Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 167/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej A. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

W dniu 31 stycznia 2003 r. D. Ż. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z zamierzoną inwestycją obejmującą budowę stacji paliw płynnych i gazu płynnego wraz z myjnią samochodową, infrastrukturą towarzyszącą, dojazdami i budynkiem obsługi na działce nr a, k.m. [...] w G. Zakres inwestycji obrazowały załączone do wniosku dokumenty oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko naturalne, sporządzony przez biegłego z listy Wojewody [...] – J. D.

Decyzją z dnia 19 marca 2003 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił dla "[...]" D. Ż. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazu płynnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, dojazdami i budynkiem obsługi w G. przy ul. A , nr ew. grunt. a.

Decyzję doręczono D. Ż., Gminnej Spółdzielni [...] w G. oraz T. i P. W., zamieszkałym przy ul. A [...] w G.

W skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. piśmie z dnia 10 grudnia 2004 r. M. H., działając jako pełnomocnik mieszkańców ulic: B, A, C, D oraz E w G., wniósł o ustalenie, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 marca 2003 r. Podniósł, że decyzja dotyczy budowy stacji paliw płynnych na terenie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren obiektów produkcyjno-usługowych, na którym przewidziano adaptację z dopuszczeniem modernizacji szczególnie ograniczającej uciążliwość obiektów z docelowym wprowadzeniem stref uciążliwości. Wywodził, że stacji nie można zaliczyć do obiektów produkcyjno-usługowych ani jej budowę uznać za adaptację czy modernizację istniejących obiektów. Poza tym zarzucił, że decyzja nie obejmuje ani linii zabudowy, ani wskazówek dotyczących kształtowania zabudowy, jej formy czy rozwiązań komunikacyjnych, a w jej treści zabrakło ustaleń dotyczących myjni samochodowej, pomimo, że była ona objęta wnioskiem inwestora.

Na wezwanie organu M. H. przedłożył pełnomocnictwo, podpisane przez 19 osób, do reprezentowania ich w postępowaniu przez Samorządowym Kolegium Odwoławczym.

W dniu 15 lutego 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 marca 2003 r., nr [...], zawiadamiając o tym pełnomocnika wnioskodawców oraz osoby wymienione w rozdzielniku decyzji Burmistrza [...]. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepisy art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., stwierdziło nieważność tej decyzji. W uzasadnieniu, powołując się na przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano na sprzeczność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1990 r., wyrażającą się tym, że ustalenia planu dotyczące obszaru oznaczonego symbolem B6P nie przewidują możliwości wznoszenia tam nowych obiektów, a dopuszczalne zmiany mogą polegać tylko na adaptacji z dopuszczeniem modernizacji zmierzającej przede wszystkim do zmniejszenia uciążliwości obiektów i docelowego ograniczenia stref uciążliwości do granic zakładu. Organ wywodził, że budowa przedmiotowej stacji paliw, za wyjątkiem przewidzianej przez inwestora adaptacji istniejących budynków gospodarczych na obiekty stacji paliw, nie jest adaptacją ani modernizacją istniejącego już obiektu. Poza tym budowa stacji wiązałaby się z nowymi uciążliwościami, czyli nie prowadziłaby do zakładanego w planie zminimalizowania uciążliwości. Organ wskazał też, że stroną w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz osoby, które znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji określonego w raporcie oddziaływania na środowisko, co uzasadniało uznanie, że przymiot strony w rozpatrywanej sprawie posiadają mieszkańcy okolicznych budynków, zamieszkali przy ulicy A, E, F, C oraz D. W dalszej części uzasadnienia wskazano również na inne dostrzeżone wady decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 marca 2003r., stwierdzając, że nie określono w niej wszystkich elementów inwestycji, wymienionych we wniosku, a nadto, że brak jest informacji odnośnie spełnienia wynikającego z art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wymogu zamieszczenia obwieszczenia o planowanym przedsięwzięciu w pobliżu miejsca inwestycji. Wskazano, iż brak ten jest naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska, co wypełnia przesłankę z art. 11 tej ustawy i mógłby stanowić kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Decyzja powyższa została przesłana do pełnomocnika wnioskodawców oraz do osób, które wcześniej zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania nieważnościowego.

D. Ż. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując powyższą decyzję i żądając jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie zarówno norm prawa procesowego, jak i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, argumentując, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1990 roku utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z tym planem. Zarzuciła niedopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji w oparciu o nieważny już plan. Poza tym podała, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która była ważna tylko do 19 marca 2005 r., wydana już została decyzja o pozwoleniu na budowę, przy czym w nowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego w 2004 roku, na jej działce, objętej obszarem o symbolu C2/7 /TUT, jest zapis o stacji paliw. Wskazując na fakt nabycia działki oraz zaawansowany stan budowy stacji benzynowej, stwierdziła również, że decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki. Wszystkie te przesłanki stanowiły przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] i powinny prowadzić do umorzenia postępowania, które to rozstrzygnięcie spowoduje straty materialne, a poza tym roszczenia wobec organu, który wydał decyzję naruszając porządek prawny. Powołała się również na okoliczność, że Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, dotyczącego decyzji o pozwolenia na budowę, na wniosek tych samych osób, które wnosiły o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Ponadto wskazała, że decyzja Kolegium wydana została na wniosek pełnomocnika osób będących tylko najemcami lokali mieszkalnych, a nie stronami w postępowaniu lokalizacyjnym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] i orzekło: w punkcie pierwszym - o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 marca 2003 r. z wniosku S. G., T. K., B. S., D. T., U. Z., A. C., A. H., K. D., J. Ł. i A. K. oraz w punkcie drugim - o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek K. L., E. B., K. J., M. J., M. T., H. L., B. K. i A. Ś. W uzasadnieniu, po przedstawieniu w sposób szczegółowy przebieg dotychczasowego postępowania, odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji decyzji wskazano, iż w postępowaniu wyjaśniającym na podstawie informacji z rejestru gruntów ustalono, że wymienionym tam osobom brak statusu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla wnioskowanej inwestycji, gdyż nie mają one w tej sprawie interesu prawnego. Korygując poprzednio zajęte stanowisko, iż wszyscy mieszkańcy obszaru oddziaływania mają przymiot strony, wskazano na pojęcie strony wynikające z art. 28 K.p.a., uzasadniające kwalifikację strony według interesu prawnego, opartego tytuł prawny wynikający z prawa materialnego oraz interesu faktycznego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazano, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, na teren których rozciągać się będzie oddziaływanie inwestycji objętej tym postępowaniem, co wiąże się z wkraczaniem w sferę praw i obowiązków ich właścicieli i użytkowników wieczystych. Powołując się na uzyskane wypisy z rejestru gruntów oraz oświadczenia w sprawie wykazania interesu prawnego złożone przez poszczególnych wnioskodawców, organ przyjął, że osoby wymienione w punkcie pierwszym decyzji są lokatorami mieszkań komunalnych, rodzicami, dziećmi albo współmałżonkami właścicieli nieruchomości, nie są natomiast właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości i z tego względu w sprawie posiadają tylko interes faktyczny.

Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim decyzji, Kolegium wskazało, iż odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] na wniosek pozostałych, wymienionych w tym punkcie osób, następuje z powodu braku istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Podkreślając decydujące znaczenie planu, stwierdzono, że rodzaj inwestycji powinien odpowiadać funkcji terenu przewidzianej w planie, służyć tej funkcji lub ją uzupełniać. Opierając się o treść ustaleń ogólnych planu, zawartych w opisie planu wskazano, że w dziale IV w tabeli nr 3 pod pozycją 8 zapisano dla terenu inwestycji adaptację, modernizację i przekształcenia. Organ stwierdził, że tak sformułowane ustalenia planu nie mogą podlegać interpretacji zawężającej. Wobec dopuszczenia przez autora planu możliwości adaptacji i modernizacji oraz przekształceń istniejących obiektów, nie jest wykluczona możliwość wybudowania nowego obiektu zwłaszcza, iż w zapisach planu nie zamieszczono takiego zakazu. Ponadto organ wskazał, że stacja paliw, poza funkcją obsługi komunikacji samochodowej, jest również obiektem usługowym z uwagi na dystrybucję paliw i dodatkowe usługi, jak myjnia, i z tego względu odpowiada określonej w planie funkcji terenu produkcyjno-usługowego. Podkreślił też, że w ustaleniach planu brak jest katalogu obiektów produkcyjnych i usługowych, które mogą być realizowane w granicach terenu B6P, oznacza to zatem, że mogą być tam realizowane również inne obiekty produkcyjne czy usługowe, a jedynym kryterium jest ograniczenie uciążliwości do granic zakładu, a ten warunek jest spełniony. Dalej organ wskazał, że w "Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko naturalne", stwierdzono, iż stacja będzie oddziaływać na powietrze atmosferyczne i będzie miejscem powstawania ścieków oraz odpadów. Nie będzie natomiast źródłem hałasu ani promieniowania niejonizującego. Przewidziane jest zastosowanie nowoczesnych rozwiązań technicznych gwarantujących właściwe zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem środowiska gruntowo-wodnego, a także minimalizujące oddziaływanie na powietrze atmosferyczne. Maksymalne stężenia emitowanych węglowodorów alifatycznych są znacznie mniejsze od wartości dopuszczalnych zarówno na terenie zakładu jak i poza zakładem na terenie zabudowy chronionej, tj. po przeciwnej stronie ul. A. Rozwiązania technologiczne stacji gwarantują też zabezpieczenie przed wystąpieniem sytuacji awaryjnych. Z tych względów sporna inwestycja mieści się w granicach wskazanych w ustaleniach planu, a decyzja Burmistrza [...] z 19 kwietnia 2003 r. nie jest sprzeczna z planem, co wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Kolegium nie stwierdziło również by zachodziły inne przesłanki stwierdzenia nieważności wynikające z art. 156 § 1 pkt 1-6 K.p.a. Odnosząc się nadal do decyzji własnej z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wykazane tam braki decyzji Burmistrza [...] nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Niedokładne określenie w decyzji elementów składowych inwestycji zalicza się do zwykłego naruszenia prawa, co nie daje podstaw do wzruszenia decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast nie jest przesłanką do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. naruszenie przepisu art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż ma on charakter proceduralny, ponieważ reguluje procedurę udziału społeczeństwa w odniesieniu do decyzji, jeżeli udział ten jest wymagany przepisami tej ustawy. Nie wchodzi on jednak w zakres przepisów dotyczących ochrony środowiska, naruszenie których powodowałoby uznanie decyzji za nieważną na mocy art. 11 tej ustawy.

Jak wynika z zapisu w rozdzielniku, decyzja powyższa została przesłana pełnomocnikowi wnioskodawców, wymienionych w punkcie 1 i 2 decyzji D. Ż., Gminnej Spółdzielni [...] w G., G. H., D. i W. W., M. Z., K. C. oraz H. i B. H.

Skargę na powyższą decyzje wniosła A. Ś. Zarzucając niewłaściwość konstrukcji tej decyzji, diametralną sprzeczność rozstrzygnięć wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wskazała, że nie zapewniono ochrony tajemnicy służbowej, gdyż osoby nieuprawnione, wymienione w części pierwszej decyzji nie powinny czytać części dla nich nieprzeznaczonej. Odnośnie meritum sprawy, przytaczając treść planu, wywodziła, że w jego zapisie brak było możliwości wprowadzenia jakichkolwiek innych działalności usługowych i produkcyjnych nie wiążących się z opisaną tam działalnością. Zarzuciła, że plan nie przewidywał możliwości budowy nowych obiektów niezwiązanych z funkcją produkcyjno-usługową. Według skarżącej charakter obiektów został precyzyjnie określony i są nimi piekarnia, ciastkarnia i wytwórnia wód gazowanych. Brak w planie zapisu o możliwości zmiany nierentownej dotychczas funkcji terenu nie może stanowić wytłumaczenia dla "rozszerzającego czytania między wierszami". Z tego względu na spornej nieruchomości nie mogło dojść do budowy stacji paliw z myjnią. Podkreśliła, że stacja paliw jest obiektem obsługi komunikacji samochodowej i w karkołomny sposób "wyłuskano" z tego funkcję usługową w postaci myjni w celu udowodnienia zgodności z planem. Zarzuciła ponadto, że w zaskarżonej decyzji Kolegium podjęło próbę wykazania, że skoro planowana inwestycja nie pogorszy stanu środowiska, to w istocie nie są ważne zapisy ustalające charakter zabudowy. Poza tym wskazała na brak jednoznacznego określenia kto jest, a kto nie jest stroną w sprawie, zwłaszcza, że tylko część osób została wymieniona pod słowem "otrzymują".

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podawaną w zaskarżonej decyzji, wskazując dodatkowo na fakt, że część osób uzyskała przymiot strony tylko w aspekcie formalnym, a to wobec skierowania do nich poprzednio wydanej decyzji. Poza tym podkreślił, że część osób była reprezentowana przez pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, jednak z innych powodów niż zostały w niej wywiedzione.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, że sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145-150 p.p.s.a., sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim decyzja została zaskarżona oraz niezależnie sformułowanych w niej zarzutów i wniosków.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Treść ostatnio powołanego przepisu determinuje kolejność, w jakiej powinna być przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji, a także postępowania, które ją poprzedziło. O ile przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwarunkowane są wpływem naruszenia na wynik sprawy, to określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. przesłanka naruszenia prawa, dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nie zawiera takiego wymogu. Oznacza to, że stwierdzenie istnienia przesłanki wznowieniowej obliguje Sąd do uchylenia decyzji bez względu na to, czy naruszenie miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tego powodu w pierwszej kolejności Sąd powinien przeprowadzić badanie właśnie pod kątem stwierdzenia, czy nie występuje któraś z przesłanek do wznowienia postępowania, wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. albo wskazana w art. 145a § 1 K.p.a.

Dokonując w tym kontekście oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, tj. wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Dotyczy to także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, objętej przez Sąd kontrolą na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, a dotyczącego decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 marca 2003 r., nr [...], ustalającej D. Ż., prowadzącej firmę "[...]", warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych i gazu płynnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, dojazdami i budynkiem obsługi przy ul. A w G.. Postępowanie to wszczęte zostało wnioskiem mieszkańców budynków znajdujących się w sąsiedztwie stacji paliw.

Już na wstępie podnieść należy, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności wszczyna postępowanie w nowej sprawie i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od tego, w którym zapadła kwestionowana we wniosku decyzja. Postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 i nast. K.p.a., podobnie jak każde postępowanie administracyjne, powinno toczyć się przy udziale wszystkich jego stron. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP 1985 r., nr 10, poz. 143).

Zapewnienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania jest obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającym z art. 10 K.p.a. W tym celu organ jest zobligowany ustalić prawidłowo krąg osób, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. O tym, jaką wagę ustawodawca przywiązuje do zapewnienia realizacji tego obowiązku przez organy administracji publicznej, świadczy fakt, że zarzut, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi jedną z przesłanek uruchamiających nadzwyczajny tryb postępowania, jakim jest wznowienie postępowania.

Zważywszy, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), krąg stron postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. należało ustalić przy zastosowaniu przepisów tej właśnie ustawy. Na tle tych uregulowań, a w szczególności art. 42 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zobowiązującego organ administracyjny do określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zauważyć należy, że przepisy te nie określają jednak przesłanek, jakimi należałoby się kierować, ustalając krąg osób, których interesu prawnego mogłaby dotyczyć realizacja inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tym tle (por. uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4 poz. 154) ugruntowany został pogląd, oparty o kryterium interesu prawnego, rozumianego jako interes wynikający z przepisów prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego w części dotyczącej praw rzeczowych, przeciwstawiając go interesowi faktycznemu. Do kręgu stron tego postępowania – poza inwestorem oraz osobą, której przysługują prawa właścicielskie do nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja – należą właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania inwestycji. A contrario – przymiot taki nie służy osobom nie legitymującymi się uprawnieniami właścicielskimi do nieruchomości, posiadające inny niż własności albo użytkowanie wieczyste tytuł prawny do nieruchomości np. tytuł najmu. O interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony, innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie, gdyż ma to wpływ na wykonywanie prawa własności nieruchomości. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju, organ, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji. To natomiast oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. W każdym zatem wypadku, gdy planowana inwestycja wkracza w chronioną strefę sąsiedzką, obowiązkiem organu będzie przyznanie przymiotu strony właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania. W przeciwnym wypadku osoba taka ma w art. 147 K.p.a. zagwarantowane prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co w konsekwencji doprowadzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji.

Reasumując dotychczasowe wywody należy stwierdzić, że stronami postępowania nieważnościowego są nie tylko te z osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a które złożyły wniosek o stwierdzenie jej nieważności, lecz również pozostałym stronom postępowania, które takiego wniosku nie złożyły. Niewątpliwie bowiem rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma istotny wpływ również na ich uprawnienia właścicielskie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że z lektury akt wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., w toku ponownego rozpoznawania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 marca 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla stacji paliw, podjęło na wstępie czynności zmierzające do ustalenia kręgu stron postępowania. W tym celu zgromadził wypisy z ewidencji gruntów oraz wezwał każdego z wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...]. Analiza całości materiału dowodowego wykazuje, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się wypisy z rejestru gruntów. Poza tym w aktach sprawy zalegają również oświadczenia wnioskodawców, przesłane na żądanie organu oraz akty notarialne stwierdzające nabycie własności poszczególnych nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił obszerny, prawidłowy wywód, wraz z przytoczeniem odpowiedniego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dotyczący sposobu ustalenia strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy terenu. Przyjętej wykładni organ nie zastosował jednak w pełni do zgromadzonego materiału dowodowego. Oceniwszy, którzy z wnioskodawców posiadają przymiot strony postępowania, a którzy tego przymiotu nie posiadają w świetle ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, organ skupił swoją uwagę na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, szczegółowo rozpoznając kolejne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie przesłał decyzję do rąk działającego w postępowaniu ich pełnomocnika – M. H. Poza tym decyzja skierowana została do kilku innych osób wymienionych w rozdzielniku, co wskazywałoby, że organ uznał je za strony postępowania. Przy dokonywaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego umknął uwadze organu fakt, iż niektóre z osób, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności są współwłaścicielami nieruchomości wraz ze swymi współmałżonkami. Przesławszy decyzję do wnioskodawców, na ręce pełnomocnika, organ pominął małżonków niektórych osób uznanych za strony i wymienionych w punkcie 2 zaskarżonej decyzji, pomimo, że z dowodów, jakie sam zgromadził w toku postępowania, wynikało niezbicie, iż są oni współwłaścicielami nieruchomości. Dotyczy to I. J., A. T., J. L. i L. K., którzy zostali pominięci przez organ, pomimo, że za strony uznano K. J., M. T., H. L. i B. K. Poza tym zgromadzona przez organ dokumentacja, w postaci aktu notarialnego z dnia 26 czerwca 2002 r., Rep. A Nr [...], świadczy o tym iż, pominięto również współwłaścicieli nieruchomości przy ulicy A [...] w osobach J. Z. i Z. Z., przyznając status strony tylko jednej ze współwłaścicielek, tj. M. Z. Nie ulega żadnej wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu służy wszystkim współwłaścicielom danej nieruchomości, a nie tylko niektórym z nich, wybranym dowolnie przez organ. To samo dotyczy i stron postępowania. Wymienione wyżej osoby nie brały udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Brak ich udziału w postępowaniu sprowadzał się do tego, że nie zostały one zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w przeprowadzanych przez organ czynnościach, nie została im doręczona zaskarżona decyzja. Poza tym zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Rozpatrując sprawę po raz pierwszy, w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], nr [...], organ, wskazawszy ogólną zasadę ustalania przymiotu strony w postępowaniu oraz stwierdzając, że wpływem oddziaływania inwestycji według raportu oddziaływania na środowisko objęci są mieszkańcy budynków przy ul. A, E, F, C oraz D w G., nie badał w ogóle, które z osób mają interes prawny, a które tylko interes faktyczny i z tego względu nie mogą być stronami postępowania. W związku z tym decyzja ta została doręczona tylko pełnomocnikowi wnioskodawców, a także osobom wymienionym w rozdzielniku decyzji Burmistrza [...] z dnia 19 marca 2003 r., w tym również skierowana została do nieżyjących już P. i I. W., co ustalono dopiero w ponownym postępowaniu na podstawie oświadczenia G. H., będącej następcą prawnym tych osób. Z tego względu w tym postępowaniu nie brały udziału osoby wymienione wyżej z imienia i nazwiska, jak również osoby uznane za strony w toku ponownego rozpatrywania sprawy, wskazane w rozdzielniku zaskarżonej decyzji. Osoby te nie zostały również zawiadomione o złożeniu przez D. Ż. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na "materiały sprawy" organ wskazał, iż odmówił przymiotu strony K. D. oraz A. K., uznając, że nie są oni właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości ale lokatorami mieszkań komunalnych w budynku przy ulicy B [...] w G. Takie twierdzenie nie znajduje uzasadnienia w przedłożonej Sądowi dokumentacji. Osoby te nie udzieliły odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania swego interesu prawnego, natomiast brak jest w aktach dowodów potwierdzających, że są one najemcami mieszkań, a nie ich właścicielami. W tym zakresie twierdzenie organu należy uznać za niczym nie poparte i powinno ono podlegać zweryfikowaniu. Poza tym organ nie odniósł się do tego, czy budynek ten znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Ta sama uwaga odnosi się do innych osób, uznanych dotychczas przez organ za strony postępowania. Wskazane wyżej nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie stacja paliw jest inwestycją o znacznym zasięgu oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, w związku z tym krąg osób, którym będzie przysługiwać przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, może być bardzo szeroki. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że rzeczą organu jest precyzyjne ustalenie kręgu tych osób, z wykazaniem istnienia po ich stronie interesu prawnego, gdyż stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istniejącego w sprawie. W związku z tym zauważyć jeszcze przyjdzie, że organ nie ocenił również znajdujących się w aktach sprawy dowodów w postaci wypisu z aktu notarialnego z dnia 28 lutego 1996 r., Rep. A Nr [...], a także wypisów z ewidencji gruntów z których wynika, że R. Ł. oraz J. i M. K. są właścicielami nieruchomości znajdujących się odpowiednio przy ulicy C [...] i E [...] w G.

Reasumując, należało stwierdzić, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, poza wskazanym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje przesłankę do uchylenia tej decyzji wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., doszło także do pominięcia stron postępowania, co upoważniało do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.). To uchybienie przepisom procedury stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co z kolei obliguje Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W tym miejscu podnieść dodatkowo należy, że dla zastosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Niekwestionowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, utrwaloną na tle art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zasadą postępowania było, że Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2000 r., sygn. akt V SA 316/00 oraz z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 979/98 – System Informacji Prawnej LEX nr 50116 oraz nr 39458). Zasada ta zachowała w pełni aktualność z uwagi na fakt, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym było analogiczne jak treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Uchylenie poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] uzasadnia art. 135 tej ustawy. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i – wobec wyeliminowania z obiegu prawnego wszystkich decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji - sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy oraz wydania decyzji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz przy zapewnieniu udziału w nim wszystkich osób, którym niewątpliwie służy przymiot strony.

Rozstrzygnięcie Sądu, a zwłaszcza przedstawione podstawy tego rozstrzygnięcia, czyni zbędnym dalsze badanie tych samych aktów pod względem ich zgodności z prawem materialnym. Okoliczności te zwalniają również Sąd od ustosunkowania się do - w gruncie rzeczy tylko merytorycznych - zarzutów skargi. Zarzuty te będą jeszcze bowiem przedmiotem oceny w postępowaniu, jakie powinien przeprowadzić organ według wskazań wynikających z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.