Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2166/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 125 par. 1 pkt 1, art. 134, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183, art. 185 par. 1, art. 189, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X.Y. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 797/18 w sprawie ze skargi W.Q. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od W.Q. na rzecz X.Y. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 797/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę J. U. (dalej skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z 31 stycznia 2018 r. nr DOA.7110.465.2017.SPA.a w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej Wojewoda) z 26 lipca 2017 r. nr WI-I.7840.1.37.2017.KL, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta [...] decyzją z 21 listopada 2016 r., nr 1055/2016 znak: AB.6740.1110.2016, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, c.o., elektryczną i gazową oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzny układ komunikacyjny oraz miejsca postojowe na działce nr ew. [...] w miejscowości O. w gminie M..

Wnioskiem z 28 marca 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda Małopolski, decyzją z 26 lipca 2017 r. nr WI-I.7840.1.37.2017.KL, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 21 listopada 2016 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że działka nr [...] w O., na której zlokalizowana jest ww. inwestycja, znajduje się w obszarze, w którym obowiązują ustalenia uchwały Rady Miejskiej w M. nr 44/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2007 r., Nr 469, poz. 3096). Zgodnie z załącznikiem graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "MPZP") działka objęta inwestycją znajduje się w obrębie jednostki strukturalnej planu o symbolu [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. W § 8 ust. 1 MPZP dla terenów tego typu ustalono jako przeznaczenie podstawowe funkcję mieszkaniową realizowaną w zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej oraz zabudowę zagrodową. Na wskazanym terenie o symbolu [...] dopuszczona została również możliwość, w razie spełnienia określonych tam warunków, lokalizacji usług o charakterze komercyjnym, wbudowanych w budynki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zagrodowej albo realizowanych jako obiekty wolnostojące (§ 8 ust. 2 pkt 2 MPZP). Według organu pierwszej instancji z projektu budowlanego wynika, że zachowano proporcje powierzchni zabudowy usługowej - 325 m2 i nie stanowi ona więcej niż 50% powierzchni zabudowy obiektu mieszkaniowego realizowanego na działce budowlanej. W zakresie zaś zarzutu budowy domu weselnego Wojewoda stwierdził, że dowód niezgodności projektu budowlanego z MPZP w postaci rysunków projektu budowlanego, nie jest dowodem wprost, lecz wnioskiem przyjętym przez domniemanie, ponieważ tezy skarżącego nie potwierdza opis i tytuł inwestycji. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że domniemanie niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami MPZP, nie spełnia warunków rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 dalej: "k.p.a."), ponieważ nie jest jednoznaczne i ewidentne. Dowody w aktach sprawy nie potwierdzają zarzutu skarżącego.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania GINB decyzją z 31 stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że planowanej inwestycji nie można zarzucić rażącego naruszenia ustaleń uchwały Rady Miejskiej w M. nr 44/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r., co do wymogu nieprzekraczalnej linii zabudowy, ani maksymalnej wysokości zabudowy, jak również wymagań co do kształtu dachu lub też co do minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto, inwestycja jest zgodna z wymogami dotyczącymi powierzchni zabudowy oraz powierzchni stanowiącej zabudowę usługową. W konsekwencji organ stwierdził, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 dalej: "p.b."). GINB zaznaczył także, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Kontrola organu ma charakter wyłącznie formalny. W ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie nie zasługiwała również argumentacja skarżącego, który zarzucił Wojewodzie Małopolskiemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że planowana inwestycja odpowiada wymogom oraz charakterowi budynku jednorodzinnego. Organ wyjaśnił, że to decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzony przez nią projekt budowlany stanowią o przedmiocie inwestycji. Nie podzielono także zarzutu podniesionego w odwołaniu a dotyczącego błędnych ustaleń w zakresie ilości zaprojektowanych miejsc postojowych. Reasumując zaznaczono, iż kontrolowana decyzja Starosty [...] z 21 listopada 2016 r. rażąco nie narusza prawa obowiązującego w dacie jej wydania.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., § 7 ust. 8 pkt 3 i 4 Uchwały nr 44/IX/2007 Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. w Gminie [...] w jej granicach administracyjnych, § 4 ust. 6 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 3, a także § 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej Uchwały nr 44/IX/2007 Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007 r. oraz art. 80 i 77 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Na rozprawie skarżący złożył wniosek o dopuszczenie jako dowodu nieprawomocnego orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 8 marca 2018 r. stanowiącego załącznik do pisma skarżącego z 23 lipca 2018 r. Orzeczeniem tym Sąd Dyscyplinarny uznał obwinionego architekta za winnego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że wykonał projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową położonego w O. na działce [...] niezgodnie z § 7 ust. 8 MPZP w zakresie niespełnienia minimalnej ilości miejsc postojowych w odniesieniu do zaprojektowanej funkcji mieszkaniowej i usługowej, a także sporządził projekt budynku w sposób jedynie formalnie zgodny z wymogami MPZP w zakresie funkcji budynku. W rzeczywistości jednak projekt budynku został sporządzony sprzecznie z zasadami i kanonami sztuki projektowania architektonicznego, czym obwiniony architekt naruszył określone zasady i reguły zawarte w Kodeksie Etyki Zawodowej Architektów.

Sąd na rozprawie dopuścił dowód z ww. orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej takim wartościom jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia, a także z tego powodu, że stanowią regułę wyjątku od art. 16 k.p.a., nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Dalej Sąd wyjaśnił, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ obejmuje kontrolą decyzję wyłącznie w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd zaznaczył, iż w postępowaniu nieważnościowym, tak jak w postępowaniu zwykłym, organ winien wydać rozstrzygnięcie z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. a organ odwoławczy rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie co oznacza, że ma rozpoznać wszystkie istotne okoliczności i zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie analiza materiału dowodowego oraz treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy naruszył ww. zasady, bowiem organ zbyt pobieżnie ocenił zgodność projektu budowlanego z poszczególnymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności do zaprojektowanej liczby miejsc postojowych przy uwzględnieniu funkcji mieszkaniowych i usługowych przedmiotowego budynku. Stanowisko organów w tym zakresie nie jest dostatecznie wnikliwe. Dodatkowo organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wzięły pod uwagę faktu, że § 8 ust. 7 MPZP obejmuje teren oznaczony w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania symbolem [...]. Wskazany przepis planu odsyła do § 5 ust. 13 MPZP, który przewiduje wyraźnie ograniczenia kubaturowe dla obiektów zlokalizowanych na danym terenie.

Sąd zauważył, iż niezgodność projektu z miejscowym planem, wykazuje również wyrok Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów z 8 marca 2018 r. (k. 21-35 akt sądowych). Niemniej Sąd podkreślił, iż organ drugiej instancji orzekający w niniejszej sprawie tego wyroku nie mógł znać w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, jak stwierdzono, Sąd nie badał czy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Zatem Sąd uznał jedynie, że w sprawie miało miejsce naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skoro nie zostały ostatecznie ustalone istotne szczegóły projektu budowlanego, to na etapie postępowania nadzorczego nie było podstaw do oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreślił jednak, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, obejmują sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik takich ustaleń oraz nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości przez inwestora, wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na powyższe projekt budowlany musi być zatem bezwzględnie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy.

Konkludując wskazano, iż wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. skarga podlegała uwzględnieniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem dokonanie oceny projektu budowlanego w kontekście przesłanek nieważności decyzji zgodnie ze wskazaniami Sądu.

Od powyższego wyroku J. L. (dalej skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W oparciu o regulację art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił

I. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w toku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy ustalone zostały wszystkie istotne szczegóły projektu budowlanego, a zatem możliwym była ocena jego zgodności z MPZP, która to ocena dokonana zarówno przez organ I jak i II instancji jest ze wszech miar prawidłowa;

- § 7 ust. 8 pkt. 3 i 4 Uchwały nr 44/IX/2007 Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r (MPZP) poprzez ich zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] nr 1055/2016 z dnia 21 listopada 2016r. jest niezgodny z MPZP, podczas gdy w przedmiotowej sprawie winien znaleźć zastosowanie § 8 MPZP, odnoszący się do zabudowy mieszkaniowej z funkcją komercyjną, która jest przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę, a organ postępowania jest związany treścią wniosku, którą determinuje sporządzony projekt, skądinąd prawidłowo uznany za podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez uwzględnienie wniosku dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu z nieprawomocnego orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów z dnia 8 marca 2018r., w którym Sąd Dyscyplinarny uznał arch. W. K. za winnego zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego polegającego na tym, że wykonał projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego (będącego przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę) z częścią usługową, położonego na działce nr [...] w O., niezgodnie z § 7 ust. 8 MPZP w zakresie niespełnienia minimalnej ilości miejsc postojowych w odniesieniu do zaprojektowanej funkcji mieszkaniowej i usługowej, a także sporządził projekt budynku w sposób jedynie formalnie zgodny z wymogami MPZP w zakresie funkcji budynku i wykorzystanie powyższego jako argumentu przemawiającego za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa w sprawie i na tej podstawie uchylenie zaskarżonego wyroku, podczas gdy Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów Warszawie w sprawie sygn. akt [...] rozstrzygnął korzystnie dla skarżącego, uniewinniając arch. W. K. od zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego;

art. 125 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez nieskorzystanie przez Sąd z możliwości zawieszenia przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego dot. arch. W. K. i poczynienie do facto błędnych ustaleń mających wpływ na treść zaskarżonego wyroku w oparciu o nieprawomocne orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawne zbyt pobieżnie oceniono zgodność projektu budowlanego z MPZP, w szczególności do zaprojektowanej liczby miejsc postojowych przy uwzględnieniu funkcji mieszkaniowych i usługowych przedmiotowego budynku, a także ostatecznie nie ustalono istotnych szczegółów projektu budowlanego i nie było podstaw do oceny jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zasadnym jest uchylenie decyzji organów I i II instancji w perspektywie stwierdzenia ich nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa;

art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organów I i II instancji wbrew zasadzie ich trwałości, mimo braku przesłanek uzasadniających to uchylenie;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że zachodzą wątpliwości co do zgodności projektu budowlanego z MPZP, w szczególności do zaprojektowanej liczby miejsc postojowych przy uwzględnieniu funkcji mieszkaniowych i usługowych przedmiotowego budynku, podczas gdy Krajowy Sąd Dyscyplinarny Izby Architektów w Warszawie w sprawie sygn. akt [...] rozstrzygnął korzystnie dla skarżącego, uniewinniając arch. W. K. od zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i uznając, iż do sporządzonego w sprawie projektu budowlanego nie ma zastosowania § 7 ust. 8 MPZP, znajduje natomiast zastosowanie § 8 MPZP, a zatem projekt przez niego sporządzony jest poprawny, a decyzja Starosty [...] nr 1055/2016 z dnia 21 listopada 2016r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stanowi potwierdzenie zgodności zapisów projektu z MPZP; wewnętrzną sprzeczność w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą z jednej strony na podkreśleniu przez Sąd, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do oceny zgodności projektu budowlanego z MPZP, a z drugiej strony uznanie, iż sporządzony projekt jest niezgodny z MPZP (s. 9 zaskarżonego wyroku).

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi J. U. na zaskarżoną decyzję w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono rozważania na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. U. wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które dołączył do odpowiedzi - opinii urbanistycznej z 25 marca 2019 r. oraz fotokopii pisma z dnia 11 kwietnia 2017 r. architekta W. K. do Starostwa Powiatowego w M., na okoliczność potwierdzenia właściwości zastosowania w tej sprawie przepisów § 7 ust. 8 pkt 3 MPZP dla wsi O..

Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 16 listopada 2019 r. wniósł o dopuszczenie dowodu z Orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów RP wraz z uzasadnieniem z dnia 27 marca 2019 r. KD [...] na okoliczność, iż orzeczenie pierwszoinstancyjne Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Izby Architektów RP z 8 marca 2018 r. zostało uchylone, a obwiniony architekt został uniewinniony od stawianych mu zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2020 r. skarżący wykonując postanowienia § 5 ugody między nim a skarżącym kasacyjnie inwestorem, oświadczył, że popiera wszystkie wnioski skargi kasacyjnej i twierdzenia tam zawarte. Jednocześnie oświadczył, że cofnął wniosek z 28 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z 21 listopada 2016 r.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 23 maja 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty pozostają usprawiedliwione.

Przede wszystkim w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu nadzwyczajnym, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Usprawiedliwione zatem w okolicznościach tej sprawy pozostają zarzuty wniesionego środka odwoławczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kwestionowana skargą decyzja GINB z 31 stycznia 2018 r. dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 21 listopada 2016 r. nr 1055/2016. Organy administracji odmawiając stwierdzenia nieważności tejże decyzji nie ujawniły jej wad kwalifikowanych wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności podkreślono, iż nie można zarzucić wydania tejże decyzji z rażącym naruszeniem prawa w zakresie zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznał, iż analiza materiału dowodowego oraz treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. bowiem zbyt pobieżnie i niedostatecznie wnikliwie ocenił zgodność projektu budowlanego z poszczególnymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności do zaprojektowanej liczby miejsc postojowych przy uwzględnieniu funkcji mieszkaniowych i usługowych przedmiotowego budynku. Przy czym w motywach zaskarżonego wyroku nie odniesiono tych twierdzeń do poszczególnych uregulowań prawa materialnego tj. uchwały Rady Miejskiej w M. nr 44/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O. w Gminie M. w jej granicach administracyjnych, które pozwalałyby na wyprowadzenie odmiennych od organów administracji twierdzeń. Z zaskarżonej decyzji bowiem wprost wynika, iż zdaniem organu, nie można skutecznie mówić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Zatem kwestionowanie prawidłowości tej oceny w tym zakresie, zdaniem NSA, wymagało wykazania, przez Sąd pierwszej instancji, istnienia takiej sprzeczności rozwiązań zatwierdzonego projektu budowlanego z konkretnymi uregulowaniami przedmiotowej uchwały nr 44/IX/2007 z dnia 25 kwietnia 2007 r., poprzez dokonanie odmiennej od organów administracji wykładni tych przepisów prawa miejscowego w konfrontacji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jednak takich rozważań w sprawie po prostu brak. Powoływanie się jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na potrzebę wnikliwszej analizy planu przy jednoczesnym twierdzeniu, iż Sąd ten nie badał czy w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., uzasadnia przyjęcie tezy, iż Sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się w tej sprawie od dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Niewyjaśnienie przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji w sposób wymagany prawem a wyżej opisany powoduje, iż w realiach niniejszej sprawy, w ocenie NSA, usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zbyt pobieżnie oceniono zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto brak wyjaśnienia w motywach zaskarżonego wyroku przesłanek uznania zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem prawa procesowego powoduje, iż usprawiedliwiony pozostaje również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za niezgodny z prawem. Natomiast jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję - porównaj wyrok NSA z dnia 5 lipca 2022 r. II GSK 421/19. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki bardzo ogólnikowy i lakoniczny sposób, iż nie pozwala na ustalenie w czym Sąd pierwszej instancji upatruje zbyt pobieżnej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi O. w Gminie M., zaś przede wszystkim nie podaje przyczyn zakwestionowania stanowiska organów o braku kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji przedmiotem swej oceny uczynił wyłącznie zaskarżoną decyzję, albowiem trudno poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku przesłanek uzasadniających uchylenie również i decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 26 lipca 2017 r. Mimo przecież uchylenia zaskarżonym wyrokiem także decyzji pierwszoinstancyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono jakichkolwiek naruszeń prawa dotyczących tejże decyzji Wojewody Małopolskiego. Również we wskazaniach co do dalszego postępowania stwierdzono, cytat: "przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem dokonanie oceny projektu budowlanego w kontekście przesłanek nieważności decyzji zgodnie ze wskazaniami Sądu"- koniec cytatu, co dodatkowo potwierdza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija decyzję organu pierwszej instancji, która została także uchylona. W zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono więc w jakimkolwiek stopniu przesłanek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie jest sporne, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku - patrz wyrok NSA z 18 maja 2022 r. I GSK 1518/21. Przedstawione wyżej rozważania w zakresie braku rozważań co do przesłanek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem, uzasadniają tezę, iż w tym zakresie zaskarżony wyrok nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej przesłanek eliminacji z obrotu prawnego tejże decyzji Wojewody.

Dodatkowo należy podnieść, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że twierdzenie o istniejącej sprzeczności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Sąd pierwszej instancji wyprowadził przede wszystkim z dopuszczonego na rozprawie dowodu z dokumentu a to nieprawomocnego orzeczenia Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 8 marca 2018 r. (k. 21-35 akt sądowych), który uznał architekta sporządzającego przedmiotowy projekt za winnego zarzucanego mu przewinienia w tym, że wykonał przedmiotowy projekt w zakresie niespełnienia minimalnej ilości miejsc postojowych niezgodnie z § 7 ust. 8 miejscowego planu. Właśnie na podstawie tego orzeczenia dyscyplinarnego mimo, że Sąd nie badał czy w toku postępowania doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., to uznał, że organ zbyt pobieżnie a zatem wadliwie ocenił zgodność projektu budowlanego z poszczególnymi postanowieniami planu w szczególności dotyczącej liczby zaprojektowanych miejsc postojowych przy uwzględnieniu funkcji mieszkaniowej i usługowej. To właśnie ww. nieprawomocny wyrok Sądu Dyscyplinarnego wskazywał na taką niezgodność z planem.

Przyjmując w tej sprawie w oparciu o wskazywane wyżej orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 8 marca 2018 r. przedmiotową niezgodność projektu budowlanego z miejscowym planem w opisanym wyżej zakresie, zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy.

Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w niej decyzji lub podjętych czynności.

Jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja GINB utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 21 listopada 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, to jednak prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja mająca - zdaniem tego Sądu - dowodzić braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji świadczy o braku operowania przez ten Sąd w granicach sprawy, skoro Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód z nieprawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego wydanego 8 marca 2018 r. i jednocześnie oparł się na nim, przyjmując tezy tam zamieszczone jako uzasadniające uchylenie kwestionowanej decyzji.

Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w tym zakresie wyszedł poza granice przedmiotowej sprawy. Nie jest sporne, iż Sąd ten nie mógł uwzględnić tego orzeczenia dyscyplinarnego, skoro było nieprawomocne, a z protokołu rozprawy wynika, iż Sąd taką wiedzę posiadał, ale przede wszystkim, co ma zasadnicze znaczenie, takie orzeczenie dyscyplinarne nie może przesądzać o sprzeczności czy też nie miejscowego planu z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie na tym polega istota postępowania dyscyplinarnego wobec architektów. W sprawie dyscyplinarnej orzeka się bowiem o przestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Odpowiedzialność dyscyplinarna zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. 2001 Nr 5 poz. 42) dotyczy zawinionego naruszenia obowiązków, o których mowa w art. 41. Podstawą wniosku rzecznika do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania przeciwko obwinionemu było naruszenie art. 41 ust. 2 ustawy o samorządach zawodowych tj. naruszenie etyki zawodowej a nie przypisywanie obwinionemu sporządzenie projektu niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem. Ustalenie ewentualne naruszeń w sporządzonym projekcie mogło być dokonane w odrębnym postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej i na podstawie odrębnego wniosku zgodnie z art. 97 p.b.

Zatem wyprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji wniosków o przedmiotowej niezgodności projektu z miejscowym planem w oparciu o wyniki postępowania dyscyplinarnego architekta, który opracował przedmiotowy projekt, stanowiło niewątpliwie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a albowiem Sąd pierwszej instancji opierając się na takim materiale operował poza granicami przedmiotowej sprawy.

Do skargi kasacyjnej dołączono ostateczne orzeczenie Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Izby Architektów RP z 27 marca 2019 r. uchylające w całości zaskarżone orzeczenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP z 8 marca 2018 r. i uniewinniające architekta od postawionych mu zarzutów, niemniej jednak prawomocne orzeczenie w postępowaniu dyscyplinarnym w tym zakresie nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. tj. nieskorzystania z możliwości zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego poprzez jego niezastosowanie jawi się jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Podobnie nieusprawiedliwione pozostają w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty wniesionego środka odwoławczego naruszenia prawa materialnego, a to niezastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i zastosowania § 7 ust. 8 pkt. 3 i 4 Uchwały nr 44/IX/2007 Rady Miejskiej w M. z dnia 25 kwietnia 2007r. Sąd pierwszej instancji, jak już wyżej wskazano, uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy czym w istocie uchylił się od przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd też zarzuty naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesione w skardze kasacyjnej okazały się usprawiedliwione i to one stanowiły podstawę uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego w tej sprawie. Nie można skutecznie Sądowi pierwszej instancji w opisywanych wyżej okolicznościach zarzucić naruszenia powoływanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, bowiem z takim naruszeniem nie mamy do czynienia na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego. To przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie raz jeszcze dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji w szczególności oceniając, czy w sprawie wydana przez Starostę [...] decyzja z 21 listopada 2016 r. podjęta została z kwalifikowanym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., co wymagać będzie dokonania konfrontacji zgodności projektu budowlanego z poszczególnymi rozwiązaniami prawa miejscowego, w tym z tymi podniesionymi w skardze kasacyjnej.

Przedstawione wyżej przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej spowodowały, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.