Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 490/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] w W. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "MF") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2013 r.

Przedmiotem tych decyzji była odmowa udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2013 r. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Minister Finansów wskazał między innymi art. 16 ust. 1 – 2 w związku

z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").

1.2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że skarżąca pismem z [...] lutego 2013 r., powołując się na przepisy u.d.i.p., wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji

publicznej w zakresie udzielenia zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w latach 2011 – 2012 dla:

1) pracowników Ministerstwa Finansów;

2) dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych.

MF poinformował skarżącą, że żądane informacje w części dotyczącej zgód pozostających bez związku z realizacją zadań publicznych w świetle u.d.i.p. nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem organu, mają one bowiem charakter informacji o charakterze osobistym (ad personam). W pozostałym zakresie, tj. w zakresie zgód pozostających w związku z realizacją zadań publicznych uznał natomiast, że informacje te stanowią informację publiczną przetworzoną. Czyli taką, która w celu jej udostępnienia wymaga podjęcia szeregu dodatkowych czynności (wytworzenie nowej informacji), tj. między innymi odwołania się do dokumentacji źródłowej (również archiwalnej), dokonania stosownej analizy tej dokumentacji, w tym jej ewentualnej anonimizacji i segregacji. Minister uznał, po uprzednim wezwaniu skarżącej w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., że skarżąca nie wykazała, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z tej przyczyny, decyzją z [...] marca 2013 r. odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznych przetworzonych objętych treścią jej wniosku, czyli w części dotyczącej zgód pozostających w związku z realizacją zadań publicznych.

1.3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca postawiła decyzji zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 – 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

W uzasadnieniu wskazała, że żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną prostą. Nie wymagają zatem wykazania zaistnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Podlegają więc udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Prawo takie gwarantuje Konstytucja RP (art. 61). Dodała, że wydana decyzja jest dla niej niezrozumiała. Organ nie wyjaśnił bowiem istotnych w jej ocenie wątpliwości. W szczególności nie wykazał, z jakich powodów uznał, że informacje objęte treścią jej wniosku stanowią informacje publiczne przetworzone. Swoje wywody ograniczył do ogólnych twierdzeń i powołał wyrwane z kontekstu zdania z wyroków sądów. Nie wykazał przy tym żadnego związku logicznego i prawnego ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącej, Minister naruszył tym samym przepisy k.p.a. Dlatego decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

1.4. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. MF utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2013 r. Wszystkie zarzuty skarżącej uznał za niezasadne. Dodał, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Natomiast jej uzasadnienie spełnia wymogi, o których mowa w art. 107 § 1 – 3 k.p.a. Wyjaśnił z jakich względów uznał, że informacje objęte treścią wniosku skarżącej stanowią informację publiczną przetworzoną. Skarżąca nie wykazała zaś związku między wnioskowanymi informacjami a celami ich pozyskania. Nie została zatem spełniona przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego. Dodał jednocześnie, że z powodu braku w u.d.i.p. definicji legalnej informacji publicznej przetworzonej, w swojej decyzji odwołał się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych w celu określenia cech, jakie winna spełniać tego rodzaju informacja. Przedstawił także własne rozumienie przesłanki szczególnego interesu publicznego. Powołał się przy tym na wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11. Stwierdził, że nie dysponował gotową informacją, o której mowa we wniosku skarżącej, tj. w części pozostającej w związku z realizacją zadań publicznych. Dlatego informacje te są informacjami złożonymi. Do ich udostępnienia niezbędne jest bowiem podjęcie szeregu dodatkowych czynności, wymienionych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów. Zdaniem Ministra, fakt ten przesądza o tym, że stanowią one informacje publiczne przetworzone, o których mowa w u.d.i.p. Skarżąca nie wykazała zaś spełnienia przesłanki wymienionej w art. 3 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Wystąpienia takowej przesłanki nie dopatrzył się też organ odwoławczy. Należało zatem odmówić skarżącej udzielenia informacji publicznej przetworzonej, na podstawie art. 16 ust. 1 – 2 u.d.i.p. MF wymienił nadto osoby, które zajmowały stanowisko w niniejszej sprawie.

2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] maja 2013 roku wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Występując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, wniosła o nakazanie organowi udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych oraz włączenie ich do akt sprawy (celem wyeliminowania istotnej wątpliwości, koniecznej do wyjaśnienia dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji w granicach sprawy, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że jest to informacja publiczna, której udostępnienie nie wymaga przetworzenia). Wystąpiła także o włączenia do akt sprawy upoważnień do podpisania decyzji, udzielonych przez MF osobom, które podpisały zaskarżoną decyzję. Postawiła zarzuty naruszenia przepisów:

- art. 7, art. 61 ust. 1 i 2, art. 63 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

2.2. Obszernie uzasadniając skargę jej autor przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Powtórzył zasadnicze elementy argumentacji zaprezentowanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodał, że nie jest obowiązkiem skarżącej "domyślać" się z jakich powodów Minister odmawiając udzielenia żądanych informacji ograniczył jej prawo w tym zakresie. Skarżąca uznała bowiem, że w kontekście nałożonych przez k.p.a. na organy administracji publicznej obowiązków, w szczególności wynikających z art. 107 § 1 – 3, zaskarżona decyzja nie zawiera podstawowych składników decyzji administracyjnej. Brak w niej prawidłowego uzasadniania faktycznego i prawnego. Minister przykładowo nie wskazał, jakimi danymi dysponuje oraz jakie czynności (oprócz wymienionych na str. 3 zaskarżonej decyzji) i dlaczego, przesądzają

o powstaniu informacji publicznej przetworzonej. Minister nie przedstawił skarżącej również tak elementarnych danych, jak liczba wydanych zgód dla podmiotów wymienionych we wniosku. Dlatego zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Skarżąca uznała, że Minister błędnie przyjął, że zgody na dodatkowe zatrudnienie nie mają związku z realizacją zadań publicznych. Przedstawiła nadto rozważania na temat informacji publicznej prostej oraz informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem skarżącej, MF z niezrozumiałych względów dokonał podziału czynności na grupy, w tym udzielenia zgód według kryterium związku z wykonywaniem zadań publicznych. Czyli podał katalog czynności, o które skarżąca nie wnioskowała. Zdaniem skarżącej, nie występowała z wnioskiem o udzielenie informacji publicznych przetworzonych. Każda zgoda wydana dla pracownika MF jest informacją publiczną, gdyż udzielona jest przez funkcjonariusza publicznego innemu funkcjonariuszowi publicznemu. W świetle u.d.i.p., należało udostępnić skarżącej informacje, o które wystąpiła. Powtórzyła, że z podobnym wnioskiem wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów, który w odniesieniu do pracowników Kancelarii Prezesa Rady Ministrów udzielił jej informacji żądanej treści, działając w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Zgodził się nadto ze skarżącą, że informacje te stanowią informacje publiczne proste. Autor skargi powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące różnych zagadnień, w tym związane z informacjami publicznymi prostymi oraz przetworzonymi. Postawił zarzut organowi związany z odstąpieniem od obowiązku odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

2.3. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotową informacją objętą żądaniem skarżącej, zaś w decyzji

I instancji wskazany został szereg czynności niezbędnych do jej wytworzenia. Stad wniosek, że informacje te stanowią informacje publiczne przetworzone. Skarżąca nie wykazała, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wystąpienia takiej przesłanki nie dopatrzył się też organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy

nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać warto, że stosownie do art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi

oraz powołaną podstawą prawną.

3.2. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że informacje, o których mowa w zaskarżonej decyzji, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 i art. 4 u.d.i.p. Skarżąca wystąpiła o udostępnienie przez Ministra Finansów informacji publicznych dotyczących udzielenia zgód wydanych w latach 2011 – 2012 dla pracowników Ministerstwa Finansów oraz dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych, na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych. Istota sporu dotyczy zaś charakteru żądanych informacji, tj. czy są to informacje proste, czy też przetworzone. Charakter tych informacji może mieć bowiem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w przypadku uznania ich za informacje przetworzone, wymagane jest od wnioskodawcy wykazanie istnienia po jego stronie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Minister Finansów odmówił skarżącej udzielenia żądanych informacji publicznych, gdyż uznał, że stanowią one w całości informacje publiczne przetworzone. Skarżąca nie wykazała zaś spełnienia przesłanki interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wystąpienia takiej przesłanki nie dopatrzył się organ działając z urzędu. Zdaniem skarżącej, wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych prostych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika zaś, z jakich względów MF przyjął, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznych przetworzonych.

3.3. Ramy prawne. Prawo do informacji publicznej zostało określone w art. 61 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1), do których stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przewidzianym w przepisach art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

4. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 u.p.p.s.a. Minister Finansów nie wykazał bowiem, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych. Sąd nie podziela stanowiska Ministra Finansów, że w świetle jego wyjaśnień charakter przetworzony ma informacja publiczna dotycząca ilości zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych w latach 2011 – 2012, wydanych w Ministerstwie Finansów wszystkim osobom pełniącym funkcje publiczne na stanowiskach ogólnie wskazanych przez skarżącą. Minister nie wykazał w szczególności, że wszystkie informacje wskazane przez skarżącą należy uznać za przetworzone. Z wniosku skarżącej nie wynika, że domaga się informacji wymagających szczegółowej analizy.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Powyższe zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane

z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (zob. wyrok WSA w Szczecinie

z 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12; Lex nr 1254775).

W realiach niniejszej sprawy Minister Finansów nie wykazał jednak, że wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków udzielenie informacji publicznej w zakresie ilości wydanych zgód na podjęcie dodatkowego zatrudnienia lub zajęć zarobkowych wydanych w Ministerstwie Finansów w latach 2011 – 2012 dla pracowników Ministerstwa Finansów oraz dyrektorów izb skarbowych i dyrektorów urzędów kontroli skarbowych. Podkreślić należy, że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową. Podobnie proste zliczenie danych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej. Dodać warto, że Minister Finansów zasadniczo trafnie poinformował skarżącą o tym, w jakim zakresie jej żądanie może nie dotyczyć informacji publicznej. Tyle tylko, że skarżąca nie występowała o wskazanie konkretnych informacji dotyczących indywidualnych osób. Wystąpiła o udzielenie ogólnej informacji. Dlatego brak jest podstaw do wniosku, że wskazane wyżej zastrzeżenie znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Minister Finansów nie wykazał, że istnieje potrzeba ochrony informacji o charakterze osobistym.

5. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne o tyle, o ile doprowadziły do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, czyli w zakresie naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., o czym mowa wyżej. W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy odnoszenie się w sposób wiążący przez Sąd do tych zarzutów skargi, które dotyczą naruszenia wymienionych w skardze lub innych przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów brak było również wystarczających podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącej dotyczących włączenia do akt sprawy dokumentów dotyczących jej meritum. Tym bardziej, że to żądanie wykracza poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy.

6. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu. Czyli udzielić skarżącej informacji, o które wystąpiła (w całości lub w części) albo (i) uzasadnić decyzję odmowną w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a.

7. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zakres,

w jakim uchylony akt nie może być wykonany, Sąd określił zgodnie z art. 152 u.p.p.s.a. (pkt 2). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony przez skarżącą wpis stały od skargi ([...] zł).