Wyrok NSA oz. w Bydgoszczy, sygn. akt SA/Bd 2037/03
NSA oz. w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2003-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 36 ust. 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: 1. Ustawodawca w procesie planowania przestrzennego nie zakłada prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, co do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu /art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Zatem możliwość wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma służyć temu, aby podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organ gminy /zarząd, rada gminy/, którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut. Czyniąc to winna mieć przede wszystkim na uwadze okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz to, aby rozwój był zrównoważony, przez co należy rozumieć rozwój, który ma na względzie wszystkie aspekty życia człowieka. Rozpoznając zarzuty właściwy organ gminy musi skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania.

2. Jeżeli okaże się, że na skutek ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność będzie niemożliwe, czy ograniczone, to zawsze będzie możliwe wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Takie uprawnienie przewidywał przepis art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały przez radę gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutów /28.05.2003 r./. Żądanie odszkodowania przewidują także przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/.

TEZY

1. Ustawodawca w procesie planowania przestrzennego nie zakłada prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, co do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu /art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Zatem możliwość wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma służyć temu, aby podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organ gminy /zarząd, rada gminy/, którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut. Czyniąc to winna mieć przede wszystkim na uwadze okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz to, aby rozwój był zrównoważony, przez co należy rozumieć rozwój, który ma na względzie wszystkie aspekty życia człowieka. Rozpoznając zarzuty właściwy organ gminy musi skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania.

2. Jeżeli okaże się, że na skutek ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność będzie niemożliwe, czy ograniczone, to zawsze będzie możliwe wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Takie uprawnienie przewidywał przepis art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały przez radę gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutów /28.05.2003 r./. Żądanie odszkodowania przewidują także przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale (...) sprawy ze skargi Marii i Czesława S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 28 kwietnia 2003 r. (...) w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. realizując zarządzenie Komisarza Rządowego dla Gminy W. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Ł.-W.-P. na działce 191/1 Lasy Państwowe sporządziła projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym W.-P. w miejscowości J. Projekt przewiduje przeznaczenie terenu o obszarze minimum 000,640 ha oznaczonego symbolem UT/UJ wyodrębnionego z działki nr 191/1 LP pod usługi elektrotechniczne, telefoniczne i inne o uciążliwości nie wykraczającej poza granice terenu objętego planem. Teren ten położony jest na gruntach rolnych klasy V w kompleksie leśnym Nadleśnictwa K., poza obszarem G.-W. Parku Krajobrazowego. Ustalenia zaś szczegółowe przewidują realizację budowy masztu radiofonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną i miejscami postojowymi.

Zarzuty do projektu wnieśli Maria i Czesław S.

Rada Gminy W. uchwałą nr VI/44/2003 z dnia 28 kwietnia 2003 r. zarzuty odrzuciła. Powołano się na przepisy art. 24 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

W uzasadnieniu wskazano, iż nieruchomość stanowiąca własność Marii i Czesława S. nie została objęta Zarządzeniem Komisarza Rządowego. Ich działka z obszarem objętym planem graniczy od strony północno-zachodniej, a budynek mieszkalny położony jest od centrum planowanej lokalizacji stacji w odległości 340 m. Bezzasadna jest argumentacja skarżących o spadku atrakcyjności ich nieruchomości, gdyby została ona przekwalifikowana i przeznaczona na cele budownictwa mieszkaniowego. Do tej pory Rada Gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym grunty stanowiące własność skarżących są pochodzenia organicznego /łąka klasy V/, których wyłączenie z produkcji rolnej pociągałoby za sobą bardzo wysokie koszty. Są to bowiem działki, gdzie występuje bardzo wysoki poziom wód gruntowych.

Wskazano także, że ewentualne promieniowanie magnetyczne - w przypadku lokalizacji stacji telefonii komórkowej - nastąpi jedynie w promieniu 31 metrów od masztu i 40 m na wysokość. Obszar nieruchomości skarżących z uwagi na odległość, promieniowaniem nie będzie objęty.

Uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli Maria i Czesław S.

Podnieśli oni, że pierwotnie maszt anteny telefonii komórkowej miał być postawiony na ich nieruchomości. Jednak Gmina na realizację inwestycji na ich terenie zgody nie wyraziła, wobec czego firma "C." odstąpiła od zawarcia umowy ze skarżącymi.

Wskazali nadto skarżący, że obecnie inwestycja ma być zlokalizowana na działce bezpośrednio graniczącej z ich nieruchomością. Poza tym działka nr 191/1 LP nie jest terenem leśnym, jak się mówi w projekcie, ale łąką i teren ten położony jest w miejscowości P., a nie J.

Nade wszystko zaś działania Gminy W. pozbawiły skarżących korzyści finansowych, jakie mogli uzyskać w przypadku lokalizacji masztu na ich terenie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 25 maja 2000 r. do Urzędu Gminy W. wpłynął wniosek PTK "C." o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce 173/3 w miejscowości P., stanowiącej własność małżonków S. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 21 sierpnia 2000 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a to wobec sprzeczności wskazanej lokalizacji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

We wniosku z dnia 25 października 2000 r. PTK "C." wystąpiła o zmianę w planie zagospodarowania wskazując jako miejsce lokalizacji działkę oznaczoną numerem geodezyjnym 482 położonej w W.-K. Rada Gminy W. podjęła uchwałę z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. we wsi W.-K., jednak wobec protestów mieszkańców Gminy inwestor wycofał się z kolejnej lokalizacji. Ostatecznie inwestor wskazał działkę stanowiącą własność Lasów Państwowych, oznaczoną numerem 191/1/LP. Wobec czego na wniosek inwestora wszczęto procedurę związaną ze zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym W.-P. na działce 191/1/LP. Lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej nie została zmieniona, lecz jedynie uszczegółowiona w projekcie miejscowego planu sporządzonym na mapie wykonanej do celów projektowych w skali 1:2000.

Przed podjęciem uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu, Rada Gminy W. zapoznała się ze stanowiskiem Komisji Gospodarki Komunalnej, Dróg, Ochrony Środowiska i Porządku Publicznego i opinią (...) Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego i Starostwa Powiatowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż w ustawie obowiązującej w dacie podjęcia uchwały tj. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ zamieszczono jedynie unormowanie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na taką uchwałę /art. 24 ust. 4 tej ustawy/. Brak natomiast przepisów w przywołanej ustawie, które wskazywałyby kryteria kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Mając jednak na uwadze treść art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który z racji umieszczenia w ustawie regulującej ustrój i właściwości sądu administracyjnego posiada charakter ogólnego unormowania, stwierdzić można, że również w tym przypadku sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem.

Oceniając zgodność uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, należy mieć na uwadze cel instytucji zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według art. 24 ust. 1 przywołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu.

Z kolei w art. 1 ust. 1 tej ustawy określa się zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania, przyjmując rozwój zrównoważony jako podstawę tych działań, a także określa się zasady i tryb rozwiązywania konfliktów między interesami tych obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach.

Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że możliwość wniesienia zarzutów ma służyć rozwiązywaniu konfliktów, które się pojawiają w trakcie określania przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości /użytkowników wieczystych/ leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające charakter norm powszechnie obowiązujących /art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności /art. 33 cyt. wyżej ustawy/. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego, określając poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wiążący dla organów podejmujących decyzję o pozwoleniu na budowę /art. 47 i art. 43 cyt. ustawy/ rodzaj możliwej na danym terenie zabudowy, ma istotne znaczenie także dla właścicieli /użytkowników wieczystych/ nieruchomości, których bezpośrednio nie dotyczy. Jest bowiem oczywiste, że na sposób zagospodarowania nieruchomości wpływa nie tylko jej przeznaczenie określone w planie zagospodarowania przestrzennego, ale i przeznaczenie sąsiednich do niej nieruchomości.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, co do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu /art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie potrzeb zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów. Zatem możliwość wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma służyć temu, aby podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organ gminy /zarząd, rada gminy/, którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby zgłaszającej zarzut. Czyniąc to winna mieć przede wszystkim na uwadze okoliczności, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz to, aby rozwój był zrównoważony, przez co należy rozumieć rozwój, który ma na względzie wszystkie aspekty życia człowieka. Rozpoznając zarzuty właściwy organ gminy musi skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania.

Wskazać zatem trzeba na znaczenie, jakiego nabiera obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutów /art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia ww. wymogi. Przede wszystkim w dostateczny sposób wyjaśnia powody przyjętego w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego sposobu zagospodarowania działki oznaczonej numerem 191/1 LP stanowiącej własność Lasów Państwowych. W uzasadnieniu tym wskazano na przekonujące powody przeznaczenia tej właśnie działki pod budowę masztu telefonii komórkowej. Działka ta, stanowiąca grunt rolny /łąki/ położona jest w środku lasu, w znacznie większej odległości od siedlisk aniżeli inne, wcześniej wskazywane przez inwestora lokalizacje. Co więcej, przy rozpoznawaniu zarzutu, ocenie poddano nie tylko zachowanie toku formalnoprawnego, ale też ocenę oddziaływania na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym także opinię Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Odległość masztu od nieruchomości skarżących nie narazi ich na ujemne skutki oddziaływania promieniowania magnetycznego. Jeżeli okaże się jednak, że na skutek tego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości stanowiącej własność skarżących będzie niemożliwe, czy ograniczone, to zawsze będzie możliwe wystąpienie z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Takie uprawnienie przewidywał przepis art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie podjęcia uchwały przez Radę Gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutów.

Żądanie odszkodowania w takiej sytuacji przewidują także przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80 poz. 717/.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjnym uznał, że skarga skarżących nie jest zasadna i na mocy art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ją oddalił.