Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 986/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu w Łodzi na rozprawie w dniu 16 lutego 2007 r. sprawy ze skargi E. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. i E. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 53, art. 54, art. 59, art. 60, art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. i E. M. z dnia [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego bliźniaczego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], działka nr 472.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w przypadku, gdy dla danego terenu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobligowany jest do sprawdzenia czy planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli inwestycja warunki te spełnia, wówczas wydaje decyzję określającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 56 i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi to jeden z warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do inwestycji Państwa M., z uwagi na przedstawiony przez stronę sposób lokalizacji budynku na działce (garaże budynku mają być posadowione w granicy działki, po obu jej stronach), istotne są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z §12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia, jeżeli na sąsiedniej działce:

1) w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej,

2) bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Nadto w §12 ust. 3 w/w rozporządzenia stwierdzono, że sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki.

Z przedłożonych przez inwestorów planów wynika, iż północna ściana projektowanego budynku ma być usytuowana w granicy działki nr 462 przy ul. B. [...], a południowa w granicy działki nr 473 przy ul. A. [...]. Działka ma kształt prostokąta, o szerokości około 23 m, a w miejscu projektowanej inwestycji na działkach przyległych brak jest istniejących budynków usytuowanych w granicy działki nr 472. Sposób usytuowania budynku proponowany przez stronę nie jest zgodny z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Z uwagi na niespełnienie łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W terminie prawem przewidzianym Państwo M. złożyli odwołanie, wnosząc o zmianę powyższej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy według złożonej koncepcji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając złożone wnioski strona powołała się na zasadę równości wobec prawa, podkreślając iż planowane usytuowanie budynku nie narusza praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, jak również nie zakłóci porządku architektonicznego i urbanistycznego. Odwołujący wyjaśnili, iż zgodnie z planem usytuowania budynku garaż lewej części przystawałby do istniejącego muru o wysokości około 2m pomiędzy nieruchomością strony i nieruchomościami przy ul. B [...] i [...]. Z kolei garaż prawej części przystawałby do płotu betonowego, częściowo do istniejącego tam garażu ze składem drewna, łącznie o długości około 10 m. Nadto po rozbiórce budynku na lewej stronie nieruchomości, pozostanie tam ściana o wysokości około 5 m i długości około 15 m od budynku letniego na nieruchomości przy ul. B [...]. Po rozbiórce budynku po prawej stronie nieruchomości pozostanie ściana o wysokości około 8 m i długości 6m. Oświadczyli również, iż docelowo pragną podzielić działkę wzdłuż osi symetrii prostopadle do ul. A. i przekazać dzieciom. Po podziale powstaną 2 działki po 530 m², każda z dostępem do drogi publicznej. Ze względu na docelowe wymiary szerokość - 11,5 m oraz długość 46 m będzie istniało utrudnienie zabudowy. Identycznie została podzielona nieruchomość przy ul. A [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, powołane w podstawie rozstrzygnięcia przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Podkreślił, iż przedłożona przez inwestorów koncepcja zagospodarowania działki nr 472 wskazuje, iż planowany budynek ma przylegać ścianami zewnętrznymi do granic działek sąsiednich: nr 462 przy ul. B. [...] i nr [...] przy ul. A. [...]. Jak ustalono w toku postępowania żadna z wymienionych nieruchomości nie jest zabudowana budynkiem usytuowanym w granicy z działką strony. Dla nieruchomości tych nie zostały również wydane decyzje o pozwoleniu na budowę tak sytuowanego budynku, co wypełniałoby dyspozycję §12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia. W tym stanie rzeczy niewątpliwie planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś rozstrzygnięcie organu I instancji jako prawidłowe zostało utrzymane w mocy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, iż nie może ustosunkować się do kwestii istnienia w sąsiedztwie budynków usytuowanych w granicy, bowiem nie posiada wiedzy o stanie faktycznym i prawnym, w jakim były realizowane. Z załączonej do akt informacji organu I instancji wynika, iż obiekty zlokalizowane w granicy działki nr 472 z działką nr 462 i nr 473 zostały prawdopodobnie wybudowane w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia. Stwierdzenie ewentualnej samowoli budowlanej pozostaje jednak we właściwości innego organu tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję złożyli E. i J. M. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący zarzucili organom obu instancji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie udzielenie właściwej informacji, że w opisanej sytuacji strona mogła zwrócić się do właściwego Ministra Infrastruktury i ewentualnie uzyskać zgodę na lokalizację budynku bliźniaczego w sposób podany we wniosku oraz odwołaniu. Strona wyraziła stanowisko, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę na posiedzeniu niejawnym uniemożliwiło złożenie wyjaśnień w sprawie i wystąpienie o zgodę do ministra.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało w pełni dotychczas zajmowane stanowisko. Kolegium odniosło się do zarzutów skargi wskazując, iż organ I instancji mógłby przesądzić o dopuszczalnym usytuowaniu planowanej inwestycji w granicy działki sąsiedniej, jedynie w odniesieniu do granicy działki od strony nieruchomości zabudowanej (obiektem zrealizowanym bezpośrednio przy granicy). Budowa obiektu przy granicy, w sytuacji gdy na działce sąsiedniej bezpośrednio przy granicy nie istnieje obiekt budowlany stanowi odstępstwo od zasad, lokalizowania obiektów względem granic działki, określonych w §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dodatkowo wyjaśnił, iż stosownie do art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w szczególnie uzasadnionych przypadkach inwestor zamierzający nie stosować niektórych przepisów techniczno – budowlanych lub nie mogący takich przepisów zastosować, występuje z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, ten zaś zwraca się o udzielenie stosownego upoważnienia do właściwego ministra. Wniosek do ministra organ składa dopiero przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie z uwagi na przedstawioną lokalizację inwestycji, jak i stan zagospodarowania (zabudowy) nieruchomości sąsiednich, decyzja o warunkach zabudowy jako niezgodna z brzmieniem §12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia mogłaby zostać wydana jedynie pod warunkiem uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. To zaś pozostaje w sprzeczności z art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzialnych prawem warunków. Reasumując, organ odwoławczy zaznaczył, iż podziela argumentację zaskarżonych decyzji i wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Przy czym należy jeszcze raz zwrócić uwagę, iż sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania spraw.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się szeregu uchybień przepisom prawa procesowego i materialnego, których skutkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta [...] odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego bliźniaczego na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. A. [...], oznaczonej nr 472.

Konieczność wydania decyzji określającej warunki zabudowy wynika z treści art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm.), w którym ustawodawca określił, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Wobec treści przepisów art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 w/w ustawy należy złożyć wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek taki może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości (zob. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 1998 r., IV SA 661/96, System Informacji Prawnej LEX, LEX nr 4574; z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2343/97, LEX nr 44150; z dnia 13 czerwca 2000 r.). Istotne jest jednakże, iż wniosek taki jest podaniem w rozumieniu art. 63 kpa, zatem winny zostać w nim wskazane osoby, które wniosek składają, adres wnioskodawców, a jednocześnie pismo takie powinno zostać podpisane przez podmioty je składające. W przypadku braku, któregoś z elementów wniosku organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawców do uzupełnienia braków pisma w trybie art. 64 §2 kpa, bowiem organ nie może rozstrzygać sprawy na podstawie niekompletnego wniosku. W aktach niniejszej sprawy znajduje się wniosek, w którym jako wnioskodawcy zostali wskazani oboje skarżący tj. J. i E. M. , co jednak istotne, wniosek został podpisany wyłącznie przez J. M.. "Złożenie podpisu pozwala domniemywać, że podanie pochodzi od osoby, która podpisała podanie" (A. Wróbel Komentarz, Zakamycze 2000, s. 404). Organ powinien więc prowadzić postępowanie z udziałem strony, która zgłoszone żądanie potwierdziła własnoręcznym podpisem bądź wyjaśnić jaka jest w istocie wola osoby, od której pismo pochodzi. Organ administracji pomimo ciążącego na nim obowiązku działania w granicach i na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), nie wezwał E. M. do podpisania wniosku, a jednocześnie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy wydały decyzje, których adresatami byli razem E. i J. M. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005r., II SA/Bk 901/05, LEX nr 173675). Zaskarżone decyzje zostały wydane na oboje skarżących bez weryfikacji rzeczywistej ich woli. Wobec braku podpisu E. M. na wniosku, stroną postępowania winien być wyłącznie J. M. . Organy więc w sposób nieuprawniony samodzielnie określiły krąg inwestorów, czym naruszyły przepisy procedury administracyjnej w art. 61 § 1 i 63 § 2 i 3 k.p.a.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły również kręgu osób, którym przysługiwał przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, zgodnie z orzecznictwem sądowym, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów wskazujących na działania zmierzające do wyznaczenia takiego kręgu podmiotów. Pomimo, iż planowana inwestycja miała zostać zlokalizowana w granicach z działkami sąsiednimi, organ nie ustalił i nie wskazał właścicieli, użytkowników wieczystych działek sąsiednich, zaś w granicach z nieruchomością skarżących znajdują się trzy działki. Ponieważ tego nie uczynił, nie zawiadomił ich również o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 §4 kpa.

Organ uchybił nadto obowiązkowi zawiadomienia stron postępowania o terminie przeprowadzenia wizji lokalnej i możliwości uczestniczenia w niej. Obowiązek powiadomienia stron o czynnościach dowodowych organu wynika wprost z art. 79 kpa i wiąże się bezpośrednio z zasadą zapewnienia stronie czynnego udziału w całym postępowaniu (art. 10 kpa).

W aktach sprawy znajduje się protokół z wizji, analiza urbanistyczna, jednak z żadnego z tych dokumentów nie wynika by strona miała możliwość udziału w czynnościach organu. Natomiast zachowanie wymogu określonego w art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyr. NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Zawiadomienie winno być dokonane na piśmie, dla celów dowodowych, bowiem niezawiniony brak uczestnictwa strony w postępowaniu wyjaśniającym należy do istotnych wad postępowania.

Wadliwość ta pociąga za sobą kolejne uchybienia w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz badania, czy planowana inwestycja jest zgodna z zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy zasadą "dobrego sąsiedztwa".

Zgodnie z powołanym przepisem art. 61 ust. 1 w/w ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Jednym z nich jest zasada "dobrego sąsiedztwa", w myśl której co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198). Jak już zostało wspomniane, z uwagi na planowane usytuowanie inwestycji, konieczne było ustalenie kręgu nieruchomości sąsiednich. Pamiętając, iż zasadę "dobrego sąsiedztwa" należy rozumieć szeroko tzn. przez działki sąsiednie rozumieć należy także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005r., II SA/Bk 677/04, niepubl.).

Na podstawie analizy takiego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczany jest na podstawie §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy, a jednocześnie z mapy stanowiącej część graficzną analizy wynika, iż obszar analizowany został wyznaczony poprzez wskazanie numerów działek, które tworzą granice obszaru analizowanego od części północnej, wschodniej, południowej i zachodniej. Takie oznaczenie obszaru analizowanego w żaden sposób nie pozwala na sprawdzenie czy zostały zachowane odległości określone w §3 rozporządzenia, gdzie wprost zostało wskazane, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Na podstawie mapy można jedynie wymienić nieruchomości znajdujące się w granicach obszaru analizowanego, nie jest możliwa jednak weryfikacja poprawności wyznaczenia tego obszaru. Ponadto wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, iż takie działanie organów administracji narusza przepisy prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy i § 3 cyt. rozporządzenia, jak również przepis art. 107 §3 kpa w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Nadto winno być sformułowane tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa).

Zwrócić należy również uwagę na wewnętrzną sprzeczność analizy urbanistycznej. Z jednej bowiem strony organ, który analizę przeprowadził ustalił, że "w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wolnostojąca lub typu bliźniaczego, pochodząca z lat 30-tych do 90-tych, część budynków adaptowana i przebudowana w latach późniejszych, kilka budynków nowych, część budynków mieszkalnych usytuowana jest w granicach nieruchomości". Natomiast w innej części analizy czytamy, iż brak budynków usytuowanych w granicach działki nr 472.

Z uwagi na, wskazane wyżej, nieprawidłowości w wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz brak szczegółowego opisu nieruchomości znajdujących się w nim, nie można określić czy w granicy działki inwestorów znajduje się jakiś budynek czy nie. Organy administracji przeprowadzając ustalenia w tej materii naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 kpa, tym bardziej że w uzasadnieniu decyzji czytamy o braku takiej zabudowy, zaś w swych pismach skarżący wskazują na istniejące w granicy z ich działką zabudowania, a na potwierdzenie załączają dokumentację fotograficzną. Pomimo tak popartych argumentów inwestorów, organ orzekający w sprawie, w żaden sposób nie zweryfikował tych danych, nie odniósł się do nich, pozostając przy stanowisku, iż brak jest zabudowy w granicy z działką strony.

Ponadto zgodnie z §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja (art. 107 §1 kpa). Musi więc zawierać oprócz pieczęci organu, numeru decyzji, daty jej wydania, również podpis składu orzekającego (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999r., IV SA 1757/98, LEX nr 47867). Na załączonej do decyzji organu pierwszej instancji mapy – stanowiącej ów załącznik graficzny brak jest podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, co stanowi naruszenie przepisu art. 107 §1 kpa.

Uchybień organów należy również upatrywać w naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. W myśl powołanego przepisu planowana inwestycja ma być zgodna z przepisami odrębnymi. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych są określane w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturalnego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, o których mowa w art. 54 pkt 2 lit. b. W zależności od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń różny jest katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego. Niewątpliwie zaliczyć do nich należy regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego .

Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. został określony, w powołanym wyżej, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organy jednak, w sposób nieuprawniony, powołując się na sprzeczność zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi przywołały §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i wykazując niezachowanie wymogów przewidzianych w tym przepisie odmówiły ustalenia warunków zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy obowiązek wskazania ograniczeń inwestowania nie może być utożsamiany z prawem do rozstrzygania o prawach i obowiązkach potencjalnego inwestora na podstawie wskazanych przepisów. Rozstrzygnięcie o możliwości usytuowania zamierzonej inwestycji w granicy działek wskazanych przez skarżącego będzie możliwe w kolejnym stadium procesu inwestycyjnego, to jest w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Bowiem usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA z dnia 31 maja 2005r., IV SA/Wa 905/04, LEX nr 168058). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego i przepisów szczególnych (por. wyrok WSA z dnia 24 sierpnia 2005r., IV SA/Wa 252/05, LEX nr 191978).

Organy orzekające w niniejszej sprawie weszły więc w kompetencje organów nadzoru budowlanego, do czego nie były uprawnione. Decyzja o warunkach zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania planowanej inwestycji, podlegającej dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji określającej warunki zabudowy i postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę są dwoma odrębnymi trybami, które nie mogą ze sobą kolidować.

Natomiast, jeśli organy orzekające w niniejszej sprawie, ustalenia zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, przeprowadziły na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane to jednocześnie, niekonsekwentnie, odmówiły stronie zastosowania przepisu art. 9 Prawa budowlanego.

Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji publicznej I, jak i II instancji naruszyły szereg przepisów postępowania t.j. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 77 §1, art. 61 §1 i § 4, art. 63 §2 i §3, art. 79, art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto doprowadziło do naruszenia prawa materialnego art. 52, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny zebrać pełny materiał dowodowy, korzystając z wszystkich dozwolonych prawem środków dowodowych, a następnie przeprowadzić wnikliwą i obiektywną ocenę całego materiału. Do ustalonego w ten sposób stanu faktycznego prawidłowo zastosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do ustawy. Czynności te winny być poprzedzone ustaleniem kręgu podmiotów, którym przysługiwał będzie przymiot strony postępowania, a następnie organ powinien powiadomić je o wszczęciu postępowania i umożliwić udział w jego czynnościach.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji