Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 285/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1,  art. 15, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "J." w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy Szosie do M. w sąsiedztwie ogrodów działkowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej dotyczącej przebiegu drogi o symbolu [...] na odcinku przylegającym do działki o numerze geodezyjnym [...] i częściowo do działki o numerze geodezyjnym [...], 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części opisanej w punkcie 1 do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rady Miejskiej Ł. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "J." w Łomży kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...].04.2013r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarga Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy A. L. [...] i [...] w Ł. (w trakcie postepowania zmieniono nazwę na: Wspólnota Mieszkaniowa "J.") na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dn. [...].11.2004 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w części dotyczącej terenów położonych przy S.do M. w sąsiedztwie ogrodów działkowych.

Wcześniej wezwaniem z dnia [...].02.2013 r. Wspólnota, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, żądała usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska Ł. uznała, że uchwała jest zgodna z prawem, wydając na tę okoliczność uchwałę Nr [...] z dnia [...].02.2013 r.

W dniu [...].03.2013 r. skarżąca złożyła skargę za pośrednictwem organu, który wniósł ja do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i dokumentacją.

W skardze Wspólnota Mieszkaniowa "J." zarzuciła uchwale z dnia [...].11.2004 r.:

– przekroczenie granic możliwości procedowania w odniesieniu do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł., uchwalonym przez Radę Miasta uchwałą nr [...] z dn. [...].10.2000 r.;

– sprzeczność zapisów uchwały wskazujących na dostosowanie jej treści do późniejszych uzgodnień.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca twierdziła, że niezgodność uchwały ze Studium polega na objęciu przez skarżoną uchwałę niepełnego terenu ustalonego w Studium. Dalej twierdziła, że objęto planem teren o pow. [...] m2, który należał wcześniej do skarżącej władającej działką o nr. [...] i ten teren wchodzi w skład ulicy 01KD – K. na wysokości zjazdu do S. do M., co nastąpiło bezprawnie. Zdaniem Skarżącej przepisy dotyczące komunikacji, tj. § 9 pkt 2, § 16 ust. 2 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały należy uznać za nieważne.

W piśmie procesowym z dnia [...].07.2013 r. Skarżąca wywodzi, że oficjalnie obowiązujący plan mógł mieć inną wersję, na co wskazuje uchwała Rady Miejskiej z [...].05.2009 r. o zaliczeniu ulicy K. do dróg publicznych i unieważnienie tej uchwały przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 68/13. Twierdzi również, że deweloper (budujący osiedle o symbolu 1 MN) otrzymał bezprawnie darowiznę gruntu od Miasta Ł. i w związku z tym (kosztem gruntu Wspólnoty) doszło do budowy zjazdu na S. do M. zamiast wykorzystać na ten cel grunty dewelopera. Obecnie, po wybudowaniu ulicy K. (01KD) mieszkańcy Skarżącej nie mają dogodnego wyjazdu na S. do M.

W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia [...].08.2013 r. organ wniósł o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniesiono, że Skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego do kwestionowania uchwały, ponieważ nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego na negatywną sytuację prawną Wspólnoty. Zdaniem organu interes Skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą. Uchwalony plan jest zgodny ze Studium, natomiast rzuty budynków na terenie 1 MN (nieistniejących w dacie uchwalenia planu) są zabiegiem informacyjnym, graficznym, a nie "dostosowaniem" ustaleń planu miejscowego do zrealizowanego osiedla (jak twierdziła Wspólnota). Dalej organ wyjaśnił, że zapisy planu w § 9 pkt 2, w § 16 ust. 2 pkt 2 i w § 11 ust. 1 pkt dotyczą modernizacji budowy i rozbudowy systemu komunikacyjnego nie tylko planowanego osiedla o symbolu 1 MN, ale też terenu osiedla Skarżącej, nie objętego planem. Droga oznaczona 01KD została włączona do Szosy do Mężenina w sposób zapewniający bezpieczeństwo ruchu oraz obsługę komunikacyjną obszarów objętych planem i obszarów przyległych w tym osiedla Skarżącej. Rozwiązanie to wyeliminowało bezpośredni zjazd z nieruchomości Skarżącej na drogę wojewódzką, co było niedopuszczalne w świetle przepisów drogowych. Zlokalizowanie drogi 01KD umożliwia dogodną obsługę komunikacyjną z tejże drogi (Kamiennej), zapewniając najkrótszy dojazd do budynków oraz poprawę bezpieczeństwa ruchu poprzez utworzenie nowego zjazdu do S. do M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż eliminacja aktu normatywnego z obrotu prawnego może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie aktu nastąpiło w wyniku naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z brzmienia art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." W zakresie tak określonej kognicji, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy, zaznaczyć, że skarga (także wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) była chaotyczna, sporządzona bez udziału profesjonalnego pełnomocnika. Stąd pomocnym było wysłuchanie (na rozprawie) przedstawicieli Skarżącej Wspólnoty. W rezultacie, Sąd skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 134 p.p.s.a., orzekając poza zarzutami określonymi w treści skargi.

Skarga w sprawie niniejszej została oparta na podstawie art. 101 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako u.s.g. Zgodnie z treścią powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia przed sądem uchwały organu gminy są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w sprawie niniejszej zostało skutecznie dokonane, a skarga została wniesiona z zachowaniem terminu) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny (vide wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1627/06, Lex nr 315977, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 706/07, Lex nr 437515). Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Ten powstaje wówczas, gdy naruszenie prawa lub interesu prawnego jest jednocześnie związane z naruszeniem przepisu prawa materialnego (vide wyrok NSA z 26 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1765/07, Lex nr 437511 i WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 799/07).

Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym jeżeli skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich objętych planem, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r., II OSK 1391/09, z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 12931/09 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, Sąd stwierdza, że interes prawny Skarżącej został naruszony częścią zaskarżonej uchwały. Polegał on na tym, że Wspólnota Mieszkaniowa "J." (uprzednio: Wspólnota Mieszkaniowa N. przy A. L. [...] i [...] w Ł.), na datę uchwalenia planu, była użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Jak twierdzi Skarżąca część tej działki (o pow. [...]m3) została przeznaczona pod część planowanej ulicy 01KD celem realizacji zjazdu na S. do M. (KG) i co najważniejsze: było to sprzeczne z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...].10.2003r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. – tereny przy S. do M. w sąsiedztwie ogrodów działkowych oraz z załącznikiem graficznym do tejże uchwały. Z tego załącznika wynika, że uchwała tzw. intencyjna ustaliła granice przyszłego planu, prowadzone linią prostą od strony osiedla Wspólnoty (tj. działki nr [...]), także na odcinku łączącym się z Szosą do M. Tymczasem w planie uchwalonym zaskarżoną uchwałą, przyjęto inną granicę niż w uchwale intencyjnej, poprzez rozszerzenie terenu planu o część działki użytkowanej przez Wspólnotę, na odcinku zjazdu z ulicy 01KD na S. do M. (KG).

W tym zawiera się naruszenie interesu prawnego Skarżącej, poprzez ograniczenie jej prawa własności (czy też użytkowania wieczystego, art. 140, 144 k.c.). Wykazała to wnikliwa analiza akt sprawy, dokonana przez Sąd z urzędu (art. 134 p.p.s.a.), jako że intencja Skarżącej, wykazywana w zarzutach skargi, była mało czytelna.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią uchwały tzw. intencyjnej jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Wykładnia funkcjonalna art. 14 i 15 u.p.z.p. wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. jest przygotowanie planu miejscowego, zaś jego uchwalenie wbrew postanowieniom uchwały intencyjnej, stanowi rażące naruszenie zasad postepowania planistycznego. Bez wcześniejszej zmiany uchwały intencyjnej, organ uchwalający plan nie może dowolnie wyznaczać jego granic.

Takie stanowisko (które skład orzekający aprobuje) wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, m.in. z wyroków: WSA w Białymstoku z 7.10.2010r. – II SA/Bk 293/10; WSA w Białymstoku z dnia 4.11.2008r. – II SA/Bk 394/08; WSA we Wrocławiu z 17.01.2012r. – II SA/Wr 828/11.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.03.2010r. (sygn. akt II OSK 1493/09) zawarł następujące stanowisko: "nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu, powinna ściśle określać obszar gminy, który tym planem będzie, z woli rady gminy, jako jej organu stanowiącego, objęty."

Niezgodność granic planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą w porównaniu z uchwała intencyjną stała się jedyną przyczyną uwzględnienia skargi.

Sąd nie stwierdził nieważności całego planu, uznając takie żądanie Skarżącej za nieracjonalne i niespójne z naruszeniem jej interesu prawnego tym bardziej, że procedura uchwalenia planu, zdaniem Sądu, nie została naruszona, poza elementem wyżej opisanym.

Wadliwość planu sprowadza się do części kwestionowanej uchwały w odniesieniu do przebiegu ulicy 01KD (obecnie ul. K.) w części południowej na odcinku ulokowania zjazdu na Szosę do Mężenina, oznaczonej na załączniku graficznym planu linią łamaną (do drugiego załamania ulicy 01KD na wysokości pierwszej działki budowlanej obszaru 1MN od wschodu i działki nr [...] od zachodu, linią prowadzącą do szosy KG wzdłuż działki nr [...]). Niemożliwe było bardziej precyzyjne określenie nieważności tego odcinka uchwały, ponieważ Sąd nie dysponuje dokładną wiedzą, sprowadzającą się do stwierdzenia, o jakiej rzeczywistej powierzchni odcinek drogi 01KD wychodzi poza granice planu, określonego uchwałą intencyjną. Dlatego, wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegać będą te zapisy części tekstowej i graficznej planu, które dotyczą opisanej wadliwości.

Sąd nie podziela, natomiast, zarzutu skargi, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Łomży z dnia [...].10.2000r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Studium wyznaczało zakres planu, obejmujący obszar położony pomiędzy: Szosą do M., A. L., terenem ogrodów działkowych i placówką oświatową. Zaskarżony plan mieścił się w tych granicach, co nie oznacza, że mógł być uchwalony na obszarze mniejszym, niż uchwalony w Studium.

Jak już Sąd zaznaczył wcześniej, zarzuty skargi, a także pismo Skarżącej z dnia [...].07.2013r. zostały sformułowane nieudolnie i w większości nie odnoszą się do meritum sprawy. Wysuwanie podejrzenia, ze istniały różne wersje planu, bądź też, że dołączono do niego dokumenty z datą wsteczną, nie zostały poparte rzeczowymi argumentami ani dowodami. To, że na załączniku graficznym znajdują się rzuty budynków (na terenie 1MN), które nie istniały jeszcze na datę uchwalenia planu, nie dowodzi, że mogły już być ujęte przez planistów, jako przyszła inwestycja, dla której należało zaplanować układ komunikacyjny. Skarżąca Wspólnota, odnosi swoje zarzuty, w zdecydowanej większości, do faktów prawnych, które miały miejsce już po uchwaleniu planu tj. dokonywania podziału terenu objętego planem, transakcji które miały miejsce pomiędzy Gminą a deweloperem a także sposobu realizacji planu.

Powyższe kwestie nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Sąd orzeka o nieważności uchwały, według jej brzmienia, na datę uchwalenia, nie odnosząc się do zakresu realizacji tej uchwały i jej skutków następczych.

Dlatego przywoływane przez Skarżącą dwie sprawy sądowe o sygn. akt II SA/Bk 865/12 i II SA/Bk 68/13, a dotyczące skarżonych uchwał Rady Miejskiej Ł. o nadaniu nazw nowym ulicom oraz zaliczeniu ulic do kategorii dróg gminnych – nie mają znaczenia merytorycznego dla rozpoznania sprawy niniejszej.

Niezgodność części zaskarżonej uchwały (jak wskazano powyżej) z uchwałą intencyjną stanowi rażące naruszenie prawa bez względu na to, czy przyjęte rozwiązania planistyczne w zakresie komunikacji odpowiadają zasadom bezpieczeństwa i przepisom ruchu drogowego oraz czy są korzystne dla mieszkańców Wspólnoty (jak twierdził pełnomocnik organu).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono o stwierdzeniu nieważności części kwestionowanej uchwały. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 p.p.s.a.