Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 900/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 26 ust. 1 pkt 15a),  art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 1814/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn.. akt: V SA/Wa 1814/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. dalej jako: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, beneficjent) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. utrzymującą w mocy Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie z [...] lutego 2014 r.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę faktyczną orzekania następujące ustalenia organów administracji publicznej.

Przedmiotem odwołania wniesionego przez firmę A. Sp. z o.o., Beneficjenta projektu "Kompetencje pracowników drogą do doskonałości A. Sp. z o.o. w Warszawie była decyzja zobowiązująca do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 93 231,22 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, z których zostały poniesione wydatki niekwalifikowalne do dnia zwrotu, tj.

• dla kwoty 35 654,18 zł od dnia [...] listopada 2012 r.,

• dla kwoty 6 291, 92 zł od dnia [...] listopada 2012 r.,

• dla kwoty 27 984,79 zł od dnia [...] maja 2013 r.,

• dla kwoty 4 938,49 zł od dnia [...] maja 2013 r.,

• dla kwoty 15 607, 56 zł od dnia [...] września 2013 r.,

• dla kwoty 2754,28 zł od dnia [...] sierpnia 2013 r.

Organ I instancji wskazał, iż w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w miejscu realizacji projektu ustalono, iż część środków dofinansowania projektu została wykorzystana niezgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ( w części dotyczącej zapewnienia uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów). Beneficjent w postępowaniu ofertowym na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń realizowanych w ramach projektu zastosował restrykcyjne warunki udziału w postępowaniu, przez co nie spełnił warunku uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów. Ponadto, zespół kontrolujący ustalił niezgodność opisu przedmiotu zamówienia wskazanego w zapytaniu ofertowym z zakresem objętym umową z wykonawcą wyłonionym w ramach postępowania ofertowego. W efekcie na beneficjenta nałożono korektę finansową w wysokości 25 % wartości wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS.

Ustalenia zespołu kontrolującego przedstawione zostały beneficjentowi w Informacji pokontrolnej z dnia [...] lipca 2013 r. W dniu [...] sierpnia 2013 r. beneficjent odesłał niepodpisaną informację pokontrolną, kwestionując zawarte w niej ustalenia. Niemniej, WUP w Olsztynie podtrzymał swoje stanowisko, wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. drugą Informację pokontrolną. Nie została ona podpisana przez beneficjenta, który odesłał ją w dniu [...] sierpnia 2013 r., utrzymując, iż nie doszło do naruszenia przez niego zasady konkurencyjności. W dniu [...] września 2013 r. do beneficjenta przesłane zostały Zalecenie pokontrolne, w których WUP w Olsztynie zobowiązał go do zwrotu środków niekwalifikowalnych w wysokości 80 858,93 zł. Ponadto poinformowano, iż za koszt niekwalifikowalny uznana zostanie także kwota związana z przedmiotowym zamówieniem, jeśli beneficjent wykaże ją w kolejnych wnioskach o płatność. W piśmie z dnia [...] września 2013 r. beneficjent ponownie zakwestionował ustalenia zespołu kontrolującego zawarte w przesłanych Zaleceniach pokontrolnych oraz zwrócił się z prośbą o przystąpienie do dialogu mającego na celu polubowne rozwiązanie przedmiotowej sprawy.

Beneficjent wskazał, iż określenie kryteriów wyboru w kwestionowanym postępowaniu ofertowym poprzedzone zostało analizą rynku w oparciu o rankingi i publicznie dostępne dane na temat firm prowadzących szkolenia.

Organ I instancji wskazał, iż istnienie na rynku kilkunastu firm o potencjale i możliwościach zrealizowania zamówienia, nie zmienia faktu, iż warunki określone w postępowaniu ustalono zbyt restrykcyjnie.

W związku z niedokonaniem zwrotu stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych w wyznaczonym terminie, pismem z dnia [...] października 2013 r. ponownie wezwano beneficjenta do zwrotu ww. wydatków niekwalifikowalnych w terminie 14 dni. Jednocześnie, w dniu [...] października 2013 r. WUP w Olsztynie przesłał do beneficjenta korektę wezwania do zapłaty dotyczącą zmniejszenia kwoty podlegającej zwrotowi, którą beneficjent odebrał w dniu [...] października 2013 r. Zatem ostateczny termin zapłaty przypadł na dzień [...] listopada 2013 r. Wobec bezskutecznego upływu terminu do zapłaty WUP w Olsztynie pismem z [...] listopada 2013 r. wszczął postępowanie administracyjne.

W związku z rozliczeniem przez beneficjenta w kolejnych wnioskach o płatność wydatków związanych z realizacją zamówienia, na które nałożona została korekta finansowa, w dniu [...] grudnia 2013 r. WUP w Olsztynie wystosował do beneficjenta kolejne wezwanie do zapłaty dodatkowej kwoty korekty finansowej wynikającej z rozliczonych wniosków o płatność. Obydwie kwoty stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych uwzględnione zostały w prowadzonym przez WUP w Olsztynie postępowaniu administracyjnym, o czym beneficjent poinformowany został pismem z dnia [...] stycznia 2014 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. WUP w Olsztynie zobowiązał beneficjenta do zwrotu stwierdzonych wydatków niekwalifikowalnych w związku z naruszeniem zasady konkurencyjności.

Podstawą decyzji było następujące ustalenia. Umowa o dofinansowanie realizacji projektu podpisana została w dniu [...] listopada 2013 r. na kwotę dofinansowania 559 901,83 zł. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie realizację projektu zaplanowano w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] grudnia 2013 r. Celem głównym projektu był rozwój kompetencji ICT /lub handlowych i/lub osobisto/menedżerskich i/lub językowych u minimum 90% osób w grupie 42 pracowniczek/ków firmy A. Sp. z. o. o. Tym samym wszystkie zadania w projekcie, z wyłączeniem zarządczych, dotyczyły szkoleń. We wniosku o dofinansowanie założono, iż z uwagi na szkoleniowy charakter całego projektu wszystkie zadania w projekcie zostaną zlecone podwykonawcy. Łączną kwotę zlecanych szkoleń wg Szczegółowego budżetu projektu zaplanowano w wysokości 505 787,33 zł (tj. 91% dofinansowania projektu).

W związku z powyższym beneficjent przeprowadził postępowanie ofertowe na wybór wykonawcy szkoleń zaplanowanych w projekcie. W zaproszeniu ofertowym z dnia [...] kwietnia 2013 r., na zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń określił następujące warunki udziału w postępowaniu:

1) niewykluczenie z postępowania w uwagi na powiązania z zamawiającym;

2) znajdowanie się w sytuacji ekonomicznej zapewniającej wykonanie zamówienia, przez co rozumieć należy zdolność kredytową na kwotę 500 000 zł;

3) posiadanie doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera, obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych zaproszeniem, przez co rozumieć należy zrealizowanie w okresie 5 lat przed datą złożenia oferty w niniejszym postępowaniu przynajmniej 3 projektów szkoleniowych obejmujących przynajmniej 50 uczestników szkoleń.

W Kryteriach oceny ofert wskazał: cenę (waga 40 %) oraz doświadczenie (waga 60%). Za najkorzystniejszą zgodnie z treścią zapytania ofertowego, mogła zostać uznana oferta, która uzyskała najwięcej punktów obliczonych według podanego w tym dokumencie wzoru.

Podkreślono, iż kryterium doświadczenia wykonawcy będzie mierzone łączną liczbą uczestników szkoleń podobnych do szkoleń objętych zaproszeniem, przez co rozumieć należy szkolenia z technologii informacyjnych i komunikacyjnych, szkolenia dla handlowców i służb HR, szkolenia interpersonalne, osobiste i menadżerskie oraz szkolenia z języków obcych, a także zapewnienie wsparcia e-learningowego dla uczestników projektów. Z zastrzeżeniem, iż usługi te muszą być zrealizowane w ramach projektów szkoleniowych współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego zrealizowanych przez wykonawcę w roli lidera bądź partnera w okresie 5 lat przed datą złożenia oferty w niniejszym postępowaniu i wymienione w wykazie załączonym do oferty.

Organ przypomniał, że zgodnie z zapisami Wytycznych (rozdz. 3.1.3 Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, pkt 2) beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Zatem, aby zachować zasady uczciwej konkurencji, Odwołujący zobowiązany był m.in. do określenia kryteriów oceny oferty, które w jak najwyższym stopniu będą odpowiednie dla przedmiotu postępowania, a jednocześnie nie spowodują nieuzasadnionego ograniczenia konkurencji. W ocenie organu odwoławczego, warunek udziału w postępowaniu dotyczący posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych przedmiotowym zaproszeniem był wygórowany i nieadekwatny do przedmiotu zamówienia. Jak wskazano w treści zapytania ofertowego przedmiotem zamówienia było zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń oraz zapewnienie doradztwa dotyczącego tematyki związanej z efektywnością energetyczną w przedsiębiorstwie i efektywnością korzystania z zasobów naturalnych w powiązaniu z jednym z priorytetów dokumentu Europa 2020 – Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. Wymaganie od potencjalnego wykonawcy doświadczenia w roli lidera bądź partnera innego projektu szkoleniowego dofinansowanego z EFS było nieuprawnione, gdyż nie odnosiło się do przedmiotu zamówienia. W postępowaniu ofertowym będącym przedmiotem zaskarżonej decyzji nie zlecano zarządzania czy też prowadzenia/współprowadzenia projektu dofinansowanego z EFS. Beneficjent projektu odpowiedzialny był za zarządzenie projektem. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu w Szczegółowym budżecie projektu w ramach zadania Zarządzanie projektem zaplanowano wynagrodzenie kierownika projektu (pozycja 7), wynagrodzenie dla asystenta kierownika projektu (pozycja 8) oraz wynagrodzenie dla doradcy personalnego (pozycja 9) i wynagrodzenie specjalisty ds. rozliczeń (pozycja 10). W ocenie organu odwoławczego czyniło to niezasadnym argument podnoszony przez beneficjenta, iż nie posiadając doświadczenia i umiejętności w realizacji szkoleń dofinansowanych z EFS w formule projektowej, ten obszar obowiązków zdecydowała się powierzyć wykonawcy szkoleń. Beneficjent realizowanie obowiązków związanych z zarządzaniem projektem powierzył m.in. swoim pracownikom, poszerzając ich dotychczasowy zakres zadań w ramach zawartych umów o pracę, które to osoby uzyskały z tego tytułu wynagrodzenie rozliczane w zadaniu Zarządzanie projektem.

Określenie wymogu doświadczenia wykonawcy w roli lidera lub partnera innego projektu szkoleniowego dofinansowanego z EFS w ocenie organu odwoławczego stanowiło ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotowego zamówienia. Powyższy wymóg określony jako kryterium dostępu dyskwalifikował z urzędu w postępowaniu ofertowym wszystkich oferentów, którzy dysponowali doświadczeniem w organizacji i przeprowadzaniu szkoleń zawodowych określonych przez beneficjenta, ale nie realizowali ich w projektach z EFS w charakterze lidera lub partnera. W ten sposób Odwołująca zawęziła krąg potencjalnych oferentów, którzy dysponowali kapitałem do realizacji usługi (na zapytanie ofertowe odpowiedzi udzieliła tylko jedna firma, której Odwołująca zleciła wykonanie usługi, tj. [...] Sp. z. o. o. z siedzibą w S.). Podkreślono, iż źródło dofinansowania przedsięwzięć, w realizacji których doświadczenie ma potencjalny oferent, nie określa jego zdolności do wykonania zamówienia. Tym samym organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji w zakresie naruszenia przez Odwołującego zasady konkurencyjności poprzez określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu, poprzez wskazanie wymogu posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych przedmiotową ofertą.

W opinii organu odwoławczego doszło do naruszenia zapisów Wytycznych w zakresie wskazanym w rozdz. 3.1.3. Przejrzystość i konkurencyjność wydatków, pkt 2) poprzez określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu w kryterium posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych przedmiotową ofertą. Uzasadnia to nałożenie korekty finansowej, o której mowa w umowie o dofinansowanie projektu (§ 20b) w wysokości wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określania korekt finansowych za naruszenia zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS (tzw. Taryfikator), wg pozycji 11.

Wartość korekty finansowej została obliczona jako iloczyn wskaźnika procentowego nałożonej korekty i wysokości faktycznych wydatków kwalifikowalnych dla danego zamówienia. Wyliczona w ten sposób łączna wartość korekty finansowej wyniosła 93 231,22 zł, przy rozliczeniu kosztów zlecenia usługi w wysokości 372 924,87 zł.

Zdaniem organu, naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie wskazanym powyżej oznacza naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p.

Spółka A. zaskarżyła decyzje wydane w obu instancjach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 1 k.p.a. oraz art. 207 ust. 1 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem naruszenia zasady konkurencyjności, albowiem nie doszło do naruszenia dobrych obyczajów czy też przepisów wobec konkretnego lub konkretnych podmiotów gospodarczych. Zdaniem Skarżącej jest to warunek konieczny do przypisania odpowiedzialności.

Zasada równego traktowania wykonawców nakłada na zamawiającego obowiązek traktowania na równych prawach wszystkich wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia na wszystkich etapach postępowania o zamówienie publiczne. Zasada równego traktowania oznacza obowiązek ciążący na zamawiającym stawiania wszystkim potencjalnym uczestnikom postępowania takich samych warunków udziału w postępowaniu, dokonywanie oceny spełnienia tych warunków według wcześniej podanych do wiadomości jednakowych dla wszystkich kryteriów oraz przekazywania informacji identycznych w swojej treści wszystkim uczestnikom postępowania. Ofertę na wykonanie usługi szkoleniowej złożył jeden wykonawca- [...] Sp. z o.o., co nie oznacza, że warunki udziału w postępowaniu stawiane przez skarżącą uniemożliwiały działanie innych podmiotów. Niezależnie od kwestionowania samego zarzutu naruszenia zasady konkurencyjności w tym naruszenia art. 184 ustawy o finansach publicznych, skarżąca kwestionowała dochodzenie nałożonej kary finansowej w trybie postępowania administracyjnego oraz podniosła, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do zarzutu braku podstawy od wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej, art. 207 ust. 1 ustawy prawo o finansach publicznych nie może znaleźć zastosowania do naliczonych kar finansowych w oparciu o taryfikator stanowiący załącznik do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Wskazany artykuł ustawy o finansach publicznych odwołuje się do konieczności zwrotu przez beneficjenta dofinansowania w związku z naruszeniem między innymi procedur projektowych. W ocenie skarżącej naliczenie kary finansowej i obowiązek jej zapłaty nie jest zwrotem dofinansowania w rozumieniu wskazanego art. 207 ustawy o finansach publicznych. Zapłata kary finansowej jest zobowiązaniem dodatkowym, ponad obowiązek zwrotu kwot uzyskanych na sfinansowanie wydatków, których poniesienie naruszyło zasady przejrzystości. Artykuł 207 u.f.p. nie przewiduje zastosowania procedury administracyjnej do windykacji kary finansowej naliczonej w oparciu o taryfikator korekt finansowych. Z tego względu Skarżąca kwestionowała wszczęcie procedury administracyjnej, wydanie decyzji administracyjnej przez organy obu instancji, a w konsekwencji naliczenie odsetek w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, zatem zarzuciła naruszenie art. 1 k.p.a.

Pismami z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] października 2014 r. skarżąca uzupełniła skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. oddalił wniesioną przez beneficjenta skargę, nie znajdując podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd prezentowany przez organy w postępowaniu administracyjnym co do tego, iż beneficjent zastosował zbyt restrykcyjne warunki w postępowaniu, czego konsekwencją było nałożenie na niego korekty finansowej w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS, pozycja 11. W ocenie Sądu, organy administracyjne słusznie uznały, iż wymóg posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera w rzeczywistości dyskwalifikował potencjalnego wykonawcę w postepowaniu ofertowym, w sytuacji gdy dysponował doświadczeniem w organizacji szkoleń objętych zamówieniem, które nie były szkoleniami dofinansowanymi ze środków EFS, realizowanymi przez niego w charakterze lidera lub partnera. Przedmiotem zamówienia było zorganizowanie i przeprowadzenie szkoleń oraz zapewnienie doradztwa dotyczącego tematyki związanej z efektywnością energetyczną w przedsiębiorstwie i efektywnością korzystania z zasobów naturalnych w powiązaniu z jednym z priorytetów dokumentu Europa 2020- Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, a przedmiot zamówienia nie obejmował obowiązków związanych z zarządzaniem projektem, które należały do skarżącej. Znajduje to potwierdzenie w Szczegółowym budżecie projektu, w którym przewidziane zostało wynagrodzenie dla osób zajmujących się zarządzaniem projektem, tj. kierownika projektu, asystenta kierownika projektu, doradcy personalnego, specjalisty ds. rozliczeń. Skarżąca wprawdzie podnosi, że umowa, którą zawarł z wykonawcą usługi szkoleniowej, obejmuje m.in. wypełnienie dokumentacji szkoleniowej w postaci ankiet, list uczestników, dziennika szkoleniowego, deklaracji uczestnictwa, ale czynności te mają charakter jedynie organizacyjny. Poza tym przedmiot zamówienia nie obejmował zarządzania, ani też prowadzenia projektu dofinansowanego z EFS. Zdaniem Sądu potwierdzeniem naruszenia zasady konkurencyjności przez tak sformułowany wymóg jest fakt, iż na zapytanie ofertowe odpowiedziała tylko [...] Sp. z o.o., z którą skarżąca następnie zawarła umowę. Skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wydatkowaniu środków europejskich, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. Podstawę wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p. Sąd podkreślił przy tym, iż korekta finansowa sprowadza się do odmowy wypłaty w całości lub w części przyznanych beneficjentowi środków europejskich lub stanowi konieczność zwrotu całości lub części środków już wydatkowanych. Zgodnie z zapisami Wytycznych (rozdz. 3.1.3. Przejrzystość i konkurencyjność wydatków pkt 3) w przypadku naruszenia przez beneficjenta zasady konkurencyjności organ kontrolny ma prawo zastosować Taryfikator korekt określony w umowie o dofinansowanie, co też w niniejszej sprawie uczynił. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest trafny zarzut naruszenia art. 1 k.p.a. Zarówno na podstawie umowy o dofinansowanie, jak i ustawy o finansach publicznych, organ ma prawo żądać zwrotu całości lub części nieprawidłowo wydatkowanych kwot. Gdy organ uznaje, że żądanie całej kwoty nie jest zasadne, musi wyliczyć, jaka część jest niekwalifikowana, a do tego służy Taryfikator, który jest narzędziem opracowanym dla instytucji wydających decyzję, mającym na celu uproszczenie wyliczenia wydatków niekwalifikowalnych.

Sąd zwrócił uwagę także na treść art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Komisja Europejska, jak również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, że do popełnienia nieprawidłowości, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Go 611/11, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). WSA podkreślił, że szkoda w budżecie ogólnym Unii Europejskiej jest określona, zgodnie z definicją nieprawidłowości z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, na dwa sposoby- jako szkoda rzeczywista lub szkoda potencjalna. Zaznaczyć trzeba, że ta ostatnia szkoda wykracza poza szkodę realną i utracone korzyści w rozumieniu prawa cywilnego, obejmując niejako "utracone korzyści", które tylko potencjalnie mogły zostać utracone - wobec czego nie sposób oszacować ich rozmiaru. W rezultacie, do nałożenia korekty nie jest wymagane wystąpienie konkretnej szkody finansowej i udowodnienie jej wysokości. Wystarczającym jest bowiem wykazanie naruszenia prawa, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych.

Analiza przepisów prawa unijnego prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że wykrycie naruszenia prawa i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, prowadzi do powstania obowiązków ustanowionych prawem unijnym, w tym obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo- poprzez nałożenie korekty finansowej (art. 98 rozporządzenia nr 1083/206). Zatem naruszenie powyższych zasad niesie dla beneficjenta daleko idące skutki (także z uwagi na treść art. 207 ust. 1 u.f.p.).

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r., za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca - którą w niniejszej sprawie jest Minister Infrastruktury i Rozwoju. Z kolei stosownie do art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych ( pkt 15) oraz ustalenie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a). Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów rozporządzenia nr 1083/2006 państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych (ust. 1). Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (ust. 2). Wkład anulowany zgodnie z ust. 2 nie może być ponownie wykorzystany na operację lub operacje, które były poddane korekcie (ust. 3).

Ponadto Sąd podzielił stanowisko doktryny, zgodnie z którym przyjęcie rozwiązania, zakładającego nakładanie korekt finansowych w drodze decyzji administracyjnych, których wydanie winno zostać poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego doprowadziłoby do sytuacji wydania dwóch odrębnych decyzji administracyjnych w jednej sprawie. Pierwsza dotyczyłaby nałożenia korekty, a druga – na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p.- określałaby kwotę do zwrotu. Jednak obie dotyczyłyby tej samej spawy. Trudno zgodzić się z takim stanowiskiem, gdyż stoi ono w sprzeczności z jedną z podstawowych reguł postępowania administracyjnego wyrażającej się w zasadzie poszanowania powagi rzeczy osądzonej. Z kolei art. 26 ust. 1 pkt 15 a u.z.p.p.r. określa zakres zadań danego organu, ma zatem charakter ustrojowy (nie zaś prawnomaterialny), co jest niewystarczające do wydania na jego podstawie decyzji administracyjnej.

Spółka A., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. (t.j. Dz. U. 2013 poz. 885 z późn. zm.) o finansach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że Skarżący naruszył procedury określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (w części dotyczącej zapewnienia uczciwej konkurencji i równego traktowania podmiotów rozdz. 3.1.3 Przejrzystość i konkurencyjność wydatków) podczas, gdy w dacie wyłaniania podwykonawcy usług szkoleniowych nie były określone zasady ustalania warunków udziału w postępowaniu o wyłonienie wykonawcy usług projektowych z zachowaniem zasady konkurencyjności a także zastosowane kryteria dostępu nie dyskryminują potencjalnych wykonawców;

2) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) o finansach publicznych poprzez nietrafne przyjęcie, że korekta finansowa ustalona decyzją organu I instancji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] (sygn. akt [...]) potrzymaną następnie decyzja organu II instancji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. (sygn. akt [...]) stanowi zwrot części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur; podczas gdy kwota określona decyzjami organów administracji w wysokości 93.231,22 zł stanowi korektę finansową naliczoną na podstawie umowy o dofinansowanie projektu z [...] listopada 2012 r. (§ 20b) w oparciu o załącznik do Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Wymierzenie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE, tzw. Taryfikator korekt finansowych;

3) art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L2006.210.25) i przyjęcie, że zastosowanie przez organ wytycznych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", a także zawartego w nim tzw. "Taryfikatora" poprzez błędną jego wykładnię, że nie spełnia przesłanek do uznania za dokonanie oceny wagi i charakteru naruszenia;

4) art. 26 ust. 1 pkt 15a) oraz ar. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. (t.j. Dz. U z 2014 r. poz.1641), poprzez przyjęcie, że przepis art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 stanowił dla Instytucji Pośredniczącej - Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Olsztynie (Samorządu Województwa Warmińsko Mazurskiego) podstawę do wydania decyzji nakazującej Skarżącemu zapłatę korekty finansowej z powodu naruszenia procedur wykorzystania dofinansowania projektu pod nazwą: "Kompetencje Pracowników drogą do doskonałości A. Sp. z o. o. nr [...], podczas gdy przepis ten daje Instytucji Pośredniczącej wyłącznie kompetencje do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektu oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję; kompetencje do ustalanie i nakładanie korekt finansowych, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a), posiada wyłącznie Instytucja Zarządzająca - Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, który decyzji takiej nie wydał;

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

5) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie w prawie nie powinno toczyć się w oparciu o art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. (t.j. Dz. U. Z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) o finansach publicznych lecz zgodnie z umową o dofinansowanie ewentualne dochodzenie korekt finansowych powinno być realizowane w oparciu o przepisy cywilnoprawne, a zatem zachodzi nieważność postępowania. W sprawie nie powinna być wydawana decyzja administracyjna, albowiem podpisanie umowy o dofinansowanie pomiędzy instytucją je przyznającą a beneficjentem stworzyło pomiędzy stronami zobowiązanie cywilnoprawne w szczególności w zakresie obciążania beneficjenta karami - korektami finansowymi w przypadku ewentualnego naruszenia obowiązujących procedur (§20b umowy).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji determinują zakres jego kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że jednym ze szczególnych wymagań jakie ustawodawca stawia skardze kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno określać do jakiego zdaniem skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że jego celem jest wykazanie słuszności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" wskazanej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd pierwszej instancji, lecz również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera prawidłowo uzasadnionych i uargumentowanych zarzutów, które mogłyby prowadzić do wzruszenia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że skarżąca spółka w dniu [...] listopada 2012 r. zawarła z Województwem Warmińsko-Mazurskim umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pt. "Kompetencje pracowników drogą do doskonałości A. Sp. z o.o.". Projekt dedykowany był pracownikom firmy A. Sp. z. o. o. Głównym jego celem był rozwój kompetencji ICT i/lub handlowych i/lub osobisto-menedżerskich i/lub językowych u minimum 90% osób w grupie 42 pracowniczek/ków firmy. Wszystkie zadania w projekcie, z wyłączeniem zarządczych, dotyczyły szkoleń. Skarżąca przeprowadziła postępowanie ofertowe na wybór wykonawców szkoleń zaplanowanych w projekcie. Jako warunki udziału w postępowaniu wskazała:

1) niewykluczenie z postępowania z uwagi na powiązania z zamawiającym

2) znajdowanie się w sytuacji ekonomicznej zapewniającej wykonanie zamówienia, przez co rozumieć należy zdolność kredytową na kwotę 500 000 zł.

3) posiadanie doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w roli lidera bądź partnera, obejmujących szkolenia podobne do szkoleń objętych niniejszym zaproszeniem (szkolenia ICT, szkolenia dla handlowców i służb HR, szkolenia interpersonalne, osobiste i menedżerskie oraz szkolenia z języków obcych, a także zapewnienie wsparcia e-learningowego dla uczestników projektu), przez co rozumieć należy zrealizowanie w okresie 5 lat przed datą złożenia oferty w niniejszym postępowaniu przynajmniej 3 projektów szkoleniowych obejmujących minimum 50 uczestników szkoleń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za zasadny pogląd przyjęty przez organy administracji publicznej, zgodnie z którym zastosowany warunek z pkt 3 został określony w sposób zbyt restrykcyjny. Konsekwencją powyższego było zasadne nałożenie na Skarżącego korekty finansowej w wysokości 25% wartości wydatków kwalifikowalnych dla zamówienia zgodnie z Wytycznymi dotyczącymi określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS, pozycja 11.

W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej : u.f.p.) – w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami (...). Przepis art. 184 ust. 1 natomiast stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m.in. środki pochodzące z budżetu UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Przez "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków europejskich", o których mowa w art. 184 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 u.f.p., rozumieć należy m.in. postanowienia Umowy o dofinansowanie z dnia 7 listopada 2012 r., jak i "Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" stanowią procedurę o jakiej mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. naruszenie których skutkuje obowiązek zwrotu przyznanych środków.

Prawidłowy jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w realiach rozpoznawanej sprawy zapisy ww. Umowy odsyłają do Wytycznych, które w sekcji 3.1.3. (Przejrzystość i konkurencyjność wydatków) wskazują, że przy udzieleniu zamówienia w ramach projektu beneficjent stosuje zasadę konkurencyjności w rozumieniu podsekcji 3.1.3.1. Ponadto beneficjent przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia, w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców (pkt 2). Podsekcja 3.1.3.1. (Zasada konkurencyjności) stanowi w punkcie 1, że zasada konkurencyjności dotyczy wszystkich zamówień w ramach projektu przekraczających wyrażoną w złotych równowartość kwoty 14 tys. Euro netto (bez VAT). W myśl pkt 4 - w celu spełniania zasady konkurencyjności beneficjent zobowiązuje się do:

a) wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia; równocześnie beneficjent zobowiązany jest do zamieszczenia na swojej stronie internetowej, o ile posiada taką stronę, oraz w swojej siedzibie powyższego zapytania ofertowego; zapytanie ofertowe powinno zawierać w szczególności opis przedmiotu zamówienia, kryteria oceny oraz termin składania ofert, przy czym termin na złożenie oferty powinien wynosić nie mniej niż 7 dni od dnia otrzymania zapytania ofertowego; w przypadku, gdy pomimo wysłania zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, beneficjent otrzyma tylko jedną ofertę, uznaję się zasadę konkurencyjności za spełnioną.

b) wyboru najkorzystniejszej spośród złożonych ofert w oparciu o ustalone w zapytaniu ofertowym kryteria oceny, wybór oferty jest udokumentowany protokołem, do którego załącza się zebrane oferty.

Przystępując do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, w związku utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności należało odnieść się do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (vide – m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r. w sprawie sygn. akt: I GSK 1023/14, LEX nr 2032542),

Należy zatem w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, które w ocenie skarżącej polegało na oddaleniu skargi pomimo istnienia przesłanki nieważności postępowania (pkt 5 skargi). Nie można podzielić poglądu skarżącej, że dochodzenie korekty finansowej może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w toku postępowania administracyjnego. Taki pogląd mógł powstać w wyniku prostego zestawienia dwóch przepisów, tj. art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - u.z.p.p.r. Pierwszy z nich stanowi podstawę prawną dla Instytucji Zarządzającej (IZ) do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych. Natomiast drugi przepis stanowi podstawę prawną dla IZ do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia. Brak jest jednak w tym przepisie wyraźnego wskazania, że ustalanie i nakładanie korekt finansowych następuje w drodze decyzji administracyjnej tak, jak ma to miejsce w przypadku zwrotu środków. Faktycznie z jednej strony istniały rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do możliwości wydania przez IZ decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, ponieważ jest ona decyzją odmienną od decyzji o zwrocie środków, o której mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. Z drugiej strony istniały wątpliwości co do tego, czy w razie uznania, że IZ jest uprawniona do ustalania i nakładania korekt finansowych w drodze decyzji administracyjnej, to czy konieczne jest również wydanie drugiej decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p. zobowiązującej do zwrotu.

Kwestia powyższa ostatecznie została rozstrzygnięta w uchwale NSA z dnia 27 października 2014 r. (sygn. akt: II GPS 2/14). Skarżąca wprawdzie wskazuje na tę uchwałę, jednak błędnie ją interpretuje. NSA przesądził, że wydanie decyzji w trybie art. 207 ust. 1 u.f.p. nie musi być poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową. Faktycznie NSA uznał, na co wskazuje skarżąca, że "ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej". Nie należy jednak tego rozumieć tak, jak skarżąca, że organ nie posiada kompetencji do ustalenia i nałożenia korekty finansowej w drodze decyzji administracyjnej, a możliwość dochodzenia zapłaty korekty finansowej należy do postępowania przed sądem powszechnym. Jest to błędne rozumowanie i nie znajdujące oparcia w prezentowanym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA przesądził, że przepisy art. 207 u.f.p. mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust 1 oraz 15a u.z.p.p.r. niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano. Wynika z tego jednoznacznie, że organ ma kompetencje do nałożenia korekty finansowej i jest ona etapem dochodzenia w trybie art. 207 ust. 1 u.f.p. zwrotu kwoty ustalonej korektą. W postępowaniu administracyjnym o zwrot nieprawidłowo wydatkowanych środków, ustalenia dotyczące korekty stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. W świetle takiego stanowiska NSA nie ma wątpliwości, że korekta finansowa ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków, ponieważ zarówno korekta, jak i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego, tj. tych samych nieprawidłowości, które popełnił beneficjent w związku z realizacją projektu. W tym miejscu warto zwrócić uwagę również na brak konsekwencji Skarżącej, ponieważ sama wskazuje na kompetencję do ustalenia i nałożenia w drodze decyzji administracyjnej korekty finansowej. Przy okazji redagowania zarzutu (pkt 4 skargi), skarżąca argumentuje, że co prawda decyzję o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej może wydać organ, ale tylko IZ, a nie IP w drodze zawartego w trybie art. 27 ust.1 pkt 6a i 7 u.z.p.p.r. porozumienia.

W niniejszej sprawie nie może być zatem mowy o nieważności postępowania, które zarzuca skarżąca, ponieważ właściwą procedurą dochodzenia korekty finansowej jest procedura administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania o bezzasadności również i pozostałych zarzutów wskazanych przez skarżącą w pkt 1 i 2 skargi. Należy zauważyć, że Skarżąca wskazuje na dwie podstawy kasacyjne, tj. naruszenie prawa materialnego i naruszenie prawa procesowego (art. 174 ust. 1 i 2 p.p.s.a.), przy czym naruszenie prawa procesowego dotyczy jedynie wskazanej powyżej okoliczności braku podstawy prawnej do nałożenia w drodze decyzji korekty finansowej. Wydaje się, że zarzutami naruszenia prawa materialnego (pkt 1 i 2 skargi) skarżąca chce podważyć ustalony przez Sąd stan faktyczny. Z treści uzasadnienia wynika bowiem, że Skarżąca nie zgadza się z ustaleniem Sądu, że wymóg posiadania doświadczenia w realizacji projektów szkoleniowych dofinansowanych ze środków EFS w roli lidera bądź partnera w rzeczywistości dyskwalifikował potencjalnego wykonawcę w postępowaniu ofertowym, w sytuacji gdy dysponował doświadczeniem w realizacji szkoleń objętych zamówieniem, ale nie były to szkolenia dofinansowane ze środków EFS, które realizował w charakterze lidera lub partnera. Skarżąca sama wskazuje, że Sąd nie wziął pod uwagę, że organy nie rozważyły istotnej części dowodów, jakie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego. Należy zwrócić uwagę, że skuteczne zakwestionowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego może nastąpić w drodze przedstawienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania i w ten sposób podważa się dokonane ustalenia faktyczne. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzuty naruszenia prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. I GSK 824/13; wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. I GSK 186/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. I FSK 1574/13), co potwierdza ugruntowane orzecznictwo w tym zakresie.

Mając na uwadze treść art. 183 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, NSA nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłączenie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji ustalając stan faktyczny, który wobec braku skutecznych zarzutów nie został podważony przez Skarżącą, uznał, że wskazaniem na wymóg posiadania określonego w zapytaniu ofertowym doświadczenia, doprowadziła do faktycznego zawężenia kręgu potencjalnych wykonawców, a to stanowi o naruszeniu zapisów Wytycznych, które zobowiązują Skarżącą do przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenia zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i uczciwe traktowanie wykonawców (3.1.3 Sekcja 3 pkt 2 Wytycznych) to skutkowało to koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za nieprawidłowy. Skarżąca wskazuje, że organy dokonały wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co następnie zostało zaakceptowane przez Sąd.

Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż skuteczne zakwestionowanie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej może nastąpić poprzez stawianie zarzutów o charakterze procesowym. Skarga kasacyjna nie wskazuje jednak żadnych konkretnych przepisów postępowania, które miałby naruszyć Sąd pierwszej instancji, co oznacza, że NSA nie może rozpoznać merytorycznie tych zarzutów z uwagi na wadliwość ich skonstruowania (wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. II FSK 2021/12). Skarżąca powinna wskazać stosowne przepisy regulujące kwestię postępowania dowodowego przed organem, a następnie przed sądem, wraz z podaniem konkretnych jednostek redakcyjnych i wyjaśnieniem, na czym naruszenie to polegało oraz wykazaniem, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie uczyniła. Poza przypadkiem nieważności postępowania nie jest możliwe, aby NSA z urzędu zajmował się tym, co nie zostało wprost wskazane w skardze. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia (pkt 3 skargi), który w ocenie Skarżącej polegał na błędnej wykładni tego przepisu rozumianej jako mylne rozumienie normy prawnej. Skarżąca powinna wykazać jednak, na czym polegała błędna wykładnia przepisu przez Sąd pierwszej instancji oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa, czego nie zrobiła. Należy przy tym podkreślić, że zarzut taki nie jest trafny również dlatego, że Sąd nie dokonywał wykładni wskazanego przepisu.

Skarżąca również wskazuje (pkt 4 skargi), że organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową, ponieważ po pierwsze przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. kompetencję do ustalenia i nałożenia korekty finansowej przekazuje instytucji Zarządzającej (tj. Ministrowi infrastruktury i Rozwoju), a nie instytucji Pośredniczącej (tj. Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w Olsztynie) i po drugie, że w ogóle brak było podstaw do ustalenia i nałożenia korekty finansowej w drodze decyzji administracyjnej przez IZ, a tym samym brak możliwości przeniesienia tej kompetencji na IP w trybie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r.

W następstwie przyjęcia stanowiska o dopuszczalności nałożenia korekty finansowej jako zwrotu dofinansowania w drodze decyzji administracyjnej, rozważenia wymaga dopuszczalność wydania w niniejszej sprawie decyzji przez IP. Zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 u.z.p.p.r. IZ może w drodze porozumienia powierzyć IP część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, w szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach u.f.p., a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucją oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom. W niniejszej sprawie Organ pierwszej instancji był upoważniony do wydania decyzji w związku z § 3 ust. 2 lit. f porozumienia w sprawie realizacji Komponentu Regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki nr [...]zawartego w dniu [...] sierpnia 2007 r. pomiędzy IZ, a Samorządem Województwa Warmińsko Mazurskiego.

Reasumując, w obowiązującym stanie prawnym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne i skutkować wzruszeniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.