Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 356/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Małgorzata Grzelak Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Maciej Kliszcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005r. sprawy ze skargi Z. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. S.A. kwotę 343,-( trzysta czterdzieści trzy )zł tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. S. A. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 11 616,- zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - uchyliło zaskarżoną decyzję w części dot. określenia strony tj. w części posiadającej brzmienie: "nakładam na Z. S.A. ul. [...]" i orzekło w tym zakresie "nakładam na Z. Spółka Akcyjna [...]".

Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji wskazało art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 1 ust. 1, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 12 pkt 1, ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) oraz uchwały Nr 456/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r.).

Podstawą faktyczną stanowiło ustalenie, że w dniu [...] lipca 2004r. do Miejskiego Zarządu Dróg w [...] wpłynął wniosek Z. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam plafonów podświetlanych i metalowych tablic reklamowych 110 sztuk i dodanie 2 sztuk podświetlanych dwustronnych reklam o pow. 1,2 m2 każda w ul. [...] o treści "[...]" w terminie od [...] lipca 2004r. i ul. [...] o treści "[...]" od dnia [...] lipca 2004r.

Pismem z [...] sierpnia 2004r. Miejski Zarząd Dróg w [...] powołując się na art. 64 § 2 kpa wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia: m.in. mapy geodezyjnej do celów opiniodawczych z zaznaczoną lokalizacją, szczegółowego planu sytuacyjnego w skali z zaznaczeniem granic i podaniem powierzchni zajęcia pasa, szkicu wizualizacyjnego reklamy z podaniem treści i wymiarów, oświadczenia o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót. Jednocześnie poinformował, że za umieszczenia bez zezwolenia dwóch reklam wymienionych w załączniku do wniosku, który wpłynął [...] lipca 2004r. będą naliczone kary.

Strona powyższego nie wykonała, przesyłając pisma wyjaśniające, że istniejące reklamy są na słupach oświetlenia ulicznego od 2000r., a zostały zdjęte na 2 miesiące z powodu remontu. Powoływała się na dotychczasową praktykę.

Organ w odpowiedzi powoływał się na nowy stan prawny wprowadzony Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U.04.140.1481), a ponadto podnosił, że montaż tych reklam nastąpił [...] i [...] lipca 2004r., a wniosek o wydanie zezwolenia [...] lipca 2004r. W dniu [...] września 2004r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia reklam w pasie drogowym o czym zawiadomił stronę.

Prezydent miasta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004r. nałożył na Z. S.A. w [...] karę pieniężną w wysokości 11 616,- zł za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklam w ul. [...] o treści [...] o powierzchni 2,40m2 w terminie od [...] lipca do dnia [...] września 2004r. i o treści [...] ul. [...] (drogi krajowe) o pow. 2,40m2 w terminie od [...] lipca do dnia [...] września 2004r. – wskazując sposób wyliczenia.

Jako podstawę prawną nałożenia kary wskazał art. 40 ust.1, 2, 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U.z 2004r. Nr 204, poz.2086), jednocześnie powołując art. 38 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazał, że przebudowa i remont obiektów budowlanych i urządzeń także wymagała zgody zarządcy drogi.

W dniu [...] października 2004r. postanowieniem Prezydenta miasta [...] sprostowana została pomyłka rachunkowa w decyzji nr [...], co wpłynęło na wysokość nałożonej kwoty, która wynosi 11 424 zł.

W odwołaniu złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] Z. S. A. zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, błędne ustalenia stanu faktycznego, naruszenie art. 7 kpa – zasady prawdy obiektywnej, domagał się uchylenia decyzji organu I instancji w całości.

Podnosił, że odwołujący każdorazowo – miesięcznie – składa do zarządcy drogi wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie reklam w pasie drogowym określając w załączniku do wniosku miejsca ich posadowienia na słupach oświetleniowych. Sporne reklamy objęte były wcześniejszymi decyzjami, które wydawane były po spełnieniu wszelkich wymagań co do ich umieszczenia. Wskazywał, że w trakcie przeglądu nośników reklam stwierdził, że platformy będące przedmiotem zaskarżonej decyzji uległy zniszczeniu: pleksi z treścią reklamy była potłuczona, rama plafonu uszkodzona i mogła zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wobec warunku stawianego właścicielowi reklam, co do natychmiastowej konserwacji, naprawy lub usunięcia z pasa drogowego w przypadku stwierdzenia złego stanu technicznego - zawartego w każdorazowej decyzji zezwalającej na umieszczenie reklam w pasie drogowym – zostały one zdemontowane i przekazane do naprawy. Po okresie naprawy reklamy zostały umieszczone na tych samych miejscach, posiadały dokładnie te same parametry techniczne, co przy wydawaniu wcześniejszych decyzji zezwalających na ich umieszczenie. Odwołujący powoływał się na dotychczasową praktykę informowania we wniosku o wydanie zezwolenia o zmianie liczby nośników wnosząc o dodanie lub wykreślenie i organ automatycznie uznawał ten fakt.

Organ odwoławczy, w celu rozpatrzenia odwołania od nałożonej kary pieniężnej przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...] listopada 2004r. na której strony ponownie wyraziły swoje stanowisko i złożyły dowody, po czym swoje merytoryczne rozstrzygnięcie wydane w dniu [...] grudnia 2004r. -formalnie - co do istoty sporu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ograniczyło wyłącznie do wypowiedzenia (z urzędu) w przedmiocie oczywistej omyłki, a raczej niedokładności w określeniu nazwy odwołującego zawartej w sentencji decyzji organu I instancji. Uchylając decyzję w kwestii formalnej co do prawidłowego brzmienia nazwy odwołującego – sformułowało ją poprawnie w swoim orzeczeniu.

Nie zawarło natomiast żadnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Ze sporządzonego przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji wynika, że organ ten podzielił stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że data złożenia wniosku o wydanie zezwolenia – z dnia [...] lipca 2004r. i zawieszenia tych reklam [...] i [...] lipca 2004r. świadczy o podstawie do naliczenia opłat przewidzianych w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stąd nie znalazł podstaw do jej kwestionowania i w podsumowaniu rozważań powołał się na swoje rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wstrzymało z urzędu wykonanie w całości swojej decyzji z [...] grudnia 2004r. określając jej zakres rozstrzygnięcia "w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklam w pasie drogowym".

W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. A. w [...] zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2004r. – w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Prezydenta miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2004r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 11 424 zł.

Domagał się:

- uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w całości, zarzucając naruszenie przepisów proceduralnych: art. 6, 7, 9 i 64 §2 kpa oraz materialnych: art. 38 ust. 1 i 40 ust. 1, 2, i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

- a nadto uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2004r. i umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniło szczegółowo podstawę formalną i merytoryczną dochodzenia tak sformułowanych żądań skargi, powołując się na argumenty zawarte wcześniej w odwołaniu jak i powołując na ich poparcie utrwalone w powołanych wyrokach stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącego są uzasadnione - mając na względzie zasadę wynikającą z art. 134 p.p.s.a. stanowiącą, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych względów niż zarzucane przez skarżącego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. S. A. w [...] dotyczy tej części zaskarżonej decyzji, która nie istnieje w obrocie prawnym.

Zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia odwołania skarżącego w świetle powołanej podstawy prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa, na podstawie której organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

Stwierdzić należy, że w rezultacie "rozpatrzenia" odwołania SKO pozostawiło w obrocie prawnym nierozpoznaną decyzję organu I instancji co do istoty sprawy tj. w zakresie nałożenia kary pieniężnej - z urzędu wypowiadając się w osnowie wyłącznie w kwestii sprostowania oczywistej omyłki co do użycia pełnego oznaczenia strony "Z." zamiast użytego w decyzji I instancji skrótu "Z." – czyli w materii, która zgodnie z art. 113 § 1 i 3 kpa mogła być przedmiotem postanowienia. Natomiast w uzasadnieniu wypowiedział się merytorycznie w przedmiocie, który nie został rozstrzygnięty w sentencji decyzji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd co do tego, że rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Winno ono być wyrażone expressis verbis w osnowie decyzji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 1999.04.12, IV SA 1886/96, LEX nr 48694).

W tej sytuacji Sąd zmuszony jest uchylić decyzję II instancji, chociaż rozstrzygnięcie z urzędu o sprostowaniu oczywistej omyłki, nie budzi co do samej zasady zastrzeżeń.

Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, Sąd nie ma możliwości ustosunkowania się w prawnoprocesowych formach postępowania do zarzutów skarżącego, który sprzeciwia się nałożonej karze pieniężnej, gdyż takiej decyzji organu II instancji nie ma. Stanowisko w tym względzie wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie może być traktowane jak decyzja, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia.

W świetle przepisów art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, zaś decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, przy czym działając jako organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z istoty decyzji wynika, że jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, a w niniejszej sprawie - strony, która w przepisanym terminie złożyła odwołanie w sprawie nałożonej na nią kary pieniężnej.

Treść decyzji, czyli jej elementy składowe, są przedmiotem unormowania art. 107 Kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu decyzja powinna zawierać m.in. "oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie (...)". Wymogi uzasadnienia decyzji określone zostały natomiast w § 3 ww. przepisu.

W świetle powyższego, rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) jest jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Brak rozstrzygnięcia, treści "decyzji" pozbawia dane pismo charakteru decyzji. Bez osnowy nie ma decyzji. Uzasadnienie natomiast służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Samo w sobie, bez rozstrzygnięcia (osnowy), nie jest decyzją. Taki pogląd wyraża zarówno judykatura jak i orzecznictwo (Postępowanie administracyjne - ogólne podatkowe i egzekucyjne, pod redakcją M. Wierzbowskiego, C.H. BECK, W-wa 2001, str. 142 i nast., wyrok NSA w Warszawie 2001.11. 22, II SA 924/01, LEX nr 81816).

Skoro zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 kpa przez to, że nie zawiera rozstrzygnięcia w sprawie odwołania skarżącego, o którym wypowiada się w uzasadnieniu, podlega uchyleniu.

Na obecnym etapie postępowania, wobec braku rozstrzygnięcia Sąd nie ma prawnych możliwości dokonywania jakichkolwiek ocen na tle tego żądania stanowiska organów wyrażonych w uzasadnieniach decyzji i zarzutów skargi (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 1999.04.12, IV SA 1886/96, LEX nr 48694).

Organ odwoławczy winien w tej sytuacji na nowo rozpatrzyć sprawę w całości, to jest wydać kompleksowo decyzję rozstrzygając co do istoty sprawy objętej odwołaniem – zgodnie zarówno z trybem dlań przewidzianym w art. 138 kpa i zasadami, o których stanowi art. 107 kpa. Winien mieć na względzie, iż decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym, a braki w zakresie art. 107 kpa stanowią o wadliwości tego aktu. (vide: wyrok NSAw Warszawie z dnia 2000.11.03, IV SA 13/98 LEX nr 53448)

W tym stanie sprawy zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania uchylonej decyzji Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania po myśli art. 200 p.p.s.a.