Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1207/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1, art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano-Handlowego "[...]" Sp.j. W. i R. K. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia 10 maja 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżącej Przedsiębiorstwa Budowlano-Handlowego "[...]" Sp.j. W. i R. K. kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

Burmistrz O. decyzją z dnia 10 maja 2017 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), art. 59, art. 60 ust. 1, art. 54, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 18.02.2016 r., uzupełnionego w dniu 15.03.2016 r., po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12.10.2016 r. oraz pisma inwestora z dnia 15.02.2017 r., odmówił Przedsiębiorstwu Budowlano – Handlowemu [...] Sp. J.. K. ul.Ł. [...], w O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego ne terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] położonej przy ul.J. w O., ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami rozporządzenia MI. Organ wyznaczył wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem MI. Szerokość frontu działki wynosi nie więcej niż 10 m – przy szerokości frontowej działki [...] m i zachowaniu 4 m odległości ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi od granic sąsiednich działek, szerokość elewacji frontowej winna wynosić 15 m – 8 m = 7 m. Dalej organ wskazał, że planowana inwestycja nie spełnia warunków z zakresie : liczby kondygnacji nadziemnych – wnioskowana 3 w tym ostatnia jako poddasze użytkowe przy obliczonej średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) w obszarze analizowanym 5,84 m, liczba kondygnacji naziemnych może wynosić 2; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu) :wnioskowana 7,0 m, średnia wysokość w obszarze analizowanym to 5,84 m; wysokości kalenicy lub najwyższego punktu dachu : wnioskowana 12,0 m – obliczona średnia wysokość kalenicy w obszarze analizowanym wynosi 9,07 m; kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki :wnioskowana wg załączonej koncepcji prostopadła do osi ulicy, główne kalenice budynków przy ul.Jagiellońskiej są równoległe do osi ulicy, wyjątek stanowi budynek na działce nr [...] (trzeci budynek od wnioskowanej działki) boczną ścianą zwrócony do osi ulicy. W ścianie bocznej na I i II kondygnacji są po dwa okna.

Organ rozpatrując zgromadzony materiał stwierdził, że :

1. zabudowa sąsiednich działek nie pozwala na ustalenie parametrów w zakresie wnioskowanej funkcji;

2. teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej;

3.projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze i nieleśne;

5. niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Tym samym, organ stwierdził, że działki sąsiednie dostępne z drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponieważ przepisy art. 61 ust.1 u.p.z.p. stanowią, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 1 nie jest spełniony, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] spółka jawna W. i R. K. zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art.61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust.2 rozporządzenia MI, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że inwestycja ta nie spełnia wymagań określonych w tych przepisach, podczas gdy wszelkie wymagania formalne zostały spełnione. Stanowisko organu I instancji opiera się na rażąco błędnym oznaczeniu obszaru analizowanego i błędnym wyliczeniu średniej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej , wysokości kalenicy. Wskazali, że w obszarze analizowanym nie została ujęta działka nr [...] i działka [...], pomimo tego, że ich lokalizacja odpowiada parametrom obszaru.

W związku z tym wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy inwestycja, ale zabudowy w całym wyznaczonym obszarze.

W ocenie organu brak uzasadnienia, czego domagał się odwołujący do powiększenia obszaru analizowanego i objęcie jego zasięgiem działek nr [...] i [...], które leżą poza granicą wyznaczoną przez urbanistę, a także przy innej drodze publicznej [...]), niż działka inwestowana (ul.Ja. ). Analizą objęto działki nr 974, 975, [...], [...], [...], 978, 979, [...], [...], [...], [...] [...], które w całości lub w swej większej części znajdują się w granicach obszaru analizowanego. Posadowione w obszarze analizowanym budynki stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną i usługową, co biorąc pod uwagę przedmiot wniosku, wskazuje jednoznacznie na kontynuację w zakresie funkcji zabudowy. Jednakże analiza urbanistyczna potwierdza, że nie można ustalić podobieństwa planowanej inwestycji z zabudową sąsiednią w zakresie szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz wysokości kalenicy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli inwestorzy wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza O. z dnia 10 maja 2017 r., a także na podstawie art.145 a P.p.s.a. o zobowiązanie organu I instancji do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z pierwotnym wnioskiem inwestora w terminie określonym przez Sąd i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawny do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania decyzji z pominięciem słusznego interesu obywateli.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, to jest:

- art. 53 ust.3 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez błędne oznaczenie obszaru analizowanego, co doprowadziło do niewłaściwego określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy;

- § 6 rozporządzenia MI poprzez błędne wyliczenie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

- § 7 rozporządzenia MI poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy;

- § 8 rozporządzenia MI poprzez rażąco błędne ustalenie wysokości kalenicy dla nowej zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo istnienia przesłanki ustalenia tych warunków wynikającej z tego przepisu prawa, to jest błędne przyjęcie, iż teren planowanej inwestycji nie spełnia warunków określonych w tym przepisie prawa.

W uzasadnieniu skargi uzasadnili wskazane zarzuty.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na śmierć uczestników postępowania M. R. i S. M. (k.71).

Z uwagi na wskazanie następców prawnych zmarłych uczestników postępowania (k.103), postanowieniem Sądu z dnia 18 grudnia 2018 r. postępowania zostało podjęte (k.107).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U.2018.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia 10 maja 2017 r., nr [...] [...] odmawiającą inwestorowi wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] w O., ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust.1 u.p.z.p.

Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b..

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie jej treści i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, publ. CBOSA). Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144).

Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania już istniejącego.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest warunkiem przeprowadzenia prawidłowej analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II SA/Po 334/07, Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, publ. CBOSA). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia.

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem I instancji. Gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny w bazie orzeczenia.nsa.gov. pl).

Organy naruszyły zatem przepisy prawa materialnego i postępowania w zakresie, w jakim mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Powodem, dla którego organy orzekające odmówiły skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było uznanie, że nie spełnia ona wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., t.j. nie została spełniona przesłanka tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Organ odwoławczy błędnie dokonał jednak jedynie wykładni literalnej (gramatycznej) przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem w ocenie Sądu orzekającego przepis ten należy wykładać funkcjonalnie i celowościowo. Pogląd taki wyrażono również w wyroku NSA z dnia 19.03.2013r., sygn. II OSK 2208/11, publ. CBOSA), gdzie wyjaśniono, iż aktualnie już poza wszelkimi sporami pozostaje, iż przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tak zresztą, jak i wszelkich innych przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), czy systemową. Jednocześnie też przyjmuje się, że przepis ten nie może być stosowany w sposób zawężający co do obszaru poddawanego analizie urbanistycznej w zakresie zwłaszcza podobieństwa funkcji. Wskazują na to stanowiska wyrażane w literaturze prawniczej i orzecznictwie sądowo administracyjnym. Wynika to także wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., K 17/08 (OTK-A z 2010 r., nr 6, poz. 61, Dz. U. Nr 137, poz. 926). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany. Jego wielkość przyjęta w tej sprawie jest niewystarczająca dla oceny zagospodarowania obszaru analizowanego oraz występujących w nim parametrów. W niniejszej sprawie organ I instancji objął analizą działki zabudowane, których większa część znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem Sąd orzekający stoi na stanowisku, że w wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Tak należy bowiem tłumaczyć sens zapisu zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI. Zgodnie z jego treścią w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analiza, o jakiej mowa w przytoczonym przepisie rozporządzenia, może odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 6 października 2016 r., II SA/Go 395/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe wynika wprost już tylko z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącego, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Regulacja powyższa wprost odnosi się bowiem do zabudowanej działki sąsiedniej, a nie do zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z utrwalonymi regułami wykładnia użytego w przywołanym przepisie zwrotu "działka sąsiednia" winna być dokonana przede wszystkim na gruncie ustawy, w jakiej się on znajduje, czyli przywołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem żaden jej przepis, zwłaszcza art. 2 zawierający tzw. słowniczek pojęć zwrotu tego nie definiuje. Przepis ten w punkcie 12 podaje jedynie definicję działki budowlanej, stanowiąc, iż jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jej analiza prowadzi jedynie do konkluzji, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana", która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. Dla ustalenia treści normatywnej pojęcia działki sięgnąć zatem należy do innych aktów prawnych, w tym w szczególności do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.), która w art. 4 pkt 3 u.g.n. definiuję działkę gruntu jako niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Tak rozumianą działkę sąsiednią w stosunku do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy tworzy zaś cała działka (czyli niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej), a nie jedynie ta jej część, która znajduje się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym.

W takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia teza, iż nieruchomość, której powierzchnia w całości nie zostaje objęta obszarem analizowanym, winna być w analizie pominięta lub powinno się jedynie w części ją uwzględnić. Stanowisko takie pozostaje w kolizji z przytoczonym wyżej przepisem rozporządzenia MI, który określa jedynie minimalny obszar analizowany, co oznacza że w uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wyznaczenia większego obszaru, ale nie może to być obszar mniejszy niż ten, który jest wyznaczony przez trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszy niż 50 metrów. Należy pamiętać, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Ponadto o tym, że w analizie urbanistycznej powinno się uwzględnić całe nieruchomości wyodrębnione geodezyjnie świadczą również zapisy rozporządzenia odnoszące się do ustalania wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, czy geometrii dachu.

Podkreślić należy, że wszystkie te parametry i cechy ustala się w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach położonych w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia). Oczywistym jest bowiem, że skoro przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia określa, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, to intencją prawodawcy było, aby ów wskaźnik określić na podstawie średniego wskaźnika zabudowy całych działek budowlanych, które znalazły się w obszarze analizowanym, nawet jeśli ich części wykraczają poza granice tego obszaru. Chodzi bowiem o ustalenie wskaźnika intensywności wykorzystania działek, a nie ich fragmentów, poprzez ustalenie rzeczywistych proporcji pomiędzy wielkością działek w obszarze analizowanym a wielkością powierzchni zabudowy na nich występującej. Koniecznym jest więc uwzględnienie całych powierzchni nieruchomości, które znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego. (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.03.2017r., sygn. II SA/Po 44/17, publ. CBOSA)

Odnosząc powyższe do okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że skoro bezspornie ustalono, że obszarem analizowanym objęte są zabudowane zabudową mieszkalną działki dostępne z drogi publicznej, to choć działki te wraz z zabudową częściowo znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, to należało ją uwzględnić, badając, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w tym również czy występuje kontynuacja funkcji.

Uchybienie organów orzekających w tym zakresie stanowiły w ocenie Sądu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni zastosowanego w tym przepisie pojęcia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, jak i będące skutkiem tegoż uchybienia naruszenie przepisów postępowania - § 3 ust. 1 i 2, w zw. z § 6, 7, 8 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy także zauważyć, że organ mimo, iż działka nr [...] zawiera się w części obszaru analizowanego, nie wziął jej pod uwagę przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy. Jest to istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto organ nie uzasadnił z jakich powodów odmówił poszerzenia obszaru analizowanego, o który wnioskował inwestor.

W związku z powyższym należy wskazać, że kontrolowane decyzje wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a także z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. W szczególności organ I instancji ponownie prawidłowo przeprowadzi analizę funkcji uwzględniając, że działki "przecięte" granicą obszaru analizowanego są objęte analizą. Następnie w oparciu o wyniki wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art.107 § 3 k.p.a. rozstrzygnięcie. Z uwagi na fakt, iż okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione, a postępowanie dowodowe wymaga przeprowadzenia w istotnym zakresie, w szczególności sporządzenia ponownie analizy urbanistycznej, Sąd nie mógł zastosować dyspozycji zawartej w art.145a.

Mając na uwadze powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.