Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 239/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Teza: Uchwalenie, w okresie vacatio legis ustawy, aktu prawa miejscowego mającego wejść w życie po dniu wejścia w życie tej ustawy, o treści sprzecznej z treścią upoważnienia w brzmieniu nadanym tą ustawą, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę przyzwoitej legislacji.

TEZY

Uchwalenie, w okresie vacatio legis ustawy, aktu prawa miejscowego mającego wejść w życie po dniu wejścia w życie tej ustawy, o treści sprzecznej z treścią upoważnienia w brzmieniu nadanym tą ustawą, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę przyzwoitej legislacji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Żelazków z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr XLIX/238/10 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Żelazków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały nr XLIX/238/10 Rady Gminy Żelazków z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opłat za świadczenia udzielane za przedszkola publiczne, dla których organem prowadzącym jest Gmina Żelazków, w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2010 r. Rada Gminy Żelazków (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr XLIX/238/10 w sprawie opłat za świadczenia udzielane za przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Żelazków (dalej: "Uchwała").

W § 1 ust. 1 Uchwały postanowiono, że opłacie podlegają dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza 5 godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego, które obejmują: (1) realizowanie zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie: (a) fachowej opieki pedagogicznej, (b) adaptacji dzieci w środowisku przedszkolnym, (c) rozwijania zdolności twórczych, (d) wspierania indywidualnych zainteresowań; (2) organizowanie zajęć sportowych i imprez okolicznościowych; (3) prowadzenie zajęć relaksacyjno-wyciszających, (4) zapewnienie bezpieczeństwa i opieki podczas pobytu dzieci w przedszkolu w czasie: (a) zajęć terapeutycznych i profilaktycznych z udziałem logopedy, nauczyciela gimnastyki korekcyjnej i innych specjalistów, (b) zajęć z religii z udziałem nauczyciela katechety, (c) zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców. W §1 ust. 2 Uchwały ustalono "koszt jednostkowy" za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka z ww. świadczeń, w wysokości 0,13% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.; dalej: "ustawa o minimalnym wynagrodzeniu za pracę"). W § 1 ust. 3 Uchwały określono, że miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w ust. 2, oraz deklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Zastrzeżono, że opłata ulega zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z zasadami obowiązującymi w rachunkowości (§ 1 ust. 4 Uchwały). W § 2 Uchwały wskazano, że zakres realizowanych przez przedszkola świadczeń, o których mowa w § 1, oraz zasady odpłatności za te świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka. Wykonanie Uchwały powierzono, w myśl jej § 3, Wójtowi Gminy Żelazków (dalej: "Wójt"), a ponadto wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 4 Uchwały).

Pismem z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II Pa 1/13, Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył opisaną wyżej Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o., polegające na naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżona Uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego, a nakładana nią opłata ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad bezpłatny wymiar zajęć, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Zdaniem Skarżącego Uchwała tych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok, która nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Opłata ustalona jest w sposób sztywny i obliczana na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców, a nie faktycznego. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Tymczasem przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują pojęcia "opłaty stałej". Nadto sposób ustalenia opłaty – tj. w powiązaniu z minimalnym wynagrodzeniem za pracę – powoduje jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości tego wynagrodzenia, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Prokurator wyliczył, że stosowanie Uchwały spowodowało nieuzasadniony kalkulacją ekonomiczną wzrost wysokości opłaty z kwoty 1,11 zł za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w roku 2011 do kwoty 1,20 zł w roku 2012, a można zasadnie przypuszczać, że w roku 2013 nastąpi kolejny wzrost opłat w związku ze wzrostem kwoty minimalnego wynagrodzenia. Za niedopuszczalny zabieg uznał Skarżący także zaokrąglanie opłaty do pełnych złotych, bowiem, w jego ocenie, powoduje to faktyczny wzrost opłaty ponoszonej przez rodziców w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń. Zwrócił uwagę, że zaskarżona Uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji – z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Zdaniem Skarżącego Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne, i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń.

W konkluzji Prokurator uznał, że wyeliminowanie wadliwych unormowań Uchwały czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie, w związku z czym uzasadnione jest zaskarżenie Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ocenił, że w obowiązującym stanie prawnym Rada Gminy była w pełni uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielanie przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar pięciogodzinnych zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych wówczas świadczeń. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), która weszła w życie z dniem 01 września 2010 r.

Wójt podkreślił, że pogląd, iż opłata ustalana na podstawie art. 14 ust 5 u.s.o. winna być oparta na kalkulacji ekonomicznej i posiadać charakter ekwiwalenty w stosunku do spełnianych w zamian świadczeń, został zakwestionowany w wyroku NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1581/12, uznającym, że podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu w wymiarze przekraczającym czas objęty 5 godzinną podstawą programową. Z tego wynika, że wszelkie koszty ponoszone przez gminę w czasie przekraczającym jej realizację mogą znajdować pokrycie w opłatach ponoszonych przez opiekunów prawnych dzieci. Wójt podkreślił, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakładają obowiązku załączenia do uchwały, w jakiejkolwiek formie, kalkulacji opłaty. Nie ma zatem podstaw do interpretowania przedmiotowego przepisu w sposób rozszerzający. Nawet gdyby obowiązek sporządzenia takiej kalkulacji istniał, to rodzice, na wniosek, mogliby się z nią zapoznać i podjąć decyzję o korzystaniu dziecka z pobytu w przedszkolu w wymiarze przekraczającym 5 godzin.

Dalej organ wyjaśnił, że deklaracja rodziców co do czasu przebywania dziecka w placówce jest niezbędna dla ustalenia organizacji pracy przedszkola. W praktyce wysokość opłat jest iloczynem faktycznego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i stawki godzinowej. Rodzice mają stworzoną możliwość rezygnacji ze świadczeń przedszkola i mogą z niej skorzystać w każdym czasie w całości lub części. Wójt podkreślił, że przyjęta przez gminę opłata pokrywa 15% kosztów wynagrodzenia nauczycieli przedszkolnych, które stanowią jedynie jeden ze składników kosztów funkcjonowania przedszkola, gdy tymczasem godziny "płatne" stanowią ponad 44% wymiaru czasu, w którym funkcjonują przedszkola. Mając na względzie m.in. ustawowy coroczny wzrost wynagrodzeń nauczycieli, uprawnione jest mówienie o utrzymywaniu opłat na poziomie przystawalnym do możliwości finansowych większości opiekunów prawnych dzieci, a nie o "automatycznym wzroście" opłat w przypadku wzrostu minimalnego wynagrodzenia. Ponadto, w ocenie Wójta, brak podstaw do uznania za trafny zarzutu niedopuszczalnego zaokrąglania wartości opłaty do pełnych złotych. Zawarte w art. 14 ust 5 u.s.o. upoważnienie do podjęcia uchwały w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola nie wskazuje żadnych zasad szczegółowych ich ustalania, a co za tym idzie – nie wyklucza stosowania tej metody.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała Rady Gminy Żelazków nr XLIX/238/10 w sprawie opłat za świadczenia udzielane za przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Żelazków (dalej: Gmina"). Jak wynika z części wstępnej tej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 października 2010 r. (Nr 216, poz. 3929), i weszła w życie z dniem 06 listopada 2010 r. (zob. § 4 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż, jak trafnie przyjął Prokurator, jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (zob. § 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 326). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego, tj. wyrażonej w nim normy, a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, kontrolowana Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane za przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina, została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co tu szczególnie istotne, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób gruntowny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."), która została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 13 sierpnia 2010 r. Lektura zaskarżonej Uchwały wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji uszedł uwadze organu uchwałodawczego Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 01 września 2010 r.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Natomiast wcześniej (do 31 sierpnia 2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. (włącznie) zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że przed 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. przywołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo, iż została uchwalona już po opublikowaniu w Dzienniku Ustaw (w dniu 13 sierpnia 2010 r.) ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r., w okresie vacatio legis tej ustawy i z założenia na okres po jej wejściu w życie (sama weszła w życie w dniu 06 listopada 2010 r. tj. ponad trzy miesiące od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r.) – oparta została na treści art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Przepis § 1 ust. 1 Uchwały, w części wprowadzającej do wyliczenia, stanowi bowiem, że "opłacie podlegają dodatkowe świadczenia i usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza 5 godzinną podstawę programową wychowania przedszkolnego", a następnie w punktach 1–4 świadczenia te szczegółowo wylicza. Użyte w § 1 ust. 1 Uchwały określenie "dodatkowe" świadczenia i usługi, a także porównanie wyliczenia tych świadczeń i usług z określeniem podstawy programowej zawartym w obowiązującym w czasie podjęcia i wejścia w życie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4, poz. 17), wskazuje, że wolą Rady Gminy było ustalenie opłat za świadczenia nie mieszczące się w podstawie programowej – tak jak było to wymagane w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r., a ku czemu brak podstaw obecnie. Zatem Rada Gminy podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o., która uległa zmianie ("zdezaktualizowała się") dwa dni po uchwaleniu Uchwały i nieobowiązywała już w okresie, na jaki przyjęto Uchwałę. Takie postępowanie musi tym bardziej dziwić w świetle odpowiedzi na skargę, w której dokonywano oceny zaskarżonej Uchwały właśnie przez pryzmat przepisów w nowym brzmieniu, ustalonym ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r.

Zasadą jest, że sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym także aktu prawa miejscowego, według stanu prawnego obowiązującego w dniu jego wydania (por. np. wyrok NSA z 04.03.2005 r., OSK 1290/04, CBOSA).

Sąd w obecnym składzie podziela pogląd, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu podjęcia uchwały narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (zob. wyrok WSA z 14.02.2012 r., IV SA/Po 1228/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie w dniu podejmowania zaskarżonej Uchwały przepisy ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. wprawdzie nie weszły jeszcze w życie, ale było już wiadomym, że nastąpi to za dwa dni, i że dotychczasowe unormowania, na których oparto zaskarżoną Uchwałę, nie będę już obowiązywać w okresie, na jaki ją uchwalano. W ocenie Sądu takie działanie organu uchwałodawczego gminy nie daje się pogodzić z wymogami demokratycznego państwa prawnego. W państwie prawnym po to właśnie opatruje się ustawy stosownym vacatio legis, aby wszyscy adresaci nowo wprowadzanych norm, w tym także adresaci norm kompetencji prawodawczej, mogli dostosować swoje interesy i działania do nowej regulacji (por. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 63). W szczególności więc uchwalając akt prawa miejscowego organ gminy winien uwzględnić spodziewany fakt zmiany stanu prawnego wynikającej z nowej regulacji ustawowej, która została już opublikowana i wejdzie w życie przed dniem wejścia w życie uchwalanego aktu. Zdaniem Sądu, uchwalenie, w okresie vacatio legis ustawy, aktu prawa miejscowego mającego wejść w życie po dniu wejścia w życie tej ustawy, o treści sprzecznej z treścią upoważnienia w brzmieniu nadanym tą ustawą, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, w tym zasadę zaufania obywatela do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę przyzwoitej legislacji. W świetle tych zasad oraz wymogów praworządności (art. 7 Konstytucji RP), nie do zaakceptowania jest bowiem praktyka stanowienia norm prawnych sprzecznych od początku (od dnia ich wejścia w życie) z aktami normatywnymi wyższego rzędu.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu i treści nieuwzględniającej nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r., i w konsekwencji jako naruszająca w stopniu istotnym nową regulację – jest nieważna w całości.

Powyższe zwalnia z konieczności wyczerpującego odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących poszczególnych unormowań Uchwały. Tym bardziej, że zarzuty te zostały sformułowane na gruncie aktualnej treści przepisów art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 u.s.o., której, jak to już wyżej wskazano, zaskarżona Uchwała nie uwzględnia. Jedynie ubocznie należy zatem zauważyć, że wejście w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. nakazuje dużą ostrożność i daleko posunięty krytycyzm w posiłkowaniu się dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie ww. przepisów sprzed nowelizacji, gdyż istotna część tego dorobku na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych uległa dezaktualizacji – na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wcześniej wyroku o sygn. I OSK 1581/12.

Dotyczy to w szczególności sposobu rozumienia zasady ekwiwalentności w odniesieniu do świadczeń, za które pobierane są opłaty. Zdaniem Sądu w przypadku opłat za przedszkole zasada ekwiwalentności świadczeń ma charakter swoiście "jednokierunkowy" w tym sensie, że wyznacza jedynie nieprzekraczalną granicę wysokości opłaty, jaka może zostać ustalona przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie stając na przeszkodzie określeniu tej opłaty w niższej wysokości, tj. wprowadzeniu w uchwale niepełnej odpłatności za świadczone usługi. Skoro bowiem, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., rada gminy może całkowicie odstąpić od pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie wykraczającym poza "gwarantowane" bezpłatne 5 godzin dziennie, to tym bardziej może odstąpić od ich pobierania jedynie w części, a więc np. określając stawkę opłaty w wysokości niższej od wartości udzielanych świadczeń (zob. szerzej wyrok WSA z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12, CBOSA). W konsekwencji w konkretnej sytuacji wymagana kalkulacja opłat, zamiast precyzyjnej "wyceny" udzielanych świadczeń, może ograniczać się do wykazania, że opłaty pokrywają jedynie część kosztów świadczeń udzielanych przez przedszkola. A wyjątkowo, w sytuacji, gdy opłaty te – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku o sygn. I OSK 1581/12 – mają charakter "symboliczny", tj. z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie będzie nawet wymagane.

W nawiązaniu do argumentów odpowiedzi na skargę godzi się w tym miejscu podkreślić, że, jak wynika z uzasadnienia przywołanego przez organ Gminy wyroku NSA o sygn. I OSK 1581/12, będąca przedmiotem kontroli w tamtej sprawie uchwała rady miejskiej (uznana przez NSA za niewadliwą), inaczej niż zaskarżona Uchwała, określała expressis verbis wymiar (czas) "bezpłatnej opieki, nauki oraz wychowania" świadczonych przez przedszkola publiczne. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Gminy określiła czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu poprzez wymiar usług świadczonych "w zakresie podstawy programowej" wychowania przedszkolnego. W ten sposób nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w nowym brzmieniu, ale także bezpodstawnie – i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci – ograniczyła możliwość świadczenia przez przedszkola publiczne usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie. Jak bowiem wynika z § 1 ust. 1 Uchwały, w pozostałym czasie – "wykraczającym poza pięciogodzinną podstawę programową" – mają już być świadczone, wyszczególnione w tym przepisie, świadczenia i usługi "dodatkowe", tj. nie mieszczące się w podstawie programowej. Nadto należy zauważyć, że aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym".

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi Sąd wskazuje, że podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA z 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 175/13 (CBOSA), że obecnie obowiązujące przepisy nie wykluczają możliwości posłużenia się określonym ułamkiem procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę przy wyliczaniu jednostkowej wartości opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń i usług opiekuńczo-wychowawczych (por. też wyrok NSA o sygn. I OSK 1581/12). Jeżeli koszty jednostkowe stanowią niewielki ułamek procentu minimalnego wynagrodzenia miesięcznego za pracę ustalonego zgodnie z przepisami ww. ustawy, to przedstawione opłaty za jedną godzinę będą co do zasady mieć charakter symboliczny i przedstawienie matematycznej kalkulacji nie będzie wtedy niezbędne, a tak ustalone opłaty nie naruszą zasady ekwiwalentności. Symboliczna wysokość opłat za odpłatne świadczenia powoduje też, iż możliwym staje się zaokrąglanie opłat do pełnych złotych (§ 1 ust. 4 Uchwały), bez uszczerbku dla ekwiwalentności świadczeń.

Zaskarżona Uchwała, poza ww. kwestiami, określa jeszcze tylko, że zakres realizowanych przez przedszkola świadczeń oraz zasady odpłatności za te świadczenia określi umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka (§ 2 Uchwały). Analizując ten przepis Sąd wskazuje na trudności w ustaleniu jego rzeczywistej treści i charakteru – w szczególności czy jest to przepis nakładający obowiązek zawierania opisanych umów pomiędzy dyrektorem przedszkola i rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka, czy tylko informujący o dopuszczalności takiej praktyki.

W pierwszym przypadku należałoby podzielić stanowisko wyrażone m.in. w powołanym wyżej wyroku WSA o sygn. IV SA/Po 175/13, że dochodzi wówczas do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Tymczasem zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za świadczenia opiekuńczo wychowawcze, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. Nadto, nakładając obowiązek zawierania wskazanych umów, analizowane unormowanie narusza art. 3531 k.c. statuujący zasadę swobody umów i jej granice.

Jeśliby zaś uznać, że przepis § 2 Uchwały ma charakter wyłącznie informacyjny, to nie powinien w ogóle znaleźć się w Uchwale, będącej wszak w całości aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego). Tekst prawny powinien zawierać jedynie takie wypowiedzi, które służą wyrażeniu norm postępowania lub dokonaniu aktów konwencjonalnych (np. aktu derogacji) Z tego punktu widzenia wadliwe jest zamieszczanie w tekście prawnym wypowiedzi, które służą innemu celowi (np. informowaniu). Jest to zabieg tym bardziej niebezpieczny, że w procesie interpretacji owe "dodatkowe", nienormatywne wypowiedzi musiałyby być jednak interpretowane jako elementy współwyznaczające treść norm postępowania – zgodnie z niekwestionowaną dyrektywą wykładni, że każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i w procesie wykładni nie może być pominięte (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego tego rodzaju "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, uw. 1 do § 11; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 122–123).

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej istotne naruszenia prawa materialnego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie orzekł w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu na podstawie art. 152 p.p.s.a., mając na względzie upowszechniający się w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, które weszły w życie (por. np.: wyrok WSA z 14.03.2013 r., III SA/Kr 1616/12, CBOSA).