Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 870/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 222
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 par 1 i 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny pospolitej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 5904 (pięć tysięcy dziewięćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 05 sierpnia 2011 r. Okręgowy Urząd Górniczy powiadomił Starostę [...] Wschodniego, że prowadząc kontrolę Zakładu Górniczego G, położonego w miejscowości G., gm. T. należącego do M. M. - prowadzącego działalność gospodarczą po nazwą "A.." ustalił, że poza wschodnią granicą obszaru górniczego G. (bezpośrednio w jej sąsiedztwie), w granicach udokumentowanego złoża G. oraz w granicach terenu górniczego G.I prowadzona jest eksploatacja złoża na działce [...]. W wyniku eksploatacji powstało przestrzennie jedno wyrobisko górnicze, obejmujące zakład górniczy oraz przestrzeń poza tym zakładem. Przedsiębiorca nie posiada koncesji na eksploatacją złoża w granicach działki o nr [...]. Wskazane powyżej ustalenia zostały potwierdzone w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 29.08.2011 r., w wyniku której stwierdzono, że na skutek prowadzonej eksploatacji piasku na działce o nr [...] powstało wyrobisko wgłębne obejmujące całą powierzchnię udokumentowanego geologicznie złoża G., leżące poza granicami obszaru górniczego G.I ustalonymi w koncesji na wydobywanie kopaliny Starosty [...] Wschodniego z dnia [...]. znak: [...].

M. M. składając wyjaśnienia w sprawie nie zaprzeczył, że prowadził wydobywanie kopaliny (piasku) na działce nr [...] bez wymaganej prawem koncesji w ramach prowadzonej przez siebie działalności górniczej, obejmującej zakład górniczy G., niemniej podkreślił, iż działanie to było niezamierzone i niecelowe, będące wynikiem pomyłki spowodowanej wykorzystaniem mapy z nieprawidłowym oznaczeniem obszaru górniczego obejmującego eksploatacją całą działkę o nr [...].

W toku postępowania przeprowadzono dowód z ekspertyzy określającej ubytek kopaliny, kruszywa naturalnego w granicach działki [...] obręb G. obejmującej wykonanie obmiaru geodezyjnego wyrobiska przez mierniczego górniczego oraz obliczenie kubatury geodezyjnego wyrobiska przez geologa z uprawnieniami geologicznymi Ministerstwa Środowiska kat. II lub III. Zgodnie z treścią ekspertyzy, stwierdzono ubytek kopaliny wynoszący 1882,00 ton.

Decyzją z dnia [...]. [...] Starosta [...] Wschodni, działając na podstawie art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 ppkt b, art. 86 ust. 1, art. 87 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, póz. 1947 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 roku w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. nr 232, poz. 1523) ustalił M. M. opłatę eksploatacyjną w wysokości 76.785,60 zł. za wydobycie kopaliny pospolitej (piasku) bez wymaganej koncesji na działce o nr [...], obręb G., gmina T.

Od powyższej decyzji M. M. wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:

- art. 85a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze poprzez przyjęcie, że strona dopuściła się wydobycia kopaliny z działki nr [...] bez wymaganej koncesji podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do wydobycia doszło co najwyżej z naruszeniem warunków koncesji, nie mającym charakteru rażącego,

- art. 7, art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 107 §3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędne określenie i zawyżenie ilości kopaliny wydobytej z wyrobiska na działce [...].

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 31 sierpnia 2011 roku, a zatem podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Stawka opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów stosownie do treści § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych wynosi 0,51 zł/j.m.

Odwołując się do treści art. 6 pkt 1 powołanej ustawy organ wskazał, że złożem kopaliny jest takie nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Piaski i żwiry są niewątpliwie kopalinami pospolitymi (art. 5 ust. 3).W przedmiotowej sprawie wydobyty piasek został uznany za kopalinę w Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego - piasku ze żwirem G. w kat. Cl. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że M. M. prowadzi wydobycie piasku w ramach zarejestrowanej działalności gospodarczej pod firmą "A." z siedzibą w T., wpisaną do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta T. pod nr [...]. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się natomiast do ustalenia, czy wydobycie kopaliny poza obszarem objętym koncesją, tj. na działce nr [...] jest w istocie swej wydobyciem bez wymaganej prawem koncesji, czy też naruszeniem jej warunków, a jeśli tak, to czy naruszenie to miało charakter rażący, co w obu przypadkach skutkuje ustaleniem opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy.

W ocenie Kolegium na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z wydobyciem przez stronę kruszywa z rażącym naruszeniem warunków koncesji wobec przekroczenia przez przedsiębiorcę określonego w niej zakresu powierzchni prowadzonego wydobycia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika bowiem, że M. M. w dniu 2.06.2010r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ł. z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "G.I", gmina T. mieszczącego się w zasięgu części działek o nr ewidencyjnych [...], [....], [...] i [...]. Do wniosku załączył mapę w skali 1: 1000 projektowanego obszaru i terenu górniczego obejmującego ww. działki. W ramach przeprowadzonego postępowania uzgodnieniowego, Burmistrz Miasta T., postanowieniem z dnia [...] uzgodnił koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża "G." w obrębie działek o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] i odmówił uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) ze złoża G. w obrębie działki ewidencyjnej o nr [...]. Wobec braku pozytywnego uzgodnienia koncesji dla działki o nr [...] M. M. zmodyfikował uprzednio złożony wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny z ww. złoża ograniczając zasięg projektowanego obszaru górniczego na mapie w skali 1: 1000 do działek [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta [...] Wschodni udzielił skarżącemu koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża G.I na obszarze 0,44 ha, występującego w granicach części działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] obręb 5 G., gmina T., powiat [...] wschodni, woj. [...]. Integralną częścią ww. koncesji jest mapa z dnia 31 marca 2010r. w skali 1: 1000 z precyzyjnie naniesionymi granicami obszaru górniczego wyznaczonymi w koncesji, które są dla strony wiążące.

Mając na uwadze poczynione ustalenia faktyczne organ wskazał, że twierdzenia skarżącego, że wykroczenie poza wyznaczony koncesją obszar górniczy było wynikiem pomyłki i nieświadomego działania, są bezzasadne. Okoliczność, iż po ujawnieniu pomyłki, wydobycie kopaliny na działce nr [...] zostało wstrzymane oraz że ostatecznie stan sprzed naruszenia został przywrócony, również w ocenie Kolegium pozostaje bez wpływu na możliwość wymierzenia opłaty eksploatacyjnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niewłaściwego oszacowania ilości wydobytego kruszywa organ wskazał, że w dniu 30.09.2011r biegli przeprowadzili ekspertyzę poprzez dokonanie podczas wizji lokalnej na terenie działek nr [...] oraz nr [...] obmiaru geodezyjnego powstałego na nich wyrobiska górniczego. W wyniku dokonanych obmiarów stwierdzono min. iż w granicach działki o numerze ewidencyjnym [...] poza granicami obszaru górniczego G. nastąpił ubytek kopaliny - zasobów kruszywa naturalnego pochodzącego z udokumentowanego złoża G. wynoszący 1882 mg (ton).

W ocenie Kolegium, przedstawiona opinia biegłych jest spójna i logiczna. Sama ekspertyza sporządzona jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania. W sposób jednoznaczny określa rodzaj i ilość wydobytego kruszywa, a skarżący w toku całego postępowania administracyjnego, prowadzonego zarówno przed organem I jak i II instancji nie przedstawił innego dowodu pozwalającego na jej podważenie.

Reasumując Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przyjął, że działanie strony polegało na wydobyciu kopaliny bez wymaganej prawem koncesji, podczas gdy na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz przytoczonego orzecznictwa zachodzi przypadek wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium pozostaje jednak bez wpływu na właściwość rzeczową Starosty [...] Wschodniego do orzekania w przedmiotowej sprawie. Organem właściwym do ustalenia opłat w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jest starosta (art. 85a ust. 2 pkt l lit. a ustawy), a w przypadku wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji właściwy jest organ koncesyjny (art. 85a ust. 2 pkt 2 ustawy). W realiach rozpoznawanej sprawy, jest to ten sam organ.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 85a ust. 1 ustawy –Prawo geologiczne i górnicze poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że naruszenie przez granic obszaru górniczego miało charakter rażący i tym samym pociągało za sobą obowiązek ustalenia opłaty eksploatacyjnej;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy

-art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych w toku postępowania.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione.

Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując wniesioną skargę w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że wydana w przedmiotowej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została podjęta z naruszeniem prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r., nr 228, poz. 1947 ze zm.) w związku z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U,. z 2011r. nr 163 poz. 981 ze zm.).

Przedmiotem ustawy z dnia 4 lutego 1994r. jak wynika z jej art. 1 jest określenie zasad i warunków wykonywania prac geologicznych; wydobywania kopalin ze złóż; składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych, z wyjątkiem składowania odpadów w odkrywkowych wyrobiskach górniczych; ochrony złóż kopalin, wód podziemnych i innych składników środowiska w związku z wykonywaniem prac geologicznych i wydobywaniem kopalin.

W świetle art. 15 powyższej ustawy koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie:

1) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin;

2) wydobywania kopalin ze złóż;

3) bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych.

2. W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie do koncesjonowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.).

4. Zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

5. Koncesji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 3 lata i nie dłuższy niż 50 lat, chyba że przedsiębiorca wnioskuje o udzielenie koncesji na czas krótszy.

6. Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni.

Zgodnie zaś z art. 85a ust. 1 w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

2. Organami właściwymi w sprawie ustalania opłat, o których mowa w ust. 1, są:

1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji:

a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a - minister właściwy do spraw środowiska,

b) pozostałych kopalin - właściwy starosta;

2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny.

Z uwagi na fakt, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 31 sierpnia 2011r., zgodnie z postanowieniami art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze (obowiązującej od 1 stycznia 2012r.) do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy.

Analiza przywołanych przepisów, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 4 lutego 1994r., nie pozostawia wątpliwości, że w razie zaistnienia przesłanek wynikających z art. 85a ust. 1 organ ma obowiązek ustalić opłatę eksploatacyjną.

W niniejszej sprawie wskazać przede wszystkim należy, że zawiadomienie z dnia 31 sierpnia 2011r. o wszczęciu postępowania informowało skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydobywania kopaliny bez koncesji z terenu działki [...] (karta 28 akt administracyjnych). W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...], znak [...] Starosta [...] Wschodni, działając na podstawie art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 ppkt b, art. 86 ust. 1, art. 87 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. Nr 228, póz. 1947 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 roku w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz.U. nr 232, poz. 1523) ustalił M. M. opłatę eksploatacyjną w wysokości 76.785,60 zł. za wydobycie kopaliny pospolitej (piasku) bez wymaganej koncesji na działce o nr [...], obręb G., gmina T. Uzasadnienie decyzji zawiera argumentację udowadniającą spełnienie przesłanek wymierzenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji.

W odwołaniu skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu podnosił, że w jego ocenie ustalenia organu co do wydobywania piasku bez wymaganej koncesji są błędne. Można co najwyżej mówić o wydobywaniu piasku z naruszeniem koncesji przy czym charakter tego naruszenia nie był rażący, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania wobec niewystąpienia przesłanek z art. 85a ust. 1.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W rozważaniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, po przedstawieniu przebiegu postępowania i rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium stwierdziło, że nie podziela jednak zaprezentowanego stanowiska organu I instancji co do ustalenia, że w sprawie zachodzi przypadek wydobycia piasku bez wymaganej koncesji (str. 4 uzasadnienia decyzji Kolegium). W ocenie Kolegium na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z wydobyciem przez stronę piasku z rażącym naruszeniem warunków koncesji wobec przekroczenia przez przedsiębiorcę określonego w niej zakresu powierzchni prowadzonego wydobycia. Reasumując Kolegium wskazało, "że organ pierwszej instancji przyjął, że działanie strony polegało na wydobyciu kopaliny bez wymaganej prawem koncesji, podczas gdy na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz przytoczonego orzecznictwa zachodzi przypadek wydobycia kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium pozostaje jednak bez wpływu na właściwość rzeczową Starosty [...] Wschodniego do orzekania w przedmiotowej sprawie. Organem właściwym do ustalenia opłat w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jest starosta (art. 85a ust. 2 pkt l lit. a ustawy), a w przypadku wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji właściwy jest organ koncesyjny (art. 85a ust. 2 pkt 2 ustawy). W realiach rozpoznawanej sprawy, jest to ten sam organ".

W tym miejscu należy podnieść, że kompetencje organu odwoławczego, nie sprowadzają się do badania decyzji pierwszoinstancyjnej i poprzedzającego ją postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Taka ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 Kpa., organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 Kpa. Zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest kontrola decyzji wydanej w I instancji, przez ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, iż w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, organ II instancji obowiązany jest do ponownego rozważenia materiału dowodowego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Wydając rozstrzygnięcie organ odwoławczy winien przy tym usunąć naruszenia prawa, tak procesowego jak i materialnego, których dopuścił się organ I instancji. W szczególności, zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa. zasadą prawdy obiektywnej, obowiązany jest do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Stosownie do art. 77 § 1 Kpa., stanowiącego o realizacji normy art. 7 Kpa., zobowiązany jest tym samym do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie w myśl art. 80 Kpa., dokonania oceny w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji, w myśl art. 107 § 3 Kpa., winno przekonywać stronę o prawidłowości rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, organ winien przedstawić w nim swoją ocenę oraz motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych faktów i dowodów oraz podanie przyczyn nieuwzględnienia niektórych z nich jest przy tym niezbędne również z uwagi na realizację, określonej w art. 8 Kpa., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Przenosząc powyższe uwagi, na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu uznać należało, iż zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, przede wszystkim wyartykułowanej w art. 15 Kpa., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

W postępowaniu odwoławczym organ nie może więc zmieniać rodzaju sprawy i wypowiadać się w przedmiocie nieobjętym uprzednio postępowaniem. Stanowiłoby to rozszerzenie zakresu przedmiotowego i prowadziło w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozstrzygania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2002 r. I SA 1460/00). Zatem badając legalność zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ograniczony jest zakresem sprawy, a więc materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, który stanowił przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji. To stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonej decyzji za legalną. Tak więc zakresem rozpoznania organu II instancji objęte jest rozstrzygnięcie wydane w danej sprawie administracyjnej tylko w granicach stosunku administarcyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną.

Innymi słowy, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczyniono to wcześniej w pierwszej instancji. Między innymi zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, jak również orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że przedmiotem rozpoznania organu I instancji tj. Starosty [...] Wschodniego było ustalenie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji. W tym przedmiocie zgodnie z zawiadomieniem z dnia 31 sierpnia 2011r. organ I instancji wszczął z urzędu postepowanie i takiej sprawy dotyczyła decyzja kończąca postępowanie przed organem I instancji. Sentencja tej decyzji, w której organ ustalił opłatę eksploatacyjną za wydobywanie piasku bez koncesji, nie budzi wątpliwości. Skarżący w odwołaniu zakwestionował powyższe rozstrzygnięcie i podniósł, że w sprawie może zachodzić przypadek wydobywania piasku co najwyżej z naruszeniem warunków koncesji, którego charakter nie jest rażący. Tymczasem Kolegium rozpoznając ww. odwołanie, jak wynika z sentencji decyzji - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że nie podziela stanowiska organu I instancji, uznając, że w sprawie doszło do wydobywania piasku z rażącym naruszeniem koncesji i takiego rozstrzygnięcia dotyczy argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Stwierdzić należy, że obie wymienione sprawy nie są tożsame pod względem przedmiotowym, różna jest faktyczna i materialnoprawna podstawa ich rozstrzygnięcia. Podstawą prawną ustalenia opłaty eksploatacyjnej zarówno z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jak również z rażącym naruszeniem jej warunków jest wprawdzie ten sam przepis prawa tj. 85a ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, ale obejmujący dwa różne stany faktyczne . Z uwagi więc na okoliczność, że inne przesłanki organ bada w przypadku wydobywania kopaliny bez koncesji, a inne w przypadku rażącego naruszenia jej warunków, naruszeniem art. 15 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa jest sytuacja, w której organ odwoławczy utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, mimo, iż nie podziela stanowiska organu I instancji w przedmiocie dokonanych ustaleń i dochodzi do wniosku, że zachodzi przypadek wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Nie mogło bowiem Kolegium rozpatrywać sprawy w innym przedmiocie niż Starosta [...] Wschodni, po czym wydać rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego w brzmieniu "utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji" oznacza bowiem w istocie utrzymanie w mocy ustalonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez koncesji. Tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy zawarł rozstrzygnięcie przesądzające o wydobywaniu piasku z rażącym naruszeniem koncesji.

Jeszcze raz należy podkreślić, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił przed nim organ pierwszej instancji. Decyzja Kolegium w tej sprawie mogła więc dotyczyć wyłącznie decyzji pierwszoinstancyjnej, która została przez stronę zakwestionowana w odwołaniu – w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez koncesji - w myśl zasady, że przedmiotem decyzji organu odwoławczego może być jedynie sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy musi rozpoznać tę samą sprawę co organ I instancji.

Dokonując we własnym zakresie, tj. bez uprzedniego stanowiska organu niższej instancji, kwalifikacji przedmiotowego naruszenia skutkującego ustaleniem opłaty eksploatacyjnej - jako wydobywanie piasku z rażącym naruszeniem warunków koncesji - organ odwoławczy wyszedł poza zakres, w jakim orzekał organ pierwszoinstancyjny orzekający o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie piasku bez koncesji. Tym samym pozbawił skarżącego prawa do jednej instancji, co przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zaznaczenie wymaga również fakt, iż co do zasady do rozpoznawania spraw z zakresu ustalania opłaty eksploatacyjnej w zależności od stwierdzonego naruszenia powołane są inne organy. Zgodnie bowiem z art. 85a ust. 2 organami właściwymi w sprawie ustalania opłat: 1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji są:

a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a – minister właściwy do spraw środowiska,

b) pozostałych kopalin - właściwy starosta;

2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny.

Zdaniem Sądu stanowi to potwierdzenie stanowiska, że sprawa ustalenia opłaty za wydobywanie piasku bez koncesji nie jest tożsama ze sprawą o ustalenie opłaty za wydobywanie piasku z rażącym naruszeniem koncesji. To, że w niniejszej sprawie do orzekania w I instancji byłby właściwy ten sam organ – starosta - jest tylko szczęśliwym zbiegiem okoliczności.

Reasumując, organ odwoławczy nie może rozstrzygać sprawy, która nie stanowiła przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpoznając sprawę wydobywania piasku z rażącym naruszeniem warunków koncesji organ odwoławczy rozpoznał sprawę wychodząc poza zakres rozstrzygnięcia organu I instancji, naruszając tym samym właściwość instancyjną. Zamieszczenie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji – tak bowiem należy potraktować stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji, stwierdzające, że w sprawie zachodzi przypadek wydobycia piasku z rażącym naruszeniem warunków koncesji - nie zmienia jego charakteru prawnego. O przyznaniu bowiem charakteru rozstrzygnięcia w sprawie przesądza treść, która kształtuje prawo strony, a nie miejsce umieszczenia w strukturze decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. I OSK 966/05).

W konsekwencji zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., stanowi również istotne naruszenie prawa. Tylko bowiem gdy dokonana pod kątem merytorycznym przez organ odwoławczy ocena tej samej sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, skutkuje utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.). W tym miejscu przytoczyć warto słuszne stanowisko, wyrażone w doktrynie, wedle którego "utrzymanie w mocy" decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy "jest pewnym skrótem myślowym, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ instancji pierwszej. Natomiast "uchylenie" decyzji pierwszej instancji nie następuje tylko jako negatywny efekt kontroli tamtego aktu, ale następuje dlatego, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do innej konkluzji, niż jego poprzednik w toku instancji" (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4, poz. 83). Chodzi tu zatem o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia.

Wobec tego stwierdzić należy, że "utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Wobec powyższego, jeżeli organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postepowania ustalił opłatę eksploatacyjną za wydobywanie piasku bez wymaganej koncesji, to organ odwoławczy, który nie podzielił tego rozstrzygnięcia z naruszeniem, w sposób istotny, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zawarte w punkcie 3 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.

a.ł.