Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1069/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14
journal: Dz.U. 1949 nr 63 poz 494
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2013/13 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.B. (dalej jako "skarżący") na decyzję Ministra Środowiska z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie w zarząd i użytkowanie Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej z przeznaczeniem pod Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie m. in. działki nr [...] położonej w obrębie Jastarnia. Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte z urzędu w związku ze skargą skarżącego, będącego spadkobiercą W. i H.B. Zdaniem skarżącego do wymienionej działki nie miał zastosowania art. 14 ustawy z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), bowiem w tym czasie właścicielem – wieczystym użytkownikiem działki był następca prawny W. i He.B. – E.B.

Minister Środowiska wskazał, że wyłączenia z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazania pod zarząd Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej z przeznaczeniem pod Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie dokonano na podstawie art. 7 i art. 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym. Organ wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji art. 14 ust. 1 pkt d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym stanowił, że poszczególne obszary mogą być – po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego – wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej. Organ nadzoru stwierdził, że analiza akt sprawy wykazała, że działka nr [...] położona w obrębie Jastarnia w dacie wydania decyzji przez Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że 4 lipca 1935 r. pomiędzy Spółką Akcyjną pod firmą "Jurata" Uzdrowisko na Półwyspie Helskim, a H. i W.B. zawarto umowę, z której wynika, że Spółka Akcyjna "Jurata" (będąca na mocy umowy z Dyrekcją Lasów Państwowych w Toruniu zawartej 22 lutego 1928 r. dzierżawcą terenów państwowych na Półwyspie Hel), odstąpiła prawo długoletniej dzierżawy H. i W.B. Natomiast z pisma "Jurata" S.A. z 2 stycznia 1936 r. skierowanego do W.B. wynika, że to Dyrekcja Lasów Państwowych w Toruniu zezwoliła na przelanie na W.B. praw długoletniej dzierżawy z tytułu umowy zawartej 4 lipca 1935 r. Organ stwierdził, że działka wchodziła wówczas w skład państwowego gospodarstwa leśnego. Jednocześnie podkreślił, że na podstawie wykazu zmian gruntowych, który przyjęto do ewidencji 2 maja 1973 r. w rubryce oznaczającej stan dotychczasowy wpisano Skarb Państwa Polskiego – Okręg Zarządu Lasów Państwowych, zaś E.B. wpisano jako władającego. W rubryce dotyczącej stanu nowego wpisano Skarb Państwa Polskiego, a jako władającego wpisano: E.B., Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie.

Minister Środowiska stwierdził, że działka nr [...] do czasu przekazania jej w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej, była nieprzerwanie częścią państwowego gospodarstwa leśnego. Znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów sporządzony 17 czerwca 1965 r. wskazuje, że działka była zakwalifikowana jako las. Zdaniem Ministra Środowiska, zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 14 ust. 1 pkt d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, uprawniające do wyłączenia obszarów leśnych z państwowego gospodarstwa leśnego. Zdaniem organu, oznacza to że decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. nie naruszyła w stopniu rażącym prawa, a zatem brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Środowiska decyzją z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2013 r.

Odnosząc się do argumentów skarżącego wyjaśnił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta, została ona bowiem założona dopiero 28 listopada 1972 r. Nie można zatem mówić o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ podkreślił również, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy skarżący był właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...] w Juracie. Nie wykazał on również przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, a jak sam wskazał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dopiero ma zamiar wystąpić z takim żądaniem w trybie art. 209 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782).

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Zdaniem Sądu I instancji, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności przekazała w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Zdrowia i Opieki Społecznej nieruchomość leśną o powierzchni 1,89 ha, położoną w Nadleśnictwie Darżlubie z przeznaczeniem pod Profilaktyczny Dom Zdrowia w Juracie. Granice przekazanej nieruchomości oznaczone zostały w załączniku graficznym do decyzji stanowiącym szkic sytuacyjny sporządzonym w skali 1:1000. Jednocześnie w decyzji tej organ wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nierolnicze. Podstawą decyzji był art. 7 i 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, a także art. 10, art. 11, art. 12 oraz art. 22 ustawy o ochronie użytków rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów.

W ocenie Sądu I instancji, przeznaczenie nieruchomości pod Profilaktyczny Dom Zdrowia było uzasadnione interesem publicznym. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 lit. d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, poszczególne obszary leśne mogły być wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego – po zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego i przekazane pod zarząd innych ministrów z przeznaczeniem na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej oraz zakładów społecznych służby zdrowia, społeczno – opiekuńczych, jak również stałych urządzeń wypoczynkowych i sportowych. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie zatem zauważył Minister Środowiska, że zgodnie z cytowanym przepisem, wyłączeniu i następnie przekazaniu w zarząd innych ministrów mogły podlegać tylko obszary leśne wchodzące w skład państwowego gospodarstwa leśnego.

W ocenie Sądu I instancji, dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że nieruchomość stanowiła państwowe gospodarstwo leśne pozostające w dacie wydania decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. w zarządzie Nadleśnictwa Darżlubie, które następnie zostało przyłączone do Nadleśnictwa Wejherowo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 8 ust. 2 pkt 6 i 9 w związku z § 8 ust. 1 pkt 2 instrukcji Ministra Rolnictwa z 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. 1955, Nr 38, poz. 379) oraz § 12 pkt w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 w związku z § 21 pkt 5 i 12 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. 1969, Nr 11, poz. 98) przez uznanie, że oznaczenie "Bp - Ls VI" oznacza las.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.p.s.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiający się w tym, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę uwzględnił materiał dowodowy odnoszący się ściśle do zarzutów i wniosków ze złożonej skargi pomijając pozostałą część materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy, który nie odnosił się bezpośrednio do zarzutów, a mających kluczowe znaczenie dla sprawy.

Po drugie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało więc ustalenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu, a więc czy decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak podniesiony, w szczególności nie został powiązany z pozostałym zarzutami kasacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony do rozpoznania skargi kasacyjnej w zakresie ewentualnego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co wynika z powołanego wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia § 8 ust. 2 pkt 6 i 9 w związku z § 8 ust. 1 pkt 2 instrukcji Ministra Rolnictwa z 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów oraz § 12 pkt w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 w związku z § 21 pkt 5 i 12 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Pierwszy z powołanych aktów prawnych był aktem kierownictwa wewnętrznego skierowanym do organów państwowych i nie był aktem prawa powszechnie obowiązującego. Natomiast przepisy zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej dotyczyły kwestii związanych z ewidencją gruntów. Przepisy te mają charakter jedynie ewidencyjny, nie tworzą nowego stanu prawnego, a w szczególności nie rozstrzygają o prawie własności. Nie sposób również na podstawie tych przepisów rozstrzygnąć, że działki będące przedmiotem postępowania były zagospodarowane i wykorzystywane inaczej niż to wynikało z rzeczywistego stanu na gruncie.

Ponadto argumentacja skargi kasacyjnej dotyczy przede wszystkim błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Również wskazane powyżej zarzuty naruszenia przepisów instrukcji i zarządzenia zostały oparte na argumentacji opartej wyłącznie na argumentach dotyczących błędów w ustaleniu stanu faktycznego. Stąd też rozpoznaniu podlegać muszą przede wszystkim zarzuty procesowe dotyczące art. 134 § p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 oraz art. 1 § 2 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu prawnego ustalonego przez organy do jest prawidłowa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym dokumenty zgromadzone w sprawie wskazują, że nieruchomość stanowiła państwowe gospodarstwo leśne pozostające w dacie wydania decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] kwietnia 1972 r. w zarządzie Nadleśnictwa Darżlubie, które następnie zostało przyłączone do Nadleśnictwa Wejherowo. Żaden z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie dowodził, że jego poprzednicy prawni byli właścicielami spornego gruntu, a jedynie, że został im on oddany w długoletnią dzierżawę. Długoletnia dzierżawa nie jest niewątpliwie tożsama z prawem własności. Jednocześnie oddanie działki w długoletnią dzierżawę nie powoduje, że dany grunt przestaje być państwowym gospodarstwem leśnym. Natomiast przesłanką negatywną wyłączenie działki z państwowego gospodarstwa leśnego na podstawie art. 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym (którego naruszenia skarżący nie zarzucił w skardze kasacyjnej) nie jest oddanie tej działki w długoletnią dzierżawę. Zastosowanie art. 14 cytowanej ustawy, a w tym przypadku art. 14 ust. 1 lit. d) było natomiast uzależnione od przekazania danego obszaru państwowego gospodarstwa leśnego na potrzeby uzdrowisk posiadających charakter użyteczności publicznej oraz zasięgnięciu opinii właściwych organów planowania przestrzennego. Te przesłanki zostały w sprawie spełnione.

Możliwości zastosowania art. 14 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym nie sprzeciwiało się również wskazywane przez skarżącego w skardze kasacyjnej budowlane przeznaczenie czy zagospodarowanie działki. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, państwowe gospodarstwo leśne stanowiły nie tylko państwowe lasy i grunty leśne, ale również związane z nimi gospodarczo grunty nieleśne, jak również nieruchomości i ruchomości służące do prowadzenia gospodarstwa leśnego (budowle, urządzenia techniczne, transportowe, komunikacyjne itp.), a nawet zakłady przemysłu leśnego. Powołane przez skarżącego kwestie związane z budowlanym przeznaczeniem działki nie oznaczały więc "automatycznie" wyłączenia danego gruntu z państwowego gospodarstwa leśnego. Po pierwsze, w skład tego rodzaju nieruchomości mogły wchodzić określone budowle, a po drugie, ewentualne, przyszłe przeznaczenie gruntu pod zabudowę nie oznaczało, że w dacie wyłączenia obszaru na podstawie art. 14 ust. 1 lit. d) ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym, grunt nie wchodził w skład takiego gospodarstwa leśnego.

Również argumenty dotyczące księgi wieczystej dla spornej działki nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji zaakceptował ustalenie organów, że w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1972 r. dla działki nie była prowadzona księga wieczysta. Ustalenia tego nie można podważyć, tak jak tego oczekuje skarżący, na podstawie opinii dodatkowej z 1973 r., która odwołuje się do mapy katastralnej z 21 maja 1973 r., a więc na podstawie dokumentów sporządzonych przeszło rok po wydaniu zaskarżonej decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.