Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2762/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 184
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 58/19 w sprawie ze skargi M. K. i K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 listopada 2018 r. nr NWXIV.7581.3.45.2018 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 maja 2019 r., II SA/Gl 58/19, oddalił skargę M. K. i K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z 28 listopada 2018 r. nr NWXIV.7581.3.45.2018 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rybnika z 20 września 2018 r. znak M.6821.9.2.2016 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Rybnika decyzją z 20 września 2018 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 z późn. zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku M. K. i K. K. (dalej: skarżący) z 23 maja 2014 r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], zawierającej się w pierwotnych granicach działki nr [...], aktualnie oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...], o łącznej pow. 0.6551 ha, stanowiącej własność Gminy J. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarb Państwa – Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w Rybniku aktem notarialnym z 9 grudnia 1969 r., Rep. A nr [...], sporządzonym na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), nabył od skarżących, za cenę 70.447,46 starych złotych, prawo własności nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...], o łącznej pow. 0.7764 ha. Podstawą nabycia, powołaną w treści ww. umowy, była decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 47/69 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Wodzisławiu z 9 lipca 1969 r., sygn. BU.II.15/47/69, zgodnie z którą opisana wyżej nieruchomość przeznaczona została pod budowę osiedla J. Na podstawie wykazu zmian gruntowych ustalono, że w pierwotnych granicach wywłaszczonej nieruchomości aktualnie znajdują się m.in. działki nr [...] oraz [...]. Teren zawierający się w pierwotnych granicach wywłaszczonej nieruchomości (działka nr [...]) przeznaczony był pod urządzenie terenu zielonego. W ocenie organu wszyscy świadkowie byli zgodni co do faktu, że na wywłaszczonej nieruchomości został urządzony teren zielony, stanowił on podmokłą łąkę, noszącą ślady koszenia. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2014 r. oraz 11 lipca 2017 r. stwierdzono, że aktualnie działka nr [...] stanowi część regularnego targowiska, w części zadaszonego a w pozostałej części zagospodarowanego stanowiskami handlowymi nie związanymi trwale z gruntem; natomiast działka nr [...] wykorzystywana jest jako parking przeznaczony do obsługi ww. targowiska. Biorąc pod uwagę, że faktycznym celem zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości było urządzenie terenu zielonego, zgodnie z planem realizacyjnym, to cel ten został zrealizowany. Obecny stan nieruchomości świadczy natomiast o odstąpieniu od poprzedniego sposobu jej wykorzystania, nie można mówić jednak mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżących od powyższej decyzji Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) decyzją z 28 listopada 2018 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego zgormadzonego w sprawie bezspornie wynika, iż wywłaszczony teren objęty postępowaniem, po dacie nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, wykorzystywany był jako teren zielony i nie został zabudowany budynkami trwale związanymi z gruntem, które powstały w ramach budowy osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z powstającym osiedlem mieszkaniowym i wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Nieruchomość ta była objęta planem realizacyjnym, a więc trudno przyjąć, że nie znajdywała się w zasięgu powstającej inwestycji. Późniejsze przekształcenie części wywłaszczonej nieruchomości, zaadaptowanie jej i rozpoczęcie wykorzystywania jako plac targowy z infrastrukturą towarzyszącą oraz parking samochodowy do obsługi samochodów (nawet objęty strefą płatnego parkowania) w żaden sposób nie niweczy charakteru tej nieruchomości, a co za tym idzie, takie wykorzystanie nieruchomości nadal koncepcyjnie wpisuje się w cel zrealizowanego już zamierzenia inwestycyjnego jakim była budowa osiedla mieszkaniowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję skarżący zarzucili:

1) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji, gdy zarówno obecnie, jak i pierwotnie, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany;

2) mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, wyprowadzeniu ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym w sposób nielogiczny, dowolny i przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, w sytuacji, gdy zarówno obecnie, jak i pierwotnie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31, Trybunał Konstytucyjny przesądził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości, niezależnie od terminu, w jakim ta realizacja nastąpiła.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2011 r., II SA/Po 158/11; wyrok NSA z 3 września 2010 r., I OSK 1537/09; wyrok WSA w Krakowie z 30 października 2015 r., II SA/Kr 928/15).

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z powstającym osiedlem mieszkaniowym i wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Organy pozyskały bowiem dokumentację w postaci m.in. decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 47/69 z 9 lipca 1969 r., map terenu, decyzji Prezydenta Miasta J. z 12 marca 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie targowiska miejskiego przy ul. [...] w J. oraz inne dokumenty szczegółowo wymienione w kontrolowanej decyzji. Ponadto, z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie pozyskano fotogrametryczne zdjęcie lotnicze wykonane w 1981 r., obejmujące swym zasięgiem obszar przedmiotowego postępowania. Jednocześnie wywłaszczona nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w celu budowy osiedla J. i miały na niej zostać zlokalizowane początkowo tereny zielone, wpisujące się infrastrukturalnie w zespół realizowanej inwestycji. Z dokumentacji lotniczej wynika, że teren zielony na nieruchomości przecinały bardzo regularne alejki, niektóre proste, inne ułożone po regularnym łuku, co wskazywałoby na celowe, a nie przypadkowe, ich utworzenie. W ocenie Sądu I instancji wnioski organów mają zatem pokrycie w zgromadzonej dokumentacji. Ich ustalenia mają zatem podstawę faktyczną.

Sąd I instancji podał, że działka nr [...] aktualnie stanowi część regularnego targowiska wykorzystywanego na cele handlowe, natomiast działka nr [...] wykorzystywana jest jako parking do obsługi tegoż targowiska. Faktem jest, że obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiega od celu pierwotnego, jednakże nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. Nastąpiła bowiem późniejsza modyfikacja celu wywłaszczenia, a nie całkowita zmiana. Przez zmianę celu wywłaszczenia należy bowiem rozumieć jakościową zmianę inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym (por. uchwałę Sądu Najwyższego 7 sędziów z 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149). Wszelkie zmiany związane z realizacją osiedla polegające na zmianach jego infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów osiedla mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia – zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., I OSK 421/16; wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., I OSK 2173/14). Z kolei w wyroku NSA z 20 stycznia 2016 r., I OSK 1186/15, wskazano: "Rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy. (...) Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom."

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie co najwyżej miała zatem miejsce modyfikacja celu wywłaszczenia i to dokonana już po zrealizowaniu celu pierwotnego, jakim były tereny zielone. Powstała infrastruktura targowiska i parkingu służy celowi, jakim była budowa osiedla. Infrastruktura handlowa służy do obsługi osiedla, zaopatrując mieszkańców w niezbędne do życia towary. To, że osoby spoza osiedla mogą dokonywać tam zakupów, nie zmienia tych ustaleń. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że zakupy dokowane są zwykle możliwie blisko miejsca zamieszkania, w szczególności przez osoby starsze, pozbawione własnych środków transportu. Z parkingu przy targowisku korzystają także zapewne mieszkańcy pobliskich nieruchomości, a nie tylko przyjezdni z innych części miasta. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że korzystanie z parkingu targowiskowego przez osoby z pobliskich zabudowań nie należy do rzadkości. Nie jest więc tak, że parking służy jedynie osobom spoza osiedla, a więc nie wpisuje się w ogólny cel wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono:

1. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- zrealizowanie targowiska miejskiego wraz z płatnym parkingiem służącym do jego obsługi (inwestycja rozpoczęta po upływie 15 lat od wywłaszczenia) stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia i pozwala przyjąć, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego został zrealizowany,

- zrealizowanie targowiska miejskiego można uznać jako zrealizowanie osiedla mieszkaniowego w sytuacji, gdy w skład większości osiedli mieszkaniowych w Polsce nie wchodzą targowiska miejskie i nie są one elementem niezbędnym dla funkcjonowania danego osiedla mieszkaniowego, a stanowią one odrębny od osiedla mieszkaniowego organizm (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie),

- utrzymywanie przez skarżących swojej dotychczasowej nieruchomości w niezmieniony sposób (koszenie oraz wypasanie na niej koni do ok. 1974 r. przez ok 5 lat po wywłaszczeniu) należy uznać za zrealizowanie celu wywłaszczenia,

- brak jakiegokolwiek działania ze strony Skarbu Państwa lub jednostek działających w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa w zakresie urządzenia terenu zielonego jest równoznaczne z urządzeniem terenu zielonego;

2. mające istotny wpływ na wynik postępowania naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, wyprowadzeniu ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym w sposób nielogiczny, dowolny i przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów przez uznanie, że na wywłaszczonej nieruchomości został urządzony teren zielony i tym samym nieruchomość została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zrealizowanie targowiska miejskiego wraz z parkingiem służącym do jego obsługi (inwestycja rozpoczęta po upływie 15 lat od wywłaszczenia) nie stanowi dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia i nie pozwala przyjąć, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. Parking zlokalizowany przy targowisku miejskim jest płatny i nie jest wykorzystywany przez mieszkańców osiedla, a przez kupców i klientów targowiska, a także właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, które nie są wykorzystywane na cele mieszkaniowe. Zrealizowanie targowiska miejskiego nie można uznać jako zrealizowanie osiedla mieszkaniowego w sytuacji, gdy w skład większości osiedli mieszkaniowych w Polsce nie wchodzą targowiska miejskie i nie są one elementem niezbędnym dla funkcjonowania danego osiedla mieszkaniowego, a stanowią one odrębny od osiedla mieszkaniowego organizm (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie). Z przedłożonej dokumentacji zdjęciowej wynika, że targowisko miejskie po godzinach funkcjonowania jest ogrodzone i niedostępne. Stanowi ono odrębny od osiedla mieszkaniowego organizm. Natomiast parking płatny po godzinach funkcjonowania targowiska nie jest wykorzystywany przez mieszkańców sąsiednich bloków, gdyż przy każdym z sąsiednich bloków znajdują się parkingi przeznaczone dla mieszkańców danych bloków. Poza godzinami funkcjonowania teren targowiska miejskiego jest zamknięty i niedostępny dla mieszkańców Powstała infrastruktura targowiska i parkingu płatnego nie służy celowi, jakim była budowa osiedla. Targowisko miejskie nie znajduje się w żadnym dokumencie związanym z wywłaszczeniem spornej nieruchomości i nie można mówić, że budowa targowiska miejskiego stanowi realizację celu wywłaszczenia (bądź dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia mieszczącą się w ramach celu wywłaszczenia). Cel w jakim nieruchomość została wywłaszczona to budowa osiedla. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący utrzymywali swoją dotychczasową nieruchomości w niezmieniony sposób. Przez okres dalszych ok. 5 lat po pozbawieniu ich prawa własności nieruchomości skarżący dbali o swoją nieruchomość tak jak dotychczas, gdyż miasto na przedmiotowej nieruchomości nie robiło nic (nie było żadnych nasadzeń zieleni, nie były wykonane żadne ścieżki, nie były urządzane tereny zielone, nie były prowadzone prace dotyczące instalacji sanitarnej, deszczowej, kanalizacyjnej), postępowali w dalszym ciągu jak właściciele i kosili oraz uprawiali swoją dotychczasową nieruchomość oraz wypasali na niej konie do ok. 1974 r. (w wyżej wskazanym okresie, a także w późniejszym czasie nie było wykonywanych na terenie nieruchomości wnioskodawców żadnych prac kanalizacyjnych, sanitarnych oraz związanych z deszczówką). W ocenie skarżących kasacyjnie zeznania świadka Z. K. są spójne, logiczne, potwierdzają ich stanowisko i przeczą twierdzeniom urzędników, którzy za wszelką cenę uniemożliwiają pierwotnym właścicielom odzyskanie ich utraconego mienia. Według skarżących kasacyjnie kuriozalne jest natomiast, że organ wydając decyzję wziął pod uwagę zeznania świadka, który w dniu wywłaszczenia nie miał ukończonych 5 lat. Również z zeznań pozostałych świadków nie wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W ocenie skarżących kasacyjnie dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie potwierdzają, że zagospodarowanie terenu (pierwotne oraz obecne) było zgodne z zamierzonym. Na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel w jakim nieruchomość została wywłaszczona. Na spornym terenie miał powstać parking, który nigdy nie powstał. Powstał kopalniany plac autobusowy, a w drugiej połowie lat 80-tych powstało targowisko miejskie, które w dacie wywłaszczenia, tak jak kopalniany plac autobusowy, nie było planowane. W ocenie skarżących kasacyjnie kopia projektu technicznego sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej, której opracowywanie ukończono 30 kwietnia 1967 r. przez Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego M. nie może stanowić dowodu tego, że pierwotne zagospodarowanie terenu było zgodne z zamierzonym. Powyższy dokument stanowi wyłącznie projekt i nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy projekt został zrealizowany. Skarżący zostali zmuszeni do sprzedania nieruchomości 9 grudnia 1969 r., czyli ponad 2,5 roku po dniu, w którym został ostatecznie opracowany ww. projekt. Skarżący w pełni korzystali ze swojej nieruchomości do 1975 r., a po 1975 r. w związku z napływem ludności nie mogli już w pełni korzystać z całości nieruchomości. Skarżący uprawiali swoją nieruchomość, kosili trawę i wypasali konie. Będąc właścicielem przedmiotowej nieruchomości w pełni korzystali ze swoich praw. Tym samym w oparciu o powyższy projekt nie można stwierdzić, że nieruchomość powodów została zagospodarowana pierwotnie zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto, w ocenie skarżących kasacyjnie, również zdjęcie wykonane w 1976 r. nr neg. [...] jednoznacznie potwierdza, że nieruchomość skarżących także pierwotnie nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Zdjęcie to wykonane zostało wykonane z nieruchomości skarżących i jak z niego wynika na nieruchomości (na pierwszym planie) nie znajdują się żadne nasadzenia zieleni, nieruchomość nie jest porośnięta chwastami oraz wysoką trawą, nie zostały posadzone drzewa, nie wyrosły samosiejki, nie ma również krzewów, nie zostały wykonane na nieruchomości chodniki, nie zostało wybudowane na przedmiotowej nieruchomości osiedle mieszkaniowe. Powyższe zdjęcie w pełni potwierdza, że nieruchomość skarżących była przez nich oraz przez osoby im pomagające utrzymywana i nie była porośnięta krzewami/drzewami. Mając na uwadze fakt, że sporny teren do rozpoczęcia budowy targowiska (co nastąpiło w drugiej połowie lat 80-tych) pozostawał łąką to nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, że zdjęcie to potwierdza, że na wywłaszczonej nieruchomości został urządzony teren zielony. Kolejny dokument, tj. kopia decyzji lokalizacji szczegółowej nr 47/69 z 9 lipca 1969 r. wraz z planszą podstawową potwierdza, że na nieruchomości wnioskodawców nie istniała żadna roślinność. Jak wynika z legendy znajdującej się na planszy na nieruchomości była jedynie zaprojektowana zieleń. Co więcej, z przedstawionej mapy wynika, że na nieruchomości nie była zaplanowana budowa chodników/ciągów pieszych/alejek, a przede wszystkim nie była zaprojektowana budowa parkingu dla mieszkańców (zamiast wybudowanych chodników były wydeptane ścieżki). Tym samym w oparciu o powyższą decyzję oraz jej załączniki nie można stwierdzić, że nieruchomość została zagospodarowana pierwotnie zgodnie z przeznaczeniem. Skarżący podkreślili, że w toku postępowania miasto przedłożyło kolejne dokumenty. Projekt budowy osiedla mieszkaniowego z listopada 1968 r. został wykonany rok przed tym, jak skarżący zostali wywłaszczeni z przedmiotowej nieruchomości. Dokument ten stanowi tylko projekt i z żadnych innych dokumentów nie wynika, że projekt ten został zrealizowany. Dokument pn. dane wyjściowe do projektowania budowy osiedla mieszkaniowego J. z listopada 1968 r. wskazuje, że pozostałe dojścia piesze mają być o nawierzchni żużlowej – z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie stworzono wcale dojść pieszych o nawierzchni żużlowej. Powstały natomiast wydeptane przez mieszkańców ścieżki, po których w okresach deszczowych trzeba było poruszać się w gumowcach. Mając na uwadze fakt, że sporny teren do rozpoczęcia budowy targowiska (co nastąpiło w połowie lat 80-tych) pozostawał łąką to nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem, że została wykonana/urządzona zieleń międzyblokowa. Projekt techniczno-roboczy zieleni z kwietnia 1970 r. to również tylko projekt, na którym wskazany jest parking, który nie został na przedmiotowej nieruchomości nigdy zrealizowany. W dokumentacji tej wskazane są projektowane drzewa liściaste, a także ścieżki piesze, które wówczas nie istniały i nigdy nie powstały w zaprojektowanym kształcie, co wynika z zeznań świadków, a także ze zdjęcia lotniczego z 1981 r. Również inwentaryzacja zieleni z 1971 r. nie stanowi dowodu na okoliczność tego, że teren zielony został urządzony. Z inwentaryzacji dokonanej w 1971 r. wynika, że w górnej części pierwotnej nieruchomości na niewielkiej jej części znajduje się jakaś roślinność. Z dokumentu inwentaryzacja zieleni z 1971 r. wynika, że w zdecydowanej większości sporna nieruchomość nie była urządzona – nie została wykonana jakakolwiek zieleń. Powyższe koresponduje z zeznaniami świadka, który zamieszkiwał na spornej nieruchomości do października/listopada 1971 r. Inwentaryzacja zieleni z 1971 r. wskazuje, że istnieje roślinność na niewielkiej powierzchni (nie wiadomo jaka z uwagi na brak legendy). Gdyby przyjąć legendę z kwietnia 1970 r. to należałoby przyjąć, że istnieją drzewa liściaste blisko bloku przy ul. [...]. Gdyby tak rzeczywiście było to drzewa te byłyby widoczne na zdjęciu z 1973 r. Ponadto świadkowie twierdzili, że nie było na ww. terenie drzew, gdyż była to łąka. Również świadkowie, którzy brali udział przy realizacji okolicznych inwestycji wskazywali, że w ówczesnych czasach bardzo dbano o zieleń i pilnowano, aby nie wycinać drzew. Niezależnie od powyższego zdjęcie wykonane w 1973 r. w zdecydowanej większości dotyczy nieruchomości sąsiedniej. Teren objęty wnioskiem o zwrot nieruchomości nie jest zagospodarowany. W bezpośrednim sąsiedztwie bloku "NRD-owskiego" jest wydeptana ścieżka, a pozostała część nieruchomości jest niezagospodarowana (stanowi teren zielony). Kolejny dokument to szkic polowy (katastralny) z 1979 r., który prezentuje również sąsiednią działkę, tj. kopalniany dworzec autobusowy. Z dokumentu tego wynika, że kopalniany dworzec autobusowy w 1979 r. istniał na terenie nieruchomości należącej wcześniej do skarżących. Tym samym brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że na terenie ww. nieruchomości kiedykolwiek istniał parking służący dla mieszkańców. Skoro w 1979 r. istniał kopalniany dworzec autobusowy, to zdjęcie lotnicze z 1981 r. nie może stanowić dowodu, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła parking służący dla mieszkańców. Kopalniany dworzec autobusowy nie znajduje się w żadnym dokumencie związanym z wywłaszczeniem spornej nieruchomości i nie można mówić, że stanowi realizację celu wywłaszczenia (bądź dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia mieszczącą się w ramach celu wywłaszczenia). Ponadto, zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 6 sierpnia 1981 r. nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że pierwotne zagospodarowanie terenu było zgodne z zamierzonym. Z przedmiotowego zdjęcia nie wynika, że na ich nieruchomości urządzono teren zieleni czy też rosną jakiekolwiek drzewa/krzewy. Ponadto zdjęcie to nie może stanowić dowodu, że w granicach dawnej działki urządzono chodniki. Wraz z napływem ludności do miasta oraz w związku z usytuowaniem na sąsiednich nieruchomościach placu dla przewozów kopalnianych mieszkańcy zaczęli przechodzić przez nieruchomość skarżących "na skróty" na działkę, na której usytuowany został plac, z którego odjeżdżały przewozy kopalniane, z których korzystało bardzo wielu mieszkańców. Ze zdjęcia jednoznacznie wynika, że na ich nieruchomości znajdują się dzikie ścieżki o nieregularnych kształtach wydeptane przez mieszkańców, a nie rzekome chodniki. Rzekome chodniki w rzeczywistości stanowiły wydeptaną glinę, która w okresach deszczowych zamieniała się w zalewiska i uniemożliwiała mieszkańcom przejście przez nieruchomość wnioskodawców po rzekomych chodnikach "suchą stopą". Ponadto twierdzenie jakoby nieruchomość skarżących była zabudowana parkingiem również jest gołosłowne. Z żadnego z przedłożonych przez miasto dokumentów nie wynika jakoby istniał jakikolwiek dowód, który wskazywałby, że na terenie nieruchomości skarżących został zrealizowany parking w ramach budowy osiedla mieszkaniowego (parking mógł być jedynie zaprojektowany, a nie został zrealizowany). W mieście było raptem kilka samochodów w ówczesnych czasach. W okresach deszczowych na terenie placu dla przewozów kopalnianych tworzyły się zalewiska, które uniemożliwiały sprawne przejechanie autobusu. Tym samym kierowcy autobusów często w celu ominięcia kałuż i błota zajeżdżali na nieruchomość skarżących. W ocenie skarżących również kopia mapy do projektu Zespołu Usługowo-Mieszkaniowego przy ul. [...] opracowana 7 lutego 1985 r. oraz kopia projektu podłączenia targowiska miejskiego i szaletów miejskich do sieci wodno-kanalizacyjnej i wewnętrznej instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej opracowana w maju 1988 r. nie mogą stanowić dowodu tego, że pierwotne zagospodarowanie terenu było zgodne z zamierzonym. Powyższe dokumenty stanowią wyłącznie projekt i nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że infrastruktura wskazana w projektach została zrealizowana. Ponadto dokumenty te zostały stworzone po upływie terminów wynikających z art. 137 u.g.n. Z przedłożonego przez Miasto zdjęcia wykonanego w 1980 r. (dowodem na wykonanie zdjęcia w 1980 r. jest jedynie odręcznie naniesiona data 1980 w lewym górnym rogu), które przedstawia dziecko na koniku, wynika jednoznacznie, że teren objęty wnioskiem o zwrot nieruchomości w 1980 r. wykorzystywany był jako łąka (można było jeździć po nim konno). Teren ten przez skarżących ok. 5 lat po wywłaszczeniu w dalszym ciągu był wykorzystywany również jako łąka. W ocenie skarżących jest to zbiorowisko roślinne tworzone przez byliny ze znacznym udziałem traw. Także załącznik do protokołu granicznego z 26 czerwca 1981 r. nie potwierdza istnienia parkingu na terenie spornej nieruchomości. Z dokumentu tego wynika, że istniał jedynie Kopalniany Plac Autobusowy należący do KWK Manifest Lipcowy. Ponadto, również pismo z 19 lipca 2012 r. pozostaje w sprzeczności z zeznaniami świadków, a przede wszystkim informuje o wybudowaniu na spornej nieruchomości wodociągu stalowego ok. 1968 r., tj. rok przed wywłaszczeniem nieruchomości. Zarówno świadkowie, jak i strona nie potwierdziły, aby na spornym terenie były prowadzone jakiekolwiek prace związane z instalacjami kanalizacyjnymi/deszczowymi. Gdyby zaś na przedmiotowej nieruchomości przed 1970 r. były prowadzone jakiekolwiek prace to byłyby one wykonywane bez tytułu prawnego.

Zarządzeniem z 11 października 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Na wstępnie należy zaznaczyć, że cześć argumentów uzasadnienia zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do innej działki, niż będące przedmiotem postępowania, a mianowicie działki nr [...], stanowiącej aktualnie część (kopalnianego) dworca autobusowego. Wniosek o jej zwrot podlegał odrębnemu rozstrzygnięciu, a skarga kasacyjna wniesiona w sprawie dotyczącej tej działki podlegała rozpoznaniu w sprawie o sygn. I OSK 3112/19. Działka ta wchodziła w skład nieruchomości oznaczonej [...], która podległa nabyciu aktem z 9 grudnia 1969 r. pod budowę osiedla, analogicznie jak działki będące przedmiotem niniejszej sprawy.

Sposób postawienia zarzutów kasacyjnych nie ułatwia rozpoznania skargi kasacyjnej. Wadliwie został postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Jakkolwiek zarzucono błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 2 u.g.n., to treść zarzutu wskazuje raczej nie na kwestie wadliwości wykładni, ale prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zarzut błędnej wykładni powinien wskazywać naruszone dyrektywy interpretacyjne, określać jaka norma prawna, w sposób wadliwy została przez Sąd I instancji w oparciu o błędnie interpretowany przepis ustalona, a jaka powinna być norma prawidłowa. Takich argumentów skarga kasacyjna nie zawiera, zarzut błędnej wykładni nie został zatem uzasadniony i nie poddaje się rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast kwalifikacja prawna określonego stanu faktycznego to kwestia zastosowania prawa materialnego. Sposób postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego i uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazują zatem, że skarga kasacyjna w tym zakresie dotyczy nie błędnej wykładni prawa materialnego, ale niewłaściwego jego zastosowania do ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zasadniczo podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności względem zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych, albowiem przesłanki prawa materialnego wyznaczają zakres koniecznych ustaleń faktycznych. Odmiennie wygląda jednak sytuacja w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, dla oceny prawidłowości kwalifikacji prawnej wyjściowe znaczenie ma wówczas prawidłowość ustaleń faktycznych, z tego względu w sprawie w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia, sposób zagospodarowania nieruchomości po wywłaszczeniu został ustalony w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, wnioski wyprowadzone z materiału dowodowego nie są ani z nim sprzeczne, ani nielogiczne, jak też nie są przyjęte w sposób dowolny. Po pierwsze, odnosząc się do szczegółowo przedstawionych w skardze kasacyjnej ocen zeznań świadków, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że aktualnie odbierane zeznania dotyczą okoliczności sprzed kilkudziesięciu lat. Nie tylko zasady doświadczenia życiowego, ale także wiedza na temat zdolności poznawczych człowieka wskazują, że w przypadku okoliczności odległych w czasie, większą miarodajnością cechują się materiały pisane i dokumenty. Prowadzenie dowodu ze źródeł osobowych na okoliczność zdarzeń sprzed kilku dziesięcioleci obarczone jest ryzykiem wynikającym z szeregu uwarunkowań poznawczych (np. tzw. pamięcią źródła informacji, efektem dezinformacji, efektem fałszywych wspomnień lub innych tendencyjności pamięci). Stąd pozbawione znaczenia jest prowadzenie rozważań, czy któryś ze świadków dostarczył wiadomości o większych walorach dowodowych. Zwłaszcza, że w miarę zgodnie i zbieżnie z dowodami materialnymi ustalono, iż na wywłaszczonym terenie utrzymany został co najmniej stan dotychczasowy, jakim była łąka. Zeznający w sprawie świadkowie zeznali, że od wywłaszczenia do końca lat siedemdziesiątych wywłaszczony teren stanowił łąkę, którą dotychczasowi właściciele kosili i zbierali z niej trawę w okresie do ok. 1974 r. O tym, że łąka ta była utrzymywana w miarę dobrym stanie, do czego zapewne przyczyniało się jej systematyczne koszenie, zwracają uwagę sami skarżący przyznając, że łąkę kosili. Nie był to zatem teren nieużytku, ale łąki, która niewątpliwie jako taka stanowiła teren zielony. Wedle zeznań teren ten był poprzecinany ścieżkami wydeptanymi przez mieszkańców. Nawet zatem w oparciu o zeznania, które nie potwierdzają dokonywania nasadzeń, uprawniony jest wniosek, że teren wywłaszczony na etapie zakończenia budowy osiedla i do końcówki lat siedemdziesiątych stanowił łąkę. Te ustalenia potwierdza zdjęcie lotnicze terenu pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonane w 1981 r., na którym widoczna jest zieleń z alejkami – nie jest wykluczone, że mogły to być wydeptane ścieżki, jak zeznawali niektórzy świadkowie. Na nieruchomości nie wykonano żadnych elementów małej architektury, nie zrealizowano zabudowy kubaturowej. Twierdzenia niektórych świadków o wykonaniu chodnika czy dokonywaniu nasadzeń, nawet w sytuacji ich podważenia, nie mają w okolicznościach sprawy zasadniczego znaczenia. Za potwierdzone natomiast należy uznać co najmniej ustalenia dotyczące istnienia terenu o charakterze łąki.

W odniesieniu do takich ustaleń rozważyć należy, czy tak ustalony stan zagospodarowania terenu stanowi realizację celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stawiane w tym kontekście zarzuty naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.g.n. przez ich niewłaściwe zastosowanie, nie znajdują potwierdzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że argumentacja uzasadnienia Sądu I instancji nie jest spójna. Sąd I instancji zarówno twierdzi bowiem, że zrealizowano cel wywłaszczenia, jakim były tereny zielone, jak i dokonano dopuszczalnej modyfikacji tego celu w ramach infrastruktury osiedla, realizując parking i targowisko. Przeciwko uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie sformułowano jednak zarzutów w skardze kasacyjnej. Niespójność ta nie miała przy tym wpływu na wynik sprawy, co jest warunkiem skuteczności zarzutu zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Realizacja celu wywłaszczenia czyni zbędnymi dalsze rozważania o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia, z zachowaniem warunków wynikających z art. 137 u.g.n., wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeżeli nieruchomość ta po latach będzie wykorzystywana na inny cel (por. wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., I SA 2139/99, wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 193/06). Zatem bez znaczenia w sprawie pozostaje zarówno aktualne zagospodarowanie przedmiotowej działki, jak i zagospodarowanie wprowadzone po realizacji celu wywłaszczenia. Skoro Sąd I instancji uznał, że cel wywłaszczenia pod postacią zieleni został zrealizowany, to jest to wniosek dalej idący, niż teza o dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia.

Przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z aktem notarialnym z 9 grudnia 1969 r. przeznaczona została na cele budowy osiedla J., co jest wskazaniem dość ogólnym. Jak ustalono w toku postępowania, do decyzji o lokalizacji szczegółowej z 9 lipca 1969 r. budowy osiedla mieszkaniowego J. załączono zatwierdzony ogólny plan zagospodarowania osiedla. Z planu tego wynika, że przedmiotowe działki przeznaczone były pod zieleń przewidzianą w ramach osiedla. Zieleń ta była charakteryzowana jako istniejąca i planowana, bez dokładniejszej charakterystyki. Z dokumentu "Dane wyjściowe do projektowania budowy osiedla mieszkaniowego J." wynika, że "Projekt zieleni winien uwzględniać bogatą zieleń istniejącą, którą w miarę możliwości należy maksymalnie utrzymać." Dokument ten dzieli zieleń na zieleń uliczną, przedszkoli szkół oraz międzyblokową ozdobną i funkcjonalną. Wynika z tego, że zieleń na osiedlu miała mieć zróżnicowany charakter i funkcje, a także pochodzenie, mogła być zielenią zachowaną, ja też nasadzaną. "Zieleń międzyblokową proponuje się wykonać w układzie dowolnym, kierując się względami estetycznymi (...)", także i ten dokument nie wprowadza dla zieleni osiedla jakichś szczególnych standardów. Z projektu technicznego – roboczego zieleni z 30 kwietnia 1970 r. z naniesionymi granicami działek natomiast wynika, że przedmiotowy teren miał stanowić obszar zielony, poza trawą porośnięty krzewami i pojedynczymi drzewami.

Istnienie takich nasadzeń poddano w skardze kasacyjnej w wątpliwość, nie podważono jednak, że teren pozostał terenem zielonym, stanowiąc łąkę. Nawet jeżeli zatem nie wprowadzono na tym terenie zieleni wysokiej czy nowej, to utrzymanie łąki nie świadczy o wykorzystaniu wywłaszczonej nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia. Ze względu na charakter tego celu, jakim jest zieleń osiedla mieszkaniowego, cel ten został osiągnięty. Wywłaszczenia dokonano wyłącznie ze względu na potrzebę zapewnienia terenu zielonego i teren ten miał taki charakter. Jeżeli zatem można w sprawie mówić o ewentualnej modyfikacji założeń projektowych, to w niniejszej sprawie można za nią uznać również odstępstwo od założeń dotyczących rodzaju zieleni. Planowany teren zielony nie wymagał, według zgromadzonej dokumentacji specjalnego urządzenia w postaci wybetonowanych alejek, czy wzniesienia trwałych urządzeń, usytuowania ławek, koszy na śmieci itp. Przyjęte dokumenty zakładały natomiast uwzględnienie "bogatej zieleni istniejącej, którą w miarę możliwości należy maksymalnie utrzymać". Należy zatem uznać, że na spornym terenie wykorzystywanym jako teren zielony, mieszczący się w ramach ogólnego celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany cel wywłaszczenia pod postacią terenu zielonego. Zebrany materiał potwierdza, że działki w okresie od wywłaszczenia przynajmniej do końca lat siedemdziesiątych były łąką, terenem zieleni, z której korzystali mieszkańcy osiedla i która była funkcjonalnie powiązana z powstającym osiedlem mieszkaniowym i wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19.