Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 100/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 458/18 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 458/18 oddalił skargę W. S. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 21 lipca 2017 r. skarżąca złożyła do organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z planowaną inwestycją, polegającą na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej, na terenie działki położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...], gm. [...].

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie w uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśnił, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja (obiekt przeznaczony do produkcji energii elektrycznej o powierzchni zabudowy od 4000 m2 do 4999 m2, wysokości konstrukcji - panelu wraz ze stołem od 3,5 m do 5,5 m, mocy instalacji od 200 kW do 250 kW), przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki, objętej wnioskiem w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej jako u.p.z.p.), z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej jako rozporządzenie).

Zdaniem organu I instancji przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne nie spełnia wszystkich wymagań art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa zagrodowa, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa (szkoła). Pozostałą część obszaru objętego wnioskiem stanowią tereny rolnicze. Planowana inwestycja jest zabudową przemysłową nie posiadającą charakteru obiektu towarzyszącego w stosunku do istniejącej zabudowy zagrodowej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej i nie stanowi uzupełnienia lub wzbogacenia funkcji podstawowej.

Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr KO.420-308/17 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r.

Organ II instancji wskazał, że pismami z dnia 8 stycznia 2018 r. oraz z dnia 29 stycznia 2018 r., wystąpił do Wójta Gminy [...] m.in. o wskazanie oznaczenia planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., oraz o nadesłanie wypisu i wyrysu z ww. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wraz ze wskazaniem położenia działki nr ewid. [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, o nadesłanie wydruku informacji z rejestru gruntów dla działki nr [...], o wskazanie, jakie było przeznaczenie działki nr ewid. [...] w ww. planie. Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 15 stycznia 2018 r. poinformował, że w okresie od 1987 r. do dnia 31 grudnia 2003 r. obowiązywał Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr XIV/59/86 Gminnej Rady Narodowej w Kodrębie z 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 7/87, poz. 81) i przekazał m.in. wypis z rejestru gruntów działki objętej wnioskiem. Z kolei w piśmie z dnia 2 lutego 2018 r. poinformował, że zgodnie z ww. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka nr [...] położona była w całości w terenach oznaczonych symbolem 21UO - gminna szkoła zbiorcza. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie był przeznaczony w ww. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego na cele produkcyjne. Na załączonej do pisma z dnia 2 lutego 2018 r. kserokopii wypisu z wyrysem z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oznaczono działkę objętą wnioskiem oraz granice jednostki strukturalnej, w której znajdował się teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że wbrew poglądom odwołania elektrowni fotowoltaicznej nie można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej, w stosunku do których wyłączona jest zasada "dobrego sąsiedztwa". Stwierdził, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Natomiast według "Uniwersalnego słownika języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006, infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. Zatem, zdaniem Kolegium, infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Podstawową cechą urządzenia infrastruktury technicznej jest to, że nie może istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych, jednostek przestrzenno-gospodarczych". Urządzenie infrastruktury technicznej może też wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów zapewniając im dostęp m. in. do energii elektrycznej czy cieplnej, paliwa gazowego, wody, instalacji odprowadzającej ścieki. Organ II instancji przedstawił także definicje pojęcia urządzenia infrastruktury wskazane m. in. w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 220, ze zm.). Zdaniem organu II instancji nie jest uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej na gruncie u.p.z.p., jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest bowiem inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura zatem wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama nie bierze jednak bezpośredniego udziału w produkcji.

Organ II instancji zaznaczył również, że wyżej wskazanego poglądu nie zmienia ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2017 r. poz. 1148, ze zm.), która w art. 2 pkt 13 lit. a) do instalacji odnawialnego źródła energii zalicza urządzenia służące do wytwarzania energii. Zdaniem organu odwoławczego nie bez znaczenia jest także, że w § 3 pkt 52 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odnosi się on bowiem do "zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej". Użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że zabudowa "systemami fotowoltaicznymi" stanowi podzbiór "zabudowy przemysłowej", a nie zupełnie odrębną od niej kategorię. Przywołane rozporządzenie, mimo że stanowi akt wykonawczy do innej ustawy, a mianowicie do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy.

Nie budziło wątpliwości organu II instancji, że budowa instalacji fotowoltaicznej na powierzchni od 4000 m2 do 4999 m2, ze względu na swój rozmiar i charakterystykę, prowadziłaby w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia jednostki urbanistycznej zawierającej się w obszarze analizowanym, z gruntów ornych (taka klasyfikacja gruntów na działce objętej wnioskiem wynika z wypisu z ewidencji gruntów z dnia 15 stycznia 2018 r.) na funkcję przemysłową, za taką bowiem, zdaniem Kolegium, uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja instalacji fotowoltaicznej na dużej powierzchni, spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Planowaną inwestycję w zakresie wytwarzania energii elektrycznej zaliczyć zatem można do zakładu przedsiębiorstwa energetycznego, zakładu przemysłowego - produkcyjnego, w świetle art. 3 pkt 12 lit. a) ustawy Prawo energetyczne. Równocześnie zamierzenie to należy zaliczyć do obiektów odpowiadających charakterowi zabudowy produkcyjnej, o której stanowi § 2 pkt 1 lit. d) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589).

W ocenie organu odwoławczego, skoro instalacja fotowoltaiczna nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w zakresie zasady "dobrego sąsiedztwa". Nie ma natomiast przy tym zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Zasada "dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także dostosowania do istniejących cech o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania obszaru) i architektonicznym (ukształtowania) obiektów. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych terenów nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji i cech) i architektonicznej (gabarytów i formy) zabudowy już istniejącej. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 10 sierpnia 2017 r. oraz załącznika graficznego do analizy wynika, że w granicach obszaru analizowanego nie występuje zabudowa o charakterze produkcyjnym, a taką niewątpliwie rolę pełni instalacja fotowoltaiczna.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie można mówić, że zachowany zostanie ład przestrzenny, którego głównym celem jest zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada dobrego sąsiedztwa w aspekcie kontynuacji funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Przeznaczenie terenu dla pełnienia innej funkcji niż ta określona jako podstawowa, jest zasadna jedynie wówczas, gdy służy obsłudze tej pierwotnej. Dokonując oceny zasadności dopuszczenia na wskazanym obszarze zabudowy innej niż funkcja dominująca, organ lokalizacyjny winien mieć na względzie także i to, że nie tylko rodzaj danej funkcji towarzyszącej, ale również sposób jej wprowadzenia winien być podporządkowany podstawowemu celowi. Według organu odwoławczego, skoro w analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa, szkoła, tereny rolnicze, to nie do pogodzenia z tymi funkcjami, jest zamierzona przez wnioskodawcę instalacja fotowoltaiczna, której nie można przyjąć za funkcję uzupełniającą.

W konkluzji organ II instancji stwierdził, że na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ze względu na ramy projektowanej inwestycji, nie wpisuje się ona w zastany układ urbanistyczny i w żaden sposób nie da się z nim pogodzić. W rzeczywistości inwestycja ta stanowiłaby enklawę zabudowy produkcyjnej.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła W. S., kwestionując zasadność jej wydania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że istota sporu sprowadza się do dwóch zarzutów - pierwszego związanego z naruszeniem przez organy administracji prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy planowana inwestycja polegająca na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej oraz drugiego, związanego z z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że planowana inwestycja warunku dobrego sąsiedztwa nie spełnia, z uwagi na wadliwe wykreślony obszar analizowany i nieprawidłowe wnioski z niego płynące.

Odnosząc się do tych zarzutów, Sąd I instancji uznał, że w orzecznictwie nie zostało jak dotąd wypracowane jednolite stanowisko, co do zakwalifikowania bądź nie elektrowni (tzw. farm) fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Sąd przychylił się do tej linii orzeczniczej, według której elektrownie fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury, do których stosuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co oznacza, że wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie wymogi stawiane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostaną przez inwestora spełnione. Dotyczy to również warunku w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Zdaniem Sądu I instancji wymóg, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie określany jest jako zasada "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jedynie w enumeratywnie wskazanych w ustawie wypadkach, określonych w art. 61 ust. 2, ust. 2a, ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. Wynika z tego, że zwolnienie inwestora ze spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" należy traktować jako wyjątek od ogólnej reguły, a co za tym idzie, jak każdy wyjątek, odstępstwo to musi być interpretowane bardzo wąsko. To z kolei oznacza, że w pierwszej kolejności należy poszukiwać znaczenia danego pojęcia na gruncie aktu normatywnego, który stanowi podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia, a dopiero wtedy, gdy to nie przyniosłoby zamierzonego efektu, można sięgnąć do znaczeń użytych w innych aktach prawnych.

Sąd I instancji podzielił przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn.. akt II OSK 794/16, wskazujące, że nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w ramach innych dziedzin materialnego prawa administracyjnego, bowiem występujące różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przepisach ustawy – Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami, są zasadnicze i nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 u.g.n. nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto zaznaczył, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia. NSA wskazał także, że w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jednolitości w określaniu inwestycji infrastrukturalnych. W art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazującym co należy uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest mowa o dotychczasowym uzbrojeniu terenu, które jest wymienione obok dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. W art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. jest natomiast mowa o kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W konkluzji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły. W świetle natomiast przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie zatem od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zasadniczym kryterium pozwalającym także na zróżnicowanie możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych oraz instalacji fotowoltaicznych.

W uzupełnieniu wywodów NSA, Sąd I instancji podkreślił, że co do zasady ustalenie warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej dotyczy budowy jednego lub kilku urządzeń produkujących energię elektryczną (wieży z zainstalowaną gondolą wraz z wirnikiem) i zazwyczaj powierzchnia zabudowy przy tego rodzaju inwestycjach jest stosunkowo niewielka do powierzchni działki, na której taka elektrownia ma powstać (choćby z uwagi na specyfikę pracy tych urządzeń). Natomiast elektrownia fotowoltaiczna składa się z kilku tysięcy paneli (modułów) osadzonych na metalowych przęsłach, zaś powierzchnia, która będzie zajęta pod inwestycję praktycznie pokrywa się z powierzchnią całej działki, będącej terenem przeznaczonym pod elektrownię tego rodzaju. Zatem odnośnie elektrowni fotowoltaicznej nie można mówić o pojedynczym urządzeniu generującym energię elektryczną, ale o całym zespole takich urządzeń, składających się na jeden system, którego celem jest produkcja energii elektrycznej i jej sprzedaż. Budowa takiej elektrowni prowadzi zatem do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z dotychczasowej funkcji użytków rolnych na funkcję przemysłową, która nie jest związana z produkcją rolniczą.

W konsekwencji, Sąd I instancji przyjął, że elektrownia fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy.

W dalszej części rozważań Sądu I instancji wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś analiza znajdującej się w aktach sprawy mapy ewidencyjnej, nie daje podstaw do twierdzenia, że rozszerzenie obszaru analizowanego ponad wartości minimalne, pozwoliłoby na ewentualne zakwalifikowanie do analizy jakiegokolwiek obiektu o funkcji produkcyjnej, który mógłby stać się podstawą do określenia warunków zabudowy. Nie jest też trafne stanowisko co do uzupełniającego charakteru wnioskowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej. Przyjęcie (prawidłowe), iż projektowana zabudowa ma charakter produkcyjny wyklucza traktowanie jej jako uzupełniającej w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej czy rolniczej. Zgoda na jej sytuowanie w obszarze, w którym realizowane są takie funkcje oznaczałaby w istocie wprowadzenie na tym terenie funkcji zgoła odmiennej, sprzecznej z dotychczas realizowanymi.

Sąd I instancji stwierdził także, że § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie może mieć przesądzającego znaczenia dla kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, poprzez nieuwzględnienie złożonej skargi, w sytuacji kiedy zgodnie z cytowanym przepisem winna być uwzględniona, ze względu na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisów:

a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię,

b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnej wykładni,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię,

b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów z tytułu zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.

Istota sporu, jak słusznie zauważyła skarżąca kasacyjnie, dotyczy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej interpretacji pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, co w konsekwencji miało doprowadzić do nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie naziemnej instalacji fotowoltaicznej powinno spełniać wymóg "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy planowana inwestycja zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej. Także sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania wynikają z niewłaściwej wykładni i wadliwego zastosowania przez Sąd I instancji, powołanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej nie zostało w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowane.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej dokonując wykładni art. 61 ust. 3 oraz zawartego w nim pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym tego pojęcia funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego. Występują bowiem zasadnicze różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przepisach ustawy - Prawo energetyczne, a także w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nawet definiowanie "uzbrojenia terenu" w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez odniesienie się do pojęcia określonego w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może prowadzić do prostego wykorzystania pojęcia "uzbrojenie terenu" w odczytaniu pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej" użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. Nie można nie zauważyć, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia. Nadto, w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma jednolitości w określaniu inwestycji infrastrukturalnych. W art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazującym co należy uwzględniać w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest mowa o dotychczasowym uzbrojeniu terenu, które wymienione jest obok dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Z kolei w art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. jest mowa o kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej. Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W odniesieniu do rozstrzygnięć indywidualnych wskazać należy na przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Uzupełnić to można, że zgodnie z art. 64,przepisy art. 54 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Taki sposób regulacji prowadzi do wniosku, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących wprawdzie w systemie prawa administracyjnego, ale poza przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły.

W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regułą winno być zatem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4.

Jak już wielokrotnie w orzecznictwie zwracano uwagę, decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi cząstkowego planu miejscowego. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i wsa 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co jednocześnie nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu.

Wyżej wskazany cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Nie ma co prawda przeznaczenia, które byłoby określone planem, ale wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. To do planisty, a nie do organu wykonawczego gminy wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej należy dokonanie ewentualnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu. Dodać można, że do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja, która została zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p.

Jak już wielokrotnie stwierdzono w orzecznictwie, także w powołanym w skardze kasacyjnej, takie rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozumienie przewidzianego w art. 61 ust. 3 zwolnienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 10 ust. 2a, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (por: wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 oraz z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15).

Nie oznacza to jednocześnie, że lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu jest wykluczona (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 248/16). Ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji powinno być jednak rezultatem spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Podstawowym wymogiem w tym zakresie jest, jak wynika z powyższych rozważań, kontynuacja dotychczasowej funkcji, która jest realizowana w obszarze analizowanym. Możliwość kontynuacji dotychczasowej funkcji w zakresie zagospodarowania terenu jest zatem zasadniczym kryterium pozwalającym także na lokalizowanie naziemnych instalacji fotowoltaicznych. Inwestycja w postaci budowy zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie może być zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1. Wprawdzie w judykaturze prezentowano rozbieżne w tym zakresie poglądy, na co zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, dominuje jednak obecnie pogląd, do którego skład orzekający się przyłącza, wedle którego budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2022/15 oraz sygn. akt II OSK 2012/15, z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 746/16, oraz z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, CBOSA.nsa.gov.pl).

Podzielić należy również pogląd, że cechą niewątpliwie łączącą instalacje fotowoltaiczne oraz elektrownie wiatrowe jest to, że są to obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł. Natomiast, co do zasady, elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Z tego powodu skład orzekający w niniejszej sprawie nie akceptuje poglądu (patrz: wyroki NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 64/16 i z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16), według którego, nie ma podstaw do różnego traktowania możliwości lokowania obu tych porównywanych obiektów wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Nawiązując do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach powołanych wyroków warto jeszcze skonstatować, że ewentualne wykorzystanie gruntu pod panelami fotowoltaicznymi na cele pastwisk dla owiec lub na hodowlę drobiu, tylko wtedy stanowiłoby kontynuację dotychczasowej funkcji gdyby taka działalność rolnicza była prowadzona przed lokalizacją systemu fotowoltaicznego. Dla porządku dodać można, że porównania te były czynione w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961). W konsekwencji należy przyjąć, że elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego instalacja fotowoltaiczna, o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy.

Nie jest zasadny również argument wskazujący na § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez który skarżąca kasacyjnie wywodzi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy instalacja fotowoltaiczna. Zagadnienie to, jak wynika z powyższych uwag, nie ma przesądzającego znaczenia w kwalifikacji systemu fotowoltaicznego jako urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacje takie należy kwalifikować jako instalacje produkcyjne, które jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Zatem należało przyjąć, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co z kolei skutkowało właściwym zastosowaniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wnioskowana inwestycja polegająca na zabudowaniu działki nr [...] obiektem w postaci elektrowni słonecznej - naziemnego systemu fotowoltaicznego o mocy 200 kW do 250 kW, nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, gdyż prowadzi do zmiany zastanej funkcji terenu jako użytku rolnego na użytek przemysłowy. Nadto sporna inwestycja jest również nie do pogodzenia z występującą w obszarze analizowanym funkcją zagrodową, mieszkaniową i usługową (szkoła wiejska).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.