Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1717/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1060/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] nr SKO [...], z dnia 22 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1060/13 oddalił skargi W. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 lipca 2013 r., nr [...] oraz z dnia 22 lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Jednocześnie Sąd przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata B. T. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 22 kwietnia 2013 r. przez W. K. w zakresie uzyskania pomocy finansowej, Prezydent Miasta Krakowa wydał następujące decyzje administracyjne:

1. decyzję z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup leków,

2. decyzję z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie.

W uzasadnieniach obu decyzji organ I instancji wskazał, iż W. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego dochód składa się zasiłek stały w kwocie 522 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 20 zł. Dochód ten jest więc równy kryterium dochodowemu określonemu w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o pomocy społecznej).

W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił jednak, że w dniu 6 maja 2011 r. W. K. zakupił mieszkanie za kwotę 130 tysięcy złotych, przy czym pierwsza rata w kwocie 60 tysięcy złotych miała być zapłacona do dnia 30 grudnia 2011 r., zaś druga rata (w kwocie 70 tysięcy złotych) miała być zapłacona do dnia 31 maja 2012 r. Strony umowy uzgodniły, że wydanie lokalu nastąpi w dniu zapłaty pełnej ceny mieszkania. W dniu 11 maja 2011 r. sprzedająca oświadczyła, że na poczet zakupionego mieszkania otrzymała od skarżącego kwotę 70 tysięcy złotych, natomiast kwota 60 tysięcy złotych została zaliczona na poczet kosztów związanych z opieką nad współmałżonkiem sprzedającej. O dokonanej transakcji skarżący nie informował Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej pomimo, że każdorazowo kiedy zwracał się do organu o pomoc, zobowiązywał się do powiadamiania o każdej zmianie sytuacji materialnej. Organ I instancji wskazał również, że skarżący w oświadczeniach o stanie majątkowym składanych po dokonaniu wspomnianej transakcji (tj. w dniach: 29 września 2011 r. oraz 4 stycznia 2012 r.) nie zawarł informacji o mieszkaniu stanowiącym jego wyłączną własność. Ponadto wyjaśniając źródła pochodzenia środków finansowych na pokrycie transakcji związanej z zakupem mieszkania wskazał, że kwotę tę otrzymał od swojej matki i traktuje ją jako pożyczkę.

Zdaniem organu I instancji środki finansowe w kwocie 70 tys. zł nie stanowiły jednak pożyczki, ponieważ - jak wynika z wyjaśnień złożonych przez matkę skarżącego - znaczna część środków potrzebnych wnioskodawcy do sfinalizowania zakupu mieszkania pochodziła ze sprzedaży złotych monet, które u niej zdeponował. Z kolei podczas przesłuchania w dniu 19 czerwca 2013 r. skarżący oświadczył, że na dzień przesłuchania nie posiada już złotych monet, chociaż pod koniec 2002 r. posiadał ich około trzydziestu sztuk. Organ I instancji wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, iż w maju 2011 r. skarżący odebrał od matki 7 sztuk złotych monet, a następnie sprzedał je, uzyskując środki na zakup mieszkania. W ocenie organu I instancji, środki uzyskane ze sprzedaży złotych monet, które były zdeponowane u matki skarżącego, stanowią jego dochód.

Organ I instancji nie uznał za pożyczkę także pozostałej kwoty 30 tysięcy złotych, wskazując, że istotą pożyczki jest użyczenie środków pieniężnych na ściśle określony czas pod warunkiem zwrotu. Natomiast skarżący nie zawarł umowy pożyczki, poza tym nie mógłby jej spłacić, ponieważ posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek ZUS, a także pobiera zasiłek stały i okresowy. Tym samym, zdaniem organu I instancji, kwota 30 tys. zł, którą skarżący otrzymał od matki, także stanowiła jego dochód.

Powołując się na treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji stwierdził, że składane przez skarżącego oświadczenia o wysokości dochodów przeznaczonych na utrzymanie nie odpowiadają jego rzeczywistej sytuacji majątkowej. Organ podkreślił, że oddanie matce do depozytu wartościowych złotych monet świadczy o posiadaniu przez skarżącego znacznych zasobów finansowych przez cały czas korzystania ze świadczeń z pomocy społecznej. Również nabyte przez niego mieszkanie stanowi składnik majątkowy. Ponadto wnioskodawca posiada działkę zabudowaną budynkiem przeznaczonym pod działalność gospodarczą, który użyczył nieodpłatnie swojej córce. Tym samym w ocenie organu I instancji, skarżący posiada możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych przy wykorzystaniu posiadanych zasobów własnych.

W odwołaniu od powyższych decyzji skarżący oświadczył, że nigdy nie zatajał przed organem informacji o nabyciu mieszkania. Dodał, iż okoliczności nabycia mieszkania są wyjątkowe i toczy się w tej sprawie wobec niego postępowanie karne. Podniósł także, że jest osobą bardzo chorą, a na wykup leków przeznacza niejednokrotnie ponad 700 zł miesięcznie. Wskazywał również, że toczy się postępowanie w sprawie przywrócenia prawa do renty i od dnia 1 lipca 2013 r. jest pozbawiony środków do życia.

Decyzjami z dnia 22 lipca 2013 r.: nr [...] oraz nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone decyzje Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniach obu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż W. K. ma znaczne zasoby finansowe, posiada m.in mieszkanie zakupione w 2011 r., o czym nie poinformował ośrodka pomocy społecznej. Ponadto skarżący posiada nieruchomość w Poznachowicach Dolnych, którą oddał w nieodpłatne użytkowanie swojej córce. Dodatkowo skarżący przyznał, że posiadał od wielu lat złote monety, które były zdeponowane u jego matki. SKO w Krakowie przychyliło się więc do wniosków organu I instancji w kwestii ustaleń dotyczących odmowy przyznania skarżącemu zasiłków celowych. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zataił on majątek, którym dysponował od wielu lat. Zdaniem Kolegium, ustalenia organu I instancji oparte są na należycie zgromadzonym materiale dowodowym, a wydane decyzje nie naruszają prawa i zostały wydane w granicach swobodnego uznania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2013 r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (oraz o przyznanie pełnomocnika z urzędu) podnosząc, iż jest osobą bardzo chorą, całkowicie niezdolną do pracy i nie pracuje od stycznia 2002 r. Skarżący podał, iż od listopada 2002 r. do listopada 2006 r. pobierał świadczenie rentowe. Obecnie przed Sądem Okręgowym toczy się sprawa o przywrócenie mu prawa do renty. Skarżący dodał, iż od dnia 1 lipca 2013 r. jest pozbawiony środków do życia.

Odpowiadając na skargę pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Zarządzeniem z dnia 6 września 2013 r. - działając na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.) - rozdzielono sprawy ze skargi W. K. z dnia 1 sierpnia 2013 r. i wpisano je do rozpoznania pod sygn. akt:

1. III SA/Kr 1060/13 - skarga na decyzję SKO w Krakowie z dnia 22 lipca 2013 r., nr SKO.PS/4110/690/2013 w przedmiocie zasiłku celowego (na zakup leków),

2. III SA/Kr 1061/13 - skarga na decyzję SKO w Krakowie z dnia 22 lipca 2013 r., nr SKO.PS/4110/691/2013 w przedmiocie zasiłku celowego (na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie).

W piśmie z dnia 21 lutego 2014 r. przyznany skarżącemu pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie:

1. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – powoływanej dalej jako k.p.a.) poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu odwoławczym i przed organem I instancji (poprzez wyznaczanie jedynie czterodniowego terminu na zapoznanie się z obszernym materiałem dowodowym), co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.;

2. art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na ustaleniu, że w umowie pożyczki musi być oznaczony termin jej zwrotu, podczas gdy z przepisu art. 723 Kodeksu Cywilnego wynika, że termin zwrotu pożyczki może nie być oznaczony, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.;

3. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że środki przeznaczone na zakup mieszkania w wysokości 70.000 zł nie pochodziły z pożyczki z uwagi na brak umowy pożyczki w formie pisemnej i brak terminu zwrotu pożyczki, podczas gdy dla umowy pożyczki nie jest wymagana szczególna forma, a termin zwrotu pożyczki może nie być oznaczony, zaś strony umowy pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczyły, że zawarły umowę pożyczki, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.;

4. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący był właścicielem złotych monet, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że monety te w 2002 r. przekazał swojej matce i to ona była ich właścicielem, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.;

5. art. 76 § 1 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym, w szczególności z treścią uzasadnień postanowienia końcowego Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I Ns 598/04/P oraz postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Wschód z dnia 30 kwietnia 2012 r., w sytuacji, gdy ustalenia i stwierdzenia zawarte w tych dokumentach urzędowych korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności, zaś organ nie przeprowadził dowodów przeciwko ich treści oraz nie uzasadnił poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych;

6. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zakup przez skarżącego mieszkania przesądza o dysproporcji między wysokością dochodu a sytuacją majątkową, mimo że – przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego – zakup ten w istocie w żaden sposób nie zmienił sytuacji faktycznej skarżącego;

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej orzeczenia, ograniczonego do stwierdzenia nienależnie pobranego świadczenia oraz brak wyczerpującego uzasadnienia podstawy faktycznej decyzji.

W uzasadnieniu pisma z dnia 21 lutego 2014 r., pełnomocnik skarżącego podniósł, że ustalenia organów obu instancji noszą znamiona dowolności. Argumentował, że skarżący nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej. Nie jest on w stanie prawidłowo funkcjonować bez wsparcia pomocy społecznej, a posiadane przez niego zasoby nie wystarczają na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Pełnomocnik skarżącego stwierdził również, iż odmowa przyznania świadczenia nie jest w oczywisty sposób związana ze stwierdzeniem dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby i rodziny. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, dysproporcja ta musi dodatkowo wskazywać, że posiadane przez osobę lub rodzinę własne zasoby pozwalają na samodzielne przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r., Sąd I instancji - działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. - postanowił połączyć obydwie wspomniane powyżej sprawy (oznaczone sygn. akt III SA/Kr 1060/13 i III SA/Kr 1061/13) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 1060/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargi W. K. przywołał ogólne wytyczne wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którymi pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, służące zaspokajaniu najbardziej nawet uzasadnionych potrzeb bytowych.

W ocenie Sądu I instancji, dla oceny prawidłowości podjętego przez organy rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma treść art. 12 ustawy o pomocy społecznej, przewidującego, że w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją materialną osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia, a przyznane już świadczenie cofnąć lub żądać jego zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżący posiada nieruchomość w P. D. wykorzystywaną przez jego córkę na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a także zakupił mieszkanie przy ul. Fiołkowej w Krakowie oraz przebywał za granicą, gdzie dzięki pomocy rodziny skorzystał z leczenia w klinice w Nowym Jorku. Skarżący nie przeczy także, że był w posiadaniu wartościowych przedmiotów (monet), które zdeponował u swojej matki.

Zdaniem Sąd I instancji, z okoliczności tych wynika, że skarżący korzysta z daleko idącej pomocy rodziny. Bez istotnego znaczenia pozostaje to, w jakim stopniu zakup mieszkania umożliwiła skarżącemu pożyczka od najbliższej rodziny, a w jakim stopniu wykorzystał zasoby własne. Skoro skarżący uzyskuje wsparcie finansowe ze strony rodziny, to w pierwszej kolejności powinien wykorzystać je na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Natomiast o ile zasoby te zostały zużyte na zakup nieruchomości, to winny one być wykorzystane przez skarżącego tak, aby mógł uzyskać środki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zasada subsydiarności, wyrażona m.in. w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, wyklucza bowiem przyznawanie świadczeń pomocy społecznej osobom, które dysponują majątkiem takim jak nieruchomości lub wartościowe przedmioty.

W ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organów w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest udzielenie wsparcia osobom i rodzinom, które nie posiadają żadnych możliwości uzyskania pomocy najbliższych i nie mają własnych zasobów, a tym samym możliwości ich wykorzystania w celu przezwyciężenia trudności życiowych takich jak pozostawanie w niedostatku z powodu choroby i niezdolności do pracy. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi dotyczące interpretacji umowy pożyczki są bezprzedmiotowe, gdyż istotą rozstrzygnięcia jest ocena wykorzystania posiadanych zasobów, a nie sposób ich nabycia.

Poza tym Sąd I instancji wskazał, że zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania mogą odnieść skutek w postaci uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w świetle okoliczności przyznanych przez samego skarżącego, takich jak posiadanie nieruchomości w Poznachowicach Dolnych i nabycie w 2011 r. mieszkania (bez względu na źródło pochodzenia środków finansowych), nie można skarżącego uznać za osobę pozostającą w niedostatku, uzasadniającym objęcie go pomocą ze strony organów pomocy społecznej.

Skargą kasacyjną z dnia 28 kwietnia 2014 r. zaskarżono - na podstawie art. 173 § 1, art. 175 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a. - punkt pierwszy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1060/13, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 12 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię wskutek uznania, że dysponowanie nieruchomością przez osobę ubiegającą się o świadczenia z pomocy społecznej wyklucza przyznanie jej takich świadczeń.

Z kolei na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy na skutek niepodjęcia przez nie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu odwoławczym, co doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.,

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie rzeczywistej możliwości czynnego udziału oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organem I instancji, wskutek wyznaczenia 4-dniowego terminu, co - przy obszerności zgromadzonego materiału dowodowego - doprowadziło do naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.,

3. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zakup przez skarżącego mieszkania w 2011 r. przesądza o dysproporcji, aktualnej w dacie wydawania decyzji, między wysokością dochodu a sytuacją majątkową, mimo że - przy uwzględnieniu całości materiału dowodowego - zakup ten w istocie w żaden sposób nie zmienił trudnej sytuacji skarżącego.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w części, tj. w punkcie 1 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie

2. w razie niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na naruszenie prawa materialnego uchylenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku w części, tj. w punkcie 1, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji,

3. w każdym przypadku zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, albowiem nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący był w stanie samodzielnie przezwyciężyć trudną sytuację życiową. Nie jest on w stanie prawidłowo funkcjonować bez wsparcia pomocy społecznej, a posiadane przez niego zasoby nie wystarczają na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Odmowa przyznania świadczenia nie była w oczywisty sposób związana ze stwierdzeniem dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby, lecz wynikała wyłącznie z oceny przez organ faktu zakupu przez skarżącego w 2011 r. mieszkania. Organ ustalił, że środki na zakup mieszkania były środkami własnymi skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości pochodziły z pożyczki.

Podnoszono również, że pojęcia "dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową wnioskodawcy", o którym mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, nie można interpretować w sposób rozszerzający. Zastosowanie art. 12 tej ustawy w każdym przypadku musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i ich wnikliwą oceną. Sąd uznając, że bez istotnego znaczenia pozostaje to, w jakim stopniu zakup mieszkania umożliwiła skarżącemu pożyczka, nie odniósł się do ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji całkowicie dowolnym jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż skarżący uzyskując wsparcie finansowe ze strony rodziny, w pierwszej kolejności powinien wykorzystać je na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, skoro organ ustalił (błędnie), że środki te były środkami własnymi skarżącego i nie badał, czy zostałyby one skarżącemu pożyczone, gdyby miały być przeznaczone na inne cele niż zakup mieszkania, w tym na bieżące zaspokajanie potrzeb życiowych. Poza tym uszło uwadze Sądu, że pożyczka miała miejsce w 2011 r., zaś skarżący ubiegał się o zasiłek celowy na zakup leków oraz zasiłek celowy na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w roku 2013. Organ nie zbadał, czy zmieniła się sytuacja skarżącego w tym czasie, a jeśli tak to w jaki sposób.

Poza powyższym wskazywano, że fakt, iż skarżący jest formalnie właścicielem nieruchomości, nie przesądza o tym, że jego sytuacja majątkowa jest dobra. Nieruchomość w P. D. obciążona jest hipotekami, zaś stan prawny mieszkania przy ul. F., nabytego za środki pochodzące z pożyczki, jest nieuregulowany, w związku z powyższym nieruchomości tych skarżący nie może sprzedać, aby móc przeznaczyć pozyskane w ten sposób środki na zaspokajanie bieżących potrzeb życiowych. Poza tym, nawet gdyby uznać, że sytuacja majątkowa skarżącego jest dobra, to nie wyklucza ona trudnych sytuacji życiowych, których skarżący nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy jednak wskazać, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Sąd poddaje analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego łączą się jednak ze sobą w sposób umożliwiający poddanie ich wspólnej analizie prawnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 12 ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem w istocie konsekwencję wskazywanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, 8, i 10 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zatem zauważyć, że powołanie się przez organy administracji na art. 12 ustawy o pomocy społecznej powinno być oceniane w świetle celów i zadań pomocy społecznej. W sytuacji więc, gdy stan majątkowy danej osoby wskazuje, że jest ona w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Formułując ocenę wystąpienia sytuacji, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącej negatywną przesłankę przyznania świadczenia, organy powinny wykazać w wystarczającym stopniu, że dana osoba jest w stanie wykorzystać swoje własne zasoby. Podkreśla się przy tym, że okoliczność uzyskania pożytków z posiadanego majątku nie musi nastąpić natychmiast. Zwraca się także uwagę, że odmowa przyznania świadczenia z pomocy społecznej nie wiąże się automatycznie ze stwierdzeniem dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową konkretnej osoby. Dysproporcja ta musi dodatkowo wskazywać, że posiadane własne zasoby pozwalają na samodzielne przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji orzekające w tej sprawie zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na taką ocenę sytuacji majątkowej wnioskodawcy, która prowadzi do odmowy przyznania mu zasiłków celowych na zakup żywności i leków. Okoliczność ta została zaś prawidłowo ustalona i skontrolowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono bowiem, że w dniu 6 maja 2011 r. skarżący kupił mieszkanie przy ul. F. w K. za kwotę 130 tysięcy złotych. W dniu 11 maja 2011 r. strona sprzedająca mieszkanie oświadczyła, że na poczet ceny zakupu otrzymała od skarżącego kwotę 70 tysięcy złotych, natomiast kwota 60 tysięcy złotych została zaliczona na poczet kosztów związanych z opieką nad współmałżonkiem sprzedającej. Nie bez znaczenia jest również to, że wnioskodawca nie informował o tym fakcie organu administracji prowadzącego postępowanie pomimo istnienia po jego stronie takiego obowiązku. Poza tym ze zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący w oświadczeniach o stanie majątkowym składanych po dokonaniu wspomnianej transakcji (tj. w dniach: 29 września 2011 r. oraz 4 stycznia 2012 r.) nie zawarł informacji o mieszkaniu stanowiącym jego własność. Okoliczność ta nie była zaś przez niego kwestionowana. Dodatkowo z wyjaśnień złożonych przez matkę skarżącego wynika, że znaczna część środków, jakich potrzebował on do sfinalizowania transakcji zakupu mieszkania, pochodziła ze sprzedaży złotych monet, które u niej zdeponował. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (karty nr 4 i 5), nie tylko kwestia zakupu przez skarżącego mieszkania w 2011 r. oraz pochodzenia przeznaczonej na ten cel kwoty stanowiła podstawę do oceny sytuacji majątkowej skarżącego. Istotny wpływ na ocenę tej sytuacji miały także inne okoliczności faktyczne. Skarżący posiada bowiem nieruchomość w P. D. wykorzystywaną przez jego córkę na cele związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Co prawda w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argument, że jest ona obciążona hipotekami, jednak można przyjąć, że przy odpowiednim gospodarowaniu nieruchomością może ona przynieść określone dochody. Poza tym, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skarżący przebywał za granicą, gdzie dzięki pomocy rodziny, skorzystał z leczenia w klinice w Nowym Jorku. W ocenie Sądu kasacyjnego uwidacznia to fakt, że poza możliwością przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych zasobów majątkowych - choćby wykorzystywanej przez córkę nieruchomości - może on liczyć także na pomoc i wsparcie finansowe członków rodziny. W tym świetle nie może zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej argument, zgodnie z którym jedynie fakt zakupu przez skarżącego mieszkania w 2011 r. oraz okoliczności uzyskania na ten cel znacznych środków finansowych przesądziły o istnieniu dysproporcji miedzy jego udokumentowanym dochodem a sytuacją majątkową. Istotny wpływ na wydanie przez organy decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej miały bowiem również inne - wcześniej wspomniane - okoliczności sprawy, które oceniane łącznie z faktem nabycia przez skarżącego własności mieszkania, stanowiły uzasadnioną podstawę odmowy przyznania pomocy społecznej w żądanym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest zatem uznanie na gruncie rozpatrywanej sprawy, że w przypadku skarżącego zachodzi istotna dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu, a jego sytuacją majątkową. W działaniach organów brak było zaś automatyzmu pomiędzy odmową przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego na leki i jedzenie a stwierdzeniem dysproporcji pomiędzy deklarowanym dochodem i sytuacją majątkową skarżącego. W ocenie Sądu kasacyjnego, posiadane przez niego zasoby pozwalają bowiem na samodzielne przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Nie może być zatem mowy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Organy obu instancji przeprowadziły w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające i dowodowe, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniało standardy ogólnego postępowania administracyjnego przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tym samym nie zostały w rozpatrywanej sprawie naruszone generalne zasady postępowania przewidziane w art. 7 k.p.a. (zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) i art. 10 § 1 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), a także zasady odnoszące się do modelu prowadzenia postępowania dowodowego określone w art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.

W konsekwencji nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia tych przepisów w odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (141 § 4 p.p.s.a.). Sprawa zaś została rozpoznana w jej materialno-prawnych granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co doprowadziło do oddalenia skargi w punkcie pierwszym wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. (na podstawie art. 151 p.p.s.a., a nie jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Poza tym w skardze kasacyjnej nie podano, w jakim zakresie zarzucane naruszenia przepisów postępowania miały w kontrolowanym postępowaniu istotny wpływ na wynik sprawy. Przykładowo, wskazując, że skarżącemu wyznaczono jedynie czterodniowy termin na wypowiedzenie się co do obszernego materiału dowodowego, nie wyjaśniono, w jaki sposób okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ stosownie do treści art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a., a nie przez Naczelny Sąd Administracyjny.