Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1959/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2383/10 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2383/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców – Okręgowego Zarządu [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta R. oraz Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30 lipca 1969 r. nr D97/KW/69 oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 15 października 1968 r. nr I.US.IV.60/209/68, w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. obr. [...] gm. kat. [...] powiat R. oznaczonej jako pgr. 1. kat. [...] o powierzchni 2319 m2 oraz pgr. [...] o powierzchni 3515 m2 z zaginionej Iwh. [...] gm. kat. [...], stanowiącej własność S. P. Wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby utworzenia pracowniczych ogródków działkowych.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...], wnosząc o uchylenie w całości wskazanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Decyzjom tym strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) poprzez ich błędną interpretację oraz przyjęcie, że zaistniały przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30 lipca 1969 r. oraz utrzymanego przez nią w mocy orzeczenia Prezydium z dnia 15 października 1968 r.,

– art. 7 i 8 w związku z art. 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie kompleksowego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz braku bliższego wyjaśnienia motywów swego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 5 maja 2011 r. uczestnicy postępowania: E. P., W. P., K. P., E. P., J. P., M. P. oraz A. G. i E. M. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę podkreślił, że dotychczasowe decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym obejmującym kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję wywłaszczeniową trzykrotnie już podlegały ocenie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok z dnia 20 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2231/01, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wydał wyrok z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1251/04, który stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 194/06. Zgodnie zaś z art. 153 (w związku z art. 190) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, że rozpatrując po raz trzeci niniejszą sprawę organ nadzoru był związany oceną prawną zawartą we wszystkich wydanych w tej sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Sąd przypomniał zatem, że uchylając wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 1251/04) decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2004 r. Sąd ten wskazał w uzasadnieniu kwestie wymagające dalszego wyjaśnienia. Po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego prowadzonego z uwzględnieniem wytycznych zawartych w tym orzeczeniu sądowym Minister Infrastruktury słusznie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podstawowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zbadanie, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. W tej sytuacji Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowanej realizacji zadań budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Jak wynika z akt sprawy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na potrzeby realizacji pracowniczych ogródków działkowych. Przy czym – jak zauważył organ – niezbędność wywłaszczenia potwierdzana była decyzją lokalizacyjną ustalającą lokalizację inwestycji na danym terenie. W odniesieniu do podniesionych w powołanym wyroku wątpliwości organ nadzoru wskazał, że pomimo podejmowanych przez organ działań nie udało się odnaleźć akt pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wywłaszczenia w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 października 1965 r. uchylająca decyzję lokalizacyjną Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 13 kwietnia 1965 r. o zmianie sposobu wykorzystania terenu ustalająca lokalizację stałych ogrodów działkowych dla załogi WSK w R. Niemniej jednak zasadnie organ nadzoru uznał, że wobec jednoznacznej treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1251/04, który został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 194/06, kwestia ta stała się drugorzędna i nawet gdyby przyjąć, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja lokalizacyjna, to i tak sam fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiąca gospodarstwo rolne została wywłaszczona pod ogródki działkowe, uprawniał do stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 15 października 1968 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Jednoznacznie kwestię tę przesądził bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 3 października 2005 r., w uzasadnieniu którego Sąd ten stanął na stanowisku, że "Nawet przy założeniu, że istniała w dacie wydania orzeczenia wywłaszczającego decyzja lokalizacyjna, co w świetle powyższych ustaleń jest mało prawdopodobne, to na przeszkodzie w wykazaniu, iż przedmiotowa nieruchomość mogła być wywłaszczona pod ogródki działkowe stanąłby fakt, że było to gospodarstwo rolne. Wskazanie gospodarstwa rolnego jako nieruchomości niezbędnej dla realizacji ww. celu musiało budzić wątpliwości prawne, w związku z regulacją art. 10 ust.1 obowiązującej wówczas Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. gwarantującą konstytucyjną ochronę indywidualnych gospodarstw rolnych. Indywidualne gospodarstwa rolne podlegały wówczas szczególnej ochronie, dalej idącej niż w przypadku innych form własności indywidualnej, którym ustawodawca zapewniał jedynie ochronę w granicach obowiązujących ustaw. Z treści przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można tereny "odpowiednie". Odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem (patrz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99). Chociażby z uwagi na te okoliczności organ nadzorczy był uprawniony do stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 15 października 1968 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych". Oznacza to, że opierając się na materiale dokumentacyjnym znajdującym się w aktach administracyjnych Minister Infrastruktury miał podstawy do przyjęcia, że objęte postępowaniem nadzorczym orzeczenia w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że pod ogródki działkowe zostały wywłaszczone grunty rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 3 października 2005 r., odwołując się do dotychczasowego dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że zestawienie normy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwalającej wywłaszczenie nieruchomości m.in. na cele użyteczności publicznej z normą art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, uznającą te ogrody za urządzenia użyteczności publicznej, niekoniecznie musi prowadzić do wniosku o dopuszczalności wywłaszczenia pod ogródki działkowe każdej nieruchomości. Sama bowiem przydatność nieruchomości na cel użyteczności publicznej nie stanowiła jeszcze wystarczającej przesłanki do wywłaszczenia gruntu. Ubiegający się o wywłaszczenie winien był wykazać, że to właśnie ta nieruchomość jest niezbędna na określony cel użyteczności publicznej, a organ orzekający w sprawie winien ten fakt ocenić i ewentualnie zweryfikować. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika natomiast, aby Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. takiej analizy i oceny w ogóle dokonało. Z treści przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jednoznacznie wynika, że wywłaszczać pod ogródki działkowe można było jedynie tereny "odpowiednie". Odpowiednie natomiast to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem (w tym również z regulacją art. 10 ust. 1 obowiązującej wówczas Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r.). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający uznał, że zasadnie organ nadzorczy stwierdził, iż decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 lipca 1969 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie z dnia 15 października 1968 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

W ocenie Sądu prawidłowo również odnosząc się do kwestii ustalenia odszkodowania organ nadzorczy zauważył, że skoro brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, to nie było również podstaw do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Zasadnie także organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 2 k.p.a., w postaci tzw. nieodwracalnych skutków prawnych. Wynika to z faktu, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy Miasta R. Przy czym nabycie przez Gminę Miasto R. własności nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie z mocy prawa, co zostało stwierdzone decyzją komunalizacyjną Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2000 r. Dopiero po komunalizacji Miasto R. aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2000 r. Rep. A nr 2728/00 oddało przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie w wieczyste użytkowanie PZD w Warszawie. Zatem oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców w Warszawie nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji wywłaszczeniowej, który uniemożliwiłby stwierdzenie nieważności decyzji. Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców mogłoby ewentualnie być analizowane w ramach oceny skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej.

Podsumowując Sąd uznał, że postępowanie nadzorcze zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz z uwzględnieniem wiążącej organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego sposobu postępowania wynikających z zapadłych w niniejszej sprawie orzeczeń sądów administracyjnych. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Minister przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe oraz usunął dające się usunąć wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ nadzoru przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadził do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Polski Związek Działkowców – Okręgowy Zarząd [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej a to :

1) art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 9 marca 1949 r. (Dz.U. Nr 18, poz. 117) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30 lipca 1969 r. (nr D97/KW/69) oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 15 października 1968 r. nr I. US.IV.60/209/68 zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem ich nieważności,

2) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. nr 169 poz. 1419) w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i brak uznania, iż decyzja Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30 lipca 1969 r. (nr D97/KW/69) oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia 15 października 1968 r. nr I. US.IV.60/209/68 wywołały nieodwracalne skutki prawne przez co brak jest przesłanek do stwierdzenia ich nieważności.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie WSA jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 9 marca 1949 r. oraz przepisami procedury administracyjnej ustanawiającymi przesłanki nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 może uzasadniać jedynie rażące naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, za rażące naruszenie prawa uważa się tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r. IV NSA 23-28/88). Wydane w rozpatrywanej sprawie orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej 15 października 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe odpowiadało zasadniczej przesłance wywłaszczenia określonej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym przypadku wywłaszczenie było niezbędne na cele użyteczności publicznej (założenie ogrodu działkowego), a w dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, wywłaszczone tereny przeznaczone były w planie ogólnym miasta R. na ogrody działkowe. Wcześniej decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału i Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. nr 19 z dnia 13 kwietnia 1965 r. ustalono lokalizację stałych ogrodów działkowych dla załogi Wytwórni [...] w R. WSA w Warszawie (podzielając wcześniejsze stanowisko tego Sądu wyrażone z wyroku z dnia 3 października 2005 r. – I SA/Wa 1251/04) uznał tę okoliczność za nie mającą kluczowego znaczenia w sprawie. Stało się tak na skutek zestawienia tego faktu z brzmieniem art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r., który zapewniając szczególną ochronę indywidualnych gospodarstw rolnych (a taki status posiadała wywłaszczana nieruchomość) poddawał w poważną wątpliwość możliwość ich wywłaszczania na określony cel.

Reasumując powyższe wywody, skarżący nie zaprzeczył, że podczas wydawania decyzji wywłaszczeniowych mogły wystąpić pewne uchybienia wynikające z interpretacji ówcześnie i obowiązujących przepisów regulujących problem wywłaszczenia. Rażące naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty i niedwuznaczny. Nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wada decyzji uzasadniająca jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności musi być na tyle poważna, by stanowiła wystarczającą przyczynę odstąpienia od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., II GSK 902/09).

W ocenie skarżącego zakwalifikowanie wady jaką obarczone były decyzje wywłaszczeniowe jako rażące naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności jest zbyt daleko idące, a tym samym powodujące potrzebę weryfikacji tego orzeczenia. Zwłaszcza w obliczu wątpliwości interpretacyjnych podstawy rozstrzygnięcia wskazanej w decyzji. Ocenę taką determinuje również fakt, iż jak zostało bezspornie wykazanie w niniejszym postępowaniu brak jest jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w dacie wywłaszczenia funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 października 1965 (nr BUA-I-452/83/65), uchylająca decyzję lokalizacyjną Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. nr 19 z dnia 13 kwietnia 1965 r.

Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Każdorazowo kwestia powstania w danej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych musi być indywidualnie rozważana w zależności od ujawnionych okoliczności i w odniesieniu do obowiązującego prawa. Niewątpliwie celem uregulowania zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. jest ochrona osób trzecich, które po wydaniu decyzji dotkniętej wadą nieważności nabyły rzecz w dobrej wierze, i jest to podyktowane ochroną obrotu prawnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 1998 r. IV SA 1050/96). Konieczność ochrony takich interesów osób trzecich zachodzi w rozpatrywanej sytuacji. W szczególności chodzi tu o kilkadziesiąt osób użytkujących w chwili obecnej działki w ramach Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] w R. oraz samego skarżącego. Nabycie spornej nieruchomości nastąpiło od Skarbu Państwa w dobrej wierze i oddane w Zarząd WSK [...] R., które to przedsiębiorstwo założyło na tych terenach ogrody działkowe, poniosło duże nakłady na doprowadzenie nieużytków do stanu umożliwiającego uprawy ogrodnicze oraz na infrastrukturę. Następnie tereny te w 1992 r. zostały przekazane Polskiemu Związkowi Działkowców – Zarządowi Wojewódzkiemu w R., w wykonaniu obowiązku ustawowego wynikającego z art. 32 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85 poz.390). Tak więc PZD stał się użytkownikiem wywłaszczonych terenów z mocy samego prawa jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowych. W dniu 10 października 2000 r. Polski Związek Działkowców w dobrej wierze nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, w skład której wchodzi obecna działka nr 2.

Pochodną tego prawa jest przyznanie przez Polski Związek Działkowców poszczególnym osobom fizycznym (działkowcom) prawa używania i pobierania pożytków płynących z poszczególnych działek, poprzez przydział działek w rodzinnym ogrodzie działkowym [...] i przyjęcia ich w poczet członków PZD. Prawo to określone zostało w art. 14 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 8 lipca 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419). Osoby te poprzez przydział działek stały się ich dalszymi posiadaczami zależnymi nabywając prawo do ich użytkowania. Ponadto poza sferą zainteresowania organów orzekających w niniejszej sprawie pozostaje bardzo istotna okoliczność wynikająca z art. 15 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Osoby posiadające status użytkowników działek są właścicielami nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, wykonanych lub nabytych z własnych środków finansowych. Poszczególni użytkownicy działek dokonali ich zagospodarowania w sposób trwały, stawiając elementy infrastruktury działkowej (altany, szklarnie, budynki gospodarcze) podlegające ochronie konstytucyjnej (art. 15 ust. 2 ustawy o ROD w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji). Z punktu widzenia tych osób decyzje wywłaszczeniowe wywarły nieodwracalne skutki prawne, wpływając bezpośrednio na ich sferę praw i obowiązków. Stwierdzając nieważność decyzji wywłaszczeniowych powstaje trudny do zaakceptowania skutek ekonomiczno-społeczny, gdyż osoby te bez swojej jakiejkolwiek winy zostają pozbawienie swojej własności na skutek powrotu przedmiotowej nieruchomości do poprzedniego właściciela.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania: E. P., W. P., K. P., E. P., J. P. , M. P., A. G. i E. M. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej zarzutów.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że weryfikowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W petitum skargi kasacyjnej nie wskazano wprawdzie, o którą jednostkę redakcyjną przepisu art. 3 ustawy z1958 r. chodzi, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono już ust. 1, co umożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Przepis art. art. 3 ust. 1 dopuszczał wywłaszczenie jeżeli nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Z kolei przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych stanowił, że gminie służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia.

Formułując ten zarzut skarżący PZD – Zarząd [...] pominął okoliczność, iż oceniając weryfikowane decyzje wywłaszczeniowe z dnia 10 października 1968 r. i z dnia 30 lipca 1969 r. zarówno organ nadzoru jak i Sąd czyniły to w warunkach związania oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 października 2005 r. sygn. akt SA/Wa 1251/04.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W doktrynie uważa się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku procesowego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie oraz uniknięcie wadliwości (S. Hanausek w: System prawa procesowego cywilnego, pod red. W. Siedleckiego, wyd. Ossolineum 1986, s. 319).

Zarówno ocena prawna jak i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące zarówno dla sądu rozpoznającego ponownie sprawę jak i dla organu.

Taką moc wiążącą dla organu jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma prawomocny wyrok WSA z dnia 3 października 2005 r. sygn. akt SA/Wa 1251/04. W wyroku tym Sąd ocenił jako budzące wątpliwości wywłaszczenie gruntów gospodarstwa rolnego na cele ogródków działkowych, co było sprzeczne ze szczególną ochroną własności indywidualnych gospodarstw chłopskich zagwarantowaną w art. 10 ust. 1 Konstytucji z 1952 r.

Sąd uznał nadto oceniając prawidłowość działania organu nadzorczego, że był on uprawniony do stwierdzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia 15 października 1968 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Ocena ta straciłaby swą moc wiążącą tylko wówczas, gdyby nastąpiła zmiana stanu prawnego, zmiana istotnych okoliczności faktycznych już po wydaniu wyroku w sprawie SA/Wa 1251/04, bądź po wzruszeniu orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Żadna z powyższych okoliczności w tej sprawie nie zachodzi, zatem zastosowanie się przez organ i Sąd do wyrażonej uprzednio oceny prawnej, wiążącej z mocy art. 153 p.p.s.a. nie uprawnia do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z powyższych względów zarzut zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawny.

Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za trafny zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP.

Przepis art. 156 § 2 k.p.a. stanowi negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji gdy upłynął okres 10 lat od dnia jej doręczenia (z przyczyn określonych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7) a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Należy zauważyć, iż ustawodawca nie definiuje co należy uważać za nieodwracalne skutki prawne, natomiast w orzecznictwie sądowym pojęcie to podlegało ewolucji, począwszy od pierwotnego poglądu wiążącego ten skutek z sytuacją, w której przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1987 r. I SA 1406/86, OSA 1987, nr 2, poz. 81), poprzez uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1992 r. (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211), kolejne uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49 i z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98 oraz uchwałę NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 (ONSA 2000, nr 3, poz. 93). Szczególnie ta ostatnia jest przydatna do wyjaśnienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w przypadku wadliwej decyzji przenoszącej własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej było odjęcie własności nieruchomości S. P. na rzecz Skarbu Państwa.

Oceniając ten skutek w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że sama możliwość rozporządzenia nieruchomością przez Skarb Państwa jest skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej. Dopóki Skarb Państwa jest właścicielem wywłaszczonej nieruchomości dopóty istnieje możliwość odwrócenia skutku prawnego, a stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej spowoduje możliwość odzyskania jej przez poprzedniego właściciela. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze skutkuje odzyskaniem nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, czy jego następców prawnych, zwłaszcza gdy nastąpiło przeniesienie własności lub oddanie w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Od skutków prawnych wywołanych decyzją wywłaszczeniową należy odróżnić skutki wywołane innymi zdarzeniami prawnymi jak: późniejsze decyzje czy czynności cywilnoprawne.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której nieruchomość została skomunalizowana decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2000 r., a następnie oddana w użytkowanie wieczyste PZD w Warszawie aktem notarialnym z dnia 10 listopada 2000 r. Rep. A nr2728/00 oraz przekazana w użytkowanie działkowcom mimo toczącego się w tej sprawie postępowania nieważnościowego, wszczętego wnioskiem E. P. z dnia 3 września 1998 r. To te późniejsze zdarzenia wywołały skutki prawne i nie mogą one stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja wywłaszczeniowa, wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2k.p.a. Tak też w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 przyjmując, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Z powyższych względów uznając, iż ocena wystąpienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. dokonana przez WSA jest prawidłowa Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwiony także zarzutu naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i art. 21 ust. 1 Konstytucji i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.