Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 958/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 2 pkt 4 i 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1183/17 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od P. G. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1183/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu (dalej także Komendant Wojewódzki) z [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w Poznaniu z [...] grudnia 1985 r. przydzielono P. G. lokal mieszkalny w P. przy ul. L.. Do zamieszkania w lokalu zostali uprawnieni również jego żona O. G. oraz syn D. G., a od 1989 r. także syn M. G.. Obecnie P. G. jest emerytem policyjnym. Lokal, w którym zamieszkuje, pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu (dalej także jako Komendant Miejski).

Komendant Miejski 6 maja 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o opróżnieniu przez P. G. wraz z wszystkimi zamieszkałymi osobami zajmowanego lokalu mieszkalnego. Właściciel lokalu – P., wypowiedział umowę najmu z tej przyczyny, że rodzina G. zalegała z opłatami czynszowymi. Na dzień wypowiedzenia umowy najmu (tj. 31 maja 2011 r.) zadłużenie wynosiło 17 842,51 zł.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Komendant Miejski orzekł o opróżnieniu

i opuszczeniu lokalu przez P. G. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Komendant Wojewódzki utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1339/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji. Stwierdził, że poza sporem jest, iż skarżący pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu, na co wskazują informacje uzyskane od administratora budynku. Równocześnie pismem

z 27 marca 2013 r. Komendant Miejski – jako dysponent lokalu – wezwał skarżącego do uregulowania zaległości, wyznaczając mu miesięczny termin. Spełnione zostały tym samym warunki, o jakich mowa w art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – dalej "ustawa o Policji"), uzasadniające wszczęcie postępowania w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Równocześnie, wobec nieuregulowania należności organy były uprawnione do wydania decyzji.

Wątpliwości Sądu budziła sentencja decyzji organu pierwszej instancji, w której jako osoby zobowiązane do opróżnienia i opuszczenia lokalu mieszkalnego wskazano P. G. wraz ze wszystkimi osobami zamieszkałymi w tym lokalu. Sąd zaznaczył, że wyżej powołany art. 95 ust. 4 ustawy o Policji wskazuje, iż decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Miejski ustalił, że w lokalu mieszkalnym objętym postępowaniem zamieszkuje P. G. wraz z żoną O. oraz dwóch pełnoletnich synów - D. G. i M. G.. Wobec zadłużenia wynoszącego 20 września 2013 r. kwotę 98 645,10 zł, decyzją z [...] października 2014 r. Komendant Miejski orzekł o opróżnieniu zajmowanego lokalu przez P. G. wraz ze wszystkimi zamieszkałymi osobami.

Komendant Wojewódzki decyzją z [...] marca 2016 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że decyzja Komendanta Miejskiego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mógł mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że P. G. jest emerytem policyjnym uprawnionym do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji i czyni starania by uregulować zadłużenie. W razie spłacenia zadłużenia, istniałaby możliwość przywrócenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...] Komendant Miejski ponownie orzekł o opróżnieniu przez wszystkich członków rodziny G. zajmowanego lokalu mieszkalnego – wymieniając ich indywidualnie w orzeczeniu. Ustalił, że rodzina G. nie dokonała spłaty zaległych należności z tytułu zajmowania lokalu. Na dzień 20 września 2016 r. zadłużenie wynosiło łącznie 155 428,19 zł (w tym odsetki w wysokości 56 629,13 zł).

W odwołaniu P. G. podał, że syn D. złożył do Sądu Rejonowego w P. wniosek o upadłość konsumencką oraz, że wraz z żoną również takie wnioski złożą.

W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Organ zwrócił się do Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych sp. z o.o. w Poznaniu o informację czy po ogłoszeniu przez sąd upadłości konsumenckiej wobec małżeństwa G. wysokość istniejącego zadłużenia czynszowego ulegnie umorzeniu oraz, czy w razie umorzenia tych zobowiązań wystąpi możliwość przywrócenia tytułu prawnego do lokalu. Zarząd poinformował, że obecnie wysokość zadłużenia wynosi 164 131,82 zł (w tym odsetki 60 200,71 zł) oraz, że w razie zakończenia postępowania upadłościowego i umorzenia należności, a także podjęcia bieżących płatności za używanie lokalu mieszkalnego, wystąpi możliwość cofnięcia oświadczenia woli o wypowiedzeniu umowy najmu. Organ odwoławczy wezwał wszystkie strony postępowania do złożenia wyjaśnień oraz dostarczenia złożonych wniosków do sądu o ogłoszenie upadłości i ewentualnych rozstrzygnięć. Ponadto, wystąpił o przedstawienie dowodów wpłat potwierdzających bieżące regulowanie opłat czynszowych.

W odpowiedzi P. G. poinformował organ, że postępowanie upadłościowe syna D. w dalszym ciągu się nie zakończyło się, a ponadto jego rodzina nie jest w stanie opłacać bieżących należności czynszowych z uwagi na trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Sąd Okręgowy w P. oddalił zażalenie z wniosku D. G. na postanowienie Sądu Rejonowego P. oddalające wniosek o ogłoszenie upadłości osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej. Dołączył także informację o nadchodzącym posiedzeniu 19 lipca 2017 r. ([...]) z powództwa D. G. o rentę z tytułu niezdolności do pracy.

Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] Komendant Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 95 ust. 2 pkt 4, art. 95 ust. 3a, art. 95 ust. 4 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, że zagadnienia związane z lokalami mieszkalnymi pozostającymi w dyspozycji organów Policji reguluje rozdział 8 ww. ustawy oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1070 z zm.). Komendant Wojewódzki dodał, że w stosunku do emerytów (rencistów) policyjnych zastosowanie ma art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 z późn. zm.), który stanowi, że ta grupa osób ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych, albo podległych mu organów. Emeryci (renciści) policyjni mają prawo do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji Policji. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wymienione regulacje stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.).

Odnosząc się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 95 ust. 2 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się, jeżeli policjant, między innymi, jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzenia na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności (pkt 4). W myśl art 95 ust. 3a tej ustawy decyzję o opróżnieniu wydaje się, jeżeli właściciel wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu.

Wobec faktu wypowiedzenia umowy najmu przez działającego w imieniu właściciela lokalu Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych sp. z o.o. i nieprzerwanie występującego bardzo wysokiego zadłużenia za opłaty czynszowe, Komendant Miejski wydał decyzję z [...] października 2016 r. Komendant Wojewódzki podkreślił, że wcześniej zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji wielokrotnie przesuwał termin zakończenia postępowania, przychylając się do próśb stron i zapewnień, że dołożą wszelkich starań, by został im przywrócony tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Stanowiłoby to ustanie przesłanek stanowiących podstawę do prowadzonego postępowania w sprawie opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym bardziej, że P. G. jest emerytem policyjnym uprawnionym do zajmowania lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, a zadłużenie czynszowe związane było z utratą zdrowia przez wszystkich członków rodziny i chwilowym brakiem środków finansowych na opłaty czynszowe.

Komendant Wojewódzki doszedł jednak do przekonania, że w prowadzonym przez długi okres postępowaniu nie wystąpiły okoliczności, które skutkowałyby umorzeniem zaległości czynszowych i przywróceniem tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponadto, żaden z członków rodziny G. nie rokuje płynności finansowej umożliwiającej choćby ponoszenie kosztów z tytułu bieżącego użytkowania lokalu. Ustawodawca nie pozostawił kwestii wydawania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego uznaniu organów, lecz przez użycie określenia "decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się", skierował do organów zobowiązanych do stosowania tego przepisu nakaz wydania takiej decyzji. Organ powinien wydać decyzję, gdy na dzień orzekania istnieją okoliczności uzasadniające taki sposób załatwienia sprawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł P. G.. Opisał szeroko swoją sytuację osobistą, finansową i rodzinną. Wyjaśnił, że opłaty związane z lokalem nie były uiszczane, ponieważ stracił płynność finansową. Było to następstwem choroby ojca skarżącego, kiedy środki finansowe były potrzebne na ratowanie jego zdrowia. Kłopoty finansowe dodatkowo powodowane są także przez chorobę żony P. G., która cierpi na schizofrenię paranoiczną. Skarżący zaznaczył, że opłaty czynszowe co jakiś czas są ponoszone i zaznaczył, że czynsz obecnie wynosi 1208,32 zł za lokal o wielkości 49 m2. Wskazał, że jego syn D. uległ wypadkowi przy pracy. Aktualnie toczy się postępowanie sądowe dotyczące należnej mu renty z tytułu niezdolności do pracy. W przypadku pozytywnego wyroku rodzina uzyska środki na spłatę czynszu. Wyjaśnił, że posiada dochód w wysokości 2200 zł netto (wspólnie z żoną), co nie pozwala mu na regulowanie czynszu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W toku rozprawy przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącego przedstawił szersze wyjaśnienia. Zaznaczył, że P. G. i uczestnicy postępowania nie posiadają żadnego innego lokalu, do którego mogliby się przeprowadzić, a ich sytuacja finansowa nie jest dobra. Z uwagi na stan zdrowia nie mogą też podjąć dodatkowego zatrudnienia. Uzyskiwane przez P. G. i jego żonę dochody objęte są dodatkowo egzekucją komorniczą. Uczestnicy postępowania poparli skargę.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań następuje w formie decyzji administracyjnej. Art. 95 ust. 2 - 4 tej ustawy wyznaczają przesłanki do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, przy czym zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 4 decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się, jeżeli policjant jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzania na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności. Ponadto zgodnie z art. 95 ust. 3a ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu wydaje się, jeżeli właściciel wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie, gdyż w sprawie orzekał już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1339/13.

W ww. wyroku Sąd ten wskazał, że poza sporem jest to, iż P. G. pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu, na co wskazują informacje uzyskane od administratora budynku. Komendant Miejski wezwał stronę do uregulowania zaległości, wyznaczając skarżącemu miesięczny termin. Zdaniem ww. Sądu w sprawie spełnione zostały zatem warunki, o jakich mowa w art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Sąd ten stwierdził, że "wobec nieuregulowania należności, organy były uprawnione do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego", podkreślając, że ustawodawca nie pozostawił tej kwestii do uznania organów. Sąd uznał natomiast za konieczne ustalenie kręgu osób zamieszkałych w lokalu, a następnie wskazanie ich w decyzji jako ich adresatów.

W ocenie Sądu pierwszej instancji orzekającego w niniejszej sprawie wytyczne zawarte w ww. wyroku z 5 czerwca 2014 r. zostały należycie wykonane. Po przekazaniu akt sprawy organom Komendant Miejski Policji ustalił, że w lokalu mieszkalnym objętym postępowaniem zamieszkuje P. G. wraz z żoną O. oraz dwóch pełnoletnich synów - D. G. i M. G.. Wszystkie te osoby wskazano w decyzji pierwszoinstancyjnej jako jej adresatów. Biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a., Sąd ten zobligowany był uwzględnić kierunek interpretacji przepisów ustawy o Policji zaprezentowany w wyroku z 5 czerwca 2014 r. Zawarte w nim rozważania jednoznacznie przemawiają za koniecznością wydania w sprawie decyzji o opróżnieniu lokalu. Poczynione przez organy ustalenia świadczą, że zadłużenie skarżącego od dnia wydania ww. wyroku powiększa się i według ostatnich ustaleń wynosiło 164 131,82 zł, co bez wątpienia wypełnia przesłankę z art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Sąd ten zaznaczył, że wysłuchawszy w trakcie rozprawy wszystkich przybyłych (skarżącego i uczestników) miał na względzie ich trudną sytuację finansową i bytową. Przedstawione okoliczności nie mogły jednak doprowadzić do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. P. G. jak i jego synowie nie wykazali, że przez ostatnie lata doszło do zdarzeń, które mogłyby otworzyć choćby perspektywę spłaty zadłużenia związanego z lokalem. Organy Policji, jak zauważył Sąd w poprzednim wyroku z 5 czerwca 2014 r., w takich sytuacjach (występujące zadłużenie, wypowiedzenie najmu) w zasadzie nie mają innych możliwości, jak orzec o opróżnieniu lokalu.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w toku sprawy administracyjnej Komendant Wojewódzki – mimo restrykcyjnych i wiążących go przepisów – i tak wykazał daleko idące starania, aby prowadzić postępowanie w sposób uwzględniający słuszny interes P. G. i jego rodziny. Organ podjął ponadstandardowe kroki mające na celu "odczekanie" i ustalenie, czy nie ziszczą się okoliczności, które w jakikolwiek sposób mogłyby świadczyć o chociażby o widokach na redukcję zadłużenia rodziny G.. Takich widoków organ nie dopatrzył się, tym bardziej, że oddalono wniosek D. G. o ogłoszenie upadłości konsumenckiej, a nadto nie przedstawiono orzeczenia mogącego potwierdzić skuteczność starań syna skarżącego (D.) o rentę z tytułu niezdolności do pracy.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał decyzję o opróżnieniu lokalu przy ul. L. za uzasadnioną i oddalił skargę na podstawie art 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez oddalenie skargi skarżącego, co w konsekwencji doprowadzi do eksmisji skarżącego i jego rodziny, a co sprzeczne jest z konstytucyjnym prawem do ochrony przed bezdomnością osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Nadto wniósł o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie w jakim pozwala on na usunięcie z mieszkania zajmujących je osób bez wskazania jakiegokolwiek schronienia, mimo że osoby te nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje, iż on i jego rodzina zostaną wyeksmitowani na bruk. Podał, że problemy finansowe pojawiły się z chwilą ciężkiej choroby jego ojca oraz jego żony, która cierpi na schizofrenię. Czteroosobowa rodzina skarżącego utrzymuje się z dochodów wysokości 2200 zł netto, z których komornik sądowy prowadzi egzekucję. Ponadto syn skarżącego po wypadku stał się niezdolny do pracy. W tej sytuacji rodzina nie jest w stanie ponosić opłat czynszowych, nie dysponuje także innym lokalem, w którym mogłaby zamieszkać.

Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności sprawiają, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 30, art. 75 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem godzi w prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego i jego rodziny, a także ich prawo do ochrony przed bezdomnością. Nadto państwo działające przez swoje organy ma obowiązek szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dodatkowo eksmisja bez wskazania lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, narusza standardy z art. 8 ww. Konwencji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, w którym Trybunał rozważał kwestię zgodności z Konstytucją RP wskazanego przez skarżącego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej "ustawa o Policji"), decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, wydaje się, jeżeli policjant jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez okres co najmniej dwóch pełnych okresów płatności, pomimo uprzedzania na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących należności. Stosownie do art. 95 ust. 3a ww. ustawy, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się również, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu (art. 95 ust. 4).

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu – Sąd pierwszej instancji ustalił, że kwota ta wynosiła według stanu na dzień wyrokowania 164 131,82 zł. Komendant Miejski Policji, jako dysponent lokalu, wezwał już wcześniej skarżącego do uregulowania zaległości, wyznaczając mu miesięczny termin, nadto właściciel lokalu – Miasto Poznań wypowiedział umowę najmu. Ziszczenie się przesłanek wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, o których mowa w art. 95 ust. 2 pkt 4 oraz ust. 3a ustawy o Policji, zostało już przesądzone w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1339/13 (chociaż Sąd ten skupił swoje rozważania na ust. 2 pkt 4 ww. przepisu). Sąd ten jednoznacznie wskazał, że wobec nieuregulowania należności, organy były uprawnione do wydania decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Sąd ten stwierdził również, że ustawodawca nie pozostawił tej kwestii do uznania organów, lecz przez użycie określenia "decyzje o opróżnieniu lokalu wydaje się" skierował do organów zobowiązanych do stosowania tego przepisu nakaz wydania takiej decyzji. W omawianym wyroku z 5 czerwca 2014 r. Sąd wskazał, że wadą uprzednio wydanych decyzji administracyjnych było jedynie niewskazanie indywidualnie wszystkich jej adresatów.

W świetle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepisy prawa uległy zmianie w związku z powyższym, organy orzekające w niniejszej sprawie były zobowiązane w zasadzie jedynie do ustalenia wszystkich osób zamieszkałych w przedmiotowym lokalu, co też uczyniły. Wszelkie dodatkowe ustalenia były dokonywane w celu pomocy skarżącemu uniknięcia wydania decyzji o opróżnieniu przez wszystkich członków rodziny G. zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ustalenia poczynione w sprawie przez organy nie odniosły pozytywnego w stosunku do skarżącego skutku. Ustalony prawidłowo stan faktyczny sprawy, w świetle ww. przepisów oraz wytycznych zawartych w wyroku z 5 czerwca 2014 r., obligował organ pierwszej instancji do wydania decyzji o opróżnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego, co organ ten uczynił wydając decyzję z [...] października 2016 r. Decyzja ta została prawidłowo utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oceniając legalność ww. decyzji, prawidłowo oddalił skargę wniesioną w sprawie.

Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek oraz zarzuty zmierzały do stwierdzenia niezgodności art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji z Konstytucją RP. Zauważyć jednak należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2017 r., sygn. akt SK 29/16, orzekł, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał stwierdził m.in., że osoba bez tytułu prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego powinna zostać wykwaterowana na podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem określonym przepisami ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu - sama przez się - nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ponadto Trybunał Konstytucyjny przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, którym orzeczono, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych.

Wprawdzie przedmiotem orzeczenia Trybunału była inna jednostka redakcyjna, tj. art. 95 ustawy o Policji, jednakże zarówno ust. 2 pkt 4, jak i ust. 3 pkt 3 tego przepisu regulują sytuację, w której organ wydaje decyzję o opróżnieniu lokalu przez policjanta i jego rodzinę. Zatem powyższe rozważania odnoszą się do obu tych przepisów w równej mierze. Biorąc powyższe pod uwagę, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oraz wniosek o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego należało uznać za bezzasadne.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia powiązanymi z ww. przepisami art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, w którym mowa jest m.in. o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego, mieszkania i korespondencji i niedopuszczalnej ingerencji w ww. prawa człowieka. Prawo do poszanowania mieszkania nie oznacza bowiem uprawnienia do korzystania z lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego (w niniejszej sprawie umowa najmu została wypowiedziana), czy też bez uiszczania opłat. W istocie chroniłoby to osoby naruszające prawo, a także pomijało również uprawnienia właściciela lokalu, stawiając go w niczym nieuzasadnionej gorszej sytuacji prawnej. Jak wyżej podano, w związku z wyrokiem Trybunału z 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, aktualnie osobom zajmującym mieszkania służbowe bez tytułu prawnego w systemie prawa polskiego zapewniono minimalny standard ochrony przed eksmisją na bruk (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2121/16 (LEX nr 2592077).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy oraz sytuację życiową skarżącego kasacyjnie.

-----------------------

9