Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1062/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 55 par. 2, art. 106 par. 3, art. 133, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 kt 1 lit. c, art. 151, art. 182 par. 2 i 3, art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 189, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 396, art. 409,
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miasto [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 998/19 w sprawie ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w[...] z dnia[...]czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 998/19, oddalił skargę Gminy Miasto [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 14 ust. 4, art. 399 ust. 1 i ust. 2 i art. 396 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. odmawiającą Gminie Miasta [...] udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] o średnicy Ø 600 zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], [...] - [...] do krytego odcinka potoku [...] w km [...] jego biegu. Zdaniem organu odwoławczego, w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 pkt 1-8 Prawa wodnego. Wskazał, że z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 Prawa wodnego nie wynika natomiast, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Organ I instancji zwrócił się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił, dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem organu i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Organ odwoławczy wskazał, że celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód niezbędnym było określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do potoku [...] i wykazanie, że przepustowość krytego odcinka cieku jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych, możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych. Ustalenie ilości odprowadzanych wód opadowych do odbiornika i przedstawienie tych danych w jednostkach wskazanych w przepisach Prawa wodnego jest również istotne ze względu na obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne i konieczność prawidłowego wyliczenia tych opłat. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] co do metodyki dokonania obliczeń. Odnosząc się z kolei do wymogu podania wielkości przepływu nienaruszalnego organ wyjaśnił, że informacja ta będzie istotna w przypadku wniosków o udzielenie pozwolenia związanego z działaniami mogącymi przepływ ten naruszyć. Zdaniem organu odwoławczego zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego był brak możliwości oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 Prawa wodnego lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 tej ustawy. Z tych względów koniecznym było dokonanie oceny w operacie wodnoprawnym czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do cieku ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla [...] o nazwie "[...] od Zbiornika [...] do [...] [...]" przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zamierzony sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym ustalono, że zgodnie z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], który został zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu [...] października 2016 r. (Dz. U. z [...] r. poz. [...]), odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ze zlewni wylotu nr [...] jest jednolita część wód powierzchniowych ([...]) o europejskim kodzie [...] i nazwie "[...] od Zbiornika [...] do [...] [...]" posiadająca status silnie zmienionej części wód o dobrym stanie. Omawiana część wód zagrożona jest ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych jakimi są, w jej przypadku, dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Organ wyjaśnił, że stan chemiczny [...] oceniany jest na podstawie stężeń substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń, dla których zostały określone środowiskowe normy jakości. W wodach opadowych trafiających do kanalizacji można stwierdzić takie zanieczyszczenia, jak: zawiesiny, węglowodory, metale ciężkie, środki ochrony roślin, nawozy naturalne i sztuczne oraz wiele innych. Obowiązujące przepisy prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800) limitują w wodach opadowych tylko poziom zawiesiny oraz węglowodorów ropopochodnych. W rozpatrywanej sprawie wody opadowe i roztopowe pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni miasta [...], gdzie wielkość samej powierzchni szczelnej dróg, parkingów i chodników wynosi powyżej 1,2 ha. Wyliczone w operacie wodnoprawnym natężenie deszczu przekracza wartość 15 I na sekundę i wynosi 81,07 I na sekundę. W związku z tym należało uznać, że w świetle powyższej zasady, odprowadzane wody opadowe nie mogą zawierać zanieczyszczeń w ilościach przekraczających wskazane w ww. rozporządzeniu wartości. Z dokumentacji sprawy wynika, że przed wylotem nr [...] do potoku [...] zastosowano separator substancji ropopochodnych, jednak na podstawie zebranej dokumentacji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane ze zlewni wylotu nr [...] oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami ww. rozporządzenia, a tym samym nie oddziałują negatywnie na stan wód odbiornika. Zgodnie z § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia obowiązek zainstalowania na kolektorze kanalizacji deszczowej urządzeń oczyszczających zachodzi w przypadku, gdy odprowadzane wody są na tyle zanieczyszczone, że wskaźniki przekraczają normatywy. Ocena prawidłowości funkcjonowania urządzeń oczyszczających powinna polegać na prowadzeniu, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych tych urządzeń według zasady określonej w § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Jedynie w przypadku, kiedy urządzenia te charakteryzować się będą przepustowością nominalną większą niż 300 l/s, wymagane będzie także prowadzenie dwa razy w roku badań jakościowych odprowadzanych wód, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 23 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wnioskodawca nie przedłożył do akt sprawy zeszytu eksploatacyjnego separatora z osadnikiem, co w świetle ww. przepisu nie pozwala ocenić poprawności działania urządzeń oczyszczających. Wprawdzie do operatu załączono trzy sprawozdania z badań wód opadowych pobranych na wylocie kolektora nr [...] w czerwcu i listopadzie 2017 r. oraz w maju 2018 r., jednak zostały one wykonane w niepełnym zakresie tj. na zawartość zawiesiny. Tylko raz w listopadzie 2017 r. oznaczono stężenie węglowodorów ropopochodnych. Badania jakościowe wód opadowych wymagane są wtedy, gdy na sieci zastosowano urządzenia oczyszczające o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s, tymczasem w omawianym przypadku na kolektorze zainstalowano separator o przepustowości nominalnej 30 l/s. W operacie wodnoprawnym nie wyjaśniono z jakich przyczyn pobrano próbki wód opadowych do badań w 2017 r. i 2018 r., pomimo braku takiego obowiązku. W związku z powyższym wątpliwości budzą wyniki oznaczeń zanieczyszczeń uzyskane w badaniach przedstawionych w dokumentacji sprawy, bowiem do badań pobierano jedną próbkę zamiast trzech (zalecanych w 23 ust. 2 ww. rozporządzenia), co skutkować może zaniżoną wartością takich oznaczeń, zwłaszcza jeżeli próbek nie pobrano w pierwszej fazie deszczu, kiedy to następuje spływ największej ilości zanieczyszczeń. Podsumowując organ stwierdził, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie można właściwie ocenić, czy odprowadzane wody opadowe ze zlewni wylotu nr [...] nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymania dobrego stanu chemicznego wód i dobrego stanu ekologicznego [...] "[...] od Zbiornika [...] do [...] [...]".

W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasto [...] zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 Prawa wodnego przez błędne uznanie, że operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 Prawa wodnego oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu; art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, ust. 2, ust. 6 Prawa wodnego przez utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji organu I instancji, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do zmiany decyzji lub uchylenia tej decyzji; art. 399 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak danych w operacie wodnoprawnym, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego; art. 399 ust. 2 poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego także z uwagi na niewywiązywanie się przez Gminę z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych, kiedy taka sytuacja nie miała miejsca.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku w pełni zaakceptował stanowisko organów, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6 Prawa wodnego. Ponadto należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 tej ustawy. Słusznie więc, zdaniem Sądu, organy zauważyły, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 Prawa wodnego. Sąd wskazał, że z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 nie wynika, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ I instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ w wezwaniu wyjaśnił dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Wnioskujący nie zgodził się z takim stanowiskiem i nie dokonał poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. W toku postępowania administracyjnego - mimo kierowanych do Gminy wezwań - nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwania organu i wskazówek zawartych w piśmie Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też, w ocenie Sądu, bezpodstawny jest zarzut skarżącego jakoby organ nie wskazał w toku procedury administracyjnej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje należy ocenić jako prawidłowe.

Skargą kasacyjną Gmina Miasto [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.):

- w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez dosłowne powtórzenie argumentacji organu polegające na tym, iż prawie całe uzasadnienie stanu sprawy wyroku stanowi treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a uzasadnienie prawne wyroku jest powtórzeniem a właściwie przepisaniem ustaleń stanu sprawy zawartego w tym samym uzasadnieniu wyroku,

- polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a to: poprzez brak wymaganych prawem elementów - stanu sprawy, oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych przez skarżącego podstaw prawnych zarzutów wraz z uzasadnieniem tych zarzutów, brak argumentacji prawnej Sądu z odesłaniem do argumentów organu I i II instancji, uniemożliwiające ocenę toku rozumowania Sądu, a przez to kontrolę instancyjną orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, poddające w wątpliwość i uniemożliwiające sprawdzenie, w jakim zakresie przeprowadzono kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, którą miał obowiązek przeprowadzić, ogólnikowe, lakoniczne i niewyczerpujące jego uzasadnienie prawne, bezkrytycznie przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji, pomimo wnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1,2,6 w zw. art. 396 ust. 1 ustawy - Prawo wodne polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 396 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, przejawiające się w niewyjaśnieniu całego stanu faktycznego sprawy i dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, poprzez zaakceptowanie ustaleń organu I i II instancji, że: a) operat wodnoprawny posiada braki oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny, nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 od pkt 1 do pkt 7 ustawy - Prawo wodne oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego;

b) skarżąca obliczyła ilość wód według nieprawidłowej metody obliczeń, ponieważ źródłem do dokonania obliczeń powinny być normy i wytyczne projektowania, kiedy to ani Sąd ani organy obu instancji nie wskazały wiążących prawnie konkretnych norm i wytycznych projektowania.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem podniesiony w jej petitum zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem Sądu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a także, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 – publik. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122; wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z dnia 19 marca 2012 r.; sygn. akt II GSK 85/11; z dnia 12 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1301/10 – publik. CBOSA).

Mając na uwadze zakres, treść i funkcje uzasadnienia wyroku (postanowienia) sądu administracyjnego, należy podzielić, wyrażone zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie stanowisko, że uzasadnienie wyroku (postanowienia) nie jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym, ale przeciwnie - błędne uzasadnienie orzeczenia może prowadzić do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, obarczone zaś nim orzeczenie co do zasady nie odpowiada prawu (zob. T.Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 584-585; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 365-366; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18; z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18 – publik. CBOSA).

Przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji ( por. A. Kabat [w:] B.Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II ). Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia nie wynika bowiem, aby zaskarżony wyrok został wydany w wyniku szczegółowej analizy akt sprawy i po dokonaniu oceny wszystkich okoliczności, które zdaniem strony skarżącej świadczyły o wadliwości przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. Rację ma strona skarżąca, iż Sąd pierwszej instancji uzasadniając zaskarżony wyrok w istocie przepisał część uzasadnienia zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i to w sytuacji, gdy w skardze - powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - zanegowano dokonaną przez organ krytyczną ocenę złożonego operatu wodnoprawnego. Należy podzielić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko Gminy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji oraz na stwierdzenie, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty. Sąd pierwszej instancji dopuścił się uchybienia przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uniemożliwiającym w konsekwencji kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy zasadny jest także przywołany w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej polega na badaniu zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych), a rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem ma miejsce "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyjątek od zasady orzekania na podstawie akt sprawy stanowi sytuacja określona w art. 55 § 2 p.p.s.a., tj., gdy organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 - wówczas sąd, na żądanie skarżącego, może rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Jak podnosi się zarówno w orzecznictwie i judykaturze, naruszenie wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: oddaleniu skargi pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części akt sprawy; przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a.; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu - dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. IV, s. 684; wyrok NSA: z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1277/18; z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II GSK 591/17). Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd winien ocenić jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie nie można uznać, aby Sąd pierwszej instancji wydał wyrok w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ocenę tego materiału dowodowego w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie wyłącznie w oparciu o treść zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd pierwszej instancji - akceptując stanowisko organów, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1 i ust. 2 i ust. 6 ustawy – Prawo wodne i wskazując, że operat wodnoprawny winien zawierać te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym – nie wskazał i nie ocenił, których elementów nie zawiera złożony w tej sprawie operat wodnoprawny. Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny złożonego operatu wodnoprawnego w aspekcie przepisów prawa materialnego i stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym nie wskazał których, zdaniem Sądu, elementów nie zawiera złożony w sprawie operat wodnoprawny. Zaznaczyć należy, iż jest to uchybienie istotne, gdyż przepis art. 409 ust. 1 ustawy - Prawo wodne regulujący wymogi części opisowej operatu, w dostosowaniu do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, posiada 11 punktów, ustęp 2 tego przepisu normujący część graficzną operatu ma 4 punkty, a ustęp 6 tegoż przepisu posiada 8 punktów. Lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brak odniesienia się do przepisów prawa materialnego w aspekcie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji zarówno art. 141 § 4 jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznanie za zasadne zarzutów naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Naruszenie art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1,2,6 w zw. art. 396 ust. 1 ustawy - Prawo wodne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w niniejszej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Przyczynę wniesienia skargi kasacyjnej spowodowało w istocie wadliwie sporządzone uzasadnienie Sądu pierwszej instancji.