Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 660/92
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1992-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Opłaty administracyjne
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 101
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 2a
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: poz. 198
journal: Dz.U. 1990 nr 3 poz. 4
Teza: 1. Do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ nie jest wystarczające samo istnienie naruszenia interesu prawnego, konieczne jest ponadto naruszenie prawa przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę.

2. Droga publiczna /także gminna/ nie jest gminnym obiektem lub urządzeniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy powołanej w pkt. 1, a zasady i tryb korzystania z nich, zwłaszcza zaś opłaty ponoszone z tego tytułu określają tylko przepisy rangi ustawowej oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze.

3. Normowanie i tryb korzystania z dróg publicznych przez gminy może mieć miejsce jedynie na zasadach upoważnienia ustawowego.

4. Sprawowanie funkcji zarządu drogi, w tym wykonywanie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w mieście lub jego części nie następuje w drodze podejmowania przez radę gminy uchwał zawierających przepisy prawne powszechnie obowiązujące.

5. Jedyną podstawą prawną, upoważniającą gminę do wydania uchwały jako aktu wykonawczego w stosunku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ jest jej art. 13 ust. 2a w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/.

6. Możliwość uzależnienia korzystania z dróg publicznych przez niektórych ich użytkowników od wniesienia przez nich opłat, przewidziana w art. 12 ust. 1 ustawy powołanej w pkt. 5, musi być traktowana jako ograniczenie ogólnej zasady bezpłatności korzystania z dróg publicznych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe do wprowadzenia opłat za korzystanie z dróg, stanowiąc rozwiązania wyjątkowe, wymagają zatem ścisłego stosowania i interpretacji.

7. Wyraźna redakcja upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5, wyłączyła z zakresu jego stosowania drogi krajowe, a więc i ulice leżące w ich ciągu.

8. Przepis art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu postoju pojazdów na drogach publicznych na części obszaru miasta.

9. Rada gminy nie może zezwalać obywatelom w drodze uchwały na postępowanie prawnie dozwolone.

10. W treści upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 nie ma podstawy do ustanowienia przez gminę przepisów represyjnych, w tym także opłat dodatkowych pobieranych od osób, które uchylają się od uiszczenia należnej opłaty za parkowanie.

11. Ani przepis art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5, ani żaden inny przepis rangi ustawowej nie upoważnia rady gminy do stanowienia przepisów sankcjonujących jako wykroczenie niepożądane zachowania się w dziedzinie objętej delegacją zawartą w powołanym art. 13 ust. 2a powyższej ustawy.

12. Wobec wyraźnego upoważnienia ustawodawcy w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 do ustalania przez gminę "wysokości opłaty" za parkowanie pojazdu, niezgodne z tym upoważnieniem jest określenie jedynie sposobu ustalania owej wysokości przez jej odniesienie do ceny 1 litra etyliny 94 obowiązującej w pierwszym dniu kwartałurtału3. W drodze przepisów wykonawczych do ustaw organy gminy nie mogą ustanawiać tego, co nie zostało ustalone w ustawie - w szczególności nakładać na obywateli obowiązki i ciężary.

14. Nieważne, jako sprzeczne z prawem są więc te postanowienia uchwały rady gminy wprowadzającej opłaty za parkowanie pojazdów, które wykraczają poza zakres upoważnienia do takiego działania wynikającego z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych.

TEZY

1. Do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ nie jest wystarczające samo istnienie naruszenia interesu prawnego, konieczne jest ponadto naruszenie prawa przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę.

2. Droga publiczna /także gminna/ nie jest gminnym obiektem lub urządzeniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy powołanej w pkt. 1, a zasady i tryb korzystania z nich, zwłaszcza zaś opłaty ponoszone z tego tytułu określają tylko przepisy rangi ustawowej oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze.

3. Normowanie i tryb korzystania z dróg publicznych przez gminy może mieć miejsce jedynie na zasadach upoważnienia ustawowego.

4. Sprawowanie funkcji zarządu drogi, w tym wykonywanie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w mieście lub jego części nie następuje w drodze podejmowania przez radę gminy uchwał zawierających przepisy prawne powszechnie obowiązujące.

5. Jedyną podstawą prawną, upoważniającą gminę do wydania uchwały jako aktu wykonawczego w stosunku do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60/ jest jej art. 13 ust. 2a w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/.

6. Możliwość uzależnienia korzystania z dróg publicznych przez niektórych ich użytkowników od wniesienia przez nich opłat, przewidziana w art. 12 ust. 1 ustawy powołanej w pkt. 5, musi być traktowana jako ograniczenie ogólnej zasady bezpłatności korzystania z dróg publicznych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe do wprowadzenia opłat za korzystanie z dróg, stanowiąc rozwiązania wyjątkowe, wymagają zatem ścisłego stosowania i interpretacji.

7. Wyraźna redakcja upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5, wyłączyła z zakresu jego stosowania drogi krajowe, a więc i ulice leżące w ich ciągu.

8. Przepis art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 nie zawiera upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu postoju pojazdów na drogach publicznych na części obszaru miasta.

9. Rada gminy nie może zezwalać obywatelom w drodze uchwały na postępowanie prawnie dozwolone.

10. W treści upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 nie ma podstawy do ustanowienia przez gminę przepisów represyjnych, w tym także opłat dodatkowych pobieranych od osób, które uchylają się od uiszczenia należnej opłaty za parkowanie.

11. Ani przepis art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5, ani żaden inny przepis rangi ustawowej nie upoważnia rady gminy do stanowienia przepisów sankcjonujących jako wykroczenie niepożądane zachowania się w dziedzinie objętej delegacją zawartą w powołanym art. 13 ust. 2a powyższej ustawy.

12. Wobec wyraźnego upoważnienia ustawodawcy w art. 13 ust. 2a ustawy powołanej w pkt. 5 do ustalania przez gminę "wysokości opłaty" za parkowanie pojazdu, niezgodne z tym upoważnieniem jest określenie jedynie sposobu ustalania owej wysokości przez jej odniesienie do ceny 1 litra etyliny 94 obowiązującej w pierwszym dniu kwartałurtału3. W drodze przepisów wykonawczych do ustaw organy gminy nie mogą ustanawiać tego, co nie zostało ustalone w ustawie - w szczególności nakładać na obywateli obowiązki i ciężary.

14. Nieważne, jako sprzeczne z prawem są więc te postanowienia uchwały rady gminy wprowadzającej opłaty za parkowanie pojazdów, które wykraczają poza zakres upoważnienia do takiego działania wynikającego z art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Tadeusza M. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 29 lutego 1992 r. w sprawie utworzenia na terenie W. nie strzeżonych płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu

I. stwierdził nieważność postanowień par. 1 ust. 1, 3 i 4, par. 3 ust. 2 zdanie pierwsze, 4 i 5, par. 6, par. 7, par. 9 ust. 1 i załącznika nr 3 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 29 lutego 1992 r. w sprawie utworzenia na terenie W. nie strzeżonych, płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu;

II. oddalił dalej idącą skargę;

III. zasądził od Gminy Miejskiej w W. na rzecz Tadeusza M. kwotę 50.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Tadeusza M. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy samorządowej jest uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 29 lutego 1992 r. w sprawie utworzenia na terenie W. nie strzeżonych, płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu, opublikowana w Biuletynie Urzędowym Rady Miejskiej w W. z dnia 10 marca 1992 r. Nr 5 poz. 33.

Zaskarżona uchwała jako podstawę prawną powołuje art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej. W par. 1 uchwały ustanowiono "strefę ograniczonego parkowania, oznaczoną jako strefa A, oraz miejsca parkingowe na obszarze oznaczonym jako strefa B" /ust. 1/. Parkowanie w strefie A oraz na miejscach postojowych w strefie B jest odpłatne /ust. 2/. W strefie A parkowanie "dozwolone jest wyłącznie na wyznaczonych parkingach i miejscach postojowych" /ust. 3/. Natomiast w strefie B dopuszczono nieodpłatnie parkowanie pojazdów w miejscach nie wyznaczonych, "pod warunkiem nienaruszania obowiązujących zasad prawnych" /ust. 4/. (...) Podstawę ustalenia wysokości opłat /cena 1 litra etyliny 94/ oraz sposób ich uiszczania uregulowano w par. 3. Według ust. 4 tego paragrafu "brak biletu lub nieskasowanie go, jeżeli jest wymagane, uzasadnia pobranie opłaty interwencyjnej o równowartości całodziennego parkowania, "jednak nie mniejszej niż 50.000." Kontroli i pobrania takiej opłaty dokonują kontrolerzy wyznaczeni przez Zarząd Miejski /ust. 5/.

(...) O sposobie ustalania wysokości opłat, liczonych jako ułamek bądź wielokrotność określonej wcześniej podstawy, postanowiono w par. 6. Według par. 7 uchwały "parkujący pojazd w strefie A poza miejscami oznakowanymi popełniają wykroczenie drogowe i ponoszą z tego tytułu odpowiedzialność". (...) Postanowiono nadto, że pobieranie opłat za postój dotyczy dni roboczych w godzinach od 9 do 19 /ust. 3/. Według ostatniego merytorycznego postanowienia uchwały - środki uzyskane z opłat za postój i opłat interwencyjnych stanowią dochód budżetu miasta z przeznaczeniem na cele komunikacyjne /par. 10/.

Skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały, zarzucając jej wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego udzielonego gminie w art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Podnosi nadto, że restrykcyjny charakter uchwały, wyrażający się wygórowanymi opłatami i brakiem abonamentów oraz rozległym obszarem jej działania, narusza jego uzasadniony interes, polegający na możliwości wykorzystywania - bez dodatkowych ciężarów - stanowiącego jego własność samochodu w realizowaniu życiowych potrzeb, przede wszystkim zawodowych (...).

Odpowiadając na skargę, Prezydent Miasta utrzymuje - wskazując na art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej - że zaskarżona uchwała została podjęta przez upoważniony organ, a zakres regulacji odpowiada ustawowemu upoważnieniu. Podkreśla, że postanowienia uchwały nie ograniczają swobodnego korzystania przez skarżącego z prawa własności do samochodu. Skarżący nie jest właścicielem terenów położonych w mieście; jest nim gmina W., której z tego tytułu przysługuje uprawnienie do ustalania zasad korzystania z mienia komunalnego.

Następnie wpłynęła do sądu druga odpowiedź na tę samą skargę, podpisana przez Wiceprezydenta Miasta. Przyznaje się w niej słuszność zarzutom skargi o wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego udzielonego gminie w art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych. Jednakże podstawę do rozwiązań przyjętych w uchwale dostarczają także przepisy art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 8, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy samorządowej. Ten ostatni zobowiązuje gminę do realizacji zadań własnych, m.in. spraw gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zaskarżona uchwała realizuje ten obowiązek w zakresie zapewnienia mieszkańcom W. organizacji ruchu gwarantującej korzystanie z centrum miasta wszystkim na równych prawach. Wskazano także na przepisy zarządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach publicznych. Organ zarządzający ruchem może ustalać zakazy i nakazy obowiązujące uczestników ruchu, wyznaczać miejsca i określać sposoby i warunki parkowania pojazdów oraz ograniczać zatrzymywanie lub postój pojazdów. Organ upoważniony do tych czynności działa w formie przewidzianej przez przepisy prawa administracyjnego. Zdaniem udzielającego odpowiedź na skargę - właściwe formy i tryb zostały zachowane, albowiem Wojewódzki Inżynier Ruchu zatwierdził projekt techniczny zmian w organizacji ruchu w centrum miasta, zaś Rada Miejska podjęła w tej mierze uchwałę. (...) Do odpowiedzi dołączono kopie podobnych uchwał podjętych w innych miastach polskich oraz kilka pism od mieszkańców W. postulujących ograniczenie parkowania w jego centrum.

Obie odpowiedzi zawierają zgodny wniosek o oddalenie skargi (...).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżać uchwałę do sądu administracyjnego".

Skarżącym może być więc wyłącznie podmiot, któremu przysługuje określony interes prawny lub uprawnienie naruszone zaskarżoną uchwałą. Wbrew odmiennym sugestiom przedstawionym w odpowiedzi na skargę - trudno zakwestionować legitymację procesową skarżącego, który ma interes w bezpłatnym korzystaniu z dróg publicznych, a interes ten znajduje ochronę prawną w przepisach o drogach publicznych. Uchwała nakładająca obowiązek ponoszenia opłat za jedną z form korzystania z owych dróg na określonym obszarze narusza tak wyartykułowany interes prawny skarżącego. Rozumowanie to uzasadnia istnienie po stronie skarżącego legitymacji procesowej do wniesienia skargi, nie przesądza wszakże o jej uwzględnieniu. Zdaniem składu sądzącego brzmienie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej nie jest wystarczającą podstawą do podważenia całej konstrukcji i samej istoty sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli, ograniczonej jedynie do płaszczyzny legalności. Naruszenie interesu prawnego nie prowadzi bezpośrednio do uwzględnienia skargi; konieczne jest ponadto naruszenie prawa przez organ podejmujący zaskarżoną uchwałę.

Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy, przysługuje natomiast publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego - pod warunkiem wcześniejszej "remonstracji" oraz przedmiotowej zgodności materii regulowanej uchwałą z zakresem administracji publicznej. Skarżący spełnił warunek "remonstracji", a również istnienie drugiej przesłanki dopuszczalności skargi nie powinno budzić wątpliwości, skoro zaskarżona uchwała ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych.

Ze względu zatem na legitymację procesową skarżącego, przedmiot zaskarżonej uchwały oraz zachowanie warunku wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego - rozpoznanie skargi wniesionej przez T.M. jest dopuszczalne i powinno doprowadzić do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującym prawem.

Niemożliwe do zaakceptowania wydaje się zapatrywanie wywiedzione w odpowiedzi na skargę podpisanej przez Prezydenta Miasta, a wiążące uprawnienia Rady Miejskiej do uchwalenia rozwiązań prawnych przyjętych w uchwale z przysługującym gminie prawem własności gruntów położonych w mieście. W rozpoznawanej bowiem sprawie nie mamy do czynienia z wykonywaniem uprawnień właścicielskich, lecz działaniem w sferze publicznej na podstawie upoważnienia ustawowego udzielonego gminie w art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Na mocy art. 35 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ - przepis ten otrzymał następujące brzmienie: "Gmina może określać miejsca poza drogami krajowymi, w których pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów, wysokość tych opłat, sposób ich pobierania oraz przeznaczenie".

Przedstawione Sądowi odpowiedzi na skargę różni stanowisko co do zgodności zakresu regulacji dokonanej w zaskarżonej uchwale z powyższym upoważnieniem ustawowym. Odpowiedź podpisana przez Wiceprezydenta Miasta bagatelizuje możliwość wykroczenia poza granice upoważnienia, wskazując na inne jeszcze przepisy stanowiące podstawę prawną uchwały, a mianowicie na art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy samorządowej, które jakoby konwalidowały ewentualne wyjścia poza zakres upoważnienia z art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych.

Argumentacja ta nie jest przekonywająca. Przepisy art. 40 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy samorządowej mają charakter norm kompetencyjnych. Tak więc w myśl art. 40 ust. 1 gminie rzeczywiście przysługuje kompetencja stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, jednakże "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepis zaś art. 18 ust. 2 pkt 8 pozostawia wyłącznej właściwości rady gminy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat, ale "w granicach określonych w odrębnych ustawach". Wszystkie zresztą postanowienia zamieszczone w art. 18 określają jedynie właściwość przedmiotową rady gminy i mogą być podstawą przepisów gminnych tylko wówczas, gdy upoważniają radę do podjęcia uchwały w rodzajowo określonej sprawie /wyrok z dnia 25 lutego 1992 r. I SA 1393/91 - Wokanda 1992 nr 6 str. 17/.

(...) W odniesieniu do dróg publicznych (...) można przyjąć, że droga publiczna /także gminna/ nie jest gminnym obiektem lub urządzeniem użyteczności publicznej w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorządowej, a zasady i tryb korzystania z nich, zwłaszcza zaś opłaty ponoszone z tego tytułu, określają tylko przepisy rangi ustawowej oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze /także uchwały organów gminy, podjęte na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego/. Zasady i tryb korzystania z dróg publicznych, bez względu na ich kategorię, podlegają bowiem szczególnemu reżimowi prawnemu, polegającemu m.in. na zupełnej regulacji prawnej przepisami rangi ustawowej, przede wszystkim ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz aktów wykonawczych do tych ustaw. Przy takim sposobie regulacji nie ma miejsca dla normowania przez same gminy zasad i trybu korzystania z dróg publicznych inaczej niż na zasadach upoważnienia ustawowego.

O materialnym więc zakresie regulacji dopuszczalnym w uchwale ustanawiającej przepisy powszechnie obowiązujące, a dotyczące korzystania z dróg publicznych przesądza treść upoważnienia ustawowego. Nie rozszerza tego zakresu również art. 7 ust. 1 ustawy, obejmujący m.in. przykładowy katalog zadań własnych gminy, wśród nich sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego" /pkt 2/. Przepisy dotyczące zadań gminy nakładają na jej organy obowiązek rozwijania aktywności w tych dziedzinach. Natomiast służące temu środki mieszczą się w pojęciu kompetencji, które są jedyną podstawą wchodzenia organów gminy w stosunki prawne z innymi podmiotami. O ile istnienie kompetencji owych organów do działania w formach niewładczych, przede wszystkim organizatorskich i cywilnoprawnych, można domniemywać, o tyle kompetencja do działania w formach władczych, polegających na stanowieniu aktów generalnych lub indywidualnych, musi wynikać z normy prawnej zakodowanej w przepisach ustaw szczególnych lub samej ustawy samorządowej /np. art. 40 ust. 2 i 3/. Wykonywanie przez gminę jej zadań własnych nie oznacza dowolności działania, skoro zgodnie z art. 44 ust. 1 Konstytucji gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym "na zasadach określonych przez ustawy".

Na podstawie zatem przepisów art. 7 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej rada gminy nie może ustanawiać ogólnie obowiązujących nakazów i zakazów /patrz: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1991 r. SA/Wr 1055/90 - ONSA 1991 Nr 2 poz. 32/. Zadania tam wymienione mają być realizowane w prawem przewidzianych formach działania - w każdym razie stosowanie prawnie kwalifikowanych form, jak stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących lub wydawanie decyzji administracyjnych, wymaga właściwej podstawy prawnej w przepisie rangi ustawowej - w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim w przypadkach określonych w art. 1 pkt 28 ustawy o podziale kompetencji (...).

Odmiennego stanowiska nie wspiera wcale powołanie się na obowiązki organu zarządzającego ruchem, ustanowione w zarządzeniu Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach publicznych /M.P. nr 31 poz. 240 ze zm./. Zarządzanie ruchem nie następuje w drodze stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących przez radę gminy. Słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, że czynności dotyczące zarządzania ruchem podejmowane są w formie przewidzianej przez przepisy prawa. Jak wynika z postanowień cyt. zarządzenia, podstawową formą działania jest sporządzenie projektu organizacji ruchu /lub zmian tej organizacji/ i jego zatwierdzenie przez organ właściwy do zarządzania ruchem, tj. organ administracji rządowej stopnia wojewódzkiego /w naszym przypadku Wojewódzki Inżynier Ruchu z upoważnienia Wojewody w W./. Wykonanie zadań technicznych wynikających z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu spoczywa na zarządzie drogi i polega przede wszystkim "na umieszczeniu i utrzymywaniu znaków drogowych, urządzeń, sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń ostrzegawczo-zabezpieczających" /par. 5 zarządzenia/. W żadnej zaś mierze wykonywanie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu w mieście lub jego części nie następuje w drodze podjęcia uchwały przez radę miejską. Bez względu bowiem na to, komu przypiszemy pozycję zarządu drogi /patrz: art. 1 pkt 28 lit. "f" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji (...) oraz par. 1 pkt 2 porozumienia nr 2/92 z dnia 15 maja 1992 r. pomiędzy Wojewodą w W. a Zarządem Miasta W. - Dz.Urz. Woj.W. 1992 nr 8 poz. 70/ - sprawowanie tej funkcji nie polega przecież na podejmowaniu przez radę gminy uchwał zawierających przepisy prawne powszechnie obowiązujące.

Dotychczasowe rozważania doprowadziły nas do wniosku, iż podstawą prawną wyznaczającą materialny zakres regulacji w zaskarżonej uchwale jest jedynie przepis art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych. Fakultatywny charakter upoważnienia zawartego w tym przepisie, z którego gmina może, ale nie musi korzystać, nie wpływa na kwalifikację ocenianej uchwały jako aktu wykonawczego w stosunku do ustawy o drogach publicznych.

(...) Mając na względzie tak wyłożone warunki, organ gminy właściwy do ustanawiania przepisów powszechnie obowiązujących, tj. rada gminy /art. 41 ust. 1 ustawy samorządowej/, zakresem regulacji uchwały podjętej na podstawie upoważnienia z art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych mógł objąć następujące zagadnienia:

- określić miejsca, w których pobierane będą opłaty za parkowanie pojazdów, z tym zastrzeżeniem że nie mogą być to miejsca położone na drogach krajowych;

- ustalić wysokość tych opłat;

- określić sposób ich pobierania;

- zadecydować o przeznaczeniu uzyskanych w ten sposób środków.

Działając na podstawie tej treści delegacji ustawowej należy nadto pamiętać, że korzystanie z dróg publicznych jest wolne i dozwolone każdemu, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub przepisach szczególnych. Przewidziana w art. 12 ust. 1 ustawy możliwość uzależnienia korzystania przez niektórych użytkowników z dróg publicznych od wniesienia przez nich opłat musi być zatem traktowana jako ograniczenie ogólnej zasady bezpłatności dróg publicznych. Szczegółowe upoważnienia ustawowe do wprowadzenia opłat za korzystanie z dróg, stanowiąc rozwiązania wyjątkowe /o których mowa w art. 1 ustawy/, wymagają ścisłego stosowania i interpretacji. Rozszerzająca wykładnia takich rozwiązań jest nieuprawniona /exceptiones non sunt extendendae/.

Pierwszą granicą realizowania przez gminę upoważnienia udzielonego w art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych jest zakres przedmiotowy regulacji, który musi pokrywać się z zakresem przedmiotowym samej ustawy.

(...) Zaskarżona uchwała w żadnej swej części /także w tytule/ nie nawiązuje nawet do definicji "drogi publicznej" ujętej w art. 1 ustawy bądź pojęcia "drogi", wyjaśnionego w art. 4 ust. 1 pkt 4. Zakres przedmiotowy regulacji uchwała określa w sposób całkowicie oderwany od tych pojęć oraz brzmienia upoważnienia ustawowego. W treści par. 1 ust. 1 uchwały zakres jej ustalono niejasnym i mylącym sformułowaniem: "w granicach administracyjnych miasta W. tworzy się strefę ograniczonego parkowania oznaczoną jako strefę A oraz miejsca parkingowe na obszarze oznaczonym jako strefa B". Przedmiotowy zakres stosowania postanowień uchwały został więc ograniczony przy przyjęciu innych kryteriów niż te, które wynikają z zakresu regulacji ustawowej. W takiej zatem redakcji postanowienie par. 1 ust. 1 jest sprzeczne z prawem, skoro nie pozwala na jednoznaczne określenie zakresu przedmiotowego stosowania uchwały, przenosząc te wątpliwości także na sferę praktycznych skutków, polegających na niepewności adresatów uchwały, tj. użytkowników dróg, co do zakresu wprowadzonych nią ograniczeń.

(...) Jak wynika z dokonanej analizy przepisu art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych, upoważnia on właściwy organ gminy do "określania miejsc (...), w których pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów", nie zawiera natomiast takiego upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu postoju pojazdów na drogach publicznych na części obszaru miasta. Tymczasem zaskarżona uchwała w par. 1 ust. 3 postanawia, że "w strefie A parkowanie pojazdu dozwolone jest wyłącznie na wyznaczonych parkingach i miejscach postojowych". Uwzględniając brzmienie par. 7, według którego parkujący pojazdy w strefie A poza miejscami oznakowanymi popełniają wykroczenie drogowe i ponoszą z tego tytułu odpowiedzialność, musimy dojść do wniosku, że postanowienie par. 1 ust. 3 uchwały zawiera implicite generalny zakaz postoju pojazdów na drogach publicznych w granicach tzw. strefy A. Skoro zaś rada gminy nie została upoważniona przez ustawodawcę do wprowadzenia takiego zakazu, to omawiane postanowienie /par. 1 ust. 3/ uchwały dotknięte jest wadą nieważności jako sprzeczne z prawem. Zamierzony rezultat można natomiast osiągnąć przez odpowiednią modyfikację projektu organizacji ruchu i ustawienie znaków drogowych "zakazu postoju pojazdów" /B-35/ w tych wszystkich miejscach dróg publicznych, które powinny być niedostępne dla parkowania, albo też odpowiednio opisanych znaków "strefa ograniczonego postoju" /B-39/. Tryb postępowania w tej materii, uregulowany powoływanym wcześniej zarządzeniem Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r., nie może być - w obowiązującym stanie prawnym - zastąpiony uchwałą rady gminy o charakterze normatywnym.

Z podobnych względów wadliwe jest także postanowienie par. 1 ust. 4 uchwały dopuszczające w strefie B nieodpłatne parkowanie pojazdów w miejscach nie wyznaczonych "pod warunkiem nienaruszenia obowiązujących zasad parkowania". Rada gminy nie może bowiem zezwalać obywatelom w drodze uchwały na postępowanie prawnie dozwolone. Taka swoista "łaskawość" władzy samorządowej łamie obowiązującą hierarchię źródeł prawa i godzi w fundamenty ładu państwa prawnego, upowszechniając błędne przekonanie, że korzystanie przez obywateli z ich uprawnień uzależnione jest od przyzwolenia organów samorządu. Z tego powodu postanowienie par. 1 ust. 4 uchwały nie powinno być utrzymane, mimo że nie wywiera ono bezpośrednich skutków sprzecznych z prawem.

Z niewątpliwym przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w przypadku postanowień par. 3 ust. 4 i 5 uchwały. Gmina bowiem została upoważniona przez ustawodawcę jedynie do wprowadzenia samych opłat za parkowanie w wyznaczonych miejscach i określenia ich wysokości. W treści upoważnienia - które należy interpretować ściśle - nie znajdujemy natomiast żadnej podstawy do ustanawiania przez gminę przepisów o charakterze represyjnym, w tym także opłat dodatkowych pobieranych od osób, które uchylają się od uiszczenia należnej opłaty za parkowanie. Postanowienia zaskarżonej uchwały wprowadzające "opłatę interwencyjną w równowartości całodziennego parkowania" /par. 3 ust. 4/ oraz ustalające sposób pobierania tej opłaty /par. 3 ust. 5/, jako pozbawione podstawy prawnej w upoważnieniu ustawowym, są nieważne. Przeciwdziałanie niekorzystnym skutkom uchylania się od uiszczenia opłat za parkowanie wydaje się możliwe przez zastąpienie dogodnej zapewne dla organów gminy, lecz kłopotliwej dla użytkowników dróg formy "samoinkasa" tych opłat - znacznie prostszą i dogodną dla obywateli formą pobierania opłat bezpośrednio przez inkasentów - jak to przewidziano np. w W. Takie rozwiązanie, a więc zatrudnienie inkasentów zamiast "kontrolerów", lepiej odpowiada usługowej roli instytucji gminnych wobec mieszkańców, stanowiących osobowy substrat gminy i tworzących wspólnotę samorządową /art. 1 ust. 1 ustawy samorządowej/. Próba przerzucenia wszystkich ciężarów związanych z wprowadzeniem opłat za parkowanie pojazdów w centrum W. jedynie na użytkowników dróg publicznych okazała się w tym przypadku bezskuteczna.

Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty parkingowej wynika bezpośrednio z przepisu prawa, jakim jest uchwała jako akt wykonawczy do ustawy o drogach publicznych, a należności z tego tytułu pozostają w zakresie właściwości organów gminy, przeto podlegają one - jak się wydaje - egzekucji administracyjnej stosownie do art. 2 par. 1 pkt 1 i art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/.

Ani przepis art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych, ani żaden inny przepis rangi ustawowej nie upoważnia rady gminy do stanowienia przepisów sankcjonujących jako wykroczenia niepożądane zachowania w dziedzinie regulowanej uchwałą wydaną na podstawie omówionej delegacji ustawowej. Tymczasem w par. 7 zaskarżonej uchwały postanowiono, że "parkujący pojazdy w strefie A poza miejscami oznakowanymi popełniają wykroczenie drogowe i ponoszą z tego tytułu odpowiedzialność". Skoro - jak wcześniej wywiedziono - rada nie mogła uchwałą wprowadzić generalnego zakazu postoju pojazdów poza miejscami wyznaczonymi do parkowania, to tym bardziej nie była uprawniona do ustanowienia odpowiedzialności karnej za niepodporządkowanie się takiemu zakazowi. Postanowienie uchwały /par. 7/ wprowadzające tego rodzaju odpowiedzialność bez wyraźnej podstawy prawnej jest sprzeczne z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny. Natomiast użytkownicy dróg, którzy nie stosują się do znaków "zakaz postoju" lub "strefa ograniczonego postoju", ustawionych na drogach zgodnie z prawidłowo zatwierdzonym projektem organizacji ruchu, podlegają odpowiedzialności za wykroczenie przewidziane w art. 92 par. 1 kodeksu wykroczeń.

Wzór znaku drogowego "strefa ograniczonego postoju" /B-39/ ustalony został rozporządzeniem Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 9 sierpnia 1983 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych /Dz.U. nr 50 poz. 224 ze zm./, natomiast ustawienie takich znaków następuje w trybie przewidzianym przepisami cytowanego już zarządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach publicznych. W tym samym trybie - stosownie do zatwierdzonego projektu organizacji ruchu - powinno się ustalać symbole i napisy w dolnej części znaku, dotyczące ograniczeń postoju pojazdów /par. 6 ust. 23 rozporządzenia/. Jeżeli tak, to ustalenie znaku graficznego dla strefy ograniczonego parkowania dokonane w par. 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz w załączniku nr 3 nie znajduje dostatecznej podstawy.

Ponieważ ustawodawca upoważnił gminę do określenia "wysokości opłaty" za parkowanie pojazdów, przeto budzi poważne wątpliwości przyjęte w par. 3 ust. 2 zdanie pierwsze oraz par. 6 zaskarżonej uchwały rozwiązanie polegające na określeniu jedynie sposobu ustalenia owej wysokości przez jej odniesienie "do ceny 1 litra etyliny 94 obowiązującej w pierwszym dniu kwartału". W podpisanej przez Wiceprezydenta Miasta odpowiedzi na skargę uzasadnienia dla takiego rozwiązania szuka się w treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, wskazujących sposób ustalania wysokości opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Korzystanie z miejsca postojowego jest bowiem - zdaniem reprezentanta gminy - w rzeczywistości wyłącznym korzystaniem z zajętej powierzchni pasa drogowego. Z rozumowaniem takim nie sposób się zgodzić. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę nie występuje tu "luka w przepisach", wynikająca z odmienności realiów gospodarczych istniejących w dacie stanowienia przepisów ustawy i aktów wykonawczych do niej. Przepis art. 13 ust. 2 lit. "a" nie został przecież ustanowiony w 1985 r., lecz w 1990 r. w obecnych realiach gospodarczych i zawiera upoważnienie do określenia "wysokości opłaty", nie zaś sposobu ustalenia tej wysokości. Wyinterpretowanie takiej możliwości w drodze analogii do przepisów cyt. rozporządzenia jest niedopuszczalne, zwłaszcza że regulują one jakościowo odmienną sytuację zajęcia pasa drogowego na cele nie związane z korzystaniem z drogi zgodnym z jej przeznaczeniem. Wyłącza to oczywiście stosowanie analogii jako metody wykładni.

Rozwijanie wątku poszukiwania takiej możliwości na skutek przyjęcia założenia, iż postój pojazdu jest wyłącznym korzystaniem z zajętej powierzchni pasa drogowego, prowadzić musi do zgoła humorystycznych konkluzji. Jest przecież niewątpliwe, że w tym znaczeniu również poruszający się pojazd zajmuje na prawach wyłączności znajdującą się pod nim część pasa drogowego, a naruszenie tej wyłączności skutkuje nieodwołalnie wypadkiem drogowym. Wypada zresztą zauważyć, że powoływane w odpowiedzi na skargę przepisy rozporządzenia z 29 stycznia 1986 r. zostały wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i zobowiązującej Radę Ministrów do określenia "opłat" z tytułu zajmowania pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi. Ustawodawca nie posłużył się w tym przypadku pojęciem "wysokości opłaty", która powinna być ustalona jednak w postaci kwoty pieniężnej. Wszędzie tam, gdzie ustawodawca oczekuje od prawodawcy niższego rzędu lub organu stosującego prawo ustalenia w takiej właśnie postaci opłaty, ceny albo stawki, korzysta z reguły ze zwrotu "wysokość" /patrz np. art. 15 ust. 6, art. 17 ust. 5 i art. 18 prawa lokalowego/.

Jeżeli zgodzimy się ze stanowiskiem, że "wysokość opłaty" oznacza odpowiadającą jej kwotę pieniężną, to musimy konsekwentnie przyjąć, że postanowienia par. 3 ust. 2 zdanie pierwsze oraz par. 6 uchwały wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego, a zarazem naruszają w sposób istotny art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych. Nie są natomiast dotknięte wadą nieważności ustalenia wysokości opłat umieszczone w załączniku nr 1 do uchwały, skoro odpowiadają wymaganiu kwotowego określenia wysokości tych opłat.

Postanowienia zaskarżonej uchwały dotyczące sposobu pobierania opłat /par. 3 ust. 3/ oraz przeznaczenia uzyskanych z nich środków /par. 10/ - wobec braku normatywnych ograniczeń swobody rady gminy w regulowaniu tych kwestii - nie mogą być skutecznie zakwestionowane.

(...) Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy raz jeszcze podkreślić, że w drodze przepisów wykonawczych do ustawy właściwe organy gmin nie mogą ustanawiać tego, co nie zostało ustalone w ustawie - a dotyczy to w szczególności nakładania na obywateli obowiązków i ciężarów. Nieważne, jako sprzeczne z prawem, są więc te postanowienia uchwały rady gminy wprowadzającej opłaty za parkowanie pojazdów, które wykraczają poza zakres upoważnienia do takiego działania wynikającego z art. 13 ust. 2 lit. "a" ustawy o drogach publicznych. We wcześniej omówionych postanowieniach zaskarżona uchwała wykracza poza przyznane gminie kompetencje do prawnego uregulowania materii uchwały. Taka ocena nie narusza w żadnej mierze prawnie gwarantowanej samodzielności i niezależności samorządu. Sąd bowiem sprawuje kontrolę wykonywania przez samorząd kompetencji stanowienia prawa, która nie może wykraczać poza granice ustawowego upoważnienia wyznaczone z jednej strony podmiotową i przedmiotową właściwością samorządu, z drugiej zaś - przez zasadę ochrony praw podmiotowych, których samorządowi nie wolno naruszać.

Z tego powodu, działając na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 91 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność wymienionych w sentencji wyroku postanowień zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono w myśl art. 208 Kpa.