Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 471/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 14 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [..] grudnia 2010 r. sygn. akt [..] w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [..] sierpnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. akt. III SA/Wr 700/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu 11 maja 2009 r. T. G. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009.

Dnia 18 maja 2009 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie skarżącego, w sprawie przekazania działek rolnych w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego zgodnie z którym, skarżący przekazał córce –K. G. grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 18/4, nr 65/1, nr 338, natomiast K. G. przekazała T. G. działki rolne położone na działkach ewidencyjnych nr 31, nr 44/2, 44/4, 47/1, nr 102,104, 342/1, nr 1699,1700, nr 99,100,118/4,118/5,182,195, 297, 307, 381, 434/1 i 438/1. Zgodnie z oświadczeniem K. G. przekazała wymienione wyżej działki w zakresie prawa użytkowania rolniczego, zobowiązań ONW i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego skarżącemu. Skarżący przekazane działki przyjął i zobowiązał się do kontynuowania na nich przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W dniach 21 grudnia 2009 r. i 29 grudnia 2009 r. w gospodarstwie strony wykonano kontrolę na miejscu, podczas której nie stwierdzono w gospodarstwie strony nieprawidłowości, które mogłyby mieć wpływ na płatność (protokół nr 9001/6611/1963/09).

W dniu 18 stycznia 2010 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, wskazując, że zmiana ta dotyczy sezonu 2008. Wyjaśnił, że nie domaga się płatności do przejętych działek, ponieważ płatności te przyznano poprzedniemu użytkownikowi. Jednocześnie wniósł o odmowę przyznania mu płatności za rok 2008 do nowoprzejętych działek i umorzenie postępowania wszczętego na podstawie tego wniosku jako bezprzedmiotowego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. przyznał skarżącemu płatność za rok 2009 w łącznej wysokości 80 635,72 zł, nie uznając działek przejętych na podstawie umowy z dnia 1 marca 2009 r. od K.. G. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący uchybił terminowi na złożenie wniosku w terminie 35 dni od dnia przekazania części gospodarstwa. Skutkiem tego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową w zakresie przejętych gruntów.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. utrzymał w mocy decyzję organu I - szej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. UE L Nr 153/30 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) w przypadku gdy podczas okresu ważności zobowiązania podjętego jako warunek przyznania wsparcia beneficjent przekazuje całość lub część swojego gospodarstwa innej osobie, ta ostatnia może przejąć zobowiązanie na pozostały okres. Jeśli zobowiązanie nie jest przekazywane, beneficjent zwraca przyznane mu wsparcie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części (...), na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części (...), jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, dołącza się kopię umowy sprzedaży lub innej umowy, w wyniku której nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych (ust. 2). Na podstawie ust. 3 tego przepisu, przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych nastąpiło po dniu wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej.

Organ odwoławczy wyjaśniał dalej, że aby uznać za skuteczne przejęcie płatności przez przejmującego działki rolne należy spełnić wszystkie te przesłanki łącznie. A zatem po pierwsze rolnik przejmujący zobowiązanie i płatności powinien złożyć kierownikowi biura powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności, po drugie należy złożyć wyraźne zobowiązanie przejmującego do kontynuowania realizacji programu rozpoczętego przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa lub jego części, po trzecie do wniosku należy dołączyć kopię umowy, na podstawie której nastąpiło przeniesienia posiadania gospodarstwa lub jego części, a po czwarte należy w tym zakresie dochować 35-dniowego terminu liczonego od dnia przeniesienia posiadania. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie prawa do ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową, a więc wygaśniecie uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym.

Organ wyjaśnił, że w dniu 2 marca 2009 r. skarżący złożył oświadczenie przejmującego w związku ze zobowiązaniem z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Do powyższego oświadczenia producent dołączył umowę przekazania prawa użytkowania z dnia 1 marca 2009 r., z której wynika, iż wszystkie wymienione w niej działki zostały przekazane przez K. G. na rzecz T. G. Zdaniem organu, datą przekazania posiadania przedmiotowych działek należy uznać w tym przypadku datę zawarcia umowy, bowiem tylko wyraźny zapis umowy może wskazywać na inną datę przeniesienia posiadania. Umowa zawarta pomiędzy K. G. a skarżącym nie zawiera takich szczególnych zapisów, powoływanie się więc przez stronę na datę 15 marca 2009 r. czy też 1 maja 2009 r. jako faktycznego i skutecznego przekazania działek nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 35 - dniowy termin na złożenie wniosku wraz wymaganymi załącznikami przez skarżącego upłynął w dniu 6 kwietnia 2009 r. Wniosek, o którym natomiast mowa w omawianym przepisie strona złożyła dopiero w dniu 11 maja 2009 r., a zatem kolejne 35 dni po upływie materialnego terminu.

W ocenie organu odwoławczego nie można uznać argumentu strony, iż termin ten nie ma w tym postępowaniu zastosowania, bowiem przekazanie działek nastąpiło przed dniem złożenia wniosku, a ustawodawca nie dopuścił w przypadku przeniesienia gruntów uczestniczących w programie rolnośrodowiskowym żadnych wyjątków. Literalna wykładnia § 14 wprost wskazuje, iż sytuacja w jakim stadium rozpatrzenia jest wniosek i za jaki rok gospodarczy jest bez znaczenia, a 35 - dniowy termin musi zostać dochowany bez względu na to czy w sprawie została już wydana decyzja czy też nie. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe w regulacjach dotyczących przejęcia zobowiązań, a co za tym idzie uprawnienia do uzyskiwania płatności nie czyni w żadnym miejscu wyjątków i nie ogranicza jego stosowania w stosunku do przypadku zaistniałego w niniejszej sprawie.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że skarżący w dniu 2 marca 2009 r. złożył oświadczenie przejmującego w związku ze zobowiązaniem z tytułu położenia gospodarstwa na obszarach ONW. Organ podkreślił, że oświadczenie to dotyczyło innego programu, podlegającego odrębnym regulacjom prawnym. Dokument ten był poprawny a zatem nie było podstaw do wzywania producenta do jego zmiany bądź uzupełnienia, a skarżący na mocy odrębnej decyzji uzyskał do przejętych działek płatność ONW.

Odnośnie żądania strony, o wydanie stosownej decyzji poprzez oddalenie wniosku strony o płatność za rok 2008, złożonego w dniu 18 stycznia 2010 r. organ podniósł, że brak było ku temu podstaw, a organ I instancji słusznie dołączył zmianę do wniosku do akt sprawy za rok 2009. Sprawa o płatności rolnośrodowiskowe za rok 2008 została rozstrzygnięta przez organ I – szej instancji. Przyznana stronie pomoc za ten okres nie uwzględnia przejętych w dniu 1 marca 2009 r. od K. G. gruntów. Ponieważ wniosek zawierający przejęte od K. G. grunty został złożony także po dniu wydania dla tego producenta decyzji za rok 2008 (10 marca 2009 r.), przejęcie to miałoby skutek w odniesieniu do przysługującej stronie pomocy za rok 2009. Nie ma zatem uzasadnionych podstaw do odrębnego orzekania w tym zakresie, bowiem producent rolny za każdy kolejny rok realizacji programu otrzymać może tylko jedną decyzję rozstrzygającą o przysługującej płatności. Wydanie kolejnej decyzji w sprawie uprawnienia strony do płatności za rok 2008, stanowiłoby kwalifikowaną przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że organ pierwszej instancji trafnie ustalił i w sposób przekonujący uzasadnił, że w niniejszej sprawie płatność z tytułu kontynuacji planu nie mogła być przyznana na grunty przejęte od K. G., bowiem przejmujący nie dochował materialnoprawnego terminu do złożenia wymaganych dokumentów Kierownikowi BP ARiMR w O.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podjął zobowiązanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego przez 5 lat w 2005 roku, na podstawie i o treści określonej przez rozporządzenie rolnośrodowiskowe w wersji obowiązującej w maju 2005.r. W czasie kilku lat realizacji programu wydano szereg nowelizacji tego rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego, oceniając postępowanie strony, jako producenta rolnego, korzystającego z pomocy, organy winne stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym w chwili przystępowania do programu, a nie z uwzględnieniem późniejszych nowelizacji. Dodatkowo podniósł, że płatność za 2008 rok do spornych działek została przyznana ostateczną decyzją administracyjną i wypłacona uprawnionej osobie. Skarżący również uzyskał ostateczną decyzję przyznającą mu płatność rolnośrodowiskową za 2008.r. W ten sposób postępowanie za 2008 rok zostało zakończone i nie ma możliwości, aby organ podejmował jakiekolwiek dodatkowe rozstrzygnięcia administracyjne w zakresie wniosków o płatności za ten rok na rzecz skarżącego, w trybie zwyczajnym.

Skarżący wskazał również, że w przypadku przeniesienia posiadania działek objętych programem przed upływem terminu składania wniosków za dany rok przejmujący działki składa normalny wniosek o płatność za dany rok, a przekazujący działki wycofuje ewentualnie złożony wniosek, jako bezprzedmiotowy. W przypadku przejęcia działek, płatność przysługuje temu podmiotowi, który w terminie składania wniosków złoży wniosek, lub ostatnią zmianę do wniosku.

W ocenie skarżącego, należy rozróżnić wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, od odrębnych uprawnień do odrębnego wnioskowania o płatności za realizację kolejnego roku programu. Jeśli zobowiązanie nie zostanie dotrzymane w którymś roku realizacji programu, płatność za rok "niedotrzymania" nie jest przyznawana, a płatności za poprzednie lata są windykowane. Rezygnacja przez rolnika z przywileju uzyskania płatności za któryś z sezonów realizacji programu, lub odmowa przyznania płatności za taki rok z powodu niewypełnienia wymogów formalnych w danym roku, powoduje niezrealizowanie przywileju za dany rok, ale nie rodzi żadnych skutków prawnych za lata następne. Jedynie zaniechanie warunków realizacji programu, zdefiniowanych w Planie Działalności Rolnośrodowiskowej, powoduje przerwanie programu i skutkuje odmową przyznania płatności za lata następne. Zdaniem strony niezłożenie wniosku o płatność za dany rok (lub złożenie poza terminem) skutkuje jedynie utratą przywileju ubiegania się o płatność za dany rok. Jak podniósł skarżący, prawo nie przewiduje składania organowi jakichkolwiek "wniosków o przeniesienie zobowiązania", a wymaga jedynie składania wniosków o płatności za kolejne lata realizacji programu i przedkładania organowi kopii umów, w przypadku przeniesienia zobowiązania po przejęciu działek. Autor skargi podkreślił również, że wszelkie jego działania podejmowane były po wcześniejszej konsultacji z pracownikiem organu, w tym również złożenie w maju 2009 r. wniosku, ze wskazaniem, że dotyczy on sezonu 2008.

Skarżący wywodził, że skoro złożył we właściwym terminie poprawny wniosek o płatność za 2009 r., to wniosek ten powinien być rozpatrzony wyłącznie w oparciu o tą okoliczność. Sprawa wymaganego przez organ wniosku o płatność za 2008 r., złożonego po terminie, powinna być przedmiotem odrębnego postępowania. Wniosek złożony nawet po terminie musi być rozpatrzony w postępowaniu dotyczącym odpowiedniego sezonu programu wskazanego w tym wniosku. Rozpatrywanie wniosku dotyczącego sezonu 2008, w postępowaniu z wniosku dotyczącego 2009 r., jest zdaniem strony rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2010r Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, choć z innych powodów niż przedstawione przez organ w jego uzasadnieniu.

Przedmiotem sporu jest odmowa przyznania skarżącemu płatności pomocowych do gruntów rolnych, przejętych w drodze umowy zawartej w dniu 1 marca 2009 r. przez skarżącego z córką – K. G. Organy rolne obu instancji nie miały wątpliwości co do prawidłowości i skuteczności prawnej zawartego porozumienia. W wydanych decyzjach zarzucono skarżącemu jedynie przekroczenie 35-dniowego terminu do złożenia stosownego oświadczenia, wymaganego do przejęcia i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stanowisko organów było prawidłowe.

Jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uwadze organów obu instancji uszedł fakt, że przedstawiona przez skarżącego umowa przejęcia użytkowania gruntów zawarta została przez skarżącego z córką, której jest przedstawicielem ustawowym. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, właśnie charakter umowy z dnia 1 marca 2009 r. jest rozstrzygający dla rozpoznawanej sprawy. Na jej podstawie córka skarżącego, przekazała ojcu w użytkowanie grunty rolne objęte programem rolnośrodowiskowym. Faktem znanym Sądowi pierwszej instancji z urzędu (z innych spraw rozpoznawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., np. III SA/Wr 703/10 i III SA/WR 765/10) wynika, że przekazująca grunty – K. G. urodziła się w dniu 9 maja 1991 r., a zatem w chwili zawierania umowy nie była osobą pełnoletnią. Zresztą, z samej treści umowy wynika, że zgodę na przekazanie gruntów w imieniu małoletniej K. G. wyrazili jej przedstawiciele ustawowi - matka B. G. i skarżący – T. G.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 ze zm.) zwanej w dalszych częściach uzasadnienia w skrócie jako "k.r.o.", regulujące stosunki majątkowe pomiędzy rodzicami i dziećmi, jednoznacznie przesądzają w art. 98 § 2 i art. 101 § 3 k.r.o., że żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka przy czynnościach prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania, precyzując dodatkowo we wspomnianym przepisie art. 101 § 3 k.r.o., że rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko.

Dalej Sąd pierwszej instancji wywiódł, że miernikiem czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest ciężar gatunkowy dokonywanej czynności, jej skutki w sferze majątku małoletniego, wartości przedmiotu danej czynności oraz szeroko pojęte dobro dziecka i ochrona jego interesów życiowych. Konsekwencją braku zezwolenia Sądu opiekuńczego z art. 101 § 3 k.r.o. jest nieważność dokonanej czynności (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 30 kwietnia 1977 r., III CZP 73/76 - OSNCP z 1978 r., nr 2, poz. 19). W rozpoznawanej sprawie, omawianą umową z dnia 1 marca 2009 r. małoletnia K. G. przekazała ojcu - skarżącemu w niniejszej sprawie - 21 działek rolnych w bezpłatne użytkowanie, a skarżący - jako ojciec i przedstawiciel ustawowy małoletniej zobowiązał się działki te wykorzystywać rolniczo. Zdaniem Sądu pierwszej instancji - bez wątpienia rozporządzenie tak znacznym majątkiem dziecka i to bez powstania przysporzenia majątkowego po stronie dziecka, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. W myśl zatem powołanych wyżej przepisów, skarżący, chcąc przejąć w sposób prawidłowy od córki grunty w użytkowanie, musiał uzyskać na to zgodę sądu rodzinnego. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby strona taka zgodę uzyskała. Zatem, organy rolne rozpoznając wniosek skarżącego o kontynuację przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, winny uznać przedstawione porozumienie w sprawie przekazania do użytkowania gruntów, za nieważne. Konsekwencją takiej konstatacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji winno być, co zresztą zostało prawidłowo zrobione przez organy, aczkolwiek z innych powodów, przyznanie skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, bez uwzględniania przy obliczaniu należnej kwoty pomocy areału przejętych działek.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nawet w przypadku przyjęcia, tak jak zrobiły organy rolne w rozpoznawanej sprawie, że na podstawie przedstawionej umowy faktycznie doszło do przejęcia działek, to niewątpliwie skarżący przekroczył 35 - dniowy termin, od dnia przekazania części gospodarstwa, na złożenie wniosku kontynuacyjnego i z tego powodu prawidłowo przyznano stronie płatności za 2009r. w pomniejszonej wysokości, nie uwzględniając do płatności przejętych w drodze umowy z dnia 1 marca 2009 r. gruntów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji całość rozstrzygnięcia bez wątpienia odpowiada prawu, bowiem skoro umowa przeniesienia posiadania gruntów przedstawiona organom rolnym jest nieważna i do takiego przeniesienia w ogóle nie doszło, nie mogły zostać one uwzględnione przy płatnościach rolnośrodowiskowych ani za 2008 ani za 2009 r. Badana decyzja odpowiada prawu, a błąd organu, polegający na uznaniu umowy za ważną, w wyniku dalszych działań organu, pozostał bez wpływu na końcowy wynik sprawy (a tylko takie naruszenie mogłoby po myśli art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. spowodować uchylenie decyzji. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

T. G. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i uchylenie poprzedzających go zaskarżonych decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona wnosząca skargę kasacyjna zarzuciła:

I. Naruszenia prawa materialnego:

- poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 98 § 2 i art. 101 § 3 k.r.o. polegającą na uznaniu, że umowa z dnia 1 marca 2009 r., w której to małoletnia K. G. przekazała ojcu - skarżącemu w niniejszej sprawie - 21 działek rolnych w bezpłatne użytkowanie, a skarżący - jako ojciec i przedstawiciel ustawowy małoletniej zobowiązał się działki te wykorzystywać rolniczo, była czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem dziecka i bez zgody sądu rodzinnego czynność ta była nieważna - co w konsekwencji skutkowało przyznaniem skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, bez uwzględnienia przy obliczaniu należnej kwoty pomocy areału przejętych działek;

- poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) polegającą na błędnym uznaniu, że na rzecz skarżącego nie nastąpiło przeniesienie posiadania spornych gruntów wobec "nieważności" umowy z dnia 1.03.2009 r. o przejęciu użytkowania tych gruntów przez skarżącego od córki, podczas gdy dla uzyskania przedmiotowej płatności istotny jest sam fakt zmiany (przeniesienia) posiadania gruntów zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego, wyrażający się w faktycznym władztwie nowego posiadacza nad tym gruntem rolnym i jego rolniczym użytkowaniu, niezależnie od dysponowania tytułem prawnym przez nowego posiadacza do tych gruntów, co oznacza, iż nawet przy "nieważności umowy przejęcia użytkowania gruntów" jeśli towarzyszyło temu faktyczne przejęcie posiadania przez nowego producenta rolnego, przedmiotowa płatność należy się właśnie temu producentowi;

- poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię § 14 pkt 3 w zw. z pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) polegającą na błędnym uznaniu, że skarżący jako nowy posiadacz gruntów nie złożył w 35-dniowym terminie (licząc od dnia przeniesienia na niego posiadania spornych gruntów) stosownego oświadczenia, wymaganego do przejęcia i kontynuowania programu rolnośrodowiskowego; a zatem na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; zwanej dalej p.p.s.a;

II. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic kompetencji sądu administracyjnego i wkroczenie w materię zastrzeżoną dla sądu cywilnego w przedmiocie dokonanej oceny o nieważności umowy z dnia 1 marca 2009 r. o przejęciu użytkowania gruntów zawartej pomiędzy skarżącym a jego małoletnią córką K. G.;

- 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego w przedmiocie rzekomego przekroczenia 35-dniowego terminu do złożenia stosownego oświadczenia wymaganego do przejęcia i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów:

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli,

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych w postępowaniu,

- art. 12 § 1, art. 35 k.p.a. poprzez mało wnikliwe i pobieżne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie,

- art. 80, art.107 § 3 k.p.a. przez naruszenie zasad oceny dowodów oraz niedostateczne i niewyczerpujące wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie organy ustaliły, że skarżący przekroczył 35-dniowy termin do złożenia stosownego oświadczenia, wymaganego do przyjęcia i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego;

oraz " dokonania przez organ błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na uznaniu, że skarżący na podstawie umowy z dnia 1.03.2009 r. nie objął w faktyczne użytkowanie i nie był posiadaczem spornych 21 działek, zgłoszonych wcześniej do programu rolnośrodowiskowego przez jego córkę"; a więc na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnosząca środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty prawa procesowego należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, art.134 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art.11 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Art.1 ustawy p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego. Reguluje on zakres kontroli działalności administracji publicznej i określa kryteria tej kontroli. Charakter tego przepisu sprawia, że nie mieści się on bezpośrednio w podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., ponieważ nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, przy czym za dopuszczalne uznać należy powołanie wskazanego przepisu p.u.s.a. w powiązaniu z zarzutami podniesionymi w ramach naruszenia prawa procesowego przez wskazanie konkretnie oznaczonej normy procesowej (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10,wyrok NSA 14 października 2010 r., sygn. akt II FSK 983/09, wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II GSK 780/10).

Podkreślić również należy, że naruszenie art. 1 p.u.s.a. mogłoby - co do zasady - wystąpić w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, albo kontrolę tę przeprowadził w oparciu o inne kryteria, niż kryterium legalności. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.

Wnoszący skargę kasacyjna wskazał na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art.134 p.p.s.a., podnosząc "przekroczenie granic kompetencji sądu administracyjnego i wkroczenie w materię zastrzeżoną dla sądu cywilnego w przedmiocie dokonanej oceny o nieważności umowy z dnia 1 marca 2009 r. o przejęciu użytkowania gruntów zawartej pomiędzy skarżącym a jego małoletnią córką K. G.".

Zarzut naruszenia ww. przepisów nie może prowadzić do zamierzonego przez kasatora skutku.

Art. 3 § 1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl powołanego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. Z kolei art. 134 p.p.s.a. wyznacza granice rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji, nakładając na ten sąd obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi w granicach sprawy administracyjnej. Przyjmując, iż sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut obejmuje obie jednostki redakcyjne art. 134 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), ani też nie naruszył zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Granice sprawy o jakiej mowa ww. przepisie wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji bierze przy tym pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonuje oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś całokształt prawnych aspektów stosunku administracyjnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, str. 292 ).

Oznacza to, że o naruszeniu art. 134 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku ( vide wyrok NSA z 17 października 2006r., I FSK 56/06, LEX nr 280385).

Reasumując, nakaz rozstrzygania "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny narusza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy nie dostrzegając uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym, oddala skargę na decyzję administracyjną, mimo że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych lub materialnych mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a ponadto gdy swoimi ocenami wkracza w sprawę nową w stosunku do tej, w której została wydana zaskarżona decyzja. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 993/10).

Z kolei oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję organu odwoławczego nie jest orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej. Wyrok ani nie rozszerza obowiązków, ani nie uszczupla uprawnień strony określonych w skontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z przedstawionych sytuacji w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie badał ważności umowy z dnia 1 marca 2009r. w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, lecz na potrzeby oceny legalności zaskarżonej decyzji oceniał m.in., czy organy orzekające w sprawie, dokonując niezbędnych ustaleń faktycznych w oparciu o materiał zebrany w aktach sprawy, istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zasadnie przyjęły prawidłowość i skuteczność ww. umowy.

Tym samym, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie rozszerzył granic rozpoznawanej sprawy.

Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada prawu, choć z innych powodów niż przedstawione przez organ w jego uzasadnieniu. W wydanych decyzjach zarzucono skarżącemu jedynie przekroczenie 35 - dniowego terminu do złożenia stosownego oświadczenia, wymaganego do przejęcia i kontynuacji programu rolnośrodowiskowego. Natomiast uwadze organów obu instancji uszedł fakt, że przedstawiona przez skarżącego umowa przejęcia użytkowania gruntów z dnia 1 marca 2009 r. zawarta została przez T. G. z małoletnią córką K. G., której jest przedstawicielem ustawowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji charakter tej umowy jest rozstrzygający dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy rolne rozpoznając wniosek skarżącego o kontynuację przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, winny uznać przedstawione porozumienie w sprawie przekazania do użytkowania gruntów, za nieważne. Konsekwencją takiej konstatacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, winno być, co zresztą zostało prawidłowo zrobione przez organy, aczkolwiek z innych powodów, przyznanie skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, bez uwzględniania przy obliczaniu należnej kwoty pomocy areału przejętych działek.

Mając na uwadze przedstawione na wstępie rozważania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez Sąd pierwszej instancji stanowisko mieściło się w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przyjętego przez organy stanu faktycznego sprawy i mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu" (jak należy przypuszczać, chodzi tu o skargę), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ odwoławczy szczegółowo wymienionych przez skarżącego przepisów k.p.a. należy stwierdzić, że jest on niezasadny.

Przede wszystkim wymaga odnotowania, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został w skardze kasacyjnej szerzej omówiony, zaś jej autor – jak już wskazano wyżej - dostrzega uchybienia w tym zakresie w nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów " odwołania" (w istocie skargi).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu można skutecznie zarzucać wtedy, gdy Sąd pierwszej instancji nie zawrze w uzasadnieniu wskazanych przez ustawodawcę elementów albo, jeśli poszczególne składniki uzasadnienia nie są sformułowane w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest natomiast przydatny do kwestionowania stanowiska Sądu w części odnoszącej się do sfery ustaleń faktycznych, w tym oceny dowodów. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu.

Zauważyć również należy, że uzasadnienie orzeczenia musi tworzyć spójną i logiczną całość rozumianą w ten sposób, iż z przedstawionego przez sąd administracyjny wywodu wynikać musi to, jak ocenił rozpoznawaną sprawę oraz jakie przesłanki legły u podstaw dokonanej oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, jeżeli z treści uzasadnienia jasno wynika jakie jest stanowisko sądu administracyjnego w kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest bezwzględnie konieczne odnoszenie się przez ten sąd do każdego ze sformułowanych w skardze zarzutów. W tym miejscu warto odnotować pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, iż okoliczność, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie analizowało wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010r. sygn. akt I GSK 1172/09), co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przyczyny nieważności decyzji, określone w art. 156 k.p.a., wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Z tego powodu zarzut ten nie może zostać poddany ocenie instancyjnej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postawiony w związku z uchybieniem przez organy administracyjne art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz pozostałych szczegółowo wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a.

Uchybienie w tym zakresie miało, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polegać na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz załatwienie jej w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił również dokonanie przez organ błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że skarżący "na podstawie umowy z dnia 1.03.2009 r. nie objął w faktyczne użytkowanie i nie był posiadaczem spornych 21 działek, zgłoszonych wcześniej do programu rolnośrodowiskowego przez jego córkę".

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że art. 7 k.p.a. dotyczy ogólnej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, zaś art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej obowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, postępowanie administracyjne prowadzone przez organy w zakresie środków finansowych przyznawanych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich różni się w istotny sposób od ogólnych zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy prowadząc postępowanie w tym zakresie zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a to oznacza, że obowiązek dostarczenia dowodów wykazujących spełnienie przesłanek otrzymania pomocy spoczywa na producencie rolnym. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej wyjaśniły stan faktyczny, stosując się w pełni do wymagań przepisów k.p.a. W żadnym stopniu nie naruszyły również przepisów art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 35, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad i gwarancji procesowych, w sposób wnikliwy i wszechstronny rozpatrzono materiał dowodowy, dokonano jego szczegółowej analizy i obiektywnej oceny, a zaskarżona decyzja zawierała wszystkie niezbędne elementy z art. 107 k.p.a., w tym również obszerne, i pełne uzasadnienie sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Co zaś się tyczy nieuwzględnienia "słusznego interesu skarżącego" należy zauważyć, że pojęcie to nie może być rozumiane jako uprawnienie strony do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku skoro obowiązkiem organów jest stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), a zatem dokładnie wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w tym i te nie wskazywane przez wnioskodawcę.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postawiony w związku z uchybieniem przez organy administracyjne art. 8 k.p.a., mający zdaniem autora skargi polegać na przeprowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, iż zarzut ten w istocie wywodzony jest z faktu naruszenia przepisów k.p.a., a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Skoro jednak, jak już wskazano powyżej, nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to chybione jest powoływanie się na naruszenie zasad postępowania wyrażonych w art. 8 k.p.a.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. postawiony w związku z naruszeniem przez organ art.11 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącego i dowodów zebranych w postępowaniu. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym sprawy wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ dopuszcza się naruszenia tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od organu przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt. I OSK 124/10 – LEX nr 594984).

Wbrew twierdzeniom autora skargi organ nie naruszył ww. przepisu skoro uzasadnił szczegółowo podjęte rozstrzygnięcie.

Przechodząc do omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazującego na:

- niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 98 § 2 i art. 101 § 3 k.r.o. polegającą na uznaniu, że umowa z dnia 1 marca 2009 r., w której to małoletnia K. G. przekazała ojcu - skarżącemu w niniejszej sprawie - 21 działek rolnych w bezpłatne użytkowanie, a skarżący - jako ojciec i przedstawiciel ustawowy małoletniej zobowiązał się działki te wykorzystywać rolniczo, była czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem dziecka i bez zgody sądu rodzinnego czynność ta była nieważna - co w konsekwencji skutkowało przyznaniem skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, bez uwzględnienia przy obliczaniu należnej kwoty pomocy areału przejętych działek oraz naruszenie prawa materialnego;

- niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) polegającą na błędnym uznaniu, że na rzecz skarżącego nie nastąpiło przeniesienie posiadania spornych gruntów wobec "nieważności" umowy z dnia 1.03.2009 r. o przejęciu użytkowania tych gruntów przez skarżącego od córki, podczas gdy dla uzyskania przedmiotowej płatności istotny jest sam fakt zmiany (przeniesienia) posiadania gruntów zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego, wyrażający się w faktycznym władztwie nowego posiadacza nad tym gruntem rolnym i jego rolniczym użytkowaniu, niezależnie od dysponowania tytułem prawnym przez nowego posiadacza do tych gruntów, co oznacza, iż nawet przy "nieważności umowy przejęcia użytkowania gruntów" jeśli towarzyszyło temu faktyczne przejęcie posiadania przez nowego producenta rolnego, przedmiotowa płatność należy się właśnie temu producentowi;

- niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię § 14 pkt 3 w zw. z pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.) polegającą na błędnym uznaniu, że skarżący jako nowy posiadacz gruntów nie złożył w 35-dniowym terminie (licząc od dnia przeniesienia na niego posiadania spornych gruntów) stosownego oświadczenia, wymaganego do przejęcia i kontynuowania programu rolnośrodowiskowego – Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznaje za nieuzasadniony.

Odniesienie się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga ustalenia jakie okoliczności prawnie istotne mają znaczenie dla uzyskania przez skarżącego uprawnienia do przedmiotowej pomocy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do prawidłowości i skuteczności prawnej umowy z dnia 1 marca 2009 r. przy jednoczesnym wyeksponowaniu trafnej argumentacji tego Sądu, iż miernikiem czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest ciężar gatunkowy dokonywanej czynności, jej skutki w sferze majątku małoletniego, wartości przedmiotu danej czynności oraz szeroko pojęte dobro dziecka i ochrona jego interesów życiowych. Słusznie podkreśla Sąd pierwszej instancji, iż konsekwencją braku zezwolenia Sądu opiekuńczego z art. 101 § 3 k.r.o. jest nieważność dokonanej czynności (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 30 kwietnia 1977 r., III CZP 73/76 - OSNCP z 1978 r., nr 2, poz. 19). Z akt sprawy niniejszej wynika, że umową z dnia 1 marca 2009 r. małoletnia K. G. przekazała ojcu - skarżącemu w niniejszej sprawie - 21 działek rolnych w bezpłatne użytkowanie, a skarżący - jako ojciec i przedstawiciel ustawowy małoletniej zobowiązał się działki te wykorzystywać rolniczo. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż rozporządzenie tak znacznym majątkiem dziecka i to bez powstania przysporzenia majątkowego po stronie dziecka, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a zatem skarżący, chcąc przejąć w sposób prawidłowy od córki grunty w użytkowanie, musiał uzyskać na to zgodę sądu rodzinnego. Z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby skarżący taką zgodę uzyskał. W tym miejscu należy podkreślić, iż - jak to wskazano na wstępie rozważań - obowiązek dostarczenia dowodów wykazujących spełnienie przesłanek otrzymania pomocy spoczywa na producencie rolnym, a takich skarżący nie przedstawił. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej również nie wynika, aby wnoszący skargę kasacyjną twierdził, iż taką zgodę uzyskał.

Zakwestionowany przez autora skargi kasacyjnej przepis § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), dotyczy sukcesji płatności z jednego producenta rolnego w ramach określonego programu rolnośrodowiskowego na inny podmiot, który objął od poprzednika w posiadanie gospodarstwo rolne lub jego część na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy cywilnoprawnej. Zgodnie z ust. 1 § 14 rozporządzenia, jeżeli przejście posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części nastąpiło po złożeniu wniosku przez poprzedniego producenta rolnego a przed wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie płatności, to prawo do świadczenia pieniężnego przysługuje nabywcy tego gospodarstwa, gdy w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania złoży wniosek do właściwego kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz oświadczenie, w którym zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.

Z kolei ust. 3 tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na inny podmiot nastąpiło już po wydaniu decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności na rzecz poprzedniego posiadacza tego gospodarstwa. W tym przypadku nowy posiadacz gospodarstwa rolnego wstępuje w prawa do płatności nabyte już przez poprzedniego beneficjenta w związku z przejęciem gospodarstwa rolnego objętego tymi płatnościami.

Warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia pieniężnego zarówno w przypadku określonym w § 14 ust. 1 oraz ust.3 rozporządzenia z 2004 r. przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego jest złożenie tzw. wniosku kontynuacyjnego oraz zobowiązanie się do realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa do końca trwania tego programu w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania do kierownika biura powiatowego Agencji. Zatem nabywca musi złożyć wniosek z oświadczeniem w nieprzekraczalnym terminie 35 dni licząc od dnia przeniesienia na niego posiadania gospodarstwa rolnego przez poprzedniego posiadacza gruntu.

Termin 35 dni wskazany w § 14 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. jest terminem prawa materialnego, z którego zachowaniem związane jest konkretne prawo w postaci określonego świadczenia pieniężnego. Skutkiem uchybienia temu terminowi przy składaniu wniosku o płatności będzie nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego nabywcę gospodarstwa rolnego. Następstwo prawne do płatności jest więc uzależnione od dochowania tego terminu. Nawet, jeżeli przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego z jednego producenta rolnego na drugiego, o którym mowa w § 14 rozporządzenia, na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy cywilnej będzie ważne z punktu widzenia prawa cywilnego o tyle nie będzie rodziło ono skutku prawnego w sferze prawa publicznego związanego przyznaniem świadczenia pieniężnego, gdy warunek 35 - dniowego terminu do złożenia wniosku wraz z oświadczeniem nie zostanie spełniony (por. wyrok NSA z 16 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 471/09).

Z kolei przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. wymaga, aby przeniesienie posiadania nastąpiło w formie umowy. Może to być umowa dzierżawy, użytkowania, najmu, zastawu, a także zgodnie z zasadą swobody zawierania umów, wyrażoną w art. 3531 k.c. - także w formie umowy nienazwanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż aby uznać za skuteczne przejęcie płatności przez przejmującego działki rolne należy spełnić wszystkie przesłanki określone w § 14, a zatem przejmujący zobowiązanie i płatności powinien złożyć kierownikowi biura powiatowego Agencji wniosek o przyznanie płatności, wyraźne zobowiązanie przejmującego do kontynuowania realizacji programu rozpoczętego przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa lub jego części, do wniosku dołączyć kopię umowy, na podstawie której nastąpiło przeniesienia posiadania gospodarstwa lub jego części oraz tym zakresie dochować 35 - dniowego terminu liczonego od dnia przeniesienia posiadania.

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, iż nawet gdyby podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej co do ważności umowy z dnia 1 marca 2009 r. z punktu widzenia prawa cywilnego to przeniesienie posiadania z jednego producenta rolnego na drugiego nie mogło rodzić skutku prawnego w sferze prawa publicznego związanego z przyznaniem świadczenia pieniężnego, gdyż warunek 35 – dniowego terminu do złożenia wniosku wraz z oświadczeniem nie został spełniony.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji uznał że zaskarżona decyzja odpowiada prawu choć z innych powodów niż przedstawione przez organ w jej uzasadnieniu. Podkreślił przy tym, iż w wydanych decyzjach zarzucono skarżącemu jedynie przekroczenie 35 - dniowego terminu, podczas gdy organy winny uznać przedstawioną umowę w sprawie przekazania do użytkowania gruntów, za nieważną. Sąd podkreślił jednocześnie, że nawet w przypadku przyjęcia, tak jak zrobiły organy w rozpoznawanej sprawie, że na podstawie przedstawionej umowy faktycznie doszło do przejęcia działek, to niewątpliwie skarżący przekroczył 35 - dniowy termin, od dnia przekazania części gospodarstwa, na złożenie wniosku kontynuacyjnego i z tego powodu prawidłowo przyznano stronie płatności za 2009r. w pomniejszonej wysokości, nie uwzględniając do płatności gruntów przejętych w drodze umowy z dnia 1 marca 2009 r.

Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Istotnie gdyby uznać, że na podstawie ww. umowy doszło do przejęcia działek to nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż za datę przekazania posiadania przedmiotowych działek należy uznać w tym przypadku datę zawarcia umowy (1 marca 2009r.). Tylko wyraźne postanowienie umowy mogłoby wskazywać na inną datę przeniesienia posiadania działek. Umowa zawarta pomiędzy K. G. a skarżącym nie zawiera takich szczególnych postanowień, a nadto przyjęcie innej daty przekazania działek nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W takim przypadku zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia 35 - dniowy termin na złożenie wniosku wraz wymaganymi załącznikami przez skarżącego upłynął w dniu 6 kwietnia 2009 r. natomiast wniosek, o którym mowa w omawianym przepisie strona złożyła dopiero w dniu 11 maja 2009 r., a zatem kolejne 35 dni po upływie terminu.

Podkreślenia wymaga, iż przepisy § 14 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sposób wyczerpujący wyróżniają dwa okresy, w których następuje przejęcie gospodarstwa rolnego, tj.:

1) od dnia złożenia wniosku przez poprzedniego posiadacza do dnia wydania decyzji w sprawie płatności (ust. 1), albo

2) po dniu wydania decyzji w sprawie płatności.

Tak więc uznać należy, iż w obu wymienionych w § 14 ust. 1 i 3 sytuacjach, przejmujący gospodarstwo, dla nabycia (przejęcia) prawa do płatności, obowiązany jest dopełnić warunków wymienionych w tych przepisach, a w szczególności, złożyć stosowny wniosek w terminie 35 od dnia przejęcia gospodarstwa - wraz z zobowiązaniem się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut w zakresie braku wskazania przez organy "wersji rozporządzenia" będącego podstawą podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytacza bowiem treść przepisu § 14 rozporządzenia z 2004r.

Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany zgodnie z przepisami prawa i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.