Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 642/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 834/12 odmawiające organizacji społecznej [...] dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r., nr XLII/202/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 834/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił organizacji społecznej [...] dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r., nr XLII/202/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Dolnośląski w dniu 29 czerwca 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Pielgrzymka z dnia 26 lutego 2010 r. Nr XLII/202/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Pielgrzymka, Nowa Wieś Grodziska i Wojcieszyn. W skardze tej opierając się na przepisie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.).

Pismem z dnia 6 lutego 2013 r. organizacja społeczna "[...]" wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w oparciu o przepis art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 P.p.s.a., uzasadniając to zakresem jej statutowej działalności oraz sprzyjaniem właściwej realizacji sądowej kontroli administracji. Stowarzyszenie działa na rzecz ochrony środowiska, rozwoju gospodarczego i pomocy lokalnym społecznościom. Charakter planowanej inwestycji wskazuje na konieczność udziału organizacji społecznej w przedmiotowym postępowaniu sądowym.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawców jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podstawy takiej nie dają także przepisy art. 93 ust. 1 wspomnianej ustawy, który daje Wojewodzie uprawnienie w ramach wykonywanych przez niego uprawnień nadzorczych, do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia gminy do sądu administracyjnego. Zdaniem tegoż Sądu stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ, wnoszący skargę na uchwałę lub zarządzenie oraz organ jednostki samorządu terytorialnego.

Podnosi, że [...] nie mogło brać udziału w postępowaniu nadzorczym prowadzonym na podstawie art. 91 ust. 1, ustawy o samorządzie gminnym, bo brak jest możliwości nabycia takiego uprawnienia, które jest inną formą tego samego nadzoru, a więc w postępowaniu ze skargi Wojewody na uchwałę gminy (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., IV SA/Wa 2093/09). Inna sytuacja organizacji społecznej byłaby wówczas, gdyby skargę na uchwałę w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł inny podmiot w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi, wobec czego zbędne są dalsze rozważania w tym względzie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło [...] zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie:

1. nieuprawnione uznanie, że przesłankę (braku) "udziału w postępowaniu administracyjnym" należy odnosić także do uprawnienia organizacji społecznej, o którym mowa w tym przepisie;

2. nieuzasadnione przyjęcie, że wskazane w tym przepisie "postępowanie administracyjne" oznacza wyłącznie postępowanie określone w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.) (K.p.a.).

Z uwagi na powyższe naruszenia, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., Stowarzyszenie wnosi o uchylenie postanowienia i dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienie tego żądania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., wnosi o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 P.p.s.a. jest, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 P.p.s.a., który w § 1 stanowi, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Warunkiem takiego uczestnictwa jest zatem uprzedni udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei § 2 tego przepisu stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Zaskarżona uchwała zapadła w trybie, uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wojewody wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Skarga wojewody, wniesiona w tym trybie, jest więc elementem procedury nadzorczej nad działalnością organów gminy. Postępowanie takie toczy się zatem wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Inaczej dla wnioskodawcy byłoby wówczas, gdyby skargę na uchwałę w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł inny podmiot w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co jednak w rozpatrywanej sprawie nie występuje.

Należy zatem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Podstawy takiej nie dają także wskazane wyżej przepisy art. 93 ust. 1 wspomnianej ustawy, który daje Wojewodzie uprawnienie w ramach wykonywanych przez niego uprawnień nadzorczych, do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia gminy do sądu administracyjnego.

Z powyższych względów chybiony jest zarzut dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.