Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2882/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 527/12 w sprawie ze skargi M. R. i T. R. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2012 r. nr OA.7721.75.2012.MMat w przedmiocie nakazu rozbiórki studni głębinowej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz M. R. i T. R. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 527/12, w sprawie ze skargi M. R. i T.R. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2012 r., nr OA.7721.75.2012.MMat w przedmiocie nakazu rozbiórki studni głębinowej w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z dnia 15 marca 2012 r., nr PINB-7140/279/11, a w pkt II. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach z dnia 19 grudnia 2011 r., nr PINB-7140/279/11.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

W dniu 17 listopada 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żarach wpłynęło zawiadomienie M. i T. R. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przybudowanym garażem dwustanowiskowym oraz przyłączami wodno-kanalizacyjnym i energetycznym na działce nr ..., w miejscowości S., gmina Ż. zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr ... z dnia 6 stycznia 2010 r. udzielonego przez Starostę Żarskiego.

W dniu 23 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach, zw. dalej PINB, sporządził notatkę służbową, w której wskazał, że na podstawie posiadanych rejestrów decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych ustalił, iż nie zostało wydane pozwolenie na budowę, ani dokonane zgłoszenie robót budowlanych polegających na wykonaniu studni głębinowej wraz z zewnętrzną instalacją wodociągową i elektryczną, na działce nr ...

W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2011 r. PINB wskazał, że w dniu 28 listopada 2011r. M. i T. R. dokonali zgłoszenia wykonania robót polegających na obudowie ujęcia wód podziemnych ze źródłem na głębokości 23 m i wydajności do 5,0m3/dobę oraz budowie przyłącza wodociągowego i elektroenergetycznego do ujęcia. W dniu 2 grudnia 2011 r. Starostwo Powiatowe w Żarach zawiadomiło, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie realizacji robót. PINB ustalił, że w ramach robót wykonano odwiert głębokości 23m oraz ułożono przewód elektryczny YkY 3x 4 mm i rurę PE Ø 40 mm. Zestaw hydroforowy został zamontowany w pomieszczeniu kotłowni budynku mieszkalnego. Według oświadczenia inwestora odwiert studni wykonany był w marcu 2010r. natomiast hydrofor wraz z instalacjami wykonane zostały w grudniu 2011 r.

Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. organ powiatowy zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych (wykonanie studni głębinowej wraz z wykonaniem zewnętrznej instalacji wodociągowej i elektrycznej) na działce nr ...

Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2011 r., znak: PINB-7140/279/11, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, organ I instancji wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przy budowie obiektu nr 1 (według oznaczenia w załączniku do postanowienia) - studni głębinowej wraz z wykonaną do niej zewnętrzną instalacją wodociągową i elektryczną zlokalizowaną na terenie działki nr ... oraz nałożył na M. i T.R. obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni od dnia otrzymania postanowienia następujących dokumentów: zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń lub rzeczoznawcę budowlanego; kserokopii uprawnień budowlanych i zaświadczeń o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego projektantów oraz osób sprawdzających; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ...

W dniu 15 marca 2012r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Żarach, powołując się na art. 48 ust. 1 w związku z art. 4 Prawa budowlanego, wydał decyzję znak: PINB-7140/279/11, mocą której nakazał M. i T. R. rozbiórkę obiektu nr 1 (według oznaczenia w załączniku do decyzji) - studni głębinowej wraz z wykonaną do niej zewnętrzną instalacją wodociągową i elektryczną zlokalizowaną na terenie działki nr ... w miejscowości S., gmina Ż.. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa studnia głębinowa stanowi urządzenie wodne, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 litera "d" ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Dalej organ wskazał, że budowa studni nie została przez ustawodawcę zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie wymieniono jej w zamkniętym katalogu zawartym w art. 29 Prawa budowlanego. W ocenie organu wykonano ujęcie wody (studnię wierconą), stanowiące urządzenie służące poborowi wody, które wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, stąd w sprawie zastosowanie znajduje procedura określona w art. 48 Prawa budowlanego, z zachowaniem przesłanek wymienionych w ww. przepisie. Organ umożliwił legalizację dokonanej samowoli budowlanej, jednakże z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.i T.R.

Decyzją z dnia 7 maja 2012 r., znak: OA.7721.75.2012.MMat, Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie i wydał rozstrzygnięcie biorąc za podstawę prawidłowo wskazane przepisy prawa. LWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej - bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. M. i T. R. złożyli od ww. decyzji skargę do Sądu Wojewódzkiego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżących wykonanie studni głębinowej wierconej nie jest w rozumieniu Prawa budowlanego robotą budowlaną, a zatem nie mogła mieć miejsca samowola budowlana. Skarżący podali, iż odwiert studni miał miejsce 22 marca 2010r., a geodeta sporządzając mapę w październiku 2011r. z pewnością widział otwór studzienny studni wierconej wiosną 2010r. i doszedł do przekonania, że nie ma żadnych przeszkód jeśli na mapie będzie funkcjonowało oznaczenie studni wraz z obudową. W ocenie skarżących organy błędnie dokonując interpretacji przepisów prawa, a w szczególności na potrzeby oceny czy studnia głębinowa jest budowlą, odnoszą się do przepisów Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki uznał skargę za zasadną, co umożliwiło Sądowi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji oraz orzeczeń ją poprzedzających, które okazały się wadliwe w stopniu skutkującym konieczność ich uchylenia.

W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki zbadał stanowisko organu w kwestii kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego, którym jest w danej sprawie studnia głębinowa. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji przyjęły stanowisko, zgodnie z którym studnia głębinowa stanowi urządzenie budowlane, które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 9 Prawie budowlanym. Przez pojęcie urządzenia budowlanego należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Zdaniem organu studnia głębinowa stanowi jednocześnie samodzielny obiekt budowlany – budowlę. Konsekwencją uznania, że studnia głębinowa jest budowlą, jest poddanie robót budowlanych związanych z jej wykonaniem wymogom Prawa budowlanego, w tym przepisowi art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Ustawa Prawo budowlane definiuje również użyte w przytoczonym powyżej przepisie pojęcie "robót budowlanych". Stosownie do treści art. 3 pkt 7 przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. A zatem zakwalifikowanie studni głębinowej jako obiektu budowlanego pociąga konsekwencję w postaci konieczności uzyskania pozwolenia na jej budowę. Samo dokonanie zgłoszenia wykonania robót, jak to miało miejsce w analizowanej sprawie, nie jest w takiej sytuacji wystarczające.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaprezentowane stanowisko organu, zgodnie z którym studnia głębinowa, stosownie do przepisów Prawa budowlanego jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą, nie jest prawidłowe. W myśl art. 3 pkt 1 przez pojęcie obiektu budowlanego należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Natomiast stosownie do treści art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Spośród przykładowego wyliczenia zawartego w przytoczonym powyżej przepisie art. 3 pkt 3, ustawodawca wymienił urządzenia hydrotechniczne, które ze względu na przeznaczenie, którym jest prowadzenie gospodarki wodnej, jest najbardziej zbliżone do studni głębinowej. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia urządzenia hydrotechnicznego, natomiast definicja taka została zawarta w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (DZ.U. z 2007 r. Nr 86 poz. 576), wydanym na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W myśl § 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia przez budowlę hydrotechniczną rozumie się budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami, przepusty wałowe i mnichy, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, progi, grodze, nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, pomosty, nabrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki dla ryb. W treści przytoczonego powyżej przepisu rozporządzenia wymienia się ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, przepis nie obejmuje natomiast swoim pojęciem ujęć śródlądowych wód głębinowych, do których zaliczane są studnie głębinowe. Dlatego też, wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji, nie ma podstaw prawnych aby studnię głębinową zakwalifikować jako budowli, o której mowa w art. 3 pkt 1 b w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Za słuszny Sąd Wojewódzki uznał pogląd organu, zgodnie z którym studnia głębinowa jest urządzeniem budowlanym. Przyjęcie powyższego stanowiska prowadzi do wniosku, iż na wykonanie prac obejmujących wykonanie studni głębinowej nie jest wymagane uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Stanowisko to potwierdza analiza przepisów ustawy dotyczących obowiązku zgłoszenia określonych robót budowlanych. Stosownie do treści art. 29 ust. 2 pkt 10 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m3/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 na wykonanie tych robót wymagane jest dokonanie zgłoszenia.

W tym miejscu Sąd Wojewódzki zauważył, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 20, w związku z art. 30 ust. 1pkt 1a ( z zastrzeżeniem przepisu art. 29a) budowa przyłączy energoelektrycznych i wodociągowych także nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga dokonania zgłoszenia.

Z treści wskazanych przepisów wynika zatem, że obowiązkowi zgłoszenia podlega wykonanie robót polegających na obudowie ujęcia wód podziemnych. Ustawodawca nie określa omawianego przedsięwzięcia jako studni głębinowej, lecz jako ujęcie wód podziemnych. Dopiero zaopatrzenie danego ujęcia wody podziemnej w obudowę (art. 29 ust. 2 pkt 10) stanowi o tym, iż staje się ono studnią głębinową.

Pojęcie studni głębinowej zamieszczone zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690).

W rozdziale 6 zawarto przepisy regulujące odległości studni od granicy działki oraz innych punktów odniesienia, nadto przepisy dotyczące sposobu wykonywania obudowy studni kopanej i studni wierconej.

Wskazany akt wykonawczy wydany został w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl wskazanego przepisu warunki (techniczne), o których mowa w ust. 1 pkt 1, określi, w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. A zatem delegacja zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 upoważniała do regulacji warunków technicznych – oprócz budynków – również urządzeń związanych z budynkami, a takim urządzeniem, jak wyżej wywiedziono, jest w analizowanej sprawie studnia głębinowa. Rozważania te prowadzą do wniosku, iż zakwalifikowanie studni jako budowli hydrotechnicznej nastąpiło z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego uchybienia było przyjęcie przez organ nieprawidłowego trybu legalizacji przeprowadzonych robót, albowiem organ błędnie oparł postępowanie legalizacyjne o przepis art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie właściwym trybem postępowania legalizacyjnego było postępowanie oparte na przepisie art. 49b Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wykonanie robót objętych zgłoszeniem nastąpiło przed formalnym dokonaniem ich zgłoszenia. Na mapie sytuacyjno - wysokościowej z dnia 26 października 2011 r. na działce nr 17/1, stanowiącej własność skarżących, widoczne jest usytuowanie studni głębinowej wraz z przyłączami. Zgłoszenie wykonania robót nastąpiło natomiast w dniu 28 listopada 2011 r. Twierdzeń skarżących jakoby objęte zgłoszeniem roboty wykonane zostały w dniu 3 grudnia 2011 r., a zatem po otrzymaniu zawiadomienia organu o braku sprzeciwu co do rozgłoszonych robót, nie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Mapa sytuacyjno – wysokościowa jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 76 k.p.a. Jako taki korzysta z domniemania prawdziwości tego co zostało w nim stwierdzone przez powołany organ państwowy, przy czym domniemanie to nie jest niewzruszalne.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że kwestionując ustalenia wynikające z powyższej mapy, skarżący nie przedstawili żadnego kontrdowodu, chociażby zbliżonego mocą dowodową do wskazanego dokumentu, jak również nie zgłosili żadnych wniosków dowodowych, których przeprowadzenie miałoby zmierzać do potwierdzenia słuszności ich twierdzeń. W tej sytuacji dowodowej brak było podstaw do przyjęcia, że pomimo ustaleń wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wykonanie robót objętych zgłoszeniem nastąpiło, tak jak twierdzą skarżący, w dniu 3 grudnia 2011 r.

Tryby legalizacyjne oparte na przepisach art. 48 i 49b Prawa budowlanego zawierają odmienne regulacje, a różnica polega przede wszystkim na rodzaju obowiązków, jakie w trakcie legalizacji samowoli budowlanej organ nakłada na podmioty, o których mowa w art. 52 Prawa budowlanego. Wprawdzie w obydwu przypadkach niewykonanie nałożonych postanowieniem obowiązków prowadzi do orzeczenia sankcji rozbiórki obiektu, to jednak rodzaj nałożonych obowiązków może mieć znaczenie dla wyniku końcowego postępowania legalizacyjnego. Uznano zatem, że pomimo przyjętej przez organ błędnej kwalifikacji wykonanych robót, w sprawie zaistniał przypadek samowoli budowlanej, jednakże objętej regulacją z art. 49b Prawa budowlanego. Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, który w określonych przypadkach upoważnia organ do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz możliwość pogorszenia warunków zdrowotno - sanitarnych, świetle wskazanego powyżej przepisu, są okolicznościami które mogą uzasadniać nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego złożył LWINB, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez ustalenie, że samowolna budowa studni głębinowej nie stanowi przypadku określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz objęta jest regulacją z art. 49b Prawa budowlanego.

Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Wojewódzki oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez ustalenie, że samowolna budowa studni głębinowej nie stanowi przypadku określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz objęta jest regulacją z art. 49b Prawa budowlanego nie okazał się usprawiedliwiony. Ponadto postawiony został w sposób zbyt ogólny i oderwany od realiów rozpatrywanej sprawy. Dokładnie rzecz bowiem ujmując chodziło w niej o ocenę, czy wywiercenie otworu i umieszczenie w nim rury o średnicy 40 mm na głębokość 29 m w celu zwykłego zaopatrzenia budynku jednorodzinnego w wodę stanowi wykonanie urządzenia niewymagającego pozwolenia na budowę, czy też chodzi w wykonanie budowli wymagającej pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, akceptuje pogląd Sądu Wojewódzkiego, podzielającego pogląd organu, zgodnie z którym studnia głębinowa jest urządzeniem budowlanym. Pogląd ten wymaga jednak doprecyzowania. Pojęcie urządzenia budowlanego wymienione jest w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i obejmuje urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Wiążąc tę definicję z treścią definicji obiektu budowlanego wskazać trzeba na rozróżnienia pojęcia budynku (art. 3 pkt 1 lit. b) i budowli (art. 3 pkt 3). W prawie budowlanym pojęcie budynku zdefiniowano jako pewną całość, tj. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a zatem również z urządzeniami technicznymi o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

Ponieważ art. 3 pkt 3 wskazuje, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a pojęcie budynku zawiera w sobie również urządzenia techniczne, wobec czego, jeśli wraz z projektowanym, czy też już istniejącym budynkiem funkcjonować mają instalacje i urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to uznać trzeba, że wykonywanie jest urządzenie budowlane, a nie budowla.

Zaznaczyć jednak trzeba, że wybudowanie niekiedy tych samych obiektów budowlanych bez związku z budynkiem, w zależności od sytuacji, może być uznane za wykonanie budowli wymagające pozwolenia na budowę.

Dla rozpatrzenia dalszych kwestii związanych z budową studni znaczenie mają też przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145, j.t., ze zm.) Jak stanowi art. 31 ust 1 tej ustawy korzystanie z wód polega na ich używaniu na potrzeby ludności oraz gospodarki, art. 32 pkt 1 stanowi, że wody podziemne wykorzystuje się przede wszystkim do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz na cele socjalno-bytowe. Z art. 34 ust. 2 wynika, że powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych.

Kolejny przepis mający znaczenie należy zacytować in extenso: "Art. 36. 1. Właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

2. Zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, z zastrzeżeniem ust. 3.

3. Nie stanowi zwykłego korzystania z wód:

1) nawadnianie gruntów lub upraw wodą podziemną za pomocą deszczowni;

2) pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę;

3) korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej;

4) rolnicze wykorzystanie ścieków lub wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków, jeżeli ich łączna ilość jest większa niż 5 m3 na dobę."

Z przepisu tego wynika, że pobór wody powierzchniowej lub podziemnej w ilości większej niż 5 m3 na dobę służący zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego stanowi zwykłe korzystanie z wód i przysługuje właścicielowi gruntu. Pozwolenie wodnoprawne nie jest zaś wymagane na wykonywanie urządzeń wodnych do poboru wód podziemnych na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m (art. 124 pkt 5 prawa wodnego). W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit d prawa wodnego studnia jako urządzenie służące do ujmowania wód podziemnych jest urządzeniem wodnym, przy czym studnie wymienione w art. 124 pkt 5 prawa wodnego nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego.

Prawidłowo też zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki na treść art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, z którego wynika, że ustawodawca wyłączył z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na obudowie ujęć wód podziemnych, które jednak zgodnie z treścią art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagają zgłoszenia właściwemu organowi.

Wykonywanie robót związanych z wykonaniem studni czy to kopanej, czy głębinowej jest regulowane przez §§ 30-33 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie przepisy te normują tylko warunki techniczne wykonywania studni, jednakże z ich treści można wyprowadzić wniosek, że wykonanie takich robót polega na szeregu czynności, w tym wykopania lub wywiercenie otworu studziennego, wpuszczenie i uszczelnienie kręgów, wyposażenie studni w urządzenia pompowe i wykonanie jej obudowy. W zależności od potrzeby obudowa może, w przypadku studni głębinowej, zawierać urządzenia pompowe.

Rekonstrukcja treści art. 30 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga analizy celu i zakresu jego ustanowienia. Jeśli bowiem wiadomo, że wykonanie studni stanowi całość techniczną, to powstaje pytanie o powody dla których ustawodawca uznał konieczność zgłoszenia do właściwego organu jedynie wykonania obudowy, nie wspominając o kręgach wkopanych w otwór studzienny lub rurze wprowadzonej do wywierconego otworu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w opisywanej sytuacji należy przyjąć, że samo wywiercenie otworu lub wykopanie studni nie jest poddane rygorom uzyskania zgody władzy budowlanej, natomiast wyprowadzenie elementów studni ponad powierzchnię terenu i wykonanie obudowy wymaga zgłoszenia o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego z zachowaniem warunków określonych w §§ 30-33 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec powyższego, jeżeli studnie wymienione w art. 124 pkt 5 prawa wodnego są wykonywane na potrzeby zwykłego korzystania z wód z ujęć o głębokości do 30 m w celu zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego stanowią urządzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę.

Przyjęcie poglądu przeciwnego, a mianowicie, iż na wykonanie obudowy studni wystarczające jest zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a na wywiercenie otworu lub wykopanie studni potrzebne jest pozwolenie na budowę przeczyłoby zasadzie wyrażonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.

Wyraźnie jednak podkreślić trzeba, że wyrażone wyżej poglądy odnoszą się tylko do budowy urządzeń budowlanych związanych z budynkami, tj. ujęć wód podziemnych związanych ze zwykłym korzystaniem z wody na potrzeby gospodarstw, o których mowa w art. 36 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 124 pkt 5 Prawa wodnego.

Przyjęcie powyższego stanowiska doprowadziło zatem Sąd Wojewódzki do prawidłowego wniosku, iż na wykonanie prac obejmujących wykonanie studni głębinowej nie jest wymagane uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a zarzut skargi kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony.

Dodać też trzeba, że ze względu na wymagania zawarte w przepisach cytowanego rozporządzenia wykonawczego, wykonywanie urządzenia, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wyłącza możliwości badania inwestycji przez organy nadzoru budowlanego i stosownej reakcji tych organów na ewentualne naruszenie prawa.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.