Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 134
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 1, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. [pic]


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku inwestora - A Sp. z o. o. z siedzibą w T., Oddział Zakład Gazowniczy w Ł. z dnia [...] zezwolił na lokalizację w pasie drogowym ul. A (dz. nr [...] w obrębie [...]) sieci gazowej n/c wraz z przyłączem gazu do posesji przy ul. A 27 (dz. nr [..], w obrębie [...]) w miejscu zgodnie z lokalizacją przedstawioną na mapie, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji.

W dniu 29 czerwca 2020 r. inwestor wystąpił o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] z uwagi na zmianę lokalizacji projektowanej sieci gazowej w pasie drogowym ul. A, ponieważ B Sp. z o.o. nie wyraził zgody na lokalizację gazociągu w rejonie magistrali wodociągowej.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 155 i 154 § 2 k.p.a. zmienił za zgodą strony decyzję z dnia [...], w ten sposób, że zezwolił inwestorowi - A Sp. z o.o., z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w Ł. na lokalizację w pasie drogowym ulicy A (dz. nr [...] w obrębie [...]) sieci gazowej n/c wraz z przyłączem gazu do posesji przy ulicy A 27 (dz. nr [...] w obrębie[...]), w miejscu zgodnie ze zmienioną mapą stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Niniejsza decyzja stanowi integralną część decyzji z dnia [...]. Decyzja została doręczona inwestorowi oraz z adnotacją "do wiadomości" ujawnionym w rejestrze gruntów współwłaścicielom działki nr[...].

Od powyższej decyzji J. P. (współwłaściciel działki nr[...]) złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ wydana została z naruszeniem prawa. Podał, że ze względu na istniejący od dnia 2 marca 2020 r. stan zagrożenia epidemicznego decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie jest decyzją ostateczną, a z tym wiąże się brak wykonalności tej decyzji. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniająca decyzję z dnia [...] jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, albowiem art. 155 k.p.a. stosuje się wyłącznie do decyzji administracyjnych ostatecznych.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wskazując, że J. P. nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. A (dz. nr [...] w obrębie [..]) sieci gazowej n/c wraz z przyłączem gazu, wszczętym na wniosek inwestora - A Sp. z o.o., z siedzibą w T., Oddział Zakład Gazowniczy w Ł., tj. nie posiada legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia.

Organ odwoławczy podkreślił, że podstawę prawną wydania zmienionej decyzji Prezydenta Miasta Ł. stanowił art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.); dalej u.d.p. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania, drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (np. urządzeń służących do doprowadzania gazu), wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

W myśl art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Na tle przytoczonych unormowań ukształtował się w judykaturze pogląd, że atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ustawodawca przyznaje inwestorowi, który w trybie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie, jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz zawartych w niej pouczeń odnośnie konkretnych i jasno sprecyzowanych zobowiązań, których zrealizowanie stanowi warunek konieczny rozpoczęcia robót budowlanych. Z przywołanej regulacji nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor był przyznany z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, przymiot strony. O ile bowiem źródłem interesu prawnego inwestora do wydania - w rezultacie rozpoznania jego wniosku - decyzji lokalizacyjnej jest konkretny przepis prawa materialnego (tj. art. 39 ust. 3 u.d.p.), którego zastosowanie bezpośrednio kształtuje sytuację prawną tego podmiotu, to tego rodzaju źródło interesu prawnego w odniesieniu do innych, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie istnieje. Z przepisów u.d.p. wynika, że postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiazanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter złożony, składający się z kliku etapów. Zostały one wyraźnie wyodrębnione w art. 39 i art. 40 u.d.p. Wynika z nich jednoznacznie, że decyzja lokalizacyjna wydana w trybie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. ma charakter techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych, jakie powinna spełniać inwestycja, stanowi ona wyłącznie przesłankę (podstawę) rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Z regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.d.p. wynika bowiem, że dysponując decyzją lokalizacyjną, tylko wnioskodawca, tj. inwestor, z wniosku którego wydana została decyzja lokalizacyjna i wszczęte zostało postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, może domagać się uczynienia zadość jego żądaniu w przedmiocie wydania następczej, w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego, jako strony postępowania w złożonej, kilkuetapowej procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo rozpoczęcia robót budowlanych. Prawny obowiązek jego uzyskania, warunkujący rozpoczęcie robót budowlanych, nakłada bowiem treść adresowanego do inwestora (wnioskodawcy) pouczenia, zawartego w decyzji lokalizacyjnej (art. 39 ust. 3a pkt 1 u.d.p.)

W przedmiotowej sprawie status strony ma tylko inwestor - A Sp. z o.o., z siedzibą w T., Oddział Zakład Gazowniczy w Ł., która wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Konsekwentnie, nie są stronami w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie żadne inne podmioty, w tym skarżący, który wywodzi swój interes prawny z prawa własności w stosunku do działki gruntu nr [...] w obrębie[...], bezsprzecznie zajętej pod pas drogowy ul. A jako drogi publicznej gminnej na podstawie uchwały nr XXI/81/90 Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia 29 stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego.

Nie ma również znaczenia kwestia własności działki gruntu stanowiącej pas drogowy ul. A, której nie da się jednoznacznie ustalić na podstawie dokumentów załączonych do akt sprawy, i co więcej której ustalenie nie należy do obowiązków procesowych organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym na podstawie tych regulacji prawnych sprowadza się bowiem do ustalenia: czy wniosek złożony przez inwestora dotyczy zlokalizowania obiektu budowlanego, urządzenia bądź reklamy w pasie drogowym drogi publicznej (co w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości) oraz czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za wydaniem zezwolenia, ewentualnie - w odniesieniu do urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. - czy nie zachodzą okoliczności obligujące do negatywnego załatwienia wniosku (wobec stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, kwestie dotyczące istoty sprawy nie podlegają ocenie organu odwoławczego w ramach niniejszego postępowania). Nie jest rolą zarządcy drogi ani organu wyższego stopnia badanie, czy stan prawny gruntów stanowiących pas drogowy odpowiada regule wyrażonej w art. 2a u.d.p. Wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy znajduje zastosowanie wyłącznie do dróg powstających po dniu 1 stycznia 1999 r., kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Jeżeli natomiast chodzi o drogi gminne, które uzyskały taki status (ewentualnie zrównany z nim status drogi lokalnej miejskiej) przed ww. datą, to nie utraciły one charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie art. 2a u.d.p., niezależnie od stosunków własnościowych występujących na nieruchomości zajętej pod daną drogę.

Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że techniczny charakter decyzji wydawanej na wniosek inwestora na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. wyklucza możliwość udziału innych podmiotów, jako stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego albo reklam. Powyższe rozważania dotyczą również kręgu stron postępowań w trybach nadzwyczajnych. Konsekwentnie zatem stroną postępowania w sprawie zmiany zezwolenia (tj. decyzji lokalizacyjnej) jest tylko wnioskodawca (inwestor).

Na powyższe postanowienie J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżając postanowienie w całości zarzucił naruszenie:

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego i bezpodstawne uznanie skarżącego będącego współwłaścicielem nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. (działka nr[...]), biorącego udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym ul. A za osobę niemającą interesu prawnego, a tym samym niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia od przedmiotowej decyzji;

- art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym wyznaczeniu kręgu stron postępowania o wydanie zezwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, skutkującą odmową nadania skarżącemu statusu strony;

- art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, będące skutkiem nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i nieuwzględnienia interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości położonej na obszarze oddziaływania inwestycji;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dowolną ocenę materiału dowodowego.

W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka". W przypadku istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia, bądź gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego, umorzyć postępowanie. Wydając zaskarżone postanowienie organ nie przedstawił argumentacji w sposób jasny i przejrzysty, która uzasadniała stwierdzenie podmiotowej przesłanki niedopuszczalności odwołania "na pierwszy rzut oka". Skarżący podkreślił, że działka o nr 548/1, której jest współwłaścicielem znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji, ponieważ gazociąg przebiega przez teren należącej do niego działki. Zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomienie o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego otrzymuje właściciel - współwłaściciel nieruchomości, na której lokalizowana jest dana inwestycja. Z powyższego przepisu wynika interes prawny skarżącego, a nie faktyczny, jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem skarżącego organ błędnie przyjął, że decyzja została doręczona skarżącemu, jako ujawnionemu w rejestrze gruntów współwłaścicielowi działki nr [...] jedynie "do wiadomości". Był uprawniony do wniesienia odwołania, ponieważ jako osoba fizyczna, współwłaściciel nieruchomości na której będzie realizowana inwestycja celu publicznego, a tym samym działki położonej w obszarze oddziaływania tej inwestycji, posiada interes prawny i jest stroną niniejszego postępowania. Świadczy o tym również fakt, że brał udział w ustaleniu lokalizacji inwestycji, a doręczane mu decyzje zawierały pouczenie o prawie wniesienia odwołania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. lecz nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, której decyzja dotyczy, a tym samym fakt bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącego z terenem inwestycji, którego organ nie neguje wskazuje, że organ powinien ponownie przenalizować, czy na "pierwszy rzut oka" skarżący nie posiada atrybutów strony przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym ul. A, ponieważ jednoznacznie tego nie wykazał.

W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie nie zawiera szczegółowej analizy i oceny interesu prawnego skarżącego na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a.., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania J. P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniającej decyzję ostateczną zezwalającą A Sp. z o. o. z siedzibą w T, Oddział Zakład [...] w Ł. na lokalizację w pasie drogowym ul. A w Ł. (dz. nr [...], w obrębie [...]) sieci gazowej n/c wraz z przyłączem gazu do posesji przy ul. A 27 (dz. nr [...], w obrębie[...]).

Zdaniem Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że J. P. nie był uprawniony do wniesienia odwołania od wskazanej powyżej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania (zażalenia). Na etapie postępowania wstępnego, organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie - w sensie prawnym - przedmiotu zaskarżenia, niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym, czy ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r. str. 601).

Ustalenie zatem przez organ, że środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot nie będący stroną w sprawie nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w formie postanowienia jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że niedopuszczalne jest odwołanie wniesione od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniającej decyzję ostateczną w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej przez podmiot, który nie składał wniosku o wydanie zezwolenia.

Powyższego rozstrzygnięcia Kolegium nie są w stanie podważyć zarzuty postawione w skardze, które w istocie ograniczają się wyłącznie do zanegowania stanowiska organu i arbitralnego przyjęcia, że skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. (tj. działki nr [...] w obrębie[...]) posiada przymiot strony.

Przede wszystkim organ odwoławczy trafnie wskazał, że ustalenie stron postępowania następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało normatywnie zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu.

W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, jaki może mieć skarżący w wyeliminowaniu z obrotu prawnego określonego aktu administracji publicznej. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć bowiem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Pojęcie "interesu prawnego" należy natomiast wiązać ze sferą indywidualnych praw i obowiązków, wynikających z określonych norm prawa materialnego, w której zaskarżony akt wywiera skutki. Jak podkreśla się, interes prawny powinien mieć zatem charakter bezpośredni, konkretny i indywidualny - a więc jest uwarunkowany istnieniem normy prawnej, nakładającej na dany podmiot obowiązki lub określającej prawa (uprawnienia), których dotyczy zaskarżony akt.

Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że podstawę materialnoprawną decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej stanowił art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.

Zgodnie z regułą ogólną wyrażoną w art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednak, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jak stanowi art. 39 ust. 3 u.d.p., lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a (np. urządzeń służących do doprowadzania gazu), wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg;

1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby;

2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a.

W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia (art. 39 ust. 3a u.d.p.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ustawodawca przyznaje inwestorowi, który w trybie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie, jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz zawartych w niej pouczeń odnośnie konkretnych i jasno sprecyzowanych zobowiązań, których zrealizowanie stanowi warunek konieczny rozpoczęcia robót budowlanych. Z przywołanej regulacji jednocześnie nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor, o którym w przepisach tych wprost jest mowa, był przyznany z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, przymiot strony (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 557/11, dostępne cbois.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, zdeterminowanych treścią wydanego w niej rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawnej, stwierdzić należy, że o ile źródłem interesu prawnego inwestora do wydania - w rezultacie rozpoznania jego wniosku - decyzji lokalizacyjnej jest konkretny przepis prawa materialnego (tj. art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.), zastosowanie którego bezpośrednio kształtuje sytuację prawną tego podmiotu, to tego rodzaju źródło interesu prawnego, w odniesieniu do innych, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie istnieje.

Stanowi to konsekwencję tego, że jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter złożony, składający się z kliku etapów. Zostały one wyraźnie wyodrębnione na gruncie art. 39 i art. 40 u.d.p. Wynika z nich jednoznacznie, że decyzja lokalizacyjna, wydana w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a u.d.p. ma charakter techniczny odnoszący się wyłącznie do miejsca i warunków technicznych, jakie powinna spełniać inwestycja (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II GSK 416/080). W złożonym postępowaniu, stanowi ona wyłącznie przesłankę (podstawę) rozstrzygnięcia podejmowanego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym to zajęciu mowa jest w art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1097/08; z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 380/08). Z regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 u.d.p. wynika bowiem, że dysponując decyzją lokalizacyjną, tylko wnioskodawca, tj. inwestor z wniosku którego wydana została decyzja lokalizacyjna i wszczęte zostało postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego, może domagać się uczynienia zadość jego żądaniu w przedmiocie wydania, następczej, w stosunku do decyzji lokalizacyjnej, decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego, jako strony postępowania w złożonej, kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo rozpoczęcia robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 9/08). Prawny obowiązek jego uzyskania, warunkujący rozpoczęcie robót budowlanych nakłada bowiem, treść, adresowanego do inwestora (wnioskodawcy), pouczenia zawartego w decyzji lokalizacyjnej (art. 39 ust. 3a pkt 1).

W świetle powyższego należy więc stwierdzić, że źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest prawo własności (współwłasności) nieruchomości, na której został urządzony pas drogowy, w odniesieniu do którego, na wniosek inwestora, podejmowana jest decyzja o zlokalizowaniu w nim obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wbrew zatem poglądowi skarżącego źródłem interesu prawnego do udziału w niniejszej postępowaniu nie jest prawo współwłasności nieruchomości, na której inwestycja ta ma być lokalizowana.

Wskazać również należy, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniająca decyzję ostateczną zezwalającą A Sp. z o. o. z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w Ł. na lokalizację w pasie drogowym ul. A w Ł. (dz. nr [...] w obrębie[...]) sieci gazowej n/c wraz z przyłączem gazu do posesji przy ul. A 27 (dz. nr [...], w obrębie[...]), określała również warunki tego zezwolenia. Poprzez wydanie tej decyzji zawiązał się stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem administracji, a A Sp. z o. o. z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w Ł. na warunkach określonych w zezwoleniu.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że z art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. nie można wywodzić żadnych praw i obowiązków dla skarżącego gdyż stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotu, objętego zakresem stosowania tej normy. Jedynym podmiotem, który wystąpił o wydanie zezwolenie była A Sp. z o. o. z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w Ł. Skarżący o udzielenie przedmiotowego zezwolenia nie występował. W tej sytuacji wymieniona powyżej decyzja nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W realiach niniejszej sprawy skoro wniosek z dnia 13 marca 2020 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej został złożony przez A Sp. z o. o. z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w Ł., a zatem tylko ten podmiot, mógł złożyć odwołanie zarówno od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej, jak i od decyzji z dnia [...] zmieniającej powyższą decyzję. Stroną bowiem stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej, prowadzonego w "zwykłym" trybie jest jedynie podmiot wnioskujący o udzielenie takiego zezwolenia, to w sprawie o zmianę decyzji dotyczącej udzielenia takiego zezwolenia także tylko ten podmiot ma przymiot strony. Niedopuszczalne jest zatem wniesienie odwołania od ww. decyzji przez podmiot, który nie składał wniosku o jej wydanie.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy trafnie uznał, że skarżący wobec braku interesu prawnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem A Sp. z o. o. z siedzibą w T., Oddział Zakład [...] w Ł. o wydanie zezwolenia o żądanej treści, nie może skutecznie wnosić środka zaskarżenia przewidzianego dla strony postępowania i zasadnie stwierdził niedopuszczalność odwołania, ponieważ w niniejszym postępowaniu skarżący nie posiada przymiotu strony.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze należy wskazać, że z dyspozycji art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania, drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji.

Z przywołanej regulacji nie wynika aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony. Wskazana regulacja normatywna ww. zakresie nie odsyła również do innych ustaw jak np. Prawo budowlane (art. 28 ust. 2), czy do przepisów do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 1), do których skarżący odwołał się w skardze Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 24/11 postępowanie dotyczące prawa budowlanego oraz prawa o drogach publicznych to odrębne postępowania z zakresu administracji publicznej, oparte na odmiennych podstawach materialnoprawnych, zawierające różne rozwiązania prawne w omawianej materii, zatem także odnośnie określenia stron danego postępowania. Konstrukcje prawne przyjęte przez ustawodawcę mają na względzie przedmiot określonego postępowania, w tym także, co do kręgu podmiotów mogących być uznane za strony tego postępowania.

Stwierdzić również należy, że wbrew poglądowi skarżącego źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym sieci gazowej nie może być prawo współwłasności nieruchomości, na której inwestycja ma być zlokalizowana. Warto przy tym zauważyć, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie bada oddziaływania obiektu umieszczonego w pasie drogi na nieruchomości sąsiednie, jak i obszaru, na którym inwestycja ma zostać zlokalizowana.

Wbrew zarzutom skarżącego organ nie naruszył przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy zasady prawdy obiektywne i czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 7 i art. 10 k.p.a.), ponieważ dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie kluczowej przesłanki przesądzającej o rozstrzygnięciu sprawy, zapewniając stronie czynny udział w niniejszym postępowaniu, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada przy tym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiąc tym samym wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

d.j.