Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 68/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: I.	Byt prawny zarządzenia prezydenta miasta określającego szczegółowe warunki, na jakich może być zbyta nieruchomość miejska zwolniona przez radę miasta z obowiązku przetargu uchwałą podjętą w oparciu o art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest ściśle związany z bytem prawnym uchwały zwalniającej nieruchomość z obowiązku zbycia w drodze przetargu. Podważenie legalności uchwały pozbawia mocy prawnej czynności wykonawcze prezydenta miasta.

II.	Brzmienie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, nieruchomość gminna może być za zezwoleniem rady gminy zbyta bez przetargu, natomiast z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości może być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana.

TEZY

I.	Byt prawny zarządzenia prezydenta miasta określającego szczegółowe warunki, na jakich może być zbyta nieruchomość miejska zwolniona przez radę miasta z obowiązku przetargu uchwałą podjętą w oparciu o art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jest ściśle związany z bytem prawnym uchwały zwalniającej nieruchomość z obowiązku zbycia w drodze przetargu. Podważenie legalności uchwały pozbawia mocy prawnej czynności wykonawcze prezydenta miasta.

II.	Brzmienie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, nieruchomość gminna może być za zezwoleniem rady gminy zbyta bez przetargu, natomiast z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości może być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2010 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. – E. Ż. sprawy ze skargi Wojewody P. na Zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta Ł. w drodze bezprzetargowej stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia oraz zmieniającego go Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] marca 2007r. Nr [...], zmienionym zarządzeniem z dnia [...] maja 2007r. Nr [...], Prezydent Miasta Ł., powołując się na art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Ł., położonej przy ulicy P., orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste W. M. C. w drodze bezprzetargowej wyżej wymienionej nieruchomości oraz sprzedaży za cenę brutto 960 569,44 złotych budynku i budowli wybudowanych na tej działce przez W. M. C. ze środków własnych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2006r.

W dniu 25 listopada 2009r. Wojewoda P. jako organ nadzoru działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do sądu na powyższe zarządzenie. Zarzucił zarządzeniu naruszenie art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zbywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, następuje w drodze przetargu. Wyjątki od zasady przetargowego obrotu nieruchomościami zostały enumeratywnie wymienione w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Powołany przez organ art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości państwowej lub samorządowej, wyłącznie dwóch przypadkach:, gdy jest to nieruchomość przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe lub pod realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo inny cel publiczny, jeżeli cel będzie realizowany przez podmiot, dla którego jest to cel statutowy i którego dochody przeznacza się na działalność statutową, bądź, gdy przeniesienie własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego ma nastąpić na rzecz dotychczasowego dzierżawcy, który dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę, przy czym przepis różnicuje dla każdego z tych przypadków sposób przeniesienia praw do nieruchomości.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, oddanie bez przetargu gruntu gminy w użytkowanie wieczyste nastąpiło na rzecz osoby, która weszła w posiadanie gruntu na mocy zawartej, na okres 11 lat, w dniu 30.09. 2005r. umowy najmu, nazwanej w później sporządzonym bez daty aneksie, umową dzierżawy. Najemca (dzierżawca) zabudował nieruchomość wznosząc na niej za pozwoleniem na budowę zakład produkcyjny. Przedmiot działalności prowadzonej na terenie objętym umową najmu stanowił zarobkową działalność gospodarczą, polegającą na produkcji klejów i zapraw budowlanych, a zatem jej cel miał charakter komercyjny. Skoro celem zawarcia umowy najmu (dzierżawy) nie były cele publiczne, odstąpienie od trybu przetargu nie było dopuszczalne. Kryterium celu publicznego wyznacza art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewoda podkreślił przy tym, iż z zarządzenia prezydenta nie wynika, która konkretnie z przesłanek art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami miałaby stanowić podstawę bezprzetargowego zbycia gruntu gminnego. Jednocześnie organ nadzoru zaakcentował, iż przepisy dopuszczające wyjątki od bezprzetargowego zbywania nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego, podlegają ścisłej wykładni i nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Wyliczenie wyjątków od zasady, zawarte w ust. 2 i ust. 3 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter taksatywny, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych ustępach, zbycie nieruchomości gminnych wymaga przetargu. To stwierdzając wojewoda powołał się na wyroki: WSA w Gdańsku z 17.06.2009r. sygn. IISA/Gd 59/09 i WSA we Wrocławiu z dnia 25.05.2009r. sygn. IISA/Wr 36/09. Podnosząc powyższe zarzuty wojewoda stwierdził, iż prezydent nie miał kompetencji do działania na podstawie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wniósł o orzeczenie przez sąd niezgodności z prawem zarządzenia prezydenta.

Prezydent Miasta Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że zarządzenie zostało wydane w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] zezwalającą na bezprzetargowe zbycie spornej nieruchomości Skoro – jak pisze prezydent – w art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dopuścił możliwość sprzedaży bezprzetargowej nieruchomości na rzecz osoby, która dzierżawiła ją na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat i zabudowała na podstawie pozwolenia na budowę, a art. 4 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiuje "zbycie" jako wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to nie sposób opierając się tylko na gramatycznej wykładni zwrotu użytego w ust. 2 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjąć, iż wykluczone jest oddanie bez przetargu w użytkowanie wieczystego gruntu gminy na rzecz dzierżawcy, z jednoczesną sprzedażą budynków wzniesionych na dzierżawionym gruncie za pozwoleniem na budowę w trakcie zawartej na 11 lat umowy dzierżawy.

Udział w postępowaniu sądowym zgłosił Prokurator Okręgowy w B. (k. 40 akt sądowych), którego przedstawiciel na rozprawie poparł skargę i stanowisko wojewody wnosząc o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem przywołane w zaskarżonym akcie podstawy prawne zarządzenia nie mogły stanowić ważnego upoważnienia dla rozporządzenia z pominięciem trybu przetargowego nieruchomością Miasta Ł. położoną przy ulicy P. o numerze geodezyjnym [...].

Prezydent Miasta Ł. jako umocowanie do określenia warunków bezprzetargowego zbycia M. C. opisanej wyżej nieruchomości wskazał uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu tejże nieruchomości oraz przepis art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała powyższa w paragrafie pierwszym zwalniała z obowiązku zbycia w drodze przetargu w/w nieruchomość, w paragrafie drugim wskazywała W. C. jako wyłącznego nabywcę nieruchomości, a w paragrafie trzecim wykonanie uchwały powierzała Prezydentowi Miasta Ł. Uchwała ta była przedmiotem równoległej skargi organu nadzoru, zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Bk 753/09, rozpatrywanej łącznie ze sprawą niniejszą (vide: zarządzenie sądu o połączeniu do wspólnego rozpoznania i odrębnego wyrokowania spraw – k. 47 akt). W następstwie rozpoznania skargi Wojewody P. na opisaną wyżej uchwałę doszło do wydania w dniu 30.03.2010r. wyroku stwierdzającego, iż uchwała została wydana z naruszeniem prawa w postaci przepisu art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym podważona została legalność umocowania prezydenta do określenia szczegółowych warunków, na jakich może być zbyta nieruchomość zwolniona z obowiązku przetargu. Już z tych powodów wyrażone skarżonym zarządzeniem czynności wykonawcze prezydenta miasta, podjęte w celu wykonania postanowień uchwały, należałoby uznać za pozbawione formalnej podstawy. Byt prawny zarządzenia prezydenta miasta określającego szczegółowe warunki, na jakich może być zbyta nieruchomość miejska zwolniona przez radę miasta z obowiązku przetargu, jest ściśle związany z bytem prawnym uchwały zwalniającej nieruchomość z obowiązku zbycia w drodze przetargu. Podważenie legalności uchwały pozbawia mocy prawnej czynności wykonawcze prezydenta miasta.

Niezależnie od opisanej wyżej przyczyny, dla której należałoby stwierdzić niezgodność z prawem skarżonego zarządzenia, zauważyć należy, iż zarządzenie powyższe ewidentnie naruszyło treść art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis powyższy stanowi, iż rada gminy może – w odniesieniu do nieruchomości gminy – zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis powyższy – jak dalej mówi treść art. 37 ust. 3 – stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę.

Ustawodawca w cytowanym przepisie wyraźnie rozróżnił dwa przypadki, w których dopuszczona została możliwość wyrażenia zgody na bezprzetargowe zbycie nieruchomości gminnych. Jeden – opisany zdaniem pierwszym przepisu- dotyczący możliwości zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości z uwagi na jej przeznaczenie na cel tam wymieniony lub inny publiczny, drugi – opisany kolejnym zdaniem – dotyczący możliwości zwolnienia z obowiązku sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu z uwagi na podmioty korzystające z tych nieruchomości. Brzmienie art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie przy tym wskazuje, iż z uwagi na przeznaczenie nieruchomości, nieruchomość gminna (też Skarbu Państwa czy innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego) może być za zezwoleniem rady gminy zbyta bez przetargu, natomiast z uwagi na podmiot korzystający z nieruchomości, może być bez przetargu za zezwoleniem jedynie sprzedana.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje "zbywanie albo nabywanie nieruchomości" jako dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (vide: art. 4 pkt 3 "b" ustawy). Jest to zatem pojęcie szerokie, obejmujące wszelkie prawne formy przeniesienia prawa własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, między innymi: sprzedaż, zamianę, darowiznę, oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Rodzaje czynności prawnych przenoszących prawo własności (użytkowania wieczystego) w obrocie nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego wymienione zostały w przepisach działu II – go ustawy. Sprzedaż nieruchomości jest jedną z form jej zbycia, lecz wyłączną w odniesieniu do przeniesienia bez przetargu własności nieruchomości Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej, co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość została zabudowana na podstawie pozwolenia na budowę. Bezprzetargowe zaś oddawanie nieruchomości gminnych (Skarbu Państwa, innych jednostek samorządu terytorialnego) w użytkowanie wieczyste za zezwoleniem rady gminy (wojewody, sejmiku), może nastąpić wyłącznie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, bądź cele wymienione w zdaniu 1 – szym art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i to wówczas, gdy cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.

Zaskarżonym zarządzeniem Prezydent Miasta Ł. w wykonaniu uchwały Rady Miejskiej w Ł. zezwalającej na bezprzetargowe zbycie nieruchomości dotychczasowemu dzierżawcy (uznanej przez sąd w sprawie II SA/Bk 753/09 za wydaną z naruszeniem art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), orzekł o oddaniu tejże nieruchomości w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu jej dzierżawcy. Zaskarżonym zarządzeniem organ wykonawczy gminy bez należytego umocowania w treści uchwały rady miejskiej i z naruszeniem treści art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "dookreślił" formę przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości gminnej na rzecz dotychczasowego dzierżawcy nieruchomości.

Wyrażony zaskarżonym zarządzeniem sposób wykonania uchwały Rady Miejskiej w Ł. z [...].01.2007r. naruszył też art. 30 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Normy ujęte wyżej wskazanymi przepisami zaliczają do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy (pkt 2) i gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). Niezależnie od prawnej oceny podjętej przez radę gminy uchwały, określenie sposobu jej wykonania, nie może prowadzić do przekształcenia woli rady, wyrażonej treścią uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy, uchwała Rady Miejskiej w Ł., w wykonaniu której prezydent wydał zaskarżone zarządzenie, nie zawierała zgody rady na określony w zarządzeniu sposób rozporządzenia nieruchomością miejską tj. na oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W efekcie tak ujętego zarządzenia, doszło do wkroczenia przez organ wykonawczy gminy w uprawnienia zastrzeżone radzie, która ma wyłączną kompetencję w zakresie wyrażania zgody na określone rozporządzenie nieruchomością tj. podjętą w sprawach majątkowych gminy czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym).

Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę, organ wykonawczy gminy, nie ma samodzielnej kompetencji w zakresie wyboru formy zbycia nieruchomości gminnej zwolnionej z obowiązku przetargu. Kompetencje w zakresie zwolnienia nieruchomości gminnej z obowiązku przetargowego jej zbycia ma rada gminy, która też określa sposób rozporządzenia nieruchomością, podporządkowując się w tej mierze kryteriom ustawowym, regulującym w sposób ścisły przesłanki i zasady bezprzetargowego zbywania nieruchomości gminnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżone zarządzenie naruszyło w sposób istotny przepisy prawa materialnego, co - mając na uwadze na upływ roku od podjęcia aktu i jego indywidualny charakter - uzasadniało stwierdzenie przez sąd niezgodności tego aktu z prawem (art. 147 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym).