Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 89/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a, art. 92b i art. 92c, lp. 6.2.2. załącznika nr 3
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 listopada 2021 roku Nr BP.501.672.2021.1834.WA7.130024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego oddala skargę. [pic]


UZASADNIENIE

III SA/Łd 89/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 listopada 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 marca 2021 r. i nałożył na M.S. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 11 lutego 2021 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Radomiu przeprowadził kontrolę drogową samochodu ciężarowego marki Volvo o nr rej. [...] oraz naczepy marki Krone o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Pojazdem kierował M.B. Pojazdem wykonywany był transport drogowy rzeczy. Kontrolowany przewóz wykonywany był na rzecz i w imieniu M.S., prowadzącego działalność gospodarcza H. Podczas kontroli stwierdzono naruszenia:

- niewyposażenie kierowcy w dokumenty o których mowa w art. 87 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.), dalej ustawa;

- ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy;

- niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy.

Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z 11 lutego 2021 r., z którego wynika, że podczas kontroli kierowca okazał jedynie wykresówkę z tachografu z dnia 11 lutego 2021 r. z miejscem rozpoczęcia wykresówki w M. Kierującego przesłuchano w charakterze świadka. Kierowca zeznał, że wykresówki z od 03.02. do 10.02. 2020 r., łącznie za 8 dni zagubił w niewyjaśniony sposób. Kierowca nie okazał do kontroli żadnych zapisów potwierdzających jego aktywność za ten okres. Kierowcę ukarano mandatami karnymi. Porównując stan licznika z kontroli z 3 lutego 2021 r i stan licznika z kontroli z 11 lutego stwierdzono, że pojazd przebył drogę 2685 km.

Decyzją z 29 marca 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zgodnie z ustaleniami protokołu nałożył na M.S. za naruszenie polegające na:

- niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy na podstawie art. 92a ust. 1,7, 11 ustawy o transporcie drogowym ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.) i załącznika nr 3 lp 6.3.8. karę 3200 zł;

- niewyposażenie kierowcy w dokumenty o których mowa w art. 87 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym za każdy dokument, na podstawie art. 92a ust. 1,7, 11 ustawy i załącznika nr 3 lp 1.12 karę 500 zł;

- ukrywaniu, likwidowaniu, niszczeniu, podrabianiu lub przerabianiu danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy, na podstawie art. 92a ust. 1,7, 11 ustawy o transporcie drogowym i załącznika nr 3 lp. 6.2.2 karę 10 000 zł.

Kara pieniężna w łącznej wysokości 13 700 zł, zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy została ograniczona do kwoty 12 000 zł.

W odwołaniu od ww. decyzji M.S. zakwestionował zasadność nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia lp. 6.3.8 i lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy. Odnośnie do naruszenia lp. 6.2.2 załącznika nr 3 do ustawy odwołujący się wskazał, że zastosowanie takiej kwalifikacji jest nieuprawnione. Stwierdził, że wbrew ocenie organu, w jego przedsiębiorstwie nie ma zgody na "gubienie" dokumentacji. Stwierdził, że kierowca nie zgłosił faktu zgubienia wykresówek za opisany okres w związku z tym, że w tym okresie nie przyjechał ani razu do siedziby firmy. Nie można było chociażby wystawić mu tzw. "zaświadczeń za dni wolne " – dokumentujących dni, kiedy nie prowadził pojazdu służbowego. Kontrolowany kierowca został ukarany naganą w trybie postępowania objętego prawem pracy. Strona uznała ponadto, że mimo obowiązku stałego nadzorowania wykonywania pracy nie dochowała konieczności wyposażenia kierowcy w stosowne, wymagane przepisami prawa dokumenty. Wskazała jednocześnie, że organ kontrolny poszedł zbyt daleko nakładając karę 10.000 zł , gdyż okoliczności sprawy wskazują na naruszenie Ip.1.12 załącznika nr 3 do ustawy. Wniósł o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem jego wniosków.

Decyzją z 17 listopada 2021 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 87,art. 92a ust. 1 , art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z , lp. załącznika nr 3 do ustawy, art. 32, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014, str. 1) uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na M.S. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, przytaczając treść przepisów mających w sprawie zastosowanie, wskazał m.in., że w myśl art. 92a ust. 1 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z art. 92a ust. 3 ustawy suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć 12 000 złotych.

Stosownie do art. 92a ust. 7 pkt 1 ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 załącznika nr 3 do ustawy.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do stwierdzonego naruszenia polegającego na ukrywaniu, likwidowaniu, niszczeniu, podrabianiu lub przerabianiu danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy.

W myśl art. 32 ust. 3 rozporządzenia 165/2014 zabrania się fałszowania, ukrywania, likwidowania i niszczenia danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych w tachografie lub na karcie kierowcy albo zarejestrowanych na wydrukach z tachografu. Każda forma manipulowania tachografem, wykresówką lub kartą kierowcy, która mogłaby spowodować sfałszowanie, zlikwidowanie lub zniszczenie danych lub informacji wydrukowanych jest zabroniona. W pojeździe nie może znajdować się żadne urządzenie, które mogłoby zostać użyte w powyższych celach.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 6.2.2 załącznika nr 3 do ww. ustawy, który karą pieniężną w wysokości 10 000 zł sankcjonuje ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy.

Organ wskazał, że w toku kontroli drogowej kontrolowany kierowca M.B. okazał jedynie wykresówkę z tachografu z 11.02.2021 r. z miejscem rozpoczęcia w miejscowości M. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że wykresówki z dni: 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10 lutego 2021 r. zagubił w niewyjaśniony sposób.

Organ wskazał ponadto, że kierowca M.B. został poddany kontroli drogowej także 03.02.2021 r., z której sporządzony został protokół nr [...]. W toku tej kontroli drogowej również stwierdzono naruszenie polegające ukrywaniu, likwidowaniu, niszczeniu, podrabianiu lub przerabianiu danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy.

W ocenie organu zasadne było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł z tytułu naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.2.2 załącznika nr 3 do ustawy.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do naruszenia polegającego na niespełnieniu wymogu wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy. Przytaczając treść art. 32 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 – 7 rozporządzenia nr 165/2014, regulujących zasady stosowania wykresówek i kart kierowcy, organ podał, że konsekwencją tych zasad jest treść lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy, który karą pieniężną w wysokości 50 zł sankcjonuje niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis.

W toku kontroli drogowej stwierdzono, że kontrolowany kierowca nie okazał do kontroli żadnych zapisów potwierdzających jego aktywność, jak również odręcznych zapisów na wykresówkach bądź na wydrukach za dni od 03.02.2021 r. do 10.02.2021 r. - łącznie stwierdzono brak 64 wpisów za osiem dni. Organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 3 200 zł za stwierdzone naruszenia określone w lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy.

Jednakże organ odwoławczy w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego uznał, że organ I instancji błędnie nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za naruszenie lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy. W sprawie zostało już bowiem stwierdzone naruszenie lp. 6.2.2 załącznika nr 3 do ustawy, tj. ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy, które wyczerpuje znamiona naruszenia lp. 6.3.8 załącznika nr 3. Zatem kara pieniężna w wysokości 3 200 zł winna być uchylona.

Następnie organ II instancji odniósł się do naruszenia polegającego na niewyposażeniu kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.

Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy, który sankcjonuje niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy - za każdy dokument karą pieniężną w wysokości 500 zł.

W toku kontroli drogowej kontrolowany kierowca nie okazał dokumentu potwierdzającego jego aktywność za okres od 03.02.2021 r. do 10.02.2021 r. W ocenie organu I instancji zasadnym było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu ww. naruszenia sankcjonowanego przez lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy.

Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie zostało już stwierdzone naruszenie lp. 6.2.2 załącznika nr 3 do ustawy, tj. ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy, które wyczerpuje znamiona naruszenia lp. 1.12 załącznika nr 3. Zatem organ I instancji bezpodstawnie stwierdził naruszenie lp. 1.12 załącznika nr 3, a kara pieniężna w wysokości 500 zł winna być uchylona.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, że udzielenie kierowcy nagany jest wyłącznie karą regulowaną przez pracodawcę i nie może zastąpić kary administracyjnej. Kary za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy nie ma charakteru karnego, nie jest zatem oparta na zasadzie winy. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona co do zasady z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest bowiem nadzór nad kierowcą. W niniejszej sprawie do naruszenia doszło, w związku z czym winę za popełnione przez kierowcę naruszenie ponosi przedsiębiorca. Organ odwoławczy stwierdził, że nieprawidłowości spowodowane przez działanie kierowcy były możliwe do wykrycia przez przedsiębiorcę w przypadku zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie. Przedsiębiorca ze swojej strony nie zapewnił właściwego nadzoru nad pracą kierowcy M.B.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M.S., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a., a także art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto zarzucił organowi niewłaściwą kwalifikację naruszenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kierowca w trakcie kontroli zeznał, że zagubił posiadane wcześniej wykresówki, wskazując daty ich wypełnienia i używania w tachografie. Dyspozycja normy prawnej opisanej pod lp. 6.2.2. załącznika nr 3 do ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje, jakie zachowania adresata normy są nią objęte i ich wyliczenie stanowi zamknięty katalog. Zachowaniami takimi są: ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach. Brak jest wśród tych zachowań wskazania zagubienia wykresówek jako spełniającego przesłanki do zaistnienia naruszenia tej normy.

W ocenie skarżącego przyznanie się do zagubienia wykresówek nie prowadzi automatycznie do zakwalifikowania tego jako ich niszczenie, likwidowanie lub ukrywanie. Ma to istotne znaczenie biorąc pod uwagę treść lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy - niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy. Zgodnie z tym przepisem podczas wykonywania przewozu drogowego, kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców.

Według skarżącego w niniejszej sprawie miejsce miała taka właśnie sytuacja. Kierowca nie posiadał przy sobie wykresówek i ich nie okazał. Dyspozycja normy prawnej zawartej w tym przepisie nie została wykonana, czyli naruszono tę właśnie normę i powinna być nałożona sankcja w postaci kary pieniężnej z lp. 1.12 załącznika nr 3.

W ocenie skarżącego powinna być wzięta pod uwagę zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Organy wydając rozstrzygnięcie, w razie wątpliwości interpretacyjnych danej normy prawnej, powinny ją rozstrzygać na korzyść strony, której zarzuca się naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 17 listopada 2021 r., uchylająca w całości decyzję organu I instancji z 29 marca 2021 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł i nakładająca jednocześnie na niego karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie jest sporny i wynika z protokołu kontroli. Wątpliwości w sprawie dotyczą zakwalifikowania zaistniałego zdarzenia do określonego w załączniku nr 3 Ip naruszenia.

W myśl art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.), dalej ustawa, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych, o których mowa w tym przepisie, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12000 złotych (art. 92a ust. 3). W art. 92a ust. 1 ustawy ustalono odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy podmiotu wykonującego transport drogowy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa w art. 92a ust. 1, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania wynikających z przepisów prawa nakazów i zakazów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewniania wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7). Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów.

Decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ co do zasady zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 5 ustawy oraz załącznika nr 3 do niej. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów cyt. wyżej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 - zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem nr 561/2006, a także z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014 r.), zwanego rozporządzeniem nr 165/2014.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Przedstawione regulacje prawne wyznaczają granice materialne i formalne sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganej przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organy rozstrzygające tę sprawę muszą przestrzegać określonych w k.p.a. standardów ustalania stanu faktycznego.

Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej (materialnej). Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, że organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny – ustalony on został 11 lutego 2021 r. podczas kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki Volvo o nr rej. [...] oraz naczepy marki Krone o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. Pojazdem kierował M.B.. Pojazdem wykonywany był transport drogowy rzeczy, wykonywany na rzecz i w imieniu M.S., prowadzącego działalność gospodarcza H. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...] z 11 lutego 2021 r.

Nie ma również sporu co do stwierdzonej podczas kontroli okoliczności, że kierowca M.B. okazał jedynie wykresówkę z tachografu z 11.02.2021 r. z miejscem rozpoczęcia w miejscowości M. Jednocześnie kierowca zeznał, że wykresówki z dni: 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10 lutego 2021 r. zagubił w niewyjaśniony sposób. Wynika to z protokołu kontroli, z którym kierowca się zapoznał i który podpisał. Nie jest także kwestionowany fakt, że w dniu 3 lutego 2021 r. ten sam pojazd z tym samym kierowcą był także kontrolowany, i że także kierowca oświadczył, że zagubił wykresówki.

Kwestią sporną pozostaje w niniejszej sprawie kwalifikacja stwierdzonego naruszenia.

Organ odwoławczy przyjął, że zgubienie wykresówek kwalifikuje się pod sankcję ujętą w lp. 6.2.2 załącznika nr 3 do ustawy - ukrywanie, likwidowanie, niszczenie, podrabianie lub przerabianie danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy – co sankcjonowane jest karą w wysokości 10 000 zł.

Z kolei ukarany przedsiębiorca podnosi, że w hipotezie normy zawartej w lp. 6.2.2 załącznika nr 3 nie mieści się okoliczność zgubienia wykresówek, a sytuację taką reguluje lp. 1.12 załącznika nr 3, który karą 500 zł sankcjonuje niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument.

W sporze tym rację należy przyznać organowi odwoławczemu.

Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji.

W protokole kontroli z 11 lutego 2020 r. jednoznacznie wskazano, że kierujący kontrolowanym pojazdem stwierdził, że nie posiada wykresówek z dni: 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10 lutego 2021 r., ponieważ je zgubił. Nie sposób tego rozumieć inaczej niż przyjął to organ – czyli, że kierowca został wyposażony przez przedsiębiorcę w wykresówki, ale nawet jeśli je wypełnił – nie może ich okazać, bowiem ich nie posiada, ponieważ zaginęły w niewyjaśniony sposób.

Już sama okoliczność posiadania spornych wykresówek i ich zgubienie wyklucza możliwość zastosowania lp. 1.12 załącznika nr 3 do ustawy, który sankcjonuje niewyposażenie kierowcy w wykresówki. Jeśli kierowca je posiadał (a tak zeznał kierowca M.B.)– został w nie oczywiście wyposażony.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się (por. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., II GSK 1944/17), że protokół kontroli drogowej, sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego kierowcy, jest - w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. - dokumentem urzędowym. Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. W rozpoznawanej sprawie protokół z kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag co do jego treści. Był więc wystarczającym dowodem, że kierowca posiadał wykresówki (a więc został w nie wyposażony), choć ich nie okazał, bowiem je zgubił. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że kontrolowany kierowca samochodem od 3 do 11 lutego przejechał 2685 km., co wynika z jego zeznań i dlatego argumenty skarżącego nie są przekonujące. Dokonanie takich ustaleń przez organy nie naruszało wynikającego z art. 7 k.p.a. obowiązku przestrzegania przez organy zasady praworządności i dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy nie naruszyły też wynikającego w szczególności z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego w swojej decyzji wyczerpująco wskazał, jakie fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy uznał za udowodnione, na jakich dowodach to oparł, wyjaśnił też podstawę prawną decyzji.

Oczywiście nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty skarżącego, że hipoteza normy z lp. 6.2.2 nie obejmuje pojęcia "zgubić", zatem norma ta nie powinna być w niniejszej sprawie zastosowana.

Przepis ten sankcjonuje zachowania w postaci "ukrywania, likwidowania, niszczenia, podrabiania lub przerabiania danych zarejestrowanych na wykresówkach lub przechowywanych i pobranych z tachografu lub karty kierowcy".

W ocenie Sądu stwierdzenie przez kierowcę, że zgubił wykresówki, bez wątpienia może zostać zrównane (i zostało w niniejszej sprawie) z "ukrywaniem, likwidowaniem lub niszczeniem". Nie można bowiem przyjąć, że niedbalstwo kierowcy zwalnia przedsiębiorcę z odpowiedzialności wynikającej z art. 92a ustawy. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że przedsiębiorca mógłby się na tego rodzaju okoliczności powoływać właściwie w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa, co w konsekwencji oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z obowiązków określonych przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, wyrok WSA w Krakowie z 10 czerwca 2016 r, III SA/Kr 1471/15).

Nie można też przyjąć, w ocenie Sądu, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki zwalniające przedsiębiorcę z odpowiedzialności, ujęte w art. 92c ustawy. Przepisy art. 92b oraz art. 92c ustawy nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy. Wyrazem tego obowiązku jest m.in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE L z dnia 11 kwietnia 2006 r.), który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowcom w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006 (art. 10 ust. 2 rozporządzenia). W myśl art. 10 ust. 3 powołanego rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Regulacje zawarte w ustawie o transporcie drogowym (art. 5) zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem na podstawie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r., SK 75/06). W art. 92b oraz 92c ustawy chodzi wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne, w dyspozycji tych przepisów nie mieszczą się natomiast kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe). Na przedsiębiorcy ciążą obowiązki właściwego doboru osób współpracujących z nim, zachowania należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących, tak aby nie dochodziło do naruszeń przepisów ustawy.

Istota przewidzianej w ustawie odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego sprowadza się do tego, że podlega jej podmiot charakteryzujący się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności, po wyczerpaniu określonych w tej normie znamion działania lub zaniechania, lub też znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany obciążony został z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego sankcją administracyjną. Zbędne staje się w takim przypadku badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, jak na przykład winy podmiotu administrowanego, nie mają one bowiem wpływu ani na poniesienie przez niego odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej. Wymienione przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną. Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych.

W niniejszej sprawie organ trafnie ocenił, że nie występowały okoliczności zwalniające skarżącego od odpowiedzialności. Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone, lecz ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w przytoczonych wyżej przepisach ustawy spoczywa na przedsiębiorcy (por. m.in. wyroki NSA z 2 czerwca 2009 r., II GSK 989/08, z 20 października 2010 r., II GSK 936/09, z 27 sierpnia 2009 r., II GSK 4/09, z 2 lutego 2011 r., II GSK 140/10, z 24 lutego 2011 r., II GSK 258/10, z 6 czerwca 2011 r., II GSK 404/10). Na skarżącym spoczywał zatem ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, przy czym wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przez niego kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło, zaś brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie. Tych okoliczności skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał. W ocenie Sądu podnoszone przez skarżącego argumenty nie były wystarczające, by uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa na zasadzie art. 92c ust. 1 ustawy. Wina kierowcy nie jest równoznaczna z brakiem odpowiedzialności administracyjnoprawnej po stronie przedsiębiorcy, albowiem za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Z odpowiedzialności takiej nie zwalnia również ukaranie kierowcy przez przedsiębiorcę w ramach stosunku pracy – co podnosi w skardze skarżący. Wskazane w art. 92c ustawy przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań, dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary (jak zgubienie wykresówek, co jest równoznaczne z ich ukrywaniem, zniszczeniem czy zlikwidowaniem – skutek jest identyczny). Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite (por. m.in. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., II GSK 716/10, wyrok WSA w Łodzi z 7 października 2015 r., III SA/Łd 666/15, wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2012 r., III SA/Kr 1016/11)..

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniu COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 1842).

k.ż.