Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 495/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 09 marca 2022 r. nr [...] znak [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 9 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku inwestora M. K. (uzupełnionego w dniu 23 grudnia 2021 r.) o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowego obsługi turystycznej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb K. ), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że inwestor w dniu 6 grudnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowego obsługi turystycznej przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], ark. [...], obręb K.).

W toku postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia w terminie 14 dni wymienionych w tym postanowieniu nieprawidłowości, w tym doprowadzenia do zgodności z zapisem § 8 ust. 5 pkt 1 uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr XLVI/698/VI/2013, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu, część E – Otoczenie Jeziora Kierskiego, ustalającego lokalizację zabudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy (pkt 1 postanowienia).

W dniu 2 marca 2022 r. inwestor udzielił odpowiedzi w zakresie punktu 1 postanowienia wskazując, że w załączniku nr 1, stanowiącym rysunek planu, opracowanym w skali 1:2000, nie została określona linia zabudowy. W związku z tym usytuowanie projektowanego budynku w linii zabudowy nie jest możliwe, a tym samym weryfikacja przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną. Jednocześnie inwestor zaznaczył, że budynek został zlokalizowany na działce zgodnie z przepisami budowlanymi, w tym z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że teren inwestora, oznaczony na rysunku planu symbolem [...], przeznaczony jest pod tereny sportu i rekreacji w klinie zieleni. Dla tego obszaru plan miejscowy dopuszcza lokalizację zabudowy usługowej - usług turystycznych (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b) , ale zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy (§ 8 ust. 5 pkt 1). Na obszarze [...] znajdują się miejsca z zaznaczonymi liniami zabudowy, nie dotyczy to jednak działki inwestora (dz. nr [...] ark. [...] obręb K.), dla której według załącznika graficznego do planu miejscowego brak jest wrysowanych obowiązujących, bądź maksymalnych nieprzekraczalnych linii zabudowy, co uniemożliwia lokalizację projektowanych budynków na tym terenie. Wobec tego pismem z dnia 2 marca 2022 r., zgodnie z art. 79a K.p.a., zawiadomiono inwestora, że materiał dowodowy w sprawie pozwolenia na budowę wskazuje, iż nieprawidłowości określone w postanowieniu z dnia 8 lutego 2022 r. w zakresie pkt 1 nie zostały poprawnie uzupełnione, co może skutkować wydaniem decyzji odmownej pozwolenia na budowę. Poinformowano także inwestora, że do dnia 7 marca 2022 r. może przedłożyć projekt spełniający wymogi postanowienia z dnia 8 lutego 2022 r. W wyznaczonym terminie inwestor nie uzupełnił dokumentacji, zatem zgodnie z art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego niniejsza decyzja jest w pełni uzasadniona.

W odwołaniu z dnia 28 marca 2022 r. do Wojewody M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego obsługi turystycznej przy ul. [...] w P. (dz. nr ew. [...], ark. [...], obręb K.). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, § 8 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 7a K.p.a.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że w postanowieniu z dnia 8 lutego 2022 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z miejscowym planem w zakresie sytuowania budynku zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa działka inwestycji położona jest na terenie, przez który nie przebiega linia zabudowy należy stwierdzić, że to "doprowadzenie" w formie oczekiwanej przez organ I instancji było niemożliwe. Organ I instancji za niezgodną z planem uznał samą lokalizację inwestycji, a nie jej parametry, które mogłyby podlegać zmianom. W takiej sytuacji formułowanie obowiązku, którego realizacja miałaby polegać jedynie na rezygnacji z inwestycji nie mieści się w dyspozycji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten dotyczy takich naruszeń, które mogą być usunięte, a nie takich, które z góry powodowałyby wydanie decyzji odmownej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji, wystosowanie do inwestora wezwania w trybie wskazanego przepisu było niezasadne.

Dalej, w zaskarżonej decyzji organ I instancji podniósł, że lokalizacja inwestycji poza obowiązującą linią zabudowy byłaby niezgodna z planem miejscowym. Tymczasem działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja nie ma wyznaczonej linii zabudowy. Gdyby przyjąć twierdzenia organu za właściwe, wynikałoby z nich, że na wskazanej działce z uwagi na jej położenie istniałby faktyczny zakaz zabudowy. Taki zakaz zabudowy jest wątpliwy z uwagi na wyraźne wskazanie w regulacjach planu miejscowego, że dla obszaru, na którym planowana jest inwestycja dopuszcza się lokalizację zabudowy usługowej - usług turystycznych (§ 8 ust. 2 pkt 2 lit. b planu miejscowego).

Istotnym jest także, że w dniu podejmowania uchwały obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), w której w art. 15 ust. 2 pkt 9 wskazano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany w art 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. obowiązek uregulowania wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W jego treści nie zostały przy tym zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym, aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych.

Następnie odwołujący zauważył, że na załączniku nr 1 - rysunku planu nie określono linii zabudowy, w związku z czym weryfikacja przepisów planu w jego części tekstowej z częścią graficzną nie jest możliwa. Mając na uwadze treść art. 7a K.p.a., jak również nieprecyzyjne postanowienia przepisów planu miejscowego co do możliwości zabudowania przedmiotowej działki, należało tłumaczyć wątpliwości na korzyść inwestora, który nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niejasnych przepisów obowiązującego prawa.

Wojewoda decyzją z dnia 6 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej podstawy prawnej przywołującej art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z rysunku planu miejscowego na terenie [...] wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w dwóch miejscach – pierwszą z nich na działkach o nr ewid. [...], ark. [...], obr. K. i nr ewid.[...], ark. [...], obr. K., natomiast drugą na działce o nr ewid.[...], ark. [...], obr. K. i w niewielkiej części na działce o nr ewid.[...], ark. [...], obr. K.. Z mapy ewidencyjnej wynika, że nieprzekraczalnymi liniami zabudowy na analizowanym terenie objęto miejsca usytuowania istniejących zabudowań. Na pozostałych działkach ewidencyjnych wchodzących w skład obszaru oznaczonego w planie [...], w tym na działce objętej inwestycją o nr ewid. [...], ark. [...], obr. K., nie wyznaczono żadnych linii zabudowy. Z treści § 8 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego wprost wynika obowiązek sytuowania zabudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy. Zauważyć ponadto należy, że wskazana nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie [...] jest linią zamkniętą, co oznacza, że lokalny prawodawca nie przewidywał możliwości lokalizacji zabudowy w miejscach innych niż wskazane poprzez wykreślone linie. W świetle powyższego nie jest więc możliwe zlokalizowanie budynku na działce o nr ewid. [...], ark. [...], obr. K., ponieważ na tej działce lokalny prawodawca nie przewidział takiej możliwości.

Zdaniem organu odwoławczego za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w tzw. klinie zieleni zdefiniowanym w § 2 pkt. 1 planu miejscowego jako fragment systemu terenów zielonych na trenie miasta Poznania pełniącym w strukturze przestrzennej miasta przede wszystkim funkcje ekologiczne, klimatyczne i rekreacyjno-wypoczynkowe. Jak wynika z uzasadnienia do uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 26 lutego 2013 r., nr XLVI/698/VI/2013, "celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ochrona walorów krajobrazowych i przyrodniczych, ustalenie terenów wyłączonych z zabudowy oraz określenie sposobu zagospodarowania obszarów Północno-Zachodniego Klina Zieleni miasta Poznania, w szczególności uniemożliwienie degradacji i dalszej zabudowy na podstawie wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu. Zasięg terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika przede wszystkim z obecnego zainwestowania i zgodności ze studium. Obejmuje głównie tereny istniejących usług sportu i rekreacji, zlokalizowanych w sposób rozproszony w najbliższym otoczeniu jeziora. Plan utrzymuje lokalizacje pozostałych istniejących obiektów usługowych, zlokalizowanych głównie w północnej części planu przy ul. [...] (m. in. kościół, szkołę) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową w południowo-wschodnim fragmencie planu w rejonie ul. [...] i [...]. Lokalizacje nowych obiektów usługowych sportowo-rekreacyjnych ustalono przy północnym brzegu jeziora oraz w zachodniej części planu. Przy ul. [...] wyznaczono teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z kolei przy ul. [...] wyznaczono teren parkingu w zieleni. W południowej części opracowania wyznaczono tereny pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i tereny zabudowy usługowej. Umożliwiono również uzupełnienie zabudowy w obrębie pojedynczych działek zlokalizowanych na pozostałych terenach przeznaczonych pod zabudowę. Plan określa parametry i wskaźniki kształtowania i intensywności zabudowy, w tym linie zabudowy oraz zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i transportowej. Wyznaczony planem jednorodny kierunek rozwoju przestrzennego tego terenu umożliwia przede wszystkim jego ochronę, a także uporządkowanie. Istotnym elementem przedmiotowego planu miejscowego jest również zdefiniowanie zagospodarowania, położonych w znacznej mierze w obszarach cennych przyrodniczo, lasów, terenów zielonych oraz wód powierzchniowych, tj. kompleksowe wyznaczenie ciągów pieszych, ciągów pieszo-rowerowych, tras turystycznych, wskazanie lokalizacji plaż trawiastych i kąpielisk, a także punktów widokowych." Stąd też należy stwierdzić, że nie było zamiarem lokalnego prawodawcy dopuszczenie do realizacji nowej zabudowy na działkach, dla których nie wyznaczono linii zabudowy, ale jej ograniczenie wyłącznie do obszarów, gdzie takie linie wyznaczono. Tym samym należy podzielić stanowisko Prezydenta Miasta [...] o niezgodności planowanej inwestycji z § 8 ust. 5 pkt. 1 planu miejscowego.

Odnosząc się do zmiany podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przewidziany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego tryb umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. Jednak wtedy, gdy takie doprowadzenie nie jest możliwe, z uwagi na zasadniczą sprzeczność robót z planem miejscowym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ jest uprawniony i zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na te roboty na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bez wyczerpywania trybu określonego w art. 35 ust. 3 tej ustawy.

W skardze z dnia 9 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7a K.p.a., § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz ust. 5 pkt 1 planu miejscowego w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodał, że organy orzekające w sprawie dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze inwestycji dokonały wykładni powodującej ograniczenia korzystania z nieruchomości, z uszczerbkiem dla interesów skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Oś sporu w sprawie koncentruje się wokół ustalenia, czy organy rozstrzygające w sprawie zasadnie odmówiły M. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego usługi turystycznej przy. ul. [...] w P. (dz. nr [...], art. [...] obręb K.).

Uzasadniając odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ I instancji stanął na stanowisku, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu objętego wnioskiem wprowadził zakaz zabudowy. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, który zmienił rozstrzygnięcie organu I instancji wyłącznie w zakresie powołanej podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu stanowisko organów rozstrzygających w sprawie jest nieprawidłowe.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], art. [...] obręb K. objęta wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę jest objęta ustaleniami uchwały nr XLVI/698/VI/2013 Rady Miasta Poznania z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – część E – Otoczenie Jeziora Kierskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23 kwietnia 2013 r., poz. 3198). Działka ta znajduje się na terenie oznaczonym jako [...] – tereny sportu i rekreacji w klinie zieleni. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego na terenie oznaczonym na rysunku planu m. in. symbolem [...] dopuszczono lokalizację zabudowy usługowej – usług turystycznych. Jak przy tym wynika z § 8 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalono lokalizację zabudowy zgodnie z wyznaczonymi liniami zabudowy, przed którymi na odległość do 1,5 dopuszcza się sytuowanie wykuszy, balkonów, galerii, tarasów, schodów i ramp. Z załącznika graficznego do planu miejscowego wynika jednak, że na terenie działki objętej wnioskiem nie wyznaczono żadnej linii zabudowy (k. [...] akt adm. organu odwoławczego).

Wbrew stanowisku organów rozstrzygających w sprawie nie oznacza to jednak, że na działce objętej wnioskiem obowiązuje ustalony planem miejscowym zakaz zabudowy. Zdaniem Sądu § 8 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego należy odnosić do tych terenów objętych symbolami od [...] do [...], na których w części graficznej planu miejscowego została wrysowana linia zabudowy. Innymi słowy, przepis ten wprowadza obowiązek lokalizacji budynków zgodnie z liniami zabudowy na tych działkach, na których została wskazana linia zabudowy. Nie należy natomiast z tego przepisu – w powiązaniu z częścią graficzną planu miejscowego – wywodzić zakazu zabudowy na tych terenach, na których linia zabudowy nie została wskazana. Linie zabudowy były i są jednym z tych parametrów zabudowy, które (w zależności od potrzeb) można użyć w celu kształtowania zabudowy. Przy ich pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca)(por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 10/21 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że każdorazowo w przypadku braku wyznaczenia linii zabudowy na danym terenie teren ten musi pozostać niezabudowany. W przypadku, gdy z części tekstowej planu miejscowego wyraźnie nie wynika, że na tym terenie wprowadzono zakaz zabudowy oznacza to jedynie tyle, że na tym terenie lokalny prawodawca nie wprowadził dodatkowych ograniczeń co do usytuowania zabudowy. Jak słusznie wskazał skarżący, w orzecznictwie wskazuje się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 6 obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały bowiem zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2137/16).

Zauważenia także wymaga, że art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia planu wskazywał, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Jak słusznie wskazał skarżący w treści skargi, w powołanym § 8 planu miejscowego, w którym zawarto uregulowania odnoszące się do terenów oznaczonych w planie symbolami od [...] do [...], w tym do [...], Rada Miasta P. w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 9 określiła ograniczenia w użytkowaniu terenów wskazując w § 8 ust. 6 planu miejscowego, że "w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się na terenie [...] zakaz lokalizacji budynków." Zdaniem Sądu pozbawionym racjonalnego uzasadnienia jest więc wywodzenie, że choć Rada Miasta P. określając szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu co do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami od [...] do [...] wyłączyła z zabudowy wyłącznie teren [...], to zakaz zabudowy w stosunku do terenu [...] można wywodzić z innych zapisów planu. Skoro uchwałodawca w omawianym planie miejscowym na terenie oznaczonym symbolem [...] wyraźnie nie wskazał zakazu zabudowy, to z innych ogólnych i niejednoznacznych postanowień planu takiego zakazu nie można wyinterpretowywać.

Generalną zasadą przy tworzeniu planu miejscowego jest wymóg precyzyjności i jednoznaczności. Normy planistyczne miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą stanowić dostatecznie precyzyjną, jasną, czytelną, pełną, wyczerpującą i zamkniętą konkretyzację ustawowych norm planowych. Tym samym regulacja wynikająca z planu miejscowego musi posiadać na tyle dookreśloną i przewidywalną treść normatywną, aby jej adresaci (w tym organy stosujące tę treść w procesach wydawania decyzji administracyjnych, np. w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę, oraz potencjalni inwestorzy) mogli w sposób pewny i względnie jednoznaczny zrekonstruować skonkretyzowane zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu objętego granicami planu. Treść normatywna wynikająca z części tekstowej planu nie może więc cechować się niejednoznacznością, otwartością treściową lub znaczeniową, brakiem precyzji pojęciowej lub definicji pojęć niedookreślonych, gdyż w takim przypadku wprowadzałaby ona stan niepewności dla adresatów zawartych w niej norm, co do uregulowań planu miejscowego, którego zadaniem jest przecież kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1435/19). W treści planu miejscowego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia niedookreślone, czy potoczne. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne - niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, co do parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 447/18). Inaczej mówiąc, regulacje prawa powszechnie obowiązującego (w tym postanowienia aktów prawa miejscowego), przede wszystkim zaś przepisy, z których wynikają określone zakazy lub nakazy, muszą być konstruowane w taki sposób, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do treści i zakresu nakładanych na nich obowiązków. Wykładnia oraz stosowanie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę wadliwe skonstruowanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) nie może prowadzić do odmowy przyznania uprawnień podmiotom administrowanym, które mają prawo oczekiwać, że wszelkie ograniczenia lub wyłączenia w zakresie gwarantowanych konstytucyjnie lub ustawowo wolności lub praw będą wynikały z regulacji prawnych odpowiednio precyzyjnych, zupełnych treściowo oraz prawidłowo stosowanych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1066/17). Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w przypadku nieprecyzyjnych, czy zbyt ogólnych postanowień planu nie można ich interpretować zawężająco i to w taki sposób, że wykładnia ta prowadzi do zakazu zabudowy, przy możliwym spełnieniu innych parametrów, gdy postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Nadto z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wynika wprost, że szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy określa się w planie obowiązkowo (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 159/19 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że organy rozstrzygające w sprawie wadliwie zinterpretowały postanowienia planu miejscowego dotyczące linii zabudowy na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Prawdą jest, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze - wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie - być jasno sformułowane (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1087/17). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wybrana i proponowana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według postanowień obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, skoro nie jest wprost wykluczona ustaleniami tego planu. Postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 490/05). Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Wszelka więc rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego planu (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2022 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 9 marca 2022 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 8 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 8 ust. 5 pkt 1 uchwały nr XLVI/698/VI/2013 Rady Miasta Poznania z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu – część E – Otoczenie Jeziora Kierskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 23 kwietnia 2013 r., poz. 3198), które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponowie rozpatrując sprawę organ I instancji zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500,00 zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 P.p.s.a.