Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1685/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 223 ust. 3 pkt. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 541/11 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 24 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz T. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 541/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 24 stycznia 2011 r. nr [...] KPJ w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Szef Służby Celnej działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją nr [...]KPJ, utrzymał w mocy akt mianowania T. G. na stopień służbowy młodszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej wydany przez Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie nr [...] z dnia 23 listopada 2009 r.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu 23 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Olsztynie działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), mianował T. G. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy młodszego rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej. Od aktu mianowania strona złożyła w dniu 23 czerwca 2010 r. odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w ust. 2-6 art. 223. W świetle ww. przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Badając zasadność mianowania strony organ podniósł, że domaga się ona mianowania na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej przywołując treść art. 223 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Jednak zdaniem organu ten przepis w przypadku T. G. nie mógł mieć zastosowania, bowiem dotyczy on funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej tj. dzień 31 października 2009 r.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej T. G. zajmował stanowisko młodszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego rewidenta celnego. Stanowisko młodszego kontrolera celnego nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez skarżącego stopień służbowy młodszego rewidenta celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie było mianowanie odwołującego na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych T. G. wynika bowiem, iż w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. pełnił obowiązki kierownika zmiany w Oddziale Celnym w Gołdapi, natomiast w okresie od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. - obowiązki kierownika referatu w Oddziale Celnym w Gołdapi. Jednak przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. W zaistniałej sytuacji mając na uwadze, że we wskazanym okresie odwołujący zajmował stanowisko młodszego kontrolera celnego i posiadał stopień młodszego rewidenta celnego, przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć w jego przypadku zastosowania. Trudno zgodzić się z argumentacją odwołującego, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie ww. przepisu w tym, a nie innym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie bowiem z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich: czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy; czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz, czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów, sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić, albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne, czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.

Powyższe wskazuje zatem w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans. Szef Służby Celnej podkreślił, że odmienna interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby zaś do skutków niedających się pogodzić z zasadami logiki. Na takie rozumienie tego wyrażenia wskazuje również jego wykładnia językowa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że gdyby uznać, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, a nie wyłącznie do stanu bezpośrednio poprzedzającego ten dzień, doszłoby do wypaczenia sensu tej regulacji i prowadziłoby do rozwiązań, które nie dają się pogodzić z zasadami logiki, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy. Organ podkreślił jednocześnie, że przywołane przez skarżącego orzeczenia dotyczące interpretacji użytego w ustawie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wydane zostały w odniesieniu do spraw, w których występowały zupełnie inne okoliczności faktyczne i prawne niż w niniejszej sprawie, z tych względów brak jest uzasadnienia do przyjęcia analogicznej interpretacji tego określenia w odniesieniu do ustawy o Służbie Celnej. Natomiast odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania dotyczącego wydania aktu mianowania w formie pisma bez zachowania formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, iż o tym, że mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy Służbie Celnej ma charakter decyzji administracyjnej, przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu ogłoszonym w dniu 3 listopada 2010 r. Wcześniej natomiast ugruntowany był pogląd, że mianowanie na stopień służbowy, jako niemieszczące się w katalogu spraw objętych art. 188 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, nie ma charakteru decyzji administracyjnej, stanowiąc wyraz podległości służbowej funkcjonariuszy celnych względem przełożonych i będąc aktem z zakresu wewnętrznej sfery działań Służby Celnej. Wobec powyższego, wbrew zarzutom odwołania, brak było podstaw prawnych do nadania aktom mianowania na stopnie służbowe na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej formy decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów art. 104 k.p.a.

W dniu 10 lutego 2011 r. skargę na powyższą decyzję złożył przez swojego profesjonalnego pełnomocnika T. G.. Skarżący zarzucił organom orzekającym w sprawie naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na skutek jego błędnej wykładni w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko ..." oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej pojęcia " ...przed dniem wejścia w życie ustawy: zajmował stanowisko ....". Skarżący zaznaczył, że w działaniach organów administracji publicznej wykładnia językowa powinna odgrywać rolę podstawową. Dokonując zaś wykładni językowej tekstu prawa administracyjnego, należy przypisać mu takie znaczenie, jakie ma on w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstąpieniem od tego znaczenia. W ocenie skarżącego treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w świetle jego wykładni gramatycznej, nie może tworzyć przesłanki warunkującej istnienie podstawy do mianowania na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej poprzez wskazanie konieczności zaistnienia wskazanej przesłanki tylko w dniu wejścia w życie ww. ustawy, to jest na dzień 31 października 2009 r. Także treść innych przepisów ww. ustawy nie daje podstaw do twierdzenia, że ustawodawca nadał wyrażeniu " ... przed dniem wejścia w życie ustawy..." użytemu w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 inne znaczenie prawne, niż jego znaczenie wynikające z powszechnego rozumienia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego skarżący podkreślił, iż zakreślenie kryteriów czasowych w przepisach prawa, powinno być jednoznacznie wskazane w treści danego aktu, zatem jeżeli przepis mówi jedynie o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę. Jego zdaniem wykładnia pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", dokonana przez organ oznacza natomiast stworzenie pozaustawowego kryterium nakazującego okres przed wejściem w życie ustawy traktować wyłącznie, jako okres trwający w dniu jej wejścia w życie lub też, jak określa to w sposób niedookreślony organ II instancji, jako okres trwający w czasie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy.

Skarżący zarzucił, że organ nie przeprowadził wykładni językowej spornego przepisu, lecz podjął jedynie próbę jego wykładni celowościowej. Przytoczone argumenty wykładni celowościowej, w ocenie skarżącego, nie stanowią jednak podstawy do przyjęcia wskazanego przez organ II instancji znaczenia tego przepisu. Powołane przez organ II instancji argumenty nie przedstawiają bowiem okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady interpretowania znaczenia wskazanego przepisu zgodnie ze znaczeniem nadanym mu w języku potocznym.

W konkluzji skarżący podniósł, iż skoro ustawodawca nie ograniczył zakresu czasowego przesłanki zajmowania stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnienia obowiązków na tym stanowisku, jedynie do dnia 31 października 2009 r., to znaczy, że spełniał przesłanki z art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. W związku z tym, decyzja Szefa Służby Celnej oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na niezastosowaniu w sprawie powołanego przepisu ustawy o Służbie Celnej, które to naruszenie w oczywisty sposób miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy.

Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.

W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.

Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe".

W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.

Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule.

Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową.

Skarżący, który w okresie od 2 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., a więc w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., pełnił obowiązki na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy, nie spełniał tym samym wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko młodszego kontrolera celnego i posiadał stopień służbowy młodszego rewidenta celnego, a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie, odpowiadają prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. G., zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji

Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., dalej "Konstytucja RP", poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że działanie organu nie stoi w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a także zasadą działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1996 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej "kpa", tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...]. oraz [...] oraz o pisemne polecenie Szefa Służby Celnej [...];

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa poprzez błędne jego zastosowanie przez brak uchylenia decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7 i 77 kpa i w efekcie niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego w postaci zajmowania przez Skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, przez nieuchylenie decyzji pomimo, iż organ wydał rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 § 1 kpa i rozstrzygnął sprawę tylko w zakresie mianowania do korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, przez jego błędną wykładnię i uznanie, iż pojęcie "przed dniem wejścia wżycie ustawy" odnosi się tylko do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy oraz niezastosowanie tego przepisu przy rozstrzygnięciu sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 223 ust. 3 pkt 2 o Służbie Celnej "funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem, wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej". Pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, co do rozumienia przedmiotowego pojęcia. W uchwale z dnia 13 stycznia 1995. r., III CZP 174/94, OSN 1995, Nr 4, poz. 67, Sąd Najwyższy stwierdził, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, iż chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy.

Podkreślono, że absurdalnym jest również by racjonalny ustawodawca stosował w tej samej ustawie i do określenia tego samego stanu faktycznego zarówno wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy", jak i "w dniu wejścia w życie ustawy". Jeżeli ustawodawca chce, aby z mocy samej ustawy określone skutki prawne wynikały ze stanu faktycznego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy, wprost wskazuje na taką datę w ustawie. Ustawodawca w przepisach przejściowych np. art. 226, 227, 228, 230, 231 posługuje się sformułowaniem "przed dniem wejścia w życie ustawy". Natomiast w art. 222, 232, 233, 234 ustawy ustawodawca użył sformułowania "w dniu wejścia w życie ustawy". Tym samym wskazać należy, iż zwrotom "przed dniem wejścia w życie ustawy" i "w dniu wejścia w życie ustawy" nadaje odmienne znaczenie i rozgranicza czas obowiązywania ustawy do zdarzeń wskazanych w ww. artykułach. Skoro zatem ustawodawca w jednym akcie prawnym, w przepisach przejściowych, regulujących wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy dotychczasowej, posłużył się dwoma odmiennymi pojęciami, należy przypisać im odmienne znaczenie. Technika prawodawcza wymaga bowiem, by tym samym terminom nadawał on to samo znaczenie.

Z tego względu, w ocenie skarżącego, nawet jeżeli przyjmiemy, że ustawodawca dyspozycją przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej chciał objąć także stany faktyczne trwające w dniu wejścia w życie ustawy, to przede wszystkim objął nim okresy poprzedzające wejście w życie ustawy, a więc takie, które nie zazębiały się z tym dniem. Gdyby nawet można było przyjąć, że w niniejszej sprawie należy odwołać się do reguł wykładni celowościowej, tak jak czyni to Sąd I instancji, to w żadnej mierze nie jest uprawnione wyciąganie takich wniosków, jakie zostały zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podkreślono, że brak przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe. Brak taki może zostać de facto uznany, zgodnie z obowiązującymi przepisami kpa, za istotną wadę decyzji powodującą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zasada ta -poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia określonymi przez skarżącego kasacyjnie. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie może zastępować strony i z własnej inicjatywy korygować czy uzupełniać postawionych przez nią zarzutów kasacyjnych. Jeżeli zatem- tak jak w rozpoznawanej sprawie- nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na ocenie zarzutów sformułowanych przez skarżącego.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyk ten nie jest zasadny. Powołany przepis stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Istota sporu w sprawie, co słusznie dostrzegły to wypowiadające się w sprawie organy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i strony, sprowadza się do ustalenia znaczenia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" użytego w przywołanym przepisie, a także w art.223 ust.1 stanowiącym podstawę materialną decyzji podjętych w sprawie funkcjonariusza celnego. Rozumienie omawianego sformułowania stanowi przejaw (konsekwencję) dokonania wykładni normy prawnej. Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czy zakodowanej w nim normy prawnej), która jest rezultatem procesu interpretacyjnego zachodzącego wówczas, gdy istnieje konieczność zastosowania danego przepisu. Procesowi wykładni należy poddać każdy przepis prawny (tekst prawny) w celu zrozumienia go (ustalenia jego treści), niezależnie od stopnia jego rozumienia prima facie (tak Maciej Zieliński w: Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, str. 320). Nie można więc przyjąć, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem samo tylko ustalenie tego faktu (jednoznaczności przepisu) następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale o to, aby zrozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op. cit., str. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu (op. cit., str. 60 i 244).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę prymat wykładni gramatycznej można zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz tylko wówczas, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Zatem tylko wówczas poprzestanie na językowym ich wyłożeniu byłoby uzasadnione, bo wtedy znaczenie przepisów na gruncie językowym byłoby dla wszystkich jednoznaczne. Stan taki nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie, bowiem pojawiły się w niej różne wersje rozumienia omawianego zwrotu. Jest tak przede wszystkim z tego powodu że sformułowanie "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie precyzuje konkretnej daty, z jaką wiąże się dalej uregulowany skutek. Może więc chodzić zarówno o czas bezpośrednio (który to zwrot także nie jest pojęciem "ostrym", zatem oznaczać może zarówno dzień wejścia w życie ustawy, jak i dni bardziej odległe w przeszłości) poprzedzający dzień, w którym ustawa wchodzi w życie, jak też wcześniejszy - dzień, dwa i dalej, przedtem. Owa wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej wskazuje, że zwrot ten jest na tyle nieprecyzyjny, iż wykładnia językowa jest niewystarczająca dla ustalenia jego sensu i znaczenia. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie przyjął, że w tym zakresie należy odwołać się do innych metod wykładni. Stąd argumentacja skarżącego kasacyjnie odnosząca się do zagadnień natury językoznawczej nie wymaga szerszego omówienia. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że twierdzenia o racjonalności i logice ustawodawcy oraz dyrektywie stanowienia przezeń jasnych przepisów nie zwalnia z obowiązku dokonania ich wykładni, zwłaszcza że w praktyce przepisy nie zawsze są formułowane poprawnie językowo, co potwierdza orzecznictwo sądowe i Trybunału Konstytucyjnego. Występujące na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości nie należą zatem do odosobnionych. Dlatego rolą sądów jest ustalenie znaczenia normy prawnej stosownie do woli ustawodawcy w świetle przepisów Konstytucji, w zgodzie z regulacjami prawa międzynarodowego i adekwatnie do istniejących w dacie jej dokonywania warunków (wykładnia dynamiczna). Doktryna i orzecznictwo wypracowały stanowiska na wypadek niedających się usunąć wątpliwości co do językowego znaczenia normy prawnej.

Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z uwagi na brak wykładni autentycznej (dokonywanej przez podmiot, który przepis prawny stworzył), jak i wykładni oficjalnej (dokonywanej przez organ powołany do określenia wiążącej interpretacji prawa), należy zastosować inne metody. Pewną wskazówkę może tu stanowić uzasadnienie projektu omawianego aktu prawnego. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w projekcie ustawy o Służbie Celnej zaakcentowano konieczność uregulowania w przepisach przejściowych zagadnienia dostosowania dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych do nowych rozwiązań prawnych. Zatem przepisy art. 222 i art. 223 omawianej ustawy miały pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem jest przeniesienie dotychczasowych stanów w zakresie stopnia służbowego funkcjonariuszy celnych pod uregulowania nowej ustawy, odmienne od dotychczasowych. Dlatego interpretując zamieszczone w nich zwroty, niezbędne jest odwołanie się do tego celu, jak również do reguł wykładni systemowej. Zauważyć zatem trzeba, że przywołane przepisy znalazły się w rozdziale "Przepisy przejściowe". Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 544/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisy przejściowe zawierają reguły intertemporalne, czyli reguły prawne służące rozgraniczeniu czasowych zakresów zastosowania i normowania reżimów dawnego i nowego prawa oraz określaniu wpływu nowej regulacji na stany faktyczne, stosunki prawne oraz skutki powstałe i trwające pod rządami dotychczasowej regulacji (Marcin Kamiński w: Prawo administracyjne intertemporalne. Warszawa 2011 r., str. 563). Generalnie ich rolą jest więc uporządkowanie zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stosunków prawnych i wprowadzenie ich pod rządy nowego aktu prawnego, w szczególności określenie sposobu i trybu załatwienia spraw niezakończonych dotąd, ewentualne utrzymanie dotychczasowych instytucji prawnych zniesionych przez nowe przepisy, zachowanie uprawnień i obowiązków oraz utrzymanie w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych (§ 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na praktyczne trudności (brak niespornych reguł interpretacyjnych) oraz możliwości wieloznacznej interpretacji, formułuje się postulat do ustawodawcy rozstrzygania tych kwestii (i to w sposób jednoznaczny), bowiem nieuczynienie tego skutkuje rozwiązaniem problemu przez organy i podmioty stosujące prawo, w tym zwłaszcza sądy. (Sławomira Wronkowska, Komentarz do zasad techniki prawodawczej. Warszawa, 2004 r., str. 81). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego badając sporną materię, należy mieć na względzie systematykę i przepisy danej ustawy, gdyż interpretacja zależna jest od każdorazowej specyfiki konkretnej regulacji prawnej. Co więcej, trzeba uwzględnić indywidualizację danego stosunku prawnego – tu administracyjnoprawnego, do której to kategorii zaliczane są stosunki służbowe celników.

Proces interpretacji trzeba rozpocząć od wyłożenia normy zawartej w art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wyraża ona regułę, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu tej nowej ustawy. Art. 222 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej jest zatem przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu uszczegółowienie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Posłużenie się w art. 222 ust. 1 tej ustawy zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" nie przesądza o celowym znaczeniowym odróżnieniu go od zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zastosowanym w dalszych przepisach. Po pierwsze nie można było w tym przepisie zastosować innego sformułowania, gdyż tylko funkcjonariusz celny pełniący służbę w dniu 31 października 2009 r. mógł być nadal tym funkcjonariuszem pod rządami nowej ustawy. Po wtóre użycie zwrotu "w dniu wejścia w życie ustawy" w art. 223 ustawy o Służbie Celnej nie miałoby uzasadnienia, skoro w tej dacie wykreowany już został stosunek służbowy o nowej treści. Dlatego przepis ten mógł obejmować tylko stany sprzed tej daty. Po trzecie w art. 222 ust. 3 tej ustawy, rozwijając tę kwestię, powiada się o propozycji miejsca pełnienia służby, stanowiska i uposażenia, tym funkcjonariuszom, o których mowa w ust.1. Te ostatnie zagadnienia nie są tożsame z nadaniem nowego stopnia i określeniem korpusu, toteż nie może być poczytane a priori za wadę użycie innego sformułowania w przepisach dotyczących obu tych materii. Podobnie zresztą jak specyfika regulacji uzasadnia zastosowanie przyjętego zwrotu przykładowo w przepisach art. 226 ust. 1-3, art. 227, art. 228, art. 231 ust. 1. W art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej zakreślono miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, wedle reguł zawartych w ust. 7 tego przepisu. Przy czym określony stopień generalnie implikuje przydział do danego korpusu. Nadanie nowych stopni oraz pierwszy przydział do korpusu dokonany miał być w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego przepisu. Ustalając treść stosunku służbowego w tym przedmiocie, niepodobna zgodzić się, aby rolą kierowników urzędów było poszukiwanie w całej karierze funkcjonariuszy okresów służby uprawniających do nadania nowych stopni przypisanych do określonego korpusu. Nie takie było ratio legis przywołanych przepisów. Intencją ustawodawcy było bowiem wydanie decyzji porządkującej zastany stan rzeczy na dzień wejścia w życie nowej regulacji.

Ustosunkowując się do wywodów skargi kasacyjnej, w szczególności do obaw przed pokrzywdzeniem celników, którzy legitymują się dużym doświadczeniem zawodowym, lecz krótko przed wejściem w życie ustawy zostali odwołani z dotychczasowych stanowisk kierowniczych, należy wskazać, że można przeciwstawić im obawy przed mianowaniem na wyższe stopnie służbowe funkcjonariuszy, którzy w przeszłości piastowali funkcje związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy i pracowników, ale- choćby ze względu na swą nieprzydatność- zostali odwołani z takich stanowisk na długo przed wejściem w życie ustawy. Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dbałość o brak pokrzywdzenia czy wykorzystania doświadczenia funkcjonariuszy nie może przemawiać za przyjęciem wykładni prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Podobnie rzecz się ma z argumentami natury faktycznej (chodzi tu o kwestie uposażeniowe, szkoleniowe i inne wymogi, od których zależny jest przydział do wyższego korpusu). Skutki indywidualne decyzji o mianowaniu nie mogą przesądzać kierunku interpretacji przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w tym zakresie przerzucania niekorzystnych skutków wadliwej legislacji na obywatela, bo ta niewątpliwie nieprecyzyjna regulacja pozwala jednak na wydobycie sensu normy prawnej zgodnego z wolą ustawodawcy. Wreszcie godzi się wskazać, że na przyjętą w tej sprawie przez sądy administracyjne obu instancji interpretację spornych przepisów nie mogły mieć wpływu wcześniejsze orzeczenia sądów powszechnych, odmiennie wykładające sporne normy, gdyż sądy w Polsce są niezawisłe i mają prawo do odmiennej oceny faktów i prawa. Stan taki nie jest oczywiście pożądany, aczkolwiek w sytuacji stanowienia prawa wymagającego szczególnych zabiegów interpretacyjnych, taki skutek jest łatwy do przewidzenia. Orzeczenia sądów powszechnych nie mają w sprawie niniejszej przesądzającego znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych wyżej powodów nie podziela zajętego przez sądy powszechne odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Tym bardziej, gdy przykładowo Sąd Okręgowy w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt VIII Pa 24/11, wskazując na prymat wykładni językowej, sam potwierdza niejasność regulacji i brak sprecyzowania co należy rozumieć pod pojęciem "przed dniem wejścia w życie ustawy", dopuszczając więc możliwość różnorodnego jego rozumienia, lecz nie poddając omawianego zwrotu dogłębnej ocenie. Podobnie żadnego znaczenia dla wyniku sprawy nie mają publiczne wypowiedzi Szefa Służby Celnej. Wprawdzie w świetle zapadłych decyzji o odmiennej treści podważają one zasadę zaufania obywateli do organów państwa, jednakże takie wypowiedzi nie wiążą sądów w zakresie wykładni prawa i nie wpływają na ocenę legalności kontrolowanych przez sądy decyzji.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego uznać należy za chybiony, gdyż Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował i właściwe zastosował tą normę.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego brak też powodów do zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, gdyż w drodze wykładni możliwe jest ustalenie znaczenie kwestionowanego przepisu, a jego zgodność z Konstytucją nie nasuwa istotnych zastrzeżeń.

Przechodząc do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów o charakterze procesowym, to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego są one częściowo uzasadnione, co musiało skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Powyższa ocena dotyczy zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art.145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, poprzez oddalenie skargi na decyzję Szefa Służby Celnej, która nie rozstrzygała o całości sprawy.

Trzeba przypomnieć, że akt mianowania skarżącego przez Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie dotyczył " mianowania na stopień służbowy w korpusie", a więc zawierał jedno rozstrzygnięcie obejmujące stopień i korpus. Wynika to jednoznacznie z samego aktu mianowania oraz z przepisów ustawy o Służbie Celnej.

Zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy w Służbie Celnej obowiązują następujące korpusy i stopnie służbowe:

1) korpus szeregowych Służby Celnej:

a) aplikant celny,

b) starszy aplikant celny;

2) korpus podoficerów Służby Celnej:

a) młodszy rewident celny,

b) rewident celny,

c) starszy rewident celny,

d) młodszy rachmistrz celny,

e) rachmistrz celny,

f) starszy rachmistrz celny;

3) korpus aspirantów Służby Celnej:

a) młodszy aspirant celny,

b) aspirant celny,

c) starszy aspirant celny;

4) korpus oficerów młodszych Służby Celnej:

a) podkomisarz celny,

b) komisarz celny,

c) nadkomisarz celny;

5) korpus oficerów starszych Służby Celnej:

a) podinspektor celny,

b) młodszy inspektor celny,

c) inspektor celny;

6) korpus generałów Służby Celnej,

a) nadinspektor celny,

b) generał Służby Celnej.

Z przytoczonego przepisu wynika, że stopień funkcjonariusza celnego uzależniony jest od korpusu, zatem mianowanie do określonego korpusu wiąże się zawsze z mianowaniem na jeden ze stopni przypisanych do tego korpusu. Oznacza to, że mianowanie na stopień służbowy w korpusie stanowi w sensie materialnym jedną sprawę administracyjną, załatwianą w drodze jednego rozstrzygnięcia tj. mianowania na określony stopień służbowy w danym korpusie.

Wniosek taki wynika również z analizy art. 223 ust. 2 – 6 ustawy o Służbie Celnej, w którym w związku z wejściem w życie nowej ustawy określone zostały zasady określania stopni służbowych funkcjonariuszy celnych w korpusach wprowadzonych nową ustawą.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej, którą utrzymano w mocy akt mianowania w zakresie dotyczącym wyłącznie korpusu, nie rozstrzyga o całości sprawy. Brak jest bowiem w tej decyzji rozstrzygnięcia co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego określonego w akcie mianowania, a zakwestionowanego przez skarżącego w odwołaniu do Szefa Służby Celnej. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija tą kwestię, ograniczając się do stwierdzenia, że przypisanie danemu funkcjonariuszowi nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest zgodnie z art. 223 ust. 7 ustawy od okresu służby w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Rozpatrując odwołanie Szef Służby Celnej nie poczynił żadnych ustaleń i nie dokonał oceny zarzutów odwołania dotyczących mianowania skarżącego na stopień służbowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprawdzie odniósł się do zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt. 1 Kpa, uznał jednak , że sprawa w tym zakresie nie podlega kognicji sądu, ponieważ funkcjonariuszowi nie przysługuje roszczenie o mianowanie na określony stopień w korpusie, gdyż te kwestie dotyczące relacji miedzy przełożonym, a podwładnym należą do wewnętrznej sfery działania Służby Celnej i pozostawione zostały uznaniu kierownika urzędu. Sąd I instancji powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010r. II PZP 5/10, w której stwierdzono, że w sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej droga sądowa jest niedopuszczalna.

Cytowana uchwała została podjęta w odpowiedzi na pytanie Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Toruniu, czy dopuszczalna jest droga sądowa przed sądem pracy w sprawie o roszczenie dotyczące zmiany gradacji korpusu i mianowanie na stopień służbowy, o którym mowa w art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Wymieniona uchwała dotyczy zatem wyłącznie zagadnienia braku właściwości sądu pracy do rozpoznawania spraw wynikłych na gruncie przepisów przejściowych zawartych w nowej ustawie o Służbie Celnej.

W myśl art. 188 ust. 1 ustawy w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Stosownie zaś do ust. 2 art. 188 ustawy w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Służby Celnej.

Wymieniona regulacja prawna nie wymienia rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy w określonym korpusie w trybie art. 223 ust. 2 - 6. Niewątpliwie mianowanie to ma istotne znaczenie dla stosunku służbowego funkcjonariusza, prowadzi bowiem w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji do zmiany jego dotychczasowej treści. Wywołuje skutki dotykające bezpośrednio praw i obowiązków funkcjonariusza celnego, wyrażające się np. w możliwości awansu, czy obowiązku odbywania szkoleń i składania egzaminów. Te cechy mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy w określonym korpusie stanowią o tym, iż mianowanie to jest decyzją administracyjną, modyfikującą w istotny sposób stosunek służbowy funkcjonariusza , gdyż w istocie prowadzi ono do przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe w rozumieniu art. 188 § 1 ustawy o Służbie Celnej. Rozstrzygnięcie w zakresie mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w określonym korpusie na podstawie art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie ( również co do stopnia służbowego ), jako że stanowi jedną decyzję administracyjną.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 listopada 2010r. I OSK 949/10.

Ponieważ Szef Służby Celnej oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił decyzji w zakresie mianowania skarżącego na stopień służbowy w danym korpusie, co stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Nie ma natomiast usprawiedliwionej podstawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit a Ppsa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie.

Szczegółowe rozważania prawne poświęcone wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej zostały przedstawione we wstępnej części niniejszego uzasadnienia i wynika z nich, że dokonana zaskarżonym wyrokiem wykładnia w/wym przepisu jest poprawna, a tym samym art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a nie mógł w sprawie znaleźć zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie nie został również naruszony art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powołane przepisy zostałyby naruszone w sytuacji gdyby organy administracji publicznej działały bez upoważnienia wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika z powołanej w akcie mianowania jego podstawy prawnej – art. 223 ust. 3 pkt. 2 ustawy o Służbie Celnej, działanie organów administracji publicznej znajdowało oparcie w przepisach ustawy i stanowiło realizację nałożonego na organy obowiązku dostosowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy celnych do nowych uregulowań prawnych. Oznacza to, iż w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej nie naruszyły powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, gdyż działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Admnistracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt. 1 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt.2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie ponoszenia prze Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. ( Dz. U. Nr. 163, poz.1348 ze zm.).