Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2237/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. i L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2017 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących B. S. i L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez P.K., B. i L.S., G.Z., D.N., A.M. oraz M.R. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ustalającej na rzecz inwestora P.K. warunki zabudowy na działkach nr geod. [...] obręb [...] położonych w S. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Wnioskiem z dnia 9 lutego 2016 r. P.K. wystąpił do Prezydenta Miasta S. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanej na działkach nr geod. [...] obręb [...], położonych w S. przy ul. [...] .

W dniu 13 lutego 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo, w którym inwestor wskazał, iż w jego ocenie linia zabudowy winna być wyznaczona od strony ulicy na 4 m, wskaźnik zabudowy winien wynosić do 0,30, nadto organ winien określić 2 miejsca postojowe na jeden budynek mieszkalny. Ponadto, inwestor wniósł o zmniejszenie ilości planowanych budynków z 24 na 20.

W dniu 21 lutego 2017 r. do akt sprawy wpłynęło kolejne pismo inwestora, w którym wniósł o określenie wskaźnika zabudowy w granicach do 0,30, określenie miejsc parkingowych w ilości 1,2 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny oraz o zmianę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej z 25% na 20%. Inwestor podtrzymał również wniosek o zmniejszenie ilości planowanych budynków z 24 na 20.

W dniu 1 marca 2017 r. do akt sprawy wpłynęło pismo mieszkańców Osiedla [...] w S. , w którym zgłosili swój sprzeciw wobec inwestycji objętej wnioskiem.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. [...] Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz P.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr geod. [...] obręb [...], położonych w S. przy ul. [...] .

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: P.K., B. i L.S., G. i T.Z., D. i A.N., A. i M.M., M.R. oraz A. i P.D.

Inwestor zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji zawarte w punkcie II.4 lit. e decyzji, dotyczące ustalenia miejsc postojowych na terenie inwestycji na jeden lokal mieszkalny. Podniósł, iż przez określenie 2 miejsc parkingowych na 1 lokal mieszkalny inwestycja nie będzie konkurencyjna na lokalnym rynku mieszkaniowym oraz wygeneruje wzrost kosztów poniesionych na jej realizację. Wskazał, iż nie wszyscy najemcy potrzebują dwóch miejsc parkingowych, stąd wystarczy jedno takie miejsce. Ponadto, określona liczba miejsc postojowych nie znajduje uzasadnienia w aktualnych przepisach prawa, gdyż akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie Siedlec w odmienny sposób regulują kwestie związane z miejscami postojowymi. W ocenie inwestora, brak jest podstaw do określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy minimalnej bądź maksymalnej liczby miejsc postojowych, gdyż jest to domeną późniejszego etapu procesu inwestycyjnego, tj. sporządzania projektu budowlanego.

B. i L.S., G. i T.Z., D. i A.N., A. i M.M., M.R. oraz A. i P.D. wnieśli o uchylenie decyzji w całości lub zmianę decyzji w zakresie linii zabudowy, ustalenia wymagań odnośnie zagospodarowania wód deszczowych i roztopowych oraz ustalenia odmiennej maksymalnej szerokości elewacji frontowej. Wskazali, że inwestor posiada udział we współwłasności ul. [...] , która ma długość około 300 m i szerokość ok. 11 m. Przy podziale nieruchomości na analizowanym terenie planowana była odmienna zabudowa, niż wynikająca z wniosku inwestora. Odwołujący się podali, że posiadają wiedzę odnośnie innej inwestycji tego samego inwestora, położonej przy ul. [...], gdzie stale występuje problem miejsc parkingowych dla pojazdów. Zauważyli, że parametry ul. [...] nie pozwalają na to, aby była zajmowana przez pojazdy nabywców planowanych budynków, a wzmożony ruch może być również zagrożeniem dla bezpieczeństwa. Ponadto podnieśli, iż Miasto S. zawierając z inwestorem umowę na przebudowę sieci publicznych nie przeprowadziło uzgodnień ze współwłaścicielami drogi.

Odwołujący się zarzucili również organowi I instancji błędy techniczne w analizie funkcji cech zabudowy, bowiem parametry zabudowy działki ewidencyjnej nr [...] nie zostały ujęte w tabeli stanowiącej załącznik do analizy. Dodali, że budynek na tej działce jest w budowie i został wymieniony w części opisowej analizy. Zakwestionowali także brak ujęcia w opisie obszaru analizy uwarunkowań terenu bezpośrednio przylegającego do terenu inwestycji, zlokalizowanego we wsi S. Podnieśli, że na działkach nr [...] do [...] znajduje się obszar strefy użytkowania rolniczego z określonymi ograniczeniami ustalonymi dla tego terenu.

Odwołujący się zakwestionowali też ustaloną przez organ I instancji nieprzekraczalną linię zabudowy. W ich ocenie, linia zabudowy została wyznaczona w oparciu o parterowy budynek garażowy, zlokalizowany na działce sąsiedniej (nr [...]). Wprowadzenie takiej linii zabudowy dla nowej inwestycji od strony drogi wewnętrznej uniemożliwi w przyszłości poszerzenie pasa drogi ul. [...] do parametrów drogi publicznej. Zdaniem odwołujących się, linia ta winna być wyznaczona jako odległość 10 m od ul. [...] , gdyż po wybudowaniu inwestycji objętej wnioskiem jej mieszkańcy będą blokować pojazdami ul. [...] i obsługa komunikacyjna pozostałych mieszkańców zostanie co najmniej ograniczona w zakresie dostępu do drogi publicznej. Ponadto odwołujący się podnieśli, że decyzja ustala wyłącznie szerokość elewacji frontowej od ul. [...] - działki [...], natomiast nie definiuje tego parametru od dz. nr [...], co pozwoli to na zrealizowanie inwestorowi budynków o długości od 10,44 m do 39 m. Zakwestionowali również brak wymagań i ustaleń w zakresie gospodarowania oraz odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych z terenu inwestycji. Podnieśli także, iż poprzedni właściciel działek informował ich o powstaniu na tym terenie wyłącznie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wolnostojącego lub bliźniaczego.

Pismami z dnia 20 kwietnia 2017 r. organ odwoławczy zwrócił się do T.Z., P.D., A.N. oraz M.M. o uzupełnienie braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. W zakreślonym terminie braki odwołania uzupełnił P.D. Pismami z dnia [...] czerwca 2017 r. organ zawiadomił T.Z., A.N. oraz M.M. o pozostawienie ich odwołań bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych. Ponadto, postanowieniami z dnia [...] czerwca 2017 r. organ stwierdził niedopuszczalność odwołań A.D. oraz P.D. jako złożonych przedwcześnie.

W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia wniesionych skutecznie odwołań stron, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073; dalej jako u.p.z.p.).

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy i poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zaprezentował panujące na nim warunki.

Organ podkreślił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia wykonawczego, to jest do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Organ wskazał, iż pojęcie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Uznał, iż organ I instancji dysponując prawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną upoważniony był do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora, gdyż spełnione zostały wszystkie wymogi określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Organ podał, że przepisy ww. rozporządzenia co do zasady stanowią, że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy - § 5 ust. 1 wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej (wymóg zawarty w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), szerokości elewacji frontowej z określoną tolerancją - § 6 ust. 1) lub odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 1 i geometrię dachu - § 8). Natomiast linia zabudowy ustalana jest w swym zasadniczym kształcie jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1), z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od powyższych reguł ustalania linii zabudowy oraz pozostałych wskaźników i parametrów jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy (§4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4). Stąd też podstawowe znaczenie ma zbadanie zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego oraz stwierdzenie przeciętnych (średnich) parametrów i wskaźników, które stanowią odniesienie do ustalenia wymagań nowej zabudowy, jak również ewentualne sformułowanie w analizie takich wniosków, które uzasadnią odstąpienie od ustalania wskaźników i parametrów zgodnych z występującymi w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo określił granice obszaru analizowanego, wyznaczając je w odległości od 207 m do 263 m od granicy działek objętych wnioskiem, a więc w odległości stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki [...] z której odbywa się dostęp do terenu inwestycji i wynosi 69 m, a materiał graficzny potwierdza zachowanie wymogów prawnych w tym zakresie. Okoliczność nieznacznego powiększenia obszaru analizowanego została w sposób należyty uzasadniona przez organ I instancji, w ocenie którego wszystkie działki włączone do analizy tworzą ład przestrzenny, charakteryzujący znajdującą się w jego granicach zabudowę, a ponadto – wynikała z faktu, iż analizą objęto wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze. Zawarte w obszarze analizowanym nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi, budynkami garażowymi oraz usługowymi.

W ocenie Kolegium, planowana budowa 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wydzielonymi odrębnymi lokalami, będzie kontynuowała stwierdzoną i dominująca w obszarze analizowanym funkcję zabudowy, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto, parametry dla planowanej zabudowy zostały określone zgodnie z regułami wskazanymi w rozporządzeniu wykonawczym. Ustalając te parametry, organ I instancji wziął pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachów (§ 8 rozporządzenia).

Organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji dokonał wyczerpujących ustaleń w zakresie linii zabudowy, przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w odległości 5,0 m od granicy trenu inwestycji z ul. [...] . W analizowanym obszarze zaobserwować można dość duże zróżnicowanie w powyższym zakresie - odległość zabudowy na działkach sąsiednich od granic działek z ul. [...] i na fragmencie ul. [...] (w ciągu którego znajduje się ul. [...]) wynosi około 5,0 m (budynki mieszkalne jednorodzinne na działkach nr geod. [...] i [...]; budynek garażowy na dz. nr geod. [...]), około 6,2 m (budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr geod. [...] i [...] realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2014 r.), około 8,5 m (budynek mieszkalny jednorodzinny na dz. nr geod. [...]), przez 10 m (działki [...] i inne), około 14,5 m (dz. [...]), do około 32,5 m ([...]). Stąd też mając na uwadze wymiary nieruchomości objętej wnioskiem, obowiązujące w powyższym zakresie przepisy (m.in. ustawy o drogach publicznych), jak również fakt, iż w analizowanym obszarze występują nieruchomości o linii zabudowy zbliżonej do wartości ustalonej w treści decyzji organu I instancji, zdaniem Kolegium ustalony parametr pozwoli na zachowanie ładu architektonicznego w powyższym zakresie, a ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy będzie kontynuacją i przedłużeniem linii zabudowy występującej na dz. nr geod. [...] i [...] oraz budynku garażowego na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji.

Organ podkreślił, że zgodnie z § 5 rozporządzenia wykonawczego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze objętym analizą występują zróżnicowane parametry w powyższym zakresie - od 0,01 (działka nr [...]) do 0,42 (działka nr [...]). Organ zauważył, że średni wskaźnik zabudowy wynosi 0,22. W przedmiotowej sprawie ustalono powyższy parametr dla całej zabudowy w przedziale od 0,22 do 0,28. Przyjęta wielkość nieznacznie przekracza stwierdzoną w obszarze analizowanym średnią, jednak ustawodawca dopuścił tego rodzaju odstępstwo w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem organu, niewielkie odstępstwo znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie.

Organ odwoławczy podkreślił, że określone w decyzji wielkości przyjęto jako nawiązanie do parametrów występujących w obszarze analizowanym, a ponadto przyjęto wskaźnik na poziomie nieprzekraczającym wskaźników występujących w obszarze objętym analizą ([...] i inne). Określenie tego parametru pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ponadto, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy organ ustalił na podstawie wartości występujących w obszarze analizowanym i dla niego charakterystycznych.

Odnosząc się do kolejnych wskaźników, takich jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometra dachu, organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczono je zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. I tak, szerokość elewacji frontowej wyznaczono jako - 8,7 m z tolerancją do +20%. Planowana inwestycja nie będzie wpływała na zmianę w obszarze analizowanym również w zakresie ww. parametru, bowiem przyjęte przez organ I instancji wielkości odpowiadają szerokościom elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej organ I instancji kierował się zasadnym kryterium, tj. nawiązaniem do średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy występującej w obszarze objętym analizą, która wynosi 8,7 m. Zdaniem organu odwoławczego, przyjęta przez organ I instancji tolerancja nie wpłynie na zaburzenia ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, gdyż szerokości elewacji frontowych budynków w tym obszarze wynoszą od 3,0 m ([...]) do ok. 17,8 m ([...] i [...]). Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia zapewniają zachowanie ładu przestrzennego, znajdują odzwierciedlenie wśród istniejącej zabudowy obszaru analizowanego i pozwolą na zagospodarowanie działki z uwzględnieniem urbanistycznych uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych.

Organ dodał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono dla elewacji zwróconej w stronę drogi wewnętrznej - działki nr [...] - 7,9 m z tolerancją do +15% lub w przypadku usytuowania budynków ścianą szczytową do dz. nr geod. [...] - 10,0 m z tolerancją do +15%. Zauważył, iż część ul. [...] , przy której ma być zrealizowana inwestycja, "wchodzi" w głąb terenu inwestycji, stąd działki objęte inwestycją przylegają do drogi z dwóch stron.

Kolejny ze wskaźników - geometrię dachu organ I instancji ustalił jako dach dwuspadowy lub wielospadowy, z kalenicą główną równoległą lub prostopadłą do elewacji frontowej (elewacja zwrócona w stronę drogi wewnętrznej - działki nr [...]), wysokość głównej kalenicy 10,0 m z tolerancją do ±15%, kąt nachylenia połaci od 15° do 35°. Parametry przyjęte w powyższym zakresie winny odpowiadać treści § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze objętym analizą występują wartości, które przyjął organ I instancji przy ustalaniu opisanych parametrów. Budynki zlokalizowane w obszarze analizowanym przykryte są dachami jedno-, dwu- lub wielospadowymi, kąty nachylenia połaci od około 0°, przez 15° (często występujący parametr – [...] i inne), przez 35° (równie często występujący parametr – [...] i inne) do nawet około 80° Przedmiotowa inwestycja kontynuuje zatem parametry istniejącej zabudowy także w tym zakresie.

Ponadto organ zauważył, że w decyzji wprowadzono obowiązek zachowania części terenu inwestycji jako powierzchni biologicznie czynnej - min. 25% powierzchni terenu przewidzianego pod inwestycję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że inwestycja objęta wnioskiem, poza warunkami dobrego sąsiedztwa, spełnia również inne wymogi określone w art. 61 u.p.z.p. Teren objęty inwestycją posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej – ul. [...] (droga gminna) poprzez drogę wewnętrzną, złożoną z działek [...] i [...] – ul. [...], których inwestor jest współwłaścicielem. Inwestor legitymuje się wymaganymi umowami dotyczącymi zaopatrzenia terenu w niezbędne do jej funkcjonowania media - energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków. Organ I instancji określił w decyzji warunki wynikające z przepisów szczególnych (pkt II.2), warunki ochrony środowiska (pkt II.3), warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt II.4) oraz wymagania dotyczące interesów osób trzecich (pkt II.5).

Ustosunkowując się do zarzutu postawionego w treści odwołania inwestora, dotyczącego ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych, organ zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ustalenia w tym zakresie są istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich i ich własności, o czym mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Dodatkowo, z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych oraz przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Co do zasady, w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można odstąpić od wiążącego określenia takich wymagań, które winny być dostosowane do przeznaczenia zabudowy (§18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Tym samym, skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna o tej ilości rozstrzygać. Powyższe stanowi nie tylko podstawę, ale obowiązek dokonania ustaleń odnoszących się do ilości miejsc parkingowych/postojowych. Kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona wyłącznie do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy określił w decyzji z dnia [...] marca 2017 r. w pkt II.4 lit. e minimalną ilość miejsc postojowych na 1 lokal mieszkalny w ilości 2 miejsc. Rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie miejsc parkingowych musi uwzględniać charakter i funkcje planowanych budynków, które mają posiadać po dwa lokale mieszkalne - co powoduje, iż inwestycja generować będzie zwiększony ruch samochodowy na przedmiotowym terenie oraz potrzebę zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych mieszkańcom, jak i osobom przebywającym czasowo na przedmiotowym terenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w sposób należyty, z zachowaniem wymogów przewidzianych przepisami k.p.a., jak również zgodnie z treścią przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził w sprawie analizę wyznaczonego obszaru i na jej podstawie wyprowadził wnioski, pozwalające na ustalenie warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B.S. i L.S. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, w tym podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 i nast., art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z naruszeniem zasady praworządności, jak również bez zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz bez rozpatrzenia w sposób należyty materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do poczynienia przez organ szeregu ustaleń w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w konsekwencji - do utrzymania w mocy decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 61 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 2, 3, 4 i 5 oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta S. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, które skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. o ustaleniu na rzecz P.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr geod. [...] obręb [...] położonych w S. przy ul. [...] .

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. - u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Należy wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków uregulowanych w art. 61 ust. 1 ustawy, z których pkt 1 wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z kolei wymogi określone w pkt 2 – 5 są następujące: teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wynikająca z art. 61 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1173/12, z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 817/13 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy może stanowić zaprojektowanie inwestycji w sposób sprzeczny z dotychczasową funkcją terenu. Celem regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym przypadku należy oceniać obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze.

Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia stanowi zatem nieruchomość położoną w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2017 r. zostały wydane z naruszeniem ww. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonanie oceny, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przede wszystkim należy zwrócić uwagę na faktyczny charakter planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu charakteru zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Jak wynika z akt sprawy, wnioskowana inwestycja została określona jako budowa 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tymczasem, mając na uwadze okoliczność, iż poszczególne budynki jednorodzinne planowane w zabudowie szeregowej będą ze sobą połączone ścianami, przedmiotowa inwestycja polegać będzie w istocie na budowie czterech odrębnych zgrupowań budynków, a kubatura poszczególnych zgrupowań przekroczy w sposób istotny kubaturę obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Tym samym, planowane zamierzenie inwestycyjne nie wpisuje się w ogólny charakter zabudowy, występujący na ww. obszarze.

Brak jest w kontrolowanych rozstrzygnięciach odniesienia się do ww. okoliczności, chociaż już z treści wniosku inwestora z dnia 7 lutego 2016 r. (wpływ: 09.02.2016 r.) wynikało wprost, że planowany sposób zagospodarowania terenu przedstawiony w formie opisowej i graficznej definiował rodzaj i przeznaczenie obiektu jako budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej, zlokalizowane w czterech zgrupowaniach. O ile wniosek ten został zmodyfikowany przez inwestora pismami z dnia 12 lutego 2017 r. (wpływ: 13.02.2017 r.) oraz z dnia 20 lutego 2017 r. (wpływ: 21.02.2017 r.) m.in. w zakresie zmniejszenia ilości planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych z 24 na 20, to sposób wzniesienia budynków poprzez ich usytuowanie w zgrupowaniach nie uległ korekcie. Żaden z planowanych budynków jednorodzinnych nie jest budynkiem wolnostojącym, ani budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Najmniejsze pod względem kubatury dwa zgrupowania składają się z trzech budynków jednorodzinnych, jedno zgrupowanie złożone jest z pięciu budynków jednorodzinnych, a największe z nich – z dziewięciu budynków jednorodzinnych.

Zauważyć trzeba, że zawarte w obszarze analizowanym nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi, budynkami garażowymi oraz usługowymi. W pisemnej treści wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy organ wskazał wprawdzie na działkę o nr [...], jednocześnie nie wymieniając jej w tabeli zamieszczonej w analizie. Opisując parametr powierzchni zabudowy, jedynie informacyjnie w treści tekstowej analizy organ zwrócił uwagę na budowę realizowaną na ww. nieruchomości, gdzie również funkcjonować ma zabudowa jednorodzinna szeregowa. Jednakże, mając na uwadze okoliczność, iż inwestycja była w trakcie budowy, nie ujął tej działki w tabeli stanowiącej część tekstową analizy i w oparciu o parametry właściwe dla tej inwestycji nie określił parametrów charakterystycznych dla obszaru poddanego analizie.

Z opisanych przyczyn, stanowisko organów orzekających w sprawie, iż planowana inwestycja będzie kontynuowała dominująca w obszarze analizowanym funkcję zabudowy jest w okolicznościach niniejszej sprawy przedwczesne. Podkreślenia wymaga, że pomimo formalnoprawnej równorzędności przesłanek ustalenia warunków zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niespełnienie którejkolwiek z nich czyni bowiem ustalenie warunków zabudowy niedopuszczalnym), szczególną doniosłość prawną należy przypisać przesłance zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, formułującym zasadę dobrego sąsiedztwa. Z zasady tej wywodzić należy ciążący na inwestorze obowiązek dostosowania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Jej celem jest ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego istnieje konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastaną w danym miejscu dotychczasową zabudowę cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) – por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3528/15, z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3317/15, z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1542/15, z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1542/15 – dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu oraz ocenią, czy sposób realizacji przedmiotowym budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wpisuje się w sposób harmonijny w przestrzeń objętą obszarem analizowanym. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., brak spełnienia któregokolwiek z określonym w nim warunków powoduje konieczność odmowy uwzględnienia wniosku i jednocześnie brak potrzeby rozważania pozostałych przesłanek. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy, wliczając do nich kwotę uiszczoną z tytułu wpisu sądowego od skargi.