Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1805/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 268a, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 18a ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza nieważność decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r.; 3. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 i 2 nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm..), dalej cyt. jako u.d.p, oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia [...] października 2013 r. 2011 r. nr [...] wymierzającej M. B. kary pieniężnej w kwocie 3024 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] L. – H. w km [...] strona prawa w miejscowości Z. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy o powierzchni 4,2 m2 w okresie od dnia 11 października 2013 r. do dnia 28 października 2013 r., tj. 18 dni, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym :

W trakcie wykonywania objazdu drogi w dniu [...] września 2013 r. pracownicy zarządcy drogi, tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ustalili fakt umieszczenia w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na odcinku L. – H. w km [...] strona prawa w miejscowości Z., bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy o treści "[...] na sprzedaż, tel. [...], kom. [...], www. [...].com.pl" o powierzchni 4,2 m2. Sporządzono notatkę służbową oraz wykonano dokumentację fotograficzną.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. zawiadomiono M. B., dalej zwanego skarżącym, o wszczęciu postępowania reklamacyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto zawiadomiono skarżącego o planowanym na dzień [...] października 2013 r. terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca lokalizacji reklamy.

Oględziny zostały przeprowadzone w ww. terminie, skarżący nie stawił się. Podczas oględzin organ ustalił, że ww. dwustronna reklama o powierzchni 4,2 m2 została ustawiona granicach pasa drogowego drogi krajowej L. – H. w km [...] strona prawa w miejscowości Z. Sporządzono protokół oględzin.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 13 u.d.p., § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Z 2011 r. poz. 886) oraz art. 104 k.p.a., wymierzył M. B. karę pieniężną w kwocie 3024 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] L. – H. w km [...] strona prawa w miejscowości Z. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy o powierzchni 4,2 m2 w okresie od dnia 11 października 2013 r. do dnia 28 października 2013 r., tj. 18 dni. Decyzję podpisał inż. P. C.

W dniu [...] listopada 2013 r. skarżący złożył do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie prowadzi firmy "M.", nie umieścił w pasie drogowym wskazanym w decyzji reklamy dotyczącej firmy M., nie jest właścicielem tej reklamy

Organ decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2013 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazano, że w wyniku przeprowadzenia czynności dowodowych ustalono, że stroną przedmiotowego postępowania jest M. B., a kara pieniężna została naliczona prawidłowo.

Na decyzję generalnego Dyrektora Dróg Publicznych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postawił zarzuty naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 ustawy u.d.p., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 6 w zw. z art./15 w zw. z art.. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. Powtórzył argumentację zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd pismem z dnia [...] lipca 2014 r. wezwał organ do nadesłania oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii upoważnienia dla P. C., Kierownika Rejonu w L., do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ przy piśmie z dnia [...] lipca 2014r. przesłał poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię wydanego na podstawie art. 18a ustawy o drogach publicznych oraz art. 268a k.p.a. upoważnienia z dnia [...] kwietnia 2002 r., upoważniającego P. C., Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L., do wydawania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach:

- zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót,

- przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. – dalej cyt. jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego także wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad Decyzją z dnia [...] października 2013 r., wymierzył M. B. karę pieniężną w kwocie 3024 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 p.r.d., tj zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Skarżący w omawianym pasie drogowym umieścił reklamę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2014 r.

W ocenie Sądu, niezależnie od doniosłości zarzutów i argumentów skarżącego, przede wszystkim zbadania wymaga kwestia, czy Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. – P. C. - był osobą uprawnioną do wydania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia [...] października 2013 r., którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 p.r.d., poprzez umieszczenie w pasie drogowym reklamy.

Stosownie do treści art. 268a k.p.a, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.

Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 18a ust. 5 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu z jego upoważnienia, ale nie jest ich piastunem. Tak więc pracownik organu administracji publicznej ograniczony jest tylko do działania w jego imieniu, nie uzyskując przy tym przymiotu organu

Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując przymiotu organu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie decyzję [...] października 2013 r. wymierzającą M. B. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 p.r.d., poprzez umieszczenie w nim reklamy, podpisał Kierownik Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L. P. C., działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W aktach sprawy znajduje się dnia [...] kwietnia 2002 r., upoważniającego P. C., Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L., do wydawania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w sprawach zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót, przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W ocenie Sądu, powyższe upoważnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 268a k.p.a. w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2013 r., albowiem jego treść nie obejmuje uprawnienia P. C., Kierownika Rejonu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w L., do wydawania w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji administracyjnych w sprawach z zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 p.r.d., poprzez umieszczenie w nim reklamy, albowiem odnosi się tylko do cyt. "zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia wszelkich robót".

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1989 r. sygn. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, nr 1, poz. 4, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 703/05), a tym samym decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2013 r., wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do wydania w imieniu organu ww. decyzji, jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji również zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję obarczoną wadą nieważności rażąco narusza prawo i stąd jest nieważna stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji zaszła konieczność stwierdzenia nieważności obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zbędne jest rozpoznawanie sprawy pod kątem zarzutów podniesionych w skardze.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.