Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 255/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 w zw. z art. 77 par. 1, art. 8,  9, 11, 12, 35, 36, 104, 106, 37 par. 1 i 2, art. 112, 123 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 16, art. 23 a ust. 3, art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 16 ust. 1 i 5, art. 28, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 68 ust. 3 lit. a i b, art. 68 a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 284 poz 1 art. 60 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 7
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE)  nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. T. na bezczynność Marszałka Województwa D. w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 (nr [...]) oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

T. T. (zwany w dalszej części uzasadnienia stroną lub skarżącym) pismem z dnia 12 lipca 2017 r., za pośrednictwem Marszałka Województwa D. (zwanego dalej organem lub Marszałkiem) wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w sprawie o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za okres od dnia 10 listopada 2010 r., a także świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r., zarzucając przy tym naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niezałatwieniu sprawy na podstawie ustalonego stanu faktycznego oraz zebranego materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz jego małoletnich dzieci,

2) art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie orzeczenia niezgodnego z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek,

3) art. 12 k.p.a. poprzez przewlekłe i niewnikliwe prowadzenie postępowania ze szkodą dla skarżącego oraz jego małoletnich dzieci, polegające na nieustaleniu w wyznaczonym terminie prawa do świadczeń rodzinnych oraz świadczenia wychowawczego,

4) art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym,

5) art. 104 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz jej niezałatwienie w drodze decyzji administracyjnej,

6) art. 106 k.p.a. poprzez bezzasadne uzależnienie wydania decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez n. organ socjalny, co skutkowało niezałatwieniem sprawy w wyznaczonym terminie, a tym samym przyczyniło się do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie jako u.p.p.s.a.) wniósł o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

2) zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od dnia wydania wyroku, w przedmiocie:

a) prawa skarżącego do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, począwszy od dnia złożenia przez niego pierwszego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 10 listopada 2010 r.,

b) prawa skarżącego do świadczenia wychowawczego, począwszy od dnia złożenia przez niego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 1 kwietnia 2016 r.,

ewentualnie, na podstawie art. 149 § 1b u.p.p.s.a., o:

c) stwierdzenie istnienia po stronie skarżącego prawa do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, począwszy od dnia złożenia przez niego pierwszego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 10 listopada 2010 r.,

d) stwierdzenie istnienia po stronie skarżącego prawa do świadczenia wychowawczego, począwszy od dnia złożenia przez niego wniosku o ustalenie tego prawa, tj. od dnia 1 kwietnia 2016 r.,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a.,

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest ojcem trójki małoletnich dzieci, zaś na podstawie wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w J. Wydział I Cywilny z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt [...], wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, powierzono skarżącemu, ograniczając jednocześnie jej wykonywanie przez matkę małoletnich- M. P.- T. (dalej jako M.P.T. lub matka) do ogólnego wglądu w wychowanie, wykształcenie i sposób leczenia dzieci. Matkę obciążono obowiązkiem utrzymywania małoletnich dzieci poprzez zapłatę alimentów w łącznej kwocie 1.200 złotych, płatnych do rąk skarżącego. Ze względu na powierzenie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnimi, skarżący w dniu 10 listopada 2010 r. złożył w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. (dalej w skrócie MGOPS) pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Następne wnioski zostały przez niego złożone kolejno w dniach: 26 września 2011 r., 31 października 2012 r. oraz 10 września 2013r. Wszystkie wnioski zostały jednak przekazane przez MGOPS do D. Ośrodka Polityki Społecznej Dział Świadczeń Rodzinnych, działającego z upoważnienia Marszałka, a to ze względu na weryfikację czy w sprawie zastosowanie znajdują przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tożsame czynności podjęto w związku ze złożonym przez skarżącego w dniu 25 maja 2016 r. wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Pomimo złożonych przez niego wyjaśnień, a także dokumentów (w tym przede wszystkim wyroku rozwodowego), uzasadniających przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku rodzinnego oraz stosownych dodatków na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak i prawa do świadczenia wychowawczego, organ po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym wykonstatował, że w sprawie skarżącego zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a to ze względu na fakt, iż matka dzieci zamieszkuje na terenie N. od dnia 1 lutego 2011 r. oraz podlega ona ustawodawstwu n. Organ jednocześnie wskazał, że w okresie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, sprawa będzie rozpatrywana przez Marszałka. Pomimo upływu ponad 6 lat od złożenia pierwszego wniosku i 11 miesięcy od momentu wydania ostatniego postanowienia o zastosowaniu w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Marszałek w dalszym ciągu nie wydał żadnej decyzji co do istoty sprawy. Skarżący do dnia dzisiejszego nie posiada w związku z tym decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okresy zasiłkowe 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2014/2015 oraz 2015/2016, jak też ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017.

Strona zarzuciła, że Marszałek, jako organ realizujący zadania z zakresu świadczeń rodzinnych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, podobnie jak wcześniej MGOPS, w sposób niewłaściwy dokonali subsumcji przepisów odnoszących się do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych i wychowawczych, kwalifikując wnioski złożone przez skarżącego jako podlegające rygorom koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Dalej podniesiono, że w związku z nierozpoznaniem w ustawowym terminie istoty sprawy w sposób prawem przewidziany, skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika, w dniu 9 lutego 2017 r. złożył, do organu nadrzędnego nad Marszałkiem, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając w nim m.in. przekroczenie terminu na załatwienie sprawy, a także niewłaściwe zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Na skutek złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej zwane Kolegium) uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione wskazując, że organ nie rozpatruje aktualnie wniosków skarżącego o ustalenie prawa do świadczeń, w związku z czym nie pozostaje on w bezczynności. Ponadto Kolegium uznało, że skoro organ nie prowadzi aktualnie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków skarżącego, to nie może być mowy o przewlekłym prowadzeniu przez niego postępowania.

Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez Kolegium, gdyż uważa, iż bez wątpienia dotychczasowe nierozpoznanie istoty sprawy oraz jej niezałatwienie w drodze decyzji administracyjnej, jawią się jako powstanie stanu bezczynności po stronie organu. Ponadto samo postępowanie prowadzone jest od ponad 6 lat w sposób rażąco przewlekły, gdyż niezachowany został ustawowym termin do załatwienia sprawy. Zaznaczono przy tym, że skarżący oraz pozostające pod jego opieką małoletnie dzieci, pozbawieni zostali pomocy socjalnej ze strony Państwa, a także prawa do godnego życia.

Strona w związku z faktem, że dotychczas przeprowadzone przez organ postępowanie w żaden sposób nie przyczyniło się do załatwienia sprawy co do jej istoty, a także w związku z tym, że postępowanie prowadzone jest w sposób rażąco przewlekły, zarzuciła w skardze zarówno bezczynność, jak i przewlekłość prowadzonego postępowania. Uzasadniając możliwość zarzucenia w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania strona podniosła, iż jej zdaniem nie stanowi to skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 16 sierpnia 2017 r. zarejestrowano w repertorium SAB powyższą skargę jako skargę na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego oraz jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku oraz dodatków do zasiłku rodzinnego.

Następnie zarządzeniami sędziego sprawozdawcy z dnia 4 października 2017r. uzupełniono w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 143/17 opis przedmiotu skargi z dnia 12 lipca 2017 r. na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przez dodanie "na okres zasiłkowy 2014/2015 ([...]) oraz w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 144/17 opis przedmiotu skargi z dnia 12 lipca 2017 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego przez dodanie "na okres zasiłkowy 2014/2015 ([...]), a także zarejestrowano kolejne sprawy o sygn. akt: IV SAB/Wr 253/17 na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015/2016 ([...]), IV SAB/Wr 254/17 na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2015/2016 ([...]), IV SAB/Wr 255/17 na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 ([...]) i IV SAB/Wr 256/17 na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 ([...]).

W odpowiedzi na skargę na bezczynność Marszałka w sprawie wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy 2016/2017 z dnia 4 kwietnia 2016 r. organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek wskazał, iż w przedmiotowej sprawie działa na podstawie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.2004.166.1 z dnia 2004.04.30, dalej jako rozporządzenie nr 883/2004), Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.,UE.L.2009.284.1 z dnia 2009.10.30, dalej jako rozporządzenie nr 987/2009), ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952, dalej w skrócie u.ś.r.) oraz ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, dalej w skrócie u.p.p.w.d.).

W tym kontekście organ podał, że podstawowym zagadnieniem dla stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest określenie ustawodawstwa, któremu podlega dana osoba. Zasadą jest, że osoba, do której stosuje się przepisy rozporządzenia 883/2004 podlega ustawodawstwu tylko jednego państwa członkowskiego. Na podstawie art. 68 ust. 3 lit. a) i lit. b) rozporządzenia nr 883/2004, jeżeli w instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie, złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa, to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa. Instytucja właściwa państwa członkowskiego, którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa, rozpatruje ten wniosek, tak jak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej, a dzień, w którym wniosek taki został złożony w pierwszej instytucji, uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo. Powyższy przepis obliguje instytucję właściwą z tytułu pierwszeństwa, w tym przypadku, instytucję n., do rozpatrzenia wniosków skarżącego przesłanych przez instytucję polską.

Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w skardze wskazano, że określenie "członek rodziny" w myśl rozporządzenia nr 883/2004 oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Na podstawie zaś art. 3 pkt 16 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Organ uważa zatem, iż ponieważ dziecko posiada dwoje rodziców, z których każde może mieszkać w innym państwie członkowskim, to w celu przyznania świadczeń rodzinnych zostały ustanowione zasady szczególne. Zasady te mają na uwadze to, by niezależnie od tego co robią i gdzie mieszkają rodzice, dziecko nie zostało pokrzywdzone i mogło otrzymać pomoc od państwa w postaci zasiłków rodzinnych. Uznaje się, że świadczenia rodzinne są zabezpieczeniem finansowym dziecka, zatem nie ma znaczenia sytuacja rodzinna jego rodziców, tzn. czy tworzą oni wspólne gospodarstwo domowe, są małżeństwem czy też żyją w konkubinacie. Dodano także, że zgodnie z orzeczeniem TSUE z dnia 5 lutego 2002 r. w sprawie C-255/99 (Humer) - osoba (dziecko), która mieszka ze sprawującym nad nim opiekę rodzicem w państwie członkowskim, innym niż państwo właściwe, i którego rodzic, zobowiązany do wypłaty alimentów, pracuje lub jest bezrobotny w państwie właściwym, wchodzi do podmiotowego zakresu zastosowania rozporządzenia, jako członek rodziny pracownika. Tym samym zdaniem Marszałka należy uznać M.P.T. jako członka rodziny względem dzieci: W. T. (dalej jako W.T.), S. T. (dalej jako S.T.) oraz J. T. (dalej jako J.T.) mimo, iż nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego.

Podniesiono również, iż sprawy skarżącego organ prowadzi od 2 marca 2012r. tj. od dnia wpływu zapytania instytucji n. dot. sytuacji skarżącego w związku z ubieganiem się M.P.T. o świadczenia rodzinne w N. na rzecz dziecka- N. T. W związku z powyższym organ zobligowany był również ustalić w porozumieniu z instytucją n. sytuację zawodową M.P.T. w celu zweryfikowania uprawnień do świadczeń na terenie Polski względem dzieci: W.T., S.T. i J.T.

Na marginesie, odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w skardze, Marszałek wskazał, że skarżący pobierał świadczenia rodzinne w okresie od 1 listopada 2009 r. do 30 września 2013 r.

W ocenie Marszałka powyższe sprawy należy uznać za szczególnie skomplikowane, ponieważ organ w celu ustalenia stanu faktycznego wielokrotnie występował do instytucji n. z zapytaniem dotyczącej sytuacji zawodowej M.P.T. oraz informacji dotyczącej przyznania świadczeń rodzinnych na dzieci: W.T., S.T. oraz J.T. (w aktach sprawy znajduje się 13 pism wystosowanych do instytucji n.). Zauważono w tym miejscu, że przepisy unijne nie nakładają na instytucje właściwe terminów, w czasie których powinna zostać udzielona odpowiedź na zapytanie instytucji innego państwa Unii Europejskiej, gdyż umownie przyjmuje się, że okres ten nie powinien przekroczyć 3 miesięcy od daty otrzymania zapytania.

Podano dalej, że na podstawie uzyskanych informacji Marszałek ustalił, iż w sprawie wniosku z dnia 4 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy 2016/2017 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od dnia 1 kwietnia 2016 r., ponieważ M.P.T. (matka dzieci) zamieszkuje, jest aktywna zawodowo na terenie N. oraz podlega ustawodawstwu n. W związku z powyższym przekazano wniosek skarżącego na okres zasiłkowy 2016/2017 do instytucji zagranicznej w celu rozpatrzenia, co oznacza, że Marszałek nie rozpatrywał wniosku o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017.

Wskazano również, iż w dniu 20 października 2017 r. do organu wpłynął odrębny wniosek skarżącego o tymczasowe przyznanie świadczeń i po ponownej analizie dokumentów przyznał tymczasowo świadczenia na mocy decyzji z dnia 23 października 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania odnosi się w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.) do przypadków określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4a (pisemne interpretacje prawa podatkowego), natomiast art. 3 § 2 pkt 9 u.p.p.s.a. odnosi się do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośrednio zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ale brak jest przeszkód do zaskarżenia do tego sądu opieszałości w wydaniu takiego aktu lub w dokonaniu czynności.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W myśl natomiast art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kierując się tym wskazaniem niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2017r.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań istotnych do rozstrzygnięcia sprawy zasadnym jest wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw oznaczenia przedmiotu badanej sprawy w węższym zakresie niż to zostało określone w tytule skargi. Po pierwsze to należy mieć na uwadze, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy zawsze jednostkowej sprawy administracyjnej, nie zaś zespołu czy grupy takich spraw prowadzonych przez organy administracji publicznej. W tym przypadku wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r. o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 określał granice postępowania administracyjnego, a wnioski o przyznanie zasiłku rodzinnego na inne okresy zasiłkowe bądź też innych świadczeń rodzinnych lub wychowawczych za ten albo inny okres zasiłkowy inicjowały kolejne odrębne postępowania administracyjne. Po drugie, pomimo większej liczby okresów zasiłkowych wskazanych w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r., tj. 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, 2014/2015 i 2015/2016 w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz 2016/2017 w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, skarżący w rzeczywistości podniósł zarzuty do trzech toczących się postępowań administracyjnych, gdyż tylko w tym zakresie podał numery tych spraw, tj. [...], [...] i [...], oraz tylko w tym zakresie wskazywał, że wyczerpał tryb zażaleniowy przed wniesieniem skarg. Po trzecie zaś, tut. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego o dopuszczalności objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu co jednocześnie miałoby inicjować jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd miałby obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Z tych też powodów do repertorium SAB ostatecznie wpisano trzy skargi na bezczynność oraz trzy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka, pomimo wniesienia tych skarg w jednym piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2017 r.

Sąd świadomy jest tego, iż odróżnienie "bezczynności" od "przewlekłości" może rodzić duże problemy, gdyż ustawodawca do czasu wejścia w życie przepisów ustawy 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej jako ustawa nowelizująca k.p.a.), tj. do dnia 1 czerwca 2017 r., nie zdefiniował obydwu terminów i ich rozumienie było kształtowane w toku operatywnej wykładni prawa. Obecnie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tak zdefiniowane pojęcia "bezczynności" i "przewlekłości" w niniejszym postępowaniu można stosować tylko pomocniczo, jako jedną z możliwych interpretacji, bowiem zgodnie z art. 16 ustawy nowelizującej k.p.a. do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, za wyjątkiem przepisów o mediacji, gdzie ma zastosowanie nowa regulacja. Wskazać także trzeba, iż przed wprowadzeniem nowej instytucji pod nazwą "przewlekłe prowadzenie postępowania", tj. przed dniem 11 kwietnia 2011 r., w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z niezakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu. Po zmianie stanu prawnego przyjęto natomiast, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podejmuje czynności, bądź podejmuje je, ale przekracza termin załatwienia sprawy, nie wykonując obowiązku zawiadomienia strony, czyli ogólnie mówiąc, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Natomiast przewlekłość zachodzi w przypadku, gdy organ podejmuje działania na podstawie przepisów k.p.a., jednakże w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, tj. wówczas kiedy formalnie wyznacza nowy termin załatwienia sprawy, lecz wskazane przyczyny przedłużenia nie są rzeczywiste. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania.

Wyraźnie o różnicach pomiędzy tymi dwoma instytucjami (środkami ochrony prawnej) wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, twierdząc, że "dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadania, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego.(...) Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja u.p.p.s.a. poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a."

Celem niniejszego postępowania jest ocena zasadności skargi strony na bezczynność Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017, oznaczonego numerem sprawy [...].

W pierwszym rzędzie konieczne było zbadanie czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 r., tj. do czasu wejścia w życie zmian dokonanych ustawą nowelizującą k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu.

W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił do Kolegium z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017. Z dołączonego do akt administracyjnych postanowienia z dnia 5 kwietnia 2017 r., Nr [...], wynika, że Kolegium, na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 § 1 i § 2 k.p.a., uznało zażalenie za nieuzasadnione, gdyż przedmiotowy wniosek o przyznanie świadczenia został przekazany do właściwej instytucji n., co powoduje że Marszałek w ogóle nie prowadzi aktualnie postępowania w sprawie rozpatrzenia tego wniosku, a tym samym nie pozostaje w tej sprawie w bezczynności.

Analizując przebieg zaskarżonego postępowania na podstawie przedstawionych wraz ze skargą akt sprawy administracyjnej oraz oświadczenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę ustalono, że w dniu 9 czerwca 2016 r. do Działu Świadczeń Rodzinnych DPOS trafił, przekazany pismem MGOPS z 24 maja 2016 r., w którym powołano się na art. 16 ust. 1 u. p.p.w.d., wniosek strony z dnia 4 kwietnia 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 na dzieci: W.T., S.T. oraz J.T.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r., nr [...], organ przekazał [...] dokument F001 z zapytaniem czy M.P.T. zamieszkuje bądź jest zatrudniona na terenie N. od 1 lutego 2015 r. do chwili obecnej.

Pismem z tego samego dnia organ wezwał stronę do złożenia w terminie 30 dni wyjaśnienia w celu ustalenia prawa do dodatku dyferencyjnego z tytułu świadczeń rodzinnych na podstawie wniosków złożonych dnia 10 listopada 2010 r., 26 września 2011 r., 31 października 2012 r. oraz 10 września 2013 r. na okresy zasiłkowe 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013 i 2013/2014.

Organ postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2016 r., nr [...], na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 23a ust. 3, art. 32 ust. 2 u.ś.r. oraz art. 123 § 1 k.p.a., ustalił, że w sprawie skarżącego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (członek rodziny podlega ustawodawstwu innego państwa UE w zakresie świadczeń rodzinnych) od 1 lutego 2015 r. do 31 października 2015 r. względem wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2014/2015. W uzasadnieniu wskazano, że M.P.T. (matka dzieci) zamieszkuje na terenie N. od dnia 1 lutego 2011 r. oraz podlega ustawodawstwu n. Podano także, iż w okresie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego sprawa będzie rozpatrywana przez marszałka województwa. Pouczono również, iż na to postanowienie nie służy zażalenie.

W dniu 27 lutego 2017 r. do wiadomości organu wpłynęło pismo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego informujące o przekazaniu zażalenia strony do Kolegium na niezałatwienie sprawy w terminie przez Marszałka i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Pismem z dnia 2 marca 2017 r., które wpłynęło do Działu Świadczeń Rodzinnych DOPS w dniu 9 marca 2017 r., Kolegium wystąpiło z prośbą o przekazanie akt strony w związku z wniesionym zażaleniem na bezczynność. Żądane akta zostały przekazane wraz z pismem z dnia 13 marca 2017 r., w którym wyjaśniono regulacje rozporządzenia nr 883/2004 oraz podano, że wszystkie wnioski skarżącego przekazano do instytucji n. w dniach 18 marca 2014 r., 19 marca 2014 r. i 23 sierpnia 2016 r., natomiast w dniach 18 września 2014 r., 5 lutego 2015 r., 6 czerwca 2015 r., 19 stycznia 2016 r. oraz 17 maja 2016 r. zostały wysłane dodatkowe zapytania w celu uzyskania informacji o wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych na dzieci strony na terenie N.

Z uwagi na brak odpowiedzi z instytucji n. na wcześniej wysłane zapytania organ wielokrotnie występował do [...] z zapytaniami dotyczącymi sytuacji zawodowej i miejsca zamieszkania M.P.T., przekazując jednocześnie dokument F026, począwszy od pisma z dnia 8 marca 2017 r., poprzez pismo z dnia 13 czerwca 2017 r., a zakończywszy na piśmie z dnia 30 sierpnia 2017r. (w tym ostatnim przypadku w piśmie przewodnim omyłkowo wskazano na dane dotyczące skarżącego, a nie jego byłej małżonki).

W dniu 20 lipca 2017 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga strony z dnia 12 lipca 2017 r. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka. Organ wadliwie przekazał tę skargę Kolegium, zamiast do tut. Sądu. Ostatecznie skarga trafiła do Sądu w dniu 14 sierpnia 2017 r.

W dniu 20 października 2017 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o tymczasowe przyznanie świadczeń dotyczących zasiłku rodzinnego oraz świadczenia wychowawczego w oparciu o art. 6 ust. 2 oraz art. 7 rozporządzenia nr 987/2009. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ wydał w dniu 23 października 2017 r. trzy decyzje o przyznaniu skarżącemu tymczasowych świadczeń na troje dzieci w formie: zasiłku rodzinnego na okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. wraz z dodatkami (nr[...]), zasiłku rodzinnego na okres od 1 marca 2015 r. do 31 października 2015 r. wraz z dodatkami (nr [...]), świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2017 r. oraz na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. (nr [...]) oraz decyzję o przyznaniu na troje dzieci świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2017r. do 30 czerwca 2017 r. (nr [...]).

Prowadzona kontrola pod kątem badania czy w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu nie obejmuje oceny zasadności podejmowanych czynności i prawidłowości przyjętego kierunku postępowania administracyjnego w kontekście przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego związku z uznaniem

M.P.T. za członka rodziny względem dzieci: W.T., S.T. i J.T., mimo że nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, czy też przyjęcia właściwości instytucji n. do rozpatrywania wniosków skarżącego w sytuacji, gdy oboje rodzice małoletnich dzieci w okresie zasiłkowym, jak też w latach go poprzedzających, nie byli zatrudnieni ani nie prowadzili własnej działalności gospodarczej (pracy na własny rachunek).

Przywoływane wielokrotnie regulacje ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowią, iż w sytuacji, gdy członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to wówczas organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa (etap pierwszy). W naszym przypadku wniosek skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r., po przekazaniu go przez MGOPS, wpłynął fizycznie do Działu Świadczeń Rodzinnych DPOS w dniu 9 czerwca 2016 r.

W drugim etapie marszałek województwa ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Postępowanie wyjaśniające w tej materii nie jest uregulowane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zatem poprzez odesłanie z art. 28 u.p.p.w.d. należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem 9 czerwca 2016 r. rozpoczynają więc bieg terminy wyznaczone w art. 35 k.p.a. do rozpoznania sprawy, w tym także co do sprawy szczególnie skomplikowanej, zważywszy na element zagraniczny warunkujący konieczność wymiany informacji z instytucjami n. W badanej sprawie organ zwracał się do [...] w C. z zapytaniami dotyczącymi podania informacji o sytuacji zawodowej i miejsca zamieszkania M.P.T., co nastąpiło pismami z dnia: 23 sierpnia 2016 r., 8 marca 2017 r., 13 czerwca 2017 r. i 30 sierpnia 2017 r. Na powyższe pisma organ nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Na wcześniejsze zapytania z lat ubiegłych odpowiedzi wpłynęły do Działu Świadczeń Rodzinnych DOPS w dniu 29 grudnia 2013 r., 22 sierpnia 2014 r., 31 grudnia 2014 r. oraz 16 maja 2016 r.

Etap ten zakończyło wydanie postanowienia z dnia 31 sierpnia 2016 r., którym ustalono, że w sprawie skarżącego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 z uwagi na fakt, że członek rodziny podlega ustawodawstwu innego państwa UE w zakresie świadczeń rodzinnych.

Trzeci etap obejmuje okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W tym okresie sprawa jest rozpatrywana przez marszałka województwa, który w myśl art. 16 ust. 5 u.p.p.w.d. wydaje decyzję zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. Jak można sądzić taką decyzją może być zarówno decyzja odmawiająca przyznania świadczenia, w przypadku ustalenia, że pobierane jest na te same osoby i w tym samym czasie świadczenie wychowawcze w kraju zatrudnienia lub miejsca zamieszkania, jak i decyzja przyznająca świadczenie, jeśli nie jest ono pobierane w innym państwie członkowskim lub pobierane w mniejszym rozmiarze (decyzja dotycząca tzw. dodatku dyferencyjnego). Zdaniem Sądu w tej sytuacji nie do obrony jest twierdzenie organu, iż postępowanie na tym etapie kończy się z chwilą przekazania wniosku do instytucji zagranicznej w celu jego rozpatrzenia. Powtórzyć zatem należy, iż okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego kończy się dopiero w momencie wydania przez marszałka województwa decyzji zgodnie z art. 11 u.p.p.w.d. W badanej sprawie do dnia orzekania nie została wydana żadna decyzja odpowiadająca dyspozycji art. 11 u.p.p.w.d., którą by rozpoznano wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia.

Na marginesie rozważań Sąd zwraca uwagę, iż wbrew stanowisku organu, zawartego w odpowiedzi na skargę, w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego fakt przekazania w dniu 23 sierpnia 2016 r. wniosku skarżącego do [...], gdyż w piśmie z tego dnia mowa jest wyłącznie o przekazaniu dokumentu F001 z zapytaniem dotyczącym M.P.T., tj. prośby potwierdzenia, czy zamieszkuje ona, bądź jest zatrudniona na terenie N. od 1 lutego 2015 r. do chwili obecnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wynikająca z akt administracyjnych kolejność zdarzań zaistniałych w niniejszej sprawie, uprawnia do stwierdzenia, że zarówno w drugim, jak i w trzecim, etapie, w którym wyłącznym "gospodarzem" i dysponentem postępowania był Marszałek, zastępowany przez Dział Świadczeń Rodzinnych DOPS, doszło do przewlekłości tego postępowania, nie zaś do bezczynności organu, gdyż postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny, a wykonywane w tym czasie działania były nieskuteczne i podejmowane w znacznych odstępach czasowych, co było nieusprawiedliwione potrzebami tego postępowania.

Zdaniem Sądu ustawowe wyodrębnienie skargi na przewlekłość postępowania i skargi na bezczynność zarówno w przepisach k.p.a., jak też w u.p.p.s.a., wskazuje na to, że ustawodawca świadomie przyjął, iż mają one odmienny zakres znaczeniowy, co powoduje w konsekwencji niemożność jednoczesnego przypisania desygnatów tych pojęć temu samemu stanowi faktycznemu.

Zdaniem Sądu, uwzględniając podane powyżej poglądy orzecznictwa i doktryny, dopuszczalnym staje się przyjęcie stanowiska, iż w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, w sytuacji, gdy mamy do czynienia z tymi samymi okolicznościami faktycznymi i tożsamymi zarzutami podnoszonymi przez stronę w skardze na bezczynność tego organu, dochodzi do swojego rodzaju skonsumowania zwłoki w terminowym załatwieniu sprawy, co czyni skargę na bezczynność organu za niezasadną.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 256/17 ze skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 ([...]), tut. Sąd zobowiązał Marszałka, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2016 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdzając jednocześnie, iż przewlekłe prowadzenia postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych też względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku.