Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2269/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/13 w sprawie ze skargi M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. Z. na rzecz M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Starosta W., po rozpatrzeniu wniosku B., wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy ciągu komunikacyjnego polegającego na przebudowie ulicy K., O., M., S., L. (drogi gminne), K., W. (drogi powiatowe) (kategoria obiektu budowlanego XXV), wraz z budową zespolonego tunelu drogowo - pieszego (kategoria obiektu budowlanego IV), budową rurociągu teletechnicznego, przebudową sieci TP S.A., budową kanalizacji deszczowej, przebudową linii elektrycznej napowietrznej niskiego napięcia, przebudową linii elektrycznej napowietrznej średniego napięcia, przebudową stacji transformatorowych, budową oświetlenia, przebudową gazociągu, przebudową sygnalizacji świetlnej, przebudową wodociągu, przebudową kanalizacji sanitarnej oraz przebudową infrastruktury kolejowej w zakresie: sieci trakcyjnej, urządzeń srk, sieci teletechnicznej, linii kablowej SN, rozbudowy peronu i oświetlenia peronu wraz z zasilaniem w Z., którą zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2010 r. Pod inwestycję przeznaczono m. in. nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni [...] m², z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy w W. Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Nieruchomość wyżej opisana stała się z mocy prawa własnością Gminy Z. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, to jest z dniem [...] sierpnia 2010 r.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. K. operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] r. Starosta W. ustalił odszkodowanie w wysokości 3.689.700 zł za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz I. Ż. za udział 2/80 części w wyżej wymienionej nieruchomości w kwocie – 92.242,50 zł, M. J. za udział 2/80 części w tej nieruchomości w kwocie – 92.242,50 zł, L. W. Z. i jego żony J. M. Z. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej za udział 64/80 części w przedmiotowej nieruchomości w kwocie – 2.951.760 zł oraz D. K. i jego żony D. K. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej za udział 12/80 części w tejże nieruchomości w kwocie 553.455 zł – Gminę Z. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ podał, że wysokość odszkodowania stanowi oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości powiększona o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Miasta Z., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 134 ust. 1, 2 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – zwanej dalej "ugn", poprzez przyjęcie, że ustalona w decyzji wartość nieruchomości jest najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych oraz naruszenie przepisów § 4 ust. 1 w związku z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez oparcie się na nieprawidłowej wycenie wyżej wskazanej nieruchomości, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń, a kwestię sporną stanowi jedynie prawidłowość ustalenia przez organ orzekający wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności.

Organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. rzeczoznawcy majątkowego K. K. został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Z. przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2011–2012. Z uzasadnienia przyjętej metody wynika, iż wycenę przeprowadzono na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ze względu na słabo rozwinięty rynek nieruchomości drogowych na rynku lokalnym. Autor operatu szacunkowego ze zbioru dostępnych transakcji wybrał 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, o cenach jednostkowych od 344 zł/m² do 976 zł/m². Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (położenie; lokalizacja - dostępność komunikacyjna; stan zagospodarowania działki i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej; otoczenie i sąsiedztwo; kształt działki, ograniczenia w jej zagospodarowaniu) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 m² wycenianej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 28/1 o powierzchni [...] m², została określona w wysokości 803 zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni określiło wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na poziomie 3.513.928 zł według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu. Po zaokrągleniu przyjęto 3.514.000 zł.

Zdaniem Wojewody, w szczególności z uwagi na słabo rozwinięty rynek nieruchomości drogowych, biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia, a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], kierował się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym.

Odnosząc się do zarzutów Burmistrza Miasta Z. podniesionych w odwołaniu dotyczących niewystarczającego rozszerzenia badanego rynku Wojewoda zauważył, iż zgodnie z brzmieniem § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Wojewoda wskazał, iż z operatu wynika, że rzeczoznawca majątkowy przeprowadzając analizę rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi nie ograniczył się jedynie do obszaru Gminy Z. Analizą tą zostały również objęte gminy sąsiednie. W wyniku przeprowadzonego badania rzeczoznawca stwierdził, że rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi jest słabo rozwinięty i właściwie zdominowany przez Gminę, a w gminach ościennych jest podobna sytuacja. Biegły wskazał, że w okresie monitorowania rynku w Gminie Z. odnotowano tylko dwie takie transakcje, w Z. zanotowano w ciągu ostatnich dwóch lat jedną transakcję, w K. - dwie.

W ocenie Wojewody, określony w przedmiotowym operacie sposób wyceny odpowiada sposobowi wyceny uregulowanemu w znowelizowanym § 36 ust. 4 rozporządzenia, mając na uwadze, iż rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku lokalnego pod względem występowania transakcji drogowych, w wyniku której uznał, że nie jest możliwe określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego dotyczącego różnicy powierzchni przyjętych do porównania nieruchomości Wojewoda wskazał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wyjaśnił, iż zdecydował wziąć do porównań działki będące w obrocie rynkowym o mniejszej powierzchni ze względu na brak na rynku lokalnym działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o tak dużej powierzchni. Biegły uznał, iż przyjęte transakcje wystarczająco zobrazują rynek lokalny.

Wojewoda podkreślił, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny (przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów) decyduje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, to rzeczoznawcy majątkowi dokonują oceny wartości rynkowej nieruchomości (art. 150 ust. 1 piet 1 i ust. 5 ugn), to oni mają prawo wstępu na nieruchomość (art. 155 ust. 4 ugn) i to oni dokonują analizy danych o nieruchomościach (art. 155 ust. 1 ugn). Biegły szacując nieruchomość dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości (art. 154 ust. 1 ugn). Rzeczoznawca majątkowy przeprowadza również czynności związane z określeniem wartości nieruchomości (art. 4 pkt 8 ugn) i wycenia nieruchomość kierując się nie tylko zasadami wynikającymi z przepisów prawa (tak jak organ) ale i standardami zawodowymi ustalanymi przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych (art. 175 ust. 1 ugn).

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Wojewoda zaznaczył, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 387/11).

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji zapewnił stronom postępowania możliwość wszechstronnego zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. Z akt sprawy wynika, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji żadna ze stron nie zgłaszała uwag ani zastrzeżeń do wyceny z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a rozstrzygnięcie Starosty W. należało uznać za prawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Burmistrz Miasta Z..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w związku § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 134 oraz art. 151 ust. 1 ugn – poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na operacie szacunkowym dotkniętym wadami prawnymi, w którym przyjęto niewłaściwą metodę wyceny i tym samym rozpatrzenie materiału dowodowego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 154 ugn – poprzez uznanie metodologii wyceny wartości nieruchomości za prawidłową. Błędne uznanie organu, że zaistniały podstawy do określenia wartości rynkowej nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, mimo, że określenie wartości było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w związku z tym przyjęcie niewłaściwej metody wyceny z pominięciem istniejących danych o cenach nieruchomości podobnych;

3) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w związku z art. 128 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ugn – poprzez ustalenie - w wyniku błędnie przyjętej metody wyceny - odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość rynkową nieruchomości.

Skarżący wniósł o:

1) uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...];

2) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

3) dopuszczenie dowodu z opinii biegłego odnoszącej się do prawidłowości sporządzenia przedmiotowego operatu pod względem merytorycznym i prawnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ I instancji jako podstawę ustalenia odszkodowania przyjął operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. W operacie rzeczoznawca zastosował § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe, to jest takie, które przeważa wśród nieruchomości przyległych do nieruchomości wycenianej i o nie oparł wycenę. W opinii skarżącego, rzeczoznawca z uwagi na to, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym i zgodnie z jej przeznaczeniem została przejęta na cel inwestycji drogowej, powinien określić wartość nieruchomości przy zastosowaniu przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów art. 134 ugn, to jest na podstawie cen transakcyjnych gruntów drogowych. Przy ustaleniu odszkodowania za przejętą z mocy prawa wyżej wskazaną działkę pod pas ul. O. powinny zostać wzięte pod uwagę transakcje nieruchomościami drogowymi, które odzwierciedlają wartość rynkową gruntów przeznaczonych pod drogi publicznej na terenie gminy. Ceny gruntów drogowych na lokalnym rynku kształtują się na niższym poziomie niż nieruchomości mieszkaniowych przyjętych do porównań w przedmiotowym operacie szacunkowym.

Burmistrz Miasta Z. wywodził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, gdyż operat szacunkowy zawiera błędy, które dyskwalifikują go jako podstawę do jakichkolwiek ustaleń, a zwłaszcza ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Zatem Gmina nie zgadza się z ustaloną w decyzji Starosty i utrzymaną decyzją Wojewody Mazowieckiego wysokością odszkodowania w kwocie 3.514.000 zł.

W opinii skarżącego, organ II instancji oparł się na operacie, w którym zostały naruszone przepisy w zakresie § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 134 ugn. Dla prawidłowego określenia wartości przedmiotowej nieruchomości najważniejsze jest prawidłowe wskazanie przeznaczenia szacowanej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w miejscowym planie. W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jest [...] czerwca 2010 r., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., uchwalonym w dniu [...] grudniu 2003 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z., przeznaczona była pod pas drogowy ul. O. oznaczony w planie symbolem [...]. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny, oprócz zastosowania przepisu § 36 rozporządzenia, zobligowany jest do jednoczesnego uwzględniania przepisów art. 134 ugn. W świetle art. 134 ust. 4 ugn, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowawczych jest przeznaczenie nieruchomości. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Przepis ten obliguje rzeczoznawcę do określania, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem publicznym, powoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowym operacie rzeczoznawca majątkowy tego nie uczynił. Stosując łącznie zasady wyrażone w art. 134 ugn oraz § 36 rozporządzenia skarżący stwierdził, że w przypadku określenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zasada korzyści dla osób wywłaszczanych nie występuje. Dotychczasowe przeznaczenie szacowanej działki jest zgodne z celem wywłaszczenia, co też nie powoduje zwiększenia jej wartości. W związku z tym wycena przedmiotowej nieruchomości powinna być oparta o występujący lokalny rynek transakcji drogowych. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych daje możliwość oparcia wyceny o transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Tym samym, w ocenie skarżącego, operat nie spełnia wymogów przepisu art. 134 ugn oraz § 36 rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego, nieprawidłowo Wojewoda zaakceptował stanowisko rzeczoznawcy, że przeprowadził on pełną analizę rynku lokalnego pod względem występowania transakcji drogowych. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych słowo "lokalny" należy odczytywać jako obszar gminy i powiatu, a regionalny jako obszar województwa. Natomiast na lokalnym rynku nieruchomości - biorąc pod uwagę teren gminy i powiatu - odnotowano wystarczającą liczbę transakcji drogowych, na których powinna być oparta wycena przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący wskazał, że w mieście Z. - w latach 2011-2012 - odnotowano trzy transakcje nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi, o cenach jednostkowych 119 zł/m², 123 zł/m², 205 zł/m². Ceny tych transakcji są niższe 3-4 krotnie od cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. W operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał dwie z wyżej wymienionych transakcji i wyraził opinię, że rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi, położonych w mieście Z., jest słabo rozwinięty i zdominowany przez Gminę. Poinformował dodatkowo, że podobnie sytuacja wygląda w gminach sąsiednich: Z., K. Zdaniem skarżącego, postępowanie rzeczoznawcy nie nosi znamion fachowości i rzetelności, z uwagi na wybranie do analizy gminy, gdzie jest brak jakichkolwiek transakcji drogowych. Rzeczoznawca pominął gminę M., która bezpośrednio graniczy z Z., w przeciwieństwie do K. W gminie M., odnotowano w ostatnich 2 latach kilkanaście transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. W gminie tej odnotowano takich transakcji 28, gdzie cena za 1m² tych gruntów wahała się od 145 do 250 zł. W gminie W., gdzie rynek transakcji drogowych wystąpił, odnotowano 12 takich transakcji, przy czym cena 1 m² gruntów przeznaczonych pod drogi wahała się od 80 do 230 zł. W opinii skarżącego, rzeczoznawca majątkowy nie wykazał staranności przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości pomijając przy badaniu rynku obszar gmin M. i W. W związku z nie posiadaniem wystarczającej liczby transakcji drogowych zdecydował oprzeć wycenę na przyjęciu do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród nieruchomości przyległych - w tym przypadku nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne. Rzeczoznawca majątkowy nie wywiązał się z obowiązku poszerzenia rynku lokalnego i nie usiłował dotrzeć do wszystkich transakcji drogowych, które odnotowano na lokalnym rynku, do czego miał obowiązek, jeśli uznał, że jest ich za mało. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową przyjmując nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, przy pominięciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, co powoduje naruszenie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Obligatoryjną czynnością rzeczoznawcy majątkowego jest wyczerpująca analiza rynku, w zakresie celu i sposobu wyceny, która pozwala na prawidłowe określenie wartości. Pominięcie powyższych transakcji przy przedmiotowej wycenie i oparcie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego na nieruchomościach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe powoduje wadliwe oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości.

W opinii Burmistrza Miasta Z., nie można zgodzić się z tą częścią uzasadnienia decyzji Wojewody, w której podał: "(...) z uwagi na słabo rozwinięty rynek nieruchomości drogowych wskazać należy, iż biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. właściwie zastosował metodę wyceny stosownie do § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia (...)". Organ I instancji ustalający odszkodowania za nieruchomości położone na terenie Gminy, które w planach miejscowych przeznaczone są pod pasy drogowe i na ten cel są z mocy prawa przejmowane przez Gminę (w trybie art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną), ustala odszkodowania za nieruchomości opierając się na operatach szacunkowych, w których za podstawę wyceny posłużyły transakcje drogowe występujące na lokalnym rynku. W analogicznych operatach szacunkowych wykonywanych dla tego samego celu wyceny, w oparciu o które organ wydał wskazywane przez skarżącego decyzje i wiele innych, zawarte są informację będące wynikiem analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych. Znajdują się tam m.in. informacje o następującej treści: "W celu wykonania wyceny nieruchomości, w pierwszej kolejności analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych pod kątem działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Badaniem objęto miasto Z. oraz miasto Z. i M. będące przylegającymi miejscowościami o statusie miast, porównywalnymi pod względem lokalizacji, wielkości, charakteru i stopnia zurbanizowania. Tak wykreowany obszarowo rynek jest rynkiem lokalnym. W okresie ostatnich 2 lat poprzedzających wycenę, zanotowano kilkanaście transakcji dotyczących dróg o kategorii gminnej, których stronami były osoby fizyczne i Gmina. Świadczy to o tym, że stan rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest zadawalający i nie ma potrzeby rozszerzania go na inne obszary rynku regionalnego. Analiza równoległych rynków nieruchomości gruntowych wykazała, że poziom cen transakcyjnych jest jednakowy zarówno w przypadku działek zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne" - informacja rzeczoznawcy majątkowego E. W.; "Badanie rynku nieruchomości "drogowych" w przeciągu ostatnich 2 lat na terenie powiatu w., doprowadziło do wyłonienia kilkunastu transakcji dotyczących działek drogowych, o cenach za 1 m² gruntu od 10,00 zł do 291, 26 zł, przy cenie średniej 127,79 zł. Do celów wyceny z analizowanego, szerokiego rynku nieruchomości drogowych wyłoniono kilkanaście nieruchomości podobnych, na podstawie których określono wartość przedmiotowej nieruchomości, z przedziału cenowego od 145,00 zł do 291,26 za 1 m² gruntu. Biorąc pod uwagę lokalizację nieruchomości - wybierano nieruchomości z obszaru miast powiatu w., pomijając nieruchomości położone na obszarach wiejskich, a także ich przeznaczenie na cele drogowe" - informacja rzeczoznawcy majątkowego M. J. Zdaniem skarżącego, mając powyższe na względzie, przywołana opinia organu II instancji o słabo rozwiniętym rynku nieruchomości drogowych, oparta na informacjach podanych w operacie z dnia [...] sierpnia 2012 r., jest niewłaściwa.

Skarżący zarzucił organowi I instancji, że ustalając odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość pominął wiadomości merytoryczne dotyczące Gminy Z. znane mu z urzędu, z uwagi na orzekanie w sprawach wcześniejszych dotyczących ustalania odszkodowań. W uzasadnieniach swoich decyzji organ I instancji przywołuje powyżej zacytowane informacje przekazane przez rzeczoznawców, w związku z tym niezaprzeczalnym jest, że organ I instancji ma wiedzę o stanie na lokalnym rynku nieruchomości drogowych. Zdaniem skarżącego, organ dysponował w chwili orzekania i dysponuje obecnie operatami szacunkowymi, w których za podstawę wyceny posłużyły transakcje drogowe występujące na lokalnym rynku. W przypadku działki nr [...], z obrębu [...], organ mimo świadomości, że lokalny rynek transakcji drogowych istnieje, ustalił odszkodowanie opierając się na operacie szacunkowym, w którym rzeczoznawca pominął dane z przedmiotowego rynku. Tym samym organ, pomijając wiadomości merytoryczne dotyczące Gminy Z. znane mu z urzędu, z uwagi na orzekanie już w analogicznych sprawach, naruszył art. 77 kpa, a w szczególności jego § 4. W ocenie skarżącego, niedopuszczalnym jest by organ oceniając materiał dowodowy, jakim są operaty szacunkowe odnoszące się do nieruchomości pochodzących z tego samego terenu i mające takie same przeznaczenie w miejscowym planie, pomijał fakt istnienia transakcji drogowych na rynku lokalnym.

Burmistrz Miasta Z. zauważył, że Wojewoda zacytował przepis art. 153. ust. 1 ugn, jednak nie dostrzegł, że rzeczoznawca majątkowy nie zastosował się w pełni do regulacji zawartych w tym przepisie. W przedmiotowym operacie brak jest bowiem wyznaczenia trendu zmiany cen nieruchomości porównawczych w czasie. Rzeczoznawca majątkowy przyjął do szacowania ceny transakcyjne nieruchomości porównawczych z ich daty transakcji, bez dokonania ich aktualizacji na datę wyceny. Wyznaczenie trendu zmiany cen w czasie ma istotne znaczenie dla otrzymania poprawnego wyniku szacowania, odnosząc to szczególnie do sytuacji na rynku, kiedy występuje tendencja spadkowa cen nieruchomości. Gmina w odwołaniu podnosiła, że przyjęte do porównań przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości mieszkaniowe (o powierzchni od 581 do 2547 m²), z uwagi na zbyt dużą różnicę powierzchni, są niepodobne do wycenianej działki (która ma 4376 m²). Rzeczoznawca nie uwzględnił cechy powierzchni wśród przyjętych przez siebie cech rynkowych i nie skorygował nieruchomości wycenianej o właściwy dla tej cechy współczynnik korygujący.

Zdaniem skarżącego, nie można się zgodzić z Wojewodą, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje takimi wiadomościami specjalnymi. Operat szacunkowy jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej. Organ powinien ocenić, czy przedstawiony przez biegłego operat nie zawiera niejasności, pomyłek, błędów, które powinny być sprostowane. Burmistrz Miasta Z. podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 96/10) organ powinien także odnieść się do treści merytorycznej sporządzonego operatu. Każdy dowód mający znaczenie dla sprawy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Rzeczoznawca nie przesądza o kwocie należnego odszkodowania, ale organ rozstrzygający sprawę jest obowiązany do dokonania stosownej analizy operatu szacunkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i cytowanego wyżej rozporządzenia.

W ocenie skarżącego, organ orzekający pominął zaistniałe uchybienia merytoryczne, o których wiedział z uwagi na dysponowanie danymi wykorzystywanymi w innych operatach szacunkowych, co stanowi istotne naruszenie art. 77 kpa. Burmistrz Miasta Z. zarzucił, że organ wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w związku § 36 ust. 4 rozporządzenia oraz art. 134 ugn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia 15 października 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej przekazał opinię Komisji Arbitrażowej działającej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącą prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez K. K. w dniu [...] sierpnia 2012 r. Wniósł o jej uwzględnienie i dołączenie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], wydanej w wyniku rozpatrzenia sprawy z zaskarżenia przez Gminę Z. decyzji Starosty W. z dnia 25 czerwca 2013 r. nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., która została przejęta na rzecz Gminy Z. na cele realizacji drogowej.

Wojewoda Mazowiecki w piśmie z dnia [...] marca 2014 r., odnosząc się do pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 2014 r., podniósł, że decyzja administracyjna wydana w innej sprawie w stosunku do innego adresata nie może stanowić materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Zauważył również, że decyzja jako akt administracyjny wydawany w indywidualnej sprawie jest wiążąca wyłącznie w tej sprawie. Organ administracji nie jest związany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia decyzjami administracyjnymi wydanymi w innych sprawach.

W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2014 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, pełnomocnik uczestnika postępowania L. Z. wniósł o: 1) oddalenie skargi Burmistrza Z.; 2) niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z uwagi na brak wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego przez K. K.; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonym kasacyjnie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał powyższą skargę za uzasadnioną.

Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy tego, czy sporządzony na potrzeby rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy był wiarygodnym dowodem z opinii biegłego i w związku z tym mógł być podstawą do ustalenia odszkodowania za nabycie przez Miasto Z. z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod przebudowę drogi gminnej - ul. O. w Z., z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja Starosty W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W opinii Sądu I instancji, rację należało przyznać skarżącemu Burmistrzowi Miasta Z., że organ administracji ustalając odszkodowanie za nieruchomość nabytą z mocy prawa w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) – zwanej dalej "specustawą", miał obowiązek ocenić, czy sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa był wiarygodnym dowodem w sprawie i w związku z tym mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Organ – mając na uwadze przepisy dotyczące zasad ustalania odszkodowania, szacowania, wyceny i określania wartości nieruchomości zawarte w stosowanych na mocy art. 23 specustawy przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia – winien dokonać oceny, czy sporządzona w sprawie opinia o wartości nieruchomości była logiczna, kompletna, właściwie uzasadniona, przekonywująca i czy wobec tego miała w sprawie walor dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że poza sporem jest to, że rzeczoznawca majątkowy K. K. miał podstawy, aby oprzeć wycenę nieruchomości na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis § 36 ust. 4 w związku z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia, znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przy stosowaniu tego przepisu stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu § 36 ust. 1 stosowanego odpowiednio wynika, że dla celu wyceny, o którym mowa w art. 73 ustawy, wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji stwierdzającej nabycie gruntu zajętego pod drogę publiczną. Zgodnie z przepisem art. 130 ust. 1 ugn w związku z art. 23 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według przeznaczenia nabywanej nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że szacowana nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Z., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2004 r. Nr 42, poz. 1227 z późn. zm.), położona była w pasie drogowym ul. O. (symbol [...]).

Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że w sporządzonym operacie szacunkowym biegły określając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości nie dokonał analizy przepisów art. 134 ust. 3 i 4 ugn, aby ustalić, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie tzw. zasada korzyści.

Sąd zgodził się też ze skarżącym, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie dokonał pełnej analizy rynku nieruchomości stanowiącego punkt wyjścia do ustalenia, czy możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, czy należy określić wartość nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (pod zabudowę mieszkaniową).

Zaznaczając, że w niniejszej sprawie biegły określał wartość rynkową nieruchomości, Sąd Wojewódzki podał, że rynkiem, o którym mowa w art. 151 ust. 1 ugn, dla szacowania nieruchomości na potrzeby ustalenia odszkodowania w trybie specustawy był rynek lokalny (gminny, powiatowy), a w dalszej kolejności regionalny (wojewódzki), co wynika z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Biegły, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obowiązany był określić wartość nieruchomości po przeprowadzeniu analizy rynku nieruchomości, a w operacie szacunkowym przedstawić analizę i charakterystykę rynku nieruchomości (§ 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Właściwa analiza rynku nieruchomości stanowiła punkt wyjścia do wyboru nieruchomości porównawczych spełniających kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej (art. 4 pkt 16 ugn), w przypadku określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu porównawczym.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca majątkowy nie dokonał kompletnej analizy rynku nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 2 w związku z ust. 4 rozporządzenia. Z wyceny wynika, że biegły – jeżeli chodzi o transakcje drogowe – analizował transakcje w Mieście Z. i w gminach ościennych w stosunku do Miasta Z., wskazując na Gminy Z. i K. Z operatu szacunkowego nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy całego rynku lokalnego – powiatu w., w tym m.in. rynku sąsiadującego Miasta M. Wobec tego nie można było uznać za przekonywującego twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego, że rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi jest słabo rozwinięty. Brak pełnej analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych uniemożliwiał zatem ustalenie, czy na lokalnym rynku istnieje co najmniej 11 nieruchomości podobnych mogących stanowić próbkę porównawczą przy zastosowanej przez biegłego metodzie korygowania ceny średniej.

Wątpliwości Sądu, w zakresie wiarygodności wyceny, budził również brak wskazania przez biegłego, czy nakłady na nieruchomości (pawilon usługowo-handlowy) zostały poniesione po dniu wydania decyzji nr [...] i czy w związku z tym winny być uwzględnione przy wycenie (§ 36 ust. 1 rozporządzenia).

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak wyjaśnienia przez organy obu instancji podniesionych wyżej zagadnień stanowił istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z pkt 7 operatu, co potwierdza też treść skargi – co do zasady – ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są znacznie niższe, niż ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym, co mogło wpłynąć na wartość przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji na wysokość ustalonego odszkodowania. Sąd uznał, że już niewyjaśnienie wskazanych wyżej mankamentów operatu szacunkowego, uniemożliwiało ustalenie odszkodowania na jego podstawie.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji wywodził, że nawet w zakresie określenia wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest wiarygodnym dowodem. Tytułem przykładu podał, że biegły wskazał, iż najwyższe ceny osiągają nieruchomości mieszkaniowe o mniejszej powierzchni (pkt 7 operatu), a jednocześnie pominął w próbce porównawczej cechę "powierzchnia" jako wpływającą na wartość nieruchomości. Nadto rzeczoznawca przyjął, że cecha "kształt działki" jest korzystna w przypadku kształtu zbliżonego do prostokąta foremnego, natomiast wycenianej działce w zakresie cechy "kształt działki" przyznał ocenę "korzystny", podczas gdy ma ona kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że nie mógł uwzględnić wniosku Burmistrza Miasta Z. o dopuszczenie jako dowodu w sprawie opinii Komisji Arbitrażowej sporządzonej w dniu [...] września 2013 r. celem wykazania wadliwości sporządzonego na użytek niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Opinia ta jako dowód z opinii zespołu biegłych nie mogła stanowić dowodu uzupełniającego z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.". Mimo, że Sąd w niniejszej sprawie nie przeprowadził dowodu z powyższej opinii, to jednak – w opinii Sądu Wojewódzkiego – organ nie może pominąć jej istnienia Wobec tego w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta W. weźmie pod uwagę skutki, które rodzi opinia negatywna, a które wynikają z przepisu art. 157 ust. 1a ugn i zleci rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego. W zależności od okoliczności sprawy organ I instancji podejmie dalsze czynności lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył L. Z.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy administracji nie dokonały na gruncie art. 134 ust. 3 i 4 ugn ustaleń czy w sprawie znajduje zastosowanie zasada korzyści, a tym samym przyjęcie, że decyzje uchylone wyrokiem zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy;

b. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, co w konsekwencji pozbawiło uczestnika postępowania istotnych informacji o przesłankach podjętego rozstrzygnięcia, a organy administracji właściwych wskazówek, co do kierunku dalszego postępowania;

c. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez faktyczne dokonanie oceny prawnej na gruncie dowodów nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, to jest na podstawie opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i w konsekwencji:

d. obrazę art. "157 1a" ugn, poprzez przypisanie skutku przewidzianego w przedmiotowej regulacji, pozostającemu poza materiałem dowodowym dokumentowi w postaci opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych;

2. przepisów prawa materialnego, to jest:

a. art. 130 ust. 2 ugn, poprzez dokonanie błędnej jego wykładni wynikającej z mylnego rozumienia treści zawartej w nim normy prawnej;

b. art. 134 w związku z art. 154 ust. 1 ugn, poprzez nietrafne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo sporządził wycenę, określając wartość nieruchomości podejściem porównawczym metodą korygowania oceny średniej, w sytuacji, gdy w ocenie sądu było możliwe określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, a tym samym przyjęcie, że wybór przez biegłego właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania podlega weryfikacji i analizie sądu administracyjnego;

c. § 26 ust. 1 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że biegły określając wartość rynkową nieruchomości zobligowany był wziąć pod uwagę większą ilość transakcji, przyjmując do porównania transakcje z rynku lokalnego nie położonego jednak w bezpośredniej bliskości nieruchomości wycenianej, a także, iż biegły powinien przedstawić w operacie szacunkowym szczegółowy sposób dojścia do obliczeń ze wskazaniem wszystkich cech nieruchomości przyjętych do porównań.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Rozwijając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wywodził, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w obecnym stanie prawnym tylko rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, a operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ugn. Odnosząc się do przedłożonej przez Burmistrza Miasta Z. opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych skarżący kasacyjnie podkreślił, że wniosek o jej sporządzenie został złożony ponad miesiąc od dnia wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty W., czyli już po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzją organu II instancji i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić przedmiotowej opinii jako dowodu. Sąd ten nie uznał powyższej opinii za dowód, jednak faktycznie oparł się na zawartych w niej argumentach, a w wytycznych dotyczących ponownego postępowania nakazał wziąć pod uwagę jej treść, przesądzając, że wywołała ona skutki, o których mowa w art. 157 ust. 1 ugn. Powołując się na art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że w tym unormowaniu chodzi o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. Nie może więc dokonywać ustaleń mogących służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Gmina Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od L. Z. na rzecz Miasta Gminy Z. kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, wywodząc, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zmodyfikował wniosek zawarty w skardze kasacyjnej i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

W realiach niniejszej sprawy zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie.

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), poprzez przyjęcie, że organy administracji nie dokonały na gruncie art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) ustaleń czy w sprawie znajduje zastosowanie zasada korzyści, a tym samym przyjęcie, że decyzje uchylone wyrokiem zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Z tym podstawowym zarzutem wiążą się dalsze zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 130 ust. 2 i art. 134 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 26 ust. 1 i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Zgodnie z art. 134 tej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi (...) wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

W myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wedle § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości.

Stosownie do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Wbrew wywodom strony skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powyższych przepisów.

Zauważyć przede wszystkim trzeba, że sąd administracyjny nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie. Zarówno sąd administracyjny, jak i organy administracyjne mają prawo oceniać wydany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, ponieważ operat ten jest dowodem w sprawie i jako taki podlega stosownej ocenie.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił operat szacunkowy, na podstawie którego organy administracyjne podjęły przedmiotowe decyzje i opierając się na obowiązujących przepisach doszedł do trafnej konkluzji, że operat ten – będący dowodem w sprawie – został wydany z ich naruszeniem.

Zgodnie z przytoczonymi wyżej unormowaniami art. 134 ust. 1 i 2 oraz z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Dla rozpoznawanej sprawy, w której zasadniczym dowodem był dowód z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości, istotne znaczenie miały też regulacje zawarte w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia i przytoczonym wyżej ust. 4 tego paragrafu.

W myśl § 36 ust. 2 omawianego rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Z punktu widzenie powyższych unormowań prawnych istotne jest zatem zdefiniowanie terminu użytego przez ustawodawcę w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 36 ust. 2 rozporządzenia, to jest wskazania właściwego rozumienia pojęcia "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości", a dokładnie jego zasięgu.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami ani cytowane rozporządzenie nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości" (§ 26 ust. 1 i 2 oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia). W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tej sytuacji poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, art. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 1 ustawy o samorządzie województwa – vide: np. wyroki NSA z dnia 27 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1739/13, z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12, z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11, z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 23/10. Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzono wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa.

Omawiane regulacje odnoszące się do rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości muszą być uwzględnione przy sporządzaniu operatu szacunkowego, przy czym stanowią zagadnienie prawne, a zatem nie wchodzą w skład wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego.

W tym stanie rzeczy, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że w przedmiotowym operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie zachował wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w tej sprawie, gdyż nie wykazał należycie, czy w realiach rozpatrywanej sprawy istnieje lokalny rynek transakcji drogowych, to prawidłowo operat ten zakwestionował i uznał, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, iż rzeczoznawca nie dokonał kompletnej analizy rynku nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 2 w związku z ust. 4 rozporządzenia, gdyż biegły – jeżeli chodzi o transakcje drogowe – analizował transakcje w Mieście Z. i w gminach ościennych w stosunku do Miasta Z., wskazując na Gminy Z. i K., ale z operatu szacunkowego nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy całego rynku lokalnego – powiatu w., w tym m.in. rynku sąsiadującego Miasta M. Tak więc rzeczoznawca majątkowy istotnie nie dokonał pełnej analizy rynku nieruchomości stanowiącego punkt wyjścia do ustalenia, czy możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi, czy należy określić wartość nieruchomości przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (pod zabudowę mieszkaniową). Ponadto w sporządzonym operacie szacunkowym biegły określając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości nie dokonał analizy przepisów art. 134 ust. 3 i ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby ustalić, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie tzw. zasada korzyści.

Wątpliwości Sądu I instancji, w zakresie wiarygodności wyceny, budził również brak wskazania przez biegłego, czy nakłady na nieruchomości (pawilon usługowo-handlowy) zostały poniesione po dniu wydania decyzji nr [...] i czy w związku z tym winny być uwzględnione przy wycenie (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Podzielając te wątpliwości zauważyć wypada, że nie stanowią one merytorycznej oceny operatu, lecz jego strony formalnej, gdyż odwołują się do jego formalnych braków, a nie do meritum.

Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że również w zakresie określenia wartości nieruchomości w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest wiarygodnym dowodem, skoro – w szczególności – biegły wskazał, iż najwyższe ceny osiągają nieruchomości mieszkaniowe o mniejszej powierzchni, a jednocześnie pominął w próbce porównawczej cechę "powierzchnia" jako wpływającą na wartość nieruchomości oraz przyjął, że cecha "kształt działki" jest korzystna w przypadku kształtu zbliżonego do prostokąta foremnego, natomiast wycenianej działce w zakresie cechy "kształt działki" przyznał ocenę "korzystny", podczas gdy ma ona kształt zbliżony do wydłużonego prostokąta.

Konsekwencją stwierdzenia powyższych uchybień było zgodne z prawem uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zapadłe w przedmiotowej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie wkroczył w sferę wiadomości specjalnych, a jedynie dokonał kontroli, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w tej sprawie. Sąd nie naruszył przy tym wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest on również chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dał wyraz dokonanym ustaleniom faktycznym, ocenie prawnej tego stanu oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zaprezentowane rozważania obejmują zarówno sferę faktów, jak i sferę prawa, w tym dokonaną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego. Zajęte stanowisko Sąd I instancji wystarczająco umotywował, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagane wyżej wymienionym przepisem elementy.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez faktyczne dokonanie oceny prawnej na gruncie dowodów nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, to jest na podstawie opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych i w konsekwencji obrazy art. 157 § 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przypisanie skutku przewidzianego w przedmiotowej regulacji, pozostającemu poza materiałem dowodowym dokumentowi w postaci opinii Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawna została bowiem podjęta niezależnie od treści tej opinii i gdyby tej opinii nie przedłożono Sądowi I instancji, niewątpliwie nie zapadłby wyrok o innej treści. Wynika to wprost z motywów zaskarżonego kasacyjnie wyroku. Wskazanie zaś w uzasadnieniu przez Sąd, że taka opinia została w sprawie złożona nie przesądza o jej skutkach.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.