Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 649/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 31 poz 138
law: Ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z [...] kwietnia 2022 r. znak [...], którą umorzono w części dotyczącej ustalenia odszkodowania postępowanie toczące się w przedmiocie odszkodowania lub zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o powierzchni 1,1307 ha, pozostającą we własności Gminy Ł., w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców w W., oznaczoną uprzednio jako działki nr [...] i [...]oraz część działki nr [...], położoną w Łapach przy ulicy Ż.

Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. z [...]marca 1968 r. nr [...] dokonano podziału gruntów o powierzchni 8,2358 ha zobrazowanych na załączniku graficznym do decyzji, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. Podział nastąpił na wniosek M. M. (błędnie wpisanej w decyzji jako M. M.), w trybie przepisów ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138), dalej: u.t.b.j. Na podstawie art. 11 ust. 2 u.t.b.j. – 33 % objętych podziałem gruntów, tj. powierzchnia o wielkości 2,7089 ha, przeszło na własność Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Wśród tych gruntów były tereny obejmujące obecną działkę nr [...] o zaewidencjonowanej powierzchni 1,1307 ha (k. 12, 18 akt adm.), na którą składają się dawne działki nr [...] i [...] (wydzielone według załącznika do decyzji podziałowej pod zieleńce i skwery) oraz działka nr [...] (grunty pod rowami melioracyjnymi stanowiące własność Skarbu Państwa).

Z akt sprawy wynika, że M. Mojkowska dwukrotnie występowała o zwrot działki nr [...], w tym w 1991 r. (postępowanie zakończyło się decyzją umarzającą z [...] kwietnia 1991 r.) oraz w 1999 r.

W piśmie z [...] grudnia 2020 r. o odszkodowanie lub zwrot działki o powierzchni 1,1307 ha (jak wskazano "dawny numer [...]"), położonej przy ulicy Ż. w Ł. (obecnie ogródki działkowe) wystąpił J. M. Do wniosku dołączył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Białymstoku II Wydziału Cywilnego z 8 lutego 2008 r. w sprawie II Ns 3814/07 w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M. M. (k. 2 akt adm.). Wniosek ten zainicjował postępowanie o zwrot lub odszkodowanie wywłaszczonej nieruchomości powadzone pod sygnaturą [...] (zawiadomienie z [...] lutego 2021 r., k. 19 akt adm.).

W wyniku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu pozostałych żyjących spadkobierców poprzednich właścicieli przejętej nieruchomości, tj. M. i W. M., do postępowania przyłączyli się A. W. M. oraz K. M. J. (k. 66-67 akt adm.). Wszyscy wnioskodawcy sprecyzowali, że w pierwszej kolejności zainteresowani są uzyskaniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a dopiero w przypadku niemożności jego ustalenia żądają zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W sprawie sporządzono operat szacunkowy, w którym ustalono szacowaną wartość prawa własności przejętej nieruchomości gruntowej na kwotę 363 557,00 zł.

Postanowieniem z [...] marca 2022 r. Starosta Powiatu B. jako organ pierwszej instancji cząstkowo zawiesił postępowanie, tj. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w pozostałej części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2022 r. Starosta umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną obecnie w operacie ewidencji gruntów numerem [...] o pow. 1,1307 ha, stanowiącą własność Gminy Ł., będącą w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. Zdaniem organu pierwszej instancji przepisy, na podstawie których dokonano w 1968 r. podziału nieruchomości należącej do poprzedników prawnych wnioskodawców oraz na podstawie których to przepisów doszło do przejęcia 33 % dzielonej nieruchomości, tj. przepisy u.t.b.j., nie przewidywały uzyskania odszkodowania za grunt przejęty w wyniku tak przeprowadzonego podziału. Grunt ten przechodził na własność Skarbu Państwa w stanie wolnym od wszelkich obciążeń. Nie jest również możliwe orzeczenie o odszkodowaniu za ww. przejęcie na podstawie obecnie obowiązujących przepisów. Regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), dalej: u.g.n., nie przewidują możliwości przyznania odszkodowania za przejęcie własności, które nastąpiło w trybie ówcześnie obowiązującego art. 11 u.t.b.j. Nie może być podstawą prawną rozstrzygnięcia o przyznaniu odszkodowania w takiej sytuacji przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., bowiem nie stanowi samoistnej podstawy do takiego orzeczenia.

Odwołanie od decyzji Starosty złożył J. M. Zarzucił naruszenie art. 2, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez uznanie, że za nieruchomości przejęte na podstawie art. 11 u.t.b.j. odszkodowanie nie przysługuje. Wskazał na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji.

Odwołanie złożyła również K. M. J. Wniosła o uchylenie decyzji Starosty i przyznanie odszkodowania zgodnie z wykonanym operatem szacunkowym. Zwróciła uwagę na pogląd sformułowany przez NSA w wyroku z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3326/19, odmienny od zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2022 r. Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ocenił ją jako prawidłową, wydaną po wszechstronne i wnikliwie przeprowadzonym postępowaniu, którego zgodności z prawem nie mogły podważyć zarzuty podniesione w odwołaniach.

Następnie Wojewoda przeprowadził analizę decyzji podziałowej z [...] marca 1968 r. i wskazał, że mimo, iż w podstawie prawnej tej decyzji wskazano art. 13 ust. 2 u.t.b.j., to nieruchomość aktualnie oznaczona jako działka nr [...] została przejęta w trybie art. 11 tej ustawy, tj. była częścią 33 % gruntów objętych podziałem, czyli części przejętej na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Analizując przekształcenia własnościowe jakie miały miejsce wskutek ww. decyzji podziałowej Wojewoda ustalił, że powierzchnia gruntów przejęta tą decyzją, która znalazła się w granicach obecnej działki nr [...] będącej przedmiotem wniosku, wynosi 1,0635 ha i jest to suma powierzchni działki nr [...]o pow. 0,2779 ha oraz działki nr [...]pow. 0,7856 ha. Natomiast na dzień przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, między działkami nr [...] i [...] (z której następnie powstała działka nr [...]) znajdował się rów stanowiący odrębną działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,0890 ha, będącą własnością Skarbu Państwa, której część została włączona do działki nr [...].

Zdaniem Wojewody, przepisy u.t.b.j. nie przewidywały ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela gruntu podlegającego podziałowi na zasadzie art. 11 tej ustawy. W obecnym porządku prawnym jedynym przepisem umożliwiającym ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte przed wejściem w życie u.g.n. jest art. 129 ust. 5 u.g.n., którego punkt 3 uzależnia rozstrzygnięcie o odszkodowaniu w takiej sytuacji od spełnienia dwóch warunków: wystąpienia pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania (przed wejściem w życie u.g.n.) oraz istnienia w obowiązujących przepisach odrębnej podstawy materialnoprawnej do ustalenia odszkodowania. Dla zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest zatem, by nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, mimo że obowiązujące w tej dacie przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. Ponadto taki obowiązek (ustalenia odszkodowania) musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. Wojewoda doprecyzował, że w każdym więc przypadku należy m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis ten ma charakter procesowy a nie materialnoprawny, a zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Zdaniem Wojewody, obecnie obowiązujące przepisy u.g.n. nie przewidują możliwości przyznania odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości odpowiadające odjęciu prawa własności w trybie art. 11 u.t.b.j. Przejęcie nieruchomości na wniosek właściciela nie może być uznane za wywłaszczenie w rozumieniu dzisiejszego art. 112 u.g.n. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że w art. 216 u.g.n. przewidziano co prawda odpowiednie stosowanie jej przepisów (dotyczących rozdziału 6 działu III u.g.n.) do przypadków przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów u.t.b.j., jednak odesłanie to dotyczy tylko "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości", zatem w rozpatrywanej sprawie nie może znaleźć zastosowania. Wojewoda odnotował, że w orzecznictwie sądów obecne są poglądy odmienne, dopuszczające ustalenie odszkodowania w stanie faktycznym tożsamym jak w sprawie niniejszej, ale tych poglądów nie podzielił. Wojewoda zaakceptował w konsekwencji jako zgodne z prawem stanowisko Starosty o istnieniu przesłanek do umorzenia w części postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., za czym przemawia bezprzedmiotowość postępowania o odszkodowanie wynikająca z braku przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę do ustalenia i przyznania odszkodowania.

Skargę do sądu administracyjnego wywiódł J. M. Zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez nieuwzględnienie art. 128 u.g.n. jako podstawy materialnoprawnej orzeczenia o odszkodowaniu i niezastosowanie art. 129 ust. 5 u.g.n. do ustalenia i wypłacenia odszkodowania;

- naruszenie konstytucyjnej zasady wynikającej z art. 21 ust. 2, zgodnie z którą pozbawienie prawa własności możliwe jest jedynie za słusznym odszkodowaniem;

- naruszenie przepisów postępowania przy ocenie materiału dowodowego, szczególnie w zakresie ustaleń wynikających z art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 81a K.p.a.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, iż przejęcie nieruchomości na wniosek właściciela nie może być uznane za wywłaszczenie, w sytuacji gdy jego rodzice nie składali wniosku o przejęcie 33% gruntów na Skarb Państwa a tylko o podział posiadanej nieruchomości. Rodzice zostali w sposób władczy pozbawieni prawa do części nieruchomości i nie mieli wpływu na to odebranie, jak również nie mieli wpływu na sposób i wysokość ustalenia należnego odszkodowania za odebrane prawo. Taki stan faktyczny mieści się w ustawowym pojęciu przejęcia prawa do nieruchomości określonym w art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. Skarżący wywiódł, że Burmistrz Ł. w 1999 r. wszczął postępowanie w sprawie przekazania działki nr [...] w wieczyste użytkowanie na rzecz ogródków działkowych, bez powiadomienia rodziców o możliwości zwrotu przejętej bezprawnie nieruchomości, nie wykonując w ten sposób obowiązku wynikającego z art. 136 u.g.n. Burmistrz ostatecznie przekazał ww. działkę na rzecz ogrodów działkowych (w wyniku czego działka służy obecnie 35 działkowcom a nie ogółowi mieszkańców), pomimo informacji M. M., że ubiega się o odszkodowanie lub zwrot działki.

Skarżący podkreślił, że obecnie na mocy art. 97 ust. 1 u.g.n. dokonuje się podziału nieruchomości na wniosek i koszt osoby zainteresowanej, a działki wydzielone pod drogi publiczne przy tym podziale przechodzą z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., na cel publiczny (podobnie jak na podstawie art. 11 ustawy z 1958 r.). Za działki te, zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., przysługuje odszkodowanie. W świetle wymienionych przepisów i poszanowania konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, obywatele nie powinni być różnicowani na tych, którzy są wywłaszczani z części nieruchomości z mocy prawa i którym należy się odszkodowanie oraz na tych, których wywłaszczono wcześniej bez możliwości ubiegania się o odszkodowanie. Skarżący zwrócił uwagę na uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, gdzie wskazano, że prezentowane są dwie linie orzecznicze w sprawach podobnych do niniejszej. Organ przychylił się do linii niedającej możliwości przyznania odszkodowania. Tymczasem z uwagi na występujące wątpliwości w podobnych sprawach, powinny one być rozstrzygane na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w sprawie nie zostały naruszone normy wskazane w art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 81a K.p.a., w szczególności zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Zasada ta nie ma bowiem zastosowania w sprawach, w których to strona domaga się od organu administracji publicznej zniesienia ciążącego na niej obowiązku albo przyznania prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Ocena legalności zaskarżonej decyzji zależy od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, gdy własność gruntu - z mocy prawa - przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie nieobowiązującego art. 11 u.t.b.j. - możliwe było ustalenie i wypłacenie odszkodowania w oparciu o aktualnie obowiązujący art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Bezsporne jest w sprawie, że podział dokonany decyzją z [...] marca 1968 r. nastąpił na podstawie art. 11 u.t.b.j. na wniosek poprzedniczki prawnej skarżącego M. M. Zgodnie z treścią art. 11 u.t.b.j., z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Co prawda, jak odnotowały organy, w podstawie prawnej decyzji podziałowej z [...] marca 1968 r. wskazano expressis verbis przepis art. 13 ust. 2 u.t.b.j., zgodnie z którym za urządzenia lub budynki znajdujące się na gruntach przeznaczonych na cele użyteczności publicznej przyznaje się odszkodowanie, ustalone na zasadach i w trybie obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości - jednak celem tej decyzji, co wynika wprost z jej treści, był podział nieruchomości i przede wszystkim dlatego została wydana. Potwierdza ten fakt treść wniosku (pismo z [...] września 1970 r.) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ł. o założenie księgi wieczystej dla stanowiących własność Skarbu Państwa gruntów wydzielonych z nieruchomości M. (powinno być M.) M., na jej wniosek o podział, a powstałych w wyniku podziału. W końcowej części tego pisma wskazano, że "W wyniku realizacji jej wniosku została dokonana parcelacja terenu na działki budowlane wg ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach i stosownie do art. 11 wyżej wymienionej ustawy nieruchomość i powierzchni 2 ha 70 a 89 m2 przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania".

Jak wynika z cytowanego wyżej art. 11 u.t.b.j., przejście własności na tej podstawie nie przewidywało ustalenia i wypłaty odszkodowania dla właściciela podlegającego podziałowi gruntu. W dacie odejmowania prawa własności na podstawie decyzji podziałowej, nie obowiązywał więc przepis przewidujący odszkodowanie za takie odjęcie prawa.

Z kolei przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., powoływany przez skarżącego łącznie z art. 128 u.g.n. jako podstawa prawna prawa do odszkodowania i podstawa rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do odszkodowania, stanowi że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. był przedmiotem licznych interpretacji formułowanych przez sądy administracyjne. W ich wyniku zarysowały się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich opowiada się za traktowaniem ww. przepisu jako podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu należnym za przejęcie gruntów na podstawie art. 11 u.t.b.j., co wyprowadzane jest z przepisów Konstytucji RP traktujących o ochronie prawa własności i odszkodowaniu za wywłaszczenie, a także w nawiązaniu do regulacji Karty Praw Podstawowych oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (np. wyrok NSA w sprawie I OSK 3326/19, czy wyrok NSA w sprawie I OSK 2011/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Druga z linii orzeczniczych prezentuje stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter wyłącznie procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (vide np. wyrok w sprawie I OSK 820/21, I OSK 2011/20, I OSK 2031/19, a także wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 7/16). Sąd w sprawie niniejszej, przy świadomości charakteru ustroju w którym obowiązywała ustawa z 1958 r., nie widzi jednak podstaw prawnych do zaakceptowania stanowiska prezentowanego przez pierwszy z ww. kierunków orzecznictwa. Wynika to z następujących argumentów, które należy powtórzyć za sądami prezentującymi takie stanowisko, przyjmując je za własne.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został wprowadzony do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym początkowo kwestią sporną pozostawało to, czy przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma również zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie. Przeważył jednak pogląd przemawiający za taką możliwością i sąd w sprawie niniejszej pogląd ten podziela. Nie oznacza to jednak, że ww. przepis może stanowić samodzielną podstawę do wydawania aktualnie merytorycznej decyzji ustalającej odszkodowanie w każdym przypadku, w którym w okresie obowiązywania poprzedniego ustroju społeczno-politycznego doszło do pozbawienia byłego właściciela nieruchomości jej własności bez zrekompensowania powstałej z tego tytułu szkody. Wykładnia sądowa przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może bowiem polegać na nadawaniu tej regulacji treści nienadanej jej przez ustawodawcę. Dlatego należy przyjąć, że aby przepis ten miał zastosowanie do stanu, jaki zaistniał w przeszłości, konieczne jest spełnienie dwóch warunków: po pierwsze, by w przeszłości nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, mimo że obowiązujące w tej dacie przepisy ustalenie odszkodowania przewidywały; po drugie, obowiązek ustalenia odszkodowania musi również wynikać z przepisów, które obecnie obowiązują. W każdym przypadku należy zatem m.in. ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości pod cel publiczny. W sytuacji zatem, gdy utrata własności nieruchomości następowała w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie jej na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania, nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. (vide np. wyroki w sprawach I OSK 2472/17, I OSK 624/11). Kluczowe więc jest, że skoro w aktualnym porządku prawnym nie ma materialnoprawnych podstaw prawnych do wydania orzeczenia w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa na cele wymienione w art. 11 u.t.b.j., to takiej podstawy nie można poszukiwać drogą wykładni w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd w sprawie niniejszej akceptuje również i przyjmuje za własne stanowisko, zgodnie z którym nieusprawiedliwione jest odwoływanie się do przepisów konstytucyjnych oraz do art. 17 Karty Praw Podstawowych UE i art. 1 Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy Konstytucji RP są przepisami o charakterze wyjątkowo ogólnym i stanowią wzorzec dla oceny wszystkich aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Wśród przepisów tych wyróżniają się zwłaszcza przepisy mające rangę zasad konstytucyjnych. Jedną z tych zasad jest zasada nadrzędności Konstytucji RP, która wyraża się w tym, iż organy państwa są obowiązane do uszczegółowiania przepisów konstytucyjnych w aktach niższego rzędu oraz, że akty te nie będą sprzeczne z Konstytucją. W związku z tym, w ocenie składu orzekającego, brak było podstaw do przyjęcia tezy, jakoby przepisy Konstytucji RP z 1997 r. mogły być zastosowane do stanu prawnego wytworzonego przez nieobowiązujący już akt prawny, który pochodził z okresu, w którym w Polsce panował tzw. "ustrój socjalistyczny" oraz by przepisy art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP mogły być w takiej sytuacji samodzielną podstawą dla konkretnego uprawnienia majątkowego danej osoby. Podstawą takiego uprawnienia mógłby być jedynie obecnie obowiązujący przepis ustawowy.

Natomiast przepis art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, niezależnie od faktu, iż sama Konwencja w stosunku do Polski weszła w życie 19 stycznia 1993 r., to wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym - jak przyjmuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia a nie prawo do jego nabywania (vide: np. orzeczenie ETPCz z dnia 13 czerwca 1979 r. w sprawie Marckx vs Belgia, wyrok ETPCz z dnia 23 listopada 2000 r. nr 25701/94 Król Grecji vs Grecja). Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku Karty Praw Podstawowych UE, która zawiera zbiór fundamentalnych praw człowieka i obowiązków obywatelskich. Karta ta została przy tym uchwalona dopiero w dniu 7 grudnia 2000 r. zaś przepis jej art. 17 w swej treści odnosi się uprawnień w stosunku do mienia (i jego ochrony), ale nabytego zgodnie z prawem. Trudno zatem z treści wskazanych przepisów, zawartych przez oba ww. akty prawne, wywodzić materialnoprawnego źródła dla postulowanego przez skarżących uprawnienia do przyznania im przedmiotowego odszkodowania (vide wyrok NSA w sprawie I OSK 2011/20).

Uzupełniając powyższą argumentację należy dodać, że nieuprawnione jest poszukiwanie podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania za przejęcie gruntów w trybie art. 11 u.t.b.j. w przepisie art. 128 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wywłaszczenie jest instytucją, której zadaniem jest uzyskanie prawa do nieruchomości na cel publiczny, natomiast konstrukcja przejęcia na zasadzie art. 11 u.t.b.j zawiera elementy wywłaszczenia, ale nim nie jest, gdyż przejęcie następuje niejako przy okazji, podczas gdy głównym celem jest uzyskanie podziału nieruchomości dla wydzielenia działek budowlanych. Właściciel dzielonej nieruchomości jest pierwszym beneficjentem decyzji podziałowej, a nie Skarb Państwa, niezależnie od tego, czy podział nastąpił na wniosek czy z urzędu (art. 9 u.t.b.j.). Nawet jednak dopuszczając stanowisko, iż podział wywoływał skutek wywłaszczeniowy, to należy zwrócić uwagę, że ustawa t.b.j. pochodzi z 1958 r. i do chwili obecnej ustawodawca nie zdecydował się na uregulowanie kwestii odszkodowania za przejęcie na jej podstawie gruntów w wyniku podziału. Zdecydował się natomiast na wprowadzenie możliwości zwrotu nieruchomości tak przejętej (w wyniku podziału) na zasadzie art. 216 w związku z przepisami rozdziału III u.g.n. Nie można w takiej sytuacji przyjąć, że prawodawca przeoczył skutki regulacji ustawy z 1958 r. a brak przepisów umożliwiających uzyskanie odszkodowania za przejęcie w trybie przepisu art. 11 u.t.b.j. jest luką prawną, którą można wypełnić za pomocą wykładni celowościowej, prokonstytucyjnej. Zdaniem sądu, taki wniosek jest zbyt daleko idący i prowadziłby do sytuacji tworzenia zupełnie nowych norm prawnych drogą wykładni, do czego nie uprawniają obowiązujące regulacje. W zaistniałej sytuacji wyłącznie inicjatywa ustawodawcy polegająca na wprowadzeniu konkretnej podstawy prawnej dla dochodzenia odszkodowania za grunty przejęte w wyniku podziału przeprowadzonego na zasadzie art. 11 u.t.b.j. umożliwiałaby uzyskanie odszkodowania, jednak do tej pory takiej aktywności nie podjęto. Nieuzasadnione jest również w sprawie niniejszej odwoływanie się do regulacji art. 98 u.g.n. i instytucji podziału na wniosek właściciela z wydzieleniem działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Nawet gdyby stwierdzić takie podobieństwo, to w sprawie niniejszej nie prowadziłoby to do ustalenia odszkodowania na zasadzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż teren działki nr [...] został decyzją podziałową przejęty pod zieleńce i skwery a nie pod drogi publiczne (vide załącznik do decyzji podziałowej, k. 43 akt adm. oraz wyrok w sprawie II SA/Gd 231/18).

Nie doszło do naruszenia prawa zarzuconego w skardze w zakresie regulacji art.7, art. 7a, art. 8 i art. 81a K.p.a. Organy dostatecznie ustaliły stan faktyczny, nie pominęły żadnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz – wbrew twierdzeniom skargi – nie powstały wątpliwości co do treści normy prawnej bądź stanu faktycznego uzasadniające zastosowanie zasady tłumaczenia tych wątpliwości na korzyść strony skarżącej. W tym zakresie sąd w całości podziela stanowisko Wojewody sformułowane tak w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę. Swemu stanowisko organy dały też wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji realizując zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. oraz wymogi uzasadnień decyzji administracyjnych wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.

Z wyżej wskazanych powodów sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.