Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1170/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3, art. 124 ust. 6, art. 124b
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. C. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania P. C., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm,), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.), określanej w dalszej części jako "u.g.n.".

Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku A. z siedzibą w [...], ograniczył sposób korzystania nieruchomości położonej w [...], gm. [....], oznaczonej jako działka nr 1005/2 o pow. 0,87 ha i działka nr 1073 o pow. 0,15 ha, stanowiącej własność P. C., poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na wykonanie prac budowlanych związanych z budową linii kablowych ziemnych SN 15 kV oraz prac związanych z remontem i późniejszą eksploatacją urządzeń energetycznych w związku z realizacją zadania: "Przebudowa linii SN 15 kV na linię kablową - odgałęzienie do stacji transformatorowych O. 7, 8, 9, 10, 14 i 15", zgodnie z załącznikami graficznymi nr 1 i 2, stanowiącymi integralną część decyzji. W pkt 1 decyzji organ szczegółowo opisał na czym będzie polegało ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, długość linii kablowej, powierzchnię pasów technologicznych i stref budowlano-montażowych oraz okres udostępnienia działek celem wykonania inwestycji. W pkt 2 decyzji Starosta wskazał, że obowiązek udostępnienia nieruchomości celem wykonania przedmiotowej inwestycji oraz czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii podlega egzekucji administracyjnej. Następnie, w pkt 3 zobowiązał A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, jak i zobowiązał - w przypadku braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego - do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości. Natomiast, w pkt 4 rozstrzygnięcia wskazał, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że zastąpienie linii napowietrznej SN 15 kV linią kablową ziemną ma na celu poprawę warunków napięciowych, technicznych i estetycznych na przedmiotowym terenie oraz zmniejszenie uciążliwości związanych z eksploatacją i skutkami usuwania awarii. Inwestycja ma charakter ponadlokalny, a jej przeprowadzenie konieczne jest dla ochrony interesu publicznego. Projektowana linia kablowa usytuowana zostanie w odległości 1-2 m od granicy działek, czyli w miejscu wyłączonym spod zabudowy, a więc jak najmniej uciążliwym dla właściciela działek. Organ zwrócił też uwagę, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest w terenie objętym decyzją Wójta Gminy [....] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia sierpnia 2019 r. znak: [...], a właściciel nie wyraził zgody na przeprowadzenie tej inwestycji. Przeprowadzone z nim rokowania nie doprowadziły więc do zawarcia umowy.

P. C. złożył odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, jego dowolnej ocenie oraz braku należytego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Odwołujący się zarzucił także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego zastosowanie i art. 124b ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w oparciu o niewłaściwy przepis prawa, podczas, gdy planowana "przebudowa linii SN 15 kV na linię kablową" dotyczy już istniejących urządzeń związanych z przesyłem energii elektrycznej, za czym przemawia także samo nazewnictwo inwestycji - "przebudowa", co świadczy o tym, że chodzi o remont istniejącej już linii energetycznej, co wskazuje na zasadność zastosowaniem art. 124b ust. 1 ww. u.g.n. Zdaniem odwołującego się, doszło także do naruszenia art. 124 usta. 3 u.g.n., poprzez przeprowadzenie z nim rokowań w sposób nieprawidłowy i pozorny, czym nie spełniono warunków do wydania decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. Organ wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie przez starostę zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości zostało uzależnione od łącznego spełnienia kilku przesłanek. Po pierwsze, ciągi, przewody i urządzenia muszą służyć realizacji celu publicznego, a zatem znajdują uzasadnienie w art. 6 u.g.n. Po drugie, wykonanie tych ciągów, przewodów i urządzeń musi być zgodne z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po trzecie zaś, nie ma zgody właściciela, użytkownika wieczystego, mimo że były prowadzone rokowania o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Zdaniem Wojewody, wszystkie te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. W świetle bowiem art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nadto, projektowana inwestycja zgodna jest z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Przebudowa linii napowietrznej SN-15 kV na kablową, odg. do stacji transf. O. 14-15 w ramach inwestycji: "Przebudowa linii SN 15 kV K. - S. odgałęzienie do stacji transformatorowej O. 7, 8, 9, 10, 14, 15 na linię kablową zlokalizowane na działkach nr ... 1005/2 ...1073 ... w miejscowości [...] gmina [...]". Wojewoda podkreślił, że jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz załączników graficznych kwestionowanej decyzji Starosty, przebieg projektowanej linii kablowej ziemnej na przedmiotowych działkach mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. Poza tym, w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Ze zgromadzonego materiału wynika, że P. C. nie wyraził zgody na realizację inwestycji. Fakt przeprowadzenia negocjacji potwierdzają znajdujące się w aktach dokumenty: protokoły z rokowań. Wojewoda zauważył jednocześnie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy, jak też dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Strony samodzielnie i dowolnie decydują więc nie tylko o tym, czy na skutek rokowań dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie.

Odnosząc się do innych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że mając na uwadze również cel uregulowania umieszczonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. i jego usytuowanie w tej ustawie, nie powinno budzić wątpliwości, że bez znaczenia pozostaje czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej. Również w judykaturze wskazuje się, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Zauważa się przy tym, że inna interpretacja uniemożliwiałaby przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody P. C. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze składający ją powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Starosty. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że przebieg projektowanej linii energetycznej - kablowej ziemnej na jego działkach mieści się w liniach rozgraniczających teren inwestycji. W ocenie skarżącego, analiza map, które zostały mu okazane jako załączniki do planowanej przez inwestora umowy wskazują, że naniesiona na mapie linia planowanej sieci kablowej zaprojektowana została wyłącznie na jego działce, a nie w linii granicy działek. Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, że nie ma w ogóle potrzeby ograniczania go w sposobie korzystania z nieruchomości, bowiem inwestycja mogłaby być zrealizowana na działkach sąsiednich wobec jego, a stanowiących mienie gminy. Skarżący zarzucił też, że rokowania, jakie przeprowadził z nim inwestor zamierzający dokonać realizacji inwestycji celu publicznego na jego nieruchomościach, uznać należy za nieprawidłowe i pozorne, nieobejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy. O pozorności i nieprawidłowości rokowań świadczy także kwota jaka została mu zaproponowana tytułem odszkodowania - 300 zł za ograniczenie jego prawa własności i zajęcie pasa gruntu na wiele lat. Skarżący wskazał, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy. Tymczasem, projektowane linie znacznie ograniczą obie stanowiące jego własność nieruchomości oznaczone jako działka nr 1073 oraz nr 1005/2 w ich zagospodarowaniu i dalszemu wykorzystaniu, W przypadku obu nieruchomości, przebudowa linii napowietrznej na kablową i położenie kabli elektrycznych w projektowanym miejscu nawet z odpowiednimi osłonami uniemożliwi wykonanie zjazdów z tychże nieruchomości na drogę gminną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodność z prawem stanowi kryterium, w oparciu o które Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, o czym mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Jednym z rozstrzygnięć, które mogą być poddane takiej kontroli jest decyzja administracyjna, a to w myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". W art. 145 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wskazał rodzaje uchybień, które stanowią podstawę wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego. W razie więc stwierdzenia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach Sąd obowiązany jest do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z kolei, zauważenie: naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Brak tego rodzaju uchybień skutkuje natomiast oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargą w niniejszym postępowaniu objęta została decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. Tym ostatnim rozstrzygnięciem organ I instancji ograniczył sposób korzystania nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr 1005/2 o pow. 0,87 ha i działka nr 1073 o pow. 0,15 ha, stanowiącej własność P. C., poprzez udzielenie wnioskodawcy tj. A. z siedzibą w [...] zezwolenia na wykonanie prac budowlanych związanych z budową linii kablowych ziemnych SN 15 kV oraz prac związanych z remontem i późniejszą eksploatacją urządzeń energetycznych w związku z realizacją zadania: "Przebudowa linii SN 15 kV na linię kablową - odgałęzienie do stacji transformatorowych O. 7, 8, 9, 10, 14 i 15", zgodnie z załącznikami graficznymi nr 1 i 2, stanowiącymi integralną część decyzji.

Podstawę materialnoprawną decyzji organów stanowił art. 124 u.g.n. W ustępie 1 stanowi on, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak wynika z brzmienia powołanego przepisu, wydawana w jego oparciu decyzja stanowi administracyjnoprawny tytuł ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, kierowany do podmiotu realizującego inwestycję celu publicznego - zgodną bądź z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - wówczas, kiedy właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na to, by warunki ograniczenia ustalić w drodze umownej.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o takie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wystąpiła A., uzasadniając, że zastąpienie linii napowietrznej linią ziemną znacznie zmniejszy uciążliwość związaną z dotychczasowym usytuowaniem linii napowietrznej, "uwolni" działki, doprowadzi do poprawy warunków technicznych i estetycznych i zmniejszenia uciążliwości związanych z eksploatacją i skutkami usuwania awarii. W sprawie nie budzi wątpliwości, że zamierzona inwestycja mieści się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., którym w świetle tego przepisu jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nieruchomość wskazana we wniosku znajduje się na terenie objętym decyzją Wójta Gminy [....] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "Przebudowa linii napowietrznej SN-15 kV K.-S. odgałęzienie do stacji transformatorowej O. 7, 8, 9, 10, 14, 15 na linię kablową (...)", zlokalizowane na szczegółowo wymienionych działkach w miejscowości [...], gmina [...], w tym m. in. na działkach nr 1005/2 i 1073, stanowiących P. C.. Wymieniony, w toku przeprowadzonych rokowań, nie zgodził się na umowne ograniczenie sposobu korzystania z jego nieruchomości.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd, działając w granicach wyznaczonych w art. 134 § 1 P.p.s.a., nie podzielił zgłoszonych w skardze zarzutów, lecz z urzędu zwrócił uwagę na uchybienie, którego dopuszczono się w sprawie. Mianowicie, w świetle wskazanego wyżej brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n., zgoda starosty na przewidziany w nim rodzaj wywłaszczenia, obejmuje zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości szczegółowo wymienionych urządzeń. Z kolei, obowiązek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości udostępnienia jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń wynika z mocy samego prawa tj. wyraźnej treści art. 124 ust. 6 u.g.n. Przy czym, jak jasno stanowi ten przepis, ustanowiony nim obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Oznacza to, że nieprawidłowym jest orzekanie o nim w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Tymczasem, w utrzymanej przez Wojewodę decyzji Starosty organ ten udzielił zezwolenia nie tylko na wykonanie prac budowlanych związanych z budową linii kablowych ziemnych SN 15 kV., ale także prac związanych z remontem i późniejszą eksploatacją urządzeń energetycznych. Tym samym, Starosta nie dość, że wydał rozstrzygnięcie wykraczające poza dopuszczalną przez art. 124 ust. 1 u.g.n. treść, nieuwzględniając brzmienia ust. 6 tego artykułu, to jeszcze wyszedł poza granice samego wniosku inwestora, który nie obejmował swoim zakresem remontu i późniejszej eksploatacji urządzeń. Niezależnie od powyższego, organ I instancji nie zauważył brzmienia art. 124b u.g.n., który umożliwia wydanie przez starostę decyzji zobowiązującej właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody, jak też w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Podkreślić należy, że decyzja organu I instancji, zaaprobowana w całości przez organ II instancji zezwoliła również wnioskodawcy na wykonanie prac związanych z remontem i "późniejszą eksploatacją urządzeń".

Należy zwrócić uwagę organów, że postępowanie w sprawnie toczyło się na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a przepis ten ani w ust. 1 ani w ust. 6 nie daje podstawy do przeprowadzenia prac remontowych. Przepisy art. 124 ust. 1 i ust. 6 są przepisami ograniczającymi konstytucyjnie chronioną własność, dlatego ich interpretacja nie może być rozszerzająca. To samo dotyczy udzielenie zezwolenia na wykonanie prac związanych z "późniejszą eksploatacją urządzeń". Pojęcia takiego nie używa ani art. 124 ust. 1 ani art. 124 ust. 6 u.g.n. Można ograniczyć własność tylko w zakresie wynikającym z ustawy, stąd też takie sformułowanie zezwolenia jest nieprawidłowe.

Zacytowany art. 124b u.g.n. został dodany do tej ustawy przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 200, Nr 1323), a wszedł w życie 27 listopada 2010 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej zmiany (druk nr 2209 Sejmu VI kadencji), dodana regulacja ma celu umożliwienie wykonywania przez przedsiębiorstwa (energetyczne, gazowe, wodno-kanalizacyjne, itd.) prac związanych z konserwacją i utrzymaniem w należytym stanie sieci i urządzeń przesyłowych. W uzasadnieniu tym podniesiono, że istnieje wiele przypadków, gdzie do wybudowanych urządzeń i przewodów, przedsiębiorstwo, które jest ich właścicielem, nie posiada odpowiedniego tytułu prawnego do nieruchomości, na których te urządzenia są zlokalizowane. Brak ustanowionej służebności przesyłu uniemożliwia przedsiębiorstwom wykonywanie czynności polegających na utrzymaniu takich urządzeń i przewodów. Proponowany przepis, będzie im to umożliwiał, w przypadkach gdy władający nieruchomością nie wyraża zgody na wejście na nieruchomość w celu wykonania takich prac remontowych.

Wskazany art. 124b. ust. 1 u.g.n. ma niewątpliwie treść zbliżoną do treści art. 124 ust. 6 tego aktu, chociaż jest regulacją tak podmiotowo, jak i przedmiotowo szerszą. Poza tym, art. 124 ust. 6 u.g.n. i przewidziany w nim podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek właściciela bądź użytkownika wieczystego udostępnienia nieruchomości dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, kiedy inwestor dysponuje już decyzją wydaną w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Innymi słowy, dostęp inwestora do nieruchomości w celu wykonania czynności, o których mowa w art. 124 ust. 6 u.g.n. możliwy jest jako następstwo przeprowadzonej wcześniej procedury związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, zakończonej wydaniem stosownej decyzji. Z kolei, art. 124b ust. 1 u.g.n. przewiduje samodzielne postępowanie skutkujące decyzją zobowiązującą do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych w nim czynności [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 24.04.2020 r., I OSK 999/19].

Konkludując, treść art. 124 ust. 6 u.g.n. nie stanowi podstawy do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości w celu usunięcia awarii lub konserwacji ciągów, przewodów i urządzeń. Odniesienie się bowiem w ust. 6 wprost do ust. 1 komentowanego artykułu wskazuje na to, że uprawnienia związane z koniecznością utrzymania są ściśle powiązane z uprawnieniami do wybudowania urządzeń przewodów lub ciągów, stanowią niejako ich następstwo, tworzą one niepodzielne uprawnienie o charakterze administracyjnoprawnym. O trafności takiego stanowiska świadczy dodatkowo fakt wskazanej wyżej nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 24 września 2010 r., która wprowadziła art. 124b (tak: Czechowski Paweł (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz do art. 124, opubl.: WK 2015).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja Starosty sprzeczna jest z brzmieniem art. 124 ust. 1, ust. 6 oraz art. 124b ust. 1 u.g.n., a decyzja Wojewody utrzymała ją w mocy pomimo takiego rodzaju uchybienia, co świadczy także o jej wadliwości. Dlatego zaistniała konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się następnie do zarzutów skarżącego wskazać trzeba, że nie ma on racji twierdząc, że organy zastosowały niewłaściwy przepis materialnoprawny tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. zamiast art. 124b ust. 1 u.g.n. Rzeczywiście, zawarte w art. 124 ust. 1 u.g.n. sformułowanie "zakładanie i przeprowadzenie" mogłoby sugerować, że wydawane przez starostę zezwolenie może dotyczyć tylko i wyłącznie robót budowlanych realizowanych od podstaw, nie zaś takich, które polegają na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego. Pogląd ten należy jednak zdecydowanie odrzucić i przyjąć stanowisko, które w tym przedmiocie prezentowane jest aktualnie w orzecznictwie sądowym. Mianowicie, przyjmuje się w nim, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. Inna interpretacja uniemożliwiałaby bowiem przebudowę jakiejkolwiek linii energetycznej, skoro art. 124b u.g.n. dotyczy wyłącznie prac związanych z bieżącą konserwacją, remontem czy usuwaniem awarii. Dodatkowo, w orzecznictwie przyjęto, że art. 124 ust. 1 u.g.n. nie posługuje się pojęciami z zakresu prawa budowlanego (budowa, przebudowa, remont) - te mają znaczenie w procesie budowlanym. Wskazany przepis mówi o przeprowadzaniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i.t.d., jako przesłance do ograniczenia korzystania z nieruchomości. Nowy przebieg gazociągu niewątpliwie jest przeprowadzeniem urządzenia infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 4.10.2017 r., I OSK 3182/15, z 31.05.2017 r., I OSK 2618/16, 9.01.2020 r., I OSK 3784/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 10.10.2017 r., II SA/Rz 855/17).

Skarżący zakwestionował również prawidłowość przeprowadzonych w sprawie rokowań, uznając je w istocie za pozorne, bowiem nie obejmujące wszystkich elementów przyszłej umowy, a także z uwagi na wysokość zaproponowanej mu kwoty odszkodowania (300 zł). Sąd nie zgadza się z tym stanowiskiem. W art. 124 u.g.n., jak też innych przepisach tej ustawy brak jest jakichkolwiek wskazówek co do sposobu przeprowadzenia wspomnianych rokowań. Z ust. 1 tego artykułu wynika tylko, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i wydanie zezwolenia w tym przedmiocie może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Dlatego też – stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. - postępowanie w sprawie wydania zezwolenia powinno być poprzedzone próbą uzyskania takiej zgody tj. właśnie rokowaniami, a fakt podjęcia takiej próby, jak i brak zgody powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji. Z uwagi na powyższe należy, zdaniem Sądu, przyjąć, że ustawodawca pozostawił podmiotom uczestniczącym w rokowaniach swobodę co do sposobu ich przeprowadzenia, w tym do przedstawianych w nich warunków. Dlatego, dla spełnienia wymogu w postaci podjęcia próby konsensualnego załatwienia sprawy istotne jest, by do rokowań w ogóle doszło. Natomiast to, czy warunki zaproponowane przez inwestora, w tym proponowana kwota odszkodowania, były do zaakceptowania czy też były nieadekwatne do realiów nie podlegają w ogóle ocenie w toku postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd podziela w tym względzie orzecznictwo sądowe, w którym przedstawiono właśnie taki sposób podejścia do przeprowadzenia rokowań jako do jednego z warunków wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. W świetle tego orzecznictwa, przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie zawiera szczegółowych wytycznych co do formy i sposobu prowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac, a skoro tak, to za dopuszczalne i wypełniające dyspozycję tego przepisu należy przyjąć działanie inwestora ukierunkowane na polubowne załatwienie kwestii związanych z wykorzystaniem w trakcie prowadzenia inwestycji cudzej nieruchomości. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ma on prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (tak np. wyroki NSA: z 19.10.2017 r., I OSK 1165/17, z 24.11.2017 r., I OSK 970/17, z 30.05.2019 r. I OSK 2022/17).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, wszelkie bardziej restrykcyjne stanowiska co do wymogów rokowań są nie do przyjęcia. Jak już bowiem zaznaczono, w świetle regulacji odnoszących się do postępowania prowadzonego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości istotnym jest tylko fakt, że w ogóle doszło do czynności zmierzających do umownego rozstrzygnięcia kwestii dostępu do nieruchomości, nie zaś szczegóły takiej próby (prób). Dowody na rokowania w sprawie niniejszej znajdują się zaś w aktach administracyjnych.

Skarżący zgłosił również zastrzeżenia co do zasadności ograniczania go w wykonywaniu prawa własności. Podniósł mianowicie, że zamierzona inwestycja nie musi być realizowana na należących do niego gruntach, w sytuacji, kiedy sąsiadują one z nieruchomościami stanowiącymi mienie gminne i to przez te ostatnie winna przebiegać planowana linia. Odpowiadając na powyższy zarzut należy podnieść, że wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma na celu wyłącznie zastąpienie braku zgody jej właściciela na realizację zaplanowanej na niej inwestycji celu publicznego. W postępowaniu zmierzającym do jej wydania nie można zatem modyfikować lokalizacji tej inwestycji, albowiem ta została już uprzednio określona albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Tryb z art. 124 ust. 1 u.g.n. nie daje więc podstaw do narzucenia inwestorowi wyboru alternatywnych (całkowicie innych niż proponowane) wariantów przedsięwzięcia. Tego rodzaju kwestie są domeną takich procedur, jak postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań, lokalizacji celu publicznego, bądź procedury planistycznej. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest zatem rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, które to kwestie powinny być sprecyzowane uprzednio (zob. wyroki WSA w Rzeszowie: z 14.11.2017 r., II SA/Rz 1069/17, z 21.01.2020 r.,

II SA/Rz 1038/19). Dlatego też podważanie na etapie udzielania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości rezultatów uprzednich etapów procesu inwestycyjnego, w przypadku których istniała możliwość poddania ich kontroli zgodności z prawem, nie jest dopuszczalne.

W przedstawionych wyżej uwarunkowaniach sprawy orzeczono o uchyleniu skarżonej decyzji Wojewody na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Prowadząc dalej postępowanie organ uwzględni zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, obejmujących kwotę 200 zł tytułem wpisu od skargi, oparto o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.