Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1653/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9a, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi U. K. i J. F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 15 grudnia 2008 r. U.K. i J.F. (dalej zwani "wnioskodawcami" lub "skarżącymi") zwrócili się do Prezydenta Miasta T. o zwrot "niezabudowanych i niezagospodarowanych nieruchomości położonych w T. po południowej i północnej stronie wykopu kolejowego wzdłuż ulic [...] i [...]", stanowiących niegdyś własność T.J. (J.), wywłaszczonych w latach siedemdziesiątych XX wieku, oznaczonych w dacie złożenia wniosku jako działki nr 1, nr 2 i nr 3.

Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił wnioskującym zwrotu wskazanej w ich wniosku nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż Gmina T. nie dysponuje przedmiotową nieruchomością, gdyż dokonała jej przeniesienia (aportem) na rzecz Spółki "A" sp. z o.o. i dlatego w tym stanie prawnym nie jest możliwe dokonanie jej zwrotu. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia z [...]r. nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda Śląski wyznaczył Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o zwrot nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], Starosta zawiesił postępowanie o zwrot nieruchomości do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd sprawy uznania za bezskuteczne wniesienia przedmiotowej nieruchomości do majątku Spółki "A" sp. z o.o. z siedzibą w T. Postępowanie to zostało następnie podjęte na wniosek stron w drodze postanowienia z dnia [...] r., gdyż prawomocnym wyrokiem z [...]r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w K. stwierdził, że umowa zawarta w formie aktu notarialnego między Gminą T., a Spółką "A" jest nieważna w części obejmującej m.in. działki będące przedmiotem wniosku o zwrot.

Pismem z 20 czerwca 2016 r. wnioskodawcy sprecyzowali żądanie zawarte we wniosku z 15 grudnia 2008 r., wskazując, iż domagają się zwrotu działek nr 3 i nr 4 (pochodzących z dawnej działki nr 5), nr 6 (pochodzącej z działek nr 7 i nr 8) oraz działki nr 9(pochodzącej z dawnej działki nr 10).

Wyznaczony do załatwienia sprawy Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...]r. nr [...] orzekł o zwrocie (bez rozliczeń finansowych) na rzecz U.K. i J.F. nieruchomości położonej w T., oznaczonej działkami nr 3, nr 11, nr 6 i nr 12, (w 1/2 części dla każdego). Organ uznał je za zbędne (w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami) na cel wywłaszczenia, jakim była realizacja narodowych planów gospodarczych. Wniosek taki wywiedziono z faktu, iż działka nr 6 od 1997 r. dzierżawiona była przez Spółdzielnię "B" z siedzibą w C., która wybudowała na niej parking. Pozostałe zaś działki stanowią teren niezabudowany, a więc niezagospodarowany, w większości porośnięty trawą, a częściowo samosiejkami, a ponadto przebiegają przez nie sieci: energetyczna, wodociągowa i gazowa.

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina T.. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda decyzją z [...] r. nr [...], uchylił korzystną dla wnioskodawców decyzję Starosty i orzekł o odmowie zwrotu na ich rzecz opisanej wyżej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał, że celem wywłaszczenia była w istocie budowa miasta (które niewątpliwie powstało), zaś realizacja tego celu obejmuje nie tylko budowę osiedli i bloków mieszkalnych, ale także całą infrastrukturę potrzebną do prawidłowego funkcjonowania miasta i zaspokajania potrzeb jego mieszkańców (budynków handlowych i usługowych, ciągów komunikacyjnych, parkingów, obiektów sportowych, garaży, a także zieleni osiedlowej i izolacyjnej). W realizacji tak rozumianego celu wywłaszczenia niewątpliwie mieści się zatem zarówno budowa parkingów, jak i urządzeń przesyłowych i sieci infrastruktury (niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania istniejących osiedli), a także istnienie terenów zieleni (nawet niezagospodarowanej).

Na powyższą odmowną decyzję Wojewody wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Po jej rozpoznaniu powołane wyżej rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Gl 934/17.

Według Sądu organ I instancji faktycznie nie ustalił celu wywłaszczenia, ograniczając się do stwierdzenia, że skoro przedmiotowe działki nie zostały zagospodarowane w widoczny sposób, to cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Organ II instancji odwołał się do ogólnego celu – jakim jest budowa nowego miasta T. Jednakże z przedstawionych przez uczestnika postępowania kopii dokumentów i fotografii wynika, iż cel wywłaszczenia był zupełnie inny. Najprawdopodobniej (ale Sąd tego nie przesądził) celem wywłaszczenia była budowa linii kolejowej. Ta okoliczność jednak w ogóle nie była przez organy administracji brana pod uwagę. Nie przesądzając w sprawie (o czym wcześniej wspomniano) Sąd zwrócił uwagę, iż Plan etapowy z [...] r. przewidywał przeznaczenie znacznych obszarów pod pasy zieleni izolującej tory kolejowe i wykop toru kolejowego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości, której dotyczył sprecyzowany przez nich wniosek.

W uzasadnieniu wskazano, że realizując zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z 30 listopada 2017 r. sygn. II SA/Gl 934/17, w oparciu o opinię biegłego sądowego z zakresu geodezji i kartografii J.U., sporządzoną dla potrzeb postępowania cywilnego (opinia z [...]r i opinia uzupełniająca z [...] r.) ustalono, że podstawą wywłaszczenia gruntu stanowiącego przedmiot postępowania było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r., na podstawie którego wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Miasta T. część nieruchomości oznaczonej jako pgr 5, 13, 8 i 10, stanowiącą obecnie działki nr 3, nr 12, nr 4 i nr 14. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...]r., wywłaszczono natomiast na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych inną część ww. działek. Po podziale grunt ten zajęty został pod wykop i tory kolejowe. W dacie sporządzenia opinii teren ten oznaczony był jako działki nr 14 i nr 15 (niebędące przedmiotem postępowania). Wobec tych ustaleń a także wobec postanowień ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], z którego wynika, ze sporne działki znajdowały się w jednostkach oznaczonych symbolem J28UŁ (teren o pow. 0,2 ha przeznaczony pod pocztę centralną) i J29ZP (teren o pow. 1,9 ha - pasmo zieleni izolującej wykop kolejowy) organ I instancji uznał, ze cel wywłaszczenia (budowa miasta) został na terenie objętym postępowaniem zrealizowany. Działki objęte wnioskiem stanowią bowiem - zgodnie z pierwotnym założeniem - obszar zieleni izolacyjnej wykopu kolejowego.

Wojewoda Śląski, decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy powołane wyżej rozstrzygnięcie, podzielając zawarte w nim stanowisko organu I instancji.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1017/18 po rozpatrzeniu skargi wnioskodawców Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił jednak wskazane powyżej decyzje organów obu instancji

Sąd, powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 235/10; z 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1170/15 wykluczył aby przeszkodą do zwrotu nieruchomości mogła być ewentualna budowa infrastruktury technicznej na wywłaszczonej nieruchomości. Przewody nad i pod powierzchnią nieruchomości mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią zaś przeszkody do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Nawiązując także do orzecznictwa sądów administracyjnych Sąd wskazał, że "(...) realizacja celu wywłaszczenia określonego jako tereny zieleni (...) musi polegać na działaniu zamierzonym, planowym, celowym, polegającym na przekształcaniu dotychczasowego stanu nieruchomości w teren zielony (...)." (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1170/15). Zaś w niniejszej sprawie faktu podjęcia takich celowych działań organy nie wykazały. Zaakcentował przy tym Sąd, że koniecznym jest, aby widoczne było jakiekolwiek celowe działanie, wpisujące się w cel wywłaszczenia. Dopiero ono świadczyć może o jego zrealizowaniu. Tymczasem Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, nie odnosząc się wszechstronnie do zarzutów odwołania w kontekście wyżej wskazanych argumentów i zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, bądź ich części.

Sąd zaakcentował przy tym, że nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W konsekwencji ze względu na uchybienia przepisom postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzją Wojewody oraz poprzedzającą ją odmowną decyzję Starosty przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, gdyż stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony. W ponownie prowadzonym postępowaniu według Sądu należy dokonać wszechstronnej analizy materiału dowodowego i ustalić, czy na każdej z działek objętych wnioskiem zrealizowano cel wywłaszczenia, czy jedynie na części.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...]r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej kolejny raz orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 3 o powierzchni 967 m2, nr 9 o powierzchni 1375 m2, nr 4 o powierzchni 444 m2 i nr 6 o powierzchni 2042 m2, stanowiącej własność Gminy T., podtrzymując wcześniejszą argumentację.

Wnioskodawcy, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu zakwestionowano dopuszczalność oparcia poczynionych przez organ ustaleń na dokumentach powstałych już po dacie wywłaszczenia (plan etapowy zagospodarowania przestrzennego miasta [...]). Wskazali także, że w planie tym fragment miasta będący przedmiotem postępowania miał zostać obszarem zielonym, obsadzonym drzewami i krzewami ozdobnymi, tymczasem drzewa znajdują się tylko na części spornego gruntu, a w pozostałym zakresie jest on pokryty trawą i tzw. samosiejkami. Koncepcji funkcjonowania tego terenu jako pasa zieleni izolacyjnej (wzdłuż linii kolejowej i ulicy) przeczy również fakt, iż część terenu mającego według Starosty stanowić ten pas została zabudowana (np. budynkiem poczty).

Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez wnioskodawców skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n.") Wojewoda Śląski utrzymał w mocy wskazaną powyżej, odmowną decyzję Starosty z dnia [...] r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda szczegółowo przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, w tym przypomniał wydane dotychczas w sprawie decyzje oraz dwa wyroki tutejszego Sądu. Wojewoda przybliżył także podstawy normatywne wydanego rozstrzygnięcia oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11.

Wojewoda zaakcentował, że bezspornie teren stanowiący działki objęte wnioskiem z 15 grudnia 2008 r., sprecyzowanym 20 czerwca 2016 r. został - jak ustalono w oparciu o opinię biegłego geodety - wywłaszczony orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...], na rzecz Państwa - Dyrekcji Budowy Miasta T. (w związku z realizacją narodowych planów gospodarczych). Sporna natomiast pozostaje kwestia, czy cel wywłaszczenia został na tym gruncie zrealizowany.

Wojewoda wziął pod uwagę treść decyzji wywłaszczeniowej oraz uchwały z [...] r Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej o przystąpieniu do budowy nowego miasta w oparciu o istniejące m T. i przyjął, że celem wywłaszczenia była budowa miasta T., które niewątpliwie powstało i osiągnęło poziom 30 tysięcy mieszkańców, a w dalszej perspektywie 100 tysięcy mieszkańców.

Wojewoda zaakcentował, że pozbawienie prawa własności nieruchomości należących do T.J. (którego wnioskodawcy są spadkobiercami) nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, mocą orzeczenia wydanego w [...]r., a zatem ponad 60 lat temu, w warunkach ustrojowych całkowicie odmiennych od obecnie panujących. Dlatego, mając na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. I OSK 2625/16, interpretacja celu wywłaszczenia winna uwzględniać realia w jakich ono następowało. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia winny być przy tym oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania kontroli. W przeszłości było ono często (tak jak w niniejszej sprawie) aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów, a cel na jaki go dokonywano określany był w sposób bardzo ogólnikowy.

Ponadto oceny zbędności danej nieruchomości lub jej części należy dokonywać, przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia (Wojewoda przywołał tutaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r sygn. I OSK 2536/20).

W konsekwencji według Wojewody trudno czynić organowi I instancji zarzut, iż oparł się na wszelkich dostępnych dokumentach, w tym powstałych już po dacie wydania orzeczenia o wywłaszczeniu np. na planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - planie etapowym zatwierdzonym [...] r. Jak przy tym ustalił organ I instancji, w planie tym sporny teren znajdował się w jednostkach oznaczonych symbolami J28UŁ - teren o powierzchni 0,2 ha przeznaczony pod pocztę centralną (działka 4 stanowi bezpośrednie sąsiedztwo istniejącego budynku poczty) oraz J29ZP - teren o powierzchni 1,9 ha przeznaczony pod pasmo zieleni izolującej wykop kolejowy. Wojewoda zaakcentował jednocześnie, że ustalenia te znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, pozyskanym przez w toku innego postępowania odwoławczego, dotyczącego wywłaszczonych nieruchomości położonych w T., w pasie przy linii kolejowej, włączonym do akt niniejszej sprawy na etapie postępowania przed organem odwoławczym tj. w pozyskanych z zasobów Muzeum Miejskiego w T. planszach, które obrazują koncepcję zagospodarowania miasta T. i plan ogólny miasta zatwierdzony w [...] r oraz planszy studialnej "Miasto [...]".

Zarówno plansza obrazująca plan zagospodarowania miasta [...] oraz koncepcję zagospodarowania tego miasta, jak i plan ogólny miasta znajdujący się w opracowaniu "[...]" z [...] r autorstwa prof. K.W., który wraz z H.A. był generalnym projektantem miasta [...], potwierdzają, że znaczny (biorąc pod uwagę skalę map) teren po obydwu stronach linii kolejowej miał pozostać terenem zielonym. Przy czym, w ocenie Wojewody, terenu takiego nie można automatycznie utożsamiać wyłącznie z zielenią zorganizowaną jak miałoby to miejsce w przypadku obszaru wywłaszczonego pod park, osiedle lub teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Przeciwnie, od początku zakładano istnienie dwóch głównych osi kompozycyjnych miasta z zachodu na wschód (tę miała stanowić linia kolejowa) i z północy na południe (bulwar pieszy) i przewidywano wzdłuż każdej z nich szerokie pasy zieleni (niebędące parkami miejskimi).

Wojewoda wskazał, że w oparciu o oględziny przeprowadzone w [...] r. oraz mapy z lat 2013, 2009 i 2003 organ I instancji ustalił, że grunt objęty niniejszym postępowaniem nie jest zabudowany. Na jego części (wzdłuż nasypu kolejowego) rosną drzewa, pozostały obszar stanowi teren pokryty trawą. Znajduje się na nim również wyasfaltowany chodnik. Ponadto ustalono, że na części działki nr 6 od 1997 r. funkcjonował (obecnie już nieistniejący) parking prowadzony przez Spółdzielnię "B" i mający charakter komercyjny. Według Wojewody dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, nie sposób odrywać go od mikroorganizmu urbanistycznego, którego skala jest znacznie większa niż osiedla. W związku z tym Wojewoda uznał, że cel wywłaszczenia - zapewnienie terenu zielonego (przestrzeni zielonej) wzdłuż jednej z głównych osi powstającego miasta [...], został zrealizowany. Powstanie na części spornego gruntu parkingu, po 40 latach od wywłaszczenia interpretować należy, jako zmianę zagospodarowania, która nastąpiła już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia Zmiana taka nie spełnia zaś przesłanek zbędności określonych w art.137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W podsumowaniu uzasadnienia decyzji Wojewoda stwierdził, że wobec ustalenia - w oparciu o nowe dowody (zdjęcia plansz planów zagospodarowania miasta [...]) nieznane Sądowi orzekającemu w dacie wydania wyroku z 10 kwietnia 2019 r., iż przedmiotowy grunt miał stanowić (zgodnie z założeniami architektonicznymi miasta) teren zielony (przestrzeń zieloną) wzdłuż jednej z głównych osi miasta (linii kolejowej), stanowiąc fragment jego infrastruktury oraz, że teren ten przez 40 lat od wywłaszczenia zachował taki właśnie charakter, uznać należało, że cel wywłaszczenia został na tym obszarze zrealizowany.

W skardze na powyższą decyzją wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj:

a) art. 136 ust 3 u.g.n. poprzez bezzasadną odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, gdyż cel wywłaszczenia nie został na nich zrealizowany na co w szczególności wskazuje oddanie przedmiotowego gruntu w dzierżawę prywatnemu przedsiębiorcy, wbrew publicznemu celowi wywłaszczenia,

b) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 2 u.g.n., przez uznanie, że brak jest podstaw do orzeczenia zwrotu nawet części wywłaszczonej nieruchomości mimo, że na jej znacznej części znajduje się jedynie trawa i chwasty, a tym samym, co najmniej w tym zakresie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia,

c) niezastosowanie art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.. podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pomimo upływu określonych w tym przepisie terminów,

2) naruszenie prawa procesowego:

a) art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu zaskarżonej decyzji prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r. i prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...]r., sygn. akt [...], które to orzeczenia przesądziły, że w sprawie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, a zgodnie z treścią 365 § 1 k.p.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydal, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organ administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby,

b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 1 k.p.a. i art. 107 § 3 kpa. oraz art. 15 k.p.a.:

i. poprzez jedynie iluzoryczne uszczegółowienie skonkretyzowanego celu wywłaszczenia w oparciu o niewystarczające dokumenty, w szczególności powstałe już po dacie wywłaszczenia i nieprzydatne do określenia celu wywłaszczenia; nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym pominięcie faktu, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i w związku z tym bezpodstawne przyjęcie, że cel ten został zrealizowany, podczas gdy organ sam stwierdził, że nieruchomość nie jest zagospodarowana;

ii. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wybiórczych fragmentach dowodu w postaci opracowania prof. K.W. "[...]", z pominięciem istotnych elementów tego opracowania, które wskazują, że w sprawie nie został zrealizowany ccl wywłaszczenia;

iii. oparcie zaskarżonej decyzji na dowodzie w postaci opracowania prof. K.W. "[...]", który to dowód w rzeczywistości nie został załączony do akt sprawy;

c) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy wobec istotnych braków postępowania wyjaśniającego i nieustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia oraz faktycznego przeznaczenia działki ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego (u.g.n.) organ drugiej instancji winien był albo uchylić wymienioną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albo po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego orzec co do istoty sprawy, po dokładnym ustaleniu rzeczywistego celu wywłaszczenia.

Skarżący wnieśli ponadto o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów w postaci wydruków fotografii działek nr: 3, 12, 14.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu administracji solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawiono wywód stanowiący rozwinięcie przedstawionych zarzutów. Skarżący zaakcentowali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Wojewody, wedle którego w niniejszej sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była realizacja narodowych planów gospodarczych, nawet w przypadku przyjęcia uszczegółowienia celu wywłaszczenia jako budowę miasta "[...]". Organ nie wykazał przy tym skutecznie żadnymi środkami dowodowymi, aby celem wywłaszczenia było powstanie pasa izolacyjnego, a nie zabudowanie wywłaszczonych działek.

Skarżący podnieśli także, że plan etapowego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], autorstwa prof. K.W. wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu organów obydwu instancji nie został załączony do akt sprawy. Skarżący nie mieli przez to możliwości zapoznania się z tym dokumentem zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji jak i postępowania odwoławczego. W konsekwencji strona skarżąca musiała podjąć działania we własnym zakresie, aby zapoznać się z przedmiotowym opracowaniem.

W kontekście powyższego opracowania skarżący podnieśli, że organ oparł się wyłącznie na planie ogólnym znajdującym się na stronie 4, zupełnie pomijając uszczegółowienie dotyczące projektowanej linii kolejowej, znajdujące się na str. 32 tego opracowania, z którego wynika, że skarpy wykopu będą obsadzone drzewami ozdobnymi według specjalnego projektu. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie zostało wykazane, aby na spornych nieruchomościach prowadzono jakiekolwiek celowe prace, a ponadto organy administracji "nie zaoferowały kluczowego dowodu" w postaci specjalnego projektu obsadzenia skarpy wykopu drzewami ozdobnym. Ponadto organy powinny przedstawić dowód realizacji tego projektu. Z przeprowadzonych oględzin wynika natomiast, że na przedmiotowych działkach nie podjęto (ani nawet nie rozpoczęto) żadnych prac tj. nie posadzono żadnych drzew oraz krzewów ozdobnych i znajduje się tam jedynie zieleń nieuporządkowana i tzw. samosiewy.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie zakazu prowadzenia m.in. przez organy administracji postępowania dowodowego w celu podważenia ustaleń faktycznych zawartych w prawomocnych orzeczeniach skarżący podnieśli, że Wojewoda prowadząc postępowanie dowodowe w celu ustaleń faktycznych zawartych w prawomocnych wyrokach Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r oraz Sądu Apelacyjnego w K.z dnia [...]r. rażąco naruszył art. 6 k.p.a. w związku z art. 365 § 1 k.p.c.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Podniósł dodatkowo, że sąsiednia działka o nr 16 została zwrócona w identycznym stanie faktycznym i prawnym.

Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowym o dopuszczenie dowodu w postaci kserokopii fotografii dołączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd, w oparciu o wskazane powyżej kryteria, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli sprawowanej w rozpoznawanej sprawie w oparciu o wskazane powyżej kryteria stanowiła decyzja Wojewody z [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odmawiającą skarżącym zwrotu nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę ewentualnego uwzględniania zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) – dalej w skrócie jak dotychczas "u.g.n.". Jak stanowi art. 136 ust. 1 u.g.n., nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu wywłaszczenia. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena, czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas, gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Tym samym również według Trybunału Konstytucyjnego terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu.

Jednocześnie stwierdzić należy, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Zatem w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważania stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracyjnych w realiach rozpoznawanej sprawy było najpierw ustalenie celu, na jaki przedmiotowe działka zostały wywłaszczone, a następnie ustalenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sprawowana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej obecnie decyzji Wojewody wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy poczynione w powyższym zakresie ustalenia są prawidłowe.

Oceniając czy organ prawidłowo ustalił cel wywłaszczenia przedmiotowej działki zauważyć najpierw należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy decyzja wywłaszczeniowa wydana została w [...] r., zatem kilkadziesiąt lat temu, w całkowicie odmiennych od obecnych warunkach ustrojowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2625/16, wskazuje zasadnie, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są bowiem między innymi od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli.

Dokonując oceny ustalonego przez organy celu wywłaszczenia należy odnotować, że ustalanie te Wojewoda oparł na szeregu dokumentów zarówno programowych, odnoszących się do kierunków rozwoju miasta T. w okresie wywłaszczenia, jak i dokumentów, które mają charakter bardziej szczegółowy i dookreślają zamierzenie inwestycyjne. Były to:

- uchwała Prezydium Rządu Rzeczpospolitej Polskiej z dnia [...] r. w sprawie rozbudowy T.,

- orzeczenie z dnia [...]r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Miasta T. (sprostowane postanowieniem Wojewody Śląskiego z [...]r. nr [...]),

- ustalenia realizacyjne ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – plan etapowy – stanowiące integralną część etapowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Prezydium WRN w K. z dnia [...]r.

Ponadto Wojewoda oparł się na materiale dowodowym pozyskanym w toku innego postępowania odwoławczego dotyczącego wywłaszczonych nieruchomości położonych w T. w pasie przy linii kolejowej. Były to pozyskane z zasobów Muzeum Miejskiego w T. plansze, które obrazują koncepcję zagospodarowania miasta T. i plan ogólny miasta zatwierdzony w [...] r oraz plansza studialna "Miasto [...]".

Ponadto Wojewoda oparł się na opracowaniu sporządzonym przez generalnego projektanta miasta prof. dr K.W.pt. "[...]", wydanym staraniem Miejskiej Rady Narodowej w T. w [...] r. Zawiera ono liczne rysunki i dokumentację fotograficzną, w tym plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta oraz plany szczegółowe poszczególnych zespołów osiedlowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą i zaprojektowaną zielenią. Wszystkie te rysunki oraz fotografie opatrzone są stosownymi opisami. Wskazują one, w sposób jednoznaczny, na przeznaczenie omawianego obszaru pod rozbudowę miasta T., a w istocie budowę nowego miasta [...].

Mając na względzie treść wskazanych powyżej dokumentów w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo przyjął, że celem wywłaszczenia nieruchomości, których zwrotu domagają się obecnie skarżący, była budowa miasta T..

Tak oznaczony cel wywłaszczenia stanowił już przedmiot kontroli tutejszego Sądu. Lektura uzasadnienia wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1017/18 nie pozostawia wątpliwości, że tutejszy Sąd nie zakwestionował wówczas tak oznaczonego celu wywłaszczenia. Nie wskazał także konieczności jego doprecyzowania. Powodem zaś uchylenia poprzedniej decyzji było to, że organy nie wykazały realizacji tak oznaczonego celu wywłaszczenia. Sąd jednoznacznie przesądził przy tym, że o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie służące osiedlu, w tym przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości na tereny zielone. Konieczne jest przy tym wykazanie podjęcia celowych działań, a według Sądu w poprzednio kontrolowanej decyzji faktu podjęcia takich celowych działań organy nie wykazały. Sąd wskazał jednocześnie o jakiego rodzaju działania tutaj chodzi. Jednak wskazanie to nie stanowiło wyczerpującego wyliczenia. Sąd poprzednio uznał bowiem, że o celowym działaniu w kierunku utworzenia terenu zielonego może świadczyć nie tylko otoczenie go alejkami, chodnikami, pielęgnowanie czy odchwaszczanie ale także inne działania, "byleby widoczne było tu jakiekolwiek celowe działanie, wpisujące się w cel wywłaszczania. Dopiero ono świadczyć może o jego zrealizowaniu.". W ramach wskazań dotyczących dalszego postępowania Sąd poprzednio orzekający w niniejszej sprawie wskazał, że należy dokonać wszechstronnej analizy materiału dowodowego i ustalić, czy na każdej z działek objętych wnioskiem zrealizowano cel wywłaszczenia, czy jedynie na części.

W ramach sprawowanej obecnie kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody kluczowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy wskazane przez poprzednio orzekający w sprawie Sąd braki zostały wyeliminowane, a tym samy, czy uwzględnione zostały wskazania co do dalszego postępowania, oraz czy kontrolowana decyzja respektuje ocenę prawną wyrażoną w poprzednim wyroku tutejszego Sądu. W ocenie Sądu obecnie orzekającego w sprawie odpowiedź na tak postanowienie pytania jest jednoznacznie pozytywna.

Zdaniem Sądu Wojewoda wykazał, że na stanowiących przedmiot sporu nieruchomościach cel wywłaszczenia, jakim była budowa miasta T. został zrealizowany. Realizacja tego celu odbyła poprzez przeznaczenie tych działek na tereny zielone, przy czym chodzi tutaj o zieleń nieurządzoną, rolą zaś tego terenu miało być oddzielenie przebiegającej w wykopie linii kolejowej od zabudowy mieszkaniowej. Przemawia za tym przede wszystkim materiał dowodowym pozyskany przez Wojewodę w toku innego postępowania odwoławczego dotyczącego wywłaszczonych nieruchomości położonych w T. w pasie przy linii kolejowej tj. pozyskane z zasobów Muzeum Miejskiego w T. plansze, które obrazują koncepcję zagospodarowania miasta T. i plan ogólny miasta, zatwierdzony w [...] r oraz plansza studialna "Miasto [...]".

W ocenie Sądu całokształt materiału dowodowego zgromadzonego przez organy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sporne działki, o których zwrot zabiegają skarżący, znajdowały się na obszarze przeznaczonym pod budowę średnicowej trasy kolejowej mającej przebiegać w pobliżu planowanych osiedli A,B,C i D i przecinać miasto z zachodu na wschód. Kolej przebiegać miała w głębokim wykopie, a nadto miała być otoczona terenami zielonymi. Co istotne przebieg tej kolei jak i budowę osiedli planowano od podstaw, a w ramach tych planów przewidziano ich umiejscowienie i rozłożenie na dużym terenie, wyraźnie wykreślając przebieg linii kolejowej i terenów ją otaczających, przeznaczonych na zieleń i nie przewidujących obiektów kubaturowych. Ze wskazanych powyżej dokumentów wynika przy tym jednoznacznie, że planowano pozostawienie dużego pasa terenu wolnego od zabudowy, stwarzającego izolację od przebiegającej linii kolejowej. Pozostawienie tego pasa terenu jako niezabudowanego i uczynienie z niego terenu zielonego stanowiło przy tym działania celowe.

Inaczej ocenić należałoby sytuację, w której sporny teren w ogóle nie zostałby uwzględniony w powstających od podstaw planach miasta i nie zostałby objęty spójną koncepcją planistyczną, tak że znikąd nie wynikałoby jaką funkcję miałby pełnić. Jednak taka sytuacja w realiach rozpoznawanej sprawy nie miała miejsca. Sporny teren uwzględniony został zatwierdzonych planach. Nie budzi przy tym wątpliwości, że koncepcja zagospodarowania terenów wzdłuż trasy kolejowej nie przewidywała posadowienia tam obiektów budowlanych. Tak więc działki stanowiące przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie nigdy nie miały pozostać zabudowane. Weszły w skład terenów przeznaczonych pod budowę nowego miasta. Według założeń planistycznych i urbanistycznych weszły w skład jednolitej koncepcji architektonicznej i skończonej całości, czyli zostały wykorzystane na cele wywłaszczenia, którym była budowa miasta T..

Należy zaakcentować, że orzekając poprzednio Sąd nie dysponował całym materiałem dowodowym uzupełnionym przez Wojewodę w ramach kontrolowanego obecnie postępowania odwoławczego tj. pozyskanymi z zasobów Muzeum Miejskiego w T. planszami, które obrazują koncepcję zagospodarowania miasta T. i plan ogólny miasta zatwierdzony w [...] r oraz planszą studialną "Miasto [...]". To samo dotyczy opracowania sporządzonego przez generalnego projektanta miasta prof. dr K.W.pt. "[...]". Z tego względu dopiero teraz Sąd mógł dokonać oceny, czy pozostawienie spornych działek jako niezabudowanych terenów zieleni spełnia wymóg celowości działania jako przesłanki niezbędnej do uznania, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do tych działek został zrealizowany. Skoro zatem z powyższego materiału dowodowego wynika, że pozostawienie tych działek jako niezabudowanych terenów zielonych było działaniem zamierzonym i zaplanowanymi, to przeszkody do uznania, że wskazany powyżej ogólny cel wywłaszczania został zrealizowany nie stanowi zdaniem Sądu niewykazanie przez organy, że występujące na tym terenie samosiejki zostały otoczone alejkami, chodnikami, podlegały pielęgnacji czy odchwaszczaniu. Działania takie poprzednio orzekający Sąd wskazał jako możliwe, choć nie jedyne przejawy realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do terenów zielonych, jednak uczynił to nie mając jeszcze pełnej wiedzy w jakim zakresie sporne tereny zostały objęte planami, czy koncepcjami powstałymi w ramach realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy miasta T.. Zdaniem Sądu, w składzie obecnie orzekającym, inaczej należy ocenić sytuację, w której jako cel wywłaszczenia wskazano by wprost np. utworzenie parku. Wówczas budowa alejek, chodników, pielęgnacja, odchwaszczanie stawałaby się istotnym elementem realizacji takiego celu, szczególnie gdy dotyczyłoby to terenu, na którym nie dokonywano nasadzeń lecz pozostawiano istniejącą roślinność lub pozwolono na porost samosiejek. Jednak gdy celem wywłaszczenia jest budowa miasta, czy choćby osiedla mieszkaniowego, to wówczas oprócz przeznaczenia terenów ściśle pod zabudowę czy tereny zielni urządzonej, w realizację tego ogólnego celu wywłaszczenia wpisywać się będzie również zamierzone i planowe pozostawienie określonych przestrzeni jako niezabudowanych, czy stanowiących teren zieleni nieurządzonej, zwłaszcza gdy temu działaniu można przypisać określoną funkcję. Tą zaś funkcją w realiach rozpoznawanej sprawy jest stworzenie strefy oddzielającej zabudowę powstającego miasta od przecinającej to miasto linii kolejowej, tak aby uniknąć sytuacji, w której zabudowa mieszkalna lokalizowana była tuż przy linii kolejowej. Takie zaś działanie miało miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie można zgodzić się z tezą o iluzoryczności uszczegółowienia celu wywłaszczenia. Przede wszystkim jak to już wcześniej wspomniano, w poprzednio wydanym wyroku tutejszy Sąd nie miał zastrzeżeń dotyczących zbytniej ogólnikowości celu wywłaszczenia. Stąd obecnie kontrolując zaskarżoną decyzję należało przede wszystkim ocenić, czy cel w postaci budowy miasta T. został zrealizowany także na terenie spornych działek. Dlatego sięganie po dokumenty powstałe po dacie wywłaszczenia już z zasady nie budzi zastrzeżeń. Przeciwnie, jest to wręcz naturalne, skoro służy to wykazaniu realizacji celu wywłaszczenia. W tym miejscu należy zauważyć, że wykazanie, że sporny teren został w sposób planowy i zamierzony przeznaczony na przestrzeń izolacyjną i zieleń nieurządzoną może być postrzegany w dwojaki sposób. Po pierwsze, może być postrzegane jako doprecyzowanie celu wywłaszczenia. Po drugie, może być postrzegane jako dowód na to, że pozostawienie tego terenu jako niezabudowanego było celowe (zamierzone i zaplanowane), a tym samym, że działanie to posiada cechę kluczową do tego, aby potraktować je jako przejaw realizacji ogólnego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa miasta. Sąd w niniejszej sprawie skoncentrował się przede wszystkim na tym drugim ujęciu, choć w istocie zastosowanie pierwszego podejścia nie zmieniłoby końcowej oceny realizacji celu wywłaszczenia. Jeśliby bowiem dążyć do sprecyzowania celu wywłaszczenia, to w oparciu o wskazane już powyżej należałoby przyjąć, że celem wywłaszczenia spornych działek było uczynienie z nich strefy izolacyjnej i zarazem zieleni nieurządzonej, a już wcześniej zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, że tak właśnie uszczegółowiony cel został zrealizowany.

Nie można zgodzić się także z zarzutem jedynie wybiórczego oparcia rozstrzygnięcia na opracowaniu prof. K.W."[...]". Z opracowania tego wynikają dwie rzeczy. Po pierwsze, że teren spornych działek miał w sposób planowy i zamierzony pozostać niezabudowany. Po drugie faktycznie na str. 34 mowa jest o dodatkowym projekcie nasadzeń. Jednak to, że realizacji takich nasadzeń nie udowodniono, nie oznacza, że istnieniu tam zieleni nieurządzonej, w tym samosiejek drzew i krzewów, nie można przypisać charakteru działań planowych i zamierzonych. Projekt, o którym mowa na str. 34 opracowania należy traktować jako element wtórny do realizacji celu wywłaszczenia, stanowiący jedynie swoiste rozwinięcie czy ulepszenie, a na pewno nie jako okoliczność podważającą tezę o realizacji celu wywłaszczenia. Inna ocena byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby sporna nieruchomość zostało wywłaszczona w celu dokonania na nich nasadzeń określonej roślinności. Jednak taka sytuacja nie miała miejsca.

Nie mógł też odnieść skutku zarzut braku w aktach sprawy wskazanego powyżej opracowania. Z uzasadnienia skargi jednoznacznie wynika, że skarżący poznali treść tego dokumentu. Tym samym nie sposób przyjąć, że jego brak miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tylko naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy dają podstawę uchylenia decyzji. zaskarżonej do sądu administracyjnego.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić także należy, że wbrew zarzutom skargi zawartym w pkt. 1 pkt a, b i c organy nie naruszyły wskazanych tam przepisów u.g.n. Wskazać przy tym należy, że wykorzystanie części spornego terenu, jako parkingu przez podmiot prywatny po oddaniu tego terenu w dzierżawę, nie może być podstawą do jego zwrotu skarżącym. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości praktycznie nie ma większego znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości.

Za bezzasadny także należało uznać zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazanych przez skarżących prawomocnych wyroków sądów powszechnych.

Po pierwsze, treść tych wyroków była znana tutejszemu Sądowi już przy wydaniu wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 934/17. Wydając ten wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przesądził, że wskazane przez skarżących wyroki sądów powszechnych nie są wiążące dla organów w zakresie dotyczącym oceny realizacji celu wywłaszczenia. Jakkolwiek w wyroku tym Sąd nie przeprowadził rozważań dotyczących tego, czy i w jakim zakresie omawiane tutaj wyroki sądów powszechnych wiążą organy. Jednak skoro wyrokiem tym uchylono również korzystną dla skarżących decyzję organu I instancji, orzekającą o zwrocie nieruchomości objętych ich wnioskiem, a zarazem wskazano na konieczność ustalenia celu wywłaszczenia, to wynika stąd, że Wojewódzki Sąd Administracyjny już w tym wyroku uznał, że prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w K. z [...] r. i prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z [...] r., sygn. akt [...], nie wiążą organów, w zakresie rozstrzygnięcia kwestii, czy w niniejszej sprawie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Stanowiskiem tym tutejszy Sąd był związany przy wydaniu kolejnego wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1017/18, w którym wskazał organom na konieczność ustalenia czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Stanowiskiem tym związany jest także Sąd w składzie obecnie orzekającym. Nie można przy tym czynić zarzutu organom, że nie respektowały stanowiska sądów powszechnych, wedle którego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, w sytuacji. Były one bowiem związane wyraźnym wskazaniem tutejszego Sądu, aby dokonać samodzielnych ustaleń, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Po drugie, zakresem prawomocności materialnej objęte jest tylko rozstrzygnięcie zawarte w wyroku sądu powszechnego, a nie jego przesłanki. Tym samym wskazane przez skarżących wyroki wiążą w zakresie dotyczącym ich sentencji, a nie uzasadnień. Co prawda art. 365 § 1 k.p.a. stanowi, że "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy państwowe i organy administracji publicznej (...)", jednak zgodnie z art. 366 k.p.c. przymiot powagi rzeczy osądzonej dotyczy tego "co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". W konsekwencji organy administracji w realiach rozpoznawanej sprawy były związane prawomocnymi orzeczeniami sądu powszechnego w zakresie tego, co stwierdzono w ich sentencji. Nie dotyczy to jednak przesłanek faktycznych i prawnych, które legły u podstaw wskazanych przez skarżących rozstrzygnięć.

Po trzecie, nie sposób zaakceptować rozwiązania, w ramach którego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub odmowie jej zwrotu miałby rozstrzygać sąd powszechny, a nie uprawniony do tego organu administracji publicznej.

W ocenie Sądu argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z rozstrzygnięciem mającym swe umocowanie faktyczne i prawne. Nie doszło zatem do naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Sąd w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie stwierdził naruszenia także innych przepisów postępowania ani żadnych przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż podniesione w skardze zarzuty jako bezzasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl