Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1143/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano sumę pieniężną, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. i T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 179/17 w sprawie ze skargi B. T.i T. T. na bezczynność Wojewody [...] w [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III w części i przyznaje od Wojewody [...] na rzecz każdego ze skarżących B. T. i T. T. sumy pieniężne w wysokości po 4 000 zł (cztery tysiące złotych), II. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. T. i T.T. solidarnie kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 października 2017r., sygn. akt II SAB/Kr 179/17 rozpoznając skargę B. T. i T. T. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka ewid. nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], jedn. ewid. K., w punkcie I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Małopolskiego do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, w punkcie II. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie III. oddalił skargę w pozostałym zakresie i w punkcie [...]. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących solidarnie [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż B. i T. T. pismem z dnia [...] maja 2017 r. złożyli skargę wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania przedmiotowego aktu prawnego; stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a jeśli tak miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Wojewody Małopolskiego na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; wymierzenie Wojewodzie Małopolskiemu grzywny;

zasądzenie na rzecz skarżących od Wojewody Małopolskiego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący opisali w skardze przebieg postępowania w sprawie, w szczególności podkreślając okresy przerw między poszczególnymi, podejmowanymi przez organ czynnościami. Wskazali, że pierwsza zwłoka organu w podjęciu jakiejkolwiek czynności zmierzającej do wyjaśnienia sprawy wyniosła ok. 13 miesięcy ([...] kwietnia 2013 r. – [...] maja 2014r.). Kolejna przerwa wyniosła ok. 2 lata, tj. od [...] czerwca 2014 r. (uzyskanie wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...]) do uzyskania od geodety dokumentacji w postaci operatu technicznego działki. Trzecia przerwa wyniosła ok. pół roku, tj. od uzyskania od geodety dokumentacji w postaci operatu technicznego działki do [...] kwietnia 2017r. - ponownego zwrócenia się do Urzędu K. i ZIKiT z prośbą o uzupełnienie dokumentów potwierdzających władanie nieruchomością w dacie [...] grudnia 1998r., przy czym czynność ta stanowiła tylko powtórzenie pisma z [...] maja 2014r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski nie podzielił stanowiska skarżących, wskazując, iż w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012r. sygn. akt I SA/Wa 862/12, organ odwoławczy zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego przeprowadzenie stosownych prac geodezyjnych w celu ustalenia przebiegu pasa drogowego drogi gminnej ulicy Z. w K. według stanu na [...] grudnia 1998 r. Zaznaczono, że dopiero po otrzymaniu materiałów geodezyjno-prawnych organ orzekający mógł rozpoznać sprawę. Nadto, zgodnie z zaleceniami sądu wystąpiono do Wydziału Geodezji Urzędu Miasta K. oraz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. o uzupełnianie dokumentów w celu udowodnienia istnienia władztwa publicznoprawnego nad tą nieruchomością. W związku z brakiem dokumentacji geodezyjno-prawnej mającej potwierdzić przebieg pasa drogowego, organ działając zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy kilkakrotnie przedłużał a ostatecznie wyznaczył termin do [...] czerwca 2017 r. W dniu [...] września 2017 r. do Sądu wpłynęła decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w której Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nabycia z dniem [...] stycznia 1999r., z mocy prawa przez Gminę K. wnioskowanej części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...].

Sąd w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wyjaśnił, iż skarga zakwalifikowana jako skarga na bezczynność Wojewody Małopolskiego złożona została z zachowaniem wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi tj. zażalenia do organu wyższego stopnia. Sąd podkreślił, iż dokonując badania zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podjęcie zaś przez organ czynności powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności lub przewlekłości organu, w przypadku zaś, gdy organ, na którego bezczynność lub przewlekłość została wniesiona skarga, wyda akt, sąd winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a to z uwagi na brak możliwości zobowiązania organu do działań wskazanych w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na uwadze, iż Wojewoda Małopolski wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję, w której odmówił stwierdzenia nabycia [...] stycznia 1999r., z mocy prawa przez Gminę K. wnioskowanej części nieruchomości Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt I wyroku).

Sąd wyjaśnił jednocześnie, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie powoduje w świetle art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a., że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając powyższy aspekt sprawy Sąd uznał, iż bezczynność organu miała bez wątpienia miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego materiału wskazuje, iż Wojewoda Małopolski przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w k.p.a. Akta przedmiotowej sprawy, po prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt I SA/Wa 862/12 uchylającym wydane w sprawie rozstrzygnięcia, znalazły się w dyspozycji Wojewody od [...] kwietnia 2013r. Przez ponad rok organ nie zrobił w sprawie nic, dopiero bowiem z datą [...] maja 2014r. wystosował pismo do wydziału geodezji o przesłanie wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz przedstawienie na mapie przebiegu pasa drogowego drogi publicznej - ul. Zakarczmie. Pismem z dnia [...] maja 2014r. poinformowano strony o podjętych czynnościach w sprawie (uzupełnienie dokumentacji geodezyjno– prawnej) oraz wyznaczono prawdopodobny termin zakończenia sprawy na dzień [...] lipca 2014r. W dniu [...] czerwca 2014r. przerejestrowano sprawę pod nową sygnaturę oraz przesłano Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju akta sprawy z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewoda pismem z dnia [...] lutego 2016r. po raz kolejny poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] maja 2016r. Pismem z dnia [...] czerwca 2016r. Wojewoda poinformował strony, że oczekuje na niezbędną dla zakończenia sprawy dokumentację geodezyjno-prawną i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] listopada 2016 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2016r. Wojewoda poinformował strony, że w dalszym ciągu oczekuje na niezbędną dla zakończenia sprawy dokumentację geodezyjno-prawną i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień [...] marca 2017r. W międzyczasie Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] lutego 2017r. wydał postanowienie, w którym wyznaczył Wojewodzie Małopolskiemu dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia (tj. od dnia [...] lutego 2017r.). W sierpniu 2016 r. Wojewoda Małopolski uzyskał od geodety operat techniczny z dokumentacji do celów prawnych dot. działek nr [...],[...],[...] i [...] obr. [...]. W dniu [...] kwietnia 2017. Wojewoda ponownie zwrócił się do Urzędu Miasta K. i ZIKiT z prośbą o uzupełnienie dokumentów potwierdzających władanie nieruchomością w dacie [...] grudnia 1998., w tym dowodu z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości dróg sąsiednich. Następną podjętą przez organ czynnością było wystosowanie do stron zawiadomienia z dnia [...] czerwca 2017 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Z akt nie wynika, aby organ poza reklamacją zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki (pismo z [...] lipca 2017r. k.171) podejmował jakiekolwiek inne działania w sprawie, do czasu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2017r.

Zdaniem Sądu powyższa analiza potwierdza fakt poważnych opóźnień w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, wynikający między innymi z wielomiesięcznych czy wieloletnich przerw występujących pomiędzy poszczególnymi podejmowanymi w sprawie czynnościami. Z racji tak poważnych opóźnień nie może zmniejszyć rażącego naruszenia, występowanie do innych organów o informacje czy fakt "przetrzymania akt" przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa (w związku z zażaleniem skarżących na niezałatwienie sprawy w terminie). Powyższe znaczne opóźnienie w rozpoznaniu sprawy Sąd uznał za wysoce naganne, stwierdzając, że nie powinno się ono zdarzyć w organie administracji publicznej, nawet przy nadzwyczajnych i zaskakujących okolicznościach, jakie jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Jednak w ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a., a tym samym do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżących sum pieniężnych w żądanej przez pełnomocnika stron kwocie. Sąd wyjaśnił, iż zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd zauważył, iż treść art. 149 § 2 p.p.s.a. przepisu wskazuje, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu i wybór ten powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Sąd uznał, iż wobec wykonania obowiązku przez organ, jakkolwiek z uchybieniem terminu, uzasadnione jest odstąpienie od zastosowania dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych, mając na uwadze, że częściowo długotrwałość prowadzenia postępowania spowodowana była czynnikami obiektywnymi, a samo przyznanie sumy pieniężnej nie stanowi odszkodowania, ani go nie zastępuje. Sąd zwrócił uwagę, iż skarżący także w żaden sposób nie uzasadnili w jaki sposób bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania spowodowała u nich krzywdę w sensie moralnym, stres, frustrację takim przebiegiem postępowania lub inne negatywne reperkusje, mając na uwadze, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu brak uwiarygodnienia okoliczności wskazujących na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym, uniemożliwiło przyznanie wskazanej w skardze sumy pieniężnej i skutkowało oddaleniem skargi w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części obejmującej pkt III, wnieśli B. T. i T. T., zarzucając mu:

1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, to jest w zakresie żądania przyznania od Wojewody Małopolskiego na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów i wymierzenia Wojewodzie Małopolskiemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. - mimo ustalenia rażącego naruszenia prawa przez ten organ i wykazania przez skarżących negatywnych reperkusji dla nich przedmiotowej bezczynności, w postaci faktycznego pozbawienia ich prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, zawartego w art. 212 Konstytucji RP;

b. art. 141 § 4 w związku z art. 151 w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a.a poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wewnętrznej sprzeczności, istotnie wpływającej na ocenę prawną skutkującą oddaleniem skargi w pkt. III zaskarżonego wyroku, polegającą na ustaleniu, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, mogące uzasadniać opóźnienie w wydaniu decyzji (co Sąd uznał za uzasadnienie rażącego naruszenia prawa w pkt. II wyroku), a następnie oddalenie żądania orzeczenia o środkach określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. na podstawie przyjęcia, iż "częściowo długotrwałość prowadzenia postępowania spowodowana była czynnikami obiektywnymi", co stoi w sprzeczności z ustalonym przez Sąd stanem faktycznym oraz z własną oceną Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku w części, to jest w zakresie pkt. III, poprzez uwzględnienie żądania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i przyznania od Wojewody Małopolskiego na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów i wymierzenia Wojewodzie Małopolskiemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o przyznanie skarżącym zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna obejmująca swym zakresem wyłącznie punkt III zaskarżonego wyroku, a więc rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia wniosku skarżących o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, zasługiwała na uwzględnienie w części. Uzasadniony bowiem był zarzut naruszenia art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.) poprzez odmowę przyznania skarżącym sumy pieniężnej.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17).

Słusznie zatem w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Sąd odmówił jednak przyznania sumy pieniężnej skarżącym z tego powodu, że w żaden sposób nie uzasadnili oni w jaki sposób bezczynność lub przewlekłość prowadzonego postępowania spowodowała u nich krzywdę w sensie moralnym, stres, frustrację takim przebiegiem postępowania lub inne negatywne reperkusje. Brak uwiarygodnienia okoliczności wskazujących na potrzebę zadośćuczynienia uniemożliwiał, zdaniem Sądu I instancji, przyznanie sumy pieniężnej. Pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją, jest wyrażany w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r., I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17), jednak nie jest podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie.

Należy bowiem zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienie jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężna przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r., II CSK 640/09 i z dnia 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Rozważając czy konieczne jest uzasadnianie przez stronę wniosku o przyznanie sumy pieniężnej doznaną krzywdą, warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa B. przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa S. przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j.Dz.U. 2018.75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015.658) wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U.2009.61.498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U.2016.2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa J. przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa A. przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że stawianie wymogu uzasadnienia przez skarżącego wniosku o przyznanie sumy pieniężnej doznaną krzywdą wywołaną bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania oraz udowodnienia (czy też uprawdopodobnienia) zaistnienia tej krzywdy i jej rozmiarów, jest nie tylko sprzeczne z brzmieniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która wymogu takiego nie stawia), ale także z istotą wprowadzonej do tej ustawy instytucji "sumy pieniężnej", która nie jest tożsama z zadośćuczynieniem w rozumieniu prawa cywilnego. Stawianie takiego wymogu byłoby również trudne do pogodzenia z orzecznictwem ETPC, w którym zakłada się istnienie silnego domniemania, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną i zdejmuje się w ten sposób ciężar dowodu w tym zakresie ze skarżącego, który doznania tej szkody nie musi wykazywać.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak uwiarygodnienia okoliczności wskazujących na doznanie przez skarżących krzywdy nie stał na przeszkodzie przyznaniu na ich rzecz sumy pieniężnej. Za przyznaniem tej sumy przemawiało natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy niekwestionowana bezczynność organu wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J.P. Tarno, M.A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, I OSK 2230/17). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Z uwagi na powyższe, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. uchylił w części punkt III wyroku Sądu I instancji i zasądził od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 4000 zł (punkt 1 wyroku). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w tym zakresie w jakim domagano się w niej przyznania sum pieniężnych w wyższej wysokości oraz wymierzenia organowi grzywny. W tej części oddalenie skargi w punkcie III skarżonego wyroku było zasadne, a o oddaleniu skargi kasacyjnej w tym zakresie orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).

Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej sumy pieniężnej to Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze czas trwania postępowania, to jest [...] lata i [...] miesiące (liczone od [...] kwietnia 2013 r., a więc od zwrotu akt po wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2012r., I SA/Wa 862/12 uchylającym wcześniejsze rozstrzygnięcia, do wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz wykazany przez Sąd I Instancji fakt, że przez zdecydowaną większość tego okresu organ pozostawał w bezczynności, nie podejmując bez usprawiedliwienia żadnych czynności. Do przedłużenia postępowania w żaden sposób nie przyczyniły się działania skarżących, wprost przeciwnie, wnieśli oni skutecznie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, w wyniku którego Minister Infrastruktury i Budownictwa wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2017r. wyznaczające Wojewodzie Małopolskiemu dodatkowy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy.

Co do znaczenia sprawy dla skarżących to w skardze wskazali oni, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia z dniem [...] stycznia 1999r., z mocy prawa przez Gminę K. części nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], spowodował zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania za nieruchomość, z której wydzielona została działka nr [...]. Jakkolwiek to zawieszone postępowanie z pewnością było istotne dla skarżących, to jednak ta kwestia może mieć znaczenie dla ewentualnych roszczeń z tytułu szkody majątkowej wynikającej z opóźnienia w wypłacie na rzecz skarżących odszkodowania, które mogą być dochodzone, jak to wskazano wyżej, w postępowaniu cywilnym.

Uwzględniając zatem czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, działanie skarżących, którzy nie przyczynili się do przedłużania postępowania oraz charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości po [...] zł. Tak określona suma pieniężna, choć w wysokości mniejszej niż żądana przez skarżących, spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę.

Jeżeli chodzi o wymierzenie organowi grzywny to ten środek ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i doprowadzić do sprawnego załatwienia sprawy. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy, po wniesieniu skargi a przed jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji, została przez Wojewodę wydana decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], nie było potrzeby dyscyplinowania organu z wykorzystaniem tego środka. Wymierzenie organowi grzywny nie było celowe także z tego względu, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżących w wysokości po [...] zł (łącznie [...] zł) spełni wystarczająco, oprócz funkcji kompensacyjnej, również rolę represyjną, stanowiąc swego rodzaju karę dla organu, który dopuścił się bezczynności, a także spełni rolę prewencyjną, wzmacniając gwarancje terminowego załatwiania spraw przez ten organ w przyszłości, poprzez uświadomienie organowi realnej groźby konieczności wydatkowania określonych kwot na rzecz stron postępowania jeżeli będzie ono prowadzone wadliwie.

O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyła się uiszczona opłata od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 202 § 2, 203 pkt 1 i 205 § 2 i p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800 ze zm.).