Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 169/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. O. i J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących A. O. i J. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2014 r. Pana A. O. wspólnika spółki cywilnej "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] października 2014 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w P. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. w przedmiocie naliczenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w m. W. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury teletechnicznej – kabla światłowodowego w istniejącej kanalizacji teletechnicznej należącej do firmy O. SA w terminie od dnia 16 września 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. zgodnie z wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. wydana została zgoda na lokalizację kabla światłowodowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. W. (rejon skrzyżowania z ul. [...]) poprzez wciągnięcie do istniejącej kanalizacji teletechnicznej należącej do firmy O. SA.

W dniu [...] października 2014 r. do Rejonu Dróg w P. wpłynął wniosek wspólników spółki "[...]" w sprawie naliczenia opłaty rocznej w związku z umieszczeniem w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzenia infrastruktury technicznej kabla światłowodowego w okresie od dnia 16 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. W związku z tym wnioskiem organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r. naliczającą opłatę roczną w wysokości 6,45 zł za zajęcie powyższego pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

Następnie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że organ może pobierać wyłącznie opłaty za zajęcie pasa drogowego, a nie za poszczególne kable umieszczone w kanalizacji. Zdaniem stron, stanowiący podstawę prawną decyzji przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych nie reguluje zagadnienia dotyczącego umieszczenia kabla światłowodowego w istniejącej kanalizacji teletechnicznej. Jednocześnie w prowadzonej mailowo korespondencji O. S.A. widnieje zapis, iż zgodnie z zawartą w Prawie budowlanym definicją obiektu liniowego (art. 3 pkt 3a) - obiektem budowlanym jest kanalizacja kablowa, a kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Kabel światłowodowy faktycznie nie stanowi obiektu budowlanego, jak również nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi. W świetle powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uznał, że opłata roczna w wysokości 6,45 zł naliczona decyzją z dnia [...] października 2014 r. za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty.

Organ ustosunkowując się do zarzutów stawianych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zdaniem organu, pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" nie związanych z drogą obejmuje w szczególności linie telekomunikacyjne na co wskazuje § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Z kolei art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego lub zarządzania drogą wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej, a za zajęcie pobierana jest opłata ponoszona corocznie przez cały okres istnienia urządzenia w pasie drogowym. Natomiast pojęcie "kanału technologicznego" zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 15 a powyższej ustawy przez kanał technologiczny rozumie się ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji:

a) urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

b) linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jednocześnie przepis art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych stanowi, że "Za udostępnianie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału".

Zdaniem organu, z uregulowań tych jednoznacznie wynika, że w przypadku udostępniania kanału technologicznego zarządzanego przez zarządcę drogi celem umieszczenia w nim linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych nie jest pobierana z tego tytułu wskazana Wyżej opłata. Wprowadzone zwolnienie nie dotyczy kanałów technologicznych stanowiących własność innych podmiotów niż zarządca drogi publicznej. W odniesieniu do takich kanałów zastosowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie zostało wyłączone, dlatego też w ocenie organu zasadą jest obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie miał on zastosowania a skarżący winni być zwolnieni z obowiązku uiszczenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego,

b) art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przez to jego niezastosowanie, a w konsekwencji zobowiązanie skarżących do uiszczenia opłaty rocznej w kwocie 6,45 zł za zajęcie pasa drogowego,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez nieuchylenie decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w części dotyczącej opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy decyzja ta została wydana w z naruszeniem obowiązujących norm prawnych i jako taka winna zostać przez organ uchylona, organ winien był zaś orzec w sprawie co do istoty.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t.), dalej p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2014 r. naruszają prawo w stopniu, uzasadniającym ich uchylenie.

Wydając obie decyzje organ powołał się m.in. na art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, 10 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z treścią tych norm, zajęcie pasa drogowego ma cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 2). Ustęp 3 powołanego przepisu stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z kolei w ust. 5 i 10, art. 40 podany jest sposób ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Według oceny organu przepisy te miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w której strona wystąpiła do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na umieszczenie kabla światłowodowego w istniejącym już a należącym do O. SA kanale technologicznym znajdującym się w obrębie drogi krajowej nr [...] w miejscowości W.. Jednocześnie organ uznał, że art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych znajduje zastosowanie tylko w przypadku, gdy kanał technologiczny, w którym umieszczane są kable należy do zarządcy drogi a nie do innego podmiotu. Powyższy przepis stanowi, że "za udostępnienie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Przepisu art. 40 ust. 3 nie stosuje się do linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz innych urządzeń umieszczanych w kanale technologicznym".

Uregulowanie zawarte w przepisie art. 40 i 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych dotyczą więc dwóch różnych pojęć "zajęcia pasa drogowego" i "udostępniania kanału technologicznego".

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że objęty wnioskiem strony kabel światłowodowy został umieszczony w kanale technologicznym a więc w sprawie winien mieć zastosowanie art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych. Należy bowiem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że ustawodawca nie dokonał w powyższym przepisie rozróżnienia konsekwencji prawnych, jakże niesie dla określonych podmiotów korzystanie z kanału technologicznego, należącego do zarządcy drogi bądź podmiotu trzeciego.

W takim przypadku za udostępnianie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, stosownie do wysokości kosztów budowy i utrzymanie kanału. Skoro kanał należy do O. SA strona winna uiścić te opłaty na rzecz tego podmiotu i nie jest zobligowana do ponoszenia opłat na rzecz zarządcy drogi za zajęcie pasa drogowego stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Poza tym art. 40 ust. 5 ww. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego uwzględniając okres zajęcia tego pasa. Powstaje więc pytanie jak w praktyce przepis ten stosować do kabli umieszczonych w kanale technologicznym, skoro ich rzut poziomy pokrywa się z rzutem poziomym owego kanału technologicznego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że doszło do podniesionego w skardze naruszenia przez organ przepisów art. 39 ust. 7f i art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2014 r. stosownie do art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Sąd, a następnie wyda stosowną decyzję, którą uzasadni stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.