Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1454/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 § 1pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 133 §  1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2013 r. z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie Hanny Więckowskiej na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Skarbu Państwa oraz Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2197/10 w sprawie ze skargi T. S., P. S. i P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministra Skarbu Państwa solidarnie na rzecz T. S., P. S. i P. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt I SA/Wa 2197/10, po rozpoznaniu skargi T. S., P. S. i P. S., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] stanowiła, zgodnie z treścią zaświadczenia wydanego przez Sąd Rejonowy dla W. [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych w dniu [...] marca 2001 r., współwłasność F. S., D. S. oraz D. i N. małżonków A. W dziale II znajduje się wzmianka o wpisanie tytułu własności 1/4 części nieruchomości na rzecz B. G. - w miejsce D. i N. małżonków A., na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Polubownego z dnia [...] sierpnia 1943 r.

Przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945r. nieruchomość przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130). Obecnie powyższa nieruchomość położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] stanowiących własność Skarbu Państwa.

W dniu [...] czerwca 1947 r. sporządzony został protokół oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń. W oględzinach przedmiotowej nieruchomości brał udział adwokat E. C. reprezentujący interesy B. G. - jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, który wniósł o przyznanie prawa własności czasowej, zgodnie z obowiązującym wówczas prawem rzeczowym oraz dekretem z dnia 26 października 1945 r. Następnie w dniu [...] września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął pisemny wniosek pełnomocnika B. G. o przyznanie prawa własności czasowej do 25% wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej.

Z kolei w dniu [...] sierpnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek D. S., D. A. i A. S. o przyznanie im na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Do przedmiotowego wniosku dołączone zostało pismo, w którym wyjaśniono przyczyny niezłożenia wniosku o własność czasową w prawem przewidzianym terminie.

Prezydent m. st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] października 1948 r., nr L. dz. [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej oraz równocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy m. st. Warszawy. Organ dekretowy nie odniósł się natomiast w przedmiotowym orzeczeniu do wniosku o przyznanie własności czasowej, zgłoszonego w dniu [...] czerwca 1947 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] zatwierdziło zaskarżone orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 października 1948 r. Decyzja Ministerstwa Gospodarki została skierowana tylko do pełnomocnika A. S.

W dniu [...] sierpnia 2002 r. wpłynął wniosek następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. i utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i stwierdzające przejście budynków znajdujących się na gruncie przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy m. st. Warszawy,

- w części dotyczącej praw D. A. do nieruchomości wydane zostały z naruszeniem prawa; organ nadzoru nie stwierdził nieważności ww. orzeczeń we wskazanym wyżej zakresie z uwagi na fakt, iż od dnia ich doręczenia upłynęło 10 lat oraz;

- odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r. w części dotyczącej D. S. i A. S.

W dniu [...] marca 2009 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek T. S., P. S. oraz P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją.

Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...]:

1) uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części dotyczącej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i jednocześnie;

2) stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] oraz;

3) w pozostałej części utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r.

Minister Infrastruktury, rozpatrując ponownie sprawę, powołując się na art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wskazał, że ustawodawca wprowadził ograniczenie czasowe do występowania z wnioskiem o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną, określając je jako sześć miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.

Dalej Minister podniósł, że objęcie w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy gruntu nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...] nastąpiło w dniu [...] lipca 1947 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 1947 r. r. W konsekwencji ostateczny termin, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] mógł złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej minął w dniu [...] stycznia 1948 r. Natomiast wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia wpłynął do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie w dniu [...] sierpnia 1948 r.

Tym samym, zdaniem Ministra, orzeczenie administracyjne z dnia [...] października 1948 r. orzekające w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego w części dotyczącej odmowy A. S. oraz D. S. wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu natomiast do D. A. orzeczenie to zostało skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania. Zgodnie bowiem ze Świadectwem Sądu Okręgowego w W. Wydział Hipoteczny z dnia [...] marca 1946 r. nr [...] na mocy wyroku sądowego Sądu Polubownego z dnia [...] sierpnia 1943 r. opatrzonego klauzulą wykonalności Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] października 1945 r. sygn. akt [...] (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 2000 r., L. dz. [...]) jego udział we własności nieruchomości położonej przy ul. [...] przeszedł na rzecz B. G. i to on powinien być stroną w miejsce dotychczasowego właściciela D. A.

Dalej Minister Infrastruktury stwierdził, że ww. orzeczeniem Prezydent m. st. Warszawy stwierdził przejście wszystkich budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie na własność Gminy m. st. Warszawy. Stwierdzenie takie nie jest jednak częścią rozstrzygnięcia i jako takie nie podlega ocenie, bowiem w przypadku nie złożenia przez osoby uprawnione wniosku dekretowego w terminie wraz z upływem tego terminu budynki stawały się z mocy prawa własnością Gminy m. st. Warszawy. Minister ponadto wskazał, że równocześnie został złożony wniosek przez B. G., który do chwili obecnej z nieznanych przyczyn nie został rozpatrzony. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 1961 r. nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] października 1948 r. dotyczące nie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] i przejęcia przez państwo położonych na gruncie budynków. W uzasadnieniu wskazano przepisy art. 7 ust. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Ponieważ rozstrzygnięcie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r. dotyczyło jedynie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, to decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej zatwierdzała nieistniejące rozstrzygnięcie dotyczące nie przyznania prawa własności czasowej. Tym samym, zdaniem organu, rażąco naruszono art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, a okoliczność ta uszła uwadze w postępowaniu nadzorczym rozstrzygniętym decyzją z dnia [...] marca 2009 r.

Z uwagi na powyższe Minister Infrastruktury uznał, że Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] lutego 1961 r. rażąco naruszyło prawo wypełniając przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ wskazał, że w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, bowiem powyższa nieruchomość nie była przedmiotem obrotu na podstawie umów cywilnoprawnych.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury (w punkcie trzecim), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. S., P. S. i P. S.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz przepisów art. 5 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 89 prawa rzeczowego (obecnie art. 209 k.c.).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Ministra Infrastruktury jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna. Podniesiono m. in., że skoro decyzją tą uchylono decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i jednocześnie stwierdzono nieważność tej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. - jak należy rozumieć w całości – to nie można utrzymywać w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności owej decyzji z dnia [...] lutego 1961 r. "w części dotyczącej praw D. S. i A. S.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że Minister Infrastruktury naruszył przepisy postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów rażąco narusza prawo.

Zakładając, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., WSA w Warszawie stwierdził, że organ administracji powinien był uchylić decyzję i orzec co do istoty. Wprawdzie Minister Infrastruktury pozornie postąpił w ten sposób, to jednak odniósł się w pkt 1 sentencji decyzji do nieoznaczonej bliżej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, wskutek czego nie jest możliwe ustalenie wprost jaka decyzja została uchylona. Sąd I instancji ponadto zauważył, że skoro w pkt 1 decyzji Minister Infrastruktury uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie w części dotyczącej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, w związku z tym bezprzedmiotowy jest pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji, utrzymujący w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., ponieważ nie wskazuje on rozstrzygnięć tej decyzji, które pozostawia w mocy. Z kolei samo stwierdzenie, w pkt 2 sentencji decyzji, przez organ II instancji, nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy jednoczesnym nie wypowiedzeniu się co do decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r.

Niezależnie od powyższego WSA w Warszawie zauważył, że powołanie w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. jest nieprawidłowe, gdyż przepis art. 127 k.p.a. nie mocuje organu administracji rządowej do jakiegokolwiek działania, a jedynie uprawnia stronę do wnoszenia środka zaskarżenia określonego w tym przepisie.

W tych warunkach wobec nieokreśloności rozstrzygnięcia organu II instancji dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest możliwe. W związku z tym Sąd I instancji zalecił takie jej skonstruowanie aby umożliwiła ona zainteresowanej stronie jednoznaczne określenie jej sytuacji prawnej. W konsekwencji organ powinien dokładnie sprecyzować uchyloną decyzję, do której odnosi się orzeczenie oraz sprecyzować zakres decyzji w jakim uchyla decyzję a w jakim utrzymuje ją w mocy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i całości zgromadzonego materiału dowodowego, któremu organ dał wyraz w sentencji oraz w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez braki w treści oraz błędne uzasadnienie wyroku skutkujące nieprawidłowym rozstrzygnięciem uchylającym zaskarżoną decyzję;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ naruszył przepisy postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o ww. zarzuty Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. została zaskarżona przez rodzinę S., a z treści skargi nie wynika, aby strony były niedoinformowane, co do swojej sytuacji prawnej wywołanej podjęciem ww. rozstrzygnięcia. Potwierdzeniem powyższego jest nade wszystko fakt, iż zaskarżone zostało wyłącznie rozstrzygnięcie ujęte w pkt 3 decyzji z dnia [...] września 2010 r. Nieuzasadnione pozostają zatem zastrzeżenia Sądu, co do braku jednoznacznego wskazania przez organ naczelny, do jakiej decyzji organu dekretowego odnosi się zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie.

Nie można również zgodzić się z zarzutem Sądu I instancji, że organ jedynie pozornie zastosował się do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro w swoim rozstrzygnięciu Minister Infrastruktury wskazuje, że niniejsza decyzja wydana została po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., a dalej powołuje jedyne kwestionowane przez strony decyzje organów dekretowych, a więc decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do podnoszenia wątpliwości, o jakiej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej orzeka Minister Infrastruktury w pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2010 r. Tym bardziej, iż już w pkt 2 sentencji przedmiotowej decyzji, będącym konsekwencją rozstrzygnięcia ujętego w pkt 1 i stanowiącym zarazem spójną całość z pkt 1 i 3 decyzji, Minister Infrastruktury dookreśla ową decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej podając jej numer oraz datę wydania.

Mając na uwadze, że trzypunktowe rozstrzygnięcie podjęte przez Ministra Infrastruktury stanowi oczywisty, logiczny ciąg myślowy, nie może budzić wątpliwości, co jest przedmiotem tego rozstrzygnięcia, a tym samym brak podstaw do uznania, iż Minister Infrastruktury w uchylonej decyzji z dnia [...] września 2010 r. jedynie w sposób pozorny zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto w sentencji decyzji z dnia [...] września 2010 r. jednoznacznie wskazano, że uchylona zostaje w części wyłącznie poprzednia decyzja Ministra Infrastruktury, a w związku z tym niezbędne było wydanie nowego rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r., co do której orzeczono stwierdzenie jej nieważności.

Niezrozumiała pozostaje nadto ocena prawna zawarta w uzasadnieniu skarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 3 sentencji przedmiotowej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. w kontekście przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywistym jest, że skoro Minister Infrastruktury uchylił swoje poprzednie rozstrzygnięcie jedynie w części, zatem zasadnym było rozstrzygnięcie w pkt 3 sentencji decyzji, iż w pozostałym zakresie kwestionowana decyzja pozostaje w mocy.

Wskazano również, że poprzestanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyłącznie na nieuzasadnionym stwierdzeniu uchybień w sentencji decyzji, bez odniesienia się do uzasadnienia skarżonej decyzji, które wskazywało przyczyny uchylenia ww. decyzji w odniesieniu do decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wskazując jednocześnie, że była to jedyna decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wydana w sprawie przedmiotowej nieruchomości, potwierdza zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie uzasadnienia wyroku.

Ponadto skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Minister Skarbu Państwa, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 50 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż T. S., P. S. oraz P. S. przysługuje interes prawny do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a także w postępowaniu administracyjnym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1961 r. oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r. odmawiającego przywrócenia terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej i stwierdzającego przejście budynków znajdujących się na gruncie przedmiotowej nieruchomości na własność Gminy m. st. Warszawy;

2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę błędnych ustaleń stanu faktycznego i pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dokumentu - orzeczenia Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy z dnia [...] maja 1950 r. stwierdzającego wywłaszczenie nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] na podstawie art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. w zw. z art. 3, 22 i 25 art. 3, 22 i 25 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art.158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nieruchomość położona w W., przy ul. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie zaś na podstawie orzeczenia Zarządu Miejskiego W. z dnia [...] maja 1950 r. z dniem [...] maja 1945 r., tj. przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jest poza sporem, że wniosek A. S. został złożony po terminie wskazanym w art. 7 dekretu warszawskiego. Jednakże zdaniem następców prawnych A. S. za miarodajną należy uznać datę zgłoszenia pierwszego wniosku, zgłoszonego przez adwokata E. C. reprezentującego drugiego ze współwłaścicieli nieruchomości – B. G. W ocenie Państwa S. przemawia za tym treść art. 209 k.c., a poprzednio art. 89 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe.

Poglądu tego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie sposób jednak podzielić. Zgodnie z art. 89 dekretu – Prawo rzeczowe każdy współwłaściciel może wykonywać czynności, zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Jednakże współwłaściciel podejmujący czynności zachowawcze nie jest przedstawicielem ustawowym pozostałych współwłaścicieli, działa wyłącznie w imieniu własnym. Reprezentuje on jedynie interesy innych współwłaścicieli. Współwłaściciel nie jest zatem ani pełnomocnikiem, ani przedstawicielem pozostałych współwłaścicieli rzeczy.

Ponadto podkreślono, że B. G. nie zgłaszał wniosku o przyznanie prawa własności czasowej sam – działał przez pełnomocnika adwokata E. C. Pełnomocnictwo udzielone w dniu [...] marca 1947 r. zawiera umocowanie do "prowadzenia moich spraw dotyczących nieruchomości". Skoro istnienie umocowania stanowi przesłankę przypisania reprezentowanemu skutków zachowania się przedstawiciela, to biorąc pod uwagę treść znajdującego się w aktach sprawy pełnomocnictwa, nie ma podstaw do wywodzenia, że adwokat E. C. działał także w imieniu pozostałych współwłaścicieli, albo też w ramach art. 89 prawa rzeczowego do zachowania wspólnego prawa. Odwrotnie wniosek A. S. o przyznanie prawa własności czasowej został złożony odrębnie, w innym terminie, przez innego pełnomocnika, bez powołania się na wniosek złożony podczas protokołu oględzin. Fakt, iż do wniosku A. S. został dołączony wniosek o przywrócenie terminu jednoznacznie wskazuje, iż jej zamiarem było złożenie własnego (odrębnego) wniosku, a nie przyłączenie się do wniosku B. G. W ocenie Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego powinni wystąpić wszyscy współwłaściciele.

W takiej sytuacji należy uznać, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nie został złożony w terminie. W konsekwencji należy uznać, że T. S., P. S. oraz P. S. nie przysługiwał interes prawny do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Na marginesie wskazano, że gdyby wszystkim byłym właścicielom przysługiwał interes prawny, wszyscy zostaliby wezwani na rozprawę przed Sądem I instancji. Tymczasem na rozprawę nie został wezwany M. G., ani jego pełnomocnik.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zwrócić uwagę na kwestię wzajemnych relacji dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r., gdyż uznanie, że wywłaszczenie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nastąpiło na podstawie dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. bezpośrednio wpływa na rozstrzygniecie wniosku T. S., P. S. oraz P. S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie są usprawiedliwione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury i zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. należy wskazać, że wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Nie może zostać także uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Powołany przepis określa zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku i stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy jakie wymienia art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także w sposób precyzyjny zawarł wskazania co do dalszego postępowania.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W takich granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, co oznacza, że obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę, która może być tożsama z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub rozstrzygnąć sprawę odmiennie od organu pierwszej instancji, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należało przyjąć za trafne stanowisko Sądu I instancji, że uchylenie przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] marca 2009 r. jedynie w części dotyczącej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej i jednoczesne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1961 r. nie jest orzeczeniem co do istoty. W decyzji z dnia [...] września 2010 r. organ nie wypowiedział się bowiem w przedmiocie orzeczenia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 1948 r. a tym samym nie określił w sposób dostateczny elementów, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Istotnie, ma rację wnoszący skargę kasacyjną, że nie można mieć wątpliwości, o jakiej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej orzekł Minister Infrastruktury w pkt 1 decyzji z dnia [...] września 2010 r. bowiem jedyną kwestionowaną przez strony decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej była decyzja z dnia [...] lutego 1961 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie Sądu I instancji w tym zakresie nie miało jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, które nie zostały uwzględnione.

Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Skarbu Państwa również nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy nieruchomość przy ul. [...] w W. stanowiła współwłasność F. S., D. S. oraz D. i N. małżonków A., a następnie ich następców prawnych.

W momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe, który w art. 89 (obecnym jego odpowiednikiem jest art. 209 k.c.) przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania zachowawcze o jakich stanowił cytowany przepis, których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli w tym przypadku zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym powołanym dekretem z dnia [...] października 1945 r. oraz własności znajdującego się na nim budynku. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 15 września 1960 r. I CO 16/60 (OSN 1961, z. 2, poz. 31) stwierdził, że "współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej występuje we własnym imieniu, lecz w interesie swoim i pozostałych współwłaścicieli, działając zgodnie z ich domniemaną wolą, sprzeciw zatem choćby tylko niektórych współwłaścicieli nie pozostaje bez wpływu na dokonanie czynności zachowawczej". Pogląd ten zachował swą aktualność także pod rządami Kodeksu cywilnego obecnie obowiązującego. Wynika z tego, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w W. wywierał również skutki dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Organ administracyjny prowadzący postępowanie wszczęte wnioskiem, o którym mowa winien był więc powiadomić o tym postępowaniu pozostałych współwłaścicieli i uzyskać ich stanowisko. Nie ma przy tym znaczenia czy wniosek został złożony przez przedstawiciela ustawowego czy też osobiście przez zainteresowanego.

Nie można zatem tylko z faktu, że poprzednicy prawni byłych właścicieli nieruchomości osobiście nie złożyli w terminie przewidzianym dekretem warszawskim wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do stanowiącego współwłasność gruntu wyprowadzać wniosku, że T. S., P. S. oraz P. S. nie przysługuje interes prawny do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji.

W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 50 P.p.s.a. oraz art. 28 k.p.a.

Nie ma także racji wnoszący skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa twierdząc, że w sprawie został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 k.p.a. Dekret o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wszedł w życie w dniu [...] listopada 1945 r. i od tej daty wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej. Natomiast dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. wszedł w życie w dniu 16 kwietnia 1948 r. Tym samym nieruchomość położona przy ul. [...] nie mogła stać się przedmiotem wywłaszczenia na podstawie powołanego dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., na co również zwrócił Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] maja 1950 r.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.