Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 283/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 147 poz 1231
law: Obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2002 r. nr II/15/02 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 1, § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 9, - tytułu co do słów "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Dnia 16 grudnia 2002 r. Rada Miejska, powołując w podstawie prawnej przepisy art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002r, Nr 147, poz. 1231 ze zm.), podjęła uchwałę Nr II/15/02 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta.

Zgodnie z § 1 uchwały sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez Burmistrza miasta.

W myśl § 2 sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może odbywać się w godzinach funkcjonowania punktów sprzedaży posiadających zezwolenia na sprzedaż alkoholu.

W § 3 organ stanowiący gminy uchwalił, iż sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona:

a) w punktach zlokalizowanych w zabudowie nietrwałej, takich jak przenośne stoiska sprzedaż detalicznej, stragany, barakowozy, przyczepy kempingowe lub inne zabudowania na których postawienie nie uzyskano pozwolenia na budowę,

b) w handlu okrężnym (obwoźnym, obnośnym).

Stosownie do § 4 uchwały sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem może być prowadzona w wydzielonym stoisku lub stoiskach w sklepach:

a) branżowych za sprzedażą napojów alkoholowych,

b) z artykułami spożywczymi i przemysłowymi.

Zgodnie zaś z § 5 wskazanego aktu sprzedaż napojów alkoholowych (w tym piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży może być prowadzona w ogólnie dostępnych dla konsumentów:

a) zakładach i innych placówkach gastronomicznych,

b) kawiarniach,

c) bufetach.

W § 6 Rada uchwaliła, że "sprzedaż spożywanie napojów alkoholowych na wolnym powietrzu zlokalizowanych przy stałych punktach sprzedaży może być prowadzona przez przedsiębiorców posiadających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w przypadku wydzielenia i ogrodzenia takiego miejsca".

W § 7 uchwały ustalona została liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w ilości 13 punktów, a w § 8 liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w ilości 6 punktów.

W § 9 Rada Gminy postanowiła, że zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie mniejszej uchwały zachowują swoją moc do czasu utraty ich ważności, zaś w § 10 o utracie mocy przez jej uchwałę Nr XXV/163/1997 z dnia 29 kwietnia 1997 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz określenie zasad usytuowania napojów alkoholowych na terenie miasta.

W § 11 wykonanie uchwały powierzone zostało Burmistrzowi, zaś w § 12 Rada postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2002 r., nr 122, poz. 1794.

Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skargę na wskazaną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając ją w części obejmującej § 1, § 3, § 4, § 6, § 9 i domagając się stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.

Zaskarżonemu aktowi zarzucił:

- istotne naruszenie § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 roku nr 100 poz. 908) oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez:

a) wskazanie w § 1, iż sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez Burmistrza miasta

b) wskazanie w § 4 zaskarżonej uchwały, iż sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem może być prowadzona w wydzielonym stoisku lub stoiskach w sklepach: a) branżowych ze sprzedażą napój ów alkoholowych, b) z artykułami spożywczymi i przemysłowymi,

- istotne naruszenie prawa - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 147, poz. 1231 z 2002 roku ze zm.) poprzez:

a) wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, iż sprzedaż napojów alkoholowych nie może być prowadzona: a) w punktach zlokalizowanych w zabudowie nietrwałej, takich jak przenośne stoiska sprzedaży detalicznej, stragany, barakowozy, przyczepy kempingowe lub inne zabudowania na których postawienie nie uzyskano pozwolenia na budowę, b) w handlu okrężnym (obwoźnym, obnośnym)

b) wskazanie w § 6, iż sprzedaż i spożywanie napojów alkoholowych na wolnym powietrzu zlokalizowanych przy stałych punktach sprzedaży może być prowadzona przez przedsiębiorców posiadających zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w przypadku wydzielenia i ogrodzenia takiego miejsca.

c) ustalenie w przepisie § 9 reguł intertemporalnych dotyczących obowiązywania wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących uchwał Rady Miejskiej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, podczas gdy kompetencja do uregulowania tych kwestii na rzecz Rady Miejskiej nie została przewidziana w będącej podstawą podjęcia kwestionowanej uchwały z dnia 16 grudnia 2002 roku, delegacji ustawowej.

W motywach skargi wskazał, iż analiza treści zaskarżonej uchwały dowodzi, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) jest aktem prawa miejscowego i ma charakter wykonawczy, zatem jej postanowienia w szczególności nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Zatem z istoty prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu lub modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym, a co znalazło odzwierciedlenie w § 1 i 4 uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2002 roku. Uchwała nie może jeszcze raz regulować tego, co zostało już wcześniej unormowane przez ustawodawcę i co stanowi przepis powszechnie obowiązujący, gdyż taki zabieg stwarza niebezpieczeństwo interpretacji powtórzonego przepisu wyłącznie w kontekście uchwały, w której go zawarto, co z kolei może prowadzić do całkowitej łub częściowej zmiany intencji (ratio legis) ustawodawcy. Powtarzanie zapisów ustawy może wprowadzać w błąd co do tego, czy określona norma stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego, czy też stanowi przepis powszechnie obowiązujący tylko na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego.

W zakresie podniesionego zarzutu istotnego naruszenia normy określonej przepisem art. 12 wskazał, iż stosownie do tego przepisu rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2), przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (np. szkoły, przedszkola), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę.

Katalog miejsc chronionych został zawarty w art. 14 ust. 1-5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i jest to katalog zamknięty, co oznacza, że rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust. 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach lub określonych obszarach gminy ze względu na charakter. Jednak materia ta nie może zostać uregulowana w uchwale gminy na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi lecz wymaga uregulowania w odrębnej uchwale.

Zdaniem skarżącego, Rada Miejska podejmując kwestionowany skargą akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy. Uchwała Rady Gminy nie może bowiem wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałaby w ten sposób w zagadnienia zakazów o których mowa w art. 14 tej ustawy.

Nie budzi też wątpliwości interpretacyjnych fakt, iż wskazany przepis art. 12 ust. 2 ustawy nie uprawnia rady gminy do określenia warunków wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jak to zostało wskazane przez Radę Miejską w § 6 uchwały z dnia 16 grudnia 2002 roku. Stosownie bowiem do treści art. 18 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 3a ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży po uzyskaniu pozytywnej opinii Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami Rady Gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.

W ocenie skarżącego, za istotnie naruszający prawo, gdyż wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego powinien być też uznany przepis § 9 uchwały, w którym zastrzeżono, iż zezwolenia wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej uchwały zachowują swoją moc do czasu utraty ich ważności. Kompetencji do tego rodzaju rozstrzygnięcia nie przyznaje bowiem Radzie Miejskiej podstawa prawna podjęcia uchwały, a regulacja ta, jako wykraczająca poza ramy upoważnienia ustawowego, musi być uznana za w sposób istotny naruszająca prawo, co z kolei winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Reprezentujący Gminę pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. uznał zasadność złożonej skargi. Jednocześnie przekazał uchwałę Rady Gminy z dnia 2 kwietnia 2014r. nr XXXIV/200/14 w sprawie skargi Prokuratora Rejonowego z dnia [...] lutego 2014 r. stanowiącą – jak wynika z jej treści - odpowiedź na skargę. Uchwałą tą Rada Gminy uznała zasadność skargi Prokuratora stwierdzając przy tym, iż uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa.

Na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. Prokurator podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: ppsa).

Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub innego aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do ust. 4 art. 91 ustawy "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa".

Na gruncie powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101 i n.).

Zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo wskazany organ administracji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy na podstawie i wyłącznie w granicach określonych przez upoważnienie ustawowe.

Wymagane upoważnienie ustawowe do podjęcia kontrolowanej uchwały wynika z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ( ust. 2 ).

Wstępnie wskazać należy, że zasady przyjęte w uchwale w przedmiocie sprzedaży napojów alkoholowych muszą pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazane idee przewodnie należy odczytywać z samego tytułu ustawy, akcentującego konieczność wychowania w trzeźwości oraz przeciwdziałania alkoholizmowi, z preambuły ustawy, akcentującej życie obywateli w trzeźwości jako niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra narodu i z art. 1-2 powołanej ustawy ( vide: L Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz Zakamycze 2002 uw. 1-3 do preambuły oraz orzecznictwo NSA i piśmiennictwo; odpowiednio - na tle norm konstytucyjnych - T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji w: red. J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Wyd. Sejm. 1997 s. 95-96, 106, 111-112).

Podkreślenia też wymaga, iż swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2937/94; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 337/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z brzmienia art. 12 ust. 2 ustawy wynika, iż kompetencje rady gminy zostały w tym przepisie ograniczone do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania alkoholu, przy czym upoważnienie to nie przewiduje dla rady zupełnej dowolności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pod pojęciem "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" należy rozumieć ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp. Celem ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest wyłącznie szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Pojęcie to musi podlegać ścisłej wykładni językowej ( vide: wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 497/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2013r., sygn. akt III SA/GI 354/13, Lex nr 1343396).

W powołanym orzecznictwie ugruntowany pozostaje też pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej takie regulacje zawiera. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany Intencji ustawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 370/07; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższych uwag należało uznać, iż trafnie Prokurator podnosił w skardze, że § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 16 grudnia 2002 r. stanowi częściowe powtórzenie ale też modyfikację przepisu art. 18 ust. 1 ustawy zgodnie z którym: "Sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym", co stanowi istotne naruszenie prawa. Wyraża się ono również w przekroczeniu delegacji ustawowej rady gminy uprawnionej wyłącznie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc sprzedaży" we wskazanym powyżej rozumieniu tego pojęcia. Analogiczne zarzuty dotyczące częściowego powtórzenia i modyfikacji regulacji ustawowych oraz wyjścia poza zakres upoważnienia ustawowego postawić należy § 4 uchwały. Wkracza on bowiem w materię uregulowaną w przepisie art. 96 ustawy, zgodnie z którym ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały ): "Sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzi się w punktach sprzedaży, którymi są:

1) sklepy branżowe ze sprzedażą napojów alkoholowych,

2) wydzielone stoiska - w samoobsługowych placówkach handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 200 m2,

3) pozostałe placówki samoobsługowe oraz inne placówki handlowe, w których sprzedawca prowadzi bezpośrednią sprzedaż napojów alkoholowych.

Regulacje prawne zawarte w omawianych jednostkach redakcyjnych uchwały, podobnie jak w, także kwestionowanych skargą, § 3 i 6 oraz niezaskarżonych przez Prokuratora § 2 i § 5 uchwały, stanowią zbiór norm regulujących zasady sprzedaży alkoholu, w sytuacji gdy wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i (...) ustawowe upoważnienie rady gminy obejmuje jedynie umocowanie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Analiza treści zaskarżonej uchwały wskazuje zaś, iż takich zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, rozumianych jako ich rozmieszczenie w terenie, w szczególności usytuowanie względem miejsc chronionych, jak szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego itp., badany akt prawa miejscowego w istocie nie zawiera.

Z tych względów, korzystając z ustawowej kompetencji wynikającej z przepisu art. 134 § 1 ppsa, zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną, za istotnie naruszające prawo uznać należało dodatkowo, prócz zaskarżonych §§ 1 i 4 oraz §§ 3 i 6, także postanowienia §§ 2 i 5 kontrolowanej uchwały.

Zasadny okazał się także zarzut skargi, że § 9 uchwały, w którym przewidziano, że zezwolenia wydane przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, zachowują swoją moc do czasu utraty ich ważności. Zapis ten bez wątpienia wykracza poza granice upoważnienia z art. 12 ust. 2 ustawy. Wyartykułowana w tym przepisie niezmienność warunków sprzedaży określonych w dotychczas wydanych zezwoleniach stanowi powtórzenie reguł wynikających z ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przewidzianej w art. 16 § 1 Kpa. Przepis § 9 uchwały w istocie nie ma charakteru normatywnego, lecz wyłącznie informacyjny, co jest nie do pogodzenia z charakterem prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego, który powinien zawierać wyłącznie postanowienia służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 ppsa Sąd stwierdził nieważność § 1 , § 2 , § 3, § 4, § 5, § 6, § 9 kontrolowanej uchwały oraz jej tytułu w części obejmującej słowa: "oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych". Wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w pkt l wyroku jednostek redakcyjnych zaskarżonej uchwały oraz części jej tytułu w zakresie wskazującym, iż przedmiot jej regulacji obejmuje także "zasady usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu" powoduje, że pozostała jej część realizuje zakres delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, pozostając zgodną z prawem uchwałą w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem jak i w miejscu sprzedaży na terenie miasta.

Stosownie do przepisu art. 152 ppsa, nakładającego na sąd administracyjny obowiązek określenia, czy i w jakim zakresie zakwestionowany akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku, sąd orzekł jak w pkt II wyroku uznając, iż motywy uwzględnienia skargi stanowią jednocześnie przesłanki wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu we wskazanej części.

Mając na uwadze, iż istotna wadliwość kontrolowanej uchwały polegała na tym, iż z jednej strony unieważnione regulacje wykraczały poza zakres upoważnienia ustawowego, wynikającego z ust. 2 art. 12 ustawy, zaś z drugiej brak w niej było regulacji wyznaczonych zakresem posiadanego przez radę gminy upoważnienia do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu, rzeczą organu stanowiącego Gminy będzie podjęcie nowej uchwały odpowiadającej posiadanemu upoważnieniu ustawowemu.