Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 304/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski - spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A w [...] na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r., Nr XIX/141/2020 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 8 maja 2020 r. Rada Gminy Tarnów Opolski, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r . o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 - zwanej dalej u.p.z.p.), w związku z uchwałą z dnia 24 maja 2017 r., Nr XXXIII/253/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, podjęła uchwałę Nr XIX/141/2020 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, zwaną dalej "Studium".

Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. A - reprezentowana przez radcę prawnego (zwana dalej "skarżącą" bądź "A"), powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), wniosła skargę na przedmiotową uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kwestionowanemu aktowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności i zasady proporcjonalności, wobec nieuwzględnienia w studium zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów Opolski eksploatacji złoża kopalin "[...]", podczas gdy w świetle przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. Rada Gminy nie była uprawniona do ustanowienia tego zakazu, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości prowadzenia działalności wydobywczej z przedmiotowego złoża;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP przez pominięcie przy uchwalaniu studium, ważnego interesu prywatnego skarżącej (wywiedzionego z art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy Prawo górnicze i geologiczne w zw. z art. 64 Konstytucji oraz w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego), a także uwarunkowań i analiz środowiskowych dotyczących zamierzonej eksploatacji, wskazujących na brak negatywnych konsekwencji dla środowiska działalności wydobywczej, czym Rada Gminy przekroczyła dopuszczalny prawem stopień ingerencji w prawo własności A, co doprowadziło do nieuprawnionego ustanowienia zakazu eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]";

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu Studium prawa własności skarżącej - istotnie je ograniczając, co doprowadziło do ustanowienia w sposób nieuprawniony zakazu prowadzenia działalności wydobywczej;

4) art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, polegające na wyłączeniu w Studium możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego;

5) art. 72 ust. 1 i art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. – zwanej dalej "p.o.ś.") w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm. - zwanej dalej "p.g.g."), poprzez naruszenie zasady ochrony złoża oraz zasady racjonalnego gospodarowania złożem w odniesieniu do złoża kruszywa naturalnego "[...]";

6) art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności polegające na wyłączeniu w Studium możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego bez dokonania wyważenia interesu skarżącej oraz interesu gminy, jak też niewskazania w treści zaskarżonej uchwały wniosków płynących z takiej analizy;

7) art. 11 pkt 4 u.p.z.p. poprzez: oparcie się w procesie uchwalania Studium na opinii Gminnej Komisji Architektoniczno-Budowlanej sporządzonej z naruszeniem przepisów u.p.z.p., która błędnie przyjęła, że wniosek skarżącej obejmuje obszar o powierzchni 40 ha i dotyczy posadowienia zakładu przemysłowego; niezachowanie bezstronności Komisji z uwagi na uczestnictwo w jej składzie pracownika Urzędu Gminy; pominięcie przez Komisję rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2016 r., nr 18/2016, zmieniającego rozporządzenie tegoż organu z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr 18/2014, w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w [...], którym uchylono zakaz wydobywania kopalin, podczas gdy Komisja winna zaopiniować wniosek skarżącej dotyczący wpisania do Studium 28 ha oraz niewnoszący o posadowienie zakładu przemysłowego z uwzględnieniem § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr 18/2014, w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w [...], co doprowadziło do nieuwzględnienia w Studium możliwości wydobywania kruszywa naturalnego ze złoża "[...]".

W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od 2007 r. podejmowała starania o dopuszczenie eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" poprzez zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 2 listopada 2015 r., Nr XII/83/2015. Wskazała, że na podstawie rozporządzenia nr 18/2016 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu uchylił rozporządzenie własne z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr 18/2014, tj. § 3 ust. 1 pkt 13 zabraniający wydobywania kopalin ze złoża "[...]". Dlatego, po przyjęciu przez Radę Gminy Tarnów Opolski uchwały z dnia 24 maja 2017 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium i obwieszczeniu przez Wójta Gminy Tarnów Opolski o przystąpieniu do zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r., wniosła o zmianę Studium poprzez wprowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego "[...]". Wnioskowany obszar obejmował działki o numerach: a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, ł, m, n, o, p, r, s, t, u, w, z, ź, ż, x, y, aa, ab, ac, ad, ae, af, ag, ah, ai, aj, ak, al, ał, am, an, ao, ap, ar, as, at, au, aw. Do powyższego pisma przedłożyła ekspertyzę opracowaną przez prof. Uniwersytetu [...] A. N. - kierownika Pracowni Geobotaniki i Ochrony Szaty Roślinnej Uniwersytetu [...], pn. "Ocena potencjalnego wpływu eksploatacji surowców mineralnych na walory przyrodnicze obszaru położonego w miejscowości [...] w gminie [...]" oraz dokument pn. "Dodatek nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej w celu ustanowienia zmian w zakresie użytkowania ochrony pośredniej w strefie ujęcia wody [...] koło [...]", sporządzony przez B, na zlecenie C w [...] Sp. z o.o. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. ponownie przedłożyła Radzie Gminy Tarnów Opolski dotychczasową korespondencję dotyczącą wniosku celem przedłożenia Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Również to pismo pozostało bez odpowiedzi. W dniu 11 czerwca 2019 r. Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektonicznej wydała opinię dotyczącą zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski, w której negatywnie zaopiniowano projekt zmiany Studium ze względu na niezgodność projektowanych zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit a w związku z ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p). Ponadto w opinii tej Komisja przychyliła się do stanowiska Wójta o nieuwzględnieniu wniosku A o dopuszczenie eksploatacji udokumentowanego złoża kruszywa o powierzchni 40 ha (...), stwierdzając, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr 18/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w [...], gmina [...], powiat [...], województwo opolskie (Dz. Urz. Woj. Op. z 2014 r. poz. 1891 zm.; z 2015 r. poz. 709; z 2016 r. poz. 2546), na terenie tym zabronione jest lokalizowanie zakładów przemysłowych (...). Ponadto Komisja negatywnie zaopiniowała lokalizację nowej zabudowy produkcyjnej. Dalej skarżąca podała, że pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. ponownie zwróciła się do Wójta Gminy Tarnów Opolski o pozytywne rozpatrzenie wniosku, podnosząc, że odpadła przesłanka uniemożlwiająca wydobywanie kopalin z uwagi na uchylenie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia nr 18/2014. Wskazała ponadto, iż w związku z oczekiwaniem pozytywnego rozpatrzenia wniosku, które nastąpiło w stanowisku Wójta, wyrażonym na dwunastej sesji VII kadencji Rady Gminy Tarnów Opolski w dniu 2 listopada 2015 r., poniosła koszty w wysokości 783.000 zł tytułem modernizacji zakładu w [...], 488.000 zł tytułem wykupu gruntów pod wydobycie, a także 140.000 zł tytułem zaliczek na poczet ceny nabycia kolejnych działek, zlokalizowanych na terenie udokumentowanego złoża. Łącznie koszty oszacowała na 1.411,000 zł. Kolejnym pismem z dnia 23 października 2019 r. skarżąca złożyła Wójtowi Gminy Tarnów Opolski wniosek z uwagami do ustaleń projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów Opolski, ponownie wnosząc o dopuszczenie wydobycia złoża na wnioskowanym obszarze 28 ha.

Podkreśliła, że swój interes prawny wywodzi z prawa własności przysługującego jej względem działek o numerach: af, ah, aj, al, s, t, j, k, h, l, ł, m, p, r, ad, az, ai, y, aa, ae, ag (tj.10,7601ha) i prawa dzierżawy działek o numerach: ź, z (o pow. 2,1570 ha) oraz działki ao (o pow. 0,8900 ha), na poczet nabycia których uiściła zadatek w wysokości 140.000 zł. Wskazała, że wymienione działki oraz pozostałe działki o numerach ak, an, am, ał, aź, ar, as, aż, at, au, aw, ap, b, c, e, d, f, g, i, o, n, u, w, x, ż, ab, ac - nie będące jej własnością - są położone w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego i objęte zakresem zaskarżanego Studium. Dodała też, że zaskarżona uchwała mimo uwzględnienia w Studium udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego zawiera jednocześnie postanowienia wykluczające przeznaczenie tej nieruchomości pod eksploatację kruszywa poprzez sformułowanie: "W obecnej 2 zmianie studium nie przewiduje się eksploatacji złoża "[...]". W ocenie skarżącej, powyższy zapis narusza jej interes prawny, albowiem ogranicza przysługujące jej prawo własności w zakresie sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu. Swój interes prawny skarżąca upatrywała również w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, wywodząc, że gdy dla przedmiotowego terenu brak jest obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, to wprowadzenie do studium zapisów dotyczących udokumentowanych złóż kopalin wskazujących, że złóż tych nie przeznacza się do eksploatacji ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącej jako właściciela nieruchomości i uniemożliwia skuteczne ubieganie się o koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża położonego na jej nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasad sporządzania studium, skarżąca stwierdziła, że uwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin nie może być rozumiane jako upoważnienie do ustanowienia całkowitego zakazu ich eksploatacji, gdyż taki zakaz funkcjonalnie zrównuje tereny, na których występują udokumentowane złoża kopalin z terenami, gdzie złóż takich brak, a więc stanowi przeciwieństwo uwzględnienia specyfiki terenu wynikającej z występowania tych złóż. Podkreśliła, że przepisy u.p.z.p. regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw, tj. Prawo ochrony środowiska oraz Prawo geologiczne i górnicze. Z uregulowań dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnienie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Zgodnie natomiast z art. 125 p.o.ś. złoża podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Dodała nadto, że przepisy p.g.g. nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Kopaliny należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 p.p.g.). Zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi z kolei jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin. W ocenie skarżącej, występowanie i określenie w Studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w Studium na inne cele niż wydobywcze. Jednakże przeznaczenie obszaru na inne cele niż wydobywcze nie może przybrać formy generalnego zakazu eksploatacji ujawnionego złoża kopalin. Tymczasem w przedmiotowej sprawie gmina w sposób arbitralny i dowolny wprowadziła do Studium zapisy ograniczające możliwość wykorzystania udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego na terenie działek objętych wnioskiem skarżącej. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wskazano powodów przyjęcia takiego rozwiązania, jak również nie wskazano jak zakaz ten odnosi się do zasady racjonalności gospodarowania ograniczonymi zasobami. Zdaniem skarżącej, kompetencji do decydowania o zakazie eksploatacji złoża kopaliny nie można również wywieść z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 95 p.g.g., jak również z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. Natomiast kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości. W rozpatrywanej sprawie, zapis w Studium w istocie uniemożliwia jakiekolwiek wydobycie ze złoża "[...]".

W ocenie skarżącej, uchwała Rady Gminy Tarnów Opolski narusza również konstytucyjne zasady równości i proporcjonalności, w konsekwencji wykraczając poza granice władztwa planistycznego gminy. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, jakie okoliczności przemawiały za wyłączenie terenu spod wnioskowanego przez A przeznaczenia, całkowicie eliminując w jej obrębie możliwość realizacji wydobywania kruszywa naturalnego, w całości przeznaczając go na tereny rolnicze. Z treści art. 1 ust. 2 pkt 1-4 i pkt 8 u.p.z.p. nie wynika, aby "interes publiczny" uzyskał prymat pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to ważne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu ogólnego z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych. Szczególnie istotne jest przy wyważaniu przeciwstawnych interesów, uwzględnienie dwóch elementów: wyważanie wartości interesów i rezultat dokonanego wyważenia. Skarżąca podkreśliła, że uwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 10 ust. 1 u.p.z.p., nie oznacza, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian w tym zakresie. Dokonanie tych zmian winno być jednak poprzedzone wnikliwą analizą i oceną stanu faktycznego i prawnego istniejącego na terenie objętym projektem studium. Zaskarżone Studium takiej analizy jednak nie prezentuje. Z analizy Studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko nie wynika, aby organ dokonał szczegółowego uzasadnienia przyjętego rozwiązania (zapis taki dotyczy tylko tego jedynego złoża - przy kilkunastu innych udokumentowanych i eksploatowanych na terenie gminy). Ograniczenie się tylko do sformułowania o nieprzewidywaniu eksploatacji danego złoża, nie spełnia wymogów, jakie przepisy ustawy stawiają procesowi planistycznemu.

Zdaniem skarżącej, organ naruszył także art. 11 pkt 4 u.p.z.p. albowiem opinia Gminnej Komisji Architektoniczno-Budowlanej, w szczególności sposób jej sporządzenia oraz dokonane ustalenia, zostały powzięte z rażącym naruszeniem prawa. W opinii z dnia 11 czerwca 2019 r., opiniując negatywnie projekt zmiany Studium ze względu na niezgodność projektowanych zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z ust. 5 pkt 4 lit. a u.p.z.p., Gminna Komisja pominęła rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2016 r., nr 18/2016, którym uchylono § 3 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia z 2014 r. zabraniający wydobywania kopalin oraz powołała się na przepis § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2014 r., który dotyczy posadowienia zakładu przemysłowego. Skarżąca podkreśliła, że z mocy § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. To samo rozporządzenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zabudowę przemysłową oraz tereny przemysłowe (§ 3 ust. 1 pkt 52 i 54 rozporządzenia). Powyższe przedsięwzięcia zaliczane zostały zatem do zupełnie innych kategorii, czego Komisja nie wzięła pod uwagę, kwalifikując wniosek A jako dotyczący posadowienia zakładu przemysłowego, podczas gdy dotyczy on jedynie wydobywania kopalin, co skutkuje zupełnie odmienną kwalifikacją prawną każdego z tych przedsięwzięć. Ponadto w zaskarżonej uchwale Rada Gminy wskazała, że wniosek A dotyczy zmiany kierunków rekultywacji, podczas gdy skarżąca wnosiła jedynie o ich rozszerzenie o dodatkowy kierunek, tj. przyrodniczy (obok istniejącego wodnego i leśnego). Powyższe świadczy o tym, że Rada Gminy nie rozpatrzyła wniosku skarżącej zgodnie z jej wolą. Natomiast zmiana kierunków rekultywacji, zdaniem skarżącej, nie jest tożsama z ich rozszerzeniem. Ponadto, Komisja błędnie przyjęła, że jej wniosek dotyczył eksploatacji złoża na powierzchni 40 ha, podczas gdy wnosiła o obszar 28 ha, oraz że na rozpatrywanym terenie planuje posadowienie zakładu przemysłowego, podczas gdy Komisja w opinii wskazuje, iż zgodnie z rozporządzeniem nr 18/2014 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 13 sierpnia 2014 r. zabronione jest lokalizowanie zakładów przemysłowych zakwalifikowanych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

W odniesieniu do zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. skarżąca wskazała, że opinia wydana przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w Tarnowie Opolskim narusza zasadę obiektywizmu i bezstronności, gdyż w jej składzie uczestniczył pracownik Urzędu Gminy - inż. T. S., zajmujący stanowisko podległe służbowo Wójtowi. Dlatego wydana w sprawie opinia ma jedynie charakter pozorny, co doprowadziło do negatywnego rozpatrzenia uwag skarżącej i w konsekwencji niekorzystanego rozstrzygnięcia sprawy.

W dalszej kolejności skarżąca wyjaśniła istotę władztwa planistycznego, zasadę równości w planowaniu przestrzennym, zasadę proporcjonalności a także różnice pomiędzy uchwaleniem zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a uchwaleniem "nowego Studium". Dodała, że skutkiem dokonania zmiany Studium jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego. Jeżeli natomiast wskutek uchwalenia nowego aktu dotychczasowy akt zostaje całkowicie usunięty z obrotu prawnego to nie można mówić o zmianie tego aktu. Dalej argumentowała, że procedura uchwalania nowego studium, wymaga wyłożenia projektu Studium (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.), natomiast procedura uchwalenia zmiany stadium, wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu stadium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (art. 27 w zw. z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, Dz. U. Nr 118, poz. 1233). W ocenie skarżącej, zaskarżona uchwała nie stanowi zmiany dotychczasowego Studium, ale jest nowym Studium, które całkowicie zastępuje dotychczasowy akt. Na taki charakter zaskarżonej uchwały wskazuje § 2, w którym postanowiono, że "Traci moc uchwała Nr XII/83/2015 Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia drugiej edycji stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnów Opolski". Z powyższego zapisu wynika, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy Tarnów Opolski wyeliminowała z obrotu prawnego uchwałę stanowiącą podstawę do dokonania zmiany Studium, czym naruszono również art. 27 u.p.z.p.

W końcowym fragmencie skargi skarżąca zarzuciła organowi, że sprzyja innym przedsiębiorcom, prowadzącym podobną działalność wydobywczą. Dodał, że podjęła działania w celu uchylenia zakazu wydobywania kopalin w strefie ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w [...], ponosząc jako jedyna koszty całego postępowania, w tym sporządzenia stosownej dokumentacji. Natomiast pozostali przedsiębiorcy, niepodejmujący jakichkolwiek działań, korzystają z dobrodziejstw (w postaci uchylonego zakazu ujęcia wody w [...]) uzyskanych na skutek aktywności skarżącej. Wskazała też, że spodziewając się przychylności Gminy dla zmian Studium we wnioskowanym zakresie, podjęła kosztowne działania inwestycyjne polegające na modernizacji zakładu w [...] oraz wykupie części gruntów, ponosząc bardzo wysokie koszty. W przekonaniu skarżącej, działania władz Gminy zmierzają w swoich skutkach do likwidacji A, a przynajmniej istotnego ograniczenia jej działalności i stoją w oczywistej sprzeczności z działaniami Rady Ministrów podejmowanymi w celu ograniczenia ekonomicznych skutków panującej epidemii COVID-19, skierowanymi przede wszystkim na ratowanie miejsc pracy. Brak zgody na eksploatację złoża "[...]" doprowadzi natomiast do likwidacji wielu miejsc pracy. W ocenie skarżącej, sposób działania Wójta Gminy Tarnów Opolski narusza jedną z naczelnych zasad określających relację między administracją publiczną, a przedsiębiorcami, statuowaną zarówno w ustawie z dnia z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., polegającą na tym, by postępowanie było prowadzone w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Ponadto jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy. Organ jawnie narusza także tę zasadę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnów Opolski wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko argumentowała, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważyła interes publiczny i interesy prywatne, w tym wnoszone wnioski i uwagi, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W ocenie organu, nie można uznać, że w tym konkretnym przypadku doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy skutkującego ograniczeniem prawa własności skarżącej. Ingerencja w prawo własności ma pełne umocowanie w przepisach ustawowych. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji R.P. dopuszcza ograniczenia prawa własności w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności, a taką ustawą dopuszczającą ingerencję w prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Władztwo to sprawowane w granicach prawa wyłącza też pełne prawo właściciela do dysponowania nieruchomością według własnej woli. Stosownie bowiem do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania należy do zadań własnych gminy. W ocenie organu, wywód skarżącej zawarty w skardze, należy skonkludować w ten sposób, iż najważniejszą przesłanką natury merytorycznej przesądzającą o nieważności przedmiotowej uchwały, jest przekonanie skarżącej, iż udowodniła brak negatywnego oddziaływania potencjalnego wydobycia kruszywa na środowisko naturalne Gminy Tarnów Opolski. Okoliczność ta ma przesądzać w istocie o obowiązku uwzględnienia w Studium, żądanych terenów pod wydobycie kruszywa. Zdaniem organu, kwestia ochrony środowiska nie jest jedynym aspektem, który należy brać pod uwagę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, nawet w przypadku ewentualnego uznania zasadności argumentacji skarżącej o braku wpływu wydobycia kopalin na środowisko naturalne gminy, Rada Gminy mogła podjąć decyzję sprzeczną z zapatrywaniem i interesem skarżącej. Podkreślił też organ, że przywołane przez skarżącą ekspertyzy i opinie oraz wynikające z nich konkluzje, nie były wiążące dla Rady Gminy. Z inwentaryzacji przyrodniczej z 2017 r. wykonanej przez doktora K. S. z Uniwersytetu [...] wynika, że należy zaprzestać wydobycia piasku i żwiru na terenie dawnych [...] oraz posadzić tam krzewy tarniny. Wskazano również, że występujące na tym obszarze liczne piaskownie i wyrobiska szpecą krajobraz i to właśnie one są głównym powodem, że dawnych łąk już nie ma. Ponadto, liczne wgłębienia w ziemi powodują, że lokalnie obniża się poziom wód gruntowych, poprzez co łąki ulegają przesuszeniom. Kontropinia wykonana na zlecenie skarżącej przez prof. U[...] A. N. nie przesądza, iż piaskownie i żwirownie nie mają negatywnego wpływu na stan środowiska naturalnego w tym obszarze. Autor opracowania na str. 3 opinii, przyznaje, że taki negatywny wpływ jest, jednakże określa go odpowiedzialnym za ok 20% problemów. W ocenie organu, istnieją zatem uzasadnione podstawy do uznania, że planowana przez skarżącą działalność wydobywcza będzie miała negatywny wpływ na stan środowiska na przedmiotowym obszarze, jak i dla całego terenu Gminy Tarnów Opolski. Organ zauważył też, że środowisko naturalne na terenach wydobycia kruszywa ulega degradacji oraz zwrócił uwagę na inne aspekty mające wpływ na środowisko naturalne, tj. na okoliczność wzmożonego ruchu samochodów ciężarowych w rejonach wydobycia, a w związku z tym hałas i zanieczyszczenia powietrza, uszkodzenia nawierzchni jezdni oraz otwarte, nieogrodzone tereny żwirowisk będące częstymi miejscami składowisk odpadów. Dodał ponadto, że istotną okolicznością, która zaważyła na decyzji Rady Gminy, było niewykonanie przez skarżącą, pomimo ustawowego obowiązku, rekultywacji terenów aktualnie zajmowanych pod wydobycie kruszywa. Bierność skarżącej w przedmiocie wykonania działań rekultywacyjnych, powoduje, że krajobraz części wsi [...] i [...], przypomina "krajobraz księżycowy". Dalej organ podał, że na negatywne stanowisko dotyczące poszerzenia obszarów pod wydobycie na wnioskowanym obszarze wpływ miał również sprzeciw społeczny mieszkańców wsi [...] i [...], którzy większością głosów opowiedzieli się przeciwko poszerzeniu obszarów pod wydobycie kruszywa. Organ wskazał, że nie kwestionuje tego, iż w tym konkretnym przypadku mogło dojść do naruszenia interesu prywatnego skarżącej, jednakże naruszenie to miało charakter legalny. Tym samym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważność przedmiotowej uchwały, gdyż podejmując decyzję w zakresie przedmiotowego zapisu Studium organ wziął pod uwagę interes wspólnoty, kosztem interesu skarżących, co było celowe i w pełni uzasadnione. Zaznaczył też, że w ramach przyznanych kompetencji planistycznych, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu, co do przeznaczenia terenu. Kontynuując, organ wyjaśnił, iż w niniejszym przypadku doszło do konfliktu pomiędzy interesem prywatnym skarżącej, a interesem wspólnoty. W orzecznictwie podkreśla się, że planowanie przestrzenne w gminie ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego prawa gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Zapisy zaskarżonego Studium tworzą sytuację uzasadnioną względami i interesami wspólnoty oraz zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie dopuścił się dowolności uchwalając Studium w przedmiotowy sposób i nie przekroczył władztwa planistycznego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nigdy nie udzielał gwarancji skarżącej, iż zawnioskowane tereny zostaną w pierwszej kolejności w Studium, a następnie w miejscowym planie przeznaczone pod wydobycie w myśl zapatrywań skarżącej. Dowodem takim nie jest protokół z sesji Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 2 listopada 2015 r. Pewna przychylność miała miejsce w tamtym czasie, a to mając na uwadze posiadany stan wiedzy organów gminy oraz zapewnienia skarżącej w przedmiocie działań rekultywacyjnych. Pomimo jednak upływu 5 lat, skarżąca nie wykonała rekultywacji wyeksploatowanych terenów. Ponadto, na stanowisko organu miała wpływ również deklaracja odkrywkowej kopalni [...] [...], iż zamierza w perspektywie najbliższych kliku lat zaprzestać pompowania wody do rzeki [...], która stanowi jedyne źródło zasilania łąk, pół i stawów znajdujących się na obszarze wsi [...] i [...]. Rzeka ta bez sztucznego nawodnienia prawdopodobnie wyschnie i przestanie istnieć.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia zasad sporządzania Studium organ podał, że w zaskarżonej uchwale uwzględnił uwarunkowania wynikające z występowania złóż kopalin i w zgodzie z brzmieniem art. 95 ust. 1 p.g.g. ujawnił udokumentowane złoża kopalin. Przepisy te jednocześnie nie nakazują organowi automatycznie dokonać przeznaczenia przedmiotowych terenów pod wydobycie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., organ wyjaśnił, że Studium zostało sporządzone zgodnie z zasadami jego sporządzania, we właściwym trybie, bez naruszenia zasad regulujących właściwość organów. Ponadto, zaskarżona uchwała była przedmiotem oceny organu nadzorczego, który nie stwierdził jej nieważności. W dalszej kolejności organ jako nieistotne uznał zarzuty skarżącej dotyczące nazewnictwa, którym posłużono się w oznaczeniu przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu, nie doszło do dezorientacji kogokolwiek w kwestii tego, czy przedmiotowa uchwała zastąpi poprzednią uchwałę w przedmiocie określenia studium, czy jedynie w części ją zmieni. Organ wskazał też, że powołane przez skarżącą art. 17 pkt 6 lit. 1 i art. 8 u.p.z.p. nie wprowadzają zakazu zasiadania pracownika urzędu gminy w składzie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Przepis art. 8 ust. 9 u.p.z.p. nakłada jedynie obostrzenie polegające na obowiązku zasiadania w szeregach komisji urbanistycznej osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego. T. S. - pracownik Urzędu Gminy w Tarnowie Opolskim spełnia te kryteria, gdyż posiada kierunkowe wykształcenie oraz odpowiednią praktykę, dlatego zarzut nieprawidłowości w składzie wymienionej Komisji jest nieuprawniony. Końcowo, jako gołosłowne i nie mające znaczenia dla sprawy organ uznał zarzuty skarżącej dotyczące rzekomych złych intencji władz gminy w stosunku do skarżącej i faworyzowania innych przedsiębiorców z pokrzywdzeniem skarżącej.

Postanowieniem z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 189/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie tutejszego Sądu z dnia 3 września 2020 r., odrzucające skargę A w [...] na uchwałę Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r., Nr XIX/141/2020, w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów Opolski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie natomiast do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 cyt. powyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - zwanej nadal u.s.g., wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W kwestii dopuszczalności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wskazać, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg ma zastosowanie przepis art. 53 § 2a P.p.s.a., który stanowi, iż w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W świetle przywołanych przepisów, przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są więc uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - ustalenie legitymacji skargowej, która zależy nie tylko od wykazania istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, Opublikowano: OSNP 2004/7/114, Lex nr 84408). Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżąca wykazała, co jest niesporne, iż przysługują jej uprawnienia właścicielskie do działek o numerach af, ah, aj, al, s, t, j, k, h, l, ł, m, p, r, ad, az, ai, y, aa, ae ag oraz ograniczone prawo rzeczowe do działek o numerach ź, z i ao, ax, ay, ba i bb, położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Działki te są objęte zakresem zaskarżonego Studium i leżą w granicach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego "[...]" w kat. [...]. Korzystanie w tym wypadku z prawa własności przedmiotowych nieruchomości polegać może między innymi na możliwości eksploatacji złoża i skarżąca podejmuje działania zmierzające do tego celu. Jednakże w części tekstowej zaskarżonego Studium wskazano, że tego złoża nie przewiduje się do eksploatacji. Niezależnie zatem od kwestii, czy wskazany zapis obiektywnie narusza prawo, z pewnością narusza on interes prawny skarżącej, poprzez ograniczenie jej prawa własności, a konkretnie - co do sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu. W przypadku bowiem pozostawienia wskazanego zapisu, procedując następnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ planistyczny będzie związany brzmieniem tego zapisu i nie będzie mógł przewidzieć eksploatacji złoża, ze względu na związanie planu zapisami studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Wobec powyższego uznać należało, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. W konsekwencji Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej nadal u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania studium" oraz pojęcie "trybu sporządzania studium". Tryb sporządzania studium odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do jego uchwalenia począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu (art. 11-12 u.p.z.p). Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostało uregulowane przede wszystkim w art. 10 u.p.z.p., przy uwzględnieniu postanowień przewidzianych w art. 1 ust. 2, 3 i 4 tej ustawy. Z treści art. 28 u.p.z.p. wynika również, że ustawodawca wprowadził przesłankę istotności naruszenia zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania studium. Jednakże nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2286/17 dostępny na stronie internetowej CBOSA pod dresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić trzeba, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., znajduje odpowiednie zastosowanie także do zmiany studium. Studium jest aktem planistycznym, który określa politykę przestrzenną gminy oraz bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd ustawodawca w sformalizowanej procedurze uchwalania studium narzucił gminie przestrzeganie zasad i trybu sporządzania studium, określając przyczynę nieważności tego aktu w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania lub istotnego naruszenie trybu sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Rady Gminy Tarnów Opolski z dnia 8 maja 2020 r., Nr XIX/141/2020, w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów Opolski, w kontekście przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd działając z urzędu w pierwszej kolejności przeanalizował zgodność z przepisami prawa przeprowadzonej procedury uchwalania przedmiotowej zmiany studium. Kontrola ta pozwoliła na stwierdzenie, iż w toku procedury uchwalania zmiany studium nie doszło do naruszenia trybu sporządzania tego aktu planistycznego.

W okolicznościach badanej sprawy Rada Gminy Tarnów Opolski w dniu 24 maja 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXXIII/253/2017 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów Opolski. Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Wójt ogłosił w prasie lokalnej (Nowa Trybuna Opolska z 9 kwietnia 2018 r.) oraz w drodze obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy Tarnów Opolski (w okresie od dnia 9 kwietnia 2018 r. do dnia 2 maja 2018 r.) a także zamieszczonego na stronie internetowej Gminy o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium. W obwieszczeniu tym określono termin składania wniosków do tego studium. Termin składania wniosków określony w ogłoszeniach upływał z dniem 21 maja 2018 r.

Następnie, stosownie do art. 11 pkt 2 u.p.z.p., Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zwrócono się do Wojewody Opolskiego, Zarządu Województwa Opolskiego, Starosty Opolskiego, Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Katowicach Wydział Zamiejscowy w Opolu, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Oddziału Straży Granicznej w Opolu, Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach, Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu, Komendanta Miejskiego Policji w Opolu, Prezydenta Opola, Wójta Gminy Chrząstowice, Wójta Gminy Izbicko, Burmistrza Gogolina, Burmistrza Prószkowa, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach, Marszałka Województwa Opolskiego, Starosty Opolskiego i Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Wojewody Opolskiego, Zarządu Województwa Opolskiego, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Oddziału Straży Granicznej w Opolu, Wojewódzkiego Urzędu Straży Granicznej w Opolu, Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. Wszystkie wnioski zostały uwzględnione. W dalszej kolejności projekt Studium skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia. Opinię, zgodnie z art. 11 pkt 5 u.p.z.p., wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w Tarnowie Opolskim. Projekt zmiany studium uzyskał negatywną opinię., ze względu na niezgodność projektowanych zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit.a w zw. z ust. 5 pkt 4 lit.a u.p.z.p.

Projekt Studium uzyskał, stosownie do art. 11 pkt 6 u.p.z.p., pozytywną opinię Prezydenta Miasta Opola, Wójta Gminy Izbicko, Wójta Gminy Chrząstowice, Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Opolu, Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu, Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach, Starosty Opolskiego, Zarządu Województwa Opolskiego, Wojewody Opolskiego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach. Projekt Studium otrzymał negatywną opinię, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu. Następnie, stosownie do art. 11 pkt 6 u.p.z.p., Wójt wprowadził zmiany wynikające z uzyskanych opinii. Uzgodniony projekt, zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od dnia 17 września 2019 r. do dnia 7 października 2019 r., o czym ogłoszono w dniu 9 września 2019. na tablicy ogłoszeń. Ogłoszenie zamieszczono również w prasie lokalnej w dniu 19 lipca 2017 r. (Nowa Trybuna Opolska z dnia 9 września 2019 r.) oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Tarnów Opolski. Okres wyłożenia jest dłuższy niż 21 dni. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 23 września 2019 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu Gminy w Tarnowie Opolskim przy ul. Dworcowej 4 w sali obrad o godz. 12:00. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia 28 października 2019 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p. W dniu 23 września 2019 r. odbyła się publiczna dyskusja nad projektem Studium. Do projektu Studium wniesiono łącznie 149 uwag, z których część uwag, w tym uwaga skarżącej A, nie zostały uwzględnione. W dniu 8 maja 2020 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów Opolski. Z powyższych względów uznać należy, że procedura uchwalania Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie została zachowana.

Odnosząc się natomiast do kwestii istotnego naruszenia zasad sporządzenia studium wskazać należy, iż nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania studium, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Stanowią one standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń studium, związane są z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji Zwrócić również należy uwagę, iż gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", realizuje między innymi poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i polega na tym, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały pod tym kątem w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż w myśl art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin, zasobów wód podziemnych oraz udokumentowanych kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla. Z językowej wykładni tego przepisu wynika, że uwzględnienie uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin nie może być rozumiane jako upoważnienie do ustanowienia całkowitego zakazu ich eksploatacji, albowiem taki zakaz funkcjonalnie zrównuje tereny, gdzie występują udokumentowane złoża kopalin z terenami, gdzie złóż takich brak, a więc stanowi przeciwieństwo uwzględnienia specyfiki terenu wynikającej z występowania tychże złóż.

Zauważyć również trzeba, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają doprecyzowania powyższej regulacji dotyczącej udokumentowanych złóż kopalin, lecz regulują zasady planowania przestrzennego w zakresie złoża kopaliny wyłącznie przez odwołanie się do odrębnych ustaw. W ogólności odwołują się do przepisów odrębnych w zakresie terenów chronionych i górniczych, w skład których wchodzą złoża kopalin (art. 10 ust. 1 pkt 9 i art. 15 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Przede wszystkim do tych odrębnych ustaw należą ustawa Prawo ochrony środowiska (nadal zwana p.o.ś.) oraz ustawa Prawo geologiczne i górnicze (nadal zwana p.g.g.). Zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś. w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez:

1) ustalanie programów racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi, w tym na terenach eksploatacji złóż kopalin, i racjonalnego gospodarowania gruntami;

2) uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż;

3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni;

4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej;

5) zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych;

5a) uwzględnianie potrzeb w zakresie zapobiegania ruchom masowym ziemi i ich skutkom;

6) uwzględnianie innych potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi.

Wymagania te określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (art. 72 ust. 4 p.o.ś.). Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 1 p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zważając zatem na okoliczność, iż proces planowania przestrzennego powinien uwzględniać wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), stwierdzić należy, iż bezpośrednio z norm dotyczących ochrony środowiska wynika, że proces planowania przestrzennego powinien zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż (art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 13 lit. a p.o.ś.). Ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie Prawa ochrony środowiska oraz przepisów szczególnych (art. 81 ust. 1 p.o.ś.). Szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 125 p.o.ś. złoża te podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Przepisy ustawy p.g.g. nie przyznają kompetencji organowi uchwałodawczemu gminy do decydowania o sposobie racjonalnego gospodarowania złożem kopaliny. Wynika z tego, że to kopaliny, należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 p.g.g.). To zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny stanowi jeden z głównych nakazów kierowanych do adresatów przepisów dotyczących złóż kopalin.

Pojęcia "racjonalności gospodarowania zasobami" i "ochrony złóż" w przepisach prawa nie są zdefiniowane. Zgodnie z wymogami ochrony środowiska eksploatację kopalin prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny. (art. 126 ust. 1 p.o.ś.). Normami odniesienia przydatnymi przy dekodowaniu zasady "racjonalnej gospodarki złożem kopaliny" są normy dotyczące właściwości geologicznych złóż kopalin, związane m.in. z wielkością i konturami granic złoża, jego położeniem względem innych złóż, a także innymi cechami budowy geologicznej złoża, w tym jakością kopaliny, parametrami skał otaczających złoże, warunkami hydrogeologicznymi itp. Nie mniej istotne są normy odniesienia związane z właściwościami górniczymi (np. technologicznymi) możliwego sposobu udostępnienia i eksploatacji złoża czy też normy ekonomiczne, związane ze sferą ekonomiki gospodarowania złożem - zarówno w czasie teraźniejszym, jak i w przewidywalnej przyszłości. Kształtowanie warunków racjonalnej gospodarki złożami zaczyna się już na etapie prac poszukiwawczych i trwa miejscami aż do likwidacji zakładu górniczego włącznie. Podstawą działalności gospodarczej mającej na celu wydobywanie kopalin są informacje zawarte w dokumentacji geologicznej. Z niej wynika jedyny, podawany w koncesji miernik racjonalności gospodarki złożem, którym jest określany zwykle w procentach "minimalny stopień wykorzystania zasobów". Drugą ważną sprawą jest określenie przewidywanego stopnia wykorzystania zasobów złoża, z którego wynika maksymalna wielkość zasobów do wydobycia. W oczywisty sposób na racjonalną gospodarkę złożem wpływają również systemy i technika eksploatacji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1841/13). Podkreślić jednakże należy, iż proces ustalania omawianej "racjonalności" dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny (patrz: art. 49h ust. 3 pk 1, 2, 8, 10; art. 49k ust. 1 pkt 2, 4, 5; art. 49t ust. 3; art. 49u ust. 1 pkt 1, 2; art. 49w ust. 1 pkt 2; art. 49z ust. 3 pkt 4; art. 49za ust. 1 pkt 1, 4 p.g.g.). To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie: racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Pod tym właśnie kryje się cel wynikający z art. 125 p.o.ś. Ponadto zauważyć należy, że to koncesja określa sposób racjonalnego wykorzystania złoża. W tym zakresie art. 95 ust. 1 p.g.g. ustawy nie zawiera żadnego wyjątku.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (a w dalszej kolejności plan miejscowy) ma zaś tylko ujawniać istnienie takiego udokumentowanego złoża celem jego ochrony. Ochrony tej nie można utożsamiać z możliwością arbitralnego decydowania przez organ uchwałodawczy gminy nie tylko o całkowitym i definitywnym uniemożliwieniu eksploatacji kopaliny, lecz - jak wskazuje się w orzecznictwie - nawet z możliwością decydowania o sposobie racjonalnego wykorzystania złoża, w tym o sposobie zastosowania techniki wydobycia (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2323/15). Jednocześnie podkreślić należy, iż ochrona udokumentowanych złóż kopalin przewidziana w art. 95 ust. 1 p.g.g. nie oznacza obowiązku kształtowania miejscowej polityki przestrzennej w taki sposób, aby umożliwić natychmiastową eksploatację złoża, a jedynie nakłada na podmiot dysponujący władztwem planistycznym wymóg takiego kształtowania podejmowanych aktów planistycznych, by zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Taka sytuacja ma miejsce w odniesieniu do przedmiotowego złoża "[...]", co do którego w kolejnej zmianie Studium ujawniono jego istnienie i jednocześnie nie przewidziano eksplantacji tego złoża [str. 135-136 Studium "Uwarunkowania rozwoju funkcji gospodarczy" (6.0), "Zasoby surowcowe, przemysł wydobywczy" (6.1)]. Z treści Studium wynika ponadto, iż nie uległo zmianie przeznaczenie terenu, na którym ujawniono złoże "[...]", albowiem zarówno w poprzedniej wersji Studium (uchwała z dnia 2 listopada 2015 r., Nr XII/83/2015), jak i obecnie uchwalonym Studium teren ten stanowił rolę. Zauważyć należy, iż gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", polega na jej samodzielnym rozstrzyganiu o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Jednakże, w ocenie Sądu, występowanie i określenie w studium obszaru udokumentowanych złóż kopalin nie pozbawia gminy możliwości przeznaczenia tego obszaru w studium na inne cele, aniżeli wydobywcze, co może być uzasadnione m.in. rodzajem kopalin oraz sposobem ich wydobywania.

Sąd podziela stanowisko organu, że uzasadnieniem merytorycznym braku ustalenia eksploatacyjnego kierunku złoża "[...]" jest ochrona wartości krajobrazowych terenu oraz ochrona zdrowia i życia mieszkańców wsi [...] i [...], którzy większością głosów opowiedzieli się przeciwko poszerzeniu obszarów pod wydobycie kruszywa. Organ wskazał też, że środowisko naturalne na terenach wydobycia kruszywa ulega degradacji oraz zwrócił uwagę na inne aspekty mające wpływ na środowisko naturalne, tj. na wzmożony ruchu samochodów ciężarowych w rejonach wydobycia, hałas i zanieczyszczenia powietrza, uszkodzenia nawierzchni jezdni oraz otwarte, nieogrodzone tereny żwirowisk będące miejscami składowisk odpadów. Wyjaśnił również, że istotną okolicznością, która zaważyła na decyzji Rady Gminy, było niewykonanie przez skarżącą, pomimo upływu 5 lat ustawowego obowiązku rekultywacji terenów aktualnie zajmowanych pod wydobycie kruszywa oraz deklaracja odkrywkowej kopalni [...], iż zamierza w perspektywie najbliższych kliku lat zaprzestać pompowania wody do rzeki [...], która stanowi jedyne źródło zasilania łąk, pół i stawów znajdujących się na obszarze wsi [...] i [...]. Rzeka ta, jak akcentował organ, bez sztucznego nawodnienia prawdopodobnie wyschnie i przestanie istnieć. Uwzględniając powyższe Sąd podzielając stanowisko organu, stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, jednakże naruszenie to miało charakter legalny. Tym samym nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważność przedmiotowej uchwały, gdyż podejmując decyzję w zakresie przedmiotowego zapisu Studium organ wziął pod uwagę interes wspólnoty, kosztem interesu skarżącej, co w realiach rozpoznawanej sprawy było celowe i w pełni uzasadnione. Wskazać trzeba, iż prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistycznych, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy podejmowanych w formie aktów administracyjnych generalnych. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i zaspokoić potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu, co do przeznaczenia terenu. W niniejszym przypadku doszło do konfliktu pomiędzy interesem prywatnym skarżącej, a interesem wspólnoty.

W orzecznictwie podkreśla się, że planowanie przestrzenne w gminie ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego prawa gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązania mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Obywatele mogą oczekiwać, że gmina, gospodarując przestrzenią, będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, jednocześnie dając dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Zapisy zaskarżonego Studium, tworzą sytuację uzasadnioną względami i interesami wspólnoty oraz zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, jednakże organ nie dopuścił się dowolności uchwalając Studium w przedmiotowy sposób i nie przekroczył przysługującego mu władztwa planistycznego. W tym zakresie organ wyjaśnił na czym polegają walory krajobrazowe tamtego terenu oraz dlaczego ma być zagrożone życie i zdrowie ludzi. Nie może, bowiem ulegać wątpliwości, że gmina miała obowiązek, a nie prawo ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin. Ujawnienie złóż kopalin nakłada na gminę obowiązek zabezpieczenia możliwości jej eksploatacji, gdy zajdzie taka potrzeba. Nie można zatem zasadnie stawiać gminie zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego i dokonania arbitralnej, niczym nie uzasadnionej decyzji o zmianie Studium.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, jako niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji R.P. Przede wszystkim zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. W niniejszym przypadku organ dołożył starań do wyważenia interesów społecznego i indywidualnego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprawidłowości w składzie Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 11 pkt 5 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, uzyskuje od gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej opinię o projekcie studium. W myśl art. 8 ust. 6 u.p.z.p. komisje urbanistyczno-architektoniczne składają się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego, w tym co najmniej w połowie z osób rekomendowanych przez branżowe stowarzyszenia i samorządy zawodowe. Skład komisji urbanistyczno-architektonicznej został zatem określony w art. 8 ust. 6 u.p.z.p. i powinien być zgodny z dyspozycją zawartą w tym przepisie. Kryteria doboru członków komisji zostały sformułowane w sposób ogólny. Po pierwsze, określenie kwalifikacji merytorycznych członków komisji obejmuje szeroki krąg osób będących przedstawicielami różnych profesji: urbanistów, architektów i inżynierów budownictwa, ale również możliwe jest uzupełnienie składu komisji o innych specjalistów - z zakresu ochrony środowiska, geologii, socjologów miast, czy prawników specjalizujących się w problematyce prawa zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, rekomendacja co najmniej połowy składu komisji odnosi się w równym stopniu zarówno do samorządów architektów, urbanistów, inżynierów budownictwa, jak i do stowarzyszeń (np. Towarzystwa Urbanistów Polskich). Po trzecie, mimo że art. 8 ust. 6 u.p.z.p. nie określa liczebności komisji, to jednak, patrząc przez pryzmat celu, w jakim są tworzone te podmioty, funkcji, jaką powinny pełnić oraz interdyscyplinarnego charakteru problematyki planowania przestrzennego, należałoby uznać, iż nadmierne ograniczanie składu osobowego czyni taką komisję niezdolną do realizacji ustawowych zadań (zob. T. Bąkowski, Komentarz do art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex wydanie elektroniczne). Należy podkreślić, że komisje urbanistyczno-architektoniczne pełnią funkcję organu doradczego. W toku procedury uchwalania studium uzyskanie opinii komisji jest obligatoryjne, opinia taka nie jest jednak wiążąca dla organu uchwalającego studium. W niniejszej sprawie taką opinię uzyskano, co jest niesporne i wystarczające w procedurze uchwalania zmiany Studium. Skład komisji nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości uchwalenia zmiany Studium, bowiem nie może rzutować na zgodność uchwały z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 777/11).

Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście zdaje sobie sprawę z tego, iż skarżąca może czuć się niezadowolona, że na jej nieruchomości wprowadzono przeznaczenie nieodpowiadające jej planom gospodarczym. To samo w sobie nie może być jednak wystarczającym zarzutem przeciwko Studium, które musi godzić interesy publiczne i prywatne, a przez to nie zawsze satysfakcjonuje właścicieli nieruchomości.

W tej sytuacji, ujawnienie przez Radę Gminy Tarnów Opolski w Studium złoża kruszywa naturalnego "[...]" z jednoczesnym zapisem o nie poddaniu złoża do eksploatacji nie stanowi o istotnym naruszeniu zasad jego sporządzania (art. 28 u.p.z.p), albowiem zapisy Studium pozostają zgodne z wymogiem art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.