Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3450/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 168 ust. 4, art. 151 ust. 2 pkt 3 i 6
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3092/14 w sprawie ze skargi S P O N I F w B na decyzję Ministra Finansów z dnia [..] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę S w B (dalej: skarżący lub stowarzyszenie) na decyzję Ministra Finansów (dalej: Minister) z dnia [...] września 2014 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lipca 2012 r. Wojewoda Śląski zawarł ze stowarzyszeniem umowę o powierzenie realizacji zadania publicznego, tj. zorganizowanie letniego wypoczynku dla 26 dzieci i młodzieży z województwa śląskiego.

Decyzją z dnia [..] maja 2014 r. Wojewoda Śląski określił stowarzyszeniu kwotę dotacji celowej przypadającą do zwrotu do budżetu państwa (32.420 zł) oraz termin naliczenia odsetek. Organ podał w uzasadnieniu, że analiza dokumentów przekazanych do rozliczenia dotacji celowej prowadzi do wniosku, że płatności w ramach realizacji zadania publicznego zostały dokonane po terminie określonym w umowie z dnia 31 lipca 2012 r., w brzmieniu nadanym aneksem nr 1 do umowy, podpisanym w tym samym dniu. Polecenia przelewu na kwotę 30.420 zł (za pobyt w pensjonacie) i na kwotę 2.000 zł (za transport) zostały złożone w dniu 20 sierpnia 2012 r. po godzinie o godzinie 20:27 i 20:36. Zgodnie z § 40 Regulaminu świadczenia usług płatniczych banku, złożenie zlecenia płatniczego do realizacji po godzinie 20:00 realizowane jest przez bank następnego dnia roboczego.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie wykonanie obu usług zakończyło się w niedzielę 19 sierpnia 2012 r. Termin do wykonania czynności przypadający na dzień ustawowo uznany za wolny od pracy, zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: k.c., upływa dnia następnego. Zatem termin zakończenia zadania przypadał na poniedziałek 20 sierpnia 2012 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 168 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p., początkiem biegu terminu do zapłaty za zrealizowane zadanie powinien być następny dzień po realizacji zadania, w tym przypadku 21 sierpnia 2012 r. Najdalszym terminem zapłaty zgodnie z art. 168 ust.4 w zw. z art. 151 ust.2 pkt.6 u.f.p. powinien być ostatni dzień przewidziany przez ustawodawcę do zwrotu niewykorzystanej części dotacji (piętnasty dzień od dnia wykonania zadania). Zatem umowa zawarta przez organ ze skarżącym stowarzyszeniem o powierzenie realizacji zadania publicznego powinna stanowić o terminie wykorzystania dotacji w sposób uwzględniający wskazane daty graniczne. W przypadku braku wskazania prawidłowej daty wykorzystania dotacji lub nieprawidłowego wskazania tej daty, interpretacja umowy powinna uwzględniać treść art. 168 ust. 4 u.f.p.

Sąd I instancji podał, że § 9 i § 2 umowy należy odczytać w zgodzie z treścią art. 168 ust.4 u.f.p., dlatego nie można było uznać, że w sprawie doszło do niewykorzystania części przyznanej dotacji celowej.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że dokonanie zlecenia przelewu z własnego konta bankowego na wskazane konto odbiorcy odbywa się poprzez złożenie oświadczenia woli. W tym przypadku było to oświadczenie skarżącego dokonane w formie elektronicznej. Oświadczenie to nie było odwołane, nie było też potwierdzane dnia następnego, zostało złożone w formie akceptowanej przez bank. To zlecenie z dnia 20 sierpnia 2012 r. stanowiło podstawę wykonania czynności bankowej. Do skuteczności tegoż oświadczenia potrzebne było posiadanie, w jego dacie złożenia oświadczenia i w dacie jego realizacji, wystarczających środków pieniężnych na koncie bankowym. Warunek ten był spełniony o czym świadczy pismo banku z dnia 7 lutego 2014 r.

Minister zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi bądź uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1) art. 169 ust. 6 w związku z art. 151 ust. 2 pkt 3 i 6, art. 168 ust. 4 u.f.p. oraz art. 115 k.c. poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie nie doszło do niewykorzystania przez stowarzyszenie części przyznanej dotacji celowej (WSA w Warszawie uznał, że termin wykonania upłynął w dniu 20 sierpnia 2012 r., początek terminu wykorzystania dotacji rozpoczął zaś swój bieg w dniu 21 sierpnia 2012 r., Stowarzyszenie wykorzystało w terminie dotację celową poprzez złożenie polecenia przelewu w dniu 20 sierpnia 2012 r.), zatem nie jest zobowiązane do jej zwrotu, pomimo że:

- zgodnie z postanowieniami umowy z dnia 31 lipca 2012 r., aneksowanej w tym samym dniu, termin realizacji zadania przewidziano na dzień 19 sierpnia 2012 r., do tego dnia stowarzyszenie było zobowiązane do wykorzystania poprzez zapłatę pobranej dotacji celowej, zgodnie zaś z decyzją Wojewody termin wykorzystania dotacji poprzez zapłatę upłynął w dniu następnym (pierwszym roboczym dniu), tj. w dniu 20 sierpnia 2012 r.,

- art. 115 k.c. nie daje podstaw do ustalenia, że w znaczeniu prawnym termin zakończenia zadania polegającego na zorganizowaniu letniego wypoczynku dla dzieci i młodzieży (wypoczynek zorganizowany zgodnie z umową w dniach 6-19 sierpnia 2012 r.) przypadał na dzień 20 sierpnia 2012 r., nawet pomimo faktu, że zakończenie wypoczynku określone umową przypadało w dzień wolny od pracy, samo zaś zastosowanie tego przepisu w sprawie było nieprawidłowe,

- art. 168 ust. 4 u.f.p. nie wyznacza początku terminu do wykorzystania dotacji poprzez zapłatę, interpretacja, zgodnie z którą termin do wykorzystania dotacji należy liczyć od dnia następującego po dniu zakończenia zadania (wypoczynku dla dzieci i młodzieży) jest błędna,

- obciążenie konta bankowego stowarzyszenia nastąpiło po terminie określonym w umowie z dnia 31 lipca 2012 r., aneksowanej w tym samym dniu, i po terminie przyjętym przez Wojewodę Śląskiego uwzględniającym fakt, że koniec terminu dokonania płatności (wykorzystania dotacji) upływał w dniu ustawowo wolnym od pracy,

- wykorzystanie dotacji następuje poprzez zapłatę, o dacie płatności nie decyduje data dokonania zlecenia przelewu, tym bardziej złożona po godz. 20-tej i przyjęta do realizacji przez bank - zgodnie z obowiązującym regulaminem bank w dniu następnym (21 sierpnia 2012 r.),

2) art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 60 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), dalej: o.p., poprzez niezastosowanie tych przepisów w sprawie i uznanie, że zlecenie polecenia zapłaty z dnia 20 sierpnia 2012 r. (dokonane po godz. 20-stej) należy traktować równorzędnie z dokonaniem płatności, a tym samym wykorzystaniem dotacji poprzez zapłatę,

3) art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku ze wskazanymi w punktach powyżej przepisami, i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez:

- brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do terminu zapłaty oraz postanowień art. 67 w związku z art. 60 pkt 1, art. 60 § 1 pkt 2 o.p., zgodnie z którymi w analizowanej sprawie należało rozważyć kwestię zachowania terminu do wykorzystania dotacji poprzez zapłatę z uwzględnieniem dnia obciążenia rachunku bankowego na podstawie polecenia przelewu,

- błędne ustalenie, że termin realizacji zadania polegającego na zorganizowaniu letniego wypoczynku dla dzieci i młodzieży (wypoczynek zorganizowany zgodnie z umową w dniach 6-19 sierpnia 2012 r.) w znaczeniu prawnym upłynął w dniu 20 sierpnia 2012 r. natomiast termin wykorzystania dotacji poprzez zapłatę upłynął dopiero w dniu 21 sierpnia 2012 r.,

- brak, przy powołaniu się na przyjęte orzecznictwo w kwestiach dotyczących złożenia zlecenia polecenia zapłaty w formie elektronicznej, sygnatur rozpatrywanych spraw, co uniemożliwia Ministrowi ustosunkowanie się do przedstawionego w tym zakresie stanowiska WSA w Warszawie,

- brak powołania i wyjaśnia podstaw prawnych do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego,

4) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135 p.p.s.a. i art. 151 ust. 2 pkt 3 i 6 w związku z art. 169 ust. 6 u.f.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Finansów oraz decyzji Wojewody Śląskiego, pomimo braku ku temu podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Ministra oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., bo te podstawy zostały wykazane ogólnie w petitum tej skargi. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów procesowych, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego jakich dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie. Konieczność zachowania takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest konsekwencją tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna Ministra nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

W ocenie Sądu II instancji nietrafny jest podnoszony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, zatem art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Bez wątpienia ten zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, więc podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., chociaż Minister tego wyraźnie nie wskazuje, a to daje Sądowi II instancji uprawnienie do oceny podnoszonych naruszeń w ramach podstawy procesowej. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on nietrafny. Art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wiązać z formalną poprawnością uzasadnienia wyroku, więc z tym, czy uzasadnienie składa się ze wskazanych w tym przepisie elementów. W ramach tego przepisu nie można kwestionować merytorycznej treści stanowiska Sądu I instancji. Inaczej rzecz ujmując, treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest podstawą do polemiki z poglądami Sądu I instancji, które oczywiście mogą być nietrafne. Jeżeli jednak takie są, to ich wadliwość powinna być wykazywana poprzez odniesienie do naruszenia konkretnych przepisów materialnych lub procesowych i podnoszona w ramach właściwej podstawy z powołaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a. i w połączeniu z przepisami stosowanymi przez organ.

Rozpoznawany zarzut tych warunków nie spełnia, bo w istocie nie odnosi się do braków formalnych uzasadnienia, ale do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędnej oceny ustaleń przyjętych przez organy za podstawę faktyczną orzekania. Ten kontekst sprawy nie może być wiązany z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 tej ustawy, skoro Minister nie wskazuje, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone przed zamknięciem rozprawy i ogłoszeniem wyroku i było przygotowane nie na podstawie akt sprawy. Z tych powodów rozpoznawany zarzut kasacyjny okazał się chybiony.

W zakresie dwóch pozostałych zarzutów NSA stwierdza, że w części są one formalnie wadliwe, co uniemożliwia Sądowi II instancji kontrolę zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wskazanych w zarzutach naruszeń prawa. Takie stanowisko Sądu II instancji znajduje oparcie w tym, że postępowanie kasacyjne ma zasadniczo w pełni (poza treścią art. 183 § 2 p.p.s.a.) charakter dyspozytywny. Oznacza to, że Sąd II instancji może dokonać kontroli skarżonego wyroku tylko w zakresie i w granicach określonych przez stronę. By to mogło być zrealizowane skarga kasacyjna musi jednoznacznie wskazać podstawę kasacyjną, naruszenie prawa i ma uzasadnić to naruszenie. NSA nie może rozpoznawać podnoszonych w tej skardze naruszeń w ramach ustalonej przez siebie podstawy kasacyjnej. Z tego też powodu skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym. Odstępstwo od tego formalizmu, zgodnie z treścią uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jest możliwe tylko w tym zakresie, jaki daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia.

Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Minister wskazuje poszczególne punkty odnoszące się do stawianych zarzutów, jednak nie wyjaśnia z jaką podstawą kasacyjną z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. te rozważania powinny być łączone, zwłaszcza że w treści zarzutów łączy przepisy materialne i procesowe. NSA w takim stanie rzeczy nie jest uprawniony do domniemywania podstaw kontroli wyroku Sądu I instancji, a to oznacza, że w tej części rozpoznawane zarzuty są nietrafne, bo niedające podstawy z przyczyn formalnych do kontroli wyroku.

Natomiast z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej daje się wyprowadzić wniosek, że Minister stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia prawa poprzez dokonanie wadliwej kontroli decyzji i bezpodstawne jej uchylenie, zatem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, co znalazło również wyraz w zarzucie czwartym, w związku z wadliwą wykładnią art. 168 ust. 4 w powiązaniu z art. 151 ust. 2 pkt 3 i 6 u.f.p. Do tak określonego zarzutu NSA może się odnieść ze względu na treść własnej uchwały z dnia 26 października 2009 r. powołanej już wcześniej w tym uzasadnieniu.

Dokonując oceny skarżonego wyroku z tej perspektywy prawnej stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji jest merytorycznie trafny, a aksjologicznie słuszny, zatem jest sprawiedliwy w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. W sprawie poza sporem pozostaje, że organy obu instancji przyjęły, że rozliczenie zadania realizowanego przez stowarzyszenie powinno nastąpić w dniu 20 sierpnia 2012 r. Niewątpliwe jest również, że w tym dniu po godzinie 20-tej zostały zapłacone należności z przyznanej dotacji. Różnica stanowisk między Sądem I instancji a Ministrem sprowadza się tylko do oceny skutków dyspozycji bankowej z dnia 20 sierpnia 2012 r. dokonanej po godzinie 20-tej. W zakresie tej oceny NSA uznaje za trafne stanowisko Sądu I instancji, chociaż nie podziela w pełni argumentacji uzasadniającej prezentowany pogląd. Zdaniem Sądu II instancji warunki określone w regulaminie banku dotyczące realizacji dyspozycji strony umowy bankowej, zatem stowarzyszenia nie mogą mieć żadnego znaczenia, bo przecież nie mogą modyfikować zasad dotyczących liczenia terminów, choćby wynikających z art. 57 k.p.a. NSA zauważa i podkreśla, że zasady wynikające z bankowej umowy zobowiązaniowej powinny być bardzo ostrożnie odnoszone do rozliczeń dotacji, a przepisy k.c. do umów przekazujących dotacje, przede wszystkim dlatego, że istnieje poważna wątpliwość, czy umowa dotacyjna ma charakter zobowiązaniowy, w rozumieniu cywilnym.

W rozpoznawanej sprawie, co podkreślił Sąd I instancji, stowarzyszenie dokonało dyspozycji bankowej w dniu 20 sierpnia 2012 r., jego oświadczenie było stanowcze, w tym czasie posiadało na rachunku stosowne środki gwarantujące realizację dyspozycji i wreszcie ta dyspozycja (oświadczenie) stała się podstawą do działania banku w dniu 21 sierpnia 2012 r. Te wszystkie okoliczności jednoznacznie i dobitnie potwierdzają, że stowarzyszenie nie naruszyło prawa w zakresie objętym decyzjami kontrolowanymi przez Sąd I instancji, zatem zaskarżony wyrok nie naruszył prawa w zakresie tak ujętego zarzutu. Wszelkie pozostałe rozważania wobec tego faktu są jałowym intelektualnie zajęciem.

Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.