Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1167/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 2 września 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 36/11 w sprawie ze skargi A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. zasądza od Gminy Mikołajki na rzecz A. D. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 36/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy, Rada Miejska w Mikołajkach uchwałą z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) zmieniła własną uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki.

A.D. pismem z dnia 1 października 2010 r. wezwał Radę Miejska w Mikołajkach do usunięcia naruszenia prawa wskazując iż zaskarżoną uchwałą ograniczono formę korzystania z jego działek o nr ew. [...],[...] i [...] poprzez zaliczenie tych działek do strefy IA, w której obowiązuje funkcja naukowa i dydaktyczna i brak jest możliwości wprowadzenia innych funkcji.

Rada Miejska w Mikołajkach pismem z dnia 10 listopada 2011 r. udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie.

Następnie A.D. pismem z dnia 21 grudnia 2010 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazując, iż należące do skarżącego działki o nr [...],[...] oraz [...] zostały zaliczone do strefy IA, w której zgodnie z ustaleniami uchwalonego Studium obowiązuje funkcja naukowa i dydaktyczna i brak jest możliwości wprowadzenia innych funkcji. Powoduje to znaczne ograniczenie w korzystaniu z przedmiotowych nieruchomości, a tym samym ogranicza interesy skarżącego, bowiem ustalenia zawarte w Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skarżący podkreślił, iż na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zmiany Studium złożono uwagi dotyczące wymienionych działek, zgodnie z art. 11 pkt 11 u.p.z.p., jednakże nie zostały one uwzględnione, mimo że wskazywano na niezgodność postanowień projektu z odpowiednimi przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz Konstytucji RP dotyczącymi prawa własności. Odmowę uwzględnienia złożonych przez stronę uwag organ uzasadnił tym, iż nie złożono wniosku do zmiany studium na etapie zawiadomienia o podjęciu przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwały o przystąpieniu do zmian w Studium, a więc nie skorzystano z przysługującego prawa udziału w tworzeniu polityki przestrzennej gminy. Skarżący podniósł, że nie wiedział o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, gdyż organ sporządzający dokument nie wyczerpał wszystkich możliwości ogłaszania o podjęciu przedmiotowej uchwały – brak ogłoszenia zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 39 ust. 1 pkt 1–5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zaznaczono przy tym, iż strona działająca w dobrej wierze nie może ponosić konsekwencji błędnego działania organów administracji. Niedopełnienie przez organ wskazanego wyżej obowiązku powinno zostać uznane za ograniczenie możliwości brania czynnego udziału przez stronę w toczącym się postępowaniu. Jednocześnie pozostawienie bez rozpatrzenia uwag strony skarżącej spowodowało pozostawienie w skarżonej uchwale zapisów zawierających treści naruszające prawo oraz interes prawny skarżącego. Ponadto wskazano na liczne uchybienia i błędy proceduralne, których dopuścił się organ w toku procedowania nad zmianą Studium. Wskazano na braki w dokumentacji formalno-prawnej dotyczące ogłoszenia w sprawie podjęcia przez organ uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmian w Studium, zawiadomienia o podjęciu przez organ uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium właściwej komisji urbanistyczno-architektonicznej, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, organu nadzoru górniczego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podniesiono również, że tabela wniosków różni się od załącznika nr 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem w tabeli nie zawarto informacji o sposobie rozpatrzenia wniosków, a także nie zawarto informacji o wnioskach od instytucji i organów właściwych przy sporządzaniu Studium. Nie wskazano również terenów do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne – brak informacji w tekście Studium, czy takie tereny w ogóle wystąpią, a także brak oznaczenia terenu górniczego, podczas gdy z tekstu Studium wynika, że na terenie nim objętym znajduje się teren górniczy, nie oznaczono granic terenów zamkniętych i nie umieszczono symboli literowych i numerów wyróżniających każdy teren spośród innych obszarów. Strona skarżąca wskazała także na uchybienia dotyczące procesu uzgadniania studium oraz opiniowania studium. Podniesiono, iż w piśmie do Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, jak również w piśmie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego powołano złą podstawę prawną, zaś projektu Studium nie wysłano w celu zaopiniowania do Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej oraz do organu nadzoru górniczego. Nie wiadomo również, czy wysłano projekt Studium do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, bowiem nie ma w aktach sprawy pisma przewodniego o zaopiniowanie do tej instytucji ani odpowiedzi organu na to pismo. Brakuje również informacji o uzgodnieniu projektu Studium z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, a jest jedynie informacja o zaopiniowaniu przez ten organ spornego studium. Brakuje też potwierdzenia ogłoszenia o wyłożeniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu w prasie miejscowej, jak również ogłoszenia zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Strona skarżąca wskazała, iż przedmiotowa zmiana Studium w rzeczywistości polegała jedynie na zmianie załączników dotyczących polityki zagospodarowania przestrzennego, co stanowi znaczący błąd merytoryczny, bowiem Studium, które zmieniano, zostało uchwalone w 1999 r. i na ten czas opracowano uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwym, aby po 11 latach nic nie uległo zmianie w mieście i gminie Mikołajki. Można tym samym domniemywać, iż uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego są nieaktualne, ponieważ zgodnie z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunków i jakości życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, potrzeb i możliwości rozwoju gminy, stanu prawnego gruntów, występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, Wskazane uwarunkowania powinny być aktualne na dzień sporządzania studium, gdyż z nich właśnie wynikają kierunki zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, wskazano, iż zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Mikołajkach nie usunęła niezgodności z obowiązującym prawem, które zostały przedstawione w pismach skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 36/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę A. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zaskarżona uchwała zdaniem skarżącego spowodowała znaczne ograniczenie w korzystaniu przez niego z przedmiotowych nieruchomości. Ograniczenie to polega na braku możliwości zabudowy siedliskowej. Jednakże w odniesieniu do działek skarżącego zapisy uchwalonego Studium nie zmieniły sposobu korzystania przez niego z nieruchomości. Zarówno bowiem w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i poprzedzającym go Studium – czego skarżący nie kwestionuje – zapisy te były analogiczne i nie dopuszczały możliwości zabudowy na przedmiotowych działkach. Zgodnie bowiem z ustaleniami poprzednio obowiązującego Studium, uchwalonego przez Radę Miejską w Mikołajkach uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r., działki nr [...] oraz nr [...] położone były w strefie oznaczonej ID, dla której obowiązywały podobne zasady, jak w obecnie uchwalonym Studium. Z kolei działka nr [...] położona jest w strefie IB, będącej częścią [...] Parku Krajobrazowego. W granicach tego obszaru tereny nie podlegają ustaleniom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a wszelkie działania podejmowane są na podstawie obowiązujących przepisów szczególnych, Planu Ochrony Parku, planów urządzenia rezerwatowego lub decyzji Zarządu Parku. Także w planie ogólnym Gminy Mikołajki, który stracił ważność w 2003 r., tereny będące przedmiotem skargi były przeznaczone na cele rolne i pod zalesienie (RL). Sąd wskazał za organem, że zgodnie z obowiązującym w tym czasie planem zagospodarowania przestrzennego [...] Parku Krajobrazowego i jego strefy ochronnej wprowadzono podział Parku i otuliny na strefy wyróżniające się pod względem wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Działki nr [...],[...] i [...] położone były w strefie oznaczonej symbolem OR – jako strefa zerowa – rezerwatów przyrody. Należy zatem stwierdzić, iż żaden z dotychczasowych dokumentów planistycznych odnoszących się do przedmiotowego terenu nie umożliwiał wprowadzenia zabudowy na działkach należących do skarżącego. Nie sposób zatem uznać, iż zapisy skarżonego Studium naruszają interes prawny skarżącego we wskazanym przez niego zakresie. Co więcej, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma – jak wskazano wyżej – charakteru aktu prawa miejscowego, a jego ustalenia nie są wiążące dla organów administracji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem do momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu danej nieruchomości rozstrzyga organ w decyzji o warunkach zabudowy, nie będąc związany zapisami Studium.

Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skarżącego dotyczące procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały, bowiem strona nie wykazała, aby ewentualne uchybienia w tym przedmiocie naruszyły jej interes prawny, a tylko w takim zakresie strona posiada legitymację skargową. Podnoszony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie argument, iż "gdyby dochowano procedury to hipotetycznie uchwała mogłaby nie zostać uchwalona", nie ma charakteru realnego, a jedynie hipotetycznego naruszenia interesu prawnego, a takie nie legitymuje do wystąpienia ze skargą. Z działań podejmowanych przez skarżącego należy domniemywać, iż jest on zainteresowany podjęciem uchwały o zmianie Studium, tyle że w proponowanym przez siebie kształcie. Nie są zatem zrozumiale zarzuty strony skarżącej zmierzające do podważenia samego faktu podjęcia uchwały o zmianie Studium. Natomiast w ocenie Sądu jedynie ewentualne uchybienie co do trybu ogłoszenia uchwały o przystąpieniu gminy do sporządzenia Studium mogłyby naruszyć interes skarżącego poprzez pozbawienie go możliwości uczestniczenia w tej procedurze. Jednakże także zarzuty w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Podnoszony przez stronę zarzut, iż nie dochowano wymogów ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmian Studium jest o tyle chybiony, iż uchwała ta została podjęta w dniu 6 listopada 2007 r., a ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, na którą powołuje się skarżący, została uchwalona w dniu [...] października 2008 r., a weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Ponadto ogłoszenia oraz zawiadomienia właściwych organów o podjęciu uchwały o przystąpieniu do zmiany Studium miały miejsce w dniu [...] listopada 2008 r., a zatem także w czasie, gdy wskazana wyżej ustawa jeszcze nie obowiązywała. Tym samym regulacja zawarta w powołanej ustawie nie miała zastosowania.

Zdaniem Sądu, pomimo wadliwego – jak twierdzi skarżący – trybu ogłoszenia uchwały – brał on udział w procedurze poprzedzającej uchwalenie Studium. Należy bowiem zaznaczyć, iż skarżący zgodnie z art. 11 pkt 11 u.p.z.p. złożył uwagi dotyczące projektu studium i uwagi te – wbrew twierdzeniom skarżącego – zostały przez organ rozpatrzone. Natomiast okoliczność, iż uwagi skarżącego nie zostały przez organ uwzględnione nie oznacza, iż został naruszony jego interes prawny. Przy czym wskazać należy, iż organ uzasadnił z jakich powodów nie uwzględnił uwag skarżącego. Z uzasadnienia tego wynika, iż fakt niezgłoszenia przez skarżącego wniosku do opracowywanego projektu Studium nie stanowił jedynej przyczyny odmowy uwzględnienia uwag skarżącego.

W ocenie Sądu również za chybiony należało uznać zarzut strony skarżącej, iż uchwalona zamiana Studium nie uwzględnia stanu aktualnych uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Co więcej zarówno uchwalenie Studium, jak i potem planu zagospodarowania przestrzennego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem gminy. Zatem skarżący nie może domagać się, aby gmina dokonała zmiany całego Studium, a nie tylko jego części. Wskazania zawarte w art. 10 u.p.z.p., na które powołuje się skarżący, są adresowane do gminy, która – mając na względzie te wskazania – sama jednak decyduje o uwarunkowaniach i kierunkach zagospodarowania przestrzennego i zakresie ewentualnych ich zmian.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 36/11 złożył A.D. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a wskutek niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia poza granice skargi, mimo że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Mikołajkach nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Mikołajki została uchwalona z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 20, poz. 506);

3) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że nie dochodzi do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości, w przypadku gdy zapisy uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie zmieniają dotychczas przewidzianego sposobu korzystania z nieruchomości, nawet jeśli właściciel żądał w toku procedury uchwalania studium dokonania zmiany dotychczas przewidzianego sposobu korzystania z jego nieruchomości oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że postanowienia zaskarżonego Studium nie naruszają interesu prawnego skarżącego we wskazanym przez niego zakresie;

4) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, tj. nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji nadużycia tzw. władztwa planistycznego przez gminę wskutek przekroczenia granic zakazów wyznaczonych przez art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 powołanego wyżej rozporządzenia Wojewody.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 marca 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 17 maja 2011 r.) Rada Miejska w Mikołajkach wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla w pełni tego co było przedmiotem skargi i co wcześniej skarżący podniósł w piśmie z dnia 1 października 2010 r. wzywającym Radę do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarżący w obu tych pismach podniósł szereg zarzutów dotyczących zasad i trybu sporządzania studium, co nie zostało sprawdzone przez Sąd w ramach wykonywanej kontroli zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzono właściwie argumentację, jaką przedstawił Przewodniczący Rady Miejskiej w piśmie z 10 listopada 2010 r., nie sprawdzając jednak czy ma to odzwierciedlenie w aktach sprawy. Nie można zgodzić się z poglądem Sądu, iż zarzuty strony skarżącej dotyczące procedury uchwalania zaskarżonej uchwały nie zasługują na uwzględnienie, bowiem strona nie wykazała, aby ewentualne uchybienia w tym przedmiocie naruszyły jej interes prawny, gdyż tylko w takim zakresie strona posiada legitymację skargową (s. 12 uzasadnienia wyroku). Naruszenie procedury (zasad i trybu) sporządzania studium stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro strona podnosi takie zarzuty w skardze, to Sąd powinien skontrolować w oparciu o akta sprawy prawdziwość tych zarzutów, wymaga bowiem tego art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak również art. 3 § 2 w związku z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Należy przyjąć, że z uwagi na ww. przepisy, przy kontroli legalności aktów planistycznych (studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), Sąd powinien niejako z urzędu w ramach możliwości jakie daje mu art. 134 § 1 p.p.s.a. sprawdzić, czy nie miały miejsca przy sporządzaniu zaskarżonego aktu naruszenia prawa, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. I dopiero wtedy można oceniać, czy te naruszenia prawa naruszyły interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie odwrotnie, jak to uczyniono w tym przypadku.

Nie można również zaakceptować argumentacji Sądu, że nie miały tu zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), co Sąd odniósł do uchwały z dnia 6 listopada 2007 r. o przystąpieniu do sporządzania zmian Studium. Należało jednak, nawet jeżeli nie podnosił tego skarżący, sprawdzić czy zaskarżona uchwała z dnia [...] czerwca 2010 r., a w szczególności tryb jej sporządzania, są zgodne z wymogami ww. ustawy.

W zaskarżonym wyroku Sąd również nie sprawdził, czy zaskarżona uchwała w zakresie legitymacji skargowej skarżącego (naruszenia jego interesu prawnego) jest zgodna z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, co podnosi się w skardze kasacyjnej.

Bezspornym bowiem chyba jest, że akty planistyczne (studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie powinny wprowadzać większych ograniczeń prawa własności, niż wynika to z ustaw szczególnych, jak w tym przypadku z ustawy o ochronie przyrody, która ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o ochronie przyrody w niniejszej sprawie powinna wyznaczać granice tzw. władztwa planistycznego gminy (wyrok NSA z 30 lipca 2010 r. II OSK 1053/10, glosa aprobująca A. Królczyk, "Casus" 2011, nr 59; wyrok NSA z 2 września 2011 r., II OSK 1222/11).

Również należy podzielić pogląd, że w niniejszej sprawie został naruszony art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p., co zarzucono w skardze kasacyjnej. Bowiem jedynymi i wyłącznymi argumentami przemawiającymi za tym, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego w rozumieniu ww. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być to, że:

– nie zmienił się sposób korzystania z nieruchomości w odniesieniu do okresu poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały,

– studium nie jest aktem prawa miejscowego,

– uchwalenie studium należy do zadań własnych gminy.

Powyższe argumenty jakkolwiek nie pozbawione zasadności, nie mogą jednak stanowić przeszkody w rzetelnym i dogłębnym rozpoznaniu sprawy przez wcześniejsze stwierdzenie, że nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Skoro art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) nie wykluczają możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę o studium, to nie można a priori, już na wstępie, bez należytego zbadania sprawy, wykluczać naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Ocena, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna mieć miejsce po szczegółowym zbadaniu zarzutów skargi z uwzględnieniem art. 134 ust. 1 p.p.s.a. Skoro przyjmuje się w orzecznictwie, że istnieje potencjalna możliwość naruszenia przez studium interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium, to należy również zgodzić się z tym, że ustalenia studium mogą stanowić potencjalne zagrożenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Bowiem zagrożenie to może być realne i bezpośrednie dopiero z momentem uchwalenia i wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż tak to wynika z natury i istoty tych dwóch aktów (studium, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego). Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego, skierowany do organów gminy i wiążący je przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako taki, nie może bezpośrednio i realnie naruszać interesów prawnych lub uprawnień podmiotów nienależących do administracji publicznej. Nie może to jednak co do zasady, wykluczać możliwości skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o studium, gdyż takie rozumienie przepisów art. 101 u.s.g. prowadziłoby do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenia własności aktami planistycznymi w ramach posiadanego przez gminę tzw. władztwa planistycznego, nie można wykluczyć, pomimo że jest to prawo chronione konstytucyjnie (art. 21, art. 64 Konstytucji RP). Jednak ograniczenia te nie powinny być ponad miarę i potrzeby, wymagane w każdym indywidualnym przypadku (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i jedynym uzasadnieniem tego nie może być tzw. władztwo planistyczne gminy.

W niniejszej sprawie ustalenia studium kwestionowane przez skarżącego, są następstwem ograniczeń wynikających z ustanowienia rozporządzeniem Wojewody Mazurskiego Parku Krajobrazowego, jak wynika z akt sprawy. Nie można więc w takiej sytuacji dokonywać kontroli zaskarżonej uchwały, nie analizując przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która w art. 17 określa jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym, oraz w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w akcie o utworzeniu parku krajobrazowego (wcześniej rozporządzenie wojewody, obecnie uchwała sejmiku województwa), można wprowadzać "zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1" ustawy. Nie wydaje się też za uzasadnione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, aby zakazy wprowadzane w studium, czy też w planie miejscowym dla obszarów graniczących z parkiem krajobrazowym, stanowiących jego otulinę, mogły być większe i dalej idące, niż zakazy mogące być wprowadzane zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie powinien zwrócić uwagę na wszystkie podniesione tu kwestie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.