Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2466/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64a ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3268/16 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz T. K. kwotę 927 (dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r. sygn. IV SA/Wa 3268/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. D. S. wystąpił do Starosty O. z wnioskiem o legalizację przebudowy rowu melioracyjnego wraz z przepustem o średnicy Ø 350 mm i długości 48 m zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W., gm. C. Do wniosku D. S. załączył decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przepustu na rowie melioracyjnym zlokalizowanym na działce nr geod. [...] w miejscowości W., gm. C. oraz postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] Starosta O., działając na podstawie art. 64a ust. 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), orzekł o: I. legalizacji wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego urządzenia wodnego tj. przebudowy rowu otwartego na rurociąg kryty wykonany z rur PCV o następujących parametrach: średnica rurociągu - 350 mm; długość rurociągu - 48 m; rzędna dna rury na wlocie - 113,64 m n.p.m.; rzędna dna rury na wylocie - 113,33 m n.p.m. pod warunkiem wykonania następujących robót: 1) skrócenia (demontażu) wykonanego rurociągu o 2 m od granicy z działką nr ew. [...] stanowiącej własność T. K.; 2) umocnienia dna i skarp rowu otwartego na wlocie i wylocie rurociągu na długości 2 m płytami betonowymi pełnymi lub ażurowymi; 3) zamontowania na wlocie i wylocie rurociągu krat stalowych uniemożliwiających przedostawania się do niego zanieczyszczeń i przedmiotów stałych oraz wejściu zwierząt. II. zobowiązaniu właściciela rurociągu do dopełnienia i przestrzegania obowiązków niezbędnych ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki: 1) utrzymania wykonanego rurociągu z rur PCV w należytym stanie technicznym i zapewnienia sprawności jego funkcjonowania; 2) bieżącego utrzymania i kontrolowania drożności rurociągu z rur PCV.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 ustawy - Prawo wodne, po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Starosty O. z dnia [...] czerwca 2016 r. legalizującej wykonaną bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przebudowę urządzenia wodnego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej: Dyrektor RZGW) wskazał, że sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę legalizacji przedmiotowego przepustu, na podstawie art. 125 i art. 126 oraz art. 63 Prawa wodnego. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jest zgodny z wymaganiami art. 131 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, a przedstawione rozwiązania dotyczące wykonania przepustu na rowie nie powinno zakłócić warunków hydraulicznych rowu, również przy nawalnych deszczach. Dołączona do wniosku dokumentacja wymagana przepisami prawa (w tym operat wodnoprawny i opis zamierzonej działalności sporządzony w języku nietechnicznym) spełnia wymagania określone w art. 132 cyt. ustawy.

Dyrektor RZGW jednocześnie zauważył, że z przekazanych dokumentów wynika, iż przebiegający przez działkę nr [...] w m. W. rów melioracyjny ma za zadanie odprowadzenie do rzeki Orz nadmiaru wód opadowych i rozpadowych pochodzących z działki nr [...] oraz terenów sąsiednich. Rów bierze początek ok. 180 m powyżej przepustu. Wlot przepustu posadowiony na działce stanowiącej własność wnioskodawcy w odległości ok. 7 m od granicy z działką nr [...]. Natomiast wylot przepustu zlokalizowany jest na granicy z działką nr [...] stanowiącą własność T. K. Zdaniem Dyrektora RZGW, wykonany przepust 350 mm nie zakłóci warunków hydrologicznych spornego rowu, maksymalna ilość tj. 31,56 m3/ha odprowadzanych wód opadowych i roztopowych do rowu stanowi bowiem 17 % jego pojemności. Bieżąca konserwacja rowu wraz z przepustem na całym jego odcinku przez zainteresowanych, aż do ujścia rzeki Orz, daje tym samym gwarancję, że przebudowany rów nie zakłóci stosunków wodnych na terenach przyległych. W przypadku wystąpienia szkód powstałych w wyniku wykonywania wydanego pozwolenia wodnoprawnego (legalizacji) organ I instancji będzie miał podstawy do nałożenia w trybie art. 133 ustawy - Prawo wodne na D. S. w drodze decyzji obowiązku wykonania ekspertyzy. W zależności zaś od jej wyników organ będzie mógł nałożyć lub odmówić nałożenia na uprawnionego obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na ww. decyzję z dnia [...] października 2016 r., stwierdzając, że nie narusza ona prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 64a ustawy - Prawo wodne odnosi się do kwestii legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Ustęp 2 powołanego przepisu stanowi, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 63 w zakresie wprowadzonego wymogu, zgodnie z którym lokalizacja urządzenia powinna uwzględniać zasadę zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowanie dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebę zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych (budowle piętrzące powinny umożliwiać migrację ryb, o ile jest to uzasadnione lokalnymi warunkami środowiska). W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że określone w Prawie wodnym warunki legalizacji urządzenia wodnego zostały spełnione, a zatem brak było przeszkód do legalizacji przebudowy urządzenia wodnego tj. rowu melioracyjnego na rurociąg kryty na określonych w decyzji warunkach.

Sąd wskazał, że przedłożony do wniosku operat wodnoprawny wraz z opracowaniami Pracowni Projektowej i Ochrony Środowiska w O. spełnia wymogi określone w Prawie wodnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie istnieje jednocześnie wymóg prawny, aby operaty wodnoprawne były wykonywane przez uprawnionych rzeczoznawców z zakresu hydrologii. Zasadnie uznano także, że wykonana przez D. S. przebudowa rowu melioracyjnego, co wykazały analizy i obliczenia dołączone do operatu wodnoprawnego, nie będzie niekorzystnie wpływać na grunty sąsiednie. Wykonany przepust 350 mm nie zakłóci bowiem warunków hydrologicznych spornego rowu.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących wadliwości sporządzonego w sprawie operatu wodnoprawnego, Sąd uznał, że powyższy operat spełnia wymogi prawne określone w art. 132 P.w., w szczególności sporządzony jest zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, ze szczególną starannością wymagającą wiedzy fachowej. Na etapie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego organ nie miał obowiązku powoływania biegłych, którzy weryfikowaliby złożony raport tylko dlatego, że jedna ze stron postępowania wyraża niezadowolenie z zawartych w nim wniosków. Stronom postepowania przysługuje prawo składania dokumentów, czy też opinii, które mogą wpłynąć na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. W takim przypadku organ obowiązany byłby do dokonania analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych uwzględniających taką opinię i dopiero wówczas do wydania rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie skarżący poza polemiką z ustaleniami operatu nie złożył tego rodzaju opinii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji.

Powyższemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na ich błędnym niezastosowaniu, co wyraża się w nieuwzględnieniu skargi i uznaniu braku istotnego wpływu na wynik sprawy naruszenia przez organy procedujące w przedmiotowej sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.:

- art. 6 k.p.a. (naruszenie zasady legalności działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa) poprzez nieustosunkowanie się do wiążących organy administracji przepisów dotyczących postępowania administracyjnego - organy zaniechały swoich obowiązków wynikających z zasady legalności, stosując przepisy postępowania wedle swojego uznania, pomijając uwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy. Skarżący nie miał możliwości zapoznania się z wszelkimi dowodami (decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji),

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu dokonania ustaleń istotnych dla wyniku sprawy, a w szczególności oparcie decyzji Starosty O. na źle przygotowanym operacie wodnoprawnym, który nie uwzględniał ukształtowania terenu oraz warunków klimatycznych w okresie zimy i roztopów wiosennych. Organy nie podjęły również żadnej inicjatywy dowodowej w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy,

- art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów) – zasadzie tej nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Starosty O. odnośnie do utajnienia sposobu prowadzenia postępowania oraz brak dostępu do dokumentacji; Starosta O. nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów, stwierdzając jedynie, że nie zasługują na uwzględnienie,

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej, co skutkuje wadliwością decyzji. Zdaniem strony, organ odniósł się jedynie do źle przygotowanych dokumentów, z których nie wynikał odpowiedni sposób zabezpieczenia gruntu przed zalaniem,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej przez organy,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów w skardze, w szczególności zarzutu, że kolektor rury został wybudowany o innej średnicy niż wskazuje to decyzja organu, z której wynika, iż rura powinna mieć średnicę 350 mm (faktyczne wymiary rury to 300 mm, co jest znaczącą różnicą w kontekście zabezpieczeń),

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 64b Prawa wodnego - urządzenie wodne powinno być należycie użytkowane, a jedną z przesłanek jest brak szkodliwego oddziaływania na grunty. W tym przypadku istnieje zaś wysokie ryzyko, że grunty skarżącego nie zostały należycie zabezpieczone przed zalaniem, chociażby ze względu na nieprawidłowy wymiar wybudowanego kolektora rury,

2) art. 2 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego - zarządzanie zasobami wodnymi służy między innymi zaspokajaniu potrzeb ludności związanych z tymi zasobami, takich jak ochrona przed powodzią oraz suszą. W przypadku zaskarżonej decyzji ochrona ta nie została należycie zapewniona poprzez brak odpowiedniej kontroli działań dokonanych przez D. S. w zakresie zabezpieczenia gruntów skarżącego wskutek oparcia decyzji na wadliwym operacie wodnoprawnym sporządzonym niezgodnie z art. 132 ww. ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Uwzględnieniu podlegał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie, w jakim powyższe przepisy wymagały dokonania przez Sąd kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w celu właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego odnoszących się do legalizacji urządzenia wodnego wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego. Argument skargi kasacyjnej dotyczący niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy jest zasadny z tego względu, że trafnie wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zweryfikował, czy przedłożone przez inwestora w toku postępowania legalizacyjnego dokumenty uprawniały Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do wydania decyzji z dnia [...] października 2016 r. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że przedłożony do wniosku o legalizację urządzenia wodnego operat wodnoprawny spełnia wszystkie wymogi określone w Prawie wodnym. Twierdzenie to może zostać uznane za prawdziwe jednakże tylko w takiej części, w jakiej powyższa ocena odnosi się do formalnego spełniania przez operat sporządzony przez M. G. z grudnia 2014 r. warunku polegającego na zamieszczeniu w jego części opisowej informacji, o których mowa w art. 132 ust. 2 Prawa wodnego. Należy przypomnieć, że obowiązek zawarcia w raporcie wskazanych informacji obejmuje między innymi konieczność wypowiedzenia się odnośnie do jednej z zasadniczych kwestii, o których powinna rozstrzygać treść operatu, tj. określenia wpływu gospodarki wodnej zakładu na wody powierzchniowe oraz podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych (art. 132 ust. 2 pkt 5 ustawy). W tym zakresie w kontrolowanym przez Sąd operacie stwierdza się, że "[...] zakrycie na dł. 48 m rowu otwartego nie będzie utrudniać spływu wód i nie będzie negatywnie wpływać na wody powierzchniowe i podziemne. Zabudowa kanału deszczowego usprawni spływ wód deszczowych i roztopowych [...]" (s. 8 operatu). Powyższe stanowisko autor operatu oparł na załączonych do operatu wyliczeniach ilości wód i opinii z dnia 18 grudnia 2014 r. sporządzonej przez Pracownię Projektową i Ochrony Środowiska w O., z której ma wynikać, że rów odkryty i istniejący kolektor są w stanie zapewnić bezkolizyjny odpływ wód z terenu posesji (działka nr [...]) i posesji sąsiednich (s. 12 operatu nawiązująca do treści jego załącznika nr 7). Poprawność tego stanowiska tymczasem powinna budzić istotne wątpliwości, jeżeli się uwzględni szczegółową treść obliczeń zamieszczonych w ww. opracowaniu w kontekście opisu urządzenia wodnego podlegającego w niniejszym postępowaniu legalizacji.

Wątpliwości te są związane z przesądzeniem tego, jakie rzeczywiste parametry posiada sporne urządzenie wodne, gdyż tylko na podstawie faktycznie posiadanych przez niego cech fizycznych możliwe jest dokonanie w sposób wiarygodny obliczeń pozwalających na ocenę możliwości odprowadzenia wód opadowych i roztopowych ze zlewni rowu melioracyjnego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...],[...] i [...]. Należy zauważyć, że do wskazanego wyżej problemu nawiązał w toku postępowania pośrednio sam skarżący stwierdzając, że podany w rozstrzygnięciu parametr urządzenia wodnego (przepustu), odnoszący się do jego średnicy (Ø 350 mm), jest błędny, albowiem z dokonanych przez niego samodzielnych obliczeń (materiał zdjęciowy, k. 19 akt) wynika, że wewnętrzna średnica rury wynosi 300 mm. W treści zaskarżonej decyzji organ odwoławczy pominął całkowitym milczeniem powyższe zagadnienie, niemniej posiłkując się stanowiskiem Starosty O. zawartym w piśmie z dnia 18 lutego 2015 r. (k. 27 akt), przyjąć należało, że w ocenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie zachodziła jakakolwiek sprzeczność pomiędzy faktycznym stanem urządzenia wodnego a jego opisem zamieszczonym w rozstrzygnięciu decyzji, ponieważ podaną w decyzji wartość (Ø 350 mm) odnosić należało do średnicy zewnętrznej przepustu. Wojewódzki Sąd Administracyjny do tego zagadnienia w wyroku nie odniósł się, co w kontekście kierunku rozstrzygnięcia oddalającego skargę należy postrzegać jako aprobatę dla wskazanego sposobu rozstrzygnięcia wątpliwości zgłoszonych przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednakże zwrócić uwagę na to, że tego rodzaju ustalenie, na jakich konkludentnie oparły się organy orzekające w sprawie oraz Sąd I instancji, powinno rodzić konsekwencję w takim zakresie, w jakim cechy fizyczne przypisywane spornemu urządzeniu wodnemu kształtowały merytoryczne stanowisko odnoszące się do oceny możliwości odprowadzenia wód opadowych i roztopowych ze zlewni rowu melioracyjnego. Jeżeli bowiem z materiału dowodowego, którym dysponował organ, wynikało w sposób bezsprzeczny, że średnica wewnętrzna rury przepustowej wynosi 300 mm, a podany w opisie urządzenia wodnego w treści decyzji parametr dotyczący średnicy - nieprecyzujący, czy chodzi o średnicę wewnętrzna czy zewnętrzną - należało odnosić do tej ostatniej, to niedopuszczalne było posłużenie się w treści obliczeń dotyczących możliwości odprowadzania przez rurę wód opadowych i roztopowych, zamieszczonych w operacie wodnoprawnym, parametrem 350 mm jako odpowiadającym średnicy wewnętrznej urządzenia wodnego. Pomimo że skarga kasacyjna kwestii tej nie zauważa, taki wniosek niewątpliwie należy wysnuć z analizy przedstawionych obliczeń, jeżeli się uwzględni, że pojemność rury, stanowiąca kryterium pozwalające ocenić ilość wody, która jest w stanie rura pomieścić oraz odprowadzić w określonym przedziale czasu, została ustalona według podanego w opisie wzoru (v=π r² x h), w którym promień (r) miał wartość 0,175 m. Oznacza to, że kluczowe zagadnienia, które zostały przesądzone w kontrolowanym operacie wodnoprawnym, pozostawały nieadekwatne do cech fizycznych urządzenia wodnoprawnego, jakie według jego opisu w treści zaskarżonej decyzji, podlegało legalizacji. Tym samym zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie mogła zostać uznana przez Sąd I instancji za wydaną w sposób zgodny z art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. Powyższe naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Oceny tej nie można przenieść na pozostałe zarzuty zgłoszone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Dotyczy to przede wszystkim wadliwości łączącej art. 8 k.p.a. z zarzutem "utajnienia" prowadzonego postępowania, nieustosunkowania się do zgłaszanych w toku postępowania wniosków oraz brak dostępu skarżącego do dokumentacji. Należy przypomnieć, że art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyraża zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Powyższa zasada ma charakter normatywny, niemniej powyższy przepis nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy określone działania procesowe organu administracji, które strona skarżąca traktuje jako podważające jej zaufanie do tegoż organu, regulują konkretne przepisy procedury administracyjnej, gdyż to one powinny być przez wnoszące skargę kasacyjną samoistnie lub w nawiązaniu do art. 8 k.p.a. powołane jako w sprawie naruszone. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej tychże przepisów strona skarżąca nie powołała, pomimo że każdy z podniesionych przez nią aspektów jawnego rozpatrzenia sprawy precyzują konkretne regulacje proceduralne, które albo określają odpowiednie obowiązki organu dotyczące umożliwienia stronie zapoznania się i wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów, czy też sposób załatwienia wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę uczestniczącą w postępowaniu, albo określają odpowiednie instrumenty, którymi strona może się posłużyć, zgłaszając określone żądania procesowe (np. art. 73 § 1 k.p.a. określający prawo strony wglądu do akt). Podnosząc zarzut "utajnienia" postępowania, autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana "w oparciu o utajnione, bądź nieistniejące dokumenty Wójta Gminy C. i Marszałka Województwa Mazowieckiego z którymi Skarżący nie został zapoznany i nie miał do nich dostępu. Nigdzie nie były publikowane, ani w żaden inny sposób nie można ich było znaleźć" (s. 6 skargi kasacyjnej). Tego rodzaju sformułowanie skargi kasacyjnej jest oczywiście nieprawidłowe, albowiem posłużenie się bliżej niesprecyzowanym wyrażeniem nawiązującym do "dokumentów Wójta Gminy C. i Marszałka Województwa Mazowieckiego" nie pozwala ocenić, o których dokumentach mających wpływ na wynik sprawy jest w skardze kasacyjnej mowa w kontekście ich zarzucanego braku (nieistnienia). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, z którym łączy się przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Z tego względu jej autor, będący profesjonalnym pełnomocnikiem (adwokatem lub radcą prawnym), w zakresie uzasadnianego zarzutu powinien się posługiwać argumentacją prawną o takim poziomie określoności, która nie będzie czyniła nie tylko niemożliwym ale nawet nadmiernie utrudnionym wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny znaczenia postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych.

Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu jego naruszenia. Brak szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe w okolicznościach niniejszej sprawy. Dotyczy to również poruszonej wcześniej kwestii średnicy rury, mając na uwadze, że przyjęte przez organy ustalenia, przekazane do wiadomości skarżącemu, wskazywały, że podana w decyzji średnica jest wymiarem zewnętrznym i z tego względu legalizacji nie podlegało urządzenie o innych parametrach aniżeli faktycznie wybudowane. Podobnie ocenić należało zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., mając na uwadze, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej obejmuje uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że rozstrzygnięcie to należało uznać za wadliwe z powodu błędnej oceny operatu wodnoprawnego automatycznie nie wpływa na to, że z obowiązku zamieszczenia w decyzji jej uzasadnienia organ administracji nie wywiązał się, tym bardziej, jeżeli z treści skargi kasacyjnej nie wynika jakich konkretnych elementów uzasadnienia zaskarżona decyzja jest pozbawiona.

Za nieuzasadnione należało uznać również zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 64b Prawa wodnego). Powyższa ocena jest motywowana uznaniem, że przepisy ustawy – Prawo wodne wskazane w podstawie skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., pozostają bez związku z przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, w którym ustawodawca wskazał w jakim zakresie zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności, gospodarki, ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami (ochrona przed powodzią oraz suszą). Skarżący nawiązując do znaczenia pojęcia zarządzania zasobami wodnymi jednakże nie dostrzegł, że poszczególne zachowania składające się na zarządzanie wodami mają wymiar wyłącznie abstrakcyjny, jeżeli nie zostaną powiązane z określonymi instrumentami zarządzania wodami. Określa je w sposób ogólny art. 2 ust. 2 ustawy, a szczegółowy sposób posłużenia się nimi przez organ administracji określają dalsze przepisy ustawy – Prawo wodne. W postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli legalności podlega konkretne działanie organu, wobec czego bez wskazania właściwych przepisów Prawa wodnego, które sposób załatwienia określonej sprawy wyznaczają, nie jest możliwe podważenie prawidłowości działania organu, gdyż odwołanie się do definicji zarządzania zasobami wodnymi jest w tym zakresie niewystarczające. W treści zarzutu skarżący wskazał wprawdzie na art. 132 Prawa wodnego, niemniej przepis ten zbudowany jest z 10 ustępów, z których każdy reguluje odmienną problematykę, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalić, w jakim zakresie normatywnym art. 132 ww. ustawy w powiązaniu z definicją zarządzania zasobami wodnymi, według skarżącego miał zostać naruszony.

Zgodnie z art. 64b Prawa wodnego, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Powyższy przepis reguluje tzw. postępowanie restytucyjne, mające charakter odrębny wobec nie tylko postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale przede wszystkim wobec postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 64a ust. 2 Prawa wodnego, wobec czego przesłanki określone w art. 64b ustawy nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Pomimo że układ ustawy – Prawo wodne lokuje oba przepisy obok siebie, niewątpliwie obie sprawy (legalizacji urządzenia wodnego oraz nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego) mają charakter odrębny. Z treści art. 64a ust. 2 Prawa wodnego wynika, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 63 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi natomiast, że przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych. Zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji powinny zatem nawiązywać do tych przesłanek wydania decyzji legalizującej samowolnie wybudowane urządzenie wodne, które ustawodawca uznał za okoliczności decydujące o kierunku rozstrzygnięcia tejże sprawy.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Mając na uwadze, że w kontrolowanej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę T. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] października 2016 r. rozpoznał i z przyczyn powyżej przywołanych ją uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia 30 czerwca 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.