Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 679/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32, 33, 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,GINB’’, ,,organ odwoławczy’’), decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: ,,k.p.a.’’), po rozpatrzeniu odwołania B. P. (dalej: ,,skarżąca’’), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika od decyzji Wojewody [...] (dalej: ,,Wojewoda’’, ,,organ I instancji’’) z [...] października 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia na wniosek B.P., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. (dalej: ,,inwestor’’) pozwolenia na budowę budynku letniskowego typu "Jaśmin" oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do żelbetowego szamba szczelnego oraz przyłącza energetycznego na działce nr ewid. [...], w miejscowości B., gmina Ś.

B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "p.b."), poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydanej pomimo braku spełnienia w dacie jej wydawania warunku dostępu do drogi publicznej z działki o numerze ewid. [...], na której udzielono pozwolenia na budowę domu letniskowego typu "J.";

b) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, brak uwzględnienia materiału dowodowego załączonego do wniosku i brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., gdyż działka nr [...] w dacie wydawania decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nie miała dostępu do drogi publicznej, a okoliczność tę organ wydający pozwolenie na budowę powinien sprawdzić z urzędu, zwłaszcza, że wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i przedstawienia dowodu dostępu do drogi publicznej z działki nr [...].

Warszawa, 28 stycznia 2020 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku letniskowego typu "J." oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do żelbetowego szamba szczelnego oraz przyłącza energetycznego na działce nr ewid. [...], w miejscowości B., gmina Ś. Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt p.b. (wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazał przy tym, że z akt sprawy wynika, iż inwestor – J. P. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr ewid. [...] w miejscowości B.). W dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, współwłaścicielką działki nr ewid. [...] była także M. P. (por. odpis zupełny Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). W aktach organu stopnia podstawowego brak jest jednak zgody M. P. na realizację przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego w ocenie GINB, decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydana została z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Organ stwierdził, że w powyższej okoliczności nie sposób jednak upatrywać "rażącego" naruszenia prawa. Zauważył przy tym, że GUNB pismem z 29 listopada 2019 r., znak: [...], wezwał J. P. do wyjaśnienia, czy miał on zgodę M. P. na realizację przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe, J. P. pismem z 11 grudnia 2019 r. oświadczył, że otrzymał zgodę M. P. na realizację przedmiotowej inwestycji. Również M. P. pismem z 18 grudnia 2019 r. oświadczyła, że przedmiotowa inwestycja na działce nr ewid. [...] powstała za jej zgodą. Tym samym nie sposób uznać za "rażące" naruszenie prawa braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro z całokształtu okoliczności sprawy wynika, takim prawem dysponował i dysponuje obecnie.

GINB wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka, na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Gminy Ś. z [...] marca 2004 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Świętajno, w obrębie B. Działka inwestycyjna nr ewid. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 4ML (teren zabudowy letniskowej). Tym samym sporna inwestycja (budowa budynku letniskowego) nie narusza ustaleń ww. planu miejscowego w zakresie funkcji zabudowy.

W ocenie organu odwoławczego nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń ww. planu miejscowego co do powierzchni zabudowy - do 90 m2 (Projektowana - 86,9 m2 - Projekt budowlany - Opis techniczny - s. 2); wysokości projektowanych domów - do 8 m od poziomu terenu do kalenicy dachu (Projektowana - 7,37 m - Projekt budowlany - Przekrój A-A - Nr rys. 4); czy też układu komunikacyjnego.

Organ przytoczył § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), wedle którego jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Zdaniem GINB z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany – s. 11) wynika, że elewacja zachodnia projektowanego budynku letniskowego została usytuowana w odległości ok. 9,5 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast elewacja północna projektowanego budynku letniskowego została usytuowana w odległości 11,5 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Elewacja wschodnia projektowanego budynku letniskowego została usytuowana 4 m od granicy działki nr ewid. [...], natomiast elewacja południowa projektowanego budynku letniskowego w odległości ok 16 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Organ przytoczył także § 36 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Natomiast zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinny wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego.

W ocenie GINB z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - s. 11) wynika, że projektowany zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 9,4 m3 usytuowany został w odległości 2 m od granicy działki nr ew. [...] (aktualnie działka nr ewid. [...]), w odległości 4 m od granicy działki nr ew. [...] (aktualnie działka nr ewid. [...]), oraz w odległości ok. 15 m od granicy działki nr ewid. [...].

Organ odwoławczy nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały także przepisy § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

GINB (odnosząc się do zarzutu skarżącej, w sprawie naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., dotyczącego konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej), wyjaśnił, iż inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył akt notarialny z [...] maja 2006 r. (Rep. [...]) z którego wynika, że działka inwestycyjna posiada służebność przechodu i przejazdu pasem szerokości 4 m przez działkę nr ewid. [...] (aktualnie nr ewid. [...]), wytyczonym w poprzek tej działki przy granicy z działką nr ewid. [...] oraz działkę nr ewid. [...] (Księga Wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Organ podkreślił, że Sąd Rejonowy w O. w wyroku z [...] lutego 2017 r., sygn. akt [...] wskazał, że ustanowiona służebność jest pasem o szerokości 4 m przebiegającym prostopadle przez działkę nr ewid. [...] i de facto kończy ona swój bieg nie na granicy działki nr ewid. [...], lecz działki nr ewid. [...]. Niemniej jednak Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z [...] marca 2019 r., sygn. akt [...], ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ewid. [...] służebność drogi koniecznej przez działkę nr ewid. [...] (dawniej 4/14), nakazując jednocześnie B. P. zmianę lokalizacji bramy wjazdowej znajdującej się na należącej do niej działce. Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt [...], zmienił ww. postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] marca 2019 r., w zakresie nałożenia obowiązku przesunięcia bramy wjazdowej również na pozostałych współwłaścicieli obciążonej nieruchomości, tj. A. Ś.i P. Ś. W pozostałej części oddalił apelację B. P. od ww. postanowienia Sądu Rejonowego w O.

Organ odwoławczy podniósł, że naruszenie prawa ma charakter "rażący", gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie GINB powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie przedmiotowej sprawy. Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zostało jednolicie zinterpretowane w orzecznictwie i doktrynie. W opisanych wyżej okolicznościach sprawy nie można uznać, że stwierdzone naruszenia nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności.

Zatem organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Dodał również, że ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 40 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań.

GINB przypomniał, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), uznano za niezgodny z art. 2 Konstytucji, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ponadto NSA w wyroku z 25 lutego 2016 r. (sygn. akt II OSK 1603/14) stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Powyższe znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ zaznaczył również, że NSA w wyroku z 7 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1953/14) zwrócił uwagę, iż "działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Takie aspekty i konsekwencje zasady praworządności są bowiem ograniczone przez jej inne oblicze, tj. potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji". Niewątpliwie korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć instytucję stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Zdaniem GINB projekt budowlany spornej inwestycji został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 p.b. Decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nie jest również obarczona żadną z wad wymienionych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji, GINB decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

2. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2020r., wniosła B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...], wydanej pomimo braku spełnienia w dacie jej wydawania warunku dostępu do drogi publicznej z działki o nr ewid. gruntu [...], na której udzielono pozwolenia na budowę domu letniskowego typu "J.";

b) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w zw. z art.32 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 p.b., wobec braku w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zgody współwłaścicielki nieruchomości M. P. na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane;

c) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana ponad 40 lat temu, gdyż w rzeczywistości została wydana ponad 13 lat temu, a inwestycja została zakończona dopiero w lipcu 2017r., oraz błędne powołanie się na zasadę pewności obrotu;

d) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., gdyż działka nr [...] w dacie wydawania decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r., nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, a organ winien brać pod uwagę istnienie naruszenia prawa w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. w dniu [...] czerwca 2006 r., a nie stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania GINB oraz zasądzanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy obu instancji wydały decyzje w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na budowę domku letniskowego typu "J." oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do żelbetowego szamba szczelnego, przyłącza energetycznego w miejscowości B., gm. Ś. na dz. o nr ewidencyjnym gruntu [...].

2. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną. Stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym, a jedynie ocena prawidłowości jej wydania pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2333/20). Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Wyjaśnienia wymaga również, mające istotne znaczenie dla analizy zaprezentowanej niżej, znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że nie każde naruszenie ma charakter "rażący". Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04) oraz w literaturze przedmiotu (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 382) o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyrok NSA z 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18).

3. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynikają następujące okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Po pierwsze - przedmiotem spornej inwestycji jest budowa budynku letniskowego typu "J." oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do żelbetowego szamba szczelnego oraz przyłącza energetycznego na działce nr ew. [...], w miejscowości B., gmina Ś. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że:

- inwestor (J. P.) wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...] w miejscowości B.) na cele budowlane;

- w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, współwłaścicielką działki nr ew. [...] była także M. P. (co wynika z odpisu zupełnego KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych);

- w aktach organów brak było zgody M. P. na realizację przedmiotowej inwestycji.

Zatem decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Zasadnie jednak organy przyjęły, że nie można twierdzić, że w sprawie doszło do "rażącego" naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż:

- organ pismem z 29 listopada 2019 r. wezwał J. P. do wyjaśnienia, czy miał on zgodę M. P. na realizację przedmiotowej inwestycji;

- w odpowiedzi na to pismo J. P. pismem z 11 grudnia 2019 r. oświadczył, że miał zgodę M. P. na realizację przedmiotowej inwestycji;

- M. P. pismem z 18 grudnia 2019 r. oświadczyła, że przedmiotowa inwestycja na działce nr ew. [...] powstała za jej zgodą.

Tym samym, biorąc pod uwagę wszelkie dodatkowe okoliczności sprawy, nie sposób uznać za "rażące" naruszenie prawa braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro z całokształtu dodatkowych okoliczności sprawy wynika, że inwestor takim prawem dysponował i dysponuje obecnie.

Po drugie - stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP") i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Z akt sprawy wynika, że:

- działka, na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Gminy Ś. z [...] marca 2004 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ś., w obrębie B.;

- działka inwestycyjna nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym w MPZP symbolem 4ML (teren zabudowy letniskowej);

- zatem w sposób oczywisty sporna inwestycja (budowa budynku letniskowego) nie narusza w sposób "rażący" ustaleń MPZP w zakresie funkcji zabudowy.

Po trzecie – organy w decyzji zasadnie wskazały, że w kwestionowanej decyzji nie naruszono również innych przepisów MPZP. W szczególności organy zasadnie wskazały, że:

- parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń MPZP co do powierzchni zabudowy - do 90 m2 (projektowana - 86,9 m2 - Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 2);

- wysokości projektowanych domów - do 8 m od poziomu terenu do kalenicy dachu (Projektowana - 7,37 m - Projekt budowlany - Przekrój A-A - Nr rys. 4); czy też układu komunikacyjnego.

Po czwarte - zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z projektu zagospodarowania terenu (por. Projekt budowlany - s. 11) wynika, że:

- elewacja zachodnia projektowanego budynku letniskowego usytuowana została w odległości ok. 9,5 m od granicy z działką nr ew. [...];

- elewacja północna projektowanego budynku letniskowego usytuowana została w odległości 11,5 m od granicy z działką nr ew. [...];

- elewacja wschodnia projektowanego budynku letniskowego usytuowana została 4 m od granicy działki nr ew. [...];

- elewacja południowa projektowanego budynku letniskowego usytuowana została w odległości ok 16 m od granicy z działką nr ew. [...].

Po piąte - zgodnie z § 36 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej 7,5 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinny wynosić co najmniej 2 m od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego. Z projektu zagospodarowania terenu (zob. Projekt budowlany - str. 11) wynika, że projektowany zbiornik na nieczystości ciekłe o pojemności 9,4 m3 został usytuowany w odległości:

- 2 m od granicy działki nr ew. [...] (aktualnie działka nr ew. 152);

- 4 m od granicy działki nr ew. [...] (aktualnie działka nr ew. 152);

- ok. 15 m od granicy działki nr ew. [...].

Po szóste – organ zasadnie również przyjął, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją nie naruszają w sposób "rażący" § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Po siódme – projekt budowlany spornej inwestycji został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Ponadto w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 p.b.). Jednocześnie organy wykazały również, że kwestionowana decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. nie jest dodatkowo obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

4. W ocenie Sądu, niezasadne są również zarzuty skarżącej odnośnie do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. a dotyczące braku dostępu do drogi publicznej spornej działki. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 u.d.p. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 717/19). Przez dostęp do drogi publicznej należy więc rozumieć albo bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 44/16). Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie:

- inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył akt notarialny z [...] maja 2006 r. (Rep. [...]) z którego wynika, że działka inwestycyjna posiada służebność przechodu i przejazdu pasem szerokości 4 m przez działkę nr ew. [...] (aktualnie nr ew. [...]), wytyczonym w poprzek tej działki przy granicy z działką nr ew. [...] oraz działkę nr ew. [...] (KW Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w O., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych)

- Sąd Rejonowy w O. w wyroku z [...] lutego 2017 r. (sygn. akt [...]) wskazał że z ustanowiona służebność jest pasem o szerokości 4 m przebiegającym prostopadle przez działkę nr ew. [...] i kończy ona swój bieg nie na granicy działki nr ew. [...] lecz działki nr ew. [...];

- Sąd Rejonowy w O. postanowieniem z [...] marca 2019 r. (sygn. akt [...]) ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [...] służebność drogi koniecznej przez działkę nr ew. [...] (dawniej [...]), nakazując jednocześnie B. M. P. zmianę lokalizacji bramy wjazdowej znajdującej się na należącej do niej działce;

- Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. (sygn. akt [...]) zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] marca 2019 r., (sygn. akt [...]) w zakresie nałożenia obowiązku przesunięcia bramy wjazdowej również na pozostałych współwłaścicieli obciążonej nieruchomości (tj. A. Ś. i P. Ś.); w pozostałej części oddalił apelację B. P. od postanowienia Sądu Rejonowego w O. z [...] marca 2019 r., (sygn. akt [...]).

W ocenie Sądu, zasadnie organy wskazały, że naruszenie prawa ma charakter "rażący", gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Sądu, zasadnie organy przyjęły, że powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zostało jednolicie zinterpretowane w orzecznictwie i doktrynie. W opisanych wyżej okolicznościach sprawy nie można uznać, że stwierdzone naruszenia nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Tym samym należy stwierdzić, że prawidłowo organy przyjęły, że decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2006 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Błędny jest pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej niezbędnym jest, aby dostęp w ramach ustanowionej służebności przechodu i przejazdu spełniał jakiekolwiek dodatkowe, w tym określone odrębnymi przepisami, warunki techniczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/18). Zasadnie twierdzi organ I instancji, że w momencie wydawania decyzji ustanowiona służebność objęta była domniemaniem zgodności ze stanem faktycznym.

5. W ocenie Sądu, wskazać trzeba że ewentualne stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 14 lat od jej wydania, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok SN z 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91). Warto w tym miejscu również przypomnieć, że wyrokiem TK z 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13) uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Ograniczenie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na upływ czasu przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. jest wyrazem kompromisu między zasadą legalności a zasadą trwałości decyzji (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2581/17).

6. Zdaniem Sądu, bezzasadne są w kontekście całości sprawy dodatkowe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Ponadto należy wyjaśnić, iż zgodnie art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja posiada wszystkie wskazane elementy, a tym samym bezpodstawne są zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Zasadnie również organy odniosły się do zarzutu naruszenia art. 156 1 pkt 7 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wskazano, że wada nieważności z mocy prawa to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszym przypadku.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.