Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2295/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia wiaduktu drogowego przed dostępem osób postronnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu zabezpieczenia wiaduktu drogowego przed dostępem osób postronnych - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z póź. zm., dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzja GINB zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

[...] WINB prowadził postępowanie w sprawie nieużytkowanego, pozbawionego czynności remontowo-konserwacyjnych, zniszczonego działaniem czynników atmosferycznych i działaniem człowieka wiaduktu drogowego, zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...] O.-B., na działce gruntu nr [...] w obrębie K., na wysokości działek gruntu nr [...] i [...] od strony północnej w obrębie K. i nr [...] od strony południowej w obrębie W., w Gminie P.

Powołaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2018 r., W. WINB nakazał Gminie P. nakazał wobec ww. wiaduktu, (co do którego został wydany odrębną decyzją nakaz rozbiórki) wykonywanie i utrzymanie do czasu rozbiórki wiaduktu, w ramach doraźnego zabezpieczenia, oznakowania zakazu wstępu i wygrodzeń - od strony obydwu przyczółków – uniemożliwiających wstęp na wiadukt z drogi oraz spowodowanie bezzwłocznego usuwania wszelkich elementów i części konstrukcji wiaduktu, które mogłyby zagrozić bezpieczeństwu infrastruktury kolejowej lub prowadzonego ruchu kolejowego, do czasu wykonania rozbiórki budowli, za wyjątkiem prowadzenia konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego z urządzeniami zabezpieczającymi. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że wszelkie roboty należy prowadzić w uzgodnieniu z P. Zakład Linii Kolejowych w O. w celu zapewnienia właściwej organizacji i bezpieczeństwa ruchu pociągów.

Gmina P., wniosła ustawowym w terminie odwołanie od ww. decyzji.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji GINB na wstępie wskazał, że Rozdział 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. Z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) "Utrzymanie obiektów budowlanych" przewiduje określone skutki (konsekwencje) w postaci odpowiedniego do danej sytuacji orzeczenia organu nadzoru budowlanego, będącego wynikiem niezachowania przez zobowiązany do tego podmiot wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Skutkiem wadliwego zachowania podmiotu zobowiązanego ustawą, a więc pomijającego określone z mocy samego prawa obowiązki, jest zastosowanie norm zamieszczonych w art. 66, art. 67 czy art. 69 ustawy Prawo budowlane.

Materialnoprawną podstawę decyzji WINB z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] jest art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Organ odwoławczy podkreślił, że Gmina P. nie kwestionuje potrzeby rozbiórki przedmiotowego wiaduktu, a także jego zabezpieczenia poprzez wykonywanie określonych robót, jedynie podnosi, że nie jest podmiotem właściwym w tej sprawie. GINB wyjaśnił, że adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być zarówno właściciel jak i zarządca obiektu, co wynika z art. 61 tej ustawy.

Następnie organ drugiej instancji podniósł, że ustawa Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem, w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z póź. zm.) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy).

W niniejszej sprawie wiadukt służył do przeprowadzenia ruchu kołowego (pieszego) nad linią kolejową nad linią kolejową nr [...] O.-B.. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, wiadukt drogowy jest elementem drogi, co rozstrzyga o podmiocie odpowiedzialnym za jego utrzymanie. Na poparcie stanowiska GINB, przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2270/13, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) w sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Powinny więc w sprawie mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tej materii (...)".

Organ odwoławczy stwierdził, że za tym aby w świetle art. 66 ustawy Prawo budowlane uznać podmiot odpowiedzialny za utrzymanie wiaduktu drogowego leżącego w ciągu drogi, przemawia art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Poza tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zajmowane jednoznaczne stanowisko, że nawet drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2012 r, II OSK 1061/11; z 16 września 2009 r., II OSK 1330/08; z 14 maja 2013 r., II OSK 93/12). Stan władania nieruchomością, na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy własność obiektu budowlanego, nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2340/15).

Organ odwoławczy podniósł że przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) stanowi, że sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Organy jednostek samorządu terytorialnego, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, i ochrony dróg, są zarządcą drogi (art. 19 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Władanie nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne reguluje art. 51 ustawy o drogach publicznych i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Na mocy art. 73 ust. 1 powyższej ustawy "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1285/12 i z 23 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2270/13). W świetle ustawy o samorządzie gminnym budowa dróg (utrzymanie dróg) jest jednym z zadań własnych gminy, a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika nie tylko z celu umożliwienia lub udogodnienia dojazdu do dróg publicznych dla właścicieli nieruchomości przyległych, ale przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej.

GINB wskazał, że stosownie do wymogu zawartego w art. 64 ustawy Prawo budowlane Gmina P. prowadzi książką obiektu budowlanego w formie książki obiektu mostowego - przedmiotowego wiaduktu drogowego. Gmina P. realizuje także obowiązek zawarty w art. 62 cytowanej ustawy, w zakresie wykonywania przez osoby uprawnione czynności kontroli realizowanej co najmniej raz na pięć lat i co najmniej raz w roku - ostatnia kontrola roczna przeprowadzona została 13 marca 2017 r., a ostatnia kontrola pięcioletnia przeprowadzono 8 listopada 2014 r. Powyższe stanowi, w ocenie organu - wypełnienie przez Gminę P. obowiązków formalnych jakie spoczywają na zarządcy obiektu budowlanego w myśl przepisów prawa, a wyniki kontroli potwierdzają negatywną ocenę sprawności technicznej i wartości użytkowej obiektu inżynierskiego zlokalizowanego w ciągu drogi - wiaduktu drogowego.

Dodatkowo organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia [...] WINB wskazują, iż: "W świetle danych zawartych na mapie topograficznej z prawdopodobnego okresu powstania wiaduktu drogowego, to jest mapy przyjętej do zasobu Uniwersytetu w P. w 1942 r. wynika, iż przedmiotowy wiadukt drogowy był liniowym obiektem inżynierskim części sieci lokalnych połączeń drogowych o istotnym znaczeniu pomiędzy miejscowościami P.-W.-K.-W. Stosownie do opisu w legendzie mapy, był on elementem drogi objętej zadaniem utrzymania w przejezdności. Atlas drogowy Polski - wydanie na 2005 r. - Wydawnictwo Kartograficzne Mapy Ścienne Beata Piętka, na arkuszu 31 wykazuje jako publiczną drogę z zaznaczonym wiaduktem, z Wyrębisk do skrzyżowania z drogą powiatową [...]".

GINB wyjaśnił, że do 27 września 2013 r. obiekt stanowił budowlę inżynierską - wiadukt drogowy w ciągu drogi publicznej (gminnej) nr [...]. Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zniesiono charakter tej drogi jako drogi publicznej. Aktualnie do wiaduktu od strony południowej dobiega działka gruntu nr [...], której charakter jest wskazywany przez właściciela - Gminę P. - jako droga wewnętrzna. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznać trzeba, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu której wiadukt jest położony.

Następnie organ drugiej instancji podniósł, że w przypadku dróg gruntowych, mówimy zazwyczaj o drogach gminnych znajdujących się na wsi. W przypadku dróg polnych, leśnych, zlokalizowanych na terenie osób trzecich, nie mówimy już o drogach publicznych. W ustawie Prawo o ruchu drogowym brak jest definicji drogi gruntowej. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ww. ustawy droga twarda to droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno - betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m; inne drogi są drogami gruntowymi. W kategorii dróg gruntowych znajdą się zatem drogi, gdzie jezdnię stanowi ubita ziemia, żużel, gruz, drobne kamienie, szuter itp. Brak utwardzenia nawierzchni drogi nie ma znaczenia dla uznania, że wiadukt jest elementem szlaku komunikacyjnego.

GINB podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że nie jest także dopuszczalne i pozostaje sprzeczne z prawem działanie, które miałoby na celu uchylenie się zarządcy drogi od skutków ewentualnych zaniechań w odniesieniu do należytego jej utrzymania czy utrzymania w sprawności jej części jaką jest wiadukt drogowy w ciągu tej drogi, poprzez zmianę jej dotychczasowej kategorii np. z gminnej na drogę wewnętrzną. Także w sytuacji, gdy zmiana kategorii drogi gminnej na wewnętrzną wynika ze zmiany priorytetów i kierunków rozwoju gminy, ciężar utrzymania obiektu budowlanego jakim jest droga z leżącym w jej ciągu wiaduktem, spoczywa na zarządcy tej drogi.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że do wiaduktu drogowego - na działce nr ewid. [...] obręb [...] K., Gmina P. (własność Skarb Państwa, użytkownik wieczysty P. S.A. - obszar kolejowy, teren zamknięty ) - dochodzą drogi gruntowe:

– na granicy - działek nr [...] i [...] (własność Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo O.) - od strony północnej,

– działki drogowej nr [...] (własność Miasto i Gmina P.) poprzez teren kolejowy od strony południowej.

Dalej GINB podkreślił, że droga może pełnić główną funkcję komunikacji w gospodarce leśnej. Drogi leśne definiowane w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.) to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych - drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Działki [...] i [...] (znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo O.), po których przebiega w granicy tych działek droga gruntowa nie tworzą drogi leśnej. W niniejszej sprawie przejazd po gruntach leśnych jest dostępny dla mieszkańców gm. P..

Organ drugiej instancji, odnosząc powyższe rozważania prawne do niniejszej sprawy, wskazał, że nie ma zastosowania w tej sprawie art. 28 ustawy o drogach publicznych. Stosownie bowiem do ust. 2 pkt 1 tego przepisu do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Natomiast art. 28 ust. 1 ww. ustawy dotyczy skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, a nie skrzyżowań bezkolizyjnych. Nie ma znaczenia, że drogi gminne są połączone przez przedmiotowy wiadukt poprzez nieruchomości będące we władaniu P. S.A. (nieruchomości będące we władaniu P. S.A. nie tworzą samodzielnego ciągu drogowego o funkcji transportu drogowego na potrzeby kolei).

Organ odwoławczy stwierdził, że na zlecenie Gminy P., w marcu 2017 r. została sporządzona przez mgr. inż. M. M. opinia pn. "Ekspertyza techniczna wiaduktu w m. W., wiadukt w ciągu drogi lokalnej nr [...] nad linią kolejową nr [...] w m. W. (...)". Autor ekspertyzy stwierdził m.in.: we "Wnioskach z oceny stanu technicznego", że "Po przeanalizowaniu stanu technicznego poszczególnych elementów obiektu z przeglądu obiektu, badań betonu oraz obliczeń statyczno - wytrzymałościowych, przyjęto, że: Stan awaryjny, przedawaryjny i niedostateczny dotyczy podstawowych elementów obiektu, decydujących o przydatności użytkowej i bezpieczeństwie obiektu. Obiekt w chwili obecnej jest w fazie przyśpieszonej degradacji technicznej. Beton podstawowych elementów obiektu jest pozaklasowy (o niskiej wytrzymałości). Obiekt w stanie istniejącym nie przenosi obciążeń normowych jest pozaklasowy. Z kolei, w tzw. "Wniosku końcowym" stwierdził, że: "Po przeanalizowaniu wniosków z oceny stanu technicznego, przyjęto, że obiekt w stanie istniejącym należy wyłączyć całkowicie z eksploatacji, należy dążyć aby rozbiórka i ewentualnie budowa nowego wiaduktu została przeprowadzona w okresie (2019-2020) - termin modernizacji linii kolejowej [...], termin ważności oceny (ekspertyzy) - lipiec 2019. Z kolei, w "Zaleceniach" nakazano opracować dokumentację rozbiórki i ewentualnie projektu nowego obiektu w terminie do lipca 2019 r. a wykonanie robót w terminie do lipca 2020 r. Do czasu likwidacji obiektu należy zabezpieczyć torowisko przed odpadającą otuliną, siatką z tworzywa sztucznego pod całą konstrukcją łuku i nadłucza. Mocowanie siatki do słupków balustrady. Zabezpieczenie powinny wykonać służby P. S.A. w ramach konserwacji spodu konstrukcji nośnej (ewentualnie z zarządcą dogi). Należy kontrolować i ewentualnie uzupełniać oznakowanie trwałego wyłączenia obiektu eksploatacji. Wobec zagrożeń dla osób trzecich i ruchu kolejowego (co wskazano w ww. ekspertyzie) [...] WINB nakazał zabezpieczenie wiaduktu w tym aspekcie przedmiotową decyzją.

Skargę na decyzję GINB z [...] lipca 2018 r. wniosła Gmina P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji wydanej z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przez własne błędne ustalenia;

2) art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i nast. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, z póź. zm.). w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z póź. zm.);

3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że na etapie postępowania administracyjnego konsekwentnie wskazywała, iż historyczny wiadukt nie leży w ciągu dróg wewnętrznych i jest samodzielnym nieużywanym obiektem położonym na nieruchomości będącej własności kolei. Ponadto, przeprowadziła dowód z czynności uprawnionego geodety (kopia mapy ewidencyjnej z zasobu Starosty Powiatowego w B. została dołączona do skargi), celem wykazania położenia obiektu względem dróg gminnych i nieruchomości kolejowych, w tym zaprzeczeniu twierdzeniom GINB jakoby do wiaduktu (a nawet nieruchomości, na której wiadukt znajduje się) od strony północnej dochodziła jakaś droga.

Dalej Gmina wskazała, że przedmiotowy poniemiecki i nieużywany wiadukt znajduje się na terenie zadrzewionym, trudno dostępnym, a jego położenie względem nieruchomości w znaczeniu geodezyjno - kartograficznym było nieznane. W toku postępowania skarżący dowiodła, że wiadukt jest położony w całości na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, we władaniu P. Spółki Akcyjnej. Nieruchomość ta w miejscu położenia wiaduktu sąsiaduje z jednej strony z nieruchomością Skarbu Państwa Lasów Państwowych i żadna droga w tym miejscu nie istnieje.

W konsekwencji, skarżąca podniosła, że sporny wiadukt nie jest elementem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogowe obiekty inżynierskie muszą być związane z drogą, przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowane w pasie drogowym. Obiekt jest fizycznie i geodezyjnie oddzielony od drogi wewnętrznej i nie służy do jakiegokolwiek ruchu. Tym samym Gmina nie jest zarządcą obiektu, przez co skierowanie wobec niej decyzji w przedmiocie rozbiórki nie jest uzasadnione.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także decyzji organu pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2019 r. (karta 35 akt sądowych) skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu: z wypisu z rejestru gruntów z 5 marca 2019 r. - sporządzonego przez Starostę Powiatowego w B. dla działki nr ewid. [...] - na okoliczność stanu prawnego tej działki oraz z obrazów fotograficznych działki z tego dnia - na okoliczność jej wieloletniego i trwałego stanu fizycznego.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. Sąd postanowił połączyć sprawy sygn. akt VII SA/Wa 2295/18 i VII SA/Wa 2295/18 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., "p.p.s.a."). Sąd uwzględnił zgłoszony ww. wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowiska - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzenia nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis art. 66 Prawa budowlanego nie wskazuje wprawdzie adresata nałożonych nakazów, lecz jest on konkretyzacją przepisu art. 61 ustawy, który stanowi, że obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego spoczywają na jego właścicielu jak i zarządcy obiektu. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nie uczynienia zadość – spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego – obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Potwierdza to aktualne orzecznictwo oraz wypowiedzi doktryny (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1852/11, CBOSA; z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 838/14, CBOSA; A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 10 do art. 66). Jedynie wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością – zob. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 976/15, CBOSA).

W ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie – organy administracji przedwcześnie uznały za adresata nakładanego nakazu, Gminę P., jednocześnie nie wykorzystano wszystkich istniejących w tej sprawie możliwości dowodowych dla ustalenia właściwego adresata (adresatów) obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którym co do zasady winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma w ocenie Sądu wątpliwości, że wskazane czynności zostały przez właściwy organ, tj. PINB w B. dokonane, a będący przedmiotem niniejszego postępowania nieużytkowany wiadukt, zlokalizowany nad linią kolejową nr [...] O.-B. na działce gruntu nr [...] w obrębie K., na wysokości działek gruntu nr [...] i [...] od strony północnej w obrębie K. i nr [...] od strony południowej w obrębie W., w Gminie P. - nie nadaje się do remontu, gdyż jego stan techniczny wskazuje na to, że powinien on zostać rozebrany i konieczne są w związku z tym prace zabezpieczające. Świadczą o tym przeprowadzone w sprawie dowody tj. dokonane przez pracowników organu pierwszej instancji oględziny obiektu oraz przedstawiona ekspertyza techniczna wraz z dokumentacją fotograficzną wiaduktu wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Faktu tego nie kwestionuje również Gmina P. (adresat decyzji o nakazie rozbiórki i decyzji kontrolowanej) jak również użytkownik wieczysty działki nr [...] P. Spółka Akcyjna. Taki stan prawny co do działki nr [...] potwierdza wypis z rejestru gruntów, w której dodatkowo wskazano, że właścicielem tej nieruchomości - stanowiącej obszar kolejowy - jest Skarb Państwa.

Zaistniały zatem, dotyczące stanu technicznego przedmiotowego wiaduktu - przesłanki obiektywne, pozwalające na orzeczenie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (przeprowadzenia prac zabezpieczających). Jednakże, w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie - co najmniej przedwcześnie uznano za adresata nakładanego nakazu, Gminę P. w zaskarżonej decyzji. Organy, nie wykorzystały (na etapie prowadzonego postępowania) wszystkich istniejących w tej sprawie możliwości dowodowych dla ustalenia właściwego adresata (adresatów) obowiązku z art. 66 Prawa budowlanego, którym co do zasady winien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie GINB stwierdził, że do wiaduktu drogowego - na działce nr ewid. [...] - dochodzą od strony północnej drogi gruntowe działek nr ewid. [...]i [...], zaś od strony południowej drogi gruntowe działki drogowej nr ewid. [...]. Jednocześnie wskazał, że "działki nr ewid. [...] i [...], po których przebiega w granicy tych działek droga gruntowa, nie tworzą drogi leśnej."

W ocenie Sądu, stan taki wynika (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) jedynie w odniesieniu do działki nr ewid. [...]. W wypisie z rejestru gruntów, znajdującym się w aktach sprawy, wyraźnie bowiem wskazano, że działka ta (będąca własnością Miasta i Gminy P.) stanowi drogę. Ponadto z Mapy Ewidencji Gruntów i Budynków (potwierdzonej za zgodność z oryginałem na dzień 25 lipca 2017 r.) obrazującej położenie wiaduktu względem działki nr ewid. [...] oznaczono tę działkę od strony wiaduktu jako drogę gruntową.

Natomiast, nie można podzielić stanowiska GINB, co do działek nr ewid. [...] i [...].

Zdaniem Sądu, przeczy temu materiał dokumentacyjny sprawy. Natomiast z takiej zaś oceny GINB wywiódł, że: 1) skoro wiadukt służył do przeprowadzenia ruchu kołowego (pieszego) nad linią kolejową nr [...] O.-B.; 2) drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi 3) leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg, 4) a wobec tego podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony - czyli Gmina P.

I tak z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr ewid. [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo O., działka nr ewid. [...] stanowi lasy oraz pastwiska trwałe, natomiast nr [...] stanowi lasy. Dodatkowo, z notatki służbowej pracownika PINB w B. z 5 kwietnia 2017 r. wynika, że: "trasa kolejowa z B. do O. przez W. nie była rozgraniczana i nie ma ścisłych punktów granicznych, które określiłyby przebieg granic działek, na których usytuowany jest wiadukt." Natomiast z ww. Mapy Ewidencji Gruntów i Budynków wynika jedynie położenie przyczółka wiaduktu od strony południowej, tj. działki drogowej gruntowej nr ewid. [...]. Nie wynika natomiast aby od strony północnej (w granicy z działką nr [...]) przebiegały drogi gruntowe działek nr ewid. [...] i [...]. W tym miejscu zauważenia wymaga, że organ odwoławczy twierdząc powyższe w żadnym miejscu nie odniósł się do materiału dokumentacyjnego sprawy, z którego wnioski takie wyprowadził, tzn. z którego w sposób bezsporny wynikałoby, że droga w tym miejscu (co twierdzi GINB) istnieje.

Ponadto na etapie postępowania sądowego skarżąca złożyła aktualny wypis z rejestru gruntów co do działki nr ewid. [...], z którego wynika, że działka ta stanowi w części grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, zaś w pozostałej części grunty orne.

Powyższe wątpliwości, zdaniem Sądu, nie doprowadziły jeszcze do ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny wiaduktu. Tym samym odwoływanie się przez GINB do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę, było o tyle niewłaściwe, że orzeczenia te dotyczyły odmiennych stanów faktycznych sprawy.

Wobec tego obowiązkiem organów administracji jest jednoznaczne ustalenie położenia przyczółku wiaduktu na działce nr ewid. [...] od strony północnej, wskazanie z jakiego dokumentu organ wywodzi, że wiadukt łączy działkę nr ewid. [...] z innymi działkami drogowymi i jaki jest status tych dróg, a w szczególności, czy są to powszechnie dostępne drogi we władaniu gminy – publiczne albo wewnętrzne. W swojej ocenie weźmie także pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny działki nr ewid. [...], oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów jako działka drogowa.

W zależności od tych ustaleń organ dokona oceny co do adresata nałożonego obowiązku.

Pomocniczo - zwłaszcza w sytuacji, gdyby powyższe czynności nie doprowadzą do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za rozbiórkę – należałoby także podjąć działania w celu wyjaśnienia, kiedy doszło do wybudowania przedmiotowego wiaduktu i kto był jego inwestorem. Niejednokrotnie bowiem inwestor obiektu budowlanego staje się następnie jego zarządcą, a to z kolei – mogłoby otworzyć drogę do określenia adresata nakazu.

Jednocześnie Sąd przypomina, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie mające potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym lub mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ ponownie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i przekonująco uzasadni w wydanej decyzji, w szczególności wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku, z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).