Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1083/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4 , art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Aldona Gąsecka - Duda Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 1 lipca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] decyzją z dnia 31.03.2014 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2013 r., poz. 1409) nakazał Gminie [...] - inwestorowi budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w K. w terminie do 12 miesięcy od daty uostatecznienia się decyzji, usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez:

- wykonanie opaski żelbetowej 40x30cm (z betonu C-20 zazbrojonej 10-cioma prętami 012 i strzemionami 08 w rozstawie co 15cm), połączonej za pomocą kotew chemicznych [...] lub [...] po 4 szt./mb, w poziomie posadowienia budynku w celu usztywnienia fundamentów budynku;

- wykonanie pionowej izolacji termicznej ściany fundamentowej poprzez skucie nierówności betonu (do 0,8-1,0m ppt) w celu uzyskania równej płaszczyzny zbliżonej do płaszczyzny betonu w poziomie cokołu, zmycie ściany i uzupełnienie jej zaprawą np. [...], TEN-10, a następnie przyklejenie pionowej izolacji z materiału wskazanego w ekspertyzie i zamontowanie pionowej izolacji przeciwwilgociowej z folii kubełkowej;

- obsypanie opaski żelbetowej i ściany fundamentowej, warstwą keramzytu gr. min. 30cm z zabezpieczeniem jej od zewnętrznej strony wykopu geowłókniną i opaską szer. min. 50cm w poziomie terenu o spadku od muru 2-2,5%;

- osuszenie i oczyszczenie ścian z nalotów pleśni, naniesienie środka grzybobójczego i uzupełnienie ubytków oraz rys i pęknięć zaprawami renowacyjnymi,

- usunięcie z kominów drewnianych elementów więźby i wykonanie wymianów drewnianych o przekroju identycznym jak krokwie oraz uzupełnienie ubytków i ich otynkowanie w przestrzeni strychowej. W kanałach osadzić szczelne systemowe wkłady z blach kwasoodpornych,

- zwieńczenie kominów czapką lub odpowiednią obróbką blacharską,

- przebudowanie dachu mocując murłaty i płatwie (w celu likwidacji skręceń i odchyleń) oraz montując kleszcze o wymiarach identycznych jak krokwie,

- naniesienie środków grzybobójczych na drewniane elementy konstrukcji dachu,

- poprawę szczelności pokrycia dachu demontując je i montując folię wstępnego krycia, dachówkę, obróbki blacharskie i rynny zgodnie z zaleceniami producenta materiału;

-poprawę skuteczności izolacji termicznej skosów i stropu nad poddaszem poprzez uzupełnienie ubytków materiału termoizolacyjnego;

- uszczelnienie połączenia okien dachowych z połacią dachową oraz likwidację mostków termicznych,

- wyprowadzenie pionu kanalizacyjnego ponad dach zakończając go wywiewką systemową lub pozostawienie w przestrzeni strychowej montując na nim odpowietrznik automatyczny.

W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotem postępowania jest budowa budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] (które powstały w wyniku podziału dz.nr [...]) w K., niezgodnie z przepisami, zrealizowana przez inwestora Gminę [...]. Roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 21.09.2007r., znak: [...]. W dniu 05.09.2008 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru o zakończeniu budowy. Następnie gmina przekazała budynek i właścicielami obiektu stali się: H. O. i D. O. oraz S. O. i J. O..

Zdaniem organu zgromadzony materiał dowodowy wykazał, że inwestor wybudował obiekt niezgodnie z przepisami. W związku z tym, w przedmiotowej sprawie, znajduje zastosowanie przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wobec zakończenia inwestycji brak jest podstaw do wstrzymania prowadzenia robót, co wynika z art. 51 ust. 7 ustawy, ale organ jest zobowiązany nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zakres prac został określony w oparciu o własne oględziny oraz ekspertyzę opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. M. i opinię techniczną sporządzoną przez technika budowlanego Z. M.. Organ podzielił część wniosków zawartych w ww. opracowaniach i zgodnie z art. 5 w celu spełnienia wymagań podstawowych, dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii, został określony minimalny zakres robót które należy wykonać w celu ich zagwarantowania.

Gmina [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania:

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności błędne uznanie, że dokumenty w postaci ekspertyzy techniczno - budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. L. oraz opinii technicznej sporządzonej przez Z. M. stanowią wiarygodny dowód, podczas gdy dokumenty te jako sporządzone przez H. i D. O. dla potrzeb postępowania cywilnego, jako dokumenty prywatne, a nadto zawierające liczne uchybienia, nie mogą stanowić rzetelnego dowodu będącego podstawą do wydania decyzji administracyjnej, a przeciwnie dane w nich zawarte powinny zostać zweryfikowane przez biegłego posiadającego wiadomości specjalne;

naruszenie art. 7, art. 77 § 1, 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem dokonania weryfikacji ustaleń ekspertyzy techniczno — budowlanej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego inż. J. L. oraz opinii technicznej sporządzonej przez Z. M.;

naruszenie art. 8 k.p.a. bowiem wydanie decyzji w oparciu o prywatne stanowisko autorów ww. ekspertyzy i opinii w tak poważnej sprawie wymagającej wiadomości specjalnych, bez przeprowadzania dowodu z opinii biegłego naruszyło zaufanie strony do władzy publicznej;

naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 51 ust 1 pkt 2 i ust. 7 oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji przyjęcie, że

Gmina [...] może być adresatem wydanej decyzji, podczas gdy skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w K., co wyklucza możliwość zastosowania powołanych powyżej przepisów;

błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez mylne przyjęcie, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] w K. zawiera wady, podczas gdy z dokumentacji sporządzonej w trakcie procesu budowlanego jasno wynika, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem oraz sztuką budowlaną, co dodatkowo zostało potwierdzone w oświadczeniu złożonym przez kierownika budowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1.07.2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł nowy termin do dnia 1.07.2016 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zasadniczym celem postępowania w trybie tzw. postępowania naprawczego określonym w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy wykonane, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej oraz, w sytuacji stwierdzenia uchybień w w/w zakresie, zobligowanie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przywołanymi wymogami. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Przypadkami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 są przypadki inne niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Odwołując się do orzecznictwa WINB wskazał, że jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu, ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego za roboty wykonane w sposób niezgodny z przepisami należało uznać: wykonanie fundamentów obiektu w sposób powodujący nierównomierne jego osiadanie, a przez to wystąpienie rys i pęknięć ścian oraz przesunięcia więźby dachowej, wykonanie izolacji przeciwwilgociowych i termicznych obiektu w sposób powodujący zawilgocenie pomieszczeń skutkujące wystąpieniem wykwitów pleśni, ingerencję w komin w postaci wykucia jego części i osadzenia w nim drewnianej płatwi, zakotwiczenie elementów więźby dachowej w obrysie komina, brak zabezpieczenia instalacji kanalizacyjnej odpowietrznikiem oraz nierównomierne ułożenie dachówek skutkujące przedostawaniem się wilgoci do wnętrza obiektu. Wymienione nieprawidłowości świadczą o przeprowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Tym samym, ze względu na spełnienie przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane WINB uznał za zasadne wdrożenie trybu naprawczego określonego w art. 50-51 ustawy.

W ocenie organu odwoławczego, PINB rzetelnie oraz w sposób wystarczający do wydania zgodnego z prawem orzeczenia, zgromadził materiał dowodowy. Organ I instancji po dokonaniu analizy Ekspertyzy Techniczno-Budowlanej autorstwa inż. J. M., Opinii Technicznej autorstwa Z. M. z 23.06.2012 r., jak również materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB podczas przeprowadzonych 16.01.2012 r., 24.06.2013 r. oraz 25.10.2013 r. oględzin, określił obowiązki, które mają na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Organ II instancji podzielił również stanowisko co do zobowiązania gminy do wykonania robót budowlanych. Podniósł, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie art. 52 jest rozbieżne, przy czym dopuszcza sytuację, w której adresatem decyzji będzie inwestor nie legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości. Właścicielami działki nr [...] na której posadowiony jest budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej są H. O. i D. O., którzy, jak wynika z akt sprawy, wykazują gotowość do umożliwienia inwestorowi wywiązania się z nałożonych obowiązków w sposób legalny. Dla wzmocnienia przedstawionej argumentacji organ odwołał się do poglądu wyrażonego przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16.11.2012 r., sygn. akt II SA/Po 753/12 oraz przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21.02.2014 r., sygn. akt II SA/Kr 602/13.

Ponadto organ II instancji podkreślił, że zarówno przedłożona Ekspertyza Techniczno-Budowlana, jak i Opinia Techniczna zostały sporządzone przez autorów posiadających odpowiednie ku temu przygotowanie - pierwsze z wymienionych opracowań zostało sporządzone przez inż. J. M. (rzeczoznawca budowlany dec. nr [...] upr. bud. [...] Specjalność Konstrukcyjno-Inżynieryjna, Biegły Sądowy w zakresie budownictwa ogólnego P.S.O. [...]) zaś drugie - Opinia Techniczna, przez Z. M. (upr. konstrukcyjno-budowlane nr [...], członek Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ew. [...]) oraz stanowią - w ocenie WINB - profesjonalnie przygotowane opracowania. Przeprowadzone oględziny w terenie potwierdziły podniesiony w ww. dokumentach zarzut wykonania robót budowlanych niezgodnie ze sztuką budowlaną. Tym samym zlecenie sporządzenia dodatkowej ekspertyzy jest niecelowe, gdyż zdaniem WINB nie doprowadzi do poznania nowego materiału dowodowego, a jedynie spowoduje niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. przedłużenie postępowania.

Organ odwoławczy w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i określił nowy termin w celu dochowania terminu do wykonania nałożonego na niego obowiązku

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej jego oceny, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji;

art. 7, 8,11 ora zart. 77 § 1, 80 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie

wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w

szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego;

art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie objęte decyzją dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżącej, co spowodowało nieuprawnione, uznanie jej za stronę prowadzonego postępowania;

art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu

postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. w dniu jej wydania była niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a;

2. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane tj.:

a) art. 50, 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 a przede wszystkim art. 52 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji przyjęcie, że Gmina [...] może być adresatem wydanej decyzji, podczas gdy nie posiada żadnego tytułu prawnego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w K., co wyklucza możliwość zastosowania powołanych powyżej przepisów prawa i wydanie decyzji nakładającej na gminę jako na inwestora obowiązek wykonania wyszczególnionych w decyzji prac budowlanych;

3. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez:

a) mylne przyjęcie, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] w K. zawiera wady, podczas gdyż dokumentacji sporządzonej w trakcie procesu budowlanego jasno wynika, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem oraz sztuką budowlaną, co dodatkowo zostało potwierdzone w oświadczeniu złożonym przez kierownika budowy oraz poprzez brak sprzeciwu ze strony organu wobec złożenia przez Inwestora oświadczenia o zamiarze przystąpienia do użytkowania budynku, które chwili obecnej nie zostało wyeliminowana z obrotu prawnego;

Z ostrożności procesowej strona skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 105 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy na skutek zawarcia ugody w sprawie [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w N. kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe.

Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 7 ustawy Prawo budowlane D. O. i H. O. - właścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w K. w terminie do 12 miesięcy od daty uostatecznienia decyzji, usunąć stwierdzone nieprawidłowości poprzez: (...) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości. Ewentualnie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości. Zaś w przypadku uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 105 k.p.a. wniosła o umorzenie postępowania w części dotyczącej obowiązków nałożonych na skarżącą oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w czterokrotnej wysokości.

W uzasadnieniu wskazano, że budynek został przez inwestora wykonany zgodnie z dokumentacją projektową, z zachowaniem zasad sztuki budowlanej i wiedzy technicznej, natomiast rzekome wady, jeżeli takie obecnie w budynku istnieją, stanowią tylko i wyłącznie efekt niewłaściwej jego eksploatacji lub są wynikiem normalnego zużycia, związanego z upływem czasu oraz sposobu użytkowania budynku przez jego obecnych właścicieli. Po zakończeniu prac budowlanych, w 2008 roku, gmina w dniu 5.09.2008 r. zawiadomiła Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o zakończeniu prac budowlanych, przedkładając stosowną dokumentację. Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów oraz przeprowadzeniu czynności sprawdzających PINB zawiadomił inwestora, że w jego ocenie nie zachodzą żadne przesłanki do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej, a więc budynki mogą zostać oddane do użytkowania. Zatem organ I instancji nie dostrzegł żadnych wad, które mogłyby skutkować dokonaniem negatywnej oceny stanu technicznego budynku. Ustalenia te były zbieżne z oświadczeniem złożonym w dniu 25.07.2008 r. przez kierownika budowy. Niezrozumiałe dla strony skarżącej jest dlaczego po dokonaniu czynności sprawdzających, organ I Instancji "nosząc się z zamiarem wszczęcia niniejszego postępowania nie wyeliminował z obrotu prawnego swojej aprobaty w zakresie możliwości użytkowania budynku poprzez złożenie sprzeciwu".

Organ II instancji powielił błędy PINB-u, który nie podjął wystarczającego wysiłku w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uznając za wiarygodną i rzetelną Ekspertyzę Techniczno - Budowlaną autorstwa J. L. (która nie zawiera nawet daty jej sporządzenia, a więc nie można zweryfikować do jakiego okresu budynku się odnosi) dopuścił się uchybienia. Podobnie bezkrytyczne przyjęcie ustaleń zawartych w Opinii Technicznej Z. M. budzi poważne zastrzeżenia. W orzecznictwie wskazuje się, że opinia przedstawiona na zlecenie strony nie może być uznana jako posiadająca pełen walor dowodowy, stąd – zdaniem strony skarżącej – organ winien dopuścić dowód z opinii niezależnego biegłego, co pozwoliłoby na samodzielne dokonanie oceny twierdzeń stron oraz przedłożonych dokumentów.

Ponadto organ nie mógł nałożyć na gminę obowiązku usunięcia nieprawidłowości rzekomo stwierdzonych w budynku, gdyż w momencie wydawania decyzji nie była już inwestorem, a nadto nie posiadała uprawnień do władania budynkiem z innego tytułu, co czyni decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z treści art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wynika by inwestor miał pierwszeństwo w byciu adresatem decyzji wydanych na podstawie art. 48, 49b, 50a oraz 51 ustawy. Status inwestora jako adresata praw i obowiązków w procesie budowlanym kończy się z chwilą zakończenia budowy (w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym) i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 61 i n.). Zasady przejścia obowiązków z inwestora na nabywcę nieruchomości nie można wyłączyć w drodze umowy.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. strona skarżąca wskazała, że postępowanie winno zostać umorzone, albowiem na skutek zawarcia w dniu 9.02.2015 r. ugody w sprawie [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w N. kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie toczące się przed Sądem Cywilnym dotyczyło relacji między inwestorem, a obecnymi właścicielami budynku tj. D. O. i H. O.. Zawierając ugodę w sprawie strony zlikwidowały istniejący między nimi spór w ten sposób, iż właściciele zobowiązali się do wykonania we własnym zakresie wszelkich robót budowlanych, a gmina wypłaciła im na ten cel konkretną kwotę pieniężną.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 5 listopada 2015 r. uczestnicy postępowania J. O. i S. O. przychylili się do stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Wskazali, że są właścicielami segmentu D zlokalizowanego w K. nr [...]. Nie byli stronami ugody sądowej, która została zawarta jedynie pomiędzy gminą a D. O. i H. O..

Również H. i D. O. w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. wnieśli o oddalenie skargi. Argumentowali, że ugoda zakończyła jedynie cywilnoprawny spór między stronami. Nie zobowiązali się do wykonania we własnym zakresie żadnych robót budowlanych w lokalu będących ich własnością ani tym bardziej do "naprawy" obiektu składającego się z dwóch budynków. Postępowanie sądowe nie było tożsame przedmiotowo i podmiotowo z postępowaniem administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2013 r., poz. 1409). W związku z tym w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy spełnione zostały przesłanki do zastosowania tego przepisu.

W myśl art.51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W tym ostatnim przepisie mowa jest o robotach budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

W oparciu o powyższe wskazany przepis art. 51 ust. 1 pkt 2, przewidujący nałożenie przez właściwy organ obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy zostanie stwierdzone zaistnienie jednej z czterech wymienionych wyżej przesłanek (art.50 ust.1).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, przyjął on, że w rozpatrywanej sprawie ziściła się przesłanka wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, twierdząc, że inwestor wybudował obiekt niezgodnie z przepisami. Organ odwoławczy stwierdził, że za roboty wykonane w sposób niezgodny z przepisami należało uznać: wykonanie fundamentów obiektu w sposób powodujący nierównomierne jego osiadanie, a przez to wystąpienie rys i pęknięć ścian oraz przesunięcia więźby dachowej, wykonanie izolacji przeciwwilgociowych i termicznych obiektu w sposób powodujący zawilgocenie pomieszczeń skutkujące wystąpieniem wykwitów pleśni, ingerencję w komin w postaci wykucia jego części i osadzenia w nim drewnianej płatwi, zakotwiczenie elementów więźby dachowej w obrysie komina, brak zabezpieczenia instalacji kanalizacyjnej odpowietrznikiem oraz nierównomierne ułożenie dachówek skutkujące przedostawaniem się wilgoci do wnętrza obiektu, co świadczy o tym, że roboty budowlane wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.

Organy nie wskazały jednakże jakie to są przepisy.

Tymczasem przesłanką wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. musi być uprzednie stwierdzenie, że obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (por. wyrok NSA z dnia 1.08.2012 r. sygn. II OSK 814/11, LEX nr 1219263). Obowiązkiem organu jest zatem przeprowadzenie rozważań celem ustalenia, czy doszło do wykonania obiektu w sposób odbiegający od wskazanych, konkretnych przepisów , a nadto, czy w realiach rozpoznawanego przypadku ewentualne odstępstwo ma charakter istotny.

Wskazać również należy, że przepisy prawa nie przewidują przy tym oceny wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zgodności ze "sztuką budowlaną". Pojęcie to nie funkcjonuje w przepisach prawa, jest sformułowaniem niedookreślonym i nie ma możliwości poddania go weryfikacji zarówno w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, jak również w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ocena wykonanych robót budowlanych winna zatem opierać się na wskazaniu właściwych przepisów prawa materialnego, które określają wymagania dla prowadzenia tego typu robót budowlanych. Dopiero wówczas będzie możliwe podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane, które uwzględni wynikające z przepisów prawa materialnego wymagania co do zgodnego z prawem wykonywania robót budowlanych. Organy muszą przy tym mieć na uwadze, że przepisy art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane określają wyłącznie przesłanki wszczęcia postępowania naprawczego, wyznaczając zakres postępowania wyjaśniającego niezbędny dla jego prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z naruszeniem powyższych zasad organy nie wykazały z odstępstwami od jakich konkretnie przepisów wybudowano przedmiotowy obiekt i czy ewentualne odstępstwa miały charakter odstępstw istotnych i dlaczego.

Powyższe wskazuje, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art.51 ust.7 w związku z art.50 ust.1 pkt 4 i art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż organy nie wykazały, że spełnione zostały przesłanki zastosowania tych przepisów.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że:

- zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na dokonaniu dowolnej, oceny, podczas gdy budynek został przez inwestora wykonany zgodnie z dokumentacją projektową, z zachowaniem zasad sztuki budowlanej i wiedzy technicznej, natomiast rzekome wady, jeżeli takie obecnie w budynku istnieją, stanowią tylko i wyłącznie efekt niewłaściwej jego eksploatacji lub są wynikiem normalnego zużycia, związanego z upływem czasu oraz sposobu użytkowania – jest niezasadny.

Stanowisku temu przeczy treść notatki służbowej z dnia 15.07.2008 r., z dnia 17.09.2008 r., z dnia 22.09.2008 r., z dnia 27.11.2008 r., z dnia 5.08.2010 r., z dnia 15.09.2010 r. znajdujących się na karcie 54, 62, 66, 79, 113, 88 akt administracyjnych

W prawie budowlanym normą jest nakładanie na strony obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów dotyczących np. stanu technicznego budynku, z zastrzeżeniem, że opinie/ekspertyzy/projekty winny zostać wykonane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Na etapie prowadzonego postępowania wyjaśniającego gmina nie kwestionowała przekładanych przez strony dokumentów. Dopiero w odwołaniu podniosła, że "opinie nie są wolne od błędów i sprzeczności" i że wskazane jest przeprowadzenie tego dowodu z urzędu. Gmina poprzestała na lakonicznym stwierdzeniu, że opinie różnią się w zakresie stanu technicznego, nie podając w zasadzie żadnych konkretnych zarzutów co do opinii. Jedyne merytoryczne zastrzeżenie dotyczyło braku daty opinii inż. J. L..

Wobec powyższego analizując zakres nałożonych obowiązków należy stwierdzić, że zasadnicze znaczenie dla określenia koniecznych robót budowlanych miała opinia techniczna autorstwa technika budowlanego Z. M., w której odniesiono się również do ustaleń i zaleceń zawartych we wcześniejszej opinii inż. J. L.. Ponadto stan faktyczny został ustalony również na podstawie oględzin, dokumentacji zdjęciowej, a przede wszystkim zweryfikowany przez pracownika organu nadzoru budowlanego posiadającego kierunkowe wykształcenie. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W aktach administracyjnych znajduje się również opinia biegłego z dnia 31.12.2011 r. mgr inż. B. K., sporządzona na zlecenie Gminy w K., potwierdzająca niewłaściwe wykonanie robót przez wykonawcę.

- zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że postępowanie objęte decyzją dotyczyło interesu prawnego i obowiązku skarżącej i uznanie jej za stronę prowadzonego postępowania – jest niezasadny.

Stosownie do przepisu art.52 prawa budowlanego to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nie ulega wątpliwości, że inwestorem przedmiotowego budynku jest gmina.

- zarzut naruszenia art. 50, 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, a przede wszystkim art. 52 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji przyjęcie, że Gmina może być adresatem wydanej decyzji – nie jest zasadny.

Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, CBOSA). W wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842, NSA stwierdził, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, CBOSA, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W przypadku zbiegu obu tych kryteriów, czyli ustalenia, że sprawca jest jednocześnie właścicielem obiektu, w zasadzie nie ma problemu ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. W przypadku gdy sprawca nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, wykonanie obowiązku może być problematyczne z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych czynności. Można też sobie wyobrazić sytuację, że właściciel obiektu będzie wyrażał wolę, by czynności dokonał inwestor, który w momencie orzekania nie ma tytułu do obiektu budowlanego. Przy zastosowaniu art. 52 pewne jest, że dokonanie czynności powinno co do zasady obciążać inwestora, który ma jednocześnie tytuł do nieruchomości na cele budowlane. W przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ tytułu do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności.

- z przyczyn oczywistych nie mógł również uwzględniony zarzut – podniesiony w skardze na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy nałożenie obowiązku wykonania czynności – naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji.

- trafności zarzutu dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez mylne przyjęcie, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] w K. zawiera wady, podczas gdyż dokumentacji sporządzonej w trakcie procesu budowlanego jasno wynika, że budynek został wybudowany zgodnie z projektem oraz sztuką budowlaną, przeczą wyżej wymienione dowody znajdujące się w aktach sprawy.

- błędny jest także zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji, gdy na skutek zawarcia ugody w sprawie [...] toczącej się przed Sądem Okręgowym w N. kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Prawo administracyjne i prawo cywilne to odrębne, niezależne gałęzie prawa. Pierwsze z nich reguluje stosunki administracyjnoprawne, drugie cywilnoprawne. W dacie zawierania ugody strony miały świadomość, że została wydana nieostateczna decyzja nakazująca gminie wykonanie robót budowlanych doprowadzających wykonany przez nią budynek do stanu zgodnego z prawem budowlanym i projektem. Strony nie tylko nie odniosły się do powyższej okoliczności w ugodzie, ale również żadna z nich nie zawiadomiła o jej treści organu II instancji. Należy zatem stwierdzić, że gmina – jako podmiot publiczny, reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników na etapie postępowania administracyjnego nie uznała powyższej okoliczności za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero na etapie postępowania sądowego powołano fakt zawarcia ugody. Nadto, jak wynika z treści ugody (k.21 akt sądowych) nie jest prawdziwe twierdzenie, że D. O. i H. O. zobowiązali się do wykonania we własnym zakresie wszelkich robót budowlanych. Zgodnie ze stanowiskiem H. i D. O. wyrażonym w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. ugoda zakończyła jedynie cywilnoprawny spór między stronami. Nie zobowiązali się do wykonania we własnym zakresie żadnych robót budowlanych w lokalu będących ich własnością, ani tym bardziej do "naprawy" obiektu składającego się z dwóch budynków. Postępowanie sądowe nie było tożsame przedmiotowo i podmiotowo z postępowaniem administracyjnym.

Nadto, stronami postepowania administracyjnego były również inne osoby. Żądanie umorzenia postępowania jest zatem bezzasadne.

- nie jest nadto zrozumiały zarzut "dlaczego po dokonaniu czynności sprawdzających, organ I Instancji "nosząc się z zamiarem wszczęcia niniejszego postępowania nie wyeliminował z obrotu prawnego swojej aprobaty w zakresie możliwości użytkowania budynku poprzez złożenie sprzeciwu". Nie wiadomo w jaki sposób organ miałby tę aprobatę wyeliminować. Stosownie do treści art.54 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie zakończenia budowy – DZ.U.2006.156.1118) "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji." Nie wiadomo zatem w jaki sposób organ miałby wyeliminować swoją aprobatę. Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art. 54 p.b. wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi przystąpienia do użytkowania zrealizowanej inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ 21-dniowego terminu skutkuje, co do zasady, nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do przystąpienia do użytkowania zrealizowanego obiektu. Zaznaczyć jednakże należy, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Nie sposób bowiem przyjąć, że powiadomienie organu takim zgłoszeniem będzie oznaczało legalizację, w przypadku jej popełnienia, samowoli budowlanej.

Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt a ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 ustawy.