Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1185/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 156 par 1 , art. 107 par 4 , art. 145, art. 16 ust 1 , art. 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust.1 , art. 53 ust 3 , art. 64 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c , art. 200, art. 205, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. J. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na postawie art. 157, art. 158, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 54, art. 61 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), stwierdziło nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji znak: [...] z dnia [...] r. przenoszącą decyzje nr [...] na rzecz Firmy [....] Sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie i decyzji znak: [...] z dnia[...] zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] r. – wydanych przez Wójta Gminy [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że pismem z dnia [...] r. A.

i T. J. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji

Nr .[...] , z dnia [...] r., wydanej przez Wójta Gminy [...] na rzecz "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą we [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale działki Nr [...]

o powierzchni [...] m² na cztery działki pod budynki mieszkalne jednorodzinne

i jedną działkę pod drogę oraz budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dwustanowiskowymi, dobudowanymi do budynków mieszkalnych, drogi wewnętrznej o szerokości min. [...] m, niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkami - na terenie działek Nr [...] , położonych przy ul.[...] .

Decyzją Nr[...] , z dnia [...] r., Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w powyższej sprawie uznając, że wnioskodawcy nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Nr[...] , a zatem zgodnie z art. 157 § 3 K.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] r. uchyliło decyzję [...] z dnia [...] r. uznając, że A. J. właścicielka działki Nr [..] spełnia wszystkie warunki do bycia stroną w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] r. Wójta Gminy[...] .

W związku z powyższym Kolegium pismem z dnia 3 marca 2009 r. na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomiło wszystkie strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Kontrolując legalność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Kolegium podało, że organ pierwszej instancji ustalając obowiązującą linię zabudowy zobowiązany był ściśle przestrzegać postanowień § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

z którego wynika, że podstawą do jej wyznaczenia jest zawsze linia istniejącej zabudowy. Wskazując na załączniku graficznym do decyzji obowiązującą linię zabudowy Wójt Gminy [...] nie wskazał żadnej zabudowy, która byłaby podstawą do jej wyznaczenia jako przedłużenie, ewentualnie by wynikała z analizy warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia nie wprowadza dowolności, inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy musi wynikać z analizy warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy, to jest również z analizy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do linii istniejącej zabudowy. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest mowa o kontynuacji linii zabudowy. Wyznaczenie zatem innej linii dla nowej zabudowy niż to wynika z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia zawsze musi opierać się na kontynuacji linii zabudowy, nawet jeżeli chodzi o zabudowę w głębi działek, czy też dla której dostęp jest możliwy przez drogę wewnętrzną. Organ pierwszej instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy w odległości [...] m od ul.[...] , kierując się przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która mogłaby dotyczyć tylko dwóch budynków usytuowanych od ul. [...] .

Dalej Kolegium podało, że organ pierwszej instancji zaniechał obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, ograniczając się do stwierdzenia, że wynosi on około 20 %. Poza tym z wniosku inwestora wynika, że 20 % zabudowy ma dotyczyć poszczególnych działek wydzielonych z dz. Nr [...] . Organ pierwszej instancji odmówił podziału działki i ustaleniami objął całą działkę Nr [...] . Ustalenie zatem w pkt 2.1. ppkt 1 decyzji wskaźnika zabudowy nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejny zarzut Kolegium dotyczył szerokość elewacji frontowej, który w decyzji - pkt 2.1.1c ustalono max 18,0 m. W analizie zapisano "dla terenu przeznaczonego pod zabudowę (dz. Nr 220/9) ustala się szerokość elewacji frontowej zespołu budynków - max 18,0 m. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Z przepisu tego wprost wynika, że organ orzekający winien wyliczyć średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy.

Kolegium zarzuciło również organowi I instancji, że nie wyliczył średniej szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy, a nawet nie określił elewacji frontowej budynku na dz. Nr [...] (której to zabudowę organ wskazał jako sąsiednią). Poza tym przepis ten nakazuje wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla tych budynków, które mają być usytuowane od strony frontu działki

(w sprawie od ul. [...] ), co jest także dodatkowym uzasadnieniem, że wobec braku istniejącej zabudowy w drugiej linii nie można ustalić warunków zabudowy dla budynków usytuowanych w głębi działki. Ustalenie zatem przez organ pierwszej instancji szerokości elewacji frontowych dla zespołu budynków jest ewidentnym naruszeniem przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 7 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ostatni zarzut Kolegium dotyczył ustalonej geometrię dachu - pkt 2.1. ppkt 1 lit. e decyzji. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, układ połaci dachowych a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Granicami obszaru analizowanego nie jest objęta zabudowa ul. [...] , zresztą jest to zabudowa dostępna z innej drogi publicznej. Ustalenie zatem geometrii dachu w pkt 2.1. pkt 1 lit. e decyzji Nr [...] nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 i ust. 7 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 8 rozporządzenia.

Końcowo Kolegium podało, że ściśle związana z decyzją Nr [...] jest decyzja Wójta Gminy z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 155 K.p.a., zmieniająca decyzję Nr [...] r. w ten sposób, że szerokość elewacji frontowej max [...] ,0 m ustalono na "szerokość elewacji frontowej dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych - max [...] ,0 m oraz do zapisu dotyczącego geometrii dachu organ pierwszej instancji dodał ustalenie o treści: "dopuszcza się wykonanie do 10 % powierzchni dachów budynków jako płaskie". Dla zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. istotnym jest m.in. tożsamość stanu faktycznego sprawy tj. nie zmieniony rodzaj inwestycji. Każda zmiana przedmiotu inwestycji powoduje, że jest to nowa inwestycja, która wymagałaby przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenia tych wymagań

w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne - art. 15 K.p.a. i nie może być obchodzone w ten sposób, że ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji (dla zmiany rodzaju inwestycji) nastąpi w trybie przepisu art. 155 K.p.a. Powyższa decyzja została również wydana z naruszeniem przepisu art. 155 K.p.a., bowiem zmiany nie mieszczą się w ustaleniach będących podstawą wydania decyzji Nr[...] . Poza tym konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] r. jest konieczność stwierdzenia nieważności tych decyzji, które ją zmieniają.

Pismem z dnia [...] r. [...] Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] niosło o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na błędne stanowisko SKO jakoby w sprawie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wnioskodawca podniósł, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa. Kwestią fundamentalną dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena czy zarzut naruszenia prawa przez organ I instancji ma charakter rażący. Zdaniem wnioskodawcy rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy naruszenie przepisów ma charakter wyraźny

i oczywisty, a nadto charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Spółka wskazała że zarzut braku naniesienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej na załączniku graficznym do analizy nie może być uznany za zasadny, ponieważ

w postępowaniu posłużono się odpowiednią mapą geodezyjną, na której taka zabudowa nie była uwidoczniona. Obszar analizowany obejmował również zabudowę położną przy ul.[...] . Zabudowa ta została wskazana w części opisowej analizy. Spółka podniosła, że wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy odpowiada dyspozycji przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, co również potwierdza dokument analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu. Zarzuciła, że żaden przepis nie nakłada na organ wydający decyzje o warunkach zabudowy obowiązku zamieszczania w tej decyzji lub załącznikach wyliczeń matematycznych, które wskazują sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej, ustalonych w decyzji. Przepis wymaga wskazania średnich wartości tych wskaźników dla obszaru analizowanego, co widnieje w analizie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , uchyliło w całości decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., znak: [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji wskazało, iż Kolegium wszczęło i prowadziło postępowanie w sprawie oceny zgodności z prawem decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem rozstrzygając w tej sprawie Kolegium stwierdziło nieważność również kolejnych dwóch decyzji Wójta Gminy [...] : z dnia [...] r. przenoszącą decyzję

nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz firmy [...] Sp. z o.o. w [...] i z dnia [...] r., znak[...] , zmieniającą decyzję

nr [...] . W ocenie składu Kolegium ponownie rozpatrującego sprawę nie było podstaw do orzekania o wszystkich decyzjach związanych z decyzją nr [...]

z uwagi na inne podstawy prawne wydania tych kolejnych decyzji i badanie innych przesłanek. Kolegium wskazało, iż zakwestionowane kolejne decyzje zostały wydane w odrębnych, samodzielnych postępowaniach administracyjnych, zatem badanie tych decyzji co do zgodności z prawem powinno odbywać się również w odrębnych postępowaniach.

Badając zgodność z prawem decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych poważnymi wadami mającymi charakter materialnoprawny. Przyczyną powstania tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje

w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

Kolegium stwierdziło, że sprawie zakończonej decyzją nr [...] analiza urbanistyczna została wykonana, choć znajdujący się w aktach dokument pod nazwą "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" istotnie wskazuje jedynie skrajne wartości analizowanych parametrów, cech i wskaźników przyjętych do porównania obiektów budowlanych i nie zasługuje na ocenę, iż wykonano go starannie i z należyta dbałością. Kolegium stwierdziło jednak, iż nie można dojść do wniosku, że cechy zabudowy sąsiedniej w ogóle nie były badane,

a parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy zostały w decyzji nr [...] ustalone

w sposób dowolny. Zauważyło, że w załączniku graficznym do analizy zaznaczono istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej nie tylko na działce nr [...] lecz również w rejonie działek oznaczonych numerami[...] . Ponadto w części opisowej powołano się na istniejącą wzdłuż

ul. Zeusa zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się do zakwestionowanej prawidłowości ustalenia w decyzji

nr [...] obowiązującej linii nowej zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] orzekając w II instancji nie podzieliło stanowiska Kolegium zawartego w decyzji z dnia [...] r. Wskazało na znajdującą się w aktach postępowania graficzną części analizy, z której wynika, że sąsiednia działka

nr [...] jest zabudowana. Pomimo, że zabudowa ta nie została uwidoczniona na mapie geodezyjnej nie oznacza to jednak, że jej faktycznie nie ma. W dokumencie analizy opisano tę zabudowę, zarówno co do funkcji, jak też cech. Front usytuowanego na działce nr [...] budynku wyznaczałby front dla nowej zabudowy, jednakże zawsze z uwzględnieniem warunku określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) - zgodności linii nowej zabudowy z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami odrębnymi są przywołane

w analizie przepisy ustawy o drogach publicznych. Skoro ul. [...] , do której przylega teren inwestycji jest drogą publiczną (droga gminna), zasadne było ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości wynikającej z przepisów tej ustawy, tj. 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi. Z kolei stawiany zarzut, iż inwestycja zakłada budowę czterech budynków jednorodzinnych, a wyznaczona obowiązująca linia nowej zabudowy nie umożliwia usytuowanie wszystkich projektowanych obiektów - również nie może prowadzić do negatywnej oceny dokonanego w decyzji ustalenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że inwestor nie odwoływał się od decyzji, akceptując tym samym ustaloną obowiązującą linię dla projektowanego przez niego zamierzenia. Ponadto kwestia, czy wyznaczona linia nowej zabudowy określa posadowienie frontu wszystkich projektowanych budynków (w przypadku inwestycji obejmującej wiele obiektów), nie jest jednoznaczna. Również orzecznictwo sądów w tym zakresie jest różne (porównaj: wyrok WSA w Szczecinie z dnia

29 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Sz 1258/07, wyrok NSA w Warszawie z dnia

8 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 779/07, wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 789/07).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu zaniechania przez organ I instancji obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, Kolegium podało, że na podstawie akt postępowania I instancji nie można postawić takiego wniosku. Niewątpliwie w sąsiedztwie terenu inwestycji w dacie orzekania istniała zabudowa, było więc możliwe wyliczenie średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego. Z części opisowej analizy wynika, że takiego obliczenia dokonano, chociaż analiza nie ujawnia sposobu tego wyliczenia. Tak sporządzonej analizie, ponownie, można zarzucić niedbałość, lecz nie można postawić tezy, iż parametr intensywności zabudowy został w decyzji przyjęty dowolnie. Również inwestor zaakceptował ustaloną w decyzji intensywność zabudowy, nie wnosząc odwołania w tej części.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium podało, że nie można również stwierdzić, iż ustalenie w decyzji geometrii dachu zostało dokonane z naruszeniem przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...).

Z opracowania analizy (str. 2) wynika, że przy jej sporządzaniu przyjęto do porównania zabudowę mieszkaniową jednorodzinną usytuowaną wzdłuż ul. Zeusa (poza zabudową na działce nr [...] ) - jest to zabudowa dwukondygnacyjna, w tym jedna kondygnacja w dachu stromym, o kącie nachylenia połaci dachowych

w granicach wartości skrajnych [...] °. Istnienie zabudowy jest również zaznaczone na mapie z wrysowanym obszarem (część graficzna analizy), w rejonie działek oznaczonych numerami[...] . Nie można zatem przesądzić, iż urbanista wykonujący analizę nie porównał innej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, która dawałaby podstawę do wnioskowania o geometrii dachu tak jak w ustaleniach decyzji.

Z kolei ustalając parametr szerokości elewacji frontowej urbanista wskazał, że przy ustaleniu kieruje się przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) - przyjmuje średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Urbanista nie wskazał, jaka jest ta średnia szerokość, poprzestając na wyprowadzeniu już końcowego wniosku o wartości parametru dla wnioskowanej zabudowy. Zatem zarzut pełnomocnika strony stwierdzający, że przepis § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymaga jedynie wskazania średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy, nie nakłada natomiast na organ prowadzący postępowanie obowiązku zamieszczania wyliczeń matematycznych, nie jest trafnie sformułowany - urbanista w analizie nawet nie wskazał wyliczonego średniego wskaźnika szerokości elewacji. Można zatem stwierdzić, że parametr ten został ustalony w sposób dowolny. Nie oznacza to jednak, że wartość tego parametru (max. 18 m dla zespołu budynków) nie jest prawdopodobna. W każdym jednak razie uchybienie organu I instancji w zakresie jednego z parametrów dla nowej zabudowy nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji o warunkach zabudowy.

A. i T. J,. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Szczecinie z dnia [...] r., wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności.

Decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 8, art. 12, art. 27 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego,

oraz sprzeczność z:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61. ust. 7 pkt 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- § 5 ust 1, § 6, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu

zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 K.p.a. w związku z art. 27 § 1 w związku z art. 24 §1 K.p.a. wskazali, że stosownie do art. 27 § 1 K.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że skoro przewodniczącym składu SKO wydającego decyzję z dnia 12 listopada 2008 r. była ta sama osoba co

w zaskarżonej decyzji to podlegała ona wyłączeniu. Zdaniem skarżących osoba ta wyrobiła sobie określone stanowisko w sprawie dotyczącej decyzji Wójta Gminy [...] nr[...] . Doszło więc do sytuacji, w której członek organu już raz uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy oraz na sposób rozstrzygnięcia sprawy był niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu, co jest okolicznością uzasadniającą jego wyłączenie z postępowania jak i rozstrzygania sprawy. Na poparcie swego stanowiska przywołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSP 2/2009.

Skarżący zarzucili również, że zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. bowiem Kolegium ponownie rozpatrując sprawę zamiast w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, prowadzi polemikę z Kolegium które wydało decyzję w dniu 17 kwietnia 2009 r. Tymczasem postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy ma na celu ponowne, merytoryczne przeanalizowanie zgromadzonych w sprawie dowodów i wydanie decyzji, a nie prowadzenie polemiki z organem, który pierwotnie wydał decyzję. Tym bardziej za niedopuszczalne należy uznać takie postępowanie

w odniesieniu do sytuacji, gdy postępowanie i wydana w jego rezultacie decyzja, dotyczy decyzji wydanej przez ten sam organ tylko w innym składzie osobowym.

Przywołane powyżej okoliczności, zdaniem skarżących, nawet w przypadku przyjęcia braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 sierpnia

2009 r., wskazują na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad K.p.a. wyrażonych w art. art. 7, 8, 9, 12, 77, 88 i art. 6, co uzasadnia wniosek

o uchylenie decyzji w całości.

Dalej skarżący zarzucili, iż Kolegium wydając decyzję z dnia 14 sierpnia

2009 r. w ogóle nie poruszyło kwestii dotyczących wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., tj. bez uzasadnienia faktycznego. Taki sam zarzut skarżący postawili decyzji Kolegium wydanej w dniu 14 sierpnia 2009 r., bowiem decyzja ta nie zawiera żadnego uzasadnienia przemawiającego za przyjętym stanowiskiem. W konsekwencji pozbawieni zostali możliwości merytorycznego ustosunkowania się do uzasadnienia decyzji.

Reasumując skarżący wskazali, że liczba uchybień oraz ich rodzaj i skala powodują, iż decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z powodu nie istnienia przesłanek do uznania jej niezgodności z prawem.

T. Ja. pismem z dnia [...]r. cofnął wniesiona skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działania administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż zarzuty

w niej podniesione.

W szczególności nie jest trafne stanowisko skarżącej, że zaskarżona decyzja zawiera wadę kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności z uwagi na udział przy jej wydawaniu osoby podlegającej wyłączeniu. Pomijając fakt, że okoliczność taka stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji, to zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zaszła wskazana okoliczność. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że udział członka Kolegium przy wydawaniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest równoznaczny z braniem udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydane zostały w odrębnych postępowaniach. Każde z tych postępowań było dwuinstancyjne i w poszczególnych instancjach nie powtarzał się żaden członek Kolegium.

Nie można też Kolegium zarzucić, że wydając zaskarżoną decyzje rażąco naruszyło przepisy art. 77 w związku z art. 80 K.p.a. Należy mieć tu na uwadze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i dowodami w tym postępowaniu są decyzja, której ono dotyczy oraz dowody zebrane w postępowaniu zwykłym. Organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności nie zbiera i nie może zbierać nowych dowodów dotyczących przedmiotu badanej decyzji, bowiem istotą tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy lecz kontrola samej decyzji pod kątem ewentualnych ciężkich wad wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy wyjaśnić, że przepis art. 107 § 4 K.p.a. zezwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, a zatem w żadnym przypadku brak uzasadnienia decyzji nie stanowi takiego naruszenia prawa, które należałoby uznać za rażące.

Sąd podziela stanowisko składu Kolegium wydającego zaskarżoną decyzje

w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, że skład Kolegium orzekający

w I instancji nie wykazał takiego naruszenia przez Wójta Gminy [...] prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] r. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W doktrynie przyjmuje się, że istotę rażącego naruszenia prawa trzeba upatrywać w tym, iż powoduje ono zaprzeczenie któregoś z elementów normy prawnej, oraz również w tym, że nie jest ono stopniowalne (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006r. str. 742).

Zasadne jest więc odwołanie się do gradacji wad decyzji administracyjnej

i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w zwykłym trybie postępowania administracyjnego od takich wad, które powodują przez swoje istnienie lub wywoływane skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnych środków wzruszania decyzji ostatecznych przewidzianych w art. 145 i art. 156 K.p.a. Skutki tej kwalifikacji mają istotne znaczenie, gdyż zastosowanie trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych, jest warunkiem odstąpienia od ogólnie przyjętej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.

W konkluzji należy stwierdzić, że konieczność eliminowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności musi dotyczyć ustalenia w niej wad nie jakichkolwiek, ale o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak , J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006r. str. 745-746).

Jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej,

ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.

Przykładowo za "rażące naruszenia prawa", będzie uznawane: oczywiste

lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron; oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; naruszenie przepisów o trwałości decyzji, jej sądowej kontroli, dwuinstancyjności; naruszenie podstawy prawnej decyzji niegodzące się z systemem prawa; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność. Stan prawny sprawy powinien być możliwy

do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy nie można podzielić zarzutów Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wyrażonego w decyzji

z dnia [...] r. że decyzje Wójta Gminy [...] zawierają takie wady, które w myśl powołanych wyżej przepisów oraz przyjętej doktryny i orzecznictwa uznać należałoby za rażąco naruszające prawo, skutkujące wyeliminowaniem tej decyzji

z obrotu prawnego.

Należy zauważyć, że decyzje Wójta Gminy .[..] z dnia [...] r., ustalające na rzecz "[...] " Spółki z o.o. we [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dwustanowiskowymi, dobudowanymi do budynków mieszkalnych, drogi wewnętrznej o szerokości min. [...] m, niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkami - na terenie działek Nr[...] , położonych przy ul. [...] w[...] , wydana została w oparciu przepisy ustawy

z dnia [..] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W zakresie art. 61 ust. 1 tej ustawy organ zobowiązany jest zbadać, czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnienia łącznie 5 warunków w tym przepisie wyszczególnionych tj. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej budowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. warunek dobrego sąsiedztwa); teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren nie wymaga uzyskania zgody na lianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze: decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi.

Przy założeniu, że wniosek spełnia określone w przepisach warunki organ przystępuje do dalszych czynności, w tym m.in. do sporządzenia na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust 1 powołanej wyżej ustawy analizy zawierającej ocenę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją, analizę warunków

i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się analiza tekstowa odnosząca się nowej zabudowy w obszarze działki nr [...] i zawiera w swej treści określenie cech i funkcji istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Ewentualne wady tej analizy zaliczyć należy do uchybień proceduralnych, które wystąpiły w postępowaniu administracyjnym przed Wójtem Gminy [...] zakończonym decyzją dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd kolejny raz pragnie podkreślić, że ustawodawca w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. posłużył się nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa",

co wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych

w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. W przypadku norm prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, ale w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II GSK 600/08, opublikowany w LEX nr 475235).

Wady wskazane przez skład Kolegium rozpatrujący sprawę w I instancji, odnoszące się w istocie do ustalenia braków w zakresie zebranych dowodów, same w sobie nie wykluczały podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzone wady nie tkwią w samej decyzji, ale w aspektach proceduralnych tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając jako organ I instancji nie wskazało w uzasadnieniu swej decyzji na takie materialno-prawne skutki tych uchybień, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami faktycznymi w sprawie.

Nie występuje więc w sprawie przypadek wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przesądzający, że organ rozstrzygając wniosek "[...] " Spółki

z o.o. we [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy błędnie zastosował normę prawną, przy ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji podjął błędne rozstrzygnięcie, którego treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności.

Zgadzając się ze stanowiskiem składu Kolegium orzekającym w II instancji należało jednak uchylić zaskarżoną decyzje, gdyż decyzją tą Kolegium uchyliło

w całości własną decyzję z dnia [...] r., znak: [...]

i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [..] r. ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem decyzją z dnia

[...] r. stwierdzono nieważność trzech decyzji wydanych przez Wójta Gminy [...] części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, tj.: nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzji znak: [...] /D z dnia

[...] r. przenoszącą decyzje nr [...] na rzecz Firmy [...] [...] .[...] z dnia

[...] r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia [...] r. Słusznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji skład Kolegium orzekającym

w II instancji, że nawet gdyby decyzja Wójta Gminy [...] ustalająca warunki zabudowy zawierała ciężkie wady, to wcale nie oznacza, że automatycznie wadliwa jest również decyzja przenosząca uprawnienia z tej decyzji na inny podmiot. Podobnie wydana w trybie przepisu art. 155 K.p.a. decyzja zmieniająca, jeżeli dotyczy decyzji wadliwej, nie musi być automatycznie wadliwa. Te słuszne stwierdzenia składu Kolegium nie znalazły odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Uchylając własną decyzję wydaną w I instancji w całości Kolegium zobowiązane było orzec również w takim samym zakresie, tj. w stosunku do trzech decyzji Wójta Gminy [...] , które objęte były orzekaniem w I instancji. Brak odniesienia do dwóch pozostałych decyzji powoduje, że skład orzekający Kolegium w II instancji nie orzekł do całości sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo

o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Szczecinie orzekł jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 w/w ustawy, a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy.