Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2431/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r., stwierdzające nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r., zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej przy ul. [...] w W. prowadzonej przez M. Sp. z o.o., eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "GIOŚ", postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nieważność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "[...] WIOŚ", z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

Strona pismem z dnia 7 lipca 2016 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc jednocześnie o uchylenie postanowienia GIOŚ oraz o umorzenie postępowania w sprawie.

Instalacja do mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowana przy ul. [...] w W. prowadzona przez M. Sp. z o.o., stanowi instalację wymienioną w pkt 5 ppkt 3 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r., poz. 1169), co oznacza, że instalacja ta objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego zgodnie z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672, z późn. zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101), ww. pozwolenie prowadzący instalację winien uzyskać z dniem 1 lipca 2015 r. W związku z nieuzyskaniem ww. pozwolenia we wskazanym terminie, [...] WIOS pismem z dnia 6 lipca 2015 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wstrzymania na podstawie art. 365 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska użytkowania przedmiotowej instalacji. [...] WIOS w trakcie prowadzonego postępowania ustalił, że strona stosowny wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego przedłożyła Marszałkowi Województwa [...] w dniu 5 stycznia 2015 r. W związku z powyższym uznając, że prowadzone przed Marszałkiem Województwa [...] postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu [...] WIOŚ, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WIOŚ z dnia [...] sierpnia 2015 r., zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia, a następnie wydał zaskarżone postanowienie.

W ocenie GIOŚ postanowienie zostało wydane prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W ocenie GIOŚ fakt złożenia wniosku do Marszałka Województwa [...] jest niewystarczającą przesłanką do uznania postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego za zagadnienie wstępne, a tym samym zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, gdyż uniemożliwiałoby to stosowanie wszelkich środków karno - administracyjnych w przypadku braku pozwoleń środowiskowych. W ocenie GIOŚ postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji stanowi odrębne postępowanie.

W ocenie organu zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisów art. 97 § 1 ust. 4 kpa mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Trudno uznać postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego jako kwestię prawną. Jest to odrębne postępowanie w sprawie wydania decyzji, wynikającej z przepisów prawa i którego obowiązek uzyskania spoczywa na prowadzącym instalację.

W cenie GIOŚ, w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do uznania, że postępowanie prowadzone przez Marszałka Województwa [...] stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania prowadzonego przez [...] WIOS. Brak rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi bowiem bezwzględnej przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie wstrzymania. W niniejszym postępowaniu zależność pomiędzy obydwoma postępowaniami ogranicza się jedynie do faktu, że od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia-zintegrowanego, będzie zależało, czy rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji będzie pozytywne bądź negatywne. Taka zależność jest niewystarczająca do stwierdzenia, że organ ma do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Istotą zawieszenia postępowania w przypadku konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że bez tego zagadnienia nie można wydać decyzji w danej sprawie lub jej wydanie byłoby dotknięte wadą prawną. Natomiast w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, takie jak wydanie pozwolenia zintegrowanego uniemożliwi wydanie decyzji w sprawie wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji, gdyż spowoduje, że postępowanie to stanie się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej wstrzymania użytkowania instalacji nie będzie możliwe. W związku z powyższym postępowanie w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisów art. 97 § 1 ust. 4 Kpa. Organ II instancji wskazał, że skoro nie zachodziły przesłanki do uznania, że rozstrzygnięcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, stwierdzić należy, że postanowienie [...] WIOS z dnia [...] sierpnia 2015 r. w sprawie zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji wydane zostało bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 10 §1 Kpa wyjaśnił, że strona zapoznała się z aktami sprawy w terminie wyznaczonym przez organ, zatem uznać należy, że organ miał uzasadnione powody domniemywać, że strona skorzystała już ze swojego prawa i nie zamierza zgłaszać nowych wniosków w sprawie.

Jednocześnie organ nie odniósł się do kwestii podnoszonych przez stronę w zakresie opieszałości Marszałka Województwa [...], gdyż nie są one przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazać należy, że w przypadku bezczynności organu lub przewlekłości postępowania stronie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - prawo do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a po wyczerpaniu tych środków zaskarżenia strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło M. sp. z o.o. ("Spółka", "[...]") zaskarżając w całości postanowienie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 126 KPA w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez uznanie, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] zostało wydane bez podstawy prawnej;

2) art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez uznanie, że wynik postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o:

1) uchylenie Postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...];

2) umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...];

3) zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prowadzona przez Spółkę instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych objęta jest obowiązkiem posiadania pozwolenia zintegrowanego. Pozwolenie to Spółka była zobowiązana uzyskać do dnia 1 lipca 2015 r. W dniu 5 stycznia 2015 r. Spółka złożyła do właściwego organu tj. Marszałka Województwa [...], wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 209 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., dalej: "POŚ") wydanie pozwolenia powinno nastąpić w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Mimo to, do dnia dzisiejszego, czyli pomimo upływu 19 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez M., pozwolenie zintegrowane nie zostało wydane.

Zgodnie z art. 365 ust. 1 POŚ wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Działając na podstawie tego przepisu, w dniu 6 lipca 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ("[...]WIOŚ") zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania w drodze decyzji użytkowania przedmiotowej instalacji, eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Następnie, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...]WIOŚ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie.

Postanowienie [...]WIOŚ o zawieszeniu postępowania zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA1, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nawet jeżeli przyjęlibyśmy (zdaniem Spółki błędne) założenie, iż [...]WIOŚ niezasadnie zawiesił postępowanie tj., że w sprawie nie występowało zagadnienie wstępne w rozumieniu KPA, to i tak nie oznaczałoby to, że postanowienie [...]WIOŚ zostało wydane bez podstawy prawnej. Jak wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie, o decyzji (postanowieniu) wydanym bez podstawy prawnej można mówić wówczas, gdy "albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (...) Mogą jednak o tym przesądzać także braki w sferze faktycznej, gdy opiera się ona na stanie faktycznym skrajnie odmiennym od tego, który warunkuje czynności jurysdykcyjne" (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). W omawianym przypadku, można by więc mówić, iż postanowienie [...]WIOŚ o zawieszeniu postępowania zostało wydane bez podstawy prawnej, o ile w KPA w ogóle nie istniałby przepis pozwalający na zawieszanie postępowań albo, o ile pomimo istnienia takich przepisów postanowienie o zawieszeniu zostałoby wydane w stanie faktycznym "skrajnie odmiennym" od tego, który warunkuje możliwość zawieszenia postępowania.

W przedmiotowej sprawie istnieje przepis pozwalający na zawieszenie postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 KPA) - powyższa okoliczność wydaje się niesporna. Nie można również twierdzić, że przepis ten został zastosowany przez [...]WIOŚ w stanie faktycznym "skrajnie odmiennym" od tego, w którym można go stosować. Ewentualne (zdaniem M. nieuzasadnione) wątpliwości GIOŚ, co do istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu KPA, nie oznaczają, że postanowienie [...]WIOŚ zostało wydane w "skrajnie odmiennym" stanie faktycznym, aniżeli stan faktyczny, do którego powinno stosować się przepis o zawieszeniu postępowania.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż wynik postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia zintegrowanego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez takiego pozwolenia.

Zawarte w Postanowieniu twierdzenie jakoby postanowienie [...]WIOŚ o zawieszeniu postępowania zostało wydane bez podstawy prawnej świadczy o całkowitym niezrozumieniu przez GIOŚ pojęcia "brak podstawy prawnej". Z prezentowanego przez GIOŚ stanowiska wynika bowiem, że każda decyzja/postanowienie, która jest niezgodna z prawem jest "automatycznie" decyzją/postanowieniem wydanym bez podstawy prawnej. Taki pogląd jest oczywiście błędny. "Brak podstawy prawnej" to wada kwalifikowana decyzji/postanowienia, która z całą pewnością nie występuje w analizowanym przypadku. Ewentualne wadliwe zastosowanie przepisu przez organ administracji nie zawsze jest działaniem bez podstawy prawnej.

Wypada dodać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) służy eliminowaniu z obrotu prawnego takich decyzji (postanowień), które są dotknięte istotnymi, enumeratywnie wskazanymi w art. 156 KPA, wadami. Przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji (postanowień) skutkują bowiem wyeliminowaniem z obrotu prawnego ostatecznych aktów administracyjnych, które co do zasady (właśnie dlatego, że są ostateczne) nie mogą być wzruszane.

Pojęcie "zagadnienia wstępnego" nie zostało uregulowane w przepisach o postępowaniu administracyjnym. W literaturze oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie zagadnienia wstępnego rozumiane jest jako sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem innego (wstępnego) zagadnienia prawnego. Stanowi ono kwestię prawną, która albo ujawniła się w toku postępowania, a dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne" (w analizowanym przypadku - postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego), ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.

Obowiązek organu administracyjnego zawieszenia postępowania na podstawie przepisu z art. 97 § 1 pkt 4 KPA powstaje w przypadku zaistnienia łącznie następujących przesłanek:

1) postępowanie administracyjne jest w toku;

2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte;

4) istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem (zagadnieniem wstępnym) a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Powyższe warunki w analizowanym stanie faktycznym zostały spełnione. W postępowaniu w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji przy ul. [...] w W. nie wydano żadnej (tym bardziej ostatecznej) decyzji. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego leży w kompetencji Marszałka Województwa [...], a więc innego organu, niż prowadzącego postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji ([...]WIOŚ). Dopiero rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego pozwoli stwierdzić, czy istnieje materialnoprawna przesłanka wydania decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji. Przedwczesne byłoby wydawanie decyzji w omawianej sprawie, w przypadku, w którym właściwy organ (Marszałek Województwa [...]) nie wypowiedział się jeszcze, czy M. uzyska wymagane pozwolenie. Niewątpliwie, pomiędzy postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego, a postępowaniem w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez takiego pozwolenia istnieje ścisła zależność. Zdaniem Spółki, nie wymaga szerszej argumentacji pogląd, iż wynik postępowania w sprawie wydania pozwolenia determinuje rozstrzygnięcie, co do wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez takiego pozwolenia.

Mając na względzie powyższe rozważania, oraz przede wszystkim orzecznictwo sądów administracyjnych, należy stwierdzić, iż wynik postępowania w zakresie zagadnienia wstępnego wywiera bezpośredni wpływ na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy głównej, która, w zależności od sposobu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, może zostać zakończona na różne sposoby. Oznacza to, że bez rozpoznania w pierwszej kolejności zagadnienia wstępnego, organ administracyjny nie powinien kontynuować postępowania głównego. W omawianym przypadku działanie [...]WIOŚ polegające na zawieszeniu postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego należy uznać za właściwe.

Stanowisko, zgodnie z którym postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia zintegrowanego może stanowić zagadnienie wstępne względem postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, znajduje potwierdzenie w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych. W Komentarzu do art. 365 POŚ (LEX nr 491832) autorstwa dra Krzysztofa Gruszeckiego wskazano, iż: "1/1/ przypadku instalacji, których eksploatacja wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego, sprawa wydaje się prosta, ponieważ w art. 365 ust. 1 p.o.ś. określono, że podstawą do wstrzymania użytkowania takiej instalacji jest brak pozwolenia zintegrowanego. Sposób użytkowania i ewentualne wynikające z tego tytułu zagrożenia nie mają znaczenia. W związku z tym w praktyce przyjmuje się, że: "Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu opartym na podstawie art. 365 ust. 1 pkt 1 (obecnie art. 365 ust. 1 p.o.ś.) ogranicza się do ustalenia, czy podmiot użytkujący instalację posiada na to użytkowanie pozwolenie zintegrowane, czy też nie. Stwierdzenie posiadania takiego pozwolenia uniemożliwia wstrzymanie przez organ użytkowania instalacji" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2009 r., IV SA/Wa 410/09, LEX nr 574160). Sprawa nie jest jednak taka oczywista. W praktyce może bowiem okazać się, że podmiot korzystający już przed wszczęciem postępowania albo w jego trakcie złożył wniosek o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Niewątpliwie postępowanie w tej sprawie może być traktowane jako zagadnienie wstępne rozstrzygane przez inny organ, w związku z czym wojewódzki inspektor ochrony środowiska prowadzący postępowanie w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji, do której ma się odnosić pozwolenie zintegrowane, powinien zastanowić się, czy nie występują podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.". Za prawidłowością stanowiska Spółki prezentowanego w niniejszym postępowaniu przemawia wprost wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2006 r. (sygn. IV SA/Wa 341/06). Został on wydany w sprawie, w której wojewódzki inspektor ochrony środowiska, jak również Główny Inspektor Ochrony Środowiska (jako organ drugiej instancji) odmówili zawieszenia postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, wskazując, iż podjęcie działań celem uzyskania takiego pozwolenia nie może być zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu KPA. Sąd wskazał w wyroku, że: "trafne są zarzuty skarżącej co do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie. Postępowanie "główne" w niniejszej sprawie toczy się na podstawie art. 365 ust 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym organ wstrzyma użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego. Przyjmując, że wynik sprawy o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy o wstrzymanie eksploatacji urządzeń organ zastosował wykładnię gramatyczna tego przepisu, która prowadzi do wniosku, że dla oceny spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie istotna jest data wydania decyzji. W ocenie Sadu - dla interpretacji tego przepisu należy zastosować wykładnię celowościową i systemową". Sąd w konsekwencji uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz poprzedzające je postanowienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Sąd podniósł również, iż opieszałość organu w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla strony, która złożyła wniosek o wydanie tego pozwolenia.

Zdaniem skarżącej spółki orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie przemawia za uznaniem, że wynik postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu dotyczącym wstrzymania użytkowania instalacji eksploatowanej bez takiego pozwolenia. Tym samym, [...]WIOŚ zasadnie wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, a stwierdzenie jego nieważności nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że strona postępowania administracyjnego nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami niezgodnych z prawem działań lub zaniechań organów. Podstawą prawną takiego poglądu jest w szczególności art. 8 KPA, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Sprzeczne z powyższą zasadą byłoby wyciąganie wobec Spółki negatywnych konsekwencji z powodu opieszałości Marszałka Województwa [...] przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pozwolenia zintegrowanego.

Zawieszenie postępowania przez [...]WIOŚ uniemożliwiło "ukaranie" Spółki (poprzez wstrzymanie użytkowania instalacji) za opieszałość Marszałka Województwa [...] polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego. Stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WIOŚ i tym samym podjęcie postępowania skutkować będzie najprawdopodobniej wydaniem decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji, co stałoby w rażącej sprzeczności z zasadą, o której mowa powyżej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2016r. i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2016r. naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu organ nadzoru nieprawidłowo ocenił oraz wywiódł, że zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ze względu na treść w/w przepisu należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenie nieważności tylko wówczas może być prowadzone, gdy dotyczy decyzji administracyjnej, a na podstawie art. 126 gdy dotyczy postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określonego w art. 134, tj. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności mogło być zainicjowane, gdyż dotyczyło postanowienia zaskarżalnego.

Należy podkreślić, że przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta decyzją albo postanowieniem. Zadaniem organu nadzoru w tym postępowaniu jest wyłącznie zbadanie, czy zakwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem sądu ocena, że wydane w postępowaniu zwykłym postanowienie o zawieszeniu postępowania wszczętego w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji zostało wydane bez podstawy prawnej jest wynikiem błędnej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu przez organ w przedmiotowej sprawie.

Organ nadzoru stwierdził bowiem, że skoro nie zachodziły przesłanki do uznania, że rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa w sprawie wydania skarżącej spółce pozwolenia zintegrowanego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 ust. 4 kpa oznacza to, że postanowienie o zawieszeniu postępowania prowadzone przez organ w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji zostało wydane bez podstawy prawnej.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ nadzoru myli zagadnienie ewentualnego braku przesłanek do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z zagadnieniem braku podstawy prawnej do działania przez organ administracji.

Otóż okoliczność braku podstawy prawnej, która stanowi kwalifikowaną wadę rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia) zachodzi jedynie wówczas, gdy albo nie istnieje przepis prawa, który uprawnia organ administracji do działania, albo też przepis prawa istnieje, ale nie spełnia wymagań do działania organów administracji.

Nie ma wątpliwości co do tego, że w obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis prawa tj. art. 94 § 1 pkt 4 kpa, który pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego w określonych w nim sytuacjach. Ocena czy określone w przepisie przesłanki do zawieszenia postępowania zostały w sprawie spełnione, nie wiąże się więc z kwestią braku podstawy prawnej, gdyż organ administracji dysponował przepisem prawa, który upoważniał go do działania, a kwestią prawidłowości zastosowania tego przepisu. Ewentualne nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie jest więc działaniem bez podstawy prawnej, a co najwyżej naruszeniem przepisu prawa procesowego.

Nieprawidłowe zastosowanie przepisu przez organ, by mogło stanowić przesłankę do rozważania wady kwalifikowanej postanowienia, uzasadniającej stwierdzenie jego nieważności musiałoby stanowić rażące naruszenie prawa. W odniesieniu do wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

Z uzasadnienia postanowienia organu nadzoru wynika, że w istocie organ konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania organ wywodzi z oceny, że rozstrzygnięcie, które powinno zapaść w postępowaniu o udzielenie stronie skarżącej pozwolenia nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem głównym, a zatem nie stanowi zagadnienia wstępnego, które miałoby wpływ na możliwość wydania rozstrzygnięcia w tym postępowaniu. Oznacza to więc, że organ nadzoru zarzuca wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo że wywiódł, wydanie postanowienia bez podstawy prawnej. Rażące naruszenie prawa, a tylko taka wada mogłaby stanowić o potrzebie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez organ I instancji, stanowi drugą przesłankę kwalifikowanej wadliwości rozstrzygnięcia określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazanym jako podstawa prawna rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności. Dlatego biorąc pod uwagę faktyczną motywację uzasadnienia zaskarżonego postanowienia sąd może ocenić czy ta przyczyna mogłaby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie nie można kierując się powyższymi kryteriami uznać, że doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki jako aktu wydanego przez organ państwa, nie są do pogodzenia z zasadami praworządności, bowiem organ nie wykazał, że do oczywistego naruszenia prawa doszło. Zdaniem sądu ze względu na przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 kpa w sytuacji, gdy toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia zezwolenia zintegrowanego, zainicjowane przez stronę skarżącą w terminie umożliwiającym właściwemu organowi wydanie rozstrzygnięcia co do uprawnienia na czas, a co istotne przed wszczęciem postępowania o wstrzymanie użytkowania instalacji, niewątpliwie istniał związek między będącymi w toku postępowaniami, co wyklucza oczywistość naruszenia tego przepisu.

Organ prowadzący główne postępowanie ocenił, że istnieje bezpośredni związek między rozstrzygnięciem w sprawie o wydanie pozwolenia, a postępowaniem o wstrzymanie użytkowania instalacji, bowiem wynik tamtego postępowania będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym i od tego zależy możliwość i zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji. Organ nadzoru ocenił zaś, że jest to jedynie związek pośredni, gdyż nie warunkuje rozstrzygnięcia w postępowaniu o wstrzymanie użytkowania instalacji, a co najwyżej wpływa na rodzaj rozstrzygnięcia tj. pozytywny lub negatywny tego postępowania. Strona skarżąca zauważa, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania użytkowania instalacji bez uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia byłoby rozstrzygnięciem przedwczesnym i narażającym stronę na negatywne konsekwencje braku działania organu administracji właściwego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pozwolenia. Te odmienne stanowiska prowadzą do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić w sposób oczywisty, że doszło do ewentualnego naruszenia przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a więc bezpośredniego związku między toczącymi się postępowaniami i bezpośredniego wpływu rozstrzygnięcia które powinno zapaść w postępowaniu o przyznanie uprawnienia na wynik postępowania w sprawie wstrzymania użytkowania instalacji. Brak oczywistości naruszenia wyklucza zaś możliwość przypisania rozstrzygnięciu wady kwalifikowanej o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z pewnością o braku oczywistości naruszenia tego przepisu świadczy również potrzeba uwzględnienia, że powstały związek między toczącymi się postępowaniami wynikał z przyczyn niezależnych od strony postępowań, a był rezultatem niezachowania terminu do rozstrzygnięcia sprawy przez organ właściwy do wydania pozwolenia. Zdaniem sądu powoduje to, że wywoływanych przez postanowienie o zawieszeniu postępowania skutków nie można uznać za niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami praworządności.

Z powyższych względów sąd uznał, że zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postepowania było nieprawidłowe, gdyż nie wystąpiły przesłanki uzasadniające z przyczyn określonych w tym przepisie na wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jednak organ nadzoru naruszył również inne przepisy postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa, bowiem nie wyjaśnił dostatecznie sprawy, której przedmiotem było zbadanie istnienia przesłanek nieważnościowych. Organ nie ustalał czy nie zachodzą inne niż określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanki, co uniemożliwia sądowi wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru uwzględni powyższą ocenę prawną, ustali czy zachodzą inne przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia, aniżeli wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w przypadku ich braku umorzy wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2015r. wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 119 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.