Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1246/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4-9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołań A. Ł., Z. T., E. T., M. C., B. G., M. G., Z. R., A. D. – K., E. C. i S. H., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] i jednocześnie umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez Z. R.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu wniosku A. z siedzibą w Ł., ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji w Ł. przy ulicy K. Nr [...], działki Nr ewid. [...] i [...], a polegającej na rozbudowie budynku o bibliotekę z czytelnią oraz aulę i pomieszczenia dydaktyczne oraz budowie (przebudowie, rozbudowie) urządzeń budowlanych, w tym komunikacji i parkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Ł., Z. T., E. T., M. C., B. G., M. G., Z. R., A. D. – K., E. C. i S. H. Odwołujący się podnieśli, iż decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, w związku z art. 138 § 2 zd. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy wobec niewzięcia pod uwagę wskazówek organu ll instancji. Organ II instancji rozpoznając odwołanie od wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględnić należy konieczności uzasadnienia ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów, tj. wskaźnika wielkości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji, szerokości elewacji oraz geometrii dachu. Nadto decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec niedostatecznego rozważenia przez organ l instancji wpływu planowanej inwestycji na ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochronę środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, bezpieczeństwa ludzi, potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Zdaniem odwołujących się, decyzja organu I instancji jest przedwczesna, bowiem nie skończyło się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na postanowienie uzgodnieniowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań utrzymało w mocy decyzję I instancji oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem Z. R. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do odwołania wniesionego przez Z. R. organ powołując treść art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził, iż stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, na której ta inwestycja jest planowana, jak i właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym zamierzeniem inwestycyjnym. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że współużytkownikiem wieczystym terenu sąsiedniego wobec terenu planowanej inwestycji jest A. R.. Z. R. zamieszkuje tylko pod tym adresem. Wszystkie dokumenty w sprawie kierowane były do A. R., a nie Z. R., która ma w sprawie wyłącznie interes faktyczny.

Odnosząc się do odwołań wniesionych przez pozostałych współużytkowników wieczystych nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze cytując odpowiednie zapisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stwierdziło, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzona w sprawie przez organ I instancji wykazała, że planowana inwestycja nie odbiega od sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, co wprost wynika z załącznika graficznego do decyzji. W ocenie organu, również pozostałe przesłanki warunkujące wydanie decyzji są spełnione, co stanowiło o możliwości wydania decyzji zgodnie z żądaniem inwestora.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dołączona do akt sprawy analiza urbanistyczna nie zawiera obszernego uzasadnienia wyznaczenia granic obszaru analizowanego, jednakże nie stanowi to o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Jeżeli w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa wraz z usługami oświaty, a inwestor chce rozbudować obiekty budowlane służące w dalszym ciągu do realizacji jednej z tych funkcji – oświata wraz z konieczną infrastrukturą, to oczywistym jest, że nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiej inwestycji i tym równie oczywistym jest, że przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniona. Zabudowa śródmiejska jest wielofunkcyjna. Celem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne.

W dalszej argumentacji organ wskazał w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1588), iż ze względu na to, że jest to centrum miasta wskazane jest dogęszczanie zabudowy i można dopuścić maksymalny wskaźnik powierzchni projektowanej zabudowy, czyli do 0,75, przy średnim wskaźniku wynoszącym 0,5, a więc zastosowano § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W odniesieniu do parametru określonego w § 6 w/w rozporządzenia, a mianowicie szerokości elewacji frontowej organ podniósł, iż z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji na tyłach istniejącego budynku (zajmującego całą szerokość działki) dopuszcza się szerokość nowej zabudowy na całą szerokość działki, o ile spełnione będą inne przepisy odrębne.

Kolejnym parametrem określonym w decyzji o warunkach zabudowy jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 w/w rozporządzenia). Organ wskazał, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa z początki XX wieku o wysokości od l do V kondygnacji nadziemnych, a na działce inwestora usytuowany jest budynek pięciokondygnacyjny. Uwzględniając powyższe oraz wnioskowane usytuowanie budynku – w głębi działki, organ określił wysokość planowanego obiektu na 2 – 3 kondygnacje (po 3,60 m – 4,50 m), co będzie średnią wielkością. Planowana inwestycja nie przewyższy zatem obiektów istniejących w obszarze analizowanym.

W odniesieniu do określenia geometrii dachu (§ 8 w/w rozporządzenia) organ podniósł, iż w obszarze analizowanym wzdłuż ulicy A oraz ulicy B występują różnorodne formy dachów o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 30°, kierunek głównych kalenic dachów jest równoległy (w budynkach frontowych) i prostopadły do frontów działek (w budynkach oficynowych). Jednocześnie obiekty z dużymi salami widowiskowymi, jak sale teatralne, filharmonijne, wykładowe, kościelne wymagają indywidualnych rozwiązań konstrukcyjnych, zatem i indywidualnych architektonicznych rozwiązań dachów. Uwzględniając to, organ określił dla projektowanej zabudowy geometrię dachu tak, że kąt nachylenia głównych połaci dachowych ma wynosić do 30°, kierunek głównej kalenicy dachu – równoległy lub prostokątny do frontu działki, układ połaci dachowych jedno- lub wielospadowy, dopuszcza się dach pogrążony.

Jak następnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyniki analizy urbanistycznej znalazły swe odzwierciedlenie w ustaleniach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a więc w warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania układu przestrzennego. Nie budzi wątpliwości organu, iż w zakresie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jak i geometrii dachu organ l instancji zastosował regulacje zawarte w § 5 ust. 2, jak i § 8 w/w rozporządzenia. W przypadku wskaźnika powierzchni nowej zabudowy zastosowano wyjątek określony w § 5 ust. 2 rozporządzenia i uzasadniono zastosowanie tego wyjątku, co znajduje swój wyraz w wynikach analizy architektonicznej.

W przypadku geometrii dachu mając na uwadze różnorodność ukształtowania istniejących dachów w obszarze analizowanym określono to ukształtowanie mając właśnie na uwadze tę różnorodność, jak i charakter planowanej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyk i oraz szerokości elewacji frontowej, można by wywodzić, że organ l instancji nie jest konsekwentny, bowiem nie wyznaczył szerokości elewacji frontowej w wydanej decyzji, a określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ale zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja nie ma miejsca.

Organ wskazał, iż w przepisie § 2 ust. 5 rozporządzenia zawarto definicję legalną frontu działki, przez który należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyk i wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z zastrzeżeniem, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika, to z analizy (§ 7 rozporządzenia). Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, iż z samego porównania brzmienia zacytowanych norm wynika, że w przypadku szerokości elewacji frontowej, jasno i precyzyjnie ustawodawca odnosi się do elewacji od strony frontu działki, zaś w przypadku wysokości elewacji frontowej takiego uściślenia nie ma. Tym samym w przypadku szerokości elewacji frontowej niewątpliwie należy mieć na uwadze fakt, iż dana inwestycja musi być na froncie działki, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. W przypadku zaś wysokości elewacji frontowej użycie tego określenia odnosi się do planowanego obiektu budowlanego, który to zawsze ma swój front, co oznaczać może zarówno określenie wysokości elewacji frontowej od strony frontu działki, jak i określenia wysokości elewacji frontowej tej zabudowy, która to nie musi znajdować się na froncie działki.

Na tej podstawie organ za prawidłowe uznał określenie w wydanej decyzji – z powołaniem się na wyniki analizy – wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej zabudowy mimo, że nie ma być ona realizowana od strony frontu działki. Brak określenia szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy – skoro nie ma ona być realizowana na froncie działki – jest również prawidłowe.

Za prawidłowe organ ocenił także określenie geometrii dachu z uwagi na stwierdzoną w obszarze analizowanym różnorodność oraz określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu. Słusznie jednocześnie pominięto konieczności określenia szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki, bowiem planowana inwestycja nie obejmuje realizacji obiektu budowlanego od strony frontu działki.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikami tworzy spójną całość, a nadto zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 54, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia wykonawczego do niej, jak i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wymogu, iż załączniki do decyzji powinny być podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, koniecznym jest jedynie oznaczenie, iż stanowią one załącznik do decyzji. Organ I instancji nie doręczył stronom decyzji wraz z załącznikami, ale przed wydaniem decyzji umożliwił stronom zapoznanie się z aktami sprawy, w tym również z analizą urbanistyczną. Wobec tego uchybienie w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło jako nie mające wpływu na rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu odwoławczego, w decyzji organ I instancji prawidłowo także określił wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, jak również wskazał, iż projekt budowlany musi być zgodny z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodność projektu budowlanego z tymi przepisami, zdaniem organu, szczególnie odnosi się do kwestii szerokości planowanej inwestycji. Szerokość tej inwestycji winna być możliwie maksymalna z uwagi na jej planowane usytuowanie (w tyle działki za istniejącym budynkiem), o ile spełnione będą przepisy budowlane. Kwestie bowiem konkretnego usytuowania danego obiektu budowlanego, w tym konkretnych odległości od już istniejących budynków reguluje Prawo budowlane. Niewątpliwie interes właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji jest, w tym zakresie, chroniony.

Organ odwoławczy wskazał, iż w odwołaniach wskazano na naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niedostateczne rozważenie wpływu planowanej inwestycji na ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochronę środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, bezpieczeństwo ludzi, potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego, przy czym odwołujący się w żaden sposób nie podjęli próby wykazania, że planowana inwestycja ma negatywny wpływ na wymienione elementy. Zdaniem organu odwoławczego, powołane przepisy odnoszą się do planów zagospodarowania przestrzennego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W sprawie nie ma miejsca naruszenie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, bowiem planowane zamierzenie inwestycyjne nie będzie dominowało nad istniejącą zabudową, jak również nie będzie stanowiło wprowadzenia elementu który zaburzy, czy też zniszczy istniejący ład. Organ nie stwierdził także naruszenia walorów architektonicznych czy też krajobrazowych, gdyż w okolicy istnieje krajobraz zabudowy śródmiejskiej. Nie wystąpi naruszenie wymagań ochrony środowiska, w tym również w zakresie gospodarowania wodami i ochroną gruntów rolnych i leśnych, bowiem na uwadze mieć należy zamiar inwestycyjny oraz fakt, iż w centrum miasta nie ma w tym przypadku gruntu rolnego, jak i leśnego. Nie wystąpi także naruszenie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, gdyż planowana inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w te chronione dobra, ani naruszenia wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeb osób niepełnosprawnych, bowiem w żaden sposób planowana inwestycja nie oddziałuje w te sfery, a oczywistym jest, iż w przypadku faktycznej realizacji inwestycji to projekt budowlany musi spełniać wymogi odnoszące się do zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym. Planowana inwestycja nie ingeruje w prawo własności (czy też prawo użytkowania wieczystego). Uwzględniając funkcje planowanej inwestycji organ stwierdził, iż pozostaje ona w zgodzie z interesem publicznym. Na tym terenie nie jest obecnie planowana jakakolwiek inwestycja celu publicznego.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołań stanowiącego o przedwczesności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż rozstrzygnięcie uzgodnieniowe kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego jest ostateczne. Niezależnie od tego, na dzień wydania decyzji przez organ l instancji, skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2011 roku, sygn. akt: ll SA/Łd 768/10, a na dzień wydania decyzji II instancji, wyrok ten jest prawomocny.

W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś ewentualne uchybienia natury procesowej (np. brak szczegółowego uzasadnienia wykreślenia granic obszaru analizowanego, czy też lakoniczne uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy) nie miały wpływu na wynik sprawy, zatem wniesione odwołania są bezzasadne.

W skardze na powyższą decyzję B. i M. G. wnosząc o jej uchylenie wskazali na naruszenie prawa materialnego i przepisów procesowych. Zdaniem skarżących, w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ błędnie przyjął, iż zawarte w tym przepisie normy nie mogą stanowić podstawy do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nadto organ w sposób niedostateczny rozważył wpływ inwestycji na ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochronę środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, bezpieczeństwo ludzi, potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. W sprawie, w ocenie skarżących doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, w zw. z art. 138 § 2 zd. 2I Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ odwoławczy przemilczał związanie organu I instancji zaleceniami zawartymi we wcześniejszej kasacyjnej decyzji organu odwoławczego. Zalecenia te odnosiły się do konieczności uzasadnienia ustalonych w decyzji zasad zabudowy w odniesieniu do wielkości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji, jak i obowiązku określenia w decyzji o warunkach zabudowy geometrii dachu, w sytuacji gdy decyzja w tym zakresie stwarza jedynie pozory.

W motywach skargi jej autorzy kwestionowali stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnoszące się do tego, iż w niepodpisanej przez osobę upoważnioną i niedoręczonej stronom analizie urbanistycznej mogą być określone poszczególne wskaźniki zabudowy. Określenie geometrii dachu jest pozorne, gdyż ustalenia w tym przedmiocie nie precyzują nic, a zatem na etapie starania się przez inwestora o uzyskanie pozwolenia na budowę nie będzie możliwości zweryfikowania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Stosownie do uregulowania art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Na wstępie rozważań wskazać wypada na oczywistą, acz fundamentalną kwestię, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Osoba uprawniona do nieruchomości może zatem ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W toku postępowania administracyjnego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy, z akt administracyjnych nie wynika jaki organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Tym niemniej, uwadze umknąć nie może okoliczność, iż inwestor na swojej działce posiada już obiekt o charakterze dydaktyczno – naukowym. Zdaniem składu orzekającego, ewentualne naruszenie przepisów w tym zakresie należy zatem ocenić, jako nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Dla przypomnienia, inwestor na terenie swojej działki planuje rozbudowę budynku dydaktycznego o budynek auli i biblioteki z czytelnią i towarzyszącymi pomieszczeniami dydaktycznymi. Z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej przede wszystkim na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym i planowanej w chwili obecnej, nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy.

W decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia, które organ miał obowiązek w stanie faktycznym sprawy zawrzeć. I tak, organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony wskaźnik w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ korzystając z zacytowanej regulacji § 5 ust. 2 rozporządzenia określił wskaźnik zabudowy w sposób odmienny niż wielkość średnia dla obszaru analizowanego. Tym niemniej, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnymi warunkami. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innego wskaźnika zabudowy wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W stanie faktycznym sprawy ze względu na usytuowanie inwestycji na tyłach istniejącego budynku, który obejmuje całą szerokość działki, organ uznał, że dopuszczalna jest maksymalna szerokość planowanej inwestycji, pod warunkiem, iż spełnione będą przepisy odrębne – tj. przepisy prawa budowlanego. W tej sytuacji określenie szerokości elewacji frontowej na maksymalnym poziomie nie narusza zacytowanego przepisu § 6 rozporządzenia.

W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie 2 – 3 kondygnacji nadziemnych, każda po od 3,6 m do 4,5 m wysokości. Tymczasem w analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki od I do V kondygnacyjnych. Przy czym, z analizy wynika, iż obiekt istniejący na działce inwestora ma V kondygnacji, co zdaniem organu, przemawiało za wyznaczeniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 2 – 3 kondygnacji. W tej sytuacji również w odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie można poczynić zarzutu organowi w sytuacji gdy określił wysokość górnej krawędzi elewacji na średnim poziomie.

Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji I instancji organ wskazał, iż w obszarze analizowany występują różnorodne formy dachów. Organ ten ostatecznie zawarł zapis, iż kąt nachylenia głównych połaci dachowych ma wynosić do 30 stopni, kierunek głównej kalenicy dachu ma być równoległy lub prostokątny do frontu działek, układ połaci dachowych jedno – lub wielospadowy, a dopuszczeniem dachu pogrążonego. Zdaniem skarżących, zapis taki jest pozorny. Skład orzekający nie podzielił tego poglądu. Niewątpliwie geometria dachu, w decyzji o warunkach zabudowy została określona szeroko, tym niemniej uzasadnieniem do tego było stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym występuje duża różnorodność w tym zakresie. W tej sytuacji ustalenie geometrii dachu w sposób ścisły i wąski, było niemożliwe, bowiem naruszałoby wnioski analizy architektonicznej.

W tym miejscy wyjaśnić należy, iż co do zasady w decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek wyznaczenia także linii zabudowy dla nowej inwestycji zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym, frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 ust. 5 rozporządzenia). Przypomnieć należy, iż planowana inwestycja realizowana będzie na tyłach działki. Od frontu działki planowana inwestycja oddzielona będzie istniejącym obiektem należącym do inwestora. W tym miejscu przywołać należy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 roku (sygn. akt: II OSK 496/10, Lex Nr 863095), iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W istocie jedynym wówczas wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym iż ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zacytowany pogląd.

Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Reasumując dotychczasowe rozważania, w ocenie Sądu wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych uchybień. Tym samym Sąd nie podzielił argumentu skargi wskazującego na naruszenie wymienionych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem organ w sposób niedostateczny rozważył wpływ inwestycji na ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochronę środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, bezpieczeństwo ludzi, potrzeby osób niepełnosprawnych, prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie zasługuje na aprobatę. Uwadze umknąć nie może kwestia, iż teren planowanej inwestycji znajduje się w centrum miasta, gdzie występuje zwarta, a jednocześnie bardzo zróżnicowana zabudowa.

W treści skargi strona podniosła także zarzuty mające przemawiać za naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd nie dopatrzył się takowego naruszenia, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzeteln, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych. W szczególności, strona skarżąca, jak również pozostali uczestnicy postępowania w toku postępowania przez organem I instancji byli poinformowani o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach w określonym terminie, na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona w treści swojej argumentacji powołała się także na uchybienie wymogom określonym w § 9 rozporządzenia, gdyż decyzja I instancji doręczona jej była niekompletna, brakowało załączników. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, także stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Niewątpliwie lektura akt I instancji wskazuje, że istotnie strony nie otrzymały wszystkich załączników do decyzji. Tym niemniej, strony postępowania miały możliwość zapoznania się z tymi dokumentami, zatem także w odniesieniu do tego naruszenia Sąd uznał, że nie ma ono wpływu na rozstrzygnięcie. Niewątpliwie treść odwołań potwierdza fakt zapoznania się stron z dokumentami zgromadzonymi przez organ I instancji.

W argumentacji uczestników postępowania podniesionej w odwołaniu znajduje się także zarzut braku odpowiednich podpisów na załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku sygn. akt OSK 1862/06 z dnia 16 stycznia 2008 roku, gdzie stwierdzono, że brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Decyzja o warunkach zabudowy odsyła w swej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób niebudzący wątpliwości co do jego związku z decyzja. W tym przypadku to decyzja określa jaki dokument stanowi jej załącznik a nie odwrotnie. Załącznik zaś powinien być tak opisany by nie budził żadnych wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. W niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, zostały opisane w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości co do ich związku z decyzją, poprzez wskazanie daty wydania decyzji oraz jej numeru. W świetle powyższych rozważań prawnych stwierdzić należy, iż brak podpisu Prezydenta Miasta na wskazanych i omówionych załącznikach nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Mimo braku podpisu organu wydającego decyzję, na załącznikach, przy istniejącym ich dokładnym oznaczeniu w adnotacjach, pozwala to zidentyfikować te dokumenty jako załącznik do konkretnej decyzji.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

K.O.