Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2275/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy asystent sędziego Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni [A.] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3006/16 w sprawie ze skargi Spółdzielni [A.] w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z [...] maja 2016 r., nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Spółdzielni [A.] w K. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3006/16 oddalił skargę Spółdzielni P. P. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego wpisał skarżącą Spółdzielnię do rejestru grup producentów rolnych w grupie produktów: "jaja ptasie".

P. O. i J. S. zostali wpisani do Rejestru Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ostrowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Tego samego dnia zostali wpisani do tego rejestru również M. A.-P. i Z. A.

Wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. Grupa zwróciła się o przyznanie płatność w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" za okres od dnia 17 grudnia 2013 r. do dnia 16 grudnia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. Dyrektor ARiMR odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy. Decyzja ta została następnie uchylona przez Prezesa ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r.

Następnie w dniu [...] grudnia 2015 r. Dyrektor ARiMR wydał decyzję o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej na okres pięciu lat, tj. od 17 grudnia 2013 r. do 16 grudnia 2018 r.

Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówił przyznania skarżącej środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 17 grudnia 2013 r. do 16 grudnia 2014 r., tj. za pierwszy rok prowadzenia działalności.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Grupy, Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2016 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że na dzień utworzenia Grupy członkowie nie byli producentami jaj ptasich (brak sprzedaży do grupy przez wszystkich producentów do 10 lutego 2014 r.), a Grupa została zawiązana w celu otrzymania pomocy finansowej, dlatego też działali sprzecznie z celami prawa unijnego, co jest podstawą do zastosowania przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE. L 25 z 2011 r., s. 8), który stanowi, iż nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W uzasadnieniu Prezes ARiMR podał, że spełnianie przez Grupę warunków wpisu do rejestru prowadzonego przez Marszałka nie stoi na przeszkodzie badania przez ARiMR zasadności przyznania i wypłaty pomocy. Wynika to z faktu, iż wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełniania przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm., dalej: ustawa o grupach), zaś wydanie decyzji o przyznaniu pomocy wynika z przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm., dalej rozporządzenie wykonawcze). Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone nie tylko przepisami krajowymi, ale i unijnymi. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że nie kwestionuje spełniania przez Grupę formalnych warunków koniecznych do uzyskania przez Spółkę statusu grupy producentów rolnych. Jednakże organ dokonujący płatności ma obowiązek badać, czy w kolejnym roku spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy, bowiem pozostawanie grupy w rejestrze nie jest wystarczającym warunkiem do uzyskania płatności.

Prezes ARiMR podkreślił, że przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 z późn. zm.) wskazują, że prowadzenie zakładu drobiu jest działalnością nadzorowaną i wymaga uzyskania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zgodnie z art. 5 ww. ustawy. Produkcja członków Grupy do momentu otrzymania numeru weterynaryjnego nie podlegała ww. przepisom, a więc produkty nie mogły być wprowadzane na rynek. Wprowadzanie do obrotu jaj bez nadzoru jest więc sprzeczne z wymogami ww. prawa krajowego jak i wspólnotowego.

Organ wskazał, że P. O., J. S., M. A.-P., Z. A. dokonali sprzedaży jaj przed uzyskaniem weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego w dniu [...] maja 2014 r., dopiero zaś uzyskanie tego numeru umożliwiało wprowadzanie jej na rynek, co potwierdza informacja uzyskana od Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. W. Jednocześnie z pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. W. z dnia [...] lutego 2016 r., wynikało, iż nie dysponuje on wiedzą, czy ww. osoby dysponowały stadem kur niosek wraz z bazą produkcyjną przed dniem kontroli.

Fakt, iż ww. czterej członkowie Grupy nie prowadzili działalności, dla której Grupa została utworzona, wskazuje w ocenie organu, że osoby te działały w celu spełnienia wymogu określonego w załączniku do rozporządzenia wykonawczego. Na powyższe w ocenie Prezesa ARiMR wskazywał również fakt, że ww. czworo członków grupy wynajęło kurniki dopiero [...] października 2013 r., a więc w okresie bezpośrednio poprzedzającym utworzenie grupy.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zostały wypełnione przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy analizując całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpiły zarówno elementy obiektywne w postaci naruszenia celów systemu jak elementy subiektywne w postaci zamiaru stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW w celu uzyskania wyłącznie korzyści sprzecznej z celami tego systemu, warunkujące zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Organy orzekające nie kwestionowały, że grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania skarżącej grupy wskazując szczegółowo na chronologię zdarzeń w okresie bezpośrednio poprzedzającym wpisanie Grupy do rejestru do czasu wydania decyzji o odmowie przyznania środków finansowych. Tam, gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy, limity czasowe) lub cele, dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania grupy jak i sposób jej funkcjonowania. Sąd powołał się również na wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 344/15 (dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji zgodził się z Prezesem ARiMR, że czterej członkowie Grupy nie prowadzili działalności (nie byli producentami), dla której Grupa została utworzona, gdyż zgodne z przepisami rozpoczęcie produkcji jaj ptasich mogło nastąpić od momentu uzyskania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego w dniu [...] maja 2014 r. Ponadto czworo członków grupy wynajęło kurniki dopiero [...] października 2013 r., a więc w okresie bezpośrednio poprzedzającym utworzenie grupy, a wcześniej działalności takiej nie prowadzili. Przedmiotowej oceny nie mogą w tej sytuacji zmienić polemiczne uwagi skarżącej na temat specyfiki podjętej działalności, jak i możliwości rozpoczęcia nieśności przez stada kur niosek. Żadne dokumenty zgromadzone w sprawie nie potwierdzają bowiem wprost, że członkowie Grupy przed 17 grudnia 2013 r. posiadali kury nioski i produkowali jaja, które mogli wprowadzać na rynek.

W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że działanie gdy poszczególni członkowie na potrzeby założenia grupy producentów rolnych dopiero rozpoczynają działalność w branży, w której uprzednio żadnej działalności nie prowadzili należy ocenić jako sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i mające na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności tj. ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005.

Zdaniem Sądu I instancji trafny był więc wniosek, że powołanie skarżącej Grupy miało na celu jedynie uzyskanie wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Powyższe działania zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcie, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005.

Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Europejski Trybunału Sprawiedliwości (szósta izba) w wyroku z 12 września 2013 r., C-434/12, wyjaśnił, że wskazany art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego oraz subiektywnego. W tym względzie organ może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami, co w niniejszej sprawie zostało uczynione.

Zdaniem Sądu, działania podjęte przez grupę w okresie objętym wnioskiem istotnie wskazują, że skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a –c (a w szczególności pkt), a w ocenie także Sądu w celu ominięcia ograniczenia wynikającego z art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel w konsekwencji uzyskanie płatności sprzecznej z ograniczeniami związanymi ze wsparciem oraz jego celami.

Przechodząc do analizy zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego Sąd I instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście sztucznego stworzenia przez stronę warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1856), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący ich naruszenia nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy, w tym organ II instancji, odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy właściwie ustalił stan faktyczny w odniesieniu do sztucznie stworzonych warunków w celu uzyskania pomocy oraz wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego. Organ nie naruszył tym samym również art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju. Za niezasadne Sąd uznał również zarzut dotyczące naruszenia art. 8 oraz 110 k.p.a., a także art. 16 k.p.a. Zdaniem strony kwestia ewentualnego stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności powinna i była zweryfikowana przez Dyrektora Oddziału przed wydaniem decyzji z [...] grudnia 2015 r. o przyznaniu pomocy na okres pięciu lat. Wówczas nie budziła żadnych wątpliwości organu. W związku z czym działania organu utwierdziły Grupę w przekonaniu, że sposób jej organizacji (skład członkowski) są zgodne z przepisami.

Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Zatem fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana. Ponadto organ dokonujący płatności ma obowiązek badać, w każdym kolejnym roku czy spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Sam fakt formalnego istnienia Grupy, nie może stanowić wystarczającego warunku do uzyskania płatności. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

Odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach PROW określonych w przepisach wspólnotowych i krajowych, czy też otrzymania płatności za kolejny rok.

W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia zasady wynikającej z art. 8, art. 16 oraz art. 110 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego została wydana bowiem na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Postępowanie w sprawie przyznania płatności za poszczególne lata działalności grupy jest odrębną sprawą administracyjną. Tym samym także Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku z 28 marca 2017r., sygn. akt II GSK 2528/15 wskazując, że stanowisko to jest stanowiskiem odosobnionym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W powyższym kontekście niezasadnie również strona podnosi, że organ wydając decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" na pięcioletni okres związany jest jej treścią w momencie wydawania decyzji o przyznaniu płatności za poszczególne lata działalności grupy, tj. nie może badać kwestii stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. Art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wskazujący na brak podstaw do przyznania płatności w wypadku stworzenia sztucznych warunków posługuje się terminem "płatność", a nie terminem "pomoc", co wskazuje na etap weryfikacji przez organ sytuacji faktycznej sprawy, a więc etap związany z przyznaniem płatności (ustaleniem jej wysokości), a nie etap z związany z przyznaniem pomocy (formalnym spełnienie warunków przyznania pomocy).

Skargę kasacyjną wniosła Spółdzielni P. P. z siedzibą w K. Na podstawie art. 176 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego, to jest:

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem sine qua non posiadania statusu producenta w rozumieniu wskazanego przepisu jest stwierdzenie przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii, w drodze decyzji, spełniania wymagań weterynaryjnych, o którym mowa w treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt [...],

art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez jego błędną wykładnię polegające na uznaniu, że kwestia posiadania statusu producenta rolnego w chwili wpisu grupy producentów rolnych rejestru grup producentów mieści się w hipotezie tej normy, gdy tymczasem status producenta jest warunkiem formalnym wpisu do rejestru grup producentów rolnych i pozostaje zagadnieniem prawnie indyferentnym dla ustalenia wystąpienia przesłanki "sztucznych warunków", o których mowa w przepisie,

art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego zastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) mimo braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji do tego, jakich celów systemu wsparcia dla działania "Grupy producentów rolnych" określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, zdaniem Sądu, Skarżąca nie realizuje.

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji w sytuacji gdy organ ten nie wykazał, że strona stworzyła sztuczne warunki do otrzymania płatności sprzeczne z celami systemu wsparcia grup producentów rolnych, o których mowa w treści art. 4 pkt 8 rozporządzenia nr 65/2011,

naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji pomimo tego, że odmowa wypłaty pomocy Skarżącej nastąpiła z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją, poprzez pominięcie mocy wiążącej decyzji o przyznaniu pomocy w postępowania w sprawie wypłaty pomocy,

naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędne przyjęcie, że na dzień utworzenia Grupy jej członkowie nie byli producentami jaj ptasich,

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszenie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ze względu na to, że sankcjonowane przez wyrok WSA błędy organów administracji dotyczyły obu w/w decyzji administracyjnych, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła również o rozważenie przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z w/w wnioskami w tym zakresie i ponowne rozpoznanie sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnieniem jednak nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w punktach 2 lit. b i c. petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że organ dokonujący płatności (organ Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) ma obowiązek badać, w każdym kolejnym roku czy spełnione są warunki do otrzymania kolejnej części pomocy. Sam fakt formalnego istnienia Grupy, w tym także funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji, na mocy której dokonano wpisu Grupy do rejestru grup producentów rolnych, nie może stanowić wystarczającego warunku do uzyskania płatności. W wypadku wystąpienia przesłanki wskazującej na stworzenie przez stronę sztucznych warunków brak jest podstaw do przyznania płatności (podobnie NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2138/11). Organy ARiMR wydając decyzje o płatności zobowiązane są sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, jak również, czy spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz, czy nie występują określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi (zob. wyrok NSA z dnia 22.11.2019 r., sygn. akt I GSK 1456/18).

W konsekwencji relacje pomiędzy decyzją w sprawie przyznania pomocy, która jest warunkiem wydania decyzji o wypłacie pomocy nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym funkcjonowanie w obrocie prawnym tej pierwszej i wydanie decyzji o odmowie wypłaty stanowi naruszenie art. 16 oraz art. 110 k.p.a.

Z ww. zagadnieniem wiązał się zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna ocena stanu faktycznego odnosząca się do przyznawania płatności na okres pięciu lat, w związku z wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy oraz na etapie rozpatrywania wniosku o wypłatę świadczenia za okres pierwszego roku nie narusza, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, postanowień art. 8 k.p.a.

Pozostałe zarzuty, zarówno naruszenia prawa materialnego jak również procesowego, okazały się uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że posiadanie statusu producenta w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych nie jest w żadnej mierze uwarunkowane stwierdzeniem przez powiatowego lekarza weterynarii spełnienia wymagań weterynaryjnych, o który mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wykładnia dokonana w tym zakresie przez organy administracyjne i zaakceptowana przez Sąd I instancji istotnie odbiega od znaczenia słów i pojęć zawartych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych, który ponadto, co należy podkreślić nie odwołuje się do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Odnosząc się do zawartych w punkcie 1 lit. b i lit. c petitum skargi kasacyjnej zarzutów wykładni oraz zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Zwrócić należy uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką zaniechania płatności na rzecz beneficjenta jest: 1) ustalenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21.08.2018 r., sygn. akt I GSK 736/18). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela powyższe stanowisko.

W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32).

W konstrukcji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej ujętej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-432/12. Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Jednocześnie TSUE wskazał, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, odnosząc się do wskazywanej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 kwestii sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać w ten sposób korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia należy odwołać się do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Zgodnie z tym przepisem wsparcia, o którym mowa w art. 20 lit. d) ppkt ii), udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Uwzględniając wykładnię art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2001 dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjąć należy, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie przez organ trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Oznacza to, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez skarżącą warunków do uzyskania płatności, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę płatność. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci pomocy. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie płatności, a obowiązkiem Sądu oceniającego zgodność z prawem decyzji w tym przedmiocie jest zbadanie czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący, że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się skarżąca, a który zdefiniowany został w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17).

Skupiając się w tym miejscu na postanowieniach art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 należy zwrócić uwagę, że wskazane wyżej cele odnoszą się zarówno do etapu produkcji jak również do etapu wprowadzania towarów do obrotu. Ponadto z przepisu tego nie wynika, że cel nie może być osiągnięty przez członków grup rozpoczynających działalność rolniczą.

Niewątpliwie wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacja sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych skierowana jest na wzmocnienie pozycji pojedynczego producenta poprzez utworzenie grupy producentów produkujących ten sam produkt. Nie jest natomiast celem omawianej pomocy wspieranie organizacji, która nie produkuje i produkować nie ma zamiaru. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisko, że organy udzielające pomocy w każdej sprawie indywidualnie powinny oceniać sytuację z punktu widzenia realizacji wyżej wskazanego celu. Bezrefleksyjna ocena działania grupy i odmowa pomocy w każdym przypadku zaniechania produkcji (bądź jaj nierozpoczęcia) przez któregokolwiek członka grupy producentów jest działaniem równie nietrafnym jak bezwzględne uznanie, że nie ma znaczenia, czy wszyscy członkowie grupy nadal są producentami (wyrok NSA z 28.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2138). Zatem każda sytuacja, w której nie wszyscy członkowie grupy prowadzą produkcję, ze względu na którą grupa powstała, musi być oceniona indywidualnie z uwzględnieniem rzeczywistych przyczyn zaniechania produkcji przez niektórych jej członków oraz realizacji celów grupy mimo tego faktu.

W dalszej kolejności uwagę należy również zwrócić na tezę 42 wskazanego wyżej orzeczenia TSUE, zgodnie z którym nie można odmówić finansowania projektu, gdy dana inwestycja może mieć inne uzasadnienie niż tylko płatność w ramach systemu wsparcia EFRROW. Odzwierciedleniem tej tezy jest stanowisko związane z wyodrębnionym przez TSUE elementem subiektywnym determinującym przesłanki zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Otóż zastosowanie tego przepisu jest możliwe jeżeli obiektywne dowody pozwalają na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał - co należy szczególnie podkreślić - wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Uwzględniając w szczególności specyfikę postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy mieć na uwadze wpływ tej regulacji na przebieg postępowania dowodowego w przedmiocie otrzymania płatności przez grupę. Norma prawna, określająca przesłanki wstrzymania przyznania pomocy finansowej grupom producentów rolnych, determinuje co oczywiste zakres postępowania dowodowego i jego uprzednie ustalenie pozwala sądowi administracyjnemu na ocenę prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania przez organy.

Odnosząc się zatem do kwestii zastosowania prawa materialnego, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Z powołanego wyroku TSUE, wynika ponadto wprost, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być jednak przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności. W tej sprawie według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności, które miały miejsce już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności zostały przez organy administracyjne zbagatelizowane.

Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku o zasadności zarzutów ujętych w puncie 1 lit. b i c. petitum skargi kasacyjnej. Po pierwsze, przesłankę zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 organy administracyjne oraz Sąd I instancji ograniczyły wyłącznie do wykazania:

- wzajemnych powiązań pomiędzy członkami grupy producenckiej;

- powstania Grupy bezpośrednio w okresie poprzedzającym jej wpisanie do rejestru;

- okoliczności, że czterej członkowie Grupy nie prowadzili wcześniej działalności, dla której Grupa powstała;

- wynajęcie kurników przez czterech członków Grupy dopiero 2 października;

- uzyskanie przez Grupę weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego dopiero w dniu 7 maja, co według organów i Sądu I uniemożliwiało produkcję jaj ptasich.

Po drugie, wadliwe jest wnioskowanie organów oraz Sądu I instancji, że powołanie skarżącej Grupy miało na celu jedynie uzyskanie wsparcia finansowego niezgodnego z założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. Powyższe działania, według Sądu I instancji, zostały podjęte w celu stworzenia nowego podmiotu mogącego ubiegać się o wsparcie w ramach działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcie, co rzutuje na ocenę spełnienia celu określonego w treści art. 35 ust. 1, lit a-c rozporządzenia 1698/2005. Zauważyć przy tym należy, że ocena organów oparta jest o wybiórczy materiał, dotyczący tyko określonych zachowań Grupy oraz jej członków. Nie obejmuje natomiast działań objętych w okresie, na który wnioskowano przyznanie płatności, czyli od 17 grudnia 2013 r. do 16 grudnia 2014 r.

Po trzecie, organy administracyjne oraz Sąd I instancji całkowicie pominęły wynikającą z powołanego orzeczenia TSUE okoliczność umożliwiającą zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 dopiero po stwierdzeniu, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW wiązało się z wyłącznym/zasadniczym zamiarem uzyskania korzyści sprzecznej z celami tego systemu.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Sąd ten bowiem dokonał wadliwej interpretacji tego przepisu, a nadto ustalony w sprawie przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny nie uprawniał do zastosowania wskazanej wyżej regulacji. W związku z powyższym zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się być uzasadnione. Dodać należy, że uwzględnienie zarzutu wadliwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 wiąże się również z uwzględnieniem zarzutu naruszenia przepisów regulujących procedurę administracyjną, o czym mowa w dalszej części uzasadnienia (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich).

Zasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 2 lit a. petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przejawem naruszenia wskazanego wyżej przepisu była w szczególności okoliczność, że organy administracyjne ustalając stan faktyczny w sprawie nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a tylko ten z którego można było skonstruować wniosek o stworzeniu sztucznych warunków. Ponadto ocena okoliczności wskazujących na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia nie została dokonana z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach Grupy (także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności), a świadczących o faktycznym prowadzeniu działalności rolniczej przez poszczególnych członków Grupy.

W konsekwencji rozpatrzenia przez organy administracyjne materiału dowodowego w sposób naruszający standardy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., co znalazło aprobatę Sądu I instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny spowodował, że organy te w sposób wadliwy zastosowały art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Uznając zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. na uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uchylenie decyzji administracyjnych. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, w celu prawidłowego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, organ administracyjny uwzględni wykładnię tego przepisu dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wskazania co do postępowania dowodowego.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłatę za sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).