Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2551/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr KO-716/4104/15/21 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...], decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r. nr [...] zatwierdzającej warunkowo projekt podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], położonych w [...] w obrębie nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

20 sierpnia 2012 r. [...] S.A. w [...] wystąpiły o podział działek nr [...], położonych w [...] w obrębie geodezyjnym nr [...], na podstawie art. 95 ust. 5 i 8 oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wnosząc jednocześnie o zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych, o których mowa w art. 39 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz.U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.).

23 sierpnia 2012 r. organ I instancji wystosował do wnioskodawcy pismo o zmianę wniosku, gdyż występując o podział w trybie art. 95 ust. 5 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli niezależnie od ustaleń planu miejscowego, brak jest możliwości zastosowania w sprawie art. 98 tej ustawy.

[...] S.A. wnioskiem z 31 sierpnia 2012 r. dokonała korekty wniosku poprzez wykreślenie z wniosku jako podstawy prawnej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami podzielając argumentację Prezydenta Miasta [...], co do braku możliwości zastosowania tych dwóch podstaw prawnych wniosku.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2012 r. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych jako działki [...] w obrębie nr [...].

W piśmie z 17 września 2012 r. [...] S.A. stwierdziły, że ww. decyzja jest zgodna z jej żądaniem i że nie będzie wnosić odwołania.

19 marca 2021 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek [...] S.A. w [...], oparty na podstawie art. 155 kpa, o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r. poprzez: - przywołanie w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - wskazanie, iż nowopowstałe działki ewidencyjne nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy Miasto [...] z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, co będzie podstawą ujawnienia praw Gminy Miasto [...] w księdze wieczystej.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. Prezydent Miasta [...] odmówił zmiany własnej decyzji z [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wskazał że obok ustawowego wymogu zachowania zgodności ewidencyjnego podziału nieruchomości z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej "miejscowym planie") albo w jednym z dwóch rodzajów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej "wzizt"), a także przy zachowaniu niesprzeczności podziału z przepisami odrębnymi, podział taki może być dokonany także niezależnie od ustaleń ww. dokumentów. Taki podział nieruchomości uregulowany został w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako odrębna od art. 93 i art. 94 tej ustawy materialnoprawna podstawa dokonywania ewidencyjnego podziału nieruchomości.

Zdaniem Prezydenta nie można w ramach procedury służącej wydzielaniu działek dla celów określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonywać wydzielenia dodatkowych działek przy "okazji", które nie służą celom określonym w powołanym przepisie, a są wydzielane dla uniknięcia prowadzenia kolejnego postępowania podziałowego. Podział nieruchomości w trybie art. 95 powołanej wyżej ustawy jest bowiem dokonywany w odrębnej procedurze zasadniczo różniącej się od procedury podziałowej na zasadach ogólnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły [...] S.A. w [...] zarzucając jej, że we wniosku (z 15 marca 2021 r., który wpłynął do organu I instancji 19 marca 2021 r.) [...] S.A. wskazało podstawę wnioskowanej zmiany ze wskazaniem podstaw w miejscowym planie natomiast organ I instancji ograniczył się w istocie do wskazania, iż nie można w ramach procedury służącej wydzielaniu działek dla celów określonych w art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonywać wydzielenia dodatkowych działek przy "okazji", które nie służą celom określonym w powołanym przepisie, a są wydzielane dla uniknięcia prowadzenia kolejnego postępowania podziałowego. Podział nieruchomości w trybie z art. 95 jest bowiem dokonywany w odrębnej procedurze (zasadniczo różniącej się od procedury podziałowej na zasadach ogólnych). Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że jeden z wyjątkowych trybów zmiany decyzji ostatecznej został przewidziany przez ustawodawcę w art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Dalej SKO w [...] podało, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nowym, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem do zmiany decyzji może dojść wyłącznie wówczas, gdy dotyczy to sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym stanem prawnym, niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Zatem w trybie art. 155 kpa nie można rozszerzać treści sprawy, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana wyłącznie w granicach stanu

faktycznego sprawy rozstrzygniętej pierwotną decyzją (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09; wyrok NSA z 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 569/11). W trybie art. 155 kpa nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną, lecz wyłącznie przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1.

Zdaniem Kolegium już analiza ww. zapisów determinuje inny tryb opiniowania wstępnego projektu podziału przy założeniu, czy jest on zgodny z planem miejscowym, czy poza nim.

Według art. 95 ugn niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 4a) realizacji przepisów dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; 5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej; 6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację, inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie CPK w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym; 6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; 8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Art. 95 ugn statuuje procedurę podziału gruntu znacznie uproszczoną w stosunku do tej, która obowiązuje przy podziale zgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Wskazane w punktach powyżej stany faktyczne tworzą katalog zamknięty, co oznacza, że niedopuszczalne jest jego poszerzanie, a sam przepis powinien być interpretowany restryktywnie (por. wyrok NSA OZ w Krakowie z 28 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 3252/00).

Odwołująca się Spółka określiła zakres wniosku dotyczącego podziału wskazując jako podstawę prawną art. 95 ust. 5 i 8 ugn, tj.: niezależnie od ustaleń planu miejscowego podział nieruchomości mający nastąpić w celu: - realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; - wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Kolegium podkreśliło, że przy podziale niezależnie od ustaleń planu miejscowego, o możliwości podziału organ nie musi orzekać w postanowieniu opiniującym, lecz może to uczynić w ramach postępowania podziałowego bez konieczności wydawania opinii w formie postanowienia. W ramach tegoż postępowania organ będzie także oceniał spełnienie przesłanki z art. 93 ust. 3 ugn w czym nie należy doszukiwać się niczego niewłaściwego, skoro wynika to wprost z przepisu prawa. Tezę o braku obowiązku wydawania opinii w ramach podziału w trybie art. 95 ugn potwierdza art. 97 ust. 1a pkt 4 ugn stanowiący, że do wniosku o podział niezależnie od ustaleń planu miejscowego nie dołącza się wstępnego projektu podziału gruntu.

Wydając postanowienie opiniujące organ orzekający bada zgodność wstępnego projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu. Jeśli ustawodawca w ramach podziału niezależnie od ustaleń planu miejscowego nie nakazuje dołączania do wniosku takiego projektu, musi to oznaczać, że organ nie ma obowiązku wydawania postanowienia opiniującego. A co za tym idzie badania zgodności podziału z planem miejscowym.

Z powyższego wynika, że inne dokumenty składa się do wniosków o podział zgodny z miejscowym planem oraz o podział niezależny od ustaleń miejscowego planu i inny jest tryb opiniowania w tych sprawach.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że [...] S.A. nie mogą żądać zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r. zatwierdzającej projektu podziału nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...].

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 986/11 stwierdzono, że z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka

gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 748/16 wskazano, że aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie.

Kolegium zaznaczyło, że odwołująca się Spółka, wnosząc o zmianę pierwotnej decyzji podziałowej, żąda by dopisać, że nowo powstałe działki nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną (odpowiednio [...]) i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy Miasto [...]. SKO w [...] wskazało, że Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] pomiędzy: torami stacji kolejowej, ul. [...], przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. nie wskazuje charakteru dróg (publiczne, wewnętrzne, itp.), a jedynie ich klasy (główne, zbiorcze, lokalne, dojazdowe). Wobec powyższego [...] S.A. nie może żądać zmiany decyzji z 2012 r., gdyż z mocy prawa działki nr [...] nie mogłyby przejść na rzecz Gminy Miasto [...], skoro plan miejscowy tak nie stanowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2021 r. sprostowało swoją decyzję z [...] sierpnia 2021 r. w zakresie podawanych na str. 1 decyzji odwoławczej numerów decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. i z [...] września 2012 r.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2021 r. [...] S.A. w [...] wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r.; 2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że niezasadna jest ocena stanu faktycznego i interpretacja przepisów dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji. [...] S.A. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...], powołując się na art. 155 kpa, wnosząc o zmianę decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2012 r. poprzez przywołanie w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 ugn i wskazanie, że nowopowstałe działki nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i z mocy prawa przechodzą na własność Gminy Miasto [...] z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, co będzie podstawą ujawnienia praw Gminy Miasto [...] w księdze wieczystej.

Organ I instancji wskazał, iż nie można w ramach procedury służącej wydzielaniu działek dla celów określonych w art. 95 ugn dokonywać wydzielenia dodatkowych działek przy "okazji", które nie służą celom określonym w powołanym przepisie, a są wydzielane dla uniknięcia prowadzenia kolejnego postępowania podziałowego. Podział nieruchomości w trybie art. 95 ugn jest bowiem dokonywany w odrębnej procedurze (zasadniczo różniącej się od procedury podziałowej na zasadach ogólnych). Końcowo organ I instancji wskazał, iż nabycie działek nr [...] na rzecz Gminy Miasto [...] może nastąpić poprzez zawarcie stosownej umowy w formie aktu notarialnego.

Jednak – daniem skarżącego - w niniejszej sprawie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2003 r. wskazano, iż przedmiotowe projektowane działki wskazane w terenie na rysunku planu zostały oznaczone symbolem: [...] - teren przeznaczony pod ulicę lokalną – [...] - teren przeznaczony pod ulicę główną – [...].

Tym samym organ I instancji rozpoznając wniosek o podział nieruchomości ma obowiązek sprawdzić, czy projekt podziału jest zgodny z przepisami, czy na przedmiotowych projektowanych działkach teren zajęty jest pod drogę publiczną w miejscowym planie, co w niniejszej sprawie ma miejsce.

Zdaniem [...] S.A. organ II instancji za organem I instancji nieprawidłowo odczytał zapisy plany miejscowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją orzeczenia, które stwierdzają, iż zastosowanie art. 98 ugn jest prostą konsekwencją wydzielenia działek pod drogi publiczne na wniosek właściciela, a poszukiwanie w nim uzasadnienia dla wymogu zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub, w przypadku jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy, przeczyłoby celowi regulacji zamieszczonej w art. 95 ugn. A contrario zatem, tym bardziej należy uwzględnić zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile istnieją, (por. wyrok z 22 września 2017 r. sygn. akt. II SA/Łd 502/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi). Również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 748/16 wynika, iż aby można było mówić o skutku, jaki przewiduje art. 98 ust. 1 ugn z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy.

Zatem podział ewidencyjny nieruchomości każdorazowo dokonany na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, niezależnie od podstawy prawnej złożonego wniosku (czy we wniosku o podział wskazano art. 98 ust. 1 ugn, czy też takiego artykułu nie wskazano) zawsze pociąga za sobą szczególny skutek prawny, polegający na przejściu ex lege działki wydzielanej pod drogę publiczną na własność podmiotu publicznego - gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, w zależności od kategorii drogi. Tym samym, z decyzji zatwierdzającej podział musi wynikać, iż podział został dokonany na wniosek właściciela/użytkownika wieczystego, a ponadto konieczne jest również wskazanie, która działka projektowania stanowi drogę publiczną. Bez takiego rozstrzygnięcia decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości na której znajduje się droga publiczna jest wadliwa i niewykonalna.

W wyniku utrzymania w mocy przez organ II instancji przedmiotowej decyzji organu I instancji - w ocenie [...] S.A. - nastąpił stan niepewności, co do tego, które z wydzielonych działek gruntu zostały wydzielone pod drogi publiczne, a ocenie [...] S.A. takich ustaleń winień dokonać organ zatwierdzający decyzję o podziale nieruchomości.

W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i rozpatrujący odwołalnie organ II instancji, takiej oceny nie dokonały.

Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 lutego 2019 r. sygn. akt. II SA/Kr 1457/18 wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie prezentowany jest pogląd, że podstawowe znaczenie w ma treść decyzji podziałowej bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 96 ust. 1 ugn przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Również w wyroku z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że z art. 98 ust. 1-3 ugn wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.

W jednym z najnowszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2134/18 wskazano, że w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości należy określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie takich dróg, jak również wskazać, z jakiego dokumentu wynika ich przeznaczenie pod drogi publiczne. Decyzja podziałowa powinna również zawierać informację o skutkach prawnych wydzielenia działki pod drogę publiczną.

W rozpoznawanej sprawie takich elementów decyzja podziałowa nie zawiera, a bezpośredni skutek prawny w postaci podziału nieruchomości, a czasami również bezpośredni skutek prawny w sferze prawa prywatnego, taki jak określony w art. 98 ust. 1 ugn, wynika właśnie z decyzji podziałowej.

Zatem w niniejszej sprawie organy I i II instancji naruszyły art. 98 ust. 1 ugn poprzez nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięcia wskazania, które działki zostały wydzielone pod drogi publiczne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało, iż Prezydent Miasta [...] prawidłowo odmówił zmiany własnej decyzji polegającej na zmianie podstawy prawnej dokonanego w 2012 r. podziału w ten sposób, że działki nr [...] mają przejść z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto [...] na podstawie art. 98 ugn w zw. z art. 93 ugn, tj. że podział ten jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. SKO w [...] podało, że w trybie art. 155 kpa nie można rozszerzać treści sprawy, a zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej pierwotną decyzją. Tak więc żądanie przez skarżącą zmiany decyzji poprzez zmianę podstawy prawnej (art. 93 ugn) i zmianę stosunku prawnego (przejęcie przez Gminę Miasto [...] działek drogowych) nie mieści się w dyspozycji art. 155 kpa.

Organ odwoławczy ponadto zauważył, że przytoczone na ostatniej stronie skargi wyroki są nieadekwatne do przedmiotowej sprawy, gdyż dotyczą wypłaty odszkodowań, a biorąc pod uwagę podstawę prawną podziału działek przedstawionych w tych wyrokach należy zwrócić uwagę, że podziały opisane w wyroku WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/18 oraz NSA z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14 były dokonane na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast podział opisany w wyroku NSA z 13 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2134/18 był dokonany na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Czyli wszystkie wymienione wyżej trzy podziały odbyły się w trybie art. 93 ugn tzn. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a podział będący przedmiotem niniejszej sprawy odbywał się na podstawie art. 95 ugn tzn. niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Kolegium powołując się na poglądy doktryny wskazało, że podział w trybie art. 95 ugn może służyć tylko wskazanym w tym przepisie celom i nie ma podstaw do dokonywania przy "okazji" wydzielenia działek w procedurze podziału na zasadach ogólnych. Cel podziału w tym trybie nie może być oceniany z perspektywy ustaleń zawartych w miejscowym planie i wówczas nie wydaje się opinii o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu.

Podsumowując organ odwoławczy zaznaczył, że zarówno SKO w decyzji z [...] sierpnia 2021 r. i [...] S.A. w skardze przywołały wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 748/16 cytując ten sam fragment. Podział omówiony w tym wyroku był dokonany w trybie art. 93 ugn, tj. zgodnie z planem miejscowym. Tak więc w przedmiotowej sprawie nie będzie miał porównania, gdyż podział działek [...] S.A. dokonywał się w trybie art. 95 ugn, tj. niezależnie od ustaleń planu. Nawet gdyby organ chciał to uczynić to treść Miejscowego

planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] pomiędzy: torami stacji kolejowej, ul. [...] przyjęty uchwałą nr [..] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. uniemożliwia takie wskazanie, gdyż plan nie wskazuje charakteru dróg (publiczne, wewnętrzne, itp.), a jedynie ich klasy (główne, zbiorcze, lokalne, dojazdowe). Wobec powyższego [...] S.A. nie może żądać zmiany decyzji z 2012 r., gdyż z mocy prawa działki nr [...] nie mogłyby przejść na rzecz Gminy Miasto [...], skoro plan miejscowy nie stanowi o publicznym charakterze drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania art. 155 kpa uwarunkowana jest zatem co do zasady prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie to dotyczy bowiem praw lub obowiązków podmiotu będącego stroną ostatecznej decyzji, a postępowania zakończone pierwotną decyzją przyznającą uprawnienie oraz w przedmiocie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 kpa prowadzone są w ramach tej samej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. W związku z tym dopuszczalność stosowania art. 155 kpa występuje tylko wtedy, gdy zachodzi tożsamość sprawy zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Ponadto zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji o zmianę której wnioskodawca wnosił, przy uwzględnieniu normy prawnej, w oparciu o którą decyzję pierwotną wydano.

Zatem dokonując oceny decyzji, w stosunku do której wnioskodawca domaga się zmiany na podstawie art. 155 kpa koniecznym była ocena przepisów prawa materialnego, które zastosowano w pierwotnej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości z 2012 r. w zestawieniu z art. 98 ust. 1 ugn, na który powołało się [...] S.A. we wniosku z 15 marca 2021 r. o zmianę pierwotnej decyzji podziałowej z 2012 r.

Rację ma SKO w [...], że treść decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z 2012 r. nie uprawnia do twierdzenia, że celem podziału nieruchomości oznaczonych jako działki [...] było wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne (gminne, czy powiatowe).

Treść decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowych nieruchomości nie odwołuje się do art. 98 ust. 1 ugn, lecz do trybu podziału z art. 95 pkt 5 i 8 ugn. W decyzji tej Prezydent Miasta [...] nie odwołał się do planu miejscowego, który przewidywałby, że działki nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne o określonej kategorii jako drogi gminne, czy powiatowe.

W decyzji tej Prezydent Miasta [...] wydzielił działki nr [...] pod drogi, a nie pod drogi publiczne określonej kategorii wymienionej w art. 2 ust. 1 pkt 3, 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W decyzji tej organ podziałowy nie wskazał Gminy Miasta [...] (miasta na prawach powiatu) jako beneficjenta tych dróg. Z treści tej decyzji nie wynika, że podstawą wydania decyzji była mapa z zaproponowanym projektem podziału sporządzona na użytek sprawy o podział nieruchomości w trybie zgodności tego podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ugn). Wniosek o podział nieruchomości złożony przez [...] S.A. w piśmie z 2 lipca 2012 r., zmodyfikowany pismami z 9 sierpnia 2012 r. i 31 sierpnia 2012 r. odwołuje się do trybu podziału dokonywanego niezależnie od ustaleń planu miejscowego wskazanego w art. 95 pkt 5 i 8 ugn w celu realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych. Projekt proponowanego podziału nieruchomości przyjęty do PZGiK [...] sierpnia 2021 r. pod nr [...] został sporządzony w trybie art. 95 pkt 5 i 8 ugn.

Zgodzić należało się z SKO w [...], że zmiana decyzji podziałowej z 2012 r. polegająca na wprowadzeniu do niej nowych treści poprzez dodanie: 1) jako podstawy prawnej decyzji art. 98 ust. 1 ugn; 2) wskazania, że działki nr [...] zostały wydzielone pod drogę publiczną i przechodzą z mocy prawa na własność Gminy Miasta [...] z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna - wykraczałaby poza przedmiot sprawy prowadzonej w trybie art. 155 kpa, która musi mieścić się w sensie materialnoprawnym w granicach pierwotnej sprawy podziałowej.

Nie można utożsamiać trybu weryfikacji decyzji z art. 155 kpa z trybem uzupełniania decyzji co do rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 111 kpa.

Poza tym [...] S.A. pomija to, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ze skutkiem wskazanym w art. 98 ust. 1 ugn ma charakter wywłaszczeniowy, a zatem dokonywana jest w trybie podziału, który musi być zgodny z miejscowym planem (art. 93 ugn), podobnie jak dokonywane na zasadach ogólnych wywłaszczenie na podstawie planu miejscowego (art. 112 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 1 ugn).

Zgodzić należało się z SKO w [...], że wydzielenie działek pod drogi publiczne musi wynikać z konkretnego aktu (miejscowego planu).

Z kolei podział dokonywany w trybie art. 95 ugn następuje niezależnie od ustaleń planu miejscowego, choć jego celem może być wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (art. 95 pkt 6 ugn), a takiej decyzji lokalizacyjnej nie wydawano dla przedmiotowego terenu.

Nie można pominąć i tego, czego nie dostrzega [...] S.A., że skutki prawne o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn w postaci przejścia na właściwy podmiot publicznoprawny prawa własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział, ale są następstwem uostatecznienia się tej decyzji i nie mają na nie wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Skutki prawne decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn, są przedmiotem oceny sądu wieczystoksięgowego do którego właściwy organ składa wniosek o ujawnienie praw gminy, czy powiatu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wraz z ostateczną decyzją zatwierdzającą podział (art. 98 ust. 2 ugn). Jeżeli natomiast kwestia wystąpienia skutku z art. 98 ust. 1 ugn stanie się sporna wówczas to sąd powszechny jest władny rozstrzygnąć to zagadnienie w trybie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204). To w postępowaniu sądowym sąd powszechny ocenia, czy treść decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz treść planu miejscowego dowodzą tego, że nastąpiła zmiana w zakresie stanu własnościowego działek wydzielonych pod drogi na wniosek właściciela, o której mowa w art. 98 ust. 1 ugn.

Jeżeli natomiast [...] S.A. uważa, że decyzja podziałowa z 2012 r. jest w istotny sposób wadliwa merytorycznie, to do sanowania tego typu wadliwości nie mógł posłużyć nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej, o którym mowa w art. 155 kpa. Tryb ten odnosi się do weryfikacji decyzji niewadliwych w oparciu o przesłanki słusznościowe (za zmianą decyzji musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony) chyba, że zmianie decyzji sprzeciwia się szczególny przepis prawa.

Uznając zatem zarzuty skargi za nieskuteczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.