Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1233/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi P.T. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P.T. kwotę 25 865 zł (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez Powiat T. (dalej: "Skarżący", "Strona" lub "Powiat") jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: "Minister Finansów", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), nr (...), z (...) kwietnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów, nr (...), z (...)grudnia 2015 r., zobowiązującą Powiat T. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 2.129.120,00 zł. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W związku z ustaleniami kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w K. przeprowadzonej w Powiecie T. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r., pismem z 12 października 2015 r. Powiat został powiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 2.125.065,91 zł. Minister Finansów zwrócił się do Powiatu T. o zajęcie stanowiska w powyższej sprawie.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z 20 października 2015 r. poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat T. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r. wyższej od należnej o 2.129.120,00 zł, w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 451,3705 uczniów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Finansów decyzją z 22 grudnia 2015 r. zobowiązał Powiat T. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 2.129.120,00 zł.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1453; dalej: "u.d.j.s.t."), Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659). Podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywane w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2010 r. Dodatkowo w systemie informacji oświatowej wykazywani byli uczniowie/wychowankowie zakwalifikowani do danej wagi (przelicznika) na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2198; dalej: "u.s.o."), tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. w tym poradniach specjalistycznych, zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w drodze decyzji, zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba że jednostka samorządu terytorialnego dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot. Natomiast w myśl art. 37 ust. 3 pkt 2 u.d.j.s.t., kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, przy ustalaniu części oświatowej subwencji ogólnej, podlegają zwrotowi do budżetu państwa.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225 z późn.zm.), regulującymi m.in. prowadzenie przez placówki systemu dokumentacji oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), "wychowankiem" jest osoba przyjęta do placówki i z dniem przyjęcia wpisana do księgi wychowanków. Wychowankiem nie jest osoba skierowana do młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz niewpisana do księgi wychowanków. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości finansowania osób niebędących wychowankami młodzieżowych ośrodków wychowawczych.

Jak wskazał ponadto Minister, w przypadku nieletniego wychowanka, który został skierowany, ale jeszcze nie przybył do ośrodka i w związku z tym nie został ujęty w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, jednostka samorządu terytorialnego może wystąpić wnioskiem o przyznanie środków z rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej jest m.in. dofinansowanie z tytułu wzrostu zadań szkolnych i pozaszkolnych polegającego na wzroście liczby uczniów przeliczeniowych w stosunku do danych przyjętych do naliczenia algorytmem części oświatowej subwencji ogólnej.

Następnie, organ I instancji odniósł powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy i wskazał, że w wyniku wykazania w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2010 r. błędnych danych o liczbie uczniów/wychowanków przez dyrektora:

a) Zespołu Szkół Specjalnych w Radzionkowie:

- liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P2, P7, P8, P40 została zawyżona o 3 uczniów,

- liczba uczniów przeliczona wagą P2 została zawyżona o 10 uczniów,

- liczba uczniów przeliczona wagą P4 została zawyżona o 4 uczniów;

b) Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w T. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P4, P26, P40 została zawyżona o 1 ucznia;

c) Salezjańskiego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w T.:

- liczba uczniów przeliczona wagą P6 została zawyżona o 18 uczniów,

- liczba uczniów przeliczona wagami P3, P33 została zawyżona o 1 ucznia;

d) Zespołu Dziennego Ośrodka Rewalidacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego i Rehabilitacyjnego dla Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej w Radzionkowie:

- liczba uczniów przeliczona wagą P36 została zawyżona o 7 uczniów,

- liczba uczniów przeliczona wagą P38 została zawyżona o 1 ucznia;

e) Zespołu Szkół Artystyczno-Projektowych w T. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P7, P8, P40 została zawyżona o 1 ucznia;

f) Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K. liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczona wagami P2, P26, P34, P40 została zawyżona o 24 uczniów.

W związku z powyższymi błędami, zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych łącznie o 451.3705 uczniów, a tym samym została zawyżona o kwotę 2.129.120,00 zł część oświatowa subwencji i ogólnej za rok 2011 dla skarżącego Powiatu.

Organ I instancji wskazał, że dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z 20 października i 11 grudnia 2015 r. oraz w wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z 31 marca 2015 r., skierowanego do Powiatu T..

Opierając się na powyższych danych, Minister Finansów podniósł, że kwotę 2.129.120,00 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat T. na rok 2011, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rozwoju i Finansów zaskarżoną decyzją z 28 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, tj. decyzję z (...)grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że, przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., to wykazanie w systemie nieprawidłowej liczby uczniów/wychowanków przez poszczególne ośrodki.

Minister podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej w przypadku Gimnazjum w K. funkcjonującego w strukturach Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, które przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczonych wagą P2 nie był brak aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, ale fakt wykazania 24 uczniów tej szkoły, którzy 30 września 2010 r. nie byli jeszcze lub nie zostali nimi w ogóle - uczniami tej szkoły, a także wychowankami ośrodka. Zgodnie z opisem wagi P2 objęci nią wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych nie muszą posiadać orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011, wagą P34 mogli być przeliczeni wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji gdy na dzień 30 września 2010 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r., a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011.

Minister Finansów podniósł, że analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), które posługuje się pojęciami takimi jak: "przyjęcie", "przybycie", czy "doprowadzenie", uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka zakwaterowanego. Dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka przez nieletniego można mówić o wychowanku zakwaterowanym w tej placówce. Tym samym, dopiero w tym momencie powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem korzystającym z zakwaterowania w ośrodku, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem korzystającym z kwaterunku stawał się bowiem nieletni przyjęty do placówki. Powyższe znajduje – zdaniem organu odwoławczego - potwierdzenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225, z późn. zm.), który stanowi, że przyjętego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego wychowanka wpisuje się do księgi wychowanków. Księga wychowanków jest zatem dokumentem potwierdzającym przyjęcie nieletniego do placówki.

Podsumowując ten fragment rozważań Minister wskazał, że warunków do wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, nie spełniali nieletni niezakwaterowani i nieprzebywający w ośrodku 30 września 2010 r. (a jedynie skierowani) do placówki. Osoby, która nie jest obecna w placówce, nie jest w niej zakwaterowana, nie korzysta z zajęć edukacyjnych organizowanych przez nią, nie można uznać za wychowanka korzystającego z zakwaterowania w ośrodku. W związku z tym błędne było wprowadzenie do systemu informacji oświatowej przez dyrektora placówki tzw. pustych miejsc (oczekujących na przybycie osoby skierowanej do ośrodka).

W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że nie sposób podzielić zapatrywania Strony, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego korzystającym z zakwaterowania w ośrodku" był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tegoż ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby bowiem uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania osób, które nigdy się w tych placówkach nie pojawiły. Ponadto, przyjęcie takiego punktu widzenia powodowałoby, że tak definiowany wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego byłby wykazywany w systemie informacji oświatowej podwójnie - jako uczeń szkoły macierzystej (gdzie nie został jeszcze skreślony z listy uczniów) oraz jako uczeń szkoły funkcjonującej w strukturze ośrodka (wychowanek ośrodka staje się jednocześnie uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach tej placówki), co skutkowałoby nieprawidłowościami w podziale części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto, organ II instancji nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania i z wszystkich wyżej wymienionych powodów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z 6 czerwca 2017 r. skarżący Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z (...)kwietnia 2017 r., wnosząc o uchylenie jej w części, tj. w zakresie kwoty 1.506.467,00 zł oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z (...)grudnia 2015 r. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji tj.: art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 2 art. 80 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. KPA

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

- art 36 ust. 8 w zw. z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej kwoty części subwencji oświatowej ogólnej;

- § 4 ust. 2 i § 5 ust. rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie podczas interpretacji pojęcia "wychowanka" na skutek uznania, iż osobę przyjętą do placówki należy rozumieć jako tą, która fizycznie przybyła do placówki i została w niej zakwaterowana, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie w powiązaniu z wprowadzonymi rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji zmianami nakazuje przyjąć, iż pojęcie "przyjęcie" obejmuje swoim zakresie moment skierowania nieletniego, co znajduje uzasadnienie we wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1170) zmianach w zakresie dokonywanego do księgi uczniów wpisu;

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii poprzez nieprawidłową jego interpretacje i uznanie, że w jego dyspozycji należy poszukiwać wykładni pojęcia "wychowanka" jako, że dopiero po przybyciu dyrektor może wykonać czynności w nim określone oraz że dopiero po otrzymaniu powiadomienia o spełnieniu obowiązku szkolnego w ośrodku dyrektor uprzedniej szkoły może wykreślić ucznia z księgi uczniów, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia nakazuje przyjąć, iż przepis ten reguluje jedynie czynności techniczne dyrektora, które z uwagi na swój charakter mogą zostać wykonane dopiero po przybyciu, przy czym wbrew stanowisku Organu administracji, dyrektor uprzedniej szkoły powinien dokonać wykreślenia ucznia z momentem otrzymania informacji o postanowieniu Sądu w przedmiocie skierowania ucznia do szkoły w MOW określonym we wskazaniu, w następstwie czego nie może dojść do podwójnego wykazania;

- § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji zastosowanie tego przepisu w sprawie i przyjęcie, że nieletni uzyskuje status "wychowanka" młodzieżowego ośrodka wychowawczego dopiero w przypadku korzystania z zakwaterowaniu w tym ośrodku, nie zaś z chwilą skierowania.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju i Finansów w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty Sąd podzielił.

Na wstępie, należy zająć się zarzutem przedawnienia.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t., decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie przedawnienie rozpoczęło bieg od 31 grudnia 2010 r. i winno się zakończyć 31 grudnia 2015 r. Decyzja Ministra (ustalająca) została wydana 22 grudnia 2015 roku, a jej doręczenie miało miejsce 5 stycznia 2016 r. (k. 278 akt administracyjnych). Na kanwie tak przedstawiającego się stanu faktycznego, autor skargi wywiódł zarzut, zgodnie z którym zobowiązanie przedawniło się, albowiem decyzji nie doręczono w ciągu 5 lat. Dochodzi zatem do swoistego sporu pomiędzy pojęciami "wydanie decyzji", a "doręczenie decyzji". Wprawdzie, zgodnie z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej, to jednak w niniejszym sporze Sąd przyznaje rację Ministrowi. Organ odwoławczy prawidłowo interpretuje art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. i zasadnie twierdzi, że przedmiotowy przepis jest skierowany do organu, który może skorzystać z określonych w nim kompetencji w odpowiednim czasie, po upływie którego traci przyznane w nim prawo do działania. Sposób sformułowania tego przepisu poprzez użycie określenia "decyzja (...) nie może być wydana" wskazuje, że bezpośrednio kształtuje on uprawnienia organu. Innymi słowy, wydanie decyzji w czasie 5 lat od chwili licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jest spełnione gdy decyzję tę wydano, bez konieczności dokonania jej prawidłowego doręczenia. Zdaniem Sądu, doręczenie ma w tym wypadku charakter następczy i dokonanie go po dniu 31 grudnia 2015 r. nie czyni zasadnym zarzutu przedawnienia, aczkolwiek orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco: zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy (...);

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Jak już podkreślono wcześniej Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., w związku z tym, że uznał, iż nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co spowodowało zawyżenie liczby tzw. uczniów przeliczeniowych o 451,3705. W ocenie Sądu stanowisko to jest nieprawidłowe, gdyż organ w sposób arbitralny, przy wadliwym uzasadnieniu decyzji, przyjął najmniej korzystaną dla Strony wersję rozstrzygnięcia, wbrew zaleceniu Ministra Edukacji Narodowej, który w piśmie z 1 grudnia 2016 r. sugerował przyjęcie wariantu, w myśl którego Powiat T. otrzymał w roku 2011 kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 622.653,00 zł, wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 132,0015.

Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 249, poz. 1659). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3, P4, P5, P7, P8, P26, P28 przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 roku, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., to wykazanie w systemie:

• uczniów/wychowanków, co do których wg stanu na dzień 30 września 2010 r. szkoły/placówki nie dysponowały ważnym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (tabele NP2, NP6, NP5),

• uczniów, którzy na dzień 30 września 2010 r. nie zostali wykazani w żadnym dzienniku lekcyjnym szkoły i nie uczęszczali do szkoły, albo nie podjęli nauki w roku szkolnym (tabela U3.1.),

• uczniów, którzy na dzień 30 września 2010 r. mieli ukończone 21 lat (tabela U3.1. i tabela NP2),

• uczniów niepełnosprawnych oddziałów integracyjnych, w których to oddziałach wg stanu na dzień 30 września 2010 r. nie osiągnięto dolnej granicy limitu liczby uczniów niepełnosprawnych, bądź przekroczono górną granicę limitu tych uczniów, bądź przekroczono górną granicę limitu uczniów ogółem (tabela SOB),

• wychowanka specjalnego ośrodka szkolno-wychowawczego, na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego na chorobę przewlekłą nie będącą niepełnosprawnością (tabela S02 i S04),

• wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych, na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego z których wynikała tyko jedna niepełnosprawność (tabela SOI).

• dzieci, co do których wg stanu na dzień 30 września 2010 r. placówka nie dysponowała ważną opinią o potrzebie kształcenia specjalnego (tabela U6),

• jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz jako uczniów szkoły działającej przy ośrodku, osób. które na dzień 30 września 2010 r. nie korzystały z zakwaterowania w ośrodku, jak i nie były uczniami szkoły działającej przy ośrodku.

W dalszej kolejności organy orzekające w sprawie koncentrowały się na analizie stanu faktycznego oraz rozważaniach na temat pojęcia "wychowanek" ośrodków wsparcia. Sporne jest, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.

W rozpoznawanej sprawie Organ przyjął założenie, w myśl którego wagą P34 mogli być przeliczeni wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. W sytuacji gdy na dzień 30 września 2010 r., tj. na dzień sprawozdawczy, wychowankowie nie zgłosili się do placówki i nie korzystali z zakwaterowania w ośrodku brak było podstaw do wykazania ich w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2010 r., a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia ich przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011. Powiat powołuje się na pogląd, w myśl którego status "wychowanka" uzyskuje się z chwilą skierowania do ośrodka, nie zaś fizycznego korzystania z zakwaterowania w danym miejscu.

Z uwagi na to, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie należało w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1. absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką.

Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178; dalej: "ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich"), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.") w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wymieniony zakres obowiązków ośrodka wobec wychowanka prowadzi do wniosku, że ośrodek przejmuje wykonywanie zadań, które składają się na wychowanie rozumiane jako całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka.

Ustalenie, że "wychowankiem" jest osoba wzięta na wychowanie, znajdująca się pod czyjąś opieką nie jest jednak wystarczające dla oceny zasadności stanowiska przyjętego przez organ. Istotne w tej kwestii jest rozważenie, kiedy nieletni wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".

W tym kontekście należało rozważyć regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej: rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r.).

Rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170 ze zm.). Z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Omawiane rozporządzenie już obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wprowadzone nim zmiany powinny stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Zachowanie prawodawcy, który zachował dotychczasowe unormowanie dotyczące prowadzenia księgi wychowanków dodatkowo przemawia za uznaniem, że przyjęcie wychowanka nie powinno być utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Warto zauważyć, że kwestia dokumentacji (księgi wychowanków) została podniesiona w skardze jako istotna dla sprawy (zarzut nr 7 skargi).

Należy zauważyć, że w § 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II GSK 2125/17, II GSK 692/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". W sprawie o sygn. akt II GSK 2125/17 powołał się na pismo Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, stanowiące odpowiedź na interpelację poselską. W powołanym piśmie stwierdzono, że nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego w okresie rezerwacji dla niego miejsca należy traktować jak wychowanka tej placówki, na którego przysługuje dotacja.

W tym kontekście zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia prawidłowo, dlaczego organ przyjął negatywną dla Powiatu interpretację pojęcia "wychowanek" i w konsekwencji uznał za zasadne najmniej korzystne rozwiązanie dla Strony.

Powyższe ma istotne znaczenie w szczególności w kontekście pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z 1 grudnia 2016 r. (k. 281-282 akt administracyjnych), w którym zaproponowano dwa warianty zmniejszenia subwencji ogólnej dla skarżącego Powiatu. Zgodnie z wariantem I, przyjętym ostatecznie przez organ, kwotę subwencji zmniejszyć należało o 2.129.120,00 zł, wliczając liczbę wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K., którzy 30 września 2010 r. nie przebywali w placówce. W wariancie II – za przyjęciem którego opowiada się Strona – nie uwzględniono zmniejszenia za wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K. i w konsekwencji zaproponowano, że subwencja powinna zostać zredukowana o kwotę 622.653,00 zł.

W tym miejscu należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość ustalenia - przy naliczaniu należnej Powiatowi T. na rok 2011 części oświatowej subwencji ogólnej - m.in. 24 osób skierowanych właśnie do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w K., a wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu 30 września 2010 r. jako wychowankowie korzystający z zakwaterowania w tym ośrodku, wagą P34, dedykowaną wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystającym z zakwaterowania w tych ośrodkach, skoro bezspornym jest. że w dniu sprawozdawczym osoby te nie były zakwaterowane w ww. ośrodku. Nie chodzi tu zatem jedynie o definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego i ustalenie liczby osób uznanych za wychowanków, ale o prawidłowe ustalenie - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w ośrodku.

Do zagadnienia tego organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji ograniczając się do powołania szeregu przepisów. Nie ustalono jednoznacznie, czy sporne 24 osoby zasługiwały na przyznanie im statusu "wychowanków", a w konsekwencji na objęcie ich płatnością w ramach subwencji ogólnej. Należy podkreślić, że w ww. piśmie MEN z 1 grudnia 2016 r. rekomendowano przyjęcie kwoty "zawyżonej" subwencji ogólnej opiewającej na 132,0015 uczniów przeliczeniowych i w konsekwencji zwrot sumy 622.653,00 zł. MEN wskazywał, że niezasadnym byłoby wliczanie wychowanków ośrodka w K. do sumy przeliczeniowej uczniów.

Powyższe nie zostało uwzględnione przez Ministra Finansów, który nie wskazał dlaczego przyjął za zasadne obciążanie Powiatu także kwotą ponad 1,5 mln złotych więcej, aniżeli rekomendowało to Ministerstwo Edukacji Narodowej. Nie rozważono kazusu ośrodka w K., powołując się jedynie na rzekomy błąd w systemie informacji oświatowej dotyczącej przedmiotowego ośrodka.

Należy w tym miejscu podkreślić szczególną rolę uzasadnienia decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 107 § 3 KPA, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, uzasadnienie prawne nie może ograniczać się jedynie do zacytowania przepisów ustaw i rozporządzeń, na marginesie bardzo skompilowanych i złożonych w niniejszej sprawie.

W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "(...) uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Należy zatem nie tylko podać i przytoczyć treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, ale także dokonać stosownej wykładni tych przepisów w kontekście tego właśnie konkretnego przypadku. Organ rozstrzygający powinien wytłumaczyć dlaczego zastosował dany przepis na tle konkretnego stanu faktycznego i materiału dowodowego" (zob. A. Wiktorowska, Decyzja (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 165).

Powyższe potwierdza także judykatura. Wskazano w niej, że organ odwoławczy jest instancją merytoryczną. Jego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 818/17). Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 253/17).

W niniejszej sprawie do takich właśnie uchybień niewątpliwie doszło. Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął wyższą od rekomendowanej przez MEN liczbę przeliczeniową uczniów skutkującą orzeczeniem o sumie, którą należało zwrócić do budżetu państwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter niepełny, nie omawia wszystkich elementów stanu faktycznego, omija także problem poglądu Ministerstwa Edukacji Narodowej. Jedynie na marginesie wskazać należy, że jakkolwiek MEN nie orzeka o zwrocie określonych sum w trybie art. 37 u.d.j.s.t., to jednak właśnie Minister Edukacji Narodowej jest twórcą ww. rozporządzeń dotyczących pojęcia "wychowanka". Oznacza to zdaniem Sądu, że jego pogląd powinien być uznany za istotną wskazówkę interpretacyjną, a nie całkowicie pominięty. Organ nie ustosunkowując się do stanowiska MEN uchybił przepisom postepowania.

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. W pierwszej kolejności mowa tu o właściwym ustaleniu sytuacji prawnej wychowanków ośrodka w K.. W tym zakresie konieczne będzie także uwzględnienie poglądu MEN.

Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 p.p.s.a.