Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1147/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 22 listopada 2007 r. nr XV/63/07 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy stwierdza nieważność § 2, § 3, § 5, § 6 ust. 1, 3 i 4, § 7 ust. 2, § 8, § 9, § 10 ust. 5, § 11 ust. 2, § 12 pkt 1 i 3, § 13, § 16, § 20 ust. 3, § 21 ust. 2 i § 25 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XV/63/07 Rady Gminy z dnia 22 listopada 2007 r., na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006r., Nr 142, poz. 1591 określanej dalej skrótem "u.z.z.w.") uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy (określany dalej jako "Uchwała"). Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2007 r., nr 132 poz. 1828.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę.

Prokurator zarzucił naruszenie art. 2, art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP; art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1-6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 15 ust. 4 i art. 27 ust. 1 - 6 u.z.z.w.; § 18 ust. 1 i § 17 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; § 6 i § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskutek podjęcia tej uchwały z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, przy jednoczesnym niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz zawarcie w niej zapisów sprzecznych z obowiązującymi aktami wyższego rzędu, poprzez:

- niewypełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez gminę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków - wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawowego upoważnienia oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (Rozdział II i VI Uchwały);

- zawarcie w § 5 ust. 1 Uchwały zapisów dotyczących treści umowy pomiędzy odbiorcą usług a gminą - z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

- wskazanie w § 5 ust. 2 Uchwały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego oraz w sposób niezgodny z ustawą czynności, których wykonanie wymaga wstępu na teren nieruchomości odbiorcy usług;

- nieuprawnione zróżnicowanie przy zawieraniu umowy sytuacji osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w § 6 ust. 1 Uchwały;

- uregulowanie w § 6 ust. 3 Uchwały dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawę warunków, od których zależy zawarcie umowy z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym;

- uregulowanie w § 7 ust. 2, § 8 i § 9 Uchwały kwestii związanych z wygaśnięciem, wypowiedzeniem i rozwiązaniem umowy, podczas gdy kwestie te ustawa przekazuje do umownego uregulowania, a dodatkowo wprowadzenie bez upoważnienia ustawowego w § 8 nieprzewidzianego w ustawie skutku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w.;

- uregulowanie § 10 ust. 5 oraz § 11 ust. 2 Uchwały sposobu rozliczania zużycia wody oraz ilości odprowadzanych ścieków w sposób odmienny niż uregulowany innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

- powtórzenie w § 11 ust. 3 Uchwały treści art. 27 ust. 6 u.z.z.w.;

- uregulowanie w § 12 ust. 1 i 3 r Uchwały kwestii dokonania zapłaty oraz rozliczania nadpłaty lub uznania reklamacji w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków;

- wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 13 ust. 1 i 2 Uchwały dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie warunków przyłączenia do sieci;

- uregulowanie w § 20 ust. 3 Uchwały bez upoważnienia ustawowego kwestii dotyczące odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania;

- uregulowanie w § 21 ust. 2 Uchwały wbrew treści ustawy możliwości odmowy ponownego zawarcia umowy z odbiorcą usług.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W szczegółowym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał na wady zaskarżonej uchwały podkreślając, że regulamin uchwalony przez radę gminy na mocy art. 19 ust. 2 u.z.z.w. musi zawierać treść odpowiadającą zakresowi delegacji ustawowej. Oznacza to z jednej strony, że treść uchwalonego przez radę gminy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy, a z drugiej, że obowiązkiem rady jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, polegająca na wyczerpaniu kwestii przekazanych jej do unormowania przez ustawodawcę.

W ocenie Prokuratora zapisy Rozdziału II Uchwały, określające - jak wynika z tytułu rozdziału w którym zostały zamieszczone - minimalny poziom usług świadczonych przez Gminę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie spełniają wymagań ustawowych. Określenie, że gmina ma obowiązek zapewnić "zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody "w wymaganych ilościach" i "pod odpowiednim" ciśnieniem, a także "należytą jakość" dostarczanej wody, z powodu braku jakiejkolwiek konkretności w żaden sposób nie określa bowiem minimalnego poziomu świadczonych usług.

Podobne zastrzeżenia sformułował Prokurator w stosunku do przepisów do Rozdziału VI Uchwały, który pomimo tytułu sugerującego wypełnienie delegacji ustawowej nie zawiera w istocie żadnych warunków technicznych, określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Prokurator uznał za nie mieszczący się w zakresie ustawowego upoważnienia zapis § 5 ust. 1 Uchwały, ponieważ żaden przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do określania, jakie regulacje mają znaleźć się w umowie zawartej pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Upoważnienie zawarte w art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. zobowiązuje, a jednocześnie upoważnia radę gminy jedynie do uregulowania kwestii związanych z warunkami i trybem zawierania umów z odbiorcami, a nie treści tych umów. W tym wypadku akt, który wykracza poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, jak również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej, narusza prawo.

Podobnie § 5 ust. 2 Uchwały wymienia czynności, których wykonanie wymaga wstępu osób reprezentujących przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne na teren nieruchomości odbiorcy usług. Sytuacje takie zostały wyczerpująco wymienione w art. 7 pkt 1-6 u.z.z.w.. Niedopuszczalne jest zatem normowanie w uchwale rady gminy kwestii uregulowanych już w ustawie, a co więcej normowanie ich w sposób odmienny i rozszerzający w stosunku do unormowań ustawowych. Konsekwencją powyższego winno być - zdaniem Prokuratora - stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4 Uchwały, który ustanawia obowiązek umożliwienia upoważnionym pracownikom gminy wstępu na teren nieruchomości w celach określonych w regulaminie, oprócz tych wynikających z ustawy.

Prokurator uznał również za niezgodne z prawem różnicowanie sytuacji odbiorców usług w akcie podstawowym. Z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika wprost, że umowa o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawa nie wprowadza w tym zakresie żadnego różnicowania ani dodatkowych warunków, od których zawarcie umowy jest uzależnione. W związku z tym regulacja § 6 ust. 1 Uchwały wskazująca, że umowa z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, zawarta może być w uzasadnionych przypadkach, jest niezgodna z prawem.

Za sprzeczne z prawem uznał Prokurator warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby podpisana została umowa z osobami korzystającymi z lokali w budynku wielolokalowym, uregulowane na mocy art. 6 ust. 6 u.z.z.w. W uchwale rady gminy, wprowadziła bowiem dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie wymogi, w tym np. obowiązek uzgadniania z gminą sposobu zainstalowania w lokalach wodomierzy czy też typu tych wodomierzy.

Zdaniem Prokuratora niezrozumiała była treść § 6 ust. 4 Uchwały, który poprzez odesłanie do ust. 1 i 2 tegoż paragrafu, w którym mowa jest o osobach, które posiadają tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (ust. 1) oraz o właścicielu lub zarządcy nieruchomości wielolokalowej (ust. 2), wskazuje następnie, że z osobami tymi można zawrzeć umowę również w przypadku, gdy nie są spełnione warunki o których mowa w ust. 3 tegoż paragrafu, odnoszące się do umów z osobami korzystającymi z lokali w nieruchomości wielolokalowej. W ocenie Prokuratora powyższe narusza generalną zasadę wynikającą z § 6 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", aby przepisy prawne redagować tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Podkreślić również należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza również konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora nie mieści się w kompetencjach prawodawczych rady gminy kwestie związane z wygaśnięciem, wypowiedzeniem i rozwiązaniem umowy (§ 7 ust. 2, § 8 i § 9 Uchwały), ponieważ jak wynika z brzmienia art. 6 ust. 6 u.z.z.w., zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do uregulowania w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Co więcej, w § 8 Uchwały wprowadzono nieprzewidziany w ustawie skutek zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 8 ust. 1-4 ustawy, w postaci możliwości wypowiedzenia lub rozwiązania umowy z tej przyczyny, podczas gdy jedynym przewidzianym przez ustawę skutkiem zaistnienia tych okoliczności jest możliwość odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego.

Za niedopuszczalne uznał również uregulowanie § 10 ust. 5 oraz § 11 ust. 2 regulaminu sposobu rozliczania zużycia wody oraz ilości odprowadzanych ścieków w sposób odmienny niż uregulowany innymi powszechnie obowiązującymi przepisami, tj. odpowiednio rozporządzeniem Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz art. 27 ust. 5 u.z.z.w.

Prokurator podkreślił, że § 11 ust. 3 Uchwały zawiera powtórzenie zapisu art. 27 ust. 6 ustawy. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika zaś niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Uregulowania § 12 ust. 1 i 3 Uchwały są - w ocenie Prokuratora - sprzeczne z §17 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w których wskazano, że odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze – nie przewidując w tym zakresie ogłoszenia oraz że w przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub, na żądanie odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Pozbawienie odbiorcy usług na podstawie uregulowań aktu niższego rzędu prawa do żądania zwrotu nadpłaty stanowi zatem istotne naruszenie prawa. Co więcej, wprowadzając zakwestionowane zapisy do regulaminu, rada gminy błędnie wskazała, że wynikają one ze wskazanego wyżej rozporządzenia.

Prokurator wytknął dalej, iż uregulowana w § 13 pkt 1 Uchwały kwestia przyłączenia do siei wodociągowej lub kanalizacyjnej obwarowana nałożeniem na przyszłego odbiorcę dodatkowego, poza uzyskaniem warunków przyłączenia do sieci, obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej istotnie narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w.. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorstwo nie może odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nakładanie na odbiorcę w regulaminie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie wymagań jest nieuzasadnione i sprzeczne z porządkiem prawnym.

W § 13 ust. 2 Uchwały wprowadzono zaś wymóg dołączenia do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy oraz mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, co jest sprzeczne z zapisem art. 29a i art. 30 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Brak jest zatem podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane.

W § 20 ust. 3 Uchwały bez upoważnienia ustawowego uregulowano natomiast kwestię obciążenia odbiorcy wody kosztami naprawy lub uszkodzenia urządzenia pomiarowego lub jego wymiany na nowy. Co więcej, zapis ten w żaden sposób nie może być uznany za mieszczący się w granicach unormowań dotyczących "sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków, a w szczególności sposobu załatwiania reklamacji i wymiany informacji", a w rozdziale tak zatytułowanym został on umieszczony w kwestionowanym regulaminie.

Z kolei § 21 ust. 2 Uchwały zdaniem Prokuratora w oczywisty sposób narusza art. 6 ust. 2 ustawy który stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest do zawarcia umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W przypadku spełnienia ustawowych warunków nie można więc odmówić ponownego zawarcia umowy, nie można również ustanawiać w tym zakresie dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie warunków, a co więcej, gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, z uwagi na fakt, że skarga dotyczy uchwały z 2007 r. Zdaniem organu zaskarżona uchwała była zgodna z ówczesną praktyką i do dziś można znaleźć wiele gmin, w których obowiązują regulaminy o podobnej treści. Jednocześnie organ poinformował, że w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2018 r. nowej ustawy Prawo wodne Rada Gminy podejmie uchwałę w sprawie uchwalenia nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę, z tym że cofnął skargę w części dotyczącej § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały jako niezasadna z uwagi na słuszne stanowisko sądów administracyjnych i w tym zakresie wniósł o umorzenia postępowania. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1, 2 § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 2, § 8 i § 9 Rozdziału III, § 10 ust. 5, § 11 ust. 2, § 12 ust. 1 i 3 Rozdziału IV, § 13 ust. 1 i 2 Rozdziału V, § 20 ust. 3, § 21 ust. 2 Rozdziału VII, a nadto § 25 Rozdziału IX zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale § 25 uchwaliła, że w sprawach nie objętych regulaminem mają zastosowanie odpowiednie przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy. W ocenie skarżącej taki zapis narusza art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem przepisy regulaminu zyskały prymat nad ustawą i rozporządzeniem, co jest niezgodne z zasadą hierarchiczności aktów normatywnych. Wszelka niezgodność między tymi aktem prowadziłaby do rozstrzygania ich na korzyść regulaminu.

Prokurator podkreślił, że zapisy regulaminu wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała Rady Gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile mają one charakter dosłowny i jeżeli uzasadnione jest względami komunikatywności tekstu prawnego.

Na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy poparł stanowisko wyrażone w skardze i w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz podtrzymał skargę w zakresie stwierdzenia nieważności § 2, § 3 i § 16 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę w uchwałę Rady Gminy wniósł Prokurator Rejonowy. Legitymacja skargowa prokuratora wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.) wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Wzorcem kontroli zgodności z prawem kontrolowanych przez sąd aktów są przepisy prawa powszechnie obowiązującego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według opisanych powyżej kryteriów jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy. W uchwale wskazano, iż podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 u.z.z.w. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 3 grudnia 2007 r. (Nr 132 poz. 1828).

W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, a jego "regulaminowy" charakter nie powoduje, że mają w odniesieniu do niego zastosowanie inne zasady niż w stosunku do innych aktów prawa miejscowego, w szczególności że może on powtarzać przepisów ustawowych lub ich modyfikować (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. , sygn. akt II OSK 370/07).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Sąd uznał, iż wszystkie zarzuty strony skarżącej były uzasadnione. Sąd wskazuje jednocześnie, iż w skardze nie określono kategorycznie zakresu zaskarżenia. Stąd Sąd przyjął, iż zakres ten wyznacza stanowisko wyrażone w piśmie Prokuratora Okręgowego z [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...], poszerzone dodatkowo przez Prokuratora w trakcie rozprawy.

Prokurator zasadnie zarzucił, iż Rada Gminy, w sposób istotny naruszając art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., niewystarczająco wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zawarła wprawdzie w uchwale, składający się z § 2 i § 3, rozdział 2. zatytułowany "minimalny poziom usług świadczonych przez Gminę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", lecz nie uregulowała w tych przepisach materii narzuconej delegacją ustawową. W § 2 zawarto wprawdzie zapisy które wiążą się poziomem usług, lecz zapisy te są niekonkretne. W § 2 pkt 1 wskazano mianowicie, iż "gmina ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganych ilościach i pod odpowiednim ciśnieniem i odprowadzenia ścieków w sposób ciągły i niezawodny". Przepis ten stanowi wierne przytoczenie art. 5 ust. 1 u.z.z.w. określające ogólnie obowiązki co do poziomu świadczonych usług. Konkretyzację poziomu usług ustawodawca przekazał do regulacji prawodawcy lokalnemu właśnie na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. I wprawdzie dostrzec należy, iż wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., zaś ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług określa umowa (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) to jednak żaden z tych zapisów nie zwalnia rady gminy z wyrażonego konkretnymi danymi określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (zob. wyr. NSA z 12 lutego 2008r., II OSK 2033/06, wyr. WSA z 10 listopada 2016r., II SA/Sz 929/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Za wyczerpujące obowiązki prawodawcy miejscowego w zakresie określenia minimalnego poziomu świadczonych usług uznać również nie można zapisu zawartego w § 2 pkt 3 Uchwały, gdzie narzuca się Gminie obowiązek zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Pomijając już nawet sens zapisu zobowiązującego Gminę do zapewnienia należytej jakości odprowadzanych ścieków, należy uznać, iż - podobnie jak w przypadku § 2 pkt 1 Uchwały - zapis o należytej jakości wody jest niekonkretny i nie spełnia wymogu określenia minimalnego poziomu usług.

Pozostałe zapisy § 2 Uchwały czyli jego pkt 2 i 4 również nie dotyczą kwestii minimalnego poziomu usług. W pkt. 2 mowa jest bowiem, iż Gmina ma zapewnić prawidłową eksploatację posiadanej sieci, co jest fragmentarycznym powtórzeniem art. 5 ust. 2 u.z.z.w. stanowiącego, iż "jeżeli umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie". § 2 pkt 2 Uchwały nie określa poziomu świadczonych usług, lecz z wykroczeniem poza delegację ustawową wynikającą z art. 9 ust. 2 u.z.z.w., opisuje ogólnie obowiązek gminy. W § 2 pkt. 4 Uchwały wskazano natomiast, iż obowiązkiem gminy jest spełnienie warunków wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru. Zestawiając taki zapis z brzmieniem delegacji ustawowej, stwierdzić należy, iż nałożenie wspomnianego obowiązku nie mieści w katalogu obowiązków, których określenie ustawodawca powierzył radzie gminy na podstawie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Stąd i ta regulacja wykracza poza zakres delegacji ustawowej.

Za istotnie naruszający art. 19 ust. 2 u.z.z.w. należy również uznać § 3 zaskarżonej uchwały. Uregulowano w nim obowiązki odbiorców usług, z tym że żaden z przewidzianych w § 3 Uchwały adresowanych do odbiorców usług obowiązków, nie dotyczy kwestii o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 - 9 u.z.z.w. ponieważ zgodnie z tym przepisem rada gminy jest uprawniona do określenia obowiązków odbiorców usług lecz wyłącznie w zakresie spraw w tym przepisie wymienionych. Bez związku z nimi pozostają wszystkie obowiązki wymienione w § 3 Uchwały. Należy przy tym podkreślić, iż radzie gminy wydającej uchwałę na podstawie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie przysługuje kompetencja do określania innych obowiązków niż mieszczące się w materii opisanej w przepisie (zob. wyr. NSA z 12 lutego 2018 r. II OSK 2033/06, CBOSA).

Nie znajduje podstawy w delegacji ustawowej również regulacja § 5 ust. 1 Uchwały. Mowa tam, iż umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, obok postanowień wynikających z art. 6 ust. 3 u.z.z.w., zawiera także postanowienia upoważniające do wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczenia odbiorcy usług. Tymczasem na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. powierzono radzie gminy uprawnienie do uregulowania szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami. Delegacja nie zawiera kompetencji do określenia treści umów. Trzeba zresztą podkreślić, iż w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę świadczenia usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a dostawcą usług, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a rada gminy uchwalająca regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, że przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (zob. np. wyr. NSA: z 19 sierpnia 2010 r., II OSK 892/10, z 20 stycznia 2015 r. II OSK 1470; wyr. WSA: z 20 maja 2008 r., III SA/Kr 842/07, z 29 września 2016 r. II SA/Go 449/16, CBOSA).

Istotne uchybienia, i to zarówno konstrukcyjne jak i treściowe, dotykały również § 5 ust. 2 Uchwały. Po pierwsze bowiem należy zwrócić uwagę, iż przepis ten precyzował jakie dokumenty - jak należy rozumieć - uprawniają do wejścia na teren nieruchomości odbiorcy. Stwierdzono przy tym, iż są to dokumenty o których mowa w § 5 ust. 1 Uchwały. Tymczasem jedynym dokumentem o którym mowa w ust. 1 jest umowa. § 5 ust. 1 nie traktuje o jakichkolwiek innych dokumentach. Dlatego należy uznać, iż § 5 ust. 2 Uchwały zawierał normę pustą. Po wtóre zaś, co trafnie podkreślił Skarżący, sytuacje w których osoby reprezentujące przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne mają wstęp na teren nieruchomości odbiorców zostały wyczerpująco wymienione w art. 7 pkt 1 - 6 ustawy. Należy też uznać, iż zapis § 5 ust. 2 Uchwały - zakładając hipotetycznie, że dotyczy dokumentowania uprawnienie do wejścia na teren nieruchomości odbiorcy - w sposób niedopuszczalny modyfikuje treść art. 7 u.z.z.w. Z przepisu ustawy wynika bowiem, że do wstępu konieczna jest legitymacja służbowa oraz pisemne upoważnienie, zaś w omawianym przepisie Uchwały mowa jest o upoważnieniu podpisanym przez Wójta Gminy, zawierającym dodatkowo określenie czynności które mają być wykonane przez upoważnionego pracownika. Po trzecie wreszcie ustalanie zasad dostępu przez pracowników dostawcy usług do nieruchomości nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 19 ust. 2 pkt 1 - 7 u.z.z.w.

Prokurator trafnie dostrzegł jednocześnie, iż narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności także § 6 ust. 1 Uchwały. Przepis ten powtarza zapis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Czyni to jednak z modyfikacją rzutującą na jego normatywną treść. Otóż w art. 6 ust. 4 ustawy mowa jest, iż umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem § 6 ust. 1 Uchwały w przypadku umowy z osobą nielegitymującą się tytułem prawnym do nieruchomości wprowadza dodatkowy, nieznany ustawie, warunek, iż zawarcie tej umowy jest możliwe wyłącznie "w uzasadnionych przypadkach". Dodaje zatem nieznany ustawie warunek.

Wskazać zatem należy, iż aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, CBOSA). Za powtórzenie dopuszczalne uznać można również takie, które wprawdzie nie jest literalnie zbieżne z tekstem aktu prawnego z którego jest zapożyczane, lecz pomimo różnic tekstowych nie zmierza do modyfikacji normatywnej treści ustawy.

Omawiana regulacja § 6 ust. 1 Uchwały, jak wskazano powyżej, taką modyfikację powoduje, w związku z czym należy uznać, iż przepis ten narusza w sposób istotny art. 6 ust. 4 u.z.z.w.

Identyczne wady dotykają § 6 ust. 3 Uchwały, z tym że w tym przepisie powtarzane są z istotnymi modyfikacjami zapisy art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Oba przepisy regulują zawieranie umów z zarządcami lub właścicielami budynków wielolokalowych. Niedopuszczalna modyfikacja zapisu ustawowego polegała na zawarciu w § 6 pkt 1 Uchwały nieznanego ustawie warunku "uzgodnienia z gminą" sposobu montażu wodomierza. Ustawa natomiast w art. 6 ust. 6 pkt 1 przewiduje wyłącznie, iż wodomierze muszą być zainstalowane zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. W § 6 pkt 2 przewidziano zaś, jako warunek zawarcia umowy, zapewnienie możliwości odczytywania wskazań wodomierzy, podczas gdy ustawa w art. 6 ust. 6 pkt 2 przewiduje, że odczytywanie winno odbywać się w terminie uzgodnionym z właścicielem lub zarządcą budynku. W § 6 pkt 3 Uchwały wprowadzono z kolei nieprzewidziany w ustawie warunek zawarcia umowy jakim jest zainstalowanie wodomierzy spełniających "wymagania uzgodnione z gminą odnośnie ich typu", zaś w § 6 pkt 4 Uchwały również obcy ustawie warunek zawarcia umowy jakim jest uzgodnienie sposobu rozliczania różnicy wskazań pomiędzy wodomierzem głównym a wodomierzami zainstalowanymi w poszczególnych lokalach. Przepis § 6 Uchwały należy zatem uznać za istotnie naruszający art. 6 ust. 6 u.z.z.w.

Nieważność dotyka również § 6 ust. 4 Uchwały ponieważ ten przepis odwołuje do zapisów § 6 ust. 1 i 3.

Trafne były również zastrzeżenia Prokuratora odnoszące się do § 7 ust. 2, § 8 i § 9 Uchwały. Przepisy te regulowały: przesłankę wygaśnięcia umowy (§ 7 pkt 2), fakultatywną przesłankę wypowiedzenia umowy (§ 8) i skutek rozwiązania i wygaśnięcia umowy (§ 9). Żadna z tych kwestii nie jest objęta upoważnieniem wynikającym z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 2 oddelegował prawodawcy miejscowemu wyłącznie uregulowanie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Brak tam uprawnienia gminy do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego warunków i skutków rozwiązania oraz wygaśnięcia umowy. Jak bowiem była mowa we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, delegacja ustawowa nie zawiera kompetencji do określenia treści umów.

Co do kwestionowanych zapisów: (a) § 10 ust. 5 Uchwały, stanowiącego, iż w przypadku awarii wodomierza stosuje się przeciętne normy zużycia, względnie średnie zużycie z ostatnich 3 miesięcy przed awarią i (b) § 11 ust. 2 uchwały zgodnie z którym w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się jako równą ilości dostarczanej wody, należy podzielić stanowisko Prokuratora, iż regulują one materię, która jest objęta innymi przepisami. Otóż jak wynika z treści art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się wyłącznie na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Szczególną okoliczność rozliczania zużycia wody określa § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886 ze zm. - dalej określane jako: "Rozporządzenie"), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Z porównania treści przytoczonych przepisów wynika, że zapisy Uchwały modyfikują normatywną treść ustawy i rozporządzenia. W § 10 ust. 5 Ustawy przy konstruowaniu sposobu ustalania ilości pobranej wody w przypadku awarii wodomierza pominięto przewidzianą w § 18 rozporządzenia możliwość ustalenia na podstawie średniego zużycia w wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. W § 11 ust. 2 natomiast przy określaniu metody ustalania ilości odprowadzanych ścieków pominięto przewidzianą w 27 ust. 5 u.z.z.w. możliwość ustalenia tej ilości na podstawie ilości wody określonej w umowie.

Sprzeczne z przepisami rozporządzenia były również zapisy § 12 pkt 1 i 3 Uchwały.

W § 12 pkt 1 przewidziano bowiem, iż odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki w terminach podanych w ogłoszeniu lub w fakturze. Tymczasem terminy płatności określa § 17 ust. 1 Rozporządzenia stanowiąc, iż odbiorca usług dokonuje zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki w terminie określonym w fakturze, który nie może być krótszy niż 14 dni od daty jej wysłania lub dostarczenia w inny sposób. Rozporządzenie, inaczej i korzystniej z punktu widzenia odbiorcy niż czyni to Uchwała, ustala minimalny termin zapłaty. Nadto Uchwała wprowadza nieznane Rozporządzeniu "ogłoszenie". Dlatego § 12 pkt 1 należy uznać za istotnie naruszający § 17 ust. 1 Rozporządzenia.

§ 12 pkt 3 Uchwały natomiast narusza § 17 ust. 5 Rozporządzenia wiążąco określający sposób rozliczania nadpłaty, pozbawiając odbiorców prawa do zwrotu nadpłaty na ich żądanie, przewidując wyłącznie rozliczenie nadpłaty poprzez jej zarachowanie na poczet przyszłych należności.

Trafnie również zarzuca się w skardze, iż § 13 ust. 1 Uchwały narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w. poprzez wprowadzenie dodatkowego obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej z gminą jako warunku przystąpienia do robót przyłączeniowych. W ustawie mowa jest bowiem wyłącznie, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Nie wprowadza zaś jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej.

Jako niezgodny z prawem należy również uznać § 13 ust. 2 Uchwały, który nakłada na odbiorcę usług obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków technicznych przyłączenia oraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci, dodatkowych dokumentów. Przepisy ustawy nie zawierają bowiem podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wymienionych wniosków. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie znajduje również uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie "na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu" jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 29a ust.1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie znajduje zatem umocowania ustawowego obowiązek określony w § 13 ust. 2 tiret drugie Uchwały. Trzeba też wskazać, że taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. Jak trafnie wskazał prokurator w ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (zob. wyr. WSA: z 29 września 2006 r. II SA/Lu 682/06, z 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i z 12.01.2017r. II SA/Go 954/16, CBOSA).

Za niewyczerpujący delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. upoważniającej gminę do określenia technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych należy uznać zapis § 16 Uchwały. Ten przepis Uchwały zawiera wyłącznie ogólną zasadę dostępności i powszechności usług (ust. 1) oraz dostępność w siedzibie gminy do: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (ust. 2 lit. a) oraz regulaminu świadczenia usług (ust. 2 lit. b). Zapisy te, zawarte w rozdziale Uchwały zatytułowanym "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych" nie określają w ogóle jakichkolwiek warunków technicznych. Nie dają się zakwalifikować również do pozostałych kwestii odesłanych do regulacji rady gminy na podstawie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.

Za nieznajdujący oparcia w delegacji ustawowej uznać należy również przepis § 20 ust. 3 Uchwały, w którym wprowadzono zasadę, iż "za udowodnione uszkodzenie lub zniszczenie wodomierza głównego gmina obciąży odbiorcę kosztami naprawy urządzenia pomiarowego lub jego wymiany na nowy". Taki zapis nie mieści się w kwestii sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, której regulację powierzono gminie na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. Przepis ten nie daje gminie uprawnienia do uregulowania w uchwale sposobu dochodzenia i rozliczania roszczeń z tytułu nieprawidłowego użytkowania urządzeń służących do dostarczania wody lub odprowadzania ścieków. Kwestie praw i obowiązków stron umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymywanie warunków umowy, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 u.z.z.w. określa pisemna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Za niedopuszczalne uznać należy zapis § 21 ust. 2 Uchwały zgodnie z którym gmina może odmówić ponownego zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług. Z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie wynika bowiem uprawnienie gminy do uregulowania w drodze uchwały negatywnych przesłanek zawarcia umowy (por. wyr. WSA z 19 września 2013 r. IV SA/Po 425/13, CBOSA). Zapis taki jest też sprzeczny z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. który stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W przypadku spełnienia tych warunków gmina nie ma podstaw do odmowy zawarcia umowy.

Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych przez Prokuratora. W § 25 uchwały stwierdza się bowiem, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem mają zastosowanie odpowiednie przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w.

Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2, § 3, § 5, § 6 ust. 1, 3 i 4, § 7 ust. 2, § 8, § 9, § 10 ust. 5, § 11 ust. 2, § 12 pkt 1 i 3, § 13, § 16, § 20 ust. 3, § 21 ust. 2 i § 25 zaskarżonej uchwały.