Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 784/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 3 i 4b  pkt 5
journal: Dz.U. 1991 nr 91 poz 408
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Barbara Adamiak ( spr.) Jerzy Krupiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 593/06 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Powiatu J. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu J., na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 36 i art. 60 ust. 3 i 4b pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), zmieniła uchwałę z [...] nr [...] w sprawie likwidacji Samorządowego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. w ten sposób, że § 6 ust. 2 otrzymał nowe brzmienie: "Termin zakończenia czynności likwidacyjnych ustala się na dzień 31 grudnia 2009 r." W uzasadnieniu wskazano, że termin likwidacji na dzień 3 lipca 2006 r. nie może zostać zachowany. Proces likwidacji nie został zakończony, a cel likwidacji nie został osiągnięty. Nie wszyscy wierzyciele zostali zaspokojeni, w szczególności nie zostały spłacone zobowiązania publicznoprawne wobec ZUS. Podjęty przez Powiat wysiłek spłaty znacznej części zobowiązań likwidowanej placówki pomniejszył zasoby finansowe i ograniczył możliwości Powiatu w dalszej spłacie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Z przedstawionych w skardze dokumentów i działań Powiatu J. organ nadzoru wywiódł, że "w zasadzie jedynym powodem wydłużenia terminu likwidacji zakładu jest brak możliwości finansowej przejęcia przez Powiat zobowiązań finansowych. Istotne znaczenie mają tu zatem trzy okoliczności – pierwsza to fakt, że powiat przejmuje zobowiązania na podstawie umów cesji, druga – zakład z własnych środków nie pokrywa żadnych w zasadzie wierzytelności, trzecia – Powiat nie kończy likwidacji tylko ze względu na brak możliwości finansowej przejęcia przez Powiat zobowiązań finansowych".

Według Wojewody [...], kwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Powołując się na konstytucyjne zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz działania organów władzy publicznej w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji), organ nadzoru podkreślił, że powiat – jako podmiot różnego rodzaju stosunków prawnych w sferze publicznej oraz w sferze cywilnoprawnej – zobowiązany jest do przestrzegania ustanowionych i wymaganych na tym obszarze zasad i reguł.

W dalszej części skargi organ nadzoru przywołał art. 60 ust. 3 i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz wskazał na uchwałę SN z dnia 14 lipca 2005 r. (III CZP 34/05, "Prokuratura i Prawo" 2006, nr 5), dotyczącą terminu przejęcia zobowiązań i należności likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.

Zdaniem strony skarżącej, przedłużenie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. do dnia 31 grudnia 2009 r. ma na celu opóźnienie przejęcia obowiązków spłaty długów na Powiat J., a tym samym uniemożliwienie skutecznego i szybkiego dochodzenia roszczeń przez wierzycieli tego Zespołu. Podjęcie zaskarżonej uchwały zostało dokonane z obejściem art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, aby czasowo uniknąć odpowiedzialności z tytułu sukcesji wszelkich zobowiązań i należności po zlikwidowanym Zakładzie. Powiat – zamiast przejąć zobowiązania – w sztuczny sposób podtrzymuje likwidację, "spłacając zobowiązania na podstawie umów cesji zobowiązań z SPZOZ na Powiat".

Według Wojewody [...], jeżeli w terminie oznaczonym w uchwale likwidacyjnej nie udało się spłacić wszystkich wierzycieli, to oznacza, że możliwości ich zaspokojenia z majątku zakładu zostały wyczerpane, a więc należy zastosować art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przewidujący przejście zobowiązań na powiat. Wybiórcze przejmowanie zobowiązać w drodze umów jest – zdaniem organu nadzoru - nie tylko sprzeczne z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ale może prowadzić do naruszenia zasady równości. Tymczasem zasada państwa prawnego nakazuje, aby podmioty sprawujące władzę publiczną nie naruszały zasady równości stron i działały z poszanowaniem prawnie chronionych interesów stron stosunku prawnego. Odstępstwa od zasady równości stron stosunków cywilnoprawnych są dopuszczalne tylko w przypadkach wskazanych w ustawie i najczęściej mają na celu ochronę interesu publicznego lub innych prawnie chronionych dóbr. Działanie organu władzy publicznej nie może prowadzić do nadużycia władzy czy też jej wykorzystania w celu uniknięcia odpowiedzialności.

W odpowiedzi na skargę Powiat J. wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez bezpodstawne przyjęcie, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Niezależnie od tego, jednostka samorządu terytorialnego – powołując się na rozbieżności w orzecznictwie i piśmiennictwie – podniosła zarzut niezachowania przez stronę skarżącą trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 lutego 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 593/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu J. z [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd wywodził, że ocenę zgodności z prawem kwestionowanej uchwały poprzedzać musi spojrzenie na unormowania dotyczące likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, ze szczególnym uwzględnieniem regulacji odnoszących się do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Punktem wyjścia jest art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który znajduje zastosowanie do każdej likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepis ten wymaga określenia w rozporządzeniu lub uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej sposobu i formy zapewnienia pacjentom nieprzerwanego udzielania takich samych świadczeń oraz terminu zakończenia działalności likwidowanego zakładu, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty wydania uchwały o likwidacji, przy czym projekt aktu o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej podlega – przewidzianej w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – procedurze opiniowania. Wskutek likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jego majątek po zaspokojeniu wierzytelności, staje się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego lub własnością publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który utworzył publiczny zakład opieki zdrowotnej.

Wyjątkowe względem przywołanego przepisu unormowania zawiera natomiast art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Przepis ten dotyczy bowiem tylko samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i reguluje szczególny rodzaj ich likwidacji albo przekształcenia, do czego dochodzi wówczas, gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Zakresem zastosowania art. 60 tej ustawy objęto zatem likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań. Z tego względu omawiany przepis zawiera dalsze, szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji. Jeżeli akt taki przybiera postać uchwały (jak w rozpoznawanej sprawie) to w swej treści musi zawierać nie tylko elementy wskazane w art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ale również postanowienia dodatkowe, wymienione w art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tj.: 1) określenie zakładu podlegającego likwidacji, 2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, 3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, 4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązku likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków, 5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Zestawienie unormowań ujętych w art. 43 ust. 1 i art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej pozwala wnioskować, że uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodu niemożności pokrycia przez zakład ujemnego wyniku finansowego, powinna określać datę otwarcia likwidacji, datę zakończenia udzielenia świadczeń medycznych oraz datę zakończenia czynności likwidacyjnych, przy czym konieczność wskazania tej ostatniej daty występuje tylko w przypadku likwidacji prowadzonej w trybie art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, co należy łączyć z istnieniem przy takiej likwidacji licznych długów i zobowiązań, które powinny zostać zaspokojone w toku postępowania likwidacyjnego. "Oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" nie jest bowiem niezbędne, gdy mimo procesu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jego majątek wystarczy na pokrycie wszystkich istniejących zobowiązań (a po zaspokojeniu wierzycieli w toku likwidacji pozostały majątek stanie się majątkiem organu założycielskiego – art. 53a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), natomiast istotnego znaczenia nabiera ten element w przypadku likwidacji przewidzianej w art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Jeżeli bowiem przyczyną postawienia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stan likwidacji okazała się niemożność pokrycia we własnym zakresie ujemnego wyniku finansowego (co można byłoby porównać ze stanem "niewypłacalności"), to "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" staje się ważne chociażby dlatego, że – po pierwsze – wskazuje w jakim okresie istnieje dla wierzycieli szansa przynajmniej częściowego zaspokojenia ich praw podmiotowych z zachowanych składników majątku likwidowanej jednostki, po drugie zaś określa chwilę, z której nadejściem otwiera się możliwość realizacji pozostałych niewykonanych lub wykonanych częściowo, zobowiązań od następcy prawnego likwidowanego zakładu, gdyż – stosownie do dyspozycji art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami odpowiedniego organu założycielskiego.

Z postanowień art. 60 ust. 6 w związku z art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że z upływem oznaczonego w akcie likwidacyjnym "dnia zakończenia czynności likwidacyjnych", ustawodawca łączy istotne – zarówno dla wierzycieli, jak i dla organu założycielskiego likwidowanej jednostki – skutki prawne, gdyż z tą datą zobowiązania i należności postawionego w stan likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się zobowiązaniami i należnościami jego organu założycielskiego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego, wywiedziono, że likwidacja zakładu w rozumieniu art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie następuje ani z dniem zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych, ani z dniem utraty osobowości prawnej. Zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa oraz funkcjonalna wskazują, że użyty w art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zwrot "po jego likwidacji" oznacza sytuację zaistniałą po zakończeniu procesu likwidacyjnego zakładu, co pozwala utożsamić wyrażenie "po jego likwidacji" z określeniem "po zakończeniu likwidacji" (uchwała z dnia 14 lipa 2005 r. III CZP 34/05, OSNC 2006, nr 6, poz. 97).

Wobec tak określonej przez ustawodawcę roli terminu, o którym mowa w art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych", jako jednego z elementów przedmiotowo istotnych treści uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, powinno być dokonane z uwzględnieniem realnych możliwości wykonania ciążących na likwidowanej jednostce zobowiązań. Jeżeli jednak do tego dnia zaspokojenie wierzycieli w toku postępowania likwidacyjnego okaże się niemożliwe, odpowiedzialność ex lege przechodzi na podmioty wskazane w art. 60 ust. 6. Tak więc dopiero upływ oznaczonego w uchwale terminu pozwoli ustalić, czy (i ewentualnie w jakim zakresie) wierzyciele uzyskali należne im świadczenia w fazie likwidacji, czy też z tą datą roszczenia wierzycieli skierują się przeciwko podmiotom wskazanym w art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Z tych też względów termin określony w uchwale o likwidacji nie może być wyodrębniony (wydzielony) ze zbioru wszystkich niezbędnych elementów tego aktu i traktowany niezależnie od pozostałych składników treści aktu, a więc nie może stanowić przedmiotu samodzielnych uchwał. Tym samym niedopuszczalne jest na gruncie art. 60 ust. 4b w związku z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przedłużenie tego terminu, skoro w uchwale likwidacyjnej oznaczono ostatecznie dzień zakończenia czynności likwidacyjnych, z którym to zdarzeniem ustawodawca związał istotne dla wierzycieli i sukcesorów zlikwidowanego zakładu opieki zdrowotnej skutki prawne. Odmienna interpretacja przywołanych unormowań, dopuszczająca możliwość przedłużania tego terminu, mogłaby prowadzić niejednokrotnie do zachwiania zasady bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, do destabilizacji stosunków prawnych, w których stroną pozostawał likwidowany zakład opieki zdrowotnej, odsuwając w nieokreśloną przyszłości skutki sukcesji, o której mowa w art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Dopuszczenie przedłużenia tego terminu osobną uchwałą byłoby również sprzeczne z kompleksowym charakterem uchwały likwidacyjnej, o której mowa w art. 60 ust. 3 i ust. 4b, gdyż przez takie działanie (przez podejmowanie uchwały tylko w zakresie przedłużenia terminu) organ założycielski mógłby obejść przewidziane w art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przesłanki skuteczności takiego aktu, zwłaszcza zaś pominąć proces opiniowania.

Trzeba wreszcie zauważyć, że przeciwko możliwości podejmowania samodzielnych uchwał dotyczących jedynie przedłużenia terminu, o którym mowa w art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, przemawia brak odpowiedniej normy kompetencyjnej. Z unormowań upoważniających organy założycielskie do podejmowania uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, której elementem przedmiotowo istotnym jest "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych", nie można wnioskować o uprawnieniach tychże organów do przedłużenia tego terminu osobną uchwałą. Jeżeli bowiem zasada konstytucyjna nakłada na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji tych organów, czy też wywodzenie ich uprawnień z podobnych rozwiązań legislacyjnych (analogia legis), gdyż art. 7 Konstytucji RP "zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (postanowienie SN z dnia 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29).

Poczynione uwagi pozwalają twierdzić, że przedłużenie oznaczonego w uchwale o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej terminu zakończenia czynności likwidacyjnych (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 4b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) odrębną uchwałą nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie. To zaś oznacza, że zawierająca takie postanowienie uchwała, jako podjęta bez podstawy prawnej, rażąco narusza prawo, co - stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi - uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W rozpoznawanej sprawie Sąd wskazał, że nie można – wbrew stanowisku Powiatu J.– zarzucić Wojewodzie [...] naruszenia art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przez bezpodstawne – jak twierdzi jednostka samorządu terytorialnego – przyjęcie, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem. W kontekście poczynionych wywodów nie sposób bowiem zgodzić się z przedstawioną w odpowiedzi na skargę interpretacją art. 60 ust. 4b pkt 5 w związku z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, według której art. 60 "nie wskazuje żadnego terminu, w którym likwidacja musiałaby ulec zakończeniu", "nie ma więc żadnych przeszkód prawnych dla ustalenia terminu zakończenia likwidacji SPZOZ w K. na dzień 31 grudnia 2009 r." Z brzmienia art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika niedwuznacznie, że ustawodawca faktycznie nie określa terminu zakończenia czynności likwidacyjnych, upoważniając do takiego oznaczenia właściwy organ założycielski, który powinien tego dokonać w uchwale o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, gdyż "oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych" jest jednym z elementów przedmiotowo istotnych takiego aktu. Przyznana kompetencja nie upoważnia wszakże organu założycielskiego do przedłużenia tego terminu odrębną uchwałą dotyczącą wyłącznie tej kwestii. Jak już bowiem wcześniej zauważono, określone w art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej elementy, będące obligatoryjnymi składnikami uchwały likwidacyjnej, stanowią powiązaną całość, co oznacza, że nie mogą być dowolnie wyłączane z treści uchwały likwidacyjnej i poddawane zmianom (modyfikacjom) w osobnych aktach dotyczących tylko poszczególnych kwestii, w tym także terminu zakończenia czynności likwidacyjnych.

W takiej sytuacji upływ oznaczonego w uchwale o likwidacji terminu zakończenia czynności likwidacyjnych wywołuje ex lege skutki prawne określone w art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej bez względu na to w jakim stanie był przedsięwzięty proces likwidacyjny. W tym to bowiem terminie zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stają się zobowiązaniami i należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a więc w tej fazie jednostka ta staje się dłużnikiem zobowiązanym do wykonania istniejących zobowiązań, a także uzyskuje status wierzyciela co do należnych zlikwidowanemu zakładowi opieki zdrowotnej świadczeń.

Dostrzeżonej bezprawności zaskarżonej uchwały nie mogą sanować podniesione przez Powiat J. argumenty natury gospodarczej i organizacyjnej, gdyż sąd administracyjny nie bada celowości czy też słuszności podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego uchwał. Sformułowany w odpowiedzi na skargę zarzut nadmiernego obciążenia Powiatu J. wskutek przekazania mu przez ówczesnego Wojewodę J. zadłużonego Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w K. nie może zatem legalizować wykazanego naruszenia prawa. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do ewentualnego badania, czy unormowania, według których doszło do takiego właśnie przekazania powiatom przez Państwo zakładów opieki zdrowotnej, odpowiadają konstytucyjnym standardom.

W ocenie Sądu, chybiony jest również zarzut Powiatu J. o niezachowaniu przez Wojewodę [...] trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi (art. 53 ust. 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru wnoszący w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 53 nie reguluje bowiem terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Przyznana w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji. Ze względu na podobieństwo rozwiązania przyjętego w art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w pełni przystają do uchwał podejmowanych przez rady powiatu.

Uwzględniając skargę Wojewody [...], na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Rada Powiatu J. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 7 Konstytucji, że przepis ten zawiera normę zakazującą domniemania kompetencji rady powiatu do przedłużenia terminu zakończenia czynności likwidacyjnych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej,

2) błędną wykładnię art. 60 ust. 3, ust. 4b pkt 5 i ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) przez przyjęcie, że przedłużenie oznaczonego w uchwale o likwidacji samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej terminu zakończenia czynności likwidacyjnych odrębną uchwałą nie znajduje podstaw prawnych.

W skardze kasacyjnej zarzucono niezastosowanie przepisów § 143 w związku z § 82 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) przez przyjęcie, że uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej nie może podlegać żadnym zmianom.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wojewody [...] na uchwałę nr [...] Rady Powiatu J. z [...] ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa według przepisanych norm.

W uzasadnieniu wywodziła, że zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) likwidacja zakładu opieki zdrowotnej, a w tym ustalenie terminu zakończenia czynności likwidacyjnych należy do wyłącznej kompetencji rady powiatu. Tylko rada, wykonując zadania stanowiące i kontrolne (art. 9 ustawy o samorządzie powiatowym), ma prawo do ustalenia, kiedy mogą ulec zakończeniu czynności likwidacyjne samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Wykonując tę normę kompetencyjną, rada powiatu ustaliła termin zakończenia likwidacji, a następnie w ramach tej samej normy kompetencyjnej, dokonała jego zmiany. Każde uprawnienie do określonego działania zawiera w sobie również prawo do zmiany tego działania. Zakazu zmiany nie można wywieść ani z konkretnego przepisu prawa, ani systemu źródła prawa, w tym systemu finansów publicznych, systemu ochrony zdrowia czy systemy prawa ustrojowego.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 60 ust. 4b pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Zgodnie z art. 60 ust. 4b pkt 5 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej obligatoryjnym elementem uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej jest określenie terminu likwidacji. Z tego rozwiązania prawnego nie można wyprowadzić ograniczenia kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Nie daje temu podstawy ani art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ani przepisy art. 60 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie w granicach przyznanej kompetencji. Przepisy art. 60 powołanej ustawy przyznają kompetencje do podjęcia uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Z przyznanej kompetencji do podjęcia uchwały o likwidacji wynika kompetencja do zmiany uchwały o likwidacji. Zakaz zmiany uchwały można wyprowadzić tylko z obowiązujących rozwiązań prawnych, a takich brak. W zakresie działalności organów władzy publicznej zakaz dowolności zmiany ustanawiają jedynie przepisy prawa procesowego (art. 12 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, art. 128 Ordynacji podatkowej). Zakaz ten nie jest bezwzględny, w granicach określonych przepisami prawa dopuszczalne jest bowiem podważanie nawet praw dobrze nabytych (art. 161 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Przyjęta w zaskarżonym wyroku wykładnia wyprowadza bezwzględny zakaz zmiany uchwały, co nie znajduje oparcia w obowiązujących rozwiązaniach prawnych. Trudno wyprowadzić taki zakaz z przedstawionych wartości przyjętych w Konstytucji RP jak ochrona praw nabytych wypływających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Prowadziłoby to do bezwzględnego zakazu zmiany działalności władzy publicznej. Należy też podkreślić, że uchwała o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie tworzy praw nabytych dla wierzycieli zakładów opieki zdrowotnej.

Wadliwa wykładnia art. 60 ust. 4b pkt 5 i ust. 6 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika też z rozwiązań przyjętych w Konstytucji RP. Art. 60 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowiący o likwidacji musi być interpretowany w związku z przepisami Konstytucji RP. Według art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, w tym i odpowiedzialność finansową. Podjęcie uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej musi uwzględnić odpowiedzialność finansową jednostki samorządu terytorialnego. Art. 60 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej należy zatem interpretować z uwzględnieniem odpowiednich przepisów o finansach jednostki samorządu terytorialnego.

Zaskarżona do Sądu uchwała Powiatu J. z [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w K. nie została wydana z naruszeniem prawa, które daje podstawę do zastosowania sankcji jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, na mocy art. 188 w związku z art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.