Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 562/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 12 sierpnia 2015 r., nr [..]. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr [..], nakazującą C. W. rozbiórkę wybudowanej w warunkach samowoli budowlanej na terenie dz. Nr [..] obręb ewidencyjny W., gmina K.: wiatę o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,18 m na 4,79 m, z dachem dwuspadowym krytym onduliną, pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 m na 2,30 m i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja WINB podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409.), w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ustalono na podstawie kontroli z dnia 10 marca 2014 r., że na działce nr [..] istnieje m.in. obiekt budowlany - wiata o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym onduliną. Ściany wiaty częściowo wypełnione są deskami, częściowo poliwęglanem falistym. Pod wiatą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 x 2,3 m. Pozostała część wiaty posiada podłogę drewnianą. Wejście do przyczepy z wiaty. Przyczepa nie jest podłączona do mediów i nie jest zarejestrowana. Wiata ustawiona jest na bloczkach betonowych. C. W. oświadczyła, że jest właścicielką obiektu i inwestorką, 10 lat temu została na działce ustawiona przyczepa, a następnie ok. 3 lata później została wybudowana wiata. Przyczepa 10 lat temu została ustawiona na dz. [..], a ok. 2007 r. została przestawiona na dz. [..] i obudowana, na co nie posiada pozwolenia na budowę. Z dniem 10 marca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [..] obręb ewidencyjny W., gmina K., wiaty o wymiarach wynoszących ok. 4,97 m na 8,18 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [..] oraz nałożył na C. W. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 20 lipca 2014 r.: zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożyć: cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osoby wykonującej projekt budowlany, potwierdzone zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, projekt budowlany podlega obowiązkowi sprawdzenia, pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniami z dnia 21 lipca 2014 r. oraz z dnia 19 września 2014 r. organ stopnia powiatowego zmienił określony termin złożenia dokumentów do dnia 20 września 2014 r., a następnie do dnia 19 grudnia 2014 r. Ponieważ zobowiązana nie przedłożyła żadnego z dokumentów, które zostały wskazane w postanowieniu z dnia 26 marca 2014 r., decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr [..] organ pierwszej instancji nakazał C. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,18 m na 4,97 m., z dachem dwuspadowym krytym onduliną, pod którą ustawiona jest przyczepa kempingowa o wymiarach 6,35 m na 2,30.

C. W. złożyła w terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Rozpatrując odwołanie WINB stwierdził, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wyjaśnił, że na podstawie art. 28 § 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjątki od tej zasady wprowadzają przepisy art. 29 - 31 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19 i 20a-21. Na podstawie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Jak ustalił WINB, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej, ustawionej na bloczkach betonowych, a zatem nietrwale związanej z gruntem, posiadającej wymiary 8,18 m na 4,97 m, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę ok. 2007 r. przez C. W. na działce nr [..]. Według organu odwoławczego, z protokołu kontroli wynika, że przedmiotowa wiata o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym krytym onduliną tworzy wraz ze znajdującą się pod nią przyczepą kempingową jeden obiekt budowlany. Wskazuje na to fakt, że część wiaty posiada podłogę drewnianą, a wejście do przyczepy jest z wiaty.

Organ odwoławczy wyraził wątpliwość, co do zaklasyfikowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako wiaty. Jak wyjaśnia WINB, wiata w rozumieniu ustawy Prawo budowlane jest szczególnym rodzajem obiektu budowlanego, który nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, albowiem nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 3 pkt 2 i 4 ustawy Prawo budowlane (wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/08; z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1943/10). Wyjaśnił organ odwołując się do potocznego rozumienia słowa "wiata", że oznacza ono konstrukcję składającą się z dachu i wspierających go podpór, chroniącą od deszczu, śniegu i wiatru. Jak wynika jednak z protokołu z kontroli z dnia 10 marca 2014 r., przedmiotowy obiekt budowlany ustawiony na bloczkach betonowych, posiadający ściany częściowo wypełnione deskami, częściowo poliwęglanem falistym, jest w funkcjonalny i konstrukcyjny sposób związany z obiektem posadowionym pod dachem tj. przyczepą kempingową. Wykonano przed organem pierwszej instancji zdjęcia obiektu - wiaty z zewnątrz, natomiast brak jest takiej zdjęć wnętrza obiektu. Nie określono również funkcji, jaką pełni ten obiekt.

Jak stwierdził organ odwoławczy, zaniechanie zbadania przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji kwestii ustalenia właściwej klasyfikacji przedmiotowego obiektu budowlanego (wiaty), prowadzi do wniosku, że sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia. Zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie podjęto według WINB z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego podlegało uchyleniu również postanowienie PINB z dnia 26 marca 2014 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał organ, że wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2014 r., nr [..] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 21 lipca 2014 r. nr [..] odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy przedmiotowej wiaty z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wstrzymało jego wykonania. Ponadto wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia przez właściwy organ nie wstrzymuje prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki obiektu budowanego oraz nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 138 § 2 k.p.a. poprzez chylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, mimo że nie istniały przesłanki wymienione w tym przepisie uprawniającego do podjęcia takiej decyzji,

2/ art. 139 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zawarcie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób narzucający temu organowi wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej, przy jednoczesnym wydaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. pomimo, że materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (względnie jest i powinien zostać uzupełniony przez organ drugiej instancji w myśl art. 136 k.p.a.) - przy czym brak przedmiotowego rozstrzygnięcia merytorycznego jest sam w sobie sprzeczny z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. i obligującą organ odwoławczy do podejmowania decyzji właśnie o charakterze merytorycznym, nie zaś kasacyjnym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca twierdzi, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji stanowi próbę ominięcia art. 139 k.p.a. poprzez wydanie w sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym, przy czym jak wynika z akt przedmiotowej sprawy możliwe jest wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy lub ewentualnie własne ustalenia.

Skarżąca przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące decyzji kasacyjnej. Twierdzi, że organ odwoławczy zinterpretował zebrany materiał częściowo w odmienny sposób niż organ pierwszej instancji, po czym wskazał organowi pierwszej instancji okoliczności, które chciałby, aby organ ten stwierdził. Organ drugiej instancji doszedł niezasadnie, co nie jest to przedmiotem niniejszej skargi, do ustaleń w zakresie klasyfikacji obiektu budowlanego. Skutkiem rozstrzygnięcia kasacyjnego, niekorzystnego dla skarżącej, jest wydanie decyzji o rozbiórce całego "obiektu" obejmującego również przyczepę kempingową. Skarżąca ocenia takie działanie organu za sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego i szczególnie naganne. Jeżeli nawet organ odwoławczy uznał konieczność uzupełnienia materiału dowodowego powinien skorzystać z art. 136 k.p.a. poprzez zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. W ocenie strony skarżącej decyzja kasacyjna wydana została wyłącznie, obejść zakaz reformationis in peius określony w art. 139 k.p.a., co jej zdaniem narusza art. 8 k.p.a. Wskutek bowiem decyzji z dnia 16 kwietnia 2015 r. strona zobowiązana była do rozbiórki wyłącznie wiaty, w konsekwencji zaś ustaleń organu drugiej instancji rozbiórką objęta zostanie wiata wraz przyczepą jako jeden obiekt, co potwierdza jej zdaniem treść protokołu z oględzin z dnia 24 września 2015 r. Jednak według skarżącej przyczepa kempingowa ma charakter niezależny od wiaty, a wiata ma jedynie chronić przyczepę przed opadami atmosferycznymi, przez co nie stanowią jednego obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego właściwego na dzień wydania, jak w tym przypadku, decyzji administracyjnej, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego, w sposób określony przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a.

WINB wydał zaskarżone rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy może zatem podjąć tylko wówczas, gdy, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Są to jedyne przesłanki stanowiące podstawę do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącej wyjątek od zasady dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W razie spełnienia wskazanych przesłanek, dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., ponieważ ustalenia te nie mogłyby zostać zakwestionowane w trybie postępowania zwyczajnego. Ponadto wymaga zauważenia, że organ drugiej instancji może na podstawie 136 k.p.a. przeprowadzić lub zlecić jego przeprowadzenie organowi pierwszej instancji jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, a zatem nie takie, którego wpływ na wynik postępowania będzie miało charakter istotny.

Analiza przez organ odwoławczy dowodów zebranych w niniejszym postępowaniu administracyjnym oraz argumentacji sformułowanej zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, prowadzi do wniosku, że WINB prawidłowo podjął rozstrzygnięcie kasacyjne. Zdaniem sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wobec ujawnionych uchybień dotyczących przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, przede wszystkim zaś jego niewyczerpujących ustaleń co do obiektu budowlanego, którego dotyczy wszczęte postępowanie legalizacyjne, na etapie postępowania odwoławczego doprowadziłoby do naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania takiej wadliwej decyzji z obrotu prawnego.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń WINB, w dniu 10 marca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [..] obręb ewidencyjny W., gmina K., wiaty o wymiarach wynoszących ok. 4,97 m na 8,18 m, której inwestorem jest C. W. Niesporne jest, że skarżąca nie posiadała decyzji o pozwoleniu na budowę dla opisanego obiektu budowlanego. PINB postanowieniem z dnia 26 marca 2014 r. podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym określonym jako wiata o konstrukcji drewnianej i podanych wymiarach, z dachem dwuspadowym krytym onduliną, pod którą ustawiono przyczepę kempingową o wymiarach 6,35 m na 2,30 m i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 20 lipca 2014 r. szeregu opisanych wyżej dokumentów. Termin wykonania obowiązków był na wnioski skarżącej dwukrotnie wydłużany, ostatecznie do dnia 19 grudnia 2014 r., pozostaje przy tym niesporne, że C. W. przedmiotowych dokumentów nie złożyła. Nadto z akt sprawy administracyjnej wynika, że ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2014 r., nr [..], utrzymując w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 21 lipca 2014 r. odmówiono wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o zgodności budowy wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 8,18 m na 4,97 m z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Nr XIII/96/07 Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2007 r., publ. w Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 7 kwietnia 2008 r., poz. 732). Nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 18/15 oddalono skargę C. W. na postanowienie SKO z dnia 27 października 2014 r., nr SKO [..].

Opis przedmiotowego obiektu jako wiaty zawarty w protokole kontroli z dnia 10 marca 2014 r. słusznie wzbudził wątpliwości organu odwoławczego co do ustalenia jego charakteru oraz całościowej oceny, z uwagi na możliwość funkcjonalnego połączenia części stanowiącej wiatę z przyczepą kempingową. Jak wskazał organ odwoławczy i znajduje to oparcie w zebranym materiale dowodowym - z opisu konstrukcji wiaty posiadającej drewnianą podłogę, przy czym wejście do przyczepy jest z wiaty. Trafnie organ odwoławczy zauważył też braki w dokumentacji zdjęciowej dołączonej do protokołu kontroli i przedstawiającej obiekt wyłącznie od strony zewnętrznej. Przedstawione braki postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, naruszające przepisy art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. mają charakter istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Przepisami prawa materialnego normującego postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji są przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania, stosownie do treści art. 6 ust. 1 noweli z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wydany decyzją z dnia 16 kwietnia 2015 r. nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane poprzedzony był postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy .

Ze wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wprost wynika, że rozbiórka była efektem przeprowadzonego w pierwszej kolejności postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten określa między innymi warunki legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej, z których inwestor dokonujący samowoli budowlanej może, ale nie musi skorzystać.

Stosownie do treści przepisów art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane samowola budowlana polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych warunków do legalizacji samowoli, organ może orzec rozbiórkę.

Przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego poprzedzającego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części musi jednak dotyczyć prawidłowo ustalonego i zakwalifikowanego obiektu budowlanego, w przeciwnym razie obowiązki nałożone na inwestora stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w szczególności w zakresie dokumentacji (zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w realiach niniejszej sprawy oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego) wskutek wadliwego ustalenia obiektu będą naruszały prawo.

Stanowisko organu odwoławczego według sądu uzasadniało przyjęcie, że postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, prowadzone było przez organ pierwszej instancji wadliwie, bowiem obowiązki nałożone opisanym postanowieniem PINB z dnia 26 marca 2014 r., podjętym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy, mogły dotyczyć innego obiektu budowlanego. To zaś oznacza, że ustalenia mające istotny wpływ na wynik sprawy (legalizacji ewentualnie rozbiórki obiektu budowlanego) w całości wymagają powtórzenia postępowania wyjaśniającego, co w rezultacie pozostaje w kolizji z treścią art. 136 k.p.a. i zakresem postepowania uzupełniającego przed organem odwoławczym.

Z tych względów w ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 §2 k.p.a., przesłanki wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego zostały przez organ drugiej instancji należycie i prawidłowo wykazane. Ponadto spełniony został w zaskarżonej decyzji wymóg dotyczący wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż jak wynika z jej uzasadnienia organ pierwszej instancji powinien na nowo zakwalifikować przedmiotowy obiekt budowlany uwzględniając jego funkcjonalne przeznaczenie oraz ponownie przeprowadzić procedurę legalizacyjną, co wynika z uchylenia wydanego przez ten organ postanowienia z dnia 26 marca 2014 r. W zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów odwołania, prawidłowo oceniając też, że przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu małej architektury niewymagającego ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, jak chciałaby skarżąca kwestionująca ustalenia organu pierwszej instancji.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 139 k.p.a., ustanawiającego zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Jak podkreśla się w doktrynie, zakaz wynikający z art. 139 k.p.a. nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (zob. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.): Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 949).

Niniejsza decyzja organu pierwszej instancji zawierająca rozstrzygnięcie o rozbiórce, a więc najdalej idące i niekorzystne dla skarżącej, została uchylona zgodnie z żądaniem strony odwołującej. Tym samym organ pierwszej instancji ponownie przeprowadzi w całości postępowanie legalizacyjne w sprawie samowoli budowlanej. Organ drugiej instancji nie nakazał rozbiórki obiektu, który nie był przedmiotem dotychczasowego postępowania administracyjnego, dokonał też wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, uzasadniając powzięte wątpliwości co do ustalonego przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Podnoszone w skardze okoliczności, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą być przedmiotem oceny sądu w ramach kontroli legalności obejmującej stan faktyczny i prawny z daty skarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślenia też wymaga, że wskazania dla organu pierwszej instancji zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie mają charakteru wiążącego, w przeciwieństwie do wskazań zawartych w wyroku sądu wojewódzkiego stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Przywołane w skardze jakoby stanowisko orzecznictwa (bez wskazania źródła i oznaczenia konkretnych wyroków) odnoszące się charakteru decyzji kasacyjnej i zakazu reformationis in peius w przypadku nadużycia takiej decyzji z uwagi na możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy lub ewentualnie po uzupełnieniu postępowania dowodowego, nie mogłoby mieć znaczenia w przywołanych okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie w całości i od początku musi zostać powtórzone postępowanie legalizacyjne wszczęte z uwagi na ustalona samowolę budowlaną strony skarżącej.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako bezzasadną oddalił.