Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1191/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,  art. 134 par. 1,  art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez [...] własności nieruchomości położonej w gminie [...] w [...], przy ul. [...]i oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni 0,0675 ha.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] własności części nieruchomości położonej w gminie [...] , w [...], przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...]o pow. 0,0675 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując na brak właściwego zbadania i udokumentowania przesłanki władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w gminie [...] w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...].

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła odwołanie, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w wyniku podziału zatwierdzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240), oraz że Starosta [...] prowadzi w tym zakresie postępowanie zmierzające do uregulowania własności Skarbu Państwa na działce nr [...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z treści mapy sytuacyjnej do celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 grudnia 2010 r. pod nr [...], odpisu zupełnego księgi wieczystej KW nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po R. P. wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0675 ha (oznaczona uprzednio jako działka nr [...]o pow. 0,0681 ha), stanowiła współwłasność M. J. I voto P., T. G. i L. M.. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Nr [...], poz. [...]) i załącznika nr 1 do uchwały ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica [...], w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stała się drogą gminną. W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 grudnia 2010 r. pod nr [...], z której wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę. Ponadto na mapie zostało wskazane, że stan działki nr [...] nie uległ zmianie od dnia 31 grudnia 1998 r., zaś różnice w zakresie powierzchni przedmiotowej działki wynikają z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru i obliczania powierzchni.

Organ odwoławczy podkreślił, że przestrzenny zasięg działania powołanego art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Następnie organ II instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wyjaśnił, że udokumentowanie władania oznacza wykazanie, iż na nieruchomości były wykonywane prace m.in. związane z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, publ.: LexPolonica 1972653). Minister podkreślił, że z protokołu z rozprawy i oględzin z dnia 5 czerwca 2012 r. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zajęta w części pod drogę asfaltową, a w części porośnięta trawą, była w publicznoprawnym władaniu Gminy [...] od lat 70-tych XX w. do chwili obecnej, co potwierdzają zeznania świadków: A. L., A. D., B. W., J. S., J. S. i T. G.. Władztwo to polegało na utrzymaniu w należytym stanie technicznym ulicy [...], w tym na odśnieżaniu, modernizacji nawierzchni drogi i oświetleniu ulicy. Z treści protokołu z dnia 5 czerwca 2012 r. oraz materiału poglądowego w postaci zdjęć fotograficznych na płycie CD wynika, że na działce nr [...] znajduje się sześć słupów energetycznych, oświetlenie i znak drogowy. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), także w wersji obowiązującej w 1998 r., wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację i energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad nieruchomością (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/09). W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności oraz dokumenty zgromadzone w sprawie należycie potwierdzają i dokumentują sprawowanie w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwa publicznoprawnego nad ul. [...].

Odnosząc się do kwestii nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa w wyniku podziału zatwierdzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240) Minister wyjaśnił, że bezpłatne odstąpienie nieruchomości na rzecz gminy (Skarbu Państwa) w trybie art. 13 cytowanej ustawy mogło nastąpić przez każdą czynność prawną bez względu na jej charakter, o ile zachowana została forma aktu notarialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1919/07, opubl.: LEX nr 526067). Z uwagi na brak w aktach sprawy aktów notarialnych dotyczących bezpłatnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy lub Skarbu Państwa oraz prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr Dz. Kw. [...] oddalające wniosek Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...], o wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...] obejmującej działkę nr [...] (poprzednio działkę nr [...]), organ odwoławczy uznał zarzut odwołującej się gminy za niezasadny. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 124, poz. 1361) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I - przepisów postępowania, czyli:

- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niezawieszenie postępowania, pomimo występowania zagadnienia wstępnego - postępowania o uregulowanie własności Skarbu Państwa działki nr [...] prowadzonego przez Starostę [...] pod nr [...], co istotnie wpłynęło na wynik postępowania,

- art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy wpływającego na stan prawny działki o nr [...],

- art. 85 § 1 kpa poprzez ustalenie, że oględziny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], dokonane bez geodezyjnego wyznaczenia działki na gruncie przed oględzinami, stanowi dowód władztwa Skarbu Państwa nad całością tej działki oraz dowód wykorzystywania całego obszaru tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. na pas drogowy w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

- art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa poprzez nierozpatrzenie przez organ drugiej instancji zarzutu braku wyznaczenia geodezyjnego granic działki nr [...] przed oględzinami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz

II - przepisów prawa materialnego, czyli art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię w wyniku uznania, że jest możliwa kwalifikacja nieruchomości jako pas drogowy w wyniku oględzin dokonanych bez wyznaczenia geodezyjnego tej nieruchomości na gruncie.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1637/13 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stanął na stanowisku, że sporna nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jednocześnie Sąd uznał, że bez znaczenia w sprawie pozostawała okoliczność, że równocześnie toczyło się przed Starostą [...] postępowanie administracyjne w przedmiocie uregulowania własności spornej działki na rzecz Skarbu Państwa, jak również, że Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...], wystąpił do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia przez Skarb Państwa własności ww. nieruchomości z dniem 1 stycznia 1984 r. W ocenie Sądu nie zaistniały podstawy do zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ani też zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd, w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ostatecznie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż zaistniały w tym przypadku przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynikało, że sporna działka w dniu 31 grudnia 1998 r., będąc własnością osób fizycznych, pozostawała we władaniu publicznoprawnym i stanowiła fragment ulicy [...] w [...].

Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania z wniosku Skarbu Państwa - reprezentowanego przez Starostę [...] - o stwierdzenie zasiedzenia przez Skarb Państwa działki o nr [...] z dniem 1 stycznia1984 r., zawisłej przed Sądem Rejonowym dla [...] w [...] pod sygnaturą akt [...], pomimo że postępowanie to stanowi zagadnienie wstępne, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu,

- art. 145 § 1 lit. c powołanej ustawy poprzez oddalenie skargi, pomimo błędnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie oceny, jaka powierzchnia działki o nr [...] wykorzystywana jest na drogę publiczną, w wyniku nierozpoznania zarzutów zawartych w pkt 1c i 1d skargi, a także poprzez ustalenie, że brak wytyczenia geodezyjnego granic działki o nr [...] przed oględzinami nieruchomości udokumentowanymi protokołem oględzin z dnia 5 czerwca 2012 r. nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia,

- art. 141 § 4 powołanej ustawy poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku, w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uzasadnienia dotyczącego nieuwzględnienia zarzutów zawartych w pkt 1 c) i 1 d) skargi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji.

Po rozpatrzeniu złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2103/14, uznając za zasadne postawione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 125 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, szczegółowo przedstawił treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji i prawidłowo dokonał wykładni prawa materialnego, będącego podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji, nie wyjaśnił jednak podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie. Nie wypowiedział się bowiem, dlaczego uznał, że zarzuty zawarte w skardze nie były uzasadnione. Sąd nie wyjaśnił, dlaczego w rozpatrywanej sprawie można było uznać, że działka o numerze ewidencyjnym [...] w [...] była w całości zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., w sytuacji, w której była ona zajęta tylko w części pod jezdnię asfaltową, a w części była porośnięta trawą przy czym, dokonując tych ustaleń faktycznych na gruncie (podczas oględzin), nie były – jak twierdziła skarżąca – wyznaczone granice tej działki. Sąd podzielił również zarzut skarżącej Gminy dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ rozważając oparty na tej podstawie wniosek strony skarżącej, Sąd winien rozpoznać go w odrębnym postanowieniu i - w przypadku jego nieuwzględnienia - odnieść się do jego zasadności w ewentualnym uzasadnieniu wyroku. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, choć wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego wskazywał na zawisłość przed sądem powszechnym postępowania dotyczącego tytułu własności do spornego gruntu – według stanu na dzień 1 stycznia 1984 r. – to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie wydał w tym zakresie żadnego postanowienia, ale w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził jedynie, że powyższa okoliczność była "bez znaczenia". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie przesądza o zasadności powyższego wniosku, ale zwraca uwagę, że brak uzasadnienia odmowy jego uwzględnienia przez Sąd Wojewódzki przy jednoczesnym oddaleniu skargi czyni stanowisko Sądu w tym zakresie niezrozumiałym dla stron i organu. Skoro bowiem, jedną z przesłanek nabycia przez gminę własności nieruchomości drogowej z dniem 1 stycznia 1999 r. jest wymóg, by dana nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność podmiotu niebędącego podmiotem publicznoprawnym, to w sytuacji, w której toczy się postępowanie sądowe o potwierdzenie, że taka nieruchomość stanowiła jednak – z mocy prawa - w w/w dniu własność Skarbu Państwa, odmowa uwzględnienia wniosku o zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego winna być szczególnie umotywowana, zwłaszcza w przypadku, w którym wnioskodawca poinformował Sąd o wyznaczeniu przez sąd powszechny terminu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15 Sąd postanowił zawiesić niniejsze postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie o sygn. akt [...] wniosku Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia prawa własności przedmiotowej działki oznaczonej jako działka nr [...]. Kwestię tę Sąd uznał za zagadnienie wstępne, bowiem sprawa dotyczyła ustalenia tytułu własności Skarbu Państwa do spornego gruntu według stanu na dzień 1 stycznia 1984 r. Tymczasem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), który jest podstawą orzekania przez organy w niniejszej sprawie, dotyczy nieruchomości pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiących ich własności, a zajętych pod drogi publiczne. Skoro zatem jedną z przesłanek nabycia przez gminę własności nieruchomości drogowej z dniem 1 stycznia 1999 r. jest wymóg, by dana nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność podmiotu niebędącego podmiotem publicznoprawnym, to w sytuacji, w której toczy się postępowanie sądowe przed sądem powszechnym o potwierdzenie, że taka nieruchomość stanowiła jednak z mocy prawa w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa, to rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy wynik niniejszego postępowania sądowego. Zdaniem Sądu ocena prawidłowości wydanych decyzji administracyjnych musi bowiem być dokonana w oparciu o ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, wynikających m.in. z treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w tym również kwestii ustalenia podmiotu, któremu na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej działki drogowej nr [...]. Dopiero po przesądzeniu przez sąd powszechny tej kwestii Sąd Wojewódzki może skonfrontować ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i prawidłowo ocenić możliwość jego zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Sąd Rejonowy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt [...], w którym oddalił wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości. Następnie Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...] oddalił złożone w tej sprawie apelacje Skarbu Państwa oraz Gminy [...] , natomiast Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II CSK 743/17 odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej Gminy [...] do rozpatrzenia. Oznacza to, że postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. akt V[...] stało się prawomocne. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe. Następnie na rozprawie, która odbyła się w dniu 31 sierpnia 2018 r. Sąd ponownie rozpoznał skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2012 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości położonej w gminie [...] w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] i uznał złożoną skargę za niezasadną.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W zaleceniach wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2103/14 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd ten ponownie rozpoznał skargę, rzetelnie przy tym wyjaśniając zajęte stanowisko.

Wykonując powyższe zalecenie, przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z treścią ust. 1 tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości (ust. 3a).

Ponowna analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielami hipotecznymi działki nr [...] były osoby fizyczne. Stanowiła ona współwłasność M. J. I. P., T. G. i L. M.. Działka ta wchodziła w skład ulicy [...] i częściowo pokryta jest jezdnią z nawierzchnią asfaltową. Na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 1990 r. Nr [...], poz. [...]) i załącznika nr 1 do uchwały, ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Organ I instancji, wydając decyzję w rozpatrywanej sprawie, uznał, że cały obszar spornej działki nr [...] znajduje się w obrębie pasa drogowego ul. [...]. Ze skargi wynika, że skarżąca Gmina stoi na stanowisku, że dokonanie przez organ takiego ustalenia nie zostało poparte właściwymi dowodami. Skarżąca Gmina wywodzi bowiem, że dokonanie oględzin bez wcześniejszego geodezyjnego wyznaczenia granic przedmiotowej działki na gruncie nie może stanowić wystarczającego dowodu, że cała działka [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład pasa drogowego ul. [...]. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie wskazuje innego, właściwego jej zdaniem, przebiegu granicy pasa drogowego ulicy [...], poprzestając jedynie na kwestionowaniu wartości dowodowej przeprowadzonych w tej sprawie czynności. Oznacza to, że przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest określenie zasięgu przestrzennych granic zajęcia spornej nieruchomości (działki nr [...]) pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji przypomnieć należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2042/14, przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odwołuje się do "władania", które winno być rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

Rozstrzygając zatem sporną w sprawie kwestię przestrzennego zasięgu działania w rozpatrywanej sprawie art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Sąd uznał, że zebrany przez organy materiał dowodowy wystarczająco potwierdza prawidłowość ustaleń tych organów. W aktach sprawy znajduje się sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa sytuacyjna do celów prawnych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynika, ze działka nr [...] zajęta jest pod drogę. Geodeta potwierdził, że stan zajęcia działki nr [...]nie uległ zmianie od dnia 31 grudnia 1998 r. Z załączonej do mapy dokumentacji wynika, że działka nr [...] powstała z podziału większej nieruchomości z przeznaczeniem na drogę dojazdową do wydzielanych nieruchomości. Badanie księgi wieczystej nieruchomości ujawniło, że wpisy dotyczące odłączenia poszczególnych wydzielanych nieruchomości zostały dokonane w latach 1964-1972. Sporządzona mapa do celów prawnych jest w ocenie Sądu dokumentem urzędowym będącym najbardziej wiarygodnym środkiem dowodowym. Ustalenia te w pełni potwierdził Sąd Rejonowy dla [...] w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...], w którym ustalając stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione przez strony dowody, Sąd ten uznał, że "Działka numer [...]ma powierzchnię 0,0675 ha, stanowi część ulicy [...] w [...] (...) Jako droga została wytyczona w latach 60-tych" (k-246 akt sądowych). "W latach 90-tych położono na przedmiotowej nieruchomości nawierzchnię asfaltową" (k-247 akt sądowych).

W aktach sprawy znajduje się także protokół z rozprawy i oględzin z dnia 5 czerwca 2012 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną. W oględzinach nie brał udziału przedstawiciel Gminy [...] pomimo prawidłowego zawiadomienia (w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odebrania wezwania na oględziny podpisane dnia 23 maja 2012 r.). Z analizy tych materiałów wynika, zdaniem Sądu, że uczestnicy oględzin zgodnie przyjmowali, że przedmiotowa działka [...] w części pokryta jest asfaltem, a jej północno-wschodnia granica przebiega wzdłuż ciągłej linii stałych ogrodzeń sąsiednich nieruchomości. Żadna z osób biorących udział w tej czynności nie podnosiła wątpliwości co do przebiegu spornej działki w terenie. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 123/09, z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 163/13, z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 400/13, z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1036/13; publ. CBOSA).

Wyjaśnić także należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2222, ze zm.) pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Sąd po analizie akt sprawy uznał, że działka nr [...], na dzień 31 grudnia 1998 r., znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. W przeważającej części zajęta była pod jezdnię asfaltową, a w pozostałej części stanowiła pobocze, na którym znajdowały się urządzenia infrastruktury technicznej (potwierdzają to m.in. zdjęcia załączone do akt sprawy). Zebrane dokumenty potwierdzają, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. była i jest obecnie w publicznoprawnym władaniu Gminy [...]. Na prawidłowość poczynionych ustaleń wskazują także znajdujące się w aktach sprawy zgodne zeznania świadków A. L., A. D., B. W., J. S., J. S. i T. G.. Z ich treści wynika, że władztwo gminy w stosunku do m.in. przedmiotowej działki polegało na utrzymaniu w należytym stanie technicznym ulicy [...], w tym na odśnieżaniu, modernizacji nawierzchni drogi i oświetleniu ulicy. Okoliczność tę potwierdził także Sąd Rejonowy w uzasadnieniu powołanego wyżej postanowienia, w którym stwierdził, że "Od lat 80-tych o drogę zaczęła dbać Gmina [...], wykonywała odśnieżanie, wyrównywała nawierzchnię...". Sąd ten uznał, że Gmina sprawował władztwo nad przedmiotową nieruchomością, jednakże miało ono charakter publicznoprawny.

Dodatkowo ze względu na postawione w skardze zarzuty dotyczące "nie wyznaczenia działki na gruncie przed oględzinami" wyjaśnić należy, że w ocenie Sądu nie było konieczności odrębnego określenia granic nieruchomości (działki nr [...]), której dotyczyło postępowanie w sprawie nabycia własności z mocy prawa przez Gminę [...]. Granice te wynikają bowiem z istniejących materiałów geodezyjnych, w tym stanowiących podstawę wpisów w księdze wieczystej tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie przejęciu podlegała własność całej nieruchomości (działki nr [...]), wydzielonej wcześniej (w latach 1964-1972) z większej nieruchomości, z przeznaczeniem pod drogę, której granice nie były kwestionowane ani przez jej właścicieli, ani przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. W toku postępowania skarżąca Gmina nie przedstawiła żadnych dowodów, z których mogłoby wynikać, że obszar znajdujący się faktycznie w obrębie pasa drogowego nie obejmuje całości działki [...], co uzasadniałoby ewentualne wydzielanie z niej działki podlegającej przejęciu w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące wad oględzin spornej działki są tym bardziej bezpodstawne, że mimo wezwania przedstawiciel skarżącej gminy nie wziął udziału w oględzinach. Należy domniemywać, że gdyby w toku oględzin podniesione zostały wątpliwości co do położenia spornej działki w terenie, prowadzący oględziny geodeta udzieliłby stosownych wyjaśnień w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy obu instancji w sposób dostateczny ustaliły istotny dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny i prawny oraz wyjaśniły powody, które legły u podstaw wydanych decyzji. W sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniu wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętych rozstrzygnięć. Organy orzekające nie uchybiły również zasadom postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.