Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2254/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

W. R. złożył skargę na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020r., nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W. R. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby oraz realizowane w ramach jej przebiegu zadania. Skarżący podniósł, iż po ukończeniu studiów i odbyciu służby wojskowej rozpoczął służbę w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Skarżący wskazał, że w dniu [...]października 1988 r. został przyjęty do służby w Wydziale [...] WUSW w [...] na stanowisko [...]. Skarżący podniósł, że w lipcu 1990 r. rozpoczął służbę w Komendzie Rejonowej Policji w [...] na etacie policjanta Plutonu [...]. Skarżący wskazał także, że w trakcie służby prowadził postępowania i wykonywał wiele czynności i zadań, podczas których występowało zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto, skarżący podniósł, że był wielokrotnie nagradzany za sumienne i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych. Skarżąca zauważył także, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia, z dniem [...] lutego 2010 r. przeszedł na emeryturę w stopniu [...] ze stanowiska [...] Zakładu Służby Kryminalnej CSP w [...].

W konsekwencji, mając na względzie opisane okoliczności, strona skarżąca wniosła o wyłączenie zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego W. R. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący W. R. został zwolniony ze służby w Centrum Szkolenia Policji w [...] z dniem [...] lutego 2010 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Organ wskazał, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 22 lata, 4 miesiące i 4 dni.

Ponadto, organ wskazał, że z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przy piśmie z dnia [...] września 2017 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Jednocześnie, Minister powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r., w którym organ ten przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego funkcjonariusza. Na podstawie tej informacji, Minister uznał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący W. R. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Minister zauważył, że stronie skarżącej wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także nadawano kolejne stopnie służbowe oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi, nie udzielając w toku służby żadnych kar dyscyplinarnych. Niemniej jednak, Minister wskazał, że z informacji Komendanta Głównego Policji wynika, że w aktach sprawy nie stwierdzono dokumentów potwierdzających wprost udziału skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister wskazał, że całkowity okres służby skarżącego wynosi 22 lata, 4 miesiące i 4 dni, z czego służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa stanowi okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni. Organ wskazał przy tym, że okres ten stanowi ponad 12% całego okresu służby. W tej sytuacji, organ uznał, że przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony, jako krótkotrwały.

W zakresie analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby, Minister wskazał z kolei, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Minister zauważył również, że także w opinii Komendanta Głównego Policji skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, zaś dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby strony skarżącej.

Niemniej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r., wskazać należy, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Organ zauważył przy tym wyraźnie, iż sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Reasumując, organ wskazał, że mając na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, należy uznać, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art 22a i art. 24a cyt. ustawy, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r., powołując się na przepis art. 127 § 3 k.p.a. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podstawy ustalenia wysokości świadczenia emerytalnego skarżącego, zgodnie z treścią wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r. i uchylenie tym samym spornej decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2018 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wydanej decyzji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podtrzymując - co do zasady - swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. - podniósł, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Minister stwierdził jednak, powołując się na stanowisko Komendanta Głównego Policji, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto, Minister uznał, że - pomimo skorygowania błędnego wyliczenia z 12% do 8%, nadal nie można uznać okresu służby na rzecz "totalitarnego państwa", obejmującego okres od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., za krótkotrwały, albowiem - jak podniósł organ - wspomniany okres nie charakteryzuje się chwilowością, czy też przejściowością i z pewnością nie nosi znamion tymczasowości. Organ stwierdził również, że przebieg służby skarżącego nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż - jak podniósł organ - zachodzi ona jedynie wówczas, gdy strona charakteryzuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle innych funkcjonariuszy. Stąd też, zdaniem organu, uprawnienie z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", a te niedookreślone przez ustawodawcę pojęcia umożliwiają organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną. W konsekwencji, argumenty skarżącego zawarte w uzasadnieniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za bezprzedmiotowe, stwierdzając jednocześnie, że - wbrew zarzutom skarżącego - w spornej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. prawidłowo wyjaśniono wszystkie okoliczności mające istotne znaczenia w sprawie.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2018 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] wydaną w dniu [...] grudnia 2018 r. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny z dniem 13 lutego 2020r.

Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2018 r., skarżący zarzucił organowi:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy;

2. naruszenie prawa procesowego - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała na wstępie, że kryterium krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r., określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże dokonany selektywny wybór przez organ ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimów w postaci "chwilowości", "przejściowości" "tymczasowości", "doraźności", "epizodyczności" i "tymczasowości" razi dowolnością ich interpretacji, brakiem wyważenia i zobiektywizowania pojęcia "krótkotrwałości", zwłaszcza, że korzystając z tego samego słownika, można - zdaniem skarżącego - posłużyć się również takimi synonimami jak: niedługi, czasowy, nieustabilizowany, niestały. W związku z powyższym, skarżący wskazał, że te określenia dla oceny "krótkotrwałości" mają istotne znaczenie, zwłaszcza, że służba skarżącego od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli przez okres 1 roku, 9 miesięcy i 16 dni była etapem służby przygotowawczej, która - przed mianowaniem na funkcjonariusza stałego - co do zasady, zarówno wówczas, jak i obecnie, trwa 3 lata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2019r. (sygn. akt II SA/Wa 367/19) uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 roku nr [...]. Przedmiotowy wyrok stał się prawomocny z dniem 13 lutego 2020r.

W ocenie Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał również, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając obie sporne decyzje, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji tych uchybień - nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zarówno wspomnianą decyzję administracyjną z dnia [...] grudnia 2018 r., jak i poprzedzająca ją decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Zatem, zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja - wbrew stanowisku Ministra - miła miejsce w niniejszej sprawie.

Przechodząc z kolei do kwestii interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, należało - zdaniem Sądu - uznać, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie kwestionował, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. oraz na pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Stwierdził, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Jednocześnie, Minister uznał jednak, że brak jest dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Odnosząc się do powyższego, Sąd stwierdził, że - wbrew sugestiom Ministra - ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie, jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. W ocenie Sądu, uznać trzeba, że gdyby rzeczywiście taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w przedmiotowym przepisie.

W świetle powyższego, wskazany przez Ministra brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie została spełniona zwłaszcza, że organ wyraźnie wskazał wprost w uzasadnieniu decyzji, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez stronę skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Sąd odnosząc się do twierdzenia organu, że sprawa ta nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, stwierdzić, iż Minister dokonał błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nieprawidłowo uznając w uzasadnieniu obu spornych decyzji, jakoby z uwagi na fakt, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, to przyjąć trzeba rzekomo, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy jest zasadne. Według Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 8a ust. 1 omawianej ustawy, oprócz przesłanek opisanych w pkt 1 i 2, nie przewiduje kolejnej nadzwyczajnej przesłanki w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków". Sformułowanie omawianej regulacji, a zwłaszcza bezpośrednie połączenie owych "szczególnie uzasadnionych przypadków" z pkt 1 i 2 (vide: Minister może wyłączyć (...) w szczególnie uzasadnionych przypadkach (...) ze względu na: pkt 1 i 2) świadczy niezbicie o tym, że o istnieniu analizowanego szczególnie uzasadnionego przypadku przesądza krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Dekodując normę prawną zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy pamiętać, że stanowi ona wyjątek od reguły obniżania świadczeń emerytalnych i rentowych określonej grupie funkcjonariuszy. Jak każdy wyjątek od reguły, winien więc być interpretowany w sposób wąski - nigdy zaś w sposób rozszerzający. Dopatrywanie się więc przez organ w spornym przepisie istnienia owej dodatkowej, nadzwyczajnej przesłanki, stanowi nieuprawnioną ingerencję w stosowany akt prawny. Organy administracji są zaś obowiązane wyłącznie do stosowania prawa wprost, a nie do dopowiadania niewyartykułowanej woli ustawodawcy. Reasumując, skoro prawodawca w sposób czytelny nie wskazał tego, że dla możliwości zastosowania dobrodziejstwa art. 8a ust. 1 cyt. ustawy konieczne jest, obok zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, spełnienie wymogów z pkt 1 i 2 ustawy, to doszukiwanie się w badanym przepisie omawianej dodatkowej przesłanki nie znajduje żadnego uzasadnienia i jawi się, jako niedopuszczalna nadinterpretacja prawa.

Sąd podkreślił, iż wbrew stanowisku organu, nie jest konieczne poparcie wniosku jakimiś bliżej niesprecyzowanymi nadzwyczajnymi osiągnięciami, które rzekomo mają stanowić o spełnieniu przez stronę skarżącą dodatkowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2020r., nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej odmówił wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 367/19 zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy W. R., przy uwzględnieniu spełnienia przez wnioskodawcę dwóch przesłanek stypizowanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W świetle ww. orzeczenia zbytecznym było podejmowanie przez organ powtórnej analizy w obszarze krótkotrwałości pełnienia przez W. R. służby na rzecz totalitarnego państwa oraz rzetelnego wykonywania przez niego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd jest dla organu wiążąca, zaś sformułowanie poglądu sprzecznego z ową oceną, stanowiłoby naruszenie prawa, jak również byłoby działaniem nieuwzględniającym szeroko rozumianej ekonomiki procesowej. Stąd też przed wydaniem niniejszej decyzji, organ w szczególności rozpatrzył wszystkie te aspekty, które miały lub ewentualnie mogły mieć wpływ na ukształtowanie się ostatecznego poglądu organu co do wystąpienia w przedmiotowej sprawie warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwiającego zastosowanie wobec zainteresowanego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ wykazał, że wnioskodawca ubiegał się o przyjęcie do służby w organach Milicji Obywatelskiej. Jednakże, z uwagi na "brak odpowiedniego etatu" (jak wskazał wymieniony we wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. został przyjęty do Wydziału [...] Służby Bezpieczeństwa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Ze sprawozdania z przebiegu adaptacji zawodowej za okres od dnia [...] października 1988 r. do dnia [...] lutego 1989 r. wynika, że: "[...] W. R. bardzo szybko i niemal bezbłędnie potrafi realizować podstawowe i nieskomplikowane zadania z zakresu działania Wydziału [...], został wdrożony do pracy z osobowymi źródłami informacji. Po stwierdzeniu, że od samego początku charakteryzowany dobrze sobie radzi w tej dziedzinie, stopniowo przekazywano mu w celu kontynuowania współpracy kolejne jednostki tajnych współpracowników". Przedmiotowy dokument zawiera również sformułowanie: "[...] W. R. do służby wdraża się w bardzo szybkim tempie i sądzić należy, iż w krótkim czasie, szczególnie po przeszkoleniu w studium podyplomowym, będzie dobrym, cenionym funkcjonariuszem SB". Akta prowadzonego postępowania zawierają również informację, iż w maju 1990 r. wnioskodawca ukończył Studium Oficerskie Akademii Spraw Wewnętrznych w [...].

Powyższe, w ocenie organu wskazuje, że W. R. był funkcjonariuszem, co do którego przełożeni mieli określone oczekiwania i inwestowali w jego rozwoju zawodowy. W trakcie służby na rzecz totalitarnego państwa wymieniony awansował w stopniu służbowym, został mianowany na stopień [...], a opinia służbowa z dnia [...] marca 1989 r. zawiera m.in. zapis: "reprezentuje światopogląd materialistyczny i zgodnie z tym przekonaniem postępuje w życiu prywatnym i służbie". Ponadto w późniejszym okresie wnioskodawca nie podjął żadnych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB pomimo, iż niemal dwuletni okres pełnienia służby we wskazanej formacji z całą pewnością pozwolił mu na dokładne zaznajomienie się ze specyfiką realizowanych tam zadań oraz ich charakterem. Wymieniony kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, aż do momentu likwidacji jej struktur, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Pozostając zatem na tym etacie, był częścią wskazanej formacji i czerpał określone, wymierne korzyści.

W ocenie organu analiza materiału dowodowego stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...] pozwala domniemywać, iż zainteresowany utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niego ww. przepisu. Z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (opinia służbowa z dnia [...] marca 1989 r.) wynika również, że wymieniony "Przed podjęciem pracy w resorcie spraw wewnętrznych wstąpił do PZPR", co bezsprzecznie wskazuje na świadomy wybór określonej drogi zawodowej i życiowej.

Oceniając ww. materiał dowodowy organ uznał, iż wobec wnioskodawcy należy wydać decyzję odmowną.

W. R. złożył skargę na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020r., nr [...] wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Zaskarżonej decyzji zarzucał:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723);

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenia te mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W związku z powyższym, wnosił o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] października 2020 r.

Skarżący wskazał, iż w dacie podjęcia służby w dniu [...] października 1988 r. w Polsce rozpoczynał się już okres transformacji ustrojowej, a zatem pozostawanie na etacie w okresie służby przygotowawczej w Wydziale [...] ([...]) WUSW w [...] w żaden sposób nie stanowiło wsparcia na rzecz "państwa totalitarnego". Natomiast naukę w Studium Oficerskim ASW rozpoczął już po utworzeniu rządu Tadeusza Mazowieckiego, a na pierwszy stopień oficerski został mianowany w dniu [...] maja 1990 r., postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i oprócz uposażenia pobieranego z tytułu zajmowanego stanowiska służbowego, nie otrzymywałem żadnych korzyści. Charakter wykonywanych zadań służbowych w okresie od [...].10.1988 r. do [...].07.1990 r., dotyczył funkcjonowania przedsiębiorstw gospodarki narodowej oraz pobieraniu nauki w Studium Oficerskim ASW, w żadnym wypadku nie stanowił służby na rzecz totalitarnego państwa, albowiem w tym okresie nie wykonywał żadnych czynności zmierzających do walki ze związkami zawodowymi, opozycją demokratyczną, stowarzyszeniami, kościołami i związkami wyznaniowymi, nie podejmowałem też jakichkolwiek działań represyjnych zmierzających do naruszenia podstawowych praw i wolności. Aktywność zawodowa ograniczała się do standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa jako takiego. Potwierdzeniem powyższego jest pozytywna weryfikacja w lipcu 1990 r. przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną w [...], po której rozpoczął służbę w Policji. Zdaniem skarżącego bezpodstawne jest zatem twierdzenie organu, że identyfikował się on z realizowanymi przez ustrój państwa totalitarnego zadaniami i funkcjami.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o oddalanie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana w związku z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 367/19.

W powołanym wyroku Sąd uznał, że Minister naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., ponieważ nie ustalił i nie ocenił wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej i w konsekwencji nieprawidłowo przyjął, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów tej ustawy.

Sąd podał, że przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określone pkt 1 i pkt 2 tego przepisu, muszą być spełnione łącznie, a organ może zastosować ten przepis w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a po przemianach ustrojowych długotrwale i rzetelnie pełnili służbę.

Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W ponownym postępowaniu organ stwierdził, że służba skarżącego przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała, a po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązku służbowe. Minister odmówił jednak wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na charakter służby pełnionej przez niego przed 31 lipca 1990 r., postawę polityczno-moralną i zaangażowanie w służbie, co - zdaniem organu, świadczy o tym, że identyfikował się z ówczesnym ustrojem i ze Służbą Bezpieczeństwa. Te okoliczności, zdaniem organu, świadczą o tym, że przypadek skarżącego nie jest "szczególnie uzasadniony".

Sąd nie podziela tego zapatrywania organu, a zarzuty sformułowane w skardze w tym zakresie uważa za uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zbadał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 367/19.

Jak już powiedziano, ocena prawna zawarta w uzasadnieniu tego wyroku jest wiążąca dla organu ponownie rozpoznającego sprawę, jak i Sądu. Oznacza to, że Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku), kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w wyroku i nie może formułować własnych ocen prawnych w tej sprawie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania tracą moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (np. wyrok SN z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101, wyrok NSA z 21 lutego 2018 r .sygn. akt II OSK 1962/17, LEX nr 2476040). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd orzekający w tej sprawie (w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do dalszego postępowania) stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących służby skarżącego. Organ nie ustalił prawidłowo, na czym polegała służba skarżącego w okresie tzw. państwa totalitarnego, jaki był zakres jego obowiązków.

Z akt sprawy wynika, że skarżący podjął służbę w dniu [...] października 1988 r. kiedy to rozpoczynał się już okres transformacji ustrojowej. Pozostawał na etacie w okresie służby przygotowawczej w Wydziale [...] ([...]) WUSW w [...]. Natomiast naukę w Studium Oficerskim ASW rozpoczął już po utworzeniu rządu Tadeusza Mazowieckiego, a na pierwszy stopień oficerski został mianowany [...] maja 1990 r. postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej

Charakter wykonywanych zadań służbowych w okresie od [...] października 1988r. do [...] lipca 1990 r., dotyczył funkcjonowania przedsiębiorstw gospodarki narodowej oraz obejmował okres pobierania nauki w Studium Oficerskim ASW. Materiał dowodowy nie zwiera żadnych informacji wskazujący na to, aby skarżący wykonywał czynności zmierzające do walki ze związkami zawodowymi, opozycją demokratyczną, stowarzyszeniami, kościołami i związkami wyznaniowymi, czy też podejmował jakichkolwiek działania represyjne zmierzające do naruszenia podstawowych praw i wolności.

Skarżący w okresie służby na rzecz demokratycznej Polski otrzymywał stałe awanse, premie, nagrody pieniężne a przebieg służby był nienaganny.

Należy jednocześnie przypomnieć, dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, że nie sposób przyjąć, aby wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W związku z dokonaną w wyroku z dnia 16 lipca 2019r. wiążącą wykładnią art.8a ustawy zaopatrzeniowej należy przyjąć, iż w stosunku do skarżącego zostały spełnione obydwie przesłanki z art.8a ust.1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, od istnienia których ustawodawca uzależnił możliwość wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie występuje również po stronie skarżącego "szczególny przypadek". Zestawiając bowiem charakter i specyfikę służby, pełnione funkcje, dobre opinie, odznaczenia, nie można mieć wątpliwości, iż skarżący kwalifikuje się do przyjęcia, iż spełnia wymóg ustawowy określony jako "szczególny przypadek".

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie będąc związanym oceną prawną przedstawioną w powyższej sprawie (art. 153 p.p.s.a.).