Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1377/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 51 ust. 3,4,5,7, art. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 28, 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. i K. J. budynku gospodarczo – magazynowego na nieruchomości położonej przy ul . Pozwolenie zostało wydane w oparciu o postanowienie tego organu z dnia [...] udzielające, na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zgody na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), umożliwiające wykonanie ścian przedmiotowego budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...], pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. U. - właściciel działki nr [...].

Wojewoda decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 28, 33, 34 i 36 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

Wyrokiem z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1426/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę S. U., uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r.

Po wyroku, w wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania S.U. od decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda decyzją z dnia [...], wydaną po uzupełnieniu postępowania o dodatkową analizę nasłonecznienia, na podstawie art. 28, art. 33 art. 34 oraz art. 36 ustawy z dnia7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

-utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r.

Na skutek skargi S. U., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 1379/06, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Po wyroku, decyzją z dnia [...] , Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w całości i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A. i K. J. budynku gospodarczo-magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor rozpoczął roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu w dniu 6 kwietnia 2006 r., a więc w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W dniu 27 lipca 2007 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu, które w dniu 10 sierpnia 2007 r. zostało przez organ przyjęte bez sprzeciwu.

Następnie, w postępowaniu z wniosku S. U., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane odmówił wydania decyzji nakazującej A. i K. J. rozbiórkę budynku gospodarczo – magazynowego. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w sprawie nie zachodzi przypadek opisany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, skoro inwestorzy posiadali ważną decyzję o pozwoleniu na budowę, a dopiero w następstwie postępowań kontrolnych (jakimi były postępowania przed organami administracyjnymi i sądami administracyjnymi) doszło do jej uchylenia. Jest to zupełnie inny przypadek, niż samowola budowlana polegająca na wznoszeniu budowli od początku bez posiadania na to zgody.

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania S. U., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 20/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S. U. na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki.

Sąd uznał, że organy prawidłowo rozstrzygnęły, że oparty o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane wniosek skarżącego o nakazanie A. i K. J. rozbiórki budynku gospodarczo-magazynowego, nie może być uwzględniony. Treść tego przepisu w sposób jednoznaczny bowiem wskazuje, że przewidziany w nim obligatoryjny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części oparty został wyłącznie na przesłance formalnoprawnej, to jest na niedopełnieniu przez inwestora wymogu uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę. Oznacza to, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Na odmienne rozumienie ww. przepisu nie wpływa fakt, że inwestor kontynuował roboty budowlane będąc świadomy, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, jak również fakt, że złożył nieprawdziwe zawiadomienie o zakończeniu budowy. Przytoczone okoliczności mogą wywołać ujemne skutki dla inwestora, ale pozostają bez wpływu na interpretację przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2011 r. skargi kasacyjnej S. U. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1211/10 oddalił skargę kasacyjną.

Sąd Ii instancji stwierdził w uzasadnieniu, że nie można inwestorowi uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika bowiem, że budowę rozpoczęto w dniu 6 kwietnia 2006 r. na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę. Decyzję organu odwoławczego uchylał wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., jednakże niekwestionowany jest fakt, że realizację inwestycji rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej bądź jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1450/04 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też prawidłowo Sąd I instancji uznał brak zaistnienia w stanie faktycznym sprawy samowoli budowlanej uzasadniającej nakaz rozbiórki budynku gospodarczo – magazynowego. Ponadto wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu Sąd II instancji wyjaśnił, że zarówno art. 48, jak i art. 50 ustawy Prawo budowlane dotyczą stanów faktycznych, w których można mówić o samowoli budowlanej inwestora realizującego budowę, pomimo braku akceptacji właściwego organu administracji publicznej. Przy czym charakter tej samowoli jest zróżnicowany. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji w przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Z kolei art. 50 ustawy Prawo budowlane obejmuje takie czynności inwestora, określone jako inne, niż te, których dotyczy art. 48, których wykonanie nie powoduje zawsze konieczności orzeczenia o nakazie rozbiórki, lecz organ administracji stosując art. 50 nakazuje wstrzymanie wadliwie prowadzonych robót budowlanych, a następnie korzystając z art. 51 ustawy Prawo budowlane, podejmuje rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji tych robót i ewentualnie do wznowienia robót budowlanych. Regulacja art. 50 jest więc zdecydowanie łagodniejsza, uwzględniająca między innymi interes inwestora. Problemem w niniejszej sprawie jest więc to, czy stan faktyczny polegający na tym, że inwestor legitymujący się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, należy ocenić jako wystąpienie samowoli budowlanej (jak domaga się tego skarżący kasacyjnie), czy też raczej jest to, jak przyjmuje się w zaskarżonym wyroku, inny przypadek niż określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane umożliwiający zastosowanie art. 50 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji, że działanie inwestora nie stanowiło takiego rodzaju samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, jest słuszne. Za takim poglądem przemawia też stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 28 maja 2001 r. ONSA 2001/4/143, w którym przyjmuje się, że "budowa obiektu rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz stwierdzeniu jej nieważności" jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, innym niż określony w art. 48 tej ustawy. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja analogiczna do takiej, kiedy orzeczono o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że powinno zostać wszczęte postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w ramach którego organy nadzoru budowlanego powinny rozstrzygnąć, czy w sprawie są podstawy do odstąpienia od zapisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Następnie, po wyroku, PINB wszczął postępowanie naprawcze w ramach którego, na podstawie art. 81c ust. 2 nałożył na A. i K. J. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku, dotyczącej zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. budowlanych M. F., zawierającą m.in. analizę podstaw udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz analizę poszanowania występujących w obszarze oddziaływania budynku uzasadnionych interesów osób trzecich. PINB uznał, że ekspertyza nie spełnia wszystkich warunków i kolejnym postanowieniem nałożył na A. i K. J. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykazanie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku braku takiej zgodności wskazanie szczególnie uzasadnionych przypadków, które spowodowały konieczność dokonania odstępstw od tych przepisów i wskazanie rozwiązań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Inwestor przedłożył kolejną ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę ds. budowlanych M. F. i rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych A. P., z której wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowany został bez odstępstw w stosunku do projektu, zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Ściany bez otworów, zbliżone do granic z działkami nr [...] posiadają klasę odporności ogniowej zbliżoną do REI240, spełniającą wymagania określone dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego dla budynków klasy A odporności pożarowej (podczas gdy dla zabudowy występującej na działkach sąsiednich dopuszczalna jest klasa E). Spełniony jest również warunek nie rozprzestrzeniania ognia przez przekrycie dachu budynku (drewniane elementy przekrycia impregnowane przeciwogniowo do stopnia NRO, pokrycie dachu niepalne). Odnośnie udzielonej zgody na odstępstwo od przepisów autorzy stwierdzili, m.in., że w przypadku konieczności zbliżenia wybudowanego budynku do istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego pp. J., wymagałoby istotnej przebudowy budynku mieszkalnego, związanej z zapewnieniem oświetlenia naturalnego pomieszczeń na pobyt ludzi. Z kolei połączenie istniejącego budynku mieszkalnego i budynku gospodarczo-magazynowego, oprócz ww. problemów z oświetleniem pomieszczeń mieszkalnych, byłoby trudne do rozwiązania, ze względu na problemy dot. geometrii dachu, przy wymaganym w decyzji o warunkach zabudowy 35° nachyleniu połaci dachowych. Analizując poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania budynku uzasadnionych interesów osób trzecich - właścicieli działek nr [...], autorzy opracowania stwierdzili, że budynki mieszkalne na ww. działkach nie są zacieniane przez budynki na działce nr [...]; przedmiotowy budynek nie przesłania okien budynków na ww. działkach; jego lokalizacja nie powoduje zagrożenia życia w świetle przepisu § 16 ust. 2 rozporządzenia RM. Usytuowanie budynku nie ogranicza zatem uzasadnionych interesów osób trzecich dotyczących nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego pomieszczeń na pobyt ludzi, możliwości racjonalnego wykorzystania i zagospodarowania działek budowlanych oraz możliwości zagrożenia życia ludzi i mienia. Uzasadniając potrzebę odstępstwa autorzy wskazali, że w związku z przeprowadzoną analizą, biorąc pod uwagę udzieloną w 2005 r. zgodę na odstępstwo, realizację budynku i przystąpienie do jego użytkowania oraz brak możliwości doprowadzenia lokalizacji budynku do zgodności z przepisami, udzielenie odstępstwa jest szczególnie uzasadnione.

PINB pismem z dnia 19 lipca 2012 r. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. dla przedmiotowego budynku. W odpowiedzi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił udzielenia ww. zgody, wskazując, że z wnioskiem o upoważnienie w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych właściwy organ może wystąpić wyłącznie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; zaś organ nadzoru budowlanego nie może wydać takiej decyzji. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na A. i K. J. obowiązek uzupełnienia ww. ekspertyzy technicznej, poprzez wskazanie rozwiązań mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, polegających na wykonaniu robót związanych z budową przedmiotowego budynku w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Inwestor złożył uzupełnienie ekspertyzy technicznej autorstwa rzeczoznawcy ds. budowlanych M. F., w którym autor wskazał, iż zarówno w ekspertyzie opracowanej w grudniu 2011 r., jak i w uzupełnieniu z marca 2012 r. jednoznacznie stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowego budynku w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest zgodna z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Przepisy te dają legitymację organom administracji budowlanej do udzielenia odstępstwa, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra. W analizowanym przypadku procedura taka została przeprowadzona i odstępstwo zostało udzielone. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest tożsame z uchyleniem postanowienia poprzedzającego tę decyzję.

Decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Państwa J., WINB decyzją z dnia [...] r., uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu, że w dacie rozpoczęcia robót inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, wydaną w oparciu o postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. udzielające zgody na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zrealizował obiekt zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i przystąpił do użytkowania obiektu z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 maja 2006 r. i z dnia 13 czerwca 2007 r. nie uchylił postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] r., pozostaje ono zatem w obiegu prawnym i stanowi dla inwestora podstawę aktualnej lokalizacji obiektu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) odmówił nałożenia na A. i K . J. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] , do zgodności z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uwzględnił uwagi organu II instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. i uznał, że inwestorzy posiadają zgodę na dokonanie odstępstwa od przepisów techniczno budowlanych, oraz stwierdził brak naruszenia przez obecną lokalizację budynku gospodarczo-magazynowego uzasadnionych interesów osób trzecich. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż przedmiotowy budynek, w tym jego usytuowanie względem granic sąsiednich nieruchomości, nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Uwzględniając przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ stwierdził, że faktycznie nie ma podstaw prawnych do nałożenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie. Ponadto organ I instancji wskazał, że w rozpatrywanym przypadku niemożliwe jest wszczęcie postępowania, na podstawie art. 37 ust 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż przy budowie budynku nie dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu, w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Niemożliwe jest zatem, przeprowadzenie postępowania kończącego się zatwierdzeniem decyzji o wznowieniu robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do uwag w piśmie S. U. z dnia 23 maja 2013r., dotyczących prowadzenia przez inwestorów, w większości czasu, budowy budynku w trakcie braku ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, organ nie dostrzegł ich zasadności. Według zapisów w dzienniku budowy oraz analizy okresu ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, budowa budynku odbywała się w okresie ważności decyzji. W przypadku gdyby w tym zakresie nastąpiły niewielkie uchybienia (np. wykonanie pewnego zakresu robót elewacyjnych), nie ma podstaw do uznania, że budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę, tym bardziej, że zakres wykonanych w tych warunkach robót, w "oderwaniu" od całości inwestycji, mógłby nie wymagać pozwolenia, a nawet zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wyjaśnił także, że nie jest w stanie ustosunkować się do przypadku, kiedy zsuwający się z dachu śnieg zostaje przemieszczony na dróżkę dojazdową znajdującą się na sąsiedniej nieruchomości, bądź spływająca z dachu woda zalewa sąsiednią nieruchomość. Przytoczone w piśmie nieprawidłowości nie były wcześniej zgłaszane. W obecnej chwili brak jest podstaw do twierdzenia, że istniejący budynek spowodował zmianę naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji złożył S. U., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy oraz wyciągnięcia przez organ dowolnych wniosków. Zdaniem strony, organ I instancji zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie wyjaśnił, czy rzeczywiście budowa była zgodna z prawem, czy w sprawie były podstawy do stosowania odstępstwa od warunków technicznych, nie zbadał, czy naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, a także nie przeanalizował wnikliwie okresów ważności pozwolenia na budowę, w kontekście wykonywania prac budowlanych. Skarżący przytoczył przepisy art. 51 ust. 1 i art. 9 ust 2 Prawa budowlanego i podkreślił, że stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 oznacza zgodność z wszystkimi przepisami prawa budowlanego. Skarżący powołał się również na treść uzasadnienia wyroku NSA z 26.07.2011 r., sygn. akt. II OSK 1211/10. Zdaniem skarżącego, w tej sprawie brak było podstaw do stosowania odstępstwa i uznania przedmiotowej budowy za przypadek szczególnie uzasadniony. Nadto w sprawie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, czego organ powiatowy nie zbadał, podczas gdy powinien przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości i w jego trakcie zbadać kierunek spływania wody opadowej i zalegania śniegu. Skarżący stwierdził ponadto, że inwestor prowadził budowę pomimo braku ważnego pozwolenia na budowę, czego dowodzą wpisy w dzienniku budowy. W dalszej części odwołania skarżący przedstawił chronologię zdarzeń związanych z przedmiotową budową.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta z dnia [...] r., udzielonej w oparciu o postanowienie tego organu z dnia [...] r. udzielające zgody na odstępstwo, które nie zostało uchylone, pozostaje w obiegu prawnym i stanowi dla inwestora podstawę aktualnej lokalizacji obiektu. Ponownie prowadząc sprawę organ I instancji uwzględnił powyższą okoliczność. Nadto organ ustalił, że budowa odbywała się w okresie ważności pozwolenia na budowę, zaś postępowanie nie wykazało, by przedmiotowy budynek powodował zmianę kierunku naturalnego spływu wód opadowych.

Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ stan powstały w wyniku wykonania przedmiotowych robót budowlanych nie narusza norm materialnoprawnych, a przedmiotowy budynek, w tym jego usytuowanie względem granic sąsiednich nieruchomości, nie narusza obowiązujących przepisów prawa, to nie ma podstaw do wydania żadnej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Przyjęty zatem przez organ I instancji tryb postępowania w tej sprawie jest właściwy, a zebrany materiał dowodowy uzasadnia wydanie decyzji o takiej treści.

S. U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, które doprowadziło do nie rozpoznania istoty sprawy oraz wyciągnięcia przez ten organ dowolnych wniosków, gdyż organ I Instancji nie wyjaśnił, czy rzeczywiście budowa była zgodna z prawem, czy w sprawie były podstawy do stosowania odstępstwa od warunków technicznych, nie zbadał, czy naruszone zostały uzasadnione interesy osób trzecich, a także nie przeanalizował wnikliwie okresów ważności pozwolenia na budowę, w kontekście wykonywania prac budowlanych,

- art. 9 ust. 2 Prawa Budowlanego.

Skarżący wskazał następnie, że w doktrynie i orzecznictwie, obecnie poza sporem jest, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 9 Prawa budowlanego nie przysługuje skarga. Zatem postanowienie takie jest niezaskarżalne. Zostaje ono niejako włączone do decyzji o pozwoleniu na budowę i dzieli jej losy. Zatem, gdy decyzja taka będzie uchylona (jak w tej sprawie) to automatycznie uchylone jest postanowienie co do udzielenia odstępstwa od warunków technicznych (por. postanowienie NSA z 23.10.2009 r., II OSK 1646/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to postanowienie dotyczące kwestii wynikających w toku postępowania w rozumieniu przepisów kpa (Prawo budowlane Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 168). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 marca 2000 r. IV SA 1940/99 (Wspólnota 2000/41 str. 51) wyraził pogląd, że omawiane postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Na postanowienie wydawane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego nie służy zażalenie, a strona niezadowolona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 14 maja 2003 r. II SA/Kr 1719/99; wyrok NSA z 5 maja 2003 r. IV SA 2481/2001).

Wobec powyższego, zdaniem strony, został naruszony przepis prawa materialnego art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego.

Następnie, skarżący podniósł, że wielokrotnie organ nadzoru budowlanego był zawiadamiany o prowadzeniu przez inwestora prac budowlanych mimo uchylenia pozwolenia na budowę, i to także po dacie rzekomego zakończenia budowy. Z kolei "dopasowanie" terminu rzekomego zakończenia budowy (6.06.07), tak aby wypadł przed wydaniem kolejnego wyroku WSA uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę (13.06.07) ma potwierdzenie jeszcze w tym, że zgłoszenie zakończenia budowy miało miejsce 27.07.2007r., a jeszcze znacznie później inwestor prowadził prace budowlane (stwierdzono, że dociepleniowe). Opisane naruszenia dowodzą zasadności skargi.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik uczestników postępowania A. i K. małżonków J. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga S. U. okazała się zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) odmawiająca nałożenia na A. i K. J. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...], do stanu zgodności z prawem.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 Praw a budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3).

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4).

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Podkreślić należy, ze uregulowania z art. 51 ww. ustawy stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 i znajdują zastosowanie również do robót budowlanych zakończonych, wówczas organ nie stosuje art. 50 stanowiącego o obowiązku orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania wykonywanych robót budowlanych, w takiej bowiem sytuacji zastosowanie znajduje art. 51 ust 7.

Jak wynika z akt, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło szereg innych postępowań prowadzonych zarówno przez organy architektoniczno-budowlane, jak i organy nadzoru budowlanego, a także postępowań przed sądami administracyjnymi dotyczących spornej inwestycji budowy budynku gospodarczo – magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. [...].

W konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1211/10 wydanego na skutek skargi kasacyjnej S. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 20/10 w sprawie z jego skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu, organ nadzoru budowlanego wszczął względem spornej inwestycji postępowanie naprawcze, we właściwym trybie, w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Wobec zarzutów skargi, należy podkreślić, że wymienione orzeczenia sądów jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnęły, że inwestorzy A. i K. J. w dacie rozpoczęcia robót legitymowali się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – magazynowego na nieruchomości położonej przy ul. [...], a zatem inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast powoływany (także obecnie) przez skarżącego fakt, że inwestor kontynuował roboty budowlane pomimo, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona, jak również fakt, że złożył nieprawdziwe zawiadomienie o zakończeniu budowy nie mają wpływu na ustalenie, że budowę obiektu rozpoczęto na podstawie ważnego pozwolenia na budowę.

Tak więc zarzuty strony w powyższym zakresie zostały już prawomocnie rozpoznane, a ocena uprzednio orzekających w sprawie sądów jest wiążąca zarówno dla organów orzekających w tej sprawie, jak i dla Sądu orzekającego w tym składzie.

Rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego w tej kwestii jest zatem zgodne z prawem.

Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Natomiast, w ocenie Sądu, pomimo wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku II OSK 1211/10, nadal nie została rozstrzygnięta przez organy nadzoru budowlanego, istotna i od początku inwestycji sporna pomiędzy skarżącym a inwestorami kwestia, czy w sprawie są podstawy do odstąpienia od zapisów § 12 ust. 1 pkt 2 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690).

Według organów podstawę prawną dla usytuowania spornego obiektu z odstępstwem od ww. zapisów rozporządzenia stanowi nadal funkcjonujące w obrocie prawnym postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. udzielające, na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, zgody na odstępstwo od wymagań określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie ścian przedmiotowego budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednimi działkami nr [...] (właściciel S. U.), pod warunkiem poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu, rację ma skarżący, że postanowienie to jest niezaskarżalne, nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, w związku z tym organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązany jest przedstawić przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych (vide: wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1461/11 ; Lex 1322405). Zostaje ono więc niejako włączone do decyzji o pozwoleniu na budowę i dzieli jej losy. W sytuacji zatem gdy decyzja taka zostanie uchylona (jak w tej sprawie) to automatycznie uchylone jest postanowienie co do udzielenia odstępstwa od warunków technicznych.

Decyzja o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji została uchylona ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] r., a postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę A. i K. J. zostało umorzone.

Zdaniem Sądu, z tym momentem, utraciło swój byt prawny również postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. wydane na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnić nadto należy, że z treści tego przepisu wynika, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych może prowadzić tylko organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym, co do zasady, brak jest możliwości stosowania instytucji "odstępstwa od warunków techniczno - budowlanych" z art. 9 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym, w którym konieczna jest ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi.

Rozstrzygnięcie organu nadzoru budowalnego oparte zatem wyłącznie na postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia [...] r., które nie istnieje już w obrocie prawnym, przy tak zebranym materiale dowodowym sprawy, narusza zasadę z art. 80 Kpa.

Ponadto zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia własnej oceny podstaw do odstąpienia w przypadku spornej inwestycji od zapisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie doprowadziło również do naruszenia art. 153 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie wytycznych Sądu ujętych we wskazanym na wstępie wyroku.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę w trybie naprawczym z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego winien, zgodnie z wytycznymi powołanego wyżej wyroku, w ramach tego postępowania, dokonać prawidłowej i pełnej oceny w zakresie podstaw do odstąpienia od zapisów § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.