Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1585/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 175 par. 1, 176, 141 par. 1, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1591/13 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przywóz ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1591/13, oddalił skargę A.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przywóz ziemi.

Wyrok ten został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 18 czerwca 2013 r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek A.K. o: wydanie zezwolenia na przywóz ziemi na teren działki nr [...], obręb [...], podanie informacji skąd wolno przywieźć ziemię, określenie warunków, jakie muszą być spełnione przy usuwaniu ww. szkód na działce. We wniosku wskazał też, iż w związku z budową ogrodzenia na działce nr [...], zagrażającego wyrządzeniem szkód po ulewnych deszczach na działce stanowiącej jego własność, wystąpił w dniu 19 sierpnia 2011 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki o wstrzymanie jego budowy od strony północnej działki oraz wskazanie sposobu budowy tego ogrodzenia, który nie powołałby szkód na działce nr [...]. Sprawa ta obecnie czeka na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. organ wyjaśnił wnioskodawcy, iż brak jest podstaw prawnych do wyrażenia zgody na wyrównanie terenu działek w oparciu o ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, jak i w oparciu o ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Unormowania dotyczące możliwości wykorzystania ziemi w odniesieniu do osób fizycznych, zawarte są w przepisach obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 1614). W świetle jego przepisów, wykorzystywanie mas ziemnych może być dokonane legalnie wówczas, gdy jest powiązane z procesem inwestycyjnym, prowadzonym w trybie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Kolejnym pismem z dnia 18 lipca 2003 r. A.K. wystąpił o wskazanie procedury usuwania szkody na działce nr [...], spowodowanej ulewnymi deszczami w dniach 11 i 18 czerwca 2013 r. w celu przywrócenia tej działki do stanu poprzedniego. W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 2 sierpnia 2013 r. organ ponownie wyjaśnił, iż ustawa - Prawo wodne, jak i ustawa o odpadach oraz ustawa - Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. nie przewidują usuwania szkód powstałych na działce po ulewnych deszczach. Powstałe zagłębienia i rowki na działce nr [...], która jest działką rolniczą, można usunąć poprzez rozplantowanie ziemi znajdującej się w obrębie tej działki, czy odpowiednie jej zaoranie. W piśmie wyjaśniono również, że w tej sprawie nie mają zastosowania art. 2 ust. 1 i art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, wskazując, iż definicja podmiotu korzystającego ze środowiska, o którym mowa ww. przepisach, zawarta jest w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Prezydent Miasta Krakowa, po otrzymaniu kolejnego pisma z dnia 9 sierpnia 2013 r., A.K., zawierającego żądanie wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na przywóz ziemi na teren działki nr [...] obr. [...] jedn. ewiden. [...], celem usunięcia "szkód" na ww. działce. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż wskazana przez wnioskodawcę szkoda na działce nr [...], polegająca na wymyciu dołów i rowów podczas ulewnych deszczy w dniach 11 i 18 czerwca 2013 r. nie jest szkodą w środowisku, zdefiniowaną w art. 2 ust. 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jak również w przedmiotowym przypadku nie występuje podmiot korzystający ze środowiska, prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, tym samym przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania w przedmiotowym przypadku. W celu ustalenia stanu faktycznego działki nr [...] w dniu 26 lipca 2013r. przeprowadzono oględziny, które nie potwierdziły stanu działki opisywanego przez A.K. Stwierdzono, że działka była zaorana, brak było rowów i dziur o parametrach podanych przez stronę, działka nie była porośnięta trawą.

Odnosząc się do żądania wydania zezwolenia na przywóz ziemi oraz podania informacji skąd wolno przywieść ziemię, organ wyjaśnił, iż z art. 2 pkt 2 i 3 ustawy wynika, że do ziemi przywiezionej w inne miejsce niż miejsce jej wydobycia, zastosowanie znajdują przepisy ustawy o odpadach. Zagospodarowanie ziemi w innym miejscu niż miejsce jej wydobycia, może być prowadzone tylko w granicach norm wyznaczonych przepisami o odpadach. W odniesieniu do osób fizycznych normą tą obecnie jest cytowane już rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 19 sierpnia 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Według załącznika do ww. rozporządzenia, istnieje możliwość wykorzystania ziemi - klasyfikowanej do odpadów o kodach: 170504, 200202 (wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27.09.2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, póz.1206)) - tylko do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego (pozycja 52 i 65 listy ww. załącznika). Wykorzystanie przez osobę fizyczną ziemi (wydobytej w innym miejscu, a więc w odniesieniu, do której stosuje się przepisy ustawy o odpadach) - w sposób dopuszczony ww. rozporządzeniem - nie wymaga uzyskania zezwolenia, jak o tym stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt. 2 ustawy o odpadach. Organ nadmienił, że przywoływane powyżej obydwa rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. i z dnia 19 grudnia 2008 r. nadal pozostają aktualne na mocy art. 250 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. W zażaleniu na to postanowienie A.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu I instancji do załatwienia przedmiotowej sprawy w sposób zgodny z prawem. W motywach podniósł, iż według wykładni funkcjonalnej ustawy o odpadach dotyczących gospodarczego wykorzystania odpadów nie budzi żadnych wątpliwości możliwość przywozu na przedmiotową działkę ziemi, w szczególności pochodzącej z budowy inwestycji, w celu usunięcia powstałej szkody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zażaleniu, postanowieniem z dnia[...] października 2013 r., utrzymało w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że prawidłowo organ I instancji ocenił, iż do wniosku A.K. nie mają zastosowania przepisy ustawy prawo wodne, ustawy o odpadach i ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku. Wykorzystywanie mas ziemnych może być dokonane wówczas, gdy jest powiązane procesem inwestycyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie brak jest informacji aby A. K. zainicjował jakikolwiek proces inwestycyjny. Organ odwoławczy wskazał, iż oględziny działki w dniu 26 lipca 2013 r. zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 79 § 1 k.p.a. gdyż nie powiadomiono o nich stron postępowania, tym samym nie może on być traktowany, jako dowód w sprawie, co skutkuje stwierdzeniem, iż organ I instancji nie prowadził postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazało, iż stosownie do uregulowania zawartego w art. 29 ustawy - Prawo wodne A.K. może zwrócić się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie na podstawie ust.3 art. 29 tej ustawy decyzji w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku stwierdzenia zmian stanu wody na gruncie i wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, to na właścicielu sąsiedniego gruntu będzie ciążył obowiązek przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W takiej sytuacji niecelowe byłoby wykonywanie jakichkolwiek prac ziemnych przez A.K., gdyż obowiązek taki ciążyłby na właścicielu gruntów sąsiednich. Kolegium przytaczając treść art. 9 k.p.a. stwierdziło, że organ I instancji nie wykonał obowiązków określonych tym przepisem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.K., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu:

- utrzymanie absurdalnego, nie znajdującego racjonalnego uzasadnienia sprzecznego z art. 74 Konstytucji RP stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa zgodnie, z którym wykorzystywanie mas ziemnych może być wykonane wyłącznie wówczas, gdy jest związane z procesem inwestycyjnym prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane, przywiezienie ziemi nawet ogrodniczej na działkę rolną w ilości niezbędnej do zasypania dołów i rowów powstałych na tej działce wskutek ulewnego deszczu jest nielegalne i niedozwolone; - brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; - naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwą interpretację tj. ferowanie niezasadnego i sprzecznego z orzecznictwem sądów administracyjnych stanowiska zgodnie, z którym sprawa niedozwolonej zmiany kierunku spływu wód opadowych – w następstwie wybudowania ogrodzenia posesji ze szkodą dla właściciela działki sąsiedniej – podlega rozstrzygnięciu w oparciu o ww. przepis; - naruszenie zasad logiki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie, w oparciu o art. 61 a § 1 kpa jest prawidłowa, zatem skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. podlega oddaleniu. Organ administracyjny odmawia wszczęcia postępowania, jeżeli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Sąd stwierdził, iż okoliczność, że nawiezienie ziemi na działce skarżącego nie wymaga zezwolenia jest oczywiste, co stanowi przedmiotową przeszkodę do wszczęcia postępowania i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji już na wstępnym etapie postępowania, z przyczyn formalnych można przyjąć, że brak spełnienia przesłanek ustawy do wszczęcia postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko, jak wskazał Sąd, prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, sprawa nie wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji. Organy administracji stosownie do art. 9 k.p.a., udzieliły pouczeń i informacji, natomiast skarżący wyciąga z nich nieprawidłowe wnioski. Jednoznacznie wskazano skarżącemu, że prace polegające na przywiezieniu i nawiezieniu ziemi nie wymagają żadnego zezwolenia, pozwolenia, czy też zgłoszenia. Nawiezienie ziemi, jeśli nie jest związane z prowadzoną przez inwestora budową lub innymi robotami budowlanymi jest poza zainteresowaniem kompetentnych organów administracji architektoniczno - budowlanej oraz nadzoru budowlanego. Działanie zainteresowanego nie może jednak naruszać przepisów prawa. Sąd przytaczając treść art. 29 ust 1-3ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, wyjaśnił, wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W przypadku zmiany stosunków wodnych na gruncie ( na co pośrednio zwraca uwagę skarżący w uzasadnieniu wniosku) można również dochodzić swych praw na drodze cywilnej, przed sądem powszechnym stosownie do art.144 kc , art. 363§ 1 kc. W ocenie Sądu trafnie również wskazano, że ziemia może podlegać przepisom ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm.), bowiem daje ona możliwość wykorzystania określonej ziemi przez osoby fizyczne a stosownie do art. 45 ust 1 pkt 2 tej ustawy " z obowiązku uzyskania odpowiedniego zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwolnione są między innymi osoby fizyczne wykorzystujące odpady na potrzeby własne " Według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, istnieje możliwość wykorzystania ziemi o określonych właściwościach do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Ustawy o odpadach nie stosuje się do nie zanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty oraz mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż ( art. 2 pkt 3 i 11). Organ I instancji wyjaśnił wyraźnie, że wykorzystywanie mas ziemnych jest przedmiotem zainteresowania organu, gdy jest powiązane z procesem inwestycyjnym, prowadzonym na podstawie przepisów prawo budowlane, tymczasem skarżący nie zainicjował procesu inwestycyjnego. Sąd stwierdził, iż do wniosku nie mają też zastosowania przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie która w art. 6 pkt 11 w związku z art. 2 ust. 1 definiuje pojęcie szkody w środowisku, a także przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, określające w art. 1 zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w części dotyczącej uzasadnienia, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie – przepis art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., zawierającego definicję legalną odpadu oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem zmieniającym z dnia 19 kwietnia 2008 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku – przez błędną interpretację oraz zastosowanie tj. niezasadne przyjęcie, że o kwalifikacji substancji lub przedmiotu jako odpadu rozstrzyga katalog odpadów zwarty ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska, a nie jego definicja; II. prawa materialnego, a mianowicie – przepisu art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne, art.144 k.c. i art. 363 § 1 k.c. – przez ich błędne zastosowanie, tj. niezasadne przyjęcie, że sprawa niedozwolonej zmiany kierunku spływu wód opadowych, jako następstwo wybudowania ogrodzenia w sposób zagrażający wyrządzeniem szkód na działce sąsiedniej przy każdych większych opadach deszczu, podlega regulacji tych przepisów, a nie przepisom ustawy – Prawo budowlane, jak zauważa skarżący powołując się na wyroki sądów w tej materii; III. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 153 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznej, klarowanej oceny prawnej dotyczącej tożsamego stanowiska organów I i II instancji, zgodnie z którym wykorzystywanie mas ziemnych ( nawet ziemi ogrodniczej) jest legalne wtedy, gdy jest powiązane z procesem inwestycyjnym uregulowanym przepisami ustawy – Prawo budowlane; 2) art.106 § 3 oraz art.113 § 1 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu – w celu usunięcia zaistniałych w sprawie wątpliwości – z rzetelnej opinii prawnej na temat będący przedmiotem zaskarżonej decyzji – sporządzonej przez wybitnego znawcę prawa ochrony środowiska, prof. W. R. – Przewodniczącego Zespołu d.s. Prawa Ochrony Środowiska PAN we Wrocławiu, o co wnosił skarżący na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. ( wobec niemożności uzyskania tej opinii wcześniej)

3) przepisu art. 134 p.p.s.a. wobec nieprzeprowadzenia rzetelnej, obiektywnej kontroli działania SKO oraz organu I instancji w sprawie skarżącego, 4) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec: - chaotycznego i pokrętnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku zmierzającego na siłę tj. wbrew faktom, do wykazania rzekomej słuszności stanowiska SKO ( tożsamego ze stanowiskiem organu I instancji), a w szczególności wyrażenia oczywiście niezasadnego poglądu o treści następującej: " Z pouczeń i informacji, jakie wystosowały organy administracji do skarżącego – skarżący wyciąga nieprawidłowe wnioski" , - nieodniesienia się do wszystkich zarzutów skargi. Podnosząc powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej uzasadnienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem sporządzenia prawidłowego uzasadnienia odpowiadającego prawu oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że popiera skargę, modyfikując żądanie co zakresu zaskarżenia, wskazując, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości. Wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i z tego powodu, przy jej sporządzaniu, wymagany jest przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Skarga ta – po myśli art. 176 p.p.s.a. - powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje przy tym trybu dla usuwania braków skargi kasacyjnej w zakresie tych wymogów, które są szczególne dla tego rodzaju pisma. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skargę kasacyjną wnosi się zawsze od orzeczenia sądu, rozumianego jako sentencja orzeczenia. Procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje bowiem możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Artykuł 176 p.p.s.a. stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie samego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 750/05). W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, iż przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku lub jego część (B. Gruszczyński, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 376, czy postanowienie NSA z dnia 10 maja 2007 r., II OSK 107/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby wtedy weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i 185 p.p.s.a. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego ma istotny wpływ na postępowanie administracyjne ponownie prowadzone w danej sprawie oraz na ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne albowiem na mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu uchwały z dnia 15 lutego 2010 r. (II FPS 8/09, publ. CBOSA) stwierdził, iż dopuszczalne jest zaskarżenie przez stronę wyroku dla niej korzystnego z punktu widzenia brzmienia sentencji, natomiast naruszającego interes prawny z uwagi na treść jego uzasadnienia.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1591/13, oddalającego skargę, została sporządzona w sposób nieprawidłowy, gdyż jej autor formułując w jej petitum zarzuty w naruszenia prawa materialnego procesowego i procesowego przeciwko uzasadnieniu tego wyroku nie określił czy wyrok ten zaskarża w całości. Uchybienie to nie jest na tyle istotne by uniemożliwiało rozpoznanie skargi kasacyjnej, zważywszy, iż z wniosków skargi wynika w istocie, że żądanie dotyczy uchylenia wyroku w całości, co też potwierdził pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r., modyfikując żądanie w zakresie zaskarżenia wyroku w całości. Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, ponieważ z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że przed zaskarżonym wyrokiem nie było wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania byłyby dla tego Sądu Wojewódzkiego wiążące. Zatem Sąd I instancji nie mógł tego przepisu naruszyć. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie na wniosek skarżącego dowodu z opinii prof. W. R. w celu usunięcia zaistniałych w sprawie wątpliwości. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić należy, podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Z protokołu rozprawy z dnia 4 marca 2014 r. wynika że Sąd I instancji wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii Prof. W. R. oddalił, a która jak wynika z akt sądowych w istocie stanowi artykuł na temat zamiany przepisów o odpadach w miesięczniku "Aurora" nr 3/2014. Wynika z tego, że opinia te nie została sporządzona na użytek sprawy zawisłej przed Sądem I instancji, stąd zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prezentowany pogląd, z którego wynika, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter "porządkowy", upoważniający przewodniczącego składu orzekającego do zamknięcia rozprawy, w sytuacji, gdy Sąd uzna, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia. Podkreśla się także, że naruszenie wymienionej wyżej normy prawnej mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby przewodniczący bądź to nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, bądź to wtedy gdyby nie zachodziła sytuacja z art. 113 § 2 p.p.s.a. a więc np. nie wskazano dowodu koniecznego do przeprowadzenia a powołano się na tę podstawę prawną do wydania zarządzenia (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r. I OSK 723/05; wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r. II FSK 513/05; wyrok NSA z 17 października 2006 r. II FSK 56/06; dostępne w CBOSA). Skarżący kasacyjnie nie wskazał aby w niniejszej sprawia taka sytuacja zachodziła, tym samym zarzut naruszenia art. 1134 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. ( por. np. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, LEX nr 183144). Sąd I instancji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, prawidłowo ocenił zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organów administracyjnych obu instancji, że brak jest przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej pozytywnej bądź negatywnej. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dlatego też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony jedynie w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści niniejszego przepisu, zastosowania przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia lub też, gdy wadliwość uzasadnienia wyroku jest taka, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Żadna z powyższych okoliczności nie zachodziła w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd wyjaśnił dlaczego uznał, iż zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowe. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zamieniającym z dnia 19 kwietnia 2008 r. stwierdzić należy, że zostały on sformułowany w sposób nieprawidłowy, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał numeru i pozycji Dziennika Ustaw, w którym zostały ogłoszone oba akty prawne, jak również nie wskazał przepisu rozporządzenia Ministra Środowiska, którego naruszenia miał się dopuść Sąd I instancji. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA jest związany zakresem skargi kasacyjnej, to tym samym może uwzględnić jako naruszone tylko te przepisy, które w skardze kasacyjnej zostały w sposób prawidłowy wskazanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się, ani modyfikować zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazane wyżej wady odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 kwietnia 2008 r. sprawiają, że nie poddają się one ocenie pod względem ich zasadności, stąd też zarzut ten pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sadu Administracyjnego. Powyższe uwagi odnoszą się również do zarzutu naruszenia przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny do niego się nie odniósł. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 144 k.c. i art. 363 § 1 k.c. stwierdzić należy, że zarzut ten jest całkowicie chybiony z tej przyczyny, że Sąd I instancji przepisów tych nie stosował.

Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił.