Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2480/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 70 b ust. 11
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
article: art. 188, art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1208/13 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] i decyzję Burmistrza Miasta Kolno z dnia [...] października 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży na rzecz W.C. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1208/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z [...] października 2013 r. znak [...] Burmistrz Miasta Kolno odmówił przyznania W. C. (dalej jako skarżący) prowadzącemu Gospodarstwo Rolne w C., gm. Mały Płock, dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – M. P.. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 70b ust. 1 – 3, 6, 7 i 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej u.s.o.

Organ I instancji ustalił, że skarżący zawarł w 2010 r. z M. P. umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego młodocianego pracownika. Ten ostatni ukończył naukę i zdał odpowiedni egzamin 30 sierpnia 2013 r. W ustawowym terminie trzech miesięcy od dnia zdania przez pracownika egzaminu pracodawca złożył wniosek o dofinansowanie kosztów jego kształcenia. Skarżący posiada wymagane kwalifikacje do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych pracowników w zawodzie rolnik. Uzyskał tytuł mistrza potwierdzony dyplomem z 14 września 2006 r. nr 1/4/06 oraz ukończył przygotowanie pedagogiczne udokumentowane kopią zaświadczenia o skończonym kursie pedagogicznym dla instruktorów nauki zawodu (z 25 lipca 2006 r. nr 13/06/06). Młodociany pracownik realizował naukę zawodu w okresie 36 miesięcy (od 1 września 2010 r. do 31 sierpnia 2013 r.). 30 sierpnia 2013 r. zdał egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie rolnik i uzyskał dyplom wydany przez Okręgową Komisję Egzaminacyjną w Łomży. Ze złożonych wraz z wnioskiem o dofinansowanie dokumentów wynika, że pracodawca w roku 2013 oraz w ciągu dwóch lat poprzedzających otrzymał pomoc de minimis w kwocie 16 162 zł stanowiącą równowartość 3 925, 77 euro.

Organ wskazał, że co prawda z analizy dokumentów nie wynika, by wnioskowana pomoc dotyczyła prowadzenia działalności gospodarczej w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu o funkcjonowaniu UE, jednakże działalność ta mieści się w klasie 01.50.Z tj. uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt (działalność mieszana). Dlatego zgodnie z art. 1 ust. 1b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 379 z 28.12.2006 r., str. 5) wyklucza to wnioskodawcę z kręgu uprawnionych do tej pomocy. Przepis art. 1 ust. 1b tego rozporządzenia stanowi bowiem, że nie ma ono zastosowania do pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym działającym w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu.

Organ wskazał też, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorcą, bowiem nie figuruje w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wyjaśnił, że co prawda pojęcie "przedsiębiorca" należy rozumieć zgodnie z normami unijnymi jako każdego prowadzącego działalność gospodarczą, bez względu na formę organizacyjno-prawną oraz sposób finansowania, a także niezależnie czy przepisy krajowe przyznają podmiotowi status przedsiębiorcy, jednakże warunki dopuszczalności pomocy przedsiębiorcom reguluje art. 87 Traktatu o ustanowieniu WE oraz wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze tj. rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy de minimis oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej. Zgodnie z obowiązującym od 1 września 2012 r. przepisem art. 70b ust. 11 u.s.o. brak jest podstaw do przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika jako pomocy de minimis w rolnictwie dla osób prowadzących indywidualne gospodarstwa rolne, niebędących przedsiębiorcami. Wskazany przepis nie odwołuje się bowiem do norm rozporządzenia nr 1535/2007.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. C.. Treść odwołania zawiera wyłącznie wniosek o rozpoznanie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży.

Decyzją z [...] listopada 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji wskazał, że o ile wnioskodawca spełnia warunek wynikający z art. 70b ust. 1 i 7 u.s.o., o tyle nie spełnia warunku wynikającego z art. 70b ust. 11 tej ustawy, który wskazuje, że dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami wynikającymi z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006. W art. 1 ust. 1b tego rozporządzenia wskazano natomiast, że nie stosuje się go do pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym działającym w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu. Tymczasem wnioskodawca jest podmiotem działającym w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego W. C. wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że pozbawienie go dofinansowania kształcenia stanowi znaczną dolegliwość ekonomiczną. Nadto, w jego ocenie, wydane decyzje godzą w art. 2 Konstytucji RP i zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym w obowiązek poszanowania praw i wolności jednostki oraz w art. 32 Konstytucji RP i prawo do równego traktowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wskazując, że zarzuty naruszenia zasad konstytucyjnych są bezzasadne.

27 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznając skargę za niezasadną wskazał, że przedmiotem kontroli legalności w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie przyznania stronie (będącej rolnikiem) dofinansowania z tytułu kosztów kształcenia młodocianego pracownika (w zawodzie rolnik). Zdaniem Sądu, organy rozpoznając negatywnie wniosek skarżącego trafnie wskazały podstawy prawne swych rozstrzygnięć. Co prawda nie dostrzegły problemu intertemporalnego, jaki w sprawie wystąpił oraz nie dość wnikliwie zbadały kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu przedsiębiorcy, jednak nie dyskwalifikuje to zaskarżonej decyzji, bowiem ostateczny kształt zawartego w niej rozstrzygnięcia nie narusza prawa.

Sąd I instancji wskazał, że przyznanie dofinansowania z tytułu kształcenia młodocianego pracownika następuje na podstawie ustawy o systemie oświaty. Warunki uzyskania dofinansowania regulują przepisy art. 70b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 7 u.s.o. i są nimi: zawarcie przez pracodawcę z młodocianym pracownikiem umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, posiadanie przez pracodawcę wymaganych kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych – określonych w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, ukończenie przez młodocianego nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy oraz zdanie egzaminu, złożenie przez pracodawcę w terminie trzech miesięcy od dnia zdania egzaminu przez młodocianego wniosku o przyznanie dofinansowania wraz z kopiami dokumentów potwierdzającymi: zawarcie umowy o pracę, posiadanie przez pracodawcę wymaganych kwalifikacji.

Sąd I instancji zauważył, że w sprawie nie było sporu między stronami, że powyższe warunki skarżący spełnił. Wynika to z przedłożonych w trakcie postępowania administracyjnego dokumentów. Ustalenia w tym zakresie nie budziły również wątpliwości Sądu.

Podstawą prawną odmowy przyznania dofinansowania stał się natomiast przepis art. 70b ust. 11 u.s.o., zgodnie z którym dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis. Przepis ten został wprowadzony do porządku prawnego 1 września 2012 r. na podstawie art. 1 pkt 31c ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1206) i dokonał zmiany dotychczasowych zasad przyznawania dofinansowania. Od 1 września 2012 r. dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika stało się bowiem pomocą de minimis udzielaną zgodnie z warunkami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 1 ust. 1b rozporządzenia nr 1998/2006 ma ono zastosowanie do pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym we wszystkich sektorach, za wyjątkiem pomocy przyznawanej podmiotom gospodarczym działającym w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu.

Pierwszym zatem i podstawowym wymogiem oraz zasadniczą przesłanką przyznania pomocy publicznej (de minimis) na warunkach wymienionych we wskazanym rozporządzeniu jest posiadanie statusu przedsiębiorcy, czy inaczej – bycie podmiotem gospodarczym.

Sąd I instancji podał, że jak wskazuje się w orzecznictwie, warunek wykonywania działalności gospodarczej wynika z istoty pojęcia pomocy publicznej de minimis. W art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej TWE; jego stosowanie do pomocy de minimis reguluje właśnie rozporządzenie nr 1998/2006) wskazuje się bowiem, że beneficjentem wsparcia ze środków przyznawanych przez państwa (pomocy publicznej) mogą być przedsiębiorstwa lub gałęzie produkcji, a zatem podmioty prowadzące działalność gospodarczą (vide wyrok z 9 stycznia 2014 r., III SA/Kr 993/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Także w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.), która wprowadziła zasady udzielania pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 TWE – wskazano, że beneficjentem pomocy jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą (także w zakresie rolnictwa lub rybołówstwa), bez względu na formę organizacyjno – prawną oraz sposób finansowania, który otrzymał pomoc publiczną. Nadto również w literaturze przedmiotu wskazuje się, że zgodnie z art. 87 ust. 1 TWE beneficjentem wsparcia ze środków publicznych mogą być wyłącznie określone przedsiębiorstwa tzn. podmioty prowadzące działalność gospodarczą (S. Szuster, Postępowanie w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Komentarz, LEX, teza 2f do art. 1). Sąd wskazał również, że obecnie treści art. 87 TWE odpowiada art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Dla przyznawania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika na podstawie art. 70b ust. 11 u.s.o. powyższy wniosek ma takie znaczenie, że od 1 września 2012 r. (daty wejścia w życie tego przepisu) wskazane dofinansowanie może zostać przyznane wyłącznie podmiotowi gospodarczemu, tzn. prowadzącemu działalność gospodarczą, o ile nie jest to podmiot gospodarczy działający w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu (tę kategorię podmiotów wyłącza spośród beneficjentów pomocy przepis art. 1 ust. 1b rozporządzenia nr 1998/2006). W sprawie należało zatem ocenić, czy skarżący jest podmiotem gospodarczym działającym we wskazanej dziedzinie produkcji.

Jak zauważył Sąd organy podjęły próbę ustalenia przesłanki posiadania przez stronę przymiotu przedsiębiorcy, jednakże ograniczyły się do danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, wskazując że skoro skarżący tam nie figuruje, to tego przymiotu nie posiada. Zdaniem Sądu przedstawiony wniosek jest dyskusyjny, zwłaszcza że nawet organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wywiódł, iż pojęcie przedsiębiorcy rozumiane jest w prawie unijnym szeroko. Ten kierunek potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.), dalej u.s.d.g., działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Stosownie do treści art. 4 u.s.d.g. przedsiębiorcą w rozumieniu tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Co prawda przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także ogólnie rzecz ujmując działalności agroturystycznej (art. 3), to jednakże zarówno w orzecznictwie jak i literaturze wskazuje się, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w zakresie działalności gospodarczej zdefiniowanej w art. 2 u.s.d.g., tyle że nie stosuje się do tej działalności (rolniczej) przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tak NSA w uchwale z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 oraz wcześniej NSA w wyroku z 29 sierpnia 2007 r. II OSK 1618/06 oraz w uchwale z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, CBOSA, a także M. Sieradzka, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LEX, teza 3 do art. 3 u.s.d.g.).

W ocenie Sądu oznacza to, że ocena odmawiająca skarżącemu przymiotu przedsiębiorcy (podmiotu gospodarczego) była nieuprawniona.

Sąd I instancji wskazał, że organy nadto ustaliły, a skarżący tej okoliczności nie zakwestionował, że prowadzi on działalność w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych wymienionych w załączniku I do Traktatu (uprawy rolne połączone z chowem i hodowlą zwierząt – działalność mieszana, klasa 01.50.Z PZD według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 z późn. zm.). W tym kontekście Sąd przypomniał, że przepis art. 1 ust. 1b rozporządzenia nr 1998/2006, stosowany z mocy art. 70b ust. 11 u.s.o., wyłącza z kręgu beneficjentów dofinansowania kształcenia młodocianych pracowników podmioty gospodarcze prowadzące działalność w dziedzinie produkcji podstawowej produktów rolnych. Pomoc ta została bowiem objęta przepisami innego rozporządzenia Komisji (WE) – nr 1535/2007 (Dz. U. UE.L.2007.337.35), którego jednak nie wymieniono w przepisie art. 70b ust. 11 u.s.o.

Reasumując powyższe rozważania Sąd stwierdził, że skarżący – literalnie rzecz ujmując – nie spełnia wymagań uzyskania pomocy de minimis w formie dofinansowania do kształcenia młodocianego pracownika określonych w obowiązującym od 1 września 2012 r. przepisie art. 70b ust. 11 u.s.p., bowiem obszar jego działalności (jako przedsiębiorcy), został wykluczony z przyznawania tej formy pomocy przez art. 1 ust. 1b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006.

Sąd I instancji zaznaczył jednak, że w sprawie wystąpiła sytuacja szczególna. Jak bowiem wskazano, przepis art. 70b ust. 11 u.s.o. obowiązuje od 1 września 2012 r. i jego wprowadzeniu nie towarzyszyło rozstrzygnięcie przez ustawodawcę kwestii intertemporalnego jego stosowania. Tymczasem wejście w życie tego przepisu nastąpiło w trakcie realizowania umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, zawartej między skarżącym a młodocianym pracownikiem 1 września 2010 r. na okres 36 miesięcy, tj. do 31 sierpnia 2013 r. Koniec umowy przypadał zatem już po wejściu w życie przepisu art. 70b ust. 11 u.s.o., który – poprzez odwołanie się do warunków przyznawania pomocy na podstawie rozporządzenia nr 1998/2006 – wyklucza skarżącego z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania dofinansowania. Oznacza to, że w trakcie trwania umowy o pracę z młodocianym pracownikiem zmieniły się zasady przyznawania dofinansowania na jego dokształcanie. Dlatego też zdaniem Sądu należało ocenić, czy w sprawie zasadne jest stosowanie przepisu art. 70b u.s.o. w brzmieniu sprzed zmiany, czy po zmianie dodającej ustęp 11.

Rozważając powyższe Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ogólnymi zasadami prawa intertemporalnego, w braku przepisów międzyczasowych nowe prawo stosuje się na przyszłość tzn. do zdarzeń prawnych, które wystąpiły po jego wejściu w życie. Stosowanie nowego prawa do zdarzeń zamkniętych, zakończonych w przeszłości (przed jego wejściem w życie) o ile nie wynika to wprost z przepisów intertemporalnych, stanowiłoby niedopuszczalną retroakcję (wsteczne działanie prawa).

Inna sytuacja występuje, gdy przepisy nowego prawa regulują stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), a które rozpoczęły się pod rządami poprzedniego prawa i trwają dalej po wejściu w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji co prawda stan faktyczny mający wpływ na określony stosunek prawny następuje pod rządami poprzedniego prawa, ale ma on charakter definitywnie nie ukształtowany pod rządami poprzedniego prawa i trwa nadal po wejściu w życie nowego – dlatego stosuje się, w braku przepisów intertemporalnych, przepisy nowej ustawy. Jest to sytuacja retrospektywności prawa (vide np. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, CBOSA). Występuje ona w sprawie niniejszej.

Sąd I instancji przypomniał, że warunkami uzyskania przez skarżącego dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, tak przed zmianą art. 70b u.s.o., jak i po dodaniu ustępu 11, były: posiadanie odpowiednich kwalifikacji przez pracodawcę, zawarcie umowy o pracę w celu dokształcania, zdanie przez młodocianego egzaminu, złożenie przez pracodawcę wniosku w terminie trzech miesięcy od dnia zdania egzaminu. W sprawie niniejszej przed 1 września 2012 r. (tj. przed dodaniem ustępu 11) skarżący wypełnił w sposób całkowity tylko jeden warunek – uzyskał odpowiednie kwalifikacje celem prowadzenia dokształcenia. Natomiast w dacie zmiany przepisów nie była zakończona umowa o pracę (upłynęły 24 miesiące z 36, na które została zawarta), młodociany nie posiadał zdanego egzaminu, a zatem nie rozpoczął jeszcze nawet biegu trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie dofinansowania. Oznacza to, że stan faktyczny uprawniający skarżącego do ubiegania się o dofinansowanie w dacie wejścia w życie art. 70b ust. 11 u.s.o. nie był ukształtowany w sposób definitywny. Inaczej rzecz ujmując Sąd stwierdził, że do dnia wejścia w życie przepisu art. 70b ust. 11 u.s.o. nie ziściły się wszystkie ustawowe warunki, na podstawie których można by przyjąć, że skarżący nabył uprawnienie do uzyskania dofinansowania. Okoliczności niespełnione na tę datę (brak zakończenia umowy, brak zdanego egzaminu, nierozpoczęcie biegu terminu na złożenie wniosku o przyznanie dofinansowania), miały charakter przyszły i niepewny. Sąd wykluczył zatem twierdzenie, że 1 września 2012 r. (data początku obowiązywania art. 70b ust. 11 u.s.o.) sytuacja strony była na tyle ukształtowana, że mógł on mieć pewność uzyskania pomocy publicznej. Stąd też nie można przyjąć, że do jego sytuacji powinien mieć zastosowanie przepis art. 70b u.s.o. w brzmieniu sprzed 1 września 2012 r., a nie ustęp 11 tego przepisu.

W ocenie Sądu niewątpliwie inaczej należałoby ocenić sytuację, gdy w dacie wejścia w życie przepisu art. 70b ust. 11 u.s.o. skarżący spełniałby większość warunków przyznania dofinansowania, ale np. nie upłynąłby jeszcze termin na wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Wówczas, zdaniem Sądu, odmowa przyznania pomocy publicznej nastąpiłaby z naruszeniem prawa. Ta sytuacja w sprawie jednak nie wystąpiła.

Także odmiennie należałoby, według Sądu, ocenić sytuację, gdy uzyskanie dofinansowania uzależnione byłoby wyłącznie od zrealizowania umowy o pracę z młodocianym pracownikiem. Wówczas zmiana przepisów na niekorzyść strony w trakcie trwania takiej umowy nie mogłaby prowadzić do odmowy przyznania pomocy.

Jednakże gdy prawo przewiduje kilka równorzędnych warunków uzyskania dofinansowania, a w dacie zmiany przepisów (jak w sprawie niniejszej) większość z nich jeszcze się nie ziściła i nie jest pewne, czy nastąpi to w przyszłości (czy umowa o pracę zostanie zrealizowana, czy młodociany zda egzamin końcowy, czy strona dotrzyma terminu na złożenie stosownego wniosku), to należy przyjąć że w dacie tej zmiany sytuacja strony nie była na tyle ukształtowana, by miała podlegać ochronie poprzez zastosowanie przepisów obowiązujących w chwili zawierania umowy.

Stąd też za bezskuteczne Sąd I instancji uznał również zarzuty dotyczące naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP), tym bardziej, że skarżący w żaden sposób ich nie uzasadnił i nie wskazał, na czym to naruszenie miałoby polegać. Przedmiotowego naruszenia z urzędu nie dopatrzył się skład orzekający w sprawie niniejszej.

W ocenie Sądu jeśli zatem, jak wyżej wywiedziono, w sytuacji skarżącego ma zastosowanie przepis art. 70b ust. 11 u.s.o., to nie należy mu się dofinansowanie, bowiem nie spełnia on warunków przyznania pomocy de minimis określonych w art. 1 ust. 1 b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1988/2006 – jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie produkcji podstawowej produktów rolnych, wyłączonym z kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy publicznej na warunkach w tym rozporządzeniu określonych.

Jak wskazał Sąd co prawda stanowisko organów odnośnie posiadania przez skarżącego przymiotu przedsiębiorcy jest odmienne niż zaprezentowane przez Sąd, jednakże nie zmienia to zasadniczego, prawidłowego ustalenia odnośnie braku uprawnienia skarżącego do przyznania wnioskowanej pomocy de minimis. Okoliczność dokonania przez organy nieprawidłowej interpretacji (wykładni) przepisów prawa materialnego (art. 2 u.s.d.g.), która nie miała wpływu na wynik sprawy, pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji jako nienaruszającej prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "P.p.s.a.") do uwzględnienia skargi może prowadzić tylko takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja – jak wyżej wywiedziono – w sprawie niniejszej nie występuje.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej W. C..

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 70b ust. 11 u.s.o., w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2002 r. Nr 153 z poz. 1269 z późn.zm.- zwaną dalej p.u.s.a.) oraz art 3 § 2 ust. 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż art. 70b ust. 11 u.s.o. ma zastosowanie do odmowy skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, w sytuacji gdy przepis ten zaczął obowiązywać 1 września 2012 r., a stosunek prawny , a mianowicie podpisanie umowy o pracę z osobą młodocianą w celu przygotowania zawodowego zostało zawarte przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów art. 70 b u.s.o., a zatem w sprawie powinny być stosowane przepisy dotychczasowe bez zmiany dodającej ustęp 11 w przepisie art. 70b u.s.o., co zaś skutkowało nieprawidłową odmową przyznania skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 70b ust. 11 u.s.o. i odmowę na tej podstawie przyznania skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika, co spowodowało naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa, niedziałania prawa wstecz i zasady ochrony interesów w toku oraz zasady równości wobec prawa.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu wskazano, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, iż niniejszej sprawie należało zastosować przepis art. 70b ust. 11 u.s.o. Ustęp ten dodany został przez art. 1 pkt. 31 lit. c) ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw.

Podniesiono, iż skarżący jako pracodawca zawarł z młodocianym pracownikiem M. P. umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego

1 września 2010 r., czyli na 2 lata przed dodaniem przepisu 70b ust. 11 do ustawy o systemie oświaty. Zasadnym jest wobec tego przyjęcie, iż pod rządami starego prawa powstał stosunek prawny i do niego należy stosować obowiązujące w tym czasie przepisy. Skarżący kasacyjnie przywołał stanowisko M. Kłody w publikacji Sposoby działania ustawy w prawie międzyczasowym prywatnym; "Przegląd Legislacyjny" 2001.1.7., który wskazał, iż dalsze działania ustawy dawnej zachodzi także, jeżeli ustawie dawnej podlegają skutki zdarzenia prawnego, które wprawdzie nastąpiło już po uchyleniu, lecz związane jest z sytuacją prawną powstałą, w szczególności stosunkiem prawnym powstałym, pod jej rządami.

Wobec powyższego całkowicie nietrafne, w ocenie skarżącego kasacyjnie jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż wobec faktu, iż większość czynności, warunków przyznania dofinansowania miała miejsce w czasie obowiązywania art. 70b ust. 11 u.s.o., ten przepis powinien mieć zastosowanie, a nie wcześniejszy.

Wskazano, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął, iż ustawodawca wprowadzając przepisy o dofinansowaniu pracodawców w zakresie przygotowania zawodowego, miał na celu zachęcenie pracodawców, do realizowania przez nich istotnego celu społecznego jakim jest przygotowanie zawodowe młodocianych. Skarżący zdecydował się o szkoleniu młodocianego pracownika kierując się prawami i obowiązkami określonymi w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skarżący nie mógł przewidzieć przyszłych zmian w zakresie prawa, które mogłoby go dotknąć, nie miał najmniejszego wpływu na zaistniałą zmianę, jak również nie mógł brać jej pod uwagę decydując się na zatrudnienie młodocianego i przyuczanie go do zawodu.

Tym samym przyjęto, że Sąd oddalając skargę naruszył zasadę pewności prawa, stanowiąca nieodłączną część obowiązującego systemu prawa. Na poparcie tego twierdzenia, skarżący kasacyjnie przywołał wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 1994 r., K 1/94, w którym wskazał, iż zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowo zrealizował on ciążący na nim obowiązek przygotowania młodocianego do zawodu, czego potwierdzeniem był zdany przez młodocianego egzamin. Zastosowanie nowego prawa, a co za tym idzie pozbawienie skarżącego dofinansowania, pomimo iż ze starannością, jak również zgodnie z wymogami określonymi przez ustawodawcę w momencie zawarcia umowy o pracę z młodocianym, zrealizował ciążący na nim obowiązek, naruszyło zasadę zaufania obywateli do państwa i zasadę ochronę interesów w toku. Nadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku twierdząc, iż pomimo iż stosunek prawny powstał pod rządami starej ustawy to w niniejszej sprawie należy stosować nowe przepisy, naruszył zasadę, jaką jest niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit). Jest to podstawowa zasada porządku prawnego. Zasada ta zwykle łączy się z konstytucyjnymi zasadami praworządności materialnej i zaufania obywateli do państwa, wyprowadzonymi z art. 2 Konstytucji. Wskazuje na to m.in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 stycznia 1992 r, sygn. akt. 15/01, OTK 1992, cz. I poz.8 przyjmując, iż zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, a jej treścią jest zakaz nadawania mocy wstecznej zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego.

Nadto, na gruncie niniejszej sprawy zasadnym w ocenie skarżącego kasacyjnie jest przywołanie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSA WSA 2006/3, poz. 71. NSA wskazał w niej, iż zakaz działania prawa wstecz stanowi podstawową zasadę obowiązującą w państwach demokratycznych. Polega ona na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń, które wystąpiły przed wejściem w życie normy prawnej. Zasada niedziałania prawa wstecz jest zatem dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną do organów stosujących prawo dokonujących wykładni przepisów prawnych. Mimo że nie została wyrażona wprost w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

Skarżący kasacyjnie zwrócił nadto uwagę, że również literatura wypowiedziała się co do kwestii stosowania prawa dawnego do stosunków powstałych pod jej rządami, i tak Jarosław Mikołajewicz – Prawo intertemporalne, Zagadnienia teoretyczne, Wydawnictwo PRINTER, Poznań 2000 r. str. 107, wskazał, iż w przypadku zastosowania zasady dalszego stosowania "prawa dawnego" zapewne w sposób najpełniejszy jest chroniona wolność jednostek, które według własnej woli, z poszanowaniem praw innych i przyjmując odpowiedzialność za swoje decyzje, ukształtowały swoje sytuacje prawne. Chronione jest także zaufanie obywateli do prawa, którzy mogą przypuszczać, także na przyszłość, iż nie będą zaskakiwani zmianami prawa.

J. Mikołajewicz ponadto wskazał, iż zasada stosowania "prawa dawnego" jest ugruntowana w wartości, jaką jest bezpieczeństwo prawne, pojmowane jako nie zaskakiwanie zainteresowanych podmiotów nagłymi zmianami prawa powodującymi zmianę ich sytuacji prawnych.

Nadto Piotra Tuleja w swojej publikacji "Konstytucyjne podstawy prawa intertemporalnego w orzecznictwie Trybunału konstytucyjnego" /Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997 r. z. 1/. zauważył iż, z zasady zaufania obywateli do państwa wynika obowiązek kształtowania prawa w sposób jasny, spójny i zrozumiały dla obywateli, dający im gwarancję stabilności prawa. Prawodawca powinien stanowić prawo w sposób, który nie zaskakiwałby adresatów norm prawnych, szczególnie wtedy, gdy zmiana prawa jest dla nich niekorzystna.

Jak podał skarżący, bez żadnych wątpliwości, jego sytuacja pogorszyła się poprzez odmowę dofinansowania kosztów kształcenia, zmiana ta była dla skarżącego zaskakująca i w żaden sposób nie można mówić w sytuacji skarżącego o zaufaniu obywatela do państwa, jak również o ochronie interesów w toku.

Nadto skarżący zauważył, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa lecz w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w swoim wyroku nie wskazał, jak również w żadnej mierze nie wykazał ważnego interesu publicznego, jak również nie wspomniał nic o konieczności realizacji innej zasady konstytucyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna, wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego. Nie stawia natomiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i nie kwestionuje prawidłowości poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zatem stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego okazały się usprawiedliwione.

Skarżący zawarł jako pracodawca z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego 1 września 2010 r., a więc dwa lata przed nowelizacją art. 70b u.s.o., dokonanej przepisem art. 1 pkt 31 lit. c) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 205, poz. 1206). Ustawą zmieniającą wprowadzono w art. 70b u.s.o. ust. 11.

W sprawie bezsporne jest, że skarżący i młodociany pracownik wypełnili wszystkie obowiązki nałożone na nich ustawą obowiązującą w chwili zawarcia umowy o pracę, zawartą w celu przygotowania zawodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż stan faktyczny uprawniający skarżącego do ubiegania się o dofinansowanie w dacie wejścia w życie art. 70b ust. 11 u.s.o nie był ukształtowany w sposób definitywny, większość warunków przyznania dofinansowania zostało wykonanych pod rządami obowiązywania art. 70b ust. 11 u.s.o. A skoro tak, to zdaniem kontrolowanego Sądu akceptującego stanowisko prezentowane przez organ w tym zakresie, to ten przepis powinien mieć zastosowanie, bowiem w ustawie zmieniającej nie rozstrzygnięto kwestii intertemporalnych.

Skarżący kasacyjnie stoi natomiast na stanowisku, iż zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy obowiązujące w dacie zawierania umowy z młodocianym pracownikiem.

Istota sporu sprowadza się zatem do tego, według jakiego stanu prawnego – z daty zawarcia umowy z młodocianym pracownikiem i rozpoczęcia jego kształcenia, czy z daty złożenia wniosku o dofinansowanie – należy badać spełnienie przez skarżącego przesłanek do uzyskania wnioskowanego dofinansowania.

Ustawa zmieniająca, mocą której dodano do art. 70b u.s.o. ustęp 11, nie zawierała w istotnym w rozpoznawanej sprawie zakresie przepisów przejściowych. Również uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej (zob. druk nr 4353 Sejmu VI kadencji) nie zawierało żadnych uwag na ten temat; co więcej, w ogóle nie objaśniało motywów wprowadzenia ust. 11. Ustawodawca nie pozostawił zatem żadnych wskazówek, które pozwalałyby rozstrzygnąć powstały na tle omawianej nowelizacji problem intertemporalny – jakie przepisy należy stosować przy ocenie zasadności przyznawania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego, które zostało rozpoczęte przed wejściem w życie nowych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważania w niniejszej sprawie rozpocząć należy od przytoczenia zasad, które obowiązują w państwie prawa i są usankcjonowane przepisami ustawy zasadniczej – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi mianowicie o zasadę niedziałania prawa wstecz, zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony praw nabytych oraz zabezpieczenia tzw. interesów w toku.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 (publ. ONSA WSA 2006/3, poz. 71), której motywy mają charakter uniwersalny, wykraczający poza wąskie ramy przedmiotu pytania prawnego, które zainicjowało jej podjęcie, wskazano, iż zakaz działania prawa wstecz stanowi podstawową zasadę obowiązującą w państwach demokratycznych. Polega ona na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione regulacje prawne do zdarzeń, które wystąpiły przed wejściem w życie normy prawnej. Zasada niedziałania prawa wstecz jest zatem dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną do organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Mimo że nie została ona wyrażona wprost w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie opartym na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

Naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz prowadzi niejako automatycznie do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa i zasady ochrony praw nabytych (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z [...] października 1989 r. K 3/88, publ. OTK 1989 nr 1 poz. 2, z 15 lipca 1996 r. K 5/96, publ. OTK 1996 nr 4 poz. 30).

Podobnie w tym przedmiocie wypowiada się literatura i wskazuje, że zastosowanie prawa dotychczasowego najpełniej chroni wolność jednostek, które zgodnie z własną wolną, lecz z poszanowaniem praw innych podmiotów i z odpowiedzialnością za swoje decyzje, kształtują swe sytuacje prawne. Wówczas chronione jest także zaufanie obywateli do prawa, którzy nawiązując stosunki prawne mają pewność, że w przyszłości nie zostaną zaskoczeni zmianami prawa. Przyczynia się to do gwarancji pewności obrotu prawnego, daje bezpieczeństwo prawne.

Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 maja 1994 r. K 1/94, publ. OTK 1994 r. nr 1 poz. 10).

W orzeczeniu z 14 czerwca 2000 r. (P 3/00, publ. OTK ZU nr 5/2000, s. 690) Trybunał Konstytucyjny wskazał natomiast, iż zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, czyli na takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona "interesów w toku" występuje w sytuacji, gdy prawodawca wyznacza pewien okres na podejmowanie czynności według z góry ustalonych zasad lub reguł gry (zob. postanowienie TK z 18 lipca 2006 r. Tw 52/04, publ. OTK-B 2006 nr 4 poz. 128). Omawianym pojęciem Trybunał Konstytucyjny obejmuje przedsięwzięcia gospodarcze i finansowe rozpoczęte na gruncie dotychczasowych przepisów, i podkreśla, że ustawodawca, dokonując kolejnych modyfikacji stanu prawnego, nie może tracić z pola widzenia interesów, które ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego (zob. wyrok TK z 30 maja 2005 r. P 7/04, publ. OTK-A 2005 nr 5 poz. 53). Praktyka orzecznicza pokazuje, że najczęstszą przyczyną naruszenia obowiązku poszanowania "interesów w toku" jest właśnie brak jakichkolwiek przepisów przejściowych (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 164–165). Ów brak skutkuje bowiem zwykle – tak jak w niniejszej sprawie – naruszeniem wskazanej wyżej zasady zaufania obywatela do państwa i do prawa, określanej także mianem zasady lojalności państwa wobec obywatela, która wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. W konsekwencji przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (zob. wyrok z 7 lutego 2001 r. K 27/00, publ. OTK ZU 2001 nr 2 poz. 29).

Konstytucyjna zasada ochrony interesów w toku nie ma charakteru bezwzględnego. Jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, powołana zasada ma bardziej kategoryczny charakter, jeżeli spełnione są łącznie trzy warunki: (1) przepisy prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć, (2) przedsięwzięcie to ze swej natury musi być rozłożone w czasie, (3) adresat tego przepisu musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania tych przepisów (zob. postanowienie TK z 18 lipca 2006 r. Tw 52/04, publ. OTK-B 2006, nr 4, poz. 128 i powołane tam wyroki TK; tak też: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego..., s. 164).

To czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. orzeczenia TK: z 2 marca1993 r. K 9/92, publ. OTK 1993 cz. I, s. 69 i nast., z 19 października 1993 r. K 14/92, publ. OTK 1993, cz. II, s. 328 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej powyżej uchwale zwrócił jednak uwagę, iż bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażany był korespondujący z powyższym stanowiskiem pogląd, że następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów należy też według nich oceniać (zob. wyrok z 5 listopada 1986 r. U. 5/86, publ. OTK z 1986 r., poz. 1, orzeczenie z 28 maja 1986 r. U. 1/86, publ. OTK z 1986 r., poz. 2).

Przenosząc powyższe rozważania o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku kontrolowanego Sądu, decydującego znaczenia przy ocenie zasadności żądania nie mogła mieć okoliczność, iż do chwili wejścia w życie art.70b ust. 11 u.s.o. nie ziściły się wszystkie ustawowe warunki uprawniające skarżącego do nabycia dofinansowania.

Przyjęcie, że w takiej sytuacji uprawnienie do otrzymania dofinansowania ze środków publicznych nie należałoby się tylko z tego względu, że dwa lata po zawarciu umowy, w trakcie jej realizacji, pojawiła się regulacja wykluczająca dofinansowanie dla osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie, naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja ta, wskutek braku przepisów przejściowych, może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do umów, które zostały zawarte po dacie wejścia jej w życie. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej do umów zawartych przed jej wejściem w życie mógłby wskazać ustawodawca i to jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny jedynie w sytuacji ważnego interesu publicznego, którego nie można wyważyć interesem jednostki. Także i Sąd I instancji w swych rozważaniach nie wskazał, by istniał ważny interes publiczny bądź konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, która mogłaby stanowić podstawę do wzruszenia reguły tempus regit actum. W tej sytuacji nowa ustawa nie może być stosowana, przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. wyrok NSA z 9 marca 2010 r. II GSK 443/09, dostępny na stronie internetowej https://cbois. nsa.gov.pl).

Zgodnie z przepisem art. 70b ust. 1 u.s.o., pracodawcom którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli:

1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania;

2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Z kolei w myśl art. 70b ust. 7 u.s.o., dofinansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Do wniosku należy dołączyć kopie dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, kopię umowy o pracę z młodocianym pracownikiem zawartej w celu przygotowania zawodowego; kopię odpowiednio dyplomu lub świadectwa potwierdzającego zdanie egzaminu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, albo zaświadczenie potwierdzające zdanie tego egzaminu.

Z powyższych uregulowań wynika, że to umowa o pracę w celu przygotowania zawodowego skutkuje podjęciem przez pracodawcę zobowiązania kształcenia młodocianego, a także czyni możliwym, przy spełnieniu innych warunków, uzyskanie pomocy ze strony państwa. Zawarcie umowy służy całemu systemowi kształcenia, stanowi wyraz wypracowania mechanizmów zachęcających pracodawców do szerszego włączania się w proces kształcenia w zawodach.

Nie sposób w tej sytuacji skutków wykonania zobowiązania oceniać wg norm obowiązujących w innej dacie niż data zawarcia umowy o pracę. W niniejszej sprawie, regulacje obowiązujące w chwili zawarcia spornej umowy określiły konsekwencje prawne związane z jej realizacją. Dlatego też, to przepis dotychczasowy winien mieć w sprawie tej zastosowanie. Pod jego rządami powstał bowiem stosunek prawny, którego treść w sposób wyczerpujący została ukształtowana przez ówcześnie obowiązujący przepis. Odmienne stanowisko narażałoby pracodawcę na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podjęcia decyzji i działań, co nie odpowiadałoby konstytucyjnej zasadzie zaufania do organów państwa. Pracodawca nie miał bowiem żadnych możliwości dostosowania się do nowych przepisów ani skompensowania uszczerbku powstałego w związku z kosztami kształcenia dotychczas poniesionymi, a nawet uniknięcia dalszych kosztów, które musiał ponosić nadal w wykonaniu wcześniej zawartych umów o pracę w celu przygotowania zawodowego. Ustawa zmieniająca nie przewidywała bowiem ani możliwości uzyskania dofinansowania choćby za okres kształcenia już zrealizowanego do dnia wejścia w życie art. 70b ust. 11 u.s.o., ani też nie umożliwiała rozwiązania ex nunc (wypowiedzenia) umów wcześniej zawartych. W braku szczególnych regulacji przejściowych znajdował bowiem w tym przypadku zastosowanie ogólny przepis art. 196 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.; dalej jako k.p.), zgodnie z którym rozwiązanie za wypowiedzeniem umowy o pracę zawartej w celu przygotowania zawodowego dopuszczalne jest tylko w razie: (1) niewypełniania przez młodocianego obowiązków wynikających z umowy o pracę lub obowiązku dokształcania się, pomimo stosowania wobec niego środków wychowawczych, (2) ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, (3) reorganizacji zakładu pracy uniemożliwiającej kontynuowanie przygotowania zawodowego, (4) stwierdzenia nieprzydatności młodocianego do pracy, w zakresie której odbywa przygotowanie zawodowe. Żadna z wymienionych przesłanek, ani inne dopuszczone w przepisach szczególnych, nie przewidywały możliwości wypowiedzenia przez pracodawcę zawartych wcześniej umów o pracę w celu przygotowania zawodowego z powołaniem się na zaistniałą w międzyczasie zmianę normatywną i związaną z tym utratę możliwości uzyskania dofinansowania kosztów kształcenia.

Decydując zaś w kwestiach intertemporalnych należy zawsze mieć na względzie, że obciążenia związane ze zmianą prawa powinny być proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawnych dotychczasowych i nowych, by złagodzić uciążliwe zmiany obowiązującego prawa, co przy stanowisku Sądu I instancji byłoby niemożliwe do zrealizowania (por. powołaną wyżej uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r., podjętą w sprawie OPS 1/06).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zwrócić także należy uwagę, iż określone wcześniej warunki, które znamionują "interesy w toku" zasługujące na prawną ochronę, zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przedsięwzięcie polegające na kształceniu zawodowym pracownika młodocianego – z którym związane jest przedmiotowe dofinansowanie – ma bowiem jasno określone ramy czasowe, które, co do zasady, stanowią pochodną ustawowo określonego czasu trwania nauki w danym typie szkoły ponadgimnazjalnej (np. w zasadniczej szkole zawodowej trzy lata – zob. art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a u.s.o.). W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych nauka zawodu trwa nie dłużej niż 36 miesięcy (z zastrzeżeniem § 12 ww. rozporządzenia przewidującego wyjątkowo możliwość przedłużenia nauki maksymalnie o 12 miesięcy). Pracodawca rozpoczynając dany cykl kształcenia mógł więc zasadnie oczekiwać, że w tym okresie zasady obowiązujące w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia nie ulegną zmianie. Przedsięwzięcie to (proces kształcenia) ze swej natury musi być (i faktycznie było) rozłożone w czasie – w niniejszej sprawie na okres trzech lat. Skarżący, jako adresat przepisów o dofinansowaniu kosztów kształcenia młodocianych, faktycznie rozpoczął realizację tak rozumianego przedsięwzięcia pod rządem dotychczasowych, korzystnych dlań przepisów. Co więcej, prowadził je na niezmienionych warunkach (w niezmienionym stanie prawnym) do momentu wejścia w życie art. 70b ust. 11 u.s.o. już przez dwa lata.

Skoro zatem skarżący, zgodnie z wymogami ustawowymi określonymi w momencie zawarcia umowy o pracę z młodocianymi, ze starannością zrealizował ciążący na nim obowiązek, spełnione zostały pozostałe przewidziane w poprzednim unormowaniu przesłanki i nie stwierdzono ważnego interesu publicznego bądź innej zasady konstytucyjnej wskazującej na konieczność zastosowania ustawy nowej, brak było podstaw do odmowy dofinansowania (tak w wyroku NSA z 25 listopada 2014 r. I OSK 1658/14, niepubl.).

Za wadliwe w tej sytuacji uznać należało stanowisko WSA w Białymstoku, który wywiódł, że sytuacja skarżącego w dacie wejścia w życie nowych przepisów nie była na tyle ukształtowana, by gwarantować pewność uzyskania dofinansowania, przez co uprawnionym było zastosowanie przepisów nowych, skutkujących odmową przyznania dofinansowania.

W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej norm prawa materialnego w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Na mocy art. 188 w związku z art. 145 § 1pkt 1lit. a P.p.s.a. wyrok sądu I instancji podlegał więc uchyleniu wraz decyzjami organów obu instancji.

Wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2004 r. OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11 poz. 135 oraz z 16 lutego 2009 r. II OSK 193/08, niepubl.)

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.