Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3199/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu wniosku P. T. Sp. z o. o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku o jedną kondygnację, budowie dwóch budynków, rozbiórce budynków gospodarczych, wraz z przyłączeniami wodnokanalizacyjnymi, gazowymi, sieci cieplnej, energetycznymi, teletechnicznymi i elementami urządzenia terenu na dz. ew. nr [...] i [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...]przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. w W. – utrzymał w mocy ww. postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...][...] Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku o jedną kondygnację, budowie dwóch budynków, rozbiórce budynków gospodarczych wraz z przyłączeniami wodnokanalizacyjnymi, gazowymi, sieci cieplnej energetycznymi, teletechnicznymi i elementami urządzenia terenu na dz. ew. nr [...] i [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. w W..

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. P. T. Sp. z o.o. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego "skargę na czynności [...] Konserwatora Zabytków", zarzucając organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania z błędami merytorycznymi, nieprawidłową interpretację przepisów oraz naruszenie procedur. W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. Spółka wskazała, że skarga ma charakter wniosku o stwierdzenie nieważności, a także podniosła, iż teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską, uzasadniającą uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w postanowieniu tym organ trafnie wskazał, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r., obejmującym obszar zawarty pomiędzy ulicami P., C., P., K. i A. U., ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że [...] Konserwator Zabytków miał kompetencje do działania w odniesieniu do ww. inwestycji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że postanowienie to nie jest dotknięte żadnymi wadami uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności w myśl art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku P. T. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że bez znaczenia dla zakresu ochrony konserwatorskiej jest to, że ochronę ustanowiono ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne.

Na ww. postanowienie P. T. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podtrzymując stanowisko, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty ochroną konserwatorską, uzasadniającą uzgadnianie decyzji o warunkach zabudowy z konserwatorem zabytków. W skardze podniesiono m. in., że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r., która według organów administracji ma stanowić podstawę objęcia ochroną konserwatorską terenu planowanej inwestycji, nie została zbadana, gdyż nie ma jej w aktach sprawy. Wskazano przy tym na wypowiedzi organów, w których podaje się różne numery pozycji z rejestru zabytków, co spowodowało wątpliwości co do istnienia tej decyzji. Podniesiono też, że nawet gdyby decyzja ta istniała, nie uzasadniałaby udziału konserwatora zabytków w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, skoro przedmiotem ochrony są ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 727/11, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie z uwagi na wydanie tego postanowienia z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] lutego 2011 r. zostały podpisane przez tą samą osobę, piastującą funkcję Generalnego Konserwatora Zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nie podzielając stanowiska Sądu pierwszej instancji, wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2260/11 wyrok ten uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 995/13 oddalił skargę uznając, że podstawy do uzgadniania planowanej inwestycji z konserwatorem zabytków wynikały z objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. Sąd stwierdził, że decyzji tej nie było w aktach postępowania, jednakże nie oznacza to, że ona nie istniała. Wskazał, że w trakcie postępowania sądowego, jak i w podobnej sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 994/13 zażądał tej decyzji, a organ administracji przedstawił jej kopię. Następnie Sąd ocenił decyzję, dochodząc do wniosku, że sprzeczności, które dostrzega, są bez znaczenia dla oceny, czy teren planowanej inwestycji został wpisany do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, brak decyzji w aktach postępowania stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., jednakże nie rażące.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2508/13 Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej P. T. Sp. z o.o., uchylił zaskarżony wyrok, a także postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] oraz postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasadne są podstawy skargi kasacyjnej, w których podnosi się, że organ administracji nie dysponował decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. i na skutek tego wadliwie przyjął, iż teren planowanej inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską, uzasadniającą uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem ochrony zabytków.

Sąd zgodził się z argumentem zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie jest możliwe, aby w każdym z postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy ochrony zabytków, w którym istotna jest decyzja o wpisie do rejestru zabytków, wymagać, aby oryginał takiej decyzji był dołączony do akt administracyjnych. Jednakże, zdaniem Sądu, nie można też zaaprobować takiego postępowania, w którym nie dołącza się do akt administracyjnych czytelnego odpisu decyzji o wpisie do rejestru zabytków, nawet wówczas, gdy istota sprawy sprowadza się do oceny skuteczności tej decyzji. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotą postępowania było to, czy wydanie ww. postanowienia [...] Konserwatora Zabytków było dopuszczalne z uwagi na konieczność uzgodnienia z organem ochrony zabytków decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z uwagi na twierdzenia skarżącej Spółki, decyzja ta była podstawowym dowodem na istotne dla wyniku sprawy okoliczności. W związku z tym do akt administracyjnych powinien być dołączony co najmniej jej czytelny i poświadczony przez właściwy organ administracji odpis. Niedołączenie takiego odpisu uniemożliwia jakąkolwiek polemikę z twierdzeniami skarżącej. Nie można nawet odeprzeć najdalej idącego jej zarzutu, że decyzja ta w ogóle nie istniała.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził przy tym, że ten mankament nie został naprawiony w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Brak czytelnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. uniemożliwia odniesienie się do szeregu zarzutów, dotyczących skuteczności tego aktu w zakresie ustanowienia ochrony konserwatorskiej. Nie można w szczególności odnieść się do zarzutu, iż ochrona została ustanowiona ze względu na ślady osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowieczne i średniowieczne, ponieważ nie jest znana dokładna treść tej decyzji. Trudno też odnieść się do najdalej idącego zarzutu, że decyzja ta nie istnieje, przy czym w tym przypadku raczej będzie chodziło o wykazanie przez organ administracji, że decyzja ta odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a. Należy przy tym mieć na uwadze, że skoro ocena decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. była w sprawie kluczowa, to powinna być dokonana w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądem administracyjnym, szczególnie wówczas, gdy w dyspozycji organów administracji jest mało czytelny odpis decyzji. W przypadku dysponowania przez organ administracji mało czytelnym odpisem, a nawet oryginałem decyzji, konieczne może być rozważanie także kwestii, które są wątpliwe z uwagi na nieczytelność decyzji. To zaś wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób, który umożliwi wypowiedzenie się jego stronom w każdej kwestii.

Za niezasadną uznał Naczelny Sąd Administracyjny podstawę skargi kasacyjnej, która dotyczyła twierdzenia, że [...] L. Sp. z o.o. w L., która brała udział w postępowaniu zakończonym postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r., nie brała udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa, dającego innemu podmiotowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 21.10.2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08).

Formułując zalecenia dla organu, Sąd stwierdził, że podczas ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest dołączyć do akt decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. i umożliwić stronom postępowania przedstawienie stanowisk. Organ administracji powinien też rozważyć, czy nie zachodzą inne przyczyny nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W szczególności powinien zwrócić uwagę, że postanowienie zostało wydane m.in. na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), z którego wynika, że [...] Konserwator Zabytków działa z upoważnienia Prezydenta [...] W.. Zatem, skoro organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to w przypadku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy z organem ochrony zabytków dochodzi do sytuacji, w której organ administracji załatwiający sprawę oraz organ administracji współdziałający w wydaniu decyzji, to ten sam organ administracji. W takim przypadku, uzgodnienie jest niedopuszczalne, gdyż z istoty art. 106 k.p.a., który, zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stosowany do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy – wynika, iż ma on zastosowanie w przypadku współdziałania dwóch różnych organów administracji. Rzeczą organu administracji będzie zatem rozważenie, czy ta wykładnia ma także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której do połączenia kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy doszło na skutek przekazania kompetencji porozumieniem.

W toku postępowania organ nadzorczy włączył do akt sprawy ww. decyzję z dnia [...] czerwca 1971 r. w sprawie wpisu zabytku do rejestru, a także poinformował strony o możliwości zapoznania się z tą decyzją i przedstawienia stanowiska.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że badane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który w dacie wydania postanowienia stanowił, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Kompetencje w tym zakresie na terenie [...] W. wykonuje [...] Konserwator Zabytków, działający z upoważnienia Prezydenta [...] W., zgodnie z porozumieniem pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r., zmienionym aneksem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz aneksem nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

Organ wskazał, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz części działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. [...] W. znajdują się na terenie położonym w granicach wyznaczonych ulicami: P., C., P., K. i A.. U., który został wpisany do rejestru zabytków na mocy decyzji Konserwatora Zabytków [...] W. z dnia [...] czerwca 1971 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jest to teren o znaczeniu historycznym, ze względu na istnienie na nim śladów osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowiecznego oraz średniowiecznego. Tym samym należy uznać, że opisana powyżej inwestycja jest planowana do realizacji na terenie wpisanym do rejestru zabytków.

Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 106 k.p.a., Minister stwierdził, że zgodnie z art. 89 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (pkt 1) oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (pkt 2). Stosownie do art. 96 ust. 2 cytowanej ustawy, wojewoda na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom położonym na terenie województwa.

Organ podał, że na podstawie m. in. tego przepisu, zawarto ww. porozumienie pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia Miastu prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M.o, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z § 2 pkt 2 lit. b porozumienia, do spraw powierzonych [...] W. należą sprawy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Równocześnie w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 porozumienia, uregulowano kwestie organizacyjne i służbowe realizacji zadań orzeczniczych organów [...] W. w sferze uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy terenu. W strukturze Urzędu Miasta [...] W. wyodrębniono jednostkę organizacyjną wyspecjalizowaną w sprawach ochrony zabytków (Biuro), której kierownikiem jest [...] Konserwator Zabytków powoływany przez Prezydenta [...] W.. Do wydawania postanowień w sprawach uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta [...] W. udziela [...] Konserwatorowi Zabytków upoważnienia.

Organ stwierdził, że z powyższego wynika, że [...] Konserwator Zabytków na podstawie ww. porozumienia nie wykonuje kompetencji organów gminy, lecz kompetencje innego organu, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organem wyższego stopnia w tych sprawach nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Okoliczności te, jak również daleko posunięte wyodrębnienie [...] Konserwatora Zabytków w strukturze Urzędu [...] W., przesadzają o tym, że w niniejszej sprawie art. 106 k.p.a. został prawidłowo zastosowany. Ponadto, w ocenie Ministra postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie jest również dotknięte żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W dniu [...] grudnia 2016 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek P. T. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

a) art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków;

b) art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. o wpisie terenu objętego ulicami P.-C.-P.-K.-A. U. jako dobra kultury do rejestru zabytków archeologicznych z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowiecza oraz średniowiecza kreowała ochronę konserwatorską, która powinna zostać realizowana poprzez współdziałanie z organem ochrony zabytków już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla nieruchomości, podczas gdy zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązek współpracy z organem ochrony zabytków powstaje dopiero na etapie prowadzenia robót budowlanych;

c) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...];

d) art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie braku konsekwencji prawnych połączenia w ramach jednego organu kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy;

e) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz rzetelnego i rzeczowego rozważania zagadnienia prawnego sformułowanego w zaleceniach zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2508/13, tj. konsekwencji prawnych połączenia w ramach jednego i tego samego organu kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ, odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, że nie było w sprawie podstaw do zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedyną formą ochrony prawnej, której podlegała nieruchomość położona przy ul. [...] L. [...] w W., była ochrona archeologiczna – stwierdził, że niewątpliwie planowana inwestycja znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] czerwca 1971 r. nr [...].

Minister wskazał, że jedną z form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest decyzja o warunkach zabudowy. Decyzję tę, zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odniósł się do ww. kwestii podnosząc, że dla konieczności uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji z organem ochrony zabytków bez znaczenia pozostawał fakt, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r. obejmuje ochroną nieruchome zabytki archeologiczne. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń co do przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Dla zaistnienia obowiązku współdziałania organów w omawianym zakresie konieczne jest objęcie danego terenu ochroną konserwatorską, który to warunek w niniejszej sprawie jest spełniony. Zdaniem organu, braku obowiązku uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji nie można w szczególności wywodzić z treści art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a. poprzez uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przez ten sam organ, który wydaje decyzję w postępowaniu głównym, Minister stwierdził, że organ nadzoru dokonał w decyzji szczegółowej analizy sytuacji, w której do połączenia kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy doszło na skutek przekazania kompetencji porozumieniem. W wyniku powyższej analizy organ nadzorczy stwierdził, że [...] Konserwator Zabytków na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą M. [...] W. z dnia [...] maja 2005 r., zmienionym aneksem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., nie wykonuje kompetencji organów gminy, lecz kompetencje innego organu, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków. Następuje tu więc realizacja własnych kompetencji przez różne organy administracji publicznej, co jest istotą instytucji współdziałania. Ponadto, organem wyższego stopnia w tych sprawach nie jest samorządowe kolegium odwoławcze (jak w przypadku Prezydenta [...] W.), lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Zdaniem Ministra, powyższe okoliczności, jak również wyodrębnienie [...] Konserwatora Zabytków w strukturze Urzędu [...] W., przesadzają o tym, że w niniejszej sprawie art. 106 k.p.a. został prawidłowo zastosowany.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła P. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucając kwestionowanemu postanowieniu:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie,

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia,

- art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez błędne oznaczenie stron postępowania, tj. wskazanie, że są nimi spółki pod firmą [...] L. Sp. z o.o. z siedzibą w L. oraz S. S.A. z siedzibą w W., podczas gdy analiza Krajowego Rejestru Sądowego wskazuje, że spółki pod wskazanymi firmami nie figurują, a w ich miejsce winny być wskazane kolejno P. R. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz I. P. S.A. z siedzibą w W.,

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie się organu do wskazań co do dalszego procedowania sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt IIOSK 2507/13;

- art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie braku konsekwencji prawnych połączenia w ramach jednego organu kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie, że w toku postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości konieczne było współdziałanie z organem ochrony zabytków;

- naruszenie art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. o wpisie terenu objętego ulicami P.-C.-P.-K.-A. U. jako dobra kultury do rejestru zabytków archeologicznych z uwagi na osadnictwo z okresu brązu, wczesnośredniowiecza oraz średniowiecza kreowała ochronę konserwatorską, która uniemożliwiała zrealizowanie planowanej inwestycji, a ponadto powinna być realizowana poprzez współdziałanie z organem ochrony zabytków już na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu tereny dla nieruchomości, podczas gdy zgodnie z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązek współpracy z organem ochrony zabytków powstaje dopiero na etapie prowadzenia robot budowlanych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2016 r., a także uchylenie postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że postanowienie nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku o jedną kondygnację, budowie dwóch budynków, rozbiórce budynków gospodarczych, wraz z przyłączeniami wodnokanalizacyjnymi, gazowymi, sieci cieplnej, energetycznymi, teletechnicznymi i elementami urządzenia terenu na dz. ew. nr [...] i [...] oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] L. [...] w Dzielnicy Ś. w W..

Kontrolowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości orzeczeń administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja bądź postanowienie obarczone są kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy orzeczenie w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego.

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowanym orzeczeniem, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod względem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim należy, że na mocy art. 153 p.p.s.a. organ orzekający w sprawie, jak również sąd administracyjny, związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2508/13. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2719/16, Lex nr 2571938). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II GSK 3024/16).

W wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2508/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby organ administracji podczas ponownego rozpoznania dołączył do akt decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. i umożliwił stronom postępowania przedstawienie stanowisk co do zakresu jej obowiązywania w kontekście uzasadnienia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji powinien też rozważyć, czy nie zachodzą inne przyczyny nieważności postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]. W szczególności powinien zwrócić uwagę, że postanowienie to zostało wydane m.in. na podstawie porozumienia pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia [...] W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dziennik Urzędowy Województwa M. Nr [...], poz. [...] ze zm.), z którego wynika, że [...] Konserwator Zabytków działa z upoważnienia Prezydenta [...]W..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), to w przypadku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 tej ustawy z organem ochrony zabytków dochodzi do sytuacji, w której organ administracji załatwiający sprawę oraz organ administracji współdziałający w wydaniu decyzji, to ten sam organ administracji. W takim przypadku, jak się przyjmuje w orzecznictwie (np. uchwała NSA z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt OPK 26/00, wyrok NSA z 24 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1455/08 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 719/05), uzgodnienie jest niedopuszczalne, gdyż z istoty art. 106 k.p.a., który, jak wynika z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest stosowany do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, wynika, iż ma on zastosowanie w przypadku współdziałania dwóch różnych organów administracji. Rzeczą organu administracji będzie zatem rozważenie, czy ta wykładnia ma także zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, w której do połączenia kompetencji organu załatwiającego sprawę i współdziałającego w załatwieniu sprawy doszło na skutek przekazania kompetencji porozumieniem.

Odnosząc powyższe rozważania i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego do kontrolowanego obecnie postanowienia, stwierdzić należy, że w toku ponownie prowadzonego postępowania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego włączył do akt sprawy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 1971 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, a także poinformował strony o możliwości zapoznania się z decyzją i przedstawienia stanowisk.

Kontrolowane w trybie nieważnościowym postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który w dacie wydania postanowienia stanowił, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Prawidłowo ocenił organ nadzorczy, że działki o nr ewid. [...] i [...] oraz części działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], przy ul. [...] L. [...], w Dzielnicy Ś. [...] W., znajdują się na terenie położonym w granicach wyznaczonych ulicami: P., C., P., K. i A. U., który został wpisany do rejestru zabytków na podstawie ww. decyzji Konserwatora Zabytków [...] W. z dnia [...] czerwca 1971 r. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jest to teren o znaczeniu historycznym, ze względu na istnienie na nim śladów osadnictwa z okresu brązu, wczesnośredniowiecznego oraz średniowiecznego. Tym samym należy uznać, że przedmiotowa inwestycja jest planowana do realizacji na terenie wpisanym do rejestru zabytków.

Ponadto, dla konieczności uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji z organem ochrony zabytków bez znaczenia pozostawał fakt, iż decyzja z dnia [...] czerwca 1971 r. obejmuje ochroną nieruchome zabytki archeologiczne. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera bowiem żadnych ograniczeń co do przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Dla zaistnienia obowiązku współdziałania organów w omawianym zakresie konieczne jest objęcie danego terenu ochroną konserwatorską, który to warunek w niniejszej sprawie jest spełniony. Braku obowiązku uzgodnienia projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji nie można w szczególności wywodzić z treści art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem przepis ten nie wyłącza zastosowania art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Zdaniem Sądu, zasadna jest również argumentacja organu w zakresie dotyczącym prawidłowości zastosowania w sprawie art. 106 k.p.a. Zgodnie z art. 89 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organami ochrony zabytków są: minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego (pkt 1) oraz wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje wykonuje wojewódzki konserwator zabytków (pkt 2). Stosownie do art. 96 ust. 2 cytowanej ustawy, wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć w drodze porozumienia prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom położonym na terenie województwa. Na podstawie m. in. tego przepisu zostało zawarte porozumienie pomiędzy Wojewodą M. a [...] W. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia Miastu prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody M., realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zgodnie z § 2 pkt 2 lit. b ww. porozumienia, do spraw powierzonych m. st. Warszawie należą sprawy uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Równocześnie w § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 2 porozumienia uregulowano kwestie organizacyjne i służbowe realizacji zadań orzeczniczych organów [...] W. w sferze uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy terenu. W strukturze Urzędu Miasta [...] W. wyodrębniono jednostkę organizacyjną wyspecjalizowaną w sprawach ochrony zabytków (Biuro), której kierownikiem jest [...] Konserwator Zabytków powoływany przez Prezydenta [...] W. po przeprowadzeniu konkursu. Wojewódzki Konserwator Zabytków wchodzi w skład zespołu konkursowego oraz jest właściwy do akceptacji warunków i kryteriów stawianych kandydatowi na stanowisko [...] Konserwatora Zabytków. Do wydawania postanowień w sprawach uzgadniania projektów decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta [...] W. udziela [...] Konserwatorowi Zabytków upoważnienia.

Z powyższego wynika, że [...] Konserwator Zabytków na podstawie wskazanego porozumienia nie wykonuje kompetencji organów gminy, lecz kompetencje innego organu, tj. wojewódzkiego konserwatora zabytków. Organem wyższego stopnia w tych sprawach nie jest samorządowe kolegium odwoławcze, lecz minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Okoliczności te, jak również wyodrębnienie [...] Konserwatora Zabytków w strukturze Urzędu [...] W., przesadzają o tym, że w sprawie art. 106 k.p.a. został zastosowany w niniejszej sprawie prawidłowo.

Reasumując, zgodzić się należy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowe postanowienie nie zawiera bowiem kwalifikowanych wad prawnych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.