Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2503/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59, 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 11 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Lucyna Krakowiak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 338/17 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Łd 338/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO w L., Kolegium, organ odwoławczy) z [...] lutego 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 2016 r., nr [...]; 2. zasądził od SKO w L. na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji nr [...] z [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta L. po rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2016 r. złożonego przez [...] spółkę z o.o. spółkę komandytową odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej-handlowej na funkcję usługową – żłobek, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa – żłobek.

W piśmie z [...] grudnia 2016 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w W. złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 2016 r.

W decyzji z [...] lutego 2017 r., nr S.K.O. 4150.1.2017, SKO w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm. zm., dalej: k.p.a.), oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.) – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] listopada 2016 r., nr [...], o odmowie ustalenia na wniosek [...] Spółki z o.o. sp.k. w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej-handlowej na funkcję usługową – żłobek, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...].

W postanowieniu znak [...] z [...] marca 2017 r. SKO w L. sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę zawartą we własnym rozstrzygnięciu [...] z [...] lutego 2017 r., polegającą na podaniu błędnego oznaczenia decyzji Prezydenta Miasta L. zamiast: "decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z funkcji usługowej-handlowej na funkcję usługową – żłobek, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...]", powinno być: "decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku z funkcji usługowej-handlowej na funkcję usługową – żłobek, przewidzianej do realizacji w L. przy ul. [...]".

W piśmie z [...] maja 2017 r. skarżąca podniosła, że prowadzi żłobek w lokalu przy ul. [...] w L., a nie w żadnym innym lokalu i jest to ten sam lokal, którego zmiany sposobu użytkowania dotyczy skarżona decyzja.

Na ostateczną decyzję SKO w L. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w W., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego podnoszonego przez wnioskodawcę, przez co nie rozważono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie, a ponadto niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego, a tym samym naruszenie przepisu art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i art.136 k.p.a. Zdaniem skarżącej, organy administracji nie miały podstaw do przyjęcia, iż nie zostały spełnione łącznie warunki, zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżą podniosła, że fakt prowadzenia w pobliżu istniejącego już żłobka (a nie planowania takiej inwestycji) działalności gastronomicznej, w żaden sposób nie determinuje kwestii planowanego przekształcenia i zwiększenia liczby dzieci w placówce żłobkowej. Według skarżącej, przywoływanie w niniejszej sprawie postanowień uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest całkowicie bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 20 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Łd 338/17, wskazał, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze, odnoszą się do sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), nie zaś lokalizacji żłobków na terenie gminy. Z faktu istnienia obiektu, prowadzącego sprzedaż alkoholu nie można zatem wywodzić zakazu lokalizowania w jego sąsiedztwie jakiejkolwiek innej działalności z powołaniem się na regulację, zawartą w uchwale w sprawie zasad sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Nowo powstały obiekt nie może też rzutować na uprawnienia podmiotów prowadzących tego rodzaju sprzedaż przez okres, na jaki uprawnienia te zostały przyznane (ochrona praw nabytych). Zdaniem Sądu I instancji, brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia, że dopuszczalne jest prowadzenie żłobka dla piętnaściorga dzieci w sąsiedztwie restauracji, serwującej alkohol, wykluczone zaś prowadzenie go dla szesnaściorga lub więcej podopiecznych.

W skardze kasacyjnej SKO w L. (dalej: skarżący kasacyjnie organ) zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w zakresie dowolnego ograniczenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie jedynie do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, które to ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z wyraźnych zapisów ustawowych,

b) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a więc nie spełnia przesłanek wymaganych dla zmiany sposobu użytkowania części budynku,

d) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, przez błędną wykładnię, bowiem normy zawarte w uchwale są normami powszechnie obowiązującymi skutecznymi erga omnes, a tym samym nie można ograniczać ich jedynie do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu,

e) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, bowiem wniosek inwestora wskazywał na zmianę sposobu użytkowania części budynku, w której dotychczas nie był prowadzony żłobek,

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania,

c) art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpatrzono sprawę w części,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

III. wskazując na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie,

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,

3. orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego,

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że dokonanie przez Sąd I instancji wykładni przepisów powszechnie obowiązujących oraz norm wynikających z prawa miejscowego, która to wykładnia doprowadziła do stanowiska, że normy te, cyt. "odnoszą się do sytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), nie zaś lokalizacji żłobków na terenie gminy" stanowi naruszenie określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady proporcjonalności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w świetle przedstawionej powyżej zasady proporcjonalności wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, zgodnie z którą normy wynikające z przytaczanych ustaw oraz normy wynikające z uchwały Rady Miasta L. stanowią jedynie zbiór zakazów skierowanych do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, jest niedopuszczalna. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji, po pierwsze, błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm prawa materialnego, po drugie dokonał błędnej wykładni norm prawa materialnego, po trzecie błędnie zastosował część norm, a tym samym Sąd I instancji pominął zasadniczą kwestię swej właściwości, bowiem dokonał oceny dowolnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, dokonując wykładni norm wynikających z przywoływanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w L. należy uwzględnić fakt, że na wyznaczonym do analizy obszarze zlokalizowane są już podmioty zajmujące się sprzedażą alkoholu. Tym samym nie można w niniejszej sprawie dokonywać analizy sytuacji faktycznej i prawnej w oderwaniu od konsekwencji, jakie niesie za sobą dane rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, inwestor, chcąc zwiększyć zakres prowadzonej już przez siebie działalności, złożył wniosek o zmianę sposobu użytkowania części budynku z dotychczasowej formy usługowo-handlowej na usługową – żłobek. Tym samym wiązać się to będzie ze zmianą warunków m.in. bezpieczeństwa pożarowego. Jednocześnie inwestycja taka, na mocy normy zwartej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a w tym przypadku – z przepisami ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi.

W piśmie z [...] września 2017 r. M. O. oświadczyła, że w całości "popiera skargę jej treść i żądanie SKO w kierunku uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty sprawy tj. oddalenia skargi Spółki komandytowej pod Firmą [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z/s w W., lub alternatywnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego jej rozpoznania".

[...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w W. w piśmie z [...] września 2017 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie został naruszony, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera przedstawienie w sposób zwięzły stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., jest wewnętrznie spójne i nie zawiera sprzeczności, czyli pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie wymagane przez przepisy p.p.s.a. elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania i prawa materialnego oraz trafnie wskazał podstawy prawne wydanego wyroku.

Nie są zasadnie zarzuty dotyczące naruszenia art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przesłanką zastosowania unormowania, zawartego w art. 135 p.p.s.a., jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd I instancji prawidłowo w niniejszej sprawie zastosował przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, ponieważ zasadnie uznał, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ich zastosowanie przez Sąd I instancji było rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego i regulacji procesowej, która uzasadniała wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Istotą konstrukcji ukształtowanej treścią art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znalazł więc prawidłowo zastosowanie w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynikają powody uzasadniające orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Nie jest prawdą, jak twierdzi na str. 10 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji wskazał, że doszło do naruszenia przez organy administracji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji powołał się na treść art. 135 p.p.s.a. na str. 9 uzasadnienia wyroku, wyjaśniając jakie środki może zastosować na podstawie tego przepisu oraz na str. 11 uzasadnienia wyroku, wyjaśniając, że "na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając do za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy".

Wyjaśnić należy, że podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. ma bardzo ogólny charakter i w istocie, w związku z treścią powołanego w niej przepisu, który umożliwia w razie uwzględnienia skargi objęcie rozstrzygnięciem wszystkich aktów w granicach sprawy, nie nadaje się do kwestionowania podstaw uwzględnienia skargi, lecz tylko zakresu tego uwzględnienia. Z tego względu podstawa ta nie jest trafna.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Przepis art. 57a p.p.s.a. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie miał potrzeby jej rozpatrywania w szerszym zakresie niż to uczynił, a rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę i nie przekraczając jej granic. Nie naruszył zatem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten pozwalał Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, ponieważ zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten był istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale Sąd I instancji wykazał, że było to naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. Ocena prawna prowadząca Sąd I instancji do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi element uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące prawa materialnego przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej. Orzekające w sprawie organy dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stwierdzając jednocześnie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a tym samym nie spełnia przesłanek wymaganych dla zmiany sposobu użytkowania części budynku. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu nie można uznać, że doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze późniejszymi zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w zakresie dowolnego ograniczenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie jedynie do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą alkoholu, które to ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z wyraźnych zapisów ustawowych.

W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie dokonały wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, mając na uwadze nie tylko ich literalne brzmienie, ale również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Celem nadrzędnym przepisów ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest uznanie, że życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. Artykuł 1 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa w sposób ogólny obowiązki organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego, które muszą podejmować działania zmierzające do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Jednym z takich działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest uchwała nr [...]Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Z tytułu tego aktu oraz z treści jego § 1 ust. 1 pkt 1 wynika wymagany przez prawo miejscowe sposób usytuowania na terenie Miasta L. punktów sprzedaży napojów alkoholowych, a nie sposób usytuowania żłobka i przedszkola względem punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Celem uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ochrona m.in. żłobków i przedszkoli przed usytuowaniem w ich najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych, a nie ochrona punktów sprzedaży napojów alkoholowych przed usytuowaniem w najbliższej ich okolicy obiektów chronionych wymienionych w § 1 ust. 1 ww. uchwały.

Ograniczenia wynikające z treści § 1 ust. 1 pkt1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] marca 2013 r. w sprawie zasad usytuowania na terenie Miasta L. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych dotyczą usytuowania (na przyszłość) punktu sprzedaży napojów alkoholowych względem żłobka i przedszkola, a nie planowanego obiektu chronionego względem już istniejącego i funkcjonującego punktu sprzedaży napojów alkoholowych. Orzekające w sprawie organy dokonały analizy sytuacji faktycznej i prawnej w oderwaniu o stanu istniejącego.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że lokal, będący przedmiotem wniosku inwestora posiada charakter usługowo-handlowy. Inwestor prowadzi w nim działalność gospodarczą – żłobek dla piętnaściorga dzieci. I nie jest to, w każdym zaś razie nie powinna być, okoliczność nieznana organom orzekającym w niniejszej sprawie, bowiem tego rodzaju informacja dostępna jest powszechnie w Biuletynie Informacji Publicznej, prowadzonym przez Gminę L. Jako miejsce prowadzenia działalności wskazano lokale nr [...]przy ul. [...].

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.). Artykuł 1 p.u.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, której z nich dotyczy zarzut. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie dokonał oceny dowolnej. Naruszenie przepisów art. 1 § 2 p.u.s.a. ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, albo wykonuje ją przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie stwierdził, że nie było podstaw do procedowania zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd I instancji nie naruszył również art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania podane w orzeczeniu Sądu I instancji są zgodne z treścią art. 153 p.p.s.a.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.