Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 804/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. F. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], nr [...], w następstwie wniosku P. F. z [...] listopada 2018 r., Prezydent M. B. odmówił wydania zezwolenia na umieszczenie słupów reklamowych w wymienionych w decyzji pasach drogowych.

Decyzja ta została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...].

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent M. B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], w punkcie I odmówił wydania stronie zezwolenia na zlokalizowanie w opisanych pasach drogowych słupów reklamowych w terminie od [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r. ze względu na sprzeczność z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi na wymienionym obszarze, natomiast w punkcie II. umorzył postępowanie w stosunku do pozostałych słupów reklamowych w pasach drogowych z tego względu, że były one zlokalizowane poza granicami pasa drogowego (punkt II. decyzji).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w zaskarżonym punkcie tj. punkcie I i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, natomiast w punkcie II decyzja stała się ostateczna i prawomocna.

Rozstrzygając sprawę ponownie, po modyfikacji pierwotnego wniosku ( z wniosku o zajęcie na wniosek o lokalizację), decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], nr [...], która została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] Prezydent M. B. odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych, słupów reklamowych w terminie od [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r., ze względu na sprzeczność lokalizacji 13 z nich z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.), obowiązującymi na tym obszarze, oraz ze względu na zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu kołowym i pieszym (4 lokalizacje).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p., zabronione jest lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami ruchu, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Z przywołanych przepisów zdaniem organu I instancji wynika jednoznacznie, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do prowadzenia ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził zakaz umieszczania w nim ww. urządzeń. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, a udzielenie zezwolenia winno mieć charakter wyjątkowy. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z treścią wyroku NSA w Warszawie z 4 lutego 2008 r. sygn. akt VI Sa/Wa 2070/07 zasadą jest ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń nie związanych z ruchem drogowym, zaś umieszczenie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie.

Organ I instancji wyjaśnił także, że P. F. występując z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego wnosił o przedłużenie decyzji z dnia [...].08.2018 r., znak [...], jednak każdy wniosek wszczyna nową sprawę, a pojęcie "kontynuowania zajęcia pasa drogowego", czy przedłużenie obowiązywania decyzji na zajęcie pasa drogowego, nie ma oparcia w obowiązującym w tym zakresie prawie oraz utrwalonej już linii orzecznictwa sądów administracyjnych.

Wyjaśniono również, że samo złożenie wniosku nie jest jednoznaczne z uzyskaniem decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, a zgodnie ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażonego w swoim orzecznictwie, organ administracji ma obowiązek uwzględniać zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stanowiących akty prawa miejscowego, przy uwzględnieniu, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przyznają stronie roszczenia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z tego powodu, że takie zezwolenie uzyskiwał w poprzednim okresie, w takim samym stanie prawnym. Każdy nowy wniosek wszczyna nową sprawę z uwagi na czasowy charakter tych decyzji.

Pomimo, że strona powołuje się na treść umowy z dnia [...].12.2013 r., Nr [...], to w ocenie organu I instancji nie jest już ona w obrocie prawnym, ponieważ umowa dotyczyła wymiany istniejących słupów na nowe, obowiązywała do [...].12.2016 r. i od [...].01.2017r. Organ I instancji wydaje stronie decyzje administracyjne na zajęcie pasów drogowych, celem umieszczenia w nich słupów reklamowych oraz na ich zlokalizowanie na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych, a zgodnie z zapisem cyt. umowy, po jej zakończeniu dzierżawca, czyli Centrum Promocji i Reklamy Remedia P. F., może wystąpić do zarządcy drogi o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu korzystania ze słupów reklamowych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. F. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przekwalifikowaniu przez organ postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych;

2. art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a." polegające na wydaniu przez organ decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

3. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. polegające na nieprzedstawieniu przez organ

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań administracyjnych, praktyki rozstrzygania spraw tego rodzaju, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;

4. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału

dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, wydawane były pozytywne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji oraz zaniechanie dokonania dogłębnej analizy zapisów poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie stanowiska o sprzeczności lokalizacji słupów w oparciu o pismo Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu M. B..

W uzasadnieniu odwołania strona zakwestionowała, jakoby słupy reklamowe Z 0051, Z 0028, Z 0030 oraz Z 0045 zagrażały bezpieczeństwu w ruchu kołowym i pieszym. Zarzuciła, że przedstawiając opis lokalizacji poszczególnych słupów organ stwierdzał, iż znajduje się on, albo w obrębie skrzyżowania, albo na odcinku międzywęzłowym, które to umiejscowienia stanowią odpowiednio największą i drugą pod tym względem koncentrację kolizji drogowych. W zakresie jednego słupa organ uznał, że jego usytuowanie może zakłócić ciągi piesze osobom z dysfunkcją wzroku.

Odnosząc się natomiast do sprzeczności lokalizacji pozostałych słupów reklamowych z postanowieniami obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego strona podniosła, że od ponad 8 lat zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w wymienionych pasach drogowych były wydawane, a organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, tj. szczególnie uzasadniony przypadek, a lokalizacja nie powinna negatywnie wpływać na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie. Jednocześnie organ nigdy nie stwierdził istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji takiej treści, nigdy nawet nie zasygnalizował, aby przeszkodę stanowiła niezgodność z m.p.z.p.

W ocenie odwołującego za zmianą stanowiska organu pierwszej instancji, iż w sprawie nie zachodzi już szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do udzielenia zgody na lokalizację słupów reklamowych, nie mogą przemawiać dokumenty w postaci: Raportu o stanie bezpieczeństwa ruchu drogowego B. (2015) oraz Zaktualizowanej Opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., sporządzonej przez Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w 2008 r., co wynika z innych decyzji wydanych wobec Strony. Strona podkreśliła, że dokumenty te powstały w okresie ponad 5 i 12 lat przed wydaniem skarżonej decyzji, zatem nie powinny być podawane jako podstawa do przyjęcia odmiennego stanowiska, a nadto drugie ze wskazanych źródeł dotyczy W., a nie B..

Dalej podkreślono, że celem takiego działania organu pierwszej instancji jest zablokowanie możliwości prowadzenia działalności przez stronę na terenie miasta B.. Przykładem może być sytuacja odnosząca się do słupa zlokalizowanego w pasie drogowym P. 52, gdy pierwotny pogląd o niezgodności słupa z m.p.z.p. (decyzja nr NEG 2 z [...].01.2019 r.) nie ma zastosowania, to "nagle" okazało się, że słup może zakłócić ciągi piesze osobom z dysfunkcją wzroku. Zwrócono również uwagę, że zmiana sposobu orzekania zbiegła się z zaistnieniem określonej okoliczności faktycznej, tj. zaangażowania Strony w kampanię wyborczą oponentów politycznych wobec sprawujących władzę, tj. kierujących organami administracji publicznej w B., w tym wydającym skarżoną decyzję.

Powyższe w ocenie skarżącego przesądza o tym, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 8 § 1 i 2 K.p.a., skoro bowiem nie zaistniała przyczyna uzasadniająca odstępstwo od dotychczasowej praktyki, a takowej organ nie wykazał, doszło więc do rażącego naruszenia przepisu art. 8 § 1 i 2 K.p.a.

Konsekwencją powyższych naruszeń, w przekonaniu odwołującego jest naruszenie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, które powodują, że uzasadniony przypadek już nie występuje.

Nie wykazując przyczyn odstąpienia od utrwalonej na przestrzeni kilku lat i w ramach kilkudziesięciu postępowań - praktyki rozstrzygania spraw strony, organ pierwszej instancji zdaniem skarżącego, naruszył również przepis art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia ocenę, czy rzeczywiście organ kierował się konkretnymi merytorycznymi względami przy radykalnej zmianie dotychczasowego stanowiska. Budzi to również uzasadnione wątpliwości co do motywów działania organu oraz jego bezstronności i dochowania zasady równego traktowania.

W ocenie strony, analiza zapisów poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego pozwala dojść do wniosku, że nie każdy ze słupów reklamowych jest niezgodny z ich postanowieniami, w konsekwencji doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Strona zwróciła również uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 29.05.2019 r. (sygn.. akt II SA/Bd 284/19) oraz z dnia 4.06.2019 r. (sygn. akt II SA/Bd 286/19) uchylił zarówno decyzje Kolegium jak i organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie prawa dotyczące postępowania dowodowego, zwłaszcza analizy m.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyrokach wydawanych na gruncie analogicznego stanu faktycznego wielokrotnie wyjaśniał, iż istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia:

. decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym, od

. decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy).

O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 ustawy o drogach publicznych.

O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 u.d.p., który w ustępie 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

Organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca zarówno w art. 39 u.d.p. jak też w art. 40 u.d.p. posługuje się słowem "umieszczać" w kontekście obecności reklamy w pasie drogowym: w art. 39 ust. 3 pkt 3 u.d.p. mowa o odmowie wydania "zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam", a w art. 40 ust. 1 pkt 3 u.d.p. mowa o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego "o którym mowa w ust. 1", które "dotyczy umieszczania w pasie drogowym (...) reklam". Posługiwanie się zatem wyłącznie terminem "umieszczać" w odniesieniu do kwestii obecności reklamy w pasie drogowym nie identyfikuje jednoznacznie rodzaju decyzji - konieczne jest sprecyzowanie, czy chodzi o lokalizację reklamy (art. 39 u.d.p.) czy o zajęcie pasa drogowego (art. 40 u.d.p.).

Konsekwencją powyższego w ocenie Kolegium jest to, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym - wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie (lokalizację) danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9.07.2008 r., II GSK 253/2008 - dostępny Lex Polonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008).

Zdaniem Kolegium zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym, może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 794/19).

Ponadto wskazano, że z istoty regulacji związanych z zajęciem pasa drogowego, czy też umieszczeniem w pasie drogowym reklamy wynika, że podmiot zamierzający dokonać takiego zajęcia, powinien najpierw uzyskać zgodę właściwego zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, a wydanie decyzji lokalizacyjnej, czy też zezwalającej na zajęcie pasa drogowego już po fakcie dokonanego zajęcia, nie jest dopuszczalne.

W świetle powyższego, mając na uwadze, że strona będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarła w swoim wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. żądanie o wydanie (lub przedłużenie) wyłącznie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i żądanie to podtrzymała na dalszym etapie postępowania, nie wnosząc przy tym o wydanie decyzji lokalizacyjnej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej w punkcie I decyzji organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] i przekazaniu sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazano, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy należy rozpoznać wniosek strony w trybie art. 40 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a w ramach prowadzonego postępowania, organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny, czy wniosek strony odpowiada wymogom, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1264 ze zm.).

Mimo jednoznacznych wytycznych, iż w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, należy załatwić wniosek strony jako żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie jako żądanie wydania decyzji lokalizacyjnej, pismem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o złożenie wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację w pasach drogowych słupów reklamowych (decyzja lokalizacyjna w związku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie, w dniu [...] października 2019 r. strona za pismem przewodnim z dnia [...] października 2019 r., wniosła o wyrażenie zgody na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych w terminie od [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r. (62 słupy reklamowe).

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) - jest sam wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2019 r. sygn. II GSK 2222/17). Postępowanie o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury (decyzja lokalizacyjna), prowadzone na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jest postępowaniem prowadzonym wyłącznie na wniosek stron postępowania, co skutkuje związaniem organu treścią tego wniosku. Strona jest uprawniona do decydowania o zakresie złożonego wniosku w toku całego postępowania administracyjnego. Z pisma P. F. z dnia [...] września 2019 r. stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego do sprecyzowania żądania wynika jednoznacznie, że strona w podaniu z dnia [...] listopada 2018 r. nie wnosiła o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym wskazanych w nim słupów reklamowych. W świetle powyższego, wobec braku wymaganego wniosku strony, brak było podstaw do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, na co Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało już w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 r.

Okoliczność, że na wezwanie organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], strona złożyła wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na okres od [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r., w ocenie Kolegium nie jest równoznaczna z tym, że wywołała on skutek prawny od daty złożenia pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, tj. [...].11.2018 r. W toku prowadzonego postępowania (w odwołaniu z dnia [...] lipca 2019 r. oraz piśmie z dnia [...] września 2019 r.) P. F. jednoznacznie wypowiedział się co do treści żądania zawartego w podaniu z dnia [...].11.2018 r., doręczonego do organu pierwszej instancji w dniu [...].11.2018 r., iż nie stanowiło ono wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Kolegium przyjąć należy, że wniosek strony o wydanie decyzji zezwalającej na zlokalizowanie w pasach drogowych 62 słupów reklamowych w okresie do [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r. został złożony dopiero w dniu [...] października 2019 r. i w okolicznościach niniejszej sprawy, wniosku tego nie można potraktować jako uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] listopada 2018 r.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do wydania na gruncie niniejszej sprawy decyzji lokalizacyjnej zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych, gdyż podanie dotyczące wydania decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych w okresie od [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r. wpłynęło do organu pierwszej instancji dopiero w dniu [...] października 2019 r., a zatem po upływie blisko 1 roku od wskazanego we wniosku okresu.

Z tego względu, złożony przez stronę wniosek w zakresie decyzji lokalizacyjnej, w ocenie organu odwoławczego należało załatwić odmownie, a decyzja organu pierwszej instancji jest zatem prawidłowa, choć z odmiennych względów niż te, które zostały opisane w uzasadnieniu decyzji. Postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 15 K.p.a. jest dwuinstancyjne, a z tej zasady wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem. Istota administracyjnego toku instancji nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, było ono uprawnione do dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Jednocześnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawa dotycząca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w okresie od [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r. wnioskowanych słupów reklamowych, jest prowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod nr sprawy: [...].

W skardze do Sądu P. F. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: kpa) polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

2. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji nr [...], błędną interpretację pisma pełnomocnika skarżącego - w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań skarżącego, że wniosek skarżącego nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 u.d.p., podczas gdy skarżący złożył wniosek zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja lokalizacyjna oraz o zajęcie, tym bardziej, że nie został po złożeniu wniosku z dnia [...].11.2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków;

3. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 470 z późn. zm., dalej, u.d.p.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego;

4. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:

0. nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu tj. w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym;

1. nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach oraz, że organ od lat na wniosek skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych jak i decyzję zezwalając na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych w pkt 1 lokalizacjach w terminie od [...].12.2018 r. do [...].12.2018 r. były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu;

2. niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację został wniesiony dopiero w dniu [...].10.2019 r., a zatem prawie rok od wskazanego terminu we wniosku z dnia [...].11.2018 r.;

5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu przez SKO, że żądanie zawarte w podaniu z dnia [...].11.2018 r. nie stanowiło wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art 39 u.d.p. jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p. oraz pominięciu, że na etapie składania wniosku skarżący nie został pouczony o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwano go do usunięcia ewentualnych braków wniosku.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, iż od kilku lat, co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu I instancji o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym, w podanych lokalizacjach - przedmiotowych reklam. Każdorazowo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydawał decyzje, na mocy których udzielał zezwolenia na lokalizację oraz na zajęcie pasów drogowych ulic celem umieszczenia słupów reklamowych. Kluczowym przy tym jest, iż od przeszło 7 lat takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym (także wtedy, gdy obowiązywały już poszczególne m.p.z.p., na które powołuje się organ I instancji w decyzji nr NEG J/2020), na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. tj. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lokalizowania reklamy - lokalizacja nie powinna bowiem wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa. Jednocześnie organ nigdy nie stwierdził istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji takiej treści, w szczególności organ nigdy nawet nie zasygnalizował, by taką przeszkodę stanowiła okoliczność, że któraś z reklam jest niezgodna z m.p.z.p. obowiązującym w danej lokalizacji. Nigdy też organ nie miał wątpliwości co do tego, że została spełniona przesłanka odstąpienia od generalnego zakazu umieszczania obiektów w pasie drogowym tj. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający odstępstwo od ogólnej reguły.

Podkreślenia zdaniem strony wymaga, iż w ramach postępowania administracyjnego, którego wynikiem jest decyzja poprzedzająca zaskarżoną decyzję, organ nie ustalił w sprawie żadnych nowych okoliczności w porównaniu do tych istniejących przy wydawaniu wszystkich poprzednich decyzji pozytywnych. Również SKO takowych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało, co więcej organ odwoławczy nie odniósł się nawet w uzasadnieniu do zarzutów skarżącego.

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 8 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jak wynika tylko z kilkunastu przykładowych decyzji znajdujących się w aktach sprawy, dotychczasowa, utrwalona praktyka organu I instancji, w ocenie skarżącego sprowadzała się do wydawania decyzji uwzględniających wniosek strony i zezwalających zarówno na lokalizację jak i na zajęcie pasa drogowego. Co więcej, w warunkach zajęcia określonych w decyzjach wskazywane było, iż strona w ramach uproszczonego trybu - na 7 dni przed zakończeniem okresu, na który wydane zostało zezwolenie - miała występować z następnymi wnioskami na zajęcie pasa drogowego w kolejnych okresach. Uzyskiwanie pozytywnych decyzji, zawarte w nich pouczenie o trybie wystąpienia z kolejnym wnioskiem, jak również działanie w zaufaniu do władzy publicznej oraz niezmienny stan faktyczny w sprawie, dawały uzasadnioną podstawę do oczekiwania przez stronę wydania analogicznej do poprzednich decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

W przekonaniu strony skarżącej organ I instancji z całą pewnością odstąpił od swojej dotychczasowej, długoletniej praktyki, nie wskazując przy tym, dlaczego w identycznym stanie faktycznym i prawnym dokonał zupełnie odmiennej oceny okoliczności sprawy i w konsekwencji po latach udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, takiego zezwolenia odmówił.

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy nie odniósł się tym samym w swojej argumentacji w zakresie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji NEG 3/2020 zarówno co do zarzutów jak i do treści wskazanych w samej decyzji organu I instancji, odnoszącej się do sprzeczności lokalizacji słupów reklamowych z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na tym obszarze, jak również - w przypadku czterech słupów reklamowych: ul. [...] i W. Z. 0051, W. R. Z 0028, G. Z 0045, P. 32 Z 0030 do niespełnienia warunków bezpieczeństwa dla ruchu kołowego i pieszego. Mimo zgłoszonego zarzutu dot. art. 8 § 2 k.p.a., zdaniem skarżącego SKO nie podjęło rozważań w tym zakresie, a ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że stronie nie przysługuje roszczenie o wydanie zezwolenia na lokalizację, nawet jeśli wcześniej takowym dysponowała i zaaprobowało rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji.

Biorąc pod uwagę treść pisma skarżącego z dnia [...].09.2019 r., należy jego zdaniem podkreślić, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie zawiera ono stwierdzenia, że skarżący nie wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. W pkt 3 wskazanego pisma wprost opisano niezakłóconą praktykę współpracy skarżącego z organem I instancji, trwającą kilkanaście lat, a polegającą na załatwianiu przez organ I instancji wniosku skarżącego poprzez wydanie zarówno decyzji zezwalającej na lokalizację reklamy w pasie drogowym jak i zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Przy czym strona dysponując pierwszą decyzją lokalizacyjną, wnioski formułowała jedynie w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty. Zapis ten nie oznacza, że skarżący nie wnosił o wydanie decyzji lokalizacyjnej, lecz jedynie usprawiedliwiał sposób formułowania wniosku przez skarżącego, który wprost nie wskazywał, że wnosi zarówno o wydanie decyzji lokalizacyjnej jak i decyzji zezwalającej na zajęcie, ponieważ kilkunastoletnia praktyka organu I instancji utwierdziła skarżącego w przekonaniu, że złożenie wniosku tak sformułowanego, spowoduje wydanie przez organ I instancji decyzji lokalizacyjnej i zezwalającej na zajęcie. Oznacza to, że skarżący składając wniosek liczył na wydanie obu tych decyzji, co uzasadnia zasada uprawnionych oczekiwań. Tym bardziej, że organ I instancji nie sygnalizował nigdy skarżącemu, że jego wniosek jest niekompletny, lecz w każdym miesiącu, na analogiczny w treści wniosek skarżącego wydawał dwie decyzję: lokalizacyjną i zezwalającą na zajęcie.

W piśmie z dnia [...].09.2019 r. skarżący zwrócił także uwagę, że biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięć Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej było wystarczające, aby wypełnić obowiązek strony w zakresie uzyskania takiej decyzji i otwiera możliwość uzyskiwania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tych samym lokalizacjach na kolejne okresy. W piśmie wyjaśniającym skarżący nie wskazał zatem, że wniosek obejmował jedynie wydanie decyzji z art. 40 u.d.p. Co więcej, okoliczności wieloletniej współpracy z organem, które nie są kwestionowane zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy wskazują, że skarżący słusznie oczekiwał po złożeniu wniosku z dnia [...].11.2018 r., że zostanie wydana decyzja lokalizacyjna i zezwalająca na zajęcie. Argumentacja, na której organ odwoławczy oparł się przy utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w ocenie skarżącego stanowi zatem ewidentny błąd w ustaleniach faktycznych.

Skarżący podniósł również, iż w myśl zasady wynikającej z przepisu art. 8 § 2 kpa, na etapie składania wniosku w listopadzie 2018 r. miał prawo oczekiwać, skoro nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności, a ponadto brak jest przyczyny uzasadniającej modyfikację dotychczasowego stanowiska organu, analogicznego rozstrzygnięcia jak dotąd. W tych okolicznościach, czynienie przez organ odwoławczy zarzutu skarżącemu odnośnie momentu złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację, stanowi jego zdaniem naruszenie nie tylko zasad postępowania administracyjnego, ale również elementarnych zasad współżycia społecznego. Nie może być bowiem zgody na to, że od strony wymaga się znajomości prawa na wyższym poziomie niż od organu administracji publicznej. Nie bez powodu ustawodawca zabezpieczył interes strony w postępowaniu administracyjnym poprzez art.9 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skarżący ponownie podkreślił, że składając wniosek w listopadzie 2018 r. załatwiał sprawy zgodnie z dotychczasowymi wymogami organu I instancji, natomiast wniosek z dnia [...].10.2019 r. został złożony w wyniku wykonania przez organ I instancji wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wniosek ten stanowił potwierdzenie, że zarówno [...].10.2019 r., jak i w chwili składania wniosku - [...].11.2018 r. skarżący miał na celu uzyskanie decyzji zezwalających na lokalizację i na zajęcie.

W świetle powyższego, przyjęta przez organ odwoławczy argumentacja mająca uzasadniać utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji oraz nierozważenie zarzutów podniesionych w odwołaniu skarżącego, jego zdaniem rażąco narusza art. 9 k.p.a. Ostatecznie bowiem prowadzi to do przerzucenia na skarżącego odpowiedzialności za wieloletnią niekompetencję organu I instancji.

Skarżący zwrócił też uwagę, że przy ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji i SKO zważyć należy na gospodarczy skutek wydanych decyzji. Skarżący znalazł się w położeniu, gdzie zmuszony był zdemontować słupy oraz nakładane są na niego wysokie kary pieniężne, za okres, w którym słupy pozostawały w pasie drogowym, a skarżący nie dysponował już zezwoleniem na jego zajęcie. Nie bez znaczenia ma również - dla wprawdzie subiektywnego, ale jakże zasadnego w takiej sytuacji, poczucia niesprawiedliwości u skarżącego fakt, że 60 ze wszystkich posiadanych słupów było przedmiotem umowy między skarżącym a organem I instancji. Na mocy tej umowy skarżący wymienił stare, nieestetyczne słupy na nowe, o jednolitym wzorze. Celem realizacji tej umowy zaciągnął zobowiązanie wynikające z umowy leasingu, której przedmiotem są te słupy, a która obowiązuje skarżącego do czerwca 2021 roku. Obecnie zaś, wobec konieczności demontażu słupów, skarżący został pozbawiony źródła przychodów, pozostając jedynie z wysokimi kosztami ich uzyskiwania. Umowa o współpracy była zawierana przez skarżącego w uzasadnionym przekonaniu, że organ, który jest jej stroną i który przez lata wydawał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie odstąpi, nie mając ku temu żadnego powodu, od dotychczasowej praktyki.

Konsekwencją wskazanych powyżej uchybień, w ocenie skarżącego jest naruszenie przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., gdyż jak już podniesiono, w dotychczas wydawanych decyzjach organ I instancji przyjmował, iż każdorazowo przy wnioskach złożonych przez skarżącego zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który organ I instancji, jak wynika z treści decyzji zezwalających, upatrywał w okoliczności, że lokalizacja nie powinna wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, jeżeli strona zachowa warunki określone w zezwoleniu. Nie ulega wątpliwości, iż w tym zakresie nie doszło do żadnej zmiany. Tymczasem organ I instancji w decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję zarzucił stronie, iż składając wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie udowodniła przedmiotowej okoliczności, zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, a SKO nie odniosło się do wskazanego zarzutu w skarżonej decyzji, przy czym organ I instancji nigdy nie zasygnalizował takiego zobowiązania po stronie wnioskującego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Skarżący stanął na stanowisku, że skoro przez tyle lat występował z wnioskami, które następnie były rozpatrywane pozytywnie to przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku każdorazowo musiała zachodzić. Jeżeli nie doszło do żadnej zmiany w okolicznościach sprawy, to organ nie ma podstawy dokonywać odmiennej oceny niż ta, którą kierował się przez tyle lat, udzielając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy, tym samym utrzymał w mocy decyzję, w której organ I instancji w sposób nieuzasadniony ocenił, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek - co skutkowało naruszeniem przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p.

O braku pogłębionej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz okoliczności faktycznych, w ocenie skarżącego świadczy również brak odniesienia się do poglądu organu I instancji o niezgodności wszystkich słupów ogłoszeniowych skarżącego z m.p.z.p. obowiązującymi w danych lokalizacjach, w których umieszczone są słupy. Organ nie odniósł się także do zarzutów kwestionujących analizę dokonaną przez organ I instancji, a lektura poszczególnych m.p.z.p., zdaniem skarżącego potwierdza, że nie każdy słup jest sprzeczny z m.p.z.p. obowiązującym w lokalizacji, w której został posadowiony.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że część m.p.z.p. została uchwalona już po tym jak słupy ogłoszeniowe zostały zlokalizowane w pasie drogowym. Według Wydziału Administracji Budowlanej, którego stanowisko jest dla organu rozstrzygające w kontekście zgodności bądź nie z m.p.z.p., posadowienie nośnika przed wejściem w życie m.p.z.p. wyklucza możliwość czynienia stronie zarzutu niezgodności z m.p.z.p. (por. decyzja ZDMiKP z dnia [...].01.2019 r., ZRUM 2/2019). Braki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym rzekomej niezgodności, świadczą zdaniem skarżącego o tym, że organ odwoławczy nie przeanalizował treści m.p.z.;p. i nie odniósł się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego.

Organ w ocenie skarżącego nie odniósł się także do zarzutów kwestionujących analizę dokonaną przez organ I instancji, pomimo że po tylu latach odmiennej oceny organ I instancji uznał, że obecnie nie zachodzi już szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do udzielenia zgody na lokalizację, opierając się na treści dokumentów w postaci: Raportu o stanie bezpieczeństwa ruchu drogowego B. (2015) oraz Zaktualizowanej Opinii w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., sporządzonej przez Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu Badawczego Dróg i Mostów w 2008 r. Abstrahując od analiz zawartych w tych dokumentach, które zapewne mają swoje uzasadnienie, znamiennym w ocenie skarżącego jest, że dokumenty te powstały w okresie ponad 5 i 12 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Są zaś podawane jako podstawa zmiany stanowiska organu i odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację, mimo ich długoletniego funkcjonowania i dostępności dla organu w czasie gdy jego praktyką było wydawanie decyzji pozytywnych. Co więcej, drugie ze wskazanych źródeł dotyczy badań przeprowadzonych na terenie W., nie miasta B.. Brak w uzasadnieniu w tym zakresie, stanowi w ocenie skarżącego, rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. tym bardziej, że organ w dużej mierze oparł na wskazanych dokumentach argumentację dla wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na lokalizację, zaś ich aktualność budzi poważne wątpliwości. Organ odwoławczy w ten sposób zaaprobował działanie organu I instancji, który zdaje się wręcz "poszukiwać" dowodów i argumentów, które będą "pasować" do z góry przyjętej koncepcji na załatwienie przedmiotowej sprawy poprzez wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 20 listopada 2020 r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 857).

Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy zaskarżoną w części decyzję Prezydenta M. B. o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym, we wskazanych w sentencji decyzji lokalizacjach, słupów reklamowych w terminie od 1 do [...] grudnia 2018 r.

Postępowanie przed organem I instancji wszczęto na podstawie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wskazane w tym wniosku słupy reklamowe i naliczenie odpowiedniej opłaty za to zajęcie, zmodyfikowanego pismem z [...] października 2019 r., jako wniosek o lokalizację reklam.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego.

Na zasadzie wyjątku od generalnej zasady opisanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., warunki legalnego zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam należy jednak odczytywać w powiązaniu z art. 39 ust. 3 u.d.p . W powołanym art. 39 ust. 3 u.d.p. ustalono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wymienionych tam obiektów oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 (dotyczy kanału technologicznego), art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia gruntów w pasie drogowym, umowa partnerstwa publiczno-prawnego w celu wykonywania działalności gospodarczej w nieruchomościach leżących w pasie drogowym oraz odpłatna umowa cywilnoprawna na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych na gruntach w pasie drogowym). W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., zarządca drogi odmawia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (dotyczącym reklam emitujących światło – nieistotnym w sprawie).

Art. 40 u.d.p. reguluje kwestię zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasad ustalania należnych opłat z tego tytułu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym – podobnie jak w przypadku zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) danego obiektu w pasie drogowym – wymóg ten nie dotyczy podmiotu będącego stroną którejś z umów, o których mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p., przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Podmiot ubiegający się o legalne czasowe umieszczenie obiektu stanowiącego reklamę w pasie drogowym, zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).

Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika również, że jest to zgoda o charakterze czasowym (takiego wymogu nie ma w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnej). Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu bądź uzyskania decyzji kontynuacyjnej zajęcie, (na kolejny okres), po złożeniu wniosku przed upływem terminu poprzedniego zajęcia. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia. Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi na zasadach kontynuacji, pod warunkiem złożenia wniosku w terminie uprzednio udzielonej zgody. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący podaniem z [...] listopada 2018 r. zwracał się do organu administracji o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa w lokalizacjach określonych w przedstawionym zestawieniu podkreślając, że nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego i nie wystąpiła żadna przyczyna uzasadniająca odstąpienie od utrwalonej przez ostatnie kilkanaście lat praktyki. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji bez podstawy prawnej wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku na zajęcia pasa drogowego, o złożenie wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację słupów reklamowych w pasach drogowych, w następstwie pisma z [...] października 2019 r. Jak wskazał organ odwoławczy, z treści wniosku wynikało, że dotyczy on zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez wymienione w nim słupy reklamowe.

Co do zasady należy zakwestionować stanowisko organu odwoławczego o braku podstaw do modyfikacji żądania. Sprawa toczyła się na wniosek, zatem to strona decyduje o jej przedmiocie. Co do zasady również, jeśli modyfikacja dotyczy innej przedmiotowo sprawy, należałoby formalnie zakończyć postępowanie w poprzedniej sprawie. Problemem jednak była utrwalona praktyka załatwiania sprawy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. W takim zaś przypadku rolą organu było pokierować tak sprawą, by od strony formalnej nie obciążać skarżącego negatywnymi skutkami zmiany dotychczasowej praktyki. Prawidłowo prowadzone postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego wymagało sprawdzenia czy była aktualna decyzja lokalizacyjna. Jednocześnie istotą zgody na lokalizację urządzeń na podstawie art. 39 ustawy nie jest określenie terminu. Czasowy charakter ma natomiast zgoda na zajęcie pasa drogowego. Jeśli organ I instancji kierując się faktem uprzedniego wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej zasugerował stronie modyfikację żądania nie należy uznać, że istotnie naruszył prawo, gdyż pierwotnie jedną decyzją wyrażał zgodę na lokalizację i zajęcie. Kategoryczne zatem kierowanie się treścią wniosku przez organ odwoławczy w okolicznościach faktycznych stosowanej dotychczas praktyki nie znajduje usprawiedliwienia. Organ I instancji załatwiając wniosek skarżącego, wszczął postępowanie i wydał decyzję w części o odmowie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w określonych lokalizacjach.

Konieczna zatem stała się merytoryczna ocena decyzji organu I instancji a zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego stanowiska w tym przedmiocie.

Jak wskazuje organ odwoławczy, ostatnią decyzją zezwalającą na zlokalizowanie w pasie drogi słupów reklamowych w tożsamych lokalizacjach, zgodnie z wnioskiem z [...] listopada 2018 r. była decyzja RI 335/2018 z [...] sierpnia 2018 r., zezwalająca na lokalizację słupów w okresie od [...] września 2018 r. do [...] września 2018 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy okresu od 1- [...] grudnia 2018 r.

Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie jest tożsamy z wnioskiem o umieszczenie reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej, choć powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzje udzielające zezwolenia na umieszczenie danego obiektu w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego są decyzjami podejmowanymi równolegle (vide: wyrok NSA z 9.07.2008 r., II GSK 253/2008 – dostępny Lex Polonica nr 1980110). Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Jak już powyżej wskazano – wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25.11.2008 r., II GSK 532/2008). Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu.

Ponownie rozpoznając sprawę należy ustalić czy skarżący złożył wniosek przed upływem ważności poprzedniego zezwolenia lokalizacyjnego (taką praktykę stosował organ, choć tego rodzaju zezwolenie jest zgodą jednorazową, następnie konsumowaną przez okresowe zajęcie), wtedy kolejny wniosek o zajęcie przy niezmienionym stanie faktycznym stanowiłby wniosek kontynuacyjny, nie wymagający nowego wniosku na lokalizację reklamy i nowej decyzji lokalizacyjnej. Jeśli zaś wniosek zostałby złożony po upływie ważności poprzedniego zezwolenia, a na to wskazuje pismo organu w sprawie złożenia wniosku o lokalizację, zasadne byłoby wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji (umieszczenia) reklamy, gdyż uprzednia zgoda zostałaby skonsumowana przez zakończenie okresu zajęcia (w wyniku zgody na zajęcie pasa drogowego w oparciu o pierwotną decyzję lokalizacyjną).

W rozpoznawanej sprawie, w wyniku wezwania skarżący wskazał, że wnosi też o lokalizację. Miał on prawo uściślić wniosek w sytuacji gdy zmieniło się podejście do rozpoznania jego spraw, które wcześniej były prowadzone w określony sposób, następnie zakwestionowany przez Sąd.

Należy przy tym podkreślić, że w każdym przypadku ocenie będzie podlegało to, czy umieszczenie takiej reklamy nie będzie powodowało niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia trwałości oraz nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konieczne jest wykazanie istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku (art. 39 ust. 3 u.d.p.), gdyż co do zasady istnieje zakaz lokowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego.

Wreszcie organ odwoławczy nie odniósł się do podstawowego zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. w związku z niewyjaśnieniem przyczyn sygnalizowanej przez skarżącego nieuzasadnionej zmiany dotychczasowej praktyki udzielania mu zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W § 2 zaś wskazano, że bez uzasadnionej przyczyny organy nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Za słuszny Sąd uznał zatem zarzut skarżącego, że organy nie wyjaśniły dostatecznie okoliczności odstąpienia od utrwalonej praktyki udzielania zezwoleń.

Z akt sprawy nie wynika też, czy w istocie istniały wcześniej decyzje dotyczące tych samych słupów ogłoszeniowych i czy były to decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, wydawane cyklicznie na podstawie wcześniejszej decyzji o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym, czy może były to decyzje wydawane równolegle na podstawie jednego, powtarzanego wniosku.

Przypomnieć w tym miejscu bowiem wypada, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 K.p.a. zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei z art. 11 K.p.a. wynika obowiązek organów do wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Pominięcie w postępowaniu okoliczności, że skarżący od wielu lat jest stroną postępowań o zezwolenie na zajęcie lub umieszczenie w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych, jego argumentacji dotyczącej wykazania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku wywodzonej z art. 39 ust. 3 u.d.p. w zw. z zasadą wywodzoną z art. 8 § 2 K.p.a., nie pozostawia wątpliwości, że sprawa skarżącego została załatwiona nie tylko z naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39, art. 40 u.d.p. ale i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni czy wniosek dotyczy nowych obiektów, czy już istniejących, a jeżeli tak, to kiedy i na jakiej podstawie zostały one umieszone w pasie drogowym, czy była wcześniej decyzja lokalizacyjna, czy wniosek złożono w okresie obowiązywania poprzedniego zajęcia. Jeśli ta decyzja został skonsumowana upływem terminu zajęcia, to należy ocenić decyzję lokalizacyjną merytorycznie. Organ winien orzekać z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania - w szczególności zasad uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli oraz przekonywania,

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.