Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 616/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 134, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 107, art. 8, art. 11, art. 9, art. 155, art. 162, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej jako: skarżąca), uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2020 r.

i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.830 zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz w kwocie 1.971 zł na okres od dnia [...] do bezterminowo.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej wystąpił o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym bratem. Do wniosku dołączono m.in. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2002 r. stwierdzające całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji brata skarżącej, a także oświadczenie skarżącej, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z [...] marca 2020 r.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że skarżąca nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, tj. matka W. S. (brata skarżącej). Druga przesłanką odmowy przyznania świadczenia był wiek stwierdzenie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki (34 lata).

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącej, decyzją z [...] listopada 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z [...] czerwca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zakwestionowało oparcie decyzji o odmowie przyznania świadczenia na przesłance odnoszącej się do wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), z uwagi na niekonstytucyjność tego przepisu, stwierdzoną wyrokiem TK. W ocenie Kolegium skarżąca spełnia przesłanki do przyznania świadczenia, jednakże strona nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnoprawnym bratem. Stosownie do poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ powinien umożliwić stronie wybór jednego z kolidujących świadczeń (zasiłku opiekuńczego albo świadczenia pielęgnacyjnego).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2020 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, przywołując te same przesłanki, co w poprzednim rozstrzygnięciu.

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Po rozpatrzeniu odwołania wspomnianą na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem, w kwocie 1.830 zł miesięcznie na okres od [...] do [...] oraz w kwocie 1.971 zł na okres od dnia [...] do bezterminowo.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że skarżąca sprawuje opiekę nad bratem. Brat jest osobą niepełnosprawną w stopniu znaczny na podstawie orzeczenia z 2002 r. (jest całkowicie niezdolny do pracy i do samodzielnej egzystencji od [...] sierpnia 2002 r.). Ponadto skarżąca w lutym 2020 r. została ustanowiona opiekunem prawnym dla ubezwłasnowolnionego całkowicie brata. W ocenie Kolegium organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, gdyż nie wziął pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13), w konsekwencji czego decyzję wydano w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną.

Na decyzję Kolegium pełnomocnik M. P. wniósł skargę do sądu administracyjnego, zaskarżając decyzję w części, w zakresie dotyczącym nierozpatrzenia wniosku skarżącej za okres od kwietnia do października 2020 r.

Pełnomocnik podniósł zarzuty naruszenia: (1) art. 7 i art. 77 k.p.a., przez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego; (2) art. 7 k.p.a., przez brak uwzględnienie słusznego interesu strony; (3) art. 17 ust. 1 u.ś.r., przez określenie, że świadczenie powinno należeć się za okres od

[...], zamiast od kwietnia 2020 r., przy czym w okresie od kwietnia do końca października 2020 r. powinno zostać pomniejszone o kwotę wypłaconego zasiłku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium z

[...] czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w

I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Kolegium zasadnie zakwestionowało decyzję Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2020 r. W pełni prawidłowe jest stanowisko Kolegium co do tego, że negatywną przesłanką przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być również okoliczność, że zgodnie z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności męża skarżącej, niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia. Z uwagi na wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w tym zakresie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (zamiast wielu por. przykładowo wyroki WSA w Lublinie z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19 oraz powoływane tam orzecznictwo).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje natomiast odniesienia się do drugiej z negatywnych przesłanek zastosowanych przez organ I instancji, tj. do tego, że żyje osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, tj. matka W. S. (brata skarżącej), a zatem skarżąca nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego. Można jedynie domyślać się, że w ocenie Kolegium nie stanowiło to przesłanki pozbawiającej skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na bezsporny fakt, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym (i niezdolnym do samodzielnej egzystencji bratem), co więcej jest opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego brata.

Sąd nie kwestionuje tego stanowiska Kolegium, choć krytycznie należy ocenić brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie w zaskarżonej decyzji. Podważanie stanowiska Kolegium przez Sąd byłoby działaniem na niekorzyść skarżącej, mogącym naruszać zakaz reformationis in peius, wyrażony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Ponadto stanowisko to ma oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie i poglądach wyrażanych w orzecznictwie sądowym. Jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w toku postępowania o przyznanie świadczenia (k. 46-47 akt adm.), matka W. S. sprawowała opiekę nad synem (bratem skarżącej) do lutego 2020 r., jednakże z uwagi na podeszły wiek (80 lat) i stan zdrowia, nie była w stanie sprawować całodobowej opieki nad osobą o takim stopniu niepełnosprawności, na dodatek dotkniętą licznymi schorzeniami. W świetle ustaleń poczynionych w wyniku wywiadu, skarżąca jest jedynym członkiem najbliższej rodziny, który jest w stanie sprawować opiekę nad bratem. W dalszej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że jakkolwiek stanowisko organu I instancji ma oparcie w literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r. (fakt że żyje matka skarżącego wyklucza przyznanie świadczenia siostrze, jako osobie spokrewnionej w dalszym stopniu), to jednak nie uwzględnia wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, znajdującej odzwierciedlenie w ugruntowanej już linii orzeczniczej sądów administracyjnych. We wspomnianej linii orzeczniczej wskazuje się na konieczność odczytywania treści art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie tylko w perspektywie wykładni językowej, ale również przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może w szczególnych okolicznościach konkretnej sprawy naruszać konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzić w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Formalistyczna wykładnia analizowanych przepisów, oparta wyłącznie na wykładni językowej, w okolicznościach konkretnej sprawy może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. przykładowo: wyroki NSA z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16, z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, z 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18, z 7 maja 2020 r., I OSK 2831/19; wyrok WSA w Olsztynie z 3 grudnia 2019 r., II SA/Ol 825/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 19 czerwca 2019 r., IV SA/Wr 122/19; wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r. IV SA/Po 989/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 czerwca 2020 r. II SA/Rz 191/20; wyrok WSA w Gdańsku z 4 czerwca 2020 r., III SA/Gd 451/20).

W tej sytuacji Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko Kolegium, że pozostawanie przy życiu matki W. S. nie stanowiło przesłanki negatywnej dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Jeszcze raz jednak trzeba podkreślić, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której w uzasadnieniu decyzji brakuje argumentów wyjaśniających stanowisko organu.

Istotą sporu w aktualnym stanie sprawy pozostaje zatem nie samo prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz moment, od którego przysługuje. W kwestii samego prawa do świadczenia Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że skarżąca spełnia przesłanki do jego uzyskania. Stanowiska tego nie może już kwestionować organ I instancji.

W rozpoznawanej sprawie bezspornie pojawił się problem zbiegu świadczeń, wynikający z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. W świetle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu

i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Dopełnieniem tej regulacji jest art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg świadczeń w rozpoznawanej sprawie, wynika z faktu, że w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne (14 kwietnia 2020 r.) skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, na okres od [...] do [...] (decyzja Wójta Gminy S. z [...] marca 2020 r., k. 19 akt adm.).

Problem zbiegu świadczeń Kolegium rozwiązało w ten sposób, że przyznało świadczenie pielęgnacyjne dopiero od dnia, w którym wygasło prawo do zasiłku, za poprzedni okres, tj. od dnia [...] listopada 2020 r. Ponownie należy jednak odnotować, że rozumowania Kolegium można jedynie domyślać się na podstawie okoliczności sprawy

i treści rozstrzygnięcia, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnego wyjaśnienia w trym przedmiocie. Jest to istotne uchybienie procesowe, stanowiące naruszenie nie tylko art. 107 k.p.a., ale także ogólnych zasad postępowania administracyjnego – ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Co istotniejsze jednak, rozstrzygnięcie Kolegium w tym zakresie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.

Skarżąca złożyła prawidłowo wypełniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu [...] kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu – prezentata na wniosku, k. 24 akt adm.). Przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (wobec spełnienia pozostałych przesłanek) pozostawał jedynie fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozstrzygnięcie Kolegium może wskazywać, że organ zmierzał do uniknięcia sytuacji, w której okresy obydwu świadczeń "nachodziłyby" na siebie, stąd dokonał swoistego przesunięcia daty początkowej przyznania świadczenia, poza okres, na który skarżąca miała przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu problem zbiegu praw do świadczeń należało w rozpoznawanej sprawie rozwiązać inaczej.

Trzeba przypomnieć w tym miejscu pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie, w tym tutejszego sądu, wskazujący, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. prowadząca do bezwzględnego pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jest niezgodna z aksjologią konstytucyjną, w szczególności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego. Ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyraża się w tym, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń, które pełnią tą samą funkcję, co dotyczy m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Istotą i funkcją obydwu tych świadczeń jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczeń, jednakże stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie, w związku z czym ustalenie prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności

i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., II SA/Lu 949/17; z 20 lutego 2018 r., II SA/Lu 1062/17; z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19, z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 41/20; z 29 kwietnia 2020 r., II SA/Lu 150/20; z 28 października 2020 r., II SA/Lu 332/20 oraz powoływane tam orzecznictwo).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca dołączyła oświadczenie, zgodnie z którym z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z [...] marca 2020 r.

W ocenie Sądu powyższe oświadczenie, interpretowane w okolicznościach sprawy (złożenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżąca dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego oraz wyraziła wolę rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Warunkowy charakter oświadczenia nie jest żadną przeszkodą we właściwej interpretacji woli skarżącej. Wypada przypomnieć okoliczność wielokrotnie wskazywaną w analogicznych sprawach, że sądy administracyjne krytycznie oceniają wymagania organów, aby beneficjenci najpierw wnosili o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a dopiero po wydaniu decyzji w tym przedmiocie wnosili o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie mając przecież pewności czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogą wymagać od opiekunów osób niepełnosprawnych, aby w niepewnej sytuacji co do prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wobec braku decyzji w tym przedmiocie), rezygnowali z pobierania przyznanego zasiłku opiekuńczego, stanowiącego jedyne źródło dochodu (por. przykładowo wyrok WSA w Łodzi z 17 stycznia 2019 r., II SA/Łd 974/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 czerwca 2019 r., III SA/Kr 403/19 oraz powoływane tam orzecznictwo). W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że zawarte w podobnych oświadczeniach sformułowania iż skarżąca (skarżący) "zrezygnuje" z zasiłku nie oznacza, że nie dokonała jeszcze wyboru, które spośród przysługujących jej świadczeń woli. Jeżeli organ ma wątpliwości co do treści oświadczenia, powinien wezwać stronę do sprecyzowania oświadczenia. Z uwagi na obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) to właśnie rolą organów jest umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego zasiłku, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne. Postępowanie administracyjne w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinno być poprowadzone w taki sposób, aby strona nie poniosła uszczerbku z powodu nieznajomości prawa, w szczególności w wymiarze finansowym (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19).

W związku z powyższym, sposób sformułowania przez skarżącą oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wyborze w to miejsce świadczenia pielęgnacyjnego był jak najbardziej dopuszczalny. Skarżąca wyraziła wystarczająco jednoznaczne oświadczenie dające organom możliwość rozwiązania problemu zbiegu świadczeń. Problem ten należało rozwiązać doprowadzając do uchylenia decyzji w przedmiocie zasiłku w odpowiednim trybie. W obowiązujących przepisach istnieją mechanizmy pozwalające na rozwiązanie tego problemu, zgodnie ze słusznym interesem skarżącego, a jednocześnie bez szkody dla interesu publicznego (bez doprowadzenia do sytuacji jednoczesnego pobierania dwóch świadczeń o podobnej funkcji).

Z powyższych rozważań płynie konkluzja, że decyzja Kolegium w części przyznającej skarżącej świadczenie dopiero od dnia 1 listopada 2020 r. została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 2

i 3 u.ś.r., poprzez błędne rozwiązanie problemu zbiegu praw do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów procesowych (art. 8, art. 11, art. 107 k.p.a.) poprzez wadliwe uzasadnienie, nie wyjaśniające stanowiska Kolegium co do istotnych przesłanek rozstrzygnięcia sprawy.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję Kolegium.

W ocenie Sądu konieczne było uchylenie decyzji Kolegium w całości, bez tego nie byłoby możliwe prawidłowe załatwienie sprawy po uprawomocnieniu się wyroku sądu. Jak zostanie to wyjaśnione w dalszych wywodach, rozwiązanie problemu zbiegu praw do świadczeń wymaga podjęcia działań przez organ I instancji (nadania prawidłowego biegu procesowego oświadczeniu skarżącej o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego). Kolegium nie jest w stanie tego problemu rozwiązać. Stąd konieczność uchylenia w całości decyzji wydanych w rozpoznawanej sprawie przez organy obydwu instancji.

Sąd uchylił decyzję Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2020 r. na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Organ I instancji wadliwie oparł rozstrzygnięcie odmowne na niekonstytucyjnej normie wywiedzionej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wadliwie zastosował w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie zastosował się do wytycznych wynikających z ostatecznej decyzji Kolegium z [...] listopada 2020 r. Trzeba przy tym odnotować całkowicie nieuzasadniony i niezrozumiały, a wręcz karygodny "upór" organu I instancji, który w decyzji z [...] grudnia 2020 r. po raz kolejny powołał się na te same negatywne przesłanki przyznania świadczenia, całkowicie wbrew ocenie prawnej wyrażonej w decyzji Kolegium z [...] listopada 2020 r., którą uchylono poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji (z [...] czerwca 2020 r.). Działanie organu I instancji stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2a k.p.a., ale także ogólnych zasad postępowania, przede wszystkim zasady ochrony zaufania jednostki do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Trudno o zaufanie jednostki do organu, który nie respektuje nawet wiążących rozstrzygnięć organu wyższego stopnia.

Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji zgodnie z oceną prawną przedstawioną w powyższych wywodach.

Z uwagi na zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, nie jest możliwe przyznanie skarżącej korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy.

Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć ten problem i to w taki sposób, który nie naruszy słusznych interesów beneficjenta. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a. (ewentualnie art. 32 ust. 1 u.ś.r. , z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18). W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19). W tej sytuacji koniecznej jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, obydwa rozwiązania są równie poprawne. Oczywiście ich zastosowanie leży w gestii organu I instancji, który ma obowiązek nadać właściwy bieg procesowy oświadczeniu skarżącej z [...] kwietnia 2020 r. o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, bądź to w trybie uchylenia decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.), bądź – stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej (art. 162 k.p.a.). W razie wątpliwości co do wyboru właściwego trybu organ I instancji może zwrócić się o wyjaśnienie rzeczywistej woli do pełnomocnika skarżącej. Brak nadania biegu procesowego oświadczeniu z [...] kwietnia 2020 r. będzie oznaczał bezczynność organu I instancji, uprawniającą skarżącą do skorzystania ze stosownych środków ochrony prawnej.

Należy podkreślić, że na przeszkodzie w usunięciu z obrotu prawnego decyzji z [...] marca 2020 r. przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi fakt, że decyzja ta dotyczy zamkniętego już okresu zasiłkowego. Choć okres wypłacania zasiłku został już zakończony, decyzja ta jest aktem pozostającym w obrocie prawnym. Nie ma żadnego przepisu, z którego wynikałoby, że moc prawna tego rodzaju decyzji wygasa ex lege, po zakończeniu okresu wypłacania zasiłku. Po uchyleniu (albo stwierdzeniu wygaśnięcia) decyzji zasiłkowej, konieczne będzie również dokonanie stosownych rozliczeń, uwzględniających fakt, że skarżąca pobrała już zasiłek za cały okres zasiłkowy, w tym obejmujący okres czasu, na który ma być przyznane następnie świadczenie pielęgnacyjne (od [...]).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 275, ze zm.). Skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych (w tym wpisu sądowego), dlatego zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej 480 zł. Z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, zwrotem kosztów nie objęto tego wydatku.