Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1305/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 48 ust 2 i ust 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie nr 726/2022 z dnia 14 września 2022 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest postanowienie nr 726/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 14 września 2022 roku, znak: WOB.7722.190.2020.KJAS/MWIK utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 262/2020 z dnia 28 sierpnia 2020 roku znak: NB.5160.43.2020, którym, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor wstrzymał "roboty budowlane prowadzone przy budowie trasy rowerowej na dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości P. , gmina Niedźwiedź, woj. małopolskie " oraz nałożył na P. J. P. "obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Limanowej, w terminie do 15 lutego 2021 roku, następujących dokumentów i opracowań:

1. zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności w/w budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

2. cztery egzemplarze projektu budowlanego w/w obiektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem o wpisie osoby sporządzającej w/w projekt budowlany, w drodze decyzji, do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane oraz zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ",

a także odstąpił "od nakazu dokonania przez inwestora niezbędnych zabezpieczeń budowy".

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach.

Pismem z dnia 5 maja 2020 roku Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej został zawiadomiony o podejmowanych przez pana J. P. (właściciela działki nr [...]) działaniach na działkach nr [...], [...], [...] w miejscowości P. Wskazane działki stanowią las. Jak wynikało z treści zawiadomienia pan J. P. miał podejmować prace związane z realizacją na obszarze wskazanych działek leśnych tras rowerowych.

W związku ze wskazanym zawiadomieniem PINB wszczął postępowanie, którego przedmiotem są roboty budowlane wykonane na dz.ew.nr [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości P., gmina Niedźwiedź, woj. małopolskie, w zakresie budowy trasy rowerowej.

W toku prowadzonego postępowania administracyjnego w dniu 20 lipca 2020 r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Limanowej w wyniku których stwierdzono wykonanie na w/w działkach trasy rowerowej o długości ok. 1.680 m. Zakres wykonanych robót budowlanych obejmował ukształtowanie trasy (nawierzchnia gruntowa) do przejazdu rowerów wraz z budową 15 podestów o konstrukcji drewnianej, składających się ze słupów, podpór i podestów. Jak stwierdzono podczas kontroli konstrukcja w/w podestów odporna na działanie czynników atmosferycznych. Wskazane roboty budowlane wykonane zostały około roku 2011 r. Inwestorem tych robót budowlanych jest pan J. P..

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w/w działki leżą w terenach rolnych, leśnych i w terenach rolnych wskazanych dla realizacji urządzeń związanych z rozwojem sportów zimowych (por. pismo Wójta Gminy Niedźwiedź z dnia 31.07.2020 r.).

Organ przyjął, że doszło do budowy trasy rowerowej (obiektu liniowego), na co wiązało się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje na fakt, iż ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie został dopełniony. Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia kwalifikowane jest przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone konsekwencje.

W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej z mocy ustawy zobligowany jest do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w oparciu o uwarunkowania określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak również w oparciu o art. 48 ust. 3 tej ustawy do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów i opracowań, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązującymi przepisami, umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej jednakże dopiero po dopełnieniu przez inwestora określonych przepisami Prawa Budowlanego czynności, w tym m.in. po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ustawy Prawo Budowlane, naliczonej przez organ nadzoru budowlanego, w drodze odrębnego postanowienia.

Organ wskazał, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż inwestorem wykonanych robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie budowalnym, jak również władającym i jego właścicielem jest Pan J. P.. Zatem przymiot strony przyznano inwestorowi wskazanych robót budowlanych oraz właścicielom dz.ew.nr [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości P. gmina Niedźwiedź.

Wskazano ponadto, że kolejność podmiotów wymienionych w cytowanym powyżej art. 52 nie jest przypadkowa. Rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu, sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem aktów wydawanych w procedurze legalizacyjnej. Dotyczy to także sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właściciela (por. np. uzasadnienia do: wyroku WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1449/17; wyroku WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Rz 978/17; wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 52/19).

Odnosząc się do prawdopodobnej kwestii braku zgody właściciela działki na budowę przedmiotowego obiektu wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jeżeli budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz gdy narusza przepisy, w tym techniczno - budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W pozostałych przypadkach - w tym również w sytuacji braku zgody właściciela działki na budowę obiektu budowlanego na tej działce - właściwy organ zobowiązany jest z mocy ustawy do wdrożenia pierwszego etapu postępowania legalizacyjnego tj. wstrzymania prowadzonych robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów i opracowań wynikających z treści art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić należy, iż kwestie dotyczące naruszenia własności czy też utrudnień w korzystaniu z określonej nieruchomości gruntowej nie stanową sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez organ nadzoru budowlanego lecz stanowią sprawę cywilną należącą do kompetencji sądu.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem administracyjnym dopóki organ nadzoru budowlanego nie dysponuje materiałem wskazującym na brak spełnienia choćby jednej z przesłanek dopuszczających legalizację samowoli budowlanej, o których mowa w akt. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może odstąpić od wydania postanowienia zobowiązującego inwestorów do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3. Powyższe wynika z faktu, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, i z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2017 r. II SA/Po 69/17).

Biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny i prawny należało orzec jak w sentencji niniejszego postanowienia. Wojewódzki inspektorat Nadzoru Budowlanego w Krakowie.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł pan J. P..

Rozpatrując zażalenie postanowieniem nr 726/2022 z dnia 14 września 2022 roku Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie – dalej jako "MWINB", znak: WOB.7722.190.2020.KJAS/MWIK utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 262/2020 z dnia 28 sierpnia 2020r.

W uzasadnieniu wskazano, że trafna jest kwalifikacja wykonanych robót budowlanych. Podobnie jak wyrażona przez organ I instancji ocena prawna, sprowadzająca się do konkluzji, że likwidacja skutków samowoli budowlanej obejmującej roboty budowlane związane z budową trasy rowerowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości P. , gmina Niedźwiedź, winna następować w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu I instancji, uznając przedmiotową trasę rowerowa za liniowy obiekt budowlany. Przedmiotowa trasa rowerowa wraz z 15 podestami o konstrukcji drewnianej tworzy w ocenie MWINB jeden obiekt liniowy, jako jedna funkcjonalno - techniczna całość, wbrew twierdzeniom skarżącego, który wskazał iż jest to 15 obiektów małej architektury o konstrukcji drewnianej, które nie pozostają ze sobą powiązane, a ,każdy z osobna służy do zaspokajania codziennej potrzeby rekreacji, MWINB wskazał, iż racjonalne wykorzystanie ww. obiektów stanowi korzystanie z nich w trakcie przejścia lub przejazdu rowerowego całą wskazaną trasą rowerową, a wskazane obiekty pozostają powiązane funkcjonalnie z przedmiotową trasą rowerową. Wobec powyższego, twierdzenie skarżącego dot. uznania poszczególnych obiektów o konstrukcji drewnianej za niepowiązane z ciągiem trasy rowerowej, pozostaje w ocenie MWINB nieuzasadnione. Nadto w odniesieniu do zarzutów skarżącego, który wskazywał iż ww. droga powstała w sposób naturalny wskazać należy, iż zrealizowanie wskazanych 15 obiektów o konstrukcji drewnianej ponad wszelką wątpliwość uzasadnia twierdzenie, iż w niniejszym przypadku wystąpiły roboty budowlane przy użyciu wyrobów budowlanych. Wobec powyższych ustaleń, PINB zasadnie uznał przedmiotową trasę rowerową za obiekt liniowy w rozumieniu art. 3 pkt 3a Pr. bud.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu I instancji, przedmiotowa trasa powstała w 2011 roku. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr.Bud. w ówczesnym brzmieniu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przedmiotowa inwestycja nie była wymieniona w katalogu wyjątków, zatem wymagała uprzedniej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, których nie zakwestionowała żadna ze stron postępowania, inwestor nie legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę ani zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno- budowlanej. Z uwagi na brak wypełnienia powyższego obowiązku, organ nadzoru budowlanego pozostawał zobowiązany do wdrożenia procedury wskazanej w art. 48 Pr. bud dot. samowoli budowlanej, zgodnie z ustaleniami dokonanymi w toku oględzin z dnia 20 lipca 2020 r.

Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 2 Pr.bud sprzed nowelizacji, PINB winien poddać analizie zgodność przedmiotowej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz sprawdzić, czy wskazana inwestycja nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Organ pozyskał od Wójta Gminy Niedźwiedź wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza ww. prawa miejscowego. Organ I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów techniczno-budowlanych poprzez realizację przedmiotowej trasy rowerowej. W ocenie MWINB powyższe ustalenia pozostają zasadne, w związku z czym również zasadne pozostawało wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

PINB zrealizował ww. obowiązek wydając skarżone postanowienie nr 262/2020 z dnia 28 sierpnia 2020r. znak: NB.5160.43.2020.

MWINB wskazał, iż należało poddać analizie twierdzenie Dyrektora Gorczańskiego Parku Narodowego zawartego w piśmie z dnia 15 września 2020r., które wpłynęło do PINB po wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia. W treści ww. pisma Dyrektor Gorczańskiego Parku Narodowego wskazał, iż przedmiotowa inwestycja została zlokalizowana na obszarze NATURA 2000. W związku z powyższym MWINB wskazuje, iż zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – dalej jako "uop", sieć obszarów Natura 2000 obejmuje:

1) obszary specjalnej ochrony ptaków;

2) specjalne obszary ochrony siedlisk;

3) obszary mające znaczenie dla Wspólnoty.

Natomiast zgodnie z delegacją ustawową wskazaną w art. 27a uop: " Wyznaczenie obszaru specjalnej ochrony ptaków lub specjalnego obszaru ochrony siedlisk, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, ministrem właściwym do spraw rybołówstwa i z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw środowiska, które określa nazwę, położenie administracyjne, obszar i mapę obszaru, cel i przedmiot ochrony. Minister właściwy do spraw środowiska, wydając rozporządzenie, kieruje się stanem siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt oraz koniecznością zachowania szczególnie cennych lub zagrożonych składników różnorodności biologicznej", obszary objęte ochroną mają zostać wskazane w rozporządzeniu właściwego organu. I dalej, w myśl § 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 20 maja 2022r. w sprawie specjalnego obszaru ochrony siedlisk Ostoja Gorczańska (PLH120018), wydanego na podstawie ww. delegacji ustawowej: "Wyznacza się specjalny obszar ochrony siedlisk Ostoja Gorczańska (PLH120018), obejmujący obszar 17 997,89 ha, położony w województwie małopolskim ".

Po analizie ww. obszaru w oparciu o mapę specjalnego obszaru ochrony siedlisk Ostoja Gorczańska (PLH120018), stanowiącej załącznik do ww. rozporządzenia (wydruk zalega w aktach MWINB); jak i analizie wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalegającego w aktach organu I instancji - MWINB wskazał iż przedmiotowa inwestycja nie została zlokalizowana w obszarze Ostoja Gorczańska, przez co zgodnie z ww. przepisami nie znajduje się w obszarze NATURA 2000.

MWINB uznał również za prawidłowe ustalenia PINB w zakresie zobowiązania pana J. P. do wykonania obowiązków wynikających z art. 48 ust. 2 PrBud. Zgodnie z art. 52 PrBud sprzed nowelizacji: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Organ odwoławczy zaznaczył, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy na osobę inwestora pana J. P. wskazywały osoby biorące udział w czynnościach kontrolnych w dniu 20 lipca 2020 r., jak również Dyrektor Gorczańskiego Parku Narodowego w piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. Wobec powyższego należy uznać, że pan J. P. jest inwestorem ww. robót budowlanych, posiadającym jednocześnie tytuł prawny do dysponowania nieruchomością.

W związku z powyższym, zgodnie z ww. przepisem art. 52 PrBud sprzed nowelizacji, PINB zasadnie nałożył na inwestora pana J. P. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Nadmienić w tym miejscu należy, iż wymaganym dokumentem do zalegalizowania samowoli budowlanej pozostaje również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc w niniejszym przypadku wykazanie tytułu prawnego do dysponowania wszystkimi działkami, przez które przebiega przedmiotowa trasa rowerowa.

Skargę na powyższą decyzję wniósł J. P., reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: k.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 262/2020 z dnia 28 sierpnia 2020 roku (znak sprawy: NB,5160.43.2020);

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez Organy I i II instancji, polegające na dowolnym określeniu zarówno zlokalizowania obiektów małej architektury (nazywanej przez organ błędnie "trasą rowerową"), bez dokonania stosownych pomiarów geodezyjnych w terenie i określenia rzeczywistego położeni obiektów, jak również długości rzekomej trasy rowerowej;

3) art. 85 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Organ II instancji przeprowadzenia czynności nazywanych przez Organ I instancji oględzinami, niezgodnie z przepisem, a tym samym posłużenie się do ustalenia stanu faktycznego dowodem uzyskanym w pozakodeksowej formie, przy czym organ II instancji podtrzymał w całości ustalenia Organu I instancji;

4) 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez wykonanie czynności oględzin przy braku uczestnictwa strony, która o czynności została zawiadomiona w sposób nieprawidłowy i o czym poinformowano PINB oraz wniesiono o przeprowadzenie tej czynności w sposób zgodny z przepisami postępowania;

5) art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i przeprowadzenia wszystkich czynności dowodowych w sprawie w formie pozakodeksowej, co narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 8, 9 i 10 k.p.a.;

6) art. 3 pkt 4 u.p.b. poprzez zaakceptowanie przez Organ II instancji braku zakwalifikowania drewnianych obiektów usytuowanych w lesie jako urządzeń służących codziennej rekreacji - obiektów małej architektury, gdy definicja wskazana w tym przepisie wskazuje wprost na konieczność takiej wykładni;

7) art. 3 pkt 3a u.p.b. i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej: p.r.d.) poprzez zaakceptowanie przez Organ II instancji zakwalifikowania obiektu budowlanego jako trasy (drogi) rowerowej i obiektu liniowego, gdy w świetle przywołanych przepisów, brak jest możliwości przyjęcia takiej kwalifikacji;

8) art. 3 pkt 7 u.p.b. poprzez zaakceptowanie zapatrywania Organu I instancji, że poprzez rekreacyjne użytkowanie obszaru lasu, polegającego na zjeżdżaniu po nim osób na rowerach dochodzi do wykonania robót budowlanych w tym budowy, rozumianej jako czynności wskazane w art. 3 pkt 6 u.p.b., podczas gdy czynność taka nie może zostać uznana za podlegającą reżimowi ustawy prawo budowlane;

9) art. 3 pkt 3a ustawy o drogach publicznych poprzez zaakceptowanie przez Organ II instancji za Organem I instancji, iż wydeptany i ujeżdżony przez przypadkowe osoby trakt stanowi drogę (drogę rowerową) - a to obiekt odpowiadający definicji obiektu liniowego;

10) art. 17 pkt 1 PrBud w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Organ II instancji za Organem I instancji, iż inwestorem obiektu jest J. P., przy czym kwestia ta nie została zbadana w ramach poprawnie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Mając na względzie tak sformułowane zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 14 września 2022 roku (znak: WOB.7722.190.2020.KJAS/MWIK) oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3) p.p.s.a. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." to jest błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, należy wskazać, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stworzyłoby podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021 roku, sygn. III OSK 420/21).

Jednocześnie postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 września 2020 roku, sygn. II GSK 795/18).

Ponadto realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 K.p.a., organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej, niemniej jednak oznaczają, że strony postępowania powinny również aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 lipca 2011 roku, sygn. II OSK 1560/10).

W kontekście podnoszonego zarzutu należy zaznaczyć, że Skarżący nie wskazuje konkretnie na czym ma polegać wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie wskazuje także, jakie okoliczności faktycznie zostały pominięte, albo nie zostały a powinny być ustalone.

W ocenie Sądu organ w sposób adekwatny ustalił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a dokonane ustalone oparte są o zgromadzone akta sprawy.

Odnosząc się do dalszych zarzutów należy wskazać, że zbędne było także dokonywanie pomiarów geodezyjnych, co do szczegółowego przebiegu trasy. Celem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest bowiem ustalenie czy obiekt budowlany wybudowany został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami. W tym zakresie organy nadzoru dokonują kwalifikacji wykonanych (lub wykonywanych robót) i następnie badają zachowanie przepisów, w tym odpowiedniej procedury, która powinna poprzedzać rozpoczęcie robót budowlanych. Dla możliwości określonego zakwalifikowania obiektu budowlanego, tak jak w tym przypadku trasy rowerowej – obiektu liniowego – nie jest konieczne wykonanie szczegółowych pomiarów geodezyjnych. Podjęte przez organy nadzoru czynności, w tym w szczególności przeprowadzona kontrola (por. protokół kontroli k. 24-83) były wystarczające dla możliwości zakwalifikowania wykonywanych robót budowlanych z perspektywy przepisów prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu przeprowadzenia oględzin niezgodnie z przepisem art. 85 w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. oraz przeprowadzenie oględzin bez uczestnictwa strony, co ma stanowić o naruszeniu art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a., należy zauważyć, że jak wynika z treści akt administracyjnych organ I instancji skieował m.in. do Skarżącego zawiadomienie z dnia 29 czerwca 2020 roku o tym, że w dniu 20 lipca 2020 roku w godzinach 9:00 – 9:15 zostanie przeprowadzona kontrola – oględziny przez upoważnionych pracowników PINB w sprawie wybudowanej trasy rowerowej na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] (por. k. 14 a.a PINB). Co więcej pismo to zostało odebrane w dniu 15 lipca 2020 roku przez Skarżącego, który pismem z dnia 17 lipca 2020 roku powiadomił PINB, że nie będzie mógł uczestniczyć w kontroli (por. k. 25 a.a. PINB).

Stosownie do art. 79 §1 K.p.a. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. W myśl art. 79 § 2 K.p.a. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 K.p.a. służy zapewnieniu osobistego udziału strony w przeprowadzeniu ww. dowodów, co powoduje, że nie można mówić o istnieniu obowiązku zawiadomienia przez organ strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu w sytuacji, gdy określony środek dowodowy, inny aniżeli dowód ze świadka, z opinii biegłego lub oględzin, nie jest z racji swojego charakteru przeprowadzany przy udziale strony postępowania ani w obecności organu.

Na gruncie niniejszej sprawy, co prawda Skarżący został powiadomiony o planowanej kontroli na 5 dni przed terminem oględzin, to trzeba jednakże zwrócić uwagę, że czynności kontrolne, o których mowa w art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.) – dalej jako "PrBud", a zatem te które zostały przeprowadzone w dniu 20 lipca 2020 roku, nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w także określony w art. 79 § 1 K.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności. Czynności kontrolne mogą być przeprowadzone przed formalnym wszczęciem postępowania, zwłaszcza, gdy od ich wyniku zależy potrzeba wszczęcia postępowania (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 11 września 2019 roku, sygn. II OSK 2501/17).

Podkreślić także trzeba, że niestawiennictwo Skarżącego w czasie kontroli – oględzin nie wstrzymuje wykonania tej czynności. W konsekwencji nie można mówić także o naruszeniu wynikającej z art. 10 § 1 K.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Ze względu na powyższe przedmiotowy zarzut jest bezzasadny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 64 § 4 K.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i przeprowadzenia wszystkich czynności dowodowych w sprawie w formie pozakodeksowej, co narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, 8, 9 i 10 K.p.a.

Wbrew jednak twierdzeniom Skarżącego został zawiadomiony o terminie kontroli, na którą się nie stawił. Podobnie skierowano do niego (podobnie jak i do każdej ze stron postępowania) wezwanie z dnia 27 lipca 2020 roku dotyczące wskazania osoby inwestora robót wykonanych na wskazanych działkach. Wezwanie to zostało odebrane, jednakże Skarżący (w przeciwieństwie do pozostałych stron) nie zareagował na nie w żaden sposób. Został również Skarżący zawiadomiony (pismem z dnia 20 sierpnia 2020 roku – k. 130 a.a.) o tym, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 15 listopada 2020 roku. Pozostałe przeprowadzone przez organ czynności w toku postępowania sprowadzały się do wymiany pism m.in. z Gorczańskim Parkiem Narodowym (por. k. 127). Na marginesie tego pisma można wskazać, że jak wynika z pisma Dyrektora Parku Narodowego inwestorem jest najpewniej Skarżacy, który jest ponadto właścicielem wyciągu krzesełkowego oraz ośrodka Ostoja Górka Koninki. A do tego właśnie ośrodka prowadzi wykonana trasa rowerowa. Trzeba podkreślić, że Skarżący nie podjął praktycznie żadnej aktywności w sprawie. Nie zapoznał się z aktami sprawy, ani też nie zgłaszał jakichkolwiek wniosków jak i też nie wskazywał na okoliczności, które w jego ocenie mogłyby być istotne.

W świetle powyższego poniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 6, 8, 9 i 10 K.p.a. jest pozbawiony podstaw.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 17 pkt 1) PrBud w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Organ II instancji za Organem I instancji, iż inwestorem obiektu jest J. P..

Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestia ta zastała zbadana. Jak wynika ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów uzasadnione jest w pełni stanowisko organów w tym zakresie. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy na osobę inwestora pana J. P. wskazywały osoby biorące udział w czynnościach kontrolnych w dniu 20 lipca 2020 r., jak również Dyrektor Gorczańskiego Parku Narodowego w piśmie z dnia 21 lipca 2020 r. Oświadczenia w tym zakresie, różnych niezależnych od siebie stron oraz podmiotów były spójne ze sobą, logiczne i nie budzą wątpliwości. Wobec powyższego należy uznać, że trafnie organy przyjęły, że pan J. P. jest inwestorem ww. robót budowlanych.

Wymowna w kontekście podnoszonych zarzutów jest natomiast bierna postawa Skarżącego w toku całego postępowania, który nie tylko nie uczestniczył w czynnościach kontrolnych, ale również nie odpowiadał na pisma organów, jak i również złożył jakichkolwiek wyjaśnień czy nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które pozwoliłyby organom przyjąć inną optykę.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, niezależnie od powyższych kwestii, zasadnicze znaczenie ma przede wszystkim kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego jako liniowego obiektu budowlanego – trasy rowerowej (jak chce Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie), bądź też jako niezależnych od siebie obiektów małej architektury - jak twierdzi Skarżący.

Zgodnie z art. 3 ustawy Prawo budowlane - ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

2) budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach;

3a) obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane oraz kable zainstalowane w kanale technologicznym nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego;

4) obiekcie małej architektury - należy przez to rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

W świetle prawidłowo poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, nie budzi wątpliwości, że roboty budowlane wykonane na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości P. gmina Niedźwiedź, nie stanowią niezwiązanych ze sobą i funkcjonujących odrębnie obiektów małej architektury, lecz tworzą łącznie przemyślany i zaplanowany obiekt budowlany (składający się m.in. z 15 podestów o konstrukcji drewnianej składających się m.in. ze słupów i podpór oraz ukształtowanie nawierzchni gruntowej do przejazdu m.in. rowerów; por. też protokół kontroli, do którego dołączono orientacyjny przebieg trasy, orientacyjne położenie podestów wraz z ich szkicami oraz wykonano obszerny materiał zdjęciowy obrazujący poszczególne fragmenty trasy rowerowej – por. k. 25-83 a.a. PINB), którego charakterystycznym parametrem jest długość (ok. 1680 metrów).

Bezzasadne są twierdzenia skarżącego, że poszczególne elementy trasy stanowią niezależne od siebie obiekty małej architektury. Przeczy temu przede wszystkim linearne, logiczne ułożenie poszczególnych elementów trasy oraz ich widoczne powiązanie między sobą (por. np. szczegółową dokumentację fotograficzną wraz z zaznaczonym przebiegiem trasy k. 26 – 82 a.a. PINB). Na marginesie jedynie można wskazać, ze trasa łączy się ośrodkiem narciarskim w K. , której właścicielem jest Skarżący (por. k. 82 i k. 127 a.a. PINB).

Trafne jest zatem stanowisko organów, że poszczególne elementy trasy składają się na jedną spójną całość, która powinna być zakwalifikowana jako liniowy obiekt budowlany w postaci trasy rowerowej.

Budowa trasy rowerowej powinna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenia Skarżący nie uzyskał. W związku z tym zasadnie organy nadzoru prowadziły postępowanie w trybie art. 48 PrBud.

W tym miejscu trzeba wskazać, że stosownie do zapisów art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 roku.

Zgodne z art. 48 ust. 2 PrBud jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (to jest budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Stosownie do art. 48 ust. 3 PrBud, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Stosownie do zacytowanych przepisów organ nadzoru nakazał Skarżącemu postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 PrBud wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych prowadzonych przy budowie trasy rowerowej oraz nałożył obowiązek przedłożenia do PINB zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności wskazanej budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 2 PrBud pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również co do obiektu już wybudowanego. W konsekwencji też w tej sprawie wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu podlegała jedynie ta okoliczność. Zaznaczyć trzeba, że postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się jedynie do formalnego wstrzymania budowy. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest postanowieniem wpadkowym podejmowanym na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga ono w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację.

W tym zakresie działanie organu nadzoru nie budzi wątpliwości.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.