Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1108/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.1,art.3,art.64e,art.134 par.1,art.151a par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.2 pkt 5,art.4 ust.2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.6 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art.7,art.10 par.1-2,art.15,art.81,art.107 par.1 i par.3,art.136 par.1,art.138 par.2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Decyzją z (...), wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku (...) S.A. Oddział w O. (dalej jako: inwestor lub strona skarżąca), Burmistrz Miasta P. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV, na działkach nr (...),(...),(...),(...), położonych w miejscowości G., obręb G., gmina P., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. W decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące funkcji i rodzaju zabudowy, szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. dwukrotnie – decyzjami z (...) oraz z (...) uchyliło rozstrzygnięcia organu I instancji z (...) oraz z (...) w sprawie ustalenia lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskazano, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, że planowana inwestycja - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) - nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest również wymagane sporządzenie raportu o odziaływaniu na środowisko i uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych realizacji przedsięwzięcia. W ocenie organu I instancji projektowana inwestycja wpisuje się w katalog inwestycji celu publicznego, określony w art. 6 pkt 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.). Organ zawarł przy tym wywody odnoszące się do budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. została przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, która wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji. Zaznaczono, że do proponowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wniesiono zastrzeżeń. Projektowana inwestycja jest również zgodna z przepisami odrębnymi, w tym z przepisami ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), a także uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa (...) z dnia (...) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (...) (Dz.Urz. Woj. (...)).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E.P. oraz L.A. podnosząc, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Podali, że organ I instancji nie powinien prowadzić ani wszczynać postępowania przed otrzymaniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. w sprawie rozpatrzenia ich odwołania od decyzji z (...), która to decyzja została wydana w (...). Odwołujący się wskazali na liczne nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania, w tym brak uzyskania zgody organów uzgadniających, jak też właścicieli działki nr (...), której są współwłaścicielami. Ponadto zarzucili, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych konsultacji w przedmiocie realizacji inwestycji oraz nie zbadał zasadności złożonego wniosku. Zdaniem strony odwołującej się linia przebiegu kabla energetycznego w znaczący sposób odchodzi od granicy działki nr (...), uniemożliwiając jej swobodną zabudowę w przyszłości niezależnie od jej przeznaczenia na chwilę obecną tym bardziej, że w linii granicznej tej działki przebiega już jeden kabel energetyczny. Inwestor winien zatem wymienić wcześniej położony kabel energetyczny i położyć nowy kabel odpowiadający aktualnym potrzebom mieszkańców, tj. właścicieli działek oraz końcowego odbiorcy, dla którego jest budowana linia energetyczna. Wskazano przy tym na przebiegającą w pobliżu działki nr (...) linię napowietrzną NN, która mogłaby posłużyć jako zasilanie do przedmiotowych działek. Jednocześnie odwołujący się podkreślili, że nie wydali żadnej zgody na przedmiotową inwestycję, która w ich ocenie nie służy interesowi społeczeństwa, lecz interesowi jednostek społeczeństwa, które dzierżawią grunty rolne i dążą do uzbrojenia terenu w podstawowe media. W związku z tym nie jest to inwestycja celu publicznego.

Decyzją z (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniesiono, że organ I instancji zaniedbał obowiązki proceduralne określone przepisami k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchybia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż jest lakoniczne i wskazuje na inny przedmiot inwestycji (stacja bazowa). Organ I instancji bardzo pobieżnie ustalił stan faktyczny sprawy i nie odniósł się rzetelnie i szczegółowo do konkretnych norm prawa materialnego oraz nie wyjaśnił okoliczności, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Kolegium podniosło także, że organ I instancji nie zastosował się do wszystkich zaleceń zawartych w poprzednich decyzjach Kolegium. Podkreślono, że inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego lub zbiorowego). Z kolei organ nie może bezrefleksyjnie wydawać decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz winien godzić interesy właścicieli nieruchomości przy uwzględnieniu interesu publicznego i przy odpowiednim wyważeniu interesu publicznego i prywatnego. Kolegium podkreśliło, że decyzja lokalizacyjna ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że obejmuje ściśle wyliczony (zamknięty) katalog inwestycji o znaczeniu publicznym, określony w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej co najmniej lokalne lub ponadlokalne znaczenie. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nie można jednak przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Organ odwoławczy zauważył, że jakkolwiek planowane przez inwestora zamierzenie spełnia przesłankę wskazaną w art. 6 pkt 2 u.g.n., to jednak organ I instancji w żadnej mierze nie uzasadnił spełnienia drugiej przesłanki, a mianowicie, że jest to działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wskazano, że organ I instancji nie zweryfikował okoliczności, czy zakwalifikowaniu przedmiotowego przedsięwzięcia do kategorii inwestycji celu publicznego nie stoi na przeszkodzie fakt, że tego rodzaju inwestycja zaspokaja potrzeby jedynie niewielkiej części mieszkańców, a właściwie przyszłych, potencjalnych mieszkańców bliżej nieokreślonej osady rekreacyjnej. Wskazano, że planowana inwestycja dotyczy budowy klasycznego przyłącza, a tym samym ma ona charakter całkowicie indywidualny, a nie służący określonej społeczności lokalnej. W ocenie Kolegium organ I instancji nie wykazał, że inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim lub społeczeństwa całego kraju. Błędne jest również stanowisko organu I instancji, że jest on związany zakresem wniosku i prywatny inwestor, swobodnie określając treść wniosku oraz granice inwestycji, może jednostronnie kształtować prawa i obowiązki osób trzecich. Kolegium nakazało przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokładne zbadanie przedmiotu inwestycji, a następnie ustalenie i wyczerpujące uzasadnienie, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki pozwalające na uznanie, że realizacja planowanej sieci stanowi realizację celu publicznego. Przy czym podano, że organ winien mieć na uwadze, że przepis art. 6 u.g.n. wyznacza granicę realizacji konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne, czyli cele służące realizacji istotnych wartości z punktu widzenia społeczeństwa, zaś w świetle art. 51 u.p.z.p. najniższym szczeblem realizacji celu publicznego jest poziom lokalny.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu II instancji wniósł inwestor podnosząc zarzut naruszenia:

- art. 2 ust. 5 i art. 52 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanki lokalnego znaczenia podczas, gdy przedmiotowa inwestycja spełnia wszelkie przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania oraz interes społeczny;

- art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanki lokalnego znaczenia podczas, gdy przedmiotowa inwestycja spełnia wszelkie przesłanki do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca jest przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu art. 3 ust. 12 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 220) i jednocześnie operatorem systemu dystrybucyjnego w rozumieniu art. 3 ust. 25 tej ustawy, a w związku z tym ma szereg obowiązków ustawowych, m.in. zapewnienie nieprzerwanych dostaw energii elektrycznej oraz bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także obowiązek niezwłocznego dokonania przyłączenia odbiorcy na jego wniosek. Realizując te obowiązki, skarżąca zaplanowała przedmiotową inwestycję. Strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II instancji, że brak jest przesłanki "znaczenia lokalnego" planowanej inwestycji. Przedmiotowa linia kablowa ma bowiem na celu realizację ustawowego obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, a także obowiązku dokonania niezwłocznego przyłączenia każdego odbiorcy. Jednocześnie zaznaczono, że za nieterminowe wydanie warunków przyłączenia może zostać nałożona na stronę skarżącą wysoka kara pieniężna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępne w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie).

Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując, że organ I instancji nie zastosował się do wszystkich zaleceń zawartych w poprzednich decyzjach Kolegium. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji powinien dokładnie zbadać przedmiot inwestycji, a następnie ustalić i wyczerpująco uzasadnić, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki pozwalające na uznanie, że realizacja planowanej sieci stanowi realizację celu publicznego, a mianowicie, czy została spełniona przesłanka określona w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przy czym, organ winien mieć na uwadze, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne, czyli cele służące realizacji istotnych wartości z punktu widzenia społeczeństwa.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Definicję celu publicznego zawiera w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 u.g.n. cel publiczny stanowi, między innymi, budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n., przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc brak którejkolwiek z niech uniemożliwia zaliczenie inwestycji do celu publicznego.

Słusznie zatem twierdzi organ II instancji, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępne w Internecie). Choć budowa przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 u.g.n., to jednak nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398). Przy czym sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłączenie do sieci energetycznej nieruchomości należącej do jednego podmiotu nie przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. O ile bowiem inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej sieci w danym regionie, to nawet wykonanie przyłączenia pojedynczej nieruchomości pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby (por. wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 672/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 października 2013, sygn. akt II OSK 1280/13, dostępne w Internecie).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji nie zweryfikował jednak wniosku inwestora pod kątem przesłanek, pozwalającą uznać planowaną inwestycję za inwestycję celu publicznego. Pomimo dwukrotnego uchylenia decyzji organu I instancji ze wskazaniem na konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie, organ I instancji wskazań tych nie wykonał. Dodatkowo w uzasadnieniu decyzji organu I instancji uchylonej przez Kolegium odniesiono się do kwestii lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, co w ogóle nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Niewątpliwie zatem postępowanie organu I instancji wymaga uzupełnienia. Przy czym wskazane okoliczności muszą być ustalone w toku postępowania przed organem I instancji, gdyż wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w powyższych kwestiach naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Z tych względów powołane wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji.

W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stronie wnoszącej sprzeciw należy wyjaśnić, że w niniejszym postępowaniu Sąd ogranicza się jedynie do badania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w związku z tym nie może odnosić się do kwestii merytorycznych.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu.