Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1430/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 182, art. 183, art. 188, art. 189, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 16, art. 77, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151, art. 152
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 518/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 30 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na rzecz X sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 20 stycznia 2021 r., II SA/Gd 518/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 30 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) i zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej Wspólnoty zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę budynku gospodarczego oraz budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą na działce nr [...] i [...] obręb [...] [...] przy ul. [...] w [...].

Wnioskiem z dnia 14 października 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarządzająca budynkiem usytuowanym na działce sąsiadującej z działką objętą pozwoleniem na budowę, wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania powyższej decyzji w całości, na podstawie art. 152 k.p.a., z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla Wspólnoty.

Postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. Dodatkowo, w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 lipca 2019 r., postanowieniem z dnia 28 października 2019 r. organ odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wstępna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 23 lipca 2019 r.

Na wniosek Wspólnoty z dnia 12 listopada 2019 r. postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r. Prezydent Miasta [...] zawiesił wznowione postanowieniem z dnia 22 października 2019 r. postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia 30 marca 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty, utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 października 2019 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie organu odwoławczego Wspólnota nie wykazała, że wykonanie decyzji może spowodować dla niej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Zaznaczono też, że Wspólnota nie wskazała przepisów prawa, które jednoznacznie wskazywałyby na objęcie jej nieruchomości obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz zaniechania wyczerpującego zbadania i rozważenia, czy w istocie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda przyznał, że oceniając zaistnienie przesłanek do wstrzymania decyzji organ nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny organ uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do wstrzymania decyzji wydanej w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie. Ponadto, zdaniem organu, sam fakt wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nie może być podstawą do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję ostateczną o warunkach zabudowy, której do tej pory nie wyeliminowano z obiegu prawnego.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa [...] zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 152 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie przedstawiła konkretnych okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prawdopodobieństwa wystąpienia skutków trudnych do odwrócenia bądź niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy w zażaleniu i dalszym piśmie w sprawie wskazano na uwagi merytoryczne dotyczące zaciemnienia, które w sposób znaczący wpływają na sferę prywatną skarżącej, tj. na fakt, że projektowany budynek będzie zdecydowanie przewyższał wysokością sąsiadujący z nim budynek skarżącej i tym samym powodował jego zaciemnienie; art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 ust.4 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że kwestia posiadania przez skarżącą statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 23 lipca 2019 r. jest wątpliwa, podczas gdy działka nr [...] będąca w zarządzie skarżącej sąsiaduje z działką będącą przedmiotem postępowania, której dotyczy sprawa, a nadto, planowana inwestycja, jej rozmiar oraz zasięg zdają się mieć bezpośredni wpływ chociażby na zacienienie budynków skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) - dalej "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewody Pomorskiego prowadzi do wniosku, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności nie odniosły się do argumentów merytorycznych, które w ocenie skarżącej, przemawiają za prawdopodobieństwem jej uchylenia, a jednocześnie świadczą o przysługującym jej interesie prawnym w sprawie oraz podważają wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje na faktyczne zbadanie przez Wojewodę przesłanki prawdopodobieństwa. Sąd wskazał, że organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując jedynie na bliżej nieopisaną wstępną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która doprowadziła ten organ do wniosku, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 lipca 2019 r. W istocie organ I instancji przywołał jedynie treść art. 152 § 1 k.p.a. uznając, że wskazana w nim przesłanka wstrzymania wykonania decyzji nie zachodzi w niniejszej sprawie. W tej sytuacji, orzekając w administracyjnym toku instancji jako organ merytoryczny, to Wojewoda powinien był zbadać prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do zaakceptowania stanowiska organu I instancji, stwierdzając, że co prawda jest ono lakoniczne, jednakże skoro nie można utożsamiać prawdopodobieństwa z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego i udowodnieniem, to wystarczyło, że organ I instancji był wstępnie przekonany o tym, że nie dojdzie do uchylenia decyzji, zatem nie zaszły okoliczności obligujące go do wstrzymania decyzji. Wojewoda, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, formułując taki sam wniosek, co organ I instancji, również oparł się na bliżej niedookreślonej wstępnej ocenie materiału dowodowego. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia brak jest w tym zakresie jakichkolwiek wyjaśnień, na jakiej podstawie organ II instancji twierdzi, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu wywody Wojewody są ogólne, oderwane od okoliczności przedmiotowej sprawy i cech charakteryzujących kwestionowaną inwestycję oraz abstrahujące całkowicie od zastrzeżeń Wspólnoty. W uzasadnieniach postanowień organów obu instancji zabrakło odniesienia się do treści wniosku skarżącej. Strona skarżąca wskazywała tymczasem na konkretne okoliczności, które w jej ocenie uprawdopodabniają uchylenie kwestionowanej decyzji. W szczególności skarżąca wskazała, że jej nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością inwestora, a inwestor realizuje zabudowę mieszkaniową w odległości około 14m od granicy nieruchomości w wysokości przewyższającej budynki usytuowane na nieruchomości skarżącej, co prowadzić będzie do zacienienia jej nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organ weryfikując przesłankę wstrzymania wykonania z art. 152 § 1 k.p.a. dokonał analizy zasadniczych twierdzeń skarżącej zawartych we wniosku o wstrzymanie. Podtrzymując odmowę wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie takie uzasadnia fakt, że Wspólnota nie wykazała, że wykonanie decyzji spowoduje dla niej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Oznacza, że Wojewoda uznał, że od wykazania przez Wspólnotę znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków zależy uwzględnienie jej wniosku o wstrzymanie wykonania. Tymczasem w świetle dyspozycji art. 152 k.p.a. wskazane okoliczności są całkowicie irrelewantne prawnie. Jedyną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia na podstawie art. 152 k.p.a. jest prawdopodobieństwo jej uchylenia, którego organ odwoławczy, akceptując stanowisko organu I instancji, w ogóle nie zweryfikował.

Konkludując Sąd stwierdził, że Wojewoda nie rozpoznał prawidłowo wniosku skarżącej, do czego był zobowiązany wydając postanowienie w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. Tym samym, ustalenia organu nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postanowienie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem zaistniałe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, nie przesądzając jeszcze na tym etapie o prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę Wojewoda powinien zweryfikować twierdzenia Wspólnoty o oddziaływaniu projektowanego obiektu na jej nieruchomość biorąc pod uwagę charakterystykę inwestycji, jej parametry i obszar oddziaływania określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z niego wynika, że działka skarżącej Wspólnoty została objęta obszarem odziaływania projektowanej inwestycji (s. 90.3 projektu), co nakazuje traktować wątpliwości Wojewody co do statusu Wspólnoty jako strony postępowania o pozwolenie na budowę, za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał przy tym, że rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać, według reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., prawidłowej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania w kontekście zaistnienia zgłoszonej przez skarżącą we wniosku podstawy wznowienia postępowania oraz zastrzeżeń formułowanych pod adresem inwestycji, a nie przesłanek znacznej szkody czy trudnych do odwrócenia skutków, które nie mają zastosowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym Sąd wskazał, że zawieszenie wznowionego postępowania nie jest przeszkodą procesową do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem jest to czynność procesowa, którą można uznać za czynność niezbędną w rozumieniu art. 102 k.p.a.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Pomorski nie przeprowadził wyczerpująco postępowania dowodowego i nie zbadał rzetelnie przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i poprzez uznanie, że Wojewoda nie rozpoznał prawidłowo wniosku skarżącej Wspólnoty o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji, podczas gdy Wojewoda dokonał rzeczowej i wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo ustalając, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w toku prowadzonego postępowania;

2) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a co za tym idzie, uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy rozstrzygając wniosek o wstrzymanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie naruszyły art. 152 § 1 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. rozpoznanie i oddalenie w skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie nie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnosząca kasację Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadne okazały się bowiem podniesione w jej podstawach zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 152 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie naruszyły wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej.

Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Stosując ten przepis należy wziąć pod uwagę, że wyraża on wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, a także stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. W związku zatem z treścią art. 16 § 1 k.p.a., a także z ogólną zasadą rozumowania prawniczego, że przepisów ustanawiających wyjątek od reguły nie wolno interpretować rozszerzająco, obowiązkiem organów administracji było ścisłe zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a.

Z treści art. 152 k.p.a. wynika, że jedyną okolicznością upoważniającą organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której dotyczy wznowione postępowanie. W tym stanie prawnym należy zwrócić uwagę na to, że organowi administracji rozstrzygającemu wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji przysługuje istotny zakres swobodnego uznania. Organ nie musi bowiem prowadzić wznowionego postępowania aż do jego zakończenia, ale już w trakcie tego postępowania może, a z mocy art. 152 § 1 k.p.a. jest zobowiązany do oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena takiego prawdopodobieństwa nie jest przy tym zadaniem wymagającym szczególnych czynności poznawczych, ponieważ postępowanie prowadzi ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną objętą wnioskiem o wznowienie postępowania. Co więcej, przepis mówi wyraźnie o ustaleniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a nie o pewności takiego rezultatu prowadzonego postępowania. Przedstawioną zasadę podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaistnienie stanu prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nie wymaga bowiem udowodnienia, że dotychczasowa decyzja na pewno zostanie uchylona. Kwestia zaistnienia przesłanek dla uchylenia decyzji nie podlega udowodnieniu, lecz konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania (por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2019 r. II OSK 630/17; z dnia 14 października 2021 r., II GSK 1052/21). Jednocześnie podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10).

Należy dodać również, iż kwestia badania zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji (art. 152 § 1 k.p.a.) musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Niewątpliwie określenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji powinno polegać na poddaniu badaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie wnioskodawcy ma w danej sprawie zastosowanie oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tą stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyroki NSA z 21 października 2020 r. II OSK 1520/20, oraz z 20 października 2017 r., II OSK 308/16). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2019 r., II OSK 1588/17 o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż do postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. w całej rozciągłości stosuje się wymogi dotyczące postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przypisując organom naruszenie tych przepisów zobowiązał je do przeprowadzenia w ramach tegoż postępowania incydentalnego wszechstronnego i kompletnego zbadania zaistnienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, a więc rozstrzygnięcia odnośnie okoliczności o których organy te winny orzekać w decyzji kończącej postępowanie. Jednocześnie Sąd nie wskazał by we wniosku o wznowienie postępowania podniesione były konkretne okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania, do których to okoliczności nie odniosłyby się orzekające w sprawie organy, w tym w szczególności organ II instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że ze względu na powołaną na wstępie zasadę trwałości decyzji administracyjnych dla zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. nie wystarczy samo stwierdzenie, że w odniesieniu do konkretnej decyzji możliwe jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W związku z tym nawet stwierdzenie, że strona występująca z wnioskiem o wznowienie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że wystąpiło prawdopodobieństwo uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Okoliczność uzasadniająca żądanie strony, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę organy winny zapewnić jej czynny udział, w tym umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.) oraz ewentualne wniesienie od niej środków odwoławczych bowiem nieruchomość zarządzana przez wnioskodawcę znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie przesądza jednak o treści rozstrzygnięcia wznowionego postępowania. Prawo do udziału w postępowaniu nie determinuje bowiem wyniku postępowania. Sam fakt uznania interesu prawnego wnioskodawcy uzasadniającego jego udział w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, nie stanowi przesłanki, zwłaszcza przesłanki koniecznej, do stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Należy podkreślić, iż postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe, organ wydaje w wyniku analizy dostępnych na tym etapie postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją) i na tej podstawie wstępnie jedynie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Co za tym idzie nie sposób nakładać na niego obowiązku przeprowadzania w tym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. Analizę dokumentacji posiadanej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewoda Pomorski przeprowadził zaś w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 30 marca 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tym organ wskazał przede wszystkim, że w świetle zgromadzonego do tej pory materiału dowodowego zasadnicza kwestia posiadania przez Wspólnotę statusu strony zakończonego postępowania nie jest oczywista, a sama Wspólnota nie wskazała przepisów prawa, które jednoznacznie wskazywałyby na objęcie jej nieruchomości obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto wskazano, że Wspólnota nie wykazała bezpośredniości wpływu prowadzonych prac budowlanych na jej sferę prawną. Za błędne w tych okolicznościach uznać należy stanowisko Sądu I instancji, jakoby z postanowienia Wojewody nie wynikało, dlaczego organ ten uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej.

Nadto należy jeszcze dodać, iż w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został oparty o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ewentualnie ustalenie, że skarżącej Wspólnocie w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydent Miasta [...] z dnia 23 lipca 2019 r., powinien był przysługiwać status strony, nie oznacza jeszcze prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 151 § pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Pamiętać jednak trzeba, że zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego też w niniejszej sprawie wykazania wymagało, że gdyby skarżąca Wspólnota brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wynik sprawy byłby inny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawdopodobieństwa takich okoliczności nie wykazała skarżąca Wspólnota, co jak wyżej zaznaczono zasadnie podkreślił w swym rozstrzygnieciu Wojewoda Pomorski. Akcentowane przez Wspólnotę okoliczności związane z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość będącą w jej władaniu, mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji, zatem badaniu czy powinna ona być stroną postępowania. Nie świadczą jeszcze jednak o tego typu wadliwości decyzji, że w wyniku wznowienia postępowania organ administracji publicznej uchyli decyzję dotychczasową i wyda decyzję o odmiennej treści.

Wskazane wyżej uchybienia stanowiły zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na mocy art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. i jednocześnie rozpoznał skargę oddalając ją z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.