Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 164/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 5-6, art.119 pkt 2, art.147 par.1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.4 ust.1-2, art.5 ust.1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art.7, art. 94;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 30 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 23 czerwca 2017 roku nr XXXVII/393/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pisz - stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3, § 6, § 9 ust. 1 i 2, § 10, § 15 ust. 1, 3 i 4.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Piszu (dalej jako: Rada), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – stan prawny na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 250 ze zm. – stan prawny na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.c.p.g.) podjęła w dniu 23 czerwca 2017 r. uchwałę nr XXXVII/393/17 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Pisz.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: skarżący lub Prokurator) w części dotyczącej § 3, § 6 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i 2, § 10, § 15 ust. 1, 3 i 4 Załącznika do zaskarżonej uchwały (dalej jako: Regulamin). Zarzucił podjęcie uchwały z naruszeniem § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm., dalej jako "rozporządzenie") w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 d, pkt 2, pkt 2 a, pkt 6 u.c.p.g. oraz § 137 rozporządzenia w związku z art. 4 ust. 1 i 2 u.cz.p.g. poprzez:

- powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikację i przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g., a mianowicie zawarcie w § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu - przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i poza warsztatami samochodowymi - warunków, iż teren nieruchomości nie służy do użytku publicznego, a powstające ścieki nie są odprowadzane do zbiorników wodnych i kanalizacji, przy użyciu środków nieszkodliwych dla środowiska, zaś naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem gromadzenia powstających przy tym odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych oraz dokonywania jedynie drobnych napraw pojazdów samochodowych;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 i pkt 2a u.c.p.g. oraz powtórzenie istniejącej regulacji prawnej z jednoczesnym odesłaniem do przepisów wykonawczych w § 9 ust. 1 § 10 Regulaminu przez zapis określający uwzględnienie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm. – stan na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – dalej jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), nałożenie obowiązku umieszczania pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym, widocznym, a zarazem dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub w przypadku braku takiej możliwości obowiązku wystawiania ich przed wejście na teren nieruchomości oraz w § 9 ust. 2 Regulaminu obowiązku utrzymywania pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także mycia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz ich okresowego dezynfekowania;

- przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 15 ust. 1, 3 i 4 Regulaminu na właścicieli zwierząt domowych obowiązku utrzymywania ich w sposób nie stwarzający zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi, a dodatkowo nałożenie na osoby utrzymujące psy obowiązku zachowania należytych środków ostrożności przez prowadzenie psa wyłącznie na smyczy, a psa agresywnego również w kagańcu oraz możliwość zwolnienia psa ze smyczy jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi oraz pod warunkiem, że pies ma założony kaganiec i opiekun psa zachowuje pełną kontrolę nad jego zachowaniem;

- powtórzenie, modyfikację lub wprowadzenie własnych definicji pojęć w § 3 pkt 1 Regulaminu przez wskazanie co należy rozumieć przez ustawę, harmonogram, kompostownik, urząd oraz Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w części wskazanej w skardze. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym), co koresponduje z art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Delegację ustawową w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie stanowi przepis art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przy czym jego zakres został wyraźnie określony w ust. 2 tego przepisu i ma on charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść powołanego przepisu. Zarzucił, że Rada dopuściła się uchybienia polegającego na uregulowaniu zagadnień wykraczających ponad zakres upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 d, pkt 2, pkt 2 a, pkt 6 u.c.p.g. Wskazał, że treść § 6 Regulaminu jako wkraczająca, ingerująca bez odpowiednego upoważnienia, w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego. Brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się wyłącznie, jeśli teren nieruchomości nie służy do użytku publicznego, a powstające ścieki nie są odprowadzane do zbiorników wodnych i kanalizacji, przy jednoczesnym obowiązku używania środków nieszkodliwych dla środowiska. Taka sama teza odnosi się do stwierdzenia, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy pojazdów samochodowych oraz nakaz gromadzenia powstających przy tym odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych. Ponadto użyte w tym przepisie sformułowanie "środki nieszkodliwe dla środowiska" jest nieprecyzyjne i może być niezrozumiałe dla przeciętnego adresata, czego skutkiem może być brak świadomości po jego stronie, jak należy prawidłowo ten obowiązek wykonać. Także treść § 9 ust. 1 Regulaminu wkracza w materię właściwą dla umów, a poza tym ingeruje w sferę praw podmiotowych nakazując umieszczenie pojemników na odpady w miejscu wyodrębnionym, widocznym, a zarazem dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady, bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub w przypadku braku takiej możliwości, wystawienia ich przed wejście na teren nieruchomości. Regulacja ta pomija, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, sytuacje, w których dany podmiot/właściciel, z różnych względów nieobojętnych prawnie, jest zainteresowany otwieraniem wejścia na teren nieruchomości. Rada nie była też władna do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku mycia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych oraz ich okresowego dezynfekowania, a także do wskazania dodatkowych kryteriów, jakie winny one spełniać. Przepisy nakładające na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki, nie mają żadnego umocowania w ustawie, a wkraczają w kwestie regulowane w innych przepisach, np. w ustawie Prawo o ruchu drogowym oraz w § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Odnośnie do § 15 ust. 1 Regulaminu skarżący podniósł, że zachowanie polegające na zakłócaniu spokoju zostało już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które prawo przewiduje określone sankcje w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Wykroczenie określone w tym przepisie może mieć postać zaniechania, a zatem jego sprawcą będzie np. posiadacz psa, który nie reaguje we właściwy sposób na szczekanie psa zakłócające spokój osób trzecich. Odnosząc się do obowiązków nałożonych w § 15 ust. 3 i 4 Regulaminu wskazano, że co prawda jest to zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ale obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast przedmiotowy zapis został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Podniesiono także, że Rada wprowadziła słowniczek pojęć, dokonując powtórzeń pojęć zdefiniowanych w aktach prawnych wyższego rzędu, a także wprowadzając własne, bądź zmodyfikowane definicje. Wskazano, że § 137 rozporządzenia wskazuje na zasadę, że uchwała czy też zarządzenie nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Postanowienia Regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tym bardziej więc nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Brak jest także delegacji ustawowej do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tylko tych przepisów, których dotyczy skarga. Wskazano, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności przepisów, przy stanowieniu których organ uchwałodawczy przekracza upoważnienia ustawowe. Natomiast naruszenie zasad prawidłowej legislacji poprzez powtórzenia pewnych zapisów już wcześniej przez ustawodawcę zapisanych w przepisach powszechnie obowiązujących nie stanowi naruszenia prawa tak istotnego, aby mogło mieć wpływ na stwierdzenie nieważności całego aktu prawa miejscowego. Wyeliminowanie przepisów zaskarżonych przez Prokuratora nie będzie miało wpływu na zakres regulacji przedmiotowego aktu albowiem sprawy, o których stanowią te przepisy, w stosunku do wagi i zakresu spraw objętych całym Regulaminem są marginalnymi. W związku z tym zaskarżenie tylko kilku przepisów aktu prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do żądania stwierdzenia nieważności całego aktu, tym bardziej, że reguluje on bardzo ważkie prawa i obowiązki lokalnej społeczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 26 maja 2020 r., a jego odpis został doręczony organowi w dniu 3 czerwca 2020 r. W ustawowym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, dostępny w Internecie).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że rację ma skarżący kwestionujący § 3 Regulaminu, zawierający definicje takich pojęć, jak ustawa, harmonogram, kompostownik, urząd oraz Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami. Pojęciami tymi posługuje się bowiem bądź to u.c.p.g., bądź inne ustawy, np. u.s.g., ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), a część z nich stanowi definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że przedmiotowa uchwała jako prawo miejscowe winna zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11, dostępny w Internecie).Także z treści § 149 rozporządzenia wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Nie ma przy tym znaczenia nawet okoliczność, że unormowania uchwały precyzują jedynie zakres jej obowiązywania. Z tych powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym § 3 Regulaminu.

Sąd uznał także zasadność zarzutów skargi dotyczących § 6 Regulaminu, a dotyczących kwestii mycia pojazdów poza myjniami oraz ich naprawy poza warsztatami naprawczymi. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia do określenia w regulaminie zasad wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W związku z tym Rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, jest zobligowana do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, dostępny w Internecie). Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania naprawa poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw i wskazywania tylko co do nich określonych wymogów prowadzi do naruszenia delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, a także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15, dostępne w Internecie). Przekracza także zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wprowadzone w § 6 ust. 1 Regulaminu ograniczenie możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie na terenie nieruchomości, która nie służy do użytku publicznego. Jest to zwrot niedookreślony, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Takim samym niedookreślonym zwrotem jest także pojęcie "środków nieszkodliwych dla środowiska". Wskazać należy, że Rada upoważniona została wyłącznie do wskazania takich wymogów, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Wymogi te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie pozwala Radzie na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu. Należy przy tym podkreślić, że w ocenie Sądu nie wszystkie warunki określone w § 6 Regulaminu naruszają powołany przepis. Wymóg dotyczący nieodprowadzania powstających ścieków przy myciu pojazdów poza myjniami do zbiorników wodnych i kanalizacji, a także nakaz gromadzenia odpadów powstających przy naprawie pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi w pojemnikach do tego przeznaczonych stanowią w ocenie Sądu stanowią dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotów i są zgodne z celem upoważnienia ustawowego. Sąd stwierdził jednak nieważność całego § 6 Regulaminu, mając na uwadze to, że prawodawca lokalny formułował określone w tych przepisach wymogi w sposób niedookreślony lub też wprowadzający ograniczenia, co nie ma oparcia we wskazanej normie upoważniającej oraz celach, którym ma ona służyć, a wprowadzona regulacja ma charakter całościowy i jest ze sobą ściśle powiązana.

Za zasadne należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w § 9 i 10 Regulaminu. W 9 ust. 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do utrzymywania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie tego samego obowiązku (powtórzenie go) w regulaminie oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację (por. też wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15 oraz orzecznictwo tam wskazane, wyrok dostępny w Internecie). Ponadto Sąd uznał, że do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło także w odniesieniu do wymogu dezynfekowania pojemników. Zdaniem Sądu obowiązek odkażania (dezynfekcji) pojemników na odpady ewidentnie wykracza poza konieczność utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i świadczy o niedopuszczalnym przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Przekracza także upoważnienie ustawowe zapis dotyczący kwestii usytuowania pojemników na opady w miejscu wyodrębnionym, widocznym i dostępnym dla przedsiębiorcy odbierającego odpady bez konieczności otwierania wejścia na teren nieruchomości lub – gdy takiej możliwości nie ma - wystawienia ich przed wejściem na nieruchomość. Treść tego przepisu wkracza w materię właściwą dla umów cywilnoprawnych, jak też wbrew zasadzie równości wobec prawa pomija sytuacje, gdy dany podmiot jest zainteresowany otwieraniem wejścia na teren nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15, dostępny w Internecie). W związku z tym Sąd stwierdził nieważność § 9 ust. 2 Regulaminu.

Z kolei zawarty w § 10 Regulaminu nakaz lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów komunalnych zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest powtórzeniem ustawowym i wykracza poza delegację ustawową. Lokalizację pojemników służących do gromadzenia odpadów stałych określa wskazane rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Skoro zatem lokalizacja miejsca gromadzenia odpadów pozostaje domeną Prawa budowlanego i przepisów technicznych, to nie podlega regulacji na mocy delegacji zawartej w u.c.p.g.

Nie znajduje także uzasadnienia nałożony w § 15 ust. 1 Regulaminu obowiązek utrzymywania zwierząt domowych w sposób nie stanowiący zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Przepis ten bowiem określa w sposób zbyt ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym właśnie w zakresie "ochrony przed zagrożeniem" ze strony zwierząt. Zapis zawarty w załączniku jest nieprecyzyjny, gdyż nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt domowych, przy czym zaznaczyć należy, że musiałyby to być obowiązki egzekwowalne. Należy przy tym wskazać, że obowiązek zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierząt wynika z art. 77 Kodeksu wykroczeń. Natomiast co do kwestii uciążliwości to zwrócić należy uwagę, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 227/17; wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 748/18, dostępne w Internecie). Natomiast obowiązek prowadzenia psa wyłącznie na smyczy, a psa agresywnego także w kagańcu i dopuszczenie możliwości zwolnienia psów i innych zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, pod warunkiem ze pies ma założony kaganiec, a jego opiekun zachowuje pełną kontrolę na zachowaniem zwierzęcia, narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Tymi regulacjami Rada nie tylko wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ale także nałożyła na adresatów norm obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności (bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji) i specyficznych cech danego zwierzęcia. W ocenie Sądu generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy (w tym chorych, niedołężnych itp.), a psów należących do ras uznawanych za agresywne lub ich mieszańców jeszcze w kagańcu, oraz dopuszczenie zwalniania psów i zwierząt domowych z uwięzi "wyłącznie" w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (w tym choroby, wieku, rozmiaru). Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa/zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia uchwały nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16, dostępne w Internecie). Zaznaczyć bowiem należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1840) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a nakaz zachowania środków ostrożności wynika także z powołanego art. 77 Kodeksu wykroczeń. Przy czym jak stwierdzono w Komentarzu Wojciecha Kotowskiego do tego ostatniego przepisu (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009) "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Z powyższych względów Sąd uznał regulacje wprowadzone w § 15 ust. 3 i 4 Regulaminu za nadmierne, niejasne i niedookreślone w zakresie określenia "miejsca mało uczęszczane", nieuwzględniające specyficznych sytuacji dotyczących danego zwierzęcia, jego cech biologicznych, potrzeb, wieku, stanu zdrowia, fizjologii, a także nieproporcjonalne, bardziej rygorystyczne niż przewidziane w ustawie, i tym samym wykraczające poza cel określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., co uzasadniało stwierdzenie nieważności tych przepisów.

Organowi należy natomiast wyjaśnić, że Sąd stwierdził nieważność tylko przepisów zakwestionowanych w skardze, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Takiego wniosku zresztą nie zawierała skarga Prokuratora.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.