Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1743/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego jako nienależnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], 2) zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego T. M. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga T. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczenia mieszkaniowego jako nienależnego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. (data wpływu do organu) T.M. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. (dalej: "DOR WAM w W.", "organ I instancji") o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W toku postępowania wywołanego ww. wnioskiem DOR WAM w okresie od dnia [...] października do dnia [...] grudnia 2013 r. wypłacił wnioskodawcy świadczenie mieszkaniowe za październik, listopad i grudzień 2013 r. w kwocie 2.380,65 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] organ I instancji odmówił wnioskodawcy wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia 1 stycznia 2014 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż wnioskodawca został wyznaczony - od dnia [...] września 2013 r. - na stanowisko służbowe poza granicami państwa, a zatem nie był uprawniony do przedmiotowego świadczenia.

Na skutek złożonego odwołania Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, od którego wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego, i w tym zakresie orzekł, że nie przysługuje mu świadczenie mieszkaniowe.

Na skutek skargi złożonej przez T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1784/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie, na skutek skargi kasacyjnej Prezesa AMW, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3311/15, oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Prezes AMW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję DOR WAM z dnia [...] kwietnia 2014 r. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

W dniu [...] maja 2018 r. wnioskodawca został wezwany do zwrotu świadczenia mieszkaniowego w kwocie 2.380,65 zł, w terminie 14 dni od daty jego otrzymania. Wobec braku zwrotu ww. kwoty, zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., organ I instancji poinformował wnioskodawcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nadpłaconego świadczenia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] DOR AMW w W., działając na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1456 ze zm.), dalej: "u.a.m.w.", art. 48d ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 48d ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 133 ze zm.), dalej: "u.z.s.z.", oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", orzekł o nadpłaceniu przez DOR AMW na rzecz wnioskodawcy, w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. świadczenia mieszkaniowego w kwocie 2.380,65 zł i zobowiązał go do zwrotu kwoty 2.380,65 zł.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu I instancji, iż żołnierzowi pełniącemu służbę poza granicami państwa nie należą się świadczenia określone w art. 21 u.z.s.z. (w formie: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Do takiej służby zastosowanie mają przepisy art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008r., poz. 173 ze zm.), dalej: "u.s.w.ż.z.", wedle którego żołnierz zawodowy może być wyznaczony lub skierowany do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, i przysługują mu w szczególności uprawnienia i świadczenia wymienione w pkt 1 - 10. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 21 u.z.s.z. Tym samym świadczenie wypłacone wnioskodawcy na podstawie art. 21 u.z.s.z. za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. było świadczeniem nienależnym, a więc nadpłaconym. Ponadto roszczenie organu I instancji, jako roszczenie powstałe i wymagalne przed dniem [...] października 2015 r., nie uległo przedawnieniu. Termin przedawnienia roszczenia wynosi w tym przypadku 10 lat. Trzyletni termin przedawnienia ma zastosowanie do roszczeń, które powstały i stały się wymagalne po dniu wejścia w życie ustawy (po [...] października 2015 r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Wydanej decyzji skarżący zarzucił:

1) rażące naruszenie prawa poprzez:

- zastosowanie art. 48d ust. 12 i ust. 13 u.z.s.z. do stanu faktycznego, który zaistniał i zakończył się przed wejściem w życie ww. przepisów, a tym samym naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa oraz jego nieretroaktywności,

- rozstrzygnięcie sprawy o charakterze cywilno-prawnym w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy do sprawy zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie przed dniem [...] października 2015 r. nie stosuje się drogi postępowania administracyjnego, ponieważ brak było w tym zakresie podstawy prawnej, a zatem wszczęte postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe i nieważne, ze względu na brak konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej jakim jest odpowiednia podstawa prawna;

2) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. wyrażających zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez poinformowanie wnioskodawcy o tym, że w sytuacji pełnienia służby poza granicami państwa świadczenie mieszkaniowe mu przysługuje i wypłatę tegoż świadczenia mieszkaniowego w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., mając pełną wiedzę co do ww. okoliczności stanu faktycznego, a następnie radykalną zmianę przyjętej wykładni obowiązujących przepisów na niekorzyść skarżącego i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia mieszkaniowego, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, oraz obciążenie skarżącego wadliwymi działaniami organu, stanowiącymi - na co zwraca uwagę sam organ - rażące naruszenie prawa;

3) naruszenie art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.), dalej: k.c.", poprzez błędne uznanie, że roszczenie o zwrot świadczenia mieszkaniowego nadpłaconego przed dniem [...] października 2015 r. przedawnia się z upływem 10 lat, podczas gdy świadczenie mieszkaniowe ma charakter świadczenia okresowego, w związku z czym ww. roszczenie - zgodnie z art. 118 k.c. - przedawnia się z upływem 3 lat.

W uzasadnieniu odwołania skarżący przedstawił szczegółową argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezes AMW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 4, art. 120, art. 121 u.a.m.w. oraz art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż w toku sprawy zgodnie z dyspozycją art. 120 i 121 u.a.m.w. połączona została Agencja Mienia Wojskowego i Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, która otrzymała nazwę Agencji Mienia Wojskowego. Na podstawie art. 120 ust. 3 u.a.m.w. nastąpiła również sukcesja generalna, tj.: WAM w związku z przejęciem AMW wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki AMW. Po tej dacie nastąpiła też zmiana przepisów u.z.s.z. Zmiana dotyczyła m.in. procedury zwrotu świadczenia mieszkaniowego. Ustawodawca wprowadził tryb administracyjnoprawny dochodzenia zwrotu wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości świadczenia mieszkaniowego poprzez dodanie art. 48d ust. 12 i 13 w u.z.s.z. Zgodnie z art. 48d ust. 12 u.z.s.z. zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. W art. 48d ust. 13 u.z.s.z. został natomiast określony tryb postępowania dyrektora oddziału regionalnego AMW w przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego - dyrektor oddziału regionalnego AMW wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną. Zatem istotą żądania zwrotu świadczenia jest ustalenie istnienia nadpłaty przez dyrektora oddziału regionalnego AMW i w konsekwencji wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia nienależnego lub wypłaconego w nienależnej wysokości.

Organ odwoławczy wskazał, iż wszczęta wnioskiem skarżącego (z listopada 2013 r.) sprawa zakończyła się prawomocnie w marcu 2018 r. - co do należności po dniu 1 stycznia 2014 r. Natomiast w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. skarżącemu wypłacono kwotę 2.380,65 zł świadczenia mieszkaniowego. Od momentu złożenia wniosku świadczenie mieszkaniowe nie mogło być wypłacane, gdyż skarżący pełniąc od dnia [...] września 2013 r. obowiązki służbowe poza granicami kraju (w W.), korzystał z formy zakwaterowania na podstawie odrębnych przepisów (art. 24 ust. 5 u.s.w.z.z.). Z uwagi na fakt, że wypłata świadczenia mieszkaniowego nastąpiła w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w kwocie 2.380,65 zł, koniecznym stało się wezwanie wnioskodawcy do zapłaty ww. kwoty, a następnie z uwagi na brak realizacji wezwania do zapłaty, wydanie rozstrzygnięcia o obowiązku jej zwrotu według ww. procedury określonej w u.z.s.z.

Odnosząc się do argumentów odwołania Prezes AMW stwierdził, iż zastosowanie przez organ I instancji obowiązującej obecnie procedury zwrotu świadczenia mieszkaniowego jest właściwe. Wynika to z faktu, że niniejsza sprawa jest w toku od listopada 2013 r., a żądanie zwrotu świadczenia mieszkaniowego jest ściśle określone w obowiązujących przepisach prawa trybem administracyjno- prawnym. Ponadto, żądanie zwrotu świadczenia mieszkaniowego w trybie cywilno-prawnym jest obecnie niedopuszczalne, a dochodzenie tej kwoty przed zmianą przepisów w 2015 r. byłoby przedwczesne, gdyż wówczas uprawnienie wnioskodawcy do tego świadczenia oceniał sąd administracyjny.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że żądanie zwrotu kwoty 2.380,65 zł powstało dopiero w marcu 2018 r., po prawomocnym zakończeniu sprawy o odmowie wpłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2014 r. (na przyszłość). Rozstrzygnięcie to inkorporuje w sobie uznanie, że świadczenie mieszkaniowe nie należało się skarżącemu, z uwagi na korzystanie z innych form zakwaterowania w związku z pełnieniem służby poza granicami kraju. Zatem w zakresie przedawnienia zastosowanie ma obecnie obowiązująca dyspozycja art. 42 ust. 1 u.a.m.w., zgodnie z którą roszczenia AMW o charakterze administracyjno- prawnym ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

W niniejszej sprawie ustalono, że roszczenie co do rzeczonej kwoty istnieje nadal, roszczenie to ma charakter administracyjno-prawny i jest wymagalne, gdyż wnioskodawca otrzymał wezwanie do zwrotu ściśle określonej kwoty, z określeniem terminu zapłaty. Bezskuteczny upływ 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu wezwania do zwrotu świadczenia spowodował, że zobowiązanie to stało się wymagalne w dniu [...] czerwca 2018 r., czyli nie mogło ulec przedawnieniu.

Jednocześnie, powołując się na poglądy orzecznictwa, organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Wskazał nadto, iż podstawę działania organu I instancji oraz podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły ww. przepisy prawa materialnego, a zatem podniesione zarzuty naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. nie są trafne.

W skardze złożonej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

1) wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa skutkującym wadą nieważności, poprzez:

- zastosowanie art. 48d ust. 12 i ust. 13 u.z.s.z. do stanu faktycznego, który zaistniał i zakończył się przed wejściem w życie ww. przepisów, a tym samym naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa oraz jego nie retroaktywności;

- rozstrzygnięcie sprawy o charakterze cywilno-prawnym w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy do sprawy zwrotu świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie przed dniem 1 października 2015 r. nie stosuje się drogi postępowania administracyjnego, ponieważ brak było w tym zakresie podstawy prawnej, a zatem wszczęte postępowanie od samego początku było bezprzedmiotowe i nieważne, ze względu na brak konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej jakim jest odpowiednia podstawa prawna;

- naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. wyrażających zasadę praworządności oraz pogłębiania zaufania organów państwa do obywateli w związku z art. 2 Konstytucji RP - poprzez poinformowanie wnioskodawcy o tym, że w sytuacji pełnienia służby poza granicami państwa świadczenie mieszkaniowe mu przysługuje, wypłatę tegoż świadczenia mieszkaniowego w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. mając pełną wiedzę co do ww. okoliczności stanu faktycznego, a następnie radykalną zmianę przyjętej wykładni obowiązujących przepisów na niekorzyść strony i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia mieszkaniowego, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, oraz obciążenie strony wadliwymi działaniami organu, stanowiącymi - na co zwraca uwagę sam organ I instancji - rażące naruszenie prawa;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 42 ust. 1 i 2 u.a.m.w. w związku z art. 118 oraz art. 120 k.c., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że:

- roszczenie o zwrot świadczenia mieszkaniowego nadpłaconego skarżącemu w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. powstało dopiero w marcu 2018 r. oraz stało się wymagalne z dniem upływu 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu wezwania do zwrotu kwoty 2.380,65 zł, tj. z dniem [...] czerwca 2018 r., a tym samym nie uległo przedawnieniu, podczas gdy roszczenie to powstało z momentem wypłaty świadczenia, tj. w 2013 r., a zatem termin przedawnienia roszczenia o zwrot ww. świadczenia rozpoczął swój bieg od dnia wypłaty kwoty świadczenia za poszczególne miesiące, a więc ww. roszczenie organu przedawniło się najpóźniej z końcem 2016 r.;

- do przedawnienia roszczenia o zwrot świadczenia mieszkaniowego nadpłaconego w okresie przed dniem 1 października 2015 r. zastosowanie ma art. 42 u.a.m.w., oraz że roszczenie to ma charakter administracyjno-prawny, a zatem może być dochodzone na drodze postępowania administracyjnego, podczas gdy ww. roszczenie ma charakter cywilno-prawny i może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego o świadczeniu nienależnym, a ponadto świadczenie mieszkaniowe ma charakter świadczenia okresowego, w związku z czym ww. roszczenie zgodnie z art. 118 k.c. przedawnia się z upływem 3 lat - co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzję organu I instancji należało uchylić, a postępowanie przed organem I instancji w całości umorzyć jako bezprzedmiotowe, ze względu na brak przymiotu sprawy administracyjnej.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż organ wadliwie zastosował art. 48d ust. 12 i ust. 13 u.z.s.z. do stanu faktycznego, który zaistniał i zakończył się przed wejściem w życie ww. przepisów. Wskazał, iż przepis art. 48d ust. 12 i 13 został dodany do u.z.s.z. i wszedł w życie z dniem 1 października 2015 r. {art. 138 w związku z art. 107 u.a.m.w.). W związku z brakiem przepisów przejściowych ww. przepisy mogą mieć zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych, jakie powstały pod rządami znowelizowanej ustawy. Tymczasem do rzekomej nadpłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz wnioskodawcy doszło w okresie od października do grudnia 2013 r., tym samym do stanu faktycznego zakreślonego powyższymi ramami czasowymi, przepisy art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z nie mogą mieć zastosowania, ponieważ wówczas nie obowiązywały.

Zdaniem skarżącego, wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z. organ dopuścił się naruszenia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa i wynikających z niej zasad pewności prawa oraz jego nieretroaktywności. W realiach niniejszej sprawie mówić można o "zastawieniu swoistej pułapki" na skarżącego przy stosowaniu prawa przez organ I instancji, skoro organ ten mając wiedzę, że skarżący został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa najpierw wypłacił mu świadczenie mieszkaniowe, po czym zmienił stanowisko i stwierdził, że wypłacone świadczenie jest nienależne, a następnie wadliwym działaniem pracowników organu próbuje obciążyć skarżącego, stosując na jego niekorzyść - z mocą wsteczną - regulacje prawne nieobowiązujące w dacie zaistnienia nadpłaty. Taki stan rzeczy jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności w demokratycznym państwie prawa.

Skarżący podniósł również, że działając w zaufaniu do informacji uzyskanych w organie I instancji skarżący dokonał doniosłych życiowo decyzji - zdał mieszkanie służbowe w W., a swoją rodzinę, która nie wyjechała z nim za granicę - zakwaterował w mieszkaniu w W., które opłacał z otrzymanego świadczenia mieszkaniowego. Skarżący nie podjąłby powyższych kroków, gdyby nie uzyskał zapewnienia ze strony organu I instancji, że świadczenie mieszkaniowe będzie mu wypłacane w czasie pobytu za granicą. Co więcej, sprowadzając rodzinę za granicę, zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżący uzyskałby na każdego członka rodziny dodatkowe świadczenia finansowe przeznaczone na ich zakwaterowanie. Tym samym skarżący został w niniejszej sprawie w zasadzie podwójnie poszkodowany działaniem organu, ponieważ przez 3 lata pozostawał w rozłące z rodziną (bez dodatkowych świadczeń finansowych na ich zakwaterowanie), a ponadto odmówiono mu przyznania świadczenia finansowego na zabezpieczenie pobytu rodziny w kraju, chociaż wcześniej zapewniono go, że może zdać mieszkanie służbowe, a powyższa należność będzie mu wypłacana.

Zdaniem skarżącego, sprawa ewentualnego zwrotu świadczenia mieszkaniowego nadpłaconego w okresie przed dniem 1 października 2015 r. nie ma charakteru sprawy administracyjnej, lecz może być realizowana wyłącznie na drodze postępowania cywilnego, co jak wynika z uzasadnienia decyzji zauważa również organ l instancji. Przepisy art. 48d ust 12 i 13 u.z.s.z. nie mogą mieć zastosowania z mocą wsteczną do zdarzeń sprzed 1 października 2015 r., zatem organ I instancji rażąco naruszył m.in. art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., bowiem wszczął postępowanie bez stosownej ku temu podstawy prawnej, w sytuacji gdy postępowanie od samego początku miało charakter bezprzedmiotowy.

Skarżący wskazał również, iż nie podziela twierdzeń DOR AMW, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma 10-letni termin przedawnienia. Do roszczeń należnych AMW powstałych i wymagalnych przed dniem 1 października 2015 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli art. 118 k.c. Przy czym do roszczenia o zwrot nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego zastosowanie ma 3-letni termin przedawnienia, ponieważ świadczenie mieszkaniowe ma charakter okresowy. Zatem dochodzone przez organ roszczenie, biorąc pod uwagę wypłatę świadczenia mieszkaniowego w grudniu 2013 r. oraz 3-letni termin przedawnienia mający zastosowanie do roszczeń o świadczenia okresowe, przedawniło się najpóźniej z końcem 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja DOR AMW w W. z dnia [...] lipca 2018 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Jak wynika z akt sprawy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] [...] T. M. został wyznaczony na stanowisko służbowe w [...] w N., w W. ([...]) od dnia [...] września 2013 r. do dnia [...] lipca 2016 r.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. skarżący, zwrócił się do DOR WAM w W. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W okresie od dnia [...] października do dnia [...] grudnia 2013 r. organ wypłacił wnioskodawcy świadczenie mieszkaniowe za miesiące: październik, listopad i grudzień 2013 r. w kwocie 2.380,65 zł.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] DOR WAM w W. odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. w związku z ustaleniem, że został on wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa, a zatem nie był uprawniony do przedmiotowego świadczenia.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezesa AMW z dnia [...] marca 2018 r. nr [...].W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem sprawy jest prawo skarżącego do świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r., które jak wynika z decyzji organu I instancji skarżącemu nie przysługiwało. Stanowisko to - jak stwierdził organ odwoławczy - w świetle powołanych w decyzji I instancji przepisów u.s.w.ż.z. oraz obecnie obowiązujących przepisów u.z.s.z. - jest prawidłowe. Powyższa decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

Wezwaniem z dnia [...] maja 2018 r., działając na podstawie art. 48d ust. 13 u.z.s.z., DOR AMW wystąpił do skarżącego o zwrot nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, wypłaconego nienależnie w łącznej kwocie 2.380,65 zł, za okres od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania.

Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] DOR AMW orzekł o nadpłaceniu na rzecz skarżącego świadczenia mieszkaniowego w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w kwocie 2.380,65 zł i zobowiązał do zwrotu kwoty 2.380,65 zł. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa WAM z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły m.in. przepisy art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z. (w brzmieniu wprowadzonym art. 107 pkt 14 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego - Dz. U. z 2015 r., poz. 1322, z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2015 r.), które stanowią, iż odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie

lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 48d ust. 12). W przypadku stwierdzenia nadpłaty świadczenia mieszkaniowego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wzywa do zwrotu należności w terminie 14 dni od otrzymania przez żołnierza wezwania, a po bezskutecznym upływie terminu wydaje decyzję administracyjną (art. 48d ust. 13).

Z brzmienia ww. przepisów wynika, że ustawodawca począwszy od dnia 1 października 2015 r. wprowadził tryb administracyjnoprawny dochodzenia zwrotu wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości świadczenia mieszkaniowego. Istotą żądania zwrotu świadczenia jest ustalenie istnienia nadpłaty przez dyrektora oddziału regionalnego WAM i wezwanie żołnierza do zwrotu świadczenia nienależnego lub wypłaconego w nienależnej wysokości.

Powołaną wyżej ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego od dnia 1 października 2015 r. zmieniony został również przepis art. 48d ust. 2 u.z.s.z., który stanowi, iż świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu: (1) przeniesionemu do rezerwy kadrowej niewykonującemu zadań zawodowych, (2) przeniesionemu do dyspozycji zwolnionemu z wykonywania zadań służbowych, (3) pobierającemu świadczenia, o których mowa w art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ze zm.), (4) wyznaczonemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, korzystającemu z prawa do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym albo równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, iż w realiach niniejszej sprawy organ wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem prawa, bowiem zastosował art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2015 r. do stanu faktycznego, który zaistniał i zakończył się przed wejściem w życie ww. przepisów.

W związku z brakiem przepisów przejściowych (art. 107 i art. 138 ww. ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego) powołane wyżej przepisy mogą mieć zastosowanie wyłącznie do zdarzeń prawych powstałych po dniu 1 października 2015 r. - pod rządami żnowelizowanej u.z.s.z. Tymczasem do stwierdzonej przez organ nadpłaty świadczenia mieszkaniowego na rzecz skarżącego doszło w okresie od października do grudnia 2013 r. - tym samym do stanu faktycznego zakreślonego powyższymi ramami czasowymi przepisy art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z., wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, nie mogą mieć zastosowania, bowiem wówczas nie obowiązywały.

Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu, że możliwość zastosowania trybu administracyjnego, na podstawie przepisów znowelizowanej u.z.s.z. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nadpłacenia świadczenia mieszkaniowego i zobowiązania do zwrotu ww. kwoty, wynika z faktu, że "niniejsza sprawa jest w toku od listopada 2013 r.".

Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1784/14 {publ. CBOSA) uchylającym decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], "treść decyzji organu I instancji (tj. decyzji DOR WAM z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]) nie budzi wątpliwości, że przedmiotem, zakresem sprawy była wypłata świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014r.". Trafność ww. decyzji potwierdził Prezes AMW utrzymując w mocy - decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]- zaskarżoną decyzję DOR WAM z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Warto również w tym miejscu przytoczyć stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 187/17 (publ. CBOSA), który dotyczy tożsamego zagadnienia, a w którym stwierdzono, iż "tryb załatwiania wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego jest taki, że w razie przysługiwania wnioskującemu żołnierzowi tego świadczenia, jest ono wypłacane. Z art. 24 ust. 3 i art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wynika, że organ dokonuje czynności wypłacania bez wydawania decyzji w tym zakresie. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Natomiast w razie odmowy przyznania żołnierzowi zawodowemu świadczenia mieszkaniowego należy wydać decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1724/14, niepublikowany, treść [w:] CBOSA). Decyzja odmowna ma skutki jedynie na przyszłość (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OPK 21/01, ONSA 2003/3/105; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2008 r" sygn. akt I OSK 138/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 520/0, niepublikowane, treść [w:] CBOSA). Skoro zatem doszło do wypłaty skarżącemu świadczenia mieszkaniowego, to do pozbawienia wypłaconych świadczeń nie może dojść na podstawie wydanej później decyzji konstytutywnej w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia na dalsze okresy. W rezultacie doszło do wydania, w trakcie postępowania odwoławczego w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia mieszkaniowego, decyzji o pozbawieniu przyznanego już prawa do świadczenia. Sprawa niewątpliwie dotyczy wypłaty świadczenia mieszkaniowego i została wszczęta pismem skarżącego z dnia 17 września 2013 r. W świetle rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przedmiotem sprawy była wyłącznie kwestia wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r.".

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezesa WAM z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] było wyłącznie pozbawienie skarżącego prawa do świadczenia mieszkaniowego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. (na przyszłość), a nie za okres od października do grudnia 2013 r.

W tym kontekście niezrozumiałe jest twierdzenie organu, iż "żądanie zwrotu świadczenia mieszkaniowego przed zmianą przepisów w 2015 r. byłoby przedwczesne, gdyż wówczas uprawnienie strony do tego świadczenia oceniał sąd administracyjny". Podkreślić bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 1784/14) nie rozstrzygał kwestii uprawnienia do świadczenia mieszkaniowego, które zostało mu wypłacone w 2013 r., lecz rozpoznawał sprawę wstrzymania (odmowy) wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r., a zatem sprawy przedmiotowo odrębnej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wskazane przepisy art. 48d ust. 12 i 13 u.z.s.z. nie mogą mieć zastosowania z mocą wsteczną do zdarzeń zaistniałych przed dniem 1 października 2015 r., a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Stosując ww. przepisy organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w niniejszej sprawie bez stosownej ku temu podstawy prawnej.

Jak już wyżej wskazano, ustawa zmieniająca z dniem 1 października 2015 r. przepisy art. 48d u.z.s.z. nie zawierała przepisów przejściowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2016 r. sygn. akt 1 OPS 1/06 (pub. CBOSA), "w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy". Dalej NSA wskazał, że "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. (...) Z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa mamy zaś do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, str. 355)".

NSA podkreślił również, że "zakaz działania prawa wstecz, stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażanej w art. 2 Konstytucji RP. Zasada niedziałania prawa wstecz, jest dyrektywą legislacyjną skierowaną do organów stanowiących prawo, jak również dyrektywą interpretacyjną dla organów stosujących prawo, dokonujących wykładni przepisów prawnych. Zasada niedziałania prawa wstecz, chociaż nie została wprost wyrażona w Konstytucji, stanowi podstawową zasadę porządku prawnego w państwie, opartego na założeniu, że każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość".

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zdarzeniem o charakterze zamkniętym. Organ bowiem wypłacił skarżącemu świadczenie mieszkaniowe za okres trzech miesięcy (październik - grudzień) w 2013 r., a następnie zaprzestał jego wypłaty. Organ zastosował zatem nowe przepisy prawa do zdarzenia zamkniętego w przeszłości (a nie trwającego po wejściu w życie znowelizowanych przepisów u.z.s.z.), zatem dopuścił się naruszenia zakazu retroaktywności (por. a contrario prawomocny wyrok WSA z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 45/18, publ. CBOSA).

Odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego, Sąd stwierdza, iż nie można podzielić twierdzeń organu, że roszczenie o zwrot kwoty 2.380,65 zł powstało dopiero w marcu 2018 r. po prawomocnym zakończeniu sprawy o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r. Jak już wskazano powyżej, nie można utożsamiać odmowy przyznania świadczenia na przyszłość ze sprawą zwrotu nadpłaconego świadczenia, są to bowiem zupełnie odrębne zagadnienia. W przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego przez organ na rzecz skarżącego przed dniem 1 października 2015 r. Roszczenie to dotyczy w istocie zwrotu świadczenia nienależnego, o którym mowa w art. 410 k.c. i powstaje ono z chwilą spełnienia tego świadczenia do rąk osoby nieuprawnionej, jeżeli od samego początku było nienależne. Zgodnie z art. 120 § 1 k.c. zdanie drugie, jeżeli wymagalność roszczenia zależy od podjęcia określonej czynności przez uprawnionego, bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stałoby się wymagalne, gdyby uprawniony podjął czynność w najwcześniej możliwym terminie. Innymi słowy, bieg przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego rozpoczyna się z dniem, kiedy organ najwcześniej mógł wezwać skarżącego do zapłaty kwoty 2.380,65 zł, co wynika z charakteru ww. świadczenia jako świadczenia bezterminowego, którego postawienie w stan wymagalności zgodnie z art. 455 k.c. wymaga uprzedniego wystosowania wezwania do zapłaty (spełnienia świadczenia).

W ocenie Sądu w sytuacji gdy organ wydał decyzję administracyjną o odmowie wypłaty świadczenia mieszkaniowego od dnia 1 stycznia 2014 r., to należy przyjąć, że miał świadomość nadpłacenia ww. świadczenia już od tej daty. Organ nie wezwał jednak skarżącego do zapłaty ww. kwoty, pomimo tego, że w tamtym czasie nie obowiązywały przepisy dotyczące dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mieszkaniowego w trybie administracyjnoprawnym. W związku z powyższym nie zasługuje na aprobatę pogląd przyjęty przez organ, że w przedmiotowej sprawie roszczenie o zwrot nadpłaconego świadczenia nie uległo przedawnieniu. Roszczenie uległo przedawnieniu najpóźniej z upływem 3-letniego terminu przedawnienia. Termin przedawnienia nie wynika jednak z art. 42 ust. 1 u.a.m.w., lecz z art. 118 k.c., który właściwy jest dla świadczeń okresowych, do których zaliczyć należy świadczenie mieszkaniowe. Za doktryną prawa cywilnego należy powtórzyć, że "świadczenie jest okresowe, jeżeli polega na periodycznym dawaniu uprawnionemu w czasie trwania określonego stosunku prawnego pieniędzy lub rzeczy oznaczonych co do gatunku, których ogólna ilość nie jest z góry określona. Przykładem są alimenty, świadczenia z umowy dożywocia, czynsze najmu i dzierżawy" (por. Gudowski Jacek (red.), Kodeks Cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna - komentarz do art. 118 k.c., Lexis Nexis 2014).

W świetle powyższego podzielić należy stanowisko skarżącego, iż organ błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 42 ust. 1 u.a.m.w., a także błędnie nie uwzględnił upływu 3-letniego terminu przedawnienia, co stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a zatem zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Organ będzie zobowiązany wziąć pod uwagę powyższą ocenę prawną uwzględniając również kwestię bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej (480 zł) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku. .