Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 136/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: Art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi K. D. na akt z zakresu administracji publicznej Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2012r. znak [....] w przedmiocie odmowy objęcia ostateczną listą mieszkaniową na rok 2012 uchyla zaskarżony akt


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2008 r. wpłynął na dziennik podawczy Urzędu Miasta wniosek K. D. (następnie aktualizowany przez wnioskodawcę) o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu trzyletniego wypowiedzenia umowy najmu. W uzasadnieniu wniosku K. D. napisał, że właściciele zajmowanego przez rodzinę wnioskodawcy lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. U w K wypowiedzieli mu stosunek najmu w okresie trzyletnim.

Prezydent Miasta pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r., znak: [...] poinformował wnioskodawcę – powołując się na treść § 25 ust. 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.), że zgodnie z kwestionariuszem kwalifikacyjnym z tytułu utraty tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu wniosek K. D. uzyskał 0 punktów.

Wskazano, że zgodnie z § 5 ust. 2 zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia list mieszkaniowych na rok 2012, wniosek, który w wyniku oceny warunków socjalno-mieszkaniowych dokonanej u oparciu o kwestionariusz kwalifikacji punktowej uzyskał 0 punktów, nie może zostać objęty listą mieszkaniową. W związku z powyższym, podano, że uzyskana przez K. D. liczba punktów nie pozwoliła na objęcie jego wniosku projektem listy mieszkaniowej z tytułu utraty tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu na rok 2012.

Jednocześnie pouczono wnioskodawcę o możliwości złożenia zastrzeżeń do przeprowadzonej kwalifikacji punktowej w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych w terminie 30 dni od dnia publicznego wywieszenia projektów list mieszkaniowych.

K. D. w dniu 6 września 2012 r. wniósł zastrzeżenia do Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta. Wskazał przede wszystkim na brak uzasadnienia przez organ przyznanej mu liczby punktów. Podniósł także zarzuty merytoryczne wykazując, że przysługuje mu prawo do umieszczenia na liście mieszkaniowej na rok 2012 r.

W dniu 25 października 2012 r. w piśmie znak: [...] Prezydent Miasta, w odpowiedzi na zastrzeżenie K. D., powtórzył treść pisma z dnia 14 sierpnia 2013 r. uznając, że liczba przyznanych punktów nie pozwala na umieszczenia jego wniosku na liście mieszkaniowej na rok 2012. Pouczono skarżącego o treści § 25 ust. 10 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r., tj. o możliwości złożenia skargi na przeprowadzoną kwalifikację punktową w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych jako akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu 8 stycznia 2013 r. K. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na orzeczenie Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2012 r. znak: [...] dotyczące nieobjęcia skarżącego listą mieszkaniową na rok 2012, w związku z utratą tytułu prawnego wskutek upływu trzyletniego terminu wypowiedzenia umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego.

Skarga powyższa została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszania prawa podjętym orzeczeniem z dnia 25 października 2012 r., które wpłynęło do Prezydenta Miasta w dniu 19 listopada 2013 r. W odpowiedzi na wezwanie Prezydent Miasta w piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. uznał je za niezasadne. Odpowiedź na wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 24 grudnia 2012 r.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił błędną wykładnię przepisów:

1) § 49 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5.12.2007 r. Nr 850 poz. 5589);

2) zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania list mieszkaniowych na rok 2012.

W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przez organ właściwej wykładni wskazanych wyżej przepisów.

Skarżący podał, że zaskarżonym orzeczeniem naruszono jego prawo do ubiegania się o objęcie pomocą mieszkaniową Gminy, co gwarantują przepisy prawa miejscowego zawarte w uchwale Rady Miasta z dnia [...] 2007 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu orzeczeniu Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012 r. nie podano konkretnych przesłanek, na podstawie których można byłoby przyjąć, że wniosek skarżącego uzyskał zero punktów. Nie wskazano również konkretnego przepisu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania list mieszkaniowych na rok 2012, na podstawie którego jego wniosek uzyskał zerową liczbę punków. Nie podano także jakie okoliczności zdecydowały o tym, że wniosek otrzymał najgorszą z możliwych ocen, a w konsekwencji nie zostanie objęty listą mieszkaniową na rok 2012. Skarżący podniósł także, że niewskazanie przez Prezydenta Miasta konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również uzasadnienia dla dokonanej oceny, powoduje iluzoryczną możliwość obrony praw skarżącego.

Przechodząc do zarzutów natury merytorycznej, skarżący stwierdził, po wnikliwej analizie Zarządzenia Prezydenta Miasta, tj. załącznika nr 1. V. Punkty ujemne lp. 31, że domyśla się tylko, że odjęto mu 100 punktów z tego właśnie przepisu.

Skarżący wskazał, że zgodnie z Ip. 31 odejmuje się 100% punktów podczas pierwszej weryfikacji, w przypadku gdy wnioskodawca, jego małżonek albo osoba objęta wnioskiem zbyli lub utracili tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości w całości bądź w części, uzyskując w zamian ekwiwalent umożliwiający samodzielne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych.

Skarżący wyjaśnił, że ani on, ani jego żona D. D. ani też jego córka A. D., tj. osoby objęte stosownym wnioskiem mieszkaniowym, nie zbyli, ani też nie utracili prawa do lokalu mieszkaniowego, a ponadto nie dotyczy ich sytuacja określona w § 49 ust. 1 pkt. 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy.

Skarżący podał, że faktem jest, że wraz z żoną posiadał tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w K przy ul. O, a to na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...] 1983 r., Nr [...]. Powyższy lokal mieszkalny zgodnie z zapisem § 3 Uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 1991 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych nabył ich syn M. D. Zgodnie z powołaną uchwałą sprzedaż lokalu mieszkalnego mogła nastąpić na rzecz najemcy tego lokalu albo na rzecz wskazanej przez najemcę osoby bliskiej stale z nim zamieszkującej. Tak więc zgodnie z regulacją prawną nabyć lokal od Gminy mógł bądź to sam najemca bądź to wskazana przez niego osoba należąca do kręgu najbliższych stale zamieszkująca z najemcą w tymże lokalu. Skarżący jako osobę uprawnioną do dokonania nabycia mieszkania od Gminy wskazał swojego syna M. D., który na podstawie notarialnej umowy kupna sprzedaży z dnia 8 czerwca 1992 r., (Rep. A. [...]) zakupił od Gminy lokal mieszkalny przy ul. O. Nie oznacza to, w ocenie skarżącego, że jako najemcy przekazali nieodpłatnie tytuł prawny do tego lokalu na rzecz syna, a tym samym nie obejmuje ich przepis § 49 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby Gminy. Tytułem prawnym do lokalu może być albo prawo rzeczowe takie jak własność lub też prawo obligacyjne takie jak najem. Skarżący podał, że do dnia 8 czerwca 1992 r. dysponował wraz żoną tytułem prawnym w postaci najmu do ww. lokalu, tytułu tego nie zbył synowi ani też nie przekazał nieodpłatnie z uwagi na to, że nie było takiej prawnej możliwości. Nigdy też - jak Urząd twierdzi we wcześniejszych pismach - nie zrzekł się ani on ani jego żona, praw do lokalu mieszkalnego przy ul. O. Żadne przepisy prawa nie przewidują możliwości "zrzeczenia" się prawa najmu na rzecz wskazanej osoby.

Zdaniem skarżącego spełniałby on dyspozycję z przepisu § 49 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r., wówczas gdyby jako najemca nabył na podstawie § 3 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] 1991 r., w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, rzeczony lokal mieszkalny przy ul. O, stał się jego właścicielem, a następnie pod tytułem darmym (darowizna) zbył prawo własności do tegoż lokalu na rzecz syna M. D. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Zapis, o którym mowa w uchwale Rady Miasta z dnia [...]1991 r., przewidujący możliwość wskazania przez najemcę osoby mu bliskiej, która ma prawo kupić lokal mieszkalny od gminy, nie oznacza automatycznie, że następuje "zbycie" prawa na rzecz osoby wskazanej. Taka wykładnia jest bezzasadna i nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.

Skarżący podał, że jest inwalidą, człowiekiem schorowanym, posiada bardzo trudną sytuację materialno-bytową. Kilkadziesiąt lat temu organy władzy publicznej przyznały mu prawo do zamieszkania w lokalu, który obecnie zajmuje, później zaś budynek przejęli spadkobiercy byłych właścicieli, którzy ustalili zbyt wysokie czynsze na jego możliwości finansowe. Objęcie pomocą lokalową Gminy to dla skarżącego jedyna możliwość na przetrwanie. Nie posiada bowiem środków na kupno mieszkania czy też wynajem na wolnym rynku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z dnia 7 lutego 2005 r. Nr 31, poz. 266) nakłada na gminę obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz obliguje organy gminy do uchwalania przepisów prawa miejscowego w zakresie zasad wynajmowania lokali. Na podstawie powołanej ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określają między innymi: wysokość dochodu gospodarstwa domowego warunkującego zakwalifikowanie do pomocy mieszkaniowej, warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.

Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym, zasady kwalifikowania osób do pomocy mieszkaniowej Gminy Miejskiej zostały określone w akcie prawa miejscowego, tj. obowiązującej od 24 listopada 2012 r. uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2012 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 9 listopada 2012 r., poz. 5817).

Wniosek K. D. został zweryfikowany pod kątem objęcia ostateczną listą mieszkaniową na rok 2012 w oparciu o obowiązującą w dacie dokonania weryfikacji uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dziennik Urzędowy Województwa z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr 850, poz. 5589 z późn zm.).

Zgodnie z powołanymi powyżej uchwałami, uprawnionymi do ubiegania się o pomoc mieszkaniową są osoby spełniające kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych spełniają między innymi osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 powołanej na wstępie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 z późn. zm.).

W toku postępowania wyjaśniającego, mającego na celu kontrolę wniosku pod względem zgodności z obowiązującymi wymogami wynikającymi z prawa miejscowego ustalono, że D. i K. D. byli najemcami lokalu mieszkalnego przy ul. O w K (decyzja z dnia [...]1983 r. Nr [...]). Powyższy lokal na podstawie aktu notarialnego Rep . [...] z dnia 8 czerwca 1992 r. został wykupiony przez syna D. i K. D. - M. D.

Ustalono, że zgodnie z § 3 obowiązującej wówczas uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1991 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę mogła nastąpić tylko na rzecz tego najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim mieszkającej. W efekcie, sprzedaż lokalu przy ul. O na rzecz M. D. mogła nastąpić wyłącznie w przypadku zrzeczenia się przez K. i D. D. praw do tego lokalu.

Powyższy fakt pozostaje również potwierdzony złożonym przez wyżej wymienione osoby we wniosku aktualizacyjnym z dnia 28 lutego 2012 r. oświadczeniem o zbyciu jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub innej nieruchomości.

Wskazano, że zgodnie z przepisem określonym w § 49 ust. 1 pkt 3 pierwotnej wersji uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 roku, za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie były uznawane osoby, które przekazały nieodpłatnie tytuł prawny do lokalu lub budynku mieszkalnego w całości lub części na rzecz osoby, która wobec niej posiadała obowiązek alimentacyjny lub osoby spokrewnionej lub powinowatej. Dopiero nowelizacja, dokonana uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta uprawniła do ubiegania się o udzielenie pomocy mieszkaniowej wskazaną powyżej grupę osób. Fakt zbycia tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości w całości lub części, nie wykluczał od tego momentu skuteczności podejmowanych starań o wynajem gminnego lokalu mieszkalnego.

Organ podał, że wnioski osób starających się o pomoc mieszkaniową oceniane były w oparciu o system kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych. Zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 roku, system przewidywał naliczenie punktów ujemnych w sytuacji, gdy wnioskodawca zbył, przekazał lub utracił tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości w całości lub części. Zgodnie z powyższym, w kwestionariuszu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych, w wyniku oceny dokonanej w dniu 20 czerwca 2012 r. wniosek K. D. został oceniony na 153 punkty, jednak z uwagi na fakt zbycia lokalu mieszkalnego, w części VI kwestionariusza naliczono 100% ujemnych punktów, z uwagi na fakt, iż D. i K. D. przekazali tytuł prawny do lokalu mieszkalnego.

Nadmieniono, że podczas kolejnej, tj. drugiej weryfikacji przewiduje się naliczenie 80% ujemnych punktów, przy trzeciej weryfikacji - 60% ujemnych punktów, przy czwartej weryfikacji - 40%, przy piątej weryfikacji - 20%. Od każdej, kolejnej weryfikacji nie nalicza się punktów ujemnych z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegał akt z zakresu administracji publicznej, tj. kwalifikacja punktowa w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych zostało uchylone prawo lokalowe z 1974 r., a wraz z nim szczególny tryb najmu. Dotychczasowy najem lokali, który powstał na podstawie decyzji administracyjnej, z mocy ustawy przekształcił się w najem na podstawie umowy. Wprowadzono zasadę, że źródłem stosunku najmu jest wyłącznie umowa najmu, a ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach lokali mieszkalnych należących do zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) uchyla ustawę z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, odnośnie zaś gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zawiera szczegółową delegację w art. 21. I tak art. 21 ust. 1 ustawy zobowiązuje radę gminy do uchwalenia: 1) wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. kontynuuje przyjętą w 1994 r. zasadę, że najem gminnych lokali mieszkalnych następuje na podstawie umowy najmu i ustawa nie zawiera podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnych.

W orzecznictwie sądowym przez wiele lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r. podjęta w składzie siedmiu sędziów (III ZP 37/97, OSNP 1998/7/200) w której sformułowano pogląd że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.)". Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 lipca 2008 r. (I OPS 4/08, LEX nr 400065), zgodnie z którą: "Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)". Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. Stąd też w powołanej uchwale NSA z dnia 21 lipca 2008 r. przedmiotem analizy i oceny jest uchwała zarządu dzielnicy, która została zakwalifikowana jako akt z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a. Struktura pozostałych gmin w Polsce jest odmienna, a zadania z zakresu najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gmin należą do organu wykonawczego gminy. Nadto podejmowane na podst. art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowych zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266) uchwały rad gmin określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mogą zawierać różne (ale mieszczące się w granicach prawa) rozwiązania. Stąd też stosowanie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Natomiast kwestią bezsporną jest, że zmiana stanowiska w orzecznictwie zapoczątkowana wskazaną uchwałą nie oznacza, że w sprawach dotyczących lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy organ może wydawać decyzje administracyjne.

W chwili rozpatrywania wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2008 r. obowiązywała znowelizowana uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.). W pierwotnym brzmieniu tej uchwały treść jej § 49 ust. 1 pkt 2 była następująca: "Za osoby o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych nie są uznawane osoby, które przekazały nieodpłatnie tytuł prawny do lokalu lub budynku mieszkalnego w całości lub części na rzecz osoby, która wobec niej posiada potencjalny obowiązek alimentacyjny lub osoby spokrewnionej lub powinowatej". Uchwałą Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2009 r. Nr 66, poz. 471) zmieniono treść § 49 uchwały i wyeliminowano z obrotu prawnego dotychczasową treść § 49 ust. 1 pkt 2 uchwały z 2007 roku. Oznacza to, że wcześniejsze wyłączenie podmiotowe określone w uchwale z 2007 r. związane z "przekazaniem nieodpłatnym tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego w całości lub części na rzecz osoby, która wobec przekazującego posiada potencjalny obowiązek alimentacyjny lub osoby spokrewnionej lub powinowatej" nie miało już zastosowania do skarżącego.

Na mocy kolejnej uchwały nowelizującej uchwałę z 2007 r., tj. uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz.Urz. Woj. z 2009 r. Nr 786, poz. 6222) § 23 ust. 2 pkt 3 uchwały dotyczący zarządzenia Prezydenta Miasta o przystąpieniu do sporządzania list mieszkaniowych otrzymał następujące brzmienie: "Zarządzenie w sprawie przystąpienia do sporządzenia list mieszkaniowych określa również zasady systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z uwzględnieniem ujemnych punktów w sytuacji, gdy:

- wnioskodawca, jego małżonek albo osoba objęta wnioskiem zbyli lub utracili tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości w całości bądź w części, uzyskując w zamian ekwiwalent umożliwiający samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych;

- wnioskodawca, jego małżonek albo osoba objęta wnioskiem przekazali nieodpłatnie w całości lub w części tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości umożliwiający samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na rzecz osoby, która wobec nich posiada potencjalny obowiązek alimentacyjny, osoby spokrewnionej albo powinowatej;

- uzyskano informację o zachowaniu niezgodnym z zasadami współżycia społecznego wnioskodawcy, jego małżonka albo osoby objętej wnioskiem."

Na podstawie powyższych przepisów organ w sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Kwalifikacja punktowa w ramach oceny warunków socjalno-mieszkaniowych bezpośrednio wpływająca na ocenę przesłanek określonych w uchwale do zawarcia lub przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego stanowi zdaniem Sądu akt z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesienie skargi na taki akt Prezydenta powinno być, zgodnie z art. 52 § 3 tej ustawy, poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie tryb poprzedzający wniesienie skargi na akt Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2012 r. (doręczony skarżącemu w dniu 5 listopada 2012 r.) został zachowany. Skarga z dnia 8 stycznia 2013 r. została wniesiona po otrzymaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa datowane na dzień 15 listopada 2012 r. Stąd też skarga mogła być merytorycznie rozpoznana.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem objętego skargą aktu Prezydenta Miasta z dnia 25 października 2012 r., na mocy którego organ uznał, że liczba przyznanych punktów nie pozwala na umieszczenia wniosku skarżącego na liście mieszkaniowej na rok 2012.

Zasadne jest stanowisko skarżącego, że powyższy akt nie zawiera żadnego wyjaśnienia – podobnie jak pismo z dnia 14 sierpnia 2012 r. – co do przyczyn przyznania wnioskowi skarżącego punktów w liczbie zero. Akt ten już chociażby z tego względu jest wadliwy, gdyż wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego i nie pozwala skarżącemu na odniesienie się do argumentów organu, skoro tych argumentów nie przedstawiono. Dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i w odpowiedzi na skargę organ przedstawił motywy swojego działania.

I tak, zgodnie z treścią § 13 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy "uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są osoby, które utraciły tytuł prawny do lokalu na skutek wypowiedzenia umowy najmu dokonanego na podstawie art. 11 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie Gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego". Z akt sprawy wynika, że skarżący spełnia powyższą przesłankę dającą prawo do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Następnie podniesiono, że podstawą przyznania wnioskowi skarżącego 0 punktów była treść § 23 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r., przy czym organ wskazuje, że "system przewidywał naliczenie punktów ujemnych w sytuacji, gdy wnioskodawca zbył, przekazał lub utracił tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości w całości lub części". Organ naliczył skarżącemu 100% punktów ujemnych z uwagi na "fakt zbycia lokalu mieszkalnego" wskazując, że D. i K. D. byli najemcami lokalu mieszkalnego przy ul. O w K (decyzja z dnia [...] 1983 r. Nr [...]), który to lokal na podstawie aktu notarialnego Rep .A [...] z dnia 8 czerwca 1992 r. został wykupiony przez syna D. i K. D. - M. D. Skoro zgodnie z § 3 obowiązującej wówczas uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1991 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę mogła nastąpić tylko na rzecz tego najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim mieszkającej, to sprzedaż lokalu przy ul. O na rzecz M. D. mogła nastąpić wyłącznie w przypadku zrzeczenia się przez K. i D. D. praw do tego lokalu.

Identyczną argumentację przedstawiono w odpowiedzi na skargę.

Jak wyżej wskazano, § 23 ust. 2 pkt 3 znowelizowanej uchwały z 2007 r. dotyczący zarządzenia Prezydenta Miasta o przystąpieniu do sporządzania list mieszkaniowych stanowił, że: "Zarządzenie w sprawie przystąpienia do sporządzenia list mieszkaniowych określa również zasady systemu kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych z uwzględnieniem ujemnych punktów w sytuacji, gdy:

- wnioskodawca, jego małżonek albo osoba objęta wnioskiem zbyli lub utracili tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości w całości bądź w części, uzyskując w zamian ekwiwalent umożliwiający samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych;

- wnioskodawca, jego małżonek albo osoba objęta wnioskiem przekazali nieodpłatnie w całości lub w części tytuł prawny do lokalu, budynku mieszkalnego lub innej nieruchomości umożliwiający samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na rzecz osoby, która wobec nich posiada potencjalny obowiązek alimentacyjny, osoby spokrewnionej albo powinowatej;

- uzyskano informację o zachowaniu niezgodnym z zasadami współżycia społecznego wnioskodawcy, jego małżonka albo osoby objętej wnioskiem."

Z treści powyższego przepisu wynika, że lokalny prawodawca wprowadził zróżnicowane przesłanki przyznania ujemnych punktów w ramach kwalifikacji punktowej warunków socjalno-mieszkaniowych wnioskodawcy. Organ nie wskazał, która z tych przesłanek ma zastosowanie do wnioskodawcy i jakie argumenty przemawiają za tym, że nabycie lokalu mieszkalnego przy ul. O w K w 1992 roku od Gminy przez syna wnioskodawcy – M. D. jest "zbyciem" lub "przekazaniem nieodpłatnym" tytułu prawnego do lokalu. Oparcie się wyłącznie na treści § 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 1991 r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych, zgodnie z którym sprzedaż lokalu zajmowanego przez najemcę mogła nastąpić tylko na rzecz tego najemcy albo wskazanej przez niego osoby bliskiej stale z nim mieszkającej, nie musi być równoznaczne ze "zbyciem" lub "przekazaniem nieodpłatnym" tytułu prawnego do lokalu. Organ nie wykazał, że doszło do "zbycia" lub "przekazania nieodpłatnego" tego lokalu przez wnioskodawcę. Nie badano charakteru relacji prawnej "zbycia" lub "przekazania" pomiędzy wnioskodawcą i jego żoną a ich synem M. D. Ponadto w przypadku wykazania zbycia lokalu, konieczne byłoby jeszcze dodatkowe ustalenie, czy "wnioskodawca, jego małżonek albo osoba objęta wnioskiem" uzyskali w zamian ekwiwalent umożliwiający samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a w przypadku "przekazania nieodpłatnego" czy lokal przy ul. O w K był lokalem "umożliwiającym samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych", skoro taką przesłankę wprowadzono w znowelizowanej uchwale z 2007 roku. Przede wszystkim jednak organ w żaden sposób nie wykazał podstaw do odnoszenia regulacji dotyczącej "punktów ujemnych" do stanów faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie tej regulacji. Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy weszła w życie z dniem 29 grudnia 2009 r. Okoliczność, że na mocy jej § 2 ust. 3 stanowiącego, że "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały, stosuje się przepisy niniejszej uchwały" nie jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że przepisy sankcyjne tej uchwały – a do takich należy zaliczyć przepisy dotyczące punktów ujemnych – dotyczą zaszłości faktycznych sprzed kilkunastu lat. Przeciwnie, zasadą w demokratycznym państwie prawnym powinno być wiązanie sankcji prawnych redukujących uprawnienia adresatów działań administracji ze stanami faktycznymi powstających pod rządami regulacji prawnych, z których te sankcje wynikają. Wszelkie wyjątki od tej zasady wymagają wyraźnej podstawy prawnej. Zwrócił na te kwestie uwagę w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z dnia 11 lutego 2009 r.

W ocenie Sądu zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Wprawdzie ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzasadniania zaskarżonego aktu, niemniej jednak brak jego uzasadnienia, powoduje, że taki akt uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. Obowiązek uzasadniania aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) można wyprowadzić z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierował się organ, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że "w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego." (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215, wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395). Należy zatem przyjąć, że brak zaprezentowania motywów podjętego aktu może w konkretnej sytuacji prowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść podjętego aktu, z którego nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Na gruncie niniejszej sprawy motywy podjęcia zaskarżonego aktu można w pewnym zakresie odczytać z odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i odpowiedzi na skargę. Jak jednak wyżej wykazano również i na tej podstawie w niniejszej sprawie nie jest możliwe zweryfikowanie stanowiska organu, gdyż zaprezentowane stanowisko jest nieprecyzyjne i arbitralne. W konsekwencji Sąd stwierdził, że zaskarżony akt nie realizuje wskazanych wyżej zasad wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy zaskarżony akt jako rozstrzygnięcie przedwczesne podlegał uchyleniu na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.