Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 47/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art .138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
article: art. 2, art. 7, art. 165 ust.1, art .167 ust. 1 i  2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2011r. orzekającej o odmowie przekształcenia na rzecz S. B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 6/1 o pow. 2.8570ha w prawo własności nieruchomości, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

S. B. złożył wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 6/1 (obręb 8, arkusz 2), o pow. 2.8570ha, objętej księgą wieczystą KW Nr [...] oraz o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie na zasadach określonych w art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).

Organ I instancji ustalił, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze umowy z dnia [...] - akt notarialny Rep. [...] - na rzecz Spółdzielni, w związku z prowadzoną przez w/w Spółdzielnię działalnością, w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz w trybie art. 2c ust. 1-6 ustawy z dnia 7 października 1992r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1992r. Nr 91, poz. 455) - przy zastosowaniu 3% stawki opłaty rocznej. Zgodnie z umową znajdujące się na nieruchomości zabudowania: hala betoniarni, budynek socjalny, hala stolarni, portiernia, budynek obrzynarki, hala traka i węzeł betoniarski wybudowane zostały z funduszu inwestycyjnego i środków własnych Spółdzielni.

W drodze umowy sprzedaży z dnia [...] - akt notarialny Rep. [...] - Spółdzielnia w upadłości sprzedała "B." Sp. z o. o. z siedzibą w O. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki wraz z w/w budynkami, infrastrukturą, maszynami i wyposażeniem.

Następnie, w drodze umowy sprzedaży z dnia. - akt notarialny Rep. [...] - "B." Spółka z o. o. w upadłości sprzedała na rzecz W. K. całość przedsiębiorstwo upadłego, w skład którego weszły: prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki, w/w budynki i budowle oraz ruchomości stanowiące wyposażenie przedsiębiorstwa. Jak wynika z treści księgi wieczystej Nr [...] oraz z treści aktu Rep. "A" Nr [...] M. K. złożył w dniu 14 grudnia 2010r. wniosek o zmianę przeznaczenia budynków ujawnionych na przedmiotowej działce (wniosek Nr Dz. Kw [...]). Z załączonego do wniosku o przekształcenie wypisu z rejestru budynków z dnia 4 października 2010r. wynika, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 212m², budynki produkcyjne o łącznej powierzchni zabudowy 1217m² oraz inne budynki niemieszkalne o łącznej powierzchni zabudowy 25m². Zgodnie z danymi ewidencji budynków zmiana funkcji użytkowej budynku Nr 2,61/1;3 z "inne" na "mieszkalne" nastąpiła w dniu 30 września 2010r.

Umową sprzedaży z dnia 28 grudnia 2010r. - akt notarialny Rep. "A" Nr [...]- M. K. sprzedał S. B. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu wraz z budynkami, w skład których wchodził budynek mieszkalny. Na skutek oględzin terenu w dniu 15 lipca 2011r. stwierdzono, iż na działce nr 61 prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie sprzedaży używanych części samochodowych (materiał zdjęciowy załączony do akt sprawy).

Zdaniem organu I instancji w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym nieruchomości był poprzednik prawny wnioskodawcy, tj. M. K. Nieruchomość była zabudowana budynkami produkcyjnymi. Z brzmienia art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jednoznacznie wynika, iż decydujący jest stan z chwili wejścia w życie ustawy. Zmiany sposobu użytkowania lub charakteru budynku po wejściu w życie ustawy nie mają wpływu na dopuszczalność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność.

Ponadto, zdaniem organu nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe, jeżeli zasadniczym lub przeważającym elementem w ocenie charakteru zabudowy jest jej funkcja mieszkaniowa. Trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste następuje w wyniku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wzniesionego na tej nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I CSK 591/09). Art. 240 k.c. przewiduje natomiast sankcję wobec użytkownika wieczystego, który korzysta z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, tj. umowa może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu.

Zdaniem organu I instancji z uwagi na fakt, iż w dniu 13 października 2005r. działka gruntu objęta wnioskiem o przekształcenie była zabudowana budynkami o charakterze produkcyjnym, nie zostały spełnione inne przesłanki uprawniające do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o których nowa w art. 1 ust. 1a oraz ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, a także z uwagi na fakt, iż nieruchomość : nadal jest wykorzystywana na cele działalności gospodarczej, wniosek S. B. nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie przekształcenia na rzecz S. B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w O. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr 6/1 o pow. 2.8570 ha w prawo własności nieruchomości. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).

Od decyzji tej odwołanie złożył S. B., zarzucając naruszenie przepisów prawa. Zdaniem skarżącego ustawodawca nie wprowadził w przepisach żadnego kryterium dotyczącego stopnia zabudowy mieszkaniowej, organy nie są uprawnione do wprowadzenia takich kryteriów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie skarżącego zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż wskazane w odwołaniu.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) zmieniła m.in.: art. 1 ust. 1 i 1a, art. 1 ust. 3 i 4, art. 2, art. 4 ust. 9, 11 i 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz,1459 ze zm.). Zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 1

- ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

- ust. 1a. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz! 279).

- ust. 1b. Przepisu ust. 1 nie stosuję się do:

1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców;

2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129);

3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw weszła w życie z dniem 9 października 2011r. Jednocześnie art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym mniejszą ustawą.

Analizując nową regulację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozszerzony został znacznie zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z roszczeniem o przekształcenie jego dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. Ustawa w kształcie obowiązującym przed nowelizacją przewidywała możliwość wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, jednak mogło mieć to miejsce jedynie w przypadku nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Założenia nowelizacji rozszerzają zakres rodzajów nieruchomości, które mogą być objęte tego rodzaju żądaniem na wszystkie nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego, bez względu na rodzaj i przeznaczenie. Zgodnie z nowymi przepisami osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, z uwzględnieniem pewnych ograniczeń podmiotowych. Ograniczenia w tym zakresie dotyczą:

a) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców,

b) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, z tym że za państwowe i samorządowe osoby

prawne uważa się spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub

jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu

ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania

instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach

publicznych oraz

c) osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 marca 1920r. o

nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

Obecna nowelizacja ma na celu także dostosowanie przepisów ustawy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. sygn. akt K 9/08, w którym TK orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nowelizacja dostosowuje brzmienie ustawy do powyższego wyroku, uchylając art. 4 ust. 8 i modyfikując odpowiednio ust. 9 ustawy, tak by zastrzeżona przepisami ustawy bonifikata w wysokości 50% nie dotyczyła nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego.

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wziął pod uwagę zmian dokonanych ustawą z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110), która to zmieniła m.in.: art. 1 ust. 1 i la, art. 1 ust. 3 i 4, ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.).

Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, argumenty zawarte w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], polegające na tym, iż nieruchomość była zabudowana budynkami produkcyjnymi są na gruncie obecnej regulacji bez znaczenia prawnego. Ponadto Kolegium odnosząc się do twierdzenia organu I instancji, iż w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikiem wieczystym był poprzednik prawny wnioskodawcy M. K. stwierdziło, że argument ten również jest bez znaczenia prawnego na gruncie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w myśl którego z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaleciło, aby organ I instancji dokonał szczegółowej analizy w zakresie aktualnej regulacji prawnej ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i w oparciu o aktualne przesłanki wydał stosowną decyzję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł S. B. , domagając się uchylenia decyzji w całości, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono, że "organ błędnie przyjął, że na gruncie obecnej regulacji ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości kwestia charakteru nieruchomości, sposobu jej wykorzystania jest bez znaczenia prawnego, a w konsekwencji zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 roku, sygn. akt K 9/08, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny żart. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał więc, że to nie sama bonifikata była niekonstytucyjna, lecz przerzucenie jej kosztów na jednostki samorządu terytorialnego.

Przedmiotowa ustawa w oznaczonym zakresie została znowelizowana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, a stosownie do brzmienia jej art. 5 ust. 1 w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 2 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Tymczasem jedną z absolutnie podstawowych zasad tzw. pochodnych wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wprost wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, lojalności państwa względem obywateli (zob. np. wyrok TK z dnia 20 grudnia 1999r., sygn. akt K 4/99; wyrok TK z dnia 21 grudnia 2005 roku, sygn. akt K 45/05). Treść tej zasady da się zredukować m.in. do zakazu formułowania przez przepisy prawne obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic (por. L. Garlicki, Komentarz do art. 2 (w:) L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom V, Warszawa 2007, s. 34).

Z powyższej zasady pochodnej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wywodzona jest tzw. zasada drugiego stopnia ochrony praw nabytych, w tym również i ekspektatyw (K 3/88, K 24/04). Zasada ta zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych i ekspektatyw, jak również zakaz ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa, bez przyznania pełnego ekwiwalentu za utracone uprawnienia (jw., nadto wyrok TK z dnia 16 czerwca 2003 roku, sygn. akt K 52/02). Nowelizacja ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest oczywiście, i to prima facie niekonstytucyjna w zakresie, w jakim pozbawia podmioty wcześniej uprawnione do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - wymienieni zostali tej obligatoryjnej bonifikaty pozbawieni. Sama bonifikata nie została uznana za niekonstytucyjną, a tylko obarczenie jej ciężarem jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji ustawodawca nowelizując przedmiotową ustawę w celu dostosowania jej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010r. w odniesieniu do osób spełniających przesłanki do uzyskania bonifikaty przed nowelizacją winien przewidzieć instrumenty rekompensujące jednostkom samorządu terytorialnego ciężar ekonomiczny tychże ulg, a nie pozbawiać uprawnienia do nich podmiotów dotychczas ku temu legitymowanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 107/10, wprost podniósł, że "organy administracji stosownie do treści art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej, oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Oznacza to, że organ skarżony winien na kanwie niniejszego stanu faktycznego odmówić zastosowania art. 5 ustawy nowelizującej. Dlatego też organ nie mógł uznać, że kwestia charakteru nieruchomości, sposobu jej wykorzystywania jest bez znaczenia prawnego, a w konsekwencji zaniechał przeprowadzenia w tym zakresie postępowania zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego".

Autor skargi wniósł, na wypadek gdyby Sąd uznał inaczej, o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do zgodności art. 5 ustawy nowelizacyjnej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim pozbawia podmioty dotychczas uprawnione do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty tej ulgi, pozostawiając tę materię do swobodnego uznania organów jednostek samorządu terytorialnego. Podniósł, że jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 grudnia 2008r., sygn. akt V CSK 310/08, mając uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją, sąd - na podstawie art. 193 Konstytucji - ma obowiązek zwrócić się do Trybunału z odpowiednim pytaniem prawnym (tak też orzeczenia Sądu Najwyższego: z dnia 30 października 2002 r., V CNK 1456/00; z dnia 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odwołanie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wymaga to od organu odwoławczego wyprowadzenia wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, a zwłaszcza przeprowadzenia wykładni przepisu prawa materialnego w zakresie odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i w konsekwencji wskazania okoliczności faktycznych wymagających ustalenia (komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, A.Adamiak/J.Borkowski, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 520).

W sprawie niniejszej wniosek S. B. o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości złożony został w grudniu 2010r., zaś decyzja organu I instancji wydana została w dniu 26 lipca 2011r. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), której przepisy były podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia z dnia 26 lipca 2011r. Jednak po złożeniu przez S. B. odwołania od tej decyzji uległ zmianie stan prawny, weszła bowiem w życie - z dniem 9 października 2011r. - ustawa z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110). Ustawa ta, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązywała w dacie jego orzekania. Zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życia ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Ponieważ sprawa z wniosku S. B. nie zakończyła się (orzeczenie organu I instancji nie stało się ostateczne) przed dniem 9 października 2011r., to organ odwoławczy zobligowany do uwzględniania stanu prawnego obowiązującego w dacie jego orzekania, musiał wziąć pod uwagę zmianę przepisów prawa, w tym przepis art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011r.

Ustawa z dnia 28 lipca 2011r. zmieniła treść m.in. przepisów art. 1 ust. 1 i 1a, art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zmiana ta rozszerzyła znacznie zakres rodzajów nieruchomości, co do których użytkownik wieczysty może wystąpić z roszczeniem o przekształcenie jego dotychczasowego prawa w prawo własności nieruchomości. Ustawa ta w kształcie obowiązującym przed nowelizacją przewidywała możliwość wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, jednak mogło to mieć miejsce jedynie w przypadku nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub nieruchomości zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub garażową oraz w odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Zmiana ustawy rozszerzyła zakres rodzajów nieruchomości, które mogą być objęte tego rodzaju żądaniem na wszystkie nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego, bez względu na rodzaj i przeznaczenie. Zgodnie z nowymi przepisami osoby fizyczne i prawne, będące w dniu 13 października 2005r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności, z uwzględnieniem pewnych ograniczeń podmiotowych.

Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zmiana treści przepisu art. 1 nie wymaga już spełnienia wymogu zabudowy mieszkaniowej. Ponadto prawidłowe jest również twierdzenie, że istotne w sprawie jest ustalenie, kto w dniu 13 października 2005r. był użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości oraz czy wnioskodawca S. B. jest jego następcą prawnym, w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 3 znowelizowanej ustawy.

Konieczność ustalenia powyższych okoliczności, czyli ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie właściwej subsumcji przepisów znowelizowanej ustawy do ustalonego stanu faktycznego uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Należy tylko zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 13 października 2011r. stwierdził, że "organ I instancji nie zauważył zmiany przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości", podczas gdy zmiana ta nastąpiła już po wydaniu decyzji przez organ I instancji i musiała być wzięta pod uwagę przez organ odwoławczy. Jednak wadliwość ta nie miała znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110) należy podkreślić, że organ odwoławczy prawidłowo uznał za konieczne zastosowanie w sprawie tego przepisu. Wbrew stanowisku autora skargi, organ nie mógł odmówić zastosowania przepisu rangi ustawowej. Przepis ten zawiera normę przejściową, określającą przepisy której ustawy należy stosować w związku z nowelizacją ustawy. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niekonstytucyjności przepisu ustawowego, dopóty korzysta on z domniemania zgodności z Konstytucją. Do tego czasu organy państwowe, działające na podstawie prawa oraz w jego granicach, zgodnie z obowiązującą z mocy art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, obowiązane są do jego stosowania (art. 188 Konstytucji RP).

Odnosząc się natomiast do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie dostrzegł takiej konieczności. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przesłanką wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym, jest więc powzięcie wątpliwości co do konstytucyjności lub legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę w danej sprawie, co zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Skarżący wniósł o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego

co do zgodności przepisu art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji "w zakresie, w jakim pozbawia on podmioty dotychczas uprawnione do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty tejże ulgi, pozostawiając tę materię do swobodnego uznania organów jednostek samorządu terytorialnego".

Zdaniem Sądu nie ma podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z tak sformułowanym pytaniem prawnym.

Należy zauważyć, że przepis art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który do dnia 9 października 2011r. przewidywał obowiązek organu właściwego do wydania decyzji udzielenia, na wniosek osoby spełniającej określone w nim warunki, bonifikaty (90 %) od opłaty z tytułu przekształcenia, jeżeli nieruchomość była zabudowana na cele mieszkaniowe albo z przeznaczeniem pod tego rodzaju zabudowę był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 26 stycznia 2010r. sygn. akt K 9/08 (Dz.U. Nr 21, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - jest zgodny z art. 2 Konstytucji (bez względu na to, czy właścicielem przekształcanej nieruchomości jest organ samorządu terytorialnego, czy Skarb Państwa), a w zakresie w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej - jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz z art. 167 ust 1 i 2 Konstytucji (odnosi się wyłącznie do bonifikat udzielanych przez organy samorządu terytorialnego). Przepis wymieniony w części I w punkcie 2, w zakresie tam wskazanym, tracił moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku TK stwierdził, że "realizacja wyroku na poziomie minimalnym będzie wymagała zagwarantowania fakultatywności udzielenia bonifikat od opłat za przekształcenie nieruchomości komunalnych. Przy okazji ewentualnych prac legislacyjnych ustawodawca może również rozważyć możliwość zmiany innych elementów zaskarżonej ustawy. Dotyczy to w szczególności dokonywania przekształceń metodami administracyjnymi (decyzją administracyjną) oraz niekorzystnego wypływu bonifikat na budżety samorządów terytorialnych (a w szczególności braku rekompensat). Wybór odpowiednich rozwiązań w tym zakresie należy jednak do ustawodawcy".

Po wydaniu tego wyroku ustawodawca ustawą z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw - uchylił przepis art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i zmienił treść przepisu art. 4 ust. 9. Zarzut skargi o niekonstytucyjności nie dotyczy tej zmiany. Jest on skierowany do treści przepisu art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. "w zakresie, w jakim pozbawia podmioty dotychczas uprawnione do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty tejże ulgi, pozostawiając tę materię do swobodnego uznania organów jednostek samorządu terytorialnego".

Jednak w sprawie niniejszej nie można stwierdzić, czy S. B. był "podmiotem uprawnionym do uzyskania obligatoryjnej bonifikaty" w dacie składania wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Odmowa dokonania przekształcenia przez organ I instancji spowodowana była ustaleniem przez ten organ, że nieruchomość nie spełnia wymogu art. 1 ust. 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. w jej ówczesnym brzmieniu, ponieważ przedmiotowa nieruchomość w dniu 13 października 2005r. była zabudowana budynkiem o charakterze produkcyjnym i nie spełniała wymogu zabudowy na cele mieszkaniowe, wykorzystywana była na cele działalności gospodarczej. Na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji kwestia bonifikaty nie mogła być zatem przez ten organ w ogóle rozpatrywana. Dopiero treść przepisu art. 1 ust. 1 w jego znowelizowanym brzmieniu, mającym zastosowanie właśnie na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011r., może umożliwić skarżącemu skorzystanie z instytucji przekształcenia. Przepisy znowelizowanej ustawy zapewniają bowiem szerszy dostęp do tej instytucji i przeprowadzenie przekształcenia na bardziej korzystnych warunkach niż poprzednio. Przede wszystkim rozszerzają zakres rodzajów nieruchomości, które mogą być objęte takim żądaniem na wszystkie nieruchomości objęte prawem użytkowania wieczystego, bez względu na ich rodzaj i przeznaczenie. Nie można wykluczyć, że bez zmiany przepisów i możliwości ich zastosowania na podstawie art. 5, skarżący nie miałby możliwości skorzystania z instytucji przekształcenia z bonifikatą, ponieważ samo przekształcenie nie byłoby możliwe.

W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpiło w sprawie naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez godzenie w zasadę równości wobec prawa, wskazaną przez skarżącego. Zatem zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności przepisu art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw jest niecelowe. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie zależy bowiem od odpowiedzi na postawione przez skarżącego pytanie prawne.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.