Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1419/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1207/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lipca 2021 r. nr 65/CUL/210000 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1207/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2021 r.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę, uznał, że istota sporu sprowadza się do określenia, czy dla uznania, że płatnik objęty został zwolnieniem z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, o którym mowa w §10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. poz. 371, dalej: rozporządzenie o COVID-19), wydanego na podstawie m.in. art. 31zy ust. 1 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa COVID-19), decydujący jest kod PKD przeważającej działalności prowadzonej przez płatnika, ujawniony w określonej dacie w rejestrze REGON, czy też nadrzędne znaczenie w tym zakresie ma kod PKD określający działalność, jaką w rzeczywistości wykonywał wówczas ten podmiot.

Sąd, po przedstawieniu przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, stwierdził, że z §10 ust. 2a pkt 1 oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 wynika, że zwolnieniem od opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 do 30 kwietnia 2021 r. objęci zostali płatnicy składek prowadzący na dzień 31 marca 2021 r. rodzaje działalności wskazane w §10 ust. 2a pkt1 rozporządzenia o COVID-19. Sąd pierwszej instancji, uwzględniając ratio legis tych regulacji uznał, że kluczowe znaczenie ma ustalenie rodzaju działalności, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tej dacie. Wprawdzie stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 oceny spełnienia warunku wykonywania określonego rodzaju przeważającej działalności gospodarczej dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021r., lecz danych tych organ nie może przyjmować bezkrytycznie, jako dowodu absolutnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że zgodnie z art. 180 k.p.a., organ miał obowiązek prowadzić postępowanie na zasadach określonych w tym Kodeksie, z uwzględnieniem odmiennych zasad postępowania, o ile przewidują je przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych. Wobec tego w sytuacji, w której wystąpiła sprzeczność pomiędzy kodem PKD przeważającej działalności, podanym przez skarżącą w złożonym przez nią wniosku o zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, tj. 85.59.B, a kodem PKD ujawnionym w rejestrze na dzień 31 marca 2021r., tj. 58.11.Z, organ obowiązany był przed wydaniem decyzji stosownie do dyspozycji art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a. zwrócić się do strony o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie dowodów na poparcie jej twierdzeń. Tymczasem Zakład Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając po raz pierwszy wniosek Spółki, poza sprawdzeniem kodu PKD w rejestrze REGON nie przeprowadził żadnych czynności weryfikujących oświadczenie płatnika zawarte we wniosku. Z kolei rozpatrując sprawę ponownie organ całkowicie pominął przedłożony przez płatnika wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy obszerny materiał dowodowy, przyznając w zakresie ustalenia rodzaju przeważającej działalności prymat wpisowi w rejestrze REGON. Zdaniem Sądu, w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną przez stronę działalnością gospodarcza we wskazanej dacie, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. W tym zakresie WSA podzielił stanowisko przyjęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 14 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 174/21, że z uwagi na cel ustawy, organy administracji publicznej powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił we wskazanej dacie w rejestrze REGON właściwego kodu PKD dla przeważającej działalności gospodarczej, którą faktycznie prowadzi stanowi nie tylko zaprzeczenie ratio legis analizowanych regulacji, ale poddaje w wątpliwość także i konstytucyjne wartości demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji.

Przyjęty przez ustawodawcę w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych niewątpliwie stanowi środek służący usprawnieniu postępowań w sprawach o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych za okres od 1 do 30 kwietnia 2021r. W ocenie WSA ma on charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu, przy czym domniemanie to nie ma charakteru niewzruszalnego i możliwe jest przeprowadzenie przeciwdowodu. Sąd podniósł, że dane pozyskiwane przez organ w trybie określonym w § 10 ust. 3 rozporządzenia o COVID-19 stanowią dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ stosownie do dyspozycji art.153 p.p.s.a. będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko prawne wyrażone przez ten Sąd w uzasadnieniu wyroku a w szczególności dokonać oceny przedłożonego przez Spółkę materiału dowodowego w celu ustalenia, czy istotnie potwierdza on deklarowany przez nią kod PKD działalności przeważającej.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 31zo ust. 10 w związku z art. 31zo ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zaistnienia różnicy w zakresie przeważającej działalności gospodarczej między wpisem w rejestrze REGON, a faktycznie wykonywaną działalnością gospodarczą, przy rozpatrywaniu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należy przeprowadzić postępowanie w przedmiocie rodzaju działalności prowadzonej przez skarżącą oraz uwzględniając działalność rzeczywiście prowadzoną niezależnie od danych zawartych w rejestrze REGON.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania w oparciu o przesłanki, które nie zostały przewidziane w ustawie COVID-19, a także dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem słuszności tj. wskazanie na konieczność przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyjaśnienia rodzaju przeważającej działalności prowadzonej przez skarżącą na dzień 31 marca 2021 r. z uwzględnieniem jej słusznego interesu oraz z pominięciem danych zawartych w rejestrze REGON;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 17, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego organ rentowy naruszył przepisy ww. postępowania administracyjnego, bowiem nie dokonał ustalenia jaki rodzaj działalności prowadzonej przez skarżącą był przeważający na dzień 31 marca 2021 r., poprzestając na wskazaniu danych zawartych w CEIDG oraz rejestrze REGON, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy skarga winna zostać oddalona.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, który pismem z 3 września 2021 r. zawiadomił o wstąpieniu do postępowania, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymała stanowisko wyrażone na wcześniejszym etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw.

Z akt postępowania administracyjnego, treści zaskarżonej decyzji oraz tych elementów wyroku, które odnoszą się do przedmiotu rozstrzygnięcia wynika, że do WSA w Krakowie została wniesiona skarga na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2021 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za kwiecień 2021 r. Adresatem tej decyzji była S.P. Spółka Cywilna, która wnioskiem z [...] czerwca 2021 r. zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie. We wniosku podano numer REGON i numer NIP tej spółki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że spółka cywilna nie ma zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 106/06 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II GSK 366/08). Jako strona postępowania sądowoadministracyjnego występować mogą jedynie wspólnicy spółki cywilnej związani umową spółki cywilnej.

Zgodnie z art. 865 § 2 Kodeksu cywilnego, każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zwykłych czynności spółki, a contrario, jeżeli sprawa przekracza zwykły zarząd dla prawidłowego umocowania do złożenia skargi konieczna jest zgoda wszystkich wspólników (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r., sygn. II GSK 3416/15).

Odnosząc te rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że skargę wniesioną do WSA w Krakowie podpisała A.K., natomiast z akt sprawy wynika, że drugim wspólnikiem spółki cywilnej S.P. jest J.K.. Sąd pierwszej instancji zarządzeniem z 16 grudnia 2021 r. wezwał A.K. o podanie, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, czy złożyła skargę tylko w imieniu własnym, czy także w imieniu drugiego wspólnika spółki cywilnej – J.K., a jeżeli tak to skarżąca powinna złożyć pełnomocnictwo udzielone jej przez J.K. wraz z umową spółki (k-65 akt sądowych). A.K. odpowiadając na to wezwanie oświadczyła, że skargę wniosła tylko we własnym imieniu (pismo skarżącej z [...] grudnia 2021 r. k-68 akt sądowych).

Sąd pierwszej instancji po otrzymaniu pisma skarżącej z [...] grudnia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, na którym rozpoznał skargę i wydał zaskarżony wyrok. Z jego uzasadnienia nie wynika, aby Sąd rozważał kwestię dopuszczalności i skuteczności zaskarżenia decyzji skierowanej do spółki cywilnej przez jednego ze wspólników. W każdym razie WSA w Krakowie formułując ocenę odnośnie do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, pominął problem udziału w postępowaniu wszystkich wspólników spółki cywilnej S.P.

Należy zauważyć, że w aktach sprawy nie ma dokumentu, z którego wynikałoby umocowanie dla A.K. do występowania w imieniu drugiego wspólnika przed sądami administracyjnymi. Wobec braku umowy spółki, nie jest także możliwe ustalenie, czy wspólnicy nie wprowadzili odmiennych od ustawowych uregulowań w zakresie reprezentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustalenie podmiotu legitymowanego do zaskarżenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 27 lipca 2021 r., nr 65/CUL/210000, miało w sprawie zasadnicze znaczenie. Jak się wydaje Sąd pierwszej instancji dostrzegł potrzebę wyjaśnienia tej kwestii, o czym świadczy treść zarządzenie z 16 grudnia 2021 r. Jednak po złożeniu przez A.K. oświadczenia, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym działa wyłącznie we własnym imieniu WSA zaniechał dalszego badania omawianego zagadnienia, a tym samym nie ocenił kluczowej kwestii w sprawie tj. legitymacji skargowej A.K.

W odniesieniu do tego problemu należy podnieść, że zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne następuje na wniosek płatnika składek, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych Dz. U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej: u.s.u.s.). Płatnikiem składek jest między innymi pracodawca (art. 4 pkt 2 lit. a) u.s.u.s.). Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1510 ze zm.), pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników.

W obowiązującym porządku prawnym nie ma podstaw do przyjęcia, że spółka cywilna może być pracodawcą. Spółka cywilna jest stosunkiem zobowiązaniowym zawartym pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami i nie ma podmiotowości prawnej, co oznacza między innymi, że stroną zawieranych umów są wszyscy wspólnicy, podobnie jak podmiotami praw i obowiązków.

Warto zaznaczyć, że także na gruncie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej. Stosownie do art. 4 pkt 1 powołanej ustawy, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjne niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca działalność gospodarczą. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 pkt 2 ustawy- Prawo przedsiębiorców). Mając powyższe na uwadze należało przyjąć, że płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne pracowników nie jest spółka cywilna, ale solidarnie wszyscy wspólnicy tej spółki (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II UZ 34/14).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w postępowaniu ze skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiającą zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, którą może wnieść płatnik składek, stroną nie jest spółka cywilna, ani jeden z jej wspólników, lecz wszyscy wspólnicy spółki cywilnej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Postępowanie sądowoadministracyjne powinno toczyć się wobec prawidłowo oznaczonej strony skarżącej. W tej sprawie stroną skarżącą powinien być płatnik składek, a więc wszyscy wspólnicy spółki cywilnej S.P. tj. A.K. i J.K. W związku z tym, że A.K. występowała w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyłącznie w imieniu własnym, należało uznać, że J.K. - drugi wspólnik spółki cywilnej – została pozbawiona możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niecelowe odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.