Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2876/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. i K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1343/14 w sprawie ze skargi Z. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1343/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Z. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2014 roku Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012, poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i art. 104 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...]

W zakresie warunków i wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił linię zabudowy w odległości 15 m od frontowej granicy terenu. Wielkość powierzchni zabudowy omawianej inwestycji wynosi 36%. Szerokość elewacji frontowej wynosi 58 m. Wskazane parametry pozwalają na kontynuację zabudowy.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku ustalono na 17,5 m od strony ul. [...] przez wysokość ok. 12,5 m do ok. 10,5 m od strony ul. [...]. Najwyższa część budynku nawiązuje do wysokości budynków mieszkaniowych jednorodzinnych przy ul. [...], a pozostałą część jest zabudową przejściową w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy os. [...].

Jako nawiązanie do geometrii dachów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, dla inwestycji przewidziano dach płaski. Organ I instancji uznał, że zachowano wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2-5 u.p.z.p.

W odwołaniu z dnia 16 lipca 2014 r. od powyższej decyzji Z. G. i K. G. wskazali, że kwestionowana przez nich decyzja jest wadliwa, gdyż załączniki mapowe nie odpowiadają wymogom ustawowym, a w załączniku nr 1 zachodzą sprzeczności. Według jednej informacji mapa ta została bowiem sporządzona w skali 1:1.000, a według drugiej informacji – w skali 1:500. Ponadto, porównując załączniki nr 1 i 3, a w szczególności obwód działki nr [...], należy uznać, że druga z tych map nie przedstawia wyrysu w skali 1:500, jak wynikałoby to z odpowiedniej adnotacji, ani w skali 1:1.000. Tym samym wymienione załączniki nie stanowią oryginalnych map zasadniczych, a jedynie niezwymiarowane niedokładne kopie map, które nie mogą powinny służyć do wykonywania omawianych obliczeń.

Odwołujący wskazali ponadto na bezzasadne rozszerzenie przez organ I instancji obszaru analizowanego, które nie zostało wyjaśnione w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. Nadto zarzucili organowi I instancji nie wykazanie istotnych faktów związanych z takim zakreśleniem badanego obszaru, które wpłynęły na rezultat analizy urbanistycznej, ani nie określono ich wpływy na wydane rozstrzygnięcie. W konsekwencji do istniejącej zabudowy miał być włączony budynek nienawiązujący do swojego otoczenia. W odwołaniu zaznaczono, że gdyby organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w oparciu o minimalny promień 180 m (w zaskarżonej decyzji przyjęto promień 270 m) to przedmiotowa inwestycja nie spełniałaby warunku dobrego sąsiedztwa, zatem wydanie zaskarżonej decyzji nie byłoby także możliwe.

Następnie podniesiono nieprawidłowe ustalenie przez organ I instancji linii zabudowy, którą odniesiono do budynków znajdujących się w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, oraz błędne określenie wysokości zamierzonego budynku i wskaźnika powierzchni zabudowy. Nadto skarżący zwracają uwagę na brak wystarczającego uzbrojenia terenu, gdyż nie doszło do zawarcia porozumienia w tym przedmiocie pomiędzy inwestorem a [...] S.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] października 2014r., nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 z późn. zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. Mając na uwadze dokumenty zgromadzone w aktach sprawy SKO ustaliło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie prawidłowo, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Skargę od powyższej decyzji pismem z dnia 14 listopada 2014 r. Z. G. i K. G. zarzucając organowi II instancji naruszenie:

(1) art. 107 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia poprzez uznanie, że brak załącznika mapowego do decyzji organu I instancji przedstawiającego w prawidłowej skali obszar analizowany nie stanowi naruszenia prawa, (2) art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozpoznania odwołania z dnia 16 lipca 2014 r. i nieustosunkowanie się do zawartych tam zarzutów, (3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że wymóg dobrego sąsiedztwa został spełniony w niniejszej sprawie, gdy tymczasem nie istnieje działka sąsiednia zabudowa w sposób, który pozwala na określenie wymagań dla rozważanego zamierzenia budowlanego, (4) § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, (5) § 4 ust. 1 i 3 wymienionego rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy, która nie stanowi przedłużenia linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, (6) § 5 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] w sposób odbiegający od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, (7) § 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy rażąco większej od średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym, (8) § 7 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości nowej zabudowy w oderwaniu od wartości tego parametru w obszarze analizowanym, (9) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że dla działki nr [...] rzeczywiście zapewniono odpowiednie uzbrojenie wodno-kanalizacyjne.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu z dnia 16 lipca 2014 r., oraz wskazali, że organ II instancji nie odniósł się merytorycznie do zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ponadto Kolegium Odwoławcze wskazało, że przy ul. [...] znajduje się zrealizowana zabudowa wielorodzinna, która jest właściwym punktem odniesienia dla planowanej inwestycji oraz że posługiwanie się mapami o pomniejszonej skali jako mapami stanowiącymi załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli oryginały tych map w skali właściwej znajdują się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia prawa przy tak znacznym obszarze analizowanym.

Pismem z dnia 16 czerwca 2015 r. uczestnik postępowania F. K. wniósł o oddalenie skargi, podzielając w pełni stanowisko organów administracji publicznej.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dopatrzył się naruszenia prawa i wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1343/14 je oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji uznał, że zarzuty podniesione w skardze są nietrafne. Sąd uznał zarzut skarżących dotyczący przeprowadzenia analizy urbanistycznej na nieodpowiedniej mapie za nieuzasadniony, gdyż została ona przeprowadzona na kopii mapy zasadniczej, następnie pomniejszonej, przy czym oryginały tych pierwszych zostały załączone do akt administracyjnych. Podkreślono, że ustawodawca nie zabrania przeskalowania mapy, a ponadto mapa zawiera wymagane prawem oznaczenia i pieczęcie. WSA w Poznaniu wskazał, iż organy w sposób prawidłowy wyznaczyły obszar analizowany, dodatkowo uzasadniając swoje stanowisko orzeczeniem NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 222/14. W ocenie Sądu I instancji tak wyznaczony obszar analizowany można uznać za spójny urbanistycznie.

WSA nie podzielił również zarzutów skarżącego dotyczących poszczególnych parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Za trafne Sąd I instancji uznał nawiązanie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zlokalizowanej przy ul. [...]. Zaznaczono, że zbędnym było przeprowadzenie dowodu z wydruku z Google Maps, gdyż akta administracyjne zawierają dokumentację fotograficzną. WSA uznał za spełniony wymóg kontynuacji zabudowy w zakresie linii zabudowy.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że różnica w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest niewielka, a planowana zabudowa nie będzie odbiegała od istniejącego ładu przestrzennego. Podobnie Sąd I instancji za prawidłowe ocenił ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wysokości górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometrii dachu. WSA zaznaczył, że warunku ustalone dla nowej zabudowy nie muszą stanowić idealnego odwzorowania parametrów istniejących w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora, zatem organy administracyjne nie nadużyły władztwa planistycznego, a zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za arbitralną, gdyż organy wyjaśniły motywy, którymi kierowały się przy ich wydawaniu, a więc zarzut dotyczący niespełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa był bezzasadny.

Ponadto zarzut niedysponowania przez inwestora odpowiednimi zapewnieniami od gestorów mediów również jest nietrafny, gdyż w chwili orzekania przez organy administracyjne inwestor dysponował wystarczającym zapewnieniem o dostępie do mediów ze strony [...] S.A, [...] Sp. z o.o. oddział w P. oraz [...] – Rejon Dystrybucji P.. Nadto planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i została ona pozytywnie zaopiniowana przez [...] S.A. – Zakład [...] w P..

W konsekwencji w opinii Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie zostały zachowane wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa, zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu.

Na powyższy wyrok Z. G. i K. G., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a to:

I. przepisu art. 134 § 1p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą i niezbadanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji SKO w Poznaniu z dnia [...] października 2014 r.;

II. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów objętych skargą i w konsekwencji nie wyjaśnienie czy organ dokonał prawidłowej wykładni zwrotu "działka sąsiednia" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co nie pozwala na kontrolę merytoryczną wyroku Sądu l instancji w zakresie nieuznania przez Sąd za trafny zarzutu błędnej wykładni zwrotu "działka sąsiednia" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

III. przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie ustaleń faktycznych niewynikających z materiału dowodowego w ten sposób, że:

1) Sąd l instancji samowolnie uzasadnił rozszerzenie obszaru analizowanego koniecznością analizy zwartej strefy urbanistycznej obejmującej ul. [..] i ul. [...],

2) Sąd l instancji uznał, że wpływ na kreślenie linii zabudowy może mieć nieistniejąca zabudowa na działce sąsiedniej podczas gdy linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii wyłącznie istniejącej zabudowy;

Sformułowano także, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj.:

I. przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego;

II. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 89 Kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że uzbrojenie terenu zostało zagwarantowane na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów;

III. naruszenie § 9 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że brak załączenia do decyzji o warunkach zabudowy mapy w prawidłowej skali przedstawiającej obszar analizowany nie stanowi naruszenia wymogów dotyczących integralnych składników decyzji o warunkach zabudowy;

IV. przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wyznaczenie przez organ linii zabudowy zostało dokonane na podstawie linii zabudowy znajdującej się na działce sąsiedniej;

V. przepisów § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że odstąpienie od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynoszącej 8,3 metra i określenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy jako 58 metrów jest na podstawie analizy urbanistycznej uzasadnione.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi. Skarżący podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazło się wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się WSA, uznając że utożsamienie w zaskarżonej decyzji zwrotu "działka sąsiednia" ze zwrotem "obszar analizowany" nie stanowi błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący przytacza orzecznictwo NSA, w którym wyrażono pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich zarzutów skargi.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano nadto na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ze względu na konieczność uzasadnienia swojego stanowiska odnośnie podniesionego zarzutu, który zdaniem skarżącego nie został rozpatrzony. Zatem WSA nie uzasadnił swojego orzeczenia w sposób wymagany przez prawo.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika ponadto, że w ocenie skarżącego Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd nie podzielił stanowiska organu, ale przytoczył własne poglądy dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego oraz kwestii dotyczącej linii zabudowy wyznaczonej dla zamierzonej inwestycji.

Dalej skarżący podnosi, że WSA bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organów administracyjnych o konieczności poszerzenia obszaru analizowanego, uznając, że § 3 ust. 2 wskazanego wyżej rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przedstawiony w zaskarżonej decyzji. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazuje, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, iż istnieje gwarancja powstania niezbędnego do obsługi zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu. Zdaniem skarżącego dopiero zawarcie właściwej umowy o świadczenie usług, a przynajmniej spełnienie wszystkich warunków koniecznych do jej zawarcia uzasadnia przyjęcie, że zagwarantowano uzbrojenie terenu.

W skardze kasacyjnej dalej wskazano, że Sąd I instancji naruszył prawo poprzez uznanie, że naruszenia prawa nie stanowi doręczenie stronom decyzji, która nie zawiera kompletu załączników przewidzianych przez przepisy prawa. Wskazano na orzecznictwo NSA, zgodnie z którym niezałączenie do decyzji prawidłowej kopii mapy stanowi wadę, będącą istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zdaniem skarżącego Sąd nietrafnie dokonał ustaleń w oparciu o analizę zabudowy znajdującej się w bezzasadnie poszerzonym obszarze analizowanym, a uzasadniając swoje orzeczenie Sąd uzasadniając swoją decyzję utożsamił przy tym zwrot "działka sąsiednia" ze zwrotem "działka w obszarze analizowanym". Podkreślono, że wyrażenia te mają inne znaczenie normatywne, , a odniesienie parametru linii zabudowy do innych niż działki sąsiednie działek z obszaru analizowanego i zaakceptowanie przez to wskaźników ustalonych w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nadmieniono, że nieuzasadnione jest też powoływanie się przez Sąd na § 4 ust. 4 rozporządzenia, skoro w zaskarżonej decyzji przepis ten nie znalazł w ogóle zastosowania.

Autor skargi kasacyjnej następnie podnosi, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął ustalenia organu co do wielkości szerokości elewacji frontowej, przez co naruszył § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, a tym samym dopuścił możliwość powstania zabudowy naruszającej ład przestrzenny. Skarżący ocenia, że Sąd arbitralnie dopuścił wielkość ww. wskaźnika, gdyż najbardziej znacząca dla parametrów jakie powinny być przyjęta zgodnie z rozporządzeniem stanowi zwarta zabudowa os. [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Jako całkowicie nieuzasadnione ocenić należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Do naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Okoliczność, że Sąd I instancji przyjął rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" odmienne od tego jaki wykazywała strona skarżąca (zresztą rozumienia błędnego w świetle jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tej kwestii, zob. np. wyrok NSA z 7.03.2017r., sygn. akt II OSK 1680/15 "Przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z terenem inwestycji, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.") nie oznacza, iż naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podobnie, jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób całkowicie oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. W tym kontekście podkreślić należy, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego zostało udokumentowane i wyjaśnione w sposób prawidłowy i wystarczający w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej. Znalazło to swoje odzwierciedlenie na stronie 2 analizy, gdzie jej autor wyraźnie wskazał, że "zwiększenie obszaru analizowanego wniosło istotne dla sprawy faktów i wpłynęło na wynik ustaleń. Tak wyznaczony obszar analizowany zawiera zabudowę mieszkalna wielorodzinną stanowiąca sąsiedztwo dla wnioskowanej inwestycji. Z terenu analizowanego można wyraźnie wyodrębnić obszary urbanistyczne, stanowiące pewną całość. W najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki znajdują się tereny bez zabudowy oraz zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami, poł. wzdłuż wschodniej części ul. [...]. (...)" Objęty granicami analizy obszar obejmuje przede wszystkim zwarte tereny zabudowy niskiej, jednorodzinnej wokół ul.[...] i ul.[...] (stanowiące osiedle [...]), istniejącą zabudowę wysoką, wielorodzinną wzdłuż wschodniej części ul.[...] oraz tereny o rozproszonej zabudowie mieszkaniowej i produkcyjno usługowej po drugiej stronie ul.[...] i tereny niezabudowane. Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma: Osiedle [...], którego zabudowa jednorodzinna przy ulicach układających się w charakterystyczne zakola, tworzy w ujęciu urbanistycznym silne wyizolowanie struktury, podkreślając jej dopracowany i zamknięty charakter oraz istniejąca się wzdłuż wschodniej części ul.[...] wysoka zabudowa wielorodzinna, która determinuje możliwość jej kontynuacji i pozwała na domknięcie w taki sposób w ujęciu urbanistycznym niezabudowanego terenu tworzącego klin pomiędzy ulicą [...] a Osiedlem [...] (ul.[...] i ul.[...]). O ile należy się zgodzić z tezą zawartą w skardze kasacyjnej, że nie jest dopuszczalne poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, to uzasadnione może być poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie z analizy wyraźnie wynika, że wzdłuż ul. [...] w P. istnieje już zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która tworzy pewną urbanistyczną całość, wyznacza linię zabudowy, a planowana inwestycja będzie wprost kontynuowała funkcję oraz dopełniała ten kontekst urbanistyczny i sposób zabudowy. Podobnie ocenić należy kwestię wyznaczenia linii zabudowy. Otóż organy administracyjne prawidłowo wyznaczyły linię zabudowy na podstawie treści sporządzonej analizy urbanistycznej, z której wynika, że obowiązująca linia zabudowy po wschodniej stronie od ul. [...] jest dość uporządkowana. Inwestycja powinna być zatem zlokalizowana w odległości 15 m od frontowej granicy działki, co pozwoli na kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul.[...]. Sąd I instancji trafnie wskazał, że wprawdzie co do zasady linię zabudowy zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jednak ponieważ bezpośrednio sąsiadujące działki nie są zabudowane, to w pełni prawidłowym było zastosowanie § 4 ust.4 cyt. rozporządzenia poprzez dopuszczenie innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej przy [...], jako tej do której nawiązuje planowana zabudowa w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wzmocnieniem tej podstawowej argumentacji było powołanie się przez Sąd I instancji na planowaną zabudowę na sąsiedniej działce nr [...] tak, aby istniejąca i planowana zabudowa tworzyła spójna i jednolitą linię zabudowy wzdłuż ul.[...] w P..

Również zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Jak wskazano już wyżej granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób uzasadniony i nie naruszono § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Wyznaczenie obszaru analizowanego polegające na przyjęciu jego granic w wielkości przekraczającej trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem miało obiektywne podstawy i znalazło ono swoje odzwierciedlenie w stosownym uzasadnieniu zawartym w analizie urbanistycznej.

Podobnie już wyżej NSA odniósł się do naruszenia § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia uznając je za nieuzasadnione.

Jako bezzasadny NSA uznał zarzut naruszenie § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Otóż § 6 ust. 2 daje możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej – co ma miejsce w niniejszej sprawie. W sposób prawidłowy osoba sporządzająca analizę urbanistyczna wykazała możliwość odstąpienia od zasady wyznaczania szerokości elewacji z § 6 ust. 1 i wyznaczenia innej na podstawie ust.2 tego przepisu uzasadniając taką a nie inną szerokość elewacji frontowej określonej dla planowanej zabudowy. Jest to bowiem uzasadniona konsekwencja tego, iż wzdłuż wschodniej strony ulicy [...] istnieje zabudowa wielorodzinna, jako kontynuacja funkcji, a także jej parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej planowanych obiektów budowlanych.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 9 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia. W aktach sprawy znajdują się oryginały map w stosownej skali. Na mapach znalazły swoje odzwierciedlenie prawem przewidziane elementy (granice obszaru analizowanego, linie rozgraniczające teren inwestycji, linie zabudowy). Posługiwanie się przez organ mapami o pomniejszonej skali w stosunku do prawem wymaganych jest wątpliwe. Jednak jak słusznie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie zgodnie z art.107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne składniki, które powinna zawierać decyzja. W tym kontekście sporządzenie "przeskalowanych" załączników do decyzji w.z. nie stanowi naruszenia prawa materialnego, lecz procesowego. Zatem rozważyć należy, czy doręczenie decyzji ustalającej w.z. wraz z załącznikami stanowiącymi pomniejszone mapy stanowi uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie poza kwestionowaniem posługiwania się przez organ administracyjny mapami o pomniejszonej skali zamiast oryginalnymi mapami sporządzonymi w prawem przewidzianej skali, które złożone zostały do akt sprawy przez wnioskodawcę, nie podniosła żadnych innych zarzutów, w szczególności jaki to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza, że na takich załącznikach graficznych znalazły swoje odzwierciedlenie w sposób czytelny wszystkie prawem przewidziane elementy. Istota takiego załącznika graficznego do decyzji ustalającej w.z. jako nośnika pewnych prawem przewidzianych informacji dla stron postępowania (obrazującego granice obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, linię zabudowy) nadal została utrzymana. Nie znajduje tu zastosowania powołana w skardze kasacyjnej teza z wyroku NSA z 11.04.2013r., sygn. akt II OSK 2410/11 ze względu na odmienność stanu faktycznego (w powołanym wyroku nie zostały wyznaczone wyraźnie linie rozgraniczające teren inwestycji, a nadto wątpliwości budziło to czy i kiedy oryginalna mapa przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego).

Wreszcie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., który określa, że jednym z warunków, koniecznych do spełnienia przy ustalaniu warunków zabudowy jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Sąd I instancji prawidłowo zastosował ten przepis uznając, że przedmiotowa inwestycja spełniała ten warunek na chwilę wydanie decyzji ostatecznej.

Tym samym skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

.