Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 673/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 2 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2011 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako BP ARMiR) wpłynął wniosek J.G. (skarżącego) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (dalej: PRŚ) na rok 2011.

Wnioskodawca zadeklarował do płatności działki rolne o łącznej powierzchni działki rolne o łącznej powierzchni 68,69 ha wedle następującego zestawienia:

Pakiet S02 – Rolnictwo ekologiczne,

- wariant S02a02 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – powierzchnia 10,00 ha,

Pakiet S02 – Rolnictwo ekologiczne,

- wariant S02b02 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – powierzchnia 68,69 ha,

Pakiet P01 – utrzymywanie łąk ekstensywnych,

- wariant P01b- półnaturalne łąki dwukośne – powierzchnia 68,69 ha.

W wyniku rozpoznania wniosku strony, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania J.G. płatności rolnośrodowiskowej i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2011.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J.G. został oskarżony między innymi o to, iż w okresie od roku 2006 do roku 2011 w [...], działając wspólnie i w porozumieniu z M.W., w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadził ARiMR Oddział do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w ten sposób, że złożył w Agencji poświadczające nieprawdę dokumenty, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymał nienależne dotacje znacznej wartości z tytułu płatności obszarowych, płatności ONW oraz z tytułu płatności rolnośrodowiskowej. W tym samym akcie oskarżenia zawarto podobnej treści zarzuty wobec M.W.. W toku postępowania organ postanowił o dopuszczeniu dowodów z protokołów przesłuchania świadków i podejrzanych (oskarżonych) przeprowadzonych w postępowaniu karnym oraz dowodów z protokołów przesłuchań świadków J.J., J.B., M.C. i K.S. uzyskanych w postępowaniu administracyjnym na okoliczność ustalenia faktycznego posiadania (użytkownika) gruntów rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2011. Organ stwierdził, iż J.G. nie mógł być uznany za podmiot samodzielnie prowadzący działalność rolniczą. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uznał, że działalność rolniczą na gruntach zgłoszonych do płatności PRŚ na rok 2011 przez J.G. prowadził w rzeczywistości M.W., który sztucznie podzielił będące w jego posiadaniu gospodarstwo rolne i który to w rzeczywistości sam decydował o pracach wykonywanych na gruntach, których był posiadaczem. Grunty rolne zgłaszane przez J.G. do płatności na rok 2011 były zarządzane przez tę samą osobę tj. M.W., a grunty zgłaszane do płatności przez podstawione osoby będące w różnym stopniu powiązane z M.W. nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż to nie J.G. i inne fikcyjnie podstawione osoby, a M.W. prowadził działalność rolniczą. Działalność ta miała charakter działalności zarobkowej i była wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek. To M.W. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podstawione osoby zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni.

W wyniku przytoczonych okoliczności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33 poz. 262 ze zm. - dalej określanego jako: rozporządzenie PRŚ), ponieważ skarżący nie był posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności PRŚ na rok 2011. Ponadto Kierownik BP ARiMR stwierdził, że uwzględnienie wniosku skarżącego stałoby w sprzeczności z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady 9WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28.01.2011) a także z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w myśl którego działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR. Podniósł w nim, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej, oparł się na protokołach przesłuchań z postępowania przygotowawczego, a takie postępowanie jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne w sprawie na podstawie zeznań świadków, którym przedstawiono zarzuty nie mogą zdaniem pełnomocnika strony stanowić dowodu w sprawie. Ponadto zdaniem strony odwołującej nie można czynić ustaleń faktycznych na podstawie wyjaśnień składanych w sprawie albowiem osoba taka nie jest pouczona o treści art. 233 § 1 k.k., co jest warunkiem uznania zeznań za dowód w sprawie. W związku z powyższym organ oparł się na protokołach przesłuchań, które z przyczyn formalnych nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Ponadto skarżący zarzucił organowi dowolne ustalenie, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do przyznania płatności. Organ nie powołał żadnego dowodu przemawiającego za tym twierdzeniem.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Dyrektor OR ARiMR) - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a."), art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 – dalej PROW), § 14 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia PRŚ, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Rady (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25/8 z 28.01.2011) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przytoczył regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zeznań strony i świadków, Dyrektor OR ARiMR stwierdził natomiast, iż J.G. na dzień 31 maja 2011 roku nie był posiadaczem działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności co było jednoznaczne z niespełnieniem warunku wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PRŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez M.W. i były przez niego zarządzane. Organ wywiódł, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. System dopłat został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazuje na posiadanie jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku i odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisu art. 336 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 121). Dla uzyskania płatności nie wystarczy być jednak posiadaczem w rozumieniu wskazanego przepisu ale konieczne jest też rolnicze użytkowanie działek rolnych. Ustawowa przesłanka "faktycznego posiadania", kwalifikująca do uzyskania płatności, nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego wnioskodawcy, z którego wynika posiadanie zgłoszonych gruntów rolnych, gdyż taki wymóg nie został sformułowany w żadnym przepisie prawa.

Zdaniem Dyrektora OR ARiMR doszło do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego należącego do M.W., który miał na celu obejście przepisów prawa i uzyskanie przez M.W. nienależnych uprawnień do płatności realizowanych przez ARiMR). W ocenie organu II instancji - w świetle spójnych dowodów z zeznań świadków i wyjaśnień składanych jako osoby podejrzani w postępowaniu karnym przez liczne osoby zaangażowane w proceder – M.W. świadomie podzielił należący do niego areał gruntów rolnych. Organ odwoławczy stwierdził, iż to wyłącznie M.W. decydował o tym co będzie uprawiane na działkach rolnych, które rozdysponował fikcyjnie pomiędzy podstawione osoby. Prace polowe prowadzone były przy użyciu sprzętu M.W., a prace agrotechniczne na zlecenie M.W. wykonywali jego pracownicy. Organ odwoławczy stwierdził, iż to wyłącznie M.W. osiągał korzyści finansowe z tytułu dopłat realizowanych przez ARiMR. Zarówno J.G., jak i inne wymienione osoby zaangażowane przez M.W. w przypadku otrzymania z ARiMR jakikolwiek środków w finansowych oddawali je M.W., który był inicjatorem składania wniosków o przyznanie płatności unijnych z ARiMR przez podstawione przez niego osoby nakłonione do udziału w procederze. W ocenie Dyrektora OR ARiMR zasadniczym celem przyświecającym takim działaniom była chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasad, iż płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z wzrostem jego powierzchni, a zatem obejście mechanizmu modulacji wynikającego z § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia PRŚ. Poprzez zestawienie łącznego areału podzielonego gospodarstwa z areałem zgłoszonym do płatności przez poszczególne osoby organ wyliczył, że korzyść wynikająca z obejścia mechanizmu modulacji w 2011 roku wyniosłaby 618.419,69 zł.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR ustalone okoliczności dotyczące fikcyjnego podziału gospodarstwa w celu uzyskania płatności wyższych od faktycznie należnych wyczerpywała przesłanki wyłączenia z płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że stworzyli sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione. Stwierdził, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. zeznania świadków uzyskane w toku postępowania karnego mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, organ był uprawniony do wzięcia ich pod uwagę. Przywołany w uzasadnieniu akt oskarżenia, nie był bezpośrednim dowodem, na którym oparto ustalenia faktyczne, były nim przede wszystkim zeznania świadków, którym przypisano walor wiarygodności dowodowej. Organ nie podzielił stanowiska, że osoby zeznające nie były pouczone o treści art. 233 § 1 k.k. Każdy protokół, pod którym osoby podejrzane się podpisywały zawierały bowiem klauzule o uprawnieniach. W ocenie Dyrektora OR ARiMR, stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności oparte zostało na podstawie spójnych ze sobą zeznań świadków i dokumentów. W sposób dokładny został przedstawiony mechanizm wykreowania przez M.W. wielu podmiotów (osoby fizyczne), które fikcyjnie użytkowały grunty rolne będące w posiadaniu M.W.. Organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 3 PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że strona nie wykazała przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze, reprezentujący skarżącego J.G. pełnomocnik adwokat D.K., domagając się uchylenia w całości decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego,

2. dokonanie ustaleń na podstawie protokołów zeznań świadków, którym przedstawiono zarzuty, co zgodnie z art. 182 § 3 k.p.k. nie może stanowić dowodu w sprawie – bezwzględny zakaz dowodowy oraz poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie wyjaśnień składanych w sprawie, w sytuacji gdy osoba je składająca nie jest pouczana o treści art. 233 § 1 k.k., co jest warunkiem uznania zeznań za dowód w sprawie i w konsekwencji oparcie się na protokołach przesłuchań, które z przyczyn formalnych nie mogą stanowić dowodu w sprawie,

3. pozbawienie strony postępowania prawa do złożenia zeznań w sprawie przed pierwszą instancją, gdzie strona winna być przesłuchana z urzędu,

4. błędne przyjęcie, iż skarżący nie jest posiadaczem gospodarstwa bądź stworzył sztuczne warunki, w sytuacji gdy brak jest ku temu dowodów,

5. przyjęcie, iż jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu administracyjne w przedmiocie przyznania płatności za rok 2011 jest akt oskarżenia, w sytuacji gdy zarówno okres objęty postępowaniem, jak i jego strona nie pozostają w żadnym związku przyczynowym i zarazem materialnym z zagadnieniami prawnymi objętymi aktem oskarżenia.

W motywach skargi pełnomocnik strony stwierdził, że organ bezpodstawnie powołał się na akt oskarżenia i zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie pełnomocnika całkowicie dowolne i błędne są ustalenia organu co do tego, że skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego. J.G. brał bowiem udział w kontrolach na miejscach przeprowadzanych przez pracowników ARiMR, utrzymywał grunty w dobrej kulturze prawnej, brał czynny udział w postępowaniach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U 2017 r., poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy administracyjnej, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie podlegała decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] marca 2017 r. o odmowie przyznania skarżącemu płatności PRŚ na rok 2011.

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można bowiem zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można bowiem zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Zgodnie § 2 ust. 1 PRŚ, gdzie wskazano że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Z kolei rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny, czy organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wnioskowanej płatności PRŚ na rok 2011. Zważywszy na przedmiot kontroli sądowej jak też zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należy podkreślić, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie płatności PRŚ. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek taki zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (tj. prowadzenia na nich działalności rolniczej). Podmiot ubiegający się o płatność wraz z wnioskiem składa jednocześnie oświadczenie o świadomości odpowiedzialności karnej z art. 297 § 1 k.k. W sprawach płatności PRŚ znajduje zastosowanie przepis art. 21 ustawy PROW. Stanowi on w ust. 1, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 art. 21 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Nadto, stosownie do art. 21 ust. 3 tejże ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W świetle przytoczonych regulacji stwierdzić należy, że ustawa PROW zawiera szczególną, w stosunku do przepisów Kpa, regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie (zob. wyr. NSA z 26 czerwca 2012 r., II GSK 810/11, wyr. NSA z 11 sierpnia 2016 r., II GSK 907/15 i II GSK 475/15, wyr. NSA z 1 lipca 2016 r., II GSK 407/15, wyr. NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 863/11- opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - w skrócie: "CBOSA").

Zgodnie zatem z powołanymi regulacjami, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola – jak już wskazano - ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem to nie organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, czy ma zatem pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o rodzaju działalności rolniczej i o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Jak już bowiem podniesiono ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie, bo to ona wywodzi z nich skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący musiał mieć, ze względu na działania procesowe organu (zawieszenie postępowania w związku ze sprawą karną, wydawane postanowienia dowodowe), świadomość, iż organ ten ma co najmniej wątpliwości w zakresie rzeczywistego posiadania przez niego zgłoszonych działek rolnych jak i prowadzenia przez na tych gruntach deklarowanej we wniosku działalności rolniczej we własnym imieniu, na własny rachunek i ryzyko. Mimo to skarżący (zastępowany w postępowaniu przez zawodowego pełnomocnika w osobie adw. D.K.) nie podjął aktywności dowodowej. To organ I instancji podejmował inicjatywę dowodową nakierowaną na wykazanie, iż formalnie zadeklarowane przez J.G. we wniosku warunki do uzyskania płatności PRŚ były rezultatem celowych działań innego podmiotu, pozostającego poza postępowaniem. Odmawiając stronie przyznania płatności PRŚ na 2011 rok organ pierwszej instancji oparł się zasadniczo na materiałach pozyskanych ze sprawy karnej. Z uzasadnienia jego decyzji jednoznacznie wynika, że posiadanie przez skarżącego zadeklarowanych do płatności działek rolnych jak i ich rolnicze użytkowanie we własnym imieniu i na własny rachunek zostało zakwestionowane. Również w odwołaniu od decyzji Kierownika BP ARiMR nie zaoferował dowodów w celu wykazania, że J.G. był posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i prowadził na nich działalność rolniczą. Z treści odwołania zdaje się przy tym wynikać przekonanie strony skarżącej, że wszelkie dowody winien z urzędu przeprowadzić organ. Jak już wyżej wskazano, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., II GSK 3579/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy, należy uznać że przyjęcie przez organy, iż skarżący nie był posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek rolnych w okolicznościach sprawy pozostawało (w braku jakichkolwiek przeciwdowodów, których skarżący nie przedstawił) uzasadnione. Organ miał bowiem oczywiście uzasadnione podstawy, zważywszy na uzyskany materiał dowodowy ze sprawy karnej, do przyjęcia, że zadeklarowane we wniosku pomocowym warunki do nabycia prawa do wnioskowanej płatności PRŚ nie zostały faktycznie spełnione.

Nie tylko z treści aktu oskarżenia w sprawie [...], ale przede wszystkim z protokołów złożenia wyjaśnień przez J.G. i zeznań (wyjaśnień) wymienionych i obszernie przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przeprowadzonych w sprawie karnej wynika, że w latach 2005 – 2011, skarżący uczestniczył w stworzonym przede wszystkim przez M.W. mechanizmie służącym uzyskiwaniu nienależnej pomocy, aplikując jako fikcyjny posiadacz sztucznie wydzielonego gospodarstwa rolnego o płatności do gruntów rolnych.

Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżący (jak i inne osoby w okresie objętym aktem oskarżenia) nie był posiadaczem deklarowanych do płatności gruntów, nie prowadził na nich działalności rolniczej, a jeżeli wykonywał w odniesieniu do nich jakieś czynności były one wynikiem powiązań z M.W. - służyły realizacji jego poleceń bądź wiązały się z pozostawaniem z nim w stosunku zlecenia lub stosunku pracy z należącą do niego firmą " A".

Okoliczności te dawały organom uzasadnione podstawy do weryfikacji oświadczeń skarżącego zawartych we wniosku o płatności i jego zmianie co do posiadania deklarowanych działek i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Skarżący, mimo działania z profesjonalnym pełnomocnikiem, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku procesowego w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazał bowiem, iż wywołane materiałami z postępowania karnego istotne wątpliwości co do posiadania przez niego zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są nieuzasadnione, a posiadanie i prowadzenie działalności rolniczej rzeczywiście miało miejsce. Zwrócić przy tym należy uwagę, co słusznie podkreśla organ, że ustalenia o braku posiadania zadeklarowanych gruntów i prowadzenia na nich działalności rolniczej oparte zostały w pierwszej kolejności na wyjaśnieniach samego skarżącego złożonych w postępowaniu przygotowawczym charakterze podejrzanego.

Analizując zgromadzony w badanej sprawie materiał dowodowy należało stwierdzić, że - wbrew odmiennemu stanowisku skargi - tok postępowania organu nie naruszył obowiązującej procedury administracyjnej. Nie doszło bowiem do naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a., których stosowanie w sprawie niniejszej oceniać należy w uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi skutki prawne.

Nie został też naruszony przepis art. 75 k.p.a. Brak jest w k.p.a. przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony, które złożyła ona w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego (zob. wyr. NSA z 28 września 2010 r., II GSK 798/09, CBOSA).

Okoliczność, iż organy posłużyły się dowodami z postępowania karnego, nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego, odstąpiły od samodzielnego przesłuchania wnioskodawcy nie stanowi o naruszeniu zasady bezpośredniości, co zdaje się sugerować skarga, stając na stanowisku, bez powołania ku temu podstawy prawnej, że organ I instancji miał także obowiązek z urzędu przesłuchać skarżącego w charakterze strony. Wbrew wywodom skargi taki obowiązek na organach nie ciążył ani w odniesieniu do skarżącego ani innych osób przesłuchanych w postępowaniu karnym w charakterze obwinionych czy świadków.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności ma swoje odrębności wynikające z ustawy PROW, jest jednak postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. W postępowaniu takim nie stosuje się przepisów innych procedur jak np. karnej czy cywilnej. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie w tym przedmiocie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania z dochowaniem zasady praworządności. Skoro więc organ uznawał, że skarżący ubiega się o przyznanie PRŚ w okolicznościach świadczących o sztucznym stworzeniu warunków do ich nabycia, to na nim spoczywał ciężar dowodu tych okoliczności. Skarżącego obciążał zaś ciężar dowodu w zakresie spełnienia warunków do ich nabycia. Przy takim rozkładzie ciężaru dowodu organ, obligowany przy tym ustawowo do stania na straży praworządności, był uprawniony do stosowania art. 75 k.p.a. nakazującego dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przywołanych przepisów, a w szczególności z przepisu art. 75 k.p.a. wynika zatem, że dowodem w postępowaniu dotyczącym płatności mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego (zob. wyr. NSA z 31 stycznia 2012 r. , I OSK 1206/11, CBOSA).

Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia przez orzekający w sprawie sąd karny ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach w czasie rozprawy. Organ administracji publicznej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (karnym). Inne są bowiem cele postępowania karnego, a inne postępowania administracyjnego. Celem postępowania karnego jest to, by sprawca przestępstwa został wykryty i pociągnięty do odpowiedzialności karnej, a osoba niewinna nie poniosła tej odpowiedzialności i z tym właśnie celem związana jest zasada bezpośredniości (art. 2 § 1 pkt 1 k.p.k.) o tyle celem postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności jest ustalenie spełniania przesłanek do ich uzyskania.

Zwrócić też należy uwagę, że w postępowaniu niniejszym organ oparł się na nie na zeznaniach, ale wyjaśnieniach skarżącego złożonych w postępowaniu karnym w charakterze podejrzanego. W takiej bowiem roli procesowej zeznawał J.G. w dniu [...] września 2011 r. Składając wyjaśnienia nie był pouczany o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, bo taki zarzut nie może być postawiony osobie podejrzanej w odniesieniu do zeznań składanych we własnej sprawie, mógł korzystać z uprawnień przysługujących osobie podejrzanej (prawo odmowy zeznań, prawo odmowy odpowiedzi na zadane pytanie). Protokół w którym utrwalono te wyjaśnienia potwierdzał, że był pouczony o takich uprawnieniach procesowych. W toku postępowania administracyjnego, mając świadomość treści postanowień dowodowych organu I instancji, swych zeznań w charakterze obwinionego, jak też uzasadnienia decyzji organu I instancji nie zakwestionował ani nie wskazał okoliczności je podważających. W odniesieniu zatem do zeznań i wyjaśnień złożonych w postępowaniu karnym przez skarżącego i pozostałe osoby wymienione w zaskarżonej decyzji bezpodstawny pozostawał także 2 i 3 zarzut skargi.

Niezrozumiały pozostawał zarzut 5 skargi w zakresie w jakim opierał się na twierdzeniu, że jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu o przyznanie płatności za 2011 rok pozostawał akt oskarżenia nie pozostający przy tym w związku czasowym z okresem objętym postępowaniem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że akt oskarżenia w odniesieniu do skarżącego obejmował zarzuty dotyczące okresu od 2006 do roku 2011 i podejmowanych w tym czasie wspólnie i w porozumieniu z M.W., w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób działań polegających na złożeniu w Agencji poświadczających nieprawdę dokumentów, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymał nienależne dotacje znacznej wysokości z tytułu płatności obszarowych, płatności ONW oraz z tytułu płatności PRŚ. Tak więc zarówno okres jak i przedmiot aktu oskarżenia koresponduje z przedmiotem niniejszego postępowania. Wbrew też stanowisku skarżącego akt oskarżenia nie był jedynym dowodem uwzględnionym w postępowaniu. W aspekcie zarzutu 4 skargi odnoszącego do sztucznych warunków to stwierdzić należy, że w sytuacji niewykazania przez stronę w toku postępowania (na skutek niepodjęcia aktywności dowodowej) spełnienia podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu.

W związku ze stanowiskiem organów należy bowiem zauważyć, że ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności jednakże jest to wynikiem celowych i zamierzonych działań wnioskodawcy lub też podmiotów pozostających poza postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z § 2 rozporządzenia PRŚ płatność przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 prowadzi działalność rolniczą zdefiniowaną w art. 2 lit. c tego rozporządzenia. Zatem w sytuacji gdy skarżący nie wykazał, iż pozostawał posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadził na nich działalność rolniczą w swoim imieniu i na swój rachunek, to nie przysługują mu płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych w powołanym rozporządzeniu. Zatem zbędne pozostaje badanie sztucznego stworzenia warunków. Niewątpliwie bowiem istotą płatności jest pomoc temu podmiotowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi zatem o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony i decyduje o zadysponowaniu nimi.

Końcowo odnieść się należy do motywów skargi, które w znacznej części nie odnoszą się do sformułowanych w niej skardze zarzutów, a co istotniejsze nie mają związku ze stanowiskiem organów wyrażonym w kwestionowanych decyzjach.

Powtórzyć zatem należy, iż świadczy to co najmniej o braku staranności profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, powielającego motywy innych skarg bez odniesienia do rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).