Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 673/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art.132 ust.3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: 1. Na mocy przepisu ustawowego (art. 119 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity : Dz. U. z 2004, Nr 261, póz. 2603) sprawa cywilna wyłącznie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wyłączona z kognicji sądu powszechnego i przekazana do właściwości organu administracji. Organem tym jest wyłącznie starosta.

2. W rozumieniu przepisu art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -tekst jednolity : Dz. U. z 2004, Nr 261, póz. 2603) dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Regulacja ta, w związku z treścią art. 5 i 227 ustawy, umożliwia polubowne załatwienie sprawy, bez konieczności prowadzenia procesu cywilnego. W przypadku niedokonania waloryzacji przez podmiot zobowiązany, uprawnionemu przysługuje dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym. __

TEZY

1. Na mocy przepisu ustawowego (art. 119 i art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity : Dz. U. z 2004, Nr 261, póz. 2603) sprawa cywilna wyłącznie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wyłączona z kognicji sądu powszechnego i przekazana do właściwości organu administracji. Organem tym jest wyłącznie starosta.

2. W rozumieniu przepisu art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami -tekst jednolity : Dz. U. z 2004, Nr 261, póz. 2603) dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Regulacja ta, w związku z treścią art. 5 i 227 ustawy, umożliwia polubowne załatwienie sprawy, bez konieczności prowadzenia procesu cywilnego. W przypadku niedokonania waloryzacji przez podmiot zobowiązany, uprawnionemu przysługuje dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym. __


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie WSA Mariusz Kotulski WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J.G. , A.G. , M.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 19 marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy waloryzacji odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących J.G. , A.G. , M.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta G., na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. DZ. U. 2004r., Nr 261, poz. 2603) i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność S. G., położonej w B.

W uzasadnieniu organ wskazał, że J. G., A. G. i M. S. wnieśli o dokonanie waloryzacji niewypłaconego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w B., stanowiącej własność S. G. Żądanie to podtrzymali w pismach z dnia 22 sierpnia 2008 r. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] czerwca 1983 r. na rzecz Skarbu Państwa. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczenia tj. Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w K.

W Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K., Zarządzie Dróg Wojewódzkich w K. oraz u Wójta Gminy B. nie znajdują się dokumenty związane z postępowaniem wywłaszczeniowym i wypłaceniem odszkodowania.

Starosta G. stwierdził, że skoro odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w ostatecznej decyzji, a do wypłaty odszkodowania zobowiązana była Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w K., to brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia przez niego wniosku o waloryzację odszkodowania. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Wojewody wnieśli J. G., A. G. i M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 132 ust. 3 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do rozpatrzenia przez Starostę wniosku o waloryzację odszkodowania z powodu ustalenia tego odszkodowania w decyzji administracyjnej, art. 7, art. 77 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 105 kpa poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Domagali się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Podnieśli, że wbrew zaleceniom Wojewody zawartym w decyzji z dnia 31 maja 2008 r. organ I instancji nie zwrócił się do Sądu Rejonowego w G. o podanie, czy nie doszło do złożenia spornego odszkodowania do depozytu sądowego. Podnieśli również, że organ wadliwie ocenił materiał dowodowy, gdyż w sytuacji braku dowodu wskazującego na wypłatę odszkodowania należało dokonać jego waloryzacji.

Wojewoda, decyzją z dnia 19 marca 2009 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że mimo braku dowodu wypłaty odszkodowania na rzecz wywłaszczonego właściciela, odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zostało wypłacone, gdyż jak wynika z notatki służbowej

spisanej w dniu 12 listopada 2008 r. przez pracownika Starostwa Powiatowego w G., w repertoriach Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w G. z lat 1983-1986 nie odnaleziono adnotacji o prowadzonym postępowaniu sądowym mającym na celu złożenie przedmiotowego odszkodowania do depozytu sądowego. Powyższe ustalenie, w ocenie odwoławczego, pozwala na "przypuszczenie, graniczące z pewnością", iż postępowanie wywłaszczeniowe zakończone zostało wypłatą odszkodowania do rąk uprawnionego.

Organ odwoławczy stwierdził, że waloryzacji dokonuje ten podmiot, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że organ I instancji zgromadził dokumentację pozwalająca w sposób jednoznaczny na dokonanie ustaleń faktycznych oraz właściwie ocenił materiał dowodowy.

Jednocześnie wskazał, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości nie może nastąpić w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Skoro Starosta G. był władny i zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy a wnioskodawcy nie cofnęli wniosku, nie było podstaw do umorzenia postępowania. Dlatego też zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odmowie waloryzacji odszkodowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli J. G., A. G. i M. S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 75 kpa, art. 117-127 kc. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podnieśli, że nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Organ bezpodstawnie przyjął, że nie odnalezienie dokumentów potwierdzających wypłatę spornego odszkodowania, jak również brak dowodów na złożenie odszkodowania do depozytu sądowego, pozwala na ustalenie, że odszkodowanie zostało wypłacone do rąk uprawnionego.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Dodatkowo podniósł, że organ orzekający o wywłaszczeniu został zlikwidowany na mocy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) Z kolei organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania został zlikwidowany z dniem 31 grudnia 1998 r., a jego następcy - Zarządowi Dróg Wojewódzkich w K. w 1999 r. nie zostały przekazane dokumenty dotyczące wypłaty odszkodowania dla S. G. Akta postępowań w sprawach wywłaszczeń prowadzonych przez naczelników gmin stanowiły kategorię archiwalną "B-15" i okres ich przechowywania wynosił 15 lat. Natomiast stosownie do treści art. 71 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694) dokumenty księgowe i dowody wpłaty mają być przechowywane przez 5 lat. Zgodnie zatem z obowiązującymi przepisami wszelkie dokumenty dotyczące wypłaty odszkodowania mogły zostać zniszczone na kilka lat przed złożeniem wniosku przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Podstawowym problemem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy istnieje kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego decyzją administracyjną.

Na wstępie zaznaczyć należy, że obowiązek świadczeń pieniężnych może wynikać ze stosunków prawnych należących do różnych działów prawa. Kwestia charakteru prawnego świadczenia, o którym rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, w orzecznictwie i doktrynie należy do spornych.

Rozważania rozpocząć zatem należy od przedstawienia dwóch, utrwalonych stanowisk.

Według pierwszego, jeżeli źródłem obowiązku świadczeń pieniężnych jest norma prawa administracyjnego, to również świadczenia akcesoryjne z nim związane mają charakter administracyjnoprawny. Skoro orzekanie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość należy do drogi postępowania administracyjnego, to również w sprawach należności akcesoryjnych do tego świadczenia, właściwym będzie organ administracji.

I tak, według poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy jeszcze na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), skoro o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, stosownie do art. 14 ustawy, orzeka wyłącznie organ w trybie i na zasadach określonych w ustawie wywłaszczeniowej, a nie na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym, to odsetki za opóźnienie w wypłacie tego odszkodowania nie mogą być dochodzone w drodze procesu cywilnego. Dochodzenie odszkodowania w drodze procesu cywilnego w rozumieniu prawa cywilnego, byłoby wkraczaniem w sferę stosunków powierzonych organom administracji i prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy (postanowienie SN z dnia 12 lipca 1972 r., I CZ 79/72). Zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała waloryzacji odszkodowania.

W postanowieniu z dnia 26 czerwca 1990 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że sprawy dotyczące wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości należy zakwalifikować jako sprawy administracyjne (niepubl., przytoczone w: M. Szalewska. Wywłaszczanie nieruchomości, Toruń 2005).

W uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92, OSNC 1993/9/141 , Sąd Najwyższy, odpowiadając na pytanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o zapłatę odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie, powstałe na tle ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. Nr 30, poz. 180 ze zm.) stwierdził, że sprawa taka należy do właściwości organu administracyjnego.

Dopiero w art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) wprowadzono zasadę (art. 58 ust.3), że odszkodowanie ustalone w decyzji podlega rewaloryzacji na dzień wypłaty. Przepis art.7 tej ustawy stanowił, że nie wypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu. W podjętej na jego gruncie, najczęściej cytowanej w orzecznictwie i doktrynie, uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93, OSNC, 1993/10/174, Sąd Najwyższy uznał, że rozstrzygnięcie o rewaloryzacji nie wypłaconych części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu uchwały wskazał, że stosunek cywilnoprawny od administracyjnoprawnego odróżnia typ relacji między stronami stosunku, z których jedna jest organem administracji. Gdy relacja ta oparta jest na zasadzie równości stron, a stosunek ma charakter ekwiwalentny, sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. Natomiast w przypadku, gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, podporządkowania, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji, spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjny. Wywłaszczanie nieruchomości, któremu poświęcony jest rozdział 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tworzy stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych. Ponieważ ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu (art. 53 ust. 1 pkt 4), sprawy powstałe na tle wysokości odszkodowania należy zakwalifikować do spraw administracyjnych. Sąd Najwyższy przyjął, że skoro spór o samo odszkodowanie nie jest sprawą cywilną, ponieważ nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, nie może być odmiennie zakwalifikowany spór o rewaloryzację, czyli przeliczenie (ustalenie na nowo wysokości) tegoż odszkodowania.

Stanowisko to zostało podtrzymane w kolejnej uchwale Sądu Najwyższego z dnia z dnia 12 maja 1993 r., III CZP 50/93, OSNC 1993/12/221, w której - odpowiadając na pytanie - czy dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia przez byłego właściciela gruntu wydzielonego pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem, dokonanym w postępowaniu administracyjnym, odsetek za opóźnienie się przez gminę z zapłatą odszkodowania ustalonego według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ust. 5 w związku z art. 55 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) - uznał, że droga postępowania cywilnego jest niedopuszczalna. Wyjaśnił, że skoro art. 55 ust.4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, oznacza to, że powstanie roszczenia o odsetki wynika z normy o charakterze administracyjnym i w takim postępowaniu jest ono realizowane. Warto w tym miejscu dosłownie przytoczyć argumentację Sądu Najwyższego: "Pojęcie "sprawy" występuje zarówno w przepisach o postępowaniu administracyjnym, jak i w przepisach o postępowaniu cywilnym dla określenia tego, co jest załatwiane w ramach każdego z tych odrębnych postępowań. Według art. 1 k.p.c. sprawami cywilnymi są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i inne, do których przepisy kodeksu postępowania cywilnego stosuje się z mocy szczególnych ustaw. Z kolei według art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a., kodeks ten normuje postępowanie w sprawach, które mają charakter administracyjny, to jest regulują taki stosunek prawny, w którym jednym z uczestników jest organ administracji państwowej (lub państwowej jednostki organizacyjnej albo społecznej), właściwy do rozstrzygania indywidualnych sporów w drodze decyzji administracyjnej. Innymi słowy, sprawa jest cywilna, jeżeli stosunek prawny podlega normom o charakterze cywilnym. Prawo cywilne służy uregulowaniu stosunków majątkowych, z tym jednak ograniczeniem, że działaniem prawa cywilnego nie jest objęta dziedzina stosunków podlegających zakresowi działania władz administracyjnych. W związku z powyższym należy ogólnie stwierdzić, że o kompetencji sądów powszechnych albo władz administracyjnych do rozpoznawania określonego rodzaju spraw rozstrzyga charakter stosunku prawnego, na którym opiera się przedmiot sporu. Do sądów powszechnych należy rozpoznawanie spraw wynikających ze stosunków cywilnych, a do władz administracyjnych - spraw wywodzących się ze stosunków administracyjnoprawnych. Charakter prawny, cywilny lub administracyjny, nadaje stosunkom prawnym ustawa, na mocy której ten stosunek powstaje."

W uchwale z dnia 26 maja 1995 r. (I PZP 13/95 - OSNAPiUS 1995 nr 23, poz. 286) Sąd Najwyższy stwierdził, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie obowiązku wynikającego ze stosunku administracyjnoprawnego nie jest zdarzeniem cywilnoprawnym rodzącym obowiązek świadczenia pieniężnego w postaci odsetek. Jeżeli prawo do świadczeń pieniężnych wraz z prawem do odsetek są przewidziane w ustawie i wynikają ze stosunku administracyjnoprawnego, to dla rozpatrzenia tych spraw właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie droga przed sądami powszechnymi przewidziana dla spraw cywilnych.

Reprezentacyjne dla stanowiska przeciwnego są następujące poglądy:

Zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1977 r., (II CZ 49/77, LEX nr 7954), podjętym na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (stanowiącej w art. 25, że w razie przyznania odszkodowania przez dostarczenie nieruchomości zamiennej orzeka się nadanie własności tej nieruchomości...), spór o odszkodowanie za zwłokę w dostarczeniu nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość należy do drogi sądowej.

Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 1992 r. IV S.A. 17/92 (niepubl., przytoczone w: M. Szalewska. Wywłaszczanie nieruchomości, Toruń 2005), stwierdzając, że roszczenie waloryzacyjne w związku z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest roszczeniem cywilnoprawnym, do którego rozstrzygnięcia powołane są sądy powszechne.

Przełomu w orzecznictwie Sądu Najwyższego dokonała uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r. (W 14/94, OTK 1995 nr 1, poz. 19), w której wyrażony został pogląd o dopuszczalności drogi przed sądem powszechnych w sprawach roszczeń akcesoryjnych do należności pieniężnych wynikających ze stosunku administracyjnego. Według Trybunału konstytucyjna zasada prawa do sądu nakazuje uznanie właściwości sądów powszechnych w tych sprawach. Dopuszczalność drogi sądowej nie zależy bowiem ani od wykazania istnienia roszczenia, ani też od stosunku prawnego między stronami. Trybunał powołał się na treść art. 177 Konstytucji, zgodnie z którym "sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Gwarancja prawa do sądu oznacza, że ustawodawcy zwykłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem powszechnym lub administracyjnym. Konsekwencją domniemania ustanowionego art. 177 Konstytucji jest to, że w braku ustawowego wskazania, że w konkretnej sprawie, z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie.

Niezwykle istotnym dla udzielenia odpowiedzi na pytanie czy istnieje kompetencja organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ustalonego decyzją administracyjną, był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143), w którym Trybunał stwierdził, że : "Art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za sprzeczne z Konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automatyzmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i - w konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Takie rozumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozbawienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji." Trybunał stwierdził również, że w systemie prawa polskiego określenie skutków niewykonania bądź nienależytego wykonania zobowiązania stanowi domenę prawa cywilnego. Źródłem zobowiązania może być akt administracyjny. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania wywołuje skutki wskazane w Kodeksie cywilnym.

Pogląd ten został podtrzymany przez Sąd Najwyższy w wydanym, na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), postanowieniu z dnia 8 marca 2001 r., III KKO 5/00, OSNP 2002/5/128, w którym uznał, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 tej ustawy (" Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości"), właściwy jest sąd powszechny.

W postanowieniu z dnia 10 lipca 2002 r. (III KKO 7/02 OSNP 2003/19/476) Sąd Najwyższy stwierdził, że "o odszkodowaniu należnym z tytułu wywłaszczenia lub zajęcia nieruchomości na podstawie wydanego uprzednio zezwolenia orzeka właściwy miejscowo organ administracji publicznej, co oznacza, że jakkolwiek w danym wypadku chodzi niewątpliwie o zaspokojenie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, to jednak z mocy wyraźnego przepisu ustawy orzekanie o tych roszczeniach zostało przekazane do właściwości organów administracji publicznej (art. 2 § 3 KPC w związku z: art. 15 oraz art. 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z 1958 r.; art. 51, art. 56 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z 1985 r. oraz ustawy z 1985/89 r., a także art. 48 oraz art. 53 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1985/91 r.; art. 112 ust. 4 oraz art. 124 i art. 128 ust. 4 ustawy z 1997 r.)".

Pomimo dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, w cytowanym wyżej wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., wykładni "sprawy cywilnej" na gruncie art.1 kpc , rozbieżności w orzecznictwie co do możliwości wydania decyzji administracyjnej w sprawie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nadal występują, zwłaszcza, że nowelizacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U.z 2004 r. Nr 141, poz.1492), obowiązująca od dnia 22 września 2004 r., wprowadziła zmianę art.132.

Przed tą nowelą przepis art. 132 ust. 3 ustawy miał brzmienie: "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji o wywłaszczeniu podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty", zaś od dnia 22 września 2004 r.: "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania."

W sądownictwie administracyjnym przeważa pogląd, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy - formy decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2006 r., I OSK, 762/05, wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 762/07, wyrok NSA z dnia 20.stycznia 2009 r., I OSK 122/08, LEX nr 478286, wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., I OSN 1050/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2007 r., II SA/Kr 1357/05, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2009 r., II S.A./Bk 870/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2008 r., VIII S.A/Wa 22/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2009 r, II Sa/Lu 46/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 września 2008 r., II S.A./Lu 440/08, WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., II S.A./Kr 852/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2009 r., II S.A./Kr 1236/08).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. I OSK 122/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że nie można wyprowadzić formy decyzji administracyjnej z uwagi na zakres podmiotów zobowiązanych do waloryzacji wysokości odszkodowania. Artykuł 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje otwartą kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego. Kompetencję tę mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego - art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), ale też inne organy państwowe, inne podmioty, jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji, mogą być powołane inne podmioty. Takie rozwiązanie przyjmuje art. 132 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych."

Również w doktrynie prezentowany jest pogląd, że waloryzacji powinien dokonać starosta przez wydanie stosownej decyzji (E. Mzyk Komentarz. Gospodarka nieruchomościami. W-wa 2008).

Pozostaje zatem przytoczyć pojawiające się ostatnio stanowiska odmienne. I tak, M. S. (Wywłaszczanie nieruchomości. Toruń 2005) oraz Tadeusz Woś (Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Lexis Nexis . W-wa 2007) zauważają, że w świetle dokonanych nowelą z 28 listopada 2003 r. zmian, waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi czynność techniczno - obrachunkową, dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, związaną z prawidłowym spełnieniem świadczenia głównego wynikającego z decyzji administracyjnej i nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Spór co do wysokości waloryzacji będzie rozstrzygać sąd powszechny.

Podobne poglądy zarysowują się ostatnio również w orzecznictwie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2006 r, II S.A./Gl 432/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 r., II S.A./Kr 852/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2008 r., II S.A./Kr 823/08).

Po przedstawieniu poglądów orzecznictwa i doktryny, zasadnym będzie przytoczenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczących omawianego problemu. (tekst jednolity: Dz.U. z 2004, Nr 261, poz.2603). Stosownie do treści art.113 ustawy nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiatu lub województwa (art.4 pkt 9 b). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art.129 ust.1), a w przypadkach wskazanych w art.129 ust.5 - decyzją odrębną. Jak wynika z art. 119 i art.129 ust.5 ustawy forma decyzji zastrzeżona jest dla ustalenia wysokości odszkodowania.

Wobec powyższego oraz na podstawie cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 143), skonstatować należy, że na mocy przepisu ustawowego (art. 119 i art.129 ust.5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity: Dz.U. z 2004, Nr 261, poz.2603) sprawa cywilna wyłącznie w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została wyłączona z kognicji sądu powszechnego i przekazana do właściwości organu administracji. Organem tym jest wyłącznie starosta.

Według art. 132 ustawy podmiotami zobowiązanymi do zapłaty odszkodowania są:

1) starosta wykonujący zdania z zakresu administracji rządowej - za wywłaszczoną nieruchomość, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, nadto jest zobowiązanym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, oraz do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3-ust.5), a także do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 126, oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu (ust.7),

2) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego za wywłaszczoną nieruchomość, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki, nadto jest zobowiązanym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, oraz do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3 -ust.5),

3) osoba - do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 i 125 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, w związku z uzyskaniem zezwolenia na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, wydobywaniu lub składowaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową (ust.6).

4) jednostka organizacyjna (państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej - art.4 pkt 10) - do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych w art. 124 i 125 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, w związku z uzyskaniem zezwolenia na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, wydobywaniu lub składowaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową (ust.6).

Zgodnie z art.132 ust. 8 ustawy podmiot, który będzie realizował cel publiczny, może pokryć koszty należności, o których mowa w ust. 5 i 6, co oznacza, że nie jest on zobowiązany z ustawy do zapłaty odszkodowania, ale może być nimi przez podmiot zobowiązany obciążony.

Po tych uwagach należy dokonać wykładni zdania drugiego przepisu art. 132 ust.3 ustawy, stanowiącego, że waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

W myśl art. 5 ustawy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", a do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art.227).

Na wstępie zauważyć należy, że osoby wymienione w art.132 ust.3 ustawy jako dokonujące waloryzacji, to podmioty zobowiązane do zapłaty odszkodowania, wymienione w art.132 ust.5, 6 i 7.

Można zatem twierdzić, że skoro dla dokonania waloryzacji odszkodowania ustawa nie zastrzega formy decyzji, (forma decyzji przewidziana jest tylko dla ustalenia odszkodowania), to wyłączona jest droga postępowania administracyjnego. Nadto, jeżeli z woli ustawodawcy waloryzacji może dokonać nie tylko organ administracji, ale również osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, a oczywistym jest, że osoba lub jednostka organizacyjna nie mają kompetencji do wydawania decyzji (tylko sprawa cywilna o odszkodowanie została przekazana do kompetencji organu administracji i to wyłącznie do kompetencji starosty), to oznacza, że sprawa waloryzacji nie jest sprawą cywilną przekazaną ustawą do właściwości organu i w sprawie tej nie jest wydawana decyzja.

Do takiego samego wniosku prowadzi analiza przepisu art.132 ust. 3a ustawy ("Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu") w zestawieniu z przepisem art.142 ustawy, zamieszczonym w kolejnym rozdziale - Zwrot wywłaszczonych nieruchomości ("O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji").

Dochodzenie zatem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji, gdy decyzja dotyczyła jedynie ustalenia odszkodowania możliwe jest jedynie na drodze cywilnej.

Również przepis art.113 ust.3 ustawy ("Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie") wskazuje na to, że nie wszystkie roszczenia wynikłe z wywłaszczenia zostały przekazane do właściwości organów administracji. W sytuacji opisanej w tym przepisie spór będzie rozstrzygany przez sąd cywilny.

Rozważenia wymaga jeszcze przepis art.132 ust.4 ustawy. Jego brzmienie, przed i po zmianie, która weszła w życie 22 września 2004 r., jest takie samo. Stanowi on, że za zgodą osoby uprawnionej do odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ustalić inny niż określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania.

Problem interpretacyjny związany jest z tym, że inna była treść ustępów 1-3 art.132 ustawy przed nowelą, a inna po jej wejściu w życie.

Według stanu prawnego obowiązującego do dnia 22.09.2004 r. przepis ten w ustępach 1 - 3 stanowił:

1. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

3. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji o wywłaszczeniu podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

Natomiast począwszy od dnia 22.09.2004 r., w ustępach 1 - 3, nadane mu zostało brzmienie:

1. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a.

1a. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

3. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

Przede wszystkim ustalić należy co oznacza, ze względu na uprawnienie starosty do jego innego ustalenia, sformułowanie użyte w przepisie art.132 ust. 4 ustawy: "określony w ust. 1-3 sposób zapłaty przyznanego odszkodowania". Ze względu bowiem na odesłanie do ustępu 3, stanowiącego o waloryzacji odszkodowania, może on sugerować , że starosta ma kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie waloryzacji odszkodowania.

Podkreślenia wymaga, że w przepisach ust.1 - 3 art.132 mowa jest o ustalanym po raz pierwszy odszkodowaniu. Przewidziany w nich ustawowy sposób zapłaty przyznanego odszkodowania stanowi, że jest ono wypłacane jednorazowo, w terminie 14 dni (od ostateczności, względnie wykonalności decyzji), że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego (chodzi przede wszystkim o odsetki) oraz, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.

Uprawnienie starosty do ustalenia innego sposobu zapłaty przyznanego odszkodowania, dotyczyć może zatem tylko tych elementów, a nadto kompetencja ta może być zrealizowana tylko za zgodą uprawnionego. Ustalenie zatem w decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość innego sposobu zapłaty niż określony w ustępie trzecim oznaczać może, oczywiście za zgodą uprawnionego, przyjęcie innej daty, czy też nawet rezygnację z waloryzacji, ewentualnie zamiast ustalenia zasady waloryzacji, zastrzeżenia należnych odsetek. Przepis ten nie może jednakże stanowić o przyznaniu staroście kompetencji do wydawania decyzji o waloryzacji przyznanego uprzednio w decyzji odszkodowania.

Przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że w rozumieniu przepisu art.132 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004, Nr 261, poz.2603) dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Regulacja ta , w związku z treścią art. 5 i 227 ustawy, umożliwia polubowne załatwienie sprawy, bez konieczności prowadzenia procesu cywilnego. W przypadku niedokonania waloryzacji przez podmiot zobowiązany, uprawnionemu przysługuje dochodzenie roszczenia przed sądem powszechnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem norm procesowych.

Organ II instancji rozstrzygnął merytorycznie sprawę o waloryzację przyznanego decyzją odszkodowania, przy braku kognicji w tym przedmiocie.

Na marginesie wskazać tylko należy, że sam fakt braku dowodów finansowych na wypłatę odszkodowania nie pozwala jeszcze na dokonanie ustalenia, że odszkodowanie zostało wypłacone.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach przewidzianych art.156 § 1 pkt 2 kpa - wydana została bez podstawy prawnej, co skutkuje - w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - stwierdzeniem nieważności decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.