Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 239/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1390
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Kętrzynie z dnia 11 lutego 2016 roku nr XIX/130/16 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 2 i 4, § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 oraz załącznika do tej uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1, 7 i 8, § 3 ust. 4 i § 4 ust 4.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Kętrzynie działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 54 § 1 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kętrzynie Nr XIX/130/16 z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:

naruszenie art. 9a ust. 15 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1390 ze zm., dalej: u.p.p.r.), poprzez wskazanie w § 1 ust. 2 uchwały konkretnych przesłanek, których ziszczenie skutkuje koniecznością odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej;

naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wskazanie w § 1 ust. 4 uchwały, że za pracę w Zespole członkowie nie otrzymują wynagrodzenia oraz poprzez wskazanie w § 4 ust. 4 Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego, że członkowie grupy roboczej korzystają ze zwolnień w pracy w celu uczestniczenia w posiedzeniach oraz nie otrzymują zwrotu kosztów podróży oraz kosztów uczestnictwa w posiedzeniach, podczas gdy treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r. stanowi, że członkowie Zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej oraz powtórzenie zapisu ustawowego;

naruszenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały, że Zespół działa przy Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, który zapewnia jego obsługę organizacyjno - techniczną, podczas gdy w/w zapis stanowi w istocie powtórzenie treści art. 9a ust. 9 u.p.p.r.;

naruszenie art. 9a ust. 3 u.p.p.r. poprzez określenie w § 3 ust. 1 uchwały składu Zespołu Interdyscyplinarnego w sposób niezgodny z treścią art. 9a ust. 3 u.p.p.r., co stanowi naruszenie i niedopuszczalną modyfikację delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.;

naruszenie art. 9a ust. 6 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 1 pkt 1 Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego sposobu wyboru Przewodniczącego Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie normy wyrażonej w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.;

naruszenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez powtórzenie w § 1 pkt 7 Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego że "spotkania Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał";

naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 1 ust. 8 Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego, że członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego, przed przystąpieniem do pracy, składają Burmistrzowi Miasta Kętrzyn pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole, co stanowi naruszenie ustawy, która dopuszcza inne formy złożenia powyższego oświadczenia niż tylko formę pisemną oraz stanowi w istocie powtórzenie zapisu ustawowego;

naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 3 pkt 4 Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego obowiązku złożenia oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie przez członków grupy roboczej, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. § 9a ust. 15 u.p.p.r. dającej podstawę do określenia w drodze uchwały Rady Gminy tylko trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie dając podstawy do określania sposobu funkcjonowania grupy roboczej a także poprzez zbędne powtórzenie zapisów ustawy.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz załącznika do uchwały we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie w części, tj. w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia § 1 pkt 1 załącznika do uchwały, a w pozostałym zakresie uwzględnił zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.

Skarga wniesiona w tej sprawie okazała się uzasadniona.

Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1767 j.t.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 j.t., dalej jako u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. W kontekście powyższego należy ocenić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach.

Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Kwalifikując charakter rzeczonej uchwały nie sposób nie ocenić jej przez pryzmat celów zespołu interdyscyplinarnego, którymi - jak stanowi art. 9b ust. 1 u.p.p.r. - są działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie, którego opracowanie i realizacja należy do zadań własnych gminy, jak stanowi art. 5 ust. 2 pkt 1 u.p.p.r. W kontekście powyższego uchwała rada gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy, jako, że została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Nadto celem zespołu interdyscyplinarnego, którego rzeczona uchwała określa szczegółowe warunki funkcjonowania, jest realizacja zadań w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 1 pkt 1 u.p.p.r.), a zatem podejmuje on działania ukierunkowane właśnie na przeciwdziałanie tej przemocy w rodzinie w rozumieniu w art. 2 pktr 2 u.p.p.r., w trosce o prawa lub dobra osobiste członka rodziny w znaczeniu art. 2 pkt 1 u.p.p.r. Z powyższych względów odmowa przyznania uchwale w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania cech aktu normatywnego - mogłaby, co najmniej utrudnić, jeśli nie znieść - wykonywanie przez niego ustawowych obowiązków. W reasumpcji powyższego, uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego z uwagi na jego charakter, zróżnicowany skład osobowy, wyspecyfikowany powyżej zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9 ust. 15 u.p.p.r. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Sądu, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11).

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Oczywistym pozostaje także, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Winna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Zakwestionowane przez Prokuratora przepisy wykraczają poza tę delegację ustawową.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności części zapisów przedmiotowej uchwały Prokurator wskazał szereg postanowień, które pozostają w sprzeczności z regulacjami ustawowymi. W odpowiedzi na powyższe zarzuty Przewodniczący Rady Miejskiej uznał stanowisko skarżącego częściowo za zasadne .

I tak stosownie do treści art. 9a pkt 15 u.p.p.r. rada gminy określa w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 u.p.p.r. nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, ani też do modyfikacji jej składu. O składzie Zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.). W tej sytuacji § 3 ust. 1 uchwały wskazujący, że w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą lub mogą wchodzić enumeratywnie wskazani przedstawiciele, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.

Słusznie również Prokurator wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego. Art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Omawiana delegacja ustawowa nie przekazuje także radzie gminy kompetencji do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Dlatego za niezgodny z prawem należy uznać § 1 ust. 2 uchwały normujący przyczyny odwołania członka Zespołu. Należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. Wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa.

Zasadne jest ponadto wskazanie na naruszenie art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 1 ust. 4 uchwały, że za pracę w Zespole członkowie nie otrzymują wynagrodzenia oraz poprzez wskazanie w § 4 ust. 4 Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego, że członkowie grupy roboczej korzystają ze zwolnień w pracy w celu uczestniczenia w posiedzeniach oraz nie otrzymują zwrotu kosztów podróży oraz kosztów uczestnictwa w posiedzeniach, podczas gdy treść art. 9a ust. 13 u.p.p.r. stanowi, że członkowie Zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują swoje zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi wyraźne przekroczenie delegacji ustawowej oraz powtórzenie zapisu ustawowego.

Słusznie wskazuje skarżący na naruszenie art. 9a ust. 9 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 2 ust. 1 uchwały, że Zespół działa przy Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, który zapewnia jego obsługę organizacyjno - techniczną, podczas gdy w/w zapis stanowi w istocie powtórzenie treści art. 9a ust. 9 u.p.p.r.

Zarzut naruszenia art. 9a ust. 7 u.p.p.r. poprzez zmodyfikowanie częstotliwości spotkań Zespołu w § 1 ust. 7 załącznika do uchwały należy uznać za uzasadniony.

Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący niezgodności z prawem zapisu § 1 ust. 7 w zw. z § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed przystąpieniem do pracy składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Regulacja ta stanowi bowiem niedopuszczalną modyfikację art. 9c ust. 3 u.p.p.r., zgodnie z którym przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o treści ściśle wskazanej w tym przepisie. Przepisy ustawy nie ograniczają zatem formy wspomnianego oświadczenia jedynie do formy pisemnej, co oznacza, że dopuszczają one także inne formy złożenia tego oświadczenia. Sąd uwzględnił okoliczność, że intencją uchwałodawcy było zapewne zabezpieczenie dowodu złożenia oświadczenia, niemniej jednak ustawa nie zawiera ograniczenia w tym zakresie, a zapewnienie dowodu może nastąpić także w inny sposób, przykładowo w przypadku złożenia go w formie ustnej z wpisem oświadczenia do protokołu. W konsekwencji przyjąć należy, że wskazane uregulowania załącznika uchwały, jako podjęte z istotnym naruszeniem art. 9c ust. 3 u.p.p.r., w sposób znaczący modyfikujące jego treść bez jednoczesnego upoważnienia organu gminy do takiej zmiany, stanowią o wadliwości zaskarżonej uchwały w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 674/19).

Zgodnie z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. § 1 ust. 7 załącznika do uchwały stanowi, że pracami zespołu kieruje przewodniczący zespołu, który wybierany jest na pierwszym posiedzeniu zespołu. Zapis ten jest nieuzasadniony, gdyż kwestię wyboru przewodniczącego reguluje wszak art. 9a ust. 6 9a ust. 6 u.p.p.r., zatem ponawianie tej samej treści w uchwale jest niedopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.