Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2004/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 54 § 2, art. 91 § 2, art. 134 § 1, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G., P. Ż., A. P., M. O., K. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., K. B., G. B., R. B., K. K., B. B.-K., M. KT. B., A. Z., S. Z., J. K., J. B.-V., E. M., L. K., T. P., J. N., J. O., R. O., D. O., M. O., E. P., Z. K. i E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 w sprawie ze skargi E. G., P. Ż., A. P., M. O., K. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., M. B., K. K., I. Ż., M. K., T. B., A. Z., S. Z., J. K., J. B.-V., H. P., J. O., R. O., D. O., M. O., D. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz E. G. i pozostałych skarżących kasacyjnie solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 oddalił skargę E. G., P. Ż., A. P., M. O., K. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., M. B., K. K., I. Ż., M. K., T. B., Z. Z., J. K., J. B.-V., H. P., J. O., R. O., D. O., M. O., D. K. i E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2015 r utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [C] z [...] sierpnia 1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] (obecnie [...]) w granicach administracyjnych "[A]", oznaczonej jako działka [B] o pow. 16 438 m2 stanowiącej własność spadkobierców J. O. (pkt 26 orzeczenia).

We wniosku z [...] września 1999 r. o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej orzeczenia wystąpili W. J. O., K. E. W., A. M. O., A. B. D., M. M. M., I. S., J. B., B. B., A. B., M. B., K. K., I. W., A. M. B., Z. W. Z., D. K., J. T. K., M. J. B., H. J. P. oraz J. O.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] kwietnia 2001 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] sierpnia 1955 r. Decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2001 r.

Wyrokiem z 2 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2753/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nadzorczy nie podjął wszystkich czynności zmierzających do zebrania stosownego materiału dowodowego, a ponadto organ dysponował jedynie kopią orzeczenia wywłaszczeniowego, co stanowiło w ocenie Sądu niewystarczający materiał do podjęcia decyzji, czy kwestionowane orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności.

Rozpatrując sprawę ponownie, Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [C] z [...] sierpnia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia oznaczonej jako działka [B] o pow. 16 438 m2. Wskutek wniesienia od tej decyzji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2886/13 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z [...] września 2013 r. wskazując, że została skierowana do osoby zmarłej.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ponownie utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [C] z [...] sierpnia 1955 r. Organ stwierdził, że kwestionowane orzeczenie zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3270/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. uznając skargę za częściowo zasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1838/16, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut strony kasacyjnej naruszenia art.16 § 1 w związku z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd I instancji wskazał bowiem na szereg kwestii, które należy jeszcze ustalić, sprawdzić, wyjaśnić, związanych jednak z ewentualnym błędami postępowania z 1955 r. prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji. Kwestie te, związane z prawidłowością procesową prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane jako realizujące przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. NSA wyjaśnił, że ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji musi mieć na uwadze, że przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Zatem jego przedmiotem nie jest badanie prawidłowości procedury wydania samego orzeczenia z [...] sierpnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [C], lecz zaistnienie przesłanki nieważnościowej. Przesłanką taką, na którą powołują się skarżący reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, jest rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy zatem odnieść się do ustaleń organu administracyjnego, czy orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący w sposób rażący narusza prawo materialne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a argumentacja skargi i analiza akt sprawy nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.

E. G., P. T. Ż., A. M. P., M. O., K. E. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., M. B., K. K., I. Ż. (dawniej W.), M. W. K., T. S. B., J. K., J. B.-V., H. P., J. O., R. O., D. O., M. O., D. K. i E. K. w piśmie z 4 stycznia 2019 r. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1) art. 2 i 7 Konstytucji RP przez utrzymanie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, godzącego w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, wymagającą urzeczywistniania zasady sprawiedliwości i działania w granicach prawa;

2) art. 32 § 1 Konstytucji RP przez brak równego traktowania Skarżących oraz Skarbu Państwa, który uzyskał korzyść majątkową wielkich rozmiarów w wyniku rażącego naruszenia prawa i akceptację przez Sąd I instancji odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o kwalifikowanej wadzie prawnej;

3) art. 4 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej przez dokonanie wywłaszczenia w oparciu o dekret wydany sprzecznie w wyżej wymienioną ustawą konstytucyjną;

4) art. 2 dekretu z 1949 r. przez przyjęcie, że [D] była wykonawcą narodowego planu gospodarczego uprawnionym do wnioskowania o nabycie nieruchomości w trybie ww. dekretu, mimo, że inwestycja stanowiąca [D] nie była wymieniona w ustawie z 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955;

5) art. 8 w związku z art. 30 dekretu przez nierozpoznanie zarzutu, że doszło do naruszenia obowiązków związanych z zaoferowaniem nieruchomości zamiennej lub ceny;

6) art. 9 i art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 28 marca 1928 r. przez prowadzenie postępowania administracyjnego mimo śmierci J. O., a przed ustaleniem następców prawnych zmarłego, które nastąpiło dopiero na mocy postanowienia Sądu z 1958 r. sygn. [...], to jest przy braku strony.

II. naruszenia przepisów postępowania, ponieważ uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, a niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. i uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w całości, w sytuacji gdy Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył przepisy art. 7, art. 8 w związku z art. 66a, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 i art. 127 § 3 K.p.a. przez:

1) brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w tym w zakresie usunięcia wątpliwości dotyczących nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy dokumenty urzędowe zgromadzone w aktach postępowania wskazują rozbieżne dane dotyczące powierzchni nieruchomości:

a) rejestr pomiarowy ogólny z [...] stycznia 1952 r., wpisany w dniu [...] czerwca 1953 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wskazuje, że grunty Skarbu Państwa wynoszą 77 ha 8077 m2, a grunty prywatne - 86 ha 6880 m2,

b) zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z [...] marca 1952 r. wskazuje, że cały obszar planowanej inwestycji ma wynosić 135 ha,

c) pisma Ministra Hutnictwa z [...] lipca 1953 r. i Zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Panowania Gospodarczego z [...] lipca 1953 r. podają obszar gruntów prywatnych - 84 ha 7290 m2,

d) orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1955 r. objęło obszar 54 ha 7508 m2.

2) naruszenie zaufania obywateli do władzy publicznej, ponieważ analiza akt postępowania wskazuje na nieprawidłowe prowadzenie akt postępowania, w wyniku czego doszło do usunięcia z akt:

a) części materiału dowodowego, pozyskanego przez organ z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Katastralnej, z których wynika, że spadkobiercy J. O. byli znani organowi przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego z imienia i nazwiska (dzieci: J., J., M., F., A. i żona W. oraz adresu - wieś [E], nr [...]);

b) metryki zawierającej spis osób biorących udział w wydawaniu decyzji, z której wynika, że w wydaniu decyzji w postępowaniu I instancji brała udział pani E. R., Dyrektor Departamentu Orzecznictwa, co jest istotne z uwagi na występowanie przez panią E. R. w toku postępowania także w charakterze biegłej - w tomie 5 akt postępowania, na k. 124 znajduje się Opinia geodezyjna sporządzona przez panią E. R.;

c) pisma Wiceprzewodniczącego M.K.P.G. z [...] kwietnia 1952 r., stanowiącego opinię w rozumieniu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Brak w aktach administracyjnych niektórych dokumentów, kluczowych dla oceny przestanek nieważnościowych oznacza, że sądy administracyjne orzekające w sprawie po dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2015 r. nie dysponowały pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, co narusza po stronie organu art. 54 § 2 i skutkuje naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a., uniemożliwiając rozpoznanie skargi w granicach sprawy.

3) dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców J. O. nie naruszało rażąco prawa, a tym samym utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego;

4) zaniechanie ponownego zbadania decyzji z [...] października 2009 r. pod kątem celowości i słuszności rozstrzygnięcia i uchylenie się od rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2009 r., w tym dotyczących:

a) konstytucyjności dekretu z 1949 r.;

b) braku zaoferowania wywłaszczanym gruntu zamiennego zgodnie z art. 30 dekretu;

c) braku kierowania wezwań i zawiadomień do spadkobierców J. O. mimo, że z Księgi protokołów polubownego ustalenia granic nieruchomości z [...] kwietnia 1953 r. wynika, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe posiadał dane osobowe i adresowe spadkobierców (przy zastrzeżeniu, że w postępowaniu brak było strony z uwagi na śmierć J. O. i brak ustalenia następców prawnych w drodze postanowienia sądowego).

III. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku jedynie pozornie odpowiada wymogom przywołanego przepisu, bowiem Sąd I instancji zaniechał odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących postępowania przed Ministrem Infrastruktury

IV. w oparciu o art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. podniesiono zarzut nieważności postępowania, ponieważ do wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doszło po śmierci Skarżącej – Z. Z., która zmarła [...] listopada 2017 r., o czym pełnomocnik Skarżących została poinformowana po dacie rozprawy z 11 października 2018 r. W związku z powyższym, pełnomocnik, stosownie do art. 179a P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Sąd AI instancji przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Zarządzeniem z 7 marca 2019 r., sędzia sprawozdawca stwierdził, że zachodzą podstawy do zastosowania art. 179a P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 w pkt. 1 uchylił zaskarżony wyrok z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18, w pkt. 2 oddalił skargę i w pkt. 3 odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Sąd uznał, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, ponieważ wyrok z 11 października 2018 r. został wydany wobec osoby zmarłej. Ze skargi kasacyjnej oraz załączonego do niej odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że w dniu [...] listopada 2017 r. zmarła jedna ze stron postępowania, tj. Z. Z. (z d. K.). Sąd wskazał, że jedynym powodem, dla którego zdecydował rozpoznać skargę kasacyjną w trybie art. 179a P.p.s.a. była omówiona powyżej nieważność postępowania, a nie uznanie że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione. Stąd w dalszej części uzasadnienia, Sąd powtórzył ocenę przedstawioną w wyroku z 11 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18.

Sąd wskazał, że dla rozpatrzenia skargi istotne znaczenie ma fakt, że sprawa była przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że ramy kognicji Sądu rozpoznającego obecnie skargę zostały ograniczone, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., wyrokiem z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1838/16. W ocenie Sądu, przeważająca część zarzutów sformułowana przez stronę skarżącą dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, co jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. Chodzi tu o zarzuty naruszenia art. 9, art. 10 i art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. poz. 341 ze zm.), art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 dekretu z 1949 r., a w konsekwencji art. 18, art. 20, art. 21, art. 24, art. 26, art. 30, art. 33 i art. 40 ust. 2 ww. dekretu. Wszystkie wymienione wyżej zarzuty skargi zostały powiązane z nieuprawnionym dokonywaniem wezwań w drodze publicznych obwieszczeń, stanowiących następnie podstawę możliwości inicjowania postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem Sądu kwestia zarówno faktycznego dokonywania obwieszczeń, jak i zasadności zastosowania tego trybu w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia z [...] sierpnia 1955 r., stanowiła przedmiot drobiazgowych rozważań WSA w Warszawie w wyroku z 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3270/15, stwierdzającym że w rozpatrywanej sprawie uzasadnione było zastosowanie trybu informowania, wzywania i doręczania w drodze obwieszczeń, a jedynie wyjaśnienia wymaga fakt, czy te obwieszczenia faktycznie zostały dokonane. Wyrok ten został uchylony przez NSA z uzasadnieniem, że kwestie, które Sąd I instancji uznał za konieczne do ustalenia, sprawdzenia i wyjaśnienia, związane były z ewentualnymi błędami postępowania prowadzonego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, a nie z wadami tkwiącymi w samej decyzji i jako takie mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, ale nie mogą być uznane za podstawę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, przepisy dekretu z 1949 r. zawierały wyraźną postawę do publicznych obwieszczeń. W przypadkach w nim przewidzianych umożliwiały dokonywanie wezwań, informacji i doręczeń w trybie obwieszczeń. W ocenie Sądu brak było zatem podstaw do uznania, że zawiadomienia i wezwania dokonywane w ramach postępowania wywłaszczeniowego, bądź celem jego zainicjowania, dokonywane były bezprawnie (bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa). I tak, art. 8 ust. 3 dekretu z 1949 r. przewidywał możliwość dokonywania wezwań za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście), w przypadkach w tym przepisie wymienionych, tj. w przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (przewidziane w art. 5 dekretu) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane. Oba przypadki uzasadniające zastosowanie trybu przewidzianego w art. 8 ust. 3 dekretu wystąpiły w sprawie zakończonej orzeczeniem z [...] sierpnia 1955 r. Sąd uznał, że brak ustalenia, czy wezwanie zostało faktycznie dokonane, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1955 r. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie z 1955 r. nie narusza w sposób rażący prawa materialnego.

Sąd ponadto wskazał, że pełnomocnik skarżących wniosła o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonego na dzień 14 maja 2019 r., z uwagi na kolizję terminów, brak wyrażenia zgody przez jej mocodawców na udzielenie substytucji oraz fakt, że zawiadomienie o wyznaczonym terminie otrzymała na 5 dni przed rozprawą. Sąd nie uwzględnił tego wniosku, gdyż uznał, że z dokumentów pełnomocnictw wynika jednoznacznie, że upoważniają one do udzielenia substytucji, a pełnomocnictwa odmiennej treści nie zostały Sądowi przedłożone. Sąd zauważył, że wprawdzie art. 91 § 2 P.p.s.a. przewiduje, że zawiadomienie o posiedzeniu jawnym powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem, jednak w przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. W ocenie Sądu, zarówno z uwagi na fakt, że sprawa rozpoznawana była w trybie autokontroli, jak i powód, dla którego do tej autokontroli doszło, a więc brak należytej staranności pełnomocnika skarżących, który pomimo że jej mocodawca zmarł na prawie rok przed wyznaczonym przez Sąd na dzień 11 października 2018 r. posiedzeniem, nie wiedziała o tym fakcie w dniu posiedzenia, sprawę można było uznać za "przypadek pilny". Stąd Sąd uznał, że zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone z zachowaniem wymogów wynikających z art. 91 § 2 P.p.s.a. i nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2051/18 skargę kasacyjną wnieśli skarżący E. G., P. T. Ż., A. M. P., M. O., K. E. W., A. O., A. D., M. M., W. B., J. B., A. B., M. B., K. K., I. Ż. (dawniej W.), M. W. K., T. S. B., A. Z., S. Z., J. K., J. B.-V., H. P., J. O., R. O., D. O., M. O., D. K. i E. K., zaskarżając go w części obejmującej punkt 2. Zarzucono, że wyrok został wydany w warunkach nieważności, ponieważ skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 91 § 2 P.p.s.a.).

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, to jest:

1) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez utrzymanie rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, godzącego w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, wymagającą urzeczywistniania zasady sprawiedliwości i działania w granicach prawa;

2) art. 32 § 1 Konstytucji RP przez brak równego traktowania skarżących oraz Skarbu Państwa, który uzyskał korzyść majątkową wielkich rozmiarów w wyniku rażącego naruszenia prawa i akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o kwalifikowanej wadzie prawnej;

3) art. 4 ust. 1 ustawy konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 71 ze zm.) przez dokonanie wywłaszczenia w oparciu o dekret wydany sprzecznie w wyżej wymienioną ustawą konstytucyjną;

4) art. 10 ust. 1 i art. 12 Konstytucji RP uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. poz. 36 ze zm.) przez zaniechanie otoczenia opieką indywidualnego gospodarstwa rolnego pracujących chłopów i udzielenia im pomocy, a także zaniechanie udzielenia ochrony, na podstawie obowiązujących ustaw, indywidualnej własności i prawa dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów;

5) art. 1 w związku z art. 2 pkt 2 dekretu z 1949 r. przez przyjęcie, że [D] była wykonawcą narodowego planu gospodarczego uprawnionym do wnioskowania o nabycie nieruchomości w trybie ww. dekretu, mimo, że inwestycja stanowiąca [D] nie była wymieniona w ustawie z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz. U. poz. 344 ze zm.);

6) art. 1 w związku z art. 2 pkt 2 dekretu z 1949 r. w związku z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. poz. 439 ze zm.) przez przyjęcie, że [D] w Budowie była przedsiębiorstwem państwowym utworzonym w drodze zarządzenia właściwego ministra w porozumieniu z Ministrem Finansów i za zgodą Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego;

7) art. 1 w związku z art. 8 w związku z art. 30 dekretu z 1949 r. przez nierozpoznanie zarzutu, że doszło do naruszenia obowiązków związanych z zaoferowaniem nieruchomości zamiennej lub ceny przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu;

8) art. 1 i art. 11 dekretu z 1949 r. w związku z art. 9 i 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego mimo śmierci J. O., a przed ustaleniem następców prawnych zmarłego, które nastąpiło dopiero na mocy postanowienia Sądu z 1958 r. sygn. akt [...], to jest przy braku strony.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, ponieważ uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi zamiast, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. w całości w sytuacji, gdy Minister naruszył przepisy art. 7, art. 8 w związku z art. 66a K.p.a., art. 77 § 1, art. 80, 86 i art. 127 § 3 K.p.a., przez:

1) rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego i przepisów szczegółowych zawartych w dekrecie z 1949 r., to jest art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 i 3, art. 18, art. 20, art. 21, art. 24, art. 26, art. 30, art. 33, art. 40 tego dekretu w związku z art. 9, art. 10, art. 13, art. 52, art. 68 ust. 1, art. 74 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem przez wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do zmarłego w 1923 r. J. O. bez ustalenia spadkobierców, które to naruszenia pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, a uchybiają obowiązkowi organu do ustalenia stron postępowania w celu zapewnienia im prawa do obrony swoich interesów prawnych;

2) brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, w tym w zakresie usunięcia wątpliwości dotyczących nieruchomości objętych postępowaniem wywłaszczeniowym, w sytuacji gdy brak jest załączników graficznych, a dokumenty urzędowe zgromadzone w aktach postępowania wskazują rozbieżne dane dotyczące powierzchni nieruchomości:

a) rejestr pomiarowy ogólny z [...] stycznia 1952 r., wpisany [...] czerwca 1953 r. do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego wskazuje, że grunty Skarbu Państwa wynoszą 77 ha 8077 m2, a grunty prywatne – 86 ha 6880 m2,

b) zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z [...] marca 1952 r. wskazuje, że cały obszar planowanej inwestycji ma wynosić 135 ha,

c) pismo Ministra Hutnictwa z [...] lipca 1953 r. i Zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] lipca 1953 r. podają obszar gruntów prywatnych - 84 ha 7290 m2,

d) orzeczenie administracyjne z [...] sierpnia 1955 r. objęło obszar 54 ha 7508 m2.

Powyższe oznacza, że nie wykazano w postępowaniu, że zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] lipca 1953 r. obejmowało działkę [B], włączoną do orzeczenia administracyjnego z [...] sierpnia 1955 r.;

3) naruszenie zaufania obywateli do władzy publicznej, ponieważ analiza akt postępowania wskazuje na nieprawidłowe prowadzenie akt postępowania, w wyniku czego doszło do usunięcia z akt:

a) części materiału dowodowego, pozyskanego przez organ z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Katastralnej, to jest Księgi protokołów polubownego ustalenia granic nieruchomości położonych na obszarze administracyjnym miasta [C] b. gromada [...] z [...] kwietnia 1953 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] w dniu [...] lutego 2006 r. Z powyższego protokołu jednoznacznie wynika, że spadkobiercy J. O. byli znani organowi przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego z imienia i nazwiska (dzieci: J., J., M., F., A. i żona W.) oraz adresu – wieś [E], nr [...];

b) metryki zawierającej spis osób biorących udział w wydawaniu decyzji, z której wynika, że w wydaniu decyzji w postępowaniu I instancji brała udział E. R., Dyrektor Departamentu Orzecznictwa, co jest istotne z uwagi na występowanie przez nią w toku postępowania także w charakterze biegłej – w tomie 5 akt postępowania, na k. 124 znajduje się Opinia geodezyjna sporządzona przez E. R.;

c) pisma Wiceprzewodniczącego M.K.P.G. z [...] kwietnia 1952 r., stanowiącego opinię w rozumieniu § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.).

Brak w aktach administracyjnych powyższych dokumentów, kluczowych dla oceny przesłanek nieważnościowych oznacza, że sądy administracyjne orzekające w sprawie po dacie wydania decyzji organu z [...] sierpnia 2015 r. nie dysponowały pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, co narusza po stronie organu art. 54 § 2 i skutkuje naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a., uniemożliwiając rozpoznanie skargi w granicach sprawy.

4) dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego skutkujące przyjęciem, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność spadkobierców J. O. nie naruszało rażąco prawa, a tym samym utrzymanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa;

5) zaniechanie ponownego zbadania zaskarżonej decyzji z [...] października 2009 r. pod kątem celowości i słuszności rozstrzygnięcia i uchylenie się od rozpoznania wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] listopada 2009 r., w tym dotyczących:

a) konstytucyjności dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych,

b) rażącego naruszenia prawa procesowego poprzez nieuwzględnienie zarzutów dotyczących wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego po śmierci J. O., a przed ustaleniem następców prawnych oraz pozbawienia następców prawnych prawa do ochrony ich interesów prawnych poprzez zaniechanie organu prowadzącego postępowanie wywłaszczeniowe, który posiadał dane osobowe i adresowe spadkobierców, a nie uwzględnił ich w postępowaniu.

Zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, uzasadnienie wyroku jedynie pozornie odpowiada wymogom przywołanego przepisu. Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących postępowania przed Ministrem Infrastruktury, a nadto, rozpoznając sprawę, wbrew art. 134 § 1 P.p.s.a., nie dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego, opierając się wyłącznie na stanowisku organu.

Odnośnie do przesłanki nieważności skarżący kasacyjnie wskazali, ze Sąd I instancji wyznaczył rozprawę na dzień 14 maja 2019 r., godz. 14. Zawiadomienie o rozprawie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 9 maja 2019 r. Kierując się art. 91 § 2 P.p.s.a. pełnomocnik Skarżących w piśmie z 10 maja 2019 r. wystąpił o zmianę terminu rozprawy z uwagi na kolizję terminów (wcześniej wyznaczona rozprawa przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie, sygn. [...], godz. 15) oraz brak zgody skarżących na udzielenie substytucji w sytuacji, gdy krotki termin uniemożliwiał zapewnienie skarżącym należytej ochrony. Ponadto podniesiono, że reprezentowana przez pełnomocnika strona postępowania przed sądem apelacyjnym również nie wyraziła zgody na udzielenie substytucji. Sąd I instancji na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. odmówił uwzględnienia wniosku o odroczenie terminu rozprawy. Sąd uznał, że sprawa była rozpatrywana w trybie autokontroli z przyczyn leżących po stronie pełnomocnika, który nie miał wiedzy o zgonie mocodawcy. Dodatkowo, Sąd uznał, że sprawa ma charakter pilny. Z tym stanowiskiem nie zgodzili się skarżący kasacyjnie. Przede wszystkim, za niesprawiedliwy należy uznać zarzut zawinienia pełnomocnika w tej sytuacji. Ponadto, zgoda mocodawcy na udzielenie substytucji zawsze jest uwarunkowana możliwością przygotowania się przez pełnomocnika substytucyjnego do rozprawy. Taką gwarancję procesową, umożliwiającą przygotowanie się do rozprawy, także ewentualnemu pełnomocnikowi substytucyjnemu, zapewnia art. 91 § 2 P.p.s.a. W innym przypadku, dochodzi do rażącego naruszenia prawa strony do obrony. Odnosząc się do zagadnienia "pilności" posiedzenia, autorka skargi kasacyjnej wskazała, że należy poddać w wątpliwość zasadność takiego zakwalifikowania sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżonego przeczenia administracyjnego toczy się od 20 lat, a stan skomplikowania sprawy wynika jej wnikliwego wyjaśnienia. Tym bardziej, że w wyroku z 14 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powtarzając swoje stanowisko z 11 października 2018 r. wskazał na kwestie niezrozumiałe. W takiej bowiem sytuacji tylko obecność pełnomocnika na rozprawie mogła prowadzić do ich wyjaśnienia. W literaturze przyjmuje się, że "W pilnym przypadku termin doręczenia może być skrócony do trzech dni. Ocena, czy taki wypadek ma miejsce, należy do przewodniczącego wydziału lub sędziego sprawozdawcy. Wydaje się, że w zawiadomieniu o terminie posiedzenia należy zaznaczyć, że chodzi o "pilny przypadek", gdyż tylko w ten sposób można skutecznie odeprzeć zarzut strony, że została zbyt późno poinformowana o terminie posiedzenia." (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano; LexisNexis 2011). W przedmiotowej sprawie takiej adnotacji zabrakło. Mając na uwadze długotrwałość postępowania, powyższa ocena Sądu na temat pilność postępowania, która miała uzasadniać odmowę odroczenia rozprawy jest krzywdząca dla skarżących.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku z 14 maja 2019 r. oraz o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r., a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r., względnie o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy, na podstawie art. 185 P.p.s.a., do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 20 sierpnia 2021 r. [F] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Podkreśliła, że przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie, jako toczącego się w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym, nie jest badanie prawidłowości procedury wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z [...] sierpnia 1955 r., lecz ustalenie czy w sprawie występuje przesłanka nieważnościowa w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie prawidłowo zostało ustalone, że w niniejszej sprawie taka przesłanka nie występuje. Spółka zwróciła również uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie chodzi o orzeczenie wywłaszczeniowe wydane w 1955 r., a więc ponad 60 lat temu. Spółka uzyskała w sposób odpłatny i w warunkach rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, której częścią aktualnie jest wyżej wymieniona działka [B]. W świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszej sprawie przepis art. 156 § 2 K.p.a. należy uznać za ewidentnie niekonstytucyjny. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. ustawodawca zdecydował o nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Z dniem 16 września 2021 r. wchodzą w życie przepisy art. 156 § 2 oraz art. 158 § 3 K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Przepisy po nowelizacji wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, niezależnie od przyczyny nieważności wymienionej w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Dodatkowo, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie zostały już jednak wydane decyzje administracyjne, a przedmiotem postępowania jest aktualnie sądowa kontrola prawidłowości zarówno tych decyzji administracyjnych, jak i wyroku sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Z tych przyczyn zarządzeniem z 3 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony postępowania zajęły stanowisko w tej sprawie. Zarządzeniem z 20 września 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Najdalej idącym zarzutem zgłoszonym w skardze kasacyjnej był zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 91 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Bez znaczenia natomiast pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. ugruntowany jest pogląd, że pozbawienie strony możliwości obrony swych praw nie należy łączyć tylko i wyłącznie z sytuacją, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu. Strona jest bowiem pozbawiona możliwości obrony swych praw także wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych nie mogła brać udziału w istotnej części postępowania i nie było możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyroki NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/07, z 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 153/07, z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1981/08).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zachodzi nieważność postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., tj. pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw, co nastąpiło na skutek doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z naruszeniem art. 91 § 2 P.p.s.a.

Stosownie do art. 91 § 2 P.p.s.a. zawiadomienie o posiedzeniach jawnych powinno być doręczone stronie co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem, zaś jedynie w pilnych przypadkach termin ten skrócony może być do trzech dni. Z akt sądowych wynika, że w rozpoznawanej sprawie termin siedmiodniowy w stosunku do stron skarżących nie został zachowany ani też nie zostało skutecznie wykazane, że w sprawie miał miejsce przypadek pilny.

Z akt sprawy wynika, że zarządzenie o wyznaczeniu rozprawy przed Sądem I instancji na dzień 14 maja 2019 r. na. g. 14.00, wydane zostało w dniu 7 marca 2019 r. W zarządzeniu przewodniczącego nie wskazano, że wezwanie to ma charakter pilny. Zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących – radcy prawnemu A. R. w dniu 9 maja 2019 r. Nie ulega wątpliwości, że w stosunku do stron nie zachowano co najmniej siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 91 § 2 P.p.s.a.

We wniosku z 10 maja 2019 r. pełnomocnik skarżących wniosła o zmianę terminu rozprawy z powodu kolizji terminów. Wyjaśniła, że w dniu 14 maja 2019 r. występuje przed Sądem Apelacyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt [...] wyznaczonej na godz. 15.00. Wskazała też, że uniemożliwia jej to stawiennictwo na jedną z rozpraw, a zarówno skarżący w niniejszym postępowaniu, jak i strona postępowania apelacyjnego, nie wyrażają zgody na udzielenie w sprawie substytucji. Z tego powodu wniosła o zmianę terminu rozprawy w celu umożliwienia stawiennictwa.

Rozprawa odbyła się w dniu 14 maja 2019 r. pod nieobecność skarżących i ich pełnomocnika i po zamknięciu rozprawy został w tym samym dniu ogłoszony zaskarżony wyrok. Z protokołu rozprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił wniosku pełnomocnika o odroczenie rozprawy nie uwzględnić oraz uznać sprawę za pilną i rozpoznać ją na zasadzie art. 91 § 2 zdanie ostatnie P.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał, że z pełnomocnictw znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że upoważniają one do udzielenia substytucji, a pełnomocnictwa odmiennej treści nie zostały Sądowi przedłożone. Nadto art. 91 § 2 P.p.s.a., co prawda przewiduje, że zawiadomienie o posiedzeniu jawnym powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem, jednak w przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni. W ocenie Sądu I instancji, zarówno z uwagi na fakt, że sprawa rozpoznawana była w trybie autokontroli, jak i powód, dla którego do tej autokontroli doszło, a więc brak należytej staranności pełnomocnika skarżących, który pomimo że jej mocodawca zmarł na prawie rok przed wyznaczonym przez Sąd na dzień 11 października 2018 r. posiedzeniem, nie wiedziała o tym fakcie w dniu posiedzenia, sprawę można było uznać za "przypadek pilny". Dlatego Sąd przyjął, że zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone z zachowaniem wymogów wynikających z art. 91 § 2 P.p.s.a. i nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika więc, że Sąd I instancji ustosunkował się do wniosku strony zawartego w złożonym przed terminem rozprawy piśmie z 10 maja 2019 r. Nie można było jednak uznać, że wadliwość doręczenia zawiadomienia uległa konwalidowaniu, ponieważ ani strony i ich pełnomocnik nie wzięli udziału w posiedzeniu, ani nie wnieśli o rozpoznanie sprawy podczas ich nieobecności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można było również uznać za zasadne stanowiska Sądu I instancji co do potraktowania tego przypadku za pilny. Okoliczności wskazane przez Sąd Wojewódzki dotyczą rozpoznania sprawy w trybie autokontroli i brak wiedzy pełnomocnika skarżących o śmierci mocodawcy, którą to okoliczność Sąd ocenił jako brak należytej staranności po stronie pełnomocnika. Trafnie autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że trudno jednak uznać te okoliczności za przypadek pilny, w rozumieniu art. 91 § 2 P.p.s.a., skoro odmowa odroczenia rozprawy i braku umożliwienia pełnomocnikowi skarżących przedstawienia stanowiska na rozprawie, może być traktowana przez nich jako krzywdząca. Trzeba przyznać, że fakt, że postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności skarżonego orzeczenia administracyjnego toczy się już 20 lat, może być argumentem przemawiającym za działaniem Sądu zgodnie z zasadą ekonomiki procesowej, co usprawiedliwiałoby potraktowanie przez Sąd I instancji tego przypadku jako pilny, to jednak argument ten nie powinien godzić w sytuację procesową skarżących, skoro pełnomocniczka uznała za konieczne przedstawienie stanowiska na rozprawie i wyjaśnienie wątpliwości co do niejasności części zarzutów skargi i skargi kasacyjnej, które wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 maja 2019 r., powtarzając stanowisko z uzasadnienia wyroku z 11 października 2018 r.

Kolejna kwestia to przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnik skarżących mogła udzielić dalszego pełnomocnictwa (substytucji) innemu radcy prawnemu lub adwokatowi w celu przezwyciężenia przeszkody w osobistym stawieniu się na rozprawie. Nie wchodząc w szczegóły brzmienia dokumentów pełnomocnictwa udzielonych przez mocodawców, zauważyć należy, że zasadnie podnosi pełnomocnik skarżących, że stan skomplikowania niniejszej sprawy był tym czynnikiem, który utrudniał udzielenie substytucji w tak krótkim terminie. W takiej sytuacji nie bez znaczenie jest konieczność zapewnienia stronie czasu do podjęcia działań o charakterze organizacyjnym w związku z uzyskaniem informacji o terminie wyznaczonej rozprawy, niezależnie od tego, czy strona działa osobiście czy też jest reprezentowana przez pełnomocnika. Zgoda mocodawcy na udzielenie substytucji zawsze jest uwarunkowana możliwością przygotowania się przez pełnomocnika substytucyjnego do rozprawy. Taką gwarancję procesową, umożliwiającą przygotowanie się do rozprawy, także ewentualnemu pełnomocnikowi substytucyjnemu, zapewnia art. 91 § 2 P.p.s.a. W innym przypadku, dochodzi do rażącego naruszenia prawa strony do obrony. Udział strony w rozprawie jest bowiem jej bezwarunkowym prawem, z którego powinna ona mieć możliwość skorzystania. Uchybienia po stronie sądu, w tym także administracji sądowej, skutkujące brakiem prawidłowego zawiadomienia, należy ocenić jako pozbawienie strony możliwości obrony swych praw przez pozbawienie prawa do udziału w przeprowadzanej rozprawie.

Podnieść jeszcze trzeba i tę kwestię, że skoro termin doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy może być skrócony do trzech dni wyłącznie w pilnych przypadkach, to z akt sprawy (choćby z zarządzenia o wyznaczeniu rozprawy) powinno jednak wynikać, że taki właśnie przypadek zachodzi w sprawie. Takie stanowisko zostało wyrażone w przytoczonym w skardze kasacyjnej Komentarzu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, J.P. Tamo, wyd. V, LexisNexis 2011, gdzie wskazano, że wydaje się, że w zawiadomieniu o terminie posiedzenia należy zaznaczyć, że chodzi o "pilny przypadek", gdyż tylko w ten sposób można skutecznie odeprzeć zarzut strony, że została zbyt późno poinformowana o terminie posiedzenia." W wyroku NSA z 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1981/08 wskazano natomiast, że z uwagi na wyjątkowość odstępstwa od doręczenia wezwania z odpowiednim wyprzedzeniem (7 dni) uznać należy, że może ono mieć miejsce, np. gdy ustawodawca przewiduje krótkie terminy do rozpoznania skargi (np. dwa miesiące - por. art. 11g ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194). Nie można jednak przyjąć, że za taki pilny przypadek uznać należy sytuację, gdy w wyniku błędu sądu wezwanie na rozprawę zostało wysłane zbyt późno. Doręczenie wezwania z naruszeniem terminu określonego w art. 91 § 2 zdanie 3 P.p.s.a. powinno być w takim przypadku uznane za nieprawidłowe i skutkować odroczeniem rozprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 233). W przedmiotowej sprawie takiej adnotacji w zarządzeniu o terminie posiedzenia zabrakło.

Reasumując należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób wadliwy uznał, że zawiadomienie o terminie rozprawy dla pełnomocnika skarżących zostało doręczone w sposób prawidłowy, w wyniku czego naruszone zostało ich prawo do udziału w rozprawie i obrony swoich praw w postępowaniu przed sądem. Okoliczność ta stanowi zaś przesłankę wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., która nakazuje stwierdzenie, że zaszła nieważność postępowania. Wskazana przyczyna nieważności postępowania sądowego nie pozwala przy tym na merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Wobec wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku wyłącznie w pkt 2, wyjaśnienia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 186 P.p.s.a., rozpoznając skargę kasacyjną uchyla wyrok także w części niezaskarżonej, jeżeli zachodzi nieważność postępowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), jak w pkt 2 sentencji.