Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1228/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ut. 4.
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. K. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 20 stycznia 2012r. R. K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji siedliska w zabudowie zagrodowej złożonego z jednorodzinnego dwukondygnacyjnego, niepodpiwniczonego budynku mieszkalnego, wraz z garażem w bryle budynku oraz jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego do przechowywania maszyn, narzędzi rolniczych i płodów rolnych.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ podał, że wnioskodawczyni jest rolniczką, osobiście prowadzącą gospodarstwo rolne o aktualnej powierzchni 3,8123 ha, którego grunty położone są w miejscowościach Z. P. i Z. D. w gminie K., na których uprawia pszenicę, buraki cukrowe i ziemniaki. Wchodząca w skład gospodarstwa działka nr 241 o powierzchni 3,520 ha, położona w Zembrzycach Podleśnych jest zabudowana domem murowanym, krytym eternitem o powierzchni 130m², budynkiem inwentarskim i stodołą drewnianą, krytą blachą. Działka ta została podzielona na trzy o numerach 241/1, 241/2 i 241/3, z których oznaczoną nr 241/2 wnioskodawczyni ponownie podzieliła na działki o nr 241/4 i 241/5, a następnie sprzedała. Jak wyjaśniono, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów gminy K., na działce nr ew. 241/3 znajduje się obecnie 5 budynków gospodarczych: murowany o powierzchni 71m² oraz drewniane o powierzchni 25m², 51m², 24m² i 29m². Ponadto na podstawie umowy z dnia 19 listopada 2011 r., obowiązującą do dnia 10 maja 2013r. wnioskodawczyni wydzierżawiła działkę oznaczoną nr ew. 13/14 o pow. 0,1354 ha położoną przy ul. L. 17s w L. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej (ul. L.) gruntową drogą wewnętrzną, którą stanowią wydzielone działki nr ew. 13/22, 13/4 i 12/2.

Organ zaznaczył, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uwarunkowane jest spełnieniem łącznie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, chyba, że przedmiotem inwestycji jest zabudowa zagrodowa, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - ust. 4 ( co wyłącza stosowanie warunku art. 61 ust. 1 pkt 1). Dla spełnienia tej przesłanki niezbędne jest jednak wykazanie organizacyjnego (funkcjonalnego) związku pomiędzy działkami tworzącymi gospodarstwo rolne, czyli działką nr 13/14 z gospodarstwem rolnym w Z. oraz ustalenie, czy planowana w L. inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową, służącą rozwojowi gospodarstwa rolnego. Powołując się na definicję zabudowy zagrodowej zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), według której przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych organ wywiódł, że o powyższym związku nie może być mowy, choć posiadany przez wnioskodawczynię areał gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w L. wynoszącą 2,73ha. Prezydent podkreślił, że działka 13/14 leży odłogiem, przed dzierżawą była porośnięta trawą, a po wydzierżawieniu została zabronowana. Ponadto sama umowa jest utrzymywana na krótkie, roczne okresy za symboliczną opłatą 120 złotych rocznie, co świadczy o zamiarze jedynie tymczasowego, przejściowego jej posiadania przez stronę. Organ zauważył, że dzierżawa miała miejsce po tym, jak odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej na tej działce jej właścicielowi. Okoliczności i czas wydzierżawienia działki, wskazują zdaniem organu, że umowa została zawarta na potrzeby postępowania oraz na brak związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym położonym w Z.

Za niewiarygodne uznano tłumaczenia strony, według której przeniesienie siedliska ma służyć rozwojowi produkcji rolnej. W ten sposób bowiem zwiększy się odległość pomiędzy siedliskiem, a resztą gospodarstwa, co pogorszy jego efektywność. Organ przekonywał, że konieczność codziennych dojazdów wręcz utrudni prace polowe i zbiory, skoro maszyny rolnicze mają zostać przeniesione do L., a pszenica i buraki mają być zwożone samochodami. Ponadto planowany budynek gospodarczy o powierzchni 120m² jest niewystarczający dla pomieszczenia maszyn rolniczych, narzędzi i plonów. Nie jest też wiarygodne tłumaczenie, jakoby obsługę gospodarstwa miały zapewnić 2 samochody osobowe, na co wskazano we wniosku. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynki położone w Z. są w dobrym stanie, co przeczy informacjom strony o potrzebie ich wyburzenia, tym bardziej, że są obciążone służebnością dożywotniego korzystania z nich przez jej rodziców.

Powyższe, w ocenie organu świadczy o tym, że przeniesienie siedliska do miasta zamiast służyć rozwojowi gospodarstwa, zdezorganizuje i utrudni jego funkcjonowanie. Nie można też dać wiary twierdzeniom strony, że nowa zabudowa będzie miejscem zamieszkania i pracy dla rolniczki. Za tym, że wnioskodawczyni nie ma zamiaru budowy na omawianej działce siedliska przemawia według organu fakt zbycia części działek z gospodarstwa. Za nieracjonalne uznano działanie polegające na sprzedaży działek, na których można zlokalizować nowe siedlisko, aby zastąpić je wydzierżawioną działką pod siedlisko w innej miejscowości. Prezydent doszedł do wniosku, że prawdziwym zamiarem wnioskodawczyni jest uzyskanie warunków zabudowy, które może być następnie przeniesione na właściciela działki, który dotychczas bezskutecznie ubiega się o zlokalizowanie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Organ zaznaczył, że nabywcy działki 241/4 uzyskali pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego, a nie budynku w zabudowie zagrodowej.

Ponieważ mała powierzchnia działki 13/14 nie daje podstaw do uznania jej za samodzielne gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 55 ³ kc , a nie przemawia za tym również potencjalna możliwość umieszczenia na niej siedliska, organ uznał za niemożliwe ustalenie dla niej warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. W tej sytuacji zastosowanie mają wynikające z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogólne zasady, sprowadzające się do ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa planowanej inwestycji, co jego zdaniem, także nie ma miejsca. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym podstawową funkcją terenu jest rolnictwo, gdzie większość budynków mieszkalnych znajduje się na terenach rolnych w ramach zabudowy zagrodowej wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi. Ponadto na poszczególnych działkach znajduje się również zabudowa jednorodzinna. Również według nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego z dnia 30 grudnia 1986r. przedmiotowa działka położona była w obszarze o symbolu VIIIA 22 RP – z przeznaczeniem na tereny rolne bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Z kolei zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta L. z dnia 13 kwietnia 2000r. teren ten znajduje się w strefie produkcji rolnej bez prawa do nowej zabudowy oraz w granicy Czerniejewskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Organ zaznaczył, że występująca zabudowa mieszkaniowa tworzy ciąg zabudowań mieszkalnych w strefie sąsiadującej bezpośrednio z ulicą L. Istniejące linie zabudowy wzdłuż tej ulicy tworzą uskoki, w zakresie od 13 do 73m. Teren inwestycji znajduje się natomiast w odległości co najmniej 82m od drogi, co oznacza, że nie jest możliwe wyznaczenie linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka 13/14 położona jest poza zasięgiem zabudowy mieszkaniowej obsługiwanej od ulicy L. Zachodzi ponadto rozbieżność między wnioskowanym, a wynikającym z analizy wskaźnikiem wielkości powierzchni nowej zabudowy. W obszarze analizowanym wynosi on 18/4 %, natomiast w przypadku działki 13/14 byłoby to 23/6%, biorąc pod uwagę jej powierzchnię i przeznaczone pod zabudowę 320m² , wpisane do wniosku. Inwestycja nie spełnia zatem wymogu określonego w § 4 ust.3 wspomnianego rozporządzenia. Zdaniem organu nie jest także spełniony warunek dostępności działki do drogi publicznej, o jakim stanowi art. 61 ust.1 pkt.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie działka ma dostęp do ulicy L. przez nieurządzoną drogę wewnętrzną, stanowiącą działki 13/22, 13/4 i 13/2, jednak warunek o którym mowa jest spełniony wówczas, gdy dostęp ten jest prawnie gwarantowany, a nie tylko faktyczny oraz, gdy gwarancja ta istnieje w dacie podejmowania decyzji, a nie, gdy ma charakter warunkowy. Organ zauważył, że wprawdzie przedmiotem dzierżawy jest także udział w drodze, nie wystarcza to jednak do wykazania posiadania prawnego dostępu do drogi publicznej w formie zgody zarządcy drogi, którymi są wszyscy jej współwłaściciele. Zgoda ich powinna być wyraźna i bezwarunkowa, zwłaszcza wobec konieczności codziennego przejazdu w sezonie prac polowych maszyn rolniczych i samochodów ciężarowych.

Po rozpoznaniu odwołania R. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] decyzję Prezydenta uchyliło i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Według Kolegium zarzut odwołania mówiący o niezastosowaniu do przedmiotowej sprawy i jej rozstrzygnięcia art. 61 ust. 4 na rzecz art. 61 ust. 1 (wymieniony w podstawie prawnej) ustawy jest uzasadniony. Z formalnego bowiem punktu widzenia warunek określony w art. 61 ust. 4 ustawy jest spełniony, skoro strona jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,8123 ha, podczas, gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie L. wynosi 2,75ha. Z tego powodu Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta. Jednocześnie jednak podzielono argumentację dotyczącą braku związku funkcjonalnego między gospodarstwem rolnym, a wydzierżawioną działką, objętą wnioskiem. Świadczą o tym trudności w prowadzeniu prac polowych i zbiorów, związanych z koniecznością stałych dojazdów do pól uprawnych, przemieszczania maszyn rolniczych itp. Także Kolegium zaznaczyło, że samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko jego zaplecze i bazę dla gospodarstwa rolnego. Poza tym strona miała możliwość realizacji wnioskowanych obiektów w ramach podarowanego przez rodziców gospodarstwa rolnego, czego jednak z tylko jej znanych powodów nie zrobiła.

W opinii Kolegium prowadzi to do wniosku, że Prezydent powinien rozstrzygnąć sprawę w trybie art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro zaś przyjął takie założenie, "nie był zobowiązany do przeprowadzenia analizy obszaru, gdyż decyzje oparł na przesłankach wykraczających poza zakres kognicji organu w prowadzonym postępowaniu".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. K. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, 8, 77 § 1, 80 i 107 § ust. 1 i 3 kpa. W jej ocenie Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń faktycznych, lecz ograniczyło się do streszczenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odwołania. Nie ustosunkowało się do ustaleń faktycznych organu I instancji, jak również do zarzutów odwołania. Tym samym nie zna stanowiska Kolegium w zawartych w nim kwestiach i nie ma możliwości ustalenia, czy w tym zakresie Kolegium podzieliło zapatrywanie organu I instancji, czy też uznało zasadność zarzutów odwołania.

Skarżąca przekonywała, że planowana inwestycja dotyczy realizacji zabudowy zagrodowej, co przesądza o konieczności zastosowania w tym wypadku art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezspornym jest bowiem, że spełnia kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie, nie kwestionowano również faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz spełnienia wszystkich kryteriów warunkujących traktowanie jej jako rolnika Zdaniem skarżącej brak jest również wskazania podstaw faktycznych i prawnych, które legły u podstaw stanowiska Kolegium, zgodnie z którym pomiędzy wnioskowaną zabudową, a jej gospodarstwem rolnym brak jest związku funkcjonalnego. W jej mniemaniu nie można uznać, iż związek funkcjonalny nie istnieje, jeśli planowany budynek mieszkalny oraz zabudowania gospodarcze nie mogłyby stanowić zaplecza gospodarstwa rolnego. Niezrozumiałym pozostaje jakie znaczenie dla tego rodzaju ustaleń mają kwestie związane z posiadaniem siedliska, czy też fakt wcześniejszej sprzedaży działek, na których mogła potencjalnie realizować planowaną inwestycję. Skarżąca dowodziła, że powołany przepis art. 61 ust. 4 nie jest adresowany wyłącznie do rolników, którzy nie dysponują siedliskiem. Należy uznać, że prowadzenie gospodarstwa bez zaplecza jakim jest siedlisko, nie byłoby możliwe. W jej ocenie przy wykładni Kolegium żaden rolnik prowadzący gospodarstwo rolne nie byłby w stanie uzyskać warunków zabudowy na nowe siedlisko. Innymi słowy posiadanie siedliska uniemożliwiałoby w każdym wypadku uzyskanie warunków zabudowy dla nowej inwestycji tego rodzaju. Ograniczałoby to prawo rolnika do zmiany miejsca zamieszkania. Taki cel mógłby on bowiem osiągnąć tylko w przypadku zakupu gotowych zabudowań. Tymczasem jej siedlisko składa się z bardzo starych zabudowań gospodarczych oraz domu mieszkalnego, który ma przeszło 50 lat. Jest on technologicznie przestarzały, co wyłącza opłacalność jego modernizacji. Nie sposób też nie zauważyć, iż budynek jest obciążony osobistą służebnością ustanowioną na rzecz jej rodziców, bez zgody których ma ograniczone możliwości ingerowania w strukturę budynku. Sam fakt posiadania siedliska nie może wyłączać jej uprawnienia do przeniesienia centrum zarządczego prowadzonego gospodarstwa na inną nieruchomość. Wbrew twierdzeniu Kolegium planowana inwestycja nie jest oderwana od istniejącego gospodarstwa, ale stanowi jego istotny element.

Skarżąca zwróciła uwagę, że podział i zbycie działek został dokonany ponad rok przez złożeniem wniosku. Oczywistym jest zatem, że nie mogła już lokować inwestycji na działce 241/2. Niezgodna z treścią powołanego przepisu jest, w opinii skarżącej, teza przyjęta przez Kolegium, według której sprzedaż działek wyłącza możliwość ubiegania się o warunki zabudowy siedliskowej. Nie istnieją bowiem żadne normatywne podstawy do wprowadzania podobnego zakazu. Co więcej, wskutek zbycia działek nie tylko nie zaprzestała prowadzenia działalności rolnej, ale także w dalszym ciągu spełniała kryterium obszarowe dla realizacji inwestycji objętej wnioskiem.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium dotyczącej utrudnionego dojazdu do gospodarstwa skarżąca wskazała, że odległość pomiędzy planowanym siedliskiem, a polami uprawnymi wynosi ok. 2 km. Dojazd do pól odbywałby się asfaltową ulicą L., następnie ulicą Ś. (do granic miasta), a potem asfaltową ulicą gminną. Dystans pomiędzy granicami miasta, a polami uprawnymi to około 800 metrów. Dojazd tą trasą zajmuje zaledwie kilka minut. Nie wiadomo więc, w jaki sposób potrzeba kilkuminutowego dojazdu mogłaby dezorganizować pracę w gospodarstwie rolnym. Podniosła, że jej gospodarstwo ma charakter uprawny, zatem kilkuminutowy dojazd do pola w żaden sposób nie utrudnia jego prowadzenia. Zaznaczyła ponadto, że według analizy planowana inwestycja lokowana jest w obszarze, w którym podstawową funkcją jest rolnictwo i gdzie większość budynków mieszkalnych znajduje się na terenach rolnych w ramach zabudowy zagrodowej wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi. Nie istnieje więc żadna sprzeczność pomiędzy charakterem planowanej inwestycji, a charakterem obszaru, na którym jest ona lokowana. Jednocześnie zaś w realiach polskich bardzo często występuje tzw. rozłóg wyspowy tj. taki układ gospodarstwa, w którym działki nie tworzą jednego zwartego obszaru.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, ponownie przytaczając argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Założenia skargi zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową, o której mowa w art. 61 ust.1, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Rację ma zatem organ dowodząc, że powyższy zapis oznacza wyeliminowanie konieczności badania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, pozwalającej na powstrzymanie budowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejąca oraz nałożeniu na inwestora warunków w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych już istniejącej zabudowy. W konsekwencji inwestor zwolniony jest również od wykazania warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy przesłanki istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Znaczenie, jakie ma wspomniana okoliczność zostało dostrzeżone także przez organy rozpoznające sprawy, jednak wysunięte przez nie na tym tle wnioski nie mogą znaleźć akceptacji. Trudności w rozumieniu pojęcia zabudowy zagrodowej, jakim posługuje się art. 61 ust. 4, są oczywistym efektem braku definicji w samej ustawie. Wydaje się to niezrozumiale, jeśli zważyć na wskazane wyżej istotne znaczenie, jakie pociąga za sobą ustalenie, że planowana inwestycja mieści się lub pozostaje poza wspomnianą kategorią. Również w orzecznictwie sprawa zdefiniowania budowy zagrodowej w rozumieniu powołanego przepisu nie jest rozumiana jednolicie. W wyroku z dnia 21 grudnia 2007r. ( II OSK 1723/06 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zabudowę zagrodową należy rozumieć w sensie nadanym przez § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oznaczającą w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Przy czym budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia, tak też NSA w wyrokach dnia 17 czerwca 2008r. II OSK 660/07, 29 czerwca 2012r. II OSK 609/11, 17 listopada 2010r. II OSK 1100/09 i 9 grudnia 2013r. II OSK 1694/12 wszystkie opubl. w CBOSA ).

Odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007r. (II OSK 1118/06 opubl. w CBOSA ) przekonując, że pojęcie zabudowy zagrodowej w rozumieniu wspomnianego § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002r. nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym zdaniem sądu organy rozpoznające wniosek powinny dokonać samodzielnych ustaleń w tym przedmiocie. Do tego poglądu Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał w wyroku z dnia 4 grudnia 2008r. ( II OSK 1536/07 opubl. w CBOSA ), dowodząc, że wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Z samego brzmienia § 3 rozporządzenia wynika zaś, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach jego przepisów. Skoro w systemie prawa brak jest definicji legalnej pojęcia zabudowy zagrodowej, mogącej znaleźć zastosowanie w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to rzeczą organów stosujących prawo było samodzielne dokonanie wykładni językowej tego pojęcia. Powołując się na słownik języka polskiego sąd uznał, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (por. także wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014r. II OSK 2333/12 opubl. w CBOSA).

Bez względu na to, którą definicję uznać za najbardziej odpowiadającą sensowi pojęcia zabudowy zagrodowej, uznać trzeba, że planowana przez inwestorkę budowa budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarskim, przeznaczonym do przechowywania narzędzi rolniczych i płodów rolnych, w istocie mieści się w jego zakresie. Warto zwrócić uwagę, że możliwość realizacji na działce 13/14 zabudowy zagrodowej potwierdza również sporządzona w sprawie analiza uwarunkowań zagospodarowania terenu, w której podstawową formą zagospodarowania obszaru na którym się znajduje, są użytki rolne z rozproszoną zabudową zagrodową. Jedynie na wydzielonych działkach znajduje się zabudowa jednorodzinna. Nie do przyjęcia jest pogląd, według którego nie można uznać zabudowy zagrodowej z tego tylko powodu, że skarżąca ma już siedlisko i zabudowę zagrodową powinna realizować w jego obrębie. Art. 61 ust.4 ustawy nie zawiera w tym względzie żadnych postanowień, wprowadzając ograniczenie jedynie co do powierzchni gruntów gospodarstwa rolnego i odnosząc go do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Akceptacja prezentowanego w decyzji stanowiska pozostawałaby w sprzeczności z treścią wspomnianego przepisu, który jasno stanowi jedynie o konieczności zachowania związku gospodarstwa rolnego z nową zabudową zagrodową i taki też wniosek płynie z analizy orzecznictwa. W wyroku z dnia 21 grudnia 2007r. ( II OSK 1723/06 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego danej gminy" dotyczy gminy, na terenie której ma być realizowana zabudowa, jednak owo porównanie z nią ma dotyczyć "powierzchni gospodarstwa rolnego, która jest z zabudową związana". Według sądu takie związanie należy rozumieć funkcjonalnie, co oznacza, że sama zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową. To nie oznacza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową w rozumieniu tego przepisu musi być położona w tej samej gminie, na terenie której planowana jest zabudowa. ( tak też w powołanym już wyroku z dnia 9 grudnia 2013r. II OSK 1694/12 opubl. w CBOSA ). Sąd w składzie rozpoznającym skargę także podziela powyższe zapatrywanie. W orzecznictwie uważa się, że skoro ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 55 ³ k.c. Przepis ten stanowi, iż za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne w ujęciu kodeksu cywilnego to pewna zorganizowana całość gospodarcza. Przez "zorganizowaną całość gospodarczą" należy rozumieć te składniki, które stanowią pewien zorganizowany, spójny system gospodarczy, zdolny do osiągania założonych celów. Dla przyjęcia zatem, iż poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie może mieć decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą zwarty kompleks, czy też są rozproszone. Tym bardziej, dla dokonania tej oceny nie może mieć znaczenia to, czy grunty te znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. Niedopuszczalne jest zatem ograniczenie pojęcia gospodarstwa rolnego, o którym mowa w tym przepisie do tej jego części, która położona jest na terenie gminy, w której planowana jest realizacja zabudowy zagrodowej ( tak NSA w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08 por. także wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014r. II OSK 2796/12 opubl. w CBOSA). Stąd też uzasadnione jest przekonanie, że skoro gospodarstwo rolne skarżącej ma powierzchnię 3, 8123 ha i jest większa niż średnie gospodarstwo rolne na terenie L. wynoszące 2,75 ha, przepis art. 61 ust. 4 ustawy ma zastosowanie.

Nie można przy tym zaakceptować poglądu o braku związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną zabudową, a gospodarstwem rolnym. Jasne jest, że należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności związane z planowaną zabudową i gospodarstwem rolnym, w tym również odległości między poszczególnymi jego częściami, co tak akcentują organy. Nie bez znaczenia będzie jednak również charakter gospodarstwa, istniejącą już zabudowę, czy planowane inwestycje. W tym kontekście podejmowany przez skarżącą wątek dotyczący modernizacji gospodarstwa, wiążący się ze złym stanem budynków, które zostały wybudowane jeszcze przed II wojną światową, pociągający za sobą zmianę samego siedliska, czy charakter gospodarstwa, oparty na prowadzeniu upraw buraków cukrowych i ziemniaków, dają powody do podważenia oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji. Skoro skarżąca zamierza w budynku przechowywać maszyny rolnicze i płody rolne, nie ma wystarczająco przekonujących podstaw, aby zakwestionować jej stanowisko, upatrujące w tym właśnie związku z gospodarstwem rolnym. Nie może mieć przy tym decydującego znaczenia stosunkowo niewielka powierzchnia budynku, wynosząca według wniosku ok. 120m², skoro żaden przepis ustawy, jak i powołanego rozporządzenia nie dają jakichkolwiek wskazówek co do określenia, jaka wartość jest wystarczająca dla możliwości przechowywania maszyn, czy płodów rolnych. Warto też zwrócić uwagę na nieprzekonujące argumenty decyzji, według której przeciwko uznaniu planowanej zabudowy za mającej związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym przemawia jej znaczna odległość od gospodarstwa rolnego w Z. P. i Z. G. wynosząca ok. 2km. W swoich wyjaśnieniach z dnia 4 czerwca 2012r. skarżąca tłumaczyła, że większość jej gospodarstwa zlokalizowana jest w odległości mniejszej, niż 1km od granic L. Opisała także szczegółowo sposób skomunikowania pomiędzy działką 13/14, a samym gospodarstwem, wskazując na zapewnienie miedzy nimi bezproblemowej łączności funkcjonalnej. W tym kontekście nie można uznać za przesądzającego spostrzeżenia organu co do samej tylko odległości dzielącej nowo planowaną inwestycję i gospodarstwo, jako mającej dezorganizować i pogarszać efektywność samego gospodarstwa. Nawet, gdyby miało to miejsce, w żadnym razie nie oznacza braku omawianego związku funkcjonalnego. Tym bardziej, że skarżąca nie deklarowała przeniesienia wszystkich maszyn do nowego siedliska, zapewniała natomiast o chęci dalszego prowadzenia gospodarstwa. Za zmianą tego stanowiska nie mogą przemawiać również sugestie organu o krótkich okresach ( rocznych ) na jakie zawierana jest umowa dzierżawy. Trudno bowiem dostrzec związek pomiędzy przesłanką funkcjonalnego związku o jakim mowa, a treścią umowy, którą strony mogą przecież kształtować według własnego uznania.

Nie jest również trafna uwaga Kolegium o niezachowaniu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy warunku dostępu działki 13/14 do drogi publicznej. Według art. 2 pkt.14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć alternatywnie - albo bezpośredni dostęp do tej drogi - albo dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W rzeczywistości, co wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta L., ponieważ Kolegium nie zajęło w tej sprawie żadnego stanowiska, nie kwestionuje się dostępu nieruchomości do drogi gminnej ulicy L. przez nie urządzoną drogę wewnętrzną, wiodącą przez działki 13/22,13/4 i 13/2. Według organu wspomniany warunek nie jest jednak spełniony dlatego, że nie jest prawnie gwarantowany. Wynika to stąd, że właściciel działki 13/14 jest jedynie współwłaścicielem drogi, a zatem nie może bez zgody pozostałych współwłaścicieli skutecznie uzgodnić korzystania z niej przez osobę trzecią. Zgoda wszystkich powinna być przy tym wyrażona bezwarunkowo. Ocena ta nie zasługuje jednak na poparcie. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2014r. ( II OSK 2607/12 oraz podane tam orzeczenia opubl. w CBOSA ), że wymóg dostępu terenu do drogi publicznej na etapie orzekania dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Jak wskazał sąd istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. To inwestor określa granice planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wskazuje jako teren inwestycji działkę, która będzie miała dostęp do drogi publicznej przez inną działkę, to przedmiotem oceny może być to, czy działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w tym celu przy spełnieniu określonych warunków, a nie to czy inwestor ma już tytuł prawny do korzystania z tej działki. Decyzja o warunkach zabudowy ma określać warunki w zakresie dostępu do drogi publicznej, których spełnienie jest konieczne dla realizacji określonej inwestycji. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, w tym ewentualnie ustanowiona służebność przejazdu, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych zatem względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust.2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).