Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2146/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], uchylono postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z., gmina M.(pkt I) i wskazano pod jakimi warunkami będzie możliwe uzgodnienie tego planu. Warunki te to:

1. uwzględnienie zakazu zabudowy z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną;

2. uwzględnienie zakazu lokalizowania urządzeń turystyczno-rekreacyjnych o dużej intensywności wykorzystania terenu, takich jak stoki narciarskie, trasy saneczkowe, trasy snowbordowe;

3. uwzględnienie bezwzględnego zakazu grodzenia tj. obejmującego również ogrodzenia o wysokości równej lub poniżej 2,20 m;

4. uwzględnienie zakazu oświetlenia, stosowania reklam świetlnych i świetlnych informacji wizualnych;

5. usunięcie zapisu o lokalizacji "inwestycji wynikających z przepisów odrębnych";

6. określenie możliwości realizacji dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych a także o urządzeń turystyczno-wypoczynkowych (z wyjątkiem urządzeń o dużej intensywności wykorzystania terenu) w miejscach wyznaczonych w planie, wyznaczenie dróg dojazdowych, dróg wewnętrznych oraz urządzeń turystyczno-rekreacyjnych z uwzględnieniem aktualnego ukształtowania terenu i określeniem, że ich zagęszczenie powinno być niewielkie.

7. usunięcie zapisu o możliwości zaopatrzenia w energię elektryczną oraz możliwości lokalizacji napowietrznych i wewnętrznych stacji transformatorowych.

Stan sprawy przestawił się następująco.

Burmistrz Miasta M. pismem z dnia [...] października 2014 r., na podstawie art.17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 2012, poz. 647), dalej zwanej "pzp" wystąpił o uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości Z., gmina M.

Postanowieniem z [...] listopada 2014 r., znak [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia. Wskazał na negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...] w tym na siedliska i gatunki dla których ochrony został on wyznaczony (wilk, niedźwiedź) oraz na pogorszenie jego integralności oraz spójności z innymi obszarami. Wskazał na możliwość naruszenia Rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego (D.U. Woj. [...], nr [...], poz. [...]), dalej zwanego "Rozporządzeniem" ponieważ dopuszczona została lokalizacja urządzeń turystyczno-rekreacyjnych bez określenia ich liczby i usytuowania, co może doprowadzić do naruszenia zakazu wykonywania prac trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz możliwość, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem ZL(lasy), naruszenia celów ochrony dla obszaru [...] Parku Krajobrazowego, brak analizy oddziaływania na środowisko lokalizacji dróg wewnętrznych, co niesie za sobą ryzyko zniszczenia miejsc bytowania oraz potencjalnych siedlisk dla gatunków chronionych w tym wilka i niedźwiedzia (§ 13 ust. 3 pkt 2 projektu planu), nieograniczoną możliwość realizacji bliżej nie określonych inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (zapis § 13 ust. 3 pkt 1 projektu planu), dopuszczenie w § 9 ust. 5 projektu planu lokalizacji linii napowietrznych i wewnętrznych stacji transformatorowych oraz przewidzianą w § 9 ust. 5 pkt 3 możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną jako negatywnie oddziałująca na obszar Natura 2000 [...], wynikający a contrario z § 7 ust. 1 pkt 1 projektu planu zakaz lokalizacji ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m co wiąże się ze znaczącym negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 w tym na jego integralność.

Burmistrz Miasta i Gminy M. wniósł zażalenie.

Wskazał, że:

-postanowienia planu miejscowego dopuszczające realizację "inwestycji wynikających z przepisów odrębnych" odsyłają tylko do ustawy o lasach a ich zamieszczenie w planie wynika z zasad techniki legislacyjnej;

-możliwość zaopatrzenia w energię elektryczną jest zgodna z ustawą o lasach i nie będzie oddziaływać na obszary Natura 2000;

-w § 12 ust. 4 i § 13 ust. 4 projektu planu został ustanowiony zakaz grodzenia dla terenów R.1 i ZL.3 a na pozostałych terenach wyznaczonych planem taki zakaz wynika z ustalonego przeznaczenia lub przepisów odrębnych;

-projekt planu został sporządzony zgodnie z postanowieniami Rozporządzenia;

-organ uzgadniający nie uwzględnił zmian, które nastąpiły w sposobie użytkowania terenów objętych ustaleniami planu.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, ponownie oceniając projekt planu miejscowego ustalił, że:

-teren projektowanego planu to w przeważającej części las, do najbliższych zabudowań oddalony jest o 1,6 km.(S.) i 2 km (Z.):

-na działce [...] w Z. został wybudowany bez pozwolenia tor saneczkowy z infrastrukturą towarzyszącą – oświetleniem i siecią rozprowadzania wody w związku z czym doszło do wylesienia 5,6 km lasu, niwelacji terenu, budowy band zabezpieczających, mostów i drewnianego budynku;

-analizowany obszar znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego na terenie Natura 2000 [...]([...]). Przedmiotem ochrony tego terenu jest m.in. ochrona 12 siedlisk przyrodniczych, ssaków drapieżnych – niedźwiedzia brunatnego, wilka, rysia i 16 innych gatunków. Na terenie tym bytuje do 3 niedźwiedzi, do 25 wilków i powyżej 15 rysi. Wilk i niedźwiedź stanowią gatunki priorytetowe w rozumieniu dyrektywy Rady nr 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (D.U. L.206 z 22 lipca 1992 r. str. 7), także ryś jest gatunkiem szczególnie chronionym z uwagi na regres w jego populacji w Polsce. Teren ten stanowi jego ostoję. Liczebność rysia w Polsce to 190-200 osobników; na obszarze w obrębie góry K. oraz potoku S. pojawiły się ślady wilka, rysia, saren a te ostatnie stanowią ich pożywienie. Niedźwiedzia widziano w leśnictwie R. i granicy nadleśnictw P. i N. Obszary te znajdują się w pobliżu terenów planu. Niedźwiedź, wilk i ryś to drapieżniki, które przemieszczają się w celu poszukiwania pożywienia i w celu rozrodu. Teren objęty planem leży obok cieku wodnego (potoku). Zdaniem organu stwierdzone tropy zwierząt w tych lokalizacjach pozwalają na przyjęcie, że zwierzęta te występują bądź z pewnością (wilk i ryś) bądź z dużym prawdopodobieństwem (niedźwiedź). Rysie i wilki żyją na terenach zalesionych, unikają terenów otwartych. Wilki unikają obszarów sąsiadujących z wyciągami narciarskimi, schronisk, ruchliwych szlaków turystycznych, odizolowanych tras narciarskich – nawet po sezonie zimowym. Występują na terenach odizolowanych od ludzi stąd też zachowanie takich obszarów jak ten jest bardzo istotne dla kondycji populacji tych drapieżników. Rysie żyją i migrują tylko na terenach zalesionych, bardzo niechętnie przekraczają tereny otwarte. Nieciągłość terenów leśnych i brak możliwości migracji to główne czynniki hamujące rozprzestrzenianie się populacji rysia w Polsce. Zagrożenia te odnoszą się także do populacji niedźwiedzia, który preferuje większe kompleksy leśne, które dostarczają zasobów pokarmowych i w których ingerencja człowieka jest minimalna, unikają siedlisk w pobliżu osiedli i ośrodków rekreacyjnych Nie bez znaczenia jest dla niedźwiedzi okres zimowy, który jest okresem ich gawrowania i kiedy nie należy ich niepokoić. Zaobserwowano u nich w ostatnich latach porzucanie niemowląt. Dlatego też dla przetrwania tych gatunków niezbędne jest zapewnienie ciągłości ekosystemów przez nie wykorzystywanych, połączeń z innymi ostojami, ograniczenie możliwości ich płoszenia i niepokojenia Wszystko to stanowi podstawę do uznania, że projekt planu miejscowego może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...];

-oddziaływanie takie może być skutkiem realizacji ustaleń § 13 projektu planu z uwagi na dopuszczenie realizacji na terenach lasów "inwestycji wynikających z przepisów odrębnych". Umożliwia realizację nieograniczonych co do ich ilości obiektów z zakresu "inwestycji wynikających z przepisów odrębnych", co stwarza ryzyko zniszczenia siedlisk przyrodniczych", dopuszcza realizację inwestycji o niesprecyzowanym charakterze. Organ uznał za nieprzekonującą argumentację skarżącego, że określenie "inwestycje wynikające z przepisów odrębnych", odsyła w istocie do ustawy o lasach i wynika z zasad prawidłowej legislacji. Przepis ten nie wskazuje na inwestycje, których dopuszczalność realizacji wynika z przepisów odrębnych a jedynie na inwestycje wynikające z przepisów odrębnych. Charakter planu ma na celu wskazanie jakiego rodzaju inwestycje są dopuszczalne tak aby postanowienia planu nie nastręczały trudności interpretacyjnych. Przepis § 13 ust. 3 pkt 1 projektu planu tego kryterium nie spełnia;

-zapisy § 13 ust. 3 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt 11 projektu planu, poprzez możliwość realizacji dróg wewnętrznych, stwarza ryzyko usytuowania tych dróg w sposób zagrażający bezpośrednio (uszczuplenie przestrzeni życiowej) lub pośrednio (płoszenie) chronionym gatunkom. § 13 ust. 3 pkt 3 projektu planu dopuszczający lokalizację urządzeń rekreacyjno-turystycznych również może doprowadzić do tego samego skutku a nadto wylesienia, intensywnego pobytu ludzi związanego z turystyką i rekreacją i do zajmowania kolejnych części zwartych kompleksów leśnych co stanowi zagrożenie dla integralności Natura 2000;

-teren projektu planu znajduje się pomiędzy stokami narciarskimi w S. (ok 2 km na zachód od terenu objętego planem) i J. (ok 1,3 km na północny wschód ). Realizacja urządzeń turystyczno-rekreacyjnych spowoduje, że powstaną obok siebie 3 centra turystyczne, które w sposób skumulowany będą oddziaływać na tereny leśne poprzez oświetlenie, obecność ludzi, hałas, emisję zanieczyszczeń. Nastąpi rozciągnięcie strefy turystycznej nie tylko na powierzchnię 51,5 km objętą planem ale na obszary pomiędzy tymi centrami. Teren znajduje się w głębi lasu w oddali od zabudowy. Zajęcie go pod obiekty turystyczno-rekreacyjne w połączeniu z istniejącymi stokami odetnie zwierzętom dostęp do części lasu dzielącego te centra od miejscowości Z. i S. i doprowadzi do skumulowania oddziaływań, zacieśnienia regionalnego korytarza ekologicznego o obszar znacznie przekraczający teren objęty projektem planu, zmniejszy drożność korytarza karpackiego, utrudniając migracją zwierząt w sytuacji w której trasy migracyjne zwierząt, zgodnie z art. 117 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy o ochronie przyrody należy uwzględniać w ramach celów ochrony przyrody. Wpłynie na ograniczenie możliwości wymiany osobników z innymi populacjami gatunku i przez to na ograniczenie puli genetycznej potomstwa, co może stopniowo prowadzić do zaniknięcia lokalnych subpopulacji ww gatunków. Obszar korytarzy ekologicznych jest już podzielony stokami narciarskimi oraz zabudową miejscowości a więc kolejne podobne przedsięwzięcie jeszcze bardziej pogorszy warunki bytowania zwierząt oraz warunki ich migracji.

--teren objęty projektem planu stanowi fragment zwartego kompleksu leśnego będącego częścią regionalnego korytarza ekologicznego łączącego [...] i [...] oraz ogólnokarpackiego szlaku migracyjnego –Korytarza [...], które umożliwiają przemieszczanie się i bytowanie dużych ssaków drapieżnych i kopytnych. Z uwagi na położenie w dolinie wzdłuż potoku oraz pomiędzy dwoma stokami narciarskimi w S. i J. stanowi korytarz lokalny, którym zwierzęta migrują w stronę Gór [...] w [...]. Utrzymanie korytarzy służy utrzymaniu populacji. Przerwanie korytarzy migracyjnych może doprowadzić do zaniku lokalnej populacji, ponieważ małe zgrupowania zwierząt jest szczególnie wrażliwe na wszelkie naturalne czynniki śmiertelności (choroby, brak pokarmu) a także działania człowieka (kłusownictwo, śmierć na drogach, niepokojenie).

-podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest przeznaczenie leśne. Przeznaczenie terenu nie może kolidować z przeznaczeniem podstawowym. Dopuszczalność lokalizacji bliżej nie określonych inwestycji wynikających z przepisów odrębnych oraz lokalizacja urządzeń turystyczno-rekreacyjnych stanowi dopuszczenie inwestycji sprzecznych z przeznaczeniem tego terenu;

-§ 9 ust. 5 pkt. 2 oraz § 9 ust. 5 pkt 3 dopuszczający możliwość lokalizacji linii napowietrznych i wewnętrznych stacji transformatorowych i możliwość zaopatrzenia obszaru nim objętego w energię elektryczną wiąże się ze znacząco negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 poprzez odstraszanie lub przyciąganie zwierząt, zakłócenie trybu ich życia oraz migracji, co przyczyni się do pogorszenia stanu ich ochrony. Bez znaczenia jest czy instalacja oświetlenia jest zgodna z ustawą o lasach, ponieważ organ oceniał zgodność projektu planu z ustawą o ochronie przyrody i rozporządzeniem Wojewody [...]. Nie jest prawdą, że na obszarze Zl.1-Zl.3 brak jest możliwości oświetlenia ponieważ w przeszłości było ono instalowane, co wynika z protokołu z dnia 1 sierpnia 2012 r i kontroli działki [...] w miejscowości Z., dokumentacji fotograficznej, wizji w terenie i wniosku o wydanie warunków zabudowy z [...] września 2014 r. dt budowy elektrycznego oświetlenia wewnątrz drogi leśnej na działce [...]. Z kolei zakaz realizacji neonów i reklam świetlnych nie obejmuje swą hipotezą instalacji oświetlenia.

-możliwość realizacji ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m z wyjątkiem ogrodzeń pełnych i blaszanych (§ 7 ust. 1 pkt 1 planu), także wiąże się ze znaczącym negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000 w tym na jego integralność. Lokalizacja ogrodzeń o wysokości do 2,2, m jest wystarczająca by uniemożliwić przemieszczanie się zwierząt i stanowi sztuczną ingerencję w ich środowisko, która spowoduje zawężenie korytarza ekologicznego o randze lokalnej. § 13 ust. 4 projektu planu nie ustanawia zakazu grodzenia a w ogóle się do niego nie odnosi. Organ uznał za nieuprawnione twierdzenie, że zapis dotyczący zakazu zabudowy będzie "martwym". Lokalizacja ogrodzenia od strony miejsc publicznych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (t.. D.U. 2013, poz. 1409), wymaga zgłoszenia a park krajobrazowy jest miejscem publicznym, ponieważ jest instytucją publiczną powszechnie dostępną. Podstawą do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia jest niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego (art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) Postanowienia planu o zakazie grodzenia mogą stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonania ogrodzenia na analizowanym terenie.

-organ nie podzielił wniosków autorów "prognozy oddziaływania na środowisko" uznając ją za niepełną i przywołującą postanowienia projektu planu nie pokrywające się z przedłożonym planem w zakresie obszaru Zl.1-Zl.3 w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia i grodzenia. W zakresie dopuszczalnego przeznaczenia w prognozie pominięto dopuszczalną lokalizację "inwestycji wynikających z przepisów odrębnych" a w grodzeniu w prognozie wskazano na całkowity zakaz zabudowy i budowy ogrodzeń, który nie został zawarty w uzgodnionym projekcie planu miejscowego. Zatem prognoza odnosi się do innego projektu planu, poza tym jest niepełna, pomija skutki wynikające z lokalizacji urządzeń turystyczno-rekreacyjnych i innych inwestycji dopuszczonych do realizacji w planie miejscowym. Celem planu nie jest więc ochrona kompleksów leśnych przed niekontrolowaną działalnością człowieka, bo gdyby tak było, to projekt planu objąłby cały obszar tych terenów a nie jego fragment.

-art. 34 ustawy o ochronie przyrody pozwala organowi uzgodniającemu wydanie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego w tym wymogi o charakterze społecznym i gospodarczym i gdy brak jest rozwiązań alternatywnych. W ocenie organu brak jest tego rodzaju przesłanek, ponieważ postanowienia projektu planu nie wskazują na realizację celu, który mógłby zostać osiągnięty bez oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]. Skarżący nie wskazuje na takie okoliczności.

-postanowienia planu nie są też zgodne z Rozporządzeniem. § 3 Rozporządzenia zakazuje wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem oraz naprawą urządzeń wodnych. Lokalizacja urządzeń turystyczno-rekreacyjnych lub bliżej nie określonych inwestycji "wynikających z przepisów odrębnych" może spowodować naruszenie tego zakazu. Wykonanie takich urządzeń wymaga prac ziemnych, karczowania, niwelacji terenu i często prac budowlanych (posadowienie podpór pod obiekty, barierek);

-organ uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy w tym nielegalne wybudowanie toru saneczkowego co doprowadziło do przekształcenia powierzchni działki 9/2 i negatywnie wpłynęło na obszar Natura 2000(naruszony zakaz zniekształcania rzeźby terenu). W ocenie organu odwoławczego nie wolno dopuszczać do sytuacji w których w wyniku zniszczenia lub przekształcenia przedmiotu ochrony dochodzi do realizacji przedsięwzięć które nie byłyby uzgodnione. Ustalenia planu zmierzające do zwiększenia intensywności turystyczno-rekreacyjnej obszaru pozostają w sprzeczności z celami ochrony [...] Parku Krajobrazowego ustalonego w Rozporządzeniu tj. m.in. zachowaniem i restytucją lasów górskich o charakterze naturalnym i zbliżonym do naturalnego naturalnych elementów różnorodności siedliskowej, cennych gatunków roślin i zwierząt a szczególnie gatunków ginących, prawnie chronionych o istotnym znaczeniu dla obszarów Natura 2000 [...] oraz korytarzy ekologicznych (§ 2 Rozporządzenia) Dlatego ustalenia planu będą naruszać względy ochronne poprzez negatywny wpływ na przyrodę [...] Parku Krajobrazowego oraz może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar natura 2000 [...].

-organ jednocześnie określił warunki pod jakimi uzgodnienie byłoby dokonane zamieszczając je w sentencji postanowienia a nie w jego uzasadnieniu – jak to uczynił organ I instancji. W związku z tym konieczne stało się uchylenie postanowienia organu I instancji i orzeczenie przez organ II instancji merytorycznie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy [...], dalej zwany "skarżącym" wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że po pierwsze przepisami odrębnymi regulującymi zasady zagospodarowania terenów leśnych oraz dopuszczonych inwestycji na takich terenach są przepisy ustawy o lasach, cytowanie ich w planie jest niezgodne z zasadami techniki legislacyjnej.

Po drugie zakaz grodzenia jest przepisem martwym, którego egzekwowanie będzie niemożliwe. Przepisy ustawy prawo budowlane, wskazuje, że ogrodzenia to urządzenia budowlane pod budowę co do których nie jest wymagane pozwolenie na budowę za wyjątkiem budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, które podlega zgłoszeniu. Las nie jest miejscem powszechnie zwanym jako publiczne, co potwierdza nie obowiązujące już rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z 8 października 1970 r. w sprawie zatwierdzania pod względem artystycznym niektórych projektów budowalnych, kwalifikujące jako miejsce publiczne: m.in. szlaki, tereny zieleni użytku publicznego, skwery, drogi wodne.

Po trzecie, w zakresie uwzględnienia zakazu stosowania reklam świetlnych, nośników informacji wizualnej plan ustala szereg zasad i zakazów.

Po czwarte, nie można zakazać właścicielowi zakazu dojazdu na własną nieruchomości w postaci zakazu ustanowienia drogi wewnętrznej. Droga leśna jest drogą wewnętrzną i mimo że nie jest drogą publiczną pozostaje obiektem budowlanym i zgodnie z art. 3 pkt 3 a Prawa budowalnego na jej posadowienie potrzebne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po piąte, zapis o zaopatrzeniu w energię elektryczną jest zgodny z ustawą o lasach i nie oddziałuje na obszar Natura 2000, brak jest możliwości realizacji oświetlenia o jakim mowa w postanowieniu GDOŚ.

Po szóste, zdaniem skarżącego przeprowadzenie jakiejkolwiek inwestycji na terenie Natura 2000 jest wg organu niemożliwe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochronny Środowiska o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z., gmina M.

W sprawie nie jest sporne, że teren objęty projektowanym m.p.z.p znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego będącego jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody). W związku z tym projekt m.p.z.p. wymaga uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody tj. parku krajobrazowego, co wynika z art. 16 ust. 7 tej ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten zakreśla zatem granice oceny tego organu. Park krajobrazowy jest trzecią z kolei formą ochrony przyrody ( art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody). Kolejność tych form wynika z zakresu przysługującej danej formie ochrony od najmocniejszej do najsłabszej.

Przedmiotem sporu między stroną skarżącą a organem uzgadniającym projekt m.p.z.p. jest przede wszystkim to, czy postanowienia planu naruszają lub mogą naruszać ustalenia Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia 23 maja 2005 r. w sprawie ochrony [...] Parku Krajobrazowego, kwestii dopuszczenia w projekcie planu w odniesieniu do terenu ZL.1 – ZL.3 obiektów turystyczno-rekreacyjnych, grodzenia, oświetlenia, budowania dróg wewnętrznych i posadawiania urządzeń służących zaopatrzeniu w energię elektryczną. Wszystkie te elementy mają zdaniem organu negatywny wpływ na ochronę parku krajobrazowego.

Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Odmowa uzgodnienia skutkuje niemożnością uchwalenia planu w proponowanym kształcie. Ocenie tego organu podlegają ograniczenia wynikające z ochrony przyrody terenów objętych planem. Podstawy wskazane przez organ uzgadniający jako stanowiące przyczyny odmowy uzgodnienia projektu planu nie mogą być bardziej restrykcyjne niż ograniczenia ustawowe lub ograniczenia wynikające z przepisów prawa miejscowego dla danego terenu chronionego.

Ustawa o ochronie przyrody nie ustanawia zakazów, mających na celu ochronę poszczególnych form przyrody, obowiązujących z mocy prawa. Decyzja w tym przedmiocie należy do organu kreującego daną formę ochrony (sejmiku województwa, wojewody). To ten organ, działający na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, decyduje m.in. które z ustawowych zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1 tej ustawy, będą właściwie realizować cele ochrony przyrody na obszarze, bądź w stosunku do danego obiektu poddanego ochronie.

Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] maja 2005 r. ustanowiono zasady ochrony [...] Parku Krajobrazowego. Celami tej ochrony jest ochrona wartości przyrodniczych, zachowanie i restytucja lasów o charakterze naturalnym i zbliżonym do naturalnego, zachowanie i restytucja naturalnych elementów różnorodności siedliskowej w szczególności łąk pastwisk, muraw, zachowanie i przywracanie do stanu naturalnego unikalnego środowiska Doliny [...] oraz przełomowych odcinków D., K. i ich górnych odpływów, zachowanie naturalnego charakteru źródeł i ceków wodnych, zachowanie cennych gatunków roślin i zwierząt a w szczególności gatunków ginących, prawnie chronionych o istotnym znaczeniu dla obszaru Natura 2000 pn. "[...]", zachowanie korytarzy ekologicznych, ochrona walorów krajobrazowych – zachowanie walorów estetyczno-widokowych krajobrazu naturalnego i kulturowego - § 2 Rozporządzenia.

Spośród najdalej idących zakazów o jakich mowa w rozporządzeniu ustanowiono zakaz umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, schronień, miejsc rozrodu - § 3 pkt 2, likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, wodnego, budowy, odbudowy, utrzymania remontów lub naprawy urządzeń wodnych - § 3 pkt 3, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem j.w. - § 3 ust. 4., zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów budowalnych służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej-§ 3 ust.7.

W rozporządzeniu mowa jest także o zakazie organizowania rajdów motorowych i samochodowych z wyłączeniem dróg publicznych - § 3 pkt 12 Rozporządzenia. Ustanowione ograniczenia w większości są powieleniem treści art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Reżim prawny obowiązujący w związku z ustanowieniem danej formy ochrony przyrody jest dostosowany do formy ochrony i celów jakie dana forma ma realizować. Przepisy ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń od których na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazane są dopuszczalne odstępstwa.

Organ, kreując określone zakazy i nakazy powinien kierować się konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 Konstytucji R.P. Jak się wskazuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, badanie czy przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji zostały spełnione, wymagane jest w każdym konkretnym wypadku ograniczenia prawa lub wolności, skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi, które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok z 8.10.2007, sygn. Akt K 20/07, wyrok z 30 października 2006 r, sygn. akt P 10/06, wyrok z 20 lutego 2007 r., sygn akt P 1/06, wyrok z 13 marca 2007 r. sygn akt K 8/07, ). Art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji kładzie szczególny nacisk na "konieczność w demokratycznym państwie" Chodzi zatem o ustalenie, że tego samego celu nie da się osiągnąć przy użyciu innych środków mniej uciążliwych dla obywatela. (wyrok T.K. z 12 stycznia 2000 r, sygn. akt P/98, wyrok u 11 października 2006 r., sygn. akt P 3/06).

Test konstytucyjności nakazuje rozważyć: czy wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (por. wyrok TK z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06, wyrok z 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05).

Trybunał wskazuje na wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostek. Chodzi o wymóg stosowania takich środków, które po pierwsze będą skuteczne i będą służyć zamierzonemu przez prawodawcę celowi, o środki niezbędne tj. takie które będą chronić określone wartości w takim stopniu i w taki sposób, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, o mniej uciążliwym dla obywatela zakresie. Niezbędność to wykazanie, że osiągnięcie zamierzonych celów nie byłaby możliwa przy zastosowaniu mniej uciążliwych dla jednostki środków (wyrok z 5 lutego 2008 r. , sygn. akt K 34/06).

Oceniając w tych aspektach treść postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że odmowa uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim nakłada na organ planistyczny obowiązek zamieszczenia w projekcie planu zakazu zabudowy z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną, zakazu lokalizowania urządzeń turystyczno-rekreacyjnych o dużej intensywności terenu, takich jak stoki narciarskie, trasy saneczkowe, trasy snowbordowe, zakaz oświetlenia, zakaz lokowania urządzeń zaopatrujących w energię elektryczną, linii napowietrznych i wewnętrznych stacji transformatorowych jest nieproporcjonalny, nadmierny w stosunku do celu jaki ma tymi działaniami zostać osiągnięty a którym jest szeroko pojęty cel - ochrona przyrody w postaci ochrony lasów górskich, zachowanie ginących gatunków zwierząt, ochrona walorów krajobrazowych. Ponadto żądanie ustanowienia tych zakazów są sprzecznie w znacznej mierze z postanowieniami Rozporządzenia. Wykracza poza granice tego rozporządzenia.

Sąd w tym miejscu odniesie się konkretnie do kwestionowanych przez organ zapisów planu.

1. § 13 ust. 3 pkt 3 – dopuszczanie lokalizacji urządzeń turystyczno-rekreacyjnych.

Zgodnie z definicją tych urządzeń zawartą w § 4 pkt 8 projektu planu – są nimi wyznaczone miejsca wypoczynkowe a także tablice informacyjne, ścieżki rowerowe, ścieżki dydaktyczne, ścieżki i szlaki turystyczne piesze i rowerowe, punkty widokowe, trasy narciarstwa biegowego oraz obiekty małej architektury. Poza pojęciem "obiekt małej infrastruktury" inne wyżej wymienione są potocznie zrozumiałe a ich zakres nie budzi wątpliwości. W planie nie zdefiniowano natomiast pojęcia "obiektów małej architektury" a zatem celowe jest do sięgnięcia do art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, z którego wynika, że obiektami takimi są niewielkie obiekty w szczególności obiekty kultu religijnego jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Są to więc drobne urządzenia służące generalnie rekreacji lub obiekty o charakterze widokowym. Nie mieszczą się w tym pojęciu ani stoki narciarskie ani snowbordowe bez względu na ich intensywność (długość) czy rozległość wykorzystanego na ich potrzeby terenu. W związku z tym brak jest podstaw do twierdzenia, że w związku z tym zapisem, na terenie objętym planem dojdzie do stworzenia nowej strefy turystycznej, która odetnie zwierzętom dostęp do części lasu i doprowadzi do skumulowania oddziaływań, zacieśnienia korytarza ekologicznego. Plan nie przewiduje możliwości tworzenia nowej infrastruktury w postaci budowy stoków narciarskich, schronisk, wyciągów i infrastruktury z tym związanej. Przewiduje jedynie możliwość wytyczenia tras dla narciarstwa biegowego. Tego rodzaju trasy użytkowane są wyłącznie zimą i w dzień a zatem trudno w takich okolicznościach uznać, że mogą tak drastycznie wpłynąć na migrację zwierząt, utrudnić migrację zwierząt i wpłynąć na ograniczenie możliwości wymiany osobników z innymi populacjami a przez to ograniczyć pulę genetyczną potomstwa. Poza tym trasy biegowe nie są zwykle lokowane w górnych częściach gór, co wynika z charakteru tych tras – nie są to zwykle trasy zjazdowe tak jak ma to miejsce w przypadku tras narciarstwa zjazdowego dla którego konieczne są wysokie stoki a co za tym idzie znaczna różnica poziomów terenu. Plan nie przewiduje, co zostało stwierdzone wyżej, budowy dużej infrastruktury technicznej w lesie, co oczywiście byłoby sprzeczne z ustawą o lasach. Lektura postanowień planu wskazuje na zamiar wykorzystywania tych terenów dla potrzeb turystyczno-edukacyjnych poprzez możliwość lokowania obiektów małej infrastruktury, ścieżek rowerowych czy miejsc widokowych. Zakazanie użytkowania lasu dla takich potrzeb tylko z powodu istnienia na tym terenie wilka i rysia i być może niedźwiedzia stanowiłoby o nadmiernej i niewspółmiernej ingerencji w prawo do korzystania z natury przez człowieka. Nie poparte są w ocenie Sądu twierdzenia, że na terenie objętym planem dojdzie do nadmiernej ingerencji człowieka w przyrodę, wybudowania zbyt dużej liczby obiektów a w konsekwencji do płoszenia zwierząt i przerwania korytarza ekologicznego. Wywody organu w tym zakresie mają walor hipotetyczny a zapisy planu w żadnym razie nie pozwalają na realizację tego rodzaju infrastruktury. Sam zresztą organ wywodził w postanowieniu, że doszło już do przerwania korytarza ekologicznego na skutek wybudowania dwu ośrodków narciarskich (J. i S. – str. 9 decyzji). Skoro tak to należy dojść do wniosku, że zagospodarowanie lasu poprzez możliwość umiejscawiania na jego terenie urządzeń turystyczno-rekreacyjnych chociażby takich jak ścieżki edukacyjne, tablice informacyjne, miejsca wypoczynku, nie mogą skutkować ponownym przerwaniem korytarza ekologicznego, skoro skutek ten już wcześniej nastąpił.

Poza tym skoro korytarz ekologiczny został już przerwany a więc wędrujące zwierzęta nie mogą z niego korzystać albo korzystanie to jest wysoce utrudnione – racjonalniejsze jest z punktu widzenia ochrony występujących tam gatunków umożliwienie im gromadzenia, żerowania, bytowania poza tymi, już zagospodarowanymi przez człowieka terenami.

2. § 9 ust. 5 pkt 2 oraz § 9 ust. 5 pkt 3 (dopuszczenie możliwości lokalizacji linii napowietrzynych i wewnętrznych stacji transformatorowych). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę gatunki chronione (hipotetyczny niedźwiedź oraz występujący wilk i ryś), tego rodzaju infrastruktury nie powinna negatywnie wpływać na obszar Natura 2000 poprzez odstraszanie lub przyciąganie zwierząt, jak alternatywnie twierdzi organ, zakłócanie trybu ich życia i migracji. Zgodzić się można z argumentem, że budowa tego rodzaju obiektów będzie wiązała się z koniecznością wkroczenia na tereny leśne ludzi w celu ich pobudowania. Nie ma jednak dowodu na to, że w okresie użytkowania będzie we wskazany przez organ sposób negatywnie wpływać na te zwierzęta tym bardziej, że są to zwierzęta lądowe a nie ptaki. Bez znaczenia jest to czy w przeszłości na terenie Zl.1.-Zl.3 było instalowane oświetlenie. Logika wskazuje, że oświetlenie ma służyć jakiemuś celowi. Nawet podzielając ustalenia organu co do lokowania w przeszłości na drodze leśnej na działce 9/6 oświetlenia należy dojść do wniosku, że biorąc pod uwagę jego punktowość nie powinno ono tak znacząco negatywnie wpływać na populacją zwierząt i możliwość ich migracji jak twierdzi organ. Zwrócić należy uwagę na to, że plan zakazuje realizację oświetlenia agresywnego (neony i reklamy świetlne). A contrario zakłada ewentualne lokalizowanie mniej agresywnego oświetlenia. Biorąc pod uwagę fakt, że kwestionowany teren stanowi las jest mało prawdopodobne lokowanie na nim oświetlenia, które zakłócałoby funkcjonowanie zwierząt w szczególności przy braku możliwości lokowania tras narciarstwa zjazdowego i związanej z tym infrastruktury technicznej (schroniska, stacje wyciągi itp.).

3. § 7 ust. 1 pkt 1 – możliwość realizacji ogrodzeń o wysokości poniżej 2,20 m z wyjątkiem ogrodzeń pełnych i blaszanych. Zdaniem organu możliwość realizacji ogrodzeń także wiąże się ze znaczącym negatywnym oddziaływaniem na obszar Natura 2000, uniemożliwia przemieszczanie się zwierząt i stanowi sztuczną ingerencję w ich środowisko bez względu na jego wysokość.

Sąd w tym aspekcie zgadza się z organem że bez względu na wysokość ogrodzenia zawsze będzie ono stanowiło naturalną przeszkodę dla zwierzęcia i może doprowadzić do zmiany przebiegu korytarza ekologicznego stanowiąc barierę nie do przejścia w szczególności dla zwierząt dużych takich jak występujące na tym terenie wilk i ryś. Odnosząc się w tym miejscu do wywodów strony o tym, że przepis ten będzie "martwy" Sąd stwierdza, że po pierwsze powoływanie się na nie obowiązujące rozporządzenie pozostaje bez prawnej doniosłości. Po drugie hipotetycznie co prawda, ale można sobie wyobrazić, że zarządca lasu będzie chciał ogrodzić las a przynajmniej w świetle tych zapisów planu byłoby to możliwe, po trzecie las niewątpliwie jest miejscem publicznym, dobrem ogólnonarodowym chronionym ustawą o lasach – na co trafnie wskazał organ. Grodzenie go nie tylko z powodów wynikających z prawa budowlanego byłoby sprzeczne ze sposobem korzystania z niego. Ostatni argument jest argumentem racjonalnym służącym ochronie dobra prawnie chronionego. Rację ma także organ, że w prognozie odziaływania na środowisko wskazano na konieczność ustanowienia zakazu budowania ogrodzeń, który to zakaz nie został uwzględniony w projekcie planu pkt 7. 4. ppkt 2b.

4. § 13 ust. 3 pkt 2 i § 4 ust. 1 pkt 11 projektu planu poprzez możliwość realizacji dróg wewnętrznych.

Wg organu możliwość realizacji dróg wewnętrznych stwarza ryzyko usytuowania tych dróg w sposób bezpośrednio zagrażający lub pośrednio zagrażający chronionym gatunkom poprzez uszczuplenie ich przestrzeni życiowej i możliwość płoszenia. W powiązaniu z możliwością zabudowy infrastrukturą rekreacyjno-techniczną z którą wiąże sią znaczny pobyt ludzi którzy generują hałas, może doprowadzić do zajmowania kolejnych części zwartych kompleksów leśnych, co stanowi zagrożenie dla integralności terenu Natura 2000. Z kolei skarżący wywodzi, że drogi te stanowią dojazdy do lasu a jej usytuowanie będzie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd zgadza się z organem, że uchwalenie planu, który zezwala na bliżej nie określone lokalizowanie dróg wewnętrznych może negatywnie wpłynąć na obszary prawnie chronione. Ustalenia projektu planu w zakresie infrastruktury technicznej i budowy systemów komunikacji - § 9 i 10 przewidują układ drogowy uwidoczniony na rysunku planu w oparciu o drogę wewnętrzną - oznaczona symbolem JDW.1, co wynika z § 10 pkt 1. Jednocześnie w § 13 ust. 23 pkt 2 projektu planu dopuszcza się urządzanie drób dojazdowych, dróg wewnętrznych a także ścieżek pieszych i spacerowych służących obsłudze terenów leśnych oraz szlaków turystycznych. Z kolei z § 10 projektu planu wynika, że istniejące drogi wewnętrzne zachowują dotychczasowe użytkowanie w granicach pasów drogowych. W związku z tym wydaje się, że dopuszczenie budowy nowych dróg wewnętrznych nie jest dopuszczone ogólnymi zasadami rozbudowy i budowy dróg.

5. zgodność z Rozporządzeniem i zapis o lokalizacji inwestycji - § 13 ust. 3 pkt 1.

Jak wskazuje organ Rozporządzenie zakazuje wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem oraz naprawą urządzeń wodnych. Zdaniem organu lokalizacji urządzeń turystyczno-rekreacyjnych lub bliżej nie określonych inwestycji "wynikających z przepisów odrębnych" może spowodować naruszenie tego zakazu. Trafnie organ uznał, że zezwolenie na lokalizację inwestycji wynikających z przepisów odrębnych z powodu braku wskazania o jakie przepisy chodzi może doprowadzić do lokalizacji na tym terenie bliżej nie określonych obiektów. Twierdzenia skarżącego, że chodzi wyłącznie o takie obiekty których lokalizowanie wynika z zasady wskazanych z ustawie o lasach – nie jest trafne i rodzi wątpliwości interpretacyjne. Plan z założenia jest aktem prawa miejscowego w którym ustala się zasady zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Ma być więc jasny i czytelny. Ustalenia planu rodzą po stronie obywatela roszczenie o wydanie zezwolenia na budowę. Stanowią granicę dopuszczalności ingerencji w prawo własności. Dlatego tak ważne jest aby zapisy tego aktu prawa miejscowego było klarowne i nie budziły wątpliwości interpretacyjnych.

Lokalizowanie urządzeń turystyczno-rekreacyjnych, zdefiniowanych w § 4 ust. 1 pkt 8 projektu planu nie prowadzi do naruszenia § 3 pkt 5 Rozporządzenia. Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowo administracyjnym pojęcie "zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" nie oznacza zakazu zabudowy a tak, jak wydaje się rozumuje organ. Samo rozporządzenie nie definiuje pojęcia "prace ziemne trwale zniekształcające rzeźbę terenu". Dokonując wykładni tego pojęcia należy uwzględnić i właściwie wyważyć dwa zbiegające się w tym kontekście przedmioty ochrony prawnej. Jednym przedmiotem ochrony prawnej będzie ochrona przyrody polegająca na czynnej ochronie ekosystemów obszaru chronionego. Drugim przedmiotem ochrony prawnej będzie ochrona praw właścicielskich osób posiadających nieruchomości położone w obszarze celem umożliwienia tym osobom wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności. W wypadku planu także ochrona praw osób które korzystają lub korzystać będą z dobra ogólnonarodowego jakim jest las.

Prace budowlane, bez względu na ich rozmiar, z istoty swojej pociągają za sobą różnego rodzaju ingerencję w rzeźbę terenu. Jednakże uwzględniając wyżej przedstawione przedmioty ochrony prawnej, należy uznać, że wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że rozporządzenie ustanawia faktycznie zakaz zabudowy i zagospodarowania tego obszaru. Wniosek taki byłby w oczywisty sposób nie do przyjęcia.

Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12 (dostępnym w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdził, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów.

Przyjęcie przez organ a priori, że lokalizacja niewielkich urządzeń turystyczno-rekreacyjnych będzie wiązała sią z wykonaniem prac ziemnych, niewelacją, terenu i innymi pracami budowlanymi – co na pewno spowoduje na trwale zniekształcenie rzeźby terenu jest w związku z tym zbyt daleko idące. Całościowa analiza zapisów projektu planu wskazuje, że celem nadrzędnym przy jego formułowaniu jest zapewnienie z jednej strony ochrona ekosystemów obszaru chronionego a z drugiej umożliwienie dostępu ludzi do wartości krajobrazowych poprzez umożliwienie korzystania z nich, choć w sposób ograniczony.

6. W ocenie Sądu brak jest podstaw do obciążania organów planistycznych konsekwencjami nielegalnego wybudowania toru saneczkowego, co doprowadziło do przekształcenia powierzchni działki [...]. Tego rodzaju pogląd organu sanuje jego nielegalne wybudowanie. Zgadzając się ze stwierdzeniem, że na skutek wybudowania toru saneczkowego mogło dojść do zniszczenia rzeźby terenu, podkreślić należy, że uwzględnienie tego faktu przez organ prowadzi do konkluzji o niemożności jakiejkolwiek dalszej ingerencji w przyrodę obszaru chronionego co w efekcie, z punktu widzenia zasad ochrony przyrody, eliminuje jakąkolwiek możliwość z korzystania z niej. Takie rozumienie celów ochrony przyrody jest w ocenie Sądu nieuprawnione. Celem ochrony obszarów Natura 2000 i [...] Parku Krajobrazowego jest oczywiście jego zachowanie w sposób jak najbardziej pełny ale nie wyłączenie z możliwości korzystania z jego zasobów. Zgodnie z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P Państwo ma obowiązek ochrony środowiska i dbania o zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego obecnym i przyszłym pokoleniom. Obowiązek ten nie może być jednak rozumiany jako bezwzględny zakaz ingerencji w to środowisko. Rolą państwa jest w tym wypadku znalezienie równowagi pomiędzy wartościami chronionymi prawnie (koniecznością ochrony środowiska) a prawem obywatela do korzystania z tego środowiska.

7. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozważy więc zapisy planu, mając na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i ocenie czy w świetle art. 34 ustawy o ochronie przyrody nie zachodzi przypadek o jakim mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody a więc czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji uzgadniającej. Będzie musiał w tym celu rozważyć dwa przeciwstawne interesy i stwierdzić który z nich ma charakter priorytetowy. Interes indywidualny zastąpi ochrona Natura 2000 a nadrzędny interes publiczny – prawo do środowiska i jego zasobów. (por. wyrok WSA z 8 stycznia 2008 r, sygn. akt IV SA/WA 863/07,LEX nr 512283). Organ administracji może wydać zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia, które może mieć negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, w przypadku kumulatywnego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, za realizacją projektowanego lub planowanego przedsięwzięcia przemawia nadrzędny interes publiczny, a w jego ramach wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, a po drugie brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub projektowanym przedsięwzięciu.

8. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ stawiając warunki pod jakimi doszłoby do uzgodnienia projektu planu nie rozważył w sposób wystarczający obu tych racji, dając prymat wartościom chronionym ustawą (ochrona obszaru Natura 2000 i parku krajobrazowego), pomijając prawa tych którzy mają prawo do korzystania ze środowiska.

9. Poza tym nałożenie na organ planistyczny obowiązku zamieszczenia w planie bezwzględnego zakazu zabudowy (pkt II.1.), zakazu lokalizowania urządzeń turystyczno-rekreacyjnych o dużej intensywności takich jak stoki narciarskie, trasy saneczkowe, trasy snowbordowe (pkt II. 2), zakazu stosowania oświetlenia i zakazu lokalizacji napowietrznych linii wewnętrznych stacji transformatorowych (pkt II.4 i 7) nie znajduje uzasadnienia ani w świetle celów ochrony [...] Parku Krajobrazowego ani celach ochrony przyrody wyrażonych w ustawie o ochronie przyrody.

10. Należy zgodzić się z organem, że zbyt duża intensywność turystyczno-rekreacyjna może negatywnie wpłynąć ma obszar chroniony. Organ nie określił jednak co rozumie pod pojęciem "zbyt duża intensywność". Nie badał także czy obecne ukształtowanie terenu czyni ten obszar w ogóle dostępnym dla ludzi jako korzystających z przyrody choćby z tego powodu, że większość tego teren stanowi teren zagrożony usuwaniem się mas ziemi a więc niemożliwy do wykorzystania, nie ustalił nawet czy rzeczywiście w chwili obecnej mamy do czynienia z nadmierną ingerencją człowieka w środowisko.

11. Z powyższych względów, uznając, że organy w sposób nie wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy a w odniesieniu do ww kwestii ocena była wadliwa, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.