Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 277/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 200, art. 205, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 3, art. 71 ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50, art. 57 ust. 7, art. 52
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 156 par. 1 pkt 4,, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. B. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", nałożył na K. B. obowiązek przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego:

1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości (działki budowlanej) i innych obiektów budowlanych na działce nr geod. [..] i działkach sąsiednich, z oznaczeniem części obiektu, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu usługowego (sklepu [...]) PHU,

2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, jego konstrukcję, poprzednie i obecne przeznaczenie przedmiotowego lokalu wraz z danymi techniczno - użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;

3. rysunków niezbędnych do określenia charakterystyki techniczno-użytkowej adaptacji przedmiotowego lokalu,

4. wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego ekspertyzę techniczną w sprawie dopuszczalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu,

5. dowodów uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi uzgodnień, pozwoleń lub opinii,

6. dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

- w terminie do dnia 28 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż na skutek interwencji mieszkańców budynku przy ul. [...], z uwagi na konieczność ochrony ich zdrowia, wszczęto postępowanie w sprawie dwóch lokali użytkowych, mające na celu ustalenie czy posiadają one status lokali użytkowych przeznaczonych pod obecne usługi (sklep mięsny [..]). Jak ustalono na podstawie wydruku z ewidencji gruntów, współwłaścicielami działki o numerze geodezyjnym [...], zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym, jest Spółdzielnia Mieszkaniowa z siedzibą na [...] oraz pozostałe osoby fizyczne wymienione w przedmiotowym dokumencie. Natomiast lokale usługowe są własnością Spółdzielni Mieszkaniowej, co wynika z zawartych umów z najemcami lokali. Spółdzielnia Mieszkaniowa jednocześnie pełni funkcję zarządu i zarządcy przedmiotowego budynku.

W aktach sprawy znajdują się:

• kopia dokumentacji technicznej sporządzona w lipcu 1986 r. wraz z rzutem parteru, z której wynika, iż w kondygnacji parterowej zaprojektowano usługi, m.in. zakład [...] i zakład [...], które obecnie spełniają funkcje sklepu [...] oraz sklepu [...] ;

• dokumenty dotyczące lokalu usługowego przy ul. [...] - sklep [...] , którego najemcą jest K. B.; lokal został wynajęty na podstawie umowy nr [...] o najem lokalu użytkowego, zawartej w dniu [...] r. ze spółdzielnią Mieszkaniową; z umowy tej wynika, iż najemca zobowiązany został do używania lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem i zaświadczeniem, potwierdzającym prowadzenie działalności gospodarczej - handel art. spożywczymi i przemysłowymi; przedmiotowy lokal użytkowany jest jako sklep [...] od grudnia 1999 r., co potwierdzone zostało w umowie nr [...] o najem lokalu użytkowego zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową, a najemcą.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że na etapie projektowania lokale miały inne przeznaczenie niż są użytkowane na dzień dzisiejszy. Zgodnie z art.71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W przypadku lokalu przy ul. [...] niewątpliwie zmianie uległy warunki higieniczno-sanitarne, które są uregulowane w przepisach odmiennie dla sklepów branży spożywczej i mięsnej, od warunków dla zakładów [...] .

Tryb postępowania i sankcje w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego (obecnie) zgłoszenia, określone są w art. 71a wyżej wymienionej ustawy, który został wprowadzony nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. (art. 1 pkt. 32 ustawy zmieniającej). Równocześnie art. 2 ust. 3 tejże ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., zmieniającej ustawę Prawo budowlane stanowi, że "Przepisu art. 71 a, ustawy o której mowa w art. 1 (Prawo budowlane), nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 31 maja 2004 r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe".

W toku postępowania ustalono, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu nastąpiła przed rokiem 2004 r. bez wymaganego wówczas prawem pozwolenia, dlatego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zastosowania w tym przypadku przepisów art. 50 i 51 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. oraz przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 5 grudnia 1994 r. (Dziennik Ustaw Nr 10 z 1995r.poz.47) w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części W związku z powyższym, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 51 ust. l pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności (w tym przypadku przedłożenia stosownych dokumentów) w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów organ nałożył na K. B. z uwagi na fakt, iż z § 2 umowy zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową (wynajmującymi) a najemcą wynika, że podstawą do przyjęcia przez najemcę lokalu jest protokół zdawczo-odbiorczy spisany pomiędzy stronami, w którym muszą być ujęte ewentualne i akceptowane przez Spółdzielnię roboty adaptacyjne i modernizacyjne, konieczne ze względu na przeznaczenie użytkowe lokalu i uwzględnione w porozumieniu. Z powyższego wynika, iż obowiązki dot. przekształcenia lokalu pod konkretną działalność spoczywają na najemcy. W przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego PHU została dokonana przez wcześniejszego najemcę (tj. I. B. - zgodnie z umową najmu nr [...] r.), natomiast kontynuowana jest przez obecnego najemcę lokalu, dlatego też nakaz kierowany jest do K. B.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. B., zaskarżając decyzję

w całości oraz zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 184 - 190 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie, iż skarżąca jako najemca lokalu użytkowego spełnia wymogi i posiada kompetencje zarządcy nieruchomości, i spoczywają na niej obowiązki, o których stanowi art. 71 ustęp 3 w zw. z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż jest biernie legitymowaną stroną w zawisłym postępowaniu administracyjnym;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., przez niezgromadzenie wszystkich dowodów zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "ZWINB", wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.),

po rozpatrzeniu odwołania K. B. - PHU, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej

1. zobowiązania K. B. do przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 6) i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie;

2. terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił termin wykonania obowiązku - do dnia 30 kwietnia 2013br.,

w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II Instancji przytoczył treść rozstrzygnięcia organu I instancji, a następnie stwierdził, że z analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności m.in. z kopii dokumentacji technicznej, sporządzonej w lipcu 1986r. wraz z rzutem parteru wynika, iż w kondygnacji parteru zaprojektowano lokal użytkowy pełniący funkcję zakładu [...] , obecnie pełniący funkcję sklepu [...] . Z umów najmu tego lokalu wynika, iż pierwszy najemca lokalu, tj. I. B., zmienił samowolnie sposób użytkowania zakładu na sklep z [...]. To powoduje, że warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy oraz higieniczno-sanitarne, jak również wielkość i układ obciążeń dla obecnej funkcji (sklep [...]), są zasadniczo inne niż dla funkcji projektowanej (zakład [...]). Zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu dokonano przez rokiem 2004, zatem organ powiatowy zobligowany był do zastosowania przepisów Prawa budowlanego, obowiązujących przed tą datą i nie obejmujących opłaty legalizacyjnej.

Z umów najmu przedmiotowego lokalu wynika, iż każdorazowy najemca zobowiązany został do używania lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem

i zaświadczeniem, potwierdzającym prowadzenie działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy lokal użytkowany jest jako sklep [...] od grudnia 1999 r., co potwierdzone zostało w umowie nr [...] o najem lokalu użytkowego zawartej pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową a najemcą.

Tryb postępowania i sankcje w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, określone są w art. 71a obowiązującej ustawy Prawo budowlane, który został wprowadzony nowelizacją z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 - art. 1 pkt 32 ustawy zmieniającej). Równocześnie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., zmieniającej ustawę Prawo budowlane stanowi, że "Przepisu art. 71 a, ustawy o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 31 maja 2004 r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe" .

Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

(Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosownie do ust. 3 ww. ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, PINB zobligowany był do zastosowania w przedmiotowym przypadku przepisów art. 50 i 51 w związku

z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004 r. oraz przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 5 grudnia

1994 r. (Dz. U z 1995 r.. Nr 10, poz. 47) w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 51 ust. 1

pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności (w tym przypadku przedłożenia stosownych dokumentów),

w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.‘

ZWINB dodał, że z uwagi na to, iż na podstawie wyżej przywołanego art. 51

ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można żądać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, należało uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zobowiązania K. B. do przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 6) i umorzyć postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Doprowadzenie do stanu zgodnego

z prawem adaptacji lokalu, dokonanej przez poprzedniego najemcę w celu zmiany sposobu użytkowania i wykonania w tym celu ewentualnych robót budowlanych, zdaniem organu odwoławczego, spoczywa na obecnym najemcy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, iż:

• stosownie do art. 130 § 2 K.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji;

• bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie pozostaje wskazanie przez skarżącą,

w załączniku do odwołania, iż przedmiotowy lokal znacznie wcześniej użytkowany był jako sklep, gdyż z uwagi na rozbieżności w datach najmu przedmiotowego lokalu, wskazanymi w kserokopii załącznika, a datami najmu lokalu wynikającymi

z akt sprawy dostarczonymi przez Spółdzielnię Mieszkaniową, tut. organ nie dał wiary dokumentowi skarżącej, pomimo iż został sporządzony przez Kierownika Działu Organizacyjno-Mieszkaniowego, jednakże nie posiada on poświadczenia, iż dotyczy Spółdzielni Mieszkaniowej;

• załączone do odwołania i znajdujące się w aktach sprawy protokoły wyników badań hałasu, przeprowadzone przez PSS-E, wskazujące, iż hałas generowany przez urządzenia jest w normie w badanym lokalu, nie oznacza, iż nie może on być przenoszony przez przegrody budowlane (ściany, sufit), do lokalu mieszkalnego zlokalizowanego powyżej. Zatem zasadnie organ powiatowy nałożył na skarżącą obowiązek wskazany w punkcie 4 zaskarżonej decyzji;

• w zakresie wykonania pomiarów poziomu dźwięków w lokalu mieszkalnym przy

ul. [...] , organy nadzoru nie są właściwe

w tej sprawie - zgodnie z ich właściwością wynikającą z art. 83 ust. 1 prawa budowlanego. Organem właściwym jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła :

1. Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", w szczególności art.7 (zasada prawdy obiektywnej) i art.8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej) poprzez niezgromadzenie wszystkich dowodów, tj. niewłączanie protokołu odbioru końcowego budynku oraz decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przy

ul. [...], błędne ustalenie, że lokal przy ul. [...] od grudnia 1999 funkcjonuje jako sklep [...] , a zmiany przeznaczenia tego lokalu z działalności [...] dokonał poprzedni najemca I. B., gdy Spółdzielnia wykazuje, że przedmiotowy lokal od [...] r. funkcjonował jako sklep [...], nieprzeprowadzenie wnioskowanego dowodu z przesłuchania świadków, bezzasadne nałożenie obowiązku na skarżącą podczas gdy nie powinna ona być w ogóle stroną postępowania,, błędną interpretację umowy najmu, a ponadto przedwczesne wydanie decyzji, bez uprzedniego zbadania wyników pomiarów hałasu;

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.184-190 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez przyjęcie ,że skarżąca spełnia wymogi i posiada kompetencje zarządcy nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji albo w oparciu

o art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania,

3. zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że prawidłowo organy obu instancji stwierdziły, że w niniejszej sprawie do zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych dokonanej przed 2004 r. zastosowanie ma art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888) zgodnie z którym, przepisu art. 71a (przepis ten został dodany do Prawa budowlanego tą nowelizacją) nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe (por. Z. Kostka, Prawo budowlane, Komentarz ODDK, Gdańsk 2005, str. 173, E. Radziszewski, Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Wydanie II, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 215). Powyższa zasada obowiązuje także po dokonanych kolejnych zmianach Prawa budowlanego, które miały miejsce po dniu 31 maja 2004 r., bowiem wszystkie kolejne nowelizacje dotyczą zmian tejże ustawy, lecz nie odnoszą się do omawianego przepisu art. 71a, nie uchylają też, ani nie wprowadzają zmian do nadal obowiązującego art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane.

Przepisem dotychczasowym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest więc obowiązujący przed ww. zmianą ustawy – Prawo budowlane art.71 tej ustawy,

w brzmieniu obowiązującym w dniu 30.05.2004 r. I tak, zgodnie z art.71 ust.3: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części."

Odpowiednie stosowanie danego przepisu oznacza, że w pierwszej kolejności uwzględnia się wskazówki zawarte w przepisie nakazującym odpowiednie zastosowanie danego przepisu, a następnie stosuje się dany przepis przy uwzględnieniu zasady, że "odpowiednie" stosowanie przepisu może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowe ustalenie adresata obowiązków nałożonych w decyzji. Mający w sprawie zastosowanie art.51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wprost nie określa adresata nakazu, jednakże skoro art.51 ma w pierwszej kolejności zastosowanie do sytuacji powstałych w trakcie realizowania inwestycji, zrozumiałe jest, że podmiotem w nim wymienionym jest inwestor. W takiej sytuacji z pewnością adresatem decyzji nakładającej obowiązki z art.51 ust.1 pkt 2 może być inwestor, gdyż on również może być adresatem decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

W art. 52 ustawy Prawo budowlane ( zarówno w brzmieniu z daty 30 maja

2004 r., jak i z daty orzekania) stwierdzono, że:" Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych

w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51".

Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej.

W niniejszej sprawie nakazy zawarte w decyzji organu I instancji zostały skierowane do K. B. - najemcy lokalu użytkowego. Dodać należy, że organy bez dokonywania szczegółowych ustaleń przyjęły, że inwestorem, który dokonał zmiany przeznaczenia lokalu użytkowego – zakładu [...] na sklep – był I. B. Organy uznały, że na obecnym najemcy lokalu K. B. spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem adaptacji lokalu (str.5 zaskarżonej decyzji) pomimo, że umowę najmu przedmiotowego lokalu użytkowego zawarła ona ze Spółdzielnią dopiero w [...]r.

Sąd zauważa, że nawet biorąc pod uwagę wyłącznie art. 52 ustawy Prawo budowlane, po rozwiązaniu umowy najmu z osobą, która dokonała zmiany przeznaczenia lokalu i zawarciu kolejnej umowy najmu przez właściciela, zobowiązanym do przywrócenia stanu poprzedniego może być tylko właściciel, bowiem jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Kolejny najemca nie przejmuje obowiązków inwestora, tym bardziej, gdy wynajmuje lokal już przystosowany do pełnienia np. funkcji sklepu [...] . W takiej sytuacji, aby kierowanie nakazów zawartych w decyzji organu I instancji było zasadne, adresat decyzji musiałby być jednym z trzech podmiotów wskazanych w ww. przepisie.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma jednakże treść zacytowanego art.71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu 30 maja 2004 r. Zdanie drugie tego ustępu brzmi: "W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." Przepis ten więc w odniesieniu do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ogranicza krąg adresatów decyzji wydawanych w oparciu o art.51 ust.1 ustawy Prawo budowlane do dwóch podmiotów – właściciela albo zarządcy obiektu (art.51 ust.1 ma tylko odpowiednie zastosowanie). Skoro tylko wobec właściciela albo zarządcy może zostać wydana decyzja najbardziej dolegliwa w oparciu o art. 51, którą organ podejmuje po stwierdzeniu niewykonania obowiązków, o których mowa w art.51 ust.1 pkt 2, to również decyzja nakładająca te obowiązki musi być skierowana do właściciela lub zarządcy obiektu.

Zgodnie z art.156 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2011 r. II OSK 1347/10 orzekł, iż z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Pogląd ten sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Skarżąca nie miała w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jej interes z uwagi, na dalsze wynajmowanie przedmiotowego lokalu użytkowego, może mieć jedynie charakter interesu faktycznego.

Zgodnie z art.145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a.

Ponieważ sąd dostrzegł wadę postępowania skutkującą nieważnością decyzji, przedwczesnym jest ustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów skargi w sytuacji konieczności prowadzenia postępowania z udziałem nowych stron.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny,

na podstawie art.145 § 1 pkt 2 w zw. z art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej i poprzedzającej

ją decyzji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.