Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2271/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 i 2, art.32 ust.3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art.127 § 3 i art.156 § 1 pkt1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 862/11 w sprawie ze skarg J.A. i Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 862/11 po rozpoznaniu sprawy ze skarg J.A. i Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J.A. kwotę 257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie 4. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] kwotę 47 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.A. pełni służbę w organach Policji od 20 maja 1997 r.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2003 r., nr [...]Komendant Stołeczny Policji przyznał J.A. kwaterę tymczasową nr 4 przy ul. [...]w Warszawie. Od powyższej decyzji strona nie złożyła odwołania, w związku z powyższym decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2010 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 13 sierpnia 2003 r. oraz o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego jako lokalu służbowego.

W dniu 7 czerwca 2010 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z 5 lipca 2010 r. nr [...]Komendant Główny Policji wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji z 13 sierpnia 2003 r. nr [...]oraz postanowieniem z 6 lipca 2010 r. nr [...]dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 26 października 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277),

§ 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 z późn. zm.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...]z dnia 13 sierpnia 2003 r. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, rozważając możliwość zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, organ doszedł do przekonania, że postanowienia tej decyzji nie naruszają prawa i to w sposób rażący. Podkreślono, że podstawą prawną wydania decyzji nr [...]z dnia 13 sierpnia 2003 r. Komendanta Stołecznego Policji o przydziale tymczasowej kwatery przy ul. [...]m. 4 był § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, który stanowi, iż tymczasowe kwatery dla policjantów przydziela się w lokalach mieszkalnych, pokojach gościnnych, pokojach w hotelu lub bursie albo w pomieszczeniach mieszkalnych usytuowanych w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego o należytym stanie technicznym i sanitarnym. W świetle ust. 2 ww. przepisu, przydział następuje na pisemny wniosek policjanta, którego wzór stanowi załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia.

Zgodnie zaś z decyzją nr [...]z dnia 10 lipca 2003 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie, budynki A i B położone przy ul. [...] zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, tym samym lokale te mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe. Organ przyznał jednocześnie, że w aktach sprawy znajduje się wyłącznie wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2003 r. o przydział lokalu mieszkalnego, brak jest natomiast wniosku o przydział kwatery tymczasowej, co stanowi naruszenie przepisów wskazanego rozporządzenia, jednak - w ocenie organu - nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podkreślił przy tym, że przyznanie prawa do tymczasowej kwatery nie pozbawiło policjanta prawa do ubiegania się o przydział właściwego, w rozumieniu ustawy zasadniczej, lokalu mieszkalnego, natomiast wniosek dowodowy, jakim jest lista oczekujących na przydział lokalu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż żaden z przepisów ustawowych nie nakłada obowiązku tworzenia niniejszego dokumentu.

Odnosząc się natomiast do wniosku strony dotyczącego wydania decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego nr 4 przy ul. [...], organ wskazał, że przydział lokalu mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi w budynku, w którym lokale są przeznaczone do okresowego pobytu ludzi nie może nastąpić, a tym samym wniosek strony w tym zakresie nie może zostać rozpatrzony.

Odnosząc się z kolei do zgłoszonych w toku postępowania wniosków dowodowych, organ podniósł, że kwestie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, jak również równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego podlegają innym regulacjom prawnym, a tym samym pozostają bez wpływu na rozpatrzenie niniejszej sprawy. Przepis art. 96 ust. 4 ustawy o Policji odnosi się natomiast do policjanta przeniesionego z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, a tym samym nie mógł mieć zastosowania w przypadku M.K., a zatem zasadne było zawarcie z nim indywidualnych umów.

Od powyższej decyzji J.A. oraz Stowarzyszenie [...] złożyli odwołania do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jej uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem strony, ewentualnie jej przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa poprzez nierozpoznanie całości wniosku strony, tj. wniosku o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu, jako lokalu służbowego.

W uzasadnieniu odwołań podkreślono, że istota wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji sprowadza się do naruszenia przepisów art. 61 § 2 K.p.a. w zw. z § 6 i 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W ocenie odwołujących, rozpoznanie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego jako wniosku o przydział kwatery tymczasowej nie może być uznane za nienaruszające prawa w sposób rażący. Ponadto kwestionowana decyzja narusza przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy ww. rozporządzenia w zakresie określonych w nich kryteriów przyznawania policjantom lokali mieszkalnych i kwater tymczasowych.

W wyniku rozpoznania powyższych odwołań Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji podzielając wyrażone w niej stanowisko, że kwestionowana decyzja Komendanta Stołecznego Policji nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 2 K.p.a., organ wskazał, że nie jest on zasadny, bowiem w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem z dnia 10 lipca 2003 r. o przydział lokalu mieszkalnego Komendant Stołeczny Policji, chcąc zaspokoić potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, mając w swoim zasobie tylko kwatery tymczasowe, zaproponował zainteresowanemu przydział takiego lokalu. Zainteresowany przed przyjęciem lokalu został poinformowany o statusie mieszkania i jego powierzchni oraz miał czas na podjęcie stosownej decyzji. Dopiero po uzyskaniu jego akceptacji została wydana decyzja nr [...]o przydziale kwatery tymczasowej nr 4 przy ul. [...]w Warszawie. Zainteresowany odebrał osobiście przedmiotową decyzję, od której przysługiwało mu odwołanie do organu II instancji, o czym został pouczony, jednak nie skorzystał z możliwości zaskarżenia jej i w związku z tym stała się ona ostateczna.

Organ odwoławczy ponownie zaznaczył, że funkcjonariusz, otrzymując przydział kwatery tymczasowej, nie utracił prawa do lokalu mieszkalnego. Nie było natomiast przeciwwskazań prawnych, aby funkcjonariusz w służbie stałej otrzymał przydział kwatery tymczasowej. Art. 88 ustawy o Policji jednoznacznie wskazuje jedynie, iż policjant w służbie przygotowawczej nie jest uprawniony do przydziału lokalu docelowego, może otrzymać tylko kwaterę tymczasową. Poza tym przepis ten nie zawiera jakichkolwiek wyłączeń, które powodowałyby, iż policjantowi w służbie stałej uprawnionemu do lokalu mieszkalnego nie można przydzielić kwatery tymczasowej.

Organ wyjaśnił, iż zgodnie z decyzją nr [...]z dnia 10 lipca 2003 r. Prezydenta m. st. Warszawy, w pozwoleniu na użytkowanie – przeznaczenie budynków A i B położonych przy ul. [...]w Warszawie określone zostało jako "budynków zamieszkania zbiorowego". W oparciu o postanowienia powyższej decyzji Komendant Stołeczny Policji, proponując przydział mieszkania w opisanym kompleksie, mógł tylko zaproponować przydział lokalu o statusie kwatery tymczasowej.

Organ II instancji zgodził się z zarzutem, iż w dokumentacji mieszkaniowej funkcjonariusza brak jest wniosku o przydział kwatery tymczasowej i stanowi to naruszenie przepisów wskazanego powyżej rozporządzenia, jednak w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza niezrealizowanego prawa do przydziału lokalu mieszkalnego i złożenia wniosku o jego przydział, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ wskazał przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie organu, wymienione przesłanki rażącego naruszenia prawa nie zostały w omawianym przypadku spełnione.

Odnosząc się z kolei do kwestii wydania decyzji o przydziale zajmowanego lokalu mieszkalnego organ wskazał, że wniosek ten jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez Komendę Stołeczną Policji. Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym i właściwym do przeprowadzenia postępowania jest organ wyższego stopnia. Postępowań tych nie można połączyć, tym samym zarzut ten jest bezzasadny.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęły dwie, tożsame w treści, skargi – J.A. i Stowarzyszenia [...]. W skargach tych zarzucono:

• błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez błędną subsumcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie jej przydzielenie przez Komendanta Stołecznego Policji nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji,

• obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy skutek decyzji z 13 sierpnia 2003 r. nr [...]Komendanta Stołecznego Policji jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało skonsumowane przez stronę.

Wskazując na powyższe, skarżący wnosili o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że treść złożonego przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie pozostawia wątpliwości co do jego kierunku, pomimo dyskusyjnej koncepcji leżącej u podstaw zainicjowania postępowania o charakterze nadzwyczajnym. Powyższe spowodowane jest ważnym interesem prawnym skarżącego wyrażającym się chęcią przekształcenia kwatery tymczasowej na lokal mieszkalny.

Zaznaczono przy tym, że pomimo deklaracji płynących z uzasadnień decyzji organów I i II instancji skarżący nie został poinformowany o toczącym się postępowaniu przed Komendantem Stołecznym Policji w sprawie wydania decyzji o przydziale zajmowanej kwatery tymczasowej jako lokalu mieszkalnego.

Zdaniem skarżących, organy I i II instancji błędnie uznały, że brak pisemnego wniosku skarżącego o przydział kwatery tymczasowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy norma o charakterze technicznym wyrażona w § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia jednoznacznie dookreślała, że kwaterę tymczasową przyznaje się na pisemny wniosek policjanta, co prowadzi a contrario do konstatacji, że brak takiego wniosku uniemożliwia przyznanie policjantowi kwatery tymczasowej.

W ocenie skarżących, decyzja Komendanta Stołecznego Policji wywołała dla niego skutki o charakterze nieodwracalnym, co znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzeczeniach sądów administracyjnych. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw, aby przypuszczać, że jego wieloletni okres zamieszkiwania wraz z rodziną w przydzielonej wadliwie kwaterze tymczasowej można "przywrócić do stanu poprzedniego".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że skarga M.K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja drugiej instancji w niniejszej sprawie wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie Sądu, organem właściwym do rozpoznania środków zaskarżenia złożonych przez J.A. oraz Stowarzyszenie [...] od decyzji Komendanta Głównego Policji wydanej w pierwszej instancji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...]z dnia 13 sierpnia 2003 r. o przydziale kwatery tymczasowej był Komendant Główny Policji, na zasadzie art. 127 § 3 K.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jest on zatem, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie, lecz wniosek z art. 127 § 3 K.p.a. o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 32 ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych (ust. 1). Od decyzji tych organów policjantowi przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). W sytuacji natomiast, gdy ww. decyzję ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (ust. 3). Analiza treści art. 32 ustawy o Policji prowadzi zatem do wniosku, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Te przypadki odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji. W związku z powyższym, uznać należy, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Oznacza to, że w sytuacji, gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia, to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 273/10 oraz z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 273/10 opubl. w CBOSA - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wyjaśnił Sąd, w niniejszej sprawie przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji niewątpliwie nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie wydane w przedmiotowej sprawie w postępowaniu odwoławczym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji przydzielającej J.A. kwaterę tymczasową jest zatem orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

Stwierdzając powyższe Sąd pierwszej instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 tej ustawy, natomiast o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok ten w całości, podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 32 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przypadki te odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji. W związku z tym należy uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Powyższe oznacza, że w sytuacjach gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia, to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.A. i Stowarzyszenie [...], reprezentowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie tej skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji [...]".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1202/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10, z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10).

Z powyższego wynika, że – w braku przepisu szczególnego – domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji.

Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że – jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. – od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 26 października 2010 r. dotyczyła przydziału policjantowi kwatery tymczasowej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że – zgodnie z regułą ogólną – ta decyzja była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji. Oznacza to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do wydania decyzji z dnia 28 stycznia 2011 r.

W tym świetle za trafne i odpowiadające prawu należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.