Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 563/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 3 pkt 7a art 48 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 695/13 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 695/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] lipca 2001 r. Nr [...] nakazał T. i T. R. wykonać rozbiórkę drogi wybudowanej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości J., gm. R. Organ wskazał, że w miejsce polnej, częściowo utwardzonej kamieniami i gruzem drogi o szerokości 2-3 metry znajdującej się na działce należącej do D. i A. B. wykonano na odcinku 60 m nawierzchnię asfaltową o szerokości 3 m, z podbudową tłuczniową i poboczami żwirowymi o szerokości 0,5 m. Organ ustalił, że roboty budowlane wykonane przez [...] na zlecenie T. R., przeprowadzone bez pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do właściwego organu, są samowolą budowlaną, która zgodnie z przepisem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wymaga nakazu wydania rozbiórki.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez T. i T. R., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] września 2001 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na T. i T. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane obowiązek przedłożenia: geodezyjnej dokumentacji powykonawczej w skali 1:500 uwzględniającej prawidłowy przebieg granic, dokumentacji technicznej powykonawczej spornego odcinka drogi, wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji wniesionego przez A. B. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Po rozpoznaniu skargi A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 17 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1608/02 uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2002 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2002 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wykonane roboty nie zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, ale do jego zmiany, stąd nie mogą być poczytane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Sąd zakwalifikował roboty jako budowę części obiektu budowlanego (wykonanie nawierzchni i poboczy), a co najmniej jako przebudowę. Roboty te wymagały uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę, stosownie do 28 Prawa budowlanego, w związku z czym opisywane roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Sąd dodatkowo podkreślił, że wprawdzie obiektem budowlanym jest droga, jednakże nawierzchnia drogi jest częścią tego obiektu, a sankcje z przepisu art. 48 Prawa budowlanego odnoszą także do części obiektu budowlanego wykonanej w warunkach samowoli.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. działając na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał T. i T. R. wykonanie rozbiórki wybudowanej drogi na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości J., gm. R., wykonanej na długości 90,5 m. W uzasadnieniu organ wskazał na brak zgodności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. i T. R. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi wniesionej przez T. i T. R. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Po 722/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że organ pierwszej i drugiej instancji dokonując oceny zgodności samowolnie wykonanego obiektu lub jego części, oparły się na ustaleniach nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Rady Miejskiej w R. Jednocześnie wskazał na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2003 r. W ocenie Sądu z samego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazującego na przeznaczenie określonych działek jako teren upraw polowych, łąki i pastwiska, nie można wywodzić niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły w tym zakresie odpowiedniego postepowania wyjaśniającego.

Jednocześnie Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżących co do błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim dotyczą one długości drogi będącej przedmiotem postępowania oraz kwalifikacji samowolnie przeprowadzonych robót. Stwierdził bowiem, że kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżących robót była przedmiotem rozpoznania w prawomocnym ww. wyroku WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2004 r., sygn. akt. II SA/Po 1608/02, a w związku z tym wiąże strony i sąd, który ją wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe i jako taka nie może być poddana ponownej ocenie przez sąd.

Po ww. wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2007r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał inwestorom T. i T. R. prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej zrealizowanej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości J., gm. R. i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia zaświadczenia Burmistrza Miasta R. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym terminie inwestor nie złożył wymaganych dokumentów, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał T. i T. R. wykonanie rozbiórki wybudowanej drogi asfaltowej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości J., gm. R., wykonanej na długości 90,5 m.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. R., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż orzekając o rozbiórce całej drogi, organ I instancji nie zastosował się do treści wydanych w sprawie wyroków sądowych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] nakazał inwestorom T. i T. R. wykonanie rozbiórki drogi (poprzez usunięcie nawierzchni w postaci asfaltu i likwidację podbudowy z nawiezionego tłucznia, piasku i kruszywa) długości 90,5 – obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości J., gm. R. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorom wyznaczono termin do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zgodność z miejscowym planem w postaci zaświadczenia Burmistrza lub wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Dodatkowo wyznaczono 2 miesiące na sporządzenie dokumentacji - projektu budowlanego. Zobowiązani nie przedłożyli powyższych dokumentów pomimo, że mieli wyznaczony wystarczająco długi czas na ich przedłożenie. Odnosząc się do kwestii złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, organ I instancji stwierdził, że toczy się postępowanie przed sądem powszechnym o nabycie przez inwestorów gruntu pod przedmiotową drogą. Żadna ze stron nie jest w stanie określić jednak kiedy postępowanie sądowe zostanie zakończone, a na dzień orzekania inwestor nie może złożyć żadnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Żadna ze stron również nie wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i T. R. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o umorzenie postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji art. 48 ust .4 w zw. z art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane oraz normy art.156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] działając na podstawie art. 123 §1 i 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że w Sądzie Rejonowym w K. toczy się postępowanie z wniosku T. R. o zasiedzenie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu pasem gruntu użytkowanym jako droga i biegnących po nieruchomościach położonych w J. nr [...], [...] i [...]. Organ uznał, iż kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi zagadnienie wstępne.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] września 2012r. nr [...] podjął postępowanie zawieszone własnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r., sygn. [...] oddalił wniosek o zasiedzenie służebności (Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r., sygn. [...] oddalił apelację od ww. postanowienia Sądu Rejonowego, a Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r., sygn.[...] odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej od postanowienia SO w K. z dnia [...] listopada 2010r. do rozpoznania).

Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] ponownie zawiesił postępowanie odwoławcze od decyzji PINB w K. z dnia [...].12.2009r. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. zakończenia postępowania sądowego o ustanowienie na rzecz skarżącego służebności drogi koniecznej na działce nr [...].

Na skutek zażalenia A. B. Generalny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest związku pomiędzy postępowaniem cywilnym w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej, a obowiązkiem rozbiórki drogi.

Decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na postawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazał inwestorowi T. R. rozbiórkę drogi (poprzez usunięcie nawierzchni w postaci asfaltu i likwidację podbudowy z nawiezionego tłucznia, piasku, kruszywa) o długości 90,5 m - obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] i [...] w m. J., Gm. R.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.) wskazując na wiążącą ocenę prawną dotyczącą zastosowania w niniejszej sprawie art.48 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2009r. nałożono na inwestorów obowiązek złożenia w określonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji, lecz nie zostały one złożone. Zauważył, że z pisma pełnomocnika skarżących z dnia [...] marca 2013r. wynika, iż mają oni potwierdzone prawo do dysponowania nieruchomością państwa B. na cele budowlane i w tej sytuacji pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. ponownie wezwał pełnomocnika skarżących do złożenia w terminie 7 dni dokumentów umożliwiających zalegalizowanie przedmiotowej inwestycji. Dokumentów tych jednak nie złożono.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. R. zarzucił liczne naruszenia prawa materialnego, podnosząc, że sprawa dotyczy przebudowy, a nie budowy drogi, a ponadto, że w miejscu, w którym skarżący dokonał samowoli budowlanej już wcześniej istniała droga utwardzona gruzem i kamieniami. Skarżący wskazał ponadto na priorytet legalizacji samowoli budowlanej przed nakazem rozbiórki i brak prawomocnego orzeczenia przyznającego mu służebność drogi koniecznej wobec nieprawomocności wpisu w księdze wieczystej. W świetle powyższego zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy bezsporne jest, że skarżący przebudował przedmiotową drogę bez wymaganego pozwolenia na budowę zaś kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych była przedmiotem rozpoznania w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt. II SA/Po 1608/02 i jest wiążąca.

Sąd zauważył, że organ I instancji kierując się wytycznymi Sądu zasadnie wezwał skarżącego jako inwestora do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, jednakże inwestor nie przedłożył żadnego z ww. dokumentów. Nie wnosił także o przedłużenie wyznaczonego mu terminu do złożenia ww. dokumentów. Dlatego co do zasady wydanie decyzji orzekającej o rozbiórce jest co do zasady prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia zakresu wykonanych prac budowlanych objętych nakazem rozbiórki Sąd zwrócił uwagę na znajdującą się w aktach sprawy opinię techniczną W. B., która wskazuje na trzy warstwy drogi: w tym dywanik jednowarstwowy z masy mineralno – asfaltowej, wyrównanie istniejącej podbudowy tłuczniem wapiennym zaklinowanym masą mineralno – asfaltową i istniejącą przed rozpoczęciem robót drogowych podbudowę z gruzu budowlanego, tłucznia, kamienia polnego, itp. materiałów niepełnowartościowych. Z opinii tej wynika również, że pobocza po wykonaniu dywanika asfaltowego uzupełniono gruntem piaszczystym. W ocenie Sądu nałożenie obowiązku rozbiórki nawierzchni drogi w postaci asfaltu i podbudowy z nawiezionego tłucznia, piasku i kruszywa jest zgodne z ustaleniami wynikającymi z ww. opinii i nie powoduje braku wykonalności nałożonego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że kwestia prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane należy do zakresu prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego i nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Sąd ocenił, że fakt prowadzenia postępowania dotyczącego służebności drogi nie daje podstaw do kwestionowania stosunków własnościowych ujawnionych w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. Zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym to rozstrzygnięcie, bez którego wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w ogóle nie jest możliwe, nie zaś takie, które ma jedynie wpływ na konkretną treść decyzji.

Ponadto Sąd podkreślił, że Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. wydanym w sprawie o sygn. [...] stwierdził, że T. R. nabył przez zasiedzenie z dniem [...] lutego 1988r. służebność gruntową polegającą na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu użytkowanym jako droga, biegnącym po nieruchomościach położonych w J. oznaczonych numerami geodezyjnymi działek nr [...] (stanowiącej własność A. i D. B.), [...], [...], a łączącym nieruchomość skarżącego oznaczoną numerem geodezyjnym [...] z drogą publiczną biegnącą z J. do W. oznaczoną numerem geodezyjnym [...]. Postanowienie to jest prawomocne wobec oddalenia apelacji przez Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. wydanym w sprawie [...]. W związku z powyższym skarżący miał tytuł prawny do nieruchomości, na której położona jest przedmiotowa droga. Wspomniana służebność przejazdu i przechodu jest bowiem ograniczonym prawem rzeczowym w rozumieniu art. 244 § 1 kc. Ponadto skarżący w wyniku postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w K. pod sygn. [...] uzyskał kolejny tytuł prawny do nieruchomości na której położona jest przedmiotowa droga, a mianowicie służebność drogi koniecznej przez nieruchomość (działkę nr [...]) Państwa B. Sąd zwrócił uwagę na pismo z dnia [...] marca 2012r., w którym wskazano wprost, że skarżący i jego żona mają prawo do dysponowania na cele budowlane także w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Państwa B. Dopiero w skardze skarżący podniósł zarzut, że wpis służebności drogi koniecznej w księdze wieczystej jest nieprawomocny, co zdaniem skarżącego powoduje, że nie może on się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji podkreślił, że wpis służebności do księgi wieczystej nie ma charakteru wpisu konstytutywnego, lecz jest wpisem deklaratywnym. W konsekwencji służebność ta powstaje np. z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia sądowego w tym zakresie bądź zawarcia umowy ustanawiającej tą służebność, a nie z chwilą wpisu do księgi wieczystej.

Podsumowując powyższe wywody Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane i to podwójne, gdyż wynikające ze służebności przejazdu i przechodu oraz ze służebności drogi koniecznej.

T. R. zaskarżył wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 695/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej T. R. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 7 i 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego ustalenia, że w sprawie występuje samowola budowlana i ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, choć przez samowolę należy rozumieć jedynie budowę obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez dokonania zgłoszenia bądź pomimo zgłoszenia sprzeciwu,

2. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 50-51 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania naprawczego właściwego dla niniejszej sprawy,

3. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne uznanie, że organy administracyjne i WSA wyjaśniły okoliczności faktyczne dotyczące przebiegu drogi i jej długości,

4. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez powołanie biegłego na okoliczność sposobu wykonania rozbiórki wykonanej przebudowy drogi, bez precyzyjnego określenia sposobu zachowania wcześniejszej podbudowy, co skutkowało wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy,

5. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez związanie organów administracyjnych i sądu wskazaniami co do dalszego postępowania, które nie zostały sprecyzowane i nie pozwalają na prawidłowe wykonanie orzeczenia, a zmianie uległ przedmiot sprawy,

6. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów prawa w sposób wyżej opisany.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie mogą wiązać Sądu w niniejszej sprawie albowiem zostały dokonane w oparciu o inne przepisy prawa niż obecnie obowiązujące, szczególnie w zakresie przebudowy, a także dotyczyły innego przedmiotu sprawy, gdyż wówczas rozstrzygana była kwestia budowy i rozbiórki drogi o długości 60 m. na działce nr [...], zaś w niniejszym postępowaniu przedmiotem rozstrzygnięcia jest droga o długości 90,5 m. na działkach nr [...] i [...]. Podniósł, że stosownie do treści art. 3 pkt 7 i 7a Prawa budowlanego przebudowa to roboty budowlane zmieniające parametry użytkowe lub techniczne istniejącego obiektu to dla jej wykonania wystarczy obecnie dokonanie zgłoszenia. Wskazał, że niedopuszczalne jest orzekanie o nakazie rozbiórki elementów przebudowy istniejącej drogi na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, gdyż zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.

Skarżący wskazał na wadliwe rozumowanie Sądu co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie posiadał bowiem prawomocnego wpisu swych praw do księgi wieczystej, a bez tego wpisu mógłby zostać posądzony przez przeciwnika o poświadczenie nieprawdy. Co prawda postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] lipca 2007 r. została ustanowiona służebność, ale na skutek skargi kasacyjnej Sąd Najwyższy w dniu [...] kwietnia 2008 r. sygn.. akt [...] uchylił postanowienie Sądu Okręgowego w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z kolei postępowanie dotyczące drogi koniecznej przez działkę nr [...], o którą toczyło się postępowanie przed Sadem Rejonowym w K. pod sygn. akt [...] zostało na wniosek skarżącego zawieszone, a następnie umorzone.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący powinien mieć świadomość obowiązujących przepisów i konsekwencji wykonania robót w warunkach samowoli budowlanej, niezależnie od posiadanego tytułu do działki, na której wykonano roboty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze -wadliwego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że był on związany oceną prawną zawartą we wcześniej wydanym prawomocnym wyroku, a w konsekwencji, że błędnie ocenił kwalifikację prawną i tryb naprawczy zastosowany w sprawie. Po drugie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania polegające na akceptacji wadliwie prowadzonego postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego pomimo wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, w tym przebiegu drogi. Dodatkowo w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął argumentację wskazującą na wadliwe uznanie przez Sąd, że dysponował on tytułem do nieruchomości na cele budowlane.

Odnosząc się do pierwszej z powołanych kwestii należy podnieść, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organ administracji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu. Podobnie sąd administracyjny, który na skutek skargi wniesionej od kolejnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dokonuje jego kontroli, nie może dokonać innej oceny prawnej, aniżeli uczynił to w poprzednim wyroku. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracyjny ani sąd nie może w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt. II SA/Po 1608/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jednoznacznie rozstrzygnął kwestię kwalifikacji prawnej samowolnie wykonanych robót przez skarżącego kasacyjnie, a w szczególności przesądził o trybie naprawczym, który powinien być zastosowany w niniejszej sprawie. Wskazał bowiem, że prace budowlane polegające na nawiezieniu tłucznia, wylaniu nawierzchni asfaltowej, nawiezieniu piasku i uformowaniu poboczy zakwalifikować należy jako budowę części obiektu budowlanego (wykonanie nawierzchni i poboczy), a nie jako remont obiektu. Sąd jednoznacznie uznał, że wykonane roboty nie zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, ale do jego zmiany, stąd nie mogą być poczytane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Stwierdził, że obiektem budowlanym jest droga, nawierzchnia drogi jest jednak częścią tego obiektu, a sankcje z przepisu art. 48 Prawa budowlanego odnoszą się także do części obiektu budowlanego wykonanej w warunkach samowoli. Rozstrzygnął również, że roboty wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 Prawa budowlanego, a tym samym w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 ww. ustawy. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt. II SA/Po 1608/02 rozstrzygnął już kwestie będące przedmiotem części zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Z tego powodu w szczególności niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 6 i 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego ustalenia, że w sprawie występuje samowola budowlana i ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 50-51 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania naprawczego właściwego dla niniejszej sprawy.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia sądu. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego kasacyjnie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w sprawie. Przede wszystkim nie można zgodzić się z zarzutem, że ocena prawna zawarta w wyroku z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt. II SA/Po 1608/02 nie wiąże w niniejszej sprawie na skutek zmiany przepisów prawa w zakresie definicji przebudowy obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd użył sformułowania, że wykonane samowolnie roboty budowlane stanowiły "co najmniej przebudowę", to jednak przede wszystkim skoncentrował swoją argumentację na kwalifikacji drogi jako obiektu budowlanego, a wykonanych samowolnie jej elementach jako części tego obiektu. Sąd rozstrzygnął, że zastosowanie w niniejszej sprawie powinien mieć tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, a nie w art. 50-51 tej ustawy. Stąd nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy zmiana przepisów i dodanie do art. 3 Prawa budowlanego pkt 3a definiującego "przebudowę" obiektu budowlanego, gdyż przedmiotem oceny Sądu nie była kwalifikacja prawna i konsekwencje samowolnej przebudowy tylko ustalenie, że skarżący wybudował samowolnie część obiektu budowlanego, jakim jest droga, a to z kolei powoduje konieczność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie nastąpiła także istotna zmiana stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zawiadomieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2001 r. wszczął on z urzędu postępowanie w sprawie "budowy drogi dojazdowej do posesji p. T. R. w m. J.". W decyzji z [...] lipca 2001 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał wykonać rozbiórkę drogi wybudowanej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości J., gm. R., następnie zaś doprecyzował zakres prowadzonego postępowania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nakazał wykonanie rozbiórki wybudowanej drogi na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [..] w miejscowości J., gm. R., wykonanej na długości 90,5 m. Wprawdzie ww. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr PINB [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Po 722/06, jednakże w uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżących co do błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim dotyczą one długości drogi będącej przedmiotem postępowania. Dlatego również w tym zakresie wyrażona została wiążąca ocena prawna w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął stan faktyczny jako ustalony niewadliwie przez organy nadzoru budowlanego. Zaznaczenia wymaga, że w toku długotrwałego postępowania administracyjnego, prowadzonego od kwietnia 2001 r. do wydania decyzji ostatecznej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w dniu [...] maja 2013 r. zgromadzony został bardzo obszerny materiał dowodowy umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna W. B., która precyzyjnie wskazuje na elementy drogi podlegające rozbiórce (nawierzchni drogi w postaci asfaltu i podbudowy z nawiezionego tłucznia, piasku i kruszywa).

Nie mogą zostać także uwzględnione argumenty zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący dysponował tytułem prawnym do nieruchomości. Abstrahując od faktu, że skarżący nie ujął wspomnianej argumentacji w formie przewidzianych procedurą zarzutów i nie oparł jej na odpowiednich podstawach kasacyjnych, należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że skarżący mógł w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy podjąć odpowiednie działania w celu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jakkolwiek w świetle utrwalonego poglądu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy przyjąć pierwszeństwo legalizacji samowoli budowlanej przed ewentualnym orzeczeniem o rozbiórce, to nie ulega wątpliwości, że ta legalizacja wymaga szczególnej aktywności i staranności ze strony osoby, która takiej samowoli się dopuściła. Z akt sprawy wynika natomiast, że pomimo długotrwałego postępowania administracyjnego i dwukrotnego wzywania dokonywanego przez organy nadzoru budowlanego skarżący nie wykonał obowiązku złożenia odpowiedniej dokumentacji umożliwiającej legalizację.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.