Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2147/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1996 nr 32 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zmianie ustawy o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A.N. po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2651/11 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 2147/12

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r. (VII SA/Wa 2651/11) oddalił skargę Z.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] października 2011 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. U postaw wyroku legły następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zmienionej decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. o tym samym znaku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego oraz przyłącza wodociągowego na terenie działki nr [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskującego o zbadanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i podnoszącego, iż decyzja ta może być wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Organ I instancji badając kontrolowaną decyzję pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, że decyzja rażąco narusza § 12 ust 4 ww. rozporządzenia. Wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz w § 13, § 271, § 272 ust. 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej:

1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m.

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3m.

Natomiast ust. 6 w/w rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się sytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2 , lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela.

Na podstawie analizy projektu zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustalił, iż rozbudowywana ściana istniejącego obiektu posiadająca otwory okienne i drzwiowe zlokalizowana jest w odległości ok. 0,5 m, z działką sąsiednią nr [...] (części najbliższej granicy). Budynek nie jest położony równolegle do granicy z działką sąsiednią tylko odchyla się pod kątem. Obiekt nie jest usytuowany również bezpośrednio przy granicy działki budowlanej ani w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. W projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu nie została wykazana możliwość zachowania określonych w ww. rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, brak jest pisemnej zgody sąsiada, a oba budynki zwrócone są do siebie ścianami z otworami okiennymi i odległość pomiędzy nimi wynosi niecałe 7 m.

W ocenie Wojewody [...] kontrolowana decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Z.K., A.K., A.A. i M.K., decyzją z dnia [...] października 2011r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego wg stanu na dzień wydania badanej decyzji wynikało, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 z późn. zm.), stanowił, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie i modernizacji budynku wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie inwestor legitymował się decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku letniskowego, brak było natomiast decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewykazanie się przez inwestora decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy uznał również za prawidłowe ustalenie organu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem § 12 ust 4 pkt 1 Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Rozbudowywana część budynku została zaprojektowana ścianą z otworami okiennymi w niewielkiej odległości od granicy działki nr [...] (ok. 0,5m). Na projekcie zagospodarowania odległość ta nie została zwymiarowana. Powyższe usytuowanie stanowi rażące naruszenie § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wywołuje ono skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa ze względu na naruszenie interesów właściciela sąsiedniej działki nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż przepis § 12 ust 6 rozporządzenia nie ma w sprawie zastosowania bowiem dotyczy jedynie sytuowania ściany bez otworów okiennych bądź drzwiowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z.K., A.K., A.A. i M.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie:

1. art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 sierpnia 2001 r.) oraz w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...] nie ustalała warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wystarczający dla wydania przez tegoż Burmistrza decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...];

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, iż budynek skarżącego jest zlokalizowany w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] i nie jest położony równolegle do granicy z tą działką;

3. art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż decyzja Burmistrza [...] rażąco narusza prawo, podczas gdy decyzja Burmistrza [...] w ogóle nie narusza prawa (a tym bardziej nie narusza prawa w sposób rażący), a to z uwagi na treść § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zdaniem skarżących dokonanie oceny usytuowania wybudowanego obiektu może być ustalone tylko na podstawie oględzin, których organ nie dokonał posiłkując się projektem zagospodarowania działki. Wskazano też, że organy nie zbadały, czy w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 6 warunków technicznych. Według Skarżących decyzja Burmistrza Miasta [...]z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...] ustalała nie tylko warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji istniejącego budynku letniskowego, lecz również dla jego rozbudowy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Weryfikacji decyzji organ dokonuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, lecz orzeka jako organ kasacyjny, badając wyłącznie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Z tego względu niezasadne są zarzuty skargi dotyczące braku przeprowadzenia oględzin usytuowania budynku letniskowego objętego kontrolowaną decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...].

Sąd I instancji zauważył, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z.K., A.K., A.A. i M.K. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego oraz przyłącza wodociągowego na terenie działki [...] w [...]. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji.

W dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz 1126 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm. ). Przepisy wyżej powołanego rozporządzenia miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, co oznacza, że ich stosowanie nie mogło być wyłączone za zgodą stron ani za zgodą organu administracji. Żadne zatem umowy ani ugody zawierane między sąsiadami nie zwalniały organu od stosowania bezwzględnie obowiązujących wymogów zastrzeżonych przepisem § 12 określającym odległości wznoszonych budynków od granicy działki oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej.

W myśl tego przepisu § 12 ust. 4 - "jeżeli z warunków o których mowa w ust 1 i 2 oraz § 13, § 271, 272 ust 4, nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległości zabudowy od granic działki co najmniej:

1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4m

2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3m."

Jednocześnie przepis ten w ust. 6 w drodze wyjątku dopuszczał sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż 3m- dla budynków zwróconych do granicy ścianą bez otworów lecz nie mniejszą niż 1,5m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej.

Oceniana decyzja w pozwoleniu na budowę dopuściła realizację obiektu skarżących w odległości ok. 0,5 m od granicy działki ze ścianą skierowaną do tej granicy z otworami okiennymi. Decyzja ta wydana została więc z oczywistym naruszeniem § 12 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r., które to naruszenie z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu, słusznie uznane zostało przez organ za rażące naruszenie prawa, obligujące do stwierdzenia nieważności tej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wbrew zarzutowi skargi organ odwoławczy prawidłowo wskazał, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis § 12 ust 6 rozporządzenia, który dotyczy jedynie sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Bezspornym jest, że budynek skarżących od strony działki sąsiedniej nr [...] posiada ścianę z otworami okiennymi, a więc przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie dotyczy budynku ścianą z takimi otworami.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, iż kontrolowana decyzji dotknięta jest także rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego z uwagi na brak wymaganej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy przedmiotowego obiektu. Według Sądu przedłożona przez inwestora decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2001r., znak: [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącego budynku letniskowego nie dotyczy jego rozbudowy. Z treści decyzji wynika, że dotyczy ona modernizacji istniejącego budynku letniskowego (dobudowy urządzeń sanitarnych, rekreacyjnych i małej architektury). Z projektu zabudowy i zagospodarowania terenu wynika natomiast rozbudowa budynku letniskowego o obiekt budowlany w którym będzie znajdować się łazienka. Decyzja przedłożona przez inwestora zezwala na dobudowę urządzeń sanitarnych, a nie dobudowę obiektu budowlanego w którym takie urządzenia będą się znajdować.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż budynek skarżącego jest zlokalizowany w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] i nie jest położony równolegle do granicy z tą działką. Z projektu zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie wynika powyższe usytuowanie budynku natomiast kwestia w jaki sposób inwestycja została faktycznie zrealizowana pozostaje poza przedmiotem postępowania nadzwyczajnego.

Skargę kasacyjną wywiódł Z.K. opierając ja na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) , poprzez naruszenie:

"1. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (oba akty w brzemieniu obowiązującym na dzień 30 sierpnia 2001 r.) oraz w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie – polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 2001 r. w sprawie [...] nie ustalała warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób wystarczający dla wydania przez tegoż Burmistrza decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...];

2. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie – polegające na przyjęciu, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...] rażąco narusza prawo, podczas gdy decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący;

3. art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 16 kpa i art. 156 § 2 kpa – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie – polegające na przyjęciu, iż nie zaszły przesłanki wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r. w sprawie [...]".

Stroną skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając zarzut pierwszy skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posługują się pojęciami "modernizacja" i "rozbudowa" ale ich nie definiują. Zdaniem strony Skarżącej pod pojęciem modernizacji rozumie się potocznie nie tylko unowocześnienie ale także rozbudowę, nadbudowę i rozbudowę. Treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza, że ustala ona warunki nie tylko dla modernizacji ale i dla rozbudowy domku letniskowego. Zatem decyzja Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2001 r. jest co najwyżej mało precyzyjna.

Odnośnie zarzutu drugiego w petitum skargi, przytaczając tezy licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący stwierdził, że dostrzeżone naruszenie z całą pewnością nie jest rażące biorąc pod uwagę ocenę tego naruszenia z uwzględnieniem skutków społeczno-gospodarczych , jakie ono za sobą pociąga.

Z kolei uzasadniając zarzut trzeci skargi zauważono, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię, że inwestycja została zrealizowana. Zdaniem strony skarżącej realizacja inwestycji powinna wpływać na niemożność stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem realizacja inwestycji jest w zasadzie czynnością faktyczną, to jednak wywołuje liczne stosunki prawne. Na poparcie tego stanowiska przytoczono tezy uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W.K. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że: odstępstwo od warunków usytuowania budynków określonych w ust. 4 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także, że wydanie pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji obiektu – wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z kolei w trzecim zarzucie podniesiono niemożność orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą kwalifikowaną – wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzając nieważność decyzji organ administracji publicznej winien wykazać, że zaistniała jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte zarówno przez Sąd I instancji jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające, że decyzja Wójta Burmistrza [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) określa szczegółowo zakres obowiązków organu administracji, z którego wynika, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi dokonać szeregu czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego zwłaszcza pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc w razie niespełnienia powyższych wymagań, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien odmówić – w formie decyzji – udzielenia pozwolenia na budowę.

Z treści § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), wynika, że dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Jak wskazuje się w orzecznictwie ograniczenia wynikające z tego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiego rodzaju. Po pierwsze mają na celu ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym, po drugie zaś, ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce. Zatem zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany przewidujący usytuowanie dobudowanej części budynku w odległości około 0,5 m od granicy z działką sąsiednią, zgodnie z którym budynek ten jest zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nie zastosowanie się organu administracji do uregulowań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jak również § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( por. wyrok NSA z 22.02.2010 r. II OSK 13/09). W tych okolicznościach sprawy nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 16 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Co do oceny prawnej dołączonej do akt administracyjnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to Naczelny Sąd Administracyjny także nie podziela zarzutów skargi. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dołączona do akt administracyjnych stanowi o modernizacji istniejącego budynku a w nawiasie doprecyzowuje się, że chodzi o dobudowę urządzeń sanitarnych, rekreacyjnych. Niewątpliwie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiowała pojęć modernizacji i dobudowy. Nie ulega jednak wątpliwości, że rozumienie tych pojęć, skoro ustawa nie zawierała definicji legalnych, winno odbywać się z uwzględnieniem przepisów i dorobku orzecznictwa z zakresu Prawa budowlanego. Skoro decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na postawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wiązała organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, to wydaje się oczywiste, że dla zachowania spójności regulacji normującej proces inwestycyjny oraz wobec istnienia związania prawnego między decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę, pojęcia te winny być rozumiane, na gruncie obu ustaw i obu postępowań administracyjnych, w sposób jednakowy. Zatem skoro pozwolenie na budowę dotyczy rozbudowy i modernizacji obiektu budowlanego to dla spełnienia warunku z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane było dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określającej warunki dla rozbudowy i modernizacji obiektu. Z powyższych względów również i ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać nietrafny.

W zaskarżonym wyroku, jak i w decyzjach organów obu instancji, nie ma rozważań w kwestii oceny przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a. - upływu czasu od momentu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez wydane pozwolenie na budowę. Jeśli chodzi o przesłankę upływu czasu jako przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji to zwrócić należy uwagę, że nie ma ona zastosowania w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak rozważań Sądu I instancji jak i organów co do tej przesłanki nie jest uchybieniem, gdyż wobec przypisania decyzji wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie istnieje ograniczenie czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej taką wadą. Jeśli chodzi o odwracalność bądź nieodwracalność skutków prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę, to stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości w judykaturze, że wybudowanie obiektu w oparciu pozwolenie na budowę nie stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności tego pozwolenia. Ocena odwracalności bądź nieodwracalności skutków prawnych pozwolenia na budowę sprowadza się do ustalenia czy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności może cofnąć "skutek pozwolenia na budowę". Jak stwierdza sam Skarżący kasacyjnie budowa jest czynnością faktyczną, zatem nie ma przeszkody prawnej by orzec o nieważności wadliwego pozwolenia na budowę.

W związku z powyższymi rozważaniami Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.