Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 633/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art 185 § 1, art 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 134 ust. 3,4, art 154
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 616/20 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. zasądza od Gminy L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 616/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta L., decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w L. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0008 ha, położonej w obrębie [...] miasta L., księga wieczysta nr [...], w wysokości 1 207,00 zł oraz zobowiązaniu Burmistrza Miasta L. do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Organ odwoławczy ustalił, że decyzją Starosty L. z [...] czerwca 2017 r. zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa miejsc postojowych na ul. [...] w L." (powoływaną dalej jako "decyzja z.r.i.d."), obejmując nią między innymi działkę nr [...] (powstałą z działki nr [...]). Zgodnie z działem II księgi wieczystej nr [...] właścicielem działki nr [...] na dzień, w którym przedmiotowa decyzja z.r.i.d. stała się ostateczna, było miasto L., natomiast prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustnowione było na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w L. Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów. Prawo użytkowania wieczystego obciążającego tę nieruchomość wygasło [...] marca 2019 r., tj. w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] lutego 2019 r. stała się ostateczna (art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa".

Starosta L. po wszczęciu postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego zawiadomił strony o możliwości zawarcia ugody. Wartość prawa użytkowania wieczystego została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawczynię majątkową J. K. w dniu [...] listopada 2019 r., na kwotę 537,00 zł, wartość budowli natomiast na kwotę 670,00 zł. Rzeczoznawczyni ustaliła, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywała zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta L. zatwierdzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1999 r., zgodnie z którą działka nr [...], w dniu wydania decyzji z.r.i.d., znajdowała się na obszarze [...] o dominującej funkcji mieszkaniowej i usługowej, co potwierdza zaświadczenie Burmistrza Miasta L. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Przy szacowaniu wartości nieruchomości przeznaczenie nieruchomości zostało przyjęte zatem zgodnie z informacjami wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wyceny nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła, badając zasadę korzyści, dokonała analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, zgodnie z celem wywłaszczenia oraz transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, według sposobu użytkowania aktualnego na dzień wydania decyzji z.r.i.d., wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Minimalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości przyjętych do porównań o przeznaczeniu drogowym wynosiła 32,50 zł/m2, maksymalna cena jednostkowa ww. nieruchomości kształtowała się na poziomie 90,00 zł/m2. Jednostkowa cena średnia wynosiła 62,63 zł/m2. Natomiast jako minimalną cenę jednostkową transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównań o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, biegła wskazała kwotę 60,81 zł/m2, maksymalną cenę jednostkową ww. nieruchomości na poziomie 123,00 zł/m2. Jednostkowa cena średnia transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym została przez biegłą oszacowana w wysokości 88,13 zł/m2. Zasada korzyści nie miała zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (drogowe) nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wysokość dolnej granicy współczynnika korygującego została określona na 0,690, natomiast górna granica współczynnika korygującego została oszacowana na poziomie 1,395. Jednostkową wartość prawa własności gruntu działki nr [...] biegła oszacowała jako iloczyn jednostkowej ceny średniej i współczynnika korygującego na kwotę 104,25 zł/m2. W związku z powyższym biegła oszacowała wartość prawa własności działki nr [...] o powierzchni 8 m2 na kwotę 834,00 zł. Biegła, badając nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, jako obszar analizy wyznaczyła teren miasta L. Natomiast badając nieruchomości o przeznaczeniu drogowym rozszerzyła obszar badania na teren powiatu wejherowskiego, wskazując, że nieruchomości o tym przeznaczeniu nie występowały w danym czasie na terenie miasta L. Jako czas badania wyznaczyła okres od stycznia 2018 r. do sierpnia 2019 r. Analiza rynku – w ocenie biegłej – wykazała, że nie ma wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości, w związku z czym nie było potrzeby zaktualizowania cen nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny.

Wycena wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego została dokonana w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2014 r. poz. 2109 ze zm.). Wysokość współczynnika korygującego została określony na 0,6436. Wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] oszacowała zaś na kwotę 536,76 zł. Wycena części składowej gruntu trwale z gruntem związanej została przeprowadzona metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Jednostkowy koszt odtworzenia naniesienia biegła określiła na podstawie analizy wartości odtworzeniowych obiektów zbliżonych do przedmiotu wyceny, opisanych w biuletynach i katalogach cen do szacowania obiektów budowlanych. Biegła ustaliła, że na dzień wydania decyzji z.r.i.d. na działce nr [...] znajdowała się nawierzchnia utwardzona z kostki betonowej o powierzchni 8 m2. Wartość ww. naniesienia, przy uwzględnieniu współczynnika regionalizacji - 0,95, stopnia zużycia w wysokości 10% oraz kosztów dokumentacji i nadzoru została określona na kwotę 670,15 zł. Stopień zużycia został określony na podstawie oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych [...] lipca 2019 r. Wartość odtworzeniową nieruchomości biegłą ustaliła jako sumę wartości gruntu i nakładu (w postaci kostki betonowej) na łączną kwotę 1 207,00 zł.

Organ uznał, że operat szacunkowy, wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [...]. Gmina zaś zgłaszając zastrzeżenia co do wyceny nie skorzystała z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego ani z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Gmina L. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił. Sąd uznał, że organy administracyjne dokonały błędnej oceny operatu szacunkowego z [...] listopada 2019 r., ponieważ wartość nieruchomości powinna być oceniana odpowiednio do sposobu jej użytkowania. Sąd wskazał, że należało ustalić zatem sposób użytkowania na podstawie dokumentów i oględzin nieruchomości. Wzięcie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób. Zakłada się tym samym, że sposób ten był najbardziej dla nich użyteczny. Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości, to określając wartość rynkową nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, bierze się co do zasady pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Sąd, odwołując się do art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wskazał, że dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Zdaniem Sądu w sprawie pominięta została okoliczność, że pomimo objęcia wycenianej działki regulacją planu miejscowego i określenie jej przeznaczenia jako budownictwo mieszkaniowe i usługi, to w istocie działka stanowiła drogę i w efekcie wydania decyzji z.r.i.d. droga została na niej urządzona. Tym samym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. Jeżeli bowiem zgodnie z decyzją z.r.i.d. przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod drogę, to cel wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić natomiast w oparciu o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia. Pomimo objęcia działki jednostką planistyczną o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym to faktycznym jej przeznaczeniem jest komunikacja, czego plan nie wyklucza, gdyż w każdej jednostce planistycznej istnieje infrastruktura drogowa. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że treść uregulowań zawartych w ust. 3 i 4 § 36 rozporządzenia ma rozłączny charakter, ponieważ przepisy te mają zastosowanie w zupełnie odmiennych stanach faktycznych. Sąd uznał, że już ta wada operatu dyskwalifikowała jego wartość dowodową.

Sąd uznał także, że operat nie zawiera wystarczającego uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Tym samym operat sporządzony w sprawie wymyka się ocenie Sądu co do podniesionych w tym zakresie zarzutów skarżącej z braku materiałów stanowiących podstawę wyceny, jak i możliwości wglądu w akty notarialne dotyczące poszczególnych transakcji. Natomiast Sąd dał wiarę oświadczeniom skarżącej, jako stronie posiadającej wgląd w większość transakcji będących podstawą wyceny, że istotnie cechy nieruchomości przyjętych do porównania mogą być na tyle różne, że wykluczały ich przyjęcie do porównania. W każdym razie organy administracyjne nie przedstawiły dowodów, że istotnie tak nie było, natomiast samo oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego nie może przesądzać o niezasadności zarzutów skarżącej. Organy obu instancji zaaprobowały przedstawione w operacie wyniki bez ich odpowiedniego zweryfikowania, niedopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Ponadto, w sprawie bezpodstawnie uwzględniono w cenach rynkowych przyjętych do porównania nieruchomości podatku VAT doliczonego do ceny transakcyjnej. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości bądź wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które było przedmiotem wywłaszczenia. Ani z art. 134 ust. 1, ani z ust. 3 i 4 u.g.n. nie wynika możliwość zwiększenia wartości nieruchomości o podatek od towarów i usług. Wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nie obejmuje kosztów, jakie należy ponieść w celu nabycia praw rzeczowych w drodze umowy – pozostaje bowiem w relacji do wartości nieruchomości, która od tych kosztów nie zależy. Koszty te (notarialne i podatkowe) stanowią odrębny od uzyskanej ceny element finansowy. Organy nie dokonały weryfikacji cen przyjętych jako podstawy do oszacowania nieruchomości wycenianej pod kątem zasadności zarzutów Gminy zobowiązanej do wypłaty odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 80, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez uznanie, że działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ ten, w ocenie Sądu, nie dokonał głębszej analizy sprawy, zaniechał uzyskania niezbędnych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego co do wątpliwości zgłoszonych przez stronę postępowania, błędnie ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego pod względem merytorycznym, którego wyniki zdaniem Sądu pierwszej instancji były błędne, gdy tymczasem operat szacunkowy, będący podstawą decyzji organu spełniał wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierał się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd pierwszej instancji przy bezspornym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji, zlecając jeszcze raz przeprowadzenie czynności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, które jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone zostały prawidłowo,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 P.p.s.a. przez błędne uznanie, że w sprawie niewłaściwie rozpatrzony został cały materiał dowodowy, czym naruszono art. 80 art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., podczas gdy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i mógł stanowić dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu prawa materialnego:

a) art. 154 u.g.n. przez przyjęcie, że przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] na cel mieszkaniowo-usługowy nie ma znaczenia, a decydujące znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, tj. drogowy, gdy tymczasem art. 154 u.g.n. stanowi, że wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a jedynie w braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3),

b) art. 134 ust. 3 w związku z art. 154 u.g.n. przez przyjęcie, że aktualny sposób użytkowania jest tożsamy z faktycznym sposobem korzystania z nieruchomości,

c) § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym (wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, w związku z faktycznym korzystaniem drogowym i wywłaszczeniem ich na cele drogowe, należy wyceniać zgodnie z ww. przepisem,

d) art. 130 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r., oceniony pozytywnie przez Wojewodę [...], nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, gdyż organ administracji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, pominął okoliczność, że mimo objęcia wycenianej działki regulacją planu miejscowego i określenia jej przeznaczenia jako budownictwo mieszkaniowe i usługi, działka stanowiła drogę i została wywłaszczona na cele drogowe,

e) § 56 rozporządzenia przez stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że rzeczoznawca majątkowy nie zawarła w przedmiotowej wycenie uzasadnienia, wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przyjętych do porównań, istotnych cech różniących nieruchomości oraz wskazującego na właściwe ustalenie współczynników korygujących, w sytuacji kiedy uzasadnienie ww. kwestii zostało zawarte w operacie szacunkowym z [...] listopada 2019 r.,

f) art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że biegła porównała nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ ceny niektórych z nich zawierały podatek VAT, czego sprawdzenia zdaniem Sądu pierwszej instancji organ zaniechał już na etapie odwołania strony, podczas gdy organ nie ma możliwości weryfikacji cen transakcji przyjętych jako podstawa do oszacowania, a oświadczenie biegłego zawarte w wycenie z [...] listopada 2019 r. jako osoby zaufania publicznego, posiadające walor domniemania prawdziwości, stanowiło podstawę przyjęcia, że ceny transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównań w przedmiotowej wycenie nie zawierają podatku VAT.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły zatem przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w sprawie. Istota sporu sprowadza się zaś do wykładni art. 154 w związku z art. 134 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe przyjęcie, że w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przy wycenie nieruchomości decydujące znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, tj. w odniesieniu do działki nr [...] - drogowy, a znaczenia nie ma przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, tj. na cel mieszkaniowo-usługowy. Jako formę naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna wskazuje zarówno błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe, w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni, rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Przypomnienia wymaga zatem treść wskazanych regulacji prawnych.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

W myśl art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Ustawodawca, określając w treści art. 154 ust. 2 u.g.n. gradację uwzględnianych przez rzeczoznawcę dokumentów, przesądził zatem wyraźnie, że przy szacowaniu wartości nieruchomości najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości. Dopiero w razie braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i kolejno - w razie braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 154 u.g.n. stanowią jedyną normę prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W sposób jednoznaczny wynika z niego kolejność działań, do jakich obowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Jak wskazano w wyroku NSA z 5 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2136/18 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu) przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Przepis wyrażony w art. 154 u.g.n., zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, która dla potrzeb ustalenia odszkodowania reguluje treść określenia "przeznaczenie nieruchomości".

Tym samym zawarte w art. 134 u.g.n. określenie "przeznaczenie nieruchomości" powinno być interpretowane zgodnie z zasadami określonymi w art. 154 u.g.n. W rezultacie oznacza to, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji, na podstawie której nastąpiło przejecie nieruchomości na cele inwestycji drogowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu, lecz o przeznaczeniu ustalanym uprzednio przed wywłaszczeniem (wyroki WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3252/14 i 4 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 636/19).

Kolejną istotną kwestią przesądzoną w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jest konieczność ustalenia jaki wpływ na określenie wartości rynkowej ma aktualny sposób jej użytkowania oraz przeznaczenie tej nieruchomości w planie miejscowym na inny cel określający zmianę sposobu użytkowania, oczywiście jeżeli owa zmiana powoduje zwiększenie jej wartości. Klasycznym wręcz przykładem jest użytkowanie nieruchomości jako rolniczej, którą w planie miejscowym przeznaczono pod zabudowę. Jest oczywiste, że taka zmiana przeznaczenia powoduje znaczne zwiększenie wartości nieruchomości. (Bieniek Gerard (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. IV, publ. LexisNexis 2010, System Informacji Prawnej LEX). W orzecznictwie przyjmuje się zaś, że z przepisów art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wynika tzw. zasada korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe, np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 349/18). Wobec tego należy przyjąć, że ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia), jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie odnosi się do sposobu określania przez rzeczoznawcę przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Nie wynika z niego zatem, w jaki sposób tj. w oparciu o jakie dokumenty ustala się przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb wyceny, lecz jakie czynniki odnoszące się do wycenianej nieruchomości powinny być wzięte pod uwagę przy wycenie nieruchomości, w tym jak stanowi przepis m.in. jej sposób użytkowania i jej przeznaczenie.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywała zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta L. zatwierdzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 1999 r., zgodnie z którą działka nr [...], w dniu wydania decyzji z.r.i.d., znajdowała się na obszarze [...] o dominującej funkcji mieszkaniowej i usługowej (zaświadczenie Burmistrza Miasta L. nr [...] z [...] sierpnia 2017 r.). Natomiast Sąd pierwszej instancji odwołując się do pojęcia aktualnego sposobu użytkowania uznał, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) bierze się co do zasady pod uwagę, ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości. Dalej Sąd Wojewódzki wywodził, że zgodnie ze z.r.i.d. przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod drogę, to cel wywłaszczenia nie spowodował zwiększenia jej wartości. Tym samym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - pominięta została okoliczność, że pomimo objęcia wycenianej działki regulacją planu miejscowego i określenie jej przeznaczenia jako budownictwo mieszkaniowe i usługi, to w istocie działka stanowiła drogę i w efekcie wydania z.r.i.d. droga została na niej urządzona. Jak wywiódł dalej Sąd Wojewódzki, określenie wartości nieruchomości powinno zatem nastąpić w oparciu o regulację zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ jest ono sprzeczne z przepisami prawa, a w szczególności z art. 154 u.g.n., który stanowi zasady określania przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania, co było już wcześniej przedmiotem rozważań. Przepis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji o przejęciu na realizację inwestycji drogowej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podkreślał też, że w świetle zasady korzyści, wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., nie ma podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania, bo konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze dla wywłaszczanego (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1394/17). W niniejszej sprawie - jak było to już wskazane - działka nr [...] w planie miejscowym znajduje się na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej i usługowej. W związku z tym, że cel wywłaszczenia jest inny od przeznaczenia nieruchomości w planie, rzeczoznawczyni majątkowa prawidłowo rozważyła, czy zastosowanie znajdzie zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. Wbrew więc stanowisku Sądu pierwszej instancji biegła prawidłowo dla określenia wartości nieruchomości wycenianej, przyjęła do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych stałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą korzyści wynikającą z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych prawidłowo organy przyjęły przeznaczenie nieruchomości, a Sąd pierwszej instancji przyjął błędne założenie, że operat został sporządzony w oparciu o wadliwe określenie przeznaczenia nieruchomości.

Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie wycena biegłej została prawidłowo oceniona przez organy administracji, jako uwzględniająca przeznaczenie nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji dokonując błędnej wykładni przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego i uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. naruszył te przepisy, niezasadnie przyjmując, że rzeczoznawczyni dokonując wyceny nieruchomości sporządziła operat szacunkowy w sposób nieprawidłowy, a ocena organu w tym zakresie naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W kwestii naruszenia art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i art. 156 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że biegła porównała nieruchomości, które nie spełniały kryterium podobieństwa, ponieważ ceny niektórych z nich zawierały podatek VAT, czego sprawdzenia - zdaniem Sądu pierwszej instancji - organ zaniechał już na etapie odwołania strony, zaznaczyć trzeba, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i skarżący kasacyjnie organ, nie mają wątpliwości, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości bądź wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które było przedmiotem wywłaszczenia, a ewentualne podwyższenie tej wartości o podatek VAT, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 u.g.n. Stanowisko to, co należy wspomnieć tylko porządkowo, należy podzielić. Samo brzmienie "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wskazuje, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych, a zatem przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości pod uwagę brane są ceny transakcyjne jako efekt wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży.

Wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do tego, czy ceny nieruchomości przyjętych do porównań z nieruchomością szacowaną zawierały podatek VAT sprowadzają się w rzeczywistości do oceny operatu szacunkowego, tj. dokonanej przez organy weryfikacji operatu w zakresie cen nieruchomości przyjętych jako podstawy do oszacowania nieruchomości wycenianej pod kątem zasadności zarzutów Gminy zobowiązanej do wypłaty odszkodowania. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał bowiem, że operat sporządzony w sprawie nie zawiera danych dotyczących szacowanej nieruchomości, danych wskazujących na właściwy dobór nieruchomości podobnych, właściwe wychwycenie cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, a także właściwe ustalenie współczynników korygujących. W rezultacie Sąd pierwszej instancji uznał, że operat wymyka się ocenie co do podniesionych w tym zakresie zarzutów skarżącej z braku materiałów stanowiących podstawę wyceny, jak i możliwości wglądu w akty notarialne dotyczące poszczególnych transakcji. Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że "dał wiarę oświadczeniom skarżącej, jako stronie posiadającej wgląd w większość transakcji będących podstawą wyceny, że istotnie cechy nieruchomości przyjętych do porównania mogą być na tyle różne, że wykluczały ich przyjęcie do porównania. W każdym razie orzekające organy nie przedstawiły dowodów, że istotnie tak nie było, natomiast samo oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego nie może przesądzać o niezasadności zarzutów skarżącej. Zabrakło w ocenianej sprawie prawidłowej weryfikacji zarzutów składanych w toku postępowania przez skarżącą pod adresem sporządzonego w sprawie operatu, wobec czego stał się on podstawą ustalenia odszkodowania". Zdaniem Sądu Wojewódzkiego kontrolowane organy obu instancji zaaprobowały przedstawione przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z [...] listopada 2019 r. wyniki bez ich odpowiedniego zweryfikowania, niedopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego.

Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można podzielić. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Jest przy tym dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku tych postępowań ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, bowiem powyższe regulacje, a także standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje bowiem rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (§ 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; patrz: wyrok NSA z 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy stanowi tym samym sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom.

Z tych powodów należy zgodzić się ze skargą kasacyjną, że organ nie ma możliwości weryfikacji cen transakcji przyjętych jako podstawa do oszacowania, a oświadczenie biegłego zawarte w wycenie z [...] listopada 2019 r, posiada walor domniemania prawdziwości i mogło stanowić podstawę przyjęcia, że ceny transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównań w przedmiotowej wycenie nie zawierają podatku VAT. W sytuacji zatem, gdy skarżąca Gmina nie przedstawiła dowodów na poparcie swej tezy, organ nie miał podstaw prowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych.

Nie znajduje więc potwierdzenia w aktach sprawy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. nie pozwala na ustalenie, czy wartość określona w wycenie zawiera podatek VAT. Nie zostało także wykazane przez Sąd pierwszej instancji, że rzeczoznawca majątkowy nie zawarł w opinii uzasadnienia wskazującego na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienia wskazującego na właściwe ustalenie współczynników korygujących. W tym zakresie zasadny pozostaje więc zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 2 u.g.n. oraz w związku z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegający na zawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dotyczących konieczności weryfikacji cen przyjętych jako podstawy do oszacowania nieruchomości wycenianej pod kątem zasadności zarzutów Gminy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jako nieprawidłowe w ww. zakresie w rezultacie prowadziło do błędnych wskazań nakazujących sporządzenie nowego operatu szacunkowego. W pozostałym zakresie natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok. W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie należało stwierdzić naruszenie zasad dotyczących ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wynikających z art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 i art. 156 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia. Błędna wykładnia wskazanych norm prawnych dokonana przez Sąd pierwszej instancji skutkowała błędnym przyjęciem przez ten Sąd, że podstawą ustalenia odszkodowania, a co za tym idzie określenia wartości nieruchomości, powinien być sposób użytkowania nieruchomości z pominięciem przeznaczenia nieruchomości określonego w planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego ocena Sądu pierwszej instancji co do wartości dowodowej operatu szacunkowego w zakresie doboru nieruchomości podobnych - wedle kryterium przeznaczenia - do nieruchomości szacowanej nie mogła mieć znaczenia w sprawie. Podobnie błędna ocena Sądu Wojewódzkiego w zakresie braku wiarygodności przyjętych przez biegłą wartości określonych w wycenie jako nie uwzględniających podatku VAT, skutkowała błędnym stanowiskiem Sądu o bezpodstawnym uwzględnieniu przez biegłą w cenach rynkowych przyjętych do porównania nieruchomości podatku VAT doliczonego do ceny transakcyjnej. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że operat szacunkowy z [...] listopada 2019 r. nie dawał podstaw do stwierdzenia, że został on sporządzony w powyższym zakresie zgodnie z prawem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do przyjęcia, że wartość nieruchomości ustalona w sporządzonym operacie szacunkowym stanowiąca podstawę ustalenia wysokości odszkodowania została określona z naruszeniem prawa w ww. zakresie. Natomiast ocena operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwego doboru nieruchomości podobnych oraz cech różniących nieruchomości podobne od wycenianej i ustalenia współczynników korygujących, w istocie nie mogła być dokonana prawidłowo w zaskarżonym wyroku wobec przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego oraz oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego, które okazały się błędne. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastosować w sprawie art. 188 P.p.s.a., tj. uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Prowadziłoby to do pozbawienia stron jednej instancji sądowej, co byłoby z kolei nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ponownie rozpoznając skargę w tej sprawie, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko, będzie zobligowany do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym będzie obowiązany przeanalizować treść operatu i ocenić czy opiera się on na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. W ramach tej oceny, na Sądzie będzie spoczywał zatem obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania okazały się zatem zasadne. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał podstaw do dokonanego w kontrolowanym wyroku uchylenia decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] grudnia 2019 r. nr [...].

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265). Zasądzona na rzecz Wojewody [...] kwota 100 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.