Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 416/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. R., [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej wniosku M. R., [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. R. i M. R. kwotę 200 zł (dwieście złotych), M. K. i A. K.kwotę 200 zł (dwieście złotych), J. Z. i J. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych), H. C. i M. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych), K. W. i G. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], którą odmówiono wszczęcia - na wniosek M. i M. R., B. i Z. G., H. i M. C., A. C., U. K., J. i J. Z., M. i A. K. oraz K. i G. W. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] w miejscowość J., przy ul. [...] na części działki nr ew. [...]. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] wydał decyzję Nr [...] o odmowie wszczęcia na ww. wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. GINB uchylił decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwał właścicieli działek i budynków mieszkalnych przy ul. [...] w J. do uzupełnienia braków formalnych, poprzez przedstawienie odpisów z Ksiąg Wieczystych lub aktów notarialnych.

Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...], w wyniku którego w dniu [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomskiego o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. GINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r. uchylił w całości decyzję Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści decyzji znalazło się stwierdzenie, iż organ nie rozpatrzył wniosku odwołujących się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], Na podstawie art. 157 § 1 i 3, art. 62 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po ponownym rozpoznaniu ww. wniosków, odmówił M. i M. R., B. i Z. G., M. i H. C., A. C., U. K., J. i J. Z., M. i A. K. oraz G. i K. W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonym w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony jest identycznie ustalany na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.), albowiem nie zmienia się zasadniczy przedmiot postępowania, to jest problem udzielenia pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów uznanych za stronę w myśl przytoczonego przepisu to inwestor, właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez ten obszar (zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów etc.). W ocenie organu I instancji, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy części działki nr ew. [...] przy ulicy [...] w J., to obszar oddziaływania musi być określony w stosunku do tej działki.

Odnosząc się do decyzji GINB z dnia [...] maja 2010 r., a w szczególności do przywołanego przez organ II instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/07, Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie najistotniejszym przepisem, w oparciu o który należało ustalić legitymację procesową, nie jest art. 28 k.p.a., lecz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, organ I instancji wskazał na tezy, w których NSA wyraził pogląd, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Jeżeli więc krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identyczny to organ prowadzący postępowanie w trybie nadzwyczajnym stwierdzając, iż konkretna osoba powinna zostać uznana za stronę takiego postępowania, wykracza poza zakres przesłanek z art. 156 k.p.a. bowiem okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu jest przesłanką jego wznowienia, a nie stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do obszaru oddziaływania obiektu organ I instancji wskazał, iż rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r., które weszło w życie w dniu 31 sierpnia 2007 r., zmieniono rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2007 r., Nr 158, poz. 1105). W wyniku tych zmian w obecnym stanie prawnym niektóre instalacje emitujące pola elektromagnetyczne nie wymienione w rozporządzeniu nie wymagają postępowania środowiskowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 594/08). Z tych względów przedmiotowa inwestycja nie będzie zaliczać się do tych, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Dlatego określenie w identyfikacji wysokości, na której emitowane jest promieniowanie dla poszczególnych anten, ze wskazaniem występowania ponadnormatywnego promieniowania tylko w miejscach niedostępnych dla ludzi, jest wystarczające. A zatem to na podstawie tego dokumentu można określić krąg stron postępowania i bez znaczenia jest ustalenie obszaru, na którym gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestycja nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, albowiem nieruchomości wnioskodawców z działką nr [...] nie sąsiadują, a w większości są znacznie od niej oddalone, co dobitnie wynika z załączonej przez wnioskodawców mapy. Tym samym fakt wybudowania przedmiotowej stacji bazowej nie uniemożliwi wybudowania jakichkolwiek budynków na działkach wnioskodawców. Ponadto we wniosku o stwierdzenie nieważności nie został wskazany konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Brak jest też przepisu na podstawie, którego mógłby uznać prawo do wystąpienia w przedmiotowej sprawie wnioskodawców.

Z tych względów Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na ww. wniosek postępowania nieważnościowego.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań M. i M. R., B. i Z. G., H. i M. C., J. i J. Z., M. i A. K. oraz K. i G. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w trakcie niniejszego postępowania GINB wskazywał przede wszystkim na konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania mającego na celu ustalenie obszaru, na którym gęstość pól elektromagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2, a tym samym odniesienia się do obszaru oddziaływania inwestycji na inne nieruchomości i określenia czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony. W ocenie GINB załączony do wniosku o pozwolenie na budowę dokument "Identyfikacja przedsięwzięcia pod względem wymagania sporządzenia, raportu o oddziaływaniu na środowisko" nie określa obszaru, na którym gęstość pól elektromagnetycznych przekracza ww. wartość 0,1 W/m2, dokument podawał jedynie wysokość, na której emitowane jest promieniowanie z poszczególnych anten. W związku z. powyższym niemożliwe było określenie nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania omawianej inwestycji oraz ustalenie kręgu stron postępowania.

W ocenie organu odwoławczego w decyzji Nr [...] Wojewoda [...] nie ustalił rzeczywistego obszaru oddziaływania spornej inwestycji, o którym mowa wyżej (nie dokonując żadnych ustaleń zajął stanowisko, iż zaprojektowana stacja bazowa nie uniemożliwi wybudowania jakichkolwiek budynków na działkach należących do wnioskodawców). Ponadto przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz powoływanie się na uzasadnienie do projektu ww. rozporządzenia, nie może stanowić uzasadnienia rezygnacji organu z samodzielnego przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia kręgu stron.

GINB wskazał, że niniejszej sprawie organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i z tego względu zarzuty zawarte w odwołaniu należało uznać za zasadne. Jednak mając na uwadze, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego w ramach uprawnień kontrolnych podlega ocena materiału dowodowego przy uwzględnieniu stanu taktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji, a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W takim stanie faktycznym ewentualne wszczęcie postępowania na wniosek odwołujących się i merytoryczne rozpatrzenie wniosku doprowadziłoby do wydania drugiego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, co skutkowałoby obarczeniem takiego rozstrzygnięcia wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i M. R., M. i H. C., J. i J. Z., M. i A. K., G. i K. W. oraz Z. i B. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 i art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez to, że błędnie ustalono strony postępowania, przyjmując, że inwestycja nie wprowadza negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie i dalsze. Zdaniem skarżących planowana budowa stacji na części działki nr [...] w pobliżu istniejącej (na tej samej ulicy od strony wschodniej) już drugiej stacji telefonii komórkowej innego operatora i naszych nieruchomości rażąco narusza prawo i nasze interesy. Ponadto wskazali, że żaden organ z wymienionych wyżej, nie dokonał oceny oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem istniejącej stacji, co powoduje nakładanie się pól elektromagnetycznych. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego i ochrony środowiska należało przeprowadzić ocenę oddziaływania stacji w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej stacji.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Sąd odrzucił skargę Z. i B. G., jako nieopłaconą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim, co najmniej z dwóch powodów, nie można zgodzić się ze stanowiskiem GINB, że skoro decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...] działając z urzędu odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, to ewentualne wszczęcie postępowania na wniosek skarżących i merytoryczne rozpoznanie sprawy obarczone byłoby wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po pierwsze, samo wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji nie może naruszyć art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., z tego powodu, że wszczęcie postępowania nie jest jeszcze równoznaczne z wydaniem decyzji, o której mowa w tym przepisie.

Po drugie, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy, nawet w przypadku orzeczenia merytorycznego, nie dochodziłoby do rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, gdyż tożsamość sprawy administracyjnej oznacza, iż w danej sprawie już raz organ rozstrzygnął w tej samej sprawie pomiędzy tymi samymi stronami. Do stwierdzenia, że zachodzi przesłanka opisana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dochodzi wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, przy czym, tożsamość sprawy oznacza wystąpienie tych samych podmiotów (stron postępowania), przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1885/05, LEX nr 232198).

Zagadnieniem prawnym w postępowaniu prowadzonym z wniosku skarżących na obecnym etapie postępowania administracyjnego jest wyłącznie ustalenie przysługującego im ewentualnego interesu prawnego, który uprawniałby do uznania ich za strony postępowania nadzorczego. Wiadomo też, że skarżący nie zostali uznani przez Wojewodę [...] za stronę postępowania nieważnościowego wszczętego z urzędu. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja Wojewody [...] Nr [...] uzyskała przymiot ostatecznej. Z wymienionych względów stanowisko GINB co do wpływu decyzji Nr [...] na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji należało uznać za wadliwe.

Uwzględniając to co powiedziano wyżej organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie miał podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z tego powodu, iż w toku postępowania prowadzonego z wniosku, wszczął odrębne postępowanie z urzędu, w którym bez udziału wnioskodawców rozstrzygnął sprawę merytorycznie, nie przeprowadzając badania, co do ewentualnego wpływu inwestycji na ewentualne ograniczenie sposobu zagospodarowania działek położonych w pobliżu tej inwestycji. W tych okolicznościach uznać należało, że organ, niezależnie od wszczętego postępowania z urzędu, był zobligowany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania na wniosek celem ustalenia we wstępnym jego etapie wystąpienia ewentualnego interesu prawnego skarżących. W postępowaniu nieważnościowym wymaga to od organu ustalenia, czy pod względem podmiotowym i przedmiotowym zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania wniosku podmiotu, który je składa. Jest to więc pierwszy etap postępowania, który warunkuje merytoryczne rozpoznanie wniosku strony postępowania (ustalonej na wstępnym etapie badania wniosku). Na tym etapie, jeżeli organ nieważnościowy ustali istnienie przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym, to winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. W innym wypadku winien na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. wszcząć postępowanie nieważnościowe. Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym. Por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, LEX nr 190574, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 433/09, LEX nr 596817.

Tak więc na etapie formalnym postępowania ocena organu nie może dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce (organ nie dokonuje merytoryczne oceny wniosku), co de facto GINB uczynił w zaskarżonej decyzji, wskazując na dokonaną przez Wojewodę merytoryczną ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odniesieniu do kwestii ustalenia stron postępowania nieważnościowego zgodzić się należy z poglądem, że w odniesieniu do spraw związanych z badaniem pozwoleń na budowę, zasadniczo należy kierować się przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednakże przepis ten ma znaczenie w odniesieniu do tej fazy postępowania nadzorczego, w którym ocenie podlegają przepisy materialnoprawne, a nie fazy wstępnej.

Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz, zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Tak ustalony krąg stron w postępowaniu nieważnościonym jest z reguły najczęstszy, jednak może on ulec zmianom ze względu na to, że organ w takim postępowaniu poza ww. sposobem ustalania kręgu podmiotów winien ustalić także, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z powyższego wynika, że punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościonym jest wykaz podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym. Może jednak zachodzić sytuacja, w której w miejsce adresatów decyzji wydanej w trybie zwykłym będą wchodzili ich następcy prawni, np. spadkobiercy, osoby, na które przeniesiono pozwolenie na budowę, czy też te podmioty, które nabyły nieruchomość od adresata decyzji. Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Z tego też względu organ administracyjny we wstępnej fazie postępowania nieważnościowego winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania również w oparciu o art. 28 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, w odniesieniu do podmiotów, które nie były adresatami decyzji, a zgłaszają żądanie jej unieważnienia, organ administracyjny winien dokonać nie tylko analizy formalnej legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a zatem (w odniesieniu do decyzji wydanych po nowelizacji Prawa budowlanego w 2003 r.) w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z taką właśnie okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę natomiast złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zauważyć też trzeba, że przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji.

Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej "w zasięgu oddziaływania obiektu" jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może ograniczać możliwość jego zagospodarowania przez to, iż będzie oddziaływać ujemnie, (w sposób naruszający konkretny przepis prawa) na nieruchomość leżącą w sąsiedztwie. Chodzi zatem o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ winien wyznaczyć każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Por wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06.

Jeżeli zatem żądający unieważnienia pozwolenia na budowę wskazują na przedmiot ograniczeń swojego prawa do korzystania ze swoich nieruchomości, jak w tym przypadku na szkodliwe – zdaniem skarżących – promieniowanie elektromagnetyczne, to zadaniem organu nadzorczego jest przede wszystkim ustalenie, jaka norma prawna określa prawa i obowiązki inwestora, i wnioskodawców odnoszące się do przedmiotu żądania; następnie ustalenie, czy norma ta była przedmiotem badania i ocen organu prowadzącego postępowanie zwykłe w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. W przypadku gdy do takich ustaleń nie doszło (chociaż winien to uczynić organ w postępowaniu zwykłym), co zauważył organ odwoławczy, obowiązkiem organu będzie poczynienie stosownych ustaleń ocen, które dadzą odpowiedź na pytanie, czy wnioskodawcy powinni brać udział w postępowaniu zwykłym, a przez to czy mają legitymację do wnioskowania o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazywał na konieczność przeprowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania mającego na celu ustalenie obszaru, na którym gęstość pól elektomagnetycznych przekracza wartość 0,1 W/m2, co stanowiłoby podstawę do ustalenia interesu prawnego skarżących. Skoro w aktach sprawy brak jest dokumentu, który określałby taki obszar, to przeprowadzenie takiego dowodu jest konieczne celem rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżących. Zgodzić się należy ze stanowiskiem GINB, że znajdująca się w akta sprawy "Identyfikacja przedsięwzięcia pod względem wymagania sporządzenia, raportu o oddziaływaniu na środowisko" nie określa obszaru oddziaływania, w tym w szczególności w odniesieniu do działek skarżących. A zatem, jeżeli na obecnym etapie postępowania obszaru takiego z uwzględnieniem nieruchomości skarżących nie można ustalić, to organ w takim przypadku winien wszcząć postępowanie z wniosku skarżących celem ustalenia ich przymiotu strony poprzez wyjaśnienie, czy na ich nieruchomościach występuje promieniowanie powyżej 0,1 W/m2. W przypadku zaś ustalenia, że takie promieniowanie występuje i może mieć wpływ na sposób korzystania i zagospodarowania ich nieruchomości, organ winien ocenić w tym kontekście interes skarżących do skutecznego żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń organ nieważnościowy mógłby ocenić wpływ decyzji Nr [...] podjętej w urzędu na postępowanie z wniosku skarżących.

Ubocznie tylko można dodać, że ewentualne potwierdzenie przymiotu skarżących jako strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z ich wniosku, nawet w przypadku, gdyby doszło do jego umorzenia, nie pozostanie bez wpływu na uprawnienia skarżących w ewentualnym wzruszeniu decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wszczętym z urzędu, a przeprowadzonym bez udziału tych stron.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II i III orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.