Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2544/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Lipinki Łużyckie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 465/10 w sprawie ze skargi H. R., K. R. na uchwałę Rady Gminy Lipinki Łużyckie z dnia 30 grudnia 2009 r. nr XXIX/177/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości Lipinki Łużyckie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 465/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu skargi H. R. i K. R. na uchwałę Rady Gminy Lipinki Łużyckie z dnia 30 grudnia 2009 r. nr XXIX/177/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości Lipinki Łużyckie, stwierdził jej nieważność.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dnia 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy Lipniki Łużyckie podjęła uchwałę Nr XXIX/177/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości Lipinki Łużyckie. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z 2003 r. ze zm. – dalej jako u.p.z.p), oraz po stwierdzeniu zgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Lipinki Łużyckie. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego z 2010 r. Nr 18, poz. 291 i zaczęła obowiązywać z dniem 19 kwietnia 2010 r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. H. R. i K. R. wezwali Radę Gminy Lipinki Łużyckie do usunięcia naruszenia prawa zgłaszając szereg zarzutów wobec powyższej uchwały. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Gminy w Lipinkach Łużyckich podjęła w dniu 29 kwietnia 2010 r. uchwałę nr XXXI/196/2010 o uznaniu wezwania za bezzasadne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na uchwałę z dnia 30 grudnia 2010 r. H. R. i K. R. zarzucili rażące naruszenie prawa w szczególności:

- art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności;

- art. 2, 7, 8, 9, 20, 21, 22, 31, 32, 64, 77 i 87 Konstytucji RP

- art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 36, 80, 233 Kodeksu posterowania administracyjnego;

- szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 7 ust 1 pkt 3 oraz art. 90 ustawy o samorządzie gminnym;

- art. 3 ust 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodą i zbiorowym odprowadzeniu ścieków;

- § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) poprzez: brak faktycznego i prawnego uzasadnienia co do celowości przeznaczenia części terenu planu na tzw. działki zagrodowe; użycie w planie nielegalnej definicji pojęcia zabudowa zagrodowa; brak wskazania sposobu ustaleń wielkości minimalnej zabudowy zagrodowej;

- narażenie finansów publicznych na niczym nieuzasadnione opracowanie planu, a w wyniku jego uchwalenia świadomą rezygnację z przyszłych dochodów Gminy w postaci podatków od nieruchomości, opłat ze sprzedaży usługi zaopatrzenia w wodę, podatków podmiotowych;

- § 1 ust. 1 pkt 2, § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2, § 9 ust 3 pkt 2, § 10 ust 1 pkt 1, skarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wnioskiem z dnia 19 marca 2008 r. jako właściciele działek wymienionych na wstępie wystąpili o zmianę zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, z przeznaczeniem działek na funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Pismem z dnia 14 kwietnia 2008 r. Wójt Gminy Lipinki Łużyckie poinformował o rozpatrzeniu wniosku skarżących w terminie późniejszym.

Na mocy uchwały Rady Gminy Nr XVII/116/2008 z dnia 23 października 2008 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla części terenu, który w przeważającej części stanowi własność skarżących, z cyt: "przeznaczeniem pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej". W związku z podjętą uchwałą, pismem z dnia 3 grudnia 2008 r., skarżący złożyli kolejny wniosek, tym razem dotyczący uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego ich gruntów z przeznaczeniem na funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Pismem z dnia 12 marca 2009 r., skarżący zostali poinformowani, że podjęto kolejną uchwałę w sprawie ich gruntów, tym razem dotyczącą zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Następnie, pismami z dnia 24 listopada 2009 r., osobno do studium i osobno do planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący wnieśli "uwagi, protest, sprzeciw i skargę", które w administracyjnym trybie nie zostały rozpoznane i na które nie otrzymali odpowiedzi, pomimo uchwalenia przedmiotowego planu.

Zdaniem skarżących uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi ewidentne zablokowanie planowanego przez nich przedsięwzięcia. Przystąpienie do sporządzenia planu uchwałą z dnia 23 października 2008 r. zdaniem skarżących naruszyło normę zawartą w art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., bowiem nie można na etapie przystępowania do sporządzania planu ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję Rada Gminy nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu. Już na samym początku zostało zatem przesądzone, co zostanie uchwalone przez Radę Gminy, natomiast dalsze czynności, stanowiły wyłącznie wypełnienie obowiązków ustawowych procedury planistycznej, co świadczy o pozorności podmiotowego traktowania skarżących. W ich ocenie fakt ten stanowi poważną przesłankę do stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały.

W ocenie skarżących o tym, że doszło do naruszenia art. 32 u.p.z.p tj. dopasowano studium do podjętej wcześniej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego świadczą daty podejmowanych uchwał. Pierwszą uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego podjęto 23 października 2008 r., a następnie w dniu 19 lutego 2009 r. podjęto drugą uchwałę o przystąpieniu do zmian w studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W dniu 30 grudnia 2009 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tj. w tym samym dniu, w którym uchwaliła zaskarżony plan.

Wyrokiem z dnia 11 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu w miejscowości Lipinki Łużyckie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że Rada Gminy Lipinki Łużyckie, przystępując do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądziła w podjętej w tym przedmiocie uchwale z dnia 23 października 2008 r. o przeznaczeniu działek "pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej". W konsekwencji procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżoną uchwałę z dnia 30 grudnia 2009 r. już na swym początkowym etapie została obarczona istotną wadą. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny Sąd podkreślił, że wyłącznym przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia samego planu. Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania planu (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) ustalać przeznaczenia terenu. Taką kompetencję Rada Gminy nabędzie dopiero na etapie uchwalania samego planu. Ponadto Sąd zauważył, że procedura planistyczna przeprowadzona przez Radę Gminy Lipinki Łużyckie naruszała art. 9 ust. 4 u.p.z.p. tj. kolejność działań przy uchwalaniu planu. W czasie gdy trwała ta procedura Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Sądu prace planistyczne wykonywane pod rządami nieaktualnego studium winny zostać przerwane i rozpoczęte od nowa po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Skoro bowiem studium stanowi podstawę i punkt wyjścia dla jakichkolwiek dalszych prac planistycznych, to trudno zdaniem Sądu zgodzić się z praktyką, która w rzeczywistości zamiast dostosowywać przepisy planu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w rzeczywistości dopasowuje studium do postanowień projektu planu. Zmieniając w tym samym dniu studium, w którym uchwalono zaskarżony plan w istocie pozbawiono skarżących możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Rada Gminy Lipinki Łużyckie zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj.

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że projekt planu miejscowego był niezgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wobec faktu, że w dniu 30 grudnia 2009 r. rozpatrywała projekt planu, po uchwalonej wcześniej zmianie studium,

- art. 9 ust. 4, art. 20 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że procedura planistyczna została naruszona i dla organu wiążące były pierwotne ustalenia studium, gdy tymczasem uchwalony plan nie pozostawał w niezgodności z tymi ustaleniami,

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zostały naruszone zasady sporządzania studium i planu, a działania planistyczne okazały się fikcją,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 133 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej, jako p.p.s.a) poprzez niegodne ze stanem faktycznym przyjęcie, że zamiast dostosować przepisy planu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w rzeczywistości dostosowano studium do postanowień projektu planu, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że po uchwaleniu przystąpienia do zmiany studium przerwano prace planistyczne nad projektem planu,

- art. 147 § 1 p.p.s.a poprzez orzeczenie o nieważności uchwały, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zaskarżonej uchwale można przypisać jedynie nie mające istotnego charakteru naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych przyczyn skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim ewentualnie o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że podczas prac planistycznych dotyczących obszaru o małej powierzchni może dojść do konieczności zmiany studium i w takim przypadku uchwała rady o przystąpieniu do zmiany studium będzie wtórną czynnością w stosunku do uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w przedmiotowej sprawie po podjęciu uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań, prace planistyczne zostały przerwane i choć nie ma na to dokumentu to wynika to z zebranego materiału dowodowego w postaci dokumentacji planistycznej dotyczącej zmiany studium oraz dokumentacji dotyczącej uchwalania planu. Fakt, iż w tym samym dniu, w którym została podjęta zaskarżona uchwała, rada podjęła także uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań spowodowało, że w istocie uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rada uchwalił go zgodnie z warunkami określonymi w studium. Za nieuprawnione skarżąca kasacyjnie uznała stanowisko Sądu I instancji jakoby skarżący zostali pozbawieni możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań, gdyż jej zdaniem mają oni prawo w każdym czasie zaskarżyć każdą uchwałę z zakresu administracji publicznej, a jedynym warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i K. R. wnieśli o jej oddalenie podnosząc, że skarga kasacyjna manipuluje stanem fatycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W związku z tym, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżąca kasacyjnie naruszenia art. 133 § 1 i art. 147 § 1 p.p.s.a. dopatruje się w tym, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie uwzględnił warunków w jakich doszło do uchwalenia zmian w studium uwarunkowań oraz wadliwie ocenił charakter naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te są niezasadne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bowiem, aby Sąd I instancji wydał rozstrzygnięcie nie opierając się na aktach sprawy. Sąd nie wykroczył poza dopuszczalny przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania i orzekania. Sąd I instancji orzekał również w granicach sprawy, nawet jeśli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do uchwały z dnia 23 października 2008 r., która wprawdzie nie była przedmiotem zaskarżenia, jednak w realiach rozpoznawanej sprawy odgrywała istotną rolę w procedurze poprzedzającej uchwalenie zmiany studium uwarunkowań. Sąd I instancji orzekał zatem w przedmiocie zgodności z prawem aktu prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast kwestia, czy Sąd ten w prawidłowy sposób ocenił, czy doszło do naruszenia zasady sporządzania studium uwarunkowań i planu miejscowego nie może być rozstrzygana w oparciu o wskazane wyżej przepisy postępowania.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego. Jak stanowi art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem - art. 9 ust. 2 ustawy.

Jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium.

Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Rada Gminy Lipinki Łużyckie procedurę planistyczną odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu obejmującego działki 365/1, 365/2, 365/3, 365/4, 363/2 363/1, 362, 361, 360, 359 i 358/2 przeprowadziła z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. W uchwale z dnia 23 października 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu przesądziła o przeznaczeniu tych działek "pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej" gdy tymczasem obowiązujące wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidywało przeznaczenie tych terenów pod produkcję rolną bez możliwości zabudowy. Dopiero w dniu 19 lutego 2009 r. gdy trwała już procedura planistyczna odnośnie miejscowego planu, Rada Gminy Lipinki Łużyckie podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem zmiana studium była opracowywana równolegle z przygotowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo iż co do zasady organy gminy powinny przystąpić do prac nad projektem planu dopiero po uchwaleniu zmiany studium.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy usprawiedliwieniem dla tego rodzaju działań jest sytuacja, w której po przystąpieniu do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru o małej powierzchni zachodzi konieczność zmiany studium i wówczas uchwała rady o przystąpieniu do zmiany studium będzie wtórną czynnością w stosunku do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszeniem art. 27 u.p.z.p. stanowiącym, że zmiana studium lub planu następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Tryb postępowania odnosi się bowiem do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu.

Oceny powyższej nie zmienia okoliczność, że uchwalając w dniu 30 grudnia 2009 r. zaskarżony plan Rada Gminy Lipinki Łużyckie stwierdziła formalną zgodność planu z obowiązującym studium, zmienionym w tym samym dniu, bezpośrednio przed uchwaleniem planu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że prace planistyczne faktycznie wykonywane pod rządami nieaktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania winny zostać przerwane i rozpoczęte od nowa po uchwaleniu ostatecznej wersji tego studium. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby formalnie prace te zostały przerwane.

Nawet gdyby przyjąć argumentację skarżącej kasacyjnie Gminy, iż nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (a tylko takie skutkuje nieważnością uchwały) bo nie doprowadziło to do odmiennych ustaleń planistycznych, niż te które zostałyby podjęte, gdyby trybu sporządzania planu nie naruszono, to i tak należy przyjąć, iż w kontrolowanym postępowaniu planistycznym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Zawarcie bowiem, w uchwale z dnia 23 października 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zapisu o przeznaczeniu działek "pod produkcję rolną z możliwością lokalizacji zabudowy zagrodowej" przesądziło już na tym etapie postępowania planistycznego o przeznaczeniu gruntu, a to stanowi właśnie naruszenie zasad postępowania planistycznego. W orzeczeniu z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 Naczelny Sąd Administracyjny (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdza, że pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego a więc zawartością aktu planistycznego ( część tekstowa , graficzna i załączniki ), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Stanowisko to w pełni akceptuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie i odnosząc to do kontrolowanego postępowania planistycznego, przyjęcie w uchwale z dnia 23 października 2008 r. przeznaczenia gruntu jest ustaleniem, które na tym etapie postępowania jest niedopuszczalne. W przypadku naruszenia zasad sporządzania studium lub planu naruszenie takie nie musi mieć charakteru istotnego. Oznacza to, że każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub części na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Także w orzeczeniu z dnia 13 września 2005 r. sygn. akt II OSK 64/05 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w pełni zasługującym na aprobatę, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż nie można na etapie przystępowania do sporządzania planu (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) ustalać przeznaczenia terenu, taką kompetencje Rada Gminy nabędzie dopiero na etapie uchwalania samego planu i z tego powodu zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały o uchwaleniu planu, gdyż jak to trafnie ujął Sad I instancji "wszystkie działania składające się na procedurę planistyczną okazały się zatem fikcją".

Wobec zatem rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy, nie realizowana w granicach dozwolonych prawem musiała doznać pewnego rodzaju ograniczenia.

Mając powyższe rozważania na uwadze należało uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zastosował przepis art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały. Tym samym skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw zgodnie z art. 184 p.p.s.a podlegała oddaleniu.