Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3346/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 537/15 w sprawie ze skargi U. K. na zarządzenie Burmistrza D. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w D. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza D. na rzecz U. K. kwotę 162,70 (sto sześćdziesiąt dwa złote siedemdziesiąt groszy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 537/15, po rozpatrzeniu skargi U. K. na zarządzenie Burmistrza D. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w D., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Burmistrz D. zarządzeniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, odwołał U. K. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w D. z dniem [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dalsze wykonywanie funkcji przez U. K. godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, co stanowi rażące naruszenie interesu publicznego. Za ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych organ uznał nieusprawiedliwioną nieobecność dyrektor w pracy w dniach 23-24 oraz 29 grudnia 2014 r. Burmistrz wyjaśnił, że w dniu 30 grudnia 2014 r. kontaktował się telefonicznie z U. K., by zaprosić ją do urzędu na spotkanie. Podczas rozmowy dyrektor udzieliła informacji, że nie może stawić się tego dnia na spotkanie, gdyż nie ma jej obecnie na miejscu, poproszona by przyszła następnego dnia poinformowała, że też jej nie będzie. Od dnia 30 grudnia 2014 r. U. K. przebywała już na zwolnieniu lekarskim (o fakcie tym w czasie rozmowy telefonicznej nie poinformowała organu, a zwolnienie dostarczyła do działu kadr dnia 5 stycznia 2015 r.). Organ wskazał, że do dnia wydania zarządzenia dyrektor nie powróciła do pracy, gdyż dalej przebywa na zwolnieniu lekarskim. Następną czynnością godzącą w interes szkoły, w ocenie Burmistrza D., jest niewywiązanie się z obowiązku opracowania, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia, uwzględniającego uwagi i wnioski zgłoszone w wyniku przeprowadzonej w dniach 15-19 września 2014 r. ewaluacji całościowej w szkole podstawowej w D., który należało przedłożyć w Kuratorium Oświaty w S. do dnia 5 stycznia 2015 r. Powyższy program naprawczy nie został przedstawiony przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w ZPO w D., a tym samym nie został uzgodniony z organem prowadzącym. Pismo, które wpłynęło do Urzędu dnia 16 stycznia 2015 r. z Kuratorium Oświaty w S., wskazuje, że w dniu 31 grudnia 2014 r. U. K. przesłała program i harmonogram poprawy kształcenia, który nie został zaakceptowany przez Kuratora Oświaty, m.in. z powodu braku uzgodnienia go z organem prowadzącym (art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Ponadto raport z ewaluacji jednoznacznie wskazuje na uzyskanie niskiego stopnia spełniania przez szkołę wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r., a wyniki sprawdzianu po klasie VI szkoły podstawowej nie stawiają szkoły w dobrym świetle. Zaniedbania, jakich dopuściła się U. K., powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły, w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Organ wskazał, że na wniosek Kuratora Oświaty w S., w wyniku otrzymanego pisma złożonego do Kuratorium Oświaty przez nauczyciela Zespołu Placówek Oświatowych w D., zawierającego zarzuty pod adresem dyrektora szkoły, w ramach art. 34a powołanej ustawy, w dniach 22-23 stycznia 2015 r. została przeprowadzona przez organ prowadzący kontrola, w wyniku której ustalono, że:

- zatrudniani byli nauczyciele bez kwalifikacji, mimo możliwości wykorzystania własnej, wykwalifikowanej kadry oraz nie zatrudniano dostępnych na rynku pracy Gminy D. osób z kwalifikacjami, które ubiegały się o przyjęcie do pracy w szkole;

- wykorzystywano stażystów z Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. (niezatrudnionych na stanowisku nauczyciela) do prowadzenia zajęć w ramach zastępstw za nauczycieli;

- w uzasadnieniach poszczególnych wniosków o zatrudnienie bez kwalifikacji nauczycieli, które U. K. składała do Kuratorium Oświaty, jako dyrektor placówki poświadczała nieprawdę, że dokonywała wszelkich starań, aby znaleźć nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami, tj. że kontaktowała się z urzędem pracy, zamieszczała ogłoszenia w lokalnej prasie.

Burmistrz wskazał, że w odpowiedzi na jego wniosek, Z. Kuratorium Oświaty w S. dnia 27 stycznia 2015 r. wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania U. K. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w D. Podsumowując organ stwierdził, że zaniedbania, których dopuściła się U. K. jako Dyrektor Zespołu Placówek Oświatowych należy traktować, jako "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dlatego też zaistniała konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji kierowniczej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, U. K. wezwała Burmistrza D. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] z uwagi na jego wydanie niezgodnie z obowiązującymi przepisami o systemie oświaty, zwłaszcza z art. 38 tej ustawy.

Następnie pismem z dnia 1 kwietnia 2015 r. U. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie Burmistrza D. z dnia [...] lutego 2015 r., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zarzuty zawarte w zarządzeniu nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości i nie są prawdziwe, ewentualnie są niekompletne. Skarżąca podniosła, że nie została poinformowana o fakcie wysłania pisma do Kuratora Oświaty, ani o jego treści. Zarzuciła, że organ prowadzący nie wezwał jej do złożenia wyjaśnień, ani do ustosunkowania się do postawionych zarzutów. Podniosła, że nikt nie zapoznał jej z pismem Z. Kuratora Oświaty, pozytywnie opiniującym jej odwołanie. Wyjaśniła, że w dniach 23, 24 i 29 grudnia 2014 r. była obecna w pracy. Jednakże czas pracy dyrektora jest czasem pracy zadaniowym, ustalanym przez niego samego. W związku z powyższym żaden przepis prawa nie obliguje dyrektora do przybywania codziennie w szkole przez 8 godzin. Organ prowadzący nie może więc stosować konsekwencji prawnych - nakładania kar porządkowych przewidzianych art. 108 Kodeksu pracy, wobec nauczycieli, którzy nie podpisują list obecności. Ponadto w dniach 23 i 24 grudnia 2014 r. były pracownik przekazywał jej mienie szkoły, gdyż w przeddzień został natychmiastowo zwolniony z pracy na polecenie Burmistrza D. W dniu 29 grudnia 2014 r. były pracownik był poproszony przez skarżącą o przyjście do szkoły, ponieważ nie mogła znaleźć książek obiektu "Orlika". Skarżąca wskazała, że program naprawczy wysłała w dniu 29 grudnia 2014 r. swojemu zastępcy do dalszego opracowania i przeczytania. W piśmie Kuratorium przytoczonym przez Burmistrza błędnie wskazano, że przesłała program naprawczy w dniu 31 grudnia 2014 r., gdyż tego dnia była na zwolnieniu lekarskim. Program został wysłany bez podpisu skarżącej i jej zastępczyni dzwoniła do Kuratorium w tej sprawie z wyjaśnieniami. W odpowiedzi na jej wątpliwości stwierdzono, że "najwyżej program będzie wysłany do poprawki". Następnie do szkoły przyszło pismo z Kuratorium w sprawie poprawek do przesłanego programu. W piśmie tym nie ma mowy o "rażących zaniedbaniach". Skarżąca wyjaśniła, że w szkole zatrudniani byli stażyści w charakterze opiekunów w świetlicy. Na zajęcia, do pomocy nauczycielowi, chodziła tylko jedna stażystka, która miała wykształcenie pedagogiczne. Pomagała innemu nauczycielowi wychowania fizycznego, kiedy drugi był nieobecny. Pilnowała ona uczniów siedzących na ławeczkach i niećwiczących. Skarżąca oświadczyła, że wysyłając wnioski do Kuratorium dołożyła wszelkich starań, aby znaleźć nauczycieli z odpowiednimi kwalifikacjami. Wskazała, że kontaktowała się telefonicznie z Powiatowym Urzędem Pracy w Ł. i z okolicznymi szkołami. Niejednokrotnie dzwoniła do nauczycieli, którzy złożyli podania, ale zdążyli oni już znaleźć zatrudnienie. Często również nie wyrażali zgody na zatrudnienie ze względu na małą ilość godzin w pensum. Ostatnie wnioski o zatrudnienie nauczyciela wysyłała jej zastępczyni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonym zarządzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 537/15 uznał, że skarga jest zasadna. Sąd przywołał treść art. 38 ustawy o systemie oświaty i wyjaśnił, że w zależności od przyczyn odwołania nauczyciela zajmującego stanowisko kierownicze lub wagi dostrzeżonych uchybień w jego pracy, różnie został określony tryb odwołania (za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, bez wypowiedzenia, z końcem roku szkolnego albo w trakcie roku szkolnego). Przywołany w zaskarżonym zarządzeniu przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, daje organowi prowadzącemu szkołę, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, uprawnienie do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Sąd wyjaśnił, że odwołanie dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia musi być uzasadnione szczególnie ważnymi okolicznościami. Nie wszystkie zastrzeżenia do pracy dyrektora szkoły mogą uzasadniać zastosowanie przewidzianego w omawianym przepisie odwołania tej osoby z zajmowanego stanowiska w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Naruszenie prawa musi być należycie udokumentowane, a ponadto na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Akcentuje się także, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności jest niezbędna ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zagrożenie to musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, a zwłaszcza odmienna wizja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym nie mieszczą się bowiem w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków zawartym w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły w trybie tego przepisu. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym zarządzeniu takich argumentów Burmistrz D. nie wskazał. W uzasadnieniu zarządzenia podstawiono skarżącej konkretne zarzuty. Pierwszy dotyczył ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, do których należy zakwalifikować nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy w dniach 23-24 oraz 29 grudnia 2014 r. Analizując treść uzasadnienia zarządzenia, korespondencji zgromadzonej w przesłanych przez organ aktach sprawy oraz odpowiedzi na skargę, nie sposób wywieść, w oparciu o jakie ustalenia zarzut ten został skarżącej postanowiony. Skarżąca, której wyjaśnień w tym zakresie nie odebrano przed wydaniem zarządzenia, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaprzeczyła temu zarzutowi wskazując, że w dniach 23 i 24 grudnia 2014 r. przejmowała mienie szkoły od zwolnionego w przeddzień pracownika, zaś w dniu 29 grudnia 2014 r. przekazała program naprawczy swojemu zastępcy i kontaktowała się z byłym pracownikiem, aby przybył do szkoły celem odnalezienia książek dotyczących "Orlika". Organ nie wskazał w uzasadnieniu zarządzenia, na jakiej podstawie ustalił nieobecność pracy skarżącej w wymienionych dniach. Drugi zarzut dotyczył niewywiązania się przez skarżącą z obowiązku opracowania, w uzgodnieniu z organem prowadzącym, programu i harmonogramu poprawy efektywności kształcenia, uwzględniającego uwagi i wnioski zgłoszone w wyniku przeprowadzonej w dniach 15-19 września 2014 r. ewaluacji całościowej w szkole podstawowej w D., który należało przedłożyć w Kuratorium Oświaty do dnia 5 stycznia 2015 r. Jak wynika z samego uzasadnienia zarządzenia, program i harmonogram poprawy kształcenia w ostatnich dniach grudnia 2014 r. (31 grudnia, jak podaje organ, 30 grudnia według skarżącej), został wysłany do Kuratorium, ale bez uzgodnienia z organem prowadzącym. Z akt sprawy wynika również, co jest okolicznością niesporną w sprawie, że od dnia 30 grudnia 2014 r. do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia, skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim. Oznacza to, że przed upływem terminu do wywiązania się z obowiązku przedłożenia programu naprawczego do Kuratorium, przed 5 stycznia 2015 r., a więc w okresie, kiedy skarżąca mogła teoretycznie program ten jeszcze uzgodnić z organem prowadzącym, dopracować i przedstawić w Kuratorium, stan jej zdrowia uległ pogorszeniu, uniemożliwiając wykonywanie pracy, o czym świadczy zwolnienie lekarskie, którego zasadności nikt nie zakwestionował. W takim stanie faktycznym nie można skarżącej postawić zarzutu niewywiązania się w wymaganym terminie z obowiązku nałożonego nań przez Kuratora Oświaty, skoro w końcowych dniach upływającego terminu skarżąca była niezdolna do pracy, o czym świadczy zwolnienie lekarskie. Ostatnia grupa zarzutów wobec skarżącej dotyczyła niewłaściwej polityki kadrowej. Sąd stwierdził, że zarzutów wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie skonkretyzowano, poza ogólnym odwołaniem się do protokołu kontroli z 22-23 stycznia 2015 r. Ponadto zarzut podania nieprawdy we wnioskach do Kuratora Oświaty nie nadaje się do zweryfikowania, gdyż wnioski te nie zostały dołączone do bardzo skromnych dowodowo akt sprawy, pomimo złożonego przez skarżącą wyjaśnienia w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, że ostatnie wnioski o zatrudnienie nauczyciela wysyłała jej zastępczyni. Sąd wyjaśnił, że przedstawione w ostatniej grupie zarzuty, dotyczące niewłaściwie prowadzonej polityki kadrowej, nie stanowią tego rodzaju uchybień, które skutkować musiałyby odwołaniem dyrektora w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd podkreślił, że organ prowadzący szkołę ma prawo odwołać dyrektora szkoły. Niezadowalający poziom nauczania, nieprawidłowości przy zatrudnianiu kadry nauczycielskiej, brak współpracy dyrektora z organem prowadzącym szkołę mogą skutkować negatywną oceną dyrektora, jego postawy, zdolności organizacyjnych, oceną umiejętności zarządzania zespołem i w pewnych sytuacjach nawet jego odwołaniem, ale odwołaniem we właściwym, prawem przewidzianym trybie za wypowiedzeniem, z końcem roku szkolnego (art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b lub lit. c ustawy o systemie oświaty). Nie są to jednak powody wystarczające do skorzystania przez organ prowadzący z trybu odwołania dyrektora w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który to przepis stosować można jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, które w tej sprawie nie wystąpiły.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Burmistrza D.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1 - prawa materialnego, czyli art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia;

2 - przepisów procesowych, czyli art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie wniosku organu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów będących w posiadaniu Kuratorium Oświaty, co miało wpływ na dokonaną przez Sąd ocenę, czy organ ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do tak poczynionych ustaleń, co skutkowało stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zarządzenia bez uwzględnienia wszelkich istotnych faktów mających znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł zmianę zaskarżonego wyroku poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego zarządzenia i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz w obu wypadkach zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Skarżący kasacyjnie wskazał naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie wniosku organu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów będących w posiadaniu Kuratorium Oświaty. Zarzut ten uznać należy za nieuzasadniony. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3). Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). Jest to zatem uprawnienie Sądu, a nie jego obowiązek. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym jest zatem, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów (nie może więc być mowy o tym, żeby Sąd I instancji samodzielnie dokonywał jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w sprawie) jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie dokonuje zatem ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1647/14, "celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed Sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy." Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 powołanej ustawy ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed Sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w powołanym art. 106 § 5 i art. 106 § 3. Zatem w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3, powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 jest bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekający w pełni podziela to stanowisko.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia wskazanego w niej przepisu prawa materialnego, czyli art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Także i ten zarzut uznać należy za niezasadny. Wyjaśnić należy, że naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to błąd w subsumcji, co oznacza, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., I CKN 102/99 Lex Polonica). W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zasadnie przy odczytaniu jego treści posłużył się wykładnią systemową, zwracając uwagę na inne, odmienne od powyższego, przypadki uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły ze stanowiska. W tym kontekście Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych", w których ustawodawca przewidział odwołanie nauczyciela ze stanowiska w czasie roku szkolonego bez wypowiedzenia. Powtarzanie tych wyjaśnień jest zatem zbędne, w szczególności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując interpretacji powołanego pojęcia, wykorzystał bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowi instytucję wyjątkową, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "przypadki szczególnie uzasadnione". Co oznacza, że wystąpić musi zdarzenie nadzwyczajne, destabilizujące funkcjonowanie szkoły i wywołujące konieczność natychmiastowego odsunięcia dyrektora od kierowania szkołą, ponieważ dalsze sprawowanie przez niego tej funkcji godziłoby w interes publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w pełni zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wymieniane w zarządzeniu Burmistrza i szczegółowo opisane oraz przeanalizowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego wyroku przesłanki, które organ prowadzący szkołę uznał za "przypadki szczególnie uzasadnione", ocenił jako niewystarczające do zastosowania nadzwyczajnego trybu odwołania dyrektora placówki oświatowej ze stanowiska, o którym stanowi przepis art. 38 § 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Szczególne bowiem przypadki, o jakich mowa w omawianym przepisie, to nie takie, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego placówkę oświatową są szczególne, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonego zarządzenia w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.