Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 42/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3, art. 17, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A. P.-R. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 r. nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

A. P. – R. wniosła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 10 października 2018 roku, nr LXXVI/2075/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego w dniu 30 października 2018 roku, pod pozycją 5626. Autorka skargi wskazała, iż kwestionuje ww. uchwałę w części obejmującej § 27 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 2, § 28 ust. 1 i 2 pkt 1 i 3 oraz ust. 3 pkt 2 jako naruszające jej interes prawny i konstytucyjnie zagwarantowane uprawnienia do dysponowania własnością. Wskazanej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez załatwienie sprawy w sposób nieuwzględniający słusznego interesu i uprawnienia do dysponowania własnością, bez wyjaśnienia stanu faktycznego;

2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego i uznanie, że nieruchomości skarżącej, a również wszystkie inne niezainwestowane działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów komunikacyjnych i w rejonie narażonym na niekorzystne oddziaływanie komunikacji oraz posiadające te same uwarunkowania przyrodnicze, środowiskowe i przestrzenne zostały w projekcie planu utrzymane w dotychczasowym użytkowaniu, tj. jako tereny zieleni naturalnej i lasów, co jest nieprawdziwe, bo sprzeczne – w odniesieniu do nieruchomości skarżących – z uchwałą Rady Miejskiej Łodzi nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Łodzi, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 6 poz. 71;

3. art. 8 K.p.a., poprzez nadużycie zaufania jako obywatela do władzy publicznej i jej oświadczeń, co w oczywisty sposób hamowało podejmowanie przez skarżącą kolejnych wydatków, wobec narastającej z latami pewności, że każde kolejne rozstrzygnięcie będzie negatywne lub wydane z rażącym naruszeniem terminów;

4. art. 30 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez niekonieczne i nieproporcjonalne pozbawienie prawa dysponowania własnością i rozpoczęcia zadania inwestycyjnego, o co skarżąca bezskutecznie zabiega od roku 2013, którego realizację ostatecznie przekreśliła zaskarżana uchwała przez zakaz budowy na terenie, gdzie znajdują się działki skarżącej na obszarze oznaczonym w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały jako 9ZN i 8ZL.

Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i ewentualnie stwierdzenie rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W motywach skargi jej autorka opisała postępowanie związane z realizacją planowanej przez nią inwestycji polegającej na budowa zespołu wolnostojących budynków jednorodzinnych wraz z wewnętrznym układem dróg, chodników i trawników oraz niezbędną infrastrukturą techniczną w Łodzi, ul. A na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny [...]. Następnie strona wskazała, iż zgodnie z poprzednim planem zagospodarowania jej działki były na obszarze, gdzie występowało budownictwo jednorodzinne, co wynika z uchwały Rady Miejskiej Łodzi nr LVII/491/93 z dnia 2 czerwca 1993 roku w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Łodzi.

W piśmie do Rady Miejskiej z dnia 5 czerwca 2017 roku skarżąca wskazała, że w związku z wywłaszczeniem jej nieruchomości na cel budowy S-14 przejęto cześć działek, a w odniesieniu do pozostałych zdecydowano o pozostawieniu ich jako "terenów zielonych", co czyni je praktycznie bezużytecznymi, gdy tymczasem można je zagospodarować właśnie z uwzględnieniem bliskości drogi. W dniu 26 lipca 2017 roku Komisja Planu Przestrzennego, Budownictwa i Urbanistyki skierowała wystąpienia skarżącej do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z prośbą o opinię, a w dniu 17 września 2017 roku strona wystosowała pisma do radnych Rady Miejskiej w Łodzi, przewodniczącego Rady i przewodniczącego komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa i Urbanistyki z prośbą o uwzględnienie postulatów, które gruntownie uzasadniłam. Prezydent Miasta Łodzi w zarządzeniu z dnia [...], nr [...] nie uwzględniła uwag strony, w uzasadnieniu podając dowolne i nadzwyczaj ogólnikowe argumenty, bez rozważenia szkody, jaką ponosi strona przez wieloletnie zabiegi o decyzję, która sąsiadom (dla hali magazynowej) wydana była bez problemów. W dniu 4 października 2017 roku strona wystąpiłam do Prezydenta Miasta Łodzi przedstawiając uwagi do projektu studium. Wobec prac nad studium w dniu 24 lipca 2018 roku strona wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi z wnioskiem o nieprzeznaczanie jej działek w całości na "teren zielony", bo byłoby to rozstrzygnięciem skrajnie krzywdzącym i wykluczającym wykorzystanie ich na szeroko pojętą działalność usługową i mieszkaniową, co strona planuje. W piśmie z dnia 24 lipca 2018 roku do Wojewody Łódzkiego skarżąca wykazała, że złożyła uwagi do zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, które nie zostały uwzględnione. Nie wzięto ich również pod uwagę w procedowanym projekcie planu miejscowego. W czasie dyskusji po wyłożeniu planu, powołując się na ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poinformowano stronę, że uwzględnienie jej wniosków, jako niezgodnych z zapisami studium, spowoduje nie zatwierdzenie planu. W tej sytuacji strona zwróciła się do Wojewody o pomoc oraz o ocenę, że przestrzeń miejska podlega zmianom, które wymusza życie, co – zdaniem skarżącej – uzasadnia możliwość modyfikowania planu w stosunku do zapisów do studium. Często tereny pozostawione bez funkcji tylko jako "zieleń nieurządzona" zarastają chaszczami i stają się wysypiskiem śmieci. Żadne z przywołanych pism nie przyniosło rzeczowej odpowiedzi.

Jak podniosła skarżąca, w uchwalonym dnia 30 października 2018 roku planie zagospodarowania przestrzennego działki skarżącej oznaczono symbolem ZN i 8ZL (§ 27 i § 28 planu). Następnie strona cytując treść § 27 i § 28 planu wskazała, że plan oznacza ostateczny zakaz realizacji inwestycji, o którą zabiega od 2013 roku. Kierując się wytycznymi Prezydenta Łodzi poniosłam straty na prace projektowe, których efekty są oczywiście bezużyteczne.

Następnie strona przedstawiła szacunkowe wyliczenie nakładów, strat i zysków związanych z planowaną budową domów jednorodzinnych. Przy tej skali nakładów, ale i zysków znanych z postępowania przed Prezydentem Łodzi odpowiedź na uwagi skarżącej, zamieszczona w załączniku nr 2 do zaskarżanej uchwały budzi co najmniej zdziwienie, bowiem przedmiotem analizy nie był interes jednostki, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Zdaniem strony, ów interes publiczny, choć niewskazany nawet przeważył jednak, co doprowadziło do dysproporcji, choć żaden z przepisów polskiego systemu prawnego nie dopuszcza, by interes publiczny górował nad interesem indywidualnym. Jest prawdą, że art. 31 ust. 2 Konstytucji RP przewiduje sytuacje, w których można ograniczyć prawa jednostki, ale właśnie wymogi zawarte w tym przepisie zostały jaskrawo naruszone przez pozbawienie skarżącej w istocie prawa do dysponowania własnością, ale nie bezpośrednio w ustawie i z oczywistym naruszeniem istoty mego prawa, gdyż odszkodowanie lub wykupienie, przewidziane w art. 36 u.p.z.p. nigdy strat strony nie wyrówna, ograniczenie przy tym uznać należy za nieproporcjonalne (nawet w stosunku do domniemanego interesu publicznego) i zupełnie niekonieczne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż skarżąca jest właścicielką działek nr ewid.: [...], [...], [...] i [...], w obrębie geodezyjnym [...] w Łodzi. Merytoryczne rozważania odnoszące się w sposób bezpośredni do treści zarzutów stawianych w skardze organ poprzedzić stwierdzeniem, iż skarżąca w sposób błędny określiła zakres skarżonego aktu poprzez wskazanie nieistniejących jednostek redakcyjnych uchwały, tj. § 27 ust. 1 pkt 1 i § 28 ust. 2 pkt 3. Następnie organ podkreślił, iż zasadniczą część skargi stanowi w istocie niezwiązany z działaniami planistycznymi organu referat skarżącej odnoszący się do przebiegu postępowań administracyjnych dotyczących zarówno projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, jak i realizacji inwestycji drogowej (drogi ekspresowej S-14) na nieruchomości skarżącej. Referatów obejmuje również opis działań podejmowanych przez skarżącą, jako stronę, w ramach tych postępowań. Stawiane przez skarżącą zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał za całkowicie chybione z uwagi na fakt, iż w postępowaniu planistycznym nie stosuje się co do zasady przepisów tegoż kodeksu. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami tegoż kodeksu, lecz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. kodeksu, którego przepisy mają zastosowanie tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie. Zatem zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa - w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. W tym kontekście Rada Miejska nie mogła dopuścić się naruszenia wskazanych przez skarżącą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Za niezasadny organ uznał również zarzut sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi zatwierdzonego uchwałą Nr LVII/491/93 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 2 czerwca 1993 roku, bowiem tenże plan utracił z dniem 31 grudnia 2003 roku moc obowiązującą na podstawie przepisu art. 87 ust. 3 u.p.z.p.

Następnie organ podkreślił, iż skarżąca kwestionuje ustalenia aktu planistycznego w zakresie ustanowienia na będących jej własnością działkach, terenu zieleni naturalnej oznaczonej w planie symbolem 9 ZN oraz terenu lasu oznaczonego symbolem 8 ZL, w sąsiedztwie wyznaczonego węzła komunikacyjnego drogi ekspresowej S-14. Zarzuty skarżącej sformułowane w tym względzie organ uznał za niezasadne, bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.), a przy tworzeniu aktów planistycznych gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, tj. samodzielnością przy kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 3 u.p.z.p). Pod pojęciem ładu przestrzennego należy zaś rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wiążą się też z unormowaniami z dziedziny prawa cywilnego, bowiem stosownie do art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nie budzi wątpliwości, iż stosownie do konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 Konstytucji RP), ograniczenia prawa własności mogą wynikać tylko z ustaw i nie mogą naruszać istoty własności. Oznacza to, że ustawy, a także prawidłowa wykładnia art. 6 ust 1 u.p.z.p. wskazują na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności nieruchomości z zastrzeżeniem wynikającym z Konstytucji RP, iż nie może to prowadzić do naruszenia istoty tego konstytucyjnie chronionego prawa.

Gmina, w celu określenia polityki przestrzennej wynikającej z realizacji zadań własnych określonych w przepisach prawa, w tym w u.p.z.p., dokonuje oceny potrzeb i możliwości rozwoju, z uwzględnieniem w szczególności analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, prognoz demograficznych, możliwości sfinansowania komunikacji oraz infrastruktury technicznej i społecznej, a także bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzone analizy, prognozy i bilanse stanowią m.in. podstawę do określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy. Rozstrzygnięcia o kierunkach rozwoju przestrzennego gminy, w tym o granicach zasięgu urbanizacji, określane są w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjmowanym uchwałą rady gminy. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Rada gminy uchwalając plan miejscowy zobowiązana jest do stwierdzenia, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu planu miejscowego, jak również wymóg nienaruszalności tych ustaleń przy uchwalaniu planu, stanowi jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ wyjaśnił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, uchwalonym uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 roku, zostały określone granice zasięgu urbanizacji, które uwzględniono w kontestowanym planie miejscowym. W obrębie obszaru objętego planem znajdują się zarówno tereny budowlane, obejmujące głównie wykształcone struktury osiedlowe oraz uzupełnienia luk w istniejącej zabudowie, jak i tereny obecnie niezabudowane i nie wskazane do zmiany ich dotychczasowej funkcji.

Przy wyznaczaniu w studium, a w konsekwencji w planie, zasięgu terenów przeznaczonych pod zabudowę wzięto pod uwagę w szczególności:

- strukturę gruntów oraz ich istniejące użytkowanie;

- wnioski z wykonanych analiz i prognoz określających potrzeby i możliwości rozwojowe miasta, potrzeby efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walory ekonomiczne przestrzeni;

- bilans istniejących terenów budowlanych i możliwości uzupełniania istniejących struktur, wykazujący w granicach obszaru objętego projektem planu rezerwy budowlane na poziomie blisko 50%;

- realizację priorytetowych zadań publicznych o znaczeniu ponadlokalnym, do których należy droga ekspresowa S-14 oraz projektowana droga główna wraz z węzłem połączenia obydwu tych dróg, stanowiące istotną barierę rozwojową dla funkcji chronionych, w szczególności dla zabudowy mieszkaniowej;

- przebieg korytarzy ekologicznych wzdłuż istniejących obniżeń terenowych, dolin rzecznych i cieków wodnych służących przewietrzaniu miasta, chronionych przed lokalizacją przegród przestrzennych, w tym zabudowy, utrudniających swobodny przepływ mas powietrza;

- zasięg terenów zalewowych rzeki A oraz występowanie większych systemów melioracyjnych wykluczających lokalizację zabudowy, jak i

- występowanie większych skupisk leśnych tworzących wraz z areałami łąk i pól system przyrodniczy o znacznych walorach krajobrazowych oraz pełniących ważną rolę w środowisku na styku terenów komunikacyjnych o znacznej uciążliwości i terenów zabudowy mieszkaniowej.

Działki nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] oraz działka nr ewid. [...], będące częścią byłego większego gospodarstwa rolnego, stanowią użytki rolne i lasy za wyjątkiem działki nr ewid. [...], która jest działką drogową. Wszystkie ww. działki są niezabudowane oraz położone w bezpośrednim styku z korytarzami uciążliwych arterii komunikacyjnych, czyli drogi ekspresowej S-14 i drogi głównej, w oderwaniu od istniejących, wykształconych struktur osiedlowych w mieście. Działki te, poza częścią stanowiącą użytek leśny, są zmeliorowane, a ponadto na znacznej części działki nr ewid. [...] występuje obszar zalewowy rzeki A. Działki pełnią funkcję istotną dla środowiska, z jednej strony jako element systemu ekologicznego miasta, z drugiej jako naturalny bufor przestrzenny pomiędzy funkcjami wzajemnie kolizyjnymi – komunikacyjnymi i mieszkaniowymi. W obowiązującym studium działki zlokalizowane są w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, w jednostce funkcjonalno- przestrzennej "O", obejmującej tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Dopuszczenie zabudowy na terenie jednostki funkcjonalno-przestrzennej "O" zostało w studium ograniczone do utrzymania istniejącej zabudowy związanej z produkcją rolną oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w zakresie obiektów istniejących i w granicach istniejącego zainwestowania, które to elementy zagospodarowania nie występują na żadnej z działek stanowiących własność skarżącej.

Z powyższych ustaleń studium, przekładających się w oczywisty sposób na ustalenia zawarte w planie, wynika że na działkach stanowiących własność skarżącej nie może być realizowana jakakolwiek nowa zabudowa. Te okoliczności, jak zaakcentował organ, zadecydowały o nieuwzględnieniu zarówno wniosków złożonych przez skarżącą w związku z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i jej uwagi złożonej do projektu planu. Czynnikami wskazującymi na konieczność wyznaczenia terenów zieleni naturalnej i lasu uniemożliwiających realizację zabudowy była chęć wyeliminowania niekorzystnych, wzajemnie wykluczających się oddziaływań funkcji mieszkaniowej z funkcją komunikacyjną, jaką będzie pełniła droga ekspresowa S-14 wraz z węzłem drogowym. Bezpośrednie sąsiedztwo tych funkcji może bowiem wywołać konflikty natury przestrzennej, jak i społecznej. Realizacja priorytetowego zadania publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jakim jest droga ekspresowa S-14 oraz projektowana droga główna oznaczona w planie symbolem 1 KDG wraz z węzłem połączenia tych dróg, stanowi najistotniejszą barierę rozwojową dla wprowadzenia zabudowy, w tym w szczególności zabudowy mieszkaniowej. Jak zauważył organ, nie tylko działki skarżącej, lecz również inne niezainwestowane działki zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod drogę ekspresową S-14 zostały przeznaczone na tereny zieleni naturalnej. Również uwarunkowania wynikające z analizy terenu, takie jak występowanie większych systemów melioracji na wskazanych działkach, czy systemu istniejących skupisk leśnych i łąk wchodzących w skład korytarza ekologicznego, czy też wreszcie bilans istniejących terenów budowlanych w granicach obszaru objętego planem miejscowym, wykazujący rezerwy budowlane na poziomie blisko 50%, zdecydowały o pozostawieniu w planie tych działek w dotychczasowym użytkowaniu, tj. jako tereny zieleni naturalnej i lasów. Dla organu, nie ulega wątpliwości, że opracowując projekt planu miejscowego uwzględnił on ww. uwarunkowania faktyczne występujące na obszarze objętym planem.

Z tych powodów, organ przyjął, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach uprawnień planistycznych organu, nie stanowiąc tym samym nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. władztwa planistycznego). Podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa, jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy u.p.z.p. i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi.

Przed podjęciem uchwały – w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy oraz inwentaryzację stanu faktycznego. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, we właściwy sposób wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. Całokształt dokumentacji planistycznej w sposób należyty ten proces odzwierciedla. Przyjęte rozwiązania planistyczne są uzasadnione, racjonalne i umożliwiają osiągnięcie celu wynikającego z konieczności uwzględnienia potrzeb interesu publicznego w sposób proporcjonalny do niezbędnej ingerencji w interes prywatny. W konsekwencji, zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia norm konstytucyjnych – w ocenie Rady – mają charakter wyłącznie polemiczny i gołosłowny.

Jak następnie podkreślił organ, w trakcie sporządzania projektu planu przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań. Skarżąca była również aktywnym uczestnikiem procedury planistycznej, a podejmowane przez nią w tym względzie inicjatywy (tj. złożone wnioski i uwaga) stanowiły każdorazowo przedmiot rzetelnej i wnikliwej analizy oraz oceny dokonanej przez organ.

Niejako na marginesie organ napisał, iż analizując treść złożonej skargi, w tym przede wszystkim uwypuklony w skardze wątek kalkulacji poniesionych przez skarżącą nakładów i potencjalnie utraconych zysków uznał, iż głównym motywem skargi wydają się wyłącznie względy natury finansowej. Tymczasem ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z odpowiednich mechanizmów rekompensat przez właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego (art. 36-37 u.p.z.p.).

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2019 roku pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż popiera skargę oraz sprecyzował ją w taki sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, w części dotyczącej § 27 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 oraz § 28 ust 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 2.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji z odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ramach powierzonej sądom administracyjnym kontroli działalności administracji publicznej, rozumianej najogólniej jako badanie jej zachowań bądź zaniechań pod kątem zgodności z obowiązującym prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; tekst jedn.: Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107 ze zm.), ustawodawca umiejscowił także orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.

Przewidziana w art. 184 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego ukierunkowana jest na badanie legalności zaskarżonego aktu w granicach odnoszących się do kompetencyjno – proceduralnych podstaw działania organu prawotwórczego oraz materialnoprawnych podstaw wydania aktu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności kontestowanej w skardze uchwały w zakresie określonym w skardze, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Aleksandrowskiej, Kędry, Czcibora i Rojnej oraz zachodniej granicy miasta Łodzi. Autorka skargi swoje zarzuty ograniczyła do zapisów § 27 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 oraz § 28 ust 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 kontestowanej uchwały. Strona, jak wskazała, jest właścicielką działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], dla których plan ustala przeznaczenie 9ZN (zieleń naturalna) oraz 8ZL (lasy i tereny przeznaczone do zalesienia). W ocenie skarżącej, takie zapisy planu naruszają jej interes prawny i konstytucyjnie zagwarantowane uprawnienie do dysponowania własnością.

W odniesieniu do tych zarzutów na wstępie wskazać należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje niekwestionowane władztwo planistyczne, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy (miejska) ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Przepis ten upoważnia gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te uchwałodawca wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Władztwo planistyczne obejmuje kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Ewentualne nadużycie władztwa planistycznego przez gminę podlega kontroli sądu administracyjnego. Władztwo planistyczne jest rozumiane jest jako wyłączna kompetencja uchwałodawcy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Jak wskazano wcześniej, zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to stąd, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione poprzez zapisy art. 64 Konstytucji RP. W art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost stwierdza się, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Rada Miejska w Łodzi, przeznaczając teren działki skarżącej pod teren zieleni naturalnej (symbol 9ZN), bądź tereny lasów i tereny przeznaczone do zalesienia (symbol 8ZL), działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) i nie naruszyła art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.

Przyjęte w planie przeznaczenie ww. działek w odniesieniu do symbolu 9ZN (obszar zieleni naturalnej) oraz symbolu 8ZL (obszar lasu lub przeznaczony do zalesienia) są zgodne z zapisami studium uwarunkowań i odpowiadają dotychczasowemu przeznaczeniu tego terenu.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała nr LXIX1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 roku) teren, na którym położone są działki skarżącej jest wyłączony spod zabudowy, w jednostce funkcjonalnoprzestrzennej oznaczonej symbolem O, definiowanym jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. W studium, tereny wyłączone spod zabudowy to stanowiące 6 typów terenów rozumianych jako jednostki funkcjonalnoprzestrzenne, obejmujące tereny systemu przyrodniczego miasta, zróżnicowane pod względem aktywności przyrodniczej (lasy, parki, tereny użytków rolnych, tereny rekreacyjnowypoczynkowe, ogrody działkowe, cmentarze). W terenach tych dopuszcza się możliwość funkcjonowania istniejącej zabudowy i lokalizacji nowej na zasadach określonych w kartach ustaleń oraz w rozdziałach tematycznych części tekstowej Studium. Na wspomnianej karcie ustaleń dla jednostek funkcjonalnoprzestrzennych (na stronie 526 studium) w charakterystyce jednostki wskazano, iż jest to obszar kluczowy dla systemu przyrodniczego, pełniący funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położony na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. W głównych celach polityki przestrzennej uchwałodawca założył zachowanie istniejących elementów systemu przyrodniczego, zachowanie otwartego krajobrazu miasta oraz jego ochrona, ochronę poszczególnych elementów systemu przyrodniczego oraz przywrócenie walorów przyrodniczych obszarom zdegradowanym. W studium przeznaczenie terenu w spornej jednostce funkcjonalnoprzestrzennej zostało określone jako tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych oraz eksploatacji powierzchniowej kopalin. Na tym terenie studium dopuszcza możliwość zabudowy ale z ograniczeniami, czyli:

1. Tereny zabudowy związanej z produkcją rolną – wyłącznie w zakresie obiektów istniejących z możliwością rozbudowy istniejących siedlisk.

2. Tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania.

3. Dopuszcza się możliwość realizacji inwestycji związanych z Portem Lotniczym w granicach obszaru oznaczonego symbolem O obejmującego potencjalne inwestycje związane z Planem Generalnym, Portu Lotniczego A.

Ponadto, studium w strukturze przestrzennej i krajobrazu przewiduje zakaz wprowadzania funkcji i sposobów zagospodarowania mogących wpłynąć na pogorszenie walorów przyrodniczo-krajobrazowych, z uwzględnieniem zakazów określonych w obowiązujących przepisach dla obszarów objętych ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Ponadto, studium dopuszcza przekształcenie gruntów rolnych w tereny o innym użytkowaniu takie jak: lasy, agroturystyka, turystyka, rekreacja, produkcja energii ze źródeł odnawialnych, ogrody działkowe, parki i inne tereny zieleni urządzonej. Studium także przewiduje podporządkowanie funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych walorom przyrodniczym oraz zatrzymanie rozpoczętych procesów urbanizacji poprzez zakaz wyznaczania nowych terenów zabudowy poza terenami istniejącego zainwestowania (dopuszcza się możliwość włączenia w granice tych terenów, nieruchomości lub ich części położonych pomiędzy zainwestowanymi nieruchomościami, stanowiącymi dopełnienie istniejących struktur zabudowy).

Konkludując, z zacytowanych zapisów studium wynika, że na terenie określonym w studium, jako wyłączony spod zabudowy, w jednostce funkcjonalnoprzestrzennej oznaczonej symbolem O, definiowanym jako tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo, nie ma możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, czy magazynowo – usługowej, jak wnioskowała skarżąca. Wobec tego zapisy planu przeznaczające ten teren pod obszar zieleni naturalnej (symbol 9ZN) lub tereny lasu (symbol 8ZL), nie narusza zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie w tym zakresie pozostają szeroko opisane w skardze działania związane z pozyskaniem decyzji zezwalającej na budowę budynków mieszkalnych lub magazynowo – usługowych na spornym terenie. Także rozmiar dotychczas wydatkowanych na ten cel środków nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W szczególności żaden z tych argumentów nie obligował uchwałodawcy do zamiany zapisów planu miejscowego dopuszczających zabudowę na spornym terenie. W obliczu zacytowanych zapisów studium uwarunkowań, wprowadzenie zabudowy na spornym terenie jest niedopuszczalne, bowiem wówczas plan byłby sprzeczny z zapisami studium uwarunkowań. Nie są zasadne zarzuty naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Sąd nie mógł zarzucić naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i w konsekwencji oprzeć zastosowania środka wobec zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów tego kodeksu.

Uzupełniająco odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił w tym zakresie argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę.

Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż rozpoznawana skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę w kwestionowanym zakresie nie przekroczyła granic władztwa planistycznego oraz zasady proporcjonalności, a tym samym skarżąca nie wykazała takiego naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, który uzasadniałby uznanie zarzutów skargi.

A ponieważ Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), uwaga składu orzekającego winna być skupiona także na przeanalizowaniu procedury planistycznej, mimo iż zarzuty skargi nie odnoszą się do tych zagadnień. Sąd, badając z urzędu zachowanie procedury planistycznej również nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Sąd z urzędu skontrolował zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W przypadku planu jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc ustalenia) – art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). W nadesłanych przez Radę Miejską materiałach planistycznych Sąd nie dostrzegł tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W odniesieniu do powyższej kwestii odnotować należy, że w dniu 21 stycznia 2015 roku organ podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co zostało ogłoszone w prasie lokalnej i obwieszczeniu, które spełniają wymagania z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. w szczególności w zakresie terminów. Następnie, organ w dniu 29 stycznia 2015 roku zawiadomił instytucje i organy właściwe do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, a pisma odnoszące się do tej kwestii spełniają wymagania z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Organ pismami z tej samej daty wystąpił także do organów właściwych do określenia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozach oddziaływania na środowisko. Do akt dołączony jest wykaz dowodzący, że rozpatrzono uwagi do planu miejscowego, co potwierdza realizację czynności określonych w art. 17 pkt 3 u.p.z.p. We wrześniu 2018 roku sporządzono prognozę skutków finansowych (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.). Następnie organ przedstawił odpowiednim organom projekt planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnienia, po czym w związku ze zmianami w projekcie planu, ponownie przedstawiła projekt planu organom właściwym do zaopiniowania i uzgodnienia (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Do akt dołączono wykaz pozyskanych opinii i uzgodnień w tym zakresie. W dniu 24 maja 2018 roku organ uzyskał zgodę na przeznaczenie nierolnicze gruntów rolnych (art. 17 pkt 8 u.p.z.p.), po czym we wrześniu 2018 roku sporządził prognozę oddziaływania na środowisko ustaleń planu miejscowego. Następnie organ dokonał ogłoszeń i obwieszczeń o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego (art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p.). W dniu 10 lipca 2018 roku odbyła się dyskusja publiczna (art. 17 pkt 10 u.p.z.p.), z której w dniu 10 sierpnia 2018 roku sporządzono i dołączono do akt protokół. Do akt dołączono wykaz uwag złożonych podczas pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 sierpnia 2018 roku w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. W dniu 10 października 2018 roku organ uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taki tryb procedowania – zdaniem składu orzekającego – nie narusza zasad ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowane zostały wymogi określone w art. 28 ust. 2 u.p.z.p.

Wobec powyższego skargę na mocy art. 151 P.p.s.a. należało oddalić.

M.K.