Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 565/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 oraz par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 121, art. 124 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: Asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/18 w sprawie ze skargi K. L., K. G., S. G., Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz K. L. i Z. K. kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych, a na rzecz K. G. i S. G. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. obr. M., gm. B., o parametrach określonych w projekcie budowlanym.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli skarżący.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor dokonał uzupełnienia dokumentacji zgodnie z postanowieniem Starosty z [...] sierpnia 2017 r. W sprawie dokonano analizy lokalizacji przedmiotowej inwestycji, tj. na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto prawidłowo określono obszar oddziaływania inwestycji, a tym samym prawidłowo ustalono krąg stron postępowania. Wojewoda, powołując się na treść planu miejscowego oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1567 ze zm.), stwierdził, że zapisy planu nie zakazują realizacji przedsięwzięć z zakresu budowy stacji bazowych telefonii komórkowych. Jednak kluczowym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, przy czym rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Mając to na względzie oraz wysokość dopuszczonej w planie miejscowym zabudowy Wojewoda stwierdził, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych będzie występowało poza miejscami dostępnymi dla ludności. Wojewoda podkreślił, że z uwagi na rozwiązania projektowe zastosowane w projektowanej stacji bazowej dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych miejsca dostępne dla ludności nie występują na osi głównej promieniowania żadnych z anten sektorowych. W związku z tym uznał, że inwestycja nie będzie zaliczana do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Wojewody, w przypadku spornej inwestycji nie nastąpiło również przekroczenie dopuszczalnych wartości pola elektromagnetycznego dla okolicznych nieruchomości, tj. 0,1 W/m2. Zgodnie z projektem budowlanym pola elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 i większej będą występować w miejscach, w których nie występują budynki mieszkalne, przeznaczone na stały pobyt ludzi.

Odnosząc się do kwestii zlokalizowania inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, Wojewoda wskazał, że wprawdzie zgodnie z rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. na ww. obszarze obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak w przypadku tej inwestycji, po sprawdzeniu założeń w projekcie budowlanym (str. 81-82) stwierdzono, że nie jest ona przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ wyniki obliczeń dla poszczególnych anten, nie odpowiadają wielkościom zgodnie z § 2 pkt 7 lit. a-c ww. rozporządzenia z 2010 r.

Podsumowując, Wojewoda ocenił, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko jak też nie wprowadzi ograniczeń dla skarżących w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, do której posiadają tytuł prawny, nie będzie także stanowiła zagrożenia dla ludzi. Stacja nie będzie ani źródłem hałasu, ani zanieczyszczenia środowiska. Nie będzie także oddziaływać w negatywny sposób na powietrze, glebę, wody powierzchniowe i podziemne, klimat akustyczny oraz świat roślinny i zwierzęcy. Remonty oraz okresowe przeglądy techniczne również nie będą wprowadzały żadnych zanieczyszczeń.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody; art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 59 oraz art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; art. 46 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego; art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 80 K.p.a.; art. 15 K.p.a.; art. 107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 487/18, uwzględniając skargę, wskazał, że w niniejszej sprawie, nie dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny, czy projektowana inwestycja, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawione stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niewystarczające. Sąd wskazał, że przedmiotowa inwestycja obejmuje więcej niż jedną antenę, a w takiej sytuacji zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących dane przedsięwzięcie. Za takim stanowiskiem przemawia treść § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. Tym samym, dla oceny, czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko trzeba uwzględnić wartość parametrów łączną dla urządzeń tego samego rodzaju. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą bądź nie – przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 stycznia 2018 r., VII SA/Wa 658/17; oraz wyroki NSA: z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 29 września 2015 r., II OSK 139/14; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; z 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15 oraz z 9 maja 2017 r., II OSK 2245/15). Powyżej wskazane zagadnienie, nie zostało przez organy w niniejszej sprawie zbadane.

Ponadto Sąd wskazał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W konsekwencji w sprawie nie wyjaśniono czy istnieje możliwość pochylenia poszczególnych anten i tym samym istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki promieniowania.

Za zupełnie powierzchowne, zdaniem Sądu, należało uznać rozważania organów, co do kwalifikacji inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w kontekście jej położenia na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Brak jest bowiem jakiegokolwiek stanowiska Wojewody w tym zakresie.

Rolą organów administracji było też jednoznaczne wypowiedzenie się, czy planowana inwestycja nie ogranicza przyszłych możliwości inwestycyjnych na działkach sąsiednich oraz możliwości kształtowania nowej zabudowy mieszkalnej zgodnie z polityką przestrzenną. Zdaniem Sądu, ocena w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji również jest niekompletna. Wojewoda stwierdził bowiem jedynie, że zgodnie z projektem budowlanym pole elektromagnetyczne o wartości 0,1 W/m2 i większej będzie występować w miejscach, w których nie występują budynki mieszkalne, przeznaczone na pobyt ludzi. Stwierdzenie to nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą maksymalnego możliwego emitowania promieniowania elektromagnetycznego w kontekście miejsc dostępnych dla ludzi. Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej (por. wyroki NSA: z 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13; z 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13; z 18 lipca 2017 r., II OSK 2883/15; z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; wyrok SN z 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04, publ. Prokuratura i Prawo 2005, nr 7-8, s. 52). Dlatego organy administracji miały obowiązek w przedmiotowej sprawie ocenić, czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości, bądź naruszenia istoty prawa własności, w tym wypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi.

Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę uznania za strony postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym innych właścicieli działek znajdujących się, zdaniem skarżących w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd wyjaśnił, że zarzut ten może podnieść tylko podmiot, który uznaje, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

W wytycznych dla organów administracyjnych Sąd wskazał, że wymagane będzie uwzględnienie w toku dalszego postępowania ww. oceny Sądu.

W konsekwencji Sąd uznał, że Starosta P. naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w sposób mogący mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaś nieprawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko wskazane przepisy, ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organu II instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez błędną wykładnię normy, gdyż interpretacja dokonana przez WSA w zakresie tego przepisu dokonana została w oderwaniu od treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia;

- art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199 poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową", w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym Sąd I instancji wskazuje, iż przepisy te mają zastosowanie do niniejszej sprawy przez co zaliczono inwestycję skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. WSA zdaje się również nie zauważać, że postępowanie o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej nie dotyczy każdego przedsięwzięcia, a jedynie takiego którego parametry zdefiniowane są treścią rozporządzenia, a co za tym idzie aby możliwe było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa np. w art. 63 ww. ustawy uprzednio należy zakwalifikować daną inwestycję do tego typu przedsięwzięć. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia;

- § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia 2010 r. w zw. z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) "przez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu", iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie miejsca dostępne w danym momencie "jak wykazane zostanie w uzasadnieniu do niniejszej skargi";

- art. 121 Prawa ochrony środowiska przez pominięcie [przyp. faktu], gdyż WSA dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji nie bierze pod uwagę faktu, iż na inwestorze w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Ma to ten skutek, że w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji, w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności, prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działania, które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia. Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 121 ww. ustawy nakazał wprost, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

• utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

• zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

W konsekwencji oznacza to, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w art. 121 ww. ustawy, a więc tak aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący K. L., K. G., S. G. i Z. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że pozbawione są skuteczności zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ponieważ organy architektoniczno-budowlane nie dokonały stosownej oceny w zakresie kumulacji promieniowania pochodzącego z projektowanych anten sektorowych, co miało też znaczenie dla oceny legalności przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do "miejsc dostępnych dla ludzi". W konsekwencji nie dokonano prawidłowo weryfikacji, czy projektowana inwestycja oddziałuje na środowisko, w szczególności czy stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, czy przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie oddziałuje w ogóle na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że kwestie związane z oceną tego jaka jest moc danego urządzenia (jego promieniowania, w tym po zsumowaniu z innymi antenami) i tego gdzie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi są kluczowe do dokonania prawidłowej kwalifikacji przedsięwzięcia i tego czy wymaga ono przeprowadzenia bądź nie – postępowania środowiskowego. Braki w tym zakresie zaś oznaczają, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę obarczone jest wadą postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), która ma istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji niewadliwie więc ocenił (z powołaniem się na poglądy orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego), że istniejące braki postępowania wyjaśniającego wskazują na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli działalności organów administracyjnych. W odniesieniu zaś do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów stwierdził istnienie wad postępowania. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy konstrukcyjne; zaś kwestie dotyczące merytorycznej oceny nie mieszczą się w dyspozycji tego przepisu. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zaś do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2010 r. bo w oderwaniu od treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Takiej oceny nie potwierdza treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ponieważ Sąd I instancji właśnie dokonał wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z uwzględnieniem treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 cyt. wyżej rozporządzenia. A mianowicie, kierując się właściwym rozumieniem przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia wywiódł prawidłowo, że organy obu instancji w przeprowadzonym postępowaniu nie dokonały wystarczających ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, przy uwzględnieniu ilości anten i ich wzajemnego oddziaływania, z odniesieniem do terenu, na który będzie ona oddziaływać, w szczególności miejsc dostępnych dla ludności. Taka ocena zaś została oparta na mającym usprawiedliwione podstawy poglądzie orzeczniczym, mającym na celu uwzględnienie restrykcyjnych zasad dotyczących ochrony środowiska, a więc konieczności wykładania przepisów prawa w taki sposób aby realnie chronić środowisko. Aktualnie jest to przeważający pogląd orzeczniczy (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2021 r., II OSK 3436/18; z 12 marca 2020 r., II OSK 1101/18; z 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; oraz wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 216/19 i przywołane tam liczne orzecznictwo NSA), choć można także zaobserwować odmienne i nieugruntowane stanowisko (patrz np. wyroki NSA: z 12 października 2021 r., II OSK 2124/18; z 23 listopada 2021 r., III OSK 4390/21; z 11 stycznia 2022 r., II OSK 7423/21), którego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie podziela. Należy bowiem dostrzec, że naturalną konsekwencją przyjęcia tego drugiego zapatrywania jest niejako przerzucenie kwestii oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko na etap porealizacyjny w związku z samodzielnym określeniem przez inwestora granicznych parametrów przedsięwzięcia, a więc bez należytej kontroli organów środowiskowych. Nie służy to utwierdzeniu (brak gwarancji prawnych), że w każdym czasie i okolicznościach inwestor, czy też podmiot zarządzający – będą w sposób, który nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm korzystać z danego przedsięwzięcia, tym bardziej w odniesieniu do anten sektorowych, których promieniowania fizycznie ulegają kumulacji, a więc mogą prowadzić do przekroczenia dopuszczalnych norm. Takie też rozpatrywanie spraw inwestycyjnych co do zasady nie ma oparcia normatywnego. Obowiązujący system prawny, uwarunkowany w tym zakresie prawem unijnym, wymaga dokonania stosownej oceny w tym przedmiecie w ramach postępowania dotyczącego wpływu planowanej inwestycji na środowisko. Wymagane jest bowiem ewentualne ustalenie, czy istnieje potrzeba określenia wymagań środowiskowych dla konkretnego przedsięwzięcia, celem dochowania na etapie jego użytkowana obowiązujących standardów środowiskowych. Takiej też ocenie nie przeczy treść art. 121 Prawa ochrony środowiska, który nie dotyczy kwestii związanych z kwalifikacją danego przedsięwzięcia, lecz tego jak powinna być realizowana ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Aby taka ochrona była skuteczna w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym, w pierwszej kolejności wymagane jest dokonanie właściwej prawnie kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem oddziaływania na środowisko; a po drugie, w sposób prawny ustalenie dla tego przedsięwzięcia wymogów środowiskowych. Inna interpretacja przepisów stanowiłaby bowiem pole do nadużycia prawa i w zasadzie zbędności kompetencji właściwych organów do prowadzenia postępowania środowiskowego. To bowiem inwestor mógłby decydować w konkretnej sprawie co w jego ocenie nie będzie powodowało znaczącego oddziaływania na środowisko. Oczywiście jest to argumentacja dopuszczalna, ale właśnie w ramach postępowania zmierzającego do ustalenia zasadności tego rodzaju twierdzeń inwestora przez właściwe organy administracyjne, w tym np. na etapie udzielanego pozwolenia na budowę. Dlatego w całej rozciągłości należy podzieli ugruntowany pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym treść § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia potwierdza, że tak jak w przypadku rozbudowy bądź przebudowy, również przy kwalifikacji budowy nowego przedsięwzięcia konieczne jest sumowanie jego parametrów, w tym mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej w celu ustalenia potencjalnego oddziaływania całego obiektu stacji bazowej na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że aby można było zsumować parametry charakteryzujące zaprojektowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej) niezbędne jest uprzednie ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Dlatego, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całej instalacji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1900/17). Z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne, radiolokacyjne); liczba anten; moc promieniowania poszczególnych anten; emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi; występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji pozwala na dokonanie jej kwalifikacji i charakteru (por. wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., II OSK 1271/18; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18). Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowiska zasady zapobiegania i przezorności, zgodnie z którą podmioty korzystające ze środowiska, jak też organ administracji zobowiązane są do przewidzenia wszystkich negatywnych następstw korzystania ze środowiska oraz zastosowania takich rozwiązań, które będą im zapobiegały. Przedstawionego powyżej stanowiska w zakresie wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia nie może zatem podważyć argumentacja przyjmowana w innych wyrokach sądów administracyjnych, oparta zasadniczo na literalnym brzmieniu wymienionych przepisów, bez uwzględnienia obowiązujących dyrektyw wykładni systemowej, czy funkcjonalnej oraz celowościowej.

Ponadto na aktualnym etapie postępowania brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji nie przesądził bowiem, że przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego, lecz że nie dokonano pełnej weryfikacji i jednoznacznej oceny, czy projektowana inwestycja, zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz, że przedstawione stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niewystarczające. Poza tym ww. przepisy ustawy środowiskowej w zasadzie potwierdzają, że w zależności od dokonania stosownej kwalifikacji przedsięwzięcia wymagane jest obowiązkowe przeprowadzenie postępowania środowiskowego. Przy tej ocenie zaś jednymi z prawnie przyjętych kryteriów oceny są np. skala przedsięwzięcia oraz kumulowanie się oddziaływań. Ma to bowiem wpływ na konieczność wywiązania się z właściwego dokonania analizy i oceny, ponieważ w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej). Wynika z tego, że ocenie organu administracyjnego powinny podlegać wszelkie kwestie oddziaływania, w tym możliwości kumulowania się wiązek promieniowania anten sektorowych. A zatem to czy w sprawie kumulację promieniowania można odnieść do planowanych anten, a także czy są spełnione pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie kumulacji, powinno być przedmiotem wyjaśnień i oceny organów w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, skoro zasadniczo to kwestia braku wypowiedzi organów w tym zakresie stanowiła podstawę do stwierdzenia wad obu decyzji skutkujących ich uchyleniem przez Sąd I instancji. Ponadto dopiero po przeprowadzeniu ponownego postępowania będzie możliwe stwierdzenie czy zachodzi w ogóle podstawa do zastosowania art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, który przewiduje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko.

Z problematyką oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko związane jest zagadnienie dotyczące ewentualnego oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności także w odniesieniu do potencjalnej zabudowy możliwej do zrealizowania w oparciu o akty planistyczne, a nie tylko istniejącej zabudowy. Także i w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił jak należy interpretować treść art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska (ale w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; ponieważ takowe obowiązywało w dniu wydania decyzji organów obu instancji), który zawiera legalną definicję "miejsc dostępnych dla ludzi". Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny za miejsca dostępne dla ludzi uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2909/15). Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza zaś aby za takie miejsce nie mogła być uznana przyszła możliwa zabudowa. Potwierdza to ocenę Sądu I instancji, że również istniejące braki postępowania i w tym zakresie wymagają uzupełnienia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; art. 59 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia; oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska; art. 121 Prawa ochrony środowiska – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ przyjęty przez Sąd I instancji kierunek wykładni tych przepisów w odniesieniu do kwestii kumulacji promieniowania oraz okoliczności związanych z zagadnieniem dotyczącym "miejsc dostępnych dla ludzi" zasługuje na aprobatę; zaś w skardze kasacyjnej oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.