Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 673/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 a ust 1, art. 35 ust 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 113 par 2, art. 126, art. 109-113
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , Prezydent Miasta, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: [...] wraz zagospodarowaniem terenu dla zespołu szesnastu budynków w zabudowie bliźniaczej na terenie położonym w rejonie ulicy [...] –[...] , wydanej na rzecz Spółki A.

Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: [...] ([...] ") na terenie wskazanej wyżej działki nr [...] w, na rzecz Spółki A.

W dniu [...] r. Spółka A. wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia [...] r. nr [...] i przedłożyła Aneks nr 1 do projektu budowlanego. W uzasadnieniu wniosku inwestor podał, że wprowadza zmiany w obrysie parterów budynków, w ramach tej samej powierzchni zabudowy. Zmiana powstała w wyniku wprowadzenia w części elewacji form pilastrów, co nie wpłynie na zmianę podstawowych wymiarów budynków oraz ich usytuowania na działce. Zmianie uległy wejścia do budynków, które zostały zaprojektowane tak, aby realizować zapisy decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie wysokości elewacji mierzonej od okapu do rzędnej przed wejściem. Inwestor wyjaśnił, że zmiany wprowadzone w projekcie umożliwiają łączenie dwóch lokali w ramach jednego segmentu, w jedno mieszkanie. W części lokali uległo zmianie zestawienie powierzchni. Wynika to z tego, że na poddaszach budynków, w osiach B i K, został zmieniony układ zewnętrznych tak, aby były one przedłużeniem ścian parteru.

Postanowieniem z dnia [...] r. /doręczonym stronie w dniu [...]r./, organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku oraz projektu budowlanego, poprzez :

1) przedłożenie zmiany decyzji z dnia [...] r., Nr [...], w zakresie zmiany zatwierdzonego tą decyzją projektu zagospodarowania terenu dla budowy "zespołu szesnastu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" na działce nr [...];

2) wykazanie spełnienia w projekcie budowlanym ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nr [...], zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego

- pkt II a – dot. maksymalnego wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (w świetle rozporz. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz geometrii dachów;

3) doprowadzenie projektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 133).

Inwestor został pouczony, że nieuzupełnienie wniosku i projektu budowlanego, w terminie do [...] r., spowoduje wydanie decyzji odmownej.

W dniu [...] r. Spółka A. zwróciła się do organu o udzielenie wyjaśnień, w związku z treścią postanowienia z dnia [...] r., gdyż - w jej opinii - wskazane w pkt I zobowiązanie jest całkowicie niezrozumiałe. Odnosząc się do pkt II zobowiązania, inwestor zwrócił się o podanie podstawy prawnej żądania. Odnośnie pkt III zobowiązania dot. zszycia i numeracji projektu inwestor ostatecznie zadeklarował poprawienie.

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta wyjaśnił Spółce, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielono pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: [...] (Etap I) i zatwierdzono projekt zagospodarowania dla całej inwestycji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielono pozwolenia na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej : [...]. W dniu [...] r. inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] r. nr [...].

Z przedłożonego aneksu nr 1 do projektu budowlanego wynika, że zmianie ulegnie powierzchnia zabudowy (dot. projektowanych pilastrów), co zmienia zagospodarowanie terenu w tym wskaźnik zabudowy, ustalony w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. Tego rodzaju zmiana wymaga zmiany decyzji, która zatwierdziła zagospodarowanie terenu tj. decyzji nr [...] z dnia [...] r.

Organ I instancji wyjaśnił też, że określenie "wykazanie spełnienia w projekcie budowlanym ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nr [...]" sygnalizuje, że wskazane w postanowieniu ustalenia nie zostały spełnione. Zapis ten należy rozumieć jako "doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego ze wskazanymi ustaleniami".

Przedłożony aneks nr 1 nie spełnia ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dochodów. W decyzji tej ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczonej od okapu dachu max. do [...] m, mierzonej od istniejącego poziomu terenu przed wejściem do budynku. W świetle rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – elewacja frontowa znajduje się od strony frontu działki budowlanej, gdzie front działki budowlanej jest to ta część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, w niniejszej sprawie od ulicy [...], zgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy.

W decyzji nr [...] ustalono również dachy strome, symetryczne, min. dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od [...]. Zaprojektowane dachy o spadku [...] nie spełniają tego warunku.

Inwestor w kolejnym piśmie, z dnia [...] r., wyjaśnił, że ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik zabudowy, nie ulega zmianie wskutek wprowadzenia zmian projektowych. Przedłożona dokumentacja projektowa spełnia wymagania postawione decyzją o warunkach zabudowy. Wskazał, że w dokumentacji nie wprowadzono zmian w zakresie kąta nachylenia dachu w stosunku do pierwotnie złożonej dokumentacji. Inwestor wskazał, że zmiana polega na zastąpieniu lukarn wykuszami, a nie na zmianie kąta nachylenia dachu. Pierwotna dokumentacja, w zakresie lukarn, przewidywała kąt nachylenia 5 stopni. Nie uległy także zmianie pozostałe elementy elewacji i połaci dachowej. Inwestor wskazał, że dołączył rysunek nr 1, z którego wynika, że nie uległa zmianie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] organ sprostował omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] r. przez określenie, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczyło nie dwóch, a czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie wyżej wskazanym.

Decyzją z dnia[...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), Prezydent Miasta odmówił zmiany decyzji z dnia [...] r., nr [...] w zakresie zawartym w projekcie budowlanym – aneks nr 1.

Organ pierwszej instancji wskazał, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym (aneks nr 1) powodowały zmianę ustaleń decyzji z dnia [...] r., przez wprowadzenie pilastrów na elewacji budynków oraz zmianę grubości przedłużonej ściany szczytowej. Powyższe, pomimo nie zmienionej powierzchni zabudowy, spowoduje zmianę obrysu zabudowy budynków [...]’ w terenie, w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Aneks nr 1 nie spełniał także ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., nr [...]. Zgodnie z tą decyzją, szerokość górnej krawędzi elewacji frontowej liczonej do okapu dachu (mierzonej od istniejącego poziomu terenu przed wejściem do budynku) może wynosić maksymalnie [...] m. Organ zaznaczył, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ([...] m) obowiązuje na całej szerokości budynku. Natomiast zmiany przyjęte w aneksie nr 1, polegały na wprowadzeniu na całej szerokości elewacji frontowej (budynki: D, E) wysokości budynku do okapu – [...] m.

Nachylenie części dachu 5 stopni powoduje, zmianę wysokości okapu w elewacji frontowej (front od ul.[...]), która wynosi [...] m, natomiast wysokość okapu elewacji przeciwległej wynosi [...] m. Nie jest to zgodne z ustaleniami elewacji o warunkach zabudowy dotyczących geometrii dachów : dachy strome, symetryczne (budynki [...]).

Rysunki znajdujące się w przedłożonym projekcie, o nr [...] wskazują elewacje czterech budynków. Przy czym ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy dotyczą każdego budynku odrębnie. W ocenie organu, elewacje [...] wskazane na rysunkach nr [...] oraz elewacje [...] na rysunkach [...], nie odpowiadają rzeczywistemu wyglądowi elewacji jednego budynku.

Odnosząc się do uwag inwestora, zgłaszanych w trakcie postępowania administracyjnego, organ wyjaśnił, że projekt budowlany musi spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Ponadto organ wyjaśnił, że udzielenie stronie wyjaśnień, w sposób określony w art. 113 § 2 K.p.a., dotyczy treści wydanej decyzji. Żądanie strony dotyczyło wyjaśnień co do treści postanowienia z dnia [...] r., a nie decyzji i dlatego udzielono odpowiedzi zwykłym pismem.

Ponieważ nieprawidłowości wskazane w postanowieniu z dnia [...] r. nie zostały usunięte, do dnia [...] r., organ wydał decyzję odmowną w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji, skierowane do Wojewody, złożyła Spółka A.

Spółka wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa, będącym podstawą jej wydania. W żadnym bowiem fragmencie uzasadnienia tej decyzji nie wskazano, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ ograniczył się do wskazania oczekiwanych od inwestora działań. Jedynie w zakresie pkt III postanowienia z dnia [...] r., organ przedstawił podstawę prawną wezwania. Zdaniem odwołującej się Spółki, to nie inwestor ma wskazać dowody, że działa zgodnie z prawem. Zadanie to spoczywa na organie, który zgodnie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane miał dokonać sprawdzenia dokumentacji i ewentualnie wskazać zauważone nieprawidłowości i dopiero wtedy nałożyć obowiązek ich usunięcia.

Brak wskazania zauważonych przez organ nieprawidłowości i nałożenie nowych nie umocowanych, wskazanymi przepisami obowiązków, powoduje – zdaniem Spółki - że zarówno postanowienie z dnia [...] r., jak i wydana w konsekwencji decyzja z dnia [...] r. nie mogą być traktowane, jako spełniające ustawowe wymagania poprzedzające i uzasadniające odmowne załatwienie sprawy, co jednocześnie stanowi o rażącej i kwalifikowanej wadliwości decyzji z dnia [...]r.

Według Spółki, działania organu, w takich sprawach, jak przedmiotowa, winny być ograniczone do zaproponowania zmian. Wynika to z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Połać główna dachu, pomimo zmian, jest dalej nachylona pod kątem zgodnym z decyzją o warunkach zabudowy. Proponowane przeróbki nie zmieniają też powierzchni zabudowy ani wysokości elewacji frontowej. W takiej sytuacji, Spółka uznaje, że organ wyszedł poza swoje kompetencje ustawowe, ingerując w sposób niczym nieuzasadniony w kwestie rozstrzygnięte wcześniej wydaną decyzją.

Spółka podała, że składając wniosek, uzasadniła wprowadzenie zmian, lecz organ nie ustosunkował się do dowodów złożonych w tym zakresie. Zdaniem strony, organ zamiast zająć się argumentacją wniosku, że przykrycie lukarn, wykuszy, ryzalitów, wypustów dachowych zachowało wymóg nachylenia 5 stopni, podjął temat zmiany kąta dachu, której strona wszak nie dokonała.

Strona zakwestionowała również twierdzenia organu o sposobie mierzenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, uznając je za sprzeczne z prawem. Organ zamiast uznać wysokość mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), dokonał dowolnej interpretacji, poprawiając prawo i rozszerzył użyte w nim pojęcie "wysokość górnej krawędzi elewacji" na całą szerokość elewacji.

Ponadto skarżąca zakwestionowała sposób wyjaśnień organu, co do treści postanowienia z dnia [...] r., które wymagały wydania odrębnego postanowienia (art. 113 § 2 i art. 126 K.p.a.), a nie wystosowania zwykłego pisma.

Spółka zarzuciła również naruszenie zasady ogólnej postępowania - pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), wymagającej aby, każde rozstrzygnięcie niezgodne z żądaniem wnioskodawcy było należycie uzasadnione, przez podanie co najmniej podstawy prawnej i faktycznej. Zdaniem strony, organ obowiązkowi temu nie podołał, w szczególności nie spełnia tego wymogu ogólnikowe odniesienie się do podstaw decyzji odmownej, w związku z nie usunięciem przez stronę nieprawidłowości, wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r.

Lakoniczność i niepełność uzasadnienia znacząco utrudniła stronie skorzystanie ze środka odwoławczego w postaci odwołania. Decyzja nie zawierała najbardziej istotnego elementu, tj. odniesienia przytoczonych rozważań do przedmiotowej sprawy i zebranych na jej potrzeby materiałów. Organ w żaden sposób nie odniósł się do stanowiska wnioskodawcy, w szczególności z jakich powodów dokonał innej interpretacji przepisów. Podsumowując, Spółka stwierdziła, że wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] r. był w pełni uzasadniony, co świadczy o tym, że decyzja organu z dnia [...] r., jest chybiona.

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. o odmowie zmiany decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego – aneks 1 przedmiotem opracowania są zmiany w projekcie zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., określone jako II Etap budowy budynków w zabudowie bliźniaczej (budynki[...] "), tj. obrysy parterów przez wprowadzenie w elewacji form pilastrów i wejścia do budynków. W części lokali mieszkalnych zmianie uległo zestawienie powierzchni, gdyż na poddaszach budynków zmieniono układ ścian zewnętrznych tak, aby były przedłużeniem ścian parteru.

Wojewoda przytoczył ustalenia przyjęte dla przedmiotowej inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r., Nr [...], wydanej przez Prezydenta Miasta . Decyzja ta wskazuje m.in., że wysokość górnej krawędzi elewacji, liczona jest od poziomu okapu dachu lub górnej krawędzi attyki (gzymsu): ustala się wysokość do górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. do okapu maksymalnie do [...] m, mierzonej od istniejącego poziomu terenu przed wejściem do budynku. Geometria dachów – dachy strome, symetryczne, minimum dwuspadowe o kącie nachylenia połaci [...]stopni i wysokości kalenicy nie więcej, niż [...] m mierzonej od istniejącego poziomu terenu przed wejściem do budynku.

Analizując zmianę pierwotnego projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że dodanie pilastrów prowadzonych na całej wysokości elewacji powoduje zmianę projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta . Wprowadzenie zmiany powodującej wyciągnięcie lukarn tworząc zadaszone "wykusze" powoduje, że powstają nad fragmentem elewacji obiektu zadaszenia o kącie nachylenia połoci [...]o (poprzednio zadaszenie o kącie [...]okolone było dachem o spadku [...]), co powoduje, że dachy nie są symetryczne.

Zmiany projektu wpłynęły na zmianę wysokości okapu (gzymsu) nad wejściem do budynku. Wcześniej wynosiła[...] m i spełniała wymóg decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po zmianie wysokość okapu nad jednym z wejść, będzie wynosić [...] m, co przekracza ustalony wskaźnik wysokości zabudowy.

Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przypisy art. 32 – 35 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że decyzja z dnia [...] r. nie jest czytelna, a postanowienie wzywające do usunięcia braków wniosku było nieuzasadnione, organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji wskazał przepisy prawa oraz wyjaśnił zasadność usunięcia nieprawidłowości, zwłaszcza w celu dostosowania zmian do stanu zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami wykonawczymi. ( w świetle § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. – Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 5 tego rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Analiza dokonanych zmian w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazuje na nadużycia w interpretacji ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Poszerzenie lukarn na całej szerokości powoduje, że połać dachowa uzyskała dwa kąty nachylenia dachu, tj. kąt [...] stopni, który jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i kąt [...] stopni, który nie jest zgodny z tą decyzją.

Dodanie pilastrów na całej wysokości elewacji, powoduje zmianę obrysu budynków, co również nie jest zgodne z warunkami zabudowy, przyjętymi dla tej inwestycji. W tych okolicznościach, organ I instancji trafnie zażądał zmiany decyzji o warunkach zabudowy, która mogła został wydana tylko na wniosek inwestora.

Wojewoda stwierdził, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego – aneks nr 1, do stanu zgodnego z treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz nie dokonał zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...], co właśnie skutkowało wydaniem decyzji odmownej w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 113 § 2 k.p.a., Wojewoda uznał, że z pisma strony, skierowanego do organu, złożonego w dniu [...] r., nie wynikało, że jest wnioskiem złożonym w trybie powołanego wyżej przepisu. Organ pierwszej instancji udzielił inwestorowi stosownych wyjaśnień, co – według Wojewody - pozwoliło inwestorowi zająć merytoryczne stanowisko, co do istoty sprawy, w piśmie z dnia [...] r.

Spółka A. , wniosła za pośrednictwem Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej Prezydenta Miasta W uzasadnieniu skargi, Spółka wskazała, że organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...]r., które nie zawiera żadnego uzasadnienia formalnego i prawnego, a ponadto organ nie wskazał dostrzeżonych w dokumentacji nieprawidłowości. Organ ograniczył się do przedstawienia oczekiwanych od inwestora działań.

Zdaniem Spółki, żądanie organu do przedłożenia zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] , nastąpiło wbrew zasadom ogólnym oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji nie opisał żadnej nieprawidłowości we wniosku strony, nie opisał które z wymagań art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego zostało naruszone i nie podał żadnej podstawy prawnej nakładanego obowiązku. Mimo powtórzenia w odwołaniu zastrzeżeń podnoszonych przez Spółkę w postępowaniu administracyjnym, w zakresie zobowiązania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej kwestii.

Powołując się na treść art. 6 K.p.a., Spółka wskazała, że działania organu były wbrew prawu, które nie przewiduje, że to inwestor ma udowadniać okoliczność, iż wnioskowane zmiany do pozwolenia na budowę muszą spełniać ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek sprawdzenia ustaleń, leży po stronie organu.

Spółka wskazała, że w postępowaniu odwoławczym powtórzyła zastrzeżenia wobec żądania organu do wykazania zgodności zmian z przyjętymi wcześniej warunkami zabudowy. Żądnie organu, Spółka określiła, jako niewykonalne i niespotykane w państwie prawa. Zdaniem skarżącej, również do tej kwestii organ odwoławczy się nie odniósł. Brak tego odniesienia się, uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę na przesłankami, jakimi kierowały organy przy wydaniu zakwestionowanych decyzji.

Odnosząc się do żądania, wymienionego w pkt III postanowienia z dnia [...] r., tj. uporządkowania dokumentacji załączonej do wniosku o zmianę decyzji, Spółka podkreśliła, na brak uzasadnienia prawnego oraz konieczności wykonania przedmiotowego żądania. Spółka dostosowała się do tej części zobowiązania, mimo to uważa, że niewykonanie tego obowiązku, nie powinno być podstawą do wydania decyzji odmownej.

Powołując się na art. 126 K.p.a., skarżąca wywiodła obowiązek organów obu instancji, polegający na przedstawieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nakładanych postanowieniem obowiązków. Zdaniem Spółki, organy nie wykonały tego obowiązku. Powołane braki, Spółka dostrzega w postanowieniu z dnia [...] r. oraz w wydanej decyzji odmownej w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Stanowi to – według Spółki - rażącą i kwalifikowaną wadliwość decyzji z dnia [...] r. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było nie tylko ustosunkowanie się do dostrzeżonych przez stronę wadliwości, ale przede wszystkim uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że w sprawie naruszono art. 113 § 2 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., gdyż nie otrzymała stosownej odpowiedzi w postaci postanowienia, na pismo z dnia [...] r., w którym domagała się wyjaśnienia kwestii niezrozumiałych, a wynikających z postanowienia z dnia [...] r. Powyższe należało uwzględnić w kontekście tego, że nie spełnienie, w określonym czasie żądań, spowodowało wydanie decyzji odmownej. Spółka nie zgodziła się z twierdzeniami organu odwoławczego, że z pisma z dnia [...] r. nie wynikało żądanie oparte na art. 113 § 2 K.p.a. Skarżąca zauważyła ponadto, że powyższą kwestię zupełnie inaczej wyjaśnił organ pierwszej instancji.

Spółka podniosła też, że obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zdaniem Spółki, organy nie podołały tym wymogom. Brak właściwej reakcji, w postaci wydania postanowienia na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., uniemożliwił stronie dokładne wyjaśnienie, ale także poprzez złożenie zażalenia, dalsze dochodzenie ustawowych uprawnień. Tymczasem organ odwoławczy, nie dość że nie wskazał nieprawidłowości organu pierwszej instancji, to uznał, że pismem z dnia [...] r., udzielono inwestorowi wyjaśnień, umożliwiających mu merytoryczne odniesieni się w sprawie.

W dalszej części uzasadnienia skargi, Spółka odniosła się do spornej kwestii ustalenia wysokości elewacji frontowej, którą podnosiła także w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego za najważniejszą uznał wysokość mierzoną od okapu nad jednym z wejść, a nie tak, jak tego wymaga prawo "przed głównym wejściem do budynku", które architekci zwyczajowo zaznaczają na projekcie strzałką i administracja budowlana wie o tym doskonale. Zdaniem Spółki, w złożonym aneksie, wysokość okapu nad głównym wejściem jest zgodna z warunkami zabudowy, ale organy zainteresowane były wbrew jednoznacznym przepisom prawa, nie "głównym wejściem", ale "jednym z wejść", nie podając żadnej podstawy prawnej takiego odstępstwa.

Organ nie odniósł się w żaden sposób do zarzutu strony, odnoszącego się do ustawowego zakresu badań organu pierwszej instancji, które winny być ograniczone tylko do części proponowanych zmian. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie przy braku akt administracyjnych odnoszących się do pozwolenia na budowę. Akta te zostały dołączone dopiero na etapie przekazania odwołania. W takiej sytuacji, brak części dokumentacji, uniemożliwiał Prezydentowi Miasta porównanie propozycji przedstawionych zmian projektowych i wydanie prawidłowej decyzji w tym przedmiocie.

Spółka, wskazała, że przedstawiła organowi rysunek określający wygląd pierwotny elewacji oraz uwzględniający zmiany, który w jej ocenie, wyrażał zgodność z warunkami zabudowy. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak do tej deklarowanej zgodności z warunkami wcześniej ustalonymi. Podczas, gdy niekwestionowany w swej rzetelności rysunek w sposób najbardziej przejrzysty wykazuje, że spór nie dotyczy ochrony interesu społecznego, czy powagi prawa, ale podkreśleniu władztwa organu nad obywatelem.

Organy obu instancji, nie potrafiły – zdaniem Spółki – w sposób wymagany prawem wykazać, dlaczego właściciel nieruchomości jest ograniczany w swych prawach i dlaczego elewacja projektowanych budynków musi wyglądać, jak ustalona w pozwolenia na budowę, a nie jak w aneksie po zmianach objętych przedmiotowym wnioskiem. Ponadto Spółka uważa, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do innych jej wniosków w tym zawartych w skierowanym do organu piśmie o uzupełnienie materiałów przed wydaniem decyzji.

Wojewoda udzielając odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] r., pełnomocnik strony skarżącej, radca prawny M. W. oświadczył, że przedłużenie pilastrów w żaden sposób nie powoduje zmiany zagospodarowania, tj. zajęcia większej powierzchni, bo jest to element zdobniczy.

Pełnomocnik organu, D. G. wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że pilaster nie jest elementem zdobniczym i zmienia bryłę budynku, jego zarys oraz elewację i jest w tym przypadku elementem konstrukcyjnym, który zmienia kubaturę budynku. Z projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., pilastry nie były elementem dekoracyjnym, a zatem zmiana projektu zamiennego powoduje, poprzez ich zastosowanie, zmianę kubatury budynku, a tym samym zmianę zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wystąpienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a także stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie wystąpiły, zatem skarga okazała się nieuzasadniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej jako p.b.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka A.– na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. wystąpiła w dniu [...] r. z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] r., nr [...] dla inwestycji czterech budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej: [...] (Etap II budowy zespołu szesnastu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) na terenie położonym w rejonie ul. [...]

Zgodnie z art. 36 a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Jak stanowi art. 36 a ust. 2 p.b. w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi natomiast, że przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu. Jeśli zatem pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli jednak projektowana zmiana inwestycji spowodowałaby zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją niezbędnym jest uzyskanie również zmiany tej decyzji. Jest bowiem oczywiste, że zmiana pozwolenia na budowę jest możliwa wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Zmiana pozwolenia na budowę nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 p.b. jest możliwa zatem tylko wówczas, gdy zachodzi tożsamość np. co do kubatury czy usytuowania na działce (vide Prawo budowlane – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd, C.H. Beck W-wa 2007 r., str. 444).

Rzeczą organu było zatem ustalenie zakresu zmian wprowadzonych nowym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...] i wyjaśnienie, czy zmiany te odpowiadają warunkom ustalonym w decyzji z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy i projektowi zagospodarowania terenu zatwierdzonemu decyzją z dnia [...] r. nr [...]

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 art. 36, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przepis ten odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ administracji architektoniczno – budowlanej.

Na postanowienie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. nie przysługuje zażalenie, co oznacza, że strona może zaskarżyć przedmiotowe postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.) (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn.akt II OSK 1214/10, LEX Nr 1068967).

W niniejszej sprawie, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą odmowy zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] r. o pozwolnienie na budowę, było nieusunięci przez skarżącą Spółkę nieprawidłowości złożonego wniosku, do usunięcia których strona została zobowiązana postanowieniem z dnia [...] r.

Istota sporu dotyczy prawidłowości nałożonych na stronę obowiązków powyższym postanowieniem. Skarżąca Spółka zarzuca – najogólniej rzecz ujmując, brak podstaw do uznania, że zamierzone zmiany w pierwotnym projekcie budowlanym naruszają ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem Spółki wprowadzenie w części elewacji form pilastrów nie wpłynie na zmianę podstawowych wymiarów budynku oraz ich usytuowania na działce. Podobnie zaprojektowano zmiany wejścia do budynków z uwzględnieniem zapisu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącego wysokości elewacji mierzonej od okapu do rzędnej przed wejściem. Spółka wyjaśniła, że powyższe zmiany w budynkach [...] umożliwią łączenie w ramach jednego segmentu, dwóch lokali mieszkalnych w jedno mieszkanie.

Spółka wskazała też, że w części lokali mieszkalnych uległo zmianie zestawienie powierzchni, gdyż na poddaszach budynków w osiach [...] , zmieniła układ ścian zewnętrznych, tak aby były one przedłużeniem ścian parteru.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, poprzez dodanie pilastrów na całej wysokości elewacji (wystających ok. [...] cm poza płaszczyznę budynku) zarówno w części północnej i południowej, zmienił się obrys budynku, co jest widoczne przy porównywaniu rzutu poddasza i parteru z projektu zamiennego z projektem pierwotnym (rys. D2 str. 69 z projektem pierwotnym i D2 z projektu zamiennego str. 15). Tak więc, niewątpliwie taka zmiana obrysu budynku powoduje zmianę zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., nr [...] .

W tych okolicznościach zobowiązanie strony do przedłożenia zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu było zgodne z dyspozycją art. 35 ust. 2 pkt 1 p.b.

Sąd podzielił też ustalenia organów, że wprowadzenie zmian polegających na wyciągnięciu lukarn, które utworzyły zadaszone wykusze, spowodowało zmianę formy dachu. Zmiana ta skutkuje tym, że istotnie część połaci dachowej od strony wejścia do budynku uzyskała kąt nachylenia połaci 5 stopni. Zmieniła się również bryła budynku od strony lewej w stosunku do wejścia do budynku, w której nie zachowano dotychczasowej proporcji dachu dwuspadowego w takim kącie nachylenia jak w decyzji o warunkach zabudowy tj. od [...] .

Trafnie również uznał organ odwoławczy, że dotychczasowa wysokość elewacji frontowej na skutek wprowadzonych zmian uzyskała wysokość[...] m, co istotnie przekracza wysokość określoną w decyzji o warunkach zabudowy tj.[...] m. Nie można bowiem w zaproponowanym kształcie uznać za elewację frontową nad wejściem do budynku tą jej część, która stanowi obecnie "wnękę" pomiędzy dominującą częścią elewacji frontowej a wejściem (jak przedstawiła to spółka na rysunku k – [...] akt adm.).

Ponadto z rzutu poddasza istotnie wynika, że na skutek zamierzonych zmian projektu budowlanego zwiększyła się również powierzchnia użytkowa np. z rysunku D1 wynika, że pow. Wynosiła[...] m, a po zmianie [...] m co też może świadczyć o zmianie kubatury budynku.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, zobowiązanie skarżącej Spółki do usunięcia wskazanych w postanowieniu z dnia [...] r. nieprawidłowości wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nr [...] prawa nie narusza. Zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. skutkiem nie wykonania wskazanych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym i nie przedłożenie zmiany decyzji z dnia [...] r. w części dot. projektu zagospodarowania terenu, jest odmowa zmiany decyzji.

Trafnie zarzuciła skarżąca Spółka, że organ I instancji co do zasady błędnie uznał, iż przepis art. 113 § 2 k.p.a. dotyczy wyjaśnienia wątpliwości tylko co do treści decyzji.

W myśl bowiem art. 126 k.p.a. przepisy art. 109 – 113 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień. Tak więc, jeśli strona złożył wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji czy postanowienia a więc zarówno do samego rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia, gdyż decyzja czy postanowienie jest niejednoznaczne lub tak zawiłe, że utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy, to wówczas organ w trybie art. 113 § 2 k.p.a. wydaje postanowienie wyjaśniające takie wątpliwości. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, czy też pozostawać w sprzeczności z samym rozstrzygnięciem.

W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji nie wyjaśnił stronie wątpliwości co do treści postanowienia z dnia [...] r. we właściwej formie, lecz w formie pisma. Jest to uchybienie przepisom postępowania, lecz w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.