Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 481/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: Art. 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 40 ust. 1, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: Art. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1593
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
article: Art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: Par. 2 pkt 2 i par. 3 ust. 1 pkt 4, ust. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 146 poz 1223
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w  urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Grażyna Danielec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. sprawy ze skargi Powiatu Wielickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 6 marca 2008r. nr PN.II.0911-37-08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 3 uchwały Rady Powiatu Wielickiego z dnia 14 lutego 2008r. nr XIV/104/08 uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2009r.

W dniu 14 lutego 2008r. Rada Powiatu Wielickiego podjęła uchwałę Nr XIV/104/08 w sprawie zatwierdzenia wartości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zaszeregowania i akceptacji wartości punktów służących do obliczenia miesięcznych stawek wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej Powiatu Wielickiego – Powiatowy Urząd Pracy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) oraz na podstawie § 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2005r. nr 146, poz. 1222 z późn. zm.).

Pismem z dnia 5 marca 2008r. Wojewoda Małopolski zawiadomił Radę Powiatu Wielickiego o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIV/104/08 w sprawie zatwierdzenia wartości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zaszeregowania i akceptacji wartości punktów służących do obliczenia miesięcznych stawek wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej Powiatu Wielickiego – Powiatowy Urząd Pracy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 marca 2008r. nr PN.II.0911-37-08 Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), stwierdził nieważność w/w uchwały w zakresie jej § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Z mocą obowiązującą od 01.01.2008r."

W wyniku dokonanej oceny organ nadzoru zakwestionował dopuszczalność zapisu przedmiotowej uchwały zawartego w jej § 3, jako naruszającego porządek prawny.

W ocenie Wojewody Małopolskiego przedmiotowy zapis pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności przepisami ustawy o samorządzie powiatowym. Organ nadzoru zauważył, iż uchwały normujące kwestię najniższego wynagrodzenia zasadniczego w tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych powiatu, mają charakter aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym Zgodnie z tym przepisem rada powiatu, działając na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przepisem na mocy którego radzie powiatu przysługuje kompetencja do podejmowania uchwał o treści objętej ocenianą uchwałą, jest § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 146, poz. 1222 z późn. zm.).

Pomimo, iż żaden przepis prawa nie określa definicji legalnej i szczegółowych zasad stanowienia przepisów prawa miejscowego, analiza prawna zapisów kwestionowanej uchwały, w kontekście pewnych charakterystycznych cech aktu prawa miejscowego wyróżnionych w doktrynie i orzecznictwie, pozwala na zakwalifikowanie tejże uchwały do kategorii tego rodzaju aktów prawnych. Organ nadzoru podkreślił w szczególności, iż przedmiotowa uchwała, zawiera w swej treści normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec powiatu, a nade wszystko zawiera regulacje o charakterze normatywnym.

Przedmiotowa uchwała zawiera tzw. novum normatywne. Powyższe oznacza, że przedmiotowa uchwała rodzi po stronie kierownika jednostki organizacyjnej, wykonującego wobec pracowników tej jednostki czynności z zakresu prawa pracy, obowiązek zachowania się zgodnie z postanowieniami uchwały i obowiązek ustalania takiego wynagrodzenia zasadniczego w I kategorii zaszeregowania, aby nie było ono niższe niż zagwarantowane przedmiotową uchwałą. Po stronie zaś pracowników jednostki organizacyjnej gminy uchwała rodzi zarówno uprawnienie do otrzymania wynagrodzenia zasadniczego w I kategorii zaszeregowania w wysokości co najmniej takiej, jak ustalona w uchwale, jak i roszczenie o otrzymanie wynagrodzenia zasadniczego co najmniej tej wysokości. W tym właśnie kontekście postanowienia przedmiotowej uchwały mają charakter normatywny, ponieważ kształtują wzajemne prawa i obowiązki jej adresatów.

Przedmiotowa uchwała zawiera w swej treści normy generalne i abstrakcyjne, poprzez określenie w sposób generalny i abstrakcyjny jej adresatów. Rzeczona uchwała skierowana jest w istocie do nieokreślonego kręgu pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, który przecież w okresie obowiązywania przedmiotowej uchwały może ulec wielokrotnie zmianom. Taki sposób określenia adresatów uchwały - w sposób generalny i jednocześnie abstrakcyjny - stanowi jedną z istotnych cech aktów prawa miejscowego, wyszczególnionych w orzecznictwie i doktrynie.

W oparciu o art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym do aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat znajdują zastosowanie art. 4 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449), zgodnie z którym, uchwała rady powiatu, stanowiąca akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wskazana wyżej ustawa dopuszcza wprawdzie wyjątki od zasady wyrażonej w art. 4 ust. 1, jednak wyjątki te nie wyłączają obowiązku publikacji uchwały będącej aktem prawa miejscowego, jako warunku jej wejścia w życie. W szczególności art. 4 ust. 2 stanowi, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Ponadto zgodnie z art. 5 cyt. ustawy, przepis art. 4 nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Organ nadzoru nie zakwestionował więc możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jednak, jego zdaniem, powinno to nastąpić zgodnie z zasadami określonymi w przywołanych wyżej regulacjach prawnych.

Organ nadzoru dodatkowo zauważył, że w treści § 1 uchwały nie określono, której powiatowej jednostki organizacyjnej dotyczy merytorycznie wyrzeczenie zawarte w uchwale w zakresie określenia najniższego wynagrodzenia, sprecyzowano to jedynie w tytule uchwały. Ponadto paragraf następujący po § 3 uchwały błędnie oznaczono nr 3 zamiast nr 4.

Z uwagi na powyższe organ nadzoru stwierdził, iż w jego ocenie kwestionowany zapis uchwały w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, a podniesione wyżej argumenty czynią zasadnym stwierdzenie nieważności powołanej na wstępie uchwały w zakresie określonym sentencją rozstrzygnięcia nadzorczego.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego Rada Powiatu Wielickiego wniosła skargę domagając się jego uchylenia w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie prawa, a w szczególności dyspozycji art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z póź. zm.) poprzez przyjęcie, że § 3 uchwały Rady Powiatu Wielickiego Nr XIV/104/08 narusza porządek prawny oraz naruszenie dyspozycji art. 40 i art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 4 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449), wyrażające się w stwierdzeniu, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego wymagającym dla wejścia w życie publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego oraz 14 dniowego vacatio legis od dnia publikacji.

W ocenie Rady Powiatu Wielickiego nie sposób uznać, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zatwierdzenia wartości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zaszeregowania i akceptacji wartości punktów służących do obliczenia miesięcznych stawek wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w konkretnej samorządowej jednostce organizacyjnej stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z póź. zm.).

Należy bowiem stwierdzić, że tylko akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu) i abstrakcyjnym (czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Kryterium powyższemu nie odpowiadają zatem uchwały, które dotyczą jednej określonej z nazwy jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Powiatowego Urzędu Pracy).

Skarżąca nie podzieliła konstatacji organu nadzoru, iż "uchwała zawiera w swej treści normy generalne i abstrakcyjne, poprzez określenie w sposób generalny i abstrakcyjny jej adresatów bowiem skierowana jest w istocie do nieokreślonego kręgu pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, który w okresie obowiązywania przedmiotowej uchwały może ulec wielokrotnie zmianom". Przeciwnie zawężenie stosowania uchwały do pracowników jednej jednostki organizacyjnej - Powiatowego Urzędu Pracy powoduje brak spełnienia przez uchwałę przesłanek generalności i abstrakcyjności, co przesądza o niemożliwości zakwalifikowania takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego. Generalnego charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale nie można dopatrywać się w okoliczności, iż liczba zatrudnionych w Powiatowym Urzędzie Pracy może ulegać zmianom.

Strona skarżąca podkreśliła, że treść rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Przywołany przepis zawiera katalog aktów prawnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wśród których mieszczą się m.in. akty prawa miejscowego. Jednakże kwestionowana uchwała nie stanowi żadnego z wymienionych w przywołanym przepisie aktu prawnego.

Zdaniem Rady Powiatu Wielickiego, pomimo że żaden przepis prawa nie określa szczegółowych zasad stanowienia przepisów prawa miejscowego, analiza zapisów kwestionowanej uchwały, w kontekście prawnych charakterystycznych cech aktu prawa miejscowego wyróżnionych w doktrynie i orzecznictwie, nie pozwala na zakwalifikowanie tej uchwały do kategorii tego rodzaju aktów. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotowa uchwała nie zawiera w swej treści regulacji o charakterze normatywnym i nie jest aktem generalnym i abstrakcyjnym, skierowanym do podmiotów zewnętrznych wobec powiatu.

Skarżąca podkreśliła również, że podczas spotkań szkoleniowych organizowanych przez Małopolskie Forum Prawników Administracji Publicznej przy Małopolskim Instytucie Samorządu Terytorialnego i Administracji – prawnicy reprezentujący Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie wyrażali konsekwentnie pogląd, iż uchwały w sprawie zatwierdzenia wartości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania i akceptacji wartości punktów służących do obliczenia miesięcznych stawek wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego - nie powinny być zaliczane do aktów prawa miejscowego i nie ma obowiązku ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Wyrażano również pogląd, że w takich przypadkach to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego decyduje o skierowaniu bądź nie skierowaniu tego rodzaju uchwały do publikacji.

Ponadto skarżąca podniosła, że analiza treści podobnych uchwał - podjętych przez inne jednostki samorządu terytorialnego (m.in. np. uchwał rad miast: Warszawy, Gdańska, Poznania, Wrocławia i wielu innych gmin i powiatów na terenie całego kraju) wykazała, że większość samorządów jednoznacznie przesądzało, iż takie uchwały wchodzą w życie z dniem podjęcia, w tym duża cześć wskazywała równocześnie na wsteczną moc obowiązującą. Co więcej uznanie przez organ stanowiący uchwały w sprawie zatwierdzenia wartości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania i akceptacji wartości punktów służących do obliczenia miesięcznych stawek wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego za prawo miejscowe podlegające publikacji w dzienniku urzędowym województwa - były uchylane przez organy nadzoru jako niezgodne z prawem w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego, z argumentacją, że przedmiotowe uchwały nie stanowią prawa miejscowego (por. np. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 18.04.2006r. PN.II.A.Ch.0911 - 61/06)

Skarżąca wskazała również, że poprzednio obowiązująca uchwała nr XL/265/06 Rady Powiatu w Wieliczce z dnia 21.09.2006r., której wejście w życie określono na dzień podjęcia, regulującą analogiczną materię - nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co wówczas nie budziło zastrzeżeń organu nadzoru.

Skarżąca zauważyła także, że w programie prawniczym LEX dla Samorządu Terytorialnego wydawnictwa Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., w rekordzie odnoszącym się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 146, poz. 1222 z późn. zm.) znajdują się wzory: uchwały w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych gminy oraz uchwały w sprawie uzgodnienia ustalenia wartości jednego punktu w złotych dla pracowników gminnych jednostek organizacyjnych - które konsekwentnie wskazują, iż uchwały te wchodzą w życie z dniem podjęcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu nadzoru ocena przepisów obowiązującego porządku prawnego regulujących zagadnienie najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania prowadzi do wniosku, iż wydane na podstawie tych przepisów uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego winny mieć charakter aktów prawa miejscowego. Nie może zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, która twierdzi, że ze względu na to, że przedmiotowa uchwała dotyczy jednej określonej z nazwy jednostki organizacyjnej, uchwała nie może spełnić przesłanek generalności i abstrakcyjności, co przesądzałoby o niemożliwości zakwalifikowania takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, a także ze stanowiskiem strony skarżącej jakoby generalnego charakteru norm zawartych w przedmiotowej uchwale nie można dopatrywać się w okoliczności, iż liczba zatrudnionych w Powiatowym Urzędzie Pracy może ulec zmianom.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów strony skarżącej, organ nadzoru stwierdził, że uznanie uchwały Rady Powiatu Wielickiego Nr XIV/104/08 za akt prawa miejscowego jest uzasadnione przede wszystkim dogłębną i wnikliwą analizą charakteru zapisów tej uchwały oraz jej wpływem na kształtowanie sytuacji podmiotów objętych jej zakresem obowiązywania, jak również analizą normujących to zagadnienie przepisów obowiązującego porządku prawnego.

Uzasadniając stanowisko przemawiające za uznaniem przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego organ nadzoru podkreślił, iż w jego ocenie przedmiotowa uchwała charakteryzuje się cechami właściwymi dla aktów prawa miejscowego, ponieważ zawiera ona w swej treści normy generalne i abstrakcyjne, jak również regulacje o charakterze normatywnym. Powyższe przejawia się przede wszystkim w tym, iż uchwała skierowana jest nie tylko do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, ale także do pracowników tych jednostek. Adresat tej uchwały został zatem określony w sposób generalny i jednocześnie abstrakcyjny, ponieważ uchwała ta dotyczy w istocie nieokreślonego kręgu pracowników tej jednostki, który może przecież w okresie obowiązywania tej uchwały ulegać wielokrotnym zmianom..

Ponadto organ nadzoru podkreślił, iż wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, przedmiotowa uchwała powinna zostać uznana za akt o charakterze generalnym, bowiem nie zostanie on "skonsumowany" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz będzie wykorzystany w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości, będzie uwzględniany przecież przy zawieraniu kolejnych umów o pracę z adresatami uchwały - czyli nieokreślonym w momencie podejmowania uchwały kręgiem pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, który przecież ulega ciągłym zmianom.

Ponadto przedmiotowa uchwała zawiera w swej treści tzw. novum normatywne w postaci istniejących po stronie pracowników jednostki organizacyjnej roszczeń w stosunku do pracodawcy w sytuacji, gdyby zapewnione im najniższe wynagrodzenie w pierwszej kategorii zaszeregowania byłoby niższe niż wynagrodzenie określone w uchwale. Przedmiotowa uchwała rodzi po stronie kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej obowiązek zachowania się zgodnie z zasadami w niej zawartymi, a zatem zawiera w swej treści nakaz do takiego wynagradzania pracowników kierowanej przez siebie gminnej jednostki organizacyjnej, aby nie było ono niższe niż zagwarantowane przedmiotową uchwałą Rady Powiatu Wielickiego. Natomiast po stronie pracowników tej jednostki organizacyjnej uchwała ta rodzi nie tylko uprawnienie do uzyskania co najmniej najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania, ale również rodzi po ich stronie roszczenie o uzyskanie wynagrodzenia co najmniej w tej wysokości, jaka została określona w drodze przedmiotowej uchwały. W tym właśnie kontekście przepisy regulujące tę materię mają charakter normatywny, ponieważ kształtują wzajemne uprawnienia i obowiązki adresatów uchwały. Uzasadniając powyższe organ nadzoru podkreślił, iż pomimo braku legalnej definicji i szczegółowych zasad stanowienia aktów prawa miejscowego, analiza prawna zapisów uchwały Nr XIV/104/08 Rady Powiatu Wielickiego z dnia 14 lutego 2008r. w kontekście wyróżnionych w doktrynie i orzecznictwie oraz wskazanych wyżej charakterystycznych cech aktu prawa miejscowego pozwala na zakwalifikowanie tej uchwały do kategorii tego rodzaju aktów prawnych.

Z ostrożności procesowej, organ nadzoru podniósł, iż istotnym dla oceny czy przedmiotowa uchwałą posiada cechy aktu prawa miejscowego jest stwierdzenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawnym z zakresu prawa pracy (wówczas nie mogłaby być aktem o charakterze aktu prawa miejscowego), czy aktem wykraczającym poza prawo pracy. W ocenie organu nadzoru przedmiotowej uchwały nie sposób zakwalifikować jako aktu prawnego z zakresu przepisów prawa pracy w rodzaju układów zbiorowych pracy czy regulaminów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. W będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacji najniższe wynagrodzenie zasadnicze w pierwszej kategorii zaszeregowana, ustalane jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Rada Powiatu Wielickiego nie jest zaś pracodawcą dla pracowników Powiatowego Urzędu Pracy, pracodawcą dla tych pracowników jest bowiem sama jednostka organizacyjna - Powiatowy Urząd Pracy, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.). Natomiast zgodnie z przepisem art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) - czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do pracowników jednostek organizacyjnych powiatu dokonuje kierownik tej jednostki. W ocenie strony skarżącej dopiero konkretyzacja postanowień przedmiotowej uchwały poprzez jej wykonanie w konkretnych relacjach pracodawca - pracownik, a więc poprzez ustalenie konkretnej wysokości wynagrodzenia w ramach konkretnej jednostki organizacyjnej powiatu dla konkretnego pracownika tej jednostki będzie aktem z zakresu prawa pracy.

Przedmiotowa uchwała Rady Powiatu Wielickiego dotyczy wprawdzie regulacji objętych zakresem przedmiotowym prawa pracy, niemniej jednak sama w sobie do takich regulacji nie należy. Pomimo tego, iż w pewien sposób na gruncie tej uchwały Rada Powiatu posiada uprawnienie do wpływu na wysokość wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych powiatu, to jednakże ocena prawidłowości merytorycznej, proceduralnej oraz kompetencyjnej odbywa się w trybie administracyjnosądowym. Dopiero skutki zobowiązaniowe wynikające z odniesienia przyjętych w niej regulacji płacowych do sytuacji konkretnego pracownika będą podlegały ocenie sądu powszechnego.

Analogiczna sytuacja jak będąca przedmiotem niniejszego postępowania, była już przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi w zakresie dotyczącym regulaminów wynagradzania nauczycieli, ustalanych zgodnie z brzmieniem przepisu art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. nr 97, poz. 674, z późn. zm.). Wprawdzie niniejsze postępowanie nie dotyczy tej problematyki, niemniej jednak w ocenie strony skarżącej wydaje się zasadne przytoczenie argumentacji zawartej w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącej regulaminów wynagradzania nauczycieli, a to z uwagi na zaistniałe podobieństwa do niniejszego postępowania. Regulamin wynagradzania nauczycieli, podobnie jak zagadnienie ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w I kategorii zaszeregowania dla pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych powiatu, jest ustalany w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nie oznacza to jednak, iż regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem z zakresu prawa pracy, co zresztą zostało wyraźnie wskazane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 10 lipca 2001r., sygn. akt SA/Wr 2729/00 czy uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2001r., OPS 7/01). Zgodnie z przytoczonymi orzeczeniami regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 772 § 1 Kodeksu pracy. Także w przypadku regulaminu wynagradzania nauczycieli, obejmującego przecież znacznie szerszy zakres zagadnień określony w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela aniżeli przedmiotowa uchwała, organem ustalającym go jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, nie będący przecież pracodawcą dla zatrudnionych w szkołach nauczycieli, zaś jego postanowień nie należy traktować w kategoriach kompetencji pracodawcy w rozumieniu art. 3 Kodeksu pracy.

Kompetencja do ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w I kategorii zaszeregowania została przyznana organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś pracodawcy. Uzyskując pewne kompetencje w tym zakresie Rada Powiatu nie stała się przez to pracodawcą w rozumieniu ostatnio przywołanego przepisu Kodeksu pracy dla pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej powiatu. Rada Powiatu nie jest w tym wypadku także podmiotem wykonującym czynności z zakresu prawa pracy przez pracodawcę, albowiem czynności tych wobec pracowników jednostki organizacyjnej powiatu dokonuje kierownik tejże jednostki.

Podniesione wyżej argumenty czynią więc uzasadnionym twierdzenie organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała Rady Powiatu Wielickiego nie jest aktem normatywnym z zakresu przepisów prawa pracy, a zatem z tego względu, iż wykracza ona poza ten zakres, stanowi akt prawny o charakterze aktu prawa miejscowego.

W ocenie organu nadzoru dopiero całościowa analiza wszystkich aspektów przedmiotowego zagadnienia pozwala na konstatację, iż w tym zakresie, w jakim przedmiotowa uchwała reguluje zagadnienie ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania, winna ona być aktem o charakterze aktów prawa miejscowego z przyczyn, o których mowa powyżej.

Niezależnie od powyższego organ nadzoru podkreślił, iż o ile zagadnienie zatwierdzenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wartości jednego punktu mogłoby rodzić wątpliwości, czy uchwała w tym przedmiocie winna być publikowana jako akt prawa miejscowego, o tyle kwestia ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego takich wątpliwości nie budzi. Natomiast z uwagi na fakt uregulowania przez Radę Powiatu Wielickiego obydwu tych zagadnień w jednym akcie prawnym organ nadzoru jednoznacznie stwierdził, iż uchwała ta - z uwagi na wyżej podniesione argumenty – obejmuje normy prawa miejscowego.

Odnośnie twierdzeń podniesionych przez stronę skarżącą, jakoby "program prawniczy LEX dla Samorządu Terytorialnego wydawnictwa Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o." należy traktować jako miarodajne źródło prawa, którego proponowane wzory uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego mają mieć według strony skarżącej charakter wiążący, organ nadzoru podniósł, że wzory te należy traktować wyłącznie jako swoistego rodzaju pomoc, wskazówki, które jednak zgodnie z Konstytucją nie mogą stanowić źródła prawa.

W konkluzji organ nadzoru podał, że uznając przedmiotową uchwałę za wadliwą w zakresie jej wejścia w życie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przesądza fakt, iż zakwestionowany zapis uchwały w istotny sposób narusza prawo, co zostało w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę szczegółowo uzasadnione.

Organ nadzoru dodał nadto, że fakt, iż uprzednio podjęta przez Radę Powiatu Wielickiego uchwała nie była kwestionowana przez organ nadzoru nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, a tym samym dla oceny legalności samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Rozpatrywana w niniejszym postępowaniu skarga została wniesiona w trybie przewidzianym w art. 85 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym. Przepis ust. 1 tego artykułu przewiduje, że "Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące powiatu (...) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem (...)". Przedmiotem rozstrzygania przez Sąd w niniejszej sprawie jest zatem zgodność z prawem zaskarżonego przez Powiat Wielicki rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem.

W rozstrzygnięciu tym organ nadzoru stwierdził nieważność części uchwały Rady Powiatu Wielickiego ustalającej wysokość najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania w tabeli punktowych rozpiętości dla poszczególnych kategorii zaszeregowania i akceptującej wartości punktów służących do obliczenia miesięcznych stawek wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w jednostce organizacyjnej Powiatu Wielickiego – Powiatowy Urząd Pracy w zakresie §3 w brzmieniu "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1.01.2008r.". Przyjęto bowiem, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a zakwestionowany zapis narusza ustawę o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W ocenie Sądu prezentowany przez Wojewodę pogląd prawny nie jest zasadny.

Należy na wstępie zauważyć, że podstawy prawne do podejmowania przez radę powiatu uchwał dotyczących ustalenia wysokości najniższego wynagrodzenia zasadniczego oraz zatwierdzenia wartości jednego punktu w jednostce organizacyjnej powiatu znajdują się w §2 pkt 2 i §3 ust. 1 pkt. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Rozporządzenie to było aktem wykonawczym do ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych. Wprawdzie z dniem 1 stycznia 2009r. weszła w życie nowa ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008r., Dz.U. nr 223, poz. 1458, niemniej jednak zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy dotychczasowe przepisy wykonawcze do tej ustawy wydane m.in. na podstawie art. 3 ust. 5 zachowują moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, jednak nie dłużej niż przez 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.

Wbrew twierdzeniom Wojewody przedmiotowa uchwała nie ma jednak charakteru aktu powszechnie obowiązującego. Adresatem takiej uchwały nie są podmioty stojące na zewnątrz administracji, uchwała taka nie rodzi praw i obowiązków podmiotów pozostających poza administracją. Uchwała taka jest bowiem adresowana do jednostki organizacyjnej powiatu, dotyczy wysokości wynagrodzeń pracowników tej jednostki, ma zatem niewątpliwie charakter wewnętrzny. W ocenie Sądu nietrafna jest argumentacja Wojewody iż przedmiotowa uchwała nie ma charakteru aktu prawnego z zakresu prawa pracy, albowiem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest pracodawcą, gdyż jak wynika z art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do pracowników jednostek organizacyjnych gminy wykonuje kierownik tej jednostki. Nie budzi wątpliwości, że "pracodawcą samorządowym" dla pracowników jednostki organizacyjnej powiatu w rozumieniu art. 4 pkt 5 ustawy o pracownikach samorządowych jest kierownik tej jednostki (obecnie art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o .pracownikach samorządowych). To że rada powiatu nie jest pracodawcą w rozumieniu przepisów o pracownikach samorządowych potwierdza również §3 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego z którego wynika, że wartość jednego punktu ustala pracodawca w porozumieniu z radą powiatu. Nie oznacza to jednak, że oddane w ręce rady powiatu uprawnienia w zakresie kształtowania wysokości wynagrodzeń pracowników powiatowych jednostek organizacyjnych polegające na ustaleniu najniższego wynagrodzenia i uzgodnieniu wartości jednego punktu mają charakter aktu prawa miejscowego, a więc źródła prawa powszechnie obowiązującego, oddziaływującego na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych wobec administracji. Treść tych uprawnień rady, ograniczona do wpływu rady na wysokość wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w powiatowych jednostkach organizacyjnych wyraźnie wskazuje, że mają one charakter uprawnień z zakresu prawa pracy, o - bez wątpienia - wewnętrznym charakterze.

Mając powyższe na uwadze należy ocenić, że kwestionowana przez Wojewodę uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodzić się należy z Wojewodą iż przedmiotowa uchwała ma charakter normatywny, albowiem zawiera novum normatywne w postaci roszczeń pracowników jednostki do pracodawcy i obowiązek po stronie kierownika jednostki, jak również, że ma charakter generalny, albowiem adresat jest określony w sposób generalny. Cechy te nie są jednak, z powodów przytoczonych powyżej, wystarczające do uznania, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Za niezgodne z prawem uznać zatem należy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody polegające na stwierdzeniu nieważności części uchwały dotyczącej terminu jej wejścia w życie "z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1.01.2008r." jako naruszającego zasadę obowiązywania aktów prawa miejscowego w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia. Dodać zresztą należy, że Wojewoda jest niekonsekwentny, albowiem mimo że traktuje przedmiotową uchwałę jak akt prawa miejscowego i nakazuje stosować do jej ogłoszenia zasady dotyczące publikacji aktów prawa miejscowego, równocześnie akceptuje fakt, że postawa prawna do wydania tego rodzaju uchwał znajduje się w rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tymczasem jedną z podstawowych cech aktów prawa miejscowego jest konieczność ich wydawania w oparciu o wyraźne upoważnienie zawarte w akcie rangi co najmniej ustawowej, co wynika zarówno z treści art. 94 Konstytucji RP, jak również ustrojowych ustaw samorządowych, w tym także ustawy o samorządzie powiatowym (art. 40 ust. 1).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest niezgodne z prawem. Z tego powodu, stosownie do treści art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) zostało ono uchylone.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.