Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 72/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt. 1b, art. 51 ust. 7, art. 50 ust. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 §  1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] N uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], nakazującej E. H. (dalej: inwestorka, strona): "doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez demontaż instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w części wspólnej budynku wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 1 w I. " i nałożył na stronę "obowiązek demontażu instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w części wspólnej budynku wielorodzinnego nr [...], zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 1 w I. , a także obowiązek zamurowania otworu powstałego w wyniku przyłączenia instalacji do przewodu kominowego".

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 19 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) przeprowadził czynności kontrolne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym 1 położonej w I. Przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność właścicieli czterech wyodrębnionych lokali mieszkalnych tj. I. i R. P., A. T., A. Z. oraz E. H.

W toku czynności kontrolnych PINB stwierdził, że strona zrealizowała w 2015r. roboty budowlane, polegające na wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania (c.o.) i ciepłej wody użytkowej (c.w.u.). Zakres wykonanych robót polegał na montażu w pomieszczeniu piwnicy (wchodzącym w skład części wspólnych obiektu) kotła na paliwo stałe o mocy 27 kW wraz z rozprowadzeniem instalacji c.o. i c.w.u. z kondygnacji piwnicy przez części wspólne budynku nr [...] (klatka schodowa, przejścia przez stropy i ściany) do lokalu nr [...], zlokalizowanego na I piętrze, stanowiącego jej własność.

W związku z tym PINB wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie legalności przebudowy budynku wielorodzinnego nr [...] , zlokalizowanego na działce nr 1 położonej w I., polegającej na wykonaniu w obiekcie instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej wraz z urządzeniami.

W toku postępowania PINB ustalił, że inwestorka nie posiada zgody współwłaścicieli obiektu na realizację instalacji w zakresie obejmującym części wspólne obiektu. Wobec tego, pismem z dnia 1 lutego 2017 r., wezwano inwestora do przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością nr 1 na cele budowlane, na której zlokalizowany jest przebudowany budynek nr [...] , celem doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Inwestorka nie przedłożyła wymaganego dokumentu. Ponadto dwóch współwłaścicieli (I. i R. P.) wielokrotnie i jednoznacznie wyraziło sprzeciw na legalizację robót i wnieśli pisemne informacje, iż nie wyrażają zgody na dysponowanie przez inwestor nieruchomością (częścią wspólną) na cele budowlane, w celach legalizacji przedmiotowych robót.

W dniu 10 marca 2020 r. PINB przeprowadził ponowne czynności kontrolne na przedmiotowym terenie. W czasie kontroli stwierdzono, że w poziomie piwnic we wschodniej części obiektu zamontowany jest kocioł zasypowy na paliwo stałe o mocy 27 kW. W przedmiotowym pomieszczeniu występuje wentylacja grawitacyjna, której wylot znajduje się nad ww. kotłem. Do pomieszczenia doprowadzony jest również przewód z rury PCV o średnicy 110, mający na celu zapewnienie napływu powietrza z zewnątrz budynku. Stwierdzono, że kocioł w czasie kontroli był czynny, nie stwierdzono natomiast w czasie oględzin aby pomieszczenia piwnicy były zadymione. Zgodnie z oświadczeniem inwestor, do ewentualnego zadymienia może dochodzić przy niewłaściwym uruchamianiu kotła (rozpalaniu) lub przy niesprzyjających warunkach atmosferycznych panujących na zewnątrz podczas uruchamiania kotła. Stwierdzono, że strop nad piwnicą to konstrukcja żelbetowa. Część lokalu należącego do I. i R. P. znajduje się nad pomieszczeniem kotłowni. W otworze drzwiowym do kotłowni zamontowane są drzwi stalowe REI 30, szerokość 80 cm, otwierane na zewnątrz. Obok pomieszczenia kotłowni znajduje się pomieszczenia przeznaczone na skład opału, oba pomieszczenia dzieli ścianka ażurowa murowana. Stan faktyczny na klatce schodowej nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB, na wniosek inwestor, zawiesił postępowanie w sprawie legalności przebudowy budynku wielorodzinnego nr [...] , do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w C., Wydział I Cywilny (sygn. akt [...]) w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości zarządu rzeczą wspólną tj. zastępczej zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością nr na cele budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB podjął z urzędu postępowanie administracyjne ze względu na ustanie przyczyny zawieszenia. Inwestor przedłożyła prawomocne orzeczenia sądu w sprawie o sygnaturze akt [...]. Sąd Rejonowy w C. postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) oddalił wniosek inwestor o wydanie zastępczej zgody na dysponowanie przez nią wspólną nieruchomością stanowiącą zabudowaną działkę nr 1 położoną w I., w celu legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu w budynku robót w zakresie instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody poprzez umieszczenie pieca w częściach wspólnych nieruchomości. Sąd uzasadnił swoje stanowisko tym, że instalacja nie odpowiada wymogom polskiej normy i instrukcji producenta kotła, co wynika z opinii biegłego sądowego z dnia 22 marca 2019 r., który wskazał na okoliczność, która w jego ocenie "(...) mogła powodować zagrożenie bezpieczeństwa, być niebezpieczne zarówno dla obsługującej kocioł jak i pozostałych lokatorów budynku (...)". Ponadto Sąd Rejonowy w C. w przedmiotowym orzeczeniu stwierdził, że "(...czynność objęta wnioskiem służyła jedynie wnioskodawczyni, a nie całej nieruchomości. Nie przyniosła też korzyści pozostałym współwłaścicielom, wręcz ograniczając nieco powierzchnię wspólną(...)". Biegły wskazał także na kwestię "(...) zgodności dróg ewakuacyjnych budynku z przepisami, w tym - Rozporządzeniem MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów co ostatecznie mogłaby rozstrzygnąć opinia biegłego z dziedziny bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Bez znaczenia zdaniem sądu pozostaje okoliczność czy czynność objęta wnioskiem potraktowana będzie jako czynność zwykłego zarządu czy też przekraczająca zwykły zarząd. Stanowisko Sądu Rejonowego w C. podtrzymał Sąd Okręgowy w B. (sygn. akt [...]). W postanowieniu z dnia 3 marca 2020 r. oddalił apelację Pani E. H. od postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Sąd Okręgowy w całości podzielił ocenę dowodów, ustalenia faktyczne i stanowisko prawne Sądu Rejonowego oraz stwierdził, że zarzuty apelacji nie podważają trafności wydanego postanowienia. Z opinii biegłego z dnia 22 marca 2019r. wynika, że zamontowany przez wnioskodawczynię kocioł [...] ma moc nominalną 27 Kw. Natomiast Sąd Okręgowy w B., w wyroku z dnia 3 marca 2020 r., [...], stwierdził, iż: "(...) Wiążą się z tym określone przez biegłego K. M. wymogi co do sposobu jego instalacji i eksploatacji, inne, bardziej rygorystyczne, niż przy urządzeniu a mocy do 25 kW. W przypadku zamontowania tego rodzaju kotła niezbędne jest, aby w pomieszczeniu, w którym jest on zainstalowany, znajdował się otwór lub kanał wentylacji nawiewnej o powierzchni co najmniej 20 X 20 cm (400 cm2), wykonany z materiału niepalnego, z możliwością regulacji przepływu powietrza, jednak nie mniej niż do 1/5 przekroju. W pomieszczeniu kotłowni, w której wnioskodawczyni zainstalowała piec, znajduje się natomiast wentylacja nawiewna wykonana z rury PCV o średnicy DN100 mm (78,5 cm2), zakończona nad posadzką kotłowni i przeprowadzona poziomo przez pomieszczenie składu paliwa. Instalacja zamontowana przez wnioskodawczynię nie została wykonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Pomieszczenie kotłowni nie zostało wyposażone zgodnie z polską normą PN-87/B-02411, a także instrukcją producenta kotła w wymagany otwór (kanał) nawiewny, co mogło także mieć wpływ na proces rozpalania kotła i w konsekwencji zadymianie pomieszczeń uczestników. Pomieszczenia kotłowni i składu paliwa, wbrew polskiej normie, nie zostały oddzielone szczelną ścianką o odpowiedniej odporności ogniowej. Przy odbiorze instalacji pomieszczenia kotłowni i składu paliwa nie były zabezpieczone drzwiami a odpowiedniej odporności ogniowej. Skład paliwa nie został wyposażony w oddzielny przewód wentylacji wywiewnej. W toku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w C. Pani E. H. zamontowała ognioodporne drzwi do kotłowni. Natomiast zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z dnia 3 marca 2020 r., [...]: "(...Zgodnie z opinią biegłego K. M. dla zapewnienia bezpiecznego korzystania z instalacji zamontowanej przez wnioskodawczynię konieczne byłoby oddzielenie pomieszczenia kotłowni i składu paliwa szczelną ścianką o odpowiedniej odporności ogniowej, wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewnej kotłowni, zainstalowanie ognioodpornych drzwi do pomieszczenia składu paliwa oraz wykonanie do tego pomieszczenia oddzielnego przewodu wentylacji wywiewnej.’

PINB stwierdził, że inwestorka przedmiotowej instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej wraz z urządzeniami nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością nr 1 na cele budowlane.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r" PINB nakazał stronie demontaż instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w części wspólnej budynku wielorodzinnego nr [...] , zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym 1 w I.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona pismem z dnia [...] r., wskazując m.in. że jedynie właściciele lokalu nr 3 nie wyrazili zgody na wykonane roboty budowlane.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) podejmując decyzję z [...] r. uchylającą rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, o treści w zasadniczej części identycznej jak decyzja PINB z [...] r. (uzupełnionej jedynie o dodatkowy obowiązek w postaci zamurowania otworu powstałego w wyniku przyłączenia instalacji do przewodu kominowego), podzielił stanowisko organu I instancji co do przyczyn wydania decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 Pb,.

Jak podkreślił w uzasadnieniu, decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jest wydawana w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust 1 pkt 2 i 3 Pb.

U podstawy wydanego przez PINB w C. orzeczenia leży niezgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także fakt, że roboty wykonane zostały w warunkach, w których inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie ŚWINB przeprowadzone roboty stanowiły przebudowę w rozumieniu art 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane, w myśl którego pod pojęciem tym należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Roboty budowlane polegające na opisanej wyżej przebudowie nie zostały wymienione w art 29- 31 ustawy Prawo budowlane zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zgodnie z treścią art 28 ust 1 ww. ustawy inwestor przedmiotowe roboty budowlane mógł rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku gdy inwestor dokonał przebudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art 50 -51 Prawa budowlanego, ponieważ przebudowa stanowi przypadek inny niż określone w art 48 ust 1 lub w art 49b Prawa budowlanego.

Rolą organów nadzoru budowlanego jest zgodnie z art. 81 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowalnych, przy wykonywaniu robót budowalnych oraz utrzymywaniu robót budowlanych czy też zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Niezależnie czy mamy do czynienia z realizacją robót objętych reglamentacją prawnobudowlaną czy też nie, to istotnym jest iż wszelkie wykonane roboty nie mogą być wykonywane dowolnie. Muszą one odpowiadać nie tylko przepisom samego Prawa budowlanego, ale także muszą być zgodne z przepisami wykonawczymi, zwłaszcza z ww. rozporządzeniem. Należy zważyć, iż zgodnie z prawem budowlanym budynek to obiekt budowlany wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, do których należy zaliczyć również kocioł centralnego ogrzewania, który musi spełniać wymagania określone przepisami prawa. Zgodnie z § 136 ust. 3 warunków technicznych: "Kotły na paliwo stałe o łącznej mocy cieplnej nominalnej powyżej 25 kW do 2000 kW powinny być instalowane w wydzielonych pomieszczeniach technicznych zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej lub na poziomie terenu. Skład paliwa i żużlownia powinny być umieszczone w oddzielnych pomieszczeniach technicznych znajdujących się bezpośrednio obok pomieszczenia kotłów, a także mieć zapewniony dojazd dla dostawy paliwa oraz usuwania żużla i popiołu. Pomieszczenia, w których instalowane są kotły, oraz pomieszczenia składu paliwa powinny odpowiadać wymaganiom określonym w Polskiej Normie dotyczącej kotłowni wbudowanych na paliwo stałe." Jak wynika z opinii biegłego sądowego Pana K. M.: "(...) instalacja grzewcza zainstalowana przez wnioskodawcę nie została zainstalowana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, pomieszczenie kotłowni nie zostało wyposażone zgodnie z ww. normą a także instrukcją producenta kotła (...) co mogło mieć także wpływ na proces rozpalania kotła i w konsekwencji zadymianie pomieszczeń uczestników. (...) Okoliczności te mogły powodować zagrożenie bezpieczeństwa (...)." Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala wysnuć wniosek, iż wykonane roboty nie są zgodne z przepisami wykonawczymi, tj. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto, jak wynika z akt postępowania, inwestorka nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. I. i R. P. wyrazili wyraźny sprzeciw dla dokonanych przez inwestorkę robót budowlanych w częściach wspólnych budynku. Zgoda taka nie została również udzielona na drodze postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w C. W kwestii konsekwencji braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 183/19, w którym stwierdzono, że: "Treść art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, co nie oznacza, że nie jest to okoliczność istotna prawnie. Konsekwencją braku jednoznacznego odwołania wyżej wymienionego przepisu do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego jest to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. W przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada należy wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych, jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

Wobec tego ŚWINB przychyla się do oceny organu pierwszej instancji, iż jedyną możliwością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest demontaż instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej oraz kotła na paliwo stałe, wykonanej w części wspólnej budynku wielorodzinnego nr [...] , zlokalizowanym na działce o numerze ewidencyjnym 1 w I.

Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest co do zasady prawidłowe w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Jednakże do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego konieczne jest zamurowania otworu powstałego w wyniku przyłączenia instalacji do przewodu kominowego, co w decyzji PINB nie zostało ujęte.

W skardze z 14 grudnia 2020 r. E. H. (dalej: skarżąca) podnosi zarzuty dotyczące:

1/ naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwej, nieprawidłowej i niezgodnej z zasadami logiki ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego przez uznanie, że:

- demontaż zamontowanej instalacji przez skarżącą jest jedynym rozwiązaniem pozwalającym na przywrócenie stanu zgodnego z prawem, podczas gdy przed zamontowaniem pieca została pozbawiona możliwości ogrzewania swojego mieszkania przez państwa P., którzy odłączyli się od uprzednio zlikwidowanej instalacji centralnego ogrzewania, co spowodowało, że poprzednia instalacja stała się niewydajna i nie możliwa do wykorzystania w budynku wielorodzinnym, a nakazanie zdemontowania instalacji C.O., doprowadzi ponownie do braku możliwości ogrzewania mieszkań w budynku w sposób racjonalny i wydajny, -

- instalacja wykonana przez skarżącą jest wadliwa bowiem dochodzi do zadymienia pomieszczeń innych mieszkańców budynku, podczas gdy do zadymienia doszło jedynie raz, w wyniku nieprawidłowego rozpalenia pieca i sytuacja ta nie świadczy o wadliwie wykonanej instalacji, - opinia biegłego K. M. przesądza o koniecznych do wykonania poprawkach instalacji, podczas gdy skarżąca dokonując poprawek w instalacji kierowała się opinią biegłego sądowego M. G., który wskazywał jakie czynności powinny zostać przeprowadzone i prace wykonała zgodnie z jego wytycznymi,

- nie da się przywrócić instalacji do stanu zgodnego z prawem, bowiem brak jest zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, podczas gdy brak takiej zgody występuje tylko ze strony państwa P., dla których obecnie istniejąca instalacja nie stwarza żadnych niedogodności i nie ma wpływu na ich funkcjonowanie,

2/ naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu:

- art. 8 k.p.a. dotyczącego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 51 ustawy prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku demontażu instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej, podczas gdy przeprowadzenie demontażu doprowadzi do powstania sytuacji, w której budynek i lokal skarżącej zostanie pozbawiony ogrzewania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu podnosi, że jej sąsiedzi zajmujący mieszkanie położone niżej, bez porozumienia i zgody z innymi współwłaścicielami odłączyli się od istniejącej Instalacji C.O. w budynku i zlikwidowali stare kaloryfery. Liczyli oni, że ich mieszkanie będzie ogrzewane przebiegającymi przez nie ciągami grzewczymi. Z powodu tej sytuacji skarżąca i pozostali mieszkańcy musieli szukać nowych rozwiązań. Dla niej, wobec odpowiednich ciągów kominowych jedyną możliwą lokalizacją pieca C.O. była używana dotychczas kotłownia. Zdecydowała się na zakup pieca C.O., który ogrzałby mieszkanie jej i sąsiadki A. Z., która jednak ostatecznie zdecydowała się na postawienie piecyka C.O. w kuchni. Stąd wynikła zbyt duża moc pieca, który mógłby ogrzewać większą powierzchnię.

W związku z faktem, iż skarżąca mieszka na piętrze, a została pozbawiona całkowicie ogrzewania po likwidacji starej instalacji C.O., ciąg grzewczy mógł zostać poprowadzony jedynie wspólną przestrzenią jaką jest klatka schodowa. Zamontowany przez nią piec na ekogroszek, wyposażony w pełną automatyzację procesów spalania, jest jedynym nowoczesnym piecem w tym budynku, co można w każdej chwili zobaczyć obserwując poszczególne kominy. Z komina, do którego jest podłączony piec nie wydobywa się żaden dym, natomiast pozostałe zwyczajnie kopcą.

Zdaniem skarżącej, podtrzymanie w mocy decyzji nakładającej obowiązek demontażu instalacji C.O. będzie tylko i wyłącznie ze szkodą dla mieszkańców budynku, ale i przede wszystkim dla środowiska naturalnego. Do atmosfery będą przedostawać się wówczas trujące związki ze starych pieców.

Skarżąca zwraca uwagę na szereg nieprawidłowości, które zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji ŚWINB, w tym dotyczących zadymiania. Ponadto, w jej ocenie, są wystarczające możliwości techniczne do doprowadzenia w krótkim czasie i niewielkim kosztem Inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w sposób opisany przez biegłego K. M. poprzez zamurowanie otworów w ścianie dzielącej kotłownię ze składem paliwa, wykonanie przewodu dostarczającego powietrze do kotłowni oraz wykonania drzwi do składu opału.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to czy organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie naprawcze w trybie określonym w art. 50-51 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji – tj. Dz.U. z 2020, poz. 1333, dalej: pr. bud.) mógł żądać od skarżącej, będącej inwestorem wykonanych robót, przedstawienia oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i czy nieokazanie takiego tytułu stanowiło podstawę do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1b tej ustawy obowiązku demontażu wykonanych instalacji, kotła oraz zamurowania otworu wykonanego w związku z tymi instalacjami.

Instalacje zostały wykonane samowolnie, wobec tego ma do nich zastosowanie z art. 51 ust. 7 pr. bud. zgodnie z którym przepisy zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Nie budzi wątpliwości, że mamy do czynienia z robotami budowlanymi objętymi hipotezą art. 50 ust. 1 bowiem były wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, co prawda nie wymagające uzyskania pozwolenia ani też nie podlegające zgłoszeniu, ale wobec których prawo budowlane określa pewne wymogi (standardy) (art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud.).

Wobec tego, że inwestorka nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze względu na wyraźny sprzeciw właścicieli lokalu nr 3, będących jednocześnie współwłaścicielami części wspólnej, w ramach której były prowadzone roboty, ŚWINB uznał, iż zasadnym było wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez demontaż wykonanych instalacji.

Organ II instancji uzasadniając swoje stanowisko przywołał pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Opolu z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt. II SA/Op 183/19, analogiczny do wyrażanych w szeregu innych wyroków sądów administracyjnych zgodnie z którym, przepis "art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, co nie oznacza, że nie jest to okoliczność istotna prawnie. Konsekwencją braku jednoznacznego odwołania wyżej wymienionego przepisu do art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. jest to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. W przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada należy wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie są w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych, jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

Trzeba jednak zauważyć, że w orzecznictwie sądowym pojawiły się inne stanowiska, w szczególności zaś wyrażone w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10: "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane."

Z uchwały tej, w kontekście przytoczonego stanowiska WSA w Opolu, wynikałyby dwa wnioski: po pierwsze – skoro na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. organ nadzoru nie może żądać przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to oznacza, że nie może tego wymogu stawiać jako warunku prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 pr. bud.; po drugie – oczywiście nie wyklucza to obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości, na której roboty budowlane zostały zrealizowane, ale już na etapie otwartego postępowania naprawczego. A ściślej rzecz ujmując, w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1pkt. 2 pr. bud., a nie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.

Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, może zostać wydana jedynie w sytuacji, w której ewidentnie nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2. Może na to wskazywać stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, zdaniem którego niespełnienie wymogu w postaci okazania rzeczonego tytułu prawnego do nieruchomości "skutkuje w myśl art. 35 ust. 4a contario Prawa budowlanego - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja wskazana w art. 51 ust. 3 pkt. 2, co należy przypomnieć, wydawana jest po sprawdzeniu wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud..

Zatem o zaistnieniu podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. powinno decydować to, czy w realiach sprawy zachodzi potencjalna możliwość doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w wyniku nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Ta przesłanka wymaga ustalenia w trakcie postępowania wyjaśniającego, podobnie jak i kwestia tytułu prawnego.

Z naruszeniem prawa procesowego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.) , jak i w konsekwencji, z naruszeniem prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.) organy nadzoru budowlanego nie poczyniły dokładnych ustaleń tyczących możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Poprzestały jednie na konstatacji, że przedmiotowe roboty są niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decydujące znaczenie miało dla nich to, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Twierdzenie o braku stosownej legitymacji wywodzi się z dwu przyczyn: po pierwsze – braku zgody właścicieli lokalu nr 3 na dysponowanie częścią wspólną nieruchomości w celu wykonania robót; po wtóre – odmową udzielenia przez sąd cywilny "zgody zastępczej".

Jeśli chodzi o pierwszą z tych okoliczności (brak zgody), to trzeba zauważyć, że pismem z dnia 10 lutego 2017 r. (w aktach sprawy administracyjnej, nieponumerowanych) zgodę na legalizację wykonanych robót wyrazili właściciele lokalu nr 1 i 2, mający udziały w części wspólnej nieruchomości [...] oraz [...]. Sama inwestorka dysponuje udziałem w wysokości [...]. Zatem łącznie jest to większość współwłaścicieli. PINB w wezwaniu z 1 lutego 2017 r. do przedłożenia tytułu prawnego, w pouczeniu poinformował inwestorkę, że musi uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli, inaczej stwierdzi brak wymaganego tytułu.

Kwestie związane z zarządzeniem rzeczą wspólną, w tym do wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, regulują przepisy prawa cywilnego, w tym art. 199 k.c. oraz 201 k.c. Zgodnie z art. 199 k.c., do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Stosownie do art. 201 k.c., do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Organ nadzoru budowlanego uznał jednak, że przedstawiony tytuł prawny w postaci zgody większości współwłaścicieli, nie jest wystarczający.

Wobec tego oświadczenie inwestorki powinno zostać ocenione wedle zasad określonych w powołanych przepisach, przy czym w pierwszym rzędzie ocena ta winna dotyczyć charakteru czynności podejmowanych przez nią w części wspólnej nieruchomości, a więc przeprowadzonych robót budowlanych. Ustalenia wymagało to, czy mieszczą się one w ramach zwykłego zarządu, czy też wykraczają poza jego zakres. Ustaleń takich ani organ I instancji, ani też organ II instancji, nie dokonał z naruszeniem zasad procedury mimo tego, że kwestia ta miała dla sprawy decydujące znaczenie (art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). Organ I instancji przyjął a priori konieczność uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli, nie wyjaśniając w żaden sposób swojego stanowiska wyrażonego zresztą nie w uzasadnieniu decyzji, ale w wezwaniu, o którym była mowa wyżej. Brak wymaganej zgody uzasadniał wyrokami sądów cywilnych odmawiających wyrażenia "zgody zastępczej". Podobnie argumentował organ II instancji.

Zdaniem składu orzekającego, organy orzekające w sprawie, przyjmując co do zasady aprobowane przez Sąd stanowisko o konieczności posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do prowadzenia rzeczonych robót budowlanych, powinien dokonać we własnym zakresie ustaleń w kwestii charakteru tych robót w kontekście czynności wchodzących w zakres zwykłego zarządu, uwzględniając w szczególności okoliczności sprawy. Chodzi zwłaszcza o to, że skarżąca wykonując przedmiotowe roboty pozostawała w sytuacji przymusowej, głównie ze względu na likwidację wspólnego ogrzewania, co doprowadziło do sytuacji, w której została pozbawiona możliwości korzystania z systemu grzewczego istniejącego wcześniej. Jak twierdzi, nie jest możliwe zainstalowanie indywidualnego źródła ciepła w jej mieszkaniu. Niezależnie od tego wiązałoby się to ze znacznymi kosztami. Poza tym, jak wynika z akt sprawy, nie jest możliwe uzyskanie przez nią zgody właścicieli jednego z mieszkań, i to znajdującego się pod jej mieszkaniem, na wykonanie takich robót, które wymagałyby przeprowadzenia instalacji przez ich mieszkanie. Trzeba także wziąć pod uwagę fakt, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia nie z klasyczną współwłasnością, ale współwłasnością obejmująca części wspólne obiektu mieszkalnego, immamentnie związane z funkcjonowaniem lokali i pozostające do wspólnego wykorzystania. Stanowisko organów orzekających w sprawie, co wymaga podkreślenia, prowadzi do sytuacji, w której prawo skarżącej do korzystania z części wspólnej zostaje ograniczone przez jednego ze współwłaścicieli i to mniejszościowego (pomimo zgody większości). Znaczenie ma także i to, że nie ma możliwości dokonania podziału części wspólnej, nawet ad usum, co przymusza czasami współwłaścicieli do podejmowania działań, które w normalnym stanie rzeczy mogą sprawiać wrażenie przekraczających zwykły zarząd. Wreszcie należy zauważyć, że zakres ingerencji w części wspólne nieruchomości był minimalny i w istocie nie ograniczał, przynajmniej istotnie, praw pozostałych współwłaścicieli do korzystania z nich.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, obarczoną podobnymi wadami.

Na wniosek strony skarżącej Sąd zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości obejmującej wpis na podstawie art. 200 p.p.s.a.

W toku dalszego postępowania organy uwzględnią wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku.