Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 300/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 par 1 pkt 1, 7, 8 i 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako: strona, skarżąca, Spółka, zobowiązana) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z 19 kwietnia 2019 r., wydane na podstawie art. 1 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako: kpa) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm.- dalej w skrócie: upea) - którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Głuchołaz z 20 września 2018 r., oddalające zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 23 maja 2017 r. Burmistrz Głuchołaz nakazał Spółce, jako właścicielowi nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr a oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka b - usunięcie zgromadzonych odpadów w terminie do 30 września 2017 r., nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Ponieważ Spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z w/w decyzji, Burmistrz Głuchołaz wszczął postępowanie egzekucyjne, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 30 maja 2018 r. nr [...]. Postanowieniem z 28 czerwca 2018 r. organ egzekucyjny, działając na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 upea umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanej upomnienia przedegzekucyjnego.

W związku z powyższym Burmistrz Głuchołaz – działając na podstawie art. 15 upea skierował do zobowiązanej upomnienie z 23 lipca 2018 r. dotyczące realizacji obowiązku wynikającego z decyzji z 23 maja 2017 r. (k. 144 akt administracyjnych organu I instancji). Przesyłka zawierającą upomnienie została skierowana na ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym adres siedziby Spółki i wobec braku jej podjęcia przez adresata, po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona organowi, który pozostawił ją w aktach ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 § 4 kpa. Dodatkowo upomnienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony, który potwierdził jego odbiór 30 lipca 2018 r.

Następnie, 16 sierpnia 2018 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...], (doręczony Spółce 23 sierpnia 2018 r.) dotyczący wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza Głuchołaz z 23 maja 2017 r. Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia Burmistrz Głuchołaz nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...].

Pismem z 30 sierpnia 2018 r. zobowiązana zgłosiła zarzuty na postępowanie egzekucyjne, oparte na przesłankach z art. 33 § 1 pkt 1, 7, 8 i 10 upea, tj. wykonanie w całości lub w części obowiązku objętego decyzją z 23 maja 2017 r., zastosowanie zbyt dolegliwego środka egzekucji administracyjnej, i braku spełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 6 i 12 upea.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik strony podniósł, że w sprawie doszło co najmniej do częściowego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z 23 maja 2017 r., z uwagi na fakt wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem rekultywacyjnym, tj. wnioskiem do Marszałka Województwa Opolskiego o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów polegający na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych. W dalszej części pełnomocnik wskazał, że nałożona na Spółkę grzywna w celu przymuszenia jest środkiem zbyt uciążliwym, w szczególności wobec podjęcia przez nią czynności zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku. Zastosowany środek egzekucyjny stanowi nadmierny środek egzekucyjny dla zobowiązanej borykającej się z trudnościami finansowymi. Końcowo wskazał, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów wskazanych w art. 27 § 1 pkt 6 i 12 upea, tj. nie wskazuje podstawy prawnej oraz daty doręczenia upomnienia.

Postanowieniem z 20 września 2018 r., Burmistrz Głuchołaz, działając na podstawie art. 34 § 4 upea, oddalił zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu wskazał, że wniosek, na który powołuje się Spółka został pozostawiony bez rozpatrzenia przez Marszałka Wojewódzka Opolskiego z powodu nie uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku, co wynika z akt sprawy. Wobec powyższego działania Spółki nie można uznać za wykonanie w całości lub w części obowiązku nałożonego decyzją z 23 maja 2017 r. Odnosząc się do nałożonej grzywny Burmistrz Głuchołaz wskazał, że jej wysokość została ustalona tak, by zmotywować podmiot zobowiązany do usunięcia odpadów. Nadto wskazał, że w tytule wykonawczym została wskazana zarówno podstawa prawna, jak i data doręczenia upomnienia.

Postanowienie powyższe stało się przedmiotem zażalenia, w którym pełnomocnik strony ponowił zarzuty częściowego wykonania obowiązku, zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, niespełnienia w wystawionym tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 upea oraz braku skutecznego doręczenia stronie upomnienia.

W toku prowadzonego postępowania zażaleniowego Kolegium dwukrotnie zwracało się do Spółki (pisma z 28 lutego 2018 r. i z 28 lutego 2019 r.) o przedłożenie dowodów wskazujących, iż obowiązek wynikający z decyzji z 23 maja 2017 r. został wykonany. Skarżąca nie zastosowała się do tych wezwań, wnosząc w zamian o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Naczelnika Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Głuchołazy.

Ponadto, pismem z 28 lutego 2019 r. Kolegium zleciło Burmistrzowi Głuchołaz przeprowadzanie oględzin nieruchomości nr a i b, objętych decyzją z 23 maja 2017 r. w celu ustalenia, czy na przedmiotowej nieruchomości zaistniały jakiekolwiek zmiany stanu faktycznego mogące mieć wpływ na ocenę wniesionych zarzutów, w tym o ustalenie czy odpady składowana na ww. nieruchomości zostały usunięte w całości lub w części. Burmistrz Głuchołaz przy piśmie z 18 marca 2018 r. przedłożył protokół z oględzin nieruchomości, z którego wynika, że na nieruchomości nadal składowane są odpady, a obowiązek nałożony decyzją z 23 maja 2017 r. nie został wykonany.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z 19 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru w pierwszej kolejności podkreślił, że decyzją z 23 maja 2017 r. Burmistrz Głuchołaz nałożył na Spółkę obowiązek usunięcia odpadów z działki nr b i a w terminie do 30 września 2017 r. poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub odzysku z przedsiębiorcą, posiadającym wymagane prawem zezwolenie w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta stała się ostateczną i nie została uchylona bądź zmieniona, zatem pozostaje w obrocie prawnym. Z kolei zobowiązana, podnosząc zarzut wykonania obowiązku wynikającego z decyzji w całości lub w części, nie wykazała w żaden sposób, że obowiązek ten został wykonany. Co więcej oględziny przeprowadzone przez Burmistrza Głuchołaz wykazały, że na nieruchomości nr b i a nadal składowane są odpady. Zobowiązana powołała się jedynie na złożenie wniosku rekultywacyjnego do Marszałka Województwa Opolskiego, który pozostał jednak bez rozpatrzenia z uwagi na nieuzupełnienie jego braków formalnych. W tych okolicznościach, zdaniem organu nadzoru, nie sposób przyjąć, że zobowiązanie wynikające z decyzji z 23 maja 2017 r. zostało w jakimkolwiek stopniu wykonane. O wykonaniu obowiązków, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1 upea, nie mogą bowiem świadczyć "starania" podjęte przez zobowiązaną. Same "starania", nie oznaczają bowiem wykonania, a jedynie podjęcie działań w celu ich wykonania (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 777/18).

Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, Kolegium wskazało, że kwestia wysokości grzywny nie może stanowić opartego na art. 33 pkt 8 upea zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2004 r., IV SA 4122/02: wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2006 r., II SA/G1 155/05, C. Kulesza w: Komentarz do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, praca zbiorowa pod red. D.R. Kijowskiego, teza 3.8.1., Lex 2010). Podniesione okoliczności dotyczące kondycji finansowej Spółki mogły mieć istotne znaczenie, lecz w ramach innego postępowania, czyli postępowania zainicjowanego zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 upea). Natomiast w ramach opartego na art. 33 pkt 8 upea zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego można rozważać tylko ocenę możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego z ogółu środków egzekucyjnych. Wśród katalogu potencjalnych środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym (tu: usunięcie odpadów), które mogłyby w tej sprawie mieć zastosowanie, grzywnę w celu przymuszenia trudno uważać za środek zbyt uciążliwy w rozumieniu art. 7 § 2 ustawy, skoro alternatywę stanowi środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Zatem, w świetle regulacji art. 119-126 i art. 127-135 upea, zastosowanie wpierw grzywny w celu przymuszenia odpowiada zasadzie wyboru najłagodniejszego środka egzekucyjnego (por. Z. Leoński, W. Sawczyn w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, A, Skoczylas, Warszawa 2011, s. 572, uzasadnienie wyroku WSA w Lublinie z 3 grudnia 2009 r., II SA/Lu 389/09).

W dalszej kolejności, uznając za bezzasadny zarzut z art. 33 § 1 pkt 10 upea, organ nadzoru stwierdził, że wystawiony wobec Spółki tytuł wykonawczy spełnia wymagania określone w art. 27 § 1 pkt 6 i 12 ustawy. W rubryce B - dane dotyczące obowiązku o charakterze niepieniężnym wypełniono bowiem pole oznaczone nr 2- podstawa prawna obowiązku, zaś w części C oznaczenie i wniosek wierzyciela w polu 6 wskazano datę doręczenia upomnienia. Organ zaznaczył przy tym, iż poprzez wskazanie podstawy prawnej egzekucji administracyjnej należy rozmieć podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki, a w przypadku gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. W zasadzie przez pełną realizację tego obowiązku należy rozumieć wskazanie w podstawie prawnej obu tych elementów (wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1666/12). W ocenie Kolegium analizowany tytuł wykonawczy czyni zadość ww. wymogom w zakresie wskazania podstawy prawnej, zawiera bowiem wskazanie przepisu ustawy, będącego podstawą wydania decyzji administracyjnej oraz wskazuje decyzję, która jest podstawą egzekwowanego obowiązku.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że zajęte przez organ egzekucyjny zaskarżonym postanowieniu stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżąca, działając przez ustanowionego pełnomocnika, wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, przeprowadzenia w trybie art. 106 § 3 ppsa uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do skargi (pisma strony z 10.04.2019 r. i zawiadomienia z 19.11.2018 r.) oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 15 § 1 upea poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza Głuchołaz z 20 września 2018 r., mimo iż w niniejszej sprawie wierzyciel nie zrealizował obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie, tj. nie skierowano do zobowiązanej pisemnego upomnienia;

2. art. 33 § 1 pkt 1 upea poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wszczęcie i prowadzenie procedury zmierzającej do uzyskania decyzji rekultywacyjnej nie stanowi wykonania w całości lub części obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a nadto niedostrzeżenie, iż skarżąca jest także stroną postępowania administracyjnego, toczącego się przed Starostą [...], które jest ukierunkowane na uzyskanie decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów objętych działkami, stanowiącymi przedmiot tytułu wykonawczego, którego dotyczy niniejsze postępowanie;

3. art. 33 §1 pkt 8 upea poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegająca na przyjęciu, iż grzywna nałożona w celu przymuszenia może stanowić odrębną karę o charakterze administracyjnym, a jednocześnie w takiej sytuacji nie stanowi ona zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w rozumieniu powołanego przepisu;

4. art. 27 §1 pkt 12 upea poprzez błędne wskazanie w tytule wykonawczym daty upomnienia.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że doręczenie upomnienia pełnomocnikowi strony nie mogło zostać uznane za wypełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 15 § 1 upea, gdyż zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem, skutki, o których mowa w tym przepisie wywołuje wyłącznie doręczenie upomnienia samej stronie a nie jej pełnomocnikowi (tak m.in. w wyroku NSA z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 2782/11). Dalej pełnomocnik kwestionował stanowisko organu o oddaleniu zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 1 upea. Wskazał, że chociaż faktycznie złożony przez Spółkę wniosek do Marszałka Województwa Opolskiego został pozostawiony bez rozpatrzenia (co wynikało z tego, że braki, do których uzupełnienia wzywał ten organ, nie były możliwe do poprawienia w tak krótkim terminie, jaki został zakreślony), nie oznacza to jednak, że Spółka nie podjęła dalszych działań i pozostała bierna. Skarżąca złożyła bowiem ponownie Marszałkowi Województwa Opolskiego wniosek dotyczący rekultywacji, gdzie po ponownym wezwaniu do uzupełnienia braków, skierowała pismo z 10 kwietnia 2019 r., którym zadośćuczyniła wezwaniu tego organu. Oznacza to, że postępowanie w tym przedmiocie, mimo nieskuteczności pierwotnego wniosku, ponownie zostało wszczęte. Jak zaznaczył pełnomocnik, bez przedmiotowej decyzji skarżąca nie jest w stanie, w sensie normatywnym, prowadzić działań zmierzających do zadośćuczynienia zobowiązaniu względem Burmistrza Głuchołaz. Uzyskanie powyższej decyzji administracyjnej jest bowiem warunkiem realizacji nałożonego na nią obowiązku usunięcia odpadów. Ponadto pełnomocnik zaznaczył, że przed Starostą [...] toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia kierunków rekultywacji gruntów dla działek objętych tytułem wykonawczym, gdzie wnioskodawcą jest skarżąca. Postępowanie to obecnie toczy się przed organem II instancji na skutek zażalenia strony na postanowienie Burmistrza Głuchołaz z 22 lutego 2019 r., a zatem organ ten winien mieć wiedzę o toczącym się postępowaniu, co jednak nie wpłynęło na stanowisko Kolegium. Podsumowując ten wątek sprawy pełnomocnik stwierdził, że zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 1 jest w pełni zasadny, albowiem działania skarżącej, ukierunkowane na uzyskanie stosownych aktów administracyjnych, z pewnością mają szerszy zasięg, niż jedynie "starania" i należało je traktować jako częściowe wykonanie dochodzonego obowiązku. Wykonanie decyzji administracyjnej może bowiem składać się z kilku etapów, które w całokształcie doprowadzą do realizacji obowiązku, jednakowoż prowadzenie konkretnego etapu winno być oceniane jako wykonywanie decyzji, a nie jedynie starania, bowiem w dalekosiężnym celu, mają one za zadanie doprowadzić do spełnienia obowiązku. Uzasadniając następnie zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 upea pełnomocnik argumentował, że wobec podjęcia przez Spółkę działań zmierzających i niezbędnych do wykonania decyzji z 23 maja 2017 r., zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było postąpieniem zbytecznym i niedopuszczalnym, bowiem stanowiło karę per se, a nie było środkiem dyscyplinującym. Pełnomocnik nie zgodził się również ze stanowiskiem organów o zawarciu w treści wystawionego stronie tytułu wykonawczego wszystkich elementów, o których mowa w art. 27 upea, podnosząc, że w części C w polu nr 6 wskazano datę 30 lipca 2018 r., która to data dotyczy niewywołującego skutków doręczenia upomnienia pełnomocnikowi, zamiast samej stronie. Wobec zatem wskazania w tytule wykonawczym błędnej daty doręczenia upomnienia doszło do naruszenia art. 27 § 1 pkt 12, zatem nie można uznać, że tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymogi określone w ustawie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą we zaskarżonym postanowieniu. Zaakcentowało również, że okoliczności podniesione przez pełnomocnika w terminie siedmiodniowym przewidzianym do wniesienia zarzutów wyznaczają granice rozpoznawanej sprawy, a nowe okoliczności wskazywane w skardze Kolegium uznało za niedopuszczalne rozszerzenie podnoszonych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej jako: [ppsa], uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć także należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ppsa sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Głuchołaz wykazała, że rozstrzygnięcia te nie naruszają przepisów prawa, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, utrzymujące w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji, którym oddalono zarzuty skarżącej na prowadzone wobec niej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2018 r. nr [...].

Stosownie do art. 33 upea, zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. We wskazanym artykule w punktach 1-10 wymieniono podstawy, na których można oprzeć zarzuty. Zgodnie z przywołanym przepisem podstawą zarzutu może być tylko: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Zarzuty należy wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, który powinien zawierać pouczenie o możliwości wniesienia tego środka prawnego, a powinność ta wynika z art. 27 § 1 pkt 9 upea. Jak już wyżej wskazano, podstawą zarzutu mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 § 1 upea – jest to katalog zamknięty. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w wyroku z 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1057/06, żadne inne sytuacje, czy powody nie mogą być podstawą do wniesienia zarzutów. Z unormowania tego wynika, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Przy tym podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego (przesądzają o jego niedopuszczalności), zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny, właściwy do rozpoznania tego środka prawnego (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., II FSK 2615/10 oraz z 14 maja 2013 r., I OSK 2366/12 dostępne, podobnie jak i pozostałe przywołane orzeczenia, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Stosownie do treści art. 34 § 1 upea zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9, 10, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu wypowiedzi wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W rozpoznawanej sprawie wydanie wspomnianego postanowienia było jednak bezprzedmiotowe, gdyż organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem (por. uchwała NSA z 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 4/06, ONSAiWSA 2007/5/112).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi wskazać należy, że przedmiotem prowadzonego wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, nałożony decyzją Burmistrza Głuchołaz z 23 maja 2017 r., mocą której organ zobowiązał Spółkę do usunięcia odpadów z działki nr b i a w terminie do 30 września 2017 r. poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub odzysku z przedsiębiorcą, posiadającym wymagane prawem zezwolenie w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Poza sporem pozostaje, że decyzja ta stała się ostateczną i nie została uchylona bądź zmieniona, zatem pozostaje w obrocie prawnym.

Skarżąca, jako podstawę zgłoszonych zarzutów wskazała wykonanie w części egzekwowanego obowiązku, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz niespełnienie w wystawionym tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 6 i 12 upea.

Oceniając prawidłowość wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów egzekucyjnych w pierwszej kolejności - z uwagi na skutki prawne z tym związane, determinujące możliwość wszczęcia egzekucji - odnieść się należy do zasadności zgłoszonego przez skarżącą w skardze zarzutu braku doręczenia jej upomnienia przedegzekucyjnego.

Zgodnie z art. 15 § 1 upea egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy bezsprzecznie potwierdza, że wierzyciel zrealizował obowiązek wynikający z powyższego przepisu, co oznacza, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 7 upea jest bezzasadny. Nie ma bowiem racji pełnomocnik skarżącej, wywodząc, że organ egzekucyjny nie spełnił wymogów dla wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przesyłając upomnienie jedynie reprezentującemu skarżącą pełnomocnikowi, z pominięciem doręczenia samej stronie. Nie negując przywołanych w skardze poglądów orzecznictwa, zgodnie z którymi upomnienie przedegzekucyjne powinno zostać skierowane bezpośrednio do osoby, na której spoczywa obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej (tj. zobowiązanego) a nie do jej pełnomocnika, tut. Sąd zauważa, że nie mają one zastosowania w realiach tej sprawy. Jak bowiem wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych, organ egzekucyjny nie zaniechał przesłania pisemnego upomnienia samej stronie, przy czym - wobec braku podjęcia korespondencji z upomnieniem przez adresata - doręczenie jej Spółce nastąpiło w trybie art. 44 kpa. Zgodnie z tym przepisem, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Zgodnie natomiast z § 4 tego przepisu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że warunki przyjęcia przewidzianej w w/w przepisie fikcji doręczenia zostały w pełni spełnione, co potwierdza zawarta w aktach administracyjnych przesyłka listowa (k-144). Wynika z niej, że pismo zostało skierowane na ujawniony w KRS adres siedziby Spółki (ul. [...], [...]-[...] [...]) i było dwukrotnie awizowane (w dniach: 30 lipca 2018 r. i 7 sierpnia 2018 r.), a informacje o możliwości odbioru pisma w urzędzie pocztowym umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Po bezskutecznym upływie 14 – dniowego terminu, o którym mowa we art. 44 § 1, korespondencja została zwrócona organowi egzekucyjnemu i pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia – przypadającym, w myśl art. 44 § 4 kpa, na dzień 13 sierpnia 2018 r. (poniedziałek).

Uznając zatem, że brak jest podstaw, by kwestionować skuteczność doręczenia przesyłki w trybie art. 44 § 4 kpa, Sąd jednocześnie zauważa, że w treści pisma z 4 października 2018 r. (zażalenie na postanowienie Burmistrza Głuchołaz z 20 września 2018 r.) oraz w piśmie z 30 sierpnia 2018 r. (zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji), pełnomocnik strony jako podstawę zgłoszonego środka zaskarżenia wskazał: wykonanie w całości lub w części obowiązku objętego decyzją z 23 maja 2017 r.; zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji administracyjnej; niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 6 i 12 upea, a następnie opisał ww. zarzuty w uzasadnieniu wniesionego pisma. W ocenie Sądu, okoliczności podniesione przez pełnomocnika strony w zarzutach zgłoszonych w siedmiodniowym terminie, przewidzianym do wniesienia zarzutów, wyznaczają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny właściwy do rozpatrzenia tego środka prawnego. Wyznaczenie granic niniejszej sprawy nastąpiło zatem przez podstawy i okoliczności podniesione przez skarżącą w zarzutach zgłoszonych w piśmie z 30 sierpnia 2018 r. W piśmie tym pełnomocnik strony nie podniósł okoliczności związanych z doręczeniem upomnienia na adres Spółki ujawniony w KRS, czy też niewłaściwym doręczeniem upomnienia pełnomocnikowi. Zdaniem Sądu, uzupełnianie zarzutów poprzez wskazywanie nowych podstaw, czy okoliczności, po terminie wyznaczonym do wniesienia zarzutów uznać należy z niedopuszczalne, w szczególności gdy dotyczy to wskazywania nowych okoliczności na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd w pełni akceptuje też stanowisko organów egzekucyjnych w kwestii zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 1 upea. Zarzut skarżącej o częściowym wykonaniu egzekwowanego obowiązku opiera się na argumentacji, że zostały podjęte przez nią działania w celu wykonania obowiązku usunięcia odpadów w sposób zastępczy, czyli poprzez wystąpienie do Marszałka Województwa Opolskiego z wnioskiem rekultywacyjnym o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, polegające na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych.

Odnosząc się do powyższego należy zauważyć, że będąca podstawą egzekwowanego obowiązku decyzja Burmistrza Głuchołaz z 23 maja 2017 r. precyzyjnie określała sposób, w jaki Spółka powinna usunąć odpady z działki nr b i a, czyli poprzez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub odzysku z przedsiębiorcą posiadającym wymagane prawem zezwolenie w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, zakreślając jednocześnie termin do wykonania tego obowiązku, tj.: do 30 września 2017 r.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wykonała tego obowiązku w terminie i w sposób określony w w/w rozstrzygnięciu Burmistrza Głuchołaz. Jak bowiem wykazały przeprowadzone w dniu 15 marca 2019 r. oględziny należącej do Spółki nieruchomości, na działkach nr b i a nadal składowane są odpady, a Spółka nie podjęła działań mających na celu ich usunięcie. Bezsporna w sprawie pozostaje też okoliczność, że złożony przez skarżącą do Marszałka Województwa Opolskiego w dniu 27 grudnia 2017 r. wniosek rekultywacyjny został pozostawiony bez rozpatrzenia, z uwagi na brak jego uzupełnienia przez Spółkę w wyznaczonym terminie.

W tym stanie rzeczy prawidłowo organy egzekucyjne uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego przez skarżącą zarzutu wykonania w części dochodzonego obowiązku.

Sąd nie neguje, że wykonanie obowiązku usunięcia odpadów przez Spółkę mogło nastąpić również w inny, prawnie dopuszczalny sposób, w tym także poprzez przetworzenie tych odpadów, polegające na wypełnieniu nimi wyrobiska w [...], niemniej jednak stopień zaawansowania działań skarżącej w realizacji przedsięwzięcia przetwarzania odpadów w żadnej mierze nie pozwalał na ich uznanie za równoważne w skutkach z przesłanką z art. 33 § 1 pkt 1 upea. Zdaniem Sądu, o wykonaniu obowiązku w części w rozumieniu w/w przepisu można by było mówić dopiero wówczas, gdyby Spółka podjęła już konkretne czynności, przyjmujące formę odzysku, przez wypełnianie wyrobiska odpadami innymi niż niebezpieczne, w celu rekultywacji wyrobiska. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie tylko brak jest jakichkolwiek faktycznych działań Spółki, polegających na przetworzeniu odpadów lecz również niepewny pozostaje także rezultat jej starań o uzyskanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów (okoliczność, że skarżąca - jak podaje w skardze - wystąpiła z ponownym wnioskiem rekultywacyjnym do Marszałka Województwa Opolskiego nie oznacza jeszcze, że takie pozwolenie zostanie jej udzielone). Na marginesie jedynie Sąd zauważa, że udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych uwarunkowane jest spełnieniem licznych kryteriów, dotyczących m.in. rodzaju odpadów, rozmiaru i ukształtowania powierzchni terenu, ponadto konieczne jest spełnienie warunku, że wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wbrew więc zarzutom skargi, zasadnie Kolegium w zaskarżonym postanowieniu przyjęło, że samo wystąpienie przez Spółkę z wnioskiem rekultywacyjnym należy traktować jedynie jako "starania", które nie dają jeszcze żadnych gwarancji wykonania egzekwowanego obowiązku. Nadto, zaznaczyć należy, że postępowanie egzekucyjne i tryb uregulowany w art. 33 upea nie może służyć zwalczaniu okoliczności przyjętych w decyzji ostatecznej nakładającej egzekwowane obowiązki. Decyzja nakazująca wykonanie określonych czynności jest ostateczna, a jako taka podlega wykonaniu; co więcej w postępowaniu egzekucyjnym nie może być weryfikowana. Owszem, wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku mogło nastąpić w inny prawnie dopuszczalny sposób, niemniej jednak działania takie powinny mieć realny charakter i w żadnym wypadku nie mogą opierać się na samych zamierzeniach Spółki, zwłaszcza że ich wynik pozostaje niepewny. Przypomnieć przy tym trzeba, że obowiązek usunięcia odpadów (wynikający z ostatecznej decyzji) skarżąca obowiązana była wykonać do 30 września 2017 r. Oznacza to, że abstrahując już od samej skuteczności złożonego przez Spółkę 27 grudnia 2017 r. wniosku rekultywacyjnego, jego złożenie nastąpiło już po zakreślonym Spółce terminie wykonania obowiązku. Tym samym, ponieważ zarówno w dacie wymagalności nałożonego obowiązku, jak też w terminie późniejszym (co wykazały oględziny przeprowadzone 15 marca 2019 r., czyli po upływie prawie 2 lat od terminu wyznaczonego na ich wykonanie) nie został on wykonany - uruchomienie i kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w takich okolicznościach należało uznać za prawidłowe. Podkreślenia wymaga, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stąd, organy egzekucyjne były zobligowane do podjęcia przewidzianych w ustawie środków w celu doprowadzenia do wykonania przez Spółkę nałożonego decyzją ostateczną obowiązku i nie mogły bezczynnie czekać na uzyskanie przez nią stosownych aktów administracyjnych, na podstawie których możliwe stanie się zastępcze wykonanie tego obowiązku. Chcąc bowiem zrealizować obowiązek usunięcia odpadów w inny sposób, skarżąca powinna podjąć stosowne działania na tyle wcześnie, by móc wykonać ten obowiązek jeszcze w terminie zakreślonym w ostatecznej decyzji Burmistrza Głuchołaz z 23 maja 2017 r. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje więc argumentacja skargi, że Spółka ponowiła wniosek rekultywacyjny i postępowanie posiada obecnie status zawisłości przez Marszałkiem Województwa Opolskiego.

Odnosząc się do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego i nałożenia zbyt wygórowanej grzywny, Sąd w pełni podziela argumentację organu odwoławczego, że kwestia wysokości nałożonej grzywny nie może stanowić opartego na art. 33 pkt 8 upea zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2004 r., IV SA 4122/02; wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2006 r., II SA/Gl 155/05). Jak bowiem trafnie wskazało Kolegium, w ramach opartego na art. art. 33 pkt 8 uptu zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, można rozważać tylko ocenę możliwości zastosowania innego środka egzekucyjnego z ogółu środków egzekucyjnych. Wśród katalogu potencjalnych środków egzekucyjnych dotyczących wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym (tu: usunięcie odpadów), które mogłyby w tej sprawie mieć zastosowanie, grzywna w celu przymuszenia, nie może być uznana za środek zbyt uciążliwy w rozumieniu art. 7 § 2 uptu, albowiem alternatywę stanowi środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego (art. 1a pkt 12 lit. b ustawy), zatem zastosowanie wpierw grzywny w celu przymuszenia odpowiada zasadzie wyboru najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Wbrew więc temu, co podnosi pełnomocnik w skardze, w analizowanej sprawie głównym celem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia było skłonienie zobowiązanej do samodzielnego wykonania obowiązku, co z pewnością jest mniej dolegliwe finansowo, aniżeli skorzystanie z kolejnego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Ponadto należy podkreślić, że w razie wykonania obowiązku nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu (art. 125 § 1 upea), a jeżeli wcześniej uiszczono ją albo ściągnięto w trybie przymusowym, wówczas zobowiązana może domagać się jej zwrotu w oparciu o art. 126 upea.

Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących braków formalnych w wystawionym tytule wykonawczym, wskutek błędnego wskazania daty doręczenia upomnienia. Przepis art. 27 § 1 pkt 12 upea, wskazuje, że tytuł wykonawczy zawiera: datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Analiza załączonego do akt sprawy tytułu wykonawczego potwierdza, że istotnie organ wskazał w wystawionym skarżącej tytule wykonawczym nr [...] błędną datę doręczenia upomnienia, o którym mowa w art. 15 upea, niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie jest to tego rodzaju wadliwość która miałaby wpływ na wynik sprawy. Umieszczenie bowiem w tytule wykonawczym wadliwej daty nie może być traktowane na równi z brakiem umieszczenia takiej daty w ogóle. W rozpatrywanej sprawie, jak już wyżej przesądzono, organ egzekucyjny skutecznie doręczył Spółce upomnienie przedegzekucyjne w trybie art. 44 § 1 kpa. Przy czym okoliczność, że w tytule wykonawczym nr [...] wskazano jako datę doręczenia dzień 30 lipca 2018 r. (data doręczenia upomnienia pełnomocnikowi Spółki) zamiast prawidłowej daty doręczenia pisma samej Spółce (w trybie art. 44 § 4 kpa, co miało miejsce 13 sierpnia 2018 r.) w niczym nie podważa tego, że organ egzekucyjny zrealizował obowiązek wynikający z art. 15 § 1 upea, doręczając upomnienie, w którym poinformował Spółkę o możliwości dobrowolnego wykonania obowiązku i pouczył, że w razie braku jego wykonania zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu, art. 27 upea. wymienia wymogi formalne tytułu wykonawczego, które - co oczywiste - nie są przewidziane same dla siebie, ale w określonym celu. W przypadku określonym w art. 27 pkt 12 tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że wierzyciel zastosował się do ogólnej zasady nakłaniania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Dlatego, zdaniem Sądu, naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na brak spełnienia przez wierzyciela obowiązku wynikającego z art.. 15 ust. 1 upea, co w tej sprawie nie miało miejsca. Tym samym słusznie organy egzekucyjne uznały bezzasadność zgłoszonego w tym zakresie zarzutu, opartego na art. 33 § 1 pkt 10 upea.

Ponieważ Sąd nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W konsekwencji, wobec nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).