Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 317/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 269; art. 107 § 1i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 134 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 216 st. 1, art. 140 ust. 4, art. 217 ust. 2, art. 96 ust. 1 lit. b, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 4 ppkt c), art. 29 ust. 1 pkt 22, art. 30 ust. 1 pkt 4, art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 listopada 2009r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [..] 2009r. Nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę /-/ E.Podrazik /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...], na podstawie art. 104, art. 105 § 1 kpa, art. 95 pkt 4, art. 96 pkt 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 4, art. 142 ust. 1, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603):

I. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B., gmina T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb B., ark. mapy [...], działka nr [...]o pow. [...] m2, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]jako własność osoby fizycznej ( odpowiadająca w części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]stanowiącej własność Pani M. B.).

II. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w B., gmina T.P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb B., ark. mapy [...], projektowana działka nr [...]o pow. [...] m2. zapisana w księdze wieczystej KW nr [...]jako własność Gminy T.P., określonej w załączonym projekcie podziału stanowiącym integralną część decyzji, (odpowiadająca w części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]stanowiącej własność Pani M. B.).

III. zwrócił na rzecz M. B. nieruchomość położoną w B., gmina T. P., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb B., arkusz mapy [...], projektowa działka nr [...]o pow. [...]m2, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]jako własność Gminy T . P., określonej w załączonym projekcie podziału stanowiącym integralną część decyzji, (odpowiadająca w części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]stanowiącej własność Pani M.B.).

IV. nie zobowiązywał M. B. do zwrotu na rzecz Gminy T. P. kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

V. zobowiązał M. B. do zwrotu na rzecz Gminy T. P. kwoty [...]zł. tytułem zwiększenia wartości nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...]o pow. [...]m2, na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu, w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna.

Organ przedstawił przebieg postępowania:

Na wniosek M. B. z dnia 21.12.2001r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B., gmina T. P., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...]o pow. [...] m2. Na podstawie dokumentów zebranych w postępowaniu ustalono, iż decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w . nr [...]z dnia 4 lipca 1960 r., na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1958 r. Nr 31, poz. 138 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych (Dz. U. z 1959 r. Nr 1, poz. 1), na rzecz Skarbu Państwa przejęto m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność M.B .

Wywłaszczona działka nr [...] odpowiada obecnie oznaczeniom geodezyjnym - działka nr [...]o pow. [...] m jako własność osoby fizycznej i działka nr [...]o pow. [...] m2 jako własność Gminy T. P .

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] została zbyta na rzecz osoby fizycznej, natomiast działka nr [...] w części stanowi drogę, która pełni funkcję dojazdową do przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej, a w części zagospodarowana jest pod plac zabaw (piaskownica, huśtawka, zjeżdżalnia, mostek — konstrukcja drewniana) i wysypana jest piaskiem oraz porośnięta drzewami.

Wojewoda P. decyzją nr [...] z dnia 1.06.1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę T. P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności m.in. działki nr [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia 10 czerwca 1997r. Gmina T. P. sprzedała te działkę W. S . Zgodnie z poświadczonym odpisem księgi wieczystej KW nr [...]ww. nieruchomość stanowi własność W. S., na podstawie umowy sprzedaży z dnia 10.06.1997 r., wpisano dnia 2.06.1999 roku.

Zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej: ugn, o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący żądanie z zakresu administracji rządowej w drodze decyzji. Przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 229 ugn roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli przed 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony ww. art. 229 i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu. Nie jest bowiem dopuszczalny zwrot nieruchomości, która stała się własnością innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jak również z punktu widzenia wymagań prawa nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, która wprawdzie jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Biorąc pod uwagę brzmienie art. 229 ugn Starosta uznał, że postępowanie zgodnie z art. 105 § 1 kpa jest w części w jakiej dotyczy działki nr [...] bezprzedmiotowe.

Dalej zaznaczył, że Wojewoda P. decyzją nr [...]z dnia 1.06.1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę T. P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności m.in. działki nr [...]. Zdaniem Starosty w odniesieniu do tej nieruchomości z materiału dowodowego wynika, iż cel wywłaszczenia zgodnie z ustawą o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach oraz rozporządzeniem w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczaniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych został częściowo spełniony. Przedmiotowa nieruchomość w części zajęta jest pod drogę, która pełni funkcję dojazdową do przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej, a w pozostałej części zagospodarowana jest pod plac zabaw (piaskownica, huśtawka, zjeżdżalnia, mostek - konstrukcja drewniana) i wysypana jest piaskiem oraz porośnięta drzewami. Zdaniem organu ta ostania część nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

W myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat do dnia, w który decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel len nie został zrealizowany.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach prezydia rad narodowych obowiązane są wyznaczać tereny budownictwa jednorodzinnego na obszarze miasta wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty miejskie. W myśl przepisu art. 5 cyt. ustawy wyznaczone tereny budownictwa jednorodzinnego powinny być w miarę ich zabudowy uzupełniane przez wyznaczenie nowych terenów, tak aby stale zapewniały zaspokojenie potrzeb budownictwa domów jednorodzinnych na okres bieżącego i przyszłego pięcioletniego narodowego planu gospodarczego.

Za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa w 1960 roku nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] jako własność M. B. nie ustalono i nie wypłacono odszkodowania. Ustawa o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach będąca podstawą przedmiotowego wywłaszczenia wskazywała w przepisie art. 11, iż z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych.

Przedmiotowa ustawa nie przewidywała w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w sprawach przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Skoro zatem organy administracyjne nie orzekały o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa, gdyż została ona nabyta przez Państwo z mocy samego prawa, to jest z mocy art. 11 cyt. ustawy, to nie miały podstawy do orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania za taką nieruchomość.

Starosta podał, że Gminy T. P. poinformowała go, iż zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr XXX/148/92 Rady Gminy T. P. z dnia 8.12.1992. (Dz. U. Woj. Pozn. Nr 1/93 poz. 5) działka nr [...] znajduje się na terenie zieleni wypoczynkowej z urządzonym elementami wypoczynkowymi przy ciągach spacerowych, oznaczonym symbolem 12 a ZP. Wskazano, iż w latach 80 i 90 mieszkańcy miejscowości B. w czynach społecznych przeprowadzali nasadzenia drzewami na przedmiotowym terenie, jak i na sąsiednich, z myślą o poprawie stanu środowiska na tym obszarze, jak również przeciwdziałaniu erozji skarpy jeziora [...], na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. W roku 2001 Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa przystąpił do zagospodarowania przedmiotowej działki pod kątem aktywnego wypoczynku. Na przedmiotowej nieruchomości wykonano przebudowę kanalizacji deszczowej polegającej na ułożeniu nowego rurociągu kanalizacyjnego oraz wykonaniu studni chłonnej, wykonano cięcia sanitarne i formujące drzew, uporządkowano teren całej nieruchomości ze śmieci i gruzu, niwelację terenu, dowieziono ziemię urodzajną, przeprowadzono nowe nasadzenia drzewami i krzewami, założono trawniki, całość terenu ogrodzono, wydzielono teren pod plac zabaw z elementów drewnianych, wybudowano plac zabaw z piaskownicą tzw. "miasteczko indiańskie". Wiosną bieżącego roku teren ten zostanie wyposażony w ławki parkowe i kosze na śmieci. Przeprowadzone zostaną nowe nasadzenia drzewami i krzewami, planowana jest również dalszą rozbudowa wioski indiańskiej oraz oświetlenie terenu". Do swego pisma Gmina załączyła faktury na ww. prace. Starosta stwierdził, że z udzielonych przez Gminę T. P. informacji oraz załączonych faktur wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została zagospodarowana dopiero w roku 2001.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2002 r. oględzin nieruchomości objętej żądaniem zwrotu ustalono, że teren jest zagospodarowany zgodnie z przeznaczeniem - "teren zieleni wypoczynkowej z urządzeniami przy ciągach spacerowych". Przedstawiciele Gminy oświadczyli, iż istniejące nasadzenia na działce nr [...]są w wieku 25-30 lat oraz że w latach 60-tych nasadzenia także były. Działka nr [...], stanowi własność osoby fizycznej, natomiast działka nr [...] w części przeznaczona jest pod drogę - ul. [...]. Przedstawiciel Starostwa poprosił o odszukanie świadków znających zagospodarowanie nieruchomości w latach 60 -tych.

M.B. pismem z dnia 8.08.2002r. oświadczyła, iż działka nr [...], zabrana bez odszkodowania w 1960 r. z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej nie była w żaden sposób prawidłowo zagospodarowana, przez wiele lat była porośnięta różnymi krzewami i chwastami, a jeszcze w 1997 r. stanowiła częściowe zaplecze dla firmy "A", którą prowadziła K, M. właścicielka działki nr [...]. Jednocześnie wskazała, że działka ta krótko przed wizją lokalną została uporządkowana i ogrodzona drewnianymi palami.

Starosta wyjaśnił, iż kilkukrotnie występował do Urzędu Gminy T.P. z prośbą o precyzyjne określenie sposobu i charakteru zagospodarowania nieruchomości nr [...] i [...], przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (aktualnie oraz w latach 1960-1967) oraz wskazania świadków na okoliczność sposobu użytkowania terenu w latach 1960-1967.

Następnie Urząd Gminy T.P. wskazał dane personalne świadka, zgłoszonego przez Radę Sołecką miejscowości B. – J.L .

Z kolei M. B. podała dane personalne osób – H.B., L. K., które mogłyby wystąpić w charakterze świadków na okoliczność stanu, zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w latach 1960-1967.

W dniu 25.05.2004 r. przesłuchano w charakterze świadków J. L. i H. B., którzy zgodnie zeznali, iż nie mają wiedzy na temat przeznaczenia w latach 1960-1967 nieruchomości objętej żądaniem zwrotu oraz jakie wówczas obowiązywały plany zagospodarowania przestrzennego. Ponadto J. L. zeznał, iż nie posiada wiedzy o stanie zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (działka nr [...]). Z kolei L.K. zeznała, iż wywłaszczona nieruchomość w latach 1960-1967 stanowiła pole uprawne (porośnięte zbożem).

Przeprowadzone w dniu 13 kwietnia 2007 r. oględziny wykazały, iż działka nr [...], przylega do nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, stanowi własność osoby fizycznej i porośnięta jest trawą, natomiast działka nr [...] w części zagospodarowana jest pod plac zabaw (piaskownica, huśtawka, zjeżdżalnia, mostek — konstrukcja drewniana) i wysypana piaskiem. Na placu zabaw znajdują się także dwie drewniane ławki oraz dwa kosze na śmieci. Przedmiotowa nieruchomość od strony ulicy [...] (część zachodnia) zagospodarowana jest pod dwa kontenery blaszane ogrodzone siatką drucianą opartą na drewnianych palach. W obrębie tego ogrodzenia znajduje się również przenośna toaleta TOI TOI. Część działki za ogrodzeniem zajęta jest pod drogę (w części utwardzoną gruzem), która stanowi dojazd do przyległych do niej nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi. Część działki za drogą (strona zachodnia) porośnięta jest krzewami ozdobnymi. Większa część działki od strony północnej porośnięta jest drzewami liściastymi (ok. 20-letnimi) oraz kilkunastoma niewielkimi drzewkami iglastymi (zwarcie umiarkowane). Część porośnięta drzewami znajduje się w obniżeniu terenu.

Urząd Gminy T. P. poinformował Starostę, że ulica[...] w B. nie została zaliczona do kategorii drogi gminnej. Jednocześnie wskazano, iż ulica [...] stanowi od wielu lat drogę ogólnodostępną i w przypadku jej ewentualnego zwrotu zamknięty zostanie dostęp do drogi dla trzech nieruchomości. W ulicy [...] zostały poniesione nakłady - uzbrojenie podziemne.

Wielkopolski Operator Systemu Dystrybucyjnego pismem z dnia 20.12.2007 r. poinformował Starostę, iż przez działkę nr [...] (projektowana) przebiega gazociąg średniego ciśnienia Dn 100 mm stalowy. Sieć gazowa została wybudowana w lipcu 1992 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 20.05.1991 r. oraz uzgodnienia powykonawczego z 15.06.1992 r. Jednocześnie w piśmie tym wskazano, iż przedmiotowy gazociąg jest jedynym źródłem zasilania w gaz m. C

Mając na uwadze fakt, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w części zajęta jest pod drogę, która pełni funkcję dojazdową do przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej organ prowadzący postępowanie zlecił uprawnionemu geodecie sporządzenie projektu podziału. W wyniku podziału powstały projektowane działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...]m2. Zgodnie z art. 96 pkt. 1 b ugn ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdzą podział.

Decyzja na mocy, której M.B. pozbawiona została własności działki nr [...]określiła, iż przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości jest użyteczność publiczna. Z uwagi na doniosły skutek wskazanej decyzji cel ten powinien być interpretowany zwężająco, choć na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów i w granicach przyjmowanej wówczas ich wykładni. Starosta zważył, iż ustawodawstwo w momencie przejęcia gruntu nie definiowało, ani terminu użyteczność publiczna, ani terminów pokrewnych, tak jak jest to uregulowane w art. 6 ugn, który precyzyjnie wymienia cele publiczne, ograniczając tym samych dowolność organów administracji w prowadzeniu postępowań wywłaszczeniowych. Z uwagi na to, iż podstawą wywłaszczenia była ustawa z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustalając zakres celu wywłaszczenia posłużyć się trzeba celami, które ustawodawca chciał osiągnąć konstruując i uchwalając powyższy akt prawny. Całokształt uregulowań ustawy wskazuje, iż celem tym niewątpliwie jest pozyskiwanie terenów dla budownictwa domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych budowanych ze środków własnych ludności (art. 1). Dalsze unormowania ustawy określają szereg elementów infrastruktury budowlanej ściśle powiązanych z budownictwem mieszkaniowycm np. sieć ulic, sieć elektryczną, sanitarne i techniczne uzbrojenie terenu i wreszcie obszar i położenie gruntów, w ramach terenów budownictwa, przeznaczonych na potrzeby użyteczności publicznej (art. 3, art. 6). Jak z przytoczonej argumentacji wynika organ administracji zamieszczając termin użyteczność publiczna ujmował go w znaczeniu użyteczności infrastrukturalnej ściśle związanej z terenami mieszkalnymi i mającej służyć ogółowi mieszkańców takiego terenu.

Starosta wskazał, iż próbował ustalić przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]) w planach zagospodarowania przestrzennego. Jednakże z uwagi na upływ czasu zachowały się jedynie uchwały w sprawie zatwierdzenia planów wraz z uzasadnieniami bez załączników. Brak załączników uniemożliwia określenie jakiego dokładnie terenu uchwały dotyczyły (plan zespołu wiejskich jednostek osadniczych powiatu p., zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...]z dnia 10.04.1963 r. (Dz. Urz. WRN w P. nr 8, poz. 67), ogólny perspektywiczny plan zagospodarowania przestrzennego K. - otoczenie jeziora [...], zatwierdzony Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia 11.07.1958 r., szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla domków jednorodzinnych w B. na terenie położonym między szosą [...]-[...] a szosą [...] — [...], zatwierdzony Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. nr [...] z dnia 18.09.1963r.

Urząd Gminy T.P. informował, iż plan zagospodarowania przestrzennego wsi B., zatwierdzony uchwałą nr [...]Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 30 grudnia 1970 r. (Dz. Urz. W.R.N. w Poznaniu nr 8 poz. 140), przeznaczał obszar działek nr [...] i [...].pod teren zieleni publicznej symbol B 4ZP. Jednakże przedmiotowy plan został zatwierdzony w grudniu 1970r., a więc już po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia, zgodnie bowiem z art. 137 ust. pkt. 2 ugn cel wywłaszczenia winien zostać spełniony w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Ponadto z pisma Urzędu Gminy T.P. z dnia 7.03.2002 r. jednoznacznie wynika, iż teren działki nr [...] (obecnie projektowana działka nr [...]) został zagospodarowany w 2001r.

Starosta uznał zeznania świadka L. K., która zeznała, iż wywłaszczona nieruchomość - działka nr [...], w latach 1960-1967 stanowiła pole uprawne. Następnie stwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (w części odpowiadająca wywłaszczonej działce nr [...], obecnie projektowane działki nr [...], [...]) tylko w części została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, co wynika z przeprowadzonego postępowania dowodowego (np. protokoły z oględzin nieruchomości). W tych okolicznościach spełniona została przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1, a zatem projektowana działka nr [...] o pow. [...] m2 podlega zwrotowi. Postępowanie dowodowe wykazało, iż przez część wnioskowanej nieruchomości przebiega droga stanowiąca jedyny dojazd do okolicznych posesji. W związku z powyższym projektowana działka nr [...] o pow. [...] m2 nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W myśl art. 139 ugn, nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

Przepis art. 140 ust. 1 ugn stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust.2). Zgodnie art. 217 ust. 2 ugn osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości.

Starosta stwierdził, iż na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego J. W. z dnia 14.03.2008 r. aktualna wartość projektowanej działki nr [...]o pow. [...] m2 wynosi [...]zł. Zgodnie z art. 140 ust. 4 ugn, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu.

J. W. - rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 14.03.2008 r. oszacował, iż wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia i przeciętnych cen na dzień wyceny wynosi [...]zł., natomiast według stanu na datę zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę [...]zł. Nastąpiło zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę [...]zł.

Na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu 15 kwietnia 2008r. K. B. — pełnomocnik wnioskodawczyni oświadczyła, iż nie wnosi uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego, zakwestionowała zaś zobowiązanie wnioskodawczyni do zwrotu kwoty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, powołując się na decyzję Starosty P. nr [...] z dnia 21.06.2000 r., która dotyczyła podobnego stanu prawnego. Jednocześnie wskazała, iż działania Gminy na przedmiotowym terenie były i są prowadzone na szkodę wnioskodawczyni.

Pismem z dnia 15.04.2008 r. Wójt Gminy T. P. wskazał, iż: Gmina T.P. nadal podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowiska i nie wyraża zgody na zwrot działek nr [...],[...],[...]na rzecz poprzedniego właściciela. Teren ten wykorzystywany jest na rzecz mieszkańców B., stanowi jeden z nielicznych skwerów na terenie miejscowości, na urządzenie którego Gmina poniosła nakłady finansowe.

Starosta wskazał, iż dla postępowania zwrotowego istotne znaczenie ma fakt, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona i czy cel został zrealizowany w przewidzianych w przepisach prawa terminie (art. 137 ust. 1 ugn). Ponadto podkreślił, iż na rzecz poprzedniego właściciela zostanie zwrócona projektowa działka nr [...].

Analizując przepisy prawa, w szczególności art. 140 ust. 4 ugn, uznał za słuszne zobowiązanie M.B. (byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości) do zwrotu na rzecz Gminy T. P.łącznej kwoty [...]zł z tytułu zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości (projektowa działka nr [...] w części odpowiadająca wywłaszczonej działce nr [...]). Sprawa o nr [...], na którą powołuje się K. B., została zakończona ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...].06.2000 r. W omawianej sprawie wnioskodawczyni nie została zobowiązana do zwrotu na rzecz obecnego właściciela nieruchomości (Gminy T. P.) kwoty tytułem zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań bezpośrednio na niej podjętych po wywłaszczeniu, a zwłaszcza z uwagi na fakt, iż przedmiotowa kwota nie została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponadto Gmina jako strona nie dostarczyła żadnych dokumentów świadczących o wydatkach poniesionych na nieruchomości objętej ww decyzją (nr [...]z dnia [...].06.2000 r.).

Starosta uwzględnił operat szacunkowy rzeczoznawcy J. W., ponieważ uznał, że jest on zgodny z przepisami prawa.

Pismem z dnia 23.06.2008 r. K. B. ponownie zakwestionowała zobowiązanie wnioskodawczyni do zwrotu na rzecz Gminy kwoty stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu. W piśmie tym m.in. wskazała, iż chciałaby również zwrócić uwagę na sposób rozstrzygania tej sprawy, który różni się znacząco od rozstrzygnięcia sprawy [...] (zwrot na rzecz J. P. — siostra M. B. ). Jest to dla mnie niezrozumiałe z tego względu, iż wywłaszczone działki M. B. i J.P. w zasadzie tworzyły całość i wywłaszczenie zostało dokonane w tym samym czasie na podstawie jednej decyzji (...)". Pozostałe strony postępowania nie ustosunkowały się do zebranego materiału dowodowego Organ prowadzący postępowanie zwrócił uwagę na fakt, iż wnioskodawczym M. B. nie została zobowiązana do zwrotu na rzecz Gminy kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ponieważ wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania w myśl art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Cyt. wyżej przepis prawa był podstawą wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Rzeczoznawca majątkowy oszacował, iż wartość nieruchomości oznaczonej jako projektowa działka nr [...]według stanu z dnia wywłaszczenia i przeciętnych cen na dzień wyceny wynosi [...]zł., natomiast według stanu na datę zwrotu i cen na dzień wyceny na kwotę [...]zł. Nastąpiło więc zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę [...] zł. Mając na uwadze powyższe, M. B. została zobowiązana do zwrotu ww. kwoty na rzecz obecnego właściciela nieruchomości tj. Gminy T.P .

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniosła Gmina T.P., żądając jej uchylenie w części pkt III dotyczącego zwrotu na rzecz M . B. projektowanej działki nr [...]położonej w B., w razie uchylenia pkt III decyzji - uchylenie pkt V decyzji, który ma związek z pkt III. Podniesiono zarzut, iż organ wskazując podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji, pominął art. 216 ust. 1 ugn, gdy tymczasem dopiero ten przepis uprawnia organ do orzekania w trybie art. 136 ust. 3 ugn. W art. 136 ust. 3 ustawy użyto określenia "zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części". Upoważnia to do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać wyłącznie nieruchomości wywłaszczone. Dopiero art. 216 ugn uprawnia organ do zastosowania przepisów dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w przypadku nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Tym samym, zdaniem odwołującej zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Dalej podniesiono, że decyzja na mocy której, M.B. została pozbawiona własności działki [...]określiła, iż przeznaczeniem przejętej nieruchomości jest użyteczność publiczna, nie precyzując konkretnego celu. Z art. 11 o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach wynika, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przepis art. 136 ugn statuuje w istocie ustawową zasadę zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznawaniu żądania zwrotu. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. Jeżeli okazałoby się, że treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjnie, należy na podstawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Z zaskarżonej decyzji wynika, iż działka [...] w części stanowi drogę, a w części zagospodarowana jest pod plac zabaw i zieleń izolacyjną rekreacyjną. Pojęcie "celu użyteczności publicznej", zgodnie z poglądami występującymi w doktrynie i orzecznictwie musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Zieleń publiczna, stadion miejski, kino, teatr na pewno służy zaspokajaniu określonych potrzeb społecznych, niezależnie od tego, że nie wszyscy z konkretnych obiektów mogą korzystać . Zieleń publiczna będąc miejscem służącym do wspólnego użytkowania stanowi miejsce użytku publicznego (wyrok SN z 4.03.1965r. sygn. akt III CR 9 / 65). Gmina podkreśliła, iż w czasie wydania decyzji o przejęciu nieruchomości obowiązywał dekret z 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16 poz. 109 ). Z art. 5 ust. 2 dekretu wynika, że plany miejscowe ustalają m.in. zespoły mieszkaniowe, ale też i place publiczne, parki, skwery, ogrody, place sportowe i inne podobne urządzenia. W sytuacji zatem, kiedy w aktach sprawy brak planu z lat 1960-1967, a jest plan z 1970r., zgodnie z którym przedmiotowy teren przeznaczony jest na zieleń publiczną, to według ogólnych zasad kpa , należy przyjąć, że teren ten został przejęty z mocy prawa od M. B. właśnie na taki cel.

Podniesiono, iż według art. 7 ust 1 pkt.12 ustawy z dnia 8 marca 1990r, o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 poz. 1591 ze zmianami) zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym zieleni gminnej i zadrzewień . Aktualne wykorzystanie nieruchomości świadczy za tym, iż od lat sześćdziesiątych taki był właśnie cel przejęcia nieruchomości. Gmina na okoliczność wykorzystywania projektowanej działki [...] na cel zieleni miejskiej przedłożyła zlecenie na roboty ślusarsko - naprawcze na terenie obiektów zieleni gminnej, kosztorys powykonawczy na wykonane roboty, umowę na prowadzenie prac porządkowych na terenach użyteczności publicznej, umowę na opróżnianie koszy ulicznych z terenu gminy T.P., plik zdjęć wykonanych na przedmiotowej działce, zdjęcie satelitarne projektowanej działki [...] oraz mapę zasadnicza, na której teren zieleni - projektowanej działki [...] oznaczono jako teren BZ.

Gmina mając na uwadze, że projektowana działka [...] stanowi jej własność i że wykorzystana jest na zieleń publiczną, a więc nie powoduje żadnych kolizji z zabudowaniami, wyraziła zgodę na przeprowadzenie przez środek działki, stanowiącej jej własność, gazociągu średniego ciśnienia, umożliwiając mieszkańcom C. doprowadzenie do nich zasilania w gaz. Gdyby nie takie właśnie publiczne wykorzystanie nieruchomości, gazociąg zostałby poprowadzony inną drogą. Z akt sprawy wynika, że tylko jeden świadek – L, K.zeznała, iż w latach 1960-1967 przedmiotowa nieruchomość stanowiła pole uprawne. Ten dowód, bezkrytycznie przyjęty przez organ I instancji, w żaden sposób - biorąc pod uwagę ogólne zasady kpa, jak też art. 137 ust. 1 ugn - nie uprawniał organu do orzeczenia o zwrocie na rzecz M.B. przedmiotowej nieruchomości. Podkreślono, iż L. K. ubiegała się w latach 2004-2006 o zwrot nieruchomości - działek nr [...],[...],[...],[...],[...], położonych w B. i otrzymała decyzją Starosty P. z dnia [...]08.2006r. odmowę zwrotu działek [...],[...], co do reszty działek, postępowanie umorzono. Ponadto, co jest istotne w sprawie, L. K. jest siostrą M. B . Należało więc dokonać wnikliwej oceny dowodu z zeznań świadka, biorąc pod uwagę wcześniejsze zainteresowanie świadka nieruchomościami położonymi w B. oraz więzy pokrewieństwa z M. B., a więc zastosować art. 80 kpa. Zdaniem Gminy Starosta nie udowodnił, aby nieruchomość była zbędna, nie udowodnił też aby była wykorzystana niezgodnie z celem przejęcia jej od właściciela, a więc aby były spełnione przesłanki art. 137 ugn uprawniające organ do orzeczenia zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela.

Odwołanie wniosła również M. B . Wskazała, iż głównym powodem odwołania się od ww. decyzji jest fakt że w 2000 roku Starosta rozstrzygał bardzo podobną sprawę (można powiedzieć że taką samą) jej siostry J. P. i decyzją z dnia[...].06.2000 po zaledwie 2-letnim postępowaniu zwrócono jej działkę. Nadmieniła, że ich nieruchomości sąsiadowały ze sobą i ich wywłaszczenie nastąpiło jednym aktem prawnym. Wszelkie działania jakie były prowadzone (albo nie prowadzone) na nieruchomości siostry dotyczyły również działki M. B . Na pytanie odwołującej, czemu ma być w jej sprawie wydana inna decyzja, pracownik Starostwa rozpatrujący sprawę stwierdził, że "wtedy to pracował taki pan no i tak orzekł. Ja nie mam na to już wpływu". M. B. podniosła też, że niniejszej postępowanie toczy się już prawie 8 lat z winy zarówno Gminy T.P., jak i z Starostwa.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca Nr [...]utrzymał w mocy rozstrzygnięcia zawarte w pkt III i V zaskarżonej decyzji.

Na wstępie wyjaśnił, iż odwołania Wójta Gminy T.P. (od punktu III) oraz M.B.(od punktu V) dotyczą części decyzji Starosty P. z [...] lipca 2008 r. Stąd decyzja ta w pozostałym zakresie (w pkt I, II i IV) stała się ostateczna z upływem okresu do wniesienia odwołania.

Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 i następnych ugn także na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 ww. ustawy. Powyższy przepis taksatywnie wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie (vide: wyrok WSA z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. II SA/Bk 156/04). W myśl art. 216 ugn przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji z 4 lipca 1960 r., która nie przewidywała szczegółowo określonego celu wywłaszczenia, a wskazywała jedynie, że grunt "przeznacza się pod użyteczność publiczną". Organ drugiej instancji podzielił stanowisko Starosty, według którego, ustawodawstwo w momencie przejęcia gruntu nie definiowało, ani terminu użyteczność publiczna, ani terminów pokrewnych, tak jak jest to uregulowane w art. 6 ugn, który precyzyjnie wymienia cele publiczne, ograniczając tym samych dowolność organów administracji w prowadzeniu postępowań wywłaszczeniowych. Z uwagi na to, iż podstawą wywłaszczenia była ustawa o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustalając zakres celu wywłaszczenia posłużyć się trzeba celami, które ustawodawca chciał osiągnąć konstruując i uchwalając powyższy akt prawny. Art. 1 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach stanowił, iż terenami dla budownictwa domów jednorodzinnych są tereny, na których zgodnie z planową zabudową może być realizowane budownictwo domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych ze środków własnych ludności." Art. 11 ww. ustawy przewidywał, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydiom rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następuje w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. W myśl art. 4 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy prezydia rad narodowych obowiązane są wyznaczać tereny budownictwa jednorodzinnego na obszarze miast wyłączonych z województw i miast stanowiących powiaty miejskie. Wyznaczone tereny budownictwa jednorodzinnego powinny być w miarę ich zabudowy uzupełniane przez wyznaczenie nowych terenów, tak aby stale zapewniały zaspokojenie potrzeb budownictwa domów jednorodzinnych na okres bieżącego i przyszłego pięcioletniego narodowego planu gospodarczego " (art. 5 ww. ustawy). Ponadto § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 grudnia 1958 r. w sprawie postępowania przy podziale i rozgraniczeniu nieruchomości na terenach budownictwa domów jednorodzinnych wyraźnie wskazywał, iż postępowanie określone w niniejszym rozporządzeniu ma na celu utworzenie działek budowlanych na terenach budownictwa jednorodzinnego, wyznaczonych w trybie określonym w ustawie o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (...). Z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach wynika zaś, że "tereny budownictwa jednorodzinnego powinny być wyposażone co najmniej w następujące urządzenia:

1) sieć ulic,

2) sieć elektryczną,

3) sieć -wodociągową lub odpowiednią ilość studni użytku publicznego.

Jeżeli natomiast tereny budownictwa jednorodzinnego nie posiadały urządzeń wymienionych w ust. 1 w chwili ich wyznaczenia, prezydia właściwych rad narodowych obowiązane były do zbudowania lub uzupełnienia tych urządzeń w miarę realizacji zabudowy tych terenów, jednakże nie później niż w terminie ustalonym jako końcowy termin zabudowy tych terenów (art. 6 ust. 1 pkt 6).

Zdaniem organu odwoławczego powyższe świadczy o tym, że pod pojęciem wywłaszczenia "pod użyteczność publiczną" należało rozumieć jeśli nie stricte - pozyskiwanie terenów dla budownictwa jednorodzinnego (na co wyraźnie wskazuje sam tytuł ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach) to również wywłaszczenie pod wyposażenie tych terenów w sieć ulic, sieć elektryczną, sieć wodociągową lub odpowiednią ilość studni użytku publicznego.

Wojewoda stwierdził, że powoływanie się przez Gminę T .P. na zapisy planu miejscowego uchwalonego w 1970r., według których działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod teren zieleni publicznej jest o tyle bezpodstawne, że plan ten został zatwierdzony w grudniu 1970 r., a więc po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia. Zgodnie zaś z art. 137 ust. pkt. 2 ugn cel wywłaszczenia winien zostać spełniony w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Ponadto przeznaczenie terenu w planie miejscowym oznacza jedynie dopuszczalność wykorzystania terenu na wskazany cel, nie przesądza natomiast o niezbędności nieruchomości na cel, na jaki została nabyta (przejęta), choćby istniała zbieżność pomiędzy tym celem a ustaleniami planu. Generalną zasadą jest, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają niezwykle istotne znaczenie przy ocenie niezbędności nieruchomości dla realizacji celu, na który ma być wywłaszczona, natomiast nie mogą stanowić podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (vide: wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 76/03). Tymczasem na spornej działce nr [...], cel wywłaszczenia – użyteczność publiczna w postaci budownictwa jednorodzinnego - nie został zrealizowany. Nieruchomość wywłaszczona, a odnosi się to także do nieruchomości przejętych na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, z uwagi na odesłanie zamieszczone w art. 216 ugn, może być zwrócona na wniosek właściciela lub jego następcy prawnego, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Biorąc pod uwagę treść decyzji oraz ustawy z dnia 1958 r. i wykonawczego do niej rozporządzenia z 1958r. organ II instancji uznał, iż działka nr [...] (obecnie między innymi działka nr [...] przeznaczona była pod użyteczność publiczną w postaci budownictwa jednorodzinnego, a jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje właśnie cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. W ocenie organu odwoławczego niewątpliwym jest fakt, iż do dnia złożenia wniosku o zwrot (tj. 19 grudnia 2001 r.), działka nr [...] nie została użyta na cel, dla którego nastąpiło jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa.

Późniejsze zrealizowanie tego celu, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż nieruchomość jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ugn (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01).

Artykuł 137 ugn wprowadza ścisłe ramy czasowe: rozpoczęcia inwestycji 7 lat i zakończenia inwestycji - 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tej daty oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tych terminach. Jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Wskazane okoliczności (termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu) były przedmiotem oceny organu odwoławczego, który stwierdził, iż w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że sporna nieruchomość jest zbędna na cel jej wywłaszczenia - czyli użyteczność publiczną w postaci budownictwa jednorodzinnego. Rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu polegającego na budownictwie jednorodzinnym musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takich obiektów budowlanych. Nie jest równoznaczne z budownictwem jednorodzinnym urządzenie na spornej działce dopiero na przełomie 2001/2002 r. placu zabaw niezwiązanego na trwałe z gruntem oraz wybudowanie sieci gazowej w 1992 r. Wojewoda wskazał, że z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 10 lipca 2003 r. z p. K.M. , wynika, że w latach 80-tych na tym gruncie znajdowało się wysypisko. Następnie mieszkańcy w czynie społecznym uporządkowali ww. teren i dokonali na nim nasadzeń. Powyższe znalazło potwierdzenie w piśmie Urzędu Gminy T.P. z 7 marca 2002r. Z pisma tego wynika również, że dopiero w 2001r. Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa przystąpił do zagospodarowania przedmiotowej działki pod kątem aktywnego wypoczynku. Ponadto świadek L. K., zeznała iż "w latach 1960-1967 przedmiotowa nieruchomość stanowiła pole uprawne (porośnięte zbożem).

Zdaniem Wojewody z powyższego ewidentnie wynika, że przedmiotowy teren przed 1980 r. w ogóle nie był zagospodarowany. Przez 10 lat od wywłaszczenia nie podejmowano żadnych działań, ani prawnych, ani faktycznych, na wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Została tym samym spełniona przesłanka zwrotu działki nr [...], określona w art. 137 ust. 1 pkt 1, a także pkt 2 ugn.

Nie można też mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone, można wówczas mówić o zmianie celu, czy modyfikacji celu wywłaszczenia. W sytuacji gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 623/05). W niniejszej sprawie przeszkoda do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu nie występuje. Z akt sprawy wynika, że jej zagospodarowanie - drzewa; plac zabaw (piaskownica, huśtawka, zjeżdżalnia, mostek - konstrukcja drewniana; elementy możliwe do demontażu); drewniane ławki; kosze na śmieci - jest tego rodzaju, że nie przeszkadza zwrotowi, nie jest to bowiem zagospodarowanie trwałe. Wobec tego, że na nieruchomości nie zrealizowano obiektów przewidzianych w decyzji wywłaszczeniowej, nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia przez jego modyfikację, ale należy stwierdzić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn.

Organ odwoławczy uznał, iż L. K. jest wiarygodnym świadkiem, bowiem przed złożeniem zeznań w charakterze świadka została pouczona o odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań. Powyższe pouczenie powoduje, że oświadczenie to, mając na uwadze także poszanowanie zasady prawdy obiektywnej, może stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Może swobodnie zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odniósł się do wszystkich przeprowadzonych dowodów i wyjaśnił przyczyny, dla których jednym dał wiarę, a inne uznał za nieprzekonujące. Dowód z zeznań L. K. został oceniony przez organ pierwszej instancji zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Oceny tej skarżący w żaden sposób nie podważył, chociażby przez zgłoszenie dowodu mogącego te ustalenia zanegować. Z udzielonych przez Gminę T. P. informacji oraz załączonych faktur wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została wstępnie zagospodarowana dopiero pod koniec 2001 r., co pokrywa się ze złożeniem przez M. B. wniosku o zwrot nieruchomości (wniosek z 19 grudnia 2001r.). Kolejne działania Gminy dotyczące niniejszej działki miały miejsce już po dniu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, tj. po 2001 r. (np. umowa na prowadzenie prac porządkowych z 31 grudnia 2007 r., umowa na opróżnianie koszy ulicznych z 31 grudnia 2007 r.). Z powyższego jednoznacznie wynika, że Gmina stosunkowo niedawno, w obliczu zagrożenia utraty przedmiotowej nieruchomości, zaczęła poświęcać jej uwagę.

Ponadto dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia obecne jej wykorzystanie, lecz jedynie fakt, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od momentu jej wywłaszczenia. Nie można zgodzić się, że plac zabaw, który powstał na przełomie 2001/2002 r. stanowi kontynuację celu określonego decyzją z 4 lipca 1960 r. Nie można zatem skutecznie twierdzić, że cokolwiek by wykonano na tej nieruchomości, to stanowiłoby to desygnat szeroko pojętego pojęcia "użyteczność publiczna". W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał przeczy temu, by sporna nieruchomość, zważywszy na długotrwały stan niewykorzystania, była niezbędna dla prawidłowej obsługi przyległych terenów, a jeśli chodzi o budowę infrastruktury technicznej (w przedmiotowej sprawie w postaci sieci gazowej) z natury rzeczy nie koliduje to ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli (por. wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 777/06). Niewątpliwie drzewa mieszczą się w pojęciu infrastruktury osiedla, podobnie jak istniejący na przedmiotowej nieruchomości gazociąg i plac zabaw. Jednakże samo stwierdzenie tego faktu nie wystarczy by przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Budowa sieci gazowej (1992 r.) była prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z 20 maja 1991 r. oraz uzgodnienia powykonawczego z 15 czerwca 1992 r. Budowa placu zabaw była prowadzona w oparciu o zlecenie z 16 listopada 2001 r. Natomiast nasadzenia drzewami były przeprowadzone m.in. przez mieszkańców miejscowości B. w czynach społecznych. Nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia inwestycji zrealizowanej w oparciu o inną dokumentację, niż wymienioną w akcie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Innymi słowy inwestycja zrealizowana była w oparciu o zupełnie inny akt administracyjny niż ten, który był podstawą wywłaszczenia (por. wyrok NSA z 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1157/07).

Zdaniem organu odwoławczego brak powołania w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 216 ust. 1 ww. ustawy nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy. Takiego też wpływu związanego z tym uchybieniem skarżący nie wskazał. Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przy zastosowaniu treści tego przepisu.

Również słusznie organ I instancji nie zobowiązał M.B. do zwrotu na rzecz Gminy T.P. kwoty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, ponieważ wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania w myśl art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Organ odwoławczy stwierdził, że transakcje wymienione w operacie szacunkowym z 14 marca 2008 r. są miarodajne, ich liczba jest wystarczająca dla prawidłowego procesu wyceny. Mając na uwadze, że rzeczoznawca majątkowy ustalił zwiększenie wartości nieruchomości, po jej wywłaszczeniu na kwotę [...]zł M.B. słusznie została zobowiązana do zwrotu powyższej kwoty na rzecz obecnego właściciela nieruchomości tj. Gminy T. P . Zgodnie bowiem z art. 139 ugn nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu jej zwrotu. Innymi słowy nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu orzekania o zwrocie.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina T. P., podnosząc zarzuty:

- naruszenia art. 216 ust. 1 ugn poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygania o zwrocie nieruchomości przepisów rozdziału 6 działu III ugn, z pominięciem art. 216 ugn oraz

- art. 11 i art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...]w sytuacji, kiedy nie został zatwierdzony plan podziału nieruchomości przez właściwy organ w trybie decyzji administracyjnej, a tym samym nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustaw szczegółowych wymienionych w art. 216 ugn.

Zdaniem skarżącej Gminy nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa nie nabył prawa własności działki nr [...] w drodze wywłaszczenia. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 i następnych ugn również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricte i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów zawiera art. 216 ugn. Przepis ten enumeratywnie wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie. Norma prawna zawarta w tym przepisie ma charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 ugn. Zdaniem skarżącej konstrukcja art. 216 ugn wskazuje, że ustawodawca rozróżnia wywłaszczenie nieruchomości od przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w trybie określonym tym przepisem. Gdyby ustawodawca uznawał, że pojęcie nieruchomości wywłaszczonej obejmuje także nieruchomości przejęte, to przepis art. 216 byłby w ogóle niepotrzebny. Skarżący powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 19.09.1991r. (IIICZP 82/91, OSNCP 1992, z.4, poz. 56), w której stwierdzono, że nie każda nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa w jakimkolwiek trybie może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 69 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie wskazał, że również w uchwale z 24.09.1992r. (III AZP 12/92, Lex nr 10910) ten sam Sąd wyraził pogląd, że nieruchomość przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miasta i osiedlach nie podlega zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Zdaniem skarżącej powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak powołania w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji przepisu art. 216 ugn, czyni, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej i są nieważne.

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 11 ustawy o terenach dla budownictwa (...) przejście 33 % gruntu przeznaczonego na działki budowlane na własność Państwa następowało z mocy prawa, po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału. W ustawie tej nie wskazano organu właściwego do podejmowania decyzji o przejściu gruntu na własność Państwa, co jest logicznym następstwem faktu, iż ustawa nie przewidywała wydawania decyzji w tym zakresie. W sytuacji więc, kiedy art. 11 omawianej ustawy sankcjonował nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, to zwrot nieruchomości na rzecz M. B. w oparciu o decyzję z 4 lipca 1960r., a więc projektowanej działki nr [...]określonej w załączonym projekcie stanowiącym integralną część decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008r. stanowi naruszenie prawa.

Skarżąca zaznaczyła, że w niniejszej sprawie nie wydano decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...]. Tylko taka zaś decyzja według ustawy z 1958r. mogłaby stanowić podstawę orzekania o zwrocie nieruchomości. Tym samym chybiony jest pogląd, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nie może zaś mieć znaczenia w niniejszej sprawie projekt podziału działki nr [...]stanowiący załącznik do decyzji Starosty.

Odnosząc się do interpretacji Wojewody pojęcia "użyteczność publiczna" użytego w decyzji z 4 lipca 1960r. skarżąca podniosła, iż w pojęcie to jest szersze od pojęcia cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Nie budzi zaś wątpliwości, że przedmiotowa działka od momentu przejęcia jej przez Skarb Państwa posiadała walor powszechnej dostępności i mogła służyć ogółowi społeczeństwa, nawet bez realizacji określonej inwestycji i bez czynienia jakichkolwiek nakładów. Zieleń publiczna będąc miejscem służącym do wspólnego użytkowania stanowi bowiem miejsce użytku publicznego (wyrok SN z 4.03.1965r., III CR 9/65).

Zdaniem Gminy zwrot działki [...]jest bezprzedmiotowy, ponieważ M. B. nigdy nie była jej właścicielką. Wskazano, że decyzją komunalizacyjną z 1.06.1992r. przekazano na rzecz Gminy T.P. wszystkie nieruchomości wpisane do KW [...]. Nieruchomości te (w tym działka nr [...]) zostały nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy zamiany z 27.10.1971r. (rep. [...]). W KW [...] jako właściciela wpisana była C.M . z d. P . W drodze zamiany otrzymała ona od Skarbu Państwa działkę nr [...]o pow. [...] ha KW[...]. W KW [...]został wpisany Skarb Państwa Państwowy Fundusz Ziemi. Z wykazu zmian gruntowych z 1978r. wynika, że działka [...]stanowiła własność Państwowego Funduszu Ziemi. Decyzją Naczelnika Gminy T. P. z 2.02.1988r. zatwierdzony został podział działki [...]na m.in. działkę nr [...]będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Z powyższego wynika, że M.B.nie była nigdy właścicielem działki nr [...], była zaś właścicielem 2/22 części nieruchomości zapisanej w KW [...]na podstawie umowy darowizny z 28.03.1957r. w KW[...]. Oznacza to, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu, iż działka nr [...]odpowiada wywłaszczonej działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wspomniał, że powołane przez skarżącą orzecznictwo stanowi dorobek okresu poprzedzającego wejście w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej art. 216 i jako takie nie zachowało w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy waloru aktualności. Dodatkowo Wojewoda powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 650/07, zgodnie z którym wobec rozszerzenia zakresu odpowiedniego stosowania przepisów regulujących zwrot nieruchomości straciło również aktualność orzecznictwo sądowoadministracyjne oparte na wcześniejszej regulacji, do którego odwołano się w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna, zarówno w zakresie w jakim odwołuje się do błędnego ustalenia przez organy orzekające stanu faktycznego, jak też w części odnoszącej się do oceny prawnej sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Granice orzekania przez sąd administracyjne wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z § 1 powołanego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art.134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na względzie powołane przepisy stwierdzić należy, iż granice kontroli w niniejszej sprawie sprowadzają się do oceny legalności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008r. w zakresie punktu III i V oraz zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Poza granice sprawy wykracza zaś część decyzji organu I instancji objęta punktami I, II i IV, albowiem w tym zakresie – z uwagi na ich niezaskarżenie – decyzja Starosty stała się ostateczna i prawomocna (art. 269 kpa). Przechodząc do merytorycznej oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej Gminy jakoby organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 216 ugn poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości jedynie przepisów rozdziału 6 działu III ugn, z pominięciem art. 216 ugn. Po pierwsze należy zauważyć, iż w rzeczywistości skarżąca Gmina zarzuca organowi I instancji, iż ten w podstawie prawnej swej decyzji z [...] lipca 2008r. nie powołał przepisu art. 216 ust. 1 ugn, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Tym samym zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów postępowania art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez wadliwe powołanie podstawy prawnej. Przepis art. 107 § kpa zobowiązuje bowiem organ administracji publicznej do powołania w decyzji podstawy prawnej, zaś przepis art. 107 § 3 kpa do wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji jej podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie kwestionuje tego, iż Starosta P.w swym rozstrzygnięciu nie powołał będącego elementem podstawy prawnej przepisu art. 216 ust. 1 ugn. Zważyć jednak należy, iż brak powołania podstawy prawnej decyzji nie pozbawia decyzji bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym (A. Wróbel [M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Kraków 2005, s. 647). Zważywszy zaś na fakt, iż niepowołany przepis art. 216 ust. 1 ugn stanowi podstawę prawną decyzji organu I instancji nie sposób uznać, by samo jego niepowołanie zarówno w sentencji decyzji, jak i w jej uzasadnieniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z 8 lutego 1983r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5). Stwierdzić bowiem trzeba, że organ I instancji przepis ów zastosował, a jedynie pominął go w rozstrzygnięciu. Zatem powołanie przepisu art. 216 ust. 1 ugn w rozstrzygnięciu nie zmieniłoby jego treści. Zgodnie zaś z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy stanowią podstawę do uchylenia decyzji. Tym samym skoro niepowołanie przepisu art. 216 ust. 1 ugn nie zmieniło rozstrzygnięcia organu I instancji nie można uznać, by naruszenie to było istotne i znaczące dla wyniku sprawy.

W ocenie Sądu nie można również przyznać racji skarżącej, która twierdzi, iż brak decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] wydanej przez właściwy organ w trybie art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach stanowi istotny brak dowodu na okoliczność przeznaczenia, celu przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z art. 11 ustawy z 1958r. (obowiązującym w chwili wydania decyzji z 4 lipca 1960r. o przejęciu nieruchomości nr [...]) przejście 33 % gruntu przeznaczonego na działki budowlane na własność Państwa następowało z mocy prawa, po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału. W powołanej ustawie – jak twierdzi skarżąca – nie był wskazany organ właściwy do podejmowania decyzji o przejściu gruntu na własność Państwa, co jest konsekwencją tego, że ustawa ta nie przewidywała wydawania decyzji w tym zakresie. Skoro więc art. 11 powołanej ustawy sankcjonował nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału, a decyzji takiej nie wydano to zwrot nieruchomości na rzecz M.B. stanowi naruszenie prawa.

Zważyć należy, iż przytoczony zarzut odnosi się nie do zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P., lecz do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 4 lipca 1960r., którą w oparciu o powołane przepisy art. 11 i art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa (...) przejęto na rzecz Skarbu Państwa m.in. działkę nr [...] stanowiącą własność M. B. i przeznaczono ją pod użyteczność publiczną. Skarżąca bowiem podnosi, iż wobec treści powołanych art. 11 i art. 18 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1958r. przejście gruntu na własność Państwa następowała z mocy prawa z chwilą uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału. Zdaniem Sądu podnoszona argumentacja jest o tyle bez znaczenia w warunkach niniejszej sprawy, że decyzją z 4 lipca 1960r. Skarb Państwa, niezależnie od tego czy zgodnie czy niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy, przejął od M. B. działkę nr [...].

W ocenie Sądu rację miały organu orzekając o zwrocie M. B. projektowanej działki nr [...].

Po pierwsze przepis art. 96 ust. 1 lit. b ugn upoważniał Starostę do tego, by podziału działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) dokonać wydając decyzję o zwrocie jej części - projektowanej działki nr [...]. Przepis ów stanowi, iż w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, tj. decyzji zatwierdzającej podział. Decyzja o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości.

Po wtóre, skoro zgodnie z art. 216 ust. 1 ugn w przypadku przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III ugn, to należało rozważyć zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, czy na przejętej działce nr [...]w ciągu 7 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja z 4 lipca 1960r. rozpoczęto prace związane z realizacją celu przejęcia, ewentualnie, czy w ciągu 10 lat od tego samego dnia cel przejęcia został zrealizowany.

Zdaniem Sądu ustalenia organów są trafne i nie pozostawiają wątpliwości, iż ani w okresie 7 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja o przejęciu nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu przejęcia, ani w ciągu 10 lat od tej samej daty nie zrealizowano celu przejęcia, a więc nie przeznaczono działki nr [...]pod użyteczność publiczną.

Aby powyższe stwierdzić, konieczne było w pierwszej kolejności dekodowanie, w oparciu o obowiązujący w czasie wydania decyzji o przejęciu przedmiotowej nieruchomości stan prawny, pojęcia "użyteczność publiczna". Przejęcie nieruchomości nr [...] odbyło się w oparciu o przepisy ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Przepisy powołanej ustawy nie zawierają definicji pojęcia "użyteczność publiczna", choć pojęcie to w ustawie występuje. I tak w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy mówi się, że po wyznaczeniu terenów budownictwa jednorodzinnego właściwy organ prezydium powiatowej rady narodowej sporządza szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów, który obejmuje m.in. obszar i położenie gruntów na potrzeby użyteczności publicznej, podział terenów budownictwa jednorodzinnego na bloki budowlane lub inne zespoły przestrzenne, przeznaczone pod zabudowę domami jednorodzinnymi, czy sieć komunikacyjną oraz zasady technicznego i sanitarnego uzbrojenia terenu. Z powołanego przepisu wynika, że pojęcie przeznaczenia na potrzeby użyteczności publicznej jest rozdzielne od pojęcia przeznaczenia pod budownictwo, sieć komunikacyjną, czy sieć uzbrojenia terenu. Oznacza to, że przeznaczenie pod użyteczność publiczną stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej w rozumieniu niniejszej ustawy. Oczywistym bowiem jest, że w obszarze zabudowy mieszkaniowej konieczne jest też wyznaczenie terenów zarówno pod sieć komunikacyjną i sieć uzbrojenia terenu, jak również na potrzeby użyteczności publicznej np. pod przychodnię, szkołę, przedszkole, park itp. Z kolei przepis art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, iż (...) organ uzna działkę za przeznaczoną do zabudowy domem jednorodzinnym, jeżeli stwierdzi m.in., że działka nie jest przeznaczona na inny rodzaj zabudowy lub na cele użyteczności publicznej (...). Podobnie w przepisie art. 10 ust. 2 ustawy stwierdzono, że projekt podziału określa ilość, kształt, rozmiary i położenie działek budowlanych oraz gruntów przeznaczonych na potrzeby użyteczności publicznej. Niewątpliwie zatem przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wyklucza się z przeznaczeniem na potrzeby użyteczności publicznej, stanowi zaś uzupełnienie pierwszej i podstawowej funkcji. Z całą pewnością nie można jednak uznać, zważywszy, że cel wywłaszczenia (przejęcia) winno się definiować możliwie wąsko, iż pozostawienie niezagospodarowanej działki (w rozumieniu skarżącej jako terenu zieleni) stanowi realizację celu przejęcia, tj. przeznaczenia na potrzeby użyteczności publicznej w rozumieniu ustawy o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż rację miały organy orzekające uznając, że cel przejęcia przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, tzn. w ciągu siedmiu lat od jej przejęcia nie rozpoczęto na niej prac związanych z celem przejęcia, ani w ciągu 10 lat od tej samej daty nie zrealizowano celu przejęcia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż wobec treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn bez znaczenia jest zarówno jakie było i jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jak również, czy po upływie okresów wymienionych w tym przepisie, choćby w czasie trwania postępowania o zwrot tejże nieruchomości, cel przejęcia został zrealizowany. Tym samym bez znaczenia w warunkach niniejszej sprawy jest, że w latach 80-tych i 90-tych XX wieku (a więc po upływie przeszło 20 lat od przejęcia) mieszkańcy w czynie tzw. społecznym przeprowadzili na tym terenie nasadzenia drzew, w 1992r. wybudowano na niej gazociąg, a następnie od 2001r. Gmina T. P. przystąpiła do zagospodarowania tejże działki poprzez zorganizowania na niej placu zabaw. Istotne jest zaś, że działka nr [...] (w tym jej część - projektowana działka nr [...]) w latach 1960-1967 stanowiła pole uprawne porośnięte zbożem. Zważywszy zatem na długotrwały stan niezagospodarowania przedmiotowej nieruchomości organy orzekające słusznie stwierdziły, że stała się ona zbędna do realizacji celu przejęcia.

W ocenie Sądu przeszkodą do zwrotu projektowanej działki nr [...]nie jest również fakt, iż istnieje na niej plac zabaw (piaskownica, huśtawka, zjeżdżalnia, konstrukcja drewniana, drewniane ławki i kosze na śmieci). W sytuacji bowiem gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć (vide: wyrok NSA z 22 marca 2006r., I OSK 623/05, Lex nr 198167). Bez wątpienia wspomniany plac zabaw da się usunąć bez przeszkody. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2008r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wynika, że plac zabaw stanowi na tyle nieskomplikowany i niewielki obiekt, że do jego budowy i rozbiórki nie jest wymagane pozwolenie właściwego organu. W myśl art. 3 pkt 4 ppkt c) Prawa budowlanego plac zabaw jest obiektem małej architektury. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 tejże ustawy do jego budowy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz – jak mówi przepis art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy – zgłoszenie właściwemu organowi. Z kolei stosownie do treści art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego rozbiórka placu zabaw nie wymaga, ani pozwolenia, ani zgłoszenia.

Pozbawione podstaw i zdumiewające jest działanie skarżącej Gminy, która po trwającym przeszło 7 lat postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie dopiero w skardze podniosła, iż M. B. nie była nigdy właścicielem działki nr [...], jak również iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]nie odpowiada wywłaszczonej działce nr [...]. W dowód powyższego Gmina wskazała, że decyzją komunalizacyjną z 1 czerwca 1992r. Wojewoda P. przekazał Gminie T.P. wszystkie nieruchomości wpisane do księgi wieczystej nr[...], w tym działkę nr [...]. Wcześniej, bo 27 października 1971r. (omyłkowo podano 1071r.) na podstawie umowy zamiany Skarb Państwa nabył wszystkie nieruchomości wpisane do KW [...]. W KW wpisana była zaś C.M. z d. P . W wyniku tej zamiany C. M. otrzymała od Skarbu Państwa działkę nr [...]KW [...]. Z wykazu zmian gruntowych z 1978r. wynika, że działka nr [...]o pow. [...]m2 stanowiła własność Państwowego Funduszu Ziemi. Decyzją Naczelnika Gminy T.P. z 2 lutego 1988r. zatwierdzony został podział działki nr [...]na m.in. działkę nr [...]. Z powyższego, zdaniem skarżącej Gminy wynika, że M. B. nigdy nie była właścicielką działki nr [...]. Nieprawdziwe jest też twierdzenie, ze nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]odpowiada wywłaszczonej działce nr [...].

Bezsporne jest, iż decyzją z 4 lipca 1960r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. przejęło od M. B. bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...]. Poza sporem jest również, że działka ta została podzielona na m.in. działkę [...]. Rozbieżności, w ocenie Sądu nie mające wpływu na wynik sprawy, dotyczą m.in. kwestii kiedy ów podział został dokonany. Z ustaleń organów orzekających opartych na informacji uzyskanej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. wynika, że działka nr [...]została podzielona na działki nr [...]i [...]w 1987r. Z kolei skarżąca Gmina dołączyła do skargi decyzję Naczelnika Gminy T. P.z dnia 2 lutego 1988r., którą dokonano tego podziału. Zważyć jednak należy, iż kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem istotne jedynie jest, że działka nr [...]stanowi część przejętej od M.B. działki nr [...].

Oczywiste również jest, że M. B. nie była nigdy właścicielem działki nr [...], skoro działka ta została wydzielona z działki nr [...]już po przejęciu tej ostatniej od M. B. Bez zwrotu działki nr [...] M.B. nie mogła zatem zostać jej właścicielem, bowiem po przejęciu był nim Skarb Państwa, a następnie - od 1 czerwca 1992r. - Gmina T.P .

Należy zgodzić się z rozstrzygnięciami organów I i II instancji w zakresie w jakim zobowiązały M. B. – na podstawie art. 140 ust. 4 ugn – do zwrotu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwiększenia wartości nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] na skutek działań podjętych po jej wywłaszczeniu. Zgodnie z powołanym przepisem w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Z kolei przepis art. 217 ust. 2 ugn stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości.

Zgodnie ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. operatem szacunkowym (którego żadna ze stron nie kwestionuje) wartość projektowanej działki nr [...] według stanu z dnia przejęcia i cen na dzień wyceny wyniosła [...] zł., natomiast według stanu na datę zwrotu i cen na dzień wyceny – [...] zł Tym samym nastąpiło zwiększenie wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę orzeczoną w decyzji organu I instancji.

Zważywszy zatem, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, skargę G. T. Podgórne należało w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. oddalić. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.

/-/E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska