Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1761/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 35, § 36 pkt 5, § 46 ust. 1, § 47 ust. 3, § 48 ust. 1 i 2, § 49 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 22 ust. 2 i 3,  art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 28, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 312/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Mieczysława P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego (dalej: "Inspektor Wojewódzki") z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] [...]. Decyzją tą Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty O. (dalej: "Starosta") z dnia 23 czerwca 2010 r. nr [...], którą wprowadzono zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. polegającą na wykreśleniu działek ewidencyjnych nr 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 z obrębu 105 i ujawnieniu w to miejsce działki nr 60 o powierzchni 0,2083 ha, wykazanej w opracowaniu przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej w dniu [...] października 2008 r. za nr [...].

Powyższe orzeczenia wydano w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 25 maja 2005 r. Michał P. wystąpił do Starosty o wszczęcie postępowania w sprawie nieprawidłowego wykazania w ewidencji gruntów i budynków podziału działki ewidencyjnej nr 23 z obrębu 105 dla miasta O.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Starosta zawiadomił wnioskodawcę oraz pozostałe strony (Jana P., Michała P., Mieczysława P. oraz Tadeusza P.) o wszczęciu postępowania w sprawie ujawnionych zapisów w ewidencji gruntów odnośnie nieruchomości położonej w O. przy ul. O. w przedmiocie zasadności ujawnienia działek 23/2, 23/3, 23/4 oraz 23/5 w obrębie 105.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie zniesienia współwłasności (domagał się tego Mieczysław P. we wniosku z dnia 22 marca 2008 r. oraz z dnia 4 listopada 2008 r. - zob. k. 52 i 63 akt administracyjnych).

Powyższe postanowienie dnia 19 maja 2009 r. uchylił Inspektor Wojewódzki (postanowienie z dnia 19 maja 2009 r. nr [...] - k. 94 akt administracyjnych).

Skarga wniesiona na to postanowienie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 października 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1254/09 (k. 131 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ([...]) Starosta wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. polegającą na wykreśleniu działek ewidencyjnych nr 23/2, 23/3, 23/4, 23/5 z obrębu 105 i ujawnieniu w to miejsce działki nr 60 o pow. 0,2083 ha, wykazanej w opracowaniu przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej za nr [...] w dniu [...] października 2008 r. Organ wskazał, iż ujawnienie działek [...],[...],[...] i [...] nastąpiło na podstawie przedłożonego częściowego postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia 13 października 1999 r., sygn. akt [...] wydanego w sprawie zniesienia współwłasności, które rozstrzygało o zasiedzeniu działki nr 23/1 przez H. i S.K. zgodnie z powołaną w postanowieniu mapą przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej za nr [...]. Postępowanie w sprawie zniesienia współwłasności dotychczas nie zastało zakończone. Sąd Rejonowy w piśmie z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt [...] udzielił informacji, że oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków pozostaje bez wpływu na postępowanie o zniesienie współwłasności. Organ stwierdził, że wykazanie działek nr 23/2, 23/3, 23/4, 23/5 na podstawie postanowienia [...] było niewłaściwe z tego powodu, że to częściowe postanowienie dotyczyło tylko działki nr 23/1. Dlatego należało ujawnić jedną działkę ewidencyjną nr [...] w granicach zgodnych z granicami zewnętrznymi, wykazaną w opracowaniu nr [...] przyjętym w dniu 7 października 2008 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej.

W odwołaniu Mieczysław P. podniósł, że decyzja rażąco narusza prawo i interes społeczny, zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją. Wskazał, iż wykonana na zlecenie sądu mapa sytuacyjna nieruchomości dla celów prawnych i sądowych w ramach opracowania DER 1445/99 nr ew. 0-105/73/99 została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. W ewidencji w O.ku ujawniono działki nr 23/2, 23/3, 23/4, 23/5 i 43, które utrwalały stały sposób korzystania nieruchomości przez spadkobierców po rodzicach. Zdaniem odwołującego decyzja narusza prawa nabyte przez większość właścicieli nieruchomości. Nadto na podstawie decyzji w 1999 r., po ujawnieniu działek powstały nieodwracalne skutki prawne w sprawach dotyczących: opracowania projektów sieci i przyłączy kanalizacji i wodociągów dla wykazanych działek; działu spadku po Janie P. (Sąd Rejonowy w O. w postanowieniu z dnia 23 października 2008 r. o sygn. akt [...] wskazał numery i powierzchnie działek ujawnionych w ewidencji gruntów), oszacowania nieruchomości w sprawie o dział spadku sygn. akt [...] oraz w sprawie ogrodzenia pomiędzy działkami 23/2 i 23/3 (gdzie Sąd Rejonowy w O. wyrokiem z dnia 3 listopada 2008 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo o rozbiórkę płotu). Zdaniem Mieczysława P. decyzja Starosty zmienia prawomocne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1999 r. o zmianie współwłasności zgodnie z mapą nr [...]. W jego ocenie ujawnienie w 1999 r. działek nr [...] należy traktować jako prawomocną decyzję i jej zmiana jest sprzeczna z art. 156 § 2 K.p.a., a ponadto decyzja o ujawnieniu działek poczyniła nieodwracalne skutki prawne.

Utrzymując decyzję w mocy Inspektor Wojewódzki wskazał, że ewidencja nie tworzy, a jedynie rejestruje stany prawne i faktyczne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Aktualizacja operatu ewidencyjnego stosownie do § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, dalej: "r.e.g.") następuje na podstawie dokumentów wymienionych w § 35 i § 46 ust. 2. Zgodnie z § 36 r.e.g. aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej oraz przy zakładu ewidencji gruntów. Inspektor Wojewódzki podniósł, że z akt sprawy wynika, iż podstawą wprowadzonych w dniu [...] stycznia 2000 r. zmian w ewidencji gruntów obrębu [...] w O. było postanowienie częściowe Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1999 r. sygn. akt [...] oraz operat [...]. Zmiany te obejmowały wykazanie w miejsce działki nr [...] działek nr [...],[...],[...],[...],[...], a następnie przeniesienie działki nr [...] do nowej jednostki rejestrowej i wpisanie w niej jako właścicieli H. i S. małżonków K. W ocenie organu wykazanie pozostałej części działki nr [...] jako czterech działek ewidencyjnych było bezpodstawne i wniosek o anulowanie tej zmiany był zasadny. Dlatego Inspektor Wojewódzki uznał za prawidłową decyzję Starosty, której podstawę materialno-techniczną stanowiła wykonana na potrzeby wszczętego postępowania dokumentacja geodezyjna przyjęta w dniu [...] października 2008 r. pod nr [...] do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych). Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ Inspektor Wojewódzki wskazał, iż zmiany w ewidencji w zakresie wykazania działek [...] dokonano z urzędu w trybie czynności materialno-technicznych. Taki tryb dopuszczony jest w przypadkach wymienionych w § 46 ust. 2 r.e.g. i nie mają w takim przypadku zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana w zakresie oznaczenia nieruchomości nie spowodowała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nie spowodowała żadnych zmian w prawie poszczególnych współwłaścicieli do nieruchomości, w tym spadkobierców J. P. ustanowionych przez Sąd w postanowieniu dnia [...] października 2008 r. sygn. akt [...]. Organ podniósł dodatkowo, że Sąd Rejonowy w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...] wskazał, iż sposób ujawnienia nieruchomości w ewidencji gruntów pozostaje bez wpływu na postępowanie o zniesienie współwłasności. Inspektor Wojewódzki za bezpodstawny uznał zarzut, że zaskarżona decyzja zmienia prawomocne rozstrzygnięcie z dnia [...] października 1999 r. o zmianie współwłasności zgodnie z mapą nr [...]. Rozstrzygnięcie Sądu dotyczyło tylko działki nr [...]. Organ stwierdził, iż okoliczności opisane w odwołaniu dotyczą stanu faktycznego, co nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości zmiany wprowadzonej w operacie ewidencyjnym.

W skardze M.P. podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2, jak również art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: "K.p.a.") domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zdaniem skarżącego należy zbadać zgodność decyzji Starosty z art. 156 K.p.a., gdyż w istocie była ona stwierdzeniem nieważności uprzedniej, prawomocnej decyzji z dnia 23 czerwca 2010 r. (prawdopodobnie powinno być decyzji "z [...] października 1999 r." - uw. Sądu). Stwierdzenie nieważności ostatnio wydanej decyzji jest sprzeczne z art. 156 § K.p.a., albowiem decyzja ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Wyjaśniając zarzuty M. P. wskazał, że w zaskarżonej sprawie rozstrzygnięto sprawę załatwioną inną decyzją ostateczną Starosty O. z dnia [...] października 1999 r. wydaną zgodnie z mapą przyjętą do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej za nr [...] (art. 153 § 1 pkt 3 K.p.a.). Owa decyzja nie była przez nikogo z zainteresowanych kwestionowana i nie została zaskarżona. Stała się zatem ostateczna. Organ odwoławczy powinien decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie czyniąc tego naruszył ten przepis.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i dodał, iż zmiana w ewidencji gruntów i budynków dokonana przez organ ewidencyjny 3 stycznia 2000 r. z powołaniem na postanowienie Sądu z dnia 13 października 1999 r. [...] wprowadzona została w trybie czynności materialno-technicznych, w związku z czym art. 156 K.p.a. nie może mieć zastosowania.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. o sygn. akt IV SA/Wa 312/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm. - dalej: "P.g.k.") (obecnie tekst jedn. ustawy opubl. jest w Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.) oraz r.e.g. Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 P.g.k. ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 r.e.g.). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej, opracowań geodezyjno-kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dane zawarte w ewidencji są podstawą planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dalej, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno-techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla obywateli i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków, itp.). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności).

Powołując się na § 44, § 46 i § 47 r.e.g. Sąd wskazał, że ewidencja gruntów powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz innych dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 r.e.g., co wynika także z art. 22 ust. 3 P.g.k. Starosta odpowiada natomiast za aktualność danych w ewidencji (§ 44 r.e.g.), przy czym wszelkie zmiany powinny być dokonane w oparciu o dane udokumentowane. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1 r.e.g).

Przechodząc do problematyki, jaka była przedmiotem sprawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie: w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 P.g.k. w zw. z § 48 ust. 1 i 2 zwłaszcza pkt 6 r.e.g.), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 r.e.g.). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 r.e.g. podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić prawomocne orzeczenie sądu oraz opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie Starosta wszczął z urzędu w związku z tym, iż niewłaściwie ujawniono działki nr 23/1, 23/2, 23/3, 23/4, 23/5 w obrębie 105 na podstawie postanowienia-częściowego Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] października 1999 r. o sygn. akt [...] w sprawie zniesienia współwłasności, które w istocie dotyczyło tylko zasiedzenia działki nr [...] o powierzchni 1020 m2 przez S. i H. małżonków K. zgodnie z mapą przyjętą do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej za nr [...]. Sąd podzielił pogląd organów, że wprowadzenie tego rodzaju zmiany w rejestrze ewidencji działek nie znajdowało podstaw, skoro nie zachodzą wątpliwości, iż powołane prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dotyczyło tylko działki 23/1, a zatem w ewidencji prawidłowo powinna być ujawniona wyłącznie ta działka. Odnośnie pozostałych działek 23/2, 23/3, 23/4 i 24/5 wykazanych w opracowaniu [...], jak wskazały organy obu instancji, czemu skarżący nie zaprzeczył, toczy się nadal postępowanie sądowe o zniesienie współwłasności, co oznacza, że działki te w ewidencji będą mogły być ujawnione dopiero po zakończeniu się w tym przedmiocie postępowania sądowego. Natomiast pozostałe cztery działki zostały ujawnione w ewidencji jako jedna działka nr 60 na podstawie dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby tego postępowania, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 7 października 2008 r. pod nr [...].

Wskazując na powyższe Sąd uznał za nieuprawniony zarzut skargi, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób rażący narusza prawo, gdyż dotyczy sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia 13 października 1999 r., która miała wywołać nieodwracalne skutki prawne. Podkreślił, ze zmiany w ewidencji zostały wprowadzone w trybie czynności materialno-technicznej, a nie w trybie decyzji administracyjnej

Skargę kasacyjna od wyroku z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożył M. P. Zarzucił naruszenie art. 46 § 2 w zw. z 35 r.e.g. poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu scalenia działek 23/2, 23/3 23/4 i 23/5 dokonanego decyzją Starosty O. z dnia 23 czerwca 2010 r. nr [...], działki o nr [...] obręb [...], która ewentualnie również winna być scalona w jedną działkę z nr [...]; naruszenie art. 40 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez nieuwzględnienie potrzeby pozostawienia dotychczasowego stanu ewidencji, który odpowiada faktycznemu podziałowi nieruchomości miedzy stronami oraz nieuwzględnienie przez Sąd naruszenia przez Starostę art. 28 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm., obecnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270) poprzez nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania przy wydawaniu decyzji. Wskazując na powyższe M.P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaznaczył, że decyzja Starosty dotyczy nieruchomości współwłaścicieli Agnieszki P., Michała P. Tadeusza P., Marka P., Wiesławy K., Lidii K., Jolanty S., Zbigniewa K., Bogdana K. oraz skarżącego Mieczysława P.. W związku z toczącym się od 1995 r. postępowaniem o zniesienie współwłasności oraz postępowaniem o zasiedzenie (już prawomocnie zakończonym) została opracowana mapa, która odpowiada stanowi posiadania poszczególnych współwłaścicieli, w oparciu o którą ujawniono działki nr 23/2, 23/3, 23/4, 23/5 i 43 odpowiadające stałemu sposobowi korzystania z nieruchomości. Tymczasem Starosta decyzją z dnia 23 czerwca 2010 r. nr [...] wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta O. polegającą na wykreślaniu działek nr 23/2, 23/3, 23/4, 23/5 i ujawnieniu działki nr 60. Starosta nie wyjaśnił z jakich powodów z dotychczasowych działek, które zostały przedmiotową decyzją scalone, usunięto działkę nr 43, również stanowiącą współwłasność stron. Zdaniem skarżącego powyższe stanowi naruszenie art. 46 § 2 w zw. z 35 r.e.g. poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu scaleń działki nr 43.

Mieczysław P. dodał też, że stawiane przez niego zarzuty uzasadniają stwierdzenie, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 40 P.g.k., gdyż nie służy potrzebom obywateli (w tym wypadku współwłaścicieli), którzy w oparciu dotychczasową ewidencję opracowali projekty sieci i przyłączy kanalizacji i wodociągów i mają nadzieję, że w oparciu o powyższe już istniejące faktycznie i formalne podziały dokonane zostanie zniesienie współwłasności przez sąd powszechny. Mieczysław P. podniósł też, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzjami Starosty oraz Inspektora Wojewódzkiego nie uwzględniono pełnej listy uczestników. Pominięto część stron już na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego, do których należą wszyscy współwłaściciele nieruchomości, mianowicie: Agnieszka P., Michał P., Tadeusz P., Marek P., Wiesława K., Lidia K., Jolanta S., Zbigniew K., Bogdan K. oraz Mieczysław P..

W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2013 r. Mieczysław P. dodatkowo zaznaczył, że istnieją dowody obalające argumenty Starosty, iż wykonano czynność materialno-techniczną polegającą na likwidacji działek nr 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 i utworzenia nowej działki nr [...]. Dowodami tymi są: postanowienie Sądu Rejonowego w O. [...] sygn. akt [...] dnia [...] marca 2012 r., w którym Sąd dopuścił dowód z opinii biegłego geodety na okoliczność sporządzenia mapy podziału nieruchomości o numerach 43, 23/5, 23/4 i 23/3 oraz podziału działki 23/2, oraz postanowienie Sadu Rejonowego w O. [...] sygn. akt [...] z dnia 14 stycznia 2013 r., w którym Sąd dopuścił dowód z opinii biegłego geodety w celu sporządzenia mapy obejmującej działki 23/4, 23/3 i 23/2, na której zaznaczony będzie przebieg służebności drogowej obciążającej działkę 23/3 na rzecz działki 23/2.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do przedstawienia motywów wyroku w pierwszej kolejności należy pokrótce przedstawić ramy prawne, w jakich zapadły kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzje: Starosty O. z dnia 23 czerwca 2010 r. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] ([...]).

Zgodnie z art. 22 ust. 2 P.g.k. "osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów". § 46 ust. 1 r.e.g. stanowi, że "dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11". Z kolei w myśl § 47 ust. 3 r.e.g. "w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy".

Jakkolwiek powyższe przepisy sformułowane są w sposób stosunkowo nieprecyzyjny, w praktyce i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, w jakich formach prawnych dokonuje się zmian w ewidencji gruntów i budynków. Problematyka ta została obszernie wyjaśniona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 lipca 2004 r. o sygn. akt OSK 630/04 oraz z dnia 9 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1439/09 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w tym składzie przedstawione w nich stanowisko w pełni podziela. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał (I OSK 1439/04), że "wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy o Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej". Identyczne stanowisko zawarto również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r. o sygn. akt I OSK 1010/05 oraz z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 343/10 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Michał P. - jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, która w ewidencji była oznaczona jako działki 23/2, 23/3, 23/4, 23/5 i 43 z obrębu 105 przy ul. O. w O. wystąpił do Starosty (dodatkowo kierując żądanie też do Wojewody Mazowieckiego - przekazane według właściwości Staroście) o zlikwidowanie w ewidencji naniesionych linii podziałów działki 23. Wszczęte zostało zatem postępowanie administracyjne mające umocowanie w § 47 ust. 3 r.e.g, gdyż zachodziła sytuacja, w której aktualizacja operatu "wymagała uzyskania dodatkowych dowodów". Postępowanie to miało szczególny charakter, gdyż w istocie badano nie tyle przesłanki wprowadzenia nowej zmiany, co usunięcia zmian uprzednio dokonanych w sposób nieuzasadniony (por. wyrok z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 343/10, publ. Lex nr 745220 oraz orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że żądanie Michała P. było uzasadnione. Istotnie w ewidencji gruntów i budynków w dniu 3 stycznia 2000 r. na skutek wydania postanowienia częściowego Sądu Rejonowego w O. z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt [...] pisano w miejsce działki 23 działki 23/1 (jako własność Stanisława K. Henryka K. oraz działki 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 (jako współwłasność w częściach ułamkowych Jana P., Mieczysława P., Zbigniewa K., Bogdana K., Stanisława K., Henryki P.). Jak trafnie zauważyły organy, postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 13 października 1999 r. odnosiło się wyłącznie do własności działki 23/1, stąd tylko w tym zakresie powinna nastąpić zmiana. Co prawda, na mapie sytuacyjnej przyjętej do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 9 sierpnia 1999 r. za nr [...] wyrysowano także dalsze podziały działki nr 23 na działki nr 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 (zob. k. 23 akt administracyjnych), jednakże tej w części opracowanie, w którym zakreślono nowe granice, nie spełniało warunku zawartego w § 36 pkt 5 r.e.g., albowiem nie było "wykorzystane do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego" (postanowienie Sądu Rejonowego odnosiło się wyłącznie do wydzielonej działki 23/1).

Ze względu na zaistniałą sytuację sporządzono jeszcze w 2008 r. dokumentację geodezyjną, którą 7 października 2008 r. przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 148 akt administracyjnych). Z wykazu zmian danych ewidencyjnych jednoznacznie wynika, że działki nr 23/2 o powierzchni 0,0602 ha, nr 23/3 o powierzchni 0,0577 ha, nr 23/4 o powierzchni 0,0803 ha oraz nr 23/5 o powierzchni 0,0101 ha powinny być oznaczone jako działka nr 60 o powierzchni 2,083 ha (k. 142 akt administracyjnych). Dokumentacja ta, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], stanowiła podstawę do wydania decyzji przez Starostę oraz Inspektora Wojewódzkiego, które następnie były przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie § 46 ust. 2 w zw. z § 35 r.e.g. (w skardze kasacyjnej błędnie powołano "art. 46 § 2") poprzez nieuwzględnienie przy dokonywaniu scaleń działek nr 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 działki 43, która (zdaniem skarżącego), również powinna być scalona w działkę 60. Po pierwsze, z akt sprawy, w tym wszystkich zgromadzonych dokumentów obejmujących dane ewidencyjne, wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że pięć działek nr 23/1, 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 wyodrębniono wyłącznie z działki nr 23 o łącznej powierzchni 3103 m2 (1020 + 803 + 577 + 602 + 101 m2). Fakt ten można zwłaszcza z łatwością ustalić w oparciu o wykaz zmian geodezyjnych i mapę stanowiącą część dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...].

Zatem zarzut skarżącego, że w ramach działki nr 60 należało uwzględnić działkę nr 43 opiera się błędzie co do faktu. Działka 43 nie była bowiem przedmiotem zmiany w ewidencji, jakiej dokonano na skutek postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 13 października 1999 r. (podział wyłącznie działki nr 23) i którą to zmianę następnie kwestionował Michał P.. Po drugie, skarżący postawił zarzut naruszenia § 46 ust. 2 w zw. z § 35 r.e.g. w sposób nieprawidłowy. Powołane przepisy mają bowiem podjednostki redakcyjne: pierwszy z nich określa, jakie dokumenty stanowią podstawę wprowadzenia zmian z urzędu, natomiast drugi określa, co może stanowić źródła danych ewidencyjnych. Mieczysław P. nie wyjaśnił, które konkretnie jednostki redakcyjne powyższych przepisów zostały jego zdaniem naruszone.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 40 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tym przypadku skarżący również nie wyjaśnił, którą jednostkę redakcyjną tego artykułu naruszono. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednak wywnioskować, że chodzi o art. 40 ust. 1 P.g.k. stanowiący, że "Państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli". Zdaniem skarżącego dokonana zmiana w postaci ujawnienia działki nr 60 w miejsce działek 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 naruszy potrzeby obywateli, gdyż zniesione zostaną podziały, w oparciu o które współwłaściciele opracowali projekty sieci, przyłączy kanalizacji i wodociągów. Ponadto współwłaściciele oczekiwali, że podziały, jakie były ujawnione w ewidencji, zostaną zaakceptowane przez sąd powszechny w postępowaniu o zniesienie współwłasności.

Argumentacji skarżącego nie sposób uznać. Z przepisów r.e.g. jednoznacznie wynika, w jakich postępowaniach powinna być sporządzona dokumentacja geodezyjna, aby mogła ona określać przebieg granic działek ewidencyjnych. Skoro podziały działki 23, poza wyłączeniem działki 23/1, obejmujące działki 23/2, 23/3, 23/4 i 23/5 nie zostały "wykorzystane do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego" (postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 13 października 1999 r.), to zgodnie z § 36 pkt 5 r.e.g nie mogły być one wpisane do ewidencji tylko z tego powodu, że zostały złożone do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie ma znaczenia przy tym, że istnienie nieprawidłowo wpisanych granic stanowiło podstawę do sporządzenia przez współwłaścicieli działki nr 60 określonych projektów, gdyż nieprawidłowy wpis w ewidencji nie może być w ten sposób konwalidowany. Powyższe nie oznacza oczywiście, że działki nr 60 nie można podzielić. Do tego nie wystarcza jednak sama dokumentacja geodezyjna, ale musi być przeprowadzone postępowanie wymagane zgodnie z § 36 r.e.g.

Zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 135 § 1 P.p.s.a. skarżący upatruje w tym, że w postępowaniu administracyjnym nie został należycie ustalony krąg osób posiadających status strony. Sugeruje przez to, choć nie wyraża tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że postępowanie dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Z uwagi na tak postawiony zarzut przypomnieć należy, iż przepis art. 147 K.p.a. zd. 2 jednoznacznie stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Nadto zarzutu takiego nie może wywodzić przeciwnik procesowy.

Zatem uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie przysługuje skarżącemu, bowiem - jak już wyżej wskazano - na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 K.p.a. Na tle obowiązującej regulacji prawnej, to jest P.p.s.a., oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi w postępowaniu administracyjnym (art. 147 K.p.a.) przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W przypadku gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. J. Borkowski w aprobującej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Art. 147 zdanie drugie K.p.a. stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania. W niniejszej sprawie nie można nie dostrzegać, że współwłaściciele nieruchomości, której dotyczy sprawa, mogą mieć różne interesy. Z powyższych względów chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. w związku z art. 134 P.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.