Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 334/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie pokontrolne
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1, i ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1070
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 146 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Celsa "Huta Ostrowiec" Sp. z o.o. w O. Ś. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie przestrzegania przepisów w zakresie gospodarki odpadami I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w zakresie punktów 1 i 2; II. zasądza od Inspektor Ochrony Środowiska na rzecz Celsa "Huta Ostrowiec" Sp. z o.o. w O. Ś. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia 23 maja 2022 r. znak: [...] Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "Inspektor Ochrony Środowiska"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070, dalej "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od 24 września 2021 r. do 31 marca 2022 r. na terenie nieruchomości w miejscowości P. 100, gm. B., użytkowanej przez Celsa "Huta Ostrowiec" Sp. z o.o. z siedzibą w O. Ś. (dalej "Spółka"), udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-KIELC [...], pod kątem przestrzegania przepisów i decyzji w zakresie gospodarki odpadami, zarządził:

Odpady pochodzące z instalacji do strzępienia odpadów złomu klasyfikować zgodnie ze stanem rzeczywistym, uwzględniając ich skład i właściwości wymienione w załączniku nr [...] do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 zwanej dalej "ustawą") oraz zaliczać je do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadu wymienionych w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

Prowadzić na bieżąco za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami BDO ilościową i jakościową ewidencję odpadów, tj. karty ewidencji odpadów oraz karty przekazania odpadów zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu.

Dokonać korekty "Sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r." W sprawozdaniu uwzględnić rzeczywiste ilości przetworzonych i wytworzonych odpadów.

Jednocześnie organ wyznaczył termin realizacji powyższych zaleceń jako bezzwłoczny po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego, zaś termin przesłania pisemnej informacji o podjętych i zrealizowanych działaniach służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 13 czerwca 2022 r.

Inspektor Ochrony Środowiska odnosząc się do punktów 1 i 2 zarządzenia pokontrolnego, wyjaśnił, że w celu ustalenia składu odpadu klasyfikowanego przez zakład pod kodem 19 12 09 - Minerały (np. piasek, kamienie), powstającego z procesów przetwarzania, z terenu zakładu 31 grudnia 2021 r. pobrano próbę odpadu do badań pod kątem zawartości metali ciężkich (stężenie: chromu ogólnego, cynku, kadmu, miedzi, niklu, ołowiu), olejów mineralnych, benzyny oraz składu morfologicznego. Przeprowadzone analizy wykonane przez Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska wykazały obecność znacznych ilości metali ciężkich (miedzi, kadmu, ołowiu) oraz oleju mineralnego (węglowodory [...]). Ponadto badania pod kątem składu morfologicznego frakcji klasyfikowanej przez Spółkę pod ww. kodem wykazały, że zawiera w swoim składzie przeważającą ilość odpadów innych niż odpady mineralne, tj. metale, tworzywa sztuczne, odpady frakcji o wielkości cząstek poniżej 10 mm - odpady mineralne w badanej próbce stanowiły tylko 11,39 %.

Organ podniósł, że w związku z występowaniem substancji niebezpiecznych w badanej próbie oraz skład morfologiczny wskazujący w przeważającej większości na obecność innych składników niż mineralne, taki rodzaj odpadów należy klasyfikować jako odpady niebezpieczne pod kodem 19 12 11* - Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne. Odpad o kodzie 19 12 09 nie może w swoim składzie zawierać substancji niebezpiecznych oraz składników innych niż mineralne.

Nadto organ wskazał, że powyższe odpady nie kwalifikują się do rekultywacji i wykorzystania do wypełniania terenów, tj.: zapadlisk, nieeksploatowanych odkrywkowych wyrobisk lub wyeksploatowanych części tych wyrobisk, gdyż znacznie przekraczają stężenia określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia

1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. 2016 poz. 1395). Zagospodarowanie takich odpadów w omawianym zakresie spowodowałoby obniżenie standardów jakości gleby, co stanowiłoby naruszenie ww. rozporządzenia oraz art. 16 i art. 33 ust. 1 ustawy i mogłoby zostać zaliczone do działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku.

Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, że gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt. Na wytwórcy odpadów spoczywa obowiązek właściwego ich klasyfikowania, który ma bardzo istotny wpływ na dalszy sposób postępowania z odpadami przez kolejnych posiadaczy.

W zakresie punktu 3 zarządzenia pokontrolnego Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, że jak wykazała kontrola, Spółka nierzetelnie wywiązuje się z obowiązku prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów za pośrednictwem systemu BDO, co narusza art. 66 ust. 1 ustawy. Podkreślił, że Spółka jako posiadacz odpadów obowiązana jest do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji, zgodnie z katalogiem odpadów określonym w rozporządzeniu, z zastosowaniem kart ewidencji i kart przekazania odpadów. Inspektor wyjaśnił, że dokumenty ewidencji odpadów od 1 stycznia 2020 r. sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami.

Odnosząc się zaś do punktu 4 ww. zarządzenia organ potwierdził, że Spółka sporządziła i przekazała w terminie Marszałkowi Województwa Ś. "Sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2020 r.". Po dokonaniu analizy okazanej ewidencji odpadów oraz sprawozdania złożonego za pośrednictwem systemu BDO, organ ustalił jednak, że Spółka w dziale III Tabeli 1. Informacja o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, z wyłączeniem składowisk odpadów, obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, instalacji do termicznego przekształcenia odpadów w instalacji pod nazwą Prasonożyca, zlokalizowanej w Przyborowie 100, wykazała zaniżone wartości przetworzonych i wytworzonych odpadów w sekcjach:

- "Gospodarka odpadami w instalacji lub urządzeniu" dla kodów: 17 04 05 została wykazana masa 33 549,048 Mg zamiast rzeczywistej 54 118,751 M; 17 04 07 została wykazana masa 1 000 Mg zamiast 1 508,4 M;

- "Odpady powstające w wyniku procesu odzysku lub unieszkodliwiania" dla kodu 19 12 02 została wykazana masa 39 638,068 Mg zamiast 59 000,015 Mg.

Wobec powyższego organ uznał, że ww. sprawozdanie zostało sporządzone nierzetelnie i niezgodnie ze stanem faktycznym, co narusza art. 76 ust. 1 ustawy.

Końcowo organ dodał, że zarządzenie pokontrolne zostało wydane po przeanalizowaniu przesłanych przez Spółkę uwag i wyjaśnień do protokołu kontroli.

Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Celsa "Huta Ostrowiec" Sp. z o.o. z siedzibą w O. Ś., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28f ust. 3 u.i.o.ś. poprzez ich niezastosowanie polegające na skierowaniu w punktach 1 - 2 zarządzenia nakazów dotyczących gospodarki odpadami wyłącznie w oparciu o jedną próbkę odpadów pobraną przez jednostkę nieposiadającą akredytacji do pobierania próbek odpadów i analizę tej próbki wykonaną przez jednostkę nieposiadającą akredytacji do prowadzenia badań próbek odpadów, wskutek czego organ nie dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym uznanie, że "stwierdzono nieprawidłowości";

2) art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. poprzez ich niezastosowanie polegające na skierowaniu w punktach 1 - 2 zarządzenia nakazów dotyczących gospodarki odpadami w następstwie całkowitego pominięcia stanowiska Spółki kwestionującego dopuszczalność posługiwania się przez organ jedną próbką odpadów pobraną i analizowaną przez jednostki, które nie legitymują się akredytacjami na pobieranie i badania próbek odpadów, co doprowadziło do wydania zaskarżonego zarządzenia nie na podstawie "ustaleń kontroli" lecz wyłącznie w oparciu o tezy i twierdzenia organu wyrażone w protokole, które Spółka zakwestionowała na podstawie art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w części, tj. w zakresie punktów 1-2 tego zarządzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów, podnosząc w szczególności, że zagadnieniem spornym w sprawie jest przesądzenie, czy pomimo nakazu wykonywania badań, w tym pobierania próbek, na potrzeby działań kontrolnych przez akredytowane laboratorium dopuszczalnym było wydanie zarządzenia pokontrolnego na podstawie:

1) jednej próbki odpadów pobranej przez pracownika jednostki nie posiadającej akredytacji do pobierania próbek odpadów;

2) analizy tej próbki przeprowadzonej przez jednostkę nieposiadającą akredytacji do prowadzenia badań próbek odpadów.

Zdaniem Spółki, opisane w ww. zarządzeniu naruszenia nie zostały przez organ stwierdzone, określone i wykazane w sposób wymagany przez prawo, jako rezultat wykonania badań, w tym pobierania próbek, na potrzeby działań kontrolnych przez posiadającą odpowiednią akredytację jednostkę badawczą, np. uprawnioną jednostkę (oddział) Centralnego Laboratorium Badawczego działającego w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska. Skarżąca podniosła, że przewidziane w art. 9 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. uprawnienie Inspekcji Ochrony Środowiska do prowadzenia w toku kontroli niezbędnych badań, w tym pobierania próbek, nie może być wykonywane z pominięciem obowiązku posiadania stosownych akredytacji przez jednostki badawcze centralnego laboratorium badawczego, o których mowa w art. 28f ust. 3 u.i.o.ś. Spółka zarzuciła, że wyniki przeprowadzonej przez organ kontroli jej działalności w zakresie gospodarki odpadami nie dają podstaw do nałożenia w punktach 1-2 zarządzenia obowiązków, których naruszenie nie zostało i nie mogło zostać potwierdzone jedynie w następstwie wykonania czynności przez jednostki Centralnego Laboratorium Badawczego nieposiadające stosownych akredytacji.

Strona skarżąca podniosła, że Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w K. jest akredytowane wyłącznie w zakresie pobierania próbek wody i próbek ścieków, natomiast nie posiada jakiejkolwiek akredytacji na pobieranie próbek odpadów. Tym samym, w ocenie Spółki, wbrew jednoznacznemu nakazowi wynikającemu z art. 28f ust. 3 u.i.o.ś., doszło do wydania punktów 1 - 2 zarządzenia w następstwie pobrania jednej próbki odpadów 31 grudnia 2021 r. przez pracownika jednostki nieposiadającej odpowiedniej akredytacji w tym zakresie.

Spółka zarzuciła nadto, że przeprowadzające badanie pobranej próbki odpadów Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w P. Pracownia w P. jest akredytowane wyłącznie w zakresie badania próbek wody, ścieków, osadów ściekowych i gleby, lecz nie posiada jakiejkolwiek akredytacji na badania próbek odpadów. Zdaniem skarżącej, wbrew nakazowi określonemu w art. 28f ust. 3 u.i.o.ś., doszło do wydania punktów 1 - 2 zarządzenia w następstwie analizy jednej próbki odpadów przez jednostkę Centralnego Laboratorium Badawczego nieposiadającą odpowiedniej akredytacji w tym zakresie.

Sumując skarżąca zarzuciła, że wydanie zaskarżonych punktów zarządzenia stanowi rezultat niezastosowania art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28f ust. 3 u.i.o.ś., nastąpiło zaś wyłącznie w oparciu o niepotwierdzone w sposób przewidziany przez prawo tezy i twierdzenia organu wyrażone w protokole w odniesieniu do odpadów o kodzie 19 12 09, których rzekomo "uśrednioną" próbkę pobrano 31 grudnia 2021 r.

Spółka dodała, że wydanie punktów 1 - 2 zarządzenia z całkowitym pominięciem jej stanowiska wyrażonego w piśmie z 7 kwietnia 2022 r. jest konsekwencją niezastosowania art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zdaniem organu, wszystkie nieprawidłowości zostały udokumentowane w sposób rzetelny w protokole kontroli oraz w protokole oględzin, w których przedstawiono stan faktyczny, zaś sporządzana dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdza ustalenia kontroli i stwierdzone nieprawidłowości. Organ podniósł, że Spółka przy formułowaniu zarzutów pominęła specyfikę postępowania kontrolnego i wydanego na podstawie ustaleń zawartych w protokole kontroli zarządzenia pokontrolnego. Podkreślił, że ustalenia kontroli są podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego.

W piśmie procesowym z 29 lipca 2022 r. Spółka podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Odnosząc się do treści odpowiedzi organu na skargę skarżąca podniosła, że Inspektor Ochrony Środowiska nie przedstawił żadnych nowych argumentów mających przemawiać za uznaniem punktów 1-2 zaskarżonego zarządzenia za zgodne z prawem i tym samym uzasadniać oddalenie skargi.

Na rozprawie 31 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej Spółki poparł skargę.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi w całości i podniósł, że pobieranie próbek i badania laboratoryjne powinny być wykonywane przez laboratorium posiadające odpowiednią akredytację. Dodał, że nie jest w stanie bez konsultacji ze specjalistami z organu udzielić odpowiedzi na pytanie, czy bez pobrania próbki i badania w laboratorium można było stwierdzić, że odpady składowane przez Spółkę były odpadami niebezpiecznymi. Laboratorium, którego pracownik pobierał próbkę do badań, nie posiada akredytacji na badanie składu tego typu odpadów, jednak zalecenie pokontrolne dotyczyło nakazu klasyfikowania odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, nie nakazywało klasyfikacji odpadów o konkretnym kodzie. Obecność substancji ropopochodnych wskazywała na zagrożenie dla środowiska przy zagospodarowaniu odpadów, których dotyczyła kontrola. Dodał, że w trakcie poprzednich kontroli pracownicy inspektoratu wyczuwali woń ropopochodną i przeprowadzali badania laboratoryjne. Były to kontrole w latach 2013 i 2014.

Pełnomocnik skarżącej dodał, że w stanowisku Spółki do protokołu kontroli wyjaśniono potencjalne możliwości pojawienia się zapachu ropopochodnego w miejscu składowania odpadów. Podniósł, że nie jest możliwe bez szczegółowych badań laboratoryjnych ustalenie, czy odpad jest odpadem niebezpiecznym. Dodał, że po kontrolach w latach 2013 i 2014 nie zostały wydane zarządzenia pokontrolne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. Stosowanie do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei z mocy art. 146 § 2 p.p.s.a., a sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że akty lub czynności organu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są działaniami administracji publicznej podejmowanymi w zakresie realizacji ich zadań wynikających z przepisów prawa. Mogą one mieć charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż w takim przypadku miałyby charakter decyzji administracyjnych.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jedną z kilku możliwych form działań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku ze sprawowaną kontrolą podmiotów korzystających ze środowiska (art. 2 ust. 1 ustawy). Wydawane jest w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu faktycznego ze stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Innymi słowy wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op [...]).

Jakkolwiek zarządzenie pokontrolne, jak już wyżej wspomniano, nie jest decyzją i według poglądów doktryny i orzecznictwa nie stosuje się do niego przepisów k.p.a., to jednak jest ono niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym, a więc aktem o charakterze władczym. Nie jest to zatem wyłącznie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska". W. zauważyć, że w zakresie wynikającym z art. 12 ust. 2 w zw. z art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. zarządzenie nakłada na adresata nowy obowiązek - obowiązek informacyjny obwarowany sankcją karną. Zatem do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (por. np. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz [...]; WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po [...] oraz z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po [...] - CBOSA).

Na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Słusznie zauważa się w orzecznictwie, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Tak więc, zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, z której wynika określony wzór powinnego "rozliczalnego", "dyrektywalnego" zachowania się podmiotu zobowiązanego a nadto, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2011 r., II SA/Po [...], wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2019 r., sygn. II SA/Kr [...], wyrok WSA w Białymstoku z 4 października 2018 r., sygn. II SA/Bk [...]). Innymi słowy wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op [...]).

Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada przede wszystkim, czy:

1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;

2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne z dnia 23 maja 2022 r., a konkretnie punkty 1-2 tego zarządzenia mocą których zarządzono:

1. Odpady pochodzące z instalacji do strzępienia odpadów złomu klasyfikować zgodnie ze stanem rzeczywistym, uwzględniając ich skład i właściwości wymienione w załączniku nr [...] do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 zwanej dalej "ustawą") oraz zaliczać je do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadu wymienionych w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10, zwanego dalej "rozporządzeniem").

2. Prowadzić gospodarkę odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.

Ocena przeprowadzonej kontroli i wydanego w jej następstwie zarządzenia pokontrolnego uzasadnia wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego w zaskarżonym zakresie.

Jak trafnie wskazała skarżąca zagadnieniem spornym w sprawie jest przesądzenie, czy pomimo nakazu wykonywania badań, w tym pobierania próbek, na potrzeby działań kontrolnych przez akredytowane laboratorium dopuszczalnym było wydanie zarządzenia pokontrolnego na podstawie:

1) jednej próbki odpadów pobranej przez pracownika jednostki nie posiadającej akredytacji do pobierania próbek odpadów;

2) analizy tej próbki przeprowadzonej przez jednostkę nieposiadającą akredytacji do prowadzenia badań próbek odpadów.

Rację ma skarżaca, że opisane w kwestionowanym zarządzeniu naruszenia nie zostały przez organ stwierdzone, określone i wykazane w sposób wymagany przez prawo, jako rezultat wykonania badań, w tym pobierania próbek, na potrzeby działań kontrolnych przez posiadającą odpowiednią akredytację jednostkę badawczą, np. uprawnioną jednostkę (oddział) Centralnego Laboratorium Badawczego działającego w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska. Przewidziane w art. 9 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. uprawnienie Inspekcji Ochrony Środowiska do prowadzenia w toku kontroli niezbędnych badań, w tym pobierania próbek, nie może być wykonywane z pominięciem obowiązku posiadania stosownych akredytacji przez jednostki badawcze centralnego laboratorium badawczego, o których mowa w art. 28f ust. 3 u.i.o.ś. W związku z powyższym słusznie skarżąca podnosi, że wyniki przeprowadzonej przez organ kontroli jej działalności w zakresie gospodarki odpadami nie dają podstaw do nałożenia w punktach 1-2 zarządzenia obowiązków, których naruszenie nie zostało potwierdzone przez jednostki Centralnego Laboratorium Badawczego posiadające stosowne akredytacje. Nie było w sprawie kwestionowane, że Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w K. jest akredytowane wyłącznie w zakresie pobierania próbek wody i próbek ścieków, natomiast nie posiada akredytacji na pobieranie próbek odpadów. Zatem wbrew nakazowi wynikającemu z art. 28f ust. 3 u.i.o.ś., doszło do wydania zarządzenia w kwestionowanym zakresie ( punkty 1 - 2 zarządzenia) w następstwie pobrania jednej próbki odpadów 31 grudnia 2021 r. przez pracownika jednostki nieposiadającej odpowiedniej akredytacji w tym zakresie.

Poza sporem jest również, że przeprowadzające badanie pobranej próbki odpadów Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w P. Pracownia w P. jest akredytowane wyłącznie w zakresie badania próbek wody, ścieków, osadów ściekowych i gleby, natomiast nie posiada akredytacji na badania próbek odpadów. Tym samym również wbrew nakazowi określonemu w art. 28f ust. 3 u.i.o.ś., doszło do wydania zarządzenia w następstwie analizy jednej próbki odpadów przez jednostkę Centralnego Laboratorium Badawczego nieposiadającą odpowiedniej akredytacji w tym zakresie.

Odnotować również należy, że na rozprawie 31 sierpnia 2022 r. pełnomocnik organu podniósł, że pobieranie próbek i badania laboratoryjne powinny być wykonywane przez laboratorium posiadające odpowiednią akredytację. Dodał, że nie jest w stanie bez konsultacji ze specjalistami z organu udzielić odpowiedzi na pytanie, czy bez pobrania próbki i badania w laboratorium można było stwierdzić, że odpady składowane przez Spółkę były odpadami niebezpiecznymi. Laboratorium, którego pracownik pobierał próbkę do badań, nie posiada akredytacji na badanie składu tego typu odpadów.

W związku z przedstawioną w odpowiedzi na skargę dodatkową argumentacją wskazać przyjdzie, że podjęcie przez organ próby uzupełnienia uzasadnienia swego stanowiska dopiero w odpowiedzi na skargę jest działaniem spóźnionym i nie mogącym w żaden sposób konwalidować wadliwości wydanego zarządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że próba uzasadnienia wydanego aktu w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po wydaniu aktu, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale w żaden sposób nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętego aktu. Odpowiedź na skargę jako pismo procesowe należy już do postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym organ nie może w nim dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK [...]).

W tym stanie rzeczy, wskazane wyżej okoliczności spowodowały uchylenie kontrolowanego zarządzenia w zaskarżonej części na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).