Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2792/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 16 i 19
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 435/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 435/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku ze złożonym przez inwestora [...] S.A. z siedzibą w L. wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...] w L. (dz. nr ew. [...]), postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Lublina nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, poprzez wykazanie spełnienia warunku określonego w § 77 ust. 6 uchwały Rady Miasta Lublina w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego ograniczenia wysokości budynku do czterech kondygnacji oraz uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej. Inwestor wniosku nie uzupełnił, wskazując, że nałożony obowiązek jest bezpodstawny. W związku z powyższym Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowany budynek jest pięciokondygnacyjny, co nie odpowiada warunkom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w tym obszarze ogranicza wysokość zabudowy do czterech kondygnacji nadziemnych. Zdaniem organu zaprojektowane w budynku antresole nie odpowiadają definicji antresoli określonej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), lecz stanowią kolejną kondygnację. Projekt przewiduje bowiem realizację mieszkań, w których w pomieszczeniu pokoju dziennego zaprojektowano schody łączące ten pokój z przestrzenią tzw. "antresoli", jednak przestrzeń na wyższym poziomie ma powierzchnię większą niż przestrzeń, z którą się ona łączy na poziomie niższym. Przykładowo w mieszkaniu nr 19 powierzchnia pokoju dziennego połączonego z antresolą wynosi 30,29 m², całego mieszkania na tym poziomie 37,40 m², a powierzchnia antresoli to 52,26 m². Takie rozwiązanie, zdaniem organu, nie odpowiada rozumieniu antresoli pomieszczenia.

Na skutek wniesionego przez [...] S.A. odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku nr 1 była wydana w innej sprawie i dlatego nie mogła wiązać organu w sprawie niniejszej. Odnośnie zaś kwalifikacji zaprojektowanych "antresoli" Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż nie są to w rozumieniu § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie antresole pomieszczenia ani też antresole kondygnacji. Zdaniem organu pojęcie antresoli podane w ww. przepisie opisuje dwa różne przypadki. Pierwszy to ten, gdy antresola jest wydzielona z jednoprzestrzennego pomieszczenia o znacznej wysokości, drugi zaś gdy antresola jest wydzielona z jednoprzestrzennej kondygnacji o znacznej wysokości. Bez dokonania tego ustalenia bezcelowe jest dalsze sprawdzanie występowania łącznie warunków ww. przepisu. W niniejszej sprawie prawidłowo zaś uznano, że czwarta kondygnacja budynku nie jest jednoprzestrzenna. Słuszne jest również stanowisko, że górne przestrzenie przypisane do mieszkań nr 19, 21, 22, oraz 60, 61 i 63 nie są antresolami pomieszczenia, gdyż część ich powierzchni wykracza poza obrys pomieszczania z którego zostały wydzielone. Powierzchnie, które w projekcie zostały przypisane do antresoli są większe od powierzchni pomieszczeń z których zostały wydzielone, a przede wszystkim nie znajdują się bezpośrednio nad tymi pomieszczeniami. Powyższe oznacza, że w budynku zaprojektowano mieszkania dwupoziomowe znajdujące się na czwartej i piątej kondygnacji, co narusza ustalenia planu miejscowego dopuszczającego realizację budynków o wysokości do czterech kondygnacji nadziemnych.

Reasumując Wojewoda Lubelski stwierdził, iż słuszne było wezwanie inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości projektu, których nieusunięcie skutkowało wydaniem decyzji odmownej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł inwestor. Skarżąca Spółka powtarzając w całości zarzuty odwołania w dalszym ciągu argumentowała, że w sprawie doszło do pomylenia pojęcia antresoli jako części kondygnacji i jako części pomieszczenia. Oba pojęcia występują jako alternatywa, czyli dotyczą albo tylko kondygnacji albo tylko pomieszczenia. Aby prawidłowo rozróżnić te elementy, zdaniem Spółki, należy (określając ilość kondygnacji) mieć na uwadze, że antresola stanowi część kondygnacji po spełnieniu warunku oddzielenia stropu pośredniego o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji (a nie pomieszczenia) i braku zamknięcia od wnętrza, z którego została wydzielona. Natomiast przegrody pionowe, niebędące ścianami zewnętrznymi (ściany między mieszkaniami) w żaden sposób nie ograniczają kondygnacji do pomieszczenia, co czyni organ. Tym samym antresola jako część kondygnacji przy spełnieniu warunku stropu pośredniego i niezamknięciu od wnętrza, z którego została wydzielona nie ogranicza jej zarysu w stosunku do powierzchni pomieszczenia (wnętrza) poniżej. Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Jej zdaniem omawiana sporna pozioma część budynku stanowi antresolę trzeciego piętra – górną część czwartej kondygnacji nadziemnej, a tym samym spełnione zostały ustalenia planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie narusza prawa materialnego, a także nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd zaznaczył, że kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż w przypadku gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ ten nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Z przepisów tych wynika zatem obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią planu zagospodarowania, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usuną.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy w sposób należyty wywiązały się ze wskazanych obowiązków w pełni zasadnie uznając, iż przedłożony do zatwierdzenia przez stronę skarżącą projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. Przechodząc do analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r., nr 1641/LIII/2002 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 24 października 2002 r. Nr 124, poz. 2670 ze zm.) Sąd wskazał, że działka na której planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajduje się w planie w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M3 – "teren zabudowy mieszkaniowej" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową o mieszanej strukturze oraz usług nieuciążliwych o intensywności zabudowy netto 0,6 - 1,0 liczonej w granicach bilansowanego terenu. Do ustaleń planu dotyczących tej strefy wprowadzona została możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi. Dopuszczając w omawianej strefie lokalizację tego typu budynków zastrzeżono jednocześnie, że maksymalna wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych to dwie kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu, a budynków wielorodzinnych to cztery kondygnacje, z możliwością zaprojektowania elementów dominujących przestrzennie (§ 26 i § 77 ust. 6 ww. uchwały). Bezsporne przy tym jest, iż chodzi tu o ilość kondygnacji nadziemnych. Jednocześnie Sąd zauważył, iż omawiany plan miejscowy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia "kondygnacja", dlatego zasadne było ustalenie znaczenia tego wyrażenia z powołaniem się na definicję tego pojęcia zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak też uczyniły to rozstrzygające w sprawie organy.

W ocenie Sądu analiza złożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego wskazuje, iż do realizacji przewidziany jest budynek mieszkaniowy, wielorodzinny, trzypiętrowy (czterokondygnacyjny), przy czym nad piątą kondygnacją zaprojektowano pomieszczenia przynależne do niektórych lokali mieszkalnych położonych poniżej (na czwartej kondygnacji), które nazwano "antresolami". Takie oznaczenie powierzchni ma natomiast istotne w sprawie znaczenie, gdyż powierzchnia antresoli mimo iż wykorzystywana na cele mieszkaniowe nie stanowi dodatkowej kondygnacji. Mając powyższe na uwadze, słusznie organy uznały, że sporna, zaprojektowana nad czwartą kondygnacją powierzchnia nie jest antresolą, lecz dodatkową piątą kondygnacją, której realizacji nie dopuszcza plan miejscowy. Odnosząc definicję antresoli zawartą w § 3 pkt 19 przedmiotowego rozporządzenia Sąd wskazał, że bezsporne jest iż zaprojektowane nad czwartą kondygnacją powierzchnie znajdują się nad przedzielającymi je stropami pośrednimi. Bezspornym również jest, że powierzchnie te nie są zamknięte przegrodami budowlanymi od strony wnętrza z którego są wydzielone. Dwa warunki uznania tych powierzchni za antresole zostały zatem spełnione. Nie został jednak spełniony kolejny warunek "jednoprzestrzenności" kondygnacji lub pomieszczenia. W pełni zasadnie w tym zakresie organy dostrzegły, iż przywołana definicja antresoli opisuje dwa jej rodzaje. Pierwszy to antresola kondygnacji, drugi zaś to antresola pomieszczenia. Zważyć jednak należy, iż zarówno kondygnacja, jak i pomieszczenie muszą mieć jednoprzestrzenny układ, tj. niezamknięty stałymi przegrodami (ścianami).

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, iż czwarta kondygnacja projektowanego budynku nie jest jednoprzestrzenna, gdyż znajduje się na niej szereg pionowych przegród oddzielających poszczególne mieszkania zaprojektowane na tej kondygnacji. Nie można zatem przyjąć, że zaprojektowane nad czwartą kondygnacją powierzchnie stanowią antresolę kondygnacji, jak tego domaga się skarżąca. Nie można przy tym uznać, że zaprojektowane na czwartej kondygnacji ściany między mieszkaniami nie czynią tej kondygnacji wieloprzestrzenną. Skarżąca sama bowiem wskazuje, że kondygnacja ta posiada wydzielone pomieszczenia. Zresztą kwestia ta z oczywistych względów nie może być pojmowana inaczej. Innymi słowy antresola kondygnacji nie może znajdować się na kondygnacji, która nie ma jednoprzestrzennego układu, lecz posiada wydzielone na całej powierzchni pomieszczenia.

Nie można również przyjąć, że zaprojektowane nad czwartą kondygnacją powierzchnie stanowią antresolę pomieszczenia. Świadczy o tym okoliczność, że zaprojektowana górna część pomieszczenia oddzielona stropem pośrednim ma większą powierzchnię niż powierzchnia pomieszczenia, z której została wydzielona. Wynika to z faktu, że przestrzeń nad stropem pośrednim wykracza poza obrys pomieszczenia, do którego jest przydzielona. I tak górne przestrzenie znajdujące się nad stropem pośrednim należące do mieszkań nr 19 i nr 63, nr 21 i nr 61, nr 22 i nr 60, nazwane przez inwestora antresolami, położone są odpowiednio nad innymi mieszkaniami znajdującymi się na czwartej kondygnacji nr 18 i nr 64, nr 20 i nr 62 oraz nad innymi pomieszczeniami niż te, z których zostały wydzielone.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał za zasadne twierdzenia organów, że wydzielone z czwartej kondygnacji powierzchnie nazwane antresolą, nie mogą być za nie uznane, gdyż nie spełniają wszystkich omówionych wyżej wymogów kwalifikacyjnych przewidzianych dla antresoli. Powierzchnie te stanowią samodzielną, odrębną kondygnację o wysokości przewidzianej dla kondygnacji stosownie do § 3 pkt 16 cyt. rozporządzenia. Bez znaczenia przy tym jest, że zaprojektowana w przestrzeni poddasza użytkowego kondygnacja w istocie nie podwyższa wysokości budynku liczonej w metrach. Plan miejscowy określa bowiem dopuszczalną wysokość budynków odwołując się do pojęcia kondygnacji, a nie wysokości liczonej w metrach.

Skoro zatem, zdaniem Sądu, projekt budowlany objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę był niezgodny z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym organy obu instancji były, jako prawem miejscowym, związane, zasadne było wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, z którego to obowiązku inwestor się nie wywiązał. W tej sytuacji w świetle treści art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane musiało to skutkować wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] S.A. z siedzibą w L. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja obarczona była uchybieniami natury materialnoprawnej w zakresie dokonania błędnej wykładni zapisu § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - uchybieniami, które winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez dokonanie jego nieprawidłowej wykładni i uznanie, iż ujęta w projekcie budowlanym jako rozwiązanie techniczne antresola jest kondygnacją, co prowadzi do uznania braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany nie jest zgodny z uchwałą nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina cz. I.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości kontrolowanej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest dokonanie prawidłowej wykładni § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Spółki z definicji "antresoli" wynika, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął definicję antresoli, która według Sądu powinna zawierać stwierdzenie, że "kondygnacja jak i pomieszczenie muszą mieć jednoprzestrzenny układ, tj. niezamknięty stałymi przegrodami (ścianami)". Powyższe określenie dodane przez Sąd do definicji antresoli, w ocenie Spółki, nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Dalej Spółka wskazała, że niedopuszczalne jest utożsamienie pojęć antresoli jako części kondygnacji i antresoli jako części pomieszczenia, albowiem są to dwa wzajemnie eliminujące się określenia.

W ocenie Spółki przedmiotowy stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, iż powierzchnie powstałe nad czwartą kondygnacją pomieszczenia stanowią samodzielną, odrębną kondygnację. Część budynku, uważana przez Sąd za kondygnację, nie jest bowiem zamknięta w części stropem w stosunku do kondygnacji niższej. Nie można tego uznać także za poddasze użytkowe. Oczywiste jest, że kondygnacja może składać się z wielu pomieszczeń, które z tej poziomej części kondygnacji zostaną wydzielone przegrodami pionowymi (ścianami). Z definicji zawartej w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że antresola może być wzniesiona także w obrębie pomieszczenia (a więc jedynie w określonej wyodrębnionej części kondygnacji). W takim przypadku strop pośredni powinien mieć powierzchnię mniejszą od pomieszczenia, więc zarys antresoli jest ograniczony wymiarami pomieszczenia. Z kolei antresola jako część kondygnacji (kondygnacji posiadającej wydzielone pomieszczenia) przy spełnieniu warunku powierzchni stropu pośredniego i niezamknięcia od wnętrza, z którego została wydzielona nie ogranicza jej zarysu w stosunku do powierzchni pomieszczenia (wnętrza) poniżej.

Wbrew zatem stanowisku organów obydwu instancji, część budynku znajdująca się powyżej czwartej kondygnacji wykazaną w przedmiotowej dokumentacji, nie można nazwać piątą kondygnacją nadziemną. Nie jest bowiem zamknięta w części stropem w stosunku do kondygnacji niższej. Nie jest to także poddasze użytkowe. Wprawdzie leży pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie, a stropodachem, ale nie posiada pomieszczeń (wydzielonych) na pobyt ludzi i nie jest też samodzielnym pomieszczeniem, bo jest otwarte do wnętrza poniżej (a taki jest wymóg zakwalifikowania tej części kondygnacji jako kondygnacji odrębnej - poddasza użytkowego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi kasacyjnej mają zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, tj. jeżeli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu – wyrok SN z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt II CKN 727/99, publikowane w zbiorze Lex Polonica.

Natomiast w okolicznościach tej sprawy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok odpowiada prawu zaś Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę w sposób prawidłowy dokonał wykładni ww. norm prawa materialnego.

Z dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z kolei ust. 3 powołanej wyżej normy art. 35 stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę bądź odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W pierwszej kolejności przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany oceniany musi być pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymogami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.

Z kolei art. 35 ust. 3 omawianej ustawy reguluje sposób postępowania organu w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1. W takim przypadku organ nakłada na wnioskodawcę w drodze postanowienia obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu. Norma ta odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (porównaj wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 917/10, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wtedy, gdy organ w szczególności stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy terenu w sytuacji braku miejscowego planu.

Z taką właśnie niezgodnością projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Niespornym jest, iż wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmował realizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego (64 lokale) nr 2 w zespole zabudowy mieszkaniowej wraz z wewnętrznymi instalacjami zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w L. Na spornym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta L. przyjęty uchwałą z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr 1641/LIII/2002 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lublina cześć I - (Dz. Urzęd. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr 124, poz. 2670 ze zm.). Działka nr ew. [...], na której planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem M3 – "teren zabudowy mieszkaniowej" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową o mieszanej strukturze oraz usług nieuciążliwych o intensywności zabudowy netto 0,6 - 1,0 liczonej w granicach bilansowanego terenu. Do ustaleń planu dotyczących tej strefy wprowadzona została możliwość realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi. Dopuszczając w omawianej strefie lokalizację tego typu budynków zastrzeżono jednocześnie, że maksymalna wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych to dwie kondygnacje z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu, a budynków wielorodzinnych to cztery kondygnacje, z możliwością zaprojektowania elementów dominujących przestrzennie (§ 26 i § 77 ust. 6 ww. uchwały). Bezspornym przy tym jest, iż chodzi tu o ilość kondygnacji nadziemnych.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Prezydent Miasta Lublina nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, poprzez wykazanie spełnienia warunku określonego w § 77 ust. 6 uchwały Rady Miasta Lublina w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego ograniczenia wysokości budynku do czterech kondygnacji oraz uzupełnienia wniosku o pozwolenia na budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej.

W odpowiedzi na wezwanie inwestor nie uzupełniając złożonej dokumentacji zakwestionował zasadność wydanego postanowienia uznając, iż jest ono bezpodstawne. Mianowicie, jego zdaniem, zaprojektowana antresola stanowi część czwartej kondygnacji, albowiem jest oddzielona stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni kondygnacji i jest niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego została wydzielona.

Tym samym, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wobec nieusunięcia braków i nieprawidłowości dotyczących złożonego wniosku odmówiono inwestorowi [...] S.A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedłożony przez inwestora wniosek wraz z niezbędnym projektem architektoniczno-budowlanym, jak zasadnie uznał to Sąd pierwszej instancji, pozwalał przyjąć, iż sporny obiekt został zaprojektowany jako (5) pięciokondygnacyjny, a więc proponowane rozwiązania nie odpowiadały warunkom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w tym obszarze ogranicza wysokość zabudowy do czterech kondygnacji nadziemnych. Niewątpliwie, co trafnie przyznano, zaprojektowane w budynku antresole nie odpowiadają definicji antresoli określonej w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz stanowią kolejną kondygnację.

Stosownie do treści § 3 pkt 16 i 19 cytowanego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o:

- kondygnacji - należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia (pkt 16),

- antresoli - należy przez to rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona (pkt 19).

Generalnie antresola, jak powszechnie się przyjmuje, to tzw. półpiętro. Przede wszystkim antresola, która nie stanowi osobnej kondygnacji, powstaje w pomieszczeniach wysokich, wysokich kondygnacjach gdzie jest wymagana nie tylko efektywność wykorzystania przestrzeni, ale również skorygowanie pomieszczeń, które są zbyt wysokie i wąskie. Antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia mieszkalnego wydzielona z jednej przestrzeni.

Mając na uwadze treść § 3 pkt 19 powołanego rozporządzenia wyjaśnić należy, że - jak trafnie przyjął to Sąd pierwszej instancji - norma ta wskazuje na dwa różne przypadki, w których występuje pojęcie antresoli. Pierwszy przypadek dotyczy tego gdy antresola wydzielona jest z jednoprzestrzennego pomieszczenia o znacznej wysokości zaś drugi przypadek występuje, gdy antresola wydzielona jest z jednoprzestrzennej kondygnacji o znacznej wysokości.

W świetle powołanego § 3 pkt 19 cytowanego rozporządzenia antresola musi być nadto oddzielenia od pomieszczenia lub kondygnacji stropem pośrednim, którego powierzchnia koniecznie musi być mniejsza od tego pomieszczenia lub kondygnacji, nad którą się znajduje i nie może być zamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły, co zostało następnie trafnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że czwarta kondygnacja planowanego budynku nie jest jednoprzestrzenna, gdyż występują tam stałe przegrody (ściany). Natomiast antresola kondygnacji musi mieć jednoprzestrzenny układ, niezamknięty stałymi przegrodami (ścianami). Nie mamy więc w tej sprawie do czynienia z antresolą kondygnacji jak chciałby tego skarżący kasacyjnie. Zasadnie także przyjęto w tej sprawie stanowisko, że górne przestrzenie przypisane do mieszkań nr 19, 21, 22, oraz 60, 61 i 63 nie są antresolami pomieszczenia, gdyż część ich powierzchni wykracza poza obrys pomieszczania, z którego zostały wydzielone. Powierzchnie, które w projekcie zostały przypisane do antresoli są większe od powierzchni pomieszczeń, z których zostały wydzielone, a przede wszystkim nie znajdują się bezpośrednio nad tymi pomieszczeniami. Powyższe oznacza, że w budynku zaprojektowano mieszkania dwupoziomowe znajdujące się na czwartej i piątej kondygnacji, co narusza ustalenia planu miejscowego dopuszczającego realizację budynków o wysokości do czterech kondygnacji nadziemnych.

Uwzględniając powyższe w pełni zasadnie uznały organy administracji, a za nimi Sąd pierwszej instancji, iż wydzielone z czwartej kondygnacji powierzchnie nazwane antresolą, nie mogą być za nie uznane, gdyż nie spełniają wszystkich omówionych wyżej wymogów kwalifikacyjnych przewidzianych dla antresoli. Powierzchnie te stanowią samodzielną, odrębną kondygnację o wysokości przewidzianej dla kondygnacji stosownie do § 3 pkt 16 cyt. rozporządzenia. Bez znaczenia przy tym jest, że zaprojektowana w przestrzeni poddasza użytkowego kondygnacja w istocie nie podwyższa wysokości budynku liczonej w metrach. Plan miejscowy określa bowiem dopuszczalną wysokość budynków odwołując się do pojęcia kondygnacji, a nie wysokości liczonej w metrach. Prezentowana natomiast przez skarżącego kasacyjnie, a nie odpowiadająca prawu, wykładnia pojęcia antresoli przy uwzględnianiu przedstawionych rozwiązań projektowych w tej sprawie nie mogła doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Tym samym, w świetle przedstawionej argumentacji, nieusprawiedliwione pozostają zarzuty skargi kasacyjnej wadliwej wykładni § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i błędnego uznania, iż ujęta w projekcie budowlanym jako rozwiązanie techniczne antresola jest kondygnacją, co prowadzi do uznania braku zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie dodatkowo zauważyć należy, iż zarzut ten z niezrozumiałych względów powołuje się na sprzeczność planowanych rozwiązań z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która przecież nie była wydawana w sprawie. Zarówno organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazują na sprzeczność proponowanych rozwiązań z prawem miejscowym tj. obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji właściwie ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano konstrukcję prawną z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albowiem wobec nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków i nieprawidłowości złożonego wniosku, jednoznacznie prawidłowo odmówiono zatwierdzenia spornego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji w takim kształcie jaki został zaproponowany przez inwestora.

Konstatacja powyższa prowadzi do wniosku, że tym samym prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesioną do tego Sądu skargę Spółki Akcyjnej. Zatem niesporne jest, iż nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja obarczona była uchybieniami natury materialnoprawnej w zakresie dokonania błędnej wykładni zapisu § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takich wad materialnoprawnych, co już wyżej wykazano, nie było w zaskarżonej decyzji, a to nie pozwalało na jej uchylenie, tak jak wskazuje na to skarżący kasacyjnie.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.