Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 191/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 art. 147 par. 1 art. 176 art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 674/13 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego P. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A. na uchwałę Rady Powiatu w Augustowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości w trybie przetargu pisemnego ograniczonego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 674/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej z siedzibą w SP ZOZ w A. na uchwałę Rady Powiatu w A. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości położonej w A. przy ul. S. [...] w trybie przetargu pisemnego ograniczonego 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądził od Powiatu A. na rzecz Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej z siedzibą w SP ZOZ w A. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne:

Wnioskiem z 10 grudnia 2012 r. Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A. zwrócił się do Zarządu Powiatu A. (dalej Zarząd Powiatu) o wyrażenie zgody na wszczęcie procedury przetargowej na dzierżawę części nieruchomości i ruchomości (sprzętu, aparatury medycznej i wyposażenia) wykorzystywanych przez SP ZOZ w A., na okres 25 (30) lat wraz z przejęciem świadczeń zdrowotnych na terenie Powiatu A.. Do wniosku dołączył projekt umowy dzierżawy i projekt warunków przetargu.

Podczas sesji nr [...] Rady Powiatu w A. (dalej Rada) w dniu [...] marca 2013 r., Rada podjęła uchwałę nr [...]w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie w trybie przetargu pisemnego ograniczonego, części nieruchomości położonej w A. przy ul. S. [...], znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 1,7623 ha, przekazanej w nieodpłatne użytkowanie dla SP ZOZ w A. z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie Powiatu A. (dalej uchwała nr [...] bądź Uchwała). W podstawie prawnej Uchwały wskazano § 2 ust. 1 pkt 2 i § 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu A. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat A. (dalej uchwała nr [...]). Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu.

Dnia 31 maja 2013 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych – Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A. (dalej skarżący bądź Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych), Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Ochrony Zdrowia, Ogólnopolski Związek Zawodowy Lekarzy i Związek Zawodowy Techników Medycznych, złożyły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Uchwałą. Uchwale zarzucono naruszenie § 2 ust. 2 uchwały nr [...]przez niezapewnienie możliwości realizacji zadań statutowych zakładu i negatywny wpływ Uchwały na warunki udzielania świadczeń zdrowotnych.

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Rada Powiatu w A. zajęła stanowisko wobec wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Oceniono, że brak jest podstaw do zmiany Uchwały zawierającej zgodę na wydzierżawienie nieruchomości przy ul. S. [...] w A.. Pouczono strony wzywające o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skargę na uchwałę nr [...]złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w Augustowie. Uchwale zarzucił naruszenie:

1. art. 68 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy [z dnia 5 czerwca 1998 r.] o samorządzie powiatowym [t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp] w związku z § 2 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w A. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat A. i – przez spowodowanie, wyrażoną zgodą na wydzierżawienie, ograniczenia możliwości realizacji zadań statutowych przez szpital i negatywnego wpływu na warunki udzielania świadczeń zdrowotnych;

2. art. 88 Konstytucji RP w związku z art. 44 usp w związku z art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych [Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej uon] przez błędną ocenę, że Uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

3. art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej [Dz. U. z 2013, poz. 217, dalej udl] w związku z § 2 ust. 1 i 2 uchwały nr 133/XX/12 przez sformułowanie treści Uchwały w sposób ogólnikowy i niekonkretny – bez opisu części nieruchomości, której dotyczy zgoda na wydzierżawienie, co prowadzi do dowolności w jej wykonywaniu;

4. § 31 ust. 1 Statutu Powiatu A. (uchwała nr [...], dalej Statut) wskutek niewskazania w Uchwale przepisu rangi ustawowej, z której organ wywiódł podstawę do jej wydania.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności Uchwały.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że Uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej, gdyż jej podstawą prawną są przepisy prawa publicznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 usp, powierzający powiatowi zadania publiczne w zakresie promocji i ochrony zdrowia). Uchwała kształtuje w sposób władczy sytuację prawną adresata, co świadczy o jej publicznoprawnym charakterze.

Zdaniem skarżącego, posiada on własny interes prawny w kwestionowaniu uchwały (legitymacja skargowa), bowiem skoro narusza ona interes pracowników wydzierżawianego ZOZ, to tym samym narusza interes związku zawodowego, działającego jako wyraziciel i obrońca praw oraz interesów pracowników (interesów grupowych). Treść Uchwały dotyczy zakresu działania związków zawodowych, bowiem skutkiem realizacji dzierżawy będzie przejęcie pracowników wydzierżawiającego na podstawie art. 231 [ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.] Kodeks pracy [Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.] (dalej kp).

Uchwała czyni iluzoryczną realizację zadań statutowych SP ZOZ w Augustowie, bowiem przeznacza do wydzierżawienia niemal całą powierzchnię dotychczas wykorzystywaną na realizację świadczeń zdrowotnych (13.494,70 m2), pozostawiając przy SP ZOZ jedynie powierzchnię 803,62 m2, z której tylko 5 pomieszczeń (86,65 m2) przeznaczonych jest na realizację zadań z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, a część pozostała to głównie pomieszczenia gospodarcze (archiwum, suterena, rozdzielnia elektryczna). Prowadzi to do sytuacji, w której podmiot leczniczy (SP ZOZ) będzie wykonywać działalność leczniczą wyłącznie w pomieszczeniach bloku operacyjnego, w których udzielane byłyby ambulatoryjne świadczenia z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 udl, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej ma prowadzić, jako podstawową, działalność szpitalną tj. całodobowo, kompleksowo świadczyć usługi polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji. Obowiązek wykonywania działalności szpitalnej w podanym wyżej rozumieniu wynika również z § 3 ust. 1 Statutu SP ZOZ w Augustowie.

Uchwała stanowi obejście przepisów o likwidacji lub przekształceniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej tj. art. 60 i następnych udl. Wynika to z rozmiaru powierzchni pozostawionych dotychczasowemu SP ZOZ, długości trwania dzierżawy, zakresu przejęcia świadczeń zdrowotnych i pracowników.

Uchwała, jako skierowana nie tylko do SP ZOZ, ale również do ogółu uprawnionych do korzystania ze świadczeń zdrowotnych, stanowi w istocie akt prawa miejscowego i dla jej ważności konieczne było jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co nie nastąpiło.

Uchwała nie zawiera nie tylko konkretnego, ustawowego przepisu prawa będącego jej podstawą, ale nie zawiera również konkretnego, weryfikowalnego rozstrzygnięcia. Brak w niej opisu nieruchomości, której miałaby dotyczyć zgoda na wydzierżawienie. Przykładowo - w projekcie ogłoszenia o przetargu z 6 marca 2013 r. wskazano, że powierzchnia użytkowa wydzierżawianych pomieszczeń w budynkach stanowiących część składową nieruchomości wynosi 11.670 m2, a w ogłoszeniu o przetargu wskazano 13.494,70 m2.

Zdaniem skarżącego wydanie zgody na dzierżawę nie czyni zadość realizacji przez Powiat A. zadania polegającego na ochronie zdrowia i nie realizuje treści art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wywiódł, że wskazanie w skardze - przez podmiot niepowołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego - jedynie możliwości naruszenia prawa, nie wyczerpuje przesłanek zaskarżenia wymaganych w art. 87 ust. 1 usp. W skardze nie wskazano konkretnego interesu prawnego podmiotu kwestionującego Uchwałę, a związki zawodowe i organizacje społecznie nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie. Zdaniem organu, Uchwałę podjęto w sferze "dominium", a nie "imperium", dlatego też nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jej jedynym adresatem jest SP ZOZ w A. i stanowi ona akt władztwa wewnętrznego powiatu nad własnym mieniem. W ocenie organu wątpliwości budzi legitymacja czynna skarżącego. Z dołączonego do skargi odpisu KRS nie wynika, by osoba udzielająca pełnomocnictwa była uprawniona do działania w imieniu skarżącego. Istnieje wątpliwość czy zakładowa/międzyzakładowa organizacja związkowa posiada zdolność sądową i procesową w rozumieniu art. 25 § 1 i art. 26 § 1 ppsa.

W trakcie postępowania przed Sądem Starosta A. wskazał, że dnia 30 sierpnia 2013 r. podpisano umowę na dzierżawę części nieruchomości i ruchomości między SP ZOZ w A. a Centrum Dializ sp. z o.o. w S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną skargi stanowi art. 87 ust. 1 usp, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem złożenia skargi na podstawie tego przepisu jest, jak wprost wynika z jego treści, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny lub prawo przysługujące skarżącemu. Art. 87 ust. 1 usp może stanowić podstawę zaskarżenia wyłącznie aktów z zakresu administracji publicznej (podejmowanych w ramach realizacji władczej działalności organów samorządowych - imperium), a nie aktów o charakterze cywilnoprawnym (wyrok NSA z 11.8.2011 r., I OSK 1417/10, cbosa).

Wszystkie warunki formalne złożenia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 usp w sprawie niniejszej spełniono.

Skarżący Związek Zawodowy dnia 31 maja 2013 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, jakiego – w jego ocenie - dokonano Uchwałą, a po otrzymaniu negatywnej odpowiedzi na to wezwanie (zawartej w uchwale z 27 czerwca 2013 r.) – złożył skargę w terminie trzydziestodniowym, zgodnie z wymaganiami art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa).

Uchwała obejmuje akt z zakresu administracji publicznej stanowiąc realizację imperium, a nie dominium powiatu. Przez wyrażenie zgody na wydzierżawienie innemu podmiotowi (którym okazał się podmiot prywatny) nieruchomości oddanej w bezpłatne użytkowanie publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej - powiat dokonuje czynności zarządu własnym majątkiem służącym zapewnieniu realizacji świadczeń zdrowotnych. Realizuje (w sposób uznany przez siebie za stosowny i podlegający kontroli sądu administracyjnego) powierzone mu ustawowo zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym z zakresu ochrony i promocji zdrowia, określone w przepisach mających charakter norm prawa administracyjnego (art. 4 ust. 1 pkt 2 usp). To, że intencją i podstawą działania Rady Powiatu w tym przypadku były przepisy określające ustawowe, publicznoprawne zadania powiatu, przesądza o publicznoprawnym charakterze kwestionowanego aktu.

W kwestii administracyjnego (nie cywilnego) charakteru uchwał w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej skarżonych w trycie art. 87 ust. 1 usp, wyczerpująco wypowiedział się WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 7.2.2011 r. IV SA/Gl 1003/10. Podkreślił, że uchwały dotyczące przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej (a sporna Uchwała w rzeczy samej skutkuje przekształceniem dotychczasowego działania SP ZOZ w Augustowie) dotyczą zakresu objętego zadaniami publicznymi powiatu i faktycznie nie ograniczają się jedynie do wewnętrznych lub organizacyjnych aspektów funkcjonowania zoz, a mogą pociągać za sobą skutki w postaci dostępności świadczeń zdrowotnych dla obywateli. Stąd "w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż uchwały podejmowanie w tym przedmiocie odnoszą się do administracji publicznej, a zatem są objęte normą art. 87 ust. 1" usp. Oceny tej nie zakwestionował NSA oddalając skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji (wyrokiem z 14.12.2011 r. II OSK 2066/11, cbosa).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podzielił zaprezentowane stanowisko, wskazując na wielość wyroków sądów administracyjnych w których merytorycznie rozpatrywano skargi na uchwały dotyczące zakładów opieki zdrowotnej związane z formą funkcjonowania tychże zakładów, zatem przyznających administracyjny charakter uchwał organów samorządowych w tym przedmiocie (orzeczenia NSA: II OSK 2306/11, I OSK 609/09, II OSK 2393/10 i wojewódzkich sądów administracyjnych: II SA/Bd 1245/12, II SA/Bk 854/11, cbosa).

Skoro Uchwała stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej, to skarga na nią podlegała kognicji sądu administracyjnego, niezależnie od spornej między stronami kwestii przynależności do aktów prawa miejscowego, w przedmiocie której Sąd zajął stanowisko w uzasadnieniu postanowienia dotyczącego wstrzymania Uchwały. Ta ostatnia kwestia pozostaje drugorzędną w sytuacji, gdy art. 87 ust. 1 usp nie ogranicza przedmiotu zaskarżenia wyłącznie do aktów prawa miejscowego (jak ma to miejsce w przypadku art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, dalej usw).

Osoba udzielająca pełnomocnictwa do wniesienia skargi profesjonalnemu pełnomocnikowi była umocowana do tej czynności. Wynika to z dokumentów na k. 11-20 akt, tj. wypisu z KRS, informacji Zarządu Krajowego OZZ Pielęgniarek i Położnych z 20 września 2012 r. i wyciągu z rejestru Regionalnych, Zakładowych, Międzyzakładowych, Organizacji Związkowych prowadzonych przez Zarząd Krajowy OZZ Pielęgniarek i Położnych.

Wbrew stanowisku organu, skarżący Związek Zawodowy ma legitymację do złożenia skargi w sprawie niniejszej w rozumieniu art. 87 ust. 1 usp. Legitymacja skargowa wymagana w powołanym przepisie została ukształtowana przez ustawodawcę w sposób szczególny. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie - uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 usp może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżący winien wykazać, że zaskarżona na podstawie art. 87 ust. 1 usp uchwała narusza sferę gwarantowanych mu ustawami uprawnień, przy czym stan owego naruszenia winien być aktualny i nie może odnosić się do przyszłych i ewentualnych sytuacji. Skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 usp nie stanowi actio popularis. Nie wystarczy wykazanie przez skarżącego ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały czy hipotetycznego zagrożenia naruszenia jego interesu prawnego. Dla ustalenia istnienia legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 usp konieczne jest wskazanie, że miało miejsce konkretne naruszenie prawa strony. Wskazać trzeba, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii przedstawionego wyżej rozumienia legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 usp (a także identycznie ukształtowanej legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 90 ust. 1 usw) jest jednolite od wielu lat (wyrok NSA z: 19.6.2012 r., II OSK 790/12; 22.9.2011 r., II OSK 1333/2011; 28.6.2007 r., II OSK 1596/06; wyroki WSA w: Gorzowie Wielkopolskim z 28.3.2012 r., II SA/Go 54/12; Lublinie z 17.11.2011 r., III SA/Lu 410/11, cbosa).

Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w Augustowie ma w sprawie niniejszej legitymację skargową o cechach wskazanych i wymaganych przez art. 87 ust. 1 usp.

Sąd I instancji wskazał na pewną rozbieżność w orzecznictwie w kwestii legitymacji skargowej związków zawodowych w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego. Powstała ona na tle regulacji ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z zm., dalej uzz). Związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych (art. 1 ust. 1 uzz). Związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 uzz). Na zasadach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin (art. 8 uzz).

Zgodnie z art. 19 uzz reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, a organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierować założenia albo projekty tych aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii.

Część składów orzekających sądów administracyjnych reprezentuje stanowisko, zgodnie z którym skoro art. 87 ust. 1 usp (identycznie jak art. 101 ust. 1 usg i art. 90 ust. 1 usw) wymaga wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego – przez niewystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 uzz. Skoro ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami, to jedynie naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego. Jeżeli organizacja związkowa zajmuje stanowisko w procesie podejmowania aktów prawnych w formie stosownej opinii, to nie przysługuje jej legitymacja skargowa w "cudzej" sprawie. Wyrażenie opinii o projekcie aktu prawnego stanowi współuczestniczenie w procesie legislacyjnym, wykluczające przedmiotową legitymację (wyrok NSA z: 13.3.2012 r., II OSK 2334/11; 5.6.2012 r., II OSK 2306/11; wyrok WSA w Bydgoszczy z 28.3.2013 r., II SA/Bd 1245/12, cbosa).

Formułowane jest jednocześnie liczniejsze, bardziej liberalne stanowisko, zgodnie z którym nie sposób przyjąć, że organizacje związkowe nie mają interesu prawnego legitymującego – w razie jego naruszenia – do wniesienia skargi na uchwałę, która może mieć negatywne skutki w sferze praw pracowniczych, a więc w sferze leżącej w bezpośrednim zainteresowaniu związków zawodowych ustawowo reprezentujących wszystkich pracowników. Skoro naruszenie uchwałą tego rodzaju praw i interesów godzi jednocześnie w interes samych związków zawodowych, to daje im to legitymację skargową w trybie przepisów ustaw samorządowych. Odmowa uznania interesu prawnego związków zawodowych w sprawie dotyczącej interesów pracowniczych (np. w przypadku likwidacji samodzielnego, publicznego zoz) prowadziłaby do naruszenia ustrojowej roli związków zawodowych opartej na przepisach uzz. Kierując się tą argumentacją część składów NSA uznawało istnienie legitymacji skargowej związku zawodowego nawet, gdy związek ten opiniował projekt kwestionowanej przed sądem administracyjnym uchwały (wyrok NSA z: 14.12.2011 r., II OSK 2066/11; 30.3.2011 r., II OSK 2597/10, cbosa). Warunkiem był przedmiot uchwały związany z prawami i interesami pracowniczymi.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej legitymację skargową Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowej Organizacji Związkowej z siedzibą w SP ZOZ w A. należy wywodzić z faktu nieprzedstawienia mu projektu Uchwały do zaopiniowania, czyli z naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 uzz. Przedstawienie to jest obowiązkowe, gdy: przedmiot uchwały mieści się w zakresie działania związku, organizacja związkowa ma cechy reprezentatywności, kwestionowana uchwała stanowi akt prawny. Zaopiniowanie winno odbyć się w trybie uregulowanym w art. 19 ust. 2 uzz. Nie ulega wątpliwości, że Uchwała, wyrażająca zgodę na wykorzystywanie - w ramach umowy dzierżawy – majątku SP ZOZ w A. przez nowy, wyłoniony w formie przetargu podmiot, celem świadczenia usług medycznych do których zostaje ten podmiot obowiązany w ramach zawieranej umowy, mieści się w zakresie statutowych zadań Związku. W ramach tych zadań Związek chroni prawa, godność i interesy pracownicze, ma dbać o ich zabezpieczenie. Skutkiem Uchwały jest przejęcie przez nowy podmiot pracowników na podstawie art. 231 kp. Nie można uznać, by Uchwała nie dotyczyła i nie miała żadnego wpływu na strukturę zatrudnienia i prawa pracownicze, w tym prawa pracownicze pielęgniarek. Przedmiot Uchwały mieści się w statutowych działaniach skarżącego Związku, stąd też odmowa przyznania temu Związkowi legitymacji skargowej w niniejszej sprawie stanowiłaby niedopuszczalne pozbawienie możliwości wykonywania przez tę organizację jej roli ustrojowej.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący Związek spełnia cechy organizacji związkowej reprezentatywnej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 uzz prawo do opiniowania projektów aktów prawnych ma organizacja związkowa reprezentatywna w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080). Za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300.000 członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Jak wynika ze Statutu OZZ Pielęgniarek i Położnych, dołączonego do akt odpisu z KRS i z deklaracji zamieszczonej na stronie internetowej związku – jest on reprezentatywną organizacją ogólnokrajową, której terenem działania jest obszar Rzeczypospolitej Polskiej.

Uchwała stanowi akt prawny, którego projekt podlega obowiązkowi konsultacji ze związkami zawodowymi w trybie art. 19 ust. 2 uzz. Art. 19 ust. 1 uzz dotyczy opiniowania "aktów prawnych". W uchwale z 29.11.2010 r. I OPS 2/10, NSA wskazał, że "wykładnia ograniczająca pojęcie aktów prawnych podlegających zaopiniowaniu przez związki zawodowe jedynie do aktów generalno-abstrakcyjnych (czyli do aktów prawa powszechnie obowiązującego) staje się w odniesieniu do wielu uchwał organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza tych o szczególnym, trudnym do jednoznacznego określenia charakterze, nieuprawniona. [...]". Dlatego "przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu" (także wyrok NSA z 9.3.2011 r., I OSK 2049/10, cbosa).

Sporna Uchwała podlegała opiniowaniu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że nie dochowano w sprawie niniejszej określonego w art. 19 ust. 2 uzz trybu przedstawienia skarżącemu Związkowi założeń i projektu zakwestionowanej Uchwały. Przedmiotowe zaopiniowanie zostało ustawowo sformalizowane. Nie jest nim każde przedstawienie związkowi zawodowemu informacji o projekcie aktu prawnego (uchwały), ale tylko takie, które obejmuje doręczenie założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii, nie krótszym niż 30 dni, mogącym być skróconym do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Tymczasem, jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego Związku, nie przeprowadzono formalnych, spełniających warunki art. 19 ust. 2 uzz, konsultacji ze związkami zawodowymi. Dochodziło jedynie do spotkań, na których informowano o już uprzednio wybranej przez organy powiatu formie dzierżawy operatorskiej. Również strona przeciwna nie wykazała, by doszło do formalnie przeprowadzonego postępowania opiniodawczego w trybie art. 19 ust. 2 uzz. Przedłożone protokoły konsultacji nie podważają wniosku o naruszeniu art. 19 ust. 2 uzz. Nie wynika z nich, by skarżącemu Związkowi organ samorządowy doręczył założenia albo projekt Uchwały wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii odnośnie projektu Uchwały. Brak jest dowodów na przedstawienie Związkowi do zaopiniowania przedmiotu przyszłej dzierżawy. Koncepcje zakresu i rozmiaru przedmiotu dzierżawy zmieniały się, zarówno w odniesieniu do powierzchni, jak i pomieszczeń oddawanych do dyspozycji innego podmiotu. Z przedłożonych protokołów (pokrywa się to z informacją Starosty Augustowskiego; k. 69 akt sądowych) wynika, że organ samorządowy (nie Dyrekcja Szpitala) do czasu podjęcia zaskarżonej Uchwały zainicjował jedynie dwa spotkania w sprawie zamiaru oddania Szpitala w dzierżawę – dnia 4 września 2012 r. i 22 marca 2013 r. W pierwszym spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele Związku, ale nie określono w jego trakcie nawet w przybliżeniu przedmiotu dzierżawy. Z zawartej w protokole wypowiedzi Dyrektora ZOZ wynika wprost: "ważna będzie uchwała Rady Powiatu co chcemy wydzierżawić. Powinno to być opracowane w sposób przejrzysty i transparentny", co oznacza brak w danym momencie danych odnoszących się do przedmiotu dzierżawy. Ten przedmiot nie został także określony w zebraniu Zarządu Powiatu i dyrekcji ZOZ z pracownikami dnia 22 marca 2013 r., przy tym brak jest tam stanowiska związku zawodowego. Pozostałe złożone protokoły potwierdzają jedynie organizowanie zebrań i dyskusji przez Dyrekcję ZOZ z pracownikami, podczas których niekiedy była obecna przedstawicielka skarżącego Związku. Także wówczas nie przedstawiono żadnych konkretnych danych.

Z całą pewnością te formy konsultacji nie wyczerpały wymagań art. 19 ust. 1 i 2 uzz, stwierdzić zatem należy, że skoro nie dochowano sformalizowanego trybu opiniowania przewidzianego w art. 19 ust. 2 uzz, to doszło do naruszenia tego przepisu a tym samym do naruszenia konkretnego interesu prawnego skarżącego Związku, który jako reprezentatywna organizacja miał prawo do wyrażenia własnej opinii odnośnie Uchwały niewątpliwie dotyczącej zakresu jego działania (praw pracowniczych pielęgniarek i położnych zatrudnionych w SP ZOZ, którego majątek przeznaczono do wydzierżawienia).

Legitymacja skarżącego i wyczerpanie wyżej przedstawionych wymogów zaskarżenia uchwały rady powiatu w trybie art. 87 ust. 1 usp nie przesądzały o uwzględnieniu skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub prawa jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (wyrok NSA z 12.5.2012 r., II OSK 355/11; wyrok WSA w Białymstoku z 5.8.2010 r., II SA/Bk 362/10, cbosa). Obowiązkiem Sądu było zbadanie merytorycznych zarzutów skargi pod kątem zgodności Uchwały z prawem.

Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 [zd. 1] usp). Art. 147 § 1 ppsa daje podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności zaskarżonego aktu w sytuacji uwzględnienia skargi, co ma miejsce przy stwierdzeniu przez sąd naruszenia zaskarżonym aktem prawa.

Jednolita pozostaje linia orzecznicza judykatury, że podstawę do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych (wyroki z: 26.3.2013 r. II SA/Lu 92/13; 5. 3.2013 r. II SA/Łd 1069/12; 30.6.2011 r. II SA/Go 269/11, cbosa). Wskazuje się, że unormowania zawarte w ustawach samorządowych (art. 91 ust. 1 usg, art. 79 ust. 1 usp, art. 82 ust. 1 usw) uzasadniają przyjęcie, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień zawartymi w art. 156 kpa. A contrario należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów samorządowych oznacza ich nieważność (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 464). Unormowanie ppsa nie zawiera regulacji, które mogłyby służyć jako kryterium przy ustaleniu "istotności" naruszeń prawa. Kwestia ta została pozostawiona ocenie sądu administracyjnego (tamże i A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, teza 2 do art. 147 ppsa). Nieistotne naruszenia prawa nie skutkują stwierdzeniem nieważności. Nie byłoby bowiem celowe eliminowanie z obrotu prawnego uchwał, które zawierałyby wyłącznie nieistotne wadliwości. Naruszałoby to zasadę trwałości aktów prawnych.

Sąd I instancji uznał, że podlegająca kontroli sądu w sprawie niniejszej Uchwała narusza prawo w sposób istotny. Zasadne pozostają zarzuty skargi, jak i sąd z urzędu (w ramach realizacji zadań określonych w art. 134 ppsa) zauważył naruszenia przepisów prawa niewskazane w skardze. Do tych ostatnich należą przykładowo: naruszenie art. 19 ust.1 i 2 uzz; naruszenie § 133, 134, 135 i 139 [załącznika do] rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908, dalej ZTP), a także naruszenie art. 8, 9, 10 udl (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 217) i § 1, 2, i 3 Statutu SP ZOZ w Augustowie.

Zaskarżona Uchwała ma następujące brzmienie: "Na podstawie § 2 ust. 1 punkt 2) oraz § 3 Uchwały Nr [...]Rady Powiatu w A. z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie określania zasad zbywania, oddawania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest Powiat A., uchwala się, co następuje:

§ 1. Wyraża się zgodę na wydzierżawienie na czas określony 25 lat części nieruchomości położonej w A. przy ulicy S. [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]o powierzchni 1,7623 ha, przekazanej w nieodpłatne użytkowanie dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A., z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie powiatu augustowskiego.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu.

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

Uchwała nie zawiera uzasadnienia, stąd cała wiedza odnośnie jej przedmiotu wynika z przytoczonego tekstu.

Odnoszące się do uchwał regulacje ZTP w rozdziale VI, a w szczególności w § 133, jednoznacznie wskazują że uchwały organów są podejmowane na podstawie ustawy. Zgodnie z § 134 podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu. Z kolei § 139 rozporządzenia wprost stanowi, że tekst uchwały rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała jest wydawana. Obowiązek zamieszczenia podstawy prawnej w projekcie uchwały wynika z regulacji § 31 pkt 2 Statutu Powiatu A. uchwalonego w dniu [...] grudnia 2008 r. Bezspornie uchwała Rady Powiatu nr [...] nie zawiera wskazania przepisu rangi ustawowej, na podstawie którego została podjęta, przez co narusza owe przepisy.

O ile wyżej stwierdzona wadliwość nie cechuje się znacznym stopniem wadliwości w sytuacji gdy występuje ustawowa podstawa prawna do podjęcia uchwały w danym przedmiocie (a takowa wynika z art. 54 ust. 2 i 3 udl), o tyle pozostałe wady nie pozwalają na pozostawienie Uchwały w obrocie prawnym z powodu istotnych naruszeń prawa.

Z przytoczonej treści Uchwały wynika, że tekst tego aktu administracyjnego cechuje tak duża doza ogólnikowości i braku skonkretyzowania najbardziej istotnego zagadnienia – przedmiotu dzierżawy, której zgoda rady powiatu dotyczy, że faktycznie brak jest możliwości oceny i weryfikacji treści Uchwały. W szczególności z tekstu Uchwały nie wynika, jakiej fizycznie części nieruchomości nr [...] w A. i jakiego majątku (nieruchomości, ruchomości) dotyczy zgoda powiatowego organu samorządowego na dzierżawę udzieloną w trybie art. 54 ust. 2 i 3 udl przez podmiot tworzący w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 udl i § 1 pkt 3 Statutu SP ZOZ w A.. Zdaniem Sądu ogólnikowość zapisów Uchwały obejmująca najistotniejsze zagadnienie – przedmiot dzierżawy – dyskwalifikuje Uchwałę pod względem prawnym. Nie spełnia ona przesłanki zgodności z przepisami prawa (ustawy o działalności leczniczej) w zakresie rozporządzenia majątkiem oddanym do użytkowania SP ZOZ w A.. Uchwała podjęta na podstawie art. 54 ust. 2 i 3 udl w przedmiocie zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie czy użyczenie aktywów trwałych musi zawierać obok sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, wskazanie jakich składników dotyczy (przedmiot zadysponowania) i to na tyle czytelnie, by możliwe było ich zidentyfikowanie i jednoznaczne określenie, by niemożliwa była dowolność przy wykonaniu Uchwały. Uchwała tego wymogu nie spełnia.

W kwestii skutku ogólnikowości uchwały w postaci stwierdzenia jej nieważności wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.7.2010 r. II OSK 889/10, cbosa, którą to ocenę prawną skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. W szczególności NSA stwierdził w powołanym wyroku, że ogólnikowość zapisów uchwały nie spełnia przesłanki zgodności z prawem.

Sąd I instancji zgodził się z oceną skarżącego, że Uchwała przez swą ogólnikowość powoduje możliwość dowolności jej wykonania. Wątpliwość dotyczy głównego przedmiotu – określenia mienia objętego przyszłą dzierżawą. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w pełni tę ocenę potwierdza, skutek dowolności faktycznie bowiem nastąpił.

Z dnia 23 sierpnia 2012 r. pochodzi dokument "Propozycje dalszego funkcjonowania, kierunków zmian i przekształceń SP ZOZ w Augustowie" (dalej Propozycje), który (jak wynika z informacji Starosty Powiatu A. z [...]sierpnia 2013 r.; k. 68-70 akt sądowych) przedstawił Zarząd Powiatu podczas sesji Rady. Wcześniej sporządzono "Analizę i ocenę bieżącej sytuacji organizacyjnej, prawnej i finansowej SP ZOZ w A.". W obu dokumentach przedstawiono różne formy przekształceń SP ZOZ, w tym formę dzierżawy operatorskiej, przy tym były tam zawarte jedynie ogólne rozważania. W omawianych propozycjach dalszego funkcjonowania nie określono nawet w przybliżeniu majątku, który podlegałby przekazaniu dzierżawcy, a w Propozycjach zawarto stwierdzenie: "...należy pozostawić w SP ZOZ w A.: 1. podstawową opiekę zdrowotną (przychodnia rodzinna), 2. podstawową opiekę zdrowotną nocną i świąteczną (ambulatorium), 3. administrację, z tym, że tylko w części niezbędnej do obsługi zadań, pozostała część przejdzie do dzierżawcy." We wniosku Dyrektora SP ZOZ w A. z 10 grudnia 2012 r. przedmiot dzierżawy został scharakteryzowany w dołączonym do wniosku projekcie umowy, w szczególności w załączniku nr 1 i 2, z których wynika powierzchnia do wydzierżawienia 12.027,91 m² (załącznik nr 1), a powierzchnia 12.613,10 m² z podsumowania powierzchni budynków w załączniku nr 2. Z projektu ogłoszenia o przetargu z 6 marca 2013 r. z treści pkt II i załącznika nr 1 wynika powierzchnia 11.670 m² przeznaczona do dzierżawy. Dnia [...] marca 2013 r. uchwałą nr [...]Zarząd Powiatu przyjął projekt uchwały Rady w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości przy ul. S. [...] w A. w trybie przetargu pisemnego ograniczonego, a dnia [...] marca 2013 r. podjęto Uchwałę.

W ogłoszeniu o przetargu z 9 kwietnia 2013 r. (po podjęciu Uchwały) powierzchnię do wydzierżawienia nieruchomości określono na 13.49470 m² z łącznej powierzchni użytkowej 14.048,40 m². Identycznie określono przedmiot dzierżawy w umowie z 30 sierpnia 2013 r. zawartej między SP ZOZ w A. jako wydzierżawiającym a Centrum Dializ spółka z o.o. w S.jako dzierżawcą (dalej dzierżawca).

Dane te jednoznacznie potwierdzają skutek ogólnikowości Uchwały w postaci możliwości dowolnego przyjmowania jej treści w zakresie głównego przedmiotu w późniejszej umowie dzierżawy, co dyskwalifikuje pod względem prawnym ten akt prawny; potwierdzają zasadność zarzutu skargi w tej kwestii.

Zasadny pozostaje zarzut naruszenia art. 68 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 usp i § 2 ust. 2 uchwały nr [...]. Art. 68 ust. 2 Konstytucji stanowi, że obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Stosownie do regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 usp powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Zgodnie z przyjętymi przez Radę zasadami, oddanie nieruchomości bądź ich części w dzierżawę lub najem nie może ograniczać możliwości realizacji zadań statutowych zakładu oraz wpływać negatywnie na warunki udzielania świadczeń zdrowotnych mieszkańców Powiatu A.. Tymczasem możliwa dowolność w dysponowaniu majątkiem ZOZ przez dzierżawę rodzi możliwość zmiany zakresu realizacji jego zadań, w tym ograniczenia tych zadań i może spowodować negatywną zmianę warunków udzielania świadczeń zdrowotnych. Zakres przedmiotu dzierżawy, wyłaniający się z przedstawionych powyżej dokumentów i czasokres dzierżawy pozwalają na ocenę, że pozostawione w dyspozycji ZOZ mienie: nieruchomości, ruchomości (aparatura medyczna, sprzęt, wyposażenie) i potencjał ludzki związany z przejściem pracowników w trybie art. 231 kp do nowego podmiotu – uczynią niemożliwym realizację zadań statutowych SP ZOZ w dotychczasowym zakresie.

Sąd I instancji wskazał regulację Statutu SP ZOZ w A., stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Powiatu w A. z [...] lipca 2012 r. W § 1 Statutu wskazuje się, że SP ZOZ w A., dla którego podmiotem tworzącym jest Powiat A. jest podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, prowadzonym w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, działającym na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Statutu oraz innych obowiązujących przepisów prawnych. Celem działania tego podmiotu (jak stanowi § 2 Statutu) jest leczenie chorych stacjonarnie na oddziałach szpitalnych, udzielanie świadczeń zdrowotnych, prowadzenie profilaktyki zdrowotnej i promocji zdrowia, kształcenie osób wykonujących zawody medyczne, propagowanie zachowań prozdrowotnych. Głównym zadaniem Zakładu (§ 3 Statutu) jest organizowanie i udzielanie świadczeń zdrowotnych służących zachowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz innych działań medycznych, wynikających z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania osobom, których stan zdrowia tego wymaga, związanych z zapewnieniem mieszkańcom powiatu oraz innym osobom dostępu do świadczeń zdrowotnych ambulatoryjnych oraz stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych szpitalnych, prowadzeniem czynnego poradnictwa, udzielaniem świadczeń specjalistycznych i profilaktyczno-leczniczych, udzielaniem świadczeń zdrowotnych chorym wymagającym hospitalizacji, wykonywaniem badań diagnostycznych, rehabilitacją leczniczą, zapobieganiem powstawaniu urazów i chorób poprzez działanie profilaktyczne, pielęgnację chorych, orzekaniem i opiniowaniem o stanie zdrowia, udzielaniem całodobowych świadczeń zdrowotnych w przypadku urazów oraz nagłych stanów zagrożenia zdrowia i życia. Ustawa o działalności leczniczej w art. 8 przewiduje dwa rodzaje działalności leczniczej: 1. stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne: szpitalne i inne niż szpitalne; 2). ambulatoryjne świadczenia zdrowotne, a charakteryzuje je w art. 9 i 10.

Na skutek braku określenia w Uchwale przedmiotu dzierżawy, po przeprowadzonym przetargu wyłaniającym nabywcę będącego podmiotem prywatnym (co było możliwe przy braku zastrzeżenia w Uchwale odnoszącego się do rodzaju podmiotów mogących zostać nabywcą), wydzierżawiono prawie cały publiczny majątek trwały i nietrwały SP ZOZ w A. dla podmiotu prywatnego odpowiadającego cechom art. 4 ust. 1 pkt 1 udl. Nie ulega wątpliwości, że SP ZOZ w A. w "pozostawionej" po wykonaniu umowy dzierżawy prawie zerowej formie potencjału ludzkiego (pracownicy) i materialnego (budynków i pomieszczeń – powierzchnia 86,65 m² przeznaczona do realizacji zadań z zakresu działalności leczniczej) i ruchomości w postaci sprzętu i aparatury do wykonywania świadczeń leczniczych, nie będzie mógł realizować wszystkich form działalności leczniczej np.: wykonywać świadczeń szpitalnych zdefiniowanych w art. 2 pkt 11 udl. Jak wyjaśniła na rozprawie Dyrektor SP ZOZ, w gestii jego działania pozostanie wyłącznie ambulatoryjna opieka lekarska nocna i świąteczna. Stanowi to znikomą część zakresu możliwości działalności leczniczej wyżej przedstawionej wynikającej z regulacji ustawowej i uchwał Rady Powiatu w A., i wyklucza niektóre formy działalności jak np. świadczenia szpitalne i zmienia na niekorzyść warunki udzielania świadczeń zdrowotnych.

Zasadny pozostaje zarzut skargi sprecyzowany w jej pkt 1, do którego należy dodać naruszenie § 2 i 3 Statutu SP ZOZ w A. i naruszenie art. 8, 9, 10 udl.

W przedmiocie naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 usp, że powiat realizować zadania publiczne w zakresie promocji i ochrony zdrowia może wówczas, gdy w stosunku do podmiotu leczniczego posiada narzędzia prawne wymuszające określony sposób działania. Powiat A. może wpływać na sposób realizacji działalności leczniczej wyłącznie w stosunku do "podległych" sobie podmiotów leczniczych wg zasad określonych w udl, natomiast nie posiada żadnych narzędzi prawnych w stosunku do podmiotów prywatnych, co wynika z art. 38 ust. 2 i art. 121 udl. Wyrażając w Uchwale zgodę na dzierżawę podmiotom leczniczym bez określenia ich statusu, co skutkowało zawarciem umowy z prywatnym podmiotem leczniczym (określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 udl), samorząd powiatu nie będzie miał żadnych uprawnień i żadnego wpływu na wykonywanie przekazanych świadczeń nawet jeśli podmiot ten nieprawidłowo wykonywałby obowiązki zapewnienia ochrony zdrowia. Świadczy to o zasadności naruszenia art. 68 Konstytucji i art. 4 ust. 1 pkt 2 usp.

Uchwała nosi cechy pozorności, stanowiąc faktycznie obejście przepisów o likwidacji SP ZOZ lub jego przekształceniu. Pomijając odrębną procedurę dla poszczególnych form przekształceń, to wydzierżawienie prawie całej powierzchni budynków i pomieszczeń, sprzętu i aparatury, i przejęcie przez nowego nabywcę pracowników dotychczasowego SP ZOZ, czas trwania umowy, czynią niemożliwym jego dalsze funkcjonowanie jako szpitala - podmiotu leczniczego w pełni działającego dla realizacji zadań ustawowych i statutowych. Działalność SP ZOZ w A. pozostanie cząstkowa, a przejmie ją, niemal w całości, podmiot prywatny.

Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 6.10.2010 r. II OSK 1453/10, cbosa, w którym jednoznacznie stwierdzono, że umowa dzierżawy podmiotowi prywatnemu nie może być uznawana za dopuszczalną formę prywatyzacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia i nie może być traktowana za zapewniającą dalsze wykonywanie tych świadczeń, zatem musi być uznana za niedopuszczalną. Ani na podstawie ustawy, ani uchwały, podmiot tworzący nie ma żadnych narzędzi prawnych, którymi mógłby wpływać na zapewnienie dalszego nieprzerwanego wykonywania przez nabywcę określonych świadczeń zdrowotnych bez istotnego ograniczenia ich dostępności.

Zadania dotychczas wykonywane przez SP ZOZ w A. miały charakter świadczeń publicznych realizowanych na zasadach określonych ustawowo, a prowadzenie zakładu należało do zadań publicznych powiatu. W wyniku Uchwały doszło faktycznie do powierzenia zadań publicznych przypisanych podmiotom publicznym – podmiotowi prywatnemu, bez podstawy prawnej i bez stosownych środków zabezpieczających interes publiczny.

Pozostaje aktualne jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, że brak jest regulacji ustawowej przekazania przez powiat publicznych zadań w zakresie ochrony zdrowia dla niepublicznego zakładu (wyroki z: 5.6.2012 r. II OSK 2306/11; 11.6.2011 r. IV SA/Gl 441/10; 12.12.2007 r. II OSK 1532/07; 10.3.2009 r. II OSK 1623/08; 6.10.2010 r. II OSK 1453/10), a to faktycznie czyni Uchwała, nie zastrzegając charakteru podmiotu, który ma przejąć działania lecznicze.

Orzecznictwo to opierało się na uprzednio obowiązującym stanie prawnym (ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, obowiązująca do dnia 30 czerwca 2011 r.), niemniej zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym – obowiązującej od dnia 1 lipca 2011 r. ustawie o działalności leczniczej, w której także brak jest regulacji prawnej uprawniającej do prywatyzacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej na podstawie umowy dzierżawy. Podmiot tworzący może podjąć uchwałę o likwidacji SP ZOZ, przy czym winien zachować procedurę dla tej formy przewidzianą, a taka uchwała spełniać musi wymogi art. 60 ust. 2 udl, których Uchwała bezspornie nie spełnia, a faktycznie wywołuje skutki uchwały likwidacyjnej.

Z tych względów uznać należało, że Uchwała narusza prawo w sposób istotny, co skutkowało stwierdzenie nieważnością Uchwały (art. 147 § 1 ppsa) i orzeczenie, że Uchwała nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 ppsa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Powiatu w A., reprezentowana przez radcę prawnego T. P., zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 3 § 1 i 2 pkt 6, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 147 § 1 ppsa;

2. przepisów prawa materialnego:

a. art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 79 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595, dalej usp);

b. art. 8, 9,10 i 54 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (j.t. Dz. U. 2013 r., poz. 217, dalej udl).

W oparciu o te zarzutu wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,

2. zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, jednak podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutów odnoszących się do naruszeń prawa materialnego determinowała ocenę zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 79 ust. 1 i art. 87 ust. 1 usp, skonstruowany został niestarannie. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 79 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w brzmieniu t.j. Dz. U. z "2013 r., poz. 595" (zarzut 2a). Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej podjęcia (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red: R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015 s. 566-567, nb 3). Tym samym wzorcem kontroli są normy prawne wywiedzione ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., ostatnia zmiana Dz. U. z 2011 r. nr 149, poz. 887, bowiem j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 wszedł w życie dopiero 23 maja 2013 r. Mimo tej wady, ów zarzut nadawał się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 79 ust. 1 i art. 87 ust. 1 usp, okazał się być nieusprawiedliwionym. Ochrona samodzielności powiatu podlega ochronie sądowej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w sferze prawa publicznego ochrona samodzielności powiatu polega, najogólniej rzecz biorąc, na przyznaniu powiatowi prawa do wniesienia skargi lub wniosku do sądu administracyjnego (T. Rabska, Sądowa ochrona samodzielności gminy, Sam. Teryt. 1991/1-2/46 i n.; M. Armata, Ustawa samorządowa a zakres kognicji NSA, Sam. Teryt. 1991/5/13; B. Dolnicki w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Wyd. ABC 2007, s. 35-36, uw. 11). Kontrolowana sprawa toczyła się ze skargi podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 87 ust. 1 usp, a Powiat A.korzystał w pełni ze swych uprawnień procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności ocena uchwały z [...] marca 2013 r. nr [...], została dokonana prawidłowo przez Sąd I instancji, w postępowaniu regulowanym ustawą.

Wojewódzki Sąd prawidłowo ocenił, że Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych Międzyzakładowa Organizacja Związkowa z siedzibą w SP ZOZ w A. prawidłowo wykazał naruszenie swego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą i był uprawniony do wywiedzenia skargi na podstawie art. 87 ust. 1 usp w zw. z art. 19 ust. 2 uzz. W doktrynie trafnie wskazuje się, że w razie wątpliwości, czy dana kwestia mieści się w zakresie działań związków zawodowych, procedura opiniowania winna być przeprowadzona (K.W. Baran "Komentarz do ustaw: o związkach zawodowych..." oddk Gdańsk 2004 s. 69 uw. 1). Żaden z argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie nie prowadzi do odmiennego wniosku.

W uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów z 29.11.2010 r. I OPS 2/10, ONSAiWSA 2011/1/2 (dalej uchwała I OPS 2/10) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wyrok NSA z 13.3.2012 r. II OSK 2334/12 [Lex 1251932], nie prowadzi do odmiennej wykładni prawa, niż zaprezentowana w wyroku II SA/Bk 674/13. W uzasadnieniu wyroku II OSK 2334/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 19 uzz, określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego (wyrok NSA z 30.3.2011 r. II OSK 2597/10). Na mocy przywołanego przepisu ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami. Naruszenie tego prawa związków zawodowych do kształtowania aktów prawa miejscowego uprawnia daną organizację związkową do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z powodu naruszenia art. 19 uzz. Ta sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie [kontrolowanej wyrokiem II OSK 2334/12]. Przedstawienie projektu przedmiotowej uchwały do zaopiniowania organizacjom związkowym - w tym także tym, które zaskarżyły przedmiotową uchwałę - jest bowiem faktem bezspornym i niekwestionowanym przez żadną z organizacji związkowych (uzasadnienie wyroku II OSK 2334/12).

Uchwała nr [...] o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie na czas określony 25 lat części nieruchomości o pow. 1,7623 ha, nr ewid. [...], położonej w A. przy ul. S. [...], przekazanej w nieodpłatne użytkowanie Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w A., z przeznaczeniem do udzielania świadczeń zdrowotnych na terenie powiatu augustowskiego, stanowi w istocie przykład obejścia przepisów o likwidacji zoz. Zakres przedmiotu dzierżawy, prawidłowo ustalony przez Sąd I instancji, czasokres dzierżawy (25 lat) pozwoliły na ocenę, że pozostawione w dyspozycji ZOZ mienie: nieruchomości, ruchomości (aparatura medyczna, sprzęt, wyposażenie) i potencjał ludzki związany z przejściem pracowników w trybie art. 231 kp do nowego podmiotu – uczynią niemożliwym realizację zadań statutowych SP ZOZ w dotychczasowym zakresie, w tym zwłaszcza szczególnie istotnych dla lokalnej społeczności, stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych szpitalnych i innych niż szpitalnych (art. 8 pkt 1 lit. a i b udl).

W wyroku z 28.7.2005 r. OSK 1827/04 (Lex 227657), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma uzasadnionych powodów, by przyjmować, że akty prawne dotyczące tworzenia, przekształcenia i likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego, nie są aktami normatywnymi i nie będą podlegały ogłoszeniu jako akty prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego przekształcający publiczny zakład opieki zdrowotnej odnosi się wprost do działalności związków zawodowych tym samym ma do niego zastosowanie art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 ze zm.). Pogląd ten pozostaje aktualny pod rządem ustawy o związkach zawodowych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały nr [...] i pod rządem ustawy o działalności leczniczej (uzasadnienie wyroku NSA z 14.12.2011 r. II OSK 2066/11, Lex 1134723, z aprobującymi glosami: D. Tykwińskiej-Rutkowskiej i D. Suleiman – obie LEX). Ustawodawca uznał, że są to doniosłe sprawy dotykające nieokreślonego bliżej kręgu osób i wymagają stosownej rangi aktu prawnego. Przepisy prawa materialnego, określające zadania i kompetencje tworzonej lub likwidowanej jednostki organizacyjnej i charakter świadczonych przez nią usług, najczęściej będą przesądzały o zaliczeniu określonej uchwały do aktów prawa miejscowego, do aktów prawa wewnętrznego czy do innych aktów (zwłaszcza organizacyjnych). Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły stanowi podstawę do podejmowania obowiązkowych czynności o charakterze zewnętrznym, skierowanych do nieoznaczonego kręgu podmiotów spoza szeroko rozumianej administracji samorządowej, to nie ma podstaw do uznawania jej za akt o jedynie wewnętrznym charakterze, niepodlegający opiniowaniu (uzasadnienie uchwały I OPS 2/10). Argumenty przytoczone w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/10 pozostają w pełni użyteczne dla oceny uchwały o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej bądź uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie części nieruchomości (art. 60, 61, 54 ust. 2 i 3 udl).

Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd trafnie ustalił, że uchwała nr [...] nie była przedmiotem opiniowania skarżącego związku zawodowego w trybie art. 19 ust. 2 uzz. Z powyższych względów trafnie Sąd I instancji uznał, że Związek Zawodowy miał własny, konkretny interes w zaskarżeniu uchwały nr [...] (art. 87 ust. 1 usp w zw. z art. 19 ust. 2 uzz), za czym opowiada się ustalone orzecznictwo NSA (uchwała I OPS 2/10; wyrok NSA: II OSK 2066/11; OSK 1827/04; OSK 1827/04), które Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni akceptuje.

Całkowicie nietrafny jest pogląd, że "o zakresie i sposobie realizacji zadań publicznych przez powiat, decydują w istocie rzeczy, możliwości ekonomiczne". Powiat obowiązany jest wykonywać określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym – w tym w szczególności w zakresie promocji i ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 usp). Powiat dysponuje majątkiem nieruchomym i ruchomym oraz dochodami. Obowiązkiem powiatu jest tak prowadzić działalność, by zaspokajać potrzeby społeczności lokalnej – w tym w szczególności z zakresu edukacji publicznej oraz promocji i ochrony zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 usp). Realizacja tych obowiązków ustawowych nie może być osiągnięta przez zaniechanie działalności w tych dziedzinach i likwidację placówek publicznych (np. przez zastąpienie placówek publicznych placówkami niepublicznymi; wyrok NSA z: 9.2. 2006 r. I OSK 1372/05, Lex 194880; 4.4.2013 r. I OSK 93/13, Lex 1310290). Placówki niepubliczne, wobec których powiat nie ma żadnych skutecznych narzędzi egzekwowania świadczeń w tych dziedzinach, o fundamentalnym znaczeniu dla społeczności w XXI w., mogą uzupełniać działalność placówek publicznych, lecz nie mogą ich w całości zastąpić.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, uchwała nr [...]nie jest "jedynie aktem wykonawczym do uchwały nr [...]", a jej jedynym adresatem nie jest Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej. Jak to wyżej wskazano, adresatem uchwały nr [...]są podmioty zewnętrzne – w szczególności pracownicy ZOZ i pacjenci korzystający z jego usług (wyrok II OSK 2066/11).

Uchwała nr [...] musi mieć umocowanie w ustawie, nie zaś w innej uchwale organu samorządu terytorialnego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podmiot tworzący obowiązany jest uposażyć spzoz w odpowiedni majątek państwowy lub komunalny, który będzie mógł służyć spzoz do realizacji zadań związanych z procesem wykonywania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia (M. Dercz w: M. Dercz, T. Rek, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 254-260, uw. 1.2, 1.7). Uchwała nr [...] prowadzi w istocie do uniemożliwienia spzoz prowadzenia działalności statutowej – zwłaszcza w zakresie udzielania stacjonarnych i całodobowych świadczeń szpitalnych, i innych niż szpitalne (art. 8 pkt 1 a i b udl), bowiem prowadzi do wydzierżawienia dominującej części nieruchomości, wraz z większością pomieszczeń, w którym w dniu podjęcia Uchwały, spzoz realizował działalność leczniczą.

Uchwała organu samorządu terytorialnego, podobnie jak wyrok sądu czy decyzja administracyjna, jest oświadczeniem woli organu. Jednakże nie oznacza to, że nie podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 ust. 2 pkt 5 lub 6, art. 147 ppsa). W sprawie nie znajdowały zastosowania normy prawne, wywiedzione z art. 54 ust. 4 i 5 udl, co czyni zarzut naruszenia tych przepisów nieusprawiedliwionym. Czynność prawna, o której mowa w ust. 6 lub 7 art. 54 udl, nie dotyczy uchwały organu samorządu terytorialnego, lecz czynności cywilnoprawnej (np. umowy dzierżawy), podjętej w oparciu o uchwałę bądź wbrew tej uchwale albo bez koniecznej uchwały. Postępowanie oparte na dyspozycji art. 54 ust. 6 lub 7 udl w zw. z art. 58 § 1 kc, toczy się przed sądem powszechnym (art. 1 i art. 2 § 1 i 3 kpc; T. Rytlewski w: red. F. Grzegorczyk, Ustawa o działalności leczniczej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 192, uw. 8; wyrok SN z 18.2.2015 r. I CSK 110/14, Lex 1646027).

Skarżący w żaden sposób nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 8, 9, 10 udl, mimo że było to jego obowiązkiem (art. 176 ppsa). Utrudnia to w istocie dokonanie kontroli w zakresie tak postawionego zarzutu. W rzeczywistości Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów i trafnie uznał, że na skutek wydzierżawienia przeważającej części nieruchomości wraz z dominującą częścią pomieszczeń oraz sprzętu i aparatury do wykonywania świadczeń leczniczych, przy przejęciu przez nowego pracodawcę większości pracowników, SP ZOZ w A. nie będzie zdolny w pozostałych 5 pomieszczeniach (o łącznej pow. 86,65 m2), wykonywać działalności leczniczej w postaci stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych szpitalnych i innych niż szpitalne (art. 8 pkt 1 lit. a i b udl), scharakteryzowanych w art. 9 i 10 udl.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 i art. 147 § 1 ppsa. Sąd I instancji nie mógł w przedmiotowym postępowaniu zakwestionować uchwały nr [...], skoro nie zaskarżono jej skutecznie (art. 87 ust. 1 usp).

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 6 i art. 141 § 4 ppsa. Wojewódzki Sąd prawidłowo zakwalifikował uchwałę nr [...] jako akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej i ze szczególną starannością, przekonująco to uzasadnił. W kontrolowanej sprawie nie dochodzi do "szatkowania" złożonych stosunków prawnych, a uchwała 7 Sędziów NSA z 17.6.1997 r. FPS 2/97, ani powołany w jej uzasadnieniu pogląd (ONSA 1997/4/147, s. 67), nie znajduje w niej zastosowania. Nie ulega wątpliwości, że kontrolowana uchwała została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej, i podlega kognicji sądów administracyjnych (art. 87 ust. 1 usp; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski – op. cit. s. 75, nb 59-63). Przywołane przykłady z zakresu prawa cywilnego (na tle ksh bądź Prawa spółdzielczego), nie są relewantne.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.