Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 129/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 106 par. 3, art. 113, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1, art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 3, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: par. 3 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 487/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 października 2015 r., sygn. akt III SA/Po 487/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu, po rozpatrzeniu wniosku J. K., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r.:

1) odmówił umorzenia należności z tytułu: a) odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne, b) należności w części finansowanej przez płatnika na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres i w kwocie wyszczególnionej w sentencji decyzji,

2) odmówił umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres i w kwocie wyszczególnionej w sentencji decyzji.

Organ I instancji wskazał, że przedmiotem wniosku są należności za okres od czerwca 2013 r. do lipca 2014 r. łącznie 10.956,68 zł, w tym na ubezpieczenie społeczne – 8.752,36 zł, ubezpieczenie zdrowotne – 1.432,03 zł, a także na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – 772,29 zł.

W ocenie organu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności zadłużenia, o której mowa w art. art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej u.s.u.s.) ani też żadna z przesłanek uzasadniających umorzenie zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 20103 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.; dalej rozporządzenie). Organ ten stwierdził zwłaszcza, że zobowiązany w dalszym ciągu prowadzi działalność gospodarczą, a w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym wskazał, że uregulowanie kwestii opieki prawnej nad matką pozwala wynająć opiekunkę i stwarza możliwość wykonywania działalności związanej z prowadzeniem firmy. Zobowiązany nie wykazał, by posiadał trudności z regulowaniem bieżących płatności, które potwierdziłyby trudną sytuację materialną strony.

Decyzją z [...] marca 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Podał że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności zadłużenia z art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca z dniem [...] lutego 2015 r. zawiesił działalność gospodarczą. Dochody z działalności w poszczególnych latach kształtowały się następująco: - w 2012 roku 23.730,00 zł, w 2013 roku 21.006,00 zł, do czerwca 2014 roku 10.019,00 zł - a więc ok. 1.669,83 zł/m-c. Z wyjaśnień zawartych we wniosku wynika, że kwota dochodu w 2013 roku pomniejszona o opłacone składki wyniosła 12.582,68 zł. Według oświadczenia wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką uzyskującą dochód w kwocie ok. 2.100,00 zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wnioskodawca oszacował z kolei następująco: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, gaz, energia itp.) - ok. 1.000,00 zł, koszty związane z leczeniem - ok. 2.000,00 zł.

Organ rentowy podał, że zobowiązany wyjaśnił, iż z uwagi na stan zdrowia matki koniecznym stało się, by z nią zamieszkał. Niezbędne okazało się nadto podjęcie kroków związanych z jej ubezwłasnowolnieniem, zapewnieniem opieki (w tym medycznej) oraz ustanowieniem strony jej opiekunem prawnym, co, jak podkreślił zobowiązany, negatywnie wpływa na pełnienie funkcji właściciela firmy.

Wnioskodawca oświadczył także, na co w dalszej kolejności zwrócił uwagę organ odwoławczy, że posiada mieszkanie o powierzchni 26,4 m2, natomiast jako składniki mienia ruchomego wymienił samochód marki Seat Ibiza (rok produkcji 2006) oraz samochód Volkswagen Passat (rok produkcji 1997).

ZUS podniósł, że zobowiązany jest osobą w wieku aktywności zawodowej (58 lat). Okoliczność sprawowania opieki nad matką jest okolicznością wpływającą na możliwości zarobkowe strony, jednakże w opinii tego organu ma ona charakter ograniczenia, a nie przeszkody uniemożliwiającej pozyskanie dochodów w jakiejkolwiek formie, niezbędnych do spłaty zadłużenia. Organ nie stwierdził zatem przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Organ rentowy nie stwierdził także przesłanki sformułowanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, bowiem strona nie wykazała poniesionych strat materialnych wywołanych okolicznościami o wymiarze klęski żywiołowej czy też innego zdarzenia nadzwyczajnego powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić ją możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej. Nie jest takim wydarzeniem choroba matki wnioskodawcy.

Organ negatywnie ocenił również wystąpienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wprawdzie zobowiązany powołał się na okoliczność ustanowienia go opiekunem prawnym matki, która została całkowicie ubezwłasnowolniona z uwagi na stan zdrowia, jednak z jego wyjaśnień wynika, że w zakresie sprawowania opieki nad matką korzysta z pomocy opiekunki. Zakład podkreślił przy tym, że powyższy przepis nie stanowi o chorobie, która pozbawia osobę zobowiązaną możliwości osobistego podjęcia pracy, w tym wykonywania robót fizycznych, lecz o chorobie, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu niezależnie od tego, w jakiej faktycznie formie ów dochód miałby zostać osiągnięty. Przesłanka ta nie zostaje zatem spełniona w sytuacji, w której osoba zobowiązana ma chociażby potencjalną możliwość, pomimo przewlekłej choroby i sprawowania opieki, podjęcia działalności gospodarczej, występując w charakterze organizatora, a w której prace będą wykonywane przez osobę trzecią.

WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd uznał za bezsporne, że nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności należności ciążących na skarżącym z tytułu nieopłaconych składek.

WSA podzielił stanowisko organu, że nie zaistniała ani przesłanka wymieniona w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia, ani w § 3 ust. 1 pkt. 3.

Zdaniem WSA w zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia organ rentowy przedstawił całokształt sytuacji osobistej oraz majątkowej skarżącego, opierając się na zaprezentowanych przez niego w toku postępowania informacjach i na tej podstawie doszedł do prawidłowego wniosku, zgodnie z którym w przypadku skarżącego nie zachodzą szczególne okoliczności wskazane w przywołanym przepisie, które uzasadniałyby umorzenie ciążących na nim należności.

WSA uznał, że ustaleń organu o stanie majątkowym skarżącego nie zmienia okoliczność zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej, co według jego twierdzeń nastąpiło z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad chorą matką. Sąd podzielił stanowisko organu, że sprawowanie opieki nad schorowaną matką stanowi ograniczenie, a nie przeszkodę uniemożliwiającą pozyskiwanie dochodów. Wobec tego zawieszenie działalności gospodarczej nie ma charakteru trwałego i pozostaje bez istotnego wpływu na ocenę zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że przesłanka ta odnosi się do sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, lecz takiej opieki która jest koniecznością, a więc jedynym możliwym wyjściem w danych okolicznościach. Nadto sprawowanie tej opieki winno pozbawiać zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W kontrolowanej sprawie nie jest kwestionowane, że matka skarżącego jest chora na Alzheimera i wymaga sprawowania nad nią opieki. Jak jednak ustalił organ rentowy, skarżący w zakresie sprawowania tej opieki korzysta z pomocy opiekunki. Abstrahując od tego, że wynajęcie opiekunki celem zajęcia się najbliższym członkiem rodziny świadczy o uzyskiwaniu na tyle wysokiego dochodu, że skarżący może pozwolić sobie na tego rodzaju pomoc – biorąc pod uwagę zasady logiki oraz doświadczenia życiowego – Sąd uznał, że wątpliwy staje się konieczny charakter jednoczesnego sprawowania tej opieki osobiście przez skarżącego. Skarżący mimo poddania tych okoliczności w wątpliwość przez organ rentowy nie wykazał, dlaczego wynajmując opiekunkę nadal musi sprawować osobistą, stałą opiekę nad matką. Same twierdzenia dotyczące charakteru choroby i związanych z nią uciążliwości są przy tym niewystarczające.

Zdaniem Sądu, organ rentowy prawidłowo także zwrócił uwagę na to, że § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie stanowi o opiece tego rodzaju, że pozbawia ona zobowiązanego możliwości osobistego uzyskiwania dochodów, lecz o opiece, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu w ogóle, niezależnie od tego, w jakiej formie ów dochód miałby zostać osiągnięty. Przesłanka ta nie zostaje zatem spełniona także w sytuacji, w której zobowiązany ma chociażby potencjalną możliwość, pomimo sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, podjęcia działalności gospodarczej, w której będzie występował w charakterze organizatora (pracodawcy, zleceniodawcy), a w której prace będą faktycznie wykonywane przez osobę trzecią. Także sam skarżący, na etapie skargi do Sądu przyznał, że sprawowanie opieki nad chorą matką nie wyklucza pozyskiwania dochodów. Nie wykazał przy tym, aby w okolicznościach kontrolowanej sprawy były to dochody uniemożliwiające opłacenie należności. Nie jest natomiast konieczne, aby dochody te były na tyle wysokie, by skarżący jednorazowo spłacił całość zobowiązań. Należy także podnieść, że już na rozprawie przed Sądem skarżący złożył wyjaśnienia, z których jednoznacznie wynika, że w wykonywaniu działalności gospodarczej może i faktycznie korzysta z pomocy syna, co tylko utwierdza w przekonaniu o nie zaistnieniu przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Sąd uznał, że art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nie daje podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka. WSA nie uwzględnił również dowodu z załączonych do skargi dokumentów, bowiem dokumenty te znajdują się już w aktach administracyjnych i stanowiły podstawę ustaleń organu rentowego, przez co nie można im przyznać charakteru uzupełniającego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji, ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia należności składkowych.

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 233 § 1 w zw. z art. 227 i 228 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.; dalej k.p.c.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z załączonych dokumentów, niezgodną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym;

b) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ rentowy, a w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji na podstawie ustalonego stanu faktycznego ocenił, że nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dotyczących całkowitej nieściągalności zobowiązania ciążącego na skarżącym kasacyjnie z tytułu niepłaconych składek. Ta okoliczność jest w sprawie bezsporna. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie – w świetle postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów – dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Natomiast przeciwnego zdania jest skarżący kasacyjnie, który niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku upatruje w wadliwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s w zw. z § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie.

Ocenę zasadności tego zarzutu poprzedzić należy odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ocenę – postawionego jako drugiego w skardze kasacyjnej – zarzutu, który oparty został na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i do których odnieść należy się w pierwszej kolejności, poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

NSA stwierdza, odnośnie do sformułowanych skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, że – wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. – wymienione zarzuty, gdy chodzi o ich uzasadnienie, w żaden sposób nie uprawdopodabniają wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jaki był wpływ wskazanych uchybień na wynik sprawy.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga także, że omawiany zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania w istocie nie odnosi się do postępowania Sądu I instancji. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., dopatrując się go w niedokonaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tymczasem pamiętać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Formułując zarzuty w zakresie uchybienia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować, rozpatrując sprawę. Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z judykatury dotyczącej tego zagadnienia wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej wynikać może jedynie z uchybienia tych przepisów, które sąd administracyjny był zobowiązany zastosować. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje bowiem, że sądy administracyjne zobowiązane są stosować przepisy regulujące tok ich procedowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. Tym niemniej to nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje przepisy k.p.a., lecz posługuje się nimi jedynie jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Zatem uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procesując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji Sąd nie może aktywnie sam podejmować czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd administracyjny nie jest zobowiązany, jak oczekuje tego strona skarżąca kasacyjnie, do czynienia własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem zastępowałby w tym zakresie organ i postępowanie sądowoadministracyjne kwalifikowałoby się jako rodzaj trzeciej instancji w tym postępowaniu, co z punktu widzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych jest niedopuszczalne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych co do zasady mają jedynie charakter kasacyjny. Stąd też Sąd kontroluje jedynie, czy to organy administracji publicznej, prowadząc postępowanie, uczyniły zadość przepisom prawa wyznaczającym zasady ich procedowania. Wobec tak sformułowanych zarzutów, tj. wskazania na niedokonanie przez Sąd wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stwierdzić należy, że wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., są one pozbawione podstaw prawnych. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. za nieuzasadniony. NSA podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że organy prowadziły postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w oparciu o który uznały, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki, określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne.

Niewątpliwie sytuacja materialna i osobista skarżącego kasacyjnie jest trudna, wymagająca od niego dużego zaangażowania w sprawowanie opieki nad chorą matką, co ogranicza, lecz nie wyklucza, jego możliwości zarobkowania, do którego to wniosku doszedł NSA, w szczególności mając na uwadze rodzaj wykonywanej dotychczas działalności gospodarczej, która może być wykonywana również w miejscu zamieszkania. J. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z matką uzyskującą dochód w kwocie ok. 2.100,00 zł. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wnioskodawca oszacował następująco: z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, gaz, energia itp.) - ok. 1.000,00 zł, koszty związane z leczeniem - ok. 2.000,00 zł. Posiada mieszkanie o powierzchni 26,4 m2, samochód marki Seat Ibiza (rok produkcji 2006) oraz samochód Volkswagen Passat (rok produkcji 1997).

J. K. jest osobą w wieku aktywności zawodowej (w chwili złożenia wniosku miał 58 lat). Okoliczność sprawowania opieki nad matką ogranicza jego możliwości zarobkowe, ale nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej pozyskanie dochodów w jakiejkolwiek formie, niezbędnych do spłaty zadłużenia. Słusznie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, który nie stwierdził zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Na akceptacje zasługuje również pogląd WSA, że skarżący kasacyjnie pomimo sprawowania opieki nad chorą matką ma możliwość uzyskania dochodu w ogóle, poprzez podjęcie działalności, w której występowałby chociażby w charakterze organizatora (pracodawcy, zleceniodawcy), a pracę faktycznie wykonywałyby osoby trzecie przez niego zatrudnione. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że przepis § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia nie stanowi o chorobie, która pozbawia osobę zobowiązaną możliwości osobistego podjęcia pracy, w tym wykonywania robót fizycznych, lecz o chorobie, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu niezależnie od tego, w jakiej faktycznie formie ów dochód miałby zostać osiągnięty.

Nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w pkt a petitum skargi kasacyjnej.

Już na wstępie stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Natomiast zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 – 257 k.p.c. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko w sytuacji, gdy Sąd I instancji przeprowadzał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a dowody uzupełniające, a dokonując tego – uchybił stosownym przepisom procedury cywilnej.

Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej, przede wszystkim należy zauważyć, że naruszenie art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 1387/10, zbiór lex nr 952790), przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznawania sprawy. Autor skargi kasacyjnej, wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a., powiązał tą normę prawną z art. 113 § 1 p.p.s.a., co jednakże w żadnej mierze nie wpłynęło na zasadność ww. zarzutu. W orzecznictwie przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy" rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w rozpoznawanej sprawie, lecz zdolność sprawy do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 388/08, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się również na to, że przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdy przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wówczas wtedy gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie takie sytuacje nie miały miejsca, omawiany zarzut naruszenia 151 p.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając podniesiony w skardze kasacyjnej jako pierwszy zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe niezastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on bezzasadny. W sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych dokonanych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, brak było podstaw do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Zauważyć też należy, że podstawa tego zarzutu nie koresponduje z jego uzasadnieniem, gdzie podniesiono przede wszystkim uwagi dotyczące stanu faktycznego sprawy. Tymczasem podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzuty naruszenia prawa materialnego wymagają zatem należytej precyzji w ich konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183).

Należy zatem uznać, że tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny i nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że przepis art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie uprawnia organu administracyjnego do dowolności. WSA trafnie przyjął, że przepis art. 28 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, a zatem organ może, ale nie musi umorzyć zaległości wówczas, gdy w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki umorzenia wskazane w ustawie. Ten pogląd Sądu I instancji jest zgodny z prawem. Brzmienie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., w szczególności użycie w nim zwrotu "mogą być umarzane", wskazuje na to, że rozstrzygnięcie ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nawet jeżeli zachodzą przesłanki do umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, ZUS nie ma obowiązku wydania decyzji o ich umorzeniu.

Proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powinien przebiegać dwuetapowo. W pierwszym etapie organ powinien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje, organ administracji winien rozważyć – w granicach przyznanego mu uznania administracyjnego – czy w danej sprawie, uwzględniając wszystkie jej okoliczności, powinno dojść do umorzenia. Kontroli sądu nie podlega uznanie samo w sobie, ale to, czy decyzja nie została podjęta z przekroczeniem jego granic.

Jeśli przepisy pozostawiają organowi uznanie co do umorzenia należności z tytułu składek, w każdym przypadku wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek umorzenia i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych. W sytuacji wykazania ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS może prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdy żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2012 r., II GSK 1625/11).

Z taką sytuacją jednakże nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak stwierdzono wyżej – przesłanek umorzenia skarżącemu kasacyjnie składek na ubezpieczenie społeczne brak.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie narusza prawa, a decyzja organu nie jest dowolna. W rozpatrywanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne, a uzasadnienie decyzji prawidłowo wyjaśnia podstawy prawne decyzji, wskazuje fakty dotyczące sytuacji materialnej skarżącego, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których uznał za zbędne przeprowadzanie dowodów wnioskowanych przez skarżącego. Organ odniósł się do ustawowych przesłanek przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek, słusznie uznając, ze w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Pomimo ustalenia, że skarżący kasacyjnie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, organ odmówił umorzenia zaległości, prawidłowo wyjaśniając, jakie powody o tym przesądziły. Zasadnie organ przyjął, powołując się na całokształt okoliczności sprawy, że istnieje pozytywna prognoza co do możliwości podjęcia działalności gospodarczej przez skarżącego kasacyjnie, co rokuje spłatą zaległości w przyszłości.

W tej sytuacji należy uznać, że prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że zaskarżona odmowna decyzja umorzenia zaległości została wydana w granicach obowiązującego prawa.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.