Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 115/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1, art. 146 par 2, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 104 i art. 105 k.p.a., Prezydent Miasta G. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. P. pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [...] obr. [...], położonej w G. ul. W..

W decyzji ustalono, co następuje.

W dniu 11 października 2006 r. J. P. wystąpił do Prezydenta Miasta G. z wnioskiem o pozwolenie na budowę muru oporowego na działce nr [...], na podstawie projektu zamiennego.

Decyzją z dnia 29 listopada 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta G. uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G., zmienioną w zakresie działki nr [...] obr. [...] decyzją nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do tej decyzji, oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. W. [...] w G.

W następstwie odwołania B. i J. D. Wojewoda P. decyzją z dnia 6 marca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję z dnia 6 marca 2007 r., wyrokiem z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 339/07 oddalił skargę. Na skutek skargi kasacyjnej B. i J. D. wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 966/08 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zwracając uwagę na uchybienia proceduralne, które miały wpływ na wynik sprawy.

Następnie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 780/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z dnia 6 marca 2007 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 29 listopada 2006 r. nr [...].

W dniu 18 kwietnia 2011 r. organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej decyzji Nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W., w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. - działki nr [...] oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółdzielni A z siedzibą w G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. (dz. Nr [...]), przeniesionej decyzją nr [...] z dnia 4 kwietnia 2006 r. na J. P..

Ustalono również, że w dniu 7 listopada 2007 r. inwestor zawiadomił właściwy organ administracji o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z częścią usługową zrealizowanego na działce nr [...]. Wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania nie zgłoszono sprzeciwu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że już w chwili wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 27 kwietnia 2010 r. mur oporowy będący przedmiotem postępowania został wykonany i zgłoszony do użytkowania wraz z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. W konsekwencji organ uznał, że ponowne rozpoznanie wniosku z dnia 11 października 2006 r. było bezprzedmiotowe.

Od powyższej decyzji odwołali się B. i J. D. reprezentowani przez pełnomocnika A. P.. Zarzucono w odwołaniu, że zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji wydał orzeczenie proceduralne. Zakwestionowano wystąpienie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowości postępowania. Zarzucono następnie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 k.p.a. Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 kwietnia 2011 r. Nadto stwierdził, że decyzja nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. uchylająca decyzję nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, ze względu na brak uczestnictwa B. i J. D. jako stron postępowania oraz poprzez powołanie się w uzasadnieniu decyzji na niepozostającą w obrocie prawnym decyzję nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. Stwierdzono jednak, że decyzja nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. nie podlega uchyleniu z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 22 lutego 2005 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W. obr. [...], działka nr [...] nr jedn. rej. [...], KW [...], której właścicielem była Spółdzielnia A. Na skutek podziału powstały działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] I [...]. Uznał Wojewoda w związku z tym, że decyzja z dnia 12 maja 2005 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółdzielni A pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. dotknięta jest z mocy prawa wadą nieważności, gdyż w chwili wydania tej decyzji nie istniała już działka nr [...].

Decyzją Nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. Prezydent Miasta G. uchylił decyzję nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - działka nr [...] oraz zatwierdzał projekt budowlany i udzielił Spółdzielni A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. (dz. nr [...]). B. i J. D. nie uczestniczyli w tym postępowaniu.

Uznał organ odwoławczy po dokonaniu powyższych ustaleń, że organ pierwszej instancji poprawnie postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r.

Ustalono następnie, że decyzją nr [...] z dnia 29 listopada 2006 r. uchylono decyzję nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J.P. pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [...]. B. i J. D. uczestniczyli w tym postępowaniu jako strony.

Ustalono ponadto, że pismem z dnia 19 listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgłosił sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową na działce nr [...].

Podsumowując, Wojewoda odwołał się do postanowienia z dnia 18 kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji Nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. W ocenie organu odwoławczego wadliwie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r. umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia J. P. na budowę muru oporowego na działce nr [...]. Jak podkreślono, decyzja umarzająca nie dotyczyła postępowania, w którym zostało wznowione postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji Nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie wydania decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. było dotknięte wadą w postaci braku uczestnictwa w nim B. i J. D. oraz z uwagi na powoływanie się w niej na nieistniejącą w obrocie prawnym decyzję [...] z dnia 12 maja 2005 r. Wynika to z ustalonego faktu podziału działki nr [...] na działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy ustala stan faktyczny i jednocześnie określa zastosowanie odpowiedniej kwalifikacji prawnej. Wskazano następnie, że B. i J. D. brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 29 listopada 2006 r. Tym samym wznowienie tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie było zasadne, gdyż wymienione osoby uczestniczyły na każdym etapie postępowania administracyjnego dotyczącego budowy muru oporowego na działce nr [...], zarówno przed organami administracji architektoniczno - budowlanej, jak i przed organami administracji nadzoru budowlanego.

Podkreślono natomiast, że organ pierwszej instancji szczegółowo i trafnie ustosunkował się do zarzutów skarżących wnoszonych w toku postępowania.

Powołując się następnie na dyspozycję art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 146 k.p.a. Wojewoda P. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia 11 stycznia 2006 r. nie może być uchylona.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie naruszenia przepisów postępowania Wojewoda ocenił, że organ pierwszej instancji nie pozbawił stron możliwości udziału w postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. D., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzuca w skardze naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, przez co naruszono zasady prawdy obiektywnej oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy; art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów; art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozstrzygnięcie i uzasadnienie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia pominięcia w postępowaniu B. i J. D. jako stron postępowania zobowiązany był uchylić decyzję z dnia 11 stycznia 2006 r. W sytuacji, gdy pominięte strony nie mogły zgłosić wniosków dowodowych ani twierdzeń na ich poparcie, przez co nie został zebrany pełny materiał dowodowy, nie było możliwe ustalenie przez Wojewodę P., iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego świadczą o tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W punkcie 2 kwestionowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wskazał przepisów prawa, które narusza decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. Skarżąca zarzuca organowi niewykonanie zaleceń i nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 780/10, gdyż nierozpoznano merytorycznie sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia podjęte zostały przez organy administracji bez należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozważenia ujawnionych okoliczności, a wadliwie sporządzone uzasadnienia uniemożliwiają właściwą kontrolę poczynionych ustaleń i wyciągniętych wniosków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Sąd administracyjny nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego, między innymi z powodu wad kwalifikowanych skutkujących nieważnością postępowania.

Kierując się powyższymi przesłankami wojewódzki sąd administracyjny uwzględnił skargę z przyczyn innych, niż wskazane przez skarżącą, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody P. z dnia 22 grudnia 2011 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 20 kwietnia 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku J. P. o udzielenie pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [...]. Ponadto w rozstrzygnięciu Wojewody stwierdzono, że decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale ze względu na dyspozycję art. 146 § 2 k.p.a. nie podlega uchyleniu.

W pierwszej kolejności należy rozważyć, że zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje daleko idące skutki, polegające na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa może nastąpić jedynie w sytuacji zaistnienia w decyzji naruszenia prawa, które ocenić należy jako naruszenie rażące. Za naruszenie takie uznaje się naruszenie polegające na oczywistej sprzeczności z obowiązującym przepisem prawa oraz naruszenie wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ocena, czy zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący, mimo użycia wyrażenia, które jest wyrażeniem "nieostrym" i dopuszcza możliwość interpretacji, musi być dla danej sprawy jednoznaczna. Przemawia za tym zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz charakter postępowania o stwierdzenie nieważności. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie zachodzi jedynie wówczas, gdy wystąpienie rażącego naruszenia prawa jest niewątpliwe. W sytuacji zaistnienia wątpliwości w tym zakresie daje się pierwszeństwo zasadzie trwałości decyzji administracyjnej.

Przechodząc następnie do wznowienia postępowania, jest ono instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 531). Fakt ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia merytorycznie sprawy wskazuje na podobieństwo tej instytucji do odwołania, jednak zasadnicza różnica pomiędzy tymi środkami prawnymi polega na tym, że wznowienie postępowania może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Bez znaczenia jest przy tym fakt, czy cechę ostateczności decyzja nabyła po wyczerpaniu toku instancji, czy też np. w wyniku zaniechania złożenia przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 64/08, LEX nr 505880; Cz. Martysz, Komentarz do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el).

Jak wskazuje się w literaturze, oparcie dopuszczalności wznowienia postępowania na przesłance ostateczności decyzji jest uzasadnione niekonkurencyjnością środków zaskarżenia i dróg weryfikacji decyzji administracyjnej. Dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną prowadziłaby do konkurencji pomiędzy odwołaniem lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy a wznowieniem postępowania. Biorąc pod uwagę odmienną konstrukcję prawną tych instytucji procesowych, dopuszczenie w zakresie wskazanym konkurencji pomiędzy nimi byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności, ograniczającej zakres weryfikacji decyzji nieostatecznej. Zakres kompetencji organu odwoławczego oraz organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest szerszy aniżeli organów prowadzących weryfikację decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania. Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy otwiera ponownie kompetencję rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przed organem, który tę decyzję wydał. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej, ale tylko w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1. W postępowaniu odwoławczym (postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) takiego ograniczenia przepisy KPA nie wprowadzają (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el). W wyroku z dnia 4 września 1981 r., sygn. akt II SA 52/81 (ONSA z 1981, Nr 2, poz. 83) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że potraktowanie przez organ pierwszej instancji odwołania strony jako wniosku o wznowienie postępowania i bezpodstawne skorzystanie z tego trybu wobec decyzji nieostatecznej, stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkuje stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania".

Przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego dokonując oceny charakteru prawnego instytucji wznowienia postępowania uwydatniają podział na postępowanie zwykłe oraz postępowanie nadzwyczajne (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 532). Przedmiotem postępowania zwykłego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w przewidzianym przez przepisy prawa procesowego trybie i formie, zgodnie z przepisami prawa materialnego, sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego natomiast jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Z powyższego wynika, że sprawa wznowienia postępowania stanowi samoistne zagadnienie, dlatego winna być traktowana zupełnie odrębnie od decyzji wydanych w trybie postępowania zwykłego. Oba tryby postępowań nie mogą się uzupełniać ani konkurować ze sobą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzja pierwszej instancji umarzająca postępowanie administracyjne podjęta została w sprawie zainicjowanej wnioskiem J. P. z dnia 11 października 2006 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [...]. Rozpatrzenie tej sprawy przez organ pierwszej instancji nastąpiło ponownie, jako kontynuacja postępowania administracyjnego, którego rozstrzygnięcie zweryfikowano pod względem legalności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. Decyzja umarzająca postępowanie, jak wynika z treści uzasadnienia, zapadła wskutek zmiany okoliczności faktycznych - wykonania muru oporowego i zgłoszenia go do użytkowania wraz z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], przez co w ocenie organu nastąpiła bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Warto w tym miejscu przedstawić wynikającą z akt administracyjnych oraz ustaleń obu organów administracji chronologię wydanych decyzji oraz wyroków:

1. 22 lutego 2005 r. – podział działki nr [...] na szereg działek, w tym działkę nr [...],

2. 12 maja 2005 r. – decyzja o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej na działce nr [...] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. (udzielona Spółdzielni A),

3. 11 stycznia 2006 r. – decyzja uchylająca decyzję z dnia 12 maja 2005 r. (w części odnoszącej się do działki nr [...]) i udzielająca Spółdzielni A pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. (dz. nr [...]),

4. 4 kwietnia 2006 r. – decyzja przenosząca decyzję z dnia 11 stycznia 2006 r. ze Spółdzielni A na J. P.,

5. 11 października 2006 r. – wniosek J. P. o udzielenie pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [...]

6. 29 listopada 2006 r. – decyzja uchylająca decyzję z dnia 12 maja 2005 r. (w części objętej projektem zamiennym) i udzielająca pozwolenia na budowę muru oporowego na działce nr [...],

7. 6 marca 2007 r. – decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 29 listopada 2006 r.,

8. 7 lutego 2008 r. – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzję z dnia 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 339/07),

9. 3 listopada 2009 r. – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylający wyrok z dnia 7 lutego 2007 r., do ponownego rozpoznania,

10. 27 kwietnia 2010 r. – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Gd 780/09), po ponownym rozpoznaniu uchylający decyzje z 6 marca 2007 r. i z dnia 29 listopada 2006 r.,

11. 18 kwietnia 2011 r. – postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r.,

12. 20 kwietnia 2011 r. – decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku J. P. z dnia 11 października 2006 r. o pozwolenie na budowę muru oporowego (pierwsza instancja),

13. 22 grudnia 2011 r. – Wojewoda P. (druga instancja), wydaje decyzję w postępowaniu wznowieniowym, w którym:

- uchyla decyzję z dnia 20 kwietnia 2011 r. o umorzeniu,

- stwierdza, że decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa,

- nie uchyla decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. ze względu na art. 146 § 2 k.p.a.

Jak wynika z przedstawionych faktów oraz uzasadnienia decyzji pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem inwestora z dnia 11 października 2006 r., organ administracji wydał ją w postępowaniu zwykłym. Pozostaje przy tym bezsporny fakt uczestniczenia małżonków D. w tym postępowaniu w charakterze jego stron, od chwili wniesienia przedmiotowego wniosku inwestora.

Odwołanie złożone przez B. i J. D. wszczęło zatem kontrolę tej decyzji w administracyjnym toku instancji i powinno było zakończyć się jednym z rozstrzygnięć enumeratywnie określonych dyspozycją art. 138 § 1 k.p.a. Natomiast rozpatrujący odwołanie Wojewoda wydał decyzję stanowiącą jedno z rozstrzygnięć właściwych dla trybu wznowienia postępowania. Tym samym, zważywszy na treść rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienie, Wojewoda procedował tak, jakby rozpoznawał sprawę zainicjowaną wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 11 stycznia 2006 r. Wniosek o wznowienie w tej sprawie złożony został przez B. i J. D. w dniu 5 maja 2006 r. i zainicjował postępowanie nadzwyczajne, niewątpliwie odrębne od sprawy z wniosku J. P. o wydanie pozwolenia na budowę muru oporowego. Postępowanie po wznowieniu postępowania toczyło się nadal i podejmowano w nim inne rozstrzygnięcia. Świadczą o tym dowody przeprowadzone przez Sąd z urzędu, na podstawie przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, znajdujące się w aktach sprawy toczącej się przed tutejszym sądem pod sygnaturą II SA/Gd 323/12. Trzeba przy tym nadmienić, że w trybie wznowienia wydawane były inne, wcześniejsze decyzje, uchylone następnie wraz z postanowieniem o wznowieniu postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 688/06. Skutkiem tego wyroku było właśnie ponowne postanowienie organu administracji pierwszej instancji z dnia 18 kwietnia 2011 r. o wznowieniu na wniosek B. i J. D. postępowania w sprawie decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r. (podjęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W wyniku tego wznowienia zapadła następnie decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 9 czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji z dnia 11 stycznia 2006 r., podjęta na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Na skutek odwołania B. i J. D. Wojewoda P. wydał następnie w dniu 4 kwietnia 2012 r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję z dnia 9 czerwca 2011 r. i stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji z dnia 11 stycznia 2005 r. (vide: akta sprawy II SA/Gd 323/12). Jak wynika z powołanych dowodów, przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewodzie znana była treść decyzji organu pierwszej instancji z dnia 9 czerwca 2011 r., wydanej po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r., bowiem w lipcu 2011 r. wpłynęło do organu odwołanie od tej decyzji. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia w rozpoznawanej sprawie, że zaskarżona odwołaniem decyzja z dnia 20 kwietnia 2011 r. podjęta została wskutek wznowienia postępowania postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r., które zresztą wprost zarówno w treści rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia wskazywało na inną sprawę administracyjną.

Jak zatem wynika z przedstawionego stanu faktycznego, pozostaje niewątpliwy brak tożsamości sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem J. P. z dnia 11 października 2006 r. o wydanie pozwolenia na budowę muru oporowego, ze sprawą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego toczącą się w trybie wznowienia postępowania wskutek wniosku B. i J. D. z dnia 5 maja 2006 r., pomimo tego, że odnoszą się do jednej nieruchomości (dz. nr [...]), inwestycje poniekąd są wspólne (projekt budowlany muru oporowego powstał jako zamienny do projektu budowlanego budynku mieszkalnego), a wydawane w toku licznych postępowań administracyjnych decyzje nakładają się na siebie.

Rozpatrzenie sprawy przez drugą instancję nie dotyczyło tej samej materii, skoro decyzja Wojewody wydana została w trybie wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją dotyczącą pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z częścią usługową. Zaskarżona decyzja w sposób rażący naruszyła przepisy o wznowieniu postępowania poprzez ich nieuprawnione zastosowanie, a nadto wydana została na skutek istotnego naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do konieczności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji zaś błędnej oceny zebranego materiału dowodowego (naruszenie art. 80 k.p.a.), w drugiej instancji wydano decyzję w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 11 stycznia 2006 r., zamiast decyzję merytorycznie rozstrzygającą w postępowaniu odwoławczym sprawę wniosku J. P. z dnia 11 października 2011 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja Wojewody P. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 777/10, LEX nr 966211).

Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 tej ustawy orzeczono o kosztach postępowania, przyjmując, że na zasądzone od Wojewody P. na rzecz skarżącej B. D. koszty składa się uiszczony wpis sądowy w kwocie 200 zł.