Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 718/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1, art. 50 par. 1, art. 276
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 321/18 o odrzuceniu skargi Gminy Miasta S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 428/17 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 321/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Gminy Miasta S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 428/17.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że Gmina Miasto S., powołując się art. 271 pkt. 2 i art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 33 § 1 i art. 12 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2017 r. poz. 1332 ze zm. - dalej: p.b.) wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Gd 428/17.

Uzasadniając skargę wskazano, że wskazanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił m.in. decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2017 r. odmawiającą uchylenia jego własnej decyzji - pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2012 r. wydanego dla inwestora Gminy Miasta S. uprawnionej do budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym oraz towarzysząca infrastrukturą na terenie położonym w S. przy Al. [...] (działki nr: [...]), zmienionego następnie decyzją z [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na ww. terenie w S. zmniejszonym o wyłączoną z terenu inwestycji działkę nr [...].

Gmina Miasto S., jako inwestor ww. zmienionego zamierzenia budowlanego była stroną zarówno postępowania o wydanie przedmiotowych pozwoleń na budowę, jak i administracyjnego postępowania wznowieniowego dotyczącego tych pozwoleń (art. 28 ust. 2 p.b i art. 28 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Gmina Miasta S., będąc stroną ww. jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, nie skarżyła zapadłych w nich rozstrzygnięć. Zatem, zgodnie z treścią przywołanego przepisu prawa nabyła status uczestnika niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 428/17 z mocy prawa z chwilą jego wszczęcia (art. 33 § 1 p.p.s.a.). Pomimo to Gmina Miasta S. nie została zawiadomiona ani o wszczęciu tego postępowania sądowoadministracyjnego, sygn. akt: II SA/Gd 428/17, ani o wyznaczonym terminie rozprawy, ani też o zapadłym w tej sprawie w dniu 8 listopada 2017 r. rozstrzygnięciu. Wiedzę o wyroku zapadłym w tej skarżąca powzięła dopiero z pisma Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., (doręczonego jej w dniu [...] marca 2018 r.), przy którym załączona została kopia tego wyroku. Powyższe dowodzi, że na skutek naruszenia przepisów prawa Gmina Miasta S. została pozbawiona możności działania - występowania, jako uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego (art. 33 § 1 p.p.s.a.) w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] stycznia 2017 r., co czyni nieważnym to postępowanie sądowe, sygn. akt II SA/Gd 428/17 w świetle treści art. 271 pkt. 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga o wznowienie postępowania podlega odrzuceniu jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

Stosownie do art. 281 p.p.s.a., na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Legitymacja do wniesienia skargi o wznowienie konkretnego postępowania nie przysługuje dowolnemu podmiotowi. Uprawnienie do zainicjowania tego rodzaju postępowania, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę skargowości oraz przepisy określające termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem przysługuje stronie, uczestnikowi na prawach strony, uczestnikowi dopuszczonemu przez sąd do udziału w postępowaniu oraz prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, jak również – w niektórych przypadkach – Rzecznikowi Praw Dziecka (art. 32 i 33 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 8 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 276 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu wznowieniowym odpowiednie zastosowanie odnajduje przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. legitymujący do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem każdego, kto ma w tym interes prawny. Pojęcie samego interesu prawnego łączy się ściśle z koniecznością wykazania, przez osobę inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne istnienia przepisu prawa stanowiącego podstawę przysługujących jej praw lub ciążących na niej obowiązków.

W przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania Gmina Miasta S. wskazała art. 271 pkt. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Zasadniczą zatem kwestią dla ustalenia wystąpienia wskazanej podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jest stwierdzenie czy Gmina Miasta S. była stroną postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Gd 428/17.

Sąd podkreślił, że w sprawie rozpoznanej powyższym wyrokiem Prezydent Miasta S. był organem rozstrzygającym w pierwszej instancji, zatwierdzając decyzją z dnia [...] maja 2012 r. projekt budowlany i udzielając Gminie Miasta S. pozwolenia na budowę trzech budynków wielorodzinnych z garażem podziemnym oraz towarzysząca infrastrukturą, na terenie położonym w S. przy. Al. [...] (działki nr: [...]), zmienionego decyzją z [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na ww. terenie w S. zmniejszonym o wyłączoną z terenu inwestycji działkę nr [...].

Sąd I instancji podzielił wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 pogląd, iż powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to podtrzymane zostało przez uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej.

Pogląd ten zbieżny jest z tezami płynącymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Gmina Miasto S. nie mogła być uznana za stronę postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt: II SA/Gd 428/17. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 281 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania.

Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła Gmina Miasto S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że Gmina - jako inwestor zamierzenia budowlanego, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę i skarga o wznowienie postępowania - nie jest stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 33 § 1 i art. 50 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Gminie nie przysługuje uprawnienie wynikające z tych przepisów polegające na posiadaniu legitymacji do wniesienia skargi w postępowaniu, które bezpośrednio dotyczy Gminy oraz art. 28 k.p.a., zgodnie z którym każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasto S. wskazała, iż sprawa dotyczy nieruchomości będącej własnością Gminy. Gmina - jako inwestor - była stroną postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. powinna być zatem również stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SA/Gd 428/17, które toczyło się bez jej udziału. Gmina posiada więc interes prawny we wznowieniu wskazanego postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Gminy na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nietrafne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 i art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W tej sprawie Gmina Miasta S. brała udział jako inwestor we wznowionym na wniosek innego podmiotu postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. [...]. To, że Wojewoda uznał Gminę (która nie wnosiła odwołania) za stronę postępowania odwoławczego nie oznacza, że nabyła ona status strony postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego kontroli wskazanej decyzji Wojewody w sprawie II SA/Gd 428/17.

W tej sprawie Gmina Miasta S. jest inwestorem w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego, ale jednocześnie jej organ wykonawczy - Prezydent Miasta S., pełniący funkcję starosty, wydał decyzję z dnia [...] maja 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego starosta jest organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji (w sprawach niezastrzeżonych dla wojewody w art. 82 ust. 3 i 4 ustawy). Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego.

Wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. (...) Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (...). Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w tej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi.

Dodać należy, iż do dnia 6 grudnia 1994 r. obowiązywał ogólny przepis art. 27 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy gminy podlegały także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. W takich sprawach sprawę załatwiał wyznaczony organ innej gminy (art. 27a § 2 k.p.a.). Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Ustawa - Prawo budowlane nie przewiduje możliwości takiego wyłączenia organu. Należy więc uznać, że w postępowaniu budowlanym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty reprezentuje jednocześnie interesy gminy, wydając na jej wniosek decyzję w pierwszej instancji, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu wynikającego z prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym. Wprawdzie Gmina Miasta S. występowała w postępowaniu budowlanym w roli inwestora (art. 28 Prawa budowlanego), lecz Prezydent Miasta, wydał w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji. Zatem w tej sytuacji procesowej Gmina nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

Gmina nie była więc uczestnikiem postępowania w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawie II SA/Gd 428/17 ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]. W związku z powyższym, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Gmina nie ma też interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 zd. 1 p.p.s.a., uprawniającego ją do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania sądowego w sprawie II SA/Gd 428/17 na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. (I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zatem brak jest podstawy prawnej do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w tej sprawie.