Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 202/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 , 37 , 61 , 61 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 , 80 i nast
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 149 par 1 , 200 oraz art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanej do Prokuratury Okręgowej w T. E.B. sprawy ze skargi J.R. i J.R na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o nakazanie dokonania czynności I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w sprawie z wniosku J.R. i J.R. z dnia 3 lipca 2012 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących J.R. i J.R .kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J.R. i J.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , polegającą na nie przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania S.K. zdemontowania stolarki okiennej w trzech istniejących otworach okiennych oraz otworze w kotłowi, usytuowanych w północnej ścianie budynku mieszkalnego położonego w B. na działce nr [...] z uwagi na brak strefy pożarowej pomiędzy dwoma budynkami w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), a także nakazania wypełnienia tych otworów luksferami, cegłą szklaną albo innym materiałem przepuszczającym światło o podobnych właściwościach odporności ogniowej, z uwagi na fakt, że przedmiotowe otwory okienne stanowią realne zagrożenie dla ludzi polegające na możliwości rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiedni budynek z uwagi na niewielką odległość budynku należącego do S.K. od budynku należącego do skarżących.

Skarżący domagali się nakazania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzenie postępowania administracyjnego i wydania wyżej opisanego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi J.R. i J.R. podawali, że pismem z dnia 3 lipca 2012 r. złożyli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę prawna wniosku podali przepisy § 12, § 226 ust. 1, § 271 oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnili w nim, że budynek należący do S.K. jest usytuowany w granicy z należącą do wnioskodawców działką nr [...] w B. , w odległości 4 m od ich budynku mieszkalnego. Budynek sąsiedni zwrócony jest do budynku mieszkalnego wnioskodawców ścianą północną, w której usytuowane są 3 otwory okienne do pomieszczeń oraz 1 otwór do kotłowni. To powoduje, że budynek należący do S.K. nie spełnia wymogów przepisów przeciwpożarowych zawartych w cytowanym wyżej rozporządzeniu, a dotyczących zachowania odległości od działki należącej do wnioskodawców, ustanowienia strefy pożarowej w postaci pasa wolnego terenu o szerokości nie mniejszej niż dopuszczalne odległości od innych budynków, bądź ustanowienia strefy pożarowej w postaci ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Pismem z dnia 30 lipca 2012 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie art. 238 k.p.a. zawiadomił, że skarga w sprawie otworów okiennych znajdujących się w północnej ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w B. Państwa K. została uznana za nieuzasadnioną.

W piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wskazując między innymi że przedmiotowej sprawy nie można w żaden sposób zakwalifikować jako skargi i rozpatrzyć jej w trybie postępowania skargowego na podstawie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zawiadomieniem z dnia 11 października 2012 r., znak [...]. KMAR, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał za zasadną skargę J. i J.R. na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie dotyczącej otworów okiennych usytuowanych w północnej ścianie budynku mieszkalnego położonego w B. na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w istocie nie ustosunkował się do zarzutów skarżących. Zarzuty dotyczyły możliwego naruszenia przepisów przeciwpożarowych zawartych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakresem skargi z dnia 3 lipca 2012 r. nie objęto zaś kwestii legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. W zawiadomieniu z dnia 30 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odniósł się wyłącznie do kwestii legalności budynku mieszkalnego, nie zajmując w ogóle stanowiska w kwestii możliwego naruszenia przepisów wyżej wymienionego rozporządzenia. Z tego powodu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 30 lipca 2012 r., znak [...] , nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 238 § 1 k.p.a. i w konsekwencji nie może być uznane za wyczerpującą odpowiedź na skargę.

Pismem z dnia 5 listopada 2012 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił, że skarga w zakresie ulokowania w budynku mieszkalnym w B. na działce nr [...] otworów okiennych, które w ocenie skarżących naruszają przepisy przeciwpożarowe zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 póz. 690 ze zmianami) została uznana za nieuzasadnioną, przy czym przedmiotowa sprawa ponownie została zakwalifikowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako skarga w rozumieniu przepisów K.p.a.

W tym kontekście skarżący zarzucali, że ze sposobem załatwienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. przedmiotowego wniosku jako skargi w rozumieniu art. 227 i nast. K.p.a. nie sposób się zgodzić. W myśl art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jak wynika z tych przepisów przedmiotem skargi mogą być wszelkie czynności prawne i faktyczne lub też brak czynności właściwych organów lub ich pracowników. W szczególności może nim być : zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności, naruszenie interesów skarżących, przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, nienależyte załatwienie wniosku bądź też niezałatwienie wniosku w terminie określonym przez ustawę albo wskazanym przez organ w zawiadomieniu. Uwzględniając wskazany wyżej przepis oraz treść wniosku z dnia 3 lipca 2012 r. przedmiotowej sprawy nie można w żaden sposób zakwalifikować jako skargi i rozpatrywać jej w trybie postępowania skargowego na podstawie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 Nr 229 póz. 1954 z późn. zm.) ponieważ w przepisach tych istnieją materialne podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , jako organu nadzoru budowlanego, postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy między innymi nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych a także zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie powinno zostać wszczęte i przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie oraz powinna zostać wydana decyzja administracyjna, których to obowiązków organ nie wykonał organ do chwili obecnej, albowiem przesłanie jedynie pism i zawiadomień na podstawie art. 238 k.p.a nie jest załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. w związku z przepisami ustawy - Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśniał, że sprawa z którą zwrócili się J.R. i J.R. była już przedmiotem rozpatrzenia i dwukrotnie udzielano skarżącym odpowiedzi zawiadomieniami z 7 września 2010 r. , znak [...] i 15 grudnia 2010 r., w których wskazano, że skarga uznana została za nieuzasadnioną. Powodem uznania skargi za niezasadną był fakt, iż z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikło, że przedmiotowe otwory okienne w północnej ścianie budynku usytuowanego w sąsiedztwie granicy działki wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym do realizacji planem realizacyjnym i projektem. Sprawa ta była przedmiotem badania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , który zawiadomieniem z dnia 27 października 2010 r. znak [...] , uznał skargę za bezzasadną.

Z tych powodów organ wniósł o odrzucenie skargi.

Udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgłosił również Prokurator Okręgowy w T. który wnosząc o oddalenie skargi wskazywał, że nie ma w przedmiotowej sprawie bezczynności, gdyż organ podjął odpowiednie działania i załatwił sprawę a trybie art. 237 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W skardze przedstawiono szczegółowy opis czynności podjętych dotąd w związku z realizacją wniosku J.R. i J.R. z dnia 3 lipca 2012 r., który znajduje potwierdzenie w dokumentach stanowiących akta sprawy przedstawionych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 3 § 2 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj.: niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ). W sprawie niniejszej ta właśnie regulacja jest podstawą do rozpoznania skargi, która dotyczy bezczynności organu nadzoru budowlanego załatwieniu sprawy zainicjowanej przez J.R. i J.R. wnioskiem z dnia 3 lipca 2012 r., z powołaniem się przepisy na ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. – dalej w skrócie Pb) oraz § 12, § 226 ust. 1, § 271 oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.).

Brak zatem przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Artykuł 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a stanowi ponadto, że odrzuceniu podlega skarga : pkt 2- wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia; pkt 3 - gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4 - jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5 - jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6 - jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki również do odrzucenia skargi przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 2- 6 p.p.s.a , w szczególności zaś z tych powodów, do których zdaje się nawiązywać odpowiedź na skargę, a które mogą mieć związek z obowiązkiem wyczerpania trybu przesądowego oraz zakazem statuowanym w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a

W tym zakresie należy mieć na uwadze, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich ( art. 52 § 1 p.p.s.a.) . Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52 § 2 p.p.s.a.). Przedsądowym środkiem zaskarżenia bezczynności organu w sprawach, co do których prowadzi się postępowanie administracyjne jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Takie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skarżący złożyli w piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. ( data wpływu 4 września 2012 r. ). O ile organ nadzoru uznał przedmiotowe pismo - wbrew jednoznacznemu oznaczeniu i treści za skargę, to taka błędna kwalifikacja nie jest wiążąca, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

W przedmiotowej sprawie nie został dotąd wydany prawomocny wyrok sądu administracyjnego, co wynika z zapisów w księgach biurowych. Takiego wyroku nie powołano zresztą w odpowiedzi na skargę. Wszelkie nawiązania organu do rozpoznania wcześniejszego wniosku skarżących z 16 sierpnia 2010 r. nie mają w znaczenia dla dopuszczalności rozpoznania niniejszej skargi, albowiem nie był on tożsamy ze złożonym 3 lipca 2012 r. Nadto i w tym przypadku nie wydano prawomocnego wyroku sądu. W obu wypadkach nie wydawano też aktów administracyjnych.

Przystępując do rozpoznania skargi należy zauważyć, że uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4 następuje przy jej zasadności i prowadzi - zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. - do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W takim przypadku sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, co wynika z art. art. 149 § 2 p.p.s.a.

W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści, ani określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa co do istoty. Kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.

Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności, tj. w sytuacji, gdy pomimo niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjęcia przez organ stosownej czynności nie zachodzą przesłanki do uznania takiego stanu rzeczy za bezczynność organu.

Ponadto, jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji lub innego aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a.

Zważyć należy dalej na treść art. 35 k.p.a., który stanowi :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

§ 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą , w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części, tj. w § 2 i § 3 wprowadza zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku temu przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się słusznie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza , że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania, obowiązującej również do kwestii incydentalnych.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się nadto trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że pismo J.R. i J.R. z dnia 3 lipca 2012 r. jest jednoznaczne w treści. Zawiera ono żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawach należących do kompetencji organów nadzoru budowlanego oraz wydania nakazów, dla których właściwą formą jest decyzja. Twierdzenia tego wniosku nawiązują do interesu prawnego J.R. i J.R. jako współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, w granicy której zrealizowano obiekt budowlany na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, który narusza przepisy § 12, § 226 ust. 1, § 271 oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz stwarza realne zagrożenie dla ludzi polegające na możliwości rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiedni budynek z uwagi na niewielką odległość budynku należącego do S.K. od budynku należącego do skarżących

Z art. 1 Pb wynika, że ustawa ta, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W rozdziale 8 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym " Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego" zostały określone odrębne piony organów realizujących zadania z zakresu objętego ustawą oraz ich obowiązki ( art. 80 – 81 Pb), gdzie odróżniono zasadniczo obowiązki nadzorze i kontrolne od mających za przedmiot wydawanie decyzji w sprawach określonych ustawą. Artykuł 83 ust. 1 Pb stanowi, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 44 ust. 1, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1. W myśl kolejnych regulacji zawartych w tym artykule organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego ( ust. 2), do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 ( ust. 3). W artykule 84, 84 , 84a, 84b Pb sprecyzowano bliżej zadania organów nadzoru budowlanego w zakresie kontroli, zaś w art. 85 Pb unormowano na zasadzie otwartego katalogu przedmiot obowiązku współdziałanie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno-budowlanej i organami kontroli państwowej.

Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego art. 61 § 1 k.p.a. posługuje się słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, oznaczającym alternatywę zwykłą. To zaś naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego budowlanego, wśród których można wyodrębnić wskazane wyżej sytuacje. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może zatem nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 lub przepisu szczególnego; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniósł żądanie określony podmiot, powołując się na swój interes, zaś orzeka się o powyższym przez wydanie aktu administracyjnego ( decyzja, postanowienie). Aktualnie odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

Artykuł 61a k.p.a. stanowi :

§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

W sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w na rozprawie dnia 7 marca 2013 r., podał że przyjął iż tryb skargowy będzie właściwy do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 3 lipca 2012 r., żadnego aktu w sprawie nie wydawał albowiem uznał, że przepis art. 61 k.p.a. dotyczy kwestii formalnych, a podstawa prawna wniosku była nieprawidłowa, gdyż odnosiła się do przepisów warunków technicznych zaś kwestionowany obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. W uzupełnieniu do powyższego należy zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w związku z wnioskiem z dnia 3 lipca 2012 r. kontrolę, zbierał dokumenty na okoliczność stanu prawnego obu nieruchomości, badał legalności budowy budynku na działce S.K. – czyniąc to jednak bez udziału skarżących jako stron. Kierując do skarżących zawiadomienia określonej treści opierał się na własnych ustaleniach, jak również obowiązujących przepisach, zaznaczając jednak każdocześnie, że działa w trybie skargowym. Nie jest zatem wprost wiadomym dlaczego w sprawie nie wydawał aktu w postaci decyzji, albo choćby postanowienia z art. 61a k.p.a.

Przy okazji rozpoznania zażalenia skarżących z dnia 30 sierpnia 2012 r. na bezczynność organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaprezentował pogląd, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego wszczynają postępowania wyłącznie z urzędu. W myśl uprzednich rozważań takie stanowisko należy jednak uznać za błędne. Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie, zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego, zaś nie wydając aktu wyłączyć możliwość sądowej kontroli zasadności zajmowanego stanowiska. Należy bowiem zgodzić się z poglądami orzecznictwa, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega zaś odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego. Wyrażając stanowisko co do tego, że postępowania administracyjne organy nadzoru budowlanego wszczynają tylko z urzędu, a nie również na wniosek strony Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołał orzeczenia sądów administracyjnych nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy bowiem dotyczące nie żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot powołujący się na interes prawny, lecz monitów obywateli, czy osób trzecich.

Nadto, nie jest tak, że przepisy zawarte w ustawie – Prawo budowlane kształtują postępowania z tego zakresu jak prowadzone wyłącznie z urzędu . Niewątpliwie art. 61 k.p.a. winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione zawsze, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 Pb, w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać. Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi zawartymi w prawie materialnym nie na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To samo dotyczy regulacji normujących w sposób szczególny przymiot stron postępowania administracyjnego. O ile zatem normy kompetencyjne zawarte w prawie budowlanym obligują do działania z urzędu, które może być również skutkiem sygnalizacji podmiotu nie mającego przymiotu strony, to nie wykluczają one jednakże wyżej wskazanej normy z art. 28 k.p.a.

Skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru w B. zasługuje zatem na uwzględnienie albowiem w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ ten nie wydał w sprawie decyzji ani innego aktu – np. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zachodzą zatem podstawy do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie istnieją jednakże przesłanki do uznania, że stwierdzona bezczynność ma cechy rażącego naruszenia prawa.

Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w niniejszym stanie faktycznym. Zważyć należy bowiem, że stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnej oraz ustawy – Prawo budowlane wymaga dokonania ich wykładni, nie zaś mechanicznego zastosowania konkretnej jasnej regulacji do określonej sytuacji. Nie stanowi zaś o rażącym naruszeniu prawa błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie takich wymagających interpretacji przepisów. Zważyć należy, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji zareagował na podanie skarżących, nie mniej jednak podjął czynności w niewłaściwym trybie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. –II. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a.

Skarżący nie składali wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zaś podstaw do zastosowania takiej sankcji z urzędu, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak w przypadku niestwierdzenia w bezczynności organu cech rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.