Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1993/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. Oddział w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/BK 244/16 w sprawie ze skargi L. K. i A. K. na decyzję P. S.A. w L. Oddział w B. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S.A. w L. Oddział w B. na rzecz L. K. i A. K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 maja 2016 r., II SA/Bk 244/16, uchylił decyzję P. S.A. w L. Oddział w B. z [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję P. S.A. w L. Oddział w B. z [...] stycznia 2016 r. numer [...] w sprawie ze skargi L. K. i A. K. na decyzję P. S.A. w L. Oddział w B. z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej, w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej jako: "u.d.i.p."), a adresat wniosku, tj. P. S.A. Oddział w B. należał do podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia na gruncie tejże ustawy. W związku z tym, że powyższe kwestie nie były kwestionowane w toku postępowania, to należy je uznać za dostatecznie wyjaśnione.

Skarżący zwrócili się o udostępnienie informacji publicznych w zakresie dokumentacji będącej podstawą zrealizowania na działce o nr ewid. [...] urządzeń elektroenergetycznych w postaci: fragmentu napowietrznej linii SN 15 kV w relacji RPZ4-R. oraz fragmentu napowietrznej linii 110 kV w relacji N. – B. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Spółka odmówiła udzielenia wnioskowanych informacji powołując się na art. 5 ust.2 u.d.i.p. – tajemnicę przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 5 ust.2 u.d.i.p. prawo do informacji ulega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Definicja legalna pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm., dalej jako: "u.z.n.k."), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2143/13, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; podobnie również Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r., I CKN 89/01). Innymi słowy na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wcześniej wyroku w sprawie I OSK 2143/13 wskazał, że niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Podobnie w wyroku z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13, NSA orzekł, że aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Stwierdzić należy, że z wniosku skarżących nie wynika, aby domagali się oni udzielenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W szczególności nieuprawnione jest uznanie za tajemnicę przedsiębiorstwa podstaw prawnych wybudowania, przebudowy i użytkowania urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości należącej do skarżących i ich poprzedników prawnych. Dane powyższe nie mają wartości o znaczeniu gospodarczym, technologicznym. Co do zasady zaś dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty z nim związane noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Dane wrażliwe w tych dokumentach podlegają bowiem anonimizacji. Informacja o podstawie prawnej wybudowania urządzeń elektroenergetycznych jest dostępna stronom postępowania administracyjnego. Jeżeli toczyło się zatem postępowanie administracyjne w sprawie realizacji spornych urządzeń elektroenergetycznych, właściciele nieruchomości winni brać w nim udział. Tyle tylko, że żądanie skarżących dotyczy zdarzeń i postępowań z przeszłości, w których nie uczestniczyli, co wyklucza zapewne możliwość ubiegania się przez nich o uzyskanie informacji w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, który przewiduje dostęp stron do akt postępowania. Tym samym powołanie się przez Spółkę w uzasadnieniu odmowy na treść art. 73 § 1 k.p.a., jako przepisu regulującego właściwy dla skarżących tryb dostępu do wnioskowanych dokumentów – należy uznać za wadliwe. Trzeba bowiem zauważyć, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, by skarżący lub ich poprzednicy prawni byli stronami ewentualnych postępowań w sprawach, w których objęte wnioskiem decyzje zostały wydane, co umożliwiałoby im dostęp do tych orzeczeń na podstawie powołanej przez Spółkę regulacji. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżących o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu, również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z istoty swej wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które można uzyskać w zwykłej formie. Jeżeli zatem są to dokumenty wytworzone w toku postępowania administracyjnego w związku z realizacją inwestycji to były dostępne w zwykłej formie. Zatem, jeżeli sporne urządzenie energetyczne wybudowane zostało zgodnie z prawem, inwestor i aktualny właściciel urządzenia obowiązani są do udostępniania dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem informacji mających wartość gospodarczą, technologiczną. Przy tym nie sposób uznać, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi wskazanie tytułu prawnego do realizacji inwestycji i dokumentacji pozwalającej na weryfikację legalności działań inwestora, czy podanie wymogów bezpieczeństwa, informacji, w jaki sposób istniejąca linia energetyczna ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości (tak też m.in. WSA w Łodzi z 6 czerwca 2015 r. II SA/Łd 748/15 oraz WSA w Lublinie w wyroku z 24 lutego 2015 r. II Sa/Lu 1099/14).

Na ocenę Sądu w zakresie braku podstaw prawnych do zakwalifikowania żądanych przez skarżących informacji do tajemnicy przedsiębiorstwa nie ma wpływu fakt objęcia informacji z pkt 2 wniosku zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu Spółki z [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P. S.A. Należy bowiem podkreślić, że z uwagi na przedmiot działalności Spółki, treść dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii oraz urządzeń energetycznych na nieruchomości skarżących oraz związana z tym informacja o ewentualnym wypłaceniu skarżącym lub ich poprzednikom prawnym odszkodowania (wynagrodzenia) z tytułu posadowienia takich urządzeń na ich nieruchomości nie stanowi zasadniczo informacji wymagających zachowania poufności, zwłaszcza, że dotyczyć one mają wyłącznie działki skarżących.

Zatem nie stanowi też uzasadnionej odmowy udzielenia informacji okoliczność, że dokumenty zostały zarchiwizowane w miejscu, do którego dostęp posiada ograniczona liczba pracowników. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, istotny jest aspekt merytoryczny – wykazanie, jakie elementy żądanej informacji mają walor poufności. Tym samym brak było podstaw do uznania, że żądane przez skarżących informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i tym samym do odmowy udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. S.A. w L. Oddział w B., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), co dotyczy:

a) art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wobec uznania przez WSA, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi tylko taka informacja, która narusza lub zagraża interesowi przedsiębiorcy, podczas gdy przesłanka naruszenia lub zagrożenia interesowi przedsiębiorcy występuje tylko w odniesieniu do określenia przesłanek deliktu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.z.n.k., a nie do definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" czy "tajemnicy przedsiębiorstwa"; nie każde bowiem ujawnienie informacji zakwalifikowanej przez przedsiębiorcę jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu pojęcia zawartego w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi delikt w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.z.n.k., co nie zmienia jednak statusu takiej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa; a zatem odwoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do warunków z art. 11 ust. 1 u.z.n.k. wykracza poza ramy nie tylko definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", ale przede wszystkim definicji "tajemnicy .przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., wobec uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że tajemnicę przedsiębiorcy w oparciu o art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi tylko taka informacja, która posiada wartość gospodarczą, podczas gdy tajemnicę przedsiębiorcy należy rozumieć szerzej niż tajemnicę przedsiębiorstwa, a także że nie jest wymagana dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy przesłanka gospodarczej wartości informacji; ponadto wobec pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stosować należy do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odpowiednio tj. jedynie w zakresie podjęcia przez przedsiębiorcę odpowiednich środków prawnych do utajnienia informacji, dla których przedsiębiorca nadał status tajemnicy; także wobec uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. ze swojej istoty wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które można uzyskać w zwykłej formie, a zatem z uwagi na to, że dokumenty wytworzone w postępowaniu administracyjnym były dostępne w zwykłej formie, nie przysługuje im status tajemnicy, podczas gdy przesłanka "dostępności w zwykłej formie" nie występuje w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zaś wskazana w art. 11 ust. 4 u.d.i.p. przesłanka nieujawnienia do wiadomości publicznej nie jest rozumiana jako wytworzenie informacji w zwykłej formie, tylko brak dostępności tej informacji dla każdego obywatela zwykłymi środkami;

2. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co dotyczy:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie obu decyzji P. S.A. w L. Oddział B. z uwagi na naruszenie przez P. S.A. w L. Oddział B. przepisów postępowania, w sytuacji gdy P. D. S.A. w L. Oddział B. prawidłowo wykładając art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadnie odmówiła wnioskodawcom udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a co za tym idzie nie naruszyła przepisów postępowania;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez nie oddalenie skargi wnioskodawców pomimo, że P. S.A. w L. Oddział B. wykazała, że żądane przez wnioskodawców informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a więc na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie podlegają one udostępnieniu, w konsekwencji P. S.A. w L. Oddział B. była uprawniona do wydania decyzji odmownej w ich zakresie;

c) art. 6 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skutkującej błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że informacje udostępnienia, których domagali się wnioskodawcy nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo zastosowania przez P. S.A. w L. Oddział B. odpowiednich środków dla zachowania tajności tych informacji, a więc wypełnienia wszelkich przesłanek do uznania danych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; a ponadto przez błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprost wykładni przepisów art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. oraz orzecznictwa dedykowanych do tych przepisów, podczas gdy przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stosuje się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odpowiednio.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanka naruszenia lub zagrożenia interesu przedsiębiorcy występuje tylko w odniesieniu do określenia przesłanek deliktu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.z.n.k. Wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, że nie każde ujawnienie informacji zakwalifikowanej przez przedsiębiorcę jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu pojęcia zawartego w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi delikt w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.z.n.k., co nie zmienia jednak statusu takiej informacji jako "tajemnicy przedsiębiorstwa". Tym samym odwoływanie się przez WSA przy ustalaniu, czy mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy do warunków z art. 11 ust. 1 u.z.n.k. wykracza poza ramy nie tylko definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa", ale przede wszystkim definicji "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Było to zapewne wynikiem utożsamienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny definicji "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z definicją "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jednakże, po pierwsze pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" z u.d.i.p. i "tajemnica przedsiębiorstwa" z u.z.n.k. nie są tożsame, a po drugie skonstruowanie przez WSA wykładni "tajemnicy przedsiębiorcy" w oparciu o art. 11 ust. 1 u.z.n.k. nie znajduje podstaw, bowiem nie definiuje ona ani tajemnicy przedsiębiorcy ani tajemnicy przedsiębiorstwa.

Wskazano również, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej i "tajemnica przedsiębiorstwa", o której mowa w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie są tożsame. W orzecznictwie przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy należy rozumieć szerzej niż tajemnicę przedsiębiorstwa, a także, że nie jest wymagana dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy przesłanka gospodarczej wartości informacji (vide: wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13; wyrok WSA Warszawa z 13 marca 2014 r., II SA/Wa 2178/13; wyrok NAS z 12 czerwca 2013 r., I OSK 455/13), która jest elementem niezbędnym przy kwalifikowaniu danej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicję z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. należy stosować jedynie odpowiednio do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a nie wprost, co uczynił WSA, tj. jedynie w zakresie podjęcia przez przedsiębiorcę odpowiednich środków prawnych do utajnienia informacji, dla których przedsiębiorca nadał status tajemnicy. Dla uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy wykazać, że przedsiębiorca podjął niezbędne kroki mające na celu zachowanie jej w poufności (wyrok WSA Lublin z 11 marca 2014 r., II SAB/Lu 6/14). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich, a także, że wybór informacji mających zostać objętych poufnością należy do przedsiębiorcy (vide: wyrok SN z 5 września 2001 r., I CKN 1159/00; wyroku SN z 6 czerwca 2003 r., IV CKN 211/01). Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności (wyrok WSA Warszawa z 13 marca 2014 r., II SA/Wa 2178/13). Uznanie zatem przez WSA, że żądane przez skarżących informacje nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, bowiem nie dotyczą informacji mogących mieć znaczenie dla przedsiębiorcy, nie ma oparcia w przepisach. Sąd I instancji niesłusznie również uznał, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. ze swojej istoty wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które można uzyskać w zwykłej formie. Nie jest jasna interpretacja, jakoby dokumenty wytworzone w postępowaniu administracyjnym były dostępne w zwykłej formie, a więc nie przysługuje im status tajemnicy. Przesłanka "dostępności w zwykłej formie" nie występuje w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zaś wskazana w art. 11 ust. 4 u.d.i.p. przesłanka nieujawnienia do wiadomości publicznej nie jest rozumiana jako wytworzenie informacji w zwykłej formie, tylko brak dostępności tej informacji dla każdego obywatela zwykłymi środkami. Trudno przyjąć, że dokumenty wytworzone w postępowaniu administracyjnym są możliwe do uzyskania zwykłą drogą, skoro krąg podmiotów, którym są one udostępniania jest ograniczony i konkretnie oznaczony.

Podkreślono również, że WSA dokonując błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjął, że informacje, udostępnienia których domagali się wnioskodawcy, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, chociaż P. S.A. w L. Oddział B. wykazała, że zastosowała odpowiednie środki dla zachowania tajności tych informacji, a więc wypełnienia wszelkich przesłanek do uznania danych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Wobec takiej błędnej wykładni Sąd uznał, że skarga jest zasadna i uchylił decyzje P. S.A. w L. Oddział B.

Wojewódzki Sad Administracyjny dokonał analizy informacji pod katem możliwości objęcia ich tajemnicą przez pryzmat kryteriów, których nie konstytuuje ani przepis prawa, ani doktryna ani orzecznictwo, co jeszcze bardziej poddaje w wątpliwość prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy władzy publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym zasada wyrażona w tym przepisie została podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie z zasadą praworządności, każdy organ państwa może działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upoważniony przez prawo. Przekroczenie tego obowiązku sprawia, iż działanie organu traci cechę legalności. Tak rozumiana zasada praworządności znajduje swą konkretyzację w kpa. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie WSA uwzględnił skargę opierając się na przesłankach, które nie miały zastosowania do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to naruszył dyspozycję wynikającą z tej zasady.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. i K. K. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Art. 11 ust. 4 u.z.n.k. wskazuje natomiast, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w literaturze przyjęto, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119 wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; wyrok NSA z 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14). Przesłanka formalna wyraża się w zamanifestowaniu woli konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Z kolei przesłanka materialna polega na tym, że informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy powinny stanowić informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na jego sytuację ekonomiczną, jakkolwiek nie muszą mieć same w sobie wartości gospodarczej. Zatem wynikające z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takimi są "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13). Informacja publiczna odnosząca się do danych będących w posiadaniu przedsiębiorcy podlega zatem udostępnieniu tylko w sytuacji, gdy nie jest objęta ochroną wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że już samo zakwalifikowanie informacji dotyczącej przedsiębiorcy jako informacji publicznej pociąga za sobą obowiązek jej udostępnienia. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja organu, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskowane przez skarżących informacje dotyczące podstaw prawnych wybudowania, przebudowy i użytkowania urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości należącej do skarżących i ich poprzedników prawnych oraz związana z tym informacja o ewentualnym wypłaceniu skarżącym lub ich poprzednikom prawnych odszkodowania z tytułu posadowienia takich urządzeń na ich nieruchomości nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nie są to informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Co do innych dokumentów, objęcie ich ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowania każdego dokumentu i wykazania, że dotyczą go przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Z uwagi na powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się bezzasadne.

Natomiast pierwszy z podniesionych zarzutów kasacyjnych, tj. dotyczący błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 u.z.n.k., wobec uznania przez WSA, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi tylko taka informacja, która narusza lub zagraża interesowi przedsiębiorcy jest wprawdzie zasadny, ale pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.