Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 544/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. Ł. i A. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących H. Ł. i A. Ł. kwotę 6979 (sześć tysięcy dziewięćset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. Wojewoda (dalej jako "Wojewoda" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent") z dnia 16 marca 2021 r. od decyzji Starosty (dalej jako "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 1 marca 2021 r., o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa – Starosty z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0256 ha, położonej w obrębie [..] Miasta S. oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz H. Ł. i A. Ł. (dalej jako "Skarżący") z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ww. działki, a także o zobowiązaniu Prezydenta do wypłaty ww. odszkodowań w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

2.1. Decyzją z dnia 10 maja 2017 r. Starosta zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi gminnej nr [..] – ulicy K. w S., na odcinku od ulicy S. do ulicy P., wraz z przebudową infrastruktury technicznej (sieci: oświetleniowej, kanalizacji deszczowej, gazowej i elektroenergetycznej). Wojewoda decyzją z dnia 1 marca 2018 r. częściowo zmienił ww. decyzję. Działka nr [..], powstała z podziału działki nr [..], objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") na własność Gminy (dalej jako "Gmina") z dniem 1 marca 2018 r., tj. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Jak wynika z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, na dzień wydania rzeczonej decyzji właścicielem działki nr [..] był Skarb Państwa, a użytkownikami wieczystymi Skarżący, na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Pismem z dnia 15 października 2019 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..].

W dniu 30 czerwca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy, H. L. – R., sporządziła operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [..] (po odliczeniu wartości prawa użytkowania wieczystego) na kwotę 24.633,00 zł i wartość prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na kwotę 32.125,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że na dzień 1 marca 2018 r. dla nieruchomości obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r., zmienionego uchwałą nr XXIII/196/2012, zgodnie z którym ww. nieruchomość położona była na terenie oznaczonym symbolem C3.14.MW.1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz mieszkaniową wielorodzinną z usługami na obszarze obrębu [..] oraz obrębów sąsiednich miasta S. w okresie od stycznia 2019 r. do dnia wyceny. Dla oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Obliczenie wartości prawa użytkowania wieczystego nastąpiło na podstawie § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny").

Pismem z dnia 2 października 2020 r. Prezydent wniósł zarzuty do wyceny z dnia 30 czerwca 2020 r., podnosząc przyjęcie niewłaściwego materiału porównawczego. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. rzeczoznawca majątkowy odpowiedziała na ww. zarzuty, wyjaśniając między innymi, że różnice wycenianej działki z działkami przyjętymi do porównania zostały uwzględnione. Rzeczoznawca majątkowy sporządziła również aneks do operatu szacunkowego, w którym sprostowano oczywistą omyłkę.

2.2. Starosta decyzją z dnia 1 marca 2021 r. ustalił odszkodowanie w kwocie 24.633,00 zł na rzecz Skarbu Państwa – Starosty z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty o zezwoleniu na rozbudowę drogi gminnej nr [..] – ulicy K., na odcinku od ulicy S. do ulicy P., wraz z przebudową infrastruktury technicznej (sieci: oświetleniowej, kanalizacji deszczowej, gazowej i elektroenergetycznej), zmienionej częściowo decyzją Wojewody z dnia 1 marca 2018 r., prawa własności działki nr [..] o powierzchni 0,0256 ha, położonej w obrębie [..] Miasta S. oraz ustalił odszkodowanie w kwocie 32.125,00 zł na rzecz Skarżących z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego ww. działki. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany został Prezydent Miasta.

W ocenie Starosty, rzeczoznawca majątkowy H. L. – R. sporządziła operat szacunkowy zgodnie z obowiązującymi przepisami u.g.n., specustawy drogowej oraz rozporządzenia w sprawie wyceny, dokonując prawidłowego określenia rynkowej wartości nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji organu pierwszej instancji została ustalona w oparciu o ww. operat. Starosta wskazał, cytując wybrane orzecznictwo, że nie posiadając wiedzy tzw. specjalistycznej w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego nie dokonuje oceny jego merytorycznej zasadności, a jedynie ocenia go jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W wyniku tak prowadzonej oceny Starosta stwierdził natomiast, że operat szacunkowy jest wiarygodny i odpowiada zasadom wynikającym z przepisów prawa. Jego zdaniem operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa określającymi tryb postępowania oraz stosowane metody szacowania nieruchomości, w związku z czym mógł stanowić (i stanowił) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

2.3. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji Prezydent wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście, podnosząc, że nie zgadza się z wyceną z dnia 30 czerwca 2020 r. z uwagi na niewłaściwy dobór transakcji nieruchomości podobnych.

2.4. Wojewoda, rozpoznając odwołanie Prezydenta, decyzją z dnia 28 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 1 marca 2021 r.

Wojewoda przywołał stan faktyczny sprawy oraz treść wybranych przepisów. Wskazał, że do wyceny nieruchomości gruntowej rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2020 r., zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Ustaliła, że dla nieruchomości na dzień 1 marca 2018 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r., zmieniony Uchwałą Rady Miasta z dnia 28 marca 2012 r. nr XXIII/196/2012, zgodnie z którym działka nr [..] położona była na terenie oznaczonym symbolem: C3.14.MW.1 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oceniła przeznaczenie planistyczne działki na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na rozbudowę drogi gminnej.

Organ drugiej instancji zauważył, że biegła poddała analizie transakcje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym, zgodnie z aktualnym użytkowaniem na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie poddała badaniu transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, wynikającym z przeznaczenia na cel publiczny, niemniej jednak transakcje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym osiągają wyższe ceny na rynku nieruchomości niż transakcje gruntów o przeznaczeniu drogowym, w związku z czym w ocenie organu brak przedstawienia w wycenie transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i porównania ich z transakcjami nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym nie wpłynął na określenie wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że wszystkie zarzuty do operatu szacunkowego, podniesione w odwołaniu Prezydenta, zostały wyjaśnione w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia 14 grudnia 2020 r., na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, jako że stanowią one powtórzenie zarzutów do wyceny z dnia 30 czerwca 2020 r., sformułowanych w piśmie z dnia 2 października 2020 r. Organ drugiej instancji wskazał, że transakcje nieruchomości przedstawione przez Prezydenta w ww. piśmie i w odwołaniu jako niewłaściwie pominięte w procesie wyceny dotyczą znacznie większych powierzchni niż nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, co niewątpliwie ma wpływ na ich cenę jednostkową. Ponadto organ zauważył, że transakcje nieruchomości wskazane przez Prezydenta w większości przeznaczone są pod zabudowę usługową i pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, więc różnią się przeznaczeniem od działki nr [..]. W następnej kolejności Wojewoda powołał treść przepisów § 29 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonała wyceny w oparciu o § 29 ust. 3 ww. rozporządzenia, z którego treści wynika, że jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego (...). Rzeczoznawca majątkowy określiła więc współczynnik korygujący i oszacowała wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [..]. W ocenie Wojewody w operacie szacunkowym szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianej działki oraz zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości i jego weryfikację.

Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że w jego ocenie operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2020 r. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę oraz szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego działki nr [..]. Ww. wycena nie zawiera według niego pomyłek ani braków wpływających na określenie wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości czy niejasności. Przyjęte w wycenie założenia nie budziły zastrzeżeń Wojewody, dlatego też uznał, że dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości nieruchomości. Końcowo organ wskazał, że subiektywne zdanie odwołującego się o błędnie przeprowadzonej wycenie nie świadczy o tym, że operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, oraz że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem jeżeli strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego bądź podać istotne okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do jego rzetelności, czego w niniejszej sprawie strona nie zrobiła. Organ wskazał przy tym, że nie miał wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2020 r., w związku z czym sam nie zlecił jego oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Końcowo organ drugiej instancji zgodził się ze Starostą, że nie został w sprawie spełniony warunek do powiększenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności (prawa użytkowania wieczystego) nieruchomości o kwotę stanowiącą 5% wartości tego prawa, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący zaskarżyli ww. decyzję Wojewody z dnia 28 czerwca 2021 r. w zakresie wysokości odszkodowania przyznanego Skarżącym, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa mające wpływ na wynik postępowania, w tym:

1) art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz przepisów § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny poprzez orzeczenie odszkodowania, które nie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości Skarżących i oparcie decyzji o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z ww. przepisami oraz niezastosowanie art. 134 ust. 3 ww. ustawy;

2) art. 157 u.g.n. poprzez niezastosowanie tego przepisu;

3) przepisów art. 7, 9, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – przepisów regulujących kwestie gromadzenia i oceny materiału dowodowego poprzez niepoinformowanie odwołujących się o treści przepisów art. 157 u.g.n. w sytuacji kwestionowania przez odwołujących się wyników wyceny sporządzonej przez organ oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów zebranych w sprawie;

4) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a także naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.;

5) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wyrażoną zasadą pogłębiania zaufania obywateli,

6) naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie jest sprzeczne z wyrażoną w przepisie zasadą przekonywania.

W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty z dnia 1 marca 2021 r. zgodnie z zakresem zaskarżenia w części dotyczącej wysokości odszkodowania przyznanego Skarżącym oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej drugiej instancji kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali w szczególności, że decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i powinny zostać uchylone. Operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2020 r. został w ich ocenie sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami, a kwota odszkodowania rażąco odbiega od rynkowych cen nieruchomości – wartość rynkowa nieruchomości przejętej z mocy prawa na własność Gminy wynosi zdaniem Skarżących 110.208,00 zł, na potwierdzenie czego Skarżący powołali transakcję dotyczącą innej działki, powstałej z podziału działki nr [..], oraz wskazali, że uzyskali pozwolenie na budowę umożliwiające realizację inwestycji na działce, której dotyczy niniejsze postępowanie, tj. wybudowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Skarżący podnieśli również, że operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w u.g.n. i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Według Skarżących rzeczoznawca majątkowy nie zastosowała dyspozycji § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest bowiem znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W ocenie Skarżących w przedmiotowej sprawie winien też zostać uwzględniony przepis art. 134 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Skarżący podnieśli również, że w niniejszej sprawie organ nie sprostał obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił wszechstronnie stanu faktycznego. Organ bowiem nie dążył do wyjaśnienia wątpliwości podnoszonych przez stronę w toku postępowania w zarzutach do opinii biegłego. Ponadto organ powinien był poinformować strony o uprawomocnieniach procesowych wynikających z treści art. 157 u.g.n. Brak takiej informacji stanowi w ocenie Skarżących zaniechanie wywiązania się przez organ z powinności, o której mowa w art. 9 k.p.a.

4. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

5. Pismem z dnia 8 października 2021 r. Prezydent wskazał, że w imieniu Gminy przychyla się do wniosku Wojewody o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

6.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż zostały wskazane w skardze.

6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody.

6.3. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przysługującego Skarżącym z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, a w szczególności prawidłowości dokonanej przez organy oceny kluczowego w niniejszej sprawie dowodu, od którego ta wysokość zależy, jakim jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (według którego linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Jak stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Jak stanowi natomiast art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 23 ww. ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 3: "Nabywanie nieruchomości pod drogi") stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Art. 130 ust. 2 u.g.n. stanowi natomiast, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Jak stanowi art. 152 ust. 1 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, jak wynika z art. 154 ust. 1 u.g.n., dokonuje rzeczoznawca majątkowy.

6.4. Przenosząc powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że decyzją z dnia 10 maja 2017 r. Starosta zezwolił na rozbudowę drogi gminnej nr [..] – ulicy K., na odcinku od ulicy S. do ulicy P., wraz z przebudową infrastruktury technicznej (sieci: oświetleniowej, kanalizacji deszczowej, gazowej i elektroenergetycznej). Decyzja ta objęła m.in. działkę o nr [..], stanowiącą własność Skarbu Państwa, a będącą w użytkowaniu wieczystym Skarżących. W dniu 1 marca 2018 r. Wojewoda wydał decyzję uchylającą ww. decyzję w części i orzekającą w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymując w mocy decyzję Starosty. W związku z powyższymi decyzjami, nieruchomość znajdująca się w użytkowaniu wieczystym Skarżących stała się własnością Gminy, a użytkowanie wieczyste wygasło z dniem 1 marca 2018 r., tj. z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Tym samym zasadnym było wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego Skarżącym z tytułu utraty prawa wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została oparta na sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego H. L. – R. operacie szacunkowym z dnia 30 czerwca 2020 r., który organy pierwszej i drugiej instancji uznały za prawidłowy.

Odnosząc się do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy określiła przeznaczenie planistyczne nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a wartość nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności obciążonego prawem użytkowania wieczystego oraz wartość prawa użytkowania wieczystego – na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu stanu nieruchomości na dzień 1 marca 2018 r. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła przy tym, że na dzień 1 marca 2018 r. dla nieruchomości obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr LXIII/547/2010 z dnia 28 października 2010 r. i zmienionym uchwałą nr XXIII/196/2012, zgodnie z którym działka położona była na terenie oznaczonym symbolem C3.14.MW.1 – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Dla oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Natomiast odnośnie określenia wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, rzeczoznawca majątkowy zastosowała sposób wyceny wynikający z § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny i dokonała wyceny w oparciu o wskaźnik wynikający z tego przepisu.

6.5. W tym miejscu Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że istotne jest, iż w postępowaniu mającym na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania za odjęte prawo własności lub prawa wieczystego użytkowania podstawowym dowodem jest operat szacunkowy sporządzany na zlecenie organu przez biegłego rzeczoznawcę. Jednak aby dokument taki mógł stanowić podstawę decyzji odszkodowawczej musi zostać sporządzony w sposób rzetelny i zgodnie z przepisami określonymi w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości zi sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109).

Wprawdzie operat szacunkowy jest autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Ponadto dokument ten jest dowodem, który w postepowaniu administracyjnym podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rolą organów jest zatem zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku pojawienia się wątpliwości lub niejasności organ może żądać od biegłego stosownych wyjaśnień lub nawet zlecić wykonanie nowego operatu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2470/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1673/12, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 833/20; dostępne w CBOSA).

Organ może więc, przykładowo, zakwestionować prawidłowość wyceny, jeżeli rzeczoznawca sporządzi operat z przekroczeniem zasad dotyczących określenia wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego sposobu wyceny wynikającego z § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Wskazać bowiem należy, że § 29 rozporządzenia w sprawie wyceny odnosi się do określania wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z § 29 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.

Jak natomiast wynika z § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny, jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego według wskazanego wzoru. Co więcej przepis ten wyraźnie wskazuje, że zastosowanie tego sposobu wyceny wymaga szczegółowego uzasadnienia w operacie szacunkowym.

Podkreślić należy, że uzasadnienia zastosowanej metody brak w operacie szacunkowym z dnia 30 czerwca 2020 r., stanowiącym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, jak również organ nie zwracał się w trakcie prowadzonego postępowania do autora operatu o wyjaśnienie przesłanek zastosowania wskazanej metody wyceny.

6.6. Mając na uwadze brzmienie powyższych przepisów Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że przed ustaleniem wartości prawa użytkowania wieczystego w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny rzeczoznawca majątkowy zobowiązana była wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 29 ust. 1 i ust. 2. Brak jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za koniecznością zastosowania § 29 ust. 3 ww. rozporządzenia rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania.

Przyczyny zastosowania § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny powinny znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie, bez tego brak jest bowiem możliwości skontrolowania, czy zastosowanie określonego w tym przepisie sposobu wyceny było prawidłowe. W sytuacji, gdy z przepisu § 29 ust. 3 ww. rozporządzenia wyraźnie wynika, że ustalenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa wieczystego użytkowania z uwzględnieniem wskaźnika według określonego w tym przepisie wzoru, jest pewnego rodzaju wyjątkiem i może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, to zastosowanie tej metody nie może być dowolne, a rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest uzasadnić zastosowanie tego sposobu wyceny.

W odniesieniu do wcześniejszych rozważań dotyczących zakresu oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego przez organy administracji, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zaznacza, że kontrola opinii rzeczoznawcy majątkowego na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje zróżnicowane elementy, które generalnie można podzielić na niewkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które takich wiadomości dotyczą. Jak już wskazywano, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Należy jednakże zauważyć, że organ administracji jest zobowiązany do własnej merytorycznej oceny tych elementów opinii rzeczoznawcy, które nie wkraczają w sferę wiadomości specjalnych. Nie ulega wątpliwości, iż ocena ta powinna obejmować m.in. zgodność operatu z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3779/18, CBOSA).

Do kwestii zasadności zastosowania § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny organy tymczasem w ogóle się nie odniosły, wskazując jedynie, że zastosowano ww. przepis, w pełni akceptując zaproponowany przez rzeczoznawcę majątkowego sposób wyceny, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. W związku z powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że organ drugiej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego, który to operat jest kluczowym dowodem, będącym podstawą ustalenia wartości nieruchomości gruntowej i w rezultacie prawidłowości ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości odszkodowania. Powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Tym samym uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że z uwagi na powyższe uchybienia ocena, czy wartość rynkowa nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, w konsekwencji także odszkodowanie przysługujące Skarżącym, zostały określone w prawidłowej wysokości czy też zostały zaniżone, byłaby przedwczesna.

6.7. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że organ nie miał obowiązku pouczenia stron o treści art. 157 u.g.n. Co prawda przepis art. 9 k.p.a. istotnie nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, jednakże obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z udzielaniem pouczeń prawnych uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwaniem optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1963/17 (CBOSA), dokumentacja związana z wyceną nieruchomości, a w szczególności operat szacunkowy, jest elementem szerzej rozumianego postępowania dowodowego w sprawie. Od operatu szacunkowego nie służy odwołanie rozumiane jako odwołanie się od orzeczenia zapadłego w toku instancji, a zatem ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o możliwości weryfikacji tego dowodu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Skoro tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego, to strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu. Zasady informowania stron o ich uprawnieniach procesowych, wynikającej z art. 9 k.p.a., nie można interpretować tak szeroko, by obejmowała ona wszelkie sugestie co do kierunków postępowania dowodowego, które ewentualnie mogą być korzystne dla strony. Dodatkowo wskazać należy, że obowiązek informowania o treści art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wynika ani z przepisów tej ustawy ani z przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny, odnoszących się do treści operatu. Wyżej powołany przepis nie jest normą mającą gwarantować uprawnienia procesowe strony, lecz normą ogólną, regulującą dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 4117/18, CBOSA).

6.8. Dodatkowo Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, z urzędu lub na wniosek stron. Wniosku takiego strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie złożyła, w związku z czym przedłożone przez nią dokumenty – zarówno załączone do skargi, jak i złożone w trakcie postępowania przed Sądem, tj. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. R. – nie podlegały ocenie niniejszego Sądu.

Końcowo, mając na uwadze fakt, że strona skarżąca zaskarżyła decyzję organu drugiej instancji w zakresie wysokości odszkodowania przyznanego Skarżącym, tj. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie wyjaśnia, że uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny w części jest możliwe tylko wtedy, gdy w sprawie jest możliwość wyodrębnienia wadliwie rozpatrzonej przez organ części wydanego aktu administracyjnego, w stosunku do tej jego części, która uznana jest przez sąd za rozstrzygniętą prawidłowo. W niniejszej sprawie prawidłowość obliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego ma istotny wpływ na wysokość odszkodowania należnego nie tylko na rzecz Skarżących, ale również na rzecz Skarbu Państwa – Starosty, przyznanego z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, jako że przy określeniu wartości prawa własności nieruchomości uwzględnia się jej obciążenie prawem użytkowania wieczystego, pomniejszając wartości prawa własności o wartość prawa użytkowania wieczystego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

6.9. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności dokona oceny prawidłowości zastosowania przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako prawa użytkowania wieczystego sposobu wyceny wynikającego z § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz odniesie się do złożonego przez stronę operatu szacunkowego.

6.10. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu drugiej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).