Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 719/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi A.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741) zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy [...] stanowiącej własność A.F. Nieruchomość ujęta jest w księdze wieczystej nr – [...] księga prowadzona jest w Sądzie Rejonowym. W wyniku podziału powstają działki ewidencyjne o numerach: [...]. Projekt podziału Prezydent zatwierdzi pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu do wydzielonych działek o numerach: [...].

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. A.F. (dalej jako: wnioskodawczyni, skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w zakresie zdania trzeciego sentencji rozstrzygnięcia stanowiącego warunek, o jakim mowa w art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako: u.g.n.), podnosząc że zaskarżona decyzja narusza art. 93 ust. 3 u.g.n. znowelizowany ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., nr 6, poz. 70, dalej jako: ustawa nowelizująca), wprowadzony 15 lutego 2000 r., który stanowił, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych dziatek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem oraz że zaskarżona decyzja narusza art. 99 u.g.n., który przed nowelizacją stanowił, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3, wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona.

Wnioskodawczyni powołując się na powyższe zarzuty podniosła, że w przypadku decyzji podziałowej podjętej przed 15 lutym 2000 r. nie można wydzielić drogi wewnętrznej albo zapewnić dostępu do drogi publicznej dla działek gruntowych poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej i warunku ustanawiania służebności gruntowej na tej drodze wewnętrznej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu i umieszczenia stosownego warunku z mocy art. 99 u.g.n., jeśli w momencie podziału była możliwość wydzielenia drogi w postaci działki drogowej numer [...]. Strona wskazała, że decyzja podziałowa doprowadziła do wydzielenia działki drogowej nr [...], natomiast pozostałe działki od [...] do [...] były działkami budowlanymi. Nadto treść art. 93 ust. 3 u.g.n. przed nowelizacją stanowiła o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej, poprzez służebność drogową wówczas, gdy nie jest możliwe wydzielenie drogi, zatem jeżeli organ drogę w postaci działki nr [...] wydzielił, to nie mógł ustanowić służebności. W ocenie strony decyzja Prezydenta Miasta rażąco narusza prawo materialne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...], o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w części dotyczącej uchylenia zdania trzeciego sentencji rozstrzygnięcia stanowiącego warunek, o jakim mowa w art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W pierwszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem istnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste, natomiast organ jest obowiązany do jej wykazania w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości.

SKO powołując się na stanowisko sądów administracyjnych wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, działanie organu powinno ograniczać się tylko do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego i stwierdzenia istnienia jednej z przesłanek przewidzianej w art. 156 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zaznaczył, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania rozstrzygnięcia które zakwestionowano, wobec tego konieczna jest analiza przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Kolegium odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa wyjaśniło, że podstawą zastosowania tej przesłanki może być stan prawny niebudzący wątpliwości, bowiem rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Organ II instancji podniósł, że nie każde oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, zarówno charakter przepisu jak i racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, nadto rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka jest nieakceptowalna jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że w treści zaskarżonej decyzji wskazano, iż projekt podziału opracowano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z [...] marca 1998 r., nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi, że podział jest zgodny z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z 20 kwietnia 1994 r., nr LXV1/448/94, działka [...] leży na terenie oznaczonym na planie symbolem [...] przeznaczonym pod funkcje mieszkaniowe z usługami. Kolegium dalej powołało treść art. 93 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu na dzień wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia, który stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3, wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona. Mając na uwadze treść w/w przepisów organ wyjaśnił, że określony w art. 93 ust. 3 u.g.n. warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdej w nowowydzielanych działek będzie zawsze spełniony, gdy nieruchomość podlegająca podziałowi ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tzn. jest położona np. przy ulicy stanowiącej drogę gminną, a podział dokonywany jest prostopadle do tej ulicy, zatem każda nowa działka usytuowana jest bezpośrednio przy drodze publicznej i ma zapewniony stosowny zjazd, ponieważ położenie działki bezpośrednio przy drodze publicznej nie zawsze jest równoznaczne z zachowaniem dostępu do drogi publicznej.

Kolegium uznało, iż błędnie strona wywodzi, że przywołane wyżej przepisy stanowiły, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez służebność drogową możliwe jest tylko wtedy, gdy nie jest możliwe wydzielenie drogi i podało, że zgodnie treścią księgi wieczystej nr [...] działka o nr ewid. [...] aktualnie oznaczona jest numerem [...], stanowiącej drogę – ul. [...], a jej jedynym i wyłączonym właścicielem jest A.F. Nadto w księdze wieczystej w dziale trzecim wpisane są ograniczone prawa rzeczowe związane z inną nieruchomością w postaci służebności drogowej albo służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek oznaczonych numerami od [...] do [...]. Zdaniem SKO droga w postaci ul. [...] została faktycznie wydzielona, jednak stanowi ona odrębny przedmiot własności skarżącej, nadto zarówno z map ewidencyjnych jak i z wpisów w księdze wieczystej nr [...] wynika, iż nie ma innego dostępu do drogi publicznej, aniżeli droga stanowiąca własność skarżącej. W ocenie organu powyższe oznacza, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 1999 r. prowadziłoby do pozbawienia podstawy prawnej wpisu w księdze wieczystej dotyczącej ustanowienia służebności drogowej, wynikających z przepisów art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.

Organ zauważył, że ratio legis powyższych przepisów przemawiało za zapewnieniem dostępu do drogi publicznej dla każdej z wydzielanych działek, bowiem brak ustanowienia służebności drogowych na nieruchomości stanowiącej drogę i pozostającej w wyłącznej własności jednego właściciela skazywałby właścicieli wydzielonych działek na konieczność uzyskiwania każdorazowo zgody na przejazd bądź przechód bez gwarancji jej otrzymania. Dodatkowo organ podkreślił, że znowelizowany ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez dodanie w końcowej części zastrzeżenia, że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, wyraźnie wskazuje, że właściciele wydzielanych działek powinni dysponować solidną podstawą prawną, by móc swobodnie korzystać ze swojej własności. Organ zaznaczył, że taką podstawą przed ustawą nowelizującą była służebność drogowa, a po dacie jej wprowadzenia, tj. 15 lutego 2000 r. ustawodawca wskazał również, że alternatywą jest sprzedaż udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. W ocenie organu odwoławczego zakwestionowana decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1999 r. czyniła zadość powszechnie obowiązującym przepisom prawa, w tym art. 93 ust. 3 i w konsekwencji art. 99 u.g.n.

Na powyższą decyzję pismem z dnia [...] października 2019 r. skargę wniosła A.F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 sierpnia 1999 r., poprzez pominięcie, że w świetle ówczesnego przepisu za dostęp do drogi publicznej uważało się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem oraz że podziału nieruchomości dokonywało się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność drogowa, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma następować w trybie art. 93 ust. 3 u.g.n., co oznacza, iż w przypadku przedmiotowej decyzji podziałowej w ogóle nie można było mówić o tym, że dojdzie do wydzielenia drogi wewnętrznej albo też, że potrzeba zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działek gruntowych zostanie zaspokojona, poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej i warunek ustanawiania służebności gruntowej na tej drodze wewnętrznej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, a zatem umieszczenie stosownego warunku z mocy art. 99 u.g.n. było nieuprawnione, skoro w momencie podziału była możliwość wydzielenia drogi w postaci działki drogowej numer [...],

- art. 77 i 80 w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie, że wydzielona działka numer [...] była działką drogową, a zatem nie ziściły się okoliczności objęte hipotezą art. 93 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu przed 15 lutym 2000 r., przeto tym samym te określone w art. 99 u.g.n. oraz że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono niezgodną z art. 245 § 1 w zw. z art. 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, z późn. zm., dalej: k.c.) argumentację, iż istnienie ustanowionych służebności gruntowych i tym samym dostępu do drogi publicznej dla zamieszkujących wydzielone działki budowlane jest możliwe dzięki objętemu wnioskiem o stwierdzenie nieważności elementowi decyzji podziałowej, zaś ewentualne wyrugowanie z obrotu prawnego wskazanego przez skarżącą fragmentu tej decyzji miało skutkować nieistnieniem służebności gruntowej, czy brakiem podstawy jej wpisu w księdze wieczystej o numerze [...], skoro podstawą wpisów i istnienia służebności gruntowych są czynności prawne (akty notarialne) ustanawiające ograniczone prawa rzeczowe, zaś przedmiotem postępowania jest decyzja podziałowa, a nie akty notarialne ustanawiające służebność gruntową dla poszczególnych właścicieli działek budowlanych wydzielonych z dawnej działki numer [...], co razem powoduje, że uzasadnienie skarżonej decyzji Kolegium w najmniejszym stopniu nie realizuje zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. i powoduje, że odtworzenie toku rozumowania organu nie jest możliwe, chyba że przyjąć należałoby, iż tok ten oparty jest na błędnych założeniach.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wywiedzionej skargi pełnomocnik strony wyjaśnił, że bezspornym jest, iż decyzja podziałowa doprowadziła do wydzielenia działki drogowej nr [...], natomiast pozostałe działki powstałe z podziału były działkami budowlanymi. Skarżąca podniosła, że przedmiotem złożonego wniosku był zarzut, iż organ I instancji wbrew treści art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. umieścił w sentencji decyzji zapis, że podział został dokonany pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu (działki nr [...], będącej drogą) do wydzielonych działek od nr [...] do [...], skoro możliwe było wydzielenie drogi i takie wydzielenie w kwestionowanym rozstrzygnięciu nastąpiło. Strona ponownie podkreśliła, że przepisy obowiązujące w dniu wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej, poprzez służebność drogową możliwe jest tylko wtedy, gdy nie jest możliwe wydzielenie drogi. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do powyższych twierdzeń.

Następnie strona skarżąca powołując się na treść wyroku NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyjaśniła, że wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest stwierdzenie, iż w zakresie, objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, w ten sposób można odróżnić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Definiując dalej pojęcie "dostępu do drogi publicznej" poprzez wykładnię systemową i funkcjonalną przy uwzględnieniu stanowiska doktryny skarżąca wskazała, że dostęp taki jest zapewniony, jeżeli w ramach geodezyjnego podziału nieruchomości wydziela się nowe drogi, a te nowoutworzone drogi, służące obsłudze komunikacyjnej nowoutworzonych działek stanowią dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. Zatem jeżeli w decyzji podziałowej wyodrębniono drogę zapewniającą dostęp do drogi publicznej, to nie istniał obowiązek ustanawiania służebności drogowych, ani wprowadzania do treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości klauzuli warunkującej, o której mowa w art. 99 u.g.n. Skarżąca zauważyła przy tym, że w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia charakter wyodrębnionej na działce nr [...] drogi, bowiem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dzieliła drogi na 4 kategorie (krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne), obejmowała także pojęciem droga drogi niezaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych i inne niewymienione jako drogi wewnętrze (art. 8 w/w ustawy), nadto ustawa o gospodarce nieruchomościami nie posługuje się pojęciem drogi publicznej, co w ocenie stron oznacza, że nie było podstaw, aby w decyzji podziałowej umieścić warunek z art. 99 u.g.n.

Strona skarżąca zanegowała twierdzenia organu, iż uznanie nieważności decyzji z 1999 r. w badanym zakresie doprowadziłoby do pozbawienia podstawy prawnej wpisu w księdze wieczystej dotyczącej ustanowienia służebności drogowej, ponieważ podstawą wpisów były akty notarialne przenoszące własność i oświadczenia skarżącej wyrażającej zgodę na określone obciążenia, zatem unieważnienie decyzji podziałowej we wskazanym zakresie pozostanie bez wpływu na powstałe ograniczone prawa rzeczowe. Skarżąca podniosła, że błędnie organ wywodzi, iż wyłącznym ratio legis w/w przepisów w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta było zapewnienie dostępu do drogi publicznej dla każdej z wydzielanych działek, mianowicie przesłanką niezbędną do uznania, że należy zagwarantować dostęp do drogi publicznej, poprzez ustanowienie służebności była wyłącznie niemożność wydzielenia działki drogowej. Zdaniem skarżącej ustawodawca przewidywał, że należy doprowadzić do wydzielenia działki drogowej i objęcia jej we władanie przez jednostkę samorządu terytorialnego i publicznego zarządcę drogi, nadto z art. 93 ust. 3 u.g.n. nie wynika, że nie można wydzielić drogi publicznej. Dodatkowo skarżąca zakwestionowała sens powołania się organu na treść art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. w brzmieniu po nowelizacji z 2000 r., według strony organ powinien rozpoznać wniosek przez pryzmat przepisów obowiązujących w dniu wydania zakwestionowanej decyzji. Strona w końcowych rozważaniach wniesionej skargi podniosła, że jej celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji podziałowej z 1999 r., która wbrew jednoznacznej treści przywołanych przepisów ustanowiła warunek, a którego umieszczenie w decyzji podziałowej zasadne w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów nie było.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w części dotyczącej uchylenia zdania trzeciego sentencji rozstrzygnięcia stanowiącego warunek, o jakim mowa w art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 , z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43, z dnia 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13, www.orzeczenia.nas.gov.pl – dalej CBOSA). W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych. Jego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., np. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Oceny takiej organ nadzoru dokonuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa, nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 697/18, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA). Rażące naruszenie dotyczy przepisów prawa materialnego, jak i ustrojowych (kompetencyjnych) lub procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. wyrok NSA z 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r., IV SA/Po 100/16, CBOSA). W judykaturze dopuszcza się uznanie za rażące naruszenie prawa istotnych uchybień procesowych, ale tylko wówczas, gdy nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego albo rozstrzygnięto o innej sprawie albo powołano się na nieistniejący przepis, czy jawnie uchybiono regułom postępowania (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., I OSK 1720/18, CBOSA). Należy wskazać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wadliwa decyzja (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA/ 2164/92, wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II OSK 50/11, CBOSA).

Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia decyzji) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Z kolei według art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3, wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona.

Organ wskazał, że z działki [...] podlegającej podziałowi została wydzielona droga (działa o nr ewid. [...]) stanowiąca aktualnie ul. [...], a jej jedynym i wyłączonym właścicielem jest A.F. (księga wieczysta [...]). Z treści ww. księgi wieczystej wynika, że w dziale trzecim wpisane są ograniczone prawa rzeczowe związane z inną nieruchomością w postaci służebności drogowej albo służebności przejazdu i przechodu przez działkę [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działek numer oznaczonych numerami od [...] do [...]. SKO podkreśliło, że nie ma innego dostępu do drogi publicznej, aniżeli droga stanowiąca własność skarżącej. W ocenie organu powyższe oznacza, że stwierdzenie nieważności w decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 1999 r. w zakresie wnioskowanym przez skarżącą prowadziłoby do pozbawienia podstawy prawnej wpisu w księdze wieczystej dotyczącej ustanowienia służebności drogowej. Organ podkreślił, że ratio legis przepisu art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. przemawiało za zapewnieniem dostępu do drogi publicznej dla każdej z wydzielanych działek, bowiem brak ustanowienia służebności drogowych na nieruchomości stanowiącej drogę i pozostającej w wyłącznej własności jednego właściciela skazywałby właścicieli wydzielonych działek na konieczność uzyskiwania każdorazowo zgody na przejazd bądź przechód bez gwarancji jej otrzymania. Zdaniem strony skarżącej jeżeli wskutek decyzji podziałowej doszło do zapewnienia dostępu do drogi publicznej, to nie istniał obowiązek ustanawiania służebności drogowych, ani wprowadzania do treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości klauzuli warunkującej, o której mowa w art. 99 u.g.n.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko nie jest zasadne. Analiza przywołanych powyżej norm art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. wynika, że organ dokonał podziału nieruchomości obejmującej działkę o nr [...] pod warunkiem ustanowienia służebności dojazdu dla wydzielonych działek o wskazanych numerach, tj. wszystkich powstałych za wyjątkiem działki o nr [...] (zob. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 22 lipca 2020 r., II SA/Go 149/20, CBOSA) W ocenie Sądu również na gruncie pierwotnego brzmienia art. 93 u.g.n. było dopuszczalne wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiedniej służebności. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie konkretyzował wszystkich sposobów bezpośredniego i pośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz formułując warunek ewidencyjnego podziału nieruchomości określał, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Posłużenie się przez ustawodawcę słowem "również" oznacza, że nie jest to jedyny sposób uregulowania przypadków dostępu projektowanych do wydzielenia działek dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 1784/10, CBOSA). Wskazać trzeba, że dostęp do drogi publicznej jest warunkiem podziału ewidencyjnego nieruchomości. Podział jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). Wymaga podkreślenia, że przepis art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. ma uniemożliwiać zbywanie działki gruntu bez dostępu do drogi publicznej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2016 r., I CSK 132/15, LEX nr 2061174). Dlatego też zasadnie SKO zwróciło uwagę na dokonaną od dnia 15 lutego 2000 r. zmianę treści przepisu art. 93 ust. 3 (ustawa z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw, Dz. U. z 2000, Nr 6, poz. 70) która polegała na doprecyzowaniu przez ustawodawcę możliwości dokonania podziału nieruchomości w zakresie dostępu wydzielonych nowo utworzonych działek do drogi publicznej. Zgodnie z jego treścią podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Nie może budzić wątpliwości, że celem takiego unormowania jest zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej.

W ocenie Sądu nawet przyjęcie odmiennego stanowiska skarżącej nie oznaczałoby, że zaskarżona decyzja w zakresie ustalenia warunku o którym mowa w art. 99 u.g.n. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi taka sytuacja. W sprawie jest bowiem istotne, że powstałe działki miały mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej przez ustanowienie służebności drogowych, o czym przesądzała decyzja podziałowa, a do czego dostosowała się skarżąca (świadczą o tym odpowiednie wpisy w dziale III księgi wieczystej nr [...]). Nie można zatem uznać, że decyzja wywołała skutki gospodarcze lub społeczne, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Z powyższych względów skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).