Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 792/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
657
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2080/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów dotyczących biokomponentów i biopaliw ciekłych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2080/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie pisemnej interpretacji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła [...] kwietnia 2018 r. do Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (zwanego dalej: Dyrektorem Generalnym KOWR) wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 285 z późn. zm., w skrócie: ustawa BIO). Jako przedmiot wniosku spółka wskazała interpretację przepisów ustawy o biokomponentach i biopaliwach dotyczących statusu wytwórcy w rozumieniu ustawy oraz możliwości zaliczania wytwarzanych przez wytwórcę biokomponentów na poczet realizacji obowiązków, o których mowa w powołanej ustawie. Spółka, jako podstawę złożenia wniosku o interpretację, wskazała art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 z późn. zm., zwanej dalej: u.s.d.g.). Celem spółki jest uzyskanie stanowiska organu co do tego, w jakich warunkach realizuje się obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej, tj. kary pieniężnej określonej przepisami ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. Opisując aktualny status podała, że jest podmiotem prawa polskiego, zarejestrowanym podatnikiem podatku akcyzowego, prowadzącym skład o statusie składu podatkowego na terenie miasta C., w którym obecnie realizowane są procesy związane z wytwarzaniem, przetwarzaniem oraz magazynowaniem wyrobów stanowiących tzw. wyroby energetyczne w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 43 z późn. zm.). Spółka dotychczas nie prowadziła działalności w zakresie wytwarzania biokomponentów, nie posiadała statusu wytwórcy w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 18 oraz art. 4 i nast. ustawy BIO, a co za tym idzie nie była wpisana do rejestru wytwórców prowadzonego przez Dyrektora Generalnego KOWR. Obecnie rozważa rozpoczęcie takiej działalności oraz uzyskanie statusu wytwórcy w rozumieniu ustawy o biopaliwach i biokomponentach. We wniosku zostało opisane zdarzenie przyszłe i określone trzy alternatywne scenariusze wykonywania działalności gospodarczej, w zależności od lokalizacji infrastruktury służącej do wytwarzania biokomponentów. Spółka podniosła, że pojęcie daniny publicznej zostało zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm., zwanej dalej: u.f.p.). W myśl powołanego przepisu do danin publicznych zalicza się podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Zdaniem strony, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, do danin publicznych należy zakwalifikować kary pieniężne. Uzyskanie pisemnej interpretacji przepisów prawa ma zagwarantować przedsiębiorcy, że nie zostanie obciążony sankcjami finansowymi lub karami w zakresie w jakim zastosował się do uzyskanej z właściwego organu pisemnej informacji.

Dyrektor Generalny KOWR decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił stronie wydania pisemnej interpretacji przepisów, uznając, że kary pieniężne, o których mowa w art. 33 ustawy BIO, nie stanowią daniny publicznej i dlatego nie powinny być przedmiotem interpretacji wydawanej na podstawie art. 10 u.s.d.g.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła odwołanie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że wniosek spółki został złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., a wobec tego wyjaśnienia wymagało, czy kary pieniężne, o których mowa w art. 33 ustawy BIO są daninami publicznymi. Udzielenie pisemnej interpretacji jest możliwe wówczas, gdy wniosek przedsiębiorcy, złożony w jego indywidualnej sprawie, odnosi się do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Organ odwoławczy, powołując się na art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p., stwierdził, że daniny publiczne są środkami publicznymi, należącymi do kategorii dochodów publicznych, służącymi realizacji zadań o charakterze publicznym, mają charakter obowiązkowy i przymusowy. Daniny publiczne stanowią instrument partycypowania przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego w niektórych przysporzeniach innych podmiotów. Z kolei celem normy prawnej zawartej w art. 33 ustawy BIO przewidującej kary pieniężne jest "odstraszenie" od podejmowania działań zagrożonych sankcją. Organ nakładając karę pieniężną nie czyni tego by uzyskać dochód, lecz by zniechęcić adresata normy prawnej do podejmowania w przyszłości niepożądanych zachowań. Uzyskanie dochodu publicznego w następstwie nałożenia kary pieniężnej następuje "przy okazji" i nie jest zasadniczą przyczyną stosowania tej instytucji. Tym samym wspomniana kara nie może zostać zakwalifikowana jako danina publiczna. W konsekwencji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że warunki zastosowania kary przewidzianej przepisami ustawy o biopaliwach i biokomponentach nie powinny być przedmiotem interpretacji udzielanej na podstawie art. 10 u.s.d.g.

W ocenie organu odwoławczego spółka błędnie uzasadniła wniosek o wydanie pisemnej interpretacji możliwością zaliczenia wytworzonych przez wytwórcę biokomponentów na poczet realizacji obowiązków, o których mowa w ustawie o biopaliwach i biokomponentach. Przepisy art. 23 i 23b ustawy BIO nakładają określone obowiązki dotyczące realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Wspomniane obowiązki spoczywają na podmiocie realizującym Narodowy Cel Wskaźnikowy, tj. podmiocie wytwarzającym, importującym lub nabywającym wewnątrzwspólnotowo paliwa ciekłe lub biopaliwa ciekłe, nie zaś na wytwórcy biokomponentów. Wytwórca nie jest zobowiązany do świadczenia danin publicznych wynikających z przepisów ustawy o biopaliwach i biokomponentach, które są związane z obowiązkiem realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego. Obowiązek świadczenia daniny publicznej przez wytwórcę biokomponentów nie powstaje także w przypadku, gdy Narodowy Cel Wskaźnikowy nie jest realizowany przez podmiot do tego zobowiązany. Wobec tego, zdaniem Ministra, wniosek spółki nie spełnia warunku wynikającego z art. 10 ust. 1 u.s.d.g., gdyż nie dotyczy jej indywidualnej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2018 r.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że pojęcie "daniny publicznej" użyte w art. 10 u.s.d.g. powinno być rozumiane wyłącznie tak, jak zostało to przyjęte na gruncie ustawy o finansach publicznych, tj. w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Sąd zauważył, że w art. 10 u.s.d.g. brak bezpośredniego odwołania do ustawy o finansach publicznych w zakresie definicji pojęcia "danina publiczna". Użyte w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, w szczególności do wszelkich opłat, które stanowią dochód budżetu państwa, a których istotą jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter. Wymienione cechy mają wszelkiego rodzaju sankcje i kary pieniężne i dlatego należy zaliczyć je do danin publicznych. Stosując wykładnię celowościową powołanego przepisu, Sąd stanął na stanowisku, że Spółka miała prawo w tym stanie faktycznym (odnosząc się do zdarzenia przyszłego) domagać się wydania pisemnej interpretacji i wniosek ten należy rozpatrzeć merytorycznie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenia skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 10 ust. 1 u.s.d.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych stanowią daninę publiczną;

2) art. 10a ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.s.d.g., poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało uznaniem, że kara pieniężna mieści się w pojęciu daniny publicznej;

3) art. 10 ust. 1 u.s.d.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wniosek Spółki o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył jej indywidualnej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a podniesione w niej zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przez błędną wykładnię oraz art. 10a ust. 2 u.s.d.g. przez jego niezastosowanie są trafne.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy charakteru prawnego kary pieniężnej przewidzianej w art. 33 ustawy BIO, w szczególności czy stanowi ona daninę publiczną w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.s.d.g.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.s.d.g., który miał zastosowanie w sprawie na podstawie art. 196 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. poz. 650), przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych (art. 10 ust. 2 u.s.d.g.). Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie (art. 10 ust. 3 u.s.d.g.). Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (art. 10 ust. 5 u.s.d.g.).

W świetle art. 10 ust. 1 u.s.d.g. warunkiem wstępnym udzielenia pisemnej interpretacji jest więc ustalenie, że wniosek przedsiębiorcy, złożony w jego indywidualnej sprawie, dotyczy zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W rozpoznawanej sprawie należało ustalić, czy ze wskazanych przez spółkę przepisów ustawy o biopaliwach i biokomponentach wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej.

Na wstępie należy zauważyć, że w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca nie wyjaśnił znaczenia pojęcia "danina publiczna". Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. Daniny publiczne to podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Cechami danin publicznych są przede wszystkim: przymusowość, bezzwrotność, oparcie obowiązku ich ponoszenia o przepisy ustawowe. Daniny publiczne są ustanawiane jednostronnie przez właściwe organy państwa wyposażone we władztwo publiczne (por. Z. Ofiarski [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2019). W literaturze podnosi się, że warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych oraz określenie związku między ustanowieniem daniny, a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej (por. A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne – podstawowe pojęcia konstytucyjne, ZNSA 2011, z. 2, s. 47 – 58). Podstawową funkcją realizowaną przez daniny publiczne jest więc funkcja fiskalna, gdyż ich celem jest dostarczanie państwu środków niezbędnych do realizacji zadań publicznych. Przyjęcie takiego rozumienia terminu "danina publiczna" oznacza, że nie obejmuje on wszelkich kar pieniężnych i grzywien, których cele i funkcje są inne.

Podkreślenia wymaga, że istotą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Sankcje pieniężne są wymierzane jako dolegliwość za działania bez wymaganego prawem zezwolenia organu administracji publicznej, za naruszenie zakazu lub nakazu określonego przepisami prawa, a także za spowodowanie stanu bezprawia administracyjnego trwającego w określonym przedziale czasu. Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią funkcje: prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa. Administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, chociaż wyrażone na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, odnosi się do administracyjnych kar pieniężnych w ogólności.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że uwzględniając cele ustanowienia kar pieniężnych i funkcje jakie pełnią, brak jest podstaw do zaliczenia kar pieniężnych do danin publicznych.

Zdaniem A. Krzywonia, z aksjologicznego punktu widzenia trudno zaakceptować tezę, "(...) że prawodawca w demokratycznym państwie prawnym wprowadza sankcjonowane normami prawa publicznego nakazy i zakazy po to, by czerpać dochody z ich naruszenia. Oznaczałoby to, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż państwo może być utrzymywane z niegodziwości obywateli, a nie powszechnych obciążeń finansowych, wynikających z legalnych czynności prawnych i faktycznych jednostek." Autor ten zauważa, że w ostatecznym rozrachunku wszelkie grzywny i kary pieniężne stanowią dochód władzy, lecz pod uwagę musi być brany przede wszystkim cel ustanowienia danej normy prawnej, a nie tylko późniejsze wydatkowanie zebranych środków na cele publiczne.

Niewątpliwie wpływy z kar pieniężnych są środkami publicznymi, stanowiącymi dochody publiczne, lecz nie ma uzasadnionych podstaw do zaliczenia ich do kategorii danin publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny, z podanych wyżej przyczyn, stwierdza, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przyjmując, że w pojęciu "danina publiczna", użytym w powołanym przepisie mieszczą się kary pieniężne. Wbrew stanowisku WSA, wykładnia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. wymagała odwołania się do znaczenia terminu "danina publiczna", przyjmowanego na gruncie przepisów ustawy o finansach publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istnieją powody uzasadniające inne rozumienie wspomnianego terminu, którym ustawodawca posłużył się w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W każdym razie Sąd pierwszej instancji ich nie wskazał, a odrzucając możliwość wykładni pojęcia "danina publiczna" zgodnie z ustawą o finansach publicznych powołał się na brak odesłania do jej stosowania w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto WSA uznał, że za zaliczeniem kar pieniężnych do danin publicznych przemawia to, że mają one wszelkie cechy tych danin tj. stanowią dochód budżetu państwa, a ich istotą jest powszechny, przymusowy i bezzwrotny charakter.

Naczelny Sąd Administracyjny, z przyczyn już podanych, nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji i zauważa, że przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd wyrażony w piśmiennictwie przez K. Trzcińskiego jest odosobniony. Z kolei odnosząc się do orzeczeń sądów administracyjnych, na które powołał się WSA, trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OW 134/12 (w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd, podobnie jak wcześniej skarżący, podał błędną sygn. akt tj. II OW 134/13) nie wypowiadał się w kwestii zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych, a jedynie rozstrzygając spór kompetencyjny, przyjął, że organem właściwym do załatwienia wniosku o wydanie interpretacji na podstawie art. 10 ust. 1 u.s.d.g. dotyczącego możliwości nałożenia na wnioskodawcę kary pieniężnej, jest organ właściwy do nałożenia takiej kary. Z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3556/15, w którym przyjęto, że pojęcie daniny publicznej, na które wskazuje art. 10 ust. 1 u.s.d.g. uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki o charakterze niepieniężnym, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na ochronę interesu publicznego, nie dotyczył kwestii zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych. W powołanym wyroku NSA rozważał inny problem związany z możliwością uznania za daninę publiczną obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odwoływanie się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z 29 września 2017 r., w wyrokach WSA w Warszawie w sprawach o sygn. akt: VI SA/Wa 2419/17, VI SA/Wa 2449/17 i VI SA/Wa 18/18, które rozstrzygały kwestię zaliczenia kary pieniężnej do danin publicznych było więc nieadekwatne do stanu tych spraw. Z kolei wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2014 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 793/14, w którym Sąd zajął analogiczne stanowisko odnośnie do zaliczenia kar pieniężnych do kategorii danin publicznych, jak w rozpoznawanej obecnie sprawie nie zawiera bliższego uzasadnienia wyrażonego w tym zakresie poglądu.

Wszystkie dotychczasowe uwagi odnoszące się do celu i funkcji kary pieniężnej dotyczą kary, o której mowa w art. 33 ustawy BIO. Podkreślenia wymaga, że celem normy prawnej zawartej w powołanym przepisie jest wymuszenie na jej adresatach zachowań oczekiwanych przez ustawodawcę. W przypadku naruszenia ustanowionych w art. 33 ustawy BIO nakazów i zakazów reakcją właściwego organu jest nałożenie kary pieniężnej. W związku z tym nie sposób przyjąć, że wspomniana kara ma charakter powszechny, a co za tym idzie cechy właściwe daninie publicznej.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko uznaniu omawianej kary pieniężnej za daninę publiczną jest norma zawarta w art. 10a ust. 2 u.s.d.g. Zgodnie z powołanym przepisem interpretacja nie jest wiążąca dla przedsiębiorcy, jednakże przedsiębiorca nie może być obciążony jakimkolwiek daninami publicznymi, sankcjami administracyjnymi, finansowymi lub karami w zakresie, w jaki zastosował się do uzyskanej interpretacji. W świetle powołanego przepisu należało przyjąć, czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił, że ustawodawca odróżnia pojęcia "danina publiczna", "sankcja administracyjna" i "kara", a co za tym idzie nadaje im inne znaczenie pojęciowe. Gdyby zamiarem ustawodawcy było włączenie do pojęcia "danina publiczna" użytego w art. 10 ust. 1 u.s.d.g., pojęć "sankcja administracyjna" i "kara", wówczas konsekwentnie w art. 10a ust. 2 u.s.d.g. posłużyłby się wyłącznie terminem "danina publiczna". Zastosowanie w procesie kontroli zaskarżonej decyzji art. 10a ust. 2 u.s.d.g. mogłoby doprowadzić Sąd pierwszej instancji do prawidłowych wniosków, co jednak nie miało miejsca.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wniosek spółki o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył jej indywidualnej sprawy. Z uzasadnienia wspomnianego zarzutu wynika, że Sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonej decyzji nie ocenił, czy wniosek strony o wydanie pisemnej interpretacji nie dotyczył jej indywidualnej sprawy. Według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sformułowane we wniosku pytanie w istocie nie dotyczyło działalności spółki w zakresie wytwarzania biokomponentów lecz zdarzenia, którego konsekwencje (zapłata kary pieniężnej) miałby ponieść inny podmiot tj. odbiorca biokomponentów wytworzonych przez spółkę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut dotyczy kwestii procesowych, a nie materialnoprawnych. Należy zauważyć, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powołanego przepisu wynika obowiązek sądu administracyjnego pierwszej instancji zbadania zaskarżonego aktu w granicach sprawy bez względu na podniesione zarzuty. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji przeprowadzenie niepełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, to powinno to nastąpić poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postepowania – art. 134 § 1 p.p.s.a., o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, mimo chybionego zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.d.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga jest niezasadna. Wbrew stanowisku strony skarżącej, z podanych wyżej powodów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo uznał, że wniosek o interpretację złożony przez skarżącą nie dotyczył zakresu i stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej. Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję błędnie wyłożył art. 10 ust. 1 u.s.d.g. i niesłusznie pominął w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu art. 10a ust. 2 u.s.d.g.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną (360 zł.).