Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 633/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 127 par. 2 i 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 41 poz 214
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej - tekst jednolity
article: art. 29 i 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 227 poz 1505
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Anna Mierzejewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej na rzecz skarżącego M. I. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.), a także w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 201 1r. Nr 41, poz. 214 ze zm.), Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnej treści protokołów z przeprowadzonych postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy w II, IV i V Wydziale Kontroli Podatkowej Urzędu Kontroli Skarbowej w [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] listopada 2014 r. do Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] wpłynął w formie elektronicznej wniosek M. l. o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołów z postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy w II, IV i V Wydziale Kontroli Podatkowej Urzędu Kontroli Skarbowej w [...].

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] przekazano wnioskodawcy protokoły z postępowań rekrutacyjnych wraz z załącznikami. Przekazane materiały zawierały szczegółowe informacje wynikające z wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. - o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.), z wyłączeniem informacji, które zgodnie z treścią przywoływanej ustawy nie stanowią informacji publicznej.

W odpowiedzi na pismo organu, wnioskodawca pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. wskazał, iż nie jest usatysfakcjonowany zakresem odpowiedzi organu i żąda przekazania pełnej treści dokumentów, bez jakichkolwiek zakreśleń albo wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Rozpoznając wniosek Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej

w [...], wskazał, że organ jest zobowiązany do każdorazowego badania czy udostępnienie informacji publicznej nie naruszałoby prywatności osoby fizycznej lub też tajemnicy przedsiębiorcy. Jeżeli udostępnienie informacji publicznej naruszałoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest zobowiązany do podjęcia działań mających na celu zapewnienie ochrony danych, które nie powinny podlegać udostępnieniu. Wskazał ponadto, że w doktrynie przyjmuje się, że konkretyzacja zasady ochrony prywatności znajduje odzwierciedlenie w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182, dalej jako u.o.d.o.). Przepisy obu ustaw wskazują, iż generalną zasadą związaną z ochroną danych osobowych jest konieczność wyrażenia zgody przez osobę, której dane dotyczą, na ich przetwarzanie. Brak tej zgody, oprócz wyjątków przewidzianych w ustawie powoduje prawny obowiązek ochrony przedmiotowych danych przez organ administracji, który wszedł w ich posiadanie.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] wskazał również, że zgodnie z art. 29 ustawy o służbie cywilnej, imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne oraz wyniki naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Ponadto art. 30 ust. 2 ww. ustawy określa obligatoryjne elementy, jakie powinny być zamieszczone w treści protokołu z przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego. Organ pierwszej instancji zaznaczył również, że nadrzędną zasadą przy przeprowadzaniu postępowania rekrutacyjnego, jest ochrona informacji o kandydatach.

Organ stwierdził, że ponieważ wnioskodawca w złożonym wniosku, domaga się od organu przekazania informacji na temat szczegółowych danych osób biorących udział w przeprowadzonych postępowaniach rekrutacyjnych to, jego zdaniem, nie jest uprawniony do przekazania informacji w szerszym zakresie, niż uczynił to w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r, w którym zawarł wszelkie informacje, które zgodnie z treścią przywoływanych przepisów, stanowią informację publiczną. Wszelkie pozostałe dane zostały zanonimizowane, ze względu na fakt, iż zgodnie z przepisami ustawy o służbie cywilnej, a także ustawy o ochronie danych osobowych, nie należały do katalogu informacji przekazywanych w trybie dostępu do informacji publicznych. Ponadto dyrektor wyjaśnił, że osoby uczestniczące w procedurze rekrutacyjnej złożyły obligatoryjnie oświadczenia o wyrażeniu zgody na przetwarzanie ich danych osobowych, ale w celu związanym wyłącznie z ww. procedurą rekrutacyjną.

Organ wskazał, że nie dysponuje zgodą uczestników procedury rekrutacyjnej na udostępnianie ich danych w trybie dostępu do informacji publicznej bowiem zgodnie przepisami u.o.d.o., zgoda na przetwarzanie danych osobowych musi być wyraźna i wskazywać cel wykorzystania danych, a zatem organ nie jest uprawniony do rozszerzającej interpretacji oświadczeń złożonych przez uczestników procedury rekrutacyjnej. W ocenie organu kontroli skarbowej, ze względu na fakt, iż organ nie dysponuje zgodami osób uczestniczących w procedurze rekrutacyjnej na przetwarzanie ich danych dla celów udostępnienia ich innym podmiotom, zgodnie z regulacją określoną w art. 23 ust. 1 pkt 1 u.o.d.o., przedmiotowe informacje nie powinny być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie wnioskodawcy, sprowadzające się w istocie do zniesienia anonimizacji szczegółowych danych osobowych kandydatów, nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia zarówno na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również na gruncie ustawy o służbie cywilnej.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, a także brzmienie art. 5 ust. 2 u.o.d.i.p., który przewiduje ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych uczestniczących w procedurze rekrutacyjnej, organ kontroli skarbowej stwierdził, iż nie jest uprawniony do udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w żądaniu wnioskodawcy i wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...].

Od ww. decyzji strona złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszenie prawa materialnego to jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. M. l. wskazał, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. jest wystarczającą podstawą do udostępnienia całego protokołu z postępowania rekrutacyjnego. Ponadto uważa on, że art. 29 ustawy o służbie cywilnej nie daje podstaw do przyjęcia, że wszelkie inne dane, poza tymi wymienionymi wprost w omawianym przepisie, nie stanowią już informacji publicznej. Zaznaczył, że adresatem przepisu art. 32 ustawy o służbie cywilnej jest jedynie członek komisji rekrutacyjnej, a nie organ kontroli skarbowej, który to jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Choćby z tego względu, przepis ten nie może uzasadniać odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Po uzupełnieniu przez stronę braków formalnych, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej rozpoznając odwołanie wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.

Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że Dyrektor UKS w [...] udostępnił stronie żądaną informację publiczną, to jest protokoły z postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy wraz z załącznikami w których wyszczególniane są nazwiska kandydatów na ww. stanowiska. W załącznikach tych zgodnie z obwiązującymi przepisami zostały zakryte informacje o kandydatach dotyczące miejsca zamieszkania, wykształcenia, znajomości języka obcego, studiów podyplomowych, uprawnień, certyfikatów i oświadczeń.

Organ wskazał, że ustawodawca formułując art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, posłużył się klauzulą generalną. Tym samym nie określił zamkniętego katalogu informacji stanowiących dane osobowe. Dlatego też przy rozstrzyganiu, czy określona informacja lub informacje stanowią dane osobowe, w większości przypadków, nieuniknione jest dokonanie zindywidualizowanej oceny, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności oraz rodzaju środków czy metod potrzebnych w określonej sytuacji do identyfikacji osoby. Organ uznał, że dane, które zostały zakryte przy udostępnianiu przedmiotowej informacji publicznej, tj. miejsce zamieszkania, wykształcenie, znajomość języka obcego, studiów podyplomowych, posiadanych: uprawnień, certyfikatów i oświadczeń, w zestawieniu z podanym w udostępnionej informacji publicznej, imieniem i nazwiskiem kandydatów, służyłyby ich identyfikacji, stąd informacje te należy uznać za dane osobowe, które podlegają ochronie, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych. Stosownie bowiem do postanowień art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W zdaniu drugim tego przepisu ustawodawca przewidział pewien wyjątek, a mianowicie, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Jednak, aby można było zastosować wyjątek dot. osób pełniących funkcje publiczne, muszą zostać spełnione dwa warunki, a mianowicie, żądana informacja musi dotyczyć osoby pełniącej funkcję publiczną i mieć związek z pełnieniem tej funkcji.

W ocenie GIKS w przedmiotowej sprawie ww. wyjątek nie ma jednak zastosowania, ponieważ kandydaci na stanowisko referendarzy w II, IV i V Wydziale Kontroli Podatkowej Urzędu Kontroli Skarbowej w [...] to nie funkcjonariusze publiczni, a żądane przez stronę informacje, nie są związane z wykonywaniem przez nich funkcji publicznych. Organ przeprowadzający rekrutację nie dysponuje również zgodami osób uczestniczących w procedurze rekrutacyjnej na przetwarzanie ich danych, zgodnie z regulacją określoną w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, i jest obwiązany je chronić, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 32 ustawy o służbie cywilnej.

Stąd też, w ocenie GIKS, Dyrektor UKS w [...] słusznie uznał, że sporne dane nie podlegają udostępnieniu.

Ponadto organ nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. i wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego do całego procesu udostępniania informacji publicznej innej niż informacja prosta znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji GIKS zarzucił:

1) naruszenie 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieumożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. utrzymanie w mocy decyzji DUKS nieodpowiadającej prawu;

4) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwą wykładnię;

5) art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi przytoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych.

Stosownie zaś do art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne, oraz wyniki naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Skarżący podkreślił, że przepis ten stanowi jedynie, że imiona i nazwiska kandydatów spełniających wymagania formalne a także wyniki samego naboru stanowią informację publiczną. Nie jest natomiast możliwe na podstawie tego przepisu w drodze wnioskowania a contrario uznanie, że wszelkie inne dane poza tymi wymienionymi wprost w omawianym przepisie, nie stanowią już informacji publicznej. Wnioskowanie a contrarío byłoby bowiem możliwe jedynie gdyby omawiany przepis stanowił, że wyłącznie powyższe dane stanowią informację publiczną, a zgodnie z brzemieniem powyższego przepisu brak jest w nim jakiegokolwiek sformułowania mogącego sugerować o zamkniętym katalogu danych stanowiących informację publiczną. Co więcej GIKS jak też DUKS w swoich decyzjach nie uczynili przedmiotem swoich rozważań końcowej części cytowanego przepisu w której to mowa o "zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze". Skarżący uznał, że wszystkie dane o kandydatach w zakresie wynikającym z ogłoszeń o naborach wbrew twierdzeniom organu stanowią informację publiczną, w tym zwłaszcza dane o wykształceniu kandydatów i ich kwalifikacjach zawodowych (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt l OSK 683/09 - dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.qov.pl). Nie zgodził się też z twierdzeniami organu, że wyrok ten nie ma zastosowania w sprawie.

Wskazał, iż stosownie do postanowień art. 60 Konstytucji RP - obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Mając na uwadze powyższy przepis o randze konstytucyjnej należy przyjąć, że naczelną zasadą postępowania rekrutacyjnego prowadzonego w służbie cywilnej powinno być ukształtowanie tego postępowania w sposób który zapewni realizacje konstytucyjnej zasady dostępu do służby cywilnej obywateli polskich na jednakowych zasadach. Jednym ze sposobów realizacji tej zasady jest takie ukształtowanie przebiegu rekrutacji który zapewni jego transparentność, umożliwiając obiektywne porównanie kompetencji wszystkich kandydatów. Wskazał też, że tak należy interpretować przepisy ustawy o służbie cywilnej wymagające od komisji rekrutacyjnej sporządzenie protokołu, który ma być odzwierciedleniem całego przebiegu postępowania rekrutacyjnego. Jest to wyraz dążenia ustawodawcy do ukształtowania procedury naboru w ten sposób, aby zapewnić obiektywne porównanie kompetencji i kwalifikacji wszystkich kandydatów. Samo zaś udostępnienie protokołu z pewnością przysłuży się transparentności procesu rekrutacyjnego umożliwiając osobom zainteresowanym uzyskanie informacji o tym jakimi kryteriami kierują się organy państwowe przy zatrudnianiu pracowników. Sama zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej może być poczytana jako próba ukrycia ewentualnych nieprawidłowości zaistniałych przy zatrudnianiu nowych pracowników.

Reasumując uznał, że art. 60 Konstytucji RP jest szczególnego rodzaju przepisem, z którego to można wyprowadzić normę prawną, zgodnie z którą to dokonując wykładni przepisów prawnych relewantnych dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy uznać za trafny taki ich wariant interpretacyjny, który w najpełniejszy sposób zrealizuje Konstytucyjną zasadę równości dostępu do służby cywilnej.

Odnosząc się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym - prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazał, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Taki charakter przepisu uniemożliwia jego rozszerzającą wykładnię zwłaszcza poprzez odwoływanie się do wykładni celowościowej przepisów prawa. Co więcej przepis ten interpretowany zgodnie z regułami wykładni literalnej nie ogranicza dostępu do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Wskazał też, że przepisy te mają szczególnie zastosowanie w stosunku do osób, które w wyniku naboru podjęły zatrudnienie w służbie cywilnej, w tym przypadku w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...]. Skarżący zarzucił, że GIKS nie wyjaśnił znaczenia "funkcjonariusz publiczny" i wskazał, że przy ustaleniu treści tego pojęcia pomocna może okazać się definicja tego pojęcia zawarta w kodeksie karnym, zgodnie z którym to art. 115 § 15 pkt 4 - funkcjonariuszem publicznym jest: osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Osoby które zostały zatem zatrudnione na stanowiskach referendarzy w Urzędzie Kontroli Skarbowej w [...] w wyniku przeprowadzonego naboru, są bez wątpienia pracownikami administracji rządowej, a zatem są funkcjonariuszami publicznymi.

Zarzucił też, że na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie można ograniczać dostępu do informacji publicznej, powołując się na ochronę prywatności osoby fizycznej, w sytuacji kiedy informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Mając na uwadze treść tego przepisu uznał, że organ kontroli skarbowej w odniesieniu do osób które zostały zatrudnione w wyniku postępowania rekrutacyjnego nie może odmówić udostępnienia danych ich dotyczących, wynikających z protokołów sporządzonych w ramach postępowania rekrutacyjnego, ponieważ osoby których dane są tam zawarte pełnią funkcje publiczne w wyniku podjęcia zatrudnienia w służbie cywilnej.

Natomiast informacje zawarte w protokołach postępowania rekrutacyjnego, w tym informacje o ich wykształceniu oraz uprawnieniach zawodowych mają oczywisty związek z pełnieniem przez te osoby funkcji w służbie cywilnej. Powyższy wynik wykładni językowej pozostaje zarazem w zgodzie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis ten pozwala na przetwarzanie danych osobowych ze względu na dobro publiczne, a takim dobrem jest z pewnością zapewnienie jawności postępowania rekrutacyjnego do korpusu służby cywilnej oraz nabór do niej osób o najwyższych kwalifikacjach.

Skarżący powołał też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, w którego uzasadnieniu Trybunał, min. stwierdził, że "sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Wartość ta związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób".

Trybunał określając zakres prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne zaznaczył, że: "Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. Po trzecie, nie mogą to być informacje - co do swej natury i zakresu - przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego". .Skarżący przywołał też orzecznictwo sądów administracyjnych.

Reasumując uznał, że informacje zawarte w protokole postępowania rekrutacyjnego, takie jak wykształcenie, znajomość języków obcych itp., w oparciu o które dokonano oceny przydatności do pracy poszczególnych osób stanowią informację publiczną. Uznał też, że organ niezasadnie zastosował przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze, ponieważ stosownie do zdania drugiego wskazanego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - dane objęte jego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczą warunków powierzenia i wykonywania funkcji w służbie cywilnej.

Zarzucił też, że uzasadnienie organu jest wewnętrznie sprzeczne co do stosowania przepisów k.p.a. a to powoduje, że uzasadnienie nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśli art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – w skrócie określana jako "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej z dnia [...] lutego 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], którą odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, w postaci pełnej treści protokołów z przeprowadzonych postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy w II, IV i V Wydziale Kontroli Podatkowej Urzędu Kontroli Skarbowej w [...].

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów wyrażonym w obu decyzjach wydanych w toku instancji, że pełna treść protokołów z przeprowadzonych postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy stanowi informację publiczną niepodlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych.

Kwestie dostępu do informacji publicznej kompleksowo reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, której zapisy służą realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji dotyczącej funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb, w tym także przypadki, w których dysponent informacji publicznej odmawia jej udostępnienia.

Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], do którego został skierowany wniosek, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestią sporną w tej sprawie pozostawało natomiast, czy organ, mógł odmówić udostępnienia żądanej pełnej informacji, powołując się na treść art. 5 ust. 2 ustawy.

Oceniając kontrolowane decyzje pod kątem legalności odpowiedzieć zatem należało na pytanie, czy informacja zawierająca pełny tekst protokołów z przeprowadzonych postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy, podlegać winna w przedmiotowej sprawie udostępnieniu, czy też organy prawidłowo odmówiły jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prawa do prywatności osób biorących udział w postępowaniu.

Wskazać należy, że przedmiotem żądania skarżącego było uzyskanie pełnego tekstu protokołów z przeprowadzonych postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy w II, IV i V Wydziale Kontroli Podatkowej Urzędu Kontroli Skarbowej w [...]. Stwierdzić należy, że organ w istocie udostępnił skarżącemu protokoły, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. - o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.). Przekazane materiały zawierały szczegółowe informacje wynikające z wymogów określonych wskazanych przepisem art. 30 ustawy. Nie udostępnił natomiast, w pełnym brzmieniu załączników do nich, które stanowiły integralną część protokołów. Udostępnił bowiem imiona i nazwiska kandydatów, w pozostałym zaś zakresie dokonał anonimizacji w stosunku do informacji o kandydatach dotyczącej miejsca ich zamieszkania, wykształcenia, znajomości języka obcego, studiów podyplomowych, uprawnień, certyfikatów i oświadczeń.

Organ wskazał, że ustawodawca formułując art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych, posłużył się klauzulą generalną. Tym samym nie określił zamkniętego katalogu informacji stanowiących dane osobowe. Dlatego też przy rozstrzyganiu, czy określona informacja lub informacje stanowią dane osobowe, w większości przypadków, nieuniknione jest dokonanie zindywidualizowanej oceny, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności oraz rodzaju środków czy metod potrzebnych w określonej sytuacji do identyfikacji osoby. Organ uznał, że dane, które zostały zakryte przy udostępnianiu przedmiotowej informacji publicznej, należy uznać za dane osobowe, które podlegają ochronie, zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych.

W tym miejscu wskazać należy również na artykuł 29 pow. ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym imiona i nazwiska kandydatów, którzy spełniają wymagania formalne oraz wyniki naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze. Wymagania zaś w stosunku do kandydatów określa art. 28 pow. ustawy o służbie cywilnej. Są to więc dane dotyczące miejsca ich zamieszkania, wykształcenia, znajomości języka obcego, studiów podyplomowych, uprawnień, certyfikatów i oświadczeń.

Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje zatem kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W ocenie Sądu, protokoły z przeprowadzonych postępowań rekrutacyjnych na stanowiska referendarzy, żądane przez skarżącego mają walor informacji publicznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcje a również informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (art. 6 ust. 1 pkt 3g ustawy).

Podkreślić należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy prawo do dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu jako konstytucyjne uprawnienie i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Artykuł 5 ust. 2 ustawy stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to jednak nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Przepis ten określa zatem zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczącej osób decydujących się na służbę publiczną. Sposób wyłaniania najlepszych kandydatów do służby cywilnej zmierza w istocie do powierzenia im wykonywania funkcji publicznych. Referendarze w Wydziale Kontroli Podatkowej, są niewątpliwie funkcjonariuszami państwowymi. W tej sytuacji nie można pominąć art. 60 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Stanowi on niewątpliwie zaakcentowanie, przy naborze na którekolwiek stanowisko w służbie publicznej, konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 31 ustawy zasadniczej. Ustawodawca w tym przepisie posłużył się pojęciem "służby publicznej", które jest szersze niż służba cywilna a obejmującym wszelkie stanowiska i funkcje związane z wykonywaniem zadań publicznych.

Mając to na uwadze, skoro konstytucyjnie nakazano, aby dostęp do służby publicznej odbywał się rzeczywiście na jednakowych zasadach, to nabór do tej służby powinien podlegać kontroli społecznej, którą właśnie umożliwia publiczna dostępność do informacji związanych z naborem do służby publicznej. Wobec tego informacje związane z naborem kandydatów do służby publicznej podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to imion i nazwisk osób, które przystąpiły do naboru, ich wykształcenia, stażu pracy i dodatkowych kwalifikacji. Jeżeli bowiem konstytucyjna zasada w równości w dostępie do służby ma być realna, to tym samym konieczne jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenie, czy istotnie wyniki naboru wyłoniły najlepszych spośród kandydatów według ustalonych przy naborze kryteriów oraz czy wszystkich kandydatów potraktowano według jednakowych przyjętych wcześniej zasad. Temu służy tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej (patrz wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r., II SA/Wa 392/13, WSA w Opolu z dnia 21 czerwca 2012 r., II SAB /Op 18/12, WSA w Olsztynie z dnia 25 marca 2009 r., II SAB/OI 8/09, WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2011 r., II SAB/Gd 53/11).

Biorąc zatem pod uwagę wskazane przepisy Konstytucji RP oraz zapis art. 6 pow. ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, a nabór do służby cywilnej jest otwarty i konkurencyjny, nie budzi wątpliwości Sądu, że intencją ustawodawcy było ażeby art. 29 pow. ustawy realizował dodatkowe gwarancje jawności procedury otwartego naboru na stanowiska pracy w służbie cywilnej, a to oznacza, że dane te nie tylko stanowią informację publiczną, ale nie przysługuje im ochrona, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że prawo do ochrony prywatności osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne ulega istotnemu ograniczeniu, przewidzianemu w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten wprowadza zatem ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak przewidziana w nim ochrona prywatności jest wyłączona w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli informacja pozostaje w związku z pełnioną przez te osoby funkcją. Wyłączenie ochrony jest więc możliwe, gdy zachodzi wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego osoby, której dotyczą, z jej funkcjonowaniem w instytucji publicznej. Z powyższego wynika, że osoby pełniące funkcje publiczne lub mające związek z pełnieniem tych funkcji są, zgodnie z przepisami ustawy, słabiej chronione niż inni obywatele.

W ocenie Sądu przedstawiona powyżej wykładnia art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy nie narusza art. 47 Konstytucji RP. Potwierdza to treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym Trybunał stwierdził, że: "Art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...) jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając, co do zasady, pod ochroną gwarancji konwencyjnych, może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym. Wartość ta - związana z transparentnością życia publicznego, nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślić także trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji (vide wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r., sygn. I OSK 1149/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że organy obu instancji niezasadnie odmówiły udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy, naruszając ten przepis prawa materialnego w stopniu, który niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie organ II instancji w istotny sposób naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ bezpodstawnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, obarczoną wadą prawną, uzasadniającą jej uchylenie.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.