Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 1016/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art, 36, art, 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 (słownie: tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

O. K. (dalej jako skarżąca, strona skarżąca) działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1, art. 37 § 4 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, pełnomocnik wnioskował o: 1/ stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2/ zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3/ stwierdzenie, że przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4/ przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł; 5/ zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych; 6/ rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu podkreślono, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wniesiony został w dniu 27 lipca 2018 r. do Wojewody Mazowieckiego zaś zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 2019 r. sprawa została przekazana według właściwości Wojewodzie Dolnośląskiemu. Autor skargi wskazuje, że pierwsze pismo jakie skarżąca otrzymała od organu datowane było na dzień 3 lutego 2021 r. oraz informowało o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy o kolejne pół roku. Dalej zaznaczono, że z uwagi na bierność Wojewody, skarżąca w dniu 6 lipca 2021 r. wniosła ponaglenie, czym wyczerpała drogę administracyjną. W dalszych wywodach podniesiono, że w sprawie doszło do przekroczenia terminów prowadzenia sprawy, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreślając, że postępowanie powinno zostać zakończone w terminie miesiąca lub w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - dwóch miesięcy. Wojewodzie zarzucono, że nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wyjaśniał przyczyn zwłoki oraz nie wyznaczał nowego przewidywanego terminu zakończenia postępowania. Uwzględniając okres zwłoki organu, pełnomocnik stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Konieczność zadośćuczynienia niedogodności jakich doznała skarżąca z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę uzasadnia, zdaniem pełnomocnika, zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania z wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 8 lipca 2020 r. w którym, wskazując na przebieg postępowania, strona zarzuciła organowi niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do jej rozpoznania zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpatrzeniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W aktualnym stanie prawnym przewlekłość - podobnie jak bezczynność - zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Wspólną cechą obu pojęć jest to, że określają one stan zaniechania organu w wyniku którego, konkretna sprawa administracyjna nie została załatwiona w terminie. Pojęcie przewlekłości jest jednak pojęciem nieco szerszym niż bezczynności. Jak przyjęto w orzecznictwie przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2020r. I GSK 631/20, CBOSA). Co jednak istotne, w obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że przewlekle prowadzi postępowanie organ, który działa w sposób nieefektywny podejmując czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny, ale takie, które wykraczają ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Oznacza to również opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stąd przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i wyrok WSA w Opolu z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 21/19; i powołane tam orzecznictwo NSA). Według ujęcia doktrynalnego przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności – wyraża się ona zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu – w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).

Oceniając działanie organów w tym kontekście uwzględnić trzeba, że zobowiązane są one do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wszczynane jest na wniosek strony. Za datę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, wobec braku w ustawie uregulowań szczególnych w tym zakresie, uznać więc trzeba dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (por. art. 61 § 3 k.p.a.). Uwzględnić także należy, że w przypadku, gdy wniosek nie został złożony przez cudzoziemca osobiście stosownie do art. 105 ust. 2 ustawy, wojewoda zobowiązany jest wezwać go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podobnie też, w przypadku braków formalnych wniosku organ, na podstawie do art. 64 § 2 k.p.a., zobowiązany jest wezwać stronę do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Specyfika postępowania, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy, wymaga także aby przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy organ zwrócił się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podmioty o których mowa w ust. 1 przekazują informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach).

Z przedstawionych regulacji wynika, że złożenie wniosku przez stronę skarżącą nakładało na organ obowiązek podjęcia - z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) - czynności koniecznych do jego załatwienia, w tym najpierw zmierzających do uzupełnienia wniosku pod względem formalnym.

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje jednak, że Wojewoda z opisanych wcześniej obowiązków się nie wywiązał. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy złożony został w dniu 27 lipca 2018 r. do Wojewody Mazowieckiego, wówczas na nazwisko M. Po zawarciu związku małżeńskiego skarżąca zmieniła nazwisko na K. Zmieniła także miejsce zamieszkania, o czym, w dniu 5 lutego 2019 r. powiadomiła organ. W związku z powyższym, zawiadomieniem z dnia 4 czerwca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki przekazał wniosek skarżącej, zgodnie z właściwością, Wojewodzie Dolnośląskiemu. Do organu wpłynął on razem z aktami sprawy w dniu 17 czerwca 2019 r. Wobec bierności Wojewody, skarżąca w dniu 8 lipca 2020r. wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismami z dnia 3 lutego 2021 r. organ zwrócił się do odpowiednich służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz zawiadomił stronę o ustaleniu terminu zakończenia postępowania na dzień 3 sierpnia 2021 r. Wystąpił także do odpowiedniej placówki straży granicznej o przeprowadzenie czynności mających na celu weryfikację kwestii związanej z miejscem faktycznego zamieszkiwania małżonków i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mającego na celu pomoc w weryfikacji, czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia prawa. Odpowiedzi na powyższe wystąpienia organ uzyskał do 25 marca 2021 r. Wobec braku działań, w dniu 2 sierpnia 2021 r. wpłynęła skarga na przewlekłość. W efekcie, 17 sierpnia 2021 r. organ wydał decyzję udzielającą skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że Wojewodzie należy postawić zarzut przewlekłości postępowania charakteryzującej się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla załatwienia sprawy, długimi odstępami czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami i długotrwałym brakiem aktywności przed podjęciem pierwszej czynności procesowej postępowania.

Uzasadniając powyższe stanowisko zaznaczyć najpierw należy, że kontrola sądowa nie obejmuje okresu postępowania od momentu złożenia przez skarżącą wniosku pobytowego a tylko okres postępowania toczącego się przed Wojewodą Dolnośląskim (od 17 czerwca 2019r.), gdyż strona zaskarżyła działalność tego właśnie organu. Istotne zatem jest, że pierwsze czynność procesowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy organ ten, podjął dopiero po upływie 15 miesięcy od wpływu wniosku. Wcześniej, nie podejmował w sprawie żadnych działań, pomimo aktywności strony i składanych przez nią dokumentów i wniosków. Taką samą biernością wykazywał się po dniu 25 marca 2021 r. pomimo, że dysponował już uzupełnionym materiałem dowodowym w postaci wywiadu środowiskowego i informacjami odpowiednich służb. Dopiero wniesienie skargi w dniu 2 sierpnia 2021 r. zmobilizowało Wojewodę do niezwłocznego wydania decyzji.

Uwzględniając powyższe okoliczności trudno zatem mówić o dochowaniu przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wniosek skarżącej procedowany był przez organ łącznie przez 25 miesięcy, pomimo, że czas ten mógł i powinien być znacznie krótszy. Organ w sposób nieuzasadniony, zwlekał najpierw przez 21 miesięcy z podjęciem czynności wyjaśniających a następnie – pomimo, że od 25 marca 2021 r. dysponował już materiałem wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy - nie wydawał decyzji przez kolejne 5 miesięcy. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017r. II OSK 2822/17, CBOSA). Już sam brak, w okresie pierwszych 21 miesięcy, jakiejkolwiek aktywności organu zmierzającej do weryfikacji przekazanego przez inny organ wniosku i zgromadzonych we wcześniejszym postępowaniu dokumentów a następnie do zakończenia postępowania, spowodowało naruszenie przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a.), prowadząc w konsekwencji do sytuacji, w której postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy. Świadczy także o opieszałości organu i braku skoncentrowania czynności dowodowych. Przywołane wyżej okoliczności wyczerpują znamiona przewlekłości polegającej na nie podejmowaniu przez organ czynności procesowych (przewlekłość statyczna).

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt wprowadzenia na terenie RP stanu zagrożenia epidemiologicznego z powodu zagrożenia wirusem COVID-19 i związane z tym regulacje zawieszające terminy procesowe w okresie pomiędzy 14 marca a 24 maja 2020 r. oraz wyłączające w związku z powyższym, możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w przypadku zaprzestania czynności organu w tym okresie (art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 i ust. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Miał także na uwadze okres oczekiwania przez organ na uzupełnienie materiału dowodowego przez odpowiednie służby (co łącznie daje 3 miesiące i 20 dni). Okoliczności te nie mogły jednak wpłynąć na odmienną ocenę zachowania organu. Stan przewlekłości postępowania nie był bowiem wynikiem tych zdarzeń lecz zaistniał już wcześniej.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (tak też np. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania.

Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ charakter sprawy oraz możliwości rozpoznania jej na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. Jak bowiem wcześniej wskazano, nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów.

W opinii Sądu, wniosek strony po przekazaniu go przez inny organ, winien być rozpoznany niezwłocznie po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego. Tymczasem organ przetrzymywał wniosek przez 21 miesięcy nie podejmując żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Nawet, gdy dysponował już wystarczającym materiałem dowodowym (po jego uzupełnieniu), dalej nie zakończył postępowania. Opisane wyżej zachowanie, w którym organ pozostaje bierny przez tak długi okres i nie podejmuje rozstrzygnięcia pomimo wystraczającego materiału dowodowego, pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej jaką jest zasada szybkości postępowania oraz z przepisami art. 35 k.p.a. Zarzutu przewlekłości nie wyłącza także fakt przedłużenia terminu załatwienia sprawy do dnia 3 sierpnia 2021 r. (pismo z dnia 3 lutego 2021 r.). Skorzystanie przez organ z instytucji określonej art. 36 § 1 k.p.a. nie powoduje bowiem, że zwłoka w załatwieniu sprawy w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 stycznia 2015 r., II SAB/Op 86/14, LEX nr 1634881).Wyjaśnić zatem należy, że organ powinien stosować przepis art. 36 § 1 k.p.a. przed upływem terminu ustawowego, czy też wyznaczonego wcześniej przez sam organ lub organ wyższego stopnia a nie kilkadziesiąt miesięcy później – jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nadto zastosowanie art. 36 § 1 k.p.a. jako odstępstwo od terminów ustawowych musi być należycie uzasadnione obiektywnymi okolicznościami i nie może służyć celowemu przedłużaniu postępowania, a tak trzeba rozumieć sytuację, gdy organ przedłuża postępowanie o prawie pół roku uzasadniając to koniecznością uzyskania materiału dowodowego, pomimo, że faktycznie jego pozyskanie trwa półtora miesiąca. Okolicznością uzasadniającą przedłużenie postępowania nie może także być duży napływ spraw. Jest to bowiem problem organizacyjny obciążający bezpośrednio organ i nie mający związku z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie zaistniały usprawiedliwione powody do tak dużego przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, także strona nie przyczyniła się swoimi działaniami do niemożności zakończenia postępowania i wydania decyzji. Zachowanie organu nie może być zatem akceptowane. Podważa ono nie tylko wskazane wcześniej regulacje procesowe ale również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników dla władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sytuacja, w której organ najpierw przez prawie dwa lata (bez trzech miesięcy) nie podejmuje żadnych czynności w sprawie a następnie przez pół roku nie wydaje rozstrzygnięcia dysponując wystraczającym materiałem, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Niewątpliwie, tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej.

Stąd też, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, opisaną wyżej postawę organu (wielomiesięczny brak działań, opieszałość w podejmowaniu czynności, przedłużanie postępowania i w efekcie nierozpoznanie sprawy przez tak długi okres wynikające wyłącznie z jego winy) oraz postawę strony, która nie przyczyniła się do zaistniałej zwłoki, Sąd uznał, że naruszenie prawa jakie wystąpiło w niniejszej sprawie miało charakter kwalifikowany.

Powyższej oceny nie zmieniała argumentacja odpowiedzi na skargę. O ile Sądowi znana jest sytuacja związana z lawinowym wzrostem wniosków pobytowych, brakach kadrowych w wydziale Urzędu Wojewódzkiego która może mieć wpływ na sprawność działania organu, to zauważyć należy, że nie została ona wywołana nagłym zdarzeniem lecz istnieje od dłuższego czasu i nie ulega żadnej poprawie. Zachowanie organu wskazuje na niedające się usprawiedliwić, jednoznaczne i świadome lekceważenie zasady szybkości postępowania, stąd Sąd uznał, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty nie mogły zmienić kwalifikacji naruszenia prawa jako rażącego. Sposób prowadzenia postępowania, w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Na ocenę tę wpływa także wykazany wcześniej nieskomplikowany charakter sprawy.

Z tych też względów, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Sąd nie zobowiązał jednak organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego kończącego postępowanie, gdyż na dzień wyrokowania sprawa została już załatwiona decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. wydaną po wniesieniu skargi. Skoro przed rozpoznaniem skargi organ załatwił sprawę zezwolenia na pobyt czasowy w przewidzianej prawem formie, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącej podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odpadła bowiem przesłanka wydania orzeczenia na podstawie ww. przepisu, tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1500 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu funkcji jakie pełni omawiany środek finansowy.

Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na względzie kompensacyjny charakter uprawnienia - tu wziął po rozwagę trudności związane normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Przede wszystkim jednak, uwzględnił funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Zdaniem Sądu, zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej przewlekłości, postawy organu - w tym także faktu, że po wniesieniu skargi podjęte zostały dalsze czynności i strona uzyskała decyzję), jak i trudności z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium innego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).