Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 566/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20,  art. 28,  art. 15,  art. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Czernica z dnia 5 marca 2010 r. nr XXXII/273/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi Czernica I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza na rzecz skarżącego Wojewody Dolnośląskiego od strony przeciwnej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski działając na podstawie art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Czernicy Nr XXXII/273/2010 z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi Czernica, zarzucając tej uchwale istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania nadzorczego ustalono, iż nie dla wszystkich terenów objętych postanowieniami przedstawionej wyżej uchwały określona została wysokość stawek procentowych o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Tymczasem przepis § 29 przedmiotowej uchwały dotyczący stawki procentowej na podstawie której ustalana będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie obejmuje wszystkich terenów objętych planem miejscowym. W przepisie tym Rada Gminy Czernica postanowiła: "Na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [...] ustala się wysokość stawki procentowej o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy, w wysokości:

1. 15% - dla terenów oznaczonych na rysunku planu MN, MN/U, MW, U i P;

2. 0,1% - dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem ZD, ZL, WS, KDW, G;

3. 0,1 % - dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem KDG (KDZ), KDZ, KDL, KDD i KP."

Zdaniem organu nadzoru przywołany przepis nie uwzględnia terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 R i 2 R.

Wojewoda Dolnośląski podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo, obok innych elementów wskazanych w tym przepisie, również stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. W myśl tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Wojewody przepis art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyznacza zakres planu miejscowego, a jednym z jego obowiązkowych elementów jest stawka procentowa o której mowa w art. 36 ust. 4. Brzmienie art. 15 ust. 2 determinuje treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O zrealizowaniu kompetencji wynikającej z przywołanej normy można mówić tylko w przypadku, gdy akt rady gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w niej wymienione. Omawiany przepis zawiera bowiem obowiązek a nie uprawnienie, przy czym ustawodawca nie przewidział żadnego odstępstwa w tym zakresie. Oznacza to, że rada gminy każdorazowo obowiązana jest do ustalenia wysokości stawki procentowej, na podstawie której będzie pobierana opłata z tytułu renty planistycznej.

Na podstawie przedstawionych wywodów organ nadzoru stwierdził, że skoro kwestionowana uchwała Rady Gminy Czernicy nie zawiera postanowień dotyczących wysokości stawki procentowej dla wszystkich terenów wyznaczonych w planie – nie zawiera obowiązkowego elementu zakresu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała określa jedynie stawkę procentową dla przeznaczenia wskazanego w jej § 29.

Strona skarżąca oświadczyła nadto, że nie zgadza się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ gminy, co do tego, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy obowiązek określenia w planie stawek procentowych, na podstawie których ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust.4, nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych planem. Ustawa jednoznacznie określa bowiem, że stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmiana planu jest obligatoryjnym elementem uchwały.

W konkluzji podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Brak obligatoryjnego elementu planu o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla wszystkich terenów objętych planem, jest naruszeniem zasad sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ww. ustawy powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czernicy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podniesiono argumentację prezentowaną już wcześniej w postępowaniu nadzorczym, według której obowiązek ustalenia w planie stawek opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy nie ma charakteru bezwzględnego bowiem służy określonemu celowi, tj ustaleniu i pobraniu jednorazowej opłaty w przypadku gdy na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości.

Zaskarżona uchwała dla północnej części terenów objętych planem pozostawia dotychczasowe przeznaczenie, czyli rolnicze. W przypadku braku w danej gminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu gruntów świadczą dane zawarte w ewidencji gruntów. Jeżeli zgodnie z tymi danym, przeznaczenie gruntów nie uległo zmianie, to sam fakt uchwalenia planu miejscowego i potwierdzenia w nim ustaleń wynikających z ewidencji gruntów nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty z tytułu renty planistycznej, gdyż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Taki wzrost wartości miałby miejsce wówczas, gdyby "wytyczne" ewidencji gruntów i budynków "miały inne przeznaczenie gruntów" niż uchwalony później plan. Natomiast samo potwierdzenie w planie przeznaczenia wskazanego w ewidencji gruntów nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Z tego też względu, według strony przeciwnej, nie było obowiązku ustalania stawki procentowej dla wskazanych przez Wojewodę terenów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w Czernicy z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi Czernica podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm. – zwanej dalej u.p.z.p.; oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.).

Kwestionując przedmiotową uchwałę Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości wskazując na naruszenie zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu nadzoru, w zaskarżonej uchwale nie określono wysokości stawki procentowej o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy dla wszystkich terenów objętych ustaleniami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1/ naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu; 3/ naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08, nsa.gov.pl).

Naruszenie zasad sporządzania planu – jak podnosi się doktrynie – jest dalej idącą przesłanką unieważniania aktu prawa miejscowego, gdyż ustawodawca w tym przypadku nie stawia warunku istotnego naruszenia prawa, a więc w tym przypadku, podstawę do stwierdzenia nieważności stwarza każde naruszenie prawa. To z kolei nakłada na organy obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadniania fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem, zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 253-254).

Ustalając treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne muszą mieć na uwadze, że przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Nie może zatem pominąć żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, aczkolwiek w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa C.H.Beck 2005, s. 154). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające tego dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymienione w art. 15 ust. 2 elementy. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Według art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym – stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z brzmienia przywołanego przepisu w związku z art. 36 ust. 4 wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalonej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Co do zasady, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że przepis art. 15 ust. 2 nie może być tak rozumiany, że wymienione w nim ustalenia – także i pkt 12 – należy umieszczać w każdym planie miejscowym, bez względu na jego przedmiot. Jeżeli natomiast zachodzą okoliczności, których mogą dotyczyć ustalania zawarte w art. 15 ust. 2, rada nie może pominąć elementów wymienionych w tym przepisie. Tym samym nie może nie określić stawek renty planistycznej, jeżeli renta ta może być ustalona (tak NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. II OSK 545/10 CBOIS, nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 8 października 2007 r. (sygn.akt II OSK 291/07, CBOIS, nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że brak określania w planie stawki o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. choćby na części jego obszaru, narusza przywołaną normę. Podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 stycznia 2008r. (sygn.akt II SA/Wr 607/07), wskazywał na konieczność określenia omawianej stawki procentowej w planie miejscowym jako akcie generalnym, dla wszystkich terenów objętych tym planem. Przytoczone poglądy skład orzekający podziela. Dotąd powiedziane prowadzi również do wniosku, że tylko w sytuacji wyjątkowej, przy zaistnieniu i wykazaniu okoliczności faktycznych i (lub) prawnych niespornych i niewątpliwych a odnoszących się do terenu objętego planem, można ewentualnie odstąpić od ustalania stawki renty planistycznej, gdy jest oczywiste, że wartość nieruchomości nie wzrośnie. W judykaturze wskazuje się na przypadki, gdy nie zaistnieją przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Dotyczy to przykładowo nieruchomości pozostających poza obrotem (drogi publiczne, grunty pod wodami płynącymi), czy innych nieruchomości których przeznaczenia plan nie zmienia i co do których istnieje pewność, że ich wartość nie wzrośnie (tak NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r. , II OSK 311/10; i z dnia 6 maja 2010 r. II OSK 424/10, CBOIS). W przywołanych orzeczeniach podkreśla się jednak, że w przypadku odstąpienia od ustalenia w planie stawki renty planistycznej, organy gminy dokonując oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany, powinny uzasadniać z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym planem przeznaczeniu, nie wzrośnie. Wymaga to przeprowadzenia szczególnej analizy nieruchomości objętych planem i odzwierciedlania wyników tej analizy w materiałach planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 424/10; z dnia 29 września 2010 r. II OSK 1430/10 – nsa. gov.pl).

Zauważyć jednak należy, że działania te nie mogą wkraczać w sferę zastrzeżoną ustawowo dla organu wykonawczego gminy prowadzącego postępowanie administracyjne na podstawie art. 36 i 37 u.p.z.p. W postępowaniu tym, w razie ewentualnego zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu, właściwy organ ustala i ocenia czy i w jakiej wysokości doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, wykorzystując przy tym operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z ustawowo określonymi podejściami i metodami. Stwierdzenie faktu, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu nastąpił wzrost wartości konkretnej nieruchomości, odbywa się każdorazowo w drodze postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie zakończonej decyzją administracyjną (tak WSA we Wrocławiu w przywołanym już wyroku z dnia 10 stycznia 2008r., II SA/Wr 607/07; WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 r., II SA/Kr 327/10). Jak słusznie stwierdził NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2010 r. ( II OSK 545/10) nie jest zatem dopuszczalne aby rada gminy, już w chwili uchwalania planu decydowała w sposób bezsporny o tym, czy uchwalenie lub zmiana planu miejscowego spowoduje wzrost wartości konkretnej nieruchomości.

Reasumując, jeżeli na etapie postępowania planistycznego nie można przewidzieć, że wartość nieruchomości nie wzrośnie (w sposób oczywisty nie wynika to z przeprowadzonych analiz, a ustalenia w tym zakresie wymagałby przeprowadzenia czynności odpowiadających czynnościom we wskazanym wcześniej postępowaniu administracyjnym), rada zobowiązana jest ustalić w planie stawkę renty planistycznej.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że sposób realizacji art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. w zaskarżonej uchwale nie odpowiada wymogom prawa. W § 29 określono bowiem stawkę procentową o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, różnicując ją dla poszczególnych grup terenów, jednakże przy ustaleniu tej stawki pominięto tereny oznaczone na rysunku planu symbolem R. Oznacza to, że Rada Gminy Czernicy nie ustaliła stawki renty planistycznej dla znacznego obszaru gruntów położonych w północnej części planu określonych w części tekstowej jako tereny rolnicze – symbole 1 R i 2 R.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, brak w tym zakresie Rada argumentuje tym, że wartość nieruchomości dla których w planie przypisano symbole 1 R i 2 R nie wzrosła, gdyż uchwalony plan nie spowodował zmiany przeznaczenia tych gruntów. Na terenach tych pozostawiono dotychczasowe rolnicze przeznaczenie, przy czym, o dotychczasowym przeznaczeniu - tożsamym z przyjętym w planie - świadczą zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem strony przeciwnej: "wzrost wartości nieruchomości miałby miejsce wówczas, gdyby wytyczne ewidencji gruntów i budynków miały inne przeznaczenie gruntu, niż uchwalony później miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego..." Z powyższego wynika, że organ gminy opiera swoją argumentację na prezentowanym już wcześniej stanowisku sądów administracyjnych, dopuszczającym odstąpienie od obowiązku ustalenia stawki renty planistycznej w sytuacji, gdy można przewidzieć, że nie zaistnieją podstawy do wymiaru tej renty. Sąd zauważa jednak, że przyjmując powyższy pogląd Rada Gminy pominęła, wskazywany konsekwentnie przez judykaturę wymóg uzasadnienia przy dokonaniu oceny skutków finansowych uchwalenia planu lub jego zmiany z jakich względów przyjęto, że wartość nieruchomości znajdujących się na terenach o określonym planem przeznaczeniem nie wzrośnie.

Z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej nie wynikają powody dla których organy planistyczne przyjęły na etapie opracowywania i uchwalania planu, że wartość terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1 R i 2 R nie wzrośnie. Brak w tym względzie jakiejkolwiek argumentacji zarówno w "Prognozie skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części wsi Czernica" (część zawierająca analizę rynku nieruchomości nie obejmuje w ogóle przedmiotowych terenów), jak też w uzasadnieniu do uchwały. Stanowisko w tym względzie wyrażone zostało dopiero po uchwaleniu planu. Odnosząc się do tego stanowiska Sąd zauważa, że przedstawiona przez stronę przeciwną argumentacja, nie może być uznana za wystarczającą. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, w Czernicy nie obowiązywał dla przedmiotowych terenów uprzednio miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wzrost wartości nieruchomości powinien być ustalany stosowanie do brzmienia art. 37 ust. 1 u.p.z.p. obowiązującego po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (Dz.U. Nr 24, poz.124). Przeznaczenie w planie należy zatem odnieść do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu lub też do przeznaczenia tych nieruchomości w planie, który utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Natomiast przedstawiony przez Radę sposób oceny przesłanki wzrostu wartości nieruchomości - przyjmujący za podstawę ustalenia dotychczasowego przeznaczenia dane z ewidencji gruntów - jako nie znajdujący umocowania w obowiązujących przepisach nie może stanowić prawidłowego kryterium odniesienia. W konsekwencji stwierdzić należy, że argumentacja Rady wskazująca na brak wzrostu wartości nieruchomości przez odniesienie się do zapisów w ewidencji gruntów, pozbawiona została przekonujących dowodów. Podzielić należy pogląd NSA (II OSK 1430/10), że "skoro materialnoprawną przesłanką do ustalenia opłaty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą (art. 36 ust. 4), to tylko w przypadku, gdy można przewidzieć, że taki wzrost nie nastąpi, rada gminy jest uprawniona do odstąpienia od ustalenia stawki planistycznej". W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., co w myśl art. 28 przywołanej ustawy, obligowało do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Skład orzekający uznał za konieczne stwierdzenie nieważności uchwały w całości, mając na względzie, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności planu w części, jeżeli prowadziłoby to do jego dezintegracji. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że tereny dla których nie ustalono stawki procentowej obejmują prawie połowę całego obszaru dla którego uchwalono przedmiotowy plan i który to teren określony został w uchwale intencyjnej. W takiej sytuacji ewentualne unieważnienie uchwały jedynie w części dotyczącej terenów R 1 i R2 spowodowałoby pozostawienie w obrocie aktu niepełnego, nie zawierającego wszystkich obligatoryjnych elementów (por. NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. II OSK 871/10). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem praw i obowiązków i nawet wyrokiem sądu, nie można doprowadzać do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość stosowania w całości lub części".

Reasumując, skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że przy jej podejmowaniu doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, zgodne z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku art. 28 u.p.z.p. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 u.p.p.s.a.