Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2483/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo Gniezno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 95/14 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 95/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. P., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., z dnia [...] grudnia 1961 r., na podstawie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej, przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów państwowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332) przekazano w trwały zarząd i użytkowanie Państwowemu Nadleśnictwu w M., działki gruntowe nr A, B i C bez zabudowań o powierzchni 58,84 ha, położone na terenie wsi K., gromada O., powiatu mogileńskiego.

K. i M. P., podaniem z 3 grudnia 2007 r., zwrócili się o unieważnienie decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. podnosząc, że działki nr A, B i C o pow. 58,84 ha, według księgi wieczystej tom I karta 12 (obecnie Kw nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych w S.) stanowiły własność W. i A. P. W wyniku przeprowadzonego w 1983 r. postępowania spadkowego właścicielami tych działek stali się zainteresowani i jako prawni właściciele zwrócili się o ich zwrot do Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w Poznaniu, ten jednak odmówił zwrotu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji z [...] grudnia 1961 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium decyzją z [...]września 2009 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 934/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Lasów Państwowych. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika aby kiedykolwiek sporne grunty stanowiły własność Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r. Lasy Państwowe wniosły skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienionym wyrokiem WSA wskazując, że w dniu 19 lipca 2010 r., przy porządkowaniu księgi wieczystej Kw [...] w Sądzie Rejonowym w S., należącej do Skarbu Państwa, znaleziono decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w M. z dnia [...] listopada 1961 r., nr [...], dotyczącą przejęcia na własność państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej A. P. i jego żony W., gruntów o pow. 56,28 ha, zapisanych w księdze wieczystej [...], oraz wniosek Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1961 r. do Sądu Powiatowego Wydział Hipoteczny w M. do akt gruntowych księgi wieczystej L. o wykreślenie z części gruntów o obszarze 56,28 ha dotychczasowego właściciela, na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. i wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela na części przejętych gruntów o pow. 56,28 ha oraz przepisanie przyjętego areału gruntu o obszarze 56,28 ha do nowej księgi zbiorowej nr [...] własności Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 7 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 728/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego uznając, że nie została ona oparta na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1858/10, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Lasy Państwowe uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 106/12, zmienił wyrok z dnia 22 kwietnia 2010 r., o sygn. IV SA/Po 934/09 i uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że analiza powołanej w skardze o wznowienie decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. prowadzi do wniosku, że poczynione uprzednio ustalenia organu jak i Sądu wymagają weryfikacji z uwagi na ujawnienie nowych dowodów. Z przesłanych przez Lasy Państwowe dokumentów wynika, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie Państwowemu Nadleśnictwu w M., działek gruntowych nr A, B i C bez zabudowań o powierzchni 58,84 ha, położonych na terenie wsi K., została wydana inna decyzja o przejęciu na własność od A. i W. P. należącej do nich nieruchomości rolnej o pow. 56,28 położonej we wsi K., zapisanych w księdze wieczystej wsi [...]. Sąd zaznaczył, że ujawnienie tej okoliczności wymaga od organu ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego celem ustalenia czy decyzja z dnia [...] grudnia 1961 r. została faktycznie wydana bez podstawy prawnej jak to wskazało Kolegium orzekając o jej nieważności. Należy także rozważyć czy nowo ujawniona decyzja z dnia [...]listopada 1961 r. nie jest obarczona wadą nieważności, co miałoby wpływ na ocenę ważności decyzji z [...] grudnia 1961 r.

Decyzją z [...]grudnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 K.p.a. uchyliło w całości decyzję SKO z [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1961 r., nr [...], w sprawie przekazania w trwały zarząd i użytkowanie Państwowemu Nadleśnictwu w M. działek gruntowych nr A, B i C bez zabudowań o powierzchni 58,84 ha, położonych na terenie wsi K.. Kolegium wskazało, że przepisem prawa materialnego powołanym w decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w M. był § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej, przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów państwowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332, dalej rozporządzenie z 1958 r.), na podstawie którego można było przekazywać m.in. w trwały zarząd i użytkowanie nieruchomości i obiekty majątkowe stanowiące własność państwową, nie miał zaś zastosowania do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. Ze zgromadzonych akt sprawy, w tym z zapisów w Księdze Wieczystej L. tom I karta 12 wynikało, że właścicielem nieruchomości składającej się z działek A, B i C, położonych na terenie wsi K., w dacie orzekania o jej przekazaniu w trwały zarząd Państwowemu Nadleśnictwu w M., nie był Skarb Państwa, a Antoni P. i Władysława P., stąd też Kolegium, działając w I instancji, stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 1961 roku z powodu rażącego naruszenia prawa. Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, w świetle znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego, że decyzje z dnia [...] grudnia 1961 r. i [...] listopada 1961 r. dotyczą tej samej nieruchomości, wpisanej wówczas w księdze wieczystej L. tom I karta (wykaz) 12. Z porównania dat wydania decyzji wynika, że najpierw grunty zostały przejęte na własność państwa, a dopiero później przekazane w trwały zarząd i użytkowanie Nadleśnictwa M. Decyzja w sprawie przejęcia tych gruntów na własność państwa była decyzją ostateczną w administracyjnym toku postępowania na dzień wydania decyzji o przekazaniu tych gruntów w trwały zarząd i użytkowanie Nadleśnictwa M. W tym stanie rzeczy, nie ma przesłanek do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] grudnia 1961 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. powołanego w niej przepisu § 6 rozporządzenia z 1958 r. W ocenie Kolegium na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że w ślad najpierw za decyzją z dnia [...] listopada 1961 r., a później za decyzją z dnia [...] grudnia 1961 r., nie dokonano stosownych zmian w zapisach księgi wieczystej. Wpis co do prawa własności w księdze wieczystej pozwala jedynie domniemywać o zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym, domniemanie to może być jednak obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Takimi dokumentami w rozpatrywanej sprawie są wyżej opisane decyzje z dnia [...] listopada 1961 r. i z dnia [...] grudnia 1961 r. Odnosząc się do zarzutu braku doręczenia decyzji z [...] listopada 1961 r. rodzicom wnioskodawcy Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania jest ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a., sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] lipca 2009 r. Organ odwoławczy, nie może wyjść poza przedmiot postępowania. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane merytorycznie zarzuty, które wnioskodawca odnosi do decyzji z dnia [...] listopada 1961 r., bowiem wymieniona decyzja nie jest przedmiotem tego postępowania i nie może być w nim oceniana merytorycznie co do przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Ewentualny wpływ na ocenę decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r., będącej przedmiotem niniejszego postępowania, mogłaby mieć okoliczność niewprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 1961 r., gdyby w niniejszym postępowaniu taką okoliczność udało się ustalić. Jednakże decyzja z dnia [...] listopada 1961 r. zawiera potwierdzoną przez właściwy organ klauzulę o uprawomocnieniu się decyzji. Taka klauzula oznacza, że w ustawowym terminie, biegnącym od dnia doręczenia decyzji stronie (stronom) nie wniesiono od niej odwołania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. P. Skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się przez SKO do różnicy ilości przejętych gruntów na rzecz Skarbu Państwa. W decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. wykazano 56,28 ha gruntów z gospodarstwa rodziców skarżącego, natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 1961 r. przekazano Lasom Państwowym Nadleśnictwo w M. 58,84 ha gruntów z gospodarstwa rodziców skarżącego, tj. o 2,56 ha więcej. W uzasadnieniu Kolegium nie odniosło się do tego faktu. Brak jest ponadto odniesienia do przesłanych do SKO dowodów zawartych w piśmie z dnia 3 października 2012 r. Ponadto, SKO nieprawidłowo ustaliło, że w prowadzonym postępowaniu nie mogły zostać rozpatrzone merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji z [...] listopada 1961 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z 23 stycznia 2014 r. skarżący, podtrzymując dotychczasowe twierdzenia i zarzuty wskazał, że Kolegium oparło się jedynie na samym fakcie wydania decyzji z [...] listopada 1961 r. nie poddając jej krytycznej analizie pod kątem jej znaczenia prawnego dla rozpoznawanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył brzmienie art. 153 P.p.s.a. oraz poglądy dotyczące interpretacji tego przepisu i stwierdził, że SKO rozpoznając sprawę po wydaniu wyroku z 26 kwietnia 2012 r. nie zastosowało się w pełnym zakresie do wskazań w nim zawartych. Kolegium nie oceniło bowiem dokładnie, czy decyzje z [...] listopada 1961 r. oraz z [...] grudnia 1961 r. odnoszą się do tej samej nieruchomości, czy decyzja z [...] listopada 1961 r. weszła w ogóle do obrotu prawnego. Skarżący trafnie zauważył w tym zakresie, że obie wskazane decyzje dotyczą innej wielkości powierzchni gruntów, do czego Kolegium w ogóle się nie odniosło w wydanej decyzji. Poza tym, samo jedynie oparcie się przez SKO na tym, że decyzja z [...] listopada 1961 r. zawiera potwierdzoną przez właściwy organ klauzulę o jej uprawomocnieniu się, co świadczy o tym, że nie zostało wniesione od niej odwołanie, nie mogło zostać uznane za wystarczające. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym K.p.a., nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji lub postanowienia. Tzw. "klauzula ostateczności" jest w istocie szczególnym rodzajem zaświadczenia w rozumieniu art. 217 - 219 K.p.a. Oparcie się przez organ administracji publicznej jedynie na samej klauzuli i wyciągnięcie z tego niekorzystnych dla skarżącego konsekwencji prawnych bez jednoczesnego odniesienia się do podnoszonych okoliczności mogących przemawiać za brakiem doręczenia rodzicom skarżącego decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. nie mogło zostać uznane za działanie zgodne z prawem. Sąd podkreślił, że skarżący na temat braku doręczenia decyzji z [...] listopada 1961 r. wypowiedział się już w piśmie z 3 października 2012 r., a zatem ponad rok przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2013 r. Kolegium, znając tę argumentację, w żaden sposób nie odniosło się do niej.

Sąd wskazał, że Kolegium ponownie rozpoznając sprawę powinno dokładnie ustalić stan faktyczny w zakresie, w jakim zostało do tego zobowiązane, dokonując oceny powiązania przedmiotowego decyzji z [...] listopada 1961 r. oraz z [...] grudnia 1961 r. oraz dokonując oceny tego, czy decyzja z [...] listopada 1961 r. została doręczona stronom postępowania, wchodząc tym samym do obrotu prawnego. Oceny w tym zakresie Kolegium powinno dokonać w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, uwzględniając twierdzenia skarżącego zamieszczone w piśmie z 3 października 2012 r. oraz w skardze, a nadto dokonując dalszych działań mających na celu ewentualne uzyskanie kompletu akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 1961 r. Kolegium powinno w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazać jakie dokładnie czynności podjęło celem odnalezienia akt sprawy, w tym dowodu doręczenia rodzicom skarżącego decyzji z [...] listopada 1961 r.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej, przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332) poprzez błędną wykładnię w postaci przyjęcia, iż wskazany przepis nie był wystarczającą (wyłączną) podstawą prawną do wydania decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z [...] grudnia 1961 , w sprawie przekazania w trwały zarząd i użytkowanie Państwowemu Nadleśnictwu w M. działek gruntowych nr A, B i C bez zabudowań o powierzchni 58,84 położonych na terenie wsi K.,

2. przepisów postępowania art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Należało zatem odnieść się do zagadnień wyartykułowanych w podstawach kasacji.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut procesowy. Od razu warto zauważyć, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania wnoszący kasację wskazał art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Jest to wskazanie nieprecyzyjne. W świetle opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak przyjąć, że doszło do niedokładności pisarskiej, a nie do wskazania nieistniejącego przepisu prawnego. Analizie należy zatem poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. ma zastosowanie, gdy naruszone zostały inne, niż wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., przepisy postępowania. Wnoszący kasację nie wskazał w podstawie kasacji innych naruszonych przepisów. Wytłumaczył w uzasadnieniu kasacji, że zarzucane naruszenie Sądu polegało m.in. na uchyleniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rzeczywiście, obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę przy zastosowaniu dyspozycji tego przepisu jest wskazanie naruszonych przez organ przepisów postępowania, a także powiązanie tych naruszeń z wpływem na wynik sprawy. Jednak wbrew wnoszącemu kasację, Sąd pierwszej instancji powołał przepis postępowania, którego naruszenie wywołało skutek w postaci uwzględnienia skargi. Sąd pierwszej instancji uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie nie zastosowało się do wskazań co do dalszego postępowania, a więc uchybiło obowiązkowi wynikającemu z art. 153 P.p.s.a. Przepisu tego Sąd pierwszej instancji nie przywołał kończąc rozważania prawne (wskazał jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), ale znaczną część uzasadnienia prawnego, które rozpoczął od podania treści art. 153 P.p.s.a., poświęcił na wyłożenie znaczenia tej normy, z przywołaniem dorobku orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie.

Trafność podstawy procesowej skargi kasacyjnej zależy zatem od tego, czy ocena Sądu pierwszej instancji o niezastosowaniu się Kolegium do wskazań co dalszego postępowania była zasadna. Wskazania te dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ich ustalenie i kwalifikacja prawna mają bowiem wpływ na to, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M., z dnia [...] grudnia 1961 r. o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie Państwowemu Nadleśnictwu w M., działek gruntowych nr A, B i C bez zabudowań o powierzchni 58,84 ha, położonych na terenie wsi K., gromada O., powiatu mogileńskiego, rażąco naruszała § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej, przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów państwowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332).

Po pierwsze, w myśl wskazania zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 106/12, należało ustalić, czy nieruchomość będąca przedmiotem decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu, jest tą sama nieruchomością, która była przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. o przejęciu na własność Państwa. Wyjaśnienia wymagała różnica w powierzchni obu nieruchomości. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o niewykonaniu tego wskazania zostało wyrażone stwierdzeniem, że Kolegium nie oceniło dokładnie, czy decyzje dotyczą tej samej nieruchomości. Sąd nie dostrzegł, co zostało podkreślone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że działki nr A i nr B zostały przejęte na własność Państwa decyzją z dnia [...] listopada 1961 r. a różnica w powierzchni nieruchomości między porównywanymi decyzjami wynika z tego, że trwałym zarządem objęto nadto działkę nr C. Powierzchnia nieruchomości tak porównywanych oraz zapisy ewidencyjne i wieczystoksięgowe wskazują na to, że działki nr A i nr B były wcześniej objęte decyzją o przejęciu na własność Państwa. Nie została natomiast wyjaśniona podstawa ustanowienia trwałego zarządu w odniesieniu do działki nr C. Jest to zaś zagadnienie o tyle istotne, że może dotyczyć także interesu prawnego następców pranych poprzednich właścicieli. Z odpisu Księgi wieczystej Kw nr [...], wystawionego w dniu 28 kwietnia 2005 r., prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. wynika, że M. P. oraz jego żona K. P. są wpisani jako właściciele działek nr [...],[...], A, B i C, o łącznej powierzchni 71,98 ha, położonych we wsi L.-K., gmina O.. Z akt sprawy nie wynika, aby działka nr C była objęta decyzją z dnia [...] listopada 1961 r. Nie ma także innego dowodu na przejście własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa przed dniem [...] grudnia 1961 r. Kwestia ta nie została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co najmniej zatem w tej części ocena Sądu pierwszej instancji o niewykonaniu wskazania poprzedniego wyroku jest prawidłowa.

Oceniając stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie wykonania wskazania poprzedniego wyroku odnośnie do ważności decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. należy najpierw skoncentrować się na rzeczywistej, obiektywnej treści tego wskazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził wówczas, że należy także rozważyć, czy nowo ujawniona decyzja z dnia [...] listopada 1961 r. nie jest obarczona wadą nieważności, co miałoby wpływ na ocenę ważności decyzji z [...] grudnia 1961 r. Jest niewątpliwe, że wydając wyrok z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 106/12, Sąd orzekał w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Granice te, niezależnie od tego że było to postępowanie wznowieniowe, w sytuacji wznowienia postępowania sądowego i orzekania na nowo w zakresie zaskarżonej decyzji, wyznaczał zaskarżony akt – decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. o ustanowieniu trwałego zarządu. Rozumienie przytoczonego lakonicznego wskazania Sądu co do dalszego postępowania nie może abstrahować od przedmiotu kontrolowanego postępowania administracyjnego. Ocena ważności decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. o ustanowieniu trwałego zarządu polegać może na zbadaniu decyzji o przejęciu nieruchomości w aspekcie wiarygodności tego dokumentu jako dowodu wskazującego na dysponowanie przez Skarb Państwa tytułem własności spornej nieruchomości w dacie rozstrzygania o ustanowieniu trwałego zarządu. Takie traktowanie decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. oraz taka relacja między tą decyzją a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu wynika zresztą z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1858/10, którym to postanowieniem uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu odrzucające skargę o wznowienie postępowania sądowego. Wskazanie co dalszego postępowania nie może być sprzeczne z wcześniej wyrażoną, w trybie art. 190 P.p.s.a., wykładnią prawa. Ponadto, odczytując treść analizowanego wskazania należy jeszcze zauważyć, że o ile sąd administracyjny może, w trybie art. 1A P.p.s.a., stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, o tyle organ administracyjny takiej możliwości nie ma. Nie można było więc rozumieć omawianego wskazania Sądu jako nałożenie na organ obowiązku dokonania czynności procesowej wykraczającej poza przedmiot postępowania administracyjnego. Należy zatem skupić się na ocenie decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa w aspekcie funkcjonowania tego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Rozpoczynając od kwestii podstawowych skonstatować trzeba, że istnieje dokument w postaci decyzji oznaczonej datą i numerem, zawierającej oznaczenie organu, sentencji, podstawy prawnej, uzasadnienia, pouczenia o prawie do wniesienia odwołania i podpisu osoby reprezentującej ówczesny organ kolegialny, a także wskazanie adresatów. Niewątpliwie jest to decyzja administracyjna sporządzona w formie wymaganej przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego (w dacie wydania był to przepis art. 99 § 1 K.p.a.). Decyzja ta załatwiała sprawę administracyjną, dla której podstawę materialną stanowiły przepis art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78) w związku z przepisami ustawy z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz ustawy 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U Nr 32, poz. 161) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Była to więc decyzja załatwiająca sprawę (art. 97 § 1 K.p.a. – według stanu na dzień wydania decyzji). Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie. Wynika to z unormowania, według którego, organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 102 K.p.a. – poprzednio oraz art. 110 K.p.a. – obecnie) – (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 450). Pamiętać przy tym należy, że nie każda wadliwość doręczenia decyzji stronie wyłącza wejście decyzji do obrotu prawnego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10). O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego decydują okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kontrowersji wymagało rozważenia szeregu okoliczności. Przede wszystkim jest jasne, że dotychczas organ rozpatrujący sprawę stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu nie dysponował aktami administracyjnymi w przedmiocie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nawet przecież decyzja z dnia [...] listopada 1961 r. została odnaleziona w aktach wieczystoksięgowych, jako odrębny dokument, a nie część akt administracyjnych. Nie dysponując aktami Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało dowodu doręczenia decyzji stronie. Nie oznacza to jednak, że do takiego doręczenia nie doszło. Niezależnie od braku dowodu doręczenia, o wejściu decyzji do obrotu prawnego mogą świadczyć inne okoliczności. Do takich zaliczyć można adnotację na decyzji: "za dowodem doręczenia", wykaz adresatów, którym decyzja ma być doręczona, adnotację o uprawomocnieniu się decyzji (niezależnie od poprawności terminologicznej i niezależnie od tego jaki jest charakter prawny takiej adnotacji w świetle przepisów K.p.a.), wniosek do Sądu Powiatowego Wydział Hipoteczny w M. o wykreślenie dotychczasowego właściciela oraz wpisanie Skarbu Państwa, pieczątka Sądu Rejonowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych w S. na decyzji, potwierdzająca, że znajdujący się w aktach egzemplarz decyzji pochodzi ze zbiorów tego Wydziału a także pisma A. P. z lat sześćdziesiątych do władz podatkowych o zmniejszenie należności podatkowych od nieruchomości z uwagi na odebranie mu przez Państwo części gruntów. Nadto, z pewnością przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] listopada 1961 r. była wysyłana do A. i W. P. do miejscowości K. w ówczesnej gromadzie O.. Była to jedna miejscowość o tak brzmiącej nazwie w tej gromadzie, nawet jeśli poprawna nazwa brzmiała K.. Skierowanie przesyłki za pośrednictwem poczty Gębice, zamiast poczty O., mogło być nieprawidłowością, ale takie skierowanie nie świadczy samo przez się, że do doręczenia nie doszło.

Niezależnie od tego, czy ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wejściu decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. do obrotu prawnego była trafna, zauważyć należy, że Kolegium tę kwestię rozważyło, nawiązując do okoliczności omówionych w powyższych uwagach, wykonując w ten sposób wskazanie co do dalszego postępowania wynikające z wielokrotnie przywoływanego wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 106/12.

Jak jednak wynika z całości niniejszego uzasadnienia sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z tym, że z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W tej sytuacji, mimo częściowo trafnego stanowiska wynikającego z podstawy procesowej kasacji, nie było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W konsekwencji, przedwczesne jest szczegółowe odnoszenie się do materialnej podstawy kasacji. Można jedynie skonstatować, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w uzasadnieniu wykładni przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zagadnienie rażącego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. należy wiązać z tym, czy w chwili przekazania spornej nieruchomości Państwowemu Nadleśnictwu w M. Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. Ten problem, a nie wykładnia § 6 wskazanego rozporządzenia, jest istotą sporu w niniejszej sprawie w aspekcie materialnoprawnym.

Skoro sprawa wraca do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, to niezależnie od podstaw kasacji można jeszcze zauważyć, że w aktach administracyjnych znajdują się trzy decyzje wydane w latach 1990-1993 w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] grudnia 1961 r., które to postępowanie prowadzone było przez Wojewodę Konińskiego oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Przedmiotem tych postępowań była ta sama decyzja z dnia [...] grudnia 1961 r. Dla pełnego wyjaśnienia stanu sprawy celowe byłoby ustalenie relacji między postępowaniem nadzorczym kontrolowanym w niniejszej sprawie a postępowaniem prowadzonym ponad dwadzieścia lat temu. W szczególności wskazania wymaga, czy obecne postępowanie nadzorcze jest kontynuacją postępowania, w którym wydano powołane decyzje, czy też poprzednie postępowanie nadzorcze zostało ostatecznie zakończone. Jedynie z uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 19 marca 2004 r., sygn. akt XVI Ca 687/03, wynika, że od decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 czerwca 1993 r. nie wydano w sprawie żadnej decyzji. Kwestia ta powinna być jednoznacznie ustalona w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.