Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2565/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 30 par. 4, art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych I. C., S. C. i A. L. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2872/12 w sprawie ze skargi I. C., S. C. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2872/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. C., S. C. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku P. G., właściciela działki sąsiedniej nr ew. [...], w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych o charakterze zabudowy szeregowej wraz z przyłączami do infrastruktury technicznej na działkach o numerach ew. [...], [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] w Warszawie, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., gdyż wnioskodawca, bez własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po rozpatrzeniu odwołań N. i A. A. oraz I. i S. C. oraz A. L., decyzją z dnia [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji we wznowionym postępowaniu, dokonał ponownej analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sporządził nowy załącznik mapowy, wskazujący prawidłowo ustalony obszar analizowany i w oparciu o wnioski wyciągnięte z przeprowadzonej analizy zasadnie uznał, iż uprawnione było w 2006 r. wydanie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez B. P., na którą warunki te przeniósł zięć – K. K.

W ocenie organu, koncepcja architektoniczna załączona do wniosku wskazuje na rozwiązania kubaturowo analogiczne do zabudowy szeregowej jednorodzinnej zrealizowanej na działce sąsiedniej o nr ew. [...], położonej na zachód od planowanych pod zabudowę działek. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił, iż strona skarżąca nie wykazała, aby uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Wobec prowadzonych prac nad planem dla tego terenu Kolegium nie stwierdziło konieczności zawieszenia niniejszego postępowania, z uwagi na upływ 9 miesięcznego terminu od dnia złożenia wniosku. Wskazało także, iż kwestie ograniczenia dostępu do światła "linijki słońca", hałasu itp. nie należą do zakresu właściwości organu ustalającego warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium zaznaczyło także, że nie jest wymagane uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, ponieważ teren inwestycji nie jest objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Organ odwoławczy wskazując na treść art. 146 § 2 K.p.a., podzielił stanowisko organu I instancji, że brak udziału strony w postępowaniu nie miał znaczącego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należało, więc odmówić uchylenia przedmiotowej decyzji z 2006 r., ograniczając się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

W skardze do sądu administracyjnego I. C., S. C. oraz A. L. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez:

- brak zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, a przez to brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w wyniku czego wydanie kwestionowanej decyzji było przedwczesne. Wskazał nadto na niedopuszczalność przeprowadzenia ponownej analizy we wznowionym postępowaniu (naruszenie art. 7, 77 i 75 § 1 zd. pierwsze K.p.a.). Podniósł, że inwestor w latach 2007-2010 dokonywał uzupełnienia materiału dowodowego, przez co zmodyfikował pierwotny wniosek do tego stopnia, iż winien on zostać uznany za nowy wniosek o wydanie warunków;

- niezawiadomienie pełnomocnika stron i dwóch stron tego postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (naruszenie art. 10 w zw. z art. 33 i 40 § 2 K.p.a. oraz art. 149 § 2 K.p.a.);

- niezasadne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji z dnia [....] grudnia 2006 r., nr [...] (naruszenie art. 145 § pkt 4 i 5 K.p.a. w zw. z 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z 149 § 2 K.p.a.);

- brak zawieszenia niniejszego postępowania na czas 9 miesięcy, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przystąpienie do opracowania planu miejscowego dla tego obszaru;

- brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. W tym zaniechanie szczegółowego oznaczenia tych działek gruntu, na których znajduje się zabudowa, do której nawiązywać ma planowana inwestycja. W skardze wskazano, że za spełniającą kryteria przyjęte w zaskarżonej decyzji nie można było przyjąć zabudowy wielorodzinnej, położonej po drugiej stronie ul. [...]. Podniesiono również, iż dla realizacji zamierzonej inwestycji, nie jest wystarczająca istniejąca infrastruktura wodno-kanalizacyjna, a termin ważności deklaracji zapewniających dostęp do mediów już upłynął, przy czym nie ponowiono tych ustaleń we wznowionym postępowaniu.

W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego w postaci:

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przez skonstruowanie po raz kolejny decyzji bez prawidłowego sformułowania wymogów koniecznych;

- wydania decyzji niespełniającej art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Mając na uwadze, że niniejsze postępowanie wznowienieowe już po raz trzeci toczyło się przed pierwszą instancją, skarżący wskazali, iż aktualne pozostają zarzuty obecnego, ale i uprzednich odwołań. Zaznaczono, że SKO nadal nie odniosło się do kwestii braku podpisu urbanisty pod sporządzoną analizą. Wyrażono opinię, że zmiany w terenie analizowanym i zmiana koncepcji zabudowy przedmiotowego terenu, przemawiały za koniecznością wydania we wznowionym postępowaniu, nowej decyzji o warunkach.

Ustosunkowując się do załącznika mapowego, obrazującego aktualnie teren analizowany dla tej inwestycji (zał. nr 2 do analizy) skarżący stwierdzili, iż sporządzony został na mapie o innej skali niż uprzednio. Zarzucili nadto, że nadal nie określono parametrów w postaci:

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (opisowo określono jedynie przybliżoną wysokość elewacji frontowej). Wysokość gzymsu ustalono zaś niezgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- kąta nachylenia dachu (wskazano tylko jak dla budynków szeregowych po zachodniej stronie wnioskowanego terenu);

- powierzchni biologicznie czynnej (określono jedynie powierzchnie zabudowy i utwardzeń na 45 %);

- wskaźnika intensywności zabudowy i w efekcie może on uzyskać wartość dwukrotnie wyższą niż średni wskaźnik w obszarze analizowanym. Takie sformułowanie wymienionych wskaźników skarżący uznali za dalece niewystarczające.

Zarzucono także, że pierwotnie zakreślony w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] obszar analizowany był czterokrotnie mniejszy, niż ten który należało przyjąć zgodnie z przepisami. Obecny wynosi ok. 120.000 m², podczas gdy uprzednio miał 27.000 m². W efekcie w 2006 r. nie objęto analizą, co najmniej kilkunastu działek zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, które już wówczas istniały. Ponownie w przeprowadzonej aktualnie analizie pominięto wiele, istniejących w obszarze analizowanym, budynków o tzw. niskich parametrach, stanowiących zabudowę jednorodzinną (m. in. działki ew. [...] i [...], a także budynki zasiedlone do 2009/2010 r.). W skardze wymieniono także szereg działek, dla których w 2006 r. nie ustalono jakichkolwiek parametrów zabudowy (po stronie wschodniej 10 budynków, a na całym obszarze ok. 17 budynków). Pełnomocnik zaznaczył także, iż budynki położone po stronie zachodniej, do których parametrów się odwołano były wówczas dopiero w fazie realizacji. Przyjęty dla nich wskaźnik zabudowy został o 12 pkt procentowych zawyżony. Zrealizowane w sąsiedztwie, po stronie zachodniej budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej są natomiast trzykondygnacyjne, o wys. w kalenicy ok. 10 mb i szerokości elewacji frontowej 14.5 mb. Organ wadliwie zwiększył ten wskaźnik do 15 mb, podobnie jak i pozażywał inne wskaźniki, czego organ odwoławczy nie dostrzegł.

W skardze zarzucono, że żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana budynkiem czterokondygnacyjnym, o wys. do 12 m. Budynek, do którego nawiązano w warunkach z 2006 r. posiada 3 kondygnacje i wys. ok. 10 m, a jego budowa w 2006 r. była dopiero rozpoczęta. Organ przyjął także średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki jako 30 %, podczas gdy wynosi on obecnie 26, 8 %, a przyjęte odstępstwo nie zostało uzasadnione. Odnosząc się do obecnego zainwestowania analizowanego terenu pełnomocnik skarżących zauważył, iż wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi od 5,7 % do 39 %. Średnia wartość to 25,3 %, przy czym stopień zainwestowania, w stosunku do 2006 r., uległ zwiększeniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie naruszyła przepisy obowiązującego prawa, w stopniu prowadzącym do jej uchylenia.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że w poprzednich orzeczeniach sądy administracyjne przesądziły o zachowaniu przez P. G., pominiętego w 2006 r. w postępowaniu mającym na celu wydanie przedmiotowych warunków zabudowy, miesięcznego terminu pozwalającego na wznowienie niniejszego postępowania, dotyczącego decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Za skuteczne prawnie uznano także przeniesienie tej decyzji na B. P. Z uwagi zaś na zbycie przez P. G. swej nieruchomości A. L., zasadnym było stwierdzenie, iż weszła ona w uprawnienia swego poprzednika prawnego.

Jednakże nie jest, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawnione stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] jest dotknięta naruszeniem prawa, jedynie z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a jednocześnie zaszły przesłanki do odmowy jej uchylenia, bo we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja jedynie tej samej treści (art. 146 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu skarżący wskazali na liczne, znaczące wady decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r. tkwiące w niej w chwili wydania. Brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania w tym zakresie we wznowionym postępowaniu i odniesienia się do zarzutów odwołania, uniemożliwił zajęcie stanowiska, co do wszystkich zarzuconych uchybień.

Sąd wyjaśnił, iż z przeprowadzonej aktualnie analizy wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa czterokondygnacyjna, o wys. 12 m, na której realizację na działkach o numerach ew. [...],[...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] w Warszawie, zezwalała przedmiotowa decyzja z 2006 r. Zarówno wówczas, jak i obecnie, tak wysokiej zabudowy na tym terenie nie było i nie ma. Zatem odstępstwo przyjęte w decyzji z 2006 r. oraz w decyzji odmawiającej jej uchylenia z dnia [...] stycznia 2012 r., wystąpiło i nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Sąd uznał za nieuprawnione stanowisko sformułowane w analizie, że wysokość ta jest zbliżona do wysokości budynków szeregowych, zrealizowanych po zachodniej stronie działek inwestorski, skoro mają one 3 kondygnacje i wys. nieco ponad 10 m. Deklarowana przez inwestorkę chęć realizacji budynku niższego niż zezwala na to decyzja z 2006 r. nie może mieć rozstrzygającego znaczenia w tej sprawie. Bowiem to właśnie warunki zabudowy mają w sposób ścisły oznaczyć m. in. dopuszczalną na danym terenie wysokość zabudowy, a co za tym idzie skorelowaną z nią wysokość górnej krawędzi elewacji fontowej. Nie jest dopuszczalne odbieranie zapewnienia od inwestora, iż nie skorzysta w pełni z zapisów zawartych w udzielonych mu warunkach zabudowy.

Sąd zauważył, że wadliwe było także opisowe podanie w 2006 r. istotnych dla planowanej inwestycji parametrów w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kąta nachylenia dachu. Takie postanowienia mogą być mylące, niejednoznaczne i stwarzać pole do nieuprawnionej nadinterpretacji. W efekcie nie jest jasne, co właściwie inwestorowi wolno zrealizować na danym terenie (zabudowę, o jakich parametrach). Sąd wskazał przy tym, że wysokość gzymsu dla zamierzonej inwestycji ustalono niezgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nie występuje kontynuacja, a nie wskazano, czym odstępstwo to jest uzasadnione).

Odnosząc się do kwestii wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, Sąd podkreślił, iż nie musi być on obligatoryjnie zamieszczany w warunkach zabudowy. Wynika bowiem z innego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) - § 2 pkt 3. W ocenie Sądu zarzut ten nie mógł być uznany za trafny, w przeciwieństwie do zarzutów sformułowanych przez skarżących pod adresem ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Organ odwoławczy decyzję swą sporządził bardzo lakonicznie i m. in. do tego zarzutu, sformułowanego już w odwołaniu nie odniósł się. Brak przeprowadzenia ponownej oceny sprawy w jej całokształcie naruszył art. 15 K.p.a.

Wobec poczynionych ustaleń Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja z [...] stycznia 2012 r., odmawiająca uchylenia owych warunków zabudowy udzielonych decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r. nie była prawidłowa. W dacie jej wydania nie upłynęło jeszcze 5 lat, które zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. nie pozwalałyby na uchylenie tej decyzji, z przyczyn określonych m. in. w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji, gdyby prawidłowo uchylił decyzję o warunkach zabudowy z 2006 r., mógł rozważyć istnienie podstaw do zawieszenia tego postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmiennie jednakże sytuacja przedstawiała się w dacie orzekania w przedmiocie wznowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Wówczas od daty doręczenia stronom postępowania, biorącym w nim udział w 2006 r., decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r. upłynęło już lat 5, co organ odwoławczy zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Wykluczyło to w myśl art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. - możliwość uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., choć była nieprawidłowa. Organ odwoławczy rozstrzygając reformatoryjnie zobowiązany był zatem, zdaniem Sądu, stwierdzić wadliwość decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r., prowadzącą do jej uchylenia, a jednocześnie wskazać na niemożność uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r. (upływ 5 letniego terminu), mimo jej wadliwości nie tylko wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ale i wadliwości merytorycznej. W tym celu zobowiązany był do ustalenia i wskazania wszystkich jej wad, które gdyby nie upływ owego 5 letniego terminu, musiałyby prowadzić do jej uchylenia. Wskazane okoliczności SKO zobowiązane było właściwie wskazać i uzasadnić w swym rozstrzygnięciu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż spowodowały uchylenie rozstrzygnięcia administracyjnego, którego wady nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, że wytknięte w nim wady, miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłaby decyzja o innej treści.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieni owym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 K.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, nie wykazał, że nastąpiło naruszenie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik, to samo jeśli idzie o naruszenie przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły także I. C. i A. L., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w dacie orzekania w przedmiocie wznowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (tj. [...] września 2012 r.) upłynęło już pięć lat od doręczenia stronom postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], co - zdaniem Sądu - wykluczało możliwość uchylenia decyzji mimo jej wadliwości;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 28 w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, skutkujące de facto nie uznaniem A. L., (jako następcy prawnego P. G.) za stronę postępowania, w wyniku którego doszło do wydania decyzji przez Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 roku, nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej dotyczącej wykładni art. 146 § 1 K.p.a. w zakresie określonego w tym przepisie momentu rozpoczęcia biegu pięcioletniego terminu pozwalającego na uchylenie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 roku, nr [...] oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że mimo w zasadzie korzystnego dla stron wyroku, skarżący nie zgadzają się z częścią samego uzasadnienia, wedle którego od doręczenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 roku, nr [...] minęło już pięć lat, co w świetle uchybień powyższej decyzji wynikających m.in. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz wadliwości merytorycznej powodować by miało jedynie możliwość skorzystania z dyspozycji wynikającej z art. 151 § 2 K.p.a. i ograniczenie się do "stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji". Powyższa ocena, abstrahując od jej niezasadności w dacie orzekania przez Sąd, powoduje dla skarżących ten skutek, że pomimo stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r., została wydania z naruszeniem prawa, to w dalszym ciągu pozostaje ona decyzją ostateczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie są zasadne.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymującą w mocy wydaną we wznowionym postępowaniu decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zgadzając się z oceną legalności decyzji dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, nie podziela jednak argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tego wyroku. Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogła jednak mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego. Zgodnie z treścią artykułu 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W orzecznictwie przyjmuje się, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005 r., nr 5, poz. 101). Taka właśnie sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Niewątpliwie przepis ten stanowi ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zasadnicze znaczenie dla organów administracji do określenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi ww. negatywna przesłanka ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz upływ 5 letniego terminu. Przepis art. 146 § 1 K.p.a. określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się zwrotem: "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu, jako stronom. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07, LEX nr 484885). Jednak nie chodzi tutaj o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Termin ten ma charakter materialny. Jego upływ pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II SA/Gl 1132/12 (LEX nr 1299513), WSA w Gliwicach stwierdził, że: "1. Termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 K.p.a. ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Zatem upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. 2. Biegu terminu określonego w art. 146 § 1 K.p.a. nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany jest uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania".

Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej I. C. i A. L., w świetle powyższych uwag, pozbawione jest doniosłości prawnej. Nie można uchylić decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], albowiem została ona skutecznie doręczona osobom biorącym udział w postępowaniu, jako stronom tego postępowania. Ostatnie doręczenie tej decyzji nastąpiło w dniu [...] lutego 2007 r., a zatem 5 letni termin wymieniony w art. 146 § 1 K.p.a. rozpoczął swój bieg właśnie od tej daty. Oznacza to, że w sprawie zachodziła negatywna przesłanka do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1018/97 (Lex 47227), że treść art. 146 § 1 K.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu i argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że uchylono rozstrzygnięcie, którego wady nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, że wytknięte w nim wady, miały rzeczywisty wpływ na wynik postępowania, tzn. gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to zapadłaby decyzja o innej treści.

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2012 r. uznano wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., ponieważ wnioskodawca, bez własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W nawiązaniu do powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, ponieważ w sprawie zachodziła negatywna przesłanka wznowienia określona w art. 146 § 1 K.p.a. Natomiast nie można zaaprobować wywodów Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku odnośnie materialnej wadliwości zaskarżonej decyzji, jak również wytycznych skierowanych do organu odwoławczego, że rozstrzygając reformatoryjnie zobowiązany był stwierdzić wadliwość decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2012 r., prowadzącą do jej uchylenia, a jednocześnie wskazać na niemożność uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2006 r., mimo jej wadliwości nie tylko wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ale i wadliwości merytorycznej. Nie można też zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że organ: "W tym celu zobowiązany był do ustalenia i wskazania wszystkich jej wad, które gdyby nie upływ owego 5 letniego terminu, musiałyby prowadzić do jej uchylenia.". Z ratio legis normy art. 146 § 1 K.p.a. wynika, że upływ 5-letniego terminu przedawnienia, jako negatywna przesłanka do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowało. Oznacza to bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. "Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy" (R. Stankiewicz, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C, H. Beck Warszawa 2011 r., s. 840-841).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z rezultatem oceny legalności decyzji zawartej w sentencji wyroku, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie.

W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.