Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 923/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 855 zł (osiemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe wydanie przez Starostę Powiatu [...] decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną usytuowanego na działce nr [...] w m. [...], gm. [...]. W związku z nieuwzględnieniem złożonych przez Starostę Powiatu [...] wyjaśnień Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 oraz art. 35 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nałożył na Starostę Powiatu [...] karę pieniężną w wysokości 12.500 zł za 25 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.

W wyniku rozpoznania zażalenia Starosty Powiatu [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. powyższe postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zażaleniowego ustalono, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji wpłynął do Starosty Powiatu [...] w dniu 27 sierpnia 2013 r. Następnie, organ ten, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wyszczególnionych braków materialnych (17 pozycji) wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Jak wynika z dokumentów (zwrotne potwierdzenie odbioru), pełnomocnik inwestora odebrał ww. postanowienie w dniu 18 października 2013 r. i w wyznaczonym przez organ terminie, tj. w dniu 25 października 2013 r. złożył w organie "wniosek uzupełniający". Starosta Powiatu [...], wskazując na fakt nieuzupełnienia przez inwestora wszystkich braków materialnych określonych w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną usytuowanego na działce nr [...] w m. [...], gm. [...]. Należy przyjąć, że 65 - dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zainicjowany został wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2013 r. (wpływ do organu w dniu 27 sierpnia 2013 r.), zaś całe postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę trwało 99 dni. Od powyższego okresu należało odliczyć 65 dni wynikających z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz 9 dni związanych z koniecznością uzupełnienia braków materialnych wniosku. Powoduje to, że w sprawie można mówić o 25 - dniowym przekroczenia terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, skutkującym obowiązkiem nałożenia kary pieniężnej w wysokości 12.500 zł. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas, gdy wniosek niekompletny pod względem formalnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego, niekompletność wniosku pod względem materialnoprawnym powoduje jedynie wystąpienie przesłanki określonej w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, tj. odliczenie od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę bez narażania się na sankcje finansowe, czasu związanego z wydaniem postanowienia z art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wniosek inwestora, który wpłynął do organu w dniu 27 sierpnia 2013 r., spełniał wymogi formalne wskazane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego dla podania skutecznie inicjującego postępowanie administracyjne. Tym samym 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy — Prawo budowlane, rozpoczął swój bieg, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a., w dniu 28 sierpnia 2013 r. Powoduje to, że w sprawie nie zaistniały okoliczności, na które wskazał Starosta Powiatu [...], dotyczące wymogu liczenia początku biegu terminu od dnia uzupełnienia braków formalnych wniosku przez inwestora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Starosta Powiatu [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...].

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący organ zarzucił naruszenie:

- art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy — Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że do 65-dniowego terminu wlicza się okres oczekiwania przez organ na uzupełnienie przez wnioskodawcę braków we wniosku o pozwolenie na budowę, podczas gdy okres ten zgodnie z art. 35 ust. 8 cyt. ustawy jest okresem opóźnienia spowodowanym z winy strony (z przyczyn niezależnych od organu), który nie jest wliczany do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego,

- art. 61 § 3 w związku z art. 64 § 2 w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy — Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że początkiem 65-dniowego terminu jest dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę obarczonego brakami, podczas gdy początkiem biegu wskazanego terminu jest złożenie kompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zawierającego wszystkie elementy prawem przewidziane.

W uzasadnieniu skargi Starosta Powiatu [...] wskazał, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy — Prawo budowlane rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, gdy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest kompletny, nie posiada braków i odpowiada wymogom ustawowym (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 873/11).

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną postanowienia będącego przedmiotem kontroli Sądu stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przy wydawaniu postanowienia, o którym mowa powyżej, organ powinien uwzględnić dyspozycję art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane przyjmującego, że do obliczanego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu.

Istota sporu wynikłego pomiędzy skarżącym Starostą Powiatu [...] a Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczy wyznaczenia zdarzenia, od którego w niniejszej sprawie rozpoczął bieg termin 65 dni na wydanie decyzji rozpoznającej wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za błędne, niemniej z innych przyczyn aniżeli te, do których nawiązał w skardze Starosta Powiatu [...]. Nie jest bowiem tak, jak zakłada w skardze tenże organ, że jedynie "kompletny, nieposiadający braków wniosek o pozwolenie na budowę" prowadzi do rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Zasadnicze znaczenie dla rozważanego wyżej problemu ma rozróżnienie na braki formalne i materialne podania, którym w znaczeniu przyjętym przez art. 63 § 1 k.p.a. jest każdy wniosek o pozwolenie na budowę. Braki formalne wniosku wymienia art. 63 § 2 i 3 k.p.a., przyjmując, że każde podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie. Wskazanie osoby, od której pochodzi powinno wiązać się z podpisaniem podania. Niedający się usunąć brak formalny w postaci braku wskazania adresu wnoszącego podanie, przy niemożności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, prowadzi do pozostawia podania bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Inne zauważone braki formalne powinny skutkować wezwaniem wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Istotne znaczenie w kontekście rozpatrywanej sprawy ma przy tym treść art. 63 § 2 in fine k.p.a. statuującego, że podanie powinno czynić zadość również innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Te "inne wymogi" stanowią w takim przypadku także rodzaj braku formalnego, którego niespełnienie skutkuje, jeżeli przepis szczególnie nie stanowi inaczej, pozostawieniem podania bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania w świetle zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wskutek nieskuteczności podania nie doszło w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jeżeli art. 63 § 2 k.p.a. powiązać z przepisami ustawy – Prawo budowlane nie powinno budzić wątpliwości, że innymi wymaganiami ustalonymi w przepisach szczególnych, które powinien spełnić inwestor w celu skutecznego ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę, są wymagania wniosku o pozwolenie na budowę wymienione przez ustawodawcę w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezłożenie przez inwestora wraz z wnioskiem m. in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana nie powoduje wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji odmownej, ale powinno skutkować pozostawieniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez rozpoznania po bezskutecznym wezwaniu inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 110/06). Tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma natomiast zastosowania w razie stwierdzenia przez organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być dostrzeżone jedynie na etapie analizy merytorycznej wniosku dokonywanej przez organ po wszczęciu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r. sygn. II OSK 73/08).

Uwzględniając treść art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy - Prawo budowlane, nie powinno, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że termin 65 dni na wydanie decyzji powinien być liczony od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, pod warunkiem jednak, że wniosek ten był prawidłowy pod względem formalnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tylko taki wniosek jest w stanie wywołać bowiem skutek procesowy wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.). Złożenie prawidłowego pod względem formalnym wniosku jest podstawową powinnością inwestora i dopiero do takiego wniosku można odnosić bieg terminu do wydania decyzji, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przyjmując, że stanowi on mechanizm chroniący inwestora, który spełnił wszystkie nałożone na niego obowiązki, do uzyskania pozwolenia na budowę w procedurze nieobarczonej wadą przewlekłości. Takie stanowisko jest prezentowane również w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1118/08; wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r. sygn. II OSK 1012/07; wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 571/08). Jeżeli chodzi natomiast o wady materialne wniosku, to czas ich uzupełnienia odlicza się od 65-dniowego terminu wyznaczonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a zatem nie ma podstaw, by po uzupełnieniu przez inwestora wymagań określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, doszło do przerwania biegu terminu na wydanie decyzji i biegł on w pełnym wymiarze na nowo. Termin wyznaczony na podstawie powołanego przepisu do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym powinien podlegać tylko odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem pozostaje niezawiniona przez organ (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. II OSK 232/14).

Jeżeli przenieść powyższą wykładnię art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane na grunt rozpoznawanej przez Sąd sprawy, nie da się nie dostrzec, że zarówno stanowisko zajęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu, jak i pogląd prezentowany przez Starostę Powiatu [...] w skardze, a wcześniej w zażaleniu z przedstawionym wyżej rozumieniem normy prawnej pozostają w sprzeczności, przy czym w każdym z obu przypadków sprzeczność ta ma odmienne źródło. W odniesieniu do zapatrywania wyrażonego przez skarżący organ, za nieuzasadnione Sąd uznaje akcentowanie, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego rozpoczyna swój bieg dopiero wtedy, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest "kompletny, nie posiada braków, odpowiada wymogom ustawowym", jeżeli za takim stwierdzeniem nie podąża wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem wniosku "nieposiadającego braków". Przedstawione wyżej przez Sąd uwagi odnośnie do konieczności ścisłego rozróżnienia braków formalnych i materialnych wniosku o pozwolenie na budowę wskazują, że tylko wąskie rozumienie pojęcia braku wniosku, polegające na niespełnieniu przez inwestora wymagań formalnych opisanych w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, pozwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej bronić się przed sankcją nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zarzut odnoszący się do stanowiska zajętego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiąże się natomiast nie tyle z przypisaniem temu organowi błędu w zakresie przyjętej wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, ile zastosowania jej prawidłowego wyniku do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego poprawnie bowiem zauważył, że niekompletność wniosku pod względem materialnym powoduje odliczenie czasu potrzebnego do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, nie dostrzegając jednak jakie rzeczywiste wady w rozpatrywanej sprawie obciążały wniosek inwestora. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jest również nakierowane na odmienny cel, wobec czego organ prowadzący to postępowanie powinien w zakresie oceny przesłanek kształtujących warunki nałożenia kary pieniężnej opierać się na własnych, autonomicznych ustaleniach. Konkretyzując ten wymóg, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł oprzeć się – jak sam podał - na tym, że Starosta Powiatu [...] zakwalifikował w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. stwierdzone braki wniosku inwestora jako braki materialne, jeżeli nie stwierdził, że stanowisko to było trafne, albowiem znajdowało ono wsparcie w treści art. 35 ust. 1-3 ustawy – Prawo budowlane. Mając na uwadze ww. postanowienie z dnia [...] października 2013 r., nie powinno, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że w postanowieniu tym organ, naruszając w tym zakresie art. 35 ust. 3 ustawy, wezwał inwestora do uzupełnienia nie tylko braków materialnych, ale również podstawowych wadliwości formalnych wniosku. Nie można bowiem inaczej postrzegać objęcia zakresem postanowienia m.in. zobowiązania do przedłożenia brakujących 3 egzemplarzy projektu budowlanego, czy tez brakujących uzgodnień i opinii. W kontrolowanym postępowaniu nie podlega ocenie legalność wskazanego postanowienia, niemniej wadliwość, która to postanowienie obciążała, powinna zostać przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wzięta pod uwagę w kontekście rozważanego uchybienia przez Starostę Powiatu [...] 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Powodowałoby to ten skutek, że opierając się na przyjętej wykładni art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy – Prawo budowlane organ powinien był określić, które z 17 szczegółowo wymienionych przez Starostę Powiatu [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. nieprawidłowości ma charakter wadliwości formalnych wniosku o pozwolenie na budowę, a które nieprawidłowości materialnych. Przekładałoby się to z kolei na obowiązek następczego ustalenia, czy wszystkie wadliwości formalne wniosku zostały wyeliminowane, gdyż tylko w takim przypadku można byłoby mówić o tym, że termin z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego w rozstrzyganej sprawie w ogóle rozpoczął swój bieg. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy wskutek uchybienia art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane organ wzywa inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku postanowieniem, o którym mowa w tym przepisie, termin wskazany art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane rozpoczyna swój bieg dopiero w dniu złożenia zgodnie z żądaniem organu administracji architektoniczno-budowlanej kompletnego w znaczeniu formalnym wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1378/12). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stanowisko to w pełni podziela, uznając, że obciążone wadliwością formalną podanie inwestora nie jest w stanie doprowadzić - w świetle kodeksowych zasad odnoszących się do zainicjowania postępowania na wniosek – do wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wadliwość, która obarcza zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała wpływ na wynik sprawy, albowiem bez przeprowadzenia powyższej oceny dotyczącej niezgodności zaistniałych we wniosku inwestora przedwczesne było ustalenie, że zachodzą warunki do nałożenia na Starostę Powiatu [...] kary pieniężnej, co podważało również zasadność określenia wymiaru kwotowego tejże kary (12.500 zł) wynikającego z uznania, że organ doprowadził do 25-dniowej zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r.

Nie można nie dostrzegać, że nieobciążenie na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego organu skutkami zaniedbania wynikającego z braku niezwłocznego przeprowadzenia przez tenże organ analizy wniosku o pozwolenie na budowę pod kątem występujących w nim niezgodności formalnych stanowi niczym nieuzasadnioną korzyść jaką organ wyciąga z naruszenia uprawnień procesowych inwestora. Przepisy Rozdziału 1 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają jednak regulacji określającej termin, w którym organ prowadzący postępowanie powinien ocenić podanie i ewentualnie wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Brak takiej normy szczególnej przekłada się na stosowanie art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem instrument gwarantujący uniknięcie przewlekłości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, niemniej jego zakres normowania obejmuje tylko postępowanie zainicjowane przez inwestora wnioskiem niezawierającym braków formalnych, o których mowa w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. i art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Sytuacja ta może być dlatego traktowana jako luka w systemie ochrony inwestora przez przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych. Sąd pragnie zwrócić jednak uwagę na zmianę, która w rozważanym zakresie wynikła z nowelizacji ustawy – Prawo budowlane wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443). Ustawodawca dostrzegając problem związany z niedostateczną ochroną zapewnianą inwestorowi na etapie poprzedzającym formalne wszczęcie postępowania, przepisem art. 1 pkt 11 lit. b cyt. ustawy dodał do ustawy – Prawo budowlane art. 33 ust. 6, zgodnie z którym w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wskazany przepis jest przepisem szczególnym względem ogólnej regulacji art. 64 § 2 k.p.a., który modyfikuje również bieg terminu, o którym mowa w art. art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Jego rozpoczęcie, mając na uwadze cel dokonanej zmiany, nie następuje w dacie złożenia poprawnego pod względem formy wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, ale po upływie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem niezależnie od zakresu niezgodności tego wniosku z wymogami wynikającymi z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższa zmiana normatywna obejmuje zatem sankcją zwlekanie przez organ z przeprowadzeniem analizy formalnoprawnej wniosku o pozwolenie na budowę, jak też chroni przed skutkami wydania wadliwego postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wynika to z faktu, że błędy tego rodzaju - po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku - nie przeciwdziałają rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

Wzgląd na konstrukcję postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji sprawia, że powyższa zmiana normatywna, pomimo że weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., a więc przed wszczęciem kontrolowanego przez Sąd postępowania, nie mogła jednak stanowić podstawy orzekania. Według bowiem podstawowej reguły prawa intertemporalnego, skutki zdarzenia prawnego ocenia się według przepisów prawa materialnego obowiązujących w chwili, gdy dane zdarzenie nastąpiło (reguła tempus regit actum). Zasada, iż organ w terminie 14 dni powinien doprowadzić do wezwania strony do usunięcia braków wniosku przy ocenie kwestii zasadności wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji ma charakter normy prawa materialnego, stąd jej zastosowanie może się odnosić wyłącznie do oceny tego działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, które miało miejsce po wejściu w życie wymienionej nowelizacji Prawa budowlanego (art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego).

Przesądzenie, że zauważona wyżej wadliwość obciążała nie tylko kontrolowane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ale również postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., decydowało o tym, że uchyleniu, stosownie do art. 135 p.p.s.a., podlegało także wymienione postanowienie organu I instancji.

W tych warunkach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.