Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 171/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 29 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika do chowu ekologicznego kur niosek wraz z zapleczem socjalnym oraz suszarni owoców oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 października 2014 r. Wójt Gminy G. ustalił na rzecz A. K. i G. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika do chowu ekologicznego kur niosek wraz z zapleczem socjalnym oraz suszarni owoców pn. "Modernizacja gospodarstwa ekologicznego nr [...] (kurnik na 5000 sztyk kur niosek)" przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], gmina G..

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli Gmina Miejska G., S. F., J. R., A. K. oraz H. R. i R. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu tych odwołań, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 29 grudnia 2014 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Na uzasadnienie organ podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 897/13 uchylił wydaną uprzednio decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono A. K. i G. K. ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z tego względu, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p). w postaci dostępu do drogi publicznej.

Dokonując ponownej analizy wniosku inwestorów, organ gminy, mając na uwadze stanowisko wynikające z podanego wyżej wyroku odnoszące się do kwestii dostępu do drogi publicznej, stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ww. ustawy, co obligowało do ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium rozpoznając sprawę w związku z wniesionymi odwołaniami od decyzji ustalającej warunki zabudowy, mając na uwadze zarzuty podniesione w środkach zaskarżenia oraz dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stwierdziło, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Po omówieniu materialnoprawnych podstaw rozstrzygania wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (dalej zwane rozporządzeniem), Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie sprawy determinowane jest stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA z dnia 6 marca 2014 r., w którym Sąd przesądził, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka dostępu inwestycji do drogi publicznej. Wyrok ten, jako prawomocny, wiąże zarówno organy jak i strony postępowania. Tym samym kwestia ta obecnie nie może być przedmiotem ich oceny.

W dalszych wywodach organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w odwołaniu - ale też w toku postępowania - Gmina Miejska G. jako właściciel działki sąsiedniej nr [...] (dawnej [...]) podnosiła, że działka ta wraz z nieruchomością na której planowana jest inwestycja, należą do obszaru, który według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi obszar rozwoju sportu, turystyki, i rekreacji dla mieszkańców G. i gmin ościennych. Obecnie odbywają się tam zawody motocross oraz inne imprezy o charakterze publicznym. Zdaniem Gminy, obszar ten mieści się w definicji pojęcia "obszar przestrzeni publicznej" zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, powyższe okoliczności wymagały zbadania i skonfrontowania z ustaleniami obowiązującego Studium z 2000 r. w kontekście przesłanek z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do "obszaru przestrzeni publicznej" i zajęcia stanowiska, czy istnieje podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosowanie do wymogu art. 62 ust.2 u.p.z.p. Wyjaśnienie powyższych okoliczności ma - zdaniem Kolegium - pierwszorzędne znaczenie w sprawie, gdyż konieczność zawieszenia postępowania, może czynić zbędnym prowadzenie dalszych czynności w sprawie.

Kolejną okolicznością wymagającą wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji jest ustalenie, czy w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium zauważyło, że organ ten zidentyfikował przyszły teren zabudowy do zabudowy zagrodowej, przyjmując, że inwestorzy są rolnikami i posiadają grunty o pow. przekraczającej 9 ha, co przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy, która wynosi 5,70 ha. Kolegium zauważyło, że w takiej sytuacji, zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym nie jest wymagane przeprowadzenia analizy urbanistycznej. Tymczasem organ pierwszej instancji - jak dowodzi załącznik nr 2 do decyzji - analizę taką przeprowadził, wskazując, że wyznaczył granicę obszaru analizowanego, choć brak jej na załączniku.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziła jednak kwestia, czy planowane zamierzenie będzie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie, jednak powołując się na orzecznictwo organ zauważył, że na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Organ lokalizacyjny powinien zaś badać, czy zamierzenie deklarowane jako siedlisko (jego część) związane jest z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym i czy rzeczywiści będzie służyć funkcji deklarowanej. W tym kontekście Kolegium zauważyło, że charakterystyka zamierzenia określona we wniosku jako "modernizacja gospodarstwa ekologicznego" sugeruje, że na przedmiotowej nieruchomości jest już prowadzone gospodarstwo ekologiczne. Organ pierwszej instancji ustalił natomiast jedynie, że wnioskodawcy są rolnikami i posiadają grunty o pow. 9 ha. Brak natomiast ustaleń dotyczących bliższej charakterystyki planowanej inwestycji. Powyższe wątpliwości zwiększa - zdaniem Kolegium - pismo inwestorów z dnia 6 listopada 2014 r. które stanowi wniosek o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla trzech domów mieszkalnych oraz o zmianę geometrii dachu oraz materiałów przeznaczonych na pokrycie połaci dachowej. Konkludując tę część wypowiedzi organ odwoławczy stwierdził, że uzyskanie informacji w powyższym zakresie jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego wymaga kwestia potencjalnego oddziaływania planowanego zamierzenia na środowisko, szczególnie wobec zgłaszanych w toku postępowania protestów właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz zarzutów odwołań. O tym, czy istnieje potrzeba uzyskania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem decyzji lokalizacyjnej, nie może decydować inwestor, gdyż obowiązek w tym zakresie spoczywa na właściwym organie, który winien wyrazić stanowisko w oparciu o niezbędną dokumentację przedstawioną mu przez wnioskodawcę. Również podjęcie decyzji co do konieczności uzyskania raportu o odziaływaniu na środowisko może nastąpić tylko w ramach odrębnego postępowania prowadzonego zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowiskowej. Nieuprawnione było więc oparcie się przez organ pierwszej instancji na stanowisku inwestorów, którzy stwierdzili, że nie jest konieczne sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, gdyż chów zwierząt w liczbie mniejszej niż 60 sztuk dużych DJP nie wymaga określenia oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym Kolegium zarzuciło, że organ I instancji nie przeprowadził w tym względzie postępowania wyjaśniającego które wykazałby, czy istnieje konieczność poprzedzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy postępowaniem środowiskowym.

Przedstawione wyżej okoliczności powodują, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, co zdaniem Kolegium uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli A. K. i G. K. zarzucając

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

• art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwą wykładnię,

• § 2 ust. 1 pkt 51 i § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013, Nr 817) zwane dalej rozporządzeniem środowiskowym, poprzez przyjęcie, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ I instancji miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zakończone wydaniem decyzji o warunkach środowiskowych mimo, że w niniejszej sprawie, z uwagi na skalę zamierzonej hodowli takiego obowiązku nie było;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

• art. 138 §2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z powodu zarzutu nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko;

3) sprzeczność ustaleń Kolegium z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że skarżący nie będą realizowali zamierzenia inwestycyjnego w ramach zabudowy zagrodowej pomimo, że złożyli w tym zakresie stosowny wniosek do organu I instancji;

Zarzucając powyższe wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania,

2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strony rozwijając przedstawione wyżej zarzuty, kwestionowały argumentację Kolegium, wykazującą uchybienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stanowisko Kolegium odnoszące się do kwestii przeprowadzenia w postępowaniu analizy warunków zabudowy i wyznaczenia obszaru analizowanego w kontekście przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p, uznali za niekonsekwentne i wewnętrznie sprzeczne. Zdaniem skarżących z jednej strony Kolegium zauważyło, ze analiza warunków zabudowy została przeprowadzona wadliwie, z drugiej zaś stwierdziło, że nie było wymogu przeprowadzenia takiej analizy ze względu na zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skarżący uważają, że w sprawie spełnione zostały przesłanki art. 61 ust. 4 - planowana inwestycja będzie realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, co potwierdza ich wniosek o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej dla trzech domów mieszkalnych. Zdaniem stron ten wniosek powinien raczej rozwiać wątpliwości Kolegium dotyczące tego czy planowana inwestycja będzie stanowić zabudowę zagrodową a nie je pogłębiać.

W dalszych wywodach skarżący zarzucili, że Kolegium a priori ustaliło, że ich inwestycja - kurnik ekologiczny zagrozi sąsiednim terenom, chociaż nie miało ku temu żadnych podstaw oprócz obaw wyrażonych przez Gminę Miejska G., które nie były poparte żadnymi merytorycznymi argumentami. Podnoszą także, że Gmina Miejska G. wykupiła teren motocrossu kilkadziesiąt lat temu i w tym czasie zagospodarowanie terenów sąsiadujących z ich gospodarstwem skarżących nigdy nie wyszło poza sferę planów i obietnic przedwyborczych. Z dużym prawdopodobieństwem można więc założyć, że stan ten utrzymany zostanie przez następne kilkadziesiąt lat. Zauważono, że cykliczne zawody motocrossowe rangi krajowej i zagranicznej, o których wspomina Kolegium odbywają się najwyżej dwa razy w roku, zaś w ubiegłym roku i latach poprzednich na tym terenie nie były organizowane żadne imprezy o charakterze publicznym. Natomiast planowana inwestycja z uwagi na rozległość obszaru przeznaczonego na sport i rekreację w żaden sposób nie zakłóci możliwości uprawiania indywidualnej rekreacji i sportu przez mieszkańców G., o co obawia się Kolegium.

Strony zdecydowanie odrzuciły też argumentację Kolegium wskazującą, że niezbędne jest ustalenie przez właściwy organ, czy w sprawie będzie wymagane określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego zamierzenia. Uważają bowiem, że zarówno przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej zwanej ustawą środowiskową) jak też przepisy rozporządzenia środowiskowego wyraźnie określają kategorię przedsięwzięć, które wymagają sporządzenia raportu oraz podają parametry pozwalające matematycznie wyliczyć ilość rzeczywistych sztuk zwierząt, do której zależy obowiązek sporządzenia raportu poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji nie musiał w tym celu przeprowadzać odrębnego postępowania, jak twierdzi Kolegium. W myśl przywołanych przepisów przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przewidziano obligatoryjny raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko należą fermy do hodowli co najmniej 210 dużych jednostek przeliczeniowych zwierząt (DJP), a w przypadku jeśli ferma zlokalizowana jest w granicach administracyjnych miast, w obrębie zwartej zabudowy wsi lub na terenach objętych formami ochrony przyrody co najmniej 40 DJP. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 102) rozporządzenia, fakultatywne sporządzenie raportu przewidziano dla fermy do hodowli co najmniej 60 dużych jednostek przeliczeniowych zwierząt (DJP) - jeśli ferma zlokalizowana jest na pozostałych obszarach. Załącznik do rozporządzenia określa współczynniki przeliczeniowe sztuk zwierząt na duże jednostki przeliczeniowe inwentarza. W pozycji 30 tabeli załącznika do rozporządzenia określono dla kur i kaczek współczynnik przeliczania sztuk rzeczywistych na DJP na 0,004. Zatem z przeliczenia matematycznego (60 DJP: 0.004 = 15.000 szt.) w/w parametrów wynika, że fakultatywny raport byłby konieczny dla przedsięwzięcia inwestycyjnego dla co najmniej 15.000 sztuk kur. Natomiast skarżący planują budowę kurnika dla 5.000 kur niosek, co sprawia, że sporządzenie raportu nie jest konieczne.

Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem Kolegium, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, ponieważ brak potrzeby przeprowadzenia takiego postępowania wynika bezpośrednio z ustaleń organu I instancji oraz brzmienia przepisów ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W kontekście decyzji Kolegium o uchyleniu decyzji organu I instancji skarżący podnieśli, że zawarte w art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątku od zasady i przepis ten powinien być wykładany ściśle. W niniejszej sprawie – zdaniem stron – brak było podstawy do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kwestie wskazane przez Kolegium zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji, który dokonał ustaleń, co do zakresu zamierzonej hodowli i na tej podstawie uznał, że nie było potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie autorów skargi nie zachodzi również naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 7, 77 i 103 § 3 k.p.a. Organ I instancji podjął wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zarzuty Kolegium w tym zakresie są bezzasadne, a z treści uzasadnienia nie wynika na czym miałoby polegać naruszenie art. 7 k.p.a. przez organ I instancji. Podobnie oceniono zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. ponieważ Kolegium nie skonkretyzowało, w jaki sposób organ I instancji naruszył zasadę prawdy obiektywnej przy gromadzeniu materiału dowodowego oraz jego rozpatrzeniu, zaś sam zarzut jest zbyt ogólnikowy żeby się do niego szczegółowo odnieść.

Nie sposób zgodzić się również z zarzutem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera właściwego, w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia prawnego. Zarzuty Kolegium w tym zakresie są subiektywne i niekonkretne, a uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz omówienie stanu faktycznego sprawy i wskazaniem okoliczności, które miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Natomiast zarzuty Kolegium są zdawkowe i dotyczą okoliczności, które nie mają istotnego znaczenia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentacje i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uchylająca decyzję Wójta Gminy G. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kurnika do chowu ekologicznego kur niosek wraz z zapleczem socjalnym oraz suszarni owoców pn. "Modernizacja gospodarstwa ekologicznego nr [...] (kurnik na 5000 sztyk kur niosek)" przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...] - i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja - w przekonaniu Składu orzekającego w niniejszej sprawie - nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przywołanej normy prawnej ugruntował się jednolity pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego zostały wprost powiązane z brakiem lub wadliwością prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Wadliwość prowadzonego postępowania musi mieć jednak charakter kwalifikowany i odnosić się do okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji została powiązana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawisłej sprawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1166/13). Organ odwoławczy wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. musi się kierować nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Nie można bowiem pomijać, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 k.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Norma ta umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Dyrektywy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (patrz art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP) powodują, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji, z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a., prowadziłoby do naruszenia tej zasady. Mając na uwadze regulację art. 136 k.p.a. stwierdzić należy, że organ drugiej instancji może wydać decyzję kasacyjną, tylko gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego okazałby się niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem w razie stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w pełni stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy musi rozważyć, czy może - nie przekraczając granic dwuinstancyjności - przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, czy też konieczne jest wydanie decyzji kasacyjnej.

Uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne z tego powodu, że organ I instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy ma ustawowy nakaz uchylenia decyzji pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zatem w sprawach, w których organ pierwszej instancji nie wyjaśnia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie ma innej możliwości orzekania jak stosowanie art. 138 § 2 k.p.a.. Oczywiście wówczas zawsze musi nastąpić przekazanie sprawy do organu niższej instancji. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12).

Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w kontekście obowiązujących przepisów prawa i poczynionych wyżej uwag, Sąd podzielił zasadnicze argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia przez organ I instancji istotnych okoliczności decydujących o możliwości ustalenia warunków zabudowy do opisanej na wstępie inwestycji. W ocenie Sądu, naruszenie wskazanych w decyzji organu odwoławczego przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 – spowodowało skutek niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia istotne znaczenie.

Prowadząc postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji związany był przede wszystkim zasadą praworządności zawartą w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wymaga bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady obowiązek organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W Dawidowicz - "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z zasady prawdy obiektywnej wynika dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne, obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia z tych dowodów z urzędu.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zasadność stanowiska Kolegium, że nie zostało w dostateczny sposób zbadane i udokumentowane, czy istnieją podstawy do wydania decyzji lokalizacyjnej dla inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania.

Decydujące znaczenie w tym względzie ma niewątpliwie ocena stanu przeprowadzonego dotąd postępowania dowodowego i okoliczności danej sprawy. Zakres niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika z hipotezy normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w konkretnym przypadku, a tym samym pośrednio hipoteza tej normy wytycza kierunek w sferze poszukiwań dowodów dla ustalenia czy przesłanki zapisane w tej normie zostały spełnione.

Podstawę materialnoprawną wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zatem tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Omawiany przepis znajduje zatem zastosowanie w razie łącznego spełnienia następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy istotne znaczenie również ma, że postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczynane jest na zasadzie skargowości Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 u.p.z.p ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Z przepisów ww. ustawy wynika zatem jednoznacznie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dokładnie ustalić treść wniosku i nie może tego wniosku modyfikować. Jego obowiązkiem jest natomiast odniesienie się do treści żądania strony wnioskującej i po przeprowadzeniu stosownego postępowania, wydanie decyzji pozytywnej dla strony lub odmówienie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Prawo modyfikacji wniosku wszczynającego postępowanie - jego zmiany - przysługuje natomiast inwestorowi, aż do czasu zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Oznacza to, że inwestor może zmienić wniosek również na etapie postępowania odwoławczego, które rozpoczyna się po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji i po złożeniu odwołania. Organ II instancji działając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest orzekać przy uwzględnieniu zmodyfikowanego wniosku. Rozstrzygnięcie odwoławcze, determinowane będzie zaś charakterem dokonanych zmian. Przy zmianach nieistotnych można rozważać - w zależności od indywidulanych okoliczności sprawy - możliwość wydania orzeczenia merytorycznego przez organ II instancji, natomiast przy zmianach istotnych, orzekanie przez organ II instancji co meritum sprawy prowadzić może do naruszenia zasady dwuinstancyjności. W takim przypadku konieczne będzie skorzystanie z instytucji określonej w art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie zaistniała tego rodzaju sytuacja. Istotne bowiem jest, że w dniu 6 listopada 2014 r., a więc już po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, inwestorzy złożyli do organu gminy pismo w którym wnieśli o zmianę wydanej decyzji w zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia połaci dachowych, materiał pokrycia dachu) oraz o uzupełnienie warunków zabudowy - zgodnie z warunkami zabudowy zagrodowej- o trzy domy mieszkalne przeznaczone na obsługę rodziny i kurnika. Mając na uwadze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie stała się ostateczna, gdyż wywiedziono od niej odwołania, wniosek ten nie mógł pozostać bez wpływu na orzeczenie podjęte przez organ odwoławczy – który obowiązany jest, uwzględniać przy orzekaniu wszelkie zmiany stanu faktycznego i stanu prawnego zaistniałe w sprawie do czasu wydania decyzji odwoławczej. W ocenie Sądu, wskazane wyżej pismo z dnia 6 listopada 2014 r. - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie może być odczytane inaczej jak zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Trafnie zatem Kolegium zwróciło uwagę na powyższe pismo, w związku z wcześniej wyrażonymi wątpliwościami co do charakteru przedmiotowej inwestycji - w szczególności jeżeli chodzi o możliwość zakwalifikowania jej do zabudowy zagrodowej. Jak bowiem stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008r. (Sygn. akt li OSK 1536/07, LEX nr 477263) pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza. Przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej, co oznacza iż planowania zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że zakres zmian i uzupełnień w zabudowie o które zawnioskowali inwestorzy w przywołanym wyżej piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. uznać należy za tak istotny, że organ II instancji nie był uprawniony do merytorycznego orzekania w tym zakresie. Skoro zatem, w sposób zasadniczy zmienił się zakres wniosku i planowanej zabudowy przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, konieczne było zastosowanie orzeczenia kasacyjnego. Każde inne, godziłoby bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Powyższa okoliczność - niezależnie od zasadności innych argumentów podnoszonych Kolegium z którymi polemizują skarżący - miała decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W zaistniałym stanie faktycznym Kolegium wydając decyzję kasacyjną nie naruszyło zatem art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec przedstawionych okoliczności zarzuty podniesione w skardze nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. co zostało już wykazane. podejmując decyzję kasacyjną nie naruszył wymienionych przez skarżącego przepisów prawa procesowego (art. 7, 8,77 § 1 i 80 k.p.a.). Skutkiem zaskarżonej decyzji jest bowiem obowiązek przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i ponownego rozpatrzenia sprawy, przy czym organ ten nie jest związany poglądem prawnym, który mógłby być ewentualnie wyrażony w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. - również po nowelizacji która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. - nie wynika bowiem aby organ pierwszej instancji był związany poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też aby organ drugiej instancji był uprawniony do udzielania wskazówek organowi pierwszej instancji odnośnie merytorycznego załatwienia sprawy. Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie uzależniony od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. W tym zakresie organ pierwszej instancji jest całkowicie samodzielny i niezależny. On decyduje też o tym jakie dowody dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić. Nadto trzeba mieć na uwadze, że decyzja kasacyjna nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, ani też jej praw nie ogranicza. Stwarza natomiast wszystkim stronom postępowania możliwość ponownego poddania kontroli rozstrzygnięcia, które w sprawie dopiero zapadnie. Ze względu na swój charakter nie przesądza tym samym o ostatecznym wyniku postępowania. W zaistniałych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł sam rozpoznać sprawy w jej całokształcie a więc przy uwzględnieniu wniosku inwestorów z 6 listopada 2014 r. Wniosek ten w istotny sposób zmienia zakres planowanej inwestycji i wymaga przeprowadzania ponownego postępowania wyjaśniającego z znacznym zakresie. W konsekwencji przedwczesne byłaby również na obecnym etapie sądowa szczegółowa analiza zarzutów skargi. Podniesione w niej okoliczności powinny być przedmiotem badania w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Aktualnie można jedynie zauważyć, że wbrew zarzutom skargi Kolegium nie przesądziło o konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem decyzji o warunkach środowiskowych (patrz zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 5 i § 3 ust. 1 pkt 120 rozporządzenia środowiskowego – str. 2 skargi). Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że organ I instancji nie wyjaśnił i nie ocenił samodzielnie (opierając się tylko na stanowisku inwestora) czy w ogóle istnieje konieczność, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, przeprowadzania postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań. Sąd aprobując wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, badając wpływ inwestycji na środowisko, jest władny do samodzielnego dokonania ustaleń w tym zakresie, zauważa, że aby uznać takie samodzielne ustalenie za prawidłowe, organ powinien wskazać na jakiej podstawie dokonał takiego badania i w związku z jaką charakterystyką inwestycji. Dopiero wówczas można zweryfikować stanowisko organu. Zaznaczyć też trzeba, że tylko w sytuacji uznania, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana, organ powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. W decyzji organu pierwszej instancji niewątpliwie wskazanych wyżej samodzielnych ocen i rozważań zabrało – pomimo, że kwestia oddziaływania inwestycji na środowisko była w toku postępowania podnoszona przez inne strony. Uwagi Kolegium, należy odnosić tylko do wskazanych braków i uchybień decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie Sądu, uwagi Kolegium (aczkolwiek, jako jedyne nie mogłyby uzasadniać kasacji), nie przesądzały jednak, że w sprawie istnieje konieczność uzyskania przez inwestora takiej decyzji. Skoro w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z przyczyn wcześniej podanych, to organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy również do tej kwestii powinien się samodzielnie odnieść.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

H.B.30.07.2015 r.