Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 847/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 13 ust. 1.
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: art. 336, art. 338.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 286 par. 1, art. 297, art. 11 par. 2, art. 12.
journal: Dz.U. 1997 nr 88 poz 553
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny.
article: art. 11, art. 174, art. 113 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 154 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 75 par. 1, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 7, art. 80, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 6.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 2 ust. 1, par. 2 ust. 1 pkt 1, par. 2 ust. 1 pkt 2, par. 4 ust. 3 i 4.
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 389 par. 1, art. 391 par. 2.
journal: Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
law: Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
article: art. 3 ust. 2.
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Maria Myślińska (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 47/08 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. Oddala skargę kasacyjną 2. Zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. 180 zł (sto osiemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Go 47/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po wznowieniu postępowania, oddalił skargę z następującym uzasadnieniem.

A. S. złożył w czerwcu 2004r. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok, w którym zgłosił do płatności działki rolne o łącznej powierzchni 96,80 ha, przy ogólnej powierzchni gospodarstwa 179,82 ha.

W dniu [...] grudnia 2004r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] przyznającą A. S. płatności do całego zadeklarowanego obszaru na łączną kwotę 13.138,6 zł. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] stycznia 2005r.

Do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek A. S. o dokonanie zmiany powyższej decyzji nr [...], z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni 42,61 ha. W związku z powyższym A. S. dokonał dnia 31 stycznia 2006r. dobrowolnego zwrotu w kwocie 5.783,46 zł.

W dniu [...] grudnia 2006r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...] o zmianie decyzji z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przyznając płatność w kwocie 7.355,14 zł. W decyzji ustalono nową powierzchnię działek rolnych, tj. 54,19 ha w stosunku do której A. S. miał realizować zobowiązanie wynikające z uczestnictwa w programie wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2006r.

Dnia 5 lipca 2006r., za pośrednictwem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR postanowienie Prokuratury Okręgowej w G. W. z dnia [...] czerwca 2006r. (sygn. akt. [...]) o umorzeniu śledztwa w sprawie przeciwko A. S. i innym o czyn z art. 286 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k. w zb. z art. 11 § 2 w zw. z art. 12 k.k., wobec braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W uzasadnieniu ww. postanowienia, wskazano, że z dokonanych ustaleń wynika, iż osoby dzierżawiące grunty od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w G., w tym A. S., nie prowadziły na tych gruntach indywidualnej działalności rolniczej. Były one jedynie ich "formalnymi użytkownikami", zaś działalność rolniczą w dalszym ciągu - na zasadach obowiązujących przed sporządzaniem umów dzierżawy - prowadziła Spółdzielnia. Do postanowienia dołączono również stanowisko Prokuratora Okręgowego w G. W., według którego "w konkretnym przypadku podmiotem prowadzącym rolniczą działalność produkcyjną była RSP "[...]" w G., nie zaś poszczególne osoby fizyczne, które ze Spółdzielnią podpisały fikcyjne umowy dzierżawy gruntów, a które jednocześnie były członkami Spółdzielni".

Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego w S., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] listopada 2006r., nr [...] wznowił postępowanie administracyjne dotyczące przyznania A. S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2004 rok.

Na wezwanie organu A. S. przedłożył 23 stycznia 2007r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S.: pismo wyjaśniające z dnia 22 stycznia 2007r., zawartą w dniu 31 lipca 2003r. ze Spółdzielnią "[...]" umowę dzierżawy działek ewidencyjnych nr "[...]", umowę przechowania w formie depozytu nieprawidłowego z dnia 31 stycznia 2005r., protokół nr 17/2005 przyjęcia płodów rolnych na przechowanie z dnia 31 stycznia 2005r., dokumenty magazynowe nr 14/2003 z dnia 13 września 2003r., nr 22/2003 z dnia 25 września 2003r. wydane przez RSP "[...]" w G., potwierdzające wydanie A. S.: 7.600 kg ziaren żyta oraz 8.500 kg ziaren pszenżyta.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., uchylił własną decyzję ostateczną nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. o zmianie decyzji (...) o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz odmówił przyznania A. S. płatności z tego tytułu na 2004 rok.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, iż pomimo podpisania umowy dzierżawy na powierzchnie 96,80 ha od RSP "[...]", A. S. nie prowadził na nich działalności rolniczej, a co za tym idzie nie jest on producentem rolnym uprawnionym do uzyskania płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Za podstawę powyższego rozstrzygnięcia przyjęto przede wszystkim ustalenia dokonane w trakcie śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w G. W., w tym zeznania złożone przez A. S.. Wzięto również pod uwagę jego wyjaśnienia złożone w Biurze Powiatowym ARiMR w formie pisemnej oraz zeznania spisane podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podkreślił, iż wbrew podnoszonym przez stronę twierdzeniom, fakt wydzierżawienia gruntów rolnych od Spółdzielni nie był znany organowi, ani w dniu składania wniosku przez stronę, ani w dniu wydania decyzji administracyjnej, gdyż do wniosku o przyznanie płatności nie załączono umowy dzierżawy, ani żadnego innego dokumentu potwierdzającego stosunek dzierżawy.

Ponadto organ II instancji wskazał, iż umowa dzierżawy nie stanowiła samoistnej podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, bowiem okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania były ustalenia dokonane przez Prokuraturę Okręgową w G. W.. Okoliczność faktyczna wskazująca, że strona nie prowadziła działalności została ujawniona dopiero po wydaniu omawianej decyzji administracyjnej, podczas prowadzonego przez Prokuraturę postępowania.

Dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaniem organu odwoławczego nie mogło być wątpliwości, iż A. S. był użytkownikiem zadeklarowanych działek gruntu rolnego, przez co nie spełnił ustawowych przesłanek umożliwiających uzyskanie płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał na mechanizm, w wyniku którego dokonano niekorzystnego rozporządzenia środkami publicznymi (dopłaty do gruntów rolnych) przez fikcyjne zawarcie umów dzierżawy gruntów rolnych pomiędzy RSP "[...]", a członkami i kandydatami na jej członków. Organ wskazał, że kwota płatności z tytułu ONW, jaka przysługiwałaby Spółdzielni, gdyby nie zawarto fikcyjnych umów wynosiłaby 22.375,00 zł., natomiast w wyniku rozparcelowania gruntów i zawarcia fikcyjnych umów, kwota płatności przyznana 19 dzierżawcom gruntów od Spółdzielni wyniosła 215.488,74 zł. Prawidłową kwotę 22.375,00 zł organ obliczył w oparciu o przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. (Dz.U. 73, póz. 657 ze zm.), mnożąc dopuszczalną maksymalną liczbę hektarów (300 ha) przez stawkę płatności ONW dla strefy nizinnej l w wysokości 179 zł. Organ odwoławczy wskazał, iż dowodem, potwierdzającym, że strona nie była posiadaczem gruntów rolnych jest protokół nr 3/2004 z Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni, w którym to na stronie 2 wskazano, że Prezes Spółdzielni "przedstawił strukturę wiosennych zasiewów", decydując w ten sposób o sposobie użytkowania gruntów. Powyższe potwierdza, że strona nie miała wpływu na rodzaj uprawy, a grunty zadeklarowane we wniosku nadal pozostawały w posiadaniu Spółdzielni. Nie była ona również odpowiedzialna za "normalne, codzienne, rutynowe procedury finansowe i produkcyjne, które występują przy prowadzeniu działalności rolniczej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, iż wskazane przez organy orzekające okoliczności jak i przywoływane dowody spełniały wymagania określone w art. 145 §1 pkt 5 kpa.

Z ustaleń poczynionych w trakcie śledztwa, a zawartych w uzasadnieniu postanowienia Prokuratora Okręgowego w G. W. Z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akr [...] wynika, iż z uwagi na trudną sytuację ekonomiczną Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w G. - z inicjatywy Prezesa B. P. - zawarła ze swoimi członkami fikcyjne umowy dzierżawy. Na ich podstawie została rozparcelowana znaczna część gruntów rolnych. Przedmiotowe umowy stały się później podstawą do złożenia przez członków RSP wniosków o przyznanie dopłat bezpośrednich i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004r. Z dalszych ustaleń poczynionych przez Prokuraturę Okręgową wynikało, iż dzierżawcy nie prowadzili na wydzierżawionych gruntach indywidualnej działalności rolniczej. Prokuratura Okręgowa uznała, iż dzierżawcy byli jedynie "formalnym użytkownikami", gdyż w dalszym ciągu działalność rolnicza na zadeklarowanych terenach prowadziła Spółdzielnia Rolnicza "[...]" w G.

Za trafny Sąd pierwszej instancji uznał pogląd wyrażony przez organ II instancji, iż poczynione w postępowaniu karnym ustalenia mogły stanowić nową okoliczność w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że ustalenia Prokuratury Okręgowej w G. prezentujące mechanizm zawierania fikcyjnych umów dzierżawy pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w G. a jej członkami i dotyczyły okresu przed wydaniem decyzji w postępowaniu będącym przedmiotem wznowienia. W tych okolicznościach spełniony został wymóg istnienia "nowych okoliczności lub dowodów" w dacie wydania decyzji ostatecznej. Uzyskanie przez Kierownika Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powyższych informacji wskazujących na fakt nieposiadania i nieużytkowania w roku 2004 przez skarżącego gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności wyłączało uznaniowość organu l instancji i wprost obligowało organ do wszczęcia z urzędu postępowania o wznowienie postępowania. Przedstawione nowe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były wówczas znane Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., który nie dokonywał w grudniu 2004r. badania okoliczności związanych z zawarciem i wykonywaniem umów dzierżawy gruntów.

Ponieważ podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, bezpodstawnie skarżący - celem podważenia prawidłowości wydania postanowienia o wznowieniu postępowania - powołał się na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie przez organ jako podstawy do wznowienia postępowania pojawienia się w sprawie nowych dowodów w postaci postanowienia oraz stanowiska Prokuratora.

Uchybieniem procesowym organu było, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wypowiedzenie się już w postanowieniu z dnia [...] listopada 2006r., co do zaistnienia podstawy wznowienia. Organ naruszył tym przepis art. 149 § 2 k.p.a. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym, nie rozstrzygającym sprawy wznowienia postępowania, a jedynie otwierającym dalsze postępowanie w sprawie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających zastosowanie tej instytucji procesowej. Stwierdzenie natomiast czy przyczyna wznowienia rzeczywiście nastąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. W świetle analizy materiału dowodowego powyższe uchybienie pozostawało jednak bez wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zasadnie wznowił postępowanie, a następnie stosownie do unormowań art. 151 §1 pkt 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art.149 §2 k.p.a. wydał trafną decyzję uchylającą dotychczasową decyzję z dnia [...] grudnia 2004r.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą zaskarżonej decyzji nie był wyłącznie z pogląd prokuratora. W toku postępowania wyjaśniającego organy administracyjne w oparciu o nowe dowody w postaci umowy dzierżawy, zeznania strony w postępowaniu administracyjnym i jej zeznania złożone w charakterze świadka w postępowaniu karnym dokonały ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organy słusznie, dokonując ustaleń w zakresie posiadania przez skarżącego gruntów rolnych, oparły się na treści omawianego wyżej postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. W. o umorzeniu śledztwa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie Prokuratury wydane na podstawie przepisów art. 17 § 1 pkt 2 i art. 322 § 1 kpk (o umorzeniu śledztwa) należy uznać za dokument urzędowy (wyrok NSA z dnia 25 października 2005r., sygn. akt FSK 2323/04). W niniejszej sprawie w/w prawomocne postanowienia Prokuratora Okręgowego w G. W. stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 kpa jako surogat zaistnienia nowej okoliczności faktycznej, którą organ zobowiązany był z mocy art. 7 kpa dokładnie wyjaśnić. Potwierdza ono popełnienie przez skarżącego czynu dokładnie opisanego w postanowieniu o umorzeniu śledztwa, polegającego na wprowadzeniu w błąd Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, iż jest producentem rolnym będącym w posiadaniu gruntów rolnych, na zawarciu fikcyjnej umowę dzierżawy gruntów rolnych od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w G. oraz przedłożeniu poświadczającego nieprawdę wniosku o dopłaty do gruntów rolnych, jednakże z uwagi na brak w jego zachowaniu kierunkowego działania w celu osiągnięcia korzyści majątkowej nie można mu przypisać popełnienia przestępstw z art. 286 § 1 kk i art. 297 § 1 kk. Sam fakt umorzenia śledztwa nie może w tym przypadku decydować o odmówieniu postanowieniu cech orzeczenia potwierdzającego dokonanie czynu zabronionego. Uzyskując walor prawomocności postanowienie to wywołuje skutki również w sferze prawa administracyjnego. Nie może ono oczywiście stanowić przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, ale niewątpliwie można na jego podstawie wznowić postępowanie, opierając to na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż ograniczenia w zakresie korzystania z zeznań świadków co do możliwości ich ujawniania dotyczą procedury karnej, nie ma zaś powodów, by zastosowanie tego rodzaju środka dowodowego doznawało ograniczeń na gruncie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Odnosząc się do zeznań w charakterze świadka złożonych przez skarżącego w toku postępowania karnego trzeba również wziąć pod uwagę, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że stosownie do wymogów przewidzianych w art. 191 § 2 kpk, przed przystąpieniem do przesłuchania strony w charakterze świadka, został on pouczony o treści art. 183 kpk. Sporządzając protokół nie uchybiono więc wymogom stawianym przez przepisy Kodeksu postępowania karnego, a zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż protokół ten jest dowodem niezgodnym z prawem, tym samym ustalenia co do faktów poczynione w toku postępowania karnego mogą stanowić dowód na gruncie postępowania administracyjnego.

Z treści dowodów przyjętych przez organ za podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy, bezspornie wynika, że skarżący w roku 2004 faktycznie nie sprawował władztwa nad gruntami rolnymi zgłoszonymi we wniosku o przyznanie dopłat ONW, jak i przesłanki woli ich posiadania. Uprawą gruntów i zapewnieniem wymogów utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów środowiska w tym czasie zajmowała się bowiem wyłącznie Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]". Skarżący nie miał wpływu na rodzaj upraw stosowanych na działkach wskazanych we wniosku o dopłaty, nie uczestniczył też w procedurze finansowej jaką zwykle wykonuje się w związku z prowadzeniem działalności rolniczej, a zatem w jego zachowaniu brak jest ekonomicznego związku z rzeczą. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie to Spółdzielnia skupiała przedstawione uprzednio atrybuty posiadania, wyklucza to uznanie skarżącego za ich posiadacza. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie mogła mieć także znaczenia okoliczność, iż skarżący nie uzyskał żadnej realnej korzyści majątkowej, gdyż jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego uzyskane w ten sposób środki były niezwłocznie przekazywane na konto Spółdzielni.

W postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania środków unijnych tytułem wsparcia dla rolników nie mogło mieć także znaczenia okoliczność, iż Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna faktycznie wykorzystała środki pomocowe na poprawę rentowności i modernizację maszyn.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organy słusznie odmówiły wiarygodności przedstawionym przez stronę dowodom. W tym zakresie Sąd wskazał, iż dowód nazwany umową depozytu z dnia 25 stycznia 2005r. waloru umowy nie posiadał z uwagi na brak na nim podpisów stron. Zasadnie organ II instancji wskazał na wątpliwości jakie wywołuje data przyjęcia plonów uzyskanych w roku 2004 do depozytu, tj. 25 stycznia 2005r. Okoliczności tej skarżący nie podniósł w trakcie przesłuchania w postępowaniu karnym, gdzie jednoznacznie wskazał, że to Spółdzielnia prowadziła uprawy i dokonała zbioru płodów rolnych. Z kolei kwit pobrania z magazynu Spółdzielni materiału siewnego w roku 2003 nie mogą stanowić, w świetle zeznań złożonych przez stronę w postępowaniu karnym, dowodu prowadzenia działalności rolniczej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzających ją decyzji i postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a także prawidłowości postępowania organów nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień przepisom prawa materialnego, czy przepisom postępowania, mających wpływ na wynik sprawy. Organ l instancji zasadnie wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa - uznając, iż decyzja z roku 2004 nie może w sposób trwały rozstrzygać o prawach strony - wydał decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w której uchylił decyzję ostateczną i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Dokonana przez organy orzekające weryfikacja decyzji o przyznaniu płatności unijnych była w pełni zasadna. Zakres postępowania i ustalenia organów nie wykraczały poza ustawowe kryteria prowadzenia postępowania dowodowego, a ich ocena nie naruszyła zasady swobodnej oceny dowodów. Nieuzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a. Organy administracyjne nie dokonały też zawężającej wykładni prawa materialnego. Sama strona skarżąca przyznała, że to nie ona a Spółdzielnia decydowała o wyborze materiału siewnego, o pracach polowych, o wykonywaniu ich w godzinach pracy Spółdzielni oraz o przekazaniu przez nią całości dopłat do Spółdzielni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że po wznowieniu postępowania ( w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ) organ l instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2006r. ( wydana w trybie art. 155 k.p.a.) zmienił na wniosek skarżącego decyzję pierwotną z dnia [...] grudnia 2004r. przyznającą płatności ONW. W sprawie nastąpił zatem zbieg weryfikacji decyzji. W sytuacji zbiegu trybów weryfikacji decyzji prawidłowych i wadliwych pierwszeństwo zawsze przysługuje trybowi wznowienia postępowania. Mimo, iż organ l instancji w sposób nieprawidłowy połączył tryby weryfikacji decyzji, to jednak decyzja organu l instancji z dnia [...] czerwca 2007r. wydana po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a konsekwencji zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie naruszają prawa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że decyzja organu l instancji z dnia [...] grudnia 2006r. doprowadziła do pozbawienia bytu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 2004r.

Od powyższego wyroku A. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył przedmiotowe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez:

- nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- odmówienie wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego w postaci umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych kwitów pobrania materiału siewnego z magazynu RSP "[...]" w G.,

- przyjęcie, że zawarta z RSP "[...]" w G. umowa dzierżawy była umową pozorną,

- przyjęcie, że w sprawie zaszły nowe okoliczności uprawniające organ administracji do wznowienia postępowania,

- przyjęcie, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych wskazanych we wniosku o dopłaty,

- przyjęcie, iż skarżący nie prowadził działalności rolniczej na zadeklarowanych do dopłat gruntach rolnych,

- nie rozważenie instytucji udziałów nadobowiązkowych,

podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za dowód zeznań złożonych przez skarżącego w postępowaniu karnym w charakterze świadka, w sytuacji, gdy zeznania te procesowo nie istnieją, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaszły przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania,

5. naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U.04.10.76), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżący nie jest producentem rolnym, który to fakt może być zakwestionowany jedynie w drodze decyzji administracyjnej, odmawiającej wpisu do ewidencji producentów,

6. naruszenie § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 73, poz. 657) poprze jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że skarżący powinien otrzymać powyższe płatności,

7. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącą z RSP "[...]" w G. podczas gdy, w postępowaniu sądowo-administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego,

8. naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu Prokuratora o umorzeniu śledztwa korzystają ze szczególnej mocy dowodowej uniemożliwiającej skuteczny kontrdowód w postaci przesłuchania strony i dokumentów prywatnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji odmówił wiarygodności dokumentom przedstawionym przez skarżącego w postaci: umowy przechowania w formie depozytu, protokołu przyjęcia płodów rolnych i kwitów pobrania materiału siewnego w 2004 r. z magazynu RSP "[...]" w G., a ocena tych dowodów zdaniem autora skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ potwierdzają skuteczność zawartych umów i fakt posiadania spornych gruntów przez skarżącego oraz prowadzenia przez niego działalności rolniczej.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę praktyki stosowanej przez ARiMR, która powszechnie akceptowała zawieranie umów dla celów uzyskania dopłat bezpośrednich.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności uprawniające organ administracji do wznowienia postępowania, gdyż jego podstawą zdaniem kasatora, było postanowienie Prokuratora Rejonowego w G. W. o umorzeniu śledztwa oraz stanowisko Prokuratury Okręgowej z dnia [...] czerwca 2006 r., zaś dowody w nich zawarte oraz stwierdzenia nie spełniają przesłanek wznowienia, albowiem nie są nową okolicznością, a jedynie stanowiły dla organu administracji podstawę dla dokonania oceny znanych mu faktów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 2 p.p.s.a. NSA z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Jak wynika z powyższych uregulowań postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jego zakres wytyczają zarzuty składające się na podstawy kasacyjne. Istotne znaczenie ma zatem należyte sformułowanie podstaw i zarzutów kasacyjnych. W szczególności koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnienie podstawowych zasad dotyczących zakresu badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i wymogów stawianych zarzutom składającym się na podstawy kasacyjne jest w niniejszej sprawie konieczne, bowiem podstawy kasacyjne nie zostały określone zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., a niektóre zarzuty nie są należycie sformułowane, co wyklucza merytoryczne odniesienie się do nich.

Przed przejściem do omówienia przez Naczelny Sąd Administracyjny poszczególnych zarzutów kasacji należy przedstawić najistotniejsze dla rozstrzygnięcia elementy stanu prawnego i faktycznego.

Najogólniej rzecz ujmując problematyka sprawy niniejszej dotyczy rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Na podstawie przepisów różnych aktów prawnych różnego rodzaju pomoc przyznawana jest producentom rolnym.

Dla uproszczenia realizacji procedur "pomocowych", podmiotom zamierzającym zgłosić się po pomoc z funduszy Unii Europejskiej nadano numery ewidencyjne. Uzyskanie numeru ewidencyjnego warunkuje uzyskanie pomocy. Według art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowych systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (w wersji obowiązującej w 2004 r.) za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierzęcia. Organ nadający numer ewidencyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co do prawdziwości okoliczności posiadania gospodarstwa rolnego. Tak więc nadanie numeru ewidencyjnego stanowi potwierdzenie, że jego właściciel zgłosił się do organu jako producent rolny i posiadacz gospodarstwa rolnego.

Specjalny program pomocy dla rolnictwa z funduszy europejskich dotyczy m.in. wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organizację rozdziału tej pomocy określa cytowana wyżej ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, która weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczypospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej. Warunki i tryb udzielania tej pomocy określa wydane na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (cytowane wyżej rozporządzenie ONW). Zgodnie z § 2 ust. 1 cytowanego rozporządzenia płatność wspierająca działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (tzw. płatność ONW) udzielana jest producentowi rolnemu spełniającemu określone w rozporządzeniu warunki. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia ONW wysokość należnej płatności powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni, powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (powierzchnia do 50 ha - 100% płatności, od 50 do 100 ha - 50% płatności, od 100 do 300 ha - 25% płatności). Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Jak widać z powyższego mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. W tym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Działanie takie jest prawnie dopuszczalne, jednak pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi.

Wyjaśnienia powyższe pozwalają zrozumieć mechanizm i cel działań polegających na podziale dużego gospodarstwa na wiele gospodarstw mniejszych. Ponieważ wszystkie powołane wyżej akty prawne posługują się pojęciem "producenta rolnego", jako podmiotu posiadającego gospodarstwo rolne, rozumienie tego pojęcia na gruncie wszystkich wymienionych wyżej aktów prawnych musi być jednakowe, bowiem wszystkie uregulowania służą jednemu celowi, tj. właściwemu rozdzieleniu różnych rodzajów pomocy finansowej dla rolników.

Przypomnieć też należy, że Rzeczpospolita Polska uzyskała członkostwo w UE od 1 maja 2004 r. i z tym dniem weszły w życie powołane akty prawne, zaś pomoc dla rolnictwa była przyznawana i wypłacana już od tegoż 2004 r. Uregulowania dotyczące jej przyznawania i wypłaty zostały więc odformalizowane w taki sposób, aby pomoc mogła zostać rzeczywiście przyznana i wypłacona już w pierwszym roku przynależności do UE. Te kwestie należy mieć na względzie przy interpretacji wszystkich powołanych wyżej aktów prawnych, pamiętając, że uproszczenia i odformalizowania procedur nie miały na celu objęcia pomocą podmiotów niebędących producentami rolnymi i posiadaczami gruntów rolnych, ani nie powinny stanowić zachęty do obchodzenia ustanowionych prawem warunków przyznania pomocy poprzez nierzeczywiste podziały dużych gospodarstw.

W świetle wywodów powyższych kluczowego znaczenia w sprawie niniejszej nabiera ocena, czy skarżący był istotnie producentem rolnym w rozumieniu powołanych aktów prawnych, tj. czy był posiadaczem zgłoszonego do pomocy gospodarstwa rolnego, bowiem płatność ONW przyznana była B. P. w związku z jego statusem producenta rolnego, który to status związany jest z posiadaniem gospodarstwa rolnego. Należyte rozumienie pojęcia posiadania gospodarstwa rolnego jest więc konieczne dla oceny, czy rzeczywiście B. P. posiadał gospodarstwo wydzierżawione do spółdzielni "[...]" i czy rzeczywiście był producentem rolnym, a co za tym idzie, czy był uprawniony do dopłat.

Wobec braku sformułowania oddzielnych definicji "posiadania gospodarstwa rolnego" na potrzeby rozdziału pomocy finansowej dla rolnictwa oraz z uwagi na posługiwanie się tym pojęciem we wszystkich powołanych aktach prawnych dotyczących pomocy dla rolnictwa, sięgnąć należy do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej cytowana jako: k.c.), regulującej instytucję posiadania.

Stosownie do art. 336 k.c., posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Posiadanie jest stanem faktycznym polegającym na określonym władztwie nad rzeczą (por. E. Gniewek, Komentarz do art. 336 kodeksu cywilnego, [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001 r.). Występuje w dwóch postaciach: posiadania samoistnego i posiadania zależnego. Jako stan faktyczny, posiadanie niezależne jest od tego, czy posiadaczowi przysługuje tytuł prawny, z którego wynika uprawnienie do władania przedmiotem posiadania. Zatem samo istnienie tytułu prawnego wywołującego skutki w zakresie regulowanym prawem cywilnym nie przesądza o posiadaniu.

Posiadanie występuje przy równoczesnym istnieniu dwóch elementów: elementu fizycznego władania rzeczą, określanego jako corpus possessionis, oraz elementu psychicznego animus rem sibi habendi, rozumianego jako zamiar władania rzeczą dla siebie (por. J. Ignatowicz (w:) Kodeks cywilny. Komentarz , t. 1, red. J. Ignatowicz, Warszawa 1972, s. 768-769; E. Skowrońska-Bocian [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. I, Warszawa 1999, s. 681).

Element fizycznego władztwa nad rzeczą pozwala na korzystanie z rzeczy w szczególności w taki sposób, jak to mogą czynić osoby, którym przysługuje do rzeczy określone prawo, dzięki czemu "to, co uprawnionemu wolno, to posiadacz faktycznie może". Czynnik faktycznego władztwa polega zatem na fizycznym opanowaniu rzeczy. Władztwo faktyczne musi być stanem trwałym, co oznacza, że związek posiadacza z rzeczą nie może wyrażać się w jednorazowym lub nawet sporadycznym zawładnięciu rzeczą, lecz w możności korzystania z niej przez czas nieokreślony (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 339/98, LEX nr 44548).

Element psychiczny posiadania – zamiar władania rzeczą dla siebie (animus rem sibi habendi), określany jest jako czynnik woli. Zgodnie z przeważającą w doktrynie koncepcją obiektywną, manifestuje się w obiektywnych działaniach podejmowanych przez posiadacza (por. A. Kunicki [w:] System prawa cywilnego, tom II, Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, 1977 r., str. 829 - 830). Jeżeli czynnika woli władania rzeczą dla siebie brak, nie ma posiadania. Faktyczne władanie, w którym element corpus jest taki sam jak przy posiadaniu (władztwo faktyczne nad rzeczą), ale element animus zawiera wolę władanie rzeczą za kogo innego (animus possidendi pro alieno), stanowi tylko dzierżenie (art. 338 k.c.).

Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów posiadania przesądza o braku posiadania. Zatem wyłączone jest uznanie za posiadacza osoby, która legitymuje się, co prawda, tytułem prawnym do władania rzeczą, ale uzyskała ten tytuł w innym zamiarze niż władanie rzeczą dla siebie i ten odmienny zamiar kontynuuje. Nie jest też posiadaczem osoba, która choć ma tytuł prawny do władania rzeczą, nie sprawuje fizycznego władztwa nad rzeczą.

Ustalenia organów administracji publicznej, które zaakceptował Sąd I instancji, wskazują, że w niniejszej sprawie po stronie skarżącego nie występował żaden z dwóch elementów składających się na posiadanie (w tym przypadku posiadanie zależne, związane z dzierżawą). Organ II instancji odwoływał się w znacznej mierze do pojęć i poglądów zbieżnych z przedstawionymi. Podstawowym zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, badającego sprawę skutkiem i w granicach skargi kasacyjnej, była kontrola prawidłowości tego stanowiska.

W niniejszej sprawie ustalony stan faktyczny w znaczącym zakresie wynika z faktu, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. prokurator Prokuratury Okręgowej w G. W. umorzył śledztwo m.in. przeciwko podejrzanemu o to, że w okresie od 31 lipca 2003 r. do 23 grudnia 2004 r. działając wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami, działając ze z góry powziętym zamiarem, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, wprowadził w błąd ARiMR, iż jest producentem rolnym, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. i art. 297 §1 k.k. w zbiegu z art. 11 § 2 k.k. w zw. z art. 12 k.k.

Jak wynika tego postanowienia Prokuratury, umorzenie postępowania karnego uzasadniano tym, że działanie A. S. nie wyczerpało znamion przestępstwa z powołanych przepisów k.k., jako że pozostawał on w przekonaniu, iż będąc członkiem spółdzielni i pracownikiem, pośrednio uprawiał grunty. Jednocześnie ustalono jednak, że A. S. nie prowadził indywidualnie żadnej działalności rolniczej, był tylko formalnym użytkownikiem gruntów objętych umową dzierżawy, a działalność rolniczą na zgłoszonych do dopłat gruntach prowadziła nadal – na zasadach sprzed sporządzenia umowy dzierżawy – RSP "[...]".

Postanowienie Prokuratury nie ma waloru wiążącego sąd administracyjny, jaki art. 11 p.p.s.a przyznaje prawomocnym wyrokom skazującym za popełnienie przestępstwa. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., postanowienie takie może być jednak dopuszczone przez organ administracji jako dowód, jeżeli może on przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Z uwagi zaś na formę i organ, od którego pochodzi postanowienie, stanowi ono dokument urzędowy, któremu przypisać należy szczególną moc dowodową, zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga też, że ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, przyjęte przez WSA przy wyrokowaniu, nie opierały się tylko i wyłącznie ustaleniach poczynionych przez Prokuraturę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że przy ocenie, czy skarżący przejął fizycznie władztwo nad przedmiotem umowy i czy jego zamiarem było objęcie we władanie gruntów wskazanych w umowie dzierżawy oraz ich używanie zgodnie z właściwościami i przeznaczeniem, wzięto pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Przechodząc do omawiania poszczególnych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które z nich składają się na poszczególne podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a., a niedostatki te utrudniają ocenę zasadności poszczególnych zarzutów. Nie jest jasne, kiedy kasator zarzuca naruszenie prawa materialnego, a kiedy wskazuje, jako naruszone, przepisy postępowania. Uchybienie to stanowi poważną wadę skargi kasacyjnej, chociaż nie prowadzi do całkowitej dyskwalifikacji zarzutów. NSA pogrupował zarzuty zgodnie z ich rzeczywistą treścią i najpierw rozpatrzył zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego.

Pierwszy z zarzutów, dotyczący wydania orzeczenia bez rozważenia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jest wadliwie skonstruowany. W ramach omawianego zarzutu kasator wymienia, jako naruszone art. 113 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów reguluje uprawnienie przewodniczącego uznającego sprawę za wyjaśnioną do zamknięcia rozprawy, drugi stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Żaden z tych przepisów nie odnosi się do wskazywanych w zarzucie obowiązków sądu w zakresie "rozważania wszystkich dowodów", a kasator nie wskazał w jaki sposób Sąd naruszył powołane w zarzucie przepisy p.p.s.a., tzn. nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd uchybił przepisom prawa zamykając rozprawę po uznaniu sprawy za wyjaśnioną oraz w jaki sposób uchybił obowiązkowi wydania wyroku na podstawie akt sprawy po zamknięciu rozprawy. Wobec takich niejasności zarzutu, przy jednoczesnym związaniu NSA granicami zarzutów kasacyjnych, omawiany zarzut kasacji należy uznać za nieuzasadniony.

W kolejnym zarzucie jako naruszone przez Sąd przepisy skarżący wskazuje art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Zarzut jest wielopunktowy i w swym uzasadnieniu wymienia wiele kolejnych wadliwych, w ocenie skarżącego, działań Sądu. Skarżący podnosi, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonały wadliwych ustaleń, a Sąd I instancji, mimo tych wadliwości zaniechał uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalił skargę. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być tylko wtedy skuteczny jako zarzut kasacyjny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa, 2008 r., str. 349 – 351). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie podważyć oceny sądu w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc, nawet błędne stanowisko sądu w zakresie aprobaty dokonanych przez organ ustaleń, nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Jako kolejne naruszone przez Sąd przepisy kasator wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej oddalając skargę mimo uchybienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wymogom określonym w wymienionym przepisie k.p.a.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić, a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. Ostatnio wymieniony przepis w ogóle nie został przywołany przez kasatora. Wobec tego, mimo że w ramach zarzutu skarżący wymienia przypadki błędnej, jego zdaniem, oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brakuje powołania w zarzucie przepisu regulującego materię oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej, co prawda, ogólnikowo zarzuca się, że organy administracji publicznej nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jednak ani w ramach zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazuje się, jakie konkretnie dowody zgromadzone w toku postępowania zostały pominięte. Przeciwnie, poszczególne dalsze elementy zarzutu i ich uzasadnienie wskazują, że intencją strony wnoszącej skargę kasacyjną było jedynie podważenie akceptacji przez Sąd I instancji oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności poprzez odmowę przyznania wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę. Omawiany zarzut nie został przez skarżącego należycie sformułowany i uzasadniony, zatem nie może być uwzględniony.

Na marginesie tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne jest stanowisko kasatora dotyczące błędnych, jego zdaniem, ustaleń organu. Organ prawidłowo ustalił i Sąd trafnie to zaakceptował, że po stronie skarżącej brak było zasadniczych elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą i czynnika woli. Konstatacja ta znajduje oparcie w całokształcie materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w ustaleniach wynikających z uzasadnienia postanowienia Prokuratury Okręgowej w G. W., które to ustalenia w rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie podważone innymi dowodami. Wyłączenie możności uznania skarżącego za posiadacza wykonującego fizyczne władztwo nad gruntami rolnymi z zamiarem wykonywania go dla siebie sprawiało, że nie mógł być uznany za producenta rolnego, któremu przysługuje prawo do dopłat. Brak jest także podstaw do podważenia prawidłowości oceny dowodów takich, jak kwity pobrania materiału siewnego z magazynu RSP, umowy przechowania w formie depozytu, czy protokółów przejęcia plonów.

Strona podniosła, że wadliwe było uznanie za dowód zeznań złożonych przez skarżącego w postępowaniu karnym w charakterze świadka. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kasator nie wskazał, z jakimi przepisami prawa pozostaje w sprzeczności dopuszczenie kwestionowanego dowodu. Zauważyć także należy, że ograniczenia dowodowe przewidziane w innych przepisach (art. 389 § 1 k.p.k. i art. 391 § 2 k.p.k.) dotyczą postępowań przewidzianych przez ustawę Kodeks postępowania karnego, zatem funkcjonują jedynie na gruncie procedury karnej, służąc realizacji gwarancji procesowych oskarżonego. W tym stanie rzeczy Sąd nie naruszył prawa akceptując włączenie przez organ do materiału dowodowego sporządzonego w postępowaniu karnym protokołu przesłuchania A. S. w charakterze świadka.

W kolejnym zarzucie skarżący podnosi naruszenie art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że nie było podstaw do wznowienia postępowania.

Nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dla podważenia oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ została wyjaśniona wyżej.

Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99, LEX nr 53129). W sprawie niniejszej kasator, choć zarzuca błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie twierdzi, by Sąd I instancji źle rozumiał ten przepis.

Skarżący zarzuca więc w istocie błąd w stosowaniu przepisu przez organ administracji publicznej, zaakceptowany przez Sąd, przy czym równocześnie podważa przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że okoliczności faktyczne i dowody istniejące w chwili wydawania decyzji w przedmiocie przyznania płatności były już znane organowi, który wydał decyzję, a te same okoliczności i dowody wskazywane są jako przyczyna wznowienia. Stanowisko kasatora nie jest trafne. Jak to już wskazano wyżej, przedmiotem szczegółowych badań organu w sprawie niniejszej było posiadanie gospodarstwa rolnego przez A. S.. Jednym z elementów posiadania jest czynnik woli. Czynnik ten nie był badany przez organ przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dopłat, bowiem w tamtym czasie organ opierał się na wniosku o dopłaty i zawartych w nim oświadczeniach. Dopiero ustalenia poczynione przez Prokuraturę ujawniły nowe okoliczności, nieznane organowi w chwili wydawania pierwszej decyzji. Taką okolicznością było odtworzenie czynnika woli skarżącego, co do posiadania gruntów dla siebie. Okoliczności tych nie można było ustalić na podstawie łączącej strony umowy dzierżawy, bowiem dopiero z wyjaśnień skarżącego w charakterze świadka i innych dowodów (a w szczególności postanowienia Prokuratury odtwarzającego mechanizm działania spółdzielni i jej członków) wynika, że wola skarżącego i faktyczne władanie gruntem były inne, niż to wynikało z nazwy, zapisów i cywilnoprawnej definicji umowy dzierżawy. Ustalenia organu w tej kwestii zostały więc trafnie zaakceptowane przez Sąd. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut braku podstaw do wznowienia postępowania i zarzut wadliwego zaakceptowania przez Sąd wznowienia postępowania, bowiem ujawniona została nowa okoliczność, nieznana wcześniej organowi, która była istotna dla rozstrzygnięcia sprawy dopłat.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez zakwestionowanie umów cywilnych zawartych przez skarżącego z RSP "[...]" podczas, gdy w postępowaniu sądowo administracyjnym sądy nie są uprawnione do badania, czy zawarta umowa była umową była ważną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W sprawie niniejszej okolicznością prawnie istotną był stan posiadania gospodarstwa rolnego przez A. S., nie zaś ważność umowy dzierżawy. Sąd nie musiał więc zajmować stanowiska wobec użytego przez organ określenia "fikcyjna umowa" bowiem nie ta okoliczność miała znaczenie dla sprawy. Znaczenie dla uzyskania uprawnienia do dopłat miało, jak wskazano wyżej, posiadanie gruntu rolnego i bycie producentem rolnym, zaś tytuł prawny, który stanowiłby podstawę tego posiadania w istocie nie miał znaczenia w sprawie, bowiem posiadanie nie musi opierać się na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie jest powiązane z prawem do gruntu. Nawet gdyby przyjąć, że doszło do niedopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym ustalenia, że umowa była nieważna, uchybienie takie nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Nie są również zasadne zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego.

Rozpatrując zarzut art. 13 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów wskazać należy, że w świetle przepisów cytowanej wyżej ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności – wpis do rejestru nie ma znaczenia konstytutywnego. Nie dlatego rolnik jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone we wcześniej przywołanych przepisach prawa materialnego. Dokonanie wpisu do opisanego w ustawie rejestru, podobnie jak to ma miejsce w przypadku innych wpisów do rejestrów o niekonstytutywnym charakterze, ma charakter czynności materialno-technicznej i nie wywołuje skutków takich jak decyzje administracyjne. Istnienie wpisu uznać można, co najwyżej, jako przyczynę powstania wzruszalnego za pomocą innych dowodów domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym, takiego jakie odnosi się do dokumentów urzędowych. W tym stanie rzeczy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie narusza prawa materialnego uznanie, że mimo wpisu do rejestru producentów rolnych skarżący nie był producentem rolnym, gdyż nie był posiadaczem gruntów rolnych, a nie był posiadaczem, ponieważ nimi nie władał i nie miał woli władania dla siebie

Rozpatrując zarzut dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW wskazać należy, że kasator ponownie wydaje się mylić wykładnię prawa materialnego z jego stosowaniem. Ponadto treść zarzutu wskazuje, że przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego kasator w istocie zmierza do zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych twierdząc, że "błędna wykładnia" polega na uznaniu, że skarżący nie spełnia warunków do otrzymania płatności ONW za rok 2004 w sytuacji, gdy prawidłowa analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, ze skarżący powinien otrzymać powyższe płatności. Wyżej wykazano, że nie jest to właściwy sposób kwestionowania poczynionych ustaleń faktycznych, zaś ustalenia organu w istotnej prawnie kwestii posiadania były dokonane prawidłowo i zasadnie w świetle tych ustaleń organ uznał, że skarżący, który nie posiadał gruntów rolnych, nie spełnia wymogów do przyznania płatności. Sąd nie naruszył zatem prawa materialnego akceptując pogląd, że skoro skarżący nie był posiadaczem gruntów zgłoszonych do dopłat, to nie służyło mu prawo do dopłat.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Nie można się też zgodzić z zarzutem, że uchybiając art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a., WSA wadliwie ocenił zastosowanie przez organy obu instancji art. 76 § 1 k.p.a. Skład orzekający podziela pogląd zaprezentowany w zaskarżonym wyroku, że z dokumentem urzędowym, a takim bezsprzecznie jest postanowienie Prokuratury, związane jest domniemanie prawdziwości, zgodnie z którym przyjmuje się zgodność z prawdą tego co zostało w tym dokumencie stwierdzone. Jednakże, jak już wyżej wskazywano, ustalenia stanu faktycznego sprawy poczyniono w oparciu o całokształt materiałów zgromadzonych w sprawie. Ocena tak zebranych dowodów wskazuje, że prawidłowości ustaleń poczynionych przez Prokuraturę nie została podważona. Nie polega zatem na prawdzie twierdzenie, iż WSA - co do zasady - wykluczył możliwość kontrdowodu, przeciwko prawidłowości ustaleń poczynionych Prokuratury o umorzenia śledztwa

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 209 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).