Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 857/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 1 pkt 2, art. 92 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7 , art. 8, art. 10, art. 12, art. 35, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. sp. k. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3, art. 156 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Z. (dalej jako skarżąca) o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. o nałożeniu kary pieniężnej w-wysokości 200,00 złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. nałożono na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 200,00 (dwustu) złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli drogowej. Powyższe ustalono w dniu 3 czerwca 2005 r., na drodze krajowej nr [...] w [...], podczas kontroli pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], kierowanego przez Z. T. Decyzja została wydana w oparciu o następujące przepisy: art. 15 ust.7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.); art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879); art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.); Ip. 1.11.11 ust. 1 lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej w ten sposób, że organ nałożył karę za naruszenie:

- niesankcjonowanej normy prawnej wyrażonej w art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

- normy prawnej, która nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania, tj. art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879).

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesiono, iż organ jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 92 ust 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym upoważniający do nałożenia kary wobec stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Ustawa o czasie pracy kierowców określa wyłącznie czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy (art. 1 powołanej ustawy). Z uwagi na to, że w chwili kontroli kontrolowany kierowca nie był zatrudniony przez wnioskodawców w ramach stosunku pracy, ale świadczył na ich rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie umowy cywilnoprawnej jako odrębny przedsiębiorca - w ocenie skarżącej - ustawa ta, nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania.

Skarżąca wskazała również, że rozporządzenia Rady (EWG) nie są umowami międzynarodowymi. W odróżnieniu od traktatów stanowią one bowiem część krajowego porządku prawnego i stosownie do art. 249 akapit 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską są częścią wspólnotowego prawa pochodnego. Z uwagi na okoliczność, że przepis art. 92 ustawy o transporcie drogowym ma charakter penalizacyjny, nie mógł on być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający, tak aby wbrew jego literalnemu brzmieniu do umów międzynarodowych zaliczyć rozporządzenia wspólnotowe. Z uwagi na powyższe, a także okoliczność, iż art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania przedmiotowej decyzji zawierał enumeratywną listę aktów prawnych, których naruszenie uzasadniało nałożenie kary pieniężnej, nie wymieniając wśród nich aktów pochodnego prawa wspólnotowego, w tym Rozporządzeń Rady (EWG), w ocenie skarżącej do czasu nowelizacji ustawy o transporcie drogowym z dnia 29 lipca 2005 r., normy w nich zawarte były w polskim systemie prawnym niesankcjonowane. Nakładanie kar za ich naruszenie nie miało podstawy prawnej i stanowiło naruszenie fundamentalnej zasady nullum crimen sine lege.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 200,00 złotych.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przytoczona została argumentacja zawarta we wcześniejszym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. Nadto zarzucono:

- naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez stwierdzenie legalności kwestionowanej przez skarżącą decyzji;

- naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej pojęcia umowy międzynarodowej;

- naruszenie 10 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

- naruszenie art. 12 i 35 § 1, 2 i 3 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, podkreślając, że kwestionowana decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zgodził się z twierdzeniem, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przepisów czasu pracy kierowców została wprowadzona dopiero od dnia 21 grudnia 2005 r., w związku z nowelizacją ustawy o transporcie drogowym dokonaną ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497). Obowiązująca w chwili wydania kwestionowanej decyzji, treść przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym stanowiła – zdaniem organu – podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Podstawą prawną obowiązywania wszystkich rozporządzeń unijnych była umowa międzynarodowa. Niewątpliwie bowiem umową międzynarodową wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym jest Traktat Akcesyjny z 16 kwietnia 2003r. dotyczący przystąpienia Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny jest jednocześnie umową międzynarodową o szczególnych konsekwencjach prawnych wskazanych w art. 91 ust. 1-3 Konstytucji. Stosownie bowiem do tego artykułu, gdy z ratyfikowanej umowy międzynarodowej konstytuującej organizację międzynarodową wynika, że prawo stanowione przez tę organizację jest bezpośrednio stosowane, to w wypadku kolizji z ustawami ma przed nim pierwszeństwo. Zgodnie zaś z art. 2 Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwo Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Jednym z takich, wskazanych w art. 2 Traktatu Akcesyjnego, wiążących Polskę postanowień jest art. 249 TWE, który zawiera katalog aktów prawa pochodnego, a są to akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz nie wiążące: zalecenia i opinie. Jednocześnie art. 249 TWE określa warunki obowiązywania w/w rozporządzeń. Zgodnie z jego treścią mają one ogólne zastosowanie i obowiązują we wszystkich swoich częściach oraz stosuje się je bezpośrednio w każdym państwie członkowskim. W związku z tym rozporządzenia unijne m.in. rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.), które było podstawą do stwierdzenia zaistniałego naruszenia było stosowane bezpośrednio w polskim prawie krajowym w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Warunki określone w powyższym rozporządzeniu unijnym mają obowiązek przestrzegania podmioty, na które stosownie do art. 3 ustawy o transporcie drogowym (według treści obowiązującej w chwili wydania kwestionowanej decyzji) może zostać nałożona kara pieniężna zindywidualizowana w załączniku do ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do argumentów skarżącej zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, iż ustawa o czasie pracy kierowców z 16 kwietnia 2004 r. odnosi się wyłącznie do kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy organ zważył, iż nie oznacza to, że poza sferą sankcji pozostają kierowcy wykonujący przewozy w formach niepracowniczych. W zakresie nieuregulowanym ustawą z 2004 r. o czasie pracy kierowców, zaczęło z dniem 1 maja 2004 r. obowiązywać rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Wobec powyższego z dniem 1 maja 2004 r. nie tylko ustawa o czasie pracy kierowców z 2004 r., ale i przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3280/85 regulują czas pracy kierowców pracowników i niepracowników. Znajduje to potwierdzenie w art. 3 ustawy o czasie pracy kierowców z 2004 r., w którym wprost wskazano, że jej przepisy nie naruszają postanowień rozporządzenia wspólnotowego nr 3820/85 oraz art. 1 pkt 3 tej ustawy w którym wskazano, że ustawa określa zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów wyznaczonych przez ww. rozporządzenie. Definicja kierowcy została wyraźnie określona w art. 1 ust. 3 Rozporządzenia Rady nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Zgodnie z tym przepisem "kierowca" oznacza każdą osobę, która kieruje pojazdem, nawet przez krótki okres, oraz każdą osobę, która jest przewożona w pojeździe w tym celu, aby kierować nim w razie potrzeby. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że prowadzący pojazd w chwili kontroli kierował pojazdem, tak więc w myśl art. 1 ust. 3 ww. rozporządzenia spełniał przesłanki pozwalające zakwalifikować go jako kierowcę. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.) na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym przypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem.

Konkludując organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki obligujące organ do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Organ odwoławczy uznał nadto, że przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. - poprzez jego błędne zastosowanie, a w rezultacie dokonania błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż rozporządzenie wspólnotowe jest umową międzynarodową i w rezultacie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej bez podstawy prawnej karę administracyjną za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych;

II naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej, pomimo tego, że ww. przepis przewiduje taki obowiązek;

2. naruszenie art. 6 oraz art. 7 Kpa w ten sposób, że organ mimo spełnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji utrzymał decyzję wydaną w pierwszej instancji w mocy;

3. art. 8 Kpa, w ten sposób, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem doprowadził do istotnej utraty zaufania ze strony skarżącej do organów Państwa;

4. art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, w ten sposób, że organ, przed wydaniem decyzji, nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

5. naruszenie wyrażonej w art. 12 Kpa i w art. 35 § 1, 2 i 3 Kpa zasady szybkości postępowania w ten sposób, że organ nie załatwił sprawy niezwłocznie, pomimo tego, iż nie wymagała ona przeprowadzenia postępowania dowodowego;

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o:

1. stwierdzenie wyrokiem nieważności zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) jako decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

2. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku,

3. stwierdzenie w trybie art. 135 p.p.s.a. nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 roku, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, wnosiła:

4. uchylenie wyrokiem zaskarżonej decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,

5. uchylenie w całości, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w zw. z art. 135 p.p.s.a., decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 roku oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 roku,

a nadto wnosiła

6. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1440 zł.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca uzasadniła szczegółowo zarzuty, podkreślając, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w chwili dopuszczenia do naruszeń prawa stwierdzonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. istniała w rodzimym systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych (norma sankcjonująca).

W ocenie skarżącej od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. takiej normy w polskim systemie prawa nie było, a kary administracyjne za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych nakładano w tym okresie bez podstawy prawnej. Z art. 2 Traktatu Akcesyjnego - zdaniem skarżącej - wynika jedynie, że od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej, nowe Państwa Członkowskie związały się postanowieniami aktów przyjętych przed tym dniem przez instytucje Wspólnot. Co więcej, naruszenia Rozporządzenia Rady nie można w żadnym wypadku identyfikować z naruszeniem umowy międzynarodowej, z mocy której Rozporządzenie czerpie swoją moc wiążącą.

Okoliczność, iż rozporządzenia wspólnotowe obowiązują na podstawie umowy międzynarodowej nie oznacza, że można je utożsamiać z tą umową. Konstytucja RP w art. 91 ust. 3 wyraźnie odróżnia umowy międzynarodowe od prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, stosowanego bezpośrednio w Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy międzynarodowej konstytuującej tę organizację i dlatego niedopuszczalne jest utożsamianie ze sobą obu tych źródeł prawa.

Nie negując powszechnego zasięgu rozporządzeń, będących źródłem praw i obowiązków zarówno dla państw, jak i ich obywateli jako podmiotów Wspólnoty, skarżąca stwierdziła, że są one rodzajowo innym od umowy międzynarodowej aktem prawa. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 nie może – zdaniem skarżącej - być uznane za wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową, wskazaną w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, albowiem stanowi ono część i krajowego porządku prawnego i kwalifikowane jest do wspólnotowego prawa pochodnego (w odróżnieniu od prawa pierwotnego, tj. umów międzynarodowych). Tym samym Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 jest na podstawie art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską częścią krajowego porządku prawnego, nie stając się jednak w żadnym wypadku umową międzynarodową.

Mając powyższe na uwadze – w ocenie skarżącej - nałożenie kary pieniężnej za naruszenie umowy międzynarodowej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym z powołaniem się na naruszenie przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca podała, że stwierdzając legalność decyzji wydanej bez podstawy prawnej i ignorując wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek stwierdzenia jej nieważności, organ naruszył wynikającą z art. 6 Kpa zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa oraz wyrażoną w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Organ dokonał bowiem na niekorzyść skarżącej rozszerzającej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym naruszając tym samym fundamentalną zasadę wykładni, zgodnie z którą przepis o charakterze penalizacyjnym nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Organ w ocenie skarżącej niezałatwiając przedmiotowej sprawy w przewidzianym w ustawie terminie, naruszył wyrażoną w art. 12 i art. 35 kpa zasadę szybkości postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących uchybień przepisom postępowania to należy podkreślić, że takie uchybienia mogą prowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważkie, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie można dopatrzyć się naruszenia przepisów prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z powyższego obowiązku, ale w okolicznościach niniejszej sprawy – w ocenie Sądu – nie można uznać, aby uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ prowadząc postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie przeprowadzał bowiem żadnych dowodów, zaś spór między stronami dotyczył interpretacji przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych.

Niewydanie decyzji w terminie określonym w art. 35 kpa stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów prawa, w tym także art. 12 kpa, lecz uchybienie to - w ocenie Sądu - pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 kpa zważyć należy, że wobec braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r., organ odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie i tym samym nie naruszył podanych powyżej przepisów.

Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie wniosek taki został złożony przez skarżącą, która uznała, że do wydania wskazanej we wniosku decyzji doszło bez podstawy prawnej, a zatem wyczerpana została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Materialnoprawną podstawę decyzji, o stwierdzenie której wniosła skarżąca, stanowiły przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców; art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym; Ip. 1.11.11 ust. 1 lit. b załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu powołane przez organ przepisy znajdowały w powyższej sprawie zastosowanie, zaś taka ocena Sądu jest zgodna z jednolitym już orzecznictwem NSA, zgodnie z którym w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 29 lipca 2005 r. istniały podstawy prawne do nakładania kar pieniężnych z tytułu naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Szczegółowa wykładnia mających w sprawie przepisów prawa została zawarta m. in. w wyroku NSA z dnia 27 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 570/06) i Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni tę wykładnię podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie reguluje wprost mocy obowiązującej prawa europejskiego. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej "Dla wykonywania swoich zadań i zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu, Parlament Europejski i Rada wspólnie, Rada i Komisja wydają rozporządzenie, dyrektywy i decyzje, wydają zalecenia lub zajmują stanowisko. Rozporządzenie ma zastosowanie ogólne. Jest ono we wszystkich swoich częściach wiążące i obowiązuje bezpośrednio w każdym Państwie Członkowskim". Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, wyprowadzona jest też w drodze wykładni art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 91 ust. 3 Konstytucji wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń wspólnotowych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami. Wyprowadza się regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego, a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm. W doktrynie podkreśla się, że "jeżeli po stronie prawa EU mamy do czynienia z normą prawa pochodnego, to kolizją z normami prawa krajowego rządzić będzie art. 91 ust. 3 ustanawiający pierwszeństwo wobec prawa stanowionego przez organizację międzynarodową w zakresie, w jakim to wynika z umowy konstytuującej tą organizację, więc w tym wypadku z traktatów założycielskich" (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 460).

Dla wyprowadzenia dopuszczalności stosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, znaczenie prawne ma również art. 91 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową (art. 91 ust. 2 Konstytucji). Umową tą jest Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. miedzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczypospolitą Polską, dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 894). Zgodnie z art. 2 Aktu Akcesyjnego, który stanowi integralną część Traktatu Akcesyjnego, od dnia przystąpienia nowe państwa członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem, prawo wspólnotowe (zarówno pierwotne, jak i wtórne) obowiązuje w stosunku do nowego państwa członkowskiego od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań.

Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, pochodzi sprzed daty akcesji, a więc na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostało do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenie stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. To rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, daje tym samym podstawę do przyjęcia, że naruszenie obowiązków publicznoprawnych wynikających z powołanego rozporządzenia stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, będącego umową międzynarodową. Konsekwencją powyższego jest dopuszczenie możliwości stosowania sankcji za naruszenie obowiązków nałożonych przepisami tego rozporządzenia.

Wynikające z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej reguły stosowania prawa wspólnotowego, mają zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Według art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów enumeratywnie wyliczonych ustaw oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej. Naruszenie obowiązków wynikających z powołanych rozporządzeń, to naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej.

Wprowadzone nowe brzmienie art. 92 ust. 1 przez dodanie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych ustawą z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie daje podstawy do wyprowadzenia wykładni, że naruszenie przepisów powołanych rozporządzeń Rady (EWG) nie było obwarowane sankcją kary pieniężnej. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, ja zatem muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej, a więc zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełnia art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, który reguluje reguły zachowania, wskazuje adresata, warunki, sposób postępowania. Spełnia więc wszystkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Zastosowanie zatem miał też art. 19 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, który stanowi, iż "Państwa Członkowskie, we właściwym czasie i po konsultacji z Komisją, zobowiązane są przyjąć takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jakie mogą być konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Takie środki obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary nakładane w przypadku naruszeń. Art. 19 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w tym rozporządzeniu. Wynika to wprost ze sformułowania " zobowiązane są przyjąć takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jakie mogą być konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia". Obowiązek ustanowienia kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w rozporządzeniu dotyczy Państw Członkowskich, które w regulacji ustawowej nie wprowadziły kar za naruszenie tego rodzaju nakazów. W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE.370.8). Załącznik do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie przepisów dotyczących stosowania wykresówek i okazywania ich w trakcie kontroli. Stosowanie i okazywanie wykresówek zawarte jest w rozporządzeniu Nr 3821/85. Jest ono źródłem prawnym nakazów administracyjnych, jak również z tego rozporządzenia wynika zagrożenie naruszenia tych nakazów karą, której wysokość określają przepisy prawa krajowego. Wysokość kar regulował załącznik do powołanej ustawy o transporcie drogowym.

Powołane wyżej rozporządzenie wspóInotowe zawiera normy prawne określające obowiązki przedsiębiorców, dotyczące stosowania urządzeń rejestrujących, związane z prowadzeniem transportu drogowego oraz zasadę obowiązku stosowania kar za ich naruszenie. Nie można zatem ze zmiany brzmienia art. 92 ust. 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym przez dodatnie punktu 6 w brzmieniu: wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, wyprowadzić wykładni, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych. Zasady wykładni prawa nie dopuszczają stosowania przepisu prawa w oderwaniu od całości regulacji prawnej, a tą regulacją od dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowstwa w Unii Europejskiej są powołane przepisy prawa wspólnotowego, które określają rodzaj obowiązków publicznoprawnych i przyjmują zasadę zapewnienia ich wykonania karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego, obowiązujące w polskim systemie prawnym od dnia wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym. Taka wykładnia wynika również z wykładni celowościowej, której wartości wyprowadzić należy z treści preambuły powołanego rozporządzenia wspólnotowego. Powołane rozporządzenie przyjmuje, że celem ustawodawstwa wspólnotowego jest poprawa warunków pracy i bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w tym celu wprowadzenie skutecznej kontroli przestrzegania nakazów przez pracodawców i kierowców. Skuteczna kontrola to kontrola, której naruszenie nakazu administracyjnego obwarowane jest sankcją administracyjną: karą pieniężną, której wysokość określają przepisy prawa polskiego

Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że przepisy prawa wspólnotowego mają moc obowiązującą w krajowym porządku prawnym. Zamieszczenie w przepisach prawa krajowego regulacji o mocy obowiązującego prawa wspólnotowego jest zatem zbędne, a nawet niedopuszczalne. Prowadzić może bowiem do wątpliwości w razie braku odesłania do przepisów prawa wspólnotowego, co do ich mocy obowiązującej. Z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej taka więc regulacja w krajowym porządku prawnym jest niedopuszczalna.

Reasumując, w ocenie Sądu przyjąć należy, że rozporządzenie Rady, które miało zastosowanie w niniejszej sprawie pochodzi sprzed daty akcesji, a więc zostało z mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że rozporządzenie to stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest traktat akcesyjny. W konsekwencji niespełnienie obowiązków wynikających z rozporządzenia, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Na podkreślenie zasługuje jednocześnie, że kierowcą obowiązanym do okazania wykresówek jest każda osoba, która kieruje pojazdem nawet przez krótki czas (art. 21 pkt 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w zw. z art. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym). Nie ma zatem znaczenia, dla ustalenia odpowiedzialności, forma zatrudnienia kontrolowanego kierowcy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2005 r. odpowiada prawu i dlatego też skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.