Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1314/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 par. 1 i 2 art. 58 par. 1 pkt 6 art. 141 par. 4 art. 184 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 249/18 w sprawie ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz A. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 249/18, po rozpozaniu skargi A. P. (dalej jako skarżący, cudzoziemiec) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego (pkt I), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych (pkt IV), zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania (pkt V).

Wskazany powyżej wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt stały (nie jak wskazano w skardze na przewlekłość na pobyt czasowy).

W dniu [...] marca 2018 r. organ zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Delegatury ABW we W. oraz Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielenie informacji czy wyjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

W piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu pisma do organu [...] grudnia 2018 r.) skarżący złożył do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się wglądu do akt postępowania.

Jednocześnie w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2018 r. ) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniesiono o stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej nie załatwieniem sprawy z jego wniosku w terminie, stwierdzenie, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, przyzanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocvie 10.000 zł (na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym) oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący wskazał, że od momentu złożenia przez niego wniosku organ przez 10 miesięcy nie podjął w sprawie żadnych czynności, jak i nie poinformował go o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Postępowanie takie narusza art. 35 § 3 K.p.a. i powinno zostać zakwalifikowane jako przewlekłość. Skarżący wskazał także co należy rozumieć przez przewlekłość postępowania i kiedy mamy z nią do czynienia. Skarżący stwierdził, że Wojewoda powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie miesiąca od otrzymania wniosku, czego nie uczynił. Sprawa nie należała do złożonych co nieuzasadniało prowadzenia postępowania przez tak długi czas. Nie było konieczne prowadzenie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (np. powoływanie biegłego), co uzasadniałoby przedłużanie postępowania. Organ nie podjął w termninie wystarczających czynności do szybkiego rozpoznania sprawy. Nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Skarżący przyjmując, że doszło do rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy za zasadne uznał wystąpienie o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Argumentował, że przez wiele miesięcy był całkowicie ignorowany przez Wojewodę i nie otrzymywał żadnej korespondencji w sprawie. Nałożenie obowiązku zapałaty kwoty pieniężnej w obliczu naruszenia terminów rozpozania sprawy będzie stanowiło swoistą "karę" dla organu oraz zrekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. a w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że w okolicznościach sprawy skarżący nie wyczerpał przysługujących stronie środków zaskarżenia, co powinno prowadzić do odrzucenia skargi. Organ uznał, że data wpływu skargi do organu oraz data ponaglenia jest taka sama, prawdopodobnym jest, że to skarga jako pierwsza wpłynęła fizycznie do organu. Niezgodne ze stanem faktycznym jest twierdzenie, iż ponaglenie złożono "przed" wniesieniem skargi. Można jedynie uznać, że ponaglenie zostało wniesione jednocześnie ze skargą. Tym samym skarżący nie wypełnił dyspozycji z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., zatem skarga podlegała odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 249/18, uwzględnił skargę A. P. na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w sprawie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (powinno być pobyt stały). Sąd ten stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego (pkt I), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od organu na rzecz skarzącego sumę pieniężną w kwocie 2.000 złotych (pkt IV), zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania (pkt V).

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku odniósł się szeroko do kwestii rozumienia w orzecznictwie sądowym pojęcia przewlekłości postępowania. Wskazał charakterystyczne dla postępowania organów przesłanki, które wskazują czy i kiedy należy uznać, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Na podstawie przeprowadzonej analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy Sąd I instancji stwierdził, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego z [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu) był załatwiany zbyt długo (nie został załatwiony do dnia orzekania), nawet przyjmując termin dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a. Sąd zauważył, że pierwszą i jedyną (do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania) czynność w sprawie z tego wniosku Wojewoda podjął [...] marca 2018 r. (skierował do odpowiednich służb pismo o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa lub obronności państwa) i na tym poprzestał. Dopiero po wniesieniu skargi, pismem z [...] grudnia 2018 r., Wojewoda wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów i wyznaczył (powołując art. 35 § 3 zamiast art. 36 K.p.a.) nowy termin załatwienia sprawy na [...] marca 2019 r. Zdaniem Sądu, termin ten był zbyt odległy, mając na uwadze przewidziane przez ustawodawcę - w art. 35 K.p.a. - terminy załatwiania spraw oraz fakt dotychczasowej postawy organu (pozostawania całkowicie "nieczynnym" w sprawie przez dziewięć miesięcy). Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynikało, aby do powyższego przyczynił się skarżący.

Sąd podkreślił, że poza pismem z [...] grudnia 2018 r., Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 K.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. W ww. piśmie Wojewoda nie powołał regulacji art. 36 K.p.a. (powołał błędnie art. 35 § 3 K.p.a.). Sąd uznał, że prowadzone w sprawie – ponad rok – postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Realizując dyspozycję art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd zauważył, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący (strona postępowania).

Sąd podkreślił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd uznał, że nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Sąd zaznaczył, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Dalej Sąd wskazał, że działając na wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraził nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącego kwota (10.000 zł) jest zbyt wygórowana.

Według Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość/bezczynność, tj. zwalczania przewlekłości/ bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III i IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Wojewoda Dolnośląski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Jako powód wskazano brak odrzucenia skargi Anatolia Pylypchuka, pomimo istnienia podstaw do jej odrzucenia.

Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. i art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnegoi (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) przez nie odrzucenie skargi A. P. z dnia 29 listopada 2018 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (data wpływu do DUW - [...].12.2018 r.) i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący złożył na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które wpłynęło do Wojewody Dolnośląskiego w tym samym dniu co skarga kierowana do Wojeówdzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. [...].12.2018 r., co w konsekwencji spowodowało, że organ nie tylko nie miał możliwości zapoznania się z treścią ponaglenia, ale tym bardziej rozpatrzenia ponaglenia przed wpłynięciem, niniejszej skargi do organu i nie miał możliwości przekazania niniejszego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Organ za prawidłowe uznaje stanowisko, że do wymaganego w świetle art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. "wyczerpania środka zaskarżenia" w postaci ponaglenia z art. 37 K.p.a. dojdzie nie tylko w przypadku faktycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ, ale także w razie bezskutecznego upływu terminu na jego rozpatrzenie. Nie wystarcza natomiast sam wpływ ponaglenia do organu administracji, a tym bardziej wpłynięcie ponaglenia i skargi w tym samym dniu;

II. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieustosunkowanie sie przez Sad I instancji do wszystkich zarzutów organu zawartych w odpowiedzi na skargę, tj. zarzutu formalnego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i niewyjaśnienie organowi, dlaczego w świetle przepisów prawa jego stanowisko było nieprawidłowe. Nie ustosunkowanie się przez Sąd do wskazanego zarzutu odrzucenia skargi utrudniało organowi wywiedzenie niniejszej skargi kasacyjnej i uniemożliwiło organowi ustosunkowanie się do stanowiska Sądu w tym zakresie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewóda Dolnośląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Dalej organ domagał się zasądzenia kosztów postępowania według mnorm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, mająca potwierdzać zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna niezasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego jest pozbawiona podstaw.

Na wstępie należy zaznaczyć, że organ w skardze kasacyjnej nie podniósł żadnego zarzutu, który kwestionowałby stanowisko Sądu I instancji w zakresie stwierdzonej przez ten Sąd przewlekłości postępowania organu przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Należy zatem przyjąć, że skarga kasacyjna nie kwestionuje wyrażonych w zaskarżonym wyroku poglądów i wynikających z nich rozstrzygnięć a koncentruje się na tym do czego Sąd wogóle nie odnosił się w wydanym wyroku. W istocie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odnosił się w jakikolwiek sposób do zarzucanej w odpowiedzi na skargę wadliwości proceduralnej skargi A. P. tj. niewyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania organu do sądu (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.). W konsekwencji miało to prowadzić do stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia tejże skargi i jej odrzucenia a podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

W ocenie NSA, analiza zarzutu nr I skargi kasacyjnej wymaga ustalenia, czy w świetle art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. do "wyczerpania środka zaskarżenia" dojdzie w sytuacji gdy ponaglenie i skarga na przewlekłość postępowania organu zostaną wniesione tego samego dnia.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powołanego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Warunek ten dotyczy także skargi na przewlekłość postępowania organu. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika bowiem, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. stronie służy ponaglenie. Stosownie do art. 53 § 2b P.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Powyższe wskazuje, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warto zaznaczyć, że z przepisów nie wynika jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił bowiem terminu, w którym można wnieść skargę na przewlekłość postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłość można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa.

W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 K.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r., II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r., I OZ 854/13). Stanowisko to pozostaje nadal aktualne.

Wbrew argumentacji wyrażonej przez Wojewodę Dolnośląskiego brak jest zatem przesłanek do formułowania poglądu, że dla skuteczności złożenia skargi konieczne jest nie tylko wniesienie ponaglenia, lecz potrzebny jest upływ terminu potrzebny na zajęcie stanowiska lub podjęcie rozstrzygnięcia przez organ.

W skardze kasacyjnej nadmierną wagę położono na brak możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że organ ma zapewniony miesięczny termin na przekazanie skargi do sądu, a zatem ma możliwość podjęcia w tym czasie czynności w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Organ mógł zapoznać się z zarzutami ponaglenia i rozpoznać je wydając decyzję, co do której zarzucano mu przewlekłość postępowania. Biorąc pod uwagę, że zasadniczym celem omawianych środków jest doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, zdaniem NSA, nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona, po złożeniu ponaglenia, musiała czekać na jego rozpoznanie. W ocenie NSA, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości wniesienia skargi na przewlekłość od rozpoznania ponaglenia to taki wymóg zostałby wprowadzony wprost w ustawie. To samo dotyczy terminu do wniesienia skargi. Zauważyć również należy, że środki prawne jakie może zastosować organ rozpoznający ponaglenie nie są tożsame ze środkami, które stosuje sąd administracyjny. Organ nie może, w szczególności, wymierzyć grzywny lub przyznać na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga na przewlekłość może być zatem wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z 10 października 2013 r. I OZ 854/13).

Tym samym przyjąć należy, że prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 K.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 K.p.a. nie jest warunkiem do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili jego złożenia w organie (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2013 r. II OSK 2654/13; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skargę na przewlekłość postępowania organu administracji publicznej można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność. W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika, jak zdaje się sugerować organ w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na skargę, że strona najpierw złożyła skargę na przewlekłość a potem ponaglenie. Na obu dokumentach widnieje prezentata, z której wynika jedynie data ich złożenia. Brak jest wskazania godziny złożenia tych dokumentów. Z akt sprawy wynika, że obie czynności zostały dokonane tego samego dnia tj. [...] grudnia 2018 r. Nie wynika natomiast, aby czynności tych dokonano w nieprawidłowej kolejności. Biorąc powyższe pod uwagę, nie można przyjąć, że warunek uprzedniego wniesienia ponaglenia w rozpoznawanej sprawie nie został zachowany. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że do dnia rozpoznania przez Sąd skargi na przewlekłość postępowania organ nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że rozpoznał ponaglenie.

W tym stanie rzeczy za bezzasadny uznać należało zarzut nr I skargi kasacyjnej, który dotyczył dopuszczalności wniesienia ponaglenia i skargi na przewlekłość tego samego dnia. Wobec tego Sąd I instancji postąpił prawidłowo przyjmując skargę A. P. na przewlekłość postępowania organu do merytorycznego rozpoznania. Nie było bowiem podstaw aby uznać złożoną skargę na przewlekłość za złożoną przed wyczerpaniem środków zaskarżenia z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W konsekwencji nie było też podstaw do odrzucenia tej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Za niezasadny należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę. Skoro Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na datę wniesienia ponaglenia i datę wniesienia skargi (nastąpiło to w tym samym dniu) i nie dopatrzył się w tym podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na naruszenie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., to uznać należy, że Sąd rozpatrzył pozytywnie kwestię dopuszczalności tej skargi wniesionej przez skarżącego równocześnie z ponagleniem. Sąd I instancji przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość dał wyraz temu, że skarga ta jest dopuszczalna. Działania Sądu (rozpoznanie skargi kiedy została wniesiona jednocześnie z ponagleniem) wskazują, że Sąd nie dostrzegł podstaw do jej odrzucenia. Wobec tego Sąd I instancji przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość (o czym świadczy treść wyroku i jego uzasadnienie) nie musiał w sposób odrębny wypowiadać się w kwestii dopuszczalności tej skargi. Sąd I instancji działaniem swoim dał wyraz temu, że zarzut przedwczesności skargi na przewlekłość, podniesiony przez organ w odpowiedzi na skargę, okazał się niezasadny. Przypomnieć należy, że sąd przystępując do rozpoznania skargi w pierwszej kolejności z urzędu bada jej dopuszczalność.

Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Skoro Sąd przystąpił do merytorycznego rozpoznania skargi, to uznał, że skarga jest dopuszczalna pomimo zgłaszanych przez organ zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.