Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 373/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska- Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1056/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia z [...] lipca 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 1260 (jeden tysiąc dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1056/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego nr [...] z [...] czerwca 2016 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] wraz ze zjazdami, odwodnieniem i oświetleniem – włączenie do ul. [...], zlokalizowanej na działkach (bez uwzględnienia geodezyjnego podziału działek) o nr ewid. [...], [i jednocześnie] zlokalizowanej na działkach (z uwzględnieniem geodezyjnego podziału działek) o nr ewid. [...]".

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Wielunia z [...] kwietnia 2016 r. Starosta Wieluński wydał w dniu [...] czerwca 2016 r. decyzję nr [...], udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. [...] wraz ze zjazdami, odwodnieniem i oświetleniem – włączenie do ul. [...], zlokalizowanej na działkach (bez uwzględnienia geodezyjnego podziału działek) o nr ewid. [...], [i jednocześnie] zlokalizowanej na działkach (z uwzględnieniem geodezyjnego podziału działek) o nr ewid. [...]". W decyzji Starosty Wieluńskiego wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę publicznej drogi gminnej nr [...] w W. na odcinku 43,74 m włącznie do ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]).

Pismem z 4 października 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wystąpiła do Wojewody Łódzkiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Wieluńskiego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czyli obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja Starosty Wieluńskiego nr 10/2016 została wydana bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa).

Wojewoda Łódzki postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2017 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Na ww. postanowienie Wojewody Łódzkiego zażalenia do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosła skarżąca, a także (odrębnie) określone osoby fizyczne. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2017 r., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego.

W uzasadnieniu ww. postanowienia Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że brak interesu prawnego skarżącej nie był oczywisty. Wobec tego, ustalenie przymiotu strony powinno nastąpić w ramach postępowania wyjaśniającego, które ma miejsce dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego. Z powyższych względów, Minister Infrastruktury i Budownictwa uznał, że przy wydaniu postanowienia Wojewody Łódzkiego naruszono art. 61a § 1 k.p.a., co uzasadniało jego uchylenie.

Mając na uwadze zalecenia wynikającego z postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa – po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – Wojewoda Łódzki decyzją nr [...] z [...] lipca 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności został wniesiony przez podmiot nie posiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co z kolei uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto, Wojewoda Łódzki wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 71 ustawy środowiskowej, bowiem inwestycja ta nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko.

Od decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] lipca 2017 r., odwołanie wniosła skarżąca wspólnota mieszkaniowa. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła Wojewodzie Łódzkiemu, że w treści decyzji organ nie odniósł się do argumentacji podniesionej "we wcześniejszych pismach", w których skarżąca wykazywała okoliczności przemawiające za uznaniem jej za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, 8 i 11 oraz art. 107 k.p.a. W ocenie skarżącej stronami postępowania mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak również, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

W ocenie skarżącej, Wojewoda Łódzki naruszył zatem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), jak też nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji Wojewody Łódzkiego, gdyż decyzji ta jest zgodna z prawem.

Organ odwoławczy wyjaśnił dwa kluczowe zagadnienia prawne przesądzające o treści rozstrzygnięcia. Po pierwsze, wskazał, że do ustalenia, czy w danej sprawie zasadnie zarzucono określonej decyzji wadę nieważności, przechodzi się dopiero po rozstrzygnięciu spraw formalnych, w tym wątpliwości lub sporów co do kwestii, jakie osoby (podmioty) mają w sprawie przymiot strony. Wynika to m.in. z art. 157 § 1 k.p.a. Po drugie, kwestionowana decyzja Starosty Wieluńskiego została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031; dalej: specustawa drogowa). Ustawa ta nie zawiera definicji legalnej strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym, stronami w postępowaniach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej są inwestorzy, a także inne osoby, które na podstawie art. 28 k.p.a. mogą wykazać, że przysługuje im interes prawny, a nie tylko interes faktyczny.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, organ pierwszej instancji słusznie ocenił, że argumentacja skarżącej nie świadczy o posiadaniu przez nią interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Działka, na której zlokalizowany jest budynek będący w zarządzie skarżącej, nie jest objęta ani liniami rozgraniczającym teren inwestycji, ani nie stanowi terenu wobec którego określono ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b/, c/ oraz e/–h/ specustawy drogowej. Ponadto, działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną inwestycją. Skarżąca nie ma zatem prawa do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego. W takim stanie rzeczy Wojewoda Łódzki zasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto, wbrew skarżącej, przedmiotowa inwestycja drogowa nie jest również przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.; dalej: rozporządzenie wykonawcze), ani przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 32 tego rozporządzenia. W konsekwencji dla przedmiotowej inwestycji drogowej nie było konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z zatwierdzonego decyzją Starosty Wieluńskiego projektu budowlanego wynika bowiem, że rozbudowa ww. drogi gminnej na długości 43,74 metrów, w związku z przewidywanym charakterem ruchu i klasą techniczną, nie będzie powodowała ani zwiększenia oddziaływania akustycznego na otoczenie, ani przekraczania dopuszczalnych norm stężeń emisji zanieczyszczeń w powietrzu. Zdaniem organu powyższego stanowiska nie podważa przedłożone przez skarżącą opracowanie analizy pomiaru hałasu – ul. [...] w W., sporządzone przez mgr inż. J. G. oraz mgr inż. P. T. Dalej stwierdzono, że o interesie prawnym skarżących nie może również świadczyć argumentacja dotycząca uciążliwości związanych z hałasem w postaci podniesienia jego poziomu, spalin oraz drgań na budynki usytuowane wzdłuż ulicy, gdyż świadczy ona wyłącznie o interesie faktycznym, który nie podlega ochronie prawnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosła Wspólnota.

W uzasadnieniu zaskarżonego Wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga jest niezasadna. Stanowisko Sądu w rozpatrywanej sprawie wynikało z przepisów kilku ustaw, przy czym niektóre z nich mogą i powinny być stosowane zgodnie z ich językowym brzmieniem (tzw. bezpośrednie rozumienie normy), a w większości powinny być interpretowane i również stosowane w sposób przyjęty w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte na wniosek strony składa się z dwóch etapów: (1) etapu postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem są jedynie kwestie formalne, w tym kwestia legitymacji określonych podmiotów do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, a także, (2) etapu postępowania co do istoty sprawy, tj. ustalającego, czy w danej sprawie rzeczywiście miały miejsce okoliczności nakazujące stwierdzenie nieważności. Do drugiego etapu przechodzi się przy tym dopiero po rozstrzygnięciu spraw formalnych, tzn. między innymi wątpliwości lub sporów co do kwestii, jakie osoby (podmioty) mają w sprawie przymiot strony, a które nie. Przedstawiona zasada nie jest kwestionowana w sprawie ani przez organy wydające decyzje, ani przez skarżącą. Po drugie, kluczowym składnikiem normatywnej podstawy rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że decyzja Starosty Wieluńskiego, który udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Rację ma przy tym organ odwoławczy, że specustawa drogowa nie zawiera przepisu wymieniającego wprost strony postępowania prowadzonego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Ustawa ta obejmuje jednak przepisy, które dają mocną podstawę, aby rozstrzygnąć spory o podmioty legitymowane do udziału w postępowaniu. Są to przede wszystkim art. 11c, art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8, art. 11f ust. 3 oraz art. 11i ust. 1 specustawy drogowej.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że specustawa drogowa ma charakter regulacji wyjątkowej, to znaczy takiej, która wyklucza stosowanie innych przepisów prawa, a jednocześnie wymaga ścisłej interpretacji przepisów. Konsekwencją szczególnego charakter wielu przepisów specustawy drogowej jest to, że przepisy tej ustawy powinny być poddawane wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej, choćby ta druga była korzystna dla interpretatora. W polskiej kulturze prawnej przyjmuje się bowiem powszechnie zasadę, że "wyjątków nie wolno interpretować rozszerzająco" (exceptiones non sunt extendendae). Dlatego też, dla przykładu, sugestia skarżącej, że zasady stosowane w przypadku tzw. postępowania legalizacyjnego "należy zasadnie rozszerzyć również na inne postępowania", nie może być uwzględniona.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego należało uznać, że odmowa przyznania skarżącej wspólnocie mieszkaniowej przymiotu strony była zasadna. Żaden z przepisów tej ustawy nie wskazuje takiej kategorii podmiotów uznawanych za strony, która obejmowałaby skarżącą. W świetle art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b-c i lit. e-h oraz art. 11f ust. 3 specustawy drogowej należy wyodrębnić trzy (a nie dwie, jak twierdzi organ odwoławczy) rodzaje podmiotów uznawanych za stronę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej: (1) wnioskodawcę inwestycji drogowej, któremu przysługują najszersze uprawnienia, (2) wprost wymienionych w przepisach dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, które to nieruchomości lub ich części stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz (3) pozostałe strony postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy. Przy ścisłej wykładni art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b/–c/ i lit. e/–h/ specustawy drogowej do "pozostałych stron" podmioty których praw, zwłaszcza prawa własności, a także obowiązków dotyczą przepisy wymieniające określone w ustawie ograniczenia.

Skarżąca nie może jednak być zaliczona do żadnej z tych kategorii. Organy administracji właściwe w sprawie stwierdziły, że usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], tj. na ww. działce o nr ewid. [...], miasto [...], nie jest objęta ani liniami rozgraniczającym teren inwestycji (art. 11f ust. 3 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). Wskazana działka nie stanowi również terenu, w stosunku do którego określono przewidziano ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b/, c/ oraz e/–h/ specustawy drogowej. Co więcej, z akt sprawy wynika, że działka o nr ewid. [...] oraz zlokalizowany się na jej terenie budynek mieszkalny zarządzany przez skarżącą, nie sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną inwestycją, gdyż północny kraniec ww. działki znajduje się w odległości ok. 145 m od południowego krańca terenu objętego inwestycją. Z tych względów, jak wskazano przepisy specustawy drogowej nie mogą zapewnić skarżącej podstawy dla uznania jej interesu prawnego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że zasadnie organ odwoławczy przyjął również, że oprócz podmiotów uznawanych za stronę wprost na podstawie ustawy, za "pozostałe strony" należy też uznać podmioty, które swój status wywodzą z art. 28 k.p.a. Przepis ten powinien być stosowany, gdyż przewiduje to art. 11c specustawy drogowej, który stanowi, że "do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". Zasadność stosowania art. 28 k.p.a. w przypadku określania legitymacji rozmaitych podmiotów do udziału w ww. postępowaniu na prawach strony potwierdzają orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyraźnie twierdzi jednak, że należy przyjąć taki wniosek "jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych)", bądź "jeżeli na gruncie prawa materialnego, ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli". Właściciel nieruchomości sąsiedniej lub pobliskiej powinien zatem być stroną postępowania przewidzianego w specustawie drogowej, jeśli wprost wskaże przepisy prawa materialnego, które nakładają nań obowiązki lub ograniczają jego uprawnienia do określonego sposobu korzystania z własnej nieruchomości. Z uzasadnień orzeczeń NSA wynika, że interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w tym strony szczególnego postępowania, jakie toczy się w związku z wnioskiem o pozwolenie na realizacje inwestycji drogowej, nie może wynikać z ogólnego przepisu Kodeksu cywilnego (np. art. 140 lub art. 144 k.c.) ani z Konstytucji (art. 64 ust. 1 i 3). Wskazane przepisy mają przede wszystkim charakter gwarancyjny, a nie materialnoprawny w sensie, o jakim pisze NSA. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Innymi słowy norma prawna musi wskazywać skonkretyzowane zachowanie podmiotu, które jest mu nakazane lub takież zachowanie, które stanowi ograniczenie generalnego prawa własności. Dlatego więc – dodaje Naczelny Sąd Administracyjny – podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Ścisła wykładnia art. 28 k.p.a. w związku z przepisami specustawy drogowej, a więc konieczność wskazania konkretnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, wynika również z braku podstawy dla powoływanie się skarżącej na przewidywane chociaż nieokreślone "oddziaływanie" zmodernizowanej drogi publicznej (ul. [...]), na przedmiotowy budynek mieszkalny, bądź na położenie tego budynku w "obszarze oddziaływania inwestycji". Błędność takich argumentów wynika z faktu, że art. 11i ust. 1 specustawy drogowej przewiduje, iż "w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2". Dlatego też do postępowań w przedmiocie pozwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się wyłączonego wprost przepisu prawa budowlanego. Skarżąca nie może więc powoływać się na przepis ustalający, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" (art. 28 ust. 2 pr. bud.). W rozpatrywanej sprawie nie ma zatem zastosowania również art. 3 pkt 20 pr. bud., gdyż definicja legalna "obszaru oddziaływania obiektu" została sformułowana właśnie dla potrzeb art. 28 ust. 2 pr. bud. Tak samo za bezskuteczny należy uznać zarzut skarżącej oparty na art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. Przepis ten wyznacza bowiem dla procesu budowlanego oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich kryterium korzystające z tej samej kategorii normatywnej: "obszaru oddziaływania obiektu". Istotne zarzuty skargi odwołującej się do wskazanych przepisów prawa budowlanego są zatem całkowicie nietrafne. W świetle przedstawionego rozumienia pojęcia "interes prawny" możliwe i uzasadnione jest rozstrzygnięcie kwestii, czy skarżącej wspólnocie mieszkaniowej przysługuje interes prawny mogący być podstawą udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Starosty Wieluńskiego na prawach strony. Skarżąca nie wskazała wymaganego przepisu prawa materialnego, który mógłby uzasadnić jej żądania, ani nie przedstawiła przewidzianego przez prawo ograniczenia praw jej członków, które mogłyby mieć podobny skutek. Skarżąca wskazała – czego nie kwestionowały organy administracji właściwe w sprawie – interesy faktyczne, np. chęć niepogarszania komfortu zamieszkania w budynku przy ul. [...] w W. Taki interes faktyczny nie nadaje jednak praw strony postępowania skarżącej, która reprezentuje członków wspólnoty mieszkaniowej.

Dodatkowo w ocenie Sądu Wojewódzkiego interes prawny skarżącej nie może być wywodzony ze wskazywanego art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i lit. f/. (ochrona: higieny, zdrowia i środowiska oraz ochrona przed hałasem). Należy bowiem zauważyć, że pozwolenie na realizację inwestycji drogowej jest udzielane po rozstrzygnięciu przez inny organ kwestii, czy inwestycja znacząco lub potencjalnie oddziałuje na środowisko. Organ architektoniczno-budowlany właściwy dla wydania pozwolenia na podstawie specustawy drogowej kwestii oddziaływania na środowisko już nie bada, będąc związanym ustaleniem innego organu właściwego w tym zakresie. Badanie kwestii zgodności decyzji Starosty Wieluńskiego z przepisami z zakresu ochrony środowiska byłoby zresztą rozpoznaniem sprawy co do meritum, a nie tylko w zakresie wskazanego na wstępie prawnej części uzasadnienia – badania kwestii formalnych.

Za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia przez organ odwoławczy, a także organ pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku gdy organ administracji stwierdzi, że podmiot żądający uznania go za stronę postępowania nie dysponuje interesem prawnym, to należy uznać postępowanie za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i należy umorzyć postępowanie. Sąd podzielił także opinię organu odwoławczego odnoszącą się do zarzutu skarżącej, według której w przypadku decyzji Starosty Wieluńskiego doszło do naruszenia art. 71 ustawy środowiskowej, poprzez wyodrębnienie poszczególnych części inwestycji, a nie poddanie jej kontroli prawnej w całości. Zdaniem skarżącej było to rozwiązanie mające na celu obejście przepisów dotyczących obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Po pierwsze kwestia dotycząca podziału ww. inwestycji drogowej na mniejsze fragmenty wykracza poza ramy postępowania zakończonego decyzją Wojewody Łódzkiego i zaskarżoną decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju, a zatem nie mogła być przedmiotem analizy w związku z zarzutem naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotem sprawy jest bowiem umorzenie postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę publicznej drogi gminnej nr [...] w W. na odcinku 43,74 m włącznie do ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]), a nie innych fragmentów układu komunikacyjnego miasta Wielunia, nawet jeśli inne drogi lub odcinki dróg są funkcjonalnie powiązane z przedmiotem badanej inwestycji. Ponadto, jak wskazano na wstępie części prawnej uzasadnienia, organ odwoławczy badał tylko kwestię podmiotową, a nie rozpatrywał sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności co do istoty sprawy. Po drugie, w nauce prawa wskazuje się, że kategoria obejścia prawa nie może być swobodnie przenoszona z prawa cywilnego (art. 58 k.c.) do zakresu zastosowania prawa administracyjnego. Kontekstem, do którego powinniśmy odwoływać się mówiąc o obejściu prawa, jest rodzaj praktyki jej występowania. Jeśli twierdzi się, że działanie określonej osoby zmierzało do celu innego niż w przypadkach zachowań typowych w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, a także ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny, to należy wówczas odnosić się nie do wyobrażonych strategii typu "salami slicing", jak sugeruje skarżąca, lecz konkretnych praktyk przyjmowanych w określonej dziedzinie obrotu prawnego, zwłaszcza w obrocie profesjonalnym. Tymczasem w zakresie projektów budowlanych, w tym inwestycji w zakresie dróg publicznych, przyjmuje się, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany projektem złożonym wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Organ administracji nie ma bowiem podstaw prawnych, ani faktycznych, do oceny, czy określone rozwiązanie budowlane zostało ukształtowane w dany sposób ze względów prawnych (np. kolejność uzyskiwanych zezwoleń), czy też finansowych (np. dostępności kredytu przeznaczonego na inwestycję), materiałowych (dostępność materiałów lub pracowników), czy jakichkolwiek innych.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:

1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi Skarżącej;

2. niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego błędu w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono ponadto:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie i uznanie, pomimo faktu bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości będących własnością Skarżącej z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, iż nieruchomości skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy Prawo budowlane przez brak zbadania przez organ I jak i II instancyjny okoliczności, wskazanych przez Skarżących w odwołaniu, dotyczących barku spełnienia warunków higienicznych i ochrony środowiska a także braku zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, przez brak pogorszenia warunków do życia okolicznych mieszkańców przez wzrost uciążliwości dla otoczenia;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy Prawo Budowlane w zw. z art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 k.c. przez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania, uzasadnionych interesów skarżących;

5. naruszenie prawa materialnego – art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez uznanie, iż planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy kontrolowane decyzje zawierały wadliwą ocenę co do braku legitymacji skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie poza sporem było to, że ocena statusu procesowego skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej dokonywana była na podstawie art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak zaznaczył organ w zaskarżonej decyzji, z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu wynika, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego kwestionowaną decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki tej decyzji.

Ponadto Sąd Wojewódzki trafnie wskazał na aprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oprócz podmiotów uznawanych za strony z mocy szczególnych przepisów tej ustawy, przymiot strony mogą uzyskać również podmioty, które wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 stycznia 2013 r., II OSK 2763/12; z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2600/13).

Sąd Wojewódzki powołując wymienione wyroki nie wyprowadził z nich właściwych wniosków, dlatego warto w tym miejscu szerzej przytoczyć argumentację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie w wyroku II OSK 2600/13 zaznaczono, że wyłączenie w specustawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz brak w tej ustawie przepisu regulującego kwestię stron postępowania oznacza, że w tym zakresie należy stosować art. 28 k.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "właściciel działki znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy inwestycja drogowa wpływa na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych) to ci właściciele są stroną postępowania".

W kontekście powyższych uwag nie mogła mieć znaczenia w sprawie konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że według wymienionych w uzasadnieniu wyroku przepisów specustawy skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie należy do żadnej kategorii podmiotów uznawanych za strony. Z okoliczności wskazywanych przez Wspólnotę Mieszkaniową wynikało bowiem jednoznacznie, że swoją legitymację wyprowadza z art. 28 k.p.a., łącząc swój interes prawny z decyzją zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Przede wszystkim trzeba zaakcentować, że Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję wyszedł z błędnego założenia, że właściciel nieruchomości sąsiedniej lub pobliskiej powinien być stroną postępowania przewidzianego w specustawie drogowej, jeżeli wprost wskaże przepisy prawa materialnego, które nakładają nań obowiązki lub ograniczają jego uprawnienia do określonego sposobu korzystania z własnej nieruchomości.

Żaden z przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ani też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wymogów, nakładających na podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, bądź inny środek prawny (np. odwołanie) powołania przepisów prawa materialnego dla wykazania legitymacji procesowej. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek inicjujący postępowanie administracyjne jest zastosowanie tych wszystkich przepisów, które odnoszą się do okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., II OSK 136/14).

Natomiast rzeczą podmiotu występującego do organu administracji o wszczęcie postępowania jest sformułowanie żądania, a także powołanie okoliczności, z których wywodzi legitymację do występowania w charakterze strony w konkretnej sprawie.

Jeżeli zbadanie statusu procesowego wnioskodawcy wymaga postępowania wyjaśniającego, to powinno być ono przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi ustanowionymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

Oczywiście zakres i kierunek czynności wyjaśniających zdeterminowany jest przepisami materialnymi mającymi zastosowanie w danej sprawie. Dlatego ważne było przy badaniu legitymacji procesowej Wspólnoty Mieszkaniowej uwzględnienie tych przepisów prawa materialnego, które regulują kwestie wskazane przez Wspólnotę dla wykazania interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Przypomnieć należy, że Wspólnota Mieszkaniowa żądając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności wymienionej decyzji uzasadniała swój interes prawny tym, że w 2014 r. w trakcie projektowania inwestycji obejmującej budowę drogi zbiorczej zgłaszała zastrzeżenia co do potrzeby opracowania rozwiązań technicznych, które ograniczą uciążliwości związane z nadmiernym hałasem na odcinku drogi przylegającej do wielorodzinnego budynku Wspólnoty. W toku postępowania Wspólnota wyjaśniała, że blok mieszkalny stoi w pobliżu ul. [...] a w ścianie budynku od strony ul. [...] znajdują się okna, zatem mieszkańcy będą narażeni na zwiększony hałas po rozbudowie tej drogi, będącej częścią mającej powstać obwodnicy dla ruchu tranzytowego, w tym dla samochodów ciężarowych, które obecnie mają zakaz poruszania się. Zdaniem Wspólnoty realizacja przedmiotowej inwestycji umożliwi ruch ciężkich pojazdów po ul. [...], a więc dojdzie do wzmożenia ruchu, podniesienia poziomu hałasu, spalin oraz drgań oddziałujących na budynki usytuowane wzdłuż ulicy, w tym budynek Wspólnoty. Na potwierdzenie swojego stanowiska Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła Wojewodzie dokument pn. "Opracowanie analizy pomiaru hałasu – ul. [...]" z grudnia 2016 r., sporządzone na zamówienie Gminy [...].

Powołanie przez Wspólnotę Mieszkaniową powyższych okoliczności wymagało uwzględnienia przy weryfikacji jej interesu prawnego art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy, który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierać powinna w szczególności warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nie ulega wątpliwości, że właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie inwestycji drogowej musi w niej zawrzeć rozwiązania służące ograniczeniu negatywnego oddziaływania trasy komunikacyjnej na nieruchomości sąsiednie narażone na hałas, zanieczyszczenia, wibracje.

Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu) stanowią zatem punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na bliższe i dalsze sąsiedztwo, a w konsekwencji wyznaczenia nieruchomości, których właściciele posiadają uzasadniony interes podlegający ochronie, zgodnie z ww. przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie prezentował pogląd, że właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową wpłyną na jego sytuację prawną w zakresie korzystania z prawa własności do budynku czy lokalu. W takim przypadku przyjmuje się, że interes prawny właściciela nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności zgodnie z przeznaczeniem i w sposób wolny od nadmiernych (ponadnormatywnych) uciążliwości, a konkretnie z przepisów art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 140 i 144 k.c. oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy (por. wyroki NSA z: 25 stycznia 2013 r., II OSK 2763/12 i z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2600/13).

W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, w tym normy techniczne, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z realizacją inwestycji względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 69; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11; z 22 czerwca 2016 r., II OSK 2569/14; z 18 maja 2017 r., II OSK 2375/15).

Podkreślić należy, że stosowanie art. 28 k.p.a. w sprawach dotyczących inwestycji drogowych realizowanych na podstawie przepisów specustawy oznacza, że dla ustalenia czy właściciel sąsiedniej nieruchomości ma status strony konieczne jest zbadanie oddziaływania tej inwestycji na podstawie przepisów prawa określających zakazy i nakazy związane z ochroną terenów przyległych. Należy przyjąć, że w istocie sprowadza się to do określenia obszaru oddziaływania inwestycji drogowej, podobnie jak przy obiektach budowlanych. Dlatego Sąd Wojewódzki błędnie wywiódł, że skoro w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to Wspólnota Mieszkaniowa nie mogła skutecznie powoływać się na okoliczność określonego oddziaływania zmodernizowanej drogi publicznej na jej budynek mieszkalny, bądź na położenie tego budynku w "obszarze oddziaływania inwestycji".

Niezależnie od zastosowanych pojęć definiujących status strony, nie było innego sposobu na zweryfikowanie legitymacji procesowej Wspólnoty, niż zbadanie potencjalnych oddziaływań przedmiotowej drogi na sposób korzystania z przedmiotowego budynku, w świetle norm prawnych dotyczących m.in. ochrony akustycznej, ochrony środowiska.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że w postanowieniu z 15 marca 2017 r., uchylającym postanowienie Wojewody Łódzkiego o odmowie wszczęcia postępowania, Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że w świetle art. 28 k.p.a. brak interesu prawnego Wspólnoty nie był oczywisty i kwestia jej legitymacji procesowej wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymogami art. 7 i 77 k.p.a.

Tymczasem Wojewoda wydając decyzję z [...] lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania powołał się w uzasadnieniu na treść art. 28 k.p.a. oraz ustalenie, że Wspólnota Mieszkaniowa nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację omawianej inwestycji drogowej, jak też brak jest dokumentów potwierdzających, iż przysługuje wnioskodawcy ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji. Dodano też, że budynek wielorodzinny Wspólnoty usytuowany na działce nr [...] jak i południowy kraniec tej działki znajdują się w odległości 145 m od północnego krańca terenu objętego inwestycją.

Minister Inwestycji i Rozwoju, rozpoznając odwołanie Wspólnoty, dostrzegł wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednak za prawidłowe uznał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu wydanej decyzji z [...] lutego 2018 r. organ drugiej instancji podzielił stanowisko Wojewody, że argumentacja Wspólnoty Mieszkaniowej przedstawiona we wniosku i dalszych pismach nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem organu, interesu prawnego skarżącej nie potwierdza argumentacja dotycząca uciążliwości związanych z podniesieniem poziomu hałasu, spalin oraz drgań generowanych przez ruch drogowy, gdyż takie okoliczności świadczą wyłącznie o interesie faktycznym Wspólnoty Mieszkaniowej.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nie powinien oddalić skargi, uznając za prawidłowe stanowisko organów obu instancji co do braku legitymacji procesowej skarżącej Wspólnoty, występującej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wieluńskiego z [...] czerwca 2016 r.

Stwierdzić trzeba, że organ pierwszej instancji wbrew wymogom proceduralnym i wbrew wytycznym zawartym w postanowieniu z [...] marca 2017 r. umorzył postępowanie bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego Wspólnoty, warunkującego przyznanie jej statusu strony w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda przyjął arbitralnie w decyzji z [...] lipca 2017 r., że Wspólnota Mieszkaniowa nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., zawierając w uzasadnieniu decyzji tylko ustalenie co do odległości w jakiej znajduje się budynek Wspólnoty od terenu inwestycji. Przypomnieć jednak należy, że informacja tego dotycząca była znana Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa, gdy wydając postanowienie z [...] marca 2017 r. wskazał na potrzebę dokładnego wyjaśnienia okoliczności związanych ze statusem procesowym Wspólnoty Mieszkaniowej.

Ponadto zawarte w uzasadnieniu decyzji lakoniczne ustalenie dotyczące odległości budynku Wspólnoty od drogi objętej rozbudową nie zostało powiązane z regulacją prawną dotyczącą standardów obowiązujących przy badaniu oddziaływania tras komunikacyjnych na tereny sąsiednie. Skoro Wspólnota Mieszkaniowa domagała się kontroli decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej pod kątem zastosowanych w projekcie budowlanym rozwiązań technicznych służących ochronie terenów sąsiednich przed nadmiernym hałasem, emisją spalin i drganiami wywoływanymi ruchem pojazdów, to właśnie te okoliczności powinny być uwzględnione przy badaniu jej legitymacji procesowej.

Podkreślenia ponadto wymaga, że wskazane wady postępowania nie zostały również usunięte przez organ drugiej instancji, chociaż odniósł się on szerzej do spornych kwestii.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczone zostały ustalenia, które nie wynikały z oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy bez żadnej weryfikacji powielił dane z projektu budowlanego, wywodząc, że rozbudowa przedmiotowej drogi nie spowoduje zwiększenia hałasu ani przekroczenia dopuszczalnych norm stężeń emisji zanieczyszczeń w powietrzu. Organ drugiej instancji nie wskazał żadnych dowodów zawierających pomiary i analizę parametrów charakteryzujących przedmiotową inwestycję i jej oddziaływanie na otoczenie, w tym na tzw. klimat akustyczny.

Natomiast do złożonego przez Wspólnotę "Opracowania Analizy Pomiaru Hałasu – [...]" nie odniesiono się merytorycznie. O braku elementarnej rzetelności analizy spornego zagadnienia, przeprowadzonej w zaskarżonej decyzji świadczy konstatacja, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu "zawierać się będzie w granicach istniejącego oraz projektowanego pasa drogowego". W świetle wiedzy powszechnej, zasad logiki, czy zasad fizyki takie stwierdzenie jest zupełnie niezrozumiałe, zważywszy, że przedmiotem oceny organu było oddziaływanie ruchu komunikacyjnego związanego z eksploatacją konkretnej inwestycji drogowej. Wnioskowanie co do zasięgu oddziaływania hałasu generowanego przez ruch drogowy powinno być oparte na konkretnych dowodach zawierających fachową analizę w tym zakresie, ze wskazaniem obszaru, na którym może potencjalnie wystąpić przekroczenie dopuszczalnych standardów środowiskowych. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie było możliwe ustalenie, czy budynek Wspólnoty Mieszkaniowej położony jest w strefie narażenia na ponadnormatywny hałas, emisję zanieczyszczeń, drgania wynikające z potencjalnego ruchu drogowego związanego z przedmiotową inwestycją. Wskazane uchybienia proceduralne skutkowały niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w zakresie niezbędnym do oceny legitymacji procesowej skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Naruszenie przez organy obu instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji.

Ponadto wadliwość podjętych w sprawie rozstrzygnięć wynikała z tego, że przy ustalaniu statusu procesowego Wspólnoty Mieszkaniowej pominięto przepisy prawa materialnego istotne dla oceny jej interesu prawnego na podstawie art. 28 k.p.a., w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Konsekwencją omówionych naruszeń była nieprawidłowa ocena organu drugiej instancji, że wskazywane przez Wspólnotę Mieszkaniową uciążliwości związane z hałasem (poziomem spalin i drgań) generowanym przez ruch drogowy świadczą wyłącznie o jej interesie faktycznym, który nie podlega ochronie prawnej. Wobec braku ustaleń dotyczących istotnych okoliczności sprawy nie było możliwe kategoryczne zweryfikowanie legitymacji procesowej skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Z tych względów konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji, celem ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z wytycznymi przedstawionymi wyżej. Niezastosowanie przez Sąd Wojewódzki prawidłowych kryteriów kontroli legalności zaskarżonej decyzji sprawiło, że skarga została oddalona, podczas gdy jej rozpoznanie powinno doprowadzić do uchylenia decyzji podjętych w mniejszej sprawie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.