Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 219/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 21, art. 4 pkt 1, art. 20 okt 10, 12, art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 12 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1, art. 98 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant specjalista Aneta Brzezińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...)., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), zwanej dalej udp., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...). o odmowie udzielenia W.P. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia całorocznego obiektu handlowo/usługowego o powierzchni 12 m2 w pasie drogi powiatowej ul. A (dz. nr 407/18) w okresie od 1 do 30 czerwca 2015 r.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 czerwca 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W.P. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. B 1 w Ł. pod całoroczny obiekt handlowy w okresie od 1 do 30 czerwca 2015 r.

Decyzją z dnia (...). Prezydent Miasta Ł. nie zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego pod całoroczny obiekt handlowy/usługowy o powierzchni 12 m2 w pasie drogi powiatowej w Dzielnicy B., ul. A (p), działka nr 407/18, w obrębie (...) w okresie od 1 do 30 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym wypisem z Łódzkiego Ośrodka Geodezji, obiekt skarżącego znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej ul. A (działka nr 407/18 w obrębie (...)). Organ I instancji ustalił, że obiekt ten od ponad dwóch lat jest nieużytkowany. Skarżący nie dopełnił obowiązku poprawienia stanu technicznego i sanitarnego obiektu, mimo zobowiązania go do podjęcia takich działań na mocy uprzednich decyzji, zezwalających na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z informacją zawartą w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Firma Handlowa A zaprzestała wykonywania działalności w dniu 20 sierpnia 2013 r. Mimo tego skarżący nadal składał wnioski o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wpisując jako stronę firmę A oraz adres do korespondencji: ul. B 1, 91-323 Ł.. Skarżący nigdy nie odebrał korespondencji wysłanej na wskazany adres, "więc można wysnuć wniosek, że jego działanie było celowe. Nie podawał adresu, pod którym faktycznie przebywał, a wskazywał taki pod którym był nieosiągalny". Decyzję dotyczącą zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w maju 2015 r. dla firmy A, która została przesłana na adres: ul. C 12, Ł. 91-401, skarżący odebrał osobiście w dniu 14 maja 2015 r. Wniosek dotyczący zajęcia pasa drogowego w czerwcu 2015 r. został złożony już nie przez firmę A tylko przez skarżącego. W ocenie organu I instancji został naruszony interes społeczny, polegający na bezpiecznym i estetycznym utrzymaniu pasa drogowego. Nie można mówić o naruszeniu interesu skarżącego z uwagi na fakt, iż od dłuższego czasu skarżący nie korzystał z obiektu, nie odbierał korespondencji oraz nie wnosił należnych opłat na zajęcie pasa drogowego. Zadłużenie z tego tytułu wynosi aktualnie 25 847,24 zł. Z powodu braku jakiegokolwiek kontaktu ze skarżącym od 2013 r. oraz postępującą degradację kiosku, zarządca drogi zmuszony był wystąpić do sądu o ustalenie kuratora dla nieobecnego skarżącego. Sąd na kuratora wyznaczył M.D.M., pracownika Zarządu Dróg i Transportu, i udzielił mu uprawnień polegających na przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego położonego w pasie drogowym ul. A oraz prawa do odbierania i składania wszelkich dokumentów dotyczących kwestii związanych z zajęciem pasa drogowego ul. A przez obiekt należący do skarżącego. W związku z powyższymi okolicznościami nie jest uprawnione stwierdzenie, iż pozostawanie obiektu w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że nie ma innych argumentów poza tymi, które wyszczególnił w poprzednim odwołaniu z dnia 27 maja 2015 r. Pomimo prośby nie otrzymał warunków poprawy stanu technicznego i estetycznego obiektu, o co prosi ponownie. Obiekt w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu ani ruchu, ani drogi.

W załączonym do odwołania piśmie z 27 maja 2015 r. (zatytułowanym odwołanie) skarżący wyjaśnił, że po zakończeniu działalności przez syna w firmie A, zamierzał odnowić lokal, ale przeszkodziły temu względy zdrowotne. W 2014 r. doznał zawału serca. Trzykrotnie przebywał w szpitalu i miał dwie operacje. Na żądanie przedstawi stosowne dokumenty. Na skutek nieporozumień rodzinnych skarżący nie mieszka z rodziną i nie otrzymywał korespondencji. Zdaniem skarżącego obiekt nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powoduje niszczenia drogi, gdyż znajduje się w odległości około 10 m od chodnika. Skarżący oświadczył także, iż o ile otrzyma szansę, ma zamiar przywrócić działalność gospodarczą w tym lokalu.

W odpowiedzi na wezwanie SKO z dnia 25 sierpnia 2015 r. do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz przedłożenia wszelkich dowodów mających znaczenie w sprawie – skarżący wystosował pismo z dnia 20 sierpnia 2015 r. w którym zawarł wniosek o zawieszenie postępowania. Wyjaśnił, że nie jest w stanie uczestniczyć w postępowaniu ze względów zdrowotnych. Poinformował, że na dzień 2 września 2015 r., ma wyznaczoną operację serca. Z tych też powodów nie był w Zarządzie Dróg i Transportu celem uzgodnienia dalszego postępowania w sprawie pawilonu. Stwierdził, że jeżeli operacja się powiedzie poinformuje na piśmie o swojej gotowości do udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia 30 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...).

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z aktualnym wypisem z [...] Ośrodka Geodezji wskazany we wniosku obiekt skarżącego znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej ul. A (działka nr 407/18 w obrębie (...)). Poprzednio była to ul. B. Z wydruku mapy wynika, że na terenie działki nr 407/18, obręb (...), ul. A znajdują się dwa obiekty. Według informacji przekazanej przez zarządcę drogi są to: nieużytkowany obiekt – pawilon należący do skarżącego oraz pawilon użytkowany aktualnie, w którym jest prowadzone biuro architektoniczne i ten obiekt ma adres policyjny ul. B 1. W ocenie organu II instancji ustalenia w sprawie wykazały, że pawilon jest nieużytkowany, w złym stanie technicznym, co przedstawia załączona dokumentacja zdjęciowa. Okoliczność ta nie jest sporna, bowiem skarżący potwierdził, że obiekt obecnie nie jest użytkowany, a po zakończeniu działalności przez syna w firmie A, zamierzał odnowić lokal, ale przeszkodziły temu względy zdrowotne. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2015 r. skarżący stwierdził, że ze względów zdrowotnych nie jest w stanie uczestniczyć czynnie w dalszym postępowaniu i ma wyznaczony na dzień 2 września 2015 r. zabieg operacyjny. W związku z tym skarżący wniósł o zawieszenie postępowania. Skarżący wyjaśnił, że z powyższych względów nie może stawić się do Zarządu Dróg i Transportu w celu uzgodnienia co dalej w sprawie pawilonu handlowego.

Zdaniem organ II instancji zasadnie wskazał organ I instancji na wprowadzoną w u.d.p. w art. 39 ust. 1 ogólną zasadę ochrony pasa drogowego poprzez zakaz dokonywania w nim czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, obejmującym w szczególności zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami drogowymi. Ewentualne zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym innych obiektów, stanowi wyjątek od reguły, zgodnie z którą pas drogowy nie jest miejscem przeznaczonym do ich lokalizowania. Oznacza to, że udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art. 40 ust. 1 jest możliwe jedynie w szczególnych wypadkach i pod warunkiem, że zajęcie nie będzie kolidowało z zasadniczą funkcją pasa drogowego i obowiązkami jakie w stosunku do pasa drogowego ma zarządca drogi. Wobec tego zarządca drogi powiatowej ulicy A (według obecnego oznaczenia terenu w ewidencji gruntów), jako dysponujący terenem pasa drogowego, ma ustawowy obowiązek dbania o należyte utrzymanie terenu pozostającego w jego władaniu. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że interes skarżącego koliduje z interesem społecznym realizowanym przez Prezydenta Miasta Ł. przy pomocy Zarządu Dróg i Transportu w Ł., polegającym na utrzymaniu pasa drogowego w należytym stanie. Organ II instancji wskazał, że tylko zarządca drogi uprawniony jest do tego, aby dokonać oceny stanu pasa drogowego, bowiem ten teren pozostaje we władaniu zarządcy drogi. Ponadto, jak wykazały ustalenia w sprawie, obiekt handlowy nie jest użytkowany od dłuższego czasu, jest w bardzo złym stanie technicznym, zaniedbany, a opłaty nie były regulowane. W ocenie organu II instancji, orzekając o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 do 30 czerwca 2015 r. zarządca drogi nie przekroczył granic przyznanego mu przez ustawodawcę uznania administracyjnego. Takim uprawnionym środkiem jest w zaistniałej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez stronę pasa drogowego. Organ II instancji wyjaśnił, że kierując się przedstawionymi w uzasadnieniu przesłankami nie uwzględnił argumentacji podanej w odwołaniu. Wniosku o zawieszenie postępowania nie uwzględnił, wobec braku przedłożenia dowodów na okoliczności, które miały uzasadniać zawieszenie postępowania.

W skardze na powyższą decyzję W.P. wniósł o jej uchylenie Skarżący zarzucił, że nie został uwzględniony wniosek o zawieszenie postępowania. Z uwagi na stan zdrowia nie był w stanie uczestniczyć w postępowaniu. Skarżący podniósł, że w piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazał, iż na 2 września 2015 r., ma wyznaczony zabieg operacyjny, ratujący życie. Nie żądano od niego, choćby telefonicznie, uzupełnienia wniosku. Zabieg ten odbył się w terminie. W tej sytuacji nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania uważa za bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada legalność aktu organu administracji publicznej w sprawie w jej całokształcie, nawet jeżeli skarżący zakwestionował jedynie jego część, pod kątem wykrycia wszelkich naruszeń prawa, jakimi może być on dotknięty, a więc nie tylko tych podniesionych przez stronę. Zasada ta jest traktowana jako obowiązek (a nie uprawnienie) sądu administracyjnego (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., OSK 628/04). Przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera natomiast upoważnienie do stosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (vide: Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Z unormowaniami tymi koresponduje art. 145 p.p.s.a., który określa uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych. I tak w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do decyzji, przy wydawaniu których doszło do naruszenia prawa. W przypadku stwierdzenia przez sąd przesłanek wymienionych w powołanym wyżej art. 145 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję może polegać wyłącznie na jej uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych(t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej udp), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, służyć mają ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 udp., jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako opisane w art. 3 pkt 21 udp działania, zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Wynikającą z art. 39 ust. 1 udp zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje działań zabronionych w pasie drogowym, wskazując wśród nich zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( art. 39 ust. 1 pkt 1 udp).

Mimo generalnego zakazu zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, ustawa o drogach publicznych przewiduje w tej mierze wyjątki (art. 40 udp). Stosownie do art. 40 ust. 1 udp zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 udp nie określa wprost przesłanek wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wspomniane wyżej potrzeby. W tej sytuacji dostrzegając, że decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może stanowić rozstrzygnięcia dowolnego, czy też arbitralnego za niewadliwe potraktować wypada posiłkowe odwoływania się do kryteriów sformułowanych przez ustawodawcę w poprzedzającym art. 40 - art. 39 udp. Na gruncie zaś art. 39 ust. 1 udp. zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodzić się należy, iż tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 udp, umożliwiającej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Analogicznie przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 udp, które stanowi również odstępstwo od zasady sformułowanej przez ustawodawcę w zakresie sposobu wykorzystywania pasa drogowego, uzasadnione jest przyjęcie niedopuszczalności wydania takiego zezwolenia, gdy pozostawałoby to w sprzeczności z zagrożeniami odnoszącymi się do pogorszenia stanu drogi i jej urządzeń czy też bezpieczeństwa ruchu. Jak już wspomniano zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogącym powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis przykładowo wymienia rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, w tym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 udp). Natomiast w przepisie art. 39 ust. 3 udp, zezwalającym na zajęcie pasa drogowego z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", użyto pojęcia niedookreślonego. Unormowania przewidziane w art. 39 ust. 1 udp pozwalają przyjąć, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 3 udp, oparte jest na przekonaniu zarządcy drogi, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Dodatkowo należy zauważyć, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 2 udp i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielać się winno na czas ściśle określony. Takie stanowisko prezentowane już było w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 kwietnia 2006 r., III SA/Gd 578/05, ONSAiWSA 2007, Nr 6, poz. 136). Należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia obiektu handlowego w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne – w przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty handlowe ustalenie że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Pozostawienie danego obiektu w pasie drogowym po wyekspirowaniu dotychczasowego zezwolenia (i bez uzyskania nowego zezwolenia), należałoby traktować jako samowolne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że nieuprawnione było stwierdzenie organu I instancji, że wnioskodawca - W.P. po raz kolejny zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. o wyrażenie zgody na kontynuację zajęcia pasa drogowego ul. B pod całoroczny obiekt handlowy. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, że dotychczasowe wnioski tj. do maja 2015 r. składała FH A, a nie W.P.. Jak wynika zaś z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji FH A zaprzestała działalności 20 sierpnia 2013 r. Istotnie w aktach sprawy znajduje się informacja z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej , że prowadzona pod adresem B 1 działalność gospodarcza pod nazwą PH A prowadzona była przez W.P. (nie W.P.) i polegała na sprzedaży detalicznej prowadzonej w niewyspecjalizowanych sklepach z przewagą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych (PKD 47.1.Z). Z treści tego dokumentu wynika, że w dniu 15 sierpnia 2013 r. podmiot zaprzestał działalności i został wykreślony. W.P., zgodnie z informacją z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzi zaś od 2 kwietnia 2013 r., działalność gospodarczą pod nazwa B W. P. , pod adresem C 12,[...]. W takiej sytuacji po otrzymaniu wniosku W.P. z dnia 3 czerwca 2015 r. organ winien przede wszystkim zażądać uzupełnienia wniosku o konieczne dane , których wskazania wymaga wniosek oraz załączenia stosownych dokumentów zgodnie z § 1 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Był to bowiem pierwszy wniosek tego podmiotu. Wprawdzie z pism skarżącego wynika, że z firmą syna A FH łączyły go jakieś związki, ale nie poczyniono żadnych ustaleń uzasadniających twierdzenie organu, że był to wniosek kontynuacyjny. Nie ustalono czyją własnością jest obiekt handlowy przy ul. B (aktualnie jak twierdzi organ A) i na jakiej podstawie organ stwierdza, że jest to kontynuacja działalności gospodarczej prowadzonej dotychczas w tym obiekcie przez inny podmiot. Abstrahując od tego, że w świetle powyższych przepisów każdy wniosek składany na kolejny okres wymaga oddzielnej decyzji i indywidualnego procedowania, bowiem obowiązujące przepisy nie znają instytucji "kontynuacji" zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, to obowiązkiem organu, z uwagi na zmianę podmiotu składającego wniosek, było wyczerpujące ustalenie stanu faktycznego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest również nieusprawiedliwione powoływanie się na zaległości w opłatach za dotychczasowe zajęcie pasa drogowego i zarzut niedopełnienia obowiązku poprawienia stanu technicznego i sanitarnego obiektu mimo zobowiązania skarżącego do podjęcia takich działań na mocy uprzednich decyzji. Jak bowiem wynika z akt sprawy uprzednie decyzje były kierowane do innego podmiotu - A PH, a więc firmy W.P.. Już SKO w decyzji z dnia 16 lipca 2015 r. dotyczącej zajęcia przedmiotowego pasa drogowego na okres od 1 do 31 maja 2015 r. stwierdził, że "Wydaje się, że organ pierwszej instancji, co wynika z treści odpowiedzi na odwołanie, pogubił się w prowadzonych przez siebie postępowaniach i stronach, których te postepowania miałyby dotyczyć (...) Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji jednoznacznie ustali, kto jest wnioskodawcą , jaki jest przedmiot wniosku i rozstrzygnie sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Taka konkluzja dotyczy również przedmiotowego postępowania odnoszącego się do czasu obejmującego okres od 1 do 30 czerwca 2015 r. Jak podkreślono wyżej wnioskodawcą był W.P. i był to pierwszy wniosek tego podmiotu. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organ pierwszej instancji procedował mimo zauważalnych braków formalnych wniosku W.P., nie uwzględniającego treści § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, na co organy, mimo obowiązku, nie zwróciły uwagi. Bez wyjaśnienia okoliczności sprawy bezpodstawnie potraktowały ten wniosek jako kontynuację wniosków składanych przez inny podmiot. Dodatkowo zezwolenia, o których mowa w stosowanych przez organ pierwszej instancji przepisach dotyczą zajęcia "pasa drogowego", a ten w niniejszej sprawie w żaden sposób nie został ustalony i wykazany stosownymi dokumentami. W związku z powyższym należy przytoczyć treść art. 4 wskazanej wyżej ustawy o drogach publicznych:

"Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) pas drogowy - wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą."

Mając na względzie treść powyższego przepisu – zdaniem Sądu - już tylko z tego względu, że organy w żaden sposób nie wykazały przebiegu linii pasa drogowego ulicy A w Ł. i lokalizacji przedmiotowego kiosku w stosunku do tego pasa drogowego - należało uznać, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego w zakresie podstawowym dla sprawy naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk z ewidencji gruntów sporządzony na potrzeby przedmiotowego postępowania oraz kserokopia fragmentu niezidentyfikowanej mapy (w żaden sposób nieopisanej) bez zaznaczenia granic pasa drogowego. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a/ rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 542) symbolem "dr" oznaczone są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny komunikacyjne – drogi. Także stosownie do pkt 18 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów w przypadku terenów komunikacyjnych takich jak drogi do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowym wskazano, że pkt 3.7 lit. a/ załącznika nr 6 (aktualnie pkt 18 załącznika nr 6 – przyp. Sądu) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, odsyła odnośne określenia terenów oznaczonych jako użytek gruntowy- droga, do granic pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, która to ustawa jako element konstytuujący pas drogowy określa wydzielenie go liniami granicznymi. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r., I OSK 434/13, Lex nr 1421790).

Wobec powyższego nie sposób rozstrzygać sprawy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bez wykazania stosownymi dokumentami granic i przebiegu tego pasa drogowego. Nie sposób też kontrolować zasadność lokalizacji obiektu w pasie drogowym lub brak zasadności tej lokalizacji w sytuacji braku uwidocznienia przez wnioskodawcę lokalizacji obiektu na "szczegółowym planie sytuacyjnym", o którym mówią wskazane przez Sąd przepisy rozporządzenia z 2004 r.

Tych wszystkich uchybień nie dostrzegł również organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.. Powyższe kwestie nie były w ogóle rozważane przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że interes skarżącego koliduje z interesem społecznym realizowanym przez Prezydenta Miasta Ł. przy pomocy Zarządu Dróg i Transportu w Ł., polegającym na utrzymaniu pasa drogowego w należytym stanie. Organ II instancji wskazał, że tylko zarządca drogi uprawniony jest do tego, aby dokonać oceny stanu pasa drogowego, bowiem ten teren pozostaje we władaniu zarządcy drogi. Ponadto, jak wykazały ustalenia w sprawie, obiekt handlowy nie jest użytkowany od dłuższego czasu, jest w bardzo złym stanie technicznym, zaniedbany, a opłaty nie były regulowane". Tymczasem jak podniesiono wyżej organy nie ustaliły, czy wniosek skarżącego był kompletny, czy W.P. był dotychczas zobowiązany do ponoszenia opłat , dbania o stan techniczny obiektu i dodatkowo jaki to ma wpływ i związek z przesłankami udzielenie (bądź nie) zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynikającymi z art. 40 w zw. z art. 39 u.p.d. W aktach sprawy brakuje również istotnego dokumentu w postaci planu gruntu (mapy) z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu.

Osobną kwestią jest wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania skierowany do organu odwoławczego w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO wniosek ten nie został uwzględniony "(...)wobec braku przedłożenia dowodów na okoliczności, które miały uzasadniać zawieszenie postępowania". W tym miejscu wypada przypomnieć, że skarżący wnioskował o zawieszenie postępowania w związku z planowaną na dzień 2 września 2015 r., operacją serca. Podstawę prawną podjętego w tej kwestii przez SKO w Ł. rozstrzygnięcia stanowi art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.

Przewidziane w powyższej regulacji fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego (w odróżnieniu od zawieszenia obligatoryjnego, ujętego w art. 97 § 1 K.p.a.) oparte zostało na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednakże charakteru bezwzględnego. Podlega ona podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze wola tej strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wyrażona we wniosku o zawieszenie postępowania, nie jest wyłączną przesłanką zawieszenia tego postępowania. Organ musi bowiem zbadać czy występują także inne przesłanki zawieszenia, wymienione w art. 98 § 1 K.p.a., od których łącznego spełnienia zależy możliwość jego zastosowania. Po drugie, zasadę tę reglamentuje unormowanie pozostawiające zawieszenie postępowania uznaniu organu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 241/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie kontrolowanej sprawy o zawieszenie postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego drogi publicznej wystąpiła strona skarżąca, na żądanie której postępowanie to zostało wszczęte przy braku innych stron postępowania. Do wyjaśnienia pozostaje zatem to czy zawieszenie tego postępowania administracyjnego zagraża interesowi społecznemu.

W orzecznictwie podkreśla się, że w sytuacji, gdy organ oceni, iż zagrożenie interesu społecznego w konkretnie ukształtowanym stanie faktycznym występuje, to ma on obowiązek precyzyjnie wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (w tym przypadku prawa do zawieszenia toczącego się przed nim postępowania – przyp. Sądu). Dopiero tak dokonana ocena, oparta na szczegółowo ustalonych okolicznościach sprawy, nie będzie nosić cech dowolności i mieści się w ramach dopuszczalnego stosowania pojęcia nieostrego (por. wyrok NSA z 20 listopada 1990 r., II SA 759/90, OSP 1991, z 7-8, poz. 178, wyrok SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). Organ winien starannie rozważyć zarówno słuszny interes strony, wyrażony w żądaniu zawieszenia postępowania, jak i interes społeczny, któremu zawieszenie postępowania mogłoby zagrażać. Zagrożenie interesowi społecznemu powinno być, jak wynika to z użycia trybu oznajmującego czasu teraźniejszego "zagraża", aktualne i rzeczywiste, a nie tylko potencjalne. W piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy przesłanki z art. 98 § 1 K.p.a., zostaną spełnione, organ jest zobowiązany zawiesić postępowanie i nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne (A. Wróbel, Komentarz do art. 98 kodeksu postępowaniaadministracyjnego (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, str. 585). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, w świetle którego omawiana regulacja opiera się na założeniu, że dysponentem postępowania wszczętego na żądanie zainteresowanego jest on sam i jakkolwiek zawarte w art. 98 § 1 K.p.a., sformułowanie: "może zawiesić postępowanie" oznacza, że spełnienie przesłanek nie pociąga automatycznie obowiązku zawieszenia postępowania, to jednakże nie upoważnia ono prowadzącego to postępowanie organu do dowolności w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., SA/Sz 1714/97, LEX nr 36914).

Rozpoznanie wniosku strony co do zasady winno mieć postać odrębnego postanowienia. Uwzględniając jednak fakt, że na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia nie służy stronie zażalenie rozstrzygnięcie tego wniosku mogło mieć miejsce w decyzji. Jednakże w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odmawiając uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego w żaden sposób nie wykazał, że zawieszenie to, za którym przemawia wola strony tegoż postępowania, będzie zagrażało interesowi społecznemu, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, a także art. 80 K.p.a. Jako podstawę nieuwzględnienia wniosku organ wskazał brak przedłożenia dowodów na okoliczności, które miały uzasadniać zawieszenie postępowania, co w świetle art. 98 § 1 K.p.a., należy uznać za działanie nieuprawnione, tym bardziej, że z akt sprawy wynika, że istotnie w dniu 2 września 2015 r., skarżący został poddany chirurgicznej rewaskularyzacji serca.

Na zakończenie należy wskazać, że mimo, iż jedynym zarzutem skargi był zarzut nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę nie odniósł się w ogóle do tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji publicznej uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu, zawierającą wytyczne co do kierunku i zakresu postępowania.

EC