Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 696/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c, art. 152, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 16, art. 77, art. 107 § 3, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedstawienia ekspertyzy budowlanej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. [...], III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., na rzecz adwokata [...], z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o należną stawkę podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazał T.S. wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ewid. [...], z uwagi na wykonywanie ich niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę nr [...] i decyzji z dnia [...] r. wydanych przez Urząd Miasta i Gminy K. o zmianie decyzji w zakresie projektu budowlanego polegających między innymi na zmianie gabarytów zewnętrznych budynku oraz zmiany kubatury budynku. Jednocześnie organ nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy budowlanej budynku mieszkalnego obejmującej szczegółową ocenę elementów konstrukcyjnych budynku wraz z podaniem schematów statycznych i obliczeniami statycznymi budynku, ze wskazaniem sposobu jej opracowania oraz ustalił termin przedstawienia ekspertyzy, wynoszący trzydzieści dni od daty otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie realizacji budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr ewidencyjny [...] wszczęto na wniosek M.. W trakcie przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2007 r. kontroli na działce inwestora organ ustalił, iż znajduje się na niej budynek mieszkalny parterowy, podpiwniczony, z poddaszem w stanie zaawansowania robót częściowo zamkniętym, zbiornik na ścieki z przyłączem kanalizacyjnym, przyłącza wodociągowe i energetyczne oraz budynek gospodarczy, które są realizowane na podstawie wskazanych wyżej decyzji Urzędu Miasta i Gminy K. o pozwoleniu na budowę z dnia 9 listopada 1982 r. oraz o jej zmianie w zakresie projektu budowlanego obejmującego wykonanie magla w piwnicy budynku z 15 sierpnia 1988 r. Organ nadzoru budowlanego opisał stan zaawansowania robót przy budowie budynku mieszkalnego i stwierdził, że budynek posiada częściowe zadaszenie, część budynku została wyposażona w wewnętrzne instalacje oraz ogrzewanie elektryczne i kominek. Ta część budynku mieszkalnego jest użytkowana

przez inwestora, który w nim zamieszkuje i jest zameldowany od 7 maja 1994 r. Organ stwierdził także, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego nie zostały zakończone, bowiem w części budynku wykonano jedynie piwnice oraz ściany parteru do wysokości stropu, w otworach okiennych nie ma osadzonej stolarki oraz rozłożone są belki stropowe, nie ma ich wypełnienia oraz dachu. Ta część została zabezpieczona i pokryta folią. Organ wskazał także, iż w trakcie kontroli inwestor nie przedłożył decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego natomiast przedłożył wezwanie Urzędu Miasta i Gminy K. z 28 marca 2001 r. do uzupełnienia złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał stwierdzone podczas kontroli budowy nieprawidłowości i odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę tj.:

- brak tablicy informacyjnej budowy, budynek mieszkalny jest użytkowany,

- zmieniono głębokość posadowienia budynku - jego piwnice wykonano jako kondygnację naziemną, poziom posadzki piwnicy wykonano równo z poziomem terenu, w związku z czym schody wejściowe mają większą liczbę stopni,

- zmieniono gabaryty poszczególnych segmentów budynku - zamiast wymiaru 7,53m jest 8,10 m, zamiast 5,99 m jest 5,48 m, zamiast 10,36 m jest 10,45 m,

- w ścianie bocznej budynku usytuowanej na granicy z działką o nr ewid. 95/8 wykonane są dwa otwory okienne, które zostały ujęte w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym,

- wpisy w dzienniku budowy dokonywane przez kierownika budowy są datowane na 12.05.1983 r., 15.08.1983 r., 16.02.1987 r., 18.04.1994 r. 20.05.1999r, brak jest w nich odbioru poszczególnych etapów robót, opisów wykonywanych robót oraz rejestru zdarzeń na budowie,

- zgodnie z wpisem w dzienniku budowy i oświadczeniem inwestora od 1999 r. na działce nie były wykonywane żadne roboty budowlane, ponadto według oświadczenia inwestora pomieszczenia projektowane na działalność gospodarczą jako magiel i pralnia, obecnie użytkowane są jako studio muzyczne do prób zespołu muzycznego i nagrań (oględzin tych pomieszczeń nie przeprowadzono),

- więźba dachowa nad częścią budynku projektowana była jako wiązar kratowy a wykonano dach w układzie krokwiowym,

- segment wykończony posiada dodatkowo jedną kondygnację uzyskaną przez wykonanie ścianki kolankowej, co spowodowało zmianę kubatury budynku.

Organ nadzoru budowlanego na podstawie informacji uzyskanych od organu architektoniczno-budowlanego ustalił także, iż T. S.a nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Zdaniem organu nieuzupełnienie przez inwestora braków wniosku o pozwolenia na użytkowanie potwierdza fakt, iż w okazanym przez inwestora w trakcie kontroli dzienniku budowy wpisy zakończono w 1999 r. bez określenia stanu zaawansowania budowy oraz stwierdzenia przez kierownika budowy możliwości przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego.

Z tych powodów organ uznał, że T. S. wykonuje roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 96 w K. w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę i z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego albowiem do takich zalicza się zmianę projektu zagospodarowania działki (wymiary budynku) i zmianę kubatury i gabarytów budynku -art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Organ wskazał, że inwestor nie uzyskał zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu budowlanego w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Stąd zgodnie z dyspozycja art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymać wykonywane roboty budowlane. Nadto w ocenie organu niedbałe prowadzenie dziennika budowy (brak wpisów kierownika budowy dotyczących opisu zdarzeń zaistniałych podczas realizacji oraz odbioru poszczególnych robót) oraz wykonywanie obowiązków kierownika budowy budzi poważne wątpliwości co do poprawności wykonanych robót, wytrzymałości poszczególnych elementów konstrukcji budynku związanych ze zmiana schematu statycznego i rozkładu obciążeń, wymaga oceny wykonanych robót. Oceny wymaga także zmiana funkcji pomieszczeń budynku na studio nagrań co podczas kontroli oświadczył inwestor, zatem organ zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek opracowania ekspertyzy budowlanej budynku mieszkalnego.

Postanowieniem [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na wniosek inwestora, na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. wyjaśnił wątpliwości co do treści postanowienia nr [...].

W piśmie z dnia [...] zatytułowanym jako "wniosek", uzupełnionym pismami z [...], T. S.a wyraził niezadowolenie z treści postanowienia PINB z dnia [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy budowlanej budynku mieszkalnego. Powyższe pisma zasadnie Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru

Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim rozpatrzył jako zażalenie na postanowienie nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] podpisanym z upoważnienia Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim przez p.o. jego Zastępcy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie (upoważnienie k. 109 akt sądowych). W uzasadnieniu swego orzeczenia, po przytoczeniu ustaleń organu pierwszej instancji, organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezspornie ustalił przeprowadzenie przez T. S. robót budowlanych dotyczących realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr ewid. [...], w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (zmiana kubatury, konstrukcji dachu, ilości kondygnacji, głębokości posadowienia budynku) i naruszający przepisy (brak prawidłowego nadzoru nad prowadzeniem robót, lokalizacja otworów okiennych przy granicy działki). W ocenie organu odwoławczego zaistnienie tego rodzaju sytuacji objęte zostało dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji spełnia wymogi ww. przepisów. Organ drugiej instancji stwierdził, iż wobec faktu zgodnego z prawem wstrzymania zaskarżonym postanowieniem prowadzonych przez T.a S.ę robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zażalenie nie może być uwzględnione.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że bez wpływu na ustalenia dokonane przez PINB w N. w sprawie zgodności z prawem realizacji omawianego budynku mieszkalnego, a w konsekwencji bez wpływu na rozstrzygnięcie co do zasadności wstrzymania prowadzonych robót budowlanych zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, pozostają ustalenia, na które powołuje się skarżący, dokonane w minionych latach na tej budowie przez nadzór budowlany Urzędu Rejonowego w N., a także zarzuty inwestora dotyczące okoliczności nabycia oraz robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, iż zarzuty potwierdzenia nieprawdy przez PINB mogą być jedynie przedmiotem postępowania przed organami ścigania, a jednocześnie nie posiada on jako organ drugiej instancji żadnych dowodów mogących świadczyć o potwierdzeniu nieprawdy przez pracowników PINB w N..

Pismem z dnia 29 września 2007 r. T. S. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając obciążenie go odpowiedzialnością za błędy skorumpowanych urzędników nadzoru budowlanego, którzy podczas poprzednich kontroli budowy w 1994 r. nie stwierdzili żadnych nieprawidłowości, a także za uchybienia kierownika budowy. Skarżący wskazał, iż na mocy decyzji Powiatowego Inspektora w N. [...] nakazano mu zakończenie robót budowlanych do 15 października 2007 r. W jego ocenie organy nadzoru budowlanego bezprawnie powołują się na przepisy z 2003 r., podczas gdy roboty budowlane w części mieszkalnej budynku zostały zakończone w 1994 r., a nadto prowadzone były zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę z 9.10.1982 r. i zatwierdzonym projektem, z uwzględnieniem zmian zatwierdzonych przez organ decyzją z 1988 r. Skarżący stwierdził także, że powierzchnia budynku po zmienia wynosi 252,30 m2, przed zmianą - 149,39 m2. Odnośnie otworów okiennych po zmianie projektu przez projektanta T. S. wskazał, iż zostały one wykonane w 1989 r. w czasie, gdy do 1998 r. przez okres 20 lat był dzierżawcą sąsiedniej działki i odległość od granicy wynosiła 10 m. Wyjaśnił także ponownie, iż głębokość budowy, zmiana gabarytów budynku, powierzchni oraz więźby dachowej zostały zatwierdzone przez Urząd Miasta i Gminy w K.

Odpowiadając na skargę Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenia, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm. ). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Kontrolując zaskarżone orzeczenia z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zaskarżone postanowienie, w ocenie Sądu, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 16, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a.

Zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 16 k.p.a.), co oznacza obowiązek organu drugiej instancji ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie w zakresie tożsamym pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzyganą przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie samodzielnie rozstrzygnąć sprawę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997, nr 1, póz. 35). Zgodnie zaś z art. 140 k.p.a. organ ten, tak samo, jak organ l instancji związany jest przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 107 k.p.a.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 k.p.a., ciąży ciężar dowodu, nie może on więc jedynie biernie oczekiwać na dowody zgłoszone przez stronę. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu

przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).

Natomiast stosownie do art. 138 k.p.a., organ odwoławczy wydając decyzję (odpowiednio postanowienie) winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać jakie okoliczności nie zostały udowodnione, bądź zgodnie z § 1 pkt 1 ww. artykułu utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić należy, że uchylenie orzeczenia pierwszoinstancyjnego powinno mieć miejsce zawsze wówczas, gdy nie jest ono zgodne z prawem, zaś jego utrzymanie w mocy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ocena organu II instancji jest, co do istoty sprawy, taka sama jak rozstrzygnięcie organu l instancji. Przepis art. 138 § 1 k.p.a. nie daje podstaw organowi drugiej instancji do utrzymania w mocy wadliwego orzeczenia organu l instancji, ale nakazuje mu jej uchylenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1999 r., sygn. akt l SA 27/99, Nr LEX 48670). Jednocześnie organ odwoławczy zobligowany jest do przedstawienia w uzasadnieniu swego orzeczenia szczegółowych motywów swego rozstrzygnięcia, jak również odniesienia się do argumentacji skarżącego podniesionej w środku odwoławczym (art. 107 §3 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z 24 maja 2007 r., utrzymanego w mocy zaskarżonym postanowieniem Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U z 2006 r., Nr 156, póz. 1118 z późn.zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu tym organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie trzydziestu dni od doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

7

Wyjaśnienie zatem czy prowadzone, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, prace budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wymaga w pierwszej kolejności szczegółowej analizy ustaleń i warunków tej decyzji wraz ze wszelkimi załącznikami oraz z uwzględnieniem ewentualnych jej zmian. Dopiero prawidłowo ustalony w tym zakresie stan faktyczny, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) umożliwia dokonanie oceny, czy ustalony następnie, w wyniku kontroli na terenie budowy, stan faktyczny przeprowadzonych robót budowlanych wskazuje, że są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę czy nie, w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wskazuje jednoznacznie, iż organ odwoławczy ograniczył rozpoznanie niniejszej sprawy do kontroli ustaleń i postanowienia organu pierwszej instancji, które bez szczegółowej analizy i odniesienia się do zgromadzonych w sprawie dowodów uznał za słuszne. Organ odwoławczy, mimo wskazywanych przez skarżącego zarzutów co do prawidłowości ustaleń kontroli z lipca 2007 r. nie dokonał w jakimkolwiek zakresie samodzielnych ustaleń, czy wskazane w orzeczeniu PINB w N. odstępstwa od ustaleń udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę decyzją [...] oraz zmienionego decyzją z 15 sierpnia 1998 r., w istocie miały miejsce i czy są one istotne, w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Naruszając ustawowy obowiązek powtórnego rozpoznania sprawy organ odwoławczy, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji, który z naruszeniem norm art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśnił w sposób dostateczny i niebudzący wątpliwości po pierwsze jaka jest rzeczywista treść udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę, a także na jakiej podstawie (poza zapisem protokołu kontroli) ustalił wykonanie przez inwestora robót budowlanych ze wskazanymi w postanowieniu odstępstwami od tych warunków. Organ nie wyjaśnił także szczegółowo powodów dla których, każde z tych odstępstw uznał za istotne w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, iż sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego rozstrzygnięcia na obecnym jej etapie, a organ nadzoru budowlanego przedwcześnie

dokonał subsumcji ustalonego przez siebie w sposób wadliwy stanu faktycznego, do normy prawa materialnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporny jest fakt, iż T. Środowa prowadził roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w K. [...], którą udzielono mu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, garażu, szamba i budynku gospodarczego na działce położonej w K. przy ul. [...]. Zgodnie z treścią znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii powyższej decyzji (nie potwierdzono za zgodność z oryginałem, częściowo czytelna), pozwolenia na budowę udzielono w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki kolorem czerwonym (załącznik 1), przy wykonywaniu robót budowlanych należy: 1. przestrzegać warunki BHP, 2. zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób niepowołanych, 3. zawiadomić o terminie rozpoczęcia i zakończenia budowy. Jednocześnie zobowiązano inwestora do prowadzenia dziennika budowy oraz wywieszenia tablicy informacyjnej. Integralną cześć decyzji stanowiły odpowiednio ponumerowane od 1 do 3 i opieczętowane załączniki tj. wniosek, plan realizacyjny, projekt typowy W-014. Ponadto strony zgodnie podnoszą, iż powyższa decyzja została zmieniona decyzją z dnia 15 sierpnia 1988 r. Przedmiot sporu stanowi jednakże zakres dokonanych tą decyzją zmian w ustaleniach i warunkach pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowiącego załącznik do nie planu realizacyjnego oraz projektu budowlanego.

Szczególnego podkreślenia, w ocenie Sądu wymaga, iż powyższych dokumentów, niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, brak jest w aktach administracyjnych. Analiza treści postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji wskazuje, iż dokumenty te nie były przedmiotem ich oceny przy ustalaniu zgodności prowadzonych przez T. S. robót budowlanych z ustaleniami i warunkami udzielonego mu ostatecznie pozwolenia na budowę. Dodatkowo na fakt, iż organy w istocie nie oparły ustaleń faktycznych w sprawie na treści powyższych dokumentów wskazuje okoliczność, bezskutecznego dwukrotnego wezwania przez Sąd Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do uzupełnienia w tym zakresie przedłożonych akt sprawy. W szczególności wśród przedłożonych wraz z pismem z 29 lutego 2008 r. dokumentów nie znajduje się projekt budowlany, a jednocześnie widnieje pismo z 16 sierpnia 1988 r., zgodnie z którym T. S. wypożyczył projekt

typowy W-014 adaptowany oraz plan realizacyjny oraz dokumentacja związana z projektem siłowni wiatrowej.

Odnosząc się do, zgłoszonego dnia 7 marca 2008 r. po zamknięciu rozprawy (28 lutego 2008 r.) wniosku o przeprowadzenie dowodu z przedłożonej kopii projektu budowlanego ze zmianami zaakceptowanymi przez organ (k. 100-102 akt), należy podkreślić, iż podnoszone przez skarżącego okoliczności nie są istotne dla wyjaśnienia sprawy w zakresie kognicji sądu administracyjnego, bowiem to nie Sąd, a organy nadzoru budowlanego winny taki dowód przeprowadzić dla wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny nie może zastąpić organów w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, zatem nie zaistniała w ocenie Sądu, podstawa do otwarcia zamkniętej rozprawy w celu przeprowadzenia wnioskowanego dowodu.

Prowadząc ponownie postępowanie właściwy organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie w niezbędnym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe sprawy, dążąc do ustalenia jej stanu faktycznego zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego.

Należy w szczególności porównać treść dokumentów zgromadzonych przez organ (w tym załączników do decyzji o pozwoleniu na budowę i ewentualnie decyzji zmieniającej) z treścią załączników do decyzji będących w posiadaniu inwestora (dokumenty te okazał na rozprawie) i dokonać wnikliwej oceny kto, kiedy i jakich zmian, adaptacji, dopisków na powyższych dokumentach dokonywał, a jednocześnie jaki wpływ mają one na zakres udzielonego skarżącemu faktycznie, przez właściwe do tego organy, pozwolenia na budowę. Dokonując tych ustaleń organ winien mieć na uwadze tryb dokonywania zmian w typowych projektach budowlanych, zgodny z obowiązującymi w dacie dokonywania tych zmian przepisami prawa budowlanego, a zatem ustawą Prawo budowlane z 24 października 1974 r. oraz przepisami wykonawczymi. Nie można także wykluczyć, iż dla wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, niezbędne będzie przeprowadzenie także innych dowodów tj. z zeznań i konfrontacji skarżącego oraz świadków - wskazywanych przez niego uczestników procesu budowlanego. Należy w tym kontekście wyjaśnić wszelkie zgłaszane przez skarżącego wątpliwości i twierdzenia co do wyrażenia przez organy zgody, na ewentualne dokonane przez niego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego i planu realizacyjnego. Należy także zgodzić się ze skarżącym, iż przy ustalaniu aktualnego stanu robót budowlanych i ich zgodności z warunkami pozwolenia na budowę, nie można pominąć podnoszonej przez niego okoliczności dokonanych

10

przez właściwe organy ustaleń co do zgodności prowadzonych wówczas robót z pozwoleniem na budowę i planem realizacyjnym (w aktach sprawy znajduje się kopia protokołu z oględzin w dniu 27 października 1994 r. dokonywanych przez S.S. i inspektora rej. Urząd Rejonowy N. Zarówno ten protokół jako dokument urzędowy, jak również inne dokumenty zgromadzone przez organ winny być szczegółowo omówione w uzasadnieniu orzeczenia organu, zgodnie z wymogami art. 107§3K.p.a.

Sąd zważył także, iż wszelkie ustalenia w sprawie organ pierwszej instancji oparł na protokole z przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2007 r. kontroli na budowie, utrwalonej w protokole bardzo pobieżnie i niedostatecznie, bez szczegółowego odniesienia się do wymogów pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny organ, po ustaleniu rzeczywistej treści udzielonego skarżącemu pozwolenia na budowę, winien ponownie przeprowadzić oględziny obiektów budowlanych objętych pozwoleniem, a w szczególności wszelkich pomieszczeń budynku mieszkalnego, wzywając w miarę potrzeby do uczestnictwa w tej czynności uczestników procesu budowlanego. W protokole należy określić szczegółowo i precyzyjnie stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę np. zmiany gabarytów których (wysokość, szerokość, długość) i o ile oraz ewentualne odniesienie się do tych okoliczności osób uczestniczących w kontroli.

Podkreślenia wymaga także, iż powodem wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz dalszych działań organów nadzoru budowlanego, nie może być wadliwość pozwolenia na budowę (ostatecznej decyzji administracyjnej) i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego, a w szczególności jego sprzeczność z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki. Kwestie te bowiem pozostają w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Nadto nie bez znaczenia dla dokonywania ustaleń w zakresie stwierdzonych odstępstw od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę, dotyczących np. odległości od granicy nieruchomości, może pozostawać kwestia utraty przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością sąsiednią w okresie pomiędzy uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a datą kontroli wykonanych robót budowlanych.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż niniejsze postępowanie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego nie z urzędu, lecz na wniosek M.. W ocenie Sądu w przypadku prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 lub art. 48, art. 49 ustawy Prawo budowlane, status strony postępowania należy

11

każdorazowo ustalać na zasadach ogólnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie albo kto żąda czynność organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, iż nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja będzie miał automatycznie status strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Zanim zatem organ nadzoru budowlanego przyzna jakiemuś podmiotowi uprawnienia strony w postępowaniu, ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami procesowymi, winien wyjaśnić i ustalić czy osoba ta ma w sprawie interes prawny (znajdujący oparcie w normie prawa materialnego). Przepisem, który może być podstawa do wykazania interesu prawnego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości we wszczęciu postępowania lub udziału w postępowaniu toczącym się, może być przykładowo art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią tego przepisu obiekt budowlany powinien być projektowany i budowany w taki sposób, aby zapewnione było poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala, zdaniem Sądu, ocenić czy budowa realizowana przez T. S. na działce nr ewid. [...] w K., oddziałuje w powyższy sposób na prawa M., np. na możliwość zabudowy należącej do nich działki. Nie załączono do akt sprawy projektu budowlanego realizowanej budowy, ani jego zmiany, a także aktualnej mapy, która umożliwiłaby ocenę położenia realizowanych w ramach zamierzenia budowlanego obiektów budowlanych na działce nr 96 oraz odległości od granic innych działek.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zbadać i ocenić jakim podmiotom przysługuje przymiot strony oraz czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, mając na uwadze powyższe wskazania.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie postanowienia w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej przez nią w mocy, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 24 maja 2007 r.

12

o wstrzymaniu robót budowlanych i obowiązku przedstawiania ekspertyzy, spowodowało w konsekwencji konieczność uchylenia postanowienia tego organu z dnia [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści, albowiem stało się ono bezprzedmiotowe.

Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 250 ww. ustawy, w związku z § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, póz. 1348 z późn.zm.) przyznając, ustanowionemu w ramach prawa pomocy pełnomocnikowi - adwokatowi W. K., wynagrodzenie stosowne do dotychczasowego nakładu pracy w sprawie.

13