Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 523/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3 i ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 07 lipca 2011 sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Burmistrza z dnia [...] r. w sprawie powołania dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Burmistrz w dniu [...] r. działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) wydał zarządzenie nr [...], w którym w § [...] – powołał E. S. na stanowisko Dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu z dniem [...] r. na czas określony , tj. do dnia [...] r.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samy trybie. Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury stosownie do art. 16 ust. 1 cyt. ustawy można wyłonić w drodze konkursu, z zastrzeżeniem ust. 2. Kompetencja, a zarazem obowiązek organu prowadzącego do uregulowania kwestii (sposobu) powoływania i odwoływania dyrektora instytucji dyrektora instytucji kultury zawarte są w art. 13 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym statut zawiera organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Z brzmienia tego przepisu należy wywieść, że statut instytucji kultury winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator (art. 15 ust. 1 ), czy wyłania się go w drodze konkursu (art. 16 ust. 1).

Wypełniając delegację zawartą w przepisie art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Rada Miejska w § [...] ust. [...] Statutu Ośrodka Kultury i Sportu w [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie reorganizacji instytucji kultury w [...], postanowiła, iż dyrektora powołuje i odwołuje Burmistrz Miasta. W celu wyłonienia kandydata na dyrektora przeprowadza się konkurs. W oparciu o powyższe, że organ wykonawczy Gminy [...] był zobowiązany do zarządzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu. Jednak, jak wynika z wyjaśnień Burmistrza przed podjęciem kwestionowanego zarządzenia nie został przeprowadzony konkurs na to stanowisko. Spełnienie wymogu przeprowadzenia konkursu było warunkiem koniecznym do skutecznego podjęcia kwestionowanego zarządzenia, a jego brak powoduje stwierdzenie jego nieważności.

Na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz.

Wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, Burmistrz wywiódł, iż Wojewoda oparł się na interpretacji Statutu Ośrodka Kultury i Sportu w [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] r. stwierdzając, iż statut ten, jako akt prawny o charakterze szczególnym, ma pierwszeństwo przed innymi aktami mającymi charakter ogólny. W ocenie Wojewody statut ten nakłada bezwzględny obowiązek przeprowadzenia konkursu na dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru Burmistrz stwierdził, że powyższy akt nie stanowi w istocie zarządzenia w rozumieniu określonego rodzaju oświadczenia woli Burmistrza podlegającego władczemu nadzorowi administracyjnemu Wojewody na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Bezpodstawne jest założenie organu, iż każdy akt burmistrza, poza decyzjami jest zarządzeniem. Tego rodzaju twierdzenie stałoby w sprzeczności z przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] wskazując na relatywnie wąski katalog przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w których wprost przyznano burmistrzowi miasta kompetencje do wydania zarządzenia; doszedł do wniosku, że "a contrario pisma zatytułowane identycznie "zarządzenie Burmistrza Miasta" w różnych sprawach nie mogą być automatycznie traktowane identycznie, jak zarządzenia mające podstawę prawną w jednym z powyżej wymienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym". Ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie zostało poddane w istocie cywilnoprawne oświadczenie woli Burmistrza, które zostało nazwane "zarządzeniem" bez oparcia w ustawie.

W ocenie Burmistrza zarządzenie z dnia [...] r. było czynnością z zakresu prawa pracy, bowiem dotyczyło nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) stanowi podstawę do nawiązania stosunku pracy z powołania. Skoro powołanie na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ewidentnie czynnością pracodawcy z zakresu prawa pracy, a nie – organu administracji publicznej, to nie powinna podlegać nadzorowi administracyjnemu Wojewody na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który dotyczy sfery działalności publicznoprawnej gminy. Jednoznaczne stanowisko w przedmiotowej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który w przytaczanym wyroku z dnia [...] r. stwierdził, że "powołanie o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.dz.kult. jest powołaniem w rozumieniu art. 68 § 1 Kodeksu pracy i z tego powodu Wojewoda nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności powołania podjętego na podstawie art. 15 ust. 1 u.dz.kult."

Dodatkowo na poparcie swego stanowiska Burmistrz wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest stanowisko, że respektując unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, organ w ramach udzielonej delegacji nie może wkraczać w materię normowaną ustawą, w tym także powtarzać treści postanowień ustawowych. Nie może też odmiennie regulować prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa, ani normować kwestii, które nie zostały objęte upoważnieniem. Aczkolwiek z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej wynika, że statut powinien określać organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, to należy pamiętać że statut, jako akt podstawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu, ani wychodzić poza granice upoważnienia ustawowego. Skoro w art. 16 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej przewidziano jedynie alternatywną możliwość, a nie obowiązek organizowania konkursu na dyrektora instytucji kultury, to obowiązek taki nie może być wbrew ustawie wprowadzony na mocy aktu niższego rzędu, jakim jest statut instytucji kultury. Tym bardziej, że z art. 16 ust. 2 wynika, iż powinno to być dokonane w formie rozporządzenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, która została zrealizowana w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje obligatoryjnie w drodze konkursu (Dz.U. Nr 242, poz. 2422). W powołanym rozporządzeniu Ośrodek Kultury i Sportu w [...] nie został wymieniony, a zatem ustawodawca nie przewidział kompetencji do nałożenia takiego obowiązku.

Dodatkowo Burmistrz podniósł, że w tym kontekście § [...] ust. [...] statutu Ośrodka Kultury i Sportu w [...] jest sformułowany nieprawidłowo, ponieważ nie odpowiada w pełni treści ustawy z dnia 25 października 1991 r. modyfikując w sposób nieuprawniony jego treść, przez co stanowi istotne naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Powyższe wynika również ze stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt [...], zgodnie z którym aczkolwiek możliwe jest dopuszczenie w uchwale o nadaniu statutu instytucji kultury przywołanie regulacji ustawowych w celach porządkujących, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie jest ono dezinformujące czy też błędne, a taki właśnie błędny i dezinformujący charakter ma § [...] ust. [...] statutu Ośrodka.

W takiej sytuacji Burmistrz, podobnie jak organ nadzoru czy sąd administracyjny powinien kierować się wprost przepisami ustawy, które przewidują jedynie możliwość, a nie obowiązek przeprowadzenia konkursu na dyrektora instytucji kultury.

Reasumując w ocenie Burmistrza uzasadnienie Wojewody przedstawione w zaskarżonym akcie, iż akt prawny niższego rzędu o charakterze szczególnym ma pierwszeństwo przed innymi mającymi charakter ogólny stanowi niedopuszczalny sposób wykładni prawa. W istocie Wojewoda zaakceptował wkroczenie Rady Miejskiej w kompetencje ustawodawcy i przyjął, że przepisy prawa miejscowego mają pierwszeństwo przed przepisami ustawowymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ, wskazał, iż spełnienie wymogu przeprowadzenia konkursu było warunkiem koniecznym do skutecznego wydania zarządzenia Nr [...], a jego brak spowodował , iż akt ten dotknięty jest istotną wadą prawną, uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności.

Stwierdzenie Burmistrza, iż kwestionowane zarządzenie jest czynnością z zakresu prawa pracy, bowiem dotyczy nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. W podstawie prawnej zarządzenia powołany został art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Skoro zatem legitymacja do nawiązania i rozwiązania stosunków pracy przez organ wykonawczy gminy ma swoją regulację w ustawie o samorządzie gminnym, to powołanie dyrektora jednostki organizacyjnej gminy należy zaliczyć do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym.

Odnośnie zarządzeń, to obok decyzji administracyjnych są one prawną formą w jakiej burmistrz może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Skoro przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewidują formy decyzji administracyjnej do powołania dyrektora gminnej instytucji kultury, to oznacza, że następuje to w formie zarządzenia. Powołanie bądź odwołanie dyrektora gminnej instytucji kultury jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. Nadzór ten służy badaniu zarządzeń burmistrza jako aktu administracyjnego, w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa jak i osób zainteresowanych.

Również zarzut skargi dotyczący niezgodności zapisu § [...] ust. [...] Statutu Ośrodka Kultury i Sportu w [...] z art. 16 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej, jest w ocenie Wojewody nieuzasadniony, ponieważ uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w sprawie reorganizacji instytucji kultury w [...] była przedmiotem postępowania nadzorczego przeprowadzonego w trybie ustawy o samorządzie gminnym w wyniku którego stwierdzono, że jest ona zgodna z przepisami obowiązującego prawa.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie reguluje sposobu powoływania dyrektora instytucji kultury, wskazując jedynie w art. 16 ust. 1 na możliwość wyboru dyrektora w drodze konkursu. W art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o prowadzeniu i organizowaniu działalności kulturalnej zawarty został wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Przepis ten wprost wskazuje, iż ustawodawca kompetencje a zarazem obowiązek określenia sposobu powoływania dyrektora instytucji kultury scedował na organ stanowiący gminy.

Z powyższego wynika, że statut winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator, czy wyłania się go w drodze konkursu. Tym samym Rada Miejska nakładając w § [...] ust. [...] uchwały nr [...] w sprawie reorganizacji instytucji kultury w [...] na Burmistrza obowiązek przeprowadzenia konkursu w celu wyłonienia kandydata na stanowisko tej instytucji, wypełnia ustawową delegację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Gminę [...] jest nieuzasadniona bowiem podniesione w niej zarzuty są chybione.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., stwierdzające nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] r. w sprawie powołania dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu.

Sąd, w ramach przyznanych ustawowo kompetencji, dokonał oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym i stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu.

Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.) – do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące gminy uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Legitymacja Gminy [...], reprezentowanej przez Burmistrza do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nie budzi wątpliwości, bowiem tym aktem stwierdzono nieważność zarządzenia Nr [...] Burmistrza z dnia [...] r.

Nie ulega również wątpliwości, że skarga została złożona w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g.

Skarga odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a zatem Sąd mógł przystąpić do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszym z zarzutów skargi Gmina [...] podniosła, że akt objęty rozstrzygnięciem nadzorczym nie jest w istocie zarządzeniem w rozumieniu takiego oświadczenia woli Burmistrza, które podlegałoby władczemu nadzorowi wojewody w rozumieniu art. 91 ust. 1 usg. Nie każde bowiem pismo organu wykonawczego gminy zatytułowane "zarządzenie Burmistrza Miasta" jest w istocie zarządzeniem stanowiącą realizację kompetencji ustawowych tego organu. Skarżąca powołała się przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. [...]. W przekonaniu skarżącej przedmiotem oceny organu nadzoru stało się oświadczenie woli Burmistrza o charakterze cywilnoprawnym, będące w istocie czynnością z zakresu prawa pracy ( powołanie).

Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Zarządzenie Nr [...] Burmistrza zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) i jest aktem administracyjnym podlegającym ingerencji nadzorczej wojewody. Skoro art. 15 powołanej ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewiduje do powołania dyrektora formy decyzji administracyjnej , to organ wykonawczy gminy realizuje swoje władcze uprawnienia, wynikające zarówno z tego przepisu jak i z przepisów ustrojowych- art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym – w formie zarządzenia ( por. wyrok NSA z dnia [...] r. [...]).

Kolejny zarzut skarżącej dotyczy sprzeczności aktu prawa miejscowego jakim jest statut Ośrodka Kultury Sportu w [...] z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w kwestii obowiązku przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury. W ocenie gminy, skoro art. 16 ust. 1 powołanej ustawy przewiduje alternatywną możliwość, a nie obowiązek organizowania konkursu na stanowisko dyrektora, to obowiązek taki nie może być wprowadzony na mocy aktu niższego rzędu jakim jest statut instytucji kultury, tym bardziej, że instytucja ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje obligatoryjnie w drodze konkursu (Dz.U. Nr 242, poz. 2422).

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd stwierdził, że Ośrodek Kultury i Sportu w [...] jest niewątpliwie instytucją kultury, podlegającą przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z art.15 ust.1 tej ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator, którym w tym wypadku jest Gmina [...] (art.10 ust.1 w związku z art.9 ust.1). Przy czym, jak stanowi art.16 ust.1 tej ustawy, kandydata na to stanowisko można wyłonić w drodze konkursu.

Wskazać należy, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (art.13 ust.1 przywołanej wyżej ustawy). W punkcie 3 ust.2 art.13 zawarto wymóg określenia w statucie organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Z jego brzmienia wywieść należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - statut winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz, czy wyłania się go w drodze konkursu. Statut instytucji kultury, jako akt prawa miejscowego o charakterze szczególnym zawiera regulacje prawne korzystające z pierwszeństwa przed innymi, mającymi charakter ogólny. Toteż wyprzedza niejako w stosowaniu przepisy ustaw. Dlatego nie istnieje kolizja pomiędzy przepisami statutu Ośrodka Kultury i Sportu w [...] ( § [...] ust. [...]) oraz ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( art. 16 ust. 1 ) w zakresie ustalenia, że w celu wyłonienia kandydata na dyrektora Ośrodka, powoływanego następnie i odwoływanego przez Burmistrza Miasta, przeprowadza się konkurs.

W świetle powołanych wyżej okoliczności uznać należało, że zarządzenie Burmistrza Nr [...] o powołaniu E. B. S. na stanowisko dyrektora Ośrodka Kultury i Sportu z pominięciem postępowania konkursowego zostało wydane z naruszeniem prawa tego rodzaju, że skutkowało stwierdzeniem nieważności tego aktu.

Skoro zatem badanemu rozstrzygnięciu nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny , na zasadzie art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.