Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 621/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205. par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Władysław Kulon, asesor WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy nakazania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Działający z upoważnienia Burmistrza S. - Zastępca Burmistrza decyzją z dnia 29 marca 20ł9 r., nr 13/2019, znak: WNZ.6722.6.2016-2019BF, nakazał J. S. i M. S. - właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...], obręb G., gmina S., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowaniu grysu, kamieni murowych i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności.

Po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym jednego wspólnego odwołania od opisanej decyzji wniesionego przez T. M. -reprezentowanego przez adwokata B. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy decyzją z dnia 15 października 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte tym odwołaniem; zaś odnośnie do odwołania M. S. i J. S. - reprezentowanych przez adwokata B. N. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie nakazania J. S. i M. S. - właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...], obręb G., gmina S., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowaniu grysu, kamieni murowych i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia tej działalności.

Na uzasadnienie SKO wskazało, że w dniu 28 października 2016 r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynęło pismo I. B., reprezentowanej przez adwokata K. C. o wydanie, na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji nakazującej właścicielowi wstrzymanie użytkowania terenu, na którym zlokalizowane jest przedsiębiorstwo produkcji wyrobów granitowych T. w G. przy ul. [...] prowadzone przez T. M. (działki nr [...], [...] i [...]). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją Nr 2/2017 z dnia 28 lutego 2017 r. nakazał J. S. i M. S., właścicielom nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...], obręb G., gmina S., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 18 kwietnia 2017 r., nr SKO 4111/17/2017, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejny raz rozpatrując tę sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 29 marca 2019 r.. ponownie nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek do funkcji zabudowy mieszkaniowousługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowaniu grysu, kamieni murowych i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia tej działalności. W motywach orzeczenia organ I instancji wskazał m. in., iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględnił wskazania i oceny zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium, uwzględniając zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjął niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wnikliwie dokonał ustalenia postępowania, przeprowadził postępowanie dowodowe dokonując oględzin działek, ale także dopuszczając dowody z zeznań świadków. Do akt sprawy również zostały dołączone dowody z dokumentów w postaci ortofotomap działek z roku 2004, czyli z okresu przed rozpoczęciem działalności gospodarczej oraz z roku 2010 czyli z okresu kiedy była prowadzona działalność produkcyjna. Następnie organ podniósł, iż w dniu 9 października 2018 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, celem oceny stanu faktycznego w związku z prowadzonym postępowaniem. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce nr [...], obręb G., znajduje się budynek murowany garażowo-gospodarczy, wiata na sprzęt rolniczy, wiata, w której zlokalizowane są 3 łupiarki do produkcji kostki granitowej (zdjęcie nr 1, 2, 7, 8), kontener przenośny (blaszany) służący jako pomieszczenie biurowe, silos do przechowywania zboża (zdjęcie nr 5), altana ogrodowa - w części działki uprawiany jest ogródek (zdjęcia nr 3, 4), ponadto na działce na otwartym terenie znajduje się składowisko produktów surowych, kostki granitowej, a także gotowe zakupione (jak oświadczył właściciel zakładu) grysy odpady kamieniarskie (zdjęcie nr 6, 14, 16). Produkty częściowo umieszczone są w workach typu big bag, na paletach oraz bezpośrednio na działce. Na działce zlokalizowany jest także sprzęt i maszyny takie jak widłaki, ładowarki (zdjęcie nr 11, 13), a także w części działki maszyny rolnicze (służące do upraw rolnych). Od strony drogi ul. [...] działka posiada ogrodzenie murowane. Stwierdzono, że na działce nr [...], obręb G. znajduje się budynek murowany (wcześniej wykorzystywany i użytkowany jako budynek plebanii) pełniący obecnie funkcję mieszkaniową, ponadto na działce składowane są odpady kamieniarskie, zakupiony grys i inne odpady (zdjęcie nr 9, 10, 15), oraz częściowo sprzęt rolniczy (zdjęcie nr 12), na granicy z działką nr [...] ogrodzenie wykonane z siatki. Natomiast na działce nr [...], obręb G. stwierdzono budynek zakładu fryzjerskiego. Organ wskazał, iż do przedmiotowego protokołu z oględzin uwagi złożył T. M. właściciel zakładu T. wyjaśniając, iż działalność na spornych nieruchomościach prowadzi od 2009 r., (teren działek wydzierżawia na podstawie umowy dzierżawy z teściem), produkuje kostkę granitową, prowadzi sprzedaż gotowych wyrobów kamieni murowych, a przeprowadzane badania norm hałasu nie wykazały jego przekroczenia, zarówno te dokonywane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w Wałbrzychu, jak i przez prywatną firmę, na dowód czego kserokopie wyników badania dołączył. Ponadto stwierdził, iż zakład pracuje w godzinach od 7.00 do 14.00 od poniedziałku do piątku (w soboty i niedziele nie pracuje). Organ w wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdził, iż działka nr [...] obręb G., jest zagospodarowana zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na działce zlokalizowany jest zakład fryzjerski), w związku z czym dla tej działki organ nie ustala nakazu przywrócenia funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Organ wyjaśnił, iż w oparciu o te ustalenia za zasadne uznał zobowiązać właścicieli nieruchomości do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p, czego domaga się wnioskująca. Sankcje przewidziane w art. 59 ust. 3 ustawy odnoszą się jedynie do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, a nie dotyczą naruszenia art. 59 ust. ł ustawy. Wynika to przede wszystkim z faktu, że w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Natomiast w rozpatrywanej sprawie oprócz zlokalizowania na nieruchomościach obiektów budowlanych, co do których zgodnie z kompetencjami toczy się postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, organ I instancji stwierdził zmianę zagospodarowania terenu polegającą na składowaniu kostki granitowej, oraz innych produktów pochodzących z prowadzonej działalności gospodarczej, co do której nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę czy też prowadzenia robót budowlanych. Organ I instancji, mając na uwadze stan faktyczny, stwierdził, iż doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymagała pozwolenia na budowę. Dalej wyjaśnił, iż działalność produkcyjna została wprowadzona w dniu 6 lipca 2009 r. Potwierdza to wpis do ewidencji działalności gospodarczej, zeznania świadków, a także fakt ten odzwierciedla wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w świetle którego rozpoczęto działalność gospodarczą w zakresie cięcia, formowania i wykańczania kamienia. Także sam właściciel zakładu T. M. w trakcie oględzin potwierdził, iż działalność na terenie działek prowadzi od roku 2009. Rozpatrując sprawę miał na uwadze przede wszystkim zmianę zagospodarowania terenu nieruchomości, polegającą na powstaniu na jej terenie składowiska niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej – kamieniarskiej, zaś kwestie obiektów budowlanych, czy budowli dla których konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi odrębne zagadnienie, które podlega rozstrzygnięciu przez organy nadzoru budowlanego. Na podstawie materiału dowodowego organ ustalił, iż zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...], obręb G., została dokonana po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższy fakt, wskazują ustalenia poczynione na podstawie przesłuchania stron oraz świadków: właścicieli sąsiednich nieruchomości, sąsiadów oraz z materiałów dowodowych dołączonych do akt sprawy (ortofotomapy), fotografii sporządzonych w trakcie oględzin nieruchomości. Organ wskazał, iż wszyscy przesłuchani w trakcie postępowania świadkowie podnosili w szczególności kwestię przekroczenia norm hałasu, nadmiernego zapylenia, zagrożenia bezpieczeństwa na drodze, pogorszenia stanu zdrowia, spowodowania dyskomfortu życiowego oraz zakłócenia codziennej egzystencji. Zdaniem organu, poza sporem pozostaje również okoliczność, że dla tych nieruchomości obowiązywały i obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to nie zezwalają na prowadzenie na terenie spornych działek działalności produkcyjnej. Jak wskazał organ, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do dnia 12 września 2017 r., nieruchomości przeznaczone były pod tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych, bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. W 2017 r. został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi G., w gminie S. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 29 sierpnia 2017 r., poz. [...]), zgodnie z którym te nieruchomości przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej, z zakazem lokalizacji zakładów kamieniarskich, składowania i magazynowania materiałów i wyrobów z kamienia oraz obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych mogących pogorszyć stan środowiska lub powodować konflikty sąsiedzkie. Organ stwierdził, iż z ustaleń planów (obowiązującego do dnia 12 września 2017 r. oraz od dnia 13 września 2017 r.) wynika, że nie ma możliwości prowadzenia na działkach nr [...] i nr [...], obręb G., działalności kamieniarskiej w postaci produkcji, czy też składowania produktów i odpadów kamieniarskich. Dalej organ zaznaczył, że to właściciel działki posiada prawo do dysponowania i zarządzania nieruchomością i odpowiada za jej stan i sposób zagospodarowania. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi i ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania nastąpiła bez wymaganych decyzji administracyjnych, ochrona bezprawnych działań inwestora jest w istocie bezprawiem, a zmiana zagospodarowania terenu i w konsekwencji prowadzenie działalności gospodarczej-produkcyjnej (produkcja kostki granitowej oraz jej składowanie i magazynowanie) w sposób sprzeczny z przepisami ustawy nie może podlegać ochronie prawnej. Organ stwierdził, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że dla tych nieruchomości nie wydawano decyzji ustalającej warunki zabudowy, a zatem organ orzekający jest uprawniony do podjęcia odpowiednich kroków w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta zawiera dwie sankcje w przypadku dokonanej zmiany zagospodarowania terenu bez posiadania decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie zawiera żadnych przesłanek, którymi organ administracji powinien się kierować przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wybór pierwszej sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 oznacza chęć określenia warunków, na jakich dokonana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie konsekwencją stwierdzenia, iż podejmowane przez inwestora działania są niedopuszczalne i nie istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie, jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) i odpowiedniego, jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy, przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Dalej wskazał, iż w związku z tym, że w sprawie, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, stwierdził zmianę zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę - poprzez urządzenie składowiska kostki granitowej i innych produktów i wyrobów będących wynikiem prowadzonej działalności, urządzenia miejsc postojowych dla maszyn i urządzeń służących do prowadzenia działalności, zasadne było prowadzenie tego postępowania. Wyjaśnienie tej kwestii miało kluczowe znaczenie i warunkowało podejmowanie przez organ kolejnych kroków w sprawie. Fakt dokonania zmiany zagospodarowania terenu potwierdziły przeprowadzone oględziny, dokumentacja zdjęciowa, jak również podjęte czynności procesowe organu polegające na przesłuchaniu stron oraz świadków. Końcowo organ stwierdził, iż po rozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu i przywrócenia dla tych nieruchomości charakteru zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Jedno wspólne odwołanie tej decyzji wnieśli J. S., M. S. i T. M., wszyscy reprezentowani przez adwokata B. N. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działek nr [...] i nr [...] niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., w sytuacji gdy treść § 1 uchwały przewiduje po pierwsze działalność usługową, a po drugie konkretyzuje jej rodzaj na obsługę kamieniarstwa na terenie spornych działek gruntu. Zatem nie sposób zgodzić się z zaskarżoną decyzją, że nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, gdyż działalność kamieniarska w niezmienionej formie jest prowadzona na terenie spornych działek od 2009 r., II naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dowolną ocenę materiału prowadzącą do sprzecznych ustaleń z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy poprzez - przyjęcie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sytuacji kiedy treść § 10 uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. przewiduje, po pierwsze działalność usługową, a po drugie konkretyzuje jej rodzaj na obsługę kamieniarstwa na terenie spornych działek gruntu, - niewyjaśnienie okoliczności wpływających na zmianę sposobu zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy działalność gospodarcza w zakresie kamieniarstwa prowadzona jest od 2009 r., jej rodzaj był zgłaszany do odpowiednich organów, pobierano podatki od nieruchomości, dokonywano oględzin nieruchomości bez żadnych zastrzeżeń ze strony organu, - niewyjaśnienie okoliczności jakie decyzje administracyjne były wymagane prawem przez skarżących dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz wykładni § 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie działalności usługowej - obsługa kamieniarstwa - jako zmiana sposobu zagospodarowania terenu, - uznanie, że działalność związana z obsługą kamieniarstwa nie może dotyczyć magazynowania wyrobu gotowego, przechowywania sprzętu i innych elementów niezbędnych do produkcji, - uznanie, że prowadzona na spornych działkach działalność gospodarcza jest uciążliwa, w sytuacji w której podmiot prowadzący tą działalność posiada aktualne pomiary norm hałasu, a organ w uzasadnieniu decyzji sam przyznaje, że na ocenę stopnia uciążliwości wpływ ma również sąsiedzka lokalizacja innego zakładu, uzasadnieniu decyzji stwierdzenia, iż "poza sporem pozostaje okoliczność, że dla tych nieruchomości obowiązują i obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które to nie zezwalają na prowadzenie na terenie spornych działek działalności produkcyjnej" w sytuacji, w której po pierwsze plan zagospodarowania dopuszczał możliwość prowadzenia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, po drugie dopuszczał lokalizowanie urządzeń produkcyjnych nie stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska, po trzecie organ sam wskazał, że w jego ocenie zmiana zagospodarowania nastąpiła poprzez utworzenie składowiska niezbędnego do prowadzenia działalności, które w ocenie skarżących niewątpliwie można uznać za działalność związaną z obsługą kamieniarstwa,- uznanie, że w pojęciu "działalność związana z obsługą kamieniarstwa nie mieści się produkcja wyrobów kamieniarskich w sytuacji, w której w załączniku nr [...] do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z roku 2004, nr [...]), to jest na innym należącym do gminy obszarze, po rozpatrzeniu uwag do tego planu złożonych przez V. W. stanowiących wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] G.(3) z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczousługowej, z uwagi na prowadzony w tym miejscu zakład kamieniarski, uwzględniono uwagi przeznaczając tę działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, co jednoznacznie świadczy o wykładni tego pojęcia jako obejmującego działalność zakładów kamieniarskich. III. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7a § ł i 8ła § ł k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której treść miejscowego planu zagospodarowania w zakresie prowadzenia działalności kamieniarskiej od początku jego uchwalenia jest niejasna (a organ interpretuje ją różnie, w zależności od celów, które zamierza osiągnąć), co nie przeszkadzało w prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej od 2009 r., a to jednoznacznie wskazuje na to, że właściwe organy przez działalność związaną z obsługą kamieniarstwa zarówno w sferze prawnej jak i faktycznej, rozumiały również działalność związaną z obróbką kamienia. Stawiając te zarzuty pełnomocnik wniósł o: w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wniósł o - uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji, w przypadku uwzględnienia zarzutów procesowych wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (zwanej dalej "uchwała"). Według odwołujących organ dokonał błędnej wykładni przepisów, bowiem mając na względzie art. 59 ustawy oraz § 10 uchwały Rady Miejskiej S. nie sposób przyjąć, że prowadzona działalność gospodarcza jest niezgodna z planem. Zgodnie z treścią § 10 uchwała przewiduje po pierwsze działalność usługową, a po drugie precyzuje jej rodzaj na obsługę kamieniarstwa na terenie spornych działek gruntu. Zatem nie sposób zgodzić się z zaskarżoną decyzją, że właściciele spornych działek użytkują je wbrew przeznaczeniu wynikającemu z obowiązujących dla nich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik stwierdził, iż od 2009 r. na tych nieruchomościach była prowadzona działalność kamieniarska i organ I instancji znając dokładnie charakter tej działalności nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń do jej funkcjonowania oraz pobierał podatki w związku z jej prowadzeniem. Odwołujący zatem, jako mający zaufanie do organu władzy publicznej, mieli prawo interpretować zapisy uchwały jako zezwalające na tego rodzaju działalność. Zwłaszcza, że § 10 wskazuje również pewne zastrzeżenia do działalności kamieniarskiej, a mianowicie "zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan stwarzających uciążliwości dla mieszkańców środowiska przyrodniczego". Stosując wykładnię i kierując się regułami logiki, zdaniem pełnomocnika, należy przyjąć, że inne urządzenia usługowe i produkcyjne poza tymi, wskazanymi w tym przepisie mogą zostać zastosowane w działalności. Zatem dokonując wykładni całego § 10 uchwały, zdaniem pełnomocnika, należy wprost przyjąć, że organ stanowiący wskazując na działalność usługową, jako obsługa kamieniarstwa, przewidywał możliwość również produkcji, ale z wyłączeniem użycia urządzeń przewidzianych przepisami szczególnymi, które wpływają m.in. na pogorszenie środowiska czy uciążliwości. W przeciwnym razie zapewne wniósłby zapis o zakazie, czy wyłączeniu tejże działalności w zakresie produkcji kamienia (co wprowadzono w miejscowym planie od 2017 r.). Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, że działalność prowadzona na spornych działkach opiera się na usługach kamieniarskich usłudze cięcia i obróbki kamienia, co nie jest traktowane jako produkcja. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik wskazał, że obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie obywateli do władz publicznych. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W ocenie odwołujących się art. 59 ust. 3 ustawy ogranicza możliwość nakładania nakazów w nim określonych tylko do sytuacji "zmiany zagospodarowania terenu" uregulowanej w ust. 2 art. 59 ustawy. Co zresztą zauważa sam organ. W związku z tym, że zastosowanie sankcji z art. 59 ust. 3 ustawy lub odmowa wydania nakazu w tym trybie, powinno być poprzedzone prawidłowym ustaleniem wszystkich ustawowych przesłanek, to według odwołujących się, organ dokonał błędnej oceny, iż na przedmiotowej nieruchomości w ogóle zaistniała sytuacja zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy, która może podlegać merytorycznej ocenie pod kątem zastosowania prawnych sankcji przewidzianych w art. 59 ust. 3 ustawy. Kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednocześnie, mając na względzie poglądy judykatury, iż przepis art. 59 ust, 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego, organ administracyjny powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przypadku braku takiego planu ustalić, czy zmiana ta ma swoje podstawy w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem podawanie przez organ, że na istnienie zakazu prowadzenia działalności produkcyjnej, w takiej formie jaka jest prowadzona na spornych działkach pozostaje poza sporem, jest mocnym nadużyciem w kontekście stanowiska prezentowanego przez całe postępowanie przez skarżących. To organ dokonał takich zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że sam nie rozumie ich znaczenia i interpretuje je różnie w zależności od perspektywy odniesienia różnego rodzaju korzyści. Wykładnia pojęcia "obsługiwać" dokonana przez organ jest sprzeczna ze stanem rzeczywistym. Skoro organ uznaje, że działalnością w zakresie obsługi kamieniarstwa nie jest składowanie i magazynowanie produktów oraz maszyn, to co tą obsługą, w ocenie organu, jest? Ponadto organ wskazuje, że prowadzona działalność stwarza uciążliwość dla nieruchomości sąsiednich i oceny tej nie zmienia przedstawienie przez podmiot prowadzący tę działalność aktualnych pomiarów norm hałasu, które nie wykazują żadnych przekroczeń, stwierdzenia, że zakład pracuje w godzinach 7-14 jedynie w dni powszednie (nie kwestionowane) oraz fakt, że w sąsiedztwie funkcjonuje również drugi zakład o podobnym profilu działalności i organ oraz świadkowie nie są w stanie konkretnie wskazać z działalnością, którego z tych zakładów wiążą podnoszone przez siebie uciążliwości. Kolegium zauważa, że sprzecznej, z prezentowaną, wykładnią tego pojęcia niejako dokonał sam organ, który w załączniku nr [...] do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2004 r.. Nr 241), to jest na innym należącym do gminy obszarze, po rozpatrzeniu uwag do tego planu złożonych przez V. W., stanowiących wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] we wsi G.(3) z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo-usługowej, z uwagi na prowadzony w tym miejscu zakład kamieniarski, uwzględniono uwagi przeznaczając działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Świadczy to jednoznacznie o tym, że prowadzenie zakładu kamieniarskiego i działalność związana z obsługą kamieniarstwa to dla Rady Miejskiej w S. w zasadzie jedno i to samo, skoro w taki sposób uwzględniła powyższe uwagi; a organ ten nie jest w stanie rozróżniać sztucznych pojęć, które sam tworzy, to konsekwencje związane w żaden sposób nie powinny obciążać skarżących. Następnie pełnomocnik odwołujących wskazał na przepis art. 7a k.p.a., który formułuje zasadę ogólną rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony oraz określa wyjątki od tej zasady. Podobne rozwiązanie, tylko w sferze faktów, a nie w sferze prawnej przewiduje przepis art. 81a k.p.a. Jeżeli w sprawie pojawiły się wątpliwości tej natury, to powinny być one rozstrzygane na korzyść strony, tym bardziej, że przez wiele lat prowadzenia działalności (pomimo istnienia mpzp w określonej treści) organ nie sprzeciwiał się jej prowadzeniu też z tego tytułu korzyści. Mało tego, w gminie S. funkcjonują zakłady kamieniarskie na terenach dużo mocniej zurbanizowanych i nie są one przedmiotem takiego zainteresowania organów władzy publicznej, jak w tej sprawie. Końcowo pełnomocnik stwierdził, iż organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie podjął się wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, nie rozstrzygnął powstałych wątpliwości na korzyść strony, a wręcz przeciwnie zaprezentował wykładnię zapisów miejscowego planu zgodną wyłącznie z własnymi wyobrażeniami, a do tego autorytarnie stwierdził, że pozostaje ona poza sporem. Definiowanie w ten sposób obsługi kamieniarstwa, w sytuacji kiedy jak wykazano w innych sprawach, organ stanowiący gminy rozumiał to pojęcie zgoła odmiennie, doprowadziło do błędnych wniosków, a tym samym wydania, w zaskarżonym zakresie, nieprawidłowego rozstrzygnięcia.

W wyniku rozpatrzenia SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 23 maja 2019 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium zarzuciło, iż zaskarżona decyzja nie zawiera pełnego rozstrzygnięcia, gdyż nie załatwia sprawy wszczętej z wniosku strony o zmianie zagospodarowania terenu - nie rozstrzyga bowiem w przedmiocie zmiany zagospodarowania działki nr [...].WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 475/19, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił kiedy można zastosować art. 138 § 2 k.p.a., a następnie stwierdził, iż w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie nastąpiła podstawa do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że istotą prowadzonego postępowania jest weryfikacja (kontrola) zgodności zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność J. i M. S. (działki: nr [...], nr [...] i nr [...]) z obowiązującym planem miejscowym. Chodzi tu zatem nie tyle o rozstrzygnięcie o statusie oznaczonej nieruchomości, ile o nałożenie określonych obowiązków na konkretne osoby. Zakres przestrzenny tych obowiązków zależy zaś wyłącznie od ustaleń dokonywanych przez organ, a nie od treści żądania wnioskodawczyni, która zainicjowała postępowanie. Sąd stwierdził, iż z decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że w toku czynności dowodowych ustalono niezgodność zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym tylko w zakresie działek nr [...] i nr [...]. W konsekwencji tylko w tym zakresie organ I instancji nałożył stosowne nakazy wyjaśniając zarazem w uzasadnieniu, że nie ma podstaw do nałożenia analogicznych obowiązków w zakresie działki nr [...], bowiem wykorzystywana jest ona zgodnie z planem miejscowym. Zdaniem Sądu, nie można w takich okolicznościach twierdzić, że organ I instancji pozostawił jakąkolwiek część przedmiotu sprawy poza oceną i rozstrzygnięciem. W świetle art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., integralnymi składnikami decyzji administracyjnej są zarówno rozstrzygnięcie jak i jej uzasadnienie. Skoro tak, to nie można rozstrzygnięcia zawartego w decyzji odczytywać w oderwaniu od jej uzasadnienia. W konsekwencji Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, że argumenty przytoczone w decyzji nie uzasadniały zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji rozstrzygnął bowiem sprawę kompleksowo, zaś powinnością organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy przy jednoczesnym rozważeniu zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.

Kolejny raz rozpatrując odwołanie SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 4 listopada 2019 r., nr SKO 4111/42/2019, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium doszło do przekonania, iż organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę nie przeprowadził analizy i wykładni przepisów prawa miejscowego, w szczególności co do rozumienia pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" zawartego w § 10 mpzp i nie przywołał treści tego przepisu w jego pełnym brzmieniu. Nadto brak było ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu przed 2009 r. a co za tym idzie, brak możliwości ustalenia na czym miałoby polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania o którym stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem I. B. wniosła sprzeciw od kolejnej decyzji Kolegium do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 836/19, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zastosowanie kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium uzasadniło przede wszystkim tym, że organ gminy nie przeprowadził analizy i wykładni przepisów prawa miejscowego, w szczególności co do rozumienia pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" zawartego w § 10 m.p.z.p z 2004 r. i nie przywołał w decyzji treści tego przepisu w pełnym jego brzmieniu. Kolegium wskazało wprost, że konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż dokonanie w takiej sytuacji analizy i wykładni przepisów planu miejscowego przez organ odwoławczy, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Drugą przyczyną wydania decyzji kasacyjnej był brak ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu przed 2009 r. a co za tym idzie, brak możliwości ustalenia na czym miałoby polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania o którym stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W ocenie Sądu, dostrzeżone przez Kolegium okoliczności nie mogą stanowić dostatecznego uzasadnienia dla uchylenia decyzji Burmistrza a to przede wszystkim z tego względu, że organ II instancji nie jest organem kasatoryjnym lecz rozpoznaje przedłożoną mu sprawę merytorycznie. Sam bowiem fakt, na który słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji nie zawiera pełnej treści § 10 uchwały z dnia [...] października 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a organ nie dokonał analizy ustaleń planu i nie przedstawił wykładni pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa", w okolicznościach badanej sprawy nie może stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd podkreślił, że ponowne badanie sprawy przez organ I instancji jest celowe tylko w sytuacji, gdy w sprawie pozostały okoliczności istotne i konieczne do wyjaśnienia (co zwykle dotyczy stanu faktycznego sprawy). Tymczasem, kwestie na jakie zwraca uwagę organ odwoławczy nie dotyczą wyjaśniania okoliczności sprawy, ale wiążą się z interpretacją i stosowaniem przepisów prawa - w tym przypadku prawa miejscowego. Nie są to kwestie, które wymagają wyjaśniania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz oceny prawidłowości rozumienia przepisu przez organ I instancji (a w konsekwencji prawidłowości jego zastosowania) co wymaga z kolei dokonania wykładni tych przepisów we własnym zakresie przez organ odwoławczy. W tym zakresie niewątpliwie władny i jednocześnie zobowiązany jest w ramach dwuinstancyjności postępowania organ II instancji. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej. Zdaniem Sądu, nie było więc przeszkód by organ II instancji dokonał własnej analizy postanowień planu i wykładni zawartych w nim przepisów prawa zastosowanych przez organ I instancji. Wbrew obawom Kolegium nie doszłoby w tym przypadku do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ I instancji odwołał się w decyzji do postanowień planu miejscowego z 2004 r., a rolą Kolegium było zweryfikowanie, czy zastosowanie tego aktu, będące wynikiem jego wykładni przyjętej przez organ I instancji, było prawidłowe. Fakt, że w uzasadnianiu decyzji organu I instancji szerzej ta kwestia nie została omówiona, nie wyklucza zbadania jej w postępowaniu odwoławczym i mieści się w zakresie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Zdaniem Sądu, także kwestia braku ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu przed 2009 r. na obecnym etapie postępowania nie wymagała kasacyjnego rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, co oczywiście w każdym przypadku wymaga indywidualnej oceny. W przypadku odpowiedniego stosowania tego przepisu do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co w orzecznictwie sądów obecnie nie budzi wątpliwości) rolą orzekającego organu w pierwszym rzędzie powinno być ustalenie, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności, w zależności od poczynionych ustaleń, czy doszło, czy też nie do zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. a w konsekwencji czy sporne działki były zagospodarowane inaczej niż dotychczas - a jeśli tak, jaki był poprzedni sposób ich zagospodarowania i kiedy nastąpiła ta zmiana (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., OSK 1028/16, CBOSA). W niniejszej sprawie niesporne jest, że działalność jaka prowadzona jest obecnie na działkach objętych postępowaniem (polegająca cięciu formowaniu i wykańczaniu a także sprzedaży kamienia) zainicjowana została w 2009 r. Kolegium nie zgłaszało też wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, tj. rodzaju prowadzonej działalności na działkach od 2009 r. do chwili orzekania i stanu zagospodarowania tych działek. W tej sytuacji nie było przeszkód, aby organ II instancji we własnym zakresie ocenił, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. Dalsze czynności uzależnione są od tej oceny. Tym samym uchylenie decyzji ze względu na brak ustaleń co do zagospodarowania terenu przed 2009 r. należy uznać za przedwczesne. Dodać należy, że również kwesta poczynienia ustaleń co do stanu faktycznego, w przypadku gdyby konieczne było przeprowadzenie jednego lub kilku dowodów mieści się w uprawnieniach organu odwoławczego określonych w art. 136 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną organ powinien wyjaśnić i uzasadnić dlaczego nie było możliwe skorzystanie z tego trybu, czego nie uczynił. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego było nieprawidłowe. Organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie podjął we własnym zakresie działań celem wyeliminowania dostrzeżonych uchybień lub wątpliwości i nie wykazał by w sprawie pozostały istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia, a nie wyłącznie oceny, czy też przeanalizowania aktu prawa i posiadanej dokumentacji. Organ nie wyjaśnił także dlaczego w przypadku uznania nowych dowodów nie byłoby możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a.

Po wydaniu postanowienia z dnia 18 czerwca 2020 r., przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy do załatwienia sprawy z odwołania M. S., J. S. i T. M. od decyzji Burmistrza S. z dnia 29 marca 2019 r., analizując wniesione jedno wspólne odwołanie z dnia 15 kwietnia 2019 r. przez M. S., J. S. i T. M., na tle zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wyjaśniło, iż w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż w postępowaniu administracyjnym zasadniczą kwestią, we wstępnej jego fazie, jest prawidłowe ustalenie stron, mających interes prawny, zgodnie z art. 28 ustawy k.p.a. W przypadku braku przymiotu strony postępowanie odwoławcze, pochodzące od takiego podmiotu staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Kolegium podniosło, że jedynie na właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma w tej sprawie ma interes prawny. Pozostałe podmioty, które wywodzą swe prawa ze stosunku zobowiązaniowego, w tym umowy użyczenia, w świetle postanowień art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie mogą na nie być nałożone, ani egzekwowane od nich obowiązki, o których mowa w tych przepisach. Wydana przez Burmistrza S. decyzja wpływa nie tylko na obowiązki Państwa S. (jako właścicieli), lecz również na działalność prowadzoną przez T. M., w związku z czym wyraził zamiar wzięcia udziału w sprawie, a pomimo, że postępowania prowadzone są od bardzo dawna i decyzje Burmistrza S. były już przedmiotem oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu, interes w takim działaniu nigdy nie był kwestionowany, stąd też skarżący nie widzieli powodów, aby w kolejnym odwołaniu od decyzji Burmistrza S. odstępować od przyjętej ścieżki działania. Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., a zatem stroną postępowania, jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2101/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 445/13). Podkreślenia wymaga, iż obowiązki wymienione w przepisie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mogą być nałożone jedynie na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, jako na podmioty mające interes prawny. Pozostałe podmioty, które wywodzą swe prawa ze stosunku zobowiązaniowego, w tym z umowy najmu, umowy użyczenia, w świetle postanowień art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają wyłącznie interes faktyczny, gdyż nie mogą na nie być nałożone ani egzekwowane od nich obowiązki, o których mowa w tych przepisach. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że T. M. nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i nr [...], obręb G.. Natomiast prowadzi działalność gospodarczą na tych działkach pod nazwą Przedsiębiorstwo T. [...] T. M., która jest związana z cięciem, formowaniem i wykańczaniem kamienia. Właścicielami przedmiotowych działek są M. S. i J. S. Uwzględniając ocenę prawną dokonaną w opisanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którą jest związane zgodnie z art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zdaniem składu orzekającego Kolegium, w tych okolicznościach faktycznych i prawnych T. M. przysługuje jedynie interes faktyczny, natomiast nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § ł pkt 3 k.p.a., należało umorzyć postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania T. M.

Przechodząc zaś do odwołania wniesionego przez M. S. i J. S., reprezentowanych przez adwokata B. N., którym jako właścicielom działek nr [...] i nr [...], obręb G., przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu kolegium wyjaśnia, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 powołanej ustawy, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Stosownie zaś do art. 59 ust. 3 ustawy, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma także zastosowanie do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1028/16, wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15). Z powołanego przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. wynika zatem, iż w pierwszym przypadku sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania dokonana bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, w drugim sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jednym i drugim wypadku przesłanką do zastosowania jednej z sankcji wymienionych w ust. 3 art. 59 jest zmiana zagospodarowania terenu. Obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez ten organ czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przy czym przez zmianę sposobu zagospodarowania terenu (przestrzeni) należy rozumieć zmianę, która prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia, przy czym intensyfikacja prowadzonej działalności, to niewątpliwie także zmiana sposobu zagospodarowania i przeznaczenia terenu. W piśmie inicjującym to postępowanie wnioskodawczyni zwróciła się o wydanie, na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzji nakazującej właścicielowi wstrzymanie użytkowania terenu - gruntu na którym zlokalizowane jest przedsiębiorstwo produkcji wyrobów granitowych T. w G. przy ul. [...] prowadzone przez T. M. (działki nr [...], [...] i [...]). W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia 29 marca 2019 r.. Nr 13/2019, znak: WNZ.6722.6.2016-20ł9BF, organ nakazał J. S. i M. S. - właścicielom nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowaniu grysu, kamieni murowych i innych produktów kamieniarskich, elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia tej działalności.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z takim rozstrzygnięciem organu I instancji nie można się jednak zgodzić. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż działki nr [...] i nr [...], obręb G., są własnością M. S. i J. S.. Na działkach tych T. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo T. [...] T. M. Z zapisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, iż stałym miejscem wykonywania tej działalności jest J. ul. [...], natomiast dodatkowe miejsce wykonywania działalności wskazano - G. ul. [...], gmina S. Jako datę rozpoczęcia działalności podano 8 lipca 2009 r., a przeważająca działalność gospodarcza została zakwalifikowana pod kodem 23.70.Z.Cięcie, formowanie i wykańczanie kamienia. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji w dniu 9 października 2018 r. przeprowadził oględziny nieruchomości, celem oceny stanu faktycznego w związku z prowadzonym postępowaniem. W trakcie oględzin stwierdzono, że na działce nr [...], obręb G., znajduje się budynek murowany garażowo-gospodarczy, wiata na sprzęt rolniczy, wiata, w której zlokalizowane są 3 łupiarki do produkcji kostki granitowej (zdjęcie nr 1, 2, 7, 8), kontener przenośny (blaszany) służący jako pomieszczenie biurowe, silos do przechowywania zboża (zdjęcie nr 5), altana ogrodowa - w części działki uprawiany jest ogródek (zdjęcia nr 3, 4), ponadto na działce na otwartym terenie znajduje się składowisko produktów surowych, kostki granitowej, a także gotowe zakupione (jak oświadczył właściciel zakładu) grysy i inne odpady kamieniarskie (zdjęcie nr 6, 14,16). Produkty częściowo umieszczone są w workach typu big bag, na paletach oraz bezpośrednio na działce. Na działce zlokalizowany jest także sprzęt i maszyny takie jak widłaki, ładowarki (zdjęcie nr 11, 13), a także w części działki maszyny rolnicze (służące do upraw rolnych). Od strony drogi ul. [...] działka posiada ogrodzenie murowane. Stwierdzono, że na działce nr [...], obręb G. znajduje się budynek murowany (wcześniej wykorzystywany i użytkowany jako budynek plebanii) pełniący obecnie funkcję mieszkaniową, ponadto na działce składowane są odpady kamieniarskie, zakupiony grys i inne odpady (zdjęcie nr 9, 10, 15), oraz częściowo sprzęt rolniczy (zdjęcie nr 12), na granicy z działką nr [...] ogrodzenie wykonane z siatki. Natomiast na działce nr [...], obręb G. stwierdzono budynek zakładu fryzjerskiego, którego prowadzenie dopuszczają zapisy planu miejscowego. W dodatkowych wyjaśnieniach do tego protokołu T. M. wyjaśnił, iż działalność na spornych nieruchomościach prowadzi od 2009 r., (teren działek wydzierżawia na podstawie umowy dzierżawy z teściem), produkuje kostkę granitową, prowadzi sprzedaż gotowych wyrobów kamieni murowych. Poza sporem pozostaje także, iż na terenie działek nr [...] i nr [...], obręb G. obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi G. w gminie S. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 29 sierpnia 2017 r. poz. [...]). Jak wynika z zapisów tego planu przedmiotowe działki znajdują się w jednostce strukturalnej M/U[...] - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Zgodnie z zapisami § 5 ust. 3 tej uchwały, dla tego terenu ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej; 2) przeznaczenie uzupełniające: a) urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, infrastruktura techniczna oraz obiekty gospodarcze i garażowe, b) tereny zieleni urządzonej; 4) dopuszcza się realizowanie przeznaczenia podstawowego jako budynki usługowe, usługowo-mieszkaniowe i mieszkaniowe; 5) ustala się zakaz magazynowania materiałów i wyrobów z usługowych i produkcyjnych mogących pogorszyć stan środowiska lub powodować konflikty sąsiedzkie. Z przepisów uchwały wynika zatem, że obecnie obowiązujący plan zakazuje lokalizacji zakładów kamieniarskich, składowania i magazynowania materiałów i wyrobów z kamienia. Niemniej jednak dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy także przeprowadzić analizę zapisów planu obowiązujących przed opisaną uchwałą. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż przed tą uchwałą dla tego terenu obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: G., G.(4), R., G.(2), W., Ż., K., Ż.(1) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 9 z dnia [...] stycznia 2005 r.). Z ustaleń planu wynika, iż działki nr [...] i nr [...], obręb G. znajdują się w jednostce strukturalnej [...] MU[...]. Zgodnie z § 10 ust. 17 tej uchwały, dla terenów oznaczonych w planie [...] MU[...], [...] MU[...] przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowo-usługowa, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych, ł) przeznaczenie uzupełniające; a) urządzenia towarzyszące, w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe i garaże, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, place zabaw, obiekty małej architektury, b) dopuszcza się prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Faktem jest, iż w tej uchwale nie zawarto definicji "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa". Niemniej jednak dokonując ustaleń co należy rozumieć pod tym pojęciem kolegium stwierdza, iż Rada Miejska w S. wypowiedziała się w tym zakresie w uchwale z dnia [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowozachodniej gminy S. obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2004 r.. Nr 241, poz. [...]). W załączniku nr [...] do tej uchwały zatytułowanym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowozachodniej obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3)", wskazano, iż złożone uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3) rozpatruje się w sposób następujący: 1) złożoną przez Panią V. W. uwagę stanowiącą wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] we wsi G.(3) z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo-usługowej, z uwagi na prowadzony na tym terenie zakład kamieniarski, uwzględnia się przeznaczając tę działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. W tych okolicznościach stwierdzić należy, iż obie uchwały zostały uchwalone w 2004 r. przez ten sam organ - Radę Miejską w S. Skoro więc w uchwale z dnia [...] października 2004 r. lokalny uchwałodawca uwzględnił skargę mieszkańca swojej gminy i przeznaczył teren działki, na którym dotychczas był prowadzony zakład kamieniarski, przeznaczając w nowym planie działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, to w tych okolicznościach należy stwierdzić, iź Rada Miejska w S. pod pojęciem "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa" rozumie prowadzenie zakładu kamieniarskiego. Nie może być bowiem tak, że lokalny uchwałodawca, w jednej uchwale "działalność związaną z obsługą kamieniarstwa" rozumie inaczej niż w innej uchwale uchwalonej przez ten sam organ. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga także, iż zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który - zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przynależy do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który go ustanowił. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako normatywny akt prawny, powinien zawierać postanowienia ujmowane w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń. Konsekwencją normatywnego charakteru planu jest także konieczność zastosowania przy jego wykładni metod właściwych dla aktów normatywnych. Zatem w sytuacji, gdy rezultaty uzyskane na podstawie wykładni gramatycznej są niewystarczające do kwalifikacji faktów i ustalenia normatywnych konsekwencji tej kwalifikacji, dopuszczalne jest stosowanie innych reguł wykładni prawa, tj. wykładni celowościowej lub funkcjonalnej. Należy jednak zaznaczyć, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określając przeznaczenie danego terenu, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na objętym planem obszarze, gwarantowane przepisami Konstytucji RP i prawa cywilnego, uprawnienia właścicieli nieruchomości nim objętych. Dlatego też postanowienia te muszą być interpretowane ściśle, a zakazy zawarte w planie miejscowym muszą być jasno i wyraźnie sformułowane. Mając zatem na względzie powyższe, w ocenie Kolegium, stwierdzić należy, iż skoro T. M. od dnia 8 lipca 2009 r. na działkach nr [...] i nr [...], obręb G., prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo T. [...] T. M., która jest związana z cięciem, formowaniem i wykańczaniem kamienia i w ramach której produkuje kostkę granitową, prowadzi sprzedaż gotowych wyrobów kamieni murowych, to takie wykorzystanie działek było zgodnie z obowiązującą wówczas uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: G., G.(4), R., G.(2), W., Ż., K., Ż.(1) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 9 z dnia [...] stycznia 2005 r.), jako źe jest to działalność związana z kamieniarstwem. Rozpatrując niniejszą sprawę nie można także tracić z pola widzenia przepisu art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W powołanej wyżej uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie wsi G. w gminie S., brak jest przepisów regulujących kwestię tymczasowego zagospodarowania działek, których mogąc ograniczać ane w dotychczasowe zagospodarowanie zmienił ten plan. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje powołany wyżej przepis art. 35 u.p.z.p. W konsekwencji powyższego na działkach nr [...] i nr [...], obręh G., może być nadal prowadzona przez T. M. działalność gospodarcza pod nazwą Przedsiębiorstwo T. [...] T. M., w ramach której od roku 2009 r. produkuje kostkę granitową, prowadzi sprzedaż gotowych wyrobów kamieni murowych, tj. prowadzi działalność związaną z kamieniarstwem, którą dopuszczał pian miejscowy uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2004 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym orzeczono, jak w osnowie.

W skardze na tę decyzję I. B., reprezentowana przez adw. K. C. na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz art. 54 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżyła ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono 1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...].12.2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla wsi G., polegające na błędnej wykładni pojęcia "obsługa kamieniarstwa" i uznaniu, że w pojęciu tym mieści się prowadzenie działalności produkcyjnej wyrobów kamieniarskich takich jak kostka granitowa, podczas gdy pojęcie "obsługa kamieniarstwa" winno być interpretowane jako działalność pomocnicza, służebna wobec działalności polegającej na produkcji wyrobów kamieniarskich i zawiera w sobie jedynie aktywność w postaci sprzedaży gotowych wyrobów kamieniarskich; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dokonaniu nierzetelnych i niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych w sprawie, a nadto na nienależytym uzasadnieniu decyzji, które to naruszenia polegały w szczególności na: a) dokonaniu wykładni pojęcia "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa" w oparciu o załącznik do innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego treści wynika jedynie, że mieszkanka wsi G.(3), wnioskowała o zmianę przeznaczenia działki nr [...] z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo — usługowej, z uwagi na prowadzony na tej działce zakład kamieniarski, a wniosek został uwzględniony przez przeznaczenie działki pod zabudowę mieszkaniowo — usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, pomimo że taka interpretacja dokonana w oparciu o inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalna, a nadto organ nie zweryfikował samej treści przedmiotowej uwagi, co najmniej celem ustalenia, czy wnioskodawczyni wskazywała we wniosku, że prowadzi działalność polegającą na produkcji wyrobów kamieniarskich; b) pominięciu znajdującej się w aktach sprawy opinii projektanta planu z dnia 26 kwietnia 2016 r. dotyczącej dopuszczenia jako przeznaczenie uzupełniające prowadzenia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, podczas gdy z opinii tej wynika jednoznacznie, że "dopuszczona działalność związana z obsługa kamieniarstwa nie może stanowić funkcji produkcyjnej, w szczególności pełniącej charakter zakładów przeróbczych kamienia. Na cele produkcyjne wyznaczone zostały w planach tereny zabudowy produkcyjnej oraz tereny powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych i zakładów górniczych". III. Wskazując na powyższe strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 199 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg. norm przepisanych. Nadto strona wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Na uzasadnienie wskazano, że zaskarżoną decyzją SKO w Legnicy uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia 29 marca 2019 r. nr 13/2019, i odmówiło nakazania właścicielom nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...], obręb G., gmina S. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działek. W ocenie skarżącej decyzja organu II instancji jest oczywiście nietrafna. Zarzut. 1: zasadniczym zarzutem jaki skarżąca stawia ostatecznej decyzji jest zarzut naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 10 uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...].12.2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla wsi G., polegającego na błędnej wykładni pojęcia "obsługa kamieniarstwa" i uznaniu, że w pojęciu tym mieści się prowadzenie działalności produkcyjnej wyrobów kamieniarskich takich jak kostka granitowa, podczas gdy pojęcie "obsługa kamieniarstwa" winno być interpretowane jako działalność pomocnicza, służebna wobec działalności polegającej na produkcji wyrobów kamieniarskich, i zawiera w sobie jedynie aktywność w postaci sprzedaży gotowych wyrobów kamieniarskich. W konsekwencji tej błędnej wykładni organ II instancji uznał działalność prowadzoną na spornych gruntach we wsi G. i sposób zagospodarowania tego terenu za zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało uchyleniem decyzji Burmistrza S. z dnia 29 marca 2019 r. nr 13/2019, znak: WNZ.6722.6.2016-2019BF nakazującej właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu i wydaniem decyzji odmownej w tym zakresie. Uzasadniając niniejszy zarzut, należy podnieść, że SKO w Legnicy dokonało błędnej wykładni treści § 10 uchwały Rady Miejskiej S. z dnia [...].12.2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla wsi G. Dla działek objętych niniejszym postępowaniem przewidziano podstawowe przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowo-usługowej, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkaniowousługowych oraz usługowych. Dopuszcza się prowadzenie działalności gospodarczej związanej z obsługą kamieniarstwa. Ustalono także zakaz lokalizacji na tych działkach urządzeń stwarzających uciążliwości dla mieszkańców. Faktem uznanym przez SKO w Legnicy za bezsporny jest prowadzenie na tych działkach działalności polegającej na produkcji wyrobów kamieniarskich, takich jak kostka granitowa. Do wykonywania takich produktów wykorzystuje się łupiarki, piły, przy pracy których powstaje olbrzymi hałas i zapylenie. Surowiec jest dostarczany na teren nieruchomości samochodami ciężarowymi, które manewrując po wąskich uliczkach G. stwarzają zagrożenie w ruchu. Samochody ciężarowe również odbierają gotowe wyroby z terenu przedsiębiorstwa T. Kolegium nie kwestionuje, że prowadzona na przedmiotowych działkach działalność związana jest z cięciem, formowaniem i wykańczaniem kamienia. W aktach sprawy zgromadzono ponadto obszerny materiał dowodowy w postaci zeznań świadków (okolicznych mieszkańców), którzy potwierdzają prowadzenie działalności produkcyjnej oraz uciążliwości z tym związane. Podkreślenia wymaga - co najwyraźniej umknęło uwadze Kolegium – że podstawową funkcją zagospodarowania przedmiotowych działek jest funkcja mieszkaniowousługowa. Funkcji tej należy przeciwstawić np. przeznaczenie terenu dla działek "[...], [...]" - zawarte w § 10 pkt 35. uchwały z [...].12.2004 r. produkcyjnej, baz i składów", przy czym dla tych działek jest to przeznaczenie podstawowe. Miejscowy plany dla wsi G. wyróżnia bowiem przeznaczenie podstawowe przeznaczenie uzupełniające dla poszczególnych terenów, które dopuszczoną na danej lokalizacji po spełnieniu dodatkowych kryteriów. Tymi "dodatkowymi kryteriami" dla działek przedsiębiorstwa T. jest m.in. zakaz lokalizacji urządzeń usługowych i produkcyjnych (...) stwarzających uciążliwości dla mieszkańców, określone jako "tereny działalności oraz oznacza działalność".

Reasumując powyższe należy wskazać, że po pierwsze prawodawca odróżnia w sposób wyraźny przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe od przeznaczenia produkcyjnego, czemu dał wyraz formułując odmienne przeznaczenie podstawowe dla poszczególnych działek i obszarów, w G. Po drugie, dla spornych działek przewidziano uzupełniające przeznaczenie w postaci "obsługi kamieniarstwa", nie zaś w postaci "działalności produkcyjnej". W przekonaniu skarżącej należy to wyraźnie zaakcentować i jednocześnie zaprzeczyć, aby "obsługa kamieniarstwa" oraz "działalność produkcyjna" zawierał tożsamy krąg desygnatów. Należy uznać, że działalnością związaną z obsługą kamieniarstwa będzie np. sprzedaż gotowych wyrobów kamieniarskich (wcześnie wyprodukowanych na innym terenie) lub obsługa biurowo-księgowa takiej działalności. Można też wymienić w tym kontekście funkcję "wystawienniczą" gotowych wyrobów kamieniarskich, nagrobków, płyt itd., które byłyby na danej działce prezentowane potencjalnym nabywcom. Skoro ustawodawca celowo używa pojęcia "obsługa" obok pojęcia "produkcja", to wskazuje to na pomocniczą rolę działalności wykonywanej na terenie przeznaczonym na "obsługę kamieniarstwa" w stosunku do "działalności produkcyjnej (wyrobów kamieniarskich)", która winna być wykonywana na terenie o funkcji produkcyjnej, lokalizowania składów, magazynów itp. Oczywistym jest, że takie sformułowanie treści m.p.z.p. nie jest przypadkowym zabiegiem ustawodawcy, bowiem z określoną funkcją terenu związane są typowe dla takiej funkcji uciążliwości, immisje na działki sąsiednie, podobny sposób wykorzystania działek sąsiadujących. Dlatego też unika się bezpośredniego sąsiedztwa działek o funkcji mieszkaniowej z działkami o przeznaczeniu produkcyjnym. W przypadku uchwały z 4.12.2004 r. dotyczącej spornych działek prawodawca dopuścił uzupełniająco działalność obsługującą kamieniarstwo (w zaprezentowanym rozumieniu), ale zastrzegł m.in. poprzez wskazanie dodatkowego kryterium zakazu lokalizacji uciążliwych urządzeń (do których można zaliczyć np. łupiarki, piły do kamienia), że działalność ta nie może zakłócać podstawowej funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowousługowej. Wszystko to jest dodatkowym, celowościowym argumentem przemawiającym za siebie wyżej tym, że na działkach nr [...] i [...] zakazana jest działalność polegająca na produkcji wyrobów kamieniarskich. Tymczasem SKO w Legnicy przyjęło w sposób zupełnie dowolny, że "obsługa kamieniarstwa" jest tożsama z "działalnością produkcyjną" i uznało ją za zgodną z postanowieniami m.p.z.p. Dodatkowo wskazać w tym miejscu należy, że sprawa zasadniczo tożsama przedmiotowo ze sprawą niniejszą rozpoznawana już była przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Wr 721/19, a dotyczyła skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 2L08.2019r. (SKO 4111/31/2019) o uchyleniu decyzji Burmistrza S. Nr 2/2017 z dnia 26.10.2017 r. i odmowie nałożenia na B. i J. G. właścicieli nieruchomości nr [...], [...] i [...] oraz na E. i S. P. użytkowników wieczystych nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] i [...] obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Sprawa związana była z prowadzoną na terenie tych działek - położonych w sąsiedztwie działek, na których działalność prowadzi T. - działalnością polegającą na produkcji wyrobów kamieniarskich przez przedsiębiorstwo P. Sprawa rozpoznawana była na posiedzeniu niejawnym i Sąd wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. uwzględnił skargę i uchylił w całości decyzję SKO w Wałbrzychu. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, dokonał już wykładni pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" w wyroku z dnia 18.02.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 704/19, w którym Sąd stwierdził: "Jak wynika z akt sprawy PINB w Ś. ustalił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w S. z dnia (...) r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: G., G. G., R., G., W., Ż., K. i Ż. Teren działki w planie został określony symbolem 2MU4 - przeznaczenie podstawowe terenu zabudowa mieszkaniowo-usługowa, w ramach której dopuszcza się lokalizacje budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych i usługowych. Dopuszczone planem miejscowym przeznaczenie uzupełniające dla rzeczonej nieruchomości to prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Wobec powyższego słuszne jest stwierdzenie, że skarżący nie mogą otrzymać zaświadczenia o zgodności budowy z planem, gdyż funkcja produkcyjna jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Taka sytuacja nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 97 § 1 k.p.a. przesłanek zawieszenia postępowania.". Zarzut 2: skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na dokonaniu nierzetelnych i niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych w sprawie, a nadto na nienależytym uzasadnieniu decyzji. Zarzucane naruszenia sprowadzają się zasadniczo do dwóch kwestii, a mianowicie, do dokonania wykładni pojęcia "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa" w oparciu o załącznik do innego miejscowego planu zagospodarowania, bez zweryfikowania dokumentacji źródłowej, a także na pominięciu i nie odniesieniu się do opinii projektanta planu z dnia 26 kwietnia 2016 r. dotyczącej dopuszczenia jako przeznaczenie uzupełniające prowadzenia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, z której wynika jednoznacznie, że ..działalność związana z obsługą kamieniarstwa nie może stanowić funkcji produkcyjnej." Pełnomocnik nadmienia, że w aktach sprawy brak jest chociażby wydruku załącznika nr 13, na który powołuje się SKO w treści decyzji. Treść tego załącznika dostępna jest w intrenecie nie mniej jednak, skoro organ na tej podstawie dokonał tak daleko idących ustaleń faktycznych, to w aktach sprawy powinien znaleźć się chociażby wydruk tego dokumentu. Kolegium nie dokonało również pełnej - źródłowej - analizy uwagi zgłoszonej przez właścicielkę działki nr [...] we wsi G.(3) i w konsekwencji zupełnie dowolnie przyjęło, że sytuacja faktyczna dot. tej nieruchomości jest tożsama ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. Takie postępowanie dowodzi rażącego naruszenia elementarnych zasad postępowania administracyjnego, a przede wszystkim wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. zasad prawdy obiektywnej i zasady zaufania do władzy publicznej. Postępowanie Kolegium jest tym bardziej niezrozumiałe, że z jednej strony dokonuje ono wykładni utożsamiającej prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa z działalnością produkcyjną w oparciu o niezweryfikowany dokument dotyczący innego planu miejscowego i innej nieruchomości, a z drugiej strony pomija zupełnie znajdującą się w aktach sprawy opinię projektanta planu, z której jednoznacznie wynika, że obsługa kamieniarstwa nie może stanowić funkcji produkcyjnej. W tym stanie rzeczy skarga niniejsza jest konieczna i w pełni uzasadniona.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W części uzasadnienia opisano przebieg postępowania, a następnie wskazano, że zarzucane w skardze naruszenia sprowadzają się zasadniczo do dwóch kwestii, a mianowicie, do dokonania wykładni pojęcia "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa" w oparciu o załącznik do innego miejscowego planu zagospodarowania, bez zweryfikowania dokumentacji źródłowej, a także na pominięciu i nie odniesieniu się do opinii projektanta planu z dnia 26 kwietnia 2016 r. dotyczącej dopuszczenia jako przeznaczenie uzupełniające prowadzenia działalności związanej z obsługą działalnością polegającą na produkcji wyrobów kamieniarskich, z której wynika jednoznacznie, że "działalność związana z obsługą kamieniarstwa nie może stanowić funkcji produkcyjnej". Analizując zarzuty wniesionej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uznało, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W motywach rozstrzygnięcia z dnia 15 października 2020 r., nr SKO/PP412/32/2019, organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w niniejszej sprawie. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśnia, iż w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: G., G.(4), R., G.(2), W., Ż., K., Ż.(1) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 9 z dnia [...] stycznia 2005 r.), lokalny uchwałodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "działalność związana z obsługą kamieniarstwa". Wobec powyższego tut. Kolegium rozpatrując wniesione odwołanie było zobowiązane do dokonania ustaleń w tym zakresie. W tym zakresie Kolegium posłużyło się zapisami zawartymi w uchwale Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2004 r.. Nr 241, poz. [...]). Co prawda w powyższej uchwale także nie zawarto definicji pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" jednakże w załączniku nr [...] do uchwały zatytułowanym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3)", odniesiono się do uwag do ww. planu. Zawarto tam zapis, iż złożone uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3) rozpatruje się w sposób następujący: 1) Złożoną przez Panią V. W. uwagę stanowiącą wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] we wsi G.(3) z zabudowy zagrodowej zabudowę o funkcji rzemieślniczo-usługowej, z uwagi na prowadzony na tym terenie zakład kamieniarski, uwzględnia się przeznaczając ww. działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności kamieniarstwa.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w zarówno w powyższej uchwale z dnia [...] października 2004 r., jak i w uchwale [...] grudnia 2004 r. przy regulacjach, których jako uzupełniającą dopuszczono działalność związaną z obsługą kamieniarstwa zawarto jednocześnie zapis, zgodnie z którym zabrania się lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych zaliczonych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Nie można zatem przesądzić kategorycznie, że działalność związana z obsługą kamieniarstwa jest jednocześnie zaliczona do obiektów, które mogą pogorszyć stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. Nie można też kategorycznie przesądzić, iż działalność zakładu kamieniarskiego jest mniej uciążliwa niż działalność związana z cięciem, formatowaniem i wykańczaniem kamienia. Bowiem zarówno działalność zakładu kamieniarskiego jak i działalność związana z produkcją kostki granitowej i prowadzeniem sprzedaży gotowych wyrobów z kamieni murowych jest związana z cięciem, formatowaniem i wykańczaniem kamienia. Nadto, zarówno przy funkcjonowaniu jednej jak i drugiej działalności, powstają takie uciążliwości jak hałas i zapylenie. Tym samym obie te działalności mogą stanowić uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego. To powoduje, iż w ocenie Kolegium, działalność T. M. prowadzona od dnia 8 lipca 2009 r. na działkach nr [...] i nr [...], obręb G., w ramach firmy pod nazwą Przedsiębiorstwo T. [...] T. M., która jest związana z cięciem, formowaniem i wykańczaniem kamienia i w ramach której produkuje kostkę granitową, jest zgodna z obowiązującą wówczas uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części północno-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: G., G.(4), R., G.(2), W., Ż., K., Ż.(1) (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego Nr 9 z dnia [...] stycznia 2005 r.), jako że jest to działalność związana z obsługą kamieniarstwa. Dokonując tej oceny Kolegium nie było związane opinią projektanta planu z dnia 26 kwietnia 2016 r., gdyż dokument ten nie jest dokumentem urzędowym, a jedynie jako dowód w sprawie może być pomocny przy rozstrzyganiu sprawy. Nadto Kolegium na etapie rozpatrywania odwołania nie mogło uwzględnić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zawartego w wyroku sygn. akt II SA/Wr 721/19, ponieważ wyrok ten zapadł w dniu 17 listopada 2020 r. Nadto w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych zamieszczona jest jedynie sentencja tego wyroku bez jego uzasadnienia, zatem nie jest wiadomym jaki był stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzyganej przez Sąd. Co istotne, wyrok ten nie jest prawomocny. Odnośnie zaś do powołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 704/19, stwierdzić należy, iż wyrok ten zapadł w sprawie z zakresu legalizacji samowoli budowlanej rozstrzyganej na podstawie przepisów prawa budowlanego, więc nie jest to sprawa tożsama z niniejszą sprawą, jak również wyrok ten jest nieprawomocny. Nadto Sąd w wyroku tym wobec nieprzedstawienia przez strony zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym zawarł jedynie stwierdzenie, że skarżący nie mogą otrzymać zaświadczenia o zgodności budowy z planem, gdyż funkcja produkcyjna jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Zatem wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej Sąd nie dokonał wykładni pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa". Odnosząc się zaś do zarzutu skargi, iż w aktach sprawy brak jest wydruku załącznika nr 13 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r., Kolegium wyjaśnia, iż uchwała ta jest aktem powszechnie obowiązującym i ogólnie dostępnym, tak jak ustawy i rozporządzenia. Z tych też względów nie było obowiązku dołączania tego załącznika, ani też uchwały, do akt przedmiotowej sprawy. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1006 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.

Uwzględniając wskazane zasady, zdaniem sądu, skarga jest uzasadniona.

Podstawową okolicznością, wymagającą wyjaśnienia w sprawie pozostaje kwestia, czy do doszło, czy nie do zmiany sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] we wsi G. (lub jak zdaje się wynikać z dotychczasowych ustaleń na części z nich). Sprawa była już parokrotnie przedmiotem rozpoznania przed tutejszym sądem: wyroki: z dnia 12 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 113/18) uchylający decyzję kasacyjną Kolegium z dnia 15 grudnia 2017 r. oraz dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 702/18) uchylający decyzję Kolegium z dnia 13 lipca 2018 r., a także wyrok w sprawie II SA/Wr 721/19. Kontrolując obecnie zaskarżoną decyzję należy zatem mieć na względzie, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania przepisu prawa dla wydanego rozstrzygnięcia. Istotnym elementem motywów wyroku sądu są wskazania co do dalszego sposobu postępowania. Co ważne, w dalszym postępowaniu, zarówno organy, jak i sąd są związanie tak oceną prawną jak i wskazaniami i (co do zasady) nie mogą formułować innych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, ocen prawnych. W efekcie, na obecnym etapie postępowania, rzeczą sądu było zbadanie, czy organ rozpoznający sprawę dostosował się do zaleceń, zawartych w uzasadnieniach zapadłych w sprawie, w dotychczasowych wyrokach. Jak wskazał sąd w uzasadnieniu wyroku, zapadłym w sprawie II SA/Wr 721/19 w wyroku z dnia 12 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 113/18) sąd, w tamtym składzie, skupił się na ocenie decyzji kasacyjnej stwierdzając, że organ nie wykazał podstaw dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. "W kompetencji organu odwoławczego było bowiem - bez ryzyka dla zasady dwuinstancyjności postępowania - przeprowadzenie oceny materiału dowodowego oraz jego uzupełnienie o dowód z przesłuchania stron, czy też wyjaśnienie odmowy złożenia wyjaśnień. Zdaniem sądu, w istniejących warunkach kolegium zobowiązane było do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. stwierdzając wadliwość rozstrzygnięcia, w którym organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania w części, a w części umorzył postępowanie, sąd zarzucił nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego w związku z błędną interpretacją postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez odkodowanie funkcji obsługi kamieniarstwa przy pomocy zwrotów zaczerpniętych z późniejszego (a więc innego) aktu prawnego oraz posłużenia się skrótami myślowymi bez wyjaśniania toku rozumowania, które doprowadziły organ do przyjętych wniosków – w konsekwencji nieprawidłowych. Zdaniem sądu, przywołane przez organ okoliczności, wskazujące na brak kompetencji do orzekania przez organ lokalizacyjny wobec działek zabudowanych - objętych postępowaniem organów nadzoru budowlanego - nie uzasadniały umorzenia postępowania w tak określonej części. Wykonanie robót budowalnych nie wyklucza bowiem jednoczesnej zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organ nie podjął natomiast żadnych działań zmierzających do jednoznacznego ustalenia, czy poza robotami budowlanymi pozostającymi w kompetencjach organów nadzoru budowlanego na działkach w stosunku do których umorzono postępowanie, miała miejsce zmiana sposobu zagospodarowania. W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro wskazane istotne okoliczności nie zostały wyjaśnione, to organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie, którego istotą będzie jednoznaczne ustalenie sposobu zagospodarowania nieruchomości, a następnie winien skonfrontować poczynione ustalenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości.

Jak dalej sąd podniósł, wobec wynikających z przywołanych orzeczeń zaleceń skierowanych do organu odwoławczego, kolegium zobowiązane było w ramach postępowania uzupełniającego podąć najpierw czynności zmierzające dla ustalenia, czy na działkach wobec których umorzono postępowanie (tj. działkach nr: [...], [...], [...], [...]) poza istniejącą zabudową doszło do zmiany zagospodarowania terenu, co niewątpliwie wymagało szczegółowego określenia istniejącego na nich sposobu zagospodarowania. Następnie organ winien dokonać ponownej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako, że poprzednia wykładania zakwestionowana została przez Sąd) i skonfrontować istniejące zagospodarowanie na wszystkich działkach z ustaleniami tego planu. Przy czym, jako istotną należy odnotować okoliczność, że w prawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. nie zostało zakwestionowane ustalenie organu, że sporną działalność gospodarczą rozpoczęto na działkach w 2009 r. oraz, że w tym czasie objęte już one były ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla północno-zachodniej części gminy S. obejmującej, między innymi wieś G., przyjętymi uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2005 r., nr 9, poz. [...] z dnia [...] stycznia 2005 r.). Oceniając, (w tamtej sprawie) czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, Sąd stwierdził, że Kolegium nie wywiązało się w prawidłowy sposób z wiążących je ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd przypomniał, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. relewantnym elementem stanu faktycznego który powinien być ustalony przez organy w postępowaniu wszczętym na podstawie tego przepisu jest przede wszystkim to, czy na określonej nieruchomości doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Jak zauważył Sąd w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem które nie zostało ustawowo zdefiniowane, ale z tego właśnie względu wymagana jest szczególna staranność przy kwalifikowaniu dokonanych na nieruchomości zmian jako podlegających tej regulacji. W poprzednim wyroku Sąd wprost nie wyjaśnił jak należy rozumieć zwrot "sposób zagospodarowania terenu", ale biorąc pod uwagę sformułowane w tym wyroku zalecania wskazujące na konieczność skonfrontowania ustaleń faktycznych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości, należy uznać, że jest ono zbieżne z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że zmianę zagospodarowania terenu odnosić należy do funkcjonalnego przekształcenia terenu, a zatem określonych działań faktycznych, podejmowanych samowolnie, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją zgodnie z dotychczasowymi ustaleniami przewidzianymi w planie miejscowym. W przypadku terenu na którym obowiązują postanowienia planu miejscowego oraz wykonywane były roboty wyłączone z działania Prawa budowlanego, podstawą sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt u.p.z.p. powinno być zatem stwierdzenie, że właściciel działki dokonał zmiany jej zagospodarowania, a przy tym charakter tejże zmiany jest tego rodzaju, że doprowadził do niezgodności z przepisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spójne z tym pozostaje także stanowisko, że zmiana zagospodarowania terenu niezbudowanego może mieć miejsce również w przypadku znaczącego zwiększenia (w stosunku do daty początkowej) realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej na tym terenie, wprowadzenia nowych form tej działalności, zwiększenie obszaru zajętego pod nią, a wreszcie zintensyfikowanie niekorzystnych dla otoczenia skutków które działalność prowadzona na terenie o innym przeznaczeniu w planie powoduje, między innymi, w sferze bezpieczeństwa pożarowego, stosunków wodnych, pracy, zdrowotnych czy też ochrony środowiska lub przyrody (tak NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2017 r. II OSK 397/17, dostępny w CBOSA). W związku z powyższym przyjmuje się, że skoncentrowanie przez organ uwagi wyłącznie na dacie zapoczątkowania działalności i sposobie zagospodarowania terenu w jego pierwotnej postaci pozostaje w sprzeczności z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i skutkuje ustaleniem w sposób błędny zakresu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Mając powyższe na uwadze, orzekający (w sprawie II SA/Wr 721/19) Sąd stwierdził, że działania podjęte przez organ II instancji po zwrocie akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. nie mogą być uznane za wystraczające dla przyjęcia, że ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy odnoszące się do faktycznego zagospodarowania terenu (i jego ewentualnych zmian od 2005 r.) niezbędne – w świetle przedstawionych wyżej wywodów - dla ustalenia zagospodarowania terenu i jego zgodności z ustaleniami planu. Sąd dodał, że organ odwoławczy zlecił co prawda organowi pierwszej instancji (w ramach art. 136 k.p.a.) przeprowadzenie oględzin wszystkich działek celem sprawdzenia sposobu ich zagospodarowania ale z decyzji nie wynika aby następnie dokonano analizy i oceny zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego w celu ustalenia jaki jest sposób zagospodarowania danej (konkretnej) nieruchomości – zgodnie z wskazaniem Sądu. Kolegium jako bezsporne przyjęło natomiast, że na wszystkich działkach prowadzona jest działalność gospodarcza w branży zakładu kamieniarskiego polegająca na produkcji kostki brukowej, płyt chodnikowych krawężników, obrzeży trawnikowych i innych elementów wykonywanych na zlecenie oraz obejmująca składowanie kamienia przeznaczonego do przeróbki i magazynowania gotowej produkcji. Tak kategoryczne stwierdzenie w odniesieniu do wszystkich działek, musi budzić jednak uzasadnione wątpliwości, skoro jednocześnie organ wskazuje, że na działce nr [...] znajduje się tylko budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy na sprzęt i kotłownia, a z protokołu oględzin nie wynika aby pozostała część tej działki wykorzystywana była na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Należy także zauważyć, że przyjęte w decyzji ustalenie, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczo-garażowy oraz miejsca postojowe dla samochodów nie stanowi wiernego powtórzenia ustaleń zawartych w protokole z oględzin z dnia 18 lipca 2019 r. z których wynika, że budynek garażowo-gospodarczy zlokalizowany jest na dwóch działkach: [...] i [...] i są w nim przechowywane felgi, opony oraz stanowi on miejsce postojowe dla samochodów osobowych. W protokole tym stwierdzono także, że na działce znajduje się nieużytkowana buda dla psa i zwój drutu. Kolegium kwalifikując tę działkę jako działkę na której prowadzona jest działalność gospodarcza nie uzasadniło takiej oceny w odniesieniu do stanu faktycznego wynikającego z protokołu – tym bardziej, że nie odnotowano w nim wprost, że prowadzona jest na niej sporna działalność. W tej sytuacji (jak konstatuje sąd w tamtej sprawie) nie można uznać, że organ wywiązał się w sposób prawidłowy z obowiązku ustalenia - zgodnie ze wskazaniami sądu - jaki jest sposób zagospodarowania wszystkich nieruchomości (co należy odnieść do poszczególnych działek) poza istniejącą zabudową. Uzupełniony materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin z dnia 28 maja 2019 r. nie zawiera wystarczających danych dla jednoznacznego wyjaśnienia tej okoliczności. Jak wskazuje uzasadnienie, zdaniem sądu brak w nim szczegółowego opisu w odniesieniu do niezabudowanej części poszczególnych działek wyraźnie określającego jaka część działki na jakie cele jest wykorzystywana. Do protokołu oględzin nie załączono odpowiednich szkiców i dokumentacji fotograficznej odzwierciedlającej stan stwierdzony na gruncie na poszczególnych działkach. W aktach znajdują się co prawda dowody w postaci zdjęć (załączonych w 2017 r.) ale nie wynika z nich (jak też z innych dokumentów) prze kogo i kiedy były one wykonane – w szczególności, czy były one wykonane podczas oględzin. Brak także na tych zdjęciach szczegółowego opisu których działek dotyczą. Również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się odpowiednich spostrzeżeń i ocen w odniesieniu do działek nr: [...], [...] [...], [...] odnoszących się jednoznacznie do niezabudowanych części tych działek (przykładowo: w przypadku działki nr [...] ustalenia wymaga, czy istniejąca na niej zabudowa zajmuje całą powierzchnię działki, czy tylko część i jak wykorzystywana jest pozostała część tej działki). W świetle zaleceń przywołanego prawomocnego wyroku dopiero po jednoznacznym zbadaniu i ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych dotyczących wykorzystywania działek możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny, czy na poszczególnych nieruchomościach - poza robotami budowlanymi (które pozostają poza kompetencją organu) – zagospodarowanie terenu jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego i czy doszło do funkcjonalnej zmiany zagospodarowania tych działek w stosunku do zagospodarowania dopuszczonego planem miejscowym. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. gdyż organ nie uwzględnił w sposób prawidłowy wytycznych wynikających z poprzedniego wyroku, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. gdyż rozstrzygnięcie sprawy wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Na koniec Sąd wskazał, że nie można także uznać aby kolegium wywiązało się z obowiązku dokonania prawidłowej wykładni znajdującego zastosowanie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czyli - jak zaakceptowano to w prawomocnym wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. - planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] grudnia 2004 r. Sąd w motywach wskazał, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało wyjaśnienia, czy w świetle znajdujących zastosowanie regulacji planu miejscowego, prowadzona na niezabudowanym terenie działalność jest zgodna z przeznaczeniem jakie dopuszczono dla niego tym planie. Wyjaśnienie tej kwestii - jak zostało to wskazane w wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. - wymagało nie tylko poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych (o których wcześniej już była mowa) ale także przeprowadzenia prawidłowej wykładni postanowień planu miejscowego. Dopiero wykonanie tych czynności pozwalałoby przyjąć, że w wyniku skonfrontowania istniejącego zagospodarowania działek z postanowieniami planu, organ dokonał właściwej oceny czy działalność ta mieści się w przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym dopuszczonym przez plan na terenie na którym znajdują się te działki. Jak zaznaczył sąd, organ winien przy tym mieć na względzie, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (stanowiącego akt prawa miejscowego) – tak jak każdego innego źródła prawa powszechnie obowiązującego – podlegają odpowiednim regułom wykładni. Przy odkodowaniu treści planu co do przeznaczenia terenu, konieczne jest zatem sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. Wykładni postanowień planu należy w pierwszej kolejności dokonywać w oparciu o postanowienia zawarte w samym planie. Z tego też względu organ dokonując oceny zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji – a nie tylko niektórych postanowień. Oczywiste także jest, że z uwagi na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, wykładnia ta nie może być sprzeczna z normami prawa zawartymi w ustawach i rozporządzeniach. W przypadku zatem, gdy plan miejscowy nie definiuje używanych w nim pojęć, wyjaśnienia tych pojęć należy poszukiwać w obiektywnie obowiązującym prawie (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2018r. sygn. akt. II OSK 81/17, LEX nr 2611463). Postanowienia planu jako że kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. W rozpoznawanej sprawie ocena zgodności z planem miejscowym sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek wymagała prawidłowego odczytania postanowień planu odnoszących się terenu [...] MU [...], przy uwzględnieniu całości uregulowań planistycznych zarówno ogólnych jak i szczegółowych mogących mieć zastosowanie do tego terenu. W szczególności kolegium powinno uwzględnić, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, na terenie na którym położone są przedmiotowe działki, w ramach przeznaczenia podstawowego wprowadzono: zabudowę mieszkaniowo - usługową w ramach której dopuszczono lokalizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych i jednorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. W ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszczono: a/ urządzenia towarzyszące w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe i garaże, infrastrukturę techniczną, zieleń urządzoną, place zabaw, obiekty małej architektury; b/ prowadzenie działalności związanej z obsługą kamieniarstwa (§ 10 ust. 17 pkt 1 lit. a i b uchwały). Zgodnie z § 2 pkt 5 uchwały, przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie. Według § 2 pkt 6 przeznaczenie uzupełniające to działalność inna niż podstawowa, dopuszczona do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków. Przeznaczenie tymczasowe to funkcja, jaka może być ustalona dla terenu w ustalonym horyzoncie czasowym (§ 2 pkt 7). Organ powinien także uwzględnić, że z zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynika, iż na tym obszarze zabroniono lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych, zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogarszać stan środowiska, stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego (§ 10 ust. 17 pkt 3 lit. a uchwały). Pod zabudowę dopuszczono maksymalnie do 60% powierzchni działek (w tym utwardzone nawierzchnie, dojścia, dojazdy, parkingi, tarasy) nakazując aby pozostała część działek użytkowana była jako powierzchnia biologicznie czynna (trawniki zieleń ozdobna, ogrody i.t.p - § 10 ust. 17 pkt 4 lit.b uchwały). Istotne są także postanowienia § 4 uchwały, określające zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej w ramach których przyjęto, że uciążliwość w zakresie prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, wibracji, nie może przekraczać obowiązujących norm na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana (pkt 3) oraz, że jako przeznaczenie tymczasowe ustala się użytkowanie istniejące do czasu wprowadzenia inwestycji zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie lub wydaniem stosownych decyzji administracyjnych. Dla istniejącej już zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym dopuszczono remonty tych obiektów z zakazem ich rozbudowy (§ 4 pkt 7). Sąd wskazał, że kolegium nie przeprowadziło analizy tych przepisów planu miejscowego ograniczając się tylko do lakonicznego przywołania treści § 10 uchwały i wybiórczej interpretacji pojęcia "obsługa kamieniarstwa" opartej głównie na intencji jaka – zdaniem Kolegium – przyświecała radzie gminy przy uchwaleniu innego planu miejscowego (przyjętego uchwałą z dnia [...] października 2004 r.) w którym posłużono się tym samym pojęciem. W świetle przywołanych uwag zauważyć trzeba, że cel jaki przyświecał radzie przy określeniu przeznaczenia innych terenów przy uchwalaniu innego planu miejscowego nie może stanowić jedynej podstawy na której organ oparł przyjęty sposób rozumienia przepisów niniejszego planu. Sąd dostrzega, że niewątpliwie problemem jest prawidłowe odkodowanie zastosowanego w § 10 ust. 17 pkt 1 lit. b uchwały zwrotu: "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" dopuszczonej jako przeznaczenie uzupełniające na tym terenie. Dla uznania jednak, że działalność prowadzona na poszczególnych działkach stanowi dopuszczoną planem miejscowym "działalność związaną z obsługą kamieniarstwa" nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że na działkach prowadzona jest "działalność gospodarcza w branży zakładu kamieniarskiego", czy też "działalność gospodarcza w postaci zakładu kamieniarskiego". Działalność gospodarcza to działalność zarobkowa, która obejmować może wszak działalność produkcyjną (wytwórczą), czy też usługową. Kolegium powinno zatem jednoznacznie ocenić (po wcześniejszym prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego) na czym owa działalność gospodarcza polega - czy jest to działalność usługowa czy też produkcyjna i czy w związku z tym wykorzystanie nieruchomości mieści się w dopuszczonym przez plan przeznaczeniu uzupełniającym rozumianym zgodnie z § 2 pkt 6 uchwały, jako działalność inna niż podstawowa, dopuszczona do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków. W przepisie tym nie wskazano wprost o jakie dodatkowe warunki chodzi. Przy ich ustaleniu należy zatem odwołać się do regulacji odnoszących się do przeznaczenia podstawowego terenu (w których takie dodatkowe warunki powinny być wskazane), jak też do innych ustaleń planu o charakterze ogólnym (znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów w granicach planu). Reguły wykładni systemowej i celowościowej – które przy wykładni przepisów planu miejscowego znajdują zastosowanie obok wykładni gramatycznej – nakazują aby przy interpretacji analizowanego przepisu organ uwzględnił także wzajemne relacje pomiędzy przeznaczeniem terenu podstawowym i uzupełniającym oceniając, czy w świetle wszystkich znajdujących zastosowanie postanowień planu działalność prowadzona na działkach mieści się w działalności związanej z obsługą kamieniarstwa dopuszczonej jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Lokalny prawodawca zastrzega bowiem wyraźnie, że przeznaczenie uzupełniające dopuszczone jest przy spełnieniu dodatkowych warunków. Organ powinien zatem ustalić te dodatkowe warunki. Przy interpretacji pojęcia "działalność związaną z obsługą kamieniarstwa" organ powinien także uwzględnić ustalenia ogólne planu dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym także te zakazujące lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych nie tylko zaliczanych zgodnie z przepisami szczególnymi do obiektów mogących pogarszać stan środowiska ale też tych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego (10 ust. 17 pkt 3 lit. a uchwały), jak też wprowadzające zakaz przekraczania obowiązujących norm w zakresie emisji hałasu, zanieczyszczeń, wibracji na granicy własności terenu na jakim jest lokalizowana uciążliwość w zakresie prowadzonej działalności produkcyjnej (przywołany wyżej § 4 pkt 3). W tym kontekście chybione jest twierdzenie kolegium, że odnotowany fakt przekroczenia dopuszczalnego hałasu emitowanego do środowiska w związku z działalnością prowadzoną na przedmiotowych działkach pozostaje bez znaczenia w sprawie. Skoro stwierdzone zostało, że w wyniku prowadzonej działalności doszło do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, to organ powinien ocenić działalność prowadzoną na przedmiotowych działkach w kontekście przywołanych regulacji planistycznych dotyczących uciążliwość dla mieszkańców i środowiska jak też zakazu wykraczania uciążliwości poza granice działki. W konsekwencji (zdaniem sądu w tamtej prawomocnie zakończonej sprawie) stwierdzić należy, że ocena czy działalność prowadzona na działkach objętych postępowaniem zgodna jest z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie odpowiada wskazaniom wynikającym z prawomocnego wyroku Sądu z dnia 18 grudnia 2018 r. Nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy w zakresie wykorzystania terenu zgodnie z zaleceniami Sądu i nie dokonano prawidłowej interpretacji postanowień planu miejscowego przy uwzględnieniu reguł wykładni systemowej i celowościowej obejmującej wszystkie postanowienia planu mogące mieć zastosowanie do przedmiotowego terenu. Ostatecznie, te szerokie uwagi, stanowiące dodatkowo wytyczne dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, doprowadziły sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co także istotne, sąd w tamtej sprawie podsumował, że wytyczne co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów niniejszego wyroku, a organ winien się do nich zastosować uwzględniając także zalecenia wynikające z wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 702/18)".

Tak obszerne zacytowanie motywów wyroku, zapadłego w sprawie II SA/Wr 721/19 było konieczne, bowiem co przyznaje sam organ w odpowiedzi na skargę, rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, SKO w Legnicy nie zapoznało się z motywami sądu, bowiem jak wskazano, w dacie orzekania przez SKO owe motywy nie były dostępne na portalu orzeczeń sądów administracyjnych.

Reasumując, zdaniem sądu, decyzja musiała po raz kolejny być wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem wytyczne wskazane w prawomocnym wyroku sądu winny być przez organy wykonane.

Z uzasadnienia kolegium wynika, że przeprowadziło ono wykładnię obecnie obowiązującego planu i planu poprzednio obowiązującego na tym terenie, z uwzględnieniem innej uchwały, dotyczącej terenów wiejskich dla części południowo-zachodniej obejmującej wsie: S.(1), G.(1), O., M., G.(2), S.(2), T., G.(3). Kolegium wskazało, że istotną wskazówką dla interpretacji planu, obowiązującego dla terenu, objętego postępowaniem, jest sposób rozpatrzenia uwagi V. W. o zmianę przeznaczenia działki nr [...] we wsi G.(3) z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo-usługowej, z uwagi na prowadzony na tym terenie zakład kamieniarski. Uwzględniono tę uwagę, przeznaczając działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. Zdaniem kolegium, skoro obie uchwały zostały uchwalone w 2004 r. przez ten sam organ - Radę Miejską w S. i lokalny uchwałodawca uwzględnił skargę mieszkańca i przeznaczył teren działki, na którym dotychczas był prowadzony zakład kamieniarski, przeznaczając w nowym planie działkę pod zabudowę mieszkaniowo-usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa, to w tych okolicznościach należy stwierdzić, iż Rada Miejska w S. pod pojęciem "działalności związanej z obsługa kamieniarstwa" rozumie prowadzenie zakładu kamieniarskiego. Sąd podziela pogląd organu, że nie może być tak, że lokalny uchwałodawca, w jednej uchwale pod tym samym pojęciem, w tym przypadku "działalność związaną z obsługą kamieniarstwa" rozumie inne formy aktywności gospodarczej niż w innej uchwale dotyczącej tej samej kwestii (tu: możliwości wykorzystania terenu na konkretne cele), nie mniej nie dokonał organ ustaleń, jak działalność była prowadzona przez beneficjentkę tamtego rozstrzygnięcia po uwzględnieniu uwagi. Nadto, nie zwalnia to organu i nie ma wpływu na konieczność wykonania wszystkich wytycznych, zawartych w prawomocnych wyrokach sądu. Chodzi tu między innymi o np. o kwestię tak sposobu korzystania z terenu objętego postępowaniem, jak i intensyfikacji tego wykorzystania. Dodać też można, że złożoną przez V. W. uwagę stanowiącą wniosek o zmianę przeznaczenia działki nr [...] we wsi G.(3) z zabudowy zagrodowej na zabudowę o funkcji rzemieślniczo – usługowej, z uwagi na prowadzony na tym terenie zakład kamieniarski, uwzględniono, przeznaczając tę działkę pod zabudowę mieszkaniowo – usługową z dopuszczeniem działalności związanej z obsługą kamieniarstwa., ale czytając także ten plan kompleksowo trzeba dodać, że w § 16 ust. 9 uchwała precyzuje, że mówiąc o usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć funkcje terenów i obiektów, realizowanych całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych w dziedzinach: handlu, gastronomii, rzemiosła, szkolnictwa zdrowia, kultury i rozrywki, sportu i rekreacji, instytucji finansowych i ubezpieczeniowych, siedzib stowarzyszeń, związków, izb zawodowych i gospodarczych, jednostek projektowych i consultingowych, instytucji gospodarczych, środków masowej komunikacji i łączności oraz innych, których powyższe grupy nie dotyczą bezpośrednio lub pośrednio, a mają charakter usługi i obsługi, pod warunkiem nie powodowania negatywnego oddziaływania (ponadnormatywnych zanieczyszczeń i zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedztwa) z innymi funkcjami,

§ 4 ust 33. Uciążliwość prowadzonej działalności produkcyjnej w zakresie emisji hałasu, wibracji,zanieczyszczeń powietrza, nie może powodować przekroczenia obowiązujących norm na granicy własności terenu, na jakim jest lokalizowana. Nadto, na terenie objętym planem (p. 22) z oznaczeniem MU[...], [...] MU[...], [...] MU[...]. Przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowo - usługowa, w ramach której dopuszcza się lokalizację budynków mieszkalnych jedno i wielorodzinnych, mieszkalno-usługowych oraz usługowych. 1) Przeznaczenie uzupełniające: a) urządzenia towarzyszące w tym: drogi wewnętrzne prywatne, miejsca parkingowe i garaże, infrastruktura techniczna, zieleń urządzona, place zabaw, obiekty małej architektury, b) dopuszcza się prowadzenia działalności związanej z obsługą kamieniarstwa. 2) Dopuszczalne kierunki przekształceń - rozbudowa i remonty obiektów istniejących.

Zgodnie z przytoczonymi wcześniej wytycznymi trzeba jeszcze dodatkowo wskazać, że sąd nakazał badać plan miejscowy w jego całokształcie, a tego w motywach decyzji zabrakło. Podziela także sąd pogląd, iż uchwała z dnia [...] grudnia 2004 r. (nr [...]) dopuszcza w terenie, na którym usytuowane są sporne działki obsługę kamieniarstwa, jednakże jednocześnie "zabrania lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych (....) stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska". Dokonując odkodowania unormowań tego planu (w kontekście planów uchwalonych dla innych terenów, opracowanych w tym samym czasie), rzeczą organu jest zatem (o czym pisał sąd w poprzednim orzeczeniu) ocena działalności strony nie powoduje uciążliwości dla mieszkańców i środowiska". Można dodać, że w obecnie obowiązującym planie, dla terenu oznaczonego symbolem [...]M/U ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej; (....) 5) ustala się zakaz lokalizacji zakładów kamieniarskich, składowania i magazynowania materiałów i wyrobów z kamienia oraz obiektów i urządzeń usługowych i produkcyjnych mogących pogorszyć stan środowiska lub powodować konflikty sąsiedzkie. W sprawie trzeba także zauważyć, że organ nie rozważył również, czy nie mamy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu nieruchomości, polegającą także np. na powstaniu na jej terenie składowiska niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej – kamieniarskiej, o czym w motywach pisał organ pierwszej instancji.

Odnośnie zaś decyzji umarzającej postępowanie w zakresie odwołania T. M. od decyzji organu pierwszej instancji, to (co do zasady) sąd podziela pogląd organu o braku przymiotu strony, wynikającego w rozpoznawanej sprawie ze stosunku obligacyjnego. Jednakże w swoich zeznaniach odwołujący się posłużył się pojęciem "dokupiliśmy...", zatem jednoznacznego wyjaśnienia wymaga kto dokupił i jaką działkę i jak to się ma do zmiany sposobu użytkowania terenu.

Stąd, na podstawie art. 145 § 1 p. 1c ppsa, należało orzec jak na wstępie.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200, 205 § 2 ppsa.