Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 37/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1, art. 2a ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi Rady Gminy Koszarawa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 października 2017 r. nr NPII.4131.1.578.2017 w przedmiocie dróg gminnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Koszarawa dnia 11 września 2017 r. podjęła uchwałę Nr XXX1V/167/17 w sprawie uchwalenia załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy w Koszarawie z dnia 16 marca 2001 r. Nr XXII/150/01, ustalającego przebieg istniejących dróg gminnych. Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W świetle § 1 uchwały Rada Gminy Koszarawa wprowadziła załącznik graficzny do uchwały Rady Gminy w Koszarawie nr XXII/150/01 z dnia 16 marca 2001 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Podjęta uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 20 września 2017 r.

Wojewoda Śląski powiadomił Radę Gminy Koszarawa o wszczęciu postępowania nadzorczego a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały z dnia 11 września 2017 r. Nr XXX1V/167/17. W uzasadnieniu stwierdził, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Została ona podjęta na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych i stanowi niejako uzupełnienie do podjętej wcześniej uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, wprowadzając do tej ostatniej załączniki graficzne obrazujące przebieg dróg uznanych wcześniej za publiczne. Jak wskazał organ nadzoru Gmina Koszarawa nie jest właścicielem nieruchomości, przez które wspomniane drogi publiczne przebiegają. Zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy".

Skargę na to rozstrzygnięcie nadzorcze do tutejszego Sądu złożyła Gmina Koszarawa reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 p.p.s.a. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzuciła organowi nadzoru:

- naruszenie art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z upoważnienia Wojewody, zamiast przez Wojewodę Śląskiego, w sytuacji, gdy przewidziana możliwość prawna dekoncentracji wykonywania kompetencji wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego nie obejmuje kompetencji do sprawowania nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, która przysługuje wyłącznie wojewodzie- przy czym dodatkowo w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie wskazano podstawy prawnej wydania rozstrzygnięcia przez osobę inną niż Wojewoda,

- naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 2 Konstytucji RP - poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie jest sprzeczna z prawem,

- naruszenie art. 7 i art. 10§1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez naruszenie powołanych przepisów postępowania i uniemożliwienie Gminie czynnego udziału w sprawie, poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się z wyprzedzeniem 4 – dniowym - co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik postępowania,

- naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym- poprzez brak uwzględnienia dowodów, zgłoszonych przez stronę, pomimo, że ich przeprowadzenie miało istotne znaczenie w sprawie.

Brak podpisu wojewody, a więc podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego, jest naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest jego wadliwość, (tak np.: Wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r.) we Wrocławiu z dnia 20 marca 2001 r. II SA/Wr 444/99, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2001 r. II SA/Wr 576/99)

Rozwijając merytoryczne uzasadnienie skargi Gmina wskazała, iż zaskarżona uchwała stanowi uzupełnienie funkcjonującej od 16 lat w obrocie prawnym uchwały Rady Gminy w Koszarawie z dnia 16 marca 2001 r. Organ nadzoru nie powinien obecnie podważać kwestii prawa własności jako podstawy do ustalenia samego przebiegu dróg gminnych, których charakter został ustalony na podstawie uchwały z 2001r. Skoro, co wynika z treści nr XXXIV/167/17, poprzez przyjęcie uchwały został zobrazowany i ustalony przebieg dróg gminnych, niezmienny od 2001r., należy w tym wypadku traktować go jako potwierdzenie przebiegu tych dróg, wymienionych z nazw w treści uchwały z 2001r., a rozstrzygnięcie nadzorcze, oparte na przesłankach, które nie stanowiły podstawy do uprzedniego kwestionowania uchwały nr XXII/150/01, jest niedopuszczalne. W ocenie odwołującej się językowa wykładnia przepisu art. 2a i art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie prowadzi do wniosku, aby przebieg dróg gminnych był niemożliwy do ustalenia na działkach, nie stanowiących własności Gminy, gdyż można dysponować nieruchomością nie tylko na podstawie prawa własności, a nadto istnieją poglądy w zakresie wykładni art. 2a ustawy o drogach publicznych takie jak np. przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r. II SA/Gd 188/16, z którego wynika, że "z art. 2a u.d.p. wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te - jako istniejące drogi publiczne - wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a u.d.p. uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadne. W całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał także, iż podjął działania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Koszarawa nr XXII/150/01 z dnia 16 marca 2001 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd może uchylić zaskarżony akt, w oparciu o art. 148 p.p.s.a. Badaniu podlega wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa. Wskazują na to zarzuty zawarte w skardze, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu, które nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W pierwszym rzędzie Sąd musi odnieść się do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U z 2017 r. poz. 2234 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) - poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego z upoważnienia Wojewody, zamiast przez Wojewodę Śląskiego. Problematyka delegowania uprawnień wojewody na pracowników urzędu wojewódzkiego, zwłaszcza pod rządem ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, budziła spore rozbieżności interpretacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20.03.2001 r., II SA/Wr 444/99, (OSP 2003/5, poz. 66), stwierdził, że przyznanie wprost w Konstytucji RP wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, iż jest to kompetencja przysługująca tylko temu organowi i nie może on jej powierzyć do wykonywania innym organom lub pracownikom urzędu. Jednakże już wówczas pojawiały się orzeczenia diametralnie różne. Warto wspomnieć tu choćby wyrok WSA z dnia 25 czerwca 2002 r., II SA/Kr 608/02 (OwSS 2002/4, poz. 103) gdzie Sąd stwierdził, że przepis konstytucyjny art. 171 ust. 2 zawiera jedynie normę ustanawiającą m.in. wojewodów organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP nie określa szczegółowego zakresu nadzoru ani środków nadzoru. W tym zakresie odsyła do ustaw zwykłych. A zatem postępowanie nadzorcze i kończące je rozstrzygnięcia oparte są na regulacjach zawartych w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym, województwa i o administracji rządowej w województwie. Ustawy samorządowe traktują rozstrzygnięcie nadzorcze jako akt rozstrzygający sprawę nadzorczą, zaś art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie, powierzając wojewodzie sprawowanie nadzoru nad organami gminy, powiatu i nad samorządem województwa, zakładał jednocześnie, że nadzór ten ma być sprawowany "na zasadach określonych w ustawach". Takim właśnie przepisem był art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. W konsekwencji należy uznać, że dopuszczalne jest delegowanie przez wojewodę kompetencji nadzorczych na pracowników urzędu wojewódzkiego.

W aktualnym stanie prawnym ostatni z przedstawionych poglądów nadal zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 19 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie "wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w urzędach obsługujących inne organy rządowej administracji zespolonej w województwie, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1". Przepis ten zawiera wyłączenie możliwości delegowania przez wojewodę uprawnień tylko w zakresie wstrzymania egzekucji administracyjnym. Należy zatem przyjąć, iż w odniesieniu do pozostałych kompetencji wojewody (w tym i nadzorczych) takie delegowanie uprawnień jest możliwe.

Z merytorycznego punktu widzenia rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego jest prawidłowe. Trafnie uznał on, że uchwała Rady Gminy Koszarawa z dnia 11 września 2017 r. nr Nr XXX1V/167/17 w sprawie uchwalenia załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy w Koszarawie z dnia 16 marca 2001 r. Nr XXII/150/01, ustalającego przebieg istniejących dróg gminnych w sposób istotny narusza prawo.

Uchwała z dnia 16 marca 2001 r. Nr XXII/150/01, podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 – dalej jako "u.d.p.") zawierała wykaz dróg publicznych na terenie Gminy Koszarawa. Uchwała z dnia 11 września 2017 r. nr Nr XXX1V/167/17 wprowadzała zaś załączniki graficzne w postaci przebiegu dróg publicznych na terenie Gminy Koszarawa. Zatem obydwie uchwały realizowały delegację określoną w art. 7 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym "do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych".

Obydwie uchwały musiały zatem odpowiadać przepisom prawa i mogły zostać podjęte po spełnieniu przez jednostkę samorządu terytorialnego przesłanki przewidzianej w art. 2a ust. 2 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem "drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy". Z tego przepisu wynika jednoznacznie, że uznanie drogi za publiczną może nastąpić tylko w odniesieniu tych dróg, które są zlokalizowane na nieruchomościach będących własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Jak trafnie wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 30 września 2009 r. (sygn. II SA/Gl 506/09 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Skoro żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy".

Nie tylko sady administracyjne stoją na przedstawionym wyżej stanowisku. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 września 2011 r. (sygn. I CSK 719/10) stwierdził, że "niezależnie od sytuacji własnościowej istniejącej przed dniem 1 stycznia 1999 r., własność dróg publicznych (ściślej: nieruchomości, stanowiących drogi publiczne) może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a ustawy z 1985 r. o drogach publicznych".

Rozpatrywana sprawa nie jest typowa. Pierwotnie Rada Gminy ustaliła jedynie wykaz dróg uznawanych za publiczne. Dopiero po 16 latach podjęła uchwałę wyznaczającą faktyczny przebieg tych dróg. Zatem dopiero wówczas możliwe zostało ustalenie, czy przebiegają one przez nieruchomości, których właścicielem jest Gmina Koszarawa. Jak wynika zarówno z treści rozstrzygnięcia nadzorczego, skargi a także odpowiedzi na skargę – Gmina Koszarawa nie jest właścicielem wszystkich nieruchomości "drogowych". Część z nich jest własnością osób fizycznych, a w stosunku do części toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez Gminę (czemu skarżąca nie przeczy). Należy zatem uznać, iż uchwała Rady Gminy Koszarawa z dnia 11 września 2017 r. Nr XXX1V/167/17 w sprawie uchwalenia załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy w Koszarawie z dnia 16 marca 2001 r. Nr XXII/150/01, ustalającego przebieg istniejących dróg gminnych istotnie narusza art. 2a ust. 2 u.d.p. zatem wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie należy uznać za w pełni uzasadnione.

W ocenie Sądu również pozostałe (proceduralne) zarzuty skargi są niezasadne. W rozstrzyganej sprawie istotą jest spór co do prawa (charakteru podjętej uchwały). Zatem podniesione okoliczności nie mają znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.