Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 371/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi T.S. i W.S. na uchwałę Rady Gminy Rędziny z dnia 21 lutego 2019 r. nr 40/V/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Rędziny, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 559, w skrócie: "u.s.g.") oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, w skrócie: "u.p.z.p."), podjęła w dniu 21 września 2019r. uchwałę Nr 40/V/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rędziny w miejscowości K., opublikowaną Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2019 r. pod poz. 1654, w której stwierdziła, że nie narusza ustaleń "zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rędziny" przyjętej uchwałą Nr XV/1/2008 Rady Gminy Rędziny z dnia 31 stycznia 2008 r.

Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. T. S. (dalej: "skarżący TS"), jako właściciel od 2021 r. działek o aktualnych numerach 1 i 2, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., złożył skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w części dotyczącej jej § 30 ust. 1, w zakresie w jakim ustaliła dla działek 1 i 2 oraz 3 i 4 (dawniej 5) linię zabudowy odmienną od linii zabudowy sąsiednich działek, tworząc tzw. drugą linię zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, czyli 6 i 7 oraz 8 i 9, w ten sposób, że w połowie szerokości są to działki budowlane przylegające do drogi publicznej a w połowie stanowią działki rolne bez dostępu do drogi publicznej (oznaczone jako 10R). Zarzucił organowi uchwałodawczemu naruszenie art. 1 ust. 2, art. 3, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 5, 9, 12 i 13, art. 21, art. 28 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, w skrócie: "k.p.a."), a także art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i naruszenie ładu przestrzennego dla wskazanych nieruchomości prowadzące w istocie do naruszenia jego uprawnień właścicielskich i uniemożliwienia korzystania z nich wobec ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "Mpzp") braku budowy budynku jednorodzinnego mieszkalnego w odpowiedniej odległości od drogi, jak to ma miejsce w przypadku sąsiednich działek. Odległość ta jest konieczna z powodu bliskości po przeciwnej ich stronie zakładu "C.", do którego dojeżdżają samochody ciężarowe. Ustanowiona obecnie linia zabudowy uniemożliwia dojazd do gruntu rolnego (działka nr 2) i musi się odbywać przez część stanowiącą działkę budowlaną (działka nr 1), co uniemożliwia posadowienie budynku jednorodzinnego mieszkalnego, a to narusza zasadę proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 39/21). Skarżący TS zaznaczył, że poprzednia właścicielka nieruchomości - A. S. w dniu 13 listopada 2018 r. wnioskowała o jej całkowite lub częściowe przekształcenie w budowlaną i spotkała się z odmową, stąd też dokonany później podział notarialny doprowadził do ponoszenia podwójnych kosztów, co do rolnej części i co do części budowlanej. Z tego powodu skarżący TS domagał się stwierdzenia nieważności § 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały na mapie wyznaczonej jako tereny rolnicze i oznaczonych symbolami 10R oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Pismem z dnia 10 lutego 2022 r. W. S. (dalej: "skarżąca WS"), jako właściciel od 2021 r. działek o aktualnych numerach 3 i 4, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w części dotyczącej jej § 30 ust. 1, w zakresie w jakim ustaliła dla działek 1 i 2 oraz 3 i 4 (dawniej 5) linię zabudowy odmienną od linii zabudowy sąsiednich działek, tworząc tzw. drugą linię zabudowy dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, czyli 6 i 7 oraz 8 i 9, w ten sposób, że w połowie szerokości są to działki budowlane przylegające do drogi publicznej a w połowie stanowią działki rolne bez dostępu do drogi publicznej (oznaczone jako 10R). Zarzuciła organowi uchwałodawczemu naruszenie art. 1 ust. 2, art. 3, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, 5, 9, 12 i 13, art. 21, art. 28 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i naruszenie ładu przestrzennego dla wskazanych nieruchomości prowadzące w istocie do naruszenia jej uprawnień właścicielskich i uniemożliwienia korzystania z nich, bowiem zapisy Mpzp uniemożliwiają budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego w odpowiedniej odległości od drogi, jak to ma miejsce w przypadku sąsiednich działek. Odległość ta jest konieczna z powodu bliskości po przeciwnej ich stronie zakładu "C.", do którego dojeżdżają samochody ciężarowe. Ustanowiona obecnie linia zabudowy uniemożliwia dojazd do gruntu rolnego (działka nr 10) i musi się odbywać przez część stanowiącą działkę budowlaną (działka nr 4) oraz zrównuje linię zabudowy z linią działek nr 6 i 7, będących w bezpośrednim sąsiedztwie jej działek, co po posadowieniu budynku jednorodzinnego mieszkalnego nie będzie możliwe, a to narusza zasadę proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki w stosunku do chronionej wartości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 39/21). Skarżąca WS zaznaczyła, że poprzednia właścicielka nieruchomości - A. S. w dniu 13 listopada 2018 r. wnioskowała o jej całkowite lub częściowe przekształcenie w budowlaną i spotkała się z odmową, stąd też dokonany później podział notarialny doprowadził do ponoszenia podwójnych kosztów, co do rolnej części i co do części budowlanej. W ocenie skarżącej WS, działanie takie jest sprzeczne z zasadami sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego, jak też ładem społecznym (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 89/19 oraz wyroki NSA z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1987/13 i z dnia 15 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 64). Z tego powodu domagała się stwierdzenia nieważności § 30 ust. 1 zaskarżonej uchwały na mapie wyznaczonej jako tereny rolnicze i oznaczonych symbolami 10R oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rędziny, działający w imieniu Gminy, wniósł o jej oddalenie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu są obie opisane powyżej skargi na uchwałę Rady Gminy Rędziny nr 40/V/2019 z dnia 21 lutego 2019 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rędziny w miejscowości K., połączone do wspólnego rozpoznania postanowieniem z dnia 30 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 372/22 (k. 36 akt sądowoadministracyjnych).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rędziny wniósł o ich oddalenie i nie kwestionował posiadania przez skarżących (skarżąca WS i skarżący TS) interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Rędziny z dnia 21 września 2019 r., ponieważ są właścicielami nieruchomości w miejscowości K., objętej jej postanowieniami (Mpzp).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Gminy Rędziny Nr 40/V/2019 z dnia 21 września 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Rędziny w miejscowości K. (Mpzp).

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Należy powiązać je ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy, które jest kompetencją do samodzielnego i zgodnego z interesami gminy kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje zatem samodzielne ustalanie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, które kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, ustalenia miejscowego planu w praktyce ograniczają prawo własności. Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy - co wynika jasno z przywołanego powyżej art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Regulację tę uszczegóławiają przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w których ustawodawca zawarł zestawienie, odpowiednio, obligatoryjnych (ust. 2 pkt 1-12) i fakultatywnych (ust. 3 pkt 1-8) elementów planu miejscowego. Natomiast studium jest aktem polityki przestrzennej i nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), ale jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się zwłaszcza szereg uwarunkowań wymienionych w punktach 1-15. Szczegółowy zakres przedmiotowy studium unormowany jest w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., od razu podkreślić warto, że w myśl pkt 1 tego artykułu w studium określa bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d). W konsekwencji, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dotyczy to także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1), czy też prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez ład przestrzenny rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt lI OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17).

Jak już zaznaczono na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodatkowo art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co na dzień podjęcia zaskarżonej w części uchwały określało wydane na podstawie art. 10 ust. 4 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), które zastąpione zostało obecnie obowiązującym od dnia 24 grudnia 2021 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404); - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 1973/14. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).

Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów" (cytat).

Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.), bowiem w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych i oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych ustawą - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Władztwo planistyczne gminy stanowi natomiast uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno zatem odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania, z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11). Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem.

Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10).

W tym aspekcie na uwagę zasługuje jednolicie prezentowany w judykaturze pogląd, że (cytat): "w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). (...) stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. (...) studium jako akt polityki wewnętrznej ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. (...) choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium" (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2992/14).

Zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia Mpzp § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m. in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art 72 i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.).

Odnosząc się do treści obu skarg podnieść należy, że wcześniej właścicielką działek była matka skarżących A. S., a od roku 2021 r. są nimi skarżący. W trakcie trwania procedury planistycznej w dniach od 12.10.2018 r. do 12.11.2018 r. miało miejsce wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. do publicznego wglądu. Z kolei uwagi do projektu można było składać do 30.11.2018 r. W dniu 05.11.2018 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu - w której A. S. nie uczestniczyła. W dniu 14.11.2018 r. złożyła uwagę do projektu planu i wniosła o zmianę przeznaczenia całej działki nr 5 (obecnie działki 4 i 2) oraz 11 (obecnie 3 i 1) na działkę budowlaną, a w przypadku braku takiej możliwości, o zmianę części działki na działkę budowlaną. Uwaga ta została rozpatrzona negatywnie i przeznaczenie działki nie zmieniło się, a więc działka nr 5 pozostała w uchwalonym planie z przeznaczeniem rolnym (por. akta administracyjne k. 429).

Zdaniem Wójta Gminy Rędziny podczas tworzenia projektu miejscowego planu nie tylko nie było możliwości przekształcenia działki nr 5 (obecnie 4 i 2) oraz 11 (obecnie 3 i 1) w całości na działkę budowlaną, ale też nie było możliwości jakiegokolwiek powiększenia powierzchni przeznaczonej pod zabudowę na tej działce. Warunkiem koniecznym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem zgodność z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rędziny.

Należy zauważyć, że przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym nie może być inne niż studium i niedopuszczalne jest naruszanie jego postanowień (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 28/20). Nie ulega wątpliwości, że czym innym jest utrzymanie istniejącego przeznaczenia, a czym innym uchwalanie nowego przeznaczenia niezgodnego ze studium. Dopiero przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad jego sporządzania i może prowadzić do stwierdzenia jego nieważności, zwłaszcza jeżeli inne jest przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym (por.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Warszawa 2002, s. 86 i nast., także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt lI OSK 1794/18, oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 393/19).

Granice władztwa planistycznego, w ramach którego gmina będzie uprawniona do ingerencję w prawo własności nieruchomości, wyznacza przede wszystkim studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia studium, jak stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wobec tego ograniczenia prawa własności, wynikające z planu miejscowego, są w podstawowym zakresie rezultatem ograniczeń przyjętych w studium i rada gminy, przyjmująca plan miejscowy ma w tym zakresie taką swobodę, jaka wynika z postanowień studium.

W rozpatrywanej sprawie, co do przedmiotowych działek brak jest tej zgodności, ponieważ w studium działka 5 (obecnie 4 i 2) znajduje się w strefie terenów rolnych. Natomiast działki 1 i 3 w całości przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami, pomimo iż w studium również znajdują się w strefie terenów rolnych (działka 1 sąsiaduje z działką 2 a działka 3 sąsiaduje z 4). Możliwość zabudowy na działce 11 (obecnie 3 i 1) istniała od roku 2005 r., kiedy to uchwalono poprzedni plan, mimo tego przez 16 lat działki nie zostały zabudowane. Zarzuty skargi, jak i pisma uzupełniającego nie są w tym zakresie zasadne, bowiem z treści odpowiedzi na skargę wynika, że decyzja o warunkach zabudowy była wydana w 2005 r. na rzecz poprzedniej właścicielki działek stanowiących obecnie własność skarżących. Nieruchomość każdego ze skarżących składa się z dwóch działek, z których jedna w całości jest przeznaczona pod zabudowę (3 i 1) a druga jest terenem rolniczym (4 i 2). Stąd też istnieje możliwość zabudowy działki 3 o wymiarach (ok. 24m x 58m) i powierzchni (1394 m²) oraz działki 1 o wymiarach (ok. 24m x 58m) i powierzchni (1492 m²), również posadowienia budynku mieszkalnego, jak też budynku gospodarczego (por. stwierdzenia i wyliczenia zawarte w odpowiedzi na skargę).

Przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową w Mpzp zostało utrzymane na działce 3 i 1 z tego powodu, iż takie przeznaczenie było już w poprzednim planie uchwalonym w roku 2005, a opracowując projekt nowego planu Rada Gminy za wszelką cenę chciała uniknąć sytuacji, w której mieszkańcy byliby pozbawieni możliwości wykorzystania działek w sposób dotychczasowy (por. odpowiedź na skargę).

W tym miejscu należy dostrzec, że nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Opisana w nim regulacja dotyczy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wówczas możliwe jest wydanie decyzjo o warunkach zabudowy (por. art. 59 u.p.z.p.). Jednocześnie zgodnie z art. 65 u.p.z.p., gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy.

Nie można zatem postawić zarzutu, iż Gmina Rędziny przekroczyła w tej sytuacji granice władztwa planistycznego, a w ślad za tym w sposób istotny naruszyła zasady sporządzania planu.

Na marginesie przyjdzie zauważyć, że jeśli doszłoby jednak do przyjęcia planu miejscowego zgodnie z wnioskami skarżących, to naraziłaby się na zarzut nieważności Mpzp w tej części, w której pozostawałby sprzeczny z postanowieniami studium, bowiem byłoby to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie w sąsiedztwie działek skarżących znajduje się uciążliwy zakład produkcyjny, którego prowadzenie jest związane z przemieszczaniem się samochodów ciężarowych, na co sami skarżący zwrócili uwagę, a to generuje potrzebę utrzymania strefy ochronnej, w tym również dla zabudowy mieszkaniowej.

W procedurze planistycznej wszystkie informacje przekazywane są mieszkańcom poprzez ogłoszenia w miejscowej prasie, a także obwieszczenia wójta, które umieszczane są w BIP, oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, co jest zgodne z art. 17 u.p.z.p. i miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Tym samy nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny obojga skarżących nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania Mpzp, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Tylko postanowienia planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 803/12). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w odniesieniu do postanowień Mpzp.

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie każdego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej przepisami u.p.z.p. procedury planistycznej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).