Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 648/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędziowie WSA Beata Machcińska (spr.), Adam Nita, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...], nr [...] , 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta C. (następnie: "skarżący" lub "wierzyciel") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (następnie: "organ drugiej instancji" albo "organ nadzoru") z dnia [...] r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w C. (następnie: "organ pierwszej instancji", "organ egzekucyjny") z dnia [...] r., nr [...] o obciążeniu skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego.

Stan sprawy przedstawia się następująco.

1. Organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec S. N. (dalej: "zobowiązany") na podstawie czterech tytułów wykonawczych skarżącego z dnia [...] r. o numerach od [...] do [...] i dziesięciu tytułów wykonawczych skarżącego z dnia [...] r. o numerach od [...] do [...], z których wszystkie obejmowały nieuiszczone należności za świadczenia otrzymane w ramach pieczy zastępczej. Postępowanie to umorzył postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] stosownie do art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. - Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."), wskazując na niemożność uzyskania kwot przewyższających wydatki egzekucyjne oraz brak majątku zobowiązanego, z którego egzekucja mogłaby być skutecznie prowadzona.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia odnotowano, że ze sporządzonych protokołów o stanie majątkowym wynika, że zobowiązany pozostaje na utrzymaniu swych rodziców, u których mieszka, a ponadto korzysta z pomocy swej siostry. Zgodnie z deklaracją, nie dysponuje żadnym majątkiem, a oświadczenie to znajduje potwierdzenie w informacjach otrzymanych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. oraz Ministerstwa Sprawiedliwości, jak również z systemu Geoportal i bazy CEPIK. Wynika z nich bowiem, że zobowiązany nie posiada aktualnych zgłoszeń do ubezpieczeń, nie pobiera zasiłków, renty ani innych świadczeń, nie figuruje w elektronicznym rejestrze ksiąg wieczystych, w szczególności nie posiada nieruchomości na terenie Powiatu [...], jak również nie jest właścicielem żadnego środka transportu. Ponadto zajęcie jego rachunku bankowego w a S.A. okazało się nieskuteczne, a innych rachunków nie posiada, co potwierdzają dane pochodzące z aplikacji Ognivo.

2. W piśmie z dnia 20 listopada 2019 r. wierzyciel sformułował wniosek o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Uczynił to po otrzymaniu od organu egzekucyjnego zawiadomienia z dnia [...] r. o wysokości tych należności.

3. W dniu [...] r. organ egzekucyjny wydał postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości [...] zł. W wyniku zażalenia wierzyciela z dnia 23 grudnia 2019 r. rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone postanowieniem organu nadzoru z dnia [...] r. Organ egzekucyjny zobligowano z kolei do uwzględnienia (w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy), że opłaty egzekucyjne są należne w razie zajęcia wierzytelności i stąd niedopuszczalne jest ich naliczanie za samo zajęcie rachunku bankowego, na którym nie są zgromadzone żadne środki. Ponadto zwrócono uwagę na powinność prawidłowego określenia wysokości przedmiotowych kosztów (zaokrąglenia kwot do pełnych dziesiątek groszy), jak również powołania poprawnej podstawy prawnej i właściwego oznaczenia adresata rozstrzygnięcia.

4. W dniu [...] r. organ egzekucyjny wydał kolejne (wspomniane na wstępie) postanowienie o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, w którym wysokość tych należności określił na [...] zł, a jako podstawę prawną swego działania powołał art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a. (w miejsce wskazanego wcześniej art. 64c § 4 i § 6a pkt 2 u.p.e.a.). Adresatem tego rozstrzygnięcia został oznaczony Prezydent Miasta C. [uprzednio: "Prezydent Miasta C. Gmina Miasto C."]. Natomiast na kwotę kosztów złożyły się przede wszystkim opłaty manipulacyjne naliczone w łącznej wysokości [...] zł (stanowiącej sumę 1% wartości wszystkich dochodzonych należności), do której doliczono opłatę za sporządzenie protokołu z dnia [...] r. o stanie majątkowym zobowiązanego ([...] zł) i – związany z tym – wydatek w postaci przejazdu egzekutora ([...] zł).

5. W zażaleniu z dnia 2 marca 2020 r. wierzyciel zastępowany przez adwokata wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdził, że rozstrzygnięcie to zostało oparte na niekonstytucyjnej normie, a naliczenie opłaty manipulacyjnej przy uwzględnieniu maksymalnej (jednoprocentowej) stawki od każdej z dochodzonych należności z osobna było nieadekwatne do zakresu czynności organu egzekucyjnego, biorąc pod uwagę fakt, że czynności te były dokonywane w tych samych dniach celem wyegzekwowania należności wynikających z więcej niż jednego tytułu wykonawczego. Ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji brak powiązania naliczonych opłat z konkretnymi dokonanymi czynnościami. Na poparcie słuszności swego stanowiska powołał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 250/19, WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1276/18 i WSA we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 420/17).

6. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] r. organ drugiej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. - Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 17, art. 18, art. 64 § 6 i art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a., utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu egzekucyjnego.

W ramach prezentacji stanu sprawy organ nadzoru podał, że w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny podjął czynności zmierzające do zajęcia rachunku bankowego zobowiązanego w B S.A., o czym zobowiązanego poinformował zawiadomieniem z dnia [...] r., nr [...] doręczonym mu w dniu [...] r. wraz z odpisami czterech wyżej opisanych tytułów wykonawczych z dnia [...] r., niemniej jednak bank ten w piśmie z dnia [...] r. oznajmił, że nie prowadzi rachunku dla zobowiązanego. Kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] r., nr [...], doręczonym zobowiązanemu (także wraz z odpisami tych tytułów wykonawczych) w dniu [...] r. organ egzekucyjny powiadomił natomiast o zajęciu rachunku bankowego zobowiązanego w A S.A., które okazało się nieskuteczne, gdyż w pismach z dnia [...] r. i z dnia [...] r. bank poinformował o zbiegu egzekucji sądowej i administracyjnej, braku środków podlegających zajęciu oraz o zerowym saldzie na koncie zobowiązanego. W sprawie dokonano również sporządzenia protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego. Nastąpiło to w miejscu jego zamieszkania w dniu [...] r. i – powtórnie – w dniu [...] r. W tym drugim przypadku jednocześnie dokonano doręczenia odpisów pozostałych dziesięciu tytułów wykonawczych z dnia [...] r. Wszystkie czynności podjęte przez organ egzekucyjny nie doprowadziły jednak do ujawnienia składników majątkowych zobowiązanego, które pozwalałaby na skuteczne przeprowadzenie egzekucji.

Przystępując w tej sytuacji do prezentacji motywów swego rozstrzygnięcia, organ nadzoru wskazał, że naliczenie kwestionowanych opłat manipulacyjnych nastąpiło zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. Podkreślił przy tym, że w swym wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14 Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność tego przepisu wyłącznie w części, w jakiej nie przewiduje on górnej granicy opłat, które mogą zostać naliczone, i nie zakwestionował w szczególności dopuszczalności stosowania w omawianym zakresie stawek stosunkowych (procentowych).

Dalej organ drugiej instancji zaakcentował, że w powołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zwrócono uwagę na nierozerwalny związek problematyki wysokości omawianych opłat z zapewnieniem właściwej równowagi pomiędzy ochroną podmiotów administrowanych przed nadmiernym fiskalizmem a interesem państwa w otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji, jak zaznaczył, istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością tych opłat a czynnością egzekucyjną, co oznacza, że wysokość i zasady pobierania opłat powinny być ukształtowane sposób zapewniający finansowanie aparatu egzekucyjnego. Odnosząc te spostrzeżenia do analizowanego przypadku, stwierdził, że kwestionowane koszty zostały naliczone w niewygórowanej wysokości i jest ona adekwatna do stopnia zaangażowania i wkładu pracy prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Jednocześnie nie zgodził się z twierdzeniem, by nie zostały one powiązane z konkretnymi czynnościami, wskazując, że analiza treści kwestionowanego postanowienia organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku wprost przeciwnego.

7. W skardze wierzyciel zastępowany przed adwokata wniósł o uchylenie tego postanowienia organu nadzoru i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez zastosowanie tego ostatniego przepisu pomimo jego niekonstytucyjności oraz niezastosowanie się do wskazówek interpretacyjnych płynących z wyżej przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dotyczącym sposobu ustalenia opłaty manipulacyjnej.

Uzasadniając swe stanowisko, skarżący wyraził przekonanie, że opłata ta została ustalona w sposób znacznie wygórowany, ponieważ nie jest ona adekwatna do poziomu skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych i nie odzwierciedla związanego z tym nakładu pracy i poświęconego czasu. W tym kontekście raz jeszcze podkreślił, że zasadność jej naliczania przy zastosowaniu maksymalnej (jednoprocentowej) stawki i w odniesieniu do każdej z dochodzonych należności z osobna jest wątpliwa choćby z tego względu, że zajęcie rachunków bankowych nastąpiło równocześnie względem wszystkich, wystawionych w tym samym dniu, tytułów wykonawczych: w odniesieniu do pierwszych czterech miało to bowiem miejsce w dniu [...] r., a względem pozostałych dziesięciu – w dniu [...] r.

8. W odpowiedzi organ nadzoru stwierdził brak podstaw do zmiany swego stanowiska i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Ze stanu faktycznego w sprawie wynika, że w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez skarżącego, skarżący został obciążony kosztami tego postępowania, na które złożyły się: opłaty manipulacyjne naliczone w łącznej wysokości [...] zł (stanowiącej sumę 1% wartości wszystkich dochodzonych należności), opłata za sporządzenie protokołu z dnia [...] r. o stanie majątkowym dłużnika ([...] zł) i wydatek w postaci przejazdu egzekutora ([...] zł).

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ egzekucyjny zasadnie obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego - opłatą mani-pulacyjną naliczoną w maksymalnej wysokości, stanowiącej sumę 1% wartości wszystkich dochodzonych należności. Skarżący bowiem nie kwestionuje obowiązku ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego, które umorzono z uwagi na niemożność uzyskania kwot przewyższających wydatki egzekucyjne oraz brak majątku zobowiązanego, z którego egzekucja mogłaby być skutecznie prowadzona, lecz ich wysokość.

Zgodnie bowiem z art. 64 § 6 u.p.e.a., organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. W podstawie obliczenia opłaty uwzględnia się również odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie przypadające w dniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Przepis ten częściowo został uznany za niezgodny z przepisami Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 16 sierpnia 2016 r. pod pozycją nr 1244). W orzeczeniu tym, TK m.in. orzekł, że:

"1. Art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji."

W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. W ocenie Trybunału za sprzeczną z zasadniczym celem postępowania egzekucyjnego należało uznać także normę prawną, zgodnie z którą dłużnik zostaje obciążony pełną wysokością opłaty w wypadku dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela. Norma ta nie tylko nie motywuje do dobrowolnego spełnienia świadczeń dochodzonych w egzekucji, ale wykazuje wręcz cechy swoistej kary finansowej, nakładanej za zachowanie pożądane i zgodne z prawem.

W uzasadnieniu wyroku TK wskazano szczegółowo, że "opłaty egzekucyjne nie mają charakteru podatkowego (...), a cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jej odpłatność. (...) Z cechą odpłatności opłat łączy się też zagadnienie ekwiwalentności świadczenia wzajemnego, wynikające z charakteru czynności podmiotów publicznoprawnych. Precyzyjne określenie kosztów takich czynności bywa często niemożliwe lub trudne do ustalenia (...). Dlatego najczęściej wysokość opłat publicznych wiązana jest z poziomem przypuszczalnych wydatków na dane czynności urzędowe, jednak bez dokonywanie ich ścisłych kalkulacji. Nie jest to jednak regułą."

Dokonując oceny charakteru opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej, Trybunał wskazał dalej, że "wiążą się one z określonymi czynnościami organów egzekucyjnych. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne dokonywane w toku prowadzonej egzekucji. Jak słusznie zauważa się w doktrynie, opłaty te są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję." Trybunał zaakceptował możliwość ustalania wysokości opłat w formie ryczałtowej, poprzez zastosowanie stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z dopuszczalnych metod określania wysokości tych opłat. W tym sposobie określania wysokości danin publicznych, uwzględniając obiektywny wymiar danej opłaty, co do zasady, nie bierze się pod uwagę sytuacji indywidualnego podmiotu, który te opłaty uiszcza. Stawki stosunkowe są obciążeniem proporcjonalnym do wysokości konkretnej kwoty podlegającej egzekucji. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji (i to zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść organu). Jest to jednak sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Ponadto z samej istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego.

Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednakże następnie, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem tego państwa. Bez wątpienia wysokość i zasady pobierania tych opłat powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić finansowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. W przeciwnym razie rola tych opłat sprowadza się do swoistej kary z tytułu niewykonania określonego obowiązku, co jest niespójne z podstawowym celem postępowania egzekucyjnego, za który należy uznać wykonanie przez dłużnika ciążącego na nim obowiązku.

Ponadto Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., opłaty te realizują w nadmiernym stopniu funkcję represyjną.

Jak więc wynika z powyższego, w zakresie sposobu ustalania wysokości oraz określania zasad pobierania opłat za czynności egzekucyjne oraz opłaty manipulacyjnej Trybunał dostrzegał z jednej strony kwestię konieczności zapewnienia, przynajmniej w części, finansowania funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, z drugiej jednak strony podkreślał niezbędność zachowania racjonalnego związku między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

W konkluzji swoich wywodów zawartych w uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał stwierdził, że "dla właściwej realizacji wyroku Trybunału w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie (...). Trybunał zaznacza, że konieczność podjęcia przez ustawodawcę odpowiednich kroków w celu wykonania niniejszego wyroku powinna stanowić okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat w egzekucji w administracji."

Ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553), która wejdzie w życie 20 lutego 2021 r. (z wyjątkami wskazanymi w art. 15 pkt 1 i pkt 2), określono maksymalną wysokość opłaty manipulacyjnej. W znowelizowanych przepisach przewidziano, że opłata ta wynosi 40 zł, a w przypadku wszczęcia egzekucji (...) 100 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego.

W sprawie stosować jednak należy obowiązujące w dacie orzekania przez organy przepisy, tj. art. 64 § 6 u.p.e.a. w powołanym już brzmieniu, z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, choć organ może posiłkować się określonymi w ww. noweli stawkami opłaty manipulacyjnej. Należy bowiem przyjąć, że są adekwatne do nakładu pracy organu egzekucyjnego i jednocześnie zapewniają finasowanie aparatu egzekucyjnego.

Kwestia stosowania omawianego wyroku TK była przedmiotem licznych wypowiedzi judykatury. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 maja 2020 r. (sygn. akt II FSK 2541/19), że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Sądy administracyjne nie mają w tym stanie rzeczy, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 miarodajnych punktów odniesienia pozwalających przeprowadzić kontrole legalności wydawanych w takich uwarunkowaniach aktów określających wysokość kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny musi jednak z pewnością wykazać jakie koszty (wydatki) poniósł w powiązaniu z konkretnymi czynnościami w postępowaniu egzekucyjnym i jaki nakład pracy legł u podstaw ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych.

NSA wskazał, że wyrok TK dotyczy nie tylko należności o znacznej wartości (określenie to jest zresztą nieprecyzyjne), gdzie następuje całkowite wręcz zerwanie związku pomiędzy zakresem czynności podejmowanych przez organ a wysokością pobieranych za te czynności opłat, a więc sytuacji dosyć skrajnej, która wszak miała miejsce w sprawie, w której orzekał Trybunał. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano bowiem także na istnienie i zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty zostały naliczone, jako o jednym z dwóch istotnych wyznaczników, które powinny być uwzględnione przy ustalaniu sposobu wyznaczania wysokości tych opłat. Trybunał Konstytucyjny w analizowanym orzeczeniu, godząc się, co do zasady, na formułę ryczałtowego ustalania kosztów egzekucyjnych, zakładał, że wartość świadczenia organu egzekucyjnego nie zawsze odpowiada wysokości pobranej opłaty. W pewnych okolicznościach opłaty mogą być wyższe niż wartość uzyskanego świadczenia. Możliwa jest również sytuacja odwrotna, gdy opłata jest znacznie niższa niż koszt świadczeń. Ustawa u.p.e.a. nie zakłada bowiem, że każde postępowanie musi przynosić organowi egzekucyjnemu zysk.

W sprawie, organ egzekucyjny, uzasadniając wysokość kosztów egzekucyjnych argumentował, że w toku prowadzonego postępowania doręczono odpisy tytułów wykonawczych, za co zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. naliczone zostały opłaty manipulacyjne. Za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym, zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., naliczono opłatę w kwocie [...] zł, a za dojazd egzekutora wydatek w wysokości [...] zł (art. 64b u.p.e.a.).

Z kolei organ nadzoru wskazał, że koszty egzekucyjne, którymi został obciążony wierzyciel, nie są zbyt wysokie w stosunku do zaangażowania organu egzekucyjnego w przedmiocie realizacji jego tytułów wykonawczych, dlatego rezygnacja organu egzekucyjnego z odzyskania tych kosztów, stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o konieczności zapewnienia finansowania i funkcjonowania organu egzekucyjnego. Określone zostały w niewygórowanej wysokości - adekwatnie do stopnia zaangażowania i wkładu pracy prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu nadzoru, zastosowane stawki kosztów egzekucyjnych nie powodują zerwania związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonane czynności opłat.

W ocenie Sądu, organ egzekucyjny, określając wysokość opłaty manipulacyjnej, naruszył standardy określone w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Organ ten wskazał jedynie, że opłata ta została naliczona za doręczenie tytułów wykonawczych. Sąd nie kwestionuje, że opłata manipulacyjna może być naliczona tytułem zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, a z art. 64 § 10 u.p.e.a. wynika, że obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Jednak w świetle wyroku TK, wątpliwości budzi wyliczona przez organ wysokość tej opłaty.

Zaś twierdzenie organu nadzoru, że wysokość opłaty manipulacyjnej jest adekwatna do stopnia zaangażowania i wkładu pracy prowadzącego postępowanie egzekucyjne, jest arbitralne, niczym nie poparte. Organ nadzoru stwierdził adekwat-ność kosztów, lecz już nie uzasadnił, z czego to wynika. Określając wysokość opłaty manipulacyjnej, organy powinny wykazać, że opłaty nie pozostają w dysproporcji do rzeczywistych kosztów poniesionych w toku egzekucji. Trybunał Konstytucyjny, czyniąc uwagi i wskazania co do sposobu i metody ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych, podkreślał konieczność zapewnienia równowagi pomiędzy interesem państwa polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa, wskazując, że funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego. Stwierdził jednak zarazem, że istotne jest zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności pomiędzy wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Tymczasem skarżący zasadnie podniósł, że doręczenie tytułów wykonawczych dłużnikowi nastąpiło zbiorczo - tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...] - w dniu [...] r.; tytuły wykonawcze o nr od [...] do [...] w dniu [...] r. (tj. w tym samym dniu, w którym sporządzono protokół o stanie majątkowym dłużnika), a opłata manipulacyjna została naliczona w maksymalnej wysokości za doręczenie każdego tytułu wykonawczego.

W postępowaniu ponownym organ egzekucyjny, wydając orzeczenie o wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, a motywy, którymi kierował się w tym względzie, ujawnić w uzasadnieniu tego orzeczenia na tyle konkretne, aby wierzyciel oraz ewentualnie (w razie wniesienia środków zaskarżenia) organ nadzoru i Sąd mógł sprawdzić, czy organ nie naruszył standardów określonych w wyroku TK z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. Takiego standardu z pewnością nie spełnia ogólne, niczym nie poparte stwierdzenie organu nadzoru, że koszty egzekucyjne zostały określone w niewygórowanej wysokości - adekwatnie do stopnia zaangażowania i wkładu pracy prowadzącego postępowanie egzekucyjne.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego (zwolnionego ustawowo od uiszczenia wpisu) koszty zastępstwa procesowego.