Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2587/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1,2,3, art. 217 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 79/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 79/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Wojewody [...]z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

J.M. wystąpiła do organu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., obecnie oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obr. [...], stanowiącej część wywłaszczonej działki nr [...], będącej własnością Gminy Miasta [...], w stosunku do 1/2 udziału we współwłasności. W toku tego postępowania organ ustalił, że aktem notarialnym sprzedaży z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. A nr [...], T. i J. M. sprzedali, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] i [...], w celu określonym jako "w związku z realizowaną budową ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] w G.". Organ ustalił, że na skutek podziałów spadkowych po T. M. udział w prawie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości rozkłada się następująco: J. M. – udział 4/6 części, H. B. – udział 1/6 części, W. T. – udział 1/6 części. Ponadto stwierdzono, że wywłaszczona działka nr [...] uległa przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których dokonano podziału działki oraz zmianie uległa numeracja. Z działki nr [...] o pow. 648 m² wydzielono działkę nr [...] o pow. 570 m², a następnie w wyniku zmiany numeracji, działka nr [...] otrzymała nr [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) orzekł:

1. zwrot nieruchomości położonej w G., obecnie oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]o pow. 570 m² obr. [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], na rzecz: J. M. w udziale 4/6, H. B. w udziale 1/6 i W. T. w udziale 1/6;

2. wygaśnięcie umowy dzierżawy z dnia 1 czerwca 2015r. w zakresie części działki obecnie oznaczonej ewidencyjnie jako nr [...] obr. [...] zawartej pomiędzy Gminą Miasta [...] a E. M., M. M., L. M., W. M., J. M.ą, A. M., przedmiotem której jest część działek nr [...] i nr [...] (obecnie oznaczonej ewidencyjnie jako część działki nr [...] obr. [...]), z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna;

3. wygaśnięcie umowy dzierżawy z dnia 7 listopada 1988r. zawartej pomiędzy Gminą Miasta [...] a S. B., przedmiotem której jest część nieruchomości gruntowej położonej w G., obecnie oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obr. [...], z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna;

4. o wysokości zwaloryzowanej należności z tytułu zwrotu wypłaconego odszkodowania za działkę, obecnie oznaczoną ewidencyjnie jako nr [...] o pow. 570 m² obr. [...], w kwocie 10.896,64 zł, którą osoby wymienione w punkcie 1 decyzji zobowiązane są wpłacić jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na rachunek bankowy Urzędu Miasta [...] w wysokościach: J. M. - 7.264,42 zł, H. B. -1.816,11 zł, W. T. - 1.816,11 zł.

W punktach 5-7 organ wskazał, że w razie zwłoki w uiszczeniu należności naliczone będą odsetki na zasadach określonych w kodeksie cywilnym, nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu oraz, że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, zaś w pozostałej części (pkt 1) decyzję utrzymał w mocy. Uchylając orzeczenie Starosty w pkt 2 organ odwoławczy jednocześnie orzekł merytorycznie co do obowiązku zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, ustalając łączną kwotę tego zwrotu oraz wskazując kwoty zwrotu przysługujące od poszczególnych zobowiązanych, w zależności od przysługujących im udziałów. W odniesieniu zaś do uchylonego pkt 3 decyzji Wojewoda dokonał zabezpieczenia wierzytelności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej w łącznej wysokości 23 483,86 zł.

W uzasadnieniu organ podzielił zarzuty odwołania dotyczące braku orzeczenia przez organ I instancji w zakresie stosownego zabezpieczenia i zwrócił uwagę, że obowiązek ten jest nierozerwalnie związany z określonym w pkt 1 decyzji Starosty obowiązkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda stwierdził też, że organ I instancji nie był uprawniony do zawężania stosowania przepisów Kodeksu cywilnego jedynie w do zwłoki w uiszczeniu należności, co zasadnie podniesiono w odwołaniu. Co więcej, w ocenie Wojewody organ I instancji w ogóle nie był uprawniony do rozstrzygania w tym przedmiocie, podobnie jak nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie wygaśnięcia umów dzierżawy (pkt 2 i 3 sentencji), w kwestii naliczania odsetek (pkt 5 sentencji), stanu nieruchomości w dniu zwrotu (pkt 6 sentencji) oraz podstawie dokonania wpisu do księgi i wieczystej (pkt 7 sentencji).

Wojewoda przytoczył treść przepisów u.g.n. regulujących kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i podzielił pogląd, że w przypadku ustalenia, iż na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania. Badając więc spełnienie przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości stwierdził, że w niniejszej sprawie określenie w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1977 r. Rep. [...] celu wywłaszczenia jako "w związku z realizowaną budową ciągu komunikacyjnego obejmującego ulicę [...]", jest jasne i nie budzi wątpliwości. Wojewoda uznał także za bezsporne, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie części wywłaszczonej działki nr [...], obecnie stanowiącej działkę nr [...], co stanowi przesłankę dla jej zwrotu poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom. W tym zakresie odniósł się do ustaleń protokołu oględzin działki, która w dacie wywłaszczenia stanowiła część działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), z dnia 7 października 2016 r. oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej, z których wynika, że nieruchomość od ul. [...] jest ogrodzona ogrodzeniem z blachy, a działka jest niezabudowana - znajdują się na niej pojedyncze drzewa, zakrzaczenia, trawa. Nadto z umów z dnia [...] listopada 1988 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] wynika, iż działka nr [...](poprzedni numer [...]) została wydzierżawiona odpowiednio na rzecz S. B. – z przeznaczeniem na uprawę warzyw, bez prawa do dokonywania nakładów o charakterze inwestycyjnym oraz na rzecz E. M., M. M., L. M., W. M., J. M. i A. M. - z przeznaczeniem na działkę przydomową.

Odnosząc się następnie do kwestii ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania oraz jego waloryzacji organ - na podstawie opisu i mapy wypisu z rejestru gruntów dla wywłaszczonych działek nr: [...] i [...], opisu i mapy wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), wyceny składników roślinnych sporządzonej dla działki nr [...] oraz planu zagospodarowania ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] w G. z dnia 26 września 1977 r., nr [...], w związku z zakresem wniosku o zwrot, który ogranicza się wyłącznie do działki nr [...] wydzielonej z wywłaszczonej działki nr [...] - stwierdził, iż kwota odszkodowania ogranicza się wyłącznie do sumy wartości za "działkę gruntu". Uwzględniając więc, że organ odwoławczy orzeka osiem miesięcy po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, oraz w związku z błędem rachunkowym jakiego dokonał ten organ w obliczeniach, koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty 26 858,40 zł, w oparciu o wskaźniki roczne (odnośnie lat 1978-2016) i miesięczne (odnośnie roku 2017) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła Gmina Miasto [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu, nie potwierdziła zastrzeżeń skarżącej Gminy co do braku podstaw do rozstrzygnięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i tym samym oceny, że nastąpiło to przedwcześnie. Według Sądu bowiem całokształt zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza dwie kluczowe dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie, że do wywłaszczenia nieruchomości, w tym działki nr [...] doszło i że cel wywłaszczenia określony w umowie z 1977 r. nie został zrealizowany.

Nie budzi wątpliwości, że do wywłaszczenia doszło w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. W wyniku zmian gruntowych i geodezyjnych z działki nr [...] powstała najpierw działka o nr [...], a potem obecna działka o nr [...], której zwrotu domagali się, prawidłowo ustaleni w sprawie, spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli.

Wobec tego, rozpoznanie wniosku o zwrot nieruchomości wymagało w niniejszej sprawie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia wskazanych działek oraz czy został on zrealizowany.

Organy rozstrzygające te kwestie z treści umowy wywłaszczeniowej z 1977 r. wywiodły, że działki wywłaszczono w związku z realizowaną budową ciągu komunikacyjnego obejmującego ulicę [...]. Organy nie podjęły czynności zmierzających do dodatkowego wyjaśniania tak określonego celu wywłaszczenia, co w ocenie Sądu I instancji nie stanowi jednak uchybienia. Z samego faktu przeznaczenia terenu wywłaszczonych działek pod realizację ciągu komunikacyjnego obejmującego ulicę [...]można wyciągnąć wniosek, że cel wywłaszczenia związany był z budową tej ulicy wraz urządzeniami i instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że budowa ul. [...] była częścią większego założenia inwestycyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. ustalającą plan ogólny zagospodarowania ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] wraz z liniami rozgraniczającymi. Do akt dołączono kopię wskazanej decyzji bez załączników, których nie odnaleziono oraz kopię planu ogólnego zagospodarowania ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] w G. wraz z liniami rozgraniczającymi oznaczonymi kolorem czerwonym, którego stopień ogólności utrudnia ustalenie szczegółowego sposobu zagospodarowania działki nr [...].

W ocenie Sądu I instancji tak określony cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości i w związku z tym nie rodził potrzeby przeprowadzenia szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W takiej sytuacji cel wywłaszczenia można było zrealizować poprzez podejmowanie konkretnych działań zmierzających do realizacji drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, których wymierne, widoczne efekty mogłyby potwierdzać zrealizowanie celu. Przy tym, według Sądu I instancji potrzeba wykorzystania nieruchomości wyłącznie dla krótkotrwałego, przemijającego użytku, nie uzasadnia wywłaszczenia, które zakłada trwałe pozbawienie własności dla realizacji celu publicznego. Dlatego też trwałe pozbawienie własności nie może być uzasadnione zamiarem czasowego jej wykorzystania niejako "przy okazji" realizacji celu wywłaszczenia.

Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie można także interpretować rozszerzająco. Wobec tego nawet wykorzystanie działki nr [...] jako zaplecza budowy, miejsca składowania materiałów budowlanych czy pozyskiwania żwiru, co nie zostało jednak w postępowaniu potwierdzone, nie mogłoby zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., obowiązującej w dacie zawarcia umowy wywłaszczającej, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Oznacza to, że wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia był realny i konkretny związek określonej nieruchomości z realizacją celu publicznego, a nie potrzeba jej pomocniczego wykorzystania do zrealizowania tego celu na innej nieruchomości. Wynika z tego, że bez wykorzystania nieruchomości wywłaszczanej zrealizowanie celu byłoby niemożliwe. Z taką sytuacją nie mamy - zdaniem Sądu - do czynienia w niniejszej sprawie. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że działka nr [...] została zagospodarowana w taki sposób, jak opisuje to Gmina Miasto [...], to zwrot nieruchomości możliwy byłby ze względu na nietrwały charakter zagospodarowania nieruchomości, tj. tego rodzaju, że dało się je usunąć bez wpływu na realizację celu wywłaszczenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 w z związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Starosta dążył do pozyskania dokumentów, które mogłyby potwierdzić sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej - działki nr [...]. Z akt sprawy wynika, że Starosta nie uzyskał żadnych dokumentów czy też informacji dotyczących działki nr [...], które obejmowałyby lata 1977-1988, albowiem w posiadaniu takich dokumentów nie znajdował się Urząd Miasta [...], co potwierdził w piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 r. Przedłożył jednak Staroście opinię urbanistyczną z dnia 31 marca 1989 r. dotyczącą przeznaczenia działki nr [...], czyli obecnej działki nr [...]. Opinię tę sporządzono w związku z wcześniejszym wnioskiem spadkobierców z 1989 r. o zwrot działki nr [...]. Wynikało z niej, że działka ta przeznaczona jest w zatwierdzonym planie ogólnym pod usługi. Wyjaśniono, że istniałaby możliwość zlokalizowania na działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami lub rzemiosłem nieuciążliwym.

Z oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu 7 października 2016 r. wynika, że nieruchomość jest ogrodzona od ul. [...], ogrodzenie z blachy. Działka jest niezabudowana, pojedyncze drzewa, zakrzewienia, trawa. Od ul. [...] nieruchomość ogrodzona z siatki metalowej. Na działce znajduje się studzienka kanalizacyjna. Zdjęcie satelitarne działki nr [...], znajdujące się w aktach potwierdza, że nie jest ona zabudowana żadnym budynkiem ani innym obiektem. Dowody te świadczą, że na wskazanej działce nie ma żadnych śladów ingerencji człowieka i konkretnych działań podejmowanych w związku z realizacją celu wywłaszczenia polegającego na budowie ciągu komunikacyjnego obejmującego ulicę [...], w tym oprócz wybudowanej ulicy nie ma również żadnych urządzeń z nią związanych, służących utrzymaniu drogi. W sytuacji, kiedy brak jakichkolwiek przesłanek, aby przypuszczać, że na działce podjęto jakieś działania mające realizować cel wywłaszczenia, doszukiwanie się, czy może jakieś prace jednak wykonywano, choć z niczego to nie wynika, stanowi istotne uchybienie zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. W sprawie nie wykazano, aby teren zwróconej działki był w przeszłości zagospodarowany na cel wywłaszczenia, a dopiero z czasem sposób jego zagospodarowania uległ zmianie, co wykluczałoby zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

W toku całego postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie sformułowała żadnego wniosku dowodowego, który miałby wskazywać na okoliczności przeciwne ustalonym przez organ lub przynajmniej podważać ich wiarygodność, mimo tego, że była jednym z podmiotów najbardziej zainteresowanych wynikiem sprawy. Zdaniem Sądu, organ prowadzący sprawę, nie dysponując żadnymi dowodami podważającymi wiarygodność okoliczności wynikających z dowodów, którymi dysponował i przy braku inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości, nie był zobligowany do prowadzenia z urzędu dalszego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, aby na przedmiotowych działkach były wykonywane jakiekolwiek czynności faktyczne bądź posadowione zostały obiekty związane funkcjonalnie z ciągiem komunikacyjny obejmującym ulicę [...], a argumentacja skarżącej ma wyłącznie charakter niczym niepopartych spekulacji. Nie jest także tak, jak twierdzi hipotetycznie skarżąca Gmina, że wykorzystanie działki jako zaplecza budowy ulicy, miejsca składowania materiałów budowlanych czy pozyskiwania żwiru, mogłoby świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Po pierwsze, z ustaleń poczynionych w toku oględzin nie wynika, ażeby jakiegokolwiek ślady materialne potwierdzały takie wykorzystanie działki, a po drugie, takie jej przeznaczenie w sposób wyraźny sprzeciwiałoby się istocie wywłaszczenia i naruszało konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Sprowadzałoby się bowiem do pozbawienia własności dla przemijalnego jej wykorzystania wyłącznie "przy okazji" budowy ciągu komunikacyjnego obejmującego ulicę [...].

Odnosząc się do zarzutów związanych z wadliwym ustaleniem kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi ze względu na nieprawidłowo zastosowany mechanizm waloryzacji Sąd I instancji uznał, że nie naruszono przepisów art. 140 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 u.g.n. Organ szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił przyjęty sposób ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 5 w zw. z art. 227 u.g.n.). Sąd nie dostrzegł zarzucanych naruszeń w zastosowaniu właściwych, rocznych – dla okresu 1978-2016 i miesięcznych – dla roku 2017, wskaźników waloryzacji. Zastosowanie wskaźnika miesięcznego odnosiło się wyłącznie do roku 2017 i wynikało z faktu, że obejmowało tylko 10 miesięcy tego roku, a nie cały rok. Należy również wskazać, że próbując gołosłownie zakwestionować sposób wyliczenia zwaloryzowanego odszkodowania strona skarżąca nie zaproponowała żadnej konkurencyjnej, prawidłowej - jej zdaniem - metody takiego wyliczenia.

Z rozstrzygnięciem tym skarżąca Gmina nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej, jako: P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonej decyzji , mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż dz. nr [...], obr. [...], nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w szczególności nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości celu wywłaszczenia, ani nie zostało ustalone zagospodarowanie działki nr [...] obr. [...], w pierwszych latach po przejęciu nieruchomości;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż na skarżącej Gminie spoczywa ciężar dowodu w przedmiocie wykazania, iż na działce nr [...] obr. [...], został zrealizowany cel wywłaszczenia, bowiem w opinii Sądu, brak inicjatywy dowodowej właściciela nieruchomości upoważniał organ prowadzący postępowanie w świetle zebranych materiałów do zaniechania prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie istoty kontroli sądowej sprawowanej przez sąd administracyjny, bowiem w ocenie Sądu I instancji, cel wywłaszczenia jest jasny i nie wymaga wyjaśnienia, podczas, gdy to dopiero Sąd wywiódł co dokładnie winno rozumieć się jako realizację celu wywłaszczenia, mimo, iż powyższe ustalenia winny być poczynione na etapie postępowania przed organami, nie zaś kontroli sądowej;

2. na podstawie art. 174 pkt 1P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości, przejawiające się w uznaniu przez Sąd, że realizację celu przejęcia nieruchomości może stanowić jedynie jej trwałe zagospodarowanie polegające na budowie ulicy [...], co jednak nie znajduje poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w treści aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1977 r., a także poprzez bezpodstawną i przedwczesną ocenę, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

b. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 u.g.n. polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż właściwym jest ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz skarżącej Gminy, przy pomocy łącznego zastosowania wskaźników rocznych i miesięcznych, co jednak prowadzi do uzyskania kwoty zwaloryzowanego odszkodowania obarczonej błędem matematycznym.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o ww. przepis skierował niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III u.g.n. W myśl art. 136 ust 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu. Zgodnie natomiast z treścią art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W tej sprawie skarżąca kasacyjnie Gmina wskazuje, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, w szczególności nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości celu wywłaszczenia, ani nie zostało ustalone zagospodarowanie działki nr [...] obr. [...], w pierwszych latach po przejęciu nieruchomości. W braku powyższych ustaleń Gmina upatruje naruszenia przepisów postępowania przywołanych w skardze kasacyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postawione zarzuty w tym zakresie są pozbawione racji.

Z treści umowy wywłaszczeniowej z 1977 r. jasno wynika, że działki wywłaszczono w związku z realizowaną budową ciągu komunikacyjnego obejmującego ulicę [...]. Sąd I instancji dokonując analizy zgromadzonych akt sprawy słusznie wywiódł, że cel wywłaszczenia związany był z budową ulicy [...]wraz urządzeniami i instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Z kolei budowa ul. [...] była częścią większego założenia inwestycyjnego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 1977 r. ustalającą plan ogólny zagospodarowania ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...] wraz z liniami rozgraniczającymi. Sąd I instancji bardzo szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnił dlaczego cel wywłaszczenia w tej sprawie nie budzi wątpliwości, przy czym orzekał na podstawie zgromadzonego przez organy materiału dowodowego. Sąd nie gromadził dodatkowych dokumentów, nie uzupełniał dowodów, działał w oparciu o akta sprawy. Nie jest zasadne zatem twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji niejako "wyręczył" organy w tej sprawie dokonując jakiś własnych ustaleń. Ocena Sądu I instancji co do celu wywłaszczenia i jego realizacji tożsama jest z oceną dokonaną przez organ.

Podkreślić trzeba, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonych nie chodzi tylko o ustalenie celu wywłaszczenia, ale też a może przede wszystkim, czy cel ten został zrealizowany. W tej sprawie nie ma wątpliwości, że działka nr [...] jest niezabudowana, ogrodzona od ul. [...]ogrodzeniem z blachy, a od ul. [...] ogrodzona metalową siatką. Znajdują się na niej pojedyncze drzewa, zakrzewienia, trawa. Na działce znajduje się studzienka kanalizacyjna. Słusznie Sąd I instancji podniósł, że na przedmiotowej działce nie ma żadnych śladów ingerencji człowieka i konkretnych działań podejmowanych w związku z realizacją celu wywłaszczenia (także w przeszłości) polegającego na budowie ciągu komunikacyjnego obejmującego ulicę [...], w tym oprócz wybudowanej ulicy nie ma również żadnych urządzeń z nią związanych, służących utrzymaniu drogi. Załączone do akt sprawy, między innymi, zdjęcia i mapy potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość ciągiem komunikacyjnym obejmującego ulicę [...] nie była i nie jest, pozostając ogrodzoną, niezabudowaną działką. Topografia spornej działki i jej najbliższego otoczenia nie wskazują aby kiedykolwiek owy ciąg komunikacyjny na tym terenie istniał.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina nie wskazuje dlaczego ustalony w tej sprawie cel wywłaszczenia nie znajduje oparcia w materiale dowodowym tej sprawy, i na czym opiera swoje twierdzenia o ewentualnym brak realizacji celu wywłaszczenia. Na te kwestie zwrócił też uwagę Sąd I instancji, czego nie można rozumieć jako przerzucanie na stronę ciężaru dowodu wykazania celu wywłaszczenia i jego zrealizowania bądź nie. W sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy pozwala na określenie celu wywłaszczenia, a także stwierdzenie, że nie został on zrealizowany, przy jednoczesnym brak jakiegokolwiek przeciwdowodu, twierdzenia skarżącego pozostają gołosłowne. Działania Gminy nakierowane są w zasadzie jedynie na podważenie ustaleń organów bez względu na wynikające z materiału dowodowego wnioski. Skarżący ma prawo mieć subiektywne przekonanie co do danej kwestii jednakże to organy orzekające w postępowaniu administracyjnym mają za zadanie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), kierując się przy tym zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego taktowania (art. 8 K.p.a.). Obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), i dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organu wywiązały się w tej sprawy, a Sąd I instancji właściwie dokonał oceny legalności zaskarżonych decyzji, uznając, że wydane zostały one zgodnie z prawem.

Dalej wskazać trzeba, że w myśl art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n., odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Waloryzacja musi odbywać się zgodnie z regułami wynikającymi z art. 5 u.g.n. Stosownie do art. 5 ust. 4 u.g.n., w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny także i w części dotyczącej waloryzacji zwracanego odszkodowania podziela stanowisko Sądu I instancji. W tej sprawie właściwie zastosowano roczne – dla okresu 1978-2016 i miesięczne – dla roku 2017, wskaźniki waloryzacji. Zastosowanie wskaźnika miesięcznego spowodowane było tym faktem, że obejmowało tylko 10 miesięcy 2017 roku, a nie cały rok. Organ dokonując waloryzacji odszkodowania za 10 pierwszych miesięcy 2017 r. nie mógł się posłużyć średniorocznym wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych w 2017 r., bo taki nie został jeszcze ogłoszony. Zasadne i logiczne było zatem posłużenie się w tym względzie wskaźnikami miesięcznymi. Kwestionując taki sposób waloryzacji skarżąca Gmina nie wskazała zresztą jak prawidłowo jej zdaniem powinna ona być dokonana, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania są niezasadne. Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.