Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 654/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] marca 2022 r. [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2022 r., znak [...], na podstawie art. 50 ust. 2, 5 i 7 oraz art. 106 ust. 1, 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej powoływana jako ups) przyznał D. C. (dalej określana jako Skarżąca) świadczenie w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych dla córki L. C. od 1.04.2022 r. do 31.05.2022 r. w wymiarze 40 godzin, tj. 20 godzin w miesiącu kwietniu 2022 r. i 20 godzin w miesiącu maju 2022 r. – nieodpłatnie. Równocześnie organ szczegółowo opisał zakres ww. usług.

W uzasadnieniu organ wskazał, że L. C. jest dzieckiem z orzeczoną niepełnosprawnością od urodzenia zgodnie z orzeczeniem z [...] .03.2022 r. na czas określony do 31.12.2022 r. Jako przyczyny wskazano całościowe zaburzenie rozwojowe tj. 12-C, ma stwierdzony autyzm atypowy.

Nie przychylono się do wniosku Skarżącej z 7.03.2022 r. (uzupełnionego w dniach 10.03.2022 r. i 16.03.2022 r.) o udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 40 godzin miesięcznie na okres od 1.04.2022 r. do 31.12.2022 r. Podkreślić należy, że zaświadczenie lekarskie, które wskazuje potrzebę realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 40 godzin miesięcznie, nie jest zleceniem dla pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej określa zakres świadczenia pomocy, jednocześnie uwzględniając terapię, którą dziecko realizuje w instytucji oświaty (szkoła, przedszkole) oraz w placówkach opieki medycznej. Główny obowiązek wspierania procesu rehabilitacyjnego spoczywa na placówkach oświaty i opieki medycznej. Lekarz psychiatra w zaświadczeniu z [...].02.2022 r. wskazał potrzebę realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych z powodu rozpoznania: autyzm atypowy.

Zgodnie z otrzymaną informacją z Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Inegracyjnymi w B. z [...] .03.2022 r. córka Skarżącej realizuje podstawę programową kształcenia ogólnego w wymiarze 18 godzin dydaktycznych oraz 2 godziny języka angielskiego i 2 godziny religii tygodniowo oraz zajęcia poza podstawą programową: arteterapia – 1 godzina w tygodniu, rewalidacja – 1 godzina w tygodniu, logopedia – 1 godzina w tygodniu – razem 5 godzin w tygodniu, tj. 20-25 godzin w miesiącu. Ponadto uczęszcza ona do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej Nr [...] w B., gdzie została objęta treningiem umiejętności społecznych w wymiarze 6 godzin w okresie od listopada 2021 r. do marca 2022 r. i nie korzysta z innego wsparcia specjalistycznego.

Opinia terapeuty specjalistycznych usług opiekuńczych z Zespołu Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia w B. z grudnia 2021 r. potwierdza, że dotychczasowy wymiar świadczonej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych przynosi pozytywne efekty terapeutyczne.

Ustawa o pomocy społecznej w art. 50 ust. 1 i ust. 2 wskazuje, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomocy formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych oraz że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Dalej cyt. ustawa w art. 50 ust. 4 określa, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Zgodnie z art. 50 ust. 5, powyższej ustawy ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala między innymi ich zakres i okres świadczenia. Przedmiotowa ustawa wskazuje w art. 2 ust. 1, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ww. ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast zadaniem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Ustawa o pomocy społecznej wskazuje w art. 3 oraz 4, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Uprawnienia wynikające z ustawy o pomocy społecznej, w tym przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej (por. np. wyrok NSA z 7.05.2015 r., I OSK 2471/13, wyrok NSA z 10.01.2012 r., I OSK 1344/11, wyrok WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 502/17). Dlatego oprócz wzięcia pod uwagę wskazań lekarskich, organ jest zobowiązany do zbadania możliwości świadczenia ww. usług oraz dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia. Specjalistyczne usługi opiekuńcze przeznaczone są dla osób dorosłych, wykazujących zaburzenia wymienione w art. 3 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, w tym chorych psychicznie (wykazujących zaburzenia psychotyczne), upośledzonych umysłowo oraz osób wykazujących inne poważne zakłócenia czynności psychicznych, które zgodnie ze stanem wiedzy medycznej zaliczane są do zaburzeń psychicznych, a osoba ta wymaga takiej formy pomocy i opieki niezbędnej do życia w środowisku rodzinnym lub społecznym. W wyjątkowych przypadkach dla dzieci i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi, pozbawionych dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, jeśli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć świadczonych przez inne zobowiązane podmioty. Powyższe zgodne jest z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz Zarządzeniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Nr [...] z [...] czerwca 2021 r. w sprawie wprowadzenia Procedury postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Świadczenia, które ustawowo zapewniane są w ramach innych systemów (oświata, ochrona zdrowia), nie mogą być zastępowane świadczeniami z pomocy społecznej. Sposób realizacji świadczeń w ramach innych systemów określają między innymi rozporządzenia wydane na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 5 oraz art. 127 ust. 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1149 ze zm.), a także art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1878 ze zm.). W dokumentach tych zawarto zasady udzielania i organizacji pomocy psychologiczno pedagogicznej, organizacji kształcenia oraz prowadzenia zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży (między innymi zaburzonych psychicznie) przez podmioty zobowiązane w ramach systemów innych niż pomoc społeczna.

W przedmiotowym postępowaniu należy uznać, że córka Skarżącej nie jest pozbawiona dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, gdyż zgodnie z orzeczeniem Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej, co też potwierdzono zaświadczeniem ze szkoły, jest objęta wsparciem zgodnie z potrzebami i w wymiarze określonym w ustawie zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 5 oraz art. 127 ust. 19 ustawy - Prawo oświatowe.

Przedłożone zaświadczenie lekarza psychiatry o potrzebie realizacji wsparcia w miejscu zamieszkania nie może zastępować innych możliwości terapii w ramach systemu ochrony zdrowia w formie stacjonarnej lub dziennej, o ile nie ma faktycznych przeciwwskazań zdrowotnych i przerzucać odpowiedzialność za wsparcie terapeutyczne na system pomocy społecznej. W B. funkcjonują placówki medyczne, oświatowe oraz terapeutyczne, zarówno finansowane z budżetu państwa, organizacji pozarządowych, jak i prywatnych realizujących wsparcie na rzecz dzieci z zaburzeniami psychicznymi. Nadmienić należy, że na rodzinie w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek zapewnienia dziecku niezbędnych potrzeb zgodnie z posiadanymi możliwościami i kompetencjami opiekuńczo-wychowawczymi, które powinny być wzmacniane między innymi poprzez udział w warsztatach i szkoleniach w zakresie podnoszenia własnych kompetencji opiekuńczo-wychowawczych, w ramach warsztatów organizowanych przez poradnie psychologiczno-pedagogiczne, jak również współpracując w tym zakresie z kadrą pedagogiczną szkoły, co też wskazane zostało w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka.

Ustalając wymiar godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, organ dokonał również analizy wymiaru zrealizowanych godzin specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych na rzecz podopiecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Ustalono, że w styczniu 2022 r. objęto przedmiotową pomocą 119 osób, wykonano 1675,50 godzin usług specjalistycznych, średnia liczna godzin wykonanych na rzecz jednej osoby w miesiącu wyniosła 14,08 godziny. W lutym 2022 r. natomiast objęto przedmiotową pomocą 118 osób, wykonano 1733,50 godzin usług specjalistycznych, średnia liczna godzin wykonanych na rzecz jednej osoby w miesiącu wyniosła 14,69 godziny. Okres, na jaki została przyznana decyzja administracyjna na SUO, uwarunkowana jest również zabezpieczeniem środków finansowych w budżecie Zespołu Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia na realizację powyższego zadania na rzecz podopiecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Stosownie do informacji od realizatora SUO z [...].03.2022 r. posiadany budżet zapewni jedynie realizację usług w wymiarze godzin na poziomie I kwartału 2022 r. w okresie od 1.04.2022 r. do 31.05.2022 r. Wymiar usług ustalono na podstawie okoliczności sprawy i środków finansowych przyznanych na realizację SUO oraz w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy z [...] .03.2022 r.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca. W jego uzasadnieniu wskazała, że wnioskowana pomoc dotyczy specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi z art. 18 ust. 1 pkt 3 ups jako zadanie zlecone z administracji rządowej jako dodatkowa forma pomocy ponad wymiar z innych systemów, zgodnie z wydanym zaświadczeniem lekarza specjalisty. Organ I instancji jednak ograniczył udzielenie pomocy do tylko 33% wymiaru godzin i ograniczył czas o okres do 20%. Przyczyną odmowy jest korzystanie przez dziecko z form pomocy innych systemów oraz brak środków finansowych na zadanie zlecone z administracji rządowej. Dziecko Skarżącej z uwagi na rozpoznanie schorzenie wymaga zarówno kształtowania umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, jak i kształtowania pozytywnych relacji z osobami bliskimi. Organ wskazał, że ograniczono pomoc z uwagi na brak środków finansowych realizowanych specjalistycznych usług. Ten argument jest całkowicie niezrozumiały, ponieważ o braku środków na realizację zleconego zadania można mówić w momencie braku środków w budżecie państwa. Brak w materiale dowodowym jest wniosku o zwiększenie dotacji celowej na zadanie zlecone, tym bardziej brak jest odmowy zwiększenia przez UW. Organ nie może argumentować ograniczenia pomocy ze względu na brak środków, o których zwiększenie nie wnioskował, a zaniechał prawem przewidzianych działań.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) oraz art. 50 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ups - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Skarżąca wniosła o specjalistyczne usługi opiekuńcze dla J. C., Z. C. i L. C., zasiłek okresowy i zasiłki celowe na zakup żywności. Z jej oświadczenia z [...] .03.2022 r. wynika, że oczekuje realizacji usług opiekuńczych dla dzieci po 40 godzin SUO miesięcznie.

Z zaświadczenia lekarskiego z [...] lutego 2022 r. wynika, że L. C. zalecono dostęp do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych w ilości 40 godzin miesięcznie w terminie od 17 lutego 2022 r. do 31 stycznia 2023 r., uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, w tym pomoc w gospodarowaniu pieniędzmi w ilości 20 godzin miesięcznie. Zajęcia powinny odbywać się w domu, poza innymi formami wsparcia, które dziecko otrzymuje. Z części IV aktualizacji wywiadu z [...] marca 2022 r. wynika, że L. C. jest objęta wsparciem w formie SUO na okres I-III.2022 r. w wym. 20 godz/m-c nieodpłatnie oraz posiłkami w szkole na okres I-VI.2022r. nieodpłatnie. Zgodnie z otrzymaną informacją ze Szkoły Podstawowej Nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w B. z [...] marca 2022 r. realizuje ona podstawę programową kształcenia ogólnego oraz zajęcia poza podstawą programową: arteterapia – 1 godzina w tygodniu, rewalidacja – 1 godzina w tygodniu, logopedia – 1 godzina w tygodniu – razem 5 godzin w tygodniu, tj. 20-25 godzin w miesiącu. Ponadto uczęszcza ona do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej Nr [...] w B., gdzie została objęta treningiem umiejętności społecznych w wymiarze 6 godzin w okresie od listopada 2021r. do marca 2022 r. i nie korzysta z innego wsparcia specjalistycznego.

Ustalając wymiar godzin przyznanych przez specjalistycznych usług opiekuńczych, organ dokonał również analizy wymiaru zrealizowanych godzin specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych na rzecz podopiecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Ustalono, że w styczniu 2022 r. objęto przedmiotowej pomocą 119 osób, wykonano 1675,50 godzin usług specjalistycznych, średnia liczba godzin wykonanych na rzecz jednej osoby w miesiącu wyniosła 14,08 godzin. W lutym 2022 r. natomiast objęto przedmiotową pomocą 118 osób, wykonano 1733,50 godzin usług specjalistycznych, średnia liczba godzin wykonanych na rzecz jednej osoby w miesiącu wyniosła 14,69 godzin. Okres, na jaki została przyznana decyzja administracyjna na SUO, uwarunkowana jest również zabezpieczeniem środków finansowych w budżecie Zespołu Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia na realizację powyższego zadania na rzecz podopiecznych z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Stosownie do informacji od realizatora SUO z [...] marca 2022 r. posiadany budżet zapewni jedynie realizację usług wymiarze godzin na poziomie I kwartału 2022 r. w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 maja 2022 r. Aktualnie planowany koszt świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych dla córki Skarżącej w wymiarze 20 godzin miesięcznie w okresie od 1 kwietnia 2022 r. do 31 maja 2022 r. wynosi łącznie 2.727,60 zł, miesięcznie 1.363,80 zł i pokrywany jest w całości z budżetu państwa.

Przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 ups pozostawione jest uznaniu organu administracji. Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek przyznania tego rodzaju świadczenia nie przesądza o tym, że organ pomocy społecznej ma obowiązek orzec o ich przyznaniu, a tym bardziej że zobowiązany jest przyznać takie świadczenie w wymiarze oraz w zakresie, w jakim domaga się tego wnioskodawca. Swoistym potwierdzeniem luzu decyzyjnego, jakim dysponuje organ w tym zakresie, jest dyspozycja art. 50 ust. 5 ups, w myśl którego ustalenie (również) zakresu, okresu i miejsca świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych pozostaje w gestii ośrodka pomocy społecznej. Dokonując rozstrzygnięć w tym przedmiocie, organy administracji oczywiście zobowiązane są wziąć pod uwagę potrzeby beneficjalna specjalistycznych usług opiekuńczych wynikające z jego schorzenia. Organy zobowiązane są jednak jednocześnie kierować się zasadą pomocniczości (subsydiarności) wyrażoną w art. 2 ust. 1 ups, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie spornych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dodatkowo ośrodek pomocy społecznej, ustalając wymiar specjalistycznych usług opiekuńczych, zmuszony jest uwzględniać wysokość przeznaczonych na wykonywanie tego rodzaju świadczeń środków finansowych (wyrok WSA w Bydgoszczy z 20.12.2021 r., II SA/Bd 1157/21, LEX nr 3326071.).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że organ przyznał stronie większą ilość godzin niż średnia liczba godzin wykonywanych na rzecz jednej osoby w miesiącu. Córka Skarżącej korzysta również z innych form pomocy, co wynika z aktualizacji wywiadu ze stroną z [...] marca 2022 r. i jest objęta pomocą specjalistów.

Mając na uwadze ograniczone środki finansowe organu I instancji oraz materiał dowodowy dotyczący udzielania pomocy wnioskującym o specjalistyczne usługi opiekuńcze, SKO orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy

Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, powielając argumentację zawartą w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Zgodnie z art. 50 ust. 2 ups, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 ups). Natomiast ich rodzaje świadczone dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie z 22 września 2005 r. (art. 50 ust. 7 ups). Przyznanie ww. usług następuje w formie decyzji administracyjnej, w której określa się zakres, okres i miejsce ich świadczenia (art. 50 ust. 5 ups). Z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 ups wynika zaś, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2 ups).

Decyzja w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, wydawana na podstawie art. 50 ust. 2 ups, jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i utrwalić w aktach wyniki jego badania (art. 7 kpa), poczynić ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). W ten sposób przeprowadzona analiza okoliczności sprawy stanowi podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Natomiast niezgodna z prawem jest decyzja uznaniowa naruszające wskazane reguły postępowania administracyjnego, co ma miejsce m.in., gdy organ pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, nie odniesie się do istotnych dla sprawy okoliczności, czy też pominie istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych (SUO) było ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług oraz miejsca i okresu ich świadczenia. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy, uzasadniając decyzje w zakresie ilości godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych oraz okresu ich świadczenia, ograniczyły się w istocie wyłącznie do wskazania, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wynika z ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz korzystania przez dziecko również z innych form pomocy w szkole. Zauważyć należy, że organy nie wykazały tych ograniczonych możliwości finansowych żadnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, a jedynie się na tę okoliczność powołały. W sprawie Skarżąca wnioskowała o przyznanie na córkę specjalistycznych usług opiekuńczych w liczbie 40 godzin miesięcznie od kwietnia do grudnia 2022 r. Taki wymiar koniecznych usług opiekuńczych wskazuje także zaświadczenie lekarskie przedłożone przez Skarżącą. Organy natomiast przyznały wnioskowane świadczenie jedynie w wymiarze 20 godzin miesięcznie, i to jedynie w okresie od 1.04 do 31.05.2022 r. Powołanie się w takich okolicznościach jedynie na ograniczone możliwości finansowe, przy tak dużym - w stosunku do złożonego wniosku - ograniczeniu ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, w szczególności odmowa ich przyznania na okres od czerwca do grudnia 2022 r., nie pozwala na uznanie rozstrzygnięć organów za należyte uzasadnione w kwestionowanym skargą zakresie.

Charakter specjalistycznych usług opiekuńczych, jako świadczenia przyznawanego dla osób mających szczególne potrzeby wynikające z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, a także okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stwierdzone w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim potrzeby dziecka wymagały rozważenia i uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić mu dowolności, a więc z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Tak znaczne ograniczenie ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych i okresu ich świadczenia wymagało rozważenia również sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby wymagającej pomocy i rozmiaru jej potrzeb oraz dokonania w tym świetle oceny, czy wymiar przyznanych usług pozwoli w przypadku córki Skarżącej na realizację celu, jakie winny spełniać specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz czy uwzględnia on szczególne potrzeby dziecka wynikające z rodzaju jego schorzenia. Te okoliczności nie zostały jednak w sprawie w ogóle wyjaśnione, organy obu instancji poprzestały jedynie na ogólnych stwierdzeniach, że w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy i zgromadzono dokumenty.

Organy powoływały się na okoliczność korzystania przez córkę Skarżącej z innych form pomocy, jednak nie dokonały żadnych konkretnych ustaleń w tym zakresie, w szczególności na ile zajęcia realizowane przez nią poza podstawą programową w szkole w ilości 5 godzin tygodniowo mogą rekompensować brak przyznania wnioskowanych świadczeń w zakresie SUO, uwzględniając w tym zakresie wyraźnie stwierdzenie z zaświadczeniu lekarskim z [...] .02.2022 r. (k. 27-29 akt adm.), z którego wynika wprost, że zalecane jest przyznanie świadczeń SUO w wysokości 40 godzin miesięcznie, przy czym "Zajęcia powinny odbywać się w domu. Terapia w ramach SUO musi odbywać się poza innymi formami wsparcia, z którego dziecko korzysta".

Organy nie wykazały zatem w sposób należyty, aby przyznane świadczenia w ograniczonym zakresie były dostosowane do aktualnych szczególnych potrzeb dziecka wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. W kontrolowanych decyzjach brak jest rozważań odnoście przekonujących przyczyn przyznania ograniczonej liczby godzin świadczenia, znacznie odbiegającej od tej wynikającej z zaświadczenia lekarza. Organy co prawda powołują się na okoliczność, że dziecko Skarżącej uczestniczy w szkole w zajęciach terapeutycznych, jednak nie budzi wątpliwości, że nawet przy uwzględnieniu tych zajęć szkolnych i doliczeniu do tych przyznanych przez organ w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych, łączna liczba godzin zajęć, w których uczestniczy dziecko Skarżącej, znacznie odbiega od tej wynikającej z zaświadczenia lekarza, w szczególności w okresie, na który w ogóle nie przyznano świadczeń. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych istotne znaczenie ma zlecenie specjalistycznych usług opiekuńczych wystawione przez lekarza specjalistę. To bowiem lekarz danej specjalizacji określa potrzeby osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług.

Powyższe oznacza, że podjęta w ramach uznania administracyjnego decyzja została wydana bez rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, a więc w sposób istotnie naruszający art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa.

Odnośnie kwestii ograniczeń finansowych należy wskazać, że organ był uprawniony przy wydawaniu decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, uwzględnić swoje możliwości finansowe. Pozwalał na to uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia oraz okoliczność, że zgodnie z zasadami ogólnymi ustawy o pomocy społecznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a taką jest sprawa o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, decyzje organów pomocowych determinują m.in. możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). Z okoliczności, że świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych, realizowanych przez gminę ze środków, które zapewnia budżet państwa, nie można wywodzić, że organ pomocowy w zakresie rozdysponowania tych świadczeń nie podlega ograniczeniom finansowym. Tym samym, zdaniem Sądu, organ, podejmując decyzję w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, mógł wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe oraz potrzeby innych. Niemniej jednak był on także zobowiązany do rozważenia sytuacji i potrzeb osoby wymagającej pomocy, czego nie uczynił. Powyższe oznacza również, że organ powinien odnieść się do zarzutów Skarżącej odnośnie możliwości podjęcia przez organ pomocowy przewidzianych prawem działań w celu pozyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania.

Słusznie bowiem Skarżąca wskazuje na sposób finansowania przedmiotowych świadczeń. Skoro są one finansowane, jako zadania zlecone, z budżetu państwa, to przy ograniczaniu rozmiaru przyznawanych świadczeń ze względu na ograniczenia finansowej istotna jest informacja odnośnie tego, czy w danym roku nie jest już możliwe zwiększenie finansowania ze strony budżetu państwa, co wymaga uwzględnienia w rozstrzygnięciach wydawanych przez organ pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie nie wynika, czy organ gminy w ogóle dokonał takiego rozeznania, czy w ogóle wystąpił do organu administracji rządowej (Wojewody [...]) o przyznanie stosownych środków na ten cel. W tej mierze akta administracyjne sprawy nie zawierają żadnego dokumentu potwierdzającego, że organ podjął jakiekolwiek działania do których zobowiązują go przepisy prawa, w tym wprost art. 9 ust. 1 ups stanowiący, że obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawami. Skoro więc w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że organ gminy wystąpił o przyznanie stosownych środków finansowych do organu administracji rządowej, a także sygnowanego przez organ administracji rządowej (Wojewodę) dokumentu wskazującego bądź to np. na przekazanie takich środków w niewystarczającej wysokości, czy też np. na brak takich środków w budżecie, to twierdzenie organu o braku środków na finansowanie specjalistycznych usług opiekuńczych jawi się w takim stanie rzeczy jako gołosłowne i nieuprawnione.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły i nie rozważyły istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniosły się do wszystkich zarzutów i twierdzeń Skarżącej, przez co naruszyły istotnie przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie pozwala w istocie na poznanie motywów rozstrzygnięcia organu, a tym samym na jego kontrolę przez sąd administracyjny. Tylko wyczerpujące ustalenie i rozważenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego i uniknąć zarzutu, że organ działa w sposób dowolny, pozbawiony racjonalnych przesłanek.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekł jak sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają ustaleń dotyczących sytuacji zdrowotnej dziecka Skarżącej i jego potrzeb ze szczególnym uwzględnieniem treści zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że zajęcia powinny się odbywać poza innymi formami wsparcia, oraz możliwości finansowych organu, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu, na podstawie wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a po jego rozważaniu wydadzą rozstrzygnięcie, które uzasadnią zgodnie ze wymogami art. 107 § 3 kpa.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 11.10.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.