Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 422/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 162
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1897
law: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej - t.j.
article: art. 46 ust. 4, art. 46a, art. 46b, art. 48a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 7, art. 20 w zw. z art. 22, art. 31 ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 92, art. 178 ust. 1, art. 228 ust. 1, art. 232, art. 233 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 145  par. 3, art. 200, art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności ustanowionego w stanie epidemii 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...], nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. w C. kwotę 2234,00 (dwa tysiące dwieście trzydzieści cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez A sp. z o.o. w C., (dalej również: strona, Spółka), decyzją z [...], nr [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również: [...]PWIS), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej: Kpa, po rozpoznaniu odwołania Spółki od decyzji z [...], nr [...], wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej również: organ powiatowy, PPIS) w zakresie nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za naruszenie zakazu działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, określonego w § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 367), dalej jako "rozporządzenie w sprawie ograniczeń", przedłużonego kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 512) oraz z dnia 6 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021r., poz. 861) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że 5 marca 2021 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Komendanta Powiatowego Policji w B., w sprawie otwartej B w B. przy ul. [...]. W załączeniu przedłożono notatki urzędowe z 4 marca 2021 r., sporządzone przez funkcjonariuszy policji oraz protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych 4 marca 2021 r. przez funkcjonariuszy [...] Urzędu Celno-Skarbowego w obiekcie C. Z przedłożonych dokumentów wynikało, że Spółka nie stosowała się do obowiązującego od 4 marca 2021 r. obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonujących własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, wynikającego z obowiązującego wówczas rozporządzenia w sprawie ograniczeń.

W zaistniałym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 48 a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.; obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W jego toku strona wniosła o zaniechanie wymierzenia kary, wskazując, że "po powzięciu opinii kancelarii prawnej oraz przeanalizowaniu wyroków wydawanych w sprawie otwierania lokali zadecydowała o otwarciu restauracji z zachowaniem reżimu sanitarnego". Zdaniem Spółki "wydane rozporządzenia nie posiadają mocy prawnej i są niezgodne z Konstytucją".

Przytoczoną na wstępie decyzją z [...], organ pierwszoinstancyjny – działając na podstawie art. 48 a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy w związku z § 9 ust. 11 rozporządzenia w sprawie ustanowienia ograniczeń oraz art. 104, art. 107 § 1 Kpa – nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do obowiązku i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w restauracji B w B. Uzasadniając nałożenie kary organ powiatowy opisał stan faktyczny sprawy i wskazał podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięciu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Z decyzją tą nie zgodziła się Spółka, która w odwołaniu od niej wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł za naruszenie zakazu określonego w § 9 ust. 11 w sprawie ustanowienia ograniczeń. Uzasadniając swoje stanowisko strona zarzuciła nieważność decyzji z [...], gdyż w jej ocenie została wydana na podstawie uchylonego przepisu, a więc bez podstawy prawnej jak również z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła przy tym o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i wstrzymania wykonania kary albowiem jej wykonanie grozi niepowetowaną szkodą majątkową. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

1) art. 77 w zw. z art. 80 Kpa przez nie przeprowadzenie żadnego dowodu w celu wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie przeprowadzenia oględzin lokalu i nie ustalenie czy doszło do naruszenia reżimu sanitarnego, co spowodowało wydanie rozstrzygnięcia bez ustalenia stanu faktycznego,

2) art. 76 § 1 Kpa przez zaliczenie w poczet materiału dowodowego notatki służbowej funkcjonariusza policji. Podczas gdy tylko dokument urzędowy podpisany przez organ państwowy może być uznany za dowód, zaś notatka służbowa policjanta nie może być jako ów dokument zakwalifikowana, co spowodowało oparcie się organu jedynie na krótkich informacjach pochodzących od innego organu, nieuprawnionego do kontroli warunków sanitarnych,

3) art. 189f § 1 Kpa przez uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że reżim sanitarny w kontrolowanym lokalu był zachowany, co wskazuje, że rozmiar ewentualnego naruszenia był znikomy.

Postanowieniem z [...] organ odwoławczy, działając na podstawie art. 135 oraz art. 123 § 1 Kpa, odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że – w ustalonym stanie faktycznym oraz wobec rozmiaru naruszonego prawa, tj. prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu podczas trwania pandemii zakaźnej choroby COVID-19 wywołanej przez koronawirusa SARS-CoV-2 – nie znalazł podstaw, które uzasadniałyby wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadto podkreślił organ drugoinstancyjny, że wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji stanowiłoby akceptację postępowania Spółki i podważałoby sens brzmienia § 9 ust. 11 ww. rozporządzenia. Dodatkowo zaznaczył [...]PWIS, że ograniczenia mają na celu zapobieganie i ograniczanie zachorowania na COVID-19, a ich nieprzestrzeganie zagrożone jest karą administracyjną, a Spółka w ocenie [...]PWIS świadomie narażała się na karę administracyjną.

Decyzją z [...] – także przytoczoną na wstępie – organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślił, że bezspornie w przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszeń obowiązujących przepisów prawa. Zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego dotyczącego obiektów: C i restauracji "B, tj.: pisma Komendanta Powiatowego Policji w B. znak [...], oraz protokołu z czynności prowadzonych przez funkcjonariuszy [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. wynika, że 4 marca 2021 r. obiekt ten był otwarty dla klientów – w restauracji byli obecni klienci, którzy siedzieli przy stolikach, mieli odsłonięte usta i nosy, spożywali posiłki i napoje.

Kontynuując organ odwoławczy opisał przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji podkreślając, że zdaniem PPIS uruchomienie restauracji wraz z obsługą w niej konsumentów 4 marca 2021 r. stanowiło naruszenie zakazu określonego w § 9 ust. 11 rozporządzenia w sprawie organiczeń oraz zasadnie nałożono karę zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że stan epidemii, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491) i obowiązuje do odwołania, a czasowe ograniczenia zostały wskazane w rozporządzeniu w sprawie ustanowienia ograniczeń. Wskazany akt został wydany na podstawie art. 46a ustawy. Dalej organ drugoinstancyjny przytoczył treść art. 46a ustawy i wskazał, że otwierając dla konsumentów zakład żywienia zbiorowego, jakim jest restauracja z możliwością konsumpcji posiłków i napojów na miejscu – zdaniem organu – Spółka "stworzyła bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia osób tam przebywających". Wyjaśnił następnie organ drugoinstancyjny, że wymierzono karę opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych oraz przede wszystkim kierując się ochroną życia i zdrowia ludzi. W ocenie organu odwoławczego wprowadzony przez ustawodawcę zakaz prowadzenia tego typu działalności jest rozwiązaniem mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośrednio kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2, który wywołuje ostrą chorobę zakaźną układu oddechowego COVID-19.

Odnosząc się do zarzutów Spółki podniesionych w odwołaniu, [...]PWIS nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza art. 77 Kpa w związku z art. 80 Kpa poprzez nie zebranie pełnego materiału dowodowego oraz nie podjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem organu drugiej instancji zgromadzony przez organ pierwszoinstancyjny materiał dowodowy, tj. notatki urzędowe z 4 marca 2021 r. sporządzone przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w B. i protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych tego dnia, tj. 4 marca 2021 r. przez funkcjonariuszy [...] Urzędu Celno - Skarbowego w O. bezsprzecznie dowodzą, że 4 marca 2021 r. B w B. przy ul. [...] była otwarta dla klientów, którzy byli w restauracji obecni, siedzieli przy stolikach, gdzie spożywali posiłki oraz napoje.

W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że tego dnia, tj. 4 marca 2021 r. Spółka nie zastosowała się do obowiązującego nakazu czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 76 § 1 Kpa podkreślił organ odwoławczy, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został sporządzony przez instytucje państwowe i stanowi dowód stwierdzenia stanu faktycznego zastanego 4 marca 2021 r. w przedmiotowym lokalu. Dokumenty te – jak zaznaczył [...]PWIS – nie odnosiły się do kontroli warunków sanitarnych lokalu. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że PPIS nałożył karę pieniężną w kwocie 10.000 zł na Spółkę za naruszenie ustanowionego zakazu określonego w § 9 ust. 11 rozporządzenia w sprawie ograniczeń, po czym przytoczył treść tego przepisu i wskazał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszeń obowiązujących regulacji, a dokumenty zgromadzone przez organ I instancji stanowią wiarygodne i rzetelne źródło ustalenia stanu faktycznego i podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Nadto organ drugiej instancji zauważył, że obowiązek czasowego ograniczenia prowadzenia działalności w zakresie przygotowywania i podawania posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu, nie został zniesiony przez kolejne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512), dalej jako "rozporządzenie z 19 marca 2021 r.", oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861), dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 maja 2021 r.". Jednocześnie zauważył, że wskazany zakaz obowiązywał również w dacie wydania decyzji odwoławczej.

W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że strona nie kwestionowała faktu naruszenia, a wskazała jedynie, że wydawane rozporządzenia nie posiadają mocy prawnej i są niezgodne z Konstytucją. Powołując się przy tym na opinię prawną oraz dotychczas zapadłe orzeczenia sądów. Podniósł także, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia okoliczność przestrzegania warunków sanitarnych i higienicznych, ale miałoby to znaczenie w momencie gdyby przepisy prawa zezwalały na funkcjonowanie takich obiektów jak restauracje z możliwością spożywania posiłków i picia napojów na miejscu w lokalu z zachowaniem reżimu sanitarnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 Kpa organ odwoławczy zaznaczył, że stan faktyczny nie wymagał dalszego wyjaśnienia ani zbierania dodatkowego materiału dowodowego, a dotychczas zebrany jest wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślił, że zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez funkcjonariusza poprzez m.in. zakwestionowanie jego wiarygodności. Z notatek tych, jak stwierdził [...]PWIS, na podstawie których ustalono stan faktyczny nie wynikało nic, co pozwoliłoby poddać w wątpliwość opisane w nich zdarzenie lub zakwestionować wiarygodność tych dokumentów. Zauważył przy tym, że czynności funkcjonariuszy policji były konieczne, bowiem ani ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, z późn. zm.), nie przyznają państwowemu inspektorowi sanitarnemu uprawnień właściwych dla organów porządkowych.

Dodatkowo zaznaczył, że organy inspekcji sanitarnej są kluczowym ogniwem procesu zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co jest szczególnie istotne dla bezpieczeństwa zdrowotnego ludności w stanie epidemii wywołanej przez SARS-CoV-2. Jednocześnie wyjaśnił, że zakażenie SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jako wywołujące chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zaraźliwą w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy. Kontynuując organ odwoławczy podkreślił, że gdy zaistnieje taka potrzeba wsparcia pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie prowadzonych kontroli i egzekucji obowiązujących przepisów udzielają jej funkcjonariusze policji. Podejmują oni interwencje w przypadkach zgłoszonych naruszeń obowiązującego reżimu sanitarnego oraz gdy w trakcie służby zaobserwują, że dochodzi do łamania prawa również w tym zakresie. Następnie organ drugoinstancyjny wyraził swoją aprobatę dla działań policji w zakresie łamania obostrzeń.

Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych w odwołaniu tj. naruszenia art. 31 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46a i art. 46b pkt 2-12 ustawy [...]PWIS podkreślił, że organ nie jest kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją Rzeczypospolitej, ale jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa. Do kontroli konstytucyjności prawa uprawnione zostały sądy, to one kontrolują akty prawne pod względem ich zgodności z Konstytucją. Zdaniem organu drugiej instancji Konstytucja w art. 31 ust. 1 stwierdza, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, jednakże art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Dalej stwierdził, że "podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób". Cytowany przepis – jak uznał organ odwoławczy – dopuszcza nakładanie regulacjami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego.

W ocenie [...]PWIS organ pierwszej instancji wydając decyzję z [...], działał w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, oraz przede wszystkim kierując się ochroną życia i zdrowia ludzi. Wprowadzony przez prawodawcę zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu jest rozwiązaniem prawnym mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośredniego kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia SARS-CoV-2.

Organ odwoławczy zakwestionował argumentację odwołującego dotyczącą braku podstawy prawnej rangi ustawowej, która upoważniałaby do nałożenia kary pieniężnej za nie zastosowanie się do obowiązku wynikającego z przepisu w § 9 ust. 11 rozporządzenia w sprawie ograniczeń, podkreślając, że została ona nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy. Zdaniem [...]PWIS niezasadne są zarzuty odwołującego się, iż brak było aktu prawnego rangi ustawowej, który umożliwiałby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu wprowadzony został na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do określenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Taka delegacja ustawowa jest w pełni zasadna, ponieważ pozwala ona na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną, natomiast działanie tylko i wyłącznie na poziomie ustawy, bez szczegółowego określenia w rozporządzeniu nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego na poziomie ustaw.

W konkluzjach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja odpowiada uregulowaniom prawnym, których celem jest m.in. ochrona ogółu obywateli przed nieodpowiedzialnymi zachowaniami konkretnych podmiotów, a stan epidemii i związane z nim zagrożenia w pełni uzasadniają wydane rozstrzygnięcie.

Na marginesie zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 Kpa z uwagi na brak zasadności uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma, wskazując, że karę pieniężną w wysokości 10.000 zł wymierzono w najniższej przewidzianej przepisami prawa granicy. W ocenie organu odwoławczego jej wysokość jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu i okoliczności naruszenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, a to:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 107 § 4 pkt 4 Kpa w zw. z § 29 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ograniczeń przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie wobec powołania wadliwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,

b) art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy i § 29 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie wobec uznania, iż istnieją materialnoprawne podstawy do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z powodu niezastosowania się Skarżącego do czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej;

c) art. 46b pkt 2 ustawy w zw. z § 9 ust 11 rozporządzenia w sprawie ustanowienia ograniczeń, przez ich niewłaściwe, zastosowanie wobec utraty mocy obowiązującej przepisów wprowadzających czasowe ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionemu menu, spożywanych na miejscu;

d) art. 46b pkt 2 ustawy w zw. § 29 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. i art. 2 Konstytucji przez ich niewłaściwe zastosowanie wobec niekonstytucyjności przepisów wprowadzających czasowe ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionemu menu, spożywanych na miejscu;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 105 ust. 1 Kpa w zw. z art. 6 Kpa przez ich niezastosowanie w sprawie wobec braku wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania w całości z powodu bezprzedmiotowego charakteru rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;

b) art. 80 Kpa przez dokonanie dowolnej oceny zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wobec nieuwzględnienia faktu, iż skarżący prowadząc działalność gospodarczą polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionemu menu, spożywanych na miejscu, przestrzegał ściśle reżimu sanitarnego.

Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej w skrócie: P.p.s.a.

Nadto wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Pełnomocnik spółki zawarł również żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor opisał przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. została wydana [...], a więc po dacie utraty mocy obowiązującej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 367). Następnie podniósł, że na podstawie § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 512 ) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 447 ) utraciło moc prawną. Zdaniem pełnomocnika w tym przypadku bezprzedmiotowość przedmiotowa wiązać się będzie z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji, przy czym istotny jest stan prawny z chwili wydawania danej decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi organ powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Następnie przytoczył treść art. 105 § 1 Kpa oraz opierając się o stanowisko doktryny, wyjaśnił definicję przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z "jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Pełnomocnik podkreślił, że bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

Ponadto zdaniem autora skargi ustawodawca w sposób świadomy i celowy na podstawie § 29 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. pozbawił w całości mocy prawnej rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia ograniczeń, w którym zawarty był przepis § 9 ust. 11 na podstawie, którego skarżąca winna była spełnić obowiązek prawny czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionemu menu, spożywanych na miejscu, w B w B. przy ul. [...]. Następnie przytoczył § 126 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 283), który stanowi, że w rozporządzeniu zamieszcza się przepis uchylający inne rozporządzenie tylko w przypadku, gdy ma ono uchylić rozporządzenie wcześniejsze, które zostało wydane na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydaje rozporządzenie uchylające (pkt 1), organ, którego właściwość przejął organ wydający rozporządzenie uchylające (pkt 2). Kontynuując zauważył, że § 129 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że rozporządzenie można zmieniać rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane, albo przez organ, który przejął właściwość organu, który wydał rozporządzenie zmieniane, przy tym po myśli ust. 2 powołanego przepisu w tytule rozporządzenia zmieniającego określenie przedmiotu rozporządzenia rozpoczyna się od zwrotu: "zmieniające rozporządzenie w sprawie", pomijając nazwę organu, który wydał rozporządzenie zmieniane, i datę wydania tego rozporządzenia, a także oznaczenie dzienników urzędowych, w których zostało ogłoszone rozporządzenie zmieniane i jego zmiany albo ostatni tekst jednolity i jego zmiany.

W ocenie autora skargi w okolicznościach przedmiotowego stanu faktycznego nie sposób jest obronić pogląd, że na skarżącego została nałożona administracyjna kara pieniężna w sposób zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Fakt uchylenia z dniem 19 marca 2021 r. przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 367) przesądza o zniesieniu skutków prawnych związanych z obowiązywaniem § 9 pkt 11 powołanego rozporządzenia w stosunku do skarżącej albowiem powołana decyzja PPIS z dnia [...] odwołuje się w ramach obligatoryjnego składnika tegoż aktu administracyjnego, a to powołania podstawy prawnej decyzji, do przepisu nieobowiązującego w dacie jej wydania. W dalszych motywach stwierdził, że przedmiotowa decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zostać utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, albowiem przepis rozporządzenia, na podstawie którego stwierdzono naruszenie przez skarżącą zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, to brak jest uzasadnienia dla wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego niniejszą sprawę co do istoty. Następnie autor skargi powołał wyrok WSA w Gdańsku z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 296/20, w którym Sąd uznał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W podsumowaniu autor skargi podkreślił, że stosownie do art. 80 Kpa, organ administracji dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem wyjaśnień złożonych przez stronę oraz związanych z tym konsekwencjami natury prawnej i faktycznej. Zaznaczył, że Spółka prowadząc 4 marca 2021 r. działalność gospodarczą polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionemu menu, spożywanych na miejscu, przestrzegała ściśle reżimu sanitarnego. Funkcjonowanie B zostało zorganizowane w ten sposób, aby zapewnić klientom maksymalne bezpieczeństwo sanitarne i ograniczyć do minimum zakażenie biologicznym czynnikiem chorobotwórczym. Dalej zacytował treść wyroku WSA w Białymstoku z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 246/20 i kierując się ostrożnością procesową wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji z [...] została wydana za naruszeniem prawa albowiem podstawę jej wydanie stanowią niekonstytucyjne przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz.512).

Pełnomocnik Spółki przytoczył także treść art. 2 Konstytucji z dnia 2, a następnie zacytował treść rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubuskiego, w którym organ ten wskazał, że "zasady prawidłowej legislacji wyznaczają formalne ramy swobody decyzyjnej prawodawcy i sprawiają, iż wola normotwórcza organu władzy publicznej nie może być wyrażona w dowolnej postaci. Z art. 2 Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wśród szczegółowych reguł wyprowadzonych z art. 2 wymienia się przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa i jasności prawa. Organ stanowiący prawo ma za zadanie takie ukształtowanie jego treści, aby w sposób jednoznaczny wyrażało określone normy prawne, realizujące zakładane cele społeczne". Zdaniem autora skargi nie daje się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego wprowadzanie ograniczenia działalności gospodarczej w formie rozporządzenia. Takie działanie ustawodawcy jest sprzeczne z szeregiem powołanych poniżej przepisów rangi konstytucyjnej i rażąco narusza obowiązujący porządek prawny. Następnie zacytował treść art. 31, art. 3, art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji i wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również decyzja wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. została wydana z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa albowiem jej byt prawny obu tychże aktów administracyjnych jest zbędny. W ocenie pełnomocnika za całkowicie bezpodstawną należy uznać konstatację organu administracji I instancji, iż decyzja została wydana w celu uświadomienia adresatowi decyzji konieczności przestrzegania obowiązującego prawa. Podkreślił, że to PPIS wydał decyzję z naruszeniem przepisów prawa i bez podstawy prawnej wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną, a organ odwoławczy bezrefleksyjnie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem pełnomocnika w przytoczonych okolicznościach postępowanie winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 ust. 1 Kpa.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, autor skargi podkreślił, że nałożona na Spółkę administracyjna kara pieniężna jest w sposób rażący wymierzona niesprawiedliwie i wbrew jej interesom gospodarczym, a strona należy do grupy przedstawicieli branży gastronomicznej, która jest najbardziej poszkodowaną wskutek wprowadzenia ograniczenia działalności gospodarczej z powodu epidemii choroby zakaźnej COVID-19. Zaznaczył, że jej sytuacja finansowa i byt ekonomiczny jest niepewny, wobec czego wyegzekwowanie kwoty nałożonej kary pieniężnej może prowadzić na nadwyrężenia jej kondycji finansowej, a w skrajnym wypadku do niewypłacalności.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w objętej nią decyzji. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja pierwszoinstancyjna z [...], wydana została po dacie utraty mocy obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 367) – wskazał, że obowiązek czasowego ograniczenia prowadzenia tego typu działalności nie został zniesiony przez kolejne rozporządzenia Rady Ministrów, w tym przez rozporządzenie, z dnia 19 marca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 512)

Odnosząc się z kolei do błędnej kwalifikacji prawnej decyzji organu pierwszej instancji [...]PWIS uznał, że powołanie w decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń "nie rzutuje na wynik postępowania i dlatego nie znalazł podstaw do zmiany decyzji PPIS w B.", w konsekwencji zdaniem organu odwoławczego nie ma zastosowania w tym przypadku art. 105 § 1 Kpa. Następnie podkreślił organ odwoławczy, że w skardze potwierdzono prowadzenie działalności gastronomicznej, co jego zdaniem można odczytać, jako "przyznanie się strony do nie respektowania prawa. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., jak i kolejne z dnia 19 marca 2021 r., na które powołuje się w skardze Strona, dopuszczają tylko i wyłącznie możliwość realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos". Wskazał przy tym, że w odniesieniu do przepisów, w oparciu o które nałożono karę, zdaniem organu nie ma zastosowania art. 189c Kpa. Podkreślił, że Spółka nie zastosowała się do obowiązującego w tym czasie ograniczenia funkcjonowania lokalu żywienia zbiorowego (restauracji), tj. działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos, co stanowiło przesłankę do wymierzenia kary pieniężnej. Sam fakt naruszenia tego ograniczenia nie był przez stronę kwestionowany, a zarzuty skargi koncentrowały się głównie wokół kwestii zmiany rozporządzenia Rady Ministrów w dniu sporządzenia i przekazania decyzji organu I instancji.

Odnosząc się natomiast do kwestii zebranego w sprawie materiału dowodowego powielił organ odwoławczy argumentację wskazaną w treści uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, podkreślając, że zachowanie przez Spółkę "reżimu sanitarnego" nie miało znaczenia, bo przepisy nie pozwalały na prowadzenia tego typu działalności. Po czym odnosząc się do zarzutów strony dotyczących niekonstytucyjnych przepisów, tj. rozporządzeń Rady Ministrów, w tym przez rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 512), podkreślił organ odwoławczy, że nie jest kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa.

Zdaniem organu odwoławczego niezasadny jest zarzut strony skarżącej polegający na braku podstawy prawnej rangi ustawowej, która upoważniałaby do nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się spółki do obowiązku wynikającego z przepisu w § 9 ust. 11 rozporządzenia w sprawie ustanowienia ograniczeń oraz następującego po nim rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. [...]PWIS podkreślił, że kara została nałożona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy zgodnie z którymi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Tym samym w jego ocenie niezasadny jest zatem zarzut jakoby nie było w obrocie prawnym aktu prawnego rangi ustawowej, który umożliwiałby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślił przy tym, że rozporządzenie wprowadzające obostrzenia zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, która była niezbędna dla bieżącego reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną. Dalej podkreślił, że działanie tylko i wyłącznie na poziomie ustawy, bez szczegółowego określenia w rozporządzeniu nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego na poziomie ustaw.

Postanowieniem z 29 września 2021 r. WSA w Opolu odmówiło wstrzymania wykonania. Sąd odniósł się do treści wniosku skarżącej, która podkreśliła, że egzekucja kary nałożonej przez organ stanowi zagrożenia dla funkcjonowania spółki. W ocenie Sądu z treści żądania nie wynikało, aby istniało rzeczywiste niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Samo twierdzenie o przewidywanym zagrożeniu funkcjonowania Spółki nie stanowi o tym, że na skutek wykonania kwestionowanej decyzji ziszczą się przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, jak spółka mogłaby uprawdopodobnić wskazaną we wniosku okoliczność, czego nie dokonała. Jednocześnie zaznaczył, że ustawodawca w żaden sposób nie wiąże wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Tak więc sąd administracyjny rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadą uzasadniającą jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Istnienie potencjalnej możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji, nie stanowi bowiem przesłanki wstrzymania jej wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane m.in. z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, o czym szerzej poniżej.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Spór, co wymaga zauważenia, koncentruje się – co do istoty –na podstawie prawnej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. Mając na uwadze tak zakreślony spór dostrzec należy, że stanowiące przedmiot sporu zagadnienie prawne było wielokrotnie, po wprowadzeniu stanu epidemii na terenie RP, analizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji, do którego odwoła się skład orzekający w tej sprawie.

W licznych orzeczeniach, z którymi utożsamia się skład orzekający wskazuje się, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00). Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym, które również może podlegać ograniczeniom wskazanym w ustawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II OSK 1382/21, stwierdził, że wprowadzenie ograniczeń może być uzasadnione, a co za tym idzie akceptowalne, jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

NSA odwołując się przy tym do stanowiska TK wyrażonego w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97 podniósł, iż z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela także pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta, na co zwrócił uwagę NSA ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 Kpa, jak i w art. 7 Konstytucji RP art. 7.

Zaznaczył nadto NSA w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. II OSK 1382/21, że zarówno judykatura jak i doktryna zgodnie podnoszą, iż organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie (zob, przywoływane powyżej i poniżej orzecznictwo, oraz Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Doktryna i orzecznictwo sądowoadministracyjne akcentują, że – co wymaga podkreślenia – oznacza to, iż zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności odkodowywana w procesie stosowania prawa jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są również zasady prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, publ. OTK 2000/1/2; z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, publ. OTK 2001/3/51). Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, publ. OTK-A 2002/3/33).

Zdaniem składu orzekającego, na co zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie i piśmiennictwie fachowym, iż poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia.

Ponadto podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3 orzekł, iż niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń. W innym kolei w innych orzeczeniach TK stwierdził, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob. wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej.

W przeciwnym razie rozporządzenie, co ważne, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto należy zauważyć, że ustanowiona w Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.

Podkreślenia wymaga także, że bez wątpienia celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Zasadnie w judykaturze przyjęto, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych oraz zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności (wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608).

Tym samym poza sporem winno być, że mocą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; z 3 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 32/99; z 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10). Przywołana norma zawarta w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, LEX nr 39282; z 28 czerwca 2000 r., K 34/99, LEX nr 41213, z 20 lutego 2001 r., P 2/00, LEX nr 46370; z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, LEX nr 46872; z 3 kwietnia 2001 r., K 32/99, LEX nr 46867, a także wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 86/21).

Równocześnie podnieść należy, że zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (zob.: komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019). Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa obywatelskie powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej wiąże w sposób bezwzględny. Art. 37 ust. 1 Konstytucji RP należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu każdej jednostki, jej praw i wolności. Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania (por.: komentarz do art. 37 (w:) P. Tuleja, red., op. cit.).

Zgodnie zaś z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) – istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach. Stąd też zasadnie w orzeczeniach sądów administracyjnych akcentuje się, że wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z dnia 7 sierpnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej – co wymaga podkreślenia – z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków, jak już wskazano, nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak podkreśla się w literaturze (zob. L. Garlicki, op. cit. komentarz do art. 22) swoboda działalności gospodarczej jest tradycyjną, klasyczną wolnością jednostki, jako przejaw jej ogólnie wolnościowego statusu i "możności czynienia wszystkiego, co nie szkodzi drugiemu". Wolność ta dotyczy również braku skrępowania prowadzenia działalności gospodarczej jakimikolwiek ograniczeniami (np. odnośnie zachowania odległości od siebie, zachowania wskazanych zabezpieczeń np. w postaci zakrywania ust. i nosa itp.). Owo skrępowanie bowiem, jako ograniczenie wolności konstytucyjnej, powinno wynikać z ustawy, a nie z aktu podustawowego. Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 22 Konstytucji RP i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności prowadzenia działalności aktem podustawowym jest więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 1997 r., sygn. akt K. 25/97, OTK ZU Nr 3-4/1997). W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 22 Konstytucji RP, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją RP.

Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie podnosi się, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 420/20, wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 86/21).

W konsekwencji przyjąć trzeba, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane treścią rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie jednakże kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie może znaleźć akceptacji.

Należy przy tym powtórzyć, że istotą wolności działalności gospodarczej jest zarówno podejmowanie, jak i wykonywanie oraz zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców). Zdaniem składu orzekającego wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w sferę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20 stwierdził, z czym w pełni zgadza się skład orzekający w tej sprawie, że Konstytucja RP przewiduje także inny mechanizm działania władzy wykonawczej i ustawodawczej. Na podstawie art. 232 Konstytucji RP w celu zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia Rada Ministrów może wprowadzić na czas oznaczony, nie dłuższy niż 30 dni, stan klęski żywiołowej na części albo na całym terytorium państwa. Przedłużenie tego stanu może nastąpić za zgodą Sejmu. Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). Zgodnie zaś z art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych u ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Trafnie także WSA w Opolu w przywołanym powyżej wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20 zauważył, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w art. 232 Konstytucji RP wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Uznała, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii. W konsekwencji takiego stanowiska do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Tymczasem przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie w całości podziela, podobnie jak argumentację przedstawioną przez WSA w Opolu w powołanym wyżej wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, którą także w pełni podzielił WSA w Gliwicach w wyroku z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 33/21.

Tym samym w niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Wskazać przy tym należy, że – co pominęły orzekające w sprawie organy inspekcji sanitarnej tak pierwszej, jak i drugiej instancji – podstawa, jakkolwiek, określa wysokość kary, jednak ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary pieniężnej zostało wprowadzone rozporządzeniem. To nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia w ocenie Sądu stanowił podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia, z powołanych wyżej przyczyn, nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to nałożenie kary pieniężnej nie mogło się ostać. Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Mocą z kolei art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawie o zapobieganiu.

Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21). W świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Choć sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle jednak brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma, jak wskazno powyżej, zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Kwestie tą w sposób szczegółowy przedstawił NSA w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21. Powtórzyć zatem za NSA należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

NSA zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Podkreślenia przy tym wymaga także, iż NSA zasadnie stwierdził, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej, zgodnie z art. 228 ust. 1, co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz przede wszystkim zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Przy czym zasadnie NSA zwrócił uwagę, że stan epidemii – poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP – nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. NSA nie zakwestionował możliwości ustanowienia w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, możliwości ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakazu obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaju przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi rozprzestrzeniania i szerzenia się zakażeń czy też chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Zwrócił jednak uwagę, że to nie ten przepis upoważniający wymienionego aktu, stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

I to na tle tych regulacji, jak również przytoczonej argumentacji, jawi się pytanie odnośnie do możliwości ale i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, a zwłaszcza zaś w formie przewidzianej w powołanych przepisach.

W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Mocą art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia wydawane są wyłącznie przez organy wskazane przez ustrojodawcę na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP.

Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w jej art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i – co ważne – nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/20, w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 765/20).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. W orzecznictwie TK podnosi się, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W judykaturze akcentuje sie, że w orzecznictwie TK podkreśla się, iż w żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.

Stwierdzić zatem należy, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Nadto wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji. Niezawisłość sędziowska, będąca fundamentalną przesłanką sprawowania wymiaru sprawiedliwości, w zasadniczym stopniu oddziela od siebie typ sądowego stosowania prawa od typu administracyjnego stosowania prawa (stosowania prawa przez organy administracji publicznej) ze względu na rodzaj podległości normom prawnym. W unormowaniu kompetencji sądu prymat mają normy Konstytucji, ustaw i równorzędnych im umów międzynarodowych oraz prawa europejskiego. "Sąd władny jest ocenić w rozpoznawanej sprawie zgodność z ustawą przepisów aktów wykonawczych, jest umocowany do wnoszenia pytań prawnych do TK dotyczących konstytucyjności przepisów ustawowych i aktów wykonawczych, jak również uprawniony do występowania z pytaniami w kwestiach prejudycjalnych do TSUE. Tworzy to rozległą i doniosła z punktu widzenia praworządności płaszczyznę badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W typie administracyjnym stosowania prawa kompetencja organu administracyjnego działającego jako organ władzy publicznej o charakterze wykonawczym jest wyznaczana innym rodzajem zadań i funkcji, które mają być realizowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Organy administracyjne w sprawach indywidualnych lub generalnych obowiązuje stosowanie norm wywodzonych z całej hierarchicznej struktury źródeł prawa powszechnie obowiązującego, bez umocowania ich do oceny zgodności przepisów aktów niższej rangi z wyższymi ani też w granicach całego systemu" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 83). Sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy dokonuje kontroli działalności administracji publicznej jednocześnie w dwóch wymiarach: wewnętrznym i zewnętrznym. W wymiarze określonym jako zewnętrzny, sąd, w ramach swojej kompetencji do stosowania prawa znacznie szerzej niż kompetencja organów administracji publicznej, ustala swoje własne stanowisko dotyczące stanu prawnego sprawy w odniesieniu do stanu faktycznego takiego, jaki ustaliły organy. Sąd przy ustalaniu stanu prawnego sprawy korzysta ze szczególnych podstaw do badania mocy obowiązującej przepisów w hierarchii źródeł prawa oraz do tworzenia podstaw prawnych ochrony publicznych praw podmiotowych i przedmiotowego porządku prawnego w znacznie szerszym zakresie niż w administracji publicznej, bo poczynając od przepisów konstytucyjnych aż do aktów wykonawczych do ustaw. Dzięki temu sąd administracyjny uwzględnia znacznie szerszą i pogłębioną skalę wartości chronionych, w porównaniu z tą, która jest lub może być uwzględniana w działalności administracji publicznej.

Sąd administracyjny – co oczywiste – nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw i aktów wykonawczych z Konstytucją. Niemniej sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości rozumiany jako proces kontroli działania (zaniechania) organów wykonujących administrację publiczną wymaga każdorazowo odtworzenia modelu normatywnego rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Odtworzenie obowiązującego dla danej sprawy indywidualnego wzorca normatywnego sprawowanej kontroli, z uwagi na wskazaną specyfikę sądowego stosowania prawa, wymaga dokonania indywidualnej oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych, z którymi porównywane będzie działanie organu administracji. Ocena hierarchicznej zgodności norm prawnych jest uzasadniona tym, że ich część – tak jak w rozpoznawanej sprawie – pochodzi nie od ustawodawcy, lecz od samej administracji. Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, NSA stwierdził, że uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny. Takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany".

Mając to na uwadze przypomnienia wymaga, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od przytaczanej powyżej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.), nadal zwanej "ustawa". Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Z powyższych przyczyn organy obu instancji nie mogły uznać dopuszczalnej prawnie sytuacji swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę w kontrolowanym czasie za okoliczność, mającą znaczenie prawne dla konieczności nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Treścią rozporządzenia mogą być bowiem tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a., uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 Kpa. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości. Sąd ponadto zasądził, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., na rzecz strony skarżącej kwotę 2234 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, w pkt 3 sentencji wyroku.