Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1519/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., B. M. i K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1763/11 w sprawie ze skargi A. S., B. M. i K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1763/11 oddalił skargę A. S., K. N. i B. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [... lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że powyższą decyzją Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy Olkusz, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w zakresie punktu 2 dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia i odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w tej części, w pozostałej części – w zakresie punktu 1 – utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (winno być Małopolskiego) z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Naczelnik Miasta i Gminy Olkusz decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, na cele realizacji budowy zespołu domków jednorodzinnych na osiedlu Olkusz – Wschód, nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0549 ha, położonej w Olkuszu, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej własność A. H. W.

K. N. – jeden ze spadkobierców byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości - wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności Decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia opisanej w tej decyzji nieruchomości i stwierdził nieważność powołanej decyzji w części dotyczącej przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Od powyższej decyzji Burmistrz Miasta i Gminy Olkusz wniósł odwołanie wskazując na błędną interpretację przez organ wojewódzki przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64), twierdząc, że brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy przyznana kwota odszkodowania odpowiada ówcześnie obowiązującym przepisom.

Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. podniósł, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w świetle których wywłaszczenie było dopuszczalne jeśli nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obronności Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 tej ustawy). Organ odwoławczy zauważył, że celem wywłaszczenia nieruchomości była budowa zespołu domków jednorodzinnych na osiedlu Olkusz "Wschód", zaś z oferty odstąpienia nieruchomości z dnia 7 grudnia 1977 r., wynika, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na realizację osiedla spółdzielczego jednorodzinnego. Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdziła wskazana zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i ofercie decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Katowicach z dnia [...] października 1977 r., nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji budowy zespołu domków jednorodzinnych na osiedlu Olkusz – "Wschód". W aktach archiwalnych brak jest wskazanej decyzji z dnia [...] października 1977 r. i mimo wystąpienia przez organ wojewódzki do Urzędu Miasta i Gminy w Olkuszu, Starostwa Powiatowego, Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego w Katowicach, Olkuskiej Spółdzielni Mieszkaniowej nie udało się jej pozyskać. Niemniej jednak niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Uwzględniając to, że celem wywłaszczenia było zorganizowane budownictwo mieszkaniowe realizowane przez spółdzielnię mieszkaniową mającą na celu zaspokojenie potrzeb bytowych społeczeństwa organ odwoławczy stwierdził, że została spełniona przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister Infrastruktury ustalił, że w sprawie został również spełniony wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem jak wynika z archiwalnych akt wywłaszczeniowych, Kierownik Rejonowego Zakładu Gospodarki Terenami, działający na podstawie zarządzenia Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 10 stycznia 1978 r., nr 1/78 wystąpił do A. W. z pismem z dnia 7 grudnia 1977 r. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 549 m2, objętej KW [...]. W ofercie został wskazany cel wywłaszczenia i jego podstawa prawna, jak również została wskazana kwota w wysokości 9.882 zł, obejmująca odszkodowanie za grunt ustalona w oparciu o opinię biegłych z listy Wojewody Katowickiego. Jednocześnie w ofercie poproszono o zgłoszenie się do urzędu wraz z dokumentami potwierdzającymi prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, zatem oferta Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami odpowiada wymogom art. 3 ust. 2 i 2 ustawy. W aktach archiwalnych znajduje się stanowiąca odpowiedź na ww. ofertę, kopia pisma A. W. z dnia 20 grudnia 1977 r. oraz notatka z dnia 4 stycznia 1978 r., podpisana przez A. W., sporządzona w dniu stawienia się właścicielki w urzędzie. Minister Infrastruktury uznał ponadto, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem z treści zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., wynika, że wywłaszczenie zostało wszczęte na wniosek Olkuskiej Spółdzielni Mieszkaniowej, mimo że w szczątkowych aktach archiwalnych brak jest przedmiotowego wniosku, jednak brak wskazanego dokumentu nie dowodzi, że go nie było. Ponadto organ zauważył, że dopełniono wymogów art. 17 ustawy wywłaszczeniowej w zawiadomieniu z dnia 2 marca 1978 r., o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Minister Infrastruktury stwierdził zatem, że z akt sprawy nie wynika, aby badana decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] kwietnia 1978 r., w zakresie kryterium legalności w części dotyczącej wywłaszczenia była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając decyzję w kontekście przyznanego odszkodowania organ odwoławczy zauważył, że stosownie do treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ, ponadto opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie mimo, że nie zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, jednak zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 1978 r., wskazuje, że rozprawa odbyła się w marcu 1978 r., a zatem w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wprawdzie w aktach archiwalnych niniejszej sprawy brak jest opinii sporządzonej przez biegłego, jednakże, jak zauważył organ, niepełny materiał dowodowy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Brak w aktach opinii nie dowodzi, iż jej nie było. Minister Infrastruktury wskazał ponadto, że podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowiły przepisy art. 8 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które określały wysokość stawek odszkodowania. Ponadto obowiązujące stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty zależały od wysokości stawek podstawowych przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ustalonych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r., w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54)., a także od ustalonej na określonym obszarze przez wojewodę wielokrotności tych stawek. W niniejszej sprawie w dacie wywłaszczenia obowiązywało zarządzenie Wojewody Katowickiego z dnia 28 czerwca 1977 r., nr 29/77 w sprawie wysokości stawek odszkodowawczych za wywłaszczane grunty położone na terenie gmin, miast i gmin oraz miast, które nie stanowiły powiatów. Zgodnie z treścią załącznika (pkt II) ww. zarządzenia nr 29/77 wartość gruntu na terenie Olkusza wyniosła 18 zł za m2 (3,60 zł × 5) dla wszystkich osób z wyjątkiem utrzymujących się wyłącznie z rolnictwa. Ponieważ szacowanie nieruchomości miało charakter uproszczony i wynikało z przemnożenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości i obowiązującej stawki, kwota odszkodowania została wyliczona przez przemnożenie 549 m2 × 18 zł, co dało kwotę 9.882 zł. Organ odwoławczy zaznaczył, że oferta o dobrowolne odstąpienie od nieruchomości opiewała na kwotę ustaloną na podstawie opinii biegłych z listy Wojewody Katowickiego i wynosiła 9.822 zł, a zatem opinia została wówczas przez biegłego sporządzona, dokładnie tyle samo przyznano w zaskarżonej decyzji z tytułu dokonanego wywłaszczenia. Powyższe wskazuje, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 22 ustawy. Minister Infrastruktury wyjaśnił również, że właścicielka wywłaszczonej nieruchomości w odpowiedzi na ofertę stawiła się w dniu 4 stycznia 1978 r. w Rejonowym Zarządzie Gospodarki Terenami w Olkuszu, przedstawiając akt własności ziemi z dnia 28 grudnia 1976 r., nr 352/76 na przedmiotową nieruchomość. Pod złożonym podpisem właścicielka wskazała numer swojego konta, na które prosiła o przekazanie pieniędzy. Uznając odwołanie Burmistrza Gminy i Miasta Olkusz za zasadne, Minister Infrastruktury zmienił rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r., w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] kwietnia 1978 r., w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. Uchylając pkt 2 zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji w tej części, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Na powyższą decyzję A. S., K. N. i B. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 (dawniej 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów organ stwierdził, że nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 21 lipca 2011 r., nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo odpowiedział na zarzuty wniosku skarżącego w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 1978 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz, nie podzielając stanowiska stwierdzającego naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, nie może się ostać zarzut naruszenia przez organ wydający decyzję z dnia [...] kwietnia 1978 r. przepisu prawa materialnego, tj. art. 22 (poprzednio 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Wskazując na fakt zachowania się szczątkowego materiału archiwalnego z postępowania zakończonego powyższą decyzją Sąd podzielił stanowisko Ministra co do braku formalnoprawnej możliwości precyzowania twierdzeń, na okoliczność nie przeprowadzenia określonego dowodu jedynie na podstawie braków w materiale dowodowym. Przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia środka dowodowego, natomiast przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi jedynie, że "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". W przepisach k.p.a. brak podstaw do wprowadzania zróżnicowania środków dowodowych, gdyż przyjmuje on zasadę równej mocy środków dowodowych. Z zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w przepisie art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Sąd zaznaczył też, że obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne.

Zdaniem Sądu I instancji organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko wyrażone w sentencji decyzji uzasadnił. Niepełny materiał dowodowy, jakim dysponował organ nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych, a tezy formułowane przez skarżących nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego.

Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Okoliczność świadcząca o tym, że rozprawa taka odbyła się wynika z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. Z zebranego i zachowanego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wywłaszczana o terminie rozprawy wiedziała. Z uzasadnienia decyzji wynika, że rozprawa miała miejsce, zachowało się zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie. A. W. złożyła pisemne usprawiedliwienie dotyczące faktu, iż z uwagi na chorobę męża nie może stawić się w związku ze złożoną jej ofertą do urzędu oraz kolejne, z którego wynika prośba o przekazanie należności na wskazane przez nią konto czekowe. W ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości powołano kwotę następnie wskazaną w decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., z przywołaniem, że cena nieruchomości ustalona została w oparciu o opinię biegłych z listy Wojewody Katowickiego. Trudno wobec tego przyjąć, że skoro w aktach nie zachowała się opinia sporządzona przez biegłych, to rzeczywiście nie została sporządzona. W dacie wydania przedmiotowej decyzji podstawę prawną przyznanego odszkodowania stanowiły przepisy przywoływanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (art. 8 ust. 8 i 9), przewidujące stałe stawki ustalane dla określonej kategorii gruntu. Szacowanie wartości nieruchomości, wobec obowiązujących stawek odszkodowania za wywłaszczane grunty miało charakter niezwykle uproszczony. Istotny wobec tego jest fakt czy orzeczona wysokość odszkodowania (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) odpowiada prawu (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. I SA 1834/00). Organ słusznie podkreślił, że kwota, która w rezultacie wskazana została tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość była tożsama z kwotą ujętą w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, gdzie wskazywano, iż ustalona ona została na podstawie opinii biegłego. Sąd zauważył, że nie można pominąć faktu, że decyzja nie została zaskarżona przez uprawnioną stronę postępowania. W uzasadnieniu wyroku podniesiono ponadto, że NSA analizując problem interpretacji przepisu art. 22 czy art. 21 (w zależności od badanego stanu prawnego) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zwrócił uwagę, że organ nadzoru nie może uznać, iż decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszyła prawo poprzestając jedynie na ustaleniu, że biegły nie brał udziału w rozprawie. NSA stwierdził, że do oceny tej kwestii niezbędne jest wzięcie pod uwagę indywidualnych okoliczności sprawy, w tym tego, czy: wywłaszczeni brali udział w rozprawie i kwestionowali wysokość odszkodowania, godzili się na brak udziału biegłych czy brak udziału biegłych miał wpływ na wynik sprawy (I OSK 1459/07, I OSK 195/09).

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w badanym w trybie nadzoru postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. z pewnością doszło do naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednak wskazane naruszenia wobec wszystkich pozostałych okoliczności sprawy – w szczególności braku kwestionowania wysokości odszkodowania, braku zaskarżenia decyzji, powodują, że nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu. (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r. I OSK 1459/07).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S., K. N. i B. M. reprezentowani przez adwokata zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 (dawniej 21) ustawy z dnia z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) polegające na uznaniu, iż brak przeprowadzonej rozprawy, brak opinii biegłego i brak jego obecności na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji,

2) naruszenie prawa procesowego, a mianowicie:

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji publicznej wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a zatem dokonał ustaleń jedynie w oparciu o ten materiał, a nie zupełnie dowolne założenia czy domniemania oraz poprzez przerzucenie przez Sąd ciężaru dowodzenia na strony postępowania administracyjnego, podczas gdy jest to obowiązek organu administracji;

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które zostały uznane za udowodnione, a które uzasadniałyby przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia 2 kwietnia 1978 r. zasięgnięto opinii biegłego i wysłuchano jej na rozprawie, rozprawa się odbyła i zawiadomiono o niej zainteresowaną, a także, że doręczono jej decyzję wywłaszczeniową;

– art. 7 i 8 k.p.a. poprzez aprobatę załatwienia sprawy z uwzględnieniem jedynie interesów Burmistrza Gminy i Miasta Olkusz, a z całkowitym pominięciem słusznego interesu obywateli – skarżących niniejszą decyzję, a co za tym idzie wydanie decyzji z naruszeniem zasad praworządności w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub w przypadku uznania zaistnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 21 lipca 2011 r. oraz zwrot kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo omówiono poszczególne zarzuty. Zdaniem skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w pełni uzasadnione było stanowisko Wojewody Małopolskiego stwierdzające rażące naruszenie obowiązujących przepisów w zakresie ustalenia odszkodowania, dlatego też skarżący podtrzymali stanowisko i argumentację zawartą w skardze. Zarzucono, że Sąd I instancji, podzielając w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w zasadzie nie ustosunkował się do zawartych w skardze zarzutów. Sąd wyciągnął niewłaściwe wnioski z braku pełnej dokumentacji w aktach, w sprawie brak jest dowodów na wiele istotnych z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia czynności, a uzasadnienie decyzji, jak i sama decyzja, nie mogą być dowodem na prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania. W aktach sprawy brak jest opinii biegłych i kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa na taką opinię się nie powołuje. Poza nieczytelnym dowodem zawiadomienia o wszczęciu postępowania i poprawioną odnośnie daty rozprawy decyzją wywłaszczeniową brak jest jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie zaistnienia przesłanek z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a uzasadnienie decyzji stwierdza wyraźnie, że odszkodowanie ustalono w oparciu o zarządzenie nr 29/77 z dnia 28 czerwca 1977 r. Wojewody Katowickiego. Zdaniem skarżących, Sąd odwołał się do wybranych orzeczeń, które dotyczą odmiennych stanów faktycznych, natomiast pominął powoływany w skardze wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 1144/08, mimo że dotyczył identycznego stanu faktycznego jak w niniejszej sprawie. Wskazano, że ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obciąża organ administracji, który powinien udowodnić, że określone fakty miały w sprawie miejsce – odbyła się rozprawa, o której powiadomiono zainteresowaną i w której wzięli udział biegli, że A. W. doręczono decyzję wywłaszczeniową. Przerzucanie w tym zakresie ciężaru dowodu na skarżących jest niedopuszczalne.

W piśmie z dnia 24 maja 2012 r. uczestnik postępowania T. Dystrybucja S.A. Oddział w Będzinie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Skoro w sprawie nie stwierdzono wystąpienia tego rodzaju okoliczności w postępowaniu kasacyjnym mogły być rozważone wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należało rozważyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie zauważyć trzeba, że tego rodzaju zarzuty, które podnoszone są w oparciu o podstawy zaskarżenia zawarte w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zostały w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowane. Przepisy postępowania, o których mowa w powołanej normie, to przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też zarzucając w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego należało wskazać jakie konkretnie przepisy ustawy zostały przez ten Sąd naruszone, w jaki sposób i z jakim skutkiem dla wyniku postępowania, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Jednak pomimo tej wadliwości, mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, zgodnie z którym: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, uznane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Sąd rozpoznał te zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy nie naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W dacie rozpatrzenia sprawy przez Ministra Infrastruktury obowiązywał już znowelizowany art. 7 kpa (z dniem 11 kwietnia 2011 r.): "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Przepis art. 7 k.p.a. zawiera zasadę prawdy obiektywnej, a jej konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W postępowaniu dowodowym organ związany jest także zasadą swobodnej oceny dowodów ustanowioną w art. 80 k.p.a., a wyniki tego postępowania winny być przedstawione w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Żaden z organów nie uchybił obowiązkom wynikającym z przytoczonych przepisów proceduralnych.

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy przede wszystkim podkreślić należy, co jak się wydaje uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że sprawa rozpatrywana była przez organy administracji publicznej w postępowaniu nadzorczym i fakt ten determinował zakres okoliczności faktycznych, które wymagały wyjaśnienia. Prowadzone w sprawie z wniosku K. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] kwietnia 1978 r., nr [...] postępowanie służyć miało wyjaśnieniu, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tego rodzaju postępowaniu nie może mieć miejsca ponowne rozpoznanie sprawy, która została zakończona kwestionowaną decyzją.

Niewątpliwie istotne utrudnienie postępowania nadzorczego przeprowadzonego w niniejszej sprawie stanowił brak pełnych akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1978 r. Skarżący nie zarzucają, że organy nie dołożyły należytych starań w celu zgromadzenia pełnej dokumentacji wywłaszczeniowej, natomiast błędnie sądzą, że okoliczność, iż archiwalne akta sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji, która była w nich zgromadzona przed wydaniem kwestionowanej decyzji, pozwala na stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynikają określone obowiązki organów administracji publicznej w prowadzeniu postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem i w taki sposób przeprowadzone było postępowanie w sprawie. Organy nie pominęły żadnych wniosków skarżących, dążyły do pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że obowiązki organu wynikające z art. 7 k.p.a. - szczególnie wobec przytoczonego wcześniej brzmienia tej normy, jaka obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r.: "(...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)" - nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu powinien spoczywać na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Stwierdzenie to, na które zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, nie zostało przez Sąd bliżej sprecyzowane w powiązaniu z okolicznościami niniejszej sprawy. Jak się wydaje jego wynikiem jest wyprowadzony w dalszej części uzasadnienia wniosek, że niepełny materiał dowodowy, jakim dysponowały organy w postępowaniu nadzwyczajnym, nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych, a tezy formułowane przez skarżących (nie poparte odpowiednimi środkami dowodowymi) nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Ocena ta jest słuszna.

Negując fakt przeprowadzenia w sprawie rozprawy skarżący pomijają treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] kwietnia 1978 r. (T. I k. 13, też k. 65 akt administracyjnych), w której stwierdzono, że została ona wydana po przeprowadzeniu w dniu 23 marca 1978 r. rozprawy. Decyzja wydana przez organ administracji stanowi niewątpliwie dokument urzędowy, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Kwestionując więc treść takiego dokumentu należało wskazać dowody, o których mowa w art. 75 § 3 k.p.a., których przeprowadzenie miałoby służyć obaleniu jego mocy dowodowej.

Zarzucając braki w przeprowadzonym przez organy nadzorcze postępowaniu dowodowym skarżący nie wykazali jakich konkretnych dowodów, których przeprowadzenie było w sprawie konieczne dla wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności organy zaniechały, w tym więc zakresie skarga kasacyjna nie mogła być skuteczna.

Brak dowodu doręczenia decyzji, o czym mowa w skardze kasacyjnej, mógłby być rozważony w postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w sprawie niniejszej.

Szczegółowe uwagi, jakie zawarto w skardze kasacyjnej w odniesieniu do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skoro nie zostały postawione w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., również pozostać musiały poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie można też podzielić poglądu, że organy administracji naruszyły w postępowaniu nadzorczym art. 8 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, sposób prowadzenia postępowania był prawidłowy.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegającego na uznaniu, że brak przeprowadzonej rozprawy, brak opinii biegłego i brak jego obecności na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji.

Przytoczone wyżej sformułowanie omawianego zarzutu wskazuje, że również zarzut materialnoprawny nie został właściwie sformułowany. Z treści zarzutu nie wynika w sposób jasny czy dotyczy on błędnej wykładni czy niewłaściwego zastosowania wskazanych norm. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie usuwa powyższych wątpliwości. Sformułowany w art. 176 p.p.s.a. obowiązek przytoczenia w skardze kasacyjnej jej podstaw i ich uzasadnienia nie został więc w pełni prawidłowo wykonany.

Stosownie do art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ, opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Dokonując wykładni powołanego przepisu Sąd I instancji stwierdził, że z przepisu tego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy i następnie słusznie uznał, że okoliczność świadcząca o tym, że rozprawa się odbyła wynika z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r. W tym więc względzie zarzut nie jest oparty na treści zaskarżonego wyroku. Sąd podniósł też, że w ofercie dotyczącej dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, jaką skierowano do właścicielki nieruchomości A. W., powołano kwotę następnie wskazaną w decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., z przywołaniem, że cena nieruchomości ustalona została w oparciu o opinię biegłych z listy Wojewody Katowickiego. Następnie Sąd stwierdził, że trudno przyjąć, że skoro w aktach nie zachowała się opinia sporządzona przez biegłych, to rzeczywiście nie została ona sporządzona. Sąd wypowiedział się też co do kwestii związanych z uproszczonymi zasadami szacowania wywłaszczanych nieruchomości obowiązującymi w dacie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 1978 r., stwierdzając, że istotne znaczenie ma fakt czy orzeczona wysokość odszkodowania, co miało miejsce w sprawie, odpowiada prawu. Skarżący skutecznie oceny tej nie podważyli, nie przedstawili żadnych okoliczności, które świadczyłyby o tym, że ustalone w sprawie odszkodowanie rażąco naruszało prawo.

W związku z zarzutami skargi Sąd I instancji przedstawił stanowisko wyrażone w powołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjęto, że organ nadzoru nie może uznać, iż decyzja wywłaszczeniowa rażąco naruszyła prawo poprzestając jedynie na ustaleniu, że biegły nie brał udziału w rozprawie, bowiem do oceny tej kwestii niezbędne jest wzięcie pod uwagę indywidualnych okoliczności sprawy. Niezależnie od tego, że takie stanowisko, przyjmowane obecnie powszechnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład orzekający w sprawie podziela, to kwestie te nie mogły mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywistym bowiem jest, że w archiwalnych aktach postępowania wywłaszczeniowego nie zachował się protokół rozprawy, co powoduje, że zarówno w sprawie nadzorczej, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mógł być rozważany i oceniany jej przebieg.

Skarżący nie kwestionują, że – jak stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku – stwierdzenie nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia w postępowaniu nadzorczym, że decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a "rażące naruszenie" prawa, o którym mowa należy rozumieć jako oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Dotychczasowa ocena zaskarżonego w postępowaniu kasacyjnym wyroku w ramach podniesionych przez skarżących zarzutów nie pozostawia wątpliwości, że oddalając skargę na decyzję Ministra Infrastruktury odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Olkusz z dnia [...] kwietnia 1978 r. w części przyznanego A. W. odszkodowania, Sąd I instancji nie naruszył również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania dotyczący zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie został rozpoznany, bowiem art. 204 p.p.s.a., normujący kwestie związane ze zwrotem kosztów tego postępowania w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje takiej możliwości.