Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 240/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151 par. 1  pkt 2, art. 138  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 18 marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie płatności obszarowych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Lewinie Brzeskim z dnia 31 października 2012 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz Z. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest, wydana w trybie wznowienia postępowania, decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z dnia 18 marca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lewinie Brzeskim z dnia 31 października 2012 r., nr [...], którą uchylono decyzję z dnia 9 lutego 2012 r., nr [...], o przyznaniu Z. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 r. i orzeczono o odmowie przyznania wskazanych płatności oraz nałożeniu sankcji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 13 maja 2011 r. Z. S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Lewinie Brzeskim o przyznanie na rok 2011 jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnosiewnych, deklarując do płatności działki rolne położone w granicach 34 działek ewidencyjnych.

W dniu 10 listopada 2011 r. do organu wpłynęło pismo M. S. z dnia 28 października 2011 r. informujące, że Z. S. nie uprawia gruntów rolnych położonych w granicach 25 działek ewidencyjnych stanowiących jego własność. Wskazując numery ewidencyjne tych działek M. S. oświadczył, że znajdują się one w dzierżawie i to on jest ich dzierżawcą, natomiast składając wniosek o płatności Z. S. uniemożliwił mu tym samym złożenie wniosku.

W dniu 29 listopada 2011 r. organ wezwał Z. S. do złożenia wyjaśnień odnośnie jego wniosku, w którym ujawnił działki ewidencyjne wskazane w piśmie M. S.

Odpowiadając na wezwanie, w dniu 2 grudnia 2011 r. Z. S. oświadczył, że grunty te użytkuje rolniczo, a umowa dzierżawy jest nieważna, gdyż została wypowiedziana i anulowana postanowieniem Sądu. Dodatkowo, w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r., pełnomocnik Z. S. wyjaśnił, że Z. i D. S. pozwem z dnia 22 kwietnia 2011 r., złożonym w Sądzie Rejonowym w Kluczborku przeciwko M. S., domagali się ustalenia, że umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia 11 października 2010 r. jest nieważna oraz nakazania M. S. wydania tych gruntów, które to powództwo zostało przez Sąd uwzględnione wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], który nie jest prawomocny.

W dniu 8 grudnia 2011 r.w organie złożone zostało kolejne pismo, w którym Z. S. oświadczył, że na spornych działkach wykonał zabiegi agrotechniczne, jednakże plony z tych działek bezprawnie zebrane zostały przez M. S. W samym tym dniu (8 grudnia 2011 r.) do akt sprawy załączone zostały również: pisma pełnomocnika z dnia 13 marca 2011 r. i z dnia 6 kwietnia 2011 r. skierowane do M. S.; umowa dzierżawy z dnia 11 października 2010 r.; faktura VAT z dnia 25 października 2010 r.; kopia pozwu o ustalenie nieważności umowy i wydanie nieruchomości.

Decyzją z dnia 9 lutego 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lewinie Brzeskim przyznał Z. S. wnioskowane przez niego płatności na 2011 r. do wszystkich działek rolnych wskazanych przez niego we wniosku i kwalifikowanych do płatności.

W dniu 5 marca 2012 r. do organu wpłynęło pismo M. S. z dnia 16 lutego 2012 r. informujące, że wskazywane wcześniej 25 działek ewidencyjnych, w latach 2010-2011 było w jego użytkowaniu i to on uprawiał te grunty i zebrał z nich plony, a na potwierdzenie sprzedaży płodów rolnych posiada faktury.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lewinie Brzeskim wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 9 lutego 2012 r. Powołując art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazał, że od M. S. wpłynęła informacja przedstawiająca nowe dowody na to, iż w 2011 r. użytkował on działki zgłoszone do płatności przez Z. S.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego zebrano dowody z przesłuchania świadków wskazanych na wezwanie organu przez Z. S. i M. S., organ ponownie rozpatrzył wniosek Z. S. i decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r. orzekł o odmowie przyznania mu wnioskowanych płatności na 2011 r. orazo nałożeniu sankcji. Na skutek odwołania wniesionego przez Z. S., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia uznając, że rozstrzygnięcie decyzji pierwwszoinstancyjnej jest niezgodne z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji przyznającej płatności.

Decyzją z dnia 31 października 2012 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lewinie Brzeskim, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uchylił decyzję własną z dnia 9 lutego 2012 r. i na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1122/2009 i w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 z późn. zm), zwanego rozporządzeniem, odmówił przyznania Z. S. wnioskowanych płatności i nałożył na niego sankcje. W uzasadnieniu organ wskazał na różnice w działkach (w ich powierzchniach) stwierdzone w trakcie kontroli administracyjnej, dotyczące wielkości zadeklarowanych do płatności, stanowiące podstawę do odmowy przyznania płatności i zastosowania sankcji z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Przedstawił także przebieg postępowania i omówił poszczególne dowody, w tym przytoczył zeznania świadków oraz powołał przepisy regulujące przyznawanie płatności i wznowienie postępowania administracyjnego. Uzasadniając rozstrzygniecie stwierdził, że od października 2010 r. do zbiorów w 2011r., sporne grunty użytkował i kompleksowo wykonywał na nich zabiegi agrotechniczne M. S., a więc były one w jego posiadaniu. Wskazując na spór co do umowy dzierżawy zaznaczył, że wyrokiem z dnia [...] Sąd Rejonowy w Kluczborku nakazał M. S. wydanie działek Z. S. i jego żonie, co potwierdza, że do października 2011 r. działki były cały czas w użytkowaniu M. S. Z tego też powodu należało sporne działki wykluczyć z wniosku strony o płatności.

Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji Z. S. wskazał, że na działkach stanowiących jego własność to on w roku 2009, 2010 i 2011 wykonywał zabiegi agrotechniczne. Kwestionując twierdzenia M. S. zaznaczył, że wiedział on o nieważności umowy, a gdyby użytkował działki, to złożyłby wniosek o płatności. Podniósł, że M. S. we wznowionym postępowaniu nie przedłożył faktur potwierdzających zarówno akup nawozów i nasion, jak i sprzedaż rzepaku oraz kukurydzy w ilości adekwatnej do powierzchni gruntów, a zeznania wskazanych przez niego świadków są sprzeczne. Odwołujący zarzucił też organowi, że nie uwzględnia jego wyjaśnień i nie przesłuchał w charakterze świadka E. B., który zamieszkuje za granicą.

Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wydał w dniu 18 marca 2013 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ dokładnie opisał przebieg postępowania, wskazał na zgromadzone dowody i powołał przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 normujące przyznawanie płatności do gruntów rolnych. Wskazując na przepisy regulujące wznowienie postępowania administracyjnego organ wyjaśnił, że podstawą wznowienia postępowania w sprawie przyznania stronie płatności bezpośrednich było zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w postaci ujawnienia nowych, nieznanych organowi, istotnych okoliczności faktycznych dotyczących informacji, która wpłynęła do organu w dniu 5 marca 2012 r., a dotyczyła użytkowania przez M. S. w 2011 r. działek wskazanych przez stronę we wniosku. W oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy wyjaśnił, że jednym z głównych warunków przyznania jednolitej płatności jest posiadanie przez rolnika gruntów rolnych wskazanych we wniosku w dniu 31 maja 2011 r. Zgodnie z regulacjami unijnymi użyty w nich zwrot "Rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu (...) grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego (...)" należy tłumaczyć w sposób wynikający z uregulowań prawa wspólnotowego. W myśl przepisów rozporządzenia nr 73/2009 oraz zgodnie z definicją "rolnika" z art. 2 pkt. 7 ustawy, pomoc przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne, zatem dotyczy pojęcia z art. 7 ust. 1 ustawy. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach wymienionej ustawy nie wystarczy być choćby posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu art. 336 i art. 337 Kodeksu cywilnego (nie jest to przedmiotem analizy w niniejszej sprawie.), ale należy je użytkować rolniczo. Organ zauważył, że ustawa wyraźnie wiąże posiadanie z produkcją rolną i pozwala na przyznanie płatności podmiotom, które faktycznie uprawiają grunty, decydują o rodzaju upraw i zabiegów agrotechnicznych oraz dokonują niezbędnych nakładów, a także czerpią ewentualne korzyści. Tym samym płatności przysługują rolnikowi, który faktycznie uprawia grunty orne, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki wymagane przepisami prawa krajowego i unijnego, pod warunkiem że złożył stosowny wniosek celem ich uzyskania. W oparciu o zgromadzony materiał organ ustalił, że Z. S. jest właścicielem spornych działek, a w dniu 11 października 2010 r. zawarł umowę dzierżawy z M. S. na okres 10 lat, z której wynika, że dzierżawca z dniem podpisania umowy przystępuje do użytkowania przedmiotowego gruntu. Pismem z dnia 13 października 2010 r. strona wypowiedziała M. S. zawartą umowę, jednak M. S. odmówił podpisana wypowiedzenia i w październiku 2010 r., zarówno Z. S., jak i M. S. rozpoczęli zabiegi agrotechniczne na spornych działkach ewidencyjnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że prowadząc postępowanie wyjaśniające po wznowieniu, poszukiwał dowodów na okoliczność, czy Z. S. na dzień 31 maja 2011 r. był faktycznym użytkownikiem spornych działek. Jako dowód wskazał wyrok Sądu Rejonowego w Kluczborku z dnia [...], uwzględniający powództwo Z. S. z dnia 22 kwietnia 2011 r. o ustalenie i wydanie nieruchomości wraz z wnioskiem o określenie opłaty tymczasowej. W ocenie organu, skoro wyrok ten nakazywał M. S. wydanie nieruchomości oznacza to, że do dnia [...] października 2011 r. była ona we władaniu M. S., który był posiadaczem spornych gruntów, pomimo że umowa dzierżawy "okazała się być nieważna". Okres od dnia sporządzenia pozwu do dnia wydania wyroku obejmuje datę 31 maja 2011 r. To z kolei oznacza, że działki ewidencyjne wskazane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2011, zgłoszone przez Z. S. (z wyjątkiem działki ewidencyjnej o identyfikatorze [...]) nie były w posiadaniu strony na dzień 31 maja 2011 r. Wprawdzie rozpoczął on prowadzenie na nich w części działalności jesienią 2010 r., jednakże w roku 2011 wszystkie sporne działki były już w posiadaniu M. S. Organ wyjaśnił ponadto, że nałożenie sankcji z tytułu przedeklarowania powierzchni stanowiło konsekwencję zastosowania regulacji art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Przedstawił też sposób wyliczenia nałożonej decyzją sankcji.

W skardze na powyższą Z. S. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił decyzji odwoławczej:

- naruszenie art. 77 § K.p.a. wskutek nieuwzględnienia twierdzeń podnoszonych przez skarżącego, nieuwzględnienia okoliczności, że pomiędzy stroną a M. S. toczą się spory oraz oparcia rozstrzygnięcia o dowód z przesłuchania świadków - osób bliskich M. S.;

- naruszenie art. 83 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zastąpienie dowodu z zeznań świadka M. S. dowodem z wyjaśnień złożonych przez jego pełnomocnika i tym samym naruszenie art. 79 § 2 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zadawania pytań M. S.;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w dniu 31 maja 2011 r. M. S. był w posiadaniu spornych nieruchomości.

Skarżący wyjaśnił ponadto, że M. S. wydał mu działki po uzyskaniu informacji o wniesieniu powództwa, co miało miejsce pod koniec kwietnia 2011 r. Kwestionując stanowisko organu, że wyrok z dnia [...] potwierdza, iż do tego dnia sporne działki były w posiadaniu M. S., skarżący wskazał, że wnosząc pozew miał przede wszystkim na celu uzyskanie wyroku ustalającego nieważność umowy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazał, że konflikt strony z M. S. dotyczył działań, które miały miejsce jesienią 2010 r. natomiast ustaleń w sprawie dokonano na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto skarżący nie podnosił wcześniej, iż wydanie nieruchomości nastąpiło pod koniec kwietnia 2011 r. Wskazując na postanowienie sądu z dnia [...]. o nadaniu klauzuli wykonalności wspominanemu wyrokowi, pismo z 27 maja 2012 r. wzywające M. S. do wydania nieruchomości, pismo z dnia 6 marca 2012 r. wzywające go do zapłaty odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz pozew z dnia 16 maja 2012 r. o zasądzenie wynagrodzenia za korzystanie przez niego z nieruchomości, organ podniósł, że jakkolwiek dokumenty te nie stanowiły dowodów w sprawie, gdyż odnoszą się do stanu faktycznego z 2012 r., to w świetle twierdzenia o wydaniu nieruchomości w kwietniu 2011 r. obrazują, że na dzień 16 maja 2012 r. nieruchomości będące przedmiotem dzierżawy nadal pozostawały we władaniu M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych powodów niż wskazane w skardze.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z póżn zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje natomiast rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku zaś, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także na podstawie art. 135 P.p.s.a. utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obiegu prawnego.

Na wstępie rozważań dotyczących dokonanej oceny zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania. W związku z tym wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową służąca weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 K.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest, w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny – przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stasowania wykładni ścieśniającej.

Granice wznowieniowego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. jego wszczęcie następuje w drodze postanowienia, które w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postanowienie to, poza wskazaniem przesłanek stanowiących przyczynę wznowienia, nie zawiera jednak ich oceny. Dopiero bowiem po wznowieniu postępowania organ dokonuje, najpierw ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia, a następnie - w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Zaznaczyć trzeba, że gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości co wystąpienia podstawy wznowienia postępowania i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Przy czym stwierdzenie braku ustawowych przesłanek wznowienia, wyłącza jednak dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wówczas nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. we wznowionym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała wskazana jako podstawa wszczęcia postępowania przesłanka wznowienia.

Uwzględniając powyższe dostrzec należy, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało z urzędu postanowieniem, w którym jako podstawę wznowienia wskazano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dotyczyło ono sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności obszarowych. W postanowieniu o wszczęciu postępowania określono, że przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowiła nieznana organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej informacja M. S., że w 2011 r. użytkował on działki zgłoszone przez skarżącego we wniosku o płatności obszarowe.

We wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało zatem ustalenie, czy w sprawie w istocie zaistniała okoliczność wskazana w postanowieniu jako przesłanka wznowienia.

Rozstrzygając tę kwestię wskazać należy, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. W ramach określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawy wznowienia, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody. Konieczne przy tym jest, aby istniały one w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi w dniu jej wydania i ujawnione zostały dopiero po wydaniu decyzji. Muszą być one także istotne dla sprawy, a więc muszą dotyczyć sprawy i mieć znaczenie dla treści decyzji. Niespełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powoduje, że określona okoliczność faktyczna lub dowód nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone w postępowaniu. Istotne jest, aby organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane na dzień podjęcia decyzji. Do okoliczności takich nie należy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich "nowych" nieznanych organowi okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego. Zaznaczyć przyjdzie, że wprawdzie przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sposób oczywisty służy stworzeniu możliwości uwzględnienia przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji, niemniej jednak organ może to uczynić kosztem stabilności decyzji administracyjnej, jeżeli okoliczności tych wcześniej nie znał. Jeżeli je natomiast znał a nie uwzględnił, choć mógł to uczynić, to brak jest podstaw do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie wznowieniowym, a wznowienie postępowania na podstawie takich okoliczności uznać należy za naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2154/10, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/10, wyrok WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 466/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dla uznania zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. istotny jest moment ujawnienia organowi danego dowodu lub danej okoliczności, mogących mieć wpływ na wynik sprawy i istniejących w dniu wydania decyzji, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez organ. Ponadto, błędna ocena okoliczności faktycznych nie jest tym samym, co brak wiedzy o danej okoliczności. Również odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Podzielić należy pogląd, że dowody na istnienie okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji, aby możliwe było na podstawie tych okoliczności wznowienie postępowania. Regułą w postępowaniu administracyjnym jest prowadzenie postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji, a nie wydanie decyzji i dopiero w postępowaniu wznowieniowym prowadzenie postępowania dowodowego. Fakt dokonania nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza zatem, że okoliczność wadliwie ustalona, a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego, może być traktowana jako nieznana i stanowić podstawę do wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt. 5 K.p.a. W takim przypadku nie można przyjmować, że mamy do czynienia z nowymi okolicznościami i nowymi dowodami (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09, Lex nr 746308).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że bezsprzecznie okoliczność braku posiadania przez skarżącego, na dzień 31 maja 2011 r., działek rolnych objętych jego wnioskiem o przyznanie na rok 2011 r. płatności na podstawie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), jest istotną okolicznością faktyczną mogąca mieć wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy posiadanie - na dzień 31 maja danego roku - gruntów rolnych objętych wnioskiem o płatności jest jednym z podstawowych wymogów warunkujących ich przyznanie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było jednak podstaw do uznania, że okoliczność wskazana jako przyczyna wznowienia postępowania, wyczerpywała pozostałe znamiona przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i mogła prowadzić do dokonania weryfikacji ostatecznej decyzji przyznającej skarżącemu płatności za 2011 r. Istniała bowiem ona w dniu wydania decyzji, a uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy nie sposób uznać, że była ona okolicznością nową, nieznaną organowi w dniu wydania decyzji i została ujawniona dopiero po podjęciu decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności za 2011 r. Podstawy do weryfikacji ostatecznej decyzji nie mogły również stanowić dowody zgromadzone przez organy po wznowieniu postępowania.

Dokonując analizy decyzji wydanych w niniejszej sprawie dostrzec należy, że we wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność wskazaną przez M. S. w zawiadomieniu, które wpłynęło do organu w dniu 5 marca 2012 r., tj. nieposiadania przez skarżącego w 2011 r. części gruntów objętych wnioskiem o płatności. Z decyzji wynika, że w oparciu o: umowę dzierżawy spornych gruntów, zawartą przez skarżącego z M. S. w dniu 11 października 2010 r.; pisemne zawiadomienie o braku zgody żony skarżącego na dzierżawę zawierające także wezwanie do zaprzestanie czynności agrotechnicznych na gruntach; zeznania świadków złożone we wznowionym postępowaniu, organ ustalił, że "w 2011 r. do czasu zbiorów tylko M. S. wykonywał czynności agrotechniczne na spornych działkach". Również w oparciu o wyrok Sądu Rejonowego w Kluczborku z dnia [...]., nakazujący M. S.i wydanie gruntów organ przyjął, że do października 2011 r. sporne działki były w posiadaniu nie skarżącego lecz M. S. W ocenie organu pierwszej instancji, ustalone okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej i podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności za 2011 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez organ odwoławczy, który podając jako przyczynę wznowienia ujawnienie nowych istotnych okoliczności dotyczących informacji, która wpłynęła do organu 5 marca 2012 r. uznał, że informacja o użytkowaniu działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności na 2011 r. przez M. S. jest niewątpliwie nową okolicznością, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności. Tak jak organ pierwszej instancji, jako dowody potwierdzające posiadanie spornych gruntów w 2011 r. przez M. S., a nie przez skarżącego, organ odwoławczy wskazał przede wszystkim umowę dzierżawy, zeznania świadków oraz wyrok nakazujący wydanie spornych gruntów. W oparciu o wskazany wyrok wywiódł, że skoro sąd nakazał wydanie gruntów, to do dnia wydania wyroku, tj. dnia [...], były one w posiadaniu M. S. Ponadto, mając na uwadze żądanie pozwu, które jak przyjął podyktowane było tym, że M. S. pomimo wezwań nadal podejmował działania agrotechniczne organ stwierdził, że również potwierdza ono, iż od dnia sporządzenia pozwu, tj. 22 kwietnia 2011 r., do dnia wyroku grunty były w posiadaniu M. S.. Zaznaczył przy tym również, że faktury na zakup saletry i pszenicy oraz sprzedaż kukurydzy i rzepaku przez M. S. potwierdzają prowadzenie przez niego działalności rolniczej w 2011 r.

Stosownie do ustaleń dokonanych przez organy we wznowiony postępowaniu stwierdzić należy, że dotyczyły one okoliczności znanej organowi już przed wydaniem decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności za 2011 r., a dowody wskazujące na tę okoliczność, w tym także te, na które organy powołał się w decyzjach wznowieniowych, znane były organowi przed wydaniem decyzji w przedmiocie płatności obszarowych.

Z akt administracyjnych wynika, że już pismem z dnia 28 października 2010 r., a wiec złożonym przed wydaniem decyzji ostatecznej, M. S. poinformował organ, że skarżący nie jest posiadaczem gruntów, co do których ubiegał się o płatności obszarowe, gdyż on jest ich dzierżawcą. Pismo to zawierało zatem tę samą informację, która wskazana została w piśmie inicjującym wznowienie postępowania, dotyczącą okoliczności uznanej przez organ za uzasadniającą wznowienie. Co więcej, informacja wskazana w piśmie z dnia 28 października 2010 r. stanowiła podstawę do przeprowadzenia przez organ, jeszcze przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania płatności, postępowania wyjaśniającego na okoliczność posiadania przez skarżącego spornych gruntów na dzień 31 maja 2011 r. W wyniku tego postępowania, w dniu 8 grudnia 2011 r. (data prezentaty), do akt załączone zostało pismo z dnia 6 grudnia 2011 r., złożone w imieniu skarżącego i jego żony przez radcę prawnego, informujące organ o wniesieniu pozwu w sprawie uznania za nieważną umowy dzierżawy i wydania spornych gruntów, a także o zapadłym w tej sprawie w dniu [...] wyroku. Ponadto organ dysponował również pismami pełnomocnika skarżącego i jego żony z dnia 13 marca i 6 kwietnia 2011 r., kierowanymi do M. S. w przedmiocie żądania zaprzestania czynności agrotechnicznych na spornych gruntach, kopią pozwu z dnia 22 kwietnia 2011 r. oraz umową dzierżawy.

Uwzględniając materiał dowody znajdujący się w aktach administracyjnych stwierdzić tym samym należy, że już przed wydaniem decyzji z dnia 9 lutego 2012 r. organ posiadł wiedzę o okoliczności uznanej następnie za podstawę wznowienia postępowania, choć nie odniósł się do niej w tej decyzji. Załączone do akt dokumenty mogły bowiem stanowić podstawę do ustalenia okoliczności braku posiadania przez skarżącego spornych gruntów do dnia [...] października 2011 r. Znaczące jest przy tym to, że zarówno umowa dzierżawy, jak i pozew skarżącego - znane organowi przed wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym - stanowiły dowody, w oparciu o które we wznowionym postępowaniu organ dokonał ustaleń. Zauważyć ponadto trzeba, że przyznając skarżącemu płatności organ posiadał wiedzę także o wyroku Sądu Rejonowego w Kluczborku z dnia [...], który w zaskarżonej decyzji wskazany został jako znaczący dowód dla ustalenie okoliczności braku posiadania przez skarżącego spornych gruntów. Na wyrok ten wskazano w piśmie złożonym w imieniu skarżącego z dnia 6 grudnia 2011 r., a ponadto o "anulowaniu umowy dzierżawy" przez Sąd poinformował sam skarżący w oświadczeniu złożonym dnia 2 grudnia 2011 r. Braku wiedzy organu o wydaniu wyroku i uznania go za nowy dowód w sprawie nie może uzasadniać fakt, iż jego kopii brak jest w aktach sprawy, które zostały skompletowane na etapie postępowania zwykłego. To, że dowód został wskazany przez stronę wyłącza bowiem możliwość uznania go za nowy dowód, skoro jego istnienie już wcześniej zostało ujawnione. Przyjąć należy, że ujawniony został on na etapie postępowania zwykłego, a to, że organ pominął go przy dokonywaniu oceny, nie ma znaczenia. Błędna ocena materiału dowodowego nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, o której mowa a art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ponadto wskazać należy, że kopia omawianego wyroku nie została załączona do akt sprawy również na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, wszczętego w trybie wznowienia. Do materiału dowodowego został włączony dopiero na etapie postępowania odwoławczego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Pomimo tego, organ pierwszej instancji uznał wyrok, obok innych dowodów, za istotny dla ustalenia braku posiadania przez skarżącego gruntów rolnych. Świadczy to o tym, że brak jego kopii w aktach administracyjnych nie przekładał się na brak wiedzy organu co do jego treści.

Reasumując, skoro w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym organ dysponował dowodami dającymi mu, odnośnie okoliczności braku posiadania przez skarżącego spornych gruntów, tę samą wiedzę co dowody uwzględnione we wznowionym postępowaniu, w ocenie Sądu uznać należy, że wskazana okoliczność, przyjęta jako podstawa wznowienia, była organowi już znana w dniu wydania decyzji przyznającej płatności. To z kolei powoduje, że nie wyczerpywała znamion przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu płatności w trybie wznowienia postępowania. Jeżeli okoliczność wynika z materiałów będących w dyspozycji organu przed wydaniem decyzji, to nie można przyjąć, że ujawniła się ona dopiero po wydaniu decyzji i była organowi nieznana. Okoliczność faktyczną uznać należy za znaną organowi, jeżeli przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie zwykłe została organowi zgłoszona i objęta była postępowaniem wyjaśniającym. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika bezsprzecznie, że przed wydaniem decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności za 2011 r. organ prowadził postępowanie wyjaśniające na okoliczność posiadania przez niego gruntów rolnych wskazanych we wniosku, w związku z informacją M. S. z dnia 28 października 2011 r., że w roku 2011 to on był posiadaczem części gruntów rolnych objętych wnioskiem skarżącego o płatności za 2011 r.

W kwestii dokonania przez organy we wznowiony postępowaniu ustaleń także w oparciu o zeznania świadków wskazać z kolei przyjdzie, że dowody te również nie mogły być uznane za podstawę do wznowienia postępowania. Przeprowadzone zostały bowiem dopiero po wznowieniu postępowania, a więc nie istniały na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Ponadto, dotyczyły okoliczności faktycznej, która znana już była organowi. Faktury powołane w zaskarżonej decyzji, wystawione na M. S. za zakup saletry i pszenicy oraz sprzedaż rzepaku i kukurydzy, mogą natomiast wskazywać, że prowadził on działalność rolniczą, jednak wobec braku ustalenia, czy posiadał również inne grunty niż stanowiące własność skarżącego, nie mogły być uznane za podstawę do przyjęcia, że prowadził on działalność na spornych gruntach zwłaszcza, że wielkość zakupu i sprzedaży nie jest adekwatna do łącznej wielkości wszystkich spornych działek rolnych. Nie mogły tym samym stanowić podstawy do ustalenia okoliczności istotnej dla sprawy i być uznane za nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

W świetle wskazanych okoliczności, w oparciu o dokonaną ocenę uznać należało, że zakażona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność wskazana jako podstawa wznowienia postępowania nie wyczerpywała bowiem znamion przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wobec tego nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej oraz ponownego rozpoznania sprawy.

Z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu badając, czy w sprawie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania mogące być uwzględnione z urzędu, organ winien wziąć pod uwagę wskazania Sądu wynikające z powyższych rozważań, które sprowadzają się do tego, że nie może być uznana za podstawę do weryfikacji decyzji ostatecznej okoliczność braku posiadania przez skarżącego działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności, a następnie w oparciu o dokonane ustalenia winien wydać decyzję kończącą wznowione postępowanie, stosownie do art. 151 K.p.a. lub gdy stwierdzi, że istnieją ku temu podstawy - umorzyć postępowanie.