Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 6/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 38
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329
law: Obwieszczenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 maja 1996 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o systemie oświaty.
Teza: Wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/.

TEZY

Wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie II SA/Wr 472/96 ze skargi Zarządu Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 29 marca 1996 r. w przedmiocie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej w S., po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 1996 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 25 czerwca 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy wojewoda jako organ nadzoru może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ orzekać o nieważności uchwały zarządu gminy w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły podstawowej wyłącznie z powodu naruszenia przepisów o rozwiązywaniu umów o pracę z winy pracownika?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Zarząd Gminy P. uchwałą nr 65/96 z dnia 26 lutego 1996 r., podjętą na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425/ i art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, odwołał Andrzeja G. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. bez wypowiedzenia z powodu rażącego naruszenia obowiązków dyrektora.

Wojewoda (...) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 marca 1996 r. stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu podał, że uchwała rażąco naruszyła art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1994 r. SA/Wr 1489/94 /ONSA 1995 Nr 3 poz. 129/, stwierdził, że zarząd gminy, realizując swe uprawnienia wynikające z art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, powinien się kierować przesłankami określonymi w art. 52 kodeksu pracy. Powierzenie funkcji dyrektora szkoły jest zbliżone charakterem do powołania na stanowisko kierownicze, o jakim mowa w art. 68 par. 1 Kp, a odwołanie z tego stanowiska - do odwołania w rozumieniu art. 70 par. 1 Kp, z uwzględnieniem szczególnych warunków odwołania, o jakich mowa w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Okoliczności, w których odwołano dyrektora Andrzeja G., nie stanowią dostatecznych podstaw do odwołania.

Zarząd Gminy P., zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagał się stwierdzenia jego nieważności. Zarzucił, że unieważniona uchwała o odwołaniu dyrektora szkoły dotyczy stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania. W myśl art. 69 Kp do stosunków pracy z powołania stosuje się przepisy dotyczące umowy o pracę. Wszelkie spory wynikające z umów o pracę są rozstrzygane przez sądy pracy. Również z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./ wynika, że niezależnie od formy nawiązania stosunku pracy sprawy ze stosunku pracy nauczycieli rozpoznaje sąd pracy. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 lutego 1993 r. I PZP 71/92 /OSNIC 1993, nr 9 poz. 144/.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwości organu nadzorczego w sprawie dotyczącej odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /OTK 1994 poz. 46/. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż tego rodzaju uchwała zarządu gminy podlega na ogólnych zasadach nadzorowi uregulowanemu w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nie stoi temu na przeszkodzie możliwość kwestionowania uchwały o zwolnieniu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Oba te rodzaje kontroli nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego znalazło później potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z dnia 27 września 1994 r. SA/Wr 1489/94 i z dnia 9 maja 1995 r. SA/Rz 900/94 oraz SA/Rz 901/94 nie zakwestionowano legitymacji wojewody do ingerencji nadzorczej w sprawach dotyczących uchwał zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły. Przy rozpoznawaniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu powziął wątpliwości prawne, które znalazły wyraz w wystąpieniu do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanym w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uzasadnieniu wystąpienia Sąd powołał się na rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii kognicji sądów w sprawach uchwał o powołaniu lub odwołaniu dyrektorów szkół i dyrektorów innych jednostek organizacyjnych gminy. Przytoczył też pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony we wspomnianej uchwale z dnia 27 września 1994 r. Nie wypowiadając własnej opinii w tej sprawie, sugerował, iż dla jej rozstrzygnięcia istotne znaczenie może mieć art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, który jednoznacznie wyłączył właściwość sądu administracyjnego w sprawach należących do właściwości innych sądów. Zdaniem sądu, uchwała zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły ma dwoisty charakter: powoduje rozwiązanie stosunku pracy i jest również aktem administracyjnym podejmowanym w trybie i na zasadach ustawy o samorządzie terytorialnym oraz przepisów statutowych gminy, a także przepisów o systemie oświaty. Mogłoby to uzasadniać poddanie jej nadzorowi, o którym mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym, i właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w ograniczonym zakresie, to jest tylko w sferze przepisów prawa administracyjnego: ustawy o samorządzie terytorialnym, przepisów statutowych gminy oraz przepisów szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Stosunki pracy stanowiące przedmiot prawa pracy mogą być niekiedy kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych. W literaturze prawniczej od dawna akceptuje się pogląd, iż akt administracyjny może powodować nie tylko skutki administracyjnoprawne, ale także skutki obligacyjne w sferze prawa cywilnego albo prawa pracy. Mamy wówczas do czynienia z materią leżącą na pograniczu dwóch różnych gałęzi prawa. Trudności związane z rozróżnieniem tego, co w tej sprawie należy do prawa administracyjnego, a co do prawa pracy, leżą u podstaw rozpatrywanych wątpliwości prawnych.

Akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/, wywołuje niewątpliwie skutki w sferze stosunku pracy nauczyciela. Nie jest jednak aktem nawiązania stosunku pracy. Nie można go utożsamiać z żadnym znanym prawu pracy zdarzeniem stanowiącym podstawę tego stosunku prawnego. Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./ przewiduje dwa tylko sposoby nawiązania stosunku pracy z nauczycielem: mianowanie i zawarcie umowy o pracę. Nie czyni żadnych wyjątków w stosunku do nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w szkole. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły powoduje w sferze zatrudnienia nałożenie na nauczyciela za jego zgodą dodatkowych obowiązków i przyznanie mu dodatkowych uprawnień, a więc wpływa na treść jego stosunku pracy wynikającego z nominacji albo umowy o pracę.

Tak samo należy oceniać w świetle prawa pracy skutki odwołania ze stanowiska dyrektora /art. 38 ustawy o systemie oświaty/. Nie jest to czynność rozwiązująca stosunek pracy. Powoduje bowiem jedynie pozbawienie tego stanowiska, a nie zatrudnienia na stanowisku nauczyciela.

Akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska nie są czynnościami prawa pracy. Ich istota bowiem nie sprowadza się do przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Mają one treść administracyjnoprawną. Nieprzypadkowo zresztą zostały uregulowane w ustawie poświęconej administrowaniu szkołą, a nie w ustawie regulującej stosunki pracy nauczycieli. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły /odwołanie z tego stanowiska/ niewątpliwie należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych.

W myśl art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W ramach tych zadań prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora szkoły i odwołuje z tego stanowiska /art. 36a i art. 38 ustawy o systemie oświaty/. Owo powierzenie stanowiska obejmuje przekazanie zadań ze sfery publicznoprawnej i wyposażenie w kompetencje organu administracji.

Akt administracyjny wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy /w stosunku pracy/ nie przestaje być aktem administracyjnym. Nie można mu z tego powodu przypisywać podwójnego charakteru: aktu administracyjnego i równocześnie aktu prawa pracy. O takiej dwoistości możemy mówić tylko w odniesieniu do jego skutków. Nie ma wspólnych, międzygałęziowych instytucji prawa pracy i prawa administracyjnego. Wyróżnienie takiej kategorii aktów prawnych podważałoby sens gałęziowej klasyfikacji systemu prawa /szerzej na ten temat T. Zieliński: Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, str. 76 i n./.

Uznanie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska za działania administracyjnoprawne nakazuje oceniać ważność tych czynności według przepisów prawa administracyjnego. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane są przepisami ustawy o systemie oświaty i głównie w świetle tych przepisów należy orzekać o nieważności uchwały zarządu gminy podjętej w takiej sprawie. Odwołanie nie jest rozwiązaniem umownego stosunku pracy z winy pracownika, znanym prawu pracy, i dlatego nie może być oceniane w świetle przepisów kodeksu pracy regulujących ten sposób zakończenia zatrudnienia. Gdyby przyjąć, że takie odwołanie podlega również reżimowi prawa pracy, należałoby konsekwentnie stosować doń inne kodeksowe wymagania, stawiane czynności rozwiązania czy też zmiany treści stosunku pracy, np. wymaganie konsultacji związkowej. Przykład wskazuje, iż pogląd ten jest nie do przyjęcia.

Zakwalifikowanie aktu odwołania dyrektora szkoły do kategorii aktów administracyjnoprawnych pozwala określić tryb jego kontroli. Dwoistość skutków odwołania jednak skłania do dopatrywania się zbiegu dwóch różnych postępowań kontrolnych w takiej sprawie i do dokonywania wyboru jednej z tych dróg. Żądanie bowiem unieważnienia albo stwierdzenia bezskuteczności aktu odwołania stanowić by mogło zarówno przedmiot sprawy z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 1 Kpc, jak i przedmiot skargi rozpatrywanej przed sądem administracyjnym /art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA/. Potwierdzeniem różnego traktowania sporów na tle uchwał zarządów gmin w sprawach odwołania dyrektorów szkół jest przytaczane w uzasadnieniu postanowienia orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W szczególności Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 lutego 1993 r. I PZP 71/92, stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne, czy dyrektorowi szkoły przysługuje odwołanie do sądu z wnioskiem o uznanie odwołania go z funkcji za bezskuteczne lub o odszkodowanie, przyjął generalnie właściwość sądu pracy w takich sprawach. Nie rozważając szerzej charakteru prawnego aktu odwołania, poddał go ocenie z punktu widzenia przepisów kodeksu pracy dotyczących tzw. wypowiedzenia zmieniającego. Takie sformułowanie jednak uwzględnia jedynie skutki, jakie odwołanie wywiera w sferze stosunku pracy. Przyjęto, że skoro odwołanie dotyczy praw i obowiązków pracownika, to podlega w zupełności kontroli sądu pracy. Pominięto natomiast administracyjnoprawną naturę tego aktu.

Sądy powszechne - sądy pracy jednak nie rozpoznają wszystkich sporów ze stosunku pracy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu przed tymi sądami sprawy przekazane przepisami szczególnymi do właściwości innych organów /art. 2 par. 3 Kpc/. Tymi innymi organami w przypadku władczych aktów administracyjnych - uchwał zarządu gminy w sprawach powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska są organy nadzoru nad działalnością komunalną i sąd administracyjny.

Nie ma więc niebezpieczeństwa kolizji wynikającej ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy. Nie wchodzą w grę dwa różne sposoby dochodzenia tego samego roszczenia z tytułu bezprawnego pozbawienia nauczyciela stanowiska dyrektora szkoły. Legalność uchwały zarządu gminy odwołującej dyrektora może być kwestionowana tylko w postępowaniu uregulowanym w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym albo bezpośrednio przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi odwołanego. Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, rozszerzając znacznie zakres kognicji tego Sądu, przyznała każdemu, kto ma w tym interes prawny, prawo skargi na uchwały organów gminy podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej /art. 16 ust. 1 pkt 6/, a także na inne akty, czynności i działania organów samorządu terytorialnego nie mające charakteru cywilnoprawnego /art. 20 ust. 3 ustawy/.

Trzeba zauważyć, że prawu pracy nie jest znana jednostronna czynność powierzenia pracownikowi dodatkowej funkcji albo stanowiska, z jaką mamy do czynienia w ustawie o systemie oświaty. W rezultacie nie ma w prawie pracy roszczenia, które mogłoby służyć do wzruszenia bezzasadnego odwołania z takiego stanowiska. Prawu pracy nie są również znane żadne generalne roszczenia prowadzące do unieważnienia bądź uznania za bezskuteczne wszelkich działań pracodawcy naruszających uprawnienia pracownicze. Brak jednocześnie dostatecznych przesłanek dla sięgania w tym zakresie do uregulowań dotyczących rozwiązania umownego stosunku pracy. Nie można przyjąć, że odwołany dyrektor szkoły może żądać na podstawie art. 45 kodeksu pracy uznania uchwały o odwołaniu za bezskuteczną albo przywrócenia do pracy.

Tak więc samo odwołanie się do właściwości sądu pracy w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy wszystkich nauczycieli /art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela/ nie wystarcza jako uzasadnienie kognicji tego sądu w sprawach dotyczących uchwał o odwołaniu dyrektora szkoły.

Zupełnie inną kwestią natomiast jest dochodzenie przez odwołanego dyrektora innych roszczeń /typu odszkodowawczego/ w związku z następstwami odwołania w sferze stosunku pracy. Nie ulega wątpliwości, że drogą właściwą do dochodzenia tego rodzaju roszczeń jest droga postępowania przed sądem powszechnym - sądem pracy.

Wspomniano już, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym wypowiedział się za poddaniem uchwał zarządu gminy dotyczących odwołania dyrektora szkoły nadzorowi, o którym mowa w rozdziale 10 ustawy samorządowej. Zdaniem Trybunału, nadzór administracyjny nad uchwałami o odwołaniu dyrektora nie wyłącza możliwości rozstrzygania przez sąd powszechny o uprawnieniach osób, których te uchwały dotyczą.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że organ nadzoru może stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy o systemie oświaty.

Z powyższych względów na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.