Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1846/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2021 r., nr [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania R. W., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r., nr [...], i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] kwietnia 1994 r. nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie gazociągu tranzytowego przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na terenie województwa [...] przez terytorium gmin: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Decyzją z [...] września 1995 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w M. zezwolił [...] S.A. w W. na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu, urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] i nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiących własność R. W. oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...] a także nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], stanowiących własność J. W.

Decyzją z [...] grudnia 1995 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołań J. W. i R. W., Wojewoda [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Wyrokiem z 23 maja 1996 r., sygn. akt SA-P-3200/96, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargi R. W. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.

Pismem z 18 listopada 1997 r. R. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] kwietnia 1994 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Decyzją z [...] listopada 1998 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] położonej w N., gmina [...] oraz działki [...] położonej w Z. gm. [...].

Decyzją z [...] kwietnia 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 1998 r.

Wyrokiem z 6 września 2001 r., sygn. akt IV SA 781/99, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] kwietnia 1999 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] listopada 1998 r.

W tym czasie decyzją z [...] sierpnia 1998 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku R. W. z 20 maja 1996 r., ustalił na jego rzecz odszkodowanie za szkody wyrządzone wskutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego [...]-[...] na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] - w wysokości [...] zł (pkt 1) oraz na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...] - w wysokości [...] zł (pkt 2).

Pismem z 7 września 1998 r. R. W. wniósł odwołanie od powyższej decyzji z [...] sierpnia 1998 r.

Pismem z 20 stycznia 1999 r. R. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z [...] września 1995 r. zezwalającej [...] S.A. w W. na założenie i przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania gazu.

Pismem z [...] marca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po zakwalifikowaniu ww. wniosku R. W. z 20 stycznia 1999 r. jako podania o wznowienie postępowania, przekazał ten wniosek Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu w sprawie.

Postanowieniem z [...] marca 1999 r., nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania R. W. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] w postępowaniu wznowieniowym sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 1995 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 1999 r., nr [...], Wojewoda [...] zawiesił postępowanie z wniosku R. W. z 20 stycznia 1999 r. z uwagi na toczące się przed Prezesem Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1994 r. o ustaleniu lokalizacji gazociągu.

Pismem z 4 sierpnia 2004 r. R. W. wniósł o podjęcie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r., zawieszonego postanowieniem Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] marca 1999 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2004 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił podjęcia przedmiotowego postępowania odwoławczego.

Postanowieniem z [...] marca 2005 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

Wyrokiem z 12 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 874/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] marca 2005 r. oraz postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2004 r.

Wyrokiem z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Budownictwa od powyższego wyroku z 12 czerwca 2006 r.

Postanowieniem z [...] marca 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury odmówił podjęcia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r.

Postanowieniem z [...] września 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa podjął postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r.

Następnie decyzją z [...] maja 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn materialnoprawnych lub procesowych. Procesową zaś przyczyną bezprzedmiotowości jest niewłaściwość organu.

Minister podniósł, że na podstawie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Powinny czynić to zarówno w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 listopada 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 381/2008).

Organ wskazał, że decyzję z [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu odszkodowania wydano na podstawie art. 129 i art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 114, poz. 741). Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1998 r. - organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania był wojewoda. Natomiast po wejściu w życie ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) zmieniono kompetencje organów administracji państwowej. Po tej zmianie właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach odszkodowawczych jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Minister podniósł, że w ostatnich latach art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ulegał kolejnym nowelizacjom. Jednakże zgodnie z jego aktualnym brzmieniem odszkodowanie niezmiennie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, kompetencje Wojewody [...] (Wojewoda [...]) w zakresie odszkodowania przejął obecnie właściwy w sprawie starosta.

Organ wskazał następnie na art. 138 k.p.a., zgodnie z którym organ drugiej instancji powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaszły w sprawie. Zdaniem Ministra, postępowanie wszczęte i prowadzone przed Wojewodą [...] (Wojewoda [...]) jest w aktualnie obowiązującym stanie prawnym bezprzedmiotowe, gdyż Wojewoda [...] nie jest organem pierwszej instancji w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone wskutek prac związanych z założeniem i przeprowadzeniem gazociągu tranzytowego [...]-[...] na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] oraz jako działka nr [...]. Skoro zatem postępowanie jest bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Wojewody [...], to zaskarżoną odwołaniem decyzję z [...] sierpnia 1998 r. należało uchylić i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości.

Organ dodał, że sprawa zostanie rozstrzygnięta w pierwszej instancji przez właściwego w sprawie starostę jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii złożył R. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi opisano stan sprawy. Skarżący zarzucił, że organ drugiej przez 18 lat i 10 miesięcy odmawiał podjęcia postępowania odwoławczego od decyzji z [...] sierpnia 1998 r. zawieszonego postanowieniem z [...] marca 1999 r. Wielokrotne zaś skargi do sądów administracyjnych na przewlekłość postępowania oraz niepodjęcie bezpodstawnie zawieszonego postępowania odwoławczego były konsekwentnie oddalane przez Wojewódzki oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem skarżącego, w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. O bezprzedmiotowości można byłoby bowiem mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. nie stało się zaś bezprzedmiotowe w związku z wejściem w życie ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej. Skarżący podniósł, że w rzeczywistości art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera uregulowania przejściowe w odniesieniu do postępowań niezakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie ustawy, nakazując dalsze ich prowadzenie na podstawie przepisów tej ustawy. Zawartego w powołanym przepisie uregulowania nie można rozumieć w ten sposób, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji (Wojewodę [...]), gdyż wszczęte zostało przed dniem wejścia w życie ustawy z 24 lipca 1998 r..

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 16 lutego 2022 r. uczestnik postępowania [...] S. A. w W. wniósł o oddalenie skargi przedstawiając argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Pismem procesowym z 17 lutego 2022 r. skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie wskazując, że jego osobista obecność na rozprawie jest niezbędna aby zapewnić prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy określone w art. 45 Konstytucji.

Zarządzeniem z 23 lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału I pozostawił powyższy wniosek skarżącego w aktach sprawy wskazując na brak podstaw do zmiany zarządzenia z 10 lutego 2022 r. o wyznaczeniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, którą organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej zwanej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.

Powodem zastosowania przez organ odwoławczy powołanego przepisu było ustalenie, że w związku z wejściem w życie reformy ustrojowej państwa (co nastąpiło ustawą z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa) kompetencje Wojewody [...] (Wojewody [...]) w zakresie ustalenia odszkodowania przejął obecnie właściwy w sprawie starosta, a co za tym idzie prowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Po analizie akt sprawy Sąd powyższą ocenę organu odwoławczego podziela.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Jednocześnie stosownie do art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania jest przykładem tej ostatniej sytuacji, a jej wydanie następuje w razie wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej podjęcie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wiąże się zatem z brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, co występuje między innymi w sytuacji gdy wszczęte postępowanie toczy się przed organem niewłaściwym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie słusznie przyjmuje się, że jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi naruszenie przepisów o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego lub nastąpiła zmiana stanu prawnego w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a przed rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy - to organ drugiej instancji uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 14, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 491; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 427; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak - Molczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 str. 717; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, P. Przybysz, LexisNexis, Warszawa 2013 str. 268 i 376; System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, T. 9. str. 246).

W niniejszej sprawie, jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, z dniem 1 stycznia 1999 r. zmianie uległa treść art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej zwanej "ustawą o gospodarce nieruchomościami" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." Nastąpiło to na skutek wejścia w życie ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (por. art. 137 pkt 37 ustawy z 24 lipca 1998 r. zmieniający art. 129 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.). Wskutek powyższej zmiany właściwym do orzekania w pierwszej instancji w sprawach odszkodowawczych jest obecnie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Z kolei w myśl do art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W świetle art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r., organem wyższego stopnia w sprawach określonych w tej ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wprost zatem wskazuje, który z organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W tym zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami koresponduje z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), zgodnie z którym do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Co więcej, z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 23 stycznia 2009 r. wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zatem przyjąć, że w obecnym porządku prawnym decyzję o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania podejmowałby właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji byłby aktualnie wojewoda jako organ wyższego stopnia w stosunku do rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), a nie minister.

Z podanych wyżej przyczyn prawidłowo uznał Minister, że w sprawie konieczne stało się uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 233 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. poprzez wadliwe ustalenie przez organ, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. o ustaleniu odszkodowania.

Jak zasadnie wskazał Minister, obecnie w przedmiocie ustalenia odszkodowania rozstrzygnie właściwy w sprawie starosta jako organ właściwy, po przeprowadzeniu stosownego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu Covid-19 oraz z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, o czym zawiadomiono strony, w tym skarżącego, umożliwiając im zajęcie stanowiska w sprawie.