Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3124/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 oraz art. 121 i par. 1 i art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 375/17 w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 375/17 oddalił skargę H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] lutego 2017 r., nr SKO [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Łodygowice z dnia [...] grudnia 2016 r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Ostateczną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] października 2015 r. nr SKO [...] zobowiązało H. W. do wykonania rowu odwadniającego o szerokości w dnie 30 cm i głębokości zależnej od spadku minimum 40 cm wzdłuż działki nr [...] położonej

w Ł. w kierunku z północy na południe, łącząc ten odcinek rowu z rowem położonym na działce nr [...] i [...] w sposób umożliwiający spływ wód opadowych

i roztopowych.

Wniesiona na tę decyzję przez H. W. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1202/15, od którego została wniesiona skarga kasacyjna.

Wójt Gminy Łodygowice upomnieniem z dnia 20 października 2016 r., doręczonym dnia 25 października 2016 r. wezwał H. W. do wykonania

w terminie 30 dni od doręczenia upomnienia obowiązku wynikającego z powyższej decyzji pod rygorem wszczęcia w tym przedmiocie postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku, dnia 16 grudnia 2016 r. Wójt Gminy Łodygowice wszczął egzekucję w/w obowiązku przez wystawienie tytułu egzekucyjnego, który został doręczony pełnomocnikowi H. W. 22 grudnia 2016 r. wraz

z postanowieniem Wójta z dnia [...] grudnia 2016 r. o nałożeniu grzywny w kwocie 1000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Jako podstawę wydania postanowienia organ administracji wskazał art. 119 oraz art. 121 § 1 i art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016 r. poz. 599 ze zm., zwanej dalej też jako ustawa). Jednocześnie

w postanowieniu tym H. W. została wezwana do wykonania określonego

w tytule egzekucyjnym obowiązku w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia pod rygorem nałożenia na nią dalszych grzywien lub zarządzenia wykonania zastępczego. W uzasadnieniu postanowienia organ administracji podkreślił, że pomimo wystosowania upomnienia H. W. nie wykonała obciążającego ją zgodnie z w/w decyzją SKO obowiązku. Uzasadniało to wszczęcie egzekucji

i nałożenie grzywny jako środka przymuszającego do wykonania obowiązku.

Organ administracji stwierdził, że w myśl art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie z tym, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000,00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000,00 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50000,00 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200000,00 zł (art. 121 § 1-3 ustawy). Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Fakt, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest sankcją karną, lecz środkiem dyscyplinującym, powoduje, że sytuacja majątkowa zobowiązanego i możliwości jej zapłacenia mają znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Organ I instancji stwierdził, że grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalania osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 346/08). Zobowiązany może uniknąć zapłaty grzywny w celu przymuszenia, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy). Tylko wyłącznie od zachowania (wykonania obowiązku) zobowiązanego zależy, czy będzie musiał uiścić grzywnę w celu przymuszenia. Zdaniem Wójta termin wykonania obowiązku jest wystarczający, w szczególności, gdy zważy się, że jest on dodatkowym, a zobowiązana po upływie terminu wykonania obowiązku do dnia 25 listopada 2016 r. miała jeszcze do dnia wydania postanowienia 20 dni na jego wykonanie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik H. W. wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 119 ustawy z tego powodu, że bierność zobowiązanej nie wynika z jej woli, ale z obiektywnych przeszkód oraz gdy nie został jeszcze rozpoznany jej wniosek o odroczenie wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżąca nie jest w stanie wykonać nałożonego na nią obowiązku z uwagi na porę roku i panujące warunki atmosferyczne (działka "dogłębnie przymarznięta") oraz z uwagi na pogarszający się stan zdrowia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zażalenia nie uwzględniło i stwierdziło, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku było zasadne i zgodne z prawem. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Organ zobligowany jest doprowadzić do całkowitego wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podjęcie przez zobowiązanego nieskutecznych działań zmierzających do wykonania obowiązku nie uzasadnia jeszcze odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. W rozpoznawanej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny ma służyć przymuszeniu wykonania obowiązku, przy czym dla organu egzekucyjnego nie są ważne przyczyny, dla których obowiązek nie został wykonany jeżeli jest wymagany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie pełnomocnik H. W. wskazał, że zostało ono wydane z naruszeniem:

1/ art. 127 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez nie odniesienie się organu II instancji do wszystkich twierdzeń skarżącej;

2/ art. 35 § 1 w związku z art. 33 § 1 pkt 5 i 10 ustawy poprzez nie zawieszenie postępowania egzekucyjnego;

3/ art. 18 ustawy oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez arbitralne twierdzenia organu, co do okoliczności wymagających wiedzy specjalistycznej;

4/ art. 25 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy poprzez prowadzenie postępowania przez organ co do którego został złożony wniosek o wyłączenie.

W odpowiedzi na skargę SKO w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 375/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę H. W. oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, że postępowanie egzekucyjne obowiązku nałożonego na skarżącą ostateczną i wykonalną decyzją SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] października 2015 r. zostało wszczęte w oparciu o wystawiony przez upoważniony organ, po uprzednim bezskutecznym upływie terminu określonego w doręczonym jej zgodnie z art. 15 ustawy upomnieniu, tytuł wykonawczy z dnia [...] grudnia 2016 r. Został on przy tym wystawiony już po wydaniu przez tutejszy Sąd wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r., którym oddalono skargę H. W. na decyzję SKO stanowiącą podstawę wystawienia tego tytułu oraz po odmowie przez NSA postanowieniem z dnia

[...] listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2537/16, na etapie postępowania kasacyjnego, wstrzymania wykonania decyzji SKO.

W ocenie Sądu w takiej sytuacji obowiązkiem, a nie uprawnieniem organu egzekucyjnego było wszczęcie egzekucji, a w jej toku zastosowanie środków egzekucyjnych przymuszających zobowiązaną do wykonania obowiązku.

W przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym środki te zostały wymienione w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy. W realiach niniejszej sprawy zasadne było zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako niewątpliwie mniej uciążliwego dla zobowiązanej niż wykonanie zastępcze (co w skardze nie jest zresztą podnoszone). Zastosowanie tego środka i jego wysokość na tym etapie postępowania jest zgodne z treścią art.117, art. 119, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 ustawy. Organ I instancji prawidłowo uzasadnił też w swoim postanowieniu wysokość nałożonej na skarżącą grzywny. Postanowienie organu I instancji spełnia również wymogi o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy.

Zdaniem Sądu oznacza to, że postanowienie nie naruszało obowiązujących przepisów prawa. Z tego powodu organ II instancji nie miał podstaw do jego zmiany, względnie uchylenia czego domagała się w zażaleniu H. W. zgłaszając zarzuty, które w żadnym stopniu nie odnoszą się do treści przepisów, na których zostało oparte postanowienie o wymierzeniu grzywny. Sąd wskazał, że zgodnie

z treścią art. 122 § 3 ustawy w związku z wydanym postanowieniem o nałożeniu grzywny zobowiązanemu przysługują dwa odrębne środki zaskarżenia tj. zgłoszenie zarzutów i wniesienie zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Każdy z tych środków dotyczy odrębnych kwestii postępowania egzekucyjnego, wynikających z odrębnych przepisów. Tymczasem zarzuty sformułowane z zażaleniu na grzywnę nie dotyczą treści przepisów, na podstawie których zostało ono wydane.

Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 122 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny doręcza się zobowiązanemu razem z odpisem tytułu wykonawczego. Oznacza to ograniczenie zarzutów, jakie w zażaleniu na to postanowienie mogą być sformułowane, w porównaniu z argumentami formułowanymi w dopuszczalnym na tym etapie postępowania środku zaskarżenia w postaci zarzutów, o jakim mowa

w art. 33 ustawy. W związku z tym zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być praktycznie oparte na zarzutach jego wydania bez wcześniejszego wystawienia tytułu wykonawczego, wszczęcia postępowania i wymierzenia grzywny bez wcześniejszego doręczenia zobowiązanemu upomnienia o jakim mowa w art. 15 ustawy lub przed upływem wymienionego w tym przepisie terminu, wymierzenia grzywny w nieprawidłowej wysokości lub też zastosowania tego środka gdyby okazał się on bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż wykonanie zastępcze.

Sąd wyjaśnił, że żaden z takich zarzutów nie został w skardze do sądu administracyjnego sformułowany. Sformułowano bowiem jedynie zarzut naruszenia przepisów, których zasadność zastosowania jest badana w związku z wniesieniem zarzutów na podstawie art. 33 ustawy. Zarzuty te zostały ostatecznym postanowieniem SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2017 r. nr SKO [...] - przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny - oddalone. Nie mogły być one również z tego powodu przedmiotem rozpoznania

w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Zdaniem Sądu

w konsekwencji nie mógł odnieść skutku w kontrolowanym postępowaniu zarzut wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny z naruszeniem art. 35 § 1 w zw. z art. 33 § 1 pkt 3 i 10 ustawy.

W ocenie Sądu niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 25 § 2 k.p.a.

w sytuacji gdy wniosek o wyłączenie Wójta Gminy Łodygowice został złożony już po wydaniu przez ten organ postanowienia o nałożeniu grzywny. Nadto wniosek ten został oparty na treści art. 24 k.p.a., a nie na treści art. 25 k.p.a. Niezależnie od tego wniosek ten został oddalony ostatecznym postanowieniem SKO w Bielsku-Białej

z dnia [...] lutego 2017 r.

Sąd wskazał, że działając z urzędu nie znalazł podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów mogących mieć wpływ na wynik postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 119 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, podczas gdy bierność skarżącej nie wynikała z jej złej woli, lecz z obiektywnych przeszkód, które spowodowały, że nałożony na skarżącą obowiązek jest niewykonalny; jak również nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji gdy nie został jeszcze rozpoznany wniosek strony o odroczenie wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób sprzeczny z powołanymi przepisami, a w szczególności nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zarzutów skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich niezastosowanie

i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracji powinien zastosować względem skarżącej mniej uciążliwy środek egzekucyjny, w postaci wykonania zastępczego

w sytuacji, w której organ administracji uznał, że obowiązek nałożony na skarżącą nie jest wykonalny.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że organ nałożył na skarżącą środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w sposób wadliwy, albowiem bierność skrzącej nie wynikała ze złej woli, lecz z obiektywnych przeszkód, które spowodowały, że nałożony na skarżącą obowiązek wykonania rowu odwadniającego jest niewykonalny. Skarżąca nie była

w stanie samodzielnie wykonać ciążącego na niej obowiązku, ze względu na bardzo zaawansowany wiek, jak również na zły stan zdrowia, który ponadto ulega systematycznemu pogorszeniu.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że prace nie mogły zostać wykonane także

z uwagi na ówczesna porę roku, a co za tym idzie niekorzystne warunki atmosferyczne, nawet pomimo aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Ponadto podniósł, że skarżąca starała się wynająć firmę, która podjęłaby się wykonania niezbędnych prac, jednakże jej działania okazały się bezskuteczne. Firma zadeklarowała gotowość podjęcia zlecenia w przyszłości, jednakże nie wcześniej, niż przed końcem marca 2017 r.

W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnej nie można podzielić oceny Sądu I instancji, że rów mógłby zostać wykopany przy użyciu odpowiedniego sprzętu mechanicznego, również w porze zimowej, do czego nie potrzeba specjalistycznej wiedzy. Jeśli zaś chodzi o twierdzenia Sądu I instancji w zakresie tego, iż skarżąca nie musiała czekać z wykonaniem obowiązku, tym samym miała wystarczająco dużo czasu na wykonanie rowu odwadniającego jeszcze przed wszczęciem egzekucji, to pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podniósł, że wykonanie urządzenia zabiegającego szkodom przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowo-administracyjnego byłoby niecelowe i przedwczesne, a wręcz mogłoby narazić skarżącą na powstanie poważnej szkody.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że Sąd pominął okoliczność, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało sporządzone w sposób całkowicie sprzeczny z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ organ II instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zarzutów skarżącej. Ponadto dodał, że organ administracji powinien zastosować względem skarżącej mniej uciążliwy środek egzekucyjny, w postaci wykonania zastępczego w sytuacji, w której organ administracji uznał, że obowiązek nałożony na skarżącą nie jest wykonalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Nadto należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli był sposób rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej zażalenia H. W. na postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast stosownie do treści art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Skarżąca w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zgłoszonych zarzutów, złożyła również zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i to ono stanowiło przedmiot niniejszej sprawy. Okoliczność ta jest o tyle istotna, albowiem ocena zasadności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej z dnia [...] lutego 2017 r. i połączona z nią ocena prawidłowości zaskarżonego wyroku uwzględniać powinna - na co zwrócił uwagę Sąd I instancji - rodzaj zastosowanego środka prawnego oraz zakres dopuszczalnych zarzutów, które w tej sprawie ze względu na jej przedmiot mogą być formułowane.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że obejmując zarzutami skargi kasacyjnej art. 119 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., skarżąca podniosła, że

w sprawie brak było przesłanki do zastosowania grzywny w celu przymuszenia, albowiem środek ten jest zbyt uciążliwy, a ponadto dotyczy obowiązku, który ma charakter niewykonalny, co wynika z niekorzystnych warunków atmosferycznych i stanu chorobowego skarżącej. Oznacza to, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty odwołują się do okoliczności, które nie podlegają co do zasady ocenie przy kontroli prawidłowości postanowienia wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podnoszone kwestie stanowić mogą przedmiot zarzutów wymienionych w art. 33 u.p.e.a., albowiem przepis ten w § 1 przewiduje, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5). Podnoszone w skardze kasacyjnej nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu kasacyjnym w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powyższa kwestia zarówno w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne

w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z dnia

7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10) ujmowana jest jednolicie. Podkreśla się, że nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy

w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Podnoszona szeroko przez pełnomocnika skarżącej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia związana z niewykonalnością nałożonego obowiązku wykracza

z tego względu poza merytoryczny przedmiot postępowania, gdyż może podlegać rozważeniu wyłącznie w ramach zgłoszenia stosownych zarzutów, które zresztą

w odrębnym postępowaniu na skutek skargi H. W. stały się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3125/17).

Grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek. Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot.

Stosownie do art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść normatywna powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych,

w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne

w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; por. wyroki NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11, LEX; z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nadto wskazać należy, że spośród przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych stosować należy ten, który

w możliwie najmniejszym stopniu ingerował będzie w prawa i wolności zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 179/11).

Za nieuzasadniony trzeba uznać zarzut skargi zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego zastosowanego wobec zobowiązanej. Skorzystanie ze środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia, w realiach niniejszej sprawy znajduje bowiem pełne uzasadnienie. Wybór środka egzekucyjnego leży

w gestii organu, który kieruje się nie tyle niedogodnościami zobowiązanego, co skutecznością egzekucji. Organ administracji wybrał środek egzekucyjny mniej uciążliwy w postaci grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to, że w razie wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje powstania po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Zaznaczyć też trzeba, że grzywna w celu przymuszenia umożliwia zobowiązanej swobodne podjęcie decyzji.

W tych warunkach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.