Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 110/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1 pkt 2b, art. 92 ust. 1 pkt 1 i 8
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 199 poz 1671
law: Ustawa z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki Jawnej – J.J., S.G. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 231/07 w sprawie ze skargi "P." Spółki Jawnej – J.J., S.G. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "P." Spółki Jawnej – J.J., S.G. z siedzibą w Z. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 231/07 oddalił skargę "P." Spółka jawna – J.J., S.G. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy.

Sąd orzekał w oparciu o następujący stan faktyczny:

W dniu [...] października 2006 r. na drodze krajowej nr 19 w m. S. przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki Scania o nr rej. [...] należącego do skarżącej Spółki, którym wykonywany był przewóz drogowy na potrzeby własne towarów niebezpiecznych. W pojeździe znajdował się ładunek UN 1202 - paliwo silnikowe oraz UN 1203 − olej opałowy lekki. W czasie kontroli stwierdzono, że okazane przez kierowcę instrukcje pisemne dla materiałów UN 1202 i UN 1203 są sporządzone w sposób niezgodny z przepisem 5.4.3. Umowy europejskiej dotyczącej przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 178, poz. 1481), gdyż nie zawierają wyposażenia niezbędnego do wykonywania czynności dodatkowych lub specjalnych, a ponadto dotyczą przewozu towarów w sztukach przesyłki, natomiast kontrolowany przewóz był wykonywany cysterną. Kierowca podpisał protokół kontroli, nie zgłaszając do niego żadnych uwag ani zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] października 2006 r. P. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wys. 200 zł na podstawie lp. 6.1.3. zał. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej: u.t.d., za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych kierujący pojazdem przewożącym towary niebezpieczne, oprócz dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami i wiążącymi umowami międzynarodowymi, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organów lub osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli m.in. instrukcje pisemne na wypadek awarii dotyczące wszystkich przewożonych towarów niebezpiecznych, zgodne z zakresem, formą i językiem określonymi przez umowę ADR. Zgodnie zaś z lp. 5.4.3.8 umowy ADR w instrukcji należy podać odpowiednie polecenia oraz wykaz wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych stosownie do klasy (klas) przewożonych towarów (np. szufla, pojemnik itp.). W instrukcjach pisemnych okazanych przez kierowcę do kontroli nie znalazły się natomiast zapisy dotyczące wykazu wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych.

Zgodnie z treścią art. 92 ustawy o transporcie drogowym, sankcje zawarte w tym przepisie odnoszą się do podmiotów wykonujących przewozy drogowe, a wysokość kary za dane wykroczenia jest obligatoryjna i nie może być dowolnie zmieniana. Za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność przedsiębiorca, który je prowadzi. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. W związku z tym nie jest możliwe, postulowane przez stronę, ukaranie nadawcy przewożonego towaru niebezpiecznego.

Oddalając skargę Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 u.t.d. podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego lub przewozu drogowego na potrzeby własne kierowca (kontrolowany) jest obowiązany mieć przy sobie i okazać na żądanie uprawnionego organu kontroli między innymi dokumenty wymagane przy przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych kierujący pojazdem przewożącym towary niebezpieczne, oprócz dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami i wiążącymi umowami międzynarodowymi, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organów lub osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli instrukcje pisemne na wypadek awarii, dotyczące wszystkich przewożonych towarów niebezpiecznych, zgodne z zakresem, formą i językiem określonymi przez umowę ADR. Informacje jakie powinna zawierać taka instrukcja pisemna określa przepis lp. 5.4.3.1 umowy ADR.

Niesporne jest, że kontrolowany przewóz drogowy towarów niebezpiecznych w dniu [...] października 2006 r. był wykonywany przez skarżącą spółkę oraz że okazane przez kierowcę w czasie kontroli drogowej instrukcje dla materiałów niebezpiecznych UN 1202 i UN 1203 nie zawierały informacji o wyposażeniu niezbędnym do wykonywania czynności dodatkowych lub specjalnych oraz były przeznaczone do przewozu w sztukach przesyłki, a kontrolowany przewóz był wykonywany cysterną. Stosowanie zatem do przepisu lp. 5.4.3.2 umowy ADR instrukcje powinny być dostarczone przez nadawcę i wręczone kierowcy najpóźniej w chwili załadunku towarów niebezpiecznych do pojazdu. Informacje o treści instrukcji powinny być natomiast dostarczone przewoźnikowi najpóźniej w chwili zlecenia przewozu, aby mógł on zapoznać z tymi instrukcjami zainteresowanych pracowników oraz upewnić się, że są oni w stanie prawidłowo je wykonać, a także zapewnić wyposażenie pojazdu w potrzebny sprzęt. Za treść instrukcji, zgodnie z przepisem lp. 5.4.3.3 umowy ADR, odpowiedzialny jest nadawca.

Art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowi natomiast wyraźnie, że karze pieniężnej na podstawie tej ustawy podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz m.in. przepisów ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Odpowiedzialność za skutek w postaci naruszenia powyższych przepisów ponosi więc przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny i nie jest oparta na zasadzie winy. Wysokość kar za poszczególne rodzaje naruszeń jest natomiast ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym i organ nie ma możliwości miarkowania jej wysokości w zależności od okoliczności danej sprawy.

W związku z powyższym organ prawidłowo nałożył na skarżącą − jako podmiot wykonujący przewóz drogowy towarów niebezpiecznych − karę pieniężną w wysokości 200 zł na podstawie lp. 6.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym za wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo sporządzonymi instrukcjami pisemnymi dla kierowcy.

Sąd zaznaczył również, że przepis lp. 5.4.3.3 umowy ADR, który przewiduje odpowiedzialność nadawcy za treść instrukcji, daje natomiast podstawę prawną do wystąpienia przez przewoźnika drogowego z roszczeniem regresowym w stosunku do nadawcy w przypadku, gdy przewoźnik poniesie szkodę z powodu niewłaściwego sporządzenia instrukcji przez nadawcę.

Z treści przepisu lp. 5.4.3.3 umowy ADR nie można natomiast wyciągnąć wniosku, że to nadawca powinien być stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, gdyż przepisy ustawy o transporcie drogowym nie dają podstawy do nałożenia kary pieniężnej na nadawcę towaru niebędącego jednocześnie przewoźnikiem drogowym.

Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że w toku innych kontroli drogowych funkcjonariusze inspekcji transportu drogowego, w tym także inspektor D. C., nie kwestionowali treści takich samych instrukcji pisemnych dla kierowców, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Strona skarżąca w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania administracyjnego sama przyznała, że treść okazanych do kontroli w dniu [...] października 2006 r. instrukcji zawierała drobne błędy. Zachodziły więc w stanie faktycznym ustalonym w niniejszej sprawie w pełni uzasadnione podstawy do nałożenia na stronę kary pieniężnej na podstawie lp. 6.1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie nosi więc cech dowolności, organ prawidłowo ocenił zaistniały w sprawie stan faktyczny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi ani odnośnie naruszenia przez organ przy rozpoznaniu sprawy przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut skargi odnośnie nieprawidłowego wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 87 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 u.t.d.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca spółka wniosła o jego uchylenie w całości oraz poprzedzających decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżąca podniosła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na:

1) braku zastosowania art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 241 ust.1 i art. 89 ust.1 pkt 5 Konstytucji RP w celu rozstrzygnięcia kolizji pomiędzy treścią art. 92 ust. 1 u.t.d oraz lp. 6.1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym z przepisem lp. 5.4.3.3. umowy ADR, w zakresie odpowiedzialności przewoźnika niebędącego nadawcą towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy,

2) niewłaściwej wykładni art. 92 ust. 1 u.t.d. i lp. 6.1.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez przyjęcie, że w zakresie przewozu materiałów niebezpiecznych treść przepisu 5.4.3.3. umowy ADR przewidującego odpowiedzialność nadawcy towaru za treść pisemnej instrukcji dotyczącej każdego przewożonego materiału lub przedmiotu niebezpiecznego lub każdej grupy towarów charakteryzujących się takimi zagrożeniami nie zwalnia podmiotu dokonującego przewozu materiałów niebezpiecznych od odpowiedzialności za wykonywanie przewozu z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy, wydaną przez nadawcę towaru.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że z zestawienia art. 92 ust.1 u.t.d. i lp. 6.1.3. załącznika do ustawy z przepisem lp. 5.4.3.3. umowy ADR wynika, iż pomiędzy tymi przepisami istnieje kolizja. Przewoźnik niebędący nadawcą towaru ponosi odpowiedzialność w postaci obowiązku zapłaty kary pieniężnej za wykonywanie przewozu towaru niebezpiecznego z nieprawidłową instrukcją dla kierowcy, mimo że nie ponosi odpowiedzialności za treść tej instrukcji. Nadawca jest odpowiedzialny za przygotowanie instrukcji, a pomimo to brak jest podstaw do nałożenia kary pieniężnej bezpośrednio na niego, ponieważ przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują takiej sankcji. Roszczenie regresowe przysługujące przewoźnikowi wobec nadawcy nie jest w ocenie strony właściwym rozwiązaniem z uwagi na to, że karze podlega osoba, która nie naruszyła nałożonego na nią przez ustawę prawnego obowiązku lub innego warunku wykonywania przewozu drogowego. Przepis lp. 5.4.3.3. umowy ADR przewidujący odpowiedzialność nadawcy za treść instrukcji oznacza w ocenie skarżącej wyłączenie odpowiedzialności w tym zakresie przewoźnika niebędącego nadawcą towaru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 i 8 u.t.d. karze pieniężnej podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. W myśl zaś art. 87 ust. 1 pkt 2b u.t.d., podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego rzeczy kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać − dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także dokumenty wymagane przy przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Z kolei według art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.) kierujący pojazdem przewożącym towary niebezpieczne, oprócz dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami i wiążącymi umowami międzynarodowymi, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organów lub osób uprawnionych do przeprowadzania kontroli instrukcje pisemne na wypadek awarii dotyczące wszystkich przewożonych towarów niebezpiecznych, zgodne z zakresem, formą i językiem określonymi przez umowę ADR.

W umowie europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) z dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 178, poz.1481) w pkt 5.4.3. określono szczegółowo wymogi przewidziane dla pisemnych instrukcji dotyczących przewożonych materiałów lub przedmiotów niebezpiecznych, w tym dotyczące ich treści, zakresu, formy i języka. Jednocześnie w pkt 5.4.3.3. tej umowy jednoznacznie stwierdzono, iż za treść instrukcji odpowiedzialny jest nadawca.

Skoro tak, to wyszczególnienie w pkt 6.1.3. załącznika do u.t.d. naruszenia obowiązku w postaci przewozu drogowego towarów niebezpiecznych z nieprawidłowo sporządzoną instrukcją pisemną dla kierowcy należy interpretować w ten sposób, iż dotyczy to nieprawidłowości instrukcji z wyłączeniem nieprawidłowości w zakresie jej treści i może dotyczyć jej zakresu, formy czy też języka, o których to wymogach jest mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych.

Inne rozumienie przepisu pkt 6.1.3. załącznika do u.t.d., a mianowicie, iż za nieprawidłowości instrukcji w zakresie jej treści odpowiedzialność ponosi osoba wykonująca transport drogowy, która nie jest jednocześnie nadawcą towaru, pozostawałoby w kolizji − jak trafnie zarzuca się w skardze kasacyjnej − z treścią art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 241 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 5 Konstytucji. W takiej zaś sytuacji na podstawie art. 92 ust. 2 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa miałaby pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową międzynarodową.

W przedmiotowej sprawie organy transportu drogowego ustaliły i oceniły, a Sąd I instancji tę ocenę zaaprobował, iż sama nieprawidłowość w sporządzeniu okazanej do kontroli instrukcji jest wystarczającą przesłanką do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej bez uprzedniej analizy, czy ta nieprawidłowość dotyczy samej treści instrukcji, o jakiej mowa w pkt 5.4.3.3. umowy ADR, czy też innych okoliczności, o jakich mowa w pkt 5.4.3. umowy ADR.

Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z pkt 5.4.3.2. tej umowy instrukcje powinny być dostarczone przez nadawcę i wręczone kierowcy najpóźniej w chwili załadunku towarów niebezpiecznych do pojazdu. Informacje o treści instrukcji powinny być dostarczone przewoźnikowi najpóźniej w chwili zlecenia przewozu, aby mógł on zapoznać z tymi instrukcjami zainteresowanych pracowników oraz upewnić się, że są oni w stanie prawidłowo ją wykonać, a także zapewnić wyposażenie pojazdu w potrzebny sprzęt. Zakres informacji, który powinien być zawarty w instrukcji został określony w pkt 5.4.3.1., przy czym instrukcje powinny być sporządzone zgodnie z wzorem, o jakim mowa w pkt 5.4.3.8. umowy ADR. Poza tym przewoźnik powinien zapewnić, aby kierowca zrozumiał instrukcje i był w stanie je wykonać (pkt 5.4.3.6. umowy ADR).

W świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, iż przewoźnik i kierowca zapoznając się z treścią instrukcji powinni sprawdzić, czy otrzymana instrukcja zawiera informacje przewidziane w tych przepisach. Trudno bowiem byłoby przyjąć, iż przewoźnik, który powinien zapewnić, aby kierowca zrozumiał instrukcję nie był obowiązany sprawdzić, czy otrzymana instrukcja dotyczy przewożonego materiału, czy wymieniono w niej rodzaj zagrożenia dotyczącego tego materiału oraz czy zawarto w niej informacje dotyczące środków zaradczych, które powinien podjąć kierowca.

Na tle powyższych przepisów nie sposób jednak przyjąć, aby na wykonującym przewóz towarów niebezpiecznych spoczywał obowiązek sprawdzenia prawidłowości informacji zawartych w instrukcji pod względem merytorycznym.

Jak już to bowiem powiedziano na wstępie niniejszych rozważań, za treść instrukcji odpowiedzialny jest nadawca (pkt 5.4.3.3. umowy ADR).

W decyzjach organów transportu drogowego podano, że w okazanych do kontroli instrukcjach wymieniono jedynie czynności dodatkowe, bez określenia sprzętu jakim powinny być wykonane, co stanowi naruszenie lp. 5.4.3.8. umowy ADR. Zgodnie w tym przepisem dotyczącym "Dodatkowych i specjalnych czynności kierowcy" należy podać odpowiednie polecenia i wykaz wyposażenia potrzebnego kierowcy do wykonania czynności dodatkowych i specjalnych stosownie do klasy (klas) przewożonych towarów (np. szufla, pojemnik itp.) Ponadto w przepisie tym przyjęto, że jakiekolwiek czynności specjalne zalecane przez nadawcę wymagają specjalnego przeszkolenia kierowcy. O ile ma to zastosowanie, należy podać odpowiednie polecenia oraz wykaz wyposażenia potrzebnego do wykonywania takich czynności.

Za wyżej opisane naruszenia w zakresie prawidłowości sporządzonej instrukcji nałożono na stronę skarżącą (przewoźnika) karę pieniężną, uznając, że za nieprawidłowo sporządzoną instrukcję odpowiada wykonujący przewóz drogowy materiałów niebezpiecznych.

Nie dokonano jednak analizy powołanych wyżej przepisów, a taka analiza była niezbędna, skoro w myśl pkt 5.4.3.3. omawianej umowy ADR za treść instrukcji odpowiedzialny jest nadawca.

Stąd też w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie dokonanie oceny, że zarzucane stronie skarżącej naruszenia w zakresie sporządzonej instrukcji mieszczą się w pojęciu "treść instrukcji", o jakiej mowa w umowie ADR, czy też są to inne naruszenia wykraczające poza to pojęcie.

Przy powyższej ocenie Sąd I instancji będzie miał na uwadze, iż w pkt 5.4.3.8. omawianej umowy ADR (Dodatkowe i specjalne czynności kierowcy) użyto pojęć niedookreślonych w postaci "odpowiednich poleceń", wykazu wyposażenia "stosownie do klas (klasy) przewożonych towarów", a wykaz wyposażenia podano jedynie przykładowo (np. szufla, pojemnik itp.).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ostatniej ustawy.