Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 548/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 40, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1,2,3,4,  art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi U.T. i M. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia budynku w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. - podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - po rozpoznaniu odwołania W.D. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr[...] , którą nakazano P. D., C.D. i G.D. rozbiórkę usytuowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. M. [...] we W., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia budynku w zabudowie bliźniaczej.

Stan faktyczny sprawy, w której zapadła zaskarżona do Sądu decyzja przedstawiał się następująco.

Pismem z dnia 11 lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. został poinformowany przez M. T. o ,,nielegalnie wybudowanym warsztacie stolarskim produkującym meble przy ul. M. [...] we W.". Organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego informując o tym strony postępowania, a następnie w dniach 18 listopada 2011 r. oraz 25 września 2012 r. przeprowadził udokumentowane protokolarnie oględziny. W trakcie tych czynności ustalono, że na zapleczu nieruchomości przy ul. M. [...] we W.istnieje parterowy budynek w zabudowie bliźniaczej, o konstrukcji murowanej, kryty płaskim dachem. Budynek posiada wymiary zewnętrzne 11,25 m x 4,13 m oraz wysokość 3,56 m. W ścianie podłużnej usytuowanej od strony nieruchomości przy ul. M. [...] istnieją 3 otwory okienne o wymiarach 1,40 m x 1,02 m oraz jeden otwór okienny o wymiarach 1,35 m x 0,9 m. W ścianie podłużnej znajdują się dwa otwory drzwiowe o wymiarach 0,85 m x 2,0 m oraz 0,7 m x 1,70 m. W ścianie bocznej usytuowanej od strony wjazdu na posesję znajduje się brama garażowa o wymiarach 2,76 m x 0,7 m. W ścianie po przeciwległej stronie istnieje otwór okienny o wymiarach 0,95 m x 0,7 m. Odległość budynku od ogrodzenia z nieruchomością przy ul. M. [...] wynosi 5,12 m. Do ściany podłużnej oraz szczytowej od strony ogrodu na konstrukcji z kształtowników stalowych zamontowano daszek z blachy falistej na wysokości około 3,0 m.

W dokumentacji zebranej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w trakcie ustalania stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego odnotowano również, że w jego obrębie znajduje się stół ślusarski, imadła, narzędzia ślusarskie, szlifierka, piła do cięcia, wiertarka oraz inne elektronarzędzia. Składowane są deski, opony samochodowe i płyty wiórowe. Na ścianie znajdują się drewniane regały z piłkami do cięcia, śrubokrętami oraz innymi narzędziami ślusarskimi. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, w podłodze w obrębie budynku znajdują się kątowniki stalowe zamontowane po obwodzie w kształcie prostokąta.

W protokole oględzin w zakresie ustalenia inwestora budynku odnotowano oświadczenie M.D., z którego wynika, że obiekt zrealizował M.D., który zmarł w dniu [...] r. Organ decyzyjny dalsze działania skoncentrował na ustaleniu stron postępowania, w związku ze śmiercią inwestora. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. F. z dnia [...] r. ustalono, że spadkobiercami po zmarłym M.D. są W.D., P. D., C. D. i G. D.

Z akt administracyjnych sprawy wynika także, że w celu ustalenia daty realizacji obiektu, jak też poprzedzenia procesu inwestycyjnego stosownym pozwoleniem bądź zgłoszeniem prowadzono dalsze czynności. Z uzyskanych przez organ I instancji dokumentów z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. wynika, że decyzją z dnia [...] r. udzielono W. i M.D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej na działce położonej przy ul. M. [...] we W. Co do daty realizacji inwestycji przeprowadzono postępowanie wyjaśniające polegające na przesłuchaniu świadków wskazanych przez strony postępowania i posiadających wiedzę w tym względzie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o tzw. gotowości decyzyjnej, a w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] . Rozstrzygnięciem tym, przyjmując za podstawę prawną art. 28 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono na W. D., P.D., C.D. i G.D. obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od doręczenia postanowienia następujących dokumentów:

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzja archiwalna o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nie uprawniała do wzniesienia przedmiotowego budynku, gdyż obejmowała ona niewielki budynek gospodarczy o wymiarach 5 m x 3 m w zabudowie bliźniaczej z identycznym budynkiem (odbicie lustrzane) na działce sąsiedniej przy ul. M. [...], natomiast przedmiotowy budynek jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej z budynkiem na działce przy ul. M.[...], o zupełnie innych parametrach, jest znacznie większy o wymiarach zewnętrznych 11,25 m x 4,13 m. Nadto roboty budowlane związane z budową obiektu rozpoczęto w 1996 r. (jak ustalono w toku prowadzonego postępowania dowodowego), wobec czego pozwolenie na budowę z uwagi na upływ czasu wygasło.

W dalszej części uzasadnienia wskazano na naruszenie dyspozycji art. 28 Prawa budowlanego obligującego inwestora do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz wykluczono możliwość zastosowania w sprawie art. 103 Prawa budowlanego ze względu na rozpoczęcie robót w 1996 r. Jednocześnie podano, że wydanie nakazu rozbiórki jest rozstrzygnięciem przedwczesnym, jako że organ zobligowany jest do zbadania czy nie zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Możliwość legalizacji warunkowana jest jednak przedłożeniem przez zobowiązanych w wyznaczonym terminie wszystkich dokumentów wskazanych w postanowieniu, co będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót. Podano także, że przed wydaniem decyzji organ bada zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kompletność wymaganej decyzji. W przypadku wystąpienia nieprawidłowości w ww. zakresie i ich nieusunięcia we wskazanym terminie lub nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w określonym terminie wydaje się decyzję nakazującą rozbiórkę.

W dniu 21 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...], którą w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał P.D., C.D. i G.D. współwłaścicielom nieruchomości przy ul. M. [...] we W. rozbiórkę usytuowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. M. [...] we W., zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia budynku w zabudowie bliźniaczej. W uzasadnieniu decyzji przytoczono opis stanu faktycznego sprawy, wskazano na rodzaj i terminy czynności procesowych przeprowadzonych w trakcie postępowania, a także wskazano środki dowodowe jakie posłużyły organowi na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności. Ustalenia organu polegały na przyjęciu rozpoczęcia robót budowlanych w 1996 r. i ich zakończenia w latach 2003-2004 (montaż stolarki okiennej, bramy wjazdowej, wykonanie posadzki, instalacji elektrycznej, otynkowanie budynku). Podkreślono brak możliwości zastosowania art. 103 Prawa budowlanego oraz wskazano na uruchomienie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 ust. 2 ustawy. Jako okoliczność uzasadniającą wydany nakaz rozbiórki organ wskazał natomiast niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji podano, iż w całym okresie zakreślonym przez organ na dostarczenie żądanych dokumentów (w terminie 3 miesięcy) zobowiązani nie wykazali się jakąkolwiek aktywnością tj. nie przedłożyli choćby części wymaganych dokumentów, nie informując jednocześnie organu o ewentualnych trudnościach w ich skompletowaniu, ani nie wnioskując o przedłużenie pierwotnego terminu ich dostarczenia. Powyższe świadczy w ocenie organu o braku po stronie zobowiązanych zamiaru zgromadzenia dokumentacji wymaganej postanowieniem.

W odwołaniu od wyżej opisanej decyzji W.D. wniosła o jej uchylenie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. W środku zaskarżenia wskazano, że podjęte przez stronę czynności zmierzające do wykonania nałożonych obowiązków nie doprowadziły do wydania ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, co uniemożliwiło także wykonanie projektu budowlanego. Postępowanie nie było realizowane w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej bowiem organ administracyjny przerzucił na stronę obowiązek ustalenia stron postępowania, zaniechał informowania skarżącej o planowanych terminach rozpraw, z czego wywodzono pozbawienia uprawnień do zgłaszania żądań, zarzutów i przedstawiania dowodów na ich poparcie. W zakresie doręczeń pism stronom postępowania zarzucono niezasadne przyjęcie fikcji prawnej wskazania adresu do doręczeń w kraju, w sytuacji, gdy zamieszkują one za granicą. Błędne, zdaniem strony odwołującej się, zastosowanie dyspozycji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego doprowadziło do przyjęcia, że obiekt swoim stanem techniczno-budowlanym narusza przepisy w taki sposób, że nie może podlegać legalizacji i należy go rozebrać. Reperkusją tego przyjęcia było błędne niezastosowanie normy art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mimo że w istocie stan techniczny obiektu budowlanego oraz prowadzone przez stronę skarżącą postępowanie legalizacyjne wskazuje w sposób jednoznaczny, że można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. W uzupełnieniu odwołania przy piśmie z dnia [...] r. W.D. przedłożyła decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. nr[...], którą ustalono warunki zabudowy dla budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ul. M. [...] we W. oznaczonego geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], AM-[...] obręb Z.

Rozpoznając wniesiony środek zaskarżenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej szeroko opisano przebieg postępowania, przytoczono ustalenia poczynione przez organ I instancji, a następnie wskazano okoliczność niewykonania obowiązku nałożonego w postanowieniu jako przesłankę zastosowania sankcji wynikającej z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy, co do zasady potwierdził poprawność wydanego nakazu rozbiórki, przy czym jako podstawę decyzji kasacyjnej wskazał ,,okoliczności, które wyszły na jaw na etapie postępowania odwoławczego, a których organ, mając na uwadze aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, nie wziąć pod uwagę nie może". Uzasadniając swoje stanowisko D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że bezpośrednią przyczyną wydanego w drodze skarżonej decyzji nakazu rozbiórki było zaniechanie ze strony zobowiązanej przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów. Zobowiązani nie wykazali się żadną aktywnością nie przedkładając choćby części wymaganych dokumentów ani nie zgłaszając organowi trudności w ich skompletowaniu i nie wnioskując w związku z tym o przedłużenie zakreślonego im w postanowieniu terminu. Świadczyło to, jak uznał organ I instancji, o braku po stronie zobowiązanych zainteresowania umożliwioną im legalizacją.

Na etapie postępowania odwoławczego ustalono, że strona zobowiązana nie była bierna w przeciągu wyznaczonego postanowieniem nr [...] terminu, gdyż już w pierwszym miesiącu tego terminu wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o ustalenie, dla stanowiącego przedmiot będącego w toku postępowania legalizacyjnego obiektu, warunków zabudowy - zawiadomieniem z dnia 18 stycznia 2013 r. Departament Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W.poinformował o wszczęciu na tenże wniosek postępowania i zakończył je w dniu [...] r. wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...]o warunkach zabudowy. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 865/12) wskazano, że organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przed organem legalizacyjnym toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu. W takiej sytuacji brak jest podstaw dla zakończenia sprawy administracyjnej decyzją, co oznacza, iż nie może mieć zastosowania art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zauważając, że w interesie zobowiązanych było poinformowanie organu o podejmowanych działaniach oraz brak wiedzy organu I instancji o postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy wskazano, iż organ I instancji miał wszelkie podstawy do uwzględnienia wniosku o przedłużeniu terminu dostarczenia dokumentów. Kolejnym aspektem sprawy do jakiego odniósł się organ II instancji było mało realne dochowanie przez zobowiązanych terminu wyznaczonego w postanowieniu. Dla zainwestowanego terenu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a organ decyzyjny mając tego świadomość winien bardziej realnie określić termin realizacji nakładanego na stronę obowiązku.

W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do argumentacji odwołania, w tym również tej uznanej przez organ decyzyjny jako niezasadnej. Wyjaśniono treść przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności dokonano analizy zależności występujących pomiędzy art. 48 ust. 1 i art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Wykazano czynny udział skarżącej w postępowaniu, zanegowano słuszność zarzutu przeniesienia ciężaru ustalenia kręgu stron postępowania na skarżącą. Wskazano jednak na uchybienie organu I instancji w zakresie pouczenia strony zamieszkałej za granicą o konieczności ustanowienia pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli U. i M.T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

W motywach skargi podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 48 ust. 4, 28 ust. 2, 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 40 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Treść żądania poparto twierdzeniami dotyczącymi konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przed zrealizowaniem przedmiotowego obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki wydany przez organ I instancji był konsekwencją nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. Nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów, zdaniem autora skargi, nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje obciążają inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie z urzędu jest wykluczone. W takiej sytuacji decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została zgodnie z przepisami prawa, natomiast uchylająca ją decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego narusza przepisy prawa materialnego. Organy I i II instancji ustaliły, że zobowiązani od momentu wydania postanowienia do czasu wydania decyzji nie wykazali żadnej aktywności. Nawet gdyby zgodzić się z organem II instancji, że okres 3 miesięcy był za krótki na uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązani winni zwrócić się z wnioskiem o przedłużenie terminu, a tego nie uczynili.

W dalszej części skargi wywodzono, iż decyzja D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana wbrew orzecznictwu sądów administracyjnych, gdyż procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie nie wywiązano się z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wdrożona przez organ II instancji decyzja jest bezzasadna, z tego powodu, że procedura legalizacyjna w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego nigdy nie będzie mogła być przeprowadzona. Przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym lecz stanowi warsztat stolarski, natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla budynku gospodarczego.

Kolejny argument skargi odnosi się do zobowiązania do przedłożenia konkretnych dokumentów, natomiast nie zostały przedłożone w terminie żadne inne dokumenty poza decyzją o warunkach zabudowy jak projekt budowlany i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do podniesionego przez organ odwoławczy naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego podano, że nie stwierdzono, aby miejsce pobytu C.D. i G.D. było nieznane. Nawet sam organ II instancji kierował korespondencję do tych osób, zatem organ potwierdził ustalony adres przy ul. M. we W. jako prawidłowy. Dodatkowo wszelka korespondencja odbierana była przez W.D., która ją odbierała oświadczając, że odda pismo adresatowi. Ponadto organ I instancji zwracał się do urzędów w tej sprawie i uzyskał informację, że zmiana miejsca zamieszkania przez uczestników postępowania nie miała miejsca.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarzuty i wywody zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji i pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika W.D. wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Negując słuszność stanowiska o niespełnieniu przesłanek wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane wskazano, że Prezydent W. wydał decyzję o warunkach zabudowy, natomiast niedotrzymanie terminu zakreślonego przez organ wynikało nie z winy W.D. lecz z faktu późniejszego wydania decyzji przez organ. Nadto dochowanie tego terminu od samego początku nie było możliwe, zwłaszcza, że na tym terenie brak było planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast po wydaniu decyzji została ona niezwłocznie przesłana D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.

W dalszej kolejności wskazano, że projekt budowlany nie został dotychczas złożony do organu budowlanego, albowiem dopiero wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiło podstawę do zainicjowania procedury wykonania projektu dla celów legalizacji samowoli budowlanej, który jest w toku na etapie końcowym. W.D. złoży projekt budowlany do właściwego organu niezwłocznie po jego sporządzeniu. W opinii W.D., wbrew twierdzeniom skarżących, organ II instancji dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wszechstronny i kompletny. Rzekome naruszenie przez organ przepisu art. 40 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, albowiem na obecnym etapie miejsca pobytu wszystkich uczestników postępowania zostały ustalone, a doręczenia prawidłowo dokonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu II instancji nie może się ostać w obrocie prawnym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu I instancji zawierała natomiast nakaz wykonania rozbiórki obiektu budowlanego.

W celu właściwego rozpoznania sprawy należy w pierwszym rzędzie dokonać analizy przepisu prawa procesowego, na którym oparł się organ decyzyjny wydając decyzję kasacyjną. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia przyjął art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 j.t.) - dalej K.p.a.. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wynika, że uchylenie decyzji jest następstwem trzech okoliczności, które wyszły na jaw na etapie postępowania odwoławczego. Pierwszą z przyczyn uchylenia decyzji jest aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, drugą niewyznaczenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. bardziej realnego terminu realizacji obowiązków i wreszcie trzecią konieczność ustalenia przez organ I instancji w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu wydanej przez niego decyzji właściwych adresów do doręczeń stron postępowania. Co do zasady zaprezentowane przez organ odwoławczy okoliczności zdają się wyczerpywać ustawowe przesłanki uruchomienia trybu art. 138 § 2 K.p.a. niemniej jednak, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, faktycznie nie miały one miejsca w stanie faktycznym sprawy, stąd też rozstrzygnięcie organu II instancji jest nieprawidłowe.

Stanowisko Sądu wynika z analizy rozstrzygnięć organów administracyjnych I i II instancji na tle stanu faktycznego sprawy jaki istniał w chwili wydawania przez nie merytorycznych rozstrzygnięć. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przed wydaniem decyzji zawierającej sankcję w postaci rozbiórki obiektu przeprowadził postępowanie w taki sposób, że niewątpliwie możliwe było zalegalizowanie samowoli budowlanej, natomiast sam nakaz rozbiórki należy uznać, wbrew ustaleniom organu II instancji, nie jako skutek pominięcia aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, czy wyznaczenia krótkiego terminu na przedłożenie dokumentów lecz jako właściwe rozstrzygnięcie organu administracyjnego wobec postawy zobowiązanych.

Organ decyzyjny I instancji po wszczęciu postępowania na wniosek strony, udokumentował stan faktyczny w trakcie dwukrotnych oględzin, uzyskał od organów informację o braku decyzji o pozwoleniu na budowę oraz ustalił, m.in. w drodze dowodu z przesłuchania świadków, datę realizacji obiektu. Na tej podstawie przyjęto, że miała miejsce realizacja obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. W jednoznacznie kształtujących się realiach sprawy niewątpliwie słuszne było przyjęcie za materialną podstawę dalszych działań organu nadzoru budowlanego I instancji przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Niesprzecznie organ decyzyjny I instancji prawidłowo wdrożył procedurę naprawczą obligując postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. współwłaścicieli nieruchomości przy ul. M. [...] we W. do przedłożenia w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia określonych dokumentów. Na uwagę w tym miejscu zasługuje fakt, że same czynności organu związane z ustalaniem stron postępowania w związku ze śmiercią inwestora, tryb i sposób gromadzenia materiału dowodowego i ustalanie istotnych dla sprawy okoliczności w pełni korespondują z zasadami zawartymi w K.p.a. Skoro zatem wyznaczony trzymiesięczny termin na wykonanie obowiązków wskazanych w postanowieniu upłynął bezskutecznie w dniu [...] r. (doręczenie postanowienia w dniu [...] r.), gdyż nie przedłożono mu żadnego z dokumentów, organ nie miał podstaw, aby merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy nadać formę inną jak decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego. Tak też organ rozstrzygnął wydając decyzję nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał zresztą w podstawie prawnej swojej decyzji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jako następstwo niewykonania nałożonych obowiązków w terminie.

Na etapie postępowania odwoławczego ujawniony został fakt wydania przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu na rzecz W. D. warunków zabudowy dla budynku gospodarczego w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ul. M. [...] we W. W ocenie Sądu, organ II instancji nieprawidłowo zakwalifikował okoliczność przedłożenia mu w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego przedmiotowej decyzji jako impuls do zainicjowania kontynuacji procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jakkolwiek zobowiązani wywiązali się z istotnego obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r., ich działanie względem przywołanego postanowienia było niekompletne i spóźnione.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykluczył prawidłowość wydanego nakazu rozbiórki, a swoje stanowisko wywiódł z orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 865/12), że ,,organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy przed organem lokalizacyjnym toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla samowolnie wybudowanego obiektu. W takiej sytuacji brak jest podstaw dla zakończenia sprawy administracyjnej decyzją, co oznacza, iż nie może mieć zastosowania art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego". Składowi orzekającemu znane jest przywołane orzeczenie, aczkolwiek nie podzielił on jego interpretacji dokonanej przez organ. Oczywistym bowiem jest, iż w sytuacji realizowania przez zobowiązanego sprawcę samowoli budowlanej nakazu wynikającego z postanowienia i ubiegania się przez niego o decyzję o warunkach zabudowy, organ nadzoru budowlanego winien respektować nie tylko działania samej strony postępowania ale też fakt, że na swój sposób działa on w warunkach quasi związania administracyjnego, gdyż to inny organ przesądza o zgodności samowoli z przepisami planistycznymi. Niemniej jednak w tej sytuacji procesowej to na stronie spoczywają ewentualne negatywne następstwa nieinformowania organu o zagrożeniu niedochowania terminu przedłożenia żądanych dokumentów, czy niezałatwienia przez inny organ sprawy w ustawowym terminie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że postępowanie legalizacyjne jest wyjątkiem od założonego przez ustawodawcę klasycznego modelu prowadzenia inwestycji, gdzie rozpoczęcie procesu inwestycyjnego poprzedzone jest pozwoleniem na budowę stanowiącym gwarant zaakceptowania zamierzenia budowlanego na tle przepisów techniczno-budowlanych i planistycznych. Skoro bowiem inwestor, (sprawca samowoli budowlanej) popadł w kolizję z obowiązującymi przepisami i zmierza do zalegalizowania samowoli budowlanej w trybie nadzwyczajnym, obowiązujące w tym względzie przepisy nie tylko posiadają bardziej rygorystyczny charakter, ale przede wszystkim i w szczególności wymagają od niego większej inicjatywy i niejako przesuwają z organu na uczestnika procesu budowlanego ciężar wykazania spełnienia ,,przesłanek legalizacji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. wskazał wprost, że ,,legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora" - (sygn. akt. VII SA/Wa 2156/10) - LEX nr 954430.

Bardzo precyzyjnie tok postępowania organu w przypadku niezrealizowania nakazu wynikającego z ,,postanowienia legalizacyjnego" opisał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 864/12) mówiąc wprost, że ,,Nieprzedstawienie przez inwestora wymaganych dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone" - LEX nr 1234343.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przywoływanym już postanowieniu zawarł nakaz przedłożenia trzech dokumentów: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami i pozwoleniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć trzeba, że do chwili rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w aktach administracyjnych poza decyzją o warunkach zabudowy nie było ani projektu budowlanego ani oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Wiadomym jest, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy w istocie zależy od organu administracyjnego, który musi w tym względzie wszcząć stosowne postępowanie, przeanalizować dokumenty, wydać rozstrzygnięcie i doręczyć je stronie. Projekt budowlany sporządza natomiast osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia w ramach zawartej z nią umowy cywilnej. Nie jest dodatkowo prawdą podnoszony w piśmie procesowym pełnomocnika W. D. pogląd, że ,,dopiero wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi podstawę do zainicjowania procedury wykonania projektu dla celów legalizacji". Przedmiotowy obiekt, jak wynika z akt sprawy istnieje już kilka lat, natomiast dla sporządzenia projektu budowlanego dla istniejącego obiektu przede wszystkim istotne są działania w sensie technicznym i architektonicznym, natomiast zgodność z planem zagospodarowania czy decyzją o warunkach zabudowy dokonuje organ prowadzący procedurę legalizacyjną. Nie ma zatem uzasadnienia powstrzymywanie się przez zobowiązanych z realizacją nakazu w zakresie sporządzenia projektu budowlanego do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, która faktycznie może wejść do obrotu prawnego z chwilą nabycia atrybutu ostateczności.

Kolejną kwestią jest niezłożenie przez zobowiązanych w wyznaczonym terminie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tego typu działanie nie jest już z kolei związane ani z koniecznością rozstrzygania żadnego organu administracyjnego, ani interwencją architekta czy projektanta. Zobowiązani mogą zrealizować tego typu nakaz w zasadzie już w dniu otrzymania postanowienia.

Oceniając zatem poczynania zobowiązanych w zakresie realizacji nakazów wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...]r. zauważyć należy, że działali oni co najmniej opieszale jak na możliwości legalizacji jakie wynikały dla nich z przywołanego postanowienia. Oczywiście trudno jest budować hipotezę jak mógłby przebiegać proces legalizacji w sytuacji podjęcia przez nich działań, niemniej jednak w ocenie Sądu wobec braku jakiejkolwiek inicjatywy zmierzającej do złożenia wniosku o przedłużenie terminu ze względu na pojawiające się trudności czy przedłożenia dokumentu w postaci oświadczenia, które nie wymaga szczególnych starań stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie koresponduje ze stanem faktycznym sprawy.

Argumentacja zamieszczona w decyzji kasacyjnej, a dotycząca niewyznaczenia bardziej realnego terminu wykonania obowiązków także nie spotkała się z akceptacją Sądu. Poniekąd jest ona chybiona chociażby z tego powodu, że to właśnie zobowiązani, co zostało już powiedziane, mogli skutecznie wpłynąć na ewentualną korektę tegoż terminu. Ponadto jak wskazuje praktyka organów nadzoru budowlanego termin trzech miesięcy, jest bodaj najczęściej przez nie wyznaczany, a mając na uwadze, że w zasadzie przedmiotem postępowania nie jest obiekt o jakimś skomplikowanym czy złożonym charakterze zarówno projekt budowlany jak też uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Pamiętać też należy, że organy zobligowane są do przestrzegania zasad procesowych, pośród których znajduje się też zasada mówiąca o szybkości postępowania, co w świetle kierowanych w stosunku do organu stopnia powiatowego skarg na bezczynność czy wniosków o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy nabiera znaczenia szczególnego.

Zasadniczym powodem, dla którego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając zaskarżoną decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji było zaniechanie wyjaśnienia sprawy ustanowienia pełnomocnika dla doręczeń w świetle art. 40 K.p.a., co miało w jego ocenie skutek w naruszeniu dyspozycji art. 10 K.p.a. Zdaniem Sądu stanowisko organu II instancji niezupełnie odzwierciedla ustalenia, jakie poczynił w tym względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.

Zmierzając do ustalenia właściwych adresów dla doręczeń organ wystąpił do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miejskiego W., który w odpowiedzi jako adres stałego zameldowania G.D. i C.D. wskazał ulicę M. [...] we W. Co prawda inne dane podała W.D. w piśmie z dnia [...] r., niemniej jednak odbierając jako domownik korespondencję organu kierowaną do G. i C.D., podpisem potwierdzała ona zobowiązanie oddania korespondencji adresatowi. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje jednoznaczne stanowisko pełnomocnika W.D. wyrażone w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2013 r., kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, gdzie wskazano, że ,,Rzekome naruszenie przez organ przepisu art. 40 § 4 K.p.a. nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, albowiem na obecnym etapie miejsca pobytu wszystkich uczestników postępowania zostały ustalone, a doręczenia prawidłowo dokonane". Skoro osoba odbierająca korespondencję kierowaną do G.D. i C.D. i jednocześnie zobowiązująca się do jej dostarczenia potwierdza prawidłowość ustalenia adresów i doręczenia korespondencji, nie istnieją podstawy aby oświadczenie to pominąć. W takiej sytuacji wskazania organu odwoławczego o niezapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu nie znajdują uzasadnienia.

Nie znalazły natomiast uznania Sądu twierdzenia skarżących odnoszące się do nieprawidłowego ustalenia kategorii obiektu budowlanego, który w ich ocenie jest warsztatem, a nie budynkiem gospodarczym. W kwestii funkcji budynku organ administracyjny nie dokonał jego ostatecznej kwalifikacji, ponieważ postępowanie legalizacyjne prowadzone jest w sprawie ,,budynku w zabudowie bliźniaczej przy ul. M. [...] we W.". To czy dany obiekt faktycznie mógłby zostać zalegalizowany warunkowane było przedłożeniem w terminie określonych dokumentów, co faktycznie nie zostało zrealizowane przesądzając tym samym o niemożliwości pozytywnego dla zobowiązanych zakończenia postępowania.

W ocenie Sądu, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w świetle stanu faktycznego sprawy, nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji gdy nie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Treść decyzji organu II instancji warunkowana jest również nieprawidłową interpretacją przepisów prawa materialnego, gdyż niezrealizowanie nakazu wynikającego z postanowienia opartego na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w wyznaczonym terminie przy jednoczesnym braku inicjatywy co do korekty tego terminu, może prowadzić wyłącznie do wydania nakazu rozbiórki jako merytorycznego zakończenia sprawy.

Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.