Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3727/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1318
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzecznik Praw Pacjenta.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia WSA (del.) Tomasz Świstak, Protokolant starszy asystent sędziego H. S., po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 824/18 w sprawie ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 12 lutego 2018 r. nr . w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjenta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Rzecznika Praw Pacjenta kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 824/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 12 lutego 2018 r. znak ... w przedmiocie uznania praktyk za naruszające zbiorowe prawa pacjentów.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 12 lutego 2018 r., znak: ... – wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1–2 i art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.; dalej: "ustawa"), w której organ uznał praktyki stosowane przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., (dalej: "Przychodnia", "Spółka" lub "podmiot leczniczy"), polegające na niestosownym zachowaniu personelu Przychodni przez używanie przez niego słów powszechnie uważanych za wulgarne bądź obraźliwe w stosunku do pacjentów Przychodni, którzy nie stosowali się do jego wskazówek i zaleceń, za naruszające zbiorowe prawa pacjentów do poszanowania godności, o którym w art. 20 ust. 1 ustawy oraz zobowiązał podmiot leczniczy do: (1) usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów poprzez opublikowanie, na koszt Przychodni w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji, na stronie internetowej: ..., oświadczenia o następującej treści: "W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (adres: ...) przeprasza pacjentów za niestosowne zachowanie personelu tej Spółki, polegające na używaniu przez niego słów powszechnie uważanych za wulgarne bądź obraźliwe w stosunku do pacjentów tej Spółki, którzy nie stosowali się do jego wskazówek i zaleceń.", w odrębnym banerze rekla...ym "M" w kształcie małego prostokąta po prawej stronie ww. serwisu internetowego na stronie głównej, w rozmiarze 390x120 pikseli i utrzymywanie tego oświadczenia na ww. stronie internetowej przez okres jednego miesiąca od dnia publikacji; (2) złożenia Rzecznikowi Praw Pacjenta informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonej praktyki, która narusza zbiorowe prawa pacjentów oraz działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia tych praw w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji. Rzecznik nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził naruszenie prawa pacjentów do poszanowania godności i zastosował art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2016 r. poz. 186 ze zm.).

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych. Art. 59 ust. 1 pkt 1 ustanawiający hipotetyczny stan faktyczny naruszenia zbiorowych praw pacjentów stanowi, że wypełnienie tego hipotetycznego stanu faktycznego wymaga wystąpienia dwóch zasadniczych elementów: – po pierwsze, wystąpienie bezprawnego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, którego następstwem jest pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów, – po drugie, działanie lub zaniechanie, w szczególności jest podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych.

Wystąpienie pierwszego elementu hipotetycznego stanu faktycznego związane jest z wykonaniem ciążących na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych obowiązków. Jednym z obowiązków podmiotów leczniczych jest obowiązek poszanowania godności pacjentów podczas udzielanych im świadczeń zdrowotnych. W celu realizacji tego prawa pacjentów, osoby zatrudnione w podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych są obowiązane przestrzegać (w zależności od grupy zawodowej) postanowień Kodeksu Etyki Lekarskiej, Kodeksu Etyki Pielegniarek i Położnych, a także zasad współżycia społecznego. Pojęcie "zasady współżycia społecznego" występuje zarówno w Kodeksie cywilnym (art. 5), jak i w Kodeksie pracy (art. 8) i jest ono klauzulą generalną. Za klauzulę generalną uważa się zwroty niedookreślone zawarte w przepisach prawa, które odsyłają do norm i ocen pozaprawnych oraz pozwalają organom stosującym prawo na podejmowanie w poszczególnych sytuacjach różnych decyzji w sprawie interpretacji i stosowania określonych norm prawnych, w zależności od potrzeb konkretnej sprawy, a także na indywidualne potraktowanie każdego konkretnego przypadku. Zasady współżycia społecznego nawiązują do powszechnie uznawanych wartości, reguł obyczajowości. Klauzula ta jest rozumiana jako zbiór zasad postępowania moralnego i etycznego. Jednocześnie zbiór ten nie wymaga spisania ani usystematyzowania.

Sąd zauważył, że wykonanie obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy obciąża podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, w tym przypadku Spółkę W.. Wymaga to prowadzenia działań przez podmiot leczniczy, zapewniających ochronę godności pacjenta, przy czym przy ich wykonywaniu podmiot obowiązany jest do dołożenia szczególnej staranności, cierpliwości w kontaktach z pacjentami, zważywszy, iż są to niejednokrotnie osoby nie tylko bardzo ciężko chore ale również w podeszłym wieku.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, powoływanie się przez Przychodnię na okoliczności (wskazane w piśmie, które wpłynęło do organu 27 grudnia 2017 r.) jakie miały miejsce na przełomie roku 2014/2015, a związane z zaprzestaniem działalności leczniczej dwóch podmiotów na obszarze aktualnego działania Przychodni W. nie są okolicznością wyłączającą zastosowanie przez Rzecznika Praw Pacjenta wyżej powołanych przepisów. Okolicznością wyłączającą nie jest także to (jak twierdzi Przychodnia), że poprzednie placówki medyczne "praktycznie nie znały prawa w zakresie prowadzenia działalności leczniczej oraz zasad udzielania świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Taki stan rzeczy powodował, że poprzedni świadczeniodawcy kierowali się zasadą ulegania żądaniom pacjentów dla unikania skarg za cenę nierespektowania przepisów prawa i ogólnych warunków udzielania świadczeń. Taka sytuacja stanowiła komfort dla pacjentów, bo grożąc skargą pacjenci otrzymywali wszystko niezależnie od tego czy dane świadczenie było należne i czy lekarz miał obowiązek je spełnić." W tym miejscu zauważenia wymaga, że skargi, które wpłynęły do ... NFZ nie dotyczyły (co do zasady) pracy lekarzy czy personelu pielęgniarskiego ale aroganckiego, naruszającego zasady współżycia społecznego zachowania E. J., pełniącego obowiązki rejestratora medycznego w Przychodni G., działającej do końca lipca 2017 r. (poprzedniczki prawnej Przychodni W.), zaś aktualnie pełniącego nie tylko nadal te obowiązki ale jednocześnie będącego członkiem zarządu Spółki W. oraz kierownikiem tej placówki. Dla przykładu można wskazać wyniki dokonanej, przez ... NFZ, analizy problemów sformułowanych w ankietach przesłanych wybranym świadczeniobiorcom. Jednym ze zidentyfikownych problemów jest "Utrudniony dostęp do lekarza podstawowej opieki poprzez aroganckie zachowanie pracownika rejestracji". NFZ wyjaśnił, że w 47 ankietach zostały zawarte zarzuty dotyczące działania Przychodni G., zaś w prawie każdej pacjenci wskazywali, że zachowanie rejestratora w stosunku do chorych ludzi jest niegrzeczne i pozbawione empatii. Ponadto, to pracownik rejestracji zbierał wywiad chorobowy i dokonywał kwalifikacji czy pacjent zostanie przyjęty przez lekarza czy nie. Wprawdzie ocena ta dotyczyła działalności Przychodni G., jednakże materiał dokumentacyjny wskazuje, iż E. J. taką postawę wobec pacjentów prezentuje nadal w placówce W. Przykładem jest nie tylko skarga inicjatora przedmiotowego postępowania M. L. (który w ocenie Spółki W. prowadzi postępowanie przeciwko niniejszej Przychodni) ale również Pani A. A. czy M. R.. W piśmie z dnia 14 listopada 2017 r. (karta 190 akt administracyjnych) A. A. szczegółowo opisuje sytuacje jakie miały miejsce na terenie Przychodni z jej członkami rodziny, następstwem czego była interwencja Straży Miejskiej. Z relacji tej wynika, że pracownik rejestracji jest "chamski, arogancki, źle traktuje zwłaszcza osoby starsze". Wnosząca do Rzecznika skargę przyłączyła się do grona mieszkańców tzw. Z., którzy zostali w nieprawidłowy sposób potraktowani przez E. J., a co zostało opisane w artykule "Przychodnia nie dla pacjentów. Chamstwo i wulgaryzmy".

Sąd podzielił także zastrzeżenia Rzecznika Praw Pacjenta dotyczące treści Regulaminu organizacyjnego Przychodni w przedmiocie nałożenia na pacjenta obowiązku okazywania dowodu tożsamości na wezwanie w przypadku, gdy potwierdzenie tożsamości służy zapewnieniu respektowania praw pacjenta i przepisów prawa, albowiem jak słusznie organ wskazał pacjent może potwierdzić swoje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w wyniku okazania także innych dokumentów.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie mają znaczenia dla oceny sprawy (jak wywodzi skarżąca) pozytywne wyniki kontroli w Przychodni W. (o czym dowodzi wystąpienie pokontrolne z 17 października 2017 r.), albowiem przedmiotem postępowania kontrolnego była wyłącznie ocena realizacji umów o udzielenie świadczeń zdrowotnych.

Sąd uznał, że słusznie wskazał Rzecznik, że pojęcie "zbiorowe" prawa pacjentów odnosi się do tych praw, o których ...a w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych, a także potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość – grupę zasługującą na szczególną ochronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2826/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym o naruszeniu zbiorowych praw pacjentów można mówić, gdy skutki działań mogą zagrażać lub realizować się wobec każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnej sytuacji. Istotne jest zatem ustalenie, czy działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. W konsekwencji nie ilość potwierdzonych naruszeń, ale ich charakter, a w związku z tym możliwość – również potencjalna – wywołania negatywnych skutków wobec określonej grupy, przesądza o naruszeniu zbiorowego interesu. W tym kontekście nie ma znaczenia (czego oczekuje strona skarżąca) pozyskanie opinii o działalności Przychodni od innych pacjentów.

W ocenie Sądu, również drugi element hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w przepisie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta został spełniony. Według tego drugiego elementu hipotetycznego stanu faktycznego, bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania mające na celu pozbawienie lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych, nie stanowi zamkniętego wyliczenia przyczyn naruszenia zbiorowych praw pacjentów. Stanowiąc o tym, że do tych okoliczności należą "w szczególności" działania podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowych, otwiera na inne okoliczności, w tym okoliczności wymuszenia określonego zachowania ze strony pacjenta. Co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu, zasadnie organ podniósł, że art. 64 ust 1, 2 i 3 ustawy umożliwia mu wskazanie działań niezbędnych do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjenta, bowiem samo zaniechanie stosowania praktyk w postaci naruszania godności pacjentów nie przełoży się na usuniecie skutków, które już powstały w wyniku naruszeń, których Przychodnia poprzez jej Kierownika (pełniącego jednocześnie obowiązki rejestratora) się dopuściła. W tym celu organ zobowiązał placówkę medyczną W. do opublikowania na stronie internetowej: ... stosownego oświadczenia.

Z powyższych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, zarówno dotyczących prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, o których ...a w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a., poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;

II. przepisów prawa materialnego, o którym ...a w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

– art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2017 r. poz. 1318 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że ewentualne (hipotetyczne) niestosowne zachowanie pracownika Przychodni przez używanie przez niego słów powszechnie uważanych za wulgarne bądź obraźliwe w stosunku do pacjentów Przychodni, którzy nie stosowali się do jego wskazówek i zaleceń, stanowi praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów do poszanowania godności;

– art. 64 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że publikacja oświadczenia zawierającego przeprosiny na stronie internetowej lokalnej gazety będzie działaniem mającym na celu usunięcie skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, i 9 oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stosuje środek prawny wobec decyzji jeżeli ustali, że zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń stanu faktycznego, a jedynie zawarto argumentację o okolicznościach, które usprawiedliwiały sposób zachowania wobec osób, którym podmiot udziela świadczeń zdrowotnych. Taka argumentacja nie może podważyć faktów, które organy ustaliły, a Sąd ocenił na podstawie akt sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Na prawa pacjenta składa się prawo do poszanowania godności. Na prawo poszanowania godności składa się prawo do odpowiedniego kulturalnego, życzliwego stosunku do pacjentów, którym podmiot udziela świadczeń zdrowotnych. Obowiązek ten obejmuje nie tylko personel medyczny (lekarzy, pielęgniarki), ale każdego pracownika podmiotu leczniczego, a zwłaszcza zatrudnionego w rejestracji. Od tych czynności podejmowanych przez personel rejestracji pacjentów zależy dojście do świadczeń, kolejności udzielanych świadczeń. Podmiot leczniczy ma zatem obowiązek takiej organizacji pracy aby pacjent miał pełen dostęp do świadczeń, bez obawy o odrzucenie, niechęć, wulgarne zachowanie. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów obejmuje nie tylko wykonywanie czynności przez lekarzy, pielęgniarki, a całość organizacyjną umożliwiającą pacjentom dostęp do świadczeń zdrowotnych w ramach sprawnej, kulturalnej obsługi. W pełni zatem prawidłowo Sąd przeprowadził wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Dotyczy to również zakazu wprowadzania do regulaminu regulacji, która nie ma podstaw w przepisach prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Rzecznik ma podstawy prawne do wskazania działania niezbędnego do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjenta. Taka publikacja ma istotne znaczenie dla pacjentów przez informację o uznaniu sposobu zachowania wobec pacjentów jako naruszające prawo i zaniechanie jego stosowania. Ma zatem zarówno znaczenie dla pacjentów ale też profilaktyczne znaczenie dla podmiotu leczniczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.