Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2281/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] w [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 971/16 w sprawie ze skargi [...] w [...] Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/ Notecią z dnia 22 października 2015 r. nr XV/263/2015 w przedmiocie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] w [...] Sp. z o.o. na rzecz Gminy Miejskiej w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 971/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] w [...] Sp. z o.o. (dalej jako: "Spółka") na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia 22 października 2015 r. nr XV/263/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:

W dniu 22 października 2015 r. Rada Miejska w Nakle n/Notecią (dalej zwana: "Radą Miejską" lub "organem"), powołując art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.); dalej: "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.); dalej jako "u.p.z.p.", podjęła uchwałę nr XV/263/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...] a ciekiem [...] w [...] (dalej zwaną: "Planem").

Powyższa uchwała w części dotyczącej objęcia zapisem "2Uks", "1ZP", "KX1" i "KX2" działki ewidencyjnej nr [...] stała się przedmiotem skargi Spółki, będącej użytkownikiem wieczystym tej działki. W skardze tej Spółka wskazała na:

1) naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wyrażające się uchybieniem zasadom sporządzania planu miejscowego, polegającym na uchwaleniu przez Radę Miejską Planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta – bowiem studium określiło obszar, w skład którego wchodzi działka nr [...], jako teren dworca autobusowego z możliwością lokalizacji obiektów usługowych, a funkcja ta nie może zostać zrealizowana na podstawie Planu w związku z wprowadzeniem w nim kategorii przeznaczenia terenów 2Uks, 1ZP, KX1 i KX2 wyłączających możliwość lokalizacji obiektów usługowych innych niż związanych z obsługą komunikacji i wyłączającą w ogóle lokalizację obiektów usługowych na terenie zieleni urządzonej i terenie ciągu pieszojezdnego – czym też naruszono art. 6 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez Radę Miejską przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa użytkowania wieczystego,

2) niezupełność norm planu, istnienie luk prawnych w przepisach Planu, czego wyrazem jest wprowadzenie w regulacji § 6 ust. 2 pkt 2 zakazu lokalizacji funkcji i obiektów nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu, podczas gdy Plan nie określa wprost podstawowego przeznaczenia terenu, co powoduje, że § 6 ust. 2 pkt 2 Planu jest przepisem martwym.

W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności Planu w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie nieważności Planu w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że w granicach terenu objętego Planem wprowadzono ustalenia odzwierciedlające aktualne wykorzystanie terenu, zbieżne z treścią Studium, w którym (str. 64) jest jednoznacznie wskazany wymóg zachowania dworca autobusowego. Podała, że Studium, dla określenia terenu objętego Planem posiada wskazanie "KS – teren dworca autobusowego do zachowania; dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych". Zdaniem organu, zapis ten w sposób precyzyjny wskazuje, że na terenie objętym Planem należy teren dworca pozostawić w dotychczasowym użytkowaniu, natomiast na terenie pozostałym, również objętym w Studium symbolem KS, a niebędącym terenem dworca autobusowego, dopuszcza się lokalizowanie obiektów usługowych. Rada Miejska oceniła, że w zapisach Planu zastosowano zasadę wskazaną w Studium: całość terenu dworca pozostawiono w dotychczasowym użytkowaniu (symbol UKS); teren istniejących usług, poza terenem dworca, wskazano jako teren, na którym można lokalizować obiekty usługowe – symbol U; część terenu będącego terenem zieleni określono symbolem ZP, a teren istniejących ciągów pieszojezdnych określono odpowiednim symbolem KX. Zwróciła uwagę, że w Studium nie ma wzmianki o jakimkolwiek stosunku procentowym powierzchni przeznaczonej pod dworzec autobusowy i przeznaczonej pod pozostałe usługi, a stosunek powierzchni jednego terenu wobec drugiego wynika wyłącznie z aktualnego użytkowania terenu, czyli powierzchni, jaka aktualnie jest we władaniu dworca autobusowego.

Ponadto Rada Miejska oceniła, że interpretacja Spółki, jakoby funkcja usługowa związana z terenem istniejącego dworca autobusowego miała jednoznacznie pozwalać na realizację budynków usługowych z zakresu niezwiązanego z obsługą komunikacji, stoi w sprzeczności zarówno z zapisami Studium, jak też z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wyraźnie wskazuje, że ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenia przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Za niezrozumiały Rada Miejska uznała także drugi z podniesionych w skardze wskazując, że Plan całkowicie czytelnie nadaje jedną funkcję dla każdego terenu.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ocenił, że zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan miejscowy. Przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał zapisy studium tylko wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia, co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Podkreślił bowiem, że plan miejscowy ma doprecyzować (a nie tylko powtarzać) określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, nie doszło do zarzucanego przez Spółkę naruszenia ustaleń Studium przez zapisy Planu. Podał bowiem, że zgodnie z rysunkiem i zapisami części tekstowej Studium (w treści określonej uchwałą nr XVIII/308/2016 Rady Miejskiej z dnia 28 stycznia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nad [...]; dalej zwaną: "Studium") teren obejmujący działkę nr [...] oznaczony jest symbolem KS opisanym jako "teren dworca autobusowego do zachowania; dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych". Sąd I instancji ocenił więc, że Studium jako zasadniczy kierunek przeznaczenia terenu wskazuje funkcję dworca autobusowego, a lokalizacja obiektów usługowych według Studium jest tylko "dopuszczalna". Uznał, że zapis taki oznacza z jednej strony podkreślenie odmienności funkcji dworca autobusowego oraz funkcji usługowej (innej niż dworzec autobusowy), a z drugiej strony oznacza w rozumieniu potocznym, że lokalizacja obiektów usługowych jest jedynie dozwolona, tolerowana w jakiejś sytuacji pod jakimś warunkiem. Zdaniem Sądu I instancji, nie można wobec tego przyjmować, że Studium przewiduje "współistnienie" funkcji usługowej z zakresu komunikacji (dworzec autobusowy) i funkcji usług spoza zakresu komunikacji na zasadzie równorzędności. Sąd I instancji przyjął wręcz przeciwnie, że z zapisu Studium wynika, że funkcja usługowa inna niż z zakresu komunikacji ma jedynie uzupełniać funkcję w postaci dworca autobusowego.

Zauważył, że z rysunku Planu i § 6 ust. 2 Planu wynika, że zdecydowana większość terenu objętego Planem została określona jako teren zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji (symbol UKS); znacznie mniejsze obszary zostały objęte terenem zieleni urządzonej (symbol ZP) oraz zabudowy usługowej (symbol U), a jedynie niewielkie obszary sąsiadujące z ulicami przyległymi do terenu objętego Planem oznaczono jako ciągi pieszojezdne (symbol KX). Stwierdził, że tak ukształtowane przeznaczenie terenów w zaskarżonym Planie należy uznać za nienaruszające zapisów Studium, jako że w Planie nie zmieniono istotnych funkcji i przeznaczenia spornego terenu w stosunku do zapisów Studium: w Planie zachowano teren dworca autobusowego oraz dopuszczono lokalizację obiektów usługowych poprzez wyznaczenie stosownego terenu na ten cel.

Sąd I instancji wskazał także, że ze znajdującej się w dokumentacji planistycznej "Prognozy oddziaływania na środowisko dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ulicami: [...],[...] a ciekiem [...] w [...]" wynika, że teren objęty planem stanowi istniejący dworzec autobusowy, obejmujący duży plac postojowy, wiaty dla podróżnych, budynek dworcowy, budynek serwisu autobusów ze stacją paliw oraz w części północnej, przyległej do skarpy (w miejscu gdzie zaskarżona uchwała przewiduje zieleń urządzoną) – pas zieleni. Ocenił, że w tej sytuacji trudno mówić o zarzucanym przez Spółkę przekroczeniu przez Radę Miejską władztwa planistycznego. Wywiódł przy tym, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wtedy, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego, a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Podał bowiem, że Rada Miejska stosownie do zapisów Studium, nakazujących zachować na przedmiotowym terenie funkcję dworca autobusowego, wskazała w Planie teren, który ma być zagospodarowany jako teren zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji. Stwierdził, że wskazanie to nie jest dowolne i jest merytorycznie uzasadnione, jako że zachowanie funkcji dworca autobusowego nastąpiło poprzez wyznaczenie jako teren zabudowy usługowej z zakresu komunikacji tylko tej części terenu objętego Planem, który faktycznie dotychczas jest użytkowany jako dworzec autobusowy.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut Spółki dotyczący treści § 6 ust. 2 pkt 2 Planu. Sąd I instancji podał przy tym, że jak słusznie zauważyła Spółka, poza wskazaną jednostką redakcyjną w żadnym innym przepisie Planu nie jest użyte określenie "podstawowego przeznaczenia terenu", używane jest tylko określenie "przeznaczenia terenu". Uznał jednak, wprowadzony ww. przepisem zakaz lokalizacji funkcji i obiektów nie związanych z "podstawowym" przeznaczeniem terenu może być odczytywany w kontekście tych zapisów Planu, wedle których np. na terenie przeznaczonym na cel zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji dopuszcza się wydzielenie parkingu i realizację małej architektury (§ 8 pkt 3 Planu, podobnie w § 9 pkt 3 Planu odnośnie zabudowy usługowej). Przyjął, że możliwe jest odczytywanie łącznie tych przepisów w ten sposób, że prawodawca lokalny w § 8 pkt 3 i § 9 pkt 3 Planu wskazał konkretnie jakie funkcje i obiekty, które mogłyby być traktowane jako realizujące inne przeznaczenie terenu niż określone w Planie (zabudowy usługowej z zakresu komunikacji, zabudowy usługowej), a więc inne niż przeznaczenie "podstawowe", chronione zapisem § 6 ust. 2 pkt 2 – są dozwolone. Zauważył, że użycie pojęcia "podstawowego przeznaczenia" nawiązuje do użytego w Studium pojęcia "podstawowej funkcji" poszczególnych terenów w jednostkach planistycznych (por. pkt 8.2 "Kierunków zagospodarowania przestrzennego" Studium) W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji, wskazanego uchybienia przy redagowaniu § 6 ust. 2 pkt 2 nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ze względu na powyższe Sąd I instancji, powołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości Spółka zarzuciła Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brzmienie przedmiotowego przepisu należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan miejscowy, w sytuacji gdy dyspozycja ww. normy prawnej wskazuje na rygor nienaruszalności postanowień studium przez plan zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do błędnego orzeczenia, iż zaskarżony Plan nie narusza ustaleń Studium. Spółka dodała przy tym, że błędna wykładnia art. 20 ust.1 u.p.z.p., wynika także z pominięcia, przy analizie znaczenia ww. przepisu, art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w myśl którego ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych;

- pkt 8.2 (s. 64) Studium, poprzez stwierdzenie, iż zasadniczym kierunkiem przeznaczenia terenu była funkcja dworca autobusowego, w sytuacji gdy Studium dopuszcza na ww. działce lokalizację obiektów usługowych, bez jakichkolwiek dodatkowych warunków, na takich samych zasadach jak zachowanie dworca autobusowego;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż organ przy tworzeniu Planu nie naruszył ustaleń Studium w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie rozpatrywał przedmiotowej skargi w zakresie związania organu ustaleniami Studium;

- § 125 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity Dz.U z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez odwołanie się w treści Planu do nieokreślonych w niej pojęć - w § 6 ust. 2 pkt 2 Planu wprowadza się bowiem zakaz lokalizacji funkcji i obiektów nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu, podczas gdy Plan nie określa podstawowego przeznaczenia terenu, co powoduje, iż § 6 ust. 2 pkt 2 Planu jest przepisem martwym.

2) naruszenie prawa procesowego, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe wyjaśnienie podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia. Spółka wywiodła przy tym, że Sąd I instancji oddalając skargę oparł się jedynie o art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (przepis de facto o charakterze proceduralnym) pomijając (materialno-prawną podstawę) dyspozycję art. 9 ust. 4 u.p.z.p., co czyni przedmiotowe uzasadnienie pozbawionym waloru należytego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie, która odbyła się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 23 lipca 2019 r., pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.); dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu ww. podstawach. Spółka zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, to jest: art. 20 ust. 1 u.p.z.p., pkt 8.2 (s. 64) Studium, art. 9 ust. 4 u.p.z.p., § 125 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jak i przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te nie mają jednak usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika bowiem, jakie podstawowe elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.39). Zarzutu tego nie można natomiast łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierzają argumenty Spółki podniesione w uzasadnieniu omawianego zarzutu.

Spółka upatruje bowiem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie tyle w pominięciu przez Sąd I instancji elementu uzasadnienia wyroku, jakim jest powołanie "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", co w wadliwym (niewłaściwym) wyjaśnieniu tej podstawy, czego wyrazem miałoby być pominięcie dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i oddalenie skargi jedynie w oparciu o art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Należy w tym miejscu zauważyć, że na pominięcie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Spółka wskazała także w uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Okoliczność ta dowodzi, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w nieuprawniony sposób zmierza do zakwestionowania ocen i stanowisk, jakie zaprezentował Sąd I instancji uzasadniając zaskarżony wyrok. Z tych też powodów, za chybiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontrolowanej sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego wskazanego w podstawie skargi kasacyjnej Spółki w postaci: art. 20 ust. 1 u.p.z.p., pkt 8.2 (s. 64) Studium, art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Należy bowiem przyjąć, że niepowołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie może być, niejako automatycznie, utożsamiane z niezastosowaniem tego przepisu przez Sąd I instancji. Skoro bowiem Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie spełniony został, zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymóg aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium, to tym samym przyjąć należy, że Sąd ten uznał za spełniony, określony w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., warunek związania organu gminy ustaleniami Studium przy sporządzeniu tego Planu. Prawidłowość tej oceny nie budzi przy tym zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach kontrolowanej sprawy.

Podzielić należy bowiem pogląd Sądu I instancji, że zawarty w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymóg aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium należy rozumieć jako realizowanie wytycznych studium przez plan miejscowy. Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". W świetle tego przepisu, pomiędzy treścią studium a planu miejscowego musi zachodzić stosunek "braku naruszania", co nie oznacza jednak pełnej zgodności ich treści, gdyż wystarczy aby między ustaleniami zawartymi w tych aktach nie było sprzeczności. Wymaga przy tym wyjaśnienia, że studium jest jedynie aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy, jego ustalenia powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co powinno podlegać doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w dużej mierze od stopnia uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium - ale jako ogólnych kierunków polityki przestrzennej - będzie zależało to, w jakim stopniu właściwy organ władzy publicznej będzie związany jego ustaleniami przy uchwalaniu miejscowego planu.

Statuowane w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. związanie organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych nie oznacza zatem prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego, na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogóle ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2545/17, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy ocenić, że Rada Miejska - z uwagi na specyfikę terenu objętego Planem, obejmującego działkę nr [...] i ogólne ustalenia Studium dla tego terenu opisane pod symbolem Ks jako "teren dworca autobusowego do zachowania; dopuszcza się lokalizację obiektów usługowych" – uprawniona była do uszczegółowienia ustaleń zawartych w studium i wprowadzenia w Planie kategorii przeznaczenia terenów 2Uks, 1ZP, KX1 i KX2 wyłączających możliwość lokalizacji obiektów usługowych innych niż związanych z obsługą komunikacji i wyłączającą w ogóle lokalizację obiektów usługowych na terenie zieleni urządzonej i terenie ciągu pieszojezdnego. Jak słusznie wywodził bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Studium, jako zasadniczy kierunek przeznaczenia terenu, wskazuje funkcję dworca autobusowego, a lokalizacja obiektów usługowych według Studium jest tylko "dopuszczalna". Trafnie uznał także, że zapis taki oznacza z jednej strony podkreślenie odmienności funkcji dworca autobusowego oraz funkcji usługowej (innej niż dworzec autobusowy), a z drugiej strony oznacza w rozumieniu potocznym, że lokalizacja obiektów usługowych jest jedynie dozwolona, tolerowana w jakiejś sytuacji pod jakimś warunkiem. W świetle stanowiska Rady Miejskiej wyrażonego w odpowiedzi na skargę, która – na co zwrócono już uwagę - jest organem uprawnionym do autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium, nie sposób zakwestionować zdania Sądu I instancji co do braku możliwości przyjęcia, że Studium przewiduje "współistnienie" funkcji usługowej z zakresu komunikacji (dworzec autobusowy) i funkcji usług spoza zakresu komunikacji na zasadzie równorzędności. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że z zapisu Studium wynika, że funkcja usługowa inna niż z zakresu komunikacji ma jedynie uzupełniać funkcję w postaci dworca autobusowego. Wyrazem realizacji tych postanowień Studium jest objęcie części terenu w Planie symbolem U – teren zabudowy usługowej. Z tych też powodów stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył: art. 20 ust. 1 u.p.z.p., pkt 8.2 (s. 64) Studium oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia § 125 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity Dz.U z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowo bowiem Sąd ten odwołał się do wykładni systemowej § 6 ust. 2 pkt 2 Planu uznając, że wprowadzony w tym przepisie zakaz lokalizacji funkcji i obiektów nie związanych z "podstawowym" przeznaczeniem terenu może być odczytywany w kontekście tych zapisów Planu, wedle których np. na terenie przeznaczonym na cel zabudowy usługowej z zakresu obsługi komunikacji dopuszcza się wydzielenie parkingu i realizację małej architektury (§ 8 pkt 3 Planu, podobnie w § 9 pkt 3 Planu odnośnie zabudowy usługowej). Trafnie przyjął, że możliwe jest odczytywanie łącznie tych przepisów w ten sposób, że prawodawca lokalny w § 8 pkt 3 i § 9 pkt 3 Planu wskazał konkretnie jakie funkcje i obiekty, które mogłyby być traktowane jako realizujące inne przeznaczenie terenu niż określone w Planie (zabudowy usługowej z zakresu komunikacji, zabudowy usługowej), a więc inne niż przeznaczenie "podstawowe", chronione zapisem § 6 ust. 2 pkt 2 – są dozwolone. Jak zauważył, użycie pojęcia "podstawowego przeznaczenia" nawiązuje do użytego w Studium pojęcia "podstawowej funkcji" poszczególnych terenów w jednostkach planistycznych (por. pkt 8.2 "Kierunków zagospodarowania przestrzennego" Studium) W tej sytuacji, za uprawnioną uznać należy ocenę Sądu I instancji, że wskazanego przez Spółkę uchybienia przy redagowaniu § 6 ust. 2 pkt 2 Planu nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).