Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 19/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, asesor WSA Agnieszka Miernik, Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi R.P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie informacji publicznej Zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpatrzenia wniosku R.P. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2006 r. R.P. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1197 ze zm.), poprzez udostępnienie pisma dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...] maja 2006 r., będącego odpowiedzią na pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r., z którego to pisma wynika, iż nie ma podstaw prawnych do wystawiania przez ZUS lub jego jednostki organizacyjne zaświadczeń w trybie art. 306g ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa.

W dniu 4 września 2006 r. R. P. otrzymał pocztą elektroniczną z Biura Prawnego informację, iż wyjaśnienia w tej sprawie otrzymał z ZUS pan A.B.. W dniu 18 września 2006 r. R.P. skierował do Prezesa ZUS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu informacji publicznej, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 22 września 2006 r. Rzecznik Prasowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - P.P. poinformował skarżącego, iż pismo dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...] maja 2006 r. nie ma charakteru dokumentu wydanego, a zatem żądanie udostępnienia go nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże wyjaśnił, iż przepisy Ordynacji Podatkowej dotyczące ZUS są stosowane wyłącznie poprzez ich rozciągnięcie ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 31 tej ustawy rozciąga na należności z tytułu składek enumeratywnie wymienione przepisy Ordynacji Podatkowej do odpowiedniego ich stosowania. Wśród tych przepisów znajduje się art. 112 Ordynacji, nie ma natomiast zastosowania art. 306g. Tym samym, zamieszczone w art. 112 § 6 Ordynacji Podatkowej odesłanie do art. 306g tej ustawy nie stanowi podstawy prawnej do wydawania przez ZUS zaświadczeń na podstawie tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprecyzowanej w dniu 8 lutego 2006 r. jako skarga na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, R.P. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz uznania uprawnienia wnioskodawcy do uzyskania żądanego od Prezesa ZUS pisma dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu skargi zarzucił Prezesowi ZUS naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. e w związku z art. 6 ust. 2 ustawy, z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie iż pismo dyrektora Departamentu [...] z dnia [...] maja 2006 r. nie ma charakteru dokumentu urzędowego. Zdaniem skarżącego, pismo to jest dokumentem urzędowym i w tej sytuacji Prezes ZUS dopuścił się naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy, bowiem zgodnie z tym przepisem odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, wskazując, iż pismo dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...] maja 2006 r. nie ma charakteru dokumentu urzędowego, jest pismem wewnętrznym, skierowanym również do wszystkich kierowników jednostek terenowych, które powstało w związku z zapytaniami jednostek terenowych dotyczących problemów z wydawaniem zaświadczeń o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, np. w sprawie prawidłowego liczenia terminu na wydanie zaświadczenia, dni ustawowo wolnych od pracy, itp. Pismo to stanowiło szczegółowe objaśnienie niektórych zagadnień uregulowanych w piśmie Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokumentem urzędowym jest oświadczenie woli lub wiedzy utrwalone lub podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy. Pismo dyrektora Departamentu [...] Zakładu nie zostało skierowane do innego podmiotu a wyłącznie do jednostek organizacyjnych tego samego Zakładu, nie dotyczyło konkretnego postępowania administracyjnego, więc nie zostało złożone do akt sprawy. Udostępnianie nowych pism kierowanych do terenowych jednostek organizacyjnych ZUS nie jest uregulowane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona.

Art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 66 ust. 1 oraz art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - jako organ reprezentujący na zewnątrz państwową jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych - należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. R.P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, polegającą na nieudostępnieniu pisma dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...]maja 2006 r., będącego dopowiedzią na pismo Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2006 r. Zarzut bezczynności organu musi być zawsze rozpatrywany na gruncie konkretnej regulacji prawnej.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) odnosi się jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Informacje publiczne można podzielić na dwie grupy. Z uwagi na treść art. 1 ust. 2 można wyodrębnić informacje, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie zawartym w omawianej ustawie, bądź też takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Dotyczy to również art. 6 ustawy, w którym mogą znaleźć się oba wymienione typy. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów.

Pismo dyrektora Departamentu [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r., jak wskazuje sam organ, zostało skierowane między innymi do wszystkich kierowników jednostek terenowych ZUS w związku z zapytaniami tych jednostek terenowych dotyczących problemów związanych z wydawaniem zaświadczeń o niezaleganiu w opłaceniu składek na ubezpieczenie społeczne. Pismo to zawierało szczegółowe objaśnienia niektórych zagadnień uregulowanych wcześniej w piśmie Prezesa ZUS z dnia [...] grudnia 2005 r.

W ocenie Sądu, art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej daje podstawę do przyjęcia, że informacja zawarta w piśmie dyrektora Departamentu [...] ZUS z dnia [...] maja 2006 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1199 ze zm.).

Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczącym interpretacji art. 6 wyżej wymienionej ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zarówno w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. II SA 2083/82, wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r. II SA/Lu 507/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. II SAB 408/03), jak i doktrynie przyjmuje się powszechnie, iż udzielenie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jednocześnie w przepisie art. 16 ust. 1 przewidziano jednoznacznie, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja odmawiająca udzielenia informacji publicznej może być wydana wyłącznie w ściśle określonych, ustawowych przypadkach i wynikać np. z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ochrony innych tajemnic ustawowo chronionych albo prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (choć z tym zastrzeżeniem, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa). W przypadku zatem, gdy organ nie udziela informacji publicznej, powołując się na ochronę danych osobowych jego pracownika lub tajemnicę służbową, nie może milczeć, lecz zobowiązany jest niezwłocznie wydać decyzję administracyjną, podlegającą kontroli sądowej w drodze powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie informacji (art. 22 ust. 1 ustawy) lub skargi do sądu administracyjnego (art. 21 ustawy). W przypadku natomiast, gdy organ, do którego skierowano wniosek nie dysponuje daną informacją, zawiadamia o tym składającego wniosek pismem zawierającym w istocie rzeczy określoną informację i będącym odpowiedzią na ten wniosek.

W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie podjął żadnej z przewidzianej w ustawie czynności, do których był zobligowany w przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.