Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 282/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 47b ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skarg Gminy Miasta R. i M. P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia dyrektora szpitala 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżących Gminy Miasta R. i M. P. kwot po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] Minister Zdrowia (dalej także: "organ", "Minister") działając na podstawie art. 47b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U.

z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.; dalej także: "ustawa z 5 grudnia 2008 r."),

w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "kpa") orzekł o:

1) zawieszeniu, do dnia [...] września 2021 r., M. S. P. – Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w [...]– w wykonywaniu praw i obowiązków kierownika tego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej;

2) wyznaczeniu A. C., zwanego dalej "pełnomocnikiem", do wykonywania praw i obowiązków kierownika [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister przytoczył brzmienie art. 47b ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi, w tym w przypadku odmowy wykonania obowiązku albo polecenia, o których mowa w art. 42 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku

z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493) lub art. 10d i art. 11 h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, lub ich nienależytego wykonania przez podmiot leczniczy prowadzący szpital, minister właściwy do spraw zdrowia może zawiesić, w drodze decyzji, kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital, w wykonywaniu praw i obowiązków oraz wyznaczyć do ich wykonywania pełnomocnika, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę oraz organ powołujący zawieszonego kierownika. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ wyjaśnił, że pismem z [...] marca 2021 r. K. R. - Wojewoda [...] wystąpił do Ministra Zdrowia o zawieszenie M. P. - Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] (dalej także: "Dyrektor [...]SS") oraz wyznaczenie pełnomocnika do wykonywania praw i obowiązków dyrektora ww. szpitala. Wojewoda [...] wskazał, że podstawą jego wystąpienia jest w szczególności:

brak wykonania przez Dyrektora [...]SS trzech poleceń (z decyzji z [...] listopada 2020 r. - sygn.: [...];[...] grudnia 2020 r. - sygn.: [...] oraz [...] grudnia 2020 r. - sygn.: [...]) wydanych przez Wojewodę [...] na podstawie art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, których przedmiot stanowiło zobowiązanie [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] do współpracy z [...] sp. z o.o.

z siedzibą w W., w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu utworzeniu szpitala tymczasowego;

brak współpracy Dyrektora [...]SS z [...] sp. z o.o., w zakresie realizacji w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu

i utworzeniu szpitala tymczasowego (przejawiający się w szczególności w braku inicjatywy Dyrektora [...]SS we wskazaniu obiektu, w którym miałby zostać utworzony szpital tymczasowy, istotnym w czasie zwlekaniu z podpisaniem umowy, co uniemożliwiło [...] sp. z o.o. przystąpienie do prac remontowo-adaptacyjnych w budynku, w którym miał zostać utworzony szpital tymczasowy).

W konsekwencji powyższego, umowa pomiędzy [...] Szpitalem Specjalistycznym im. [...] a [...]sp. z o.o. dotycząca utworzenia szpitala tymczasowego zawarta została dopiero w dniu [...] lutego 2021 r. (mimo wydania w dniu [...] listopada 2020 r. przez Wojewodę [...] pierwszej decyzji dotyczącej zorganizowania i utworzenia szpitala tymczasowego). Dodatkowo organ podkreślił, że [...]sp. z o.o. zadeklarował możliwość oddania szpitala tymczasowego utworzonego w budynku pawilonu rehabilitacyjnego (bez części z łóżkami respiratorowymi) [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...], w dniu [...] marca br., czyli niespełna po sześciu tygodniach od rozpoczęcia prac remontowo-adaptacyjnych

w budynku, w którym miał zostać zorganizowany i utworzony szpital tymczasowy;

nienależyte wykonywanie przez Dyrektora [...]SS decyzji Wojewody [...], co przejawiało się w braku podjęcia działań mających na celu zatrudnienie personelu tworzonego szpitala tymczasowego, w szczególności wobec przekazania temu Dyrektorowi przez Wojewodę [...] listy osób (kadry medycznej) zainteresowanych podjęciem zatrudnienia w tworzonym szpitalu tymczasowym (ponad sto osób). W konsekwencji powyższego, w ocenie Wojewody [...], istotnie utrudnione (lub uniemożliwione) będzie rozpoczęcie udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w szpitalu tymczasowym w terminie oddania obiektu do użytku - tj. zgodnie z informacjami przekazanymi przez [...]sp. z o.o. - w dniu [...] marca br.;

brak współpracy Dyrektora [...]SS z [...]sp. z o.o.,

w zakresie wyposażenia szpitala tymczasowego, przejawiający się w szczególności w nadmiernych i nieuzasadnionych oczekiwaniach dotyczących tego wyposażenia, nieadekwatnych do standardu wyposażenia szpitala tymczasowego.

Jednocześnie Minister wskazał, że o zawieszenie Dyrektora [...]SS

i wyznaczenie pełnomocnika do wykonywania praw i obowiązków dyrektora szpitala wystąpił także Z. T. - Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor [...]/O NFZ"). W uzasadnieniu wystąpienia wskazał on na okoliczności przywołane w ww. wystąpieniu Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. Ponadto zauważył, że w dyspozycji [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pozostają informacje, zgodnie z którymi w [...] Szpitalu Specjalistycznym im. [...] ma miejsce ograniczona działalność Szpitalnego Oddziału Ratunkowego, co przejawia się w przyjmowaniu do tego oddziału wyłącznie pacjentów z potwierdzonym rozpoznaniem zakażenia COVID-19, co - w ocenie Dyrektora [...]/O NFZ - stanowi działanie naruszające przepisy ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2020 r. poz. 882, z późn. zm.).

Zdaniem Ministra, mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne,

w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 47b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., tj. zawieszenia do dnia [...] września 2021 r., M. S. P.

w wykonywaniu praw i obowiązków Dyrektora [...]SS oraz wyznaczenia do ich wykonywania pełnomocnika w osobie A. C., który złożył oświadczenie,

o którym mowa w art. 47b ust. 6 ustawy z 5 grudnia 2008 r.

W ocenie organu, w sprawie nie tylko zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności związane z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń

i chorób zakaźnych u ludzi, co przejawia się w ograniczaniu pacjentom dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym, ale również Dyrektor [...]SS dopuścił się czynów, o kwalifikowanym przez ustawodawcę charakterze (w postaci braku wykonania oraz nienależytego wykonania decyzji Wojewody [...]). Jak zauważył Minister, Dyrektor [...]SS nie wykonał do dnia dzisiejszego decyzji wydanych przez Wojewodę [...] których przedmiot stanowiło zobowiązanie do współpracy z [...]sp. z o.o. w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego, co skutkuje brakiem zabezpieczenia dodatkowych miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej mających na celu przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19, a tym samym sprowadzić może ryzyko zdrowotne dla pacjentów, w szczególności wobec wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Od powyższej decyzji Ministra wpłynęły do tutejszego Sądu skargi: od Gminy Miasta [...] realizującej zadania Miasta na Prawach Powiatu, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 282/21) oraz M. P. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt VIII SA/Wa 384/21).

We wniesionych skargach do sądu administracyjnego skarżący wnieśli

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów prawa tj.:

art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w stosunku do osoby Dyrektora [...]SS w sytuacji, gdy w odniesieniu do tej osoby nie zaszły szczególnie uzasadnione przypadki, o których mowa w tym przepisie;

art. 7 kpa określającego zasadę prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku faktycznego i prawnego zbadania stanu sprawy oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego wyrażające się:

- nierzetelnym ustaleniem, wbrew oczywistym dowodom, niewykonania przez Dyrektora [...]SS trzech poleceń Wojewody [...] w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego oraz braku współpracy Dyrektora [...]SS z [...]Sp. z o.o. w celu utworzenia szpitala tymczasowego;

- błędnym ustaleniem, wbrew oczywistym dowodom, niepodjęcia przez Dyrektora [...]SS działań mających na celu zatrudnienie personelu tworzonego szpitala tymczasowego;

- nierzetelnym ustaleniem braku współpracy Dyrektora [...]SS z [...] sp. z o.o. w zakresie wyposażenia szpitala tymczasowego oraz nierzetelnym ustaleniem nadmiernych i nieuzasadnionych oczekiwań Szpitala w tym zakresie, podczas gdy Szpital w ogóle nie był zobowiązany do zapewnienia wyposażenia, a oczekiwane przezeń wyposażenie służyć miało właściwemu funkcjonowaniu szpitala tymczasowego nie stanowiąc równocześnie własności [...] Szpitala Specjalistycznego;

art. 10 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz niepoinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych

i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli m.in., że decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] polecił [...] Szpitalowi Specjalistycznemu

w R. zapewnienie w lokalizacji szpitala tymczasowego mieszczącego się

w lokalizacji [...]SS określonej liczby łóżek dla pacjentów z SARS-Cov-2 oraz współpracę z [...]sp. z o.o. w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego. Termin wykonania tych poleceń określono na 30 dni od daty ich wydania. W okresie związania [...] Szpitala Specjalistycznego przywołaną wyżej decyzją Wojewody [...] organ ten dokonał jej modyfikacji decyzją z [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) określając polecenie jako zmianę sposobu użytkowania obiektów znajdujących się w lokalizacji [...]SS wraz z infrastrukturą towarzyszącą na szpital tymczasowy wyposażony w 100 łóżek dla pacjentów z SARS-CoV-2. Kolejną decyzją z [...] grudnia 2020 r. (znak [...]) Wojewoda [...] zmienił termin realizacji jego polecenia na [...] stycznia 2021 r.

Skarżący zauważyli, że Prezydent Miasta [...] już na początku listopada 2020 r., a więc przed wydaniem powyższych decyzji, w porozumieniu z Dyrektorem [...]SS, rekomendował utworzenie w [...]szpitala tymczasow ego i wskazywał jego lokalizację w zmodernizowanym budynku przeznaczonym dla Centrum Rehabilitacji. Podnieśli, że wykonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu pawilonu Centrum Rehabilitacji nie było możliwe w pierwotnym terminie ([...] grudnia 2020 r.), z uwagi na to, że pawilon ten był w czasie przebudowy, która ostatecznie zakończyła się [...] grudnia 2020 r., o czym wiedział Wojewoda [...].

Odnosząc się do współpracy [...]SS z [...]sp. z o.o, skarżący podnieśli, że od [...] listopada 2020 r., tj. jeszcze przed formalnym doręczeniem polecenia z [...] listopada 2020 r., doszło do pierwszego spotkania, na którym w dwóch zespołach roboczych uzgadniano wstępne założenia przystosowania budynków, w tym zmodernizowanego budynku Centrum Rehabilitacji (dla 80 łóżek nierespiratorowych) oraz w pomieszczeniach Zakładu Rehabilitacji w budynku głównym [...]SS, dedykowanych dla 20 łóżek respiratorowych dla potrzeb szpitala tymczasowego. Przedmiotem uzgodnień były zarówno kwestie formalno-prawne, będące przyczynkiem dla planowanej umowy, jak i kwestie techniczne (projektowe).

Skarżący podnieśli, że pierwszy projekt umowy z [...]sp. z o.o., wpłynął do [...]SS w dniu [...] grudnia 2020 r. i od tego momentu rozpoczęły się negocjacje między stronami. Kluczowymi kwestiami była sprawa zachowania gwarancji robót budowlanych udzielonych przez wykonawcę budynku Centrum Rehabilitacji w związku z koniecznością dokonania prac adaptacyjnych dla potrzeb szpitala tymczasowego, jak i ponoszenie kosztów utrzymania funkcjonowania szpitala tymczasowego. Negocjacje zakończyły się ostatecznie [...] stycznia 2021 r., kiedy to nie tylko ustalono treść umowy, ale, co najważniejsze, [...]sp. z o. o. wyraził wreszcie zgodę na zawarcie tej umowy, mimo że nie doszło do zawarcia uprzedzającej umowy pomiędzy nim, a Ministerstwem Aktywów Państwowych, które to zawarcie było warunkiem wejścia w życie umowy o współpracę z [...] Szpitalem Specjalistycznym. W związku z powyższym, Prezydent Miasta [...] wniósł w trybie nadzwyczajnym pod obrady Rady Miejskiej w [...] projekt uchwały wyrażającej zgodę [...] Szpitalowi Specjalistycznemu na użyczenie nieruchomości, dedykowanych dla szpitala tymczasowego, [...]sp. z o.o. i Rada Miejska taką uchwałę podjęła [...] stycznia 2021 r. Do podpisania umowy doszło [...] lutego 2021 r., w tym też dniu przekazano protokolarnie przedmiotowe pomieszczenia [...] sp. z o.o. Równolegle do toczących się negocjacji w przedmiocie umowy Dyrektor [...]SS współdziałał z [...] sp. z o.o. w kwestii wyposażenia. Również w zakresie zatrudnienia personelu szpitala tymczasowego, Dyrektor [...]SS, wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji Ministra podejmował aktywne działania wychodząc naprzeciw [...]sp. z o.o. Skarżący podkreślili, że ani [...] Szpital Specjalistyczny ani Dyrektor tego Szpitala nie byli zobowiązani do zorganizowania personelu, bo ten obowiązek nałożony został przez Premiera w cytowanej decyzji na ww. spółkę, a rolą [...] Szpitala Specjalistycznego miała być jedynie zmiana sposobu użytkowania obiektów przeznaczonych na szpital tymczasowy i współpraca z [...]sp. z.o.o. Mimo to, Dyrektor [...]SS podjął we własnym zakresie starania o pozyskanie personelu z konkretnym efektem, dlatego nie celowym było sięganie do wykazu medyków zaproponowanego przez Wojewodę. Mimo to, Dyrektor [...]SS sondażowo zwrócił się mailem do kilku osób z tego wykazu

z prośbą o kontakt bezpośredni - niestety bezskutecznie.

Skarżący zauważyli, że na proces negocjacji i czas ich trwania wpływ miały obydwie ich strony, a więc nie tylko [...] Szpital Specjalistyczny reprezentowany przez Dyrektora [...]SS, ale również [...]sp. z o.o. Co więcej, dopiero [...] stycznia 2021 r. wypłynęła możliwość zawarcia umowy bezwarunkowo, tj. bez uprzedniej konieczności zawarcia umowy pomiędzy ww. spółką i Ministrem Aktywów Państwowych.

Zdaniem skarżących, Minister przed wydaniem decyzji zawieszającej dyrektora nie zgromadził żadnego materiału dowodowego i tym samym nie rozpatrzył go, przywołując jedynie wystąpienie Wojewody [...] oraz Dyrektora [...]/O NFZ, naruszając tym samym przepisy art. 77 § 1 oraz art. 7 kpa. Naruszenie to nabiera szczególnego wymiaru jeśli zważyć, że ingeruje ono w sferę praw osobistych o charakterze pracowniczym Dyrektora [...]SS. Jeśli więc Minister otrzymał wystąpienia od innych organów, negatywie oceniające pracę Dyrektora [...]SS, to winien przeanalizować nie tylko materiały dowodowe, ale również uprzednio zażądać wyjaśnień Dyrektora [...]SS, czego nie uczynił naruszając przepis art. 10 kpa.

Konkludując skarżący wskazali, że stan faktyczny wskazuje jednoznacznie, że decyzja Ministra narusza przepis art. 47b ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji gdy niezaistniały ku temu przesłanki.

W przedmiotowej sprawie nie występują bowiem żadne szczególnie uzasadnione przypadki wskazujące na nieudolność Dyrektora w prowadzeniu szpitala covidowego, także szpitala tymczasowego, w tym odmowa wykonania poleceń lub nienależyte ich wykonanie. Dyrektor [...]SS polecenia wykonywał z najwyższą starannością ponad oczekiwania wyrażone decyzją Wojewody. Nie istnieje także związek pomiędzy występującymi w ocenie Ministra rzekomymi okolicznościami uzasadniającymi zawieszenie Dyrektora [...]SS, a koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, rozumianego w ten sposób, że zawieszenie Dyrektora [...]SS było jedynym wyjściem dla zapewnienia efektywnych działań w tym kierunku. Minister takiego związku nie wykazał ani nawet nań się nie powołał.

W odpowiedziach na skargi Minister wniósł o ich oddalenie. Podniósł m.in., że podjęta decyzja w przedmiocie zawieszenia była jedynym wyjściem służącym zapewnieniu efektywnych działań związanych z zapobieganiem oraz zwalczaniem zakażeń i chorób zakaźnych w tym podmiocie leczniczym. Takie działania organów administracji miały na celu ochronę zdrowia i życia obywateli. Wyznaczony termin zawieszenia miał związek z koniecznością podejmowania działań związanych

z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-9 i zabezpieczeniem odpowiedniej bazy szpitalnej dla tych działań, które przewiduje się, że w istotnej mierze zostaną ograniczone w momencie zakończenia programu szczepień przeciw COVID-19. Zgodnie z przyjętą strategią program ten powinien zakończyć się z końcem sierpnia 2021 r. Organ podniósł, że ratio legis przyznania przez racjonalnego ustawodawcę Ministrowi uprawnień wynikających z przepisów art. 47b ustawy z 5 grudnia 2008 r., stanowi zapewnienie temu podmiotowi - limitowanej w czasie - tj. wygasającej najpóźniej w terminie 30 dni po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii - możliwości wpływu na sposób funkcjonowania podmiotów udzielających świadczeń związanych z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Powyższe skutkować ma zapewnieniem właściwej, optymalnej, z punktu widzenia bezpieczeństwa populacyjnego, organizacji udzielania tych świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów kpa Minister wskazał, że swoje rozstrzygnięcie oparł m in. o materiał przedstawiony w dokumentacji przekazanej przez Wojewodę [...], jak również Dyrektora [...]/O NFZ, których kompetencje i zakres powierzonych zadań nie tylko nie budzą żadnych wątpliwości, ale świadczą o posiadaniu pełnej wiedzy o sytuacji zaistniałej w danym podmiocie leczniczym. Ponadto termin wyznaczony przez Wojewodę [...] [...] Szpitalowi Specjalistycznemu im. [...] w celu zorganizowania i utworzenia szpitala tymczasowego nie został de facto dotrzymany, co mogło sprowadzić ryzyko zdrowotne dla pacjentów, w szczególności wobec tak nadzwyczajnych okoliczności jakimi jest wprowadzenie na terenie kraju stanu epidemii.

W dniu [...] maja 2021 r. wpłynęła do Sądu informacja o wydaniu przez organ decyzji z [...] maja 2021 r. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] maja 2021r. decyzji Ministra z [...] marca 2021 r. nr [...]w całości. Jednocześnie organ decyzji tej, na podstawie art. 108 kpa, nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na inny interes społeczny.

Postanowieniem z 21 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie postanowił połączyć na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325 dalej: "p.p.s.a.") sprawę o sygn. akt VIII SA/Wa 282/21 ze sprawą o sygn. akt VIII SA/Wa 384/21 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą VIII SA/Wa 282/21.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest

w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W tej sytuacji, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że wydano go wskutek naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 47b ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach związanych z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym w przypadku odmowy wykonania obowiązku albo polecenia, o których mowa w art. 42 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493) lub art. 10d i art. 11 h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, lub ich nienależytego wykonania przez podmiot leczniczy prowadzący szpital, minister właściwy do spraw zdrowia może zawiesić, w drodze decyzji, kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital, w wykonywaniu praw i obowiązków oraz wyznaczyć do ich wykonywania pełnomocnika, zawiadamiając o tym właściwego wojewodę oraz organ powołujący zawieszonego kierownika. Decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Sformułowanie, że minister właściwy do spraw zdrowia w szczególnie uzasadnionych przypadkach może zawiesić kierownika podmiotu leczniczego prowadzącego szpital w wykonywaniu praw i obowiązków, oznacza, że decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu jest decyzją o charakterze uznaniowym. Przy czym - co istotne - nie świadczy to o swobodzie, dowolności działania organu administracji. Podkreślenia bowiem wymaga, że uprawnienie organu administracji do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23). Organ administracyjny jest zobowiązany zatem do wyjaśnienia czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie, jakie okoliczności skłoniły go do wydania takiej, a nie innej decyzji.

Ważną kwestią jest również fakt, że decyzje o charakterze uznaniowym podlegają kontroli sądu administracyjnego. Sąd bada, czy organ administracji nie przekroczył granic upoważnienia zawartego w ustawie do wydania tego rodzaju decyzji, czy nie nadużył uznania, działając wbrew celowi uznania. Organ administracji nie może bowiem kierować się dowolnością przy wydawaniu swoich decyzji.

W przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania, skutkującą wadliwością decyzji zapadłej w takim postępowaniu. Powyższe dotyczyć musi jednak materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych takiego postępowania. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia takich faktów dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny rozpoznając konkretną sprawę (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 343).

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że orzekając w oparciu

o powołany wyżej przepis art. 47b ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r., organ miał obowiązek zebrania w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie,

a następnie szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego i jego rzetelnej oceny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Uznaniowy charakter decyzji zobowiązuje bowiem organ nie tylko, jak wskazano wyżej, do szczególnie wnikliwej oceny stanu sprawy, ale również uzasadnienia swojego stanowiska w sposób kompleksowy, co umożliwi Sądowi ocenę czy w danym przypadku nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia bowiem, czy w prawidłowy sposób zostało przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne, w tym czy w wyczerpujący sposób zebrano materiał dowodowy w sprawie, a następnie dokonano jego wszechstronnej oceny

w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, organ w niniejszej sprawie nie sprostał jednak powyższym obowiązkom, a wydanie zaskarżonej decyzji jeśli nie pochopne, to było co najmniej przedwczesne. Dlatego też, skargi skarżących zasługują na uwzględnienie, bowiem organ - pomimo ciążącego na nim takiego obowiązku - nie zebrał i nie rozpatrzył

w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, jak również nie uzasadnił

w przekonywujący sposób swojego rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe oznacza zaś dowolność działania organu i przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Przede wszystkim zauważyć należy, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał w zasadzie jedynie wystąpienie Wojewody [...] oraz Dyrektora [...]/O NFZ. Następnie zaś arbitralnie stwierdził, że mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne oraz prawne ziściły się przesłanki zastosowania instytucji normatywnych statuowanych przepisami art. 4b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., tj. zawieszenia do dnia [...] września 2021 r., Dyrektora [...]SS w wykonywaniu praw i obowiązków Dyrektora [...]SS oraz wyznaczenia do ich wykonywania pełnomocnika. Organ nie dokonał więc de facto własnej, samodzielnej

i wyczerpującej oceny sprawy, opierając się jedynie na przedmiotowych wystąpieniach. Na ich podstawie uznał, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności związane z koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co przejawia się w ograniczaniu pacjentom dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym. Stwierdził nadto, że Dyrektor [...]SS dopuścił się czynów,

o kwalifikowanym przez ustawodawcę charakterze w postaci braku wykonania oraz nienależytego wykonania decyzji Wojewody [...]. Na tej samej podstawie Minister stwierdził również, że Dyrektor [...]SS nie wykonał decyzji wydanych przez Wojewodę [...] których przedmiot stanowiło zobowiązanie do współpracy z [...]sp. z o.o. w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu i utworzeniu szpitala tymczasowego, co skutkuje brakiem zabezpieczenia dodatkowych miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej mających na celu przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19, a tym samym sprowadzić może ryzyko zdrowotne dla pacjentów, w szczególności wobec wprowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Działając w ten sposób, organ naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem Minister otrzymał wystąpienia od innych organów, negatywie oceniające pracę Dyrektora [...]SS, to w celu obiektywnego i rzetelnego rozpoznania sprawy, winien przeanalizować nie tylko te materiały dowodowe, ale również uprzednio w wyczerpujący sposób zebrać w całości materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, w tym zażądać chociażby wyjaśnień od samego Dyrektora [...]SS. Powyższego organ jednak nie uczynił naruszając dodatkowo art. 10 kpa. Tym samym, decyzja organu została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego w sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] listopada 2020 r. Wojewoda [...] polecił [...] Szpitalowi Specjalistycznemu w [...] zapewnienie

w lokalizacji szpitala tymczasowego mieszczącego się w lokalizacji [...]SS określonej liczby łóżek dla pacjentów z SARS-Cov-2 oraz współpracę z Totalizatorem Sportowym sp. z o.o. w zakresie realizacji działań polegających na zorganizowaniu

i utworzeniu szpitala tymczasowego. Wprawdzie termin wykonania tych poleceń określono na 30 dni od daty ich wydania, niemniej jednak już w okresie związania [...] Szpitala Specjalistycznego przywołaną wyżej decyzją Wojewody [...], organ ten dokonał jej modyfikacji decyzją z [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) określając polecenie jako zmianę sposobu użytkowania obiektów znajdujących się w lokalizacji RSS wraz z infrastrukturą towarzyszącą na szpital tymczasowy wyposażony w 100 łóżek dla pacjentów z SARS-CoV-2. Kolejną zaś decyzją - z [...] grudnia 2020 r. (znak [...]) Wojewoda [...] zmienił termin realizacji jego polecenia na [...] stycznia 2021 r.

Skarżący podnoszą, że Prezydent Miasta [...] już na początku listopada 2020 r., a więc przed wydaniem powyższych decyzji, w porozumieniu z Dyrektorem [...]SS, rekomendował utworzenie w [...] szpitala tymczasowego i wskazywał jego lokalizację w zmodernizowanym budynku przeznaczonym dla Centrum Rehabilitacji. Wykonanie jednak zmiany sposobu użytkowania obiektu pawilonu Centrum Rehabilitacji nie było możliwe w pierwotnym terminie ([...] grudnia 2020 r.), z uwagi na to, że pawilon ten był w czasie przebudowy, która ostatecznie zakończyła się [...] grudnia 2020 r., o czym wiedział Wojewoda [...]. Odnosząc się zaś do współpracy [...]SS z [...]sp. z o.o, skarżący podnoszą, że od [...] listopada 2020 r., tj. jeszcze przed formalnym doręczeniem polecenia z [...] listopada 2020 r., doszło do pierwszego spotkania, na którym w dwóch zespołach roboczych uzgadniano wstępne założenia przystosowania budynków, w tym zmodernizowanego budynku Centrum Rehabilitacji (dla 80 łóżek nierespiratorowych) oraz w pomieszczeniach Zakładu Rehabilitacji w budynku głównym [...]SS, dedykowanych dla 20 łóżek respiratorowych dla potrzeb szpitala tymczasowego. Przedmiotem uzgodnień były zarówno kwestie formalno-prawne, będące przyczynkiem dla planowanej umowy, jak i kwestie techniczne (projektowe).

Jak wyjaśniają też skarżący, pierwszy projekt umowy z [...]sp. z o.o., wpłynął do [...]SS w dniu [...] grudnia 2020 r. i od tego momentu rozpoczęły się negocjacje między stronami. Kluczowymi kwestiami była sprawa zachowania gwarancji robót budowlanych udzielonych przez wykonawcę budynku Centrum Rehabilitacji w związku z koniecznością dokonania prac adaptacyjnych dla potrzeb szpitala tymczasowego, jak i ponoszenie kosztów utrzymania funkcjonowania szpitala tymczasowego. Negocjacje zakończyły się ostatecznie [...] stycznia 2021 r., kiedy to nie tylko ustalono treść umowy, ale, co najważniejsze, [...]sp. z o. o. wyraził wreszcie zgodę na zawarcie tej umowy, mimo że nie doszło do zawarcia uprzedzającej umowy pomiędzy nim, a Ministerstwem Aktywów Państwowych, które to zawarcie było warunkiem wejścia w życie umowy o współpracę z [...] Szpitalem Specjalistycznym. W związku z powyższym, Prezydent Miasta [...] wniósł w trybie nadzwyczajnym pod obrady Rady Miejskiej w [...] projekt uchwały wyrażającej zgodę [...] Szpitalowi Specjalistycznemu na użyczenie nieruchomości, dedykowanych dla szpitala tymczasowego, [...]sp. z o.o. i Rada Miejska taką uchwałę podjęła [...] stycznia 2021 r. Do podpisania umowy doszło [...] lutego 2021 r., w tym też dniu przekazano protokolarnie przedmiotowe pomieszczenia [...]sp. z o.o. Równolegle do toczących się negocjacji w przedmiocie umowy Dyrektor [...]SS współdziałał z [...]sp. z o.o. w kwestii wyposażenia. Również w zakresie zatrudnienia personelu szpitala tymczasowego, Dyrektor [...]SS, wbrew twierdzeniom zaskarżonej decyzji Ministra podejmował aktywne działania wychodząc naprzeciw [...]sp. z o.o. Skarżący podkreślają, że ani [...] Szpital Specjalistyczny ani Dyrektor [...]SS nie byli zobowiązani do zorganizowania personelu, bowiem ten obowiązek nałożony został przez Prezesa Rady Ministrów na ww. spółkę, a rolą [...] Szpitala Specjalistycznego miała być jedynie zmiana sposobu użytkowania obiektów przeznaczonych na szpital tymczasowy i współpraca z [...]sp. z.o.o. Mimo to, Dyrektor [...]SS podjął we własnym zakresie starania o pozyskanie personelu z konkretnym efektem, dlatego nie było celowym sięganie do wykazu medyków zaproponowanego przez Wojewodę. Mimo to, Dyrektor [...]SS sondażowo zwrócił się mailem do kilku osób z tego wykazu z prośbą o kontakt bezpośredni - niestety bezskutecznie.

Słusznie wskazują skarżący, że na proces negocjacji i czas ich trwania wpływ miały obydwie ich strony, a więc nie tylko [...] Szpital Specjalistyczny reprezentowany przez Dyrektora [...]SS, ale również [...]sp. z o.o. Dopiero zaś [...] stycznia 2021 r. zaistniała możliwość zawarcia umowy bezwarunkowo, tj. bez uprzedniej konieczności zawarcia umowy pomiędzy ww. spółką i Ministrem Aktywów Państwowych.

Z zaskarżonej decyzji wynika, że Minister podejmując swoje rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności. Tym samym stwierdzić należy, że przed wydaniem decyzji zawieszającej dyrektora nie zgromadził w wyczerpujący sposób materiału dowodowego niezbędnego do rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Organ nie wykazał w przekonywujący i nie pozostawiający żadnych wątpliwości sposób, że zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki wskazujące na nieudolność Dyrektora [...]SS w prowadzeniu szpitala, w tym odmowa wykonania poleceń lub nienależyte ich wykonanie. Minister nie wykazał również, że istnieje związek pomiędzy występującymi okolicznościami uzasadniającymi zawieszenie Dyrektora [...]SS, a koniecznością zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych

u ludzi, rozumianego w ten sposób, że zawieszenie Dyrektora [...]SS rzeczywiście było jedynym wyjściem dla zapewnienia efektywnych działań w tym kierunku.

Takie działanie organu musi skutkować stwierdzeniem, że przy wydaniu jego rozstrzygnięcia doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Decyzja została bowiem wydana bez należytego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego.

W związku z powyższym, oceniając sprawę w kontekście zebranego w sprawie w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie może zostać uznana za odpowiadającą prawu. Reasumując - Sąd stwierdził, że organ zaniechał podjęcia wszelkich kroków zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego pozwalającego na wszechstronną ocenę sprawy. W konsekwencji, ustalenia faktyczne oparte na niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, należy traktować jako dowolne. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 kpa).

Organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 81 kpa i ocenić wynik postępowania wyjaśniającego

w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione, mając na uwadze w szczególności art. 107 § 3 kpa.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wypada jeszcze wyjaśnić, że wydanie przez organ decyzji z [...] maja 2021 r. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa stwierdzającej wygaśnięcie z dniem [...] maja 2021 r. zaskarżonej decyzji Ministra z [...] marca 2021 r. w całości, nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja wywarła bowiem skutki prawne dla skarżących już z dniem [...] marca 2021 r., a jej wygaśnięcie nastąpiło dopiero z dniem [...] maja 2021 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. Na koszty te składają się kwoty uiszczonych wpisów sądowych od skarg po [...] zł dla każdej ze skarżących stron.