Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 616/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3 oraz art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Dorota Bartelik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2008r. sprawy ze skargi M. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i J. P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie linii 110 kV [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco.

W postępowaniu zwykłym, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie legalności wybudowania ww. linii, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr [...], na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.)., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., uznając, że linię tę wybudowano bez stosownego pozwolenia na budowę, nałożył na Z. S.A. nakaz wykonania i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego ww. linii energetycznej, w terminie do 15 września 2002 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], na podstawie art. 57 ust. 4 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze. zm.), organ ten nakazał Z. S.A. uzupełnienie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie poprzez dołączenie inwentaryzacji powykonawczej geodezyjnej, udokumentowania wykonania wymagań określonych w art. 56 Prawa budowlanego oraz uzupełnienia przedłożonej ekspertyzy technicznej o dodatkową jednoznaczną opinię w zakresie skrzyżowania przedmiotowej linii z rurociągiem i posadowienia słupa w odległości 10 m od rurociągu oraz określenie minimalnej obowiązującej odległości dla nowowznoszonych budynków mieszkalnych od skrajnych przewodów linii. Po stwierdzeniu wykonania przez inwestora nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., udzielono Z. S.A. pozwolenia na użytkowanie linii energetycznej 110 kV [...] (obiekt kategorii - XXVI). W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z postanowieniem Nr [...], inwestor wykonał i przedłożył ekspertyzę stanu technicznego samowolnie wybudowanej w 1973 r. i użytkowanej linii energetycznej oraz wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem Nr [...], przedkładając stosowne dokumenty. Ponadto PINB wskazał, że w dniu 21 maja 2003 r., inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej linii energetycznej. Do ww. wniosku dołączył również "Ekspertyzę techniczną linii 110kV" i "Ocenę oddziaływania na środowisko". W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że przedmiotowa linia nadaje się do użytkowania.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wszczęto na wniosek M. i J. P., którzy zarzucili, iż linię tę wykonano bez pozwolenia w niewielkiej odległości od ich domu, nie powinna ona podlegać legalizacji, gdyż jej użytkowanie zagraża zdrowiu. Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...]. Rozpoznając odwołanie wnioskodawców Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ wojewódzki nie ustalił czy M. i J. P. przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 Kpa, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej wynika, iż przedmiotowa linia energetyczna przewiesza się m.in. nad nieruchomością i znajdującym się na tej działce budynkiem mieszkalnym należącym do J. P. i M. P.. W ocenie organu I instancji, przedmiotowy obiekt liniowy (linia energetyczna) oddziałuje na nieruchomość, nad którą została przewieszona i z tego względu nie znajduje zastosowania przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto organ ustalił, że przedmiotowa linia energetyczna została wykonana w 1973 r., a w dacie wykonania linii sieci energetyczne zaliczane były do obiektów budowlanych, na ich wzniesienie wymagane zaś było uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 2 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.). Ponieważ zaś inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę, postępowanie legalizacyjne, w oparciu o art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. należało prowadzić w trybie określonym w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ z decyzji z dnia [...] marca 1972 r., Nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego przedmiotowej linii energetycznej 110 kV wynika, iż inwestycja ta jest zgodna z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zdaniem organu, przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie daje podstaw nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu. Również, zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania, że inwestycja mogłaby powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy wraz z oceną oddziaływania na środowisko (tom E i tom N) wynika, że linia energetyczna nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Potwierdzeniem tego stanu są oględziny stanu technicznego i przeprowadzone pomiary, które wskazują, że natężenie pola elektrycznego i magnetycznego nie spowoduje przekroczenia norm dotyczących lokalizacji budynków mieszkalnych i nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotnych ludzi mieszkających w budynkach zlokalizowanych w sąsiedztwie przedmiotowej linii, a stan techniczny linii jest dobry i pozwala na jej użytkowanie w świetle przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Podstawą tego stwierdzenia były wyniki ekspertyzy z 2003 r. sporządzonej w oparciu o przepisy rozporządzenia obowiązującego w 2002 r. Organ jednak ocenił, że chociaż badana decyzja Nr [...] zapadła w dniu [...] sierpnia 2006 r., tj. po zmianie stanu prawnego w tym zakresie, tj. pod rządami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841), pomimo tego, organ nie znalazł podstaw do podważenia dokonanych w tej ekspertyzie ustaleń, ponieważ jego zdaniem w przepisach obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji, normatywy dotyczące poziomu natężenia hałasu i pól elektromagnetycznych nie zmieniły się w sposób istotny. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zachodziły warunki do dopuszczenia obiektu do użytkowania.

Zgodnie bowiem z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast na podstawie art. 42 ust. 1 do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, można przystąpić dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3). Ponadto, zgodnie z § 33 ust. 1 i 3 oraz § 59 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) w wypadkach określonych w art. 42 inwestor występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po wykonaniu całości robót budowlanych, zamierzonych i nakazanych, po przeprowadzeniu wymaganych przepisami badań i sprawdzeń oraz po doprowadzeniu terenu działki do stanu zgodnego z przepisami, dołączając do wniosku dokumenty wymagane przez właściwy organ. Zdatność do użytku wykonanego obiektu budowlanego stwierdza właściwy organ, korzystając w miarę potrzeby z uprawnień przewidzianych w art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ I instancji wskazał, że w takim stanie faktycznym i prawnym, po złożeniu przez Zakład Energetyczny wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie oraz przedłożeniu ekspertyzy wraz z oceną oddziaływania na środowisko, stanowiącej wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. - autorzy opracowania nie stwierdzili potrzeby dokonania zmian lub przeróbek i uznali obiekt za zdatny do użytkowania.

Podsumowując swoje rozważania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a..

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i J. P., podnosząc, że organ I instancji błędnie ustalił, iż decyzja Nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny spornej inwestycja jest zgodna z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ponieważ ich poprzednikom prawnym w 1970 r. udzielono pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych, na terenie na którym później zlokalizowano linię energetyczną. Zdaniem odwołujących się, organ błędnie określił przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania projektu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. i uznał, że rozstrzygnięcie tego organu jest zasadne, ponieważ w przedmiotowej sprawie organ powiatowy, działając na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r., prawidłowo udzielił Z. SA pozwolenia na użytkowanie spornej linii energetycznej. Ponadto wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., wykluczył istnienie przesłanek określonych w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., skutkujących koniecznością wydania nakazu rozbiórki, tzn. nie stwierdzono, aby obiekt budowlany znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub by powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, nie naruszono prawa wydając pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Nr [...], nie wypełnia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ponieważ nie narusza przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do prawidłowo określonych stron postępowania, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto, decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa inwestycja była zgodna z obowiązującym w dacie budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny linii energetycznej 110 kV. Organ uznał, że podnoszony przez stronę zarzut fałszerstwa wyników ekspertyzy pomiarów szkodliwych dla otoczenia jest całkowicie bezzasadny, bowiem o istnieniu takiego faktu może przesądzić jedynie prawomocny wyrok sądu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący zarzucili organom administracyjnym prowadzącym niniejsze postępowanie administracyjne, że te pozbawiły ich dostępu do informacji o stanie wielkości promieniowania elektromagnetycznego jakie oddziałuje na ich nieruchomość i budynki zlokalizowane na niej. W aktach sprawy brak jest protokółu podpisanego przez skarżących o przeprowadzeniu tych pomiarów w pomieszczeniach, gdzie przebywają ludzie oraz na ich nieruchomości. Ponadto, nikt nie zgłosił o udostępnienie nieruchomości czy budynków gdzie przebywają ludzie o dokonanie w nich takich pomiarów, chociaż przepisy szczegółowo mówią, że pomiarów takich trzeba dokonać na kondygnacjach, gdzie przebywają ludzie, a dowodem o dokonaniu takich pomiarów wykonanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, tj. załącznik nr 2 ust. 13 i 14 i 35, jest protokół podpisany przez właścicieli tej nieruchomości potwierdzającym wykonanie tych pomiarów. Zdaniem skarżących, naruszony został art. 74 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie z którym winno być zapewnione obywatelom prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska. Ponadto budowa spornej linii energetycznej odbyła się z obrazą art. 35 w zw. z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (a więc jest to samowola budowlana) oraz niezgodnie z projektem. Projektant w dokumentacji linii określa minimalne zbliżenie linii do budynków na odległości 10 m od skrajnego przewodu wg danych projektowych obowiązujących w 1969 r., a linia była budowana w 1974 r. podczas gdy budynki na nieruchomości skarżących zostały wniesione w 1970 r. zgodnie z pozwoleniem na budowę. Dlatego przy realizacji spornej linii nie spełniono nawet założeń projektowych.

Brak dokładnych danych promieniowania elektromagnetycznego nie pozwala odnieść się do wartości podawanych w załączniku 1 i ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnili w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżących zarzutów, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a ponadto nie uzasadnili należycie swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, które polega na badaniu decyzji pod kątem ustalenia czy nie jest ona dotknięta jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w trybie nadzorczym, prowadzić powinno nie tylko do wyjaśnienia wszelkich zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców, ale i czynienia przez organ własnych ustaleń oraz dociekania, czy poza argumentacją stron, nie występują inne okoliczności objęte przedmiotem prowadzonej sprawy. Ponadto art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146).

Jak wynika z akt sprawy, organy administracyjne obu instancji uznały, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., która mogłaby powodować stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu, w postępowaniu nieważnościowym organy administracyjne, naruszając normy prawa procesowego, nie wyjaśniły w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o pozwoleniu na użytkowanie linii 110 kV [...], nie narusza rażąco art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., przez co nie wykluczono zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornej linii energetycznej, zapadła w wyniku uprzednio przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego, toczącego się prawidłowo w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Wprawdzie postanowienie z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], zapadło w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Jednakże warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po myśli art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. jest wykonanie nakazanych czynności, prowadzących do "zdatności do użytku" takiego obiektu, po wcześniejszym wykluczeniu przesłanek z art. 37 tejże ustawy.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W związku z powyższym, jedynie w przypadku spełnienia dwóch pozytywnych przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, możliwe jest skuteczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w stosunku do samowoli budowlanej, którą w niniejszej sprawie jest przedmiotowa linia energetyczna.

Organy administracyjne w postępowaniu nieważnościowym bezpodstawnie wykluczyły przesłankę z ust. 1 pkt 1 tego przepisu opierając się na ustaleniach decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r., Nr [...]. Wykluczenie takie byłoby możliwe wówczas, gdyby w następstwie tej decyzji wydano pozwolenia na budowę linii energetycznej w zgodności z tą decyzją. Tak jednak się nie stało, wobec czego, co najmniej należało zbadać i wyjaśnić czy samowolna zabudowa pokrywała się z ustaleniami decyzji Nr [...]. Okoliczność wcześniejszego określenia lokalizacji zamierzenia budowlanego w zgodności z planem nie musi bowiem oznaczać, że wykonanie takiego obiektu bez pozwolenia w zgodności z planem pozostaje.

Wykluczenie drugiej przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a od wykluczenia tej przesłanki zależy w konsekwencji ustalenie "zdatności do użytku", odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania, organy bowiem uznały, że z ekspertyzy technicznej sporządzonej w oparciu o stan prawny obowiązujący w 2002 r. wynika, że linia energetyczna nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Tymczasem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła dopiero w dniu 30 sierpnia 2006 r., już po zmianie przepisów, na których opierano się wykonując ekspertyzę i wydając decyzję. W trakcie postępowania legalizacyjnego uległ zmianie obowiązujący stan prawny, w oparciu o który winna być sporządzona ekspertyza techniczna stwierdzająca brak zagrożenia, o jakim mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. W dniu 29 listopada 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), a ponadto w dniu 13 sierpnia 2004 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 178, poz. 1841). Te właśnie akty prawne, jako obowiązujące w dacie wydawania pozwolenia, winny stanowić materialnoprawną podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie jak to ustaliły organy nadzorcze - przepisy nieobowiązującego już w dacie wydania decyzji Nr [...] rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych Leśnictwa z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ochrony przed promieniowaniem szkodliwym dla ludzi i środowiska, dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz. U. Nr 107, poz. 676).

Z porównania ww. aktów prawnych wynika, że nowe normatywy dotyczące poziomu natężenia hałasu i pól elektromagnetycznych nie zmieniły się w sposób istotny, w porównaniu z poprzednio obowiązującymi przepisami, natomiast istotnie zmieniły się sposoby dokonywania pomiarów, w zasadzie wprowadzając nowe standardy w tym zakresie.

Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, pomiary poziomów pól elektromagnetycznych należy przeprowadzać w dodatkowych pionach pomiarowych w budynkach mieszkalnych oraz na balkonach i tarasach, na których mogą przebywać ludzie. Skarżący w postępowaniu nieważnościowym podnosili, że takich pomiarów w ogóle nie prowadzono na ich nieruchomości, w tym w budynku mieszkalnym. Tego rodzaju zarzutów, nazwanych przez skarżących fałszerstwem ekspertyzy, w żadnym razie nie można było zbyć stwierdzeniem, że o fałszerstwie może przesądzić orzeczenie sądu, gdyż w istocie nie chodziło tu o przestępstwo fałszerstwa, lecz o naruszenie przepisów prawa i zasad procesowych, co organy przeoczyły.

W związku z powyższym, nie można uznać, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana zgodnie z prawem. Skoro art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. nakładał obowiązek ustalenia czy sporna linia nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i ich zdrowia, to organ administracyjny winien to wykazać w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie - jak miało miejsce w niniejszej sprawie - na podstawie nieobowiązujących przepisów. Ponadto, fakt długo prowadzonego postępowania legalizacyjnego nie może przesądzać, iż w dacie wydania ww. decyzji można było zastosować przepisy starego rozporządzenia. Jeżeli nastąpiła zmiana obowiązujących przepisów prawa, to organ prowadzący postępowanie legalizacyjne powinien tą okoliczność uwzględnić i oprzeć swoje ustalenia na przepisach z daty wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą prawa procesowego, w dacie wydania decyzji administracyjnej mają zastosowanie przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie jej wydania.

Powyższa okoliczność oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszo-instancyjna zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy administracyjne obu instancji w sposób niewystarczający uzasadniły swoje stanowisko, szczególnie w przypadku gdy skarżący podnosili w postępowaniu nieważnościowym, że nie zgadzają się z podstawą materialoprawną rozstrzygnięcia, jakim było udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornej linii energetycznej. Z tego też względu, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego poprzez nienależyte ustalenie stanu prawnego i w szczególności przez ocenę, że zabudowa odpowiada warunkom obowiązującego wówczas planu, oraz że ustalenia ekspertyzy technicznej oparte na nieaktualnych sposobach pomiarów, mogły przesądzić o braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i ich zdrowia.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy decyzja Nr [...] wymaga ponownej oceny, z uwzględnieniem powyższych uwag, pod kątem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.