Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 231/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 448
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 2, art. 2 ust.10, art. 16 ust.3 akapit 2 oraz ust. 6,  art.22,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędziowie Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) asesor sądowy Marzena Łozowska Protokolant st. sekr. sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. przyznaje pełnomocnikowi strony skarżącej adwokatowi M. B. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, kwotę 292,80 zł brutto (w tym 52,80 zł podatku VAT) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia [...] odmawiającą H. M. przyznania na 2007 r. płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - dalej jako: [ONW] i nakładającą sankcję w wysokości 316,83 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, zainicjowanego wnioskiem strony złożonym w Biurze Powiatowym Agencji w Opolu w dniu [...] w którym ubiegała się ona o przyznanie do gruntów rolnych: jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Wniosek w zakresie dwóch pierwszych płatności (JPO i UPO) został rozpatrzony odrębną decyzją tego organu z dnia [...] nr [...]. Wniosek o przyznanie płatności ONW, podobnie jak o przyznanie płatności JPO i UPO, obejmował dwie działki ewidencyjne oznaczone numerami: [...] (działka rolna A o powierzchni 1,53 ha) i nr [...] (działka rolna B o powierzchni 0,2450 ha) – łącznie 1,77 ha. Po wezwaniu strony pismem z dnia 17 września 2007 r. celem złożenia wyjaśnień wskutek nieścisłości ujawnionych w stosunku do działki B ([...]) skarżąca stawiła się w biurze Agencji w dniu 20 września 2007 r., gdzie organ dokonał jej przesłuchania w charakterze strony wyjaśniając okoliczności dotyczące stanu prawnego nieruchomości, w tym zakończonych i toczących się spraw spadkowych po poprzedniej właścicielce – zmarłej siostrze A. Z.wskazujących na nabycie przez skarżącą udziału w nieruchomości. Strona oświadczyła, że na mocy pełnomocnictwa od innych spadkobierców jest prawną dysponentką ich części spadkowych, że istnieją także inni spadkobiercy, że nie posiada wiadomości o umowach dzierżawy, że od 2005 r. płaci podatki za nieruchomość. Na skutek zobowiązania organu do złożenia dalszych wyjaśnień strona złożyła pisemne oświadczenie, że nie zna J.S. podającego się za użytkownika działki nr B i wskazała, że jej siostra A. Z. wydzierżawiła za życia ustnie gospodarstwo M. S., który zmarł; wskazała, że zarządza nieruchomością, opłaca podatki, w tym cały zaległy podatek za okres 5 lat wstecz i płaci go na bieżąco, że w końcu grudnia 2006 r. w czasie bytności na działce B wraz z K. R. stwierdziła fakt zaorania działki nr B użytkowanej dotychczas jako łąka. Podkreśliła, że nie wydzierżawiała nigdy, podobnie jak jej siostra, tego gruntu J.S.. Organ II instancji wskazał dalej w uzasadnieniu, że w dniu 1.10.2007 r. J. S. złożył w siedzibie Biura Powiatowego oświadczenie, iż od 5 lat użytkuje działkę B, która w 2007 r. była częścią działki ewidencyjnej "E" o pow. 1,73 ha, obsiewa ją, dokonuje nawożenia, oprysku i zbioru plonów a dla potwierdzenia tego faktu przedłożył oświadczenia J. B.i K. B.

Pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. organ I instancji wezwał stronę, w związku z wykrytymi nieścisłościami, do złożenia wyjaśnień w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna A), na które strona zareagowała wycofaniem tej działki, dokonując korekty wniosku w dniu 25 stycznia 2008 r., co organy przyznają. Złożyła też umowę dzierżawy z dnia 10.11.2005 r. wskazującą na wydzierżawienie B. S. na okres trzech lat gruntów o powierzchni 1,2765 ha; fakt wydzierżawienia działki nr A potwierdzony został oświadczeniem złożonym w Biurze Agencji przez B. S. w dniu 28 stycznia 2008 r.

W dniu 17 marca 2008 r., w związku ze stawieniem się strony dla zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, pouczono ją o konsekwencjach zawyżenia powierzchni wynikającej z wykluczenia w toku postępowania działek ewidencyjnych A i B strona podtrzymała stanowisko o zajęciu działki nr B bez jej wiedzy i zgody przez J.S.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 30 kwietnia 2008 r. odmówił stronie przyznania wnioskowanej płatności i nałożył sankcję w wysokości opisanej na wstępie. W uzasadnieniu wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła łącznie 1,77 ha, stwierdzona w czasie kontroli - 0,00 ha, przez co procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną przedstawioną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 100%, co spowodowało, że w myśl art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 383 z dnia 23 grudnia 2006 r. str. 74) rolnik jest wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawi wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę.

Kwestionując tę decyzję skarżąca wniosła od niej odwołanie, żądając jej uchylenia w całości. Zarzuciła niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego - wbrew art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, wybiórcze uwzględnienie zgromadzonych dowodów, brak ustaleń faktycznych dotyczących wejścia w posiadanie jej działki przez J. S.który jej zdaniem bezprawnie narusza jej własność i nie może być, jako podmiot naruszający prawo, premiowany uzyskaniem płatności. Takie działanie organu narusza według skarżącej art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych stanowiący o obowiązku organu przestrzegania praworządności, a ponadto art. 7 ust. 6 tej ustawy przyznający prawo do dopłat posiadaczowi zależnemu, za którego w rozpatrywanym przypadku nie może być uznany J.S. jako bezprawny użytkownik jej własności (nie jest on ani posiadaczem samoistnym ani zależnym).

W odniesieniu do działki nr A skarżąca wskazała na wynikające z umowy dzierżawy uprawnienie B. S.do korzystania z tej działki, świadczące o posiadaniu zależnym, oraz na fakt wycofania przez nią tej działki gruntu w złożonej korekcie, która to czynność była pierwszą czynnością prawną, wobec czego nałożenie sankcji było bezpodstawne.

Wymienioną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] będącą przedmiotem skargi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu nie uwzględnił żadnego ze zgłoszonych zarzutów i po ponownym przeanalizowaniu sprawy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powtórzył ustalenia stanu faktycznego, zawierające się w stwierdzeniu, że w 2007 r. strona nie była w posiadaniu obydwu objętych wnioskiem działek, bowiem działka nr A była w posiadaniu dzierżawcy B.S. co strona sama przyznała i co wynikało z umowy dzierżawy, natomiast działkę nr B użytkował J.S. co wynika z materiału dowodowego sprawy, w tym ze stwierdzeń skarżącej wskazującej na bezprawny, nielegalny charakter tego korzystania. Organ odwoławczy przytoczył obszerne regulacje prawa wspólnotowego i krajowego, m.in. wskazał na art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427), par. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68 poz. 448) – dalej: [rozporządzenie ONW]. Co do możliwości cofnięcia wniosku wskazano na par. 5 ust. 3 rozporządzenia ONW odsyłającego do art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, który to przepis odsyła z kolei do art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym skuteczne, tj. bez rygoru nałożenia sankcji, cofnięcie wniosku jest możliwe jedynie przed poinformowaniem rolnika o stwierdzonych nieprawidłowościach lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości. W ocenie organu strona wycofała wniosek w odniesieniu do działki A dopiero w dniu 25 stycznia 2008 r. poprzez stosowną korektę wniosku, jednak uczyniła to dopiero po powiadomieniu przez organ o stwierdzonych nieprawidłowościach, co nastąpiło pismem z dnia 21 stycznia 2008 r. doręczonym skarżącej w dniu 23 stycznia 2008 r. Tym samym brak było podstaw do uznania, że wniosek został w tej części skutecznie cofnięty i zasadnie organ I instancji wykluczył tę działkę z płatności, nakładając sankcję.

Jako prawidłowe oceniono również rozstrzygnięcie co do działki ewidencyjnej B skoro materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazywał na jej użytkowanie przez rolnika J.S. Zdaniem organu fakt bezprawnego objęcia działki w posiadanie nie ma znaczenia w świetle stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia par. 2 rozporządzenia ONW, w myśl którego płatność ONW przyznaje się rolnikowi, który m.in. posiada działki rolne, na których jest prowadzona działalność rolnicza. Wskazując na występujące w nauce prawa cywilnego rozróżnienie na posiadanie samoistne i posiadanie zależne organ odwoławczy zajął stanowisko, że pojęcie "posiadanie" na gruncie rozporządzenia ONW musi być odczytywane w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem nie tylko krajowych, lecz także wspólnotowych przepisów dotyczących płatności ONW. Dlatego samo prawo własności, czy też inny tytuł prawny do władania (n.p. umowa dzierżawy) nie są wystarczające, o ile nie towarzyszy im posiadanie w rozumieniu rozporządzenia ONW. Na gruncie tej regulacji posiadanie wiąże się ściśle z produkcją rolną, bowiem istotą płatności ONW jest przyznawanie ich podmiotowi, który faktycznie uprawia grunty, czyli decyduje o rodzaju upraw, zabiegach agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje grunty zgodnie z normami, podejmując wszelkiego rodzaju działania organizacyjne i kierownicze oraz zarządcze. Stąd też nawet bezprawne posiadanie, o ile odpowiada wymogom faktycznego władania gruntami rolnymi i spełnia wymogi działalności rolniczej, nie jest przeszkodą do przyznania płatności ONW. Z tego powodu wskazywane przez stronę nielegalne zawładnięcie działką nr B przez J.S. nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w sytuacji, w której bezspornie strona sporną działką nie władała jako rolnik. Na podstawie art. 16 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia (WE) nr 1975 z dnia 7 grudnia 2006 r. stwierdzono wykluczenie z pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem a obszarem zatwierdzonym wobec przekroczenia zadeklarowanego obszaru z obszarem zatwierdzonym o ponad 50%, a dodatkowo zgodnie z ust. 6 tego przepisu kwota powyższa podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach wszelkich działań wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia (WE) 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność. Jeżeli ta kwota nie może zostać w pełni odliczona od tych płatności pomocowych, pozostające saldo zostaje anulowane.

Decyzję powyższą strona zakwestionowała skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której ponowiła zarzuty z odwołania, zwłaszcza w zakresie naruszenia przez organ art. 7 ust. 1 i ust. 6 i art. 44 ust. 1 ustawy o płatnościach wskutek bezpodstawnego przypisania J.S. jako bezprawnie władającego działką nr B statusu posiadacza samoistnego czy też zależnego, jak również naruszenie art. 75 par. 1, art. 7 i 8 k.p.a Zakwestionowała również zastosowaną przez organ celowościową wykładnię pojęcia "posiadacza" wskazując na konieczność odwołania się do wykładni językowej, a uzasadniając swoje uprawnienia do płatności w odniesieniu do tej działki wskazała na fakt opłacania od niej w 2007 r. podatków, które w jej ocenie stanowią nakłady na tę nieruchomość. Dalej zarzuciła zaniechanie właściwych organów Agencji poprzez dopuszczenie do bezprawnego zaorania jej działki stanowiącej łąkę, co uniemożliwiło jej użytkowanie w 2007 r. tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem. Zarzuciła, że działania Agencji narażają właściciela na straty, a premiują płatnościami nielegalnego użytkownika.

Powołując się na te zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Opolskiego Oddziału Agencji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, ze przepisy ustawy o płatnościach nie miały w sprawie zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonych aktów z punktu widzenia ich legalności, czyli zgodności z przepisami prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) – dalej: [p.p.s.a.] wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Równocześnie w myśl art. 134 par. 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.

Zagadnieniem spornym między stronami były dwie kwestie: pierwsza odnosiła się do zasadności odmowy przyznania płatności do działki ewidencyjnej B z uwagi na bezpodstawne, zdaniem skarżącej, przyznanie statusu posiadacza samoistnego lub zależnego J.S. władającego tą działką bez zgody skarżącej, wynikające z błędnej interpretacji pojęcia "posiadacza" uwzględniającej niedopuszczalne stosowanie wykładni celowościowej, z pominięciem wykładni językowej; drugą sporną kwestią było nałożenie sankcji w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr A pomimo skutecznego, w ocenie skarżącej, wycofania wniosku w tej części poprzez złożenie korekty w dniu 25 stycznia 2008 r.

Odnosząc się do pierwszego spornego zagadnienia Sąd stwierdza, że trafna jest przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia pojęcia "posiadanie" na gruncie par. 2 rozporządzenia ONW, określającego warunki przyznawania płatności ONW, ze wskazaniem na potrzebę sięgania w tym zakresie do prawodawstwa wspólnotowego, do którego wskazany przepis jednoznacznie odsyła. Zgodnie z tym unormowaniem płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, a więc osobie fizycznej lub prawnej, lub grupie osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz które prowadzą działalność rolniczą. Z kolei gospodarstwo oznacza, w myśl art. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1782/2003, wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika, które znajdują się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. "Działalnością rolniczą", zgodnie z art. 2 lit. c) tego rozporządzenia jest z kolei produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt dla celów gospodarczych, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska. Rolnik musi spełnić przy tym warunki określone w punktach od 1 do 4 tego rozporządzenia, m.in. winien zobowiązać się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. Jak z powyższego wynika, kluczową przesłanką dla uzyskania płatności jest faktyczna uprawa gruntu rolnego przez rolnika na zgłoszonych we wniosku gruntach.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, podobnie jak powołane wcześniej rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. stanowią jedną z form wtórnego prawa wspólnotowego, i jako takie są aktami prawnymi, które obowiązują i podlegają bezpośredniemu stosowaniu w państwach członkowskich. Uwzględniając ponadto okoliczność, że płatności ONW są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), należy jednoznacznie opowiedzieć się za uwzględnianiem, w procesie wykładni omawianego par. 2 rozporządzenia ONW określającego przesłanki przyznawania płatności ONW, regulacji prawa wspólnotowego i celu przyznawanej pomocy. Tym celem zaś jest wspieranie rolników, którzy faktycznie prowadzą działalność rolniczą w rozumieniu powołanego art. 2 lit. c) rozporządzenia 1782/2003 i zobowiążą się do prowadzenia takiej działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres co najmniej 5 lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.

Zatem zarówno ze względu na wyraźne odesłanie prawodawcy krajowego w rozporządzeniu ONW do regulacji wspólnotowych, jak też z uwagi na zasadę bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń w państwach członkowskich, sposób rozumienia sformułowań i terminów użytych w rozporządzeniu ONW musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym. W świetle powyższego użyte w par. 2 rozporządzenia ONW pojęcie "rolnik" należy tłumaczyć zgodnie z art. 2 lit. a), b) i c) rozporządzenia nr 1782/2003, a w myśl tych przepisów pomoc, o którą ubiega się skarżąca, przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu płatności ONW nie wystarczy zatem być posiadaczem (nawet samoistnym) działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Organy słusznie wskazały, że definiowanie "posiadania" tylko na podstawie art. 336 k.c. dla potrzeb płatności ONW jest niewystarczające; unormowanie par. 2 rozporządzenia ONW, poprzez odesłanie do art. 2 lit. a) i w dalszej kolejności do art. 2 lit. b) i c) rozporządzenia nr 1782/2003 wyraźnie wiąże posiadanie z produkcją rolną i pozwala na przyznawanie płatności podmiotom, które faktycznie uprawiają grunty, decydują o rodzaju upraw i zabiegów agrotechnicznych, podejmują działania organizacyjne, kierownicze, zarządcze, i choć nie muszą osobiście i bezpośrednio angażować się w tę produkcję, niezbędne jest dokonywanie przez nie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Płatności przysługują zatem rolnikowi, który faktycznie uprawia grunty rolne, utrzymuje je zgodnie z normami i spełnia inne przesłanki wymagane przepisami prawa krajowego i unijnego, co powoduje, że prawo do takich płatności powstać może także w przypadku posiadania bezprawnego.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że skarżąca nie użytkowała rolniczo w 2007 r. żadnej z działek objętych wnioskiem; działkę B użytkował jako dzierżawca B. S.zaś działkę A – J. S.W tym ostatnim przypadku istotnie nie ustalono w toku postępowania okoliczności wejścia w posiadanie tej działki, które według twierdzeń strony było bezprawne i nielegalne, jednak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy fakt jej rolniczego użytkowania przez J. S. w 2007 r. nie jest przez skarżącą kwestionowany, a ponadto został jednoznacznie ustalony w toku postępowania na podstawie oświadczeń J. S. i wskazanych przez niego świadków. Skarżąca w zarzutach przeciw skarżonemu rozstrzygnięciu eksponuje przede wszystkim bezprawność wejścia w posiadanie tej działki, przeciwstawiając temu władającemu własne uprawnienia, wyprowadzane z faktu opłacania podatków; według niej ponoszenie ciężaru daniny publicznej stanowi o czynieniu nakładów i ma dowodzić wykonywania przez nią działań zarządczych, będących jednym z przejawów posiadania. W związku z taką argumentacją strony Sąd stwierdza, że fakt opłacania podatków nie mieści się w zinterpretowanej powyżej przesłance przyznawania płatności rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003. W świetle przedstawionej powyżej wykładni tytuł prawny do władania jest obojętny, co więcej, władanie może być nawet bezprawne; natomiast bezsprzecznie niezbędną i konieczną przesłanką jest rzeczywiste uprawianie gruntów, podejmowanie decyzji co do zasiewów i upraw, zabiegów agrotechnicznych, zbieranie plonów, utrzymywanie gruntów zgodnie z normami. Tych warunków skarżąca w odniesieniu do działki nr B nie spełniła, a skoro konsekwentnie w toku całego postępowania podtrzymywała wniosek o płatności dla tej działki, to organy zasadnie, przy ustaleniu 100% zawyżenia powierzchni deklarowanej i stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej, odmówiły jej płatności z zastosowaniem sankcji na podstawie art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006. Zarzucane przez skarżącą naruszenie zasad współżycia społecznego, o ile może mieć zastosowanie w stosunkach cywilnoprawnych, nie ma znaczenia w sferze prawa publicznego, jeśli ustawodawca wprost takiej przesłanki nie sformułował. W rozpatrywanym stanie prawnym taka przesłanka nie występuje, co czyni podniesiony zarzut bezzasadnym. Podobnie w stanie faktycznym sprawy niniejszej, której przedmiotem nie były płatności bezpośrednie, lecz płatności ONW, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 44 ust. 1 ustawy o płatnościach, bowiem nie były one w ogóle w tej sprawie stosowane.

Przechodząc do oceny zasadności rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr A Sąd na podstawie analizy przedłożonych akt administracyjnych wskazuje na mylną ocenę organów obu instancji o znaczeniu czynności podjętej przez stronę w następstwie wezwania do złożenia wyjaśnień, a w szczególności złożonej przez nią w dniu 25 stycznia 2008 r. korekty, polegającej na wycofaniu powierzchni tej działki. Pomimo wyraźnych zarzutów skarżącej i materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy organ odwoławczy pominął okoliczność, że organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające dwuetapowo: najpierw co do działki ewidencyjnej 155/21 użytkowanej przez J. S. wzywając stronę wezwaniem z dnia 17 września 2007 r. do złożenia wyjaśnień w związku z nieścisłościami dotyczącymi tej działki. Dopiero w dalszej kolejności, bo wezwaniem z dnia 21 stycznia 2008 r. doręczonym stronie w dniu 23 stycznia 2008 r., wezwał ją do wyjaśnienia nieścisłości dotyczących działki nr 194/29, w następstwie czego wycofała ona powyższą działkę dokonując korekty wniosku. Wbrew stanowisku organu odwoławczego akta administracyjne nie dowodzą, aby wycofanie tej działki nastąpiło w wyniku powiadomienia przez organ I instancji o stwierdzonych nieprawidłowościach. Pismo z dnia 21 stycznia 2008 r. nie zawiera bowiem stwierdzenia o nieprawidłowościach wykrytych we wniosku, lecz stanowi wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytymi nieścisłościami. W wezwaniu nie informowano więc strony, że nieprawidłowości zostały stwierdzone, lecz że występują nieścisłości odnoszące się do działki rolnej w zestawieniu z działkami innych producentów (najprawdopodobniej taka jest istota stwierdzeń zawartych w tym piśmie, sformułowanym w sposób nader zawiły i nieprzejrzysty), które wymagają wyjaśnień strony. Skoro pojęcie "nieprawidłowości" zostało zdefiniowane w prawie wspólnotowym (art. 2 pkt 10 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, mający zastosowanie również w przypadku płatności ONW ze względu na odesłanie zawarte w art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006), a organ prowadzący postępowanie nie stosował tego pojęcia i wzywał stronę jedynie do złożenia wyjaśnień, to obydwu tych pojęć nie może następnie utożsamiać, zwłaszcza w aspekcie skutków, jakie przepisy prawa wiążą ze stwierdzeniem przez właściwy organ nieprawidłowości. W związku z tym Sąd stwierdza, że organy nie miały podstaw do utożsamiania niejasności, które wymagają wyjaśnień strony, z nieprawidłowościami, które zostają stwierdzone przez organ. Są to odrębne kategorie pojęciowe, przy czym tylko "nieprawidłowości" zostały w przepisach zdefiniowane; tym samym "niejasności" należy rozumieć w znaczeniu potocznym, jako "bycie niejasnym, niezrozumiałym; nieprzejrzystość, nieprecyzyjność, niewyrazistość" – por. Słownik Współczesnego Języka Polskiego, Zespół Wydawnictwa WILGA pod red. Anny Sikorskiej-Michalak i Olgi Wojniłło, Warszawa 1999, str. 591. Wyrazem zróżnicowania tych pojęć jest również treść pouczenia umieszczonego na wezwaniu, w którym wskazano, że rygor wykluczenia działki z płatności, przyjęcie zawyżenia powierzchni i nałożenia sankcji zastosowany będzie w przypadku, gdy strona nie stawi się celem złożenia wyjaśnień we wskazanym terminie. W analizowanym przypadku skarżąca w siedmiodniowym terminie zgłosiła się w siedzibie organie i złożyła korektę wniosku obejmującą wycofanie działki nr A. W tych okolicznościach wycofanie wniosku w odniesieniu do tej działki należy uznać za skuteczne w świetle unormowania zawartego w art. 22 rozporządzenia nr 796/2004, a więc odmienne stanowisko organów, w aspekcie przedstawionego powyżej stanu sprawy i treści art. 22 oraz art. 2 pkt 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r. było bezzasadne. W związku ze skutecznym cofnięciem wniosku co do działki nr A uznać bowiem należy, że organy nie miały podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku w tej części, a więc odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji.

Ze względu na przedstawione powyżej naruszenie prawa Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wskazane naruszenie prawa materialnego, t.j. par. 5 ust. 3 rozporządzenia ONW w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 i w związku z art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w zakresie odnoszącym się do cofnięcia wniosku w odniesieniu do działki nr A i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W ramach tego postępowania należy włączyć do akt sprawy decyzję organu I instancji nr [...] (omyłkowo włączono do akt decyzję dotyczącą płatności bezpośrednich), jak również stanowisko organu I instancji przedstawione w związku z wniesionym przez stronę odwołaniem, a ponadto realizować obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organu II instancji (art. 10 par. 1 k.p.a.).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnikowi skarżącej ustanowionemu z urzędu opiera się na treści art. 250 p.p.s.a. i par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.), zaś o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 152 p.p.s.a