Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 993/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust 3, art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi O. R., M. R., Z. W., K. W., R. W., K. W., K. W., M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., M. F., W. S., M. S., M. S. i Fundacji [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. Uchyla decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących O. R., M. R., Z. W., K. W., R. W., K. W., K. W. kwotę 799 (siedemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., M. F., W. S., M. S., M. S. i Fundacji [...] w W. solidarnie kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., M. F., W. S., M. S., M. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Fundacji [...] w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda") po rozpatrzeniu odwołań: 1) adwokata P. Z. - pełnomocnika T., 2) adwokata M. P. - pełnomocnika O. R., M. R., Z. W., K. W., R. W., K. W., K. W., 3) radcy prawnego Z. B. pełnomocnika M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., M. F., W. S., M. S., M. S. od decyzji Prezydenta [...] (dalej także "Prezydenta") nr [...] z dnia [...] września 2016 r., orzekającej o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Społeczno - Administracyjnego z dnia [...] maja 1956 r., znak: [...], stanowiącej cz. działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] w rejonie ulicy [...] - utrzymał decyzję Prezydenta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1956 r. [...] Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Społeczno – Administracyjny (dalej "orzeczenie wywłaszczeniowe/z 1956 r." oraz "Prezydium"), działając na podstawie art.1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 z 1952 roku, poz. 31) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...] w granicach administracyjnych [...].

Zgodnie z treścią pkt 17 orzeczenia wywłaszczeniu podlegała m.in. nieruchomość o powierzchni 224475 m2, opisana jako [...], Ks. wiecz. [...],[...],[...] po wydzieleniu, W pozycji tej wskazani zostali:

H. S. co do 2799,36 m2 i 1 ha 6796,16 m2

• J. F. z d. K. co do 2/14 cz. M. S. z d. W. co do 2/14 cz. W. T. z d. W. co do 2/14 cz.

• N. C. z d. W. co do 2/14 cz.

• J. W. co do 2/14 cz. K. W. co do 1/28 cz, M. W. co do 1/28 cz,

• Z. W. co do 1/28 cz.

J. W. co do 1/28 cz, wszyscy co do nieruchomości o pow. 16 ha 9044 m2

• W. B. co do 5 mg co=2 ha 7993 m2

• W. B. co do 6/20 cz.

• F. F. z d. B. co do 7/20 cz. S. W. z d. B. co do 7/20 cz.

wszyscy niepodzielnie co do powierzchni 20 mg co=l 1 ha 1975 m2

• J. Ś. z d. W. co do 2/14 części.

Wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu wymienionym w orzeczeniu osobom prawa własności z dniem zgłoszenia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] wniosku wywłaszczeniowego tj. z dniem 17 stycznia 1953 roku. Zgodnie z uzasadnieniem orzeczenia z dnia [...] maja 1956 roku wywłaszczona nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Następnie Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej [...], decyzją z dnia [...] stycznia 1970 roku znak: [...], orzekł o sprostowaniu poz. 17 swojego orzeczenia wywłaszczeniowego sposób następujący zamiast treści cytowanej powyżej winno być: powierzchnia 22,0822 ha

1. H. S. co do nieruchomości:

a) o powierzchni 0,1799 ha KW Nr [...]

b) o powierzchni 1,5680 ha KW Nr [...].

2. J. F. w 2/14 cz.

3. Z. J. w 2/14 cz.

4. J. Ś. w 2/14 cz.

5. W. T. w 2/14 cz.

6. N. C. w 2/14 cz.

7. J. W. w 2/14 cz.

8. K. W. w 1/28 cz.

9. M. W. w 1/28 cz.

10. Z. W. w 1/28 cz.

11. J. W. w 1/28 cz.

wszyscy co do nieruchomości o powierzchni 11 ha 1497 m2 zapisanej w KW Nr [...] W. B. co do nieruchomości o pow. 2 ha 3807 m2 pn. nip. "[...]" 4.

a) W. B. w 6/20 cz.

b) F. F. w 7/20 cz.

c) S. W. w 7/20 cz.

wszyscy co do nieruchomości o pow. 6 ha 8039 m2 zapisanej w KW [...].

Z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 1970 roku znak: [...] wynika, że z dostarczonej przez inwestora - Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...] w [...] ul. [...], mapy sytuacyjnej wymienionych wyżej nieruchomości sporządzonej w dniu [...] grudnia 1963 roku przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne [...] zatwierdzonej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu [...] marca 1964 roku nr [...] - inwestor przejął jedynie te części z wymienionych wyżej nieruchomości, które zostały uwzględnione w omawianej mapie sytuacyjnej. Natomiast właścicieli nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczeń hipotecznych oraz postanowień sądowych. Organ pierwszej instancji pozyskał z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej kopię powyżej opisanej mapy.

Z analizy rejestru powierzchni mapy sytuacyjnej nieruchomości p.n., hip. KW Nr Nr [...],[...],[...],[...] i "[...]" wynika, że część terenu KW Nr [...] o powierzchni 111497 m2 została wywłaszczona na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego z 1956 roku, natomiast pozostały grunt o powierzchni 51192 m2, oliterowany hijklłnlmlgh - północna część nieruchomości przy ulicy [...] - stanowił resztę nieruchomości. Jednocześnie ujawniona została rozbieżność powierzchni. Powierzchnia nieruchomości KW Nr [...] wynosiła 162689 m2 a nie 169044 m2. Jednostka wykonawstwa geodezyjnego wniosła również uwagę, iż granice nieruchomości uwidocznione na planie odnoszą się do stanu z 1951 roku. Służby geodezyjne Urzędu [...] udzieliły wyjaśnień, iż z uzasadnienia decyzji [...] z dnia [...] stycznia 1970 roku wynika, że powyższa nieruchomość wykazana jest na mapie sytuacyjnej z dnia [...] grudnia 1963 roku ks. rob. [...], zatwierdzonej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu [...] marca 1964 roku pod nr [...].

2. Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., reprezentowane przez radcę prawnego Z. B., wnieśli na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia [...] maja 1956 r., wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i [...]z obrębu [...] opisanych w księdze wieczystej KW Nr [...], położonych w [...] w rejonie ulicy [...] w części obejmującej granice projektowanych działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,1833 ha, [...] o powierzchni 1,1264 ha, [...] o powierzchni 1,0169 ha, [...] o powierzchni 0,2764 ha, [...] o powierzchni 0,9171 ha oraz nr [...] o powierzchni 4,8739 ha.

3. Wnioskiem z dnia 23 września 2013 r. M. R., O. R., R. W., K. W. i K. W., reprezentowani przez adwokata M. P. poparli wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 22 sierpnia 2012 r., złożony przez część stron postępowania reprezentowanych przez radcę prawnego Z. B..

4. Pismem z dnia 23 września 2013 r. C. W., reprezentowana przez adwokata J. O. wystąpiła o zwrot nieruchomości objętej wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. M. B. i pozostałych stron reprezentowanych przez radcę prawnego Z. B.. Radca prawny Z. B. w imieniu ww. osób oraz Państwa: M. F., W. S. i M. S. wniósł o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Spadkobiercy C. W. poparli wniosek o zwrot. M. S., reprezentowany przez radcę prawnego Z. B. w dniu 26 listopada 2014 r., Fundacja [...] reprezentowana przez Adwokata A. R. w dniu 28 stycznia 2015 r. i T. w dniu 13 marca 2015 r.

5. Decyzją z dnia [...] września 2016 r., wydaną po rozpatrzeniu w/w wniosków o zwrot nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium z 1956 r., wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], Prezydent odmówił żądanego zwrotu.

6. Odwołania od w/w decyzji Prezydenta wnieśli:

1) P. Z. – pełnomocnik T.,

2) adwokat M. P. - pełnomocnik O. R., M. R., Z. W., K. W., R. W., K. W., K. W.,

3) radca prawny Z. B. - pełnomocnik M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., M. F., W. S., M. S., M. S..

W odwołaniach poruszono następujące kwestie:

Adwokat M. P. wskazał, że organ I instancji błędnie ustalił cel wywłaszczenia, czyli że było nim wybudowanie osiedla "[...]". Zdaniem odwołujących celem wywłaszczenia było realizacja narodowych planów gospodarczych. Niezgodne z prawdą - według odwołującego jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed przejęciem i wywłaszczeniem nieruchomości.

Zarzucono, że organ nie wyjaśnił i nie wykazał, jakim konkretnie narodowym planom gospodarczym miało służyć dokonane wywłaszczenie, choć wyjaśnienie takiej było absolutnie konieczne i choć jest oczywiste, że budowa prowizorycznego osiedla dla radzieckich robotników budujących Pałac Kultury nie była objęta żadnymi narodowymi planami gospodarczymi.

Zdaniem odwołującego się - organ oparł swoje ustalenia na dowodach pośrednich i bezpodstawnie uznał, jako dowody - artykuły prasowe, materiały internetowe, dotyczące historii budowy osiedla Przyjaźń, a także nieznane stronom decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. wskazując, że osiedle zostało zrealizowane w oparciu o zaświadczenie lokalizacyjne nr [...]. Wskazał, że działki [...] i [...] są niezabudowane od 66 lat.

Następnie w odwołaniu radca prawny Z. B. wskazał, że rozstrzygnięcie Prezydenta zbudowane zostało na stanie faktycznym ustalonym wyłącznie w oparciu o odnaleziony w internecie artykuł. Zdaniem odwołującego, dokumentacja związana z budową osiedla pracowniczego i bazy sprzętu w [...] nie została przez organ I instancji odnaleziona, ponieważ nigdy nie istniała. Wywłaszczenie nastąpiło w warunkach bezprawia w realiach stalinowskiego ustroju, w sytuacji, kiedy nie istniała jeszcze koncepcja zagospodarowania nieruchomości. Stanowisko Prezydenta [...] sprowadzające się do stwierdzenia, że budowa osiedla pracowniczego dla radzieckich budowniczych stanowiła cel objęty narodowym planem gospodarczym a tym samym mogła stanowić cel wywłaszczenia jest nie do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem odwołującego decyzja o wywłaszczeniu nie precyzuje prawidłowo celu wywłaszczenia z kolei w zaskarżonej decyzji - Prezydent [...] wbrew wyraźnym zasadom postępowania okoliczności tej nie ustalił.

Samo stwierdzenie, że wywłaszczenie nastąpiło na realizację narodowych planów gospodarczych nie może być uznane za dostateczne określenie celu wywłaszczenia. Konieczne jest jego skonkretyzowanie bez którego nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia. Zdaniem odwołującego - złożenie wniosku o wywłaszczenie - powinno być poprzedzone wydaniem decyzji konkretyzującej cel przeznaczenia nieruchomości. Decyzja taka - zaświadczenie lokalizacyjne została wydana w dniu [...] grudnia 1951 r. Zgodnie z treścią, lokalizacja osiedla pracowniczego miała nastąpić w granicach oznaczonych na załączonym do zaświadczenia szkicu literami A-B-C-D-A na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej literami E-F-G-H-E miała być zlokalizowana baza sprzętu. W aktach sprawy brak jest wskazanej w treści zaświadczenia mapy. Do zaświadczenia dołączona jest jedynie kserokopia obejmująca fragment bliżej nieokreślonej mapy bez jakiegokolwiek oznaczenia, w szczególności bez oznaczenia omówionego w treści zaświadczenia lokalizacyjnego. W opinii odwołującego, nie sposób zatem stwierdzić, na której części miałaby zostać zrealizowana baza sportu, a na której osiedle robotnicze. Zdaniem odwołującego - nie wiadomo, czy osiedle powstało w miejscu i w sposób zgodny z decyzją wywłaszczeniową. Z kolei fakt zmiany decyzji z 1956 r. na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1970 r. jednoznacznie wskazuje, że osiedle radzieckich budowniczych nie zostało zrealizowane w sposób zgodny z zamierzeniem wynikającym z decyzji o lokalizacji z 1951 r. i decyzji o wywłaszczeniu z 1956 r. Ta kwestia została przez Prezydenta [...] pominięta. Reasumując - odwołujący stwierdził, że nieruchomość została wykorzystana na cel niegodny z celem dokonanego wywłaszczenia w 1949 r. a nawet niezgodny z celem dokonanego w 1956 r. ponownego wywłaszczenia.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewoda rozpatrzył odwołania wniesione od decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

1. Objęta postępowaniem nieruchomość została wywłaszczona na podstawie art. 1, 10, 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z treści ww. orzeczenia wynika, że wywłaszczenie nieruchomości polegało na odjęciu prawa własności z dniem zgłoszenia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] wniosku wywłaszczeniowego tj. z dniem 17 stycznia 1953 roku.

2. Z analizy treści map stanowiących materiał dowodowy, w tym mapy sytuacyjnej z dnia [...] grudnia 1963 r. - ks. rob. [...], zatwierdzonej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w dniu [...] marca 1964 r. pod nr [...] (10 lat po wywłaszczeniu) wynika, iż na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstało barakowe osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...], wybudowane przez ZSRR dla budowniczych Pałacu Kultury Nauki im. J. Stalina (osiedle robotnicze).

Z treści pisma z dnia 9 września 2003 roku znak [...] Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru w [...] wynika, iż dla terenu, w skład którego wchodzi wywłaszczona nieruchomość Prezydium Rady Narodowej [...] Urząd Budownictwa Oddział Planu Miasta wydało zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] z dnia [...] grudnia 1951 roku dla [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, wyrażające zgodę na lokalizację szczegółowo osiedla pracowniczego.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się Uchwała Nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] czerwca 1955 roku Nr [...] w sprawie przekazania osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] Ministrowi Szkolnictwa Wyższego.

Z treści w/w dokumentu wynika, że Rząd Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich ofiarował Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...], wybudowane przez ZSRR dla budowniczych Pałacu Kultury Nauki im. J. Stalina - w celu poprawy warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie [...] oraz pracowników nauki, jak również dla stworzenia ośrodka rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży.

Prezydium Rządu wyżej opisaną uchwałą postanowiło:

- przeznaczyć osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...] na ośrodek mieszkaniowy, kulturalno - oświatowy i sportowy dla studentów szkół wyższych i pracowników nauki,

- przekazać osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...] wraz z wszelkimi urządzeniami i pełnym wyposażeniem w zarząd i użytkowanie Ministrowi Szkolnictwa Wyższego.

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wywłaszczenia Prezydentowi [...] nie udało się pozyskać dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym na terenie opisanej nieruchomości (brak dokumentacji projektowej, pozwoleń na budowę, dokumentacji powykonawczej).

Organ postanowił uzupełniająco o wykorzystaniu i dowodzeniu w niniejszym postępowaniu na podstawie materiałów dostępnych na stronie internetowej [...] oraz [...].

Zapoznano się również z treścią artykułu pt. "[...]" ([...]\ którego wydruk włączono do akt sprawy, z treści którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 1952 roku została podpisana umowa o budowie Pałacu Kultury i Nauki. Rząd Związku Radzieckiego zobowiązał się zbudować w [...] siłami i środkami Związku Radzieckiego gmach Pałacu Kultury i Nauki. Między stronami podzielone zostały zadania. Do strony polskiej należało wyznaczenie terenu na budowę osiedla dla radzieckich wykonawców inwestycji. Budowniczowie radzieccy mieli zamieszkać w osiedlu "[...]" na [...]. Rosjanie zaprojektowali i zorganizowali osiedle.

3. Odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących braku wiarygodności dokumentów znajdujących się na stronie internetowej, stwierdzić należy, że art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego nakłada na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją zasady wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego jest art. 75 § 1 kpa, stanowiący iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Oznacza to, iż w postępowaniu administracyjnym nie istnieje zamknięty katalog dowodów. Jako dowód organ jest obowiązany dopuścić wszystko, co może doprowadzić do wyjaśnienia sprawy, o ile nie jest to sprzeczne z prawem. Dowodami w postępowaniu administracyjnym w szczególności mogą być zarówno dokumenty urzędowe - sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania oraz dokumenty prywatne - wszystkie inne dokumenty, które nie są dokumentami urzędowymi. W opinii organu dokumenty historyczne publikowane w internecie stanowią dowód w sprawie i źródło informacji na temat historii budowy pałacu Kultury i Nauki, bowiem służą wyjaśnieniu sprawy i nie są sprzeczne z prawem.

4. Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że zmieniły się standardy prawne. W ślad za wyrokiem Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13, należy zwrócić uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

W niniejszej sprawie jest rzeczą oczywistą jest, że ten kontekst historyczny ma szczególne znaczenie i niewątpliwie ocena kwestii, czy realizowanie przez władzę polityki ówczesnego komunistycznego państwa było realizacją narodowych planów gospodarczych nie polega badaniu w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ analizując sprawę jest obowiązany uwzględnić kontekst historyczny sprawy i mieć na uwadze specyfikę ówczesnych czasów.

Jak już wcześniej wykazano po zrealizowaniu ww. inwestycji osiedla mieszkaniowego "[...]" - nastąpiło nabycie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Działania zmierzające do uregulowania tytułu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały z pewnością podjęte w związku z Uchwałą Nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] czerwca 1955 roku Nr [...] w sprawie przekazania osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] Ministrowi Szkolnictwa Wyższego. Należy przyjąć, że założenia inwestycyjne oraz budowa osiedla podlegała ocenie ówczesnych władz komunistycznych i była zgodna z założeniami przyjętymi przez ówczesny rząd. Nieuprawnionym jest w opinii organu - odnoszenie ówczesnych realiów polityki państwa do czasów współczesnych.

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości miało zatem na celu uregulowanie jej stanu prawnego oraz umożliwienie kontynuowania prowadzonej na nieruchomości działalności. Jak wskazują dokumenty źródłowe najpierw wybudowane przez ZSRR dla budowniczych Pałacu Kultury Nauki im. J. Stalina osiedle - miało docelowo służyć poprawie warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie [...] oraz pracowników nauki, jak również miało stanowić ośrodek rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży.

5. Wszelkie ustalenia w zakresie prawidłowości nabycia nieruchomości, czy badanie prawidłowości dokonanego wywłaszczenia, wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania i nie mogą być przedmiotem oceny Prezydenta [...], ani organu nadzoru. W przedmiotowej sprawie przeniesienie własności nieruchomości nie nastąpiło na inny cel niż rzeczywiście powstał. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody [...] prawidłowo organ pierwszej instancji ocenił sytuację prawną nieruchomości - biorąc pod uwagę kwestię realizacji celu wywłaszczenia przed datą formalnego wywłaszczenia nieruchomości w drodze orzeczenia, uwzględniając specyfikę tamtych czasów i aspekt historyczny.

W wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 948/11, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zajął stanowisko, iż "Skoro stan faktyczny ustalony w sprawie nie przystawał do unormowania z art. 137 ust. 1 u.g.n. to uzasadnioną była konsekwencja, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Właściwa wykładnia art. 137 ust. 1 ugn nie pozwala na wnioskowanie, że nieruchomość jest zbędna na cel określony w umowie, jeżeli już w dacie jej zawarcia prace związane z celem wywłaszczenia były zrealizowane". W ww. wyroku Sąd podkreślił, iż wobec faktu realizacji celu wywłaszczenia przed datą przejęcia nieruchomości, nie zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości, która dawałoby możliwość zwrotu nieruchomości stosownie do art. 136 ust. 3 ugn. Nie zostały przekroczone terminy wynikające z art. 137 ust. 1 ugn.

Przedstawione powyżej stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.03.2011 r. sygn. akt I OSK 777/10 utrzymującym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.01.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1508/09: "w sytuacji gdy cel wywłaszczenia faktycznie został zrealizowany na nieruchomości jeszcze przed zawarciem umowy o jej zbyciu na rzecz Skarbu Państwa, to nie występuje stan, w którym można by uznać nieruchomość za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 ugn na cel wywłaszczenia, co z kolei warunkowałoby zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Przepis art. 137 ust. 1 ugn odnosi się bowiem do nieruchomości wywłaszczonych dla realizacji przyszłego celu określonego w umowie sprzedaży".

6. Odnosząc się do kwestii postulowanego odmówienia Akademii [...] udziału w przedmiotowym postępowaniu (z uwzględnieniem postanowienia Prezydenta [...] Nr [...]), należy podkreślić, iż z uwagi na daleko idące skutki, wskazane w art.138 u.g.n., jakie dla bytu takich praw, obciążających nieruchomość objętą wnioskiem zwrotowym, jak: trwały zarząd, użytkowanie, najem lub dzierżawa, pociąga za sobą uwzględnienie wniosku, podmioty, którym w/w prawa przysługują, tj. użytkownik, trwały zarządca lub dzierżawca, mają interes prawny w sprawie zwrotowej [uchwała 7 Sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 6/03; wyrok SN z 13 grudnia 2002 r.-III RN 128/02, wyroki NSA z 18 lipca 2012 r. - I OSK 1059/11, dnia 3 lutego 2012r. – I OSK 303/11; WSA w Warszawie z 17 października 2012 r. – I SA/Wa 1594/12, dnia 17 lutego 2011 r. - I SA/Wa 1325/10, z dnia 23 stycznia 2008 r. - I SA/Wa 1487/07; T. Woś "Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot.", wyd. F, Warszawa 2011, s.491-493,553; M.Wolanin, A.Prusaczyk, J.Jaworski, A.Tułodziecki: "Ugn. Komentarz" wyd.III Warszawa 2013, s. 1107,1129; E.Mzyk: /w:/ "Ugn. Komentarz" red. G.Bieniek, wyd. IV, Warszawa 2011, s.623-624]. Brak jest w tej sytuacji podstaw prawnych do kwestionowania prawa Akademii do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Co prawda strona może nie korzystać ze swych uprawnień w postępowaniu, jakkolwiek pozbawienie jej udziału w nim przez organ naruszałoby zasadę art. 10 k.p.a. Pominięcie Akademii przez organ I instancji uznać zatem należy za wadę tego postępowania, jednak z uwagi na to, że ustalenia w tym przedmiocie nie mają wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej - biorąc pod uwagę art. 12 kpa - wskazujący na zasadę prostoty postępowania - nie jest konieczne uchylenie z tego powodu decyzji do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie do Akademii skierowano decyzję odwoławczą.

IV. Pismem z dnia 27 marca 2017 r. O. R., M. R., Z. W., K. W., R. W., K. W., K. W., reprezentowani przez adw. M. P., wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 993/17), podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

A. rażące naruszenie następujących przepisów postępowania: art.7, 10 par.1, 2 i 3, 28, 75 par.1, 77 par.1,2 i 4, 107 par.1 i 3 k.p.a., art.136 w zw. z art. 140 k.p.a. w szczególności przez:

a/ - niewyjaśnienie istoty tej sprawy i uchylenie się od ustalenia i oceny, czy spełnione zostały określone w art. 137 u.g.n. przesłanki zbędności z uwagi na wskazany cel wywłaszczenia,

b/ - błędne ustalenie, iż "przeniesienie własności nieruchomości nie nastąpiło na inny cel niż rzeczywiście powstał", gdyż budowa Pałacu Kultury i osiedla dla robotników ZSRR nie była objęta żadnymi planami gospodarczymi naszego kraju,

c/ - pominiecie, iż pomimo podjętych szczegółowych działań i poszukiwań przez organ I instancji / vide: pismo BGN z 19.11.2013 r. skierowane do 4 najważniejszych adresatów / nie została ujawniona żadna dokumentacja budowlana i prawna wskazująca, iż na nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu - po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1956 r. - była lub miała być realizowana jakakolwiek inwestycja budowlana, a w szczególności inwestycja realizująca narodowe plany gospodarcze,

d/ - pominięcie, iż nieruchomość będąca przedmiotem żądania zwrotu nie była objęta decyzją lokalizacyjną, decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny ani pozwoleniem na budowę inwestycji przewidzianej w narodowych planach gospodarczych, co prowadzi do wniosku, iż w świetle art. 137 u.g.n. stała się zbędna z uwagi na cel wywłaszczenia,

e/ - bezpodstawne uznanie za dowód w tej sprawie anonimowych materiałów prezentowanych na stronie internetowej dotyczących historii budowy Pałacu Kultury, co narusza art. 7 i 75 par.1 k.p.a.,

f/ - całkowite pominięcie i nierozpoznanie podniesionych w moim odwołaniu z dnia 7 października 2016 r. zarzutów, iż:

1/ - wnioskiem o zwrot nie jest objęta cała nieruchomość oznaczona jako osiedle "[...]", lecz jedynie część, nigdy nie objęta zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego,

2/ - na terenie objętym wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości - a zwłaszcza na projektowanych działkach o numerach : [...] o pow. 1.1390, ha, [...] o pow. 0.9996 ha i [...] o pow. 0.2759 ha / o łącznej pow. 2.4145 ha - nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż do dziś nie są zabudowane, stanowią grunt porośnięty trawą i w związku z tym nie istnieją żadne przeszkody faktyczne i prawne do ich zwrotu byłym właścicielom,

3/ - organ odwoławczy nie wykazał, iż działki te były i są niezbędne do wykonania celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej i pominął bez jakiegokolwiek rozważenia, iż budowa domków dla radzieckich robotników przez ZSRR na innych działkach niż wymienione w pkt.2, miała w istocie charakter prowizoryczny, czego dowodem jest fakt, iż nie są one trwale związane z gruntem, znajdują się w bardzo złym stanie technicznym i nadają się do rozbiórki,

g/ - jednostronną ocenę zebranego materiału dowodowego uwzględniającą i akcentującą jedynie okoliczności, które przemawiają na korzyść Skarbu Państwa, a pomijającą okoliczności przemawiające na korzyść strony wnioskującej, a ponadto oparcie się na dowodach pośrednich takich jak np. pisma z dnia 09.09.2003 r. Biura Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru [...] stwierdzające, iż wydane było zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z [...].12.1951 r., które nie zostało załączone do akt,

h/ - błędne przyjęcie, iż analiza treści map wskazuje, iż na całym terenie objętym wnioskiem o zwrot powstało barakowe osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...] wybudowane przez ZSRR dla budowniczych Pałacu Kultury,

i/ - błędne przyjęcie, iż to z uwagi na znaczny upływ czasu nie udało się pozyskać dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym, zwłaszcza pozwolenia na budowę, choć w rzeczywistości dokumenty te nie zostały sporządzone, a samo zawładniecie i proces inwestycyjny był przestępczą samowolą budowlaną realizowaną przez ZSRR,

j/ - bezzasadną odmowę przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy i przesłuchania w charakterze strony osób zgłoszonych przez r. pr. Z. B. na wskazane okoliczności, a zwłaszcza, kiedy i w jakich okolicznościach współwłaściciele zostali bezprawnie wyzuci ze swej własności, co nastąpiło kilka lat wcześniej niż złożenie w dniu 17.01.1953 r. wniosku o wywłaszczenie, oraz nieprzeprowadzenie tych czynności przez organ drugiej instancji w trybie art. 136 k.p.a,

k/ - brak w decyzji powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

l/ - bezpodstawne uznanie za stronę Akademię [...] i zignorowanie prawomocnego postanowienia organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...].03.2015 r. wydanego na podstawie art. 28 k.p.a. stwierdzającego brak statusu strony dla tej osoby,

m/ - uniemożliwienie przez organ odwoławczy stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przewidzianego w art. 10 par.1 k.p.a., pomimo braku okoliczności wymienionych w par. 2 tego artykułu i braku utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od obowiązku określonego w par.1, co stanowi kolejne uchybienie wymienione w par. 3 tego artykułu.

B / rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 136 i 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w szczególności przez:

a/ - bezzasadne przyjęcie, iż ocena szczegółowości celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powinna być dokonana proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty jej kontroli,

b/ - błędne przyjęcie, iż badanie prawidłowości dokonanego wywłaszczenia w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia nie może być przedmiotem oceny organu I i II instancji, choć z całą pewnością organy te powinny dokładnie ustalić, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia, od czego organ II instancji się uchylił powołując się mgliście i enigmatycznie na "specyfikę tamtych czasów i aspekt historyczny",

c/- pominięcie art. 137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który statuuje zasadę, iż jeżeli cel wywłaszczeniowy został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część,

d/ - bezzasadne powołanie się na niektóre orzeczenia SN i NSA, które nie wiążą organu II instancji w tej sprawie, a niektóre dotyczą zupełnie odmiennego stanu faktycznego, jak np. wyrok NSA z dnia 20.06.2012 r. I OSK 948/11 dotyczący zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy, a nie decyzji, w wyniku czego organ II instancji nie wyjaśnił istoty sprawy, bezzasadnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i bezpodstawnie uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wywłaszczeniem, co wyklucza zwrot.

V. Pismem z dnia 13 marca 2017 r. M. B., A. S., J. Z., E. J., M. B., M. F., W. S., M. S., M. S., reprezentowani przez r.pr. Z. B. oraz [...], reprezentowana przez adw. A. R. wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 994/17), zarzucając tej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj.: art. 136 ust. 1 i 2 oraz 137 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez:

a) błędne przyjęcie, że fakt bezprawnego zrealizowanie na nieruchomości celu innego niż cel wywłaszczenia przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1956 r., tj. wybudowanie na nieruchomości tymczasowego osiedla dla radzieckich budowniczych Pałacu Kultury i Nauki wybudowanego przez rząd ZSRR (co nie stanowiło realizacji polskich planów gospodarczych), nie przesądza o zbędności nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu i w konsekwencji nie stanowi przesłanki zwrotu nieruchomości,

b) błędne przyjęcie, że fakt przekazania nieruchomości na cele oświatowe w roku 1955 r., a zatem po zrealizowaniu na nieruchomości pierwotnej inwestycji - osiedla pracowniczego dla radzieckich budowniczych - konwaliduje pierwotne, bezprawne wykorzystanie nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia i tym samym czyni roszczenie strony o zwrot nieruchomości nieskutecznym.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, 8,11, 12 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez

- bezpodstawne zaniechanie ustalenia w sposób jednoznaczny celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, w sytuacji gdy w decyzji wywłaszczeniowej cel ten został określony w sposób ogólnikowy jako realizacja narodowych planów gospodarczych, a w toku postępowania wykazane zostało, że zrealizowane przez ZSRR na nieruchomości tymczasowe osiedle dla radzieckich budowniczych Pałacu Kultury i Nauki, nie stanowiło realizacji polskich planów gospodarczych,

- zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu ustalenia faktycznej daty wywłaszczenia, które w rzeczywistości miało miejsce w roku 1949 r., a nie w roku 1953 jak błędnie ustalił Wojewoda [...],

- zaniechanie ustalenia, czy objęta decyzją wywłaszczeniową z 1953 r. nieruchomość została wykorzystana w sposób przewidziany w decyzji lokalizacyjnej, zgodnie z którą lokalizacja osiedla pracowniczego miała nastąpić w granicach oznaczonych na załączonym do zaświadczenia szkicu literami A-B-C- D-A, a na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej literami E-F-G-H-E miała być zlokalizowana baza sprzętu, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ponieważ w sytuacji wykorzystania nieruchomości w sposób sprzeczny z lokalizacją nie sposób przyjąć, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia,

- błędne przyjęcie za podstawę ustalenia faktu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, map sporządzonych po 20 latach od daty wywłaszczenia, po dokonaniu licznych zmian sposobu zagospodarowania i wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości, a zatem dowodów nieprzydatnych do dokonania tego typu ustaleń,

b) art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia zgłoszonego przez stronę dowodu z zeznań stron postępowania - naocznych świadków procesu wywłaszczenia nieruchomości, pomimo istnienia ewidentnych luk w materiale dowodowym, co stwierdza sam Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

VI. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VII. Na rozprawie dniu 14 lipca 2017 r. Sąd zarządził na podstawie art.111 § 1 p.p.s.a. połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 993/17 i IV SA/Wa 994/17 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SA/Wa 993/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji w/w decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

IX. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym to postępowaniu orzekł w drugiej instancji Wojewoda, było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do zwrotu objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości, należącej w przeszłości do poprzedników prawnych skarżących, stanowiącej cz. działki ewidencyjnej nr [...] i nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] w rejonie ulicy [...], a wywłaszczonej na rzez Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] Wydziału Społeczno Administracyjnego z dnia [...] maja 1956 r., znak: [...]. Orzekające w niniejszej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że ustawowe przesłanki do dokonania żądanego zwrotu nie zostały spełnione, albowiem przedmiotowa nieruchomość, zagospodarowana początkowo jako osiedle pracownicze dla radzieckich budowniczych Pałacu Kultury i Nauki, a następnie przekazana na potrzeby szkolnictwa wyższego, została wykorzystana na cel wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Tak sformułowane wnioski należy uznać za przedwczesne, albowiem w postępowaniu administracyjnym zaniechano wyjaśnienia następujących istotnych okoliczności, tj.:

1) czy w/w sposób zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (tj. budowa osiedla pracowniczego, ewentualne późniejsze przekazanie go na potrzeby szkolnictwa wyższego) można uznać za realizację celu wywłaszczeniowego wskazanego wprost w decyzji wywłaszczeniowej ("realizacja narodowych planów gospodarczych"),

2) czy przedmiotową nieruchomość wykorzystano na cel wywłaszczenia (wynikający z decyzji wywłaszczeniowej) w całości, czy też możliwym był byłoby uwzględnienie wniosku zwrotowego w części.

W/w braki postępowania wyjaśniającego uniemożliwiają przyjęcie, iż organy zwrotowe wywiązały się z obowiązków wynikających z art.7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art.137 u.g.n.

2. Przepis art.136 ust.3 ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art.137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Stosownie do treści art.137 ust.1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Stosownie do treści art.137 ust.2 ustawy jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Z powyższych uwarunkowań prawnych wynika, że podstawowym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie celu dokonanego wywłaszczenia, a następnie skonfrontowanie tego celu ze sposobem, w jaki przejęta nieruchomość została

3. Odnosząc powyższe uwarunkowania prawne do niniejszej sprawy, należy stwierdzić co następuje:

Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na mocy orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] maja 1956 r., wydanego przez Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie art.1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wywłaszczenie polegało na odjęciu wymienionym w orzeczeniu osobom prawa własności z dniem zgłoszenia przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...] wniosku wywłaszczeniowego tj. z dniem 17 stycznia 1953 roku. Zgodnie z uzasadnieniem orzeczenia z dnia [...] maja 1956 roku znak: [...] przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Organy zwrotowe ustaliły, że:

1) Na terenie objętym wnioskiem o zwrot powstało barakowe osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...], wybudowane przez ZSRR dla budowniczych Pałacu Kultury Nauki im. J. Stalina (osiedle robotnicze) i że na potrzeby tej inwestycji Prezydium Rady Narodowej [...][...] Urząd Budownictwa Oddział Planu Miasta wydało zaświadczenie lokalizacyjne Nr [...] z dnia [...] grudnia 1951 roku dla [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, wyrażające zgodę na lokalizację szczegółowo osiedla pracowniczego;

2) Następnie rząd Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich ofiarował Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...], wybudowane przez ZSRR dla budowniczych Pałacu Kultury Nauki im. J. Stalina - w celu poprawy warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie [...] oraz pracowników nauki, jak również dla stworzenia ośrodka rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży;

3) Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1955 roku Nr [...] w sprawie przekazania osiedla mieszkaniowego "[...]" w [...] Ministrowi Szkolnictwa Wyższego, Prezydium Rządu przeznaczyło osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...] na ośrodek mieszkaniowy, kulturalno - oświatowy i sportowy dla studentów szkół wyższych i pracowników nauki oraz przekazało osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...] wraz z wszelkimi urządzeniami i pełnym wyposażeniem w zarząd i użytkowanie Ministrowi Szkolnictwa Wyższego;

4) Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości na własność Skarbu Państwa nastąpiło zatem już po zrealizowaniu osiedla mieszkaniowego "Przyjaźń" i w pierwszej kolejności miało na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości w związku z zapadnięciem uchwały Nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] czerwca 1955 roku Nr [...], przekazującej osiedle mieszkaniowe "[...]" w [...] Ministrowi Szkolnictwa Wyższego;

5) Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości miało zatem docelowo służyć poprawie warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie [...] oraz pracowników nauki, jak również miało stanowić ośrodek rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży;

6) Należy przyjąć, że założenia inwestycyjne oraz budowa osiedla podlegała ocenie ówczesnych władz komunistycznych i była zgodna z założeniami przyjętymi przez ówczesny rząd. Nieuprawnionym jest w opinii organu odwoławczego - odnoszenie ówczesnych realiów polityki państwa do czasów współczesnych. W niniejszej sprawie jest rzeczą oczywistą jest, że ten kontekst historyczny ma szczególne znaczenie i niewątpliwie ocena kwestii, czy realizowanie przez władzę polityki ówczesnego komunistycznego państwa było realizacją narodowych planów gospodarczych nie polega badaniu w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Kontrola prawidłowości tak sformułowanych konkluzji organów zwrotowych prowadzi do następujących wniosków:

Przepis art.1 w/w dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 stanowił, iż nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Jak podnosi się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1532/06, publ. LEX) "Z tytułu dekretu, jak i art. 1 dekretu wynika expressis verbis, że przejmowanie, nabywanie nieruchomości może w trybie tego dekretu nastąpić tylko, gdy nieruchomości lub ich części są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych.". Podkreślić w tym kontekście należy, że ustanowiony wówczas w Polsce ustrój gospodarczy opierał się m.in. na realizacji kilkuletnich planów gospodarczych, zapoczątkowanych ustawą z 2 lipca 1947 r. Dz. U. Nr 53, poz. 285 oraz następną ustawą z 21 lipca 1950 r. Dz. U. Nr 37, poz. 344). Trafnie zatem podniesiono w skargach, że pojęcie "narodowe plany gospodarcze" nie jest pojęciem teoretycznym czy też naukowym, ale określa konkretną instytucję prawną, regulującą działalność inwestycyjną i gospodarczą publicznych jednostek organizacyjnych w PRL.

W sytuacji, w której celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej była realizacja narodowych planów gospodarczych (decyzja stanowi bowiem wprost, iż "nieruchomości są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych"), oczywistym obowiązkiem organów zwrotowych było wyjaśnienie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości (przed lub po przekazaniu nieruchomości na potrzeby szkolnictwa wyższego) można uznać za realizację takich właśnie planów. Nie wystarczy zatem sama konstatacja, że zrealizowanie osiedla pracowniczego (zwłaszcza w sytuacji, w której taki sposób wykorzystywania nieruchomości miał charakter wyłącznie przejściowy) stanowiło skonsumowanie stosownego zaświadczenia lokalizacyjnego, przewidującego lokalizację takiej właśnie inwestycji. Koniecznym jest bowiem wykazanie, iż realizację takiego osiedla, czy też jego późniejsze wykorzystywanie na potrzeby szkolnictwa wyższego da się w żaden sposób powiązać z realizacją obowiązujących we w/w okresie narodowych planów gospodarczych (hipotetycznie możliwe jest zatem stwierdzenie zgodności zagospodarowania wywłaszczonego później terenu z zaświadczeniem lokalizacyjnym i jednocześnie nierealizowanie przez taką inwestycję celu wywłaszczenia, dokonanego w celu realizacji narodowych planów gospodarczych). Orzekające w sprawie organy całkowicie zwolniły się z tej powinności, co nie daje się pogodzić z istotą postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przyjęcie przez Wojewodę założenia, że ocena w/w kwestii, jako ściśle powiązanej z ówczesnym kontekstem historycznym, wykracza poza ramy postępowania, nie jest prawidłowe.

Jednoznacznego podkreślenia wymaga, że w sytuacji, w której decyzja wywłaszczeniowa operuje wyłącznie bardzo ogólnym celem wywłaszczenia (realizacja narodowych planów gospodarczych), a zatem w żaden sposób nie wiąże wywłaszczenia wprost z budową osiedla pracowniczego, nawet ostateczne ustalenie, że osiedle to nie stanowiło realizacji w/w planów, w żadnym razie nie wyklucza dopuszczalności uznania, że realizację taką mógł stanowić dopiero późniejszy, docelowy sposób wykorzystania tej samej infrastruktury na potrzeby szkolnictwa wyższego. Co do zasady zatem Sąd zatem przychyla się do powołanego przez organ stanowiska wyroku NSA z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1966/14, w myśl którego "W im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ug.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.".

W/w wariant (tj. realizację narodowych planów gospodarczych poprzez zaspokojenie potrzeb szkolnictwa wyższego) uznać należy wręcz za bardziej prawdopodobny i logiczny, a całkowicie przekonująco przedstawia się założenie organów, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości (dokonane w dniu [...] maja 1956 r., a zatem już po wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z jej pierwotnym przeznaczeniem na osiedle pracownicze, a następnie przekazaniu Ministrowi Szkolnictwa Wyższego na podstawie uchwały z dnia [...] czerwca 1955 r.) mogło docelowo służyć poprawie warunków mieszkaniowych młodzieży studiującej w szkołach wyższych na terenie [...] oraz pracowników nauki, jak również mogło stanowić ośrodek rozwoju życia kulturalnego i sportowego wśród młodzieży. Organy konsekwentnie nie zbadały jednak, czy tak właśnie zdefiniowany sposób zagospodarowania nieruchomości nawiązuje - w co najmniej ogólny sposób - do zadań związanych ze szkolnictwem wyższym, przewidzianych w obowiązujących ówcześnie narodowych planach gospodarczych (nie wystarczy w tym zakresie przyjęcie, iż istnienie takiego związku może wydawać się prawdopodobne), a ponadto nie wyjaśniły dostatecznie szczegółowo, czy cel ten można uznać ze zrealizowany, a jeśli tak, to w jakiej konkretnej formie i zakresie to nastąpiło. Nie wyjaśniono w tym kontekście, w jakiej formie zrealizowane zostały wytyczne sformułowane w uchwale Prezydium Rządu, przekazującej nieruchomość na potrzeby szkolnictwa wyższego i czy ich realizacja, mająca ewentualnie stanowić jednocześnie realizację celu wywłaszczenia nieruchomości, miałaby polegać wyłącznie na prostym przejęciu na potrzeby szkolnictwa infrastruktury mieszkalnej, użytkowanej wcześniej w ramach osiedla pracowniczego, czy też także na jej rozbudowaniu.

Sąd nie podziela zatem zapatrywania skarżących, aby automatyczną przeszkodą do uznania, iż dana nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, było zrealizowanie tego celu jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, która w takiej sytuacji de facto sanowałaby stan już zaistniały, tj. orzekałaby o wywłaszczeniu takiej nieruchomości, która przed wszczęciem procedury wywłaszczeniowej została już faktycznie zajęta i zagospodarowana na cel publiczny. O ile bowiem decyzja wywłaszczeniowa pozostaje w obrocie prawnym, a zatem nie podważono jej legalności i to w szczególności z racji opisanej wyżej sanacyjnej, następczej natury orzeczenia, to takiej odwróconej kolejności działań wywłaszczeniowych (aczkolwiek co do zasady niepożądanej) nie można zdaniem Sądu przypisywać szczególnego znaczenia z punktu widzenia wyniku postępowania zwrotowego. Wynik ten winien być bowiem determinowany wyłącznie tym, czy wywłaszczona nieruchomość posłużyła do zaspokojenia danej potrzeby publicznej, wskazanej w akcie wywłaszczeniowym, czy też nie.

Uzupełniając w/w wątek, należy z całą mocą podkreślić, iż przedmiot postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, regulowanego przepisami art.136 ust.3 i nast. u.g.n. zasadniczo różni się od postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a. i zróżnicowanie to należy ściśle respektować. O ile bowiem postępowanie nadzorcze, skierowane bezpośrednio przeciwko decyzji wywłaszczeniowej ma na celu kontrolę legalności jej wydania, opartą na odniesieniu treści decyzji do obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa i może doprowadzić (w razie stwierdzenia kwalifikowanej niezgodności treści decyzji ze w/w przepisami) do wyeliminowania wywłaszczenia z obrotu prawa ze skutkiem ex tunc, o tyle postępowanie zwrotowe, to postępowanie w którym prowadzący je organ pozostaje bezwzględnie związany orzeczeniem wywłaszczeniowym i nie dysponując upoważnieniem do kontrolowania jego legalności w jakimkolwiek zakresie, zobowiązany jest zbadania wyłącznie tego, czy wspomniane orzeczenie zostało wykonane, tj. czy cel publiczny, przyświecający wywłaszczeniu został zrealizowany. Odnotowując powyższe, Sąd stwierdza brak podstaw do wdawania się przez orzekające w sprawie organy zwrotowe w takie zagadnienia podnoszone przez skarżących, które de facto wkraczałyby w materię zarezerwowaną dla ewentualnego postępowania nadzorczego, skierowanego przeciwko orzeczeniu wywłaszczeniowemu z 1956 r. Wymienić w tym kontekście należy m.in. zasygnalizowaną już wyżej kwestię wydania w/w orzeczenia już po fakcie wcześniejszego zajęcia nieruchomości i jej zagospodarowania, czy też związane z tym, a postulowane w skargach ustalanie przez organ "rzeczywistej" daty wywłaszczenia (przez którą to datę skarżący rozumieją datę faktycznego zajęcia nieruchomości).

Jednocześnie nie można przyjąć, iż brak możliwości zakwalifikowania inwestycji, polegającej na wybudowaniu występującego w sprawie osiedla pracowniczego jako realizacji celu wywłaszczeniowego miałby automatycznie wynikać z samego tylko faktu, iż inwestycja ta nie została zrealizowana bezpośrednio przez polski podmiot publiczny, a przez podmiot zagraniczny, inne państwo, tj. ZSRR. Istotne w tym kontekście jest bowiem to, iż w dacie samego wywłaszczenia ostatecznym beneficjentem w/w inwestycji był bezspornie Skarb Państwa, a to w następstwie wcześniejszej darowizny, dokonanej na jego rzecz przez ZSRR. Niezależnie od szczegółowej kwalifikacji prawnego charakteru przedmiotu w/w darowizny (tj. bez przesądzania czy przedmiotem tym było mienie ruchome w postaci nietrwałych naniesień na gruncie, czy też wyłącznie roszczenia o zwrot nakładów trwałych), należy w tym kontekście mówić o przebiegu zdarzeń, równoważnym w skutkach np. z realizacją przez podmiot zagraniczny danej inwestycji na zlecenie polskiego podmiotu publicznego. Ponownie podkreślić należy, iż czynnikiem jednoznacznie rozstrzygającym o tym, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej (przed albo po dokonaniu wspomnianej wyżej darowizny) stanowi realizację celu wywłaszczeniowego, jest możliwość jego przypisania do celów sformułowanych w obowiązujących w tym czasie narodowych planach gospodarczych, który to aspekt został w rozważaniach organów całkowicie pominięty.

4. Bezspornie trafnie podnieśli skarżący, że w decyzjach organów obu instancji brakuje szczegółowego "rozliczenia", opartego na stosownym materiale dowodowym (np. na ustaleniach z oględzin nieruchomości, czy też na osobnym opracowaniu) powierzchni nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym pod kątem jednoznacznego ustalenia, czy teren ten został w całości wykorzystany na cel wywłaszczenia (i w jaki skonkretyzowany sposób), czy też możliwym byłby zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części ewentualnie nie wykorzystanej na w/w cel. Powyższa okoliczność stanowi istotne uchybienie postępowania wyjaśniającego.

5. Z kolei w sytuacji, w której Akademia [...] posiada status podmiotu dysponującego prawem do przedmiotowej nieruchomości z katalogu zawartego w art.138 u.g.n., posiada ona status strony postępowania zwrotowego, tak jak to wywiódł organ odwoławczy. Podkreślenia wymaga, iż ustalanie kręgu podmiotowego postępowania następuje na etapie odwoławczym niezależnie od ustaleń dokonanych w tym zakresie przed organem I instancji, w tym w szczególności organ odwoławczy nie jest związany w tej kwestii ewentualnym odrębnym orzeczeniem organu I instancji, stwierdzającym nieposiadanie przez dany podmiot statusu strony postępowania (do odrębnego orzekania w tym zakresie brak jest zresztą podstaw prawnych).

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezydent ponownie przeprowadzi postępowanie zwrotowe, stosując się do zaleceń sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku: 1) w pkt 1 na podstawie art.145 § 1 pkt lit.c i art.135 p.p.s.a., 2) w pkt 2 – 5 na podstawie art.200 p.p.s.a.