Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 351/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1588/12 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1588/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę G. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], uchylając decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor OW NFZ) z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził od Prezesa NFZ na rzecz skarżącej spółki 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rodzaj: profilaktyczne programy zdrowotne/program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej) w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. na obszarze powiatu [...] w województwie [...]. W postępowaniu konkursowym rozpatrzono 7 ofert, w tym ofertę skarżącej spółki. Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta skarżącej spółki zajęła 4-tą pozycję w rankingu końcowym i w konsekwencji nie została wybrana z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Nie zgadzając się z tą oceną, G. Sp. z o.o. złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor OW NFZ oddalił to odwołanie, zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powołując się na treść art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej), organ odwoławczy stwierdził, że zadaniem organów administracji w niniejszym postępowaniu było badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu składającego odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, przy czym przedmiot badania organów obu instancji był skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji konkursowej podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. W toku postępowania administracyjnego nie udostępniono skarżącej spółce wszystkich materiałów postępowania konkursowego (w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania), co Prezes NFZ uzasadniał koniecznością ochrony tych danych, przewidzianą w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Zdaniem Prezesa NFZ, nie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania konkursowego (takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie oraz przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur), a w konsekwencji nie został naruszony interes prawny skarżącej spółki, zaś oferta spółki nie została wybrana, bowiem złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i to je - jako najkorzystniejsze - zakwalifikowano do zawarcia umowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzje organów obu instancji zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.).

Sąd uznał, że organy administracji wadliwie przyjęły, iż badanie przez nie prawidłowości postępowania konkursowego ogranicza się tylko do czynności dotyczących odwołującego się. Organy powinny były wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tylko w takim przypadku kontrola będzie miała charakter rzeczywisty, a nie iluzoryczny. Natomiast przyjęta przez organy w niniejszej sprawie odmienna interpretacja art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej uniemożliwiała wywiązanie się przez organy z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 tej ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy administracji naruszyły również wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw, bowiem odmówiły udostępnienia skarżącej spółce pełnych akt, w tym ofert innych podmiotów biorących udział w postępowaniu konkursowym. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy organ ma skontrolować rozstrzygnięcie z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W konsekwencji akta postępowania konkursowego powinny być włączone do akt postępowania toczącego się wskutek odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert - stosownie do potrzeb tego postępowania. Zdaniem Sądu, przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie wyłączają stosowania art. 73 - 74 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy NFZ. Natomiast potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnice przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zabezpieczyć poprzez skorzystanie z odpowiednich przepisów, np. art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Sąd uznał ponadto, że organy NFZ - odmawiając skarżącej przejrzenia akt sprawy - powinny były wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a., gdyż tylko w takim przypadku strona miałaby realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu, a ewentualnie następnie - sądu administracyjnego.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes NFZ. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie naruszenia:

1) zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a w konsekwencji art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że:

- w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie włączając ofert wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego nie zbadał wszechstronnie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wywiązał się z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej,

- w prowadzonym postępowaniu administracyjnym ograniczając skarżącemu dostęp do całości akt sprawy, w szczególności akt innych podmiotów biorących udział w konkursie, doprowadził do naruszenia wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i pozbawienia strony skutecznej obrony jej praw,

- nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa) - które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego (gravamen), wyznaczonych normą art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia konkursu ofert - a zatem żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym na nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności,

podczas gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że organy Funduszu w szczególności wyjaśniły, że:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec tego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny;

2) art. 107 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, iż w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes NFZ ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu; postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron; na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające - jego zdaniem - za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor rozpoznawanej obecnie skargi kasacyjnej zakreślił zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 p.u.s.a., art. 7, art. 10 § 1, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1, art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) wadliwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznając odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ powinny dokonać porównania ofert świadczeniodawców, co wymagało włączenia do akt administracyjnych stosownych dokumentów złożonych w postępowaniu konkursowym, 2) błędnej ocenie Sądu, że organy NFZ nie zbadały wszechstronnie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w materiału dowodowego, 3) nieprawidłowym przyjęciu, że w skarżąca spółka została pozbawiona czynnego prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym i prawa do skutecznej obrony w związku z nieudostępnieniem jej wglądu do całości akt zgromadzonych w postępowaniu konkursowym i brakiem wydania przez organ postanowienia o odmowie udostępnienia tych akt.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do poszczególnych argumentów strony wnoszącej skargę kasacyjną wskazać należy, że analogiczna problematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu wyroków, w tym również w sprawach, w których stronami była G. Spółki z o.o. oraz Prezes NFZ (zob. wyroki NSA z 8 maja 2013 r. o sygn. akt: II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 256/12, II GSK 318/12, II GSK 425/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12; treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poglądy wyrażone w tych wyrokach można w znacznej części uznać za aktualne również na gruncie niniejszej sprawy.

Zasadniczy ciężar argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną ma związek z oceną charakteru i właściwości postępowania wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Z uwagi na to, zasadne jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów wskazujących na dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Tylko prawidłowe rozumienie tych przepisów pozwoli bowiem na ustalenie zakresu obowiązków procesowych organów NFZ oraz umożliwi ocenę, czy Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że organy administracyjne nie wypełniły tych obowiązków w sposób należyty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z kolei art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze wspomnianej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania.

Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i - siłą rzeczy - wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Na tej podstawie należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu (klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty) mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, który stanowi, iż wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje - ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji - do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli - w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez Prezesa NFZ.

Nie ulega wątpliwości, że w sprawach wszczętych wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia w przedmiocie wyboru ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Wobec tego - a także w kontekście przedstawionych wyżej rozważań - Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest w świetle ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że "postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców". Według wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie to opiera się na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego Prezes NFZ zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem NSA, przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie uzasadniają tego stanowiska, a taka ich interpretacja stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Przepis art. 152 ust. 1 analizowanej ustawy stanowi jedynie o tym komu i pośrednio (przez odesłanie do 153 i 154 ustawy) o tym, na jakich zasadach przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Również w treści art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie można odnaleźć jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a., określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu (będącym wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego) i co za tym idzie – nie dotyczą go określone w k.p.a. zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji mają zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w k.p.a., nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Podkreślić jednocześnie należy, że omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mającym - co oczywiste - cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim wskazany przez autora skargi kasacyjnej art. 1 § 1 p.u.s.a. nie mógł zostać naruszony w sposób określony w omawianym zarzucie. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas, gdyby sąd administracyjny przyjął inną formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości albo w ogóle uchylił się od sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawie podlegającej jego kognicji. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca, bowiem Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność administracji publicznej. Natomiast niesatysfakcjonujący strony wnoszącej skargę kasacyjną wynik tej kontroli sądowej nie może być skutecznie podważony zarzutem naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd prawidłowo uznał, że organy NFZ naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszenie to miało związek z brakiem porównania ofert świadczeniodawców i odmową włączenia do akt postępowania administracyjnego istotnych - z punktu widzenia tego porównania - dokumentów zgromadzonych w postępowaniu konkursowym. Kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organy NFZ nie mogą ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów.

Zaznaczyć przy tym należy, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z chwilą wniesienia odwołania nie stają się automatycznie aktami sprawy administracyjnej. Mogą (a nawet powinny być) przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy NFZ właściwych w tym zakresie przepisów k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, na którą powoływał się organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, można natomiast zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Skoro organy NFZ rozpoznały odwołanie spółki bez porównania ofert poszczególnych świadczeniodawców, to Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował takie działanie jako naruszenie art. 7 kp.a. (obligującego organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy), art. 77 § 1 k.p.a. (nakazującego organom zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący), art. 80 k.p.a. (obligującego organ do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) i art. 107 § 3 k.p.a. (z którego wynika obowiązek właściwego uzasadnienia decyzji). Sąd pierwszej instancji prawidłowo również uznał, że odmowa - w toku postępowania administracyjnego - udostępnienia skarżącej spółce pełnych (a przynajmniej niezbędnych dla rozpoznania odwołania) akt postępowania konkursowego - i to bez wydania przez organ stosownego postanowienia w tym zakresie - stanowiła naruszenie art. 10 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. Odmowa udostępnienia skarżącej akt pozbawiła ją możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Jak już wskazano, dokumenty zgromadzone w postępowaniu konkursowym niezbędne dla rzetelnej oceny legalności rozstrzygnięcia tegoż konkursu powinny zostać włączone do akt postępowania administracyjnego, zaś ewentualna odmowa udostępnienia części takich akt powinna nastąpić w formie postanowienia, na które strona mogłaby złożyć zażalenie.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i w konsekwencji - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił ten środek odwoławczy.