Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 878/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 9 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. R. i M. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako "organ" lub "GDDKiA") decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą K. R. i M. R. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący") wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 31 maja 2017 r. wnioskodawcy wystąpili o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego.

Po rozpatrzeniu wniosku, GDDKiA decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia.

W uzasadnieniu organ podniósł, że działka nr ewid. [...] powstała w wyniku podziału działki pierwotnej nr ewid. [...], która przed podziałem miała zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony drogi krajowej nr [...], poprzez istniejący zjazd indywidualny. Zaznaczył, że zarządca drogi krajowej nie może ponosić odpowiedzialności za wadliwie dokonany podział działki macierzystej (posiadającej bezpośredni dostęp do drogi krajowej), w którym nie uwzględniono dojazdu do nowopowstałej działki inwestycyjnej. Przyporządkowanie drodze krajowej nr [...] klasy G oznacza, że musi ona posiadać odpowiednie parametry techniczne i użytkowe, również w zakresie zjazdów.

Zdaniem organu, oczywistym jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu na drodze, oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Jednocześnie organ zauważył, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje bardzo duże natężenie ruchu samochodów osobowych i ciężarowych.

GDDKiA uznał, że w omawianej sprawie nie ma możliwości lokalizacji kolejnego bezpośredniego zjazdu z DK-[...]. Natomiast istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działki nr ewid. [...] za pośrednictwem i z wykorzystaniem już istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...], w wyniku zawarcia stosownego porozumienia z właścicielem ww. działki, a w przypadku ewentualnego braku możliwości takiego porozumienia - w wyniku ustanowienia (na wniosek strony) na działce nr ewid. [...] stosownej służebności gruntowej (droga konieczna) w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Alternatywnym rozwiązaniem jest możliwość przesunięcia już istniejącego zjazdu indywidualnego do działki nr ewid. [...] na granicę z przedmiotową działką o nr ewid. [...]. Realizacja takiego rozwiązania wymagałaby wydania stosownej decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi krajowej nr [...], po złożeniu stosownego wniosku przez właścicieli przedmiotowych działek.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawcy podnieśli m.in., że dojazd za pośrednictwem istniejącego zjazdu do działki nr [...] stanowi dojazd do garażu podziemnego budynku nr [...]. Nadto zarówno powierzchnia działki nr [...] (0,0861 ha), jak i jej obecne zagospodarowanie uniemożliwia ustanowienie służebności gruntowej (drogi koniecznej). Brak jest również zgody właścicieli działki nr [...]. Odnosząc się do przesunięcia istniejącego zjazdu na działkę nr [...] na granicę z działką nr [...] wskazali, że zgodnie z argumentacją wykazaną powyżej takie rozwiązanie jest niemożliwe - przede wszystkim jest to bowiem rozwiązanie pozbawiające dojazdu do garażu pod budynkiem nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli również, że prowadzili rozmowy z właścicielami działki sąsiedniej (nr [...]) w celu utworzenia zjazdu wspólnego, jednakże spotkali się z odmową realizacji takiego rozwiązania.

GDDKiA, ponownie rozpoznając sprawę, podtrzymał co do zasady argumentację wskazaną w decyzji z [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie art. 29 ust. 1 u.d.p. Zauważył, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż działka macierzysta nr [...] przed podziałem posiadała dostęp do drogi krajowej nr [...] w postaci zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km 130+466 strona prawa. W wyniku podziału wspomniany zjazd pozostał przy działce nr [...]. Nadto droga krajowa nr [...], z której wnioskodawcy planują wykonanie wnioskowanego zjazdu indywidualnego, zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, na omawianym odcinku do klasy dróg głównych (droga klasy G). Podniósł, że lokalizacja powyższego zjazdu była niemożliwa z powodów wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tym kontekście organ powołał się na przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie") na podstawie którego należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

GDDKiA zauważył, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce w sytuacjach, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu.

Następnie organ wskazał, że działka nr [...] powinna mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] zlokalizowanego w km 130+466 strona prawa i dalej po jej terenie do działki nr [...]. Można również rozważyć możliwość dojazdu za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] zlokalizowanego ok. km 130 + 498 i dalej po jej terenie do działki stron. Alternatywnym rozwiązaniem jest możliwość "przesunięcia" istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] na granicę z działką nr [...]. Takie rozwiązanie wymagałoby wszczęcia odrębnego postępowania na skutek wystąpienia właścicieli działek nr [...] i nr [...] ze wspólnym i zgodnym wnioskiem do zarządcy powołanej drogi (GDDKiA Oddział w [...]). Wskazane rozwiązania obsługi komunikacyjnej działki nr [...]są zgodne z powołanym § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wprawdzie przejazd przez teren działek sąsiednich ([...] i [...]) wymaga zgody jej właścicieli, jednak uzgodnienie to może mieć formę porozumienia. W przypadku braku możliwości uzyskania ww. porozumienia, możliwe jest ustanowienie odpowiedniej służebności drogi koniecznej w postępowaniu przed sądem powszechnym.

W ocenie GDDKiA wskazane możliwości obsługi komunikacyjnej działki nr [...], zapewnią tej działce dostęp do drogi publicznej, bez konieczności budowy kolejnego punktu kolizji na drodze.

Jednocześnie organ zauważył, że zaistniała sytuacja, w której działka nr [...] nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku dotyczącego lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Fakt, że nie ustanowiono służebności przejazdu na etapie podziału działki macierzystej nr [...], przemawia za tym, aby ustanowić ją teraz, natomiast nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie przez zarządcę drogi krajowej pozytywnej decyzji.

Odnosząc się z kolei do zaproponowanej przez wnioskodawców lokalizacji wnioskowanego zjazdu, organ podniósł, że strony planują wybudować zjazd w miejscu szczególnie niebezpiecznym, tzn. w rejonie przystanku autobusowego z wiatą oznaczonego znakiem pionowym D-15. Wskazane miejsce należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe wynika z faktu, że okolice przystanków autobusowych to miejsca, w których płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu. Dodatkowo wnioskowany zjazd znajdowałby się również w bardzo bliskiej odległości od istniejącego już zjazdu do działki nr [...] (ok. km 130+498), co również pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...]. Organ uznał, że uwzględniając ustawowy obowiązek ochrony drogi i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie mógł zaakceptować powstania dodatkowego punktu kolizji we wskazanym miejscu.

GDDKiA zauważył, że droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy G, tj. drogom głównym, w tym również w zakresie możliwości lokalizacji zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Powyższy pogląd podzieliły w wielu orzeczeniach sądy administracyjne.

Konkludując GDDKiA wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie podjął w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego na omawianym odcinku ww. drogi krajowej, gdyż dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki nr [...] miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Jednocześnie podniósł, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na zjazd jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem wnioskodawcy pismem z 11 października 2017 r. złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło do niezasadnej odmowy urządzenia wjazdu indywidualnego na działce [...] i naruszenia słusznego interesu skarżących;

2) art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia i rozważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz bez respektowania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa;

3) art. 6, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, dowolność i arbitralność podejmowanych decyzji w sprawie, dyskryminujące i krzywdzące traktowanie skarżących, brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy;

4) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez uznanie, że na drodze [...] przy działce skarżących nie można wykonać indywidualnego zjazdu i proponowanie dojazdu nie z innych dróg (jak brzmi ww. rozporządzenie), ale z tej samej drogi [...], co stanowi niewłaściwą wykładnię i zastosowanie ww. przepisu przez GDDKiA;

5) niewyjaśnienie wszechstronne stanu faktycznego sprawy, poprzez niewskazanie w jaki sposób usytuowanie zjazdu we wnioskowanym miejscu wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego;

6) podanie natężenia ruchu drogowego z oddalonego o kilkaset metrów centrum miejscowości [...], które dodatkowo jest skrzyżowaniem dróg krajowych nr [...] i [...], stanowiącej siedzibę powiatu i jego największe miasto, co może wskazywać na nierzetelne posługiwanie się posiadanymi danymi;

7) pominięcie okoliczności, że w 1999 r., w momencie dokonywania podziału działki, dokonany podział był zgodny z obowiązującymi przepisami.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej jej decyzji organu w całości.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji. Organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również poprzedzająca decyzja organu nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy organ orzekający miał podstawy prawne - w zaistniałym stanie faktycznym - do negatywnego załatwienia wniosku skarżących o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...].

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.d.p. oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p., ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że zarządca drogi, w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę na budowę zjazdu. Przepisy nie precyzują jednak dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, a ponadto w art. 29 ust. 4 u.d.p. użyte zostało sformułowanie "może odmówić", co oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może, ale nie musi wydać zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a. wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, co wielokrotnie podkreślane było w orzeczeniach sądów administracyjnych. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Interes społeczny w tym wypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi

i w takim zakresie zawsze przeważa nad indywidualnym interesem strony. Organ był zatem zobowiązany, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, do dokonania oceny, czy planowany zjazd - przy uwzględnieniu przyszłych inwestycji drogowych - może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ponadto, jak wskazano wyżej, z woli ustawodawcy wyrażonej wprost w art. 29 ust. 4 u.d.p., uznanie organu podlega także ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, jakie spełniać powinna droga określonej kategorii. Warunki te uregulowane zostały w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak stanowi § 1 ww. rozporządzenia m.in. mają one zapewnić: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa użytkowania, b) nośności i stateczności konstrukcji, c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, 2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej, 3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia z którego wynika, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Wskazane powyżej uregulowania prawne miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, zostały one nie tylko zasadnie przez organ orzekający przytoczone, ale również prawidłowo zinterpretowane i zastosowane, w wyczerpująco ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym.

Należy wyjaśnić, że skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości Kozienice. Droga ta, na omawianym odcinku, została zakwalifikowana do dróg głównych klasy G. Tym samym - kierując się treścią art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - należało mieć na względzie, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu (w tym: indywidualnego) z drogi klasy G, zostało ograniczone do sytuacji wyjątkowych. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia zawiera bowiem postulat ograniczenia liczby i częstości zjazdów, który należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy, z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1143/06 ). Nie bez znaczenia przy tym jest, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Pojęcie dostępu do drogi podobnie zdefiniowane jest w art. 93 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.).

W ocenie Sądu, prawidłowe jest zatem rozstrzygnięcie GDDKiA wydane w kontrolowanej sprawie (o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego) i podana w nim argumentacja, wskazująca na możliwości obsługi komunikacyjnej działki nr [...] należącej do skarżących, bez konieczności urządzania bezpośredniego zjazdu na drogę krajową.

Otóż organ orzekający zauważył, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że działka nr [...] powstała w 1999 r. na skutek podziału działki nr [...] (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 1999 r. znak [...]), która posiadała dostęp do drogi krajowej nr [...] w postaci zjazdu indywidualnego zlokalizowanego w km 130+466 strona prawa. W wyniku podziału wspomniany zjazd pozostał przy działce nr [...]. Tym samym działka skarżących nie posiada prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Zasadnym jest jednak stanowisko organu, że sytuacja ta nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących. Fakt, że nie ustanowiono służebności przejazdu na etapie podziału działki macierzystej nr [...] nie stanowi przesłanki uzasadniającej wydanie przez zarządcę drogi pozytywnej decyzji. Sąd zgadza się z przytoczonym przez organ stanowiskiem sądu administracyjnego, z którego wynika, że podział działki pierwotnej, bez rozwiązania problemu dojazdu do nowo wydzielonych działek, może stwarzać dla właścicieli tych działek istotne problemy, ale nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.)).

Organ słusznie wskazał, że pierwszą możliwością zapewnienia dojazdu był dojazd do działki stron za pośrednictwem indywidualnego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki sąsiedniej nr [...] zlokalizowanego w km 130+466 strona prawa i dalej po jej terenie do działki nr [...], a drugą za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] zlokalizowanego ok. km 130 + 498 i dalej po jej terenie do działki skarżących. Organ przedstawił również alternatywną możliwość "przesunięcia" istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] na granicę z działką nr [...], co wymagałoby wszczęcia odrębnego postępowania w tym przedmiocie.

Rzeczą oczywistą jest, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Sąd podziela stanowisko organu, że dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu bezpośredniego z drogi krajowej. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej winno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracyjny - w przeciwnym wypadku - nie ma uprawnienia do przewidywania ewentualnego rozstrzygnięcia sądowego w tej sprawie, czy też do kalkulowania stopnia uciążliwości takiej służebności dla nieruchomości obciążonych (por. wyrok NSA z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10). Nie jest zaś rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 488/14)

Zdaniem Sądu wskazana przez organ ocena wniosku skarżących jest logiczna, spójna oraz znajduje oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym sprawy. Zaprezentowane powyżej stanowisko organu jest także zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, m.in. ze wskazanym powyżej przepisem § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które podkreśla, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym bierze się bowiem m.in. z ilości punktów kolizyjnych tworzonych przez budowę kolejnych zjazdów.

W kontrolowanej sprawie na uwagę zasługuje również fakt, że skarżący planują wybudować zjazd w miejscu szczególnie niebezpiecznym, tzn. w rejonie przystanku autobusowego z wiatą oznaczonego znakiem pionowym D-15. Wskazane miejsce, jak słusznie uznał organ, należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe wynika z faktu, że okolice przystanków autobusowych to miejsca, w których płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu. Dodatkowo wnioskowany zjazd znajdowałby się również w bardzo bliskiej odległości od istniejącego już zjazdu do działki nr [...] (ok. km 130+498), co również pogorszyłoby warunki bezpieczeństwa analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...].

W ocenie Sądu, w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ orzekający mógł uznać, że budowa dodatkowego zjazdu z drogi krajowej wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na tym odcinku drogi, gdyż dodatkowy każdy zjazd stanowi potencjalne źródło ich pogorszenia. Trudno tym samym dopatrywać się złej woli organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy dotyczącej skomunikowania działki skarżących, tj. zagwarantowania jej dojazdu. Nie można też mówić o zaistnieniu w rozpoznawanej sprawie sytuacji wyjątkowej, która uzasadniałaby udzielenie skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu, skoro istnieją inne możliwości pozwalające na zapewnienie dojazdu do ich nieruchomości. Wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dotyczy braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd z drogi jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny aniżeli inne rozwiązania.

W świetle powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, za niezasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający zgromadził i wszechstronnie zbadał cały materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia podał w uzasadnieniu wydanych decyzji, co stanowi realizację wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W szczególności Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu stron postępowania. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13, z 17 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2936/13, z 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 32/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, zarządca drogi nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu, jeżeli byłaby ona niezgodna z przepisami cytowanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 59/13 Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.