Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 23/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1-5, art.6 ust. 1 pkt 4a i ust.2, art. 10, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi SLLGO na decyzję Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w P. oraz urzędów skarbowych województwa w. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (sygn. sprawy [...]); 2. zasądza od Izby Skarbowej w P. na rzecz Skarżącego . kwotę 200 (dwieście) zł tytułem kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 września 2012r. .SLLGO (dalej: SLLGO lub wnioskodawca) wystąpiło do Komisji Dyscyplinarnej dla Izby Skarbowej w P. oraz urzędów skarbowych województwa wielkopolskiego (dalej: "Komisja") o udostępnienie w formie elektronicznej informacji publicznej w postaci orzeczeń Komisji wydanych w latach 2006–2012 r.

Decyzją z [...] września 2012 r., nr [...], Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej – działając w jej imieniu i wskazując jako podstawę prawną art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 w zw. z art.17 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej: "ustawa o dostępie do informacji publicznej", w skrócie "u.d.i.p.") – odmówił SLLGO udostępnienia w wersji elektronicznej informacji publicznej w postaci przekazania orzeczeń wydanych przez Komisję w latach: 2006 – 2012.

W uzasadnieniu Przewodniczący Komisji stwierdził, że nie zaprzecza, iż informacje, o których mowa we wniosku , stanowią informację publiczną, jednak udostępnienie żądanych orzeczeń nie jest możliwe z uwagi na ograniczenia zawarte w przepisie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że udostępnianie informacji publicznej musi być dokonywane m.in. z zachowaniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. W tym zakresie wskazał na przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.; dalej: "ustawa o ochronie danych osobowych", w skrócie "u.o.d.o."), zgodnie z którym zabrania się przetwarzania danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, przy czym, w ocenie Przewodniczącego Komisji, w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 27 ust. 2 u.o.d.o., której wystąpienie umożliwiłoby przetworzenie, a tym samym udostępnianie żądanych danych. Nadto podkreślił również, że zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.; dalej: "ustawa o służbie cywilnej", w skrócie "u.s.c.") odpis prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej o ukaraniu dołącza się do akt osobowych członka korpusu służby cywilnej. Dołączone do akt osobowych orzeczenie staje się integralną częścią tych akt. Akta osobowe nie podlegają zaś udostępnieniu jako informacja publiczna. Ponadto, zgodnie z art. 129 u.s.c., orzeczone kary dyscyplinarne po upływie czasu wskazanego w ustawie podlegają zatarciu, co oznacza, iż uważa się je za niebyłe. Reasumując Przewodniczący Komisji stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa uniemożliwiają udostępnienie orzeczeń wydanych w latach 2006-2012. Uzasadnia to odmowę udostępnienia tych informacji zgodnie z art. 16 u.d.i.p., tj. w drodze decyzji, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."). W pouczeniu wskazano, że zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p, wnioskodawcy przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem do Komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

Pismem z dnia 9 października 2012 r. SLLGO złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc jednocześnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i udostępnienie informacji publicznej w zakresie przedmiotowego wniosku – a to z powołaniem na zarzuty naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP");

2) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 w szczególności art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 2, art. 14 i art. 16 u.d.i.p.;

3) art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a. – w związku z art. 16 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.;

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP należy w realizacji prawa dostępu do informacji publicznej zagwarantować maksymalną jawność, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, winny być stosowane wyjątkowo. Wyjątki te powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Ograniczenia w realizacji prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne mogą nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W ocenie Skarżącego ustawodawca sferę prywatności chronioną przepisami art. 47 i art. 51 Konstytucji RP w niektórych wypadkach ogranicza sferą działań publicznych, o której mowa w jej art. 61, będącej pod kontrolą społeczną w zakresie dostępu do informacji o działalności publicznej organów publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ochrona danych osobowych nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i w zakresie osób pełniących funkcje publiczne podlega pewnym ograniczeniom. Okoliczność, że pewne informacje trafiają do akt osobowych nie oznacza, że same przez się są wyłączone spod działania u.d.i.p. Dotyczy to też orzeczeń dyscyplinarnych, które zawierają informacje publiczne. Rzeczą wystarczającą do ochrony danych osobowych osób, wobec których prowadzono postępowanie, jest usunięcie danych tych osób, ich stanowisk służbowych.

SLLGO podkreśliło, że nie wnosi o informacje dotyczące danych osobowych – to pozostaje poza sferą jej zainteresowania – gdyż interesuje ją sposób i jakość wykonywania funkcji publicznej przez Komisję w prowadzeniu postępowań dyscyplinarnych, wydawaniu orzeczeń. Skarżący podniósł, że komisje dyscyplinarne powołane na mocy ustawy o służbie cywilnej realizują funkcje publiczne w zakresie prowadzenia postępowań dyscyplinarnych, które ze swej istoty dotyczą sfery obowiązków zawodowych funkcjonariuszy publicznych, którymi są członkowie korpusu służby cywilnej. Nie ma faktycznych i prawnych przeszkód w anonimizacji orzeczeń w sprawach karnych, cywilnych czy administracyjnych, w tym dyscyplinarnych. Efekt pracy komisji dyscyplinarnych, w postaci prawomocnych orzeczeń, po odpowiednim uniemożliwieniu identyfikacji osoby, której dotyczy, powinny być bez przeszkód udostępniane w ramach zwykłej procedury dostępu do informacji publicznej. W świetle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ograniczenia w dostępnie do informacji publicznej nie dotyczą informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prywatność osoby publicznej może być przedmiotem zmniejszonej ochrony i zwiększonego zainteresowania. Z powołaniem się na judykaturę Skarżący stwierdził, iż ochrona prywatności nie obejmuje ani działalności publicznej osoby, ani też sfery działań czy zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Zdaniem Skarżącego, Komisja powinna wykazać, jakie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ewentualnie innych ustaw decydują o tym, iż nie można udostępnić informacji publicznej i dlaczego – wiążąc je z okolicznościami faktycznymi sprawy. W zaskarżonej decyzji tego nie uczyniono, co już samo w sobie jest poważną wadą.

Skarżący zarzucił również nieuwzględnienie faktu, że po dokonaniu starannej anonimizacji orzeczenia dyscyplinarne nie są już zbiorem danych osobowych i nie dotyczą ich ograniczenia ustawowe, przy czym to do organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej należy ocena, w jakim zakresie dokonać anonimizacji, by sprawić, że ustalenie danych osobowych będzie utrudnione. Podkreśliła, że z art. 27 ust. 2 pkt 1 u.o.d.o. wynika, iż usunięcie danych sensytywnych nie wymaga zgody osoby, której te dane dotyczą.

Skarżący zwrócił również uwagę na jawność orzeczeń dyscyplinarnych. Wskazała, że zgodnie z art. 126 ust. 5 u.s.c., co do zasady rozprawa, a w każdym przypadku ogłoszenie orzeczenia w sprawie dyscyplinarnej, są jawne.

Decyzją z dnia [...] października 2012r., nr [...]stgn.sprawy [...], Przewodniczący Komisji – działając w jej imieniu na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 u.d.i.p. – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 21 września 2012r. nr KD.IS.27/12.

Przewodniczący Komisji podtrzymał swoje stanowisko odnośnie braku ustawowych przesłanek, które umożliwiłyby udostępnienie jej orzeczeń we wnioskowanym zakresie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów odwołania, w pierwszej kolejności jako niezasadny Komisja określiła zarzut naruszenia wyszczególnionych przepisów Konstytucji RP (art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2), gdyż powołane przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy, lecz ich treść i znaczenie dla porządku prawnego winny być interpretowane w ścisłym związku z wynikającymi z nich przepisami rangi ustawowej.

Z kolei powołanie przez Skarżącego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 2, art. 14 oraz art. 16 u.d.i.p. świadczy, zdaniem Komisji, o nieuzasadnionej nadinterpretacji obowiązujących przepisów prawa. SLLGO w treści swego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sposób oczywiście nieuprawniony postawiło znak równości pomiędzy pojęciem osoby pełniącej funkcję publiczną a funkcjonariuszem publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji "osoby pełniącej funkcję publiczną", a w innych przepisach prawa nie istnieje jedna, uniwersalna dla całego systemu prawa definicja legalna tego pojęcia. W świetle jednej z nich, pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną nie obejmuje "szeregowych pracowników" m in. organów podatkowych, a jedynie osoby zajmujące stanowisko kierownika urzędu bądź jego zastępcy.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") Przewodniczący Komisji wskazał, że sprawowanie funkcji publicznej musi wiązać się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. W związku z powyższym Komisja, jak stwierdził jej Przewodniczący, nie jest uprawniona do przekazania informacji publicznej w zakresie orzeczeń wydanych na podstawie przepisów o służbie cywilnej w latach 2006 - 2012, gdyż orzeczenia wydane przez Komisję w tych latach nie dotyczyły osób posiadających kompetencje decyzyjne w ramach struktury organów podatkowych województwa wielkopolskiego.

Odnosząc się do zarzutu niezastosowania art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Przewodniczący komisji wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania o udzielenie informacji publicznej zapoczątkowanego przedmiotowym wnioskiem stanowisko dotyczące prowadzonego postępowania nie zostało zajęte przez żadne osoby, tym samym wskazanie ich w treści uzasadnienia decyzji było niemożliwe. Ponadto zaskarżoną decyzję, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, oparto na podstawie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., a nie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Przewodniczącego Komisji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 6, art. 7 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w związku z art. 16. ust. 2 u.d.i.p., gdyż w świetle przepisów ustawy o służbie cywilnej Komisja działa kolegialnie wyłącznie w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia są sprawy dyscyplinarne członków korpusu służby cywilnej. W pozostałym zakresie, działania Komisji, w tym m.in. wydawanie decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, określa regulamin uchwalony przez Komisję i zatwierdzony przez dyrektora generalnego urzędu – na podstawie art. 117 ust. 6 u.s.c. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 5 oraz § 7 ust. 2 pkt 6 tego regulaminu, do obowiązków Przewodniczącego Komisji należy m in. reprezentowanie Komisji na zewnątrz oraz podpisywanie pism kierowanych na zewnątrz. Wobec faktu, iż obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na Komisję obowiązku działania jako organ kolegialny w jakichkolwiek innych sprawach, aniżeli rozstrzyganie spraw dyscyplinarnych członków korpusu służby cywilnej, to zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z uwarunkowaniami wynikającymi z art. 107 k.p.a.

W ocenie Przewodniczącego Komisji nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 27 ust. 1, art. 27 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 3 u.o.d.o. Z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. – stanowiącego, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych – wynika bowiem, że udostępnianie informacji publicznej musi być dokonywane m.in. z zachowaniem przepisów dotyczących ochrony danych osobowych. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzi zaś żadna z przesłanek, o których mowa w art. 27 ust. 2 u.o.d.o., a które umożliwiłyby przetworzenie, i tym samym udostępnianie takich danych.

Ponadto, według Przewodniczącego Komisji, anonimizacja danych osobowych zamieszczonych w orzeczeniach dyscyplinarnych stałaby w sprzeczności z zakazem przetwarzania danych wrażliwych zawartym w art. 27 ust. 1 u.o.d.o., skoro w pojęciu przetwarzania danych osobowych mieści się również ich usuwanie. Poza tym usunięcie w orzeczeniach takich informacji, jak: imię, nazwisko, stanowisko, dane urzędu, w jakim dana osoba była zatrudniona, byłoby niewystarczające dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.o.d.o. Inne informacje zawarte w orzeczeniach dyscyplinarnych, a opisujące stan faktyczny i okoliczności zdarzenia, mogą bowiem w większości przypadków pozwolić na łatwą identyfikację osoby, której zdarzenie dotyczy. Tym bardziej, że krąg osób jest zawężony i stosunkowo łatwy do zidentyfikowania - dotyczy określonej grupy zawodowej na określonym terenie.

Dodatkowo Przewodniczący Komisji podkreślił, że nie dysponuje zbiorem danych osobowych w rozumieniu u.o.d.o., a dane zawarte w aktach osobowych nie podlegają udostępnieniu. Przywołane zaś przez Skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w indywidualnych sprawach, a tym samym, w ocenie Komisji, nie jest możliwe odniesienie się do ich treści w tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję, SLLGO, z powołaniem się na zarzuty naruszenia prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z 31 ust. 3, art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP;

2) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 3, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.;

3) art. 6 ust. 3 i art. 27 ust. 1 i art. 27 ust. 2 pkt 1-2 u.o.d.o.,

a także naruszenie prawa procesowego:

4) art. 6, art. 7, art. 10, art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

wniosła o: (1) uchylenie skarżonych decyzji oraz nakazanie podmiotowi obowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej stosownie do złożonego wniosku z dnia 10.09.2012r., w terminie 14 dni od otrzymania zwróconych akt sprawy; a także o (2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi SLLGO podtrzymało i rozwinęło argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzupełniająco, odnośnie do statusu komisji dyscyplinarnej jako podmiotu wykonującego władzę publiczną, Skarżąca stwierdziła, że Komisja jest organem władzy publicznej o charakterze quasi-sądowym, na co wskazują następujące cechy łączące sądy (powszechne i administracyjne) oraz komisje dyscyplinarne: (1) orzekanie w sprawach indywidualnych, (2) podejmowanie rozstrzygnięć w sposób kolegialny; (3) wyposażenie we władzę służbową.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując i obszernie przytaczając swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 18.04.2013r. skarżący podkreślił, iż domaga się informacji publicznej odnośnie orzeczeń wydanych w latach 2006-2012 przez Komisję Dyscyplinarną, a nie jak błędnie podano w skardze za lata 2010-2012.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy podkreślić, ze zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu są w niniejszej sprawie dwie decyzje (pierwotna oraz wydana na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) sygnowane przez Przewodniczącego Komisji, odmawiająca Skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Komisję na podstawie przepisów o służbie cywilnej w latach 2006-2012. Jest przy tym bezsporne, że żądane przez Skarżącego informacje (orzeczenia) są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest natomiast to, czy możliwość udostępnienia tych informacji (orzeczeń) jest wykluczona z uwagi na ochronę danych osobowych osób obwinionych.

W pierwszej kolejności należy jednak rozstrzygnąć, kto (Komisja, czy jej Przewodniczący) i w jakim charakterze (jako organ władzy publicznej czy też inny podmiot wykonujący zadania publiczne) winien udostępnić żądaną informację publiczną. Krąg bowiem podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej został przez ustawodawcę zakreślony, dość szeroko, w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jako obejmujący: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyodrębnienie wśród ogółu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej kategorii "organów władzy publicznej" nabiera szczególnej doniosłości na tle art. 17 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "organów władzy publicznej". Termin ten występuje w przepisach rangi konstytucyjnej, w szczególności w poświęconym prawu do uzyskiwania informacji publicznej art. 61 Konstytucji RP, jak i w statuującym zasadę legalizmu art. 7 Konstytucji RP. Na gruncie przywołanych regulacji konstytucyjnych przyjmuje się, że przez organy władzy publicznej należy rozumieć organy dysponujące z mocy ustawy kompetencjami władczymi (imperium), będące organami państwa (bez względu na ich klasyfikację jako organów sprawujących władzę ustawodawczą, wykonawczą albo sądowniczą, czy też pozostawanie poza tym trójpodziałem), bądź samorządu terytorialnego, a w wyjątkowych przypadkach – jeśli ustawa przekaże im takie kompetencje – mogą to być także organy innych, niż terytorialny, samorządów bądź organizacji (zrzeszeń) obywatelskich lub związków wyznaniowych (zob. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2007, uw. 7 do art. 7).

Z powyższym określeniem koresponduje pogląd sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 06 marca 2008 r. (I OSK 1918/07, CBOSA), w którym podkreślono, że wprawdzie ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej, jednak niewątpliwie w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych.

W ocenie Sądu komisja dyscyplinarna powołana na podstawie ustawy o służbie cywilnej nie jest organem władzy publicznej, a w szczególności nie jest organem administracji publicznej. W tym zakresie Sąd w składzie obecnym podziela w pełni stanowisko i argumentację zawartą w wyroku WSA w Bydgoszczy z 2 października 2012 r. (II SA/Bd 502/12; CBOSA), w którym wskazuje się, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej, rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a..W myśl zaś tego ostatniego przepisu, Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, w którym jest mowa o "sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". W świetle cytowanych przepisów Komisja nie może być uznana za organ administracji publicznej. Nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wprawdzie rozstrzyga sprawy indywidualne (odpowiedzialność indywidualnych osób), nie czyni jednak tego w drodze decyzji administracyjnych, lecz w drodze orzeczeń wydawanych w postępowaniu odrębnym od postępowania uregulowanego w k.p.a. Stosownie bowiem do art. 130 u.s.c. sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego określa w drodze rozporządzenia Prezes Rady Ministrów. Obecnie zagadnienie to reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 60, poz. 493; dalej: "rozporządzenie w sprawie postępowania dyscyplinarnego").

Przeciwko uznaniu Komisji za organ administracji publicznej, a szerzej – za organ władzy publicznej, przemawiają dodatkowo argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazujące na przepisy ustawy o służbie cywilnej normujące powoływanie i funkcjonowanie komisji dyscyplinarnych, w tym komisji wspólnych dla kilku urzędów. W myśl art. 117 ust. 1 u.s.c. komisję dyscyplinarną urzędu powołuje dyrektor generalny urzędu spośród członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie. Dyrektorzy generalni urzędów mogą w drodze porozumienia powołać wspólną komisję dyscyplinarną dla kierowanych przez nich urzędów (art. 117 ust. 2 u.s.c.). Z przepisów tych istotnie da się wyprowadzić wniosek o "wewnętrznym" charakterze komisji dyscyplinarnej, a to w tym znaczeniu, iż jej orzecznictwu podlegają wyłącznie członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni w tym urzędzie (urzędach), którego dyrektor generalny daną komisję powołał, względnie, w przypadku komisji wspólnej, współpowołał (por. J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2 do art. 117). Mamy więc w tym przypadku do czynienia wprawdzie z pewnym władztwem, ale realizowanym zasadniczo wewnątrz struktury administracji (pro foro interno) (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.03.2013r.,sygn.akt IV SA/Po 6/13).

Nadto należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 116 ust. 1 u.s.c., zgodnie z którym sprawy dyscyplinarne członków korpusu służby cywilnej rozpoznają komisje dyscyplinarne: (1) w I instancji – komisja dyscyplinarna; (2) w II instancji – Wyższa Komisja Dyscyplinarna Służby Cywilnej. W ocenie Sądu, w cytowanym przepisie nieprzypadkowo WKDSC została określona jako komisja dyscyplinarna orzekająca "w II instancji", a nie jako "organ wyższego stopnia" nad komisjami dyscyplinarnymi orzekającymi w I instancji. Takie sformułowanie daje mianowicie asumpt do wniosku, że podległość instancyjna jest w tym przypadku ograniczona wyłącznie do spraw odwołań od orzeczeń dyscyplinarnych (podobnie wyrok WSA z 15.12.2010 r., IV SA/Po 702/10, CBOSA) i nie rozciąga się na inne zadania poruczone komisjom dyscyplinarnym, a w szczególności na – jak w niniejszej sprawie – rozstrzyganie w przedmiocie wniosków o udzielenie informacji publicznej. W takich sprawach komisje dyscyplinarne nie mają nad sobą organów wyższego stopnia (tak też wyrok WSA z 15.12.2010 r., IV SA/Po 702/10, CBOSA).

Wszystko to przemawia przeciwko uznaniu Komisji za organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tym bardziej, że komisje dyscyplinarne – inaczej niż np. dyrektorzy szkół publicznych (por. np. wyrok NSA z 09.10.2012 r., I OSK 1755/12, CBOSA) lub rektorzy wyższych uczelni (por. wyrok NSA z 08.06.2011 r., I OSK 391/11, CBOSA) – poza orzecznictwem dyscyplinarnym nie mają innych kompetencji do władczego i jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej jednostek.

Nie może jednak ujść uwadze fakt, że władztwo dyscyplinarne – nawet sprawowane wyłącznie pro foro interno – stanowi w pewnym zakresie również emanację władzy publicznej (por. wyrok NSA z 08.06.2011 r., I OSK 391/11, CBOSA).

Zatem, mając na względzie charakter działań podejmowanych przez Komisję można stwierdzić, że podobnie jak np. w przypadku nauczycieli, postępowanie dyscyplinarne prowadzone przeciwko członkowi korpusu służby cywilnej ma mieszany, publiczno-pracowniczy charakter (zob. wyrok WSA z 02.10.2012 r., II SA/Bd 502/12; CBOSA). W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej, polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej, wyraża ujemną ocenę służbową pracownika, rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci zmiany treści, rozwiązania względnie stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych (zob. wyrok WSA z 10.07.2012 r., IV SAB/Wr 39/12, CBOSA).

W konsekwencji należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że z uwagi na wskazane aspekty odpowiedzialności dyscyplinarnej, łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych (tak trafnie wyrok WSA z 10.07.2012 r., IV SAB/Wr 39/12, CBOSA).

Wspomniany publiczny charakter władztwa wykonywanego w postępowaniu dyscyplinarnym przemawia za uznaniem, iż komisja dyscyplinarna dla członków korpusu służby cywilnej jest "inną jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne" w rozumieniu w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., polegające w tym przypadku na orzekaniu o prawie do służby publicznej (podobnie wyrok WSA z 02.10.2012 r., II SA/Bd 502/12; CBOSA).

Skoro, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w przypadku tego rodzaju jednostek organizacyjnych obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot reprezentujący tę jednostkę, to zachodzi konieczność ustalenia, kto jest podmiotem reprezentującym komisję dyscyplinarną, zobowiązanym, w myśl przywołanego przepisu, do udostępnienia informacji publicznej zawartej w orzeczeniach takiej komisji.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że komisję dyscyplinarną urzędu powołuje się w liczbie co najmniej 10 członków, na okres 4 lat (art. 117 ust. 4 u.s.c.). Komisja powołuje ze swojego grona przewodniczącego komisji i jego 2 zastępców (art. 117 ust. 5 u.s.c.). Tryb jej pracy określa regulamin uchwalony przez komisję dyscyplinarną i zatwierdzony przez dyrektora generalnego urzędu (art. 117 ust. 6 u.s.c.). Komisja, w zależności od rodzaju zawnioskowanej przez rzecznika dyscyplinarnego kary, orzeka w I instancji w składzie trzech albo pięciu członków (art. 123 ust. 1 pkt 1 u.s.c.). Ustawa nie określa, choćby tylko ogólnie, roli i zadań przewodniczącego komisji, jednakże należy przyjąć, że – jak trafnie zauważa się w doktrynie – rola ta obejmuje typowe dla tego rodzaju stanowisk wewnętrznych funkcje organizowania i kierowania pracami komisji oraz reprezentowania jej na zewnątrz (por. J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 8 do art. 117). Potwierdza to treść wydanego na podstawie art. 130 u.s.c. rozporządzenia w sprawie postępowania dyscyplinarnego – normującego m.in. organizację i funkcjonowanie komisji dyscyplinarnych oraz tryb prowadzenia postępowania dyscyplinarnego – które w § 13 stanowi, iż przewodniczący komisji dyscyplinarnej kieruje pracą komisji oraz czuwa nad sprawnym przebiegiem postępowania dyscyplinarnego.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu podmiotem reprezentującym komisję dyscyplinarną, który, w myśl z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zawartej w orzeczeniach komisji, nie jest na pewno skład orzekający komisji, ani tym bardziej komisja działająca in pleno. Składy orzekające Komisji powołane są bowiem wyłącznie do orzekania merytorycznego w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej. Tymczasem udostępnianie orzeczeń komisji należy do sfery kierowania pracami komisji dyscyplinarnej i reprezentowania tej komisji – jako swego rodzaju jednostki organizacyjnej – do czego, powołany jest przewodniczący komisji dyscyplinarnej. Stąd wniosek, że podmiotem reprezentującym komisję dyscyplinarną, obowiązanym, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej związanej z działalnością orzeczniczą takiej komisji, jest jej przewodniczący. W konsekwencji rozstrzygnięcie przewodniczącego komisji dyscyplinarnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest jego osobistą kompetencją, a tym samym nie wymaga podpisania przez wszystkich członków komisji lub jej składu orzekającego – wystarczającym jest podpis wyłącznie przewodniczącego komisji (podobnie wyrok WSA z 02.10.2012 r., II SA/Bd 502/12; CBOSA).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzje wydane w niniejszej sprawie prawidłowo zostały opatrzone podpisem samego Przewodniczącego Komisji (z tym że zbędnie i błędnie wskazywano w ich treści, że są to decyzje Komisji). Nadto zasadnie zastosowano tryb zaskarżenia z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., przewidujący możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji należy zauważyć, że w niniejszej sprawie jest poza sporem, że żądane przez Skarżącego informacje (orzeczenia dyscyplinarne) są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a spór pomiędzy stronami dotyczy jedynie tego, czy możliwość udostępnienia tych informacji (orzeczeń) jest wyłączona z uwagi na konieczność ochrony danych osobowych osób obwinionych.

W ocenie Sądu już z uwagi na treść wniosku SLLGO o udostępnienie informacji publicznej odmowa udostępnienia żądanych orzeczeń przez Przewodniczącego Komisji z powołaniem się na ograniczenia wynikające z ochrony danych osobowych – czego dotyczy art. 5 ust. 2 (prywatność osób fizycznych), a nie ust. 1 (tajemnice ustawowo chronione) jak to błędnie przyjmuje Przewodniczący Komisji – nie może być uznana za zasadną. Skoro bowiem Skarżący wnioskował o orzeczenia osób, wobec których prowadzono postępowania, to rzeczą podmiotu udostępniającego było dokonanie takiej anonimizacji orzeczeń, która uniemożliwiałaby identyfikację tych osób. W tym miejscu należy podkreślić – w ślad za trafnym poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 09 stycznia 2013 r. (I OSK 2449/12 i I OSK 2450/12, CBOSA) – że usunięcie danych osobowych z odpisu orzeczenia komisji dyscyplinarnej nie stanowi przetwarzania danych osobowych w rozumieniu art. 7 pkt 2 u.o.d.o.

Dostatecznej podstawy do odmowy udostępnienia żądanych orzeczeń nie może stanowić też ogólnikowe stwierdzenie, że dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.o.d.o., nie wystarczy usunięcie takich informacji jak: imię, nazwisko, stanowisko, dane urzędu, w jakim dana osoba była zatrudniona, gdyż inne informacje zawarte w orzeczeniach dyscyplinarnych, a opisujące stan faktyczny i okoliczności zdarzenia, mogą w większości przypadków pozwolić na łatwą identyfikację osoby, której zdarzenie dotyczy. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia orzeczeń było dokonanie takiej ich anonimizacji, która uniemożliwiałaby identyfikację osób.

Poza tym nawet w sytuacji, gdyby w związku z realizacją wniosku realnym stało się niebezpieczeństwo ujawnienia danych (identyfikacji) osób, wobec których toczyło się postępowanie dyscyplinarne, to i tak podmiot zobowiązany, odmawiając przekazania żądanych orzeczeń, musiałaby jeszcze wykazać, że osoby te nie należą do kręgu osób wskazanych w art. 5 ust. 2 u.o.d.o., których nie dotyczy ustanowione w tym przepisie ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy mianowicie m.in. informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji. W stosunku do takich osób ograniczenie prawa do informacji publicznej mogłoby nastąpić jedynie w przypadku, gdyby osoba pełniąca funkcje publiczne – w tym przypadku członek korpusu służby cywilnej – odpowiadał dyscyplinarnie za zachowanie niezwiązane z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu powołanego przepisu, np. za niegodne zachowanie się poza służbą. Istnienia takich okoliczności w niniejszej sprawie Przewodniczący Komisji nie wykazał.

Dla ustalenia, czy wszystkie osoby będące członkami korpusu służby cywilnej są "osobami pełniącymi funkcje publiczne", niezbędne jest – jak trafnie wskazał NSA w wyrokach z 09 stycznia 2013 r. (I OSK 2449/12 i I OSK 2450/12, CBOSA) – dokonanie wykładni tego pojęcia posiłkując się treścią art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego oraz art. 104 u.s.c. Na tej podstawie należy przyjąć, że funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba, że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym jest uprawniona do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą taką jest w tym zakresie także członek korpusu służby cywilnej. Zatem we wskazanym wyżej znaczeniu członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym, do którego ma zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W świetle powyższych uwag należy przyjąć, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. orzeczenia dyscyplinarne dotyczące członków korpusu służby cywilnej w przedmiocie przewinień związanych z wykonywaniem ich funkcji są informacjami publicznymi, nie podlegającymi ograniczeniom co do dostępu. Co do takich informacji nie znajduje więc zastosowania powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 27 u.o.d.o. (por. wyroki NSA z 09.01.2013 r., I OSK 2449/12 i I OSK 2450/12, CBOSA).

Ponieważ organ wydając decyzję objętą kontrolą Sądu błędnie zinterpretował przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie, w szczególności nie stosując przepisu art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., dlatego też nie rozpoznał istoty sprawy. Skutkiem naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie było niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, tj. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego bez tych naruszeń prawa mogłoby doprowadzić do udostępnienia Skarżącemu przynajmniej części żądanych informacji.

Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na względzie wysokość uiszczonego przez Skarżąca wpisu (200 zł), a także – w kwestii określenia podmiotu zobowiązanego do pokrycia tych kosztów – okoliczność, że obsługę organizacyjno-biurową Komisji zapewnia Izba Skarbowa w P. (§ 4 porozumienia z 09 czerwca 2009 r. w sprawie powołania Komisji; k. 42 akt sądowych).

Ponownie rozpoznając sprawę Przewodniczący Komisji będzie zobowiązany rozpatrzyć wniosek Skarżącej z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag, wytycznych i poglądów prawnych Sądu.