Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 585/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K., M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 978/05 w sprawie ze skargi G. K., T. K., M. K., Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody Warszawskiego z dnia 13 grudnia 1948 r. nr [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 978/05 oddalił skargę G. K., T. K., M. K. i Z. K. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku G. K., T. K., M. K. i Z. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1948 r., w którym uznano, że nieruchomość ziemska P. W. lit. A, B i C oraz P. K. lit. K o powierzchni 62,6200 ha, położona w gm. S. powiatu p., stanowiąca własność B. K. podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).

Rozpatrując sprawę ponownie, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r., sygn. akt IV SA 5018-5021/03 uchylającym decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2003 r. i przy uwzględnieniu wyrażonej w nim oceny prawnej organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest protokołu przejęcia przedmiotowego majątku ziemskiego na cele reformy rolnej, mapy majątku oraz rejestru pomiarowego określającego powierzchnię i rodzaj użytków wchodzących w skład przejętej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu z 1944 r. Podniósł, że G. K. wskazał, iż w skład majątku stanowiącego własność jego ojca B. K. na podstawie aktu notarialnego z dnia 16 marca 1923 r., nr rep. 166 wchodziły działki o powierzchni 60,64 ha, w tym użytków rolnych 59,22 ha. Według zapisu w rejestrze gruntów i budynków obrazującego stan z 1962 r. na obszar tego majątku ziemskiego składały się grunty orne – 53,50 ha, sady – 1,09 ha, pastwiska – 5,17 ha, grunty zabudowane – 0,46 ha, drogi – 0,67 ha oraz nieużytki – 0,46 ha i należy przyjąć, że zbliżony stan faktyczny na gruncie istniał w chwili wejścia w życie ww. dekretu.

Skarżący G. K. stwierdził, że działka nr 11,1 o pow. 11,94 ha wchodząca w skład tego majątku stanowiła w chwili przejmowania na rzecz Państwa nieużytek, występowało na niej jakby "wyrębisko poleśne". Na tę okoliczność przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka A. B. i Z. P. W ocenie organu zeznania tych świadków są ogólnikowe, mało precyzyjne, przy czym świadkowie ci w dniu 13 września 1944 r., tj. w dacie wejścia w życie dekretu liczyli jeden 11 lat, a drugi 16 lat – co czyni ich zeznania mało wiarygodnymi i nie można z nich wywnioskować, że działka ta stanowiła "wyrębisko poleśne".

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego zwracano się również do Głównego Urzędu Geodezji w Warszawie i Oddziału Zabezpieczenia Topograficznego w [...] z zapytaniem czy w ich zasobach znajdują się materiały archiwalne, w oparciu o które możliwe byłoby ustalenie, czy na obszarze obejmującym działkę nr 11/1 o pow. 11,94 ha w latach 30-tych i początku 40-tych XX wieku znajdował się las, a w 1944r. była tam poręba – jak obecnie twierdzą skarżący. Nadesłane przez te instytucje mapy topograficzne nie pozwoliły jednak na ustalenie czy we wskazanych latach działka ta była zalesiona, a następnie czy w okresie II wojny światowej dokonano jej wyrębu.

W tej sytuacji zlecono opracowanie opinii gleboznawczej gruntów działki 11/1. Rzeczoznawca w opinii z dnia 9 maja 2001 r. jednoznacznie stwierdził, że badana gleba nie ma cech gleby poleśnej, nie stwierdził w niej żadnych szczątków korzeni drzew, bądź charakterystycznych plam pozostałych po ich rozkładzie. Profil gleby ma budowę naturalną, wyraźne i czytelne przejścia poszczególnych warstw nie noszą śladów karczowania. Świadczy to o tym, że działka 11/1 w dniu wejścia w życie reformy rolnej była gruntem użytkowanym rolniczo. W tym stanie organ uznał za prawidłowe stanowisko komisji z dnia 15 października 1948 r., która określiła faktyczną powierzchnię użytków rolnych w przedmiotowym majątku ziemskim na 58,93 ha.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi za nietrafny uznał zarzut skarżących, że dowód z dokumentu w postaci szkicu projektowanego podziału majątku, wykonany w dniu 5 maja 1945 r., podpisany przez Komisję kwalifikacyjno-szacunkową stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia, że działka nr 11/1, o pow. 11,94 ha stanowiła wyrębisko poleśne i podlegała zalesieniu. Ostatecznie organ stwierdził, iż grunty działki nr 11/1 nie były nigdy zalesione i do chwili obecnej są wykorzystywane rolniczo, zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 1948 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Powyższa decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] stała się przedmiotem skargi G. K., T. K., M. K. i Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie skarżących orzeczenie z 13 września 1944 r. nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym, gdyż oparte zostało na akcie notarialnym z dnia 15 marca 1923 r., szkicu podziału majątku P. wykonywanym przez technika Bystrama w 1945 r. oraz oględzinach komisji dokonywanych w dniu 15 października 1948 r. Nadto, organ w decyzji powołuje się na mapy topograficzne, które nie określają co znajdowało się na przedmiotowej działce i zostały sporządzone przez służby wojskowe niemieckie, zdaniem skarżących nie mogą być dokumentem w sprawie. Zeznania świadków powołanych przez Wojewodę na wniosek Ministra są jednoznaczne, iż działka nr 11/1 stanowiła nieużytek, była bowiem wyrąbiskiem poleśnym. W skardze kwestionowali opinię inż. M. Raczyńskiej, wydaną po upływie 56 lat od daty przeprowadzenia reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę zawartą w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 września 2005 r. i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest wynikiem rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r. (sygn. akt IV SA 5018-5021/03), którym uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 listopada 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 22 września 2003 r. W powołanym wyroku Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Podzielił stanowisko skarżących, iż organ nadzoru zupełnie pominął konieczność dokonania oceny zeznań świadków A. B. i Z. P. Świadkowie ci zgodnie zeznali, iż w szczególności na obecnej działce nr 11/1 znajdowało się po wojnie wyrębisko poleśne. Są to dowody bezpośrednie, mające istotne znaczenie w sprawie i organ zobowiązany był odnieść się do nich w uzasadnieniach obu decyzji, a tego nie uczynił. Pomijając brak ustosunkowania się do tych dowodów Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w celu odparcia zarzutów skarżących – skoncentrował się na analizie opinii M. R. Dowód ten jednakże nie został poddany jakiejkolwiek ocenie, do czego organ administracji publicznej był zobowiązany. Sąd zakwestionował również sposób powoływania się przez organy nadzoru na zapisy w rejestrze gruntów i budynków – dokonane bez uwzględnienia daty z jakiej te dane pochodzą. Ostatecznie Sąd stwierdził, iż skarżący mieli prawo zarzucić, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działał arbitralnie, nie dokonując pełnej wszechstronnej i krytycznej oceny materiału dowodowego.

Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, ale powinny być interpretowane dosłownie.

Skarżący żądanie stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji oparli na przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w myśl którego organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została [...] z rażącym naruszeniem prawa. Sąd powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Chodzi tu zatem o konieczność wystąpienia rażącego naruszenia prawa w trakcie prowadzenia postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233).

Przywołał także tezę wyroku NSA z 12grudnia 1988 r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) w której stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 13 grudnia 1948 r. poddanego badaniu w toku postępowania nadzorczego powołano się na sporządzony w dniu 15 marca 1923 r. akt notarialny, szkic wykonany w 1945 r. przez technika Bystryma i oględziny gruntu dokonane w dniu 15 października 1948 r. przez Komisję Starostwa Powiatowego w P., w wyniku których ustalono, że powierzchnia użytków rolnych wynosi 58,9300 ha.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie orzeczenia było dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy rozmiar nieruchomości ziemskiej przekroczył 50 ha użytków rolnych, przy czym istotne jest, aby wielkość użytków rolnych ustalona została na dzień wejścia w życie reformy rolnej.

Stosownie do twierdzeń skarżących przedmiotowa nieruchomość ziemska w chwili wejścia w życie dekretu o reformie rolnej nie zawierała ponad 50 ha użytków rolnych, albowiem działka nr 11/1 o powierzchni 11,94 ha wchodząca w skład majątku stanowiła wówczas "wyrębisko poleśne".

Zdaniem Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo stwierdził, iż orzeczenie z dnia 13 grudnia 1948 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem sporna nieruchomość ziemska w dniu wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, to jest 6 września 1944 r. liczyła ponad 50 ha użytków rolnych, zatem podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. W tej materii organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie – wobec braku mapy spornego majątku, rejestru pomiarowego określającego powierzchnie oraz rodzaj użytków wchodzących w skład

przyjętej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przede wszystkim oparł się na rejestrze ewidencji gruntów i budynków obrazującego stan z 1962 r., według którego na obszar tego majątku składały się grunty orne – 53,50 ha, sady – 1,09 ha, pastwiska – 5,17 ha, grunty zabudowane – 0,46 ha, drogi – 0,67 ha oraz nieużytki – 0,46 ha (przyjmując że zbliżony stan faktyczny na gruncie istniał w chwili wejścia w życie powoływanego dekretu), mapach topograficznych, opinii gleboznawczej z 2001 r. (stwierdzającej m.in. że badana gleba nie nosi cech gleby poleśnej, zatem była gruntem użytkowanym rolniczo, a nie wyrąbiskiem poleśnym) i protokole Komisji z dnia 15 października 1948 r., z którego wynika, że grunty orne stanowiły ponad 58 ha, w tym odłogów 12,20 ha, a więc nie nieużytków rolnych. Natomiast, w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) odmówił wiary zeznaniom świadków w osobach A. B. i Z. P., ze względu na wiek w jakim byli w dniu wejścia w życie dekretu, to znaczy jeden liczył 11 lat, a drugi 16, jak i uznał je za ogólnikowe i mało precyzyjne. Organ dokonując oceny zeznań świadków, poprzez zestawienie treść zeznań z pozostałymi dowodami naświetlającymi okoliczności sprawy w sposób odmienny, dokonał prawidłowego wyboru dowodów, którym dał wiarę i oparł ustalenia faktyczne.

Poddał w wątpliwość protokół z dnia 6 maja 1945 r., który zdaniem skarżących niezbicie potwierdza, iż działka 11/1 była "wyrębiskiem poleśnym", wskazując iż także z niego wynika, że były to w tym czasie użytki rolne, aczkolwiek słabej jakości, albowiem stwierdzono w nim, że grunty te ze względu na niską bonitację nadają się pod zalesienie. W tej sytuacji uznał, iż szkic projektowanego podział majątku wykonany w 1945r. przez technika Bystrama nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do przyjęcia, że działka nr 11/1 o pow. 11,94 ha stanowiła wyrębisko poleśne i podlegała zalesieniu. Oznacza to, iż grunty te nie były nigdy zalesione o czym dodatkowo świadczy fakt, iż w obecnej chwili są wykorzystywane rolniczo.

W ocenie Sądu nie można odmówić słuszności twierdzeniu organu, iż dowód w postaci szkicu projektowanego majątku wykonany przez technika Bystryma i podpisany przez Komisję klasyfikacyjno-szacunkową z 1945 r. nie może stanowić – wbrew wszystkim innym dowodom zebranym w sprawie – jedynej, wystarczającej podstawy do przyznania słuszności twierdzeniom skarżących. Za poparciem stawianej tezy przemawia treść protokołu sporządzonego i podpisanego przez Pełnomocnika Gminnego dla Spraw Reformy Rolnej oraz członków gminnej Komisji do Spraw Reformy Rolnej w dniu 6 maja 1945 r., który zdaniem skarżących jest drugim dowodem potwierdzającym w sposób jednoznaczny, że nieruchomość ziemska w dniu wejścia w życie dekretu miała areał poniżej 50 ha użytków rolnych. W ocenie Sądu to stanowisko skarżących jest błędne, albowiem z protokołu tego wynika, iż "Komisja uznała że część gruntów tego gospodarstwa o powierzchni 12,2 ha nie nadaje się pod uprawę jako gleba częściowo stanowiąca szczery piasek częściowo zaś żwir. Obszar ten jest pozostałością po lesie i jedynie na zarządzenie władz niemieckich został uprawiany. Obecnie przez komisję został uznany za nieużytek przeznaczony pod zalesienie. Biorąc pod uwagę, że poza tym gospodarstwo jeszcze ma 3,69 ha nieużytku co razem stanowi 15,89 ha. Po potrąceniu 15,89 nieużytków od ogólnej powierzchni 62,62 ha otrzymamy 46,73 ha użytków rolnych, czyli jako gospodarstwo poniżej nie podlega parcelacji." Organ zatem zasadnie zauważył, iż sporny grunt ze względu na niską bonitację nadawał się pod zalesienie, co nie wyklucza że był uprawiany, na co wskazywałoby stwierdzenie Jedynie na zarządzenie władz niemieckich został uprawiany". Tę okoliczności potwierdził protokół z dnia 15 października 1948 r., w którym stwierdza się, iż "Komisja z dnia 15 X 1948 r. [...] 12,20 ha odłogów uznała za użytek rolny" i wszystkie powołane dowody, którym organ dał wiarę i na podstawie których dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli G. K. i M. K. zaskarżając wyrok w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz wydanych na tej podstawie przepisów wykonawczych, jak również aktualnie obowiązującej ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne i ponadto naruszenie art. 80 K.p.a. w zw. z art. 79 i 81 K.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji jako podstawę podjęcia decyzji przyjął prawidłowe rozumowanie odpowiadające zasadzie swobodnej oceny dowodów gdy w rzeczywistości ocena dowodów w całej rozciągłości a w szczególności ocena znajdującej się w aktach opinii gleboznawczej biegłego oraz przesłuchanych świadków A. B. i Z. P., z uwagi na konieczność bardziej pełnej analizy tych dowodów w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym sprawy, dają pełne podstawy uznania dokonanych ocen nie jako spełniających normę swobodnej oceny dowodów lecz okazują się dowolna oceną tych dowodów.

W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 7 i 77, a nadto art. 111 § 2 oraz art. 113 § 2 i § 3 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w sprawie narusza prawo poprzez niezgromadzenie przez organy administracji publicznej szeregu dowodów, w tym dokumentów ewidencyjno-kartograficznych, dokumentów z Lasów Państwowych, Państwowego Gospodarstwa Rolnego oraz materiałów świadczących o zabiegach agrotechnicznych jakim na przestrzeni lat poddawana była działka nr 11/1 położona we wsi P., które wykazałyby jednoznacznie charakter ww. działki.

Nadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną dokonana przez organy obu instancji ocena zgromadzonego materiału dowodowego jest dowolna. W przekonaniu skarżącego wątpliwości budzi opinia inż. M.R., a to z uwagi na brak informacji, czy ww. posiada uprawnienia do sporządzania takowych opracowań oraz w oparciu o jakie materiały opinia została wykonana. W końcu autor skargi kasacyjnej zarzucił organowi przeprowadzenie postępowania dowodowego bez zapewnienia udziału w nim stronom postępowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie zgodnie z treścią wniosku o stwierdzenie nieważności, bądź też uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Podstawy te określają kierunek kontroli zaskarżonego orzeczenia, przesądzają też o tym, czy w ogóle i w jakim zakresie kontrola ta jest możliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem uzupełniać skargi kasacyjnej o zarzuty w niej niepowołane, czy też konkretyzować zarzuty opisane w sposób nieprecyzyjny i niejasny.

Z powyższego wynika, że kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny determinowana jest wyłącznie treścią skargi kasacyjnej, która powinna dla swej skuteczności spełniać wymogi określone w art. 176 P.p.s.a. W myśl tego przepisu skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem zakresu zaskarżenia, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia w całości lub w części.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r., art. 2 ust. 3 i 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków oraz wydanych przepisów wykonawczych i przepisów aktualnie obowiązującej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77, 111 § 2, 7, 113 § 2 i § 3 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem istotnych dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tak sformułowana skarga kasacyjna tylko w części odpowiada przedstawionym wyżej wymogom, ograniczając tym samym kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego zawsze pozostaje w związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego może okazać się skuteczny tylko w przypadku zakwestionowania ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżone orzeczenie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją jej autora jest właśnie podważenie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego w zakresie, w jakim dotyczy on powierzchni nieruchomości ziemskiej będącej własnością B. K., a w szczególności zakwestionowanie przyjętego za organem administracji ustalenia co do charakteru działki Nr 11/1.

Jednocześnie skarga kasacyjna nie powołuje żadnego przepisu regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, który miałby naruszyć Sąd I instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji.

Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stanowi prawidłowej podstawy skargi kasacyjnej.

Środek zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej służy kontroli orzeczenia Sądu I instancji, a nie ponownej kontroli działalności organów administracji. Stąd też powołanie się wyłącznie na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które to przepisy nie były stosowane przez Sąd I instancji, nie jest wystarczające do podważenia ustaleń faktycznych, przyjętych przez ten Sąd.

Trzeba podkreślić, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że wszelkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą wyłącznie przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, a nie postępowania przed Sądem I instancji. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie prowadził postępowania dowodowego (art. 106 § 3 P.p.s.a.) to nie można też postawić mu zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Jeżeli zatem nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji, to należy uznać iż działka oznaczona Nr 11/1, wbrew twierdzeniom skarżących nie była "wyrębiskiem poleśnym", lecz stanowiła użytek rolny słabej jakości, nadający się pod zalesienie. To zaś skutkuje uznaniem, iż nieruchomość ziemska B. K. posiadała powierzchnię przekraczającą 50 ha użytków rolnych i zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) podlegała przeznaczeniu na cele związane z tą reformą. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię ww. przepisu przez Sąd I instancji, wobec skutecznego niepodważenia ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku jest nieuzasadniony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.