Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1581/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 64d § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 24c ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 35 § 5
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "Z." Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 930/22 oddalającego sprzeciw "Z." Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 lipca 2021 r., nr KZT.70.110.2021 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków i przekazanie do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 930/22, oddalił sprzeciw "A" Sp. z o.o. w Ł. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 27 lipca 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i pranym sprawy:

Wnioskiem złożonym w dniu 24 lutego 2021 r. spółka z o. o. "A" z siedzibą w Ł. (zwanej dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: "Dyrektorem Regionalnym") o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres 3 lat na terenie miasta Ł. oraz części gminy K., gminy A., miasta Z., gminy N., gminy B. oraz gminy A2. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. Dyrektor Regionalny wezwał Spółkę do uzupełnienia braku formalnego wniosku, który został uzupełniony pismem z dnia 19 marca 2021 r. Następnie organ regulacyjny wezwał Spółkę – pismem z dnia 9 kwietnia 2021 r. – do przedłożenia informacji i dokumentów, na które Spółka udzieliła odpowiedzi w dniu 23 kwietnia 2021 r.

Decyzją z dnia 4 maja 2021 r. Dyrektor Regionalny odmówił zatwierdzenia taryfy oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni poprawionego projektu taryfy i uzasadnienia, o których mowa w art. 24b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028; zwanej dalej: "u.z.z.w."), w zakresie przeprowadzenia optymalizacji kosztów w celu ochrony odbiorców usług przed nadmiernym i nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (§ 3 ust. 1 lit. "b" rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; Dz. U. z 2018 r., poz. 472, ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem").

Objętą sprzeciwem decyzją z dnia 27 lipca 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: "Prezesem PGW") uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Regionalny wydał swoją decyzję w otwartym terminie 45-dniowym, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Zwrócono uwagę, że dopiero od 19 marca 2021 r. organ I instancji dysponował wnioskiem taryfowym nieobarczonym takimi brakami formalnymi, które nie pozwalałyby nadać sprawie dalszego biegu, a 23 kwietnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęły niezbędne wyjaśnienia ze strony Spółki i Miasta Łodzi.

Natomiast konieczność wydania decyzji kasatoryjnej Prezes PGW uzasadnił naruszeniem art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") przez organ I instancji, który wydał swoją decyzję nie oczekując na wyjaśnienia wystosowane przez Spółkę w ustawowym terminie w odpowiedzi na wezwanie skierowane do niej w trybie ww. przepisu. Prezes PGW wskazał, że organ I instancji nie rozstrzygnął wszystkich wątków występujących w sprawie lub uczynił to jedynie sygnalizacyjnie. Organ szczegółowo omówił braki uzasadnienia decyzji Dyrektora Regionalnego.

Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 4272/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.

Na skutek skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. o sygn. akt I GSK 332/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zdaniem sądu kasacyjnego, sąd I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), który zobowiązuje sąd do zbadania "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.". Niewątpliwie taką przesłankę może stanowić kwestia upływu terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., a zagadnienie to było podnoszone w sprzeciwie skierowanym do sądu pierwszej instancji. Uchylając się do tej kontroli, WSA w Warszawie naruszył art. 64e p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Oddalając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w niniejszej sprawie na skutek przekazania jej do ponownego rozpoznania stosowanie do treści art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Realizując zalecenie, Sąd I instancji przypomniał, ze zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a.

Po przeliczeniu terminu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że organ I instancji zachował 45-dniowy termin na wydanie decyzji zarówno, gdyby liczyć dni efektywnego działania, jak również, gdyby wyłączyć z omawianego terminu dni, w których organ nie mógł działać.

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej zamiast uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania, gdyż z wyżej wskazanych powodów nie doszło do upływu 45-dniowego terminu przed wydanie decyzji w postępowaniu taryfowym.

W ocenie WSA, nie ulegało wątpliwości, że decyzja Dyrektora Regionalnego wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu regulacyjnego na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji pozwalało by stronie na należyte zrealizowanie jej prawa do odwołania. Oparcie rozstrzygnięcia na materiale niepełnym, na co słusznie zwrócił uwagę Prezes PGW, skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i stanowiło przesłankę z art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie:

1. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

(i) art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 151a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. został w realiach niniejszej sprawy dochowany, podczas gdy rzetelna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wskazuje, że organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję w 46 dniu biegu terminu, a zatem taryfy weszły w życie z mocy prawa, zgodnie z art 24 f ust. 2 u.z.z.w.

2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(i) art. 151 a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w. - przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym obliczeniu tzw. "efektywnego czasu działania" organu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy zachowaniu zasad obliczania terminów Sąd pierwszej instancji zauważyłby, że 45-dniowy termin na wydanie decyzji taryfowej upłynął w sprawie bezskutecznie (organ pierwszej instancji wydał decyzję po 46 dniach);

(ii) art. 151a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 35 § 1 i 5 k.p.a. - przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że termin 45 dni, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. jest terminem, który ulega przedłużeniu w oparciu o treść art. 35 § 5 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu implikuje konieczność przyjęcia, że termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, względem którego nie ma zastosowania art. 35 § 5 k.p.a., co spowodowało oddalenie sprzeciwu Spółki;

(iii) art. 151a § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wzywania Skarżącej kasacyjnie do uzupełnienia braków formalnych wniosku doręczonego do organu pierwszej instancji dnia 24 lutego 2021 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 w zw. z art. 151 a § 1 p.p.s.a. - wnoszę o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji organu drugiej instancji z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania;

ewentualnie

2. na podstawie art. art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. - wnoszę o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - wnoszę o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kasacyjnie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa;

4. na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a. - oświadczam, iż zrzekam się prawa do — rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie i wnoszę o rozpoznanie sprawy

na posiedzeniu niejawnym;

5. na podstawie art. 179a p.p.s.a. - wnoszę o uchylenie zaskarżonego Wyroku w całości oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na to, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, który według art. 64e p.p.s.a. sąd rozpoznaje w ten sposób, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji. Zatem ze względu na wyznaczone przez ustawodawcę ramy rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych sąd administracyjny co do zasady nie może wypowiadać się w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a więc na tematy, które w przyszłości mogą stanowić przedmiot rozpoznania w ramach skarg na decyzje, a jedynie – w kwestiach będących podstawą wydania decyzji kasacyjnej. Stąd też przedmiotem rozpoznania nie może być prawo materialne, chyba że jako jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania. Stosując natomiast kryterium formalne, sąd bada, czy faktycznie postępowanie przed organem I instancji było prowadzone na tyle wadliwie, z naruszeniem przepisów prawa, aby uzasadniało to uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, a także czy organ odwoławczy zawarł w decyzji wskazówki co do dalszego postępowania wyjaśniającego.

W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a, zasadniczo w pierwszej kolejności rozważone powinny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06).

Jednakże analiza treści podniesionych przez skarżącą zarzutów o charakterze procesowym prowadzi do wniosku, że mają one charakter wtórny w stosunku do zarzucanych naruszeń w zakresie prawa materialnego. Zasadniczym bowiem uchybieniem, jakie autor skargi kasacyjnej dostrzega w zaskarżonym wyroku, jest dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone, co powoduje w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Podkreślić należy, że rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni ze zdania drugiego tego przepisu, gdyż nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem sąd odwoławczy, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2017 r., I FSK 1584/16, z 1 września 2017 r., I FSK 1827/15).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z tym WSA, ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05).

Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, związany był zatem, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2022 r. WSA nie miał całkowitej swobody przy wydawaniu orzeczenia i nie mógł rozpoznać sprawy w kierunku wskazanym przez skarżącą Spółkę. Należy zauważyć, że Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r. sygn. akt I PKN 226/98, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08). Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Żadna z dwóch opisanych sytuacji nie występowała w rozpoznawanej sprawie.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd drugiej instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Jak już wyżej wskazano zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny, a tak należy kwalifikować zarzut naruszenia art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2022 r., I GSK 332/22, dokonał właściwej wykładni spornych przepisów art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.

W skardze kasacyjnej Spółka, formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 24f ust. 2 w zw. z art. 24c ust. 1 u.z.z.w.) oraz zarzut naruszenia art. 151 a § 2 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., twierdzi, że w sprawie niniejszej Sąd błędnie policzył termin w jakim powinna zostać wydana decyzja pierwszoinstancyjna i że została wydana po upływie 45-dniowego terminu określonego w ww. przepisie, co powinno skutkować, zdaniem strony, wejściem w życie taryfy z mocy prawa.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że kwestia wykładni przepisu art. 24c ust. 1 u.z.z.w. była już przedmiotem wypowiedzi NSA wyrażonej w wyroku z dnia 8 marca 2022 r. o sygn. akt I GSK 332/21.

Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że 45-dniowy termin, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., należy liczyć od dnia złożenia wniosku pozbawionego braków formalnych oraz zawierającego informacje wymagane obowiązującymi przepisami. Przekroczenie tego terminu rodzi skutek wskazany w art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Równocześnie organ słusznie stwierdził, że do omawianego terminu ma zastosowanie przepis art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 i § 4, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45-dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie.

Odrębną kwestią od charakteru przedmiotowego terminu jest sposób, w jaki jest on liczony. Zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45-dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ, przy czym wniosek ten powinien odpowiadać określonym prawem wymogom formalnym. Wprawdzie w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07).

NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I GSK 514/20, wyraził pogląd zgodnie z którym przy obliczaniu, czy został zachowany termin do załatwienia sprawy, należy uwzględnić okresy podlegające wyłączeniu na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę.

Prawidłowo, WSA dokonał kontroli obliczeń terminu dokonanych przez organ, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Przyjmując, że rozpoczął on swój bieg w dniu następnym po dniu złożenia wniosku (24 lutego 2021 r.), i po uwzględnieniu 25 dni, przez które organ był pozbawiony możliwości podejmowania działań, w związku z wezwaniem strony do złożenia dokumentów i informacji, termin upłynął 5 maja 2021 r. W tej sytuacji decyzja z 4 maja 2021 r. została wydana w przewidzianym prawem terminie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.