Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 541/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par.2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Spółdzielni Kółek Rolniczych na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu M. S., W. A. S., S. U. S., Z. B. W., M. H. K., Z. E. S., S. Z., A. T. T., Z. K., W. M., J. B. Z., nieruchomości położonej w C. przy ul. K.j wywłaszczonej na rzecz Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] na potrzeby Zakładów Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych, oznaczonej w ewidencji gruntów m. C. obręb 2 numerem [...] o powierzchni 0,2440 ha i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podniósł, że Starosta decyzją znak: [...] z dnia [...] orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana pod produkcję artystycznych wyrobów marmurowych do 1975 roku, a zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ponadto od 1975 roku nieruchomość tą objęła w użytkowanie Spółdzielnia Kółek Rolniczych, która w toku postępowania o zwrot przedłożyła dokumenty świadczące o tym, że Spółdzielnia na wywłaszczonej nieruchomości kontynuowała działalność zgodnie z celem jej wywłaszczenia.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie do Wojewody złożył w imieniu stron ich pełnomocnik, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia.

Spółdzielnia Kółek Rolniczych, w związku z otrzymanym zawiadomieniem w trybie art. 10 K.p.a., w piśmie z dnia 02.02.2005r. wskazała, iż w aktach sprawy jednoznacznie zostało udokumentowane, że wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto w przedmiotowej sprawie decyzja znak: [...] Kierownika Urzędu Rejonowego o umorzeniu postępowania w tej sprawie została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [....] znak:[...]. Zdaniem Spółdzielni jest oczywistą nieprawdą i zaprzeczeniem zaistniałych faktów stwierdzenie w odwołaniu, że nieruchomość ta od 1961 do 1975 roku leżała odłogiem, nie użytkowana. Spółdzielnia stwierdziła, że ZTPBM niezwłocznie po otrzymaniu przedmiotowej nieruchomości zagospodarowało ją dla swoich potrzeb, uruchamiając tu w przystosowanych halach produkcyjnych Zakład Produkcji Galanterii Marmurowej i Obróbki Kamienia, który następnie został przejęty wraz z maszynami.

Wojewoda po zapoznaniu się z całością zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno Administracyjny, decyzją incydentalną Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 26.04.1949r., o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r., Nr 27, poz. 197), orzekło o zezwoleniu Centrali Przemysłu Ludowego i Artystycznego - na objęcie nieruchomości o powierzchni około 2500 m2 położonej w C. przy ul. K., posiadającej księgę wieczystą KW Nr[...], stanowiącej własność F. i M. małż. S. oraz S. i M. małż. Z..

Centrala Przemysłu Ludowego i Artystycznego, na podstawie Zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła Nr [...] z dnia [...] przekazała przedmiotową nieruchomość protokołem zdawczo - odbiorczym Wytwórni Galanterii Marmurowej w Chęcinach na rzecz Zakładów Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] wywłaszczono na rzecz Państwa na potrzeby Zakładów Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych, nieruchomość o powierzchni 2440 m2 składającą się z gruntu i zabudowań położoną w C przy ul. K., zapisaną w księdze wieczystej KW Nr[..], stanowiącą własność S. F. S., M. S., S. Z., F. M. Z. po ¼ części. Odwołanie od w/w decyzji złożyli w dniu 16.07.1951r. F. i S. Z. oraz M. i F. S.

Decyzją Nr [...] z dnia[...], Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu odwołania F. i S. Z. od w/w orzeczenia PWRN, orzekła o nieuwzględnieniu odwołania i zatwierdzeniu zaskarżonej decyzji. Wywłaszczona w 1961 roku od S. i M. małż. S. oraz S. i F. małż. Z. nieruchomość na potrzeby Zakładów Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych, od 1975 roku znajduje się w użytkowaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w C.. Następnie decyzją Naczelnika Miasta i Gminy znak: [...] z dnia [...], przedmiotowa nieruchomość została przekazana w czasowe użytkowanie Spółdzielni Kółek Rolniczych w C. z przeznaczeniem pod Zakład Usług Mechanicznych. F. i S. małż. Z. złożyli do Kierownika Urzędu Rejonowego wniosek z dnia 07.12.1993r., o zwrot przedmiotowej nieruchomości jako niewykorzystanej zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją znak: [...] z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości o powierzchni 2440 m2, położonej w C. przy ul. K., wykazanej na planie sytuacyjnym Nr 19/55 z dnia 07.12.1955r. Po rozpatrzeniu odwołania F. i S. małż. Z., złożonego od w/w decyzji, organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wojewoda decyzją komunalizacyjną znak: [...] z dnia [...] stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa, nieodpłatnie, nieruchomości zabudowanej o powierzchni 0,2440 ha oznaczonej w ewidencji gruntów m. C. obrębu C. numerem działki [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji[...].

Kierownik Urzędu Rejonowego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] znak:[...], umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a Wojewoda decyzją znak: [...] z dnia [...] utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przed rozstrzygnięciem sprawy przez NSA, zawarto w dniu 23.03.1995r. akt notarialny Rep. [...] - umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste oraz nieodpłatnego przeniesienia własności budynków pomiędzy Gminą Miasta a Spółdzielnią Kółek Rolniczych w C. Pełnomocnik stron niniejszego postępowania, w ich imieniu wystąpił do sądu z wnioskiem o unieważnienie przedmiotowej umowy. Sąd Apelacyjny w Krakowie Wydział I Cywilny, wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] ustalił nieważność umowy zawartej w dniu 23.03.1995r. pomiędzy Gminą i Spółdzielnią Kółek Rolniczych w C., mocą której Gmina oddała w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Kółek Rolniczych działkę nr [...] o powierzchni 2440 m2 objętej księgą wieczystą KW Nr [...] oraz przeniosła nieodpłatnie własność budynków położonych na tej działce.

Starosta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją znak: [...] z dnia [...] orzekając o odmowie zwrotu przedmiotowej dał wiarę ustaleniom Kierownika Urzędu Rejonowego, iż wywłaszczona w 1961 roku od S. i M. małż. S. oraz S. i F. małż. Z. nieruchomość do 1975 roku była wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia pod produkcję artystycznych wyrobów marmurowych. Natomiast od 1975 roku działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu Spółdzielni Kółek Rolniczych w C. W czasie użytkowania działki będącej obecnie przedmiotem zwrotu, Spółdzielnia Kółek Rolniczych w C. z własnych środków finansowych zaadaptowała na cele biurowe i warsztatowe oraz na kotłownię CO, magazyn części zamiennych, spawalnię i umywalnię w wywłaszczonych dwóch budynkach. W latach 80-tych Spółdzielnia Kółek Rolniczych wybudowała na wywłaszczonej nieruchomości nowy budynek - halę produkcyjno warsztatową oraz utwardziła cały pozostały plac. Ponadto organ I instancji przeprowadził w dniu 25.06.2004r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że cała powierzchnia działki nr [...] położonej w C. jest wybetonowana. Znajdują się na niej dwa budynki pochodzące z wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie kotłownia - warsztat oraz budynek biurowy, przy czym 4 pokoje zajmuje SKR w C., zaś pozostałe pomieszczenia są wydzierżawione trzem najemcom. Na przedmiotowej nieruchomości znajduje się również budynek murowany wybudowany przez SKR w C. W dniu 15.10.2004r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w wyniku której ustalono, że od 1975r. bądź 1976r. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w C. podjęła użytkowanie wywłaszczonej nieruchomości przy ul. K. w C. o powierzchni 2440 m2 wraz z sąsiednimi gruntami oraz potwierdzono opisane powyżej ustalenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. Ponadto stwierdzono, że SKR w C. po przejęciu wywłaszczonej nieruchomości nadal prowadziła tą samą działalność gospodarczą co Zakłady Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych, tj. obróbkę kamieni marmurowych i produkcję galanterii marmurowej, poza główną działalnością usług dla rolnictwa. Na potwierdzenie tego SKR w C. przedłożyła organowi I instancji oświadczenia pracowników SKR świadczących o tym, że w 1975 roku powstała SKR w C., która przejęła budynki wraz z maszynami i urządzeniami do obróbki kamienia i produkcji materiałów budowlanych, w tym galanterii marmurowej i wyrobów betonowych od Przedsiębiorstwa Produkcji Materiałów Budowlanych.

Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w oparciu o przepisy k.p.a. oraz ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności w oparciu o przepisy art. 136 do 142 oraz art. 229a. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei zgodnie z art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel publiczny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Zdaniem organu odwoławczego Starosta podjął rozstrzygnięcie sprawy opierając się na niepełnym materiale dowodowym. Podkreślił, że ocena zaskarżonej decyzji Starosty oraz prawidłowości prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego oparta być musi na materiale dowodowym zgromadzonym w przekazanych wraz ze stanowiskiem aktach postępowania administracyjnego. W świetle zawartości tych akt stwierdził, iż organ I instancji nie zebrał w sposób należyty materiału dowodowego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego i świadczy o wadliwości decyzji. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym I instancji wszelkich okoliczności niezbędnych do jej rozpatrzenia. Przede wszystkim brak jest w materiale dowodowym dokumentów, w oparciu o które organ I instancji podjął rozstrzygnięcie, a mianowicie nie znajduje się żaden dokument potwierdzający, że ZTPMB rozpoczęły w ciągu 7 lat od daty wywłaszczenia realizację celu, dla którego nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z ustawową definicją zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zatem w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu oraz czy prace te zostały zakończone. W związku z powyższym Starosta winien ustalić czy w okresie od 1961 do 1968 roku przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z celem określonym w Orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...]. Wyjaśnień wymaga kwestia na jakiej podstawie przedmiotowa nieruchomość została w roku 1975 przekazana w czasowe użytkowanie SKR w C., skoro wywłaszczenia dokonano na potrzeby ZTPBM. Z akt sprawy nie wynika czy SKR w C. jest następcą prawnym ZTPBM. Ponadto oświadczenia pracowników SKR w C., złożone do akt sprawy przez SKR w C., świadczące o tym, że w 1975 roku powstała SKR w C., która przejęła budynki wraz z maszynami i urządzeniami do obróbki kamienia i produkcji materiałów budowlanych, a w tym galanterii marmurowej i wyrobów betonowych od Przedsiębiorstwa Produkcji Materiałów Budowlanych, są w istocie rzeczy dokumentami prywatnymi. Moc dowodowa tych dokumentów pozwala jedynie na stwierdzenie, że osoby, które je podpisały tak twierdzą. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 86 K.p.a., organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Takie same przepisy stosuje się do przesłuchania świadków, którymi w niniejszej sprawie mogliby być pracownicy, którzy złożyli oświadczenia. Oznacza to, że stronę przesłuchiwaną (lub świadka) w tym trybie należy uprzednio pouczyć o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 3 K.p.a.). W niniejszej sprawie należy rozważyć, czy zeznania w charakterze świadków pracowników SKR w C. będą dowodem w niniejszej sprawie, albowiem należy badać okres od 1961 do 1968 roku. Z przeprowadzonych w dniu 25.06.2004 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości wynika, że SKR w C. zajmuje jedynie 4 pokoje z budynku znajdującego się na działce będącej przedmiotem zwrotu, zaś pozostałe pomieszczenia są wydzierżawione trzem najemcom.

Organ odwoławczy podniósł, że najemcy powinni mieć możliwość wypowiedzenia się w sprawie w charakterze stron postępowania. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 13.12.2002r. sygn. III RN 128/02 najemca niegdyś wywłaszczonej nieruchomości, o której odzyskanie ubiega się właściciel, ma prawny interes w uczestniczeniu w sprawie o jej zwrot. Jednak interes ten ma charakter formalny, procesowy. W związku z tym zarówno najemcy jak i dzierżawcy nieruchomości, o której zwrot ubiega się były właściciel winni być stroną w postępowaniu o jej zwrot. Stosownie do art. 138 ust. 2 ustawy gospodarce nieruchomościami umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia zwracanej nieruchomości wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Zatem dzierżawcy przedmiotowych działek winni być zawiadomieni w charakterze strony o toczącym się postępowaniu zwrotowym w odniesieniu do dzierżawionych przez nich nieruchomości. Uniemożliwienie wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie dzierżawców na prawach strony jest uchybieniem procesowym. Zasadne byłoby ponowne przeprowadzenie oględzin nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu, które wykazałyby jednoznacznie jaki jest rzeczywisty stan nieruchomości. Z protokołu oględzin z dnia 25.06.2004r. nie wynika ile budynków znajduje się obecnie na nieruchomości. Początkowo stwierdzono, że na nieruchomości tej znajdują się dwa budynki pochodzące z wywłaszczenia (kotłownia-warsztat i budynek biurowy) oraz kolejny budynek wybudowany przez SKR C. Następnie zaprotokołowano, że budynek oznaczony w dacie wywłaszczenia na mapie literą D (a tym samym pochodzący z wywłaszczenia) obecnie nie istnieje. Należy ustalić ile budynków znajduje się obecnie na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu oraz dodatkowo czy pochodzą one z wywłaszczenia czy zostały wybudowane w późniejszym okresie.

Takie uchybienia nie mogą zostać naprawione przez organ II instancji w toczącym się postępowaniu odwoławczym, bowiem ograniczałoby to prawo stron do zachowania dwuinstancyjności postępowania. Organ podniósł również, iż zgodnie z Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach Nr[...], z dniem zgłoszenia przez Centralę Przemysłu Ludowego i Artystycznego Ekspozytura w K. wniosku wywłaszczeniowego tj. z dniem 20.07.1951r., odjęto prawo własności przedmiotowej nieruchomości dotychczasowym współwłaścicielom. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Państwa na potrzeby Zakładów Terenowego Przemysłu Materiałów Budowlanych. Jak wynika z wniosku Centrali Przemysłu Ludowego i Artystycznego Ekspozytura w K. o wywłaszczenie, Ekspozytura miała, zgodnie z Planem Inwestycyjnym na rok 1951 na przedmiotowej nieruchomości urządzić zakład artystycznych wyrobów z marmuru. Organ podkreślił, że zarzut zawarty w odwołaniu a dotyczący nieustalenia przez organ I instancji faktu czy ZTPMB użytkowały sporną nieruchomość po wywłaszczeniu jest zasadny, albowiem brak na to stosownych dokumentów w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym. Natomiast odnosząc się do pisma SKR w C. z dnia 02.02.2005r., organ wyjaśnił, że co prawda Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania zwrotowego w stosunku do działki położonej w C. oznaczonej nr [...], to jednak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił opisaną powyżej decyzję Wojewody oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie, organy administracyjne zobowiązane są do ustalenia, czy istnieją materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w przepisach prawa, czego nie dokonano podczas wcześniejszego rozpatrywania wniosku. Ponadto w międzyczasie kilkakrotnie ulegały zmianie przepisy regulujące kwestie zwrotów wywłaszczonych nieruchomości. Skoro w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany jest do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, bowiem wydanie przez organ II instancji merytorycznej decyzji w tym stanie stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art.136 k.p.a. określającego granice postępowania dowodowego przed organem II instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Spółdzielnia Kółek Rolniczych w C.. Nie precyzując podstaw zaskarżenia podniosła, że organ II instancji nie uwzględnił faktu wieloletniego funkcjonowania na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu Wytwórni Galanterii Marmurowej. Zdaniem skarżącej nie było żadnej przerwy w produkcji po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej tj. w latach 1961-1968, albowiem inwestycja ZTPBM była kontynuacją istniejącej od wielu lat działalności produkcji pamiątek i wyrobów galanterii marmurowej. Na potwierdzenie tej okoliczności skarżąca wniosła o przesłuchanie świadków. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację prezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja / lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

- po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a. Tym samym wbrew zarzutom skargi, kwestionowana decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności.

W sprawie niniejszej organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stwierdzając powyższe organ odwoławczy wskazał okoliczności, których organ I instancji nie uwzględnił w swych rozważaniach, a których wyjaśnienie jest konieczne, aby rozstrzygnąć sprawę. Wyjaśnienie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Mając na uwadze przedstawione przez organ odwoławczy okoliczności faktyczne i prawne, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo, a w szczególności, aby podjęta została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i jako taka jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania spraw w postępowaniu odwoławczym, znajdując podstawę prawną w art. 138 § 2 k.p.a. W kwestii uprawnień organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Siedmiu Sędziów z 4 maja 1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79. Odwołując się do treści tej uchwały należy podnieść, że według art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy, gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a.

Taka sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Wojewodę okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania odwoławczego, czyli poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., a tym samym koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Takie postępowanie może przeprowadzić tylko organ I instancji. Trafnie Wojewoda wskazał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.)., której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.

Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Podkreślenia również wymaga, że decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Należy dodać, że przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia organowi odwoławczemu wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji skorzystał z przysługującego mu uprawnienia, wskazując okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. Należy przyjąć, za orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny wyrażanymi w piśmiennictwie prawniczym, że zalecenia organu odwoławczego wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do kompetencji organu I instancji, przy czym ów sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego determinują odpowiednie przepisy prawa materialnego i procesowego.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)