Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3872/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.134
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2015 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. na rzecz skarżącego S. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samodzielnego Z. (dalej: "skarżący" lub "strona"), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...], w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania wniesionego przez stronę od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie - świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy [...].

Decyzję wydano na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach"), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

Skarżone rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...], w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze [...], dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] lipca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. Wartość postępowania wynosiła 688.500,00 zł. Do postępowania zostało złożonych 7 ofert.

Skarżący złożył ofertę w dniu [...] kwietnia 2014 r. z zachowaniem terminu określonego w ww. ogłoszeniu.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. przy ul. [...] nastąpiło otwarcie złożonych w postępowaniu ofert. Komisja konkursowa dokonała analizy złożonych ofert pod względem spełnienia przez Oferentów warunków formalnych.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. oferta strony została odrzucona na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, w związku z niespełnieniem wymaganych warunków formalnych wskazanych w przepisach prawa, w tym określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Skarżący wniósł protest na rozstrzygnięcie Komisji konkursowej. Zarzucił brak uzasadnienia odrzucenia jego oferty. Podkreślił, że posiada potencjał w postaci wykfalifikowanego personelu oraz bazę techniczną i lokalową pozwalająca na realizację kontraktu.

Komisja konkursowa nie podzieliła argumentacji strony i postanowiła nie uwzględnić protestu.

Na podstawie informacji przedstawionych w ofertach złożonych przez oferentów do postępowania nr [...], które spełniły kryteria formalne, system informatyczny Narodowego Funduszu Zdrowia wygenerował tzw. "ranking otwarcia" zawierający wstępną kalkulację łącznej liczby punktów uzyskanych za poszczególne kryteria oceny oferty oraz propozycję ilościowo-cenową.

Następnie Komisja dokonała dalszej analizy ofert złożonych w postępowaniu konkursowym i po przeprowadzeniu weryfikacji ofert postanowiła o zaproszeniu poszczególnych oferentów do negocjacji.

Skarżący nie został zaproszony do negocjacji ponieważ jego oferta została odrzucona w części jawnej konkursu.

Po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy, uwzględniający wszystkie oferty, które nie zostały odrzucone w toku postępowania konkursowego. Oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji.

Ranking końcowy zawierający punktację przyznaną oferentom biorącym udział w postępowaniu konkursowym za poszczególne kryteria oceny i uwzględniający wynik negocjacji, został przedstawiony w załączniku do niniejszej decyzji.

Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu [...] czerwca 2014 r. W jego wyniku do udzielania ww. świadczeń wybrano 5 oferentów.

Skarżący nie został wybrany do udzielania świadczeń z uwagi na wcześniejsze odrzucenie jego oferty przez Komisję konkursową.

Od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego skarżący złożył odwołanie, które wpłynęło do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] czerwca 2014 r. W odwołaniu podniesiony został zarzut nieuprawnionego odrzucenia jego oferty i tym samym naruszenia przepisów postępowania.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nie uwzględnił odwołania skarżącego.

Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2014 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził, że wymagania, informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem konkursowym zostały udostępnione wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu na takich samych zasadach, w związku z czym przystępując do konkursu skarżący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które dla biorących w nim udział były jednakowe. Organ wskazał, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ich ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji takich warunków, natomiast gdy zostaną ostatecznie ustalone na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach przez Prezesa Funduszu, pozostają wiążące w danym postępowaniu konkursowym.

Organ podkreślił, iż Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu nie ma w zakresie swoich kompetencji uprawnienia zarówno do kształtowania i sankcjonowania warunków wymaganych od świadczeniodawców, jak również nie ma możliwości wpływania na Komisję konkursową, a także upoważniania komisji do odstępowania od obowiązujących zarządzeń Prezesa Funduszu i przyjęcia odmiennego od ustalonego sposobu obliczania punktów za poszczególne kryteria. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Organ zauważył przy tym, że oświadczenie powyższej treści zostało złożone przez wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, w tym przez skarżącego.

Organ wskazał, że oferta strony została odrzucona, ponieważ w ocenie Komisji konkursowej nie spełniła wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Oferta złożona została na 17 334 punktów miesięcznie, co stanowi 1,15 etatu przeliczeniowego, podczas gdy wymagany czas pracy określony w pkt 1.2. załącznika nr 4 do Zarządzenia nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. "Wymagania określające dostępność do świadczeń leczenia stomatologicznego", powinien być proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych tj. 34,6 godzin tygodniowo, a nie jak wskazano w ofercie na poziomie 31 godzin. Wymagania dla świadczeniodawców oraz warunki i zasady udzielania świadczeń w rodzaju leczenie stomatologiczne zostały określone w Zarządzeniu nr 77/2013/D50Z Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Organ podkreślił, że z przedstawionej oferty strony wynika, że świadczenia miały być realizowane w wysokości 1,15 etatu przeliczeniowego przez dwóch lekarzy w łącznym czasie pracy 31 godzin tygodniowo, przy czym etat przeliczeniowy został zdefiniowany w § 2 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne. Etat przeliczeniowy to liczba punktów rozliczeniowych na miesiąc, przeznaczona na wykonanie świadczeń stomatologicznych przez jednego lekarza udzielającego świadczeń w wymiarze czasu pracy określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia. Jednocześnie w § 8 ust. 1 tego Zarządzenia wskazano, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego zawiera umowy na nie mniej niż 0,5 etatu przeliczeniowego i nie więcej niż jeden etat przeliczeniowy w odniesieniu do jednego lekarza pracującego w wymiarze czasu określonym w załączniku nr 4 do zarządzenia. Wymagany czas pracy zgodnie z załącznikiem nr 4 l.p. 1.2. powinien być proporcjonalny do liczby etatów przeliczeniowych, tj. 34,6 godzin tygodniowo, a nie jak wykazano w ofercie w wymiarze 31 godzin.

Organ podniósł, że skarżący w proteście złożonym do Komisji konkursowej zawarł żądanie dotyczące zastosowania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego odstępstwa od stosowania § 8 Zarządzenia nr 77/2013/D50Z Prezesa NFZ z 12 grudnia 2013 r., w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, w kwestii połączonego czasu pracy lekarzy w poradni, proporcjonalnego do liczby etatów przeliczeniowych określonego w załączniku nr 4 do ww. Zarządzenia. Wyjaśnił, że wskazane odstępstwo od kryterium etatu przeliczeniowego może zostać zastosowane na podstawie indywidualnej zgody Dyrektora Oddziału, co z kolei nie wchodzi w zakres kompetencji Komisji konkursowej, która nie podejmuje rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, który powołał fakt udzielenia na tej podstawie odstępstwa w stosunku do innych oferentów – S. oraz W. których oferta zdaniem strony została wstępnie odrzucone z takich samych powodów jak jego oferta, a następnie została dopuszczona do dalszej części postępowania organ zauważył, że S. i W. są nie tylko świadczeniodawcami realizującymi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ale także stanowią bazę dydaktyczną dla W. Z uwagi na specyfikę tych placówek, odstępstwo od kryterium etatu przeliczeniowego przez Dyrektora Oddziału było w tym przypadku uzasadnione. Zdaniem organu nie doszło przy tym do naruszenia zasady równego traktowania oferentów, ponieważ Prezes Funduszu w zarządzeniu nr 77/2013 zawarł uprawnienie do zastosowania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego przedstawionego powyżej odstępstwa i organ z tej możliwości skorzystał, jednakże tylko w odniesieniu do tych oferentów, których specyfika funkcjonowania uwzględnia prowadzenie działalności naukowej oraz dydaktycznej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących alternatywności oferty C. Sp. z o.o. w W. organ uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia zostały złożone trzy oferty - dwie oferty zostały złożone w Kancelarii [...] OW NFZ w dniu [...] kwietnia 2014 r., natomiast trzecia oferta w tym samym postępowaniu konkursowym wpłynęła w dniu [...] kwietnia 2014 r. za pośrednictwem Kuriera Poczty Polskiej - POCZTEK (data przyjęcia przesyłki [...] kwietnia 2014 r., a więc przed datą otwarcia postępowania konkursowego). Organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. Komisja konkursowa wezwała oferenta – C. do wskazania, która ze złożonych ofert ma być rozpatrywana w toku postępowania przez Komisję konkursową. Oferty wskazane nie były przy tym ofertami, które wzajemnie się wykluczały lub zawierały propozycje alternatywne, ponieważ w dwóch pierwszych ofertach wskazano miejsce udzielania świadczeń A lub B, natomiast w trzeciej ofercie łącznie A i B. Oferent wyraził chęć udzielania świadczeń w tych dwóch miejscach, a zatem nie przedstawił ofert, które wzajemnie się wykluczały i różniły się np. propozycją cenową, co dla Komisji konkursowej stanowiłoby podstawę do natychmiastowego odrzucenia tych ofert, na podstawie art. 149 ustawy o świadczeniach. Komisja nie miała zatem podstaw do odrzucenia oferty, która została przedstawiona na trzech odrębnych formularzach, i w istocie dotyczyła tych samych miejsc udzielania świadczeń, w których została wskazana ta sama liczba świadczeń i cena. Tym samym w ocenie organu nie doszło w tym przypadku do naruszenia zasad postępowania, w szczególności naruszenia zasady równego traktowania oferentów, zaś Komisja konkursowa dokonała porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zgodnie z kryteriami oceny określonymi w przepisach obowiązującego prawa.

Analizując przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Podjęte bowiem zostały wszelkie niezbędne działania dla zbadania dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. został zapewniony stronie czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań.

Organ wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy i jego analizy wynika, że zarówno na etapie części jawnej postępowania konkursowego, jak i na etapie części niejawnej, oferta strony i oferty pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu były rozpatrywane na takich samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi przez Prezesa Funduszu.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że postępowanie konkursowe prowadzone przez powołaną w tym celu Komisję było zgodne z przepisami prawa, a na skutek odrzucenia oferty strony, na podstawie art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa wybrała oferentów, których oferty uzyskały najwyższą liczbę punktów w rankingu końcowym.

Strona wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art 11 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, w szczególności zaś brak odniesienia się w jej uzasadnieniu do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego, co stanowi istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie stoi na przeszkodzie realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady przekonywania, a także uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 7 k.p.a. poprzez niezbadanie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z całkowitym pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Skarżący jednocześnie zgłosił zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, a dotyczące naruszenia:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru oferentów z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

- art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach poprzez bezzasadne odrzucenie oferty Skarżącego w toku postępowania konkursowego, pomimo iż spełniał on wszystkie wymagania formalne do udzielania świadczeń zdrowotnych z zakresu będącego przedmiotem postępowania konkursowego,

- ewentualnie art. 149 ust. 2 ustawy o oświadczeniach poprzez bezzasadne odrzucenie w toku postępowania konkursowego oferty Skarżącego w całości, mimo iż braki, na które powoływała się Komisja Konkursowa uzasadniając odrzucenie oferty, dotyczyły tylko części oferty,

- art. 149 ust 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach polegające na jego niezastosowaniu w stosunku do oferty złożonej po terminie i ofert alternatywnych oferenta C. sp. z o.o.,

- art. 142 ust 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez przedwczesną eliminację oferty skarżącego już w części jawnej konkursu, mimo iż podstawą odrzucenia oferty były warunki zaproponowane przez skarżącego, które winny być przedmiotem badania Komisji konkursowej w części niejawnej konkursu i które ulegają modyfikacjom w trybie negocjacji,

- art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez brak oceny złożonej przez Skarżącego oferty z punktu widzenia ciągłości, dostępności i jakości udzielanych świadczeń, które to kryteria powinny są zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu traktowane przez komisję konkursową priorytetowo,

- § 8 zarządzenia Nr 77/2013/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, polegające na błędnej wykładni tego przepisu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] czerwca 2014 r. z uwagi na naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Samodzielnego Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r., jak również decyzja ją poprzedzająca z dnia [...] czerwca 2014 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego.

Sąd uznał, że wydając sporne decyzje organ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku spornego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak bowiem stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

W przypadku postępowania konkursowego będącego przedmiotem badanej sprawy, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia sprecyzował te pojęcia w zarządzeniu nr 77/2013/DSOZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć, że w obu spornych decyzjach wydanych w rozpatrywanej sprawie, organ Funduszu odnosząc się do zarzutów strony ograniczył się do przedstawienia zasad oceny ofert na jej różnych płaszczyznach (kryteriach), nie próbując w istocie wyjaśnić, dlaczego w przypadku skarżącego jego oferta nie mogła zostać oceniona z uwzględnieniem trybu, o którym mowa w § 8 ww. zarządzenia Prezesa NFZ.

Działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, albowiem - jak przyjmuje się zgodnie z orzecznictwie - dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne - szczegółowo wskazane - iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria (tak m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10).

Z uwagi na fakt, że ocena złożonych w przedmiotowym postępowaniu konkursowym ofert dokonana została w oparciu o cyt. Zarządzenie Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ, to organ rozstrzygając zarzuty strony skarżącej, powinien szczegółowo wyjaśnić, jakie były podstawy braku rozpoznania wniosku skarżącego o zastosowanie w jego przypadku szczególnego trybu odstąpienia od ogólnej zasady ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, w ramach przeprowadzonego postępowania konkursowego.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż w myśl ust. 2 par. 8 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 77/2013/DSOZ, podmiotem władnym zastosowania odstępstwa od zasad określonych w ust. 1 czyli dotyczących wymiaru czasu określonego w załączniku nr 4 do zarządzenia – jest dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu. Tymczasem brak jest w aktach sprawy potwierdzenia, aby jakikolwiek podmiot poza Komisją Konkursową na etapie sprawy poprzedzającym rozpoznanie protestu, które byłoby właściwą drogą do zastosowania ww. odstępstwa, miał wpływ na podjęcie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia (vide – pismo Komisji Konkursowej w przedmiocie powiadomienie oferenta o rozstrzygnięciu Protestu).

Zdaniem Sądu, w sytuacji wniesienia protestu wraz z zawartym w nim wnioskiem o zastosowanie ww. odstępstwa, w pierwszej kolejności wniosek ten winien zostać rozstrzygnięty przez Dyrektora, a dopiero w następnej kolejności sam protest. Co więcej, budzi wątpliwości co do zgodności z zasadą równości oferentów (art. 134 ustawy oświadczeniach) działanie Komisji polegające na zastosowaniu kryteriów odstępstwa, o którym mowa w ust. 2 par. 8 Zarządzenia Prezesa NFZ Nr 77/2013/DSOZ, do niektórych podmiotów, które złożyły oferty, przy czym kryterium to nie było uprzednio ujawnione do wiadomości oferentów. Takie działanie nosi znamiona arbitralnego, albowiem trudno jest odeprzeć zarzut, iż kryterium mogło być "dopasowane" ex post w celu poprawienia sytuacji jednego podmiotu względem innych znajdujących się w podobnej sytuacji. Z pewnością ujawnienie kryterium odstępstwa ex post, czyli już po jego zastosowaniu do niektórych podmiotów, nie jest działaniem przejrzystym i nie budzi zaufania do organów NFZ (art. 8 k.p.a.).

Mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż warunkowało uwzględnienie protestu strony, złożonego w związku z odrzuceniem jej oferty na etapie postępowania jawnego, która to okoliczność jest poza sporem w badanej sprawie.

Jak wynika z treści z § 8 ust. 2 ww. zarządzenia, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Funduszu może stosować przewidziany w nim tryb tylko w uzasadnionych sytuacjach. Ponadto zgodnie z § 8 ust. 3 zarządzenia, organ ten może wyrazić zgodę na realizację przez jednego lekarza świadczeń w wymiarze większym, niż wymiar jednego etatu przeliczeniowego.

Powyższe oznacza, że przedmiotem badania przez organ Funduszu jest okoliczność, czy dany przypadek (wniosek o zastosowanie tego trybu) należy uznać za zasadny, czy też nie. Ocena ta, z uwagi na brak wskazania w cytowanym zarządzeniu Prezesa NFZ obiektywnych kryteriów, ma charakter stricte uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może mieć dowolny lub wybiórczy charakter i nie podlega ocenie pod względem zgodności z prawem przyjętych przez organ kryteriów, w odniesieniu do przebiegu całego postępowania konkursowego. Skoro w ww. zarządzeniu przewidziano szczególny tryb odstąpienia od ogólnych zasad ustalania wartości etatu przeliczeniowego lekarza, jest on dostępny dla wszystkich uczestników postępowania konkursowego, którego zakres został uregulowany w szczególności treścią zarządzenia Prezesa NFZ nr 77/2013/DSOZ.

Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, tryb ten znajduje zastosowanie w praktyce, o czym świadczą wyniki innych postępowań konkursowych z udziałem S., czy W. Można zatem stwierdzić, iż stanowi on jeden z mechanizmów procedury konkursowej, dostępny dla wszystkich oferentów, umożliwiający w określonych przypadkach zmianę warunków konkursu, który to tryb ze względu na zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przypadku złożenia wniosku o zastosowanie tego trybu musi podlegać rozpoznaniu, celem ustalenia czy ma miejsce, ze względu na wskazane w nim okoliczności (podlegające uznaniu organu), taki właśnie przypadek uzasadniający zmianę jednego z kryteriów konkursu ofert w zakresie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Pominięcie w rozpoznawanej sprawie w ramach przeprowadzonego postepowania konkursowego procedury, o której mowa w § 8 cytowanego zarządzenia Prezesa NFZ, nie pozwala przez Sąd na skontrolowanie w tym zakresie zgodności działania organu administracji z prawem, co pozostaje w przypadku badanej sprawy konieczne, gdyż jak już wcześniej wskazano zmiana kryterium wartości etatu przeliczeniowego lekarza i wymiaru jednego etatu przeliczeniowego mogłaby mieć istotny wpływ na sytuację prawną skarżącego i umożliwiłaby zakwalifikowanie jego oferty do dalszej części postępowania konkursowego.

Brak rozpoznania w tym zakresie wniosku skarżącego należy zatem ocenić jako naruszenie interesu prawnego strony tego postępowania, w związku z czym jest także podstawą uchylenia obu skarżonych decyzji.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.