Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 919/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 15 czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia oddziaływania na środowisko poprzez wykonywanie czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego T.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 czerwca 2015 r., znak: [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 10, art. 17 pkt 1, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm – dalej k.p.a.), oraz art. 1 ust. 1, art. 17, art. 18 ust. 1, art. 19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), a także art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 375 i art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( tekst jenol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej poś), po rozpoznaniu odwołania M. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżoną odwołaniem decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r., znak: [...], Starosta [...] zobowiązał T. K., właściciela firmy Handel-usługi, sprzedaż hurtowa drewna materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego, zlokalizowanej w m. L. na działkach nr [...] i [...], do ograniczenia oddziaływania na środowisko prowadzonej działalności poprzez wykonanie następujących czynności: 1) systematycznego zraszania wodą opału przeznaczonego do przesiewania na sicie w celu maksymalnego ograniczenia pylenia - na bieżąco; 2) prace w zakładzie odbywać się będą od godziny 6.00 do godziny 22.00; 3) wykonywania systematycznie zabiegów pielęgnacyjnych, polegających na przycinaniu żywotnika zachodniego (tuja occidentalis) tak, aby jego wysokość nie przekroczyła 3 m.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 7 stycznia 2014 r., znak: [...]) i jego uzasadnienia, w którym organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego. Wskazało że jak podał Starosta [...], niniejsze postępowanie zostało wszczęte w związku z interwencją mieszkańców Gminy [...] L. W. i M. N., dotyczącą uciążliwości zakładu prowadzonego przez T. K.. W dniu 7 listopada 2012 r. przeprowadzono oględziny na działkach nr [...] i [...] w L., stanowiących własność T. K., w trakcie których stwierdzono, że na nieruchomości tej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej M. N. prowadzona jest działalność pn. "Handel-usługi, sprzedaż hurtowa drewna materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego". Decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r., znak: [...], zobowiązano T. K. do przedłożenia przeglądu ekologicznego, który został następnie przez niego przedstawiony w dniu 26 czerwca 2013 r. W przeglądzie ekologicznym oceniono oddziaływanie wynikające z emisji hałasu do środowiska oraz oddziaływanie związane z emisją zanieczyszczeń do powietrza. Wynika z niego, że podstawowymi źródłami hałasu dla omawianego terenu jest wyładunek opału na plac oraz jego zrzut na sito, a także przejazd maszyn i samochodów po placu manewrowo-postojowym. Emisja zanieczyszczeń do powietrza, powstająca podczas przejazdu, jest emisją niezorganizowaną. Nie bez znaczenia dla całości omawianych aspektów jest także ruch kołowy na drodze wojewódzkiej nr [...]. Do przeglądu ekologicznego załączono pomiary hałasu jaki przenika na teren działki L. W., wykonane w 2011 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. Delegatura w [...]. Wynika z nich, że różnica pomiędzy wyznaczonym równoważnym poziomem dźwięku, a poziomem tła akustycznego jest mniejsza niż 3,0 dB. To oznacza, że hałas przenikający do środowiska z omawianego terenu nie jest rozróżnialny z tłem. Drugą uciążliwością związaną z działalnością T. K. jest emisja niezorganizowana powstająca podczas ruchu pojazdów, przeładunku i przesiewania węgla. Dla zmniejszenia uciążliwości dla środowiska i zmniejszenia oddziaływania na sąsiednie działki w przeglądzie zaproponowano rozwiązania, które ograniczą negatywne oddziaływanie prowadzonej działalności. W związku z uwagami do przeglądu ekologicznego zgłoszonymi przez M. N. wezwano T. K. do jego uzupełnienia. Z uzupełnienia przeglądu ekologicznego oraz dołączonego do niego sprawozdania z badań poziomu hałas i przenika do środowiska wynika, że na terenie działki M. N. różnica pomiędzy wyznaczonym równoważnym poziomem dźwięku, a poziomem tła akustycznego jest mniejsza niż 3,0 dB więc hałas przenikający do środowiska z omawianego terenu nie jest rozróżnialny z hałasem otoczenia. Zatem oddziaływanie akustyczne w ocenie organu pierwszej instancji nie będzie występować i będzie się zmniejszać wraz z odległością od źródeł dźwięku. Ponadto z załączonego uzupełnienia przeglądu ekologicznego wynika, że podczas wykonywania pomiaru hałasu była już posadzona wzdłuż posesji M. N. zieleń izolacyjna o wysokości około 1,20m. W związku z dalszymi zastrzeżeniami M. N., zawartymi w piśmie z dnia 15 listopada 2013 r., w tym dotyczącymi prawidłowości wykonanych pomiarów hałasu, przesłano to pismo do T. K.. W odpowiedzi T. K. wyjaśnił, że pomiary wykonała firma do tego uprawniona i nie ma przekroczeń hałasu na granicy jego posesji z nieruchomością M. N.. Przeniesienie zakładu w inną lokalizację jest w tej chwili niemożliwe z uwagi na brak odpowiedniej infrastruktury drogowej, niezbędnej w przypadku tego rodzaju działalności. Pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego skorzystały M. N. i L. W.. M. N. wnioskowała o nakazanie T. K. wykonywania systematycznie zabiegów pielęgnacyjnych, polegających na przycinaniu żywotnika zachodniego (tuja occidentalis) tak, aby jego wysokość nie przekroczyła 3 m, systematycznego zraszania wodą opału przeznaczonego do przesiewania na sicie, w celu maksymalnego ograniczenia pylenia, przeniesienia wagi i sita do przesiewania węgla w inną lokalizację oraz aby prace w zakładzie odbywały się od godziny 6.00 do godziny 22.00. Odnosząc się do powyższych żądań, organ wyjaśnił, że przeniesienie wagi i sita do przesiewania węgla, zgodnie z wyjaśnieniami T. K., nie jest możliwe, ponieważ waga jest osadzona na betonowym fundamencie i zamontowana na stałe. Również przesunięcie całego składu wraz z przesiewaniem przed nowo powstały budynek nie jest możliwe, ponieważ wskazany fragment działki jest za mały oraz przebiega tam linia energetyczne i telefoniczna. Nadto organ wskazał, że z załączonego uzupełnienia przeglądu ekologicznego wynika, że T. K. w związku z chęcią rozbudowy firmy i poszerzenia oferty handlowej jest w trakcie szukania nowej lokalizacji na terenie miejscowości L., bardziej odpowiedniej dla prowadzonej działalności. W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził, że w ustalonych okolicznościach zaistniały podstawy do wydania decyzji w trybie art. 362 ust. 1 poś nakazującej T. K. wykonanie obowiązków mających na celu zminimalizowanie uciążliwości dla działek sąsiednich. Jak wyjaśnił pierwotnie zakład T. K. nie prowadził składu opału węgla w takim rozmiarze, jak obecnie. Od paru lat znacznie wzrosły dostawy węgla, co spowodowało zwiększoną ilość samochodów poruszających się po placu oraz zwiększoną ilością przesiewanego węgla. Wszystko to ma wpływ na wzrost emisji niezorganizowanej, a co za tym idzie na pogorszenie czystości powietrza. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ pierwszej instancji stwierdził, że w stosunku do stanu poprzedniego nastąpił wzrost emisji niezorganizowanej i tym samym wzrost negatywnego oddziaływania na środowisko.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się pani M. N., która w odwołaniu z dniu 23 stycznia 2014 r. zarzucała : - przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem zasady obiektywizmu oraz art. 84 k.p.a., m.in. poprzez dokonywanie pomiaru hałasu - w ramach zleconego przeglądu ekologicznego - tylko w wybiórczych formach aktywności zakładu prowadzonego przez T. K. z pominięciem pomiaru w trakcie innych czynności, które powodują immisję i negatywnie oddziaływają na środowisko, oraz nie we wszystkich miejscach narażonych na intensywny hałas; - pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, która wyczerpując przesłanki z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna być rozpatrzona w kontekście wydania nakazów przewidzianych w tym przepisie; - pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu, że zmiana profilu działalności prowadzonej przez T. K. na przedmiotowym terenie powoduje zmianę warunków ochrony środowiska, a realizowana obecnie działalność stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle art. 3 ust. 1 pkt 36

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć

mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu, że wykorzystywana w działalności zakładu T. K. waga towarowa oraz sito do przesiewu węgla, użytkowane są cyt.: "bez wymaganego pozwolenia budowlanego/zezwolenia, na ten rodzaj urządzenia, wykorzystywanego do obecnych celów "; - pominięcie przez organ pierwszej instancji faktu prowadzenia działalności niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który przedmiotowy teren określa jako "teren zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN) z dopuszczeniem lokalizacji wolnostojących obiektów, urządzeń usług komercyjnych i publicznych z wyjątkiem stacji paliw "; iluzoryczność nakazów zawartych w decyzji, które nie przystają do przedmiotowej sytuacji i w żadnym stopniu nie ograniczą negatywnego, uciążliwego i niezgodnego za standardami jakości środowiska oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a zaistniała sytuacja w pierwszej kolejności uzasadnia nakazanie wstrzymanie użytkowania terenu jako punktu składowania, przeładunku i sortowania węgla.

Skarżąca rozwijała powyższe zarzuty w uzasadnieniu odwołania oraz domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wraz ze sformułowaniem wytycznych co do dalszego postępowania, obejmujących m.in. przeprowadzenie dowodu z obiektywnej opinii wyznaczonego przez organ biegłego w zakresie dokonania pomiarów natężenia hałasu i stopnia pylenia. Ewentualnie skarżąca domagała się przekazania sprawy w granicach podniesionych zarzutów do organów właściwych do rozpoznania zgłaszanych nieprawidłowości (Wójta Gminy, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego).

Streszczając w powyższy sposób dotychczasowy przebieg postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dalszej części uzasadnienia wydanej decyzji zawarło poniższe własne ustalenia i rozważania.

Odwołanie zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, w związku z czym podlegało sprawa podlega merytorycznemu rozpatrzeniu z uwzględnieniem zasady wyrażoną w art. 139 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Materialną podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 362 poś (który zacytowano w brzmieniu aktualnym na dzień wydania niniejszej decyzji). Na podstawie wykładni systemowej w orzecznictwie wskazuje się, że art. 362 ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1057/10). Dlatego też należy stwierdzić, że tam, gdzie nie znajdują zastosowania inne normy sankcyjne, dyspozycja art. 362 poś będzie mogła znajdować zastosowanie we wszystkich przypadkach negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym także takich, które nie naruszają skonkretyzowanych obowiązków normatywnych (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lex 2011). Celem postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadzie przytoczonego przepisu jest wyegzekwowanie spełniania wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne chronione, czyli interes społeczny, a nie interes indywidualny.

Zgodnie z art. 375 poś, postępowanie w trybie art. 362 poś wszczyna się wyłącznie z urzędu. Na tle tego przepisu, który sam w sobie wyraża jasną normę prawną, rodzą się jednak wątpliwości dotyczące ustalenia kręgu stron postępowania. Wedle poglądu, który można uznać za dominujący i który skład orzekający Kolegium w niniejszej sprawie podziela, przymiot strony posiadają w tym postępowaniu wszystkie podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, ponieważ będą one posiadały interes prawny w tym, aby taki stan przestał istnieć (por. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Lex 2011). Jak podkreśla się w orzecznictwie przepis art. 375 poś ani żaden inny przepis tej ustawy nie wyłączają w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III - "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375 poś) stosowania art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Już na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie zasad korzystania ze środowiska Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów stwierdził, że "Osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości" (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 1999 r., sygn. OPS 11/99).

Odnosząc powyższe rozważania prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy

należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek

materiału dowodowego, który pozwalałby na ustalenie kręgu stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., którymi są podmioty władające nieruchomościami położonymi w zasięgu

oddziaływania zakładu prowadzonego przez T. K. w miejscowości L.. Z załączonych do akt sprawy dowodów doręczenia decyzji z dnia 7 stycznia 2014 r. (k. 213-221) wynika, iż za strony niniejszego postępowania organ pierwszej instancji uznawał T. K. - jako adresata obowiązku nałożonego tą decyzją, a także: L. W., M. N., T. N., T. D., A. D., Z. B. i S. K. - którym decyzję doręczył. Z rozdzielnika zawartego w tej decyzji wynika, że decyzja miała zostać doręczona T. K. oraz osobom wskazanym w tzw. wykazie interweniujących (k. 201, k. 133), w którym wymienieni zostali: L. W., M. N., T. N., T. D., A. D., G. D. i Z. B.. Z powyższego zdaje się wynikać, że o przyznaniu statusu strony postępowania osobom innym niż adresat obowiązku nałożonego decyzją w sprawie niniejszej zdecydował prawdopodobnie fakt, iż impulsem do wszczęcia postępowania były trzy pisma skierowane do Wójta Gminy [...] z dat: 18 czerwca 2012r., 20 czerwca 2012 r., 31 lipca 2012 r. i przesłane przez ten organ do Starosty [...] za pismem z dnia 4 października 2012 r., podpisane przez L. W., M. N., T. N., T. D., A. D., G. D. i Z. B., w których domagali się oni interwencji w sprawie działalności prowadzonej przez T. K. na nieruchomościach położonych w L.. Nawet jednak przy takim błędnym założeniu nie jest zrozumiałe dlaczego organ pierwszej instancji uznając G. D. za jedną ze stron postępowania nie doręczył jej decyzji z dnia 7 stycznia 2014 r., w sytuacji gdy doręczył jej np. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie z dnia 19 lipca 2013 r. (k. 135-136) oraz zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 20 grudnia 2013 r. (k. 202). Podobnie nie jest jasne jaka okoliczność zadecydowała o przyznaniu legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu panu S. K..

Nie ulega natomiast wątpliwości, że w aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które potwierdzałyby legitymację którejkolwiek z wyżej wymienionych osób jako stron prowadzonego postępowania.

Zgodnie z art. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednol, Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), ustalenia stanu prawnego nieruchomości dokonuje się na podstawie treści wpisów w księgach wieczystych. Pozostałe dane na temat nieruchomości, w tym dotyczące położenia, granic, powierzchni czy rodzaju użytków gruntowych, zawarte są natomiast — stosownie do dyspozycji art. 20 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jenol. Dz. U. z 2015 r., poz. 520) w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rejestry publiczne stanowić zatem mogą co do zasady jedyne źródło dowodowe na okoliczność istnienia faktów, które są w nich urzędowo poświadczane.

Mając zatem na względzie fakt, że o uznaniu za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 362 poś co do zasady decydować będzie posiadanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko, ustalając krąg stron postępowania organ winien posiłkować się danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych. Tymczasem w aktach przedmiotowej sprawy brak jest kompletnych odpisów z ksiąg wieczystych oraz wypisów z rejestrów gruntów pozwalających na weryfikację ustalonego przez organ kręgu stron niniejszego postępowania, a organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji nie powołał się nawet na dane w tych rejestrach zawarte.

Powyższe oznacza, że organ nie wykazał, by ustalony w sprawie krąg podmiotów, którym przyznał status stron był prawidłowy. Biorąc zaś pod uwagę, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny prawniczej, "Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek." (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97), należy stwierdzić, iż uzyskanie właściwych odpisów z rejestrów należy uznać za podstawowy obowiązek organu, prowadzącego postępowanie w trybie art. 362 poś.

Sygnalizowane zaniechanie czyni ustalenie kręgu stron, do których organ pierwszej instancji skierował swoją decyzję zupełnie bezpodstawnym i tym samym narusza art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia również wynikającego z art. 107 § 1 k.p.a. obowiązku oznaczenia w decyzji administracyjnej wszystkich stron postępowania. Naruszenie tych przepisów stanowi samoistną przyczynę wydania decyzji kasatoryjnej, mając na uwadze, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 k.p.a.).

Nadto sentencja zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy wskazuje adresata nałożonych nią obowiązków. W szczególności z załączonego do akt sprawy wydruku z Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącego T. K. wynika, że prowadzi on działalność gospodarczą pod nazwą (firmą): " T. K. [...]", a nie jak podał organ cyt: "[...], sprzedaż hurtowa drewna materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego ".

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji po uzyskaniu przeglądu ekologicznego autorstwa G. P. (k. 117-131), do którego sporządzenia Starosta [...] zobowiązał T. K. na mocy decyzji z dnia 22 stycznia 2013 r., znak: [...]) oraz późniejszego uzupełnienia tego przeglądu (k. 188-195), zgodnie z postanowieniami art. 362 ust. 1 pkt 1 poś, nakazał ograniczenie oddziaływania akustycznego na środowisko, wskazując w trzech punktach czynności, które w tym celu należy wykonać. W ocenie składu orzekającego Kolegium powyższe rozstrzygnięcie nie może być uznane za prawidłowe. Przede wszystkim wątpliwym wydaje się osiągnięcie za pomocą tak określonych obowiązków podmiotu korzystającego ze środowiska celu, któremu służyć ma decyzja wydawana w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 poś, a którym jest wyegzekwowanie spełnienia wymagań ochrony środowiska w przypadku negatywnego oddziaływania na nie, jako na dobro wspólne. Jak wskazano wyżej wydanie kwestionowanej decyzji zostało poprzedzone m.in. uzyskaniem przez organ przeglądu ekologicznego. Analiza wniosków końcowych zawartych w tym opracowaniu specjalistycznym (k. 117) pozwala stwierdzić, że w większości przypadków nie zostały one uwzględnione w decyzji.

Po pierwsze, organ pierwszej instancji odstąpił od nałożenia na T. K. obowiązku wykonania dźwiękochłonnych ekranów akustycznych wzdłuż działek, na których prowadzi on działalność gospodarczą, a które jak wynika z treści pkt 6 przeglądu ekologicznego najskuteczniej chroniłyby tereny sąsiednie przed nadmierną emisją hałasu pochodzącego z tego zakładu. Z treści pism składanych w toku postępowania przez skarżącą (k. 152 i 196) wynika co prawda, że nie wyrażała ona zgody na takie rozwiązania. Niemniej jednak w takim wypadku, obowiązkiem organu pierwszej instancji było rozważenie możliwości zastosowania skutecznych rozwiązań alternatywnych, które znalazłyby akceptację wszystkich uczestników postępowania. Kwestia ta ma znaczenie o tyle istotne, że nasadzony przez T. K. pas zieleni wysokiej stanowi jedynie zdaniem autorki przeglądu ekologicznego sezonową ochronę akustyczną. Ponadto, w pkt 3 wniosków końcowych przeglądu ekologicznego, jego autorka zaleciła jako jedno z rozwiązań ograniczających negatywne oddziaływanie zakładu na tereny sąsiednie, systematyczne zraszanie podczas prac realizacyjnych (przesiewanie opału na sicie), w okresach silnego nasłonecznienia dróg dojazdowych wodą, w celu maksymalnego ograniczenia pylenia terenu. Tymczasem w pkt l sentencji decyzji, organ nakazał zraszanie wodą nie dróg przejazdowych, ale opału przeznaczonego do przesiewania na sicie.

Po drugie, organ pierwszej instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji wadliwie oparł się na wynikach pomiaru dźwięku przeprowadzonych w dniu 7 października 2013 r. przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K., w sytuacji gdy odwołująca w toku postępowania skutecznie zakwestionowała te pomiary. Powyższe obligowało z kolei organ do ponownego przeprowadzenia pomiarów hałasu w toku postępowania dowodowego z poszanowaniem zasad procesowych wynikających z k.p.a. W piśmiennictwie podkreśla się bowiem, że w przypadku gdy strona postępowania kwestionuje wyniki pomiarów hałasu, organ ochrony środowiska jest zobowiązany do przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów. Tylko wówczas będzie można przyjąć, że w sposób wszechstronny wyjaśnił on okoliczności stanu faktycznego i rozpoznał wszystkie podnoszone zarzuty. W takiej sytuacji należy jednak pamiętać o ogólnych zasadach przeprowadzania dowodów wynikających z k.p.a. Zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na 7 dni przed terminem, a także ma prawo uczestniczyć w przeprowadzaniu dowodu oraz składać wyjaśnienia. Z punktu widzenia procesowego istotne jest również to, że z każdej czynności według art. 67 § 1 k.p.a. powinien być sporządzony protokół, który zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a. ma być odczytany wszystkim osobom uczestniczącym w danym postępowaniu, a następnie przez nie podpisany. Niedopełnienie tych formalności dyskredytuje natomiast prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Po trzecie, w ocenie Kolegium, tak ogólnikowe określenie obowiązków służących ograniczeniu oddziaływania na środowisko, jak w przypadku pkt 1 i 3 sentencji wydanej decyzji, czyni decyzję niewykonalną. Nałożone w tych punktach obowiązki mogłyby być bowiem trudne do przymusowego wykonania w trybie egzekucyjnym w przypadku braku jego dobrowolnej realizacji. Obowiązek o charakterze niepieniężnym, aby mógł być wykonany musi być precyzyjnie określony. Obowiązek doprecyzowania nie tylko wynika z art. 362 ust. 2 pkt 1a poś, ale i to doprecyzowanie powinno być wykonane zgodnie z regułami określonymi w tym przepisie.

W szczególności, organ zobowiązał do systematycznego zraszania opału wodą, wskazują jednocześnie, że czynność tą należy wykonywać na bieżąco, przy czym mając na uwadze, że sformułowania cyt: "systematyczne", "na bieżąco" są na tyle niedookreślone, że wyżej wymieniony obowiązek jest w istocie obowiązkiem nie egzekwowalnym.

Nadto organ zobowiązał do wykonania zabiegów pielęgnacyjnych, polegających na przycinaniu żywotnika zachodniego by jego wysokość nie przekroczyła wysokości 3m, nie określając jednocześnie np. minimalnej jego wysokości, która winna zostać zachowana, aby spełniał on swój ą rolę izolacji akustycznej.

Odnośnie podnoszonej w odwołaniu kwestii zmiany sposobu zagospodarowania

działek, na których T. K. prowadzi działalność gospodarczą, która w ocenie skarżącej winna być oceniana w kontekście przesłanek z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), Kolegium wskazuje, że wszczęcie postępowania w trybie powołanego przepisu wymaga złożenia przez skarżącą formalnego wniosku o wszczęcie postępowania do, organu właściwego w sprawie, którym w tym przypadku jest Wójt Gminy [...]. Zważyć przy tym należy, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego skarżąca nie zgłosiła jakichkolwiek żądań w powyższym zakresie, a tym samym organ nie miał obowiązku korzystać z uprawnień wynikających z art. 65 § 1 k.p.a. Żądanie w powyższym zakresie zgłoszono dopiero w odwołaniu . Stosownie do w art. 66 § 1 k.p.a. jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, równocześnie zawiadamiając wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i informując go o treści § 2, zgodnie z którym odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Niniejszym Kolegium poucza odwołującą o możliwości wniesienia odrębnego podania w powyższym zakresie do Wójta Gminy, jako organu właściwego.

Na marginesie Kolegium wskazuje również, że uprawnienia do wydania przez organ wykonawczy gminy decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczą wyłącznie zmiany sposobu zagospodarowania terenu wymagającej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem, co w świetle dołączonego do akt sprawy wypisy i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (k. 37-50) zdaje się czynić takie postępowanie niedopuszczalnym.

Przy uwzględnieniu powyższego stwierdzić należy, że jakkolwiek zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji jest po wniesieniu odwołania ponownie rozpoznawana i rozstrzygana przez organ odwoławczy, tym niemniej granice kompetencji merytoryczno-reformacyjnej wyznaczają przepisy prawa, które przy określonego rodzaju wadach decyzji administracyjnej ograniczają kompetencje organu drugiej instancji wyłącznie do kompetencji kasacyjnej, tj. uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Tymczasem istotne braki w zakresie gromadzenia materiału dowodowego mającego kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza brak należytego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje interes prawny w niniejszym postępowaniu, a tym samym pozbawienie takich osób czynnego udziału w każdym jego stadium, uniemożliwiają Kolegium wydanie decyzji o charakterze merytorycznym.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 15 czerwca 2015 r., znak: [...], T. K. domagał się jej uchylenia i zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał organowi odwoławczemu : - błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez uznanie konieczności udziału w sprawie podmiotów posiadających tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko; - niewłaściwą ocenę, w świetle art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 poś, decyzji Starosty [...] z dnia 7 stycznia 2014 r. poprzez uznanie jej ewentualnej niemożliwości wykonania w drodze egzekucji z powodu sformułowania obowiązków skarżącego zbyt ogólnikowo, oparcia się na wynikach pomiaru dźwięku przeprowadzonych w dniu 7 października 2013 r. przez WIOŚ w K., w sytuacji, gdy odwołującą w toku postępowania kwestionowała pomiary, a także przez zakwestionowanie nałożonych na skarżącego obowiązków.

Uzasadniając powyższe skarżący wskazywał, że ani z art. 28 k.p.a., ani z żadnej innej normy prawnej nie wynika, że osobą zainteresowaną w sprawie prowadzonej przez organ jest tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej. Istotne jest to, czy i w jaki sposób dany obiekt oddziaływuje na interesy osób trzecich. Organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił rozumienie interesu prawnego przyjmując, iż stroną postępowania są osoby wnoszące skargę na prowadzoną działalność gospodarczą skarżącego.

Cytując fragment uzasadniania wyroku NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1357/08, skarżący kwestionował zasadność stanowiska organu drugiej instancji, że o uznaniu za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 362 poś co do zasady decydować będzie posiadanie tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości położonych w zasięgu negatywnego oddziaływania na środowisko, a ustalając krąg stron postępowania, organ winien posiłkować się danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych.

T. K. podawał również, że organ drugiej instancji niezasadnie kwestionuje postanowienia zawarte w decyzji Starosty [...] albowiem organ ten prawidłowo określił obowiązki, które nałożył na skarżącego. Skoro skarżący wykonując je nie miał wątpliwości jest to najlepsza wykładnia, że obowiązki w decyzji zostały właściwie sformułowane.

Nadto kwestionowanie przez organ drugiej instancji pomiaru dźwięku przeprowadzonych w dniu 7 października 2013 r. przez WIOŚ w K., przyjętego przez organ pierwszej instancji, jest bezpodstawne. Podnoszenie zarzutów co do pomiaru przez skarżącą nie uzasadniało obowiązku ponownego przeprowadzenia pomiaru hałasu. Organ pierwszej instancji dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i nie uznał za konieczne powoływanie dodatkowego biegłego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka M. N. wnosiła o oddalenia skargi, jako bezzasadnej.

Uznając, za trafne rozstrzygnięcie i motywy podane w zaskarżonej decyzji wskazywała jednakże, że jest ona wadliwa o tyle, iż nie zawiera wszystkich zaleceń jakie winien sprecyzować organ odwoławczy w kierunku dogłębnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez Starostę [...]. Ponadto uczestniczka zwracała uwagę na wadliwość przeglądu ekologicznego oraz pomiarów hałasu dokonanych bez udziału stron.

Uczestnik T. N. wnosił o oddalenia skargi, prezentując również w pozostałości stanowisko analogiczne do uczestniczki M. N..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zaskarżonym aktem jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji co powoduje, że zakres kontroli sprawowanej przez sąd jest ograniczony. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, Lex Omega nr 1592135).

W świetle powyższego rozważania wymaga zatem, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zasadne było zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo bowiem rzeczą organu administracji publicznej drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy po raz kolejny i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Organ ten winien wówczas utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), uchylić ją w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie zaś wydać formalne rozstrzygnięcie, umarzające postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Wyjątkiem od tej zasady przewidzianym w art. 138 § 2 k.p.a. jest uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednakże wolno to czynić wyłącznie wtedy, kiedy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 k.p.a. realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Gd 913/14, Lex Omega nr 1649971). Skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Gd 314/14, Lex Omega nr 1503795). Rozszerzające interpretowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane uznaje się za niedopuszczalne (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r., sygn. akt IV SA/Po 152/14, Lex Omega nr 1504190).

Uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest zatem wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wskazanie, że "sprawa wymaga wyjaśnienia", ani samo wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby w wyniku stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem pierwszej instancji lub wad tkwiących w decyzji konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 339/14, Lex Omega nr 1467859).

Odnosząc te ogólne rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja organu odwoławczego zawiera co prawda trafne krytyczne uwagi dotyczące wad postępowania i rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji, niemniej jednak nie są one tego rodzaju, by na obecnym etapie uzasadniały wydanie orzeczenia kasacyjnego. Zastosowanie w sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. jest co najmniej przedwczesne.

W szczególności, nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że brak w aktach administracyjnych dokumentów urzędowych, tj. wypisów z ewidencji gruntów oraz ksiąg wieczystych, na okoliczność tytułu prawnego podmiotów uznanych przez organ pierwszej instancji za strony postępowania do nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym T. K. prowadzi kwestionowaną działalność gospodarczą uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej. Nie jest tak, że owo zaniechanie zgromadzenia dokumentów albo brak rozważań w decyzji Starosty [...] na temat kręgu stron czyni ustalenie w tym zakresie zupełnie bezpodstawnym albowiem treść niektórych pism składanych przez zainteresowanych pozwala na pewną orientację, zaś tam zawarte twierdzenia nie były przez żaden podmiot kwestionowane. O ile rację ma organ odwoławczy, że decyzja Starosty [...] z dnia 7 stycznia 2014 r., znak: [...], została wydana z naduszeniem dyspozycji art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. w analizowanym zakresie, to całkowicie nieuprawnionym jest wskazanie na naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu z art. 10 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia wystąpienia takiej wady kwalifikowanej oraz wyciągnięcia z powyższego konsekwencji organ drugiej instancji winien samodzielnie dokonać ustaleń co do właściwego kręgu stron, uzyskując dokumenty uznane za nieodzowne, które umożliwią mu dopiero wyciąganie rzetelnych wniosków. Organ drugiej instancji nie jest bowiem organem kontrolnym, lecz przede wszystkim organem ponownie rozpatrującym sprawę. Niezależnie od powyższego zważyć należy również, że brak wskazywanych do uzyskania dokumentów nie pozwalał organowi drugiej instancji na ustalenie skuteczności wniesienia odwołania przez M. N.. To zagadnienie natury podmiotowej ma pierwszorzędne znaczenie już na etapie wstępnym postępowania prowadzonego przez organ drugiej instancji z uwagi na konieczność oceny dopuszczalności rozpoznania wniesionego odwołania, które może skutecznie złożyć tylko strona. Wzruszenie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez podmiot, któremu nie powinien przysługiwać status strony, powoduje nieważność decyzji, jako wydanej z naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 k.p.a. jeżeli jest to jedyne odwołanie, względnie wszystkie środki zaskarżenia pochodzą od osób w istocie nieuprawnionych. Stosownie do art. 136 k.p.a, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy winien postąpić zgodnie z dyspozycją cytowanego wyżej przepisu.

Nie stanowi również powodu do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji uznanie przez organ odwoławczy, że nie zostały ustalone prawidłowo wszelkie okoliczności dotyczące emisji i pomiarów hałasu. Organ odwoławczy nie tylko może, ale powinien przeprowadzić w tym kierunku uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 k.p.a., zwłaszcza w przypadku, gdy odmiennie niż organ pierwszej instancji ocenia wartość materiałów zgromadzonych dotąd na określoną okoliczność .

Podobnie nie upoważnia do wydania decyzji kasacyjnej stwierdzenie wad rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które w ocenie organu odwoławczego powinno szerzej wyznaczyć obowiązki adresata nakazów ( zakazów) albo też ująć je bardziej precyzyjnie, czy też nawet wprowadzić dodatkowe nakazy (zakazy), gdy jedynym skarżącym nie jest osoba zobowiązana, albowiem takie uchybienia są usuwane przez wydawanie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 §1 pk 2 k.p.a. Taka decyzja może zapaść zarówno na podstawie materiału zgromadzonego wyłącznie w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, jak i z uwzględnieniem wyników uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w drugiej instancji, po zastosowaniu dyspozycji art. 10 §1 k.p.a. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy, niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009r., sygn. akt II SA/Bd 626/09, Lex Omega nr nr 573655). Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ odwoławczy jest tak samo, jak organ pierwszej instancji związany przepisami art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/08, Lex Omega nr 547851). Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2001r., sygn. akt V SA 3872/00, Lex Omega nr 78936 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 622/10, Lex Omega nr 758974).

Poprzez zastosowanie art. 138 §1 pk 2 k.p.a. możliwe jest również sprostowanie pewnych danych dotyczących adresata nakazów objętych rozstrzygnięciem decyzji, nie polegające jednak na zmianie danych osobowych osoby fizycznej będącej stroną.

Niezależnie od powyższego o ile odwołanie zostało złożone przez podmiot, któremu trafnie organ pierwszej instancji przyznał status strony, to uchybieniem przepisom art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. jest nierozważnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich twierdzeń, zarzutów i żądań odwołania. W szczególności dostrzegane braki dotyczą nieodniesienia się przez organ odwoławczy do wskazań, że obecnie kwestionowana działalność stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w świetle art. 3 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć, czy też wykorzystywana w działalności zakładu T. K. wagi towarowe oraz sita do przesiewu węgla, które użytkowane mają być bez wymaganego bez wymaganego pozwolenia budowlanego oraz oraz żądania nakazanie wstrzymanie użytkowania terenu jako punktu składowania, przeładunku i sortowania węgla.

Odnosząc się na koniec rozważań do zarzutów skargi należy stwierdzić, że większość z nich nie zasługują na uwzględnienie, co wynika z już czynionych wywodów. W pozostałości zaś zarzuty te nawiązują do zagadnień materialno prawnych, których ocena przedwczesna z uwagi na szereg wad proceduralnych, jakimi dotknięte jest kontrolowane postępowanie administracyjne.

I tak, w zaskarżonej decyzji zaprezentowano trafne stanowisko w kwestii ustalania kręgu stron przedmiotowego postępowania, co winno nastąpić na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 362 ust. 1 p.o.ś. obowiązki określone w tym przepisie mogą być nałożone na podmioty korzystające ze środowiska. Niezależnie jednak od tego, mając na uwadze normy cywilnoprawne status strony posiadają wszystkie podmiotom mające skuteczne erga omnes, a więc rzeczowe prawa do nieruchomości położonymi w zasięgu oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia.

Brak również podstaw, by kwestionować stanowisko organu odwoławczego co do tego, że wszystkie strony postępowania są uprawnione do uczestnictwa w czynności pomiarów hałasu, na zasadach określonych w przepisach powołanych prawidłowo w zaskarżonej decyzji.

Słusznie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwość określenia nakazów ujętych w pkt 1 i 3.

Niemniej jednak wszystkie wskazane uprzenio uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, w szczególności co do zasadności nałożenia na skarżącego określonych obowiązków. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na ujawnione uchybienia przepisom.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. Rzeczą organu drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.