Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 623/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 127 i   art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 lipca 2022 r. nr SKO.IV/424/649/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 1 lipca 2022 r. nr SKO.iV/424/649/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania W.G. (dalej: strona, skarżący) od pisma Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w C. (dalej: PCPR) z 24 maja 2022 r. nr [...], w sprawie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia SKO powołało art. 17, art. 18, art. 21 ust 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj.: Dz. U nr 2018 r. poz. 570), art. 134 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego ( tj.: Dz.U z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.).

Z akt administracyjnych wynika, że skarżący 25 kwietnia 2022 r. wystąpił z wnioskiem przyznanie dofinansowania ze środków PFRON do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Pismem z 24 maja 2022 r. PCPR poinformowało stronę o negatywnym rozpoznaniu wniosku i o odmowie przyznania dofinansowania.

Orzekając na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego, SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia SKO stwierdziło, że pismo PCPR nie jest decyzją ani postanowieniem, gdyż przepisy § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. 2007 nr 230, poz. 1694, dalej rozp. wykonawcze), przewidują w kwestii rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, jedynie powiadomienie wnioskodawcy w formie pisemnej. Tym samym od pisma, będącego informacją o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego, nie przysługuje stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania.

W skardze do sądu administracyjnego strona wniosła o uchylenie pisma z 24 maja 2022 r. (nazywając je decyzją) oraz postanowienia SKO z 1 lipca 2022 r., zażądała też zasądzenie odszkodowania w kwocie 20.000 zł.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że środki na dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego się jej należą. Ma też prawo złożyć odwołanie od decyzji administracyjnej odmawiającej jej przyznanie tych środków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowi art. 134 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Cytowany wyżej przepis nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Oznacza to, że pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie.

W rozpoznawanej sprawie SKO stwierdziło, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, to jest z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem SKO pismo PCPR z 24 maja 2022 r. nie jest decyzją ani postanowieniem, z uwagi na brzmienie § 5 ust. 14 i 15 rozp. wykonawczego, które nie przewidują w kwestii rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, wydania decyzji, czy postanowienia, a jedynie wymagają powiadomienia wnioskodawcy w formie pisemnej o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy regulujące tryb postępowania i zasady dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego zawarte są w wydanym na podstawie art. 10d ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511), rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. nr 230, poz. 1694).

W § 5 ust. 14 tego rozporządzenia, wskazano, że centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Z przepisu § 5 ust. 15 rozporządzenia wynika natomiast, że informacja o rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie zawiera odpowiednio:

1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości;

2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania;

3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna;

4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania.

Rację ma SKO, że ustawodawca nie wypowiedział się w kwestii formy, w jakiej organ administracji zawiadamia wnioskodawców o sposobie rozstrzygnięcia ich wniosków.

Kwestia formy, w jakiej właściwy organ odmawia dofinansowania ze środków PFRON była sporna w doktrynie i judykaturze, w której prezentowano zarówno pogląd, że nieuwzględnienie takiego żądania stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA z 10 lutego 2015 r. sygn. III SA/Lu 779/14), jak i wskazywano, że rozstrzygnięcie w tej materii stanowi decyzję administracyjną (por. wyrok WSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Gl 232/12 LEX nr 1296354, wyroki NSA z: 9 września 2015 r. sygn. II GSK 1846/14, 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt I GSK 67/19, dostępne w CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do drugiego z powyżej prezentowanych stanowisk, aktualnie dominującego w orzecznictwie, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym.

Obszerny wywód w tej kwestii można znaleźć między innymi w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 kwietnia 2019 r. sygn. I GSK 67/19, publ.: CBOSA), który analizując treść § 5 ust. 14 i 15 rozporządzenia, stwierdził, że: "mimo zastosowania formuły "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku" mamy do czynienia w tym przypadku z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administrującego skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej.

NSA wskazał, że decyzja administracyjna oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy, wskazują jakie znaczenie czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy), pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi wątpliwości, iż "powiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku", pozostając aktem władczym i jednostronnym, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki, spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także, akceptowane w doktrynie i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (tak: B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w: R.Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9 , Warszawa 2010, s. 92). Działania władcze powinny być wykonywane w takich formach, które stwarzają jednostce możliwość obrony jej interesów w postępowaniu gwarantującym zachowanie pewnych (podstawowych), standardów procesowych, m.in. takich jak: prawo do wysłuchania i prawo do czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Zachowanie takich standardów gwarantuje regulacja zawarta w kpa odnosząca się do postępowania administracyjnego ogólnego (w sprawach załatwianych w drodze decyzji administracyjnych). Natomiast brak takich standardów w razie przyjęcia innych (niż decyzja) form konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki - nawet poddanie tych form kontroli sądu administracyjnego - nie zapewnia właściwych standardów, bowiem ich zastosowanie zazwyczaj nie jest poprzedzone postępowaniem, w ramach którego jednostce służyłyby podstawowe prawa procesowe.

Z prawem do procesu wiąże się domniemanie " decyzyjnej formy" załatwiania spraw administracyjnych (B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania , Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego Toruń 2005 r. , ss. 7 – 23). Domniemanie to należy stosować w sytuacji, kiedy normy prawa materialnego administracyjnego wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a przepis prawa nie kształtuje stosunku materialnoprawnego bezpośrednio albo na podstawie innej formy działania. Prawo materialne administracyjne, konstytuując normy kompetencyjne stanowiące podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, nie daje wielokrotnie odpowiedzi na pytanie czy rozstrzygnięcie to jest decyzją administracyjną sensu stricto, czy też aktem innego rodzaju. Mając na względzie ochronę praw jednostki, jaką uzyskuje ona w przypadku sformalizowanego postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż w takich wątpliwych sytuacjach mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 k.p.a. Zasada domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji może być jednak przyjmowana tylko w tych przypadkach, w których z normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę jej wydania, można w sposób niebudzący wątpliwości wyprowadzić normę prawną wymagającą autorytatywnej konkretyzacji poprzez wyprowadzenie z niej uprawnienia lub obowiązku jednostki."

Mając na uwadze treść przywołanego wyroku, Sąd w składzie orzekającym prezentuje stanowisko, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy uprawnienia do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej.

Ponadto nie można dopuścić do sytuacji, aby w demokratycznym państwie prawnym wniosek strony o dofinansowanie kosztów turnusu rehabilitacyjnego, mający znacznie dla realizacji jej praw, był rozpoznawany poza procedurą, co zaistnieje w przypadku braku formy decyzji rozstrzygnięcia takiego wniosku.

Warto również przywołać uzasadnienie wyroku NSA z 3 marca 2016 r. sygn. II OSK 1678/14 (publ.: CBOSA), gdzie wskazano, że w postępowaniu administracyjnym dopuszcza się niekiedy nieco odformalizowane podejście w odniesieniu do interpretacji aktów i czynności organów administracji o doniosłości prawnej. Przykładem takiego podejścia jest uznawanie za decyzje administracyjne aktów, które posiadają określone elementy, ale nie są właściwie nazwane. Niekiedy także niektórym czynnościom stron można przypisać inny sens, aniżeli ich tytuł. Odformalizowanie postępowania administracyjnego ma jednak swoje granice – nie powinno ono zwłaszcza otwierać drogi do takich działań, które mogą podważyć gwarancje praworządności. Interpretując działania administracji publicznej przede wszystkim należy kierować się tym, jaką formę temu działaniu nadał sam organ i czy ma ono podstawę prawną, względnie, jaką podstawę prawną należałoby ustalić. Przypisanie działaniu organu znaczenia odmiennego od takiego, które zostało przezeń wyrażone w treści aktu/czynności, jest możliwe w zasadzie tylko wówczas, gdy ewidentnie nie odpowiada ono wyartykułowanej przez organ formie jego działania, natomiast koresponduje jednoznacznie z inną formą. Wychodząc z założenia, że o charakterze danej czynności procesowej czy kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, przypomnieć należy, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego poglądem, cechami konstytutywnymi aktu administracyjnego są: oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata aktu, sformułowanie rozstrzygnięcia oraz podpis osoby upoważnionej do wydania aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 1994 r., sygn. I SAB 54/93 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego, OSP 1995/11/222). Określone pismo może zostać uznane za akt administracyjny pod warunkiem zaistnienia w nim wszystkich wskazanych wyżej elementów konstrukcyjnych. W wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2762/14 NSA wskazał, że o ile do pism kierowanych do organu administracji publicznej przez stronę można odnosić zasadę ograniczonego formalizmu, która sprawia, że formułowane przez stronę oświadczenia woli poddawane mogą być nawet daleko idącym wnioskowaniom interpretacyjnym, o tyle wykładnia dokumentów urzędowych, w tym aktów administracyjnych, nie powinna wychodzić poza językowe znaczenie wyrażonej w dokumencie przez organ treści.

Przyjmowanie domniemania działania organu w formie procesowej (decyzji/postanowienia) z pewnością zwiększa sferę przyznawanej stronie ochrony, niemniej nie może to stać w sprzeczności z ujawnioną wolą organu i jednoznaczną treścią podjętej czynności urzędowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Sądu dokonana oceny, jaki charakter ma pismo MOPR z 24 maja 2022 r., zwracając w szczególności uwagę, że mimo braku nazwania go decyzją, zawiera ono elementy decyzji określone w art. 107 § 1 K.p.a., tj.: oznaczenie organu, adresata, wyjaśnienie podstawy prawnej, datę wydania, a przede wszystkim rozstrzygnięcie. Pismo to nie zawiera pouczenia o trybie wniesienia odwołania, które jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji. Należy zatem ustalić czy zachowane zostały terminy do zaskarżenia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia.

Z uwagi na naruszenie przepisów art. 134 oraz art. 127 K.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.