Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 941/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2006 r. sprawy ze skarg A.L., S.L. i M.L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071) oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 4141 z późn.zm.) po wznowieniu postępowania – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. i orzekł: o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. G. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji: budynek branży motoryzacyjnej (wielofunkcyjne warsztaty napraw samochodów – 3 stanowiska warsztatowe) wraz z zapleczem socjalono-administracyjnym na działce nr [...] obr. [...] przy Al. [...] w K. oraz infrastrukturą techniczną – przyłączem: energii elektrycznej, wody z istniejącej studni i kanalizacji z odprowadzeniem do szamba szczelnego wybieralnego, na działkach nr [...] w K.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w rozpatrywanej spawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dotyczącą braku udziału strony w postępowaniu. Stąd też w ocenie organu istniały podstawy do uchylenia decyzji i rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

We wznowionym postępowaniu zbadano, czy nie zachodzi kolizja komunikacyjna stanowiąca zagrożenie lub niebezpieczeństwo dla użytkowników terenu przyszłej inwestycji lub działek objętych służebnością gruntową przechodu i przejazdu na rzecz terenu inwestycji. W postępowaniu prowadzonym po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę nie dokonano w efekcie zmiany zakresu inwestycji w stosunku do zgłoszenia we wniosku inwestora o pozwolenie na budowę. Chociaż we wniosku o pozwolenie na budowę wymieniona była tylko działka, na której usytuowano w projekcie budynek, to jednak zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a załączony do wniosku projekt budowlany wyraźnie pokazywał zakres inwestycji.

Rozstrzygając o udzieleniu pozwolenia na budowę Wojewoda [...] wskazał, iż inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w wymaganej decyzji administracyjnej, zaś projekt budowlany wraz z uzgodnieniami został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W dodatkowym postępowaniu wyjaśniono, że zarządca drogi publicznej przebiegającej w pobliżu terenu inwestycji - ulicy Al. [...] akceptuje istniejący w terenie wjazd na teren działki nr [...] i [...] poprzez działkę nr [...], które są obciążone służebnością gruntową na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], [...] i [...]. Dojazd do działki [...], na której zaprojektowano przedmiotowy budynek, jest zagwarantowany poprzez służebność gruntową zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. z dnia 12 maja 1999r. przez działki nr [...], [...], [...] obr. [...] stanowiące własność Gminy K.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego organ stwierdził, iż przedstawiona "Opinia dotyczącą analizy możliwości wjazdu i wyjazdu samochodami na Stację Paliw zlokalizowaną na działkach nr [...]obr. [...] przy Al. [...] w K." nie stanowi ekspertyzy, lecz zwykły dowód w sprawie. Również druga opinia złożona przez M.L. do akt sprawy przy piśmie z dnia [...] lutego 2003r. nie wnosi nowych elementów, które zmieniłyby ustalenia związane z możliwością dojazdu do działek. Przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, które pozwoliło na ustalenie, iż inwestor posiada wymagane "Oświadczenie o przyłączeniu do dróg lądowych" wymagane zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r Nr 98 poz. 1071 z późn. zm) po rozpatrzeniu odwołania M.L. – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004r.

Analizując akta sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadnione było rozstrzygnięcie sprawy co do istoty i zakończenie postępowania wznowieniowego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji.

Organ I instancji nie uwzględnił zarzutu skarżącego dotyczącego nieprawidłowości ustalenia drogi dojazdowej do spornej inwestycji, wobec faktu istnienia postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia 12 maja 1999r. Zgodnie z art. 365 § 1 kpc orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wyda lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Ponadto Zarząd Dróg i Komunikacji pozytywnie odniósł się do możliwości ustanowienia dojazdu na teren działki nr [...] poprzez sądownie ustanawioną drogę konieczną.

Organ wyjaśnił ponadto, iż nie może uchylić się od wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, pomimo złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2001r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Stąd też wobec istnienia wiążącej decyzji z dnia [...] lipca 2001r., która dopuszcza lokalizację spornej inwestycji organ zobowiązany był do wydania zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie przed organem wojewódzkim przeprowadzone zostało prawidłowo i nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z poźn. zm.) po rozpoznaniu wniosku M.L. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r.

Organ rozstrzygający w I instancji w trybie stwierdzenia nieważności podniósł, iż przeprowadzona analiza akt sprawy wykazała, iż weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. W niniejszej sprawie ustalono, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2001r., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budynek usługowy branży motoryzacyjnej wraz z zapleczem socjalno-admnistracyjnym oraz infrastrukturą techniczną na działce [...] obr. [...] przy Al. [...] w K., decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2002r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłącza sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do projektowanego budynku na działce na [...], natomiast decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2002r. ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przyłącza energetycznego do projektowanego budynku branży motoryzacyjnej, stąd też uznać należy, iż wniosek złożono w wymaganych przez Prawo budowlane terminach. Organ administracji ustalił ponadto, iż zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji stwierdzono, że przyjęte zamienne rozwiązanie projektowe polegające na odprowadzeniu ścieków do szamba szczelnego wybieralnego na terenie własnej działki nr [...] i doprowadzenie wody do obiektu z wykorzystaniem istniejącej na działce nr [...] własnej studni, odbiegają od wskazań zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2002r., jednakże zmiana ta podyktowana została brakiem prawa inwestora do dysponowania działkami [...] na cele budowlane. Powyższa okoliczność jest naruszeniem prawa, nie może być ona jednak uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ inwestor posiadał decyzję o wzizt.

Większość zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważność znane były organowi w trakcie orzekania i były przedmiotem analizy, stąd też zarzut dotyczący braku rozwiązania projektowego drogi dojazdowej nie mógł zostać uwzględniony. Również kwestia podnoszona przez skarżącego, dotycząca wydania decyzji na podstawie fałszywych dowodów, nie może być brana pod uwagę w niniejszym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Za niezasadny również organ uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 dotyczącego niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i że jej niewykonalność miała charakter trwały. Powodem niewykonalności decyzji administracyjnej może być to, że jej realizacja mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Równie niezasadny jest argument skarżącego dotyczący braku udziału strony w końcowym stadium postępowania, bowiem może to stanowić przyczynę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpoznaniu wniosku S.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005r.

Analizując ponownie akta sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując iż wobec spełnienia przez inwestora wszystkich warunków określonych przepisami prawa budowlanego, brak było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Ustosunkowując się do kwestii zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej zagrożenia w ruchu drogowym przy wyjeździe z działki [...] tzw. drogą konieczną, organ stwierdził, iż w związku z orzeczeniem Sądu Rejonowego dla K. z dnia 12 maja 1999r., ustalającym przedmiotową drogę konieczną i które jest prawomocne - brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.L. i S.L. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

W opinii skarżących przy podejmowaniu decyzji nastąpiło rażące naruszenie prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6, 7 kpa, gdyż treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nakazuje poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W decyzjach wydanych w przedmiotowej sprawie pozbawiono stację paliw drogi dojazdowej. Ponadto ustalona droga konieczna "nie jest i nigdy nie była drogą konieczną, oraz nie była urządzona w terenie z uwagi na powstałą kolizję ruchową z jednokierunkową drogą dojazdową do stacji paliw". Obecnie toczy się postępowanie sądowe o zniesienie tej służebności.

Skarżona decyzja w świetle art. 156 § 1 pkt 5 kpa jest niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Ustala ona bowiem, że obsługa komunikacyjna inwestycji ma odbywać się w dwóch kierunkach po jednokierunkowej drodze dojazdowej do stacji paliw. Przeszkodą stanowiącą niewykonalność takiego ustalenia, jest ustawa Prawo o ruchu drogowym, która uniemożliwia ruch pojazdów w kierunku przeciwnym niż obowiązuje ruch w terenie. W związku z powyższym decyzja ta obarczona jest także wadą zawartą w art. 156 § 1 pkt 6 kpa, gdyż sprowadza ona bezpośrednie niebezpieczeństwo katastrofy w ruchu drogowym, a jej wykonanie wywołałoby czy zagrożony karą.

W skardze podniesiono ponadto, iż w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do opinii biegłych w zakresie powstałego zagrożenia w ruchu drogowym, co również stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż zarzuty w niej podane.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu, weryfikowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie są prawidłowe.

Przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie stwierdzenia nieważności była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004r., którą po wznowieniu postępowania – uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2002r. i orzeczono - o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. G. M. pozwolenia na budowę dla inwestycji: budynek branży motoryzacyjnej (wielofunkcyjne warsztaty napraw samochodów – 3 stanowiska warsztatowe) wraz z zapleczem socjalono-administracyjnym na działce nr [...] obr. [...] przy Al. [...] w K. oraz infrastrukturą techniczną – przyłączem energii elektrycznej, wody z istniejącej studni i kanalizacji z odprowadzeniem do szamba szczelnego wybieralnego na działkach nr [...] w K.

Na wstępie wskazać trzeba, iż kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest termin rozpoczęcia budowy przedmiotowej inwestycji. Z oświadczenia inwestora złożonego do akt sądowych przy piśmie z dnia 1 marca 2006r. (karta 52 akt sprawy) wynika, że budowę spornej inwestycji rozpoczęto w dniu [...] października 2002r., a więc przed datą wydania decyzji Wojewody [...] udzielającej pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i skutkuje jego umorzeniem (zob. wyrok NSA IV SA 1311/96, LEX 47790).

Podkreślenia wymaga fakt, iż wznowione postępowanie toczyć się ma wedle reguł obowiązujących w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Art 151 § 1 pkt 2 kpa, na podstawie którego orzekał Wojewoda [...], przewiduje, że w następstwie uzasadnionego wznowienia postępowania organ administracji państwowej uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową zatem decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] winien orzec jak organ I instancji i w pełnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w szczególności zaś ustalić, kiedy rozpoczęto budowę inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego wpływało w istotny sposób na wynik sprawy.

W postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organów było ustalenie czy decyzja Wojewody [...] orzekająca o udzieleniu pozwolenia na budowę wypełni przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. W szczególności należało ustalić, czy wady przedmiotowej decyzji charakteryzują się ciężarem pozwalającym uznać, iż dotknięte są one rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia, wyraźna sprzeczność z przepisami prawa i jej skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych) to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem bezspornie ustalić, kiedy rozpoczęto budowę inwestycji, i czy będzie stanowiło to podstawę do uznania, że organ orzekający w trybie wznowienia postępowania, winien orzec o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak wskazano już w rozważaniach Sądu, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przez inwestora, wydawanie decyzji uprawniającej do rozpoczęcia tych działań nie jest możliwe i nie można w takiej sytuacji wydać decyzji rozstrzygającej co do istoty.

W świetle wskazanych okoliczności uznać należy, iż postępowanie toczące się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nastąpiło wbrew zasadom wyrażonym art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione wszelkie okoliczności sprawy. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje sąd administracyjny do uchylenia kontrolowanych decyzji.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153.poz.1270 ze zm.).