Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 457/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 73 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 roku sprawy ze skargi R. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K.K., G.K., A.K., K.K., K. A., G.W., J. i R.S., S.J., A.M., R.M. oraz K.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2013 roku, znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójta Gminy S. decyzją z dnia [...]marca 2013 roku ustalił dla A.Ś. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku inwentarskiego znajdującego się na terenie gospodarstwa rolnego zlokalizowanego w miejscowości S., gmina S., działka nr ewid. 91. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2008 roku Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej jako: "ustawa").

Obowiązywanie decyzji zostało przedłużone postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...] wydanym na mocy art. 72 ust. 4 i 4a ustawy.

Pismem z dnia 4 lipca 2017 roku R.M. i K.M. oraz A.K. i K.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia o przedłużeniu jej obowiązywania. W treści wniosku jego autorzy wskazali, iż Wójt Gminy z naruszeniem prawa przedłużył obowiązywanie spornej decyzji o następne 2 lata. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji argumentowano także ochroną własnego zdrowia, własności i lepszego zagospodarowania terenu, a tym samym zaspokojenia potrzeb do zamieszkiwania przy spełnieniu odpowiednich standardów środowiskowych. Mimo protestów społeczeństwa i zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (232 DJP) Wójt Gminy wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W trakcie postępowania przez długi czas wnioskodawcy, jako strony byli o wszystkim zawiadamiani na piśmie, ale nie doręczono im na piśmie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz postanowienia o jej przedłużeniu. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdzie jako strony postępowania wnioskodawcy również byli o wszystkim zawiadamiani na piśmie. Następnie organ przygotował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący możliwość powstania kurników i przedłużył ważność przedawnionej decyzji środowiskowej bez żadnej konsultacji ze społeczeństwem S. Wnioskodawcy – jak wskazali – zostali pozbawieni uprawnień strony postępowania, w którym dotychczas uczestniczyli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznawszy, iż brak do tego podstaw prawnych. Kolegium uznało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest ważna, a wystąpienie o jej "przedłużenie" było przedwczesne.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli K.K., G.K., A.K., K.K., K.A., G.W., J. i R.S., S.J., A.M., R.M., K.M. oraz A.K. Kwestionowanej decyzji autorzy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucili brak podstawy prawnej oraz rażące naruszenia prawa materialnego i procesowego wyrażającego się w obrazie przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 i art. 123 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez wydanie przez Wójta Gminy postanowienia zamiast decyzji;

2) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 1, 3a i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie przepisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmowanych w uchwałach Rady Gminy S., z których – w ocenie wnioskodawców – bezsprzecznie wynika, że działka nr ewid. 91 znajduje się na terenach potencjalnego rozwoju funkcji mieszkaniowo – usługowej MNU. Wpisano także zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a więc konsekwentnie nie może być realizowane zamierzenie budowlane w postaci rozbudowy do 58.000 stanowisk kurzych już istniejącej fermy drobiu. Ponadto, nie było podstaw do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla zamierzenia budowlanego;

3) art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy, poprzez niepoinformowanie stron o złożeniu przez inwestora wniosku o przedłużenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a tym samym brakiem informacji o zamiarze zawiadomienia o rozstrzygnięciu w drodze obwieszczenia, brakiem możliwości działania w sprawie i obrony swoich praw, brakiem procedur wymagających udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie takiej decyzji.

Autorzy wniosku podkreślili, że zgodnie z art. 6 pkt 8a załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 roku w sprawie instalacji mogących powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska w całości, chów drobiu w ilości większej niż 40.000 stanowisk został zaliczony do kategorii instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Fakt ten skutkuje koniecznością uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w którym to procesie niezbędne dla prawidłowego procedowania jest zapewnienie udziału społeczeństwa. Za sprawą uciążliwych odorów, zanieczyszczeń mogą powstać bardzo poważne zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. Wnioskodawcy nie podzielają poglądu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, że nie jest aktem prawa miejscowego, nie może być brany pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W pouczeniu decyzji Wójta Gminy wpisano, że rodzi ona skutki prawne przez cztery lata od uzyskania przymiotu ostateczności. Nie wyjaśniono z kolei, dlaczego o 2 lata skrócono czas jej obowiązywania. Zdaniem wnioskodawców żaden z przepisów prawa administracyjnego ani procesowego nie pozwala organowi wydającemu decyzję na przedłużenie czasu obowiązywania decyzji ostatecznej. Fakt ten musi wynikać z ustawy, a nie z dowolnego uznania organu w sprawie. Także procedura administracyjna nie zna instytucji przedłużenia ważności decyzji ostatecznej. Stwierdzają, że postanowienie o przedłużeniu decyzji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż brak jest podstawy prawnej upoważniającej organ administracji do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż organ zobligowany jest uwzględnić stan prawny i faktyczny z daty wydania kwestionowanej decyzji, czyli w sprawie z dnia [...] marca 2013 roku, w przypadku postanowienia –[...] marca 2017 roku. Zatem inne, nowe okoliczności, które wyszłyby na jaw po ich wydaniu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności.

W ocenie Kolegium wnioskodawcy nie określili, którą z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. obarczona jest wadliwa decyzja. Z kolei we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy wskazali na brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Kolegium, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach – wbrew twierdzeniom wnioskodawców – nie została wydana z naruszeniem prawa. Podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy ustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397, dalej jako: "rozporządzenie"). Planowana inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie Kolegium przedstawiając treść regulacji art. 62, art. 80 i art. 81 ustawy stwierdziło, że w sprawie nie zaszła żadna z okoliczności stanowiących przeszkodę do wydania decyzji środowiskowej, zatem Wójt Gminy był zobowiązany do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji.

Jak zaakcentował organ, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest jedynie etapem wstępnym dla postępowania w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych (czy planowanej działalności). Określa jedynie warunki wykorzystania terenu pod inwestycję z uwagi na konieczność ochrony przyrody, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Wspomniana decyzja sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska. Ewentualny brak przekonania członków społeczności lokalnej co do celowości realizacji planowanego przedsięwzięcia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Następnie organ cytując treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził, że podstawę wydania decyzji stanowił m.in. art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82 ustawy. Wskazane przepisy, jak też inne, określone w ustawie obligowały Wójta Gminy, po otrzymaniu stosownego wniosku, do przeprowadzenia postępowania, które skończyło się wydaniem pozytywnej dla inwestora decyzji. W ocenie Kolegium dowodzi to, że nie można uznać za zasadne twierdzenia stron, iż kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących postanowienia Wójta Gminy o przedłużeniu obowiązywania decyzji środowiskowej Kolegium sięgając do treści art. 72 ust. 3 ustawy wyjaśniło, iż złożenie wniosku o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie budowy następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. W sprawie decyzja środowiskowa stała się ostateczna z dniem 2 kwietnia 2013 roku, zatem sześcioletni termin ekspirował z dniem 2 kwietnia 2019 roku. Wynika z tego, że postanowienie o przedłużeniu decyzji zostało wydane przedwcześnie, co jednak nie oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności. Zdaniem organu, przepis art. 72 ust. 4 i 4a ustawy nie określa, w którym momencie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można złożyć wniosek o przedłużenie ważności takiej decyzji. W art. 72 ust. 4 ustawy zawarto jedynie zwrot "przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3". Z tego też powodu nie można zarzucić wydania tego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Brak jest również podstaw do przyjęcia że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. 72 ust. 4 i 4a ustawy, a więc przepis obowiązujący w dacie wydania orzeczenia.

Wbrew twierdzeniom wnioskodawców, przedłużenie ważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawane w formie postanowienia. W postępowaniu o "przedłużenie ważności" decyzji środowiskowej prawo strony mają te wszystkie podmioty, które były legitymowane do udziału w postępowaniu "głównym". W aktach sprawy – jak podkreśliło Kolegium – znajduje się obwieszczenie z dnia 23 marca 2017 roku o wydaniu postanowienia oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Żadna ze stron nie wniosła zażalenia na to postanowienie. Z tego powodu zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Zarzut braku udziału strony w postępowaniu nie jest rozpatrywany na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

Uwzględniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji i postanowienia, Kolegium stwierdziło, że nie wystąpiły pozostałe przesłanki do stwierdzenia ww. orzeczeń, określone w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6, czy pkt 7 K.p.a.

Odnosząc się do pozostałych argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium w kwestii uciążliwych odorów, jakie towarzyszą hodowli drobiu podkreśliło, że przepisy środowiskowe nie wprowadziły odpowiedniej normy dotyczącej ochrony powietrza przed zapachami. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Z samej zatem uciążliwości zapachowej i powodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej, nie sposób wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju.

Cytując przepis art. 9 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie posiada mocy wiążącej dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania, co wynika także z art. 80 ust. 2 ustawy.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom wnioskujących, w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak też inne, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji i postanowienia.

W skardze na powyższą decyzję R.M. i K.M. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego obu instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia o przedłużeniu ważności tej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wydanie stosownego postanowienia w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Kwestionowanym rozstrzygnięciom skarżący zarzucili rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3a w zw. z art. 4 u.p.z.p., poprzez niezastosowanie przepisów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., przyjmowanych w uchwałach Rady Gminy S. (m.in. uchwała z dnia [...] roku, nr [...], uchwała nr [...] z dnia [...], uchwała nr [...] z dnia [...] roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości S.), z których jednoznacznie wynika, iż działka nr ewid. 91 znajduje się na terenie potencjalnego rozwoju w S. funkcji mieszkaniowo-usługowej MNU, co wyklucza inwestycje uciążliwe dla środowiska, czyli szkodliwe dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogące pogorszyć stan środowiska, zakazując lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a do takich należy rozbudowa do 58.000 stanowisk już istniejącej fermy drobiu, a prawidłowe ich zastosowanie, a w szczególności zastosowanie przepisu art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, winno prowadzić do wniosku o braku podstaw do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla zamierzenia budowlanego;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1232), poprzez niezastosowanie ostatnio wymienionego przepisu, z którego wynika, iż w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a ich rozbudowa jest dopuszczalna pod warunkiem, że będzie skutkować ograniczeniem tego zagrożenia;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 72 ust 4 i 4a ustawy, poprzez wydanie przez Wójta Gminy postanowienia, kiedy winna zapaść decyzja, gdyż moc obowiązującą decyzji ostatecznej o uwarunkowaniach środowiskowych określono na 4 lata, nadto brak podstaw do potraktowania inwestycji jako realizowanej etapowo, ponieważ w ogóle jej nie rozpoczęto i nie zostało wydane pozwolenie na budowę, a wyrażenie przez organ administracji stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo i nie uległy zmianie warunki określone w uprzednio wydanej decyzji, w sytuacji, gdy wniosek inwestora dotyczył jedynie przedłużenia o 2 lata jej ważności z uwagi na przeciągający się proces uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem, wobec braku stosownego wniosku strony, wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia z urzędu, nie znajdującym oparcia w przepisach prawa, a tym samym należy uznać że brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania postanowienia z urzędu;

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 w zw. z art 9, art 10 § 1 i art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 61 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy, poprzez niepoinformowanie stron o złożeniu przez inwestora wniosku o przedłużenie ważności decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a tym samym brakiem zawiadomienia o zamiarze zawiadomienia o rozstrzygnięciu w drodze obwieszczenia, brakiem możności działania w sprawie i obrony swoich praw, brakiem prawem wymaganym udziale społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla zamierzenia budowlanego i nieprzeprowadzeniem jakiegokolwiek postępowania w tym przedmiocie przed wydaniem postanowienia, pozbawionego podstawy prawnej, czym rażąco naruszone zostały przepisy prawa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustalił stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy własną wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku inwentarskiego na terenie gospodarstwa rolnego.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej, w szczególności nie może ponownie merytorycznie analizować sprawy (por. wyrok NSA: z dnia 27 października 1995 roku, sygn. III SA 829/95; wyrok WSA w Warszawie z dnia kwietnia 2018 roku, sygn. I SA/Wa 1244/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 roku, sygn. III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 roku, sygn. II GSK 1617/12). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623).

Przesłanki nieważności decyzji określa art. 156 § 1 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wskazywał, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa..

Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 roku, sygn. IV SA 1290/96; z dnia 8 czerwca 1998 roku, sygn. IV SA 1490/96; z dnia 30 grudnia 1998 roku, sygn. IV SA 2319/96 i inne). Odwoływanie się do innych, niewymienionych w tym przepisie przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary, jest niedopuszczalne (por. wyrok SN z dnia 11 maja 2000 roku, sygn. III RN 62/00, publ. OSNAPiUS 2001/4/100).

W sprawie przypomnieć należy, iż autorzy wniosku o stwierdzenie nieważności w toku postępowania nieważnościowego wskazywali, iż decyzja i postanowienie o przedłużeniu jej obowiązywania dotknięte były wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli w ich ocenie wspomniane akty zostały wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzuty wnioskodawców, a później strony skarżącej przedstawione w skardze, jak i wcześniejszych pismach kierowanych w toku postępowania administracyjnego, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd, po analizie zarówno treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i dokumentów załączonych do akt administracyjnych, podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaprezentowany w kwestionowanej decyzji w zakresie stwierdzenia, że przywołana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadząc postępowania zasadnie oceniło decyzję Wójta Gminy pod kątem wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 K.p.a. Następnie organ dał wyraz swoim rozważeniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu, odnoszącym się do wszystkich zarzutów skarżących oraz kwestii istotnych w aspekcie przepisów regulujących zasady prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko.

Analizując poszczególne przesłanki nieważności stwierdzić trzeba, że z pewnością nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), bowiem organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wójt, burmistrz, prezydent miasta w odniesieniu do pozostałych (niż zastrzeżone do kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, starosty bądź dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych) przedsięwzięć (art. 75 ust. 1 ustawy). A ponieważ w sprawie nie mamy do czynienia z żadną z inwestycji wymienionych w art. 75 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy, to właściwym organem do wydania decyzji jest wójt gminy właściwy miejscowo dla nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, czyli Wójt Gminy S.

Kolejną z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest fakt wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie podnosili zarzutów, które można byłoby odnieść do przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej rozumie się sytuację, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Z całą pewnością z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 roku, sygn. II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

W ocenie Sądu, decyzja środowiskowa nie narusza prawa w sposób rażący. W szczególności o takowym naruszeniu nie można mówić w kontekście zarzutu skargi stanowiącego o naruszeniu przez organ obowiązków informacyjnych. Analiza akt administracyjnych prowadzi do zgoła odmiennych wniosków.

Przede wszystkim bez znaczenia dla oceny legalności decyzji środowiskowej, a również i zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji SKO pozostają zarzuty związane z nieuwzględnieniem przy wydawaniu decyzji środowiskowej zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") i wprawdzie wiąże przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie ma znaczenia w procedurze wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy obliguje organ wydający decyzję do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym, nie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z charakteru studium, które – jak wskazano – nie jest aktem prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy wydawania decyzji o administracyjnej i ma znaczenie tylko przy sporządzaniu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2176/15).

Podobnie w toku postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji nie znajduje zastosowania przepis art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Przywołany przepis stanowi, iż w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Przepis art. 73 Prawa ochrony środowiska określa obowiązek uwzględniania wymagań związanych z ochroną środowiska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Z tego powodu organ wydając decyzję środowiskową, czy także postanowienie o przedłużeniu jej obowiązywania, nie był związany treścią art. 73 ust. 3 Prawa ochrony środowiska.

Postanowienie o przedłużeniu obowiązywania decyzji środowiskowej – wbrew twierdzeniom skarżących – nie powinno mieć formy decyzji, a postanowienia. Z przepisu art. 72 ust. 4 i 4a ustawy wprost wynika, że przedłużenie mocy obowiązującej decyzji środowiskowej następuje w formie postanowienia. W sytuacji zatem gdy organ wydał w tym przedmiocie postanowienie, nie można poczynić mu zarzutu, w szczególności zarzutu, że wspomniane postanowienie jest dotknięte wadą nieważności z powodu określonego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W sprawie – wbrew twierdzeniom skarżących – postanowienie o przedłużeniu moc obowiązującej decyzji środowiskowej nie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. i w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 49 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy w zw. z art. 3 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy, poprzez niepoinformowanie stron o złożeniu przez inwestora wniosku o przedłużenie ważności decyzji środowiskowej. Odnosząc się do wskazanego zarzutu należy dokonać rozróżnienia między zagadnieniem posiadania przymiotu strony (który niewątpliwie skarżący posiadają), a kwestią obwieszczeń. W przypadku gdy liczba stron postępowania przekracza 20, organ nie doręcza korespondencji w formie pisemnej, a stosuje tryb obwieszczeń (art. 74 ust. 3 ustawy w zw. z art. 49 K.p.a.). Nawet zgłoszenie przez konkretny podmiot swojego udziału w sprawie w charakterze strony i aktywne uczestniczenie w rozpoznawaniu sprawy w niczym nie zmienia jego pozycji prawnej, gdyż bez względu na to, czy podmiot ten weźmie aktywny udział w sprawie, czy nie, nie może on być pozbawiony przymiotów strony postępowania. Organ administracji nie ma zatem obowiązku informowania stron nawet aktywnie uczestniczących w postępowaniu o podejmowanych czynnościach w inny sposób niż wynikający z art. 49 K.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 roku, sygn. II SA/Sz 1525/13). Obwieszczenie jako forma zawiadamiania o aktach i czynnościach organów administracyjnych jest stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, bądź w sytuacjach, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w postępowaniu (np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 roku, sygn. II OSK 1241/11).

Wójt Gminy po wydaniu w dniu [...] roku postanowienia o przedłużeniu ważności decyzji środowiskowej, obwieszczeniem z dnia [...] roku poinformował o wydaniu tegoż postanowienia. W sprawie – zdaniem składu orzekającego – nie doszło do naruszenia praw strony do udziału w postępowaniu, bowiem strony postępowania zostały powiadomione o fakcie wydania postanowienia z dnia [...] roku w formie określonej w przepisach prawa (w drodze obwieszczenia).

Kolejna przesłanka stwierdzenia nieważności wynika z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. i odnosi się do sytuacji kiedy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wykładnia tak sformułowanej przesłanki nie nasuwa różnorakich dywagacji interpretacyjnych.

Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie ujawnia faktu, żeby organ wydał więcej niż jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, stąd w sprawie nie można uznać, by decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotknięta była wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.

Bez wątpienia decyzja została skierowana do osoby będącej stroną postępowania (inwestor), zatem nie można mówić w sprawie o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sięgając do treści art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. należy dostrzec, że wadą nieważności dotknięta jest decyzja niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja jest niewykonalna gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem niesuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1103/17 i z dnia 14 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 688/16 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 682/17 i inne).

Sąd po analizie przedmiotowej sprawy uważa, iż w sprawie nie można mówić o trwałej niewykonalności decyzji.

Kolejną podstawą uznania, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności jest określona w art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. okoliczność, że w razie wykonania decyzji wywołałaby ona czyn zagrożony karą.

W ocenie Sądu, wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Przede wszystkim decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia nie ma waloru wykonalności, nie podlega egzekucji, nie rodzi żadnych praw ani obowiązków po stronie czy to podmiotu, do którego jest skierowana, czy po stronie organu. Sama w sobie nie może zatem stać się przesłanką czynu zabronionego. Przez czyn zagrożony karą rozumie się czyny, które są zagrożone sankcją karną przewidzianą w kodeksie karnym, kodeksie karnym skarbowym, kodeksie wykroczeń i w innych przepisach pozakodeksowych, czyny zagrożone jedynie karami dyscyplinarnymi oraz delikty dyscyplinarne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie zatem uznało, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie spełniała przesłanek z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.

Ostatnia przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. stanowi, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności z tego powodu, że zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zacytowany przepis stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2017 roku, sygn. II OSK 1294/16; z dnia 23 listopada 2016 roku, sygn. II OSK 402/15 i inne).

Zdaniem składu orzekającego, analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie wskazuje, że w tym czasie, żaden z przepisów, dotyczących szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska, nie dawał takiej możliwości. Mając na uwadze powyższe, Sąd podziela zdanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sprawie nie występowały okoliczności, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w kontestowanych decyzjach, iż decyzja Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest dotknięta żadną z wad nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

k.ż.