Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 40/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Dolecki, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 października 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 285/04 w sprawie ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 października 2004 r., II SA/Bk 285/04, w sprawie ze skargi P. SA w [...] [...] uchylił zaskarżoną decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] wydał w dniu [...] nakaz zawierający dziesięć różnego rodzaju poleceń, w tym w poz. 1 tego nakazu zobowiązano P. SA do utworzenia w terminie do 15 marca 2004 r. służby bezpieczeństwa i higieny pracy stanowiącej wyodrębnioną wieloosobową komórkę organizacyjną, w skład, której mieli wchodzić pracownicy zatrudnieni w Spółce. Od decyzji zawartej w punkcie 1 tego nakazu Spółka wniosła odwołanie, podnosząc, że zadania te wykonuje wyspecjalizowana firma – "M." s.c., której powierzono wykonywanie zadań służby bhp. Decyzją z [...] Okręgowy Inspektor Pracy w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z ar. 23711 Kodeksu pracy powierzenie wykonywania zadań służby bhp jest możliwe tylko w zakładach pracy zatrudniających do 100 pracowników. W większych zakładach pracy utworzenie służby bhp z pracowników bezpośrednio podporządkowanych pracodawcy jest obligatoryjne. Organ powołał się też na rozporządzenie Rady Ministrów z 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. nr 109, poz. 704, ze zm.), które liczebność tej służby uzależnia od ilości osób zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. W skardze na tą decyzję Spółka P. w [...] podniosła, że art. 23711 kodeksu pracy umożliwia realizowanie zadań bhp w dwóch formach – przez utworzenie odpowiedniej służby złożonej z zatrudnionych przez pracodawcę pracowników albo przez powierzenie ich wykonywania specjalistom spoza zakładu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku dokonał wykładni art. 23711 § 1 i 2 kodeksu pracy uwzględniającej kilkakrotne jego nowelizacje. Oceniając zaś aktualny dla rozpoznawanej sprawy stan prawny uznał, że przepis § 2 tego artykułu dotyczący sytuacji, w której z braku kompetentnych pracowników pracodawca nie może utworzyć własnej służby bhp dotyczy zarówno zakładów pracy zatrudniających do 100 pracowników, jak i takich, które zatrudniają większą ich ilość. Zdaniem Sądu I instancji zmiana art 23711 kodeksu pracy miała na celu dostosowanie polskiego prawodawstwa do regulacji unijnej – art. 7 ust. 6 dyrektywy nr 89/391/EWG stanowi, że za ochronę zdrowia pracowników i zapobieganie ryzykom zawodowym mogą być odpowiedzialni jeden lub więcej pracowników lub jedna lub więcej zewnętrznych służb. Powołano się przy tym na "Komentarz do Kodeksu pracy" M. Gerssdorf i in. wyd. 2004 r., s. 746 – 751. Zdaniem Sądu przeciwko dopuszczalności powierzenia wykonywania zadań bhp nie może przemawiać argument w postaci przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 1 września 1997 r. – bowiem rozporządzenie nie może być sprzeczne z ustawą. Jednocześnie Sąd zauważył, że w § 4 ust. 6 rozporządzenia przewidziano powierzenie przez pracodawcę wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy spełniającym określone wymagania kwalifikacyjne.

W skardze kasacyjnej Okręgowy Inspektor Pracy w [...] zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23711 kodeksu pracy polegające na przyjęciu, że przepis ten pozwala na powierzenie wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy zarówno w zakładach pracy zatrudniających do 100 pracowników, jak i w zakładach zatrudniających więcej niż 100 pracowników, gdy brakuje w nich kompetentnych osób do wykonywania tych zadań. Z tego powodu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według nor przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 23711 § 1 Kodeksu pracy różnicuje zakłady pracy pod kątem obowiązku w zakresie bhp. Nie jest trafny pogląd Sądu, iż przepis § 2 tego samego artykułu reguluje sytuację, gdy z powodu braku kompetentnych pracowników pracodawca nie może utworzyć własnej służby bhp. W istocie bowiem przepis ten dotyczy przypadku, w którym z powodu braku kompetentnych pracowników żadnemu z zatrudnionych przy innej pracy nie można powierzyć wykonywania zadań służby bhp. Pogląd ten oparto na tym, że ustawodawca użył określenia "pracownik" tylko odnośnie pracownika zatrudnionego przy innej pracy, któremu powierza się wykonywanie zadań służby bhp, a sytuacja taka może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do pracodawców zatrudniających do 100 pracowników. Gdyby przyjąć interpretację zastosowaną przez Sąd, to pozbawione racji byłoby rozgraniczanie obowiązków utworzenia służby i powierzenia zadań służby w zależności od liczby pracowników. także "żadnego sensu nie miałby też § 4 tego artykułu". Zdaniem składającego skargę kasacyjną obowiązek utworzenia służby – w oparciu o osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy – jest bardziej kosztowny od powierzenia zadań specjalistom spoza zakładu, wyrok Sądu I instancji może stanowić zachętę dla masowego odstępowania od obowiązku utworzenia służby bhp przez pracodawców chcących obniżyć koszty. Wynikające z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 2 września 1997 r. wymogi, co do stażu pracy, kwalifikacji i wykształcenia wymogi dla pracowników służby bhp nie są szczególnie wysokie. W praktyce nie mogą więc wystąpić przypadki, że obowiązek utworzenia tej służby przez pracodawców zatrudniających więcej niż 100 osób będzie niewykonalny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. nie wskazano w niej bowiem, który z pięciu paragrafów art. 23711Kodeksu pracy został przez sąd naruszony. Jednak z uzasadnienia skargi wynika, że skarżącemu chodziło o naruszenie dwóch pierwszych paragrafów tego artykułu. Podniesiony zarzut naruszenia tych przepisów nie jest jednak trafny. Zgodzić bowiem należy się ze poglądem przyjętym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stanowisko uzależniające możliwość powierzenia zadań bhp specjalistom nie będącym pracownikami dotyczy jedynie pracodawców zatrudniających do 100 pracowników nie znajduje oparcia w przepisach art. 23711 § 1 i 2 Kodeksu pracy. Ustawodawca w § 2 tego artykułu formułuje wyłącznie jedną przesłankę odstąpienia powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy - brak kompetentnych pracowników. Nie bez znaczenia dla interpretacji powołanych przepisów jest też dokonana w zaskarżonym wyroku analiza ewolucji przepisów art. 23711 Kodeksu pracy. Brzmienie tego przepisu nadane mu ustawą z 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 135, poz. 1146) wskazuje wyraźnie, że ustawodawca złagodził obowiązującą od 1996 r. konstrukcję tego przepisu umożliwiając wszystkim pracodawcom – a więc zarówno tym, którzy zatrudniają mniej niż 100 pracowników, jak i tym, którzy zatrudniają większa ich ilość powierzanie wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy albo pracownikom zatrudnionym przy innej pracy. Dokonana z dniem 1 stycznia 2004 r. nowelizacja tego artykułu dokonana ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 213, poz. 2081) wprowadziła wspomnianą wcześniej przesłankę powierzenia zadań służby bhp. specjalistom spoza zakładu pracy – brak kompetentnych pracowników. tak więc wykładnia tego przepisu dokonana w skardze kasacyjnej nie jest zasadna.

Odnotować należy, że jeżeli pracodawca tworzy w swoim zakładzie pracy służbę bhp to osoby wykonujące w jej ramach swoje zadania są jego pracownikami w rozumieniu art. 23711 Kodeksu pracy. Jeżeli więc pracodawca nie posiada wśród swoich pracowników osób o odpowiednich kwalifikacjach służby takiej utworzyć nie może. Różnicowanie więc pracodawców zatrudniających więcej lub mniej niż 100 pracowników pod kątem możliwości powierzenia wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy w oparciu o użyte w § 2 powołanego przepisu określenie "pracownik" nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Należy zauważyć, że na mocy art. 23711 § 4 Kodeksu pracy właściwy inspektor pracy może nakazać utworzenie służby bhp lub zwiększenie pracowników tej służby, jeżeli jest to uzasadnione stwierdzonymi zagrożeniami zawodowymi. To właśnie na podstawie tego przepisu, o ile wspomniane zagrożenia to uzasadniają, można nakazać utworzenie służby bhp u każdego pracodawcy.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.