Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 594/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę 3 skarżących
odrzucono skargę 3 skarżących
Powołane przepisy: article: 1,6,15,20,28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: SNSA Joanna Tuszyńska WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020r. sprawy ze skargi H. W., M. S., W. W., J. W., M. P. - S. i M. W. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. nr XLIX/733/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego Rówień Krupowa I. oddala skargę w stosunku do skarżących M. P. - S., H. W. F. i M. W.; II. odrzuca skargę M. S., W. W. i J. W..


UZASADNIENIE

H. F.-F., M. S., W. W., J. W., M. P. oraz M. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. nr XLIX/733/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 61, poz. 387), zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili:

I. sprzeczność z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717) w zakresie braku obowiązkowego określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także wskaźników intensywności zabudowy i linii zabudowy.

II. sprzeczności z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały skarżący wskazali, że nie określono wskaźnika intensywności zabudowy, przez który należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Zdaniem skarżących, określając w planie miejscowym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, wykorzystywany w tym celu parametr "powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej" (art. 15 ust. 2pkt 6 u.p.z.p.) powinien uwzględniać takie rozumienie powierzchni całkowitej zabudowy jaka wynika z ustawy, przepisów wykonawczych oraz Polskiej Normy, a nie tworzyć własnych definicji zdefiniowanych już pojęć. W art. 15 u.p.z.p. brak jest bowiem upoważnienia rady gminy do definiowania pojęcia "powierzchnia całkowita zabudowy". Uregulowanie w kwestionowanym planie miejscowym cech zabudowy poprzez wskazanie minimalnego terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej oraz maksymalnej powierzchni zabudowy w granicach działki budowlanej w sposób nie wynikający z delegacji ustawowej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u. s.g.) i narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 143 w związku z § 115, § 118, § 134, § 135, § 137, a w szczególności §149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Zgodnie z 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w mpzp winny być ujęte linie zabudowy. Takie linie zostały określone jedynie fragmentarycznie. I tak wszystkie za wyjątkiem jednego obszary oznaczone symbolami na rysunku planu mają dookólnie naniesione linie zabudowy (obowiązujące i nieprzekraczalne). Jeden natomiast oznaczony symbolem U/MW-2 nie posiada tak dookólnie wyznaczonej linii zabudowy i brak jest owej linii od strony północno-zachodniej. Nie występowała żadna okoliczność, która zwalniałby od obowiązku ustalenia (naniesienia) owej linii od tej strony tego terenu. Dla poparcia prezentowanego stanowiska skarżący odwołali się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Dalej skarżący wywodzili, że w przepisach kwestionowanego miejscowego planu ujęte zostały tereny o różnym przeznaczeniu, tak podstawowym, jak i dopuszczalnym. M. in. część terenów znalazła się w obszarze oznaczonym symbolem U/MN-3, a część w obszarze oznaczonym symbolem MN/U-4. Oba te tereny ze sobą sąsiadują, co uwidocznione zostało na rysunku planu. Dla obu tych terenów przewidziano jednak odmienne zasady zagospodarowania przestrzennego, w tym inne rodzaje mogącej tam powstać zabudowy, mimo, że znajdowały się w tym samym obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. Zakopane (załącznik nr 1 do uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. -- część graficzna) symbolem OC1A. Wynika z tego, że dla wszystkich terenów znajdujących się w tym obszarze OC1A dopuszczalne było szczegółowe ustalenie w planie miejscowym takich samym warunków ukształtowania przyszłego ładu przestrzennego, a ewentualne różnice nie mogły wynikać tylko z samych ustaleń studium, lecz musiały być podyktowane innymi okolicznościami. Wskazując na wadliwość studium w zakresie opisu powyższego symbolu skarżący podali, że nie wykazano w planie miejscowym, aby odmienne uregulowania co do terenów oznaczonych symbolami U/MN-3 i MN/U-4 wynikały z jakichś innych uwarunkowań.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 października

2010 r., plan miejscowy miał być zgodny z postanowieniami studium. Brak części opisowej do wyznaczonego na rysunku studium obszaru oznaczonego symbolem OC1A uniemożliwiał wymagane na etapie uchwalania planu miejscowego zbadanie jego zgodności ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Twierdzenie zawarte w zaskarżonej uchwale o zgodności aktu ze studium (§ 1 ust. 1) nie może polegać na prawdzie, skoro nie można było zbadać zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium w obszarze oznaczonym na rysunku studium symbolem OC1A, bo

takowego w części opisowej brakowało. W ocenie skarżących, odmienne uregulowania dotyczące sposobu zagospodarowania terenów w obszarach oznaczonych na rysunku planu symbolami U/MN-3 i MN/U-4 prowadzi do nierównomiernego, nieproporcjonalnego ograniczenia praw własności w odniesieniu do znajdujących się tam nieruchomości. Różnice te są głębokiej natury. Owe istotne zróżnicowanie przyszłego dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości nie jest wynikiem jakiejkolwiek analizy a zwłaszcza urbanistycznej, przyrodniczej, historycznej, kulturowej czy w końcu w zakresie zgodności z ustaleniami studium. Brak było usprawiedliwionych podstaw dla przyjęcia, by na ww. terenach, w tym na obszarach działek skarżących, wykluczyć możliwość budowy budynków takich jak na sąsiednim terenie. W oparciu o akta planistyczne nie sposób uznać, by wprowadzone zróżnicowania miały charakter racjonalnie uzasadniony. Brak jest przy tym ustalonego i wyeksponowanego kryterium, dla którego argumenty o zróżnicowaniu sytuacji właścicieli działek na tym obszarze mogły zostać uznane za uzasadnione, jako pozostające w jakimś związku z innymi wartościami, usprawiedliwiającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Kompetencje w zakresie stanowienia planów miejscowych nie mogą być wykorzystywane w sposób dowolny, organy pozostają bowiem związane normami konstytucyjnymi, w szczególności wyrażonymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Istnienie jakichkolwiek ograniczeń wymaga ich uwzględnienia w taki sposób, aby ograniczenia prawa własności wprowadzone w planie mieściły się w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kwestionowany plan miejscowy stawia właściciela lub użytkownika wieczystego danej nieruchomości w znacznie gorszej pozycji niż właścicieli lub użytkowników wieczystych innych gruntów objętych planem (nieruchomości sąsiednich), co z kolei powoduje konieczność postawienia zarzutu nierówności wobec prawa, a tym samym naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. W orzecznictwie i nauce powszechnie przyjmuje się, że z tego typu sytuacją mamy do czynienia przykładowo wówczas, gdy wszystkie parametry zagospodarowania dwóch sąsiadujących terenów objętych planem miejscowym są takie same (zarówno co do intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, jak też wymagań związanych ze strefą potencjalnego oddziaływania uciążliwego), a mimo to przewidziano dla tych terenów zupełnie inne przeznaczenie, przy czym przeznaczenie pierwszego terenu jest dość wąskie (np. wyłącznie cele usługowe), a drugiego szersze (np. usługi z dopuszczalną zabudową mieszkaniową). W zakresie owego nieuzasadnionego zróżnicowania doszło do naruszenia w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części. Zostały naruszone: art. 15 u.p.z.p. i art. 7 Konstytucji RP w zakresie przestrzegania granic kompetencji; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina przekroczyła również granice władztwa planistycznego.

Skarżący podali, że są legitymowani do wniesienia niniejszej skargi, jako właściciele (współwłaściciele) nieruchomości położonych w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego RÓWIEŃ KRUPOWA. I tak: H. W. jest właścicielką działek ewid. nr [...] i [...] obr. [...] m. Z., M. S. jest właścicielką działek ewid. nr [...] i [...] obr. [...] m. Z., J. W. i W. W. na prawach wspólności majątkowej są właścicielami działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., M. P. jest właścicielką działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., M. W. jest właścicielką działek ewid. nr [...] i [...] obr. [...] m. Z.. Dodatkowo nadmieniono, że H. W. nie mogąc uzyskać pozwolenia na budowę na działkach ewid. nr [...] i [...] obr. [...] m. Z. obszar U/MN-3 budynku takiego, jakie przepisy skarżonej uchwały dopuszczają na sąsiednim terenie oznaczonym symbolami jak np. MN/U-4 czy MN/U-3 musiała się poddać rygorom tej uchwały i uzyskać pozwolenie na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną mimo, że jej zamiarem była budowa budynku jednorodzinnego bez usług. Uchwała narusza interes prawny skarżących wywodzony z prawa własności nieruchomości, których uchwała dotyczy. Zaskarżona uchwała jest nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżących, bo wywołuje dla nich negatywne konsekwencje prawne w postaci ograniczeń oraz uniemożliwia realizację ich uprawnień i interesu prawnego wynikających z powołanych przepisów prawa.

Skarżący pismem z dnia 13 marca 2020 r. wezwali Radę Gminy Zakopane do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, lecz wezwanie to nie doczekało się pisemnej odpowiedzi.

Burmistrz Miasta Zakopane w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie, względnie oddalenie skargi. Organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/ Kr 1337/11 oddalił skargę na zaskarżoną obecnie uchwałę. Sąd Administracyjny dokonał w tym wyroku bardzo szczegółowej analizy wszystkich etapów procedury planistycznej i uznał, że została ona dochowana i że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania. Ponadto, sąd stwierdził, iż zgodność planu z obowiązującym nadal studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. została dochowana. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 815/12 oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu wojewódzkiego.

Następnie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 171/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił kolejną skargę innych osób na ten sam plan. Rozpoznając drugą skargę na ten sam plan sąd uznał, że jest związany tymi ocenami wyroku oddalającego skargę, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. A w odniesieniu do indywidualnego interesu tamtych skarżących sąd stwierdził, że gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, że skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, chociaż nie mają w takim akurat zakresie - interesu prawnego. Interes ten może dotyczyć wyłącznie działek stanowiących ich własność, zatem w pozostałym zakresie skarga powinna zostać odrzucona. Jednak, nawet w tym węższym zakresie, odniesionym wyłącznie do nieruchomości skarżącego, plan może zostać skontrolowany wyłącznie pod kątem nadużycia władztwa planistycznego przez gminę, ponieważ już wcześniej zostały przesądzone przez sąd administracyjny kwestie jego zgodności ze studium i zgodności z prawem zasad i trybu jego sporządzenia.

Organ wyjaśnił, że prace nad powyższym planem rozpoczęto z dniem 25 maja 2006 r. podjęciem przez Radę Miasta Zakopane Uchwały Nr XLVII/476/2006 w sprawie o przystąpieniu do jego sporządzania. Zakończenie prac nad przedmiotowym planem nastąpiło z dniem 28 stycznia 2010 r. Generalną zasadą w procedurze planistycznej, jest stosowanie przepisów prawa z daty podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu. Zgodnie z § 4 pkt. 6 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które nie podlegało zmianom od dnia jego wydania, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym w brzmieniu na dzień podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia miejscowego planu RÓWIEŃ KRUPOWA, w planie miejscowym określało się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Organ zacytował definicję powierzchni zabudowy określoną w Polskiej Normie obowiązującej w chwili uchwalania zaskarżonego planu PN-ISO 9836:1997 - "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", ustanowioną przez Polski Komitet Normalizacyjny dnia 28 października 1997 r. (Uchwała nr 33/97-o), wskazując, że zgodnie z powyższą normą, powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Dnia 15 grudnia 2015 r. przywołana norma została zastąpiona PN-ISO 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Norma ta nie ma zastosowania w zapisach planu miejscowego, ponieważ weszła w życie już po uchwaleniu planu miejscowego. Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został znowelizowany ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Zgodnie z jego zmienionym brzmieniem, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Według art. 4 ust.1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązujące w dniu jej wejścia w życie: studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw, zachowują moc, mimo, że nie określono w nich nowo wprowadzonych wskaźników. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwały o przystąpieniu do ich sporządzania lub zmiany, a nie zakończono postępowania do dnia wejścia w życie ww. ustawy, miały zastosowanie przepisy wcześniejsze.

Organ konkludował, że w miejscowym planie w sposób zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami określono wskaźniki zabudowy jako wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wskaźniki zagospodarowania terenu, określające maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, stały się obowiązkowym elementem miejscowych planów zagospodarowania z dniem 21 października 2010 r. i tylko w stosunku do tych opracowań planistycznych, których sporządzanie rozpoczęto po wejściu w życie ustawy zmieniającej.

Równie bezzasadny, zdaniem organu, jest zarzut określenia powierzchni biologicznie czynnej bez podstawy prawnej, albowiem obowiązek jego ustalenia wynika wprost z brzmienia § 4 pkt 6 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Wszystkie elementy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowią integralną całość i muszą być stosowane łącznie. Zgodnie legendą rysunku studium wyznaczono strefy rozwoju funkcji osadniczych, w tym OC - strefę centralną miasta (położoną w całości w obrębie "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A"), obejmującą OC1- obszary zabudowy. Zatem na rysunku studium również obok symbolu OC1 pojawia się dodatkowy symbol "A". Ustalenia dla obszaru OC1 zawarte są w paragrafie 10 studium, a ustalenia dla "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A" w paragrafie 8 studium. Paragraf 10 zawiera więc ustalenia dla terenu podwyższonej ochrony wartości kulturowych ("A"). Oznacza to, że zarzut, że w studium znajduje się obszar oznaczony na rysunku symbolem OC1A, dla którego nie ma opisu w jego tekście oraz że obszar ten objęty jest miejscowym planem RÓWIEŃ KRUPOWA, pomimo barku wytycznych w studium w zakresie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest bezzasadny.

Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących wyznaczenia linii zabudowy organ podał, że plan miejscowy zawiera linie zabudowy dla wszystkich terenów przewidzianych do zabudowy, przy czym dla terenów oznaczonych symbolem U/MW-2 brak jest takiej linii od strony północno-zachodniej. Po wyłożeniu projektu przedmiotowego planu w dniu 20 października 2009 r. i 23 października 2009 r. złożono uwagę dotyczącą przesunięcia linii rozgraniczającej terenu przeznaczonego pod zabudowę dla działki nr [...] obr. [...] oraz likwidacji linii zabudowy dla w/w działki, położonej w terenach oznaczonych symbolem U/MW-2. Uwaga częściowo została uwzględniona. W załączniku nr 2 do uchwały w sprawie przyjęcia planu, zawierającym rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenie uwag, wskazano że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów, a zarazem kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Północno-zachodnia część w/w działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane znajduje się w strefie OC2 -tereny otwarte Równi Krupowej. Zgodnie z §10 ust. 5 pkt 1 w/w studium na przedmiotowym obszarze wyklucza się sytuowanie nowej zabudowy. Ponadto tereny zabudowy zostały ustalone nieprzekraczalnymi granicami terenów zabudowy z zakazem ich poszerzania. Po ponownej analizie studium stwierdzono brak podstaw do przesunięcia linii rozgraniczającej terenów przeznaczonych pod zabudowę. W związku z powyższym, ze względu na brak zgodności wnioskowanej zmiany z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane oraz mając na względzie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwaga została uwzględniona tylko w części dotyczącej linii zabudowy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają np. drogi publiczne. Natomiast na terenach, gdzie nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego.

Nieuprawnioną ingerencją we władztwo planistyczne gminy jest narzucanie zbytniej szczegółowości planu. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie zaistniały przesłanki obligatoryjnego wyznaczenia dodatkowych linii zabudowy w terenach U/MW-2, oprócz wskazanych na rysunku nieprzekraczalnych linii zabudowy wzdłuż wyznaczonych na rysunku planu dróg publicznych i wewnętrznych. Tereny oznaczone w miejscowym planie symbolem U/MW-2 objęte możliwością zabudowy (usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej) nie graniczą od strony północno-zachodniej z żadnym innym terenem, wobec którego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, konieczne byłoby odsunięcie zabudowy. Od strony północno-zachodniej na rysunku przedmiotowego planu znajdują się tereny zieleni parkowej oznaczone symbolem - ZP. Granica pomiędzy terenami oznaczonymi w planie symbolem U/MW-2 i ZP, przebiega nie po granicy istniejących działek ewidencyjnych, lecz je przecina. Niezależnie od powyższego, kwestia sytuowania obiektów budowlanych jest regulowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. W przypadku dopuszczenia lokalizacji nowej zabudowy zastosowanie będą miały przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powołane przepisy regulują także sytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiedniej i w związku z tym ustalanie tej odległości poprzez określenie linii zabudowy nie jest konieczne. Zatem niesłuszny jest zarzut, że plan ROWIEŃ KRUPOWA ustala linie zabudowy tylko fragmentarycznie. Linie te są ustalone we wszystkich terenach. Przepisy prawa nie nakładają obowiązku poprowadzenia linii zabudowy dookoła każdego terenu przeznaczonego do zabudowy. Organ podkreślił, że działki skarżących nie leżą w miejscowym planie ROWIEŃ KRUPOWA w terenach oznaczonych symbolem U/MW-2, zatem brak linii zabudowy od strony północno zachodniej tego terenu, nie wpływa w żaden sposób na ich interes wypływający z przysługującego im prawa własności nieruchomości, z którą związane jest prawo do jej zabudowy lub innego odpowiedniego zagospodarowania.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego ROWIEŃ KRUPOWA, działki ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] oraz część działki ewid. nr [...] obr. [...], położone są w terenach zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych symbolem - U/MN- 3. Pozostała część działki ewid. nr [...] obr. [...] leży w terenach zieleni parkowej oznaczonych symbolem - ZP-2. Działka ewid. nr [...] obr. [...] leży w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oznaczonych symbolem – MN/U-4. Organ przedstawił uregulowania na terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem U/MN-3 określone w § 29 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszaru OC1, ustalono utrzymanie i rozwijanie funkcji usługowych, z preferencjami dla wyspecjalizowanych, centrotwórczych usług ogólnomiejskich, zwłaszcza z zakresu kultury, przy traktowaniu funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej. Zatem wyznaczenie terenu aktywności gospodarczej U/MN-3 o podstawowym przeznaczeniu - usługi hotelarstwa i usługi nieuciążliwe oraz o uzupełniającym przeznaczeniu - lokale mieszkalne towarzyszące zabudowie usługowej, jest zgodne ze studium.

Cytując z kolei brzmienie § 18 zaskarżonej uchwały w którym zawarte zostały ustalenia dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/U-4 organ podał, że dla "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A", ustalono podstawowe kierunki ochrony środowiska kulturowego, rozszerzenie zakresu ochrony, poprzez ochronę obszarów o wartościach kulturowych, wyznaczonych stosownie do zróżnicowania stopnia ich nasycenia substancją historyczną i stopnia przekształcenia. Ponadto na obszarach "podwyższonej ochrony wartości kulturowych", charakteryzujących się wysokim stopniem nasycenia substancją historyczną (przewagą substancji historycznej nad współczesną) i stosunkowo niewielkim stopniem przekształcenia, ustalono konserwowanie i rewaloryzowanie historycznych układów przestrzennych i ich elementów o wartościach kulturowych, zwłaszcza zabytkowych, dostosowywanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, w zakresie ich sytuowania, skali (gabarytów), form architektonicznych oraz pełnionych funkcji. Zatem w miejscowym planie ROWIEŃ KRUPOWA w niektórych terenach, w tym w terenie oznaczonym symbolem MN/U-4, ze względu na istniejące historycznie zagospodarowanie terenu charakteryzujące się stosunkowo niewielkim stopniem przekształcenia, w którym jest wysoki stopień nasycenia budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, będącymi w gminnej ewidencji zabytków, w przeznaczeniu podstawowym oprócz zabudowy usługowej dopuszczono zabudowę mieszkalną jednorodzinną, co jest zgodne z ustaleniami studium.

Powyższe przesłanki stanowiły również podstawę do wprowadzenia odmiennych ustaleń w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/U-4 w zakresie: minimalnego terenu biologicznie czynnego w granicach działki budowlanej wynoszącego – 40% powierzchni działki budowlanej, minimalnej powierzchnia nowo wydzielanej działki budo wlanej - 1000 m2. Przedmiotowe parametry dla terenu, oznaczonego na rysunku planu U/MN-3, wynoszą odpowiednio: minimalny teren biologicznie czynny w granicach działki budowlanej - 20% powierzchni działki budowlanej, minimalna powierzchnia nowowydzielanej działki budowlanej - 600 m 2. W pozostałym zakresie ustalenia planu dla terenów MN/U-4 i U/MN-3 są takie same.

Dopuszczenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w przeznaczeniu podstawowym, możliwe jest tylko w celu ochrony wartości kulturowych po spełnieniu powyższych przesłanek określonych w studium i nie może mieć charakteru standardowego we wszystkich terenach, gdyż stanowiłoby to naruszenie przytoczonych już wcześniej zapisów studium, w którym w kierunkach zagospodarowania przestrzennego obszaru OC1, ustala się utrzymanie i rozwijanie funkcji usługowych, z preferencjami dla wyspecjalizowanych, centrotwórczych usług ogólnomiejskich, przy traktowaniu funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej.

Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, dla obszaru OC1 i dla "obszaru podwyższonej ochrony wartości kulturowych" oznaczonej dodatkowym symbolem "A", obejmujących również tereny leżące poza miejscowym planem "RÓWIEŃ KRUPOWA", przewidziano, między innymi: utrzymanie i rozwijanie funkcji usługowych, z preferencjami dla wyspecjalizowanych, centrotwórczych usług ogólnomiejskich, zwłaszcza z zakresu kultury, przy traktowaniu funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej, ochronę historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury, powiększenie istniejącego cmentarza, z zachowaniem jego strefy ochronnej, wytworzenie struktury usługowej na zapleczu ul. [...] przez utworzenie wnętrz poprzecznych do tej ulicy, utrzymanie i uzupełnienie urządzenia istniejącego parku miejskiego, odtworzenie zielonego otoczenia cieków, przełożenia odcinka drogi krajowej nr [...] na obrzeże strefy, z włączeniem ulic miejskich poprzez węzły drogowe, utrzymaniem i rozwinięciem układu parkingów obsługujących strefę centralną.

Jak wynika z powyższego zróżnicowanie sposobu zagospodarowania nieruchomości w planie "RÓWIEŃ KRUPOWA", wynika wprost z ustaleń z ustaleń studium. Odpowiada też istniejącemu zróżnicowanemu zagospodarowaniu w terenie. Odmienne uregulowania dla terenów oznaczonych na rysunku planu "RÓWIEŃ KRUPOWA" MN/U-4 i U/MN-3, mieszczą się w granicach zakreślonych przez ustawy, są wynikiem analiz urbanistycznych, historycznych, ustaleń studium, chronią wartości kulturowe w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Część działki ewid. nr [...] obr. [...] leży w miejscowym planie "RÓWIEŃ KRUPOWA" w terenach zieleni parkowej oznaczonych symbolem - ZP-2, co jest zgodne z treścią studium, które określa obszar tzw. Równi Krupowej jako obszar kierunkowego zagospodarowania OC2. Są to tereny otwarte. Zgodnie z § 10 ust. 5 studium kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OC2 to ochrona i utrzymanie Równi Krupowej jako urządzonego parku miejskiego o charakterze "polany widokowej" z przeważającą zielenią niską i średnią, z wykluczeniem nowej zabudowy i innego trwałego przekształcania. Skoro w planie przeznaczenie terenu, jak również zasady ochrony wartości kulturowych, są zgodne z ustaleniami obowiązującego studium, to skarga nie może zostać uwzględniona.

Niezasadne jest twierdzenie skarżących, że dla terenu oznaczonego w planie symbolem MN/U-4 zastosowano korzystniejsze ustalenia niż dla terenu U/MN-3. Teren U/MN-3 zawiera korzystniejsze ustalenia w zakresie powierzchni biologicznie czynnej i minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki niż teren MN/U-4, z przyczyn wskazanych powyżej, determinujących dopuszczenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nieruchomości położone w miejscowych planach w terenach usługowych posiadają dużo większą wartość rynkową niż położone w terenach mieszkalnych jednorodzinnych, ze względu na możliwość czerpania z nich zysków w następstwie prowadzenia działalności gospodarczej lub dzierżawy pod taką działalność. Nie bez znaczenia jest tu fakt, że działki skarżących położone są w ścisłym centrum Zakopanego, około 300 m od ulicy [...]. Zarówno dla terenu MN/U-4 jak i U/MN-3, wprowadzono szeroki wachlarz usług. W § 18 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN/U-4, ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe - w szczególności towarzyszące usługom turystyki, jak usługi gastronomii, usługi sportu i rekreacji, wypożyczalnie sprzętu sportowego, handel detaliczny itp. Organ odwołał się do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.). W § 29 zaskarżonej uchwały, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem U/MN-3, ustalono jako podstawowe przeznaczenie terenu usługi hotelarstwa, usługi nieuciążliwe, a jako uzupełniające przeznaczenie terenu wskazano lokale mieszkalne towarzyszące zabudowie usługowej. Wprowadzono ograniczenia ilości lokali mieszkalnych w budynkach usługowych, do nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych w granicach jednej działki budowlanej.

Cytując z kolei objaśnienia pojęć użytych w uchwale takich jak: przeznaczenie podstawowe terenu (pkt 16), przeznaczenie uzupełniające terenu (pkt 17), usługi (pkt 19), usługi nieuciążliwe (pkt 20) organ wskazał, że ustalenia zaskarżonego planu nie przekreślają możliwości skarżących korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym im prawem własności. Skarżący mogą rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu dla terenów oznaczonych w planie symbolami U/MN-3 i MN/U-4 i ZP. Niezasadnie skarżący zarzucają organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Prawo własności jest chronione przepisami Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), jednak ochrona ta nie ma charakteru absolutnego, gdyż prawo własności może być również ograniczone na mocy przepisów ustawy (art. 64 ust. 3 i 233 ust. 3 Konstytucji). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadmienił, że skarżący na etapie procedury planistycznej nie wyrażali swojego stanowiska, co do braku akceptacji proponowanych rozwiązań. Tym samym Rada Miasta Zakopane mogła zasadnie oczekiwać, że zaproponowane ustalenia dla terenów oznaczonych w planie symbolami U/MN-3 i MN/U-4 i ZP będą również akceptowalne przez właścicieli działek objętych tymi terenami.

W piśmie z dnia 6 października 2020 r. skarżący: H. W., M. W. oraz M. P. –S. po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę sporządzoną przez organ, podtrzymali swoje stanowisko w sprawie. Skarżący podali, że "strona przeciwna" opracowała w marcu 2017 r. dokument urzędowy pod nazwą "Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta Zakopane", w którym krytycznie odniesiono się do trybu uchwalania wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z terenu miasta Zakopane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do meritum sprawy i do przyczyn oddalenia skargi, należy zaznaczyć, że sprawa zaskarżenia uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 28 stycznia 2010 r. nr XLIX/733/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego nazwanego: RÓWIEŃ KRUPOWA (dalej "Plan") była już przedmiotem rozstrzygania tut. Sądu, ze skargi innych podmiotów. Jako pierwsza rozpoznana był sprawa do sygn. II SA/Kr 1337/11, gdzie wyrokiem z dnia 28.11.2011r. oddalono skargę. W tej sprawie dokonano przede wszystkim zbadania procedury uchwalenia Planu i nie dostrzeżono tutaj żadnych nieprawidłowości, co znalazło wyraz w treści rozstrzygnięcia. Kolejna sprawa do sygn. akt II SA/Kr 571/13 zakończyła się prawomocnym wyrokiem z dnia 29.08.2013r. oddalającym skargę. Sąd w tej sprawie zauważył ponadto, że jest związany ocenami poprzedniego wyroku oddalającego skargę, które odnoszą się do praw i obowiązków ogółu adresatów Planu. W świetle powyższego, wymaga zaznaczenia, że brak obecnie podstaw do badania trybu uchwalenia Planu ( czyli kwestii proceduralnych), gdyż prawidłowość tegoż trybu została przesądzona poprzednimi wyrokami. Co do zarzutów merytorycznych, jak to się dalej okaże, Sąd może badać tylko zarzuty związane z interesem prawnym skarżących.

Należy zatem zauważyć, że skarżąca H. W. jest właścicielką działek nr [...] i [...], M. P. – Sięka m- działki nr [...], zaś M. W. – działek nr [...] i [...] (wszystkie obr.[...]). Działki nr [...], [...], [...] i część dz. nr [...] leżą w terenie oznaczonym na Planie jako U/MN-3, zaś pozostała część dz. nr [...] – w terenie ZP 2 (zieleń parkowa). Natomiast działka nr [...] leży w terenie MN/U-4.

Pierwszy zarzut dotyczy zdefiniowania w Planie "własnego" pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy, wbrew delegacji ustawowej, jak również braku wskaźników intensywności zabudowy rozumianych tak, jak to obecnie wynika z ustawy.; przy czym Sąd bada ten zarzut w odniesieniu do interesu prawnego skarżących. W Planie pojęcie to jest zdefiniowane następująco: powierzchnia zabudowy – należy przez to rozumieć powierzchnię budynków liczoną po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych budynku na wysokości pierwszej kondygnacji (§ 4 pkt 5 tekstu Planu). Rzeczywiście, ta definicja nie odpowiada w pełni aktualnym wymogom określonym w przepisach. Bowiem od 21.10.2010r. w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w miejscowym planie zamieszcza się obowiązkowo: "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Jednakże w żadnym razie nie może to być przedmiotem skutecznego zarzutu. Albowiem zmiana ta miała miejsce od dnia 21.10.2010r., zaś do tej daty przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717 z dnia 2003.05.10) miał inne brzmienie: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Uchwała zawierająca Plan weszła w życie w dniu 8 marca 2010r., a zatem obowiązywała przytoczona treść ustawy sprzed 21.10.2010r.

Co do przepisów obowiązujących przed tą datą ( oprócz przytoczonego art., 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) – należy wskazać, iż zgodnie z obowiązującym także wówczas § 4 pkt 6 Rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1587), ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Należy też wspomnieć, że powierzchnię zabudowy definiowała wówczas pozaustawowo obowiązująca od 1997r. norma PN-IS 9836, która zastąpiła wcześniejszą normę PN-69/B-02360 i PN-70/B-02365 (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r. IV SA/Po 242/10, LEX nr 758460), która to definicja była zbliżona do tej użytej w Planie. Wobec tego, mając na uwadze, że w dacie wejścia w życie uchwały-Planu, obowiązywały inne wymagania i inne określenie wskaźnika intensywności zabudowy (wobec braku definicji ustawowej miało miejsce naturalne odwoływanie się do określenia z Rozporządzenia z dnia 26 sierpnia n2003r. co do powierzchni zabudowy jako jednego ze wskaźników planu), stwierdzić trzeba, że nie zostały naruszone przepisy wskazane w skardze przy okazji kwestionowania definicji powierzchni zabudowy.

Co się tyczy zarzutu dotyczącego braku linii zabudowy od strony północno – zachodniej w terenie U/MW-2, stwierdzić trzeba, że zarzut ten jest bezzasadny. Należy bowiem zauważyć, że skarżący mają nieruchomości w terenach U/MN-3, ZP-2 i MN/U-4. A więc żadne ze skarżących nie jest właścicielem działek leżących w terenie U/MW-2. Tym samym Sąd nie dostrzega interesu prawnego po stronie skarżących w składaniu tego zarzutu. Brak zaś interesu powoduje brak możliwości rozpatrzenia skargi w tym zakresie. Warto przytoczyć ustabilizowane w tej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych w reprezentatywnym wyborze. I tak, zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r. II OSK 2813/15, LEX nr 2365489, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Co to oznacza, wyjaśnia wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2018 r. II SA/Łd 941/17, LEX nr 2569972: "Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługującego mu prawa własności do wspomnianej działki, to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mają na zakres jego uprawnień właścicielskich". Albowiem "(...). Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g." (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. II SA/Kr 731/16, LEX nr 2104922). Reasumując, jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. II OSK 1344/15, LEX nr 2347741, "1. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji.2. Zaskarżenie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. A zatem postanowienia planu, które nie naruszają praw rzeczowych skarżącego, nie naruszają indywidualnego interesu prawnego skarżącego nie mogą być zaskarżone przez skarżącego. Ewentualne uciążliwości, z którymi nie zgadza się skarżący nie mogą być przez niego kwestionowane, jeśli tylko nie naruszają indywidualnego, realnego interesu prawnego skarżącego".

Stąd też w omawianym zakresie brak interesu prawnego uniemożliwia rozpoznanie skargi.

Na marginesie tylko można podać ( informacyjnie dla skarżących), że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. II OSK 350/17, LEX nr 2404523). Teren U/MW-2 graniczy od północnego zachodu z terenami zieleni parkowej ZP. Wobec tego nie są to tereny, wobec których konieczne byłoby odsunięcie zabudowy; obowiązują przeto odległości wyznaczone w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych sytuowania budynków.

Kolejnym zarzutem jest zarzut ustalenia na jednolitym obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. Zakopane (załącznik nr 1 do uchwały Nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. -- część graficzna, dalej "Studium") - symbolem OC1A, dwóch różnych terenów o różnym przeznaczeniu, tj. U/MN-3 (działki nr [...], [...], [...] i część dz. nr [...]) oraz MN/U-4 ( działka nr [...]). W ocenie skarżących, na całym terenie oznaczonym symbolem OC1A dopuszczalne było ustalenie w planie miejscowym takich samych warunków, a ewentualne różnice musiały być podyktowane innymi niż ustalenia Studium okolicznościami.

Zacząć należy od porównania warunków dla wskazanych terenów w Planie. Otóż teren U/MN-3 ma przeznaczenie podstawowe: usługi hotelarstwa i nieuciążliwe, a dopuszczalne – lokale mieszkalne towarzyszące zabudowie usługowej. Minimalna powierzchnia biologicznie czynna to 20%, maksymalna powierzchnia zabudowy to 40 %, minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki to 600 m2. Co do terenu MN/U-4, to podstawowe jego przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi hotelarstwa i usługi nieuciążliwe (np. turystyka, handel); przeznaczenia dopuszczalnego nie wyznaczono. Minimalna powierzchnia biologicznie czynna to 40%, maksymalna powierzchnia zabudowy to 40 %w granicach działki budowlanej, minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki to 1000 m2.

Jak wynika z powyższego, podstawowa różnica w zapisach planistycznych leży w określeniu dla terenu U/MN-3 jako głównego - przeznaczenia usługowego, gdzie lokale mieszkalne mają być z tymi usługami powiązane; oraz co do terenu MN/U-4 – w usytuowaniu budownictwa jednorodzinnego na równi z usługami. Co za tym idzie, nieco inaczej oznaczono minimalną powierzchnię biologicznie czynną i powierzchnię nowo wydzielanej działki ( oba parametry mniejsze dla terenu z usługami).

Natomiast co do zapisów w Studium, trzeba na wstępie zaznaczyć, że wymienione wyżej działki leżą na terenie OC1A, poza działką nr [...] (właściciel M. W.), która leży częściowo w terenie OC2A.

Symbol A w Studium oznacza obszary podwyższonej ochrony wartości kulturowych określonych na rysunku Studium, charakteryzujące się wysokim stopniem nasycenia substancją historyczną ( przewagą substancji historycznej nad współczesną) i stosunkowo niewielkim stopniem przekształcenia (§ 8). Szczególne wytyczne dla tego terenu dotyczyły konserwowania istniejącego układu historycznego, eliminowania elementów dysharmonijnych oraz dopasowywania elementów nowych do zastanego układu historycznego.

Zgodnie z § 10 pkt 1 Studium w całej strefie centralnej OC mamy do czynienia z dominującą funkcją usługową z towarzyszącą funkcją mieszkaniową. Strefa OC ma obszary, w tym obszar OC1 - zespoły zabudowy, gdzie w szczególności dominuje nacisk na utrzymanie i rozwijanie funkcji usługowych, przy traktowaniu funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej (§ 10 ust. 4). Jednocześnie dla tego obszaru określono wymóg ochrony historycznej struktury przestrzennej, a w szczególności co do obszaru mieszczącego się na terenie "A" – zachowanie wymogów dla tego terenu szczegółowo określonych w Studium ( § 10 ust. 4 pkt 2 lit. a-e). W skrócie zatem można powiedzieć, że w obszarze OC1A, nakładają się na siebie: wiodąca funkcja usługowa z uzupełniającą mieszkaniową z wymogiem zachowania historycznych układów przestrzennych oraz obiektów zabytkowych i harmonijnego łączenia nowoczesności z układem zabytkowym.

Teren OC2A obejmuje teren otwarty Równi Krupowej.

Wobec tego stwierdzić trzeba, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obszarze OC1A terenu z przewagą usług jest literalnie i wprost zgodne ze Studium, natomiast określenie w ramach tego obszaru terenu z zabudową mieszkaniową zrównaną z usługową mieści się w zapisach Studium, zwłaszcza o ile jest powiązane z kwestią ochrony substancji zabytkowej i zabytkowych układów.

Wobec powyższego należy przytoczyć stanowisko organu w tej kwestii, wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wskazał on, powołując się na ustalenia Studium dotyczące obszaru "A", iż w Planie w niektórych terenach, w tym w terenie MN/U-4, ze względu na istniejące historyczne zagospodarowanie terenu charakteryzujące się stosunkowo niewielkim stopniem przekształcenia, w którym jest wysoki stopień nasycenia budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, będącymi w gminnej ewidencji zabytków, w przeznaczeniu podstawowym oprócz zabudowy usługowej dopuszczono zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Organ stwierdził, że jest to zgodne ze Studium.

W ocenie Sądu należy się zgodzić ze stanowiskiem organu. Nie ulega wątpliwości, że obszar OC1A jest obszarem dużym, obejmującym rozległe i rozmaicie zabudowane tereny. Ustalenie w Studium warunków dla tego obszaru zawiera zarówno wytyczne w kwestii dominacji usług (strefa OC), jak i w kwestii ochrony przestrzeni zabytkowych (obszar "A"). Na konkretnym fragmencie tego obszaru te wektory (usługowy i zabytkowy) mogą występować w różnym nasileniu, podobnie jak zabudowa jednorodzinna może splatać się w różnym stopniu z elementem zabytkowym (niektóre domy mieszkalne są zabytkowe, inne nie). W tej sytuacji zarzut skargi, że nie ustalono w Planie jednolitego terenu w miejsce U/MN-3 i MN/U-4, w ramach obszaru Studium OC1A, nie może być oceniony jako prowadzący do wniosku o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, czy do stwierdzenia niezgodności ze studium.

Odnośnie tego ostatniego, wskazać należy, że "Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. II OSK 35/20, LEX nr 3052136, podobnie wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r. II OSK 2545/17, LEX nr 2694928). Ta ostatnia kwestia jest dość istotna. Stopień związania studium, a zatem uwzględnienie ustaleń studium oraz ustalenie, że plan nie narusza ustaleń studium przesądza, że nie obowiązuje nakaz przeniesienia do planu zapisu studium a jedynie zakaz zmiany ustaleń studium. Zmiana ustaleń studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2020 r. II OSK 1413/18, LEX nr 3027069). "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny)" (tak wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17, LEX nr 2743129). Ponadto "Nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium" (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r. II OSK 440/15, LEX nr 2199055 ).

W kontrolowanej uchwale, jak już wskazano, nie występuje taki przypadek, to jest nie występuje sytuacja, iż zapisy planu są odmienne od zapisów Studium. Organ wyjaśnił natomiast, dlaczego ustanowił dla sąsiadujących terenów różniące się zapisy ( co wyżej przytoczono). Ponadto zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi, różnice te nie są "głębokie": w terenie U/MN-3 dominuje zabudowa usługowa, (co pociąga za sobą zmniejszenie parametrów w dwóch przypadkach), podczas gdy w terenie MN/U-4 zabudowa usługowa jest zrównana z zabudową mieszkaniową. Wobec tego stwierdzić trzeba, że nie tylko nie można stwierdzić braku zgodności ze Studium, ale także, w ocenie Sądu, Gmina poprzez kwestionowane rozwiązania planistyczne nie naruszyła uprawnień właścicieli.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

Art. 1.

1. Ustawa określa:

1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,

2)zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy

- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

2. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1)wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;

2)walory architektoniczne i krajobrazowe;

3)wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;

4)wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5)wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. poz. 1696 i 2473);

6)walory ekonomiczne przestrzeni;

7)prawo własności;

8)potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

9)potrzeby interesu publicznego;

10)potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; (...)

Jak widać z powyższego przytoczenia, elementy, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym, są różnorakie, a prawo własności jest tylko jednym z nich i nie wymienionym bynajmniej na pierwszym miejscu. Wskazał na tę okoliczność NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. II OSK 2541/14, LEX nr 2117153: " 1. Poszanowanie prawa własności jest jedynym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie również innych niż prawo własności wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. 2. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi". Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. II OSK 2243/12, LEX nr 1367343: "Prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego a także państwowego".

Z kolei zgodnie z art. 6 u.p.z.p.:

Art. 6

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1)zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2)ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnośnie treści powyższego przepisu należy stwierdzić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP podlega ograniczeniom w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza istoty tego prawa. Niewątpliwie poprzez zamieszczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia co do sposobu zagospodarowania nieruchomości gmina we władczy sposób ingeruje w możliwość korzystania z nieruchomości przez jej wieczystego użytkownika, to jednak zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami kształtują sposób wykonywania prawa własności. Wynikające z tego tytułu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP; jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione wskazane powyżej konstytucyjne warunki ograniczenia prawa własności. W tej sytuacji właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego i nie może niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywać jej zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 582/18, LEX nr 2798959).

W skardze wyeksponowano w szczególności, że H. W. nie mogła w terenie U/MN-3 wybudować na działce domu jednorodzinnego ( jak w sąsiednim terenie MN/U-4), ale usługowy z częścią mieszkalną. W ocenie Sądu, jak to już wyżej wskazano, zapis planistyczny dla tego terenu jest całkowicie, literalnie zgodny ze Studium w zakresie dotyczącym usług ( strefa OC), które to Studium nie było zaskarżone. Zatem ścisła realizacja założeń polityki wewnętrznej Gminy w Planie nie podlega ocenie Sądu. Jak to już wskazano, nie można ponadto zarzucić sprzeczności ze Studium w ustaleniu w Planie sąsiedniego terenu, MN/U-4, zaś organ podał powody wskazanego zróżnicowanego ( w niewielkim zakresie) określenia opisanych terenów. W kwestii tego zróżnicowania, na tym polegają kompetencje planistyczne gminy, iż może decydować o przeznaczeniu leżących na jej obszarze terenów, także w zakresie, który powoduje konflikt interesów z prawem własności innych niż gmina podmiotów. O ile ustawa statuuje obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności; to jednak nie można z niej wyprowadzać zakazu przeznaczania w planach miejscowych dla realizacji celów leżących w interesie publicznym terenów niestanowiących własności gminy czy Skarbu Państwa. Ograniczenie prawa własności jest skutkiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego. Ten sposób ingerencji w prawo własności jest jednak dozwolony na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. II OSK 2249/12, LEX nr 1413145). Innymi słowy, tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto jest nieuzasadniona przez organy planistyczne stanowiłaby o przekroczeniu granic tego władztwa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. II OSK 331/17, LEX nr 2447157). Niezależnie od tego NSA wskazał na rzecz dalej idącą ( w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 335/18, LEX nr 2785867): "Skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności".

W rozpatrywanym przypadku sytuacja istotnego, nieproporcjonalnego, nieuzasadnionego naruszenia prawa własności nie zachodzi. Wskazując w skardze na ograniczenie prawa własności (poprzez brak możliwości wybudowania domu jednorodzinnego zamiast domu jednorodzinnego z częścią usługową), nie wykazano, aby miało ono taki właśnie charakter, aby było nie do pogodzenia z istotą tego prawa, czyniąc je iluzorycznym. W związku z powyższym i ten zarzut w ocenie Sądu jest bezzasadny i nie ma miejsca wskazywane naruszenie, w tym przypadku art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Ponadto trzeba dodać, że tylko H. W. wskazała na konkretne, Jej zdaniem, ograniczenie prawa własności. M. P. – S. , jedyna skarżąca posiadająca działkę na terenie MN/U-4, dołączała się do twierdzeń o naruszeniu zasady równości między współwłaścicielami posiadającymi działki na różnych terenach, niemniej sama konkretnego przykładu naruszenia w zakresie swojego interesu prawnego nie podała, podobnie jak M. W..

Reasumując ten wątek, Sąd wskazuje, iż Plan wraz z innymi przepisami kształtując sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń właściciela nieruchomości co do sposobu wykorzystania działki z treścią planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją. Zasada równości nie może być rozumiana w ten sposób, że wszyscy mieszkańcy danego większego obszaru mają mieć identyczne warunki dla zabudowy. Dla organu uchwałodawczego podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2020 r. IV SA/Wa 2392/19, LEX nr 3038214). W sprawie nie zostało wykazane, że tak rozumiana zasada równości została naruszona.

Należy przy tym zaznaczyć, że, jak to słusznie zauważył WSA w Kielcach w wyroku z dnia 22 sierpnia 2019 r. II SA/Ke 439/19, LEX nr 2721360, kontrola sądu administracyjnego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej u.p.z.p. procedury planistycznej. Co zaś do tej ostatniej, na wstępie Sąd wskazał, że taka kontrola została już dokonana we wcześniejszych sprawach dotyczących przedmiotowej uchwały, dlatego też w sprawie niniejszej podlegały badaniu jedynie zarzuty związane z interesem prawnym skarżących, a nie problem procedury ( jak kwestia badania na etapie uchwalania Planu zgodności ze studium i ustalania, jakimi dokumentami dysponował organ planistyczny). WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 maja 2018 r. II SA/Kr 1557/15, LEX nr 2507628 zauważył: " 1. Nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, w tym zwłaszcza miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoduje, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. 2. Jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego".

W sprawie II SA/Kr 1337/11 Sąd stwierdził: "Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że również i w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", tylko istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazuje stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części". Wyklucza to zatem ponowne badanie kwestii proceduralnych w niniejszej sprawie.

W konkluzji wskazać trzeba, że nie zachodzą zarzucane w skardze naruszenia prawa materialnego, co skutkuje przyjęciem, iż skarga jest bezzasadna.

Z tych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.