Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1919/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 56/14 w sprawie ze skargi A. S. i M. S. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. w [...] na rzecz A. S. i M. S. solidarnie kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 56/14, zobowiązał [...] S.A. w [...] do załatwienia wniosku A. S. i M. S. z dnia 8 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność [...] S.A. w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. A. S. i M. S. wezwali [...] S.A. Oddział [...] do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości położonej w M. (działka nr ew. [...]) oraz do ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p."), zażądali udostępnienia kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych położonych na ich działce.

W odpowiedzi pismem z dnia 15 maja 2012 r. Spółka [...] w [...] Oddział [...] poinformowała A. S. i M. S., że na ich nieruchomości znajduje się fragment napowietrznej linii elektroenergetycznej, która została wybudowana w latach siedemdziesiątych. Ponad czterdziestoletni okres posadowienia urządzeń elektroenergetycznych spowodował zasiedzenie służebności gruntowej. Z powyższych względów Spółka odmawia spełnienia roszczeń, gdyż nie znajduje ku temu uzasadnienia.

Następnie A. S. i M. S. pismem z dnia 9 lipca 2012 r. ponownie wystąpili o udostępnienie kserokopii decyzji lub ich dokładne oznaczenie (organ wydający, znak, data) dotyczących budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznych posadowionych na ich działce.

[...] S.A. Oddział [...] pismem z dnia 19 lipca 2012 r. poinformowała, że dokumentacja związana z budową linii stanowi wewnętrzną dokumentację Spółki i nie podlega ona udostępnieniu podmiotom trzecim.

Następnie A. S. i M. S. pismem z 16 stycznia 2014 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności tej Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p. można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący stwierdzili ponadto, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne są bowiem "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy zatem "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji w trybie powołanej ustawy. Skarżący nie otrzymali wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego ich skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. Oddział [...] wniosła o odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi, podnosząc że żądane przez skarżących informacje nie stanowią informacji publicznej. Skarżący zmierzają jedynie do uzyskania dowodu w sprawie cywilnoprawnych roszczeń przeciwko Spółce. Przepisy k.p.c. w sposób szczególny regulują zasady gromadzenia dowodów (art. 248 k.p.c.). Oznacza to, że gdyby nawet hipotetycznie uznać wnioskowane informacje za informację publiczną, to i tak nie podlegałyby one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., bowiem przepisy k.p.c. wyprzedzają przepisy u.d.i.p. (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p., gdy żądane informacje są osiągalne w innym trybie lub są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Spółka dodała również, że wykonywane przez Spółkę zadania operatora systemu dystrybucyjnego nie stanowią zadań publicznych i Spółka nie należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W jej ocenie nie ma podstaw do uwzględnienia skargi, również z tego powodu, że wymiana pism pomiędzy stronami nie została jeszcze zakończona. Skarga jest zatem przedwczesna. Ponadto informacje, których żądają skarżący stanowią tajemnicę strony przeciwnej, czyli jej ujawnienie prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. w [...] do rozpoznania wniosku A. S. i M. S. z dnia 8 sierpnia 2011 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.

W pisemnym motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna a ponadto zasadna. Na tle u.d.i.p. bezczynność zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w ogóle nie reaguje na żądanie, ale również, gdy między stronami powstaje spór co do charakteru żądanej informacji, bowiem adresat wniosku pisemnie informuje wnioskodawcę, że przedmiotowa informacja nie jest informacją publiczną. W takim ostatnim przypadku wnioskodawcy również przysługuje skarga na bezczynność adresata wniosku. Wówczas oceny wniosku dokonuje sąd, który uznając żądaną informację za informację publiczną, uwzględnia skargę, zobowiązując do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak nie do samego udzielenia informacji. W niniejszej sprawie na żądanie skarżących Spółka udzieliła odpowiedzi, że żądana informacja stanowi jej wewnętrzną dokumentację. Wobec takiego odniesienia się do wniosku uzasadnione jest przekonanie o pozostawaniu Spółki w bezczynności. Spółka jest bowiem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, a wniosek skarżących dotyczył właśnie takich informacji. Ponadto [...] S.A. nie kwestionuje, że dysponuje żądanymi dokumentami. Zatem pomimo, że sama ich nie wytworzyła, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art.13 ust.2 oraz art.15 ust.2 u.d.i.p.), powinna udostępnić te informacje skarżącym, ewentualnie w terminie 14 dni wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.

Z powyższych względów zdaniem Sądu I instancji, skargę na bezczynność [...] S.A. w [...] należało uznać za zasadną. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie Spółki miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p. Spółka pierwszej odpowiedzi na pismo A. S. i M. S. udzieliła po upływie 10 miesięcy, nie ustosunkowując się w ogóle do żądania dotyczącego udzielenie informacji publicznej. Do tego wniosku Spółka odniosła się lakonicznie dopiero po skierowaniu do niej kolejnego pisma skarżących z dnia 9 lipca 2012 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie tego wyroku i odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 i 2 w zw. z 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki do bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z jednoczesnym pominięciem w tym zakresie ustawowych wymogów dotyczących należytego uzasadnienia orzeczenia, co doprowadziło do uchybień w postaci: a) przyjęcia, że wystąpiła bezczynność w stopniu uzasadniającym przyjęcie rażącego naruszenia prawa przez Spółkę - pomimo braku wnikliwego rozważenia przez Sąd przesłanek przemawiających za takim stanowiskiem; b) braku przeprowadzenia przez Sąd jakichkolwiek rozważań w zakresie kwalifikowania stopnia naruszenia prawa przez Spółkę oraz arbitralne przyjęcie przez Sąd, że naruszenie to ma charakter rażący - bez wyjaśnienia co kryje się za takim pojęciem i jakie okoliczności miałyby przemawiać za przyjęciem tej kwalifikowanej formy naruszenia; c) uproszczenia zasad wnioskowania prawniczego i przyjęcia przez Sąd bez żadnego rozwinięcia jako podstawę orzekania bezwarunkową i pozbawioną podstaw normatywnych zależność, że brak jakiegokolwiek stanowiska organu co do wniosku skarżących zawsze oznacza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; d) zastosowania przez Sąd bardzo ogólnikowego i powierzchownego sposobu oceny i ustaleń oraz braku precyzyjnego odniesienia do wszystkich okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia, wraz z pominięciem obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej i uwzględnionego materiału dowodowego.

2. art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuwzględnienie wskazanych przepisów przy rozstrzyganiu sprawy, a w konsekwencji nieodrzucenie skargi, pomimo, że skarżący nie spełnili warunków przewidzianych w tych przepisach.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z decyzji [...] S.A z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja ta ma wykazać, że działanie Spółki nie miało na celu naruszenia prawa. Dodatkowo [...] S.A. wystąpiła z wnioskiem o przedstawienie zagadnienia budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a następującym zakresie: "Czy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie zażalenie do organu wyższego stopnia, na niezałatwienie sprawy w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p., czyli wykorzystanie trybu przewidzianego w przepisach art. 37 k.p.a., ewentualnie 52 P.p.s.a., jest warunkiem koniecznym do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej?"

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęta przez Sąd I instancji teza o braku odpowiedzi na pismo skarżących, stanowiła podstawę do stwierdzenia, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem jak wynika z wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi ono zostać osadzone w kontekście sprawy, w której doszło do naruszenia prawa. Powyższe potwierdza obowiązek Sądu oceny przypisywanego Spółce naruszenia w okolicznościach niniejszej sprawy. W sprawie tej Spółka działała w usprawiedliwionym przekonaniu, że przepisy u.d.i.p nie mają do niej zastosowania. Dopiero w wyrokach z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2353/13 i I OSK 2401/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że PGE Dystrybucja S.A. podlega przepisom u.d.i.p. Do dnia otrzymania powyższych orzeczeń Spółka pozostawała w usprawiedliwionym i uzasadnionym stanie niepewności w tym zakresie, a to nie może rodzić po stronie Spółki negatywnych konsekwencji w postaci uznania, że jej bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Działanie Spółki nie było lekceważące. Z tych względów, biorąc pod uwagę treść pism zgromadzonych w aktach sprawy, bezczynność Spółki nie była tak oczywista i niewątpliwa, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa, jak to przyjął. Sąd I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a zatem utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Bezwzględnym obowiązkiem Sądu było więc wykazanie, dlaczego uznał naruszenie za rażące. Takich rozważań uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednak nie zawiera. Z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 99/12, wynika, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wątpliwości interpretacyjne, oraz że zachowanie adresata wniosku we wskazanej w wyroku sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa, a nie o lekceważącym traktowaniu obowiązków wynikających z ustawy o udostępnieniu informacji publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a., ewentualnie art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p., Spółka powołała się na wyrok WSA w Opolu z dnia 27 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Op 1/04; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Gd 4/10; wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 794/10. [...] S.A. stwierdziła przy tym, że powyższe orzeczenia przeczą zajętemu w niniejszej sprawie stanowisku, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Spółki badanie merytorycznej zasadności skargi winno być poprzedzone sprawdzeniem wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Do tych warunków formalnych należy także wyczerpanie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, dotyczy to także skarg na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S. i M. S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania przed NSA według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazali, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wystąpili o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych przebiegających przez ich nieruchomość położoną w miejscowości M. Skarżący otrzymali od Spółki kilka pism, w których Spółka tylko szczątkowo odniosła się do ich wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ostatnim z pism Spółka stwierdziła, że dokumentacja, którą posiada jest dokumentacją wewnętrzną i jako taka nie podlega ujawnieniu. Tego pisma nie można uznać za rozstrzygnięcie właściwe w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując ich skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...], prawidłowo zobowiązał spółkę do podjęcia czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku z dnia 8 sierpnia 2011 r. w terminie 14 dni oraz orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie nie było żadnych wątpliwości, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, o jakim mowa w treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Powyższy pogląd, wbrew twierdzeniom Spółki, nie jest poglądem nowym. W orzecznictwie NSA oraz WSA wielokrotnie wskazywano, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, dotyczy spraw publicznych a tym samym stanowi "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Odmienne poglądy prezentowane w powołanych przez Spółkę orzeczeniach nie są już aktualne. Dodatkowo A. S. i M. S. stwierdzili, że Spółka jako przedsiębiorca posiadający profesjonalną obsługę prawną nie może usprawiedliwiać swojej bezczynności nieznajomością przepisów prawa i orzecznictwa. Ponadto w ocenie skarżących pisma przesyłane im przez Spółkę zmierzały jedynie do celowego wydłużenia postępowania oraz do zmuszenia ich do odstąpienia od dochodzenia słusznych roszczeń wobec Spółki. W związku z powyższym całkowicie niezrozumiały jest zarzut, dotyczący braku po stronie Spółki rażącego naruszenia prawa, a także twierdzenia, że bezczynność Spółki była "usprawiedliwiona".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z takich wad, która mogłaby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej zarzutami. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty są niezasadne.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut dotyczący naruszenia art. 37 § 1 k.p.a., art. 52 P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 2 u.d.i.p. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., strona ma prawo złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem lub wezwaniem przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. Podobne rozwiązania mogą przewidywać również przepisy szczególne. Zatem dopuszczalność uruchomienia drogi postępowania sądowoadministracyjnego zależy od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, wówczas gdy takie środki przysługują stronie czy to na podstawie k.p.a. czy też przepisów szczególnych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej także przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się tylko do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Orzecznictwo NSA w omawianej kategorii spraw od wielu lat jest jednolite. (m.in. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11 Lex nr 969478, z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05 Lex 236545 i z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 880/13 oraz postanowienie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OZ 522/14 Lex 1492501). Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Odmienne poglądy zaprezentowane przez wojewódzkie sądy administracyjne w wyrokach powołanych przez Spółkę skarżącą kasacyjnie, po pierwsze były prezentowane tylko we wcześniejszym okresie, a po drugie nawet wówczas były one odosobnione oraz nie zasługiwały i nie zasługują na aprobatę. Natomiast wskazane orzeczenie NSA, czego chyba nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, w ogóle nie dotyczyło sprawy bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej.

Stanowisko, że skarga na bezczynność w sprawach dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnymi środkami prawnymi znajduje potwierdzenie także w wykładni celowościowej przepisów u.d.i.p. Rozwiązania przyjęte w omawianej ustawie w sposób oczywisty wskazują, że ustawodawca zmierzał do zapewnienia nie tylko niezwłocznego co do zasady rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 u.d.i.p), ale także do jak najszybszego poddania podejmowanych w tym zakresie działań kontroli sądowej (art. 23 "i" u.d.i.p.). Ponadto organ, który otrzymał skargę na swą bezczynność w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej ma odpowiednie środki prawne, aby ten błąd naprawić we własnym zakresie przed rozpoczęciem rozprawy przed sądem administracyjnym. Nie ma zatem ani podstaw prawnych ani też potrzeby wzywania organu w takich przypadkach do usunięcia naruszenia prawa (por. Janusz Drachal "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji", ZNSA 2010 r., nr 5-6, str.100).

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 37 § 1 k.p.a. i art. 52 P.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z kolei wytyk złamania art. 17 ust. 2 u.d.i.p. nie jest zrozumiały. Przepis ten dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji była zaś skarga na bezczynność, a więc ten ostatni przepis w sprawie tej nie mógł mieć i nie miał zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej kasacyjnie o przedstawienie w powyższym zakresie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. Obowiązujące przepisy w ogóle nie przyznają stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez skład powiększony NSA. Ponadto skoro skargę kasacyjną rozpoznaje sąd, to ocena czy w danej sprawie występuje zagadnienie prawne wymagające wykładni w szczególnym trybie należy wyłącznie do tego sądu, nie zaś do innych uczestników postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie omówione przepisy nie budzą takich wątpliwości interpretacyjnych, które uzasadniałyby uruchomienie trybu przewidzianego w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut dotyczący złamania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wprawdzie w tym zakresie Spółka przytoczyła część trafnych wywodów i stwierdzeń, jednakże nie podważają one w ostatecznym rozrachunku zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem, a przede wszystkim rozstrzygnięcia zawartego w pkt II tego orzeczenia. Zauważyć należy, że na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawę skargi kasacyjnej stanowić może jedynie takie złamanie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ponadto stosownie do treści art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego lub częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zatem niepoprawnie sporządzone (w tym lakoniczne) uzasadnienie w prosty sposób nie przekłada się jeszcze na wadliwość zapadłego rozstrzygnięcia. Pewne mankamenty pisemnych motywów orzeczenia sądowego nie zawsze mogą mieć znaczenie dla końcowego wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do sądu działania. Z tych względów nawet mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo i w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści art. 141 § 4 P.p.s.a., wyjaśnił dlaczego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie [...] S.A. w [...] pozostawała w bezczynności. Zasadnie przy tym przyjął, że wniosek A. S. i M. S. powinien być rozpoznany przez Spółkę w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Żądane informacje mają bowiem charakter informacji publicznej, a adresat powyższego wniosku należy do podmiotów zobowiązanych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zatem o ile Spółka jest w posiadaniu wskazanych przez skarżących dokumentów, to winna zakończyć wszczęte ich wnioskiem postępowanie, w sposób przewidziany prawem, udzielając informacji publicznej albo wydając decyzję o odmowie jej udostępnienia, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Nie rozpatrując żądania tak jak wymaga tego u.d.i.p., Spółka pozostawała w oczywistej zwłoce. Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma bowiem miejsce, gdy adresat wniosku w terminie wskazanym w art.13 u.d.i.p. w ogóle nie reaguje na otrzymany wniosek, a także gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie procesowej. W tej sytuacji wydanie przez Sąd I instancji wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 P.p.s.a. było w pełni uprawnione.

WSA w Lublinie trafnie przy tym stwierdził, że bezczynność [...] S.A. w [...] w niniejszej sprawie uznać należy za rażącą. Na wystąpienie A. S. i M. S. Spółka zareagowała po raz pierwszy dnia 15 maja 2012 r., z tym że w piśmie z tej daty w ogóle nie odniosła się do wniosku skarżących w części dotyczącej udostępnienia im informacji publicznej. Dopiero po otrzymaniu ponaglenia pełnomocnika skarżących z dnia 9 lipca 2012 r. Spółka pismem z dnia 19 lipca 2012 r., czyli po upływie ponad 11 miesięcy, ogólnikowo poinformowała strony, że dokumenty związane z budową linii elektroenergetycznej stanowią jej wewnętrzną dokumentację i dokumenty te nie podlegają udostępnieniu podmiotom trzecim. Bierności [...] S.A. w [...] Spółki w zakresie omawianego żądania nie przerwało także złożenie przez A. S. i M. S. skargi na bezczynność tego podmiotu. Spółka przekazując do Sądu tę skargę, udzieliła na nią wymaganej odpowiedzi (art. 54 § 2 P.p.s.a). Nadal jednak nie udostępniła skarżącym wnioskowanych od dnia 8 sierpnia 2011 r. dokumentów, nie wydała w sprawie decyzji administracyjnej, a nawet nie przekazała bezpośrednio wnioskodawcom jakichkolwiek innych wyjaśnień co przedmiotowego żądania. Stan taki trwał także w dniu wydania zaskarżonego wyroku (czyli w dniu 1 kwietnia 2014 r.), czego w żaden sposób nie mogą usprawiedliwiać argumenty Spółki przedstawione w złożonej przez nią skardze kasacyjnej. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. określił jednoznacznie termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Adresat wniosku powinien zapoznać się z treścią tego przepisu i pozostałych norm u.d.i.p. oraz swe działania – pod względem merytorycznym i procesowym – dostosować do przewidzianych tam zasad i trybu postępowania. Wielokrotnie przekraczając ustawowy termin załatwienia sprawy, Spółka nie może powoływać się na nieznajomość prawa oraz wątpliwości co interpretacji obowiązujących przepisów prawa. W początkowym okresie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej rzeczywiście mogły budzić pewne trudności interpretacyjne, zwłaszcza niejasnym było, czy nałożony przez ustawodawcę obowiązek informacyjny obejmuje również podobne jak skarżąca podmioty. Jednak wątpliwości w tym zakresie nie mogły eskulpować opieszałości Spółki przez tak długi okres, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego od dawna ukształtował się jednolity pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej zalicza się do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia posiadanych informacji publicznych na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Kilkadziesiąt co najmniej orzeczeń w podobnych sprawach zostało opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Systemie Informacji Prawnej LEX. Spółka bez większego trudu mogła zapoznać się z tymi orzeczeniami, a następnie na ich podstawie oraz po ponownej analizie przepisów u.d.i.p. mogła zweryfikować zasadność stanowiska prezentowanego w sprawie. W tej sytuacji jej twierdzenia o "usprawiedliwionej" bezczynności nie zasługiwały na aprobatę.

Z tych przyczyn należy podzielić przyjętą przez WSA w Lublinie kwalifikację charakteru prawnego stwierdzonego naruszenia prawa. Mimo lakonicznego uzasadnienia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II zaskarżonego wyroku odpowiada prawu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).