Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 745/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust.1 pkt 5 ppkt a
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania D. G. od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej również jako: "organ I instancji", "Wójt") z dnia [...] września 2017r. nr [...] o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa i rozbudowa chlewni o liczbie stanowisk 600 sztuk oraz budowa chlewni o liczbie stanowisk 1000 sztuk wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą , na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 27 lutego 2017r. D. G. (dalej również jako: "inwestor") zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Do wniosku inwestor załączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane na podstawie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny.

Rozpoznając powyższy wniosek Wójt decyzją [...] września 2017r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Jako przyczynę odmowy wskazał okoliczność, że realizacja inwestycji przyczyni się do wzmożonych uciążliwości, w tym o charakterze odorowym oraz emisji hałasu. Ponadto występuje bliska odległość od zabudowy mieszkaniowej (ok. 130m od najbliżej położonych budynków). Funkcjonowanie chlewni o takiej obsadzie stanowić będzie istotną uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a lokalizacja w takim miejscu będzie zagrażała zdrowiu mieszkańców. Wskazano dalej na protesty i sprzeciw lokalnej społeczności. Jako następny argument Wójt wskazał, że najskuteczniejszym rozwiązaniem byłaby realizacja przedsięwzięcia w innym wariancie lokalizacyjnym. Wariant alternatywny wynikający z raportu przewidywał inną technologię tj. chów ściółkowy, niemniej z tego samego raportu wynika, że wariant ten jest mniej korzystny dla środowiska w porównaniu do wariantu inwestorskiego tj. chowu w systemie rusztowym. Zwrócono także uwagę, że w pobliżu znajduje się kościół i cmentarz wpisane do rejestru zabytków i fetor odchodów zwierzęcych będzie przenikał z otoczenia do wnętrza kościoła.

Jednocześnie organ zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2017r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i wskazał konkretne warunki realizacji, eksploatacji oraz użytkowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.

SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2017r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...]. Organ nie podzielił stanowiska Wójta odnośnie wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przesłanek odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Uznał natomiast, że organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie z innego powodu. Mianowicie inwestor nie przedstawił w raporcie wariantu alternatywnego planowanego przedsięwzięcia. Wariant proponowany przez inwestora obejmuje chów trzody chlewnej w systemie rusztowym. Natomiast w wariancie alternatywnym zaproponowano zastosowanie odmiennego rozwiązania technologicznego w zakresie systemu chowu tj. chów ściółkowy. Wskazano przy tym w raporcie, że pozostałe elementy wariantu tj. rodzaj hodowli, jej skala i lokalizacja będą takie same. Odnośnie różnic między tymi wariantami, to w wariancie alternatywnym wyprodukowano by o 368,4 kg azotu więcej, niż w wariancie inwestorskim. Również jeśli chodzi o wielkość emisji amoniaku, to wariant alternatywny oznaczałby wprowadzenie do powietrza tej substancji w ilości o 0,149 kg/h i ok. 2,00 mg/rok większej, niż w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę. Jak wskazało Kolegium, w raporcie jednocześnie przyznano, że inne warianty jak choćby inny rodzaj chowu (drób) i lokalizacyjny nie były analizowane, ponieważ nie posiadały waloru racjonalności ze względów formalnych (brak zgodności z wnioskiem). Zdaniem Kolegium porównanie obydwu wariantów prowadzi do wniosku, że różnice między nimi są tak minimalne, że przedstawiony w raporcie jako wariant alternatywny chów technologią ściółkową, jest w istocie wariantem pozornym. Sytuacja pozorności występuje bowiem przy wariantach przedsięwzięcia zakładających jego realizację dokładnie w tym samym miejscu i z technologicznego punktu widzenia niewiele różniących się od siebie.

Kolegium skonkludowało, że zmiana wyłącznie systemu chowu tuczników z rusztowego na ściółkowy jest zmianą jednego elementu w zakresie funkcjonowania tego samego przedsięwzięcia. Nie stanowi jednak zupełnie innego wariantu w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś.

Dalej Kolegium twierdzi, że w sprawie racjonalną alternatywą byłoby przedstawienie innego wariantu realizacji przedsięwzięcia, który nie tylko jest możliwy do realizacji, ale też nie jest mniej korzystny dla środowiska. Przedłożony raport, nawet po uzupełnieniu w maju 2017r., nie zawiera dostatecznie wystarczających informacji merytorycznych, umożliwiających rzetelną ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Zdaniem organu nie przedstawiono faktycznie odmiennego od inwestorskiego wariantu alternatywnego, co rzutowało również na faktyczne i rzetelne ustalenie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Załączone do raportu wyliczenia dotyczą tego samego wariantu, minimalnie jedynie zmodyfikowanego o jeden element, jakim jest sposób prowadzenia chowu tuczników.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. G. (dalej również jako: "skarżący’), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania strony do organów administracji i przekonania jej o słuszności działań tych organów, wyrażonej w art. 6, art. 7, 8 k.p.a., jak również z naruszeniem art. 77 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz dokonanie wybiórczej analizy raportu oddziaływania na środowisko,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego:

- art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1405 ze. zm.), dalej jako "o.o.ś.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia uwarunkowań środowiskowych, pomimo spełnienia wszystkich wymogów określonych przepisami prawa, w tym uzyskania dla planowanego przedsięwzięcia pozytywnych opinii i uzgodnień organów współdziałających i braku przeciwwskazań do wydania decyzji uzgadniającej,

- art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, iż przedłożony w raporcie wariant alternatywny przedsięwzięcia ma charakter pozorny polegający na wskazaniu w nim minimalnej różnicy technologicznej, podczas gdy zaproponowany przez skarżącego wariant odnosi się do zupełnie odmiennego sposobu prowadzenia chowu tuczników, zatem stanowi on wystarczającą alternatywę dla wariantu inwestorskiego.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem inwestora.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić tylko w sytuacjach prawem przewidzianych. Ustawa o.o.ś. zawiera zamknięty katalog przypadków, w których organ może wydać taką decyzję.

Odnośnie konfliktów społecznych, to sprzeciw mieszkańców nie może stanowić podstawy do wydania decyzji negatywnej. Przepisy o.o.ś. jedynie zapewniają udział społeczeństwa w postępowaniu, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia.

Dalej podniesiono, że zgodnie z art. 80 ust. 1 o.o.ś. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, w których mieszczą się m. in. wyniki oceny oddziaływania na środowisko, w tym uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, powinny być bezwzględnie wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przesądzając w efekcie o wydaniu decyzji (rozstrzygnięciu pozytywnym czy też o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań). Odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić wyłącznie w sytuacji zaistnienia sprzeczności z innymi przepisami prawa aktualnie obowiązującymi.

Dalej skarżący wskazuje, że obowiązujące przepisy nie nakładają ograniczeń jeśli chodzi o wybór wariantu/wariantów realizacji inwestycji, który zostanie zaprezentowany w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako racjonalny wariant alternatywny. Zgodnie z wytycznymi Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], opublikowanymi w Poradniku pod red. Macieja Stryjeckiego i Krzysztofa Mielniczuk, Warszawa 2011, za wariant właściwy uznaje się przyjęcie wariantu dotyczącego np. zmiany sposobu utrzymania zwierząt. Inwestor zaproponował jako wariant alternatywny przeanalizowanie innego sposobu hodowli zwierząt ze wskazaniem chowu tradycyjnego ściółkowego, co oznacza wprost zmianę technologiczną. W produkcji zwierzęcej są wyłącznie dwie możliwości utrzymywania zwierząt - w technologii ściółkowej lub w technologii bezściółkowej. Z tego względu w raporcie został przedstawiony wariant inwestorski, jak również wariant alternatywny. Ponadto wskazano również wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wobec powyższego zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, o następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej sformułowane są trafne. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś, zaś wskazane naruszenie prawa materialnego skutkowało również naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a. oraz 107 § 3 K.p.a. w zakresie prawidłowości zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi ustawa o.o.ś. i Sąd dokonał kontroli przedmiotowego postępowania w oparciu o przepisy ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmuje w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W art. 66 ust. 1 o.o.ś. ustawodawca zawarł listę elementów, które powinien zawierać prawidłowo sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jeden z nich został zawarty w art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych co najmniej trzech wariantów jego realizacji oraz informować o przewidywanych skutkach dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia. Są to: po pierwsze, wariant proponowany przez wnioskodawcę, po drugie racjonalny wariant alternatywny oraz po trzecie wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a także uzasadnienie ich wyboru (tak wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 89/16). Oznacza to, że bezwzględnie raport musi zawierać trzy warianty. W niniejszej sprawie w raporcie sporządzonym w lutym 2017r. przez A. K., zdaniem Sądu, zostały opisane wszystkie wymagane przez przepis o.o.ś. warianty planowanego przedsięwzięcia.

Spór bowiem sprowadza się do tego, czy wskazany jako racjonalny wariant alternatywny tj. chów w systemie ściółkowym stanowi racjonalny wariant alternatywny w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ppkt a) o.o.ś. Przede wszystkim ustawa nie definiuje pojęcia wariantu alternatywnego. Z literalnego rozumienia tego pojęcia należy wywieść, że jest to wariant, który może realnie i rzeczywiście zastąpić wariant inwestorski. Nie może to być zatem wariant abstrakcyjny, oderwany od realiów i uwarunkowań, w jakich będzie realizowane przedsięwzięcie. Jednocześnie Sąd przyznaje, że warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 o.o.ś., powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłoby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju (vide wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015r. sygn.. akt II OSK 1605/13). Takim zaś przedsięwzięciem jest w tej konkretnej sprawie chów trzody chlewnej. W ramach zatem tego przedsięwzięcia konieczne jest wariantowanie, które będzie polegało na zróżnicowaniu pod względem rozwiązań technologicznych, takich jak choćby konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń, a także zdaniem Sądu, zróżnicowanie pod względem technologii chowu. Podyktowane jest to tym, że zróżnicowanie owo ma wpływ, jeśli chodzi o oddziaływanie zaproponowanych rozwiązań na środowisko. Mianowice jak wynika z raportu, technologia chowu w systemie ściółkowym będzie miała mniej korzystne oddziaływanie na środowisko, jeśli chodzi o ilość produkowanego w chlewni ściółkowej azotu oraz emisji amoniaku (tak na str. 73 i 74 raportu). Poza tym, spodziewane maksymalne stężenia amoniaku w powietrzu są o blisko 60% wyższe w wariancie alternatywnym, niż w wariancie inwestorskim (str. 75 raportu).

Tym samym błędne jest stanowisko Kolegium, które odmawia wskazanemu w raporcie wariantowi alternatywnemu cechy racjonalnego wariantu alternatywnego w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 ppkt 1 o.o.ś. Wskazywana pozorność tego wariantu nie ma miejsca. Sąd podkreśla konieczność zachowania tożsamości planowanego przedsięwzięcia, aby nie doszło do wykreowania poprzez wariant alternatywny innego przedsięwzięcia niż planowane. Zróżnicowanie mogło polegać zarówno na innej lokalizacji budynków, na chowie innych zwierząt, na ilości sztuk chowanych zwierząt, czy właśnie na zastosowaniu innej technologii chowu. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku chowu tuczników metoda ściółkowa i rusztowa oznaczają dwa różne warianty przedsięwzięcia, a chów jedną metodą może stanowić wariant alternatywny wobec chowu przy zastosowaniu drugiej technologii (vide wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1488/15).

Błędna wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 5 ppkt 1 o.o.ś. będąca wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tj. oceny i analizy przedłożonego raportu doprowadziła do sytuacji, w której organ uznał, że przedłożony w sprawie raport nie spełnia warunku określonego w tym przepisie. Błędna zaś wykładnia skutkowała wydaniem decyzji odmownej dla inwestora.

W takiej sytuacji zadaniem organu będzie ponowna ocena raportu przy założeniu, że opisuje on racjonalny wariant alternatywny przedsięwzięcia jakim jest hodowla w systemie ściółkowym i wariant ten nie jest pozorny, lecz realizuje dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 5 ppkt 1 o.o.ś.

Skarga podnosi naruszenie art. 80 ust. 1 o.o.ś. Przepis ten określa, że jeśli przed wydaniem decyzji była przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, organ bierze pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, ustalenia zawarte w raporcie, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu przedwczesne byłoby twierdzenie, że organ naruszył ten przepis, gdyż co do zasady wziął pod uwagę ustalenia zawarte w raporcie, ale przy wadliwym rozumieniu zapisów odnoszących się do wariantowania przedsięwzięcia, wyniki analizy raportu przedwcześnie zostały uznane jako przesłanka do odmowy wydania decyzji środowiskowej.

Sąd jedynie nadmienia, że wbrew żądaniu skargi na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest przesądzenie, że występują warunki do wydania decyzji pozytywnej. Konieczne jest bowiem przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przy rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ppkt 1 o.o.ś. jak wynika z poczynionych tutaj rozważań.

Odnośnie zakwestionowanych przez Kolegium podstaw odmowy wydania decyzji środowiskowej, a przyjętych za taką podstawę przez Wójta Gminy, to Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium. Mianowicie protesty społeczne, uciążliwości odorowe, odległości od zabudowy same w sobie nie stanowią podstawy do wydania odmownej decyzji środowiskowej.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że wskazane naruszenie przepisu prawa materialnego zadecydowało o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wyżej powołanej ustawy i §14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r, poz. 265). Na koszty postępowania w łącznej kwocie 697 zł składają się: wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, wpis od skargi w kwocie 200 zł.