Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1294/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/343/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/343/2022 orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa znak AU-2/6730.2/399/2022 z dnia 25.05.2022 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz usługami na poziomie parteru, z tarasami i balkonami, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z układem komunikacyjnym wraz z miejscami postojowymi, murami oporowymi na działkach nr [...], [...] obr. 63 Podgórze przy ul. M. w K. ". W uzasadnieniu decyzji organ streścił przebieg postępowania w sprawie. Ponadto wskazano, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną, która zdaniem Kolegium, odpowiada wymogom obowiązującego prawa. Wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 183 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działki nr [...] i [...] obr. 63 Podgórze. Z załącznika graficznego zaś wynika, iż front terenu inwestycji ma długość ok. 61 m. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyjaśniono także w odpowiedzi na zarzuty odwołującej się, że trzykrotną szerokość frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia, odnosić należy do odległości granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem inwestora. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wokół" nakazuje uznać, że granice obszaru analizowanego należy wytyczyć w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od granic tej działki z każdej jej strony (ze wszystkich stron). Wynika stąd, uwzględniwszy fakt, iż obszar analizowany ma otaczać teren inwestycji (teren inwestycji ma zatem znajdować się wewnątrz tego obszaru), iż co do zasady obszar ten musi być wyznaczony z każdej strony terenu inwestycji (tj. od strony każdej z jego granic) w taki sposób, aby każda z granic tego obszaru znajdowała się - w stosunku do najbliższej granicy terenu inwestycji - w odległości nie mniejszej niż wskazana w § 3 trzykrotna szerokość (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 , wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1153/08; z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09; z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 901/09; z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt SA/Rz 30/17 i z dnia 24 września 2019 r., sygn. SA/Rz 243/19). W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazano również, że jako bezsporne należy uznać, iż planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi oraz usługami na poziomie parteru, z tarasami i balkonami, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, z układem komunikacyjnym wraz z miejscami postojowymi, murami oporowymi na działkach nr [...], [...] obr. 63 Podgórze przy ul. M. w K. będzie kontynuowało funkcję mieszkaniową występującą w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza architektoniczno-urbanistyczna potwierdza, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji zgodnej z planowanym zamierzeniem, która pozwala na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest to m.in. zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. 63 Podgórze. W dalszej kolejności organ przeanalizował wskaźniki i parametry nowej zabudowy wyznaczone w oparciu o analizę oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji konkluduje, że w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom odwołującej, analiza, stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Zdaniem Kolegium argumentacja, dotycząca ustalonych parametrów podana zarówno w analizie, jak i w Załączniku Nr 3 do decyzji, w omawianym zakresie jest w pełni przekonywująca i w odniesieniu do konkretnie opisanego stanu rzeczy, jaki ma miejsce w terenie, jest w pełni do zaakceptowania.

W zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, że bezspornym jest, iż teren inwestycji oznaczony jako dz. nr [...], [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którymi są ul. W. i ul. M. w K. . Zastrzeżeń Kolegium nie budziły ustalenia, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie z pkt 4 lit. a Załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie w energię elektryczną, cieplną, wodę oraz odprowadzenie ścieków jest możliwe poprzez budowę lub rozbudowę istniejących instalacji, na warunkach dysponentów sieci. Zagospodarowanie wód opadowych jest możliwe pod warunkiem zapewnienia ochrony interesów osób. W załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e w sposób prawidłowy został ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29.08.2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa". Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. W ocenie Kolegium w sposób dostateczny zostały uregulowane kwestie zagospodarowania wód opadowych. Wskazano, iż zagospodarowanie wód opadowych nie może naruszać stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz powinno zapewnić ochronę wód zgodnie z art. 234 ust. 1, art. 50 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wskazano także, że teren przeznaczony pod inwestycję kubaturową objęty wnioskiem inwestora obejmuje obszar o aktualnych rzędnych terenowych w przedziale od ok. 250,57 m n.p.m. (w części SW inwestycji) do ok. 258,71 m n.p.m. (w części NE inwestycji), które winny zostać zachowane (w uzasadnionych przypadkach, w tym dla realizacji obsługi komunikacyjnej, dopuszcza się odstępstwa wymuszone zastosowaniem rozwiązań technicznych niezbędnych do realizacji planowanej inwestycji). Na przedmiotowym terenie odprowadzenie wód opadowych powinno odbywać się poprzez ich ujęcie w system kanalizacyjny i odprowadzenie do miejskiej sieci kanalizacji opadowej. Uwzględniono także, że realizacja przedmiotowej inwestycji może wymagać pozwolenia wodnoprawnego bądź zgłoszenia zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w zakresie odwadniania gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych, wykonania urządzeń odwadniających obiekty budowlane oraz odprowadzania wód z wykopów budowlanych. Właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego bądź przyjęcia zgłoszenia jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. W zakresie zarzutu, dotyczącego naruszenia interesu odwołującej poprzez niezbadanie wpływu zrealizowania przedmiotowego zamierzania inwestycyjnego na działki sąsiednie, Kolegium wyjaśniło, iż celem postępowania o ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy biorąc pod uwagę zastany ład przestrzenny oraz istniejące zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym, planowana inwestycja jest dopuszczalna. W przypadku spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 59 i następne u.p.z.p. organ administracji obowiązany jest wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż zgodnie z treścią art. 56 u.p.z.p. - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycje jest zgodnie z przepisami odrębnymi. W pkt II. 5 załącznika do zaskarżonej decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, w myśl których realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Podobnie w pkt 11.7 wskazano, że projekt budowalny należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowalnymi, zapewniając równocześnie ochronę osób trzecich. Powyższe zapisy w sposób należyty zabezpieczają interesy osób trzecich zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że stosownie do art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest zatem rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, zaś zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 513). Zwrócono uwagę, że organ I instancji dokonał także oceny inwestycji w zakresie możliwości zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zakres i funkcja zamierzenia inwestycyjnego określona we wniosku, dla którego decyzją ustalono warunki zabudowy wskazuje, iż nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na powyższą decyzje skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], [...] w K. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. Przepisów prawa procesowego:

a. art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pomimo braku: i. uzyskania dokumentacji geotechnicznej oraz hydrotechnicznej w zakresie oddziaływania inwestycji na nieruchomości pozostające w jej zasięgu; ii. przeprowadzenia analizy określonej w przepisie art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) stosownie do treści przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co organ winien wykonać z urzędu, gdzie ww. załącznik do decyzji nie zawiera żadnej szczegółowej charakterystyki obszaru analizowanego, poza jego zasięgiem; iii. przeprowadzenia analizy zmiany przeznaczenia terenu przeznaczonego pod inwestycję pod kątem odbioru wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej inwestycją oraz nieruchomości położonych powyżej poziomu tejże nieruchomości, z uwagi na pochyłe ukształtowanie terenu samej nieruchomości, jak i samego obszaru analizowanego;

b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 9 § 1 12 rozporządzenia poprzez brak merytorycznej treści załącznika nr 3 do decyzji, tj. części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym to załączniku, poza dookreśleniem zakresu obszaru analizowanego, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji;

c. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organu.

d. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie budzi wątpliwości merytorycznych, podczas, gdy ewidentne błędy opinii (błędne obliczenie wskaźnika wielkości zabudowy) stanowiącej zdaniem organu podstawę decyzji zostały bez odpowiedzi ze strony organu II instancji wskazane wprost w treści zarzutów odwoławczych;

e. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, nieuwzględniającej całości materiału dowodowego, a w konsekwencji brak jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów formułowanych w odwołaniu od decyzji, tj. braku precyzyjnego określenia warunków zabudowy, braku uzbrojenia terenu inwestycji, kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko

f. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuchylenie niezgodnej z prawem decyzji organu I instancji.

2. w zakresie naruszenia prawa materialnego podniesiono następujące zarzuty:

a) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia polegające na tym, iż w pkt ll.1.lit.b Załącznika nr 1 do decyzji ustalono max. powierzchnię nadziemnej części każdego budynku na 650 m˛, natomiast z przeprowadzonej analizy wynika, że średnia wielkość powierzchni zabudowy budynków wielorodzinnych w analizowanym obszarze wynosi 492,62 m˛ co jest niezgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia i co nie wynika z przeprowadzonej analizy w tej sprawie;

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 Rozporządzenia polegające na tym, iż pkt ll.1.lit.b Załącznika nr 1 do decyzji ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono w decyzji na 19% - 22%, oraz ustalono max. powierzchnię nadziemnej części każdego budynku na 650 m˛, co wykracza poza wskazany wyżej przedział, ponieważ 2 budynki x 650 =1300 m˛ , co daje nam wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy 1300x100/5439 = 23,9% (brak zgodności z wynikiem analizy). W uzasadnieniu ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla pojedynczego budynku na 650 m˛ powołano się na § 5 ust. 2 rozporządzenia, co jest nieprawdą.

c) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia warunków zabudowy, w szczególności poprzez:

i. brak zakresu inwestycji w zakresie kondygnacji podziemnych, mimo tego, że ma to znaczenie dla istotnych okoliczności związanych z wodami gruntowymi,

ii. brak doprecyzowania co oznacza pojęcie: "dopuszcza się zmianę ukształtowania terenu w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji";

d) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia, poprzez wadliwe ustalenie zakresu obszaru analizowanego, z uwagi na nieregularny kształt obszaru objętego wnioskiem;

e) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy mimo tego, że brak jest infrastruktury odprowadzające wody opadowe i roztopowe i dostarczające ciepło, w tym odpowiedniej infrastruktury drogowej umożliwiającej przyjęcie obciążenia komunikacyjnego powstałego w wyniku wybudowania planowanej inwestycji; f. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ww. przepisem prawa materialnego, ponieważ ustalenia tejże decyzji prowadzą do skutków określonych ww. przepisem, tj. zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich g. art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach na środowisko poprzez przyjęcie, że możliwe było wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - zgodnych z wnioskiem - w wypadku, w którym inwestycja kwalifikowana winna być jako stanowiąca przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:

1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,

2) dochowania wymaganej prawem procedury,

3) respektowania reguł kompetencji.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p., t.j. według stanu na dzień wydania skarżonej decyzji Dz.U. z 2022, poz. 503).

Na wstępie trzeba odróżnić dwa etapy procesu inwestycyjnego. Pierwszy, w ramach którego inwestor uzyskuje decyzję ustalającą warunki zabudowy oraz drugi, w ramach którego inwestor uzyskuje – wymagane w przypadku niniejszego zamierzenia inwestycyjnego – pozwolenie na budowę. W ramach postępowania prowadzonego w pierwszym etapie należy ustalić, czy planowane zamierzenie inwestycyjne wpisuje się w zastany ład przestrzenny. Innymi słowy, czy jego funkcja (mieszkaniowa, usługowa, inna), jego podstawowe parametry architektoniczne (m.in. szerokość elewacji frontowej, wysokość do gzymsu/attyki, geometria dachu, wskaźnik intensywności zabudowy) pozwalają na kontynuację zabudowy w danym obszarze. Na tym etapie procesu inwestycyjnego inwestor nie ma jeszcze obowiązku przedłożenia projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu, które będą przedmiotem analizy na etapie postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a przyjęte rozwiązania podlegać będą ocenie pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego m.in. w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na etapie ustalenia warunków zabudowy może niekiedy nie być znana dokładna lokalizacja zabudowy kubaturowej (choć zazwyczaj, jest ona już wskazywana).

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w powołanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się mobszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W myśl art. 61 ust. 6 Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W oparciu o delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z przepisów rozporządzenia (§ 4 - § 8) zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji – odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Ustalenie, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z., tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy – jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym – stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej. Zasadę dobrego sąsiedztwa wprowadza powołany powyżej art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno–estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Warto wskazać, że najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych u.p.z.p. Nie ulega natomiast wątpliwości – a wynika to także z orzecznictwa sądów administracyjnych - że analiza architektoniczno – urbanistyczna jako dowód w sprawie podlega ocenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Jest to akt o charakterze związanym, którego wydanie wymaga skomplikowanego postępowania dowodowego, przeprowadzonego w oparciu o konkretnie określoną regulację.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.

W pierwszej kolejności należy poddać ocenie główny dowód w postępowaniu, a to analizę architektoniczno-urbanistyczną sporządzoną przez mgr inż. arch. M. S.-W. (k. 379-387 administracyjnych akt sprawy). Poza sporem pozostaje, że osoba sporządzająca analizę jest osobą posiadającą wymagane uprawnienia (osoba uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p., wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [...]). Analizator prawidłowo wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotną szerokość frontu działki, przyjmując prawidłowe oznaczenie frontu działki. W analizie tej dokonano charakterystyki terenu, wskazując m.in., że teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany w sąsiedztwie dużych zespołów osiedli mieszkaniowych W. i K. . Szczegółowy opis znajduje się na k. 379 administracyjnych akt sprawy. Prawidłowo zidentyfikowano funkcje zabudowy istniejące w obszarze analizowanym oraz szczegółowo przeprowadzono analizę cech, wskaźników i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym, o czym świadczy załącznik w postaci tabeli (k. 385 administracyjnych akt sprawy). Analiza została wzbogacona o dokumentację fotograficzną oraz ilustrację różnicy poziomów w obszarze inwestowanym. W zakresie, w jakim poddaje się badaniu analiza nie budzi wątpliwości tut. Sądu i może stanowić punkt wyjścia dla sprawdzenia, czy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.zp. zostały w istocie spełnione. Tym samym Sąd nie podziela ogólnych zarzutów skargi dotyczących braków w analizie. Nie jest zasadny także zarzut nieregularnego kształtu obszaru analizowanego. Przepisy formułują jedynie minimalną odległość obszaru analizowanego od terenu inwestycji, natomiast na jego kształt wpływ ma m.in. szerokość frontu działki oraz parametry działki inwestowanej. Nie zawsze będzie to zatem okrąg. Natomiast do zarzutów dotyczących ustalenia poszczególnych cech, wskaźników i parametrów, Sąd odniesie się poniżej.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W przedmiotowej sprawie linie zabudowy wyznaczono od ul. W. jako przedłużenie linii zabudowy na działce [...] aż do przecięcia z linią zabudowy wyznaczoną przez południowo –wschodni narożnik budynku nr [...] na działce [...] oraz od ul. M. , także w nawiązaniu do linii istniejącej zabudowy na działce [...] oraz północno-wschodni narożnik budynku nr [...]. W zestawieniu z analizą (k. 482 administracyjnych akt sprawy), mając na uwadze występujące w obszarze analizowanym uwarunkowania, w tym brak wykształconej jednorodnej linii zabudowy, sposób, w jaki została wyznaczona linia zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia uznać należy za prawidłowy.

Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie z analizy wynika, że obecnie średni wskaźnik w terenie kształtuje się na poziomie ok. 22 % (k. 385 administracyjnych akt sprawy). Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wskaźnik ten ustalono na poziomie od 19 % do 22 %, zatem w nawiązaniu do wskaźnika średniego w obszarze analizowanym. Z uwagi na to, że będą to dwa budynki wprowadzono dodatkowe wymagania, aby powierzchnia każdej z brył nie przekraczała 650 m˛, a odległość między nimi nie była mniejsza niż 11 m. Poziom powierzchni biologicznie czynnej określono na minimum 50 %. Badając analizę stwierdzić należy, że w przypadku blisko połowy działek poddanych badaniu wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) przekracza 22 %. Tym samym w ocenie Sądu wskaźnik ten został ustalony w taki sposób, że za spełniony należy uznać warunek kontynuacji. Natomiast poza treścią § 5, który odnosi się do relacji powierzchni zabudowy do powierzchni działki (terenu) dodatkowo określono powierzchnię nadziemnych części każdego z budynków oraz odległość między nimi, aby zapewnić odpowiednie proporcje. Podkreślenia wymaga, że określono przy tym maksymalną powierzchnię brył i minimalną odległość między nimi. Konkretne rozwiązania zostaną wskazane w pozwoleniu na budowę. Wskazać także należy, że ograniczeniem w projektowaniu powierzchni brył jest właśnie wyznaczony zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (terenu) w wysokości 22 %. Zatem w rzeczywistości powierzchnia bryły nie będzie mogła być taka, aby ten wskaźnik został przekroczony. Niezasadnie zatem skarżący upatrują wadliwości decyzji we wskazaniu powierzchni budynku do 650 m˛. Konkretny projekt budowlany uwzględniający te uwarunkowania zostanie jednak przedłożony dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Tym samym w ocenie Sądu wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo, a Sąd nie podziel zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego parametr szerokości elewacji frontowej został wyznaczony w przedziale od 16 do 22 m dla każdego z budynków (każdej z brył nadziemnych). Jak wynika z analizy (k. 383 administracyjnych akt sprawy) oraz załącznika nr 3 (wyniki tekstowe analizy) istniejące uwarunkowania w terenie (zróżnicowana szerokość elewacji frontowych, wielostronna dostępność budynków, rozczłonkowanie brył) uzasadniają przyjęte rozwiązanie. Wyniki analizy znajdują oparcie w tabeli będącej częścią analizy (k. 385 administracyjnych akt sprawy). Tym samym w ocenie Sądu wskaźnik ten został wyznaczony prawidłowo.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się jednak na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy. Z analizy wynika, że w obszarze parametr ten jest zróżnicowany i waha się od ok. 3 m (do okapu) do ok. 36 m (górna krawędź budynku wielorodzinnego na działce [...] (k. 383 administracyjnych akt sprawy). Dodatkowo uwzględniono w analizie zróżnicowanie wysokości rzędnych terenu (k. 383 administracyjnych akt sprawy). Mając na uwadze powyższe uwarunkowania w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy skarżoną decyzją SKO, określono parametr wysokości na 16 m z tolerancją +/- 0, 5 m, czyli w istocie od 15.5 do 16.5 m (wysokość górnej krawędzi attyki). Z uwagi ukształtowanie terenu dodatkowo wskazano, że należy zastosować takie rozwiązania technologiczne i architektoniczne aby pomieszczenia i urządzenia techniczne, z wyjątkiem kominów wentylacyjnych, były wkomponowane w bryły budynków i swoją wysokością nie przekraczały wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej a całkowita wysokość budynków nie może przekraczać 275, 17 m n.p.m. dla budynku położonego w części północnej terenu oraz 272, 01 m n.p.m. dla budynku w części południowej terenu inwestycji. Odnotować należy, że przyjęte wartości nawiązują do wysokości budynków na działce sąsiedniej od strony zachodniej o nr [...].

W myśl § 8 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachu płaskie, jaki i dachy połaciowe (dwuspadowe). Wobec powyższego nie można uznać za sprzeczne z przepisami prawa wyznaczenie dla przedmiotowych budynków dachu, jako dachu płaskiego.

Na podstawie akt sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. M. i ul. W. i jest to dostęp bezpośredni. Nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a teren inwestycji znajduje się w zasięgu mediów tak, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 uznać należy za spełniony. Z analizy decyzji organu I instancji oraz z analizy akt administracyjnych wynika, że w sprawie zasięgnięto wymaganych opinii, które znalazły odzwierciedlenie w warunkach zabudowy określonych w załączniku nr 1, pkt II.2 decyzji organu I instancji. Postanowienia te mają szczególne znaczenie w kontekście zgłaszanych przez skarżącą zarzutów. Warunki w zakresie odbioru wód roztopowych i opadowych zostały określone w załączniku nr 1, pkt II.2.lit. a oraz pkt II.4 lit. c. Na tym etapie procesu inwestycyjnego uznać należy je za wystarczające. Dalsze wymagania w tym zakresie zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, t.j. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozdział 5, uzbrojenie techniczne i odprowadzanie wód powierzchniowych). Dodatkowo zauważyć należy, że w świetle przepisów prawa nie jest dopuszczalna zmiana kierunku i natężenia spływu wód opadowych lub roztopowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Konkretne rozwiązania zapobiegające tym zjawiskom zostały określone we wspomnianym rozporządzeniu z 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Odnośnie do braku pozyskania dokumentacji geotechnicznej i hydrotechnicznej wskazać należy, że także do tych kwestii odniesiono się w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji, pkt II.2.2 lit.a "Geologia" i nałożono na inwestora konkretne obowiązki do zrealizowania w tym zakresie, w tym ustalenie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych wraz z projektem odwodnienia, dokonanie oceny jakości gleby i ziemi.

W toku postępowania ustalono także, że planowane zamierzenie z uwagi na zakres i funkcje nie należy do przedsięwzięć, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny odziaływania na środowisko (k. 223 administracyjnych akt sprawy).

Sądowa kontrola skarżonej decyzji nie ujawniła zatem naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaś zarzuty skargi okazały się niezasadne. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi.