Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1355/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] Wojewoda

[...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -

Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.

1071 ze zm.), dalej: "k.p.a." w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej:

"Prawo budowlane" oraz mając na uwadze prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2263/10,

po wszczęciu na wniosek S. W. postępowania administracyjnego w

sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia

2003 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i

udzielającej E. R. i J. R. pozwolenia na budowę budynku

stajni na 8 koni, na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w B.,

umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji

Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], znak: [...].

Kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku organ ustalił strony

postępowania i zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie

stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr

[...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. R. i J.

R. pozwolenia na budowę budynku stajni na 8 koni na działce o numerze

ewidencyjnym [...] położonej w B.

Następnie organ, powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa

budowlanego uznał, że wnioskodawczyni – S. W. nie przysługuje

przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności

decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., gdyż obszar oddziaływania

spornej inwestycji zamyka się w granicy nieruchomości inwestora. Tym samym

realizacja inwestycji zatwierdzonej badaną decyzją Starosty [...] w żaden

sposób nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości

wnioskodawczyni.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że skoro z projektu

zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek o wysokości 7,46 m

zaprojektowany na działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest w odległości 5,0 m od

granicy działki [...], której współwłaścicielką jest S. W., to takie

usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami dotyczącymi sytuowania obiektów, o

których mowa w § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia

2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich

usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: "rozporządzenia" - w kształcie

obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Mimo wskazanego przez Sąd

pominięcia przez organy analizy przesłanek opisanych w § 12 ust. 6 rozporządzenia,

Wojewoda uznał, że analiza zgodności projektu budowlanego zatwierdzonego badaną

decyzją ze wskazanym powyżej przepisem nie jest możliwa, ponieważ przepis ten w

kształcie cytowanym przez Sąd nie obowiązywał w dacie wydania decyzji Starosty

[...]. Odnośnie budynków inwentarskich, w dacie wydania badanej decyzji

obowiązywał § 12 ust. 10 rozporządzenia i został spełniony w omawianej sprawie.

Rozważając kolejne wytyczne Sądu organ stanął na stanowisku, że w

rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra

Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze (Dz. U. z 1997 r.

Nr 132, poz. 877), ponieważ przepisy te stosuje się przy projektowaniu, budowie,

odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu

użytkowania budowli rolniczych lub ich części, a także związanych z nimi urządzeń

budowlanych, a badana decyzja Starosty [...] zatwierdziła projekt budowlany i

udzieliła pozwolenia na budowę budynku stajni.

Ponadto, zdaniem organu omawiana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć,

dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest bądź może być

wymagane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. - Dz.

U. Nr 179, poz. 1490 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco

oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z

kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak

[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu

odwołania S. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy ustalając obszar oddziaływania inwestycji i w tym kontekście

przymiot strony skarżącej w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego uznał, że obszar

oddziaływania projektowanej inwestycji (budowa stajni na 8 koni) w rozumieniu art. 3 pkt

20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...].

Położenie wskazanej działki względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie,

iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w

możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawców,

które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Organ II instancji wskazał, że sporny budynek stajni spełnia wymagania

wynikające z rozporządzenia w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką,

ponieważ przepisy przewidują odległość min. 4 m w przypadku budynku zwróconego

ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a w niniejszej sprawie

elewacja południowa z otworami okiennymi planowanego budynku stajni o wysokości

7,46 m jest oddalona o 5,0 m od północnej granicy zabudowanej działki nr ewid. [...].

Ponadto projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z

przesłanianiem (§13 rozporządzenia) obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na

pobyt ludzi (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działce nr ewid. [...] oraz nie

wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (przepis § 271 i n. rozporządzenia)

usytuowanych na niej obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również

nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do

szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Ponadto organ wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się

również w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis §

57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust.

1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia.

Organ w uzasadnieniu również podniósł, że sporna inwestycja nie przewiduje

realizacji obiektów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki

Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim

powinny odpowiadać budowle rolnie i ich usytuowanie i w związku z tym nie może na

podstawie w/w przepisów ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej, dodatkowo

wymiary działki inwestycyjnej - w przypadku gdyby inwestor pragnął uzupełnić

zagospodarowanie działki o obiekty wymienione w powyższym rozporządzeniu

pozwalają na takie ich usytuowanie aby nie ograniczały zagospodarowania

nieruchomości wnioskodawczyni. Sporna inwestycja nie należy również do

przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia

rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz

szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do

sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz.

2573 ze zm.), nie emituje pól elektromagnetycznych (rozporządzenie Ministra Ochrony

Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól

elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych

poziomów - Dz. U. 2003 r. Nr 192, poz. 1883 ze zm.) oraz nie narusza stosunków

wodnych regulowanych ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr

239, poz. 2019 ze zm.). Przedsięwzięcie to nie obejmuje realizacji bazy i stacji paliw

płynnych, rurociągu przesyłowego dalekosiężnego służącego do transportu ropy

naftowej i produktów naftowych (rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada

2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje

paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i

produktów naftowych i ich usytuowanie - Dz. U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 ze zm.).

Konkludując GINB stanął na stanowisku, że wnioskodawczyni przysługuje w

niniejszej sprawie jedynie interes faktyczny, który nie daje podstaw do uznania za stronę

postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie wniosła S. W., zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego zastosowanie;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie;

3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 Prawa budowlanego oraz art. 32

i 64 Konstytucji RP, przez jego niewłaściwe zastosowanie, organy popełniły błąd

subsumcji — tj. niewłaściwie uznały, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada

stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 28

k.p.a.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie;

5) art. 105 § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie; postępowanie nie stało się

bezprzedmiotowe.

Zdaniem skarżącej skoro sprawa dotyczy budowy obiektu inwentarskiego

związanego z hodowlą koni (stajni) co z istoty swojej wskazuje na możliwość

generowania uciążliwych zapachów, hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie

zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej, to interes prawny skarżącej wynikający z

prawa rzeczowego jest bezsprzeczny, bowiem pozostaje w bezpośrednim związku z

prowadzoną sprawą administracyjną, a planowana inwestycja może naruszyć jej

chronione interesy.

Skarżąca podniosła, że pozwolenie na budowę stajni dla 8 koni nie obejmuje

budowy jakichkolwiek innych obiektów budowlanych (budowli) towarzyszących

(niezbędnych) tego typu budynkom tj. np. płyty gnojowej, zbiornika na gnojówkę,

wybiegu. Zatem posadzka w takim budynku inwentarskim pełni w pewnym sensie

funkcję płyty gnojowej. Stąd wniosek, że odległość budynku inwentarskiego, w którym

znajduje się obornik od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych

na pobyt ludzi na działkach sąsiednich powinna wynosić co najmniej 30 m, podczas gdy

w niniejszej sprawie wynosi zaledwie 5 m.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację

zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in.

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.

270 - dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji

publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu

z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i

wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy

i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. -

zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja

Wojewody [...] nie naruszają prawa.

Kwestią stanowiącą podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest

dokonanie oceny, czy organ w sposób prawidłowy ustalił, iż S. W. nie

przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż stroną

jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto

żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem

których jest przepis prawa materialnego.

Przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji

zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku stajni.

Nie zmienia to jednak faktu, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym tego

przedmiotu jak i w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest weryfikacja decyzji w trybie

postępowania nieważnościowego, ma zastosowanie art. 28 k.p.a.

Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie

stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Należy przy tym

uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie

tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji,

lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki

stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn.

akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32). W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie

nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną i wskazującą na własny interes

prawny organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie

wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast z podania osoby, która domaga się

stwierdzenia nieważności decyzji wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny

interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać

postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dopiero po

dokonaniu analizy - we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania

wyjaśniającego - w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej

składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa

materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w

sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania nieważnościowego.

Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie

nieważnościowe z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie

wszczęcia postępowania w sprawie nieważności jako inicjatywę, która zasadnie

wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu.

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. uchylił decyzję

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I

instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z

wniosku S. W.

Wskazać w związku z ty należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą

w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem

zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co

oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej

sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w

orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby

obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad

aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania

systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego

podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się

ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko

w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny

nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por.

wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r" sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok

WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 443/09).

W świetle powyższych faktów, zadaniem organów administracyjnych

w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie w oparciu o wytyczne zawarte w wyroku

WSA z dnia 3 marca 2011 r. czy S. W. posiada interes prawny w

sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia

2003r" Nr [...].

Spełniając wymagania określone w wyżej wymienionym wyroku Wojewoda

[...] wszczął postępowanie administracyjne i w jego toku ocenił przymiot strony

S. W. Organ prawidłowo przyjął, iż projektowana inwestycja nie niesie

ze sobą żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ewidencyjny [...]. Organ

dokonał w tym zakresie szczegółowej analizy inwestycji w kontekście rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odniósł się również do zalecenia

wskazanego w cytowanym wcześniej wyroku skonfrontowania inwestycji z treścią § 12

ust. 6 rozporządzenia.

Należy przy tym pamiętać, iż wskazania zawarte w wyroku sądu sprowadzały się

do zalecenia oceny inwestycji pod kątem powyższego przepisu, nie sformułowano

natomiast nakazu zastosowania normy określonej w § 12 ust. 6 rozporządzenia.

W pozostałym zakresie organ ocenił wszystkie przepisy ww. rozporządzenia, które

mogły dotyczyć wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią.

Za prawidłowe należy również uznać stanowisko Wojewody [...] co

do tego, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia

7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać

budowle rolnicze nie ma zastosowania do inwestycji określonej w decyzji Starosty

[...]. W tym przypadku organ pierwszej instancji podobnie jak i w poprzedniej

kwestii dokonał analizy przepisów ww. rozporządzenia zgodnie z zaleceniami sądu. W

szczególności organ wskazał, że ewentualne budowle rolnicze, do których odnosi się to

rozporządzenie nie były objęte przedmiotowym pozwoleniem na budowę i ich budowa

może być przedmiotem odrębnego postępowania.

Nadto organ ocenił istnienie po stronie S. W. interesu prawnego

z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska prawidłowo wskazując, iż

przepisy te nie uzasadniają interesu prawnego S. W., a także określił

zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania przedmiotowej

inwestycji wskazując, iż nie obejmuje on działki skarżącej.

Niezależnie od oceny przymiotu strony S. W. w przedmiotowym

postępowaniu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. organy

odniosły się do wszystkich zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącą, stanowisko organu

w tym zakresie w pełni podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie. Należy przy tym

podkreślić, że S. W. nie wskazała na przepisy prawa, które by

uzasadniały przyznanie jej w niniejszym postępowaniu przymiotu strony.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że decyzja o umorzeniu

postępowania z wniosku S. W. była prawidłowa.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.