Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 219/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz w takiej samej części uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 i art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 348/07 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II (drugim) i uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. J. z dnia [...] stycznia 2007r. nr [...] w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Kielcach przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz E. F. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 348/07, po rozpoznaniu skargi E. F. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w K. przy ul. M. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o powierzchni 1928 m², zaś w punkcie drugim wyroku w pozostałej części skargę oddalił.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski po rozpatrzeniu odwołania E. F., W. S., E. O., M. J., L. K. – T. oraz K. S. działającego w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika Z. M., M. J., E. O. oraz E. F. na podstawie art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w K., obręb [...], przy ulicy M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki Nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,4340 ha, stanowiącej własność [...] sp. z o.o. w K.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] stycznia 1972 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach, nieruchomość o pow. [...] ha położoną w K. przy ul. M. oznaczoną jako działka Nr [...],[...],[...], ujawnioną w księdze wieczystej Nr [...] jako własność W. S., O. K. i E. F. Zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] czerwca 1970 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedmiotową nieruchomość wywłaszczono pod budowę kotłowni i bocznicy kolejowej.

W dacie wywłaszczenia w dziale II księgi wieczystej Nr [...] wywłaszczona nieruchomość oznaczona m.in. jako działki Nr [...],[...],[...],[...] stanowiła współwłasność w/w osób, jednak w osnowie decyzji z dnia [...] stycznia 1972 r. ujęte zostały tylko trzy działki o Nr [...],[...],[...] mimo, że jak twierdzą to strony powierzchnia wywłaszczonej nieruchomości wskazywała, że zamiarem organu było także wywłaszczenie działki Nr [...] a także z planu sporządzonego do celów wywłaszczeniowych w 1970 r. wynikało, iż wywłaszczona nieruchomość obejmowała również tę działkę.

W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działki Nr [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 0,4341 ha zostały scalone w jedną działkę, której nadano Nr [...] o powierzchni 0,4340, która w wyniku podziału została następnie podzielona na dwie działki o Nr [...] oraz Nr [...].

Stan prawny powyższej nieruchomości uregulowano w dwóch księgach wieczystych. Dla działki Nr [...] (nie objętej osnową decyzji wywłaszczeniowej a stanowiącej część działki [...]) założono księgę wieczystą Nr [...], gdzie jako właściciele zostali wpisani spadkobiercy byłych właścicieli, wnioskujący o zwrot nieruchomości tj. W. S., Z. M., E. O., E. F., M. J., L. T., I. K. i Z. K. Z kolei dla działek Nr [...] i [...] założono księgę wieczystą Nr [...], gdzie jako właściciela ujawniono [...] w K. Sp. z o.o.

Ostateczną decyzją z dnia [...] października 1994 r. Wojewoda Kielecki przekazał na podstawie art. 18 ust 1 w związku z art. 5 ust 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nieodpłatnie działkę Nr [...] na rzecz Gminy Kielce.

Z kolei umową notarialną z dnia 17 lipca 2001 r. Rep. [...] własność powyższej działki została przeniesiona na rzecz [...] w K. Sp. z o.o.

W dniu 19 stycznia 2006 r. [...] w K. Sp. z o.o. złożyło do Sądu Rejonowego w Kielcach pozew o uzgodnienie treści zapisów księgi wieczystej KW KI1L [...] i KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym.

Dnia 30 grudnia 2005 r. K. S. złożył do Wojewody Świętokrzyskiego oraz do Prezydenta Miasta Kielce wniosek o zwrot nieruchomości, wywłaszczonej decyzją z dnia [...] stycznia 1972 r.

W dniu 16 maja 2006 r. organ pierwszej instancji dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości. W ich trakcie stwierdzono, że działki Nr [...] i Nr [...] nie są zabudowane, na byłej działce Nr [...] znajduje się mur oporowy, pozostałość po składzie opału. Bocznica kolejowa, która znajdowała się na wywłaszczonej nieruchomości została zlikwidowana w 2004 r., natomiast teren oględzin jest utwardzony tłuczniem, przez który przebiega część nieczynnego od 1996 r. podziemnego kanału.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. umorzył postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, uznając że cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem na wywłaszczonej nieruchomości znajdowały się składowisko na węgiel wraz murem oporowym i bocznica kolejowa, a ponadto powołując się na art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że roszczenie nie przysługuje z uwagi na fakt zbycia nieruchomości przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że na wywłaszczonej nieruchomości nie wybudowano kotłowni. Natomiast bocznica kolejowa istniała na stanie środków trwałych od 1976 r., co wynika z księgi środków trwałych. Zatem cel wywłaszczenia został częściowo zrealizowany.

Organ drugiej instancji podkreślił również, iż jakkolwiek Starosta Jędrzejowski w swojej decyzji orzekł prawidłowo o umorzeniu postępowania m.in. w sprawie zwrotu działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia Nr [...], to rozstrzygnięcie to nie jest uzasadnione przesłankami wynikającymi z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz tym, że działka Nr [...] nie została wywłaszczona, ponieważ nie została objęta decyzją wywłaszczeniową z 1972 r.

Z kolei zdaniem Wojewody umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej w decyzji wywłaszczeniowej jako działki Nr [...],[...] i [...] uzasadnione jest faktem trwałego rozdysponowania nieruchomością na rzecz osoby trzeciej. W niniejszym przypadku należy bowiem przyjąć, że nie może zostać zwrócona nieruchomość, której obecnym właścicielem nie jest ani Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlega jedynie nieruchomość stanowiąca w chwili orzekania własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś obecny jej właściciel - [...] sp. z o.o. w K. nie mieści się w katalogu jednostek wymienionych w powyższym artykule, a zatem nie jest możliwe skuteczne dochodzenie zwrotu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 229 ustawy, ponieważ nieruchomość nie została zbyta na rzecz osoby trzeciej przed 1 stycznia 1998 r. Przekazanie ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody Kieleckiego z dnia [...] października 1994 r. na rzecz Gminy Kielce przedmiotowej nieruchomości nie może być traktowane jako ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na rzecz osoby trzeciej w myśl art. 229 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję z żądaniem jej uchylenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł E. F.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art.136 ust.3 i przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia został częściowo osiągnięty poprzez wybudowanie bocznicy kolejowej, podczas gdy faktycznie miano zbudować kotłownię, która to budowa w ogóle nie została podjęta. Z kolei bocznica kolejowa została wybudowana, ale na dużo lat przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej przez ówczesnych właścicieli nieruchomości, czego dowodem jest protokół przekazania nieruchomości.

Zarzucił także naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 w/w ustawy, który w sprawie w ogóle nie powinien mięć zastosowania. Ponadto w skardze podniesiono naruszenie przepisów prawa procesowego, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż umorzenie postępowania uzasadnia ,,trwałe rozdysponowanie nieruchomością na rzecz osoby trzeciej" podczas gdy faktycznie tą osobą jest jednostka organizacyjna Urzędu Miasta Kielce. Skarżący zarzucił także rażące naruszenie przepisów art. 7, 8 i 12 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2007 r. skarżący okazał odrys spornej nieruchomości z 1947 r. na którym już zaznaczono bocznicę kolejową. Ponadto uczestnik postępowania podniósł, iż własność tej nieruchomości ponownie wróciła do Gminy Kielce a ta prawdopodobnie przekazała ją innemu miejskiemu przedsiębiorstwu.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał organ do ustosunkowania się do tych twierdzeń, zobowiązując także do złożenia aktualnego odpisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Świętokrzyski złożył do akt sądowych kserokopię aktu notarialnego z dnia 12 lipca 2006 r. Nr [...], z którego wynikało, że pomiędzy Gminą Kielce, a [...] w K. Sp. z o.o. została zawarta umowa zamiany nieruchomości w wyniku, której własność nieruchomości działki Nr [...] przeszła na rzecz Gminy Kielce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi uznał, iż jest ona częściowo zasadna i to z innych przyczyn niż w niej podano.

Sąd stwierdził, że niniejsza sprawa dotyczy roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w K. oznaczonej w ewidencji gruntów Kielc jako działki Nr [...] i [...] ( przed podziałem działka Nr. [...]).

Zgodnie z treścią art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U 2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma na celu zadośćuczynienie osobom, których pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia i nie zużyto ich na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazać należy, że zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek z art. 137 ustawy jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie tej nie ma wprawdzie przepisu wprost mówiącego, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości można żądać jedynie od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jednakże jest to wniosek oczywisty przy znajomości całości regulacji ustawowej.

W szczególności już art. 1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi, że ustawa określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Także pozostałe punkty tego przepisu odnoszące się do podziału, scalania; pierwokupu, wywłaszczania i zwrotu nieruchomości oraz udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; wyceny nieruchomości; działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami również dotyczą tylko i wyłącznie nieruchomości samorządowych bądź skarbowych. Niniejsza ustawa obejmuje więc problematykę gospodarowania nieruchomościami o statusie publicznym, których właścicielem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego i jej uregulowania nie mają zastosowania do nieruchomości będących we władztwie osób fizycznych lub innych państwowych bądź samorządowych osób prawnych.

Również treść przepisów dotyczących wywłaszczenia oraz zwrotu nieruchomości zdaniem Sądu wskazuje, iż skutecznie można domagać się jedynie zwrotu nieruchomości skarbowych i samorządowych. Zgodnie z art. 113 ustawy nieruchomość może być wywłaszczona tylko na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wskazana czynność wywołuje więc skutek prawny jedynie pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości, a Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, a zatem tylko te osoby mogą być zobowiązane do zwrotu nieruchomości.

Z powyższym przepisem koresponduje powoływany przez organ odwoławczy przepis art. 140 ust. 1 ustawy w myśl którego w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 1994 r. Wojewoda Kielecki przekazał nieodpłatnie działkę Nr [...] na rzecz Gminy Kielce. Z kolei umową notarialną z dnia 17 lipca 2001 r. Rep. [...] własność powyższej działki została przeniesiona na rzecz [...] w K. Sp. z o.o. Później w wyniku podziału działka Nr [...] została podzielona na działkę Nr [...] i [...].

Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Nr [...] właścicielem nieruchomości Nr [...], której zwrotu domaga się skarżący, jest [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K.

Sąd nie zgodził z twierdzeniem skarżącego, że [...] Spółka z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bo jest jednostką organizacyjną gminy. Jak to wyżej wskazano zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek z art. 137 ustawy jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Przez jednostkę samorządu terytorialnego zgodnie z art. 4 pkt 9b ustawy rozumie się gminę, powiat lub województwo. Zatem inne podmioty, które zostały utworzone za pośrednictwem w/w podmiotów i na ich majątku nie mają statusu jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotowe Przedsiębiorstwo jest samodzielną, wyposażoną w osobowość prawną, mającą kapitał zakładowy spółką prawa handlowego. Jest odrębnym od Gminy Kielce podmiotem prawnym, który nie jest jednostką samorządu terytorialnego w związku z czym nie powstaje, na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stosunku do niego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W związku z powyższym zdaniem Sądu prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że brak jest w takich okolicznościach roszczenia o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...] stanowiącej od 2001r. własność [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K., a postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Inaczej w ocenie Sądu natomiast przedstawia się sytuacja dotycząca zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...].

Postępowanie administracyjne o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może się toczyć, jeżeli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa /albo gmina/ jest właścicielem nieruchomości. Tylko wówczas może być rozważana bowiem sprawa zwrotu, a więc przeniesienia własności nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, bądź też odmowy jej zwrotu.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jak podkreślił Sąd stosunki właścicielskie dotyczące nieruchomości Nr [...] nie zostały przez organ wyjaśnione, co narusza przepis art. 7,77 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak bowiem wynika z przedłożonego Sądowi aktu notarialnego Nr [...] sporządzonego w dniu 12 lipca 2006 r. r. a więc przed wydaniem decyzji przez oba organy, pomiędzy Gminą Kielce, a [...] w K. Sp. z o.o. została zawarta umowa zamiany nieruchomości w wyniku, której własność działki Nr [...] przeszła z powrotem na rzecz Gminy Kielce. Ponadto jak to wynika z treści zaskarżonej decyzji i co jest niesporną okolicznością, działka ta obejmuje również nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów Nr [...], dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta, w której jako współwłaściciele wpisani są spadkobiercy poprzednich właścicieli, a strony tego postępowania. Zatem część działki Nr [...] została objęta dwoma księgami wieczystymi, w których w dziale II wpisani są różne osoby jako właściciele.

Przed Sądem Rejonowym zawisła sprawa o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym i w ocenie Sądu jej rozstrzygnięcie jest istotne dla wyniku niniejszej sprawy. Jeśli bowiem działka Nr [...] stanowi własność spadkobierców poprzednich właścicieli to nie mogą oni żądać zwrotu własnej nieruchomości i postępowanie w tym zakresie również byłoby bezprzedmiotowe.

Jeśli natomiast tak nie jest i działka Nr [...] stanowi własność Gminy Kielce zbadania wymagało będzie, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 ust. 1 ustawy). Poczynione dotychczas w tym zakresie ustalenia organu są niewystarczające. Zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] stycznia 1972 r. przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę kotłowni i bocznicy kolejowej. Tymczasem jak wynika z protokołu oględzin z dnia 16 maja 2006 r. bocznica kolejowa przebiegała przez działkę Nr [...], a jedynie w części przez działkę Nr [...], a kotłownia w ogóle nie została wybudowana. Organ powinien także wyjaśnić, kiedy faktycznie przedmiotowa bocznica kolejowa została wybudowana, ponieważ skarżący powołując się na wyrys z 1940 r., na którym zaznaczono bocznicę kolejową, zarzucał na rozprawie, że została ona wybudowana na długo przed wywłaszczeniem nieruchomości. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji Wojewoda przyznał, że nieruchomość została tylko częściowo zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji w części umarzającej postępowanie o zwrot działki Nr [...] jest wadliwa ponieważ została wydana bez wyjaśnienia jej stanu prawnego, która to okoliczność jest decydująca do oceny roszczenia o zwrot nieruchomości w świetle art.136 ust.3 ustawy.

Stanowi to jak wyżej wskazano naruszenie art. 7 kpa, art.77 § 1 kpa, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością częściowego uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Jędrzejowskiego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) W pozostałej części skargę jako niezasadną Sąd na podstawie art. 151 ustawy procesowej oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. F. i zaskarżając go w części oddalającej skargę a dotyczącej zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] objętą księgą wieczystą Nr [...], podniósł zarzut:

naruszenia prawa materialnego , tj. art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2602 ze zm.), przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość pozostająca we władaniu innej jednostki organizacyjnej a nie samej gminy nie podlega zwrotowi - podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że przesłanką zwrotu nieruchomości nie jest jej władanie przez gminę lecz zbędność na cele wywłaszczeniowe.

naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 §1 ust. 1 pkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 8 kpa.

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie wyroku w części dotyczącej oddalenia skargi i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi i nakazanie Gminie Kielce podjęcia działań dla odzyskania władania nieruchomością i umożliwienia jej zwrotu.

W motywach skargi kasacyjnej wskazał, że kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy wywłaszczona nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka [...], stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zgodnie z dyspozycją art.136 § 3 w związki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego żaden cel wywłaszczenia nie został spełniony , a zatem zasadne było wystąpienie przez skarżącego z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując , zdaniem skarżącego , błędnej wykładni tych przepisów w uzasadnieniu wyroku przyjął, że zwrot nieruchomości "poza spełnieniem przesłanek z art.136 i 137 ustawy , jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego,,. Powyższy wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zdaniem skarżącego jest błędny , bowiem literalne brzmienie tych przepisów nie wskazuje by warunkiem wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości było także aktualne władanie nieruchomością przez gminę . Co więcej brak władania nieruchomością przez Gminę Kielce wyłącza roszczenie o zwrot nieruchomości pomimo zaistnienia przesłanek z art. 136 ust 3 ustawy tylko w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 229 , co w niniejszej sprawie nie miało miejsca . Jeżeli zatem Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie włada nieruchomością , co do której nie został osiągnięty cel wywłaszczenia , to należy podjąć stosowne działania w celu odzyskania władztwa nad nieruchomością co w konsekwencji umożliwi jej zwrot na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami . Wojewódzki Sąd Administracyjny zupełnie pominął tę kwestię , co doprowadziło go do stanowiska , które skarżący kwestionuje .

W rozpoznawanej sprawie podjęcie przez Gminę Kielce działań zmierzających do odzyskania spornej nieruchomości jest możliwe , bowiem przedmiotowa działka została przekazana przez gminę [...] Sp. z o.o z siedzibą w K., w której jedynym udziałowcem jest właśnie Gmina Kielce. Ponadto działka Nr [...] jest temu przedsiębiorstwu całkowicie zbędna, co wykazało przeprowadzone postępowanie. Dlatego Gmina Kielce , działając jako jedyny udziałowiec w [...] sp. z o.o. może np. podjąć uchwałę zobowiązującą zarząd spółki do przeniesienia tej działki z powrotem na Gminę Kielce , lub może podjąć działania zmierzające do nabycia od [...] sp. z o.o. lub zamiany na swoją rzecz powyższej działki - a po jej odzyskaniu może ją zwrócić skarżącemu oraz pozostałym byłym właścicielom zgodnie z art. art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia prawa materialnego - tj. art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez jego niezastosowanie - nie powinien zatem budzić wątpliwości , a Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając sporne decyzje winien był równocześnie nakazać Gminie Kielce podjęcie stosownych działań zmierzających do zwrotu przez [...] sp. z o.o. na rzecz gminy działki Nr [...]- która nie została zagospodarowana zgodnie z celami zawartymi w decyzji wywłaszczeniowej pomimo upływu nawet nie 10 , ale 30 lat.

Mając na względzie, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje w zasadzie skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów, z ostrożności procesowej skarżący podniósł również zarzut naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 7 i art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego. Przeniesienie własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Kielce na rzecz [...] sp. z o.o. umową notarialną z dnia 17 lipca 2001 r. nie może być objęte hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( wyłączającego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na podstawie art. 136 ust 3 ustawy ) jak to uczyniono w postępowaniu administracyjnym ze względu na to , że : 1) przeniesienie własności dz. Nr [...]przez Gminę Kielce na [...] sp. z o.o. nastąpiło w dniu 17 lipca 2001 r. , a zatem po dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i 2) przeniesienie własności było nieodpłatne . Każda z wymienionych w pkt 1) i 2) okoliczności samodzielnie wyklucza wyłączenie roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 ust 3 ustawy.

W konsekwencji więc zdaniem strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku całkowicie pominął nakazy wynikające z art. 7 Kpa, w szczególności w kwestii dążenia do załatwienia sprawy w słusznym interesie spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości oraz w sposób zgodny z art.8 Kpa aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem ma usprawiedliwione podstaw , co sprawia , że zasługuje na uwzględnienie .

Usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość pozostająca we władaniu innej jednostki organizacyjnej a nie samej gminy nie podlega zwrotowi - podczas gdy z przepisów tych jednoznacznie wynika, że przesłanką zwrotu nieruchomości nie jest jej władanie przez gminę lecz zbędność na cele wywłaszczeniowe.

Przede wszystkim podkreślić należy , iż stosownie do przepisu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 tej ustawy . Wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego , jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych , których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję , że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis , np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych , które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Konsekwencją zakazu z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest wprowadzony normą art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zawiadomienia właściciela lub jego spadkobiercy przez właściwy organ o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu z równoczesną informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości . Poprzedni właściciel może skorzystać z tej możliwości w terminie trzech miesięcy licząc od dnia zawiadomienia pod rygorem utraty tego uprawnienia przysługującego mu z mocy art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bezskuteczny upływ trzymiesięcznego terminu powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wówczas to dopiero ustaje ustawowy zakaz z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego czynność dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna ( art. 58 kodeksu cywilnego) .

Ponadto uprawnienie właściciela lub jego spadkobiercy przysługujące mu z mocy art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być wyłączone tylko w przypadku zaistnienia przesłanki przewidzianej w art. 229 tej ustawy . Przepis ten stanowi wyjątek od zasady przewidzianej we wskazanym wyżej art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami określając , iż roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 1998 r. , nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Zatem jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczona nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej , to roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi – następcy prawnemu , choćby spełnione zostały przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z tą negatywną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości co przecież w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzono w zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli roszczenie poprzedniego właściciela nie wygasło stosownie do art. 136 ust. 5 oraz art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami , to należy rozpocząć sprawę o zwrot nieruchomości zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli więc organ orzekający w sprawie stwierdzi stosownie do dyspozycji art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami , że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieją przesłanki do jej zwrotu to stosownie do art. 97 § 1 pkt. 4 kpa ma on obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu uregulowania w ramach dostępnych środków prawnych , sprawy nieruchomości której dotyczy zwrot , a następnie usunąć przeszkody powodujące zawieszenie postępowania.

Niewątpliwie więc z dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami co wyżej wyraźnie wskazano wynika , że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia jak trafnie wskazano to w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie w szczególności z niezaskarżonej części wyroku Sądu pierwszej instancji a dotyczącej uchylenia wydanych decyzji obu instancji w odniesieniu do działki Nr [...] wynika , że organy nie wyjaśniły stanu prawnego , który decydujący jest dla oceny roszczenia o zwrot nieruchomości w świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast w pozostały zakresie a to w odniesieniu do działki Nr [...] Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów , uznając że zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy wtedy gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a sporna nieruchomość Nr [...] jest własnością [...] Spółka z o.o. z siedziba w K. a więc podmiotu ,który nie jest jednostką samorządu terytorialnego, co stanowi przesłankę negatywną do ubiegania się o jej zwrot . Z zaprezentowaną wyżej wykładnią prawa w zaskarżonym zakresie nie można się jednak zgodzić.

Mając na uwadze art. 136 ust.1 i 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać , że brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego , jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. – jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (porównaj wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1477/07 niepublikowany) .

Tym samym nawet brak własności po stronie Skarbu Państwa jak i jednostki samorządu terytorialnego w zakresie nieruchomości oznaczonej Nr [...] nie uzasadniał umorzenia z tego powodu postępowania o zwrot tej nieruchomości lecz należało przy zastosowaniu kryteriów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia a tym samym czy istnieje przesłanka jej zwrotu. A jak wynika to z niezaskarżonej części wyroku Sądu pierwszej instancji takich ustaleń w tym zakresie nie czyniono.

Powyższa interpretacja znajduje uzasadnienie również na gruncie reguł wykładni systemowej. Przyjęcie stanowiska organu administracji a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach , że brak własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uzasadnia decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości czy też tak jak w niniejszej sprawie umorzenie postępowania w tym zakresie , legalizowało by w istocie bezprawne działania organów Państwa , jeżeli nieruchomość zbyto z naruszeniem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To zaś pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , stanowiącym , że Polska jest demokratycznym państwem prawnym , urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Przypomnieć nadto w tym miejscu należy , że po wejście w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , która stała się zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego ( art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji).Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo. Zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli nie została użyta na cel publiczny , który był przesłanką wywłaszczenia , ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji , na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny , między innymi w wyroku z dnia 12 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 OTK Nr 7/2001, poz. 21 oraz w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K6/05 OTK-A2008/3/41. Realizacja tej zasady wyraża się w tym , że w razie zamiaru użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest zobowiązany o tym powiadomić poprzednich właścicieli lub jego spadkobierców , którym przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Naruszenie tego obowiązku , może prowadzić do podważenia samej istoty konstytucyjnego prawa żądania zwrotu nieruchomości i uzasadnia przerzucanie skutków tego naruszenia wyłącznie na poprzednich właścicieli lub jego spadkobierców ( porównaj wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 557/07 niepublikowany ).

Tym samym wobec przedstawienia usprawiedliwionych zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 1 i 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię w zaskarżonym zakresie a odnoszącym się do punktu drugiego kwestionowanego wyroku oddalającego skargę w pozostałej części ( dotyczącej działki Nr [...]– przypomnienie Sądu ) , a przy braku naruszeń prawa procesowego ( zarzut w tym zakresie złożono jedynie z ostrożności procesowej - przypomnienie Sądu ) niezbędne było uchylenie w zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach jak i zaskarżonej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej Nr [...].

Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w sentencji .