Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 850/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi R. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 6 maja 2021 r., znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz R. G. i J. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 maja 2021 r. Prezydent Miasta Lublin na wniosek H. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. Organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy linią koloru niebieskiego oraz określił wielkość powierzchni zabudowy (projektowanej i istniejącej, z uwzględnieniem rozbiórek) w stosunku do powierzchni terenu - do 81,6%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 10%. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku nie została ograniczona, zaś w przypadku budynku istniejącego (włącznie z elewacjami ostatniej, niepełnej kondygnacji od ul. Ś. i K.), po rozbiórce klatki schodowej i części dwukondygnacyjnej - szerokość elewacji frontowej pozostawiono bez zmian (oprócz zwiększenia szerokości budynku wynikającej z konieczności spełnienia warunków technicznych lub wymogów konstrukcyjnych). Wskazano ponadto, że elewacja frontowa projektowanych budynków nie może być jednolita, należy zróżnicować ją w nawiązaniu do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (północnej i zachodniej), jej gzymsu lub attyki - określono dla budynków projektowanych jako maksymalnie 208,3 m n.p.m., natomiast dla budynku istniejącego - bez zmian (z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej). Dopuszczono przy tym wyniesienie ponad wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ścian budynków projektowanych do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. Dla potrzeb określenia maksymalnej wysokości budynków projektowanych wyznaczono 4 strefy wydzielone przez linię równoległą do ul. K. na przedłużeniu ściany różnicującej wysokości kamienicy Ś. oznaczoną w załączniku nr 1 do decyzji cyframi 1, 2, 3 oraz linię równoległą do zachodniej elewacji budynku K. w odległości 40 m od niej oznaczoną cyframi 4, 2, 5. W strefie 4-A-3-2 wysokość maksymalna nie może przekraczać wysokości nadbudówki budynku K. tj. 213,7 m n.p.m.; w strefie 3-B-5-2 powinna być niższa od wyżej wymienionej i 1,7m tj. nie może przekraczać wysokości 212,0 m n.p.m. z uwzględnieniem opisanej wyżej maksymalnej wysokości elewacji frontowej ; w strefie 2-5-D-l wysokość ta nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 2-5 na rzędnej 212,0 m n.p.m. i kalenicę kamienicy Ś. na rzędnej 200,2 m n.p.m. z uwzględnieniem wysokości elewacji frontowej j.w ; w strefie 4-2-1 -G-H nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 4-2 na rzędnej 213,7 m n.p.m. i poziom komina kamienicy Ś. na rzędnej 206,3 m n.p.m. Wysokość budynku istniejącego pozostaje bez zmian. Dopuszczono również lokalne zwiększenie wyżej opisanej wysokości projektowanej zabudowy o kominy, elementy infrastruktury technicznej itp. nie więcej niż o 1,5 m na łącznej powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy. W zakresie geometrii dachu ustalono, iż dachy budynków projektowanych powinny charakteryzować się nachyleniem połaci od 19° do 35°, przy dopuszczeniu dachów płaskich (o nachyleniu do 15°) dla nie więcej niż 50% powierzchni dachów, przy czym w widoku od wschodu i północy powinny dominować dachy strome. Dach budynku istniejącego - z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej i rozbudowy nadbudówki ostatniej kondygnacji o pomieszczenia i instalacje wynikające ze zmiany funkcji budynku, bez zwiększenia wysokości, pozostał bez zmian. Dla budynku istniejącego i budynków projektowanych dopuszczono zastosowanie dachów zielonych. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. K. (drogi kategorii gminnej) - pas drogowy dz. nr [...], [...], [...], [...] na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w L. oraz zaznaczono, iż na terenie inwestycji dla nowych budynków należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. minimum 0,7 miejsca postojowego na lokal mieszkalny oraz 1 miejsce postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług, zaś minimum 5% stanowisk parkingowych winno spełniać parametry dla niepełnosprawnych. Organ zastrzegł również, iż w granicach lokalizacji inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla rowerów w minimalnej ilości 1 miejsce na 1 mieszkanie, w tym 50% stanowisk na zewnątrz budynku oraz 1 miejsce na 2 stanowiska dla samochodów wyliczone dla usług, w tym 50% stanowisk na zewnątrz budynku oraz 1 stanowisko /2 stanowiska dla samochodów wyliczonych dla usług w tym minimum 50 % miejsc w poziomie terenu. Ustalono również minimalną szerokość pasa drogowego drogi wewnętrznej na 10m , z dopuszczeniem pod pasem drogowym lokalizacji podziemnych kondygnacji projektowanych budynków, a nad pasem drogowym ich nadziemnych kondygnacji z zachowaniem prześwitu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego dokonano uzgodnienia z Zarządem Dróg i Mostów w Lublinie, pismem znak [...] z dnia 20.04.2021 r. bez uwag, Marszałkiem Województwa Lubelskiego, postanowieniem znak [...] z dnia 21.04.2021 r. bez uwag oraz Miejskim Konserwatorem Zabytków w Lublinie - nie zajął stanowiska w terminie przewidzianym ustawą, w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane.

Po rozpoznaniu odwołań R. G., J. G. oraz A. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Organ zaznaczył, że stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 roku, poz. 741 ), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie te warunki zostały spełnione. Zachowana została przede wszystkim wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasada dobrego sąsiedztwa. Pozwala ona na realizację przedsięwzięć, jedynie wówczas, gdy pozostają w zgodzie z dotychczasowa funkcją terenu. W celu ustalenia, czy zachodzą warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ administracji, stosownie do § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza została sporządzona przez uprawnionego architekta (wpisanego na listę L. Okręgowej Izby Architektów pod nr [...]), zaś część graficzna analizy uwidoczniona została na aktualnej mapie zasadniczej, spełniającej wymogi zawarte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, w tym wypadku z uwagi na szerokość frontu działki (80 m) było to odległość 240 m. W obszarze analizowanym znalazła się śródmiejska zabudowa o zróżnicowanej funkcji, w tym mieszkaniowej i mieszkalno-usługowej, co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono w oparciu o treść § 4 Rozporządzenia zgodnie z którym wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z uwagi na istniejącą w otoczeniu przedmiotowej nieruchomości zabudowę pierzejową, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznaczono na przedłużeniu południowej pierzei ul. K. oraz północnej elewacji istniejącego budynku objętego planowaną zmianą sposobu użytkowania (po rozbiórce klatki schodowej). Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono natomiast jako odstępstwo od wynikającego z § 5 ust. 1 Rozporządzenia średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, stosując się do wskaźnika wskazanego w analizie urbanistycznej (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). Dla określenia wielkości powierzchni zabudowy przyjęto kwartał ograniczony ulicami Ś., Z. i S., z uwagi na występowanie na pozostałym obszarze form zabudowy niestanowiącej analogi do wnioskowanej inwestycji (np. zabudowa 100% powierzchni nieruchomości położonych na [...], plac [...], kościoły, klasztory). Dla powyżej przyjętego obszaru wskaźnik ten wychodzi średnio 55,3% (zawierając się w przedziale 26,5%- 91,4%; obliczenia wskaźników zabudowy - k. 196 akt). Uwzględniając zamierzenie inwestycyjne (projekt zagospodarowania terenu i wskazane tam dane - załącznik do wniosku, k. 19 akt), przyjęto wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na poziomie maksymalnym 81,6% (pominięto przy tym najwyższy wskaźnik zabudowy charakteryzujący dziewiętnastowieczną zabudowę o kształcie studni na działkach 15,16 i 19). Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 10% powierzchni terenu inwestycji. W ocenie Kolegium prawidłowo wyznaczono również szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. W myśl § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w wyodrębnionym obszarze wynosi od 8 m do 90 m, średnio wynosząc 36 m (z tolerancją 20% - 43 m; obliczenia wskaźników zabudowy - k. 194 akt). Z uwagi na fakt, iż w wyodrębnionym kwartale istnieją budynki o szerokości elewacji znacznie przekraczającej wartości zawarte we wniosku, lecz nie stanowiące jednolitej płaszczyzny, dopuszczono maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków do szerokości działki z zachowaniem odległości od granic zgodnie z obowiązującymi przepisami. Elewacja ta nie może być jednak monolityczna i powinna nawiązywać zróżnicowaniem formy do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic. Szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego oraz elewacji ostatniej, niepełnej kondygnacji od ul. Ś. i K. , po rozbiórce klatki schodowej i części dwukondygnacyjnej pozostawiono bez zmian. Organ odwoławczy nie wniósł też uwag co do wyznaczenia w decyzji wysokości wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Stosownie do § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia, wyznacza się ją jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli zaś wskazana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Również i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszym przypadku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na przedłużeniu górnej krawędzi attyki budynku K. (działka nr [...]) oraz kamienic w południowej pierzei ul. K., na poziomie 208,3 m n.p.m. (wymiarowanie na podstawie danych z tzw. "chmury punktów" w programie LiMON Viewer, k. 76 akt). Tym samym wysokość elewacji budynków projektowanych od ulicy K. nie powinna przekroczyć 208,3 m n.p.m., przy czym dopuszczono wyniesienie ponad ten poziom ścian do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. Natomiast wysokość elewacji budynku istniejącego, po rozbiórce klatki schodowej, pozostawiono bez zmian. Maksymalną wysokość projektowanych budynków ustalono w oparciu o 4 strefy wydzielone przez linię równoległą do ul. K. na przedłużeniu ściany różnicującej wysokości kamienicy Ś. (oznaczoną na załączniku nr 1 do decyzji - k.190 akt - cyframi 1, 2, 3) oraz linię równoległą do zachodniej elewacji budynku K. w odległości 40 m od niej oznaczoną cyframi 4, 2, 5. W strefie 4-A-3-2 wysokość kalenicy nie może przekraczać wysokości nadbudówki budynku K., tj. 213,7 m n.p.m.; w strefie 3-B-5-2 wysokość ta powinna być niższa od wyżej wymienionej o 1,7 m, tj. nie może przekraczać wysokości 212,0 m n.p.m. z uwzględnieniem maksymalnej wysokości elewacji frontowej; w strefie 2-5-D-l wysokość kalenicy nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 2-5 na rzędnej 212,0 m n.p.m. i kalenicę kamienicy Ś. na rzędnej 200,2 m n.p.m. z uwzględnieniem wysokości elewacji frontowej; w strefie 4-2-1-G-H wysokość kalenicy nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 4-2 na rzędnej 213,7 m n.p.m. i poziom komina kamienicy Ś. na rzędnej 206,3 m n.p.m. Dach budynku istniejącego - z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej i rozbudowy nadbudówki ostatniej kondygnacji o pomieszczenia i instalacje wynikające ze zmiany funkcji budynku bez zwiększenia wysokości pozostawiono bez zmian. Jednocześnie dopuszczono lokalne zwiększenie wyżej opisanej wysokości projektowanych budynków o kominy i elementy infrastruktury technicznej o maksymalnie 1,5 m na powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy. Równie prawidłowo w ocenie organu ustalono geometrię dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku. Według § 8 Rozporządzania powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W wyodrębnionym obszarze występują dachy o różnym układzie i o różnym nachyleniu połaci, w tym płaskie do 15° (modernistyczny budynek usługowy przy ul. K. budynki szpitala), strome o nachyleniu 19°- 35° (kamienice w pierzei ul. Ś. ) oraz bardzo strome (45° i 64°) - klasztor i kościół [...] (wymiarowanie na podstawie danych z tzw. "chmury punktów" w programie LiMON Yiewer, k. 76 akt, dokumentacja zdjęciowa - k. 73-75, materiały fotograficzne dostępne na portalu Google maps). Tym samym, w celu zachowania istniejącego charakteru okolicznej zabudowy przyjęto dachy projektowanych obiektów o nachyleniu połaci od 19° do 35°, dopuszczono też dachy płaskie (o nachyleniu do 15°) dla nie więcej niż 50% powierzchni dachów, przy czym w widoku od wschodu i północy powinny dominować dachy strome. Przedmiotowy teren posiada dostęp do drogi publicznej (drogi kategorii gminnej) - ul. K.. Teren inwestycji posiada dostęp do istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (k.3 akt, mapa - załącznik nr 3 do decyzji - k. 197). W decyzji ustalono również konieczność zapewnienia na terenie inwestycji miejsc postojowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji. Organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja była przedmiotem szeregu uzgodnień, w tym uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w L.. Z treści przywołanego przez odwołujących jego stanowiska z dnia 8 lipca 2016 r. wynika, że kluczową kwestią w zakresie realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości będzie forma kształtowania zabudowy, rozbicia bryły obiektu, kształtowania elewacji czy odpowiednie ustawienie geometrii dachów. Wytyczne te mają odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu odwołania w zakresie miejsc parkingowych, Kolegium wyjaśniło, iż obowiązek ustalenia liczby miejsc parkingowych wynika z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Kwestia miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została jednakże w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilość owych miejsc. Ani bowiem przepisy omawianej ustawy, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji w powyższym zakresie należy więc uznać za prawidłowe i wystarczające. Zastosowane w zaskarżonej decyzji określenie ilości miejsc parkingowych nie stanowi o ich ostatecznej liczbie i kształcie, te bowiem zostaną ustalone dopiero na kolejnym etapie procesu budowlanego - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.)., które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Na obecnym etapie organy planistyczne określają jedynie wymogi ogólne dotyczące ładu przestrzennego, których konkretyzacja nastąpi w projekcie budowlanym, kiedy to znany będzie ostateczny kształt budynku, także pod względem liczby mieszkań czy powierzchni lokali usługowych. Kolegium zwróciło również uwagę, że powszechnie obowiązujące przepisy nie przewidują szczegółowych zasad dotyczących ustalenia przez organy planistyczne wysokości wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. W niniejszej sprawie wskaźnik ten został ustalony na poziomie minimalnym 10% powierzchni terenu inwestycji, w nawiązaniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy śródmiejskiej, co należy uznać za prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. G. i J. G. zarzucili decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i uznanie, że władztwo planistyczne może cechować się dowolnością, może przekraczać granice uznania planistycznego, oraz prowadzić do jego nadużycia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 wspomnianej ustawy i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza dotycząca parametrów planowanej zabudowy w postaci wskaźnika powierzchni zabudowy powinna zostać dokonana z uwzględnieniem całej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, w szczególności do działek o podobnych parametrach i bezpośrednio sąsiadujących z planowanym obiektem na działce nr [...]. Według skarżących naruszono ponadto § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na działkach budowlanych, przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną możliwie jest określenia powierzchni czynnej biologicznie na poziomie minimum 10 % powierzchni działki. Skarżący zarzucili decyzji również naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., albowiem decyzja wydana w sprawie nie została oparta na dokładnie i wyczerpująco ustalonym faktycznym, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wybiórcze traktowanie dowodów, dokonanie oceny dowodów w zakresie przekraczającym granice swobody przyznanej organom przez przepisy i błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mianowicie przyjęcie, że właściwym wskaźnikiem zabudowy (powierzchnia zabudowy/powierzchnia działki) dla inwestycji planowanej w sprawie - jest 81,6 % oraz określenia powierzchni czynnej biologicznie na poziomie minimum 10 % powierzchni działki. W ocenie skarżących biorąc po uwagę co najmniej jedną działkę sąsiednią, a w rzeczywistości wszystkie działki sąsiednie, przy czym chodzi o działki bezpośrednio przylegające do przedmiotowej działki nr [...], należy wskazać, iż przyjęty przez organ wskaźnik maksymalnej zabudowy na poziomie 81,6 %, jest rażąco zawyżony. Intencją takiego działania jest umożliwienie zabudowy prawie całej przedmiotowej działki na poziomie 81,6 % co w ostatnim czasie często jest określane jako tzw. "patodeweloperka". Skarżący podkreślili, że wprawdzie pojęcia "działki sąsiedniej" nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji, ale odnosi się ono do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, a ten organ sam wyznaczył ten obszar w granicach ulic S. , Z. i S., który traktował jako obszar do określenia warunków decyzji o zabudowie. W tym zaś terenie wskaźnik zabudowy waha się od 26,5 % do 91,4%, średnio zatem 55,3%. Nie wiadomo zatem skąd organ przyjął za dopuszczalne 81,6 %. Zwłaszcza, że wszystkie działki bezpośrednio przylegające do przedmiotowej działki nr [...] a więc działki Nr [...] i [...] ul. Ś. , działki Nr [...], [...], [...] ul. Z. i działki Nr [...], [...] ul. S. mają znacznie niższy wskaźnik zabudowy około 50-70%. Zatem w pełni można by się zgodzić na przyjęcie wskazania zabudowy na poziomie 55.3% czy nawet około 70%, ale przyjęcie za dopuszczalny wskaźnika na poziomie 81,6 % jest rażącym przykładem dowolności i przekroczenia granic uznania planistycznego który odbiega od wartości wskaźników powierzchni zabudowy w obszarze analizy. Na potwierdzenie swoich racji skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 9 marca 2017r. ( II OSK 1732/15 ) w którym uznano, że racjonalne jest przyjęcie, iż dla ustalenia warunków konkretnego rodzaju zabudowy decydujące znaczenie powinna mieć w szczególności analiza działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób powalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W ocenie skarżących w zakresie dopuszczalnego wskaźnika na poziomie 81,6 % decyzja kłóci się z faktem, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji na działce Nr [...] przy ul. Ś. posadowiony jest klasztor i kościół [...], który to obiekt zadaniem konserwatora zabytków jest najważniejszym obiektem na tym obszarze a, nowa zabudowa nie może go zdominować. Zatem niewłaściwym odbiegającym od wartości wskaźników powierzchni zabudowy w obszarze analizy jest określenie wskaźnika nowej zabudowy na poziomie 81,6 % w stosunku do działki Nr [...] na której posadowiony jest klasztor i kościół [...] o zabudowie nie przekraczający 70 % (vide mapa Geoportal2). Równie błędnie ustalono także minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowej działce na 10%. Zdaniem skarżących w przedmiotowej decyzji brak jest jakiekolwiek analizy czy też jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęcia tej wartości poza tym zgodnie z treścią § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działkach budowalnych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną co najmniej 25% powierzchni działki należy urządzić jako powierzchnie terenu biologicznie czynna, jeżeli inny procent nie wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Skarżący wskazywali, że organ potraktował dowody w zakresie dotyczącym planowanej zabudowy w odniesieniu do analizy nieruchomościach sąsiednich w zakresie wskaźnika obszaru zabudowy w sposób wadliwy i wykraczający poza granice swobodnej oceny.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przekonujący jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2021r. poz. 741 ). Zgodnie z tym przepisem warunkiem ustalenia warunków zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Norma ta statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa i pozwala na ocenę wniosku inwestora poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej jednoznacznie oceniającej dopuszczalność potencjalnej inwestycji. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W orzecznictwie już wielokrotnie zaznaczano, że wspomniana zasada wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek, nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Dla ustalenia czy rzeczywiście planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji zastanej już zabudowy istotne znaczenie ma analiza urbanistyczna przeprowadzana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie. Sporządzona w rozpoznawanej sprawie wspomniana analiza nie daje wystarczających podstaw do wniosku, że planowana inwestycja w postaci trzech wielorodzinnych budynków mieszkaniowych wraz z usługami i garażami podziemnym nie narusza zastanego ładu przestrzennego otoczenia. Prawdą jest, że w sąsiedztwie występują nieruchomości również zabudowane wielorodzinnymi budynkami mieszkaniowymi, sama zaś działka znajduje się w obszarze zabudowy śródmiejskiej. Co istotne oceny tej zdają się nie kwestionować również skarżący, wskazują natomiast na nieusprawiedliwione analizą ustalenia dotyczące cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Z tym zaś stanowiskiem trzeba się zgodzić. Wskazać przede wszystkim należy, że część tekstowa analizy została sporządzona powierzchownie i fragmentarycznie. Jej autor w tabelce obliczenia wskaźników zabudowy opisał szczegółowo zagospodarowanie poszczególnych nieruchomości przyjętych do analizy wyłącznie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków mieszczących się w obszarze przyjętym do analizy. Z treści analizy tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące geometrii dachu. Jest też jasne, na co również wskazują skarżący, że sporządzający analizę co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie zastosował się do wymogów o jakich mowa w § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, według którego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wynika z niej natomiast, że wielkość powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale od 26, 5 % do 91,4%, średnio zaś wynosi 55,3%, przy czym analizie poddano nie cały obszar analizowany, ale wyłącznie wielkość powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w kwartale ograniczonym ulicami Ś. , Z. i S., co tłumaczono zróżnicowaną formą zabudowy w obszarze analizowanym. Wobec ujawnionej średniej wątpliwości budzi ustalenia tego wskaźnika na niemal maksymalnym poziomie 81,6 %, tym bardziej, że według tabelki obliczenia wskaźników zabudowy dla działki [...] ma ona wynosić, zgodnie z wnioskiem 50,58%. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że możliwość ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy z odstępstwem od wielkości średniej nie oznacza, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Co do zasady, jako nieuprawnione oceniono jednak takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego ( tak NSA w wyroku z dnia 1957/17 i powołane tam orzecznictwo oraz z dnia 13 grudnia 2019 r., II OSK 336/2018 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tego wymogu nie spełnia ogólnikowe stwierdzenia o zróżnicowanej zabudowie, w tym nie stanowiącej analogii dla projektowanej inwestycji. Zarówno w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji należało wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy na danym obszarze prawidłowości architektoniczne, które przemawiając za przyjęciem takich, a nie innych wskaźników. W rozpoznawanej sprawie tak wysoki wskaźnik zabudowy usprawiedliwiono natomiast jedynie zamierzeniem inwestora. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2021r. ( II OSK 2119/18 opubl. w CBOSA ) organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju inwestycji, natomiast nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Nie jest także wymagane by inwestor modyfikował wniosek w zależności od ustaleń analizy. Wydający ją organ ocenia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu w świetle przepisów prawa oraz wskazuje warunki i zasady, którym planowana inwestycja powinna odpowiadać. Rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Zauważyć należy, że zgodnie z powołaną tabelką najwyższe współczynniki zabudowy dotyczą małych działek - 91,4% dotyczy działki o powierzchni 626m˛, 81,6% działki o powierzchni 581m˛, 83,6 % dotyczy działki o powierzchni 611 m˛. Najniższe zaś dużych działek 52,8 % dla działki o powierzchni 1369m˛, 45,1% dla działki o powierzchni 9364m˛, 36,0% dla działki o powierzchni 5074m˛ czy 26% dla działki o powierzchni 3048m˛. W analizie nie zamieszczono jednak żadnej informacji, czy przy tak rozkładających się powierzchniach zabudowy zabudowa działki [...] o powierzchni 5026 m˛ w 81,6% nadal będzie gwarantowała zachowanie ładu przestrzennego. Jak już wskazywano celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest właśnie ustalenie dla planowanej inwestycji takich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwolą na włączenie danego obiektu w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowania określonej nieruchomości (wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., II OSK 717/17 opubl. w CBOSA). Słusznie skarżący zarzucają również ustalenie w decyzji powierzchni biologicznie czynnej projektowanej zabudowy w wymiarze minimum 10 %. Organ I instancji w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska. Kolegium natomiast uznało je za prawidłowe, nawiązujące do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy śródmiejskiej, jednak uwaga ta nie ma żadnego umocowania w sporządzonej analizie. Podobne uwagi można odnieść do wskaźnika dotyczącego szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy. Wprawdzie wspomniane parametry nie były przedmiotem skargi, sąd jednak odniósł się do tych kwestii nie będąc z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym bardziej, że zastrzeżenia w tym zakresie były podnoszone w odwołaniu. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09 opubl. w CBOSA ) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, czy przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie średnią szerokość elewacji wyliczono na 36m z tolerancją 20% - 43m. Również przy ustaleniu tego parametru postawą były dane tylko z obszaru wskazanego przy obliczeniu powierzchni zabudowy. W części tekstowej analizy stwierdzono, że w opisanym kwartale istnieją budynki o szerokości elewacji znacznie przekraczającej wnioskowaną, ale nie stanowiących jednolitej płaszczyzny. W związku z tym dopuszcza się szerokość elewacji frontowej projektowanych budynków do szerokości działki z zachowaniem odległości od granic zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy czym nie może być ona monolityczna, powinna nawiązywać zróżnicowaniem formy do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic. Natomiast szerokość elewacji frontowej budynku istniejącego oraz elewacji ostatniej niepełnej kondygnacji od ulicy Ś. i K. po rozbiórce klatki schodowej i części dwukondygnacyjnej pozostawiono bez zmian. Według tabeli obliczenia wskaźników zabudowy wskaźnik ten dla działki [...] według wniosku miał wynosić 75m. Tymczasem we wniosku wskazano 40m od strony ulicy Ś. i 46,20 m od strony ulicy K.. W samej zaś decyzji szerokości elewacji frontowej budynków projektowanych w ogóle nie wskazano, zapisano natomiast " nie ogranicza się". Nawet uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w wyroku z dnia 9 września 2020r. ( II OSK 1184/20 opubl. w CBOSA ) według którego analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniu to coś więcej niż wyłącznie wyliczanie średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, co oznacza zdaniem sądu, że w sytuacjach nietypowych występujących w praktyce nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej, co wynikać powinno z analizy, to rezygnacja w ogóle z określenia omawianego parametru pozostaje w sprzeczności z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Co więcej, z zestawienia szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy wynika, że tylko dwa budynki mają szerokość większą, niż wspomniane 75m, tj. budynek na działce nr [...] – 90m i działce nr [...] - [...] – 80m. Warto także zwrócić uwagę na zapis w analizie, że parametr ten powinien nawiązywać zróżnicowaniem formy do pierzei wytworzonych przez elewacje okolicznych kamienic, nie podano jednak do jakich kamienic i jakich form pierzei miała według autora analizy nawiązywać nowa zabudowa. Odnosząc się do parametru w postaci górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki także ta wartość została określona przez organ niezgodnie z § 7 rozporządzenia. Jak stanowi § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Jak już wspomniano, w tabeli obliczenia wskaźników zabudowy nie umieszczono danych pozwalających na ustalenie wspomnianego wskaźnika, Sam autor analizy opisując budynki znajdujące się w obszarze analizowanym podał jedynie ilość ich kondygnacji. Z kolei we wniosku wysokość budynku A opisano na 22,6 m i VI kondygnacji, budynku B na 22,6 m i VII kondygnacji i budynku C na 15,7 m i V kondygnacji. W analizie natomiast podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki projektowanych budynków wyznaczono na przedłużeniu górnej krawędzi attyki budynku K. oraz kamienic w południowej pierzei ul. K. na poziomie 208,3 m.n.p.m., dla budynku istniejącego bez zmian. Ustalono również , że wysokość elewacji frontowej projektowanych budynków od ulicy K. nie powinna przekroczyć 208,3 m n.p.m. Jednocześnie jednak dopuszczono wyniesienie ponad ten poziom ścian do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. Zapis ten potwierdza, że wspomniane 208,3 m n.p. m w istocie może być w każdym razie pomijany. Potwierdzeniem tego wniosku jest wyznaczenie przez autora analizy 4 stref dla ustalenia maksymalnej wysokości budynków projektowanych wydzielonych przez linie równoległe do ulicy K. i Ś. , które wynoszą 213,7 m.n.p.m, 212 m n.p.m, 200,2 m n.p.m. i ponownie 213,7 m.n.p.m. Nie wiadomo zatem które wartości autor analizy uważa za obowiązujące. Trzeba przy tym zauważyć, co resztą zostało podane także w analizie, że według § 7 ust.2 rozporządzenia wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Prawdą jest, że w orzecznictwie wskazuje się, że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że jest wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W równym stopniu pogląd ten odnosi się do określenia wielkości poszczególnych parametrów nowej zabudowy za pomocą użycia zwrotu "około" ( tak NSA w wyroku z dnia z 17 maja 2021 r. II OSK 2316/18 ). Rozporządzenie nie przewiduje jednak możliwości ustalenia wysokości budynków za pomocą rzędnych w m n.p.m. Co więcej dopuszczono lokalnie dodatkowe zwiększenie wyżej opisanych wysokości budynków o kominy, elementy infrastruktury technicznej itp. nie więcej niż o 1,5 na łącznej powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy, co oznacza możliwość dodatkowego zwiększenia wysokości nowej zabudowy. Tymczasem w analizie wskazano, że znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają wysokość od I – IV kondygnacji. Jedynym budynkiem V kondygnacyjnym od strony północnej jest budynek Samodzielnego Szpitala [...] nr [...] , a w dalszej odległości, nie bardzo wiadomo jakiej, IV-V kondygnacyjny budynek mieszkalno – usługowy z podziemnym garażem. Jedynymi budynkami VI kondygnacyjnymi jest natomiast Liceum [...], również określone zresztą w analizie jako położone w dalszej odległości. Nie jest jasne, czy także przy ustalaniu tego parametru obszar analizowany został ograniczony tak jak w przypadku innych wskaźników do na działkach znajdujących się w kwartale ograniczonym ulicami Ś , Z. i S., jednak sformułowania w dalszej odległości może wskazywać, że uwzględniano budynki znajdujące się na działkach położonych w pobliżu przedmiotowej nieruchomości. Zupełnie niezrozumiałe zatem było ustalenie wysokości budynków na podstawie tak wysokich rzędnych, przy tym bez podania konkretnych wysokości. Jak już wskazano, stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość nowej zabudowy ustala się w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Dlatego ustalenie wysokości budynków zgodnie z wnioskiem inwestora wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Warto również zauważyć, że w samej analizie zamieszczono informację o odmowie ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku usługowo – handlowego do wysokości VII kondygnacji. Wzmacnia to jedynie przekonanie o słuszności zgłoszonych przez skarżących zarzutów.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 powołanej ustawy. Obejmują one zwrot wpisu od skargi w kwocie 500 zł.