Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1806/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia WSA del. Elzbieta Kremer Protokolant: Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 167/11 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 167/11, po rozpoznaniu skargi Gminy S. uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S. z dnia [...] września 2010 roku, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 roku, mocą której umorzono postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,91 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w obrębie [...], na terenie gminy S., przewidzianych na cele nierolnicze w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż.: teren "E" - obszar położony w południowo-zachodniej części obrębu [...], orzekł o uchyleniu decyzji w całości i odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,91 ha wskazanych gruntów rolnych.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Burmistrz S., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych i leśnych, pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. wystąpił do niego z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 41,91 ha gruntów rolnych klas I—III, położonych na terenie gminy S., w obrębie [...], przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Marszałek Województwa D. pismem z dnia 17 czerwca 2010 roku, zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku.

Minister decyzją z dnia [...] września 2010 roku, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe uznając, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne były już przedmiotem wniosku Burmistrza S. (wówczas - Wójta Gminy Ś.) z dnia 2 października 2008 roku, skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa D. Organ I instancji uznał zatem tożsamość spraw.

Minister rozpatrując wniosek Burmistrza S. z dnia 23 września 2010 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję z dnia [...] września 2010 roku, uznając, że w przypadku, gdy mamy do czynienia z innym przedmiotem wniosku, w tym przypadku - inną powierzchnią gruntów wnioskowanych do zmiany przeznaczenia, nie można uznać sprawy za tożsamą. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie wskazując, że w związku z tym, iż grunty rolne klas II-III, o powierzchni 41,91 ha, tworzą rozległy i zwarty kompleks szczególnie urodzajnych gleb (zdecydowana przewaga gleb klasy II), położony w znacznej odległości od istniejącej zabudowy wsi Ż., a ponadto w obrębie tym znajdują się znaczne tereny posiadające już zgodę na zmianę przeznaczenia, które nie zostały jeszcze zainwestowane (wynika to wyraźnie z załączników graficznych do wniosku) nie można było orzec zgodnie z wnioskiem Burmistrza S.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina S., reprezentowana przez Burmistrza, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli; art. 8 k.p.a. powodując ograniczenie zaufania obywateli do organów Państwa; art. 166 Konstytucji RP ograniczając w znaczący sposób prawa przyznane gminie z zakresie możliwości realizacji zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Ż. nie są typową wsią o profilu rolniczym, tylko podmiejską sypialnią W., a wnioskowane do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia grunty znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących zabudowań mieszkalnych. Grunty te nie stanowią również zwartego kompleksu gleb, gdyż stanowią obszar prawie trzydziestu działek o różnych kształtach i rozmiarach. Ponadto zdaniem skarżącego, Marszałek Województwa D. i [...] Izba Rolnicza mogą najwłaściwiej ocenić specyfikę danego terenu, a nie Minister. Skarżący zaznaczył, że podmioty te pozytywnie zaopiniowały wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Ponadto, zdaniem skarżącego, Minister poprzez swoją decyzję ograniczył gminie możliwość decydowania o zakresie i kierunkach jej rozwoju przestrzennego na obszarze miejscowości Ż.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, także z innych przyczyn niż w niej podniesionych.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. Nr 121, poz. 1266) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgoda następuje w formie decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego.

Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania administracyjnego, dlatego, zdaniem Sądu, stosować należy przepisy ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, również art. 28 k.p.a., który określa strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd kontrolując niniejszą sprawę prezentuje pogląd, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych mają również właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem, bowiem takie postępowanie dotyczy ich interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w chwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01 (ONSA z 2002 r., z. 2, poz. 68), wskazał, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 Kpa może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe.

Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć dysponowanie własnością, gdyż np. utrudnia obrót nieruchomościami czy też ogranicza możliwości ich zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. II OSK 378/09).

Wobec tego, zdaniem Sądu, w prowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był zagwarantować właścicielom i użytkownikom wieczystym działek objętych wnioskiem Burmistrza S. z dnia 7 czerwca 2010 r. w obrębie [...], czynny udział w postępowaniu oraz zagwarantować stronom przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 k.p.a.).

W ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługuje również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ art. 7 i 8 k.p.a. Skoro, jak już wcześniej wywiedziono, Minister prowadzi własne postępowanie administracyjne to powinien przeprowadzić postępowania dowodowe i odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. Orzekając bowiem w przedmiocie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, Minister działa na zasadzie uznania administracyjnego. Takie zaś decyzje wymagają szczegółowego uzasadnienia, w celu przekonania strony, że takie rozstrzygnięcie jest słuszne i nie jest dowolne. Burmistrz S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł wiele okoliczności, m.in. pozytywnego zaopiniowania miejscowego planu przez Izbę Rolniczą i Marszałka Województwa Ś., bardzo dobrego położenia gminy, posiadanej infrastruktury technicznej, okoliczność, że teren objęty zmianą miejscowego planu znajduje się na obszarze wolnym od zagrożenia zalania wodami powodziowymi, okoliczność, że wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren nie znajduje się w otwartej przestrzeni produkcyjnej i jest w części zabudowany zabudową pseudo zagrodową. Żadna z tych okoliczności nie została zbadana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Natomiast samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne i nieodpowiadające wymogom o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zasługuje natomiast zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 166 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi bowiem wskazówkę kierowaną do ustawodawcy, w zakresie dokonywania podziału zadań własnych i zadań zleconych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego i nie znajduje bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu Minister trafnie uchylił swoją decyzję wydaną w I instancji, bowiem nie można było uznać, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne były już przedmiotem wniosku Burmistrza S. (wówczas - Wójta Gminy Ś.) z dnia 2 października 2008 roku, skierowanego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa D., czyli że zachodziła tożsamość spraw.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez Ministra zarówno w I jak i II instancji doszło do naruszenia przepisów art. 28, art. 10 k.p.a., stanowiących podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Minister orzekając w II instancji naruszył przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), dalej p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi Gminy S. wskutek błędnego dopatrzenia się naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego polegającego na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy, a w konsekwencji niewłaściwego uzasadnienia decyzji, przez co w sposób wadliwy dokonano kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...];

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art.151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył art. 28 i art. 10 § 1 k.p.a., dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez co w sposób wadliwy dokonano kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 3 polegającą na przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych mają właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego tym wnioskiem, co doprowadziło do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty związku z powyższym skarżący kasacyjnie Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu Minister przedstawił, że podziela pogląd zgodnie z którym właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem gminy w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są stroną w takim postępowaniu. Podgląd taki został wyrażony między innymi w wyrokach NSA z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1210/07, z dnia 4 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1359/08, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 478/10.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało odnieść się do zagadnienia posiadania interesu prawnego przez właścicieli nieruchomości rolnych w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Faktem jest, że w określonych ustawowo sytuacjach zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgoda Ministra Rolnictwa na zmianę tego przeznaczenia jest elementem koniecznym do prawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej. Jednakże trzeba mieć na względzie, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647), dalej u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, którego ochrona zagwarantowana jest art. 21 Konstytucji RP. W myśl art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji warunki ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określają sposób zagospodarowania terenu, a więc sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Do przepisów prawa administracyjnego kształtujących granice prawa własności należy także ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ogólnie rzecz ujmując ustawa ta wprowadza ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze (nieleśne). Właściciel gruntów rolnych o określonej klasie, a także gruntów leśnych, ograniczony jest w sposobie wykonywania prawa własności. Samodzielnie nie jest władny do zmiany sposobu zagospodarowania takiego terenu. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może zostać dokonana jedynie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Minister w drodze decyzji administracyjnej, która dotyczy konkretnego, indywidualnie oznaczonego terenu, rozstrzyga w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Fakt, że elementem koniecznym do zmiany przeznaczenia omawianego rodzaju gruntów jest podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób dochodzi do "skonsumowania" zgody wyrażonej w decyzji przez Ministra nie oznacza jednak, że interes właściciela nieruchomości objętej tak skonstruowaną procedurą, należy postrzegać wyłącznie jako interes faktyczny. Należy bowiem mieć na względzie, że jeżeli prawo do zabudowy stanowi jeden z elementów prawa własności, wynikający z istoty cywilnoprawnej konstrukcji tego prawa, to interes właściciela gruntów rolnych, dotyczący przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze, a więc sposobu wykonywania prawa własności, jest interesem prawnym. Trafnie Sąd I instancji wskazał na uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 (ONSA 2002/2/68), w której stwierdzono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe.

Właściciel nieruchomości rolnych, podlegających ochronie, samodzielnie nie jest legitymowany do wszczęcia postępowania, zmierzającego do zmiany sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości rolnej. Ustawodawca, przyznając priorytet ochronie gruntów rolnych, taką zmianę ujął w ramy postępowania legislacyjnego, jakim jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego ministra. Zatem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w tak skonstruowanej procedurze, staje się aktem decydującym o możliwości przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Mamy tutaj do czynienia z aktem konstytutywnym w tym znaczeniu, że uprawnia on radę gminy do uchwalenia stosownych przepisów prawa miejscowego. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje kwestia, czy rada gminy, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznaczy na cele nierolnicze całość gruntów rolnych objętych zgodą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Postępowanie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianą przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest tym etapem, na którym właściciel nieruchomości może bronić swojego interesu prawnego opartego na prawie cywilnym – prawie rzeczowym, tj. prawie własności, którego element stanowi prawo do zabudowy. Fakt, że taki właściciel ma prawo kwestionowania uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że ma on interes prawny w postępowaniu przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Rada gminy bez stosownej zgody Ministra nie może zgodnie z prawem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonać zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Uznanie braku interesu prawnego właścicieli nieruchomości, bezpośrednio zainteresowanych przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na zamiar innego sposobu wykonywania prawa własności, stałoby w sprzeczności z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Z tego względu specyficzność decyzji wydawanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może wpływać na postrzeganie interesu prawnego właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W tym postępowaniu bowiem kompetentny organ wypowiada się co do możliwości zmiany sposobu wykorzystania konkretnie oznaczonych gruntów rolnych. Okoliczność, czy rada gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie zmieni przeznaczenie wszystkich gruntów rolnych objętych zgodą Ministra, w niczym nie umniejsza zasadności dopatrywania się interesu prawnego właściciela nieruchomości rolnej w omawianym postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Jednocześnie należy stwierdzić, że brak uprawnienia do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych nie przesądza automatycznie o braku przymiotu strony w tym postępowaniu. Właściciel takiego gruntu jest stroną omawianego postępowania nie dlatego, że może złożyć wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, lecz dlatego, że ma w tym interes prawny, oparty na prawie rzeczowym (zob. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, nr 4, poz. 173 i z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1817/00, Lex nr 75553, a także w wyrokach z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 378/09, z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1017/09, z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 148/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zauważyć, że legitymowanie określonego podmiotu do wszczęcia postępowania administracyjnego nie oznacza, że tylko ten podmiot będzie miał interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., i będzie jedyną stroną takiego postępowania.

Dodatkowo należy odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. podjął następującą uchwałę: "Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /.../ nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wydana przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)". Wprawdzie teza niniejszej uchwały nie ma związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy, tym niemniej trzeba odnotować, że w uzasadnieniu uchwały, wyrażając stanowisko, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie stanowi samodzielnego aktu prawnego w zakresie zmiany przeznaczenia terenu i nie posiada bytu niezależnego od m.p.z.p. i nie jest aktem, który tworzyłby dla właścicieli gruntów samoistne prawo do zmiany przeznaczenia gruntów leśnych, jednocześnie stwierdzono, że "stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest wnioskodawca, a więc wójt (burmistrz, prezydent miasta). Status strony przysługuje również właścicielom gruntów leśnych (rolnych) zainteresowanym zmianą ich przeznaczenia na cele nieleśne (nierolne). Decyzja w sprawie zgody wiąże się bowiem z wykonywaniem prawa własności do nieruchomości".

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, stoi na stanowisku, że stroną postępowania w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych jest przede wszystkim wnioskodawca, czyli wójt, burmistrz lub prezydent. Jednakże przyjąć należy, że w postępowaniu tym przymiot strony może przysługiwać także właścicielom gruntów rolnych (leśnych) zainteresowanych zmianą ich przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne). Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 10 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uznane zostały za niezasadne.

Również za pozbawiony podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie bowiem Sąd I instancji uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję w gruncie rzeczy nie zbadał żadnej z okoliczności wskazywanej przez Burmistrza S. jako przemawiająca za zmianą przeznaczenia wskazanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2031/10 (Lex nr 1138046), że przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianą przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I – III. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. Dlatego też rozpatrując wniosek dotyczący zgody na zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Minister nie może sprowadzić meritum sprawy do jednego akapitu składającego się z niespełna siedmiu wersów, tak jak zostało to uczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego też słusznie Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.