Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2665/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153 ust. 3, art. 157
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 21 ust. 2, § 22 ust. 1, § 23, § 55, § 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Siechnice oraz Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 88/15 w sprawie ze skargi A.K. i I.K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 lipca 2014 r. nr [...] Starosta Powiatu Wrocławskiego na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust. 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) w związku z art. 104 kpa orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz:

1) A.K., posiadającej udział ½ części, w wysokości 138 484 zł;

2) I.K., posiadającej udział ½ części, w wysokości 138 484 zł; z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości położonej w Siechnicach, oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], która w związku z ostateczną decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia 2 lipca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi lokalnej" przeszła na własność Gminy Siechnice.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że decyzją z dnia 7 maja 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu Wrocławskiego orzekł o ustaleniu orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz I.K. i A.K., posiadających udziały po ½ części, w wysokości po 66 500 zł z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie złożyła Gmina Siechnice. Decyzją z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W trakcie postępowania odwoławczego Wojewoda oddał operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M. do oceny Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we Wrocławiu. W wyniku oceny Zespół Opiniujący Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen wydał w dniu 5 listopada 2013 r. opinię nr [...], w której negatywnie ocenił operat szacunkowy sporządzony przez Z.M. W związku z tym i treścią art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia jej wydania utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. W decyzji z dnia 3 grudnia 2013 r. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową powinno uwzględniać odszkodowanie za całą nieruchomość wraz z jej częściami składowymi, a jedyną sytuacją, w której przy ustalaniu odszkodowania nie uwzględnia się poczynionych nakładów jest sytuacja, w której nakłady te zostały poczynione po dniu wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1219/12). Ponadto Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 973/08, zgodnie z którym odszkodowanie za wywłaszczoną w celu realizacji inwestycji drogowej nieruchomość powinno obejmować również części składowe tej nieruchomości, nawet jeśli zostały wybudowane wbrew pozwoleniu budowlanemu lub wbrew jego warunkom. Skoro bowiem tego rodzaju zachowanie właściciela gruntu nie spotkało się z odpowiednią reakcją właściwych organów, to fakt ten nie może wpływać na zasady na jakich dokonuje się wyceny nieruchomości. Wojewoda wskazał, że obowiązkiem organu I instancji jest wystąpienie do właściwych organów nadzoru budowlanego w kwestii legalności zabudowy znajdującej się na działce nr [...], w szczególności ustalenie czy w stosunku do zabudowy znajdującej się na tej nieruchomości została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, a także ponowne pozyskanie dokumentacji projektowej, składającej się z projektu architektoniczno-budowlanego z 2002 r. dla Stacji Paliw "K.", projektu organizacji ruchu zastępczego i docelowego dla tymczasowej drogi dojazdowej z 2002 r. oraz projektu budowlanego dla przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] (droga dojazdowa do stacji paliw), działki nr [...].

Organ pierwszej instancji przedstawił następnie czynności przeprowadzone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w tym mające na celu uwzględnienie wytycznych Wojewody zawartych w decyzji z dnia 3 grudnia 2013 r., po czym wskazał, że decyzja Starosty Powiatu Wrocławskiego nr [...] z dnia 2 lipca 2012 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11c, art. 11i, art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 16 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przywołując art. 12 ust. 4 i 4f oraz art. 18 ust. 1 powyższej ustawy i zaznaczając, że do ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), Starosta Powiatu Wrocławskiego podał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M. w dniu 12 maja 2014 r. nowy operat szacunkowy określający wartość odtworzeniową działki nr [...], obręb Żerniki Wrocławskie. Dokonawszy analizy treści tego operatu organ I instancji wskazał, że wartość odtworzeniowa nawierzchni drogi na działce nr [...] została określona na kwotę 178 422,15 zł, a cała wartość odtworzeniowa nieruchomości, na którą składa się wartość rynkowa gruntu oraz wartość odtworzeniowa nawierzchni drogi, została określona na kwotę 276 968 zł.

Starosta Powiatu Wrocławskiego podkreślił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 kpa., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Organ nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada wyłącznie biegły. W związku z powyższym organ dokonał sprawdzenia poprawności operatu szacunkowego pod względem formalnym i materialnym, mając na uwadze opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we Wrocławiu. Biorąc pod uwagę opinię komisji oraz obowiązujące przepisy prawa po analizie organ I instancji uznał, że operat szacunkowy z dnia 12 maja 2014 r. jest zgodny z prawem i spełnia wymogi określone w przepisach ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem organu, operat szacunkowy jest zgodny z prawem, logiczny, zupełny i należy go uznać za wystarczający dowód do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Zaznaczając, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa umożliwiono stronom zajęcie stanowiska co do całości zebranych materiałów dowodowych oraz przywołując art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 22 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251 z późn. zm.), Starosta Powiatu Wrocławskiego orzekł jak w sentencji.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji Gmina Siechnice wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołująca się podniosła, że w wykorzystanym przez rzeczoznawcę majątkowego kosztorysie powykonawczym oraz inwentaryzacji technicznej nawierzchni nie wyjaśniono, czy wyliczenia były prowadzone dla utwardzonej nawierzchni znajdującej się w granicach nowo wydzielonej działki nr [...], czy też są to wyliczenia dla całej powierzchni utwardzonej, która przebiega przez działki [...], będące własnością osób prywatnych. W odwołaniu zaznaczono, że droga wykonana z kostki betonowej została ułożona bez uzyskania pozwolenia na budowę, co potwierdzono w piśmie Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 4 lutego 2013 r. Ponadto jezdnia została wykonana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym niezgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających drogi oznaczonej symbolem KL i nie posiada parametrów drogi lokalnej, gdyż była wybudowana jako droga dojazdowa do budowanej stacji benzynowej. Podniesiono przy tym, że w opisie nieruchomości jest zapewnienie o bezpośrednim dostępie do ul. Strzelińskiej, lecz pominięto fakt o konieczności rozbudowy drogi krajowej nr [...] (Wrocław-Strzelin) o dodatkowy pas służący do skrętu w omawianą drogę. Gmina Siechnice stwierdziła, że wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to jest pod gminną drogę klasy lokalnej, wymagać będzie poniesienia znacznych nakładów finansowych na rozbiórkę utwardzonej nawierzchni i przywrócenie drogi do odpowiednich parametrów. Odwołująca się zarzuciła, że organ prowadzący sprawę nie wziął pod uwagę kosztów rozbiórki drogi wybudowanej bez odpowiedniego pozwolenia i niezgodnej z parametrami drogi gminnej, a wypłata odszkodowania w kwocie 276 968 zł naraża Gminę Siechnice na zarzuty o nieuzasadnione wydatki z budżetu gminy.

Decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego, w związku z wydaniem na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przytoczywszy treść art. 12 ust. 4a, art. 12 ust. 5 i art. 18 tej ustawy oraz art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wojewoda wywodził, że zasadniczą kwestią przy ocenie prawidłowości przeprowadzonego w I instancji postępowania jest wyjaśnienie, czy rozpoznający sprawę organ kierując się regułami ustanowionymi w kodeksie postępowania administracyjnego ustalił z urzędu, jakie fakty mają znaczenie dla niniejszej sprawy oraz jakie dowody są potrzebne dla ich wykazania, a także czy zebrał je i rozpatrzył w sposób wyczerpujący. Przywołując art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa organ odwoławczy stwierdził, że wymogi proceduralne odnoszące się do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zostały w postępowaniu przed organem I instancji naruszone wskutek nienależytej i nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, organ pierwszej instancji nie podjął niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartość nieruchomości i należnego za nią odszkodowania, a uchybienia w tym zakresie są tym bardziej rażące, że konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zachodzi po raz drugi z powodu wadliwości opinii o wartości nieruchomości.

Omawiając przyczyny odmowy wiarygodności i mocy dowodowej operatu szacunkowego Wojewoda zaznaczył, że operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego. Następnie przywołał art. 174 ust. 2, art. 175 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 4 pkt 6, 6a i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., po czym podkreślił, że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez zrealizowanie wieloetapowego procesu wyceny, którego wynikiem jest operat szacunkowy, jako prawnie sformalizowana opinia autorska o wartości nieruchomości, który powinien być sporządzony w następstwie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości.

Wskazując na powyższe organ drugiej instancji wywiódł, że nie można uznać za opinię rzeczoznawcy majątkowego, o której mowa w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaganą do ustalenia odszkodowania, opinii, której rzeczoznawca majątkowy jest współautorem, a pozostałe podmioty ją przygotowujące takich kompetencji zawodowych nie mają, choćby nawet posiadały specjalistyczną wiedzę w tym zakresie. Organ podkreślił, że rzeczoznawca nie może powierzyć w ramach wyceny innym osobom tych czynności, które są zastrzeżone dla rzeczoznawców majątkowych.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za działkę nr 119/11 była wartość nieruchomości ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M. w dniu 12 maja 2014 r. Wycena określa wartość odtworzeniową nieruchomości na łączną kwotę 276 968 zł. Wyceniając grunt biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość odtworzeniowa poszczególnych nakładów budowlanych na nieruchomości gruntowej została określona w ten sposób, że wartość kosztorysową ustaloną w odrębnej opinii sporządzonej na zlecenie Starosty przez inżynierów budownictwa, to jest "Kosztorysie powykonawczym oraz inwentaryzacji technicznej nawierzchni", skorygował o wartość zużycia nawierzchni, obliczoną przez rzeczoznawcę majątkowego w ppkt 5.3 operatu szacunkowego (str. 8). Przywołując następnie art. 135, art. 150 ust. 3, art. 153 ust. 3, art. 152 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 21 ust. 1 i § 22 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, Wojewoda stwierdził, że w świetle przedstawionych regulacji procedura wyceny wartości odtworzeniowej nieruchomości przedstawia się następująco: oszacowanie kosztów wzniesienia (odtworzenia) obiektu budowlanego; określenie rzeczywistego zużycia obiektu; ustalenie wartości odtworzeniowych (uwzględniających stopień zużycia). Organ podał, że koszty odtworzenia obiektu budowlanego należy określić, wykorzystując jedną z trzech technik: szczegółową, elementów scalonych lub wskaźnikową. Przy zastosowaniu tych technik rzeczoznawcy korzystają zwykle z ogólnodostępnych katalogów i cenników, określających oceny robocizny, materiałów budowlanych i sprzętu czy też ceny zagregowane za wykonanie określonych robót, elementów scalonych czy całych obiektów, jednak z istoty pełnionej funkcji rzeczoznawcy majątkowi (a nie inne podmioty), w zakresie wiedzy specjalistycznej, dokonują wyboru techniki szacowania, wyboru katalogu i obiektów katalogowych, będących podstawą wyceny z wykorzystaniem obranej techniki szacowania, danych o wycenianym obiekcie, a także dostępną bazę danych o cenach jednostkowych. Ponadto rzeczoznawcy majątkowi prowadzą stałą analizę rynku, która w zakresie wiedzy specjalistycznej pozwala uwzględnić specyfikę cen na rynku lokalnym przy dokonywaniu obliczeń opartych na cenach katalogowych.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, w świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że określenie kosztów wzniesienia (odtworzenia) obiektu budowlanego przy zastosowaniu jednej z przepisanych prawem technik szacowania (szczegółowej, elementów scalonych lub wskaźnikowej), należy do rzeczoznawcy majątkowego. W żadnym wypadku oszacowania kosztów odtworzenia obiektu budowlanego nie można zastąpić wyceną robót budowlanych sporządzoną przez specjalistów w innej dziedzinie. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie autor operatu szacunkowego dla wyceny poszczególnych składników majątkowych przyjął do wyliczeń cenę kosztorysową określoną w kosztorysie powykonawczym sporządzonym przez osoby dysponujące kwalifikacjami i wiedzą z zakresu budownictwa i drogownictwa. W opinii Wojewody, dokument taki – jako sporządzony przez osoby niewykonujące zawodowo czynności rzeczoznawcy majątkowego – nie mógł być uznany za miarodajny dla określenia wartości nieruchomości przejętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania z tego tytułu. Ponadto, w ocenie organu II instancji, opracowanie to nie ustala wartości nieruchomości w przepisanej prawem formie według zasad wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny (w pkt 4, str. 2, jako podstawa merytoryczna opracowania, wskazane zostały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie), uniemożliwiając dokonanie w postępowaniu odszkodowawczym jego oceny w granicach wskazanych w art. 80 kpa. W konsekwencji przedstawiona w kosztorysie powykonawczym wartość wskazanych robót na działce nr [...] nie mogła być uznana za element procedury wyceny nieruchomości, o której mowa w art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastąpić czynności szacunkowych niezbędnych dla określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości. Zdaniem Wojewody, uchylenie się przez rzeczoznawcę od samodzielnej wyceny kosztów odtworzenia części składowych gruntu, przy użyciu jednej z przewidzianych przepisami rozporządzenia technik szacowania i zastąpienie jej wyceną robót drogowych wykonaną przez ekspertów w dziedzinie budownictwa, spowodowało, że przedmiotowy operat narusza art. 153 ust. 3 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy zaznaczył, że "specustawa drogowa przewiduje zasadę tzw. historycznego stanu nieruchomości jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania". Powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wskazując, że w sprawie tej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana przez Starostę Powiatu Wrocławskiego w dniu 2 lipca 2012 r., Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie stan nieruchomości musiał być przyjęty na dzień 2 lipca 2012 r. bez uwzględnienia zdarzeń późniejszych. Tymczasem podstawą ustalenia stanu nieruchomości w omawianym opracowaniu były pomiary dokonane w dniu 24 marca 2014 r., zatem powołanie się przez rzeczoznawcę majątkowego w opisie przedmiotu wyceny na opis stanu techniczno-użytkowego zawarty w analizowanej ekspertyzie, bez jakiegokolwiek omówienia jego adekwatności do stanu istniejącego w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zdaniem organu, musi budzić wątpliwości co do zgodności wyceny z powołaną regulacją.

Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że dokonanie oceny przydatności dowodowej operatu, jego rzetelności i adekwatności do okoliczności danej sprawy, wymagało wyczerpującego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego okoliczności, które zadecydowały o odrzuceniu niektórych transakcji ze zbioru transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Nie kwestionując, że biegły korzystał w tym zakresie z własnej wiedzy specjalistycznej i doświadczenia życiowego, organ drugiej instancji zaakcentował, że biegły powinien mieć na względzie, iż sporządza operat dla osób, które nie zajmują się zawodowo wyceną nieruchomości i dlatego niezbędne było dokładne wyjaśnienie sposobu, w jaki doszedł do zawartych w operacie wniosków. Przywołując unormowania zawarte w § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Wojewoda poddał analizie szczególne warunki transakcji i stwierdził, że żaden przepis nie wyklucza odrzucenia przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji o cenach "ekstremalnych", chociaż odrzucenie cen skrajnych nie następuje automatycznie, lecz po dokonaniu przez biegłego analizy badanego rynku nieruchomości. W ocenie Wojewody, przyjęte w operacie wyjaśnienia, że "ceny skrajne wykazują zbyt duże odstępstwo od ceny średniej i nie mogą stanowić zestawienia nieruchomości podobnych" należy uznać za zbyt ogólne i zdecydowanie niewystarczające dla wykazania, że odrzucenie czterech wartości najniższych i takiej samej liczby wartości najwyższych poprzedzone było wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakiej wysokości określił cenę średnią i nie sprecyzował, jakie różnice pomiędzy ustalonymi cenami uzasadniały wyeliminowanie cen skrajnych. Zdaniem organu odwoławczego, badana wycena wartości gruntu nie mogła zostać uznana za wiarygodną i w takiej postaci nie mogła zostać przyjęta jako dowód na potrzeby ustalenia wysokości opłaty w niniejszym postępowaniu.

Nawiązując do podniesionej w odwołaniu argumentacji dotyczącej konieczności uwzględnienia przy ustaleniu odszkodowania kosztów rozbiórki drogi wybudowanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez odpowiedniego pozwolenia i niezgodnej z parametrami drogi gminnej, Wojewoda zauważył, że zarzut ten był już podnoszony przez stronę w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia 7 maja 2013 r. i organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji z dnia 3 grudnia 2013 r.

W odniesieniu do zarzutu opisania przez rzeczoznawcę majątkowego przedmiotowej nieruchomości jako posiadającej bezpośredni dostęp do ul. S., pomimo konieczności rozbudowy drogi krajowej nr [...] (Wrocław-Strzelin) o dodatkowy pas służący do skrętu w drogę dojazdową, będącą jej częścią składową, organ odwoławczy uznał, że wskazane okoliczności nie wpływają na ocenę wartości dowodowej operatu szacunkowego. W świetle przedstawionej przez biegłego charakterystyki cech rynkowych wpływ na wartość grunt miało kryterium położenia względem głównych ciągów komunikacyjnych, przyjęte w ramach cechy "lokalizacja", a nie warunki dojazdu do nich.

Podsumowując Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Na powyższą decyzję A.K. i I.K. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wr 88/15 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd ten odnotował w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie nie został zachowany termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Kolejno Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty stawiane przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji organu pierwszej instancji i operatowi szacunkowemu z dnia 12 maja 2014 r. nie zasługują na uwzględnienie.

Jak uznał WSA we Wrocławiu, wbrew wywodom organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie powierzył w ramach wyceny innym osobom tych czynności, które są zastrzeżone dla rzeczoznawców majątkowych, a jedynie przy własnych czynnościach wziął pod uwagę sporządzony wcześniej kosztorys powykonawczy oraz inwentaryzację powykonawczą, dokonał oceny treści tych dokumentów i nie mając do nich zastrzeżeń wykorzystał je, traktując ich ustalenia jak własne. Zdaniem tego Sądu, jeżeli biegły nie znalazł podstaw do zakwestionowania tych dokumentów, to mógł wykorzystać ich treść do własnych ustaleń, tak samo, jak do własnych ustaleń wykorzystywał np. wysokość cen w uwzględnianych w operacie transakcjach. Sąd zauważył też, że czym innym jest powierzenie wykonania określonej czynności innemu podmiotowi, a czym innym wykorzystanie konkretnej czynności innego podmiotu do poczynienia własnych ustaleń. W pierwszym przypadku następuje bezkrytyczne uwzględnienie danej czynności, gdyż podmiot powierzający wykonanie czynności komuś innemu przyjmuje ją bez jakiejkolwiek jej oceny i wówczas rzeczywiście można mówić o współautorstwie podmiotu, którego czynność wykorzystano. W drugim zaś przypadku wykorzystanie czynności następuje po dokonaniu jej oceny i uznaniu za prawidłową. W takiej sytuacji wspomniana czynność stanowi w istocie element stanu faktycznego branego pod uwagę przy sporządzaniu przez biegłego opinii (tak jak np. ceny transakcyjne, lokalizacja nieruchomości, jej powierzchnia itp.). Autor takiej czynności nie jest współautorem opinii biegłego, tak jak nie są nimi np. strony uwzględnianych w operacie szacunkowym transakcji. W ocenie WSA we Wrocławiu, o krytycznym wykorzystaniu przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 12 maja 2014 r. wspomnianych dokumentów świadczy w szczególności fakt, że wartość kosztorysową ustaloną w "Kosztorysie powykonawczym oraz inwentaryzacji technicznej nawierzchni", w przedmiotowym operacie biegły skorygował o wartość zużycia nawierzchni, obliczoną przez siebie samego. W omawianym wypadku oszacowania kosztów odtworzenia obiektu budowlanego nie zastąpiono wyceną robót budowlanych sporządzoną przez specjalistów w innej dziedzinie, a jedynie wycenę taką wykorzystano po jej odpowiednim skontrolowaniu i skorygowaniu. Przedmiotowy kosztorys, chociaż został sporządzony przez osoby niewykonujące zawodowo czynności rzeczoznawcy majątkowego, mógł być w ocenie Sądu uznany za miarodajny dla określenia wartości nieruchomości przejętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania z tego tytułu, jeżeli został poddany odpowiedniej ocenie przez rzeczoznawcę majątkowego. WSA we Wrocławiu uznał za bez znaczenia fakt, że w podstawie merytorycznej omawianego kosztorysu wskazane zostały przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bo wbrew stanowisku organu drugiej instancji, opracowanie to nie ustala wartości nieruchomości przyjętej w operacie szacunkowym samodzielnie, lecz stanowi element stanu faktycznego tego operatu, na podstawie którego biegły powyższą wartość ustalił samodzielnie, opierając się na właściwych podstawach prawnych. Tak więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, rzeczoznawca majątkowy nie uchylił się od samodzielnej wyceny kosztów odtworzenia części składowych gruntu, a jedynie wykorzystał przy dokonywaniu tej wyceny wspomniany kosztorys, wobec czego nie można uznać, iż uzasadniony jest zarzut, że przedmiotowy operat narusza art. 153 ust. 3 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Sąd zauważył, że w operacie szacunkowym z dnia 12 maja 2014 r. wyraźnie wskazano na str. 5, iż data, na którą określono stan przedmiotu wyceny, to 2 lipca 2012 r. WSA we Wrocławiu wskazał przy tym, że nie ma znaczenia, iż w omawianym wyżej opracowaniu pomiary były dokonane w dniu 24 marca 2014 r., tak jak i nie ma znaczenia wskazywany w operacie fakt dokonania oględzin nieruchomości i wywiadu terenowego w dniu 30 kwietnia 2014 r., a także uwzględnianie transakcji dokonanych po dniu 2 lipca 2012 r., bowiem skoro przedmiotowy operat sporządzony został w dniu 12 maja 2014 r., to niektóre czynności poprzedzające jego sporządzenie musiały zostać przeprowadzone po dniu 2 lipca 2012 r. Określając zaś stan przedmiotu wyceny na dzień 2 lipca 2012 r. biegły zobligowany był do uwzględnienia, że pewne czynności dokonano po tej dacie, co wymagało dokonania niezbędnych korekt czynionych ustaleń. Z przedmiotowego operatu szacunkowego nie wynika, w ocenie Sądu pierwszej instancji, aby rzeczoznawca majątkowy uchybił temu obowiązkowi. Sąd zauważył, że na str. 13 operatu biegły podał, iż "nie zaobserwowano wyraźnej tendencji zmian jednostkowych transakcji w związku z upływem czasu (...) i nie korygowano cen jednostkowych na datę wyceny". Wcześniej, na str. 7 zaznaczył: "Wyceniana nieruchomość (...) w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tj. 2.07.2012 r.(...)" oraz "Wartość zużycia nawierzchni drogi wg stanu na dzień 2 lipca 2012 r. określono na podstawie metody czasowej Rossa (...)". Sąd pierwszej instancji skonstatował w rezultacie, że brak jest podstaw do przyjęcia, jak uczynił to Wojewoda, że w niniejszej sprawie stan nieruchomości, który musiał być przyjęty na dzień 2 lipca 2012 r., uwzględniał zdarzenia późniejsze.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się też z Wojewodą Dolnośląskim, iż przyjęte w operacie wyjaśnienia, że "ceny skrajne wykazują zbyt duże odstępstwo od ceny średniej i nie mogą stanowić zestawienia nieruchomości podobnych" należy uznać za zbyt ogólne i niewystarczające dla wykazania, że odrzucenie czterech wartości najniższych i takiej samej liczby wartości najwyższych poprzedzone było wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Sąd ten wyjaśnił, że operat szacunkowy stanowi wyraz posiadania wiadomości specjalnych co sprawia, że nie może on w każdym elemencie prezentować poczynionych ustaleń w sposób całkowicie oczywisty dla osoby nie posiadającej wiedzy specjalistycznej. Kolejno wskazał, że podane w operacie wyjaśnienia wystarczająco jasno precyzują stanowisko biegłego, iż "ceny skrajne wykazują zbyt duże odstępstwo od ceny średniej" i z tego właśnie powodu "nie mogą stanowić zestawienia nieruchomości podobnych". WSA we Wrocławiu nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób i w jakiej wysokości określił cenę średnią i nie sprecyzował, jakie różnice pomiędzy ustalonymi cenami uzasadniały wyeliminowanie cen skrajnych. Sąd ten wskazał, że jeżeli chodzi o podaną na str. 17 operatu wartość jednostkową równą średniej cen skorygowanych 61,63 zł/m², to jest to wielkość uzyskana z sumowanych cen jednostkowych skorygowanych o sumę poprawek – w złotych na metr kwadratowy (63,65+71,25+50), podzielona przez ilość tych cen, to jest 3.

W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty stawiane przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji organu pierwszej instancji i operatowi szacunkowemu z dnia 12 maja 2014 r. nie są uzasadnione. Sąd ten odnotował też, że organ odwoławczy należycie wykazał, z jakich powodów nie uznał trafności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tej części zaskarżoną decyzję uznał za prawidłową.

Skargi kasacyjne od całości powyższego wyroku wnieśli Gmina Siechnice oraz Wojewoda Dolnośląski.

Gmina Siechnice podniosła dwa zarzuty. Po pierwsze, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, pomimo prawidłowego zastosowania przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 174 ust. 3 i 3a oraz art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez bezpodstawne przyjęcie, iż rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości sporządził operat szacunkowy z dnia 1 maja 2014 r. w sposób prawidłowy.

Wojewoda Dolnośląski w swojej skardze kasacyjnej podniósł sześć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie ustaleń okoliczności istotnych dla sprawy w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, tj. przez uznanie, że rzeczoznawca majątkowy dokonał samodzielnie wszelkich czynności stanowiących proces szacowania nieruchomości, zawartych w oparcia szacunkowym z dnia 12 maja 2014 r.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji kasatoryjnej Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 listopada 2014 r. w sytuacji, gdy ze względu na brak sporządzonego w zgodzie z przepisami prawa operatu szacunkowego wyceny nieruchomości wywłaszczonej – dowodu obligatoryjnego w postępowaniu w sprawie o ustalenie odszkodowania, zakres w jakim konieczne było wyjaśnienie sprawy uzasadniał zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Po trzecie, naruszenie art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 i art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, skutkujące przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki w tych przepisach wskazane, pozwalające na ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności w sytuacji, gdy de facto w sprawie organ rozpatrujący sprawę – tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji – nie dysponował prawidłową opinią biegłego o wartości nieruchomości sporządzoną w formie operatu szacunkowego.

Po czwarte, błędne zastosowanie art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 21 ust. 2, § 22 ust. 1 oraz § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze mz.), wyrażające się w przyjęciu, że wykonany na potrzeby prowadzonego postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego dokument sporządzony został metodami i technikami w tych przepisach wskazanymi.

Po piąte, błędne zastosowanie § 55 i § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów przez przyjęcie, że dokument niezawierający wskazanych w tych przepisach informacji, stanowi prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Po szóste, błędne zastosowanie art. 7, art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 57 ww. rozporządzenia przez przyjęcie, że dokument, którego część nie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowi samodzielnie sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy wyceny wartości nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono mi.n., że w treści operatu nie znalazły się żadne wyjaśnienia biegłego dotyczące zgodności wyliczeń zawartych w kosztorysie z przepisami regulującymi szacowanie wartości nieruchomości i sporządzanie operatów. Rzeczoznawca nie odniósł się również do prawidłowości dokonanych obliczeń, całkowicie bezkrytycznie przenosząc do operatu wynik wyliczeń dokonanych w dokumencie niebędącym operatem. Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że w myśl art. 151 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia, gdy s prawie zamiast kosztów odtworzeniowych uwzględniono "wartość kosztorysową".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody Dolnośląskiego skarżący wnieśli o jej oddalenie. W odpowiedzi tej podniesiono, że operat został wykonany samodzielnie przez rzeczoznawcę majątkowego, który jedynie wziął pod uwagę sporządzony wcześniej kosztorys powykonawczy oraz inwentaryzację powykonawczą, dokonał oceny ich treści i niemając do nich zastrzeżeń wykorzystał je traktując jako ustalenia własne.

Powyższe stanowisko podtrzymał na rozprawie pełnomocnik skarżących, zwracając ponadto uwagę na przewlekłość postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Na wstępie należy zaznaczyć, że gdy sporządzone operaty szacunkowe nie są zgodne z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości, to operaty te nie mogą być podstawą ustalenia należnego odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 455/11). Dowodem w sprawie administracyjnej może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowe uprawnienie strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Stwierdza się przy tym, że w trybie art. 136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a więc obowiązek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2012 r., I OSK 455/11; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10). Przepis ten został zastosowany w skarżonej decyzji.

Wskazać należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do kwestii tego, czy organ drugiej instancji mógł oprzeć się na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym przez Z.M. z dnia 12 maja 2014 r., jak przyjął Sąd pierwszej instancji, czy też prawidłowo uchylił decyzję organu pierwszej instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Powiatu Wrocławskiego. Należy zatem in principio wyjaśnić zakres postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odnoszącego się do decyzji wydawanych w oparciu o operat szacunkowy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem rozważań organu oraz sądu, gdyż odnosi się do wiadomości specjalnych, które są wyłączną domeną rzeczoznawcy (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 226/10). Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08). Organ administracji musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to, czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13). Jakkolwiek zatem rzeczoznawca ma istotny wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, to nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r., I SA 833/00). O wysokości odszkodowania decyduje ostatecznie nie rzeczoznawca, a właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, przesłanek którymi się kieruje oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06) .

Podobnie podkreśla się, że przypisany sądowi administracyjnemu ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017 r., II OSK 926/15). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości, wymaga wyjaśnienia (zob. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3065/14). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa (zob. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 917/15). Twierdzi się zatem wprost o ustanowionej z woli ustawodawcy szerokiej swobodzie rzeczoznawcy majątkowego (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13). Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia. Co istotne rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające (zob. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12).

Konkludując, ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny materialnej prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z przepisu tego nie wynika wszelako wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak, jak wskazano, nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15). Godzi się przy tym zauważyć, że skoro to organ zobowiązany jest na mocy art. 7 i art. 11 k.p.a. do wyjaśnienia istotnych wątpliwości formułowanych w sprawie (np. w odwołaniu), to ten organ powinien wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli zaistnieją wątpliwości, których organ ten nie zdoła w pełni wyjaśnić we własnym zakresie, nawet z udziałem autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., I OSK 1568/13). Wyjaśnieniem tych wątpliwości, w świetle art. 8 k.p.a., organ nie powinien każdorazowo obciążać strony.

Wracając do zasadniczego wywodu, uznać należy, że zasadniczo dalece ograniczona jest kontrola merytoryczna operatu szacunkowego jako dowodu podczas kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, albowiem nie może on podważać wiadomości specjalnych, jakimi dysponuje rzeczoznawca, czy zastępować ich własną oceną. To ograniczenie musi być jednak bezwzględnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, równoważone gwarancjami sprawiedliwości proceduralnej obowiązującymi przy wydawaniu decyzji opartej na operacie szacunkowym, a co za tym idzie – wysokimi wymaganiami formalnymi co do sporządzenia operatu szacunkowego oraz rygoryzmem ich przestrzegania tak przez organy, jak i sądy administracyjne. Tym samym merytoryczne ustalenia rzeczoznawcy majątkowego nie mogą być podważane przez sąd administracyjny, o ile zostały dokonane, a następnie ujęte w operacie, w sposób obiektywnie niebudzący wątpliwości od strony formalnej. Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie rozumowania rzeczoznawcy wykluczające arbitralność po jego stronie, będzie stanowił właściwy dowód dający podstawę do wydania legalnej decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06). Aby uniknąć zarzutu dowolności działania, rzeczoznawca swoje wybory powinien w operacie uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07). Innymi słowy, operat szacunkowy musi wyjaśniać, dlaczego rzeczoznawca dokonał takich, a nie innych wyborów i ustaleń, a sformułowania w tym względzie muszą być możliwe do zweryfikowania przez sąd, organ i strony postępowania. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. dowód dla swojej skuteczności musi przyczyniać się do wyjaśnienia sprawy. Rzeczoznawca nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne, lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości.

Wyczerpujące wyjaśnienie w operacie przesłanek poczynionych w nim przez rzeczoznawcę majątkowego jest tym istotniejsze, że brak przyznania właściwego odszkodowania za pozbawienie prawa własności narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż za takie naruszenie uznaje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka m.in. właśnie stosowanie arbitralnych metod ustalania wysokości odszkodowania i szacowania wartości wywłaszczonego mienia (zob. np. wyrok ETPC z 19 lutego 2009 r. w sprawie Kozacioglu p. Turcji, skarga nr 2334/03; wyrok ETPC z 8 października 2009 r. w sprawie Adzhigovich p. Rosji, skarga nr 23202/05; por. S. Jarosz-Żukowska, Prawo do własności, w: Prawa i wolności I i II generacji, red. A. Florczak, B. Bolechow, Toruń 2006, s. 286 i n.). Kolejno operat szacunkowy musi być sporządzony w taki sposób, aby strona mogła na jego podstawie zweryfikować tok i podstawy rozumowania rzeczoznawcy, które doprowadziło go do określonych ustaleń determinujących wysokość odszkodowania przyznanego przez organ, gdyż tylko znając pełne przyczyny ustalenia odszkodowania w danej wysokości strona będzie mogła ocenić je pod kątem uznania za "słuszne" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Powyższe uwagi determinowały ocenę zarzutów skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności, jako do dalej idącej, odnieść należy się względem skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego.

Usprawiedliwione okazały się w sprawie zarzuty tej skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 21 ust. 2, § 22 ust. 1 oraz § 23 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak też § 55 i § 56 ust. 1 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Zgodnie z § 21 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, za koszt odtworzenia części składowych gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 ww. ustawy, przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych. W myśl § 21 ust. 2 ww. rozporządzenia, przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Wreszcie zgodnie § 23 ww. rozporządzenia, metodę kosztów odtworzenia lub kosztów zastąpienia stosuje się przy użyciu techniki szczegółowej, techniki elementów scalonych albo techniki wskaźnikowej (ust. 1). Przy użyciu techniki szczegółowej koszty odtworzenia albo koszty zastąpienia określa się na podstawie ilości niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz cen jednostkowych tych robót (ust. 2). Przy użyciu techniki elementów scalonych koszty odtworzenia albo koszty zastąpienia określa się na podstawie ilości scalonych elementów robót budowlanych oraz cen scalonych elementów tych robót (ust. 3). Przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się jako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczby jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona. Technikę wskaźnikową można stosować tylko wtedy, gdy obiekty, których wartość określa się, są porównywalne z obiektami, dla których znane są ceny wskaźnikowe (ust. 4). Przy użyciu technik, o których mowa w ust. 2-4, uwzględnia się koszty dokumentacji i nadzoru (ust. 5).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy nie mógł w ogóle uwzględnić, a nawet przyjąć do obliczeń danych wynikających ze sporządzonego dla nieruchomości kosztorysu. Uwzględnienie kosztorysu przez rzeczoznawcę majątkowego nie świadczy tym bardziej o tym, że operat szacunkowy nie został w sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę, co już w tym miejscu prowadzi do uznania za nieusprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 150 ust. 5, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 57 ww. rozporządzenia. Jednak – co należy podkreślić – w takiej sytuacji rzeczoznawca w oparciu o konkretne metody i techniki powinien samodzielnie zweryfikować prawidłowość i wiarygodność danych zawartych w kosztorysie, oraz to, dlaczego przy zastosowanych metodach i technikach przez rzeczoznawcę mogą być one uwzględnione w sprawie. Innymi słowy, kosztorys może służyć rzeczoznawcy do weryfikacji prawidłowości poczynionych przez niego ustaleń, nie zaś do ich zastąpienia czy wyręczenia w zakresie ich sformułowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rzeczoznawca może posłużyć się także analizami, których sam nie sporządził, ale tylko pod warunkiem wykazania, dlaczego znajdują one uwzględnienie w sprawie i z jakich względów. Różnica zapatrywań między Naczelnym Sądem Administracyjnym a Sądem pierwszej instancji polega zatem na tym, że w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest w analizowanym operacie szacunkowym wywodów rzeczoznawcy majątkowego tłumaczących zasadność i możliwość posłużenia się w sprawie w oznaczonym zakresie kosztorysem sporządzonym przez inne osoby. Uznanie kosztorysu powykonawczego przez rzeczoznawcę za wiarygodny nie może być, jak wadliwie przyjął to Sąd pierwszej instancji, domniemane czy wnioskowane implicite z treści operatu, lecz powinno być w nim wyjaśnione w sposób jednoznaczny. Jak trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, kosztorys jest dokumentem sporządzonym na innej podstawie prawnej, wedle odmiennych reguł, zasad i inną techniką, niż operat sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę, zatem uwzględnienie ustaleń kosztorysu przy sporządzaniu przez rzeczoznawcę majątkowego musi być w sprawie wyjaśnione w tym operacie. W innym przypadku zabieg ten należy ocenić jako arbitralny, co determinuje wadliwość dowodu w sprawie jakim jest operat.

Z uwagi na powyższe określenie przez rzeczoznawcę wartości odtworzeniowej drogi na podstawie bliżej niewyjaśnionej "wartości kosztorysowej" (zob. s. 14 i 18 operatu), co do ustalenia której nie ma pewności, że rzeczoznawca oparł się na wskazanych ww. przepisami metodach i technikach – Naczelny Sąd Administracyjny uznał za wadliwe. Sąd administracyjny nie ma bowiem możliwości potwierdzenia, czy dowód w postaci operatu w zakresie ustalenia wartości odtworzeniowej został sporządzony w oparciu o dane sprecyzowane metodycznie i technicznie zgodnie z wymogami cyt. rozporządzenia.

Kolejno za trafny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia § 55 i § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 55 ust. 1 tego rozporządzenia operat szacunkowy ma przedstawiać postępowanie prowadzące do wyceny nieruchomości. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że operat szacunkowy ma zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Jak zaś wskazano, operat w sprawie niniejszej nie przedstawia czynności rzeczoznawcy prowadzących do ustalenia prawidłowości wartości nieruchomości, którą określił on jako "wartość kosztorysową", ani zastosowanych w tym zakresie metod i technik. Tym samym naruszono również § 56 ust. 1 pkt 8 i 9 ww. rozporządzenia, zgodnie z którymi w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości i wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Wynikiem tego jest brak możliwości wykluczenia prawidłowości twierdzeń skargi kasacyjnej, że w istocie rzeczoznawca majątkowy ograniczył się jedynie do bezkrytycznego przepisania wyników obliczeń dokonanych w kosztorysie załączonym do operatu, a następnie dokonania pomniejszenia wartości uzyskanych przez kosztorysantów o wartość zużycia nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie Wojewoda Dolnośląski zwrócił w tym kontekście uwagę na istotną okoliczność, że na s. 14 operatu stwierdzono, iż "Wartość odtworzeniową nawierzchni drogi WO(dr) określono na podstawie wartości kosztorysowej pomniejszonej o wartość zużycia", gdy tymczasem w myśl art. 151 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości "wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia". Rzeczoznawca majątkowy nie wyjaśnił tymczasem w operacie szacunkowym, czy i dlaczego "wartość kosztorysową" można i należy traktować z określonych przyczyn jako "koszt odtworzenia" nieruchomości, o którym mowa w cytowanym przepisie. Z uwagi na kluczowe znaczenie tego wskaźnika dla prowadzonych obliczeń, brak ten należy uznać za istotny dla dokonanych ustaleń, determinuje wszak konkluzje operatu mające znaczenie dla stosowanych w sprawie odszkodowawczej norm materialnoprawnych. Świadczy zatem o wadliwości podstawowego dowodu, na którym oparto decyzję organu pierwszej instancji.

W konsekwencji powyższego usprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż uzasadnione było zastosowanie tego przepisu k.p.a. przez organ odwoławczy w sprawie. Nie doszło zaś do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zaskarżony wyrok zawiera elementy wskazane w tym przepisie, nie jest on zaś właściwym wzorcem dla oceny prawidłowości uznania przez ten Sąd czynności rzeczoznawcy majątkowego za prawidłowe.

Niezasadny okazał się kolejno zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.). Wskazany art. 130 ust. 2, znajdujący zastosowanie w zw. z art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi bowiem, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Nie budzi zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, że ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w sprawie po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Do naruszenia tego przepisu doszłoby, gdyby ustalenie wysokości odszkodowania nie nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, lub gdyby opinia ta nie określała wartości nieruchomości. Takich uchybień w sprawie nie stwierdzono, nie należy też do nich – jak wyżej wskazano – samo użycie przez rzeczoznawcę innego dokumentu. Związku tego zarzutu z art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, posiadającym wiele jednostek redakcyjnych, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, co sprawia, że wymyka się on w tej części spod kontroli kasacyjnej.

Z opisanych względów za uzasadnioną uznać należało także skargę kasacyjną Gminy Siechnice, mimo nie w pełni wyczerpującego skonkretyzowania uzasadnienia jej zarzutów. Prawidłowe okazały się konkluzje skarżącej kasacyjnie Gminy, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 7, art. 77 § 1, art. 80, właściwie uzasadniając to w myśl art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji, jak też Sąd ten naruszył art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezasadnie przyjmując, iż rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości sporządził operat szacunkowy z dnia 1 maja 2014 r. w sposób prawidłowy, gdy zawierał on niemożliwe do zaakceptowania braki. Wszelako zarzucane przez Gminę naruszenie art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miało miejsca, gdyż nie budzi wątpliwości, że Z.M. jest rzeczoznawcą majątkowym, który sporządził w sprawie operat. Jednocześnie przepisy te nie są właściwym wzorcem sformułowanego przez Gminę Siechnice w tej części zarzutu.

Mając na uwadze powyższe, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uznając, że Wojewoda Dolnośląski prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Właściwa okazała się bowiem konkluzja ujęta w zaskarżonej decyzji, że badana wycena wartości gruntu sporządzona na potrzeby postępowania nie mogła zostać uznana za wiarygodną, a wobec tego nie mogła zostać przyjęta jako dowód na potrzeby ustalenia wysokości opłaty w tym postępowaniu. Organ pierwszej instancji wykonując decyzję kasatoryjną usunie zatem braki wytknięte przez Wojewodę Dolnośląskiego, a nadto oprze się na operacie szacunkowym nie zawierającym uchybień stwierdzonych w niniejszym wyroku. W tym celu rozważy wystąpienie o sporządzenie operatu szacunkowego do innego rzeczoznawcy (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 1382/12).

Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że skarga A.K. i I.K. była podyktowana uzasadnioną wolą doprowadzenia do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia ich sprawy, które jednak nie następuje z przyczyn leżących po stronie organów. Naczelny Sąd Administracyjny, choć uwzględnił skargi kasacyjne jako zawierające usprawiedliwione zarzuty, to krytycznie ocenia fakt zmuszenia skarżących do długotrwałego oczekiwania na ostateczne załatwienie ich sprawy administracyjnej w oparciu o właściwie sporządzone dowody, zatem obciążanie skarżących dodatkowo kosztami postępowania kasacyjnego w sprawie byłoby w sprawie nie do pogodzenia z funkcją wymiaru sprawiedliwości.