Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1318/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 3 ust. 1, ust. 2, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 991/16 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 991/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę J. T. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności obszarowej do powierzchni roślin grupy upraw podstawowych i przyznania uzupełniającej płatności obszarowej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2013r. do Biura Powiatowego ARiMR w J. wpłynął wniosek J. T. o przyznanie płatności rolnych na rok 2013. Wniosek w ramach jednolitej płatności obszarowej (jpo) i uzupełniającej płatności obszarowej (upo) obejmował działki rolne o łącznej powierzchni 92,60 ha.

W dniu 5 lipca 2013 r. skarżący złożył w BP ARiMR w J. pisemną informację o wystąpieniu szkód w uprawach rolnych z powodu występujących nawalnych deszczy. W gospodarstwie przeprowadzono kontrolę na miejscu metodą FOTO w zakresie kwalifikowalności powierzchni w ramach wniosku o przyznanie płatności w dniach 11-28 sierpnia 2013 r. (data weryfikacji uprawy w terenie) i 22 września 2013 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie) przez wykonawcę zewnętrznego. W wyniku kontroli dokonano weryfikacji powierzchni zgłoszonego do pomocy areału ustalając, co następuje:

- dla działek rolnych B/Bl, E/El, F/Fl, G/Gl stwierdzono powierzchnię mniejszą niż deklarowana przez rolnika (kod DR 13+);

- dla działek rolnych A/Al, E/El, G/Gl zastosowano kod nieprawidłowości DR50 oznaczający, że granice upraw wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej;

- dla działek rolnych D/Dl, F/Fl, E/El zastosowano kod DR51 oznaczający, że stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności;

- dla działek rolnych D/Dl, E/El, F/Fl, G/Gl zastosowano kod DR52 oznaczający, że stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania;

- dla działki rolnej A zastosowano kod DR6 - nie stwierdzono deklarowanej uprawy; stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana;

- dla działki rolnej Al zastosowano kod DR7- oznaczający, że stwierdzona uprawa/uprawy należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana - na działce stwierdzono ugór.

Skarżący w dniu 26 listopada 2013 r. złożył zastrzeżenia do wyników kontroli, a w dniu 13 marca 2014 r. raport z kontroli ekologicznej produkcji rolnej wykonanej przez jednostkę certyfikującą A. Sp. z o.o. w dniu 21 sierpnia 2013 r., protokół z kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych we W. (WIJHARS) z dnia 12 lipca 2013 r. Do akt sprawy dołączono także kopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 25 czerwca 2013 r. o ogłoszeniu alarmu przeciwpowodziowego oraz informację meteorologiczną przekazaną przez IMiGW we Wrocławiu, dotyczącą opadów atmosferycznych w dniu 1 maja 2013 r. Złożono także dwa oświadczenia o wystąpieniu szkody w uprawach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu płatności na rok 2013 w wysokości 69.642,59 zł, w tym jpo w wysokości 69.642,59 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5.341,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz odmówił przyznania upo.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor OR ARiMR, na podstawie m. in. art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności obszarowej do powierzchni roślin grupy upraw podstawowych oraz orzekł o przyznaniu upo do powierzchni roślin grupy upraw podstawowych w wysokości 3.707,55 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5.971,69 zł ze względu na zastosowaną modulację płatności.

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 841/14, WSA we Wrocławiu uchylił decyzję organu z dnia [...] września 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2014r. w części dotyczącej odmowy przyznania płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych oraz przyznał upo w wysokości 3.707,55 zł (wynikającą z pomniejszenia płatności tej ze względu na modulację płatności).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości co do zadeklarowanych powierzchni działek rolnych oraz typów użytkowania, zgłoszonych przez producenta. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono niekwalifikujący się do płatności ugór na działce rolnej A i częściowo działce B. Podczas lustracji działek w terenie inspektorzy wykonali na kontrolowanych działkach rolnych 117 fotografii. Żadne ze zdjęć nie wskazywało na prowadzenie uprawy kukurydzy w plonie głównym - na ziarno. Organ nie zanegował faktu, że kukurydza została wysiana przez rolnika na całej powierzchni działek. Niemniej jednostkowe występowanie kukurydzy widoczne na zdjęciach nie pozwalało zdaniem organu na zakwalifikowanie tych działek jako kwalifikujące się do upo. Widoczne na zdjęciach zachwaszczenie działek Dyrektor OR ARiMR uznał za znaczne i utrudniające wzrost stwierdzonej w pojedynczej nieprawidłowej wielkości kukurydzy. Prawidłowość ustaleń kontroli miały potwierdzać:

- raport z kontroli ekologicznej produkcji rolnej A. Sp. z o.o., z którego wynika bardzo słaby wzrost kukurydzy. Ponadto kontrola ta stwierdziła nieprawidłowość polegającą na niewystarczająco skutecznych zabiegach w zwalczaniu zachwaszczenia, co spowodowało bardzo słaby wzrost kukurydzy,

- raport z kontroli WIJHARS, z którego wynika, że kukurydza została posiana w czerwcu, stwierdzono bardzo słabe wschody roślin. Liczne chwasty tłumiące wzrost kukurydzy. Widoczne liczne wypłukania powierzchni gleby przez ulewne deszcze.

Organ zaprzeczył, jakoby kontrola wykonana przez podmiot zewnętrzny została przeprowadzona nierzetelnie przez niewykwalifikowane i niedoświadczone osoby. Kontrolę w gospodarstwie rolnym przeprowadzili inspektorzy: M. W. oraz M. M., oboje legitymujący się upoważnieniami. Kontrola została zatwierdzona w wersji papierowej przez B. P., również legitymującego się stosownym upoważnieniem. Osoby te znajdują się na przekazanej przez wykonawcę zewnętrznego liście osób, które spełniają warunki zamówienia przez ARiMR wykonania kontroli metodą FOTO oraz na protokole przekazania upoważnień imiennych.

Organ odwoławczy podkreślił, że kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym strony została przeprowadzona metodą FOTO, zgodnie z art. 35 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65). Kontrola tą metodą jest przeprowadzana na podstawie ortofotomapy i na podstawie wywiadu terenowego. Inspektor terenowy wykonujący kontrole w terenie podpisuje formularz z wywiadu terenowego (w niniejszym przypadku M. W.), natomiast osoba wykonująca część "kameralną" (M. M.) już sam raport. Powyższy sposób podpisania raportu organ uznał za zgodny z obowiązującymi w ARiMR procedurami i instrukcjami.

Zawarte w piśmie strony z dnia 28 sierpnia 2015 r. żądanie przesłuchania świadków w osobach kontrolujących na okoliczność przyczyn i daty zagubienia upoważnienia do kontroli organ ocenił jako pozbawione zasadności i dla wyjaśnienia istoty sporu nic nie wnoszące. Także w zakresie przesłuchania inspektora na okoliczność wyjaśnienia, w jakich miejscach wykonywał on fotografie, organ uznał za bezzasadne, wskazując, że miejsca i kierunki wykonywania zdjęć wraz z podaniem identyfikatorów fotografii zostały naniesione na szkice pomiaru działek, stanowiące część raportu pokontrolnego.

Następnie organ stwierdził, że przyjęta powierzchnia zadeklarowana w związku z zastosowaniem rozwiązań przewidzianych w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynosi 70,43 ha - po wykluczeniu działek ewidencyjnych nr:[...], [...], [...] (działka rolna A1) o pow. 13,39 ha oraz działek ew. [...], [...] (działka rolna B1) o pow. 8,78 ha. Tym samym, wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych, kwalifikowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej na miejscu wynosi 1,4257%. Z § 17 rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wynika, że w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, gdy różnica ta wynosi nie więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. W niniejszej sprawie do powierzchni 69,44 ha. Po dokonaniu stosownego obliczenia, organ odwoławczy uznał, że kwota przyznanej upo do powierzchni grupy upraw podstawowych po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 3.707,55 zł.

Odnosząc się z kolei do wysokości przyznanych płatności jpo organ wskazał, że pomniejszenie tejże płatności wynikało z powodu różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej oraz z uwzględnieniem wyników przeprowadzonej kontroli, która wykazała nieprawidłowości określone kodem DR50. Powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie jpo wyniosła 92,60 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli z uwzględnieniem kontroli na miejscu wyniosła 90,31 ha. I tak w przypadku działek rolnych B, D, F powierzchnia zadeklarowana we wniosku wyniosła odpowiednio: 10 ha, 50,81 ha i 7,30 ha natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła odpowiednio: 8,77 ha, 50,81 ha i 6,93 ha. W stosunku do tychże działek przypisany został kod nieprawidłowości DR+13 oznaczający, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest większa od powierzchni stwierdzonej. W przypadku zaś działek rolnych A, E i G w trakcie kontroli na miejscu przypisano kod nieprawidłowości DR50, oznaczający że część areału poszczególnych działek rolnych usytuowana jest na działkach ewidencyjnych niezadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. W związku z tym, w odniesieniu do tychże działek rolnych, uwzględniono do płatności jedynie części wyżej wymienionych działek, które usytuowane były na działkach ewidencyjnych wskazanych we wniosku producenta. Powyższe skutkowało tym, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych A, E i G wyniosła odpowiednio: 13,32 ha, 8,11 ha i 2,37 ha, czyli była to powierzchnia o innej wartości niż powierzchnia ustalona w trakcie kontroli na miejscu. Przy ustaleniu powierzchni działek rolnych, którym w kontroli na miejscu przypisano kod błędu DR50 organy wykorzystały system identyfikacji działek rolnych LPIS, posługując się ortofotomapą, jak również skorzystały ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych oraz przeprowadziły kontrolę na miejscu. Wymienione działania organów odpowiadają treści art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Organ uznał przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego w dziedzinie geodezji i kartografii za niecelowe tym bardziej, że inspektor dokonujący pomiarów w części kameralnej kontroli miał wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii.

J. T. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie w części, w jakiej organ nie przyznał skarżącemu płatności zgodnie z wnioskiem.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa), przede wszystkim zaznaczył, że z uwagi na treść art. 170 oraz art. 153 ppsa, tak organ jak i Sąd zostali związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 841/14.

Zdaniem Sądu, w sprawie uzupełniono postępowanie w kierunku wymaganym, co znalazło odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, albowiem znajdują się w nich między innymi – wydane w związku z zawartą przez ARMiR z wykonawcą zewnętrznym ("[...]") umową na wykonanie kontroli na miejscu metodą FOTO - wykazy osób upoważnionych do wykonywania czynności kontrolnych, wykaz osób według warunków SIWZ, wykazy stanowisk, listy osób przetwarzających dane osobowe oraz które zapoznały się z instrukcją, kopie stosownych upoważnień imiennych wraz z protokołami ich przekazania. Z niepodważonych przez stronę ustaleń organu, którym organ dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wynika, że osoby te posiadały stosowne wykształcenie, z kolei okoliczność, że w późniejszym czasie upoważnienie dla jednego z kontrolujących zostało utracone lub niezwrócone - bez względu na przyczynę, nie mogło przesądzić o nieważności czynności kontrolnej dokonanej przez tę osobę skoro, po pierwsze, w dacie kontroli upoważnienie takie kontrolujący posiadał, co zostało bezsprzecznie wykazane przez organ na podstawie pozostałych dokumentów, a po drugie, kontrolujący występował w imieniu podmiotu uprawnionego do wykonania tej kontroli na rzecz Agencji. Niewadliwe ustalenia w tej mierze organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji.

Sąd I instancji za bezpodstawne uznał kwestionowanie profesjonalizmu, kompetencji merytorycznych osób zatrudnionych w podmiocie zewnętrznym, wykonujących kontrolę, w kontekście ustalonych w toku postępowania okoliczności faktycznych oraz na tle obowiązujących regulacji prawnych, tj. przepisu art. 32 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 34 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 240 poz. 1605). Jak wskazał WSA, powołane rozporządzenie ustanawia warunki dla jednostek organizacyjnych, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych, ale jeżeli dana jednostka została wyłoniona w przepisanym prawem trybie i na mocy umowy Agencja powierzyła jej wykonywanie tego rodzaju czynności – to należy uznać, że są one co do zasady prowadzone legalnie. Dla podważenia ich skuteczności nie wystarczy wyrażona przez kontrolowany podmiot wątpliwość co do ich wiarygodności, niepoparta przekonującym argumentem, sprowadzająca się do wyrażenia braku akceptacji dla wyników kontroli.

Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób wywieść, w jaki sposób wykształcenie kontrolującego, czy też okoliczności późniejszej utraty dokumentu upoważnienia do kontroli, miały wpłynąć na sporządzenie i wartość dowodową dokumentacji fotograficznej odzwierciedlającej stan faktyczny kontrolowanych gruntów rolnych. Ustalenia wielkości powierzchni zaś, dokonane w ramach kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu LPIS/GIS, dokonywał organ.

Przekonanie skarżącego o niemożliwości dokonania prawidłowej weryfikacji w ciągu 51 dni 2.393 gospodarstw na terenie województwa [...] przez wymieniony podmiot zewnętrzny - nie wytrzymuje zdaniem WSA konfrontacji z zebranymi przez organ dowodami w postaci ponad 100 fotografii wykonanych w toku kontroli na miejscu oraz szkicami pomiaru działek z zaznaczonymi na nich śladami przejścia inspektorów. Materiał zgromadzony podczas kwestionowanej kontroli jest obszerny i w ocenie Sądu jednoznacznie odzwierciedla rzeczywisty stan działek, wskutek czego jego ocena przez organy obu instancji nie może budzić wątpliwości. Analiza fotografii obszaru spornego co do uprawy w plonie głównym kukurydzy (na ziarno) nie nasuwała wątpliwości Sądu co do rzetelności ich sporządzenia oraz trafności wniosków organów, że prezentują one ewidentnie w znacznej części ugór. Kierunki i miejsca, z których zostały wykonane zdjęcia zostały naniesione na szkice pomiaru działek.

Poza tym Sąd zaznaczył, że stan sprawy nie wymagał wiadomości specjalnych i przeprowadzania dowodu w postaci opinii biegłego na okoliczność istnienia uprawy. Do tego rodzaju ustaleń powołane są samodzielnie organy Agencji.

WSA uznał, że w sprawie kontrola na miejscu odbyła się bez naruszenia zasad przeprowadzania kontroli określonych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 i sprowadzała się do oceny zgodności deklarowanych działek i ich powierzchni ze stanem faktycznym, a skarżący nie wykazał, aby w jej trakcie doszło do takich naruszeń przepisów, które podważałyby wiarygodność ustaleń poczynionych przez organ. Co do pomniejszeń powierzchni przez organy skarżący nie przedstawił dowodów, które podważyłyby ustalenia kontrolujących w zakresie rzeczywistego obszaru deklarowanych działek. Do przedłożonych z kolei przez skarżącego dowodów organ się ustosunkował. Ocenie tej według WSA nie można zarzucić braku logiki i przekroczenia reguł swobodnej oceny dowodów.

Dla ustalenia obszaru kwalifikowanego do płatności konieczne jest ustalenie zarówno faktycznej powierzchni upraw (po uwzględnieniu wyłączeń) tj. powierzchni użytkowanej działki rolnej – co miało w sprawie miejsce na podstawie kontroli na miejscu, jak i odniesienie granic tych upraw do granic działek referencyjnych – czego organ dokonał na podstawie ortofotomapy, z zastosowaniem skomputeryzowanego systemu LPIS. Treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że organ wszechstronnie i kompleksowo ocenił cały zebrany materiał dowodowy, a wywiedzione w decyzji wnioski i w konsekwencji zastosowane pomniejszenia płatności, znajdują oparcie w faktach ustalonych na podstawie obu rodzajów kontroli przeprowadzonych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury oraz podjęły działania w interesie skarżącego, który również miał zapewnione czynne uczestnictwo w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa (w zw. z art. 8 i 10 kpa) poprzez niezastosowanie tego drugiego oraz 151 ppsa (w zw. z art. 8 i 10 kpa) poprzez jego zastosowanie w wyniku zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadzenia sprawy przez organy administracji w sposób skrajnie stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej, czego przejawem było m. in. zignorowanie przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza żądania rekontroli, i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także uznanie przez organ II instancji protokołu kontroli i materiału zdjęciowego za wystarczający do stwierdzenia nieistnienia deklarowanej uprawy na kontrolowanych działkach, a nawet stwierdzenia tam ugoru, pomimo jego ewidentnej niefachowości i marginalności widocznych fragmentów działek,

- przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa (w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 80 i 107 § 3 kpa oraz przepisem art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) poprzez niezastosowanie tego drugiego oraz art. 151 ppsa (w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 80 i 107 § 3 kpa oraz przepisem art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) poprzez jego zastosowanie w wyniku niedopuszczalnego zaakceptowania przez WSA, że organy: sprzecznie z prawem nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; sprzecznie z prawem nie dopuściły dowodów wnioskowanych przez skarżącego i nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; sprzecznie z prawem nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który umożliwiłby ocenę zasadności odmowy płatności i uniemożliwiły wręcz zebranie tego materiału poprzez odmowę ponownej kontroli; sprzecznie z prawem nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do odmowy płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału nie sposób było wyciągnąć opartych na prawdziwym stanie wniosków, co doprowadziło do sporządzenia wadliwych uzasadnień wydanych decyzji; nie została wskazana podstawa faktyczna ani prawna uznania małej gęstości roślin nieistnienie deklarowanej uprawy w plonie głównym, a wręcz uznania jej za ugór; organ II instancji sprzecznie z prawem utrzymał w mocy wadliwą decyzję oraz zaakceptował wady postępowania przed organem I instancji,

2. przepisów prawa materialnego poprzez:

- zaakceptowanie niezastosowania przez organy administracyjne art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie poza prawem - niezgodnie z instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni i poprzez osoby nieposiadające stosownych upoważnień ani odpowiednich kwalifikacji i wykształcenia,

- zaakceptowanie niezastosowania przez organy art. 9 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 do określenia danych o powierzchni upraw podawanych skarżącemu we wstępnie wypełnionym wniosku o płatność błędnych danych dotyczących powierzchni gruntów rolnych skarżącego, w wyniku czego kontrola wykazała niezgodność podanych we wniosku wielkości z wielkościami ustalonymi w trakcie kontroli, co doprowadziło do zmniejszenia płatności na rzecz skarżącego,

- zaakceptowanie zastosowania przez organy administracyjne art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu wobec skarżącego zmniejszenia i wykluczeń z płatności w oparciu o wyniki kontroli, które wykazały błędne zadeklarowanie wielkości działek i nieistniejący ugór, jednak błąd wynikał z działalności ARiMR i działających na jej zlecenie kontrolujących, a nie z winy skarżącego,

- zaakceptowanie niezastosowania przez organy administracyjne § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 240, poz. 1605 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, mimo że osoby te stwierdziły, że na działkach A1 i B1 występuje ugór,

- zaakceptowanie naruszenia przez kontrolujących, a tym samym przez organy administracyjne, naruszenia obowiązku znajomości Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w wersji 1.1 z dnia 25 marca 2013 r. wydanej przez ARiMR i jej niezastosowania poprzez stwierdzenie ugoru tam, gdzie on nie występował.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd I instancji podjął się prawidłowo kontroli zaskarżonych decyzji w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych i sądowych, kierując się zasadami doświadczenia zawodowego oraz konstytucyjnymi wartościami, przy właściwym zastosowaniu i właściwej interpretacji oraz z zastosowaniem prowspólnotowej wykładni przepisów krajowych, które pozwalają na udzielenie jednostce ochrony przed samowolą władzy publicznej, wówczas doszedłby do przekonania, że bezzasadnie pozbawiono skarżącego nie tylko płatności, ale też możliwości obrony swoich praw i dowodzenia swoich racji, co winno skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji z obiegu prawnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Dyrektora OR ARiMR we Wrocławiu w zakresie, w jakim odmówił przyznania skarżącemu jpo oraz upo i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 6 marca 2017 r. uzupełniono podstawy skargi kasacyjnej formułując zarzut zaakceptowania zastosowania przez organy art. 7 ust.1, 1a i 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego z jednoczesnym zastosowaniem zmniejszeń i wykluczeń z płatności przewidzianych w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy w oparciu o wyniki kontroli, przy czym stwierdzone nieprawidłowości nie wynikały z winy skarżącego lecz organu i kontrolujących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 ppsa, wyrażającego zasadę związania podstawami kasacyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa, kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów wskazanych w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Oczywistą konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych, zachodzi konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to zasadnie przyjmuje się, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. Brak tego elementu może bowiem ograniczyć bądź nawet wykluczyć możliwość skutecznej kontroli (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego - przez błędne ich zastosowanie, jak na naruszeniu przepisów prawa procesowego.

Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego można zatem przejść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy.

Jak wynika z akt sprawy Sąd I instancji za prawidłowe uznał ustalenia stanu faktycznego, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, że z zadeklarowanej we wniosku o płatność powierzchni 92,60 ha odnośnie jpo stwierdzono powierzchnię 90,31 ha, odnośnie zaś upo za powierzchnię zadeklarowaną przyjęto 70,43 ha (wobec zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i zakwalifikowaniu stwierdzonych upraw kukurydzy) a powierzchnia stwierdzona to 69,44 ha.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania - postawione Sądowi I instancji w ramach podstaw kasacyjnych - nie podważają dokonanych w sprawie ustaleń w sposób skuteczny.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw by stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 4, 75 § 1, 80 i 107 § 3 kpa.

W myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kpa, istotnie to na organach spoczywa obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy w myśl art. 77 § 1 kpa są też zobligowane nie tylko do wszechstronnego zgromadzenia ale i wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy.

Zasada ta w sprawach rozpoznawanych na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została jednak przez prawodawcę zmodyfikowana. W myśl bowiem art. 3 ust. 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - ale o ile przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie tymczasem z ust. 2, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ust. 3 stanowi przy tym, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych regulacji obowiązek działania organów z urzędu celem gromadzenia materiału dowodowego sprawy podlega zasadniczemu ograniczeniu. W rozpoznawanej sprawie ustaleń faktycznych dokonano z uwzględnieniem wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu, popartych dokumentacja zdjęciową. Powyższe dowody niewątpliwie zostały przeprowadzone z urzędu. Podważanie okoliczności wynikających z tych dowodów spoczywa na skarżącym.

Oczywiście odnośnie do dowodów przedstawianych przez stronę postępowania w przedmiocie płatności pełne zastosowanie znajduje (z braku odmiennych unormowań) art. 75 § 1 kpa. Zatem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika jednak wprost, że o konieczności przeprowadzenia wnioskowanego dowodu przesądza to, czy zgłaszany jest on na okoliczności istotne dla sprawy, mogące przyczynić się do jej wyjaśnienia.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ miał podstawy, by nie uwzględniać wniosku o przesłuchanie świadków w osobach kontrolujących na okoliczność przyczyn i dat zagubienia upoważnień do kontroli – wobec ustalenia innymi dowodami, niepodważalnymi w sprawie, że upoważnień takich dokonano. Przyczyny i moment utraty upoważnień dla sprawy znaczenia bowiem nie mają.

Uzasadnione jest też stanowisko, że wobec naniesienia na szkice pomiaru działek miejsca i kierunku wykonywania zdjęć z podaniem identyfikatorów fotografii przesłuchanie inspektora na okoliczność miejsc wykonania fotografii nie służy wyjaśnieniu sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną prawidłowość ustaleń dokonanych na podstawie wyników kontroli przeprowadzonej na miejscu podważa kwestionując wykształcenie i kwalifikacje kontrolujących, wskazując, że kontrola została przeprowadzona przez osoby nieposiadające stosownego upoważnienia.

Trzeba zatem wskazać, że w tym zakresie co do kompletności i prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy wypowiadał się już WSA we Wrocławiu w uprzednio wydanym wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 841/14.

Wyjaśnienia wymaga też, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku kontrolując ponownie wydaną decyzję organu odwoławczego powołał art. 170 ppsa oraz art. 153 tej ustawy i oceniając, czy organ dostosował się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powyższym orzeczeniu sądu uznał, że uzupełniono materiał dowodowy w wymaganym kierunku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody - że nie zostały wykonane zalecenia Sądu I instancji zawarte w uprzednio wydanym wyroku - nie zasługują na uwzględnienie. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie można przede wszystkim pominąć faktu, że w podstawach skargi kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 153 ppsa.

Uzupełniony materiał dowodowy - w ocenie Sądu I instancji zgodnie z zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania - prawidłowo uznano za potwierdzający, że osoby dokonujące kontroli posiadały stosowne upoważnienie i spełniały przewidziane prawem wymogi. Zasadne jest podkreślenie, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje uzupełniających dowodów, takich jak umowy na wykonanie kontroli na miejscu metodą FOTO, wykaz osób upoważnionych do wykonania czynności kontrolnych, wykaz osób według warunków SIWZ, wykazy stanowisk, lista osób przetwarzających dane osobowe oraz które zapoznały się z instrukcją, kopie stosownych upoważnień imiennych wraz z protokołami ich przekazania. Prezentuje jedynie stanowiskowo, że skoro brak dowodu z postaci upoważnień to znaczy, że organ nie dowiódł bezsprzecznie, że każdy kontrolujący posiadała upoważnienie w dacie kontroli.

Niewątpliwie stosownie do objętego podstawami skargi kasacyjnej art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z treści przepisu wywodzi się, że ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów, istota której sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Organ - co oczywiste - nie jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów a swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Według składu orzekającego NSA Sąd I instancji nie miał jednak podstaw, by zarzucić organowi przekroczenie granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie uzupełnionego materiału dowodowego na okoliczność przeprowadzenia kontroli przez upoważnione osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko, że tylko oryginałami upoważnień powyższe może być wykazane. Istnienie dokumentów wykazujących to niejako pośrednio stanowi wystarczający materiał dowodowy, stąd nie było też konieczności przesłuchiwania kontrolerów i przeprowadzenia dowodów na okoliczność ich wykształcenia. Poza sporem kontrola na miejscu wykazuje stan faktyczny istniejący w określonym czasie. Ponowienie kontroli w terminie późniejszym w szczególności co do stanu upraw nie odda zatem tych samych okoliczności faktycznych. Nieuwzględnienie wniosku o "rekontrolę" nie jest zatem uchybieniem procesowym.

Analiza uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji wskazuje, że nie narusza ona wymogów określonych art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Podkreślenia wymaga, że prawidłowość uznania faktów za udowodnione jak i zasadność zastosowania przepisów i ich wyjaśnienie to kwestia odrębna i nie może być podważana zarzutem naruszenia art. 107 § 3 kpa.

W omawianym zarzucie naruszenia przepisów postępowania wskazano także na naruszenie art. 77 § 4 kpa. Jednakże ani w sformułowaniu zarzutu ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie dookreślono, jakich to faktów znanych organowi z urzędu zarzut dotyczy - co uniemożliwia merytoryczną ocenę.

W świetle dotychczasowych rozważań zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa w związku z art. 7, 75, 77 § 1 i 4, 80 i 107 kpa nie mógł być uznany za usprawiedliwiony.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwiają też zarzuty naruszenia prawa materialnego – sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jak i w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną.

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga uwagi, że w myśl art. 174 pkt 1 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega przy tym na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Prawidłowo skonstruowany zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego winien wskazywać, jak Sąd I instancji zrozumiał przepis, dlaczego taka interpretacja jest wadliwa oraz musi zawierać wywód, jak prawidłowo przepis winien być interpretowany.

Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej tego wymogu nie spełniają.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga zaś wykazania, że prawidłowy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu opisanemu w danej normie.

W tym stanie rzeczy całkowicie niezrozumiały i nieskuteczny jest zarzut sformułowany jako wadliwe "zaakceptowanie niezastosowanie przez organy art. 9 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 do określenia danych o powierzchni upraw podawanych skarżącemu we wstępnie wypełnionym wniosku o płatność błędnych danych dotyczących powierzchni gruntów rolnych skarżącego, w wyniku czego kontrola wykazała niezgodność podanych we wniosku wielkości z wielkościami ustalonymi w trakcie kontroli, co doprowadziło do zmniejszenia płatności na rzecz skarżącego.

Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego.

Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 stanowi zaś, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak argumentacji, która miałaby usprawiedliwić zarzut wadliwego zastosowania wskazanych przepisów. Skarżący kasacyjnie zdaje się natomiast zmierzać do wskazania, że to z winy organu doszło do błędnego zadeklarowania wielkości działek. Kwestie te nie mogą być jednak przedmiotem kontroli kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia wskazanych przepisów.

Podobnie ocenić należy zarzut zaakceptowania zastosowania przez organy administracyjne art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu wobec skarżącego zmniejszenia i wykluczeń z płatności w oparciu o wyniki kontroli, które wykazały błędne zadeklarowanie wielkości działek i nieistniejący ugór, jednak błąd wynikał z działalności ARiMR i działających na jej zlecenie kontrolujących, a nie z winy skarżącego.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy, w decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu: 1) określa się zmniejszenia i wykluczenia z tych płatności, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz 2) ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach, oraz 3) określa się zmniejszenia płatności wynikające z dostosowania, zgodnie z art. 10a rozporządzenia nr 73/2009.

Przytoczona regulacja nie daje możliwości oceny, czy w rozpoznawanym przypadku błędne zadeklarowanie wielkości działek i upraw jest wynikiem działalności organu, a jeśli tak, jakie to może rodzić skutki prawne.

Z kolei treści zarzutu odnoszącego się do zaakceptowania "naruszenia przez kontrolujących, a tym samym przez organy administracyjne, obowiązku znajomości Instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni w wersji 1.1 z dnia 25 marca 2013 r. wydanej przez ARiMR i jej niezastosowania poprzez stwierdzenie ugoru tam, gdzie on nie występował" nawet nie wskazuje jakiego przepisu prawa materialnego dotyczy.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, trzeba wskazać, że zgodnie z tym przepisem przeprowadzanie kontroli może być powierzone jednostce organizacyjnej, która zatrudnia, w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, osoby, które posiadają określone tym przepisem wykształcenie oraz stosowne uprawnienia zawodowe.

Zarzut wadliwego - w ocenie autora skargi kasacyjnej - uznania, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu miały uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych, co było już przedmiotem rozważań odnośnie do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Przypomnieć należy, że w świetle dotychczasowych rozważań stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu nie został skargą kasacyjną skutecznie podważony. Tym samym ustalony stan faktyczny jest w sprawie wiążący i nie uzasadnia zarzutu wadliwego zastosowania przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazanych w uzupełnieniu podstaw skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego za nieskuteczny uznać należy też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych w uzupełnieniu zarzutów skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej wadliwe zastosowanie tych przepisów upatruje bowiem w wadliwych – jego zdaniem – ustaleniach faktycznych opartych na wynikach kontroli z pominięciem przyczyn stwierdzonych nieprawidłowości.

W konsekwencji powyższego, skoro w sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo - nie ma też usprawiedliwienia oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 7 Konstytucji, stanowiącego o tym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 8 i 10 kpa.

Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - wyrażonej w art. 8 kpa - wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem dotychczasowe rozważania doprowadziły do stwierdzenia, że postępowanie administracyjne nie naruszało prawa to i zasadzie z art. 8 kpa nie uchybiono.

Co do naruszenia art. 10 kpa trzeba wskazać na brak doprecyzowania, której to jednostki redakcyjnej przepisu zarzut dotyczy. Niewątpliwie jednak przepis ten reguluje zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Z tak sformułowanej zasady wyprowadza się: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem omawiany zarzut strona wiąże - jak wynika z uzasadnienia zarzutu - z pominięciem żądania przeprowadzenia "rekontroli" oraz z wadliwą oceną, że protokół kontroli oraz materiał zdjęciowy są dowodami wystarczającym do stwierdzenia nieistnienia deklarowanej uprawy.

Na koniec rozważań wypada zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono szereg okoliczności związanych z prowadzeniem gospodarstw ekologicznych, zasadami ekologicznej produkcji roślinnej - wywodów tych jednak nie przypisano do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa, co narusza wskazane na wstępie wymogi skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia - uwarunkowane zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami.

Tego typu wadliwość skargi kasacyjnej dotyczy też uwag o sprzeczności uzasadnienia z ustaleniami co do wykluczeń działek dotkniętych klęską żywiołową jak i twierdzeń, że deklarowana wielkość działek jest jedynie potwierdzeniem tego, co w oparciu o posiadane materiały stwierdza sama Agencja.

Raz jeszcze należy podkreślić, że zasada określona art. 183 ppsa wyklucza doszukiwanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, jakie ewentualnie zarzuty naruszenia prawa - poza wyraźnie sformułowanymi i uzasadnionymi - autor skargi kasacyjnej zamierzał postawić.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.