Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3112/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 18, art. 19, art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2639/17 w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Z. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2639/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. K. na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w pkt 1 stwierdził nieważność § 105 ust. 7.5 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. nr LXX/2187/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa w odniesieniu do działki położonej przy ul. [...] w W., wraz z załącznikiem graficznym w odpowiadającym § 105 ust. 7.5 pkt 1 zaskarżonej uchwały; w pkt 2 zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Z. K. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z. K. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 105 ust. 7.5 pkt 1 uchwały nr LXX/2187/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa (dalej: uchwała), w brzmieniu: "zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków", zaskarżając uchwałę w zakresie w jakim wprowadza zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków, położonych przy ul. [...] na S.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), przez bezpodstawną ingerencję w przysługujące jej prawo własności nieruchomości zabytkowej, wprowadzenie generalnego zakazu rozbudowy, nadbudowy. Podała, że brak jest podstawy prawnej oraz istotnej potrzeby do wprowadzenia w planie zagospodarowania przestrzennego indywidualne skierowanych nakazów, dotyczących tylko i wyłącznie obiektów zabytkowych, bez wprowadzenia podobnych ograniczeń dla innych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem miejscowym.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie, w jakim wprowadza zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków, a w szczególności zapisu § 105 ust. 7.5 pkt 1 uchwały w brzmieniu: "zakaz rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestruj zabytków oraz o zasądzenie kosztów postępowania".

Skarżąca podkreśliła, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania, nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina się kierowała przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Dalej podała, że uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację, pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego, w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawni własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. Powyższe doprowadziło do tego, że mimo wpisania przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków nie jest możliwe przywrócenie jej wartości historycznych: architektonicznych oraz skali budynku z okresu międzywojennego. Tymczasem przedmiotowy zabytek jest jedynym świadectwem działalności inż. J. S. i jedyną pamiątką rozwoju polskiej lotniczej myśli konstruktorskiej w XX-leciu międzywojennym.

Skarżąca, powołując się na zasadę proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji podniosła, że brak jest zatem zasadności dla powielania w przepisach prawa miejscowego ograniczeń wynikających z przepisów o ochronie zabytków przez wprowadzenie określonych zakazów, które odnoszą się jedynie do indywidualnie oznaczonych obiektów zabytkowych i nie mają na celu kształtowania ładu przestrzennego. Wprowadzenie tak dalekich ograniczeń tylko i wyłącznie w odniesieniu do obiektów zabytkowych jest zbyt daleko idącym ograniczeniem prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że przedmiotem ochrony nie jest wyłącznie bryła poszczególnych zabudowań. Z decyzji w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków z [...] lipca 1988 r. wprost wynika, że przedmiotem ochrony jest "budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami warsztatowymi wraz z terenem w granicach posesji". Zagospodarowanie przedmiotowej posesji jest bowiem spójne architektoniczne i cenne nie tylko z uwagi na same walory architektoniczne budynków, ale też ich rozmieszczenie, proporcje i kontekst historyczny – i jako takie powinno być przedmiotem ochrony. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka łub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dla rozważań nad ochroną dziedzictwa kulturowego w planowaniu przestrzennym znaczenie ma przede wszystkim pojęcie zabytku nieruchomego. Ustawodawca doprecyzował go w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez wskazanie, że ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, określone kategorie zabytków nieruchomych: krajobraz kulturowy, układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany, dzieła architektury i budownictwa, dzieła budownictwa obronnego, obiekty techniki (...). Organ podkreślił, że o uznaniu obiektu za zabytek – i związanej z tym powinnością działań obronnych władz publicznych – nie przesądza ustanowienie formy ochrony zabytków, ale istnienie cech określonych w definicji legalnej zabytku. Będąca przedmiotem kwestionowanego planu miejscowego zabudowa posesji przy ul. [...] wypełnia te wymogi. Cechuje się bowiem spójną koncepcją architektoniczną, o bardzo wysokich walorach estetycznych. Jest również świadectwem ważnego w historii Warszawy kształtowania struktur osadniczych M., jaki miał miejsce w dwudziestoleciu międzywojennym ale również powojennej odbudowy tego obszaru. Jest to więc, oprócz materii stricte fizycznej, również element dziedzictwa o charakterze niematerialnym – świadectwa rozwoju Warszawy. Znaczenie ma w tym przypadku zarówno sam układ budynków, ich wielkość, kształt, bryła, jak również detale architektoniczne (wejścia, facjaty itp.). Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie zabytków, ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na stan zachowania. Skoro do rejestru zabytków wpisane zostały obiekty i obszar w takim właśnie kształcie i stanie, oznacza to, że właśnie taki stan jest przedmiotem ochrony. Wobec zabytkowego i szczególnego dla Warszawy charakteru rejonu S., ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zostały opracowane w oparciu o szczegółowe wytyczne konserwatorskie planu, wykonane przez zespół dr arch. K. G., na zlecenie Biura Stołecznego Konserwatora Zabytków Urzędu m.st. Warszawy. Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu dla nieruchomości położonej przy ul. [...] są następstwem Wytycznych Konserwatorskich.

Dlatego też plan miejscowy dla tego terenu przewiduje zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną oraz w § 7 wprowadza ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz ustala strefę krajobrazu kulturowego K-ZK, obejmującą obszar pomiędzy ulicami Puławską, Spacerową, Belwederską, Promenada i Huculską, w której "obowiązuje ochrona historycznych elementów krajobrazu kulturowego i przyrodniczego a także zakaz lokalizowania, rozbudowy i nadbudowy wszelkich obiektów produkcyjnych, urządzeń przemysłowych (....)". W toku procedury uzgodnieniowej projektu planu miejscowego Wojewódzki Konserwator Ochrony Zabytków nie zakwestionował takich zapisów w przedstawionym mu do uzgodnienia projekcie planu (pismo Prezydenta m.st. Warszawy do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2008 r. w dokumentacji planistycznej) i właśnie w takiej formie uzgodnił projekt planu rejonu Starego Mokotowa.

Organ wskazał, że kluczowe znaczenie należy przypisać ochronie istniejącej, w stanie na datę wpisu do rejestru zabytków, substancji mieszkaniowej, która jest niewątpliwie przesłanką konieczną dla zachowania walorów zabytkowych i historycznych zabudowy. Nie godzi ona w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności, zgodnie ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem (a więc w treść prawa własności w rozumieniu art. 140 kodeksu cywilnego). Przyjęcie koncepcji, że już istniejące (aczkolwiek niepotwierdzone – co wynika z przedłożonego przez skarżącą pisma Mazowieckiego Konserwatora Zabytków) przekształcenia w dobrach chronionych w planowaniu przestrzennym (w tym przypadku zabytkach) uniemożliwiają dalszą ich, prewencyjną, ochronę, niweczyłoby podstawowe zasady ustroju RP, jak zasada zrównoważonego rozwoju czy też powinność ochrony dziedzictwa narodowego. Dlatego też należy wskazać, że dokonana w skarżonym planie miejscowym regulacja mieści się w ramach przewidzianych w art. 31 ust 3 Konstytucji RP – a więc podstawy wprowadzenia ograniczeń, przesłanki konieczności ingerencji oraz adekwatności (proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń do chronionego prawnie celu koniecznego do osiągnięcia).

Dodatkowo organ podkreślił, że projekt planu rejonu Starego Mokotowa był wykładany do wglądu publicznego od 25 sierpnia 2008 r. do 25 września 2008 r. W ustawowym terminie skarżąca złożyła uwagi do projektu planu, które częściowo zostały uwzględnione, jednak uwagi skarżącej nie odnosiły się do ustaleń planu kwestionowanych przez skarżącą w skardze. Skarżąca w uwagach z 2 października 2008 r odnosiła się jedynie do terenu, na którym znajduje się Skwer [...]. Na dodatek w uwagach tych sama skarżąca zwraca uwagę na fragment ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który mówi o "zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych (...) umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie". Również na etapie wniosków składanych do opracowywanego planu skarżąca złożyła wniosek, który dotyczył jedynie Skweru [...], natomiast w żaden sposób nie wnioskowała o możliwość nadbudowy bądź rozbudowy budynku przy ul. [...]. Zdaniem organu oznacza to, że organ nie dokonał nieuzasadnionej ingerencji we właścicielskie uprawnienia skarżącej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), ale jednocześnie pamiętać należy, iż jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest wyważanie interesów wszystkich stron. Z przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy wynika samodzielność gminy, przy czym wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru, podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Obowiązek wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa własności skarżącej poprzez naruszenie zasady równości oraz zasady proporcjonalności, w wyniku nadużycia przez gminę władztwa planistycznego. Podstawę prawną wprowadzenia w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń dotyczących zabytków stanowią: ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) oraz ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.). Ustawa o ochronie zabytków wskazuje na zadania publiczne, realizowane przez administrację, związane ze strzeżeniem dziedzictwa kultury, a także definiuje przedmiot ochrony. Forma ochrony zabytków, polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków, stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków. Ustalenia kwestionowanego planu miejscowego spełniają ponadto wymogi pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zawierają ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, zawierają określenia terenów i obiektów chronionych ustaleniami planu, w tym określają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów. Zgodnie § 3 pkt 4 tego rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W przedmiotowej sprawie ochroną w planie miejscowym zostały objęte wszystkie budynki, znajdujące się na nieruchomości przy ul. [...]. Kwestionowany przez skarżącą przepis § 105 ust. 7.5 pkt 1 przedmiotowej uchwały wskazuje na szczegółowe zasady w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że własność, jakkolwiek jest to prawo szczególnie chronione, nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia prawa własności dopuszcza w pierwszym rzędzie Konstytucja RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Przesłanki uzasadniające ograniczanie własności konkretyzuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Jakkolwiek w art. 31 ust. 3 Konstytucji nie wymieniono jako przesłanki ograniczenia prawa własności – ochrony dóbr kultury czy zabytków ani innych wartości związanych z dostępem do szeroko rozumianej kultury to, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 października 2007 r., K 20/07, "należy przyjąć, że ograniczenia własności zabytków są dopuszczalne w celu ochrony szczególnej wolności innych osób, wymienionej w art. 73 Konstytucji, tj. wolności do korzystania z dóbr kultury. Aby ta wolność mogła być zrealizowana niezbędne są działania władz publicznych, mające na celu ochronę zabytków. Podstawę tych działań stanowią przepisy ustawy o zabytkach".

W ścisłym związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP pozostaje art. 5 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. Dziedzictwo to podlega ochronie a zaistniałe w nim ubytki w żaden sposób nie przesądzają o braku podstaw do dalszych działań ochronnych, wręcz przeciwnie – tym bardziej nakazują chronić te elementy, które można jeszcze ocalić.

W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Wynika to z okoliczności, że stanowią one "wartość wysoką cenioną", która w szczególny sposób powinna być uwzględniana w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

Dalej Sąd wskazał na art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), który dopuszcza prowadzenie robót budowlanych przy obiektach zabytkowych. Ustawodawca w tym przepisie wyróżnił dwie sytuacje, a mianowicie – gdy prowadzenie robót wymagających pozwolenia na budowę dotyczy prac przy obiekcie lub na obszarze objętym ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków oraz gdy dotyczy obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W pierwszym przypadku przed wydaniem pozwolenia na budowę konieczne jest uzyskanie przez inwestora stosownego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (z wyjątkiem rozbiórki, kiedy to należy uzyskać decyzję właściwego ministra do spraw kultury o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków). Wspomnieć tu trzeba, że choć kolejne nowelizacje prawa budowlanego w znacznym stopniu ograniczyły katalog przypadków, w których uzyskanie pozwolenia na budowę jest konieczne, to ustawodawca nadal zapewnił ochronę zabytków rejestrowych. I tak przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, m.in. w przypadku remontu obiektów wpisanych do rejestru zabytków czy też instalowania tablic czy urządzeń reklamowych na takich obiektach. Pozwolenie to wydawane jest po to, aby określić warunki prowadzenia inwestycji w sposób, który zapewni ochronę zabytku. Zakaz robót budowlanych nie jest jedyną formą ochrony zabytku. W kontekście rozpatrywanej sprawy jest to o tyle istotne, że wszelkie prace budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, w tym remont, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, co więcej uzyskanie tego pozwolenia musi poprzedzać pozwolenie na prowadzenie tych robót, wydane przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Kwestionowany przez skarżącą przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia zatem przeprowadzanie wszystkich robót budowlanych, które mogą być konieczne dla utrzymania zabytku, a będą wykraczać poza remont. Postanowienia zaskarżonego przepisu ograniczają skarżącej możliwość realizacji przysługującego im prawa własności oraz urzeczywistnienia jej słusznego interesu w zagospodarowaniu nieruchomości, w sposób zapewniający realizację jej potrzeb bytowych i inwestycyjnych.

W świetle powyższych rozważań Sąd Wojewódzki uznał, że Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje we wskazanym zakresie i podkreślił, że ustawodawca celowo nie wskazał w przywołanych przepisach na treść ustaleń i czynności, jakie powinny podjąć właściwe organy, w celu zapewnienia należytej ochrony zabytkom. Ustawodawca pozostawił te kwestie do oceny właściwym organom, które w granicach przysługującego im władztwa planistycznego, są zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań. Przywołane wcześniej przepisy rangi ustawowej stanowią podstawę prawną dla obowiązków spoczywających na właściwych organach, zaś forma ich realizacji jest zależna od danych okoliczności. Wobec uznaniowości na gminie tym bardziej spoczywa ciężar uzasadnienia, by chronić się przed zarzutem arbitralności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego jaka była treść uwag skarżących zgłaszanych w toku prac planistycznych. Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego. W brakach w przedstawionym zakresie należy zdaniem Sądu Wojewódzkiego upatrywać przesłanek stwierdzenia nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w stosunku do ogólnikowo wskazanych w uzasadnieniu przyczyn uwzględnienia skargi;

– art. 151 ustawy p.p.s.a. przez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 140 kodeksu cywilnego przez "jego niezastosowanie i pominięcie możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącej specyfiki nieruchomości skarżącej i podstaw do ograniczenia prawa własności";

– art. 31 ust. 3 Konstytucji przez jego błędną wykładnię (w zakresie w jakim w ogóle można uznać, że Sąd I instancji dokonał wykładni tego przepisu – co zostanie omówione przy zarzucie naruszenia przepisów procesowych) i uznanie, że wprowadzone ograniczenia naruszyły dopuszczalne ramy proporcjonalności;

– art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu na dzień 14 stycznia 2010 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) przez jego niezastosowanie i pominięcie wymogu uwzględniania "wartości wysoko cenionych" w planowaniu przestrzennym;

– art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i uznanie, że ograniczenie prawa własności skarżącej uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego, podczas gdy przepisy te zawierają podstawę prawną ograniczania prawa własności;

– art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 17 ust. 7b u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 października 2010 r.) oraz § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) przez ich niezastosowanie;

– art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

– art. 29 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wyroku, aczkolwiek przedstawiona przez Sąd Wojewódzki ogólnikowa i mało precyzyjna argumentacja mogła utrudnić stronom właściwe zrozumienie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku możliwa była jego kontrola instancyjna, gdyż Sąd Wojewódzki przedstawił stan prawny sprawy oraz zasadnicze okoliczności determinujące stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Mianowicie Sąd Wojewódzki uwzględnił skargę, w której zakwestionowano zasadność wprowadzonych planem miejscowym ograniczeń w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów położonych przy ul. [...] w W., objętych wpisem do rejestru zabytków.

Przypomnieć należy, że strona w skardze i dalszych pismach procesowych wskazywała na zbyt daleko idącą i nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące jej prawa własności zabytkowej nieruchomości, co do której przygotowywana jest koncepcja prac restauratorskich, przy współpracy z właściwym Konserwatorem Zabytków. Skarżąca akcentowała, że z racji wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków wszelkie prace budowlane wymagają odpowiednich decyzji (uzgodnień) organu ochrony zabytków, który może kompetentnie kształtować plan ochrony konkretnego zabytku oraz prawne możliwości rozbudowy chronionych obiektów, czy ich modernizacji.

Z kolei Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wskazała na walory architektoniczne i historyczne warunkujące uznanie zabudowy posesji przy ul. [...] za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ wyjaśnił, że przyjęte ustalenia planu wynikają z opracowanych wytycznych konserwatorskich, oraz zostały uzgodnione w procedurze planistycznej przez Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków. Ponadto zaznaczono, że: "Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma ochrona istniejącej, w stanie na datę wpisu do rejestru zabytków, substancji mieszkaniowej, która jest niewątpliwie przesłanką konieczną dla zachowania walorów zabytkowych i historycznych zabudowy. Nie godzi ona w istniejący stan zagospodarowania i nie uniemożliwia wykonywania prawa własności, zgodnie ze społeczno-gospodarczym jego przeznaczeniem (art. 140 k.c.)". Rada Miasta podniosła również okoliczność, że wobec braku stosownych uwag i wniosków skarżącej w toku uchwalania planu, organom nie były znane plany inwestycyjne co do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę prawidłowo uwzględnił przepisy art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.), stanowiące podstawę wprowadzonych w przedmiotowym planie miejscowym ustaleń dotyczących ochrony zabytków w wyznaczonej strefie ochrony krajobrazu kulturowego, w tym co do nieruchomości położonej przy ul. [...].

Zaznaczyć należy, że w myśl art. 7 u.o.z. ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z ustawowych form ochrony zabytków obok wpisu do rejestru zabytków, uznania za pomnik historii bądź utworzenia parku kulturowego. Szczegółowe unormowania co do realizacji obowiązku uwzględniania w aktach planistycznych ochrony zabytków zawarte zostały w przepisach art. 18 i 19 u.o.z., ponadto w art. 20 u.o.z. ustanowiono wymóg uzgadniania projektów planów miejscowych z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Dokonywane przez organy gminy ustalenia w planie miejscowym służące ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego, mającego umocowanie ustawowe do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.

Rzeczą Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie była ocena, czy organ planistyczny określając warunki dotyczące zabudowy przedmiotowej nieruchomości uczynił to zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym oraz czy nie nadużył władztwa planistycznego. W związku z zawartymi w skardze zarzutami należało w szczególności rozważyć, czy uprawnienia właścicielskie skarżącej zostały ograniczone proporcjonalnie do wymogów ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, podlegających uwzględnieniu przy uchwalaniu planu miejscowego.

Podkreślenia wymaga, że zarówno wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, jak też prawo własności są wartościami, które organ planistyczny ma obowiązek uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 4 i pkt 7 u.p.z.p.). W sytuacjach zatem gdy dochodzi do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego konieczne jest ich wyważenie przez organ planistyczny. Gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości muszą zadbać o to, aby przyjmowane ustalenia planu pozostawały w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów.

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na unormowanie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym w planach miejscowych określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu. Z powyższym przepisem koresponduje art. 19 ust. 3 u.o.z. stanowiący, że w planie ustala się w zależności od potrzeb strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Z przytoczonych regulacji wynika, że w rozważanym przypadku Rada Miasta powinna wykazać, że niezależnie od ochrony ustanowionej w drodze wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków wystąpiły okoliczności świadczące o niezbędności wprowadzenia dodatkowo w planie miejscowym ograniczeń w postaci zakazu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy obiektów położonych przy ul. H. .... Należy bowiem przyjąć, że ochrona zabytków realizowana przez organ planistyczny powinna być komplementarna do innych form ochrony zabytków, tak aby działania różnych organów administracji publicznej w sposób efektywny zapewniały warunki prawne umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie stosownie do art. 4 pkt 1 i 6 u.o.z. Ponadto każdy z właściwych organów ma obowiązek uwzględnienia przy podejmowaniu działań związanych z ochroną zabytków interesu właściciela, któremu z mocy art. 5 u.o.z. przypisane są określone uprawnienia i obowiązki związane z opieką nad zabytkiem.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało stwierdzić, że Rada Miasta w odpowiedzi na skargę oraz w dalszych pismach procesowych nie wykazała konkretnych okoliczności, uzasadniających przyjęte w planie ustalenia w zakresie ochrony zabytkowej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Przedstawiona przez organ argumentacja dotycząca wartości historycznych i kulturowych zabudowań znajdujących się przy ul. H. ... potwierdzała w istocie zasadność wpisu tej nieruchomości do rejestru zabytków, ale nie stanowiła usprawiedliwienia dla przyjętych w planie miejscowym ograniczeń w zakresie rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oznaczonych obiektów. W szczególności organ nie wykazał, aby ustanowione w planie ograniczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości były niezbędne dla ochrony zabytków realizowanej w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego oraz innych wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W tym kontekście Sąd trafnie zaakcentował, że forma ochrony zabytków, polegająca na wpisie obiektu do rejestru zabytków stanowi najwyższy reżim ochrony przewidziany ustawą o ochronie zabytków. Oczywiście okoliczność ta co do zasady nie wyklucza zastosowania co do konkretnych zabytków dodatkowych ustaleń ochronnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz musi być to podyktowane względami wskazującymi na niezbędność takich rozwiązań z punktu widzenia potrzeb ochrony zabytków i wymagań związanych z ustalaniem zasad zagospodarowania i zabudowy oznaczonego terenu.

W niniejszej sprawie Rada Miasta nie przedstawiła argumentacji potwierdzającej potrzebę zastosowania wobec przedmiotowej nieruchomości dalej idącej ochrony niż to wynika z wpisu do rejestru zabytków.

Ponadto Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że stosownie do art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wymieniony przepis urzeczywistnia wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego zasadę, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób przewidziany w przepisach, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Należy zaakcentować, że wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, zostały szczegółowo określone w Prawie budowlanym oraz w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – zwłaszcza w art. 36 u.o.z. Szerokie kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków z zakresu reglamentacji prawno-budowlanej niewątpliwie w sposób znaczący wpływają na ochronę zabytków w związku z działaniami inwestycyjnymi. Dlatego w niniejszej sprawie należało założyć, że działania właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków podejmowane w ramach ochrony zabytków rejestrowych będą wystarczające, a przede wszystkim pozwolą na zindywidualizowane określenie warunków robót budowlanych planowanych przez właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Z tych względów prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że Rada Miasta przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając w planie ustalenia uniemożliwiające skarżącej prowadzenie inwestycji w zakresie rozbudowy, nadbudowy, przebudowy obiektów zabytkowych znajdujących się na nieruchomości stanowiącej jej własność. Sąd Wojewódzki, nawiązując do art. 31 ust. 1 Konstytucji RP prawidłowo wywiódł, że w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności.

Dodać należy, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego musza uwzględniać normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę proporcjonalności. Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów (por. wyroki NSA z: 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r., II OSK 1026/17).

W rozpatrywanej sprawie powyższe wymagania nie zostały spełnione co oznaczało, że zakwestionowane postanowienia planu dokonane zostały z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkowało nieważnością części planu, orzeczoną przez Sąd Wojewódzki na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.