Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2649/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1art. 178 ust. 1;
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia rzeczoznawcy majątkowemu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] stycznia 2012 r., którą wymierzył rzeczoznawcy majątkowemu A. I. (dalej skarżący) karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres dziewięciu (9) miesięcy. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano m.in. art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. nr 248, poz. 1494 ze zm.), dalej rozporządzenie z 18 listopada 2011 r.

Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

I. W maju 2010 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) zwrócił się do Ministra Infrastruktury (poprzednik Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) ze skargą, w której zarzucił, że skarżący jako rzeczoznawca majątkowy wykonuje czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, a także nie dochowuje staranności właściwej dla zawodowego charakteru tych czynności. Wojewoda zarzuty te odniósł do czynności sporządzenia 420 operatów szacunkowych, określających wartość nieruchomości przeznaczonych pod budowę drogi wojewódzkiej nr [...], dla potrzeb postępowań odszkodowawczych. Na dowód załączył do skargi 16 operatów szacunkowych z 8 marca 2010 r. w wersji pierwotnej i w wersji poprawionej, które w jego ocenie są reprezentatywne dla wszystkich sporządzonych 420 operatów, w tym 1 operat szacunkowy dotyczący działki gruntu, położonej w miejscowości s., w gminie T., powiat S. - wersja pierwotna została sporządzona wspólnie z rzeczoznawcą majątkowym K. M. W uzasadnieniu skargi Wojewody wskazano:

1. Błędne określenie przedmiotu i zakresu wyceny - w przypadku obciążenia nieruchomości prawem dożywocia, czy też użytkowaniem – skarżący nie określił wartości tego prawa, jak również nie uzasadnił braku wpływu ww. praw na wartość nieruchomości. Ponadto w przypadku, gdy nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego nie określił wartości tego prawa, nie pomniejszył również wartości prawa własności o wartość prawa użytkowania wieczystego;

2. Skarżący nie zamieścił w źródłach danych merytorycznych decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej oraz mapy podziału, jak również zaświadczenia o przeznaczeniu wycenionej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

3. Skarżący nie opisał stanu prawnego przedmiotu wyceny oraz nie zamieścił pełnej informacji o stanie prawnym nieruchomości, z której wydzielono wycenianą działkę (brak omówienia treści wpisów w księdze wieczystej odnośnie właścicieli i użytkowników wieczystych).

4. Brak w operatach opisu przedmiotu wyceny. Opisana została jedynie działka, z której przedmiot wyceny został wydzielony. Skarżący napisał, że wyceniana nieruchomość została opisana w pkt 8 operatu, podczas gdy pkt 8 takiego opisu nie zawiera;

5. Ogólnikowe wskazanie podstawy prawnej wyceny, tj. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie z 21 września 2004 r., bez wskazania który ustęp rozporządzenia zastosowano. Ponadto, wskazanie przepisów art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. było niewłaściwe, bowiem ust. 3 i 4 stosuje się alternatywnie;

6. Brak rzetelnej analizy i charakterystyki rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, opisujących właściwy rynek ze względu na rodzaj, obszar, i okres objęty analizą;

7. Skarżący nie określił właściwie rynków nieruchomości, uwzględniających rodzaj wycenianych nieruchomości. Do analizy przyjął jeden rynek, bez względu na charakter wycenianych nieruchomości i określił go jako "rynek nieruchomości przekazanych na potrzeby nowych lub rozbudowę istniejących dróg publicznych". Utworzona w oparciu o te założenia baza danych o nieruchomościach przyjętych do porównania zawiera dane o transakcjach nieruchomościami o bardzo zróżnicowanym charakterze. Znalazły się w niej zarówno działki z terenów wiejskich, wydzielone z gruntów pod uprawy polowe, jak i miejskie, wydzielone z terenów budownictwa jednorodzinnego. Ponadto do bazy porównawczej skarżący przyjął transakcje drogami prywatnymi (wewnętrznymi), których stronami były osoby fizyczne. Zatem, nie został spełniony warunek doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Doprowadziło to do znacznego zróżnicowania cen, od 2,24 zł/m2 (działka wydzielona z gruntu przeznaczonego pod uprawy rolne) do 28.65 zł/m2 (działka wydzielona z gruntu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną). Skarżący jako jedną z cech rynkowych przyjął przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ta cecha powinna stanowić kryterium doboru nieruchomości podobnych;

8. Pomimo wskazania przez autorów operatów – w tym skarżącego, przedziału czasowego od listopada 2008 r. do września 2009 r., to do porównania przyjęto 4 nieruchomości z okresu: luty - sierpień 2008 r., w tym jedną transakcję zawartą ponad 2 lata wstecz w stosunku do daty wyceny;

9. Współczynnik uwzględniający zmianę cen nieruchomości ze względu na upływ czasu został ustalony w niewłaściwy sposób. Ponadto w załączniku stanowiącym bazę danych do wyceny, ceny jednostkowe zostały nieprawidłowo skorygowane (-0,9% miesięcznie) - dwie pierwsze pozycje w tabeli są skorygowane w górę (zwiększone), a pozostałe prawidłowo w dół, tj. pomniejszone, co przekłada się na wadliwość ustalenia ceny średniej i na wynik końcowy;

10. Sformułowanie dotyczące aktualności operatu sugeruje brak jego aktualności po dacie sporządzenia wyceny;

11. Skarżący przekroczył swoje uprawnienia oraz ramy operatu szacunkowego, wypowiadając się co do wysokości odszkodowania ustalanego przez organ;

12. W protokole z oględzin nie zawarto opisu nieruchomości wycenianej (tak twierdzi rzeczoznawca majątkowy), lecz opis nieruchomości, z której wydzielono szacowaną działkę. Ponadto, każdy protokół zawiera nieczytelne podpisy, co sugeruje, że dotyczy to właściciela, użytkownika lub przedstawiciela prawnego, tymczasem podpisy na wszystkich protokołach są identyczne.

Ponadto Wojewoda wskazał, że po wezwaniu do uzupełnienia ww. braków i usunięcia ww. nieprawidłowości, operaty "poprawione", pomimo naniesionych poprawek, w dalszym ciągu zawierały te same błędy oraz dodatkowe błędy, tj.:

13. W dalszym ciągu jako jedną z cech rynkowych przyjmowano przeznaczenie w planie, podczas gdy ta cecha powinna stanowić kryterium doboru nieruchomości podobnych, przy czym w załącznikach cecha ta określona została jako "przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego", natomiast w tabeli jako "przeznaczenie otoczenia przedmiotu wyceny w planie zagospodarowania przestrzennego";

14. Nieruchomość o cenie maksymalnej nie została zamieszczona w bazie transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogę. Tym samym, nie została uwzględniona cena maksymalna przy obliczeniu zakresu współczynników korygujących, co miało wpływ na dalsze obliczenia, a w konsekwencji na wartość rynkową wycenianej nieruchomości;

15. We wszystkich protokołach z oględzin, wyceniane nieruchomości opisano w niemal identyczny sposób. Protokoły te zawierają zbyt mało cech różnicujących nieruchomości - jedyną taką cechą jest otoczenie. Ponadto, dwa protokoły, sporządzone z tą samą datą, zawierają różne opisy tej samej nieruchomości;

16. Zarówno w operatach pierwotnie złożonych, jak i "poprawionych", zamieszczono tą samą datę ich sporządzenia, co skutkuje tym, iż w aktach sprawy znajdują się operaty szacunkowe o różnej treści, sporządzone z tą samą datą.

II. W związku z powyższym Minister Infrastruktury w lipcu 2010 r. wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne w przedmiocie jego odpowiedzialności zawodowej, o czym prawidłowo go powiadomił. Jednocześnie akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Po przeprowadzeniu ww. postępowania, w oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego, które odbyło się z udziałem skarżącego na posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na wniosek tej Komisji wymierzył karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres dziewięciu miesięcy.

Organ stanął na stanowisku, że owo postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący naruszył przepisy prawa obowiązującego w dacie wykonywania wskazanych przez Wojewodę operatów, tj. art. 156 ust. 3 i ust. 4, art. 174 ust. 3 i ust. 3a, art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., a także § 36 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 5 i pkt 7 rozporządzenia z 21 września 2004 r. Nadto Minister stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi Wojewody są uzasadnione, z wyłączeniem jednego, tj. odnoszącego się do niezamieszczenia w bazie transakcji gruntami przeznaczonymi pod ww. drogę transakcji nieruchomości o cenie maksymalnej, gdyż nie było możliwości zweryfikowania tego zarzutu.

Skarżący w terminie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:

1. art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego w stopniu pozwalającym wymierzyć ww. karę;

2. § 55 ust. 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. poprzez jego błędną jego wykładnię i wadliwe określenie informacji niezbędnych przy wykonywaniu wyceny;

3. art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. poprzez brak jego zastosowania do oceny zawartej w operatach klauzuli o treści "nie udziela się gwarancji co do aktualności sporządzonej wyceny po dacie sporządzenia operatu", stanowiącej w świetle tego przepisu stwierdzenie niezbędne dla zwrócenie uwagi odbiorcy operatu na mogące wystąpić w przyszłości okoliczności;

4. art. 18 ust. 1a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) dalej spec ustawa drogowa poprzez brak jej zastosowania do oceny zawartej w operatach klauzuli o treści "wartość nieruchomości określona w niniejszym opracowaniu stanowi zgodnie z zapisami ustawy wymienionej w pkt 4.2.1. jedynie podstawę do określenia wysokości należnego odszkodowania i nie jest z nim w żadnym przypadku równoważna. Wysokość odszkodowania przyznanego przez organ administracyjny powinna różnić się od oszacowanej wyżej wartości między innymi w zależności od okoliczności opisanych w powołanej ustawie i innych przepisach prawa";

5. art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez zastosowanie jego niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej i zastosowanie go do stanów faktycznych nieadekwatnych względem jego treści.

Mając to na uwadze skarżący wniósł o uchylenie kary.

III. Minister ponownie rozpoznając sprawę przekazał akta skarżącego do Komisji Odpowiedzialności Dyscyplinarnej w celu przeprowadzenia wobec skarżącego ponownego postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał, że postępowanie to ma na celu zbadanie - w kontekście zarzutów Wojewody, czy skarżący wypełnił obowiązki z art. 175 u.g.n.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania wyjaśniającego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej ustaliła, że potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym znajdują zarzuty opisane w ww. pkt 3-12, 14 i 16. Pozostałe zarzuty (pkt 1-2, pkt 13) uznała zaś niedowiedzione. W związku z powyższym wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. kary zawieszenia uprawnień zawodowych na okres dziewięciu miesięcy.

Minister utrzymując w mocy swoją wcześniejszą decyzję na wstępie ustalił następujący stan faktyczny sprawy, a mianowicie;

Skarżący A. I. działał w ramach konsorcjum realizującego zamówienie publiczne, polegające na określeniu wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ramach tego zamówienia dnia 8 marca 2010 r. sporządzonych zostało 420 operatów szacunkowych. Wojewoda L. w dniu [...]kwietnia 2010 r. wezwał lidera konsorcjum do uzupełnienia braków i nieprawidłowości w owych operatach szacunkowych. Na skutek tego skarżący sporządził kolejne operaty szacunkowe (wersja poprawiona) datowane - tak jak wersja pierwotna, na dzień 8 marca 2010 r. Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż lider konsorcjum w dniu 20 kwietnia 2010 r. przekazał zamawiającemu poprawione operaty szacunkowe. Wobec tego przyjęto, że operaty w wersji poprawionej powstały między 6, a 20 kwietnia 2010 r. i w związku z tym data ich sporządzenia winna pochodzić z tego okresu, a nie z 8 marca 2010 r. Minister stwierdził również, że w operatach szacunkowych brak jest jakiejkolwiek informacji, że mają one charakter wersji poprawionej, i że w związku z tym wycofuje się z obiegu prawnego operaty szacunkowe w wersji pierwotnej. Na skutek tego, po dacie 20 kwietnia 2010 r. w obiegu prawnym funkcjonowały po dwie wersje operatów szacunkowych, określających wartości tych samych przedmiotów wyceny bez jednoznacznego wskazania, która wersja jest poprawna. Przy okazji Minister przypomniał, że zdaniem skarżącego taki stan rzeczy jest "wynikiem działania zamawiającego".

Oceniając wykonane prace, zdaniem Ministra, operaty szacunkowe zawierały poważne błędy zasadnicze, w tym rachunkowe, polegające na źle wyliczonych cenach jednostkowych (tabela 14.2 wersja pierwotna), co w konsekwencji prowadziło do błędnie określonych wartości przedmiotów wyceny, a także błędy formalne - skarżący odzwierciedlił stan nieruchomości z dnia oględzin, tj. 15 lutego 2010 r., co sam potwierdził w odpowiedzi udzielonej w toku postępowania. Organ podniósł, że stan nieruchomości, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej, powinien zostać ustalony na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ww. drogi wojewódzkiej z 17 lipca 2009 r.). Ustalenie stanu nieruchomości nastąpiło zatem według Ministra z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej. Ponadto organ podniósł, że skarżący sporządzał protokoły opisujące stan nieruchomości bez udziału właścicieli lub użytkowników wieczystych tych nieruchomości.

Minister omówił poszczególne zarzuty skargi Wojewody (16 punktów zawartych w skardze Wojewody i jej uzupełnieniu), przy czym podzielił stanowisko Komisji, że zarzuty zawarte w pkt 1 i 2 oraz 13 nie zostały udowodnione.

Potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym w ocenie organu znalazły natomiast zarzuty wymienione w pkt 3 i 12 skargi Wojewody. Organ szczegółowo omówił ujawnione nieprawidłowości i stwierdził, że stan opisany w operatach szacunkowych, zarówno w wersji pierwotnej, jak i wtórnej, odzwierciedla stan nieruchomości z dnia 15 lutego 2010 r., a nie z dnia wydania decyzji Wojewody z lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stanowi to więc naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, co potwierdzają protokoły z oględzin nieruchomości. Minister podniósł przy tym, że oględziny nieruchomości były przeprowadzone jednostronnie - bez udziału właścicieli i użytkowników wieczystych, a zatem protokoły z tych oględzin stworzył skarżący w sposób nieuprawniony. Opis stanu nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji, tj. 17 lipca 2009 r. winien był dostarczyć organ prowadzący postępowanie. Protokoły z oględzin nieruchomości odzwierciedlają stan nieruchomości z dnia 15 lutego 2010 r., tj. około sześć miesięcy po wydaniu decyzji Wojewody z lipca 2009 r. Zdaniem organu z faktu zamieszczenia na protokołach oględzin jednego podpisu należy wnioskować, że w oględzinach nie uczestniczyli właściciele użytkownicy wieczyści oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Protokoły zostały podpisane tylko przez skarżącego, co sam potwierdził w postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem Ministra powyższymi działaniami skarżący naruszył zasadę szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania, wyrażoną w art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz w art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4 specustawy drogowej.

Za zasadne organ przyjął także zarzut z pkt 4 skargi Wojewody, gdyż w operatach szacunkowych w pkt 8 opisano tylko nieruchomość, z której wydzielony został przedmiot wyceny, nie opisano zaś przedmiotu wyceny. Takimi działaniami skarżący naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Odnośnie zarzutu z pkt 5 skargi Wojewody Minister stwierdził, że jest on zasadny, gdyż istotnie skarżący nie wykazał w operatach szacunkowych przepisu, który zastosował w procedurze wyceny, a to stanowiło brak szczególnej staranności w wykonywaniu czynności szacowania. Organ wskazał przy tym, że skarżący jako rzeczoznawca majątkowy powinien zawsze mieć na względzie, iż operat szacunkowy sporządza dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości. Niezbędne jest więc dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki doszedł on do zawartych w operacie wniosków, gdyż umożliwia to ocenę prawidłowości tego dowodu, w tym przypadku w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Minister wskazał, że z wyjaśnień złożonych przez skarżącego wynika, że "wskazanie szczegółowe zastosowanego ustępu nie wnosi nic do wyceny, a zwłaszcza nie wpływa na określoną wartość". Stwierdzenie to dla organu dowodzi, że skarżący w sporządzonych operatach szacunkowych zajmował się wyłącznie wartością, a nie sposobem dochodzenia do wartości nieruchomości, a zatem naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n.

Dla Ministra potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym znalazły także zarzuty opisane w pkt 6 i 7 skargi Wojewody. Organ wyjaśnił na czym polega i jak winna zostać przeprowadzona wycena porównawcza i mając to na uwadze wskazał, że 5 transakcji zawartych w okresie od 11 lutego 2008 r. do 22 sierpnia 2008 r. nie powinno znaleźć się w zbiorze nieruchomości przyjętych przez skarżącego do porównań. Z tego wynika, że zbiór nieruchomości, które spełniały założenia czasowe został ograniczony do 10, a tym samym nie spełniał warunku zastosowania metody korygowania ceny średniej, która wymaga minimum 11 transakcji. Ponadto uznano, że trudno przyjąć, że nieruchomości położone na terenie miasta Łęczna (5 transakcji) spełniało kryteria nieruchomości podobnej pod względem położenia w odniesieniu do nieruchomości zlokalizowanych na terenach wiejskich. Powyższy wniosek Minister odniósł do wycenianej nieruchomości położonej w L. przy ul. K., gdzie do porównań można było przyjąć nieruchomości położone na terenie np. L. a nie na terenach wiejskich. Nadto Minister podniósł, że z opisu w pkt 10.3 wynika, że skarżący analizował również transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi zawarte przez osoby fizyczne, podczas gdy grunty pod drogi publiczne mogą nabywać wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Tak więc Minister uznał, że także z tego względu przyjęty przez skarżącego zbiór transakcji do określenia wartości nie był właściwy. Przypomniano przy tym, że sam skarżący pytany o powyższe kwestie stwierdził, że "Nieruchomości zostały dobrane do bazy pod kątem podobieństwa do wszystkich nieruchomości występujących na tym odcinku drogi. Wyceniane nieruchomości stanowiły zarówno działki MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) w mieście Łączna, jak i działki rolne w sąsiednich wioskach". Taki "uniwersalny" zbiór nieruchomości porównawczych nie spełnia zdaniem Ministra warunku podobieństwa, o którym mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., ze względu np. na stan otoczenia - tereny rolne i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponadto przyjęcie przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako jednej z cech rynkowych jest niewłaściwe, bowiem przeznaczenie gruntów pod drogi było w przypadku przedmiotowych wycen podstawowym kryterium doboru nieruchomości podobnych. Skarżący potwierdził jednocześnie w toku postępowania wyjaśniającego, że "wszystkie nieruchomości w bazie były drogami lub stanowiły transakcje drogowe". Tak więc na podstawie nieruchomości przyjętych do porównań nie mógł on wyznaczyć wagi tej cechy, gdyż wszystkie transakcje dotyczyły "nieruchomości drogowych". Reasumując organ uznał, że skarżący ww. zachowaniem naruszył przepisy art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, § 4 ust. 4 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia 21 września 2004 r.

Potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym znalazły także zdaniem Ministra zarzuty wymienione w pkt 8 i 9 skargi. Jak wynika z analizy tabeli "Transakcje gruntami pod drogi w powiatach L. i S.", pięć transakcji zostało zawartych w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. i zgodnie z wcześniejszą deklaracją nie powinny się znaleźć w zbiorze nieruchomości przyjętych do porównań. Owy przedział czasowy zakreślił sam skarżący, którego następnie sam nie przestrzegał. W operatach szacunkowych w wersji poprawionej podał prawidłowy przedział czasowy w odniesieniu do przyjętego zbioru transakcji. Wykres zmiany cen dotyczy przedziału czasowego od [...] listopada 2007 r. do [...] stycznia 2010 r. Porównanie transakcji opisanych w tabeli i wykresu zmiany cen pozwala zdaniem organu stwierdzić, że jest on niespójny, gdyż w tabeli odnotowano 15 transakcji, a na wykresie jest 13 transakcji. Jak wynika z tabeli, w przedziale cenowym 14-15 zł/m2 powinno znajdować się 8 transakcji, natomiast na wykresie w tym przedziale cenowym nie pokazano żadnej ceny. Ponadto skarżący nie wskazał wprost zmiany cen w tempie -0,9% miesięczne, np. poprzez pokazanie funkcji, z której można by było to stwierdzić. Zdaniem Ministra takie tempo zmiany cen na rynku jest niewiarygodne, jeśli przyjęte transakcje są "uniwersalne" i miały zapewnić wycenę wszystkich nieruchomości będących przedmiotem zamówienia (420szt.). Organ zauważył, że w operatach szacunkowych w wersji pierwotnej wszystkie ceny jednostkowe zostały nieprawidłowo obliczone, co świadczy o wyjątkowym braku staranności ze strony skarżącego. Natomiast w operatach szacunkowych w wersji poprawionej skarżący usunął niezgodności pomiędzy wskazanym okresem badania cen i datami transakcji w zestawieniu nieruchomości porównawczych oraz poprawił błędy rachunkowe przy obliczaniu cen jednostkowych. Mimo to uznano, że nie można przyjąć zestawu transakcji "uniwersalnych" do wyznaczenia zmian cen na rynku. Wyznaczone tempo zmian cen w wysokości 0,003% miesięcznie jest całkowicie niewiarygodne. Organ wskazał, że skarżący nie podał, w jaki sposób obliczył ww. wskaźnik, a tym samym naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n.

Odnośnie zarzutów opisanych w pkt 10 i 11 skargi Minister - powołując się na art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. oraz § 58 rozporządzenia z 21 września 2004 r., stwierdził, że skarżący nie miał prawa zamieszczać w operacie szacunkowym klauzuli nie udzielającej gwarancji, co do jego aktualności po dniu sporządzenia, gdyż było to bezpodstawne i sprzeczne z zasadami logicznego działania. Wyjaśniono przy tym, że aktualność operatu szacunkowego potwierdza rzeczoznawca majątkowy, który go sporządził poprzez dołączenie do niego klauzuli, w której oświadcza jedynie o aktualności operatu. Natomiast korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu. Dalej organ odwołując się do art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. stwierdził, że rola rzeczoznawcy majątkowego w procesie ustalania wysokości odszkodowania kończy się na sporządzeniu opinii o wartości w formie operatu szacunkowego, przy czym organ wywłaszczeniowy ustalając wysokości odszkodowania nie jest związany ustaleniami operatu szacunkowego. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny - odszkodowania. Zatem skoro o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, to skarżący swoim działaniem wykroczył poza kompetencje rzeczoznawcy majątkowego, wynikające z art. 174 ust. 3 i ust. 3a u.g.n., czym naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n.

Co do zarzutu z pkt 14 skargi Wojewody, Minister stwierdził, że jest on zasadny gdyż w operacie szacunkowym istnieje rozbieżność pomiędzy jednostkową ceną transakcyjną, która wynosi 35,00 złotych, a ceną maksymalną Cmax oznaczoną jako 31,77 złotych, przy czym skarżący nie wskazał z jakiego zbioru określił cenę średnią. Tym samym Minister stwierdził, że skarżący naruszył przepis art. 175 ust. 1 u.g.n., gdyż nie zachował szczególnej staranności wymaganej przy czynnościach szacowania nieruchomości.

Za udokumentowany uznał natomiast Minister zarzut z pkt 16 skargi. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, jakoby data sporządzenia operatów szacunkowych w wersji poprawionej nie musiała być zmieniona, gdyż naniesiono tylko poprawki, co nie stanowiło nowego procesu wyceny. Wskazano, że przedłożenie zamawiającemu nowych - "poprawionych" operatów szacunkowych, z poprawkami i uzupełnieniami, było bowiem skutkiem pisma Wojewody z 6 kwietnia 2010 r., a pomimo tego, jako datę sporządzenia operatów szacunkowych w drugiej wersji podano dzień 8 marca 2010 r., ten sam jak w przypadku pierwszych wersji operatów szacunkowych. Minister podkreślił przy tym, że w operatach szacunkowych w wersji poprawionej skarżący wprowadził istotne zmiany w procesie wyceny, w szczególności dotyczące cen jednostkowych nieruchomości porównawczych oraz trendu cenowego i co najważniejsze, zmieniło się oszacowanie wartości przedmiotów wyceny. Minister stwierdził, że skarżący przedkładając - zgodnie z żądaniem zamawiającego, "poprawione" operaty szacunkowe powinien był wskazać w nich powody ich sporządzenia, datę sporządzenia - po dniu 6 kwietnia 2010 r. oraz poinformować o uwzględnieniu przedstawionych uwag i zarzutów, lub podać powody ich odrzucenia. Tymczasem w "poprawionych" opracowaniach nie ma żadnej wzmianki w ww. kwestiach, w tym także dlaczego wartości nieruchomości różnią się od określonych wcześniej. Takie postępowanie skarżącego Minister uznał za stanowiące rażące naruszenie wskazanego § 57 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i art. 175 ust. 1 u.g.n.

Minister za nieuzasadnione uznał zarzuty skarżącego odnośnie błędnego postępowania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która oceniała operaty szacunkowe w wersji pierwotnej (przed wprowadzeniem poprawek). Organ wyjaśnił, że operaty szacunkowe sporządzone i podpisane przez skarżącego nie podlegają procesowi korygowania i ulepszania, lecz stanowią dokumenty, wobec których przepisy stawiają określone wymagania. Za pozbawione podstaw organ przyjął twierdzenie, jakoby skarżący jako rzeczoznawca majątkowy był uprawiony do podpisywania pierwszej wersji operatu szacunkowego zawierającej błędy, a następnie do ich korygowania na skutek działań zamawiającego.

Mając powyższe na względzie Minister przychylił się do wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i stwierdził, że kara orzeczona przez niego uprzednio jest właściwa. Wskazał, że na wymiar tej kary wpłynęła waga i ilość naruszonych przez skarżącego przepisów, co stwierdzono w odniesieniu do 8 operatów szacunkowych. Za najcięższe naruszenie Minister uznał dopuszczenie przez skarżącego do sytuacji, w której w obrocie prawnym występowały operaty szacunkowe odnoszących się do tych samych nieruchomości, lecz w sposób odmienny określające ich wartości. Podniesiono przy tym, że od przedstawicieli zawodu rzeczoznawcy majątkowego ustawodawca wymaga szczególnej staranności, która związana jest z wagą poczynionych przez nich ustaleń, dotyczących wartości nieruchomości. Z tego względu niedopuszczalne jest takie postępowanie rzeczoznawcy majątkowego, które prowadzi do zaistnienia w operatach szacunkowych poważnych błędów, w sposób istotny wpływających na ich wnioski. Zdaniem Ministra nie ma przy tym znaczenia fakt, że praca rzeczoznawcy majątkowego obejmowała wykonanie wielu operatów, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych uproszczeń, ani automatyzmów w przypadku zleceń mających charakter masowy, związanych z realizacją dużych inwestycji infrastrukturalnych. Minister uznał, że opisane powyżej działania skarżącego podważają zaufanie do zawodu rzeczoznawcy majątkowego i mają charakter naganny, gdyż rażąco naruszają ww. regulacje.

Skarżący nie zgadzając się z karą zaskarżył ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucił Komisji Odpowiedzialności Zawodowej brak bezstronności, po tym jak poinformował ją o tym, że nie jest członkiem organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną decyzji był m.in. przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Z 2004 r. , Nr poz.). W myśl tego przepisu

rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Podstawą faktyczną zaskarżonych decyzji były znaczne i liczne nieprawidłowości w czynnościach szacowania dokonywanych przez skarżącego A. I. w ramach konsorcjum realizującego zamówienie publiczne, polegające na określeniu wartości nieruchomości przejętych z mocy prawa w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W tym miejscy należy przypomnieć, że cechą szczególną odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest uchybienie obowiązkom przypisanym do konkretnego zawodu, w tym przypadku obowiązkom wynikającym z art. 175 ust. 1 g.n. tj świadczenia usług w zakresie szacowania nieruchomości opartych na wiedzy i umiejętnościach zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa, standardów zawodowych i etyki właściwej dla tego zawodu. Art. 178 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 175, podlega odpowiedzialności zawodowej, zakreśla ramy postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma za zadanie wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykonywaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175, tj. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada, czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 175 g.n.( por. wyrok NSA z 17 maja 2005 r. , sygn. akt OSK 1435/04).

W orzecznictwie przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce gruntami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego.( por. wyrok WSA z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07, wyrok WSA z 10 stycznia 2012 r. , sygn akt I SA/Wa 1355/11). Ustawodawca stanowiąc w art. 175 ust. 1 u.g.n. m.in., że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania szacowania nieruchomości zgodnie ze standardami zawodowymi, uznał je za zasady określające poziom norm, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Odnoszą się one tak do podmiotu sporządzającego wycenę, jak i przedmiotu wyceny. Zalecenie stosowania standardów dotyczących szacowania nieruchomości ma służyć sporządzaniu operatu szacunkowego na zobiektywizowanych i jednolitych podstawach zapewniających wysoki poziom wiedzy zawodowej przy uwzględnieniu innych dziedzin wiedzy odnoszącej się do istoty i celu wyceny. ( por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. , sygn akt I OSK 956/05).

W tej sytuacji Sąd uznał, że pociągnięcie skarżącego do odpowiedzialności z tytułu naruszenia standardów zawodowych nie budzi zastrzeżeń bowiem stwierdzone uchybienia zostały szczegółowo opisane w decyzjach, zaś skarżący tych ustaleń skutecznie nie podważył.

Z treści skargi wynika natomiast, że skarżący kwestionuje zastosowany wobec niego tryb składania wyjaśnień przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej uznając go za stronniczy gdyż zadano mu pytanie o przynależność do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, której nie jest członkiem.

Odnosząc sie do tego zarzutu należy podzielić stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, że pytanie czy skarżący przynależy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych było standardowe i nie było konieczności udzielania na nie odpowiedzi. Ponadto odpowiedź przecząca skarżącego nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy i wysokość kary. Pytanie takie zadaje się wszystkim osobom składającym wyjaśnienia przed Komisją, zaś świadczy o tym sama treść (wzór) protokołu używanego do tego celu.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi odnośnie orzeczonego wymiaru kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres dziewięciu miesięcy Sąd uznał, że wymierzona skarżącemu kara nie narusza przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ w decyzji szczegółowo wyjaśnił jakie okoliczności zostały wzięte pod uwagę w tym zakresie zasadnie akcentując, że za najcięższe naruszenie trzeba uznać dopuszczenie przez skarżącego do sytuacji, w której w obrocie prawnym występowały operaty szacunkowe odnoszących się do tych samych nieruchomości, lecz w sposób odmienny określające ich wartości.

Wbrew argumentom skarżącego kara ta, choć dolegliwa, jest współmierna do zaistniałych przewinień w szczególności ich zakresu i ilości, jakich rzeczoznawca dopuścił się wykonując swój zawód jako zawód zaufania publicznego. Kara ta będzie również miała działanie prewencyjne tak aby nie doszło w przyszłości do podobnych uchybień.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja nie narusza także unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i zastosowane przepisy prawne uzasadniały nałożenie na skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych rzeczoznawcy majątkowego na okres dziewięciu miesięcy.

Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.