Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 207/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 581/13 w sprawie ze skargi Gminy Juchnowiec Kościelny na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 23 maja 2013 r. nr NK-II.4131.35.2013.ACH. w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy Juchnowiec Kościelny kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 207/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z 24 października 2013 r., II SA/Bk 581/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Juchnowiec Kościelny na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 23 maja 2013 r. nr NK-II.4131.35.2013.ACh. w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej oraz o kosztach postępowania. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Uchwałą z 18 kwietnia 2013 r. nr XXV/287/2013, Rada Gminy Juchnowiec Kościelny przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Kleosin – obszar planistyczny Kleosin (dalej także jako "mpzp", "plan" lub "plan miejscowy").

W piśmie z 10 maja 2013 r. Wojewoda Podlaski zawiadomił Radę Gminy Juchnowiec Kościelny o wszczęciu w trybie art. 91 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.,), postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Pismem z 14 maja 2013 r. działający z upoważnienia Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny jego zastępca ustosunkował się do zagadnień poruszonych w piśmie wojewody wszczynającym postępowanie nadzorcze.

Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 23 maja 2013 r. nr NK-II.4131.35.2013.Ach, Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność tej uchwały. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia powołano się na art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W dacie podejmowania rozstrzygnięcia ogłoszony został tekst jednolity cyt. ustawy w Dz. U. z 2013 r. poz. 594 (dalej jako "Usg"). Rozstrzygnięcie nadzorcze sygnowane jest przez Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli, mającego działać z upoważnienia Wojewody Podlaskiego (akta nie zawierają upoważnienia organu nadzoru do podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego). W ocenie organu nadzoru sporną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: "Upzp") poprzez nadanie mocą postanowień § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały ustaleniom zawartym w § 9 dotyczących pasów technicznych linii elektroenergetycznych WN 110kV i SN 15kV oraz ujęć wody wraz ze strefą ochrony, jedynie charakteru informacyjnego, a nie obligatoryjnego;

- art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 Upzp poprzez ustalenie w § 6 pkt 2 planu, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 WS, 2 WS mają zastosowanie przepisy prawa wodnego, bez określenia tych przepisów i wyjaśnienia, co z nich wynika dla wskazanych obszarów planistycznych;

- art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 Upzp oraz art. 53 ust. 2 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: "Utk") poprzez ustalenie w § 9 pkt 4 planu, że w zakresie lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie terenów kolejowych mają zastosowanie przepisy o transporcie kolejowym, bez określenia tych przepisów i wyjaśnienia, co z nich wynika dla wskazanych obszarów planistycznych;

- art. 53 Utk, którego zastosowanie wymaga wcześniejszego określenia rzeczywistego położenia osi skrajnego toru, a następnie planistycznego wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wynikającej z art. 53 ust. 2 tej ustawy, zaś w planie nie ujęto lokalizacji nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów w granicach sporządzanego planu miejscowego w odległości 10 m od granicy toru kolejowego;

- przez określenie w § 10 pkt 2 lit. a) planu bilansu miejsc parkingowych wynoszącego minimum 2 na jeden dom mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej, co stanowić ma nieuzasadnioną prawnie ingerencję w zakresie sposobu zagospodarowania działek takiego rodzaju zabudowy, ponieważ funkcja towarzysząca drodze publicznej nie może być realizowana "zastępczo" na terenach o innym przeznaczeniu, a ponadto wymóg ten nie rozwiąże rzeczywistych problemów z parkowaniem na wspomnianych ulicach, gdyż na obszarze objętym planem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna została niemal w całości zrealizowana, a sposób zagospodarowania poszczególnych działek praktycznie uniemożliwia lokalizację na nich dodatkowo 2 nowych miejsc parkingowych;

- art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp przez określenie w § 18 pkt 2 lit. b) planu, że na terenie zabudowy sportu i rekreacji 1 US dopuszcza się także lokalizację usług publicznych, w tym obiektów straży pożarnej, ponieważ funkcje te są rozłączne, bez sprecyzowania procentowego i obszarowego ich udziału we wskazanym terenie co ma utrudnić na etapie lokalizacji inwestycji zagospodarowanie obszaru planistycznego 1 US z zachowaniem ładu przestrzennego ustalonego w planie;

- art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp przez określenie w § 20 pkt 2 lit. b) planu, że na terenie zabudowy usług oświaty: 1 UO, 2 UO, dopuszcza się także lokalizację obiektów sportu i rekreacji, bez sprecyzowania procentowego i obszarowego ich udziału we wskazanym terenie, co utrudni na etapie lokalizacji inwestycji zagospodarowanie obszaru planistycznego 1 US z zachowaniem ładu przestrzennego ustalonego w planie;

- poprzez zdefiniowanie w § 24 pkt 1 planu dla obszaru planistycznego oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 ZL przeznaczenia, jako zieleń leśna, gdy w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako "rozp. MI z 2003") symbol ZL został zastrzeżony dla lasów, a nie zieleni leśnej;

- art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp poprzez pominięcie ustaleń określających szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy w kontekście wymogów określonych w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; dalej: "rozp. MI z 2002") dotyczących zasad sytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Wyeksponowano, że przepisy tego rozporządzenia pełnią ważną funkcję planistyczną, gdyż służą do określenia "chłonności terenów przeznaczanych pod zabudowę w sąsiedztwie lasów", a także do sprawdzenia poprawności usytuowania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zabudowy już istniejącej.

Z treścią tego rozstrzygnięcia nadzorczego nie zgodziła się Gmina Juchnowiec Kościelny, wnosząc do WSA w Białymstoku skargę, dołączając do akt uchwałę Rady Gminy z 27 czerwca 2013 r. nr XXVII/312/2013 wyrażającą wolę jej wniesienia. Rozstrzygnięciu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 91 ust. 1 i 4 Usg przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, podczas gdy przesłanką do stwierdzenia nieważności uchwały w całości jej istotne naruszenie przepisu prawa stanowiące kwalifikowaną wadę prawną;

2) art. 28 ust. 1 Upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały pomimo braku wymienionych w powołanym przepisie przesłanek powodujących nieważność uchwały;

3) § 4 ust. 1 i § 159 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w § 9 pkt 4 uchwały powinno się przytoczyć treść przepisów, do których się odsyła wbrew regułom wyrażonym w tym rozporządzeniu zakazującym cytowania powoływanych przepisów;

4) art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 6, 7 i 9 Upzp przez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie ich naruszenia w § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 mpzp, pomimo że ich treść nie stoi w sprzeczności z żadnym z powołanych przepisów, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności;

5) art. 4 ust. 1 Upzp przez błędną wykładnię i nadanie mu takiego znaczenia, że postanowienia planu miejscowego powinny zawierać bezpośrednie ustalenie rozstrzygnięć związanych z zagospodarowaniem terenu, bez możliwości powołania się na regulacje szczegółowe i kompleksowe, zawarte w obowiązujących przepisach prawa powszechnie obowiązującego, jak również dokładne i szczegółowe wskazanie w części graficznej planu wszelkich odległości wynikających z przepisów szczególnych, pomimo że konieczność ustalenia takich odległości zachodzi dopiero w czasie realizacji inwestycji i ustalana jest na podstawie przepisów obowiązujących na dzień wydania pozwoleń i decyzji w sprawie indywidualnej;

7) art. 15 ust. 2 pkt. 6 i 9 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym sposobem określenia ograniczeń w zabudowie i użytkowaniu terenu jest literalne ich określenie bez możliwości odesłania do przepisów szczególnych poprzez wskazanie tego terenu i właściwych przepisów regulujących dane ograniczenia, jak też niezasadne przyjęcie, że zastosowanie odesłania stanowi brak regulacji tych ograniczeń;

8) art. 15 ust. 2 pkt. 6 Upzp przez jego niezastosowanie i zakwestionowanie kompetencji organu do możliwości określenia minimalnej liczby miejsc do parkowania, pomimo że organ posiadał normę kompetencyjną do wprowadzeniu takiego limitu, a zapis taki jest obligatoryjnym elementem uchwały planistycznej;

9) art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ określając przeznaczenie terenu nie jest uprawniony w zakresie władztwa planistycznego do wskazania dodatkowych jego funkcji, lub że powinien to uczynić w sposób określający procentowy udział dodatkowej funkcji, pomimo że taki wymóg dotyczy jedynie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

10) § 2 ust. 1 rozp. MI z 2002 przez stwierdzenie jego naruszenia polegającego na nieuwzględnieniu przepisów regulujących zasady sytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe pomimo, że zgodnie z jego brzmieniem przepisy tego aktu stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, a więc jego niezastosowanie w uchwale planistycznej nie było istotnym naruszeniem prawa tym bardziej, że został pozytywnie oceniony przez organy straży pożarnej w toku procedury planistycznej.

W uzasadnieniu skargi podano, że występujące w granicach planu ujęcia wodne nie wymagały przyjęcia specjalnych zasad zagospodarowania terenów sąsiednich. Dla terenów pod zabudowę usług publicznych, mieszkaniową wielorodzinną i infrastruktury wodociągowej przyjęto z kolei ustalenia elastyczne, które pozwoliłyby na wydzielenie terenu dla ujęć wodnych po sprecyzowaniu parametrów studni, w tym niezbędnego dla nich terenu. Linie energetyczne przebiegają przez tereny zainwestowane i obsługi komunikacyjnej, dlatego nie było konieczne wyznaczanie nieprzekraczalnych odległości, ponieważ określają je obowiązujące przepisy prawa, a ich uszczegółowienie powinno następować w toku procesu inwestycyjnego. Cytowanie zaś w uchwale przepisów ustawowych jest niedopuszczalne, zwłaszcza że obowiązują one bez względu na ich powołanie w uchwale planistycznej. Określenie natomiast odległości zabudowy od terenu kolejowego nastąpiło po przeprowadzeniu rozpoznania inwentaryzacyjnego. Z kolei określenie ilości miejsc parkingowych miało na celu chociażby częściowe rozwiązanie problemu parkowania na wąskich ulicach Kleosina i znajdowało podstawę prawną w art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp. Dopuszczenie lokalizacji usług publicznych (straży pożarnej) dla terenu oznaczonego symbolem 1 US było podyktowane zabezpieczeniem obszaru na potrzeby tej służby. Podobnie rzecz się miała z obiektami sportu i rekreacji. Odnośnie obszaru oznaczonego symbolem ZL stwierdzono, że jego wprowadzenie nie stanowiło odstępstwa mogącego skutkować nieważnością uchwały, ponieważ zieleń leśna jest synonimem lasu. Teren oznaczony symbolem 1 ZL, pomimo oznaczenia go w ewidencji gruntów i budynków jako las, w rzeczywistości lasu już nie stanowi, a tereny do niego przyległe 10 MN i 11 MN są niemal w całości zainwestowanymi i wprowadzanie w planie sztywnych ograniczeń nie było uzasadnione. Ponadto szczegółowe regulacje w tym zakresie zawarte są w rozp. MI z 2002.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od istniejących linii energetycznych było niezbędne m. in. dla określenia dopuszczalnych przekształceń istniejącej zabudowy. Wbrew zarzutom skargi nie zakwestionowano w rozstrzygnięciu nadzorczym braku cytowania w uchwale przepisów odrębnych, lecz ogólne odesłanie do przepisów prawa wodnego i ustawy o transporcie kolejowym, bez ich zastosowania w planie miejscowym. Władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone i powinno zawierać się w granicach obowiązującego prawa. Dlatego art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp miałby zastosowanie, gdyby integralną częścią zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej były funkcje wymagające miejsc postojowych dla interesantów, czego jednak plan nie określał. Przedmiotem zaś zastrzeżeń odnośnie terenów leśnych nie było użycie sformułowania "zieleń leśna", lecz pominięcie planistycznych ograniczeń, jakie wywołuje ona na terenach przyległych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Podsumowując, organ stwierdził, że w rozstrzygnięciu nadzorczym w sposób jednoznaczny wskazał na naruszenie przez Gminę zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 Upzp, które skutkowały stwierdzeniem jego nieważności.

Uwzględniając skargę powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Białymstoku podał, że kontrola miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga uwzględnienia art. 28 ust. 1 Upzp, z którego wynika że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność planu w całości lub w części, a regulacja ta ma charakter szczególny wobec art. 91 ust. 1 Usg. Stwierdzenie naruszenia prawa, które nie zostało wymienione w art. 28 ust. 1 Upzp należy traktować jako nieistotne i nie powodujące nieważności uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym ono polegało. Natomiast gdy organ nadzoru nie wykaże naruszeń określonych w art. 28 ust. 1 Upzp stanowi to podstawę do uwzględnienia skargi. Ponadto, stwierdzenie nieważności całej uchwały planistycznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeżeli dotyczą tylko części ustaleń planu, wyeliminowaniu powinna ulec tylko ta część, o ile część niewadliwa mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym, jako regulacja kompletna, zatem organ nadzoru powinien wyjaśnić przyczyny stwierdzenia nieważności całej uchwały.

W ocenie sądu I instancji Wojewoda Podlaski naruszeń takich nie wykazał, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Przeprowadzona przez organ analiza planu oraz zawarta w rozstrzygnięciu argumentacja nie nawiązują do dyspozycji art. 28 ust. 1 Upzp, a przez to rozstrzygnięcie nie zawiera kwalifikacji stwierdzonych naruszeń. Brak również wyjaśnienia, dlaczego stwierdzono nieważność całej, a nie tylko części uchwały.

Odnośnie charakteru informacyjnego przepisów dotyczących pasów technicznych linii elektrycznych oraz ujęć wody wraz ze strefą ochrony WSA w Białymstoku podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 Upzp plan miejscowy musi zawierać obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zatem rację miał organ nadzoru, że postanowienia zawarte w planie w tym zakresie nie mogły mieć charakteru informacyjnego i nie zwalnia gminy z obowiązku określenia tych zasad fakt zainwestowania danego terenu. Wadę tę należało zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu, która mogła być wyeliminowana przez stwierdzenie nieważności tylko tego postanowienia planu, które stanowi, że postanowienia dotyczące linii energetycznych i ujęć wody mają charakter informacyjny. Natomiast w kwestii ustaleń odnoszących się do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 WS, 2 WS, jak też w zakresie lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie terenów kolejowych, sąd a quo podał, że z art. 4 ust. 1 Upzp nie wynika, aby postanowienia planu zawierały pełne i wyczerpujące uregulowanie wszystkich kwestii związanych z zagospodarowaniem terenu. Tworząc plan, jako akt prawa miejscowego należy kierować się zasadami techniki prawodawczej, określonymi w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które są wskazówkami w zakresie poprawnego tworzenia prawa. Zgodnie zatem z § 156 w/w załącznika, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, a na możliwość taką wskazano m. in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2000 r. sygn. K 7/99. Odesłanie zatem do właściwych przepisów prawa wodnego oraz o transporcie kolejowym było dopuszczalne, a organ nadzoru niezasadnie uznał, że wskazane uregulowania planu naruszają prawo. Sąd wskazał przy tym, że nawet w przypadku niepodzielanego przez skład orzekający odmiennego stanowiska o potrzebie powołania konkretnych regulacji prawnych, byłaby to ewentualna podstawa do stwierdzenia nieważności tylko odpowiedniej części uchwały.

W relacji do zagadnienia bilansu miejsc parkingowych sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp wynika obowiązek określenia w planie minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów. Dlatego też stanowisko organu nadzoru okazało się niezasadne. Natomiast jeżeli chodzi o sprawę alternatywnego określenia funkcji danego terenu sąd I instancji uznał, że jest to dopuszczalne pod warunkiem, że takie różne przeznaczenia nie wykluczają się wzajemnie. Muszą być one określone w planie w sposób jednoznaczny i nie można pozostawiać podmiotowi innemu niż rada gminy możliwości określenia tego przeznaczenia. Możliwe jest ustalenie kilku funkcji, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Wyrażając powyższą ocenę WSA w Białymstoku powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z 9 listopada 2011 r., II OSK 1962/11, z 8 sierpnia 2012 r., II OSK 1334/12 oraz z 13 stycznia 2012 r., II OSK 2199/11. Ponadto, obowiązek określenia w planie przeznaczenia terenu nie wyklucza możliwości uzupełnienia go o dodatkowe funkcje, a z obowiązujących przepisów nie wynika nakaz ustalania proporcji, w jakich określone funkcje pozostają względem siebie. Dlatego też dopuszczalna była lokalizacja obiektów sportu i rekreacji na terenie przeznaczonym dla usług oświaty, ponieważ funkcje te się nie wykluczają, a wręcz uzupełniają się. Natomiast lokalizację usług publicznych, w tym obiektów straży pożarnej, na terenach sportu i rekreacji sąd a quo uznał za mogącą się wykluczać, choć zajęcie jednoznacznego stanowiska w tym zakresie wymagało od organu nadzoru należytego wyjaśnienia, że określone funkcje istotnie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp, a ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały z tego powodu mogłoby dotyczyć tylko odpowiednich części jej przepisów.

WSA w Białymstoku nie podzielił zarzutu organu nadzoru o naruszeniu przez Gminę Juchnowiec Kościelny art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp poprzez pominięcie ustaleń planistycznych określających szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w kontekście wymogów określonych w § 271 rozp. MI z 2002, dotyczących zasad sytuowania budynków w sąsiedztwie lasów z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Wprawdzie normy dotyczące linii zabudowy mieszkaniowej względem lasu stanowią szczególny warunek zagospodarowania terenu, to jednak brak ustaleń w tekście planu w tym zakresie nie stanowi naruszenia zasad jego sporządzania, ponieważ w takiej sytuacji – wobec braku odmiennych uregulowań, obowiązywać będą przepisy powołanego rozporządzenia. Ich powtarzanie w treści planu skutkowałoby zaś nieważnością takiego aktu prawa miejscowego, na co zwrócono uwagę w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09.

Sąd podzielił natomiast stanowisko organu nadzoru o wadliwym ustaleniu w § 24 planu terenu zieleni leśnej symbolem 1 ZL, ponieważ w rozp. MI z 2003 symbol ZL zastrzeżono dla lasów. Podkreślił jednak, że choć zapis ten może wprowadzać niepotrzebne wątpliwości, to naruszenia tego nie można było uznać za na tyle istotne, żeby uzasadniało stwierdzenie nieważności uchwały chociażby w części.

Skargę kasacyjną od wyroku z 24 października 2013 r. wniósł Wojewoda Podlaski, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności:

1. art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 Upzp przez przyjęcie, że z art. 4 ust. 1 Upzp nie wynika, iż postanowienia planu powinny zawierać pełne i wyczerpujące uregulowania wszystkich kwestii związanych z zagospodarowaniem terenu oraz błędne przyjęcie, że fakt wskazania w § 2 ust. 4 pkt 4 części tekstowej planu, że obszary oznaczone na rysunku planu symbolami 1 WS i 2 WS są to tereny wód powierzchniowych – jest przeznaczeniem terenu, a domaganie się od Rady Gminy "uzupełnienia" przeznaczenia terenu wód powierzchniowych o inne postanowienia było niezasadne,

2. art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 Upzp oraz art. 53 ust. 2 Utk przez błędne przyjęcie, że linia kolejowa pomimo, że znajduje się poza obszarem objętym planem, nie rodziła wymogu wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy i określenia w planie, że w zakresie zabudowy względem linii kolejowej obowiązują odległości określone w Utk, jest wystarczające,

3. art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp przez błędne przyjęcie, że stanowi on podstawę prawną do wprowadzenia uregulowania § 10 pkt 2 lit. a) planu, w którym w zakresie bilansu miejsc parkingowych ustalono dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimum 2 miejsca parkingowe na jeden dom mieszkalny i uregulowanie tej kwestii stanowi obligatoryjny wymóg uchwały planistycznej,

4. art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp przez błędne przyjęcie, że funkcje określone w § 18 pkt 2 lit. b) planu, zgodnie z którym na terenie zabudowy sportu i rekreacji 1 US dopuszczono lokalizację usług publicznych, w tym obiektów straży pożarnej, te dwie funkcje mogą, choć nie muszą się wykluczać,

5. art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp przez błędne przyjęcie, że przewidziana w 20 pkt 2 lit. b) planu lokalizacja obiektów sportu i rekreacji na terenie przeznaczonym dla usług oświaty 1 UO i 2 UO jest dopuszczalna, gdyż nie można uznać, że funkcje te różnią się od siebie w istotny sposób, a wręcz uzupełniają się,

6. art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp i § 271 rozp. MI z 2002 przez błędne przyjęcie, że jeżeli plan nie określa inaczej niż w przepisach powszechnie obowiązujących kwestii zabudowy względem obszarów leśnych, to znaczy że zastosowanie będą miały te przepisy, a brak ustaleń w tekście planu w tym zakresie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie sąd I instancji błędnie przyjął dopuszczalność ogólnego odwołania się do przepisów prawa w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 1 WS i 2 WS. W rzeczonym planie określono zatem jedynie przeznaczenie terenu jako wody powierzchniowe, a nie wywiązano się z obowiązku określenia zagospodarowania i warunków zabudowy tych terenów. Z naruszeniem wymagań Upzp nie wyznaczono również nieprzekraczalnej linii zabudowy względem linii kolejowej i położenia osi skrajnego toru tej linii pomimo negatywnego oddziaływania linii kolejowej usytuowanej poza obszarem planu miejscowego na obszar tego planu. W ocenie Wojewody dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp nie stanowi podstawy do uznania kwestii ustalenia liczby miejsc parkingowych jako obligatoryjnego elementu planu. Przepis ten wymaga ustalenia takiego wskaźnika, ale tylko w przypadku obszarów o funkcjach wymagających miejsc parkingowych. Nie dotyczy on jednak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie organu postanowienie to stanowiło natomiast próbę rozwiązania ogólnego problemu braku publicznych miejsc do parkowania w całej miejscowości. Dlatego wyznaczenie publicznych miejsc do parkowania na terenach prywatnych stanowiło ingerencję w prawo własności wykraczającą poza władztwo planistyczne. Wojewoda nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem WSA w Białymstoku w zakresie przyjętego w planie sposobu przeznaczenia tego samego terenu pod różne funkcje, bez określenia szczegółowych wskaźników, jak też funkcji wykluczających się wzajemnie. Plan nie zawierał też uregulowań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego związanego z sytuowaniem budynków w pobliżu lasów, w szczególności nie wrysowano w nim i nie opisano nieprzekraczalnych linii zabudowy. Pominięcie tej problematyki stanowić miało istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp. Opisane zaś naruszenia świadczyć miały o naruszeniu przez Gminę zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowić miało podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Zauważono ponadto, że część zarzutów organu nadzoru została przez sąd I instancji podzielona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Juchnowiec Kościelny wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, powtarzając dotychczas formułowaną argumentację. Strona skarżąca podzieliła stanowisko WSA w Białymstoku wyrażone w skarżonym wyroku podkreślając, że wyjaśnienie stawianych Gminie uchybień w sporządzaniu planu miejscowego powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie dopiero w treści skargi kasacyjnej. Ponadto, Wojewoda Podlaski wskazując na określone uchybienia nie powiązał ich z dyspozycją art. 28 ust. 1 Upzp i nie określił stopnia tych naruszeń. Treść rozstrzygnięcia odnosiła się jedynie do "istotnego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 1 Usg, który nie znajdował w sprawie zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna ogranicza się do postawienia zarzutu naruszenia przez sąd wojewódzki przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 Ppsa), użycie przy tym określnika "a w szczególności" nie może spowodować rozszerzenia przedmiotowego kontroli Sądu poza inne przepisy, niż wskazane w skardze kasacyjnej, skoro Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) związany jest zarzutami Kasatora. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że stawiając zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, strona winna wskazać jakie jest prawidłowe znaczenie normy i na czym polegał błąd sądu przy dokonywaniu wykładni (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II GSK 687/10, LEX nr 1083355). Zarzucając błędną wykładnię trzeba wskazać jakie rozumienie konkretnego przepisu przyjęte przez sąd strona kwestionuje oraz jakie jej zdaniem rozumienie jest prawidłowe (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r., II OSK 434/11, LEX nr 1252067).

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Umyka uwadze Kasatora, że skarżony wyrok wydano w sprawie ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, przeto zasadnicze motywy wydania kwestionowanego obecnie wyroku związane były z oceną legalności aktu Wojewody Podlaskiego. Trafnie sąd wojewódzki wyeksponował nakaz prowadzenia takiej oceny w aspekcie konstytucyjnej zasady sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Wiązało się to m. in. z uwypukleniem takiego działania organu nadzoru, który w razie stwierdzenia, że wadliwa jest część uchwały planistycznej, winien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności tej tylko części planu, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie. Stwierdzając nieważność uchwały planistycznej w całości organ nadzoru winien precyzyjnie powiązać dostrzeżone przez siebie naruszenia prawa z przesłankami stwierdzenia nieważności takiej uchwały, ujętymi w art. 28 ust. 1 Upzp. Zasadnie WSA w Białymstoku wywodzi, że rozważania w tym aspekcie winno zawierać rozstrzygnięcie nadzorcze, a obowiązek taki winien być tym bardziej skrupulatny w jego dotrzymaniu, gdy akt nadzoru dotyczy uchwały planistycznej, podejmowanej wszak po wyczerpaniu czasochłonnej i kosztownej procedury. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych zdaje się wskazywać, że Wojewoda Podlaski do tych kwestii nie przywiązuje należytej wagi.

Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 Upzp. Kasator prezentuje wywód, wedle którego postanowienia planu powinny zawierać "pełne i wyczerpujące uregulowanie wszystkich kwestii związanych z zagospodarowaniem terenu". Wywód ten czyni w odniesieniu do obszarów objętych na rysunku miejscowego planu symbolami 1 WS i 2 WS, są to "tereny wód powierzchniowych". Nie można zgodzić się z zarzutem, że takie określenie przeznaczenia tych obszarów w planie nie jest wystarczające, przy jednoczesnym wskazaniu, że mają do nich zastosowanie przepisy prawa wodnego. Wojewoda Podlaski uważa, że pominięto obligatoryjny element, jakim ma być wskazanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów 1 WS i 2 WS. Z art. art. 4. ust. 1 Upzp wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W cyt. przepisie ustawodawca nie posłużył się określnikami przywołanymi w skardze kasacyjnej, pojęcia "wyczerpujące", "pełne" – mają wszak naturę subiektywną. Z kolei z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 Upzp wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo odpowiednio "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów" oraz "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Z treści art. 15 ust. 2 Upzp, gdyby poprzestać na jego gramatycznej wykładni, można byłyby wywodzić, że istotnie dla każdego z obszarów planistycznych należy określone w cyt. przepisie wymogi zamieszczać obowiązkowo. Tak jednak nie jest, przede wszystkim z tego powodu, że ustalenia planistyczne dotyczą zróżnicowanych obszarów, w stosunku do niektórych z nich nie ma żadnej potrzeby, aby wszystkie wymogi opisane dyspozycją art. 15 ust. 2 Upzp miały zastosowanie. Ponadto uwzględnia się uwarunkowania lokalne. Zresztą, Wojewoda Podlaski domagający się "pełnego" i "wyczerpującego" określenia m. in. sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a także rozmieszczenia inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 Upzp) w odniesieniu do terenów wód powierzchniowych (podkr. Sądu), nie wskazuje jak należałoby dla tych terenów określić np. "maksymalną i minimalną intensywność zabudowy", "maksymalną wysokość zabudowy", "minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji", czy "linie zabudowy i gabaryty obiektów" (por. art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp). Z tych względów zarzut ujęty w pkt 1) skargi kasacyjnej jest chybiony.

Z tożsamych względów uznać należy nietrafność zarzutu ujętego w pkt 2) skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie organ nadzoru wywodzi błędne przyjęcie, iż sam fakt zlokalizowania linii kolejowej poza obszarem objętym planem, nie rodzi wymogu wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy i określenia w planie, że względem tej linii kolejowej obowiązują odległości określone w przepisach Utk. Sąd wojewódzki odnosząc się do tej kwestii wypowiedział się wyłącznie w ten sposób, że za wystarczające uznał przywołanie w treści planu przepisów Utk, w których unormowano reguły zachowania odległości usytuowania budynków i budowli.

Przywołane przez Kasatora przepisy art. 53 ust. 2 i 3 Utk stanowią odpowiednio, że "Budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4" oraz "Odległości, o których mowa w ust. 2, dla budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej, obiektów rekreacyjno-sportowych, budynków związanych z wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży powinny być zwiększone, w zależności od przeznaczenia budynku, w celu zachowania norm dopuszczalnego hałasu w środowisku, określonych w odrębnych przepisach". Żaden z tych przepisów nie odnosi się do kwestii wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy. W § 9 pkt 4 tekstu planu miejscowego stwierdzono, że "ustalenia dotyczące szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: w zakresie lokalizacji inwestycji w sąsiedztwie terenów kolejowych, mają zastosowanie właściwe przepisy o transporcie kolejowym". Sąd I instancji, w nawiązaniu do przedmiotu skargi – rozstrzygnięcia nadzorczego – nie podzielając stanowiska organu nadzoru oraz poglądu wypowiedzianego w innym wyroku tego sądu, jednoznacznie wskazał, że nawet aprobata dla tych tez uprawniałaby ewentualnie organ nadzoru do stwierdzenia nieważności planu w oznaczonej części. Nie naruszył przeto sąd wojewódzki wskazanych tu przepisów poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp, skoro w tekście planu wyraźnie określono zakaz zabudowy, w aspekcie przepisów Utk w odniesieniu do tych obszarów, które przylegają do linii kolejowej.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp został sprowadzony do nietrafnej aprobaty takiego unormowania w § 10 pkt 2 lit. a) mpzp, w którym ustalono minimum 2 miejsca parkingowe na jeden dom mieszkalny i przyjęcia, że jest to obligatoryjny element planu. Uzasadniając ten zarzut w istocie organu nadzoru prezentuje pogląd, że wprowadzenie takiego wymogu dla obszarów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest zbędne, a byłoby zasadne dla "funkcji wymagających miejsc parkingowych, takich jak obiekty: sportowe, handlu, kultury, administracji, kultu itp.’’. Rzecz jednak, że takie rozumowanie organu nadzoru ma charakter ocenyn. Trafnie sąd wojewódzki przywołując treść art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp przyjął, że gmina miała podstawy do unormowania tej kwestii w planie miejscowym, stąd zarzut działania bez podstawy prawnej przyjęty w rozstrzygnięciu nadzorczym w tym aspekcie nie był uzasadniony. Zatem wbrew wywodom z pkt 3) skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni cyt. przepisu Upzp jest niezasadny.

Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 Upzp poprzez błędne przyjęcie, że funkcje określone w § 18 pkt 2 lit. b) planu miejscowego, zgodnie z którym dopuszczono w obszarze terenu sportu i rekreacji 1 US planu lokalizację usług publicznych, w tym obiektów straży pożarnej, i mogą być one współrealizowane. Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej wykładni tych samych przepisów w odniesieniu do § 20 pkt 2 lit. b) planu miejscowego, w aspekcie dopuszczalności łączenia funkcji obiektów sportu i rekreacji na terenie przeznaczonym dla usług oświaty – 1 UO i 2 UO. Należy raz jeszcze przypomnieć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały sprowadzone do błędnej wykładni enumeratywnie wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Tymczasem uzasadnienie tak sformułowanych, jak w pkt 4) i 5) skargi kasacyjnej zarzutów, nie tyle wskazuje na błędną wykładnię w/w przepisów, której miałby się dopuścić sąd I instancji, ile wywodzi brak sprecyzowania alternatywnych funkcji, ich relacji przestrzennych, powierzchni terenu niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania obiektów w ramach dopuszczalnych funkcji, powierzchni terenu niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania obiektów w ramach dopuszczalnych funkcji, zasad obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. WSA w Białymstoku trafnie przywołał stanowisko judykatury w aspekcie dopuszczalności łączenia różnych funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie aprobuje to stanowisko, wedle którego dopuszczalne jest łączenie funkcji, chociażby na terenie usług oświaty − obiektów sportu i rekreacji. Zdaniem Sądu takie połączenie funkcji także znajduje uzasadnienie, gdy mowa o dopuszczalności lokalizowania obiektów straży pożarnej na terenie zabudowy sportu i rekreacji 1 US. Nie jest chyba potrzebne dowodzenie, że strażacy jednostek ochrony przeciwpożarowej powinni posiadać m. in. zdolność fizyczną do służby w tych jednostkach (por. art. 16a ust. 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 o ochronie przeciwpożarowej, Dz. U. z 2009, Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Taką zdolność strażacy mogą wszak utrzymywać dzięki odpowiednim ćwiczeniom, także z wykorzystaniem obiektów sportu i rekreacji. W istocie w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazano żadnego z powodów, dla których dopuszczalne byłoby tak różnych funkcji, że nie mogłyby one być współrealizowane w ramach jednego konturu planistycznego, zasadnie brak prawidłowego uzasadnienia w tym aspekcie wytknął sąd wojewódzki. Nie jest trafne dowodzenie przez skarżący kasacyjnie organ nadzoru, że w obu przypadkach, tj. § 18 i § 20 pominięto zasady kształtowania zabudowy, wskaźniki zagospodarowania terenu. W planie miejscowym wyraźnie wszak wskazano wskaźniki dopuszczalnej zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną oraz ustalono wysokość zabudowy (por. § 18 pkt 3) i 4) oraz § 20 pkt 3) i 4) mpzp). Zasadnie także sąd wojewódzki wskazał, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek procentowego ustalenia proporcji dopuszczonych alternatywnie funkcji w danym obszarze planistycznym. Te uwagi przekonują o nietrafności zarzutów wyłuszczonych w pkt 4) i 5) skargi kasacyjnej.

Zarzut sformułowany w pkt 6) sprowadza się do błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp i § 271 rozp. MI z 2002 w taki sposób, że skoro w planie miejscowym nie określono inaczej niż w przepisach powszechnie obowiązujących kwestii zabudowy względem obszarów leśnych, to brak takich ustaleń w planie nie stanowi naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w odniesieniu do przepisu składającego się z wielu jednostek redakcyjnych wymaga precyzji, poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Tak, a nie inaczej sformułowany zarzut skargi kasacyjnej w tym aspekcie nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadniając jednak ten zarzut organ nadzoru sprecyzował, że chodzi mu o brak wrysowania na rysunku planu dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy. Rzecz w tym, że sąd wojewódzki nie dopuścił się błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 9 Upzp, stanowiącego, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". WSA w Białymstoku wypowiedział się w tym aspekcie jedynie w ten sposób, że brak odesłania do przepisów rozp. MI z 2002 w zakresie ograniczeń, jakie wynikają dla terenów w sąsiedztwie lasów, nie oznacza że przepisy tego rozporządzenia w procedurze wydawania zezwolenia na budowę nie będą miały zastosowania. Kwestie obligatoryjnych elementów rysunku planu określają przepisy rozp. MI z 2003, wedle § 7 pkt 6 cyt. rozporządzenia projekt rysunku planu winien zawierać m. in. "granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych". Skarga kasacyjna nie zawiera jednak zarzutu naruszenia przepisów cyt. rozporządzenia. Podnieść należy ponadto, że przepisy rozp. MI z 2002 "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych" (por. § 2 ust. 1 rozp. MI z 2002). Z tych przyczyn zarzut 6) skargi kasacyjnej uznano za nieuzasadniony.

Ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, przeto podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.