Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 898/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37, ar. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] października 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].10.2019 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 - jednolity tekst ustawy z późn. zm.), art. 40 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 - z późn. zmian.), w związku z art. 103 ust. 2, oraz art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 - jednolity tekst), w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, wybudowanej bez pozwolenia na budowę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i 1251/8 w obrębie ewidencyjnym Ś.-M., jednostce ewidencyjnej Ś., nakazał R. G. w części rozbudowanej (oznaczonej jako pom. K1), zdemontować istniejący bieg schodowy na poddasze, zaślepić otwór w stropie, zamurować wskazane w projekcie otwory drzwiowe prowadzące do klatki schodowej oraz wymienić istniejący bieg schodowy do piwnicy, w terminie do dnia [...].03.2020 r.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wyjaśnił, że w dniu [...].02.2016 r. przeprowadził kontrolę zabudowy znajdującej się na działkach o numerach ewidencyjnych nr [...], w miejscowości Ś..

Z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, że na działce objętej kontrolą znajduje się budynek w zwartej zabudowie przylegający do sąsiednich obiektów na działce nr [...] (graniczącej z przedmiotową działką nr [...]). Ustalono, że obiekt zlokalizowany jest na dwóch działkach nr 1251/3 i nr 1251/8 i jest budynkiem murowanym, dwukondygnacyjnym, częściowo podpiwniczonym, z dachem jednospadowym o konstrukcji stalowo-drewnianej z pokryciem z papy. R. G. oświadczył, iż działka nr [...] jest jego własnością. R. G. wskazał również, iż docieplenie ścian elewacyjnych od strony działki nr [...] wykonał w 2013 r. oraz że stan obecny istnieje od chwili nabycia nieruchomości, czyli od 1991 r. i nie wykonywał żadnej nadbudowy, ani rozbudowy.

W dniu [...].04.2016 r. Ali Terzi – obecnie A. P. (decyzją kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Ś. z dnia [...].07.2016 r., o zmianie imion i nazwiska rodowego) - (właściciel działki nr [...]) przekazał postanowienie Sądu Rejonowego w Ś. I Wydział Cywilny z dnia [...].11.2015 r., sygn. akt Ns 217/15, oddalające wniosek R. G. o zasiedzenie nieruchomości.

Na podstawie pozyskanych dokumentów, organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt składa się z budynków oznaczonych na mapach ewidencyjnych numerami ewidencyjnymi: 903, 899, 4652 i obecnie zgodnie z wypisami z rejestru gruntów i wypisu z kartoteki budynków znajduje się na terenie działek nr [...] (należącej do A. P.), nr [...] (należącej do R. G.) i nr [...] (należącej do R. G. i S. i S. K.). Aktualnie całym budynkiem dysponuje R. G.. Ponadto ustalono, że budynki, które zajmuje obecnie R. G. sprzedano odmiennie, niż wskazywały granice geodezyjne i są niezgodne z granicami wynikającymi z dokumentacji z 1971 r. Budynki te zostały sprzedane zgodnie z dokumentacją inwentaryzacyjną z 1961 r., z zachowaniem granic geodezyjnych działek z 1973 r., natomiast R. G. o tym, że przedmiotowy budynek częściowo znajduje się na działce [...], powziął wiedzę dopiero w styczniu 2015 r., po nabyciu tej nieruchomości przez Ali Terzi (obecnie A. P.).

Z kolei, po analizie uzyskanych opisów technicznych przedmiotowego budynku z lat 1958 i 1974 i porównaniu z aktualnym stanem faktycznym budynku stwierdzonym podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...].02.2016 r., organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, iż została dokonana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa spornego budynku z jednoczesną zmianą sposobu użytkowania, na które nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wcześniej istniejącego budynku mieszkalno-magazynowego, użytkowanego obecnie, jako budynek mieszkalno-handlowy, zlokalizowany na terenie działek nr [...] i 1251/8 w Ś., bez wymaganej prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z treści złożonych przez A. P. wyjaśnień wynikało, że jest on właścicielem działki nr [...] od stycznia 2015 r. Ponadto oświadczył, iż w związku z prowadzonym przez organ postępowaniem, oczekuje rozbiórki przedmiotowego budynku.

Wyjaśnienia w niniejszej sprawie złożył również R. G., który oświadczył, że w 1991 r. nabył on użytkowanie wieczyste terenu, na którym znajduje się cały przedmiotowy budynek, a w 1998 r. prawo to zostało przekształcone w prawo własności. Ponadto wyjaśnił, że nabył on budynki dokładnie takie jak opisane zostały w opisie technicznym sporządzonym przez biegłego Z. S. w dniu [...].01.1974 r. Od 1991 r. do 1993 r. trwały główne roboty związane z rozbudową, nadbudową, a w latach 1993-94 r., prace wykończeniowe.

Na potwierdzenie oświadczenia, R. G. przedłożył umowę z dnia [...].09.1995 r. dotyczącą sprzedaży samochodu należącego do niego oraz zdjęcie tego samochodu na tle przedmiotowego budynku, który ukazywał stan po wykonanych robotach budowlanych. Zdjęcia ukazują również syna R. G. w wieku ok. 3 lat, który urodził się w 1991 r. R. G. oświadczył, iż nie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie wyraził chęć legalizacji przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał postanowienie na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane, którym nałożył na R. G. obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zawierających m.in. inwentaryzację budynku mieszkalno-handlowego wraz z ekspertyzą techniczną wykonanych robót budowlanych.

W dniu [...].03.2017 r., A. P. przedłożył do akt sprawy kserokopię wyroku Sądu Okręgowego w B. z dnia [...].11.2016 r., sygn. akt II CA 398/16, oddalającego apelację R. G. od postanowienia Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...].11.2015 r. (sygn. akt I Ns 217/15) w sprawie zasiedzenia nieruchomości.

R. G. wniósł o wyłączenie dowodu w postaci zgody właściciela nieruchomości do dysponowania gruntem na cele budowlane w przypadku legalizacji części przedmiotowego budynku, znajdującej się na terenie działki nr [...] w Ś., gdyż według wnioskodawcy przepisy prawa nie stanowią o obowiązku jego posiadania. W dniu [...].02.2018 r., do akt przedmiotowej sprawy została dołączona opinia biegłego sądowego z dziedziny geodezji, sporządzona na okoliczność ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi w miejscowości Ś., oznaczonymi nr [...], nr [...], nr [...] i 1251/2 z której wynika, że granice pomiędzy ww. działkami przebiegają prawidłowo.

Po dokonaniu analizy całego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., na podstawie art. 40 ustawy z dnia [...].10.1974 r. Prawo budowlane, wydał decyzję z dnia [...].06.2018 r., znak: [...], nakazującą R. G. wykonanie określonych prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i 1251/8.

W wyniku złożonego odwołania na ww. decyzję, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].08.2018 r., znak; [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w dniu [...].10.2018 r. przeprowadził kontrolę na działkach o nr [...], nr 1251/6 i nr [...] w Ś.. W trakcie kontroli R. G. oświadczył, że roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie wykonał osobiście. Ze sporządzonego w dniu kontroli protokołu wynikało również, że R. G. "w poziomie parteru i piętra powiększył powierzchnię zabudowy o klatkę schodową, zabudowę podcienia oraz dobudowę od szczytu budynku. Ponadto, dokonał nadbudowy polegającej na zmianie kąta nachylenia dachu nad częścią budynku znajdującą się na dz. 1251/3. Istniejące pomieszczenia mieszkalne na parterze zaadaptował po przebudowie na usługowo-handlowe, natomiast pomieszczenia na piętrze zaadaptował na pomieszczenia mieszkalne. Nie zmienił wysokości budynku oraz dachu nad częścią budynku znajdującą się na działce nr [...]".

Podczas prowadzonej kontroli, A. P. przedłożył projekt rozbiórki części budynku znajdującej się na działce nr [...], który został zatwierdzony decyzją Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...].10.2018 r., znak: [...]. Do protokołu kontroli załączony został szkic graficzny wraz z wymiarami budynku i odległościami od granic działek sąsiednich oraz dokumentacja fotograficzna.

Jednocześnie, powiatowy organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...].09.2018 r., zwrócił się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. o udostępnienie zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości z okresu najbliższego dacie [...].01.1995 r., celem jednoznacznego ustalenia stanu zabudowy. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...].10.2018 r. poinformowano, że w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest zdjęć lotniczych wykonanych dla ww. nieruchomości w latach 1993-1995.

W związku z powyższym, dokonując ponownej analizy całego zebranego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wydał decyzję z dnia [...].11.2018 r., znak: [...] nakazującą R. G. wykonanie określonych w sentencji decyzji prac w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-handlowego, zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i 1251/8 w obrębie ewidencyjnym Ś.-M., jednostce ewidencyjnej Ś. w terminie do dnia [...].04.2019 r.

Na powyższą decyzję, odwołanie złożył A. P..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].02.2019 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując jednocześnie czynności jakie winien podjąć organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. pismem z dnia [...].04.2019 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ś. z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie jest postępowanie prowadzone przez Starostę Ś. w wyniku uchylenia przez Wojewodę K.-P. (decyzją z dnia [...].12.2018 r., znak: [...]) decyzji Starosty Ś. Nr [...] z dnia [...].10.2018 r., znak: [...]. 1859.2018 zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę: budynku handlowego, trzech budynków gospodarczych, budynku mieszkalnego i garażowego zlokalizowanych na działkach nr [...] w obr. ewidencyjnym Ś., jednostce ewidencyjnej Ś.-M..

Ponadto, pismem z dnia [...].04.2019 r., organ I instancji wystąpił do Burmistrza Ś. z prośbą o udzielenie informacji, czy przebudowa, rozbudowa i nadbudowa przedmiotowego budynku zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przekazanie wszystkich planów lub decyzji o warunkach zabudowy wydanych po roku 1991 r.

W odpowiedzi na pismo organu I instancji, podinspektor w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ś. poinformował, że prowadzone przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ponowne postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku handlowego, trzech budynków gospodarczych, budynku mieszkalnego i garażowego zlokalizowanych na działkach nr [...] w obrębie ewidencyjnym Ś., jednostce ewidencyjnej Ś.-M., pozostało bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie przez A. P. braków formalnych do wniosku.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. wpłynęło pismo Burmistrza Ś., w którym poinformowano organ, że w okresie od 1991 r. do [...].09.2008 r. nie wydano stosownej decyzji lokalizacyjnej oraz warunków zabudowy dla przebudowy, rozbudowy i nadbudowy ww. obiektu na przedmiotowy budynek mieszkalno-handlowy, jednocześnie przekazując kopie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego od 1991 r. do czasów obecnych z zastrzeżeniem, że w okresie od [...].01.2004 r. do [...].09.2008 r. przedmiotowe działki nie były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...].05.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. przeprowadził kontrolę w sprawie budynku mieszkalno-handlowego.

Jak wynikało z protokołu kontroli, R. G. oświadczył, że budynek został rozbudowany o pomieszczenia nr [...] (w poziomie parteru), 2/8 i 2/9 (w poziomie poddasza), które leżą na działce nr 1251/8 oraz część pomieszczenia 1/1 o szerokości 2,51 m leżącego na działce nr [...]. Ponadto R. G. oświadczył, że podwyższył pomieszczenia oznaczone jako 2/1, 2/2, 2/3, K-l w ten sposób: nad pomieszczeniem jest dach o kącie nachylenia 60° (na szerokość klatki schodowej) oraz 5° na pozostałej części, nad pomieszczeniami 2/2 i 2/3 jest dach jednospadowy. Nadmienił, że budynek w stanie poprzednim posiadał zadaszenie jednospadowe. Podwyższył ściankę kolankową od strony podwórza o dwie warstwy (o ok. 0,5 m) zmienił kąt nachylenia dachu, a z drugiej strony dach został przymocowany do ściany na tej samej wysokości. W miejscu klatki schodowej wcześniej było jedynie zejście do piwnicy. Podkreślił, że nad pomieszczeniami 2/4, 2/5, 2/7 dachu nie zmieniał - kształt dachu i obrys zewnętrzny budynku pozostały bez zmian. Ponadto ustalono następujące roboty budowlane potwierdzające wykonanie przebudowy: zmieniono lokalizację wewnętrznych schodów 2/6, wykonano ścianki działowe tylko na poddaszu, w piwnicy nie dokonano przebudowy. R. G. potwierdził, że prace, które wymienił były wykonane w jednym czasie, trwały do 1994 r. W tym budynku zamieszkał ok. 1990 r., wtedy był to budynek mieszkalny; wówczas otworzył na parterze sklep odzieżowy, który funkcjonował do ok 2015 r. Obecnie budynek jest użytkowany jako mieszkalny. Z jego wiedzy wynika, że budynek ten został wybudowany ok. 1930 r.

R. G. poinformował organ o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie cywilnej dotyczącej własności działki nr [...], a także, że wcześniejszy wniosek o rozgraniczenie granicy działki został przez sąd oddalony, lecz w wyniku odwołania sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, a postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., w dniu [...].10.2019 r. wydał decyzję znak: [...] w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, wybudowanej bez pozwolenia na budowę rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i 1251/8 w obrębie ewidencyjnym Ś.-M., jednostce ewidencyjnej Ś. i nakazał R. G. w części rozbudowanej (oznaczonej jako pom. K1) zdemontować istniejący bieg schodowy na poddasze, zaślepić otwór w stropie, zamurować wskazane w projekcie otwory drzwiowe prowadzące do klatki schodowej oraz wymienić istniejący bieg schodowy do piwnicy, w terminie do dnia [...].03.2020 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż należy nakazać R. G. wykonanie niezbędnych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku w oparciu o przepisy materialne prawa administracyjnego, bowiem w myśl ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestiami praw własności nieruchomości, gdyż nie należą do ich właściwości rzeczowej. W związku z tym, sprawy z tego zakresu pozostawiono stronom postępowania, które swych racji powinny dochodzić na warunkach określonych w przepisach prawa cywilnego, a spory z tego wynikające pozostawić do rozstrzygnięcia sądom powszechnym.

W niniejszej decyzji nakazano wykonać roboty wskazane przez autorów oceny stanu technicznego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami części, która została nadbudowana i rozbudowana, pozostałe roboty wymienione w dostarczonej inwentaryzacji wraz z ekspertyzą dotyczą usunięcia nieprawidłowości w związku z dokonaną przebudową budynku.

Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. wyłączył z niniejszego postępowania zakres dotyczący wykonanej przebudowy, co do której zostanie przeprowadzone odrębne postępowanie na podstawie art. 50 - 51 ustawy - Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału z uwagi na zlikwidowanie działalności handlowej w części parterowej, odstąpił od przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a ustawy - Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. uznał również, że zmiana sposobu użytkowania ma miejsce do obiektów lub części obiektów wyłącznie legalnie wybudowanych i użytkowanych, dlatego po zakończeniu niniejszego postępowania, w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku w całości lub w części bez stosownej zgody administracyjnej, organ będzie zobowiązany przeprowadzić postępowanie w trybie art. 71a ustawy - Prawo budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wniósł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa o orzeczenie nakazu rozbiórki spornego budynku lub ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie:

• art. 81, art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) – poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do niewłaściwego określenia obowiązków stron prowadzonego przed organem postępowania, w zakresie braku konieczności uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych od właścicieli nieruchomości przez stronę występującą z wnioskiem o zalegalizowanie samowoli budowlanej;

• art. 6, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 – j.t. z 2000 r. ze zm.) – poprzez błędną ich wykładnię, prowadzące do zanegowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowego nałożenia na stronę aktem administracyjnym - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r.. Nr [...] obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych od właścicieli nieruchomości przez stronę występującą z wnioskiem o zalegalizowanie samowoli budowlanej;

• art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 – j.t. z 2000 r. ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie prowadzonego przez organ postępowania;

• art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 - jt. z 2000 r. ze zm.) – poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do ustalenia że stan faktyczny w przedmiocie terminu zrealizowania nielegalnych prac budowlanych przez R. G. został prawidłowo zidentyfikowany na lata 1991-1993, pomimo braku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego w tym zakresie, co prowadziło do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana przy braku pełnego zebrania i wyczerpującego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także niewyjaśnieniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych.

K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].07.2020 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i w tym zakresie nakazał R. G. – inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego (na mapach ewidencyjnych oznaczonego numerami ewid. 903, 899, 4652) zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i 1251/8 w obrębie ewidencyjnym Ś.-M., jednostce ewidencyjnej Ś., w wyniku których:

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdująca się na działce nr [...] rozbudowano o pomieszczenie (oznaczone na dokumentacji technicznej zatytułowanej "Inwentaryzacja budowlana oraz ekspertyza stanu technicznego" sporządzonej przez inż. A. K., tech. Z. S. i inż. A. P. w styczniu 2017 roku) - jako 1/3 i 1/4 w poziomie parteru oraz o pomieszczenia 2/8, 2/9 i korytarz w poziomie poddasza o powierzchni 10,29 m˛,

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdującego się na działce nr [...] rozbudowano w ten sposób, że nad wcześniej istniejącym zejściem do piwnicy (na rzucie piwnicy oznaczonym jako pomieszczenie KI o wymiarach 3,35 m x 1,14 m o powierzchni zabudowy 3,82 m˛, zlokalizowanym na działce nr [...]) wybudowano ściany z bloczków betonu komórkowego, wewnątrz wykonano schody, nad tą częścią wykonano dach jednospadowy o nachyleniu 5°,

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdującego się na działce nr [...] rozbudowano o część parterową zlokalizowaną na działce nr [...], tj. pomieszczenie 1/1 o powierzchni zabudowy wynoszącej 9,55 m˛ z dachem jednospadowym przełamanym,

• część przedmiotowego budynku mieszkalnego (nr [...]), znajdującego się na działce nr [...] nadbudowano w ten sposób, że pomieszczenia: 2/1, 2/2 i 2/3 zostały podwyższone o ściankę kolankową z dwóch warstw bloczków z betonu komórkowego (0,5 m) od strony podwórza oraz wykonano nad nimi dach o dwóch kątach nachylenia (5° i 60°). Na szerokości pomieszczenia 2/1 wynoszącej 4,2 m i nad pomieszczeniem 2/2 i 2/3 wykonano dach o nachyleniu 5° (dach ten został przedłużony, nad pomieszczenie K1). Nad częścią pomieszczenia 2/1 o wymiarach 2,38 m x 1,14 m został wykonany dach o nachyleniu 60°;

1. rozebrać istniejący bieg schodowy prowadzący na poddasze w rozbudowanej części budynku oznaczonej jako pomieszczenie K1, znajdującej się na działce nr [...],

2. zaślepić powstały po rozbiórce biegu schodowego na poddasze otwór w stropie, w sposób wskazany w "Inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzie stanu technicznego" sporządzonej przez inż. A. K., tech. Z. S. i inż. A. P. w styczniu 2017 roku,

3. zamurować wskazane w ww. "Inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzie stanu technicznego" otwory drzwiowe prowadzące na klatkę schodową ze schodami na poddasze (pomieszczenie KI),

w terminie do [...].12.2020 r.

Roboty budowlane nakazano wykonać zgodnie z "Inwentaryzacją budowlaną oraz ekspertyzą stanu technicznego" sporządzoną przez inż. A. K., tech. Z. S. i inż. A. P. w styczniu 2017 roku. Wskazano, że nadzór nad wykonywaniem nałożonych obowiązków należy powierzyć osobie posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego, a o wykonaniu nałożonych obowiązków pisemnie poinformować Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś.. Po wykonaniu wskazanych w decyzji obowiązków, inwestor zobowiązany został do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią w procesie budowalnym jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, sformułowany w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane.

Ze względu, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na wykonaniu rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zostały zrealizowane w latach 1991-1994, a więc przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. przed 01.01.1995 r.), zdaniem organu II instancji w niniejszym przypadku należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), do której odsyła treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., również zobowiązywały inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę, przed realizacją tego rodzaju inwestycji.

Organ odwoławczy przywołał ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. wskazując, że R. G. w latach 1991-1994 wykonał roboty budowlane polegające na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i 1251/8 w miejscowości Ś., bez uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia organ I instancji oparł na oświadczeniach inwestora oraz pozyskanej dokumentacji m.in. opisu technicznego sporządzonego przez biegłego Z. S. w dniu [...].01.1974 r., z którego wynika, że pierwotnie przedmiotowy budynek składał się z trzech części, tj.: z parterowej oficyny o wymiarach 11,30 m x 5,10 m i wysokości 2,60 m z dobudowaną ubikacją o wymiarach 2,00 mx 1,90 m i wysokości 2,00 m oraz części magazynowej (przybudówki oficyny) o wymiarach 5,90 m x 5,10 m i wysokości 2,60 m z tremplem o wysokości 2,50 m. Stan zabudowy przed dokonaną rozbudową przedmiotowego budynku mieszkalnego potwierdzają również mapy geodezyjne udostępnione organowi przez Starostwo Powiatowe w Ś..

Samowolnie wykonane roboty budowlane polegały na rozbudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] o pomieszczenie - oznaczone na dokumentacji technicznej zatytułowanej "Inwentaryzacja budowlana oraz ekspertyza stanu technicznego" sporządzonej przez inż. A. K., tech. Z. S. i inż. A. P. w styczniu 2017 roku - jako 1/3 i 1/4 w poziomie parteru oraz o pomieszczenia 2/8, 2/9 i korytarz w poziomie poddasza o powierzchni 10,29 m˛. Dodatkowo, na działce nr [...] nad wcześniej istniejącym zejściem do piwnicy (na rzucie piwnicy oznaczonym jako pomieszczenie K1 o wymiarach 3,35 mx 1,14 m, o powierzchni zabudowy 3,82 m˛) wykonano rozbudowę polegającą na wymurowaniu ścian z bloczków betonu komórkowego, wewnątrz wykonano schody, nad tą częścią wykonany jest dach jednospadowy o nachyleniu 5°. Budynek został rozbudowany również o część parterową, tj. pomieszczenie 1/1 o powierzchni zabudowy wynoszącej 9,55 m˛ z dachem jednospadowym przełamanym. Ponadto pomieszczenia: 2/1, 2/2 i 2/3 (znajdujące się na działce nr [...]) zostały podwyższone w ten sposób, że wymurowano ściankę kolankową z dwóch warstw bloczków z betonu komórkowego (0,5 m) od strony podwórza wykonując nad nimi dach o dwóch kątach nachylenia (5° i 60°). Na szerokości pomieszczenia 2/1 wynoszącej 4,2 m i nad pomieszczeniem 2/2 i 2/3 został wykonany dach o nachyleniu 5° (dach ten został przedłużony, nad pomieszczenie K1). Nad częścią pomieszczenia 2/1 o wymiarach 2,38 m x 1,14 m został wykonany dach o nachyleniu 60°.

Bezsporne zdaniem organu odwoławczego jest, że R. G. - inwestor wykonanej rozbudowy i nadbudowy, nie legitymuje się żadnym dokumentem świadczącym o legalności przedmiotowych robót budowlanych, co potwierdził sam inwestor w protokole złożenia wyjaśnień w sprawie z dnia [...].12.2016 r., znak: [...] oświadczając, iż nie posiada żadnych takich dokumentów, gdyż nie występował z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.

Kwestią sporną w sprawie w ocenie organu odwoławczego stała się natomiast data wykonania przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, gdyż z oświadczenia R. G. wynika, że wszystkie roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego zostały zakończone do 1994 roku. Na potwierdzenie swojego oświadczenia, R. G. przedłożył umowę z dnia [...].09.1995 r. dotyczącą sprzedaży samochodu należącego do niego oraz zdjęcie tego samochodu na tle przedmiotowego budynku, który ukazywał stan po wykonanych robotach budowlanych. Zdjęcia ukazują również syna inwestora w wieku ok. 3 lat, który urodził się w 1991 r. Ponadto, dokonując analizy przedstawionych zdjęć organ I instancji stwierdził, że fotografie wykonano w okresie letnim, o czym świadczą m.in. ukazane drzewa i ubiór dziecka, natomiast biorąc pod uwagę zagospodarowanie terenu wokół budynku, pnące po ścianie kwiaty, doniczki, antenę satelitarną itp. uznano, że roboty budowlane zostały zakończone dużo wcześniej. Fotografie dały też podstawy do uznania, że obiekt był już użytkowany.

A. P. oświadczył natomiast, że do przebudowy i nadbudowy części budynku znajdującego się na działce nr [...], najprawdopodobniej doszło po roku 1998, kiedy to R. G. nabył rzeczoną część budynku, jednakże nie przedłożył on żadnego dokumentu potwierdzającego tę informację.

Tym samym, mając na uwadze konieczność bezspornego określenia daty wykonania przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, organ I instancji wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. o udostępnienie zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości z okresu najbliższego dacie [...].01.1995 r., celem jednoznacznego ustalenia stanu zabudowy. W odpowiedzi na powyższe, poinformowano organ, że w centralnym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest zdjęć lotniczych wykonanych dla ww. nieruchomości w latach 1993-1995.

Również pozyskane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. mapy geodezyjne przekazane przez Wydział Geodezji, Kartografii, [...] Gospodarki i Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Ś., nie pozwalają na określenie daty wykonania rzeczonej rozbudowy przedmiotowego obiektu, gdyż na mapach z lat 2014 - 2015 (m.in. mapa z pomiaru - modernizacji L.dz. 757/1994 "[...]" i mapa l.dz. 6640.124/2015 arkusz 10) ukazany jest jeszcze stan obiektu przed jego rozbudową, natomiast do naniesienia na mapy obiektu w obecnym stanie zabudowy doszło w 2015 r.

Zdaniem organu II instancji należy zatem uznać, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie dochował wszelkiej staranności, aby pozyskać dowody, które przyczyniły się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności daty wykonania przedmiotowej inwestycji. Natomiast w sytuacji, gdy strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby zaprzeczyć oświadczeniom złożonym przez R. G., a złożone oświadczenia, które zostały potwierdzone dodatkowymi dokumentami można uznać za prawdopodobne, to nie ma podstaw do podważenia tych oświadczeń. W takiej sytuacji powiatowy organ nadzoru budowlanego, z braku innych znaczących dowodów, może uznać takie oświadczenia za zgodne ze stanem faktycznym.

Ze względu, iż wykonana rozbudowa i nadbudowa została wykonana w latach 1991 - 1994, w związku z art. 103 ust. 2 aktualnej ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy poprzedniej, tj. z dnia 24.10.1974 r. - Prawo budowlane. Również w tej ustawie zapisano (w art. 28 ust. 1), że: "roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę ". Przy czym, w § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48. z późn. zm.), wymienione zostały obiekty budowlane zwolnione z tego obowiązku, w tym m.in.: altanki na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych, pomniki, posągi, kapliczki. Jednak wykonanie rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z jego nadbudową nie zostało ujęte w ww. wyliczeniu, zatem zgodnie z ustawą z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane - wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę.

Wobec powyższego, w przekonaniu organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie przepisu art. 37 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane.

Dokonana przez organ I instancji analiza dotycząca zgodności ww. inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny zawarte między ulicami Wojska [...], Wodną, Nadbrzeżną oraz teren "Starego M." położony za rzeką Wdą w Ś. zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...].04.2008 r., znajduje się w jednostce strukturalnej Cl8 MW/MN/U, którą przeznacza się pod funkcję podstawowe: mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną oraz usług nieuciążliwych, a więc jest przeznaczony pod realizację tego rodzaju inwestycji jak budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto, jak wynika z przepisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość znajduje się w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej i "W" ochrony archeologicznej. Z uwagi na to, przedstawiona przez inwestora dokumentacja techniczna dotycząca legalizacji wykonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zatytułowana "Inwentaryzacja budowlana oraz ekspertyza stanu technicznego" sporządzona w styczniu 2017 roku, zawiera uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. - Delegatura w B., z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z zasadami ochrony zabytków oraz nie obniży wartości zabytkowej strefy ochrony konserwatorskiej. Budynek nie był ujęty w ewidencji obiektów zabytkowych. Inwestycja została zaopiniowana pozytywnie w zakresie ochrony zabytków (pismo z dnia [...].06.20174 r., znak: [...]).

Ponadto, badając, czy przedmiotowa inwestycja zgodna jest z przepisami o planowaniu przestrzennym, zdaniem organu odwoławczego należy mieć na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z 16.12.2013 r., sygn. akt II OSP 2/13, w którym stwierdza się, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. Z uwagi zatem na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., dokonując analizy dotyczącej przeznaczenia terenu, na którym zrealizowano przedmiotową rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, zgodnie z powyższymi wskazaniami, zbadał przeznaczenie tego terenu od chwili jej realizacji do daty wydania decyzji. Z analizy tej wynika, że przedmiotowa inwestycja nie stoi w kolizji z przepisami uprzednio obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego M. Ś. n/Wisłą uchwalony Uchwałą nr [...] z dnia [...].02.1990 r. wskazuje, iż teren przedmiotowej działki znajdował się w jednostce bilansowej A4 MW, dla której ustalenia szczegółowe przewidywały adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Natomiast miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego M. Ś. n/Wisłą uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...].06.1993 r. dla terenów znajdujących się w jednostce bilansowej A4 MW (w której zlokalizowana była przedmiotowa nieruchomość) przewiduje tereny śródmiejskie o dominującej funkcji usługowo-mieszkaniowej o wysokiej i średniej intensywności zabudowy, dla których zapewnia się adaptację istniejącego użytkowania i zainwestowania terenów z możliwością zmiany ich funkcji i form użytkowania niesprzecznie z wyżej wymienionymi ustaleniami, a zwłaszcza z preferowaną funkcją usługową, możliwość modernizacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej z przystosowaniem parterów do funkcji usługowej, możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej oraz usług dostosowanych charakterem i gabarytem do istniejącej zabudowy tradycyjnej śródmieścia.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu II instancji należy uznać, iż rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i 1251/8 w miejscowości Ś., nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, zatem nie zaistniała przesłanka zawarta w ust. 1 pkt 1 przepisu art. 37 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane i w tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. zobowiązany był do zbadania drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 rzeczonej ustawy.

W tym celu, organ ten przystąpił do oceny przedłożonej przez inwestora "Inwentaryzacji budowlanej oraz ekspertyzy stanu technicznego" sporządzonej przez inż. A. K., tech. Z. S. i inż. A. P. w styczniu 2017 roku. Jak wskazano w ww. dokumentacji, R. G. odstąpił od prowadzenia działalności handlowej i tym samym sala sprzedaży ma służyć jako pomieszczenie gospodarcze stanowiące jednocześnie komunikację w budynku mieszkalnym. W opracowaniu tym przewidziano dwa warianty, których wybór uzależniono od uzyskania zgody na dysponowanie działką nr [...] do celów budowlanych. Jednym z wariantów jest rozbiórka części budynku (nr [...]), zabezpieczenie otworów i ściany przebiegającej na granicy działek nr 1251/8 i nr 1251/6 oraz wykonanie dodatkowej klatki schodowej wewnątrz budynku. Wskazać należy jednak, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że część budynku znajdująca się na działce nr [...] nie powstała w całości w warunkach samowoli budowlanej, zatem rozbiórka całego znajdującego się na tej działce budynku, w ocenie organu będzie bezprawna. Budynek ten został bowiem, rozbudowany o pomieszczenia 1/3 i 1/4 w poziomie parteru oraz 2/8 i 2/9 w poziomie poddasza o powierzchni 10,29 m˛, nie zaś o całą część budynku znajdującego się na działce nr [...].

Ponadto wskazano, że ekspertyza przedstawiła zakres prac do wykonania (bez wariantu rozbiórki części budynku), które należy wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie do stanu zgodnego z prawem. W tym celu sporządzający ekspertyzę wskazali m.in. na konieczność rozebrania schodów do piwnicy na poddasze w dobudowanej klatce schodowej, z uwagi na niezgodność z warunkami technicznymi. W ich miejscu przewiduje się schody betonowe na gruncie, prowadzące do piwnicy, spełniające wymogi techniczne, natomiast otwór nad schodami do piwnicy zostanie zaślepiony zgodnie ze wskazaniami zawartymi w opracowaniu, tj. poprzez wykucie w ścianach zewnętrznych bruzd, a następnie umieszczenie w nich belek stropu LEIER, o rozpiętości stropu 1=3,00 m i ułożenie wypełniaczy (płyta nadbetonu grubości 3 cm, rozstaw osiowy 65 cm). Sposób wykonania wskazano na rysunku nr [...] - rzut parteru- wariant bez rozbiórki. Poza tym, wskazano na konieczność zamurowania otworów drzwiowych prowadzących na klatkę schodową ze schodami na poddasze.

Organ odwoławczy zauważył jednak, że z uwagi na to, iż bieg schodowy prowadzący do piwnicy znajduje się w części przedmiotowego budynku (piwnicy), która nie jest objęta niniejszym postępowaniem, bowiem nie została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, (co wykazało niniejsze postępowanie), obowiązek wskazany przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji, polegający na wymianie istniejącego biegu schodowego do piwnicy, został nałożony nieprawidłowo. Dlatego organ wyeliminował z sentencji decyzji ten obowiązek. Dokonując analizy pozostałego zakresu koniecznych do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ II instancji stwierdził, że zostały one nałożone prawidłowo. Tym samym należało uznać, że po wykonaniu niezbędnych robót budowlanych, przedmiotowy obiekt nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie będzie pogarszał warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W związku z powyższym, w ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. właściwie uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane, a zatem istnieje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, po dokonaniu niezbędnych robót budowlanych.

Wyjaśniono również, iż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakłada na organy obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub 40 prawa budowlanego z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa. Takie stanowisko prezentuje m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...].09.2015 r., sygn. akt II OSK 112/14.

Również w wyroku z dnia 04.08.2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1095/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost stwierdził, iż "niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością, nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę. Brak pozwolenia na budowę nie jest wystarczającą przesłanką do nakazania rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego i może być konwalidowany, jeżeli nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 w/w ustawy. Tryb postępowania w takiej sytuacji przewidywał art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Należy również podkreślić, że do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości i organy te nie są uprawnione do badania, czy nastąpiło naruszenie własności nieruchomości".

Odnosząc się natomiast do treści odwołania, w którym podniesiono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. postanowieniem z dnia [...].12.2016 r., znak: [...] nałożył na R. G. obowiązek w postaci konieczności uzyskania zgody m.in. właściciela nieruchomości nr [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w przypadku wydania decyzji legalizacyjnej, zatem nie może pomijać tego obowiązku; organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarta w postanowieniu informacja dotycząca konieczności uzyskania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, nie została wyrażona jako jeden z obowiązków rzeczonego postanowienia. Ww. postanowienie nie nakładało na inwestora wykonanych robót budowlanych takiego obowiązku, a tym samym, nie ma podstaw do twierdzenia, iż powstał skutek materialnoprawny w postaci konieczności uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 7a § 1K.p.a., nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu, gdyż przepis ten warunkuje wystąpienie wątpliwości co do treści normy prawnej, które w przedmiotowym postępowaniu nie występują. Poza tym, w sprawie administracyjnej, w której występuje więcej niż jedna ze stron, a strony te mają odmienne żądania, organy prowadzące postępowanie nie mogą kierować się wskazanym przepisem prawa, gdyż byłoby to sprzeczne z interesem drugiej strony, co naruszałoby przywołany przepis. Organy nadzoru budowlanego prowadząc niniejsze postępowanie, działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa i wydając stosowne rozstrzygnięcia nie mogą kierować się interesem jednej ze stron.

Wyjaśniając natomiast zawartą w odwołaniu kwestię istniejącej w obrocie prawnym decyzji Starosty Ś. z dnia [...].10.2018 r., nr [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowego, trzech budynków gospodarczych, budynku mieszkalnego i garażowego zlokalizowanych na działkach nr [...] i 1251/8 w obrębie ewidencyjnym Ś.-M., jednostce ewidencyjnej Ś., organ odwoławczy zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., w celu wyjaśnienia powyższych kwestii wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ś.. Z otrzymanych informacji wynika, że prowadzone postępowanie, w wyniku ponownego rozpatrzenia (z uwagi na uchylenie decyzji Starosty Ś. przez Wojewodę K.-P. w postępowaniu odwoławczym) pozostawiono bez rozpatrzenia, z uwagi na nieusunięcie przez A. P. braków formalnych. Argumentacja pełnomocnika zawarta w odwołaniu, iż wydanie niniejszej decyzji spowoduje, że w obrocie prawnym znajdą się dwa wzajemnie wykluczające się rozstrzygnięcia, nie znajduje zatem uzasadnienia.

Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. dokonał wszystkich istotnych ustaleń faktycznych potrzebnych do wydania rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Następnie, dał powyższemu wyraz i zawarł stosowne rozważania w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Organ odwoławczy nie doszukał się naruszeń obowiązujących przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania administracyjnego, w tym wskazanych w odwołaniu, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Jednakże, z uwagi na to, że w sentencji zaskarżonej decyzji organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nieprecyzyjnie wskazał zakres samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nałożonego obowiązku, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy, doprecyzowując nałożony na inwestora obowiązek m.in. poprzez określenie wymiarów rozbudowy i nadbudowy budynku oraz zakresu niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Tym samym, mając na uwadze, że bieg schodowy prowadzący do piwnicy znajduje się w części przedmiotowego budynku, która nie jest objęta niniejszym postępowaniem, bowiem nie została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, co wykazało prowadzone postępowanie, organ II instancji wyeliminował z sentencji decyzji organu I instancji nałożony przez organ obowiązek "wymiany istniejącego biegu schodowego do piwnicy".

Ponadto, organ odwoławczy poinformował, że niewykonanie przez zobowiązanego obowiązków określonych w niniejszej decyzji, skutkować będzie wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 37 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.).

W skardze do Sądu A. P. zakwestionował legalność decyzji organów administracji I i II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed [...] stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego bada tylko przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i w konsekwencji nieustalenie przez organ, czy R. G. dysponował i czy dysponuje nadal tytułem prawny inwestora do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależniać wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego;

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na nie uwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, wydanie przedmiotowej decyzji na w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, a w konsekwencji na błędnie ustalonym stanie faktycznym, nie uwzględniając interesu strony, w tym nieustalenie jaki wpływ ma wykonana inwestycja na prawa osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji w całości.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, iż inwestor, który wybudował samowolnie budynek i wobec którego wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., musi posiadać tytułu prawny do terenu inwestycji i ta kwestia w powinna być badana przez organy nadzoru budowlanego. Podzielić przy tym należy pogląd sądów administracyjnych, zgodnie z którym prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed [...] stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub o rozbiórce obiektu budowlanego, a taki obowiązek wynika z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2192/12). Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której inwestor nie posiadając tytułu prawnego do terenu inwestycji, a który mimo to wybudował obiekt budowlany, będzie traktowany korzystniej niż inwestor, który nie mając prawa do terenu inwestycji nie otrzymałby pozwolenia na budowę na podstawie Prawa budowanego z 1974 r.

Niemniej jednak to, że wymóg posiadania prawa do gruntu nie został wprost wymieniony w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako przesłanka nakazania przymusowej rozbiórki, zdaniem skarżącego nie oznacza, iż brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego badających kwestie samowoli budowlanej w ramach ww. normy. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione w ramach tej normy do rozstrzygania sporów własnościowych związanych z prawem do gruntu, bo do tego właściwe są sądy powszechne, ale zobowiązane są ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany. Obowiązek ten nie dotyczy tylko i wyłącznie oceny w ramach postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), ale jest również przewidziany w sytuacji gdy oceniana jest samowola zrealizowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy w kontekście "innej ważnej przyczyny" uzasadniającej przecież wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części (art. 37 ust. 2 cyt. ustawy).

Jednocześnie skarżący stwierdził, że inną ważną przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce stanowiącej skutki samowoli budowlanej, które godziłyby w interesy społeczne inne, aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., są nie tylko wartości chronione prawem jak zabytki, czy też elementy przyrodnicze środowiska, bądź też normy obowiązujące w budownictwie, lecz także naruszenie taką samowolną budową podstawowego, chronionego przecież konstytucyjnie, prawa własności.

Niewątpliwie w ocenie skarżącego ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dlatego też mając na uwadze powyższe rozważania, prawidłowa wykładnia i art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zdaniem skarżącego stanowi, że organy orzekające we wskazanym wyżej trybie mają obowiązek dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przywołane również na poparcie stanowiska organu orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły wpłynąć na przedstawioną wyżej wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego też mając na uwadze przedstawioną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżący stwierdził, że organy administracyjne nie ustaliły, czy inwestor kiedykolwiek dysponował prawem do nieruchomości skarżącego w zakresie dotyczącym dokonanej samowoli. Ponadto nie ustaliły, czy obecnie takie prawo posiada. Dlatego też, w tym zakresie organy nadzoru w pierwszej kolejności winny poczynić prawidłowe ustalenia i dokonanie w ich kontekście oceny zaistnienia przesłanki z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Skarżący zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie uzyskał prawa do dysponowania przedmiotową na cele budowlane, a wniosek inwestora o zasiedzenie ostatecznie został oddalony przez Sąd. Również postępowanie rozgraniczające nie wywołało żądanego skutku przez inwestora.

Zdaniem skarżącego, organy administracji winny były również w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, występuje sytuacja pozwalająca na stwierdzenie pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości należącej do niego, powstała na skutek wyłączenia możliwości nieograniczonego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co mogłoby także wyczerpywać jedną z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Przywołana okoliczność nie była jednak przedmiotem wnikliwej analizy organów, w szczególności pod kątem, czy jest to pogorszenie niedopuszczalne. Organy nie przeanalizowały czy, a jeśli tak, to dokładnie jaka część działki skarżącego wyłączona jest spod zabudowy. Organy nie ustaliły jaką konkretnie zabudowę skarżący chce zrealizować.

Reasumując, skarżący stwierdził, że organy administracji nie ustaliły dokładnie jaka część działki skarżącego została ograniczona co do sposobu użytkowania w wyniku działań inwestora (chodzi tutaj nie tylko o możliwość zabudowy, ale także o inne sposoby użytkowania działki zgodne z wolą właściciela), a tym samym nie zbadały należycie okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - naruszając przepisy art. 7 i 77 KPA.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn.zm.). Dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA).

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem Sąd stwierdził, że orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa.

Zakres postępowania wyjaśniającego oraz ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wskazuje, że przedmiotem oceny organów nadzoru budowalnego były roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku, które jak ustalił organ miały miejsce w latach 1991-1994 a więc przed dniem wejścia w życie obowiązującej ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. przed 01.01.1995 r.) Należało zatem zastosować przepisy ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), do której odsyła treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane.

Oznacza to, że w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu w oparciu o art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien sprawdzić przesłanki zawarte w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z treścią art. 37 ust.1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 2 w/w ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust.1.

W tym miejscu należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 16.12.2013 r., II OSP 2/13 wskazał, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W przypadku badania przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.b. z 1974 r., zadaniem organu jest sprawdzenie, czy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Z powyższego wynika, że organ administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o których mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b. z 1994 r.) winien mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. .

W rozpoznawanej sprawie organy nie stwierdziły przesłanek stanowiących podstawę do nakazania przymusowej rozbiórki określonych w art. 37 ust. 1 i 2 u.p.b. z 1974 r.

Analiza zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykazała, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy budynek, zgodnie z zapisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny zawarte między ulicami Wojska [...], W., N. oraz teren "Starego M." położony za rzeką Wdą w Ś. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...].04.2008 r., znajduje się w jednostce strukturalnej Cl8 MW/MN/U, którą przeznacza się pod funkcje podstawowe: mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną oraz usług nieuciążliwych, a więc jest przeznaczony pod realizację tego rodzaju inwestycji jak budynek będący przedmiotem niniejszego postępowania. Ponadto dokumentacja techniczna dotycząca legalizacji wykonanej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zawiera uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w T. - Delegatura w B., z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z zasadami ochrony zabytków oraz nie obniży wartości zabytkowej strefy ochrony konserwatorskiej.

Z uwagi na powyższe, słusznie organ uznaje, iż rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i 1251/8 w miejscowości Ś., nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, zatem nie zaistniała przesłanka zawarta w ust. 1 pkt 1 przepisu art. 37 ustawy z dnia [...].10.1974 r. - Prawo budowlane i w tej sytuacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś., zobowiązany był też do zbadania drugiej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r.

Organ ustalił, że po wykonaniu niezbędnych robót budowlanych, przedmiotowy obiekt nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie będzie pogarszał warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

Należy jednak wskazać, że terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 ( art. 37 ust. 2 u.p.b.z 1974 r.).

W tym kontekście wymagana jest ocena legitymowania się prawem do nieruchomości na której popełniono samowolę budowlaną. Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 u.p.b. z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Kwestie własności nie mają zatem co do zasady znaczenia dla legalizacji budynków wybudowanych w warunkach poprzedniego porządku prawnego. Niewątpliwie zatem na gruncie ustawy z 1974 r. nie ma uzasadnienia prawnego do żądania przedłożenia - poza oświadczeniem uprawnionej osoby o wykonaniu obiektu w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej i inwentaryzacją powykonawczą obiektu - dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu, kto jest właścicielem działki nr [...], gdyż jest nim skarżący. Nie jest też sporne, że rozbudowa i nadbudowa miała miejsce na działce nr [...].

W ocenie Sądu organy nie rozważyły jednak i nie objęły zakresem postępowania wyjaśniającego istotnej w świetle art. 37 ust. 2 przesłanki "innych ważnych przyczyn" w zw. z art. 29 ust. 5 u.p.b. 1974 i okoliczności związanych z granicami ewidencyjnymi działki nr [...] należącej do skarżącego i czy sporna nadbudowa i rozbudowa "w sposób istotny oddziałuje" na działkę, której jest on właścicielem.

Skarżący stanowczo twierdzi, że nie godzi się na istnienie spornego obiektu na działce będącej jego własnością. Już ta okoliczność jest na tyle istotna, że niezależnie od reżimu prawnego (przepisy prawa budowlanego z 1974 r. albo z 1994 r.) oraz trybu sankcjonowania lub legalizacji samowoli budowlanej, organy orzekające w sprawie były zobowiązane uwzględnić w swej ocenie prawnej zagadnienie naruszenie praw rzeczowych skarżącego (lub także jego poprzedników prawnych).

Należy zaznaczyć, że uczestnik nie uzyskał korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia.

Zagadnienie natomiast wiedzy albo niewiedzy sprawców samowoli budowlanej o naruszeniu prawa własności innego podmiotu może mieć natomiast znaczenie dla oceny, czy zachodzi "inna ważna przyczyna" z art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974r..

Jakkolwiek podejście interpretacyjne sądów administracyjnych na tle przesłanki "innych ważnych przyczyn" z art. 37 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 5 u.p.b. 1974 nie jest jednolite, to jednak jako punkt wyjścia do oceny prawnej w przedmiotowej sprawie Sąd przyjmuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 926/16. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd stwierdził, że "nie jest zasadny zarzut zgodnie z którym inwestor, który wybudował samowolnie budynek i wobec którego wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. może nie posiadać żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji i ta kwestia w ogóle nie powinna być badana przez organy nadzoru budowlanego. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że orzekając w tej sprawie podziela stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym prowadząc postępowanie legalizacyjne obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego powinien zbadać, czy inwestor ma tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej i od tej okoliczności uzależnić wydanie decyzji o legalizacji lub o rozbiórce obiektu budowlanego. Taki obowiązek wynika z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2192/12). Nie można bowiem doprowadzić do sytuacji, w której inwestor nie posiadając tytułu prawnego do terenu inwestycji, a który mimo to wybudował obiekt budowlany, będzie traktowany korzystniej niż inwestor, który nie mając prawa do terenu inwestycji nie otrzymałby pozwolenia na budowę na podstawie Prawa budowanego z 1974 r.". Również sądy administracyjne przyjmujące odmienne założenia nie negują konieczności uwzględnienia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy w celu ochrony w postępowaniu legalizacyjnym właścicieli, których sfera prawna została dotknięta przez samowolne naruszenie ich praw rzeczowych. Przykładowo w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2533/17 NSA skonstatował, że wprawdzie "przepisy art. 37 i art. 40 i art. 41 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa", to jednak odnosząc się do cyt. wyroku NSA z dnia 7 lutego 2018 r. Sąd ten zauważył, że pogląd przez niego przyjęty ma uzasadnienie w okolicznościach konkretnej sprawy (w tym w ocenie charakteru wykonanych robót budowlanych oraz długości okresu trwania lub tolerowania stanu niekwestionowania naruszenia prawa własności, która może świadczyć o dorozumianej zgodzie właściciela nieruchomości na wykonanie nielegalnych robót).

W związku z powyższym, ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane dokonać takiej oceny. Czy i w jakim zakresie brak prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane może być ze względu na upływ czasu i brak lub nie, aktywnej postawy właścicieli tej działki w zakresie dochodzenia naruszonego prawa, przeszkodą do uznania, że zachodzi "inna ważna przyczyna", o której mowa w art. 37 ust. 2 u.p.b. z 1974 r.

W tych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku- o uchyleniu decyzji organów obu instancji, natomiast w punkcie drugim orzeczenia, zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu od skargi, zwrot kosztów zastępstwa procesowego i opłaty od pełnomocnictwa ( art.200 w zw z art.205 p.p.s.a.)