Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 266/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 2, art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy [...], dalej "Gmina", jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB", z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] nakazał J.O. rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu blaszanego nr 60 o wymiarach 5,00 m x 3,00 m położonego na działce nr 168/1 w N. będącej własnością Gminy.

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu [...] marca 2020 r. oraz kontrolę w dniu [...] sierpnia 2020 r., podczas których ustalono, że na należącej do Gminy działce leśnej nr 168/1 położonej w N. znajduje się 65 obiektów budowlanych użytkowanych jako garaże i budynki gospodarcze przez ich właścicieli. Grunt pod obiektami budowlanymi dzierżawiony jest przez właścicieli garaży na podstawie umów zawartych z Gminą. Żaden z obiektów nie jest własnością Gminy. Powierzchnia łączna działki wynosi 0,8140 ha (8140 m2). Zabudowa działki ma charakter częściowo szeregowy - składa się z 8 nieregularnych rzędów, przy czym miejscami lokowanie budynków jest przypadkowe bez ładu planistycznego. Do rzędów budynków prowadzą drogi, częściowo utwardzone tłuczniem. Do niektórych obiektów budowlanych doprowadzona jest instalacja elektryczna. Jednym z posadowionych na działce nr 168/1 obiektów budowlanych jest garaż o wymiarach 5,00 m x 3,00 m i wysokości od 2, 00 - 2, 18 m w szczycie o konstrukcji z profili stalowych obłożonych blachą stalową trapezową, posadowiony na wylewce betonowej, zamocowany do niej za pomocą kotew stalowych, pokryty dachem jednospadowym o konstrukcji z profili stalowych pokrytych blachą trapezową, nieorynnowany, nieogrzewany, posiadający instalację elektryczną. Brama wjazdowa do garażu jest dwuskrzydłowa o wymiarach 2,91 m x 2,03 m z profili stalowych obłożonych blachą trapezową. Najazd do garażu o wymiarach 1, 05 m x 3, 00 m. Obiekt znajduje się w bardzo dobrym stanie technicznym, brak jest widocznych pęknięć, przemieszczeń konstrukcji stalowej, a z zewnątrz brak jest widocznych śladów znacznej korozji stali. Elementy stalowe zabezpieczone są przed korozją biologiczną. Ściany bez odchyleń, a konstrukcja dachu bez ugięć. Odległość przedmiotowego obiektu od garażu nr 59 od strony zachodniej wynosi 0, 60 m, od garażu nr 61 od strony wschodniej wynosi 0,26 m, od garażu nr 68 od strony południowej wynosi od 10, 21 m. Przedmiotowy obiekt został wybudowany w 2004 r., a jego właścicielem jest J.O., która nie posiada dokumentacji związanej z budową garażu.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020r., poz. 1333 ze zm., dalej "P.b.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 168/1 ma powierzchnię 8140 m2, a zatem może się na niej znajdować 16 obiektów garażowych (8140 m2 : 500 m2 = 16,28). Na działce tej znajduje się 65 obiektów budowlanych spełniających funkcję użytkową garażu wybudowanych w różnych czasie. Zatem uznać należy, że kryteria w odniesieniu do liczby obiektów względem powierzchni działki nie zostały spełnione. Posadowienie garażu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec jego braku należało wdrożyć procedurę uregulowaną w art. 48 ust. 1 P.b. zgodnie, z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W 1988 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta N., w którym teren obecnych garaży przeznaczono pod projektowaną ulicę główną ruchu przyspieszonego, jako kontynuację drogi krajowej nr 9 KOGP. Uchwałą Rady Miejskiej Nr XXVTI/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. został zmieniony miejscowy plan ogólny zagospodarowania miasta i dopuszczono na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGT możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Uchwałą Rady Miejskiej nr XXXIX/303/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r. kolejny raz zmieniono zapis w miejscowym planie, zgodnie z którym działka przeznaczona jest pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego kontynuacja drogi krajowej międzynarodowej nr 9. Wobec tego organ powiatowy stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowego obiektu w sytuacji, gdy postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość objęta postępowaniem, zakazują sytuowania takiej zabudowy na przedmiotowej działce.

Ponadto działka nr 168/1 posiada klasę użytku gruntowego Ls - działka leśna, a zatem niemożliwe byłoby uzyskanie przez inwestora zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - decyzji o warunkach zabudowy, albowiem wydanie jej poprzedzone musiałoby zostać zmianą przeznaczenia terenu, co wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I Instancji podał, że do dnia wydania decyzji nie dokonano zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019 roku poz. 1065, dalej "Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r."), budynek garażowy należy zakwalifikować jako nie przeznaczony na pobyt ludzi, a więc zgodnie z § 209 rozporządzenia do kategorii PM. Stosownie do treści § 271 ust. 1 i ust. 8 minimalna odległość pomiędzy spornym budynkiem zaliczonym do kategorii PM, a granicą (konturem) lasu winna wynosić 12 m. Tymczasem budynek usytuowany jest na działce leśnej, a zatem odległość ta wynosi 0. Stanowi to niedające się usunąć naruszenie w/w przepisu prawa.

Właściciel garażu użytkuje go na mocy nadal obowiązującej umowy zawartej z Gminą na dzierżawę gruntu, która sama w sobie nie stanowi posiadaniu pozwoleń w rozumieniu prawa budowlanego.

Wobec powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, że z uwagi na to, że budowa przedmiotowego garażu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem brak jest podstaw do legalizacji budowy przedmiotowego garażu i koniecznym jest orzeczenie jego rozbiórki.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.O. zarzuciła brak właściwej oceny stanu faktycznego, albowiem odwołująca jest tylko dzierżawcą, a właścicielem gruntu jest Gmina. To, co zostało wybudowane na gruncie jest własnością właściciela gruntu, a zatem garaż w przypadku trwałego umiejscowienia na gruncie jest własnością właściciela gruntu. W przypadku, gdy garaż jest jedynie przykręcony do fundamentu, to wówczas nie stanowi budowli - nie jest trwale związany z gruntem. W przedmiotowej decyzji organ w ogóle nie podjął próby ustalenia czy garaż jest trwale związany z gruntem, a co za tym idzie, kto jest jego właścicielem. Wydana decyzja nakazuje jej adresatowi zniszczenie mienia gminnego, co najmniej w zakresie tego, co znajduje się pod garażem, jeżeli uznać, że jest to trwale związane z gruntem. Tymczasem najemca czy dzierżawca nie może być zobowiązany do usunięcia czy też zniszczenia rzeczy, która należy do gminy. Organ powinien wyjaśnić, co jest trwale związane z gruntem, ustalić relacje właścicielskie, skierować decyzję do podmiotu właściwego.

Ponadto organ nie wyjaśnił kolejności lokowania garaży. Organ przyjął, że wszystkie garaże (65) są wybudowane ponad 16 dopuszczalnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy ustalić 16 pierwszych garaży. Ponadto organ winien był zawiesić postępowania do czasu wydania decyzji przez Lasy Państwowe, tym bardziej, że to postępowanie było na końcowym etapie. Wyłączenie z produkcji leśnej jest bardzo ważne z punktu widzenia treści wydanej decyzji. Organ również nie zadał sobie trudu wyjaśnienia czy w Gminie są prace w zakresie aktualnego planu, bo obecnie toczą się prace nad zmianą miejscowego planu dla tej działki. Organ powinien wyjaśnić, na jakim etapie te prace są i ile jeszcze postępowanie może potrwać.

Również organ nie zauważył, że w latach 1992-1997 miejscowy plan przewidywał możliwość budowy zespołów tymczasowych przestawnych garaży i przyjął z góry, że w tym czasie żadne pozwolenie czy też żadna legalizacja nie miała miejsca. Organ przyjął zatem domniemanie bezprawności postawionych garaży, podczas postępowania nikt nie był pytany o legalizację, pozwolenie czy zgłoszenie. Większość tzw. starych garaży ma za sobą zmianę właściciela, ale tego organ w żadnym razie nie wyjaśnił. Skoro była możliwość legalnego postawienia garaży, to nie można domniemywać bezprawności.

WINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020 r. poz. 471) w pkt 1 uchylił decyzję organu I instancji, w pkt 2 nakazał J.O. rozbiórkę budynku garażu nr 60 o wymiarach 5, 00 m x 3, 00 m położonego na działce nr 168/1 będącej własnością Gminy.

Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020r. poz. 471), która została ogłoszona w dniu 18 marca 2020r., wprowadziła art. 1 zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186, ze zm.). Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Jednakże art. 25 ww. ustawy stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Biorąc pod uwagę, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w lipcu 2020 r. - zawiadomienie z dnia 27 lipca 2020 r. - do przedmiotowej sprawy zastosowanie znajdą przepisy dotychczasowe w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji oraz wyjaśnił, że garaż jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., jest bowiem trwale związany z gruntem i wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 - 31 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. W art. 29 P.b. zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w art. 30 zawarto enumeratywne wyliczenie przypadków, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W dacie budowy przedmiotowego obiektu (tj. 2006r.) w art. 29 ani w art. 30 P.b. ustawodawca nie zwolnił budowy garaży z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno- budowlanej.

Organ podzielił wyliczenia organu I instancji w zakresie liczby garaży, jaka może być usytuowana na działce oraz podał, że z urzędu wiadome mu jest, że przed 1 stycznia 1995 r. tj. w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. wybudowano ok. 30 garaży. Zatem budowa przedmiotowego garażu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec tego realizacja przedmiotowego garażu została dokonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie budowy, jak i w dacie orzekania (tj. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw) w sprawie, mamy do czynienia z przypadkiem samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 P.b. Przepisy art. 48 w ust. 1 ww. ustawy stanowią, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej - przy zaistnieniu określonych warunków. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 P.b. - taka możliwość zachodzi, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Obydwa powyższe warunki muszą zostać spełnione łącznie, a niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i tym samym zachodzi konieczność orzeczenia rozbiórki.

W rozpatrywanym przypadku teren, na którym zlokalizowano przedmiotowy obiekt, objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy N.wa Dęba zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nowa Dęba Nr XXII/108/88 z 27 maja 1988r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Tarnobrzeskiego Nr 14 poz.136), w którym teren działki nr 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt.

Uchwałą Nr XXVH/187/92 z 27 marca 1992 r. Rady Miejskiej w Nowej Dębie, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Tarnobrzeskiego Nr 6, poz. 137, dokonano zmiany w w/w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowa Dęba. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Realizacje garaży na podstawie planów zagospodarowania terenu w celu zachowania ładu przestrzennego.

Następnie Uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Dębie Nr XXXIX/303/97 z 24 kwietnia 1997r. Rady Miejskiej w Nowej Dębie, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 11, poz. 158 po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie zgodnie z którym obecnie działka nr 168/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - "projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (IH kl. tech.)". Organowi wiadome jest, że w dniu [...] października 2020 r. wszczęto procedurę przetargową na sporządzenie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta N., obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę miasta Nowa Dęba oraz zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy N. obejmującej obszar zarezerwowany pod projektowaną obwodnicę drogi krajowej nr 9. Przedmiotowa zmiana będzie obejmować działkę nr 168/1 położoną w obrębie N.

Przedmiotowy garaż jak wynika z powyższego położony jest na terenie przeznaczonym pod budowę projektowanej ulicy głównej ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.), zatem jego budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ww. obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy obiekt nie spełnia więc wymogów określonych przepisami art. 48 ust. 2 pkt 1 P.b., co wyklucza podjęcie procedury legalizującej w stosunku do tego obiektu. Zatem wydane decyzji rozbiórkowej było konieczne i właściwe.

Art. 48 P.b. stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie do części składowych gruntu należą także budynku i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Właścicielem przedmiotowego obiektu jest Gmina, ponieważ jednak J.O. jest użytkownikiem garażu należy uznać ją za podmiot o jakim mowa w art. 52 P.b., tj. zarządcę budynku i można do niej skierować nakaz rozbiórki obiektu.

Sentencja decyzji została sformułowana nieprawidłowo, gdyż nakazano w niej rozbiórkę obiektu budowlanego - garażu, a nie budynku garażu, co ma znaczenie dla prawidłowego określenia przedmiotu rozbiórki i dla wysokości grzywny w postepowaniu egzekucyjnym, wobec czego zreformowano sentencję decyzji.

Kolejność budowy garaży usytuowanych na działce nr 168/1 w N. nie ma znaczenia dla sprawy i przyjętej procedury legalizacyjnej, jak również kwestie dotyczące wydania decyzji przez Lasy Państwowe w kwestii wyłączenia działki z produkcji leśnej. Bez znaczenia są również w przedmiotowej sprawie prace dot. ewentualnej zmiany aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N.

Gmina, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze na opisaną na wstępie decyzję zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie § 271 ust. 1 i ust. 8 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędne zastosowanie oraz § 102 - 108 oraz § 274- 281 poprzez ich niezastosowanie, oraz art. 3 pkt 1 oraz art. 62 ust. 1 i 2 P.b., poprzez błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie.

Mając na względzie powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o połączenie do wspólnego rozpoznania wszystkich skarg dotyczących nakazu rozbiórki garaży na działce nr 168/1 w N., będącej własnością Gminy.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ błędnie uznał, że garaż stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. w sytuacji, gdy garaże na działce nr 168/1 nie posiadają trwałego związania z gruntem, a są konstrukcją posiadającą ściany boczne oraz dach i przeznaczoną do montażu za pomocą kotew. Taki garaż, po jego zakotwieniu nie stanowi części składowej gruntu, ponieważ nie jest z nim stale związany, a betonowa wylewka wewnątrz garażu nie stanowi fundamentu. Zakwalifikowanie garaży blaszanych jako budynków jest istotnym błędem metodologicznym, bowiem dalsze rozważania organu dotyczą garażu, jako budynku, a nie, jako obiektu budowlanego oraz skutkuje zastosowaniem niewłaściwych przepisów wykonawczych rozporządzenia dotyczącego wymagań technicznych dla obiektów budowlanych i ich usytuowania. Błędne zakwalifikowanie garażu, jako obiektu budowlanego rodzi istotne wątpliwości w zakresie ewentualnego wykonania decyzji, bowiem sam garaż nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wylewka, która miałaby pozostać, stanowi własność Gminy, która ma istotny interes w zakwestionowaniu przedmiotowej decyzji również i z tego względu, że organ uznał, że adresatem decyzji może być użytkownik garażu zgodnie z art. 52 P.b. Gmina posiada wiele nieruchomości, które oddała w najem lub dzierżawę. W sytuacji, gdy na oddanej przez Gminę nieruchomości istniałby jakikolwiek obiekt budowlany, który zostałby samowolnie rozbudowany, czy przebudowany, to istnieje realne zagrożenie, że decyzje rozbiórkowe będą nakładane na najemcę lub dzierżawcę, co będzie naruszać własność Gminy. Zaskarżona decyzja ingeruje w prawo własności Gminy w przypadku uznania, że jakakolwiek część garażu została trwale związana z gruntem, na przykład betonowa wylewka. Organ poszedł o krok dalej i uznał, że nawet blaszany garaż jedynie zakotwiony, stanowi własność Gminy, podczas gdy ani z umowy, ani z przepisów prawa nie można wywnioskować, aby coś, co jest tylko nietrwale związane z gruntem, było własnością Gminy. W ocenie skarżącej, dokonana przez organ interpretacja art. 52 P.b. jest nie tyle nieprawidłowa, co wysoce niepokojąca na przyszłość.

Analiza usytuowania przedmiotowego garażu względem działki leśnej jest nieprawidłowa. Nie można ustalać wymagań odległości z granicą lasu ze względu na przepisy pożarowe w odniesieniu do obiektu usytuowanego na działce leśnej, tym bardziej, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji działka nr 168/1 nie została wyłączona z produkcji leśnej. Zatem w sprawie zupełnie niezasadnie organ oparł swoje rozstrzygnięcie o § 271 ust. 1 i ust. 8 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., który nie miał zastosowania w sprawie, a jednocześnie zupełnie pominął przepisy § 102 - 108 oraz § 274- 281. Przepisy te określają wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać garaże, zarówno ze względu na stronę techniczną garażu, jak i jego usytuowanie i mają charakter szczególny do ogólnych postanowień rozporządzenia.

Powyższe uchybienie jest o tyle istotne, że obliczając dopuszczalną liczbę garaży na działce nr 168/1 i przyjmując, że na każde 500 m2 działki może przypadać 2 garaże, powinien wynik dzielenia powierzchni 8140 m2 przez 500 m2 pomnożyć przez 2. Dokonując prawidłowych obliczeń należało stwierdzić, że przy założeniach organu mogą być usadowione 32 garaże.

Jak dotąd jedynie w kilkunastu przypadkach organ uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaś ostatnie decyzje są decyzjami rozbiórkowymi. Budzi zastrzeżenia wydawanie różnych decyzji i stosowanie różnych przepisów w tym samym stanie faktycznym, tym bardziej, że garaże na tej działce istnieją od przeszło 30 lat, nigdy też nie spowodowały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gmina nie odnotowała też żadnych incydentów związanych z funkcjonowaniem garaży. Przykładowo w decyzji z [...] grudnia 2020 r. nr [...] organ wskazał, że garaż wskazany w tej decyzji podlega przepisom P.b. z 1974 r. oraz zauważył, że zgodnie z przepisami tamtej ustawy samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do zastosowania art. 37 P.b. z 1974 r. W powołanej decyzji organ słusznie wskazał, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 P.b. z 1974 r. Organ jednoznacznie wyartykułował we wspomnianej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, że organ I instancji nie wykazał przesłanek rozbiórki garażu, a przede wszystkim nie przeanalizował przepisów warunków technicznych dotyczących garaży. Jednocześnie nakazał przeanalizowanie i wykazanie, że obiekt budowlany w postaci garażu spowodował rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Organ wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu.

Zatem organ w zakresie tej samej działki, co do garaży o takiej samej konstrukcji - blaszane garaże przytwierdzone do podłoża w postaci wylewki betonowej za pomocą kotew, stosuje różne przepisy prawa dotyczące warunków technicznych dotyczących usytuowania garaży i ich warunków technicznych, wydaje różne decyzje, różnie klasyfikuje garaże, niekonsekwentnie w uzasadnieniu treści zaskarżonych decyzji posługując się pojęciem budynku oraz obiektu budowlanego w odniesieniu do garażu. Ponadto tylko w nielicznych przypadkach zwraca uwagę na możliwość usankcjonowania istnienia garażu w oparciu o art. 40 P.b. z 1974 r. To powoduje nie tylko wadliwość zaskarżonej decyzji, ale również uzasadnia wniosek o połączenie do wspólnego rozpoznania wszystkich spraw - skarg na decyzje organu dotyczące garaży zlokalizowanych na działce nr 168/1 w N. Połączenie wszystkich tych spraw jest uzasadnione ekonomiką procesową oraz koniecznością analizy usytuowania garaży na działce nr 168/1 w kontekście wszystkich istniejących garaży. Najemcy terenu pod garaż zostali potraktowani indywidualnie, już chociażby z tej przyczyny, że zgodnie z wyliczeniami organów na działce może być usytuowane "16,28 garaża", chociaż jak wskazano wyżej wyliczenie to zawiera błąd matematyczny. Gdyby przyjąć za organem, że możliwe jest ulokowanie 32 garaży na tej działce, to trzeba by było ustalić, które garaże mogłyby zostać, w tym też celu dzierżawcy terenu w swoich odwołaniach domagali się ustalania kolejności lokowania garaży. Po rozpatrzeniu wszystkich odwołań Gmina zobowiązuje się do złożenia pisma procesowego, w którym wskaże ostatecznie, które sprawy objęte są wnioskiem o łączne rozpoznanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego 10 lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na obecnym etapie postępowania, przy uwzględnieniu zakresu ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ Ii i II instancji nie można uznać, by adresat nakazu rozbiórki garażu został prawidłowo ustalony. Organy nie wyjaśniły również w sposób nie budzący wątpliwości, czy garaż posiada fundamenty, co przekłada się nie tylko na kwalifikację jako budynku i ewentualne jej konsekwencje w toku postępowania egzekucyjnego, jak wskazywał organ II instancji. W ocenie Sądu organy dokonały również nieprawidłowej oceny pod względem możliwości legalizacji spornego obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 2 u.p.b. uznając, że posadowienie obiektu jest niezgodne z obowiązującym planem miejscowym. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w rozpatrywanej sprawie, jest obiekt budowlany - garaż nr 60 usytuowany na działce nr ewid. 168/1 w N.

Z akt i ustaleń organu I instancji wynika, że obiekt ten posiada wymiary 5,00 x 3,00 m. Wysokość garażu wynosi od 2,00 m do 2,18 m. Odległość przedmiotowego obiektu od garażu nr 59 od strony zachodniej wynosi 0,60 m, od garażu nr 61 od strony wschodniej wynosi 0,26 m, od garażu nr 68 od strony południowej wynosi 10,21 m. Konstrukcję budynku stanowią profile stalowe obłożone blachą stalową trapezową. Budynek posadowiony na wylewce betonowej, zamocowany za pomocą kotew stalowych. Dach garażu jednospadowy, o konstrukcji z profili stalowych kryty blachą trapezową. Obiekt nie jest orynnowany. Brama wjazdowa do garażu dwuskrzydłowa o wymiarach 2,91 m x 2,03 m z profili stalowych obłożonych blachą trapezową. Obiekt nie jest ogrzewany. W budynku jest instalacja elektryczna. Najazd do garażu o wymiarach 1,05 m x 3,00 m wykonany z płytek betonowych. Stan techniczny obiektu bardzo dobry. Brak widocznych pęknięć, przemieszczeń konstrukcji stalowej. Ściany bez widocznych odchyleń, z zewnątrz brak widocznych śladów znacznej korozji stali. Konstrukcja dachu bez ugięcia, elementy stalowe zabezpieczone przed korozją biologiczną. Estetyka budynku - stan bardzo dobry.

Zdaniem WINB Przedmiotowy obiekt jest budynkiem, gdyż zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

W protokole kontroli z [...] września 2020r. w opisie konstrukcji kontrolowanego garażu znajduje się zapis, że fundamentem jest płyta betonowa oraz że garaż jest zamocowany za pomocą kotew stalowych. Nie jest natomiast wiadomo, gdyż zarówno z protokołu kontroli, jak i dokumentacji zdjęciowej to nie wynika, czy kotwy stalowe zostały osadzone na stałe w płycie betonowej, czy też zostały zamocowane w inny sposób. Istnienie fundamentu jest więc wątpliwe (art. 3 pkt 2 P.b.).

Jest możliwe, że wylewka stanowiąca "podłogę" garażu nie pełni dla niego funkcji fundamentu. Kwalifikacja przedmiotowego budynku jako garażu wymaga przeprowadzenia dodatkowych oględzin i wyjaśnienia – bez wątpliwości – przesłanek z art. 3 pkt 2 P.b.

Zgodnie z art. 52 Pr. bud., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (z uwagi na art. 25 ustawy zmieniającej), inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, a zatem również w decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie osoba inwestora nie została ustalona. Z protokołu kontroli, przeprowadzonej na działce nr 168/1 w dniu [...] września 2020r. wynika, że garaż został postawiony ok 2004 roku. Nie jest wiadome, czy został on posadowiony przez ówczesnego dzierżawcę tej części terenu działki, na której obecnie garaż się znajduje, czy też przez właściciela nieruchomości, tj. Gminę. Znajdująca się w aktach sprawy umowa dzierżawy pomiędzy Gminą a J.O. została zawarta [...] października 2004 r. i obowiązywała do [...] września 2007 r. Nie ma dokumentu świadczącego o przedłużeniu dzierżawy zgodnie z § 2 umowy. J.O. nie dysponuje dokumentacją związaną z budową garażu. Organy nie zgromadziły również żadnej innej dokumentacji, która dotyczyłaby okoliczności posadowienia garażu na działce. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, czy garaż został posadowiony przez nią, czy też przez inny podmiot.

Należy zwrócić uwagę, że organy I i II instancji, kierując decyzję rozbiórkową do J.O. nie określały jej jako inwestora lecz użytkownika garażu. WINB uznając, że garaż stanowi własność Gminy, jako część składowa nieruchomości stwierdził, że nakaz rozbiórki należy skierować do J.O. – użytkownika garażu, jako podmiot wymieniony w art. 52 U.p.b., tj. zarządcę obiektu. W ocenie Sądu zakwalifikowanie dzierżawcy garażu jako zarządcy obiektu jest nieprawidłowe.

Pojęcie zarządcy obiektu budowlanego nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak zostało doprecyzowane zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie. Przez zarządzanie obiektem budowlanym należy rozumieć podejmowanie czynności w zakresie bieżącej konserwacji i utrzymania obiektu budowlanego. W pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną, ale też umowa ustanawiająca na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego - art. 203 i art. 269 § 1 k.c., (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2013 r., II OSK 141/13; z 4 października 2016 r., II OSK 665/16; z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1395/16). Za zarządcę zobowiązanego do właściwego utrzymywania obiektu budowlanego uznać należy osobę władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 280-281, por. również wyrok NSA z 16 grudnia 020r., II OSK 1602/18 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczniaa.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ II instancji określał J.O. mianem użytkownika. Niemniej jednak prawo do korzystania z części działki, na której był posadowiony garaż nie wynikał z ograniczonego prawa rzeczowego lecz z umowy dzierżawy. W przypadku tego stosunku obligacyjnego przyjmuje się, że status zarządcy obiektu co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość lub posiadającym ją w ramach najmu czy dzierżawy. Nie można jednak wykluczyć, że zakres uprawnień wynikających z umowy najmu lub dzierżawy będzie odpowiadał określonemu w art. 3 pkt 11 U.p.b. prawu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ o treści określonych w umowie uprawnień decydują strony. (por. A. Kosicki, A. Plucińska-Filipowicz, Strony i sąsiedztwo w sprawach budowlanych [w:] Proces inwestycji budowlanych, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, Warszawa 2015, s. 52). W ocenie Sądu zawarta przez J.O. umowa dzierżawy nie uprawnia do stwierdzenia, by na jej podstawie ww. dzierżawca mógł zostać uznany za osobę uprawnioną do prowadzenia robót budowlanych w stosunku do ww. obiektu. Ponadto, o czym była już mowa brak dowodu na aktualność dzierżawy.

W niniejszej sprawie skierowanie nakazu rozbiórki do dzierżawcy (byłego dzierżawcy) było w ocenie Sądu nieprawidłowe. Organy nie wyjaśniły bowiem, komu tak naprawdę przysługuje prawo własności kontrolowanego obiektu budowlanego. Podnoszone w odwołaniu wątpliwości w tym zakresie nie zostały wyjaśnione. Ma to znaczenie, jeżeli bowiem inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo, jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określenia podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nielegalnego obiektu budowlanego lub jego część (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 1322/18). Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz winien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego, przy czym uznanie danego podmiotu za zarządcę obiektu budowlanego musi nastąpić z uwzględnieniem uprawnień, jakie rzeczywiście takiemu podmiotowi przysługują w ramach stosunku prawnego, na podstawie którego dysponuje on kontrolowanym obiektem budowlanym. Zatem uprawnienia, wynikające z stosunku prawnego muszą obejmować prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tak, aby nakaz rozbiórki mógł zostać rzeczywiście wykonany.

W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że z przedstawionych powyżej względów organy nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości nie tylko kwestii kwalifikacji garażu jako budynku, jak również podmiotu, któremu przysługuje prawo własności przedmiotowego obiektu budowlanego, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Na obecnym etapie postępowania, wobec braku wyjaśnienia ww. kwestii skierowanie nakazu rozbiórki garażu do dzierżawcy terenu naruszało art. 52 U.p.b.

Jak wskazano na wstępie, organy dokonały nieprawidłowej oceny pod względem możliwości legalizacji spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. wadliwe uznając, że posadowienie na działce garażu niezgodne jest z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 u.p.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej), jeżeli budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organy I i II instancji wadliwie uznały, że dla działki nr 168/1 istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak podawał WINB w zaskarżonej decyzji, dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy garaż uchwalony został w 1988 r. Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Nowa Dęba zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy Nowa Dęba Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r., w którym teren działki nr ewid. 168/1 przeznaczono pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt. Uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Dębie Nr XXVII/187/92 z dnia 27 marca 1992 r. dokonano zmiany w ww. Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Nowa Dęba. Zmiana ta dopuszczała na terenie rezerwowanym w planie ogólnym pod projektowaną ulicę tranzytową główną o funkcji międzyregionalnej KOGt możliwość budowy zespołów tymczasowych, przestawnych garaży. Następnie Uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Dębie Nr XXXIX/303/97 z dn. 24 kwietnia 1997 r. po raz kolejny zmieniono zapis w miejscowym planie zgodnie z którym obecnie działka nr 168/1 położona jest w obszarze oznaczonym symbolami KOGP - projektowana ulica główna ruchu przyspieszonego - kontynuacja drogi krajowej międzyregionalnej Nr 9 (III kl. tech.).

Plan miejscowy przyjęty w uchwale Nr XXII/108/88 z dnia 27 maja 1988 r. utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 1995r.), tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie a zatem 31 grudnia 2003r. Z tego powdu wskazany miejscowy plan, zatwierdzony uchwałą z dnia 27 maja 1988 r. utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Oceny tej nie zmienia fakt, że ww. plan był następnie dwukrotnie zmieniany odpowiednio uchwałami z dnia 27 marca 1992 r. oraz 24 kwietnia 1997 r. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w ocenie Sądu uchwała z dnia 24 kwietnia 1997 roku nie może zostać uznana za samodzielny plan, który, jako uchwalony po 1 styczna 1995 roku zachowałby moc obowiązującą. Chociaż ww. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie reguluje zasad obowiązywania zmian miejscowych planów uchwalonych po 1995r., to jednak orzecznictwo i doktryna stoją na stanowisku, że moc obowiązującą mogą zachowywać tylko te zmiany planów, które zostały sporządzone jako samodzielne miejscowe plany i które w pełni regulują przeznaczenie terenu oraz zasad jego zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Sądu uchwała Rady Miejskiej w Nowej Dębie Nr XXXIX/303/97 z dn. 24 kwietnia 1997 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego jedynie uzupełniła ustalenia ogólne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem uchwała ta nie reguluje w pełni przeznaczenia terenów oraz zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i nie może funkcjonować jako samodzielny plan zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli w dacie orzekania przez organy nadzory budowlanego nie istniał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wykluczający zabudowę na danym terenie, to plan ten nie mógł stanowić przeszkody uniemożliwiającej legalizację obiektu (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany). W takiej sytuacji, jeśli w dacie orzekania brak jest obowiązującego planu miejscowego, potrzebna jest decyzja o warunkach zabudowy, która powinna uwzględniać stan faktyczny i prawny dla inwestycji już zrealizowanej samowolnie.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowa działka w ewidencji gruntów oznaczona jest jako teren leśny – "Ls IV". Co do zasady, budowa obiektu na działce leśnej możliwa jest tylko wtedy, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla tego terenu możliwość zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o możliwości zabudowy decyduje gmina wydając decyzję o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe w szczególności, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia II OSK 2422/18). W związku z powyższym w niniejszej sprawie kluczowego znaczenia nabiera okoliczność, czy w ww. miejscowym planie, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia działki nr 168/1 na grunt nieleśny. Należy bowiem zauważyć, że działka, zarówno w uchwale z 1988r., jak i w uchwale zmieniającej z 1997r. została przeznaczona na budowę drogi ruchu przyspieszonego. Zatem projektowane przeznaczenie sprzeczne było z wynikającym z ewidencji gruntów przeznaczeniem działki na użytek leśny. W związku z powyższym zasadne staje się pytanie, na które w trakcie kontrolowanego postępowania organy nie udzieliły odpowiedzi, czy w ww. miejscowym planie została zawarta zgoda na zmianę przeznaczenia ww. działki na cele nieleśne. Ustalenie powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe, bowiem akta administracyjne sprawy nie zawierają ww. uchwały z 1988r., natomiast uchwała z 1997r. została zamieszczona jedynie we fragmencie, co należy ocenić negatywnie z perspektywy brzmienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym kontekście należy wskazać, że powoływany przez strony postępowania oaz organy fakt toczącego się postępowania w sprawie wyłączenie gruntów z produkcji leśnej stanowi odrębną kwestię od ustalenia, czy w nieobowiązującym już miejscowym planie została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. Gdyby bowiem taka zgoda została wyrażona, otwiera się możliwość nałożenia na stronę, ustaloną zgodnie z art. 52 u.p.b. obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Zatem ocena organów I i II instancji co do braku możliwości legalizacji spornych obiektów była przedwczesna i wynikała z błędnej oceny co do niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem, jak również z niewyjaśnienia kwestii co do wyrażenia w miejscowym planie zgody na zmianę przeznaczenia działki na cele nieleśne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy obowiązane będą uwzględnić ocenę Sądu wyrażoną w powyższym zakresie. Należy również wskazać, że ustalenie, iż działka objęta jest zgodną na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne będzie determinowała również konieczność ponownej oceny co do zgodności inwestycji z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej Gminy zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 980 zł, na którą składa się wpis od skargi (500zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika adwokata – 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 1800).