Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3310/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Lasy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 par. 1a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 109/17 w sprawie ze skargi M.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę C. w przedmiocie zezwolenia na zalesienie gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Lu 109/17, wydanym po rozpoznaniu skargi M.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę C. w przedmiocie zezwolenia na zalesienie gruntów:

I. stwierdził, że Starosta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...];

II. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. wymierzył Staroście C. grzywnę w kwocie 1000 zł;

IV. przyznał od Starosty C. na rzecz M.G. sumę pieniężną w wysokości 200 zł (dwieście złotych);

V. zasądził od Starosty C. na rzecz M.G. kwotę 100 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 8 sierpnia 2017 r. M.G. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę C. postępowania w sprawie zezwolenia na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...].

Skarżący wskazał, że podaniem z dnia 16 maja 1998 r. zwrócił się do Starosty C. o wyrażenie zgody na zalesienie użytków oznaczonych jako RV i PsV ponieważ ziemie te są nieurodzajne i nie nadają się do produkcji rolnej. Pomimo upływu 20 lat od wszczęcia postępowania sprawa zalesienia nie została przez Starostę załatwiona w prawnie przewidzianej formie. Skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 6/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Starostę C. do wydania w terminie miesiąca od otrzymania wyroku z uzasadnieniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. Następnie, wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty C. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych oraz wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 174/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty C. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Skarżący wskazał także na następujące wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dotyczące bezczynności Starosty C.: wyrok z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Lu 6/09; wyrok z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/11; wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 71/11. Podkreślił także, że wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 8/14, Sąd wymierzył Staroście C. grzywnę w wysokości 2.000 zł za niewykonanie wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Lu 179/13.

Mając powyższe na uwadze, skarżący zwrócił się do Sądu o:

1. zbadanie, czy w załatwieniu przez Starostę C. złożonego przez niego podania z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej w części przeznaczenia działki nr [...] pod nasadzenia leśne nie doszło do nieuzasadnionej nadmiernej zwłoki oraz dokonanie oceny prowadzonego postępowania w tej sprawie pod względem sprawności;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zalesienie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej w części przeznaczenia działki nr [...] pod nasadzenia leśne mimo, że nie było i do chwili obecnej w 2017 r. nie ma żadnych przeszkód w załatwieniu podania z 1998 r. przez wydanie, bez zbędnej zwłoki, decyzji umarzającej postępowanie w tym zakresie i doręczenie jej wnioskodawcy, ponieważ działka ta w 2005 r. została zalesiona, a decyzją Starosty C. z dnia 5 maja 2009 r. jej grunt przekwalifikowany został z rolnego na leśny z równoczesnym wprowadzeniem odpowiedniej zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, że jest to po przekwalifikowaniu grunt leśny;

3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4. wymierzenie Staroście C. grzywny za dopuszczenie się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa "w warunkach recydywy";

5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Starosta C. wskazał, że podjął wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślił, że w dniu [...]2015 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie w części odnoszącej się do przeznaczenia pod zalesienie działki nr [...] i decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.. Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 174/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty C. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Następnie, decyzją z dnia [...]2017 r., Starosta umorzył postępowanie w części odnoszącej się do przeznaczenia pod zalesienie działki nr [...] a Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. decyzją z dnia [...]2017 r. uchyliło tę decyzję. Obecnie Starosta, jak wskazał, dalej prowadzi postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uzasadniając wydany w niniejszej sprawie wyrok, stwierdził, że zarzut przewlekłości Starosty C. przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. należy uznać za w pełni uzasadniony. Niesporne w sprawie bowiem jest, że wniosek skarżącego o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów nieprzydatnych do produkcji rolnej w części przeznaczenia działki nr [...] pod nasadzenia leśne z dnia 16 maja 1998 r. nie został ostatecznie rozpoznany.

Sąd zauważył przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając sprawy ze skarg skarżącego na bezczynność Starosty C. wielokrotnie wskazywał na postępowanie organu administracji sprzeczne z przepisami regulującymi należyty sposób działania organów, w tym zwłaszcza terminów obligujących organ do rozpoznania wniosku. Sąd wskazał, że wobec nierozstrzygnięcia sprawy decyzją, wyrokiem z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SAB/Lu 6/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zobowiązał Starostę C. do wydania, w terminie miesiąca od otrzymania wyroku z uzasadnieniem, rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. Sąd podkreślił także, że w sprawie zapadały również rozstrzygnięcia merytoryczne, tj. wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 179/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty C. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 174/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz decyzję Starosty C. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych. Ponadto, zapadały następujące wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie bezczynności Starosty C.: wyrok z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Lu 6/09; wyrok z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/11, wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 71/11. Ponadto, wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 8/14, Sąd wymierzył Staroście C. grzywnę w wysokości 2.000 zł za niewykonanie wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 179/13 a postanowieniem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II SO/Lu 110/13, Sąd wymierzył Staroście C. grzywnę w wysokości 200 zł za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność organu.

Jednocześnie Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie przez Starostę C. postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Żadne bowiem okoliczności, jak ocenił, nie mogą usprawiedliwiać blisko 20 - letniej zwłoki w wydaniu merytorycznej decyzji oraz znaczne przerwy w podejmowanych przez organ czynnościach, bądź też brak jakichkolwiek działań ze strony organu. Stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem działań organu w znacznych okresach czasu oraz długość prowadzonego postępowania uzasadniają uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ rażąco naruszył bowiem przepisy art. 8, art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 Kpa.

Ponadto, Sąd, działając z urzędu, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 200 zł, wskazując, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł Starosta C., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, polegającą na błędnym przyjęciu, że Starosta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...], w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków zaś w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania;

- art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie, polegającą na błędnym przyjęciu, że Starosta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. o wyrażenie zgody na zalesienie gruntów rolnych w zakresie dotyczącym działki nr [...] i przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków zaś w przedmiotowej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, a tym bardziej do przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.G. wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Starostę C. wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 149 § 1 p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że Starosta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. - poprzez błędne przyjęcie, że przewlekłe prowadzenie przez Starostę C. postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zaś stanowisko, że przepisy art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

Jak wskazano przepisy te mają bowiem, podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a., charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeżeli z wyroku - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się przewlekłości organu i to w stopniu rażącym, to nie można Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie Sądu stwierdzające taką przewlekłość w stopniu rażącym jest zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd I instancji norm prawnych.

Należy podzielić pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 887/16, zgodnie z którym bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem art. 149 p.p.s.a. nie może stanowić wyłącznej podstawy do zobowiązania organu do podjęcia jakiejś czynności lub aktu, lecz musi wynikać z przepisu prawa stwarzającego taką podstawę i przewidującego taką możliwość. W konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej również nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 149 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu (por. także wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2483/14; z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13; z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 931/08). Naruszenie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano.

Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1329/14).

Powyższe przepisy ogólne mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię użytych w nich pojęć prawnych a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec norm zawartych w tych przepisach, a nie kwestionował prawidłowości ich zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a.

Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie mimo użycia w podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach sformułowania: "poprzez jego niewłaściwą wykładnię". Z analizy zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów i jej uzasadnienia wynika bowiem jednoznacznie, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz kwalifikację jego postępowania przy rozpoznawaniu wniosku M.G. z dnia 16 maja 1998 r. jako przewlekłego i z naruszeniem prawa w stopniu rażącym.

W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji wadliwą kwalifikację jego zachowania sprowadzającą się do oceny, że Starosta C. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 16 maja 1998 r. a przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, konieczne było wskazanie na przepisy, które regulują terminy załatwienia spraw w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zalesienie gruntów rolnych oraz formy rozstrzygania tego rodzaju spraw, aby wykazać, że do naruszenia tych przepisów, czego Sąd I instancji nie zauważył, nie doszło. Dodatkowo konieczne było nie tylko powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej kwalifikacji zachowania organu, lecz także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W skardze kasacyjnej poza wskazanymi wyżej - w ramach analizowanego zarzutu - ogólnymi przepisami art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. nie powołano jakichkolwiek przepisów postępowania, co w realiach niniejszej sprawy czyni powyższe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nieskutecznymi.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a skarżący, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.