Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1759/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4 a
journal: Dz.U. 2001 nr 151 poz 1687
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie zawieszenia pobierania ceł od niektórych towarów
article: art. 156 § 1 i 2, art. 268 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 2101/10 w sprawie ze skargi W. R. i Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...] w W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2101/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. i Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469), zwanego dalej rozporządzeniem, Zastępca Komendanta Komendy Rejonowej Policji W. [...] przyznał W. R. kwaterę tymczasową nr [...], przy ulicy [...] w W.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. W. R. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz.1687 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji. Ponadto wniósł o wydanie decyzji o przydziale zajmowanego lokalu jako lokalu służbowego, wskazując, że chce doprowadzić do uregulowania statusu zajmowanego przez siebie lokalu zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., [...], Komendant Stołeczny Policji dopuścił Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym powyższym wnioskiem.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. [...] Komendant Stołeczny Policji przekazał pismo W. R., w części obejmującej wniosek o przydział lokalu mieszkalnego, do rozpoznania Komendantowi Rejonowemu Policji W. [...].

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., [...], wydaną w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., Komendant Stołeczny Policji stwierdził jej nieważność. Organ ustalił, że wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r., Zastępca Komendanta Rejonowego Policji W. [...] nie dysponował pisemnym upoważnieniem do wydawania decyzji administracyjnych o przydziale kwater tymczasowych. W przypadku funkcjonariuszy Policji właściwość rzeczową w postępowaniu administracyjnym określa ustawa o Policji, zgodnie z którą w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym na obszarze m. W. jest Komendant Rejonowy Policji w stosunku do policjantów pełniących służbę w Komendzie Rejonowej Policji. Komendant podniósł także, iż organ administracji publicznej może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Decyzja o przydziale kwatery tymczasowej winna być zatem wydana i podpisana przez Komendanta Rejonowego Policji W. [...], albo zgodnie z art. 268a K.p.a. przez upoważnionego pracownika kierowanej przez wskazany organ jednostki, legitymującego się pisemnym upoważnieniem do wydawania decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań W. R. oraz Stowarzyszenia Mieszkańców Osiedla [...] w W., Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2010 r., [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie przepisu art. 6 ust. 4a ustawy o Policji, na obszarze m. W. zadania i kompetencje odpowiadające zadaniom i kompetencjom komendanta powiatowego (miejskiego) Policji wykonuje właściwy terytorialnie komendant rejonowy Policji. Stosownie do § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia decyzje w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater wydają będący dysponentami lokali (...) komendanci powiatowi (miejscy) Policji - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach organizacyjnych Policji. W świetle tych przepisów organem właściwym do wydania decyzji o przydziale kwatery tymczasowej W. R. - funkcjonariuszowi KRP W. [...] - był komendant rejonowy tej jednostki. Analiza akt sprawy wykazała, że Zastępca Komendanta Rejonowego Policji W. [...] nie był upoważniony na podstawie przepisu art. 268a K.p.a., do działania w imieniu organu, a w szczególności do podpisywania decyzji administracyjnych. Z tych względów należało uznać, że sporna decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Odnosząc się do wniosku W. R., dotyczącego wydania decyzji o przydziale przedmiotowego mieszkania jako lokalu służbowego organ stwierdził, że brak jest podstaw do jego rozpatrzenia w tym postępowaniu. Podał, że właściwość organów w kwestii przydziału mieszkań regulują przepisy § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), zgodnie z którym decyzje w sprawach przydziału lokali mieszkalnych wydają będący dysponentami lokali komendanci rejonowi Policji na obszarze m. W. - w stosunku do policjantów pełniących służbę w komendach rejonowych Policji na obszarze m. W.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. R. i Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla [...], których zdaniem wydana przez organ odwoławczy decyzja naruszała art. 104 K.p.a., na skutek nierozstrzygnięcia o całości żądania strony. Na podstawie art. 88 ustawy o Policji, W. R. przysługiwało prawo do lokalu służbowego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Realizując swoje uprawnienie, skarżący wystąpił z wnioskiem o przydział lokalu służbowego i decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. została mu przydzielona kwatera tymczasowa. Nie kwestionując wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, skarżący zarzucił, że wydana też ona została z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i norm zaludnienia lokali mieszkalnych (...), które wskazują przesłanki przydziału kwatery tymczasowej, nieznajdujące zastosowania do sytuacji W. R. Skarżący podał, że przez cały okres zajmowania przez niego przedmiotowego lokalu, był on traktowany przez Komendę Stołeczną Policji, jako lokal mieszkalny, a nie kwatera tymczasowa. Wszczęte przez niego postępowanie miało na celu nie tylko wyeliminowanie decyzji wadliwej z obrotu prawnego, ale przede wszystkim jej nieprawidłowej treści, powodującej rozbieżność między statusem prawnym zajmowanego przez skarżącego lokalu, a jego rzeczywistym funkcjonowaniem i przeznaczeniem. W tym celu skarżący zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej oraz o uregulowanie statusu prawnego zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego, poprzez wydanie decyzji o jego przydziale, jako lokalu służbowego. Rozstrzygnięcie złożonego podania tylko w zakresie stwierdzenia nieważności, stanowi nie tylko naruszenie przepisów K.p.a., ale również prowadzi do stanu, w którym skarżący pozostaje bez tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, z wyłącznej winy organu administracji, który wydał wadliwą decyzję.

Na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. podniesiono dodatkowy zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a., polegający na nie wzięciu pod uwagę zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych poprzez zrealizowanie przez W. R. prawa do zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych, a więc jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nadzorczy nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, co postulują w skardze strony. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Dalej Sąd wywiódł, że Komendant Stołeczny Policji decyzją z dnia [...] września 2010 r. wprawdzie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., jednakże uczynił to na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., nie zaś jak wnosił o to skarżący w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ ustalił, że objęta kontrolą nadzorczą decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. została podpisana przez podinspektora S. S. - Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji W. [...] który nie dysponował wymaganym upoważnieniem organu - Komendanta Rejonowego Policji W. [...]. W ocenie Sądu I instancji naruszenie art. 19 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Komendant Stołeczny Policji badając decyzję, o której stwierdzenie nieważności skarżący wystąpił, zasadnie zatem stwierdził jej nieważność, uznając, że jest ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną. Natomiast - zdaniem Sądu - stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. na innej podstawie aniżeli wnosił skarżący nie może być poczytane jako naruszające prawo, bowiem w myśl art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, z urzędu dostrzegł inną okoliczność stanowiącą przesłankę nieważnościową, obowiązany był rozstrzygnąć sprawę i wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenie obarczone wadą kwalifikowaną. Odnosząc się do zarzutu, że organy nadzorcze w niniejszej sprawie nie badały przesłanek określonych w art. 156 § 2 K.p.a., Sąd uznał go za zasadny. Biorąc jednak pod uwagę brzmienie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. Sąd stwierdził, że było to naruszenie przepisów postępowania, które nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym zakresie wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd podkreślił - mając na uwadze ugruntowane w orzecznictwie sądowym kryteria oceny zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej - że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego kwestionowaną decyzją było rozstrzygnięcie orzekające o przydziale skarżącemu prawa do kwatery tymczasowej jako jednej z form zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych policjanta. Wymieniony kwaterę tę dalej zajmuje i wystąpił z wnioskiem do organu Policji o wydanie decyzji przydziałowej przedmiotowego lokalu na stałe. W sprawie nie zaistniały zatem takie zdarzenia prawne, których organ nie byłby w stanie odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych nie można na pewno zaliczyć "skorzystania z prawa do zamieszkiwania w kwaterze przez okres kilku lat", albowiem organ Policji posiada instrumenty, w prawie materialnym i procesowym, umożliwiające zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych W. R. Zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji przydziałowej, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowo również Komendant [...] Policji, jako organ niewłaściwy w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego, wniosek w tej części przekazał do rozpoznania organowi właściwemu w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie Mieszkańców Osiedla [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi Stowarzyszenie zarzuciło obrazę art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów w zakresie nieodwracalności skutków prawnych skarżonej decyzji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji W. [...] w sprawie przydziału kwatery tymczasowej.

W uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego podniesiono, że Sąd I instancji dokonał zawężającej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Z konstrukcji instytucji stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że następuje ona już w czasie późniejszym, gdy mogły zaistnieć inne skutki prawne, które są następstwem decyzji, której stwierdzono nieważność. Dalej, nie zgodzono się z ujednoliceniem przez Sąd I instancji przydziału kwatery tymczasowej i lokalu służbowego, jako władczych uprawnień organu Policji w celu zapewnienia policjantowi mieszkania, gdyż obydwa rodzaje lokali są przydzielane z innych powodów, innym podmiotom oraz kształtują w odmienny sposób prawa strony. Ponadto stwierdzono, że powyżej wskazane instytucje kształtują prawa w elementarnej sferze praw obywatelskich, tj. prawa do mieszkania, stąd winny być poddane wnikliwej analizie faktycznej i prawnej, zwłaszcza w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Obojętne wobec powyższego jest to, czy organy Policji są w stanie w ramach swoich władczych uprawnień ukształtować prawo skarżącego do jakiegokolwiek miejsca zamieszkania, gdyż nie są w stanie ukształtować wstecznie tego prawa oraz następczych skutków prawnych wcześniejszych decyzji. Dla unieważnionej decyzji następczym skutkiem prawnym jest niewątpliwie stosunek zobowiązaniowy, wynikający z zawartej umowy najmu kwatery tymczasowej, którego byt przestaje istnieć wobec odpadnięcia podstawy faktycznej umowy, tj. decyzji o przydziale kwatery tymczasowej. Odpadnięcie przesłanki świadczenia powoduje skutek, którego organ Policji w zakresie swojego władztwa nie jest w stanie odwrócić, przynajmniej za okres od 2003 r. do 2007 r., a także nie może w odmienny sposób ukształtować wstecznie prawa skarżącego do kwatery tymczasowej jako lokalu, w którym zamieszkiwał przez ostatnie 7 lat. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy Policji w pierwszej kolejności winny rozpoznać w ramach postępowania nieważnościowego decyzje o przydziale kwatery tymczasowej, które winno skończyć się odmową stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 156 § 2 K.p.a. Następnie organy winny z urzędu wznowić postępowanie w sprawie przydziału kwatery tymczasowej, w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wydać nową decyzję - w zależności od tego czy strona uzupełniłaby wniosek o przydział kwatery tymczasowej - przydzielić ją, a w sytuacji gdyby strona nie uzupełniła wniosku lub zaistniały inne przesłanki negatywne - odmówić przydziału. Powyższe uzasadnia okoliczność, że osoba podpisująca decyzję o przydziale kwatery tymczasowej nie miała przymiotu organu, więc jeżeli nie da się stwierdzić nieważności o przydziale z uwagi na jej nieodwracalność, to należy stwierdzić brak wiedzy organu o istotnych okolicznościach, nieznanych w dacie wydawania decyzji. Brak jest też możliwości stopniowania przesłanek negatywnych i pozytywnych określonych w art. 156 K.p.a., co oznacza, że nieprzekonywująca jest przyjęta przez Sąd I instancji koncepcja, iż pomimo, że zasadny jest zarzut braku zbadania przez organy przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a., to naruszenie to nie mogło mieć istotnego w sprawie znaczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też zarzut naruszenia art. 2 oraz art. 4 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarga kasacyjna wniesiona przez W. R. została prawomocnie odrzucona przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Pierwszy z nich dotyczył naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i nie został szczegółowo uzasadniony ani rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z wywodów uzasadnienia dotyczących naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a. wynika pośrednio, że skarżące Stowarzyszenie kwestionuje rozpoznanie sprawy przez organ administracyjny wyłącznie pod kątem naruszenia w decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. przepisów o właściwości, z pominięciem możliwości zastosowania przepisów dotyczących wznowienia postępowania administracyjnego w sytuacji objętej przepisem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy administracyjnej. Stosownie zaś do przepisów art. 61 i 63 § 2 K.p.a. granice sprawy administracyjnej wyznacza zgłoszone do organu administracji żądanie strony. Zakres żądania strony identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także granice sprawy sądowoadministracyjnej (art. 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a.), wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony, natomiast wskazana przez stronę podstawa prawna nie ma w zasadzie, tj. w ramach ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami K.p.a., dla organu rozpatrującego żądanie strony charakteru determinującego, co przekłada się później także na postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 757/87, ONSA 1988 r., nr 1, poz. 20).

Prawidłowa podstawa prawna żądania strony wynika z przedstawionej przez nią podstawy faktycznej żądania, co oznacza, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym, zarówno przez stronę (wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej żądania), jak i przez organ administracji (wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy) nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny, tak jak i wcześniej organ administracji, związany jest granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych sprawy przedstawionych przez stronę. Z treści podania W. R. z dnia [...] maja 2010 r. wynika wyraźnie i jednoznacznie, że domagał się on stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o Policji i nie było jakichkolwiek podstaw do odmiennej kwalifikacji jego żądania. Tak wyznaczone granice sprawy były przedmiotem badania ze strony organów administracyjnych i w tych też granicach orzekał Sąd I instancji.

Kwestia nieodwracalności skutków prawnych nie została wprawdzie podniesiona w skardze do Sądu pierwszej instancji, gdyż została wskazana dopiero na rozprawie, to jednak nie można przyjąć, że nie została ona uwzględniona przy orzekaniu. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrzył zarzut nieodwracalności skutków prawnych i do niego się ustosunkował. A zatem zarzut niedopełnienia obowiązku odniesienia się do jakiegoś istotnego aspektu oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie wyrażonego wprawdzie w skardze, ale mieszczącego się w granicach sprawy jest nietrafny. W szczególności nie może prowadzić do skutecznego zarzucenia naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a.

Ponadto, wskazać należy, iż skuteczne powołanie się na zarzut w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga wskazania dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej żadnej argumentacji w tym kierunku nie przeprowadził.

Autor skargi kasacyjnej odniósł treść zarzutu naruszenia przepisów postępowania do błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a., upatrując jego istotę w zawężającej wykładni końcowej części tego przepisu, odwołującego się do kryterium nieodwracalnych skutków prawnych, których wystąpienie stanowi przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji. Nie określił jednak precyzyjnie aspektów zawężającego charakteru wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Ograniczył się bowiem do stwierdzenia braku wątpliwości interpretacyjnych w stosunku do niezmienności art. 156 K.p.a. od początku obowiązywania tego aktu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o objęcie pojęciem nieodwracalnych skutków prawnych także ukształtowania, w wyniku decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu jako kwaterze tymczasowej. W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja o przydziale kwatery tymczasowej została przez W. R. skonsumowania w tym sensie, że zamieszkiwał on w tym lokalu, a to uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności, z tym łączy się fakt objęcia wspólną dyspozycją art. 156 § 2 K.p.a. przesłanki nieodwracalności skutków prawnych oraz upływu 10 lat. Nieodwracalność skutków prawnych należałoby badać nie na dzień podejmowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, lecz na dzień wydania decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności.

Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie nieodwracalności skutków prawnych wyraził już w sprawie o sygn. akt I OSK 1438/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podzielany w pełni w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd, że wskazanie na skutki prawne oznacza, że nie mogą podlegać takiej kwalifikacji skutki faktyczne spowodowane istnieniem w obrocie lub wykonaniem wadliwej decyzji, niezależnie zresztą od tego, czy te skutki faktyczne są czy nie są możliwe do odwrócenia, Nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej (względna) winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej (jego właściwości, zadań i kompetencji). Jeżeli zatem dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 11, C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 619-620).

Konstrukcja nieodwracalności skutków prawnych może przy tym dotyczyć jedynie prawnych skutków bezpośrednich, co oznacza, że nie można ich odnosić nie tylko do skutków mających charakter zdarzeń faktycznych, będących efektem takiej decyzji, ale także do skutków pośrednich w sferze prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się także na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC z 1992, nr 12, poz. 211), na gruncie której dodatkowo wzmocniony został prawny wymiar badanych w takim postępowaniu skutków, przy pozostawieniu poza zakresem badania faktycznych możliwości przywrócenia stanu faktycznego do jego pierwotnej postaci.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że poddanie kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej nie wiąże się ze stwierdzeniem wystąpienia skutków prawnych, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako nieodwracalne. Wszystkie zdarzenia wywołane przez tę decyzję można skorygować w drodze postępowania administracyjnego. Fakt zamieszkiwania w kwaterze (określany jako skonsumowanie prawa do kwatery lub jako skorzystanie z prawa do zamieszkiwania na kwaterze) nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych, pozostając wyłącznie skutkiem ze sfery faktów.

Okoliczność, że wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej przestaje istnieć stosunek zobowiązaniowy, wynikający z umowy najmu tej kwatery, nie oznacza, że skarżący jest automatycznie pozbawiany prawa do pozostawania w tym lokalu. Wprawdzie organy Policji nie są w stanie ukształtować wstecznie prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego, ale takiego wstecznego ustalenia prawa do lokalu nie spowodowałoby nawet przyjęcie, że miało miejsce wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem skutki takie mogłyby się odnosić do prawa do kwatery zastępczej.

Ponadto stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu, że prawo do lokalu służbowego, które dotychczas nie zostało przyznane, winno być rozstrzygnięte inną decyzją. Wniosek W. R. wszczął bowiem dwa odrębne postępowania, z których jedno jest postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale kwatery tymczasowej, a drugie jest postępowaniem o przydział zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego w postaci kwatery tymczasowej, nadając mu status jako lokalu służbowego na stałe. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem odrębnym i samodzielnym, wszczynanym z urzędu lub na wniosek strony, w ramach którego istotne jest orzeczenie o wystąpieniu przesłanek nieważnościowych w stanie faktycznym i stanie prawnym na dzień wydania decyzji, w stosunku do której postępowanie o stwierdzenie nieważności się toczy. Stąd nie można w ramach tego postępowania rozstrzygać równocześnie o merytorycznych żądaniach strony, których rozpatrzenie winno mieć miejsce w stosunku do stanu faktycznego i stanu prawnego na dzień wydania aktualnej decyzji w tym przedmiocie. Dodatkowym argumentem, przesądzającym o konieczności rozdzielenia obu postępowań, jest odrębność organów właściwych do podjęcia obu decyzji, objętych wnioskami skarżącego, zawartymi w jednym piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że nie mogły wystąpić nieodwracalne skutki prawne decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., przyznającej skarżącemu kwaterę tymczasową, a której stwierdzenie nieważności nastąpiło z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. jest niezasadny. Nie zasługiwał na uwzględnienie także argument odwołujący się do oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej wznowienia postępowania z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem, niezależnie od braku możliwości rozpoznania jego zasadności w ramach kontroli kasacyjnej, nie został wyjaśniony jego związek ani z zarzutem skargi kasacyjnej ani z treścią zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy sam argument jest jednoznacznie skierowany do organu administracji.

Nie jest również trafne odwoływanie się w skardze kasacyjnej do naruszenia art. 2 oraz art. 4 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ogólne powołanie przepisów i sformułowanie ogólnikowej tezy o relacji pomiędzy państwem i jego obywatelami. Autor skargi kasacyjnej, nie wykazał bowiem, w czym upatruje naruszenie przez zaskarżony wyrok zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasad współżycia społecznego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.