Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 628/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 53, art. 54, art. 50 pkt 4, art. 52 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 3, par. 4, par. 5, par. 6, par. 7, par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2021 roku ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2020 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (inwestycja zrealizowana – legalizacja), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb W., położonym przy ul. [...] w P.. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293).

Powyższe decyzje zostały wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku garażowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i wezwał J. H. do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W związku z wnioskiem J. H. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego (inwestycja już zrealizowana – legalizacja), przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb W., położonych przy ul. [...] w P.. Organ po przeprowadzeniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczy wniosek uznał, że przedsięwzięcie spełnia łącznie wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ustalił następujące warunki zabudowy:

- linia zabudowy: obowiązująca – bez zmian, w odległości [...] od ul. [...], nie dotyczy budynku garażu wycofanego w głąb posesji,

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: dla istniejącej i projektowanej zabudowy ustala się maksymalnie 35,2% z zastrzeżeniem, że powierzchnia zabudowy budynku garażu nie przekroczy 25m˛,

- szerokość elewacji frontowej: dla istniejącej zabudowy bez zmian, dla budynku garażu ustala się max 4m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: dla istniejącej zabudowy bez zmian, dla rozbudowy ustala się max 3m do górnej krawędzi elewacji frontowej,

- geometria dachu: ustala się dach płaski o spadku do 12ş, wysokość w najwyższym punkcie dachu max 3m.

W ustawowym terminie odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2020 roku wniósł M. T., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu sformułowano poniższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

1. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, iż w stosunku do budynku garażowego zostały określone minimalne parametry ustalone postanowieniem sądu rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r., sygn. akt III Ns [...], które nie są zachowane przez inwestora,

2. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w zakresie istotnych parametrów inwestycji ustalonych w trakcie analizy urbanistycznej, odbiegających od parametrów zrealizowanej już inwestycji,

3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wskazania podstaw do wydania warunków zabudowy dla inwestycji już istniejącej,

4. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na braku uwzględnienia, iż warunki zabudowy są wydawane dla istniejącego budynku garażowego.

Wskazano również na zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji braku spełnienia przez nią kryteriów, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] marca 2021 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po przywołaniu i wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO w P. za niezasadne uznało zarzut naruszenia uprawnień właścicielskich Odwołującego się. Organ wskazał, że postanowienie PINB może zgodnie z prawem zainicjować postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że spełniono warunek kontynuacji funkcji o której mowa w art. 61 u.p.z.p. oraz brak jest sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym.

W ustawowym terminie pismem z dnia [...] czerwca 2021 roku M. T., reprezentowany przez pełnomocnika r. W., wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 roku.

Zaskarżono decyzję SKO w całości i sformułowano poniższe zarzuty:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji,

2. art. 15 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak przeprowadzenia przez organ II instancji własnego postępowania, co znajduje odzwierciedlenie w lakonicznym uzasadnieniu decyzji, które nie odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii,

3. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, iż w stosunku do budynku garażowego zostały określone minimalne parametry ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 r., sygn. akt III Ns [...], które nie są zachowane przez inwestora,

4. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w zakresie istotnych parametrów inwestycji ustalonych w trakcie analizy urbanistycznej, odbiegających od parametrów zrealizowanej już inwestycji,

5. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na braku uwzględnienia, iż warunki zabudowy są wydawane dla istniejącego budynku garażowego.

Wskazano również na zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji braku spełnienia przez nią kryteriów, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

2. art. 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak uwzględnienia minimalnych parametrów szerokości drogi ewakuacyjnej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zdaniem Skarżącego organ I instancji nie przeanalizował podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2020 roku, sygn. II SA/Lu 71/20, zgodnie z którym postępowanie takie może być prowadzone tylko odnośnie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wydanie przez PINB postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie zwalniało organu z analizy pod tym kątem.

W ocenie Skarżącego nie doszło do dwukrotnego zbadania sprawy, bo uzasadnienie organu II instancji jest lakoniczne i nie odnosi się do wszystkich zarzutów ani analizy urbanistycznej. Organ I instancji w decyzji stwierdził ponadto, że "będzie mogła powstać zabudowa o charakterze pomocniczym", co w kontekście zrealizowanej już inwestycji pozostaje oczywiście bezzasadne. Nie wskazano też w zakresie jakich parametrów garaż jest podobny do budynków garażowych występujących na obszarze analizowanym. Dodatkowo parametry inwestycji znacząco odbiegają od średnich wartości uzyskanych w wyniku dokonanej analizy urbanistycznej.

Końcowo Skarżący wskazał, że pominięto kwestię objęcia przedmiotowego budynku postanowieniem Sądu Rejonowego w P., który zapewnił każdoczesnemu właścicielowi lokalu nr [...] prawo przechodu przez garaż z zachowaniem szerokości od 1,2 m do 1,4 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej także jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej także jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie Ministra Infrastruktury").

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny zasadności ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, gdy inwestycja została już zrealizowana i podlega procedurze legalizacji w ramach nadzorczego postępowania budowlanego, zlokalizowanej w P. na terenie działki nr ewid. [...], ark. [...], obręb W.. W ocenie Skarżącego organy błędnie wydały decyzję o ustaleniu warunków zabudowy co do zrealizowanego obiektu budowlanego, a także brak było odzwierciedlenia w merytorycznych rozważaniach decyzji i analizie urbanistycznej faktu, że dotyczą one obiektu już istniejącego.

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, decyzje obu instancji wydano bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już istniejącego. Ustalane warunki zabudowy dotyczyć mogą bowiem nie tylko planowanych zmian zagospodarowania terenu, ale także zmian już zrealizowanych, bo wydanie przedmiotowej decyzji jest dopuszczalne w toku postępowania legalizacyjnego. Odróżnić należy bowiem zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla mającego powstać obiektu od trybu legalizacyjnego wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może więc stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wyłącznie w przypadku inwestycji planowanych (przyszłych), natomiast w przypadku inwestycji zrealizowanej (będącej w trakcie realizacji) bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi ona dokument umożliwiający stwierdzenie zgodności takiej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2018 roku, sygn. II SA/Sz 265/18, CBOSA).

Wskazać należy, że z postanowienia PINB dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2020 roku, nr [...] (k. 23-26 akt adm. I inst.) wynika, że prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...], ark. [...], obręb [...] w P.. Postępowanie to zostało zwieszone celem wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla powyższego obiektu garażowego. Brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym może bowiem być usunięty w drodze uzyskania takiej decyzji właściwego organu dla istniejącego już samowolnie wybudowanego obiektu budowanego.

Inwestor miał zatem podstawę prawną do wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego już budynku garażowego z uwagi na toczące się postępowanie legalizacyjne (postanowienie PINB dla Miasta P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku). Wydanie więc przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy co do istniejącego już garażu pozostawało w ścisłym związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Wbrew temu co podnosił skarżący, organy administracji architektoniczni-budowlanej nie miały podstawy do odmowy wydania decyzji z tego powodu, że inwestycja została już zrealizowana.

Odnosząc się do dalszej części skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy - jak w szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy - istniejąca już przedmiotowa inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym danego terenu. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331).

W tym miejscu wskazać należy, że w kontekście powyższego nie sposób uznać za trafiony zarzut Skarżącego dotyczący braku uwzględnienia przez organy w decyzji o warunkach zabudowy, iż w stosunku do budynku garażowego zostały określone minimalne parametry ustalone postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 1995 roku, sygn. akt III Ns [...]. Postanowieniem ustanowiono odrębną własność lokali nr [...] oraz m.in. zapewniono każdoczesnemu właścicielowi lokalu położonego przy ul. [...] prawo przechodu przez garaż będący przedmiotem niniejszego postępowania. Jak wskazano jednak wyżej, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko kwestię zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie inne kwestie dotyczące warunków technicznych będą mogły być podnoszone na dalszym etapie postępowania budowlanego - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w toku postępowania legalizacyjnego. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08, CBOSA).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Jako, że Skarżący sformułował ogólny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji braku spełnienia przez nią kryteriów, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, Sąd zweryfikował wszystkie wskazane w nim kryteria, które były również przedmiotem analizy urbanistycznej.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że wyniki analizy w części tekstowej jak i graficznej stanowiące załączniki do decyzji organu I instancji sporządzone zostały w sposób prawidłowy. Zawierają konkretne parametry wynikające z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wskazują jednoznacznie, że opisana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja czyni zadość kryteriom stawianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, posiadającej stosowną klauzulę, w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). Zabieg taki wymaga jednak dodatkowego szczegółowego uzasadnienia podyktowanego określonymi potrzebami wynikającymi z konieczności zachowania ładu przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa trzykrotnej frontowej granicy terenu od strony ul. [...] ([...] m), skąd przewidziano główne wejście/wjazd na teren inwestycji, a więc zgodna z § 3 ww. rozporządzenia. Dostęp do drogi publicznej zapewniony jest od ul. [...]. Prawidłowo też dokonano oznaczenia terenu analizowanego na właściwej kopii mapy.

Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy zabudowa może obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter inwestycji nie ogranicza zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Zatem w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego na właściwej kopii mapy organ winien przeprowadzić analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów dla przedmiotowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Zgodzić się należy zatem z organami obu instancji, że zabudowa budynku garażowego w ramach jego legalizacji kontynuuje funkcje zabudowy i zagospodarowania zastanego terenu, które organ określił jako mieszkaniową jednorodzinną wolnostojąca oraz bliźniaczą z uzupełnieniem tej funkcji przez budynki gospodarcze i garażowe. Nie powinno budzić wątpliwości, że przedmiotowy obiekt w postaci budynku garażowego przy budynku mieszkalnym kontynuuje funkcję zabudowy pomocniczej występującej w obszarze analizowanym.

Pozostałe wymagania stawiane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczą tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Innymi słowy, "zasada dobrego sąsiedztwa" zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, jej cech i parametrów. Chodzi bowiem o to, że oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, projektowana zabudowa musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przedmiotowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na terenie analizowanym.

Zgodnie z tezami orzecznictwa sądowego, które Sąd podziela "1. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. 2. Brak jest podstaw do przyznania prymatu zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, gdyż należy odwołać się do całości obszaru objętego analizą. 3. Pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią, lecz przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki inwestycyjnej, tworzącym urbanistyczną całość W tym przypadku chodzi zatem o sąsiedztwo urbanistyczne, którego nie sposób utożsamiać ze wspólną granicą" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2016 r. II SA/Sz 1221/16).

Wymagane cechy i parametry zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze wymienione są w § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wskazały organy obu instancji, po obydwu stronach ul. [...] budynki są sytuowane w odległości 7 m od granic frontowych działek. W przypadku jednej nieruchomości, położonej przy ul. [...] budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości 4 m od ulicy. W głębi działki znajduje się drugi budynek mieszkalny 34 m od granicy frontowej. Budynki pomocnicze (gospodarcze, garażowe) znajdują się najczęściej w głębi nieruchomości i są położone w graniach sąsiednich działek lub stycznie do głównego budynku w granicach danej posesji. Garaż będący przedmiotem niniejszej decyzji o warunkach zabudowy jest wycofany w głąb posesji i nie wpłynie na zmianę obowiązującej linii zabudowy. W związku z powyższym linię zabudowy, co ma odwzorowaniu również na załączniku graficznym) ustalono jako obowiązującą, czyli w odległości [...] m od ul. [...], dla budynku mieszkalnego i to nie ulega zmianie. Linia ta jednak nie dotyczy garażu, gdyż jest on wycofany w głąb posesji. Sąd nie dopatrzył się przesłanek do zakwestionowania tego prawidłowego ustalenia organów.

Kolejną kwestią podlegającą ocenie organów jest kontynuacja wskaźnika powierzchni zabudowy, który wynika z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, na obszarze analizowanym wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu kształtuje się w przedziale od 12% (ul. [...]) do 48% (ul. [...]), zaś średnia wartość wynosi 25,2% powierzchni działek. W przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskaźnik osiąga wartości od 12% (ul. [...]) do max 40% (ul. [...]), zaś średnia wartość wynosi 23%. Powierzchnie budynków mieszkalnych jednorodzinnych osiągają wartości od 72 m˛ (ul. [...]) do max 196 m˛ (ul. [...]), zaś średnia wartość wynosi 122,5 m2. Powierzchnie budynków gospodarczych i garażowych osiągają wartości w przedziale od 23 m2 (ul. [...]) do max 39 m2 (ul. [...]), zaś średnia wartość wynosi 28,3 m2.

Inwestycja we wnioskowanym kształcie przekracza średnią wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (o ok. 10 punktów procentowych). Z uwagi na przekroczenie średnich wartości przeanalizowano konsekwencje przestrzenne jakie zostaną stworzone pomiędzy przedmiotową zabudową a istniejącą na terenie analizowanym. Obowiązujące przepisy dopuszczają bowiem ustalenie innych parametrów niż średnie, jeżeli to wynika z parametrów zabudowy na obszarze analizowanym.

Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednakże, ust. 2 wskazanego przepisu stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Wskazać jednak należy, że odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1228/18, dostępny CBOSA). W konsekwencji, analizujący winien wskazać na konkretne, dostrzeżone w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, prawidłowości architektoniczne czy urbanistyczne, przemawiające po pierwsze - na rzecz uczynienia odstępstwa od wyliczonej średniej, a po drugie - na rzecz odstępstwa w takim a nie innym kierunku (tj. wielkości mniejszej od średniej albo wielkości większej od średniej) oraz na rzecz takiej a nie innej konkretnej ostatecznej wielkości wskaźnika (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 764/19, dostępny CBOSA).

Zdaniem Sądu, organy w wystarczający sposób uzasadniły dla przedmiotowej inwestycji dopuszczenie maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 35,2 %. Jednocześnie zastrzeżono, że powierzchnia zabudowy budynku garażu nie przekroczy 25 m2. Organy wskazały, że ich zdaniem ustalenie większych od średnich wartości nie wpłynie negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego zabudowy sąsiednie. Przedmiotowy budynek garażowy ma parametry zbliżone do budynków garażowych występujących w obszarze analizowanym, nie jest zatem rażąco odbiegający od budynków tego rodzaju istniejących w terenie analizowanym. Inwestycja nie przekracza także maksymalnych wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Dzięki temu na zapleczu działki może funkcjonować zabudowa o charakterze pomocniczym względem podstawowej funkcji, niezbędna dla prawidłowego i komfortowego użytkowania zabudowy mieszkaniowej.

W § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazano sposób określania kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W niniejszej sprawie średnia wartość szerokości elewacji frontowych wynosi 13,5 m (tolerancja do 20% = 2,7 m). Szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych osiągają wartości od 6,5 m (ul. [...]) do max 14,5-14,7 m (ul. [...]). Organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowej garażu (4 m) nie przekracza wartości średniej w obszarze analizowanym. Zamierzenie w planowanym kształcie nawiązuje wartością szerokości elewacji frontowej do obiektów garażowych występujących w obszarze analizowanym. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że prawidłowo w decyzji o warunkach zabudowy ustalono szerokość elewacji frontowej dla istniejącej zabudowy, jak dla dotychczasowej szerokości, a dla budynku garażu maksymalnie 4 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Organ ustalił na podstawie danych z Portalu Systemu Informacji Przestrzennej Miasta P. (http://sip.geopoz.pl/sip/intro/gintro/), że w obszarze analizowanym przeważają budynki mieszkalne dwukondygnacyjne. Budynki mieszkalne jednorodzinne przekryte dachami płaskimi osiągają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 7 m (ul. [...]) do 10 m [...]). Z kolei budynki przekryte dachami skośnymi osiągają wysokość gzymsu/okapu w przedziale od 6 m (ul. [...]) do max 7,5 m (ul. [...]), zaś do kalenicy w przedziale od 7 m (ul. [...] - budynek w głębi posesji) do max 14,5 m (ul. [...]). Wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] wynosi w przedziale 16-17 m. W. budynków gospodarczych i garażowych wynosi max do 3-4 m. Budynek garażowy będący przedmiotem niniejszej sprawy ma wysokość od 1,97 m do 2,37 m. Zgodnie więc z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w taki sposób, że dla istniejącej zabudowy jej nie zmieniono, natomiast dla rozbudowy ustalono max 3 m od górnej krawędzi elewacji frontowej.

Odnosząc się do ostatniego wskaźnika, czyli geometrii dachu stwierdzić należy, że jego ustalenie jako dachu płaskiego o spadku do 120 z wysokością w najwyższym punkcie dachu max 3 m zgodne jest z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym dominują budynki przekryte dachami płaskimi. Wyjątki stanowią posesje przy ul. [...], [...], w granicach których budynki mieszkalne są przekryte dachami skośnymi z kalenicami równoległymi do ulicy. Z kolei na terenie posesji przy ul. [...] budynek mieszkalny sytuowany w części frontowej działki jest przekryty dachem walcowatym z elementami dachu skośnego, zaś w głębi posesji dachem skośnym z kalenicą prostopadłą do ulicy. Budynek garażu przekryty jest dachem płaskim.

Z uwagi na powyższe Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie ustalono, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy budynkiem garażowym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a następnie dokonano analizy urbanistycznej w tym zakresie, której wyniki przedstawiono powyżej. Określone warunki zabudowy mieściły się w kryteriach wskazywanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a jeśli od nich odbiegały, jak w przypadku wskaźnika wielkości zabudowy, odstępstwo zostało odpowiednio uzasadnione.

W ocenie Sądu, nie znalazł zatem uzasadnienia zarzut skargi odnoszący się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przedmiotowa inwestycja spełnia bowiem wymogi kontynuacji funkcji, cech i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu istniejących na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym.

Decyzja o warunkach zabudowy zawiera wymagane prawem załączniki stanowiące jej integralną część w postaci załącznika graficznego - kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wyniki analizy w części tekstowej i graficznej (art. 54 pkt 3 u.p.z.p., § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się także projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64u st. 1 u.p.z.p. (k. 74-82 akt adm. I inst.).

Organy zasadnie także przyjęły, że istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji, która korzysta jedynie z dostępu do energii elektrycznej na dotychczasowych zasadach.

W niniejszym postępowaniu brak było podstaw do wystąpienia do Zarządu Dróg Miejskich w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, gdyż jednostka wydająca decyzję oraz uzgodnieniowa uprawnione są do działania w imieniu tego samego organu. Organ wydający decyzję skorzystał zatem z informacji udzielnej przez ZDM w ramach toczącego się postępowania i wyjaśnień, że obsługa komunikacyjna winna odbywać się na dotychczasowych zasadach (k. 68 akt adm. I inst.). Z uwagi na charakter inwestycji brak było podstaw do wystąpienia w trybie art. 106 k.p.a. o uzgodnienia z innymi właściwymi organami administracji (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Z uwagi na położenie terenu inwestycji na obszarach miejskich w sprawie nie było wymagane uzyskanie zgody na zmianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Niesłuszny w świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest także zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczącego parametrów drogi ewakuacyjnej. Jak już wskazywano powyżej, ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach ustawy Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy natomiast przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki. Normy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, mają więc zastosowanie do późniejszego etapu inwestycyjnego jakim przedmiotowy obiekt musi odpowiadać (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodność z nimi nie jest wymagana na etapie ustalania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków planowanej zabudowy. Nie może być zatem przedmiotem badania w przedmiotowej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 267/11, CBOSA).

Ponadto, Sąd wskazuje, że nie dopatrzył się naruszenia art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze późn. zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1029/18, LEX nr 2497032). Tym samym organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzania własnego postępowania dowodowego w znacznym zakresie w sytuacji, gdy ustalenia organu I instancji były pełne i wyjaśniały dostatecznie sprawę. Dodatkowo wskazać należy, że mimo iż SKO w P. w uzasadnieniu swojej decyzji nie zamieściło wszystkich ustaleń organu I instancji to odniosło się do nich i podzieliło je w całości, a także odniosło się do zarzutów odwołania, co czyni zadość dyspozycji art. 107 k.p.a.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu II instancji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji odpowiada prawu, zatem Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie sprawy, wobec nie zaistnienia również naruszenia innych przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. skarga M. T. okazała się nieuzasadniona, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało ją oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 10 sierpnia 2021 r. (k. 27 akt sąd.), na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.