Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1759/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135 oraz 145 par. 1 pkt1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant referent stażysta Paulina Okrój, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku motywacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego R. S. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie organu I. instancji, którym stwierdzono nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z [...] grudnia 2017 r. o przyznaniu p. R. S. – zwanemu dalej "strażakiem" - dodatku motywacyjnego w wysokości 750 złotych od [...] stycznia do [...] czerwca 2018 r. (dalej jako "decyzja z 2017 roku").

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- w uzasadnieniu decyzji z 2017 roku wskazano, że dodatek został przyznany za wykonywanie zadań wykraczających poza zakres obowiązków służbowych; polegały one na opracowaniu i wdrożeniu regulaminu użytkowania powiatowego punktu konserwacji i impregnacji specjalnych ubrań bojowych oraz przeprowadzeniu modyfikacji zmiany ogrzewania garaży Jednostki Ratowniczo - Gaśniczej Nr [...], przy pomocy urządzeń obniżających koszty ogrzewania,

- wobec wniesienia przez strażaka odwołania organ II. instancji jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę,

- rażące naruszenie prawa należy analizować jako bezpośrednie i oczywiste naruszenie konkretnego przepisu prawa, a także, jako takie naruszenie prawa, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności,

- w niniejszej sprawie niewątpliwie nastąpiło rażące naruszenie § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 717 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o uposażeniu"; stanowi on, że dodatek motywacyjny może być przyznany za wykonywanie zadań służbowych, wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku,

- w treści decyzji z 2017 roku wymieniono określone, dodatkowe obowiązki, za wykonanie których został ustalony dodatek motywacyjny; z dodatkowej dokumentacji wynika, że brak jest potwierdzenia wykonania tych dodatkowych zadań; natomiast decyzja z 2017 roku przyznaje dodatek motywacyjny na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] czerwca 2018 r.; w tym okresie natomiast strażak nie wykonywał zadań służbowych, wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku; nie ma w uzasadnieniu decyzji żadnego wyjaśnienia, dlaczego dodatek przyznano na wskazany tam okres,

- przedstawione okoliczności sprawy pozwalają ocenić to, jako rażące naruszenie prawa,

- należy mieć również na uwadze brzmienie § 6 ust. 3 rozporządzenia o uposażeniu; jak w nim wskazano, okolicznościami uwzględnianymi przy ustalaniu wysokości dodatku motywacyjnego są czas i zakres wykonywania zadań,

- zgodnie z orzecznictwem sądowym, przyznanie dodatku motywacyjnego leży w sferze uznania administracyjnego; uznanie takie pozwala organowi na swobodę w podejmowaniu decyzji; nie oznacza jednak dowolności, a każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane oraz poparte wyczerpującym zbadaniem okoliczności sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w K.p.a.; decyzja z 2017 roku nie spełnia tych wymogów,

- przyznawanie dodatku motywacyjnego powinno zachęcać (motywować) do lepszej pracy czy służby; przyznanie dodatków do uposażenia strażaka tuż przed zwolnieniem ze służby nie pełni roli, jaką wyznaczył prawodawca; z zebranych dokumentów wynika, że strażak faktycznie nie wykonał wyznaczonych dodatkowych zadań służbowych i przyznanie mu dodatku motywacyjnego na okres od [...] stycznia do [...] czerwca 2018 r. nie miało podstaw, ani nie spełniało roli motywującej do pracy; nie zaistniały zatem przesłanki do przyznania i wypłacania dodatku motywacyjnego,

- podzielono stanowisko organu I. instancji, że celem wydania decyzji z 2017 roku było zwiększenie uposażenia strażakowi, który planował odejście ze służby dla uzyskania bardziej korzystnego świadczenia emerytalnego; stanowi to obejście ustawy - gdy czynność prawna jest pozornie zgodna z prawem, jednak w rzeczywistości zmierza do realizacji celu innego, niż zakłada prawodawca; przyznawanie dodatku tuż przed zwolnieniem ze służby należy ocenić negatywnie z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych; jest to negatywne społecznie zjawisko promowania młodych emerytów mundurowych.

W skardze, strażak reprezentowany przez Pełnomocnika – radcę prawnego, sformułował zarzuty naruszenia przepisów:

- postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie i przyjęcie, że decyzję z 2017 roku wydano z rażącym naruszeniem prawa,

- materialnego - § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o uposażeniu, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten pozwala na wypłacanie strażakowi dodatku motywacyjnego wyłącznie w okresie wykonywania zadań służbowych, wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku; tymczasem warunek taki nie wynika z treści tego przepisu.

Wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono:

- w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić jedynie, gdy naruszenie to ma charakter oczywisty i polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa, stanowiącym jego podstawę prawną; decyzja ma cechy rażącego naruszenia prawa, gdy pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przy ich prostym zestawieniu; wskazuje się również, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zastosowany przepis prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego (tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1439/16, opubl. w LEX nr 2503354, dostępny także na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- w ocenie organu decyzja z 2017 roku rażąco narusza § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o uposażeniu; jednakże porównanie treści tej decyzji ze wskazanym przepisem nie pozwala na stwierdzenie - w szczególności "na pierwszy rzut oka" - rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; przepis ten nie reguluje bowiem kwestii korelacji czasu wypłacania określanego decyzją dodatku motywacyjnego, z okresem wykonywania dodatkowych zadań służbowych przez strażaka; w szczególności nie przewiduje w sposób jednoznaczny, że dodatek motywacyjny może być wypłacany wyłącznie w okresie wykonywania tych zadań i że przyznanie dodatku za już wykonane prace jest niedopuszczalne; nie ulega przy tym wątpliwości, że dodatek motywacyjny został przyznany za faktycznie wykonane czynności, określone w rozporządzeniu o uposażeniu,

- dany zapis rozporządzenia może być ponadto w różny sposób interpretowany; już sam fakt, że organ I instancji musiał przy jego wykładni posiłkować się definicją przymiotnika "motywacyjny", zawartą w słowniku języków obcych, świadczy o trudnościach w tym zakresie; z kolei w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 197/12) stwierdzono wręcz, że z brzmienia § 6 ust. 2 wynika, że dodatek motywacyjny jest przyznawany za osiągnięcia już dokonane (bez ograniczenia czasowego wstecz), a jakikolwiek przepis ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.), czy też akt wykonawczy do niej, nie zabrania przyznania tego świadczenia strażakowi przed odejściem ze służby. (opubl. w LEX nr 1260162, dostępny w CBOSA),

- nie bez znaczenia jest również wieloletnia praktyka występująca dotąd w jednostkach Państwowej Straży Pożarnej; dodatek motywacyjny był przyznawany tym strażakom, którzy wcześniej "wykazali się" szczególnym zaangażowaniem w służbie,

- jako argument dla uzasadnienia rażącego naruszenie prawa organ wskazał również na brak potwierdzenia wykonania dodatkowych zadań, a ponadto nie wykonywanie ich w okresie, na który przyznano dodatek motywacyjny (styczeń-maj 2018 r.); zostało to ustalone w wyniku kontroli Komendy Miejskiej PSP w [...], przeprowadzonej już po wydaniu decyzji z 2017 roku; stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji są zdaniem strażaka nieprawdziwe - wykonanie zleconych mu zadań potwierdziły wyniki kontroli oraz oświadczenie p.o. Komendanta Miejskiego PSP w [...] przedłożone w czasie kontroli; przy tym okoliczności te nie powinny mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; zgodnie bowiem z ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwem, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny, istniejący w dniu wydania decyzji; wynika to stąd, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie poddaje się analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie danej decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.; oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się więc tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej,

- w konkluzji uzasadnienia zaskarżonego aktu stwierdzono, że celem wydania decyzji z 2017 roku było w rzeczywistości zwiększenie uposażenia strażakowi, który planował odejście ze służby i należy to ocenić negatywnie, z punktu widzenia skutków społecznych i gospodarczych; przyznanie dodatku motywacyjnego powinno bowiem zachęcać do lepszej służby; w związku z tym przyznanie dodatków do uposażenia strażaka, tuż przed odejściem ze służby, nie pełni roli, jaką wyznaczył ustawodawca; stwierdzenie to ma charakter domysłu; nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym; jak słusznie zauważa się w judykaturze, żaden przepis nie zabrania przyznania danego świadczenia przed odejściem ze służby (tak powołany już wyrok o sygn. akt II SA/Wa 197/12),

- wynikiem rażącego naruszenia prawa musi być powstanie skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożność akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa; z tych też względów stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może nastąpić wówczas, gdy waga naruszenia przepisu prawa będącego podstawą wydania kwestionowanej decyzji jest tak duża, że pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym stanowiłoby oczywistą obrazę dla porządku prawnego - nie byłoby do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym; tymczasem - notoryjnie znane i powszechne stosowane w służbach mundurowych, praktyki podnoszenia uposażenia (wynagrodzenia) funkcjonariuszom planującym odejście na emeryturę w celu podwyższenia podstawy wymiaru emerytury - zaprzecza twierdzeniu, jakoby skutki tej praktyki były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności; nie wydaje się również, aby pozostawienie decyzji z 2017 roku w obrocie prawnym, stanowiło oczywistą obrazę dla porządku prawnego i nie było do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym; właściwym krokiem, mającym na celu ograniczenie tego rodzaju praktyki, powinny być raczej działania dyscyplinarne wobec przełożonych, przyznających podwyższone dodatki, lub wprowadzenie regulacji prawnych; nie jest nimi zaś nie używanie przewidzianego w K.p.a. trybu nadzwyczajnego do odebrania funkcjonariuszom przyznanych dodatków,

- podjęcie tego rodzaju czynności jedynie wobec trzech, spośród kilkunastu funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], którzy otrzymali takie same dodatki motywacyjne w grudniu 2017 roku wskazuje, że działania te mają również charakter szykany; właśnie to należy ocenić negatywnie pod względem moralnym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 30-32) Skarżący wskazywał, że okoliczność czy dodatkowe prace, wobec realizacji których przyznano dodatek motywacyjny, zostały wykonane jest sporna. Przedłożono szereg dokumentów, które miałyby wskazywać, że faktycznie je wykonano.

Wobec wezwania Sądu organ przedłożył dokument obrazujący wyniki kontroli powołanej w treści skarżonego aktu (k. 87-95).

W trakcie rozprawy (k. 99) strażak stwierdził, że koncepcja hali garażowej została wykonana i odebrana przez p.o. komendanta p. M. K. Na pytanie Sądu, dlaczego na etapie kontroli - [...] marca 2018 r. - nie przedłożono dokumentów, które miał on sporządzić, jako dodatkową pracę wyjaśniał, że nie wie, gdyż przebywał wówczas na zwolnieniu lekarskim. Dalej wskazał jednak, że dokumenty doręczył dopiero przed samym odejściem na emeryturę - przed [...] marca 2018 r. Początek prac koncepcyjnych nastąpił już w kwietniu 2017 roku ponieważ Komenda nie dysponowała środkami finansowymi. Realizacja nastąpiła w 2018 roku ze względu na dostępne środki budżetowe.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w zakresie, w jakim wywodzono w niej, że w przedmiotowej sprawie nie wykazano, aby doszło do rażącego naruszenia prawa.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się postępowanie w nowej sprawie. Organ nie orzeka w niej, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz jako organ kasacyjny. Rozstrzyga więc wyłącznie w kwestii nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest zaś władny przesądzać o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy poddana kontroli w trybie nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 Kodeksu.

Rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), które miało stanowić przesłankę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, ma miejsce, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że nie może zostać ona zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z 24 lipca 2007 r., o sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), Naczelny Sąd Administracyjny zawarł trafny pogląd, że: "...do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości, co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów." Jak zauważono również, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji możliwe są odmienne wykładnie.

Przechodząc do oceny zaskarżonego orzeczenia należy wskazać, że objętą kontrolą nadzorczą decyzję z 2017 roku, o przyznaniu strażakowi dodatku motywacyjnego, oparto na § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o uposażeniu. Dodatek ten (w kwocie 750 zł) przyznano na okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] maja 2018 r. za wykonywanie wymienionych w uzasadnieniu orzeczenia zadań służbowych, które zdaniem organu wykraczały poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku.

W świetle art. 87 ust. 1 pkt 2a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, strażacy otrzymują jako dodatkowe uposażenie dodatek motywacyjny. Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, strażakowi może być przyznany na czas określony, ustalany kwotowo, dodatek motywacyjny w wysokości do 30% najniższego uposażenia, określonego w § 1 ust. 2. Ustęp 2 pkt 1 w § 6 stanowi, że dodatek motywacyjny może być przyznany m.in. za "wykonywanie zadań służbowych wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku"; Uwzględnianymi przy ustalaniu wysokości tego dodatku okolicznościami są czas i zakres wykonywania zadań (§ 6 ust. 3). Dodatek motywacyjny przyznaje strażakowi i określa jego wysokość przełożony, uprawniony do mianowania lub powołania (§ 6 ust. 5).

Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że przyznanie strażakowi dodatku motywującego następuje w ramach tzw. decyzji uznaniowej, na co jednoznacznie wskazuje zawarty w § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia zwrot "może być przyznany". Przyznanie zatem przedmiotowego składnika uposażenia przez właściwego przełożonego następuje w oparciu o uznanie administracyjne, po dokonaniu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analizowane przepisy nie determinują rozstrzygnięcia przełożonego, nie obligują organu administracji publicznej do podjęcia jedynego, dopuszczalnego rozstrzygnięcia. W zakresie decydowania o przyznaniu strażakowi dodatku motywującego ustawodawca pozostawił właściwemu przełożonemu luz decyzyjny w formie uznania administracyjnego.

Przyznając skarżącemu sporny dodatek do uposażenia Komendant Miejski miał na uwadze ziszczenie przesłanki określonej w § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o uposażeniu. Stwierdził w uzasadnieniu decyzji z 2017 roku, że dodatek motywacyjny zostaje przyznany za wykonywanie wskazanych weń zadań służbowych, wykraczających poza zakres obowiązków na zajmowanym stanowisku.

Zdaniem Sądu z brzmienia przepisu § 6 ust. 2 wynika, że dopuszczalna jest taka wykładnia spornego przepisu, w myśl której dodatek motywacyjny może być przyznawany za osiągnięcia przyszłe, jak i już dokonane (bez ograniczenia czasowego wstecz), a jakikolwiek przepis ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, czy też przepis wykonawczy do niej, nie zabrania przyznania tego świadczenia strażakowi przed odejściem ze służby. Sama okoliczności podniesiona przez organy nadzorcze, że strażak wskazanych obowiązków nie wykonywał do dania podjęcia czynności kontrolnych ([...] marca 2018 r.) nie mogą zatem stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia § 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o uposażeniu. W powołanym już wyroku o sygn. akt II SA/Wa 197/12 uznano, że dopuszczalne jest przyznanie dodatku motywacyjnego za osiągnięcia już dokonane. Co oczywiste istnieje więc możliwość przyznawania dodatku za prace, których podjęcie może być dopiero zamierzone.

W tym stanie rzeczy nie można dopatrzyć się oczywistego - niebudzącego wątpliwości, zwracającego uwagę "na pierwszy rzut oka" - naruszenia przepisu prawa materialnego, stanowiącego postawę wydania decyzji objętej kontrolą nadzorczą upatrywanego wyłącznie w nie sfinalizowaniu stosownych prac na dzień [...] marca 2018 r. (termin przywoływanej kontroli) Jedynie bezsporne ustalenie, że stosowne prace nie miały być faktycznie wykonywane, o czym wiedzę miała - bądź oczywiście winna mieć - osoba, decydująca o przyznaniu dodatku na dzień orzekania w tym przedmiocie, mogłoby stanowić podstawę do uznania, że rażąco naruszono przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę przyznania dodatku motywacyjnego (§ 6 ust. 1 wobec ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o uposażeniu). Takie naruszenie dawałoby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 2017 roku, wobec treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Okoliczności faktyczne w danym zakresie nie zostały jednak przez organ wnikliwie wyjaśnione, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonego aktu. Ma to istotne znaczenie, zwłaszcza, gdy strażak kwestionował ustalenia kontroli w kontekście jej konkluzji, że stosowne, wykraczające poza zakres obowiązków strażaka prace, nie były prowadzone – brak ich efektów także na etapie postępowania przed Sądem (patrz skarga, dodatkowe pismo procesowe z załącznikami, stanowisko na rozprawie).

Podstawy dla przypisania kwalifikowanej wadliwości decyzji z 2017 roku nie dają zawarte w uzasadnieniu skarżonego aktu stwierdzenia, że przyznanie dodatku motywacyjnego powinno być oceniane negatywnie z punktu widzenia moralnego i społecznego, gdyż promuje młodych emerytów mundurowych. Jak trafnie wskazano w skardze, ocena aspektu moralnego i społecznego rozstrzygnięcia administracyjnego nie została ujęta w zamkniętym katalogu z art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Nie może, zatem stanowić o kwalifikowanej wadliwości prawnej ocenianej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Z kolei odwoływanie się przez organ nadzoru do słownikowej definicji pojęcia "motywacyjny" pozwala jedynie dokonać wykładni przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Słusznie podniesiono w skardze, że zastosowanie jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego przepisu prawa nie stanowi o jego rażącym naruszeniu przez organ.

Nie sposób wprawdzie podzielić stanowiska skargi, jakoby powszechność procederu przyznawania dodatku motywacyjnego odchodzącym ze służby strażakom mogła przemawiać za legalnością takich działań, niezależnie od faktycznego kontekstu przyznania tego dodatkowego uposażenia – np. wyłącznie z uwagi na szczególne zaangażowanie w służbie. Kwalifikowane, jako rażąco naruszające prawo muszą być przypadki, gdy dodatek zostanie przyznany pomimo nie występowania jednego z konkretnych warunków, wymienionych w § 6 ust. 2 rozporządzenia o uposażeniu, np. gdy - pomimo przywołania pkt 1 - strażak nie wykonuje, czy nie wykonywał w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyznanie dodatku, żadnych zadań wykraczających poza zakres obowiązków służbowych. Wystąpienia takiego przypadku w rozpatrywanej sprawie organ dotąd nie wykazał. Strona postępowania (strażak) kwestionowała dokonane ustalenia faktyczne zaś organ do tego się nie odniósł. Nie pozwala to uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, przed podaniem kontroli sądowej ostatecznego orzeczenia w sprawie. Brak stosownie wnikliwej oceny istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy, co winno być odzwierciedlone w treści uzasadnienia, stanowi o uchybieniu przepisom postępowania (art. 7, 77 §. 1, art. 80 oraz 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wypada odnotować, że przesłany w wyniku wezwania Sądu fragment dokumentacji dotyczącej wyników kontroli z marca 2018 roku (k. 86-95), jak i reszta (materiał źródłowy, stanowiska zainteresowanych) nie znajdowała się nawet w aktach administracyjnych organu II. instancji (tak: karta przewodnia).

Przedwczesna byłaby natomiast w danej sprawie ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zakreślającego kiedy decyzją jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością (przepis powołany w skardze jako procesowy, prawdopodobnie wobec zamieszczenia w regulacji o tym charakterze). Okoliczności faktyczne sprawy nie zostały bowiem w należytym zakresie wyjaśnione.

Nie może mieć z kolei znaczenia dla wyniku danej sprawy podnoszona w skardze okoliczność jakoby organ nadzoru działał wybiórczo, gdyż w innych, analogicznych przypadkach przyznania dodatku motywacyjnego nie zakwestionowano. Przedmiotem oceny Sądu nie jest bowiem ogólna prawidłowość funkcjonowania organu, właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz kontrola legalności zaskarżonego aktu.

Trafnie przy tym podnoszono w skardze, że ustalenia, co do faktów zaistniałych generalnie po wydaniu skarżonego aktu, nie stanowią podstawy do oceny jego legalności. Rolą organu może być jednak wyjaśnienie - także w kontekście oceny zdarzeń późniejszych - jakie były okoliczności przyznania dodatku motywacyjnego – czy, na dzień orzekania w tej sprawie, istniały ku temu przesłanki. Istotnym może być np. wyjaśnienie, z jakich przyczyn dodatek miał być wypłacany w okresie dłuższym niż wynikało to ze stosownego wniosku. Samo tego rodzaju zdarzenie (orzeczenie w szerszym zakresie niż odnośny wniosek), o ile faktycznie występowały okoliczności uzasadniające takie rozstrzygnięcie, nie może być natomiast przesłanką uznania stosownej decyzji, jako oczywiście wadliwej. Wprawdzie, gdy chodzi o decyzje, które dotyczą dysponowania środkami publicznymi (tu dodatkowe uposażenie funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej), gdzie tzw. piastun organu, jako dysponent danych środków, w istocie sam ocenia, czy istnieją przesłanki ich wydatkowania, zasadnym jest oczekiwanie stosownie szczegółowego ich uzasadnienia. W danym zakresie trafne jest stanowisko organu. Brak jednak stosownego uzasadnienia nie może samodzielnie przesądzać o kwalifikowanej wadliwości decyzji, o ile - wobec późniejszych ustaleń – rozdysponowanie środków nie było oczywiście bezzasadne. W tym kontekście prowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie nieważnościowym należy uznać za w pełni zasadne wobec zakresu danego postępowania – potrzeby wyjaśnienia także, czy decyzja - pomimo pewnej wadliwości (tu: nader lakoniczne uzasadnienie) - jest dotknięta wadą kwalifikowaną, w tym czy jej pozostawienie w obrocie jest nie do pogodzenia z regułami praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie organ nie wskazywał przy tym, aby istniały - wynikające z uregulowań wewnętrznych - wymagania dokumentowania przesłanek przyznawania dodatku motywacyjnego, czy uzasadniania orzeczeń w danym zakresie. Nie wskazano więc okoliczności przemawiających za oczywistym naruszeniem określonych reguł, co miałoby wynikać z braku wskazania w uzasadnieniu decyzji z 2017 roku przyczyn wypłaty dodatku za konkretny okres (tu 6 miesięcy).

Ponieważ analogiczną wadliwością są dotknięte decyzje organów obu instancji, uwzględniając regułę dwuinstancyjności postępowania (art. 16 K.p.a.), uchylono zarówno zaskarżony akt jak i utrzymany nim w mocy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzone koszty to kwota 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.