Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1275/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. i M. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1275/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołań H. P., K. W., J. F. oraz E. i M. R. od decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku przeprowadzonej dnia 18 sierpnia 2006r. kontroli budynku magazynowo - biurowego na nieruchomości nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] stwierdził, że inwestor: "M. A. K., M. K., J. O. Sp. J." zrealizował przedmiotową inwestycję z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Budynek wybudowano w oparciu o decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...]. Odstępstwa polegają m.in. na likwidacji świetlika dachowego nad częścią biurową, (co zmieniło powierzchnię kubatury budynku), dokonaniu zmiany w konstrukcji obiektu polegającej na likwidacji podciągu wzdłużnego umieszczonego na słupach, zmiany przeznaczenia części pomieszczenia magazynowego na techniczne.

W związku z powyższym PINB w P. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania decyzji, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z opiniami uzgodnieniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej terenu działki z naniesionymi prawnymi granicami i numerami ewidencyjnymi działek oraz działek przyległych. Postanowieniem z dnia [...] P. PINB nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji.

Decyzją z dnia [...] Starosta P. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] nr [...]. Ponieważ inwestor wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku P. PINB, decyzją z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany i zezwolił inwestorowi na wznowienie robót budowlanych w oparciu o powyższy projekt budowlany w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Od w/w decyzji odwołanie wnieśli: H. P., K. W., J. F. oraz E. i M. R.

Postanowieniem z dnia [...] MWINB zlecił P. PINB przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia czy przedmiotowy obiekt jest już użytkowany a jeżeli tak na jakiej podstawie.

Wykonując w/w zlecenie PPINB przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalił, że na rzecz inwestora została wydana decyzja z dnia [...] zezwalająca na użytkowanie budynku biurowego oraz z dnia [...] o pozwoleniu na użytkowanie budynku składowego oraz zbiornika wód.

Rozpatrując odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przed ich merytorycznym rozpatrzeniem obowiązany był przeprowadzić postępowanie wstępne, podczas którego badał m.in. czy zostało ono złożone w terminie oraz czy odwołanie wniósł podmiot do tego uprawniony.

Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W przedmiotem sprawie fakt, że nieruchomość skarżących znajduje się w pobliżu inwestycji nie oznacza, że przysługuje im przymiot strony. Ponieważ interes prawny czy obowiązek skarżących nie wynika także ze składanych przez nich w toku postępowania pism P. PINB nie uznał odwołujących się za strony postępowania i takie stanowisko podtrzymuje organ odwoławczy. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że we wniosku końcowym raportu oddziaływania na środowisko hali nr [...] (części przedmiotowej inwestycji) sporządzonym przez J. B. - biegłego z listy Wojewody [...] w 2006r. stwierdzono, że "eksploatacja hali magazynowej nr [...] w ramach kompleksu magazynowo - biurowego zgodnie z zamierzeniami projektantów nie będzie stanowić uciążliwości dla środowiska. Opisane oddziaływania nie wykraczają poza teren inwestycji i mieszczą się w ramach wyznaczonych przez obowiązujące przepisy dotyczące ochrony środowiska. Konfrontując to sformułowanie z brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wedle którego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie oddziaływuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości.

E. i M. R. złożyli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 35 kpa albowiem postępowanie odwoławcze prowadzone było od lipca 2007r. do maja 2008r. Dodatkowo podnieśli, że organ nie odniósł się do zarzutów, które skarżący zawarli w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo wskazali, że twierdzenia organu co do tego, że nie przysługuje im przymiot strony zostały oparte o wnioski końcowe Raportu oddziaływania na środowisko. Tymczasem - w świetle obowiązujących przepisów PINB nie jest organem administracji publicznej uprawnionym do wypowiadania się z zakresu ochrony środowiska a zatem nie może on również ocenić czy raport z września 2006r. spełnia wymogi art. 52 ustawy Prawo ochrony środowiska. W konsekwencji Raport ten nie mógł stanowić podstawy orzekania przez organ. Skarżący wskazali także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2006r. w sprawie VII SA/Wa 1503/05, w którym Sąd ocenił, że skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu będącym przedmiotem skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wszystkie argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej organ administracji ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 kpa wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 107§3 kpa wskazuje natomiast jakie elementy winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem w\w zasad postępowania.

Kontrolowaną przez Sąd decyzją organ umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że podmiotom, które wniosły odwołanie nie przysługuje przymiot strony. Powyższe ustalenia organ poczynił w oparciu o Raport oddziaływania na środowisko (zwany dalej: Raportem) z września 2006 sporządzony przez J. B. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że w/w Raport, co do zasady, nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia z uwagi na to, że organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do oceny kompletności i prawidłowości sporządzenia takiego Raportu a kompetencje takie posiada jedynie organ ochrony środowiska w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (która zdaniem skarżących winna być wydana w niniejszej sprawie). Nie odnosząc się do zarzutu czy istnieje konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji należy wskazać, że wprawdzie przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska w art. 46 ust. 4 pkt. 2 wskazują, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jednakże nie oznacza to, że w przypadku każdej inwestycji decyzje jak wyżej muszą być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przepis art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska wskazuje bowiem przedsięwzięcia, do których mają zastosowanie przepisy w/w ustawy i są nimi m.in. te, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko określone w art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga sporządzenia Raportu. Nie oznacza to jednak, że jedynie organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest władny oceniać taki Raport.

Zgodnie z treścią art. 75 §1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a co nie jest sprzeczne z prawem. A zatem, co do zasady, raport oddziaływania na środowisko może stanowić podstawę oceny zakresu oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie zwłaszcza w sytuacji, gdy jest to inwestycja nienależąca do tych, które zgodnie z Prawem ochrony środowiska musi być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na to środowisko. Zgodnie jednak z wymogami zawartymi w art. 80 kpa organ administracji ocenia czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Jak wskazuje organ - realizacja inwestycji została rozpoczęta na podstawie decyzji Starosty P. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo -magazynowego nr [...] wraz z infrastrukturą wodno - kanalizacyjną, gazową oraz zbiornikiem wód. Decyzja ta jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji została uchylona wyrokiem tut. Sądu z dnia 13.06.2006r. w sprawie VII SA/Wa 1503/05. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że dla projektowanej hali nr [...] został wykonany raport oddziaływania na środowisko. W Raporcie oceniany był m.in. wpływ inwestycji na klimat akustyczny co zostało przedstawione w formie opisowej i graficznej. Z Raportu tego wynikało, iż poziom dźwięku A o wartości powyżej 55dB generalnie nie przekraczał granic kompleksu garażowo - magazynowego za wyjątkiem niewielkich stref o szerokości ok. 7 m na wysokości drogi wjazdowej na teren kompleksu oraz wzdłuż granicy północno - zachodniej. Nieruchomość stanowiąca własność E. i M. R. oznaczona jako [...] sąsiaduje bezpośrednio z inwestycją. Z załącznika graficznego przedstawiającego propagandę hałasu wynikało, iż linia hałasu przechodzi przez działkę E. R. natężenie hałasu wynosi 56.1dB. U podstaw uchylenia decyzji przez Sąd legła konieczność ustalenia charakteru działek wszystkich odwołujących się oraz dokonania analizy oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie. Poczynione przez Sąd ustalenia co do oddziaływania inwestycji na działki E.M. R. wskazywały na błędne przyjęcie przez organ w kontrolowanej wówczas decyzji, że E.M. R. nie posiadają przymiotu strony.

Zgodnie z treścią art. 170 ustawy P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd ale także inne sądy i inne organy państwowe(...).

Jak zostało wyżej wskazane z uzasadnienia wyroku z dnia 13.06.2006r., wynika, że w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej nr [...] sporządzony był Raport w oparciu, o który Sąd uznał, że E.M. R. przysługuje przymiot strony, skoro linia hałasu przebiega przez ich działki. Wprawdzie pełnomocnik uczestnika postępowania, inwestora, na rozprawie dnia 13 listopada 2008r. podnosił, iż "poprzedni" Raport odnosił się do większej inwestycji (4 budynków) natomiast Raport stanowiący podstawę orzekania w niniejszej sprawie jedynie do budynku nr [...] jednakże okoliczność ta nie znalazła oparcia w materiale dowodowym. Po pierwsze - w aktach sprawy brak jest Raportu w oparciu, o który procedował Sąd w sprawie VIISA/Wa 1503/05, co czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd oceny tej kwestii. Po drugie - nie może ujść uwadze, że z uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia 13.06.2006r. wynika, że oceniany przez Sąd Raport "został sporządzony dla projektowanej hali nr [...] ". Pozostaje to zatem w sprzeczności z twierdzeniami pełnomocnika inwestora co do zakresu obu Raportów. Okoliczność ta winna być wyjaśniona przez organ przed wydaniem decyzji. Wprawdzie sprawa zakończona decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę nie jest tożsama z niniejszą sprawą (w rozumieniu art. 153 P.p.s.a ) - o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego jednakże biorąc pod uwagę zakres odstępstw od pierwotnego projektu a będącego przedmiotem oceny przez Sąd w sprawie VIISA/Wa 1503/05 jak też to, że w przepis art. 28 kpa przyznaje przymiot strony szerszemu kręgowi podmiotów, niż art. 28 ust.2 Prawa budowlanego (który miał zastosowanie w postępowaniu kontrolowanym przez sąd w sprawie j.w.) obowiązkiem organu było dokonanie pełnej analizy materiału dowodowego w tym m.in. porównanie obu Raportów i odniesienie się do ewentualnych stwierdzonych rozbieżności jak też podjęcie czynności mających na celu należyte wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to jest czy i w jakim zakresie przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na nieruchomości skarżących oraz czy skarżącym przysługuje przymiot strony w oparciu o treść art. 28 kpa w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

Reasumując w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, z naruszeniem art. 7, 77§1, 80 i 107§3 kpa a zatem należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, uzupełni akta sprawy o Raport sporządzony w postępowaniu, którego przedmiotem było pozwolenie na budowę a następnie dokona analizy treści tego Raportu w porównaniu z Raportem z września 2006r. Dokonując w/w analizy nie może ujść uwadze organu, że na podstawie art. 170 P.p.s.a jest związany wyrokiem WSA z dnia 13.06.2006r. co do kręgu podmiotów, którym Sąd przyznał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest natomiast to, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie budynku.

W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że niezasadny jest zarzut nie odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, dopiero przyjęcie, że skarżący posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu będzie obligowało organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w tym odniesienia się do zarzutów odwołania.

I wreszcie trafnie podnieśli skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów określających terminy załatwiania spraw przez organy administracji. Naruszenie prawa w tym zakresie pozostawało jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia a skarżącym - w toku postępowania przysługiwało prawo złożenia skargi na bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).

Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku.