Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 624/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie..
odrzucono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 147 poz 713
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: Starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skarg M. W. - T., G. W., A. D., K. G., B. N. - W. oraz P. W. na uchwałę Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: a) ze skargi M. W. – T. i G. W. co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] objętą księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O. i co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] objętą księgą wieczystą [...]; b) ze skargi A. D. co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...] objęte księgą wieczystą [...], co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działki o numerach ewidencyjnych: [...] objętą księgą wieczystą [...]; [...] objętych księgą wieczystą [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...]; [...] objętą księgą wieczystą [...]; [...] objętych księgą wieczystą [...]; co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...], [...] objętych księgą wieczystą [...]; co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...] objętych księgą wieczystą [...]; c) ze skargi K. G. co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...] objęte księgą wieczystą [...], d) ze skargi B. N. – W. i P. W. co do obwodu łowieckiego numer [...] w części obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym [...] objętą księgą wieczystą [...]; 2) odrzuca skargę A. D. w pozostałej części; 2) zasądza od Sejmiku Województwa na rzecz M. W. – T. i G. W. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, na rzecz A. D., K. G. kwoty po 300 (trzysta) złotych dla każdej z tych osób oraz na rzecz B. N. – W. i P. W. solidarnie kwotę 780,00 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Małopolskiego uchwałą Nr VIII/92/07 z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich Województwa Małopolskiego, wydaną na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1590 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13.10.1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. Nr 127 z 2005 r., poz. 1066 ze zm.), zwanej dalej "Prawem łowieckim", dokonał podziału województwa małopolskiego na 256 obwodów łowieckich, stwierdził, że wykaz obwodów łowieckich z wyszczególnieniem ich nowej numeracji, obszaru obwodów oraz opisem granic stanowi załącznik nr 1 do tej uchwały, z kolei graficzny przebieg granic obwodów łowieckich przedstawia mapa województwa małopolskiego w skali 1:200 000 z naniesionymi na nią granicami, stanowiąca załącznik nr 2 do tej uchwały (§1). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Małopolskiego (§2). Wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego (§3).

Na ww. uchwałę (zmienioną uchwałami: Nr XXXV/557/09 z dnia 31.08.2009 r., Nr XLVIII/790/10 z dnia 30.08.2010 r., Nr XVII/276/12 z dnia 30.01.2012 r., Nr XXVII/447/12 z dnia 24.09.2012 r.) skargę wnieśli: M. W. – T. i G. W. (sygnatura akt II SA/Kr 624/19), A. D. (sygnatura akt II SA/Kr 840/19), K. G. (sygnatura akt II SA/Kr 841/19), oraz B. N. - W. oraz P. W. (sygnatura akt II SA/Kr 1077/19).

Działając na podstawie art. 50, art. 53 § 2 a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały Nr VIII/92/07 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 r. w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, w częściach ustanawiającej obwody łowieckie na gruntach stanowiących ich własność oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniach podano m. in. że tereny stanowiące własność skarżących zostały włączone do wskazanych w skargach obwodów łowieckich. Nieruchomości skarżących stanowią - w rozumieniu obowiązującego prawa - własność prywatną.

Dalej wskazano, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie, który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 ustawy - prawo łowieckie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. (...) Zdaniem skarżących, ww. uchwała została podjęta w sposób naruszający konstytucyjne prawa i wolności wnoszących skargi, którym nie została zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym powyżej wskazanej uchwały mimo braku istnienia podstawy prawnej oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała Sejmiku wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jego wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości.

W odpowiedziach na skargi wniesiono o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, skarżący nie posiadali legitymacji do wniesienia skarg i żądania stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, nie sformułowali bowiem, poza ogólnym żądaniem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, tez wskazujących na czym opiera swą legitymację skargową do zaskarżenia całości aktu, oprócz stwierdzenia istnienia interesu prawnego wynikającego z prawa własności do gruntu objętego uchwałą. Podkreślono także, iż skarga powinna zawierać nie tylko wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia po stronie skarżącej, ale przede wszystkim należy wykazać, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Organ wskazał również, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z wymogami proceduralnymi i w oparciu o ważną podstawę prawną w chwili jej uchwalania. Projekt wskazanej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego, został skierowany do wymaganych opinii, a organ, uchwalając przedmiotową uchwałę, dochował wszystkich wymaganych prawem warunków wynikających z obowiązującego na czas podziału art. 27 Prawa łowieckiego. Podkreślił również, iż przepisy prawa obowiązujące w 2006 i 2007 roku nie przewidywały konsultacji z właścicielami nieruchomości. Wskazano, że zaskarżonemu organowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10.07.2014 r., sygn. akt: P 19/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 951), przy czym istotne znaczenie ma fakt, że utrata mocy prawnej przez art. 27 ust. 1 Prawa łowieckiego nie spowodowała zniesienia istniejących obwodów łowieckich. Uchwały sejmików województw o podziale województwa na obwody łowieckie niezależnie, czy uznać je za akty stanowienia prawa miejscowego, czy też za akty stosowania prawa, miały charakter jednorazowy i "skonsumowały się" z chwilą wejścia w życie, skutkując powstaniem obwodów łowieckich o indywidualnie wyznaczonych granicach, a sam Trybunał Konstytucyjny pośrednio wskazał, że skutkiem jego wyroku nie jest likwidacja obwodów łowieckich istniejących w dniu wejścia w życie orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Skargi (za wyjątkiem części skargi A. D.) zasługiwały w całości na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć wymaga, że ww. uchwała stanowiła już przedmiot kontroli tut. Sądu (vide: wyrok z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 378/18 oraz wyrok z 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 548/17) i rozważenia tam zawarte pozostają aktualne.

W przedmiotowej sprawie za podstawę prawną wniesionych skarg uznać należy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913, dalej u.s.w.). Zważywszy na regułę intertemporalną z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w niniejszej sprawie istotne jest brzmienie powołanego przepisu sprzed nowelizacji dokonanej wspomnianą ustawą.

Stosownie do art. 90 ust. 1 u.s.w. – w odnośnym brzmieniu – każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały – aktu prawa miejscowego w sprawie z zakresu administracji publicznej – którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami P.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, która to uchwała uznana winna być za akt prawa miejscowego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Do skarg załączone zostały także wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostały skierowane do Sejmiku Województwa Małopolskiego w zakresie, który odpowiada sporządzonym następnie skargom skierowanym do niniejszego Sądu (za wyjątkiem skarżącej A. D., której zakres skargi był szerszy od wezwania i obejmował nie ujęte w nim działki nr [...] i [...] znajdujące się na terenie obwodu łowickiego nr 77). Nie budzi także wątpliwości, iż skarżący zachowali zakreślony przez przepisy termin do wniesienia skargi. Konieczne było także wykazanie interesu prawnego skarżących, którego istnienie kwestionowane było przez organ już w odpowiedzi na skargę. Skarżący poprzez złożone przez siebie odpisy ksiąg wieczystych wykazali, iż są oni właścicielami nieruchomości włączonych do obwodów łowieckich, których to dotyczą złożone w przedmiotowej sprawie skargi.

Poddanie przedmiotowych nieruchomości pod reżim obwodu łowieckiego stanowi, co wykazano między innymi w wielokrotnie przywoływanym już wyroku TK z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz.U.2014.951), silne ograniczenie chronionego już na gruncie Konstytucji RP prawa własności. Bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie jest zatem zaprezentowana w odpowiedziach na skargi argumentacja organu, co do istnienia podstaw do odrzucenia skarg z uwagi na zbyt szeroki zakres zaskarżenia. Stwierdzić bowiem należy, iż skarżący posiadali interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 w sprawie obwodów łowieckich województwa małopolskiego, żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie, który dotyczy działek stanowiących ich własność.

Podstawę do podjęcia wskazanej wyżej uchwały stanowił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie. Przepis ten na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. o sygnaturze akt P 19/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 951) został uznany za niezgodny art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i w związku tym w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą. We wskazanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego podniesiono między innymi, że właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności. Niewątpliwie są oni zobowiązani do znoszenia ingerencji w ich prawo własności przez osoby wykonujące polowanie zgodnie z normami wyrażonymi w przepisach między innymi Prawa łowieckiego. W ramach analizy przeprowadzonej przez Trybunał wykazano ponadto, że możliwe byłoby nawet, aby właściciel nie został skutecznie poinformowany o tym, iż na jego nieruchomości będzie odbywać się polowanie. Podkreślono także wysokie ryzyko powstania szkód w mieniu, które to bezpośrednio związane jest z przeprowadzeniem polowania na cudzym gruncie.

W świetle poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny włączenie danej nieruchomości do obwodu łowieckiego związane jest z licznymi ograniczeniami dla możliwości swobodnego korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa własności. Owo skrępowanie przy wykonywaniu prawa własności dotyczy kwestii fundamentalnych dla konstrukcji tegoż prawa. W orzecznictwie Trybunału wielokrotnie podkreślano, iż wszelkie środki prawne stanowiące ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności każdorazowo muszą być zaprojektowane w ten sposób, aby w jak najmniejszy stopniu stanowić uciążliwość dla podmiotu, którego prawa i wolności zostały przez nie ograniczone. Zastosowanie przez ustawodawcę narzędzia, którego skutek możliwy był do osiągnięcia przy zastosowaniu odpowiednika o mniej dolegliwym stopniu ingerowania w sferę konstytucyjnych praw i wolności stanowi zatem działanie sprzeczne z Konstytucją RP. Odnosząc to do kwestii tworzenia obwodów łowieckich, stwierdzić należy, przy uwzględnieniu wszelkich implikacji dla właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim, iż przyjęty przez ustawodawcę mechanizm ich tworzenia jest sprzeczny z nakreśloną powyżej przesłanką proporcjonalności sensu stricto. W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego szczególnie silnie podkreślono również niedopuszczalną z uwagi na ochronę konstytucyjną, a dozwoloną na bazie analizowanych przepisów, asymetrię informacji, której negatywny wymiar przejawia się w zakresie niedoinformowania właścicieli nieruchomości objętych obwodem łowieckim w zakresie przeprowadzanych polowań.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie ma przy tym znaczenia, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł po podjęciu zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego. Wskazać należy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt I OSK 54/14, w którym zaznaczono, iż w orzecznictwie zauważalne jest dominujące stanowisko, zgodnie z którym konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięć, opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność została stwierdzona. Uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Wraz z wejściem w życie negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego łączyć należy nierozerwalnie fikcję prawną, w myśl której uznany za niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał. Konieczne jest przyjęcie analogicznej koncepcji w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, które wydane zostały na postawie przepisów, które następnie uznane zostały za niekonstytucyjne. Przepisy prawne, które zezwalały na wydanie między innymi zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały przez Sejmik Województwa Małopolskiego z dnia 28 maja 2007 roku Nr VIII/92/07 względem obwodów łowieckich województwa małopolskiego, od samego początku stanowiły wadliwą podstawę prawną, która poprzez niespełnienie przesłanki proporcjonalności była już pierwotnie sprzeczna z Konstytucją RP.

To z kolei oznaczało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej wskazanych obwodów łowieckich, w zakresie nieruchomości stanowiących własność, bądź współwłasność skarżących, o czym orzeczono w pkt. I wyroku.

W punkcie II Sąd odrzucił częściowo skargę A. D., w zakresie części obwodu łowieckiego nr 77 odnoście działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości Z. Gmina K.. Ww. działki nie zostały wskazane przez skarżącą w poprzedzającym skargę wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa z 30 maja 2019 r. Zatem w zakresie tym nie został spełniony formalny warunek wyczerpania środków zaskarżenia. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) w przypadku uchwał wydanych przed dniem 1 czerwca 2017 r., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na taką uchwałę można wnieść, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Dlatego skarga A. D. w zakresie działek obwodu łowieckiego nr 77, których skarżąca nie wskazała w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podlega odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 200 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu, a w przypadku B. N. – W. i P. W. również zwrot wynagrodzenia radcy prawnego stosownie do art. 205 § 2 p.p.s.a.