Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1280/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 544/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 544/18, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. R. S. złożył do Prezydenta Miasta [...] wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Planowany obiekt ma być usytuowany w stosunku do granic działek sąsiednich: w odległości 3-4 m granica północna, 4 m granica zachodnia, 4-7 m granica południowa a w stosunku do drogi publicznej w odległości 26 m. Wjazd na drogę publiczną odbywał się będzie od strony ul. [...]. W załączniku A do wniosku wskazano przybliżone gabaryty budynku: szerokość elewacji frontowej 12 m; długość 35 m; szerokość 12 m; wysokość 14 m (mierzona od poziomu terenu do najwyżej położonego punktu dachu); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki 14 m; liczba kondygnacji - 4 kondygnacje nadziemne; 19 mieszkań; układ połaci dachowych - dach wielospadowy, dach płaski; przybliżony kąt nachylenia połaci 2-5°; kierunek kalenicy głównej - prostopadle do granicy frontowej działki.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. znak [...] organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 18 lokali mieszkalnych) na terenie działki nr [...] obręb [...] o pow. 0,1492 ha. W pkt 2.a) rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji ustalił m.in.: nieprzekraczalną linię zabudowy, oznaczoną na załączniku graficznym nr 1, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki - maksymalnie do 30%, udział powierzchni biologicznie czynnej terenu przynależnego do projektowanej zabudowy - minimum 30%, szerokość elewacji frontowej - szerokość ściany frontowej budynku do 12 m a szerokość budynku w widoku do 15 m z uwagi na planowany "nieprostokreślny" układ budynku na działce, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 9m, geometrię dachu - dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci do 30°, kierunek kalenicy głównej prostopadły do frontu działki, wysokość głównej kalenicy do 12,5 m.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był brak wykazania spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej: u.p.z.p. Organ odwoławczy dopatrzył się również uchybień w przeprowadzonej analizie urbanistycznej.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy została przeprowadzona ponownie analiza urbanistyczna oraz sporządzono projekt decyzji. Po zapoznaniu się przez strony z aktami sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w [...] przy ul. [...], obejmującego działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] o pow. 0,1492 ha, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 18 lokali mieszkalnych).

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy. Uznało, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...], domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Jego zdaniem bezsporne jest spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek określonych w pkt 2-5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z akt administracyjnych w sprawie został wyznaczony obszar analizowany, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588) – dalej: "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Obszar ten został ustalony na 70 metrów. W oparciu o mapę dokonano analizy występującej tam zabudowy pod względem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że określenie parametrów planowanego przedsięwzięcia powinno wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Sposób postępowania w tym zakresie określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Co do zasady przewiduje ono "uśrednienie" parametrów. Nie oznacza to jednak, że jest to warunek bezwzględnie obowiązujący. Organy administracji muszą przede wszystkim dbać o zachowanie ładu przestrzennego. Dlatego dopuszczalne jest określenie parametrów różniących się od średniej, jednakże wtedy, gdy mieszczą się w wartościach granicznych. W uzasadnieniu swych rozstrzygnięć, zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Samorządowe Kolegium odwoławcze wskazywali, że nowa zabudowa będzie zbliżona parametrami do budynków przy ul. [...]. Zatem odstępstwa od uśrednionych parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym należy oceniać właśnie pod tym kątem.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jednocześnie w świetle § 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ustalony w sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo ustalony poprzez określenie tej wielkości do 30 %. Jak wynika z akt administracyjnych wartość ta nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze poddanym analizie. Wartość maksymalna wymienionego wskaźnika dla występującej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi ok. 37% a dla zabudowy wielorodzinnej - ok. 26%. Co prawda średni wskaźnik tej wielkości dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi ok. 19,33% a dla zabudowy wielorodzinnej - ok. 20,5% jednakże należy uznać, iż wartość powyższego parametru nie musi być identyczna, ale zbliżona do wartości średniej. W związku z powyższym Sąd uznaje, iż zarzut skargi oznaczony nr 1 jest niezasadny.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o informacje zawarte w załączniku 2 do decyzji. Dodano też, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dwóch budynków mieszkaniowych wielorodzinnych usytuowanych na graniczącej z terenem inwestycji działce nr [...] ma wysokość ok. 9 m (ul. [...]). Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkaniowego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] ma wysokość ok. 9m (ul. [...]). Te ustalenia pozwalają, zdaniem Sądu pierwszej instancji, na stwierdzenie, że geometria dachu planowanego budynku, w tym wysokość głównej kalenicy do 12,5 m i kąt nachylenia połaci dachowych do 30° nie może zostać uznana za "nieodpowiednią".

Sąd meriti uznał za niezasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ pierwszej instancji nie naruszył prawa określając wartość parametrów i danych przez użycie przyimka "do" lub "około". Sąd zaakceptował argumentację organów administracji, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie występowania przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To pozwalało na określenie parametrów realizowanego przedsięwzięcia w pewnym przybliżeniu. Parametry szczegółowe zostaną doprecyzowane w ramach wydawanego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. Okoliczność, iż na obszarze analizowanym od około 70 lat istnieje określony układ urbanistyczny nie może powodować, że w układ ten nie może nastąpić żadna ingerencja. Nie podlega on bowiem szczególnej ochronie na podstawie przepisów o ochronie dóbr kultury. Nie doszło również do naruszenia art. 61 ust.1 pkt.1 u.p.z.p. poprzez zaaprobowanie faktu niepodania w decyzji organu pierwszej instancji ilości kondygnacji nowej zabudowy, bowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wprowadzają takiego obowiązku.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można też organom administracji publicznej zarzucić także naruszenia art. 61 ust.1, pkt.1 u.p.z.p. w zakresie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej terenu. Jak wskazał organ odwoławczy przepisy prawa nie określają sposobu ustalenia tego parametru. Tu Prezydent Miasta [...] posiłkował się normą zawartą w § 39 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Sąd pierwszej instancji uznał taki zabieg za dopuszczalny. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a.", Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...]. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, polegające na:

a) błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., nr 164, poz. 1588) - zwanej dalej: "rozporządzeniem" poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na maksymalnie do 30% z zastosowaniem odstępstw od podstawowego sposobu jego ustalenia, jakim jest jego średniej wartości dla obszaru analizowanego,

b) błędnej wykładni przepisów art. 61 ust.1 pkt. 1 i 6 u.p.z.p w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9 m, w oparciu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. jako przedłużenie tej krawędzi istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej (ul. [...]), podczas gdy z wyliczeń podanych wartości tego parametru dla 9 budynków z obszaru analizowanego wynika, że średnia wartość tego parametru wynosi 5,72 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich w stosunku do działki inwestora (przyległej i dalszych) przebiega, w taki sposób, że tworzy uskok;

c) błędnej wykładni przepisów art. 61 ust.1 pkt.l i 6 u.p.z.p w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości głównej kalenicy do 12,5 m przy braku uzasadnienia dlaczego i na jakiej podstawie została ustalony parametr takiej wysokości, a nie dokonano ustalenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym zgodnie § 8 rozporządzenia,

d) błędnej wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p w zw. z § 3 ust.1 i § 9 ust. 3 rozporządzenia, gdyż wyznaczony na mapie obszar analizowany obejmuje działki położone przy ul. [...], a w części tekstowej wyników analizy te działki nie zostały ujęte, a więc mapa dołączona do decyzji, na której wyznaczono obszar analizowany, nie jest zgodna ze stanem taktycznym istniejącym na terenie, zaś z ortofotomapy z 2017 r. zabudowa na działkach z adresu - ul. [...] (bez numeru, pomiędzy działkami z adresem ul. [...]) różni się od zabudowy z tymi adresami wskazanymi na mapie, a w otrzymanych załącznikach do decyzji, nie są podane takie wielkości jak: powierzchnie poszczególnych działek, długość i szerokość oraz ilość kondygnacji zabudowań ich działek, a nadto nie zostało wskazane wyliczenie wyników analiz,

e) błędnej wykładni przepisów art. 61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia, poprzez nieprecyzyjne określenie wartości ustalanych paramentów, poprzez określenie przyimkiem "do" lub "około", co statuuje że zostało określone niezgodnie z zapisami Rozporządzania Ml

f) błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p poprzez uznanie, że nowy budynek nie naruszy ładu przestrzennego, nie zaburzy istniejącej harmonii tego ładu, w tym jego walorów kompozycyjno-estetycznych;

g) błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 2 pkt.4 u.p.z.p poprzez nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy warunków ochrony dóbr kultury współczesnej;

h) błędnej wykładni przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p poprzez niepodanie w decyzji ilości kondygnacji nowej zabudowy;

i) błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art.61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p poprzez niezgodne z przepisami ustalenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej;

j) błędnej wykładni przepisów art.61 ust.1 pkt. 1 u.p.z.p w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ml poprzez wydanie załącznika do decyzji (wyników analizy) bez numerów decyzji i dat jej wydania;

k) błędnej wykładni przepisów art.61 ust.1. pkt. 1 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ml poprzez ustalenie parametrów niezgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bez uwzględnienia przede wszystkie zasad dobrego sąsiedztwa, interesu Wspólny Mieszkaniowej i miasta [...];

2. przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nieuwzględniania argumentów skarżącego, zaniechania wskazania podstawy prawnej nieuwzględnienia zarzutów, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności możliwość wywiedzenia skargi kasacyjnej przez skarżącego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpatrzenia całości materiału dowodowego, co do istotnych okoliczności sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

3) zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a., aby Sąd w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku;

4) na podstawie art. 135 P.p.s.a. o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r.

5) na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 61 § 3 P.p.s.a. o wstrzymanie wykonania ww. decyzji;

6) o zasadzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie Wspólnota przedłożyła również pismo z dnia [...] września 2018 r. Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Departamentu Ochrony Zabytków.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ww. zarzuty szerzej umotywował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują takie przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwa takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie znajduje zastosowania, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób kompleksowy i spójny wskazał przebieg postępowania administracyjnego, następnie rozważania dotyczące stanu faktycznego i prawnego, jak również odniósł się do poszczególnych twierdzeń skarżącego. Nie sposób również uznać zarzutu, iż naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji miało wpływ na możliwość wywiedzenia przez skarżącego skargi kasacyjnej, skoro skarga ta została przez niego wniesiona i jest przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.

Doniosłości prawnej pozbawione jest również stanowisko skarżącego w kwestii naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. Zmierza ono w istocie do wykazania, że w zastanym stanie zainwestowania obszaru analizowanego, nie można mówić o kontynuacji funkcji i cech zabudowy przez projektowane zamierzenie. Ocena taka nawiązuje jednak do bardzo wąskiego rozumienia kontynuacji funkcji ograniczającego nową zabudowę. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z, jednolicie przyjmowanym w judykaturze, szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Przechodząc do kwestii naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że stanowi ono podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 października 2004 r., sygn. akt GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68).

Tymczasem, chociaż w petitum skargi kasacyjnej wskazano jako formę naruszenia przepisów opisanych w pkt 1 a-k ich błędną wykładnię, to próżno doszukiwać się w uzasadnieniu tej skargi wykazania na czym miałaby polegać wadliwość rozumienia przez Sąd Wojewódzki znaczenia przepisów rozporządzenia, których naruszenie zarzucono w petitum skargi kasacyjnej. Nie przedstawiono też własnego sposobu rozumienia tych przepisów. Zamiast tego po raz kolejny, w ramach skargi kasacyjnej, podjęto polemikę związaną ze sposobem oceny stanu faktycznego sprawy i to pomimo pełnego ustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do identycznie formułowanych zarzutów w skardze zwykłej, którego poglądy w omawianych kwestiach należało podzielić.

Nie można zatem przyjąć, że zarzuty formułowane jako naruszenie prawa materialnego, lecz w istocie odnoszące się do ocen stanu faktycznego, mogą dotyczyć błędnej wykładni przepisu. Jak np. poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na maksymalnie do 30% (pkt 1a petitum skargi kasacyjnej), poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9 m (pkt 1b), poprzez ustalenie wysokości głównej kalenicy do 12,5 m (pkt 1c), itd. Wszystkie podnoszone kwestie odnoszą się nie do sposobu rozumienia wymienionych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, lecz są próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Oznacza to, że podniesione w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przepisy nie są podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a zatem nie mają one usprawiedliwionych podstaw.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.