Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 59/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 27 października 2021 r. nr 3830/RR/2021 w przedmiocie zwrotu dofinansowania środków z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków z budżetu krajowego wraz z odsetkami oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 27 października 2021 r. nr 3830/RR/2021 Zarząd Województwa Śląskiego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r. zobowiązującej G. J. (dalej: Strona, Skarżący, Beneficjent) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą G. G. J. do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 353 833,61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

W podstawie prawnej powołał się m.in. na przepisy z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej K.p.a.), art. 41 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm.; u.s.w.), art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1 w zw. z art. 60 pkt 6, 61 ust. 3 pkt 2 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 818; dalej ustawa wdrożeniowa).

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny i argumentację prawną. Wskazał, że z uwagi na fakt, że Beneficjent nie dokonał zwrotu środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, Zarząd Województwa Śląskiego uchwałą nr [...] z 25 listopada 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przez Beneficjenta, o czym Beneficjent został poinformowany pismem z 26 listopada 2020 r. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w I instancji stwierdził, że Beneficjent nie zwrócił pełnej kwoty niewykorzystanych środków, które otrzymał w ramach projektu oraz nie dokonał zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne. Także uznał, że powyższe stanowiło naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. przepisów § 4 ust. 1, § 12 ust. 2 i ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu oraz Rozdziału 6 Wspólne warunki i procedury w zakresie kwalifikowalności wydatków, Podrozdziału 6.2 Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3 lit. a, e, f oraz i Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020" (dalej: Wytyczne). Wskazane naruszenia stanowią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Naruszenie ww. przepisów wspólnotowych oraz wytycznych krajowych wpisuje się w dyspozycję normy prawnej przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jako "wykorzystane z naruszeniem procedur".

W wyniku przeprowadzonego postępowania wydana została 7 kwietnia 2021 r. decyzja nr [...], zobowiązująca Beneficjenta do zwrotu dofinansowania w kwocie 353.833,61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Od tej decyzji Beneficjent wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy żądając umorzenia kwoty zobowiązania. Zarzucił:

1. brak poinformowania o planowanym terminie zakończenia postępowania, czyli uniemożliwienie udziału w każdym etapie postępowania, co spowodowało brak możliwości wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a.;

2. brak wskazania, którą przesłankę z art. 207 u.f.p. naruszył Beneficjent, gdyż w decyzji Organ posługuje się ogólnym stwierdzeniem o nieprawidłowo wykorzystanej kwocie, jednak z treści pisma wynika, iż chodzi o zwrot kwoty niewydatkowanej, a taka przesłanka wszczęcia postępowania nie została wskazana w Ustawie, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a., zgodnie z którym Organ jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków;

3. pominięcie dowodu związanego z wydatkami, jakie zostały usunięte na etapie weryfikacji wniosków o płatność, a to 124.888,67 zł, co z kosztami pośrednimi o wartości 24.977,73 zł daje razem 149.866,40 zł, co stanowi naruszenie art. 75 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;

4. brak wykazania szkody lub potencjalnej szkody w kontekście zakwestionowanych wydatków, dla budżetu UE, a także brak wskazania winy Beneficjenta w kontekście wydatków uznanych za niekwalifikowalne;

5. naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

6. naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej.

IZ RPO WSL, działając jako organ II instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdziła brak podstaw do uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji, jak również do umorzenia postępowania. Podkreśliła, że postępowanie przed organem I instancji było przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, prawidłowy, rzetelny i wyczerpujący, z zachowaniem zasad k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów Strony wskazała, że Beneficjent został w sposób prawidłowy pisemnie poinformowany o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego nie skorzystał pomimo odbioru pisma. Wyjaśniła, że przesłanką zwrotu środków określoną w art. 207 u.f.p. jest wykorzystanie środków z naruszeniem procedur. W tym przypadku Beneficjent dopuścił się naruszenia umowy o dofinansowanie projektu. Na mocy § 12 ust. 10 tejże umowy był zobowiązany do rozliczenia 100% otrzymanego dofinansowania w końcowym wniosku o płatność. Skoro więc nie zwrócił całości środków, które nie zostały wykorzystane w projekcie, czym naruszył zapisy umowy o dofinansowanie, to tym samym zaistniała przesłanka zwrotu środków określona w art. 207 u.f.p., gdyż uznano, że środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur. W ocenie IZ RPO WSL nie doszło również do naruszenia art. 9 k.p.a., a postępowanie administracyjne prowadzone w I instancji było przeprowadzone w sposób prawidłowy, zaś Beneficjent był wyczerpująco informowany o przysługujących mu uprawnieniach, jak również i o okolicznościach, które były podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że Beneficjent zgodnie z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie zobowiązany jest do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów. Odnosząc powyższe do działań Beneficjenta w zakresie zatrzymania środków otrzymanych z dofinasowania na realizację projektu, które nie zostały w ramach niego rozliczone wskazał, że środki finansowe przekazywane w ramach umowy o dofinansowanie projektu można przeznaczyć tylko i wyłącznie na wydatki związane z realizacją projektu, poniesione i rozliczone zgodnie z zapisami umowy. Tym samym działanie Beneficjenta naruszało zapisy § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Ponadto środki wydatkowane, które nie zostały rozliczone w ramach projektu nie spełniają zasad kwalifikowalności określonych w Wytycznych. Naruszenie Wytycznych oznacza jednocześnie naruszanie zapisu § 4 ust. 2 i 4 umowy o dofinansowanie projektu, wskazujących na obowiązek stosowania Wytycznych przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu. Ponadto Beneficjent nie dotrzymał postanowień § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu stanowiącego, gdyż zobowiązał się do złożenia końcowego wniosku o płatność przy jednoczesnym zwrocie niewykorzystanych transz dofinansowania na rachunek IZ w terminie 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu; jak również § 12 ust. 10, zgodnie z którym: "Beneficjent zobowiązany jest do rozliczenia 100% otrzymanego dofinansowania w końcowym wniosku o płatność. Jeżeli z końcowego rozliczenia projektu wynika, iż w projekcie wystąpiły oszczędności, Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie do 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu zgodnie z § 36 ust. 3, w przeciwnym wypadku zastosowanie mają zapisy § 15 umowy" oraz § 36 ust. 3 wskazującym w sposób jednoznaczny, że "niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania (dotacji celowej oraz środków europejskich) podlega zwrotowi na rachunek IZ w terminie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu". Konsekwencją powyższego był fakt wystąpienia nieprawidłowości bowiem Beneficjent nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył § 12 ust. 2 i 10 umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez brak rozliczenia i zwrotu otrzymanego dofinansowania. Na tej podstawie Organ uznał, że kwota 353.833,61 zł stanowiąca jednocześnie środki pozostałe do rozliczenia została wykorzystana przez Beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co z kolei skutkuje obowiązkiem zwrotu ww. kwoty wraz z należnymi odsetkami.

Z dokonanych bowiem przez Organ obliczeń wynikało, że w ramach projektu Beneficjent wydatkował i przedstawił do rozliczenia kwotę w wysokości 840.851,09 zł, w związku z tym kwota oszczędności wynosiła 414.615,90 zł. Beneficjent dokonał zwrotu oszczędności 31 października 2019 r. jedynie w kwocie 63.220,48 zł. Zwrot środków nastąpił po terminie wskazanym w § 12 ust. 10 umowy o dofinansowanie projektu. W związku z tym, że realizacja projektu zakończyła się 30 września 2019 r., Beneficjent powinien był zwrócić oszczędności do dnia 30 października 2019 r. Z uwagi na fakt, iż zwrotu dokonano po upływie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu IZ RPO WSL miała obowiązek zastosować § 15 umowy o dofinansowanie projektu. Zwrócona po terminie część oszczędności została rozliczona proporcjonalnie na należność główną i przypadające jej odsetki. O fakcie rozksięgowania zwrotu w ten sposób Beneficjent został poinformowany pismem z 11 września 2020 r. Beneficjent nie zgłaszał w tej kwestii żadnych zastrzeżeń. Pozostała do zwrotu kwota oszczędności stanowi różnicę pomiędzy wyliczoną powyżej kwotą oszczędności, a kwotą zwróconą przez Beneficjenta w ramach oszczędności pomniejszoną o wartość odsetek naliczonych z uwagi na nieterminowy zwrot.

Odnosząc się do zarzutu pominięcia wniosków dowodowych Organ stanął na stanowisku, że na stanowisku, że dowody, które przeprowadza organ powinny być dostateczne do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Oznacza to, że ich ilość powinna być dostosowana do okoliczności konkretnej sprawy, tak by wyjaśniały ją w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zbędne jest więc mnożenie środków dowodowych mających za zadanie wykazanie jasnej już, bo ustalonej w inny sposób tezy. Stałoby to bowiem w sprzeczności z inną niż obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy podstawową zasadą postępowania administracyjnego, a wyrażoną w art. 12 k.p.a. Odnosząc się natomiast do wniosku o przeprowadzenie mediacji Organ zaznaczył, że mediacja jest dobrowolna, a jej celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Dokonując analizy pod kątem zasadności przeprowadzenia mediacji Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie jej przeprowadzanie nie miało uzasadnienia z uwagi na oczywisty charakter nieprawidłowości oraz ze względu na zastosowanie jasnych i konkretnych obliczeń matematycznych w celu określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu.

Ustosunkowując się do twierdzenia Beneficjenta, iż organ I instancji nie wskazał na czym miałaby polegać szkoda w budżecie UE wyrządzona działaniem Beneficjenta, IZ RPO WSL wyjaśniła, że naruszenia zapisów umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych, których dopuścił się Beneficjent, spełniają wszystkie przesłanki nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 w związku z faktem, że Beneficjent nie zwrócił pełnej kwoty niewykorzystanych środków, które otrzymał w ramach projektu oraz nie dokonał zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne (działanie lub zaniechanie); naruszył postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, tj. § 4 ust. 1, § 12 ust. 2 i ust. 10 (naruszenie procedur) oraz Wytycznych - Rozdział 6 Wspólne warunki i procedury w zakresie kwalifikowalności wydatków. Podrozdział 6.2 Ocena kwalifikowalności wydatku, pkt 3 lit. a, e, f, i; jak również doprowadził do niekorzystnego gospodarowania środkami (szkoda dla budżetu UE). Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Beneficjenta, iż organ nie wskazał winy Beneficjenta w kontekście wydatków uznanych za niekwalifikowane Organ zaznaczył, że jednym z istotnych elementów składających się na procedury, których przestrzeganie jest ważne w kontekście możliwości finansowania wydatków ze środków europejskich, jest postępowanie zgodne z regulacjami wskazanymi w umowie o dofinansowanie. Przystępując do umowy Beneficjent przyjął je do wiadomości i wyraził zgodę na konieczność ich stosowania. Niewątpliwie szczególny charakter umowy zawartej między IZ RPO WSL a Beneficjentem powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można Beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 u.f.p. do zwrotu środków organ nie bada winy czy też zamiaru Beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary. W ustawie nie przewidziano żadnych okoliczności - wystąpienia winy lub jej rodzaju czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji prowadzących do zwrotu środków. Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymał bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 u.f.p. "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków wraz z odsetkami. Mając na uwadze powyższe zarzut Beneficjenta dotyczący braku wykazania szkody w budżecie UE oraz braku wskazania winy Beneficjenta Organ uznał za bezzasadny.

Podsumowując powyższe Organ ponownie rozpatrując sprawę uznał, że postępowanie przed organem I instancji było przeprowadzone w sposób prawidłowy, rzetelny, wyczerpujący, uwzględniający czynny udział oraz interes strony w zakresie, w jakim nie narusza to przepisów prawa.

Strona, kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej wniosła skargę, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 54 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.; dalej O.p.) w związku z art. 207 ust. 1 i art. 67 u.f.p. poprzez naliczenie odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja nie została doręczona Skarżącemu w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 67 u.f.p poprzez naliczenie odsetek za okres gdy organ pozostawał w opóźnieniu. Skarżący wskazuje, iż zgodnie z treścią § 12 umowy IZ ma odpowiednio 20 dni lub 15 dni na weryfikację formalno - rachunkową i merytoryczną wniosku o płatność, zaś jak wynika z prowadzonej korespondencji terminy te nie były przez IZ zachowane, co wydłużyło postępowanie, a tym samym termin naliczania odsetek;

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez uznanie, że usunięcie przez Beneficjenta z wniosku o płatność kosztów uznanych za nie kwalifikowalne jest równoznaczne z tym, że Beneficjent przyjął stanowisko IZ RPO WSL, podczas gdy stosownie do treści § 11 ust. 3 umowy o dofinansowanie nie jest możliwe przekazanie kolejnej transzy dofinansowania w przypadku braku zatwierdzonego wniosku o płatność, a zgodnie z art. 71 Rozporządzenia ogólnego bieg rozpoczęcia terminu utrzymania trwałości rozpoczyna się od płatności końcowej na rzecz Beneficjenta, a więc w przypadku gdy Beneficjent wchodzi w spór z organem co do kwalifikowalności wydatków nie jest możliwa dalsza realizacja projektu, zaś termin utrzymania trwałości ulega znacznemu wydłużeniu. Tym samym Beneficjent chcąc realizować projekt jest zmuszony do uznania, stanowiska organu, co nie oznacza, że z tym stanowiskiem się godzi;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego, pomimo że mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie były sprzeczne z prawem;

5. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 k.p.a. w związku z § 20 umowy o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze Środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach RPO WSL na lata 2014-2020 poprzez wskazanie, że IZ nie może przywrócić wydatków uznanych wcześniej za niekwalifikowane, podczas gdy z treści § 20 umowy wynika, że ocena kwalifikowalności wydatków jest prowadzona również po zakończeniu umowy. Umowa nie przewiduje, że ocena ta dotyczy wyłącznie uznania wydatków za niekwalifikowalne - tym samym zapis ten daje możliwość uznania za kwalifikowalne wydatków, które wcześniej były uznawane za niekwalifikowane;

6. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 9 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 poprzez niepoinformowanie Beneficjenta, iż w przypadku gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do KE, o kwotę odpowiadającej oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości. W takim przypadku przepisów art. 207 ustawy o finansach publicznych nie stosuje się. Kwota tychże wydatków, jest pokrywana za środków budżetu państwa. Organ prowadzący postępowanie nie poinformował Beneficjenta o możliwości niezastosowania art. 207 ustawy o finansach publicznych ani nie badał czy zaszły przesłanki do zastosowania art. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19;

7. naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 25 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 poprzez niepoinformowanie Beneficjenta, iż ten może wnioskować o ulgi w spłacie zobowiązań.

Stawiając powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez Zarząd Województwa Śląskiego w trybie autokontroli, a w przypadku nie uwzględnienia tegoż wniosku o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 1-2 skargi (dotyczących kwestii odsetek) odwołał się do wskazań uzasadnienia swojej decyzji i ponownie wskazał na treść art. 19 pkt 1 ustawy dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 694 z póżn. zm.), zgodnie z którym w przypadku, gdy na skutek wystąpienia COVID-19 prowadzenie postępowania administracyjnego w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p., jest niemożliwe lub utrudnione terminy na załatwienie sprawy, określone w art. 35 § 3 k.p.a., ulegają przedłużeniu o 3 miesiące. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 25 listopada 2020 r., a zatem podstawowy termin wynikający z art. 35 k.p.a. w niniejszej sprawie upłynął w dniu 25 stycznia 2020 r. jednak z uwagi na stan pandemii i związane z tym czasowe utrudnienia w prowadzeniu postępowania administracyjnego, termin na załatwienie sprawy został przedłużony ex lege do dnia 25 kwietnia 2021 r., a niniejsza decyzja administracyjna została wydana w terminie wynikającym z przywołanych wyżej przepisów.

Odnośnie zarzutów nr 3, 4, 5 skargi (tj. kwestii ponownego zbadania kwalifikowalności wydatków) organ podkreślił, że w związku z weryfikacją końcowego wniosku o płatność IZ uznała niektóre wydatki za niekwalifikowalne i Beneficjent usunął z przedmiotowego wniosku o płatność rozliczone wydatki niekwalifikowalne w łącznej kwocie 48.789,44 zł. Pomimo usunięcia wydatków przez Beneficjenta z rozliczenia nie zostały one zwrócone na konto IZ wraz z odsetkami od ww. kwoty, stanowiąc nieprawidłowość podlegającą zwrotowi w trybie art. 207 u.f.p. Poza kwotą 48.789,44 zł stanowiącą wydatki usunięte z wniosku o płatność, do zwrotu na koniec realizacji projektu pozostała kwota 305.044,17 zł stanowiąca środki niewykorzystane.

Wskazano, że IZ RPO WSL nie mogła przywrócić wydatków uznanych wcześniej za niekwalifikowalne z dwóch powodów: po pierwsze wskazane wnioski o płatność i poniesione przez Beneficjenta wydatki w nich wykazane nie były przedmiotem postępowania; po drugie zaś, weryfikacja wskazanych wniosków o płatność została zakończona. Beneficjent usunął z wniosków o płatność koszty uznane za niekwalifikowalne, co jest równoznaczne z tym, że wyraził na to zgodę i przyjął stanowisko IZ RPO WSL za słuszne. Nadto w trakcie weryfikacji wniosków o płatność złożył oświadczenia datowane na 8 marca 2018 r. oraz 8 kwietnia 2019 r. zgodnie z którymi zobowiązał się, że kwota stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych przedstawionych w niezatwierdzonych wnioskach o płatność zostanie zwrócona na rachunek projektu, a do rozliczenia przedstawione zostaną inne wydatki nieobarczone błędem (w trakcie realizacji projektu). Powyższe jest zgodne § 15 ust. 5 umowy o dofinansowanie projektu. Podkreślono także, że w momencie zatwierdzenia wniosku o płatność Beneficjent nie ma możliwości odwołania się i przywrócenia kosztów uznanych za niekwalifikowalne.

Wobec zarzutu pominięcia zgłoszonych wniosków dowodowych Organ wyjaśnił, że w piśmie z 26 sierpnia 2021 r. Skarżący wnioskował o przesłuchanie świadka chociaż wydatki związane z zatrudnieniem tej osoby zostały rozliczone, a wniosek o płatność ostatecznie zatwierdzony. Skoro więc dowody, które przeprowadza organ powinny być dostateczne do rzetelnego wyjaśnienia sprawy to powinny być dostosowane do okoliczności konkretnej sprawy, tak by wyjaśniały ją w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Zbędne jest więc mnożenie środków dowodowych mających za zadanie wykazanie jasnej już, bo ustalonej w inny sposób tezy. Stałoby to bowiem w sprzeczności z inną niż obowiązek należytego wyjaśnienia sprawy podstawową zasadą postępowania administracyjnego, a wyrażoną w art. 12 k.p.a.

Natomiast Organ odnosząc się do zarzutów oznaczonych nr 6, 7 a dotyczących niespełnienie obowiązku informacyjnego wskazał, że z uwagi na fakt, iż projekt był realizowany do dnia 30 września 2019 r. i w związku z tym zobowiązanie do zwrotu niewykorzystanego dofinansowania powstało przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 nie znajdzie zastosowania przywołany przez Skarżącego art. 5 tejże ustawy. Wobec powyższego zdaniem Organu zarzut ten również jest niezasadny.

Pismem z dnia 18 października 2022 r. Skarżący uzupełnił zarzuty wskazane w skardze i zarzucił dodatkowo:

1. brak podstaw do wszczęcia postępowania w ramach art. 207 u.f.p.;

2. nieprawidłowego rozumienia pojęcia nieprawidłowości i braku wskazania działania lub zaniechania Skarżącego,

3. brak wskazania podstawy do zastosowania art. 207 u.f.p.;

4. zbyt rygorystyczne traktowanie przepisów;

5. naruszenie prawa UE tj. przedawnienia roszczeń.

Wskazując na ustalenie odmiennych terminów przedawnienia w prawie krajowym oraz w prawie UE, Skarżący wniósł o zadanie przez Sąd pytania prejudycjalnego w tym zakresie tj.: czy czteroletni termin przedawnienia roszczeń określony w Rozporządzeniu Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ma zastosowanie do roszczeń w związku z nieprawidłowościami powstałymi przy wydatkowaniu środków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz czy pojęcie program użyte jest pojęciem tożsamym z pojęciem projekt.

W odpowiedzi na powyższe pismo Organ odwołał się do treści decyzji i uprzednio złożonej odpowiedzi na skargę wskazując, że kwestie te zostały wyjaśnione. Natomiast odnosząc się do nowo podniesionego wniosku o pytanie prejudycjalne zauważył, że kwestia ta została uregulowana w ustawodawstwie krajowym poprzez wprowadzenie art. 66a do u.f.p. (vide: art. 11 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. 2017r., poz.1475 z dnia 2017.08.02). Konkludując Organ podniósł, że Beneficjent realizował projekt pod nazwą: "K" na podstawie UDA [...] z dnia 20 marca 2017 r., który był realizowany w okresie od 1 października 2017 do 30 września 2019 r. (zatem po wejściu w życie przepisu 66 a u.f.p.), zaś nieprawidłowości stanowiące przedmiot decyzji dotyczą wniosku końcowego o płatność złożonego za okres od 26 do 30 września 2019r. więc wszelkie nieprawidłowości w projekcie powstały już po dniu 2 września 2017 r. (wejście w życie art. 66 a u.f.p.). Zatem Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ przepisy krajowy (u.f.p.) w sposób kompletny uregulowały zagadnienie przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków, a wszelkie nieprawidłowości w projekcie powstały z mocy prawa (decyzja o zwrocie środków ma charakter deklaratoryjny) po dniu 2 września 2017 (tj. po dniu wejścia w życie nowelizacji u.f.p. wprowadzającej art. 66a). Zgodnie z art. 66 a u.f.p. 5 letni okres przedawnienia liczy się albo od dnia ostateczności decyzji (5 lat od 27 października 2021 - czyli 27 października 2026) albo 5 lat od wypłaty salda programu w zależności od tego, który z tych terminów jest późniejszy. W ramach RPO WSL 2014-2020 na dzień sporządzenia niniejszego pisma saldo końcowe nie zostało wypłacone. Biorąc to pod uwagę bieg terminu przedawnienia nie rozpoczął się. Natomiast co do wątpliwości Skarżącego odnośnie pojęć "projekt" i "program" Organ zauważył, iż zostały one zdefiniowane w art. 2 Rozporządzenia ogólnego tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013) i tak:

- "program" oznacza "program operacyjny", o którym mowa w części trzeciej lub części czwartej rozporządzenia ogólnego i w rozporządzeniu w sprawie EFMR oraz "program rozwoju obszarów wiejskich", o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie EFRROW; - pojęcie "projektu" w/w rozporządzenie ogólne definiuje "operację" jako projekt, umowę, przedsięwzięcie lub grupę projektów wybrane przez instytucje zarządzające danych programów lub na ich odpowiedzialność, przyczyniające się do realizacji celów priorytetu lub priorytetów, do których się odnoszą; w kontekście instrumentów finansowych operacja składa się z wkładów finansowych z programu do instrumentów finansowych oraz z późniejszego wsparcia finansowego świadczonego przez te instrumenty finansowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając sprawę w powyższych ramach należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego lub unijnego.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja zobowiązująca Skarżącego do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 353.833,61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zwrócić uwagę na treść przepisów prawa materialnego krajowego jak i unijnego, które mają zastosowanie w sprawie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego. Natomiast z mocy art. 9 ust. 2 tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów - w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego; nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Wydatkowanie środków w ramach danego projektu musi odbywać się zgodnie z zasadami prawa unijnego i krajowego. Przepis art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej odsyła w zakresie odzyskiwania środków do art. 207 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są m.in. wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Podstawą prawną zaskarżonej i analizowanej z punktu widzenia jej zgodności z prawem decyzji o zwrocie dofinansowania na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Pod pojęciem innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ale również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania.

Zgodnie z art. 206 u.f.p. szczegółowe warunki dofinansowania projektu określa umowa o dofinansowanie projektu, o której mowa m.in. w art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej zawierając w szczególności zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13 (CBOS), zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; CBOS). Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14 (CBOS), w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r.").

Zatem podpisana przez Skarżącego, według wzoru umowa określała konkretnie i jednoznacznie procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Zauważyć należy, że naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi (por. Wyrok WSA w Gliwicach z 30.11.2017 r., IV SA/Gl 458/17, LEX nr 2469379).

Zgodnie z art. 207 ust 8 i 9 pkt 1 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 tego przepisu (m.in. wykorzystania środków finansowych z naruszeniem procedur), instytucja zarządzająca wzywa beneficjenta do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, instytucja zarządzająca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków.

Odsetki, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p,. naliczane są zgodnie z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1373 ze zm.) w związku z art. 58 o.p. Według art. 60 pkt 6 u.f.p., należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Natomiast zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 24 ust. 9 ustawy wdrożeniowej w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej:

1. przed zatwierdzeniem wniosku o płatność - instytucja zatwierdzająca wniosek o płatność dokonuje pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność złożonym przez beneficjenta o kwotę wydatków poniesionych nieprawidłowo;

2. w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność - właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p. Nakładanie korekt finansowych i wydawanie decyzji o zwrocie środków nie charakteryzuje się tzw. uznaniem administracyjnym, co oznacza, że IZ RPO WSL jest bezwzględnie obowiązana do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i odzyskania kwot nieprawidłowo wykorzystanych. W takim stanie faktycznym i prawnym nie ma miejsca na dowolność i subiektywność w działaniu IZ RPO WSL.

Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (...) jednoznacznie definiuje pojęcie "operacja" jako projekt, umowę, przedsięwzięcie lub grupę projektów wybrane przez instytucje zarządzające danych programów lub na ich odpowiedzialność, przyczyniające się do realizacji celów priorytetu lub priorytetów, do których się odnoszą; w kontekście instrumentów finansowych operacja składa się z wkładów finansowych z programu do instrumentów finansowych oraz z późniejszego wsparcia finansowego świadczonego przez te instrumenty finansowe. Zgodnie ze wskazaną definicją za operacje w ramach regionalnego programu operacyjnego uznać zatem należy projekt realizowany w oparciu o podpisaną z instytucją zarządzającą umowę o dofinansowanie.

Natomiast w utrwalonym orzecznictwem sądowym w zakresie stwierdzania i odzyskiwania nieprawidłowości (w tym Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, dalej: TSUE), stwierdzenie nieprawidłowości indywidualnej wymaga kumulatywnego zaistnienia trzech przesłanek; naruszenia prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego (1), wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI (2), które może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem (3) - art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 W praktyce zwrotu środków instytucja zarządzająca zobowiązana jest do zbadania istnienia tychże przesłanek i do wskazania, kiedy nieprawidłowość indywidualna powstała, co wiąże się z momentem powstania zobowiązania do zwrotu środków. W przypadku zaliczek, wypłacanych na rzecz beneficjenta, nieprawidłowość powstaje w momencie, gdy beneficjent podjął działania lub ich zaniechał oraz stanowiło to naruszenie przepisów prawa i powodowało lub mogło spowodować szkodę.

Konkludując więc należało uznać, że zasadnie Organ wskazał, że do naruszenia prawa unijnego lub krajowego w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 dochodzi w sytuacji podejmowania przez beneficjenta działań niezgodnych z przyjętymi w ramach reżimu pozyskiwania i wydatkowania środków unijnych normami, przy czym normą tą mogą być zarówno przepisy rangi ustawowej jak również przepisy niższego rzędu, w tym postanowienia Wytycznych, o ile Beneficjent został zobowiązanych do ich stosowania. W obowiązującym systemie prawnym podstawę udzielenia dofinansowania stanowi umowa o dofinansowanie w rozumieniu ustawy wdrożeniowej, która wskazuje na szczegółowe warunki dofinansowania projektu. Jako jeden z elementów istotnych tej umowy ustawodawca przewidział zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej (art. 206 ust 2 pkt 4a u.f.p.), określających ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, skierowane do instytucji uczestniczących w realizacji programów operacyjnych i stosowane przez te instytucje na podstawie właściwego porozumienia, kontraktu terytorialnego albo umowy oraz przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych, z wyjątkiem przypadków, w których szczegółowe przepisy zostały ustanowione w rozporządzeniu 1303/2013 lub na jego podstawie bądź w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy lub na ich podstawie (art. 65 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013). Jak wskazuje przy tym Naczelny Sąd Administracyjny, instytucja zarządzająca jest nie tylko uprawniona ale i zobowiązana do dokonywania ustaleń i ocen w zakresie prawidłowości realizacji przez beneficjentów projektów, w tym pod kątem ich zgodności z obowiązującymi procedurami (zob. Wyrok NSA z 8.11.2017 r., II GSK 247/16, LEX nr 2427660).

Zakres regulacji nieprawidłowości obejmuje również konieczność badania istnienia przesłanki szkody, w znaczeniu szkodliwego wpływu na budżet UE. Szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 może mieć wymiar realny lub potencjalny. Szkoda realna to konkretny uszczerbek, który można zmierzyć i określić jego wysokość. Szkoda potencjalna ma miejsce w sytuacji, gdy wydatek poniesiony przez Beneficjenta z naruszeniem prawa zostałby sfinansowany ze środków unijnych, co mogłoby, ale nie musiało doprowadzić do powstania szkody. Powstaje ona automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem; do powstania szkody w budżecie Unii Europejskiej nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego. Tym samym do przyjęcia, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie jest konieczne wystąpienie rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. Wyrok WSA w Gliwicach z 30.01.2020 r., III SA/Gl 1013/19, LEX nr 2784937).

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż Organ dokonał prawidłowej analizy nieprawidłowości w realizacji projektu dofinasowanego z RPO WSL 2014-2020. Podkreślenia wymaga, że Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do:

- realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (§ 4 ust. 1),

- do realizacji projektu zgodnie z Wytycznymi, o których mowa w §1 pkt 25 oraz zapisami [...], w tym ze szczególnymi obowiązkami Beneficjenta określonymi w załączniku nr 9 do umowy (§ 4 ust. 2);

- złożenia wniosku o płatność zgodnie z harmonogramem płatności o którym mowa w § 10 ust. 1, w terminie do 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego (§ 12 ust. 2);

- do rozliczenia 100% otrzymanego dofinansowania w końcowym wniosku o płatność. Jeżeli z końcowego rozliczenia projektu wynika, iż w projekcie wystąpiły oszczędności. Beneficjent jest zobowiązany do zwrotu środków niewykorzystanych w projekcie do 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu zgodnie z § 36 ust 3, w przeciwnym wypadku mają zastosowanie zapisy § 15 umowy (§ 12 ust. 10).

W przypadku więc stwierdzenia, iż na skutek działania lub zaniechania Beneficjenta doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami umowy, zasadnie IZ RPO WSL dokonała wszczęcia procedury odzyskania środków i stwierdziła, że dofinansowanie jest wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a w konsekwencji zobowiązała Skarżącego do zwrotu wyliczonej kwoty z udzielonego dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (zgodnie z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Beneficjent ponosił bowiem odpowiedzialność za realizację Projektu zgodnie z właściwymi przepisami prawa unijnego oraz Wytycznymi (vide: § 20 ust. 1 i 2). Tym samym więc niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania (dotacji celowej oraz środków europejskich) podlegała zwrotowi na rachunek IZ terminie 30 dni kalendarzowych od zakończenia realizacji projektu. W przypadku niedokonania zwrotu w ww. terminie zasadnie zastosowano przepisy § 15 umowy (§ 36 ust. 3).

Podkreślić należy, że Skarżący na realizację projektu otrzymał środki w łącznej wysokości 1.255.466,99 zł. W poszczególnych wnioskach o płatność o nr: [...] rozliczył kwotę w łącznej wysokości 535.442,61 zł. Natomiast w końcowym wniosku o płatność nr [...] za okres od 26 czerwca do 30 września 2019 r. rozliczył kwotę 305.408,48 zł. Zatem kwota łącznie wydatkowana przez Beneficjenta w projekcie wyniosła 840.851,09 zł. W związku z powyższym kwota oszczędności wynosi 414.615,90 zł i tą kwotę oszczędności Skarżący był zobowiązany zwrócić na konto IZ RPO WSL w ciągu 30 dni roboczych od dnia zakończenia projektu, tj. do dnia 30 października 2019 r.

Skoro zatem dokonał w dniu 31 października 2019 r. jedynie częściowego zwrotu oszczędności w wysokości 63.220,48 zł, tj. po terminie wskazanym w umowie o dofinansowania i w niższej kwocie niż należna - to zwrócone po terminie środki pieniężne prawidłowo zostały przez IZ RPO WSL rozliczone proporcjonalnie na należność główną w wysokości 60.782,29 zł oraz odsetki od nieterminowego zwrotu w wysokości 2.438,19 zł. Wobec tego Skarżący nadal jest zobowiązany do zwrotu pozostałej kwoty w wysokości 353.833,61 zł, stanowiącej nieprawidłowość w rozumieniu art. 207 u.f.p.

Konkludując przedstawione uwarunkowania prawne i faktyczne rozpoznawanej sprawy w ocenie tut. Sądu należało stwierdzić, że Organ orzekający prawidłowo ustalił, że działanie Beneficjenta stanowiło naruszenie procedury i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych i unijnych oraz dokonał stosownych obliczeń wysokości należności. Dopłaty unijne opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym co szczegółowo przedstawiono. Brak jest w tym zakresie możliwości dowolności i stosowania uznania administracyjnego czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych, jak próbuje to w skardze wywieść Skarżący.

Na zakończenie podkreślić należy, że organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez Stronę w kolejnych środkach zaskarżenia obszernie przedstawił okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy, uzasadniając swe stanowisko czym wypełnił obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a.

Skład orzekający tut. Sądu w całości podziela ustalenia i argumentację organu, które znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. W konsekwencji więc uznano za chybione zarzuty skargi.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.