Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 439/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 pkt 1, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 324/17 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej "PINB") nałożył na K. C. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. P. w Z. ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "Prawo budowlane").

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. MWINB uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB i orzekł o nałożeniu na Skarżącą obowiązku tożsamego z obowiązkiem wskazanym w treści postanowienia PINB. Organ II instancji wskazał, że w sprawie zaistniała konieczność prawidłowego oznaczenia nazwiska adresata postanowienia. Organ uznał za uzasadnione wątpliwości PINB co do stanu technicznego, a w szczególności konstrukcji budynku, co spowodowało

Skargę na powyższe postanowienie MWINB wniosła K. C. W skardze zarzucono naruszenie art.6, 7, 8, 10, 77 i 84 K.p.a.

Skarga została następnie oddalona zaskarżonym wyrokiem WSA w Warszawie.

Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku wniosła Skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię art. 81c ust. 2 w związku art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego budynku Skarżącej winien być nałożony na Skarżącą, a nie uczestników procesu budowlanego (w rozumieniu art. 17 Prawa budowlanego), a to jest inwestora oraz kierownika budowy lub robót obowiązku wykonania,

b. naruszenia art. 61 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a poprzez to de facto przyjęcie, że stan techniczny budynku Skarżącej w kontekście występujących w nim wad jest następstwem nieprawidłowego użytkowania budynku, a nie jest związany z realizowaną w obszarze oddziaływania na niego (budynku) inwestycji drogowej;

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez Skarżącą w wywiedzionej skardze na postanowienie MWINB z [...] grudnia 2016 r. zarzutów dotyczących naruszenia przez MWINB zaskarżonym postanowieniem zasady:

a. prawdy obiektywnej wskazanej w dyspozycji art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. zobowiązującej organ administracji publicznej do podejmowania wszystkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy,

b. praworządności określonej w art. 8 K.p.a., która obliguje organ administracji publicznej do przestrzegania wymogu praworządnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprany, a nadto prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywatela do rozstrzygnięć organów,

c. inicjatywy organu postępowania administracyjnego, w tym prawdy materialnej, wynikającej z art. 77 K.p.a. w związku z art. 84 K.p.a. poprzez zaniechanie czynności procesowych, zmierzających do zebrania materiału dowodowego.

a w konsekwencji naruszenia art. 144 § 4 P.p.s.a. albowiem tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stworzą podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawom rzeczywiście nastąpiła i że pro wodzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawo (vide wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/31, LEX nr 1351331).

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w sprawie poprzez jego uchylenie, a poprzez to uchylenie postanowienia MWINB.

Skarżąca kasacyjnie wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej oraz podniósł, że przedłożone na rozprawie dokumenty wykazują, że budynek skarżącej kasacyjnie nie jest w stanie powodującym bezpośrednie zagrożenia życia i zdrowia oraz, że to trwająca budowa drogi mogła spowodować powstałe w nim spękania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez Skarżącą w wywiedzionej skardze na postanowienie MWINB z [...] grudnia 2016 r. zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 84 K.p.a. stwierdzić należy, iż nie był on zasadny.

Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012/6/101). Nadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, a okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji było lakoniczne oceny tej nie przekreśla.

Zauważyć bowiem trzeba, iż Sąd I instancji wprost stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz opisując przebieg kontrolowanego postępowania wskazał w oparciu o jakie dowody organy ustaliły stan faktyczny, który uprawniał je do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego spornego budynku. Sąd zauważył nadto, iż stan budynku będącego przedmiotem postępowania został opisany w protokołach pokontrolnych, które nie zostały zakwestionowane przez stronę.

Podsumowując swoje rozważania WSA w Warszawie wskazał, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego omawianego budynku.

Sąd I instancji odniósł się zatem wprost do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez poczynienie błędnych, względnie przedwczesnych ustaleń faktycznych oraz poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a więc do tych zarzutów, które zostały przez skarżącą uzasadnione. W uzasadnieniu skargi wprost wskazywano bowiem jedynie na uchybienie procesowe organów nadzoru budowlanego polegające na brakach postępowania dowodowego.

Dalej zauważyć należy, iż choć w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zabrakło odniesienia się do zgłoszonych przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 84 K.p.a., jednakże nie przesądza to o wadliwości wyroku. Sposób skonstruowania tych zarzutów w skardze z góry wykluczał bowiem dopełnienie tego warunku, ponieważ nie da się ze skargi ograniczającej się do wskazania jako naruszonych szeregu przepisów K.p.a. wydedukować, o naruszenie jakiej normy prawnej chodzi skarżącemu, nie mówiąc już o tym, na czym miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie, bądź wykładnia tej normy.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi nie została bowiem w żaden sposób powiązana z treścią art. 8 K.p.a. stanowiącego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czy też art. 84 K.p.a. stanowiącego w § 1, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, zaś w § 2, iż biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, że K. C. w skardze wskazała na naruszenie szeregu różnych przepisów procesowych, jednakże nigdzie w uzasadnieniu skargi nie podjęła nawet próby wyjaśnienia, w czym - poza niekompletnym przeprowadzeniem postępowania dowodowego i błędnymi ustaleniami faktycznymi - dopatruje się ich naruszenia jak też, nie wyjaśniła, jakie znaczenie mają przytoczone przepisy i na czym polega związek przyczynowy pomiędzy zarzucanymi naruszeniami przepisów postępowania innych niż art. 7 i 77 § K.p.a., a wynikiem sprawy.

Mimo tego Sąd I instancji podjął – jak wskazano już wyżej próbę odniesienia się do stanowiska skarżącej wyrażonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprost odnosząc się do skonkretyzowanych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz omawiając charakter postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, które stanowi jedynie jeden z przewidzianych prawem elementów procedury wyjaśniającej i odnosząc się do pozostałej argumentacji skargi nie powiązanej z wykazaniem naruszenia konkretnych przepisów K.p.a., w tym w szczególności wskazał, iż nie są trafne te zarzuty skargi, które sprowadzają się do zakwestionowania podjęcia przez organ działań nie korespondujących z intencją wniosku złożonego przez stronę. Trafność tego stanowiska WSA w Warszawie zostanie wykazana w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Zauważyć wreszcie trzeba, iż w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania wpływu zarzucanego naruszenia przepisów postępowania na treść zaskarżonego wyroku oraz wykazania przez skarżącą kasacyjnie istotności rzekomo nierozpoznanych przez Sąd I instancji zarzutów. Znamiennym jest w tym zakresie, iż uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu ogranicza się wyłącznie do jego powtórzenia i nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji.

Powyższe dodatkowo i samodzielnie przesądzało o nieskuteczności tegoż zarzutu kasacyjnego, albowiem zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tylko jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania tej okoliczności. Trzeba przy tym podkreślić, iż nie trzeba udowadniać, że gdyby nie stwierdzone w sprawie naruszenie przepisów postępowania, to jej rozstrzygnięcie byłoby inne. Wystarczy wykazać, że realnie istniała taka możliwość. Nawet tego jednakże autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Skarga kasacyjna jest zaś sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który z tego właśnie powodu musi być sporządzony przez profesjonalistę, a zarzuty w tej skardze powinny być tak sprecyzowane i uargumentowane by Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał się domyślać intencji podmiotu ją wnoszącego, względnie zastępować go w wykazywaniu zaistnienia istotnych prawnie okoliczności.

Zupełnie niezrozumiały i co za tym idzie niepoddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nadto wyrażony w ramach tego samego zarzutu pogląd, iż w konsekwencji powyższych naruszeń doszło po stronie WSA w Warszawie do naruszenia art. 144 § 4 P.p.s.a. Wskazany jako naruszony art. 144 P.p.s.a. nie dzieli się powiem na jakiekolwiek jednostki redakcyjne niższego rzędu i dotyczy związania Sądu wyrokiem, a nie zagadnień dotyczących uzasadniania orzeczeń.

Reasumując tą część rozważań, stwierdzić należy, iż nie może być uznany za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 K.p.a.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż prawidłowość albo nieprawidłowość oceny prawnej Sądu I instancji nie ma znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wadliwość stanowiska Sądu co do prawidłowości sposobu prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego mogłaby być przez stronę skarżącą kasacyjnie skutecznie wykazywana jedynie w drodze podniesienia odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazującego na uchybienie Sądu polegające na błędnym niedostrzeżeniu naruszeń odpowiednich przepisów procesowych przez organ i powiązaniu tego uchybienia z istotnym wpływem na wynik sprawy, czego jednakże w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia poprzez błędną wykładnię art. 81c ust. 2 w związku art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego budynku Skarżącej winien być nałożony na Skarżącą, a nie uczestników procesu budowlanego (w rozumieniu art. 17 Prawa budowlanego), a to jest inwestora oraz kierownika budowy lub robót, przypomnieć w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w art. 37 ust. 3, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 4, art. 48-51, art. 54, art. 55, art. 57 ust. 4, 7 i 8, art. 59, art. 59a, art. 59c ust. 1, art. 59d ust. 1, art. 59g ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, art. 65, art. 66, art. 67 ust. 1 i 3, art. 68, art. 69, art. 70 ust. 2, art. 71a, art. 74, art. 75 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 76, art. 78 oraz art. 97 ust. 1 (art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego). Tak z zarzutu skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia nie wynika w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tej akurat regulacji, w tym w szczególności by kwestionowała uprawnienie organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego do orzekania w kontrolowanej sprawie. Powyższe uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tegoż zarzutu w zakresie dotyczącym ewentualnego naruszenia tej wskazanej w nim regulacji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego wskazać natomiast należy, iż jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jak i stanowiska przedstawianego przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w jej ocenie ewentualny obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego stanowiącego jej własność budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. P. w Z. winien zostać nałożony na uczestników procesu budowlanego wykonywanej między innymi na sąsiedniej nieruchomości budowli w postaci drogi, albowiem to sposób (technologia) wykonywania tej drogi spowodować miała pogorszenie stanu technicznego należącego do niej budynku.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie zaś z ust. 1, do którego regulacja ta odsyła, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia określonych dokumentów.

Treść wskazanych wyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, iż obowiązki o jakich mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego mogą być nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a także uczestników procesu budowlanego, przez których rozumieć należy zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, lub kierownika robót.

Z brzmienia ust. 1 wynika, co nie jest kwestionowane w orzecznictwie, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości. Przy czym należy uwzględnić, że art. 81c Prawa budowlanego ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się, że może być stosowany w ramach szeroko rozumianego postępowania naprawczego (art. 50, art. 51 Prawa budowlanego) albo przy sprawowaniu nadzoru nad prawidłowością utrzymania obiektów budowlanych (art. 62-66 Prawa budowlanego - por. komentarz do art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck).

Zauważyć jednakże należy, iż w analizowanych przepisach nie chodzi o jakichkolwiek uczestników procesu budowlanego bądź właścicieli lub zarządców jakichkolwiek obiektów budowlanych, lecz tylko i wyłącznie o uczestników procesu budowlanego dotyczącego obiektu, co do którego zaistniały uzasadnione wątpliwości co do co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także jego stanu technicznego oraz właściciela bądź zarządcę tego obiektu.

Powyższe wynika z faktu, iż mający charakter publicznoprawny obowiązek utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym obciążą jego właściciela lub zarządcę. Analogicznie obowiązki jakie organy nadzoru budowlanego nałożyć mogą na uczestników procesu budowlanego dotyczyć mogą jedynie określonych robót bądź prac przy obiekcie, budowa którego wiążę się z posiadaniem przymiotu inwestora, względnie wykonywaniem funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, lub kierownika robót.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego to właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Z art. 61 pkt 1 wprost wynika, iż to na właścicielu bądź zarządcy obiektu ciąży wynikający z Prawa budowlanego publicznoprawny obowiązek utrzymywania go w stanie odpowiadającym wymogom wynikającym z art. 5 ust., 2 Prawa budowlanego, w tym zgodnie z art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu także w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka takich jak między innymi wstrząsy sejsmiczne, osuwiska ziemi pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Treść powyższej regulacji wyraźnie wskazuje, iż od wykonania tego obowiązku o charakterze publicznoprawnym nie zwalnia właściciela bądź zarządcy obiektu budowlanego okoliczność, iż uszkodzenie obiektu lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem stanowiło skutek działania innych osób, w tym jak w twierdzi Skarżąca kasacyjne w kontrolowanej sprawie skutek robót budowlanych wykonywanych na sąsiednich nieruchomościach.

Co za tym idzie stwierdzić należy, iż treść art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w żadnym razie nie stanowi przeszkody do nałożenia na właściciela lub zarządcę budynku, co do którego zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego stanu technicznego obowiązku przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, także w sytuacji gdy ten budzący wątpliwości stan techniczny obiektu budowlanego spowodowany został działaniami innych osób, w tym realizacją robót budowlanych na działkach sąsiednich. Powyższe przesądza tak o niezasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61 Prawa budowlanego poprzez brak jego zastosowania, jak i wskazuje na właściwy sposób wykładni art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy przypomnieć należy, iż kwestionowane postanowienie PINB z [...] października 2016 r. nakładające na skarżącą obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego jej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wydane zostało w ramach wszczętego przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie technicznego tego budynku, co przesądza o tym, iż ewentualnymi adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, mógł być wyłącznie właściciel bądź zarządca tego obiektu, albowiem proces budowlany dotyczący tego obiektu został już zakończony wiele lat temu i brak było jakichkolwiek przesłanek dla nakładania tegoż obowiązku na inwestora, inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta, kierownika budowy, lub kierownika zakończonych już wiele lat temu robót budowlanych.

Przeciwko przyjęciu tezy skarżącej kasacyjnie jakoby obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy ul. P. w Z. mógł i powinien być nałożony na uczestników procesu budowlanego budowy drogi, realizacja której to inwestycji rzekomo spowodować miała pogorszenie stanu technicznego jej budynku, przemawiają także argumenty o charakterze celowościowym.

Zauważyć bowiem trzeba, iż uczestnicy procesu budowlanego prowadzonego na nieruchomości sąsiedniej nie mają jakiegokolwiek tytułu prawnego do wstępu na nieruchomość na jakiej zlokalizowany jest budynek Skarżącej, co do którego powstały wątpliwości odnośnie jego stanu technicznego, co oznacza, iż wykonanie przez nich obowiązku dostarczenia oceny technicznej stanu tego obiektu byłoby uzależnione wyłącznie od zgody właściciela bądź zarządcy tego obiektu.

Uzyskana w ten sposób, to jest na zlecenie podmiotu potencjalnie odpowiedzialnego za pogorszenie stanu technicznego obiektu, ocena jego stanu technicznego mogłaby nadto budzić uzasadnione wątpliwości właściciela bądź zarządcy obiektu, co do jej rzetelności i wnikliwości. Tego rodzaju niebezpieczeństwa nie zachodzą zaś w sytuacji, gdy obowiązek przedłożenia określonych ekspertyz technicznych bądź ocen nakładany jest na właściciela, zarządcę obiektu, co do którego zaistniały wątpliwości co do jego stanu technicznego lub uczestników procesu budowlanego dotyczącego tego właśnie obiektu.

Podkreślić przy tym trzeba, iż nałożenie obowiązku o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie przesądza w żaden sposób o tym z czyjej winy doszło do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a jedynie zmierza ono do usunięcia wątpliwości co do tego stanu i wskazania jakie działania winny być podjęte dla przywrócenia go do właściwego stanu technicznego.

Postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter jedynie kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie, w którym jest ono wydawane, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania albo jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie.

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej kasacyjnie zauważyć należy, iż okoliczność, iż na danej osobie (właścicielu, bądź zarządcy obiektu budowlanego) ciąży wynikający z przepisów ustawy Prawo budowlane publicznoprawny obowiązek utrzymywania należącego do niej obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym nie przesądza w żadnym razie o tym czy i kogo ewentualnie obciążał będzie wynikający z przepisów prawa cywilnego (art. 415 Kodeksu cywilnego) obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej właścicielowi obiektu budowlanego w następstwie działań, które doprowadziły do pogorszenia stanu technicznego tego obiektu.

Co za tym idzie w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o jakim mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Sam fakt wydania postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana, nie determinuje również późniejszej kwestii rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu, a sprawcą doprowadzenia go do niewłaściwego stanu technicznego.

Wskazać także trzeba, iż wszczęte z urzędu postępowanie dotyczące stanu technicznego budynku należącego do Skarżącej kasacyjnie, w ramach którego organ nadzoru budowlanego wydał kwestionowane postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia oceny technicznej tegoż obiektu, jest odrębną sprawą administracyjną, w stosunku do ewentualnego postępowania dotyczącego zgodności z prawem, czy też prawidłowości realizacji inwestycji drogowej - o wszczęcie którego wnioskował w swoich pismach J. C.

Przypomnieć trzeba, iż podanie J. C. przekazane zostało przez PINB według właściwości rzeczowej organowi nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego i o ile Skarżąca kasacyjnie kwestionuje sposób, czy też brak załatwienia tego podania, to nie może tego czynić w ramach niniejszej sprawy, lecz winna podjąć właściwe środki prawne, na przykład w postaci skargi na bezczynność MWINB o ile w sprawie nie zostało wydane żadne orzeczenie, względnie środka zaskarżenia od orzeczenia kończącego postępowanie o ile takowe zostało w sprawie wydane.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wobec wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasady, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą skargę kasacyjną nie były uprawnione do dokonania oceny prawidłowości reakcji MWINB na skierowane do tegoż organu podania dotyczące rzekomo wadliwego sposobu budowy drogi w sąsiedztwie między innymi nieruchomości Skarżącej kasacyjnie.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W kontrolowanej sprawie skarga dotyczyła zaś jedynie zgodności z prawem postanowienia wydanego w toku postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku Skarżącej kasacyjnie, a nie zgodności z prawem dokonanej przez organy nadzoru budowlanego kontroli prawidłowości wykonywania robót budowlanych przy innej, aczkolwiek położonej w sąsiedztwie budowli w postaci drogi.

Nie zasługiwała także na uwzględnienie argumentacja podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadzająca się do wykazywania, iż budynek skarżącej kasacyjnie nie jest aktualnie w stanie powodującym bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia.

Zauważyć bowiem trzeba, iż przesłanką nałożenia obowiązku dostarczenia ocen lub ekspertyz na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest pozostawanie obiektu budowlanego wstanie powodującym bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, a jedynie wystąpienie wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Na dowody wskazujące, iż wątpliwości takowe na dzień orzekania przez organy istniały powołano się zaś wprost tak w zaskarżonym wyroku, jak i w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu PINB. Na wątpliwości te w sposób jednoznaczny wskazują protokoły oględzin przedmiotowego budynku oraz dołączona do nich dokumentacja fotograficzna potwierdzająca istnienie spękań ścian i fundamentów, jak i pisma samej skarżącej kasacyjnie. Przykładowo jedynie wskazać w tym miejscu trzeba na podpisane między innymi przez K. C. pismo z 21 czerwca 2016 r. (k. 27 akt administracyjnych), gdzie wprost powołano się na specyfikę związaną z budową przedmiotowego budynku przy ul. P. w Z., którego fundamenty wykonane być miały z gruzu ceglanego zalewanego słabą wodnistą zaprawą, materiały budowlane w dużej części pochodziły z rozbiórek, ścianki były słabo powiązane. W tym samym piśmie wskazano także na osłabienie, w następstwie drgań wywołanych przyjętą technologią budowy drogi i tak słabej konstrukcji tego budynku.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż jak wynika z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne jedynie kontrolują działalność organów administracji, a nie zastępują tych organów, jak też nie stanowią kolejnej instancji w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Z powyższego wynika, że oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, dokonuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień wydania orzeczenia zaskarżonego następnie do sądu. Dla dokonania oceny zgodności z prawem kwestionowanego przez stronę postanowienia nie ma zatem jakiegokolwiek znaczenia okoliczność, iż pomiędzy jego wydaniem, a rozpoznaniem skargi przez Sąd I instancji, czy też skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny nie doszło do dalszego pogorszenia stanu technicznego budynku.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie zawierającą usprawiedliwionych podstaw.