Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 219/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i 2, art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi D. N. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia odwołania D. N. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa grzywnę w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 5. przyznaje od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej D. N. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 6. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącej D. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z 4 maja 2016 r. D. N. wniosła za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa w rozpatrzeniu jej odwołania z dnia [...] stycznia 2013 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz D. N. w wysokości 31.636,50 zł z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie geod. [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0627 ha.

W skardze skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie siedmiu dni od daty doręczenia akt organowi,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa,

- wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa,

- zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

Z akt sprawy wynika, że odwołanie skarżącej zostało przekazane przez [...] Urząd Wojewódzki w [...] przy piśmie z dnia 15 stycznia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, do kancelarii którego wpłynęło w dniu 21 stycznia 2013 r.

Pismem z dnia 29 października 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego S. D. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Jednocześnie w piśmie również z tej daty Minister poinformował skarżącą, że nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w przepisie art. 35 § 3 kpa, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o co zwrócono się w oddzielnym piśmie, a nadto poinformował, że postępowanie zostanie zakończone w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r.

W dniu 31 października 2013 r. wpłynęła do Ministerstwa klauzula rzeczoznawcy majątkowego S. D. potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2012 r. Kolejne potwierdzenie przez S. D. aktualności tegoż operatu wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 14 grudnia 2015 r.

Na skutek wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju w dniu 2 maja 2015 r., Ministerstwo zwróciło się e-mail`owo w dniach 19 maja 2016 r. i 1 czerwca 2016 r. do rzeczoznawców majątkowych A. G. i J. B. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez nich w dniu 6 grudnia 2012 r. W odpowiedzi poinformowano Ministerstwo, również e-mail`owo w dniu 2 czerwca 2016 r., że z uwagi na odległą datę wykonania przedmiotowego operatu nie może on być zaktualizowany.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył odwołanie skarżącej i uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że ze względu na wydane rozstrzygnięcie bezczynność organu nie zachodzi. Przyznał jednak, że postępowanie nie zostało rozpatrzone zgodnie z terminem wynikającym z kpa, argumentując to tym, że od kilku już lat liczba spraw jaką muszą rozpoznać zarówno organy wojewódzkie, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa jest bardzo duża i znacznie przewyższa możliwości kadrowe tych urzędów. W związku z prowadzeniem szeregu nowych inwestycji na terenie kraju ilość tego rodzaju spraw sukcesywnie wzrasta, a sprawy rozpoznawane są według kolejności ich wpływu. Ponadto Minister podał, że prowadzi w Departamencie Orzecznictwa ponad 4000 spraw, przy czym w Wydziałach Odszkodowawczych spraw jest ponad 2000, a referentów prowadzących sprawy jest 13. Argumentował dalej, że wiedzą znaną z urzędu zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, potwierdzaną w licznych wyrokach, jest wielce skomplikowany charakter spraw odszkodowawczych i wielość niezbędnych do podjęcia czynności zarówno znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (wystąpienia o przesłanie akt, potwierdzenie stanu prawnego), jak i niedokumentowanych (analiza pozyskanych akt, analiza orzecznictwa, weryfikacja pozyskanych dokumentów, przygotowywanie projektów rozstrzygnięć). Również niniejsza sprawa, w przekonaniu Ministra, należy do tych bardziej skomplikowanych. Żadna z tych czynności nie może zostać pominięta, co skutkuje (przy bardzo dużej liczbie spraw przypisanych jednemu referentowi – ok. 150) tym, że mogą zdarzyć się opóźnienia lub niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z kpa. Minister podał, że w związku z otrzymanym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa organ podjął działania zmierzające do zakończenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność.

Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499, dostępny także na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), czy też nie.

Z przepisu art. 149 § 1 tej ustawy wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy.

Zatem celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez Sąd orzeczenia zobowiązującego organ do działania zmierzającego do zakończenia postępowania administracyjnego. Z tego wynika, że miarodajny dla wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie bezczynności organu jest stan faktyczny istniejący w chwili orzekania. Inaczej mówiąc, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed wydaniem przez Sąd wyroku w tej sprawie, organ podejmie określone działanie, np. wyda decyzję załatwiającą sprawę, to Sąd jest zobowiązany umorzyć postępowanie w części obejmującej zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. Niedopuszczalne jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1953/12, z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12, wszystkie dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wydanie przez organ decyzji (lub podjęcie wymaganej czynności) w toku postępowania sądowego (po wniesieniu skargi), nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku art. 149 § 1a powołanej ustawy zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I OSK 2443/12 i z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 872/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/14, LEX nr 1479550, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2014 r., syn. akt IV SAB/Po 47/14, wszystkie dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).

Przechodząc do zbadania sprawy w powyższym zakresie należy przypomnieć, że odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. wpłynęło do organu drugiej instancji w dniu 21 stycznia 2013 r. Minister powinien był więc, stosownie do treści art. 35 § 3 kpa, zakończyć sprawę do dnia 21 lutego 2013 r. lub też wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 § 1 kpa. Zdaniem Sądu organ odwoławczy rażąco naruszył art. 35 § 3 kpa. Z charakteru i okoliczności sprawy nie wynika, aby organ był zmuszony podejmować jakiekolwiek skomplikowane czynności procesowe, umożliwiające mu rozpoznanie odwołania. W dniu 29 października 2013 r., a więc ponad dziewięć miesięcy od otrzymania odwołania, organ zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie aktualności operatu szacunkowego nieruchomości sporządzonego 1 czerwca 2012 r. Całkowite milczenie organu w tej sprawie, nie wymagającej podjęcia żadnych szczególnych czynności, lecz tylko dokonania stosunkowo prostej oceny pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, musi zostać ocenione jako całkowicie nieusprawiedliwione. Wskazać bowiem należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia odwołania z dnia [...] stycznia 2013 r. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i § 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i § 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

W rozpoznawanej sprawie, po wpłynięciu w dniu 21 stycznia 2013 r. do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołania z dnia [...] stycznia 2013 r., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa od dnia 21 stycznia 2013 r. (data wpływu odwołania do organu) do dnia [...] czerwca 2016 r. (data wydania decyzji) nie rozpatrzył odwołania z dnia [...] stycznia 2013 r. Zatem, mimo upływu ponad czterdziestu miesięcy od dnia wpływu do Ministerstwa odwołania, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Jedyną czynnością podjętą w sprawie przez Ministra było wystąpienie – po dziewięciu miesiącach od wpływu do organu odwołania – pismem z dnia 29 października 2013 r. do rzeczoznawcy majątkowego S. D. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego. Po wpłynięciu w dniu 31 października 2013 r. do Ministerstwa klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 1 czerwca 2012 r., nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności przez kolejnych ponad trzydzieści miesięcy aż do 19 maja 2016 r. Dopiero wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w dniu 2 maja 2015 r., wymusiło na Ministerstwie zwrócenie się e-mail`owo w dniach 19 maja 2016 r. i 1 czerwca 2016 r. do rzeczoznawców majątkowych A. G. i J. B. o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przez nich w dniu 6 grudnia 2012 r. Po uzyskaniu informacji e-mail`owej w dniu 2 czerwca 2016 r., że z uwagi na odległą datę wykonania przedmiotowego operatu nie może on być zaktualizowany, Minister w dniu [...] czerwca 2016 r. rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej ponad czterdzieści miesięcy bezczynności tylko raz poinformował skarżącą o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i tylko raz wskazał przyczyny zwłoki w rozpoznaniu sprawy, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. W piśmie z dnia 29 października 2013 r. organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2013 r., nie dotrzymując go i wskazując jako przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego – bez konkretnego wskazania o jakie dodatkowe czynności chodzi – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 kpa i 35 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 kpa i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z tym wyznaczenie przez Ministra takiego terminu rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź nie wiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki.

W ocenie Sądu również podawane przez organ w odpowiedzi na skargę powody nieuzasadnionego niedotrzymania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). W żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, czy okoliczność niedostatecznej obsady kadrowej urzędu. Trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron. Za rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów należy uznać nieuzasadnione rodzajem sprawy długotrwałe prowadzenie postępowanie, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Wyznaczenie – podczas trwającej ponad czterdzieści miesięcy bezczynności – tylko jednego nowego terminu załatwienia sprawy i tylko raz wskazanie przyczyny niezałatwienia sprawy i to w oderwaniu od sprawy, gdyż Minister nie prowadził żadnego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie może w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu dopuszczenia się bezczynności w sytuacji, gdy od dnia [...] stycznia 2013 r., tj. od wpłynięcia odwołania do dnia 29 października 2013 r., w którym Minister zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie aktualizacji operatu szacunkowego, minęło ponad dziewięć miesięcy. Natomiast od wpłynięcia klauzuli potwierdzającej aktualność operatu szacunkowego, tj. od 31 października 2013 r. do dnia [...] czerwca 2016 r., tj. wydania decyzji w sprawie rozpoznającej odwołanie minęło trzydzieści miesięcy, podczas gdy organ powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby postępowanie administracyjne zorganizować w taki sposób, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Nie ulega wątpliwości, że organ działał nieefektywnie i opieszale, zaś przyczyny tej opieszałości pozostały nieusprawiedliwione. Takie działanie organu istotnie narusza standardy demokratycznego państwa prawa. Brak działań organu również nie znajduje wytłumaczenia w złożonej przez organ odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61. poz. 284 z późn. zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto, zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela [...] jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

Z powołanych względów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym, w ocenie Sądu, okoliczności sprawy uzasadniają nałożenie na organ grzywny, której wysokość w kwocie 2.000,-zł Sąd uznał za wystarczającą i spełniającą funkcję represyjną. W niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że pozostaje on w ponad czterdziestomiesięcznej zawinionej zwłoce w rozpatrzeniu odwołania. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został ponad dwudziestokrotnie przekroczony maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania odwołania, tym bardziej, że argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 czerwca 2016 r. nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy, trzeba bowiem tak zorganizować pracę organu, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron postępowania.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył odwołania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa.

Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Ministra miała rażący charakter skoro organ dwudziestokrotnie przekroczył maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy, a w tym czasie – podczas trwającej ponad czterdzieści miesięcy bezczynności – tylko raz poinformował skarżącą o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i tylko raz wskazał przyczynę zwłoki w rozpoznaniu odwołania.

Do przypadków rażącej bezczynności należy zaliczyć przede wszystkim zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 644/14 i z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt I OSK 463/14 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej).

Sąd uznał zatem, że bezczynność organu ustalona od wpływu do Ministerstwa odwołania, tj. od dnia 21 stycznia 2013 r. do dnia wydania decyzji w dniu 4 czerwca 2016 r. jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak jakiejkolwiek aktywności organu, tym bardziej, że czterdzieści miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał absolutnie żadnej aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości organu nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął żadnych, konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie obowiązujące terminy załatwienia sprawy.

Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości mieszczącej się w ustawowych granicach, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności trwającej ponad czterdzieści miesięcy i dwudziestokrotnie przekraczającej maksymalny dwumiesięczny termin rozpoznania sprawy.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej znajduje oparcie w treści art. 149 § 2 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy podkreślić, że ze względu na literalne brzmienie powołanego przepisu art. 149 § 2 i użycie przez ustawodawcę spójnika "lub", wymierzenie organowi grzywny i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w określonej wysokości mogą być stosowane przez Sąd jednocześnie, jak i każda z tych instytucji może być zasądzona oddzielnie. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, uwzględniając skargę na bezczynność, wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej bezczynności i okres trwającej bezczynności, i przyznał od organu solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną, której celem jest przeciwdziałanie bezczynności i która stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla skarżącej za trwającą ponad czterdzieści miesięcy bezczynność mającą rażący charakter naruszenia prawa.

Sąd nie był natomiast uprawniony do uwzględnienia wniosku skarżącej o zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie pozostaje bowiem poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego wynikającej z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 2-5 sentencji wyroku.

Wobec wydania przez Ministra decyzji po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu musiało zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, o czym Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 powołanej ustawy.