Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2176/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Spółdzielni [...] w [...] kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016r. utrzymująca w mocy - po rozpatrzeniu odwołań Spółdzielni [...] oraz K. G. – decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekającą o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (inwestycja kubaturowa) oraz na części działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i komunikacyjną) w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...].

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.".

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. P. sp. z o.o. i Wspólnicy spółka komandytowa wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Prezydent [...] decyzją [...] z dnia [...] października 2015 r. orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania zgodnie z wnioskiem. W decyzji wskazano m.in., że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji wyniesie 0,35 – 0,40, szerokość elewacji frontowej jest zróżnicowana i uzależniona od wysokości planowanej zabudowy. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji (jej gzymsu lub attyki) wyznaczono na trzy wysokości: tj. 33 m (X kondygnacji), 23,5 m (VII kondygnacji) oraz 20 m (VI kondygnacji) usytuowanych zgodnie z zasadą: najwyżej od strony wschodniej z obniżeniem w kierunku zachodnim i tolerancją 0,5m.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Spółdzielnia [...] oraz K. G..

W odwołaniu Spółdzielni podniesiono, że z powodu wszczęcia procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno zostać zawieszone. Sama zaś decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, gdyż inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy działek sąsiednich, przez co nowa zabudowa naruszy ład przestrzenny okolicy. Zarzucono ponadto brak dostępu do drogi publicznej dla terenu objętego inwestycją oraz brak wystarczającego uzbrojenia terenu.

Kolegium rozpoznając odwołania przywołało treść art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreśliło, że sposób ustalania wymagań decyzji w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem.

Kolegium podkreśliło, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jako działkę sąsiednią należy rozumieć nie tylko działkę graniczącą, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość.

Podano dalej, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał wykreślenia terenu analizowanego w obszarze nie mniejszym niż 50 m licząc od środka terenu inwestycji. Obszar ten został przez organ nieco rozszerzony z powodu konieczności objęcia analizą w całości kwartałów istniejącej zabudowy i został zamknięty pomiędzy ulicami [...], [...] i aleją [...] (al. [...]).

Ze sporządzonej w sprawie analizy zagospodarowania obszaru wynika, że teren inwestycji posiada nieregularny kształt i usytuowany jest w obszarze z dominującą funkcją mieszkaniową wielorodzinną wraz z uzupełniającą zabudową usługową. Analiza sąsiedztwa pozwala stwierdzić, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Obowiązującą linię nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem wyznaczono według załącznika nr 1 do decyzji, w powołaniu na § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jeśli wynika to z analizy urbanistycznej. Dla planowanej inwestycji obowiązujące linie zabudowy ustalono wzdłuż wewnętrznego układu ulic i linie te kształtować się będą skokowo dla poszczególnych fragmentów zabudowy w nawiązaniu do podobnych rozwiązań w budynkach najbliższego sąsiedztwa.

Jeśli chodzi o średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym to wynosi on 0,30, zaś dla współczesnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lat 90. wynosi 0,37. W zaskarżonej decyzji organ ustalił, że dla przedmiotowej inwestycji przyjęto ten wskaźnik na poziomie od 0,35 do 0,40. W uzasadnieniu wyjaśniono, że nieregularny kształt terenu inwestycji oraz rodzaj zabudowy uniemożliwiają zachowanie średniego wskaźnika zabudowy. Dostrzec trzeba, że dla podobnej zabudowy jak w obszarze analizowanym trudno jest ustalić jeden konkretny wskaźnik powierzchni zabudowy.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej analiza wykazała, iż parametr ten w obszarze analizowanym wynosi od 17 do 100 m, zaś zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zlokalizowana w otoczeniu inwestycji posiada uskoki, wynoszące od 5 m, poprzez 15 m do 25 m, do 42 m. Z uwagi na specyfikę otoczenia i w celu zachowania ładu przestrzennego za elewacje frontowe obiektu uznano elewacje od strony dróg wewnętrznych.

Dalej Kolegium uznało, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o różnorodnej ilości kondygnacji. Z analizy wynika, że należy zachować istniejącą zabudowę, wyrażającą się w zróżnicowanych strefach wysokościowych kształtowanych uskokowo, co będzie stanowiło uzupełnienie istniejącego układu urbanistycznego.

Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania spełnia wymagania, o jakich mowa w rozporządzeniu. W szczególności zabudowa nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i trudno jest znaleźć jeden konkretny wskaźnik dla każdego z parametrów. Przekłada się to wobec tego na zastosowanie przepisów poszczególnych paragrafów rozporządzenia stanowiących o możliwości wyznaczenia innego niż zalecany parametr, z uwzględnieniem analizy obejmującej obszar analizowany.

Kolegium podzieliło opinię organu pierwszej instancji, iż zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.: teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że nie podziela stanowiska odwołujących, że obowiązkiem organu było zawieszenie niniejszego postępowania z powodu wszczęcia procedury planistycznej dla danego obszaru. Dalej wnioskodawca nie jest zobowiązany do załączenia do wniosku umów z gestorami sieci i mediów. Nieracjonalnym jest bowiem zawieranie umów w sytuacji, w której dopiero toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, a rodzaj rozstrzygnięcia organu nie jest znany. Ponadto brak jest obowiązku posiadania tytułu prawnego do nieruchomości w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...]. Skarżąca Spółdzielnia podnosi zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 77 k.p.a. i art 80 k.p.a. w związku z § 3 rozporządzenia poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o wybrakowany i niepełny materiał dowodowy zebrany w sprawie uniemożliwiający pełne, wszechstronne i prawidłowe prowadzenie sprawy, w szczególności w oparciu o sporządzoną wadliwie analizę zagospodarowania obszaru - załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji, przez nieustalenie przez organ odwoławczy w stanie faktycznym czy działki objęte skarżoną decyzją posiadają właściwy w świetle przepisów u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu oraz czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa,

- art. 11 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz niewyjaśnienie, dlaczego organ odwoławczy uznał za spełnione warunki możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zawarte w art. 61 u.p.z.p.,

- art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że decyzja organu pierwszej instancji została podpisana przez inną osobę, niż wskazana w załącznikach graficznych do decyzji nr 1 i nr 2, stanowiących integralną część tej decyzji,

- art. 106 § 5 k.p.a. oraz art 53 ust. 4 i 5 w związku z art 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie uzgodnienia decyzji przez Burmistrza [...] pismem z [...] września 2015 r. oraz innych uzgodnień tej decyzji w tej formie, podczas gdy uzgodnienia te powinny nastąpić w formie postanowień,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] w sytuacji, gdy należało tę decyzję uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności należało dokonać powtórnej analizy zagospodarowania obszaru przez osobę z uprawnieniami określonymi w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. i powtórzyć procedurę uzgodnień projektu z organami opiniującymi zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 w związku z art. 64 u.p.z.p.,

- art. 62 u.p.z.p. przez niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym istniały przesłanki do zawieszenia tego postępowania ze względu na trwającą i postępującą procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji mimo wyznaczenia zbyt dużego obszaru analizowanego na potrzeby ustalenia, czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria zachowania tej zasady, zarówno w zakresie funkcji zabudowy, jak i intensywności zabudowy, a także wysokości zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy,

- art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo że teren objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie ma zagwarantowanego wymaganego przepisami dostępu do drogi publicznej,

- art. 54 pkt 2 lit b) i d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w zaskarżonej decyzji warunków ochrony zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w zakresie bezpieczeństwa pieszych oraz dzieci uczęszczających do przedszkola nr [...] oraz Gimnazjum nr [...] w [...],

- art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku dowodów zarówno na istnienie, jak i na zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, w szczególności w zakresie drogi i przyłączy mediów.

Wobec powyższych zarzutów skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. i rozważenie zastosowania przez Sąd z urzędu art 135 p.p.s.a. tj. uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd uznał, że jeden z zarzutów skargi okazał się być skuteczny, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji. Pozostałe natomiast zarzuty bądź pozostają bez znaczenia przy takim rozstrzygnięciu Sądu lub zostaną omówione poniżej jako bezzasadne.

Otóż podstawową zasadą wynikającą z u.p.z.p. jest obowiązek organów zachowania ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Dalej - wyznaczanie poszczególnych parametrów nowej zabudowy wedle wymogów rozporządzenia również ma na celu zachowanie tej naczelnej zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jako instrument zachowania tej zasady i wyznaczenia cech nowej zabudowy, aby "wkomponowała się" w istniejący stan zagospodarowania ustawodawca przewidział analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. W tym celu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie obszar ten został rozszerzony z powodu konieczności objęcia analizą w całości kwartałów istniejącej zabudowy. Stanowisko takie jest słuszne, gdyż w ten sposób do analizy zostaje przyjęta cała zabudowa, nie zaś jej fragment będący skutkiem przecięcia budynku granicą owej analizy.

Z analizy tej wynika zatem, że teren inwestycyjny znajduje się wewnątrz osiedlowego kwartału wśród budynków wielomieszkaniowych z tzw. wielkiej płyty oraz zabudowy uzupełniającej usługowej. Natomiast w dalszym sąsiedztwie na zachód od inwestycji znajdują się kwartały współczesnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z lat 90. Zabudowa z lat 90. usytuowana jest równolegle do dróg wewnętrznych (ul. [...]) oraz do drogi publicznej – al. [...]. Zatem najbliższe, jeśli chodzi o odległość oraz charakter - chodzi o uwarunkowania architektoniczne (linie zabudowy, kubatura budynku i kształt) ocenianej inwestycji, będą budynki z wielkiej płyty. Tym też kierując się, analiza przy wyznaczaniu trzech parametrów: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowych oraz wysokości górnej krawędzi frontowej, odwołuje się do najbliższej zabudowy z wielkiej płyty, nie zaś do budynków z lat 90., usytuowanych przy al. [...] i ul. [...]. Jedynie w przypadku jednego parametru tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki analiza odwołuje się do zabudowy z lat 90. usytuowanej w oddaleniu od terenu inwestycji i powiązanej usytuowaniem z drogami czy to wewnętrznymi, czy drogą publiczną, nie zaś z terenem położonym w głębi, gdzie dominuje przestrzeń (tamże stwierdzono wskaźniki powierzchni zabudowy na poziomie – 0,18, 0,22, 0,23, 0,24, 0,28 – str. 2 analizy). Ta nowa zabudowa staje się punktem odniesienia dla ustalenia jednego z paramentów. Ponadto autor analizy z niewiadomych powodów wylicza dwa średnie wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę. Obszar zaś tej analizy obejmuje zróżnicowaną zabudowę, zarówno z wielkiej płyty, jak i lat 90. Tym samym kompletna zabudowa (wedle stanu na dzień sporządzania analizy) winna stanowić podstawę do wyliczenia jednego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, co wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Stan zagospodarowania jest bowiem wyznaczany na podstawie obecnego stanu zagospodarowania, bez rozróżnienia okresu, w jakim istniejąca zabudowa powstała. Słusznie zatem w analizie wyliczono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wedle wszystkich działek zabudowanych. Wskaźnik ten wynosi 0,30. Tymczasem analiza wylicza dodatkowy średni wskaźnik, tym razem dla zabudowy z lat 90. i proponuje, aby planowana zabudowa została podporządkowana właśnie średniemu wskaźnikowi budynków powstałych w określonym przedziale czasowym. Co do zasady możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika, co wynika z § 5 ust. 2 rozporządzenia, który przewiduje, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy jeżeli wynika to z analizy. Analiza jednak podlega ocenie organów wydających decyzję o warunkach zabudowy. Wyniki tej analizy, jak i projekt decyzji o warunkach zabudowy są co prawda sporządzane przez osobę posiadającą szczególne uprawnienia (art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p.), co nie oznacza jednak bezwzględnego związania organu ustaleniami wynikającymi z analizy. Organ administracji stosuje bowiem u.p.z.p. w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek stosować m.in. zasadę dobrego sąsiedztwa w zgodzie w obowiązkiem zachowania ładu przestrzennego. Następuje tutaj zatem powiązanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy czym przepisu wykonawczego nie można stosować w sprzeczności z ustawą, w której znajduje się delegacja dla aktu wykonawczego. Założeniem zaś tej ustawy jest zachowanie ładu przestrzennego, co właściwe organy realizują zarówno na etapie uchwalania planu, jak i wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak natomiast wynika z analizy zabudowa z lat 90., do której omawiany parametr miałby nawiązywać znajduje się w oddaleniu od terenu inwestycyjnego, ponadto jej usytuowanie wskazuje, że odnosi się i obsługuje istniejące ulice. Tworzy zatem element zagospodarowania arterii komunikacyjnej (al. [...]), gdzie zabudowa jest lokalizowana równolegle do drogi. Nadaje to szczególny charakter tej ulicy, co uzasadnia również bardziej ścisłą zabudowę działek przylegających do niej. Tymczasem planowana zabudowa ma zostać wkomponowana do wewnątrz osiedla, gdzie występuje inny stopień intensywności zabudowy. Taki sposób zagospodarowania wynika z koncepcji zaprezentowanej w analizie, gdzie bryła zabudowy ma nawiązywać do zabudowy wewnątrzosiedlowej (linie zabudowy, zróżnicowana wysokość i szerokość elewacji), nie zaś do zabudowy wzdłuż ulicy (zabudowa z lat 90.). Tym samym, aby zachować ład przestrzenny konsekwentnie konieczne było nawiązanie do zabudowy wewnątrzosiedlowej, także odnośnie intensywności zabudowy i wyznaczenia paramentu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Nowo powstała zabudowa będzie bowiem wkomponowana w zabudowę na tyłach al. [...], nie zaś położoną bezpośrednio przy tej ulicy. Tymczasem analiza i w ślad za nią decyzja przyjęły zupełnie inne założenie.

Doprowadziło to do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Przy stwierdzeniu naruszenia przepisów prawa materialnego konieczne było zatem uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności oraz innych wad dotyczących decyzji II instancji – przy uchyleniu decyzji organu I instancji – stały się bezprzedmiotowe.

Konieczne jest natomiast ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez niezawieszenie postępowania, w sytuacji gdy toczy się procedura uchwalenia miejscowego planu.

Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych konstrukcja art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. Użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić" oznacza, że orzeczenie oparte na art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. Skorzystanie przez organ z możliwości zawieszenia postępowania winno być uzależnione od wyniku ustaleń organu w kontekście wystąpienia realnych, obiektywnie weryfikowalnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jednakże cały czas należy mieć na względzie, że jest to jedynie uprawnienie organu, które nie może zostać ujęte w formalne ramy obowiązku. Jeśli organ uzna za celowe zawieszenie postępowania, może skorzystać z tego prawa. Strony natomiast postępowania o warunki zabudowy nie mają skutecznego instrumentu, aby "przymusić" organ do zawieszenia postępowania. Takimi instrumentami nie dysponuje również sąd administracyjny. Z tego względu zarzut dotyczący braku zawieszenia postępowania administracyjnego jest bezzasadny.

Również wbrew twierdzeniom skarżącej teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej wymagany w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". W przepisie tych chodzi o możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną.

Nie ulega wątpliwości, że drogi wewnętrzne są elementem układu drogowego, gdyż mogą stanowić dostęp do drogi publicznej. Z treści przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Jeśli zatem istnieje dostęp terenu inwestycji do drogi wewnętrznej połączonej z drogą publiczną, to spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W judykaturze trafnie zauważa się, że jeśli istnieje droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, to brak jest podstaw, by twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę nie spełnia wymagań dostępu do drogi publicznej. Warunek dostępu do drogi publicznej poprzez taką drogę wewnętrzną jest spełniony także wówczas, gdy inwestor nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do takiej działki drogowej (vide wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2665/13, LEX nr 2089955).

Tak rozumiany dostęp przedmiotowy teren inwestycji ma zapewniony poprzez działki stanowiące drogę służącą do obsługi mieszkańców budynków wybudowanych przez Spółdzielnię [...]. Mianowicie, jak wynika z analizy, dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] został zagwarantowany poprzez części działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podnoszona w skardze okoliczność, że droga wewnętrzna jest zbyt wąska i nie spełnia wymogów bezpieczeństw pozostaje irrelewantna prawnie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Potwierdza to orzecznictwo NSA, w którym wskazuje się, że nie zasługuje na aprobatę pogląd, zgodnie z którym dla oceny czy działka ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. niezbędnym jest, aby droga ta spełniała określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Kwestia zgodności dróg publicznych z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. decydującego znaczenia (vide wyrok NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 833/10, CBOSA).

Jako bezzasadny należało także uznać zarzut, że uzgodnienia decyzji przez Burmistrza [...] oraz inne uzgodnienia nastąpiły w formie pisma, nie zaś postanowienia wydanego na podstawie art. 106 k.p.a. Należy przyznać, że początkowo istniały rozbieżności w orzecznictwie co do stosowania art. 106 k.p.a. w sytuacji gdy zarówno organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, jak i organ przewidziany przez przepisy do uzgodnienia takiej decyzji – to był ten sam organ. Orzecznictwo dopuszczało możliwość uzgodnienia projektu decyzji organu samego ze sobą. Jednakże obecnie dominuje linia orzecznicza, która stoi na stanowisku, że jeśli dany organ występuje jednocześnie jako organ uzgadniający (choćby zarządca drogi) i jako organ upoważniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to wystarczające jest zajęcia stanowiska przez wyspecjalizowaną komórkę organizacyjną w formie zwykłego pisma (vide wyrok NSA z dnia 2 października 2015r., sygn. akt II OSK 374/14).

Odnośnie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. to należy stwierdzić, że w dacie składania wniosku, jak również na etapie postępowania przed organem I instancji, istniała dokumentacja potwierdzająca możliwość przyłączenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego do mediów. Poza tym pismem z [...] stycznia 2012r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] stwierdziło jednoznacznie, że istnieje na obszarze objętym inwestycją uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla przyłączenia przedmiotowego zamierzenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Dalej [...] pismem z dnia [...] października 2014r. potwierdziło możliwość przyłączenia inwestycji do zasilania mocą ok. 415kW. Analogicznie - przedsiębiorstwo [...] potwierdziło możliwość włączenia do sieci ciepłowniczej (pismo z [...] października 2014r.). Wskazane oświadczenia, w związku z treścią wniosku inwestora, należało uznać za wystarczające dla przyjęcia dochowania warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. (vide wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 370/15).

Ponieważ jeden z zarzutów okazał się być zasadny Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. i 135 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 997 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 500 zł.