Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 625/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 2 i 3, par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 i art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi A Spółki jawnej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] 2012r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wójt Gminy O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji A Sp. j. obejmującej budowę budynku magazynowego płodów rolnych, ziół i przypraw – z częścią socjalną oraz zjazdu publicznego z drogi powiatowej na terenie położonym w [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu organ stwierdził, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", a mianowicie nie jest spełniony wymóg kontynuowania funkcji [zabudowy i zagospodarowania terenu].

W odwołaniu od decyzji inwestor domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku. Podniósł, że z prawidłowo dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że większość działek sąsiednich w obszarze analizowanym jest zabudowana. Posadowione są na tych działkach liczne cieplarnie, a gospodarstwa rolne i ogrodnicze znajdujące się w sąsiedztwie, z uwagi na swój rozmiar, w istocie pełnią funkcje handlowo-usługowe. Funkcja planowanej inwestycji jest zatem identyczna z funkcją dotychczasowej zabudowy, a zatem spełnia wymóg kontynuacji funkcji i można tę nową zabudowę pogodzić z obecnym zagospodarowaniem działek sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2012 r.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone stosownie do przepisów § 2 ust. 2 [winno być: § 3 ust. 2] rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Przedmiotem analizy został objęty znaczny obszar wokół terenu inwestycji, a z analizy tego obszaru wynika, że w sąsiedztwie tego terenu występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych oraz liczne cieplarnie. Istniejący sposób zagospodarowania nie stanowi kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy magazynowej o wskazanych we wniosku gabarytach (27 m x 70 m i wysokości 8,50 m). Tym samym wprowadzenie na ten teren planowanej inwestycji godziłoby w zastany stan rzeczy i nie tworzyłoby harmonijnej całości z typowo wiejską zabudową, a co za tym idzie, zakłóciłoby istniejący ład przestrzenny, to jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Występująca w analizowanym obszarze zabudowa zagrodowa nie pozwala na uznanie kontynuacji funkcji zabudowy dla realizacji planowanego budynku magazynowego z częścią socjalną. Zabudowę zagrodową cechuje zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Natomiast planowana inwestycja w żaden sposób nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, gdyż planowany obiekt, jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2012 r., ma służyć magazynowaniu skupowanych z terenu całego kraju ziół i przypraw oraz ich przepakowywaniu w standardowe worki w celu przy gotowania do wysyłki i sprzedaży. Jest to zatem zdaniem organu rodzajowo inna działalność niż występująca w sąsiedztwie działalność ogrodnicza prowadzona w cieplarniach. W ocenie organu, skoro planowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji funkcji zabudowy, to tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i wydania decyzji pozytywnej. W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na treść art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W skardze na decyzję organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. inwestor, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zarzucił naruszenie:

- art. 6, art. 7., art. 8, art. 11 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "kpa" poprzez ich niezastosowanie;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że żadna z działek sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

W uzasadnieniu inwestor rozwinął argumentację wcześniej przedstawioną w odwołaniu stwierdzając, że organ I instancji niewłaściwie zinterpretował, na niekorzyść strony, wyniki przeprowadzonej analizy, czego nie dostrzegł organ II instancji. W ocenie strony skarżącej istniejąca w sąsiedztwie jej działki zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych oraz liczne cieplarnie powodują, że planowana zabudowa nie dotyczy prowadzenia innej rodzajowo działalności niż występująca w sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

W pismach zatytułowanych "Odpowiedź na skargę" uczestnicy postępowania B. K. i L. K. nie zgodzili się z argumentacją skargi i wnieśli o jej oddalenie. Ich zdaniem ani charakter i rozmiar prowadzonej przez inwestora działalności, ani przeznaczenie, usytuowanie i parametry planowanego budynku magazynowego (duża kubatura) nie pozwalają na uznanie, że zamierzenie inwestora wkomponuje się w istniejącą w sąsiedztwie zabudowę.

Na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. pełnomocnik inwestora, po zapoznaniu się ze stanowiskiem uczestników, podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Uczestnicy B. K. i L. L. podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w odpowiedziach na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 p.p.s.a., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 p.p.s.a. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia pięciu wymienionych w tym przepisie warunków. W tym, w pierwszej kolejności, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa wyżej opisane rozporządzenie.

Z treści § 3 rozporządzenia wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wyznacza na mapie zasadniczej w skali1:500 lub 1:1.000 (ust. 2), granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia (ust. 1), czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.p.s.a.

Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane. Przy czym nie będzie tu chodziło jedynie o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 p.p.s.a. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości niemniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, niemniejszej niż 50 metrów.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy [u.p.z.p.], w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3).

Z akt administracyjnych sprawy, skontrolowanych w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), nazywanej dalej "p.p.s.a.", wynika następujący przyjęty przez Sąd niesporny stan faktyczny.

A Spółka jawna [...] wystąpiła do Wójta Gminy O. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych, ziół i przypraw – z częścią socjalną oraz zjazdu publicznego z drogi powiatowej na terenie położonym w [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...]. Powierzchnia zabudowy planowanego budynku magazynowo-socjalnego wyniesie 1 800 m², wymiary przybliżone: 25 m x 70 m x 8,50 m. Zjazd i droga dojazdowa do działki nr [...] projektowane są z drogi powiatowej nr [...] [...] - [...], zgodnie z lokalizacją zjazdu wynikającą z decyzji Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...].

Działka nr [...] jest własnością inwestora, opisaną w ewidencji gruntów jako grunty orne oraz użytki rolne zabudowane. Działka nr [...] jest drogą i stanowi własność powiatu [...]. W bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której posadowiony jest zespół cieplarni znajdują się działki stanowiące grunty orne, na których również znajdują się cieplarnie (między innymi przyległe działki nr [...] i [...]).

Na obszarze objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Inwestor zajmuje się skupem takich płodów rolnych, jak majeranek, tymianek, kminek, gorczyca oraz handlem przyprawami. Planowana zabudowa ma służyć magazynowaniu skupowanych z terenu całego kraju ziół i przypraw oraz ich przepakowywaniu w standardowe worki w celu przy gotowania do wysyłki i sprzedaży.

Kontrola działania organów w niniejszej sprawie (wykonana na podstawie akt postępowania administracyjnego) wykazała, że w sprawie nie została należycie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżących. W aktach tych wprawdzie znajduje się dokument według nazwy stanowiący analizę urbanistyczną, ale zawiera on tylko stwierdzenie, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wykazała, że planowana inwestycja nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. wymogu kontynuacji funkcji zabudowy; w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, a nie występuje zabudowa usługowa. Dalej stwierdzono, że projektowana budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji. Wobec takiej konstatacji spełnienie dalszych warunków wymienionych w art. 61 pkt 2-5 p.p.s.a. nie było przez organ analizowane.

Wnioski analizy (lakoniczna treść powielona w wynikach analizy) w ustalonych okolicznościach sprawy nie znajdują swojego oparcia w zgromadzonym materiale. Przede wszystkim w sprawie brak jest mapy, na której zostałoby prawidłowo odwzorowane przeprowadzenie analizy na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. To z kolei całkowicie dyskwalifikuje przeprowadzoną analizę, która przy tym nie zawiera żadnych szczegółowych danych dotyczących rozmieszczenia określonej zabudowy na działkach znajdujących się w sąsiedztwie działki, dla której ustalane są wyniki analizy, jak i bliższej charakterystyki zagospodarowania sąsiedztwa. Co więcej, na pobieżność przeprowadzonej analizy, a w zasadzie co najwyżej przeprowadzenie jej zarysu, wskazuje umieszczenie w tej analizie, najprawdopodobniej wskutek omyłki, zapisów dotyczących zupełnie innej zabudowy niż planowana. Niewątpliwie bowiem w niniejszej sprawie inwestor nie zamierza zrealizować na działce nr [...] dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tego rodzaju niestaranność tym bardziej przesądza o całkowitej wadliwości zaledwie zarysu - dokumentu tego nie sposób uznać za analizę we właściwym tego słowa znaczeniu - analizy, jaki został wykonany w kontrolowanym postępowaniu. W ocenie Sądu w tej sprawie niejako doszło do niedopuszczalnego utożsamienia analizy z samymi wynikami analizy, na co wskazuje jednaka lakoniczność obydwu tekstów. To zaś stoi w sprzeczności z treścią § 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Skoro przepis § 3 ust. 2 stanowi, że granice obszaru analizowanego, o którym mowa w ust. 1, wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy [p.p.s.a.], to oznacza, że analizę wykonuje się właśnie na podstawie takiej mapy i na takiej mapie (część graficzna analizy), a ustalenia poczynione wskutek takiego działania opisuje się w części tekstowej analizy. Ponadto, odrębnie sporządza się wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2), przy czym cześć graficzna wyników analizy (jak również część graficzna decyzji o warunkach zabudowy) powinna być wykonana na kopii tej mapy, na której sporządza się analizę urbanistyczną.

Analizy wykonanej na kopii odpowiedniej mapy we właściwej skali, jak tego wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia brak w niniejszej sprawie. Z kolei jedyna kserokopia mapy zasadniczej z naniesionym zaznaczeniem obszaru analizowanego stanowi załącznik graficzny do wyników analizy, nie zaś materiał geodezyjny, na którym przeprowadzono samą analizę. Nawet przy założeniu, że te graficzne wyniki analizy stanowią w swej istocie analizę urbanistyczną (w postaci graficznej) należałoby uznać, że omawiany załącznik graficzny w ogóle nie spełnia wymogów przywołanego przepisu rozporządzenia. Przede wszystkim z załącznika tego wynika, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Przede wszystkim zaznaczony obszar nie obejmuje terenu położonego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu jest od niego mniejszy, co najmniej w odniesieniu od granicy działki nr [...] przylegającej do działek nr [...] i [...] położonych po przeciwległej stronie działki nr [...] względem jej frontu. Należy w tym miejscu podkreślić, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach i co do zasady w równych odległościach od granic działki objętej wnioskiem (kształt okręgu lub elipsy). W niniejszej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany w postaci prostokąta, przy czym nie wytyczył wektora, który wykazałby, że odległość granic obszaru analizowanego od granic działki wynosi trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m (od wszystkich jej granic). W ocenie Sądu z całą pewnością odległość granic obszaru analizowanego od granicy działki nr [...] od strony sąsiadującej z działkami nr [...] i [...], biorąc pod uwagę skalę tego materiału geodezyjnego, nie stanowi również minimum 50 m wymaganego przepisami rozporządzenia. Dodać należy, że również sam rozmiar użytej kopii mapy (kserokopii kopii mapy zasadniczej) nie pozwał na wykreślenie granic obszaru Ten fragment mapy jest po prostu zbyt mały, nie obejmuje terenów położonych w odległości co najmniej 50 m we wszystkich kierunkach od działki nr [...].

W dalszej kolejności Sąd stwierdza, że [...] definicja legalna pojęcia front działki określona w § 2 pkt 5 rozporządzenia jednoznacznie wskazuje, że jest to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidują w przypadku niestandardowego kształtu działki, a z taką działką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, innego rozumienia frontu działki, którego szerokość służy w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia do wyznaczania granic obszaru analizowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 lipca 2011 r. II OSK 172/11, 15 stycznia 2010 r. II OSK 987/09, 8 sierpnia 2008 r. II OSK 932/07 - dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak należy pamiętać, że przepis ust. 2 § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, a to oznacza, że w konkretnej sprawie granice tego obszaru mogą być większe. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady. Istotne jest to, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co jest minimum. Górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego powołany przepis nie określa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pojęcie działki sąsiedniej interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej, za czym przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania. Zatem uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Z tego też względu w niniejszej sprawie, z uwagi na nietypowy, niestandardowy kształt działki (wąski pas gruntu prowadzący do drogi publicznej i znacznie szersza dalsza część działki na przeważającej jej długości), tym bardziej należało rozważyć, czy sytuacja nie wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości przekraczającej minimum wskazane w rozporządzeniu i dać temu odpowiedni wyraz w części tekstowej analizy urbanistycznej. Wyznaczony obszar analizowany ma przecież służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na działkach występujących w sąsiedztwie działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też zasady dobrego sąsiedztwa (por. wyżej przywołany wyrok NSA w sprawie II OSK 172/11). Przepisy planistyczne dotyczące ustalania warunków zabudowy (ustawy i rozporządzenia) należy interpretować z uwzględnieniem wymogów wykładni funkcjonalnej. Na ścisły związek przepisu § 3 rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. II OSK 1636/08 - dostępny jw.), stwierdzając, że § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi o materialnym związku wyznaczonego obszaru analizowanego z zasadą dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. Wyznaczony obszar analizowany ma być podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Stanowi zatem powiązanie wyznaczenia analizowanego obszaru z realizacją przesłanek tzw. dobrego sąsiedztwa. Należy podkreślić, że powołany przepis ustawy, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania jej do określonych cech zagospodarowania terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 p.p.s.a. i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (tak Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, wydanie 6., Nb 2).

Skoro w zasadzie w niniejszej sprawie nie przeprowadzono pełnej analizy urbanistycznej, a w jej zaledwie szkicu (załącznik graficzny do wyników analizy) nieprawidłowo wyznaczono obszar analizowany, to wnioski i wyniki takiej kadłubowej analizy nie mogą być uznane za odpowiadające ustawowym wymogom. Organy w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 i 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sprawie. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (wbrew wymogom wynikającym z powołanego przepisu ustawy i § 3 rozporządzenia) stanowiło przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Co więcej, organy orzekały w sprawie, mimo że nie dysponowały pełnym obrazem stanu faktycznego (charakterystyką zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym odpowiednio do wymogów konkretnej sprawy). W konsekwencji nie można uznać, że organy dostatecznie wyjaśniły i ustaliły istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, które niewątpliwie mogło mieć istotny na wynik sprawy (kierunek rozstrzygnięcia). Organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień organu I instancji i powielił je rozpatrując sprawę w II instancji.

W konsekwencji, wobec uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, należało je uchylić na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z uwagi na treść i kierunek rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie zbędne jest odnoszenie się szczegółowo do zarzutów skargi, w szczególności akcentujących to, że planowana inwestycja zdaniem strony kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Dość powiedzieć, że sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy i nie jest zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. okazał się zasadny, jakkolwiek z innych powodów niż wskazane w skardze.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w odpowiednio wyznaczonym obszarze uwzględniającym zasadę zachowania ładu przestrzennego i w wymaganym przez rozporządzenie zakresie, w tym przy wykorzystaniu mapy w odpowiedniej skali i rozmiarze pozwalającym na adekwatne do potrzeb postępowania wykreślenie obszaru analizowanego. Następnie po ustaleniu funkcji zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym (poddanym prawidłowej analizie) organ oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy, w pierwszej kolejności badając, czy zamierzenie inwestycyjne strony skarżącej, w kształcie wynikającym z wniosku oraz dodatkowych informacji uzyskanych w trakcie postępowania administracyjnego, stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ winien też pamiętać nie tylko o prawie do zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu, do którego podmiot ma tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.), ale i o wymogach dotyczących ochrony interesów osób trzecich, jak tego wymaga art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 i w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie III sentencji, będące konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji, zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. mając na uwadze koszty sądowe poniesione przez stronę skarżącą oraz fakt reprezentowania strony przed Sądem przez fachowego pełnomocnika (radcę prawnego).