Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 658/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1,  art. 16  ust. 1 i 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 marca 2021r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję PKP [...] z siedzibą w [...] z [...] stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od PKP [...] z siedzibą w [...] na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwany dalej "Skarżącym") 23 grudnia 2019r. wystąpiło o udostępnienie informacji w zakresie udostępnienia kopii umowy z [...] września 2001r. nr [...] w przedmiocie "Oddania do odpłatnego korzystania linii kolejowych oraz innych nieruchomości niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi" wraz z załącznikami.

2. PKP [...]. z siedzibą w [...] (zwana dalej "PKP") wezwała Skarżącego pismem z 21 stycznia 2020r. do wykazania szczególnego interesu publicznego w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, uznając, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi, które wymagają działań związanych z anonimizacją z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych.

3. Skarżący w piśmie z 23 stycznia 2020r., stanowiącym odpowiedź na ww. wezwanie, wskazał, że udostępnienie kopii ww. umowy stanowi informację prostą, bo proces jej anonimizacji nie może świadczyć o udostępnieniu "informacji przetworzonej". Zakres informacji objęty treścią ww. wniosku nie stanowi udostępnienia jakiejkolwiek jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Skarżący zwrócił się o ściśle sprecyzowany zakres materiałów znajdujących się obecnie w dyspozycji PKP. Udostępnienie kopii ww. umowy nie wiąże się ani ze znaczącym nakładem pracy ani czasu ani nie zakłóca podstawowej działalności PKP. Skarżący wskazał ponadto, że ww. umowa jest doniosła w aspekcie prawnym, bo dotyczy zarządzania krajową siecią kolejową przez PKP i podanie jej treści do wiadomości publicznej stanowi realizację podstawowego prawa obywateli do pozyskania informacji o funkcjonowaniu najważniejszych państwowych spółek.

4. PKP decyzją z [...] stycznia 2020r., na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 zwana dalej: "u.d.i.p.") po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówiła udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu PKP wskazała, że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających m.in. na dotarciu do dokumentacji źródłowej, czy anonimizacji danych, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga zaangażowania w jej pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych.

W sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W orzecznictwie przyjęto, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a liczba informacji prostych konieczna dla sporządzania wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie zobowiązanego do udostępnienia informacji znaczne środki i zasoby. Informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje - nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu - w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych.

Szeroki zakres wniosku, wymagający czasochłonnej anonimizacji, może oznaczać, że w istocie żądanie wniosku dotyczy informacji przetworzonej. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Ze względu na treść żądania udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzania wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje znaczne środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy.

PKP w związku z tym stwierdziła, że informacje, o które wnioskuje Skarżący, wypełniają znamiona informacji przetworzonej. Skarżący żąda przekazania kopii umowy z załącznikami. Żądany zestaw dokumentów nie istniał w momencie składania wniosku w formie umożliwiającej niezwłoczne udostępnienie Skarżącemu. Przetworzenie zestawu dokumentów wymagałoby przeprowadzenia odpowiednich analiz treści pod kątem występowania danych niepodlegających udostępnieniu (osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy). Wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia analiz ponad 15 tysięcy stron dokumentów (umowy z załącznikami i 395 aneksami), następnie skanowania, kopiowania, angażując tym samym znaczne środki i zasoby po stronie pracowników Biur Centrali Spółki. Przygotowanie nowego jakościowo nieistniejącego wcześniej zestawu dokumentów, o które wnioskuje Skarżący zakłóciłoby normalny tok działania ww. biur.

PKP w związku z tym, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wystąpiła do Skarżącego pismem z 21 stycznia 2020r. o wskazanie szczególnego interesu publicznego, co jest warunkiem uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Skarżący, uzasadniając szczególny interes społeczny w piśmie z 23 stycznia 2020r. w uzyskaniu wnioskowanych informacji, wskazał, że: "zapisy przedmiotowej Umowy zachowują doniosłe znaczenie w kontekście prawidłowości zarządzania krajową siecią kolejową przez Spółkę - w szczególności w aspekcie prawnym. Udostępnienie do wiadomości publicznej treści jednej z najważniejszych umów zawartych przez głównego krajowego zarządcę sieci kolejowych leży zatem w ścisłym interesie publicznym, stanowiąc realizację podstawowego prawa obywateli demokratycznego państwa prawa do pozyskania informacji o funkcjonowaniu najważniejszych państwowych spółek".

PKP wskazała, że pojęcie "interesu publicznego" nie posiada zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W sytuacji zatem braku interesu publicznego w danej sprawie organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. Skarżący nie wskazał, w jaki sposób będzie w stanie wpłynąć realnie na działalność państwa i jego struktur po otrzymaniu żądanych dokumentów. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu uzyskanej informacji publicznej, której przygotowania się domaga, a więc uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.

PKP, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018r. SK 27/14. wskazały, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej, dokonane aktem rangi ustawowej, odpowiada art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawodawca wprowadził to ograniczenie w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Nie można w tym wypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej, nie jest absolutne. W wypadku informacji przetworzonej nie chodzi o to, by jej udzielenie było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne, bowiem jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca. Proces powstawania informacji skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawowe ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego. Porządek publiczny jest to stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa; w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych. Porządek publiczny i jego ochrona, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, są zadaniami władzy publicznej. Ochrona tak rozumianego porządku publicznego byłaby iluzoryczna, gdyby każde żądanie udostępnienia informacji angażowało organy do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez nie ich podstawowych kompetencji i zadań. Prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej przetworzonej jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego. Jest adekwatnym środkiem do realizacji założonego przez ustawodawcę celu, a ciężar w postaci wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego nałożony na obywatela nie jest nadmiernie dolegliwy. Ograniczenie to nie prowadzi do naruszenia istoty prawa do informacji publicznej. Podmiotem, ze względu na którego dobro orzeczono jest PKP.

5. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości; zobowiązanie PKP do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez błędną interpretację przepisów polegającą na założeniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji o wykonywaniu zadań publicznych przez spółkę, gdzie większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, a wnioskowana informacja stanowiła źródło informacji o wykonywaniu zadań publicznych przez PKP;

b) art. 4 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez błędną interpretację ww. przepisów, polegającą na założeniu, że ww. informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, której udostępnienie wymaga wykazania, że jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, gdy jest to informacja publiczna prosta, która nie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego;

c) art. 31 ustawy z 16 grudnia 2016r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2019r., poz. 1302 ze zm., dalej: "u.z.z.m.p.") - przez błędne ustalenie, że przepis nie obowiązuje, gdy ma on zastosowanie w sprawie, z uwagi na umieszczenie PKP pod numerem [...] wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa, przyjętym w drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017r., z czego wynika szczególna ranga zadań wykonywanych przez PKP;

d) art. 8 w związku z art. 139 ust. 3 w związku z art. 200 ust. 2 pkt 3 ustawy z 29 stycznia 2004r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019r., poz. 1843, zwana dalej "p.z.p.") - przez błędne ustalenie, że ww. przepisy nie znajdują zastosowanie w sprawie, gdy należało je zastosować, gdyż kopia ww. umowy zawartej pomiędzy PKP, a PKP [...] Spółka akcyjna z załącznikami przywoływana jest w dokumentach dotyczących zamówień publicznych ogłaszanych przez PKP [...] na stronach internetowych i platformie zakupowej (dokumentacja wskazana szczegółowo w dalszej części skargi), wobec czego dokument stanowiący cześć dokumentacji przetargowej powinien być jawny, a zamawiający, który prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia z naruszeniem zasady jawności powinien zostać ukarany karą pieniężną;

e) § 5 ust. 2 Statutu PKP, stanowiącego załącznik do uchwały Nadzwyczajnego Walnego Zgromadzenia PKP z [...] sierpnia 2019r. nr [...] (dalej "Statut") - przez błędne ustalenie, że zapisy te nie obowiązują w sprawie, gdy odwołują się do obowiązków nałożonych na PKP, zgodnie z u.z.z.m.p., a zatem obowiązków polegających na realizacji istotnych interesów gospodarczych Państwa;

f) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienie sprawy;

g) art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie.

Skarżący uznał, że wbrew twierdzeniom PKP, w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną prostą, a nie z informacją publiczną przetworzoną. Skarżący wnioskował o udostępnienie kopii ww. umowy, czyli dokumentu sporządzonego, gotowego i funkcjonującego w obrocie gospodarczym od dłuższego czasu, czego dowodem jest wielokrotne przywoływanie tej umowy w dokumentach dotyczących zamówień publicznych ogłaszanych na stronie internetowej i platformie zakupowej PKP. Dokument ten istnieje i funkcjonuje w obrocie gospodarczym od lat. Nie ma więc konieczności tworzyć nowej informacji, specjalnie dla Skarżącego. We wniosku nie wskazano kryteriów, którymi miałaby się kierować PKP przy udostępnianiu informacji, więc błędne jest stanowisko PKP, iż "udostępnienie wymagało podjęcia dodatkowych czynności polegających m.in. na dotarciu do dokumentacji źródłowej czy anonimizacji danych, wtedy wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej". Wsprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej, tylko z uwagi na odnalezienie odpowiednich dokumentów, sporządzenie ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści, czy anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku takich czynności nie powstaje nowa informacja. Czasochłonność i trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej (np. anonimizacja), nie mogą w zasadzie ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej, przewidzianego w art 3 u.d.i.p., przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.

Prawo do uzyskania dostępu do informacji publicznej wynika ze statusu PKP i z obowiązków z tego statusu wynikających. Zgodnie ze Statutem PKP, który stanowi załącznik do ww. Uchwały z [...] sierpnia 2019r. nr [...], większościowym akcjonariuszem PKP jest Skarb Państwa, a spółka ma status spółki o istotnym znaczeniu dla Skarbu Państwa w rozumieniu u.z.z.m.p. i ww. rozporządzenia z 13 stycznia 2017r. Realizuje ponadto bardzo istotne zadania z punktu widzenia gospodarki Państwa w sektorze komunikacyjnym, pod szczególnym nadzorem Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie więc z art. 4 u.d.i.p. obowiązana była udzielić wnioskowanej informacji, a podnoszone w zaskarżonej decyzji twierdzenia uznać należy za chybione i zupełnie nieprzystające do stanu faktycznego sprawy. Wniosek o udostępnienie ww. informacji publicznej znajduje też uzasadnienie w zapisach Konstytucji i w p.z.p. PKP powołuje się na żądaną umowę w dokumentach dotyczących zamówień publicznych, publikowanych na stronie internetowej i platformie zakupowej PKP, tym samym PKP posługuje się tym dokumentem w obrocie gospodarczym. Nie jest to ponadto dokument, jaki należałoby tworzyć od podstaw, przy dużym zaangażowaniu środków osobowych, technicznych i finansowych skutkujących paraliżem pracy w Biurach PKP. Dokument ten ma znaczenie w ogłoszonych przez PKP przetargach oraz z uwagi na art. 8, 139 ust. 3, art. 200 ust. 2 pkt. 3 p.z.p., które dotyczą jawności postępowania i dokumentacji przetargowej. Wniosek o udostępnienie ww. informacji publicznej należy uznać za uzasadniony i uprawniony. W sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną prostą.

6. PKP w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując, że żądane informacje, o które wystąpiła Skarżąca wypełniają znamiona informacji przetworzonej. Wytworzenie zestawu danych, w celu ich udostępnienia wymagałoby przeprowadzenia odpowiednich analiz i usuwania danych chronionych prawem (danych osobowych, tajemnica przedsiębiorstwa), co wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia wielogodzinnych kwerend materiałów źródłowych, następnie kopiowania oraz skanowania, angażując tym samym znaczne środki i zasoby po stronie wielu jednostek organizacyjnych funkcjonujących w Spółce. Dokumentacja objęta wnioskiem liczy 15.000 stron, zaś spełnienie żądania Skarżącego wiąże się z koniecznością przygotowania kompletu dokumentów towarzyszących działalności PKP w ilości 15 000 stron. Przygotowanie nowego jakościowo, nieistniejącego wcześniej zestawu danych, które są przedmiotem wniosku, zakłóciłoby normalny tok działania zespołów projektowych odpowiedzialnych w Spółce za realizację inwestycji, utrudniając tym samym wykonywanie przypisanych im zadań.

7. Skarżący w piśmie procesowym z 1 czerwca 2020r. zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę" podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Uznał, że informacja o tym, że ww. umowa stanowi dokument liczący 15.000 stron musi stanowić omyłkę, gdyż nieprawdopodobnym jest, by umowa miała taką objętości. Przeczy to logice - funkcjonowanie przedsiębiorstwa, którego dokumentacja jest tak obszerna nie pozwala zachować ładu korporacyjnego. PKP prawdopodobnie błędnie przyjęła, że powinna udostępnić całą dokumentację związaną z wykonywaniem umowy - a przedmiotem wniosku było udostępnienie umowy z ewentualnymi załącznikami, o ile takie posiada. Przedmiotem wniosku nie było żądanie udostępnienia kompletu dokumentów towarzyszących działalności PKP - co mylnie zdaje się rozumieć PKP [...].

8. PKP w piśmie z 27 lipca 2020r. podtrzymała stanowisko w sprawie, w myśl którego informacje objęte wnioskiem stanowią informację przetworzoną. Ponownie wyjaśniła, że objęta wnioskiem dokumentacja liczy 15.000 stron, a spełnienie żądania Skarżącego wiąże się z koniecznością przygotowania w zasadzie kompletu dokumentów towarzyszących działalności PKP w ilości 15.000 stron. Na treść umowy [...] składają się: 1) umowa; 2) załączniki nr 1-10 (zawierające wykaz linii kolejowych, nieruchomości, środków trwałych infrastruktury kolejowej oraz nakłady PKP [...]); 3) aneksy - wg stanu na [...] lipca podpisano [...] aneksy (każdy składający się z 35-40 stron); 4) porozumienia zmieniające umowę - do chwili obecnej 4 - co łącznie daje wartość ok 15.000 stron. Skoro aneksy z porozumieniami stanowią integralną część ww. umowy, żądaniem dokument liczy ponad 15.000 stron, zaś Skarżący domaga się udostępnienia "Umowy wraz z ewentualnymi załącznikami". PKP, odnosząc się do obaw Skarżącego dotyczących ładu korporacyjnego stwierdziła, że są ona pozbawione podstaw.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za zasadne.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 10 lutego 2021r. Zgodnie bowiem z art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 374 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Sąd w tych sprawach orzeka na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Sąd stwierdza ponadto, że w dniu wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II miasto stołeczne Warszawa było objęte obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 1758 ze zm.), zaś Prezes WSA w Warszawie na podstawie zarządzenia z 16 października 2020r. nr 21 w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 podjął stosowne działania.

Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2294 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.).

3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem PKP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny nie przedstawiła motywów, którymi kierowała się przy odmowie udostępnienia żądanej przez Skarżącego informacji. Tym samym na uwzględnienie zasługiwały jedynie zarzuty natury procesowej, odnoszące się jedynie do nienależytego rozważenia okoliczności sprawy i ich prawidłowego umotywowania. Dopiero w pismach procesowych składanych do akt rozpoznawanej sprawy - wiążących się z odpowiedzią na skargę i repliką Skarżącego na odpowiedź na skargę - PKP przedłożyła informacje, które de facto uszczegóławiają motywy zaskarżonej decyzji. Tym samym należało uznać, że PKP w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazała rzeczywistej przyczyny braku udostępnienia żądanej umowy z załącznikami. Doszło zatem przede wszystkim do naruszenia jednej z generalnych zasad postępowania administracyjnego – zasady zaufania do organów administracyjnych, o której mowa w art. 8 k.p.a., jak również zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a.

Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że skoro wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, nie mogą być przedmiotem oceny sądu (wyrok NSA z 27 czerwca 2001r., sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485). Decyzja, czy też postanowienie, kończące postępowanie, stanowią akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi Sądu administracyjnego, jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad decyzji (postanowień) istotnych w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a. nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym (wyrok NSA z 30 października 2000r., sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097). Również pisma procesowe stron składane przed Sądem administracyjnym nie stanowią aktu skarżonego i nie mogą być uwzględnianie przez Sąd, nawet jeśli dodatkowo wyjaśniają jakimi przesłankami kierował się organ – w rozpoznawanej sprawie PKP – przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W kontekście naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. nie sposób też mówić o prawidłowym zrealizowaniu przez PKP zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w kontekście przepisów prawa materialnego, które wskazano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd zgadza się z organem, że ustawodawca nie zdefiniował "informacji publicznej przetworzonej", ale analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego, wypracowanego na gruncie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., daje podstawę do odkodowania tego pojęcia. Informacją przetworzoną jest zatem informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać, np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów.

Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana przez organ administracyjny w wydanej w sprawie decyzji i należy uczynić to w sposób zindywidualizowany. Organ powinien więc uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy, zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji. Należy wziąć ilość żądanych we wniosku danych, formę w jakiej ma nastąpić udzielenie informacji, jak również i to czego dotyczy informacja. Okoliczności te wpływają na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy możliwe jest udzielenie żądanej informacji i czy rzeczywiście ma ona charakter informacji przetworzonej, czy też nie.

Sąd zgadza się zarówno ze Skarżącym, jak również z organem administracyjnym, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie (por. wyroki NSA z: 29 października 2020r. sygn. akt I OSK 969/20, LEX nr 3096157; 21 października 2020r. sygn. akt LEX nr 3080948).

Tym niemniej Sąd stwierdza, że organ - jako adresat ww. wniosku Skarżącego – który jest w posiadaniu żądanego dokumentu, a jednocześnie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, czego – wbrew zarzutom skargi nie kwestionował - powinien poinformował wnioskodawcę, z jakich powodów uznaje, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p. W ocenie Sądu powody te nie wynikają jednak wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zostały ujawnione dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, więc nie mogły konwalidować wadliwości proceduralnych. Do akt nie załączono żadnych dowodów, mogących potwierdzić twierdzenia PKP zawarte w piśmie procesowym z 27 lipca 2020r., które powstało niespełna pół roku po doręczeniu Skarżącej zaskarżonej decyzji. Dokumentów tych nie zawierają też akta sprawy, a twierdzeń tych próżno też szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd w związku z tym przyjął, że PKP, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że wnioskowana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W konsekwencji ww., istotnego uchybienia, PKP - odmawiając Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie umotywował w sposób należyty przesłanek zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., naruszając przy tym konstytucyjne prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, przewidziane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, na co prawidłowo zwrócono uwagę w skardze.

4. Sąd stwierdził ponadto - mając na względzie argumentację Skarżącego podniesioną dopiero w skardze, że PKP w dokumentacji przetargowej powoływało się na żądaną przez Skarżącego, ww. umowę, więc należało ją także z tego powodu udostępnić – że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, bo nie była podnoszona przez Skarżącego w piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie o wykazanie "szczególnego interesu publicznie". Tym samym wszystkie wiążące się z tą okolicznością zarzuty skargi o naruszeniu przepisów art. art. 8, art. 139 ust. 3, art. 200 ust. 2 pkt 3 p.z.p. nie mogły być uwzględnione i uznane za zasadne.

Sąd wskazuje, że PKP nie kwestionowała ponadto, że była zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji, więc na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi o naruszeniu w sprawie art. 31 u.z.z.m.p. i rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 13 stycznia 2017r. oraz § 5 ust. 2 Statutu.

5. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że PKP ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany zastosować się do przedstawionych wytycznych ujętych w wyroku, usuwając wytknięte nieprawidłowości.

PKP powinna w uzasadnieniu decyzji, wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jej wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku Skarżącego a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne wyrażone w k.p.a., jak i przepisy materialne z u.d.i.p., czy rzeczywiście zachodzą podstawy do zastosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., z uwagi na materialne przesłanki dające podstawę do zakwalifikowania spornej informacji, jako informacji przetworzonej.

6. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych, zawarte w punkcie drugim sentencji wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a.