Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 56/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 8, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K.W. i K. W. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. W. i K. W. (dalej jako: "Skarżący", "Strona") – reprezentowani przez r. pr. O. P. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody "[...]" z dnia "[...]" r., znak "[...]", w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że "[...]" S.A. z siedzibą w "[...]" - reprezentowana przez r. pr. E. M.

z (dalej jako: "Wnioskodawca", "Inwestor"), w dniu 17 lutego 2020 r. zwróciła się do Starosty O. (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie

i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Inwestor jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, które ma na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną. W tym celu realizowane są

- w niezbędnym zakresie - inwestycje o charakterze publicznym, polegające na zakładaniu i przeprowadzaniu przewodów i urządzeń służących do przesyłania

i dystrybucji energii elektrycznej. Podano, że nieruchomość obejmująca część działki

nr "[...]" i "[...]" w G. P., na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy G. z dnia "[...]" r.,

nr "[...]", o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, znalazła się w granicach rozgraniczających teren inwestycji, w której część tej nieruchomości przeznaczono na lokalizację infrastruktury elektroenergetycznej, polegającej na budowie elektroenergetycznej jednotorowej kablowo-napowietrznej linii WN 110 kV wraz

z kablem światłowodowym od słupa nr "[...]" do słupa nr "[...]". We wniosku opisano również przebieg rokowań, wskazując, że Inwestor przedstawił Skarżącym propozycję umowy ustanowienia służebności przesyłu oraz jednorazowego wynagrodzenia z tego tytułu. Pomiędzy stronami nie doszło jednak do porozumienia ze względu na brak odpowiedzi Skarżących na zaproszenie do rokowań. Ostatecznie wniesiono również

o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości

w trybie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności, celem wykonania niezbędnych prac. Wyjaśniono, że przebudowa istniejącej i budowa odcinka nowej linii pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną wielu nowych odbiorców, poprzez zwiększenie możliwości przesyłowych, zaś niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji w jak najkrótszym czasie może skutkować przeciążeniami istniejących połączeń elektrycznych, w tym samym wystąpieniem w przyszłości katastrofy z powodu długotrwałych przerw w dostawie energii. Dodano również, że wytwarzanie, dystrybucja i przesyłanie energii jest szczególnie istotne z punktu widzenia gospodarczo-obronnego, co znalazło odzwierciedlenie w ustawie o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa, realizowanych przez przedsiębiorców, a także w ustawie

o zarządzaniu kryzysowym.

Pismem z 21 lutego 2020 r. Starosta wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez opisanie parametrów technicznych projektowanego

w działce odcinka linii elektroenergetycznej oraz o precyzyjne wskazanie zakresu ograniczenia poprzez podanie szerokości pasa technologicznego. Ponadto poproszono o udzielenie wyjaśnień, czy właścicielom nieruchomości została przedstawiona inna propozycja, umożliwiająca uzyskanie zgody na wykonanie określonych prac. Inwestor uzupełnił wniosek wskazując, że szerokość pasa technologicznego wyniesie 2 m, po jednym metrze od osi linii w obydwie strony; kabel linii WN będzie ułożony w ziemi na głębokości 1,5 m. Wyjaśniono również, że przebieg rokowań został dokładnie opisany we wniosku i udokumentowany w załącznikach. Intencją Inwestora było uzyskanie zgody na przeprowadzenie prac, natomiast tytuł prawny, na podstawie którego miałaby ona zostać zrealizowana był kwestią drugorzędną; z uwagi na fakt, że uzyskanie zgody wymagałoby ukształtowania stosunku cywilnoprawnego, zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu, jako jeden z kilu przewidzianych w prawie cywilnym tytułów stosunku prawnego. Podano, że w przedmiotowej sprawie nie jest problemem forma zaproponowana przez Inwestora, a to, że negocjacje nie zostały przez właścicieli nieruchomości w ogóle podjęte.

W toku postępowania administracyjnego Skarżący "stanowczo oświadczyli",

że w przedmiotowej sprawie nie były prowadzone żadne rokowania. Podnieśli, że wydanie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, ograniczającej ich tytuł własności, zmusi ich do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 124 ust. 5 u.g.n., z uwagi na niemożność dalszego prawidłowego korzystania z nieruchomości; zapowiedzieli złożenie wniosku o wykup całej nieruchomości, nie tylko działek objętych niniejszym postępowaniem, co łącznie stanowi powierzchnię ok. 30 ha. Ponadto w piśmie wskazano, że wielokrotnie zwracano się do Starosty drogą elektroniczną o przesłanie odpisów dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, czego nie uczyniono, co stanowi naruszenie art. 10 oraz art. 73 k.p.a. Podniesiono, że organ ma obowiązek współdziałania ze stroną oraz podkreślono obowiązek doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeśli wystąpi o to strona i wskaże adres elektroniczny. Zarzucono również niezapewnienie Skarżącym możliwości dokonania czynności procesowych poprzez system teleinformatyczny. Ostatecznie wskazano, że w zaistniałym stanie faktycznym decyzja administracyjna będzie wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do pisma Skarżących organ I instancji wyjaśnił, że brak odpowiedzi na pisma Inwestora w przedmiocie uzyskania zgody, oznacza jej brak w rozumieniu przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. Natomiast co do zarzutu nieudostępnienia akt sprawy wskazano, że organ otrzymał jedną wiadomość e-mail, na którą udzielono odpowiedzi drogą mailową w dniu 3 czerwca 2020 r.; nie wpłynęło zaś żadne żądanie udostępnienia dokumentów, wobec czego organ nie mógł udzielić na nie odpowiedzi. Wezwano Strony do przesłania potwierdzenia złożenia opisywanych wniosków w formie elektronicznej, w postaci Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia, poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą organu.

Skarżący w replice ponownie podnieśli, że z pism Inwestora wynika jedynie, że zaproponował on ustanowienie służebności przesyłu, dopiero w następnych pismach "wspomina" o zaproszeniu do rokowań. Wobec tego należy stwierdzić, że jedyną propozycją było ustanowienie służebności; powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podano, że rokowania powinny obejmować nie tylko wykonanie określonych prac, ale również zgodę właściciela na dalszą eksploatację wybudowanych urządzeń. Rokowania niezawierające wszystkich elementów przyszłej umowy uznawane są bowiem za pozorne, a więc nie ma podstaw do wydania żądanej decyzji.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Inwestor ustosunkował się do uwag zawartych w ww. piśmie właścicieli nieruchomości. Wyjaśnił, że rokowania bezpośrednio poprzedzające złożenie wniosku były prowadzone ze Skarżącymi – tj. Inwersor kierował do nich kolejne pisma, które "nie tylko bywały niepodejmowane, lecz również na żadne z nich właściciele nie udzielili odpowiedzi", nie odnosząc się do przedstawionej przez Wnioskodawcę propozycji, jak również nie wskazując, pod jakimi warunkami i w jakiej formie byliby gotowi zawrzeć porozumienie. Dodano, że przedstawienie w pierwszej kolejności propozycji dotyczącej uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości było prawidłowe i słuszne, bowiem służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym skutecznym erga omnes i wiąże każdorazowego właściciela nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że zaproponowanie ustanowienia służebności przesyłu, mieści się w zakresie przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. Ostatecznie wskazano, że niesłusznie właściciele nieruchomości zarzucają brak wymaganych prawem elementów porozumienia, ponieważ do kierowanych do Skarżących pism - w tym również przy piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r., odebranym przez K. W. - załączone były projekty porozumienia, z których wprost wynikało, że Inwestor ma zamiar posadowienia w przyszłości nowych urządzeń elektroenergetycznych.

Skarżący kolejnym pismem oświadczyli, że w pełni podtrzymują swoje stanowisko w sprawie i wnoszą o wydanie decyzji odmownej, ponieważ Wnioskodawca nie spełnił przesłanki prowadzenia rokowań w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., ponieważ sam Inwestor przyznał, że prowadził negocjacje w zakresie ustanowienia służebności,

a to oznacza prowadzenie negocjacji w reżimie Kodeksu cywilnego. Powołując się na utrwalone orzecznictwo, podane już we wcześniejszych pismach, podtrzymali stanowisko, iż nie wypełnia to przesłanek przeprowadzenia rokowań i uzyskania zgody w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. W ocenie Skarżących, Inwestor jest w błędzie, że to on decyduje o formie i charakterze rokowań - Inwestor jedynie inicjuje rokowania, a ich tryb i charakter został szczegółowo opisany w powołanym poprzednio orzecznictwie. Ostatecznie wskazano, że z treści projektu umowy wynikało, że Inwestor prowadzić będzie wyłącznie prace konserwacyjno-remontowe oraz będzie usuwać awarie, a nie jak wskazuje przepis art. 124 ust. 1 prowadzenie "wskazanych tam prac".

Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", Starosta ograniczył sposób korzystania

z nieruchomości gruntowej, oznaczonej nr dz. "[...]" o pow. 1,1800 ha oraz nr dz. "[...]" o pow. 2,0600 ha, położonej w obrębie G. P., gmina G.. Wskazano, że ograniczenie będzie polegać na prawie wstępu na nieruchomość, celem wykonania prac związanych z budową linii elektroenergetycznej 110kV, w szczególności poprzez ułożenie w ziemi kablowego odcinka linii o długości 55 m na działce nr "[...]" i o długości 226 m na działce nr "[...]", istnieniu i pozostawaniu wybudowanych urządzeń przez cały okres ich użytkowania, a także umożliwieniu pracownikom Przedsiębiorstwa Energetycznego dostępu do tych urządzeń w celu dokonywania konserwacji urządzeń oraz usuwaniem awarii. Ustalono, że ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości będzie podlegała część nieruchomości o pow. 111 m², tj. pas o szerokości 2 m (po 1 m

z każdej strony linii) na działce nr "[...]" oraz o pow. 451 m², tj. pas o szerokości 2 m (po 1 m z każdej strony linii) na działce nr "[...]"; lokalizację projektowanych urządzeń elektroenergetycznych przedstawiają załączniki graficzne do decyzji. Jednocześnie

w rozstrzygnięciu zobowiązano Inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac.

W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny sprawy oraz wskazano przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że realizowana inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Nr "[...]" z dnia

"[...]" r., znak "[...]", wydaną przez Wójta Gminy G., która stała się ostateczna w dniu

10 października 2018 r. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że realizowana inwestycja budowy linii elektroenergetycznej stanowi inwestycję celu publicznego. Ponadto wykazano, że z dokumentów znajdujących się

w aktach sprawy wynika, że Wnioskodawca zwrócił się do Skarżących z prośbą

o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie na ich nieruchomości urządzeń nowoprojektowanej linii elektroenergetycznej. W związku z brakiem odpowiedzi na pisma oraz niepodejmowaniem ich przez Stronę, Inwestor uznał rokowania za zakończone. Wskazano, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do treści i przebiegu rokowań, a ważne jest jedynie to, aby obowiązek zainicjowania rokowań został spełniony. Ostatecznie podano, że negatywny wynik rokowań nie pozbawia właścicieli nieruchomości domagania się zadośćuczynienia z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przy czym pozostaje to bez wpływu na ocenę spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań.

W odwołaniu od decyzji, Skarżący zarzucili wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 124 ust. 3 "u.g.n." Uzasadniając zarzuty podniesiono, że organ ma obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu; tymczasem organ pominął słuszny interes Skarżących i ich prawo własności. Wskazano, że naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, całkowicie pomijając twierdzenia Strony i ograniczając się do takiej interpretacji materiału dowodowego, której efektem miała być zaskarżona decyzja. W ocenie Skarżących, Starosta nie wypełnił obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Podano również, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. wskazano na zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, odnośnie do okoliczności prowadzenia przez Inwestora rokowań, natomiast naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. miało polegać na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których pozostałym dowodom odmówiono wiarygodności. Ostatecznie wskazano, że nieprawidłowo zastosowano przepisy u.g.n., bowiem z pism Inwestora wprost wynika, że prowadził negocjacje w reżimie kodeksu cywilnego, a nie rokowań przewidzianych w u.g.n.

Decyzją będącą przedmiotem niniejszej skargi Wojewoda "[...]" (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji"), utrzymał w mocy decyzję Starosty O.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny i powołano przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśniono, że art. 124 u.g.n. zawiera dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania

z nieruchomości, tj. brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w przepisie robót budowalnych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podano, że działki Skarżących zostały objęte ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczącą budowy elektroenergetycznej jednotorowej linii kablowo-napowietrznej WN 110 kV wraz z kablem światłowodowym od słupa nr "[...]" do słupa

nr "[...]". Wyjaśniono, że organ wydający przedmiotową decyzję jest związany decyzją

o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc zakres, ustalenie miejsca i sposób ograniczenia wynikają właśnie z ww. decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami. Szeroko powołując się na stanowisko judykatury, Wojewoda wyjaśnił, że przepisy u.g.n. nie definiują pojęcia rokowań, a rolą organów jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy między stronami doszło do porozumienia. Inwestor zwrócił się do właścicieli nieruchomości z ofertą zawarcia porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu, a forma proponowanej umowy pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy rokowania zostały przeprowadzone. Wobec tego Wojewoda uznał, że również druga przesłanka została spełniona, wobec czego należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

W powołanej na wstępie skardze, Skarżący - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych -

w istocie powielili zarzuty odwołania. Zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej. Podniesiono, że zasada ta stanowi klamrę, spinającą wszystkie pozostałe zasady ogólne, zaś w przedmiotowej sprawie organ całkowicie pominął twierdzenia Strony, ograniczając się wyłącznie do takiej interpretacji materiału dowodowego, której efektem miała być wydana decyzja administracyjna;

- art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego wyczerpująco i wnikliwie; uzasadniając ten zarzut wskazano, że z obowiązku wynikającego z tego przepisu nie zwalnia organu fakt, że decyzja kończąca postępowanie ma charakter uznaniowy; wybór kierunku rozstrzygnięcia nie może być swobodny i winien wynikać z rozważenia wszystkich okoliczności sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego odnośnie do okoliczności prowadzenia przez Inwestora rokowań w trybie art. 124 u.g.n. Wskazano, że organ II instancji w uzasadnieniu – w zakresie głównego motywu rozstrzygnięcia, tj. naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. – ograniczył się do przeklejenia obszernych fragmentów dwóch orzeczeń NSA, "nie fatygując się nawet do ich skomentowania ani subsumpcji do stanu faktycznego". W ocenie Skarżących, Wojewoda powielił w całości błędy organu I instancji i nie przeprowadził dowodu ze wzoru umowy, gdzie w jej treści nigdzie nie wskazano na prowadzenie prac budowlanych, które są przedmiotem decyzji z art. 124 u.g.n. Podniesiono, że Inwestor wprost wskazał, że oczekuje od Skarżących ustanowienia służebności przesyłu, wskazując w treści umowy na prace konserwacyjno-remontowe oraz usuwanie awarii, co oznacza, że ewentualna umowa miała dotyczyć urządzeń już pobudowanych, a nie prowadzenia prac z art. 124 ust. 1 u.g.n.;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak uzasadnienia prawnego decyzji. Podano, że uzasadnienie prawne polega na podaniu przepisów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, czego Starosta nie uczynił. Organ odwoławczy ograniczył się natomiast w uzasadnieniu prawnym do przeklejenia fragmentów wyroków NSA, co również nie stanowi należytego wypełnienia obowiązku sporządzenia decyzji;

- art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie normy prawnej

i przyjęcie, że dla zastosowania ww. przepisów wystarczy brak odpowiedzi Strony na pismo Inwestora. Szeroko uzasadniając to naruszenie, Skarżący ponownie wskazali, że Inwestor prowadził negocjacje w reżimie Kodeksu cywilnego. Tym samym nie wykazał, że podjął ze Stroną rokowania w celu uzyskania zgody na przeprowadzenie robót budowlanych, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że spełnienie obowiązku rokowań oznacza taką sytuację,

w której Inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Powielono argumentację dotyczącą projektu umowy załączonej przez Inwestora i podniesiono, że Wnioskodawca rozpoczął rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu, a nie jak jest to wymagane przez treść przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. w sprawie udzielenia zgody na zakładanie i prowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej. Wniosek o wydanie zaskarżonej decyzji winien być poprzedzony rzeczywistymi negocjacjami, a nie tylko jednostronną propozycją dotyczącą treści proponowanej umowy, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. Ostatecznie wskazano, że aktualne orzecznictwo NSA nakazuje odróżniać negocjacje prowadzone w celu uzyskania służebności przesyłu w trybie wyznaczonym przez przepisy Kodeksu cywilnego od rokowań, mających na celu uzyskanie wywłaszczenia w trybie u.g.n.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z prawem.

W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że powyższa sprawa rozpoznana została w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.), o czym Przewodniczący Wydziału II w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie poinformował strony postępowania. Przepis ten umożliwia skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.". Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów

i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - budowa fragmentu sieci elektroenergetycznej - stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko takie poparte jest bogatym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że "realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno

z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektro-energetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości" (wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn.

akt I OSK 3417/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Fakt uznania planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego jest więc poza sporem, okoliczność ta nie jest kwestionowana przez Skarżących.

Głównym zarzutem skargi jest natomiast niespełnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanki określonej w art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powołanego wyżej przepisu wprost wynika, że ustawodawca nie określił trybu ich prowadzenia i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W rzeczonej sprawie organy administracyjne słusznie uznały, że Inwestor zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez Skarżących na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Tutejszy Sąd w pełni podziela bowiem stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (wyrok NSA

z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17, CBOSA, a także wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, wbrew stanowisku Skarżących, przedstawiona przez Inwestora propozycja ustanowienia służebności przesyłu, spełnia przesłankę przystąpienia do rokowań, przewidzianych w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. Co więcej taki pogląd prezentowany jest

w przeważającej większości orzeczeń, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wprost stwierdził, że jeśli o formie i charakterze rokowań decyduje Inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy

o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16; wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1000/19, czy wyrok NSA z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2409/19, CBOSA).

Potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje się w aktach sprawy;

gdyż do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości Inwestor załączył trzy pisma "Zaproszenie do rokowań" kierowane do Skarżących,

z których tylko pierwsze z nich zostało odebrane, z dnia 5 lutego 2019 r., w którym faktycznie inwestor wskazał, że sprawa dotyczy ustanowienia służebności przesyłu dla linii 110 kV G.-O. Skarżący nie udzielili jednak jakiejkolwiek odpowiedzi na przedmiotowe zaproszenie do rokowań, w którym zwrócono się do nich z prośbą

o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie urządzeń nowoprojektowanej linii elektroenergetycznej, proponując jednocześnie formę służebności przesyłu. Kolejne pismo Inwestora z dnia 2 sierpnia 2019 r. dotyczyło już "zaproszenia do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia nowych przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w związku z realizacją budowy linii WN 110 kV relacji od słupa nr "[...]" linii G.-O. "[...]" O.", jednak pismo to odebrał jedynie K. W., natomiast

p. K. W. nie odebrała przesłanego jej pisma w tym zakresie. Natomiast ostatnie z pism wystosowanych przez Inwestora do Skarżących z dnia 13 stycznia 2020 r. z ponownym zaproszeniem do rokowań nie zostało już odebrane przez żadnego ze Skarżących.

Brak reakcji na pierwsze pismo Inwestora, jak tez drugie pismo dotyczące rokowań, a także późniejsze nieodbieranie korespondencji przez Skarżących, w ocenie Sądu jednoznacznie świadczą o braku wyrażenia zgody na jakiekolwiek porozumienie we wskazanym przedmiocie. Wyjaśnić bowiem trzeba, że brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji, w oparciu

o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo więc organy obydwu instancji uznały, że

w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do wyrażenia zgody przez właściciela nieruchomości. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez Inwestora były dla właściciela do przyjęcia, czy też nie, zwłaszcza, że w przypadku gdyby warunki przedstawione były nie do przyjęcia, to Skarżący mogli przedstawić swoje własne propozycje w tym zakresie. Tymczasem na każde z otrzymanych pism nie reagowali w żaden sposób, nie przedstawili żadnego stanowiska w tej sprawie Inwestorowi, dlatego obecnie nie sposób zaakceptować zgłoszonego zarzutu, że nie były prowadzone rokowania. Rokowania bowiem zostały zainicjowane przez Inwestora, a jedynie postawa Skarżących spowodowała, że nie osiągnięto żadnego porozumienia, na żadne z otrzymanych pism nie została przedstawiona żadna odpowiedź przez Skarżących. Nadto nie jest rolą organu ocena, czy można było jeszcze przedłużać w taki sposób prowadzone rokowania, skoro Skarżący bądź to nie udzielali żadnej odpowiedzi na przedstawione im propozycje, bądź tez nie odbierali kierowanej do nich korespondencji. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły, a rokowania nie miały charakteru pozornych, co zarzucał Inwestor.

Na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły żadnym przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie

z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując ww. przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, CBOSA).

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem Skarżących, że "organ II instancji całkowicie pominął twierdzenia Strony, ograniczając się wyłącznie do takiej interpretacji materiału dowodowego, której efektem miała być wydana decyzja administracyjna", czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do Państwa. Zarówno organ odwoławczy, jak i Starosta w uzasadnieniach swoich decyzji odnieśli się każdorazowo do zarzutów Strony, wyczerpująco wyjaśniając zajęte stanowisko. Z tego też względu nie można mówić również o naruszeniu przez organy art. 107 3 k.p.a. Wskazać również wypada, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes strony (właściciela nieruchomości), a ustawodawca dopuścił ich wydanie celem umożliwienia realizacji inwestycji celu publicznego – a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi.

Ostatecznie za bezpodstawne należy uznać również twierdzenie, że organy naruszyły art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego odnośnie do prowadzonych rokowań i nie przeprowadziły dowodu z wzoru umowy przesłanej przez Inwestora. Wyjaśnić w tym miejscu raz jeszcze należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań; nie przewiduje on w swojej treści żadnej szczególnej formy czy prowadzenia, czy zakończenia rokowań. Wobec tego, jak słusznie podnosi się w doktrynie, "wystarczy przeprowadzić bezskuteczne rokowania chociażby z jednym ze współwłaścicieli, by uczynić zadość obowiązkom wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n., bo celem ustanowionego w tym przepisie obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia, a brak zgody choćby jednego ze współwłaścicieli niweczy możliwość ugodowego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej. W takiej sytuacji można więc uznać, że wymóg "poprzedzenia rokowaniami", o którym mowa w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. został spełniony (zob. E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa

o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo).

Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa, Sąd na podstawie

art. 151 p.p.s.a. orzekł jak o oddaleniu skargi.