanowiącą że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, można by oczekiwać, że tożsamy problem rozstrzygany będzie w taki sam sposób. Zastosowana w art.8 k.p.a. stylistyka pozwala uznać, że statuuje on dyrektywę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie budziło ono wśród jego uczestników nieufności zarówno wobec organu administracji prowadzącego postępowanie, jak i wobec innych organów władz publicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając odmienne decyzje w zbliżonym stanie prawnym i faktycznym dopuszcza się naruszenia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 4.07.2017 r., IV SA/Gl 223/17, LEX nr 2325034) oraz że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (wyrok WSA w Gliwicach z 19.12.2018 r., IV SA/Gl 609/18).

Od razu jednakże zastrzec należy, że procedura planistyczna nie jest procedurą jurysdykcyjną , a rozstrzyganie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (nawet dotyczących takiego samego problemu występującego w postepowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją), nie jest rozstrzyganiem spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych.

W dniu 12.03.2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, do którego dołączono Załącznik nr 3 do uchwały Nr LXII/888/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu przedmiotowego planu oraz stenogram dyskusji publicznej z dnia 28.02.2012 r., odbytej w ramach przeprowadzonej procedury planistycznej. W rubryce "Wyjaśnienia" Załącznika Nr 3, powołując się na ochronny charakter planu, wskazywano, że "w całym obszarze objętym planem wyklucza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej wewnątrz zielonych ogrodów, czyli w drugiej linii zabudowy". Treść tego dokumentu powinna skłonić organy do szerszej refleksji w kwestii wykładni przepisów planu.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art.32 ust.4 pkt 2), art. 34 ust.3, art.35 ust.1 ustawy Prawo budowlane, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 lit a p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit.a i § 2 pkt. 3, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.)