Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 671/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 586/12 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 586/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalił A. i R. S. solidarnie opłatę jednorazową w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie K. I, gm. M. , powiat k..

Od decyzji tej złożyli odwołanie A. i R. S., wskazując na brak faktycznego wzrostu wartości ich nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego oraz przedawnienie roszczenia Gminy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydana po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego i dokonaniu dodatkowej analizy, jest prawidłowa. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako "u.p.z.p."). W ocenie Kolegium organ I instancji wykazał i udokumentował w sposób wystarczający, że faktycznie nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, związany z jej przekwalifikowaniem poprzez uchwalenie planu.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawę ustalenia wysokości opłaty stanowił załączony do akt operat szacunkowy ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], K. I, gm. M., z dnia 30 lipca 2011 r. Kolegium uznało, że sporządzony operat nie budzi zastrzeżeń. Autor operatu przyjął umotywowane logicznie założenia co do przedmiotu i zakresu wyceny oraz przeprowadził wieloaspektową analizę rynku, zaś zastosowane podejście porównawcze jest zgodne z wymogami prawa.

Organ wskazał również, że obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej nie realizuje się w dacie kiedy plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące, ale związany jest ze zbyciem nieruchomości i to w ściśle określonym terminie. Dopóki nieruchomość nie zostanie zbyta, nie wszczyna się postępowania w sprawie samej opłaty.

Organ podkreślił, że strony nie uwzględniły istotnego faktu, a mianowicie zwiększenia powierzchni terenu przeznaczonego w nowym planie pod budownictwo mieszkaniowe w porównaniu do powierzchni terenu przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe w starym planie miejscowym. Przed uchwaleniem planu, działka nr [...] była niezabudowana i zgodnie z ewidencją gruntów stanowiła rodzaj użytków rolnych klas R, położona w bezpośrednim otoczeniu terenów częściowo zabudowanych zabudową mieszkaniową. Z wyjaśnień organu wynika, że dla tego terenu nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wartość przeznaczenia terenu w planie miejscowym z 1992 r. była większa niż w okresie bezplanowym. W niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i organ I instancji prawidłowo uwzględnił tę przesłankę rozpoznając sprawę. Wziął bowiem do obliczenia wzrostu wartości obu nieruchomości gruntowych wyłącznie wartość powierzchni, o jaką nowo uchwalony plan zwiększył dotychczasową powierzchnię przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż w sprawie ma miejsce przedawnienie Kolegium stwierdziło, że jest on niezasadny. W orzecznictwie sądowym przyjęto, że zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 i ust. 4 ustawy - można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Wobec użytego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. - zwrotu "można zgłaszać" przyjąć należy, iż dla zachowania określonego w tym przepisie 5 - letniego terminu wystarczy przed jego upływem złożyć do właściwego organu żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 powołanej ustawy do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznacza tym samym, że organ właściwy do pobierania tej opłaty, aby mógł dochodzić roszczeń w tym zakresie, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Będzie to równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. W tych warunkach za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

Organ zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 24 marca 2011 r. ponieważ w tym dniu doręczone zostało skarżącemu zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania z dnia 16 marca 2011 r., a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Gminy M. wszedł w życie 14 kwietnia 2006 r. Pięć lat od daty wejścia w życie tego planu minęło w dniu 14 kwietnia 2011 r. Wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 16 marca 2011 r., a więc przed upływem 5-ciu lat. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przerywa bieg 5-letniego terminu przedawnienia ( art. 37 ust 3 i ust. 4 u.p.z.p.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła A.S..

Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż wydane w niniejszej sprawie decyzje zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Przywołując treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd wskazał, że kluczową kwestią w postępowaniu w przedmiocie ustalenia na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest wyjaśnienie, czy uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwiększyło wartość danej nieruchomości. W razie stwierdzenia, że do wzrostu wartości doszło obowiązkiem organu jest wykazanie, iż wzrost ten pozostaje w związku przyczynowo - skutkowym z uchwaleniem lub zmianą tego planu.

Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n."

Pojęcie wartości nieruchomości zostało normatywnie określone w art. 151 tej ustawy, przy czym w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym wskazuje się na trzy główne czynniki wpływające na poziom wartości rynkowej tj. użyteczność, zbywalność i rzadkość. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ( art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy opiera się na metodach wyceny określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze posługując się metodą korygowania ceny średniej. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.).

Stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na dostrzeżeniu istotnych różnic, a więc takich, które mogą wpływać na wartość.

Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości ( § 4 ust. 4 rozporządzenia). Ustalenie na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego w formie operatu szacunkowego (art.156 u.g.n.).

Sąd zgodził się ze skarżącą, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż biegły przyjął do porównania nieruchomości, które nie wykazują podobieństw do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia i powierzchni. Operat szacunkowy z 30 lipca 2011 r. został zaktualizowany w ten sposób, że biegły nie sporządził nowego operatu, ale naniósł na dotychczasowy kilka zmian. Na skutek aktualizacji operatu nie wynika z niego, w sposób nie budzący wątpliwości, jaką bazę transakcji zawiera tabela z pkt 7. 1. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż ustalenie, że tabela zawiera bazę transakcji dla potrzeb obliczenia wartości jednostkowej nieruchomości o przeznaczeniu rolnym narusza § 4 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia, ponieważ operat nie zawiera bazy transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej, czyli nieruchomości w większej części budowlanych. Jeżeli natomiast jest to baza transakcji nieruchomości podobnych na potrzeby obliczenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed uchwaleniem planu, to tabela zawiera niewłaściwe transakcje przyjęte do wyceny, gdyż nieruchomości rolne nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995r.

Trafnie również, zdaniem Sądu, skarżąca podnosi, że biegły w żaden sposób nie uzasadnił powodów przyjęcia w tabeli pkt 7.1 takiej bazy transakcji sprzedaży nieruchomości. W żaden sposób nie wyjaśniono również kwestii dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne, nieruchomości mających powierzchnię daleko odbiegającą od powierzchni szacowanej nieruchomości tj. [...] m.kw. Tabela 7.1 zawarta w operacie szacunkowym przedstawia bowiem transakcje nieruchomości o powierzchniach: 19.456 m.kw., 15.700 m.kw.,14.300 m.kw., 50.008, m.kw., 11.000 m.kw.

Sąd podniósł, że rzeczoznawca, w celu wykazania podobieństwa, powinien w operacie zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku wyraźnej różnicy powierzchni. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, iż dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę, czego w operacie sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy biegły nie uczynił.

Zdaniem Sądu trafny jest również zarzut, że opinia rzeczoznawcy majątkowego została sporządzona z naruszeniem § 4 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia. Biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej i dokonał określenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., przyjmując odrębnie cenę jednostkową dla "części budowlanej" (2100 m.kw.) nieruchomości oraz odrębnie dla "części rolnej" (867 m.kw.). Wartość współczynników korygujących została przez biegłego przyjęta odmiennie dla każdej z "części" wycenianej nieruchomości. Sąd uznał, że tak sporządzony operat narusza zatem § 4 ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia skoro, jak słusznie zarzuca skarżąca, obliczenie wartości nieruchomości nastąpiło w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi odrębnie dla każdej z "części" nieruchomości, a nie w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi dla całej nieruchomości podlegającej wycenie.

Sąd przychylił się również do stanowiska skarżącej, iż w sprawie niniejszej nieruchomościami podobnymi byłyby nieruchomości o niejednolitym przeznaczeniu oraz powierzchni zbliżonej do [...] m.kw.. Z opinii szacunkowej wynika natomiast, że dla określenia wartości nieruchomości wg przeznaczenia w planie sprzed 1 stycznia 1995 r. biegły przyjął transakcje nieruchomości w 100% rolnych, w tym nieruchomości o powierzchni przewyższającej powierzchnię nieruchomości wycenianej. Dla ustalenia na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości konieczne jest dokonanie wyceny całej nieruchomości (nieruchomości jako całości). Wzrost wartości dotyczy bowiem konkretnej nieruchomości. Nawet w sytuacji gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej tej nieruchomości. Tylko w przypadku ewidencyjnego podziału nieruchomości uzasadnione byłoby sporządzenie wyceny dla każdej wyodrębnionej działki z osobna.

W ocenie Sądu w sprawie niniejszej rzeczoznawca nie określił ceny jednostkowej dla nieruchomości jako całości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. Dokonał bowiem obliczenia wartości poszczególnych jej "części", a następnie dokonał ich zsumowania. Na taki, nieprawidłowy sposób wyceny wskazuje pkt 10 operatu, w którym biegły stwierdza, że "odpowiadająca przedmiotowej działce różnica wartości jest w procesie niniejszej wyceny szacowana odrębnie z uwzględnieniem cech danej nieruchomości oraz z uwzględnieniem wpływu tych cech na jej wartość".

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, art. 4 pkt 16 u.g.n. - które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 80 k.p.a. - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu braku wyjaśnienia przez organy czy istniała możliwość wydania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz zarzutu odmowy weryfikacji możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy, Sąd uznał go za niezasadny, podnosząc, iż nie jest dopuszczalnym badanie przez organ w niniejszym postępowaniu możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla wycenianej nieruchomości z uwagi na odrębność tych postępowań i zakaz wychodzenia przez organ - w konkretnym postępowaniu - poza jego przedmiot. Z potencjalną możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca żadnym przepisem u.p.z.p., nie powiązał natomiast wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji obowiązku uiszczenia opłaty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni oraz zaakceptowanie i uznanie za prawidłowe mylnego rozumienia przez organy administracji, zawartego w treści art. 37 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości", poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu orzeczenia, że przy określaniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości niedopuszczalne jest badanie możliwości wydania dla wycenianej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy i tym samym przyjęcie, że dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości wystarczające są ustalenia poczynione w trakcie wizji lokalnej oraz dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, mapie sytuacyjno-wysokościowej i operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę.

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi nie wyszedł poza ich granice mimo, że w danej sprawie powinien był to uczynić i uszło jego uwadze to, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych kwestii przy ustalaniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie po wygaśnięciu poprzedniego, a przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, pominęły bowiem okoliczności faktyczne, które nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, czym naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie drugie, poprzez błędne ukierunkowanie dalszego postępowania przed organem I instancji, nakazujące ustalić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości bez konieczności zbadania możliwości dokonania zabudowy przedmiotowej nieruchomości po wygaśnięciu poprzedniego, a przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przypadku gdy uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., prawidłowe zastosowanie art. 87 ust. 3a u.p.z.p., oraz ew. art. 37 ust. 1 zdanie drugie w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust 4 u.p.z.p., wymaga określenia dla nieruchomości faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu (tj. w tzw. okresie bezplanowym). Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż pojęcie "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć szeroko, zwłaszcza, że ustawodawca go nie zdefiniował. Do określania faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości należy podejść w sposób wszechstronny, uwzględniając przepisy prawa, w tym również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według strony skarżącej kasacyjnie istotne jest wyjaśnienie, czy przed wejściem w życie planu ustalającego zabudowę mieszkaniową istniała możliwość takiej zabudowy po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. Pojęcie to obejmuje nie tylko konkretny sposób korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, ale również to w jaki sposób on mógłby z niej korzystać. Nie jest wystarczające określenie go jedynie na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem skarżącej Sąd I instancji uznając za niedopuszczalne zbadanie w przedmiotowym postępowaniu możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, naruszył wykładnię przepisów art. 37 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 87 ust. 3a u.p.z.p., polegającą na takim właśnie rozumieniu pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości". Jednocześnie tym samym uznał za prawidłowe ustalenie, przez organ administracji w przedmiotowym postępowaniu, faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie bezplanowym jedynie na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej przez rzeczoznawcę, danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia 27 grudnia 1995 r. oraz operatu szacunkowego z dnia 30 lipca 2011 r.

Skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość była położona pośród istniejących starych i nowych zabudowań, przy drodze publicznej, posiadała uzbrojenie - gaz, woda, prąd. Posiadała wszystkie cechy nieruchomości wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jeżeli więc przed wejściem w życie planu ustalającego, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na nieruchomości istniała możliwość wzniesienia takiej zabudowy np. po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, to przewidziane w nowym planie przeznaczenie - w istocie potwierdzające przeznaczenie dotychczasowe - w rzeczywistości nie miało wpływu na wartość tej nieruchomości, skoro zarówno przed uchwaleniem planu, jak i po jego uchwaleniu, na tym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową.

W takiej sytuacji dotychczasowy faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości nie uległ zmianie, a zatem nie zachodzi żadna z okoliczności; o jakich mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.".

Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej jej autor powołuje się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Jednakże wszystkie podniesione zarzuty sprowadzają się do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii konieczności zbadania, czy istniała możliwość dokonania zabudowy przedmiotowej nieruchomości po wygaśnięciu poprzedniego, a przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wymaga przypomnienia, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08, publ.OTK-A2010/2/9 stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał wywiódł, że w rezultacie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) oraz kolejnych jej nowelizacji miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., miały utracić moc obowiązującą 1 stycznia 2003 r., jeżeli w tym terminie rada gminy nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub nie przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany. Jeżeli natomiast rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, pierwotny plan miał zachować ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003 r. Zasada ciągłości działań planistycznych gminy została przerwana, czego nie mogli przewidzieć właściciele poszczególnych nieruchomości działający w duchu zaufania do stanowionego prawa. Właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Według Trybunału nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. Trybunał podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego konsekwencjami dotyczącymi opłat planistycznych.

Z uwagi na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dniem 10 sierpnia 2011 r. weszła w życie nowela do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którą dodany został art. 87 ust. 3a (Dz. U. 2011 r., Nr 153, poz. 901). Zgodnie z tym przepisem jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Z przepisu tego wynika zatem, że gdy plan miejscowy został uchwalony dla obszaru, który uprzednio był objęty planem miejscowym uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., miernikiem wzrostu wartości zbywanej nieruchomości powinna być różnica między wartością określoną z uwzględnieniem postanowień nowego planu oraz przeznaczenia tej nieruchomości w planie, który utracił moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy. Natomiast jeśli kryterium faktycznego sposobu wykorzystania danej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego okazałoby się korzystniejsze dla właściciela (użytkownika wieczystego) ustawodawca przewidział zastosowanie zasady ogólnej.

Przypomnienie powyższych regulacji ustawowych było niezbędne, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na interpretacji pojęcia " faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości", o którym mowa we wskazanych powyżej przepisach. Z akt sprawy wynika natomiast, że organy orzekające, co zaaprobował też Sąd pierwszej instancji, wzięły pod uwagę, co do przeważającej części nieruchomości ( 2100 m2 ) jej przeznaczenie według planu obowiązującego przed 1 stycznia 1995 r.

Zgodnie z zapisami planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w M. Nr 1/2/92 z dnia 28 stycznia 1992 r. nieruchomość przeznaczona była w pasie o szerokości 60 m w terenie oznaczonym symbolem MR.MN - zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w terenie o symbolu R - tereny upraw polowych. W okresie bezplanowym nieruchomość ta nie została inwestycyjnie zagospodarowana a w ewidencji gruntów oznaczona była symbolem R jako grunt rolny. Zgodnie natomiast z uchwalonym w 2006 r. planem miejscowym działka nr [...] znalazła się w całości na terenie zabudowy mieszkaniowej o symbolu MN 1. Jak wynika z operatu szacunkowego, sporządzonego dla potrzeb wyliczenia opłaty planistycznej, rzeczoznawca biorąc pod uwagę zapisy planu z 1992 r., przyjęła, że część nieruchomości przeznaczona pod zabudowę ma powierzchnię [...] m2, zaś pozostała część o powierzchni [...] m 2 to grunt o przeznaczeniu rolnym. Błędnie jednak rzeczoznawca, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dokonując wyceny wzięła pod uwagę, jako nieruchomości podobne grunty o przeznaczeniu wyłącznie rolnym, podczas gdy dla wycenianej nieruchomości plan z 1992 r. przewidywał dwie różne funkcje ( z przeznaczeniem pod zabudowę i z przeznaczeniem pod uprawy polowe). Należy podkreślić, że w sytuacji, gdy zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości ( gruntu o powierzchni [...] m2), to wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości. Przedmiotowa działka nr [...] nie była podzielona ewidencyjnie, lecz stanowiła całość i jako taka była też przedmiotem sprzedaży.

Opłata planistyczna ustalana jest od wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z przeznaczenia terenu w nowym planie, przy czym wzrost wartości dotyczy konkretnej nieruchomości istniejącej w dacie wejścia w życie planu ( art.36 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przeznaczenie jednej nieruchomości w dotychczasowym planie pod dwie różne funkcje ma wpływ na jej wartość jako całości. W istocie zatem w rozpoznawanej sprawie, mając na względzie konieczność dokonania wyceny nieruchomości jako całości z uwzględnieniem jej przeznaczenia w dotychczasowym planie pod dwie różne funkcje będzie brana pod uwagę wartość wynikająca z jej przeznaczenia według planu z 1992 r. i wartość według przeznaczenia w planie uchwalonym w 2006 r., co jest zgodne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art.87 ust.3 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro należy traktować nieruchomość jako całość to prowadzi do wniosku, że według zapisów planu z 1992 r. istniała na tej nieruchomości możliwość jej zabudowy a zatem zbędne było, jak żąda strona skarżąca kasacyjnie, badanie możliwości jej zabudowy. Takie badanie mogłoby dotyczyć wyłącznie jej części o przeznaczeniu rolnym ([...] m2), co jak wyżej wywiedziono, zaprzeczałoby zasadzie wyceny wartości nieruchomości, jako całości. Prawidłowo sporządzona wycena realizująca zalecenia Sądu pierwszej instancji, a w szczególności uwzględnienie, przy doborze nieruchomości podobnych, że przedmiotowa nieruchomość według zapisów planu dotychczasowego z 1992 r. była przeznaczona pod dwie różne funkcje, wykaże, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a tym samym, czy zachodzi potrzeba ustalenia opłaty planistycznej.

Powołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1378/11 zapadł w innym stanie faktycznym, gdyż z przedstawionych w tej sprawie ustaleń wynika, że według zapisów planu, który utracił moc cała nieruchomość miała przeznaczenie rolne, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/08 nie odnosił się do stanu faktycznego, jaki został w tej sprawie ustalony.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.