Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 854/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11  art. 44 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92
article: art. 8 art. 76
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...], z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170 poz. 1051 ze zm.), art. 2 art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności cukrowej (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), par. 1 ust. l pkt 2, par 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. Nr 65, poz.600 ze zm.), par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 2004 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających (Dz. U. Nr 214, poz. 2168), par. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi (Dz. U. Nr 65, poz. 596), art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 2, art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 2 pkt r, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15, art. 17, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 2, 32 ust. 1, art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. L 327, 12/12/2001, str. 11-32), art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE) z 2004 r., nr L 141, z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18-58, ze zm.), art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. U. WE L 328, 17/12/2003 str.21-24) – w tekście Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2199/2003 – po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez T. K. w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] o przyznaniu T. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż T. K. złożył w dniu 8 czerwca 2004 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. W dniach 20 – 21 września 2004 r. została przeprowadzona w gospodarstwie producenta kontrola na miejscu. Natomiast w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości. W dniu 5 kwietnia 2005 r. T. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] organ odwoławczy wydał decyzję Nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy, w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu T. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości. W dniu 18 kwietnia 2006 r. T. K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W dniu [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., jako organ odwoławczy, wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W dniu 22 listopada 2006 r. T. K. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r., wydanym w sprawie II SA/Łd 1108/06, oddalił skargę T. K. W dniu 8 czerwca 2007 r. T. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 25 lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 marca 2007 r., wydany w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1108/06 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W dniu 25 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – mając na względzie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2008 r. – uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł..

Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zwrócił się z prośbą do Starostwa Powiatowego w P. o przesłanie informacji dotyczącej ostatniej aktualizacji danych z operatu ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek zgłoszonych do płatności, znajdujących się na zastępujących działkach ewidencyjnych: nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W odpowiedzi na powyższą prośbę Starostwo Powiatowe w P. przekazało informację, z treści której wynikało, że użytki gruntowe w działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] aktualizowane były w 1972 r.; użytki gruntowe w działkach nr: [...],[...],[...],[...] nie były aktualizowane od czasu sporządzenia operatu klasyfikacyjnego w 1962 r., zaś użytki gruntowe w działce nr: [...] aktualizowane były w 1981 r..

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji w dniach 20 listopada 2008 r. i 5 grudnia 2008 r. przeprowadzone zostały rozprawy administracyjne.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. jako organ I instancji wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu T. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. w pomniejszonej wysokości. W dniu 13 marca 2009 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o przyznaniu płatności bez stosowania sankcji. Strona zarzuciła organowi między innymi naruszenie przepisów:

1) art. 7, art. 77 par. 1, art. 68 par. 1 k.p.a., przez wprowadzenie do materiału dowodowego protokołu z czynności kontrolnych nr 9005-00006466191/04, podczas gdy protokół ten nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 68 par. 1 k.p.a. i nie może być uznany za dowód w sprawie.

2) art. 76 par. 1 – 3 k.p.a. poprzez arbitralne uznanie organu administracyjnego, bez przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów, że dokumenty urzędowe w postaci pism Starostwa Powiatowego w P.zawierające informacje dotyczące działek ewidencyjnych, nie mogą stanowić dowodu w sprawie ponieważ dane w nich zawarte są nieaktualne, podczas, gdy art. 76 par. 1 k.p.a. wskazuje, że dokumenty urzędowe sporządzone w przepianej formie przez powołane do tego organy w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone,

3) art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie oceny prawnej sądu administracyjnego, w szczególności oceny prawnej dotyczącej kontroli przeprowadzonej na miejscu,

4) art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, przez jego niezastosowanie w sytuacji wykazania przez stronę w postępowaniu administracyjnym braku winy przy składaniu wniosku.

Rozpoznając powyższe odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wskazał, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm.). Następnie organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie organy obu instancji związane są wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 190/08, wydanym w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2008 r., w sprawie sygn. akt II GSK 295/07. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynika, że podstawą uchylenia decyzji było stwierdzenie przez Sąd uchybienia przepisom postępowania przez organy administracji przy wydawaniu uchylonych decyzji, a mianowicie art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 k.p.a. W treści orzeczenia Sąd zarzucił, iż organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, w szczególności nie wyjaśniły wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia urządzeniem GPS powierzchni działek wskazanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, a także jego oceny w świetle zebranych dowodów. Sąd nakazał usunąć wskazane wyżej nieprawidłowości, w tym przeprowadzić dowód z zeznań świadka S. D. oraz uzupełnić dokumentację o dane z Ewidencji Gruntów i Budynków.

Następnie organ wskazał, iż dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w treści wyroków sądowych. W pierwszej kolejności organ wskazał na dowód mający najważniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a mianowicie na protokół z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach 20 – 21 września 2004 r.. Podkreślił, że w toku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w odniesieniu do działek rolnych: K i O. Stwierdzono natomiast zaniżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej w odniesieniu do działek rolnych: B, E, F, J, M. Ponadto stwierdzono zawyżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej w odniesieniu do działek rolnych: A, D, C, G, H, I, L, N. Stwierdzono nadto kod nieprawidłowości DR 10 w odniesieniu do całej działki rolnej P.

Dalej organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania rozpoznawczego podjął czynności mające na celu sanowanie uchybień wskazanych w uzasadnieniach wyroku sądów obu instancji. Przejawem tych działań było przeprowadzenie rozpraw administracyjnych, których przedmiotem było ustalenie sposobu wykorzystania gruntów rolnych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], poprzez przesłuchanie w charakterze świadków osób, które przeprowadziły kontrolę na miejscu, w gospodarstwie skarżącego. W ocenie organu przeprowadzone w powyższym zakresie dowody w pełni potwierdziły prawidłowości wniosków wyciągniętych z kontroli dokonanej na miejscu.

Jednocześnie organ zdezawuował stanowisko strony tyczące dokonania pomiaru działek przez stronę postępowania przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności. W powyższym zakresie organ wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego strona w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że zleciła przeprowadzenie pomiaru działek rolnych urządzeniem GPS GARMIN MAP 76C. W szczególności nie dołączyła dowodu, który potwierdzałby świadczenie tego rodzaju usługi przez geodetę, jak również nie przedstawiła żadnych dowodów dla udowodnienia powyższych twierdzeń. Ponadto organ podkreślił, że z treści odwołania T. K. z dnia 12 marca 2009 r. wynika, iż wniosek o przyznanie płatności został złożony na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków, nie zaś w następstwie przeprowadzonego przez rolnika pomiaru urządzeniem GPS. Tym samym – w ocenie organu odwoławczego – nie ma podstaw do przyjęcia, iż strona dołożyła należytej staranności przy wypełnieniu wniosku, to jest dokonała pomiaru działek i jedynie posiłkowo posłużyła się danymi z ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy podkreślił, za organem pierwszej instancji, iż z informacji Starostwa Powiatowego w P. wynika, że użytki gruntowe na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] aktualizowane były w 1972 r.; użytki gruntowe w działkach nr: [...],[...],[...],[...] nie były aktualizowane od czasu sporządzenia operatu klasyfikacyjnego w 1962 r., zaś użytki gruntowe w działce nr: [...] aktualizowane były w 1981 r.. Organ wskazał nadto, iż powierzchnie wszystkich deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności działek rolnych odpowiadały powierzchni użytku zagregowanego według ewidencji gruntów i budynków, na dzień składania wniosku, z dokładnością do 0,01 ha. Jednocześnie – za organem pierwszej instancji – organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnie użytków rolnych wskazane w ewidencji gruntów i budynków nie są aktualne.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż nie jest zasadny zarzut odwołania tyczący braku stosownych uprawnień podmiotu kontrolującego. W powyższym zakresie organ podał, że kontrola na miejscu została przeprowadzona przez Biuro Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego, czyli podmiot uprawniony zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a osoba wykonująca kontrolę jest pracownikiem tegoż Biura i posiada wykształcenie wyższe geodezyjne i uprawnienia geodezyjne.

Następnie organ wskazał, że podstawowe warunki przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zostały określone w treści art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Warunkiem przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest zadeklarowanie we wniosku działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej od 1 ha i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej. Utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej oznacza, że nie powinny być one porośnięte drzewami i krzewami, za wyjątkiem tych drzew i krzewów, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody lub mają znaczenie dla ochrony wód i gleb lub też drzewa i krzewy te nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną Ponadto w przypadku łąk utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, jest: koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 wniosek o pomoc obszarową winien zawierać wszystkie informacje konieczne w celu ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w szczególności szczegółowe dane umożliwiające identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach, z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich lokalizację, użytkowanie.

Wracając do kwestii wyników kontroli na miejscu organ odwoławczy wskazał, iż z pkt 24 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 wynika, że kontrole na miejscu składają się z dwóch części; z których pierwsza odnosi się do weryfikacji i dokonania pomiaru zgłoszonych działek rolnych na podstawie posiadanego materiału graficznego, zaś druga część obejmuje fizyczną inspekcję działek w celu weryfikacji zgłoszonej uprawy i jej jakości, jak również rzeczywistych rozmiarów działek rolnych. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa wspólnotowego w zakresie kontroli na miejscu nie nakładają wprost obowiązku stosowania metod pomiarowych określonych w przepisach prawa danego kraju członkowskiego, a jedynie zobowiązują do zastosowania metody, za pomocą której pomiary będą przeprowadzane z dokładnością podobną do oficjalnie stosowanej na podstawie przepisów prawa krajowego danego państwa. Tym samym zastosowanie przez organy administracji w niniejszym postępowaniu pomiaru za pomocą urządzenia GPS jako dającego wynik z dokładnością podobną do tych prowadzonych na podstawie prawie krajowego, uznać należy za wystarczające na potrzeby prowadzenia weryfikacji wniosków o dopłaty. Organ podkreślił, iż taki właśnie pomiar przeprowadzany był i jest na potrzeby postępowań administracyjnych w przedmiocie dopłat do gruntów rolnych, tak w oparciu o przepisy prawa krajowego, jak i wspólnotowego, regulujących kwestie przyznawania tego rodzaju pomocy. W tym zakresie organ powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., w sprawie sygn. akt II GSK 259/07. Jednocześnie organ przyznał, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie przeprowadzenia kontroli na miejscu urządzenia GPS nie podlegały obowiązkowej legalizacji.

Dalej organ odwoławczy podał, iż w wyroku z dnia 25 lutego 2008 roku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazując temuż Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania zawarł wskazanie, iż jeśli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a powierzchnia działek we wniosku o przyznanie płatności została podana przez rolnika zgodnie z ewidencją, to wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku, w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE), z dnia 11 grudnia 2001 r.. Analizując powyższe wskazanie organ odwoławczy podkreślił, iż wiąże ono organy, a tym samym konieczne jest rozważenie zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, zgodnie z którym organ odstępuje od pomniejszenia płatności, w przypadku, gdy w toku prowadzonego postępowania ustali, że rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub, gdy rolnik wykaże, że nie ponosi winy w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Mając na uwadze związanie powyższą oceną sądu, organ odwoławczy wskazał, iż dane z ewidencji gruntów i budynków nie były aktualne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego – zdaniem organu odwoławczego – wynika, że strona nie złożyła wniosku poprawnego pod względem faktycznym. Ponadto – w ocenie tegoż organu – strona ponosi winę za nieprawidłowości stwierdzone na działkach rolnych oznaczonych literami: P, B, E, F, J, M, A, D, C, G, H, I, L, N. Tym samym ponosi odpowiedzialność za rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi we wniosku o przyznanie płatności, a faktycznym stanem istniejącym na gruncie. Owe nieprawidłowości potwierdzone zostały przez organy administracji chociażby poprzez pomiary działek rolnych dokonane w toku kontroli na miejscu, oraz poprzez określenie granic gruntów zgłoszonych do płatności widocznych na ortoforomapach, powstałych ze zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 1 czerwca 2004 r. i poprzez nałożenie obrazu ortofotomapy, na mapę rastrową z ewidencji gruntów i budynków.

Analizując wyniki powyższych działań organ odwoławczy stwierdził, że na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] nastąpiło przesunięcie lasu poza granicę rastrową Ls wynikającą z ewidencji gruntów i budynków, ponadto na owych działkach widoczne są liczne samosiejki na części, która według ewidencji gruntów i budynków jest użytkiem rolnym. W tym zakresie organ podkreślił, iż użytki gruntowe na działkach ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] aktualizowane były w 1972 r..

Odnosząc się do wyników kontroli dotyczących działki rolnej P organ wskazał, iż we wniosku zadeklarowano na tej działce łąkę o powierzchni 4,80 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...], o całkowitej powierzchni 4,80 ha. Natomiast w toku kontroli na miejscu organ stwierdził odłóg, a w protokole kontroli wskazano: "Działka rolna nie wykorzystywana rolniczo od kilku lat. Na działce występują liczne drzewka sosny i brzozy. Wykonano zdjęcie 101-0128". Zdaniem organu czynności kontrolne pozwoliły na przyjęcie, iż cała działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r., a na działce nie wykonywano żadnych zabiegów uprawowych, co najmniej od tejże daty. Pozwoliło to organowi na wyciągnięcie wniosku, że zachowanie wnioskodawcy nosi znamiona umyślnego działania, bowiem do płatności zgłoszenie zostały działki leżące odłogiem o relatywnie dużej powierzchni.

Dalej organ wskazał, iż za niepozostawaniem działki P w dobrej kulturze przemawia tak stanowisko samego wnioskodawcy, który nie zgłaszał wniosków dowodowych dla wykazania dobrej kultury rolnej tejże działki, a jedynie koncentrował się na kwestionowaniu ustaleń organów w zakresie powierzchni tejże działki, jak i treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie wskazano, iż "producent nie kwestionuje nieprawidłowości stwierdzonych na jednej z działek rolnych, zgłoszonej przez skarżącego jako łąka, na której podczas kontroli na miejscu stwierdzono wieloletni odłóg (działka rolna P)".

Organ odwoławczy następnie podał, że nie sposób przyjąć, iż zadeklarowanie we wniosku działki rolnej, która nie spełnia wymogów utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej jest skutkiem "wątpliwości interpretacyjnych" związanych z zastosowaniem pojęcia "całkowity obszar" a nie "rzeczywiście użytkowany obszar". Organ nie podzielił stanowiska strony w zakresie wykładni art. 22 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i wyjaśnił, że dla potrzeb płatności bezpośrednich do gruntów rolnych istotnym jest pojęcie "działki rolnej". Prawo do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przysługuje producentowi rolnemu do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Pod pojęciem "działki rolnej" należy rozumieć zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Ustawodawca powiązał prawo do płatności z koniecznością utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Dało to asumpt prawodawcy do ustalenia, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, za wyjątkiem tych drzew i krzewów, które nie podlegają wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody lub mają znaczenie dla ochrony wód i gleb lub też krzewy te nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; łąki powinny być wykaszane co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca. Przytoczenie powyższych wymagań pozwoliło organowi odwoławczemu na postawienie tezy, iż producent rolny naruszył tę normę deklarując do płatności odłóg porośnięty samosiejkami brzóz i sosen.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że ewidencja gospodarstw rolnych prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz.76 ze zm.) zawiera jedynie dane dotyczące powierzchni gospodarstwa rolnego z podaniem identyfikatora oraz powierzchni wchodzących w jego skład działek ewidencyjnych, na których położone są działki rolne oraz dane umożliwiające identyfikację działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, dotyczące w szczególności powierzchni działek rolnych wskazanej w hektarach, lokalizacji działek rolnych z podaniem również działek ewidencyjnych, na których są one położone oraz sposobu użytkowania działek rolnych (art. 8 tejże ustawy). Pozwoliło to organowi na wyciągnięcie wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych.

Dalej organ odniósł się do kwestii rozróżnienia pojęcia "działki ewidencyjnej" oraz "działki rolnej" rozumianej, jako obszar gruntu rolnego uprawiany rolniczo, podnosząc, iż nie można utożsamiać pojęcia "działki ewidencyjnej" z pojęciem "działki rolnej". Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla potrzeb pomocy obszarowej, podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Stwierdzić należy, iż weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. Pozostaje to w związku z definicją działki rolnej określonej w powołanych wyżej przepisach dotyczących płatności obszarowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., w sprawie sygn. akt II GSK 259/07).

Mając na uwadze wyżej przywołaną argumentację organ stwierdził, iż z treści art. 22 ust. 2 rozporządzenia 2419/2001 wynika, że "całkowity obszar działki rolnej może być brany pod uwagę pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie ze zwyczajowymi normami w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach uwzględniany jest rzeczywiście użytkowany obszar". Powołując się na przepisy powyższego rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że pojęcie "użytkowanie" oznacza "użytkowanie obszarów według typu uprawy lub okrywy roślinnej lub też braku uprawy". Tym samym za bezprzedmiotowe uznał organ rozważania wnioskodawcy na temat rozróżnienia pojęć "całkowity obszar" i "rzeczywiście użytkowany obszar", skoro brak dobrej kultury rolnej stwierdzony został na całej działce P, która odpowiadała – zgodnie z deklaracją strony – całkowitej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...].

Organ odwoławczy stwierdził następnie, iż obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie przedmiotowej płatności jest zaznajomienie się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz złożenie wniosku, w którym wykazane zostaną dane zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Kwestię tę poruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrok z dnia 27 marca 2006 r., w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 1174/05 podając, że skoro przez wnioskodawcę podpisane zostało oświadczenie o określonej treści, wskazujące na wiedzę w zakresie przyznawania płatności, to należy uznać, iż skarżący miał świadomość nie tylko korzystnych dla siebie skutków przedsięwziętych działań, ale również godził się na obarczenie konsekwencjami w razie określonego naruszenia prawa. Traktowanie owych skutków w sposób wybiórczy i godzenie się przez stronę jedynie na te, które są dlań korzystne, nie może znaleźć akceptacji. Skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane mu są zasady ich przyznawania, to należy uznać, iż znane mu były owe zasady w ich całokształcie. W ocenie organu istotne znaczenie ma to, że strona wniosek podpisała, składając oświadczenia i przyjmując na siebie zobowiązania wymienione w tymże wniosku. W szczególności wnioskodawca podał, iż znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikające z art. 297 par. 1 Kodeksu karnego, znane mu są zasady przyznawania płatności. Ponadto strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca znał zasady przyznawania płatności, o czym świadczy podpis złożony pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4/4 wniosku – sekcja IX "Oświadczenia i zobowiązania", a pomimo tego zadeklarował we wniosku na rok 2004 działkę rolną P położoną na działce ewidencyjnej nr [...], na której w toku kontroli na miejscu stwierdzono kod nieprawidłowości DR 10.

Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, iż kierując się zasadami logiki, nie sposób przyjąć, że strona nie ponosi winy stwierdzonej nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego ubieganie się o przyznanie środków publicznych do działek, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza, stanowi daleko idące nadużycie ze strony wnioskodawco, a jednocześnie przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

Zdaniem organu odwoławczego nie ma również podstaw do zastosowania powyższego przepisu w odniesieniu do pozostałych działek rolnych, na których stwierdzono zawyżenie bądź zaniżenie powierzchni deklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej w toku kontroli na miejscu oraz w jednym przypadku stwierdzono dwie uprawy a nie jedną, jak deklarował producent. Również w tych przypadkach uznać należy, iż wyłączenie winy producenta byłoby dopuszczanie, w sytuacji, gdyby organ dysponował dowodami potwierdzającymi, iż wnioskodawca dołożył należytej staranności przy określeniu powierzchni rolniczo przez niego użytkowanej.

Następnie organ podał, iż dane z ewidencji gruntów i budynków mają charakter informacyjny, a powierzchnie zagregowanego użytku rolnego z ewidencji gruntów i budynków nie muszą pokrywać się z powierzchnią rolniczo użytkowaną w danym roku. Organ odwoławczy wskazał, iż nie ma podstaw do uznania, że może stanowić podstawę do wyłączenia winy producenta, a co za tym idzie, odstąpienia od pomniejszenia płatności, zadeklarowanie działek rolnych w oparciu o nieaktualne, według stanu na 2004 r., powierzchnie użytków rolnych z ewidencji gruntów i budynków.

Następnie organ przedstawił ustalenia dokonane w oparciu o porównanie danych z ewidencji gruntów i budynków z wynikami pomiaru działek dokonanymi podczas kontroli na miejscu i podczas analizy obrazu ortofotomapy.

1) działka ewidencyjna nr [...], powierzchnia 13,21 ha, powierzchnia zagregowanego użytku rolnego na tej działce 12,56 ha, w tym:

a) UZ (użytki zielone) 7,45 ha,

b) R (użytek rolny) 5,11 ha.

Na działce ewidencyjnej znajdują się ponadto: N (nieużytek) 0,51 ha, W (woda) 0,14 ha.

Na tej działce producent zadeklarował:

- działkę rolną A – kukurydzę na powierzchni 11,00 ha

- działkę rolną B - łąkę na powierzchni 1,56 ha.

Organ wskazał, iż deklaracja producenta nie odpowiada podziałowi na UZ i R, według ewidencji gruntów i budynków, a nadto na ortofotomapie (załącznik graficzny nr 7/10) widoczne są zadrzewienia (stare drzewa i samosiejki) na części oznaczonej R. Organ stwierdził również – po nałożeniu na mapę rastrową z 1972 r. obrazu ortofotomapy – przesunięcie lasu poza granicę rastrową Ls. Organ stwierdził, iż pomiar upraw dokonany w oparciu o obraz ortofotomapy odpowiada pomiarowi w terenie.

2 ) działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 11,09 ha, powierzchnia zagregowanego użytku rolnego na tej działce wynosi 11,09, w tym:

a) R (użytek rolny) 11,09 ha.

Na działce tej producent zadeklarował:

działkę rolną C – mieszankę zbożową i motylkowate na powierzchni 11,09 ha.

Organ wskazał, iż na ortofotomapie (załącznik graficzny nr 7/10) widoczne są zadrzewienia (stare drzewa i samosiejki) na części oznaczonej R według ewidencji gruntów i budynków. Organ stwierdził również – po nałożeniu na mapę rastrową z 1972 r. obrazu ortofotomapy – przesunięcie lasu poza granicę rastrową Ls. Na ortofotomapie widoczne są dwie uprawy. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, iż cała powierzchnia działki była jednorodnie użytkowana. W toku kontroli na miejscu organ stwierdził, iż powierzchnia upraw mieszanki zbóż z motylkowatymi wynosi 6,87 ha. Organ stwierdził, iż pomiar uprawy dokonany w oparciu o obraz ortofotomapy odpowiada pomiarowi w terenie.

3) działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 31,74 ha, powierzchnia

zagregowanego użytku rolnego na tej działce wynosi 31,12, w tym:

a) UZ (użytki zielone) 5,62 ha,

b) R (użytek rolny) 25,21 ha.

Na działce ewidencyjnej znajdują się ponadto: N (nieużytek) 0,44 ha, L (las) 0,47.

Na działce tej producent zadeklarował:

- działkę rolną D – kukurydzę o powierzchni 15,00 ha,

- działkę rolną E – łąkę o powierzchni 2,00 ha,

- działkę rolną F – żyto o powierzchni 4,00 ha,

- działkę rolną G – kukurydzę o powierzchni 5,14 ha,

- działkę rolną H – mieszankę zbóż o powierzchni 4,98 ha.

Organ uznał, iż deklaracja producenta nie odpowiada podziałowi na UZ i R według ewidencji gruntów i budynków, a nadto na ortofotomapie (załącznik graficzny nr 9/10) widoczne są zadrzewienia (stare drzewa i samosiejki) na części oznaczonej R. Organ stwierdził również – po nałożeniu na mapę rastrową z 1972 r. obrazu ortofotomapy –przesunięcie lasu poza granicę rastrową Ls. Na ortofotomapie widoczne są cztery uprawy. W toku kontroli na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych wynosi: D 9,53 ha, E 4,24 ha, F 5,29 ha, G 3,45 ha, H 3,49 ha. Organ stwierdził, iż pomiar upraw dokonany w oparciu o obraz ortofotomapy odpowiada pomiarowi w terenie.

4) działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 6,73 ha, powierzchnia

zagregowanego użytku rolnego na tej działce wynosi 6,42, w tym:

a) UZ (użytki zielone) 3,03 ha,

b) R (użytek rolny) 3,39 ha.

Na działce ewidencyjnej znajdują się ponadto: N (nieużytek) 0,20 ha, W (woda) 0,11 ha. Na działce tej producent zadeklarował:

- działkę rolną I – jęczmień o powierzchni 4,52 ha,

- działkę rolna J – łąkę o powierzchni 1,9 ha.

Organ uznał, iż deklaracja ta nie odpowiada podziałowi na UZ i R, a nadto na ortofotomapie (załącznik graficzny nr 5/10) widoczne są zadrzewienia na części działki oznaczonej R, oraz oraz zadrzewienia przy rowie znajdującym się na południowo – zachodniej części działki. Organ wskazał, iż na ortofotomapie widoczne są dwie uprawy. W toku kontroli na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych wynosi: I – 3,77 ha, J – 2,67 ha. Organ stwierdził, iż pomiar upraw dokonany w oparciu o obraz ortofotomapy odpowiada pomiarowi w terenie.

5) działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 20,34 ha, powierzchnia

zagregowanego użytku rolnego na tej działce wynosi 17,18, w tym:

a) UZ (użytki zielone) 10,73 ha,

b) R (użytek rolny) 6,45 ha.

Na działce ewidencyjnej znajdują się ponadto: DR (droga) 0,17 ha, N (nieużytek) 0,20 ha, W (woda) 0,33, L (las) 0,09 ha.

Na działce tej producent zadeklarował:

- działkę rolną L – pastwisko o powierzchni 16,99 ha,

Organ uznał, że deklaracja ta nie odpowiada podziałowi na UZ i R, a nadto na ortofotomapie (załącznik graficzny nr 7/10) widoczne są zadrzewienia na części działki oznaczonej R. Organ stwierdził również – po nałożeniu na mapę rastrową z 1972 r. obrazu ortofotomapy – przesunięcie lasu poza granicę rastrową Ls. Na ortofotomapie widoczne jest jedna uprawa. W toku kontroli na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia działki rolnej L wynosi 14,98 ha. Organ stwierdził, iż pomiar upraw dokonany w oparciu o obraz ortofotomapy odpowiada pomiarowi w terenie.

6) działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 5,20 ha, powierzchnia

zagregowanego użytku rolnego na tej działce wynosi 5,13, w tym:

a) UZ (użytki zielone) 0,18 ha,

b) R (użytek rolny) 4,95 ha.

Na działce ewidencyjnej znajdują się ponadto N (nieużytek) 0,07 ha.

Na działce tej producent zadeklarował:

- działkę rolną N – lucerna o powierzchni 5,13 ha.

Organ uznał, że deklaracja ta nie odpowiada podziałowi na UZ i R. Ponadto organ stwierdził na ortofotomapie dwie uprawy. W toku kontroli na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia lucerny na działce rolnej N wynosi 4,41 ha. Organ nadto potwierdził, iż pomiar upraw dokonany w oparciu o obraz ortofotomapy odpowiada pomiarowi w terenie.

7) działka rolna M o powierzchni 6,12 ha. Powierzchnia tej działki

stwierdzona w toku kontroli na miejscu wynosi 8,27 ha. W treści adnotacji w protokole z kontroli na miejscu wskazano, iż działka ta składa się z 4 działek rolnych rozdzielonych rowami: M1 o powierzchni 0,5 ha, M2 o powierzchni 0,29 ha, M3 o powierzchni 3,96 ha, M4 o powierzchni 3,52 ha.

8) działka rolna O położonej na działkach ewidencyjnych nr: [...] i

[...] wynosi 7,88 ha i odpowiada powierzchni stwierdzonej w toku kontroli na miejscu oraz jest zgodna z pomiarem w oparciu o ortofotomapę (załącznik 7/10). Na ortofotomapie widoczne są dwie uprawy. Okoliczność tę potwierdza adnotacja w protokole z kontroli na miejscu. Wynika z niej, że na działkach stwierdzono dwie uprawy, to jest deklarowaną przez producenta łąkę oraz kukurydzę na powierzchni 4,33 ha, której producent nie zadeklarował. Pomiar upraw w oparciu o ortofotomapę potwierdził powyższe dane.

Podsumowując powyżej przedstawioną analizę organ odwoławczy wskazał, iż producent nie dołożył należytej staranności przy wypełnianiu wniosku i jak ostatecznie przyznał w treści odwołania z dnia 12 marca 2009 r., do wniosku o przyznanie płatności przepisał dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Obowiązkiem osoby ubiegającej się o przyznanie przedmiotowej płatności jest zaznajomienie się z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz złożenie wniosku, w którym wykazane zostaną dane zgodne ze stanem faktycznym na gruncie. Wnioskodawca znał zasady przyznawania płatności, o czym świadczy podpis złożony pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4/4 wniosku – sekcja IX "Oświadczenia i zobowiązania", pomimo tego nie dokonał pomiaru działek rolnych przed wypełnieniem wniosku i ograniczył się do przepisania danych z ewidencji gruntów i budynków.

Kierując się zasadami logiki – organ stwierdził – iż nie sposób przyjąć, że strona nie ponosi winy stwierdzonych nieprawidłowości, co przesądza o niedopuszczalności zastosowania art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Dalej organ wskazał, iż jest agencją płatniczą, która rozdysponowuje środki publiczne. Przyjmując zasadę równorzędnego traktowania producentów ubiegających się o przedmiotowe płatności działaniem bezprawnym byłoby czynienie wyjątków jedynie na korzyść tych producentów, którzy korzystają ze środków zaskarżenia. Nadmienić należy, iż producent rolny nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do złożenia formularza zmian do wniosku albo formularza wycofania części lub całości wniosku w oparciu o przepis art. 8 i art. 14 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

Mając na względzie wnioski płynące z przedstawionej powyżej oceny materiału dowodowego organ odwoławczy za bezzasadny uznał wniosek dowodowy strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ podkreślił, iż producent mógł w okresie 5 lat od złożenia wniosku dokonać zmian na gruncie, w tym w zakresie powierzchni rolniczo użytkowanej, a nadto nie przedstawił dowodu wykonania pomiaru odbiornikiem GPS GARMIN MAP 76C, pomimo tego, że w toku postępowania taki argument został podniesiony.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż z treści art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż "osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (właściciele/inne osoby fizyczne i prawne) są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków wynikających z decyzji właściwych organów". Zgodnie natomiast z treścią art. 48 ust. 1 pkt 7 tejże ustawy "Kto wbrew przepisom art. 22 ust. 2 i 3 będąc obowiązany do zgłoszenia zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, nie zgłosi ich do właściwego organu w ciągu 30 dni od dnia powstania zmian podlega karze grzywny".

Następnie organ podniósł, iż korzystając z map rastrowych ewidencji gruntów i budynków oraz nakładając na nie obraz ortofotomap przygotowanych w oparciu o zdjęcia lotnicze wykonane w dniu 1 czerwca 2004 r., a więc przedstawiające stan na gruncie w roku złożenia przedmiotowego wniosku o przyznanie płatności widomym jest, że dane ewidencji gruntów i budynków w przypadku działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...] nie są aktualne. Dane te były aktualizowane w 1972 r. Dokonując analizy ortofotomapy i granic rastrowych z ewidencji gruntów i budynków organ stwierdził, iż w przypadku każdej z tych działek nastąpiło przesunięcie lasu poza granice rastrowe Ls wynikające z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast prawo do płatności przysługuje do rzeczywistej powierzchni użytkowanej, która może się nie pokrywać w danym roku z powierzchnią użytków w ewidencji gruntów i budynków.

W ocenie organu odwoławczego, nawet jeśli przyjąć, że działanie producenta nie było umyślne, to przypisać należy jego działaniu cechę niedbalstwa, czy też nienależytej staranności przy wypełnianiu wniosku. Świadczyć może o tym zadeklarowanie działki rolnej O. Producent wskazał, iż na działce tej znajduje się łąka, zaś w toku kontroli na miejscu, co potwierdza również ortofotomapa, stwierdzono kukurydzę oraz łąkę. Tym samym nie ma podstaw do odstąpienia od pomniejszenia płatności na podstawie art. 44 ust. rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

Następnie organ odwoławczy podał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 2 ust. 3 i 5 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności te obejmują jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz płatności uzupełniające (UPO) do powierzchni upraw chmielu, tytoniu, ziemniaków przeznaczonych do przetworzenia na skrobię i innych roślin, których rodzaje określane są corocznie przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia. Producent rolny zadeklarował we wniosku działki rolne o łącznej powierzchni 129,57 ha do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Deklarowane uprawy: łąki, kukurydza, mieszanki zbożowe wraz z motylkowatymi, żyto, jęczmień, lucerna kwalifikowały się również do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Tym samym powierzchnia działek rolnych deklarowana do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) wynosiła także 129,57 ha.

Powierzchnię stwierdzoną w zakresie JPO i UPO została obliczona w następujący sposób:

129,57 ha - [(4,80 ha (działka rolna P nie kwalifikuje się do płatności) + 6,65 ha (zawyżenie powierzchni działki rolnej A) + 1,69 ha (zawyżenie powierzchni działki rolnej G) + 1,49 ha (zawyżenie powierzchni działki rolnej H) + 0,75 ha (zawyżenie powierzchni działki rolnej I) + 0,72 (zawyżenie powierzchni działki rolnej N) + 4,22 ha (zawyżenie powierzchni działki rolnej C) + 5,47 ha (zawyżenie powierzchni działki rolnej D) + 2,01 ha (zawyżenie powierzchni działki rolnej L)] + 1,29 ha (zaniżenie powierzchni działki rolnej F) + 0,77 (zaniżenie powierzchni działki rolnej J) + 2,15 ha (zaniżenie powierzchni działki rolnej M) + 3,51 ha (zaniżenie powierzchni działki rolnej B) + 2,24 ha (zaniżenie powierzchni działki rolnej E)] = 111,73 ha.

Powyższa stwierdzona powierzchnia w zakresie JPO skutkowała uznaniem, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzeniem Komisji (WE) 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r., stanowiącym, iż z wyjątkiem działania przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności określonych w art. 48 rozporządzenia (WE) 2419/2001, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu stwierdza się, że ustalona różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną, a powierzchnią określoną w rozumieniu art. 2 lit. r) rozporządzenia (WE) 2419/2001 przekracza 3%, ale nie przekracza 30 % powierzchni określonej, kwota do przyznania w ramach systemu JPO ulega redukcji na dany rok o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Jeżeli różnica przekracza 30% powierzchni określonej żadna pomoc nie jest przyznawana na dany rok. Jeżeli różnica przekracza 50%, na rolnika zostaje nałożona kara w kwocie odpowiadającej różnicy między powierzchnią zgłoszoną, a powierzchnią określoną. Kwota ta jest potrącana z płatności pomocy, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych przez niego podczas trzech lat kalendarzowych następujących po roku dokonania ustalenia.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przypadku JPO różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 17,84 ha, co stanowi zawyżenie w wysokości 15,97 %. Pomniejszenie płatności o dwukrotność stwierdzonej różnicy: 111,73 ha – (17,84 ha x 2) = 111,73 ha – 35,68 ha = 76,05 ha..

Dalej organ podniósł, iż wielkość JPO obliczana jest poprzez podzielenie rocznej koperty finansowej ustalonej zgodnie z art. 1b ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w brzmieniu wynikającym z Traktatu Akcesyjnego przez obszar użytków rolnych każdego z nowych Państw Członkowskich. Obszar użytków rolnych objęty systemem JPO stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.. Stawka dopłaty z tytułu JPO została określona na poziomie 44,46 euro na 1 ha uprawnionych do płatności gruntów rolnych, to jest 210,53 zł na 1ha. Tym samym należna płatność JPO wynosi: 76,05 ha x 210,53 zł/ha = 16.010,81 zł.

W zakresie UPO organ stwierdził, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica jest większa niż 3 % lub 2 hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Jeżeli różnica jest większa niż 20 % obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., bez uszczerbku dla obniżek i wyłączeń zgodnych z art. 32 – 35, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc przekracza ustalony obszar dla grupy upraw w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, pomoc obliczana jest w oparciu o obszar ustalony dla tej grupy upraw.

Organ odwoławczy stwierdził, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przypadku UPO różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną odpowiada powierzchni powyżej wyliczonej dla JPO. Wysokość UPO na rok 2004 określona została w par. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 2004 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających (Dz. U. Nr 214, poz. 2168) i wynosiła 292,78 zł/ha. Tak więc kwota należna z tego tytułu

wynosiła; 76,05 ha x 292,78 zł/ha = 22 265,92 zł.

Ponadto organ odwoławczy zwrócił organowi pierwszej instancji uwagę na nieprawidłowe wskazanie przepisów prawa wspólnotowego, które nie obowiązywały w okresie kampanii 2004 r. Jednocześnie wskazał, iż stwierdzone uchybienia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji, tym bardziej, że wydane rozstrzygnięcie jest prawidłowe.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, iż oparł się na wynikach kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie producenta, przypisując temu dowodowi naczelne znaczenie. Tym samym przy określeniu powierzchni JPO i UPO organ odwoławczy uwzględnił stwierdzone w toku kontroli na miejscu nieprawidłowości i uznał, iż nie jest zasadne odstąpienie od zastosowania pomniejszenia płatności, zgodnie z art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. W ocenie organu odwoławczego producent nie wykazał, iż nie ponosi winy w rozumieniu tegoż przepisu.

Ponadto organ stwierdził, iż powołanie się na dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, iż zachodzą podstawy do odstąpienia od pomniejszenia płatności. Organ podkreślił, iż dane te, jak zostało powyżej wykazane, są w dużym stopniu nieaktualne i nie mogą stanowić podstawy wypełniania wniosku o przyznanie płatności. Organ odwoławczy stwierdził, że wykrycie nieprawidłowości we wniosku, a więc ustalenie procentowego zawyżenia powierzchni deklarowanej w stosunku do stwierdzonej na poziomie 15,97% spowodowało, iż należne producentowi za rok 2004 kwoty płatności JPO i UPO zostały pomniejszone o dwukrotność stwierdzonej różnicy.

W dniu 18 października 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.wniósł T. K. zarzucając naruszenie:

1) przepisów art. 7, art. 68 par. 1, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, w szczególności wadliwego protokołu kontroli na miejscu, nie spełniającego wymogów art. 68 par.1 k.p.a., zeznań świadka M. K. oraz przypisywanie skarżącemu nie mających miejsca przyznań faktów, co doprowadziło do błędnego ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności oraz zupełnie bezpodstawnego przyjęcia, że skarżący nie dokonywał pomiarów przed złożeniem wniosku,

2) przepisu art. 76 par. 1 k.p.a. poprzez odmówienie szczególnej mocy dowodowej zaświadczeniu z ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych co do powierzchni, pomimo braku wiarygodnego przeciwdowodu,

3) rażące naruszenie art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wskazań i ocen prawnych zawartych w wyrokach Sądów administracyjnych wydanych uprzednio w przedmiotowej sprawie, a w szczególności oceny prawnej obejmującej wskazanie na konieczność zastosowania art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r. i brak sankcji w takim stanie faktycznym, w którym co prawda nastąpiłoby należycie udokumentowane ustalenie mniejszej powierzchni niż we wniosku, ale powierzchnia z wniosku byłaby zgodna z danymi z ewidencji gruntów i budynków, ewentualne naruszenie art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r. poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne zastosowanie sankcji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż poprzez wydanie kwestionowanej decyzji rażąco naruszono przepis art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem skarżącego zastosowanie sankcji i pomniejszenie wysokości płatności nie ma uzasadnienia i stoi w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy oraz narusza przepisy prawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Skarżący zauważa, że zaskarżona decyzja jest szóstą decyzją administracyjną w postępowaniu trwającym ponad 5 lat, a w międzyczasie w sprawie zapadły trzy wyroki Sądów administracyjnych. W zaskarżonej decyzji nie uwzględniono jednak oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach NSA i WSA. Takie podejście organów administracji sprawia, że w postępowaniu zachodzi przypadek "błędnego koła" i nie widać końca tej sprawy. Nadto skarżący zauważa, że od płatności unijnych nie wypłaconych w terminie nie przysługują odsetki za opóźnienie, co w całokształcie świadczy o wyjątkowym naruszeniu praworządności i praw skarżącego.

Dalej skarżący podnosi, że sprawa ma dwa aspekty, przy czym drugi aspekt zależy od rozstrzygnięcia pierwszego. Pierwszym aspektem jest kwestia tego, jaka powierzchnia całkowita działek powinna stanowić wyjściowe ustalenie faktyczne w sprawie. Organ konsekwentnie opiera się na powierzchni ustalonej podczas kontroli na miejscu, natomiast skarżący uważa, że takie ustalenie powierzchni jest wadliwe i nastąpiło z naruszeniem wskazanych w petitum skargi przepisów k.p.a., a w szczególności z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i tym samym wiążąca powinna być powierzchnia podana we wniosku.

W powyższym zakresie skarżący podkreślił, że protokół kontroli na miejscu dotknięty jest licznymi wadami, lukami i nie spełnia kryteriów określonych w art. 68 par.1 k.p.a.. Jednym z wymogów zawartych w tymże przepisie jest zamieszczenie w protokole "co i w jaki sposób w wyniku tych czynności dokonano". Protokół z czynności oględzin stanowi konieczny sposób utrwalenia czynności, a zarazem jest wyłącznym dowodem dokonania takiej czynności (art. 67 par. 2 i art. 68 par. 1 k.p.a.). Oznacza to, że wszystkie istotne dla sprawy "okoliczności" dokonanej czynności muszą w takim protokole znaleźć odzwierciedlenie, a istniejące braki nie mogą być wypełniane domniemaniami lub dowodzone innymi środkami dowodowymi. Zdaniem skarżącego w protokole tym brak jest podstawowych danych co do sposobu przeprowadzenia pomiaru oraz warunków terenowych i atmosferycznych. Ponadto z protokołu, w części dotyczącej działek "K" i "L" w ogóle nie wynika jaka zastosowana została metoda pomiaru, gdyż odpowiednie pole nie zostało wypełnione. O nieprzydatności tak sporządzonego protokołu kontroli jako dowodu w postępowaniu w analogicznej sprawie wypowiedział się WSA w Łodzi w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1106/06.

Skarżący podkreślił, iż nadanie kluczowego znaczenia dowodowi z protokołu kontroli na miejscu stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Sądów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, które stwierdziły, że we wcześniejszych decyzjach błędnie ustalono stan faktyczny, z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono podstawowych wątpliwości co do ustalenia powierzchni działek urządzeniem GPS. WSA zawarł dwa wskazania co do przeprowadzenia dowodów, które miałyby być przydatne do wyjaśnienia tych wątpliwości. Sąd polecił załączyć jako dowód dokumentację z ewidencji gruntów i budynków, co miało – jak wynika z całokształtu stanowiska obu Sądów – podstawowe znaczenie dla weryfikacji powierzchni, a z mocy art. 76 k.p.a., w zakresie danych co do powierzchni, dokumentacja ta korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, oraz przesłuchać w charakterze świadka S. D. bo poprzednie jego przesłuchanie miało wady formalne.

Skarżący zwrócił uwagę, iż NSA w motywach wydanego rozstrzygnięcia zawarł jeszcze jedno wskazanie, stwierdzając, iż "z wyjątkiem jednej działki (...) powierzchnia innych działek nie uległa zmianie i może być wiarygodnie ustalona do rozliczenia należnych skarżącemu płatności za 2004 r.". Zdaniem skarżącego powyższe stanowisko NSA, to w istocie pośrednie polecenie dokonania ponownej kontroli, której organy administracji nie dokonały, a jednocześnie odrzuciły wniosek dowodowy skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego biegłego geodety. Skarżący podkreślił, że składając powyższy wniosek dowodowy chodziło o pomiar nakierowany wyłącznie na ustalenie powierzchni użytków zagregowanych w obrębie działek ewidencyjnych, a nie aktualnego stanu i rodzaju upraw, bo oprócz działki "P" stan działalności rolniczej nie był w 2004 r. kwestionowany.

Zdaniem skarżącego bez ponownej kontroli na miejscu nie będzie możliwe ustalenie "w należycie udokumentowany sposób" powierzchni mniejszej niż określono we wniosku o przyznanie płatności. Jednocześnie skarżący podkreślił, że Sądy administracyjne nie dostrzegły możliwości przeprowadzenia innych dowodów, niż wskazane powyżej, które mogłyby być przydatne do ustalenia powierzchni kwalifikującej do płatności. W związku z powyższym skarżący nie zgodził się z takim sposobem gromadzenia materiału dowodowego i taką jego oceną, jaką zastosowały organy administracji.

Oponował skarżący zarówno wobec przyznania wiodącej roli w zakresie dokonanych ustaleń wynikom kontroli na miejscu, oraz zeznaniom świadka M. K. – Naczelnika Wydziału ds. Kontroli Terenowej Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARMiR, który uczestniczył w kontroli na miejscu. W ocenie skarżącego obiektywizm takiego świadka, będącego pracownikiem ARMiR, budzi od razu wątpliwości, tym większe jeżeli uwzględni się, że trudno oczekiwać od świadka aby przyznał, że niewłaściwie wykonuje pomiary, czym podważyłby wiarygodność pracy całego swojego wydziału. Skarżący zauważył nadto, że treść zeznań tego świadka zmierza w dużej części do dokonywania uzupełnień tego, czego nie zapisano w protokole, co jest niedopuszczalne, jak chociażby nazwa urządzenia, szczegółowa metoda i sposób pomiaru. Wreszcie skarżący podniósł, iż jego zdaniem jest co najmniej dziwne zapamiętanie przez tegoż świadka wielu drobnych szczegółów co do przebiegu kontroli, która miała miejsce w 2004 r., tym bardziej, że jeżeli weźmie się pod uwagę duży upływ czasu, ale też wielość podobnych kontroli, w których ów świadek uczestniczył od tamtej daty. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, iż świadek w swych wypowiedziach przywołał pewne okoliczności korzystne dla skarżącego, które jednak zostały kompletnie pominięte przez organy administracji i ostatecznie organy treść zeznań owego świadka ocenił całkowicie jednostronnie.

Dalej skarżący wskazał, iż dowód z dokumentacji z ewidencji gruntów i budynków został co prawda przeprowadzony, ale oceniono go z naruszeniem art. 76 k.p.a.. Skarżący podkreślił, iż dokumentacja ta korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, niezależnie od tego kiedy była przeprowadzona aktualizacja ewidencji, co wynika z oceny prawnej orzekających w sprawie Sądów administracyjnych.

Skarżący nie zgodził się z argumentem, że nie udowodnił tego, iż dokonywał pomiarów urządzeniem GPS GARMIN MAP 76C przed złożeniem wniosku. Wskazał, że nie wie jakiego dowodu organ by w tym zakresie oczekiwał, bo przecież rolnicy przed złożeniem wniosku, dokonywanych przez siebie pomiarów raczej nie dokumentują. Skarżący zauważa, iż organ zarzuca mu, że nie udowodnił typu urządzenia GPS z którego korzystał, a jednocześnie sam organ w protokole kontroli na miejscu w 2004 r. nie wskazał typu urządzenia, którym dokonano pomiarów.

Dalej skarżący wskazał, iż w 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności co do tej samej powierzchni działek, którą zadeklarował w 2004 r. i za 2005 r. płatności w oparciu o ten wniosek zostały przyznane.

Przechodząc do drugiego aspektu sprawy skarżący wskazał, iż jeżeli pominie się kwestię prawidłowości ustalenia powierzchni w zaskarżonej decyzji, to stan rzeczy ustalony w oparciu o "mniejszą powierzchnię" podlega ocenie w świetle art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3508/92 i tym samym podlega ocenie czy rolnik ponosi winę w "rozbieżności obszarowej" i czy należy zastosować sankcję prawną.

Następnie skarżący wskazał, iż w powyższej kwestii organy związane są oceną prawną wyrażoną przez NSA i następnie powtórzoną przez WSA. Sądy stwierdziły, iż "Ewidencja gruntów i budynków, jak również wydawane stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 kpa. Przy czym jeżeli dane te są aktualne, a podana przez rolnika we wniosku o przyznania płatności powierzchnia gruntów jest z nimi zgodna, to nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób winno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. l Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3508/92".

Zdaniem skarżącego organ administracji jedynie pozornie zadeklarował, że jest tą oceną prawną związany, gdyż w istocie całkowicie odszedł od poglądu prawnego Sądów. W konkluzji uzasadnienia organ podał, że "powołanie się na dane wynikające z ewidencji nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, iż zachodzą podstawy do odstąpienia od pomniejszenia płatności". Dalej organ stwierdził, że "dane te (...) są w dużym stopniu nieaktualne". To zaś stanowiło dla organów pretekst do odejścia od oceny prawnej Sądów. Skarżący podkreślił, iż dla organu pierwszej instancji ewidencja gruntów w odniesieniu do działek, których dotyczył wniosek, aktualizowana była albo w 1972 r., albo w odniesieniu do innych działek w 1981 r., a co do jeszcze innych brak było aktualizacji od 1962 r..

W ocenie skarżącego organy forsowały absurdalną interpretację zwrotu "aktualne" zawartego w tezie orzeczeń Sądów. Sądy w żadnym miejscu nie stwierdziły, że "aktualne" dane z ewidencji to są takie dane, które zostały wprowadzone na podstawie dokonania aktualizacji ewidencji gruntów w jakimś nieodległym czasie. Natomiast interpretacja słowa "aktualne" dokonana przez organ zdaje się niemal utożsamiać dane aktualne z danymi zgodnymi z rzeczywistym stanem rzeczy. Zdaniem skarżącego jest to interpretacja nielogiczna. Gdyby "aktualne" oznaczało "prawdziwe" to zupełnie nie miałaby sensu hipoteza zawarta w cytowanej ocenie prawnej NSA. Gdyby chodziło o taką "aktualność", jak rozumieją to organy, to w ogóle bezprzedmiotowe byłoby zastosowanie art. 44 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE).

W ocenie skarżącego za "aktualne" dane, o których mowa w tezie Sądu, należy rozumieć te dane, które wynikają z aktualnego stanu ewidencji. Tym samym nieaktualne stałyby się dane zawarte w wypisie z ewidencji z chwilą, w której w ewidencji nastąpiłby wpis zmieniający. NSA powiązał pojęcie "aktualne" z treścią art. 76 k.p.a., w świetle, którego szczególna moc dowodowa wypisu z ewidencji nie zależy od tego kiedy ostatnio przeprowadzono jej aktualizację. Skarżący wskazał, iż tymczasem organ stwierdził, że "powierzchnie wszystkich zdeklarowanych we wniosku działek rolnych odpowiadały powierzchni użytku zagregowanego wg EGiB z dokładnością co do 0,01 ha". Zdaniem skarżącego powyższe ustalenie całkowicie wypełnia hipotezę stanu faktycznego, w oparciu o którą NSA nakazał zastosować art. 44 ust 1 wskazanego powyżej rozporządzenia Komisji (WE)., a tym samym powinno to skutkować uznaniem braku winy wnioskodawcy i niestosowaniem sankcji.

Skarżący wskazał także, iż organ znalazł dodatkowe argumenty, które miałyby przemawiać za winą wnioskodawcy wbrew ocenie prawnej wyrażonej przez Sądy. Skarżący wskazał, iż organ w sposób absolutnie nieuprawniony wyciągnął ze stwierdzenia zawartego w odwołaniu — że "wniosek o dopłaty był złożony na podstawie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów" — absurdalny wniosek, że wnioskodawca w ogóle nie dokonał pomiarów przed złożeniem wniosku. Podczas gdy skarżący wielokrotnie podawał, iż taki pomiar był dokonywany. Stwierdzenie zawarte w odwołaniu, że wniosek był złożony na podstawie danych z ewidencji gruntów nie oznaczało, że w ogóle nie dokonano własnego pomiaru. W ocenie skarżącego nie ma w tej sprawie żadnego przyznania co do braku dokonania pomiaru, ani żadnej sprzeczności pomiędzy dokonaniem własnego pomiaru i podaniu we wniosku danych z ewidencji gruntów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, uznając że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. naruszają prawo.

Wniosek złożony przez skarżącego dotyczył przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Ze względu na treść wniosku podstawę prawną decyzji stanowiła ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2007 roku, Nr 35, poz. 217 ze zm.). Stosownie do treści przepisu art. 7 wskazanej powyżej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, a więc 1 ha,

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności,

3) rolnikowi został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ponadto rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności obszarowe uzupełniające do powierzchni upraw określonych rodzajów roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej.

Nie ulega wątpliwości uprawnienie skarżącego do domagania się przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Z tego też powodu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, który co do zasady płatność taką na rzecz skarżącego przyznał. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast określenie powierzchni działek rolnych warunkujące z jednej strony wielkość dopłat, z drugiej zaś wielkość ewentualnych pomniejszeń płatności, w związku z nieprawidłowym określeniem wielkości działek rolnych we wniosku o przyznanie płatności.

Analizując stan sprawy w powyższym zakresie przede wszystkim należy wskazać na pogląd prawny wyrażony przez NSA, z którego jednoznacznie wynika, iż "W przypadku gruntów (...) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych, oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja ta, jak również wydawane stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne właścicielom lub posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają (...) charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 75 k.p.a.. Przy czym jeżeli dane te są aktualne, a podana przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów jest z nimi zgodna, to nawet ustalenie ich w mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób winno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE 01.327.11)." Mają na uwadze, iż stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, to należy jednoznacznie skonstatować, iż zaskarżona decyzja i decyzją ja poprzedzająca w sposób ewidentny naruszają wskazaną powyżej normę prawną, a naruszenie to ma istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Przed przejściem do analizy sposobu rozumienia i wykonania przez organy obu instancji owej oceny prawnej wyrażonej przez NSA wypada najpierw odnieść się do kilku kwestii natury ogólnej. Otóż nie ulega wątpliwości uprawnienie organu do dokonywania sprawdzenia prawidłowości danych zawartych we wniosku o przyznanie określonego rodzaju płatności do gruntów rolnych. Organ w sposób prawidłowy wskazał na możliwość badania wniosku o przyznanie płatności tak poprzez kontrolę administracyjną, jak i poprzez kontrolę na miejscu. Co więcej postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w toku postępowania przed organami administracji w sposób rzetelny wykazało, iż wielkość niektórych działek zgłoszonych do płatności przez skarżącego odbiegała od tej wielkości, która została ustalona przez organ w toku przeprowadzonego postępowania. Mając na uwadze, iż przeprowadzone przez organ postępowania kontrolne nie skupiało się wyłącznie na analizie wyników kontroli na miejscu, a obejmowało weryfikację, tak wniosku skarżącego o przyznanie płatności, jak i wyników kontroli na miejscu przy użyciu danych wynikających z ortofotomap, to należy zgodzić się z organami obu instancji, iż wielkości niektórych działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności odbiegają od ich wielkości rzeczywistych, ustalonych przez organ administracji w toku postępowania o przyznanie płatności.

Argumenty zgłaszane przez stronę skarżącą dla podważenia prawidłowości ustaleń organów w zakresie rzeczywistej powierzchni zgłoszonych działek rolnych nie są przekonywujące, bowiem bazują na eksponowaniu nieprawidłowości zawartych w protokole z kontroli na miejscu. Tymczasem organy rozpoznając ponownie niniejszą sprawę wyjaśniały stan faktyczny na tyle precyzyjnie, iż nie wytrzymuje krytyki pogląd skarżącego, że wobec błędów w protokole z kontroli na miejscu zachodzi potrzeba przyjęcia do dopłat powierzchni działek rolnych zadeklarowanych przez niego we wniosku. Skoro wyniki kontroli na miejscu korespondują z ustaleniami w zakresie wielkości powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności, pochodzącymi z innych źródeł, w szczególności z analizy ortofotomap powstałych na podstawie zdjęć lotniczych analizowanego terenu, to wypada uznać za poprawne wyniki ustaleń dokonane w powyższym zakresie przez organy administracji.

Co więcej powyższemu ustaleniu organów – dokonanemu ma nocy stosownego upoważnienia, przez osoby posiadające wymagane przez prawo kwalifikacje – nie przeczy własne ustalenie skarżącego, który co prawda powoływał się na fakt dokonania pomiarów działek rolnych zgłoszonych do płatności, ale wyników tych pomiarów nigdy nie przedstawił, na co zasadnie zwróciły uwagę organy.

Powyżej przedstawione okoliczności, aczkolwiek są istotne z punktu widzenie niniejszej sprawy, to jednak nie mają one decydującego znaczenia dla oceny poprawności zaskarżonej decyzji. Istota owej oceny sprowadza się bowiem do tego, czy wnioskodawca ponosi winę nieprawidłowego zadeklarowania powierzchni działek rolnych, czy też ma miejsce okoliczność ekskuplacyjna, o której mowa w art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE L z 2001, Nr 327, str. 11). Przepis ten stanowi mianowicie, iż obniżki i wyłączenia, przewidziane w niniejszym tytule, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Tej właśnie kwestii poświęcone było zapatrywanie prawne wyrażone w ramach niniejszego postępowania przez NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r., które przytoczone zostało powyżej.

Analizując wnioski organów wyciągnięte z lektury uzasadnienia powyższego wyrok nie sposób nie oprzeć się wrażeniu zupełnego niezrozumienia tego co winno stanowić istotę dociekań organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Użyte przez NSA sformułowanie, które w całości zostało powyżej przytoczone nie pozostawia wątpliwości, jak winien zachować się organ i jakiego rodzaju ustalenia winien poczynić w toku dalszego prowadzenia sprawy. Sformułowanie "winno być ocenione jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, z dnia 11 grudnia 2001 r." nie jest jedynie luźną sugestią przekazaną organowi, z którą organ ten może lecz nie musi się pogodzić. Z przykrością należy skonstatować, iż w taki sposób organy obu instancji potraktowały ocenę prawną wyrażoną w tej sprawie przez NSA, czym w sposób ewidentny naruszyły normę art. 153 p.p.s.a..

Powyżej wyrażonej opinii nie może zmienić szczegółowo udokumentowany wywód organów świadczący o tym, iż dane z ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu rzeczy. Wypada zgodzić się bez reszty z tezą organu, iż wielkości działek określone w ewidencji gruntów nie zgadzają się w pewnym zakresie z ustaleniami organów przeprowadzających kontrolę w niniejszej sprawie. Jednakże skonstatowanie owej prawdy nie może stanowić końca rozumowania organów, lecz dopiero punkt wyjścia do ustalenia wskutek jakich okoliczności wniosek złożony przez rolnika nie odpowiadał rzeczywistemu stanowi rzeczy w zakresie wielkości działek rolnych. Jak bowiem wynika z ustaleń poczynionych przez organy, wielkości działek wskazanych we wniosku o przyznanie płatności odpowiadają danym na temat powierzchni tychże działek zawartym w ewidencji gruntów. W takiej sytuacji jedynym elementem, który pozostawał organowi do zbadania, - tak aby pozostawać w zgodzie z zacytowanym powyżej zapatrywaniem prawnym – było ustalenie czy aktualne są dane z ewidencji gruntów na temat wielkości działek, na które powołuje się rolnik w swym wniosku.

Analizując powyższą przesłankę organ nie skupił się na określeniu, jaka jest wielkość powierzchni działek zgłoszonych do płatności zgodnie z danymi pochodzącymi z ewidencji gruntów lecz dokonał własnych ustaleń dla wykazania, iż dane z ewidencji gruntów nie są aktualne, bowiem od wielu lat nie były aktualizowane. Tym samym w sposób zupełnie dowolny utożsamił pojęcia "aktualny" i "aktualizowany". Natomiast przez "aktualny" stan danych z ewidencji gruntów należy rozumieć ten stan, który w danym momencie wynika z urządzeń rejestrowych prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i może stanowić w określonym momencie treść wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego. Tym samym za "aktualny" stan danych z ewidencji gruntów trzeba uznać nie tylko stan odbiegający od rzeczywistego stanu rzeczy ale także ten stan, który od dawna był nieaktualizowany. Wyznacznikiem jest więc tutaj aktualny w danym momencie stan operatu ewidencyjnego i wydawanych na jego podstawie wypisów i wyrysów, nie zaś bezwzględna prawdziwość tych danych, czy też niedaleka odległość w czasie ostatniej aktualizacji.

Z punktu widzenia powyższych kryteriów zupełnie bezcelowe były podejmowane przez organy próby zdyskredytowania tych danych, które aktualnie wynikają z operatu ewidencyjnego prowadzonego dla działek, które skarżący zgłosił do płatności, poprzez wykazanie, iż są one nieprawdziwe bowiem od wielu lat nie były aktualizowane. Słusznie w powyższym zakresie skarżący zarzuca organom naruszenie przepisu art. 76 k.p.a.. Jak bowiem wskazał NSA "ewidencja gruntów i budynków, jak również wydawane stosownie do treści art. 24 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a.". Skoro zaś tak, to owe dokumenty nie mogą zastać zupełnie pominięte w procesie oceny winy skarżącego w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku o płatności. O ile wypada zgodzić się z organem, iż dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, w zakresie powierzchni działek zgłoszonych do płatności, nie mogą w sposób bezkrytyczny stanowić podstawy przyznania owej płatności i tym samym dane te mogą być przedmiotem weryfikacji w toku prowadzonego przez organ postępowania kontrolnego, o tyle nie sposób zupełnie pominąć aktualnego stanu ewidencji gruntów przy ocenie zawinienia rolnika, który w zaufaniu do operatu ewidencyjnego wypełnia wniosek o przyznanie płatności, posługując się danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków.

Abstrahując od tego co stanowi treść – wiążącej, tak sąd, jak i organy administracji ferujące rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – oceny prawnej dokonanej przez NSA, to godzi się powiedzieć, iż nie wytrzymuje krytyki stanowisko organów, które wskazuje, iż dane z ewidencji gruntów mając wyłącznie charakter pomocniczy i tym samym powoływanie się na owe dane nie może stanowić podstawy do uznania braku winy w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku. Takie rozumowanie organu nie tylko zupełnie pomija treść art. 76 k.p.a., ale również deprecjonuje fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego polegającą na pogłębianiu zaufania obywatela do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Zupełne pominięcie w toku prowadzonego postępowania okoliczności wynikających z dokumentów, które w zakresie swej właściwości opracował i wydał stronie postępowania inny organ administracji, bez wątpienia podkopuje zaufanie obywatela od organów administracji Państwa jako całości. Ponadto na jeszcze jedną okoliczność wypada zwrócić uwagę, otóż nie bez znaczenia przy ocenie winy rolnika wypełniającego wniosek o przyznanie płatności jest także fakt, iż niniejsza sprawa dotyczy płatności za 2004 rok, a zatem wniosek o przyznanie płatności wypełniany był przez rolnika po raz pierwszy i nigdy wcześniej, w żadnym postępowaniu administracyjnym rolnik nie miał potrzeby weryfikowania tych danych, które wynikają z operatu ewidencyjnego. Tym samym nie występowały nawet okoliczności, które uzasadniałyby istnienie u rolnika swoistego brak zaufania do tych danych, które wynikają z ewidencji gruntów.

W toku postępowania organy poświęciły dużo miejsca wyjaśnieniu różnicy pomiędzy "działką ewidencyjną" i "działką rolną" urządzoną na tej działce ewidencyjnej. W istocie wypada się zgodzić z zaprezentowanym przez organy sposobem rozumienia obu powyższych pojęć. Niestety wypada także skonstatować, iż podział ten w istocie jest nieprzydatny dla oceny tego czy skarżący ponosi winę w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku. Problem zawinienia przy nieprawidłowym sporządzeniu wniosku odnosi się bowiem wyłącznie do kwestii wielkości działek zgłoszonych do płatności. Mówiąc lapidarnie w powyższym zakresie rolą organów było ustalenie jaki był aktualny stan danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków oraz wskazanie czy rolnik wypełniając wniosek o przyznanie płatności powołał się na owe dane z ewidencji gruntów. Skonstatowanie przez organy, iż rolnik w swym wniosku powołał się na aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z zapatrywaniem prawnym zaprezentowanym przez NSA winno być ocenione jako niezawiniona nieprawidłowość przy wypełnianiu wniosku o płatności. Z powyższego płynie kapitalna konstatacja, otóż brak winy rolnika mógł odnosić się tylko do błędnego wskazania powierzchni działek zadeklarowanych do płatności, nie zaś do tego czy działka była wykorzystywana rolniczo i czy producent rolny prowadził na tej działce działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65 poz. 600 ze zm.).

Przed organami stało zatem wyzwanie polegające nie tylko na ustaleniu rzeczywistej powierzchni działek zgłoszonych do płatności i ocenie winy rolnika w nieprawidłowym wypełnieniu wniosku w zakresie zgłoszonej do płatności powierzchni działek , ale również na ustaleniu czy rolnik prowadził i prowadzi nadal na zgłoszonych działkach działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Przed organem stałoby poważne wyzwanie gdyby okazało się, iż poszczególne zgłoszone do płatności działki nie są w całości rolniczo wykorzystywane. Stan faktyczny wynikający z ustaleń organów nie dostarcza jednak takiej komplikacji, bowiem tylko działka rolna P została w całości uznana za wieloletni odłóg, na którym nie była prowadzona działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

Potwierdzenie, w następstwie kontroli na miejscu, pozostawania innych działek zgłoszonych do płatności w zwykłej dobrej kulturze rolnej znacząco winno uprościć ustalenia organu, tak w zakresie rzeczywistej wielkości powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności, jak i wielkości nieprawidłowości zawartych we wniosku. Dokonanie powyższych ustaleń winno odbyć się przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, z uwzględnieniem podniesionych wyżej okoliczności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Mając na uwadze treść wyroku konieczne stało się ustalenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 154 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a..

M.O.