Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3562/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Dorota Wasiłek po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1313/19 w sprawie ze skargi B.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1313/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 14 maja 2015 r. Burmistrza Miasta P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: 1/ pomostu służącego do cumowania niewielkich jednostek pływających – istniejącego – częściowo zadaszonego wiatą służącą do przechowywania niewielkich jednostek pływających, powstałą w wyniku przebudowy istniejącego pawilonu gospodarczego, 2/ pomostu do cumowania – projektowany, 3/ pomostu do cumowania umożliwiającego pozostawienie łodzi na wodzie – istniejący, na terenie działek nr ewid. [...] w obrębie wsi [...], gmina [...].

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie m.in. art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) oraz art. 16 ust. 1, art. 33 i art. 91 pkt 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowił nie uzgodnić projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie projektowana inwestycja (w części obiekty istniejące podlegające legalizacji) została zrealizowana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 66, poz. 1701), zwanego dalej także "rozporządzeniem" bądź "rozporządzeniem Nr 3", tj. zakazów: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3); wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5); dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 6); budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 7); likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych (§ 3 ust. 1 pkt 8). Ponadto organ wskazał, że z uwagi na położenie inwestycji w obszarze Natura 2000 Dolina Dolnej Narwi PLB140014 nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 obiektów zrealizowanych (podlegających legalizacji) oraz nowo projektowanych, gdyż nie została przeprowadzona stosowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a inwestor nie udowodnił braku takiego oddziaływania, tym samym projekt decyzji nie mógł zostać uzgodniony z uwagi na treść art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Projektowana inwestycja (w wersji rozszerzonej) była przedmiotem uzgodnień z organem ochrony przyrody w 2009 r. oraz w 2013 r. Z obecnie przedłożonego projektu wynika, że została dokonana zmiana zakresu projektowanej inwestycji. Ograniczono ją do trzech pozycji projektowanych bądź już zrealizowanych obiektów wraz ze zmianą funkcji istniejących budowli (pawilon gospodarczy i pomost do cumowania).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia B.G., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy projekt decyzji nie może zostać uzgodniony ze względu na niezgodność z § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia. Ich naruszenie, z powodu częściowej realizacji inwestycji, stało się już faktem. Przed podjęciem robót budowlanych, teren działki nr ewid. [...] stanowił podmokły obszar, z odnogą rzeki Narew oraz starorzeczem okalającym półwysep pokryty zadrzewieniami. Obszar ten ze względu na swoje położenie cechowała obecność naturalnie ukształtowanych siedlisk tworzących zadrzewienia wraz z terenem na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Zadrzewienia te związane z wodami rzeki Narew i Pełty oraz kształtowanymi przez nie obszarami podmokłymi stanowiły zadrzewienia nadwodne. Ze względu na pełnione funkcje przyrodnicze (biocenotyczne, retencyjne) oraz różnorodność biologiczną (ekosystemy nadwodne należą do najbardziej wartościowych) podlegały one ochronie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego obszar działek na skutek działań inwestorskich został całkowicie przeobrażony i pozbawiony wartości przyrodniczych, które go charakteryzowały. W wyniku przeprowadzonych prac ziemnych została uformowana wyspa z zatoką. Terenowi nadano cechy miejskiego, przydomowego założenia ogrodowego, całkowicie pozbawiając go cech charakterystycznych dla siedlisk związanych z ekosystemami rzeki Narew, które wcześniej funkcjonowały na tym terenie. Obecnie na terenie objętym inwestycją występują gatunki roślin typowe dla założeń ogrodowych, które nie są tożsame dla siedlisk nadwodnych i wodnych (brzoza, sosna, wierzba pogięta oraz tawuła, dereń). Z pierwotnego siedliska na sztucznie uformowanej wyspie (niegdyś całkowicie porośniętej zadrzewieniami) pozostały jedynie pojedyncze drzewa - trzy wierzby położone w jej centralnej części oraz kilka sztuk w jej północnej części. Całość stworzonej wyspy porasta trawnik, tworzący jednolitą, równą powierzchnię (zielony dywan). Wraz z doprowadzeniem terenu objętego inwestycją do obecnego stanu nastąpiła likwidacja obszaru wodno-błotnego, starorzecza oraz zmiana rzeźby terenu i linii brzegowej rzeki. Dokonując ukształtowania linii brzegowej wyspy, inwestor dokonał między innymi ścięcia skarp i umocnienia brzegu, poprzez jego opalisadowanie. Poprzez doprowadzenie do obecnego ukształtowania terenu wyspy inwestor wykonał prace ziemne, które nie tylko trwale zniekształciły istniejącą rzeźbę terenu, ale również zmieniły stosunki wodne. Bez przeprowadzenia zmiany stosunków wodnych, likwidacji zadrzewień, prac ziemnych polegających na nawiezieniu ziemi i jej rozplantowaniu oraz przeobrażenia naturalnie istniejącej linii brzegowej niemożliwa byłaby realizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego, w szczególności przedmiotowej [...]. Realizacja przedmiotowej inwestycji, bez naruszenia naturalnego ukształtowania terenu, stosunków wodnych, zniszczenia występującej naturalnie roślinności, nie byłaby możliwa. Zapis projektu decyzji wskazujący "wykorzystanie i przekształcenie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji" jest niezgodny z ustawą o ochronie przyrody, albowiem dopuszcza do przeprowadzenia działań naruszających przepisy ww. rozporządzenia, które – w związku z realizacją w przeważającej części uzgadnianego zamierzenia inwestycyjnego – zostały zrealizowane.

Dalej organ zwrócił uwagę, że brak jest także we wniosku informacji, czy inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko określonym w § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235). To powoduje, że uzgodnienie przedmiotowego przedsięwzięcia jest niemożliwe, także ze względu na zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ podniósł również, że stwierdzony zakres przekształceń, którego dokonał inwestor na działkach nr ewid. [...], doprowadził do zniszczenia wartości przyrodniczych Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego, co również wskazuje na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1, 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie: § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego poprzez przyjęcie, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, a w konsekwencji, iż nie może być ona zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych; art. 33 ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, iż inwestycja objęta uzgodnieniem będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, na terenie którego znajdują się działki o nr ewid. [...], na których realizowana ma być uzgadniana inwestycja; art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnianie motywów faktycznych i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego postanowienia; art. 124 k.p.a. poprzez wadliwe i niepełne sporządzenie uzasadnienia, niewyjaśniające stanowiska organu i zapadłego rozstrzygnięcia w sposób dostateczny.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wyniku skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1279/17 uchylił orzeczenie Sądu pierwszej instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane obiekty [...] spełniają wymogi pozwalające zaliczyć je do obiektów służących turystyce wodnej, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Tym samym do powyższych obiektów [...] nie ma zastosowania – z mocy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia – zakaz ich lokalizacji w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co stanowiło w ocenie Sądu wystarczający powód do oddalenia skargi. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał wnioski organów co do sprzeczności z innego rodzaju zakazami za niedostatecznie udokumentowane. Sąd pierwszej instancji w tej kwestii ograniczył się do ogólnego, jednozdaniowego stwierdzenia, bez odniesienia się do § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 8 rozporządzenia. Nadto Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów prawa stanowiących podstawę prawną jego wydania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pierwszoplanowe znaczenie mają kwestie dotyczące zakazów wynikających z rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005r. i dopiero, gdy realizacja obiektu nie jest wykluczona konkretnym zakazem należy ocenić, czy nie może mieć ona negatywnego wpływu na środowisko, na wartości przyrodnicze będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, a to z uwagi m.in. na art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Położenie inwestycji w obszarze Natura 2000 Dolina Dolnej Narwi PLB140014 zobowiązuje organy administracji publicznej i sądy administracyjne do rozważenia kwestii dotyczących ochrony tego obszaru. Nadto, konieczna jest ocena, czy zamierzenie inwestycyjne nie zniweczy celu ustanowienia Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Rozważając sprawę w aspekcie powyższych przepisów zasadna jest ocena inwestycji także w zakresie jej parametrów. Aby ocenić, czy przedmiotowa inwestycja służąca turystyce wodnej może być lokalizowana na tym terenie i czy organ winien uzgodnić czy odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy należy odnieść się do wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji. Sąd przypomniał także, iż na kwestie dotyczące parametrów inwestycji, obszaru Natura 2000 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 908/15, który dotyczył zamierzenia inwestycyjnego [...], przy czym Sąd zaznaczył, iż w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne zostało zawężone w stosunku do zamierzenia, którego dotyczy powołany wyrok. Dalej Sąd odwoławczy zauważył, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych rozważań i oceni, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że w sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe ma znaczenie z punktu widzenia treści art. 190 p.p.s.a. co do związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym, że w sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji, która pozwalałaby wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na odstąpienie od zawartej w orzeczeniu sądu odwoławczego wykładni prawa, rozpoznając sprawę ponownie wojewódzki sąd administracyjny związany był nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Dalej Sąd przypomniał, że Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż pierwszoplanowe znaczenie w sprawie mają kwestie dotyczące zakazów wynikających z rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego i dopiero, gdy realizacja obiektu nie jest wykluczona konkretnym zakazem należy ocenić, czy nie może mieć ona negatywnego wpływu na środowisko, na wartości przyrodnicze.

Mając powyższe stanowisko na uwadze, Sąd pierwszej instancji zauważył, że wskazane obiekty [...] spełniają wymogi pozwalające zaliczyć je do obiektów służących turystyce wodnej, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Tym samym do powyższych obiektów [...] nie ma zastosowania, z mocy § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, zakaz ich lokalizacji w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wobec tego organ odwoławczy błędnie uznał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Jednakże powyższe nie zmienia faktu, iż – zdaniem Sądu – organ zasadnie orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na inne naruszenia przepisów rozporządzenia. Projektowana inwestycja (w części obiekty istniejące podlegające legalizacji) została zrealizowana z naruszeniem przepisów rozporządzenia tj. zakazów:

- likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3),

- wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5),

- dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 6),

- likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych (§ 3 ust. 1 pkt 8).

W ocenie Sądu stanowisko skarżącej, iż rozważania w zakresie naruszenia powyższych przepisów pozostają bez związku ze sprawą jest wadliwe. Aby mogła zaistnieć na przedmiotowym terenie możliwość realizacji wskazanych w projekcie decyzji pomostów, konieczna była realizacja zatoki i wyspy wraz z przeprowadzeniem zmian w linii brzegowej, formowaniem skarp i wykonaniem umocnień. Realizacja tych prac stanowiła trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, zmianę stosunków wodnych, likwidację i przekształcanie zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, czyli było to sprzeczne z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 8 rozporządzenia. Na terenie objętym inwestycją dokonano zmiany zagospodarowania terenu poprzez wybudowanie [...] służącej turystyce wodnej, w skład której wchodziły pomosty, ale także wybudowanie infrastruktury technicznej umożliwiającej korzystanie z niej tj. m.in. wybudowanie drogi dojazdowej czy miejsc parkingowych. Powyższe działania inwestora doprowadziły do likwidowania i niszczenia zadrzewień już istniejących na tym terenie, co świadczy o naruszeniu § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Odnosząc się do zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia) Sąd wskazał, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż realizacja spornej inwestycji spowodowała naruszenie zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym w granicach rzeczonego obszaru chronionego zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Poza tym działania inwestorskie doprowadziły do istotnej ingerencji w stosunki wodne na tym terenie. W związku ze sztucznym uformowaniem skarp, wykonaniu umocnień, nastąpiła zmiana linii brzegu i przekształcenie znaczne naturalnych elementów przyrodniczych.

Nadto Sąd wyjaśnił, że w tej sprawie budowa projektowanych pomostów o niedookreślonych w projekcie osnowy decyzji parametrach, w połączeniu z działaniami już dokonanymi przez inwestora oraz z pominięciem przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Nadto Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zasadnie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy spoczywa obowiązek ustalenia – oczywiście zgodnie z wnioskiem inwestora – treści osnowy tej decyzji, a więc również ustalenia projektowanych maksymalnych i minimalnych parametrów tej inwestycji, które mają być poddane uzgodnieniu. Organ uzgodnieniowy nie jest bowiem kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści osnowy decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 8 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja narusza zakazy wskazane w przedmiotowym przepisie przy jednoznacznym niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii miejsca i warunków wykonania opalowania nabrzeża, nieustalenie parametrów pomostu do wędkowania i pomostu pływającego do cumowania jednostek pływających, jak również ich lokalizacji;

2/ art. 33 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że inwestycja objęta uzgodnieniem będzie znacząco negatywnie oddziaływała na obszar Natura 2000, na terenie którego znajdują się działki o nr ewid. [...], na których zrealizowana ma być uzgadniana inwestycja;

3/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie motywów faktycznych i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku;

4/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii miejsca i warunków wykonania opalowania nabrzeża, nieustalenie parametrów pomostu do wędkowania i pomostu pływającego do cumowania jednostek pływających, jak również ich lokalizacji;

5/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania przez organy ochrony środowiska;

6/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zgromadzonym w ramach odrębnych postępowań co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się ani zapoznania z jego treścią;

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej podstawami, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.).

Ustawowe podstawy tego środka odwoławczego zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego artykułu). Przywołany pkt 1 art. 174 p.p.s.a. przewiduje zatem dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wnikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Powołując się zaś na zarzut naruszenia przepisów postepowania, należy wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, opartą na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest więc uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu.

Uwagi te zostały poczynione, albowiem skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie oznaczono naruszenia wskazanych tam przepisów, a więc czy określone naruszenia dotyczą obrazy prawa materialnego czy też prawa procesowego. Z kolei pomieszczone tam normy prawa materialnego nie zawierają określenia formy zarzucanego naruszenia tj. czy poprzez ich błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Powoływany zarzut naruszenia art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody dotyczy normy, która posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję, gdyż składa się z trzech ustępów, a ustęp 1 art. 33 dodatkowo posiada jeszcze trzy podpunkty. Nie określono precyzyjnie jednostki redakcyjnej tego przepisu. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w oznaczanym zakresie. Z kolei powołany w pozostałych zarzutach przepis "art. 145 § 1 pkt c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został błędnie oznaczony, gdyż prawidłowo przywołany winien zostać określony jako art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej nie wyjaśnia powyższych wątpliwości co do sposobu tak nieprecyzyjnie sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej.

Natomiast jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd ten nie jest zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu – patrz: wyrok NSA z 10 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2425/15.

Niemniej jednak pomimo wskazywanej wyżej wadliwości skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w ramach tak oznaczonych zarzutów dokonał oceny zaskarżonego wyroku i uznał, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego skarżącej w pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż zaskarżony wyrok wydany został na skutek wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1279/17, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/16 i przekazano przedmiotową sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym Sąd pierwszej instancji w ramach związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. wydał zaskarżony wyrok. Sąd ten zobowiązany był uwzględnić stanowisko wyrażone w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., iż obiekty [...] objęte niniejszym postępowaniem uzgodnieniowym należy zaliczyć do obiektów służących turystyce wodnej. Natomiast mając na uwadze dalsze zalecenia wynikające z przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zobowiązany był nadto dokonać ponownej oceny zaskarżonego postanowienia z odniesieniem się do sprzeczności planowanego zamierzenia z innymi rodzaju zakazami wynikającymi z rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego, w tym przede wszystkim tych wyprowadzonych z § 3 pkt 3, 5, 6 i 8 tego rozporządzenia, jak i dokonać kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów prawa stanowiących podstawę prawną jego wydania.

Przy ponownym rozpoznawaniu skargi Sąd pierwszej instancji uznał, że błędnie organ odwoławczy przyjął, iż planowana inwestycja sprzeczna jest z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego w zakresie budowy nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, skoro sporne obiekty [...] spełniają wymogi pozwalające je zaliczyć do obiektów służących turystyce wodnej. Dlatego też podkreślono, iż wadliwie w sprawie uznano, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Jednakże, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, nie zmienia to faktu, że zdaniem tego Sądu organ zasadnie orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na inne naruszenia przepisów rozporządzenia. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż projektowana inwestycja (w części istniejące obiekty podlegające legalizacji) zostały zrealizowane z naruszeniem przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego tj. zakazów: a) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3), b)wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5), c) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 6), d) likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych (§ 3 ust. 1 pkt 8).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż aby mogła zaistnieć na przedmiotowym terenie możliwość realizacji wskazanych w projekcie decyzji pomostów, konieczna była realizacja zatoki i wyspy wraz z przeprowadzeniem zmian w linii brzegowej, formowaniem skarp i wykonaniem umocnień. Natomiast realizacja tych prac stanowiła trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, zmianę stosunków wodnych, likwidację i przekształcanie zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, czyli było to sprzeczne z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego. Słusznie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, że na terenie objętym wnioskiem skarżącej o ustalenie warunków dokonano zmiany zagospodarowania terenu poprzez wybudowanie [...] służącej turystyce wodnej, w skład której wchodziły pomosty, ale także zrealizowano infrastrukturę techniczną umożliwiającą korzystanie z niej tj. m.in. wybudowanie drogi dojazdowej czy miejsc parkingowych. Właśnie te działania doprowadziły do likwidowania i niszczenia zadrzewień już istniejących na tym terenie, co świadczy o naruszeniu § 3 ust. 1 pkt 3 omawianego rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego. Z kolei w zakresie naruszenia § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego, a dotyczącego zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu zasadnie Sąd podkreślił, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby. Poza tym działania inwestorskie trafnie uznano, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, za działania które doprowadziły do istotnej ingerencji w stosunki wodne na tym terenie. W związku ze sztucznym uformowaniem skarp, wykonaniu umocnień, nastąpiła zmiana linii brzegu i przekształcenie znaczne naturalnych elementów przyrodniczych – co wypełnia realizację zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 6 i 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego – zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody, jak i zakazu przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych.

Nie jest sporne w tej sprawie, na co zwrócił w szczególności uwagę organ odwoławczy, że projekt budowy projektowanych pomostów o niedookreślonych w projekcie osnowy decyzji parametrach, w połączeniu z działaniami już dokonanymi przez inwestora oraz z pominięciem przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to na organie wydającym decyzję o warunkach zabudowy spoczywa obowiązek ustalenia – oczywiście zgodnie z wnioskiem inwestora – treści osnowy tej decyzji, a więc również ustalenia projektowanych maksymalnych i minimalnych parametrów tej inwestycji, które mają być poddane uzgodnieniu. Organ uzgodnieniowy nie jest bowiem kompetentny do formułowania za organ główny nowej treści osnowy decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyżej przedstawione o niezgodności planowanej inwestycji z § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego poprzez przyjęcie, że wnioskowana inwestycja narusza zakazy wskazane w przedmiotowym przepisie przy jednoznacznym niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii miejsca i warunków wykonania opalowania nabrzeża, nieustalenie parametrów pomostu do wędkowania i pomostu pływającego do cumowania jednostek pływających, jak również ich lokalizacji.

Mając na uwadze ten zarzut przede wszystkim zaznaczyć należy, iż w zdecydowanej większości objęte nim inwestycje nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem uzgodnienia w tej sprawie pozostają 1/ pomost służący do cumowania niewielkich jednostek pływających – istniejący – częściowo zadaszony wiatą służącą do przechowywania niewielkich jednostek pływających, powstały w wyniku przebudowy istniejącego pawilonu gospodarczego, 2/ pomost do cumowania – projektowany, 3/ pomost do cumowania umożliwiający pozostawienie łodzi na wodzie – istniejący, na terenie działek nr ewid. [...] w obrębie wsi [...], gmina [...]. Natomiast wskazane w powyższym zarzucie inwestycje jak opalowanie nadbrzeża czy pomost do wędkowania nie są objęte niniejszym postępowaniem. Informacyjnie należy zaznaczyć, że obie wymienione w powyższym zarzucie inwestycje (opalowanie nadbrzeża, jak i pomost do wędkowania) objęte były negatywnym uzgodnieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2014 r. – w sprawie której skargę B.G. oddalił w trybie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 908/15. Poza tym już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1279/17, który wiązał w tej sprawie wyraźnie zaznaczono, iż cytat: "w skardze kasacyjnej podnosi się niewyjaśnienie miejsca i warunków opalowania nadbrzeża oraz nieustalenie parametrów pomostu do wędkowania, podczas gdy niniejsze postępowanie nie dotyczy już tych kwestii" - koniec cytatu. Mimo tak wyraźnego odniesienia się do tej kwestii już w poprzednim wyroku, kolejny raz stawianie takiego zarzutu czyni go po prostu oczywiście bezskutecznym.

Natomiast co do kwestii nieustalenia parametrów pomostu pływającego do cumowania jednostek pływających jak i ich lokalizacji, to przed wszystkim należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że do organu uzgadniającego nie należy jednoznaczne ustalenie zakresu przedmiotowej inwestycji, w tym również parametrów jak i lokalizacji przyszłej inwestycji, na co trafnie w tej sprawie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Należy podkreślić w tym miejscu, iż rolą organu uzgadniającego jest przede wszystkim odniesienie się do konkretnych kwestii zawartych w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Muszą więc one wpierw w tym projekcie się znaleźć, wskazane w sposób jasny, precyzyjny i niebudzący wątpliwości, by móc się do nich w ogóle ustosunkować i by można było je ocenić. Dlatego też kwestie parametrów pomostów, ich lokalizacji nie mogą stanowić wyniku dociekań organu uzgadniającego, lecz powinny stanowić składnik przedstawionego projektu decyzji, który podlega dalej ocenie organu uzgadniającego, a w warunkach tej sprawy tego nie uczyniono, stąd też organ odwoławczy słusznie podniósł w tym zakresie zastrzeżenia precyzyjnie oznaczając je w zaskarżonym postanowieniu. W realiach niniejszej sprawy trzeba więc skonstatować, iż skoro organ przedstawiający do uzgodnienia projekt decyzji nie zawarł w nim wszystkich niezbędnych postanowień (w tym charakterystycznych parametrów przystani), które powinny stać się przedmiotem uzgodnienia, to organ uzgadniający jest w takiej sytuacji zobligowany uzgodnienia takiego odmówić. Rzeczą inwestorki jest to by wnioskując o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopilnować, by spełniała ona wszelkie określone prawem warunki. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że treść osnowy projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może budzić wątpliwości co do braku zgodności z § 3 omawianego rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego. Jak wynika z utrwalonego poglądu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnej, wykluczone jest w tym zakresie przyjęcie domniemania takiej zgodności przez właściwy organ. Tylko do wnioskodawcy, a nie organu należy jednoznaczne ustalenie zakresu przedmiotowej projektowanej inwestycji, czyli organ uzgadniający tylko ocenia czy tego rodzaju przedsięwzięcie może być zrealizowane – patrz: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 908/15. Stanowisko to jest podzielane przez skład orzekający w tej sprawie.

Stąd też mając na uwadze powyższe rozważania nie można podzielić zarzutu pomieszczonego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii miejsca i warunków wykonania opalowania nabrzeża, nieustalenie parametrów pomostu do wędkowania i pomostu pływającego do cumowania jednostek pływających, jak również ich lokalizacji.

Nie jest także usprawiedliwiony, co już wyżej zaznaczono nieprecyzyjnie oznaczony zarzut naruszenia (oczywiście dotyczy to normy prawa materialnego) art. 33 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że inwestycja objęta uzgodnieniem będzie znacząco negatywnie oddziaływała na obszar Natura 2000, na terenie którego znajdują się działki o nr ewid. [...], na których zrealizowana ma być uzgadniana inwestycja. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż budowa projektowanych pomostów o niedookreślonych w projekcie osnowy decyzji parametrach, w połączeniu z działaniami już dokonanymi przez inwestora oraz z pominięciem przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Niemniej jednak to nie sprzeczność z art. 33 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie przyrody stanowiła przesłankę odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji przez organy ochrony środowiska, lecz wykazywana we wstępnej części tego uzasadnienia sprzeczność tejże inwestycji z § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego.

Nadto należy podkreślić, iż nie są również usprawiedliwione kolejne zarzuty skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie motywów faktycznych i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zarzut ten odnosi się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a wskazuje w swej treści naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., natomiast te normy prawa procesowego dotyczą struktury prawnej decyzji, uzasadnienia decyzji i zasady przekonywania. Nie powołano natomiast przepisu, który winien – jeżeli chce się kwestionować uzasadnienie zaskarżonego wyroku – zostać zamieszczony, a to normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie został w żadnej z części skargi kasacyjnej powołany. Niemniej jednak nawet mając na uwadze tę wadliwość podkreślić należy, iż w tym zakresie, a to uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można mówić o wadliwości skutkującej uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest prawidłowe. W tej sprawie nie mamy do czynienia z wadliwością uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skoro odpowiada on wszystkim wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., a poza tym sporządzone jest w taki sposób, że możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co wyklucza uznanie go za wadliwe – patrz: wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3046/15.

Nie są również usprawiedliwione kolejne zarzuty skargi kasacyjnej związane z naruszeniem przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności – art. 15 k.p.a., jak i obrazy art. 10 k.p.a. powiązane z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej w rozpoznawanej sprawie nie doszło przed organem odwoławczym do złamania zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącej skoro organ pierwszej instancji nie zajmował się kwestią parametrów uzgadnianej inwestycji, to uwzględnienie tego elementu przed organem odwoławczym stanowi naruszenie ww. przepisu. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania, która została wyrażona w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Zauważyć należy, iż z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Za niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku należy uznać przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen czy analiz, i bez wyczerpującego odniesienia się do argumentacji strony podniesionej w postępowaniu odwoławczym. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego także przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów. W tej sprawie organ odwoławczy realizując właśnie zasadę dwuinstancyjności rozpoznał przedmiotową sprawę raz jeszcze w jej całokształcie, zachowując tożsamość przedmiotową jak i podmiotową, a że dostrzegł jeszcze kwestię parametrów uzgadnianej inwestycji jako wpływającą na negatywne uzgodnienie w takim kształcie spornej inwestycji, to nie stanowi to złamania zasady dwuinstancyjności.

Nie doszło w tej sprawie do naruszenia zasady wynikającej z art. 10 k.p.a., gdyż powoływanie się w materiale dowodowym na ustalenia wynikające z innych postępowań, nie może być oceniane w okolicznościach tej sprawy jako złamanie zasady wysłuchania stron. Powoływanie się na te inne materiały wynikało z tego, że jest to kolejny wniosek skarżącej dotyczący planowanej [...] – poprzednie postępowania, w których skarżąca brała czynny udział, dotyczyły szerszego zakresu planowanej inwestycji – patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1986/14; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 908/15). Ograniczony zakres planowanej inwestycji w tej sprawie nie pozwala na przyjęcie stanowiska, iż generalne ustalenia poczynione w tamtych sprawach stały się zupełnie nieaktualne. Powoływanie się na istniejący, niezmieniony przecież stan faktyczny sprawy, nie stanowi naruszenia art. 10 k.p.a., tak więc czyniony w tym zakresie zarzut jest także nieusprawiedliwiony.

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.