Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 902/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12 pkt 3,  art. 40 ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1734/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] września 2011 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco:

Zarząd Dróg Miejskich (dalej: ZDM) - działając z upoważnienia [...], na wniosek skarżącej wydał decyzje, którymi zezwolił jej umieścić w pasie drogowym na ul. [...] urządzenia infrastruktury technicznej – rurociągi kanalizacji teletechnicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

ZDM w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonych w ww. pasie drogowym, które wykazywały, że w rzeczywistości skarżąca umieściła w nim większą ilość rurociągów kablowych, niż oficjalnie deklarowała, wszczął postępowania wyjaśniające. Zdaniem ZDM z danych podanych w ww. wnioskach wynika, że przedmiotowe rurociągi zbudowane są z 8 rur o szerokości 0,04 m każda wraz ze studniami daje to powierzchnię 525,00 m2 rzutu poziomego urządzeń, a więc o 333,90 m2 większą niż objęta ww. zezwoleniami wydanymi na wnioski skarżącej. Mając to na uwadze ZDM stanął na stanowisku, że skarżąca miała i ma pełne rozeznanie, co do faktycznej ilości rur umieszczonych w ww. pasie drogowym.

Reasumując ZDM stwierdził, że skarżąca świadomie doprowadziła swymi wnioskami do ustalenia opłaty za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w wysokości niższej, niż wynika to z faktycznej powierzchni zajęcia przez rurociągi, co uznał za działanie sprzeczne z ustawą o drogach publicznych oraz działanie na szkodę miasta.

ZDM - działając z upoważnienia [...], decyzją z [...] września 2011 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 896.855,06 zł za zajęcie bez zezwolenia ww. pasa drogowego na łącznej powierzchni 333,90 m2 w latach 2006 – 2009 r. Podstawą prawną decyzji były przepisy art. 40 ust. 12 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 260 ze zm.). dalej u.d.p. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, każdy rurociąg jest odrębnym urządzeniem, mogącym stanowić odrębną własność. Wobec tego od każdego z rurociągów musi zostać naliczona i pobrana - w oparciu o art. 40 ust. 3 i ust. 5 u.d.p., opłata za zajęcie pasa drogowego. ZDM odwołując się do ustaleń poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego przypomniał, że rzeczywista powierzchnia zajęcia przez ww. rurociągi pasa drogowego była większa od deklarowanej przez skarżącą we wnioskach o wydanie zezwoleń – tj. większa od tej, na którą skarżąca otrzymała ostatecznie zezwolenia, zatem koniecznym było wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie przez ww. rurociągi pasa drogowego bez zezwolenia.

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję [...] z dnia [...] września 2011 r.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że stanowisko ZDM odnośnie postrzegania spornego urządzenia jest właściwe. Organ przypomniał, że kanalizacja kablowa składa się z 8 rur HDPE 40 o średnicy 0,04 m (40 mm) każda. Jego zdaniem nieuprawnione jest - przyjęte przez skarżącą, stanowisko, jakoby ów rurociąg stanowił jedno urządzenie, gdyż w istocie w ww. pasie drogowym umieszczonych jest 8 rurociągów. SKO podniosło, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że umieszczone rury nie są w żaden sposób uporządkowane, a z pewnością ich ułożenie nie odpowiada stałemu (na całej długości rurociągu) modelowi bryły przestrzennej w układzie cztery poziomy, po cztery rury w każdym poziomie. Organ podniósł, że w rzeczywistości rury są spięte plastikowymi opaskami i poukładane przypadkowo w wykopie, nie odpowiadając w żadnym razie modelowi bryły przestrzennej, na którą wskazuje skarżąca. Mając na uwadze to, jak rzeczywiście ułożone są rury SKO stwierdziło, że bez znaczenia dla sprawy są przedłożone przez skarżącą dowody w postaci opinii prawnej oraz szkiców, gdyż stan faktyczny sprawy jej inny. Organ wyjaśnił, że owa opinia prawna została sporządzona w oparciu o inny niż w niniejszym przypadku stan faktyczny.

Organ odwoławczy uznał także, że spornego urządzenia nie można traktować – jak chce tego skarżąca, jako kanalizacji kablowej wielootworowej, gdyż byłoby to - w tym przypadku, sprzeczne z art. 45 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu, zawierającym definicję takiej kanalizacji. Organ podał, że w zamyśle ustawodawcy kanalizacja ta w rzeczywiści ma stanowić jedno urządzenie techniczne. Jednakże w niniejszej sprawie rurociągi skarżącej, składające się z 8 rur nie zamykają się w jednym urządzeniu (nie mieszczą się w jednej rurze umieszczonej w wykopie), co - zdaniem organu, wyklucza traktowanie tych rurociągów, jako jednego urządzenia w postaci ww. kanalizacji.

Nadto SKO podniosło, że gdyby traktować sporne rurociągi jako ww. kanalizację, to sprzedaż ich musiałaby odpowiadać warunkom określonym w art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu z umów zawartych przez skarżącą z innymi podmiotami na sprzedaż rurociągów nie wynika jednak, aby ustanowiona została odrębna własność rurociągu, a także umowy te nie zawierają wymagań przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Wskazał przy tym, że wprawdzie w jednej z umów zawarto zapis, że jej przedmiotem jest wydzielona część rurociągu kablowego, jednakże brak jest jednocześnie wzmianki o wcześniejszym ustanowieniu odrębnej własności dla tej części rurociągu, co było konieczne w myśl ww. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Powyższe ustalenia zdaniem SKO dowodzą, że skarżąca nie dokonała wyodrębnienia własności poszczególnych rurociągów w obrębie wybudowanej przez siebie kanalizacji. Nadto nie zawierała w umowach przenoszących własność poszczególnych rurociągów koniecznych zapisów przewidzianych w art. 41 ust. 1 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu. Zdaniem organu skarżąca nie mogła zatem skutecznie przenieść własności wyodrębnionej części pewnej całości, stanowiącej kanalizację, o której mowa w art. 45 ustawy o wspieraniu. Zbycie tych rurociągów mogło nastąpić jedynie w warunkach traktowania poszczególnych rurociągów jako odrębnych urządzeń, do których nie znajdują zastosowania art. 27-44 w zw. z art. 45 ustawy o wspieraniu, a których umieszczenie w pasie drogi wymagało wcześniejszego zezwolenia zarządcy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na tę decyzję, przywołując treść art. 40 u.d.p. wskazał, że zgodnie z ustępem 5 przywołanego przepisu, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia.

Wskazał, że z interpretacji tego przepisu, jakiej dokonały organy obu instancji wynikało, że opłata powinna zostać ustalona za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie pomimo, że w myśl prawa stanowią one jedno urządzenie.

Takie stanowisko, w ocenie Sądu I instancji, było nieuzasadnione i niezgodne z prawem. Zauważył, że skarżąca nie kwestionowała okoliczności funkcjonowania w pasie drogowym urządzenia technicznego w postaci wielootworowego rurociągu kablowego. Kwestią sporną było natomiast uprawnienie organu do pobierania opłaty od poszczególnych rur wyłącznie za zajętość rzutu poziomego urządzenia w pasie drogowym. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, wymaganym parametrem jest jednie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z zaś z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach ułożonych pod sobą w schemacie blokowym. Zdaniem Sądu, organ nie uwzględnił faktu, że rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy nie zmienia się. Na taką możliwość wskazuje treść powołanego art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Sąd podkreślił, że ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Tym samym umieszczenie dwóch, czterech lub ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając mu naruszenie:

I przepisów postępowania, tj.:

1.1.- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską stanowią jedno urządzenie znajdujące się w pasie drogowym, podczas gdy każdy rurociąg w rzeczywistości jest oddzielnym urządzeniem,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że rurociągi kablowe zostały umieszczone w pasie drogowym w poziomach ułożonych pod sobą zgodnie ze schematem budowy, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wykazano, że położenie rurociągów w pasie drogowym względem siebie jest nieuporządkowane i przypadkowe oraz nie ma nic wspólnego z przedstawianymi przez stronę w toku postępowania administracyjnego schematami,

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że kwestia ułożenia rur w pasie drogowym była znana organowi od początku oraz że organy od początku procesu inwestycyjnego wiedziały, iż urządzenie umieszczone w pasie drogowym jest jednym wielootworowym, technicznym rurociągiem kablowym składającym się z ośmiu rur HDPE fi 40, a także iż nie wydano odrębnych decyzji lokalizacyjnych oraz o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur,

1.2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

- brak wytłumaczenia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd uznał poszczególne rurociągi kablowe spięte plastikową opaską za jedno urządzenie w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy potwierdzał, że rurociągi te są w rzeczywistości osobnymi urządzeniami, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku,

II prawa materialnego, tj.:

2.1. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że pasem drogowym jest jedynie powierzchnia gruntu, a nie wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią,

2.2. art. 40 ust. 5 i 12 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- przyjęciu przez Sąd, że nie ma podstaw do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego za każde ze zdefiniowanych ustawą urządzeń umieszczanych w pasie drogowym oraz bezpodstawne uznanie kilku oddzielnych funkcjonalnie i technicznie rurociągów za jedno urządzenie, a dodatkowo również przyjęcie, iż jednym urządzeniem i to podlegającym tej samej opłacie jest urządzenie bez względu na liczbę składających się na niego rur (2, 4 lub 8 rur), co powoduje, że martwym pozostaje przepis ustawy nakazujący naliczanie opłaty poza długością także w oparciu o średnicę (szerokość rzutu poziomego) każdego urządzenia umieszczonego w przestrzeni pasa drogowego,

- przyjęciu przez Sąd, że podstawą ustalenia opłaty jest zajęta powierzchnia pasa drogowego, podczas gdy art. 40 ust. 5 u.d.p. jednoznacznie wskazuje, że punktem odniesienia do obliczania opłaty winien być "rzut poziomy urządzenia", tj. średnica (szerokość) oraz długość urządzenia służące obliczeniu jego powierzchni, jedynie ustalone w płaszczyźnie równoległej do powierzchni pasa drogowego (jako gruntu),

- przyjęciu przez Sąd, że ilość urządzeń umieszczonych w pasie drogowym nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, podczas gdy powierzchnia rzutu poziomego dwóch rurociągów o średnicy 0,04 m każdy będzie inna niż czterech, ośmiu urządzeń o średnicy 0,04 m każde, co w oczywisty sposób wpłynie na wysokość opłaty, a w konsekwencji również kary pieniężnej,

2.3. art. 45 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

poprzez jego pominięcie lub niewłaściwe rozumienie zawartej w powyższym przepisie definicji urządzenia będącego kanalizacją kablową wielootworową rozumianego, jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych", a tym samym potraktowanie jako kanalizacji kablowej wielootworowej nie kabli telekomunikacyjnych ułożonych w rurze (jak wskazuje przytoczona definicja), lecz leżących obok siebie ciągów rur tworzących niezależne funkcjonalnie, odrębne urządzenia w postaci rurociągów z rur HDPE spiętych plastikowymi opaskami.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Natomiast według art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z regulacji tej wynika, że przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi podstawę oddalenia skargi kasacyjnej nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Chodzi tutaj o wadliwą argumentację prawną zaskarżonego wyroku lub jej brak. Jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu tego Sądu (por. H. Filipczyk, glosa do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., II FSK 2057/09, POP 2011, z. 5, poz. 429).

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1734/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zarząd Dróg Miejskich wydał decyzje zezwalające spółce umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej - rurociągi kanalizacji teletechnicznej, niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W latach 2008 i 2009 spółka wykazała mniejszą powierzchnię urządzeń, niż dotychczas w związku z odsprzedażą innym podmiotom. W wyniku kontroli ustalono, że spółka umieściła w pasie drogowym większą ilość rurociągów kablowych – 333,90 m2, niż objęta zezwoleniem. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

W pkt 1.2. skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko jako zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji ale także jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Wyjaśnianie podstawy prawnej wyroku nie doznaje ograniczeń, co do doboru argumentów i języka, poza tymi wynikającymi wprost z Konstytucji RP i ustaw, którym sędzia podlega. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spełnia wymogi ustawowe. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, jak również kiedy uzasadnienie zaskarżonego wyroku bazuje na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Sąd I instancji przedstawił rzeczywisty i prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

W pkt 1.1. skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 40 u.d.p.

Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie jest uzasadniony, ponieważ przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. O charakterze materialnoprawnym, czy proceduralnym danego przepisu nie decyduje to, w jakim akcie prawnym został on zamieszczony ale jego przedmiot i treść regulacji. Prawo materialne to te przepisy, które regulują bezpośrednio określone stosunki materialnoprawne nakładając na podmioty w nich uczestniczące obowiązki bądź przyznając tym podmiotom uprawnienia. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Powołaną podstawą prawną decyzji Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] września 2011 r. jest art. 40 ust. 12 pkt 3 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśniając jej podstawę prawną organ administracji przytoczył następujące przepisy prawa: art. 20 pkt 8) u.d.p ., art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5 u.d.p. oraz art. 37-45 ustawy o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzucając organom administracji publicznej błędną wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p. przedstawił własną wykładnię tego przepisu: "(...) gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innej podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca winien był użyć innego miernika powierzchni zajęcia np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach. W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła organ do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej pobieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prezentując własną wykładnię art. 40 ust. 5 u.d.p. pominął jednak szereg przepisów prawa, które winne były zostać uwzględnione i przeanalizowane przez organy administracji publicznej na etapie subsumcji.

Według art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2) u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z 40 ust. 5 u.d.p., opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zgodnie z definicją legalną, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W omawianej ustawie brak jest definicji legalnej pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej". Według definicji powszechnej, urządzeniem jest przedmiot umożliwiający wykonanie określonego procesu, często stanowiący zespół połączonych ze sobą części stanowiących funkcjonalną całość, służący do określonych celów, np. do przetwarzania energii, wykonywania określonej pracy mechanicznej, przetwarzania informacji, mający określoną formę budowy w zależności od parametrów pracy i celu przeznaczenia. Z kolei, infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, zakładu przemysłowego itp.) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp.

Według art. 2 pkt 8) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm. – dalej p.t.), infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

W § 3 pkt 2), pkt 5) pkt 6), pkt 8) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219, poz. 1864 ze zm.) znajdują się następujące definicje legalne: telekomunikacyjny obiekt budowlany - linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe; kanalizacja kablowa - ciąg rur osłonowych i związanych z nimi pomieszczeń podziemnych dla kabli i ich złączy oraz urządzeń telekomunikacyjnych; linia kablowa - ciąg połączonych kabli; linia kablowa podziemna - linię kablową umieszczoną bezpośrednio w ziemi. Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, linie kablowe powinny być umieszczane w kanalizacji kablowej, z zastrzeżeniem § 5 ust. 1 i § 6. Natomiast według § 6 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, kanalizacja kablowa może być sytuowana w pasie drogowym z wykorzystaniem drogowych obiektów inżynierskich. W przypadku uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi na usytuowanie kanalizacji kablowej w pasie drogowym z wykorzystaniem drogowych obiektów inżynierskich bądź w innym dostępnym dla kanalizacji kablowej terenie należy kanalizację tak usytuować, aby liczba zbliżeń i skrzyżowań kanalizacji kablowej z innymi obiektami budowlanymi lub śródlądowymi wodami powierzchniowymi była jak najmniejsza. Warunki techniczne i usytuowana, jakim powinna odpowiadać kanalizacja kablowa i linie kablowe podziemne w przypadkach współwykorzystania innych obiektów budowlanych oraz zbliżeń telekomunikacyjnego obiektu budowlanego do innych obiektów budowlanych, w tym skrzyżowań z innymi obiektami budowlanymi i śródlądowymi wodami powierzchniowymi, zwanym dalej "zbliżeniem do innego obiektu budowlanego", określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Natomiast według art. 38 ust. 1, 2 i 3 u.d.p., istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Przepisy te stanowiły podstawę prawną zezwolenia spółce na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń w postaci rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej (teletechnicznego rurociągu kablowego ze studniami; kanalizacji teletechnicznej). W rozumieniu prawa telekomunikacyjnego były to urządzenia telekomunikacyjne infrastruktury telekomunikacyjnej: "linie, kanalizacje kablowe, (...) kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji". Lokalizowanie w pasie drogowym wskazanych urządzeń na gruncie art. 2 pkt 4) p.t. było dostarczaniem sieci telekomunikacyjnej, którym jest przygotowanie sieci telekomunikacyjnej w sposób umożliwiający świadczenie w niej usług, jej eksploatację, nadzór nad nią lub umożliwianie dostępu telekomunikacyjnego. Zlokalizowane przez spółkę w pasie drogowym urządzenia telekomunikacyjne infrastruktury telekomunikacyjnej na gruncie przepisów prawa cywilnego są mieniem (art. 44 k.c.), rzeczami (art. 45 k.c.). Zgodnie z art. 49 § 1 i 2 k.c., urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Spółka będąca właścicielem zlokalizowanych w pasie drogowym urządzeń telekomunikacyjnych infrastruktury telekomunikacyjnej rozporządziła rzeczą (art. 140 k.c.) dokonując sprzedaży niektórych urządzeń.

Od 17 lipca 2010 r. obowiązuje ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 4), przez infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu rozumie się kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające (...). Z kolei, według art. 45 wskazanej ustawy, przepisy art. 37-44 stosuje się odpowiednio do ustanawiania odrębnej własności przewodów w kablach telekomunikacyjnych innych niż światłowodowe oraz zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej, a także podejmowania decyzji w zakresie czynności dotyczących tych kabli i tej kanalizacji kablowej jako całości, partycypacji w kosztach ich utrzymania, eksploatacji, konserwacji, naprawy lub wymiany oraz odpowiedzialności za zobowiązania związane z tymi czynnościami. Przepis ten od 17 lipca 2010 r. stanowi wprost, że istnieje możliwość ustanowienia odrębnej własności zespołu ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. Ustanowienie takiej własności było również możliwe przed 17 lipca 2010 r. na podstawie przepisów prawa cywilnego dotyczących rzeczy (mienia). Ponadto użyte w omawianej ustawie pojęcia: kanalizacja kablowa; linia kablowa podziemna; przewody w kablach telekomunikacyjnych; zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej - mieszczą się w definicji legalnej infrastruktury telekomunikacyjnej z art. 2 pkt 8) p.t., ponieważ są urządzeniami telekomunikacyjnymi, o którym tam mowa.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, można stwierdzić że urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest kanalizacja kablowa będąca urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej, która stanowi zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzących kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej. Inaczej mówiąc, urządzeniem jest każdy pojedynczy kanał, w którym można ułożyć kabel telekomunikacyjny; kanalizacja kablowa wielootworowa nie jest jednym urządzeniem, lecz zespołem pojedynczych urządzeń.

Skoro każdy pojedynczy kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych wchodzących w skład kanalizacji kablowej wielootworowej na gruncie prawa cywilnego mógł być przed 17 lipca 2010 r. i może być przedmiotem sprzedaży, to na gruncie prawa administracyjnego stanowi on urządzenie infrastruktury technicznej, od którego pobierana jest opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Każde z tych pojedynczych urządzeń tj. każdy pojedynczy kanał, niezależnie od sposobu jego usytuowania w pionie pod powierzchnią pasa drogowego posiada bowiem swój rzut poziomy. Ustawodawca w żadnym przepisie nie posłużył się pojęciem "urządzenie wielowarstwowe", jak również regulując sposób ustalania opłaty nie posłużył się kryterium poziomu układania urządzenia względem powierzchni pasa drogowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w części.