Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1746/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Zatrudnienie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37j
journal: Dz.U. 1997 nr 25 poz 128
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - tekst jedn.
Teza: Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach.

TEZY

Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony.

Nie mieści się jednak w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz ( spr. ), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zbigniew Rausz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krystyny K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 660/04 w sprawie ze skargi Krystyny K. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 21 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r. III SA/Łd 660/04 oddalił skargę Krystyny K. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 21 sierpnia 2003 r., odmawiającą zmiany w trybie art. 155 Kpa decyzji przyznającej zasiłek przedemerytalny.

W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organów, z których wynikało, iż decyzją Starosty Powiatu Z. (...) z dnia 4 stycznia 2001 r. przyznano Krystynie K. zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 procent zasiłku dla bezrobotnych.

2 czerwca 2003 r. Krystyna K. złożyła wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 Kpa, i przyznanie zasiłku w wysokości 160 procent kwoty bazowej podnosząc, że zostały spełnione przesłanki z art. 155 Kpa, bowiem brak jest przepisów szczególnych które sprzeciwiałyby się zmianie przedmiotowej decyzji a za jej zmianą przemawia słuszny interes strony.

Starosta decyzją z dnia 25 czerwca 2003 r. odmówił zmiany swej wcześniejszej decyzji ostatecznej z dnia 4 stycznia 2001 r. i przyznania zasiłku w wysokości 160 procent, gdyż sprzeciwia się temu art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu, prawo do pobierania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnego przysługuje osobie, z którą stosunek pracy lub stosunek służbowy został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy w sytuacji, gdy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, zakład ten rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Powyższy warunek nie został, zdaniem organu, spełniony w rozpoznawanej sprawie, a sugestia skarżącej, iż należy zsumować ilość zwolnionych osób na terenie działania jednego powiatowego urzędu pracy jest błędna i sprzeczna z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r., OPS 10/02.

Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji złożyła Krystyna K. i podniosła, iż art. 155 Kpa daje organowi prawo do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 procent kwoty bazowej. Uzasadniając swoje żądanie skarżąca wskazała, iż stosownie do art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przysługuje jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 160 procent kwoty bazowej, gdyż było ponad 100 osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy na terenie tego samego powiatowego urzędu pracy. Z pracy została zwolniona w wyniku zwolnienia grupowego, a mimo to otrzymała zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 procent kwoty podstawowej zasiłku. Wskazała, iż sześć innych osób zwolnionych w tym samym, co ona miesiącu, z tego samego zakładu pracy, wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi na decyzje w przedmiocie przyznania im zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 procent i na mocy wyroku Sądu Starosta Z. zmienił im decyzje i przyznał zasiłek w wysokości 160 procent kwoty bazowej. Skarżąca podniosła, iż skoro organ na skutek wyroków NSA zmienił decyzje w sprawach, które były takie same jak jej i wielu innych to powinien być konsekwentny i zmienić również decyzje, co do reszty uprawnionych. Powołała się również na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, iż wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2003 r. (...) Wojewoda Ł., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i innych ustaw /Dz.U. nr 154 poz. 1793/ w związku z art. 37j ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ oraz art. 6c ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514 ze zm./ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd przyjęty w orzecznictwie NSA, iż określony w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, warunek w postaci rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami odnosi się do jednego zakładu pracy i to do tego zakładu pracy, z którego zwolniona została osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości. Organ odwoławczy podniósł, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalono, iż umowa o pracę zawarta przez skarżącą z firmą "Z." S.A. rozwiązana została na mocy porozumienia stron w dniu 27 grudnia 2000 r., z przyczyn dotyczących zakładu pracy, jednak w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące nie doszło do zwolnienia z tego zakładu co najmniej 100 pracowników z przyczyn dotyczących pracodawcy. Wobec tego, że w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy Krystyna K. nie spełniła przesłanek określonych w art. 37j ust. 3 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, organ nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Krystyna K. i zażądała uchylenia decyzji Wojewody Ł. z dnia 21 sierpnia 2003 r. przytaczając te same argumenty co w odwołaniu, z powołaniem się na zapadłe w podobnych sprawach wyroki NSA. Skarżąca zarzuciła, iż organ nie może powoływać się na wiążącą moc uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., gdyż decyzje przyznające tym sześciu osobom prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent kwoty bazowej wydane zostały dwa miesiące po ukazaniu się przytaczanej uchwały. Dodała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż każda decyzja jest wydawana indywidualnie, ponieważ indywidualnie mogą być rozważane tylko okoliczności prawa do zasiłku, natomiast to w jakiej wysokości wypłaca się zasiłek grupie osób zwolnionych w jednym terminie na terenie jednego powiatowego urzędu pracy nie jest sprawą indywidualną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, nadto, że co do tych osób, którym NSA uchylił decyzje w sprawie przyznania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 procent, organ był związany oceną prawną Sądu zawartą w wyroku i musiał przyznać tym osobom zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości. W sprawach, w których takiego związania nie było, organy zatrudnienia podejmowały decyzje zgodnie z brzmieniem art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zgodnie z treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 kwietnia 2004 r., po rozpoznaniu wniosku Wojewody, zarządzono połączenie sprawy ze skargi Krystyny K. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej (...) z dnia 4 stycznia 2001 r. ze sprawą w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji.

Oddalając skargę strony na decyzję ostateczną Wojewody z dnia 21 sierpnia 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołał się na przepis art. 155 Kpa, który określa prawne przesłanki dopuszczalności lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawa. Zmiana taka lub uchylenie może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony, a uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą /uchyleniem/ przemawia interes społeczny i słuszny interes strony przy jednoczesnym uwzględnieniu ewentualnych przepisów szczególnych, które wykluczałyby możliwość takiej zmiany /uchylenia/.

Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 Kpa są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, wobec czego, sądowa kontrola ich legalności jest ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy organ rozstrzygający oceniał sprawę pod kątem wymienionych w tym przepisie dyrektyw. Sąd bada, czy dokonana przez organ administracji publicznej ocena i przyjęte rozstrzygnięcie wynikają z racjonalnych, logicznych motywów oraz czy uzasadnienie takiej decyzji dotyczy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i nie naruszy zasady, określonej w art. 7 Kpa.

W przedmiotowej sprawie organy nie stwierdziły istnienia przesłanek umożliwiających uchylenie, bądź zmianę decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej zasiłek w wysokości 120 procent kwoty bazowej. Zdaniem Sądu ocena ta nie nasuwa zastrzeżeń. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 Kpa musi być bowiem rozumiany jako interes znajdujący oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o przyznaniu skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego /tj. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości przysługiwał osobie, nie zamieszkałej w powicie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami wykonującymi pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy. Przy czym, warunek w postaci rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ odnosi się do jednego zakładu pracy i to do tego zakładu pracy, z którego zwolniona została osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent kwoty bazowej /uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 21 października 2002 r., OPS 10/02/.

Z okoliczności ustalonych w tej sprawie wynika w sposób bezsporny, iż skarżąca nie spełniła warunków z przytoczonego przepisu, bowiem w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące "Z." S.A. nie rozwiązał stosunku pracy z przyczyn dotyczących pracodawcy z grupą co najmniej 100 pracowników. Brak było zatem podstaw do przyznania skarżącej zasiłku w podwyższonej wysokości, jak również nie było podstaw prawnych do tego, aby organ zatrudnienia mógł ostateczną decyzję przyznającą zasiłek w należnej kwocie zmienić i wydać nową. Ta nowa decyzja byłaby sprzeczna z art. 37j ust. 5 ustawy.

Zasadnie organy odniosły się do okoliczności przyznania innym osobom, których sprawy rozpoznawał NSA, zasiłku w podwyższonej wysokości. Wyroki NSA, uchylające decyzje przyznające zasiłki w wysokości 120 procent, zapadły przed podjęciem uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r. i zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wyrażona w tych orzeczeniach wiązała organy.

Wyroki te, wydane w indywidualnych sprawach, nie mogą stanowić podstawy do zmiany decyzji w tej sprawie, gdyż wiązały one jedynie w sprawach będących przedmiotem rozpoznania sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krystyna K., reprezentowana przez adwokata Marka M. i zarzuciła naruszenie prawa materialnego art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędną jego wykładnię, art. 31 ust. 1 w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, art. 87 ust. 1 w zw. art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez przydanie mocy prawotwórczej innym aktom niż ustawa oraz naruszenie przepisów postępowania - mające wpływ na wynik sprawy - art. 155 Kpa przez przyjęcie, że zmianie decyzji sprzeciwiają się przepisy szczególne i wadliwej ocenie słusznego interesu strony, art. 7 i art. 12 par. 1 Kpa przez nierozważenie nałożonych przez prawo obowiązków uwzględnienia słusznego interesu strony i prowadzenia postępowania wnikliwie i najprostszymi środkami, art. 133 par. 1 i 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez rozstrzygnięcie bez uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy, art. 141 par. 4 tej ustawy przez nieuwzględnienie w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów podniesionych w skardze - w tym konstytucyjnych - nadto pominięcie okoliczności stanowiących stan sprawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarga podnosi, że skarżąca w licznych postępowaniach, opartych na różnych podstawach wnosiła o zmianę decyzji z 4 stycznia 2001 r., przyznającej jej zasiłek w wysokości 120 procent. Skarżąca domagała się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zmiany decyzji i orzeczenie wznowienia postępowania, a następnie zaskarżała niekorzystne dla niej rozstrzygnięcia. WSA trzema wyrokami z tego samego dnia 7. sierpnia 2004 r. - po rozpatrzeniu trzech spraw, w tym jednej połączonej na mocy postanowienia z 1 kwietnia 2004 r. oddalił skargi; w żadnym jednak rozstrzygnięciu nie obejmując całej sprawy i problemu sprowadzającego się do wzruszenia decyzji z 4. stycznia 2001 r.

W zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 155 Kpa Wojewoda wskazując na ciąg postępowań pominął własną decyzję z 23 maja 2003 r., w której zawarł sugestię złożenia wniosku o zmianę decyzji. Sąd tej kwestii nie rozważał chociaż mieści się ona w granicach sprawy i jest przesłanką do oceny postępowania organu I i II instancji, ich stosunku do strony i wypełnienia dyspozycji art. 7 i art. 12 Kpa, a nadto uwidacznia znajomość realiów sprawy.

W dalszej części skarga omawia składane przez stronę wnioski o przywrócenie terminu i wznowienie postępowania.

Krystyna K. na skutek pouczenia organu odwoławczego złożyła w dniu 21 marca 2003 r. podanie o wznowienie postępowania, załatwione decyzją odmawiającą wznowienia z 17 kwietnia 2003 r. Uchylając tę decyzję Wojewoda zawarł stwierdzenie, że organ I instancji winien rozpatrzyć sprawę jako wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa.

Kierując się pouczeniem strona taki wniosek złożyła, który Starosta potraktował jako wniosek o wszczęcie nowego postępowania i załatwił ten wniosek negatywnie, kontynuując poprzednie postępowanie. Brak połączenia tych spraw sprawiło, że poza zakresem rozpoznania pozostała kwestia okoliczności złożenia wniosku o zmianę decyzji, wynikająca z pouczenia Wojewody.

Sąd przyjął wykładnię art. 37j ust. 5 wynikającą z wykładni zawartej w uchwale NSA z dnia 21 października 2002 r. Nie uwzględnił jednak, że uchwała ta nie była znana w dniu 4 stycznia 2001 r., nadto że literalna wykładnia przepisu ustawy prowadzi jednak do wniosków przyjętych przez skarżącą, co więcej - przyjętych przez NSA w wyrokach, na które skarżąca się powołuje i które stały się podstawą wydania korzystnych decyzji dla innych osób - podjętych już po wydaniu cytowanej uchwały NSA. Ustalenie, że prawo materialne nie zostało naruszone nie może sprowadzać się jedynie do zacytowania uchwały NSA, która nie jest wszak źródłem prawa, a to zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji znajdującym bezpośrednie zastosowanie - musi być wyjaśnione przez sąd, skoro stanowić ma przesłankę oceny prawidłowości zastosowania art. 155 Kpa. Zdaniem skarżącej i NSA użyte przez ustawodawcę odniesienie do pracowników wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego zakładu pracy w żaden sposób nie może być tożsame z pracownikami jednego zakładu pracy, gdyż pozbawiałoby to tę regulację sensu na gruncie całości art. 37j. Nie jest zadaniem skarżącego poddawanie krytyce uchwały NSA w kształcie uznanym przez organy administracji i WSA, wszelako godzi się wskazać, że nawet uchwała może być poddana rewizji w trybie art. 269 ustawy procesowej, z pewnością natomiast nie jest źródłem prawa tak długo, jak ustawodawca nie zmieni przepisu.

W tym stanie rzeczy ustalenie Sądu, że "nie ma podstaw prawnych do tego, by organ zatrudnienia mógł, w trybie art. 155 Kpa zmienić decyzję ostateczną, przyznającą skarżącej zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 procent i wydać nowe rozstrzygnięcie merytoryczne w tej sprawie, sprzeczne z treścią art. 37j ust. 5 ustawy (...)" nie znajduje oparcia w realiach sprawy, ani też w wywodach Sądu. Prowadzi to w konsekwencji do zakwestionowania poglądu Sądu, że w przedmiotowej sprawie słuszny interes strony nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Art. 155 Kpa jako przesłankę wymienia nie "oparcie", ale "niesprzeciwianie się" przepisów szczególnych zmianie decyzji. Sąd natomiast nie podjął nawet próby oceny interesu strony, która dochodzi swych praw.

Sąd pominął podniesiony przez stronę argument konstytucyjny - zdaniem skargi - w sprawie najważniejszy dopuszczenia do tego, by osoby znajdujące się w jednakowej sytuacji były różnie traktowane przez organy władzy publicznej, co w sprawie niniejszej aprobują organy I i II instancji oraz WSA. Nie jest przypadkiem, że ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 170 zasadniczo zmienia - zgodnie z Konstytucją - wcześniejszą praktykę i teorię jednostkowego związania prawomocnym orzeczeniem. Przepis ten niewątpliwie obowiązuje przy rozpoznaniu niniejszej sprawy, nic natomiast nie zwalniało WSA od ustosunkowania się do zastrzeżeń podniesionych przez stronę w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nieomal w akademicki sposób ujawniła się dystynkcja w traktowaniu przez organ władzy publicznej różnych obywateli znajdujących się w jednakowej sytuacji prawnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko oraz wykładnię przepisów zamieszczoną w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez błędną jego wykładnię. Podzielając wykładnię tego przepisu, zawartą w uchwale NSA OPS 19/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny nie popełnił błędu interpretacyjnego, jak również nie naruszył przywołanych w skardze norm konstytucyjnych, gdyż wykładnia przepisów dokonywana w procesie stosowania prawa nie jest równoznaczna z przydawaniem "mocy prawotwórczej innym aktom niż ustawa".

Za trafnością przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. przemawiają argumenty zamieszczone w uzasadnieniu tej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny analizując ten przepis w kontekście pozostałych przepisów tego artykułu zwrócił uwagę, że uprawnienie zwolnionego pracownika do otrzymania zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości było ściśle związane z sytuacją na lokalnym rynku pracy w miejscu zamieszkania tej osoby. Podstawowe unormowanie /art. 37j ust. 3/ było związane z uznaniem powiatu /gminy/, w którym zamieszkuje bezrobotny, za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Podstawowe znaczenie miała więc okoliczność, że bezrobotny mieszkał w powicie /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem, a nie to, gdzie znajdował się zakład pracy, który go zwolnił lub gdzie wykonywał pracę. Rozwiązanie takie wynikało z racjonalnego założenia, że o sytuacji bezrobotnego decyduje to, jakie są możliwości znalezienia pracy w miejscu w którym mieszka.

Przepis art. 37j ust. 5 /po nowelizacji/ rozszerzał uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości także na te osoby które nie zamieszkiwały w powiatach /gminach/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem, ale spełniały dodatkowy warunek, że z przyczyn dotyczących zakładu zostało zwolnionych co najemnej 100 pracowników, wykonujących pracę na terenie jednego powiatowego urzędu pracy.

Takie zwolnienie pracowników zostało potraktowane jako szczególna przyczyna pozwalająca zrównać sytuację tych osób z mieszkającymi w powiatach uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym. Z przepisu tego wynika, iż prawo do podwyższonego do 160 procent zasiłku przedemerytalnego zostało przyznane tylko takiej osobie, która została zwolniona w grupie pracowników, obejmującej co najmniej 100 osób, jeśli w tej grupie co najmniej 100 osób wykonywało pracę w powiecie, w którym zamieszkuje ta osoba.

Jako konsekwencję takiego rozumienia przepisu należy uznać, iż warunek rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dot. zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące z co najmniej 100 pracownikami odnosi się do jednego zakładu pracy i to tego z którego zwolniona została osoba ubiegająca się o podwyższony zasiłek.

Odmienny pogląd prezentowany przez skarżącą, z przepisu tego nie da się wywieść. Pogląd ten zaprzeczałby wyjątkowości tego uregulowania, gdyż sytuacja, że nastąpi zwolnienie co najmniej 100 pracowników przez wszystkie zakłady pracy w powiecie w okresie trzech miesięcy może zdarzyć się często zwłaszcza w dużych powiatach, w których funkcjonuje znaczna liczba zakładów pracy /ONSA 2003 Nr 2 poz. 44/.

Podzielając przytoczony pogląd i argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę ocenia, iż zaskarżony wyrok nie naruszył prawa materialnego - art. 37j ust. 5 ustawy jak również przepisów Konstytucji RP, gdyż stosując obowiązujące prawo Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wolności i praw skarżącej, zaś szczegółowe uregulowania w ustawie nie uzasadniały stosowania przepisów Konstytucji RP bezpośrednio jak to wynika z art. 8 ust. 2.

Nie naruszył także Sąd I instancji przepisów art. 155 Kpa, i wiążących się z oceną stosowania tego przepisu art. 133 par. 1 i art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Trafną w szczególności jest ocena Sądu, iż zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa może odbywać się tylko w granicach obowiązującego prawa. W takim też kontekście podlega ocenie jedna z przesłanek uzasadniających stosowanie tego trybu, a mianowicie istnienie słusznego interesu strony.

Uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 Kpa należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony. Nie mieści się jednak w takim pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa, choćby zostało ono potwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w innych sprawach.

Organ administracji załatwiający sprawy indywidualne jest bowiem zobowiązany stosować się do zasady praworządności, wymienionej w art. 6 i art. 7 Kpa i działać na podstawie przepisów prawa. Tym ustawodawca daje pierwszeństwo podnosząc te względy do rangi zasady procesowej.

Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki ocenił jako zgodną z prawem wykładnię i zastosowanie przepisów przez organy orzekające w tej sprawie.

Nie miał zaś istotnego znaczenia dla oceny okoliczności tej sprawy fakt, że strona inicjowała różnorodne postępowania; bowiem - jak to przyznaje się zresztą w skardze kasacyjnej - prowadzono je na odmiennych podstawach i ich sposób zakończenia nie mógł rzutować na kwestię zastosowania przepisu art. 155 Kpa, która to sprawa podlegała załatwieniu przez organy administracji i była przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku.

Błędnie także podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut obrazy przepisów Konstytucji RP przyjmując - jako wzorzec do oceny naruszenia prawa i zasady równości - orzeczenie NSA, uchylające decyzje organów administracji w innych sprawach.

Sądy administracyjne zgodnie z art. 184 Konstytucji RP sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. WSA wiąże więc zakres kontroli ustanowiony w ustawie.

Nie istnieje tak powszechnie zakreślony prawny obowiązek uwzględnienia orzeczeń sądowych.

Konsekwencją tej zasady jest przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ zawierający nakaz uwzględniania oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniach NSA wydanych przed 1.01.2004 r. zarówno przez WSA jak i organy tylko w tej sprawie, w której zostały wydane.

Nie można więc związania organu, zawężonego tylko do konkretnej sprawy, będącej przedmiotem uprzedniej oceny sądowej, rozszerzać na inne sprawy tego samego rodzaju. Prowadziłoby to bowiem do upowszechniania - z powołaniem się na przepisy Konstytucji RP - wadliwych orzeczeń Sądu jako podstawy stosowania błędnej wykładni prawa.

Zaskarżony wyrok Sądu I instancji wprawdzie wywodów tym zakresie nie zawiera, lecz to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, a więc nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na postawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.