Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2484/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 3a, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 131 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 882/17 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 882/17 oddalił skargę T. H. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Powiatu w C. decyzją z [...] grudnia 1974 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gminie S. w obrębie [...], oznaczonej jako pgr [...] oraz w obrębie [...], oznaczonej jako pgr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa, na wniosek [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego w W. Celem wywłaszczenia była eksploatacja "żwirowni" w K., zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z [...] listopada 1974 r. nr [...], wydaną przez Urząd Powiatowy w C.

Decyzją z [...] lutego 1975 r. nr [...] Zastępca Naczelnika Powiatu w C.ustalił odszkodowanie w wysokości 1 168 954,00 zł za wyżej wymienione wywłaszczone nieruchomości i orzekł o jego wypłaceniu na rzecz uprawnionego T. H.

T. H. we wniosku z [...] września 2004 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Naczelnika Powiatu w C. z [...] lutego 1975 r. wskazując, że przy ustalaniu odszkodowania pominięto składnik majątkowy, tj. żwir.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2004 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Orzeczenie to zostało uchylone przez Ministra Infrastruktury decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...], którą jednocześnie stwierdzono nieważność ww. decyzji Zastępcy Naczelnika Powiatu w C. z [...] lutego 1975 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie Ministra została odrzucona prawomocnym postanowieniem z 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1155/05.

T. H. we wniosku z [...] lutego 2006 r., sprecyzowanym [...] maja 2006 r., wniósł o ponowne ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, wskazując jednocześnie, że domaga się uwzględnienia w nowej decyzji także wartości zalegającego na niej złoża żwiru.

Kolejne decyzje wydawane w przedmiotowej sprawie przez Starostę C., a następnie Starostę B. (wyznaczonego do jej prowadzenia) z: [...] lutego 2009 r. nr [...],[...] maja 2011 r. nr [...],[...] grudnia 2012 r. nr [...],[...] października 2013 r. nr [...] oraz [...] sierpnia 2015 r. nr [...] były uchylane decyzjami Wojewody [...] odpowiednio z: [...] czerwca 2009 r. nr [...] (decyzja ta została z kolei uchylona przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 15 marca 2010 r. sygn. akt II SA/GI 874/09), [...] sierpnia 2010 r. nr [...],[...] marca 2012 r. nr [...],[...] lutego 2013 r. nr [...],[...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz [...] stycznia 2016 r. nr [...]. W toku postępowania kwestią sporną pozostawało określenie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem wartości kopalin (żwiru).

W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Starosta B. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu na rzecz T. H. odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości w kwocie 1 584 000,00 zł oraz zobowiązał do jego wypłaty Starostę C.

Starosta C. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji kwestionując prawidłowość ustalenia odszkodowania w pełnej wysokości i domagając się jego pomniejszenia o kwotę wypłaconą na podstawie (wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego) decyzji Zastępcy Naczelnika Powiatu w C. z [...] lutego 1975 r.

Odwołanie wniósł również T. H. zarzucając lakoniczne i uniemożliwiające kontrolę instancyjną uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz kwestionując prawidłowość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, tj. błędne zastosowanie w procesie wyceny podejścia porównawczego i przyjęcie do porównań gruntów niespełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 12 maja 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9a, art. 128 ust. 1, art.129 ust. 1 i ust. 5 i art. 130 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił na rzecz T. H. odszkodowania w wysokości 1 584 000,00 zł, jednocześnie zobowiązując Starostę C. do wypłaty na rzecz T. H. kwoty 1 069 459,95 zł, tj. kwoty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją pomniejszonej o kwotę odszkodowania w wysokości 1 168 954,00 zł wypłaconego T. H. na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Zastępcy Naczelnika Powiatu w C. z [...] lutego 1975 r. nr [...], tj. po waloryzacji pomniejszonej o kwotę 514 540,05 zł.

Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że ustalając odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z [...] grudnia 2016 r. sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych B. B. (uprawnienia zawodowe nr [...]) i J. K. (uprawnienia zawodowe nr [...]). Wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem zalegającej kopaliny określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami (oraz pomocniczo podejściem dochodowym, metodą zysków). W ocenie Wojewody [...], operat szacunkowy spełnia wymagania wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia, jest spójny, logiczny i nie zawiera błędów. Biegli udzielili odpowiedzi na wszystkie zarzuty odwołującego. Został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia z zakresu wyceny nieruchomości. Co więcej, autorka operatu została wskazana przez [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych jako rzeczoznawca specjalizujący się w problematyce wyceny nieruchomości ze złożami kopalin. Organ zwrócił uwagę, że autorzy operatu wyjaśnili, że wycenę podejściem dochodowym zastosowano jedynie pomocniczo. Jej wyniki nie mają charakteru autonomicznego. Ponadto wskazali, że konieczność uwzględnienia w procesie wyceny specyfiki rynku nieruchomości ze złożami kopalin, który tworzą wyłącznie przedsiębiorstwa specjalistyczne zajmujące się eksploatacją złóż, powoduje, że nie jest możliwe, aby porównania dla tego rodzaju nieruchomości odbywały się w warunkach analogicznych w zakresie podobieństwa, jak dla typowych nieruchomości funkcjonujących na rynkach wolnokonkurencyjnych. Organ wskazał także, że w sprawie nie znajduje zastosowania § 47 ust. 5 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.), ponieważ w dacie wywłaszczenia na objętych wywłaszczeniem działkach nie była prowadzona ani zakończona działalność polegająca na wydobyciu żwiru. Właściciel nie posiadał na prowadzenie takiej działalności zezwolenia. Funkcjonowały one jako gospodarstwo rolne, a wydobycie żwiru miało rozpocząć dopiero [...] Przedsiębiorstwo Budownictwa Przemysłowego, na wniosek którego nastąpiło wywłaszczenie. Jak wskazał sam odwołujący jedynie działka nr [...], sąsiadująca z wywłaszczonym obszarem, stanowiła rekultywowane wyrobisko po żwirze. Ponadto komisja opiniująca [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych (oceniająca prawidłowość wcześniej sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego z [...] czerwca 2015 r.) nie przesądziła o konieczności dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu powołany wyżej przepis. Uwagi komisji zostały uwzględnione przez autorów operatu.

Organ odwoławczy uznał również, że zasadne było powiązanie kwestii ustalenia należnego odszkodowania z jednoczesnym potrąceniem wypłaconej wcześniej kwoty z tego tytułu po jej zwaloryzowaniu.

T. H. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 K.p.a. przez nienależytą ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego, zaniechanie weryfikacji tego operatu i poprzestanie jedynie na wyjaśnieniach autorów operatu, bez dokonania własnej analizy zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zarzucił także naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przez wydanie decyzji opartej na ustaleniu wartości nieruchomości podejściem porównawczym w sytuacji gdy zastosowanie takiego podejścia nastąpiło z naruszeniem określonych w przepisach wymogów. Zarzucił również naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. przez jego niezastosowanie. Nadto zarzucił naruszenie art. 132 ust. 3a u.g.n. przez bezpodstawne odjęcie od ustalonej kwoty odszkodowania kwoty wypłaconej skarżącemu w 1975 r. po dokonaniu jej waloryzacji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę potrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że będący podstawą ustalenia odszkodowania operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych spełnia wymogi i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Prawidłowo został oceniony stan i wartość wywłaszczonej nieruchomości oraz przyjęte - dla oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem zalegającej kopaliny - podejście porównawcze, metoda porównywania parami oraz pomocniczo podejście dochodowe – metoda zysków. Jednocześnie szczegółowo został wyjaśniony wybór dokonanej metody szacowania wartości. Sąd w odniesieniu do oceny operatu szacunkowego wyjaśnił, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z art. 157 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego.

Sąd przyjął, że zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. rzeczoznawca poddał analizie lokalny rynek nieruchomości i wybrał nieruchomości, których częścią składową były złoża kopalin. Wartość nieruchomości przyjętych do porównań skorygował uwzględniając cechy rynkowe mające wpływ na ich wartość, tj. lokalizację, zasobność złoża, jakość surowca w złożu, rodzaj użytku. Stwierdził również, że ceny transakcyjne w analizowanym okresie były stabilne. Jednocześnie biegli sporządzając przedmiotowy operat uwzględnili wszystkie uwagi zawarte w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w stosunku do wcześniejszych operatów. Bez znaczenia pozostaje fakt, że we wcześniejszych operatach ustalono wyższą kwotę odszkodowania w sytuacji, gdy operaty te zostały negatywnie ocenione przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Sąd uznał, że prawidłowo przygotowany operat szacunkowy pozwalał organowi na wydanie decyzji poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o dokonaną wycenę. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego wskazując, że operat zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny wywłaszczonej nieruchomości. O dokładności przeprowadzonej oceny świadczy również fakt, że organ dwukrotnie zwracał się o uzupełnienie operatu i odniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w zakresie dotyczącym wiedzy specjalistycznej oraz doboru metody wyceny. Jako chybiony tym samym Sąd znał zarzut skargi, że organ zaniechał weryfikacji operatu szacunkowego i nie dokonał jego rzetelnej oceny. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi organ wnikliwie ocenił operat, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z faktu, że uznał za przekonujące wyjaśnienia biegłych rzeczoznawców i przyjął prezentowane przez nich stanowisko jako własne, nie wynika, że zaniechał oceny operatu.

Sąd wskazał, że nie znajduje również potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie skargi, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 i art. 153 ust. 2 u.g.n. Sąd wskazał, że skarżący kwestionuje zastosowanie przy wycenie podejścia porównawczego, jednak biegli w wystąpieniu z [...] maja 2017 r. (stanowiącym odpowiedź na pismo Wojewody z [...] kwietnia 2017 r.) wyczerpująco uzasadnili zastosowanie tego sposobu wyceny nieruchomości. Argumentację tę Sąd uznał za zasadną i zgodną z obwiązującymi przepisami. Biegli wyjaśnili bowiem, że mimo że art. 153 ust. 2 u.g.n. wskazuje na formalną możliwość zastosowania metod dochodowych również do wyceny nieruchomości mogących przynosić dochód, to jednak "zastosowanie tego rozwiązania wymaga spełnienia poprzedzającej podstawowej regulacji przepisu, która dotyczy przesłanek wyboru sposobu wyceny na podstawie oceny warunków funkcjonowania specjalistycznego rynku gruntów ze złożami kopalin. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dla zastosowania podejścia dochodowego dokonać należy oceny funkcjonowania tego rynku z punktu widzenia celów realizowanych przez nabywców, którzy płacą ceny uzależnione od przewidywanego dochodu. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego dochodem z nieruchomości jest czynsz oraz inne dochody, które dotyczą tzw. dochodów poza czynszowych (np. reklamy, automaty)". "Podejście dochodowe wymaga więc w każdym przypadku (zarówno dla metody inwestycyjnej jak i metody zysków) przyjęcia założenia, że nieruchomość po nabyciu przez inwestora zostaje oddana do odpłatnego użytkowania na podstawie umowy najmu/dzierżawy i uzyskiwane są dochody czynszowe i poza czynszowe. Stąd dla metody zysków winien być spełniony warunek celu nabycia nieruchomości jako inwestycji, a nie cel operacyjny dotyczący zakupu na potrzeby własnej działalności - w tym przypadku eksploatacji kopalin. Różnica pomiędzy metodą zysków, a inwestycyjną dotyczy jedynie sposobu obliczenia dochodów do kapitalizacji, a założenia podstawowe są wspólne w ramach podejścia dochodowego i dotyczą przede wszystkim celu nabycia. Analiza i ocena stanu rynku specjalistycznych gruntów ze złożami kopalin w niniejszej sprawie wykazała, że typowe transakcje sprzedaży tego rodzaju nieruchomości realizują cel nabycia operacyjny, a nie inwestycyjny". Biegli zwrócili również uwagę, że zarówno w normach zawodowych, jak i literaturze specjalistycznej nie rekomenduje się podejścia dochodowego dla szacowania nieruchomości na etapie rozpoznania i dokumentowania złoża. Nieruchomość szacowana podejściem dochodowym, zgodnie z treścią standardu (KSWS "Wycena nieruchomości gruntowych ze złożami kopalin objętymi własnością nieruchomości gruntowej") powinna znajdować się w całości lub w części w obrębie obszaru górniczego. "Ponadto winna stanowić kompletny, specjalistyczny zespół aktywów, który umożliwia eksploatację kopaliny ze złoża oraz produkcję z niej surowców. Warunki te w przypadku szacowanej nieruchomości nie zostały spełnione". Sąd uznał, że tym samym zasadne było określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n., ponieważ w procesie wyceny biegli uwzględnili specyfikę funkcjonowania rynku nieruchomości z pokładami żwiru. Potwierdzili, że znane były im warunki zawarcia transakcji przyjętych do porównań i że spełniają one warunki, o których mowa w art. 151 u.g.n., a ponadto wskazali na (wyłączające działanie w sytuacji zależności od nabywcy i braku konkurencyjności) transakcje gruntami położonymi pomiędzy funkcjonującymi żwirowniami, które jednocześnie nabywało dwóch konkurujących ze sobą przedsiębiorców (złoża B., P. i W., T. i S. oraz R.). Biegli zwrócili również uwagę, że jak ustalili w toku analizy rynku (i na co wskazali w piśmie z [...] lutego 2017 r.) nieruchomości położone w oddaleniu od eksploatowanych złóż (a więc zdaniem skarżącego, nie narażone na ograniczenia związane z sąsiedztwem podmiotu prowadzącego działalność wydobywczą), gdzie eksploatacja jeszcze się nie rozpoczęła, postrzegane są jako mniej atrakcyjne i osiągają ceny niższe niż grunty w sąsiedztwie działających przedsiębiorców (tak też wskazano w operacie - str. 14).

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia § 47 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004r., zgodnie z którym do porównań należy przyjąć nieruchomości o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie. O zasobności złoża decyduje ilość kruszywa w tonach lub metrach sześciennych przypadająca na jednostkę powierzchni (1 m2). Parametr ten posiada bardzo zbliżone wielkości dla nieruchomości podobnych wybranych do porównań i mieści się w granicach 6,54 - 9,80 m3/m2 (13,08 - 19,60 t/m2). Ponadto ze wszystkich wybranych nieruchomości tylko jedna posiada zasobność mniejszą od zasobności szacowanej nieruchomości. Jednocześnie Sąd zauważył, że w toku wyceny biegli, w oparciu o analizę odnotowanych na badanym rynku transakcji i preferencje uczestników obrotu rynkowego, ustalili cechy nieruchomości ze złożami, mające wpływ na ich cenę. Stwierdzono, że największe znaczenie z punktu widzenia potencjalnego nabywcy mają lokalizacja złoża, jakość znajdującego się w nim surowca i ograniczenia w jego zagospodarowaniu (waga 20%). Nieco mniejsze znaczenie dla nabywcy ma zasobność złoża oraz ryzyko inwestycyjne - faza rozwoju nieruchomości (15%). Najmniejsze znaczenie przypisywano rodzajowi użytku (10%). Wśród wskazanych wyżej cech nie wymieniono wielkości nieruchomości, co oznacza, że z punktu widzenia potencjalnego nabywcy nie jest ona parametrem mającym bezpośredni wpływ na cenę gruntu.

Sąd uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia art. 132 ust. 3a u.g.n. W ocenie skarżącego przepis ten nie pozwala na odliczenie wypłaconej wcześniej kwoty odszkodowania od kwoty odszkodowania ustalonej w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu to stanowisko jest o tyle niesłuszne, że nie można przyjąć, że skarżący zachował prawo do ustalonej pełnej wysokości odszkodowania, skoro wcześniej została wypłacona mu część tego odszkodowania. Gdyby Starosta C. miał wypłacić jeszcze tę kwotę odszkodowanie przekraczałoby wartość nieruchomości, a to byłoby wbrew przepisom. Zaakceptowanie do wypłaty kwoty odszkodowania w wysokości orzeczonej decyzjami powodowałoby, że z już uprzednio wypłaconą kwotą odszkodowanie przewyższałoby wartość nieruchomości, co z kolei mogłoby skazywać strony postępowania - zobowiązanego do wypłaty odszkodowania i uprawnionego do jego otrzymania na proces cywilny. Egzekucji administracyjnej podlegałaby bowiem decyzja zobowiązująca do wypłaty odszkodowania w wysokości w niej orzeczonej, zaś kwota powyżej wartości nieruchomości byłaby nienależna, co jednak pozostawałoby poza możliwością działania organu egzekucyjnego. Wobec tego w celu zwrotu kwoty już wypłaconej zobowiązany do wypłaty odszkodowania, gdyby nie doszło do jej zwrotu, byłby zmuszony do wystąpienia na drogę cywilną. Przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa nastąpiło orzeczeniem administracyjnym i w procesie administracyjnym jest ustalone także odszkodowanie za utratę prawa. W sytuacji luki prawnej, wynikającej z dodania do ustawy szczególnej art. 18a, następnie jego uchyleniem, kwestia uregulowania odszkodowania musi także odbyć się na tej drodze orzeczeniem organu administracji, właściwego do ustalenia odszkodowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1315, 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 830/11, 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 322/12, 4 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1089/12). Słuszne jest również przyjęcie waloryzacji wypłaconego odszkodowania w przypadku, gdy zachodzi konieczność jego zwrotu wobec stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której je wypłacono, zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo ( por. wyrok NSA z 28 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 428/13).

W toku postępowania sądowego Sąd uzyskał od skarżącego wyjaśnienie, że nie zwracał się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny operatu, a jedynie wystąpił do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych przy Ministrze Infrastruktury o wszczęcie postępowania. Odnosząc się do tego Sąd wskazał, że w orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

T. H. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucają mu naruszenie:

I. art. 157 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie, mimo że we wcześniejszych postępowaniach odwoławczych zlecano ocenę operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

II. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", mające istotny wpływ na wynik sprawy przez brak ustosunkowania się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, a wynikających z zarzutów podniesionych przez skarżącego;

III. art. 151 ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 47 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przez brak uchylenia przez Sąd decyzji opartej na ustaleniu wartości nieruchomości podejściem porównawczym w sytuacji, gdy zastosowanie takiego podejścia nastąpiło z naruszeniem określonych w powyższych przepisach wymogów;

IV. niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, mające istotny wpływ na jej wynik, będące konsekwencją naruszeń, o których mowa w pkt I-III;

V. art. 132 ust. 3a u.g.n. przez bezpodstawne odjęcie od ustalonej kwoty odszkodowania sumy wypłaconej już skarżącemu w 1975 r., po dokonaniu jej waloryzacji;

VI. art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji pomimo istotnych jej wad, uzasadniających takie uchylenie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, ale jest związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 508/12 i 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 194/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Oznacza to powinność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10 i 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05 i 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09 i 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/07). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I GSK142/10). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1313/10).

Przypomnieć trzeba, że to rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd I instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Jak wskazuje się jeszcze w orzecznictwie do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w sposobie formułowania podniesionych w niej zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. W tym kontekście odnotowania wymaga, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie przyporządkował zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 P.p.s.a ani też nie określił jaką postać miały naruszenia wskazanych przepisów prawa. Mankamentem jest też dotknięty ten zarzut rozpoznawanej skargi kasacyjnej, który podnosi "niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, mające istotny wpływ na jej wynik, będące konsekwencją naruszeń, o których mowa w pkt I – III" skargi kasacyjnej, równocześnie nie wskazując żadnych norm odniesienia. Braku tego nie sanuje uzasadnienie skargi kasacyjnej. Wskazać zatem trzeba, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej wskazując na przepisy, które normują sposób ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono.

Wobec powyższego trzeba zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).

Granice skargi kasacyjnej jej autor wyznaczył przez zarzuty naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. przez jego niezastosowanie, art. 151 ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 47 ust. 1, 2, 4, 5, i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. polegającego na nieprawidłowej ocenie operatu szacunkowego i ustaleniu wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, naruszeniu art. 132 ust. 3a u.g.n. przez bezpodstawne odjęcie od ustalonej kwoty odszkodowania sumy wypłaconej skarżącemu w 1975 r., po dokonaniu waloryzacji i naruszeniu art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak ustosunkowania się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez zaniechanie uchylenia decyzji pomimo istotnych wad.

Skarga kasacyjna została zatem oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie w braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do wszystkich okoliczności sprawy stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 "P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12 i 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - WSA w Gliwicach powinien uwzględnić z urzędu. Autor skargi kasacyjnej powiązał natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1605/09 i 13 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09 i 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Polemika z ustaleniami Sądu I instancji, oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd oraz prawidłowością zajętego przez Sąd stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Również postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymieniony w analizowanym zarzucie przepis nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, 26 września 2018 r., sygn. akt II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/1, 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12, 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego generalnie zauważyć należy, że istota sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny operatu szacunkowego jako środka dowodowego, który pozwala na prawidłowe oszacowanie wartości wywłaszczonej w przeszłości nieruchomości i w konsekwencji na prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania za tę nieruchomość.

Zarzut naruszenia art. 151 ust. 1 w związku z art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz § 47 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. opiera się na stanowisku skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji niewłaściwie nie uchylił decyzji opartej na ustaleniu wartości nieruchomości podejściem porównawczym w sytuacji, gdy zastosowanie takiego podejścia nastąpiło z naruszeniem określonych w powyższych przepisach wymogów. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji odwołał się wyłącznie do wyjaśnień biegłych z [...] maja 2017 r., zamiast poczynić własne ustalenia kontrolujące zasadność konkluzji biegłych, podczas gdy kwestia zgodności operatu szacunkowego z przepisami prawa powinna podlegać ocenie Sądu a nie samych biegłych. Skarżący kasacyjnie dalej podniósł, że "biegłym do spraw prawa" jest Sąd, a wypowiadanie się w przedmiocie wykładni i sposobu zastosowania przepisów prawa nie leży w kompetencji rzeczoznawców majątkowych. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że z zestawienia nieruchomości, zawartego w załączniku nr 1 do operatu, będących przedmiotem sprzedaży, przyjętych do porównania parami wynika, że krąg potencjalnych nabywców był ograniczony jedynie do przedsiębiorców eksploatujących sąsiednie złoża, co wykluczało niezależność stron. A to oznacza, że zbywcy działali w warunkach sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Zarzut ten dotyczy również błędnego zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska biegłych co do uwzględnienia specyfiki funkcjonowania rynku nieruchomości z pokładami żwiru, a także przyjęcia do porównań nieruchomości o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie (§ 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r.). Reasumując – w ocenie skarżącego kasacyjnie – powyższe oznacza, że brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa materialnego.

Przypomnieć należy zatem treść powyższych przepisów prawa materialnego.

W myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej.

Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (ust. 1). Podejście dochodowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód (ust. 2).

Stosownie do § 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin niestanowiących przedmiotu własności górniczej jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża (ust. 1). Przy stosowaniu podejścia porównawczego uwzględnia się ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości położonych na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej (ust. 2). Przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia wynagrodzenia za uzyskanie prawa do władania nieruchomością, niezbędnego do eksploatacji złoża kopalin, określa się wartość nieruchomości według stanu nieruchomości przed eksploatacją złoża oraz według przewidywanego stanu nieruchomości po zakończeniu eksploatacji złoża, przyjmując ceny na dzień sporządzenia operatu szacunkowego (ust. 4). Przy określaniu wartości nieruchomości po zakończeniu eksploatacji złoża stosuje się podejście porównawcze albo dochodowe, uwzględniając zasobność złoża pozostałego po zakończeniu eksploatacji. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się poniesionych kosztów rekultywacji wyrobiska (ust. 5). Przy określaniu wartości, o których mowa w ust. 1-5, uwzględnia się ustalenia zawarte w dokumentacji geologicznej złoża, w projekcie zagospodarowania złoża, w koncesji na wydobywanie kopaliny, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także dane zawarte w dokumentacji mierniczo-geologicznej złoża (ust. 6).

Jak wskazano powyżej autor skargi kasacyjnej nie określił postaci naruszenia prawa materialnego. Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że kwestionowane jest w okolicznościach sprawy przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określenia "wartości rynkowej nieruchomości", przy czym kwestionowany jest jeden z elementów decydujących o uznaniu wartości nieruchomości za rynkową, a mianowicie wymóg, aby strony transakcji nie znajdowały się w sytuacji przymusowej. Skarżący kasacyjnie twierdzi zatem, że błędne było przyjęcie przez Sąd I instancji, że wymóg niezależności stron transakcji jest spełniony w sytuacji, gdy krąg potencjalnych nabywców był ograniczony jedynie do przedsiębiorców eksploatujących sąsiednie złoża.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że ceny transakcyjne nieruchomości położonych pomiędzy funkcjonującymi żwirowniami, które nabywane były przez konkurujących przedsiębiorców, nie wypełniają przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. Ustawodawca nie wyłączył bowiem z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a przedsiębiorcami ani też nie ustalił dla tych transakcji w sposób szczególny rynku lokalnego. Argumentacja przyjęta przez Sąd I instancji prawidłowo eksponuje w rozumieniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości element nieruchomości specjalistycznej, co powoduje, że stają się one przedmiotem obrotu głównie między przedsiębiorcami. Potwierdzeniem takiego rozumienia "wartości rynkowej nieruchomości" jest ustalenie zawarte w operacie szacunkowym, że nieruchomości położone w oddaleniu od eksploatowanych złóż osiągają ceny niższe niż grunty położone w sąsiedztwie działających przedsiębiorców. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n.

Naruszenie art. 151 u.g.n. skarżący kasacyjnie powiązał z art. 153 ust. 1 i 2 u.g.n., które to przepisy regulują na czym polega podejście porównawcze i dochodowe. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym ich zastosowaniu, tj. zastosowaniu przez rzeczoznawców majątkowych podejścia porównawczego zamiast podejścia dochodowego, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia § 47 ust. 1, 2, 4, 5 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Ponadto skarżący kasacyjnie utrzymuje, że nietrafne jest podejście Sądu I instancji do zakresu kontroli treści, które zawiera operat szacunkowy, tj. zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości.

Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że kompetencja do oceny operatu szacunkowego nie zwalnia organu administracji i sądu administracyjnego od zweryfikowania stosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia, metody i techniki przy określaniu wartości nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie zauważa jednak, że stanowisko to reprezentuje również Sąd I instancji, który na s. 6 uzasadnienia wskazał, że od oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 K.p.a. nie jest zwolniony organ administracyjny ani sąd administracyjny. Sąd Wojewódzki określając granicę tej oceny wskazał na konieczność jej dokonania przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów oraz niewkraczania w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Z tak ustalonymi granicami należy zgodzić się. Skoro sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, może zakwestionować ocenę organów, a pośrednio przedmiot tej oceny, czyli operat szacunkowy, tylko wtedy, gdy dostrzeże naruszenia prawnie określonych zasad sporządzania operatu. Sąd administracyjny nie ocenia zatem merytorycznie operatu szacunkowego wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2269/14). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości - art. 152 ust. 1 u.g.n. W odniesieniu zaś do stosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia określenia wartości nieruchomości kontrola organów i Sądu dotyczy przykładowo określonych w art. 154 ust. 1 u.g.n. czynników, tj. czy rzeczoznawca uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. przesądza jednak, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, z tym że musi uwzględnić wskazane powyżej zasady oraz wykazać je w operacie szacunkowym. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 u.g.n. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Ustalenie zakresu właściwego rynku oraz dobór transakcji zawartych na tym rynku jako podstawy wyceny wymaga wiadomości specjalnych, którymi nie dysponują ani organy, ani sąd administracyjny orzekający w sprawie. Jest to zatem sfera, w której zakres oceny organów, a następnie sądu administracyjnego, jest z istoty swojej ograniczony. Nie budzi wątpliwości zatem, że rozpoznawane w niniejszej sprawie zagadnienia, dotyczące przyjęcia do porównania nieruchomości o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie wymagały fachowej wiedzy z zakresu szacowania nieruchomości ze złożami kopalin, a co za tym idzie ustalenie tych faktów mogło nastąpić wyłącznie przy pomocy biegłego. Zauważyć należy poza tym, że skarżący kasacyjnie kwestionuje wartość dowodową opinii wykonanej przez biegłych B. B. i J. K. poddając w wątpliwość wnioski do jakich doszli, jednakże nie zwrócił się, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu podważenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem zakresie, jak wskazuje się w orzecznictwie, operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wyłącznie w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (vide: wyrok NSA z: 5 września 2009 r. sygn. akt I OSK 2085/11; 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2138/11; 5 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1612/12; 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1906/17).

Jak wynika z akt sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystał, nie przedstawił także innego operatu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w wyroku z 8 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1963/17, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Ponadto skoro w niniejszej sprawie organy administracyjne, dokonując analizy operatu szacunkowego nie stwierdziły wystąpienia nieprawidłowości, które pozwoliłyby na uznanie go za dowód wadliwy, to nie miały podstawy do występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tym samym zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n. nie mógł być uznany za zasadny.

Wskazane powyżej, wielokrotnie akcentowane z orzecznictwie sądowym, cechy formalne tego rodzaju dowodu w postępowaniu administracyjnym jakim jest operat szacunkowy oraz przewidziany prawem szczególny, dodatkowy względem innych środków dowodowych wykorzystywanych w postępowaniu administracyjnym tryb jego weryfikacji sprawiają, że do zakwestionowania wartości dowodowej tego środka dowodowego przez organ administracji publicznej może dojść zasadniczo wyłącznie w wypadku wykazania, że operat zawiera ewidentne błędy, które w sposób nie budzący wątpliwości dyskwalifikują jego walory dowodowe. Podważenie takiego dowodu jest generalnie możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych, uzasadnionych zasadami wiedzy merytorycznych argumentów, bądź poprzez przedłożenie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2013 r. sygn. I OSK 291/12). Przypisany sądowi administracyjnemu ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2600/14 i 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 926/15).

Nie można zgodzić się też ze stwierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania jest nieprawidłowy, kiedy nałożona zostaje na biegłego kara dyscyplinarna w postaci upomnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1696/10). Skarżący kasacyjnie nie wykazał ani nie wynika to z akt sprawy jaki związek ma zastosowana wobec rzeczoznawców majątkowych kara upomnienia ze sporządzonym przez nich operatem szacunkowym będącym podstawą wyceny wartości nieruchomości w niniejszej sprawie.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 132 ust. 3a u.g.n. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej tylko w części dotyczącej prawnej możliwości dokonania wspomnianego uwzględniania kwot wcześniej wypłaconych. Jak podkreślił skarżący kasacyjnie organ nie ma prawa w decyzji, w której przyznaje odszkodowanie, dokonywać jego pomniejszenia o otrzymaną wcześniej kwotę, gdyż kwestia zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie jest przedmiotem postępowania w sprawie przyznania odszkodowania, zwłaszcza w sytuacji gdy stronie przysługuje roszczenie w stosunku do Skarbu Państwa. Przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. dotyczy wyłącznie sytuacji, w których odszkodowanie już nie przysługuje wskutek uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji. Do tego zmierza zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 132a ust. 3a ustawy, negujący możliwość orzeczenia zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zarzut ten jest jednak chybiony.

Zgodnie z art. 132 ust. 3a u.g.n. jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Celem powołanego przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone.

Jest poza sporem, że w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Decyzją Zastępca Naczelnika Powiatu w C. z [...] lutego 1975 r. nr [...] ustalone zostało odszkodowanie w wysokości 1 168 954,00 zł za wywłaszczone nieruchomości i orzeczono o jego wypłaceniu na rzecz uprawnionego T. H., po czym stwierdzono nieważność tej decyzji. Przepis ten odnosi się do każdego przypadku, gdy doszło do utraty mocy decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, skutkującej nienależnością odszkodowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 830/11). Znajduje on więc zastosowanie także wówczas, gdy po stwierdzeniu nieważności takiej decyzji, zaistniała konieczność ustalenia i wypłaty odszkodowania na nowo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 428/13). Oczywiście, obowiązek zwrotu uzależniony jest wtedy od tego, by na nowo ustalone odszkodowanie było niższe od tego, które już wcześniej nienależnie wypłacono uprawnionemu lub jego poprzednikowi prawnemu. Kwota, która podlega zwrotowi jako nienależna, zawsze stanowi bowiem nadwyżkę kwoty otrzymanej nad tą, którą dana osoba powinna otrzymać jako słuszne odszkodowanie warunkujące dopuszczalność wywłaszczenia stosownie do art. 21 ust. 1 Konstytucji. Dlatego jeżeli stwierdzono nieważność decyzji wydanej w sprawie o odszkodowanie, to wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wypłata odszkodowania utraciła swą prawną podstawę, mimo tego, że skutek wywłaszczenia pozostał w mocy. Wtedy powstaje konieczność orzeczenia w sprawie odszkodowania w kolejnej decyzji. To jednak, czy na podstawie tej decyzji osobie uprawnionej będzie tytułem odszkodowania wypłacona jakaś kwota, czy też - przeciwnie - osoba ta zostanie w myśl art. 132 ust. 3a ustawy tą decyzją zobowiązania do zwrotu kwoty nadpłaconej, zależy od tego, czy wcześniej jej (jej poprzednikowi prawnemu) wypłacono nienależnie z tego tytułu kwotę (po zwaloryzowaniu) wyższą, czy też niższą od kwoty ustalonej na nowo. Decyzja nieważna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną i nie może być źródłem nabytego prawa do uzyskania nienależnego odszkodowania, które podlegałoby ochronie poprzez niemożność "uszczuplenia" tego odszkodowania i wykluczenie obowiązku jego zwrotu w części nienależnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2745/16).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. poz. 374, 567, 568, 695 i 875), oddalił skargę kasacyjną.