Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 632/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, art. 48, art. 49, art. 50a, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu zaniechania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290) – powoływanej również jako: "ustawa" – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] nr [...], nakazującej B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przy ul. A 34 m. 11, zaniechanie dalszych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem z drogi, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 27 w Ł. (działki nr ewid. 155/3, 163/4 w obrębie [...]).

Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że pismem z dnia 6 lutego 2015r. C zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przeprowadzenie kontroli budowy przy ul. A 27 w Ł., prowadzonej, w ocenie zawiadamiającej, wbrew zasadom bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Po przeprowadzonych w dniu 27 lutego 2015r. oględzinach przedmiotowej budowy organ I instancji w piśmie z dnia 6 marca 2015r. stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych, określonych w przepisach ustawy Prawo budowlane do ingerencji organu nadzoru budowlanego.

W dniu 30 kwietnia 2015r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo A Sp. z o.o., zawierające prośbę o podjęcie stosownych działań w celu wstrzymania budowy budynku przy ul. A 27 w Ł., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 730/14, uchylającym decyzję Wojewody [...] z [...]., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [ ...]nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Podczas przeprowadzonych w dniu 12 czerwca 2015r. oględzin budowy budynku przy ul. A 27 w Ł., organ I instancji stwierdził, że: - realizowany budynek mieszkalny wielorodzinny został zaprojektowany jako budynek pięciokondygnacyjny z podziemną kondygnacją garażu, konstrukcja budynku została zaprojektowana w konstrukcji żelbetowej monolitycznej z dylatacją pomiędzy częścią zachodnią (w głębi nieruchomości) a częścią wschodnią (przy ul. A); - roboty budowlane nie zostały wstrzymane; - w części zachodniej wykonana została żelbetowa konstrukcja nośna do poziomu stropu na IV piętrem, bez attyk i szybu windowego powyżej poziomu stropodachu; - w części wschodniej realizowane były roboty związane z wykonaniem ścian żelbetowych IV piętra; - kierownik budowy oświadczył, że pisemną informację o uchyleniu pozwolenia na budowę otrzymał od inwestora w dniu 5 maja 2015r. oraz, że roboty budowlane kontynuowane są ze względu na konieczność zabezpieczenia oddylatowanych części budynku przed nierównomiernym osiadaniem i zostaną wstrzymane po wykonaniu płyt stropowych nad IV piętrem wraz z attykami, zapis o równoznacznej treści, dokonany w dniu 5 maja 2015r., znajduje się w Dzienniku Budowy nr [...], tom II, wydanym w [...] i prowadzonym dla realizowanej inwestycji. Z treści wpisów w ww. dzienniku budowy wynikało, że w dniu 5 maja 2015r., tj. w dniu w którym inwestor niewątpliwie znał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaawansowanie robót przedstawiało się następująco: - w części zachodniej budynku zabetonowany był strop nad III piętrem oraz przygotowane było zbrojenie ścian IV piętra; - w części wschodniej zabetonowany był strop nad I piętrem oraz przygotowane było zbrojenie ścian II piętra.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w [...] postanowienie nr [...], nakazujące B Sp. z o.o.. z siedzibą w Ł. przy ul. A 34 m. 11 wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem z drogi oraz ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń: - utrzymywanie ogrodzenia budowy w ciągłej sprawności technicznej, uniemożliwiającej wstęp na teren budowy osobom postronnym oraz nakładające obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Rozstrzygniecie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]., nr [...].

Następnie wyjaśniono, że pismem z dnia 2 lipca 2015r. A Sp. z o.o. zwróciła się do organu I instancji między innymi z żądaniem nałożenia stosownej grzywny na przedstawicieli inwestora – B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. i w celu jej przymuszenia do wstrzymania prowadzonych prac budowlanych na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 27, wbrew uchylonemu pozwoleniu na budowę oraz postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na powyżej wskazanym terenie, w trybie art. 90 ustawy Prawo budowlane oraz wydanie decyzji o rozbiórce części obiektu budowlanego, wykonanego po doręczeniu spółce B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na powyżej wskazanym terenie, w trybie art. 50a pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jeżeli spółka dalej będzie wykonywać roboty budowlane.

W dniu 20 lipca 2015r. organ szczebla podstawowego przeprowadził oględziny na terenie spornej nieruchomości, podczas których ustalono, że w dniu oględzin roboty budowlane nie były prowadzone. Na terenie budowy przebywali pracownicy porządkujący elementy deskowań i rusztowań. Oględziny przeprowadzono wyłącznie z zewnątrz nieruchomości. Stwierdzono, że konstrukcja monolityczna budynku została wykonana w całości (w zakresie jej zasadniczych elementów): - na całym budynku wykonany był strop nad IV piętrem, - attyki były wykonane, - szyby windowe i obudowy klatek schodowych powyżej stropodachu były wykonane.

Przy piśmie z dnia 31 lipca 2015r. B Sp. z o.o. przedłożyła inwentaryzację wykonanych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem z drogi, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 27 w Ł. (działki nr ewid. 155/3, 163/4 w obrębie [...]).

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w [...] decyzję nr [...], nakazującą B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przy ul. A 34 m. 11 zaniechanie dalszych robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem z drogi, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A 27 w Ł. (działki nr ewid. 155/3, 163/4 w obrębie [...]). W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z [...] nr [...], uchylił ww. akt administracyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kontynuując postępowanie w sprawie, organ stopnia powiatowego podjął działania związane z pozyskaniem dziennika budowy, prowadzonego dla przedmiotowej inwestycji, a nadto zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z zapytaniem, w jakiej dacie nastąpiło doręczenie B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przy ul. A 34 m. 11 odpisu nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 730/14.

W [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na B Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przy ul. A 34 m. 11, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (w tym niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi), dotyczącej robót budowlanych wykonanych po dniu 5 maja 2015r. w realizowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem z drogi, zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. A 27 w Ł. (działki nr ewid. 155/3, 163/4 w obrębie [...]), w terminie do dnia 29 lutego 2016r. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez A Sp. z o.o., organ wojewódzki postanowieniem z [...] nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] nr [...], w części dotyczącej nałożonego obowiązku, natomiast uchylił to postanowienie w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie - do dnia 31 maja 2016r.

W dniu 16 lutego 2016r. B Sp. z o.o.. złożyła do akt sprawy opracowanie pod nazwą: "Ekspertyza techniczna w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych przy ul. A 27 w Ł.". Wobec powyższego w [...] organ I instancji wydał opisany na wstępie akt administracyjny.

Dalej organ II instancji wskazał, że w odwołaniu A Sp. z o.o. podniosła, iż właściwym orzeczeniem winno być nakazanie rozbiórki całości lub części budynku wykonanego bez pozwolenia na budowę, bądź ewentualnie nakazanie usunięcia nieprawidłowości poprzez zakrycie otworów okiennych jak również uznanie, że skuteczność wyroku nastąpiła od chwili jego wydania, a nie od chwili doręczenia.

Organ odwoławczy podkreślił następnie, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r. (Dz.U. 2015r., poz. 443), zastosowanie w niniejszej sprawie będą miały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Dalej organ II instancji odwołał się do treści art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że kontynuacja robót budowlanych - po uchyleniu przez sąd decyzji o pozwoleniu na budowę - możliwa jest jedynie w oparciu o nową decyzję o pozwoleniu na budowę, do której wydania właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. W takiej sytuacji, organ nadzoru budowlanego powinien skorzystać z normy przewidzianej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc nakazać zaniechanie robót budowlanych, będących podstawą wyeliminowanego z obrotu prawnego aktu administracyjnego, pouczając jednocześnie o konieczności uzyskania nowego pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, wszelkie roboty budowlane wykonane przez inwestora po dacie 5 maja 2015r. noszą znamiona samowoli budowlanej. Tym samym, w analizowanej sprawie zaistniała konieczność dokonania oceny robót budowlanych prowadzonych po ww. dacie, a do dnia 3 lipca 2015r., czyli do dnia, w którym Inwestor powziął wiedzę o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowienia z [...] nr [...], wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych objętych wskazanym powyżej aktem administracyjnym organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prawidłowość zrealizowanych robót budowlanych poddana została ocenie w ramach dyspozycji przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu 16 lutego 2016r. inwestor, wypełniając obowiązek wynikający z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] nr [...], złożył do akt sprawy opracowanie pod nazwą: "Ekspertyza techniczna w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych przy ul. A 27 w Ł.". W części opisowej tego opracowania, a mianowicie w rozdziale 6, w którym jego autor dokonał oceny dotychczas wykonanych robót, stwierdzono ponad wszelką wątpliwość, że jakkolwiek w okresie od dnia 6 maja 2015r. do dnia 3 lipca 2015r. roboty budowlane były wykonywane bez pozwolenia na budowę, zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, zasadami wiedzy technicznej oraz zgodnie z warunkami technicznymi wykonania i odbioru robót budowlanych, zaś cały budynek został w sposób prawidłowy zabezpieczony przed dostępem osób nieupoważnionych oraz zabezpieczony tymczasowo przed wpływem warunków atmosferycznych. We wnioskach i zaleceniach, które ujęte zostały z kolei w rozdziale 7 przedłożonej ekspertyzy, wskazano na konieczność wprowadzenia następujących zmian projektowych, polegających na: - zmianie materiału ocieplenia ze styropianu na wełnę mineralną zarówno na całych powierzchniach ścian w granicy jak również we wnękach i pasach (o szerokości 4 m) ścian prostopadłych, przylegających do granic; - zmniejszeniu otworów w ścianach wnęk tak, aby zachowany był wskaźnik 10%; - doprowadzeniu ścian prostopadłych do granic (od strony ścian oddzielenia ppoż w "ostrych granicach") - w tym elewacji frontowej - do zgodności z wymaganiami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1422) lub zaprojektowaniu innego rozwiązania, spełniającego ww. wymagania. Autor powołanego opracowania zwrócił także uwagę, iż wprowadzone zmiany projektowe winny być uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń ppoż, a nadto wskazał na możliwość uzyskania odstępstw od warunków przewidzianych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., o którym mowa powyżej.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że prawidłowość robót budowlanych, wykonanych w okresie od dnia 5 maja 2015r. do dnia 3 lipca 2015r., wobec jej stwierdzenia przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami, nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń.

Odnośnie natomiast sposobu usunięcia niezgodności robót budowlanych z obowiązującym porządkiem prawnym, czego wyrazem było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] nr [...], organ II instancji stwierdził, iż kwestia ta winna być ujęta w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki projekt budowlany winien również uwzględniać wskazania i zalecenia, wynikające ze złożonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej.

Organ wojewódzki stwierdził zatem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zasadnie oparł decyzję z [...] nr [...], na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie nie mogła natomiast znaleźć zastosowania sankcja określona w art. 50a ustawy Prawo budowlane, gdyż po pierwsze w sprawie tej nie mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi w sposób, który obejmowałby dyspozycję art. 48 bądź art. 49b ustawy Prawo budowlane oraz po drugie z akt sprawy nie wynika, by po doręczeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i z [...]., nr [...], co też miało miejsce w dniu 3 lipca 2015r., inwestor wykonywał jakiekolwiek roboty budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił także, że początek art. 144 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – odnosi się do związania wydanym przez sąd wyrokiem z chwilą jego ogłoszenia, natomiast treść końcowa tego przepisu określa moment związania sądu wydanym przez siebie wyrokiem, który zapadł na posiedzeniu niejawnym, czyli od podpisania sentencji wyroku. Z brzmienia wskazanej powyżej normy nie sposób jednakże wywieść, że wypełnia swoją dyspozycją jednocześnie moment związania stron postępowania wydanym przez sąd orzeczeniem. W ocenie organu odwoławczego, za niebudzące wątpliwości należy uznać stanowisko, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki prawne z dniem jego doręczenia stronom postępowania. Do konstatacji takiej prowadzi przede wszystkim treść art. 157 § 1 p.p.s.a. oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Stosownie natomiast do art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydal zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Przyjęcie odmiennego poglądu godziłoby w wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równego traktowania wobec prawa, tj. zapewnienia równego traktowania stron uczestniczących w ogłoszeniu wyroku sądu administracyjnych, jak również i stron, które w ogłoszeniu wyroku sądu administracyjnego udziału nie brały.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła A Sp. z o.o. w W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż zachodzą jedynie przesłanki do nakazania zaniechania dalszych robót, podczas gdy zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki ścian wybudowanych niezgodnie z przepisami technicznymi w budownictwie, a ewentualnie (w przypadku nie uwzględnienia nakazu rozbiórki) zachodzą przesłanki do nakazania zamurowania otworów okiennych, wobec wybudowania ściany z otworami okiennymi skierowanymi w stronę granicy działki, którą to wadliwość projektu budowlanego dostrzegł WSA w wyroku z dnia 25 marca 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 730/14;

b) art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 81c ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż momentem skuteczności orzeczenia o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę jest moment doręczenia wyroku z uzasadnieniem inwestorowi, podczas gdy wyrok jest skuteczny od momentu jego wydania, a tym samym od tej chwili uchylone zostało pozwolenie na budowę i z tą chwilą mamy do czynienia z samowolą budowlaną, którą należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem;

c) art. 51 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 oraz 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że określenie sposobu usunięcia niezgodności z obowiązującymi przepisami polegającymi na samowoli budowlanej, powinno być określone w projekcie budowlanym, będącym załącznikiem do nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez błędne uznanie, iż:

- wybudowana część obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami prawa budowlanego i pominięcie faktu, iż wzniesiona ściana budynku od strony granicy z nieruchomością Spółki zawiera otwory okienne, a tym samym narusza przepisy prawa, które na podstawie nowego projektu budowlanego (zamiennego) nie będą mogły być zalegalizowane, skoro projekt zamienny będzie musiał być zgodny z przepisami technicznymi w budownictwie;

- budowa była realizowana w części dotyczącej budowy ścian na podstawie projektu budowlanego, podczas gdy ściany zostały wykonane już po uchyleniu pozwolenia na budowę i były wybudowane niezgodnie z przepisami, co powoduje, iż nie może nastąpić ich legalizacja, a zatem niezasadnym jest oczekiwanie na wydanie kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę;

- wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2015r., sygn. akt II SA/Łd 730/14, jest skuteczny względem inwestora od momentu doręczenia mu wyroku z uzasadnieniem, podczas gdy jest on skuteczny od daty jego wydania;

b) art. 11 i art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez organ II instancji, który nie odniósł się do zasadniczej części zarzutów formułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co uniemożliwiło skarżącemu zapoznanie się z przesłankami i motywami jakimi kierował się Organ II instancji wydając decyzję;

c) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia prawnego decyzji, które powinno umożliwić skarżącemu zapoznanie się motywami rozstrzygnięcia organu II instancji;

d) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zaniechanie przez organ II instancji dokonania zmiany decyzji organu I instancji poprzez nałożenie na inwestora nakazu rozbiórki ścian wybudowanych niezgodnie z przepisami technicznymi w budownictwie ewentualnie nakazanie inwestorowi zamurowania otworów okiennych, ewentualnie poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji..

W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 18 października 2016r. B Sp. z o.o. w Ł. wniosła o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem uczestniczki postępowania skarżąca błędnie interpretuje treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ze sformułowania tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że ustawodawca dał organowi nadzoru budowlanego możliwość wyboru jednego z trzech rozwiązań, na co wskazuje zastosowanie spójnika bądź. Organ nie był natomiast władny orzec nakazu zaniechania prac i rozbiórki budowanego obiektu.

W ocenie uczestniczki postępowania, błędna jest również argumentacja skarżącej dotycząca ewentualnego zastosowania w sprawie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż odnosi się on do wykonania obowiązków nałożonych uprzednio na inwestorów w oparciu o treść art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, unormowanie to ma natomiast zastosowanie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto uszło uwadze skarżącej, że stan prawny uległ zmianie i obecnie obowiązujący art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma inną treść. W tym stanie rzeczy dalsze prowadzenie prac mogło być kontynuowane tylko w wypadku wydania nowego pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1. Jednak aby nowe pozwolenie na budowę nie sankcjonowało istniejącej samowoli budowlanej konieczne było podjęcie czynności, które pozwoliłyby usunąć niezgodność wykonanych prac z prawem.

Z tych względów po wydaniu skarżonej decyzji PINB w Ł. mając wątpliwości co do jakości wykonanych prac postanowieniem nr [...] z [...] wydanym na podstawie art. 81c ust.2 prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia nieprawidłowości, w tym niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w realizowanym budynku. Ekspertyza taka została wykonana przez inwestora i złożona w PINB w dniu 16 lutego 2016 roku. Na jej podstawie inwestor wykonał projekt budowlany, w którym zastąpił okna w ścianie prostopadłej do granicy z działka skarżącego ścianą z luksferów. Na podstawie tego projektu inwestor uzyskał nową decyzję o pozwoleniu na budowę z [...], nr [...]. Tym samym kwestionowana niezgodność projektu i prowadzonych prac przestała istnieć.

Jednocześnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...], nr [...], umorzył postępowanie, które dotyczyło poprzedniego postępowania o pozwolenie na budowę zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [... nr [...], uchyloną następnie przez wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 marca 2015 roku.

Uczestniczka postępowania dodała, że kwestia daty wykonalności wyroku WSA z dnia 25 marca 2015 roku pozostaje irrelewantna dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że organ nadzoru budowlanego, wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych. Tym samym w sentencji skarżonej decyzji organu I instancji z [...] nr [...], nie mogło znaleźć się sformułowanie dotyczące czasookresu prowadzenia prac i określenie, że chodzi o prace prowadzone od 5 maja 2015 albo od 21 marca 2015r., jak chce tego skarżąca. Rozstrzygnięcie organu wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w tym zakresie dotyczy bowiem prac przyszłych tzn. takich, które miałyby być prowadzone po dacie wydania decyzji na podstawie tego przepisu. Ewentualne zarzuty, co do błędnego wskazania tej daty mogły być formułowane na etapie postępowania prowadzonego na podstawie 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które zakończyło wydaniem postanowienia z [...], nr [...] i które jest ostateczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. naruszają przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpoznawanej sprawie niespornym pozostaje, że inwestor rozpoczął budowę w oparciu o ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, która została następnie uchylona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 25 marca 2015r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 730/15, po przeprowadzeniu rozprawy. Wspomnianym wyrokiem, w oparciu o ówcześnie obowiązującą treść art. 152 p.p.s.a. orzeczono również, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia jego uprawomocnienia. Niesporne jest również, że inwestor kontynuował roboty po dacie wyrokowania aż do daty ich wstrzymania postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...].

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2015r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 730/14 jest prawomocny od dnia 19 maja 2016r. w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o umorzeniu postępowania kasacyjnego.

Jak wynika z przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wyeliminowanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czy to na skutek stwierdzenia jej nieważności, czy to uchylenia przez sąd, może skutkować powrotem postępowania do organów administracji architektoniczno – budowlanego, o ile inwestor nie dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest nie tyle kwestia kontynuowania budowy, lecz oceny robót wykonanych przez inwestora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do dnia wyrokowania przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 730/14, roboty prowadzone były w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, zaś materiał, zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że inwestorowi nie można zarzucić istotnego odstępstwa. Problem dotyczy natomiast oceny legalności robót wykonanych po dniu 25 marca 2015r., tj. po dacie ogłoszenia wyroku z w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 730/14.

Ogłoszony wyrok, w dacie jego podjęcia był nieprawomocny, jednakże zgodnie z zawartym w nim rozstrzygnięciem nie podlegał wykonaniu do dnia uprawomocnienia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie było wiążące i wykonalne w dacie jego ogłoszenia, wszelkie zaś rozważania w tym zakresie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są całkowicie błędne i sprzeczne z istotą rozstrzygnięć sądowych.

W przypadku stosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. i rozstrzygnięcia o niewykonywaniu decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku, decyzja ta nie wywołuje bowiem skutków prawnych, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004r., sygn. akt OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

Oznacza to, że od dnia 25 marca 2015r. inwestor nie był uprawniony do prowadzenia robót budowlanych, w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę, z wyjątkiem robót zabezpieczających.

Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czy roboty budowlane, wykonywane po dniu 25 marca 2016r., miały charakter niezbędnych robót zabezpieczających. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, organ nadzoru budowlanego powinien umorzyć postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych, jako bezprzedmiotowe.

Jeżeli jednak okazałoby się, że wykonane roboty budowlane nie miały charakteru niezbędnych robót zabezpieczających, to wówczas należałoby traktować je jako roboty prowadzone samowolnie, stosując konsekwencje, wynikające z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W stosunku do sądowych orzeczeń, wydanych w trybie art. 152 p.p.s.a., przepisy prawa nie przewidują bowiem rozstrzygnięcia analogicznego do zawartego w art. 50a ustawy Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że inwestor, w przypadku prowadzenia robót budowlanych pomimo orzeczenia o niewykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ponosi z tego tytułu żadnej odpowiedzialności. Sprowadza się ona bowiem do oceny, że wykonywane w tych warunkach roboty mają charakter samowoli budowlanej. Prawem inwestora byłoby wówczas skorzystanie z możliwości legalizacji budowy w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane lub też dokonanie rozbiórki części obiektu wzniesionej w warunkach samowoli. Wówczas też przyjąć należałoby, że organem właściwym do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, zmierzającego do wydania pozwolenia na wznowienie robót byłby organ nadzoru budowlanego. Dopiero ewentualna rozbiórka części obiektu, wzniesionej w warunkach samowoli, pozwalałaby na kontynuowanie postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej.

Niezależnie od tego wskazać należy, że zastosowana przez organy nadzoru budowlanego podstawa prawna rozstrzygnięcia jest wadliwa również z tego powodu, że decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane definitywnie kończyłaby postępowanie legalizacyjne, dotyczące budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem i infrastrukturą, zlokalizowanego na nieruchomości, przy ul. A 27 w Ł. nakazem zaniechania dalszych robót budowlanych. Żaden organ (w tym także organ administracji architektoniczno – budowlanej) nie miałby już więc podstawy prawnej tak dla zalegalizowania budowy i jej dokończenia, jak i do orzeczenia jej ewentualnej rozbiórki. Doszłoby zatem do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której w przestrzeni prawnej i realnej istniałby obiekt wybudowany bez funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, co do którego nie byłoby już można wydać żadnej decyzji i żadnego nakazu.

Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji, dowodzące naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, skutkują ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (500,-zł.) oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na kwotę 480 zł. w oparciu o treść § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804) oraz opłacie od pełnomocnictwa.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne, podejmując stosowne rozstrzygnięcie.

JK