Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1962/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 93
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [....] czerwca 2012 r. znak [....] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r., znak [....], Minister Kultury i dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia E. N. na postanowienie [..] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [....], sygn. [....], nie uzgadniające pozwolenia na budowę kiosku handlowego nie związanego trwale z gruntem w pasie drogowym ul. [....] róg ul. [.....] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), art. 7 i 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji .

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił przebieg postępowania. Wskazał, że [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] października 2011r., odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę kiosku handlowego w pasie drogowym ul. [...] róg ul. [....] w [....]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [....] grudnia 2011 r., sygn. [....] uchylił to postanowienie organu pierwszej instancji w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że [...] Konserwator Zabytków w wydanym orzeczeniu nie ustosunkował się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [....] (Uchwał Rady [....] z dnia [....] stycznia 2010 r., nr [.....]), które obowiązują na terenie planowanej inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia ww. sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [....], sygn. [....], organ pierwszej instancji ponownie odmówi uzgodnienia ww. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu [....] Konserwator Zabytków wskazał na niedopuszczalność inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej linii zabudowy rejonu ulicy [...] i [....], ponadto stwierdził, że ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter ogólny i nie można dla omawianego terenu stosować wszystkich jego zapisów wprost ze względu na ochronę konserwatorską założenia przestrzennego ulicy [....].

Zaskarżone postanowienie zapadło, po rozpoznaniu zażalenia E. N., gdzie wskazano na dopuszczalność inwestycji w świetle planu zagospodarowania przestrzennego i to, że projektowany obiekt faktycznie istniał na wnioskowanym terenie od łat 80. XX w.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, na podstawę prawna rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wynikającą z art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 8 ustawy z dnia 1 marca 2010 r. ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych ustaw. Stwierdził, że założenie urbanistyczne ul. [....], na odcinku od [...] do ul. [....], do którego należy teren planowanej inwestycji, znajduje się w wykazie zabytków nieruchomych, o których mowa w art. 7 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków(...), stąd organ konserwatorski stosownie do art. 8 ust 3 tej ustawy jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w sprawie pozwolenia na budowę na tym terenie.

Organ drugiej instancji podkreślił, że ujęcie założenia urbanistycznego ul. [....] w wykazie zabytków nieruchomych ma na celu trwałe zachowanie historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu zabudowy tej ulicy. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie jej przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy, zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego zespołu zabudowy, a także formy i wyrazu architektonicznego poszczególnych budynków tego układu. Prospekty widokowe, relacje przestrzenne i odbiór wizualny stanowią substancję zabytkową założeń urbanistycznych w równym stopniu co zabudowa. Układ przestrzenny obiektu urbanistycznego, w tym ulic, zakłada świadome projektowanie punktów widokowych (zewnętrznych, granicznych i wewnętrznych), które w konkretny sposób określają oddziaływanie danego fragmentu przestrzeni miejskiej.

W świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego winny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. Tym samym, organ ochrony zabytków rozstrzyga w sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obszaru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że nie podziela całokształtu argumentacji [....] Konserwatora Zabytków zawartej w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [....], sygn. [....], niemniej jednak, w wyniku ponownego przeanalizowania materiału dowodowego, uznaje jego rozstrzygnięcie za słuszne. Wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie kiosku na skrzyżowaniu ul. [....] i ul. [....], w ciągu pieszym ul. [....] w odległości ok. 2,5 m od linii zabudowy ul. [....] tworzonej przez budynki przy ul. [....]. Punkt, w którym się planuje budowę obiektu handlowego, należy do założenia urbanistycznego ul. [....], jako optyczne przedłużenie zabudowy przy ul. [....] [....]. Jednocześnie skrzyżowanie ul. [....] i ul. [....] stanowi otwarcie widokowe chronionego założenia urbanistycznego i jego zagospodarowanie oddziałuje znacząco na relacje przestrzenne ww. układu, stąd też obiekty położone w jego obrębie należy uznać za integralne części założenia urbanistycznego ul. [....].

Organ, analizując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [....] (Uchwała Rady [....] z dnia [....] stycznia 2010 r., nr [....]) stwierdził, iż zgodnie z ustaleniami § 8 ust 5 pkt 3 planu, nie zakazuje się realizacji na terenach ulic i ciągów pieszych kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o powierzchni zabudowy nie większej niż 30 m², sytuowanych wyłącznie w rejonach przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic W sposób nie ograniczający widoczności na skrzyżowaniu. Zdaniem organu, należy jednak zwrócić uwagę także, na ustalenia zawarte w § 7 ust 3 pkt 5 ww. planu, zawierającego zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, z którego wynika, iż chronione są liniowe parametry układu urbanistycznego ulic [....], Al. [....] i [....]. Na terenie ww. ulic obowiązuje zasada ochrony przebiegu tras komunikacyjnych ważnych w strukturze miasta oraz zasada podkreślania czytelności elementów liniowych kompozycji przestrzennej, w tym podziałów geodezyjnych. Projektowany kiosk nie utrzymuje linii zabudowy wyznaczonej przez sąsiednią zabudową ul. [....], a zatem wpływa na naruszenie ww. parametrów. Ponadto w myśl 9 pkt 7 lit. f planu, zakazuje się grupowania kiosków i małych obiektów handlowych. Z akt sprawy wynika, iż w pasie drogowym ul. [....] u zbiegu z ul. [...] istnieje już kiosk ruchu i jeden obiekt handlowy. Dostawienie kolejnego obiektu tego typu doprowadzi do naruszenia cytowanych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Minister podkreślił, że kwartał zabudowy przy ul. [....], do którego przylega teren planowanej inwestycji, nie uległ znaczącym zniszczeniom w czasie II wojny światowej. Zabudowa pierzejowa tej części ulicy ma charakter pierwotny - budynki nr [....] zachowały się całkowicie, o czym świadczą lotnicze zdjęcia z 1945 r., ukazujące wojenne zniszczenia [...] i stanowi jeden z najlepszych przykładów oryginalnej, przedwojennej tkanki miejskiej. Historyczne rozplanowanie tego fragmentu miasta nie zakładało lokowania w pobliżu budynków obiektów małej architektury. Funkcje handlowo-usługowe realizowane były w obrębie budynków mieszkalnych, w ich częściach parterowych.

W ocenie organu planowana inwestycja stoi w sprzeczności z przedwojennym zagospodarowaniem tego miejsca, kiosk nie utrzymuje historycznej linii zabudowy wyznaczonej przez budynki przedwojenne usytuowane przy ul. [....]. Ponadto lokalizacja na omawianym terenie kolejnego kiosku doprowadzi do pogłębienia niekorzystnego efektu częściowego przesłonięcia ukształtowanego w dwudziestoleciu międzywojennym wewnętrznego otwarcia widokowego ul. [....] na skrzyżowaniu z ul. [....]. Usytuowanie kiosku doprowadzi to uszczuplenia powierzchni ekspozycyjnej oraz zniekształcenia wyrazu architektonicznego budynku przy ul. [....] tzw. [....], poprzez przesłonięcie fragmentu jego narożnika i podcieni, których opracowanie stanowi jeden z najbardziej charakterystycznych elementów przedmiotowego zabytku. Obiekt ten, będący wybitną realizacją czołowego architekta tego okresu J. Ż., jest chroniony na podstawie indywidualnego wpisu do rejestru zabytków. [....] stanowi bardzo ważny element chronionego układu urbanistycznego, jako obiekt akcentujący narożnik ulic [....] i [....], stąd zachowanie pierwotnego charakteru otaczającej go przestrzeni jest szczególnie istotne.

W odpowiedzi na argument strony dotyczący uprzedniego funkcjonowania kiosku na wnioskowanym terenie od lat 80. XX w., organ drugiej instancji wyjaśnił, iż obecnie możliwość realizacji tej inwestycji regulują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2010r. Ponadto, organy ochrony zabytków uzyskały kompetencje w zakresie uzgadniania pozwoleń na budowę dla obszaru założenia urbanistycznego ul. [....], na odcinku od [....] do ul. [....], wraz z nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzoną na mocy art. 4 ustawy z dnia 18 marca 2010r, o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 5 czerwca 2010r. W związku z tym, że obszar planowanej inwestycji nie jest wpisany do rejestru zabytków, organ konserwatorski pierwszej instancji nie posiada kompetencji do przeprowadzenia postępowań kontrolnych odnośnie do ww. terenu, a zatem nie mógł wydać nakazu usunięcia obiektu handlowego funkcjonującego w przeszłości w przedmiotowym miejscu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosą E. N., zarzucając naruszenie w postępowaniu administracyjnym zasad wynikających z art. 7, 77, 80 k.p.a., błędną interpretację przepisów planu zagospodarowania przestrzennego. Podniosła, że projektowany kiosk nie jest nową inwestycją, powstać ma na miejscu obiektu rozebranego wprawdzie, ale istniejącego w tym miejscu wcześniej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji i cyt. "bezzwłoczne załatwienie wniosku o pozwolenia na budowę (...)".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następu.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Wskazać należy, że kontrolowane orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, zapadły w warunkach uznania administracyjnego.

Orzeczenia, wydane w powyższym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji prawidłowo orzekł na podstawie wskazanej przez siebie podstawy prawnej. Kontrolowane postanowienie odpowiada powyższym założeniom, a organ nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Odmowa uzgodnienia pozwolenia na budowę przedmiotowego kiosku zapadła w trybie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku d obiektów budowlanych oraz obszarów nie wpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010r., o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw z którego wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.03.162.1568 że zm.), a w szczególności art. 4 zgodnie z którym ochrona zabytków polega, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

Mając na uwadze powyższe przepisy i wyczerpujące, z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu drugiej instancji, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobodnego uznania administracyjnego.

Rozstrzygnięcie jakie zapadło w sprawie znajduje także pełne uzasadnienie w świetle, prawidłowo zinterpretowanych przez organ, planu zagospodarowania przestrzennego szczegółowo wyżej opisanego. Akt nie zakazuje realizacji na przedmiotowym terenie kiosków, jednak chronione są liniowe parametry układu urbanistycznego ulicy [....], al. [....] i [....] w [....]. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy kiosk byłby kolejnym tego typu obiektem w pasie drogowym ul. [...].

W ocenie Sądu, organ II instancji wyczerpująco wykazał, że dopuszczenie niniejszej inwestycji nie jest możliwe, kiosk zakłóciłby pożądany z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej ład przestrzenny.

W świetle powyższej argumentacji zarzuty skargi, nie zasługują na uwzględnienie. Nie doszło do naruszenia zasad procesowych, wobec wnikliwego rozpoznania sprawy i wyczerpującego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo przyjął, że inwestycja, której dotyczyło uzgodnienie dotyczyła pozwolenia na budowę nowego obiektu budowlanego. Sąd podziela także przedstawioną przez organ analizę planu zagospodarowania przestrzennego i jego wykładnię w okolicznościach niniejszej sprawy.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).