Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2929/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G., K. G. i H. G. – następców prawnych W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 214/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 500 z tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta [...] (dalej: Starosta) decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] zatwierdził projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] P. S. obejmujące budowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan., c.o. i wentylacyjną z lokalizacją na działce nr [...], położonej u zbiegu ulic [...] w K. (obr. ewid. [...], jedn. ewid. [...]).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, powołując się na art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1202), że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami (rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz do spraw sanitarno-higienicznych) oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż działka inwestycyjna zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej, uzyskano nadto pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z [...] listopada 2018 r. nr [...]).

Po dokonaniu analizy akt sprawy Starosta stwierdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez inwestora wymaganych opinii oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie obowiązku sprawdzenia projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego autorów projektu oraz sprawdzających.

W ocenie organu pierwszej instancji, po wprowadzeniu przez inwestora w projekcie budowlanym zmian uwzględniających pierwotne zastrzeżenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarte w postanowieniu z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dotyczące liczby kondygnacji budynku), przedmiotowy projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., poz. [...]; dalej: plan miejscowy z 2005 r.). Nadto projektowana lokalizacja budynku na działce inwestycyjnej o szerokości 8 m bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422, dalej: warunki techniczne), określającym, że dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określone w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. G. – właściciel sąsiedniej działki nr [...], który wskazał na spór graniczny między jego działką a działką inwestycyjną. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzucił organowi dowolne i błędne ustalenie szerokości działki inwestycyjnej na 8 m, podczas gdy szerokość ta wynosi 7,5 m, co powoduje, iż wydanie decyzji z tak określonym wymiarem działki doprowadzi do bezprawnego zajęcia części nieruchomości należącej do odwołującego się. Podniósł ponadto, że pominięto okoliczność, iż na działce inwestycyjnej w granicy znajdował się budynek (obecnie rozebrany), a odwołujący się posiada dokument wyrażający zgodę na budowę na działce nr [...], z którego wynika, że szerokość działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 7,5 m.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: Prawo budowlane), uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że nieruchomość objęta inwestycją zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy z 2005 r. Działka, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję, położona jest na terenie oznaczonym w powyższym planie symbolem 9 MN, tj. na terenach strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy, w której jako przeznaczenie podstawowe terenu ustalono mieszkalnictwo jednorodzinne. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zaś budynki gospodarcze, liniowe, punktowe i kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, tereny zieleni rekreacyjnej ogólnodostępnej, drobny handel i usługi podstawowe w parterach budynków usytuowanych wzdłuż ulic. Zgodnie z § 13 ust 5 pkt 4 ww. planu miejscowego na obszarze strefy zabudowy mieszkaniowej MN obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy: wysokość zabudowy mieszkaniowej – do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, z dachami o kącie nachylenia do 45% lub mansardowymi z możliwością podpiwniczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakłada zatem ograniczenie w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji ilością 2 kondygnacji przy zabudowie tego terenu, z jednoczesnym wskazaniem, że zawierać się ma w nich także ewentualne poddasze użytkowe. Organ odwoławczy przywołał też definicję pojęcia "kondygnacja", zawartą w § 3 pkt 16 warunków technicznych oraz treść § 72 ust. 1 tego rozporządzenia.

Organ odwoławczy, po zbadaniu projektu budowlanego, ustalił, że pierwsze dwie kondygnacje mają wysokość 2,5 m i 3 m, zaś przestrzeń nad drugą kondygnacją, liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, wynosi 2,97 m oraz posiada okna jak pierwsze dwie kondygnacje. Nadto przestrzeń nad drugą kondygnacją posiada strop oraz wysokość, jaką w świetle § 3 pkt 16 warunków technicznych powinna posiadać kondygnacja. W tej sytuacji, gdy przestrzeń nad drugą kondygnacją posiada strop, należy taktować ją jako trzecią kondygnację, a nie jako poddasze. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja posiada trzy kondygnacje, co jest niezgodne z § 13 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego obowiązującego na tym terenie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego rozgraniczenia działek nr [...] Wojewoda wyjaśnił, że ta kwestia powinna być przedmiotem badania w postępowaniu cywilnym.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł P. S. Podniósł, że w związku z błędną interpretacją zapisów miejscowego planu wystąpił do Burmistrza Gminy K. o wyjaśnienie zapisu dotyczącego ograniczenia w zabudowie terenu do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym. Z uzyskanej odpowiedzi z 1 marca 2019 r. wynika, że przez budowę dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym należy rozumieć wysokość zabudowy do dwóch pełnych kondygnacji i dodatkowo poddasza użytkowego jako trzecią kondygnację. Zdaniem skarżącego projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również prawa miejscowego, a pozytywną opinię dotyczącą projektu wydał również [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po konsultacjach z Gminą K. odnośnie do zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego interpretacja planu miejscowego wydana przez Gminę K. i uznana za poprawną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest jednoznaczna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 – obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd dostrzegł, że kluczową kwestią, będącą zarazem przedmiotem sporu i odmiennej oceny organów obu instancji, jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie chodzi o ocenę prawidłowości twierdzenia organów, że zapis § 13 ust. 5 pkt 4 tego planu, dotyczący wysokości budynku do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, oznacza dopuszczenie budowy budynku o dwóch pełnych kondygnacjach nadziemnych, w tym zawierających ewentualne poddasze użytkowe, czy też poddasze należy traktować jako trzecią kondygnację.

Sąd wskazał, że pierwotnie przedstawiony przez skarżącego projekt zakładał budowę budynku trzykondygnacyjnego z poddaszem użytkowym. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] odmówił uzgodnienia inwestycji w związku z zaistniałą sprzecznością przedstawionego projektu budowlanego z § 13 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego z 2005 r. W związku z wnioskiem skarżącego uzasadnionym koniecznością wprowadzenia zmian w projekcie, postanowieniem z [...] września 2018 r. Starosta zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, a następnie podjął je [...] września 2018 r. w związku z przedłożeniem poprawionego projektu budowlanego. Następnie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz analizie pisma wyjaśniającego Burmistrza Gminy K. z 18 października 2018 r., postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] orzekł o uzgodnieniu inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z wnioskiem oraz dokumentacją techniczną. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu konserwatorskiego, w spornym przepisie planu chodzi o zabudowę do dwóch pełnych kondygnacji i dodatkowo poddasze jako trzecia kondygnacja. Stanowisko to koresponduje ze stanowiskiem Burmistrza Gminy K. przedstawionym na wniosek skarżącego w piśmie z 1 marca 2019 r., dołączonym przez skarżącego do skargi.

Sąd podzielił w całości dokonaną przez Burmistrza Gminy K. i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków interpretację § 13 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego z 2005 r., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że usytuowanie planowanej inwestycji jest zgodne z tym przepisem. Sąd wyjaśnił, że czym innym jest kwestionowanie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym dokonywanie interpretacji jego zapisów w sytuacji, gdy są one nieprecyzyjne i niekompletne, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stanął na stanowisku, że plan miejscowy z 2005 r. nakłada ograniczenie w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji ilością 2 kondygnacji przy zabudowie tego terenu z jednoczesnym wskazaniem, że zawierać się ma w nich także ewentualne poddasze użytkowe. Zdaniem Sądu taka interpretacja § 13 ust. 5 pkt 4 przedmiotowego planu miejscowego stanowi rozszerzającą wykładnię tego nieprecyzyjnego przepisu, dokonaną z pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe stanowi natomiast naruszenie art. 80 w zw. z art. 15 i art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda nie odniósł się bowiem do treści uzgadniającego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2018 r. oraz pisma Burmistrza Gminy K. z 18 października 2018 r., na które to stanowisko powołał się w swoim rozstrzygnięciu organ konserwatorski (Starosta natomiast uwzględnił pozytywne uzgodnienie konserwatorskie w całokształcie zebranych dowodów).

W ocenie Sądu zapis § 13 ust. 5 pkt 4 planu miejscowego z 2005 r.: "do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym", odnoszący się do zabudowy mieszkaniowej na terenach oznaczonych symbolem 9 MN (teren planowanej inwestycji), jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny. Organy orzekające w tej sprawie powinny ocenić, czy to oznacza, że inwestor nie może posadowić projektowanego budynku mieszkalno-usługowego, dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym, gdyż owo poddasze winno zawierać się w 2 kondygnacjach (taką wykładnię prezentuje Wojewoda), czy też (jak to ocenił Starosta) dopuszcza się zabudowę do dwóch pełnych kondygnacji i dodatkowo poddasze użytkowe jako trzecia kondygnacja.

Zdaniem Sądu określenie wysokości budynku zawarte w przywołanej regulacji, z literalnego i logicznego punktu widzenia oznacza koniunkcję i sumę dwóch wartości – dwóch kondygnacji i poddasza. To, że poddasze przeznaczone na pobyt ludzi – w myśl § 3 pkt 16 warunków technicznych – jest też kondygnacją, nie stoi w sprzeczności z prezentowanym stanowiskiem. Jeśli intencją miejscowego uchwałodawcy byłoby ustalenie wysokości budynków na poziomie dwóch kondygnacji, to przy skośnych dachach (o kącie nachylenia do 45º lub mansardowych) zapis ten powinien brzmieć: "do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe", bądź "jedna kondygnacja z poddaszem" lub jednoznacznie "dwie kondygnacje".

W ocenie Sądu, wobec zaistniałej nieścisłości w ww. zapisie planu miejscowego, nie można ograniczyć inwestora w wykonywaniu jego prawa własności poprzez zakazanie mu wzniesienia projektowanego budynku, niezależnie od tego, że z uwagi na charakter poddasza (z pomieszczeniami na pobyt ludzi) będzie on uchodził za budynek trzykondygnacyjny. Nie zmieni to jednak kwalifikacji formalnoprawnej budynku (dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym), a tylko taka jest przedmiotem oceny organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, to jest możliwość wzniesienia takiego budynku, niezależnie od charakteru tego poddasza, tzn. czy uważa się je za kondygnację (§ 3 pkt 16 warunków technicznych).

W konkluzji Sąd uznał, że na skutek nieprawidłowej oceny całości materiału dowodowego Wojewoda naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, dokonując błędnej wykładni zapisów planu miejscowego obowiązującego na terenie K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. G. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

‒ art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego polegające na dokonaniu błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie K.,

‒ § 3 pkt 16 warunków technicznych poprzez błędną wykładnię pojęcia kondygnacja i przyjęcie, że poddasze w niniejszej sprawie nie będzie trzecią kondygnacją.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a ponadto zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skoro w planie jest zapis przewidujący możliwość powstania budynków mających do dwóch kondygnacji, to oczywiście sprzeczne z jego zapisami będzie wzniesienie budynku mającego 3 kondygnacje, niezależnie od tego, czy trzecia kondygnacja jest poddaszem, czy też nie. Wskazane przez Sąd zasady wolności budowlanej i prawa do zabudowy nie mogą wyprzedzać zasady poszanowania prawa własności, a w tym przypadku prawa własności właściciela nieruchomości sąsiedniej. Z uwagi na fakt, iż działki P. S. i W. G. są bardzo wąskie, inwestycja P. S. będzie oddziaływała na nieruchomość sąsiednią i istotne jest, by oddziaływanie to nie było nadmierne. Skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko Wojewody, że w sytuacji, gdy przestrzeń nad drugą kondygnacją posiada strop, należy traktować ją jako trzecią kondygnację, a nie poddasze. Sąd nie dostrzegł także tego, że organ odwoławczy przywołał wysokości poszczególnych kondygnacji. Przestrzeń nad drugą kondygnacją posiada okna, strop oraz wysokość, jaką w świetle przepisów powinna posiadać kondygnacja.

Dalej skarżący kasacyjnie podniósł, że niezależnie od powyższego, co nie było jednak przedmiotem analizy Sądu, decyzja Wojewody jest prawidłowa, ponieważ inwestycja skarżącego ma być według projektu posadowiona częściowo na działce W. G. Narusza jego prawo własności inwestycja o szerokości 8 m, w sytuacji gdy działka P. S. ma szerokość 7,5 metra. Dodał, że stary budynek drewniany na działce nr [...] był zbudowany w granicy. Także wszystkie inne budowle (szopa, słup graniczny z czerwonej cegły, piwnica, murek o długości 7,3 m) znajdowały się w granicy. W tym stanie rzeczy bezzasadne jest uchylanie decyzji Wojewody, skoro co do istoty jest ona prawidłowa. Nie można bowiem udzielić pozwolenia na budowę podmiotowi, który chce dokonać inwestycji częściowo na cudzej nieruchomości.

Na koniec wskazano również, że długość projektowanego budynku w sposób istotny i nadmierny będzie ograniczała prawo własności W. G. poprzez zacienienie znacznej części działki i okien jego budynku.

W związku ze śmiercią W. G. w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Sąd ten postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2929/19 zawiesił postępowanie kasacyjne. Następnie po ustaleniu następców prawnych zmarłego zawieszone postępowanie podjęto postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r.

Pismem z 1 marca 2021 r. następcy prawni W. G.: H. G., K. G. i H. G. oświadczyli, że popierają wniesioną skargę kasacyjną. Dodatkowo w piśmie powołano się na postanowienie (Burmistrza Miasta i Gminy K. – przyp. NSA) z [...] października 1996 r. znak: [...] dotyczące lokalizacji budynku, zawierające m.in. zapis dotyczący linii zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do wykładni § 13 ust. 5 pkt 4 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem bowiem organu wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) było zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie pozytywny wynik takiej oceny uprawnia organ do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Przedstawione przez Sąd wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu stanowisko co do sposobu wykładni ww. przepisu prawa miejscowego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej należało w pełni podzielić. Niewątpliwie omawiany zapis: "Wysokość zabudowy mieszkaniowej: do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym" nie jest precyzyjny, a to oznacza, że wymaga dokonania wykładni innej niż gramatycznej, językowej. Po pierwsze zatem, odnosząc się do konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, należało dokonać takiej systemowej wykładni, która prowadzi do jak najmniejszego ograniczenia prawa własności, przy czym ograniczenie to odnosić się winno do właściciela działki inwestycyjnej. Wprawdzie przepisy szczególne m.in. Kodeks cywilny czy Prawo budowlane wprowadzają pewne ograniczenia w korzystaniu z własnej nieruchomości (m.in. związane z oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie ponad przeciętną marę) jednakże powyższe wskazuje jedynie na to, iż w pierwszej kolejności należy ustalić zakres prawa własności. Ustalając powyższe należy natomiast uwzględnić fakt, że jest to prawo chronione konstytucyjnie, a Ustawa Zasadnicza wskazuje, że własność może zostać ograniczona jedynie w drodze ustaw. Powyższe oznacza, że interpretacja takich zakazów musi być dokonywana zawężająco. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należało uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy wykładni omawianego przepisu Planu nie można pominąć treści postanowienia organu konserwatorskiego, który w rozstrzygnięciu swym uwzględnił treść omawianego aktu. Nie bez znaczenia dla powyższego pozostaje również to, że pierwotnie - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia inwestycji wskazując na jej sprzeczność z planem również w zakresie wysokości budynku. Konserwator wywiódł, że projekt zakładał m.in. realizację budynku trzykondygnacyjnego. Projekt został poprawiony także w ww. zakresie, co ostatecznie umożliwiło pozytywne zaopiniowanie przez organ konserwatorski, który dodatkowo oparł się o interpretację tego zapisu dokonaną przez organ uchwałodawczy.

Za taką interpretacją przemawia także analiza treści uchwały z dnia [...] sierpnia 2005 r. we wszystkich punktach, które odnoszą się do ustaleń dopuszczalnej wysokości obiektów. I tak m.in. w § 10 ust. 6 pkt 1c aktu wprowadzono wysokość maksymalną zabudowy - III kondygnacje, w innym miejscu określa się ten parametr na II kondygnacje ( § 10 ust. 6 pkt 6c), a w jeszcze innym maksymalną ilość kondygnacji określono na "III lub II wraz z poddaszem użytkowym" (§ 10 ust. 6 pkt 5d). Zwlaszcza ten ostatni zapis wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca miejscowy odróżnia sytuacje, gdy budynek posiada 3 pełne kondygnacje od budynku dwukondygnacyjnego z poddaszem. Niezdefiniowanie pojęcia "poddasze" przez ustawodawcę miejscowego prowadzi do wniosku, że określając wysokość budynku poprzez dodanie do ilości kondygnacji poddasza oznacza podwyższenie pełnej kondygnacji o użytkową przestrzeń stanowiąca kondygnacje niepełną (na części powierzchni jest niższa z racji istniejących skosów)

Konkludując, zakładając racjonalność miejscowego ustawodawcy należało stwierdzić, że skoro przepisy planu określają maksymalną wysokość obiektów na III kondygnacje lub II kondygnacje z poddaszem, to należało przyjąć, że w tym ostatnim przypadku chodzi o 2 pełne kondygnacje plus poddasze. Wprawdzie ww. §§ odnosiły się do innych obszarów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednakże nie można byłoby znaleźć uzasadnienia dla odmiennej wykładni tych samych pojęć w tym samym akcie w zależności od obszaru, na którym znajduje się obiekt.

Wniosek inwestora w tej sprawie dotyczył budynku dwukondygnacyjnego z poddaszem i prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną wykładnię omawianego parametru dokonaną przez organ odwoławczy. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, naruszenia zarówno art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jak i § 3 pkt 16 tego prawa należało uznać za niezasadne. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ocena projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości planowanej inwestycji powinna doprowadzić do przeciwnego wniosku niż przedstawił organ odwoławczy, to jest stwierdzenia, że inwestycja nie narusza prawa w tym zakresie. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy poddasze to należało traktować, jako odrębną kondygnację w rozumieniu § 3 pkt 16 skoro ustawodawca miejscowy wprowadził możliwość realizacji na omawianym obszarze budynków dwukondygnacyjnych (pełnych kondygnacji) podwyższonych dodatkowo o poddasze. Istotne jest również to, że omawiany plan miejscowy nie wprowadził żadnych ograniczeń wysokości w metrach co niewątpliwie mogłoby stanowić jakąś dodatkową wskazówkę co do zamiarów autora tego aktu.

Natomiast wobec braku stosownych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić czy zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie pomimo, być może, błędnego uzasadnienia odpowiadało prawu, a co nie uprawniałoby Sądu pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia (zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej bez wskazania konkretnych przepisów, które zostałyby naruszone). Wskazać jednak należy, że rację ma Sąd pierwszej instancji oraz organ odwoławczy, że kwestie związane z przebiegiem granicy nie mogły być przedmiotem badania w niniejszej sprawie (pomimo to organ administracji poczynił ustalenia, że ani przed organem administracji, ani przed sądem powszechnym nie toczy się postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia). Rozpoznając jednak odwołanie Wojewoda [...] zobowiązany będzie ocenić czy przedmiotowa inwestycja może być zlokalizowana w granicach określonych w projekcie. Z materiału zdjęciowego dołączonego do pisma W. G. z dnia 9 maja 2019 r. wynika, że budynek posadowiony na działce nr [...] (stanowiącej jego własność w dacie orzekania przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji, a obecnie jego spadkobierców) od strony działki inwestycyjnej po zewnętrznej stronie posiada przyłącze gazowe (rura gazowa uwidoczniona na zdjęciu k. 32). Akta sprawy nie pozwalają stwierdzić czy budynek skarżącego kasacyjnie został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę (w aktach sprawy brak nawet takiego pozwolenia), co ma o tyle znaczenie, że skoro skarżący kasacyjnie twierdził, że planowana inwestycja będzie realizowana w części na nieruchomości stanowiącej jego własność, to mogłoby to oznaczać, że przyłącze gazowe faktycznie znajduje się na nieruchomości inwestycyjnej. Nie przesądzając w żaden sposób prawidłowości realizacji inwestycji na działce nr [...] (z przedłożonej na zlecenie organu architektoniczno budowlanego opinii technicznej wynika jedynie, że budynek ten jest w doskonałym stanie technicznym) badając czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym warunkami technicznymi zobowiązany będzie do uwzględnienia istniejącego przyłącza gazowego, o ile ma on jakikolwiek wpływ na lokalizację inwestycji objętej wnioskiem. Powyższe wątpliwości są o tyle uzasadnione, że z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że w dacie jego realizacji na działce znajdował się budynek mieszkalny przeznaczony do rozbiórki (oznaczony nr 3.). Brak w aktach sprawy szczegółowej informacji co do sposobu posadowienia planowanej inwestycji na działce w odniesieniu budynku podlegającego rozbiórce. Okoliczności te będą musiały być dodatkowo wyjaśnione w związku z tym, iż z części opisowej do ww. projektu nie wynika ażeby projekt obejmował rozbiórkę budynku mieszkalnego. Oceniając zgodności projektu zagospodarowania terenu na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane organ zobowiązany będzie zatem uwzględnić ww. okoliczności, to jest przede wszystkim istniejące przyłącze gazowe (o ile przyłącze to koliduje z planowaną inwestycją), a w przypadku wątpliwości w zakresie legalności tego przedsięwzięcia w ww. zakresie rozważyć wystąpienie ze stosowym wnioskiem do organu nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w celu sprawdzenia ww. okoliczności.

W tym stanie rzeczy uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie skargę te należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na charakter sprawy oraz długość trwającego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Ograniczone związane z epidemią są nadal w szerokim zakresie utrzymywane. Przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki tym bardziej, że stronom został udzielony termin do zajęcia stanowiska na piśmie, z którego to prawa skorzystali.