Uchwała Składu Pięciu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 9/92
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1992-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 196
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1989 nr 73 poz. 435
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa.
article: art. 464 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz. 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Teza: 1. Od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa rozstrzygającej o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska, podjętą na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ - służy zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na zagadnienia prawne opisane w punkcie 2.

TEZY

1. Od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa rozstrzygającej o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska, podjętą na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ - służy zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na zagadnienia prawne opisane w punkcie 2.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne przekazane postanowieniem z dnia 24 marca 1992 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie II SA 207-208/92:

1. Czy w sprawie o przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska sędziego przysługuje sędziemu ochrona sądowa i przed jakim sądem?

2. Czy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma zastosowanie art. 464 par. 1 Kpc?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Rozważając różne aspekty zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc Sąd Najwyższy wziął m.in. pod uwagę, że treść jego sprowadza się w istocie rzeczy do pytania o granice prawa do ochrony sądowej przed władczymi decyzjami organów państwa, którym obywatel - ze względu na wiążący go system podporządkowania i zależności - obowiązany jest podporządkować się, a które w istotny sposób kształtują sferę jego praw i obowiązków. Złożony charakter zagadnienia prawnego wynika z braku jednoznacznych rozstrzygnięć w prawie pozytywnym, co skłania Sąd Najwyższy do komplementarnego rozważenia całej problematyki na czterech, niezależnych od siebie płaszczyznach: a/ w świetle zasad aksjologicznych, wyznaczających treść i granice prawa obywatela do sprawiedliwego procesu sądowego w każdym wypadku naruszenia jego praw lub interesów, b/ w kontekście pozycji prawnoustrojowej Krajowej Rady Sądownictwa, jej miejsca w systemie centralnych organów Rzeczypospolitej Polskiej, c/ przez klasyfikację - w kategoriach prawnych form działania administracji - uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska i d/ z uwzględnieniem statusu prawnego sędziego jako pracownika, a zwłaszcza gwarancji dochodzenia przez niego roszczeń ze stosunku pracy.

I. Prawo korzystania z ochrony ze strony niezawisłego sądu lub - inaczej rzecz ujmując - dostępne dla wszystkich na równych zasadach, prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, przed bezstronnym, niezawisłym sądem, jest cechą znamienną każdego demokratycznego państwa prawnego. Dostrzegając całą złożoność aspektów składających się na pojęcie państwa prawnego, oraz biorąc pod uwagę, że prawo jest strukturą dynamiczną, która musi ulegać zmianom, odpowiednim do zmiennych warunków życia, możliwość korzystania z ochrony sądowej jest wartością stałą, niezależną od wpływów koniunktury lub kryzysu w gospodarce, stosunkach społecznych, stanu praworządności lub świadomości obywatelskiej. Żadne względy, a zwłaszcza argument odwołujący się do realiów okresu historycznego, nie może uzasadniać ograniczenia swobody dostępu do sądu, podobnie jak żadne względy nie mogą usprawiedliwiać ograniczenia praw i wolności obywatelskich. Prawo do ochrony sądowej nie może jednak wynikać tylko z konstytucyjnej zasady państwa prawnego, musi bowiem mieć jakieś potwierdzenie w ustawodawstwie zwykłym zwłaszcza, że realizacja praw podmiotowych obywateli wiąże się nierozłącznie z kwestią właściwej procedury, a zatem także z wyborem właściwego sądu.

Zasada powszechności dostępu do sądu ma niejako "potrójne" uzasadnienie prawne: a/ ze zobowiązań Polski wynikających z paktów i umów międzynarodowych, które powinny być stosowane przez sądy na zasadzie proprio vigore, chyba że nie mają one charakteru aktów samowykonalnych, b/ z ustawodawstwa krajowego, a zwłaszcza ze zmian dokonanych w tym ustawodawstwie w latach 1989-1992, c/ z praktyki sądowej, tj. z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Spośród paktów i umów bądź bezpośrednio ratyfikowanych przez Polskę, bądź do których respektowania Polska jest zobowiązana poprzez swój akces do Rady Europy, wymienić należy Powszechną Deklarację Praw Człowieka ONZ z dnia 16 grudnia 1948 r., Europejską Konwencję Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisaną dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie, zobowiązującą członków Rady Europy do zapewnienia, by każdy miał prawo do tego, by jego sprawa była rozpoznana sprawiedliwie i publicznie przez niezależny i bezstronny sąd, Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/, zobowiązujący Państwa-strony tego Paktu do ustanowienia równego prawa dla wszystkich ludzi przed sądami i trybunałami oraz wyeliminowania każdej dyskryminacji w zakresie prawa do jednakowej ochrony prawnej, akt końcowy Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie z dnia 1 sierpnia 1975 r., podkreślający znaczenie praw człowieka oraz podstawowych wolności.

Uroczysta deklaracja poszanowania tych i innych zobowiązań traktatowych wynika z uchwały Sejmu RP z dnia 18 grudnia 1991 r. /M.P. nr 46 poz. 322/, podjętej w związku z wejściem Polski z dniem 26 listopada 1991 r. do Rady Europy, potwierdzającej wolę Sejmu stania na straży demokracji, wolności i praw obywatelskich.

Rozwój ustawodawstwa od pewnego okresu, a zwłaszcza po 1989 r., jednoznacznie wyrażał tendencję do ustanowienia powszechnej ochrony sądowej, m.in. przez zastąpienie - przy określaniu kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego - klauzuli enumeracyjnej przez klauzulę generalną, dopuszczenie skargi do NSA na decyzje wydane w postępowaniu nie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzenie instytucji skargi na: uchwałę rady gminy, decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeń, właściwej w sprawach komunalizacji mienia państwowego, decyzje organów wojskowych w sprawach dotyczących stosunku służbowego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Straży Granicznej, itp.

Odwołując się do praktyki sądowej, Sąd Najwyższy ma m.in. na uwadze te orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /K 3/91 i K 8/91/, w których Trybunał Konstytucyjny uznał za możliwe sformułowanie pewnej konkluzji generalnej, że pomimo braku w Konstytucji RP normy analogicznej do tej, jaką był art. 98 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r., prawo do ochrony sądowej przysługuje każdemu na równych prawach. Także i w orzecznictwie Sądu Najwyższego dostrzec można liczne przykłady tendencji do optymalnego pojmowania prawa do ochrony sądowej, które - na podstawie aktualnego orzecznictwa tego Sądu - przysługuje m.in. osobie ubiegającej się o uprawnienie do samodzielnego wykonywania praktyki adwokackiej, pozbawionej - przez działanie administracji sądowej - prawa wpisu na listę tłumaczy przysięgłych, itp. Analogiczna tendencja ukształtowała się także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego jednym z przykładów może być uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 24 marca 1992 r. II SA 207/92 i 208/92.

II. Krajowa Rada Sądownictwa powołana została ustawą z dnia 20 grudnia 1989 r. /Dz.U. nr 73 poz. 435 ze zm./ w celu strzeżenia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów. Składa się z sędziów sądów powszechnych i szczególnych, wybranych przez zgromadzenia ogólne tych sądów, przedstawicieli obydwu izb Zgromadzenia Narodowego, przedstawiciela Prezydenta RP oraz Ministra Sprawiedliwości. Skład osobowy Krajowej Rady Sądownictwa, a przede wszystkim jej ustawowe kompetencje są na tyle zróżnicowane, że uniemożliwiają jednoznaczne zakwalifikowanie tego organu do kategorii ośrodków władzy, administracji lub samorządu. Nie jest ona organem władzy, aczkolwiek unormowanie w Konstytucji RP pozycji Krajowej Rady Sądownictwa w części dotyczącej organów władzy dało podstawę do kwalifikowania jej w tej kategorii organów państwa, pomimo braku uprawnień do stanowienia prawa. Nie jest ona także wyłącznie organem administracji, skoro jej funkcje wyrażające się w strzeżeniu niezawisłości sędziowskiej i możliwość wypowiadania się w sprawie zasad etyki zawodowej sędziów jednoznacznie wskazują na cechy znamienne dla organizacji samorządu zawodowego. Nie jest ona także organem samorządu sędziowskiego - jak przypuszcza Minister Sprawiedliwości - zarówno ze względu na zróżnicowany skład osobowy i uprawnienia decyzyjne właściwe dla administracji. Samorząd zawodowy jednak mieści się w pojęciu szeroko rozumianej administracji publicznej, jeżeli jego kompetencje wynikają z przepisów Konstytucji RP i ustawodawstwa określającego jego organizację oraz odnoszą się do sfery praw i obowiązków obywateli. Krajowa Rada Sądownictwa stanowi część struktury centralnych organów administracji wymiaru sprawiedliwości z pewnymi uprawnieniami właściwymi dla samorządu zawodowego. W sferze administrowania dzieli swe kompetencje z Ministrem Sprawiedliwości i przejmuje od tego urzędu naczelnego znaczną część jego tradycyjnych uprawnień, które miał on do dnia 29 grudnia 1989 r. Uprawnienia Krajowej Rady Sądownictwa są rozległe: a/ wnioskujące w sprawie powoływania sędziów, b/ kontrolne w związku z informacjami o działalności sądów, c/ opiniodawczo-konsultacyjne w sprawach projektowanych zmian w ustroju sądów, projektów aktów dotyczących sądownictwa i innych, d/ stanowiące normy społeczne /zasady etyki zawodowej/, e/ decyzyjne w sprawach przeniesienia sędziego na inne miejsce służbowe i dalszego wykonywania zawodu pomimo przekroczenia 65 lat życia. W ten sposób Krajowa Rada Sądownictwa stanowi część systemu podmiotów wyposażonych przez ustawę w kompetencję do prowadzenia działalności organizatorskiej i administrującej zarówno wewnątrz systemu wymiaru sprawiedliwości, jak i w stosunku do osób oraz organów usytuowanych poza tym systemem. Fragmentem tych uprawnień jest możliwość rozstrzygania niektórych indywidualnych spraw z zakresu administracji wymiaru sprawiedliwości. Krajowa Rada Sądownictwa musi być zatem traktowana jako organ administrujący, skoro prawo pozytywne przyznało jej funkcje z zakresu administracji. Przez pojęcie organu /lub podmiotu/ administrującego należy rozumieć te organy, które powołane zostały wprawdzie do pełnienia różnych funkcji, kwalifikowanych do różnych kategorii działalności publicznej, ale które mają także kompetencje w sferze realizacji funkcji administracyjnych i w tym zakresie działają na podstawie norm prawa administracyjnego.

Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa nie reguluje szczegółowo ani trybu postępowania, ani nie przewiduje - expressis verbis - żadnego trybu weryfikacji podejmowanych przez nią uchwał. W ustawie nie ma również odesłania do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, chociażby takich, jakie ustanowił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 26 września 1991 r. w sprawie wykładni art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 87 poz. 399/. Trybunał Konstytucyjny, rozważając przesłanki odwołań nauczycieli ze stanowisk kierowniczych w czasie roku szkolnego, uznał za konieczne określenie pewnych minimalnych standardów rzetelnej procedury, właściwej dla demokratycznego państwa prawnego. Za minimalne gwarancje takiej procedury Trybunał Konstytucyjny uznał: a/ wysłuchanie osoby zainteresowanej, b/ zapoznanie się z opinią właściwego związku zawodowego, c/ obowiązek uzasadnienia na piśmie okoliczności faktycznych i prawnych, uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie.

W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 1991 r. W 2/91, powołanej w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 24 marca 1992 r., dotyczącej wykładni kilku ustaw, wyraził on pogląd, że "(...) postępowanie przed Krajową Radą Sądownictwa w sprawach objętych niniejszą wykładnią w świetle przepisów ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa jest swoistym postępowaniem jednoinstancyjnym, nie przewidującym ex lege ani zwyczajnych, ani nadzwyczajnych środków prawnych od rozstrzygnięć Rady (...)".

Sąd Najwyższy uważa, że niniejsza uchwała nie zawiera wykładni lub stwierdzeń sprzecznych z tymi, które znalazły się w cytowanej wyżej uchwale Trybunału Konstytucyjnego, chociażby z tego względu, że wykładnie zawarte w obydwu tych rozstrzygnięciach sądowych odnoszą się do zgoła odmiennych układów odniesienia. Dopuszczalność odwołania się do organu wyższego stopnia stwarza szansę weryfikacji rozstrzygnięć w administracyjnym toku instancji; chodzi tu zatem o inny niż sądowy system weryfikacji. Stwarza ona szansę korekty rozstrzygnięć wewnątrz administracji i daje organom wyższego stopnia możliwość centralnego sterowania orzecznictwem administracyjnym. Z punktu widzenia uprawnień podmiotowych uczestników postępowania administracyjnego możliwość weryfikacji decyzji administracyjnych wewnątrz administracji stanowi system gwarancji ochrony ich praw i interesów niższego stopnia od tego, który zapewnia niezawisły sąd. Z tych m.in. względów nawet możliwości kilkakrotnego odwoływania się do różnych ogniw administracji nie można uznać za spełnienie traktatowych - wynikających z paktów i porozumień międzynarodowych - zobowiązań państwa co do zapewnienia w ustawodawstwie krajowym możliwości odwołania się do sądu. Uznać zatem należy, że wewnątrz-administracyjny tryb weryfikacji decyzji i sądowa kontrola nad tymi decyzjami nie są systemami względem siebie konkurencyjnymi, gdyż odwołują się do zgoła odmiennych zespołów gwarancji prawnych i odmiennych wartości aksjologicznych.

Przesłanką wstępną, rozstrzygającą o tym, czy na uchwałę Krajowej Rady Sądownictwa przenoszącą sędziego na inne miejsce służbowe przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - w tym fragmencie uzasadnienia - jest odpowiedź na dwa pytania: czy Krajowa Rada Sądownictwa jest organem administrującym i czy uchwały jej zapadają w jakimś postępowaniu administracyjnym.

Sąd Najwyższy uważa, że odpowiedź na te pytania powinna być twierdząca.

Co do pierwszej kwestii, Sąd Najwyższy wyraża pogląd - o czym wspomniano już wyżej - że w odniesieniu do tego fragmentu uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa, które są przedmiotem analizy w niniejszej sprawie, działa ona jako centralny organ administrujący pewną kategorię indywidualnych spraw pracowniczych w resorcie wymiaru sprawiedliwości. Co do kwestii drugiej, uznać należy, że uchwały Krajowej Rady Sądownictwa w tych sprawach zapadają w pewnym, szczególnym postępowaniu administracyjnym. Konstatacja ta wynika - zdaniem Sądu Najwyższego - z przeświadczenia, że postępowanie Krajowej Rady Sądownictwa w tych sprawach odpowiada wszystkim możliwym do przyjęcia kryteriom postępowania administracyjnego, które może być pojmowane jako:

a/ sposób zastosowania i skonkretyzowania normy prawa administracyjnego w formie decyzji,

b/ administracyjny model stosowania prawa,

c/ postępowanie, którego głównym i samodzielnym przedmiotem są sprawy administracyjne i którego funkcja ukształtowana jest w sposób uwzględniający szczególne właściwości spraw administracyjnych,

d/ trwała działalność mająca na celu załatwienie spraw należących do organów prawnopublicznych, i wreszcie

e/ ta część działalności państwowej w ogóle, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowej.

Rozważenia wymagają także dwie dalsze kwestie szczegółowe:

a/ kwalifikacja rozstrzygnięcia o przeniesieniu sędziego w kategoriach pojęciowych, właściwych dla aktu administracyjnego, indywidualnego i

b/ wzajemna relacja między uprawnieniami Krajowej Rady Sądownictwa, wynikającymi z treści art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r., a odpowiadającymi im uprawnieniami Ministra Sprawiedliwości, wynikającymi z art. 64 par. 2 pkt 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych.

Akt administracyjny, indywidualny stanowi jednostronne działanie prawne organu sprawującego funkcje administracji publicznej, wynikające z upoważnienia ustawowego, skierowane do imiennie oznaczonego adresata, usytuowanego na "zewnątrz" organu, który akt ten wydał w celu wywołania określonych skutków prawnych. Prawo pozytywne /art. 3 par. 3 pkt 2 Kpa/ wyłącza tryb postępowania administracyjnego ustalony w kodeksie postępowania administracyjnego m.in. w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów administracji państwowej i innych jednostek organizacyjnych, natomiast w doktrynie uznaje się, że zewnętrzny charakter mają liczne akty podejmowane w stosunkach pracowniczych lub służbowych, w których pracownik występuje nie jako funkcjonariusz organu państwa, lecz jako wyodrębniony od organu podmiot praw i obowiązków. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała Krajowej Rady Sądownictwa, a nie decyzja Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu, podjęta w trybie art. 64 par. 2 pkt 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych, która samoistnie nie stwarza obowiązku przeniesienia się, gdyż rola jej ogranicza się do czynności wykonawczych, które mogą być podjęte tylko przez Ministra Sprawiedliwości jako naczelnego przełożonego służbowego wszystkich sędziów sądów powszechnych. Ze względu na to, że w odniesieniu do sprawy, która jest przedmiotem rozważań, wzajemne stosunki między Krajową Radą Sądownictwa a Ministrem Sprawiedliwości upodabniają się do relacji organ orzekający - organ wykonawczy, zaskarżenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko decyzji organu wykonawczego, nie miałoby żadnego znaczenia prawnego dla bytu indywidualnego aktu prawnego, który ustanowił obowiązek przeniesienia i który mógłby w przyszłości stanowić podstawę do wydania nowej decyzji Ministra Sprawiedliwości o przeniesieniu.

III. Z punktu widzenia "wewnętrznej morfologii" prawnej uchwała Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesieniu sędziego na inne stanowisko służbowe stanowi decyzję, tzn. władcze rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawnej dla indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnej sprawie. Treść tej decyzji wywołuje liczne konsekwencje wkraczające w różne sfery praw i interesów osoby zainteresowanej. Przykładowo można wskazać na niektóre z tych konsekwencji:

1. Administracyjne przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe stanowi - ograniczone w czasie - zawieszenie zasady nieusuwalności sędziego z zajmowanego stanowiska, zagwarantowanej przez art. 58 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Zasada ta stanowi istotną gwarancję konstytucyjnego prawa niezawisłości w orzekaniu, skoro gwarantuje ona sędziemu nie tylko stabilizację zatrudnienia, ale także, a może przede wszystkim, eliminuje wpływ doraźnych decyzji jego przełożonych służbowych na sposób sprawowania funkcji sędziowskich, zapewniając mu stały przydział spraw określonego rodzaju i stałe miejsce w jednej komórce organizacyjnej sądu, tzn. te minimalne gwarancje korzystania z przywileju niezawisłości, które ustalone są przez samorząd sędziowski w sposób określony przepisami Prawa o ustroju sądów powszechnych.

2. Przeniesienie jest z reguły wyrazem dezaprobaty sposobu zachowania się lub postępowania sędziego w służbie lub w życiu prywatnym albo - jak ma to miejsce w sprawie, która była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny - nawet aktem wyobcowania sędziego ze społecznego środowiska sędziów pewnego okręgu. W obydwu wypadkach decyzja o przeniesieniu wkracza w sferę praw osobistych sędziego, jego godności jako reprezentanta władzy sądowej i obywatela oraz podważa prestiż społeczny niezbędny do wykonywania zawodu.

3. Przymusowa zmiana miejsca wykonywania służby stanowi także przeważnie pogorszenie sytuacji życiowej sędziego, zmuszonego - przynajmniej przez pewien okres - do wykonywania pracy poza stałym miejscem zamieszkania i ponoszenia w konsekwencji zwiększonych kosztów utrzymania. Zmiana taka pociąga za sobą niewymierne następstwa w życiu osobistym i rodzinnym oraz rozluźnienie więzi osobistych z rodziną i osobami bliskimi. W krańcowych wypadkach przeniesienie może nawet stwarzać stan uniemożliwiający sędziemu pracę w organach wymiaru sprawiedliwości.

Z tych m.in. względów przymusowa zmiana miejsca wykonywania służby, w trybie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, powodująca rozliczne konsekwencje w sferze praw podmiotowych i interesów, daleko wykracza poza sam problem dyspozycyjności co do miejsca pracy, unormowany m.in. w art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./ i już chociażby z tego względu nie da się zamknąć w granicach pojęciowych sprawy lub sporu ze stosunku pracy. Okoliczność ta eliminuje z rozważań dotyczących sądu właściwego do rozpoznawania tej kategorii spraw - sądy powszechne-sądy pracy, których kompetencja została ustawowo ograniczona do rozpoznawania roszczeń ze stosunku pracy, aczkolwiek ścisłe rozgraniczenie w żądaniu ochrony sądowej roszczeń wynikających bezpośrednio ze stosunku pracy sędziego, będących konsekwencją niewykonania przez podmiot zatrudniający jego zobowiązań wobec pracownika, od innych roszczeń pozostających w pewnym tylko związku przyczynowo-skutkowym z tym stosunkiem nie wydaje się możliwe.

Przeniesienie sędziego na podstawie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa następuje - według brzmienia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. - dla zabezpieczenia powagi stanowiska sędziowskiego. Ustawa zawiera w tym zakresie zwrot niedookreślony, sugerujący, że decyzja o przymusowym przeniesieniu następuje w granicach swobodnego uznania Krajowej Rady Sądownictwa, uchylającego się spod kontroli sądowej ze względu na brak zarówno w miarę precyzyjnych przesłanek ustawowych samej uchwały o przeniesieniu, jak i przesłanek sądowej kontroli tej decyzji. W związku z tą kwestią Sąd Najwyższy wyraża pogląd, że w porządku prawnym, ukształtowanym pod wpływem konstytucyjnej formuły państwa prawnego, stosowanie norm prawa zawierających zwroty niedookreślone nie ma nic wspólnego z zasadą swobodnego uznania administracji. Zasada swobodnego uznania administracji w swym tradycyjnym rozumieniu oznacza zazwyczaj zwolnienie organu stosującego normy prawa od jakichkolwiek wymagań ustawowych. Stosowanie w orzecznictwie administracyjnym norm prawa zawierających zwroty niedookreślone oznacza jedynie - analogicznie jak ma to miejsce w odniesieniu do klauzul generalnych w prawie cywilnym i w prawie pracy - kompetencje organu stosującego takie normy do wykładni prawa, tzn. oceny prawnych sytuacji /stanów faktycznych/ jako odpowiadających lub nie odpowiadających znaczeniu przyjętemu w normie prawnej zawierającej taki zwrot. Współcześnie tzw. uznanie administracyjne stanowi wypadek wykładni prawa w szczególnych okolicznościach i w warunkach zwiększonej odpowiedzialności osobistej organu stosującego prawo. Oczywiście, kluczową sprawą stają się granice kontroli sądowej nad decyzjami tego rodzaju, gdyż każde ograniczenie tej kontroli zwiększa automatycznie sferę uznania administracyjnego. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1981 r. SA 820/81 /OSPiKA 1982, z. 1-2/ formułuje pewne ogólne przesłanki, limitujące granice uznania administracyjnego. Sąd Najwyższy nie uznaje za potrzebne i możliwe ustalanie przesłanek kontroli sądowej uchwał Krajowej Rady Sądownictwa w trybie i granicach określonych przez niniejszą uchwałę. Przesłanki te będą mogły z powodzeniem być ustalone w toku bieżącego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, który z pewnością zwróci uwagę zarówno na trafność wykładni norm prawa materialnego, jak i konieczność zachowania określonej procedury przy podejmowaniu uchwały Krajowej Rady Sądownictwa o przeniesieniu.

IV. Pozostaje do rozważenia kwestia środków prawnych przeciwko uchwale o przeniesieniu w kontekście statusu pracowniczego sędziego. Poświęca jej sporo uwagi Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego postanowienia, przedstawiając zagadnienie prawne.

Sąd Najwyższy nie uznaje za potrzebne opisywanie w niniejszym uzasadnieniu przebiegu zadawnionego - w doktrynie i orzecznictwie - sporu o charakter prawny stosunku pracy z powołania lub nominacji. Przyjmuje się, że akt powołania sędziego przez Prezydenta RP wywołuje konsekwencje zarówno w sferze powstania stosunku pracy, jak i zakresie tzw. inwestytury, tzn. umocowania do działań wchodzących w zakres kompetencji sądu jako organu państwa. Stosunek pracy z powołania jest - podobnie jak i w innych rodzajach stosunków pracy - źródłem wzajemnych zobowiązań zachodzących między podmiotami mającymi uprawnienia dwóch stron każdego stosunku pracy, tj. pracownika i pracodawcy. Wspomniana więź obligacyjna znajduje uzasadnienie w treści art. 22 par. 1 Kp, który ma zastosowanie do wszystkich stosunków pracy, bez względu na podstawę ich powstania. Okoliczność ta stanowi dodatkowy argument na rzecz prawa do ochrony sądowej, m.in. w sprawie przeniesienia służbowego, skoro system prawa obowiązujący w Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje takie prawo wszystkim pracownikom, bez względu na rodzaj stosunku pracy i sposób jego powstania, w odniesieniu do większości roszczeń ze stosunku pracy. Oznacza to, że w nowym stanie prawnym nieaktualna stała się główna teza uchwały połączonych Izby Cywilnej i Administracyjnej i Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 1983 r. III AZP 11/82 /OSNCP 1983, z. 10 poz. 147/, stwierdzająca, że przepis art. 196 par. 2 pkt 19 kodeksu postępowania administracyjnego nie uzasadnia właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrywania spraw o rozwiązanie stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania.

Zobowiązaniowemu stosunkowi pracy sędziego towarzyszą jednak pewne stosunki podporządkowania i zależności, będące konsekwencją zarówno szczególnych wymagań, jak i szczególnego reżimu co do dyspozycyjności i odpowiedzialności, stwarzających w efekcie pewną dodatkową więź administracyjnoprawną między nim a różnymi ogniwami kierowniczymi administracji wymiaru sprawiedliwości, jak również - w rozpatrywanym przez Sąd Najwyższy wypadku - także między sędzią a Krajową Radą Sądownictwa jako organem, któremu ustawowo powierzone zostały niektóre aspekty administrowania.

Sąd Najwyższy nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawy o przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe na podstawie art. 64 par. 2 pkt 4 Prawa o ustroju sądów powszechnych należą do kategorii spraw o roszczenia ze stosunku pracy. Powołany na uzasadnienie tego poglądu argument, że ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych zalicza sprawy o przeniesienie do innej miejscowości do tej właśnie kategorii spraw pracowniczych nie jest rozstrzygający, skoro między sądem właściwym do dochodzenia pewnej kategorii roszczeń lub trybem, w jakim roszczenia te mogą być dochodzone, a klasyfikacją prawną roszczenia lub żądania, które jest przedmiotem rozstrzygnięcia sądowego, nie ma prostej i bezpośredniej zależności.

Przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe na podstawie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa - a tylko taki wypadek jest przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie - następuje w ramach pewnego stosunku administracyjnoprawnego, którego cechą znamienną jest bezwzględne podporządkowanie sędziego uchwałom Krajowej Rady Sądownictwa, a sama czynność, na podstawie której następuje przeniesienie, ma charakter aktu administracyjnego o charakterze władczym.

V. Poza zakresem rozważań niniejszego uzasadnienia pozostaje sporna w istocie rzeczy kwestia, czy w ogóle, i ewentualnie w jakim stopniu, sprawa o przymusowe przeniesienie zawiera elementy "typowej" sprawy o roszczenia ze stosunku pracy. Niniejsza uchwała nie rozstrzyga generalnie o organach właściwych i o trybie dochodzenia wszystkich roszczeń ze stosunku pracy sędziego, nie daje zatem podstaw do rozważań na temat kryteriów rozgraniczających sprawy podlegające orzecznictwu sądów administracyjnych od spraw, dla których właściwe były sądy powszechne-sądy pracy.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest wyłącznie zagadnienie prawne, jakie wyłoniło się na tle stosowania art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, a wykładnia prawa zawarta w niej ogranicza się tylko do tego fragmentu uprawnień decyzyjnych Krajowej Rady Sądownictwa i nie daje podstaw do jakichkolwiek wniosków uogólniających.

Zagadnienie prawne opisane w pkt 2 postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1992 r. stało się - w świetle treści uchwały - bezprzedmiotowe, jeżeli uzna się, że uchwały Sądu Najwyższego podejmowane w trybie art. 391 Kpc powinny rozstrzygać zagadnienia prawne jedynie w kontekście stanu faktycznego jednej, konkretnej sprawy. Ponadto kwestia dopuszczalności stosowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 464 par. 1 Kpc zostanie z pewnością rozstrzygnięta w bieżącym orzecznictwie tego Sądu.

Kierując się m.in. tymi przesłankami należało ustalić jak w sentencji uchwały.