Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 31/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 ust.1 i 2, art.32 ust.3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art.127 § 3 i art.156 § 1 pkt1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 893/11 w sprawie ze skargi G.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 893/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; w punkcie 3. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego G.K. kwotę 257 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji decyzją nr [...]z dnia 15 października 2010 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G.K. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]z dnia 12 sierpnia 2003 r. Komendanta Stołecznego Policji o przydziale G.K. tymczasowej kwatery nr [...]przy ul. [...]w Warszawie, odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...]z dnia 27 stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań G.K. oraz uczestnika postępowania – Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...]od powyższej decyzji, utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu podał, iż bezsporna jest okoliczność, że funkcjonariusz złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, a otrzymał przydział kwatery tymczasowej decyzją nr [...]Komendanta Stołecznego Policji z dnia 12 sierpnia 2003 r. Funkcjonariusz zaakceptował zarówno propozycję przydziału kwatery tymczasowej, jak i samą decyzję o jej przydziale, od której nie wnosił odwołania. Ponadto przydział kwatery nie pozbawił strony prawa do lokalu mieszkalnego.

Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o § 10 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), w myśl którego na tymczasowe kwatery dla policjantów przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Zgodnie bowiem z decyzją nr [...]z dnia 10 lipca 2003 r. Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na użytkowanie, budynki A i B położone przy ul. [...], zostały przeznaczone do zamieszkania zbiorowego, tym samym mogły być przydzielone tylko jako kwatery tymczasowe.

W ocenie Komendanta Głównego Policji brak wniosku o przydział kwatery tymczasowej stanowi naruszenie wskazanego wyżej rozporządzenia, które nie może być jednak zakwalifikowane jako rażące, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażące naruszenie prawa, to przekroczenie go w sposób jasny, niedwuznaczny, co ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a nadto decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.K. zarzucił jej:

1. błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez jego błędną subsumcję i wywiedzenie, że pomimo treści ówcześnie obowiązującego § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469 ze zm.), niezłożenie przez skarżącego pisemnego wniosku o przydział kwatery tymczasowej, a następnie przydzielanie jej przez Komendanta Stołecznego Policji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

2. obrazę art. 156 § 2 in fine k.p.a., poprzez jego niezastosowanie przez organ II instancji jako podstawy prawnej do wydania skarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy skutek decyzji nr [...]z dnia 12 sierpnia 2003 r. jest nieodwracalny, gdyż prawo z niej wynikające zostało już skonsumowane przez stronę.

Z uwagi na wskazane zarzuty wniósł o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że skarga G.K. zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach – rozumie się przez to m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Organ ten jest zatem ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., tak więc od wydanej przez niego decyzji nie służby odwołanie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W przepisach ustawy o Policji, dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Policji, nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach.

Sąd I instancji podkreślił, że jedynie w przepisie art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiącym, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ustawodawca kompetencje organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji przeniósł na Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powołany przepis dotyczy wyłącznie spraw w nim wymienionych, a sprawy mieszkaniowe funkcjonariuszy do nich nie należą. Nie ma przy tym znaczenia, czy postępowanie prowadzone jest w trybie zwykłym, czy też w trybach nadzwyczajnych. Z tego względu Sąd I instancji stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...]z dnia 15 października 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Stołecznego Policji nr [...]z dnia 12 sierpnia 2003 r. o przydziale funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej, naruszył przepisy o właściwości, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok ten w całości, podniósł zarzut naruszenia przepisu art. 32 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że jedynie w trzech przypadkach wskazanych przez ustawę przewidziano nadzór procesowy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Przypadki te odnoszą się do mianowania, przeniesienia i zwolnienia ze służby tych funkcjonariuszy, w stosunku do których decyzję podjął Komendant Główny Policji. W związku z tym należy uznać, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Powyższe oznacza, że w sytuacjach gdy Komendant Główny Policji wyda inne decyzje niż dotyczące mianowania, przeniesienia czy zwolnienia, to od tego rodzaju decyzji nie będzie przysługiwało odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G.K., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie tej skargi oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji "Centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych". Z kolei jak stanowi art. 5 ust. 2 ww. ustawy "Komendant Główny Policji jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji [...]".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że Komendant Główny Policji jest "ministrem" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Taki wniosek jest wywodzony przede wszystkim z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, który mówi, że "W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej" (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1202/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10, z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10).

Z powyższego wynika, że – w braku przepisu szczególnego – domniemywa się, iż decyzje administracyjne wydawane przez Komendanta Głównego Policji są ostateczne, a także powinny być traktowane jako decyzje "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątek od tej reguły powinien wynikać jednoznacznie z przepisów prawa. Wyjątkiem takim jest art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że w sytuacji, gdy decyzję w przedmiocie mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, wówczas "od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych". Oznacza to, że we wszystkich innych sprawach organem odwoławczym będzie zawsze Komendant Główny Policji.

Innymi słowy, jeżeli decyzja Komendanta Głównego Policji nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji, to należy uznać, iż jest to decyzja ostateczna, pochodząca od "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. To z kolei oznacza, że – jak stanowi art. 127 § 3 k.p.a. – od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 15 października 2010 r. dotyczyła przydziału policjantowi kwatery tymczasowej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji). Materia ta nie mieści się w art. 32 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o Policji. Oznacza to, że – zgodnie z regułą ogólną – ta decyzja była ostateczna i nie przysługiwało od niej odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który powinien być rozpoznany przez Komendanta Głównego Policji. Oznacza to, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie miał kompetencji do wydania decyzji z dnia 27 stycznia 2011 r.

W tym świetle za trafne i odpowiadające prawu należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdził, że ww. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem zaszły podstawy do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.