Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 837/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, art. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 2  lit. a, art. 30, art. 11 ust. 1, art. 7
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi K spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 12 maja 2014 r. w Biurze Powiatowym ARiMR złożony został przez spółkę "K" sp. z o.o. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2014. We wniosku spółka wskazała, że ubiega się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, do powierzchni 63,69 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR (określany dalej jako Kierownik BP ARiMR) złożony wniosek poddał kontroli administracyjnej - zgodnie z art. 28 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. WE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65 - określanego dalej jako rozporządzenie nr 1122/2009).

Celem zapoznania się z zasadami funkcjonowania spółki "K", pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie dokumentów: aktów notarialnych, umów dzierżaw, umów użyczenia lub innych dokumentów, na podstawie których użytkowane są przez spółkę grunty zgłoszone do dopłat bezpośrednich, ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej w 2014 r., dowodów zakupu nawozów, środków ochrony roślin, paliwa oraz nasion przez Spółkę, które wykorzystywane były do produkcji roślinnej prowadzonej w 2014 r. na gruntach zgłoszonych do dopłat, a także dowodów sprzedaży przez spółkę plonów uzyskanych z gruntów zgłoszonych do dopłat bezpośrednich oraz ONW w 2014 r., dokumentację potwierdzającą certyfikację upraw, dowodu wniesienia opłaty za certyfikację oraz wyjaśnień dotyczących zasad funkcjonowania spółki.

W dniu 8 marca 2016 r. spółka złożyła w Biurze Powiatowym fakturę VAT z dnia [...] maja 2014 r. wystawioną dla spółki "K" przez M.W. za dzierżawę nieruchomości na kwotę 9.001, 80 zł, potwierdzenie przelewu za w.w. fakturę, fakturę VAT z dnia [...] maja 2024 r. wystawioną dla spółki "K" przez A.W. za dzierżawę nieruchomości rolnej na kwotę 9. 001, 80 zł, potwierdzenie przelewu na w.w. w kwotę, umowę dzierżawy gruntów z dnia [...] maja 2012 r. zawartą pomiędzy A.W. i M.W. (wydzierżawiający), a "K" Sp. z o.o. (dzierżawca), fakturę VAT nr z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczącą działalności wspomagającej produkcję roślinną w wysokości 16.416,00 zł, porozumienie na wykonanie pra polowych, faktury VAT za certyfikację gospodarstwa ekologicznego, potwierdzenia przelewu za w.w. faktury, rejestr działalności rolnośrodowiskowej, dokumentację gospodarstwa ekologicznego.

Ponadto strona wskazała, że spółka "K" powstała jako podmiot suwerenny do prowadzenia działalności gospodarczej określonej w umowie spółki.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. Kierownik BP ARiMR włączył do sprawy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił spółce "K" przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2014 r.

Kierownik BP ARiMR dokonał oceny przedłożonej przez stronę dokumentacji, wskazując że nie stanowi ona dowodu odrębnego funkcjonowania badanych spółek. Zdaniem organu istotne znaczenie mają powiązania kapitałowe oraz osobowe pomiędzy spółkami "J", "K", "M", "M" i "N". Trzy z wymienionych spółek ("M", "Ma", "N"), których siedziba jest tożsama z siedzibą spółki "B" sp. z o.o., podpisały w 2012 r. umowę dzierżawy na grunty rolne. Natomiast kolejne dwie spółki ("K", "J") podpisały w dniu [...] maja 2013 r. umowy dzierżawy gruntów z M.W. oraz A.W., którzy zakupili je w dniu [...] kwietnia 2013 r. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że powołane spółki przejęły w użytkowanie działki rolne o powierzchni ok. 50 ha ("M", "Ma", "N") i ok. 64 ha ("K", "J") – od spółki "B" sp. z o.o. oraz fakt, że udziałowcami oraz osobami zarządzającymi powołanymi spółkami są te same osoby, które zarządzały spółką "B" sp. z o.o. Ponadto organ wskazał, że wszystkie grunty zgłoszone do dopłat przez spółki "M", "Ma" i "N" leżą w bezpośrednim sąsiedztwie jak również grunty zgłoszone do dopłat przez spółki "K" i "J" leżą w bezpośrednim sąsiedztwie.

W rezultacie analizy przedłożonych dokumentów Kierownik BP ARiMR stwierdził, iż udziałowcami spółki "B" sp. z o.o. - właściciela gruntów zgłoszonych do dopłat w latach 2013 i 2014 przez spółki – "M", "Ma" i "N", byli - spółka "W" sp. z o.o. oraz D.W.. Dodatkowo D.W. i A.W. były prokurentami Spółki "B". Zgodnie z danymi z KRS spółka "W" sp. z o.o. była własnością D.W., a jej prezesem był M.W.. Udziałowcy spółki "B" oraz osoby z nimi powiązane w 2011 r. powołały 5 spółek, w tym spółkę "K", których siedziba jest tożsama z siedzibą spółki "B". Utworzone 5 spółek dzierżawiły grunty od spółki "B" (każda na ok. 50 ha), a udziałowcami, prezesem i prokurentem tejże spółki są osoby zarządzające spółką "B". W utworzonych spółkach Prezesem jest M.W., a pełnomocnikiem i prokurentem w jednej osobie jest D.W., co jest równoznaczne z nieograniczoną decyzyjnością tychże osób.

W konsekwencji ustalonych powyżej faktów Kierownik BP ARiMR stwierdził, iż utworzenie 5 spółek w tym spółki "K" przez M.W. i D.W., jak również inne osoby powiązane rodzinnie, jest działaniem obchodzącym prawo gdyż dzielenie posiadanego areału przez ww. osoby na mniejsze gospodarstwa nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących przyznawanie płatności. Dodatkowo Kierownik BP ARiMR wskazał, iż utworzone Spółki łącznie posiadają - występując o płatności w ramach wsparcia bezpośredniego - 273,23 ha, płatności ONW - 273,23 ha (w tym strefa górska - 147,14 ha, strefa nizinna I - 126,09 ha) oraz płatności rolnośrodowiskowych pakiet 2 Rolnictwo Ekologiczne wariant uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - 126,09 ha. W przypadku płatności do obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania - zwane dalej ONW, ubiegając się jako jeden podmiot kwota płatności wyniosłaby 33 422,56 zł. Natomiast tworząc kilka spółek łączna płatność o którą wystąpiły wyniosłaby 67 306,69 zł. Organ wskazał, że powierzchnia jaką dysponowała spółka "B" wynosiła 270 ha, co w wypadku występowania o płatności do całości gruntów powodowało konieczność zastosowania zmniejszeń z uwagi na obowiązujące stawki degresywne.

Dzielenie spółek na mniejsze gospodarstwa jest niezgodne z art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312/1 z dnia 23 grudnia 1995 r. - określanego dalej jako rozporządzenie nr 2988/95), który stanowi, że działania skierowane na pozyskiwanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Działanie to wyczerpało także przesłanki określone w art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, - określanego dalej jako rozporządzenie nr 73/2009), na mocy którego nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Kierownik BP ARiMR wskazał dodatkowo, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.Urz.UE.L 2008.321.14 - określanego dalej jako rozporządzenie nr 1166/2008), według którego "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo" oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną.

Na podstawie ww. przepisów Kierownik BP ARiMR stwierdził, iż celem systemu wsparcia jest finansowe wspieranie rolników, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne. Termin "posiadanie" należy odczytywać przez pryzmat celowościowy, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego. Istotą płatności obszarowych jest zatem to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, i swobodnie dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gospodarstwa rolnego" na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa, sięgnąć należy do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej cytowana jako: k.c.), regulującej instytucję posiadania. Stosownie do art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Jako stan faktyczny posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Zatem samo istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza o posiadaniu. Wyłączone jest uznanie za posiadacza osoby, która legitymuje się, co prawda, tytułem prawnym do władania rzeczą, ale uzyskała ten tytuł w innym zamiarze, niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która choć ma tytuł prawny do władania rzeczą, nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Uznając, że Spółka "K" została sztucznie utworzona w celu uzyskania wyższych płatności, Kierownik BP ARiMR wydaną w dniu [...] marca 2017 r. decyzją odmówił przyznania temu podmiotowi płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rok 2014.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła - Spółka "K" reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanej przez organ I instancji decyzji, poprzez:

1) przyjęcie, że stworzone zostały sztuczne warunki do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, a nadto, że składając wniosek o przyznanie płatności odwołujący się nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym,

2) pominięcie faktu, że działalność wnioskodawcy nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę,

3) przyjęcie, że składając wniosek o przyznanie płatności odwołująca się nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym, albowiem spółka "K" efektywnie i rzeczywiście korzystała z deklarowanych w zgłaszanym wniosku gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydują poprzez swoje organy, uprawnione osoby komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie i czy je sprzedać lub jak wykorzystać, wreszcie miała również pełną swobodę podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować co potwierdza przedłożona przez nią dokumentacja w sprawie,

4) przyjęcie, że przedmiotowe i prawne powiązania pomiędzy podmiotami gospodarczymi a także wspólne kierownictwo, korzystanie ze wspólnej lokalizacji oraz prowadzenie takiego samego rodzaju działalności odbiera niniejszym podmiotom samodzielność gospodarczą i świadczy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym, albowiem wskazywane połączenia pomiędzy podmiotami gospodarczymi nie wykazują ani braku posiadania przez odwołującego się deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia przez spółkę sztucznych warunków wymaganych do otrzymania tej płatności, co potwierdza ponadto fakt, że spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z deklarowanych w zgłaszanym wniosku gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydowała poprzez swoje organy, uprawnione osoby komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, wreszcie miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować co potwierdza przedłożona przez nią dokumentacja w sprawie.

Powyższe doprowadzić miało w konsekwencji do błędnego zastosowania przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009.

Nadto zarzucono naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania wpływające na treść wydanej decyzji, w tym:

1) art. 80 k.p.a. - poprzez błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego przejawiającą się w dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu wyłącznie o dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli oraz innych rejestrach,

2) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. - poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji, naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, nie wyjaśnienie w przekonywujący, staranny i wyczerpujący sposób dlaczego za niewiarygodne organ administracyjny uznał przedstawione przez spółkę dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie objętej odwołaniem decyzji i wydanie decyzji przyznającej spółce jednolitą płatność obszarową, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Dyrektor OR ARiMR) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał przepisy art. 1, art. 3, art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a następnie stwierdził, iż użyte w art. 7 ust. 1 ustawy pojęcie "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Natomiast za działalność rolniczą należy rozumieć produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Dyrektor OR ARiMR na podstawie wskazanych powyżej przepisów prawa z wykorzystaniem przedłożonych przez strony dokumentów ustalił, iż spółka "K" (podobnie jak pozostałe spółki – "M", "Ma", "J", "N") została zawiązana w dniu [...] listopada 2010 r., jej wspólnikami zostały D.W. i K.P.. Zarządy spółek tworzyli: prezes M.W. oraz D.W. jako pełnomocnik i prokurent w jednej osobie. Następnie, spółki "Ma", "N" i "M" wydzierżawiły od spółki "B", której prezesem jest M.W., grunty rolne, natomiast spółki "K" i "J" wydzierżawiły grunt rolny od M.W. i A.W.. Organ II inst. wskazał, że udziałowcy spółki "B" powołali pięć spółek – "M", "Ma", "J", "K", "N", których siedziba jest tożsama z siedzibą spółki "B". Ponadto spółka "B" jako posiada 270 ha gruntów zgłaszała je do płatności w latach 2004 – 2011, po czym podzieliła swój potencjał pomiędzy trzy spółki, w których M.W. był prezesem, a w dwóch ponadto wspólnikiem ("Ma", "M"). Natomiast spółka "K" dzierżawi grunty od A.W. (wspólnika spółek "M" i "Ma") i M.W. (wspólnika spółki "N"). Organ wskazał, że utworzone spółki powiązane są ze sobą osobowo i rodzinnie przez D.W. i M.W., których decyzyjność jest nieograniczona.

W dalszej kolejności organ II instancji odwołał się do definicji gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 73/2009 (oznaczającą wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego), a także art. 2 lit. a rozporządzenia parlamentu nr 1166/2008 (obejmującą wyodrębnioną - zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym - jednostkę, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną). Dodatkowo wskazał, iż w załączniku II do rozporządzenia nr 1200/2009 wyodrębniono kategorie gospodarstw tj. osobę fizyczną, która jest wyłącznym użytkownikiem, w przypadku gdy gospodarstwo jest niezależne, jedną lub więcej osób fizycznych będących partnerami, w przypadku gdy gospodarstwo jest gospodarstwem grupowym (co odpowiada pojęciu współposiadaczy gospodarstwa rolnego), osobę prawną.

Na tle wskazanych powyżej przepisów, w oparciu o przedłożone dokumenty, Dyrektor OR ARiMR stwierdził, iż spółka "K" nie była rolnikiem ani gospodarstwem, które byłoby uprawnione do przyznania mu płatności do gruntów zadeklarowanych na 2014 r. Zdaniem organu przeniesienie posiadania działek gruntu przez spółkę "B" na nowopowstałe spółki miało charakter pozorny i stanowiło jedynie formalny tytuł do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat przez spółki, w których prezesem był M.W.. Przedstawione zestawienie powiązań osobowych i kapitałowych, w ocenie organu odwoławczego, potwierdza, że spółki, w tym spółka "K", zależne są od osoby M.W., który tworząc spółki kierował się chęcią obejść przepisów. W świetle powyższego nie można o powyżej stwierdzonym działaniu powiedzieć, ze jest zgodne z celem przepisów regulujących wspieranie rolników płatnościami ze środków finansowych Wspólnoty.

Ponadto z oświadczeń przedstawiciela spółki "K" złożonych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego z wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 oraz z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że spółka nie posiadała żadnego zaplecza maszynowego do prowadzenia działalności rolniczej, a zabiegi agrotechniczne były zlecane podmiotom zewnętrznym, spółka nie posiadała żadnych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej na zadeklarowanych gruntach. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. M.W. wskazał, że każda z wymienionych spółek jest odrębnym podmiotem gospodarczym działającym w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto zaznaczył, że każda z wymienionych spółek prowadzi odrębną działalność gospodarczą od wielu lat, która m.in. jest oparta na produkcji zwierzęcej - chowie i hodowli indyków, prowadzeniu podstawowej produkcji rolnej oraz wykonywaniu innych działalności określonych umowami spółek. Wskazał, że spółki dysponują dużym potencjałem wytwórczym, a sugerowana przez ARiMR konsolidacja w jedną spółkę z o.o. jest trudna pod kątem prawidłowej gospodarki i ekonomii na tym etapie realizacji zadań programowych poszczególnych spółek. Zdaniem M.W. w aktualnej sytuacji gospodarczej i ekonomicznej bardziej wskazana jest uzasadniona dywersyfikacja.

Zdaniem organu odwoławczego złożone wyjaśnienia strony potwierdzają jedynie fakt, iż spółka "K" prowadziła działalność rolniczą związaną z chowem i hodowlą indyków. Natomiast powstanie spółki oraz pozostałych spółek związane było z sytuacją gospodarczą i ekonomiczną i zasadne było utworzenie mniejszych podmiotów, a konsolidacja ww. spółek w jedną byłaby trudna pod kątem prawidłowych zadań programowych spółek ze względów ekonomii. Jednocześnie strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających powyższe twierdzenia.

W świetle złożonych wyjaśnień jednoznacznie wynika, że spółka "K" nie wypełnia ww. norm prawnych świadczących o uznaniu jej za rolnika, który na własnych gruntach prowadzi działalność rolniczą, czyli jest faktycznym użytkownikiem zadeklarowanych gruntów we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014.

Dyrektor OR ARiMR w związku z powyższym ustaleniem potwierdził zatem rozstrzygnięcie Kierownika BP ARiMR oparte na założeniu, że spółka "K" stworzyła sztuczne warunki do otrzymania jednolitej płatności obszarowej (JPO), o czym świadczyć mają następujące okoliczności:

1) prawowitym właścicielem gruntów rolnych zadeklarowanych przez spółkę "K" we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 byli A.W. i M.W.,

2) w dniu [...] listopada 2010 r. zawiązanych zostaje 5 spółek z o.o. tj. "N", "M", "Ma", "J", "K". Zarząd wyszczególnionych spółek tworzą - Prezes M.W. i D.W. - jako pełnomocnik i prokurent.

3) utworzone Spółki powiązane są ze sobą osobowo jak i rodzinnie przez D.W. i M.W., których decyzyjność jest nieograniczona; Prezes, pełnomocnik i prokurent – D.W. i M.W. m.in. w spółce "K" podejmowali zamiennie decyzje dotyczące spółek,

4) ww. podmioty posiadają ten sam adres siedziby, tj. [...].

W ocenie organu odwoławczego, w związku z podziałem spółki "B" na mniejszych 5 spółek, doszło do ominięcia regulacji prawnych:

- stosowanych od roku 2013 wprowadzonych rozporządzeniem wykonawczym Komisji Europejskiej (UE) Nr 964/2013 z dnia 9 października 2013 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 (Dz.Urz.UE.L 268, str. 5) dyscypliny finansowej. Wprowadzenie dyscypliny finansowej wynika z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Przepis ten stanowi, że kwoty przeznaczone na finansowanie wydatków związanych z rynkiem i płatności bezpośrednich w ramach WPR muszą mieścić się w rocznych pułapach określonych w decyzji 2002/929/WE przedstawicieli rządów państw członkowskich. W przypadku, gdy prognozy dotyczące finansowania wyżej wymienionych środków przewidzianych na dany rok budżetowy wskazują, że przekroczony zostanie pułap roczny należy określić współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 73/2009. W związku z ww. art. 11 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 oraz zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014, w przypadku, gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego w danym roku jest wyższa od równowartości 2000 euro kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,301951%.

- stosowanych od roku 2012 w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w art. 7 rozporządzenia nr 73/2009, na mocy których wszelkie płatności bezpośrednie, których kwota przekracza 5.000 euro objęte są modulacją podstawową wynoszącą 10%.

W niniejszym przypadku, zdaniem Dyrektora OR ARiMR, doszło także do ominięcia regulacji prawnych określonych w § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 z późn. zm. - określanego dalej jako rozporządzenie ONW). Ponadto, w przypadku podziału gospodarstwa na mniejsze nie będzie miał zastosowanie art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Organ podkreślił dalej, iż sztuczny podział gospodarstwa mający powiązanie z niniejszą sprawą został udowodniony w przypadku pozostałych spółek - "M", "Ma", "J", "N".

W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w zakresie ww. grup producentów rolnych ustalono m.in. iż spółka "K" nie ponosiła bezpośrednich kosztów związanych z obsługą kurników, w tym kosztów dotyczących zatrudnienia pracowników. Stwierdzono refakturowanie faktur dotyczących ponoszonych kosztów na spółkę. Tym samym ustalono brak samodzielnego funkcjonowania m.in. tejże spółki. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego grupie producentów rolnych I sp. z o.o. i "B" sp. z o.o. i "In" sp. z o.o. odmówiono przyznania środków z tytułu pomocy finansowej (vide: decyzje ostateczne Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] czerwca 2014 r., z [...] kwietnia 2014 r.) w związku z faktem ustalenia, że spółki "N", "S", "K", "J" i "Ma" powstały z rozdzielenia potencjału produkcyjnego trzech podmiotów. Podkreślono dalej, że system dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie.

Na podstawie ustalonych faktów organ stwierdził, iż cel działania Spółki "K" jak i pozostałych spółek nie spełnia ww. warunków gdyż spółka nie prowadzi działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach. Ponadto powyższe ustalenia potwierdził prezes spółki M.W. oświadczając, że powstanie 5 spółek wynikało ze względów ekonomicznych i statutowych spółek, a konsolidacja w jedną spółkę jest trudna ze względu na prawidłową gospodarkę wynikającą z realizacji zadań programowych poszczególnych spółek. Tym samym spółka "K" i pozostałe spółki powstały ze względu na sytuację gospodarczą i ekonomiczną związaną z chowem i hodowlą indyków, a nie z celem jaki związany jest z systemem pomocy w ramach płatności bezpośrednich.

W ocenie organu przedstawione dokumenty oraz zeznania nie pozwalają na uznanie, że spełnione zostały wymogi uprawniające do przyznania płatności bezpośrednich. Twierdzenia strony, że utworzenie spółki miało na celu prowadzenie intensywnej produkcji rolniczej organ uznał za nie mające oparcia w okolicznościach sprawy. W ocenie organu spółka nie czerpała żadnego pożytku z dzierżawy gruntów. Strona postępowania nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających uznać, że działania spółki oraz pozostałych spółek były ukierunkowane na własny rachunek, że stanowiły odrębne podmioty wykonujące działalność gospodarczą na swoich gruntach.

Wobec powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, iż jedynym celem tworzenia spółki "K" i pozostałych spółek były korzyści finansowe wynikające z ominięcia progów powierzchniowych i degresywnych kwot pomocy ustanowionych w przepisach prawa krajowego jak i wspólnotowego (art. 7 rozporządzenia nr 73/2009, § 3 ust. 3 rozporządzenia ONW i art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011). Powołano się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zwraca się uwagę, iż "prowadzenie działalności rolniczej w formie spółki cywilnej nie może stanowić uzasadnienia dla obchodzenia przepisów prawa, regulujących przyznawanie wsparcia producentom rolnym. W pewnych sytuacjach za takie może zostać uznane działanie polegające na zawieraniu, przez te same osoby (nawet w różnych konfiguracjach), wielu umów spółek cywilnych im zgłaszanie przez te nowe podmioty ("zawiązane" Spółki cywilne) wniosków o wsparcie (płatności). Zarówno Kierownik BP ARiMR, jak również Dyrektor OR ARiMR nie kwestionują powołania spółek w celu osiągnięcia większych zdolności kredytowych, jak i inwestycyjnych. "Multiplikowanie" spółek w niniejszym przypadku nie stanowi uzasadnionych okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, jest tylko przejawem działania nastawionego na uzyskanie pomocy (płatności) w wyższej niż dopuszczalna kwocie, co zostało udowodnione w niniejszej sprawie w oparciu o wskazane powyżej przepisy prawa regulujących cel, zasady oraz warunki przyznawania wsparcia.

Organ uznał, iż niniejszej sprawie stwierdzono stworzenie sztucznych warunków przez beneficjenta, albowiem udowodniono łączne występowanie elementu obiektywnego i subiektywnego. Strona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dowodów pozwalających uznać, iż działania Spółki oraz pozostałych spółek były prowadzone na własny rachunek, stanowiły odrębne podmioty wykonujące działalność gospodarczą na swoich gruntach.

Dyrektor OR ARiMR w świetle powyżej ustalonego stanu faktycznego stwierdził, iż spółka nie spełniła wskazanych powyżej wymogów definicji rolnika oraz gospodarstwa rolnego, nadto nie prowadziła działalności rolniczej. Ustalenia w powyższym zakresie skutkują zastosowaniem art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 stanowiącego, że działania skierowane na pozyskiwanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (UE) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, co przekłada się na zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, zgodnie z którym, nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutów sformułowanych w rozpoznawanym odwołaniu, uznając je za całkowicie chybione.

Organ wskazał, że przedstawione przez stronę dowody, a wskazane w odwołaniu nie stanowią przeciwdowodów obalających twierdzenia, że spółka "K" została utworzona w celu stworzenia w sposób sztuczny warunków do przyznania pomocy. Dodatkowo organ wskazał, że przedłożone w toku postępowania dokumenty m.in. dokumentacja gospodarstwa ekologicznego stoi w sprzeczności z celami wskazanymi przez stronę w zakresie wydzierżawionych gruntów. Organ podniósł, że złożone przez stronę wyjaśnienia potwierdzają jedynie, iż spółka prowadzi działalność rolniczą związaną z chowem i hodowlą indyków, potwierdzone zeznaniami M.W.. Natomiast powstanie spółki oraz pozostałych czterech spółek było ukierunkowane na pozyskanie kredytów. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że wszelką decyzyjność związana z działalnością spółki "K" oraz pozostałych spółek sprawują D.W. i M.W..

Organ nie zgodził się również z pełnomocnikiem, że spółka efektywnie, rzeczywiście korzystała z deklarowanych gruntów, użytkowała je na własne ryzyko i rachunek. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, iż poprzez efektywne korzystanie należy rozumieć uzyskiwanie korzyści finansowych, a takowych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wykazano.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. k.p.a., organ uznał je za nietrafne. Organ wskazał, że przeprowadzona została ocena wszystkich dokumentów zgromadzonych w sprawie, tj. zgromadzonych w toczącym się postępowaniu, a także tych dostarczonych przez stronę. Niezasadne jest zatem twierdzenie strony, że ustaleń faktycznych dokonano jedynie na podstawie danych w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Ponadto w skarżonej decyzji wskazane zostały przepisy prawa materialnego, procesowego oraz dokumenty na podstawie których ustalony został stan faktyczny sprawy. Podkreślono, że to na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów organ wywiódł, że spółka została stworzona w sposób sztuczny w celu zwiększenia rozmiaru płatności poprzez obejście przepisów dotyczących modulacji i degresywności płatności. Organ odwoławczy szczegółowo przeanalizował wszystkie zgormadzone dokumenty w sprawie mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

W kwestii natomiast przedstawionego przez pełnomocnika strony wypisu z krajowego rejestru sądowego Spółki stan na dzień [...] kwietnia 2017 r., w którym nastąpiły zmiany w zakresie wspólników, składu organów (obecnie występuje w nich K.P., oraz W.P.) organ podał, że okoliczność ta nie może stanowić podstawy do zmiany ustalonego stanu faktycznego sprawy, albowiem przedmiotowa sprawa dotyczy przyznawanych płatności w roku 2014. Ponadto ww. osoby nie występowały w imieniu spółki na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego zarówno w roku 2014, jak również podczas składanych wyjaśnień w roku 2015. Tym samym w ocenie organu przedmiotowa zmiana w krajowym rejestrze sądowym wymuszona została, aby ww. osoby nie miały powiązań rodzinnych i kapitałowych wskazanych niniejszą decyzją.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła spółka "K" reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanej decyzji, poprzez przyjęcie że:

a) skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym, albowiem "K" sp. z o.o. przedstawiła w przedmiotowej sprawie niezbędne dokumenty uprawniające do otrzymania płatności,

b) przyjęcie, że podmiotowe i prawne powiązania pomiędzy podmiotami gospodarczymi a także wspólne kierownictwo, korzystanie ze wspólnej lokalizacji oraz prowadzenie takiego, samego rodzaju działalności odbiera niniejszym podmiotom samodzielność gospodarczą i świadczy o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści, co nie znajduje oparcia w zgromadzonym przez organ administracyjny materiale dowodowym,

c) pominięcie faktu, że działalność "K" sp. z o.o. nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanej decyzji tj.

a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego tj. wydanie decyzji zawierającej arbitralne kwalifikacje czynności strony a następnie nienaprawienie tych rażących uchybień przez organ II instancji, które to decyzje w sposób rażący naruszyły zasadę zaufania do organów administracyjnych,

b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego poprzez niedopuszczenie wszystkiego co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem i poprzez te okoliczności przedwczesność wydania zaskarżonej decyzji,

c) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wydanej decyzji, nie realizujące zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie przyznania skarżącej spółce płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa o płatnościach.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że koniecznymi warunkami uzyskania płatności bezpośrednich jest bycie "rolnikiem", posiadania działek rolnych zgłoszonych do płatności na dzień 31 maja roku którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności i prowadzenie na tych działkach "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.

Nadto wskazać należy na regulacje prawne stosowane od 2013 r. wprowadzone rozporządzeniem wykonawczym Komisji Europejskiej (UE) nr 964/2013 z dnia 9 października 2013 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 (Dz.Urz.UE.L 268, str. 5) dyscypliny finansowej. Wprowadzenie dyscypliny finansowej wynika z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Przepis ten stanowi, że kwoty przeznaczone na finansowanie wydatków związanych z rynkiem i płatności bezpośrednich w ramach WPR muszą mieścić się w rocznych pułapach określonych w decyzji 2002/929/WE przedstawicieli rządów państw członkowskich. W przypadku, gdy prognozy dotyczące finansowania wyżej wymienionych środków przewidzianych na dany rok budżetowy wskazują, że przekroczony zostanie pułap roczny należy określić współczynnik korygujący do płatności bezpośrednich wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 73/2009. W związku z ww. przepisami w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014 w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego w danym roku jest wyższa od równowartości 2000 euro, kwotę płatności bezpośredniej przekraczającą 2000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego o 1,301951%. Ponadto wskazać należy, iż w latach 2012-2013 w przypadku płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określonych w art. 7 rozporządzenia nr 73/2009 wszelkie płatności bezpośrednie, których kwota przekracza 5000 euro objęte są modulacją podstawową wynoszącą 10%. Z powyższych regulacji prawnych dotyczących zasad obliczania płatności bezpośrednich wynika, że wielkość obszaru zgłoszonego do danej płatności jest jednym z elementów, który ma wpływ na jej wysokość. O jej wysokości decyduje nie tylko wielkość zgłoszonego obszaru, ale także w przypadku przekroczenia wskazanych wyżej kwot, płatność ta ulega procentowemu pomniejszeniu. Wskazać również należy na treść art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, który to przepis stanowi, że nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, przeprowadzonej w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej materiał dowodowy, czy skarżąca spółka spełnia warunki do uzyskania płatności bezpośrednich na 2014 r., w szczególności czy była posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i prowadziła na nich działalność rolniczą oraz czy w danej sprawie nie zostały sztucznie stworzone warunki do uzyskania nienależnych płatności poprzez ominięcie progów powierzchniowych i degresywnych kwot pomocy ustanowionych w przepisach prawa krajowego i wspólnotowego.

Na wstępie wskazać należy że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca Spółka nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności w 2014 r., gdyż grunty te były w posiadaniu osób wydzierżawiających tj. A.W. i M.W., a przeniesienie posiadania miało charakter pozorny, ani też co do tego, że skarżąca Spółka nie prowadziła działalności gospodarczej rolniczej. Posiadanie jest stanem faktycznym, a przeniesienie posiadania stanowi czynność realną, a nie prawną. W związku z tym nie można do przeniesienia posiadania odnosić przepisów dotyczących pozorności czynności prawnych (art. 83 k.c.), co czyni nieuprawnionym stwierdzenie, że przeniesienie posiadania na rzecz skarżącej Spółki było pozorne. Aby skutecznie zakwestionować posiadanie przez skarżącą Spółkę gruntów zgłoszonych do płatności na rok 2014 oraz prowadzenie przez nią działalności organy musiałyby wykazać, że skarżąca Spółka nie wykonywała żadnych czynności mogących być uznane za przejawy posiadania gruntów, w szczególności działań związanych z uprawą tych gruntów. W związku z tym zauważyć należy, że w celu wykazania posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, skarżąca Spółka przedstawiła dowody w postaci dokumentów, z których wynikało że Spółka opłaciła wykonane prac polowych. Przedstawione przez skarżącą Spółkę w toku postępowania dowody w postaci dokumentów, nie zostały skutecznie podważone przez organy, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca Spółka nie była posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku i nie prowadziła na nich działalności rolniczej.

Przechodząc do oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 należy zauważyć, że Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli i zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE I 25/8 z 28 stycznia 2011 r.). Przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 dotyczy sztucznie stworzonych warunków skutkujących odmowę przyznania płatności ONW. W orzeczeniu tym podkreślono, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Powyższe wskazania co do interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy odnieść również do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Regulacje prawne zawarte w obu wskazanych przepisach są tożsame i mają za zadanie realizację tych samych celów.

Jak wynika z przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazanie celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikającej z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Oczywiste natomiast jest, że to prawidłowo interpretowany przepis prawa materialnego przesądza jakie ustalenia faktyczne muszą być poczynione w sprawie, aby przepis ten mógł znaleźć prawidłowe zastosowanie.

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych stanowiące wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniały wszystkie wskazane przesłanki do zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 w odniesieniu do płatności za rok 2014, o które wystąpiła skarżąca spółka.

W rozpoznawanej przed Sądem sprawie dokonano ustaleń - niekwestionowanych przez skarżącą - o utworzeniu pięciu spółek z o. o (podmiotów), w tym Spółki skarżącej (Spółki "M", "Ma", "N", "J", "K"), ubiegających się o przyznanie płatności. Spółki te zostały powołane do życia w tym samym okresie tj. w listopadzie 2010 r. Organy zbadały i przedstawiły w uzasadnieniach decyzji okoliczności dotyczące powiązań osobowych Spółki "B" i powstałych pięciu spółek, z uwzględnieniem pełnionych w tych spółkach funkcji. Wspólnikami w tych spółkach są odpowiednio D.W. i M.W. ("N"), J.W. i A.W. ("Ma"), M.W. i A.W. ("M"), M.W. i L.B.W. ("J") oraz D.W. i K.P. ("K"). Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że w pełni trafnie okoliczności te uznano za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że właścicielem gruntów rolnych zadeklarowanych przez spółkę skarżącą we wniosku o przyznanie płatności są A.W. i M.W.. Wspólnikami spółki są D.W. i K.P., Prezesem zaś jest M.W., a prokurentem i pełnomocnikiem – D.W.. Jak wynika z powyższych ustaleń utworzone Spółki oraz Spółka "B" powiązane są ze sobą osobowo, jak i rodzinnie przez D.W. i M.W., których decyzyjność w wskazanych spółkach jest nieograniczona. Wyżej wymienione podmioty są reprezentowane przez te same osoby. Nie bez znaczenia jest również fakt, że wszystkie te spółki posiadają siedziby pod tym samym adresem. Natomiast grunty objęte umowami dzierżawy zawartymi przez spółkę "B" z nowo powołanymi spółkami przylegają do siebie tworząc zwarty kompleks. Nie stanowią gruntów oddalonych od siebie w znacznej odległości, co mogłoby przemawiać za utworzeniem pięciu spółek i ich wydzierżawieniem tym spółkom. Uznać zatem należało, że prawidłowo oceniony przez organy obu instancji został element obiektywny, jak również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia.

W związku z podziałem gruntów rolnych stanowiących własność spółki "B" poprzez ich wydzierżawienie innym spółkom doszło do świadomego stworzenia sztucznych warunków mających na celu ominięcie regulacji prawnych stosowanych odnośnie wysokości płatności bezpośrednich a wprowadzonych wyżej powołanym rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) nr 964/2013 z dnia 9 października 2013 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich oraz rozporządzeniem nr 73/2009.

Organy bezspornie ustaliły, że skarżąca spółka została jednocześnie utworzona ze spółkami "N", "J", "Ma" i "M" oraz, że wszystkie te spółki wydzierżawiły w 2012 r. od spółki "B" grunty rolne, które zostały zgłoszone przez nie do płatności, a które to grunty w latach 2004-20011, były zgłaszane przez spółkę "B".

Dokonana przez organ analiza powiązań pomiędzy podmiotami wskazująca na ten sam czas powstania spółek, sposób prowadzenia przez nie działalności, wskazane wyżej powiązania personalne i kapitałowe, pozwalają na ustalenie zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegającej na zgłoszeniu gruntów do płatności wynikającej z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez klika podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

W przypadku, gdyby to spółka "B" wystąpiła o płatność bezpośrednią do gruntów, których jest właścicielem, kwota płatności byłaby niższa, niż w sytuacji wydzierżawienia gruntów ww. pięciu podmiotom. Nie ulega zatem wątpliwości, że w związku z podziałem Spółki "B" na mniejszych pięć spółek doszłoby do ominięcia regulacji określonych w ww. przepisie. Skoro bowiem podmiot "multiplikujący" te Spółki, uzyskałby niższe wsparcie w ramach płatności bezpośrednich, to zawiązywanie przez niego wielu spółek i dzielenie łącznie posiadanego areału na mniejsze powierzchnie, celem uzyskania wyższych płatności, nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników w ramach systemu płatności bezpośrednich. System dopłat, w tym płatności bezpośrednich, został ustanowiony do wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie, w szczególności ma stanowić wsparcie dla gospodarstw o mniejszej powierzchni i zapewnienie ich konkurencyjności na rynku z gospodarstwami prowadzącymi działalność na dużych obszarach. Ustalenie współczynnika korygującego w każdym roku ma na celu zapewnienie dostępu do tych środków każdemu z beneficjentów, a przyjęcie, że zmniejszeniu o ten współczynnik podlegają płatności bezpośrednie przekraczające 2000 euro ma na celu uwzględnienie interesu mniejszych producentów rolnych, ich wsparcie na rynku w konfrontacji z dużymi producentami. Celem tych regulacji jest również wprowadzenie mechanizmów przeciwdziałających koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i podniesienie indywidualnych dochodów osób pracujących w małych gospodarstwach. Oceniając zasadność zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 wskazać również należy na punkt 25 preambuły tegoż rozporządzenia, który stanowi, iż "systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania tego wsparcia".

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż w rozpatrywanej sprawie nie było żadnych obiektywnych okoliczności wskazujących na inne uzasadnienie utworzenia przez członków rodziny W. kilku spółek, pomiędzy które podzielono grunty należące do spółki "B". W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z posiadania tych gruntów przez podmioty, nie mających żadnych środków produkcji i zlecających wykonanie prac polowych podmiotom zewnętrznym. Jak zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zlecenie wykonania zabiegów agrotechnicznych zlecano podmiotowi mającemu siedzibę ponad 300 km od działek deklarowanych do płatności przez skarżącą Spółkę, co narażało ją na ponoszenie kosztów transportu sprzętu rolniczego, co podważa ekonomiczny sens działania spółki nie mającej własnego parku maszynowego. Sens ekonomiczny utworzenia kilku powiązanych ze sobą spółek, zdaniem Sądu zawierał się wyłącznie w tym, aby w taki sposób zwiększyć rozmiar uzyskiwanych płatności. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że spółki te w 2014 r. oraz spółka "B" występowały jednocześnie o przyznanie płatności ONW, które to płatności podlegają degresywności, czyli ich wysokość jest uzależniona od powierzchni zgłoszonych gruntów i maleje wraz ze wzrostem tej powierzchni.

Wskazywanie przez stronę na fakt utworzenia spółki i działania członków zarządu spółki zgodnie z prawem, nie podważa automatycznie ustaleń - w świetle całokształtu okoliczności - że utworzenie tego podmiotu jako jednego z pięciu - miało na celu stworzenie warunków w sposób sztuczny, wyłącznie dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Nie można bowiem twierdzić, że służy osiągnięciu zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy, przyznawanie płatności z obejściem prawa dotyczącego ograniczeń związanych z areałem przez fakt tworzenia kilku spółek, przekazujących sobie grunty. Dokonana przez organ ocena dowodów w tym zakresie nie przekroczyła granic swobody, przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Podsumowując stwierdzić należy, że na podstawie zgromadzonego materiału poczyniono prawidłowe i kompletne ustalenia faktyczne dotyczące sztucznego tworzenia warunków do uzyskania korzyści finansowej. Pozostaje to w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i zmierzało do ominięcia przepisów tego prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów proceduralnych - art. 7 i art. 77 k.p.a. należy wskazać, że ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie.

Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 3 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 3 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz w art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa bowiem na stronie (por.: wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 907/15 i II GSK 475/15, wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r., II GSK 407/15 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W świetle powołanych wyżej przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola - jak już wskazano - ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tego obowiązku, zdaniem Sądu organy wywiązały się.

Ocena zgromadzonego materiału dowodowego, przeprowadzona przez organ administracyjny, odpowiada zasadzie swobody oceny zawartej w art. 80 k.p.a. Ustalenia dotyczące istotnych okoliczności dokonane przez organy znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Strona nie przedstawiła dowodów w oparciu, o które można by podważyć ustalenia dotyczące stworzenia sztucznych warunków celem uzyskania nienależnych płatności, a która to przesłanka stanowiła postawę odmowy przyznania wnioskowanych płatności bezpośrednich za 2014 rok.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne decyzji zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga nie jest zasadna. Z tych też przyczyn, nie znajdując także z urzędu podstawy do uchylenia skarżonej decyzji - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – Sąd skargę oddalił.