Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 638/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4  pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 3  pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 84  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Gminy [...] za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] na odcinku [...] - [...] wraz z infrastrukturą techniczną, a także o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość położona w Gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - [...] na odcinku [...] - [...] w km [...] do [...] wraz z infrastrukturą techniczną.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Gminy [...] za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - [...] na odcinku [...] - [...] wraz z infrastrukturą techniczną oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od tej decyzji Zarząd Województwa [...] wniósł odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 7 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odwołujący się podniósł, że uwzględnienie w ustalonym odszkodowaniu wartości drogi publicznej stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jednocześnie skarżący podniósł, że znajdująca się na szacowanej działce droga szutrowa nie jest budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego i jako taka, nie powinna zostać wyceniona. Zdaniem skarżącego droga publiczna nie może być przedmiotem wyceny, z uwagi na regulacje dotyczące dróg jako rzeczy szczególnego rodzaju.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193, poz. 1 194 ze zm.) – zwanej dalej "specustawą" nieruchomości o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W świetle art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 ugn w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ugn).

Minister wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w Gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] marca 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. Ś. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym uchwałą nr [...] w dniu [...] listopada 1999 r. przez Radę Gminy w [...] szacowana działka znajduje się w streﬁe oznaczonej jako droga gminna. Wyceniana nieruchomość położna jest w otoczeniu drogi wojewódzkiej i dróg lokalnych oraz od południa w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Przedmiotowa działka stanowi drogę o nawierzchni szutrowej - ulicę [...]. Działka posiada kształt regularny, prostokątny. Nieruchomość znajduje się w zasięgu urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Natomiast wartość zabudowy i naniesień została ustalona w podejściu kosztowym, metodą wskaźnikową. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, ż na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne w okresie ostatnich dwóch lat na terenie Gmin [...], [...] i [...]. Biegła wyjaśniła ponadto, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym konieczne było rozszerzenie rynku na obszar gmin [...] i [...]. Do ostatecznej analizy biegła wybrała 3 nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autorka operatu szacunkowego określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłej są to: położenie, otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnia działki. Ostatecznie wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości biegła ustaliła na kwotę [...] zł. Natomiast wartość naniesień budowlanych w postaci drogi szutrowej ustalono na kwotę [...] zł.

Przechodząc do analizy poprawności sporządzenia operatu szacunkowego Minister zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Stosownie do § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zgodnie zaś z § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zdaniem Ministra, realizacja zasady ustalania odszkodowania zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

Mając na uwadze powyższe Minister zauważył, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o treść § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn. Tym samym brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej dotyczącego niesłusznego ustalenia odszkodowania za znajdującą się na działce nawierzchnię szutrową stanowiącą drogę Minister wskazał, że przez stan nieruchomości należy rozumieć zarówno stan prawny, rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m. in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe. Okoliczności przesądzające o stanie nieruchomości powinny być ujmowane szeroko, ze względu na konieczność uwzględnienia wszystkiego, co pozwoli na ustalenie słusznego odszkodowania. Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dotyczących przejmowania nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych (damnum emergens). Natomiast zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superﬁcies solo cedit. Ponadto w myśl art. 191 Kc własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na skutek połączenia (akcesji) rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 Kc). Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Zasada ta dotyczy zarówno połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością gruntową jak i budynkową. Skutek przewidziany w komentowanym przepisie następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość rzeczy połączonej, kto dokonał połączenia (właściciel nieruchomości, czy rzeczy ruchomej, czy też osoba trzecia), czy połączenie zostało dokonane w dobrej, czy w złej wierze, czy jest rezultatem działania człowieka, czy sił przyrody.

Zdaniem Ministra, obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa, odpowiadające wartości odjętego prawa własności. Specustawa wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez "drogę" rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami. stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Powyższe wskazuje, że urządzona na przedmiotowej działce droga jest elementem składowym gruntu. Słusznie zatem organ I instancji przyznał odszkodowanie za przedmiotową działkę, uwzględniając urządzoną na niej drogę. Z kolei kwestia czy drodze (rozumianej jako budowla) nadano kategorię nie ma znaczenia przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod inwestycję celu publicznego. W tym więc zakresie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował wartość naniesień budowlanych w postaci drogi szutrowej, jako budowli wraz z obiektami inżynieryjnymi służącymi do prowadzenia ruchu drogowego.

Odnosząc się do zarzutu, co do wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem podstawowych zasad wynikających z Kpa Minister wskazał, że w świetle powyższych rozważań nie zasługują one na uwzględnienie bowiem w postępowaniu przed organem l instancji, nie dopatrzono się uchybień, a wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i udowodnione.

Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący zaskarżył decyzję organu odwoławczego, w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość drogi szutrowej w wysokości [...] zł. Wyżej opisanej decyzji, w zaskarżonej części, zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 128 ust. 1, 153 ust. 3 ugn i art. 23 specustawy w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość drogi "szutrowej" jako budowli podczas, gdy na zajętym pod drogę gruncie nie było zlokalizowanej budowli stanowiącej drogę. Mając na uwadze wskazane wyżej naruszenie przepisów skarżący wniósł o: 1) uchylenie w części zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie nieważności decyzji jako obarczonej wadą nieważności; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja Wojewody [...], który ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł, w tym odszkodowanie w wysokości [...] zł za naniesienia w postaci drogi szutrowej, powinna zostać uchylona. Zdaniem skarżącego, organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy ułożenie na gruncie szutru przesądza o uznaniu, iż w sprawie mamy do czynienia z drogą. W związku z tym, że w uzasadnieniu decyzji brak jest stwierdzenia dlaczego tzw. szutr uznano za drogę, tj. za budowlę wraz z obiektami inżynieryjnymi, służącymi do prowadzenia ruchu drogowego, decyzja nie spełnia wymogów właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego i narusza prawo strony do informacji o istotnych motywach decyzji. Droga publiczna jest rzeczą wyłączoną z obrotu. Jak wynika z ustaleń za budowlę uznano grunt na którym został ułożony tzw. szutr. Powyższa decyzja winna zostać uchylona jako niezgodna z prawem. Postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy specustawy. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z treścią art. 23 specustawy, stosuje się przepisy ugn. Z przepisu art. 18 ust. 1 i 3 specustawy wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu ustalenia wysokości odszkodowania. Biegły oszacował wartość gruntu wliczając w tę wartość naniesienia w postaci drogi szutrowej w wysokości 1/3 wartości całego odszkodowania. Przy ustalaniu wartości nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia decyzji, biegły przyjął wartość odtworzeniową dla nieruchomości w tym dla "drogi szutrowej".

Skarżący podkreślił, że w wartości gruntu została w takim przypadku ujęta wartość odtworzeniowa istniejącego gruntu na którym został położony tzw. szutr, i uznany jako budowla. W operacie szacunkowym brak jest wzmianki o tym, że mamy do czynienia z gruntem zabudowanym. Brak jest również wskazania, że biegły oceniał wartość budowli, jaką niewątpliwie jest droga. Biegły mógł szacować jedynie części składowe gruntu, czego jednakże nie uczyniono, gdyż biegły odniósł się do tzw. "drogi szutrowej". Organ odwoławczy powielił ten błąd, natomiast z operatu szacunkowego wynika, że mamy do czynienia z gruntem na którym znajduje się tzw. szutr. Nie można uznać, że poprzez ułożenie szutru na gruncie mamy do czynienia z drogą w rozumieniu przywołanej ustawy o drogach publicznych oraz Prawa budowlanego. Biegły winien szacować więc jedynie wartość gruntu, względnie odnieść się do części składowych gruntu, nie zaś wskazywać, że na gruncie znajduje się "droga szutrowa".

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia 11 kwietnia 2013 r. Gmina [...] poparła wniosek organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wniosła o nieuwzględnienie skargi Województwa [...]. W uzasadnieniu Gmina jako właściciel przejętego gruntu wskazała, że na gruncie specustawy ma prawo do odszkodowania za utracone elementy gruntu i jego części składowych (drogę szutrową). Zdaniem uczestnika postępowania w sprawie nie podlega wycenie droga publiczna rozumiana jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi, za co należy się odszkodowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie Województwo [...] nie kwestionuje ustalonego w decyzji Wojewody [...] odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], w części obejmującej wartość rynkową samego gruntu ([...] zł). Skarżący kwestionuje natomiast decyzję Wojewody [...] w zakresie w jakim organ powiększył kwotę odszkodowania o [...] zł. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie tego, że w operacie szacunkowym z dnia 17 marca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy E. Ś. uznała znajdujące się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] naniesienia tzw. szutr za drogę szutrową, a więc za budowlę w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w związku z tym dokonała wyceny budowli w postaci drogi szutrowej, a nie wyceny gruntu wraz z częściami składowymi. Wobec tego skarżący uważa, że wadliwie zostało ustalone odszkodowanie, skoro obejmuje wartość drogi szutrowej w kwocie [...] zł.

Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od tego, że zakresem i celem wyceny, jak wynika z operatu szacunkowego (pkt 1.2. i 2 operatu) było określenie wartości prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] wraz z naniesieniami na potrzeby ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość w związku z nabyciem przez Województwo [...] tej nieruchomości z mocy prawa pod rozbudowę drogi wojewódzkiej, z dniem w którym stała się ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zwanej dalej zrid), o której mowa w art. 11a specustawy. Z operatu wynika, że biegła po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości w dniu [...] marca 2011 r. i [...] marca 2012 r., biorąc pod uwagę stan nieruchomości z daty wydania zrid (pkt 4 i 5.2 operatu) wskazała, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zagospodarowana była jako droga o nawierzchni szutrowej – ul. [...] (stan zagospodarowania nieruchomości) oraz że działka znajdowała się w zasięgu urządzeń infrastruktury technicznej (stopień wyposażenia nieruchomości). Określając wartość naniesień znajdujących się na przedmiotowym gruncie biegła wskazała, że zużycie techniczne znajdującej się na gruncie drogi szutrowej wynosiło 25 %. Biegła dokonała wyceny istniejącej na gruncie drogi szutrowej w oparciu o scalone wskaźniki do wycen budynków budowli i małej architektury Nr [...] według cen z III kwartału 2010 r. Biegła za nakłady poczynione na gruncie uznała drogę szutrową jako budowlę w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, określając wartość odtworzeniową naniesień w podejściu kosztowym (pkt. 10 i 11 operatu).

Zdaniem Sądu, dokonanie przez biegłą wyceny nakładów na gruncie w postaci drogi szutrowej – budowli w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 3a Prawa budowlanego oraz przedstawiony we wskazanym wyżej operacie szacunkowym sposób określenia wartości nakładów znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie podważa wiarygodności i mocy dowodowej wyceny z dnia 17 marca 2012 r. jako dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Sąd nie dostrzegł też, aby taki sposób wyceny nieruchomości i określenia wartości nakładów na potrzeby ustalenia odszkodowania za grunt przejęty po drogę publiczną naruszał przepisy prawa.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania zrid przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ugn. Z przepisu art. 128 ust. 1 ugn wynika, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości prawa własności nieruchomości. Z przepisów art. 134 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 17 ugn wynika, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się m. in. jej rodzaj, sposób użytkowania, stan nieruchomości (stan zagospodarowania, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej). Zgodnie z 36 ust. 1 rozporządzenia wynika, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania zrid.

Z powyższych regulacji wynika, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny gruntu przejętego pod drogę w trybie specustawy na potrzeby ustalenia odszkodowania obowiązany jest określić wartość gruntu według jego faktycznego stanu istniejącego w dniu wydania zrid, w tym uwzględnić w wycenie nakłady jakie miały miejsce na gruncie w dacie wydania zrid.

Z powyższych przepisów wynika, że w sprawach o odszkodowania za przejęte w trybie specustawy z mocy prawa nieruchomości pod drogi publiczne, w sytuacji gdy dokonuje się określenia wartości rynkowej gruntu, prawodawca odwołuje się do pojęcia nakładów, które ma szersze znaczenie, niż kodeksowe pojęcie części składowych (art. 47 i art. 48 Kc). Skoro odszkodowanie ma pozostawać w relacji do utraconego prawa własności nieruchomości istotne znaczenie ma aspekt majątkowy związany z urządzeniem na przedmiotowym gruncie drogi szutrowej i poniesionymi w związku z tym kosztami, które zawierają się w ustalonej wartości odtworzeniowej nakładów (art. 151 ust. 2 ugn). Dla niniejszej sprawy nie miał znaczenia status prawnorzeczowy drogi szutrowej. To czy jest to rzecz w rozumieniu art. 45 Kc, czy część składowa gruntu niebędąca rzeczą, o której mowa w art. 47 i 48 Kc. Przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej nie było bowiem ustalenie statusu prawnorzeczowego przedmiotowej drogi. W sprawie administracyjnej o odszkodowanie za grunt przejęty pod inwestycję drogową istotne znaczenie miał fakt urządzenia drogi szutrowej na gruncie i wartość ekonomiczna takiej drogi jako nakładów poniesionych na gruncie, który utraciła Gmina [...]. Skoro przedmiotowy grunt miał w studium przeznaczenie drogowe, był faktycznie użytkowany i zagospodarowany jako droga szutrowa, to biegła prawidłowo dokonała wyceny istniejącej na gruncie w dacie wydania zrid drogi szutrowej. Na przedmiotowej nieruchomości nie znajdował się bowiem szutr naniesiony w nieokreślonym celu i o nieokreślonym przeznaczeniu, czy też składowany jako materiał budowlany albo naniesiony jako element innej budowli, niż droga.

Sąd nie podziela stanowiska Województwa [...], że ustalone w sprawie odszkodowanie zostało określone z naruszeniem art. 128 ust. 1 ugn. Jak wskazano wyżej wycena nakładów znajdujących się na nieruchomości jest dokonywana po to, aby były właściciel otrzymał odszkodowanie odpowiadające wartości utraconego prawa własności nieruchomości. Takim odszkodowaniem jest odszkodowanie za utracony grunt i znajdujące się na nim nakłady. Wobec tego ustalone w sprawie odszkodowanie nie narusza przepisu art. 128 ust. 1 ugn w zw. z art. 23 specustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 153 ust. 3 ugn Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie wycena drogi szutrowej jako budowli była wykonana według zasad kosztowych, a nie rynkowych. Jak wynika z operatu biegła określiła wartość odtworzeniową drogi szutrowej w podejściu kosztowym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis art. 153 ust. 3 ugn obliguje rzeczoznawcę majątkowego przy zastosowaniu podejścia kosztowego do oddzielnego określenia kosztów odtworzenia części składowych gruntu. Zdaniem Sądu, pojęcie części składowych gruntu użyte w tym przepisie ma szersze znaczenie, niż kodeksowe pojęcie części składowych z art. 47 i art. 48 Kc. Na gruncie przepisów o wycenie nieruchomości, dotyczących ustalania wartości odtworzeniowej części składowe gruntu, to nie tylko części składowe w cywilistycznym znaczeniu, ale wszelkie nakłady poniesione na gruncie wpływające na wartość nieruchomości jako całości. Twierdzenie Województwa [...], że droga szutrowa ul. [...] jako droga publiczna była rzeczą wyłączoną z obrotu, a zatem nie mogła powiększyć kwoty odszkodowania, bo nie była częścią składową szacowanego gruntu w rozumieniu art. 47 § 1 Kc, nie przeczy temu, że droga ta była nakładem poczynionym na gruncie, który wpływał na wartość nieruchomości i w związku z tym zwiększał kwotę ustalonego w decyzji Wojewody [...] odszkodowania. W sytuacji, gdy droga szutrowa stanowiła nakłady na gruncie, to tym samym była częścią składową szacowanej nieruchomości w rozumieniu art. 153 ust. 3 ugn i wycena tego obiektu nastąpiła w podejściu kosztowym, o którym mowa w tym przepisie. Wobec tego nie można przyjąć, że w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone niezgodnie z przepisem art. 153 ust. 3 ugn.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie można uznać, że Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie z naruszeniem art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i naruszeniem art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Nie ma sporu co do tego, że – co do zasady - droga publiczna jest rzeczą wyłączoną z obrotu prywatnego. W niniejszej sprawie Gmina [...] utraciła jednak własność nieruchomości, na której była urządzona droga szutrowa – ul. [...] na skutek przepisów prawa publicznego. Jeżeli chodzi o tę kwestię, to można wskazać tylko, że z treści operatu szacunkowego nie wynika, aby ul. [...] w dacie wydania zrid miała status drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Szacowana nieruchomość stanowiąca część ul. [...] była jedynie przewidziana w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako droga gminna. Dla niniejszej sprawy istotne jest to, że Gmina [...] z mocy prawa utraciła nieruchomość z urządzoną na niej drogą szutrową i za tego rodzaju nieruchomość Gminie należało się odszkodowanie. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu to, że wydzielona na gruncie oznaczonym jako działka nr [...] i urządzona droga szutrowa była budowlą w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Rodzaj położonej nawierzchni drogowej na ul. [...] (tzw. szutr) nie dyskwalifikował tej ulicy jako drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Sąd nie dostrzegł kolizji przyjętych w niniejszej sprawie założeń przez biegłą przy określeniu wartości naniesień w wycenie z dnia 17 marca 2012 r. z przepisem art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwraca uwagę, że droga na gruncie przepisów budowlanych jest klasyfikowana jako obiekt liniowy – budowla (art. 3 pkt 3 i 3a Prawa bud.). Wobec tego nie można przyjąć, że ustalone w niniejszej sprawie odszkodowanie zostało określone z naruszeniem art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, skoro rzeczoznawca majątkowy prawidłowo potraktowała drogę szutrową jako budowlę i określiła wartość naniesień w oparciu o scalone wskaźniki do wycen budynków budowli i małej architektury Nr [...] według cen z III kwartału 2010 r.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.