Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1536/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1203
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 § 2 pkt. 8 i art. 58 § 1 pkt.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 368
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 21 marca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/08 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery postanawia oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 90/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.J. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, w przedmiocie wydania decyzji ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego za rezygnację z kwatery stałej.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, iż J.J. [...] grudnia 1998 r. złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery stałej, a na skutek wyroków Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2005 r. zobowiązującego Agencję do zawarcia umowy z J.J. o wypłatę ekwiwalentu w wysokości ustalonej na podstawie art. 47 ustawy z dnia 21 czerwca 1985 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 42, poz. 368 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na [...] czerwca 2004 r. i Sądu Apelacyjnego z [...] grudnia 2005 r., oddalającego apelację od tego wyroku, otrzymał [...] marca 2006 r., ekwiwalent - 145.665 zł wraz z odsetkami, jednak [...] marca 2006 r. wezwał Agencję do uzupełnienia ekwiwalentu o kwotę 177.322,86 zł oraz wypłaty 150.000 zł tytułem odszkodowania za szkody wynikłe ze zwłoki, przy czym w sprawie uzupełnienia wypłaconego ekwiwalentu skierował powództwo do Sądu Powszechnego, które zostało prawomocnie oddalone, a nadto [...] lutego 2008 r. wezwał Agencję do wydania decyzji ustalającej średnią cenę rynkową 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu, przyjętej do wyliczenia ekwiwalentu, wypłaconego mu na podstawie umowy zawartej [...] grudnia 2005 r., a następnie wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego WAM.

Odrzucając skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM wydaje decyzję w sprawie ekwiwalentu, jednak takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 1 lipca 2004 r. na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), zaś zgodnie z art. 19 ust. 3 tej ustawy w sprawach wypłaty ekwiwalentu z wniosku złożonego do dnia 30 czerwca 2004 r., a niezakończonego zawarciem umowy, stosuje się przepisy obowiązujące do tego dnia, a przed tym dniem art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przewidywał, że ekwiwalent pieniężny wypłaca się na podstawie umowy. W sprawie J.J. wniosek został złożony [...] grudnia 1998 r., sprawa nie zakończyła się zawarciem umowy do 30 czerwca 2004 r., zawarto ją 1[...] grudnia 2005 r., zatem do rozpatrzenia wniosku należy stosować art. 47 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 lipca 2004 r., a wobec tego sprawa nie będąc załatwiona decyzją, a umową cywilną nie należy do właściwości sądu administracyjnego - wywodził dalej Sąd, dodając, że jeśli idzie o decyzję ustalającą wysokość średniej ceny m2, to nie jest to decyzja Prezesa Wojskowej Agencji w rozumieniu art. 104 K.p.a. Oba zatem żądania J.J. nie mieszczą się w treści art. 3 § 1 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem skarga podlegała odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy - konkludował Sąd.

Reprezentowany przez adwokata, J.J. wniósł skargę kasacyjną od tego postanowienia, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy w związku z art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy przez błędne uznanie, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego, a sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana na podstawie art. 3 ustawy nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM. w sytuacji, gdy rozpatrywana sprawa (rozumiana czy to sprawa o ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego, czy jako o ustalenie średniej ceny metra kwadratowego powierzchni) należy do kognicji Sądu Administracyjnego, przy czym zdaniem skarżącego decyzja w przedmiotowej sprawie winan być wydana przez organ administracji bądź to: (i) na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 24 maja 2004 r.), bądź to (ii) na podstawie art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w wersji obowiązującej na dzień 30 czerwca 2004 r. (na mocy odesłania znajdującego się w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.),a w każdej sytuacji wydana decyzja powinna podlegać kontroli przez Sąd Administracyjny na podstawie art. 3 ustawy oraz

2. Związane z powyższym naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy, a w konsekwencji również art. 149 ustawy, przez odrzucenie skargi w wyniku błędnego uznania, że sprawa nie należy do właściwości Sądu Administracyjnego, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien był uwzględnić skargę na bezczynność i zobowiązać Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM do wydania i doręczenia decyzji (względnie innego aktu administracyjnego).

Wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na wynik postępowania i miały taki wpływ w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, ponieważ doprowadziło do odrzucenia skargi ze względu na brak właściwości Sądu administracyjnego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

1. Naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 24 maja 2004 r.) poprzez przyjęcie, że działanie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie polegające na ustaleniu średniej ceny metra kwadratowego tej powierzchni nie stanowi decyzji administracyjnej, a dotyczy jedynie stosunków cywilnoprawnych, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 24 maja 2004 r.) powinna polegać na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winien wydać i prawidłowo doręczyć skarżącemu decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny ustalający "średnią cenę metra kwadratowego powierzchni".

2. Naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 47 ustawy z dnia 22 czerwca 2995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w wersji obowiązującej na dzień 30 czerwca 2004 r. (do których odsyła zarówno art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej, jak też wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie II Wydział Cywilny z dnia 27 stycznia 2005 r. sygn. akt II C 1849/02) poprzez uznanie, że Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM nie powinien wydać decyzji, czy to ustalającej wysokości ekwiwalentu, czy też ustalającej średnią cenę metra kwadratowego powierzchni w grudniu 2005 r. (w dacie uprawomocnienia się wyroku), a czego domagał się skarżący, co doprowadziło z kolei do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "wypłata powyższego ekwiwalentu następuje w trybie cywilnoprawnym", w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów dokonana w związku z prawomocnym orzeczeniem Sądu Okręgowego w Warszawie powinna polegać na przyjęciu, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winien wydać i prawidłowo doręczyć skarżącemu decyzję administracyjna, czy to ustalająca wysokość ekwiwalentu pieniężnego, czy też średnią cenę rynkową zakupu lokalu mieszkalnego w dniu przyznania ekwiwalentu (grudzień 2005 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego paragrafu, tj. gdy organ nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowień, na które służy zażalenie, kończących postępowanie, rozstrzygających sprawę co do istotnych lub wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. J.J. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego w Warszawie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, poprzez - jak to sformułował - uznanie wszystkich należnych norm powierzchni, wydanie decyzji ustalającej wysokość średniej ceny rynkowej m2 mieszkania w grudniu 2005 r., wydanie decyzji określającej kwotę ekwiwalentu należnego w dniu 16 grudnia 2005 r.

Rozpoznając taką skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd sięgnął do ustawy z dnia 22 marca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398), dalej "ustawa o zakwaterowaniu", który reguluje kwestie ekwiwalentu pieniężnego, przysługującego w zamian za rezygnację z kwatery celem ustalenia, czy sprawa może być załatwiona przez Dyrektora w formie któregoś z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

W sprawie ekwiwalentu pieniężnego Dyrektor wydaje decyzję administracyjną, na mocy art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, jednak przepis ten, jak to stwierdził Sąd, wszedł w życie 1 lipca 2004 r., na mocy ustawy nowelizującej z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), dalej "ustawa nowelizująca". Ta natomiast ustawa w art. 19 ust. 3 stanowi, że w sprawie ekwiwalentu dyrektor, rozpatrując wniosek złożony do dnia 30 czerwca 2004 r., a niezakończony zawarciem umowy, stosuje przepisy ustawy obowiązującej przed dniem 30 czerwca 2004 r., uwzględniając uprawnienia do powierzchni użytkowej przysługujące w dniu wypłaty ekwiwalentu, przyjmując jako podstawę obliczenia średnią cenę m2 tej powierzchni, ustaloną przez tegoż dyrektora w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Po ustalenia takiego stanu prawnego, Wojewódzki Sąd, badając akta sprawy celem z kolei ustaleniu stanu faktycznego, stwierdził, iż wniosek J.J. został złożony [...] grudnia 1998 r., ale do dnia 30 czerwca 2004 r. umowa o wypłatę ekwiwalentu nie została z nim zawarta. Skoro tak, to z mocy w/w art. 19 ust. 3 ustawy nowelizującej sprawa ekwiwalentu nie mogła być załatwiona drogą decyzji administracyjnej, jakby to wynikało z art. 24 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, ale w formie dotychczas obowiązującej, tj. do dnia 30 czerwca 2004 r. Ta forma załatwienia sprawy to umowa zawarta miedzy dyrektorem oddziału, a osobą uprawnioną, bo tak stanowi art. 47 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r. W stanie faktycznym sprawy ww. przepisy miały zastosowanie, a wniosek z nich mógł być wyciągnięty tylko jeden - w sprawie ekwiwalentu dla J.J. nie może być wydana decyzja administracyjna, a jedynie zawarta umowa, zatem nie może być mowy o wydaniu jakiegokolwiek aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., nie ma wobec tego bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Tak uznał Wojewódzki Sąd i tylko inna ocena nie byłaby zgodna z ww. przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. W sprawie ekwiwalentu dla J.J. należy podkreślić także i inny jej aspekt - została ona już prawomocnie rozstrzygnięta wyrokami sądu powszechnego tak co do zasady, tj. załatwienia wniosku drogą umowy, jak i co do wypłaconej wysokości ekwiwalentu.

Z kolei jeśli idzie o bezczynność w sprawie wydania decyzji o ustalenie średniej ceny m2 mieszkania, to skarga w takim przedmiocie mogłaby być rozpoznana również tylko wtedy, gdyby w sprawie mogła być wydana decyzja, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., tj. rozstrzygająca indywidualną sprawę co do jej istoty, o czym mowa w art. 104 § 1 K.p.a.

Przepisy ustawy o zakwaterowaniu, także i ustawy nowelizującej nie dają żadnej podstawy do tego, aby cena m2 ustalona została decyzją w rozumieniu ww. przepisów. Wysokość ekwiwalentu ustala się, przyjmując obok uprawnienia do norm również jako podstawę obliczenia ceny m2 powierzchni i wyliczenie wysokości jest załatwieniem sprawy indywidualnej, ale nie ustalenie ceny. Cena ta, tak jak norma powierzchni, jest jedną z danych, służących obliczeniu wysokości ekwiwalentu, jednak w przeliczeniu do normy powierzchni nie jest ustalona odrębnie dla każdego uprawnionego, ale właśnie średnio dla wszystkich jednakowo. Nie mógł więc też Wojewódzki Sąd uznać, iż w sprawie ceny m2 dyrektor może wydać decyzję administracyjną, o której mowa w ww. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż taka właśnie ocena naruszałaby ten przepis.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd nie mógł rozpoznać skargi na bezczynność, ale musiał ją odrzucić, a wobec tego jego rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Tym samym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.