Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 941/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 19 § 2, art. 26 § 1, art. 29
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 5, 5a i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 1, art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA (del.) Anna Maria Świderska, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 445/12 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II FSK 941/13

UZASADNIENIE

﻿ Wyrokiem z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 445/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. i uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 stycznia 2012 roku w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego wystawionego na J K.

Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), - dalej "kpa" i art. 17, art. 18, art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), - dalej "u.p.e.a.", po rozpatrzeniu zażalenia S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia 7 grudnia 2011 r. o zwrocie tytułu wykonawczego z dnia 6 października 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. uznał, iż w otrzymanym do realizacji w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej tytule wykonawczym, obejmującym opłatę za pobyt J. K. w S. Ośrodku dla Osób Nietrzeźwych, błędnie wskazano ten ośrodek jako wierzyciela wymienionych w nim należności. Wobec tego postanowieniem zwrócił otrzymany tytuł wykonawczy.

Na powyższe postanowienie Dyrektor S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych złożył zażalenie, zarzucając wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz art. 20 kpa i art. 21 § 1 pkt 3 kpa. Uzasadniając zażalenie strona zwróciła uwagę, że na mocy uchwały Rady Miasta S. [...] nr [...] z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i Statutu, zmieniono nazwę Izby Wytrzeźwień w m. S. [...] na S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych. Strona podniosła, że art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi podstawę prawną do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z faktu niewpłacenia kwot stanowiących należności pieniężne ośrodka. Wyjaśniła, że stosownie do tego przepisu, S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest wierzycielem, bowiem jest bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia. W ocenie Dyrektora, skoro jest on podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, to jest wierzycielem w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Ponadto strona podkreśliła, że pełnomocnictwo z dnia 3 lutego 2010 r. uprawnia Dyrektora do reprezentowania miasta S. [...] we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością ośrodka, a więc także we wszystkich czynnościach wierzycielskich. Dyrektor ośrodka dodał także, że jest czynnym podatnikiem VAT, zobligowanym ustawowo do wystawiania faktur za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach stwierdził, że art. 11a pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), - dalej także "u.s.g.", nie wymienia jednostki organizacyjnej gminy, nieposiadającej osobowości prawnej, jako organu administracyjnego. Dlatego jej kierownik działać może wyłącznie jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym mowa w art. 47 u.s.g. Z powyższego wywiódł, że jedynie organ właściwy, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest wierzycielem upoważnionym do wystawiania tytułu wykonawczego na nieuiszczoną opłatę za pobyt zobowiązanego w izbie wytrzeźwień. Z kolei zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą Rady Miasta S. [...] z dnia 26 listopada 2009 r., S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną Miasta S. [...] nieposiadającą osobowości prawnej. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach stwierdził, że ponieważ nie jest on organem gminy, nie może być wierzycielem. Nie posiada więc też uprawnienia do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. W konsekwencji organ odwoławczy uznał sporny tytuł wykonawczy za wadliwy, co uzasadniało odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego na jego podstawie i zwrot tytułu wykonawczego jako niespełniającego wymogów art. 27 § 1 u.p.e.a.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Dyrektor S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz.U. z 1955 r. nr 47, poz. 316 ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 1a pkt 14 tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi., a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 kpa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania. Przede wszystkim zaakcentowała, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1020/11, że status ośrodka jako wierzyciela wynika z art. 5 § 1 i art. 1a pkt 13 u.p.e.a., a jego potwierdzeniem są regulacje zawarte w art. 41 ust. 3 i ust. 4. Ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzenia, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20, poz. 192 ze zm., dalej także "rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004 r."). Wskazała, że pogląd taki został wyrażony także w artykule Krzysztofa Sobieralskiego "Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień i organ wyższego stopnia nad tym wierzycielem" (artykuł NZS.2009.1.4). Niezależnie od powyższych wywodów, strona zauważyła, że organy nie wzięły pod uwagę, iż z treści pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010 r. wynika, że jest ono źródłem uprawnienia Dyrektora do kierowania statio municipii m. S. [...], jakim jest S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych, w tym do reprezentowania kierowanej jednostki organizacyjnej we wszelkich sprawach związanych z jej działalnością w postępowaniach administracyjnych, sądowych i egzekucyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo odnosząc się do statusu stationis municipii wyjaśnił, że posiadanie tego statusu oznacza, że jednostka nie działa we własnym imieniu, ale wyłącznie w zastępstwie jednostki samorządu terytorialnego i na jej rzecz.

Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pod pojęciem "wierzyciela" rozumie się, stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a., podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zgodnie z kolei z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W myśl art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazane wyżej przepisy umożliwiają określenie podmiotów, na które został nałożony obowiązek ponoszenia opłat oraz podmiotów uprawnionych do ich pobierania, a zatem uprawnionych do żądania wykonania tego obowiązku. Obowiązanym do ponoszenia tych opłat są osoby, które przebywały w izbie wytrzeźwień. Z kolei izba wytrzeźwień jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem tego obowiązku, jak tego wymaga art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Dalej sąd uznał, że zasadnym jest odwołanie się do regulacji zawartej w § 17 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192 ), zgodnie z którym osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Regulacja ta nadaje uprawnienia wskazanym w nim osobom, w tym dyrektorowi izby, do umożliwienia zobowiązanemu dobrowolnego uregulowania należności z tytułu pobytu w ośrodku, bez konieczności uruchamiania na podstawie art. 42 ust. 5 a postępowania w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie sądu uprawnienie to jest wstępnym etapem postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku wierzyciela, mającego także odzwierciedlenie w art. 15 § 1 u.p.e.a, zgodnie z którym, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Skoro zatem uprawnienie do przesłania takiego upomnienia/wezwania zostało przepisem prawa (rozporządzenia Ministra Zdrowia) przyznane dyrektorowi izby, to twierdzenie organu, że dyrektor ten – jako osoba uprawniona do reprezentacji ośrodka – nie był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego – pozostaje w sprzeczności z wyżej wskazanymi przepisami.

Ponadto sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w świetle przywołanego wcześniej art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem obowiązku. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną, a to oznacza, że przymiot wierzyciela nie przysługuje tylko i wyłącznie organowi, ale także instytucji, a więc jednostce organizacyjnej. Do takich jednostek organizacyjnych zaliczyć można w szczególności szkoły publiczne czy inne państwowe lub samorządowe zakłady administracyjne. Takim zakładem administracyjnym jest także izba wytrzeźwień. Natomiast odpowiednimi przepisami prawa w omawianej sprawie są regulacje art. 41 i art. 42 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. Ustawodawca wprost bowiem wskazał w nich na obowiązek dochodzenia przez wybrane podmioty zaległych opłat i kompetencje w dochodzeniu tych należności.

Odnotować także należy, że źródło finansowania izb wytrzeźwień stanowią opłaty pobierane od osób zatrzymanych. Opłaty te są pobierane z wyłączeniem prezydenta. Wpłaty z tytułu opłat zasilają rachunek bankowy Ośrodka, który będąc jednostką budżetową, rozlicza się z tych wpłat na podstawie sprawozdań. Przez wskazane w art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. pobieranie opłat za korzystanie z izb wytrzeźwień należy rozumieć także podjęcie działań w celu egzekwowania opłat. Wynika to z faktu, ze przychody z tych opłat przeznaczane są na finansowanie działalności izb.

W świetle powyższego w ocenie WSA uzasadniony jest pogląd, że przepisy ustawy egzekucyjnej, ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004 r., przydają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela. Status ten jest konsekwencją uprawnienia izby do potrącenia należności za pobyt w izbie z depozytu pieniężnego, ustawowego prawa zastawu gwarantującego zabezpieczenie tych należności oraz ciążącego na dyrektorze izby obowiązku wystawienia wezwania do zapłaty. Ośrodek - jednostka organizacyjna wykonująca uprawnienia prezydenta w sferze administracji publicznej związanej z zachowaniem trzeźwości na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i bezpośrednio zainteresowana opłaceniem pobytu uprawniony jest nie tylko do pobierania opłat uiszczanych przy przyjęciu do izby wytrzeźwień lub uzyskiwanych w związku z zastawem na przedmiotach posiadanych przez pensjonariusza, ale także do egzekwowania ich w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ze skargą kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wystąpił Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W swoim środku zaskarżenia w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sformułował zarzut naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 27 § 1 pkt 1 i art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 stycznia 2012 r. wskutek błędnego uznania, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 1 a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że S. Ośrodkowi dla Osób Nietrzeźwych w W. przysługuje status wierzyciela w rozumieniu powyższych przepisów i jest on uprawniony do egzekwowania opłaty za pobyt w ośrodku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, wobec tego podlega uwzględnieniu.

Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznano, że S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W. nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11 i 3059/11; z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11; z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/907; z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II FSK 355/12 (dostępny w systemie LEX nr 1148388), akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług.

W dalszej części uzasadnienia, ze względu na tożsamość problemu, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi argumentację zbieżną z prezentowaną w wyrokach z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 411/12 oraz z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11.

Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Stosownie zaś do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji, jest podmiotem w zakresie właściwości którego znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela decydować będą przepisy określające zakres ich działania. (por. P. Przybysz, Administracyjne Środki Prawne w Postępowaniu Egzekucyjnym w Administracji, Lex 2012, str. 167)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m. S. [...], działającą na podstawie Uchwały [...] Rady m. S. [...] z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. S. [...] w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr [...] Rady m. S. [...] z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. S. [...] pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. S. [...] oraz Uchwałą nr [...] Rady m. S. [...] z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. S. [...]. Nadto jak wynika ze Statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Radu Miasta S. [...] z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. S. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa M. z [...] r. Nr [...], poz. [...]) – Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta S. [...], nie posiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu). Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Zasady odpłatności za pobyt określa odrębna uchwała Rady miasta S. [...].

Zgodnie zaś z regułą zawartą w § 6 ust.1, 2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta miasta S. [...] i działa na podstawie pełnomocnictwa przez niego udzielonego. Ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a). Szczegółowe kwestie dotyczące organizacji izb wytrzeźwień, maksymalnej wysokości opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby oraz sposobu jej pobierania określają przepisy, wydanego na podstawie delegacji z art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192). Stosownie do tych przepisów należności z tytułu opłaty za pobyt potrąca się ze środków pieniężnych przyjętych do depozytu od osoby umieszczanej w izbie, a jeżeli w momencie zwalniania nie posiada ona wystarczających środków dyrektor izby wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17 rozporządzenia). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualnie więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź, w wystawianym przez niego, wezwaniu do zapłaty z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. S. [...], podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta S. [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. S. [...] uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt. II FW 4/11, w którym to Prezydent m. S. [...], a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, uznany został za organ właściwym rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m. S. [...]. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Mając powyższe na względzie za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 rozporządzenia, za zasadne, gdyż Ośrodkowi nie przysługuje prawo do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 nadającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g. jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m. S. [...] – S. Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych, w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m. S. [...] tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m. S. [...] w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Biorąc pod uwagę, że tytuł wykonawczy w sprawie niniejszej został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "S. Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w W." (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co z kolei czyni uzasadnionym odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego i jego zwrot wystawcy.

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., Nr 163, poz. 1349, ze zm).

-----------------------

11