Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1310/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w T na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta G. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. w T. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent G. ustalił dla skarżącej Z & Z A. Z. Sp. z o.o. w T. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. M., oznaczonej jako działka nr [...] w obr. [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz działki nr [...] i [...] w obr. [...] o powierzchni [...] m2 zapisanej w księdze wieczystej [...] w związku z uchwaleniem uchwałą Nr IV/26/06 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 20 grudnia 2006 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Rządz w części obejmującej działki nr 12, 13/1, 13/2 i 8/39 obręb 137, położonych przy Szosie Toruńskiej i Magazynowej (Dz. Urz. Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr 15, poz. 209 z dnia 12 lutego 2007 r.).

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem z dnia 30 listopada 2010 r. skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie pobrania jednorazowej opłaty tytułem wzrostu wartości ww. nieruchomości w związku z uchwaleniem uchwałą Nr IV/26/06 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 20 grudnia 2006 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postępowanie zostało wszczęte w związku z dokonaną przez Spółkę sprzedażą nieruchomości w drodze umowy notarialnej Rep. A Nr [...] zawartej w dniu 16 marca 2010 r., tj. przed upływem okresu 5 lat liczonego od dnia wejścia w życie planu miejscowego.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów Dzielnicy Rządz, którego przedmiotem było ustalenie przeznaczenia terenów z podziałem na tereny: mieszkaniowe, produkcyjne, usługowe, komunikacyjne, rekreacji i przestrzeni przyrodniczej uchwalonym uchwałą Nr IV/118/98 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 16 grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 30, poz. 206 z dnia 4 maja 1999 r.), dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywały zapisy:

- "dla terenów brutto ustala się przeznaczenie pod funkcje produkcyjno - składowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Podstawowe przeznaczenie terenu: cele komercyjne, skoncentrowana zabudowa przemysłowa, budynki produkcyjne, składowe, biurowce, zabudowa o funkcji usług i rzemiosła w niewielkich zgrupowaniach stanowiących uzupełnienie funkcji przemysłowych (90P/S)",

- "dla terenów brutto 17 K-DL ustala się przeznaczenie pod funkcję komunikacyjną -pasa drogowego drogi lokalnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną".

Z przepisów ogólnych tego planu wynikało, że na całym terenie objętym planem mogły powstawać obiekty związane m.in. z naprawą pojazdów samochodowych, maszyn i urządzeń oraz obsługą ruchu samochodowego i turystycznego z wyłączeniem stacji paliw.

Zgodnie z obowiązującą od dnia 14 marca 2007 r. zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Rządz w części obejmującej działki nr [..], [...], [...] i [...] obręb [...]7, położonych przy S. T. i M. dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość obowiązuje zapis: teren zabudowy usługowej (salon samochodowy, stacja obsługi pojazdów, stacja paliw, warsztat itp.) z komunikacją wewnętrzną. (1 UH).

Uwzględniając powyższe organ uznał, iż wystąpiły przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej, gdyż sprzedaż nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nastąpiła w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Wprowadzona przez nowy plan miejscowy zmiana przeznaczenia nieruchomości z funkcji produkcyjno-składowej (90 P/S) na funkcję usługową z możliwością lokalizacji stacji paliw (1 UH) niewątpliwie stworzyła możliwość lepszego wykorzystania nieruchomości, co bez wątpienia miało wpływ na wzrost jej wartości. Nowo uchwalony plan określił stawkę procentową (30 %) stanowiącą podstawę do naliczenia opłaty planistycznej.

W związku z postanowieniem Prezydenta G. z dnia [...] r. powołany rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządziła operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2011 r. (poprawiony 11 sierpnia 2011 r.), w którym określiła wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty.

Z dniem 26 sierpnia 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Powyższą zmianą uchylony został m.in. § 50 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej nie uwzględniało się części składowych tej nieruchomości. Wykreślenie w/w paragrafu skutkowało tym, iż przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględnić składniki budowlane.

Postanowieniem Prezydenta G. z dnia [...] r. powołany został nowy rzeczoznawca majątkowy O. N., który w operacie szacunkowym z dnia 2 lutego 2012 r. określił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Organ te ustalenia zakwestionował i zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o poprawienie tego operatu szacunkowego. W konsekwencji biegły uznał argument organu jako zasadny i sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2012 r., w którym dokonał precyzyjnej analizy zapisów obu planów miejscowych z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że jedyną cechą różniącą w/w przeznaczenia jest dopuszczenie w "nowym" planie miejscowym możliwości wykorzystania terenu pod realizację stacji paliw.

Stosownie do art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami - przy wycenie rynkowej wartości gruntu i podejście dochodowe, metoda inwestycyjna, technika kapitalizacji prostej - przy wycenie rynkowej wartości budynków), uwzględniając cel wyceny (określenie rynkowej wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej).

Do zastosowania podejścia porównawczego konieczna była znajomość cen transakcyjnych za nieruchomości podobne. Ceny te zostały skorygowane ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy transakcji sprzedaży nieruchomości dokonanych w okresie od 2007 r. do marca 2010 r. na terenie miasta G.

Zgodnie z wartościami określonymi w operacie szacunkowym, organ przyjął, że na skutek uchwalenia planu miejscowego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o [...] zł. Od wzrostu wartości należało pobrać jednorazową opłatę w wysokości 30 %, co stanowi kwotę [...] zł.

W dniu 30 stycznia 2013 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego mająca na celu wyjaśnienie i zapoznanie skarżącej strony z zebranym materiałem dowodowym oraz ustalenie jej stanowiska w sprawie. Strona złożyła pismo, które zostało załączone do sporządzonego protokołu z rozprawy, podnosząc w nim m.in., że:

- nałożenie opłaty planistycznej nie znajduje podstaw prawnych,

- nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości w wyniku uchwalenia "nowego" planu miejscowego, ponieważ nieruchomość była zabudowana budynkiem stacji obsługi pojazdów,

- nie zastosowano postanowień wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.02.2010 r. (P 58/08),

- stosowanie presji na rzeczoznawcy majątkowym w odniesieniu do sporządzanych operatów szacunkowych,

- sporządzone operaty szacunkowe są mało wiarygodne,

- nastąpiło przedawnienie roszczeń do pobrania opłaty planistycznej z uwagi na upływ terminu 5 lat od dnia, w którym zmiana miejscowego planu stała się obowiązująca.

W odpowiedzi na powyższe wyjaśniono, że stwierdzenie że na skutek uchwalenia (zmiany) miejscowego planu terenów Dzielnicy Rządz nie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości, z uwagi że działki nr [...], [...], [...] w obr. [...] w chwili nabycia jej przez Spółkę od PHU P. T. Holding S.A. przy ul. P. zabudowane były budynkiem stacji obsługi pojazdów jest nieuzasadnione. Z uwagi, że na dzień wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] w obr. [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Nr IV/118/98 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 16 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Dzielnicy Rządz (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 30, poz. 206 z dnia 4 maja 1999 r.) przy określaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu należało odnieść się do przeznaczenia terenu wynikającego z tego planu.

Podkreślono również, iż faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości uwzględnia się w przypadku utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu miejscowego, który w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca. W analizowanej sprawie zasada ciągłości działań planistycznych gminy nie została przerwana. Nowo uchwalony plan miejscowy zastąpił stary w trakcie jego obowiązywania, wobec powyższego przy określaniu wartości nieruchomości nie należało odnosić się do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości.

Wskazano również, że zmiana planu miejscowego nastąpiła z inicjatywy skarżącej na wniosek z dnia 14 stycznia 2004 r. Wystąpienie o zmianę planu Spółka uzasadniła planowaną zabudową terenu stacją paliw podkreślając, że zrealizowanie takiej zabudowy było niemożliwe z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, do w/w wniosku załączona została "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m. Grudziądza". Powyższa analiza potwierdza, iż inwestycja polegająca na lokalizacji stacji paliw w omawianym miejscu nie jest możliwa, bez ustalenia takiego przeznaczenia w planie miejscowym.

W sprawie zarzutu nie uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. organ podkreślił, że nie ma on zastosowania w omawianej sprawie, bowiem dotyczy stanu, gdy uchwalenie planu następowało w sytuacji, gdy gmina nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na utratę z dniem 31 grudnia 2002 r. lub 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonych operatów szacunkowych na potrzeby prowadzonego postępowania wyjaśniono, że organ działając na podstawie art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ma obowiązek ocenić dowodową wartość zebranego materiału, w tym czy jest on zupełny, logiczny i wiarygodny oraz ewentualnie żądać jego uzupełnienia. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie określa, bowiem wartości nieruchomości na podstawie których ustalona jest wysokość opłaty planistycznej. Rozpatrując niniejszą sprawę zbadano, czy przedstawiony operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, jak również czy jest logiczny i zupełny. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości i właściwym ustaleniu współczynników korygujących może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że przedstawianie zarzutów, co do prawidłowości sporządzonych operatów oraz żądania ich poprawy stanowi presję wywieraną na rzeczoznawcę majątkowego.

Nie zgodzono się również ze stanowiskiem dotyczącym powołania nowego rzeczoznawcy majątkowego O. N. oraz nie przyjęcia jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S..

Odnośnie przedawnienia roszczeń do pobierania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wyjaśniono, iż zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można je zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przez zgłoszenie roszczenia rozumie się - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego -wszczęcie postępowania administracyjnego, co oznacza że od daty wejścia w życie planu miejscowego do daty wszczęcia postępowania administracyjnego nie może minąć więcej niż 5 lat. W omawianej sprawie nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie dnia 14 marca 2007 r., natomiast wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 19 stycznia 2011 r., czyli nie upłynął pięcioletni termin, o którym mowa w art. 37 ust. 3 ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wobec braku zmiany przeznaczenia zbytej nieruchomości. W jej ocenie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie można mówić o wzroście wartości nieruchomości. Ponadto powtórzono argumentację podnoszoną w trakcie postępowania, a dotyczącą niewłaściwej oceny dowodów w sprawie, jakimi są sporządzone operaty szacunkowe. Zarzucono także nieprawidłowości w postępowaniu polegające przede wszystkim na nieuwzględnieniu orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz wskazówek zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku (P 58/08).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o ustaleniu dla skarżącej Spółki jednorazowej opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. M. oznaczonej jako działka nr [...] w obr. [...] o powierzchni [...] m zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz działki nr [...] i [...] w obr. [...] o powierzchni [...] m2 zapisane w księdze wieczystej [...] w związku z uchwaleniem uchwałą nr IV/26/06 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 20 grudnia 2006 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Rządz w części obejmującej działki nr 12, 13/1, 13/2 i 8/39 obręb 137 położonych przy Szosie Toruńskiej i Magazynowej (Dz.Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2007, Nr 15, poz. 209).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że szczególnym rodzajem należności, obciążającej właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości jest jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia bądź zmiany planu zagospodarowania przestrzennego - tzw. opłata planistyczna. Instytucja ta uregulowana została przepisami art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej istota polega na tym, że jeśli w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość - wójt (burmistrz, prezydent miasta) pobiera jednorazową opłatę, określoną procentowo do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej opłaty nie może być jednak wyższa niż 30% wzrostu wartości. Z kolei w myśl art. 87 ust. 3a jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Organ odwoławczy podał, że skarżąca Spółka była właścicielem nieruchomości położonej w G. przy ul. M. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej KW [...] oraz działek [...] i [...] o pow. [...] ha zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. Nieruchomość ta została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr IV/26/06 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 20 grudnia 2006 r. W uchwale tej ustalono stawkę procentową służącą do naliczania opłat od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30%. W dniu 16 marca 2010 r. skarżąca Spółka zbyła przedmiotową nieruchomość.

Zdaniem SKO nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego poprzez stworzenie możliwości realizacji na nim obiektu stacji paliw. Tym samym organ nie mógł zgodzić się z argumentacją zawartą w odwołaniu a dotyczącą braku zmian w zapisach planu, ponieważ zauważył, że nowy plan wprowadzony uchwałą z 20 grudnia 2006 r. ogranicza się wyłącznie do obszaru przedmiotowej nieruchomości a zatem nieuzasadniona byłaby zmiana planu gdyż do tej pory nieruchomość była objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała z 16 grudnia 1998 r.) i skoro nie nastąpiła zmiana przeznaczenia niecelowym byłoby obejmowanie jej nowym planem. W ocenie organu II instancji w rozpatrywanej sytuacji nie miało miejsce wygaśniecie poprzednio obowiązującego planu, jako że uchwalony był on po 1995 r. a utracił on moc dopiero z chwilą wejścia w życie planu z 20 grudnia 2006 r. (vide: § 13 tej uchwały). Zatem słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji odpierające zarzuty strony dotyczące nieuwzględnienia w postępowaniu stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wskazanym przez stronę orzecznictwie sądowoadministracyjnym albowiem dotyczy ono sytuacji, w których miała miejsce przerwa w obowiązywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na skutek wygaśnięcia planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r.

SKO wskazało, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym podjęto kroki w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości zlecając sporządzenie stosownego operatu. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rzeczoznawca określił wartość nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie w "starym planie" oraz wartość z uwzględnieniem jej przeznaczenia w "nowym planie" na dzień sprzedaży stosownie do przepisu art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, dokonano wnikliwej analizy rynku i SKO zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji o poprawności operatu i jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa a w szczególności rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Organ wnikliwie ocenił zebrane w sprawie dowody a w szczególności operat a zatem wywiązał się z obowiązku określonego w art. 77 § 1 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji. W ocenie organu odwoławczego taka ocena została dokonana. Obejmowała takie kwestie jak przyjęte sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, czy też sposoby określania wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Nie można, zatem czynić zarzutu z faktu, iż organ ten nie przekazał operatów sporządzanych na potrzeby tego postępowania (w tym operatów, których nie uznał za dowód) do oceny przez inne uprawnione organy.

W ocenie, SKO słuszne jest też stanowisko, iż wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę majątkowego jest zbliżona do ceny transakcyjnej sprzedaży tej nieruchomości - co należny uznać za potwierdzenie prawidłowości ustaleń biegłego.

Jednakże organ odwoławczy zauważył, iż nieprawidłowo organ I instancji wskazał termin uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz naliczenia odsetek ustawowych w przypadku nieterminowego uregulowania tejże opłaty tj. sformułował obowiązek nieprzewidziany przez przepisy obowiązującego prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące opłaty planistycznej nie dają podstaw do orzekania w przedmiocie terminu do uiszczenia opłaty ani też o obowiązku zapłaty odsetek ustawowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 249/13).

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – skarżąca wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

• art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z dnia 24 kwietnia 2012 r. - Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.),

• art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z dnia 19 maja 2010 r. - Dz. U. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona podała, że według poprzednio obowiązującego planu miejscowego (uchwała nr IV/118/98 Rady Miejskiej Grudziądza z 16 grudnia 1998 r.) przeznaczenie nieruchomości było niezmiernie szerokie i umożliwiało jej zabudowę budynkami i budowlami (infrastrukturą) o wielorakim zastosowaniu, nie wyłączając stacji paliw. W przypadku nowego planu miejscowego (uchwała nr IV/26/06 Rady Miejskiej Grudziądza z 20 grudnia 2006 r.) znacznie zawęża on możliwości inwestycyjne każdorazowego właściciela nieruchomości, uniemożliwiając mu wznoszenie obiektów (i infrastruktury) np. przeznaczonych na cele produkcyjne, przemysłowe, biurowe bądź magazynowe, nie wspominając o ograniczeniu funkcji usługowych terenu jedynie do celów związanych z motoryzacją. W ocenie skarżącego w planie miejscowym nastąpiły zmiany na niekorzyść właściciela nieruchomości.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu przed organem I instancji łącznie zostały sporządzone i przedłożone aż cztery operaty szacunkowe, przy czym za dowód został uznany jedynie jeden - po korektach wymuszonych uwagami i naleganiami organu administracyjnego. W opinii skarżącej, takie powtarzające się naciski na biegłych celem uzyskania korekty wyników wyceny należy uznać za niedopuszczalne, a operat wykonany według wskazówek i pod presją zamawiającego organu administracyjnego wydaje się zupełnie niewiarygodny. Ponadto w/w wycenie rzeczoznawca w ogóle nie zwrócił uwagi na wskazany na wstępie uzasadnienia skargi fakt, że w planie miejscowym nastąpiły zmiany na niekorzyść każdorazowego właściciela nieruchomości.

Zdaniem skarżącej, fundamentalną zasadą przy określaniu wartości nieruchomości jest przyznanie przez ustawodawcę rzeczoznawcy majątkowemu (w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami) niezależności wobec zleceniodawcy w dokonywaniu wyceny nieruchomości, co skutkuje brakiem związania rzeczoznawcy majątkowego wskazaniami zleceniodawcy, co do sposobu wyliczania wartości nieruchomości, czyniąc z opinii o wartości nieruchomości dowód o charakterze bezstronnym, a więc i obiektywnym, jako efekt czynności podejmowanych przez rzeczoznawcę majątkowego w sposób i w trybie jedynie prawnie określonym.

W ocenie skarżącej, organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, ponieważ (w kontekście uzyskania aż czterech skrajnie różnych operatów szacunkowych) mógł i powinien zweryfikować je wykorzystując organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z tezą 2 wyroku WSA Gdańsk (z dnia 9.03.2011 r. sygn. II SA/Gd 964/10).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dlatego też, zaskarżoną do Sądu decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Postawą materialnoprawną zapadłego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z dnia 24 kwietnia 2012 r. - Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). W przepisie art. 36 ust. 4 ww. ustawy wskazano, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w art. 37 ust. 1 tejże ustawy zapisano, że wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W związku z tym, że skarżąca Spółka dokonała sprzedaży nieruchomości w drodze umowy zawartej w dniu 16 marca 2010 r. tj. przed upływem okresu 5 lat liczonego od dnia wejścia w życie planu miejscowego - uchwały Nr IV/26/06 Rady Miejskiej Grudziądza z dnia 20 grudnia 2006 r. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Rządz w części obejmującej działki nr 12, 13/1, 13/2 i 8/39 obręb 137, położonych przy Szosie Toruńskiej i Magazynowej (Dz. Urz. Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr 15, poz. 209 z dnia 12 lutego 2007 r.), powyższa zmiana weszła w życie od dnia 14 marca 2007 r. – organ wszczął postępowanie administracyjne, którego celem było określenie opłaty planistycznej.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent G. ustalił dla skarżącej jednorazową opłatę w wysokości [...] zł. Decyzja ta, co prawda została w całości uchylona przez SKO, z uwagi na okoliczność nieprawidłowego wskazania przez organ pierwszej instancji 14 - dniowego terminu uiszczenia opłaty od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz naliczenia odsetek ustawowych w przypadku nieterminowego uiszczenia opłaty, a zatem wobec sformułowania obowiązku nieprzewidzianego przez przepisy obowiązującego prawa, jednakże wysokość kwoty nałożonej przez organ II instancji nie uległa zmianie.

W rozpoznawanej sprawie w skardze skarżąca zarzuciła, że w postępowaniu przed organem I instancji łącznie zostały sporządzone i przedłożone aż cztery operaty szacunkowe, przy czym za dowód został uznany jedynie jeden - po korektach wymuszonych uwagami i naleganiami organu administracyjnego. W opinii skarżącej, takie powtarzające się naciski na biegłych celem uzyskania korekty wyników wyceny należy uznać za niedopuszczalne, a operat wykonany według wskazówek i pod presją zamawiającego organu administracyjnego wydaje się zupełnie niewiarygodny. Ponadto w/w wycenie rzeczoznawca w ogóle nie zwrócił uwagi na fakt, że w planie miejscowym nastąpiły zmiany na niekorzyść każdorazowego właściciela nieruchomości.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że operat szacunkowy jest wyłącznie dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z art. 149, art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże nie oznacza to, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie jest jednakże wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny, w tym w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 § 2 k.p.a., w którym stanowi się m.in., że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego w obecności stron postępowania sporządzonego operatu. Prawo osobistego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 § 2 k.p.a., jest bowiem uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

Wskazany sposób traktowania operatów szacunkowych w sprawach dotyczących opłaty planistycznej i wykładni art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2010 r. w sprawie II OSK 481/09. Nie jest to przy tym pogląd odosobniony, gdyż w wyroku z 6 października 2009 r. w sprawie II OSK 1497/08 stwierdzono, że formalna ocena operatu szacunkowego przewidziana w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami w żadnym wypadku nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie orzeczono w wyroku NSA z 20 stycznia 2009 r. w sprawie II OSK 1898/07.

W niniejszej sprawie jak wynika z wyżej przedstawionego stanu faktycznego postanowieniem Prezydenta G. z dnia [...] r. powołany rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządziła operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2011 r. (poprawiony 11 sierpnia 2011 r.), w którym określiła wartości nieruchomości dla celów ustalenia opłaty.

Z dniem 26 sierpnia 2011 r. nastąpiła zmiana przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Powyższą zmianą uchylony został m.in. § 50 rozporządzenia, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty planistycznej nie uwzględniało się części składowych tej nieruchomości. Wykreślenie w/w paragrafu skutkowało tym, iż przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględnić składniki budowlane.

W związku z tym kolejnym postanowieniem Prezydenta G. z dnia [...] r. powołany został nowy rzeczoznawca majątkowy O. N., który w operacie szacunkowym z dnia 2 lutego 2012 r. określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...] zł. Organ te ustalenia zakwestionował i zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o poprawienie tego operatu szacunkowego. W konsekwencji biegły uznał argument organu jako zasadny i sporządził nowy operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2012 r., (chociaż w nim wskazał, że jest to korekta operatu z dnia 2 lutego 2012 r.; jednakże w swojej decyzji organ I instancji uznał to za nowy operat – str. 7 decyzji), w którym dokonał precyzyjnej analizy zapisów obu planów miejscowych z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że jedyną cechą różniącą w/w przeznaczenia jest dopuszczenie w "nowym" planie miejscowym możliwości wykorzystania terenu pod realizację stacji paliw.

Działanie organu jest ewidentnie sprzeczne z postanowieniami art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ jak to wyżej wskazano o ile organ może dokonywać oceny materiału dowodowego w tym przypadku operatu szacunkowego to o tyle nie może wpływać na osobę go wykonującą w takiej formie w jakiej uczynił to organ I instancji. W niniejszej sprawie miało to miejsce, ponieważ pierwszy operat szacunkowy został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego O. N. w dniu 2 lutego 2012 r.

W piśmie z dnia 19 czerwca 2012 r. kierowanym do biegłego organ I instancji zawarł swoje wątpliwości, co do prawidłowości sporządzonego operatu i zwrócił się do rzeczoznawcy o jego poprawienie w terminie 14 dni.

Wątpliwości organu budziła w szczególności wycena nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia w nowym, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż zdaniem organu ustalenia miejscowego planu dotyczące stacji paliw nie nakazują wprowadzenia ich wyłącznie na działkach, jak to przyjął biegły, nr [...] i nr [...], ale na całej nieruchomości objętej planem, o czym świadczył dodatkowo fakt wybudowania na działce nr [...] (po uprzednim podziale na działkę nr [...] i nr [...]) już po dokonaniu sprzedaży przez skarżącego nieruchomości, stacji paliw. Ponadto, wątpliwości organu budził fakt przyjęcia do porównania przy określaniu wartości nieruchomości według przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów "Dzielnicy Rządz" – przed zmianą w planie, nieruchomości przeznaczonej pod "koncentrację usług związanych z obsługą ruchu drogowego", która dopuszcza, w ocenie organu, budowę stacji benzynowej.

Organ ponaglił rzeczoznawcę w piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na to pismo rzeczoznawca w piśmie z dnia 27 września 2012 r. ustosunkowywując się do zgłoszonych wątpliwości poinformował, że w jego ocenie operat został sporządzony prawidłowo. Organ jednakże w kolejnym piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. nalegał w dalszym ciągu na poprawienie operatu. W konsekwencji rzeczoznawca majątkowy O. N., uwzględniając, jak należy przyjąć, zgłoszone wątpliwości organu sporządził kolejny operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2012 r.

Tymczasem zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Nadmienić w tym miejscu wypada, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a ponadto czynność, której dokonuje rzeczoznawca polegająca na wycenie nieruchomości wymaga - jak w przypadku każdego biegłego - wiedzy specjalistycznej, której Sąd nie ma podstaw ani możliwości do podważania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 873/07, LEX nr 355047). Z całą pewnością w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie zasady bezstronności. Również i dowód w taki sposób uzyskany ma niewiarygodną wartość. W związku z tym należy podzielić stanowisko strony skarżącej, co do jej zastrzeżenia w tym zakresie.

Zważyć też również należy, że sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której nie posiada ani organ rozpoznający sprawę, ani kontrolujący go Sąd. To rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Podmiotem ustawowo upoważnionym do oceny poprawności sporządzonego operatu jest zaś organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ orzekający o opłacie planistycznej nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń.

Nawiązując do powyższego stwierdzić należy, że nie jest wykluczone żądanie wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonej wyceny. Bez wątpienia zaś w sytuacji, gdy organ uznaje, iż przedłożony operat rzeczoznawcy majątkowego sporządzony został niezgodnie z przepisami prawa materialnego bądź z przepisami wykonawczymi ma możliwość zlecenia wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu.

Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przy czym, jak wynika z art. 157 ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Nadto zgodnie z art. 157 ust. 4 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zauważyć należy, iż operat szacunkowy stanowiący kluczowy dowód w sprawie o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. I OSK 1510/10).

Nadto pamiętać należy, iż to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 i z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11).

Z przepisów art. 150 ust. 1 pkt i ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to winna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi bądź przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Ponadto zdaniem Sądu, organy powinny odnieść się w swoich rozważaniach zawartych w uzasadnieniach decyzji do oceny dwóch operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego O. N. – czego nie uczyniły poprzestając na tym, że przyjęły za wiarygodny operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2012 r. pomijając milczeniem operat szacunkowy z dnia 2 lutego 2012 r. oraz przyczyny, dla których dwukrotnie zwracały się do rzeczoznawcy majątkowego o poprawienie operatu szacunkowego z dnia 2 lutego 2012 r., co w konsekwencji skutkowało sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, przy czym organy w obu decyzjach, co wymaga podkreślenia, nie wyjaśniły dlaczego w gruncie rzeczy zanegowały operat z dnia 2 lutego 2012 r.

Okoliczność tą należy podnieść tym bardziej, z uwagi na fakt, że w dacie wydawania decyzji pierwszoinstancyjnej oba operaty szacunkowe, a zatem ten z dnia 2 lutego 2012 r., jak i z 20 grudnia 2012 r. zachowywały swoją aktualność, gdyż nie upłynął okres 12 miesięcy od daty ich sporządzenia – art. 156 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Uzasadnienie decyzji jest zaś jej istotnym elementem. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę i przede wszystkim odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, Nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - nie publikowane).

Przechodząc do dalszych rozważań, należy stwierdzić, że w ocenia Sądu oba operaty zostały sporządzone i podpisane przez uprawnioną osobę, w dacie wydawania decyzji były aktualne – art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W obu operatach stosownie do art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru podejścia oraz metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda porównywania parami - przy wycenie rynkowej wartości gruntu i podejście dochodowe, metoda inwestycyjna, technika kapitalizacji prostej - przy wycenie rynkowej wartości budynków), uwzględniając cel wyceny (określenie rynkowej wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty planistycznej).

Jednakże przy identycznych podejściach, metodach i technikach wyceny w ostatnio sporządzonym operacie szacunkowym (z dnia 20 grudnia 2012 r.) nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości, co skutkowało ustaleniem wyższej opłaty planistycznej w porównaniu do ustaleń zawartych w operacie szacunkowym z dnia 2 lutego 2012 r.

Stosownie do treści art.150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu.

Analizując treść sporządzonych operatów należy stwierdzić, że w operacie z dnia 20 grudnia 2012 r. biegły dokonując w pkt 16 określenia rynkowej wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w "nowym planie" odstąpił od zasady wyrażonej w przepisie art.150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dokonał określenia rynkowej wartości 1 m2 prawa własności gruntu w części niezabudowanej nieruchomości – ppkt. A oraz określenia wartości 1 m2 prawa własności gruntu w części zabudowanej nieruchomości – ppkt. B przyjmując założenie, że część zabudowana nieruchomości to ta część całej nieruchomości o powierzchni 4000 m2, która funkcjonalnie związana jest z istniejącymi budynkami usługowymi, z urządzonymi parkingami i całą infrastrukturą w zakresie obsługi klientów salonu samochodowego i stacji obsługi samochodów oraz, że część niezabudowana to pozostała część nieruchomości o powierzchni 7147 m kw., która z racji jej niezabudowania może stanowić teren lokalizacji stacji paliw, co zdaniem biegłego, dopuszczał "nowy plan" zagospodarowania przestrzennego.

Pomijając okoliczność, że przyjęte w omawianym zakresie założenia biegłego nie były zgodne ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w piśmie z dnia 19 czerwca 2012 r., to należy stwierdzić, że biegły nie uzasadniając swojego stanowiska, uczynił to z naruszeniem przepisu art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem należy zważyć, że zgodnie z podziałem geodezyjnym nieruchomość składała się z trzech wydzielonych działek tj. zabudowanych działek nr [...] (salon samochodowy) i nr [...] (wiata) oraz niezabudowanej działki nr [...].

Przyjęty zatem przez biegłego w opinii z dnia 20 grudnia 2012 r. sposób wyliczenia wartości nieruchomości według przeznaczenia w "nowym planie" należy uznać za nieprawidłowy, ponieważ zakładał przy określeniu ich wartości rynkowej podział nieruchomości na części, wbrew istniejącemu podziałowi, które nie mogą być przedmiotem obrotu (por. wyrok SN z dnia 11 stycznia 2007 r., II CSK 293/06, LEX nr 319565).

Ponadto zastrzeżenia budzi fakt uwzględnienia przez biegłego w opinii z dnia 20 grudnia 2012 r., w świetle wyjaśnień zawartych w jego piśmie z dnia 27 września 2012 r., wątpliwości zgłoszonej przez organ w piśmie z dnia 19 czerwca 2012 r. odnoszącej się do przyjęcia do analizy, przy określaniu wartości nieruchomości wg przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów "Dzielnicy Rządz" - przed zmianą - transakcji, dotyczącej nieruchomości przeznaczonej pod koncentrację usług związanych z obsługą ruchu drogowego w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości, już przed zmianą planu, znajdował się salon samochodowy wraz ze stacją obsługi, a plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość, przeznaczenie do funkcji produkcyjno składowej z możliwością funkcjonowania obiektów związanych z handlem hurtowym, naprawą pojazdów samochodowych i obsługą ruchu samochodowego.

W tych okolicznościach zwrócenie się przez organ w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych było tym bardziej uzasadnione.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie to mogło przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie sposób wykluczyć, że w przypadku braku ingerencji ze strony organu wysokość opłaty planistycznej byłaby inna.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.

Organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinny kierować się zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Sądu oraz nadto pamiętać o treści art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 1.583,58 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania tj. uiszczonego wpisu sądowego w kwocie 1.500,00 zł oraz zwrotu kosztów podróży samochodem osobowym o pojemności 2000 cm3 na odcinku 100 km w kwocie 83,58 zł. ( § 2 pkt.1 lit.b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy – Dz. U. z 2002 r. Nr. 27 poz. 271 z póź. zm. ).