Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 685/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 25a, art. 25b, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z [...] kwietnia 2016r. Zarząd Powiatu przeznaczył do dzierżawy na okres do 3 lat budynek – sanitariat o powierzchni 72,97 m2, zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 7,0230 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], wchodzącej w skład nieruchomości stanowiącej własność Powiatu, objętej księgą wieczystą o nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm., dalej: u.s.p.), stwierdził nieważność powyższej uchwały jako istotnie naruszającej prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit. a u.s.p. oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ nadzoru podał, że z jego ustaleń wynika, że w głosowaniu nad kwestionowaną uchwałą brali udział członkowie Zarządu Powiatu powołani do składu tego organu uchwałami Rady Powiatu z [...] marca 2016 r. W ocenie organu nadzoru Zarząd Powiatu w tym składzie od [...] kwietnia 2016 r. nie mógł podejmować uchwał w sprawach właściwych dla tego organu. Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] stwierdzono nieważność następujących uchwał Rady Powiatu z dnia [...] marca 2016 r.:

– w sprawie odwołania P.J.Ł. z funkcji Starosty;

– Nr XXIII/80/16 w sprawie stwierdzenie odwołania Starosty;

– w sprawie wyboru M.A.J. na funkcję Starosty;

– Nr XXIII/81/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Starosty;

– w sprawie wyboru L.O. na funkcję Wicestarosty;

– Nr XXIII/82/16 w sprawie stwierdzenia wyboru Wicestarosty;

– w sprawie wyboru R.C. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/83/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– w sprawie wyboru J.M. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję społecznie;

– Nr XXIII/84/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu;

– w sprawie wyboru A.H.S. na funkcję członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy;

– Nr XXIII/85/16 w sprawie stwierdzenia wyboru członka Zarządu Powiatu sprawującego swoją funkcję w ramach stosunku pracy.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zdaniem organu, pomimo, że nie jest jeszcze prawomocne, to z mocy art. 80 ust. 1 u.s.p., wstrzymało wykonalność ww. uchwał w całości. Zgodnie bowiem z tym przepisem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Tak więc, choć rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą jego doręczenia organowi samorządowemu nie stało się prawomocne, to jednak wstrzymuje z mocy prawa wykonanie uchwał których dotyczy w zakresie objętym aktem nadzoru z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wstrzymanie wykonania unieważnionej uchwały jest bezpośrednim skutkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego aktualizującym się z dniem doręczenia tego rozstrzygnięcia. Wprowadzając wstrzymanie wykonalności uchwały w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, intencją ustawodawcy było zapobieganie możliwości wywołania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego zachodzi podejrzenie o jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia organu nadzoru. Mając na względzie treść art. 80 ust. 1 u.s.p., w ocenie organu nadzoru, wstrzymanie wykonania uchwał objętych rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] skutecznie zapobiega możliwości wywołania skutków prawnych przez te akty organu jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do których zakwestionowana została ich zgodność z prawem, a także uniemożliwia stosowanie zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym aktów do czasu uprawomocnienia się orzeczenia organu nadzoru. Od dnia doręczenia Powiatowi rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] kwietnia 2016 r, [...], tj. od dnia [...] kwietnia 2016 r. nowo wybrani członkowie Zarządu Powiatu nie mogli pełnić swoich funkcji. Nie mogli więc wziąć udziału w głosowaniu dotyczącym podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały Nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy. Podjęcie uchwały przez nowo wybrany Zarząd Powiatu stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem Wojewody uchwała narusza także inny przepis u.s.p. Organ podał, że na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] lutego 2013r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę sprzedał Powiatowi nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...]. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak zarządzeniem nr [...] z [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę uchylone. Kolejnym zarządzeniem nr [...] z [...] sierpnia 2012r. Wojewoda wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu, tylko na rzecz Gminy. Zdaniem Wojewody, nieruchomość będąca przedmiotem badanej uchwały nie stanowi mienia Powiatu, w tym w szczególności nie wchodzi w skład powiatowego zasobu nieruchomości. Rada Powiatu nie miała zatem kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych badaną uchwałą.

Stanowisko organu nadzoru znajduje oparcie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3043/13, z 27 marca 2014 r. I OSK 44/14, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1984/14, z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1985/14.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat podnosząc, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 85. ust. 5 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi. Przepis ten wskazuje w swym ujęciu o walorze prawomocności aktu, a walor ten, w świetle orzecznictwa NSA, jednoznacznie utożsamiany jest z kwestią jego wykonalności. NSA stwierdził, iż "Wykonalność (skuteczność) rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody należy więc łączyć z jego prawomocnością (...). Rozstrzygnięcie nadzorcze, do którego nie stosuje się kategorii ostateczności, staje się wykonalne (skuteczne) z chwilą uzyskania prawomocności" (wyrok NSA z 23.091999 r. sygn.. akt II SA 1429-1432/99). Powyższe oznacza, że Zarząd Powiatu podejmując zakwestionowaną przez organ nadzoru chwałę z [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] działał na podstawie prawa, w oparciu o zasadę legalizmu, gdyż uprzednie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], z dniem 10 maja 2016 r. zaskarżone zostało do WSA w Gorzowie Wlkp., a do dnia wydania przez Wojewodę aktu nadzoru z [...] czerwca 2016 r. nie uzyskało jeszcze waloru prawomocności.

Skarżący wskazał ponadto, że Sąd Okręgowy, uwzględniając apelację Prokuratora Okręgowego, postanowieniami o sygnaturach odpowiednio: [...] oddalił wniosek o wpis prawa własności na rzecz Powiatu. Na skutek skarg kasacyjnych Powiatu oba te postanowienia zostały przez Sąd Najwyższy uchylone i kolejnym postanowieniem (dotyczącym przedmiotowej nieruchomości) z [...] grudnia 2014 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy oddalił apelację Prokuratora Okręgowego. Tym samym wpis prawa własności na rzecz Powiatu stał się prawomocny. Wobec tego rada powiatu była organem właściwym do podjęcia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wyrokiem z [...] września 2015 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział Cywilny usunął niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II księgi wieczystej [...] w miejsce Powiatu wpisał Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę (pkt I wyroku).

Na rozprawie 2 lutego 2017 r. pełnomocnik Powiatu oświadczył, że do dnia uprawomocnienia się ww. wyroku Sądu Rejonowego, Powiat był uprawniony do dysponowania nieruchomością o jakiej mowa w uchwale Rady Powiatu.

Pełnomocnik Wojewody podkreślił natomiast, że wyrok sądu powszechnego ma charakter deklaratoryjny, Powiat nie był właścicielem nieruchomości. Samo zaś subiektywne przekonanie Rady o własności nieruchomości nie ma znaczenia. Powołał się też na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzające, że czynność cywilnoprawna była ważna.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd dopuścił dowód z odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z [...] września 2015 r. o sygn. akt [...], znajdującego się w aktach sprawy o sygn. II SA/Go 507/16, którego kopia została dołączona do akt niniejszej sprawy oraz kserokopii zawiadomień z [...] września 2016 r. Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejowego o wpisach dokonanych w księgach wieczystych o numerach [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu powiatu. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z.1-2). W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale wystąpiły uchybienia stwierdzone w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu. Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały, uznając, że istotnie narusza ona prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n., albowiem organ dokonał ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do najmu, wobec nieruchomości nie objętej zasobem nieruchomości Powiatu, a także wobec której Powiat nie legitymuje się uprawnieniem do jej wynajmowania. Uznał bowiem, iż umowa z [...] lutego 2013 r. sprzedaży nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej [...], zawarta między Skarbem Państwa – reprezentowanym przez Starostę z Powiatem jest nieważna, gdyż zawartą ją bez zgody Wojewody. Zważyć należy, iż starosta dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z u.g.n. bądź ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody wojewody na zbycie nieruchomości. Zgoda ta jest wyrażana w formie zarządzenia (art. 11 ust. 2 u.g.n.). Oznacza to, iż starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowej nieruchomości wchodzącej w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym, w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. [...] lutego 2013 r., przystępując do aktu notarialnego obejmującego sprzedaż między innymi działki nr [...] – A.B. – Starosta reprezentujący Skarb Państwa, przedłożył zarządzenie nr [...] Wojewody z [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawiający do aktu Starosta wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n., nie przedłożył natomiast asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...] o uchyleniu zarządzenia Wojewody z [...] listopada 2011 r. nr [...], ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformował tego asesora, mimo że od [...] stycznia 2012 r. o wydaniu tego zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. wiedział Starosta, jak i Powiat (co jest Sądowi znane z urzędu ze sprawy o sygn. akt II SA/Go 418/14 ). Przedłożenie zarządzenia Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (Dz. U. z 2008 r. nr 189 poz. 1158 ze zm.). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 37 ust. 3 u.g.n., wydawane jest na wniosek starosty i to starosta jest podmiotem, do którego treść zarządzenia jest adresowana. Adresatem zarządzenia nie jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość wchodząca w skład zasobu Skarbu Państwa, w oparciu o zarządzenie wojewody ma być zbyta (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, Lex nr 582850). Zarządzenie wojewody, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.g.n., ma charakter aktu wewnętrznego, podjętego zgodnie z przyznaną wojewodzie kompetencją i skierowanego do organu właściwego do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (art. 27, 28 u.g.n.) i nie przysługuje nań skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 4 marca 2003 r., II SAB/Kr 151/01, OSP 2004/6/72; postanowienie WSA w Łodzi z 26 września 2007 r., II SA/Łd 424/07, Lex nr 973143). Zarządzenie wojewody, wydane na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 i art. 11 ust. 2 u.g.n., zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna ( por. J. Borkowski /w/ B. Adamiak, J. Borkowski,K.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 419, nb 5) czy wyrok sądu. Z faktu tego nie wynika jednak wniosek, że do uchylenia przez wojewodę zarządzenia o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości (art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.), należy stosować przepisy o wadach oświadczenia woli, o odwoływaniu oświadczeń woli bądź o zgodzie osoby trzeciej (art. 61, 63, 82-88 k.c.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż zarówno starosta, jak i wojewoda są reprezentantami tego samego podmiotu, tj. Skarbu Państwa, stąd nawet zastosowanie do powyższej zgody cywilistycznej konstrukcji oświadczenia woli powoduje, iż nie jest możliwe uznanie, iż zgoda ta jest składana innej osobie, a tym samym, odwołanie tego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 § 1 zd. 2 k.c). Wojewoda umocowany jest zarówno do wyrażania zgody na zbycie nieruchomości, jak i na cofnięcie takiej zgody, przepisami o charakterze ustrojowym (art. 2 pkt 1 i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - Dz. U. nr 31, poz. 206 ze zm.). Zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 u.g.n. musi być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 k.c.) i jako taka jest nieważna (por. G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik /w/ S. Kalus /red./, U.g.n. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 176, uw. 12). Powyższa ocena ważności wspomnianej umowy z [...] lutego 2013 r., zbieżna z oceną dokonaną przez Wojewodę, wynika zarówno z wyroków NSA, na które powołuje się w odpowiedzi na skargę organ nadzoru (I OSK 3043/13, I OSK 44/14, I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14 ), jak również z wyroków NSA, na które powołuje się w skardze Powiat (I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14).

Istota sporu przeniosła się na inną płaszczyznę, a mianowicie, czy organowi nadzoru, a w konsekwencji również sądowi administracyjnemu przysługuje samodzielna kompetencja do kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta jest kontrowersyjna w orzecznictwie, o czym świadczą choćby wyroki wydane w powyżej wskazanych sprawach, na tle innych uchwał podejmowanych przez Zarząd Powiatu w stosunku do nieruchomości, które zostały nabyte na podstawie opisanej powyżej umowy sprzedaży z [...] lutego 2013 r. I tak w sprawach o sygnaturze akt I OSK 3043/13, I OSK 44/14, I OSK 1984/14 i I OSK 1985/14 NSA wskazał, iż organ nadzoru, wykonując obowiązki z art. 79 ust. 1 u.s.p. obowiązany był badać, czy Zarząd Powiatu wydając zakwestionowane uchwały na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n., nie podjął ich w sytuacji, w której umowa, z której Powiat wywodził skutki prawne dla nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, nie była dotknięta nieważnością (art. 58 § 1 k.c.) bądź była bezskuteczna. Organ nadzoru nie orzekał o sprawie cywilnoprawnej, dotyczącej obywateli czy podmiotów prawa prywatnego, a jedynie przesłankowo w postępowaniu nadzorczym ocenił, że zdarzenia, w których uczestniczyły podmioty publicznoprawne, których relacje wzajemne szczegółowo regulują normy bezwzględnie obowiązujące (w szczególności art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. ), prowadziły do nieważności umowy z [...] lutego 2013 r. (art. 58 § 1 k.c.). Nie narusza to w szczególności art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. , gdyż organ nadzoru, czy sąd administracyjny rozstrzyga jedynie o ważności uchwały Zarządu Powiatu podjętej na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n., nie zaś o ważności samej umowy sprzedaży, ze skutkami wiążącymi dla innych sądów oraz organów państwowych, to bowiem należy do kognicji sądu cywilnego, orzekającego na podstawie konkretnego roszczenia materialnoprawnego (art. 365 § 1 k.p.c.). Odmienne stanowisko wyraził natomiast NSA w sprawach o sygnaturze akt I OSK 2791/14 i I OSK 2792/14, podkreślając, iż w obecnym stanie prawnym organom władzy publicznej ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który sądom administracyjnym i organom władzy publicznej przyznawałby wyraźnie taką kompetencję. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c.

Rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie występują również w innych sprawach, w których pojawia się kwestia dopuszczalności obalania domniemania z art. 3 u.k.w.h. przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2015 r. , I OSK 1114/13, wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 2366/15).

Powyższy spór w kontrolowanej sprawie stracił jednak na znaczeniu w sytuacji, gdyż zapadł prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z [...] września 2015 r. , sygn. akt [...], wydany na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h. nakazujący usunąć niezgodność między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym w ten sposób, że w dziale II księgi wieczystej [...] w miejsce Powiatu wpisać Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę.

Sąd obowiązany był uwzględnić powyższą okoliczność w postępowaniu wywołanym złożeniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie bowiem z art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu jako aktu władzy państwowej. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym również sądy administracyjne) i inne organy państwowe, które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Podmioty te są zatem faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 k.p.c. polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy ( por. wyrok NSA w Warszawie z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl., A. Zieliński, K.p.c. Komentarz, C.H.Beck 2016, t. 1 do art. 365 ). Wprawdzie związanie to dotyczy jedynie sentencji, jednakże nie sposób abstrahować od przyczyn, które spowodowały wydanie rozstrzygnięcia o wskazanej powyżej treści. Sąd Rejonowy uznał bowiem, iż opisana powyżej umowa sprzedaży, która była podstawą ujawnienia Powiatu jako właściciela nieruchomości w dziale II księgi wieczystej [...], jest nieważna z uwagi na cofnięcie przez Wojewodę zgody na zbycie nieruchomości, podzielając w tym zakresie poglądy wyrażone w powołanym wyroku NSA wydanym w sprawie I OSK 3043/13, a który jest zbieżny z oceną dokonaną przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zgodnie z art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba, że właściwy przepis przewiduje inny skutek w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. W niniejszej sprawie nieważność czynności prawnej – umowy sprzedaży z [...] lutego 2013 r. spowodowana była naruszeniem art. 11 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., tj. brakiem uzyskania przez Starostę uprzedniej zgody Wojewody na zbycie nieruchomości na rzecz Powiatu. Jednocześnie brak jest przepisu, który przewidywałby dla tego naruszenia inny skutek niż nieważność. Nieważną czynność prawną scharakteryzować można za pomocą zespołu następujących cech: czynność prawna jest nieważna od początku (ab initio-ex tunc ) i z mocy prawa (ipso iure – bez konieczności powoływania się na ten fakt, orzeczenie stwierdzające nieważność czynności prawnej ma charakter deklaratywny), nieważna czynność prawna nie wywołuje żadnych skutków prawnych, co nie oznacza, że zachowanie osób dokonujących nieważnej czynności prawnej nie wywołuje żadnych skutków prawnych – zachowanie takie może być kwalifikowane jako czyn niedozwolony i rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą, prowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia, skutkować przepadkiem świadczenia na rzecz Skarbu Państwa (por. E. Till, O nieważności, s. 24, Z. Radwański, /w/ System Prawa Prywatnego, t. 2, 2008, s. 431–432, Nb 6; S. Rudnicki, /w/ K.c. Komentarz, Księga I, 2011, s. 288). Ponadto czynność dotknięta nieważnością nie wywołuje skutki nieodwracalnie; następcze usunięcie przeszkód, z powodu których czynność była nieważna, nie nada jej cech ważnej czynności prawnej; co nie wyklucza oczywiście późniejszego prawidłowego dokonania takiej samej czynności (por. P. Machnikowski /w/ E. Gniewek /red/, K.c. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. 4 do art. 58). Adresatem norm prawnych przewidujących bezwzględną nieważność czynności prawnej są w pierwszym rzędzie organy stosujące prawo tj. sądy oraz organy władzy publicznej ( por. P. Sobolewski /w/ K. Osjada, K.c. Komentarz, C.H. Beck 2017, t. 15 do art. 58 ).

W kontekście powyższych rozważań, dotyczących skutków czynności prawnej sprzecznej z ustawą, w sposób oczywisty błędne jest stanowisko Powiatu, wiążące z datą uprawomocnienia się powołanego wyroku Sądu Rejonowego dopuszczalność podejmowania przez Zarząd Powiatu czynności, w tym również zakwestionowanej uchwały, związanych z gospodarowaniem mieniem, nabytym na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 2013 r. Jest ona bowiem nieważna od samego początku, tj. od chwili jej zawarcia, a nie od uprawomocnienia się powyższego wyroku. Bez znaczenia jest również to, iż do [...] września 2016 r. Powiat był ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej i działało domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., stanowiącego, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis prawa własności Powiatu na podstawie umowy sprzedaży miał charakter deklaratoryjny, sam w sobie nie tworzył prawa, tylko go dokumentował. W konsekwencji również z wykreśleniem Powiatu z księgi wieczystej nie była związana utrata prawa własności, gdyż prawa tego skarżący Powiat nigdy skutecznie nie nabył. Trzeba pamiętać, iż znaczenie przyjętego w art. 3 u.k.w.h. domniemania, jak każdego domniemania prawnego, sprowadza się jedynie do uruchomienia specyficznych ułatwień dowodowych w obrocie, postępowaniu sądowym i każdym innym postępowaniu urzędowym. Zazwyczaj bowiem ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. Natomiast na skutek przyjętego domniemania następuje odwrócenie tego ciężaru dowodu. Faktu domniemanego nie trzeba dowodzić, natomiast drugą stronę obciąża ciężar obalenia domniemania (gdy zechce), powinna zatem udowodnić fakty zaprzeczające prawdziwości domniemania (por. E. Gniewek, U.k.w.h. Komentarz, C.H. Beck 2016, t. III.A.2 do art. 3 ). W niniejszej sprawie nie można również tracić z pola widzenia jeszcze jednej okoliczności, a mianowicie, iż to na skutek bezprawnych działań organów Powiatu doszło do zawarcia umowy sprzedaży między Skarbem Państwa – działającym poprzez Starostę a Powiatem – reprezentowanym przez członków Zarządu Powiatu, której przedmiotem były nieruchomości o wartości około 38 milionów złotych, bez zgody Wojewody, a następnie do ujawnienia Powiatu jako właściciela tych nieruchomości w księgach wieczystych [...]. Trzeba bowiem zauważyć, iż - jak to trafnie wskazał NSA w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 3043/13 i I OSK 44/14 – Starosta po wydaniu zarządzenia z [...] stycznia 2012 r. nr [...], powinien był niezwłocznie zwrócić Wojewodzie zarządzenie z [...] listopada 2011 r. nr [...], tak by zapobiec możliwości dokonania przestępstwa z art. 231 Kodeksu karnego. Tak się jednak nie stało, co więcej przed notariuszem zatajono okoliczność wydania zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. Tego rodzaju zachowań organu administracji publicznej sąd administracyjny w procesie orzekania nie może nie dostrzegać i akceptować w demokratycznym państwa prawa, w którym to organy administracji publicznej - zgodnie art. 7 Konstytucji - obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.

Dlatego też należało uznać, iż zakwestionowana przez Wojewoda uchwała istotnie narusza art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. w zw. z art. 25a, 25b, 35 ust. 1 u.g.n., a to w związku z uprzednim naruszeniem przez Starostę art. 11 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n., co przesądził wspomniany wyrok Sądu Rejonowego. Zgodnie z art. 25 b u.g.n. powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Przepisy art. 25 ust. 2 i 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Zaś do powiatowego zasobu nieruchomości – zgodnie z art. 25a u.g.n. - należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności powiatu i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Jak wykazano powyżej przedmiotowe nieruchomości nie weszły do zasobu nieruchomości Powiatu, a tym samym Zarząd Powiatu nie był uprawniony do gospodarowania tymi nieruchomościami i umieszczania ich w wykazie nieruchomości przeznaczonych do najmu. Gospodarowanie tymi nieruchomościami w zakresie oddawania ich w najem należało zatem do Starosty, jednak jako reprezentanta Skarbu Państwa zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7 a u.g.n.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 85 ust. 5 u.s.p., należy wskazać, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzające nieważność uchwał o wyborze Zarządu Powiatu zostało doręczone organowi w dniu [...] kwietnia 2016 r. Uchwałę nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy, Zarząd Powiatu podjął [...] kwietnia 2016 r.

Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Należy zaznaczyć, że art. 80 u.s.p. zmieniony został przez art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmieniającej nin. ustawę z dniem 30 maja 2001 r. Nieuzasadnione jest zatem powoływanie się w skardze na wyrok NSA z 23.09.1999 r. II SA 1429/99, gdyż wyrok ten wydany został przed nowelizacją art. 80 u.s.p.

Zdaniem Sądu zawarte w art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie "wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa" należy odczytywać w ten sposób, że uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Takie rozumienie art. 80 ust. 1 u.s.p. znajduje oparcie w orzecznictwie sadów administracyjnych i doktrynie wykładni zbliżonego konstrukcyjnie przepisu art. 152 p.p.s.a, w którym również jest mowa o wstrzymaniu wykonalności aktów, tyle tylko, że zakwestionowanych przez sąd. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody, zwłaszcza tym przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że wykonalność uchwał w sprawie wyboru nowych członków zarządu polega na wykonywaniu przez nich uprawnień członków tego organu. Wstrzymanie wykonalności uchwał wstrzymuje zatem uprawnienie do pełnienia funkcji przez nowo wybranych członków organu wykonawczego. To zaś oznacza, że nowo wybrani członkowie Zarządu Powiatu nie mogli pełnić swojej funkcji a więc podjąć uchwały z [...] kwietnia 2016 r.

Przewidziana w art. 85 ust. 5 u.s.p. prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych dotyczy natomiast pozbawienia mocy prawnej zakwestionowanej uchwały.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) oddalił skargę.