Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1891/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Szefa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Szefa [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanej w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku biurowo – usługowego z garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu wraz z budową miejsc parkingowych naziemnych oraz wjazdu od drogi wewnętrznej na działkach o nr ew. [...] oraz na części działek [...] z obr. [...] przy ul. [...] na terenie [...] w W.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Po rozpatrzeniu wniosku P. [...] z siedzibą w W. Zarząd [...] powyżej opisaną decyzją ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Szef [...] oraz Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., wskazując, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na fakt, że żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w taki sposób jak planuje to inwestor, dodatkowo podniesiono, że trwają prace planistyczne, które odmiennie od decyzji określają kryteria zagospodarowania i zabudowy.

Rozpatrując powyższe odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dalej wskazano, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdzie zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 w/w rozporządzenia w ust. 1 stanowi, że "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzana nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy" oraz w ust. 2 " granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 m".

W przedmiotowej sprawie zdaniem organu drugiej instancji w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że jako załącznik została do decyzji dołączona mapa w odpowiedniej skali i na podstawie tej mapy organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany, w którym znalazły się obiekty, które pozwoliły na określenie funkcji, gabarytów i parametrów dla inwestycji, którą planuje inwestor. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza, stanowiąca załącznik do decyzji, określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 61 ust. 1-5 ustawy, a zatem czy dopuszczalne jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że po przeanalizowaniu akt sprawy i kwestionowanej decyzji nie jest ona dotknięta wadami, które musiałby skutkować uchyleniem decyzji, a organ pierwszej instancji ustalając warunki dla planowanej inwestycji wykazał, że spełnione są warunki dla wydania tej decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik Szefa [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucił jej: naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wpływu planowanej inwestycji na obronność i bezpieczeństwo państwa, a w konsekwencji naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do działki nr ew. [...] w obrębie [...], która zgodnie z decyzją [...] Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. została nieodpłatnie przekazana na czas nieoznaczony w trwały zarząd [...]. Ponadto w zasięgu inwestycji znajduje się działka [...] z obrębu [...] znajdująca się w 67% w trwałym zarządzie [...] (na podstawie decyzji Ministra Skarbu Państwa nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie dokonały oceny wpływu planowanej inwestycji na działki nr ew. [...] znajdujących się w trwałym zarządzie [...], czego powinny dokonać zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji na działkach sąsiednich do działek [...] może negatywnie oddziaływać na bezpieczeństwo obiektów zaliczonych do kategorii II obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa, którymi są obiekty jednostek organizacyjnych [...] na podstawie przepisu § 2 pkt 12 w związku z § 3 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz.U. Nr 116, poz. 1090).

Ponadto podniesiono, że [...] w dniu 22 czerwca 2009 r. na podstawie art. 4 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 3 pkt 7 wystąpiła z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o ustalenie dla działki [...] strefy ochronnej obejmującej m.in. działki [...].

Podsumowując pełnomocnik skarżącego wskazał, że obecnie w Urzędzie W. trwają prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], w którym zgodnie z wnioskiem Dyrektora Generalnego MSWiA złożonym w porozumieniu z [...] zostanie uwzględniona strefa ochronna dla terenu zamkniętego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...] będącej terenem zamkniętym na podstawie decyzji nr [...] Szefa [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Przedmiotowa strefa ochronna obejmuje działki na których ma być prowadzona inwestycja.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. O charakterze tej decyzji przesądza również przepis art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Zaznaczyć należy, iż pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny jakieś ograniczenia (porównaj wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II 1862/08 publikowany zbiór Lex nr 597414). Tym samym pod pojęciem "przepisów odrębnych" w odniesieniu do ustawy należy wyłącznie rozumieć przepisy innych ustaw, a nie aktów podstawowych np. rozporządzeń wykonawczych do ustawy.

Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma więc uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. W doktrynie wskazuje się również na związany charakter tej decyzji czyli takiej, w której organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym potrzebobronności i bezpieczeństwa państwa (art. 1 ust. 2 pkt 8 ustawy) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organy mają obowiązek uwzględniać te wymagania tylko w takim zakresie, w jakim pośrednio przewidują to konkretne przepisy szczególne, zawarte zarówno w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w innych ustawach (podobnie wyrok NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 423/07, publikowany zbiór Lex Nr 384353). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymieniający wartości, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szereg pojęć niedookreślonych. Dokonywanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna ze wskazanymi powyżej wymaganiami powodowałoby, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy miałaby w zasadzie charakter uznaniowy. Organ dysponowałby bowiem w każdym wypadku dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym, stanowiąc zarówno o możliwości realizacji inwestycji, jak i o warunkach jej budowy i sposobie zagospodarowania terenu nie tylko w oparciu o przepisy prawa, lecz również na podstawie własnej oceny stanu faktycznego sprawy.

W kwestionowanych decyzjach prawidłowo określono niezbędne parametry dla wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

to z analizy akt przedmiotowej sprawy i dotychczasowych rozważań zawartych w niniejszym uzasadnieniu wynika, że wszystkie przywołane wyżej warunki w tym zgodność z przepisami odrębnymi w tej sprawie zaistniały. Bezspornym jest, że decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli spełnia ono kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 przy jednoczesnym zachowaniu parametrów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Takie warunki precyzyjnie określono szczególnie w decyzji organu pierwszej instancji. Tym samym kumulatywne spełnienie tych warunków nie pozwalało na odmowę wydania przedmiotowych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z ustalaniem strefy ochronnej dla działki nr ew. [...] to wskazać należy, że działka ta jest terenem zamkniętym. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez teren zamkniętym należy rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), który wskazuje, że jest to teren zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Jednakże samo sąsiedztwo z terenem zamkniętym nie może powodować zakazu zabudowy, dlatego też określa się strefę ochronną dla terenu zamkniętego. [...] wystąpiła na podstawie art. 4 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 3 pkt 7 z wnioskiem do Marszałka Województwa [...] o ustalenie dla działki [...] strefy ochronnej obejmującej m.in. działki [...] ale do dnia wydania decyzji strefa ochronna nie została określona. Niezasadny jest również argument, że trwają prace nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], w którym zgodnie z wnioskiem Dyrektora Generalnego MSWiA złożonym w porozumieniu z [...] zostanie uwzględniona strefa ochronna dla terenu zamkniętego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], tj. działki ew. nr [...] z obrębu [...] będącej terenem zamkniętym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla rejonu [...] nie został uchwalony. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa.

Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazują, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób właściwy zastosowała przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.