Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 408/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant specjalista Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skarg Z. S.A. i Spółdzielni Detaliczno-Hurtowej H. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]na rzecz Z. S.A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Spółdzielni Detaliczno-Hurtowej H. w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].12.2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO) - po rozpatrzeniu odwołania Zakładu [...] Spółka Akcyjna oraz Spółdzielni [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...].07.2016 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym, projektowanego na działce ew. nr [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], wraz z wjazdem z ul. [...]i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...] i nr [...], z obrębu [...] - umorzyło postępowanie odwoławcze.

Stan rozpatrywanej sprawy przedstawia się następująco.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - poza inwestorem ([...] sp. z o.o.) - stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy, oraz działek sąsiednich. Przy czym, stronami postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji. Stronami tego postępowania administracyjnego nie są natomiast właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale położonych dalej, chyba że mogą się wykazać interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z akt sprawy – ocenie SKO - nie wynika zaś, aby Skarżące miały interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. SKO wyjaśniło, że Zakład [...] S.A. posiada prawa rzeczowe do działki ew. nr [...] w obrębie [...]. Realizację inwestycji zaś ostatecznie zaplanowano na działce ew. nr [...] obr. [...] (budynek) oraz (po modyfikacji wniosku) na części działki ew. nr [...] obr. [...] (infrastruktura). Od działki inwestycyjnej nr [...] teren należący do Spółki oddziela działka ew. nr [...] i [...] (ul. [...]). Nie można zatem uznać, że działka objęta wnioskiem leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki należącej do Spółki. SKO zaznaczyło, że ustalając krąg stron postępowania, należy też zbadać, czy z planowaną inwestycją wiążą się uciążliwości dla działek sąsiednich i - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - jak daleko te uciążliwości będą sięgały. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu administracyjnym będą posiadały tylko te podmioty, w których prawa wynikające z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub innych przepisów prawa, będą godziły oddziaływania powstałe na skutek realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli zatem – jak podkreśliło SKO - oddziaływania będą występowały powyżej lub poniżej zakresu wykonywania praw rzeczowych, to podmiotowi, który je realizuje, uprawnienia strony nie będą przysługiwały. Natomiast jeżeli planowane przedsięwzięcie będzie źródłem oddziaływań ingerujących w prawa rzeczowe, to podmiot, któremu one przysługują, będzie miał przymiot strony. Stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być bowiem niekiedy również właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, są to jednak wyjątki od zasady, mające uzasadnienie w konkretnej sprawie, co wynika najczęściej z uciążliwości planowanej inwestycji dla środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2010 roku, sygn. akt II OSK 1825/09). Zakład [...] S.A. wskazała, że zaplanowany przez inwestora wjazd od strony ul. [...] z pewnością spowoduje istotne pogorszenie przepustowości tej "ślepej" ulicy. To zaś nie pozostanie bez wpływu na sposób korzystania z nieruchomości Spółki, bezpośrednio sąsiadującej z ul. [...]. Z uwagi zaś na gabaryty projektowanego budynku, inwestor będzie zmuszony do realizacji prac budowlanych z wykorzystaniem pasa drogowego ul. [...] (pismo Spółki - k. 148 akt sprawy). W ocenie Kolegium, uciążliwości, które zdaniem Spółki miałyby wystąpić w związku z planowaną inwestycją, są czysto hipotetyczne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Przede wszystkim jednak oddziaływanie, które opisuje Spółka nie jest tej natury, że mogłoby ingerować bezpośrednio w prawo rzeczowe Spółki, przysługujące jej do nieruchomości, stanowiącej działkę ew. nr [...]. Ewentualne utrudnienia mogłyby wystąpić bowiem nie na tej działce, lecz co najwyżej na nienależących do Spółki działkach ew. nr [...] i [...], które stanowią ul. [...]. Rozumując w sposób prezentowany przez Spółkę, należałoby zaś stwierdzić, że absolutnie każda planowana inwestycja wiąże się z oddziaływaniem na otoczenie i jest to oddziaływanie negatywne, uciążliwe. W razie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji planowanych przy ulicach, należałoby więc za strony zawsze uznawać uprawnionych rzeczowo do działek ew., znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy. Kolegium uznało zatem, że Spółka, poza subiektywnymi obawami wystąpienia uciążliwości związanych z planowaną inwestycją, nie wykazała w żaden sposób, aby te uciążliwości rzeczywiście miały wystąpić, a co najważniejsze, aby miały godzić bezpośrednio w prawo rzeczowe Spółki. W ocenie SKO, nie ma ona zatem interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Z kolei Spółdzielnia [...], jak wynika z akt sprawy, nie jest rzeczowo uprawniona do żadnej z nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Jest zaledwie władającym działką ew. nr [...] z obrębu [...], stanowiącą własność Miasta [...]. SKO stwierdziło, że wbrew twierdzeniom Spółdzielni, zawartym w odwołaniu, nie była ona uznawana za stronę postępowania przez Organ I. instancji. Organ ten wysyłał jej pisma wyłącznie do wiadomości, uwzględniając stan władania tą nieruchomością. SKO podkreśliło, że z faktu wysyłania pism do wiadomości Spółdzielni nie należy wywodzić, że Spółdzielnia była stroną tego postępowania. SKO podało, że pełnomocnik Spółdzielni w odwołaniu wskazał, iż jest ona użytkownikiem działki ew. nr [...], przy czym prawo użytkowania przysługuje jej na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. nr [...], wydanej na rzecz poprzednika prawnego Spółdzielni. Z decyzji tej – zdaniem SKO - wynika jednak, że Spółdzielni przysługuje w istocie prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, stosownie do przepisu art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Spółdzielnia nie jest więc rzeczowo uprawniona do przedmiotowej nieruchomości. Stroną niniejszego postępowania nie czyni Spółdzielni też fakt zawarcia umowy najmu działki ew. nr [...]. Jest to umowa obligacyjna, a zatem nie daje rzeczowego uprawnienia do tej nieruchomości. Reasumując SKO stwierdziło, że ani przedmiotowa Spółka, ani też Spółdzielnia, nie mają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i w konsekwencji nie są jego stroną. Skargi od tej decyzji wywiodły zarówno Zakład [...] S.A., jak i Spółdzielnia [...]. Zakład [...] S.A. z siedzibą w (zwany dalej [...]) zarzucił 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 i 28 k.p.a. Spółka zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 P.p.s.a. na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Podano, że interes prawny Skarżącej znajduje swe oparcie również w treści art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązek dokonania analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawia, że nieruchomość Skarżącej należy traktować jako znajdującą się w obszarze oddziaływania. Z kolei art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej upzp) stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Mimo, że z literalnej treści art. 63 ust. 2 upzp wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, to – jak podano w skardze - decyzja taka może wpłynąć na sposób wykonywania własności, przez zlokalizowanie na spornej nieruchomości konkretnej inwestycji. Ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, należy badać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jej charakter. Zdaniem Skarżącej, obowiązek dokonania analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o jakich mowa we wspomnianym wcześniej art. 61 ust. 1-5 upzp sprawia, że nieruchomość należącą do [...] należy traktować jako znajdującą się w obszarze oddziaływania. Skoro działki będące własnością [...] (nr ewid. [...] i [...]) oddziela od działki, na której planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji jedynie pas drogowy ul. [...] (działka nr ew. [...]), Spółka posiada przymiot strony tego postepowania. Spółka wskazała także, iż ze zgromadzonych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że planowany wjazd do realizowanego budynku odbywać ma się w dalszym ciągu od strony ul. [...]. Spowoduje to z pewnością istotne pogorszenie się przepustowości tej ulicy, która dodatkowo jest na planowanym odcinku ulicą ślepą. Nadmierne obciążenie dla ruchu drogowego ul. [...] nie pozostanie z kolei bez wpływu na korzystanie z nieruchomości [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ew. [...], którą stanowi ul. [...]. Nieruchomość [...] znajdzie się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. [...], w sposób istotny, odczuje znacznie wzmożony ruch na częściowo ślepej ulicy, spowodowany przez użytkowników nowego dużego gabarytowo, aż ośmiokondygnacyjnego budynku mieszkalnego z usługami, planowanego do realizacji po drugiej stronie tej samej, niezbyt szerokiej ulicy. Skarżąca wyraziła przekonanie, że powinna mieć wpływ na to, jaki będzie ostateczny kształt realizowanej inwestycji, zwłaszcza w kontekście pogorszenia przepustowości ul. [...] i stopnia wzmożenia ruchu na tej ulicy. Wskazane parametry - wynikające z faktu realizacji przedmiotowej inwestycji - oddziałują bowiem w sposób bezpośredni na sposób korzystania z działki stanowiącej własność [...], a tym samym postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, chronionego przez art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp. Z kolei Spółdzielnia [...] z siedzibą w [...] we wniesionej skardze zarzuciła: 1) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 244 § 1 k.c. w zw. z art. 252 k.c. poprzez nieuznanie Spółdzielni za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...]/ul. [...], pomimo iż postępowanie to dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, bowiem Spółdzielnia pozostaje podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego do sąsiedniej działki nr [...], w postaci użytkowania, w którego zakres i sposób wykonywania znacząco ingeruje zaskarżona decyzja Organu I. instancji, przewidując warunek zabudowy działki nr [...], w postaci obowiązku rozbiórki na terenie objętym wnioskiem istniejących schodów do budynku [...], posadowionego na działce nr [...] i stanowiących integralną część tego budynku i jedyny istniejący dostęp do piwnic tego budynku, 2) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 659 § 1 k.c. poprzez nieuznanie Spółdzielni za stronę tego postępowania administracyjnego, pomimo iż postępowanie to dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, pozostaje ona bowiem najemcą działki nr [...] z obrębu [...], objętej decyzją Organu I. instancji, 3) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 260 k.c. poprzez nieuznanie Spółdzielni za stronę tego postępowania administracyjnego, pomimo iż postępowanie to dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, bowiem pozostaje ona w posiadaniu nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]), na którą poczyniła znaczne nakłady, stanowiącej dotychczas jedną całość gospodarczą z nieruchomością obejmującą działkę nr [...], objętą decyzją Organu I. instancji, 4) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną zmianę stanowiska Organu, który w zaskarżonej decyzji nie uznał Spółdzielni za stronę tego postępowania administracyjnego, pomimo wcześniejszego uznania jej za stronę i doręczenie Spółdzielni pism w sprawie, w tym zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w którym to zawiadomieniu Organ oparł się na art. 61 § 4 k.p.a. oraz na art. 10 § 1 k.p.a., a nadto umożliwił Spółdzielni przedstawienie jej stanowiska w sprawie na początkowym etapie postępowania i zacytował to stanowisko częściowo w uzasadnieniu swojej decyzji, 5) w konsekwencji naruszeń wskazanych przepisów, Organ II. instancji błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie odwoławcze. Podobnie jak Spółka, również i Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II. instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swych zarzutów Spółdzielnia podała, że interesu prawnego służącego jej w tym postepowaniu administracyjnym upatruje w ograniczonym prawie rzeczowym, przysługującym jej do działki nr [...] z obrębu [...] (sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...]), w postaci prawa użytkowania tej działki, w którego zakres ingeruje zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy. W ramach wykonywanego od lat przez Spółdzielnię prawa użytkowania działki nr ew. [...] wraz z posadowionym na niej budynkiem stanowiącym [...], Spółdzielnia ma zapewniony dostęp do części podziemnej budynku, do którego prowadzą jedyne schody usytuowane częściowo - przed wieloma laty przez ówczesnego inwestora - na stanowiącej podówczas jego własność sąsiedniej działce nr [...] (tj. działce objętej zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy). Decyzja Organu I. instancji przewiduje natomiast warunek zabudowy działki nr [...], który wpływa w sposób negatywny na zakres i sposób wykonywanego dotychczas niezmiennie prawa użytkowania działki sąsiedniej, bowiem przewiduje obowiązek rozbiórki na terenie objętym wnioskiem, istniejących schodów do budynku [...], stanowiących jego integralną część. Tym samym, przedmiotowa decyzja skutkuje praktycznym uniemożliwieniem Spółdzielni korzystania z istniejącego dotychczas, jedynego dostępu do piwnic [...]. Oznacza to, że zakres oddziaływania planowanej inwestycji obejmuje działkę nr [...] (a w szczególności istniejące na niej zabudowania) i tym samym wpływa w sposób niekorzystny na prawa podmiotu korzystającego z tego gruntu sąsiedniego, w ramach ustanowionego na jego rzecz przed wieloma laty użytkowania. Spółdzielnia stoi więc na stanowisku, że przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw rzeczowych do nieruchomości sąsiedniej. Spółdzielnia legitymuje się zatem interesem prawnym i od wielu lat aktywnie i stale wykonywanym ograniczonym prawem rzeczowym do sąsiedniej działki, na którą w świetle treści decyzji o warunkach zabudowy I. instancji, rozciąga się oddziaływanie planowanej przez Wnioskodawcę inwestycji. Zdaniem Spółdzielni, z decyzji nr [...] z dnia [...].06.1988 r. - wbrew twierdzeniom SKO - nie wynika, aby prawo do gruntu stanowiącego aktualnie teren działki ew. nr [...] z obrębu [...], nie miało charakteru ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania, z którego Skarżąca wywodzi swój interes prawny w niniejszym postępowaniu, a prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, stosownie do art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powołany przepis – jak podkreśliła Spółdzielnia - dotyczył bowiem wyłącznie gruntów pozostających w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, a taką jednostką nie była poprzedniczka prawna Skarżącej, tj. [...]. Ponadto, wyraziła przekonanie, że status strony w niniejszym postępowaniu przysługuje Spółdzielni też alternatywnie na mocy przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 659 § 1 k.c. Spółdzielnia pozostaje bowiem najemcą działki nr [...], objętej decyzją o warunkach zabudowy. Umowa najmu tej działki stanowi obligacyjny tytuł prawny, uprawniający Spółdzielnię do korzystania z tej działki. Aktualne orzecznictwo sądowe stoi natomiast na stanowisku, iż legitymowanie się prawem obligacyjnym do nieruchomości, której dotyczy określone postępowanie administracyjne, uprawnia do przyznania statusu strony takiemu podmiotowi. Wreszcie, Spółdzielnia swój status strony w przedmiotowym postępowaniu wywiodła z przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 260 k.c., jako użytkownik, który dokonał nakładów na użytkowaną nieruchomość w postaci nakładów na budynek [...], stanowiący część składową działki nr [...]. Podkreśliła, że prawidłowość takiego toku rozumowania potwierdza wyrok NSA z dnia 03.04.2008 r. sygn. akt II OSK 350/07, z którego wynika, iż posiadacz nieruchomości sąsiedniej, na którą poczynił określone nakłady, stanowiącej jedną całość gospodarczą z nieruchomością położoną obok - ma przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Spółdzielni, w rozpatrywanej sprawie ma miejsce taka sytuacja. Spółdzielnia wskazała, że integralne części budynku [...], w postaci schodów prowadzących do piwnic, zlokalizowane zostały częściowo na sąsiedniej, ale gospodarczo nierozerwalnie od lat powiązanej z działką nr [...] działce nr [...], objętej niniejszym postępowaniem. Na zabudowania te Spółdzielnia od wielu lat czyniła systematycznie znaczne, bo wielomilionowe nakłady, co nie pozostaje bez znaczenia dla oceny istnienia interesu prawnego Spółdzielni. Jednocześnie zarzuciła, że do tego stanowiska Skarżącej, Organ II. instancji w ogóle się nie ustosunkował w treści wydanej przez siebie decyzji. Skarżąca podkreśliła, że stanowisko zaprezentowane przez SKO w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnośnie nieprzysługiwania Spółdzielni statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, stoi w oczywistej sprzeczności z odmiennym w tym zakresie uznaniem Organu I. instancji, który traktował Spółdzielnię jako stronę tego postępowania. O fakcie tym świadczy okoliczność zawiadomienia przez Organ I. instancji Spółdzielni o wszczęciu niniejszego postępowania pismem z 17.02.2016 r., w którym to zawiadomieniu Organ ten oparł się na art. 61 § 4 k.p.a. (zgodnie z którym: "O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie") i na art. 10 § 1 k.p.a. ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań"). Nadto, potwierdza to umożliwienie Spółdzielni przedstawienia jej stanowiska na początkowym etapie postępowania, a następnie — jego częściowe zacytowanie w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Wreszcie, fakt doręczenia Spółdzielni decyzji Organu I. instancji jednoznacznie potwierdza, że Organ I. instancji uznawał Spółdzielnię za stronę prowadzonego przez siebie postępowania. Wobec braku stosownych przepisów przewidujących tryb doręczania osobom niebędącym stronami postępowania administracyjnego odpisów decyzji administracyjnych i innych pism w sprawie - takie postępowania Organu I. instancji jawić się musi jako jednoznaczne, w pełni słuszne zakwalifikowanie Spółdzielni do kręgu stron przedmiotowego postępowania. Wskazano nadto, że w analogicznym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i biurami w parterze, garażem podziemnym oraz zjazdem z drogi publicznej i infrastrukturą techniczną na części działki o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz pod wjazdy i infrastrukturę na części działek o nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. [...], prowadzonym z wniosku tego samego inwestora przez Prezydenta [...] (znak sprawy: [...]), Skarżąca również jest jednoznacznie uznawana za stronę tego postępowania, o czym świadczy chociażby fakt doręczania jej, jako stronie, wszelkich pism w tej sprawie. Spółdzielnia wniosła zatem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z Zawiadomienia o wszczęciu postępowania znak sprawy: [...] oraz postanowienia nr [...] z dnia [...].09.2016 r. na okoliczność posiadania przez Skarżącą statusu strony w analogicznym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] i uznawania jej za stronę tego postępowania przez ten Organ. W odpowiedziach na skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że obie skargi są zasadne. Na wstępie Sąd połączył obie sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. i prowadził dalej pod sygnaturą IV SA/Wa 408/17. Dopuścił też i przeprowadził dowód z Zawiadomienia o wszczęciu postępowania znak sprawy: [...] oraz postanowienia nr [...] z dnia [...].09.2016 r. na okoliczność posiadania przez skarżącą Spółdzielnię statusu strony w analogicznym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...] i uznawania jej za stronę tego postępowania przez ten Organ. Należy przy tym nadmienić, że z akt administracyjnych spawy wynika, iż status ten Organ I. instancji przyznał skarżącej Spółdzielni też w niniejszym postępowaniu administracyjnym, bowiem w rozdzielniku decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...].07.2016 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym, projektowanego na działce ew. nr [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], wraz z wjazdem z ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...] i nr [...]., z obrębu [...] – Skarżąca wymieniona została wśród Stron tego postępowania, a nie podmiotów otrzymujących tę decyzje jedynie do wiadomości. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że za strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uznać należy podmioty, którym przysługują prawa rzeczowe (także ograniczone) do nieruchomości, na które zamierzona inwestycja może oddziaływać. Zakład [...] S.A. z siedzibą w [...], której działki o nr. ew. [...] oraz [...], położone są po przeciwległej stronie ulicy [...], legitymuje się takim tytułem prawnym do swego terenu. Zatem, w ocenie Sądu, nie można niejako a priori wykluczyć, jak uczyniło to SKO, że podmiotowi temu przysługuje przymiot strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Ulica [...] nie jest bowiem ulicą przelotową, bo z jednej strony jest zamknięta. Nie jest to więc sytuacja niejako standardowa. Nadto jest to dosyć wąska ulica gminna. W związku z tym, jak wynika z akt sprawy, już obecnie (zwłaszcza w godzinach szczytu), ruch komunikacyjny jest na niej znacznie utrudniony. Poza tym jest już dosyć gęsto zabudowana i zjazdy z wszystkich usytuowanych przy niej budynków, jak wyjaśniła Skarżąca, odbywają się właśnie na nią. Na nieruchomościach należących do [...], położonych przy ul. [...], znajdują się dwa duże budynki. W jednym z nich mieści się Państwowa Inspekcja Pracy, do którego to Urzędu codziennie dociera wielu interesantów, korzystając z wjazdu od ul. [...]. Z kolei dla sąsiedniej działki o nr. ew. [...] inwestor uzyskał właśnie pozwolenie na budowę dla dużego budynku wielorodzinnego i tu również zjazd ma się odbywać na ul. [...]. Na udokumentowanie tej okoliczności, skarżąca Spółka załączyła do akt sprawy ostateczną decyzję Wojewody [...] z [...].09.2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...], zatwierdzającą projekt budowlany i pozwalającą na wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, lokalami usługowymi na terenie działek nr ew. [...] oraz [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], które to działki - jak wskazano w tej decyzji - mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej od ul. [...] (decyzja Prezydenta [...] z [...].08.2015 r. nr [...] zezwalająca na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu i chodnika na teren nieruchomości przy ul. [...] na działkę nr ew. [...] obręb [...]). Jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik Skarżącej, a następnie potwierdził tę okoliczność na piśmie, Zarządca Drogi nie udziela zgód na wykonanie zjazdów na ul. [...], gdyż jest to ulica powiatowa, a nie gminna i musi być na niej zachowana większa płynność ruchu. Z tego względu ruch komunikacyjny z budynków położonych przy tym odcinku ul. [...], realizowany jest poprzez ul. [...]. W tym stanie rzeczy co najmniej przedwczesne jest twierdzenie SKO, że uciążliwości, które w ocenie Spółki miałyby wystąpić w związku z planowaną inwestycją, są czysto hipotetyczne i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym i że Spółka nie ma interesu prawnego w udziale w postępowaniu, w którym określa się rozmiary (parametry) zamierzonej inwestycji. Nie można zgodzić się też z poglądem, że z całą pewnością oddziaływanie, które opisuje Spółka, nie jest tej natury, że mogłoby ingerować bezpośrednio w prawo rzeczowe tej Spółki, przysługujące jej do nieruchomości stanowiącej działkę o nr. ew. [...]. Nie jest też trafny argument zaskarżonej decyzji, że uznając przymiot strony Spółki, w sytuacji ustalania warunków zabudowy dla inwestycji planowanych przy ulicach, należałoby zawsze uznawać za strony uprawnionych rzeczowo do działek ewidencyjnych, znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy. Niewątpliwie trzeba mieć na względzie, że nie jest to typowa droga publiczna. Mamy bowiem do czynienia z wąską "ślepą" ulicą, w znacznym stopniu intensywnie zainwestowaną po obu stronach (inwestycje są już zrealizowane lub w trakcie realizacji). Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że wszystkie zjazdy, z położonych przy niej na tym odcinku budynków, odbywają się właśnie na ul. [...]. Podobnie nie jest bez znaczenia okoliczność, że inwestor zamierza zrealizować ośmiokondygnacyjny budynek mieszkalny z usługami na dole, którego usytuowanie może pogorszyć przepustowość ul. [...] i przyczynić się do dodatkowego wzmożenia ruchu na tej ulicy. W realiach rozpatrywanej sprawy, nie można się więc zgodzić z SKO, że są to jedynie subiektywne obawy Spółki, wystąpienia znacznych uciążliwości, związanych z planowaną inwestycją i nie zasługują na wnikliwsze zbadanie, co musiało prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie, że skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, wymagało poczynienia znacznie wnikliwszych ustaleń, niż dokonane w tej sprawie przez SKO, a następnie wyczerpującego uzasadnienia zajętego stanowiska. Co się kolei tyczy skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...], to jej skarga również oparta została na uzasadnionych podstawach, co czyni przedwczesnym stanowisko SKO, o zasadności umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania Spółdzielni. Owego interesu prawnego można upatrywać w ograniczonym prawie rzeczowym, które przysługuje Spółdzielni do działki nr [...], a mianowicie użytkowania, w którego zakres i sposób wykonywania znacząco ingeruje zaskarżona decyzja Organu I. instancji. Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 24.05.2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 2210/15 Naczelny Sąd Administracyjny Spółdzielni tej, jako użytkownikowi działki ew. nr [...], przyznał status strony w postepowaniu dekretowym. Nie została więc uznana jedynie za zarządcę przedmiotowej nieruchomości nr [...]. Sąd ten stwierdził bowiem, iż służy jej prawo użytkowania do tej działki. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela natomiast argumentacji Spółdzielni, że prawo obligacyjne w postaci umowy najmu zawartej na czas nieokreślony, czyni z niej stronę niniejszego postępowania, prowadzonego w sprawie warunków zabudowy. Należy mieć na uwadze, że działka ew. nr [...], na której umiejscowione są schody, stanowiące jedyny istniejący dostęp do piwnic budynku [...], użytkowanej przez Spółdzielnię, usytuowanej na działce nr [...], wraz z działką nr [...] tworzą pewną całość funkcjonalną i zarazem gospodarczą. Realizacja zamierzonej inwestycji może więc wpłynąć negatywnie na wykonywanie przez Spółdzielnię służącego jej ograniczonego prawa rzeczowego do działki nr [...]. Te okoliczności nie zostały w sposób dostateczny uwzględnione przez SKO. Zaniechano wnikliwych, szczegółowych ustaleń w tym zakresie, a zgromadzone w aktach administracyjnych sprawy dokumenty, nie dokumentują w sposób ciągły następstwa prawnego przez skarżącą Spółdzielnią po podmiotach użytkujących uprzednio [...]. Z dokumentów tych w szczególności nie wynika jednoznacznie, jakie prawa do tego terenu przedmiotowa Spółdzielnia nabyła po swej poprzedniczce. We wskazanym wyroku NSA, Sąd ten uznał, że w prowadzonym postepowaniu dekretowym, tyczącym praw do terenów przejętych w [...] na podstawie tzw. dekretu [...], Spółdzielnia [...] z siedzibą w W. status strony posiada. W świetle przytoczonych rozważań, ustalenia w zakresie posiadania przez Zakład [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz przez Spółdzielnię [...] z siedzibą w [...] przymiotu strony postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi na parterze i garażem podziemnym, projektowanego na działce ew. nr [...], z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], wraz z wjazdem z ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce ew. nr [...] i nr [...], z obrębu [...] - poczynione zostały jedynie pobieżnie, bez dopełnienia wymaganej w okolicznościach niniejszej sprawy wnikliwości. Wyjaśnienia SKO zawarte w zaskarżonej decyzji mają charakter lakoniczny, nie są wyczerpujące, a szereg argumentów podniesionych przez Odwołujące się, nie zostało rozważonych. Zaskarżoną decyzję wydano więc z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W efekcie wskazanych uchybień SKO przedwcześnie uznało bowiem, że Skarżące nie posiadają przymiotu stron tego postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z przytoczonych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1. sentencji. Rozstrzygając o kosztach w punkcie 2. oraz 3. sentencji - Sąd uwzględnił, że w myśl art. 200 P.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi, Skarżącemu należy się od Organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy, zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się wpis od skargi (po 200 zł od obu Skarżących) oraz koszty zastępstwa procesowego w pierwszej instancji w kwotach po 480,-zł. Zaliczeniu do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata oraz radcę prawnego), podlega również wydatek poniesiony przez Strony w kwocie po 17,-zł, w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając sprawę należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.