Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 519/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 a ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 marca 2005 r., Nr XXVII/160/2005 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 18 marca 2005 r., nr XXVII/160/2005 Rada Miejska w [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej jako u.s.g.), nadała statut sołectwu [...].

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji,

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 22 ust. 1 i 2 uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej,

3. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 23 ust. 1 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców Sołectwa,

4. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 28 uchwały, organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie - kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej,

5. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez brak w statucie regulacji określającej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę Burmistrz [...] uznała ją w części za zasadną. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że po przejrzeniu dokumentacji archiwalnych z 2005 r., nie odnalazł dokumentów potwierdzających aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu, przeprowadzone zostały konsultacje z jej mieszkańcami, polegające na omówieniu z nimi proponowanych regulacji i umożliwieniu tym mieszkańcom wyrażenia opinii na ich temat. Projekt uchwały był konsultowany z przewodniczącym rady sołeckiej w trakcie posiedzeń komisji Rady Miejskiej.

Zdaniem organu w statucie nie naruszono art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż nie nadano w § 22 ust. 1, 2 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa zwołuje Sołtys, o czym stanowi § 12 ust. 1 pkt 1 rozpatrywanej uchwały, natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 Burmistrz zwołuje zebranie wiejskie na którym ma być dokonany wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej. To zatem nie Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa wybiera Sołtysa i Radę Sołecką lecz mieszkańcy tego Sołectwa na zwołanym przez Burmistrza zebraniu wiejskim, co zapisano w § 11 ust. 1 i 2 uchwały. Zasady i tryb wyboru Rady Sołeckiej i Sołtysa określa Rozdział V Statutu Sołectwa.

Ponadto w ocenie organu nie doszło do istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegającego na wprowadzeniu w § 23 ust. 1 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców Sołectwa. Zdaniem organu powyższy wniosek można by wysnuć jeżeli nie było by w uchwale kolejnego ustępu, tj. ustępu 2 o treści: "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców wybory mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, po upływie piętnastu minut". Podczas tego samego zebrania nastąpi więc wybór Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, którzy zostaną wybrani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieorganicznej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W ocenie organu § 28 uchwały otrzymał może niezbyt precyzyjne brzmienie, lecz w konsekwencji to nie Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa dokona odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, lecz jedynie stali mieszkańcy tego Sołectwa uprawnieni do głosowania.

Organ nie zgodził się także z zarzutem Prokuratora co do istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez brak w statucie regulacji określającej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wprawdzie statut nie zawiera rozdziału: zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, ale w jego treści regulacje takie występują, np. w § 12 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 19 ust. 5, § 32 ust. 1 i 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, CBOSA).

Organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że po przejrzeniu dokumentacji archiwalnych z 2005 r., nie odnalazł dokumentów potwierdzających aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu, przeprowadzone zostały konsultacje z jej mieszkańcami, polegające na omówieniu z nimi proponowanych regulacji i umożliwieniu tym mieszkańcom wyrażenia opinii na ich temat. Należy wskazać, że w treści zaskarżonej uchwały, a także w treści protokołu z sesji Rady Miejskiej z 18 marca 2005 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, brak jest jakiejkolwiek wzmianki na temat uprzednio przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami w sprawie statutu sołectwa [...]. Uznać zatem należało, że w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały) i w związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zasadne okazały się także zarzuty sformułowane w punkcie 3 i 5 skargi. Zestawiając bowiem treść § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczycącego kworum niezbędnego dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Za poglądami wyrażonymi przez tutejszy sąd na tle takiego samego problemu wskazać należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać także zapis § 23 ust. 2 zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 23 ust. 1.

Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że wprawdzie zaskarżony Statut nie zawiera rozdziału: zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej ale w jego treści regulacje takie występują, np. w § 12 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 19 ust. 5, § 32 ust. 1 i 2. Odnosząc się do tego stanowiska należy podkreślić, że w doktrynie podnosi się, że po nowelizacji art. 35, uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Co się tyczy zakresu kontroli, to może ona obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy także pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (zob. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Trudno jest zatem przyjąć, że Rada Miejska ustalając, że do obowiązków sołtysa należy działanie stosownie do wskazań Rady Miejskiej i Burmistrza (§ 12 ust. 1 pkt 3), że Burmistrz może zawiesić w czynnościach sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub popełnił przestępstwo (§ 15 ust. 1), że zebranie wiejskie zwołuje sołtys na polecenie Rady Miejskiej lub Burmistrza (§ 17 ust. 1 pkt 4), że obowiązkiem sołtysa jest zapewnienie referentów spraw rozpatrywanych na zebraniu a w przypadku powstania trudności może on zwrócić się do Burmistrza o pomoc, który wyznaczy w tym celu odpowiedniego pracownika Urzędu (§ 19 ust. 5), oraz że obsługę kasową sołectwa zapewnia Urząd Miejski a gospodarkę finansową sołectwa kontroluje Skarbnik Gminy (§ 32 ust. 1 i ust. 2) - zawarła w statucie regulację określającą zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów Miasta nad działalnością sołectwa [...].

Nieuzasadnione są natomiast – zdaniem Sądu – zarzuty sformułowane w punktach 2 i 4 skargi. § 22 zaskarżonej uchwały dotyczy bowiem zebrania stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania (wyboru sołtysa, zgodnie z treścią § 11 ust. 2 uchwały), a nie zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o treść § 28 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu reguły wykładni językowej i systemowej nakazują przyjąć, że użyty w § 22 i § 28 uchwały zwrot "zebranie" dotyczy zgromadzenia mieszkańców sołectwa, a nie organu (zebrania wiejskiego).

Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z uwagi na podjęcie jej z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych, na co wskazano powyżej.