Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 597/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Lasy
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 3c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 64 poz 565
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
article: art. 19, art. 20, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na czynność Starosty J. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie obciążenia opłatami za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 kwietnia 2011 r. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na czynność Starosty polegającą na obciążeniu skarżącej opłatami za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, co znalazło wyraz w wystawionym w dniu [...] lutego 2011 r. rachunku nr [...], obejmującym opłatę za udostępnienie danych z numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków.

Czynność ta została dokonana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) w dniu [...] stycznia 2011 r. pomiędzy Powiatem jako zamawiającym a K. Spółką z o.o. jako wykonawcą została zawarta umowa, którą zamawiający powierzył, a wykonawca przyjął do wykonania uproszczone plany urządzenia lasu oraz inwentaryzacje stanu lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, położonych na terenie gmin [...] (§ 1 ust. 1 umowy). W umowie przewidziano, że prace będą wykonywane na podstawie obowiązujących aktów prawnych (§ 1 ust. 2). Termin zakończenia prac ustalono do dnia 15 czerwca 2011 r. (§ 2). W § 3 umowy postanowiono, że koszty prac określa się na podstawie wskazanych w umowie: a) ceny sporządzenia opracowania w przeliczeniu na jeden hektar urządzonego lasu oraz b) ceny sporządzenia opracowania w przeliczeniu na jeden hektar gruntu przeznaczonego do zalesienia (ust. 1); końcowe rozliczenie za wykonaną pracę nastąpi po odbiorze całości prac na podstawie ustalenia faktycznej ilości wykonanych i odebranych prac zgodnie z cenami jednostkowymi określonymi w ust. 1 lit.a i lit b (ust. 2), a zapłata należności nastąpi przelewem w terminie 14 dni od daty otrzymania faktury (ust.3). W § 4 umowy określono, że rozliczenie kosztów za wykonane prace odbywać się będzie w oparciu o fakturę końcową wystawioną przez wykonawcę za wykonywanie uproszczonych planów urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasów dla realizowanego obiektu.

W dniu zawarcia umowy – [...] stycznia 2011 r. spółka K. wystąpiła do Starosty z wnioskiem o udostępnienie, w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, na zasadach określonych w art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64. poz. 565 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.).

We wniosku wskazano, że realizowanym przez spółkę K. zadaniem publicznym, którego wykonanie wymaga udostępnienia żądanych danych w opisanym trybie, stanowi wykonanie uproszczonych planów urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasów dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa z terenu gmin [...], w powiecie [...]. Wnioskodawca w ramach wskazania podstawy prawnej realizacji zadania publicznego powołał się na przepisy: ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2152) i w sprawie warunków udzielania zezwoleń na wykonywanie planów urządzenia lasu (Dz. U. Nr 256, poz. 2152) oraz na umowę z dnia [...] stycznia 2011 r. zawartą z Powiatem [...], stwierdzając, że na podstawie tej umowy podmiot publiczny (Powiat ) zlecił wnioskodawcy wykonanie zadania publicznego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta pismem z dnia [...] lutego 2011 r. poinformował Spółkę, że wymienione we wniosku materiały zostaną udostępnione po zgłoszeniu pracy geodezyjnej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wskazując jednocześnie na konieczność uiszczenia przez Spółkę stosownych opłat za udostępnienie danych oraz podnosząc, że w trakcie procedury przetargowej oferenci byli informowani o odpłatności za materiały wydawane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. W kolejnym piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta powołał się dodatkowo na brak możliwości udostępnienia baz rejestru publicznego w rozumieniu art. 15 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z uwagi na brak aktów wykonawczych określających sposób, zakres i tryb udostępniania danych.

W dniu [...] lutego 2011 r. dla K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością został wystawiony rachunek nr [...] określający kwotę do zapłaty przez Spółkę za udostępnienie danych z numerycznej mapy ewidencji gruntów i budynków. Rachunek został przesłany Spółce drogą elektroniczną w dniu wystawienia, a w dniu 21 lutego 2011 r. doręczono go do siedziby spółki K..

Spółka w dniu [...] lutego 2011 r. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismo nazwane "zażaleniem na postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2011 r. odmawiające udostępnienia danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym w trybie i na zasadach określonych w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne".

W odpowiedzi, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, powołując się na informację uzyskaną ze Starostwa Powiatowego podniósł, że Spółka otrzymała materiały niezbędne do wykonania zleconych prac, za co w dniu [...] lutego 2011 r. został wystawiony rachunek nr [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego brak jest podstaw do nieodpłatnego udostępnienia danych niezbędnych do realizacji przez Spółkę przedmiotu umowy w postaci wykonania uproszczonego planu urządzenia lasu. Wykonanie prac na podstawie umowy zawartej w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego jest wykonaniem usługi/dzieła, nie stanowi zaś wykonywania zadań publicznych na skutek powierzenia lub zlecenia na podstawie porozumienia lub umowy administracyjnej. Do umowy o dzieło na wykonanie uproszczonego planu urządzenia lasu stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zauważył jednocześnie, że w dokumentacji przetargowej o udzielenie zamówienia, w opisie jego przedmiotu, zawarto informację, iż wykonawca zaopatruje się na własny koszt w kopie map ewidencyjnych oraz wypisy z ewidencji gruntów. Ponadto treść odpowiedzi na zapytania oferenta z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wskazywała sposób naliczania opłat za udostępnienie materiałów. Zatem przystępując do postępowania przetargowego wykonawca miał świadomość konieczności ponoszenia kosztów z tego tytułu i zaakceptował ją podpisując umowę na wykonanie uproszczonego planu urządzenia lasu.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności rachunku wystawionego w dniu [...] lutego 2011 r. oraz nieodpłatne udostępnienie danych objętych wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r., w trybie i na zasadach określonych w art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Starosta poinformował, że odwołanie dotyczące tej samej sprawy zostało przesłane do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i po zajęciu stanowiska przez organ zostaną podjęte stosowne działania.

We wniesionej w tych okolicznościach skardze do sądu administracyjnego K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła zaskarżonej czynności naruszenie przepisu art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40 ust. 3c oraz art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, skutkujące naruszeniem prawa skarżącej do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia skarżącej do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, prowadzonym przez Starostę .

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek z dnia [...] stycznia 2011 r. o udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego złożony został przez Spółkę w trybie i na zasadach art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, która to regulacja obliguje każdy podmiot prowadzący rejestr publiczny do zapewnienia jednostkom realizującym zadania publiczne nieodpłatnego dostępu do zgromadzonych w rejestrze danych, w zakresie niezbędnym do realizacji tychże zadań. Rozpoznanie wniosku powinno nastąpić zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym – w terminie nie dłuższym niż 14 dni.

Skarżąca podniosła, że w okolicznościach sprawy hipoteza art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne została wypełniona, gdyż: Spółka złożyła wniosek o udostępnienie danych do właściwego organu, z powołaniem się na wymieniony przepis; objęte żądaniem wniosku dane znajdują się w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a zatem w rejestrze publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji; Spółka wnioskowała o udostępnienie wymienionych we wniosku danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z ust. 2 art. 15 ustawy o informatyzacji; wnioskowane dane miały być wykorzystane wyłącznie na potrzeby sporządzenia przez Spółkę uproszczonego planu urządzenia lasu, a zatem zadania o charakterze publicznym w rozumieniu ustawy o informatyzacji. Uproszczony plan urządzenia lasu jest bowiem podstawowym dokumentem, w oparciu o który prowadzona jest zrównoważona gospodarka leśna, a zatem - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie powiatowym – stanowi zadanie publiczne o charakterze ponadgminnym. Powierzenie realizacji wskazanego zadania podmiotowi prywatnemu nie pozbawia go zaś charakteru publicznego, gdyż w myśl art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w celu wykonania określonych ustawami zadań, powiat może zawierać umowy z innymi podmiotami, bez względu na publiczny bądź prywatny charakter tych podmiotów. Z powyższych okoliczności wynikał obowiązek Starosty , jako organu prowadzącego rejestr publiczny, udostępnienia wskazanych we wniosku danych bez pobierania z tego tytułu opłaty. Wystawiając rachunek nr [...] Starosta nie zrealizował przedmiotowego obowiązku, uchybiając tym samym normie art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne i w konsekwencji naruszając uprawnienia skarżącej wynikające wprost z przywołanej regulacji.

W ocenie skarżącej zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w nowelizacji przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. przepis art. 40 ust. 3c tej ustawy przesądził bowiem, iż będąca zasadą przy udostępnianiu informacji zgromadzonych w bazach danych odpłatność podlega wyłączeniu między innymi w przypadku spełnienia przez podmiot żądający wydania danych przesłanek z art. 15 ustawy o informatyzacji.

W treści skargi przyznana została okoliczność przesłania przez organ na serwer Spółki materiałów objętych wnioskiem. Skarżąca zaznaczyła jednakże, iż przekazanie danych nie nastąpiło w trybie art. 15 ustawy o informatyzacji, a Starosta nie uznał za bezskuteczny rachunku wystawionego w dniu [...] lutego 2011 roku.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi jest czynność Starosty polegająca na obciążeniu strony skarżącej – K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością opłatami za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, czynność ta może być poddana kontroli sądu administracyjnego, a to stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Po dokonaniu wskazanej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowi o tym wprost przepis art. 40 ust. 3c ustawy, dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489). Przed wejściem w życie wskazanego przepisu wyrazem zasady odpłatności był art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (uchylony wymienioną wyżej ustawą z dnia 4 marca 2010 r. ), w powiązaniu z nadal obowiązującym art. 40 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy, obejmującym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego ( Dz.U. Nr 37, poz. 333).

Jednakże zdaniem strony skarżącej w okolicznościach, w których podjęta została zaskarżona czynność Starosty polegająca na obciążeniu spółki K. opłatami za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zastosowanie znajdował jeden z wyjątków od zasady odpłatności, przewidzianych także w art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten stanowi, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na ostatnio wymieniony przepis powołuje się skarżąca, wywodząc stąd brak obowiązku uiszczenia opłat za uzyskanie danych z powiatowego zasobu geodezyjnego wymienionych we wniosku Spółki z dnia [...] stycznia 2011 r.

W myśl art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64. poz. 565 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonej czynności Starosty , podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1); dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2); Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3).

Z przytoczonej treści ustępu 1 art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wynika zatem, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, w okolicznościach sprawy – danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadań publicznych, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

Bezspornie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, nie ma również w sprawie miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia zadania publicznego przez podmiot publiczny. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, chodzi w tym przypadku o porozumienie lub umowę administracyjną, a zatem umowę o charakterze publicznoprawnym, zawarte w tej sprawie z właściwym organem na podstawie umocowania przewidzianego w ustawie (Czesław Martysz, Grażyna Szpor, Kajetan Wojsyk, "Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz", Wydawnictwo ABC 2007).

Porozumienie administracyjne jest prawną formą, za pomocą której podmioty administracji publicznej (organy i instytucje administracyjne) podejmują współdziałanie przy realizowaniu zadań administracji publicznej, wspólnie realizując część lub całość swoich kompetencji. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie występuje, gdyż K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest podmiotem administracji publicznej, ale podmiotem prawa cywilnego.

Nie zachodzą również podstawy do przyjęcia umownego powierzenia realizacji zadania publicznego skarżącej Spółce. W związku z tym zagadnieniem trzeba podkreślić, że interpretacja przepisu art. 15 ustawy o informatyzacji i użytych w nim pojęć, w szczególności pojęcia "zlecenia zadania publicznego" nie może być dokonywana w oderwaniu od innych przepisów normujących administrację publiczną, ale musi uwzględniać całość systemu działania administracji. Jedną z form działania administracji publicznej stanowi umowa cywilnoprawna. Organy administracji reprezentują bowiem państwo także jako podmiot prawa cywilnego, a organy administracyjne jednostek samorządu terytorialnego występują w imieniu tych jednostek, posiadających osobowość prawną. Organy te występują w stosunkach cywilnoprawnych np. jako podmiot praw majątkowych w celu wykonania swoich kompetencji w dysponowaniu majątkiem państwowym lub samorządowym. Mogą również zawierać umowy o charakterze cywilnoprawnym w celu realizacji innych, przynależnych im kompetencji i zadań. Nie są bowiem zobligowane w każdym przypadku do wykonywania niezbędnych dla realizacji tych zadań czynności przy pomocy pracowników podległych im urzędów i instytucji, ale w toku wykonywania zadań publicznych i w celu ich wykonania mogą posługiwać się podmiotami prawa prywatnego. W ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) taką możliwość przewiduje art. 6 ust. 1 tej ustawy. Od tego rodzaju umów cywilnoprawnych, mających dla przykładu charakter umów o dzieło (art. 627 i następne kodeksu cywilnego), umów o świadczenie usług czy też umów zlecenia (art. 734 i nast. k.c.), należy odróżnić pojęcie zlecenia zadania publicznego, którym posługuje się art. 15 ustawy o informatyzacji. Zlecenie zadania publicznego oznacza bowiem powierzenie zadania publicznego jako całości. Z pojęciem tym nie może zaś być utożsamiane zlecenie, w sensie cywilnoprawnym, wykonania określonych czynności niezbędnych dla realizacji przez organ administracji zadania publicznego należącego do jego kompetencji. W rozumieniu art. 15 ustawy o informatyzacji chodzi o zlecanie zadań z zakresu administracji na gruncie prawa administracyjnego, a nie o umowy prawa cywilnego dotyczące wykonywania działań, do których organy administracji mogą zatrudnić inne podmioty.

Stąd, jak wskazano już wyżej, w piśmiennictwie akcentuje się administracyjny, publicznoprawny charakter umowy, której przedmiotem jest powierzenie przez organ administracji podmiotowi niepublicznemu realizacji zadania publicznego. Powierzenie zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane i musi dotyczyć zadania, które organ może przenieść, mając w tym zakresie kompetencję przewidzianą w przepisach ustawowych. Natomiast wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności, które nawet wiążą się z zadaniem publicznym, nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne.

W odniesieniu do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że art. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewiduje w ust. 1, iż powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w tym w zakresie leśnictwa (pkt 14). Z kolei w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) w art. 21 przewidziano między innymi, że uproszczony plan urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych sporządzany jest na zlecenie starosty (art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy), jak również na zlecenie starosty przeprowadzana jest inwentaryzacja stanu lasów, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, to jest inwentaryzacja dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, w odniesieniu do których zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana właśnie na podstawie wskazanej inwentaryzacji (art. 21 ust. 2 ustawy). Plany urządzenia lasu oraz uproszczone plany urządzenia lasu sporządzają (na zlecenie starosty) specjalistyczne jednostki lub inne podmioty wykonawstwa urządzeniowego (art. 19 ust. 5 ustawy). W dalszej kolejności, zgodnie z art. 21 ust. 4 i 5 ustawy, projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków. Stosownie do art. 22 ust. 2 ustawy starosta, po uzyskaniu opinii właściwego terytorialnie nadleśniczego, zatwierdza uproszczony plan urządzenia lasu i następnie nadzoruje wykonanie zatwierdzonych uproszczonych planów urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa (art. 22 ust. 5).

Uproszczony plan urządzenia lasu oznacza plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy). Art. 20 ustawy o lasach stanowi, że w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych (ust. 1), zaś w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu (ust. 2).

Co do charakteru prawnego planu urządzenia lasu w doktrynie prawa i orzecznictwie prezentowane są różne poglądy. Wskazuje się, że jest to specyficzny akt planistyczny, a także szczególny rodzaj planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 1077/07, LEX nr 496231 oraz Bartosz Rakoczy "Ustawa o lasach. Komentarz", Warszawa 2011, str. 99-100 i przywołane tam poglądy piśmiennictwa).

Mając zaś na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy o lasach, dotyczących poszczególnych etapów postępowania w kwestii uproszczonego planu urządzenia lasu, podkreślić należy, że do sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu jako dokumentu wiążącego, o opisanym ostatnio znaczeniu, niezbędne jest podjęcie szeregu czynności, które obejmują także tryb ogłoszenia (wyłożenia projektu do publicznego wglądu), zgłaszania zastrzeżeń i wniosków, ich uznania lub nieuznania przez starostę, uzyskania opinii nadleśniczego i wreszcie zatwierdzenia planu przez starostę. Dopiero tak określoną całość wymienionych czynności należy rozumieć jako zadanie publiczne należące do starosty. Przyjmuje się bowiem, że wykonanie zadania publicznego to cały proces realizowania normy prawa materialnego podjęty w celu wykonania zawartego w niej obowiązku. W przypadku zadań z zakresu administracji publicznej będzie zachodził tu proces administrowania, polegający na realizacji kompetencji zawartej w normie prawa administracyjnego, w formach właściwych prawu administracyjnemu lub innych dopuszczonych prawnie (tak Magdalena Tabernacka "Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych", Wrocław 2007, str. 88).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie miało miejsca przekazanie skarżącej Spółce realizacji tak rozumianego zadania publicznego. Ani warunki przetargu, ani umowa zawarta między Powiatem m, a skarżącą nie zawierają wskazań, iż treścią umowy jest przekazanie zadania publicznego. Umowa w ogóle nie posługuje się pojęciami zadania publicznego, nie wskazano w niej na kompetencje podmiotu publicznego i powierzenie pozostającego w tych kompetencjach zadania publicznego podmiotowi niepublicznemu. Jest to umowa cywilnoprawna, mająca charakter umowy o dzieło. Należy zwrócić uwagę, że w umowie nie postanowiono o przekazaniu środków na realizację zadania publicznego, ale określony został sposób obliczenia należności za wykonanie umówionych do wykonania uproszczonych planów urządzenia lasów i inwentaryzacji lasów (dzieła) z odwołaniem się do wskazanych także w umowie cen jednostkowych za jeden hektar. Określono w ten sposób wysokość wynagrodzenia za wykonanie dzieła przez wskazanie podstaw do jego ustalenia, jak stanowi o tym art. 628 § 1 kodeksu cywilnego. Na cywilonoprawny charakter umów o opracowanie dokumentu uproszczonego planu urządzenia lasu "na zlecenie starosty", jak przewiduje to art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, wskazuje się również w doktrynie prawa (por. Bartosz Rakoczy "Ustawa o lasach. Komentarz", Warszawa 2011, str. 114-115). Z opisanym charakterem umowy pozostawały w związku udzielane w toku procedury przetargowej informacje o obowiązku poniesienia przez wykonawcę, który zostanie wybrany w ogłoszonym przetargu, opłat za udostępnienie danych ewidencyjnych niezbędnych do wykonania umowy (zamieszczona na stronie internetowej informacja Powiatu z dnia 21 grudnia 2010 r. obejmująca odpowiedź na zapytanie dotyczące postępowania przetargowego, której kopia znajduje się w aktach administracyjnych).

Wymaga również podkreślenia, że w przepisach art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o lasach mowa jest o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Podobnie w art. 22 ust. 3 ustawy przewidziano, że nadleśniczy może zgłosić zastrzeżenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Treść wymienionych przepisów potwierdza, że na tym etapie postępowania mamy do czynienia dopiero z projektem uproszczonego planu urządzenia lasu. Przygotowanie przez skarżącą dokumentacji obejmującej taki projekt nie stanowi zaś realizacji powierzonego podmiotowi niepublicznemu zadania publicznego, a jest jedynie czynnością o charakterze technicznym, która wiąże się z realizacją takiego zadania przez starostę, gdyż w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu, a także w dokumencie inwentaryzacji stanu lasu niezbędne jest zawarcie tych wszystkich danych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. Nr 256, poz. 2151).

W konkluzji zatem stwierdzić należy, że K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wykonując umowę zawartą w dniu [...] stycznia 2011 roku z Powiatem, nie realizowała powierzonego przez podmiot publiczny zadania publicznego, jak tego wymaga art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40 ust. 3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym w stanie faktycznym sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącej wymienionych przepisów, przewidujących wyjątek od zasady odpłatności za udostępnienie danych i informacji z prowadzonego przez starostę powiatowego zasobu geodezyjnego. Nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżoną czynnością Starosty art. 15 ustawy o informatyzacji w związku z art. 40 ust. 3c oraz art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż wbrew stanowisku skarżącej nie była ona uprawniona do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych we wskazanym rejestrze publicznym.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.