Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 897/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 73
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 90/15 w sprawie ze skargi A. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez A. S. i E. S. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 roku, którym oddalono skargę wniesioną przez w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 roku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W decyzji nr [...]Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku z 10 stycznia 2013 roku [...]. (dalej: inwestor), określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie [...].

W decyzji środowiskowej określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ I instancji nakazał m.in. prace odwodnieniowe prowadzić w taki sposób, aby zasięg oddziaływania nie wykraczał poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny, a wodę z odwodnienia wykopów odprowadzić do sieci kanalizacyjnej, obowiązek - po demontażu starej instalacji- zbadania próbek gruntu, magazynować we wskazany sposób powstałe odpady, prowadzić monitoring szczelności zbiorników, pracę stacji paliw prowadzić wyłącznie w ciągu dnia tj. w godzinach od 6.00 do 22.00, ścieki bytowe odprowadzać do kanalizacji sanitarnej, wody opadowe i roztopowe odprowadzać do kanalizacji deszczowej (część po podczyszczeniu w separatorze koalescencyjnym zintegrowanym z odszlamiaczem), dokonywać systematycznych przeglądów oraz konserwacji wewnętrznej sieci kanalizacyjnej oraz urządzeń podczyszczających ścieki.

Odnośnie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym zezwolono na zaprojektowanie maksymalnie dwóch zbiorników do magazynowania paliw płynnych o pojemności do 50 m3 każdy, 1 podziemnego zbiornika do LPG o pojemności maksymalnej 10 m3, 2 dystrybutorów do wydawania paliw płynnych o poziomie mocy akustycznej nie większej niż 67,4 dB każdy oraz nakazano zaprojektowanie monitoringu wód podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji opisano przebieg postępowania, toczącego się od momentu złożenia wniosku w dniu 10 stycznia 2013 roku Przeprowadzono, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, procedurę udziału społeczeństwa i dokonano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uzyskano odpowiednie uzgodnienia z innymi organami tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrołęce i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Odnośnie uwag i wniosków wniesionych w ramach konsultacji społecznych, organ odniósł się do nich szczegółowo w decyzji. Wskazał, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie. Teren, na którym znajdują się działki, na których przedsięwzięcie ma być zrealizowane przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnym tworzeniem usług. Fakt złożenia wniosku o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zrzutuje na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, albowiem organ winien uwzględnić postanowienia obowiązującego planu. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest etapem wstępnym realizacji przedsięwzięcia i ma na celu ocenić jedynie czy z punktu widzenia oddziaływania na środowisko inwestycja jest w ogóle dopuszczalna i w jakim kształcie. Kolejnym etapem jest postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane i dopiero na tym etapie będą organy budowalne badać czy inwestycja spełnia między innymi parametry określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Na tym etapie będzie w szczególności badane czy stacja i jej urządzenia znajdują się w odpowiedniej odległości od budynków mieszkalnych. Odnośnie zarzutów problemów mieszkańców z niesprawną kanalizacją i nieprzestrzeganiem przepisów ruchu drogowego przez klientów stacji organ wskazał, iż inwestor nie ponosi za powyższe odpowiedzialności. Kanalizacja nie stanowi jego własności i nie ma wpływu na jej sprawność. Odnośnie naruszania przepisów ruchu drogowego i wyciągania konsekwencji z tego tytułu są odpowiednie inne organy. Odnośnie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu organ stwierdził, iż jest to subiektywna opinia osób ten zarzut podnoszących, nie poparta dowodami. Analiza raportu nie pozwala przyjąć, aby normy te zostały naruszone.

Organ I instancji stwierdził też, że przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia przeszedł pozytywną weryfikację w organach niezależnych od inwestora. Finalnie organ stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie z emisją hałasu i substancji do powietrza, powstawaniem ścieków oraz odpadów, nie będzie jednak źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie żadnego z omówionych w raporcie komponentów środowiska, a ewentualna uciążliwość przez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń zamknie się w granicach działki do której inwestor posiada tytuł prawny.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli A. S. i S. S.

Decyzją z dnia [...]2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 28, art. 127 § 1, art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), umorzyło postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że skarżącym nie przysługuje prawo własności nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji - ani leżącej w obszarze realizacji inwestycji, ani też leżącej na przewidywanym obszarze oddziaływania inwestycji, polegającej na rozbiórce i budowie [...], a określonym na podstawie mapy załączonej do wniosku. Jednocześnie przyznało, że skarżący zamieszkują w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, ale postępowanie w sprawie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dowiodło, że realizacja przedsięwzięcia przez inwestora wiązać się będzie co prawda z emisją hałasu i substancji do powietrza, powstawaniem ścieków oraz odpadów, nie będzie jednak źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie żadnego z omówionych w raporcie komponentów środowiska, a ewentualna uciążliwość przez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń zamknie się w granicach działki do której inwestor posiada tytuł prawny. Zdaniem organu odwoławczego, chybione jest zatem opieranie swojego interesu prawnego przez skarżących na art. 23 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121, dalej: k.c.). Według Kolegium, również zarzut, że funkcjonowanie stacji paliw będzie powodowało ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez skarżących, co wiąże się z interesem prawnym wywodzonym z art. 140 k.c., po części z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie. Ewentualne utrudnienia w ruchu związane z oczekującymi na tankowanie pojazdami również nie nadają im statusu strony w postępowaniu, gdyż potencjalne nieprzestrzeganie przez użytkowników drogi publicznej zasad ruchu drogowego, nie daje właścicielom nieruchomości położnych przy tych drogach publicznych dodatkowych uprawnień, a upoważnia jedynie do zawiadomienia odpowiednich służb.

Organ II instancji stwierdził, że po stronie wnoszących odwołanie nie istnieje regulowany przepisami prawa własny interes prawny dający prawo do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Skarżący mają jedynie interes faktyczny, mogą bowiem być zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności od organu administracyjnego. Dlatego też w ocenie organu II instancji, legitymacja strony w niniejszym postępowaniu skarżącym nie przysługuje.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli A. S. i S. S.

Skarżący w skardze zarzucili decyzji organu II instancji naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 i art, 77 § 1 k.p.a. oraz naruszenia art. 66 ust 1 w zw. z art. 80 ust 1 pkt 2 u.u.i.ś., Nie zgodzili się z odmową przyznania im statusu strony w postępowaniu, gdyż swój interes prawny wywodzą z art. 23 k.c. oraz z art. 140 i art. 144 k.c., z tej przyczyny, że funkcjonowanie stacji paliw będzie powodowało ograniczenia w wykonywaniu ich prawa własności. Zatem, jak twierdzą, ich interes prawny jest jak najbardziej realny i skonkretyzowany. Wskazują, że w wyniku rozbudowy stacji będą mieli ograniczony dostęp do ich posesji poprzez jej blokowanie przez pojazdy oczekujące na zatankowanie paliwa. Wzmożony ruch samochodów spowoduje też zwiększenie emisji spalin i hałasu, a niebezpieczne substancje będą się przedostawały na ich nieruchomość, gdyż ich nieruchomość od posesji inwestora odgradza zaledwie pas drogowy o szerokości 6 m. Co za tym idzie ich nieruchomość jak najbardziej znajduje się na obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Dodatkowy hałas spowodują klimatyzatory, wentylatory i inne urządzenia, które będą zainstalowane na stacji paliw. Podkreślają też, że nie odniesiono się do kwestii lokalizacji obiektów na działce i zachowania odpowiednich odległości, które wynikają wprost z przepisów prawa - rozporządzenia Ministra Gospodarki z 21 listopada 2005 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2005 r. nr 243 poz. 2063 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uznał, że istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności zostały prawidłowo ustalone przez organy obu instancji na podstawie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie stacji paliw płynnych [...]. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie miała ocena legalności zastosowania przez Kolegium w zaskarżonej decyzji art. 28 k.p.a., albowiem przedmiotem oceny Sądu była decyzja SKO z 24 października 2014 roku, umarzająca postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie, albowiem odwołanie skarżących było niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy jedynie stronie, zaś stroną na podstawie art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy zdaniem Sądu rozumieć jako przyznanie podmiotowi przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków. Jednocześnie Sąd podniósł, że ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, nie zawsze jest możliwe już na etapie postępowania wstępnego. Wówczas, gdy konieczne jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, to w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - postępowanie odwoławcze umarza się na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Następnie Sąd uznał, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ II instancji prawidłowo stwierdził, że skarżącym w niniejszym postępowaniu dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na rozbiórce i budowie stacji paliw płynnych, toczącego się w trybie przepisów u.u.i.ś. nie przysługuje prawo własności nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji - ani leżącej na obszarze realizacji inwestycji, ani też leżącej na przewidywanym obszarze oddziaływania inwestycji. W skardze skarżący podnosili, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz wskazują, że stacja paliw jest niebezpieczna poprzez wytwarzane immisje.

Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach innych, niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1u.u.i.ś.), konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust.1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art- 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", LEX/el 2013, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną takiego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12).

W niniejszej sprawie skarżący zamieszkują w niedalekiej odległości od planowanej inwestycji, ale postępowanie w sprawie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko dowiodło, że realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie co prawda z emisją hałasu i substancji do powietrza, powstawaniem ścieków oraz odpadów, nie będzie jednak źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie żadnego z omówionych w raporcie komponentów środowiska, a ewentualna uciążliwość przez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń zamknie się w granicach działki, do której inwestor posiada tytuł prawny.

Dalej Sąd I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2014 roku , sygn. akt II OSK 86/13 ( Lex nr 1481954) podniósł, że strona powołująca się na przysługujący jej interes prawny wynikający z prawa własności powinna wykazać w jaki konkretny sposób planowana inwestycja będzie oddziaływała na jej nieruchomość, zaznaczając, że wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności, w szczególności gdy chodzi o realizację przedsięwzięcia emitującego szkodliwe dla środowiska czynniki i uciążliwe związki zapachowe jakim jest np. stacja paliw.

Takim oddziaływaniem nie są jednak ewentualne utrudnienia w ruchu na drodze związane z oczekującymi na tankowanie pojazdami, gdyż potencjalne nieprzestrzeganie przez użytkowników drogi publicznej zasad ruchu drogowego, nie daje właścicielom nieruchomości położnych przy tych drogach publicznych dodatkowych uprawnień, a upoważnia jedynie do zawiadomienia odpowiednich służb.

Odnosząc się do kwestii wywodzenia przez skarżących interesu prawnego ze wskazanych w skardze przepisów k.c. i z faktu, że nieruchomość stanowiąca ich własność jest położona w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, Sąd na wstępie stwierdził, że przepisy prawa nie określają pojęcia sąsiedztwa nieruchomości. Poglądy w tym zakresie zostały wypracowane przez orzecznictwo i doktrynę. Spotykamy tam rozróżnienie nieruchomości sąsiednich i sąsiadujących. Do pierwszych zaliczamy te, które ze sobą bezpośrednio graniczą oraz te, które oddziałują na siebie w taki sposób, że działania lub zdarzenia występujące na jednej nieruchomości wywierają określone skutki na innej. Poza odległością istotne znaczenie ma możliwość oddziaływania jednej nieruchomości na drugą (zob. A. Szpunar, Glosa do orzeczenia SN z 14 listopada 1962 r. III CR 66/62, OSPiKA 1964, nr 10, s. 411). Pojęcie "nieruchomości sąsiednie" nie ma jednakowej treści we wszystkich przepisach k.c., szczególnie w art. 144 k.c. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony" (wyrok NSA z11maja 2011 r., sygn. akt II OSK 804/10, LEXnr 1081908). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego. Sąd przypomniał tu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamierzeniem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę stosownych czynności organu administracji ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

W celu wykazania legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym dany podmiot powinien wykazać, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio jego sfery prawnej. W trafnej ocenie organu skarżący nie wykazali wpływu przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości należącej do nich, jak również nie wykazali, że to przedsięwzięcie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości stanowiącej ich własność, tym samym więc nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie stron postępowania, w którym podejmowana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w zasadzie dokonywana jest na podstawie dołączonej do wniosku inwestora mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy wniosek oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Istotne znaczenie dla prawidłowych ustaleń w tym zakresie mają również informacje i dane zawarte w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z ustaleń będącego w aktach sprawy raportu oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko wynika w szczególności, że przedsięwzięcie to nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń na sąsiednich działkach, a oddziaływanie ponadnormatywne zamknie się w granicach własności inwestora. Jego realizacja (w miejscu starej stacji paliw) nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, nie pogorszy warunków środowiskowych, zaś o klimacie akustycznym terenu decydował będzie status związany z ruchem pojazdów na przyległych ulicach. W takim stanie rzeczy ustalenia organów obu instancji, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją "środowiskową" są prawidłowe i odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S. i S. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono:

– na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 k.c. art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący,

– na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Na wstępie uzasadnienia strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że brak jest regulacji prawnej pojęcia "strony postępowania" w ustawie z dnia 3 października 2008 roku o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odnieść się zatem należy do legalnej definicji strony postępowania administracyjnego, która zawarta jest w art. 28 k.p.a. Okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest oddziaływanie inwestycji na środowisko. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach innych, niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy), konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przywołanych przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Podmiot ma prawo do ochrony swego interesu prawnego nawet wówczas, gdy uciążliwości inwestycji oddziałują w granicach obowiązujących norm. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przymioty strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przedsięwzięcia, rozumianego szeroko, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Organ winien zweryfikować zakres oddziaływania, który może być niezgodny z materiałem zawartym we wniosku i w wyniku tego może ustalić krąg osób, których prawa do nieruchomości są naruszone.

Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest inwestor oraz podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Nadto atrybut strony w tym postępowaniu przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji. W orzecznictwie uznaje się również, choć pogląd ten nie jest już przyjmowany tak jednolicie, że oparciem dla interesu prawnego mogą być wszystkie gałęzie prawa, nie tylko prawa administracyjnego.

W niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie ustaliły w pełni terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co jest niezbędnym elementem dla prawidłowego ustalenia kręgu stron. Ponadto, organy te w sposób nieuzasadniony dokonały jego zawężenia. Uzasadnienie braku interesu prawnego po stronie A. i S. S. tym, że realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie co prawda z emisją hałasu i substancji do powietrza, powstawaniem ścieków oraz odpadów, nie będzie jednak źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie żadnego z omówionych w raporcie komponentów środowiska, a ewentualna uciążliwość zamknie się w granicach działki do której inwestor posiada tytuł prawny, strona skarżąca uznała za sprzeczne z art, 88 k.p.a., lakoniczne i ogólnikowe.

Skarżący opowiedzieli się w dalszej części uzasadnienia się za szerokim rozumieniem pojęcia "strony postępowania" zwłaszcza w sytuacjach dotyczących ochrony środowiska. Do takiego wniosku usposabiają dodatkowo przepisy art. 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13.12.2011r, (dawniej dyrektywa Rady Wspólnot Europejskich z dnia 27.06.1985r.) w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz niezastosowania art. 9 ust. 2 Konwencji z 25.06.1998r, sporządzonej w Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, gdzie mówi się o zapewnieniu dostępu do procedur przed organem i sądem społeczeństwu "mającemu wystarczający interes".

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak i uprzednio zaskarżonej decyzji SKO wnosić można, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu mogą mieć tylko właściciele tych nieruchomości, na których terenie planowane przedsięwzięcie miałoby powodować przekroczenie dopuszczalnych norm oddziaływania. Natomiast negatywne oddziaływanie nie będzie wykraczać poza granice terenu należącego do inwestora i nie będzie uciążliwe dla innych mieszkańców (skarżących) oraz osób uznanych za strony w przedmiotowym postępowaniu. Strona skarżąca kasacyjnie wyraziła pogląd, że na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, rzeczywisty obszar oddziaływania planowanej inwestycji (określony ze 100 % dokładnością i pewnością) jest nieznany, bowiem wynika jedynie z założeń i obliczeń teoretycznych przedstawianych w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sprawdzianem tego będą dopiero wyniki pomiarów dokonane po uruchomieniu zakładu. Zwrócić należy uwagę, że ochronę prawa własności należy odmiennie rozumieć na gruncie prawa cywilnego i na gruncie prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie chodzi jedynie o realizację prawa podmiotowego innych właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji, jakim jest możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. aby być stroną postępowania administracyjnego wystarczy mieć interes prawny (a ten interes wynika z art. 23 k.c. oraz art. 140 k.c.), który to interes w danej chwili wcale nie musi być naruszony, a więc skarżący nie muszą być ograniczani w wykonywaniu prawa własności, aby mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W ocenie Skarżących nie ma znaczenia, czy poszczególne aspekty oddziaływania projektowanej inwestycji będą mieścić się w granicach dopuszczalnych, czy będą miały wielkości ponadnormatywne, gdyż wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest to, że działka takiego podmiotu znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Jak wskazano wyżej raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jakkolwiek jest ważnym elementem materiału dowodowego w sprawie, jednak ustalenia jego nie są niepodważalne i powinny podlegać weryfikacji w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej że jest to dokument sporządzony na zlecenie inwestora przez osoby, które w świetle przepisów k.p.a. i przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.u.i.ś. nie mają statusu biegłych czy ekspertów.

Istotną więc kwestią, wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest określenie zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w świetle przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, chodzi o każde oddziaływanie na nieruchomości, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Skoro Kolegium nie rozważyło takiego ujęcia oddziaływania inwestycji, ograniczając się jedynie do ogólnego odwołania do raportu, uznać należy, że kwestia ta nie została rzetelnie wyjaśniona, a zajęte stanowisko uznać trzeba za przedwczesne, a zatem za nieprawidłowe należy uznać orzeczenie Sądu I instancji.

Ponadto, zadaniem skarżących, iż Sąd I instancji nie zwrócił należytej uwagi na konstrukcję uzasadniania decyzji organu II instancji. W ich ocenie, organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył zarzutów odwołania i nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, ale ograniczył się jedynie do kontroli postępowania organu I instancji, zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie.

Uchybienia dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym stanowią zdaniem strony skarżącej o tym, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., art. 107 § 3 i 15 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji nie dostrzega tych kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że Sąd I instancji w ślad za organem uznał, że A. S. i S. S. jako właściciele działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie ulicy [...] (jest to ulica odchodząca od ulicy [...]), przy której planowane jest przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej nie posiadają statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jak zasadnie przyjęły organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, a które to stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie zawierają regulacji prawnych określających, kto jest uczestnikiem postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie z treści art. 73 tego aktu wynika, że stroną bez wątpienia jest podmiot wnioskujący o jej wydanie. Nie jest on jednak jedynym uczestnikiem tego postępowania, jego strony należy ustalać odwołując się do zasad ogólnych określonych w art. 28 k.p.a. W konsekwencji, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Słusznie Sąd I instancji wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1759/16 CBOSA w zakresie wykładni pojęcia "interes prawny").

Zatem w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami takiej decyzji. W sprawach dotyczących wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości, w tym znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, na której przedsięwzięcie ma być realizowane oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 roku sygn. akt II OSK 861/14, Lex nr 1989257) ).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego i przyjął, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki skarżących.

Odnosząc się do wskazywanego przez skarżących naruszenia art. 23 oraz art. 140 k.c., skarżący nie wykazali, że planowana inwestycja może ograniczyć sposób korzystania z działki stanowiącej ich własność, czy też może spowodować ujemne skutki odnośnie ich stanu zdrowia. Odnosząc się do art. 140 k.c. należy pamiętać, że przepis ten z jednej strony jest częścią systemu szeroko rozumianej konstytucyjnej ochrony prawa własności: z drugiej – jednocześnie może stanowić źródło ingerencji w to prawo, oczywiście w ramach obowiązującego porządku prawnego, w tym w wyniku działania organów administracji publicznej.

W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odniosło się do kwestii oddziaływania planowanej rozbiórki i budowy nowej stacji paliw na sąsiedniej nieruchomości wskazując, że podstawą w tym zakresie była analiza raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. To z kolei było podstawą do stwierdzenia, że nieruchomość skarżących znajduje się poza zasięgiem oddziaływania tej inwestycji. Z raportu wynika, że realizacja przedsięwzięcia wiązać się będzie co prawda z emisją hałasu i substancji do powietrza, powstawaniem ścieków i odpadów, nie będzie jednak źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na otoczenie w zakresie żadnego z omawianych w raporcie elementów środowiska. Podczas postępowania przed organami administracji publicznej, ani przed sądem administracyjnym strona skarżąca nie wskazała konkretnie w jaki sposób planowana stacja paliw o wskazanych we wniosku danych technicznych będzie oddziaływała na ich nieruchomość. W tym zakresie strona powołuje się na sam fakt planowania takiej inwestycji oraz zsubiektywizowane, nie poparte konkretnymi dowodami przekonanie, że inwestycja będzie powodowała dla jej nieruchomości uciążliwości związane z jej funkcjonowaniem. Wskazać należy, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest szczególnym dowodem w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji w tym przedmiocie, co wynika między innymi z treści art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko określającego co winien taki raport zawierać. Raport taki jest sporządzony przez osoby posiadające specjalistyczna wiedzę i doświadczenie zawodowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że strona kwestionująca konkretne ustalenia wynikające z takiego raportu winna przedstawić w tym zakresie konkretny dowód (kontrraport).

Zauważyć należy, że argumentacja strony opiera się na określonym, negatywnym sposobie oddziaływania stacji paliw na środowisko, co jednak nie było przedmiotem zgody organu w decyzji środowiskowej. Z charakteru przedsięwzięcia i raportu wynika, że przedmiotowa stacja paliw ma być wyposażona w takie urządzenia techniczne, które mają minimalizować to negatywne oddziaływanie, a poza tym w ogóle przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości, obszar jej oddziaływania zamyka się w granicach działki, na której ma być zrealizowana.

Zatem samo podnoszenie, że planowane przedsięwzięcie będzie powodowało immisje pośrednie nie jest wystarczające do przyjęcia, iż stronie skarżącej przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taka argumentacja świadczy bowiem wyłącznie o subiektywnym przekonaniu strony, niepopartym żadnym faktami. W przedłożonym raporcie zamieszczono szczegółowe wyliczenia, z których wynika, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Twierdzenia strony skarżącej nie zostały poparte żadnymi dowodami.

Nie zasługuje również na uwzględnienie drugi z zarzutów kasacyjnych. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ odwoławczy w zakresie dotyczącym ustalenia, czy skarżący są stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiada kryteriom określonym w art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone właściwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, a jego ocena nie nosi znamion dowolności. Co za tym idzie, w okolicznościach przedmiotowej sprawy przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne zgodnie z regułami k.p.a., zaś wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały miejsca Uznanie, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony w niniejszej sprawie, czyni zbędnym ocenę zarzutów dotyczących decyzji merytorycznej w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych, które zostały również podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.