Wyrok NSA, sygn. akt II SA 475/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1983-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zawody prawnicze
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 196 par. 2 pkt 17
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 78
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz. 145
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych.
Teza: 1. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych w sprawach "uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć" /art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa/ obejmuje decyzje administracyjne uprawniające do wykonywania zawodu.

2. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na decyzje w sprawie wpisu na listę radców prawnych.

TEZY

1. Właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych w sprawach "uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć" /art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa/ obejmuje decyzje administracyjne uprawniające do wykonywania zawodu.

2. Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na decyzje w sprawie wpisu na listę radców prawnych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wiesława M. na decyzję Prezesa Państwowego Arbitrażu Gospodarczego z dnia 31 stycznia 1983 r. w przedmiocie odmowy wpisu na listę radców prawnych i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezesa Państwowego Arbitrażu Gospodarczego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego nie uwzględnił odwołania Wiesława M. i decyzją z dnia 31 stycznia 1983 r. nr GP-7-73/6/83 utrzymał w mocy decyzję Prezesa Okręgowej Komisji Arbitrażowej w B. z dnia 15 grudnia 1982 r. nr 70/82, odmawiającą Wiesławowi M. wpisu na listę radców prawnych. W uzasadnieniu swej decyzji Prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego stwierdził między innymi, że Prezes Okręgowej Komisji zasadnie przyjął, iż "udokumentowany charakter zatrudnienia nie daje podstaw do wpisu na listę radców prawnych", gdyż w myśl art. 78 ustawy o radcach prawnych w związku z par. 7 ust. 1 pkt 3 uchwały nr 533 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1961 r. w sprawie obsługi prawnej przedsiębiorstw państwowych, zjednoczeń oraz banków państwowych /M.P. nr 96 poz. 406/ "jedynie praca na stanowisku samodzielnego referenta prawnego w byłych prezydiach miast nie stanowiących powiatów zaliczana jest do stażu pracy, o którym mówi par. 7 ust. 1 pkt 3 powołanej uchwały". Prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego wskazał również, że "brak podstaw do wpisu skarżącego na listę radców prawnych z art. 78 ustawy o radcach prawnych nie zamyka skarżącemu drogi do uzyskania wpisu na listę radców prawnych z innego tytułu, określonego w art. 79 powołanej ustawy o radcach prawnych, jeżeli skarżący odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie".

Na decyzję Prezesa Państwowego Arbitrażu Gospodarczego Wiesław C. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej między innymi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie par. 7 ust. 1 pkt 3 uchwały nr 533 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1961 r. w sprawie obsługi prawnej przedsiębiorstw państwowych, zjednoczeń oraz banków państwowych /M.P. nr 96 poz. 406/, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności zaś zakresu i charakteru pełnionej przez skarżącego obsługi prawnej. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Prezesa Państwowego Arbitrażu Gospodarczego z dnia 31 stycznia 1983 r.  GP-7-73/6/83 i decyzji Prezesa Okręgowej Komisji Arbitrażowej w B. z dnia 15 grudnia 1982 r.  70/82, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych. Wiesław M. bowiem zarzucał, że organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę, iż powołany przez nie - jako podstawa prawna decyzji - par. 7 ust. 1 pkt 3 uchwały nr 533 Rady Ministrów zawiera rozwiązanie alternatywne, stanowiąc, że radcą prawnym może być osoba, która ukończyła wyższe studia prawnicze, pracowała przez 5 lat w prezydiach rad narodowych, w tym co najmniej przez 2 lata zajmowała stanowisko kierownika komórki prawnej prezydium, radcy prawnego prezydium lub radcy prawnego do spraw zastępstwa sądowego, albo przez 4 lata zajmowała stanowisko samodzielnego referenta prawnego. Organy Państwowego Arbitrażu Gospodarczego rozpatrywały sprawę tylko z punktu widzenia spełnienia przez skarżącego warunku 4 lat pracy na stanowisku samodzielnego referenta prawnego, podczas gdy spełnia on również warunek 5 lat pracy w terenowych organach administracji państwowej. Pracował bowiem 6 lat, w tym przez 1 rok i 9 miesięcy /licząc od dnia wejścia w życie ustawy o radcach prawnych/ na stanowisku radcy prawnego do spraw zastępstwa sądowego w Urzędzie Wojewódzkim w B., a pozostały okres /4 lata i 3 miesiące/ na stanowisku referenta prawnego w urzędach gmin w P. i w R., a następnie w Biurze Organizacyjno-Prawnym i Kadr Urzędu Wojewódzkiego w B. Organy Państwowego Arbitrażu Gospodarczego, podnosząc w uzasadnieniu decyzji problem "samodzielności referenta" do rangi zasadniczego elementu rozstrzyganej sprawy, przyjęły - zdaniem skarżącego - lakonicznie i bez uzasadnienia tego stanowiska, iż "jedynie praca na stanowisku samodzielnego referenta prawnego w byłych prezydiach miast nie stanowiących powiatów zaliczana jest do stażu pracy, o którym mówi par. 7 ust. 1 pkt 3 uchwały". Skarżący wskazuje przy tym, że organy Państwowego Arbitrażu Gospodarczego nie tylko błędnie interpretowały ten przepis, nie uwzględniając "spłaszczenia" struktury terenowych organów administracji państwowej w latach 1972-1975, co oznaczało zwiększenie oraz zrównanie kompetencji organów stopnia podstawowego, ale także dopuściły się "zmyślenia przepisu" przez dodanie własnego określenia "miast nie stanowiących powiatów". Przedstawiając jako dowód uchwałę nr 219/75 Rady Ministrów z dnia 16 listopada 1975 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników terenowych organów administracji państwowej /nie publ./, skarżący wskazał, że w tabeli C - dotyczącej jego sytuacji - przewidziane jest tylko stanowisko referenta prawnego, w związku z czym zatrudnienie na stanowisku radcy prawnego było formalnie niemożliwe. Natomiast dla ustalenia, czy dane stanowisko było samodzielne, czy też nie, należało zawsze brać pod uwagę rzeczywisty zakres czynności oraz rodzaj podległości. zdaniem skarżącego, pełniona przez niego funkcja referenta prawnego miała charakter samodzielny, a tym samym spełnia wymagania określone prawem dla pozytywnego załatwienia jego wniosku.

Kompetencję Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrzenia skargi upatruje skarżący w art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa w związku z art. 78 i 80 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145/.

Prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego, przekazując Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skargę Wiesława M., wniósł o jej odrzucenie, ponieważ dyspozycja przepisu art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja w sprawie określonej w tym przepisie jest równoznaczna z decyzją stwierdzającą uprawnienie do wykonywania zawodu radcy prawnego. Uprawnienie do wykonywania zawodu jest bowiem uprawnieniem do wykonywania bliżej nie określonych czynności i zajęć. Ustawa o radcach prawnych ustala jednoznacznie, że z chwilą dokonania wpisu i złożenia ślubowania, radca prawny nabywa prawo do wykonywania zawodu, a nie prawo do wykonywania określonych czynności i zajęć. Kodeks postępowania administracyjnego /art. 196 par. 2/ nie zawiera zatem podstaw prawnych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję odmawiającą wpisu na listę radców prawnych. Ustawa o radcach prawnych również nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiej decyzji.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący złożył fotokopię innej decyzji Prezesa Państwowego Arbitrażu Gospodarczego /nr GP-7-73/4/83 ze stycznia 1983 r./, w której uzasadnieniu wyrażono pogląd, że "o samodzielnym wykonywaniu funkcji radcy prawnego nie stanowi (...) nazwa stanowiska zajmowanego przez osobę ubiegającą się o wpis. Nazwa stanowiska może być podyktowana względami płacowymi bądź wynikającymi z organizacji zakładu pracy. Ważne jest, aby zajmowane stanowisko odpowiadało funkcji radcy prawnego". Skarżący stwierdził, że organy orzekające w jego sprawie powinny były dokonać oceny przy zastosowaniu tego samego poglądu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego zakwestionował właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrzenia skargi Wiesława M., twierdząc, że "ustawa o radcach prawnych ustala jednoznacznie, że z chwilą dokonania wpisu i złożenia ślubowania, radca prawny nabywa prawo do wykonywania zawodu, a nie prawo do wykonywania określonych czynności i zajęć". Tak więc Prezes przeciwstawił zawodów /wykonywanie zawodu/ wykonywaniu określonych czynności. Takie przeciwstawienie jest nieuzasadnione. Według Wielkiej Encyklopedii Powszechnej /Warszawa 1969, t. 12, str. 665/ "zawód jest to termin niejednolicie definiowany w socjologii współczesnej, najczęściej używany na oznaczenie określonego zespołu czynności wyodrębnionych w ramach społecznego podziału pracy: 1/ które dana jednostka wykonuje stale lub względnie stale, 2/ z których wykonywania czerpie środki utrzymania, 3/ których wykonanie wymaga odpowiedniego przygotowania /kwalifikacji/". Zawodem wykonywanym nazywa się zespół czynności, których wykonywanie stanowi główne źródło utrzymania danej jednostki. zawodem wyuczonym - ten zespół czynności, do których wykonywania dana jednostka uzyskała społecznie wymagane przygotowanie teoretyczne i praktyczne.

W świetle tej definicji pogląd prawny Prezesa Państwowego Arbitrażu Gospodarczego, w myśl którego właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego do kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych w sprawach "uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć", określona w art. 196 par. 2 pkt 17, nie obejmuje decyzji administracyjnych uprawniających do wykonywania "zawodu", należy uznać za nietrafny. Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jest właściwy do rozpatrywania skarg na decyzje w sprawie wpisu na listę radców prawnych i nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi.

2. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi, że organy Państwowego Arbitrażu Gospodarczego nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wpisania Wiesławy M. na listę radców prawnych., Wiesław M. swój wniosek z dnia 23 września 1982 r. o wpis na listę radców prawnych uzasadnił dyspozycją art. 78 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 poz. 145/ w związku z par. 1 ust. 1 pkt 3 uchwały nr 533 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 1961 r. w sprawie obsługi prawnej przedsiębiorstw państwowych, zjednoczeń oraz banków państwowych /M.P. nr 96 poz. 406/ dowodząc, że zarówno okres pracy, jak i jej charakter, uzasadniają ten wniosek. Prezes Okręgowej Komisji Arbitrażowej, odmawiając wpisu, powołał się na to, że Wiesław M. pracował na stanowisku "referenta prawnego", zaś "według przyjętej interpretacji par. 7 ust. 1 pkt 3 uchwały nr 533 (...) jedynie praca na stanowisku samodzielnego referenta prawnego zaliczana jest do stażu pracy, o którym mowa w wymienionym przepisie". Organ ten nie wziął pod uwagę okoliczności, że w okresie po 1961 r. nastąpiła istotna reforma terenowych organów władzy i administracji państwowej, a także przejście w 1975 r. na dwustopniowy podział administracyjny państwa, co między innymi musiało pociągnąć za sobą zmiany także w zakresie organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej, nomenklatury stanowisk pracowniczych i zakresów obowiązków pracowniczych. Z tego względu uzasadnienie negatywnego dla strony rozstrzygnięcia tylko brzmieniem przepisów z 1961 r., bez ustalenia, jakie czynności wykonywał jako referent prawny i jaki był zakres jego samodzielności, narusza warunek należytego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 7, 9, 10 par. 1 i 77.

Te naruszenia przepisów postępowania nie zostały usunięte w postępowaniu odwoławczym, mimo przedstawienia przez stronę obszernych wyjaśnień i dowodów. Prezes Państwowego Arbitrażu Gospodarczego, utrzymując w mocy decyzję Prezesa Okręgowej Komisji Arbitrażowej w B., wyraził pogląd, że Wiesław M. nie może być wpisany na listę radców prawnych na mocy art. 78 ustawy o radcach prawnych, co jednak "nie zamyka skarżącemu drogi do uzyskania wpisu na listę radców prawnych z innego tytułu, określonego w art. 79 powołanej ustawy o radcach prawnych, jeżeli skarżący odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie". Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że organ administracji państwowej przy rozpatrywaniu wniosku strony ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących rozstrzygane zagadnienie, a nie tylko przepis wskazany we wniosku. Skoro więc organ II instancji stwierdził, że ubiegający się o wpis na listę radców prawnych prawdopodobnie spełnia warunki przewidziane w innym - niż wskazany w jego wniosku - przepisie ustawy o radcach prawnych, to powinien był poczynić określone w art. 136 Kpa ustalenia, niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uznając za trafny zarzut skargi, że decyzja odmawiająca Wiesławowi M. wpisu na listę radców prawnych została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy, a więc z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa zaskarżoną decyzję uchyli, orzekając o kosztach postępowania na podstawie art. 208 Kpa.