Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1519/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 12
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Marek Stojanowski, Sędziowie NSA Irena Kamińska – spr., Roman Ciąglewicz, Protokolant: Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 488/06 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2006 r. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]. Ponadto stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. S. kwotę 2950 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano następujący stan faktyczny.

Pismem z dnia 21 lipca 2005 r. nr [...] Generalna Dyrekcja Dróg Krajowym i Autostrad Oddział w K. Rejon w P. wystosowała pismo do skarżącego, w związku z prowadzeniem przez niego robót bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym DK – [...], nakazując mu natychmiastowe opuszczenie i zaprzestanie prowadzenia jakichkolwiek robót w pasie drogowym i w jego granicy. Skarżący uporządkował zajęty bez zezwolenia pas drogowy, informując zarazem Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 27 lipca 2005 r., że prowadzone przez niego roboty budowlane zostały oddzielone od pasa drogowego taśmą ostrzegawczą. W dniu 15 września 2005 r. przedstawiciele Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wraz ze skarżącym sporządzili protokół z zajęcia pasa drogowego, wskazując w nim, że wykonana niwelacja terenu w ramach prowadzonej budowy salonu samochodowego na drodze w km [...] oraz [...] doprowadziła do naruszenia pasa drogowego. W powołanym protokole skarżący podniósł, iż niwelacja terenu została podjęta i wykonana w ramach uniknięcia zagrożenia w rejonie prowadzonych robót budowlanych. Podkreślił, że podjęta niwelacja terenu wraz z silnymi opadami spowodowała podmycie pobocza. Wskazał również, że ze spornego pasa drogowego korzystały w tym okresie, oprócz niego, także inne podmioty, w tym także inwestor.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na skarżącego obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w granicach naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km [...] i km [...] poprzez uporządkowanie nadsypanego terenu oraz poprzez oczyszczenie z kamieni i ziemi rowu przydrożnego na odcinku budowy wynoszącym 100 m. Ponadto nałożył na niego karę pieniężną w kwocie 17.820 złotych w związku z zajęciem pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia w okresie od 21 lipca 2005 r. do 8 września 2005 r. Jako podstawę prawną decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał art. 29a ust. 1 i ust. 3, art. 36, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w ramach złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].

J. S. na wyżej powołaną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie art. 28 i 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego upatrywał w nieuczestniczeniu w postępowaniu związanym z naruszeniem pasa drogowego wszystkich podmiotów, które go faktycznie naruszyły. Zdaniem skarżącego biernie legitymowanym w tym postępowaniu powinien być inwestor. Dodatkowo w uzasadnieniu skargi wskazał, że niwelacja pasa drogowego będąca następstwem jego osunięcia na skutek obfitych opadów nie wymagała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Tym samym skarżący zarzucił organowi administracji publicznej nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy co według niego stanowi naruszenie między innymi art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. uznał, że uzasadnienia kwestionowanych decyzji są lakoniczne i biorą za podstawę rozstrzygnięcia tylko ustalenia wynikające z protokołu sporządzonego w dniu 15 września 2005 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, iż organ nie ustosunkował się w żaden sposób do zarzutów skarżącego podniesionych w wymienionym protokole. Nie wyjaśnił też czy pas drogowy został zajęty wyłącznie przez skarżącego, czy jak podnosił on sam także przez innych uczestników tego procesu inwestycyjnego. Organ pominął również ustalenia dotyczące korzystania przez J. S. we wstępnej fazie inwestycji z istniejących zjazdów. Nie odniósł się także do tego, że częściowa niwelacja pasa drogowego wynikała z jego osunięcia się na skutek obfitych opadów deszczu i była podyktowana względami bezpieczeństwa w obrębie prowadzonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko skarżącego zaprezentowane w skardze wyjaśniając, że w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego na potrzeby realizowanej inwestycji stroną postępowania powinien być również inwestor.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a dokładniej art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. 204, poz. 2086 ze zm.) oraz naruszenie przepisów postępowania w tym art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do istoty sprawy, a mianowicie nie odniósł się do treści art. 40 ust. 1 i 12 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, centrum niniejszej sprawy stanowi ustalenie pozycji strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonych decyzji oraz ustalenie zasadności obciążenia skarżącego karą pieniężną. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. 2004r. 204, poz. 2086 ze zm. ) zajęcie pasa drogowego wymaga uzyskania zgody zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia daje podstawę do wymierzenia, na podstawie art. 40 ust. 12 cytowanej ustawy, karę pieniężną. Ustawodawca ustalając zasady funkcjonowania podmiotów w pasie drogowym, w tym również rozpoczęcie i prowadzenie robót przez podmiot zajmujący się zawodowo wykonywaniem zleconych prac, z jednej strony określa obowiązek zajmującego pas drogowy do wystąpienia ze stosownym wnioskiem, a z drugiej strony nakłada na zarządcę dróg obowiązek wymierzenia kary pieniężnej i obciążenia nią zajmującego pas bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu obciążenie karą pieniężną podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy było prawidłowe i zgodne z powoływaną powyżej ustawą o drogach publicznych. Uznanie przez Sąd I instancji uzasadnień obu decyzji za lakoniczne nie może stanowić podstawy do uchylenia obu decyzji jako sprzecznych z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie skarżącemu od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie występują w rozpoznawanej sprawie.

Skargę kasacyjną można – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – oprzeć na następujących podstawach

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. podniesiony w skardze kasacyjnej przez pełnomocnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie ma usprawiedliwionych podstaw. Treść regulacji, o której mowa powyżej, a która według pełnomocnika organu został naruszona w rozpoznawanej sprawie, wytycza ramy rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny zajmujący się kontrolą działalności administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując działalność odpowiednich organów administracji publicznej i oceniając właściwe zastosowanie przez nie odpowiednich przepisów, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w świetle złożonej skargi J. S., prawidłowo doszukał się uchybień w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można jednak przyjąć, że Sąd dopatrując się nieprawidłowości w zakresie prowadzonego przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad postępowania administracyjnego i uchylając w związku z tym kwestionowaną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny, jak to zostało już podniesione powyżej, podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalając fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski podniesione przez stronę, ponieważ zaniechanie w tym zakresie określonych działań przez organ, zwłaszcza wtedy, gdy strona powołuje się na konkretne i ważne dla niej okoliczności w sprawie, jest istotnym uchybieniem procesowym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej i w żaden sposób nie może być on przerzucany na stronę danego postępowania.

W sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa.

W związku z tym, zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez naruszenia art. 40 ust. 1 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2068 ze zm.) należało również uznać za nietrafny. Warto przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może objawiać się w dwóch postaciach: błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu danej normy prawnej. Błędną wykładnię określa się w doktrynie jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, polegającego na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego polega zaś na błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny danej sprawy błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w określonej normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przyjął, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego. W związku z tym, nie można było uznać, że organ podjął wszelkie niezbędne kroki w celu ustalenia wszystkich podmiotów, które zajmowały oprócz J. S. pas drogowy bez wymaganego zezwolenia. Organ podejmując kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie oparł się jedynie na informacjach zawartych w protokóle z dnia 15 września 2005 r. Nie odniósł się natomiast do zarzutów podniesionych przez J. S. przy spisywaniu przedmiotowego protokółu, a także zawartych w kolejnych składanych przez niego pismach procesowych co do tego, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia także przez innych uczestników danego procesu inwestycyjnego. Brak ustaleń w tym zakresie po stronie organu rodzi nie tylko podstawy do uznania istotnych naruszeń w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, ale rodzi także wątpliwości do prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie wyłącznie wobec skarżącego J. S. kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że rzetelne ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych znajdujących się u podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji publicznej jest istotnym elementem pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.), jak i przestrzeganiem w tym zakresie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa.

Dodatkowo przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, na to że inwestor jest generalnym wykonawcą określonych robót, a zarazem podmiotem ponoszącym na nie stosowne nakłady finansowe i organizującym ten proces poprzez dokonanie wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z ich przygotowaniem, a zatem powinien być on w trybie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w przedmiocie, o którym mowa powyżej, jeżeli zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia nastąpiło na potrzeby realizowanej inwestycji.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że skarga kasacyjna Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Z tych względów w oparciu o przepis art.184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.