Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 544/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. J. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2018r. Nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: PINB we W.) decyzją częściową nr [...] (znak [...] z dnia [...] 2018 r., działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał właścicielom E. P., J. P. i K. J. usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej we W. przy ul. [...] oraz zakazał użytkowania tego obiektu budowlanego w całości. Współwłaścicielom nieruchomości nakazano: zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich oraz przed działaniem czynników atmosferycznych, odbudowę: stropodachu, stropu nad piwnicą, nad pierwszym piętrem, odbudowę instalacji elektrycznej, odbudowę stolarki okiennej, odbudowę stolarki drzwiowej, odbudowę instalacji: centralnego ogrzewania, wodnej i kanalizacyjnej, odbudowę izolacji dachu, odbudowę elewacji zewnętrznej, odbudowę klatki schodowej wewnątrz budynku i odbudowę ścianek działowych na wszystkich piętrach.

W uzasadnieniu decyzji PINB we W. wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. gruntu [...] we W., przy ul. [...] zostało wszczęte z urzędu, o czym w dniu 30 czerwca 2017 r. zawiadomił strony oraz poinformował współwłaścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego, że po wielu pożarach budynku mieszkalnego ustalono, że budynek powinien zostać w trybie natychmiastowym skutecznie zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Czynności kontrole zostały przeprowadzone w dniu 5 października 2017 r. W protokole z kontroli odnotowano, że budynek jest podpiwniczony i dwupiętrowy, jest niezamieszkały. Ustalono, że teren z budynkiem był zabezpieczony ogrodzeniem i oznakowany tablicami informującymi o grożącym niebezpieczeństwie. Ogrodzenie zostało zdewastowane z przyczyn niezależnych od właścicieli. Stwierdzono także częściowe nadpalenie dachu oraz częściowe zerwanie desek ze stropu. Płyty zabezpieczające drzwi wejściowe zostały zerwane z dwóch drzwi i jednego okna. Organ zalecił zabezpieczenie dostępu do budynku przed osobami trzecimi. W protokole zawarte zostały także oświadczenia J. P., iż zalecenie dotyczące zabezpieczenia budynku przed dostępem osób trzecich zrealizuje on w ciągu dwóch tygodni od dnia kontroli oraz, że projekt przebudowy budynku jest obecnie w opracowaniu. Opisany stan faktyczny został szczegółowo zobrazowany w dokumentacji fotograficznej wykonanej przez Organ w trakcie kontroli.

Poczynione ustalenia stanowiły przyczynę wydania przez PINB we W. w dniu [...] 2017 r. postanowienia (PINB 460.3.2017) na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którym nakazano E. P., J. P. i K. J. (jako współwłaścicielom nieruchomości) przedstawienie - w określonym terminie - opinii technicznej "obejmującej, inwentaryzację budowlaną, aktualne protokoły kontroli technicznej instalacji elektrycznej, przewodów wentylacyjnych a także ogólną ocenę aktualnego stanu technicznego budynku wraz z ewentualnymi niezbędnymi czynnościami do wykonania umożliwiającymi użytkowanie obiektu zgodnie z obecnym sposobem użytkowania (...)". Postanowienie to zostało sprostowane w zakresie terminu do wykonania nałożonego obowiązku. Z kolei Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej we W. w dniu 2 lutego 2018 r. przekazał uwierzytelnione dokumenty "ze zdarzeń, które miały miejsce w obiekcie zlokalizowanym w miejscowości W. ul. [...]" będącym pustostanem (8 interwencji w okresie od dnia 9 grudnia 2015 r. do dnia 29 czerwca 2017 r.).

Na tym etapie PINB we W., z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 23 listopada 2017 r., załatwił sprawę decyzją częściową (art. 104 § 2 k.p.a.) z dnia 9 marca 2018 r. (znak PINB 460.3.2017) wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji PINB wniósł jeden ze współwłaścicieli obiektu budowlanego - K. J., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Decyzji PINB zarzucono naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że budynek będący przedmiotem postępowania może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku, art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy poprzez przyjęcie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, art. 66 ust. 2 ustawy poprzez zakazanie użytkowania obiektu budowlanego w całości bez podstawy faktycznej i prawnej, art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia w sprawie dowodów potwierdzających stanowisko organu I instancji wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono, że koniecznym w przedmiotowej sprawie jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, co pominięto, a nadto że wątpliwości budzi przeprowadzenie kontroli bez udziału odwołującego, bowiem o jej terminie odwołujący nie został w ogóle powiadomiony. Podniesiono, ze organ dopuścił się również naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przez co decyzja wydana została bez wysłuchania strony, która o zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego powzięła wiedzę dopiero z uzasadnienia decyzji.

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a,), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji WWINB w pierwszej kolejności opisał przebieg postępowania prowadzonego przez PINB we W. w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Omawiając materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji WWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 prawa budowlanego obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy ciąży nie na organach nadzoru budowlanego lecz na właścicielu (współwłaścicielach) lub zarządcy danego obiektu budowlanego. Jednakże w przepisach art. 66 ust. 1 pkt 1-4 przywołanej ustawy ustawodawca wskazał sytuacje, gdy organy nadzoru budowlanego obowiązane są podjąć stosowne działania wobec niewywiązywania się przez podmioty określone w art. 61 prawa budowlanego z ich ustawowych obowiązków.

W tym przypadku podmioty określone w art. 61 prawa budowlanego nie wywiązywały się ze swych ustawowych obowiązków i wobec tego wszczęte zostało przez PINB we W. z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ewid. gruntu [...] we W., przy ul. [...].

Zdaniem WWINB nie można zakwestionować prowadzenia postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, bowiem aby mógł zostać zastosowany art. 67 tej ustawy, nieużytkowany obiekt budowlany musiałby nie nadawać się do remontu, a z dotychczas zgromadzonych w aktach sprawy dowodów i materiałów nie sposób wysnuć aż tak daleko idącego wniosku.

WWINB wyjaśnił, że niezastosowanie się przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, uprawnia właściwy organ do ingerencji zmierzającej do ich wyegzekwowania. Przepis art. 66 nie tworzy dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 maja 2017 r., 11 SA/Łd 789/16, LEK nr 2303155).

WWINB wyjaśnił, że przedmiotowy budynek ma częściowo nadpalony dach oraz częściowo zerwane deski ze stropu, a z informacji Państwowej Straży Pożarnej ze zdarzeń, które miały miejsce w dniach 9 kwietnia 2017 r., 15 czerwca 2017 r. i 22 czerwca 2017 r., wynika, że budynek ma uszkodzone stropy (co stwarzało zagrożenie dla strażaków biorących udział w akcji ratowniczo-gaśniczej), a ponadto podczas akcji prowadzonej w dniu 22 czerwca 2017 r. w celu oddymienia budynku w jego dachu wycięto pilarką sześć otworów. W świetle tych ustaleń, mając na uwadze, że wszystkie stropy budynku są drewniane (co wynika z ustaleń Państwowej Straży Pożarnej zawartych w informacji z dnia 22 czerwca 2017 r.), budynek ten może zagrażać życiu lub zdrowiu oraz bezpieczeństwu mienia.

W odniesieniu do kwestii istnienia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego WWINB wyjaśnił, że "użyte w art. 66 ust. 1 pkt 3 sformułowanie «nieodpowiedni», odniesione do stanu technicznego obiektu budowlanego, jest nieostre, w ustawie pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, musi odnosić się do obowiązujących przepisów bowiem obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wówczas, kiedy zachodzi niezgodność tego stanu z przepisami techniczno-budowlanymi. PINB we W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji choć zaznaczył, że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym (czyli że narusza on przepisy techniczno-budowlane), to pomimo tego równocześnie w ogóle nie wskazał, które z owych przepisów zostały naruszone. Z drugiej jednak strony równie bezsporne pozostaje, że ten obiekt budowlany (będący pustostanem) istotnie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym (z punktu widzenia przepisów § 203 i 291 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; jedn. tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych; Dz. U. nr 74, poz. 836 ze zm.; dalej: rozporządzenie). Powyższe wynika z analizy wszystkich informacji Państwowej Straży Pożarnej ze zdarzeń, które miały miejsce w tym budynku, a przede wszystkim dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu kontroli przeprowadzonej 5 października 2017 r.

WWINB następnie wyjaśnił, że pomimo, iż istnieją w niniejszej sprawie przesłanki określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego oraz, że dopuszczalne jest wydanie decyzji częściowej (art. 104 § 2 k.p.a.), to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji PINB we W. oraz przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając zasadność wydania decyzji kasacyjnej WWINB wyjaśnił, że obowiązek ten wynika przede wszystkim z wad samego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Z rozstrzygnięcia co prawda wynika komu i co nakazano, lecz nie wynika w żaden sposób, jakiego obiektu budowlanego (rodzaj obiektu, gdzie jest on posadowiony) dotyczą wydane nakazy. Za niewystarczające uznano zawarcie tych danych dopiero w uzasadnieniu decyzji. Po drugie jako nieprawidłowe uznano nałożenie na współwłaścicieli budynku obowiązków, które nie realizują celu określonego w art. 66 prawa budowlanego, którym jest "usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego". Zdaniem WWINB konieczność wykonania zabezpieczeń budynku przed dostępem osób trzecich i przed działaniem czynników atmosferycznych nie doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Po trzecie w pkt 1 ppkt 3-12 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Organ nakazał "odbudowę" poszczególnych elementów budynku, mimo iż najpewniej chodziło w tym przypadku jedynie o ich "remont", ponieważ to pod pojęciem remontu - zgodnie z art. 3 pkt 9 prawa budowlanego - należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Obowiązki ujęte pkt 1 ppkt 3-12 zostały określone przez Organ w sposób na tyle ogólnikowy, że utrudnione mogłoby być ich egzekwowanie, gdyby zaszła konieczność przymusowego ich wykonania. Po czwarte - jak wprost wynika z treści art. 66 ust. 1 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, a w niniejszym przypadku w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji w ogóle nie został określony termin wykonania nałożonych obowiązków. Nadto z art. 66 ust. 2 zd. 1 przywołanej ustawy wynika, że w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a w tym przypadku zakazano użytkowania budynku bez wskazania, iż zakaz ten obowiązuje do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Ponadto, zdaniem WWINB, w tym przypadku zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, który będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] 2017 r. (sygn. [...]) PINB we W. nałożył na współwłaścicieli obowiązek przedstawienia oceny technicznej budynku objętego zakresem niniejszego postępowania administracyjnego (art. 81c ust. 2 prawa budowlanego), a mimo niewykonania do dnia dzisiejszego tego obowiązku przez zobowiązanych, Organ zaniechał dalszych czynności określonych w art. 81c ust. 4 prawa budowlanego. Zgodnie z tym ostatnio przywołanym przepisem "W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz (...) organ (...) nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz (...) na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia". Organ odwoławczy podzielił tym samym wyrażone w odwołaniu stanowisko, że w tej sprawie opracowanie techniczne dotyczące stanu technicznego budynku jest niezbędne dla prawidłowego określenia obowiązków nakładanych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego.

WWINB wskazał, ze rozpatrując sprawę ponownie PINB we W. przede wszystkim weźmie pod uwagę potrzebę podjęcia czynności, o jakich mowa w art. 81c ust. 4 prawa budowlanego, tj. wykonania oceny technicznej stanu technicznego budynku na koszt jego współwłaścicieli. Po uzyskaniu tego dokumentu w oparciu m.in. o jego treść PINB rozważy, czy w tym przypadku nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 67 prawa budowlanego (co będzie się też wiązało z potrzebą ustalenia, czy nie zachodzą tutaj też okoliczności określone w ust. 2 i 3 tego artykułu). Niezależnie od tego Organ zwróci uwagę na treść art. 91 a tej ustawy, zgodnie z którym "Kto nie spełnia, określonego w art. 61, obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, użytkuje obiekt w sposób niezgodny z przepisami lub nie zapewnia bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego, podlega grzywnie nie mniejszej niż 100 stawek dziennych, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku" i rozważy potrzebę niezwłocznego zawiadomienia o tym fakcie właściwych Organów. Organ ponadto ustali, czy niniejszy budynek jest wielorodzinnym budynkiem mieszkalnym, czy jedynie jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu WWINB wyjaśnił, że dowód z oględzin nie jest tożsamy z kontrolą, uregulowaną w przepisie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego i nie istnieje prawny obowiązek zawiadamiania o terminie kontroli. Pomimo tego zawiadomienie o kontroli planowanej na dzień 5 października 2017 r. PINB wystosował do stron w dniu 14 września 2017 r. Niezrozumiały jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., skoro w aktach sprawy znajduje się skierowane do wszystkich stron postępowania zawiadomienie z 12 lutego 2018 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami i materiałami oraz możliwości wypowiedzenia się co do nich, a w aktach tych znajduje się potwierdzenie odbioru w dniu 19 lutego 2018 r. tego zawiadomienia przez K. J..

Sprzeciw od powyższej decyzji WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł umocowany pełnomocnik K. J., zaskarżając tę decyzję w całości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym; naruszenie art. 77 k.p.a. i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy; naruszenie art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; naruszenie art. 61 k.p.a. poprzez pominięcie powiadomienia o toczącym się postępowaniu odwoławczym wszystkich stron postępowania.

Przywołując przepisy art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 138 §2 k.p.a. wnoszący sprzeciw podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została niezgodnie z art. 138 §2 k.p.a. We wniesionym odwołaniu uczestnik wskazał na szereg uchybień organu I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W odwołaniu wskazano między innymi, iż decyzja PI NB wydana została z naruszeniem art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego - w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Zarzut ten pozostaje nadal aktualny. Skoro postępowanie przed organem I instancji doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, to - mając na uwadze fakt, iż organ II instancji nie przeprowadził żadnego innego dowodu - postępowanie przed organem II instancji również zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 77 k.p.a. Organ II instancji winien, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zapewnić uczestnikowi czynny udział w postępowaniu odwoławczym. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca sytuacja wynikająca z art. 10 §2 k.p.a. W szczególności organ II instancji nie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 81 k.p.a. Organ II instancji (jak również organ I instancji) nie zawiadomił (zgodnie z art. 61 §4 Kodeksu postępowania administracyjnego) innych osób, które są stronami niniejszego postępowania (to jest Państwa Przybylskich). Nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, iż osoby te są stroną niniejszego postępowania zgodnie z art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odpowiadając na sprzeciw wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 544/18 Sąd przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie, zgodnie z art. 64d § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Sprzeciw jest niezasadny.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazać należy, że te dwa wymogi muszą wystąpić łącznie, bowiem legislator użył spójnika "a". Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W szczególności dotyczy to niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania 138 § 2 k.p.a. jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Art. 138 § 2 Kpa winien być bowiem wykładany łącznie z art. 136 k.p.a, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 k.p.a (tak wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym.

Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją zatem w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy ją wydający nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Mając na względzie powyższe, w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję WWINB wyłącznie przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o przesłanki wymienione w art. 138 § 2 Kpa.

Zaskarżona decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania w sprawie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej we W. przy ul. [...]. Postępowanie organu I instancji prowadzone było w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane i zakończone zostało wydaniem decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu

w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Jeżeli podmiot zobowiązany nie wywiąże się ciążących na nim obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, uprawnia to organ nadzoru budowlanego do odpowiedniej ingerencji, umożliwiającej ich wyegzekwowanie.

W rozpoznawanej sprawie nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej we W. przy ul. [...] został ustalony w toku postępowania. Budynek był nieużytkowany, częściowo zniszczony przez pożar i nie zabezpieczony przed niszczącym działaniem czynników atmosferycznych oraz stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Upoważniało to organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. W trakcie postępowania współwłaściciele zostali zobowiązani do przedłożenia opinii technicznej, która pozwoliłaby ustalić stan techniczny budynku oraz zakres robót koniecznych do wykonania. Dokumentu takiego nie przedłożyli. W takich uwarunkowaniach organ I instancji sam określił zakres prac koniecznych do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. PINB uznał, że budynek może zostać wyremontowany, a tym samym nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu rozbiórki, który w świetle art. 67 ust. 1 ustawy byłby uzasadniony, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W decyzji częściowej z dnia 9 marca 2018 r. PINB we W. określił zakres robót koniecznych do wykonania w przedmiotowym budynku oraz zakazał jego użytkowania w całości.

Wydaną decyzję kasatoryjną WWINB w pierwszej kolejności umotywował wadami samego rozstrzygnięcia. W tym zakresie WWINB zakwestionował brak określenia w części dyspozytywnej decyzji jakiego obiektu budowlanego dotyczą wydane nakazy (rodzaj obiektu, gdzie jest on posadowiony), brak precyzyjności decyzji, co może spowodować jej niewykonalność w przypadku ewentualnej przyszłej egzekucji obowiązków nią nałożonych, brak określenia terminu wykonania robót oraz nieprawidłowe odczytanie art. 66 ust. 2 zd. 1 ustawy poprzez zakazanie użytkowania budynku bez wskazania, iż zakaz ten obowiązuje do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. WWINB zakwestionował również zakres robót określony w decyzji częściowej PINB, jako wydany z przekroczeniem zakresu obowiązków, jaki mogą zostać nałożone w trybie art. 66 Prawa budowlanego, z naruszeniem wymogu prawidłowej klasyfikacji prawnej nałożonych robót oraz z pominięciem wyczerpania środków prawnych wynikających z treści art. 81 c ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem WWINB konieczność wykonania zabezpieczeń budynku przed dostępem osób trzecich i przed działaniem czynników atmosferycznych nie doprowadzi do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie WWINB wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, który będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. Organ wskazał, że pomimo niewykonania przez zobowiązanych obowiązku przedstawienia oceny technicznej budynku objętego zakresem postępowania, nałożonego postanowieniem z dnia 23 listopada 2017 r. (sygn. PINB 460.3.2017) na podstawie art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, PINB zaniechał dalszych czynności określonych w art. 81c ust. 4 prawa budowlanego. WWINB uznał, że w tej sprawie opracowanie techniczne dotyczące stanu technicznego budynku jest niezbędne dla prawidłowego określenia obowiązków nakładanych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego (tak przy decyzji częściowej jak i decyzji załatwiającej całą sprawę). Możliwość pozyskania takiej dokumentacji w przypadku braku aktywności zobowiązanych współwłaścicieli budynku daje przepis art. 81c ust. 4 prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. WWINB podniósł, że możliwości tej organ I instancji nie rozważył.

W opinii Sądu przytoczona przez WWINB argumentacja, w świetle kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., uprawniała ten organ do podjęcia decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wykazano wady decyzji organu I instancji oraz, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie przekraczającym uprawnienia, jakie przysługują organowi odwoławczemu na podstawie art. 136 k.p.a. Tym samym zarzuty sprzeciwu dotyczące naruszenia przez WWINB przepisów postępowania – art. 138 § 2 oraz art. 7 i 77 k.p.a. są chybione.

W świetle powyższego również zarzuty sprzeciwu dotyczące niewłaściwego przyjęcia przez WWINB, że stan budynku uprawnia do władczych działań organów nadzoru budowlanego, w tym w trybie art. 66 Prawa budowlanego, oraz wywód, że obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji PINB i umorzenie postepowania, nie dotyczą zakresu rozpoznania sprawy wynikającego z art. 64e w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzję objętą sprzeciwem jedynie w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., to nie może wiążąco wypowiedzieć się co do przyjętej przez organ II instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Zagadnieniami tymi zajmować się będzie sąd administracyjny przy rozpoznaniu sprawy ze skargi na przyszłą decyzję ostateczną, o ile taka wydana zostanie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez PINB we W. oraz zostanie następnie zaskarżona.

Reasumując, w ocenie Sądu wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżone przez WWINB skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie zarówno argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.