Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 577/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 pkt 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca ), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zezwalającej na zlokalizowanie kiosku w pasie drogowym drogi publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T.S. kwotę [... ] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) w związku z art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania T. S., A. S., S. S. i J. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zezwalającej na zlokalizowanie kiosku typu "Ruch" z przeznaczeniem do sprzedaży prasy, biletów itp. w pasie drogowym drogi publicznej [...] – ul. H. 2 w L., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] znak [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej UM L. zezwolił na zlokalizowanie (dalsze funkcjonowanie) kiosku typu "Ruch" z przeznaczeniem do sprzedaży prasy, biletów, itp. w pasie drogowym drogi publicznej, powiatowej [...]- ul. H. 2 w L.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2006 r. T. S. - zarządca nieruchomości przy ul. P.– H. 2 w L. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną nr [...] w przedmiocie lokalizacji kiosku typu "Ruch" w pasie drogowym. Jako podstawę do wznowienia postępowania wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i okoliczność, że nie został zawiadomiony wraz z właścicielami nieruchomości przy ul P. 10 – H. 2 o toczącym się postępowaniu oraz że nie doręczono im decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...] organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę ustalił, iż postanowieniem Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w L. znak [...] zaakceptowano projekt kiosku typu "Ruch" przy ul. H. w całości jako zharmonizowany z istniejącą architekturą i wkomponowany w zabytkowy krajobraz miejski, a co za tym idzie organ uznał, że zawarte we wniosku o wznowienie postępowania stwierdzenie, że kiosk ruchu szpeci zabytkową nieruchomości nie zostało poparte żadnym dowodem i jest nieuprawnione. Organ ustalił, że pomiędzy kioskiem a budynkiem H. 2 - P. 10 znajduje się chodnik o szerokości 4 m, co powoduje, że lokale są łatwo dostępne dla klientów i odpowiednio widoczne, a przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do stwierdzenia, że usytuowanie kiosku w pasie drogowym ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiedniej w wykonywaniu prawa własności, którego treść została określona w art. 140 k.c. Jako podstawę wydania decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2006 organ wskazał art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, który stanowi, że "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Jednocześnie organ wskazał na art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który dopuszcza pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Organ pierwszej instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania nie stwierdził istnienia przesłanek do wydania innej w treści decyzji niż decyzja z [...] marca 2006 r. nr [...] i odstąpił od uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana bez udziału stron. Zdaniem organu nie zmienił się obraz architektoniczny w rejonie usytuowania kiosku typu "Ruch" w pasie drogowym ulicy H., a wiec dalej można twierdzić, że projekt kiosku jest zharmonizowany z istniejącą architekturą jak w dacie wydania postanowienia w tym przedmiocie przez Oddział Wojewódzki Państwowej Służby Ochrony Zabytków. Za czasowym pozostawieniem kiosku w pasie drogowym przemawia interes strony, S. W., dla którego stanowi on główne źródło utrzymania oraz brak przeciwwskazań ze względu na zarządzenie drogami oraz bezpieczeństwo ruchu.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. znak:[...] złożyli T. S., A. S., S. S. i J. S.. Odwołujący się zarzucili niewyjaśnienie sprawy, nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i sprzeczność ustaleń dokonanych przez organ z zebranym materiałem dowodowym w postaci postanowień - wojewódzkiego i naczelnego organu ochrony zabytków oraz dodatkowej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżący zarzucili naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta L. zaskarżonej decyzji przeciwko własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 1994 r., znak:[...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Ponadto z odwołania wynika, że T. S., A. S., S. S. i J. S. zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. Zm.) oraz uchwały Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. Nr XV 91/86 poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniej zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a nawet przeciwko zakazowi lokalizacji kiosku wydanemu przez ten organ ochrony zabytków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało przeprowadzone w wyniku wznowienia postępowania. T. S., A. S., S. S. i J. S., którzy wnieśli o wznowienie postępowania wskazali jako powód wznowienia niedopuszczenie ich do udziału w sprawie przez organ pierwszej instancji, co jest przesłanką do wznowienia postępowania określoną wart. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji podnosili, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji kiosku typu "Ruch" nastąpiło bez przeprowadzenia uzgodnienia z właściwym organem (L. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków).

Art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie z zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że lokale przy ul H. 2 – P. 10 są łatwo dostępne dla klientów i odpowiednio widoczne. Złożona do akt dokumentacja, w tym fotografie i mapa opisująca położenie przedmiotowego kiosku (zał. nr 1b do decyzji), nie wskazują też, aby jego lokalizacja powodowała utrudnienie ruchu drogowego. Kolegium nie neguje też stanowiska organu pierwszej instancji, który uznał, że sytuacją szczególną uzasadniającą pozostawienie kiosku w pasie drogowym jest interes strony, S. W., dla którego kiosk stanowi główne źródło utrzymania, co w połączeniu z tym, iż brak jest przeciwwskazań do zlokalizowania kiosku w pasie drogowym ze względu na zarządzanie drogami i bezpieczeństwo ruchu powoduje, że nie ma podstaw do podważania decyzji organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę treść art. 146 § 2 k.p.a. który stanowi, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz mając na uwadze, iż brak jest przeciwwskazań do zlokalizowania kiosku w pasie drogowym ze względu na zarządzanie drogami i bezpieczeństwo ruchu Kolegium stoi na stanowisku, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2007 r. [...] T. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając:

1) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu I instancji, gdy Prezydent Miasta L. traktuje nierówno pod względem prawa dwa podmioty, odmawiając w dniu 8 marca 2006 r. prawa spółce Totalizator Sportowy ustalenia warunków zabudowy i zlokalizowania na skwerze przy ul. H. 2 w L. kiosku na potrzeby kolektury lotto i zezwalając kilka dni później 16 marca 2006 r. S. W. na zlokalizowanie w tym samym miejscu takiego samego obiektu,

2) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 4 k.p.a przez ustalenie, że kiosk już istnieje, podczas gdy istnienie tego obiektu przy ul. H. w L. jest bezprawne, poczynając od dnia 21 lutego 1997 r. oraz że powierzchnia gruntu, na której posadowiony ma być kiosk "Ruch" stanowi pas drogowy,

3) naruszenie art. 39 ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), ponieważ nie zawiera pouczenia inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na zlokalizowanie kiosku w przestrzeni urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej układ urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia, wpisany do rejestru zabytków,

4) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) i uchwałę Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 30 grudnia 1986 r. nr XV/91/86, ponieważ wydana została bez uprzedniego uzyskania stanowiska organów ochrony zabytków w sytuacji, gdy lokalizacja kiosku ma miejsce w obszarze objętym ochroną konserwatorską i w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wpisanego do rejestru zabytków,

5) naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. przez niedopuszczenie dowodów w postaci stanowiska L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w których organy te wykluczają lokalizację kiosku na skwerze przy ul. H. 2 w L..

Lokalizacja kiosku w 1994 r. była tymczasowa, do dnia 20 lutego 1997 r. Dlatego organy nietrafnie za podstawę faktyczną swoich decyzji przyjęły dotychczasowe istnienie kiosku, podczas gdy kiosk po dacie 20 lutego 1997 r. istnieje bezprawnie.

Skarżący wskazał, że niezbędne jest przeprowadzenie postępowania zgodnie z procedurą wymaganą dla uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na to, że inwestycja zlokalizowana jest w obszarze objętym ścisłą ochroną konserwatorską i w bezpośrednim sąsiedztwie budynków wpisanych do rejestru zabytków, stanowiących elementy zabytkowego układu architektoniczno-urbanistycznego, pozostającego pod ścisłą kontrolą konserwatorską. Wydanie decyzji lokalizacyjnej musi być poprzedzone uzyskaniem pozytywnej opinii organu ochrony zabytków bez względu na to, czy posadowienie obiektu projektowane jest w pasie drogowym czy poza nim, ponieważ cała przestrzeń urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca układ urbanistyczny Starego Miasta i Śródmieścia miasta L. wpisana jest do rejestru zabytków na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] sierpnia 1985 r. nr [...]. Działka o numerze ewidencyjnym [...] mieści się na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

Powoływanie się przez organy obydwu instancji na przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest nietrafne. Ust. 3 tego artykułu nie może być stosowany w oderwaniu od treści ust. 3a tego samego artykułu.

Ponadto organy nie wyjaśniły, czy kiosk posadowiony miałby być w pasie drogowym, czy na skwerze przy ul. H.. Nie wyjaśniono i nie wykazano, czy skwer stanowi pas drogowy. Zdaniem strony kiosk jest posadowiony na skwerze, który pozostaje pod zarządem Gminy L., a dokładnie Wydziału Gospodarki Komunalnej UM L., który spełnia w imieniu Prezydenta Miasta L. obowiązki zarządcy terenami zieleni miejskiej oraz drogami miejskimi. Skoro miejsce posadowienia kiosku nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej [...], to decyzja z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zezwalająca na zlokalizowanie kiosku typu "Ruch" została wydana bez podstawy prawnej, gdyż art. 38 ust. 1 i 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania w tym stanie faktycznym.

Powoływanie się przez organy obydwu instancji na zaakceptowanie w roku 1994 projektu kiosku przez Państwową Służbę Ochrony Zabytków jest bezprawne i nietrafne, ponieważ stanowisko organu ochrony zabytków posiadało ściśle zakreślony termin obowiązywania, do 20 lutego 1997 r. Ponadto, decyzja lokalizacyjna z 1994 nakładała na inwestora obowiązek uzgodnienia planu realizacji inwestycji z zainteresowanymi jednostkami zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zobowiązanie w tym zakresie powtórnie nałożono na inwestora w decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. zezwalającej na budowę kiosku. Uzgodnienia takiego inwestor wtedy dokonał uzyskując zgodę miejskiego konserwatora zabytków, z tym że tak jak w decyzjach Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury UM L., zgoda ta wyrażona została przez organ ochrony zabytków na okres tylko do 20 lutego 1997 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że decyzja nr [...] znak [...] wydana z up. Prezydenta Miasta L. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji nowego pawilonu - kolektury lotto w miejscu starego istniejącego kiosku ruchu przy ul. H., działka nr [...] została wydana w trybie art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych, w którym wydana została zaskarżona przez stronę decyzja. Inne przesłanki podlegają badaniu w związku z ustaleniem warunków zabudowy, a inne w związku z wydawaniem przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizowanie obiektu budowlanego w pasie drogowym czy dalsze jego funkcjonowanie w pasie drogowym. W związku z powyższym oczywiste jest, że organy administracji mogły w obu sprawach orzec odmiennie, skoro przedmiot postępowania w obu sprawach też różny.

Z materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy kiosk istnieje w tym samym miejscu już szereg lat oraz że zlokalizowany jest w pasie drogowym. Działka nr [...] w L. (ul. H.), na której położony jest kiosk jest drogą powiatową o nr: [...].

Nie można się także zdaniem organu zgodzić z zarzutem skarżącego, który uważa, że decyzja rażąco narusza art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie zawiera pouczenia inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest on zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w sytuacji, kiedy obiekt już istnieje w pasie drogowym. Obiekt ten został bowiem już wcześniej wybudowany, a z wydaną decyzją nie wiążą się dalsze prace budowlane. Ponadto należy zauważyć, że decyzja organu pierwszej instancji, utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję Kolegium, została wydana na skutek wznowienia postępowania na wniosek T. S., A. S., S. S. i J. S., natomiast zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa nie jest przesłanką wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 k.p.a. W związku z powyższym nie może on być podstawą do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego uzyskania stanowiska organów ochrony zabytków w sytuacji, gdy lokalizacja kiosku ma miejsce w obszarze objętym ochroną konserwatorską i w bezpośrednim sąsiedztwie budynku wpisanego do rejestru zabytków nie zasługuje w ocenie organu na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła istniejącego już obiektu (kiosku) i zezwolenia na dalsze jego funkcjonowanie w pasie drogowym. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Sprawa nie dotyczyła natomiast ustalenia lokalizacji inwestycji, a decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyleniu podlega decyzja lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto wskazać należy na przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wydanej w wyniku wznowionego postępowania w sprawie zezwolenia na zlokalizowanie (dalsze funkcjonowanie) kiosku typu "Ruch" w pasie drogowym drogi publicznej w trybie art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę T. S. należy uwzględnić, a zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu.

Przedmiotową decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która wydana została po wznowieniu na wniosek stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją i którą odmówiono uchylenia owej ostatecznej decyzji. Za podstawę wznowienia organ uznał art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej k.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.; Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), tj. fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. I tak zgodnie z art. 145 §1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Wskazanie właściwej podstawy wznowienia postępowania jest bardzo istotne, gdyż tryb wznowienia postępowania jest trybem nadzwyczajnym, który ustawodawca obwarował kilkoma wymogami. Wymogi te dotyczą przede wszystkim kwestii przesłanek wznowienia postępowania, które są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny, w związku z czym przyczyny wznowienia postępowania są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a § 1 k.p.a.

Jak wskazano powyżej, organ wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2006 r. nr [...] i odmówił uchylenia tej decyzji, na wznowieniowej podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Za prof. Barbarą Adamiak (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 636-637) należy powtórzyć, że wznowienie postępowania na tej podstawie opiera się na dwóch przesłankach: - po pierwsze, na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu; po drugie, na braku winy strony, przy czym przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy zatem rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to spraw, w których występuje wielość stron, gdy jednej ze stron nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji.

Ocenę wystąpienia powyższych przesłanek organ obowiązany jest przytoczyć w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 989/99, opubl. LEX nr 48571).

Podnieść należy również, że istotą wznowionego postępowania i ewentualnego uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym.

Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego (publ. E. Smoktunowicz. Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sąu Administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego – Warszawa 1994). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać organu z zamiarem zaspokojenia potrzeb albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

W rozpoznawanej sprawie T. S. jest właścicielem budynku sąsiadującego z pasem drogowym, w którym lokalizację ma "kiosk" i nie brał on bez własnej winy udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia 16 marca 2006 r. wydaną z upoważnienia prezydenta Miasta L.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształtował się pogląd, iż prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być obiekt budowlany jest źródłem interesu prawnego co uzasadnia przyznanie właścicielowi tejże nieruchomości przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skoro skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2006 r. to istniała w niniejszej sprawie przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania miał obowiązek zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylenia dotychczasowej decyzji i wydanie nowej rozstrzygającej o istocie sprawy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu o wznowienie, może nastąpić wówczas tylko, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia, odmowa uchylenia decyzji orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 kpa wymaga przekonywującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy we wznowionym postępowaniu z powołaniem się na art. 145 § 2 kpa nie może nastąpić przy jednostronnej ocenie sprawy.

Podkreślenia wymaga, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy we wznowieniowym postępowaniu, organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym.

W niniejszej sprawie w toku postępowania wznowieniowego skarżący kierował do organów obu instancji pisma, w których podnosił różne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione, jak chociażby kwestia zeszpecenia otoczenia. Podnieść należy, że działka Nr [...] przy ul. H. zlokalizowana jest w obrębie urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia L. figurującego w rejestrze zabytków województwa pod nr [...].

Należy również zwrócić uwagę na podstawę prawną wydanych decyzji. Organ II instancji powołał jako podstawę prawna decyzji art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa i jednocześnie przyjmując zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 uznał, iż nie zachodzi przesłanka do uchylenia decyzji ostatecznej albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. To zaś stwierdzenie stanowi powtórzenie treści art. 146 § 2 kpa. Brzmienie tegoż przepisu to: "nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". W tej sytuacji uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w gruncie rzeczy zastosowało art. 146 § 2 kpa.

Wskazać należy, że podstawą materialno-prawną decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L., będącej przedmiotem wznowienia stanowił art. 39 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U 07.19.115 tekst jednolity ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Tym samym organ administracji przy wydawaniu takiej decyzji jest obowiązany badać zgodnie z powołanym przepisem, czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione okoliczności, czy nie spowoduje zagrożenia ruchu drogowego.

Przepis pkt 3a powołanego art. 39 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta L. ([...] maja 2007r.) stanowi, iż w decyzji o której mowa w pkt 3 określa się w szczególności rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1/ uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych.

2/ uzgodnienia z zarządcą drogi przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego lub urządzenia, o którym mowa w pkt 3 ,

3/ uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Elementów powyższych skarżone decyzje nie zawierały.

Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzającego go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym i tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy. W związku z tym sąd uchylił decyzję organu zarówno drugiej, jak i pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy prawidłowo zastosuje art. 145 § 1 k.p.a., stosując do wznowionego postępowania właściwą podstawę wznowienia, rozważy zaistnienie owej podstawy i uwzględni w prowadzonym postępowaniu art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a., mając na uwadze powyżej zamieszczone wyjaśnienia.

Wobec powyższego, mając na względzie dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd skarżącemu przysługuje w stosunku do organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W przedmiotowej sprawie kwota zwróconych kosztów postępowania to uiszczony wpis sądowy, tj. kwota 200 zł.