Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 524/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/1376/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 14 października 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wymierzył J. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowa (dalej jako Spółka) karę pieniężną w wysokości 17.418,97 złotych (słownie: siedemnaście tysięcy czterysta osiemnaście złotych 97/100) za umieszczenie w dniach od 3 sierpnia 2020 r. do 21 sierpnia 2020 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych przy ul. [..] w Gdańsku, na działce numer [...], obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 88,39 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska.

Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. dwóch wolnostojących tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska, albo usunięcia ww. dwóch wolnostojących tablic reklamowych W. R. oraz E. R.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, decyzją z 7 kwietnia 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując, że w dniu 3 sierpnia 2020 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklamy z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVI1I/I465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. - tzw. Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Protokół z tej kontroli wskazuje, że na działce nr [...] w Gdańsku przy ul. [..] (w obszarze SP w rozumieniu ww. uchwały) znajdowały się dwie wolnostojące tablice reklamowe, o wymiarach 12,086 m x 3,745 m i 11,613 m x 3,714 m, o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 88,39 m2.

Po zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, w dniu 27 sierpnia 2020 r. przeprowadzono dowód z oględzin terenu, stwierdzając usunięcie obu tablic.

Po przedstawieniu stanu faktycznego Kolegium przytoczyło przepisy art. 37a ust.1, 3 i 4 u.p.z.p. oraz art. 37d ust. 1, 4, 8 i 9 u.p.z.p., wskazując jednocześnie, że z uwagi na fakt, że Uchwała Krajobrazowa Gdańska nie określa wysokości stawek opłaty reklamowej, będą miały zastosowanie przepisy zawarte w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 6 sierpnia 2020 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2020 (M.P. z 2019 r. poz. 783). Wskazane w tych przepisach stawki części stałej (2,59 zł/m2) i części zmiennej (0,23 zł/m2) zostały przyjęte do wyliczenia kwoty kary pieniężnej przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej Gdańska zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej Uchwale. Zgodnie z art. 2 pkt 16b u.p.z.p., tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy.

Kolegium wskazało, że ustalenia szczegółowe dla wolnostojących tablic reklamowych umieszczanych w obszarze SP zostały określone w § 18 ust.4 Uchwały.

Kolegium za prawidłowe uznało ustalenie, że wolnostojące tablice reklamowe posadowione w Gdańsku przy ul. [..] na działce nr [...] przez Spółkę są w formie i wymiarach niezgodnych z Uchwałą Krajobrazową Gdańska. Z uwagi na to, że tablice reklamowe nie spełniają warunków określonych w § 18 ust. 4 Uchwały Krajobrazowej Gdańska, nałożenie kary pieniężnej na właściciela tablic reklamowych jest uzasadnione. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja organu I instancji w sposób prawidłowy ustaliła wysokość kary pieniężnej na kwotę 17.418, 97 zł, wskazując także poprawny sposób jej wyliczenia, stosownie do art. 37d ust. 9 u.p.z.p., tj. 40 x {(88,39 m2 x 0,23 zł/m2 / dzień x 19 dni) + (2,59 zł/m2 x 19 dni )} = 17 418,97 zł.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji kara została wymierzona za 19 dni, tj. od 3 sierpnia 2020 r. do 21 sierpnia 2020 r. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu tablic reklamowych. Kolegium uwzględniło, że według twierdzeń skarżącej Spółki, tablice zostały zdemontowane w dniach 20-21 sierpnia 2020 r. Nie budzi, zdaniem Kolegium wątpliwości, że w okresie, za jaki wymierzono karę, tablice znajdowały się w podanej przez organ lokalizacji.

Z uwagi na prawidłowe zastosowanie w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium za niezasadne uznało zarzuty odwołania.

Kolegium wskazało, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym.

Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p., określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jednakże w ocenie Kolegium, zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do przepisu § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.

Organ II instancji uwzględnił także, że obowiązująca Uchwała Krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w kraju w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony. Jak wskazało Kolegium termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień Uchwały Krajobrazowej, biegł dalej od dnia 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 Uchwały Krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Nie ulega zaś wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustalono w dniu 3 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce były umieszczone wolnostojące tablice reklamowe, niezgodne z Uchwałą Krajobrazową.

Jak podkreślił organ, strona, jako podmiot profesjonalnie działający na rynku reklam, który z umieszczania tablic reklamowych i wynajmu ich powierzchni czerpie korzyści, winien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Taka Spółka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień Uchwały. Mimo to, dopiero pod upływie okresu dostosowawczego podjęła działania mające związek z tym dostosowaniem. Co więcej, w związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu na mocy cytowanych wyżej przepisów prawa, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych. Również zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 ustawy w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., poprzez uznanie, że przepis art. 37 d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, jest bezpodstawny.

Postanowienia Uchwały Krajobrazowej Gdańska odnoszą się do wszystkich nośników reklamowych, posadowionych przed dniem wejścia w życie Uchwały, bez względu na to, czy zostały umieszczone na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej czy też nielegalnie.

Niezasadne są też zarzuty odnoszące się do ustalenia daty początkowej wymiary kary, tj. wszczęcia postępowania. Kolegium uznało, że wszczęcie postępowania z urzędu, co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobligowany poinformować strony postępowania. Jednakże obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazano, że w dniu 3 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce kontrolę, podczas której stwierdził istnienie dwóch wolnostojących tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 3 sierpnia 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 3 sierpnia 2020 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., Kolegium oceniło, że nie zasługuje on na uwzględnienie, podkreślając, że podmiot, który obciążono opłatą, profesjonalnie zajmuje się reklamą, i miał wiedzę w zakresie istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy.

Zdaniem organu II instancji, waga naruszenia nie jest przy tym znikoma. Słusznie argumentuje organ I instancji, że tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem, co nie budzi żadnych wątpliwości strona, umieszczając tablice reklamowe z naruszenia prawa, czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku, z punktu widzenia organu może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że naruszenie postanowień Uchwały Krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Celem art. 37a ust. 1 ustawy, na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka.

Nadto podmiot profesjonalnie działający na rynku reklam, stanowiący część międzynarodowej grupy zajmującej się reklamą, który z umieszczania tablic reklamowych i wynajmu ich powierzchni czerpie korzyści, powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona taka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Co więcej, w związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu na mocy cytowanych wyżej przepisów prawa, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych. Jak wskazało Kolegium, w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ I instancji, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Odstąpienie od wymierzenia kary nie znajduje w związku z tym uzasadnienia. Kolegium wskazało także, że w sprawach o analogicznym stanie faktycznym WSA w Gdańsku uznawał decyzje SKO za zgodne z prawem.

Reasumując, Kolegium uznało zaskarżoną decyzję za zgodną z przepisami prawa, a zebrany w postępowaniu materiał dowodowy uzasadnia nałożenie na stronę skarżącą przedmiotowej kary pieniężnej,

W złożonej skardze, zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, albowiem wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do art. 37a ust. 9 u.p.z.p. – ewentualnie

2. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a §1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowanie do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych, podczas gdy ustawodawca nie przesądza w u.p.z.p. o wygaśnięciu lub wzruszeniu tych aktów administracyjnych, a tym samym nie przesądza o odebraniu uprawnionym ich praw słusznie nabytych – ewentualnie:

3. art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:

- uznaniu, że ocena przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było skutkiem potrzeby ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,

- pominięciu - w konsekwencji przyjęciu ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, w tym przede wszystkim dobrowolnie podjętych przez skarżącą działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (w postaci natychmiastowego demontażu tablic reklamowych objętych postępowaniem po 3 dniach od dnia otrzymania zawiadomienia o jego wszczęciu), skali ingerencji w krajobraz jako dobro prawnie chronione (która była znikoma wobec jedynie częściowego naruszenia postanowień uchwały, braku ekspozycji na tablicach reklamy, a także estetyki okolicy, na której znajduje się duża liczba chaotycznych i nieestetycznych nośników reklamowych, które dominują w odbiorze krajobrazu tego miejsca), a także przyczyn wystąpienia domniemanego stanu naruszenia prawa (silnie uzasadnionego normatywnie przeświadczenia Spółki o braku obowiązku demontażu tablic reklamowych po wejściu w życie uchwały krajobrazowej)

4. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 §4 K.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia;

5. art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono w pierwszej kolejności o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ. W przypadku nieuwzględnienia powyżej sformułowanego wniosku, wniesiono o uchylenie obu decyzji, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie. W dalszej kolejności o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora GZDiZ.

Skarżąca przedstawiła obszerne uzasadnienie podniesionych zarzutów, wskazując na brak możliwości uzyskania wiążącej interpretacji obowiązujących przepisów dotyczących nakładania kar administracyjnych za umieszczanie w przestrzeni publicznej tablic lub urządzeń reklamowych w sposób niezgodny z postanowieniami uchwały krajobrazowej, wystąpienie przez NSA z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny konstytucyjności normy prawnej przewidującej objęcie obowiązkiem dostosowawczym tablic i urządzeń reklamowych zlokalizowanych w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej zgody budowlanej. Spółka podkreśliła, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz o planowanej wizji w terenie miejsca usytuowania tych tablic w dniu 17 sierpnia 2020 r., Spółka, z daleko posuniętej ostrożności, mając na względzie zagrożenie obciążenia jej zdaniem nieuzasadnioną karą pieniężną, podjęła działania niezbędne do niezwłocznego usunięcia ww. tablic reklamowych. Ich demontaż został przeprowadzony w dniach 20-21 sierpnia 2020 r. Spółka podkreśliła, że organ I instancji lakonicznie odniósł się w wydanej decyzji do stanowiska Spółki z 16 września 2019 r. w zakresie dotyczącym interpretacji przepisów u.p.z.p. z perspektywy zasady ochrony praw nabytych, pomijając przy tym fakt, że powołane w decyzji sprawy, w których zapadły wyroki WSA w Gdańsku, zostały zawieszone na etapie postępowania kasacyjnego przez NSA z uwagi na poważne wątpliwości natury konstytucyjnej w zakresie dopuszczalności objęcia obowiązkiem dostosowawczym z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nośników legalnych zlokalizowanych w przestrzeni publicznej przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Nadto organ I instancji uznał za oczywiste, że przepisy art. 37d ust. 1 u.p.z.p. i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., są ze sobą powiązane, pomimo że ustawodawca w żadnym z nich nie odsyła do drugiego. Uzasadniając swoje stanowisko zastosował przy tym wykładnię rozszerzającą art. 37d ust. 1 u.p.z.p.

Organ I instancji nie uwzględnił również podniesionych przez Spółkę szczególnych okoliczności towarzyszących niniejszej sprawie.

Także w skarżonej decyzji Kolegium nie podzieliło żadnego z argumentów prawnych podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu powołując się na orzecznictwo WSA w Gdańsku, pomimo że żaden ze stanów faktycznych ujawnionych w przywołanych przez organ wyrokach nie dotyczy kar za umieszczenie tablic reklamowych w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazowa zrealizowanych w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę (tablic legalnych, objętych ochrona praw nabytych). Co więcej, ze stanów faktycznych przywołanych przez organ spraw o sygn. II SA/Gd 172/21 i II SA/Gd 173/21 wynika, że zastosowano w nich metodologię naliczania kary od dnia doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co nie zostało przez sąd zakwestionowane, a stanowi metodologię odmienną od tej przyjętej przez Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Nadto według skarżącej uzasadnienie decyzji Kolegium nie odpowiada przy tym na wątpliwości interpretacyjne podniesione przez Skarżącą w odwołaniu.

Skarżąca podkreśliła, że tablice zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska, a tym samym nie zostały umieszczone niezgodnie z przedmiotową uchwałą w rozumieniu przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. - gdyż uchwała ta nie obowiązywała jeszcze w dniu ich umieszczenia.

Zdaniem skarżącej organy obu instancji błędnie przyjęły, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji lub nieprawidłową realizację obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a jego wykładnia językowa jednoznacznie świadczy o tym, że sankcjonuje on wyłącznie czyny dokonane po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej. W skardze dokonano przy tym analizy w powyższym zakresie.

Skarżąca podkreśliła, że zasadą prawa sankcyjnego jest to, że sankcjonowaniu podlega zawsze określone zachowanie (działanie/zaniechanie) adresata normy prawnej (czyn zabroniony) rekonstruowane z normy prawnej.

Zdaniem strony skarżącej dokonana przez organy obu instancji próba rekonstrukcji zakresu zastosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p. z powołaniem się na operatywność wprowadzonych przepisów, stoi w opozycji do ugruntowanych w polskiej kulturze prawnej zasad wykładni przepisów sankcyjnych (nakaz ich interpretacji ścisłej, literalnej, od którego odstąpić można jedynie wyjątkowo i tylko na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego). Skarżąca podkreśliła, że sama niezgodność nośnika z uchwałą nie tworzy strony przedmiotowej deliktu reklamowego. Dopiero bowiem czyn "umieszczenia" w przestrzeni publicznej nośnika "niezgodnego z uchwałą" jest czynem zabronionym. Nadto, treść przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p. wyklucza jego odniesienie do obowiązków dostosowawczych, gdyż realizacja tych obowiązków lub ich zaniechanie nie jest czynem penalizowanym "umieszczenia" nośnika reklamowego w przestrzeni.

Zdaniem skarżącej organy dokonują przy tym korygowania przepisów sankcyjnych dla osiągnięcia celu, jakim jest możliwie najpełniejsza ochrona krajobrazu, co może jednak nastąpić wyłącznie w drodze interwencji ustawodawcy.

Powyższe wynika z zadeklarowanego w obiegu medialnym przez niektórych senatorów celu tej regulacji jako narzędzia uporządkowania istniejących na dzień wejścia w życie uchwały krajobrazowej nośników reklamowych w przestrzeni. Ww. cel nie znalazł jednak odzwierciedlenia w treści art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Nawet jeżeli doktrynalnie uzna się, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. został wadliwie zredagowany - poprzez pominięcie w nim odesłania do art. 37a ust. 9 u.p.z.p. - to odpowiedzialność z tego tytułu może ponosić wyłącznie prawodawca, a tym samym niedopuszczalnym jest jej przerzucenie - na zasadzie domysłów lub intuicji – na stronę (byłoby to niezgodne z art. 7a k.p.a.). Podkreślenia wymaga także, że uznanie, że realizacja obowiązku dostosowawczego nie jest objęta żadną sankcją nie czyni przepisów przewidujących ten obowiązek przepisami bez żadnego znaczenia prawnego. Polski system prawny przewiduje szereg obowiązków nie objętych żadną sankcją prawną. W ocenie skarżącej obowiązek dostosowawczy wiąże posiadacza każdego obiektu wskazanego w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. - tablicy reklamowej, urządzenia reklamowego, ogrodzenia oraz obiektu małej architektury (za wyjątek obiektów legalnie wzniesionych, o czym szerzej w ramach zarzutu drugiego) - ale nie jest sankcjonowany na mocy art. 37d ust. 1 u.p.z.p.. gdyż przepis ten nie odsyła do art. 37a ust. 9 u.p.z.p.

Interpretacja zaprezentowana przez organ I instancji narusza konstytucyjną zasadę nullum crimine sine lege statuowaną w art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z opisywaną zasadą przyjęcie, że ustawodawca sankcjonuje czynności, które w momencie ich dokonania były zgodne z prawem (tu: umieszczenie nośnika reklamowego w przeszłości przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej), wymaga wyraźnego rozstrzygnięcia w przepisach ustawowych i wskazania szczególnie ważkiego interesu publicznego. Interesem takim z całą pewnością nie mogłaby być jednak ochrona krajobrazu. Na ewentualną dopuszczalność odstępstw od zasady nieretroaktywności prawa represyjnego należy bowiem patrzeć poprzez pryzmat wiążących Rzeczypospolitą Polską unormowań międzynarodowych - art. 15 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i analogicznego art. 4 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych.

Skarżąca podkreśliła, że na gruncie prawa międzynarodowego nawet w tak wyjątkowej sytuacji, jaką jest zagrożenie podmiotowości państwa i społeczeństwa, wykluczono możliwość odstępstwa od zakazu retroaktywności prawa represyjnego.

Skarżąca podtrzymała także w całości stanowisko sformułowane w toku postępowania, stwierdzając, że wobec braku wyraźnych rozstrzygnięć ustawowych eliminujących z obrotu prawnego prawa słusznie nabyte z pozwoleń na budowę lub zgłoszeń robót budowlanych w zakresie zrealizowanych tablic lub urządzeń reklamowych, konieczności urzeczywistniania w toku wykładni przepisów prawa zasady ochrony praw nabytych, a także, z uwagi na konstrukcję przepisów u.p.z.p., która nie spełnia warunków ograniczania praw i wolności konstytucyjnych w postaci wyzucia uprawnionych z ich praw nabytych, niedopuszczalna jest interpretacja art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sposób prowadzący do objęcia zakresem jego zastosowania tablic i urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej lub zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że "gdyby wolą prawodawcy było pozostawienie nośników niezgodnych z uchwałą a posadowionych legalnie przed jej wejściem w życie, to zapewne zostałoby to wprost przewidziane w przepisach" (s. 5 decyzji organu I instancji, analogicznie s. 8 decyzji organu odwoławczego). Dokonane przez organy obu instancji odwołanie do zasady racjonalności ustawodawcy stanowi wyłącznie figurę retoryczną. Nie można bowiem powoływać sią na zasadę racjonalności prawodawcy bez wskazania, jakie argumenty normatywne przemawiają za przypisaniem określonych zabiegów legislacyjnych prawodawcy racjonalnemu.

Zdaniem skarżącej fakt, że ustawodawca w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie odniósł się do statusu prawnego nośników legalnych tj. wzniesionych na podstawie ostatecznych zgód budowlanych oznacza, że ich status nie ulega zmianie wraz z dokonywaną zmianą normatywną (zasadę tą wyraża wyraźnie § 30 ust. 2 pkt 3 ZTP).

Nadto w uzasadnieniu do projektu ustawy krajobrazowej (wykładnia celowościowa) podkreślono, że wprowadzane do u.p.z.p. przepisy dotyczące ochrony mikrokrajobrazu gmin mają zapewnić skuteczne instrumentarium prawne walki z nośnikami nielegalnymi oraz tymi, których umieszczanie w przestrzeni wymyka się spod jakichkolwiek procedur prawnych. Ani w uzasadnieniu do pierwotnego projektu ustawy, ani w uzasadnieniu do poprawek senackich (na mocy których zmieniono model odpowiedzialności za nieprzestrzeganie przepisów uchwały krajobrazowej) nie wskazano, że istniejące na dzień wejście w życie uchwały, legalne nośniki reklamowe, zrealizowane na podstawie wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, podlegają obowiązkowi dostosowawczemu oraz odpowiedzialności za brak jego realizacji. Za ww. interpretacją przemawia wreszcie wykładnia systemowa przepisów u.p.z.p. i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Za bezprzedmiotowe uznała skarżąca odwołania do nieprawomocnych wyroków WSA w Gdańsku: z 10 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Gd 749/18) oraz z 6 lutego 2019 r. (sygn, akt II SA/Gd 493/18), gdyż orzeczenia te: zostały zaskarżone do NSA właśnie z uwagi na sformułowane w nich stanowisko o objęciu obowiązkiem dostosowawczym nośników legalnych, a NSA zawiesił postępowania sądowe w tych sprawach z uwagi na wątpliwości konstytucyjne, jakie rodzi przyjęcie wskazanej interpretacji art. 37a ust, 9 u.p.z.p., nadto we wskazanych wyrokach WSA w Gdańsku nie rozstrzygał o tym, czy brak realizacji obowiązku dostosowawczego może być sankcjonowany w trybie art. 37d ust, 1 u.p.z.p. w indywidualnej sprawie karnoadministarcyjnei, lecz kontrolował legalność uchwały krajobrazowej.

Skarżąca wskazała na postanowienie NSA z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 166/18, w sprawie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego art. 37a ust. 9 u.p.z.p. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), które zostało podtrzymane w drugim pytaniu prawnym o tożsamej treści sformułowanym w postanowieniu NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1954/19 – zadanym w związku z kontrolą legalności uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska. Problem podniesiony przez NSA w ww. pytaniach prawnych jest zdaniem skarżącej także przedmiotem ożywionej debaty środowiska akademickiego.

Powyższe według skarżącej uprawdopodobnia, że dokonana interpretacja jest niezgodna z Konstytucją RP, gdyż NSA zadał pytanie prawne Trybunałowi nie tyle dlatego, że dostrzegł wątpliwości, co do ewentualnej niekonstytucyjności normy prawnej możliwej do wyinterpretowania z przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p., lecz właśnie dlatego, że w jego ocenie takie rozumienie tego przepisu jest niezgodne z Konstytucją RP i wymaga interwencji Trybunału. Nie sposób przy tym wykluczyć, że Trybunał w odpowiedzi na pytania prawne NSA wyda tzw. wyrok interpretacyjny - stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP określonego rozumienia zaskarżonych przepisów. Skarżąca wskazała przy tym na zasadę prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Uznała, że domniemanie konstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie może zatem w żadnym wypadku stanowić pretekstu do rozstrzygnięcia występujących w sprawie wątpliwości konstytucyjnych na niekorzyść strony. Spółka wskazała przy tym na ochronę praw nabytych, podkreślając, że posiada przy tym pozwolenia na budowę tablic reklamowych objętych prowadzonym postępowaniem.

Skarżąca podniosła, że nawet w razie uznania, że brak dostosowania przez Spółkę tablic reklamowych przy ul. [..] w Gdańsku do postanowień uchwały krajobrazowej Miasta Gdańska stanowi naruszenie obowiązujących przepisów prawa, to w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czego ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, nie uczyniły naruszając tym samym wskazaną regulację prawną, błędnie przyjmując, że zastosowanie powyższego przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym.

Nadto wykładnia przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa przyjęta przez organy obu instancji jest według Spółki powierzchowna i nie realizuje obowiązku dokonania wszechstronnej oceny, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku nałożenie kary administracyjnej na sprawcę deliktu administracyjnego pozostaje w zgodzie z wartościami demokratycznego państwa prawnego. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, nie zrelatywizowały oceny omawianej przesłanki do okoliczności faktycznych rozstrzyganej sprawy. Zastosowane przez organy kryteria oceny znikomości wagi naruszenia prawa, odwołujące się do ważkości dobra, jakie stanowi krajobraz oraz przymiotów skarżącej, która jest profesjonalnym przedsiębiorcą reklamowym, prowadzi do uznania contra legem, że przesłanki z art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. nie będą nigdy spełnione w sprawach, o których mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. W ocenie zaś Spółki w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co zostało szeroko uzasadnione w skardze. Przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (przy przejęciu, że z takowym w ogóle mamy do czynienia) została przy tym bezwzględnie spełniona. Spółka przeprowadziła dobrowolnie i niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia demontaż tablic reklamowych objętych wszczętym postępowaniem. Działania Spółki nie mają przy tym charakteru kwalifikowanego (ciężkiego) naruszenia prawa (przy przejęciu, że z takowym w ogóle mamy do czynienia), lecz co najwyżej z naruszeniem, którego waga jest znikoma.

Strona skarżąca podkreśliła, że brak realizacji przez Spółkę obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. wynika z uzasadnionego jej zdaniem przeświadczenia o wyłączeniu spod zakresu zastosowania art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nośników reklamowych zlokalizowanych w przestrzeni publicznej przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej na podstawie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji architektoniczno-budowlanej stanowiących źródło chronionych konstytucyjnie praw nabytych. Działaniu Spółki nie można tym samym przypisać umyślności naruszenia prawa, niedbalstwa, czy nienależytej staranności, gdyż Spółka podjęła kroki prawne dla ustalenia, czy przyjęta przez nią interpretacja przepisów u.p.z.p. jest prawidłowa (składając stosowny wniosek o interpretację indywidualną), jednakże z uwagi na luki systemu prawnego nie mogła uzyskać jej wiążącej oceny prawnej od właściwych organów władzy publicznej. Interpretacja przyjęta przez Spółkę znajduje jej zdaniem podstawy w zasadach ustrojowych polskiego systemu prawnego (z zasadą ochrony praw nabytych i trwałości decyzji administracyjnych na czele).

Skarżąca wskazała także na skalę domniemanego naruszenia prawa z punktu widzenia dobra chronionego na mocy uchwał krajobrazowych. Podkreśliła, że obszar SP stanowi obszar strefy przemysłowo-usługowej, który nie podlega wzmożonej reglamentacji na mocy przedmiotowej uchwały i zidentyfikowany został jako ta część miasta, która jest predysponowana pod działalność reklamową, na którym mogą być lokalizowane największe pod względem gabarytów tablice reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, jakimi są na gruncie przedmiotowej uchwały, reklamy typu C. Nadto krajobraz obszaru SP nie stanowi krajobrazu szczególnie cennego dla społeczności lokalnej i nie jest objęty wzmożoną ochroną prawną. Naruszenie postanowień uchwały w zakresie regulacji dotyczących obszaru SP musi tym samym być postrzegane mniej restrykcyjnie, aniżeli naruszenie regulacji dotyczących obszarów poddanych silniejszej ochronie prawnej. Nadto zdaniem skarżącej naruszenie przepisów Uchwały krajobrazowej ma charakter naruszenia jedynie częściowego (co do parametrów).

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji błędnie uznały, że datą wszczęcia postępowania, od której należy naliczać wysokość wymierzanej kary, jest dzień przeprowadzenia przez organ kontroli (oględzin) usytuowania tablicy reklamowej na nieruchomości i sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu (3 sierpnia 2020 r.), w sytuacji gdy datą wszczęcia niniejszego postępowania wobec Skarżącej był dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, co miało miejsce w dniu 17 sierpnia 2020 r. W konsekwencji wysokość kary wynosiłaby według Spółki - zamiast 17 418,97 zł - wynosić 4 583,94 zł.

Przyjęte przez organ I instancji uzasadnienie uznano za wysoce lakoniczne i nie zawierające konkretnego poglądu doktryny lub judykatury. Organ odwoławczy wskazał zaś wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, w którym problem ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu nie wystąpił. Organ II instancji pominął przy tym wskazany przez Skarżącą dorobek doktrynalny i orzeczniczy w przedmiocie zasad ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu, z którego wypływa stanowisko wprost przeciwne do przyjętego przez organ.

Skarżąca przedstawiła szeroko stanowisko doktryny i judykatury na poparcie swoich twierdzeń, uznając, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu uznać należy dzień doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu.

Skarżąca podkreśliła, że przy zastosowanej przez organy metodologii ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu, wysokość kary może przybrać wysoce nieproporcjonalny rozmiar w stosunku do naruszenia przypisywanego sprawcy, który często może nie mieć świadomości o naruszeniu przepisów uchwały krajobrazowej. Czas od podpisania zawiadomienia przez organ do dnia jego doręczenia stronie może w skrajnych przypadkach wynieść kilkanaście dni, co istotnie wpływałoby na wysokość kary, co godzi niewątpliwie w standardy demokratycznego państwa prawnego.

Nadto z uzyskanych przez Spółkę w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. Z 2020 r. poz. 2176) decyzji Dyrektora GZDiZ, wymierzających administracyjne kary pieniężne, o których mowa art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 31 lipca 2020 r., wynika, że co do zasady organ ten naliczał administracyjną karę pieniężną za naruszenie uchwały krajobrazowej od dnia skutecznego doręczenia sprawcy zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Na potwierdzenie wywodu skarżąca wymieniła decyzje Dyrektora GZDiZ nakładające karę pieniężną na sprawcę deliktu z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podkreślając, że spośród 13 udostępnionych skarżącej decyzji jedynie w 3 decyzjach przyjęto metodologię wyznaczania początku biegu naliczania kary od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu.

Skarżąca zarzuciła również wydanie obu decyzji z rażącym naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a., 11 K.p.a. i 107 § 3 k.p.a., wskazując na niedbałość ich uzasadnienia i lapidarną argumentację, a także dominujący wpływ aspektów pozanormatywnych (oczekiwania społeczne i polityczne).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej, tj. uchwały nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034).

Należy przy tym zauważyć, że na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową.

Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała reklamowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości ww. kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g) tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b).

Z kolei jako urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, a argumentacja skargi kwestionująca reklamowy charakter treści odzwierciedlonych na tych tablicach jest chybiona.

Przechodząc na grunt kwestionowanego skargą § 2 ust. 1 i 2 uchwały krajobrazowej Gdańska, wskazać należy, że wynika z niego zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica. Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 3 sierpnia 2020 r. konstrukcje służą do ekspozycji na nich reklamy (tzw. billboardy reklamowe).

Załączone do protokołu z kontroli zdjęcia przedstawiają przy tym, opatrzone logo J., dwie konstrukcje wsporcze z tablicą o wymiarach odpowiednio 12,086 m na 3,745 m oraz 11,613 m x 3,714 m, obie bez umieszczonej na nich informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniach od 3 sierpnia 2020 r. (co wynika z protokołu kontroli) do wskazanego przez Spółkę dnia usunięcia tablic, a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na działce numer [...] obręb [...], znajdowały się dwie tablice o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 88,39 m2.

Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary – nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 14 uchwały, określającym je dla terenu określonego w uchwale jako SP, a tym samym naruszają wskazane przepisy uchwały krajobrazowej.

Za jej umieszczenie organ wymierzył karę administracyjną, której wysokość i sposób ustalenia jest przedmiotem sporu. Skarżąca kwestionuje termin wszczęcia postepowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji - datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej są niezasadne.

Jak wskazano powyżej, obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.

W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 3 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal umieszczone były sporne tablice, które nie są dopuszczalne na terenie SP uchwały krajobrazowej.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżącej co do braku możliwości wymierzenia kary administracyjnej w odniesieniu do tablic reklamowych umieszczonych na nieruchomości przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.

Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.

Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do przepisu § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazać należy, zasadniczo na prawidłowość stanowiska wskazującego na uznanie jako data wszczęcia postępowania z urzędu dzień 3 sierpnia 2020 r.

Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym sąd się nie zgadza przeczy bowiem takiemu zapatrywaniu głęboko ukształtowane stanowisko doktryny prawa postępowania administracyjnego na gruncie zastosowania art. 61 § 4 k.p.a.

Jak słusznie zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast. z powołaniem na wskazaną tam literaturę i orzecznictwo). Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz – zdaniem Sądu - błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ugruntowane jest bowiem w tym względzie stanowisko odmienne, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, dostępny w CBOSA). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

Co więcej, w ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania, adoręczeniem go stronie w dniu 17 sierpnia 2020 r. organ nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Strona też, także jako profesjonalny przedsiębiorca, niewątpliwie musiała mieć świadomość, że upłynął termin wynikający z przepisów przejściowych uchwały reklamowej na dostosowanie tablic i urządzeń reklamowych do nowych przepisów, a więc posiadanie tablic i urządzeń z nimi niezgodnych stanowi delikt administracyjny, z którym wiąże się odpowiedzialność administracyjna, o której orzeka organ w postępowaniu wszczynanym z urzędu.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 3 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził wizję, podczas której stwierdził istnienie tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 3 sierpnia 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 3 sierpnia 2020 r.

Niewątpliwie, strona, tym bardziej przedsiębiorca, która nie dostosowała swoich tablic reklamowych do postanowień uchwały reklamowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie – powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej.

Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Natomiast zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym.

Z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej, stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały krajobrazowe służą więc gospodarowaniu krajobrazem, rozumianym jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Starburg 14 marca 2011 r., tłum polskie dostępne pod adresem:http://ochronaprzyrody.gdos.gov.pl/files/artykuly/5461/management_of_the_territory_PL.pdf). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która – jak wskazano powyżej – z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.

Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama stanowi źródło przychodów. Podmiot taki powinien się orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo tego, działania mające związek z dostosowaniem do nowych przepisów, Spółka podjęła dopiero po uzyskaniu informacji o wszczęciu postępowania.

Niewątpliwie, nie może być okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary przekonanie skarżącej, że tablice reklamowe nie zaburzają, w jej ocenie, harmonii krajobrazu miejskiego, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, ustalającego zasady ochrony tego krajobrazu i aksjologią, leżącą u podstaw ich przyjęcia do obrotu prawnego, o czym mowa była powyżej.

Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu ponadto zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, od której winna ona być naliczana. Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń prawa, pozostających w sprzeczności z wykładnią przepisów, ugruntowaną w orzecznictwie i doktrynie. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 8, art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na naruszenie zasady przekonywania, a także lakoniczność i niedbałość uzasadnienia, jednakże Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co więcej, z treści skargi wynika, że strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, otrzymała w skarżonej decyzji wyczerpujące informacje odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą rozstrzygnięcia, a podjęta przez stronę polemika ze stanowiskiem organu, wskazuje, że uzasadnienie decyzji jest zrozumiałe dla podmiotu, którego dotyczy i możliwe jest dokonanie kontroli wydanej decyzji. Sąd wskazuje, że zasada przekonywania nie wymaga od organu administracji osiągnięcia rezultatu, czyli przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. W tej mierze na organie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (za: System prawa administracyjnego procesowego, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2018, s.405).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z 21 kwietnia 2022 r. II GSK 1711/18, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny". Zdaniem Sądu, sytuacja taka nie miała miejsca na gruncie niniejszej sprawy, gdyż wynik przeprowadzonej wykładni pozwala ustalić treść normy prawnej.

Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził także naruszenia dyrektywy wykładni językowej jaką jest zakaz wykładni homonimicznej (dyrektywa konsekwencji terminologicznej). Zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej nie można w obrębie jednego aktu prawnego (a nawet w obrębie tego samego rozdziału) odmiennie rozumieć tych samych wyrażeń (wyrok NSA z 26 stycznia 2017 r. II FZ 810/16). Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości dokonanej wykładni w zakresie dyrektywy zakazującej wykładni synonimicznej. Reguła zakazu wykładni synonimicznej wprowadza ograniczenie, zgodnie z którym w ramach jednej regulacji nie jest co do zasady dopuszczalne nadawanie różnobrzmiącym wyrażeniom takiego samego znaczenia (wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 800/17). Za nieprawidłowe Sąd tym samym uznaje dokonane przez skarżącą porównanie treści przepisów u.p.z.p. i k.w.

W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p. nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce numer [...] obręb [...] w Gdańsku, dwóch tablic reklamowych, obciążając wymierzoną kwotą J. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Spółkę komandytowa, jako podmiot umieszczający ww. tablice niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez sąd rozważań.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.