Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 953/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: M.P. 2004 nr 56 poz 958 pkt 9.6.3 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 20, art. 42
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Sz 8/08 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Sz 8/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej określana jako: ARiMR) w S., powołując się m.in. na art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1, ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie 1973/2004) i art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.; dalej cytowane jako: rozporządzenie 796/2004), odmówił W. B. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006, tj. Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) i nałożył sankcje w wysokości 115.485,04 zł z tytułu JPO i w wysokości 131.022,10 zł z tytułu UPO, wskazując, że wspomniane sankcje będą potrącane z płatności, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że W. B. we wniosku z dnia [...] maja 2006 r. zadeklarował do płatności bezpośrednich działki rolne o łącznej powierzchni 499,15 ha z uprawą "łąki trwałe". Przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2006 r. kontrola na miejscu wykazała, że obszar o powierzchni działek rolnych użytkowanych rolniczo wynosił tylko 81,15 ha (działka rolna C oraz K), zaś na pozostałym obszarze stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzeprowadzeniu przez producenta jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych w roku 2006. Ponieważ procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku (499,15 ha) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu (81,15 ha) wynosiła 515,10%, organ odmówił przyznania płatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. B. zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę wcześniejszych kontroli i późniejszych kontroli, w tym kontroli rolnośrodowiskowej wykonanej dnia [...] lutego 2007 r. i kontroli obszarowej przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2007 r., które potwierdziły skoszenie działek i zebranie siana. Stwierdził, że niewykonalne jest przeprowadzenie kontroli obejmującej obszar 499,15 ha przez dwóch pracowników w ciągu jednego dnia, tak jak to miało miejsce w dniu [...] sierpnia 2006 r. Kontrola działek została wykonana wyłącznie z ich obrzeża, a działki te były koszone od środka pola na zewnątrz. Niedokonanie skoszeń wynikało z zagrożenia pożarowego z powodu suszy, a następnie z podtopienia łąk torfowo-depresyjnych.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie nie wziął pod uwagę kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą A. oraz kontroli rolnośrodowiskowej pracowników ARiMR, ponieważ kontrole te mają jedynie znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, a nie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem organu przeprowadzenie kontroli na tak dużej powierzchni w ciągu jednego dnia było możliwe dzięki odpowiednio przystosowanym pojazdom i zamontowanym na nich urządzeniom GPS. Na nadzwyczajne okoliczności, które uniemożliwiały wykoszenie zadeklarowanych działek rolnych w terminie, W. B. zaczął się powoływać dopiero w lutym 2007 r., tymczasem we wniosku o przyznanie płatności producent rolny zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności. Obowiązek powiadamiania organu o wyjątkowych okolicznościach, w ciągu 10 dni od daty ich ustania, wynika z art. 72 rozporządzenia 796/2004 i obowiązku tego strona nie dopełniła.

W skardze na powyższą decyzję do WSA w S. W. B. podniósł, że organy oparły się na wadliwych ustaleniach kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r. Kontrola ta została dokonana wyłącznie z obrzeża kontrolowanych działek i dlatego nie wykazała skoszonych już w połowie obszarów działek A, B, D, E, F i G, które zgodnie z wymogami dobrej praktyki rolniczej były koszone od środka pola do zewnątrz. Skarżący wskazał, że w wymaganym okresie dokonał skoszenia ponad połowy powierzchni gruntów, w zakresie umożliwiającym przyznanie płatności, natomiast niedokonanie części koszenia wynikało z zagrożenia pożarowego z powodu suszy (w lipcu 2006 r.), a następnie z powodu podtopienia łąk. W toku postępowania nie wzięto także pod uwagę faktu, że zatwierdzony przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody Plan Środowiskowy na lata 2005-2009, realizowany na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], nie określa terminu zakończenia koszenia, zaś w zaleceniach uzupełniających wskazano, że ze względu na szczególny cel ochrony (ochrona ptaków wodno-błotnych), wykaszanie łąki należy rozpocząć w terminie od dnia 15 lipca, a w przypadku stwierdzenia konieczności można go opóźnić.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Ponadto, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) warunkiem takiego utrzymywania gruntów rolnych jest w przypadku łąk koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie, co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca.

Zdaniem Sądu I instancji, organy administracji prawidłowo ustaliły, że zadeklarowane przez skarżącego do uzyskania przedmiotowych płatności "łąki trwałe" nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Wynikało to z ustaleń opartych na protokole z czynności kontrolnych z dnia [...] sierpnia 2006 r. i załączonych do niego fotografii, z których wynika, iż powierzchnia działek pokryta była bardzo starymi trawami, krzewami oraz samosiejkami drzew.

W odniesieniu do JPO Sąd podniósł, że zgodnie z art. 138 ust. 1 rozporządzenia 1973/2004, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym.

W odniesieniu do UPO Sąd wskazał, że w art. 51 rozporządzenia 796/2004 określono m.in., że jeżeli różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosi 20% lub więcej, to odmawia się przyznania płatności, zaś jeśli różnica ta przekracza 50%, to rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym, przy czym kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy.

W ocenie Sądu I instancji, skoro w przedmiotowej sprawie różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 515,10%, to zasadnie odmówiono skarżącemu przyznania zarówno JPO, jak i UPO (jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej) i nałożono sankcję w kwocie odpowiadającej różnicy między zadeklarowaną a stwierdzoną powierzchnią działek.

W ocenie Sądu I instancji nie istnieją podstawy do kwestionowania ustaleń kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nieprawdopodobnym byłoby niedostrzeżenie przez kontrolujących i nieodzwierciedlenie tego faktu na sporządzonych fotografiach wykoszenia połowy powierzchni działek w pierwszej połowie lipca 2006 r. Możliwe było także dokonanie kontroli działek w ciągu jednego dnia z uwagi na posiadanie przez kontrolujących pojazdu mechanicznego oraz sprzętu pomiarowego i fotograficznego.

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie mogło zostać uwzględnione powoływanie się przez skarżącego na zalecenia zawarte w planie rolnośrodowiskowym. Składając odrębny wniosek o przyznanie płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych skarżący zobowiązał się do spełniania warunków dotyczących takich płatności, jednakże nie zwalniało go to z obowiązku przestrzegania wymagań wynikających z ubiegania się o płatności bezpośrednie do gruntów rolnych. Są to bowiem różne płatności, rozstrzygane w odrębnych postępowaniach, z uwzględnieniem odrębnych warunków ich przyznawania. Z tego też powodu organy nie uwzględniały w postępowaniu ustaleń kontroli przeprowadzonej dla celów rolnośrodowiskowych. Zasadnie także, zdaniem Sądu I instancji, nie uwzględniono wyników kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2007 r. (w czasie której stwierdzono wykoszenie działek skarżącego), uznając, że koszenie to nastąpiło już po przeprowadzonej kontroli z dnia [...] sierpnia 2006 r.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 20 rozporządzenia 817/2004 oraz wytycznych zawartych w pkt 9.6.3 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006

2) przepisów prawa procesowego:

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej cytowana jako: k.p.a.) - naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa,

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. - naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,

- art. 107 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji niezawierającej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd uznał, iż wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej cytowana jako p.p.s.a.) skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani prawa procesowego, ale kasator z poglądem tym się nie zgadza.

Kasator wskazał, że co prawda decyzje odnośnie płatności wsparcia działalności rolniczej wydawane są odrębnie dla każdego rodzaju płatności, niemniej organy administracji i kontrolujący je sąd administracyjny winny mieć na uwadze, iż przedmiotem płatności jest działalność rolnicza prowadzona na określonym obszarze, przez określonego rolnika w ściśle określonych ramach prawnych. O ile prawo nie wyklucza korzystania z kilku przewidzianych prawem wspólnotowym i krajowym płatności jednocześnie, to możliwe i dopuszczalne jest wnioskowanie i przyjmowanie płatności z kilku źródeł. Skarżący posiada grunty, których położenie geograficzne uzasadnia wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów, płatności ONW, ale także płatności na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Przyznanie tych ostatnich płatności uzależnione jest od szeregu wymagań szczegółowych, które wykraczają poza zwykłą dobrą praktykę rolniczą i nie pokrywają się z innymi instrumentami Wspólnej Polityki Rolnej. Kasator podniósł, że rolnik korzystający ze wsparcia przedsięwzięć rolnośrodowiskowych ma obowiązek stosowania "w pierwszej mierze" szczególnych wymogów określonych dla tych przedsięwzięć. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wymogi stawiane rolnikom celem uzyskania przez nich wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych, czy wsparcia ONW należy rozpoznawać z uwzględnieniem wymogów dla przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, bowiem to te drugie są bardziej restrykcyjne. Działania skarżącego były zgodne przede wszystkim z wymogami planu rolnośrodowiskowego zatwierdzonego przez wojewódzkiego konserwatora przyrody, który wykluczał możliwość koszenia przed 15 lipca, a nie określał terminu zakończenia koszenia. Gdyby skarżący wykonał swe zobowiązanie zgodnie z warunkami przewidzianymi dla płatności bezpośrednich do gruntów, wówczas musiałby zrezygnować (ze względu na warunki atmosferyczne - suszę, a później lokalną powódź) z płatności na wsparcie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Skoro skarżący zrealizował warunki bardziej restrykcyjne, to należy uznać, że zrealizował również warunki mniej restrykcyjne przewidziane dla płatności bezpośrednich do gruntów. Skarżący zaznaczył, że prawodawca wspólnotowy dopuszcza możliwość występowania przez rolnika o kilka rodzajów wsparcia jednocześnie. Gdyby uznać argumentację Sądu, należałoby przyjąć, że ustawodawca wspólnotowy nie godzi się na przyznanie rolnikom wszystkich płatności, albowiem warunki dla ich uzyskania wzajemnie się wykluczają. W ocenie skarżącego z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich i z treści art. 20 rozporządzenia 817/2004 wynika, że restrykcyjne wymogi rolno środowiskowe powinny być przestrzegane na całym obszarze gospodarstwa, a więc także na obszarze nie objętym wnioskiem o płatność rolno środowiskową.

W uzasadnieniu zarzutów procesowych kasator wskazał na błędne postępowanie organów I i II instancji. Bez szczegółowego uzasadnienia zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na nieprawidłowym zebraniu materiału dowodowego. Podniósł, że błędem organów było oparcie się na ustaleniach nierzetelnej i niedokładnej kontroli oraz ustalenie na tej podstawie, z naruszeniem art. 80 k.p.a., braku zwykłej, dobrej praktyki rolniczej. Konsekwencją wadliwego działania organu było wydanie decyzji, której uzasadnienie narusza art. 107 k.p.a., gdyż nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym i poczynionymi ustaleniami.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wiążącym się z wieloma wymaganiami, których ścisłe przestrzeganie jest czynnikiem warunkującym skuteczne kwestionowanie wyroku sądu administracyjnego I instancji. Z tego względu skarga kasacyjna może być sporządzona tylko przez osoby będące profesjonalistami w zakresie stosowania prawa (art. 175 p.p.s.a.), które to osoby z racji posiadanych umiejętności zawodowych są w stanie sprostać stawianym przez ustawę wymaganiom.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu I instancji, a nie przeciwko rozstrzygnięciu organu administracyjnego. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie prawnym prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem NSA jest związany granicami skargi kasacyjnej i kontroluje wyrok sądu I instancji tylko pod kątem zasadności wskazanych przez stronę podstaw kasacyjnych, z wyjątkiem nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 p.p.s.a. bierze pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom formalnym, jakie ogólnie zostały sformułowane w art. 46 § 1 p.p.s.a. dla pism w postępowaniu sądowym, a ponadto oznaczać zaskarżone orzeczenie (sądowe) ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Wymaganie dotyczące przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie oznacza obowiązek wskazania przez kasatora konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, które zostały naruszone przez sąd I instancji. Za niewystarczające i błędne należy uznać ogólnikowe określenie podstaw kasacyjnych, z którego nie wynika, jaki przepis sąd naruszył i w jaki sposób. Wadliwe jest także kierowanie zarzutów, w szczególności procesowych, przeciwko rozstrzygnięciu organu administracji (zarzuty naruszenia k.p.a.), zamiast przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu sądu I instancji.

Wymaganie dokładnego wskazania w podstawie kasacyjnej i jej uzasadnieniu przepisu, który został naruszony w zaskarżonym orzeczeniu sądowym wiąże się ściśle ze wskazaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, oznacza iż wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (z wyjątkiem nieważności postępowania, którą jak wskazano wyżej, NSA bierze pod uwagę z urzędu) i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i konkretyzujących je zarzutów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia prawa materialnego, to nieprawidłowe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej z określonego przepisu. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, to błąd w zakresie subsumpcji, a więc błędne zastosowanie (lub błędne niezastosowanie) normy prawnej wynikającej z danego przepisu w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Powołanie się na naruszenie prawa procesowego wymaga nawiązania do uchybienia przez sąd przepisom ustawy p.p.s.a. Nie jest wystarczające samo odwoływanie się do naruszenia w sprawie przepisów procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, bowiem sąd administracyjny, którego orzeczenie jest zaskarżone skargą kasacyjną, bezpośrednio nie stosuje przepisów postępowania administracyjnego. Zatem wniesienie skargi kasacyjnej z powołaniem się na naruszenie prawa procesowego, powoduje konieczność podania, które przepisy procesowe wiążące sąd administracyjny, sąd ten naruszył i w jaki sposób (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 166/05, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 61/05; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II FSK 104/05, OSP 2007/1/7 z glosą aprobującą A.Kubiak-Kozłowskiej i wiele innych).

Przechodząc na grunt sprawy niniejszej wyjaśnić należy, że przypomnienie zasad, jakie winny być stosowane przy formułowaniu skargi kasacyjnej było konieczne, bowiem skarga kasacyjna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wymogów tych nie spełnia, a to powoduje, że wniesiony środek zaskarżenia nie może być skuteczny.

Z uwagi na fakt, że o ile powołanie się na naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania jest uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, należało najpierw rozważyć zasadność zarzutów naruszenia prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana podstawa kasacyjna nie może zostać uwzględniona.

Ze sformułowania przez kasatora omawianej podstawy oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kasator kwestionuje naruszenie przez organ zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organ. Kasator nie sformułował jednak w ogóle zarzutów procesowych w stosunku do działania sądu administracyjnego. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, który przepis procesowy (postępowania sądowego) naruszył sąd i w jaki sposób oraz czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (czyli na oddalenie skargi). Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie może być uznana za usprawiedliwioną.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż nie doszło w sprawie do sytuacji, która w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i zasadnie nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że z niewadliwie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wynika, iż w dacie kontroli w dniu [...] sierpnia 2006 r. objęte pomocą grunty skarżącego były skoszone tylko na powierzchni 81,15 ha, mimo istnienia obowiązku ich skoszenia w całości do dnia 31 lipca 2006 r., a teza odmienna nie została udowodniona, bowiem sam skarżący w lutym 2007 r. wyjaśnił, że rozpoczął koszenie w drugiej połowie sierpnia (czyli po terminie) i zakończył we wrześniu 2006 r.

W tym stanie rzeczy zarzuty procesowe, bardzo ogólnie i wadliwie sformułowane, skierowane wyłącznie przeciwko działaniom organu, nie zaś przeciwko działaniu Sądu, nie mogą uzasadniać wzruszenia wyroku sądowego.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w sprawie art. 20 rozporządzenia 817/2004 oraz wytycznych zawartych w pkt 9.6.3 Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006.

Powołany art. 20 rozporządzenia 817/2004 (ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 dotyczącego wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z funduszu EFOGR) stanowi, że "rolnik podejmujący zobowiązania agrośrodowiskowe lub związane z dobrostanem zwierząt odnoszące się do części gospodarstwa spełnia co najmniej normy zwykle stosowanej dobrej praktyki w całym gospodarstwie". Jest to więc przepis regulujący obowiązki rolnika, podejmującego zobowiązania agrośrodowiskowe (rolnośrodowiskowe) i korzystającego z tej formy pomocy. Wynika z niego, że całe gospodarstwo, które tylko w części zgłoszono do tej formy pomocy, musi być prowadzone należycie, tj. rolnik musi spełniać co najmniej normy zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Nie chodzi o rozciągnięcie wymagań szczególnych warunkujących pomoc rolnośrodowiskową na całe gospodarstwo, tylko o nałożenie obowiązku stosowania się do zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej także na gruntach nie zgłoszonych do tej formy pomocy.

Podkreślić należy, że art. 20 rozporządzenia 817/2004 nie zawiera uregulowania wyjaśniającego, które obowiązki mają być przez rolnika wykonywane w pierwszej kolejności, jeżeli te same grunty zgłosił jednocześnie do różnych programów pomocowych, których wymogi wzajemnie się wykluczają. Kwestię jednoczesnego korzystania z różnych form pomocy reguluje art. 42 rozporządzenia 817/2004, który stanowi, że "w żadnym przypadku to samo zobowiązanie nie może być przedmiotem płatności w ramach wsparcia agrośrodowiskowego i w ramach innego wspólnotowego programu pomocy".

Podkreślić jednak należy, że sprawa niniejsza nie jest sprawą dotyczącą płatności rolnośrodowiskowych, tylko sprawą dotyczącą płatności bezpośrednich JPO i UPO. Warunkiem uzyskania tych płatności jest utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej, który to warunek jest doprecyzowany w cytowanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym z dnia 7 kwietnia 2004 r. do ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. Organy były zatem zobowiązane sprawdzić i ustalić, czy zostały spełnione warunki do uzyskania płatności JPO i UPO. Organy nie zajmowały się w tej sprawie uregulowaniami dotyczącymi płatności w ramach zupełnie innego programu pomocowego, mającego na celu wsparcie dla rolników decydujących się na zachowanie środowiska naturalnego (łąk ekstensywnych) na obszarze zgłoszonym do tej formy pomocy. W tym stanie rzeczy w sprawie niniejszej organy nie stosowały art. 20 rozporządzenia 817/2004, gdyż ten przepis nie reguluje sytuacji rolnika, który zgłosił swoje grunty do pomocy JPO i UPO, tylko sytuację rolnika, który zgłosił część swoich gruntów do pomocy rolnośrodowiskowej. Zarzut naruszenia art. 20 rozporządzenia 817/2004 poprzez jego niezastosowanie do gruntów zgłoszonych do pomocy w ramach JPO i UPO nie jest więc usprawiedliwiony.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w pkt 9.6.3 Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Prawidłowa nazwa powołanego dokumentu brzmi: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich (dalej cytowany jako PROW). PROW został ogłoszony w drodze obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. (M.P. 2004 r. Nr 56, poz. 958) na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zmianami). PROW zatwierdzony został decyzją Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 3 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Decyzja ta skierowana jest do Państwa Polskiego, a nie do obywateli. Na jej podstawie Rada Ministrów określiła warunki udzielania pomocy rolnośrodowiskowej w drodze rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809). Tak więc uregulowania objęte PROW, zatwierdzonym przez Komisję Europejską, zostały przeniesione do obowiązującego porządku prawnego w formie rozporządzenia RM. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłem prawa jest omawiane rozporządzenie, nie zaś PROW, który zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji RP, nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. W razie wątpliwości, co do właściwej wykładni rozporządzenia RM, można sięgnąć do postanowień PROW.

Powołane w skardze kasacyjnej punkty PROW dotyczą zagadnień związanych z pomocą rolnośrodowiskową, ochroną środowiska i zachowaniem walorów przyrodniczych obszarów wiejskich. W sprawie niniejszej ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie stosowały zasad zawartych w powołanych punktach PROW, gdyż nie orzekały w sprawie udzielenia pomocy rolnośrodowiskowej.

Sprawa niniejsza dotyczy pomocy JPO i UPO, zatem powołane punkty PROW nie mają związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem, a wynikające z nich zasady nie znajdowały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zważywszy powyższe uznać należy, że zarzut naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez akceptację niezastosowania pkt 9.6.3. PROW jest nieusprawiedliwiony, gdyż ani PROW nie stanowi źródła prawa materialnego, ani jego uregulowania nie dotyczyły sprawy niniejszej i w sprawie dotyczącej udzielania dopłat UPO i JPO nie było potrzeby odwoływać się do nich, nawet przy wykładni stosowanego prawa.

Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie ma nieusprawiedliwionych i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a., art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.) i zasądził na rzecz organu kwotę 120 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed NSA przez radcę prawnego, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.