Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1457/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Jacek Fronczyk Adam Lipiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. G. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [..] W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...], po rozpatrzeniu wniosku R. G. o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...], uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił zainteresowanemu zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano § 6 ust. 1 pkt 2 i § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (ze zm.) w związku z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (ze zm.) oraz § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 3 i § 24 ust. 1 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano, co następuje:

R. G. wystąpił z wnioskiem o najem lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu [...].

Zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z 1998 r. i umową najmu z dnia [...] marca 1990 r. najemcami lokalu nr [...] zostali małżonkowie B. i R. G. Do zamieszkiwania w lokalu uprawnione zostały: D. G. ur. 1979 r. (obecnie T.), A. G. ur. 1980 r. (obecnie Z.) oraz M. G. ur. 1984 r. B. G. zmarła w 2004 r. Nieruchomość przy ul. [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] została przekazana prywatnemu właścicielowi, który wypowiedział R. G. umowę najmu lokalu nr [...] ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2008 r. z uwagi na zadłużenie czynszowe i notoryczne naruszanie w sposób rażący porządku domowego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. sygn. akt. [...], sąd orzekł eksmisję A. Z., W. Z., M. G., J. F. i R. G. z lokalu nr [...]. W tym wyroku sąd orzekł o braku uprawnienia R. G. do otrzymania lokalu socjalnego. Córki R. G. z dziećmi uzyskały prawo do lokalu socjalnego.

Aktualnie zadłużenie lokalu wynosi [...] zł. Zarządzająca nieruchomością firma "[...]" poinformowała, że od stycznia 2012 r. nie wpłynęła żadna wpłata na poczet bieżących oraz zaległych opłat czynszowych za lokal.

Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 3, przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Na podstawie § 22 ust. 5, informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2 mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Wniosek R. G. został zaopiniowany przez Komisję Mieszkaniową.

R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, poprzedzając ją bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] maja 2013 r. i odpowiedź organu z dnia [...] maja 2013 r.). W skardze zarzucił naruszenie przepisów § 4, § 12, § 21 ust. 3 prawa miejscowego – to jest uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez brak zbadania, czy skarżący spełnia przesłanki formalno-prawne do rozpatrzenia sprawy oraz brak ustalenia warunków, stanu zdrowia i możliwości finansowych zainteresowanego.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r., uzupełniającym skargę, nadto wskazano na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów:

1) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art. 107 § 3 Kpa, poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały i błędne jej uzasadnienie; art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego;

2) prawa materialnego - § 5 ust. 2 pkt 2) w zw. z § 4 pkt 2) uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., poprzez ich niezastosowanie, pomimo prawidłowego ustalenia, że skarżący spełnia przesłanki zastosowania przedmiotowego przepisu, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawną odmowę zakwalifikowania i umieszczenia skarżącego na liście osób oczekujących na najem lokalu socjalnego.

W uzasadnieniu tego pisma podniesiono, że organ, podejmując zaskarżoną uchwałę powinien wziąć pod uwagę następujące przesłanki:

- czy skarżący należy do osób, w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego;

- czy skarżący jest byłym lokatorem lokalu znajdującego się w budynku prywatnym, który był zobowiązany do uiszczania czynszu regulowanego;

- czy skarżącemu wypowiedziano umowę najmu z uwagi na zwłokę z zapłatą czynszu.

Tymczasem, w ocenie autora skargi, organ w ogóle nie ustalił danych objętych pierwszą przesłanką, zaś co do dwóch pozostałych przesłanek, to

w materiale dowodowym znajdowały się dane pozwalające na ustalenie ich zaistnienia (oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu z dnia [...] marca 1990 roku, "Umowa" - k. 326), jednak organ zaniechał ich uwzględnienia i w rezultacie bezpodstawnie, nie stosując § 5 ust. 2 pkt 2) uchwały Rady, rozstrzygnął sprawę. Organ w niniejszej sprawie w zasadzie zaniechał wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ograniczając się do stwierdzenia, że sąd cywilny w postępowaniu o eksmisję orzekł o braku uprawnienia skarżącego do otrzymania lokalu socjalnego. Organ uznał, że zwalnia go to z oceny zaistnienia przesłanek przyznania tego uprawnienia w obecnym stanie faktycznym sprawy. Tymczasem, od wydania wyroku w sprawie [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. do chwili wydawania zaskarżonej uchwały upłynął prawie rok, a okoliczności faktyczne uległy znacznej zmianie. Między innymi skarżący jest obłożnie chory. Organ nie zgromadził materiału dowodowego niezbędnego w celu określenia, czy skarżący spełnia przesłankę z § 4 pkt 2) uchwały Rady - średni miesięczny dochód nieprzekraczający minimum dochodowego, w szczególności nie zbadał ilości członków gospodarstwa domowego skarżącego.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały można wywnioskować, że organowi mogło chodzić o wskazanie jako podstawy prawnej § 22 ust. 2 pkt 1) uchwały Rady. Zastosowanie tego przepisu byłoby jednak w niniejszej sprawie wykluczone, ponieważ jego zastosowanie w niniejszej sprawie jest wyłączone poprzez przepis § 5 ust. 2 pkt 2) uchwały Rady. Byłoby bowiem absurdem, aby trudności finansowe, które doprowadziły do wypowiedzenia umowy najmu, mogły jednocześnie, na mocy § 5 ust. 2 pkt 2) uchwały Rady, dawać wnioskodawcy ułatwienie w postaci braku konieczności wykazywania zaistnienia przesłanki trudnych warunków mieszkaniowych z § 4 ust. 1 pkt 1) uchwały Rady, a jednocześnie zupełnie wykluczać go z możliwości przyznania lokalu socjalnego z uwagi na brzmienie § 22 ust. 2 pkt 1) uchwały Rady.

W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wnosił o oddalenie skargi, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W piśmie uzupełniającym z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wskazał na formalną niezasadność zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów Kpa, albowiem do zaskarżonej uchwały przepisy tego kodeksu te nie mają zastosowania. Podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę podkreślił, że dokonując oceny okoliczności istotnych w sprawie, organ dysponował wyrokiem i aktami sprawy sadowej Sadu Rejonowego [...] sygn. akt [...] i wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r. orzekającym eksmisje skarżącego z lokalu przy ul. [...]. W sprawie tej ustalono, że skarżący jako najemca zalegał właścicielowi z czynszem na kwotę [...] zł., a nadto notorycznie i w sposób rażący naruszał porządek domowy. Powyższe pozwoliło organowi na zasadzie § 22 ust. 2 pkt 1 i pkt. 5 dokonać odmownego zakwalifikowania wniosku. Ponieważ skarżący konsekwentnie nie płacił świadczeń czynszowych przez wiele lat, a nadto notorycznie naruszał porządek domowy, uchwała jest zasadna. Z tych też względów nie można uznać, iż skarżący zmieni swoje nastawienie i będzie uiszczać

w przyszłości świadczenia czynszowe i nie naruszać zasad porządku domowego. Skarżący nie wykazał, aby podjął, po wyroku eksmisyjnym, jakieś próby wyjścia z zaistniałej sytuacji, szczególnie nie przystąpił do programu wychodzenia z bezdomności, co pozwoliłoby uznać jego dobrą wolę i intencje w dążeniu do poprawy swojej sytuacji życiowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola taka obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała dotyczy aktu organu samorządu terytorialnego, skierowanego do konkretnego obywatela – strony skarżącej.

Skarga jest zasadna.

Integralną częścią zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] jest jej uzasadnienie. Poza wskazaniem przepisu prawnego w uzasadnieniu uchwały, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia, należy pokrótce wyjaśnić, dlaczego daną sprawę rozstrzygnięto w taki, a nie inny sposób. Należy zatem wskazać, jaki w tej sprawie zebrano materiał dowodowy i jakie wnioski z analizy tego materiału były istotne do dokonania subsumcji materiału dowodowego z przywołanym przepisem prawa.

Przedmiotowa uchwała w niewielkim stopniu zalecenia te realizuje.

Zarząd Dzielnicy [...] wskazał na treść § 22 ust. 2 pkt 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, jako na przepis prawa uzasadniający przedmiotowe rozstrzygniecie, jednakże w żaden sposób nie odniósł się do zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego. Tymczasem już w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. organ wskazuje tu na zapis § 22 ust. 2 pkt 1 i pkt 5 uchwały Rady [...].

Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały lakoniczne stwierdzenie, iż skarżący nie reguluje zadłużenia z tytułu najmowania lokalu przy ul. [...] i aktualnie zadłużenie to wynosi [...] zł, bez dokładnego zbadania tego aspektu sprawy, nie może skutkować automatycznym zastosowaniem sankcji odmowy realizacji wniosku, wskazanej w § 22 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Już z samej treści tego rozbudowanego przepisu wynika obowiązek poddania wnikliwej analizie między innymi dotychczasowego sposobu korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy. Na taki obowiązek wskazuje Zarząd Dzielnicy [...] w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jednakże takiej wnikliwej analizy powyższego zagadnienia w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały brak.

W tym aspekcie warto zauważyć, iż w piśmie wypowiadającym umowę najmu powołano się na zadłużenie lokalu w wysokości [...] zł. (wg. stanu na dzień [...] października 2008 r.). Przy czym wówczas obowiązek opłacania czynszu spoczywał nie tylko na skarżącym, ale także na jego licznych wspólnie w tym lokalu zamieszkałych dorosłych dzieciach. Był to nadto czynsz regulowany. Organ abstrahuje, iż skarżący utrzymuje się z renty w wysokości około [...] zł. Natomiast odnosząc się do samej kwoty [...] zł, organ nie analizuje jej składników, które

z nich dotyczą realnego długu – czynszu, a które stanowią pochodną tego długu – to jest odsetki ustawowe, koszty postępowania itp.

Ma także rację strona skarżąca, gdy zarzuca w skardze brak aktualnych ustaleń w zakresie dochodu skarżącego i jego możliwości spłaty zadłużenia. Nie bez znaczenia są tu także oświadczenia właścicieli lokalu przy ul. [...], co do warunków zwolnienia z długu.

Zarząd Dzielnicy [...] sugeruje, iż skarżący notorycznie i w sposób rażący naruszał porządek domowy – wynika to poniekąd z treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały i wprost ze stwierdzenia zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013 r. (dolne akapity strony pierwszej pisma i górny strony drugiej). Zarzut taki jest poważnym zarzutem, mogącym uzasadniać zastosowanie sankcji odmowy realizacji wniosku, zgodnie z dyspozycją § 22 uchwały Rady [...]. Jednakże zarzut taki nie może pozostawać gołosłowny i powinien zostać udowodniony. W tym zakresie, wbrew stanowisku organu, nie można opierać się na treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., albowiem z jego treści, faktu notorycznego i rażącego naruszania porządku domowego odnotować nie można. Z załączonego do akt sprawy uzasadnienia tego wyroku wynika jedynie, iż Sąd uznał za zgodne

z przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) dokonanie wypowiedzenia pozwanym umowy najmu lokalu przy ul. [...] i Sąd ten ustalił brak przesłanek ustawowych po stronie R. G. do orzeczenia prawa do lokalu socjalnego, przy jednoczesnym ustaleniu istnienia takich przesłanek po stronie jego córek – to jest Sąd dokonał ustaleń wskazanych w art. 14 ust. 1, pkt 3 i ust. 4 oraz art. 11 ust. 2 pkt 2 wspomnianej wyżej ustawy. Sąd Rejonowy potwierdził także prawo właścicieli do żądania eksmisji, wynikające z normy art. 222 § 1 Kc. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w żaden sposób nie odniósł się do zagadnienia - notorycznego naruszania porządku domowego przez skarżącego. Również, ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani w odpowiedzi na skargę, czy w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. organ nie podjął nawet próby wykazania zasadności swojego twierdzenia, iż skarżący notorycznie naruszał porządek domowy.

W niniejszej sprawie brak jest także ustalenia zasadniczej kwestii, czy skarżący w ogóle spełnia, czy też nie spełnia kryteriów wskazanych w przepisach § 4, § 5 i § 6 uchwały Rady m. st. Warszawy, co trafnie eksponuje skarga. Bez ustalenia powyższego zagadnienia zaskarżona uchwała jest wadliwa, albowiem najpierw należy ustalić czy zainteresowany w ogóle spełnia kryteria podstawowe, a dopiero po pozytywnym ustaleniu tej kwestii, przejść do innych szczególnych kryteriów, jakimi mogą być okoliczności wskazane w § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy.

W tym zakresie organ nie ustalił nawet, gdzie aktualnie skarżący przebywa, jaki i na jakiej podstawie zajmuje lokal mieszkalny.

Wskazanie w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzutu, iż skarżący nie wykazał podjęcia próby wyjścia z bezdomności, jest tu chybione, albowiem właśnie domaganie się przyznania lokalu socjalnego jest takim działaniem.

Zatem ma rację strona skarżąca, zarzucając uchwale podjęcie jej

z naruszeniem podstawowych zasad oceny materiału dowodowego.

Jednakże nie chodzi o naruszenie wskazanych w skardze przepisów Kpa, gdyż przepisy te nie mają wprost zastosowania do podejmowania uchwał samorządowych, ale chodzi tu o brak rzetelnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, oparcia ustaleń na prawidłowym stanie faktycznym, odniesienie się do oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, wyjaśnienia, którym ustaleniom i dlaczego dano wiarę oraz wyjaśnienia przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Tak naprawdę, po przeanalizowaniu uzasadnienia zaskarżanej uchwały,

w szczególności w podnoszonym przez organ aspekcie wyroku orzekającego eksmisję, nie wiadomo dlaczego podjęto w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie odmowne i jakie okoliczności sprawy i w jaki sposób udowodnione uzasadniały takie rozstrzygnięcie. Takie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nosi cechy dowolności i arbitralności i dlatego wymyka się spod racjonalnej kontroli.

Brak zebrania i omówienia materiału dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały poniekąd usiłuje zniwelować uzasadnienie odpowiedzi na skargę, a zwłaszcza pismo organu z dnia [...] grudnia 2013 r., jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przede wszystkim ocenia prawidłowość aktu jakim jest przedmiotowa uchwała wraz z jej integralną częścią, którą stanowi jej uzasadnienie. W żaden sposób nie można uzasadnienia tego zastąpić uzasadnieniem odpowiedzi na skargę. Nadto także i uzasadnienie odpowiedzi na skargę nie porusza istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy zagadnień oraz odwołuje się do nieuzasadnionych stwierdzeń (np. zagadnienie notorycznego naruszania porządku domowego w aspekcie treści uzasadnienia wyroku eksmisyjnego).

Dlatego z uwagi na powyższe wady należało zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa, albowiem minął już rok od daty jej podjęcia.

Zarząd Dzielnicy [...] ponownie rozpatrzy wniosek R. G. w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia go na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Organ winien w uzasadnieniu uchwały, podjętej po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku niniejszego wyroku, omówić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ze szczególnym uwzględnieniem wyżej wskazanych zagadnień, w tym w szczególności oceny przesłanek leżących po stronie skarżącego i warunkujących zakwalifikowanie oraz umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wypowiada się, czy wniosek R. G. powinien zostać uwzględniony. O tym musi zdecydować prawidłowo podjęta uchwała Zarządu Dzielnicy [...], zaś w jej uzasadnieniu należy rzetelnie i w sposób przekonujący podać powody podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niedopuszczalne jest lekceważące traktowanie spraw mieszkaniowych obywateli i rozstrzyganie tych spraw bez należytej wnikliwości.

Zarząd Dzielnicy [...] musi dostrzegać, iż materia niniejszego rozstrzygania – sprawy mieszkaniowe obywateli – dotyczą bardzo istotnej sprawy dla ludzkiej egzystencji, stad też sprawy takie powinny być załatwiane rzetelnie, wnikliwie i sprawnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.