Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4152/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31, art. 25
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 167, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Minister Finansów określił wysokość zobowiązania W. M. z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. – za listopad 2013 r. w wysokości 55.112.112,00 zł wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 listopada 2013 r.

Po rozpoznaniu wniosku W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów decyzją z dnia [...] marca 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. i określił wysokość zobowiązania W. M. z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2013 r. – za listopad 2013 r. w wysokości 53.272.120,35 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że W. M., pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonało w terminie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2013 r. w wysokości 55.112.112,00 zł. Natomiast w dniu [...] lutego 2014 r. Województwo dokonało zapłaty należności z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za 2013 r. w wysokości 64.840.658,32 zł, z czego na poczet zaległej wpłaty za listopad 2013 r. została zaliczona kwota 1.839.991,65 zł, a na poczet odsetek za listopad 2013 r. zaliczono kwotę 51.419,00 zł.

W związku z niedokonaniem wpłaty, zdaniem organu, zaistniały przesłanki przewidziane w przepisie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80, poz. 526 ze zm.) do określenia, w formie decyzji, wysokości zobowiązania Województwa.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r., nr[...], została zaskarżona przez Województwo Mazowieckie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które zarzuciło organowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1/ art. 31 oraz art. 25 w związku z art. 35 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej W. M. przy określaniu wysokości wpłaty za miesiąc listopad 2013 r.,

2/ art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w związku z art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 31 i 32 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia oraz pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, jak również niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji wszystkich motywów rozstrzygnięcia,

3/ art. 59 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. 749, z późn. zm.) w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez nieuwzględnienie wniosku strony w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa udziałów W. M. w spółce P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w zamian za należności z tytułu ww. wpłat do budżetu państwa oraz niewyjaśnienie motywów tego nieuwzględnienia,

4/ art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z póżn. zm.) - poprzez kierowanie korespondencji w trakcie prowadzonego postępowania niezgodnie z zasadami reprezentacji strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/14, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz W. M. zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu swego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że organ orzekał w sprawie na podstawie upoważnienia zawartego w art. 35 ust. 2 ustawy o dochodach. Materialnoprawną podstawę orzekania, określającą która jednostka samorządu terytorialnego szczebla wojewódzkiego jest zobowiązana do wpłat i w jakich wysokościach (według jakich wskaźników i według jakiej metody wyliczonych), stanowił przepis art. 31 ustawy o dochodach. Zdaniem Sądu, ma to istotne znaczenie dla sprawy, gdyż w dniu 4 marca 2014 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. K 13/11 (Dz. U. z dnia 19 marca 2014 r., poz. 348), w którym Trybunał stwierdził, że art. 25 i 31 ustawy o dochodach, w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, TK odroczył skutek derogacyjny (utrata mocy) przez wymienione przepisy w zakresie stwierdzonej niekonstytucyjności, na okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Odroczenie derogacji uzasadnił skomplikowaną materią ustrojową, jakiej dotyczyły kontrolowane przepisy.

Sąd przypominając treść art. 1, art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 24, art. 25, art. 31, art. 34, art. 35, art. 36 ustawy o dochodach podał, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw. Minister Finansów, w omawianej ustawie, otrzymał od ustawodawcy odpowiednie uprawnienia do wydawania decyzji, którymi może korygować wysokość wpłat i wypłat lub ich zwrot stosownie do ustalonych okoliczności. Zatem w ocenie Sądu, w świetle wspomnianych przepisów nie mamy do czynienia z sytuacją nieodwracalnych skutków.

Z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co z reguły wiąże się ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej takiego aktu. W przypadku negatywnego wyroku zakresowego zakres utraty mocy obowiązującej wynika z treści wyroku TK, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawiera zastrzeżenie, w myśl którego TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku 18 miesięcy liczonych od daty ogłoszenia orzeczenia.

Sąd uznał, że to okoliczności indywidualnej sprawy powinny stanowić o tym, czy można odstąpić od stosowania niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w odroczonej derogacji. O treści rozstrzygnięcia Sądu powinno decydować stosowne ustalenie, w danej sprawie, czy dalsze stosowanie tej już niekonstytucyjnej normy prawnej, we wskazanym zakresie, groziłoby poważniejszymi naruszeniami wartości konstytucyjnych, niż jej niezastosowanie.

Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie przez TK o odroczeniu skutku derogacyjnego adresowane było przede wszystkim do ustawodawcy. Uzasadniane było charakterem przepisu i jego ustrojową materią. Wobec powyższego, a także kierując się treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd uznał, że rozstrzygając tę sprawę indywidualną, ma kompetencję do zastosowania reguły kolizyjnej lex superior – zadecydowania o odmowie zastosowania w konkretnym stanie faktycznym niekonstytucyjnej normy prawnej pozostającej w okresie odroczonej derogacji. Zastrzegł jednak, że prawo odmowy zastosowania omawianej normy (przepisu art. 31 ustawy o dochodach w zakresie w jakim jest on niekonstytucyjny) uzasadnione jest wyjątkowymi okolicznościami sprawy, związanymi z wartościami konstytucyjnymi.

Rozważając te szczególne okoliczności mogące uzasadnić odmowę zastosowania przepisów zakwestionowanych przez Trybunał, Sąd podkreślił, że W. M. jest regionalną wspólnotą samorządową. Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa i jej art. 2 ust. 2, samorząd województwa wykonuje zadania publiczne o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Nie ulega wątpliwości, że zdolność samodzielnego wykonywania przypisanych mu zadań jest warunkowana możliwością określania priorytetów działalności i sposobów realizacji zadań (samodzielność zadaniowa), a także możliwością finansowania tej działalności. Samodzielność finansowa jest zatem trwałym, nieodłącznym elementem zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Polega ona na zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizację przypisanych jej zadań publicznych, na pozostawieniu jej swobody w kształtowaniu wydatków wraz ze stworzeniem w tym zakresie odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych.

Sądu podkreślił, iż rozpoznanie skargi w tej sprawie wymagało dokonania analizy powszechnie znanej sytuacji finansowej W. M. i ustalenia czy skutki, wynikające z zastosowania w pełnym zakresie, w zaskarżonej decyzji, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, nie prowadzą do naruszenia wyżej wymienionych wartości konstytucyjnych gwarantowanych temu województwu.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji finansowej Województwa. Wynika to z faktu, że stosowany w decyzji administracyjnej art. 31 ustawy o dochodach nie przewiduje takiej przesłanki. Potrzeba analizy sytuacji finansowej wyniknęła z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności przepisu w zakresie wskazanym w wyroku TK.

Sąd, powołując się na treść art. 106 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że dysponuje wiedzą powszechną wynikającą z Raportu Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lutego 2014 r., Sprawozdania rocznego z wykonania budżetu W. M. za rok 2013 upublicznioną w drodze stosownych publikacji, jak również z danych finansowych zawartych w uzasadnieniu wyroku TK. Na tej podstawie przeanalizował sytuację finansową W. M. i uznał, że w 2013 r. sytuacja finansowa W. była trudna. Zmniejszały się dochody podatkowe, a zwiększały się wpłaty wyrównawcze. W związku z tym Województwo było zmuszone do zaciągania kredytów i pożyczek, przy istnieniu granicznych możliwości ich uzyskania. To wszystko stanowiło obciążenia finansowe w zakresie naruszającym gwarancje konstytucyjne do samodzielnego działania i samodzielności finansowej, gwarancje ustalone i potrzebne do wykonywania zadań publicznych. Stworzyło jednocześnie sytuację szczególną uprawniającą do odstąpienia, zdaniem Sądu, od stosowania, w okresie odroczonego skutku derogacyjnego, przepisu art. 31 ustawy o dochodach, w zakresie jakim jest on niekonstytucyjny. Tę argumentację, zdaniem Sądu, wzmacnia również fakt, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzając zakresową niekonstytucyjność art. 25 ustawy o dochodach, a więc przepisu mówiącego o podziale łącznej kwoty wpłat między uprawnione województwa (wypłaty) ustalił, iż ustawa pozwala na przekazywanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym. Zatem ciężar ich ponoszenia, przypisany W. M. w warunkach wyżej wskazanych, niekoniecznie służy, w ocenie Sądu celowi i istocie wprowadzonych wpłat, tj. wyrównaniu poziomu dochodów, zgodnie z zasadą solidarności i zasadą zrównoważonego rozwoju.

Wobec tego, że dochody własne W., o których mówi Trybunał, składają się głównie z dochodów podatkowych (w wielkościach znacząco przekraczających 80%), a dochody podatkowe były podstawowym wyznacznikiem wyliczania przez organ wysokości wpłat i przesłanką występującą w przepisie art. 31, Sąd uznał za istotne w rozpatrywanej sprawie zagwarantowanie Województwu zachowania odpowiedniego poziomu właśnie tych dochodów.

Kierując się tym wskazaniem Sąd wyszacował potrzeby finansowe Województwa. Przyjął, że właściwą proporcją spełniającą te wymagania z punktu widzenia wymagań konstytucyjności omawianego przepisu będzie wielkość 70% do 30%. Pozostawienie Województwu 70% dochodów podatkowych będzie gwarantowało zachowanie tej istotnej części dochodów dla realizacji zadań własnych i będzie zgodne ze standardami konstytucyjnymi, wynikającymi z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 Konstytucji RP.

W konsekwencji Sąd według tego kryterium ocenił legalność zaskarżonej decyzji. Uznał, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim, określając wielkość zobowiązania z tytułu wpłat wyrównawczych za wskazany okres, nie uwzględnia potrzeby pozostawienia W. M. 70% dochodów podatkowych w roku 2013, narusza art. 31 ustawy o dochodach.

Minister Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/14, wniósł skargę kasacyjną, której uzasadnienie rozszerzył w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zaskarżanemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie art. 31 ustawy o dochodach w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na nieuwzględnieniu odroczonego skutku derogacyjnego, wynikającego z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11;

2) art. 31 w związku z art. 25 ustawy o dochodach oraz w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na nieuwzględnieniu odroczonego skutku derogacyjnego w stosunku do przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wynikającego z pkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt K 13/11 prowadzące w konsekwencji do zniweczenia mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego;

3) art. 31 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prowadzące do uznania, że zaskarżona decyzja narusza art. 31 tej ustawy, gdyż określając wielkość zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa, nie uwzględnia potrzeby pozostawienia W. M. 70% dochodów podatkowych roku 2013;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 31 ustawy o dochodach w związku z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 31 ustawy o dochodach oraz w sytuacji, gdy w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11) Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów;

5) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez zaliczenie do faktów powszechnie znanych danych zawartych w sprawozdaniach budżetowych i finansowych W. M. oraz "Raporcie o stanie gospodarki finansowej W. M." przygotowanym przez Regionalną Izbę Obrachunkową w W. i uwzględnienie tych faktów przy wyrokowaniu, gdy tymczasem tak szczegółowe i specjalistyczne dane nie są faktami powszechnie znanymi (notoryjnymi);

6) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 95 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez Sąd I instancji kryteriów wyliczania wysokości wpłat, których nie zawiera ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Minister Finansów w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi W. M. i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. M. wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1271/14, w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa - wyrokiem z dnia 4 września 2015 r., sygn. II GSK 62/15 :

1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zasądził od W. M. na rzecz Ministra Finansów 52.700 zł (pięćdziesiąt dwa tysiące siedemset złotych) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu swego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego została ona uwzględniona.

NSA podkreślił, iż podstawową kwestią, którą należało rozważyć w pierwszej kolejności jest kwestia dopuszczalności odstąpienia przez Sąd, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) – przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok tzw. zakresowy oraz odroczył jego derogację na okres 18 miesięcy. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że takie odstąpienie od zastosowania przepisu prawnego w okresie do nadejścia terminu jego odroczonej derogacji leży w kompetencjach sądów, jednakże uznał za konieczne rozważenie pozytywnych i negatywnych skutków wynikających z przyjęcia w konkretnej sprawie jednego z tych dwóch rozwiązań. Zdaniem NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie takiego całościowego rachunku nie przeprowadził. Uznając, że w rozpatrywanej sprawie należy odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów, kierował się wyłącznie trudną sytuację finansową W. M. w 2013 r.

To uzasadnienie jest , w ocenie NSA, jednostronne i przez to niepełne. Nie uwzględnia przede wszystkim faktu, że przewidziany w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego mechanizm ustalania wysokości wpłat i wypłat wyrównawczych działa na zasadzie naczyń połączonych. Przepis art. 25 ustawy stanowi, że część regionalną subwencji ogólnej dla województw uboższych ustala się w wysokości łącznej kwoty wpłat dokonanych przez województwa o wyższych dochodach. Należałoby w związku z tym rozważyć, w jakim stopniu ustalenie wpłat W. M. na poziomie 30 % jego dochodów własnych wpłynie na dochody województw uboższych, i czy to obniżenie nie będzie stanowiło zagrożenia dla wykonywania ich zadań samorządowych, a więc czy nie będzie prowadziło do naruszenia w stosunku do nich gwarancji konstytucyjnych, przewidzianych w art. 166 ust. 1 i 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ze względu na ten związek wpłat i wypłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego objęte zostały łącznie art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem NSA odpowiedź na pytanie, czy w rozpatrywanej sprawie dopuszczalne było odstąpienie od zastosowania zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wymagała zbadania jeszcze jednej, równie istotnej kwestii - czy wobec utrzymania samej instytucji wpłat i dopłat wyrównawczo – korekcyjnych, jako niebudzącej zastrzeżeń konstytucyjnych (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., K 30/04), możliwe będzie jej stosowanie, do nadejścia terminu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy, z pominięciem regulacji zawartych w art. 25 i art. 31 ustawy o dochodach, w sposób, który zapewni wszystkim samorządom wojewódzkim istotną część ich dochodów dla realizacji zadań własnych, a więc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Nadto NSA przypomniał, iż ustawa o dochodach przewiduje samoobliczanie wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania (art. 35 ust. 1) a Minister Finansów ma kompetencje do określenia wpłaty decyzją administracyjną tylko wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie – w całości lub w części - takiej wpłaty albo wysokość wpłaty nie odpowiadała wpłacie należnej (art. 35 ust. 2). Kompetencje Ministra mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Ustawa nie daje ministrowi możliwości "ręcznego" sterowania system wpłat korekcyjno - wyrównawczych.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji tym problemem się nie zajął ograniczając się do stwierdzenia, że "Minister Finansów, w omawianej ustawie, otrzymał od ustawodawcy odpowiednie uprawnienia do wydawania decyzji, którymi można korygować wysokość wpłat i wypłat lub ich zwrot stosownie do ustalonych faktów".

NSA stanowczo nie podzielił także stanowiska, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógł wiadomości dotyczące sytuacji finansowej W. M. uznać i ocenić w kategorii faktów powszechnie znanych z konsekwencjami wynikającymi z art. 106 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a więc z możliwością ich uwzględnienia z urzędu, bez potrzeby czynienia ustaleń w drodze postępowania dowodowego.

NSA podkreślił, iż fakty notoryjne to fakty powszechnie znane, czyli takie, które są lub powinny być znane każdemu rozsądnemu, mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi żyjącemu w określonym miejscu i czasie, np. wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze itp. Faktów notoryjnych nie można natomiast mylić z informacjami powszechnie (łatwo) dostępnymi, podanymi do wiadomości publicznej. Sama dostępność informacji nie przesądza o tym, że informacja staje się wiedzą powszechną. Nie można bowiem oczekiwać, aby każdy rozsądny, mający doświadczenie życiowe mieszkaniec W. M. wiedział wszystko, co jest ogólnie dostępne na temat tego Województwa, w szczególności zapoznawał się z podanymi do wiadomości publicznej informacjami dotyczącymi sytuacji finansowej Województwa. Sąd I instancji uznając te informacje za powszechnie znane podał jednocześnie, że pochodzą one z dwóch źródeł - sprawozdania z wykonania budżetu W. M. i z raportu RIO. Nie stwierdził zaś, że po prostu wie, jaka jest sytuacja finansowa województwa. Popełniony przez Sąd I instancji błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 ppsa pociąga za sobą inne poważne konsekwencje. Kierując się niewłaściwym rozumieniem tego przepisu Sąd w istocie przeprowadził we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej Województwa i na tej podstawie zadecydował o wysokości wpłaty (70% dochodów własnych). Tym samym wyszedł poza kompetencje sądu administracyjnego, który kontroluje jedynie akty i czynności organów administracji publicznej. Nie rozstrzyga natomiast merytorycznie indywidualnej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznający ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W toku obecnego rozpoznawania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest, z mocy art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Art. 190 ppsa stanowi: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Na gruncie tego przepisu jego komentatorzy (Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art.190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.) podnieśli, iż "Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości.

Artykuł 190 znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1, a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez WSA. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA."

Uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. II GSK 62/15, uchylającego wyrok WSA z 29 września 2014 r. zawiera takie ukierunkowanie, co do określonego sposobu postępowania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. NSA dokonując wykładni omawianych przepisów wskazał ich znaczenie, sposób ich interpretacji w przyszłości, przedstawił krytykę podjętego przez WSA rozstrzygnięcia z wyjaśnieniem dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA był błędny. W wyroku z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. I OSK 2214/14, Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, iż na gruncie art. 190 ppsa "sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa ...".

W tym samym duchu NSA wypowiedział się w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II FSK 880/1, stwierdzając, iż "Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego."

W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, iż niezastosowanie się przez WSA do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny bez usprawiedliwionej podstawy stanowi zarzut kasacyjny, który podlega uwzględnieniu (przykładowo wyroki II OSK 2373/13 z 28 maja 2015 r., II OSK 2373/13 z 24 lipca 2013 r.).

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku Skarżącego, nie ma podstaw do niezastosowania wskazówek zawartych w wyroku NSA z dnia 4 września 2015 r., uchylającym pierwszy wyrok WSA w tej sprawie. Stan faktyczny sprawy ustalony bowiem na datę wydania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów nie uległ zmianie. Jest bezsporne, iż W. M. nie dokonało w terminie wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za listopad 2013 r. w wysokości 55.112.112,00 zł. W dniu [...] lutego 2014 r. Województwo dokonało zapłaty należności z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za 2013 r. w wysokości 64.840.658,32 zł, z czego na poczet zaległej wpłaty za listopad 2013 r. została zaliczona kwota 1.839.991,65 zł, a na poczet odsetek za listopad 2013 r. zaliczono kwotę 51.419,00 zł. W związku z niedokonaniem wpłaty organ, w oparciu o przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80, poz. 526 ze zm.) określił, w formie decyzji, wysokości zobowiązania Województwa.

W toku rozprawy w dniu [...] grudnia 2015 r. WSA postanowił nie uwzględnić wniosków Strony Skarżącej zawartych w jej piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r.:

1. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z przedłożonych przez W.M. kilkunastu dokumentów na okoliczność jego sytuacji finansowej - w trybie art. 106 § 3 ppsa;

2. o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 ppsa do czasu zakończenia przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy z wniosku Sejmiku W. M. z dnia [...] listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucja art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Ad. 1 wniosek - Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w rozpoznawanej sprawie wyroku z dnia 4 września 2015 r., sygn. II GSK 62/15, , odnosząc się do wyroku TK z dnia 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11, podkreślił, iż Trybunał wskazał na potrzebę zmiany przepisów prawnych a ta zmiana musi być poprzedzona szeroką analizą sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo - korekcyjnej. Trybunał miał świadomość złożoności problemu i w związku z tym uznał, że dla ich rozwiązania konieczna jest interwencja ustawodawcy, poprzedzona wspomnianą analizą ekonomiczną.

Tak więc to nie organ miałby analizować sytuację ekonomiczną województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo - korekcyjnej. Zresztą, co NSA podkreślił, kompetencje Ministra mają charakter wyłącznie subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Ustawa nie daje Ministrowi możliwości "ręcznego" sterowania system wpłat korekcyjno - wyrównawczych.

Takich kompetencji nie miał także Wojewódzki Sąd Administracyjny, który według NSA w uchylonym wyroku wyszedł poza kompetencje sądu administracyjnego. WSA kontroluje jedynie akty i czynności organów administracji publicznej, nie rozstrzyga natomiast merytorycznie indywidualnej sprawy administracyjnej. Zdaniem NSA, poprzednio rozpoznając sprawę WSA w istocie przeprowadził we własnym zakresie postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia sytuacji finansowej Województwa i na tej podstawie zadecydował o wysokości wpłaty (70% dochodów własnych).

Nadto, w ocenie Sądu II instancji, WSA popełnił uprzednio błąd w interpretacji i zastosowaniu art. 106 § 4 ppsa. Wiadomości dotyczące sytuacji finansowej W. M. pochodzące z dwóch źródeł - sprawozdania z wykonania budżetu W. M. i z raportu RIO Sąd uznał i ocenił w kategorii faktów powszechnie znanych, myląc je z informacjami powszechnie (łatwo) dostępnymi, podanymi do wiadomości publicznej. Sama dostępność informacji, jak wskazał NSA, nie przesądza o tym, że informacja staje się wiedzą powszechną.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie przychylił się do wniosku zawartego w piśmie Skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. o przyjęcie do akt sprawy i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z przedłożonych przez niego kilkunastu dokumentów na okoliczność sytuacji finansowej W. M. - w trybie art. 106 § 3 ppsa. Zdaniem Sądu, z jednej strony - na obecnym etapie postępowania sądowego nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, z drugiej zaś prowadziłoby to do powtórzenia, wytkniętego już Sądowi przez NSA, błędu polegającego na przeprowadzeniu przez Sąd I instancji de facto postępowania dowodowego.

Ad.2 wniosek - zgodnie z dyspozycją art. 125 § 1 pkt 1 ppsa Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, z sytuacją taką po złożeniu wniosku Sejmiku W. M. z dnia 24 listopada 2015 r. do TK o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. nie mamy do czynienia. Zaskarżona decyzja zapadła w dniu 27 marca 2014 r. przed wejściem w życie kwestionowanego art. 4.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w 1 pkt. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż problemem w sprawie pozostaje rozstrzygnięcie czy dopuszczalne było odstąpienia przez Ministra Finansów, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Strony organ mógł stosować ten przepis ale tylko w takim zakresie w jakim gwarantowane było W. M. zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Natomiast zdaniem organu w okresie odroczenia utraty mocy tych przepisów winien on stosować przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11 (Dz. U. z 2014r., poz. 348) orzekł, że art. 31 oraz art. 25 udjst w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w części II wyroku wskazał, że przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpatrywanym sporze Sąd, uwzględniając przywoływany wyrok TK oraz wytyczne NSA, za właściwe uznaje racje Ministra Finansów.

W sprawie mają zastosowanie lub istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia :

Art. 3 ust. 1 udjst, zgodnie z którym dochodami jednostek samorządu terytorialnego są dochody własne, subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla województw składa się z części wyrównawczej i regionalnej (art. 7 ust. 1 pkt 3). Część regionalna subwencji ogólnej powstaje z wpłat województw. O tym jakie województwo stanie się zobowiązanym do wpłaty i w jakiej wysokości, stanowi co do zasady przepis art. 31 u.d.j.s.t.

Art. 31 ust. 1 udjst - uznany za niezgodny z Konstytucją RP – który stanowi, że województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110 % wskaźnika Ww, dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że kwotę rocznej wpłaty oblicza się mnożąc liczbę mieszkańców województwa przez kwotę wynoszącą:

1) 80 % nadwyżki wskaźnika W ponad 110 % wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest nie większy niż 170 % wskaźnika Ww;

2) 48 % wskaźnika Ww, powiększoną o 95 % nadwyżki wskaźnika W ponad 170 % wskaźnika Ww - dla województw, w których wskaźnik W jest większy niż 170 % wskaźnika Ww.

Według art. 24 udjst wskaźnik W jest wskaźnikiem dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w województwie, a wskaźnik Ww jest wskaźnikiem dochodów podatkowych dla wszystkich województw. Przez dochody podatkowe rozumie się natomiast łączne dochody z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) i z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Wskaźnik W oblicza się dzieląc kwotę dochodów podatkowych województwa, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy, przez liczbę mieszkańców województwa. Wskaźnik Ww oblicza się dzieląc sumę dochodów podatkowych wszystkich województw, uzyskanych w roku poprzedzającym rok bazowy, przez liczbę mieszkańców kraju.

Art. 32 ust. 1 udjst stanowi, że podstawę do wyliczenia m.in. wskaźników W i Ww stanowią dochody wykazane za rok poprzedzający rok bazowy w sprawozdaniach jednostek samorządu terytorialnego, których obowiązek sporządzenia wynika z przepisów o finansach publicznych w zakresie sprawozdawczości budżetowej, z uwzględnieniem korekt złożonych do regionalnych izb obrachunkowych, w terminie do 30 czerwca roku bazowego. Rokiem bazowym jest rok poprzedzający rok budżetowy (art. 2 pkt 3 udjst).

Oznacza to, że dane do wyliczenia wysokości wpłat są danymi sprzed dwóch lat.

Art. 25 udjst - uznany za zakresowo niezgodny z Konstytucją RP - regulował kwestie podziału (wypłaty) między województwa łącznej kwoty uiszczonych wpłat województw, tj. wpłat określonych w art. 31 (część regionalna subwencji ogólnej dla województw). Podziału (wypłaty) dokonuje się podmiotom, tj. województwom, których uprawnienia do wypłaty określa pięć grup kryteriów zamieszczonych w przepisie art. 25. Całą kwotę wpłat dokonanych wg art. 31 dzieli się (wypłaca) między uprawnione w myśl art. 25 województwa.

Tryb i zasady przekazywania wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw i ich podział (wypłaty) zostały uregulowane w ten sposób, że Minister Finansów informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 15 października roku bazowego o planowanych wpłatach przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, a także o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Następnie Minister w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej oraz o rocznych wpłatach z niej wynikających (art. 33 ust. 1).

Art. 35 ust. 1 udjst, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego dokonują wpłat określonych w art. 29-31 na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 91. Od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych. Jeżeli natomiast jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29-31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych (art. 35 ust. 2 udjst).

W odniesieniu do podziału (wypłaty) dokonanych wpłat, wyliczonych wg art. 31 ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, że Minister Finansów przekazuje właściwym województwom część regionalną subwencji ogólnej, w dwunastu ratach miesięcznych - w terminie do 25 dnia każdego miesiąca (art. 34 ust.1).

W świetle art. 36 udjst Minister Finansów, w przypadkach tam wskazanych (dotyczących uwzględnienia stanu rzeczywistego), ma uprawnienia do wydawania, w odpowiednio liczonym okresie pięcioletnim, decyzji zwiększających lub zmniejszających o odpowiednie kwoty części subwencji ogólnej, jak również zobowiązujących do zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej (odnosi się to również do subwencji regionalnej będącej jej częścią i związanych z częścią regionalną wpłat wg art. 31 oraz podziału tej kwoty wg art. 25).

Z opisanych wyżej zasad wynika, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, nazywane przez Trybunał Konstytucyjny wpłatami wyrównawczo-korekcyjnymi (z uwagi na ich odrębność instytucjonalną i inny charakter niż subwencja, której istotą jest transfer środków w dół - z budżetu centralnego do budżetów jednostek samorządu terytorialnego), obciążające określone województwa, podlegają w całości podziałowi (wypłatom) również na rzecz województw. Wpłaty i wypłaty mają na celu wyrównanie poziome dochodów województw i nie stanowią dochodów państwa, czyli nie wpływają na budżet państwa.

W uzasadnieniu wyroku z 4 marca 2014 r., stwierdzającym zakresową niekonstytucyjność art. 25 i 31 udjst, Trybunał Konstytucyjny potwierdził ustawową dopuszczalność wprowadzenia wpłat wyrównawczych. Wskazał, że jest to instytucja ustawowa, odrębna od instytucji wymienionych w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, mająca inny charakter niż subwencja ale mimo mylącej nazwy w ustawie nie można stwierdzić niekonstytucyjności całej instytucji. Uznał, że przepis art. 167 ust. 2 Konstytucji RP zapewnia samorządom istnienie wskazanych tam rodzajów dochodów jako minimum (co najmniej) oraz zapewnia ochronę praw do ich dochodzenia. Stwierdził, że nie ma w przepisach konstytucyjnych wprost sformułowanych gwarancji wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Możliwość tę wywiódł z istnienia innych zasad, tj. z konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), zasady państwa jednolitego (art. 3), zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5). Wskazał też, że zasadniczy podział terytorialny państwa powinien uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze, kulturowe oraz zapewniać zdolność jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych. Trybunał uznał, że istnieje ratio legis wyrównania poziomego dochodów. Dopóki istnieją znaczące różnice w dochodach jednostek samorządu terytorialnego dopuszczalne jest funkcjonowanie tego systemu. Podkreślił, że jest to jednak instytucja wyjątkowa o przejściowym charakterze. Jej przejściowy charakter wynika z "ratio" – z chwilą gdy poziom dochodów nie będzie silnie zróżnicowany, mechanizm przestanie działać niejako samoistnie. Okoliczność, że wpłaty wyrównawcze są wyjątkową, tylko ustawową, przejściową instytucją będącą źródłem dochodów niektórych samorządów, nie oznacza, że ich konstrukcja może odbiegać od standardów wyznaczonych przez art. 167 Konstytucji RP. Powinna być zachowana zasada adekwatności.

Trybunał uznał, że wpłaty wyrównawcze - mimo wyjątkowości - maja duży ciężar gatunkowy, gdyż nie tylko zmieniają system wyposażenia samorządów w dochody kosztem władz i organów centralnych lecz również ograniczają stymulacyjne, pobudzające samodzielność i odpowiedzialność za własne działania, znaczenie dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał, że nie można z instytucji wpłat wyrównawczo-korekcyjnych stworzyć systemu przeciwnego do tego, co zostało ustanowione w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, czyli systemu korygowania tego, co pierwotnie władze centralne dały samorządom wywiązując się z konstytucyjnej powinności.

Trybunał odrębnie zbadał regulacje dotyczące zasad identyfikowania podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat wyrównawczo-korekcyjnych oraz zasad identyfikowania beneficjentów tych opłat. Stwierdził ich odrębne, niezależne od siebie funkcjonowanie mimo, że działają w oparciu o tą samą materię dochodów. Uznał, że mechanizm wyrównania poziomego w dotychczasowym zakresie nie uwzględnia pełnego katalogu dochodów, jak i potrzeb wydatkowych, różniących się pod wieloma względami jednostek samorządu terytorialnego. Nie odzwierciedla w pełni ich potencjału dochodowego i ekonomicznego. Nie zawiera zabezpieczeń przed ubytkiem dochodów własnych w okresie wahań koniunktury gospodarczej i spowolnienia gospodarczego. Nie zawiera regulacji pozwalających uwzględnić rzeczywistą kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego w chwili dokonywania wpłat. Nie funkcjonuje w niezbędnym zakresie, ustawa pozwala na przekazywanie tych środków samorządom niekoniecznie uboższym.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że aby mechanizm wyrównawczo-korekcyjny spełniał warunek jego ustanowienia, tj. niezbędność dla realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, koniecznie musi uwzględniać poziom zróżnicowania pełnego potencjału finansowego, zarówno od strony dochodowej, jak i potrzeb wydatków województw. Musi zawierać mechanizm uwzględniający cykliczne w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury oraz uwzględniać rzeczywistą sytuację finansową województwa w dacie dokonywania wpłaty. Powinien też prowadzić do wyrównania dochodów w górę, a nie do spadku dochodów na mieszkańca województwa.

Brak nawiązania w art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach do pełnej sytuacji finansowej województw, z uwzględnieniem zarówno strony dochodowej, jak i potrzeb wydatkowych, stanowił, zdaniem Trybunału, o zakresowej niezgodności tych przepisów z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP wobec naruszenia wymogu zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, w tym wskazany wyżej wyrok zakresowy, ma charakter ostateczny i powszechnie obowiązujący. Omawiany wyżej wyrok Trybunału ma charakter negatywnego wyroku zakresowego. Trybunał uznał, że w pewnym zakresie normowania art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach jest niezgodny z Konstytucją RP. Oznacza to, że w pozostałym zakresie normowania Trybunał nie dopatrzył się takiej niezgodności w perspektywie przyjętych kryteriów oceny.

Z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, co z reguły wiąże się ze skutkiem w postaci utraty mocy obowiązującej takiego aktu. W przypadku negatywnego wyroku zakresowego zakres utraty mocy obowiązującej wynika z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak w przedmiotowej sprawie. Omawiany przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP zawiera zastrzeżenie, w myśl którego Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, w tym przypadku 18 miesięcy liczonych od daty ogłoszenia orzeczenia.

W judykaturze i doktrynie prezentowane są różne stanowiska co do znaczenia odroczenia utraty mocy obowiązującej normy prawnej uznanej przez Trybunał za niezgodną z Konstytucja RP.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest też stanowisko, w myśl którego dopuszczalne jest niestosowanie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucja RP, w okresie odroczenia skutku derogacyjnego. Są to np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1403/05, z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 575/07, z 23 czerwca 2008 r. sygn. I OSK 1007/07, z 29 października 2008 r. sygn. I OSK 740/08, z 28 sierpnia 2008 r. sygn. I OSK 67/08, z 20 lutego 2009 r. sygn. I FSK 1978/07, z 15 lipca 2009 r. sygn. I FSK 1166/08 (dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za możliwością odstąpienia od stosowania takiego przepisu w okresie odroczenia skutku derogacyjnego wypowiedziały się również Ewa Łętowska i Katarzyna Gonera w artykule zamieszczonym w "Państwo i Prawo" 5/2008, pod tytułem "Wieloaspektowość następstw stwierdzenia niekonstytucyjności". Autorki uznały, że decyzja o stosowaniu takiego przepisu we wskazanym okresie należy do sądów, które powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. Stwierdziły, że z treści art. 190 Konstytucji wynika powinność takiej interpretacji przepisu niekonstytucyjnego, która przywróci stan zgodności z Konstytucją.

Pogląd, że przepis art. 190 ust. 3 Konstytucji RP nie ma charakteru lex specialis o bezwzględnym rygorze obowiązywania zaprezentowali Roman Hauser i Janusz Trzciński (p. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 65-86). W ich ocenie, sąd orzekający w sprawie powinien wziąć pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody odroczenia terminu utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności sprawy.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie uznał, że za ewentualnym odstąpieniu od zastosowania przepisów prawnych w czasie pomiędzy ogłoszeniem wyroku TK, a nadejściem określonego przez Trybunał terminu utraty przez nie mocy obowiązującej powinny decydować okoliczności indywidualnej sprawy i dokonana na ich podstawie ocena, które z możliwych dwóch rozwiązań - zastosowanie bądź odmowa zastosowania w tym okresie przepisu uznanego za niekonstytucyjny jest bardziej odpowiednie, czy bardziej służy ochronie wartości konstytucyjnych.

Dokonując tego bilansu Sąd miał na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2015r., II GSK 62/15. W wyroku tym NSA nie podzielił dotychczas prezentowanych przez sąd I instancji poglądów szczegółowo omówionych przez Stronę w skardze. Sąd kasacyjny nakazał szersze spojrzenie na powyższe zagadnienie, nie tylko z perspektywy Strony, ale również z perspektywy pozostałych beneficjentów tego systemu. Zwrócił również uwagę na szczególne skomplikowanie sprawy.

Sąd podnosi, co było również akcentowane przez Trybunał Konstytucyjny, że cały mechanizm korekcyjno-wyrównawczy dotyczy dwóch stron. Z jednej strony mamy Województwo Mazowieckie, które na skutek stosowanego mechanizmu ponosi niewątpliwie bardzo duże koszty jego funkcjonowania (np. zadłużając się), a z drugiej strony mamy pozostałych beneficjentów tego systemu, którzy w jego wyniku uzyskują dochody niezbędne na ich funkcjonowanie. Już tylko z tego powodu należało na sprawę patrzeć szerzej, niż podnosiła to Strona w pismach kierowanych do organu i Sądu. Ze względu na ten związek wpłat i wypłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego objęte zostały łącznie art. 31 oraz art. 25 ustawy o dochodach i oba te przepisy zostały we wskazanym zakresie uznane za niezgodne z konstytucją.

Jednakże już z samego wyroku Trybunału Konstytucyjnego można było wywieść, że brak było podstaw do niestosowania przez Ministra Finansów przepisów w zakwestionowanym brzmieniu. Trybunał bowiem, co do zasady podtrzymał swoje dotychczasowe poglądy odnoszące się do kwestii dopuszczalności istnienia mechanizmów wyrównawczych powołując się na swój wyrok z 25 lipca 2006 r. K 30/04, że zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, muszą mieć podstawę ustawową oraz cechy systemowe kategorialne, a nie zindywidualizowane. Trybunał wyjaśnił, że proces wyposażania samorządów w dochody publiczne - to proces ustrojowy określony przez art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji. To, że wpłaty korekcyjno-wyrównawcze są wyjątkiem od reguł zawartych w art. 167 ust. 2 Konstytucji, nie zwalnia ustawodawcy z poddania ich rygorom, o których mowa w art. 167 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji. Wszystkie te zasady i reguły stanowić mają jeden, spójny i zbilansowany system. Stąd też odstępstwo od reguł w jednej sferze musi być zrównoważone poprzez wzmocnienie rygorów w innych sferach tego samego systemu.

Powyższe wprost wskazuje, że tylko ustawodawca, a nie organ państwa, czy też Sąd ma kompetencje do ustalenia cech mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego, gdyż mechanizm ten musi mieć charakter systemowy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca, konstruując mechanizmy wyrównania poziomego, powinien brać pod uwagę występujące cyklicznie w gospodarce fazy koniunktury i dekoniunktury, zwłaszcza jeśli podstawą dochodów własnych danego szczebla jednostek samorządu terytorialnego uczynił dochody podatkowe o dużej wrażliwości na tego rodzaju wahania.

Podkreślić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny odraczając utratę mocy obowiązującej zaskarżonych i uznanych za niezgodne z Konstytucją przepisów miał na względzie skomplikowaną materię ustrojową, jakiej dotyczyły i uznał, że dla rozwiązania tych problemów konieczna będzie interwencja ustawodawcy, poprzedzona analizą ekonomiczną wszystkich członków systemu korekcyjno-wyrównawczego. W uzasadnieniu wyroku bowiem Trybunał podkreślił, że istnieje potrzeba zmiany przepisów prawnych w tym zakresie i ta zmiana musi być poprzedzona szeroką analizą sytuacji ekonomicznej wszystkich województw, w kontekście ich dochodów i potrzeb wydatkowych oraz opracowania wskaźników, które dawałyby gwarancję zmniejszenia dochodów własnych samorządów bogatszych wyłącznie w niezbędnym zakresie oraz opracowania wskaźników granicznych uwzględniających różne stany gospodarcze oraz stan finansów jednostek samorządu terytorialnego na datę dokonania wpłaty wyrównawczo - korekcyjnej.

Dlatego też słusznie Minister Finansów w zaskarżonej decyzji wskazał, i to zostało podkreślone także przez NSA, iż organ nie ma żadnych kompetencji do uwzględniania sytuacji finansowej Województwa i wydania decyzji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji do wysokości, która gwarantowałaby stronie zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 udjst jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29-31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. A więc jedyną przesłanką do wydania decyzji był brak wpłaty (w całości lub części) na część regionalną subwencji ogólnej. Organ administracji pozbawiony był kompetencji do jakiegokolwiek miarkowania tej wpłaty, gdyż takiego mechanizmu nie przewidział ustawodawca. Zatem nie mógł, jak żądało Skarżące Województwo, uwzględnić jego sytuacji finansowej, mimo, że mogłaby ona za nim przemawiać. Takie bowiem działanie byłoby działaniem pozaustawowym, niezgodnym z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba przypomnieć, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidywała w art. 35 ust. 1 mechanizm samoobliczania wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania. Kompetencje ministra mają natomiast charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu. Innymi słowy rola ministra w tym mechanizmie sprowadzona została do swego rodzaju księgowego, którego obowiązkiem było czuwanie nad dokonanymi wpłatami i reagowanie w wypadku braku w wymaganej wysokość wpłaty. Pozbawiony on został kompetencji do jakiegokolwiek ingerowania w wielkość wpłaty, która ustalona zostaje z mocy ustawy.

Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Finansów jest prawidłowa, gdyż organ ten zasadnie wskazał, że w tej sprawie odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznaczało, że do momentu wskazanego w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisy te obowiązują, o ile wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Zatem ich obowiązywanie jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd w pełni odwołuje się do stanowiska zajętego w tej kwestii przez WSA w toku pierwszego rozpoznawania sprawy.

Przede wszystkim Sąd nie podziela wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78, art. 80, art.107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 31 i 32 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zarzuty dotyczyły nieprzeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w kierunku stwierdzenia niekonstytucyjności stosowanego przepisu w warunkach braku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ten zakres stwierdzeń zastrzeżony jest dla władzy sądowniczej. Tylko Sąd jest uprawniony na mocy Konstytucji RP do stosowania wprost jej zapisów i interpretacji przepisu niekonstytucyjnego, która przywróci stan zgodności z nią (art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Organy administracyjne nie posiadają uprawnień do stwierdzania niekonstytucyjności przepisu prawnego. Są zobligowane stosować prawo w zakresie obowiązującym, zgodnie z jego źródłami określonymi art. 87 w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Nieuprawniony jest też zarzut Skarżącego Województwa dotyczący skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wbrew twierdzeniu Skarżącego Województwa decyzja nie została skierowana do strony oznaczonej jako "Zarząd Województwa Urząd Marszałkowski W. M." - to jest podmiotu niebędącego stroną postępowania. Z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że strona decyzji została określona prawidłowo i jest nią "W. M". Co do doręczenia decyzji, to należy wskazać, że obie decyzje Ministra Finansów zostały doręczone ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 59 Ordynacji podatkowej w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o dochodach oraz w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez nieuwzględnienie wniosku Strony w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa udziałów W. M. w spółce "P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w zamian za należności z tytułu ww. wpłat do budżetu państwa oraz niewyjaśnienie motywów tego nieuwzględnienia.

Przepis art. 59 Ordynacji podatkowej reguluje sposób wygaśnięcia zobowiązań podatkowych i nie był stosowany w niniejszej sprawie, której przedmiotem było określenie wysokości nieuiszczonego zobowiązania pieniężnego, należnego jako rata wpłaty wyrównawczo-korekcyjnej w brzmieniu nadanym treścią art. 31 ustawy o dochodach. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż wpłaty wyrównawcze zostały określone przez ustawodawcę jako zobowiązania o charakterze pieniężnym, a stronie zobowiązanej do ich uiszczenia ustawodawca nie przypisał prawa zmiany sposobu świadczenia. W tych warunkach oczekiwanie Skarżącego Województwa na odniesienie się organu do każdego twierdzenia strony niemającego zastosowania w sprawie nie znajduje uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepis art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

| | |