Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 618/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Ww. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydenta Miasta S. orzekał o:

w pkt I ustaleniu odszkodowanie na rzecz M. G. w wysokości [...]zł za nieruchomość położoną w S., stanowiącą działkę nr ewid. [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha, która z mocy prawa przeszła na własność Miasta S. na prawach powiatu;

w pkt II zwaloryzował kwotę [...] zł stanowiącą wysokość wypłaconego w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Miasto S. na prawach powiatu na rzecz M. G. odszkodowania ustalonego w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Kwota zwaloryzowanego pobranego odszkodowania wynosi [...] zł;

w pkt III o zaliczeniu na poczet ustalonego w niniejszej decyzji odszkodowania w wysokości [...] zł, wypłacone na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] zwaloryzowane odszkodowanie w wysokości [...] zł określone w pkt II sentencji niniejszej decyzji;

w pkt IV orzekł o zobowiązaniu do jego wypłaty - w wysokości [...] zł, kwoty stanowiącej różnicę wysokości pomiędzy ustalonym niniejszą decyzją odszkodowania, a kwotą wypłaconą w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą poprzednio własność skarżącego. Wywłaszczenie nastąpiło, na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ustaleniu lokalizacji drogi, polegającej na budowie drogi powiatowej klasy [...] - ul. [...] w S. wraz z odwodnieniem, oświetleniem, obustronnymi chodnikami i ścieżką rowerową, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Pod ww. inwestycję przeznaczono m.in. nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...] o pow. [...] ha, położoną w S.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496), a zgodnie z art. 12 ust. 4 ww. ustawy przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Miasta S. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. z dn. [...].07.2007 r., za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

W związku z powyższym w dniu [...] marca 2010 r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – B. L. operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości w wysokości [...] zł, stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...] o pow. [...] ha. położoną w S.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie na rzecz M. G. w wysokości [...] zł.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G., decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2011 r. Sygn. akt I SA/Wa 143/11 oddalił skargę.

Organ I instancji zlecił biegłemu wykonanie nowego operatu szacunkowego. W dniu [...] lipca 2012 r. rzeczoznawca majątkowy - B. L. sporządził operat szacunkowy, w którym ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta S. odmówił wyłączenia biegłego – B. L.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca: 2013 r. ustalił odszkodowanie na rzecz M. G. w wysokości [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty - Prezydenta Miasta S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. G., występując jednocześnie z wnioskiem o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania.

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił M. G. wypłaty zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania ustalonego w swojej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. na kwotę [...] zł, bowiem zaliczką w wysokości 70 % odszkodowania jest wypłacana w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy..

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 października 2014 r. Sygn. akt I SA/Wa 916/14 w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r., w pkt 2 uchylił postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] o odmowie wyłączenia biegłego, w pkt 3 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zlecił innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.a M. w dniu [...] grudnia 2015 r.

Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. odmówił włączenia części dokumentów wymienionych w złożonych wnioskach. gdyż część tych dokumentów nie dotyczy tego postępowania, a część z nich wymieniona w postanowieniu znajduje się w aktach sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta S. orzekł:

w pkt. I o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w S., stanowiącą działkę o nr ewid. [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha;

w pkt II o zwaloryzowaniu kwoty [...] zł stanowiącej wysokość wypłaconego w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Miasto S. na rzecz M. G. odszkodowania ustalonego w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Kwota zwaloryzowanego pobranego odszkodowania wynosi [...] zł;

w pkt III o zaliczeniu na poczet ustalonego w niniejszej decyzji odszkodowania w wysokości [...] zł;

w pkt IV o zobowiązaniu Prezydenta Miasta S. do jego wypłaty - w wysokości [...] zł, kwoty stanowiącej różnicę wysokości pomiędzy ustalonym niniejszą decyzją odszkodowaniem, a kwotą wypłaconą w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Prezydenta Miasta S. - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji złożył odwołanie M. G.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zalecając potrzebę wykonanie nowego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent Miasta S. zlecił sporządzenie nowej wyceny. W dniu [...] kwietnia 2017 r. został wykonany nowy operat szacunkowy przez innego uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – M. P.

Zastrzeżenia do prowadzonego postępowania oraz do wykonanego operatu szacunkowego przedstawił M. G.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta S. odmówił włączenia części dokumentów szczegółowo opisanych w postanowieniu, gdyż dotyczą one różnych postępowań i zdarzeń związanych z nieruchomościami oznaczonymi obecnie w ewidencji gruntów miasta S. jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), a niniejsze postępowanie dotyczy ustalenia odszkodowania tylko za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].

W dniu [...] sierpnia 2017 r. sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – M. P. operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] w S.

Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2017 r. orzekł o: 1

w pkt I ustaleniu odszkodowania na rzecz M. G. w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w S., stanowiącą działkę nr ewid. [...] w obrębie [...] o pow. [...] ha;

w pkt II zwaloryzowaniu kwoty [...] zł stanowiącej wysokość wypłaconego w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Miasto na rzecz M. G. odszkodowania ustalonego w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r. Kwota zwaloryzowanego pobranego odszkodowania wynosi [...] zł.

w pkt III zaliczeniu na poczet ustalonego w niniejszej decyzji odszkodowania w wysokości [...] zł wypłaconego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2013 r. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł, określone w pkt II sentencji niniejszej decyzji

w pkt IV zobowiązaniu do jego wypłaty - w wysokości [...] zł, kwoty stanowiącej różnicę wysokości pomiędzy ustalonym niniejszą decyzją odszkodowania, a kwotą wypłaconą w dniu [...] stycznia .2014 r. przez Prezydenta Miasta S. - w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. G.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Prezydent Miasta S. zlecił po raz kolejny wykonanie nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego – M. K. (uprawnienia nr [...]). Operat sporządzony został w dniu [...] czerwca 2018 r.

Ww. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent Miasta S. orzekł w sposób opisany wyżej.

Od decyzji powyższej odwołanie złożył M. G.

Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] listopada utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W motywach decyzji przedstawił materialno-prawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 134 i 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn) wskazując na treść tych przepisów. Następnie zaś dokonał oceny operatu w aspekcie tych przepisów oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz. 2109 ze zm.), uznając, iż z tej perspektywy wycena spełnia wymogi określone przepisami ujętymi w wymienionych aktach normatywnych. Przedstawiło także sposób wyceny nieruchomości zastosowany przez rzeczoznawcę. Organ odwoławczy uznał tym samym, że operat z dnia [...] czerwca 2018 r. może służyć za przydatny dowód określający wartości działki nr [...].

W dalszej części organ podniósł, że jest to już kolejny operat w niniejszej sprawie. Do tej pory, kolejni rzeczoznawcy forsowali wycenę działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym, ponieważ przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod ulicę klasy [...] - symbol "[...]" w [...]. Tym razem jednak sytuacja jest inna.

Rzeczoznawca przeanalizowała rynek transakcji drogowych na terenie m. S. w okresie ostatnich 2 lat poprzedzających sporządzenie wyceny i stwierdziła, że zgromadzone dane nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego. W tej sytuacji biegła przeanalizowała ceny działek drogowych z rynku rozszerzanego. Także ta analiza nie doprowadziła do wyłonienia przydatnej próbki danych, którą można by zastosować w wybranej metodzie wyceny.

W tej sytuacji zastosowano przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów przyjmując za podstawę wyceny ceny gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród terenów przyległych, tj. gruntów budowlanych. Zdaniem organu kwestionowanie przez skarżącego doboru transakcji przyjętych do wyceny stanowi próbę merytorycznej oceny operatu, do której upoważniona jest wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ugn.

Wywłaszczony właściciel działki nr [...] nie złożył do akt sprawy własnego kontr- operatu, który mógłby być skutecznym kontr-dowodem w zakresie doboru nieruchomości porównawczych. Natomiast kontrola operatu w zakresie formalnym i obliczeniowym nie pozwala na odrzucenie go w niniejszym postępowaniu.

Ponadto organ odwoławczy analizując odwołanie i akta sprawy stwierdził, że znaczna część zarzutów odnośnie prowadzonego postępowania nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż były już przedmiotem wyjaśnienia przez organ I instancji, większość pism znajduje się w aktach sprawy. Żądania strony są niezasadne, nie dotyczą bowiem postępowania o ustalenie odszkodowania. Również zarzuty dotyczące

naruszenia reguł prowadzanego postępowania dowodowego przez Miasto S. (m.in. uchwały Miejskiej Rady Narodowej w S. z [...] kwietnia 1987 r., uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...],06.1992 r. uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 1996; r., dotyczących zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego; dot. trasy ulicy o symbolu [...]), nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ działania te nie dotyczą tego postępowania i prowadzone były przed podziałem nieruchomości, dokonanym na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r.

Reasumując powyższe rozważania organ odwoławczy uznał, że w toku postępowania Prezydent Miasta S. podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. złożył M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa polegające na wydaniu decyzji jedynie w oparciu o selektywne i fragmentaryczne rozpatrzenie całego materiału dowodowego i zaniechanie uwzględnienia okoliczności mających znaczenie dla rozpoznania istoty sprawy i prawidłowości decyzji, odnoszących się zwłaszcza do przebiegu całego procesu przejęcia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w toku niniejszego postępowania, mającego wpływ na wysokość odszkodowania;

2) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa polegające na całkowitym zaniechaniu rzeczywistej analizy operatu szacunkowego pod względem prawidłowości jego treści oraz metodologii sporządzenia. Organ II instancji ograniczył się jedynie do do zreferowania poszczególnych elementów operatu szacunkowego, bezkrytycznej ich akceptacji, co nie jest równoznaczne z jego oceną stosownie do wymogów przepisów regulujących postępowanie dowodowe;

3) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 107 § 3 kpa polegające na bezkrytycznym odrzuceniu wniosku o zwrócenie się o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, i to w sytuacji, w której organ II instancji wprost stwierdza swoją niekompetencję do merytorycznej oceny operatu szacunkowego, a tym samym deklaratywnie uchyla się od obowiązku wszechstronnego zbadania okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz w sytuacji, w której nie jest w stanie odnieść się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji.

II) przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. :

1) art. 128 ust. I w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną ich interpretację i błędne zastosowanie przez przyjęcie, że wysokość odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji ma ograniczać się - tak jak w przypadku operatu szacunkowego - do wartości rynkowej nieruchomości, podczas gdy wartość rynkowa nieruchomości stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania, które finalnie ma odpowiadać wartości utraconych praw oraz realizować zasadę słuszności odszkodowania, do której odwołuje się Konstytucja RP w art. 21 ust. 2. W okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie odszkodowania tylko w kwocie podanej w operacie szacunkowym jest niewystarczające na gruncie konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania. Brak ustalenia odszkodowania równocześnie w momencie wywłaszczenia oraz brak wypłaty tych środków, również stanowi okoliczność przynoszącą realną stratę majątkową (także utracone korzyści), gdyż przez okres kilkudziesięciu lat kwota należna z tytułu odszkodowania mogła przysporzyć właścicielowi realne zyski. Organ II instancji również nie dostrzega, że pozbawienie nieruchomości bez ekwiwalentu pieniężnego trwające już ponad kilkadziesiąt lat pociąga za sobą konieczność powiększenia podstawy odszkodowania także o kwotę rekompensującą uszczerbek majątkowy przez okres od wywłaszczenia do ustalenia odszkodowania. Obowiązek taki wynika z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz obowiązku interpretowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zgodzie z tymi aktami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda [...] powinien był uchylić decyzję organu I instancji oraz nakazać ustalenie wysokości finalnego odszkodowania z uwzględnieniem zaprezentowanego powyżej sposobu wykładni, co łączyć się powinno z przeprowadzeniem postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia wysokości szkody poniesionej przez skarżącego nie tylko w związku w wywłaszczeniem, ale także w związku z wieloletnimi zaniechaniami Prezydenta Miasta S. oraz naruszeniami prawa przez ten organ w postępowaniu dotyczących tej nieruchomości;

2) art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającym za zaniechaniu wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji, w której organ II instancji sam stwierdza, że nie może dokonać merytorycznej oceny operatu szacunkowego, a zarzuty formułowane przez skarżącego wymagają przeprowadzenia takiej oceny;

3) art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 6 Konwencji w zw. z art. 9 Konstytucji RP poprzez ograniczenie zakresu postępowania do takich okoliczności i zdarzeń, które powodują, że ingerencja władz publicznych w prawo własności skarżącego jest arbitralna, dowolna, długotrwała i nieproporcjonalna, a przede wszystkim przeprowadzona za pomocą takich działań, które umożliwiły władzy publicznej dokonanie faktycznego wywłaszczenia i zmniejszenie wartości nieruchomości dużo wcześniej niż data, którą bierze pod uwagę Prezydent Miasta S. oraz Wojewoda [...] ustalając wysokość odszkodowania w tym postępowaniu; globalna ocena zachowania organów Miasta S. (Rady Miasta S. oraz Prezydenta Miasta S.), w tym sposób prowadzenia polityki planistycznej oraz postępowań administracyjnych względem nieruchomości skarżącego stanowi naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

4) art. 17 ust. 1 Karty praw podstawowych UE przez jego pominięcie w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje, by odszkodowanie za wywłaszczenie był "należyte" i wypłacone "we właściwym czasie";

5) 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez zastosowanie go w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucji RP, tj. w sposób przyznający mu pierwszeństwo przed aktami prawnymi wyższej rangi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "ppsa."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przenosząc określone w przepisach ppsa kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Spór między stronami ogniskuje się wokół oceny poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Ponadto skarżący kwestionuje przyjęty przez organ zakres prowadzonego postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania.

Jak wynika z decyzji, podstawę nabycia na rzecz Miasta S. nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...] o pow. [...] ha, położonej w S., stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 zwanej dalej: "specustawą drogową"). Należy zauważyć, iż na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] czerwca 2007 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. ustalono lokalizację inwestycji drogowej –drogi powiatowej klasy [...]-ulicy [...] w S. , wydanej w oparciu o ww. przepisy, m.in. działka ewidencyjna nr [...] — przeszła na własność Miasta S. z dniem [...] lipca 2007 r. tj. z dniem kiedy decyzja stała się ostateczna.

Dalej: przepis art. 12 ust. 4f specustawy drogowej przewiduje, iż odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za opisane wyżej nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). To istotne odesłanie, które leży u podstaw wyceny nieruchomości w niniejszej sprawie. Podstawowym dowodem w niniejszym postępowaniu był operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, w którym zawarto wszystkie kwestie potrzebne do wyliczenia szkody poniesionej przez skarżącego w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.2204 dalej ugn), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wynika z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Natomiast na pytanie, jaka wartość ma być brana pod uwagę, odpowiada ugn. W art. 134 określono, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 135, stanowi wartość rynkowa nieruchomości.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą uprzednio własność M. G. w niniejszej sprawie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] czerwca 2018 r. Rzeczoznawca majątkowy M. K. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. (nota bene jest to siódmy operat sporządzony w trakcie trwającego postępowania o ustalenie odszkodowania). W operacie tym biegła stwierdziła, że przedmiot wyceny na dzień określania jego stanu ([...] czerwca 2007 r.), wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. – dotyczącego trasy o symbolu [...]" Uchwalonego Uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z [...] października 2000 r. przeznaczony został pod ulicę klasy [...], oznaczanej symbolem [...] o szerokości w liniach rozgraniczających [...] m i jezdni [...] m. Biegła dokonała analizy transakcji na rynku lokalnym miasta S. oraz na rynku regionalnym obejmującym teren miast na prawach powiatu. W wyniku tej analizy nie znalazła wystarczającej ilości transakcji nieruchomości przeznczonych pod drogi publiczne klasy [...]. W związku z tym przystąpiła do wyceny, przyjmując do porównań nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod tereny budownictwa usługowego, mieszkaniowo- usługowego i pokrewnego. Wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, określiła wartość nieruchomości stosownie do zapisów § 36 ust. 4 rozporządzenia, przy uwzględnieniu właśnie cen transakcyjnych nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – gruntów budowalnych .

Zasadą jest, aby przy zastosowaniu metody porównania parami rzeczoznawca wyszukał nieruchomości mające jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, a następnie zastosował korektę przy zaistniałych różnicach właściwości nieruchomości stanowiących podstawę wyceny. Pamiętać należy, że przy zastosowaniu metody porównania parami, która to metoda została zastosowana przez rzeczoznawcę w rozpoznawanej sprawie, koniecznym jest przyjęcie do porównania nieruchomości o zbliżonych właściwościach. Istotą bowiem metody porównania parami jest uwzględnienie nieruchomości podobnych, to jest porównywalnych pod względem cech, o których mowa w art. 4 ust. 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej, aczkolwiek oczywiście nie identycznych z nieruchomością, która jest przedmiotem wyceny. Możliwe jest korygowanie wyceny poprzez zastosowanie wskaźnika korygującego w odniesieniu do cech różnicujących nieruchomości stanowiących podstawę do wyceny, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 ugn, za nieruchomość taką należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Orzecznictwo wskazuje, że przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (por. też wyrok NSA z 8.02.2008 r., II OSK 2016/06, LEX nr 639427).

W ocenie sądu, rzeczoznawca majątkowy stosując metodę porównywania parami, sprostała powyższym wymaganiom. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegła bez wątpienia uwzględniła dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Biegła w szczególności podkreśliła, że ze względu na funkcje i charakter terenów przyległych do nieruchomości wycenianej, szukano przede wszystkim nieruchomości o funkcji usługowej oraz mieszkaniowo- usługowej, położonych w sąsiedztwie wycenianej działki. Do porównań przyjęła nieruchomości położone w S. przy ul [...], ul. [...] i ul. [...] (nr [...],[...],[...]), spośród transakcji siedmiu nieruchomości spełniających warunek podobieństwa. Następnie dokonała odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych i przyjętą skalą cech rynkowych (lokalizacja ogólna - 30%, lokalizacja szczegółowa – 30 %, dojazd drogi 15%, parametry przestrzenne - 20 %). W konsekwencji wyceniła 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Ocena operatu, do której zobowiązane są organy administracji, a którą następnie może weryfikować Sąd, obejmuje ocenę operatu przede wszystkim od strony formalnej, pod względem kompletności i przydatności dla określonego celu, nie wnikając w merytoryczną wartość wyceny z uwagi na wymaganą wiedzę fachową, potwierdzoną nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. Zatem o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. (por. m.in. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 2938/14 wszystkie orzeczenia publik. w CBOSA). Takiej oceny władna jest dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 24 sierpnia 2017 r., II SA/Wr 384/17, wyrok WSA w Gliwicach z 29 lipca 2016 r., II SA/Gl 356/16; wyrok WSA w Olsztynie z 7 października 2015 r., I SA/Ol 54/15, wyrok NSA z 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13, wyrok WSA w Kielcach z 4 lutego 2015 r., II SA/Ke 1110/14). Także wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. Biegły również decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt l SA/Wa 835/11).

Strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 370/17). Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. Powyższe implikuje twierdzenie, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mają kompetencji do pełnego merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, tym bardziej jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne (tj. został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także, czy nie zawiera on nieścisłości, rachunkowych, jest jasny, nie pomija niektórych składników majątkowych - por. w powyższym zakresie wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, CBOSA). Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do braku analizy przez organ sporządzonego operatu szacunkowego oraz niezwrócenia się o ocenę tego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego nie mogą odnieść skutku.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że były one również niezasadne. W zarzutach skargi w wielu aspektach podnoszony jest zarzut wadliwie ustalonego odszkodowania, ponieważ zaniechano ustalenia istotnych okoliczności co do przebiegu całego procesu przejęcia nieruchomości. Niezasadnie również ustalono wysokość odszkodowania, ograniczając go do wartości rynkowej nieruchomości, a w istocie powinno ono odpowiadać wartości utraconych praw. W tym miejscu przypomnieć należy, że chociaż w związku z wywłaszczeniem na cel publiczny odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, to słuszne odszkodowanie, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 nie jest pojęciem tożsamym z odszkodowaniem pełnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne, a z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt: SK 11/02 oraz z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt: K 4/10).

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzw. "specustawa drogowa" jest specyficzną regulacją w sposób kompleksowy regulującą postępowanie związane z wywłaszczeniem nieruchomości, stanowi lex specialis w stosunku do pozostałych regulacji obowiązujących w systemie prawnym. Postępowanie odszkodowawcze za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowej należy prowadzić zgodnie z przepisami specustawy, a w zakresie w niej nieregulowanym, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 18 ustawy określa zatem w sposób wyczerpujący kwestie dotyczące sposobu i reguł ustalania należnego odszkodowania, przy czym ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami).

Obowiązkiem organu rozstrzygającego było ustalenie odszkodowania na rzecz byłego

właściciela zgodnie z powyższymi regulacjami specustawy drogowej. Biorąc pod uwagę zakres tej regulacji, odszkodowanie przyznawane na mocy "specustawy drogowej" ma rekompensować wartość utraconego prawa, nie zaś szkody powstałej w wyniku wywłaszczenia.

Zatem wysokość ustalonego odszkodowania nie może- jak oczekuje tego skarżący- obejmować również wyceny " charakteru, długotrwałości i intensywności ingerencji władz publicznych w prawo własności nieruchomości położonej w S., przy ul [...]", ani wyceny szkody spowodowanej wydaniem decyzji odszkodowawczej po wielu latach od przejęcia nieruchomości. Przedmiot niniejszego postępowania jest ograniczony- jest to ustalenie odszkodowania tylko za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, która stała się własnością Miasta S., na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2007 r., W takim też zakresie, jako wartość rynkowa przejętej nieruchomości ( dz. [...]), zostało ustalone odszkodowanie w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przypomnieć trzeba, że zarówno Trybunał Konstytucyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie zajmował stanowisko odnośnie "słusznego odszkodowania" uznając, że "pełne odszkodowanie" i "słuszne odszkodowanie" nie oznacza tego samego. "Słuszne odszkodowanie" to takie, które pozostaje w rozsądnej proporcji do wartości wywłaszczanego mienia.

Powołane przez stronę skarżącą w skardze naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284) oraz art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zdaniem sądu również nie wystąpiły. Naruszenie powyższych przepisów miałoby miejsce w sytuacjach, w których podmiot pozbawiony nieruchomości w drodze wywłaszczenia nie uzyskał żadnego odszkodowania za utraconą nieruchomość. A taka sytuacja nie występowała jednak w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.