Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1226/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków [...] na uchwałę Rady Gminy Zielonki z dnia 20 czerwca 2000 r. nr XVI/36/2000 w przedmiocie włączenia posesji członków Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji w Węgrzcach do oczyszczalni ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Kraków [...] pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Zielonki Nr XVI36/2000 z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie włączenia posesji członków Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji w [...] do oczyszczalni ścieków na terenie miejscowości [...] Gmina Zielonki.

Prokurator zarzucił zakwestionowanej uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że stanowi on podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat jako warunek konieczny podłączenia do urządzeń oczyszczalni ściekowej i wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 9e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, które to przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłaty za podłączenie do gminnej sieci wodociągowej.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż nosi znamiona aktu prawa miejscowego, tzn. posiada cechę ogólności – generalności, abstrakcyjności, określa adresata - poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy, dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacyjnej.

W dalszej części skargi wskazano, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie jest powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9e ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który jest przepisem ustrojowym wskazującym na zadania własne gminy.

Nadto wskazano, iż w dacie podjęcia spornej uchwały nie było przepisów rangi ustawowej, które upoważniałyby gminę do nałożenia na mieszkańców kosztów związanych z przyłączeniem do oczyszczalni ścieków, gdyż taka materia wykracza poza materię ustrojowo-organizacyjną.

Fakt, iż przesłanką korzystania z oczyszczalni ścieków jest wniesienie opłaty, powoduje, że opłata ta ma charakter obowiązkowy i stanowi niejako daninę publicznoprawną. Pomimo, iż opłata ta nie ma charakteru obowiązkowego w sensie prawnym, gdyż nie jest przymusowa, jednak jest wymuszona obowiązującymi standardami życiowymi i dlatego nie można uznać jej za dobrowolną.

Prokurator podniósł, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, a w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego, a z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zielonki wniosła o jej oddalenie.

Wskazano, że powodem wprowadzenia przedmiotowej opłaty była sytuacja przed wprowadzeniem ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wtedy budowa sieci wodociągowych i kanalizacyjnych wraz z przyłączami realizowana była w ramach "komitetów społecznych". Inicjatorem inwestycji byli mieszkańcy a gmina była inwestorem, która w oparciu o zawierane z nimi umowy cywilnoprawne realizowała budowę infrastruktury sieciowej. Opłata przyłączeniowa była rodzajem udziału finansowego odbiorcy usług w kosztach budowy sieci. Wskazano, iż społeczne komitety tworzone były na zasadzie dobrowolności, a podstawą uczestnictwa była chęć zaopatrzenia nieruchomości w system kanalizacji sanitarnej.

Rada podniosła, iż gmina przygotowała całą inwestycję od strony prawnej i technicznej, a mieszkańcy jako odbiorcy ponosili koszty w postaci opłaty stanowiącej ich partycypację w kosztach budowy sieci.

W piśmie z dnia 26 października 2011 r. stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę Gmina podtrzymała podniesione argumenty i podniosła dalsze.

Wskazano na dowolność udziału w Społecznym Komitecie Budowy Kanalizacji w [...].

Rada nie zgodziła się z twierdzeniem skargi, jakoby zaskarżona uchwała nr XVI/36/2000 stanowiła podstawę do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej. Podniesiono, że Komitet Społeczny zawiązany został na zasadach dobrowolności przy braku jakiegokolwiek przymusu, a podstawą przystąpienia do Komitetu była chęć zrealizowania konkretnej inwestycji - w przypadku członków Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji w [...] była to chęć stworzenia (nie istniejącego jeszcze wówczas) systemu odprowadzania ścieków sanitarnych, umożliwiającego ich odprowadzanie poszczególnym właścicielom nieruchomości - członkom Komitetu.

Prezydium Komitetu uzgadniało z organami Gminy wszelkie szczegóły dotyczące inwestycji, jak również udziału w niej poszczególnych jego członków. Udziałem Komitetu były także decyzje finansowe określające wysokość udziału jego członków we wspólnej z gminą inwestycji. Wspólną decyzją Komitetu i Gminy było ustalenie wysokości jednostkowego udziału członka Komitetu w inwestycji, odzwierciedlone potem w zaskarżonej uchwale nr XVI/36/2000.

Wobec powyższych argumentów Rada Gminy Zielonki nie podzieliła stanowiska zawartego w skardze, jakoby ustalenie partycypacji właścicieli nieruchomości w inwestycji w [...] było jednostronnym działaniem Gminy, któremu towarzyszył "przymus życiowy" mieszkańców narzucony przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podniesiono, że osoby nie uczestniczące we wspólnym przedsięwzięciu inwestycyjnym, posiadały wówczas i nadal posiadają swobodę decydowania (szereg osób niezdecydowanych tak uczyniło) o wykonaniu przyłącza własnym staraniem i przyłączenia się do wybudowanej już sieci nie wnosząc żadnej opłaty przyłączeniowej. Aby to uczynić muszą co najmniej: wykonać i uzgodnić projekt techniczny przyłącza, uzyskać zgodę organu budowlanego na jego budowę, wnieść opłaty administracyjne, ponieść koszty wybudowania przyłącza, sfinansować opłatę za przyłączenie o której mowa w § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 127 poz. 886), wykonać i uzgodnić inwentaryzację powykonawczą przyłącza. Zdecydowana większość właścicieli nieruchomości chciała tych czynności uniknąć.

Osoby ubiegające się o przyłączenie, będące członkami Społecznego Komitetu, informowane były zarówno na licznych ogólnodostępnych zebraniach wiejskich, jak również w trakcie indywidualnych spotkań w urzędzie gminy, o możliwości wyboru innego wariantu podłączenia swojej nieruchomości do budowanej przez gminę sieci wodociągowo-kanalizacyjnej tj. poprzez przyłączenie ich nieruchomości do sieci po jej wybudowaniu, na podstawie warunków przyłączenia standardowo wydawanych na wniosek osób ubiegających się o przyłączenie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. To zawsze do właściciela nieruchomości, po indywidualnej analizie opłacalności finansowej projektu i budowy przyłączy w jednym bądź drugim wariancie (wg umowy) należał wybór odpowiedniego rozwiązania, dogodnego dla niego i najbardziej optymalnego zarówno od strony finansowej jak i czysto wykonawczej.

Rada Gminy Zielonki zwróciła także uwagę, że zgodnie z art. 99 ust. 2 zdanie pierwsze nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. 1974 r. nr 38, poz. 230 ze zm.), zbiorcze urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane były na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Ustawa ta przestała obowiązywać dopiero w dniu 1 stycznia 2002 roku.

W § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 4 lutego 1977 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz.U. 1977 nr 7 poz. 29) ustawodawca precyzował, że właściciele nieruchomości, z których są odprowadzane ścieki do zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych wsi, są obowiązani do zwrotu części kosztów wykonania tych urządzeń, określając jednocześnie wysokość tych kosztów.

Zwrócono również uwagę Sądu, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych (Dz.U. 1986 nr 48 poz. 242) ustalano wysokość udziału właściciela w kosztach budowy urządzeń komunalnych, który na obszarach wsi wynosił dla sieci kanalizacyjnej 4%, przy czym wysokość udziału w kosztach budowy każdego z urządzeń była ustalana w stosunku procentowym do ceny gruntu.

Z kolei zgodnie z rozporządzeniem z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych (Dz.U. 1991 nr 72 poz. 314) wysokość opłat adiacenckich ustalana była w wysokości 50% różnicy między wartością gruntu przed wybudowaniem urządzeń, a wartością gruntu po ich wybudowaniu (§ 4).

Rada podniosła, że udział właścicieli nieruchomości tytułem budowy urządzeń kanalizacji sanitarnej w roku 2000, w roku podjęcia uchwały nr XVI/36/2000 był obowiązkiem przewidzianym w obowiązujących wówczas przepisach.

Zauważono, że samodzielne udźwignięcie inwestycji przez budżet gminy w tamtym czasie było niemożliwe, a zatem by zrealizować społecznie oczekiwaną inwestycję koniecznym był w tym zakresie udział finansowy mieszkańców. Ostatecznie podjęte zostały wówczas wspólne decyzje, których odzwierciedleniem jest uchwała nr XVI/3 6/2000.

Rada Gminy Zielonki oświadczyła także, że nie uchyliła dotychczas zaskarżonej uchwały, bowiem jej zakres przedmiotowy został już dawno wypełniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Zielonki Nr XVI36/2000 z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie włączenia posesji członków Społecznego Komitetu Budowy Kanalizacji w [...] do oczyszczalni ścieków na terenie miejscowości [...] Gmina Zielonki.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała stanowiąca w § 2, że "warunkiem koniecznym włączenia w 2001 roku w.w. członków SKBK jest wpłacenie kwoty w wysokości 3600 zł stanowiącej udział 25% w realizacji inwestycji" ustala w istocie obowiązek uiszczenia jednorazowej, zryczałtowanej opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączaniem się do oczyszczalni ścieków, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty wyrażające chęć przyłączenia się do sieci wodociągowej (tj. mieszkańcy gminy działający w ramach nie mającego osobowości prawnej komitetu społecznego) i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty za podłączenie. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie (członkowie komitetu), a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, gdyż nie konsumuje się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Przedstawione stanowisko co do zakwalifikowania tego typu uchwał do aktów prawa miejscowego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9e ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 18 ust. 2 pkt 9e ustawy o samorządzie gminnym, wg którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu zawierającego normy kształtujące prawa i obowiązki obywateli. Jak podnosi się w doktrynie i orzecznictwie uchwały, których jedyną podstawą jest art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią aktów prawa miejscowego. Jeżeli miałyby stanowić akt prawa miejscowego muszą opierać się na szczegółowej delegacji ustawowej, innej niż ustawa o samorządzie gminnym. W razie braku takiej szczegółowej podstawy, akty te nie mogą zawierać przepisów prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 6 marca 1991 r., I SA 1251/90, Wspólnota z 1991 r., nr 20, s. 14, J. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, str. 328). Podstawy do wydania aktu prawa miejscowego nie może stanowić również – nie powołany przez organ - art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zawarte w tym przepisie upoważnienie nie może być podstawą uchwały rady gminy nakładającej obowiązek odpłatności za podłączenie do projektowanej oczyszczalni ścieków, regulacja ta zawiera bowiem jedynie generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy (przede wszystkim radę) gminy. Zgodnie z tą regulacją, na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 1993 r., sygn. akt IV SA 823/92).

Wreszcie podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej czy oczyszczalni ścieków nie zawiera także w żadnym ze swoich przepisów uchwalona w dniu 20 grudnia 1996 r. ustawa o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.). Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, iż "w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poszukiwać jedynie można, co zresztą może budzić wątpliwości, podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego, nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Rada gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747), uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w ust. 2 pkt 4 tego artykułu wskazane jest, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej." Co więcej art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, (por. wyrok NSA z 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Nie jest to bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, opub. w OwSS 2001 r., nr 4, poz. 129) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty, o których mowa w powołanym przepisie, mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Tymczasem taki właśnie charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Warunkiem bowiem przyłączenia się do projektowanej oczyszczalni ścieków jest jej uiszczenie. Stąd ten element przymusu w jej uiszczeniu czyni ją daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z usługą polegającą na przyłączeniu do sieci. Okoliczność, że w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono trybu postępowania egzekucyjnego celem jej "wyegzekwowania" nie może stanowić przesłanki pozbawiającej cechy obligatoryjności tej opłaty. Opłata powyższa została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej. Opłata ta została ustalona w stałej kwocie, a jej uiszczenie jest warunkiem podłączenia danej nieruchomości do oczyszczalni ścieków. Warto dodatkowo zauważyć, że orzecznictwo NSA i SN konsekwentnie przyjmowało, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznych nie mieści się wprowadzania opłat za korzystanie w nich (por. wyrok NSA z 31 maja 1996 r. sygn. akt I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95).

Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W tej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Takie stanowisko zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, opub. w LEX nr 475567; wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01).

Podstawy do nałożenia przedmiotowej opłaty nie stanowią również przepisy art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), do których odwołano się w odpowiedzi na skargę powołując się na wydane na podstawie tej ustawy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości udziału w kosztach budowy urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych. Ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń komunalnych, energetycznych i gazowych odpowiednio do wzrostu wartości nieruchomości, powstałego na skutek wybudowania tych urządzeń (opłaty adiacenckie). Była to jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli wskutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Do ustalania tych opłat – co odbywało się w drodze decyzji administracyjnych – nie miała jednak kompetencji rada gminy. Podstawy takiej nie stanowią również przepisy art. 143 i 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) w ich brzmieniu z chwili podejmowania zaskarżonej uchwały. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza z jej art. 145 wynika, że nie rada gminy, lecz wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady, ustalone przepisami art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Nie ma wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4).

Zaskarżona uchwała jako istotnie naruszająca prawo, jest zatem nieważna (art. 91 ust. l i ust. 4 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Mając na uwadze, że w istocie w całości – pomijając regulacje informacyjne i wykonawcze określone w § 1, § 4 i § 5 - koncentruje się ona na kwestii opłat z tytułu włączenia do oczyszczalni ścieków, należało stwierdzić jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270). Pozostawienie w obrocie § 1, § 4 i § 5 uchwały również nie korespondowałoby ze wskazaną w jej treści podstawą prawną.