Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1754/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Sękowska Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] maja 2019r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] (dalej: skarżąca, Wspólnota)– utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2018r. nr [...], którym wyjaśniono wątpliwości zapisów zawartych w decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011r. nr [...] w zakresie wysokości planowanej inwestycji (pkt 1.1.4 decyzji).

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 września 2011r., po rozpatrzeniu wniosku [...] z siedzibą w [...], Prezydent [...] decyzją z [...] września 2011r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zabudowy zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji realizowanej w etapach, polegającej na rozbudowie (dobudowie) i zmianie sposobu użytkowania "[...]" na cele hotelu*** lub hotelu**** oraz przebudowie infrastruktury technicznej i budowie miejsc postojowych naziemnych, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] w obr. [...] (kubatura) oraz częściach działek o nr ew.: [...], [...], [...]w obr. [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym postanowieniem z 23 kwietnia 2012r. sygn. IV SA/Wa 441/12 odrzucił skargę na ww. decyzję Kolegium.

Wnioskiem z dnia 18 września 2018r. [...] S.A. (następca prawny [...] S.A. ) wniósł na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. o wyjaśnienie treści postanowień pkt 1.1.4. dot. ustalenia wysokości górnych krawędzi elewacji budynku istniejącego i projektowanego w decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2011r. Skarżący wskazał, że we wskazanym punkcie organ określił wysokość w metrach oraz w liczbie kondygnacji. Dodał, że w związku z komercjalizacją istniejącego budynku planuje zwiększenie ilości kondygnacji przy zachowaniu obecnie istniejącej wysokości budynku. Podniósł również, że w związku z wybudowaniem, od strony północnej działki budynku [...] istnieje prawdopodobieństwo, iż nie będzie możliwe uzyskanie określonych w pkt 1.1.4 decyzji parametrów dotyczących wysokości projektowanej części budynku i ilości kondygnacji, z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące m. in. przesłaniania lub nasłoneczniania budynków. Wskazując na powyższe wnioskodawca wniósł o "potwierdzenie wskazania parametrów określonych w pkt 1.1.4 decyzji, jako maksymalnych, zarówno w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i liczby kondygnacji".

Postanowieniem z [...] listopada 2018r. (nr wskazany na wstępie) Prezydent [...] wyjaśnił wątpliwości dotyczące wysokości planowanej inwestycji w ten sposób, że: "zapisy pkt 1.1.4. wydanej decyzji dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej należy interpretować w następujący sposób:

- wysokość górnej krawędzi elewacji dla budynku projektowanego – max. 43m

- w pierzei ulicy [...] w granicy z budynkiem ul. [...] – bez zmian – max.35,20m

- na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] – max. 31m oraz ostatnia kondygnacja wycofana względem pierzei ulicznej – max. 34m

- wysokość części istniejącej z pawilonem na dachu – bez zmian – ok. 37,35m". W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że dla planowanej inwestycji w pkt. 1.1.4. maksymalne wysokości podane zostały w metrach oraz orientacyjnie w ilości kondygnacji, przy czym podane ilości kondygnacji są tylko elementem informacyjnym, dlatego też były podane w nawiasach, jako informacja dodatkowa, wynikająca z dotychczasowych ilości kondygnacji budynku istniejącego i nie są elementem określającym wysokość inwestycji, gdyż wysokość planowanej inwestycji podana została w metrach.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...]wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zarzucając wskazanemu postanowieniu rażące naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia: którego treść jest sprzeczna z treścią decyzji, jej uzasadnieniem oraz wnioskiem samego inwestora o wydanie decyzji; które prowadzi w istocie do wprowadzenia w treści decyzji merytorycznych zmian.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z [...] maja 2019r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji uznając że zgodnie z wnioskiem przedmiotem wątpliwości było czy wartości określone w pkt 1.1.4. decyzji o warunkach zabudowy są wartościami maksymalnymi. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego - mając na względzie ustalenie organu I instancji dokonane w oparciu o akta sprawy (w tym opinię urbanistyczną) należało ustalenia zawarte w tym punkcie traktować, jako wartości maksymalne a co za tym idzie zdaniem Kolegium nie doszło do naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Organ wyjaśnił również, odnosząc się do treści zażalenia, że przedmiotem wyjaśnienia była kwestia wartości maksymalnych określonych w decyzji w pkt 1.1.4. Wskazał również powołując się do wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2016r. sygn. [...], że przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji nie ma znaczenia ilość kondygnacji, tylko wartość budynku w metrach.

Ze wskazanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] zaskarżając w całości wskazane wyżej postanowienie Kolegium z [...] maja 2019r. i zarzucając mu:

- rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 113 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez :

• utrzymanie w mocy postanowienia, które w istocie prowadzi do merytorycznej zmiany decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...];

• utrzymanie w mocy postanowienia, którego treść jest sprzeczna z treścią : decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r.(w tym jej uzasadnieniem) oraz wnioskiem samego inwestora o jej wydanie;

- rażące naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie przez Kolegium wykładni postanowienia Prezydenta [...] z [...] listopada 2018r. w sposób sprzeczny z zasadami praworządności;

- rażące naruszanie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wydanego postanowienia.

Podnosząc wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z [...] maja 2019r. i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji z [...] listopada 2018r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła m. in. że zarówno postanowienie organu I instancji jak również postanowienie Kolegium zostały wydane niezgodnie z treścią i celem art. 113 § 2 k.p.a., gdyż postanowienie organu I instancji prowadzi do merytorycznej zmiany treści decyzji ustalającej warunki zabudowy a nie jest interpretacją jej postanowień. Podkreślono, że treść postanowienia organu I instancji jest sprzeczna z wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz z treścią uzasadnienia tej decyzji a także że pkt 1.1.4. decyzji ustalającej warunki zabudowy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w zakresie wysokości budynku po przebudowie, która jest wskazana tak w metrach jak i w liczbie kondygnacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2019r. (nr wskazany na wstępie), utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2018r. (nr wskazany na wstępie) wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji tegoż organu z [...] września 2011r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].

Organy, wyjaśniając wątpliwości wnioskodawcy zawarte w pkt 1.1.4 decyzji o warunkach zabudowy z [...] września 2011r. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, oparły swoje rozstrzygnięcie na art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryną, co słusznie zostało zauważone przez organy oraz skarżącą, celem instytucji wyjaśnienia wątpliwości jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna na skutek użytych w niej ogólnych sformułowań lub zastosowanych skrótów, względnie gdy została ona dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 935/13 - wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też uzupełniać merytorycznie rozstrzygnięcie, a także dokonywać jego interpretacji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, poprzez jego uzupełnienie lub dokonanie wyjaśnienia zagadnień w niej poruszonych. Niejednoznaczność bądź też zawiłość treści decyzji jest konsekwencją zastosowanych w niej niejasnych wyrażeń, sformułowań lub skrótów. Zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami wydanego rozstrzygnięcia, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia bądź jej części (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 15/16). Ustalenia faktyczne przyjęte jako przesłanki wydanej decyzji, podobnie jak nieprawidłowa subsumpcja, błędna wykładnia czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego mogą być zwalczane w trybie odwoławczym bądź też w trybie nadzoru. Nie może być natomiast wykorzystywany do tego celu tryb rektyfikacyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt III SA 622/01).

Tak więc zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Celem bowiem postanowienia wydanego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 456).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a. Określone w pkt 1.1.4. parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozbawione są "wątpliwego" charakteru, a zatem nie wymagają wyjaśnień. Zagadnienia te zostały bowiem w sposób jasny określone w treści decyzji o warunkach zabudowy i w żaden sposób nie są dotknięte zawisłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu wniosek o wyjaśnienie treści decyzji o warunkach zabudowy w istocie zmierzał do skorygowania rozstrzygnięcia, co prowadzi do jego zmiany. Należy bowiem wskazać, że w decyzji z [...] września 2011r. organ w pkt 1.1.4 określił następujące warunki w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) liczonej orientacyjnie od poziomu chodnika poprzez wskazanie: " – wysokość budynku zróżnicowana : maksymalna wysokość do górnej krawędzi elewacji dla projektowanego budynku – bez zmian- ok. 34m (IX kond.); w pierzei ulicy [...] w granicy z budynkiem [...]wysokość VIII kond. 25,20m (bez zmian), na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...]max. wysokość X kond. (ok. 31m) oraz XI kond. wycofane względem pierzei ulicznej (ok. 34m). Wysokość części istniejącej z pawilonem na dachu – bez zmian – XII kond. (ok. 37,35m)". Tymczasem w postanowieniu z [...]listopada 2018r. utrzymanym w mocy przez Kolegium postanowieniem z [...] maja 2019r. organ uwzględniając wniosek [...]S.A z [...]września 2018r. wyjaśnił że: " zapisy pkt 1.1.4 w wydanej decyzji dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej należy interpretować w następujący sposób: - wysokość do górnej krawędzi elewacji dla budynku projektowanego – max.34m; - w pierzei ul. [...]w granicy z budynkiem ul. [...] – bez zmian- max.25,20m; - na skrzyżowaniu ul. [...]i ul. [...]– max 31m oraz ostatnia kondygnacja wycofana względem pierzei ulicznej – max 34m; wysokość części istniejącej z pawilonem na dachu – bez zmian – ok. 37,35m". Organ w uzasadnieniu wskazał przy tym, że dla "planowanej inwestycji maksymalne wysokości podane zostały w metrach oraz orientacyjnie w ilościach kondygnacji, przy czym podane ilości kondygnacji są tylko elementem informacyjnym, dlatego też były podane w nawiasach, jako informacja dodatkowa, wynikająca z dotychczasowych ilości kondygnacji budynku istniejącego i nie są elementem określającym wysokość inwestycji. Wysokość planowanej inwestycji podana została w metrach".

Jak wynika zatem z porównania wskazanych zapisów zawartych w decyzji oraz w postanowieniu wydanym na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. organ w istocie nie wyjaśnił treści zapisów decyzji – te bowiem zdaniem Sądu nie wymagały wyjaśnienia - ale je zmienił, bowiem z określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w istocie usunięto zapisy określające wysokość poprzez kondygnacje oraz określono wysokość budynku w metrach jako max. a nie jak w decyzji około (poza wysokością części istniejącej z pawilonem na dachu gdzie pozostawiono wysokość ok. 37,35m). Takie działanie organu pozwala na zwiększenie lub zmniejszenie przez inwestora ilości kondygnacji budynku i jednocześnie ogranicza wskazaną wysokość poprzez przyjęcie "max." wysokości a nie "około". Tymczasem brzmienie decyzji w zakresie wysokości w metrach pozwalało inwestorowi na pewną swobodę, która wskazanym postanowieniem została mu odebrana. Sąd nie ocenia przy tym prawidłowości takiego rodzaju ustalenia, bowiem przedmiotem kontroli nie jest decyzja o warunkach zabudowy a postanowienie wydane w trybie art. 113 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa również, że nawet gdyby można było przyjąć, iż określona w sentencji decyzji wysokość, poprzez wskazanie ilości kondygnacji, jest jedynie informacyjna – jak wskazuje organ - a czemu przeczy określenie tego parametru w sentencji, to należy zauważyć, że organ błędnie wskazał, iż na informacyjny charakter tego parametru wskazuje umieszczenie tego parametru w nawiasach. W nawiasach zostały bowiem w większości (poza elewacją frontową projektowanego budynku) podane wysokości nie kondygnacji lecz wysokości w metrach - co w świetle wyjaśnień organu - sugerowałoby, że to ten parametr a zatem określony w metrach jest orientacyjny.

W ocenie Sądu, wątpliwości autora wniosku związane z wysokością planowanej inwestycji są niezasadne. Treść decyzji o warunkach zabudowy we wskazanym zakresie pkt 1.1.4. – jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Fakt, iż wnioskodawca planuje zmianą ilości kondygnacji budynku przy zachowaniu obecnie istniejącej wysokości budynku oraz fakt wybudowania od strony północnej budynku [...] co jak wskazuje wnioskodawca może spowodować niemożność uzyskania określonych w pkt 1.1.4 decyzji warunków ze względu m. in. na nasłonecznienie budynku, nie powoduje bowiem, iż treść wskazanego punktu decyzji staje się niejednoznaczna i budzi wątpliwości a tylko w takim wypadku ma zastosowanie przepis art. 113 § 2 k.p.a. Sąd wskazuje w tym miejscu, że wskazywane we wniosku elementy, co słusznie podnosi strona skarżąca, a zatem zmiana okoliczności faktycznych po wydaniu decyzji nie mogą stanowić podstawy do wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniającego jej treść zgodnie ze zmienionym stanem faktycznym lub zamierzeniami inwestora, które powstały po wydaniu decyzji. Późniejsza zmiana stanu faktycznego lub zamierzeń inwestora lub przepisów prawa, nie może stanowić podstawy wyjaśnienia wątpliwości wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 113 § 2 k.p.a., co obligowało organ administracyjny do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Podkreślić bowiem należy raz jeszcze, że instytucja "wyjaśnienia" ma służyć jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji. Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne. Innymi słowy obowiązek udzielenia wyjaśnień powstaje wówczas, jeśli wątpliwości obiektywnie istnieją. W kontrolowanej sprawie brak było takich wątpliwości.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku, w oparciu o przepis art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., |