Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 587/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o nr (...) z dnia (...) r. 2. stwierdza nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr (..) z dnia (...) r. 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej A. S. kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego 4. określa, że decyzje wskazane w pkt 1 wyroku nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Prezydent Miasta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, dalej prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla E. W. obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. N. (...) (inwestycja na działce nr (...), ark.(...) , obręb G., dalej nieruchomość).

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) o zmianie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta P. na podstawie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 163 oraz art. 104 kpa zmienił decyzję o pozwoleniu na budowę nr (...) z dnia (...) r. obejmującą rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie nieruchomości w zakresie rezygnacji z podwyższenia poddasza budynku mieszkalnego, wykonania schodów zewnętrznych do piwnicy, zmianie układu funkcjonalnego wewnątrz budynku i zatwierdził projekt budowlany zamienny.

Pismem z dnia (...) r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) na podstawie art. 61 § 4 kpa zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego E. W. i A. S. z uwagi na istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę z dnia (...) r. oraz zmiany pozwolenia na budowę z dnia (...) r., obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na terenie nieruchomości.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wstrzymał inwestorowi E. W. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na nieruchomości, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w decyzji nr (...) pozwolenia na budowę z dnia (...) r. oraz w decyzji nr (...) o zmianie pozwolenia na budowę z dnia (...) r. oraz nakazał zabezpieczenie terenu budowy i budynku przed dostępem osób trzecich.

W uzasadnieniu podano, iż w dniu (...) r. przeprowadzono czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości podczas, których dokonano porównania stanu istniejącego z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją nr (...) o zmianie pozwolenia na budowę z dnia (...) r. i ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości jest realizowana przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Po porównaniu stanu faktycznego z zatwierdzoną dokumentacją projektową stwierdzono, że pod całą częścią rozbudowywaną wykonano dodatkową kondygnację podziemną. W tej części podpiwniczenia znajduje się jedno pomieszczenie garażowe o wysokości (...) m. Wobec poczynionych ustaleń stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, a mianowicie wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w związku z tym, organ nadzoru budowlanego obwiązany był wstrzymać roboty budowlane zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego ponownie wstrzymał inwestorowi E. W. prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na nieruchomości, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w decyzji nr (...) pozwolenia na budowę z dnia (...) r. oraz decyzji nr (...) o zmianie pozwolenia na budowę z dnia (...) r. oraz nakazał zabezpieczenie terenu budowy i budynku przed dostępem osób trzecich.

W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) r. PINB wydał postanowienie nr (...) o wstrzymaniu robót budowlanych. W związku z tym, iż nieskutecznie doręczono inwestorowi postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych koniecznym stało się ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych. Wobec powyższego w dniu (...) r. ponownie dokonano czynności kontrolnych na terenie przedmiotowej nieruchomości i dokonano porównania stanu faktycznego ze stanem zastanym podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...) r. Wobec poczynionych ustaleń stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, a mianowicie wykonano roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w związku z tym, organ nadzoru budowlanego obwiązany był wstrzymać roboty budowlane zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego.

Decyzją z dnia (...) r., nr (...) PINB na podstawie art. 104 § 1 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nałożył na inwestora E. W. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na nieruchomości, prowadzonej w sposób istotnie odbiegający od decyzji pozwolenia na budowę nr (...) z dnia (...) r. oraz decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nr (...) z dnia (...) r. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Na wykonanie wyżej wskazanych obowiązków wyznaczono termin do 90 dni od momentu, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją nr (...) z dnia (...) r. oraz decyzją o zmianie pozwolenia na budowę nr (...) z dnia (...) r. obejmującym rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przedmiotowa rozbudowa dotyczyła dwóch kondygnacji nadziemnych i poddasza użytkowego. Dnia (...) r. oraz (...)r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości podczas, których dokonano porównania stanu istniejącego z dokumentacją projektową, zatwierdzoną decyzją nr (...) o zmianie pozwolenia na budowę z dnia (...) r. Ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości jest realizowana przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. W wyniku porównania stanu faktycznego z zatwierdzoną dokumentacją projektową stwierdzono, że pod całą częścią rozbudowywaną wykonano dodatkową kondygnację podziemną, którą stanowi jedno pomieszczenie garażowe. Zgodnie z art. 36a. ust. 5 w sytuacji, kiedy odstąpienie od dokumentacji projektowej dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: liczby kondygnacji, kubatury, projektu zagospodarowania terenu mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. W myśl art. 36a. ust. 1 i ust. 5 pkt 7 prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów budynku jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał. W konsekwencji powyższych ustaleń w dniu (...) r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wydając postanowienie nr (...). W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono potrzeby wykonania czynności lub innych robót doprowadzających rozpatrywany budynek do stanu zgodnego z prawem. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że przebudowa oraz rozbudowa obejmuje również wewnętrzną instalację gazu. Inwestor nie uzyskał decyzji, pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wewnętrznej instalacji gazu zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego.

Pismem z dnia (...) r. J. i A. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, iż nie wyrazili zgody na rozbudowę na przyległej działce tak dużego budynku, oraz iż inwestycja wraz z wewnętrzną instalacją prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu (...) r. oraz w dniu (...) r. przeprowadzono czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości. Podczas czynności kontrolnych stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości jest realizowana przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, oraz że pod całą częścią rozbudowywaną wykonano dodatkową kondygnację podziemną, którą stanowi jedno pomieszczenie garażowe. Inwestor nie legitymuje się, wymaganym prawem, pozwoleniem ani zgłoszeniem na wykonane roboty budowlane. Ustalono, że przebudowa oraz rozbudowa obejmuje również wewnętrzną samowolną instalację gazu. W dniu (...) r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie istotnych odstąpień od warunków pozwolenia na budowę. Wobec powyższego PINB postanowieniem nr (...) z dnia (...) r. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia nr (...) z dnia (...) r. nałożył na inwestora, E. W., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Przywołując treść art. 36a ust. 1 prawa budowlanego wskazano, iż skoro inwestor dopuścił się "istotnych odstąpień", to organ nadzoru budowlanego zobligowany był do zastosowania art. 51 prawa budowlanego. Wykonane przez inwestora roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego należy uznać za istotne odstąpienie od projektu budowlanego, którego zaistnienie spowodowało konieczność uzyskania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecnie obowiązujące prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) nie przewidują możliwości uzależnienia wykonania określonych robót budowlanych przez inwestora na nieruchomości, którą dysponuje na cele budowlane, od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na wykonanie tych robót. Pozwolenie na budowę może zostać zatem wydane niezależnie od woli właścicieli działek sąsiednich, która nie ma znaczenia dla stosowania przepisów prawa budowlanego. Wskazać także należy, iż w dniu wydania pozwolenia na budowę, obowiązywała uchwała NR (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P.-Z. w P., dopuszczająca wysokość budynku mieszkalnego do wysokości (...) do kalenicy w przypadku dachu stromego. Przedmiotowy budynek posiada dach mansardowy o wysokości(...) m.

Pismem z dnia (...) r. A. S. reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. P.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od decyzji WWINB z dnia (...) r. zarzucając:

1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która to została wydana z rażącym naruszeniem prawa; naruszenie art. 7 i 9 kpa poprzez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy; naruszenie art. 77 i 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie, a tym samym zaniechanie w niniejszej sprawie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności ustalenia, czy legalizacja działań podjętych przez inwestora będzie zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w tym uchwałą nr (...) Rady Miasta P z dnia (...) r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. – Z. w P.; naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, w szczególności z uwagi na niepodanie w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których i innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie nieuchylenie decyzji, która została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 prawa budowlanego z przekroczeniem wskazanego przez ustawodawcę terminu; naruszenie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego poprzez uznanie, iż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ wydaje decyzję zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego bez względu na to, czy legalizacja budowy jest możliwa z punktu widzenia prawa; naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 In fine prawa budowlanego, poprzez ograniczenie obowiązków inwestora do złożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, z pominięciem nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem, tj.:

a) do stanu zgodnego z treścią uchwały nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru P. – Z. w P. - poprzez zobowiązanie inwestora do dostosowania realizowanej inwestycji skalą, jakością i charakterem do krajobrazu, architektury istniejącego i planowanego otoczenia oraz do zagospodarowania działki w sposób nieuniemożliwiający zgodnego z prawem dysponowania sąsiednimi posesjami ;

b) do stanu zgodnego z art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego - poprzez zobowiązanie inwestora do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

c) do stanu zgodnego z art. 144 k.c. - poprzez zobowiązanie inwestora do zagospodarowania działki inwestycyjnej zgodnie z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego mu prawa własności;

d) do stanu zgodnego z art. 47 prawa budowlanego - poprzez zobowiązanie inwestora do uzyskania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jego teren oraz uzgodnienia z nim przewidywanego sposobu, terminu i zakresu korzystania z tego gruntu, ewentualnie zobowiązanie inwestora do złożenia do właściwego organu wniosku, który rozstrzygałby o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości;

naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych prac budowlanych w zakresie wewnętrznej instalacji gazowej do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, kiedy działania te były podejmowane w warunkach samowoli budowlanej. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, albowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa (tj. organ I instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie terminu prawa materialnego, jaki został wskazany w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, natomiast organ odwoławczy, nie dostrzegając niniejszego naruszenia, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nadto zgodnie z art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten pozwala sądowi na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę.

Skarga okazała się zasadną, choć z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Przepis ten znajduje, więc zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych i w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1. Wówczas kiedy roboty budowlane tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia tych robót. Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jako że samo w sobie rozstrzygniecie to nie załatwia sprawy co do istoty (S. Jędrzejewski, Proces budowlany, s. 124). Zasadnie zatem podnosi się w orzecznictwie, że art. 50 prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (zob. np. wyrok NSA z 22 października 1999 r., IV SA 1280/97). Następuje to w drodze postanowienia. Postanowienie to jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na prowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualnie wrodzenie procedury naprawczej. Przed upływem ww. terminu właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 oraz art. 50a pkt 2, zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1, nie jest już możliwe.

Nie jest też możliwe ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednio (powaga rzeczy osądzonej). W tej sytuacji zasadnie wywiódł SN (wyrok z 13 maja 1999 r. III RN 2/99, OSNP 2000, Nr 9, poz. 336), że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania (art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 prawa budowlanego), bowiem wskazany w przepisie ust. 4 komentowanego artykułu termin obowiązuje również organ odwoławczy. Jeżeli w tym terminie nie zostanie rozpatrzone zażalenie, a organ I instancji nie wyda decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1, obowiązkiem organu odwoławczego będzie umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 kpa). Stanowisko to podzielił też NSA w orzeczeniu z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 84 (parz: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego. 3. wydanie C. H. Beck. Warszawa 2009 s.546-547).

W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego na przedmiotowej nieruchomości przeprowadził trzy kontrole w dniach (...) r., (...) r. i(...) r., które wykazały, iż pod całą częścią rozbudowywaną wykonano dodatkową kondygnację podziemną, która stanowi jedno pomieszczenie garażowe, a która nie była objęta pozwoleniem na budowę oraz wykonano przebudowę i rozbudowę wewnętrznej instalacji gazowej, na którą również nie uzyskano pozwolenia.

Konsekwencją przeprowadzonej w dniu (...) r. kontroli było wydanie w dniu (...) r. postanowienia nr (...) o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych z uwagi, iż wykonywane one były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w decyzji z (...) r. nr (...) oraz w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia (...) r. nr(...). W tym miejscu wskazać należy, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...) r. inwestor E. W. podała inny adres do korespondencji. W wyniku błędnego zaadresowania korespondencji, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w dniu (...) r. nie zostało E. W. w ogóle doręczone. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru było jeszcze raz skutecznie skierować do inwestora, na adres wskazany w protokole kontroli z dnia (...) r., postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, skoro organ był nim związany od chwili jego podpisania, a nie wydawać w tej samej sprawie drugie identyczne postanowienie w dniu (...) r.

Organ wydający postanowienie jest nim związany od chwili jego podpisania, co wynika między innymi z unormowania zawartego w art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem do konstytutywnych elementów omawianej formy działania organów administracji publicznej zalicza się bowiem: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygniecie, podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu, a także datę wydania decyzji (postanowienia). Chwilą wydania decyzji jest wobec tego nie data doręczenia stronie lecz data sporządzenia, czyli w przypadku pisemnej decyzji dzień podpisania decyzji (postanowienia) zawierającej prawem wymagane składniki. Wydanie, ogłoszenie i doręczenie aktu to trzy odrębne czynności podejmowane w toku postępowania, które ustawodawca wyraźnie rozróżnia i z którymi łączy różne skutki tak procesowe jak i materialne (por. E Frankiewicz "Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej" PiP 2002/2/70).

Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, iż postanowienie z dnia (...) r. nr (...), które wydane zostało na skutek nieprawidłowego doręczenia inwestorowi pierwszego postanowienia z dnia (...) r. dotknięte jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 126 kpa, bowiem postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych, odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust 1 prawa budowlanego, może być wydane tylko raz, po czym w przeciągu 2 miesięcy powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego (patrz wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, ONSAiWSA 2008/5/84, Lex 338567).

Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przykładowo za "rażące naruszenia prawa", będzie uznawane: oczywiste lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych z ograniczeniem praw stron; oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu; naruszenie przepisów o trwałości decyzji, jej sądowej kontroli, dwuinstancyjności; naruszenie podstawy prawnej decyzji niegodzące się z systemem prawa; oczywista sprzeczność z przepisem prawa nie do pogodzenia z założeniami działania organu praworządnego państwa; proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazujące na jawną sprzeczność. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów w wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, Lex nr 824448, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1821/10, Lex nr 760061).

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż organ w niniejszej sprawie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, ponieważ zamiast skutecznie doręczyć postanowienie z dnia (...) r. o wstrzymaniu robót budowlanych stronie postępowania E. W. na adres podany do protokołu kontroli z dnia (...) r., ponownie wydał w dniu (...) r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych, pomimo, iż przepis art. 50 ust. 1 prawa budowlanego zastosowany w sprawie jest jasny i nie wymaga stosowania wykładni prawa, poza tym nie zmienił się ani stan faktyczny ani prawny sprawy. Kontrola przeprowadzona w dniu (...) r. nie zmieniła ustaleń organu nadzoru budowlanego dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...) r., a postanowienie z dnia (...) r. zostało prawidłowo doręczone stronie postępowania A. S.w dniu (...) r. oraz Urzędowi Miasta P. – Wydziałowi Urbanistyki i Architektury w dniu (...) r.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zastosowanie przepisów art. 51 ust. 1 zostało przez ustawodawcę obwarowane warunkiem, że decyzje, o których mowa, mogą być podjęte w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, jeżeli zachodzą stosowne przesłanki, organ nie tylko może, ale powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 prawa budowlanego.

Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego po terminie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót czyni ją nieważną jako rażąco naruszającą prawo w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Termin, o którym mowa, jest wiec terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony (patrz: Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego. 3. wydanie C. H. Beck. Warszawa 2009 s. 553-554).

Skoro postanowienie z dnia (...) r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa to wydanie na podstawie takiego postanowienia obarczonego wadą nieważności, decyzji z dnia (...) r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest również wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozstrzygniecie organu II instancji również wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i obarczone jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa albowiem organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji obarczoną wadą nieważności. Ubocznie Sąd wskazuje, iż organ II instancji mylnie podaje datę wydania decyzji I instancji wskazując datę (...) r.

Sąd zauważa, iż orany nadzoru budowlanego obu instancji uzasadniając swoje stanowisko posłużyły się postanowieniami wstrzymującymi roboty budowlane z różnych dat. W decyzji z dnia (...) r. organ I instancji powołał się na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia (...) r. nr (...), natomiast organ II instancji powołał się w swojej decyzji na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia (...) r., podając numer postanowienia z dnia (...) r. Skoro organ II instancji wskazał na postanowienie z dnia (...) r. to winien zauważyć, iż od daty prawidłowego doręczenia tego postanowienia winno liczyć się zgodnie z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego dwumiesięczny termin do nałożenia w drodze decyzji obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a nie od daty doręczenia drugiego postanowienia. Przepis , o którym mowa wyżej stanowi bowiem gwarancję dla inwestora, że stan niepewności, co do przyszłości realizowanej inwestycji, będzie trwał do czasu rozstrzygnięcia kwestii możliwości zalegalizowania prowadzonych robót budowlanych, jednak w każdym przypadku nie dłużej niż dwa miesiące od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Bezskuteczność powyższego terminu oznacza, że postanowienie traci ważność , a zakaz prowadzenia robót ustaje (patrz: wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2011 r., II SA/Łd 313/11, cbois.nsa.gov.pl).

Skoro zatem organy nadzoru budowlanego dopuściły się rażącego naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na szczególny charakter postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 prawa budowlanego, to ocena pozostałych zarzutów jest bezprzedmiotowa ponadto mogą być one przedmiotem rozważań w poprawnie prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

MZ