Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 978/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Krzeszowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/15 w sprawie ze skargi Gminy Krzeszowice na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/15, oddalił skargę Gminy K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] maja 1997 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1-3 oraz ust. 9 pkt 6 lit. "a" ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), orzekł nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez [...] Zakłady [...] w C., przekształcone aktem notarialnym z dnia 5 lutego 1992 r. Rep. Nr [...[ w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa pod nazwą "[...] S.A." z siedzibą w C., prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej K., obręb K., oznaczonego jako działki nr: 1448/2 o pow. 1.0287 ha - objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K., 1596/1 o pow. 0,3123 ha - objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez w/w Sąd, 1610 o pow. 0,3868 ha - objęta księgą wieczystą nr [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2014 r. J. P. wystąpił stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji w zakresie, w jakim decyzja ta stwierdza nabycie z mocy prawa przez [...] Zakłady [...] w C. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr 1448/2 w K. i prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997 r., w części dotyczącej uwłaszczenia działką ewidencyjną nr 1448/2 w K.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina K.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997 r. w części dotyczącej uwłaszczenia działką ewidencyjną nr 1448/2 w K.

Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...] stwierdzającą, że byłe parcele katastralne, objęte dawnymi wykazami hipotecznymi lwh tab. [...] gm. kat. K., lwh tab. [...] gm. kat. K. "[...]", lwh tab. [...] gm. kat. R., lwh tab. [...] gm. kat. K., lwh tab. [...] gm. kat. K. oraz lwh tab. [...] K., stanowiące byłą własność A. P., nie podpadły pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 2822/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 897/12 i oddalił skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 r.

Minister podniósł, że działki nr 1448/1 i 1448/2 położone w K. odpowiadały dawnym parcelom katastralnym pb nr 118, 119 i prg nr 934, 935/1, 944/2, 1433 – objętym dawnym wykazem hipotecznym lwh tab. [...] gm. kat. K. oraz parceli katastralnej prg nr 935/2 - objętej dawnym wykazem hipotecznym lwh tab. [...] gm. kat. K. Działka nr 1448/2 odpowiada dawnym parcelom katastralnym pb nr 118, 119 i prg nr 934, 935/1, 944/2, 1433, co zostało ustalone przez uprawnionego geodetę W. K. w sporządzonej w dniu 11 grudnia 1995 r. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 grudnia 1995 r. pod nr [...] mapie uzupełniającej podziału działki nr 1448 wraz z wykazem zmian gruntowych. W konsekwencji organ stwierdził, że działka nr 1448/2 nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej, lecz stanowiła własność spadkobiercy dawnego właściciela, a co za tym idzie – nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek uwłaszczenia nieruchomości, tj. przysługiwanie własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub gminie. Zdaniem organu, kontrolowana decyzja w zaskarżonej części zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z 1990 r.

W związku z powyższym organ uznał, że dla oceny rażącego naruszenia prawa przez decyzję uwłaszczeniową nie ma znaczenia fakt zgłoszenia roszczeń własnościowych w postaci zainicjowania postępowania w sprawie potwierdzenia braku przejścia w/w gruntu na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy o reformie rolnej, już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej.

Następnie, Minister uzasadnił stanowisko co do braku podstaw zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie Ministra, skoro w wyniku umowy z dnia 15 grudnia 1997 r. wygasło prawo użytkowania wieczystego, to tym samym powstał stan prawny taki, jaki istniał przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej.

Zasadnym natomiast Minister uznał zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, albowiem ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż [...] S.A. w C. zostały wykreślone z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, a tym samym ustał byt prawny spółki. Z uwagi zaś na fakt, iż prawa wynikające z decyzji uwłaszczeniowej po zlikwidowanej spółce przejęła Gmina K., została ona uznana za stronę niniejszego postępowania nadzorczego. Wobec tego, jak wskazał Minister, z tej przyczyny należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. I SA/Wa 1083/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd – powołując się na art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – wskazał, że aby można było mówić o uwłaszczeniu z mocy prawa, grunty w określonej dacie, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. musiały stanowić własność Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu słusznie Minister przyjął, że działka nr 1448/2 nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej, lecz stanowiła własność spadkobiercy dawnego właściciela. Prawidłowo więc Minister wywiódł, że decyzja Wojewody Krakowskiego była także w sposób oczywisty niezgodna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 232 K.c.

W konsekwencji, Sąd podzielił stanowisko organu nadzorczego, że decyzja Wojewody Krakowskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu prawidłowo również organ nadzoru ocenił, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne i nie ma zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. W kontekście oceny umowy z dnia 15 grudnia 1997 r., Rep. [...] zawartej w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. z 1994 r., poz. 119 ze zm.) słusznie Minister wywiódł, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieodwracalności skutków decyzji uwłaszczeniowej, albowiem wynikający z niej skutek w postaci prawa użytkowania wieczystego w chwili obecnej nie istnieje.

Sąd ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Decyzja uwłaszczeniowa, mająca charakter deklaratoryjny, nie była bowiem źródłem nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków przez [...] Zakłady [...] w C., a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała temu podmiotowi skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący mu tytuł.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina K., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie w ramach kontroli sądowoadministracyjnej i rozstrzygnięcie o prawidłowości i poprawności dokonanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju ustaleń, w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997r. w części dotyczącej uwłaszczenia działką ewidencyjną numer 1448/2. w K. i nie orzeczenie o uchyleniu powyższej decyzji ze względu na naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W ramach kontroli sądowej postępowania administracyjnego Sąd I instancji rozpatrując zarzuty skargi, w zakresie naruszenia przez decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju wskazanych przepisów postępowania, nie przeprowadził wystarczającej i dostatecznej kontroli oraz analizy opisanego w skardze zagadnienia dotyczącego prawidłowości ustalenia przez Ministra braku zachodzenia okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stwierdzenia, że w sprawie nie zachodziły nieodwracalne skutki prawne i nie miał zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. Uzasadnienie tej kluczowej dla podejmowanej kontroli sądowoadministracyjnej kwestii winno być rzetelne i pełne a nie ograniczone w zasadzie do jednego zdania uzasadnienia, zwłaszcza w przypadku zgłoszenia w treści skargi szeregu wątpliwości związanych ze szczególnym trybem nabycia przez Gminę K. przedmiotowej nieruchomości, na podstawie czynności prawnej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. z 2014 r., poz. 1381).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. z 2014 r., poz. 1381), w brzmieniu z dnia 15 grudnia 1997 r., poprzez ich niezastosowanie. Dokonując oceny poprawności przyjętego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju rozstrzygnięcia w kontekście oceny braku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny winien ocenić poprawność zastosowania w tym zakresie przepisów prawa materialnego. Należało wziąć pod uwagę szczególny charakter, tryb i skutki prawne przepisów, przy zastosowaniu których doszło do nabycia przez Gminę K. własności przedmiotowej nieruchomości w oparciu o stan prawny ukształtowany treścią decyzji uwłaszczeniowej;

2) art. 6 ust. 1 i 2 w/w ustawy z dnia 12 października 1994 roku o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe, w brzmieniu z dnia 15 grudnia 1997 r., poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie właściwej oceny poprawności przyjętej przyczyny nieistnienia stwierdzonego w decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997 r. prawa wieczystego użytkowania;

3) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) przez uznanie, że w istniejących w dniu wydania decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia 7 maja 1997 r. okolicznościach nie występowały przesłanki uwłaszczenia, a to z uwagi na fakt, iż zgodnie z treścią art. 232 K.c. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w ogóle nie mogło powstać;

4) art. 2 w związku z art. 8 § 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie. Uwzględniając wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania obywatela do państwa Sąd I instancji, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) winien stwierdzić brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997 r. z uwagi na znaczny upływ czasu od jej wydania.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że będące skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej przekazanie przedmiotowej nieruchomości na gruncie ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe, dokonało się w drodze konkretnej umowy cywilnoprawnej z dnia 15 grudnia 1997 r., zawartej w formie aktu notarialnego Rep [...], a nie w formie aktu prawa publicznego. Już sama ta okoliczność jest wystarczająca do uznania, że organ administracji publicznej nie ma żadnych kompetencji i uprawnień do wzruszania w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym ważności zawartej w powyższym trybie umowy dotyczącej przekazania przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, że Sąd nie wskazał podstaw prawnych, w ramach których uznałby prawidłowość rozstrzygnięcia administracyjnego pozwalających uznać, że organ administracji mógłby w niniejszej sprawie odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję uwłaszczeniową.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd nie dostrzegł oczywistego faktu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej, która nawet jeśli wadliwa to doprowadziła do realizacji przez [...] S.A. roszczenia wynikającego z ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe. W ocenie skarżącej Minister Infrastruktury i Rozwoju miał obowiązek okoliczność tę zbadać w związku z treścią art. 156 § 2 k.p.a., a następnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w związku z treścią złożonej skargi. Zdaniem skarżącej bezpodstawny jest podnoszony argument o braku istnienia obecnie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości. Wskazano, że prawo to nie istnieje obecnie nie dlatego, że poprzednik prawny skarżącej nie mógł go nabyć, lecz dlatego, że skutek taki wynika wprost z dokonanej czynności prawnej, z którą prawo łączy szczególne następstwa w postaci wygaśnięcia prawa. Podkreślono, że podstawą wpisu skarżącej do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie była decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Krakowskiego, lecz umowa notarialna z dnia 15 grudnia 1997 r.

Podniesiono, że na gruncie obowiązujących w dacie przekazania przedmiotowej nieruchomości przepisów prawa, Gmina K. nie miała wyboru i była zobowiązana do przejęcia zakładowych budynków mieszkalnych od [...] S.A. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym w dniu 15 grudnia 1997 r. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r., przedsiębiorstwu państwowemu lub spółce, które spełniły warunki określone w art. 3 ust. 1, przysługuje w stosunku do gminy roszczenie o zawarcie umowy przekazania nieruchomości. Podkreślono, że oznacza to, iż nawet bez woli skarżącej [...] S.A. mogły doprowadzić przymusowo, na drodze postępowania sądowego do przejęcia przedmiotowych nieruchomości.

Ponadto podniesiono, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej oceny zaistniałego stanu prawnego w związku z treścią wydanego w dniu 12 maja 2015 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 46/13.

Wskazano, że w chwili wydawania kontrolowanej przez naczelny organ administracji publicznej decyzji, tytuł prawny Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie nasuwał żadnych wątpliwości. Natomiast ustawodawca nie nałożył na organ administracji orzekający o uwłaszczeniu obowiązku badania w postępowaniu uwłaszczeniowym, czy w stosunku do gruntu istnieją jakieś wątpliwości pozwalające stwierdzić, że decyzja uwłaszczeniowa naruszy prawa osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik J. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej Gminy na rzecz uczestników kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono między innymi, że w niniejszej sprawie nie występują żadne okoliczności pozwalające uznać, że zaskarżona decyzja uwłaszczeniowa Wojewody z dnia [...] maja 1997 r. wywołała nieodwracalny skutek prawny. W ocenie uczestnika umowa notarialna z dnia 15 grudnia 1997 r. nie mogła skutkować nabyciem przez Gminę K. prawa własności gruntu obejmującego działkę nr 1448/2 oraz znajdujących się na niej budynków i urządzeń. Podkreślono, że w realiach niniejszej sprawy na podstawie w/w umowy notarialnej Gmina nabyła jedynie własność budynków i urządzeń znajdujących się na przedmiotowej działce. Natomiast nabycie przez Gminę gruntu nastąpiło z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a zarzuty w niej podniesione dotyczą dwóch kwestii wymagających rozstrzygnięcia. Pierwsza z nich dotyczy oceny, czy kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Druga kwestia wiąże się z dokonaniem oceny, czy wskazana decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art.156 §2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów orzekających w sprawie i Sądu pierwszej instancji co do tego, że decyzja Wojewody Krakowskiego stwierdzająca nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] w C. prawa użytkowania wieczystego w części dotyczącej działki nr 1448/2 wraz z własnością budynków dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nr 1448/2 stanowiła własność A. P. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2008 r. stwierdził, że określone parcele, w tym parcela odpowiadająca działce nr 1448/2, stanowiące przed wojną własność A. P. nie podpadały pod działanie art.2 ust.1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2822/12. Tym samym przedmiotowa działka nr 1448/2 nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, a to z uwagi na deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 września 2008 r. Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka, którą przewidywał stanowiący podstawę prawną decyzji uwłaszczeniowej, art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Ustanowienie użytkowania wieczystego mogło nastąpić wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Trafnie również Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Krakowskiego była w sposób oczywisty niezgodna z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 232 Kodeksu cywilnego. Przepis ten nie przewidywał bowiem w dacie wydania decyzji z 1997 r. możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność prywatną.

Z tych względów podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art.232 Kodeksu cywilnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art.2 w zw. z art.8 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną wyrok ten ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzją była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Druga kwestia, do której nawiązują pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczy dokonania oceny, czy decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia [...] maja 1997 r., w części dotyczącej działki nr 1448/2 o pow. 1, 0287 ha, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Na wstępie rozważań dotyczących pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych należy przypomnieć, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, pub. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211, wywiedziono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny.

Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego a także w piśmiennictwie ( prof. J. Borkowski " Nieważność decyzji administracyjnych", - Łódź – Zielona Góra 1997 r., str.68 i nast., wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1902/97, pub. Lex 45672; z 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, pub. Lex 55762 oraz z 23 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 1585/12, z 21 marca 2013 r., sygn. I OSK 1480/12, z 9 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2318/14, z 13 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 2687/13, pub. www.nsa.gov.pl). Wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Odnosząc powyższe rozumienie nieodwracalnych skutków prawnych do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że tak organy administracji orzekające w sprawie, jak również Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęły, że kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Tym samym doszło do naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej art. 156 §2 k.p.a.

Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że na podstawie umowy notarialnej z dnia 15 grudnia 1997 r. Rep. [...] przekazania prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków zakładowych właścicielem działki i budynków stała się Gmina K. Powyższa umowa została zawarta w trybie ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe (Dz. U. z 1994 r., Nr 119 poz. 567 ze zm.). Zgodnie z art. 6 wskazanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy) na podstawie umowy gmina nabywa własność budynku i innych urządzeń wzniesionych na gruncie. Jeżeli budynek i inne urządzenia zostały wzniesione na gruncie oddanym przekazującemu w użytkowanie wieczyste, z chwilą zawarcia umowy gmina nabywa własność gruntu z mocy prawa. Organ administracji nie może zatem tych skutków własnymi działaniami w ramach przyznanych mu kompetencji ani znieść, ani cofnąć. Nie jest upoważniony do uchylenia lub zmiany umowy cywilnoprawnej z dnia 15 grudnia 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania argumentował, że skoro art. 6 ustawy z 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe stanowił o nabyciu z mocy prawa, to tym samym należy uznać, że umowa z dnia 15 grudnia 1997 r. o przekazaniu obejmowała wyłącznie przeniesienie własności budynków. Jednakże z umowy notarialnej wynika, że obejmowała ona również przeniesienie prawa użytkowania wieczystego. Ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do podważania aktów notarialnych, stanowiących dokumenty urzędowe. Nawet, jeśliby uznać słuszność argumentacji pełnomocnika uczestnika, co do nabycia z mocy prawa przez gminę własności przedmiotowej działki, to prowadzi ona do wniosku, że skutek nastąpił z mocy ustawy. Również i w tym wypadku organ administracji w ramach swoich kompetencji nie może " znieść" skutku ustawowego. Trzeba mieć na uwadze, że przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o zasadach przekazywania zakładowych budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe dla zaistnienia skutku ustawowego wymagały zawarcia stosownej umowy przekazania własności budynków, zaś nabycie z mocy prawa własności gruntu następowało wyłącznie wówczas, gdy na gruncie tym było ustanowione użytkowanie wieczyste.

Stwierdzenie nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego związane jest z tym, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Następuje to w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego - gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.