Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 480/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 24 par 1 pkt 5 , art. 27 par 1 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A" Spółka z o.o. w B. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 1 oraz art. 64 § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 46a ust. 4 pkt 1 i art. 56 pkt 2-4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a także § 3 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj.[...].) stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Mała elektrownia wodna (MEW) na rzece[...] w Ł. km [...]wraz z konieczną infrastrukturą techniczną" znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania jakie toczyło się przed organem I instancji doszło do rażącego naruszenia art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. i art. 33 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania na wniosek i przy uczestnictwie osoby prawnej A. Sp. z o.o. w N. , która nie była legitymowana do występowania w toku postępowania jako pełnomocnik inwestora, albowiem w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna. SKO wskazało – powołując się na orzecznictwo sądowe, że powyższe naruszenie prawa polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia czynności o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy umocowana w sprawie jest osoba prawna - jest rażącym naruszeniem prawa, które nie podlega konwalidacji i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Ponadto stwierdzono, że dołączona do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody kopia mapy ewidencyjnej nie spełnia wymogów formalnych, albowiem nie została ona poświadczona przez właściwy organ, zaś nadanie biegu sprawie, pomimo ewidentnych braków formalnych wniosku, zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium uznało również, że decyzja organu I instancji zawierała ogólnikowe i niejednoznaczne stwierdzenia zamiast kategorycznych, egzekwowalnych warunków, wymagań i obowiązków wynikających z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, które będą mieć realny wpływ na realizację planowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo wskazało, że z treści Rozporządzenia Wojewody w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wynika, że na terenie obszaru chronionego krajobrazu realizacja inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego oddziaływania na przyrodę obszaru. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że z raportu jaki przedłożono w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że nie można wyeliminować w całości negatywnego wpływu inwestycji na organizmy wodne, uznano decyzję organu I instancji za rażąco naruszającą przepisy tegoż aktu prawa miejscowego.

Wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 lipca 2011 r., B. Sp. z o.o. w B. wniosła o uchylenie powyżej opisanej decyzji Kolegium w całości.

Podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie pomimo braku do tego podstaw, albowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu wniosku Spółka argumentowała, że brak było podstaw do uznania, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do rażącego naruszenia art. 33 § 1 w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a., albowiem - w ocenie wnioskodawcy - pełnomocnikami de facto były osoby fizyczne reprezentujące spółkę, stąd w ogóle nie naruszono art. 33 § 1 k.p.a. Ponadto wskazano, że okoliczność polegająca na braku należytego umocowania inwestora winna być kwalifikowana jako ewentualna przesłanka wznowienia postępowania, nie zaś jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, jak również, że z zasad wykładni systemowej zewnętrznej wynika, że brak należytego umocowania nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem gdyby była to przesłanka stwierdzenia nieważności, racjonalny ustawodawca wymieniłby ją wprost w treści ustawy, tak jak uczynił to w art. 183 § 2 pkt 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.).

W ocenie odwołującego, brak również było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 46a ust. 4 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, albowiem: "mało prawdopodobne jest to, iż do wniosku o wydanie decyzji nie została dołączona uwierzytelniona kopia mapy ewidencyjnej terenu, na którym zlokalizowane miało być planowane przedsięwzięcie", ponadto wskazano, że "bardziej jest zaś uzasadnione, że wersja poświadczona uległa zagubieniu podczas wysyłania dokumentów do uzgodnień i opinii w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji (...)". Dodatkowo wskazano, iż wymóg opatrzenia kopii mapy ewidencyjnej stosowną klauzulą, o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie odnosi się do wszystkich rodzajów dokumentów lecz jedynie do wypisów i wyrysów. Wnioskodawca wskazał ponadto, że nawet gdyby uznać, że kopia mapy ewidencyjnej obarczona była tym brakiem, nie może to prowadzić do uznania takiego naruszenia prawa jako naruszenia rażącego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucono również, że przy wydaniu decyzji Kolegium bezpodstawne uznało, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do rażącego naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 2-4 Prawa ochrony środowiska. Wskazano, że decyzja organu I instancji konkretyzuje uwarunkowania realizacji inwestycji zgodnie z treścią tegoż przepisu, zaś w analogicznej sprawie, takie formułowanie sentencji decyzji zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Na poparcie tej tezy wnioskodawca przytoczył in extenso wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku tegoż sądu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 905/10, dodając, że sposób formułowania sentencji decyzji środowiskowych jest niejednoznacznie interpretowany w doktrynie, zaś rozbieżności na tle wykładni przepisu powodują, że wybór jednej z możliwych interpretacji nie może skutkować uznaniem, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Wnioskodawca wskazał także, że bezpodstawnie w decyzji Kolegium uznano, że organ I instancji rażąco naruszył § 3 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Wojewody w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, albowiem inwestycja zaliczana jest do kategorii inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane, zaś wedle obecnie obowiązującej terminologii zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 powołanego Rozporządzenia Wojewody w ocenie wnioskodawcy dotyczy jedynie kategorii inwestycji, dla których sporządzenie raportu było obowiązkowe (obecnie: zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. o ponowne rozpatrzenie sprawy o sygn.[...] zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 25 maja 2007 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Mała elektrownia wodna ([...]) na rzece [...] wraz z konieczną infrastrukturą techniczną", działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 1 i art. 64 § 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a., art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 46a ust. 4 pkt 1 i art. 56 pkt 2-4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, a także § 3 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie [...].), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że:

- podanie, jakie skierował inwestor do organu I instancji, podpisane zostało przez osobę działającą w imieniu spółki kapitałowej – A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w N. . Jako załącznik do podania dołączono pełnomocnictwo, jednakże bez odpisu z Rejestru Przedsiębiorców KRS, wskazującego czy osoba podpisana jako wiceprezes spółki będącej inwestorem, ma prawo do jednoosobowej reprezentacji tego podmiotu. Jako załącznik nr 2 do podania przedłożono mapę z zaznaczeniem lokalizacji inwestycji. Mapa ta nie posiada żadnych adnotacji urzędowych, poświadczeń ani klauzul,

- według zalegającej w aktach kopii wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. , budowa małych elektrowni wodnych jako źródeł energii odnawialnej jest dopuszczalna, decyzją organu I instancji stwierdzono zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym i określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia "Mała elektrownia wodna ([...] na rzece [...] wraz z konieczną infrastrukturą techniczną". W sentencji decyzji określono, że na planowane przedsięwzięcie składają się: próg stabilizujący dno rzeki [...] wraz z zamknięciem powłokowym, obiekty małej elektrowni wodnej, przeprawa mostowa, przepławka i przelew dla ryb, umocnienia brzegów i dna rzeki. Jako warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów dla terenów sąsiednich, wskazano, że przedsięwzięcie nie będzie realizowane na obszarach występowania cennych zbiorowych roślinnych, a także siedlisk ptaków i zwierząt, ponadto, że planowana inwestycja nie może oddziaływać negatywnie na środowisko lokalne (za wyjątkiem krótkotrwałych oddziaływań w fazie budowy). Jako wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, organ I instancji wskazał treść założeń i uwarunkowań złożonego w postępowaniu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W podobny, niezwykle lakoniczny sposób, organ I instancji określił wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych.

Kolegium uznało, że decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie jest nieważna.

Wskazano, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzyganej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji (por: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr l, poz. 1). Podniesiono, że w orzecznictwie akcentuje się również, że tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji (wyrok NSA z dnia 23 listopada 1992 r., W SA 721/92, ONSA 1993, Nr 3, póz. 72).

Analiza przesłanek stwierdzenia nieważności sprowadza się do ustalenia czy decyzja organu I instancji obarczona jest jedną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało, że do rażącego naruszenia przepisu prawnego dochodzi wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. A zatem zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. W sytuacjach, gdy zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1805/00, LEX nr 81985, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1506/00, LEX nr 81968). Podkreślono, że naruszenie prawa ma charakter rażący wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por: Janusz Borkowski w: J B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C. H. Beck, Warszawa 2011).

Przenosząc powyższe ogólne założenia na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzono, że Kolegium orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, zasadnie uznało, że należy ją wyeliminować z obrotu prawnego. Uchybienia polegające na nadaniu biegu sprawie pomimo ewidentnych braków formalnych wniosku, bez wezwania do ich uzupełnienia, co skutkowało dopuszczeniem do działania imieniem inwestora osoby, która nie mogła być pełnomocnikiem, stanowią w ocenie składu orzekającego rażące naruszenie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. i art. 33 § 1 k.p.a.

Kolegium podało, że nie sposób zgodzić się z argumentacją wnioskodawcy odnośnie do braku naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że za stronę de facto działały osoby fizyczne. Argument ten jest chybiony ponieważ osobą umocowaną przez inwestora była osoba prawna, zaś działanie osób fizycznych, na jakie powołuje się odwołujący, nie było działaniem pełnomocników lecz działaniem organu - a więc działaniem tej osoby prawnej (A. spółki z o.o.). W literaturze podnosi się, że organ składa się z osób fizycznych, które zgodnie z przepisami określającymi ustrój danej osoby prawnej tworzą i urzeczywistniają jej wolę. Chociaż więc wola organu jest z punktu widzenia psychologicznego wolą konkretnych osób fizycznych, to z punktu widzenia prawa jest ona wolą osoby prawnej (por: A. Wolter, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa, 1998). Stąd, za inwestora działała osoba prawna, a nie osoby fizyczne, zaś okoliczność ta, jako rażące naruszenie art. 33 § 1 w zw. z art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Odnośnie do zarzutu, że braki w zakresie reprezentacji strony winny być rozpatrywane przez pryzmat instytucji wznowienia postępowania, nie zaś jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, Kolegium wskazała, iż istnieje katalog przypadków naruszenia przepisów proceduralnych, które są kwalifikowane jako rażące naruszenia prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej, nie prowadzą zaś one do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, jak to jest w przypadku wznowienia postępowania. W literaturze wskazano, że wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego stanowi rażące naruszenie prawa (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 630). Kolegium w swojej decyzji odniosło się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego gdzie wprost stwierdzono, że uchybienia polegające na zaniechaniu podjęcia czynności określonych w art. 64 § 2 k.p.a. w przypadku przedłożenia pełnomocnictwa, które nie spełnia wymogów dla pełnomocnictwa procesowego stanowią rażące naruszenie prawa. Ponadto wskazano, że stroną stosunku materialnoprawnego powstającego na mocy decyzji wydanej w wyniku postępowania, dla którego wszczęcia przepisy prawa materialnego przewidują wniosek, można się stać wyłącznie poprzez uzewnętrznienie swojej woli w postaci żądania, w sposób nie budzący zastrzeżeń (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 1987 r., SA/Wr 829/87 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niedopełnienie ustawowych wymagań dla uzupełnienia braków formalnych podania spowodowało, że w postępowaniu przed organem I instancji strona w ogóle nie wyraziła skutecznie swojej woli w zakresie żądania rozpoznania sprawy przez organ administracji publicznej.

W ocenie Kolegium nie sposób zgodzić się również z argumentem odwołującym się do zasad wykładni systemowej zewnętrznej. Przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, mające charakter ściśle procesowy, nie mogą stanowić odniesienia dla przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności przesłanki rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie założenia, że uchybienie wymienione w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie jest jednocześnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, prowadziłoby przykładowo do stwierdzenia, że nie stanowi również rażącego naruszenia prawa wydanie rozstrzygnięcia przez organ kolegialny w wadliwym składzie, co zaś w orzecznictwie i doktrynie bezspornie uznawane jest za rażące naruszenie prawa (por: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 630).

Odnośnie do argumentacji wnioskodawcy co do kwalifikacji naruszenia art. 46a ust. 4 pkt 1 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji), wskazano, że organ II instancji nie może ustosunkować się do argumentów opierających się na domysłach, czy też określaniu stopnia prawdopodobieństwa tego, czy w aktach sprawy zalega, bądź nie zalega dokument w postaci uwierzytelnionej kopii mapy ewidencyjnej. W decyzji Kolegium, poczyniono w tym zakresie kategoryczne ustalenia faktyczne (do wniosku załączono mapę nie spełniającą wymogu poświadczenia przez właściwy organ) i dokonano subsumcji poprzez uznanie, że okoliczność ta stanowi nadanie biegu sprawie pomimo ewidentnych braków formalnych wniosku o wszczęcie postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie z art. 46a Prawa ochrony środowiska do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należało dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej. Uwierzytelnienie zaś danych uzyskanych od starosty - po myśli § 52 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z dnia 2 maja 2001 r.) - następuje przez opatrzenie ich stosowną klauzulą. Mapa która zalega w aktach nie jest w żaden sposób uwierzytelniona.

Kolegium w składzie ponownie rozpoznającym sprawę nie podzieliło również zarzutu odnośnie do braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 2-4 Prawa ochrony środowiska. Wskazano, że decyzja środowiskowa, oprócz składników określonych w art. 107 k.p.a. powinna zawierać nadto wskazane w art. 56 Prawa ochrony środowiska elementy. W doktrynie (na gruncie obecnie obowiązującej ustawy), podnosi się, że brak tych elementów stanowić będzie rażące naruszenie prawa (por: Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, LEX 2010). "Wypełnienie" sentencji decyzji jakąkolwiek treścią, będącą w rzeczywistości fasadowym określeniem warunków, winno być uznane za brak zamieszczenia w treści decyzji obligatoryjnych elementów. Należy również dodać, że uchybienia polegające na zbyt lakonicznym i niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia oraz niewłaściwym sformułowaniu sentencji decyzji środowiskowej były również podnoszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 października 2010 r. sygn. II SA/Kr 603/10.

Nietrafny okazał się w ocenie Kolegium również zarzut błędnego uznania, że naruszono § 3 Rozporządzenia Wojewody. Po myśli przepisów zawartych w Rozporządzeniu Wojewody z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakazana jest realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu art. 51 Prawa ochrony środowiska, przy czym zakaz ten, nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę obszaru.

Art. 51 ust. 1 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu określonym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, wyróżniał rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, oraz rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Oba rodzaje przedsięwzięć - verba legis - mogą znacząco oddziaływać na środowisko. Stąd Rozporządzenie Wojewody w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w zakazie wyrażonym w § 3 ust. 2 nie różnicuje przedsięwzięć na takie, dla których sporządzenie raportu było zawsze obligatoryjne oraz takie dla których o sporządzeniu raportu decydował właściwy organ w toku postępowania - dla obu tych kategorii przedsięwzięć wprowadza ono zakaz realizacji, w razie gdy przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała niekorzystny wpływ na przyrodę obszaru. Biorąc pod uwagę okoliczność, że pojęcie "niekorzystny wpływ" jest pojęciem niedookreślonym, Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że wskazane w treści raportu negatywne skutki piętrzenia wody w rzece [...] ewidentnie wskazują na niekorzystny wpływ na inwestycji przyrodę obszaru.

W konkluzji końcowej Kolegium podało, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji wydawana jest w wyniku ustalenia istnienia co najmniej jednej z przesłanek pozytywnych ustanowionych w art. 156 § 1 k.p.a. i powoduje usunięcie z obrotu prawnego aktu administracyjnego dotkniętego nieważnością. Badanie okoliczności sprawy dokonywane przez organ w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wykazało, że przesłanki te występują i decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. Spółka z o.o. w B. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P.Z. .

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Wiceprezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. – K.W. , który brał też udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...], gdyż był on członkiem składu orzekającego o dopuszczeniu Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N. (postanowienie z dnia 18 kwietnia 2011 r., znak: [...]) oraz Towarzystwa[...] (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]), jako organizacji społecznych do udziału w tym postępowaniu, a więc podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczność powyższa stanowi zaś przyczynę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Podobny zarzut sformułowano w stosunku do innego członka biorącego udział w obu postępowaniach, mianowicie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. M.C. , który był członkiem składu wydającego decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., a następnie brał też czynny udział w postępowaniu w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wystosował i podpisał pismo z dnia 24 października 2011 r., znak [...] ) art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1-2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezałatwienie sprawy, przede wszystkim wniosku o ponowne jej rozpoznanie, bez zbędnej zwłoki, gdy sprawa nie przedstawiała znacznego skomplikowania, w szczególności nie wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego, a zasadniczo sprowadzała się jedynie do zarzutów strony w kontekście przesłanki określonej przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wpływ tego naruszenia w tej konkretnej sprawie w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2011 r., znak [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2007 r., jest istotny, gdyż prowadzić mogło do bezprzedmiotowości orzekania nieważności decyzji, która by wygasła, gdyby nie przedłużenie na wniosek strony terminu ważności decyzji Wójta Gminy Ł. o 2 lata maksymalnie do 6 lat. W wyniku tych naruszeń Kolegium dopuściło się także naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pogwałcenie słusznego interesu strony - poprzez dążenie do uniemożliwienia przeprowadzenia przedsięwzięcia, interesu społecznego, który wyrażał się szybkim rozstrzygnięciu sprawy, przedsięwzięcia o znaczeniu lokalnym, a także przez działanie rodzące u strony poczucie braku zaufania do organów, w szczególności odnośnie szybkiego i rzetelnego wyjaśnienia sprawy.

3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy przez zaskarżoną decyzję - decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2011 r., którą należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. uchylić a postępowanie w sprawie umorzyć ze względu na to, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. obarczona była istotnymi wadami prawnymi - tzn. naruszała:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 33 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie do omawianej sprawy w sytuacji, gdy nie było zupełnie podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 33 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., jako że działanie za stronę w postępowaniu administracyjnym przez osobę prawną, nieusunięty w stosownym trybie przez Organ, nie jawi się jako przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności, powoduje jedynie skutki o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i postępowania w sprawie wznowienia nie są oparte na zasadzie konkurencyjności,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm. - w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) poprzez błędne jego zastosowanie do omawianej sprawy w sytuacji, gdy zupełnie nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 46a ust. 4 pkt 1 ustawy, jako że brak na dołączonej do wniosku kopii mapy ewidencyjnej terenu z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie uwierzytelnienia organu ewidencyjnego w formie pieczęci, nie może być w tej skali odczytywany, z tego względu, że wiarygodność i prawdziwość formalna (względem wymagań § 28 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, póz. 454) tego dokumentu nie została w żadnym postępowaniu (zwyczajnym i nadzwyczajnym) zakwestionowana. Nadto należy mieć na względzie, że art. 46a ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy może uwzględniając przepisy cytowanego rozporządzenia budzić wątpliwości co do formy uwierzytelnienia kopii mapy, która nie stanowi wyrysu z ewidencji,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 56 ust. 2 pkt 2-4 Prawa ochrony środowiska poprzez błędne jego zastosowanie do omawianej sprawy w sytuacji, gdy zupełnie nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 56 ust. 2 pkt 2-4 powołanej ustawy, jako że decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], zawierała wszelkie wymagane przez ten przepis elementy, gdyż w sposób szczegółowy biorąc pod uwagę rodzaj przedsięwzięcia określała m.in.: warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym; wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Nr 92/06 Wojewody z dnia 24 listopada 2006 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] - w brzmieniu obowiązującym w sprawie) poprzez błędne jego zastosowanie do omawianej sprawy w sytuacji, gdy zupełnie nie było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody Nr [...] jako że przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (pt. "Mała elektrownia wodna (MEW) na rzece [...] wraz z konieczną infrastrukturą techniczną") nie wykazała negatywnego oddziaływania w tym zakresie, a zatem zakaz z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody Nr [...] na mocy postanowień § 3 ust. 2 tegoż rozporządzenia tego przedsięwzięcia nie dotyczy.

Podniesiono w skardze, że naruszenie wskazanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy, gdyż dostrzeżenie, że nie został naruszony: art. 33 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 9 k.p.a.; art. 46a ust. 4 pkt 1; art. 56 ust. 2 pkt 2-4 Prawa o ochronie środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Wojewody [...] i to w stopniu rażącym, musiałoby skutkować rozstrzygnięciem uchylającym decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. i odmawiającym stwierdzenia nieważności ze względu na niezaistnienie podstawy określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zatem rozstrzygnięciem zgoła odmiennym niż faktycznie zapadło.

Mając powyższe na względzie powyższe okoliczności skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, wedle norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione powyżej zarzuty powołując argumentację prawną na ich uzasadnienie popartą orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium podniosło, że zarzut naruszenia przez Kolegium art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. jest całkowicie bezzasadny. W pierwszym rzędzie zauważono, że postanowienia z dnia 18 kwietnia 2011 r. o dopuszczeniu organizacji społecznych do udziału w tym postępowaniu nie zostały zaskarżone przez B. Sp. z o.o. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 142 k.p.a.), a zatem skład orzekający w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniami tymi był związany (art. 110 w związku z art. 126 k.p.a.). Oznacza to tym samym, że Wiceprezes Kolegium nie podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia wniosku B. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania zaskarżonej decyzji z dnia 29 grudnia 2012 r., gdyż zakresem kontroli tego postępowania nie były objęte postanowienia, w których wydaniu brał on udział. Na marginesie wskazano, że kwestie wyłączenia członka kolegium podlegają w tym zakresie odrębnej regulacji, zawartej w art. 27 § 1a K.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu podpisania przez Prezesa Kolegium zawiadomienia z dnia 24 października 2011 r., stwierdzono, że jest on również zupełnie bezzasadny, mając na uwadze fakt, że kompetencje Prezesa Kolegium do wykonywania takich czynności wynikają wprost z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym prezes kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego. Poza tym czynność zawiadomienia stron, realizowana w trybie art. 131 k.p.a. nie jest czynnością orzeczniczą, a tylko tego rodzaju czynności realizowane przez pracownika organu są podstawą jego późniejszego wyłączenia od czynności kontrolnych wobec określonej decyzji lub postanowienia. Wskazano, że zgodnie z art. 131 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poinformowanie stron o wniesieniu odwołania jest obowiązkiem organu I instancji, co - w przypadku braku normy art. 11 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych - mogłoby prowadzić jedynie do wniosku, że to właśnie skład "pierwszoinstancyjny" kolegium (któremu w niniejszej sprawy przewodniczył właśnie Prezes Kolegium) jest zobligowany do wykonania tego obowiązku.

Kolejny zarzut skargi dotyczy naruszenia przez Kolegium art. 35 § 1 w związku z art. 12 K.p.a., a więc materii, która może być wyłącznie przedmiotem zarzutu skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania, nie zaś - jak w niniejszej sprawie - skargi na decyzję administracyjną.

Dalsze zarzuty skargi odnoszą się zaś do podstaw, w oparciu o które Kolegium uznało kontrolowaną decyzję jako rażąco naruszającą prawo. Po ich analizie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uznało, że są one bezzasadne i stanowią powtórzenie zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że decyzja Wójta Gminy Ł. zawierała wszystkie prawem wymagane elementy w sytuacji, gdy - jak wykazano w uzasadnieniach obydwu decyzji Kolegium - jej sentencja nie zawierała konkretnych, egzekwowalnych warunków, wymagań i obowiązków, które na dodatek wynikałyby z przeprowadzonej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, posiadających realny wpływ na sposób realizacji planowanego przedsięwzięcia, w tym zwłaszcza na kształt decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Nadto nie zgodzono się z twierdzeniem pełnomocnika skarżącego, że przeprowadzona procedura oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wykazała negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na przyrodę [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a więc doszło do spełnienia przesłanki § 3 ust. 2 rozporządzenia Nr [...] . Nie ma bowiem wątpliwości co do tego, że w Raporcie stwierdzono, iż negatywny wpływ inwestycji na organizmy wodne (ichtiofaunę) może zostać jedyne ograniczony poprzez zastosowanie zaproponowanych w nim działań, natomiast nie można go wyeliminować całkowicie (str. [...]"). Mając zaś na uwadze fakt, że Raport jest dokumentem przedkładanym przez inwestora, a więc niewątpliwie przezeń w całości akceptowanym, należy stwierdzić, że bezspornie realizacja przedmiotowej inwestycji posiadać będzie negatywny wpływ na ichtiofaunę, a więc na ten element przyrody [...], który jest objęty ochroną czynną (§ 2 ust. 4 lit. a, b, e i f rozporządzenia) oraz bierną (§ 3 ust. 1 pkt 2, 6 i 8 rozporządzenia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy .Ł. z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegającego wyłączeniu w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. według jego brzmienia z chwili wydania zaskarżonej decyzji pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że powyższe brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązujące od dnia 11 kwietnia 2011 r. jest następstwem wcześniejszego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz.U.08.229.1539) stwierdzającego, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłączał członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podkreślał w uzasadnieniu swojego stanowiska, że w demokratycznym państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości (w tym sprawiedliwości proceduralnej) i rzetelności. Zostało też podkreślone, iż zastosowany przez ustawodawcę środek zaskarżania, musi być efektywny, stwarzać realną możliwość oceny rozstrzygnięcia. Ponadto członek organu kolegialnego (w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego) podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu", przy czym przez udział w postępowaniu należy rozumieć podejmowanej przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienia sprawy w formie decyzji.

W obecnym stanie prawnym nie ulega żadnej wątpliwości, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ze względu na jego aktualne brzmienie może mieć zastosowanie również w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) niezależnie od tego, że zgodnie z art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Ustawowe sformułowanie "brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem" powinno być ujmowane szeroko, jako nie tylko osobiste prowadzenie przez członka SKO postępowania wyjaśniającego i przygotowanie projektu decyzji, ale jakikolwiek udział w czynnościach wyjaśniających w sprawie (zob. Cz. Martysz: Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Łaszczyca G., Martysz Cz., Matan A.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010). Chodzi nie tylko o udział w wydaniu (podpisaniu) decyzji, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcia) sprawy, tj. sytuację, gdy "urzędnik był czynny przy wydaniu decyzji", chociaż decyzja od niego nie pochodzi (nie jest przez niego podpisana). Podkreśla się przy tym, że ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym w odróżnieniu od postępowania sądowego poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 24 k.p.a., w: Jaśkowska M., Wróbel A.: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex 2012).

Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot udział w sprawie oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 maja 2011 r., SA/Sz 908/10, LEX nr 795622). NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1432/10 podkreśla, że istotą instytucji prawnej wyłączenia - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170). Podkreślił to też NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), stwierdzając, że: "Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne". Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący już wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony już pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia. W istocie za jedyną przeszkodę w stosowaniu 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznać należy groźbę pozbawienia organu możliwości wykonywania przypisanych mu kompetencji (tak jak działoby się w przypadku wyłączania piastuna organu monokratycznego).

Warto też zwrócić uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., II GSK 63/11, zgodnie z którym "wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (tak też wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, a także wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 213/06, zbiór lex nr 235133; wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07, zbiór lex nr 471535; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/10 oraz powołana tam uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. I OPS 13/09 – zbiór lex nr 579940, a także wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 106/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 36/10).

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja została wydana przez SKO w N. w składzie: K.W. A.B. P.C. . Z akt sprawy wynika również, że o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Towarzystwa [...] z siedzibą w O. oraz Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w N. orzekało SKO w N. w postanowieniach z dnia 18 kwietnia 2011 r., a w składach Kolegium wydających te postanowienia brał udział K.W. . W ocenie Sądu udział członka składu Kolegium, który wydał zaskarżoną decyzję w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie polegający na kształtowaniu katalogu podmiotów uczestniczących w postępowaniu na prawach stron jeszcze przed podjęciem decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] ma charakter czynności procesowych mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy, tak jak wpływ na wynik sprawy może mieć uczestnictwo w tym postępowaniu (lub jego brak) stron postępowania. Należy zauważyć, że postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach stron są postanowieniami niezaskarżalnymi (art. 31 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że ewentualne zastrzeżenia co do zasadności tych postanowień mogą być przez strony podnoszone w toku postępowania poprzedzającego kończącą je decyzję oraz w środkach prawnych wnoszonych od tej decyzji. Z art. 142 k.p.a. wynika, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, co oznacza, że w związku z art. 144 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. postanowienie takie może być kwestionowane również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W istocie zatem kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznych podlega analizie dwukrotnie: pierwszy raz w chwili podejmowania postanowienia w tej kwestii, drugi raz w ramach oceny całości okoliczności sprawy dokonywanej przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, zwłaszcza (chociaż nie tylko wtedy), gdy jest kwestionowana przez strony postępowania. Ocena zasadności czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania nie powinna być dokonywana przez osoby, które brały udział w tych czynnościach. Okoliczność nie podnoszenia w odwołaniu lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów odnoszących się do postanowienia w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony nie może mieć wpływu na ocenę przesłanki "udziału w wydaniu decyzji", gdy weźmie się pod uwagę charakter dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, które nie jest postępowaniem wyłącznie kontrolnym, lecz przed wszystkim postępowaniem, w którym należy dwukrotnie rozpoznać sprawę w całości niezależnie od podnoszonych zarzutów oraz odformalizowany charakter środków prawnych od nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

W ocenie Sądu nie ma podstaw do wyrażania przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było istotne uchybienie procesowe. W tym stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Uchylenie zaskarżonej decyzji obliguje SKO w N. do ponownego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w składzie nie obejmującym członków Kolegium, którzy brali udział w czynnościach procesowych przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).