Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 662/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Minister Rozwoju Pracy i Technologii działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej "kpa", oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1380, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą lotniskową", po zapoznaniu się z odwołaniem Pana A. R. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie przebudowy lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "Przebudowa lotniska użytku publicznego - Budowa terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...] w [...] ", na części dz. ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], Miasto [...], stanowiące zamierzenie pn.: Terminal pasażerski w porcie lotniczym [...], uzupełnionej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. oraz sprostowanej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 27 czerwca 2019 r., uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", zwane dalej "inwestorem" wystąpiło do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "Przebudowa lotniska użytku publicznego - Budowa terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...] w [...]", na części dz. ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], Miasto [...], stanowiące zamierzenie pn.: Terminal pasażerski w porcie lotniczym [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję Nr [...], zwaną dalej "decyzją Wojewody [...] ", o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., Wojewoda [...] uzupełnił decyzję Wojewody [...], w ten sposób, iż nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniósł Pan A. R.

Rozpatrując to odwołanie organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa.

Dalej wskazano, że przepisy specustawy lotniskowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Z przepisów specustawy lotniskowej wynika jedynie, iż stroną tego postępowania jest z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego ustalany być musi w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 specustawy lotniskowej, w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 2 specustawy lotniskowej (pt. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych) do postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stosuje się przepisy kpa.

Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć z pewnością można, mając na uwadze treść specustawy lotniskowej, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługują inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, jak również nieruchomości, wobec których określono ograniczenia w korzystaniu dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. e i f specustawy lotniskowej.

Podkreślono przy tym, iż wskazany powyżej katalog podmiotów nie wyczerpuje zakresu pojęcia "pozostałe strony", gdyż przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego ustalany jest w oparciu o treść art. 28 kpa.

Zgodnie zaś z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazanie interesu prawnego jest zatem konieczne do prawidłowego ustalenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia.

W doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego strony postępowania administracyjnego, wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną. Przy tym interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1081/09, Lex nr 706394 oraz z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1827/09, Lex nr 1165397, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 157/09, Lex nr 535061, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Podkreślenia również wymaga konieczność odróżniania interesu prawnego od interesu faktycznego Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II OZ 819/14, Lex nr 1530827).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ zauważył, iż skarżący nie wykazał przed organem odwoławczym posiadania indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby go do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji Wojewody [...].

Wyjaśniono, iż na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy ustalono, że Pan A. R. nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W aktach sprawy brak jest również dokumentów potwierdzających, iż skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...].

Wobec powyższego organ odwoławczy obowiązany był ustalić, czy Panu A. R. przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Podkreślono, iż to na wnoszącym odwołanie ciąży obowiązek udowodnienia swojego interesu prawnego. W konsekwencji, pismem z dnia 28 lutego 2020 r., organ odwoławczy wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, którego dotyczy postępowanie w sprawie decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na ww. wezwanie organu odwoławczego, Pan A. R. w piśmie z dnia 6 marca 2020 r., powołując się na art. 28 kpa wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości znajdującej się przy ulicy [...] w [...], znajdującej się jego zdaniem, w strefie oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją.

Skarżący wskazał, że planowana inwestycja rażąco narusza jego interes prawny, bowiem przedsięwzięcie będzie oddziaływać ponadnormatywnie na sąsiadujące z lotniskiem nieruchomości, w tym na dom, którego jest współwłaścicielem. W ocenie skarżącego, oddziaływanie lotniska nie będzie zamykało się w granicach terenu, do którego prawo posiada inwestor. W opinii Pana A. R., istnieje możliwość powstania tzw. immisji na grunty sąsiednie, czyli stanów, które wpływałyby na ograniczenie lub utrudnienie wykonywania prawa własności (czy posiadania) w ramach norm z zakresu prawa rzeczowego. Projektowany obiekt może oddziaływać ujemnie na wskazaną nieruchomość, co jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności.

Skarżący poinformował, że w chwili obecnej, na skutek wniesionej przez niego skargi, toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. dotyczące stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na "budowie cywilnego portu lotniczego w [...] na terenie funkcjonującego lotniska wojskowego [...]" przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], w którym to postępowaniu, interes prawny skarżącego został już uzasadniony.

Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne podniósł, że nieruchomość, której jest współwłaścicielem, jest zlokalizowana pomiędzy dwiema zawsze znacząco oddziałującymi na środowisko inwestycjami, ponieważ od strony wschodniej ul. [...] jest oddalona od terenu lotniska o ok. 70 metrów, a od strony zachodniej od Al. [...] (przebudowa [...] na drogę czteropasmową) o około 80 metrów. W związku z czym wpływ obu inwestycji na nieruchomość jest bezsprzeczny, a wręcz niepodważalny.

Po zapoznaniu się z ww. wyjaśnieniami Pana A. R., Minister stwierdził, że wniesione odwołanie może leżeć wprawdzie w interesie skarżącego, interes ten jednak, jako niemający charakteru pochodnego z prawem własności nieruchomości ma wyłącznie charakter faktyczny. Wskazano, iż analogiczne interesy w sprawie może mieć szereg osób (podmiotów), dla których faktycznie sposób rozstrzygnięcia sprawy ma znaczenie. Organ nie może uwzględniać protestów obywateli, wyrażających ich osobiste zapatrywania, czy też ich odmiennego stanowiska, które pozostają poza ochroną prawną i nie wynikają z norm prawa. Oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonego przebiegu inwestycji - nie mające prawnego osadzenia - są bezskuteczne.

Tak sformułowany interes faktyczny, a nie prawny skarżącego, jest analogiczny z interesem każdej innej osoby, na której funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ realizacja przedmiotowej inwestycji. Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - interes faktyczny, który można nawet racjonalnie uzasadnić, nie powoduje po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/2009).

Wskazano ponownie, że w art. 28 kpa ustawodawca przymiot strony w postępowaniu administracyjnym powiązał z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku podmiotu żądającego podjęcia czynności organu. Interes prawny, o którym mowa w ww. przepisie pojmowany jest jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny musi być własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a więc nie ewentualny.

Natomiast Pan A. R. jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, lecz jedynie subiektywnym przekonaniem, że jest stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji.

Uznanie, że ochronie podlegać winien interes faktyczny, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw, które są zagrożone w związku z planowaną inwestycją. W sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw), konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 kpa. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań. Tymczasem zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, opubl. Dz. U. z 2012 r. poz. 1150), jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14, Lex nr 1566894) wskazuje się, że postępowania te dotyczą realizacji celu publicznego.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego wskazano, że Pan A. R., wywodzi swój interes prawny z założenia, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Tymczasem, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka skarżącego nie tylko znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji, ale także nieruchomość ta zlokalizowana jest w znacznym od niej oddaleniu, tj. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku terminala. Nieruchomość skarżącego oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], jest oddzielona od terenu inwestycji (zlokalizowanego na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], jedn. ewid. [...], Miasto [...]) m in. nieruchomościami zabudowanymi, oznaczonymi jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i nast. z obrębu [...] oraz ul. [...].

W ocenie Ministra, nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego decyzją Wojewody [...], tj. budynku terminala pasażerskiego. Podstawową kwestią jest błędne przekonanie skarżącego, że przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji jest zezwolenie na realizację obiektu budowlanego, jakim jest port lotniczy, tymczasem istotą przedmiotowej sprawy administracyjnej jest udzielenie zezwolenia na realizację wskazanego w nim wyodrębnionego obiektu terminala, wprawdzie zlokalizowanego na terenie portu Lotniczego [...], jednakże stanowiącego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", samodzielny obiekt budowlany. Kwestia ta wiąże się z występującą na gruncie ustawy Prawo budowlane problematyką budowy "obiektu w obiekcie", a więc realizacji w ramach portu lotniczego obiektu budowlanego (tu budynku terminala pasażerskiego), będącego jednocześnie jego częścią i faktycznie służącego prawidłowemu funkcjonowaniu tego pierwszego. Istnienie tego związku nie wyklucza jednak samodzielnego charakteru obiektu budowlanego terminalu jako części lotniska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 497/06).

W nawiązaniu do powyższych rozważań zauważono, iż z samego określenia przedmiotowego zamierzenia w zaskarżonej decyzji jako "Przebudowa lotniska użytku publicznego - Budowa terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...] w [...] ", nie można oceniać interesu skarżącego, jak chciałby Pan A. R., w kontekście oddziaływania całego portu lotniczego. Kluczowe, bowiem pozostaje użycie w tej decyzji, za wnioskiem inwestora, nie sformułowania "Przebudowa lotniska", ale zwrotu "Budowa terminala (...), stanowiące zamierzenie pn.: Terminal pasażerski w porcie lotniczym [...] ". Wskazuje ono, bowiem na przyjętą przez inwestora etapową koncepcję realizacji przedsięwzięcia i jakie roboty zamierza on realizować na tym konkretnym etapie procesu inwestycyjnego. To zaś nakłada na organ architektoniczno-budowlany każdorazową konieczność analizy wszystkich okoliczności prowadzonej sprawy, w tym każdorazową analizę obszaru oddziaływania zgłoszonego we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego.

W powołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt 496/07, sąd wskazał również, iż obszaru ograniczonego użytkowania dla terenów, ustanowionego na podstawie odrębnych przepisów w związku z istnieniem portu lotniczego jako całości, nie można utożsamiać z obszarem oddziaływania obiektów (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), będących przedmiotem pozwolenia na budowę (rozbudowę), bowiem te obiekty (budynki terminali i budynki im towarzyszące) same w sobie nie rodzą skutku w postaci ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla nieruchomości skarżących, jak też nieruchomości te niewątpliwie, ze względu na odległość od obiektów objętych pozwoleniem oraz charakter tych obiektów, znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektów w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, stwierdzono, iż przymiot strony postępowania odwoławczego winien być oceniany w odniesieniu do planowanej kontrolowaną decyzją budowy terminala, a nie, jak chciałby tego skarżący, do całej przyszłej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2421/12).

Wskazano, że czym innym jest interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym określonego obiektu budowlanego, a czym innym sfera oddziaływania całego portu lotniczego. Nie można wykluczyć, że Pan A. R. mógłby mieć legitymację procesową do występowania w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji polegającej na przebudowie portu Lotniczego [...], jako całości. Niemniej jednak odmiennie powinien być oceniany interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym realizacji inwestycji polegającej na budowie konkretnego, samodzielnego obiektu budowlanego pozostającego poza jakimkolwiek oddziaływaniem na nieruchomość skarżącego. Zdaniem Ministra, budynek terminala pasażerskiego, sam w sobie nie rodzi skutku w postaci oddziaływania na nieruchomość skarżącego, jak też nieruchomość ta niewątpliwie ze względu na odległość od obiektu terminala, objętego omawianym zezwoleniem na jego realizację oraz charakter tego obiektu, znajduje się poza obszarem oddziaływania obiektów w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Warszawie z dnia 24 października 2012 r., sygn. Akt VII SA/Wa 1766/12).

Podkreślono, iż z projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją Wojewody [...] wynika, iż obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działek przeznaczonych pod realizację tego przedsięwzięcia (por. str. 10-12 tomu l.ll projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...]).

W konsekwencji, stwierdzono, że realizacja obiektu objętego kwestionowaną przez skarżącego decyzją, tj. budynku terminala pasażerskiego, w ocenie Ministra, niewątpliwie nie będzie miała bezpośredniego wpływu na wykonywanie przez skarżącego praw do nieruchomości, nie pogorszy warunków życia ani nie spowoduje ograniczeń w zakresie dysponowania należącej do skarżącego nieruchomości, a w konsekwencji nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Stąd też nie można uznać, iż sam fakt zainteresowania przedmiotową inwestycją czyni ze skarżącego stronę postępowania w sprawie decyzji Wojewody [...].

Wskazano, że organ prowadząc postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowy/przebudowy lotniska użytku publicznego, w oparciu o przepisy specustawy lotniskowej, powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji.

Za chybione uznano próby wywodzenia przez skarżącego interesu prawnego, z możliwości powstania immisji na grunty sąsiednie, które wpłynąć mogą na ograniczenie lub utrudnienie wykonywania przez niego prawa własności.

W zaprezentowanym stanowisku skarżący powołuje się wyłącznie na subiektywne, niczym nie poparte twierdzenia, że inwestycja będzie powodowała uciążliwości w postaci immisji, które utrudnia mu korzystanie z jego nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że immisje pośrednie nie stanowią źródła interesu prawnego, ponieważ co do zasady są dozwolone. Zakłócenia te nie powinny jednak przekraczać "przeciętnej miary" [art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740), zwanej dalej "ustawą Kodeks cywilny"]. W praktyce przy ustalaniu przeciętnej miary należy więc uwzględniać społeczno- gospodarcze przeznaczenie nieruchomości emitującej zakłócenia, jak też nieruchomości doznającej zakłóceń. Dopuszczalne są tylko takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3116/13). Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyznania skarżącemu interesu prawnego. Takie uzasadnienie świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu skarżącego, nie popartym żadną zasługującą na uwzględnienie argumentacją. Poza tym, w przypadku wybudowania obiektu terminala pasażerskiego, trudno jest w samym fakcie użytkowania takiego budynku upatrywać wystąpienia po stronie skarżącego interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o zezwolenie na jego realizację. Bez poparcia swojego stanowiska konkretnymi dowodami, okoliczność ta wyklucza możliwość uznania, że w sprawie mamy do czynienia z immisjami ponad przeciętną miarę. Ponadto wskazano, że umiejscowienia przedmiotowej inwestycji względem nieruchomości skarżącego nie można zakwalifikować do bezpośredniego sąsiedztwa, ponieważ pomiędzy nieruchomością skarżącego, a terenem inwestycji, znajduje się szereg innych działek należących do osób fizycznych oraz ulica [...]. Reasumując, wskazano, że trudno jest uznać, iż przedmiotowa inwestycja będzie powodowała jakiekolwiek ograniczenia w prawie własności skarżącego do nieruchomości przy ul. [...] w [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2089/13).

Minister nie podzielił stanowiska, iż podstawą wystarczająca do uznania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest przysługujące skarżącemu uprawnienie do nieruchomości położonych w bezpośrednim lub pośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. W tym względzie niewystarczające jest - w ocenie Ministra - powołanie się przez skarżącego na posiadane prawa własności, a więc art. 140 ustawy Kodeks cywilny. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Innymi słowy, norma prawna musi wskazywać skonkretyzowane zachowanie podmiotu, które jest mu nakazane lub takież zachowanie, które stanowi ograniczenie generalnego prawa własności. Dlatego więc - jak zauważa się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1588/12, opubl. LEX nr 1218392).

Podsumowując tę część rozważań, za niesłuszne uznano powoływanie się przez skarżącego na motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2064/12, bowiem, jak zostało to wskazane powyżej, w ocenie Ministra nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku terminala, jako inwestycji objętej decyzją Wojewody [...].

Podobnie zdaniem organu, o posiadaniu przez Pana A. R. interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, nie może świadczyć przyznanie mu przymiotu strony przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie wniesionego przez niego zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] dotyczące stanowiska, że realizacja przedsięwzięcia polegającego na "budowie cywilnego portu lotniczego w [...] na terenie funkcjonującego lotniska wojskowego [...]" przebiega etapowo oraz, że aktualne są warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...].

Zwrócono uwagę, że ww. postępowanie jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym niezależnie od postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie przebudowy lotniska użytku publicznego, przez właściwe organy wskazane w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.). Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji lotniskowej nie są związane ustaleniami tych organów, w zakresie ustalenia stron postępowania. Wskazano, że kwestia legitymowania się interesem prawnym podlega badaniu przez organ nie tylko na każdym etapie postępowania administracyjnego ale przede wszystkim w każdym postępowaniu indywidulanie, mając na względzie każdorazowo, przedmiot postępowania, okoliczności faktyczne i prawne sprawy a także sytuację strony. Co więcej, postępowanie prowadzone przez organy środowiskowe dotyczyło całej inwestycji (portu lotniczego), która, co niewykluczone, może oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Jednakże, jak zostało to już wyżej wspomniane, odróżnić należy całość inwestycji (polegającej na budowie portu lotniczego) od jednego z jej obiektów (budynku terminala) i związanej z tym koncepcji budowy "obiektu w obiekcie".

Reasumując, w ocenie Ministra, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie potwierdza, aby Panu A. R. przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. W konsekwencji, skarżący nie może być uznany za stronę w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Wojewody [...], a co za tym idzie - wniesione przez niego zarzuty nie mogły zostać rozpatrzone przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze fakt, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Skargę na tę decyzję złożył A. R.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu wydanym w pierwszej instancji organy nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanek z art. 28 KPA, które stanowiły podstawę oceny posiadania przez skarżących interesu prawnego w niniejszej sprawie;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a to art. 105§1 oraz 138 par. 1 pkt 1 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i nieuzasadnione, przedwczesne umorzenie postępowania,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że immisje hałasu na nieruchomość skarżącego a będące następstwem realizacji przedsięwzięcia nie stanowią materialonoprawnej podstawy istnienia interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Podnosząc te zarzuty wnosił o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania wywołanych skargą wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w swojej odpowiedzi na skargę w całości podzielił argumentację organu odwoławczego.

Dodatkowo wskazał, że Skarżący podnosi okoliczności dotyczące oddziaływania hałasowego wskazując na narażenie nieruchomości ponadnormatywnym hałasem pochodzącym z płyty postojowej dla samolotów. Stwierdzono w tym zakresie, iż przedmiotowe okoliczności faktyczne dotyczą zakresu innego postępowania administracyjnego, odnoszą się one bowiem do zakresu inwestycji dotyczącej budowy dróg kołowania i płyt postojowych realizowanych na podstawie decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego nr [...], a nie inwestycji w zakresie Budowy terminala pasażerskiego. Nadmieniono, iż w ramach budowy płyt postojowych przewidziane zostały zapory przeciw podmuchowe, pełniące również rolę barier akustycznych. Powyższe okoliczności nie dotyczą jednak przedmiotu niniejszego postępowania odnoszącego się do budowy terminala pasażerskiego.

Dodatkowo Skarżący powołuje się na aspekty związane z rezygnacją z budowy wzdłuż zachodniej części lotniska ciągu zabudowań, tymczasem obszar tej zabudowy jest objęty zakresem inwestycji dotyczącej przebudowy układu drogowego realizowanym na podstawie decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego nr [...]. Argumentacja Skarżącego podnoszona w tym zakresie koncentruje się na wykazywaniu rzekomych niezgodności w zakresie realizowanej inwestycji z postanowieniami decyzji środowiskowej, jednak podnoszone zarzuty nie odnoszą się do przedmiotowego postępowania dotyczącego Budowy terminala pasażerskiego. Niezależnie, iż nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania, wskazano, iż rozwiązania w zakresie budowanego układu drogowego przewidują rozwiązanie zastępcze wobec ciągu budynków pełniących rolę bariery akustycznej polegające na budowie ekranów akustycznych wzdłuż ulicy [...]. Rozwiązania w zakresie ekranów akustycznych montowanych w ramach inwestycji dotyczącej budowy układu drogowego przyjęte zostały na podstawie odpowiedniej analizy akustycznej potwierdzającej skuteczność tego rozwiązania. Inwestycja w zakresie budowy układu drogowego jest realizowana na podstawie decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego nr [...], potwierdzającej między innymi zgodność tego przedsięwzięcia inwestycyjnego z postanowieniami decyzji środowiskowej. Mając powyższe na uwadze stwierdzono, iż przedmiotowe okoliczności odnoszą się do innej inwestycji, nie do budowy terminala, ale do budowy układu drogowego, w zakresie której przeprowadzone zostało odrębne postępowanie administracyjne.

Mając powyższe na uwadze uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne nieprawidłowo ocenił legitymację procesową Skarżącego.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze.

Sąd powinien zatem odnieść się do przede wszystkim do tych przepisów, które pozwalają rozstrzygnąć, czy zasadne było umorzenie postępowania w sprawie.

Skarżone rozstrzygnięcie zapadło na skutek uznania, że Skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie przebudowy lotniska użytku publicznego dla inwestycji pn.: "Przebudowa lotniska użytku publicznego - Budowa terminala pasażerskiego dla portu Lotniczego [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przy ul. [...] w [...]".

Na początek należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego co do tego, że ocena interesu prawnego winna się o odbywać w oparciu o art. 28 kpa

Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 2 specustawy lotniskowej, w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 2 specustawy lotniskowej (pt. Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych) do postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stosuje się przepisy kpa.

Niewątpliwie ustawodawca nie ograniczył kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie specustawy lotniskowej do właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Wskazuje na to chociażby art. 7 specustawy lotniskowej przewidując zawiadomienie o wszczęciu postępowania dla pozostałych stron poprzez obwieszczenie.

Wracając do pojęcia interesu prawnego należy się zgodzić z większością poglądów doktryny i orzecznictwa przywołanych w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Porządkowo przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd zwraca uwagę, że interes prawny rozumiany jako normatywny związek pomiędzy prawami i obowiązkami, o których rozstrzygać ma organ administracji w formie decyzji a sytuacją prawną jednostki, podlega każdorazowo autonomicznej ocenie w ramach konkretnego postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie ocenie podlega to, czy generowane przez inwestycję immisje uzasadniją przyznanie Skarżącemu statusu strony.

Organ odwoławczy oceniając interes prawny Skarżącego za podstawę tej oceny przyjął w zasadzie dwie okoliczności. Znaczne oddalenie od planowanego obiektu ( ok 70 m ) oraz fakt, że przedmiotem inwestycji w kwestionowanym postępowaniu jest budowa wyłącznie terminal wraz z niezbędną infrastrukturą.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego w obydwu kwestiach nie jest prawidłowe.

Zaczynając od przedmiotu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego zauważyć należy, że faktycznie dotyczy ona pojedynczego obiektu jakim jest terminal. Nie ulega jednak wątpliwości, że terminal jest jednym z elementów realizowanego zamierzenia inwestycyjnego w postaci przebudowy lotniska użytku publicznego - portu Lotniczego [...] w [...].

Świadczy o tym nie tylko decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2013 r. ale również treść odpowiedzi na skargę inwestora, w której wprost wskazano na inne toczące się bądź zakończone postępowania administracyjne dotyczące poszczególnych obiektów z tego samego zamierzenia inwestycyjnego.

W tej sytuacji, jakkolwiek specustawa lotnicza nie odsyła do prawa budowlanego należy zastosować regułę odnoszącą się do etapowania zamierzenia budowlanego.

W orzecznictwie zwrócono uwagę, że ustawodawca nawet w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. Przy czym w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc – jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane – m.in. do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z tego wynika, że w przypadku etapowania inwestycji ocena czy projektowany obiekt oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, winna być dokonywana z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów (zob. wyroki NSA z dnia: 25 listopada 2015 r. II OSK 545/14, 8 września 2016 r. II OSK 3035/14, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1488/19).

Nie ulega wątpliwości, że przewidziany w art. 33 ust. 1 in fine Prawa budowlanego obowiązek złożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego w przypadku etapowego realizowania inwestycji ma związek z potrzebą zagwarantowania wymogu zapewnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ten aspekt sprawy został całkowicie pominięty przy ocenie legitymacji Skarżącego, w sytuacji gdy powiązanie obiektów objętych zamierzeniem, charakter inwestycji ( lotnisko ), przewidywany dojazd do obiektów, przestrzenne oddziaływanie hałasu i emisja substancji rozprzestrzenianych przez urządzenia związane z funkcjonowaniem lotniska - przemawiały za stwierdzeniem, że nieruchomość Skarżącego mieści się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Organ powinien w niniejszej sprawie, przy badaniu legitymacji skarżącej, uwzględnić uciążliwości dla zabudowy znajdującej się na jej nieruchomości, wynikające z przeznaczenia obiektów objętych etapowaną inwestycją oraz ich obsługą komunikacyjną.

Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę, że to określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska, w tym normy ochrony akustycznej, stanowią punkt odniesienia do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na otoczenie, a w konsekwencji wyznaczenia nieruchomości, których właściciele posiadają uzasadniony interes podlegający ochronie.

Rzeczą powszechnie znaną jest wysoki poziom hałasu w okolicy lotniska, nie można więc a priori przyjąć, że znaczne oddalenie nieruchomości Skarżącego od działki zainwestowanej powoduje brak oddziaływania inwestycji na zagospodarowanie jego terenu.

Uciążliwości, jakie może powodować budowa obiektu (przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu), których ewentualna możliwość występowania została przewidziana w raporcie oddziaływania na środowisko i w uzgodnieniach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co do zasady powinny być utożsamiane z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, niezależnie od tego czy zjawiskom tym można zapobiec bez konieczności wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Przy czym wskazywane w decyzji oddalenie działki Skarżącego od terminala w żadnym wypadku nie może być uznane za znaczne.

Na kanwie art. 28 k.p.a. przyjmuje się bezspornie, że o interesie prawnym podmiotów świadczy także prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Zakłóceniem korzystania z nieruchomości może być każde oddziaływanie, nie zaś tylko przekraczające dopuszczalne normy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1514/17, publ. w CBOSA). Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach podkreślał, że jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., II OSK 85/17, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że w art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak też ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystnie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Prawodawca w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) w art. 112 zapewnił obywatelom ochronę przed hałasem. Zgodnie z tym przepisem ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Na podstawie art. 113 ust. 1 tej ustawy Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007r. (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku powodowanego przez różne grupy źródeł hałasu.

Wobec uregulowania przez ustawodawcę zagadnienia dopuszczalnego poziomu hałasu, kwestia wpływu hałasu generowanego przez lotnisko na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, niewątpliwie musi być badana w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. W szczególności sprawdzeniu podlega czy emitowany na okoliczne nieruchomości hałas nie przekracza dopuszczalnych poziomów i czy przyjęte w tym zakresie rozwiązania projektowe są prawidłowe.

Przy czym jeszcze raz należy podkreślić, że kwestia ponadnormatywnej emisji hałasu związany z funkcjonowaniem lotniska nie może budzić wątpliwości.

W ocenie Sądu dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest bowiem samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Wówczas właściciel takiej nieruchomości powinien uzyskać status strony, aby mógł brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy np. związane z ochroną akustyczną nie zostaną przekroczone w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia.

To, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji nie może wynikać z jednostronnych, arbitralnych ustaleń organu administracji wyprowadzonych z dokumentacji przedstawionej przez inwestora, a więc karty informacyjnej przedsięwzięcia lub raportu. Podmioty wskazujące na potrzebę ochrony ich interesu w zakresie korzystania z własnych nieruchomości muszą mieć procesową możliwość uczestniczenia w weryfikacji dowodów mających stanowić podstawę do określenia rzeczywistego oddziaływania określonego przedsięwzięcia budowlanego.

Dodać trzeba, że zagwarantowanie udziału właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego powinno zasadniczo służyć zabezpieczeniu interesów prawnych wszystkich stron, także inwestora, poprzez zastosowanie rozwiązań eliminujących lub minimalizujących negatywny wpływ danej inwestycji na teren sąsiedni.

Ochrona interesów innych poza inwestorem podmiotów staje się iluzoryczna w przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, organy rozpoznające sprawę w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego ograniczają krąg stron do inwestora przyjmując błędnie, że obszar oddziaływania danej inwestycji zamyka się na terenie inwestora.

Na koniec wskazać należy, że zasadą postępowania administracyjnego winno być merytoryczne załatwienie wniosku strony. Szczególnie w tak poważnej inwestycji jak budowa lotniska, ochrona interesów innych stron postępowania, poza inwestorem powinna być objęta szczególną troską organu udzielającego zgody na inwestycję. Postępowanie zmierzające do wyeliminowania innych uczestników z postępowania byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego - zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, znajdującymi swój wyraz również w art. 8 § 1 k.p.a.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do kwestionowania interesu prawnego Skarżącego i w konsekwencji do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Rozpatrując sprawę ponownie organ przeprowadzi postępowanie mające na celu weryfikację legalności decyzji organu I instancji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) - Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.