Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1172/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. M. Gminy [...] z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 26 lipca 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. M. Gminy [...] z siedzibą w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2018 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania S. M. Gminy K. T. [...] z siedzibą w P. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżący") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 26 lipca 2018 roku znak [...]

w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Organ I instancji wskazał, że umowa na wspólną realizację inwestycji drogowej do [...] w [...] zawarta z ww. firmą zawiera w swej treści, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2018 r. poz.419 ze zm., dalej: "u.z.n.k.), nie została podana do publicznej wiadomości oraz podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania jej poufności.

Następnie organ wyjaśnił, że przedmiotowa umowa ma za przedmiot budowę ronda, drogi oraz niezbędnej infrastruktury technicznej mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej dla inwestycji w postaci obiektu magazynowego przeznaczonego docelowo dla najemcy [...] F. P. sp. z o.o. Postanowienia zawarte w umowie, dotyczące realizacji inwestycji drogowej i inwestycji towarzyszących, rodzaju i wysokości zobowiązań inwestycyjnych, terminów i harmonogramu realizacji inwestycji nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektów inwestycji, zasad odpowiedzialności stron, stanowią pewien model biznesowy, posiadają charakter organizacyjny i mają konkretną wartość gospodarczą, gdyż pozwalają kontrahentom na wycenę kosztów inwestycji spółki jak również kosztów ponoszonych przez [...]

w związku z inwestycją. W związku z tym, upublicznienie treści umowy spowodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego spółki i zagrażałoby jej interesom. Nadto, informacja o warunkach na jakich została zawarta ta umowa, czy też wynegocjowanej wysokości świadczeń, posiada wartość negocjacyjną. Stanowi zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych i może wpływać na pozycję rynkową zarówno [...] [...] sp. z o.o. z W., jak i [...] F. P. sp. z o.o.

W ocenie organu I instancji, ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa powinna być interpretowana możliwie jak najszerzej, zwłaszcza w zakresie informacji posiadających wartość gospodarczą, której nie można jednoznacznie zakwalifikować jako mniej lub bardziej istotnej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., zw. dalej: "u.d.i.p.") przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wnioskowana umowa zawiera informacje chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu, prowadzi do uznania, że informacja zażądana przez stronę, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy i nie jest objęta dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.p., a zatem podlega udostępnieniu,

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lekceważące rozważenie przez organ wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania w I instancji lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 18 września 2018 r., nr SKO. [...], orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W ocenie organu odwoławczego wskazana umowa zawiera dane, które nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Dotyczą one w szczególności wzajemnych zobowiązań inwestora i gminy w zakresie realizacji oraz dalszego utworzenia drogi publicznej finansowanej ze środków podmiotu niepublicznego, w tym dotyczących finasowania inwestycji, nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektu także wzajemnych relacji podmiotu prywatnego i publicznego. Organ odwoławczy dostrzegł, że wydając decyzję organ w istocie przekazał stronie, zawarte w decyzji informacje zarówno co do jej faktycznego i pełnego przedmiotu, a także co do kwestii zobowiązań dotyczących gminy oraz odszkodowań należnych w takim przypadku od nabywającej grunt jednostki samorządu terytorialnego. Zasady ustalania takich odszkodowań zostały zawarte w powszechnie obowiązujących przepisach w tym w szczególności w ustawie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474).

Zdaniem organu odwoławczego, przekazanie stronie innych, bardziej szczegółowych danych dotyczących przyjętych przez inwestora w toku ustaleń

z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji, w tym relacji

z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej. Upublicznianie takich danych oznaczałoby w praktyce wyznaczenie "dolnych warunków negocjacyjnych" w toku kolejnych inwestycji prowadzonych przez inwestora w innych rejonach kraju. Wiedzę o możliwych do przyjęcia przez inwestora zobowiązaniach i sposobie ich regulowania podjęliby zatem z łatwością nie tyko przyszli kontrahenci inwestora, ale także podmioty dla niego konkurencyjne. Powyższe miałoby niewątpliwy wymiar finansowy i gospodarczy, a zatem zasługuje na ochronę przed nieuprawnionym upublicznieniem wobec wyraźnego zastrzeżenia inwestora w tym przedmiocie.

Odnosząc się do podnoszonego przez stronę, zarzutu braku weryfikacji podstaw utajnienia danych, organ odwoławczy uznał powyższy zarzut za nieuzasadniony albowiem bardziej szczegółowe opisanie zapisów umowy nie było w decyzji możliwe gdyż w istocie oznaczałoby ujawnienie danych będących przedmiotem ochrony. W ocenie organu, nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że do wyraźnego zastrzeżenia danych doszło po zawarciu umowy.

Wobec powyższego, nieprzekazane dotychczas stronie dane, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za mieszczące w się w zakresie pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, a ich pozyskanie bez zgody uprawnionego przez podmioty trzecie miałoby znamiona czynu nieuczciwej konkurencji.

Zdaniem organu odwoławczego, upublicznienie treści umowy mogłoby istotnie utrudnić działalność inwestora w toku realizacji innych inwestycji, a po stronie Gminy rodzić ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej względem przedsiębiorcy, przynosząc Gminie wymierne szkody finansowe.

W ocenie Kolegium, dla powzięcia wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowań dla wywłaszczonych terenów, jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę - co jak dowodziła strona, miało uzasadniać dostęp do umowy - nie jest konieczne zapoznanie się z jej treścią. Strona może bowiem powziąć powyższą wiedzę analizując budżet gminy i inne jawne dokumenty finansowe. A ewentualnie - wobec braku odpowiedniej szczegółowości takich danych - składając odpowiednie wnioski właśnie w tych przedmiotach.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia 25 lipca 2018 r. w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 61 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: "Konstytucja RP") poprzez uznanie,

że skarżącemu nie przysługuje prawo udostępnienia kopii umowy nr [...] z dnia

22 sierpnia 2016 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a firmą [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na wspólną realizację inwestycji drogowej oraz kopii aneksu nr [...] z dnia 18 października 2017 r. do ww. umowy, na podstawie której rozdysponowano mieniem publicznym i środkami publicznymi oraz,

że w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność wyłączająca skorzystanie z uprawnienia dostępu do informacji publicznej przez skarżącego;

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu dotyczącego podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy pomimo, że w zaistniałej sytuacji brak jest przesłanek dopuszczających ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na tę przesłankę, tj. uznanie przez organy obydwu instancji, że informacje zawarte w umowie nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a firmą [...] [...] sp. z o.o. stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

c) art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( tj. Dz.U.

z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: " o finansach publicznych") poprzez nie ujawnienie pełnej treści umowy nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r wraz z aneksem nr [...],

a w konsekwencji uznanie, że gospodarowanie mieniem publicznym nie jest jawne;

d) art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez nie ujawnienie pełnej treści umowy nr [...] wraz z aneksem nr [...] w zakresie zawierającym informacje

w przedmiocie: celu społecznego dla którego owa umowa została zawarta, wzajemnych relacji, powiązań, zobowiązań w szczególności tych finansowych pomiędzy Gminą [...] a firmą [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzi okoliczność wyłączająca jawność gospodarowania środkami publicznymi oraz transparentność powiązań pomiędzy podmiotem publicznym, a podmiotem prywatnym w przypadku wspólnej inwestycji;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7,

art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez organ wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie,

że informacje w przedmiocie celu zawartej umowy, wzajemnych racji, powiązań, zobowiązań w szczególności tych finansowych pomiędzy Gminą [...] a firmą [...] [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegają ujawnieniu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną pomiędzy organem a stroną pozostaje to, czy żądana umowa

nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. oraz aneks do niej z 18 października 2017 r. zawarte przez Gminę [...] z firmą [...] [...] Sp. z o.o. z W., podlegają ujawnieniu - jak przyjmuje strona, czy też nie mogą być upublicznione z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - jak przyjęły organy obydwu instancji.

Na wstępie wskazać należy, że Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi,

że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach - ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji i osób. Realizacji tego prawa służy ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie".

Jak stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5 tej ustawy (o których będzie mowa niżej).

Pojęcie "informacji publicznej" nie zostało prawnie zdefiniowane, jednak art. 6 u.d.i.p. wskazuje, na zasadzie przykładowego wyliczenia, jakie informacje mieszczą się w tym pojęciu. W szczególności udostępnieniu podlega informacja publiczna, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p., w szczególności o podmiotach,

o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują; zgodnie z art. 6

ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p. o majątku publicznym w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych

i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym

z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku

i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa

w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się natomiast, że "informacją publiczną" jest - co do zasady - każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne lub inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym, a także wiadomość, która nie została wytworzona przez sam podmiot publiczny, lecz odnosząca się do takiego podmiotu (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS [...] wraz z cyt. tam orzecznictwem, opubl.: [...]).

Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacja zakresu przedmiotowego prawa do informacji publicznej jest wynikiem prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosowanie tej ustawy powinno bowiem uwzględniać cel i treść art. 61 Konstytucji RP.

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może

z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym, owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Nie budzi wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji dotyczy bowiem umowy nr [...] z dnia 22 sierpnia 2016 r. oraz aneksu do ww. umowy z dnia 18 października 2017 r. zawartej przez Gminę [...] z firmą [...] [...] sp. z o.o. z W.. Umowa ta dotyczy realizacji wspólnej inwestycji drogowej do [...] w [...]. Niesporne jest, że Gmina jest w posiadaniu umowy, której wniosek dotyczy, a żądana informacja jest informacją publiczną. Powyższego faktu nie kwestionują też strony niniejszego postępowania.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci pełnej treści umowy wraz z aneksem na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji

o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji,

w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

W niniejszej sprawie Gmina odmawiając udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji, powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) braku ujawnienia, b) posiadania wartości gospodarczej, c) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania jej poufności.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 (opubl.: [...]) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Materialną przesłanką warunkującą możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy jest to, że muszą one ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2112/13; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1639/14; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. I OSK 876/14, opubl.: [...]).

Przenosząc takie ustalenia na grunt reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy w pierwszej kolejności wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. I OSK 603/15, w którym NSA uznał za nieuzasadnioną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmującą, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, tj. że informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. W opinii NSA "powołany przepis określa bowiem wyjątek od zasady jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że złożone przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem, przesądzi, że zastrzeżone przez niego informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy (a nie przedsiębiorstwa). Jeżeli natomiast w wyniku sądowej kontroli okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorcy, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne."

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że [...] [...] sp. z o.o. podjęła działania celem utajnienia umowy, bowiem w skierowanych do Gminy pismach z dnia 17 listopada 2016 r. oraz 19 lipca 2017 r. wskazała wyraźnie, że wnioskowane informacje zawarte w umowie traktuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

W wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 (opubl.: [...]) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma bowiem charakter wyjątku od zasady."

Przesłanki przemawiające zatem za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być zatem rzeczywiste i precyzyjnie określone.

W wyżej wymienionym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że: "Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności)."

W niniejszej sprawie uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia nie wskazuje na przeprowadzenie przez Gminę [...], a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że utajnione postanowienia umowy na wspólną realizację inwestycji drogowej do [...] w [...] zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartej umowy polega.

Ponadto, warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą informacji, które mają korzystać z poufności (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Go 519/14 (LEX nr 1513360), wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 50/14 (LEX nr 1479575).

Tego jednak w sprawie, w ocenie Sądu, nie wykazano, co narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności.

Uzasadniając odmowną decyzję w tej części z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, organy wskazały, że zapisy umowy dotyczące ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej. Upublicznianie takich danych oznaczałoby w praktyce wyznaczenie "dolnych warunków negocjacyjnych" w toku kolejnych inwestycji prowadzonych przez inwestora w innych rejonach kraju. Wiedzę o możliwych do przyjęcia przez inwestora zobowiązaniach i sposobie ich regulowania podjęliby bowiem z łatwością nie tyko przyszli kontrahenci inwestora, ale także podmioty dla niego konkurencyjne. Powyższe miałoby wymiar finansowy i gospodarczy, a upublicznienie treści umowy mogłoby istotnie utrudnić działalność inwestora w toku realizacji innych inwestycji, a po stronie Gminy rodzić ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej względem przedsiębiorcy przynosząc Gminie wymierne szkody finansowe. W ocenie Kolegium, dla powzięcia wiedzy o fakcie wypłaty odszkodowań dla wywłaszczonych terenów, jak i łącznej kwocie wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę - co jak dowodziła strona, miało uzasadniać dostęp do umowy - nie jest konieczne zapoznanie się z jej treścią. Strona może bowiem powziąć powyższą wiedzę analizując budżet gminy i inne jawne dokumenty finansowe. A ewentualnie - wobec braku odpowiedniej szczegółowości takich danych - składając odpowiednie wnioski do organu.

Jednocześnie, organy stanęły na stanowisku, że umowa zawiera dane, które dotyczą w szczególności wzajemnych zobowiązań inwestora i gminy w zakresie realizacji oraz dalszego utworzenia drogi publicznej finansowanej ze środków podmiotu niepublicznego, w tym dotyczących finasowania inwestycji, nabywania i przenoszenia praw autorskich do projektu także wzajemnych relacji podmiotu prywatnego i publicznego. Zdaniem organu odwoławczego, przekazanie stronie innych, bardziej szczegółowych danych dotyczących przyjętych przez inwestora w toku ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji, w tym relacji z najemcą budowanej hali, miałoby niewątpliwie znaczenie w toku prowadzenia jego dalszej działalności statutowej.

Bezspornie umowa jako dokument jest nośnikiem zawartych w niej informacji.

Należy zgodzić się co do zasady z organami, że umowa może zawierać informacje, które mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Nie mniej przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia bezspornie z umową która dotyka majątku publicznego – majątku Gminy K..

Wskazać należy, że co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt CSK 190/12, opubl. OSNC 2013, nr 5, poz. 63). Jeżeli zatem umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący także zadanie publiczne dotyczą sposobu gospodarowania tym majątkiem, zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania tym majątkiem

W tym miejscu ponownie przywołać należy powołany już wyrok z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał tam, że: "Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika

z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U.

z 2013 r., poz. 885 ze zm.), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy

o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa."

W niniejszej sprawie powyższych argumentów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Co więcej z jednej strony organ odmawia udostępnienia całej umowy z drugiej zaś w decyzji wskazuje na rozwiązania finansowe przyjęte w umowie. Jednakże mając na uwadze treść umowy przedłożonej sądowi, nawet na co wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. że w istocie doszło do udzielenia informacji poprzez zawarcie w decyzji informacji dotyczącej pokrycia kosztów prac czy odszkodowań, uznać należy za niewystarczające. Prawdą jest, że umowa nie zawiera żadnych danych kwotowych dotyczących wysokości odszkodowań dla wywłaszczonych terenów, jak i łącznej kwoty wydatkowanej z tego tytułu przez Gminę. Jednakże już zapis § 4 ust. 3 umowy dotyczy poniesienia kosztów przez Gminę w związku z włączeniem do gminnego zasobu nieruchomości i to nie objętych zapisem § 3 ust. 5 umowy. Już choćby wobec wskazanego zobowiązania Gminy, mając na uwadze zaskarżone rozstrzygnięcie organu, nie sposób uznać, że zawarte w decyzji stanowisko organu wyczerpuje informację z tej umowy o zobowiązaniach Gminy dotyczących jej majątku.

Wreszcie zawarcie informacji choćby szczątkowych dotyczących finansowania, przeczy stanowisku organu, że cała umowa objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, a szczególny charakter sprawy wymagał zważenia przeciwstawnych interesów co stanowi o odmowie jej udostępnienia w całości.

Należy zgodzić się, że umowa może zawierać informacje, które mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorcy, jednakże nie sposób zaakceptować stanowiska, że tajemnicą przedsiębiorcy są objęte te postanowienia umowy, które dotyczą majątku publicznego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. O ile w ocenie organu umowa, w części zawiera informacje wyłączone z udostępnienia ze względu na to, że stanowią one tajemnice przedsiębiorcy, to organ winien jednoznacznie wskazać w swoim rozstrzygnięciu, udostępnienia jakich fragmentów umowy odmawia, zaś w uzasadnieniu decyzji każdy z tych fragmentów umowy, których udostępnienia organ odmawia winien być odrębnie omówiony i oceniony pod kątem tego, czy zawiera tajemnicę przedsiębiorcy, która uzasadnia odmowę udostępnienia wnioskodawcy informacji publicznej, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji.

Inaczej rzecz ujmując to nie tylko sama umowa jest informacją publiczną

(w zakresie chociażby tego kto, kiedy oraz w jakim trybie podpisał ją za organ władzy publicznej), lecz jednocześnie zawiera ona szereg informacji o charakterze informacji publicznych, np. odnośnie zakresu obciążeń finansowych jednostki samorządu terytorialnego, zaaprobowanych przez strony rozwiązań technicznych

i technologicznych, sposobu zabezpieczenia interesów jednostki samorządu terytorialnego w przypadku niewywiązania się z umowy przez drugą stronę, itp.

Powyższe oznacza, że organ odmawiając udostępnienia informacji winien wskazać jakich informacji (to jest w jakich fragmentach umowy umieszczonych i czego dotyczących) odmowa ta dotyczy i uzasadnić odmowę udostępnienia tychże informacji, a nie może się ograniczać jedynie do stwierdzenia, że szczegółowe dane dotyczące ustaleń z Gminą oraz przyjętego przez inwestora modelu realizacji inwestycji podlegają ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy. Zauważyć należy także, że jakkolwiek umowa zawiera ogólny model realizacji inwestycji tego typu to brak jest tam choćby informacji, np. na temat relacji inwestora z najemcą budowanej hali, na które wskazuje organ w zaskarżonej decyzji a które to okoliczności organ uznał za mające szczególny charakter przy ważeniu przeciwstawnych interesów.

Nieprzekonywujące w świetle powyższego są, w ocenie Sądu, powołane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty mające uzasadniać konieczność podjęcia przez organy działań zmierzających do ochrony interesów postrzeganych jako tajemnica przedsiębiorcy, co czyniłoby uzasadnionym odmowę udostępnienia tej umowy w całości.

Ponownie wskazać należy, co w wyrokach z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn.

akt I OSK 267/14 i z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 564/14 opubl.: [...]). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy pożyczki, zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Pogląd ten został także podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14. Lektura zaś umowy zawartej przez Gminę z [...] [...] sp. z o.o. wskazuje, że zobowiązania Gminy nie tylko wynikają z powołanego już § 4 ust. 3 umowy ale np. § 6 ust.4 umowy.

W niniejszej sprawie nie wykazano, w ocenie Sądu, by będąca przedmiotem żądania skarżącego umowa związana z realizacją inwestycji polegającej na budowie ronda i drogi na opisanych w tej umowie działkach, nie dotyczyła gospodarowania majątkiem publicznym, nie angażowała w żaden sposób tego majątku i nie miała wpływu na gospodarowanie tym majątkiem, pomimo, że realizowana jest ze środków inwestora.

Organy w podjętych w sprawie rozstrzygnięciach dotyczących odmowy udostępnienia całej umowy z powodu tajemnicy przedsiębiorcy nie wykazały także, by powoływaną tajemnicę przedsiębiorcy uzasadniał istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

W świetle powyższego, odmowa udostępnienia postanowień omawianej umowy z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorcy, nie jest, w ocenie Sądu, należycie uzasadniona i przekonująca, który to element decyzji ma także istotne znaczenie z punktu widzenia zasady zaufania ustanowionej w art. 8 K.p.a., a także – co już wyżej wykazano - nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu prawa.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak

i poprzedzająca ją decyzja z dnia 26 lipca 2018 r. zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa, które to naruszenie powodowało konieczność ich uchylenia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a.")

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego

o udostępnienie pełnej treści przedmiotowej umowy, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum i w tym zakresie przeanalizować poszczególne postanowienia zawartej umowy a stanowisko swoje w tym względzie uzasadnić zgodnie w wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

Powracając końcowo na grunt regulacji zawartej w art. 5 u.d.i.p. należy podkreślić, że wskazany przepis statuuje jedynie ograniczenie prawa do informacji publicznej, a nie jego wyłączenie. W zaskarżonej decyzji organ nie przeanalizował możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie poprzez utajnienie w procesie anonimizacji wyłącznie tych danych, które są poufne i których ujawnienie zagrażałoby lub naruszałoby interes przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz przesłanek określonych

w art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Sąd dostrzegł również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie pouczyło skarżącego o środkach zaskarżenia decyzji, jednakże to uchybienie nie wpłynęło na prawa strony.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.