Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1232/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 189/21 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 189/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, S. J., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w N. z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] października 2020 r. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, S. J., ur. [...] stycznia 1945 r., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ pierwszej instancji przypomniał treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako "u.ś.r.") i podał, że rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przeprowadzono rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynika, że S. J. mieszka razem z mężem, A. J., który legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu posiadanie orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności nie zwalnia męża z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. W związku z tym mąż S. J. jest w pierwszej kolejności zobowiązany obowiązkiem alimentacyjnym i opiekuńczym.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne nad osobą niepełnosprawną ma sprawować stałą i osobistą opiekę, która musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Skarżący zamieszkuje w tym samym budynku mieszkalnym co rodzice, wykonuje szereg czynności pielęgnacyjno-opiekuńczo-gospodarczych, tj. przygotowuje posiłki, sprząta, podaje leki, zawozi matkę do lekarza na wizyty, załatwia sprawy urzędowe. Organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest dochodem zastępczym, a codzienne obowiązki domowe są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie. Przez wzajemne wsparcie, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć: pomoc materialną, psychiczne wsparcie w chorobie, cierpieniu i kalectwie, pomoc intelektualną przy podejmowaniu ważnych decyzji lub załatwianiu spraw życiowych oraz pomoc fizyczną przy wykonywaniu różnych czynności. Wzajemne wsparcie pomiędzy rodzicami i dziećmi powinno być całkowicie bezinteresowne, co wynika przede wszystkim z norm moralnych.

Organ przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do u.ś.r. kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu pierwszej instancji wyrok Trybunału nie oznacza usunięcia tego kryterium z ustawy, nie stanowi również podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kreuje także nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa.

W związku z powyższym organ uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż osoba wymagająca opieki nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2a u.ś.r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. wskazując, że zawarte w tych przepisach warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji niespełnienie którejkolwiek z nich skutkuje brakiem uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy podał, że S. J. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2019 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N., zaś jej mąż, A. J., jest osobą legitymującą się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności z [...] sierpnia 2019 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu pierwszej instancji odnośnie do niespełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 lub 25 roku życia. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych .dla danego postępowania. Artykuł 145a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia objętego skargą aktu.

Nie można więc pominąć orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako elementu kształtującego poddany tej ocenie stan prawny. Z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, kwestionującego zgodność z Konstytucją RP określonych uregulowań prawnych, następuje obalenie domniemania ich konstytucyjności, co oznacza, że nawet w razie odroczenia mocy obowiązującej badanego aktu normatywnego, sądy nie powinny stosować podważonych regulacji, które już od chwili rozpoczęcia ich obowiązywania były niezgodne z prawem. Organ wskazał, że stanowisko powyższe nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą ma taki charakter od momentu jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego. Orzeczenie Trybunału w zakresie obowiązywania prawa wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Organ wskazał przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1178/12 i z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2296/12.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14 po czym stwierdził, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odnosi bezpośredni skutek, a zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej, to zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Organ odwoławczy wskazał, że w kontrolowanej sprawie wnioskowanego świadczenia nie można przyznać z innej przyczyny. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy A. J., mąż S. J., nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie sprawuje opieki nad inną osobą niepełnosprawną.

Organ odwoławczy stwierdził, że małżonkowie w świetle prawa są zobowiązani do wzajemnej pomocy. Obowiązek wzajemnej pomocy dotyczy wszystkich szeroko rozumianych przejawów życia rodzinnego, jednakowo kwestii o charakterze niemajątkowym, jak i kwestii o charakterze majątkowym. Obejmuje wszelkie czynności faktyczne mające na celu wspieranie każdego z małżonków w wykonywaniu przez niego jego praw i realizacji obowiązków wynikających z małżeństwa.

Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej jako "k.r.o.") małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 k.r.o. małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 99/20, w którym wyrażono stanowisko, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz wskazane przepisy k.r.o., skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Artykuł 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zatem przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało.

Organ odwoławczy stwierdził więc brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi na niepełnosprawną matkę, gdy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego:

1) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego i brak zebrania całego materiału dowodowego, co z kolei skutkuje wadliwym, tj. niedostatecznie wyjaśnionym stanem faktycznym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony;

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez określenie, że stanowi on przeszkodę do uznania, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane osobie, która jest faktycznym opiekunem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, ponieważ pomimo błędnego uzasadnienia prawnego zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd wojewódzki stwierdził, że chociaż organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z wyrażonymi w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadami konstytucyjnymi, w tym przede wszystkim z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą równego traktowania podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, to jednak zastosowanie tego przepisu na tle ustalonego prawidłowo stanu sprawy okazało się ostatecznie prawidłowe.

Sąd wojewódzki nie stwierdził podstaw do przyjęcia, że indywidualna sytuacja zdrowotna i osobista męża (A. J.) osoby wymagającej opieki (S. J.) uzasadnia odstąpienie od literalnego brzmienia przesłanki sformułowanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która wyłącza nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w kolejności dalszej (syn), niż kolejność małżonka osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Małżonek S. J. posiada wprawdzie jedynie lekki stopień niepełnosprawności, jednak ujawniona Sądowi dokumentacja, w tym dokumentacja lekarska zawierająca ocenę stanu zdrowia i możliwości psychoruchowych, nie zawiera oczywistych i kategorycznych stwierdzeń co do niemożności zapewnienia przez ww. realnej i efektywnej opieki małżonce, dotkniętej znacznym stopniem niepełnosprawności. Stwierdzenia tego rodzaju nie wynikają w szczególności z karty leczenia szpitalnego oraz zaleceń lekarsko-pielęgniarskich, wyników badań specjalistycznych.

W tej sytuacji należy przyjąć, że negatywna przesłanka wyłączenia małżonka osoby wymagającej opieki z katalogu podmiotów, które mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie została zniesiona. Konsekwencją tego faktu jest prawidłowość odmowy przyznania prawa do powyższego świadczenia skarżącemu jako synowi (zstępnemu) S. J.

Jak podkreślił Sąd, wieloletnia praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych podważyła zastosowanie zasady clara non sunt interpretanda w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wykazując konieczność sięgnięcia do zasady interpretatio cessat in claris.

Sąd dodał, że zgodnie ze wskazaniami teorii prawa administracyjnego oraz orzecznictwem sądów administracyjnych granice wykładni językowej nie są bezwzględne, jeśli jedynie językowe brzmienie przepisu na tle znaczenia w pełni odkodowanej normy prowadzi do oczywistego i rażącego naruszenia wartości ponadustawowych (w tym konstytucyjnych). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych tego rodzaju wartości i zasady (przede wszystkim konstytucyjne) zostały wskazane.

Przesłanki pozwalające na przełamanie prima facie kategorycznego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a można odnaleźć już w samej ustawie o świadczeniach rodzinnych. Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20, z jednej strony jest oczywiste, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ww. ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z drugiej strony nie należy zapominać, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt. 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny (a więc także małżonkom), z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającej (osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą jej wymagającą i pozostającą w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta powinna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie przesłanki negatywnej znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak pełni inną funkcję. O ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny. Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że tak jak prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może nabyć osoba obciążona obowiązkiem alimentacyjnym nad osobą wymagającą opieki, nie tylko taka, która jest dotknięta znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także taka, która nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub od której uzyskanie wymaganego świadczenia jest obiektywnie niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (art. 132 k.r.o.), tak pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki (osobiście lub za pośrednictwem innych osób), powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zostaje wyeliminowana. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r., w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Poprzestanie na językowym i pozornie kategorycznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., niezależnie od wskazanego wyżej naruszenia zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP (zasada uwzględniania dobra rodziny w zakresie polityki społecznej i gospodarczej), mogłoby w określonych stanach faktycznych doprowadzić do zapewnienia iluzorycznej opieki osobom dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności przez przyjęcie szkodliwej fikcji, że tego rodzaju opiekę może sprawować każdy małżonek powyższej osoby, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nawet jeśli nie może on zapewnić tej osobie realnej i efektywnej opieki ze względu na stan swojego zdrowia, co dodatkowo może narazić tę osobę na określone zagrożenia życia lub zdrowia (np. w sytuacji wymaganej sprawności w celu udzielenia pomocy w stanach nagłych).

Błędna jest zatem próba dokonywania wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w izolacji od innych przepisów prawa mających wpływ na prawidłową rekonstrukcję normy podlegającej zastosowaniu.

Sąd wojewódzki przytoczył stanowisko sądów administracyjnych i stwierdził, że nie ma samodzielnego i przesądzającego znaczenia pogląd, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. J., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt. 2a u.ś.r. poprzez jego literalną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym powinno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby.

Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego.

Skarżący kasacyjnie oświadczył również, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przez jego literalną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, w której to do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie dalej spokrewnionej wystarczającym powinno być wykazanie faktycznej niemożności sprawowania opieki przez wskazane powyżej osoby.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to jedna z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z art. 17 u.ś.r. przyznanie ww. świadczenia możliwe jest jedynie w razie spełnienia przesłanek pozytywnych w nim wskazanych przy jednoczesnym niespełnieniu żadnej z przesłanek negatywnych.

Na tle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość "przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli" (B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Takie stanowisko poparł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21, LEX nr 3 262 668, z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1755/20, LEX nr 3 279 419, z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1113/15, LEX nr 2 602 221.

Drugi pogląd opierał się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków" (ibidem, art. 17). Takie stanowisko poparł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, LEX nr 3 289 490, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, LEX nr 3 179 375, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, LEX nr 3 149 088, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3 044 226, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, LEX nr 2 798 595). Pogląd ten jest obecnie dominujący, a orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela go i przyjmuje za własny.

Wobec tego stwierdzić należy, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389). Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, LEX nr 3 144 625).

W niniejszej sprawie, z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że skarżący kasacyjnie jest synem S. J., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką spowodował, że skarżący kasacyjnie wystąpił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że S. J. mieszka razem z mężem, A. J., który legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności.

Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do skarżącego kasacyjnie została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc organ odwoławczy odmówił skarżącemu kasacyjnie przyznania tego świadczenia, skoro jego niepełnosprawna matka pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prawidłowo też Sąd wojewódzki oddalił skargę na ww. decyzję, choć przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska w odniesieniu do wykładni ww. przepisu nie można podzielić.

Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w sposób wyraźny wskazuje, że to od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani Sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 635/21, LEX nr 3 289 354). Taką ocenę może przedstawić tylko kompetentny organ właśnie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Błędna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie podważa trafności zaskarżonego wyroku.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.