Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1949/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt 2,  art. 7, 77  par. 1,  art. 107 par. 3 w zw. z  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5  ust. 1 pkt 9,  art. 35 ust. 1 i  art. 32  ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. C. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Samodzielnemu Publicznemu Zespołowi Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. pozwolenia na remont i rozbudowę Przychodni Rejonowej na działce nr ewid. [...], położonej w P. przy ul. S., zmienionej decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podniósł, że inwestor - Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. - wraz z wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane, z którego wynika jednoznacznie, kto je złożył, jakiej dotyczy ono nieruchomości, jak również z czego wynika tytuł prawny przysługujący inwestorowi do wskazanej nieruchomości. W sposób jednoznaczny wskazano również dokument potwierdzający powyższy tytuł prawny do nieruchomości: akt notarialny Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. Tym samym spełnione zostały wymagania ustanowione przepisami art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), od wejścia w życie znowelizowanych przepisów inwestor nie ma obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym, oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił też uwagę, że - co do zasady - w postępowaniu zwykłym właściwy organ nie bada prawdziwości złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, chyba, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do jego prawdziwości. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. złożył niebudzące wątpliwości oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące działki o nr ewid. [...] w P.. Na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających choćby znikome "podejrzenie", że złożone oświadczenie jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, żadna ze stron postępowania zwykłego nie podnosiła takiego zarzutu, organ nie miał więc obowiązku jego weryfikacji. Organ zwrócił też uwagę na pogląd judykatury, zgodnie z którym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał ponadto, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania zmienionego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1997 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 1998 r., Nr 1, poz. [...]), tym samym inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na powyższe okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Wskazał też, że przedmiotowe przedsięwzięcie przewidziano na nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B9-UZ (adaptacja istniejącego szpitala z rezerwą terenu pod jego rozbudowę. Oprócz rozbudowy szpitala zakłada się rozszerzenie zakresu usług zdrowotnych o przychodnię, pogotowie ratunkowe, itp.). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego ani też zasadom zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że planowana inwestycja, obejmująca remont i rozbudowę Przychodni Rejonowej na działce nr ewid. [...], nie narusza w sposób rażący przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji). Wskazał, że część budynku objęta rozbudową została zaprojektowana w odległości ok. 12 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 28 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], z pozostałych dwóch stron projektowane przedsięwzięcie graniczy natomiast z działką drogową nr ewid. [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie przepisów § 66, § 75, § 236, § 239 ww. rozporządzenia w zakresie dotyczącym zaprojektowania drzwi wejściowych do budynku, schodów, dróg ewakuacji oraz dostępu do lokalu [...] położonego na piętrze spornego budynku, GINB wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do sprawdzania zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Podkreślił, iż w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno- budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Wskazał, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro organ stopnia podstawowego nie był władny badać projektu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu zwykłym, to nie można zarzucić, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] w części dotyczącej rozwiązań architektonicznych (tj. drzwi wejściowych do budynku, schodów, dróg ewakuacji) w sposób rażący narusza prawo. GINB stwierdził też, że zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. są nieuzasadnione i nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Za chybiony uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. złożył A. C., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez niewłaściwe nieustalenie rażącego naruszenia ww. przepisów oraz nieustalenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] naruszała podstawowe zasady sztuki budowlanej, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności,

- § 66, § 75, § 236 i § 239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 Nr, 5, poz. 690 z późn. zm.) w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez niewłaściwe nieustalenie, że decyzja Starosty [...] w sposób oczywisty łamie m.in. ww. przepisy rozporządzenia sankcjonując stan, w którym na pierwszym piętrze budynku przychodni znajdował się lokal [...] bez możliwości wejścia, ponieważ projekt budowlany zakładał zamurowanie drzwi, podczas gdy ww. przepisy wskazują w sposób precyzyjny wymogi co do m.in. wielkości drzwi w budynku, rodzaju schodów i dróg ewakuacji;

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nieustalenie, że przepis ten nie zwalnia organów z obowiązku stosowania zasad postępowania administracyjnego i obowiązku oceny złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza w sytuacji, kiedy oświadczenie jest niepełne,

- art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezważenie, że oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi obejmować również zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli, która to zgoda musi być wyrażona w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości co do jej treści oraz nie może być dorozumiana.

Skarżący zarzucił również rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której istniały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. i stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r.;

- art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ stanu faktycznego i nierozpatrzenie sprawy w całokształcie materiału dowodowego, zwłaszcza, że specyfika tego konkretnego postępowania i fakt, że współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] jest Powiat P. prowadzi do wniosku, że organ winien w sposób szczególnie wnikliwy przeprowadzić postępowanie, ponieważ znał dobrze stosunki faktyczne i prawne;

- art. 156 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody [...], w sytuacji, gdy Wojewoda dopuścił się oparcia decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów, w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i nie mogą stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji;

- art. 107 § 4 w zw. z art. 156 kpa poprzez niezważenie, że z uwagi na odstąpienie od uzasadnienia decyzji przez Starostę [...] powinna zostać stwierdzona jej nieważność z uwagi na rażące naruszenie art. 107 § 4 k.p.a.

Zdaniem skarżącego najważniejsze okoliczności wskazujące na nieważność decyzji Starosty [...] to fakt, że sankcjonowała ona stan, w którym na pierwszym piętrze budynku pozostawał lokal [...], do którego nie było wejścia oraz fakt, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane było wadliwe.

Skarżący zauważył, że mimo wyłączenia w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego możliwości badania projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jako jeden z podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego nadal wskazuje się nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badanie zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Skarżący wskazał, że obowiązkiem organu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, w przedmiotowej sprawie organ tych działań natomiast zaniechał, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego tego nie ustalił. Nie ustalił on, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością było wadliwe, jak również nie ustalił, że wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie było niedopuszczalne z uwagi na fakt, że wówczas w sąsiednim lokalu [...] nie będzie wejścia.

Skarżący wskazał, że w aktach notarialnych lokali, których jest właścicielem, jest wyraźnie określona możliwość korzystania z części wspólnych budynku, decyzja Starosty [...] ogranicza natomiast uprawnienia skarżącego oraz sankcjonuje stan, w którym należący do niego lokal [...] położony na piętrze pozbawiony został możliwości dostępu do niego, bowiem zamurowane zostało przejście ze schodów do lokalu. Projekt budowlany całkowicie pomija część budynku i uniemożliwia korzystanie z części wspólnych, zakłada ponadto odłączenie od instalacji wspólnych dla części budynku skarżącego. Zdaniem skarżącego jest to rażące naruszenie podstawowych zasad procesu budowlanego, zasadnym było zatem w przedmiotowym przypadku wydanie decyzji odmownej przez Starostę [...] z uwagi na ograniczenia dla lokali sąsiednich, jakie wywoła zaskarżona decyzja.

W ocenie A. C. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób niewłaściwy ustalił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ powinien bowiem zauważyć, że decyzja Starosty [...] łamie podstawowe zasady sztuki budowlanej sankcjonując stan, w którym na pierwszym piętrze budynku przychodni, którego dotyczyła decyzja znajdował się lokal [...] bez możliwości wejścia do niego, ponieważ projekt budowlany zakładał zamurowanie drzwi wejściowych. Zdaniem skarżącego w sytuacji, w której na podstawie pozwolenia na budowę zostaje zamurowane wejście do sąsiedniego lokalu, naruszenie § 66, § 75, § 236 i § 239 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy uznać za rażące i oczywiste.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez organy art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego skarżący podniósł, że regulacja zawarta w tym przepisie w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. jest pewnym ułatwieniem dla inwestora, nie zmienia jednak nic w kwestii obowiązku stosowania przez organy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organy zobowiązane są wyjaśnić, czy wymóg złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został spełniony, a wyjaśnienie to nie może ograniczać się do czysto formalnego sprawdzenia, czy oświadczenie zostało złożone, bez jakiejkolwiek oceny jego treści. Złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Jak podniósł skarżący, organ wydając decyzję niejako sam dla siebie - bowiem właścicielem nieruchomości był Powiat P. - miał wiedzę na temat stosunków prawnych i faktycznych i powinien powziąć wątpliwości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zaś ustalić, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na stosunki właścicielskie przedmiotowej nieruchomości organ wydający pozwolenie na budowę powinien mieć wiedzę na temat przedmiotowych lokali i dostępu do nich. Jak ponadto zauważył skarżący, w wydanej wcześniej w niniejszej sprawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] stwierdzając nieważność pozwolenia na budowę słusznie wskazał, że treść oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera wzmianki o aktach notarialnych sporządzonych w dniu [...] czerwca 2009 r. i w dniu [...] sierpnia 2010 r., oświadczenie nie posiadało również pełnej informacji o stanie prawnym dotyczącym nieruchomości oznaczonej numerem ew. [...]. Skarżący podniósł ponadto, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może podlegać weryfikacji w postępowaniu nadzorczym. Wskazał też, że w sytuacji współwłasności nieruchomości oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi obejmować również zgodę wszystkich pozostałych współwłaścicieli, a zgoda ta powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Zdaniem skarżącego nie można uznać, aby zgody udzielone w przedmiotowej sprawie posiadały walor zgody, o jakiej stanowi art. 32 Prawa budowlanego.

Skarżący zwrócił też uwagę, iż w niniejszej sprawie Starosta [...] nie mógł odstąpić od uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zarzucił, iż wydanie przez Starostę [...] decyzji bez uzasadnienia stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 107 § 4 k.p.a., co powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego, a co zostało pominięte przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem A. C. decyzja Starosty [...] w sposób rażący narusza prawo, a ponadto była niewykonalna w dniu jej wydania i jej wykonanie skutkowało naruszeniem art. 93 pkt 1 w zw. art. 5 ustawy Prawa budowlanego. Jak zauważył skarżący, stosownie do treści art. 5 Prawa budowlanego już czynności podejmowane na etapie projektowania obiektu budowlanego muszą być zgodne z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, przy uwzględnieniu przewidywanego okresu użytkowania obiektu. Rozwiązania projektowe powinny uwzględniać ochronę takich wartości, jak życie i zdrowie ludzkie, bezpieczeństwo osób i mienia oraz zapewniać poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich wymaga m.in. zbadania, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania lokali sąsiednich. W tym przypadku projekt przewidywał zaś sytuację, w której na piętrze budynku pozostanie samodzielny lokal użytkowy bez dojścia do niego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2010 r., a także o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżona decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań- postępowaniu nieważnościowym. Jedynie przypomnieć należy, za organem administracji, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego.

Przypomnieć także należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680).

Kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie i rozbudowie Przychodni rejonowej w P. na rzecz Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej. Art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazuje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) organ sprawdza zgodność: projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska (...)(pkt 1), projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (...)(pkt 2). Jednocześnie art. 32 ust. 4 pkt 2 stanowi, ze pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane.

Wbrew zarzutom skarżącego prawidłowo organ architektoniczno – budowlany nie dostrzegł kwalifikowanego naruszenia żadnego z ww. przepisów.

Art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy został znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (która weszła w życie 11 lipca 2003 r.) dotychczas obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane zastąpiono obowiązkiem złożenia oświadczenia o posiadaniu takiego prawa. Oświadczenie to winno być złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, według ustalonego przez ustawodawcę wzoru. Rację ma skarżący, że powyższa zmiana nie oznacza, że organ administracji architektoniczno – budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, został pozbawiony możliwości weryfikacji takiego oświadczenia. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i literaturze prawa prezentowane były początkowo poglądy, że organ prowadzący postępowanie nie posiada, co do zasady kompetencji do badania prawdziwości złożonego oświadczenia a jeżeli nabierze wątpliwości co do zgodności oświadczenia z prawdą to winien zwrócić się do organów ścigania o wyjaśnienie tej kwestii (tak m.in. j. Dessoulavy- Śliwiński w: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcja Z. Niewiadomskiego; 2.wydanie C.H. Beck, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Wr 286/05dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Do takich wniosków prowadziła przede wszystkim wykładnia celowościowa ww. przepisu i przyjęcie, że skoro ustawodawca zastąpił obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane obowiązkiem złożenia oświadczenia o posiadaniu takiego prawa to ograniczył rolę organu architektoniczno – budowlanego do badania prawidłowości tego oświadczenia jedynie pod względem formalnym. Miało to także przyśpieszyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie, głównie z uwagi na liczne nadużycia prawa przez potencjalnych inwestorów, przyjmuje się w orzecznictwie, iż oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane ma charakter jedynie dowodowy. Organ może zatem ograniczyć się do zbadania prawidłowości takiego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas gdy jego treść nie budzi wątpliwości i żadna ze stron postępowania jej nie kwestionuje. W przeciwnym razie obowiązkiem organu jest merytoryczna weryfikacja jego treści.

Taka sytuacja, co słusznie stwierdził organ administracji zaistniała w niniejszej sprawie. Z akt postępowania administracyjnego wynika wszak, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, na żądanie organu, do wniosku tego zostało dołączone oświadczenie z dnia [...] października 2010 r. podpisane przez A. C. prowadzącego Poradnię Rodzinną "Z.", w którym podpisujący wyraził zgodę na remont i rozbudowę Przychodni Rejonowej w P. przy ul. S., działka nr [...], własnym kosztem i staraniem przez SPZZOZ w P.. Treść tego oświadczenia nie pozostawiała żadnych wątpliwości co do zakresu udzielonej zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Nie można zatem uznać za skuteczny zarzutu skarżącego, iż organ zobligowany był kwestie te oceniać. Skoro – jak zostało wyżej wskazane organ jest zobligowany do zbadania prawdziwości oświadczenia jedynie w sytuacjach gdy jego treść budzi wątpliwości, to nie można zarzucić Staroście [...], że nie dokonał takiego badania w niniejszej sprawie. Przypomnienia dodatkowo wymaga, że w niniejszej sprawie zadaniem organu było zbadanie czy nie doszło do kwalifikowanego, rażącego naruszenia art.32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a nie zwykłego naruszenia, co tym bardziej czyni zarzut nieuzasadniony.

Nie można również skutecznie zarzucić organom administracji, że nie zbadały intencji A. C. przy składaniu oświadczenia w dniu [...] października 2010 r. Skarżący w toku postępowania sądowoadministracyjnego podkreślił, że oświadczenie to miało na celu zabezpieczenie się przed koniecznością współfinansowania przedmiotowej inwestycji. Tego rodzaju zarzut nie mógł być żadną miarą uwzględniony przez organy administracji, a winien być ewentualnie oceniony w postępowaniu przed sądem powszechnym, w ramach postępowania dotyczącego wad oświadczenia woli.

Rację ma również organ administracji twierdząc, że przedmiotowa inwestycja nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka inwestycyjna położona jest wszak w obszarze [...], w której przewidziano adaptacje istniejącego szpitala z rezerwą terenu pod jego rozbudowę. Oprócz rozbudowy szpitala zakłada się poszerzenie zakresu usług zdrowotnych o przychodnie, pogotowie ratunkowe itp. Nie może zatem budzić wątpliwości, że remont i rozbudowa Przychodni Rejonowej jest zgodne z tymi postanowieniami.

Nie ma także racji skarżący twierdząc, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przez niego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w likwidacji drzwi pomiędzy lokalami [...] i [...] (ten ostatni stanowi własność skarżącego). W ocenie skarżącego ww. przepisy, które regulują wymogi m.in. co do wielkości drzwi w budynku, rodzaj schodów i drzwi ewakuacyjnych zostały w niniejszej sprawie naruszone skoro lokal nr [...], położony na piętrze został pozbawiony dostępu do schodów i drzwi. Z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Nie negując oczywiście, ze §§ 66, 75, 236 i 239 ww. rozporządzenia regulują kwestie związane m.in. z dostępem do pomieszczeń, w tym również położonych na różnych piętrach, jak też w wymogi w zakresie stref pożarowych i dróg ewakuacyjnych, to nie można zapominać, ze wymogi te muszą spełniać pomieszczenia, które objęte są pracami remontowymi i rozbudową. Lokal nr [...] nie jest objęty projektem.

Natomiast nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że zwolniony był od oceny projektu architektoniczno budowlanego w pozostałym (poza wskazanym w art. 35 ust. 1) zakresie. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Gdyby organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę miał obowiązek badać jedynie przesłanki wymienione w art. 35 ust. 1 ustawy to przepis ten stałby się przepisem "martwym".

Obowiązkiem zatem organu architektoniczno – budowlanego było zbadanie czy przedstawiony do zatwierdzenia projekt remontu i rozbudowy Przychodni Rejonowej nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym przede wszystkim skarżącego. W niniejszej sprawie ocena ta jest o tyle niezbędna, że jak podnosi skarżący, a co dodatkowo wynika z projektu architektoniczno – budowlanego (rzut pietra), wykonanie robót budowlanych objętych decyzją wiąże się z likwidacją drzwi z korytarza do lokalu nr [...] stanowiącego własność skarżąnego. Lokal ten, na piętrze miał bezpośredni dostęp do zewnętrznych drzwi wejściowych ze wspólnego (z częścią objętą inwestycją) korytarza. Zaprojektowane roboty budowlane w tym zakresie pozbawiły go tego dostępu. Nie może tez ujść uwadze, że z tego właśnie korytarza, jak twierdzi skarżący, istniała dostęp do innych części wspólnych budynku, których właścicielem jest skarżący, w tym m.in. wind. Biorąc pod uwagę, iż lokal nr [...] jest lokalem użytkowym, skarżący prowadzi w nim gabinet lekarski, dla jego wykorzystywania w taki (zgodny z prawem) sposób niezbędne jest umożliwienie pacjentom korzystania z windy. Skarżący twierdzi, że w chwili obecnej, wobec działań inwestora, nie może prowadzić na piętrze działalności leczniczej.

Te wszystkie okoliczności nie zostały ocenione ani przez Starostę Powiatowego w

P., ani przez organy prowadzące postępowanie w trybie nieważnościowym.

Wskazać także należy, że wprawdzie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane ma charakter ogólny ale nie oznacza to, że co do zasady jego ewentualne naruszenie nie może mieć charakteru rażącego. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2012 r., w sprawie II OSK 1975/12 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) stanął na stanowisku, iż naruszenie tego przepisu może przybrać kwalifikowany charakter.

Obowiązkiem zatem organów rozpoznających ponownie sprawę będzie wyjaśnienie czy projekt architektoniczno – budowany nie narusza interesu prawnego skarżącego z uwzględnieniem wskazanych wyżej okoliczności, a jeśli tak to czy naruszenie to miało charakter rażący. Oceniając powyższe organ uwzględni także skutki społeczno – gospodarcze, a przede wszystkim czy zatwierdzenie projektu architektoniczno – budowlanego nie pozbawiło skarżącego dostępu m.in. do części wspólnych w takim zakresie jak jest to niezbędne do korzystania z lokalu w dotychczasowy sposób (jako gabinet lekarski).

Natomiast nie ma racji skarżący twierdząc, iż decyzja została wydana z naruszenie art. 104 § 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to decyzji rozstrzygające sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Niewątpliwie decyzja uwzględniała w całości żądanie inwestora. Brak również podstaw do stwierdzenia ażeby w sposób oczywisty zachodziła któraś z negatywnych przesłanek wymienionych w przepisie in fine. Niewątpliwie decyzja nie została wydana na skutek odwołania, a spór co do interesów stron powstał dopiero na etapie postępowania nieważnościowego. W tych okolicznościach sprawy nawet jeśli doszło do naruszenia omawianego przepisu to trafnie organ ocenił, że nie miało ono charakteru rażącego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 i 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.