Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 995/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy N., po rozpatrzeniu wniosku M. R. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku handlowego z przeznaczeniem na lokal handlowy i mieszkanie na działce nr ewid. [...] w obrębie N., powiat nakielski, województwo [...], w granicach [...] określonych na załączniku graficznym w skali 1:500.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w ustawowym terminie J. W., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.), ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezastosowanie tego przepisu, gdy tymczasem określona maksymalna wysokość zabudowy na działce nr [...] (na której dotychczas znajdował się parterowy budynek o lekkiej konstrukcji) - do [...] m i dwóch kondygnacji naziemnych z dachem spadzistym stanowi niczym nieuzasadnione odstępstwo od ładu przestrzennego tej części miasta, gdzie znajdują się budynki maksymalnie dwukondygnacyjne i z dachami płaskimi, nieprzekraczające [...] m wysokości, a ponadto budynek na którego wybudowanie wydano zezwolenie będzie zasłaniał dopływ światła słonecznego przez większą część doby na sąsiednią posesję;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nieruchomość objęta decyzją nie ma odpowiedniego przyłącza kanalizacyjnego,;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. gdyż zaskarżona decyzja narusza § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.), gdyż lokalizacja budynku w maksymalnej określonej wysokości zgodnie z załącznikiem do decyzji pozbawi pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt w domu skarżącego światła słonecznego przez większą część doby; a ponadto narusza § 58 ww. rozporządzenia a contrario poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której odwołujący się musiałby korzystać przez cały dzień ze sztucznego oświetlenia, co ponadto prowadziłoby wprost do nadmiernego zużycia energii;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie § 13 ust. l pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sytuacji, gdy przekroczona jest wysokość przesłaniania budynku na działce nr [...];

- art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia umów z odpowiednimi przedsiębiorcami w zakresie przyłączy stanowiących uzbrojenie terenu, zwłaszcza pominięcie ustalenia, czy nieruchomość ma dostęp do sieci kanalizacyjnej;

- art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako k.p.a.) poprzez sporządzenie i podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną ,,Z up." czyli prawdopodobnie "z upoważnienia", bez powołania się na tytuł prawny do występowania jako organ;

- art. 6 k.p.a. poprzez działanie z pominięciem lub naruszeniem przepisów prawa przez organ, w szczególności poprzez przyjęcie za prawidłowe, bez odpowiedniego badania i dowodów, że na działce nr [...] dojdzie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, podczas gdy istniejący pawilon handlowy zdaniem odwołującego się nie jest murowany, a jego fundamenty nie pozwalają na rozbudowę;

- art. 7 k.p.a. poprzez pominiecie wyjaśnienia, czy usytuowanie budynku w miejscu wskazanym na załączniku graficznym, na tej wysokości, jest zgodne z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

- art. 10 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie umożliwiono odwołującemu zapoznania się z analizą i skutkami w zakresie oświetlenia, a także projektem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

- Art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której skutkiem będzie zmniejszenie użyteczności i wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot własności skarżącego, w szczególności pogorszenie warunków oświetlenia;

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że oczekiwania przedsiębiorcy zamierzającego budować obiekt wysokością przekraczający dwukrotnie wszystkie obiekty położone w sąsiedztwie wyprzedzają uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich do ochrony ładu przestrzennego i prawa do korzystania ze światła dziennego, słonecznego;

- art. 84 Konstytucji RP poprzez nieprzestrzeganie prawa przez organ wydający zaskarżoną decyzję, przez co mogą ucierpieć prawa odwołującego się i jego bliskich.

Skarżący zarzucił ponadto błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia i ich nieprawidłową ocenę z uwagi na zaniechanie ustalenia, czy sporna nieruchomość ma dostęp do odpowiednich przyłączy, a także poprzez przyjęcie za prawidłowe, bez odpowiedniego badania i dowodów, że na działce nr [...] dojdzie do rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku.

Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez określenie:

- w pkt 2 lit. a zaskarżonej decyzji - maksymalna wysokość: do [...] kondygnacji nadziemnych, w tym użytkowe poddasze oraz maksymalna wysokość do kalenicy dachu [...] m, geometria dachu: układ jednospadowy, nachylenie do [...] stopni z usytuowaniem kalenicy równolegle do elewacji frontowej budynku,

- w pkt 5 lit. c zaskarżonej decyzji - doprowadzenie wody, odprowadzenie ścieków sanitarnych, zasilanie w energię elektryczną, ogrzewanie: przebudowa i rozbudowa instalacji z istniejącego budynku z budową nowego przyłącza w szczególności w zakresie kanalizacji;

- w pkt 5 lit. h zaskarżonej decyzji - miejsca postojowe dla samochodów osobowych: wymaga się budowy co najmniej dwóch stanowisk postojowych dla klientów i jednego stanowiska na pojazd dostawczy, usytuowanych przed elewacją frontową budynku, a nie w dowolnym miejscu posesji;

Ewentualnie odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z obowiązkiem przekazania skarżącemu w odpisach załączników opisanych jako 2a i 2b.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., oraz art. 61 ust 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także § 3, 4, 5, 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) i § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż z dokumentów sprawy wynika jednoznacznie, że działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 u.p.z.p., określenie sposobu jej zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, a zatem z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., które muszą byś spełnione kumulatywnie. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust.1-5 ustawy. W ust. 2 tego przepisu sprecyzowano, że granice obszaru analizowanego powinny znajdować się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia), nie mniejszej jednak niż 50 m. W rozpatrywanym przypadku, jak podkreślił organ, szerokość frontu działki wynosi około [...] m, zatem analizowany obszar winien rozciągać się wokół wszystkich granic terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż [...] m ([...] m x 3= [...]). W związku z tym, iż obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy, przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie można od razu traktować jako naruszenie prawa, o ile przy ustaleniach została wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa. Niemniej jednak przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Organ zaznaczył, że sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono powinien być wyjaśniony w uzasadnieniu decyzji, co wynika m.in. z zasady przekonywania wyrażonej wart. 11 k.p.a., której podstawowym celem jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązek uzasadnienia wynika także z art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie organu w rozpatrywanym przypadku w żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego analizowany obszar rozszerzono w kierunku wschodnim, północno-zachodnim i zachodnim.

W dalszej kolejności SKO wskazało, iż obowiązkiem organu I instancji było zbadanie zgodności nowej zabudowy z zabudową istniejącą w zakresie: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Odnosząc się do kwestii sposobu ustalania obowiązującej linii zabudowy, organ wyjaśnił, że został on opisany w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i, że przepis ten przewiduje kilka możliwości wyznaczenia linii zabudowy, niemniej został on tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, gdy sytuacja opisana w etapie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym, pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 cyt. paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy ww. linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też, gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru. W tym kontekście organ podkreślił, że z przeprowadzonej analizy winno jednoznacznie wynikać, dlaczego linię zabudowy wyznaczono w taki a nie inny sposób oraz, że uzasadnienie winno jasno wskazywać na motywy odstąpienia od podstawowego sposobu wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Organ zarzucił, że również w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz parametru szerokości elewacji frontowej organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nie wyznaczono tych parametrów w podstawowy sposób. Zarzut ten SKO odniosło także do sposobu wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wskazując, że organ I instancji nie wykazał w żaden sposób, dlaczego przyjęcie tego parametru na podstawie odosobnionego przykładu zabudowy nie będzie naruszało ładu przestrzennego. W kwestii sposobu wyznaczania geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) organ wyjaśnił, że ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a także, że wobec braku szczegółowego wskazania w rozporządzeniu sposobu wyznaczania geometrii dachu można przyjąć, że planowana zabudowa winna nawiązywać do przeważającej zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie lub zabudowy bezpośrednio sąsiadującej itp. Zdaniem organu, przekazane akta organu I instancji nie zawierają prawidłowej analizy, która odzwierciedlałaby w jaki sposób i czym kierowano się podczas wyznaczania ww. parametrów nowej zabudowy. Obowiązkiem organ I instancji było zaś w szczególności zebranie poszczególnych parametrów wszystkich budynków występujących w analizowanym obszarze, następnie udokumentowanie przeprowadzonego obliczenia i uzasadnienie, dlaczego ewentualnie nie uwzględniono w analizie jakiejś zabudowy. W konsekwencji akta sprawy winny zawierać wykaz analizowanych działek oraz wykaz parametrów zabudowy na nich występującej. W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie tego zabrakło, SKO wskazało, iż podczas ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powinien prawidłowo wyznaczyć analizowany obszar oraz w sposób szczegółowy i zgodny z przepisami prawa wykazać, w jaki sposób wyznaczył poszczególne parametry planowanej inwestycji. W ocenie SKO nie dysponowanie przez organ I instancji prawidłową analizą spowodowało, iż nie miał on możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji i nie było możliwe prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa wart. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Powyższe stanowi, jak podsumował, obrazę przepisów postępowania, a konkretnie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co dyskwalifikuje zdaniem organu zaskarżoną decyzję i całe przeprowadzone w spawie postępowanie administracyjne.

W dalszej części wywodów SKO wskazało, iż z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać część tekstową i graficzną. W § 9 ust. 2 ww. aktu określa się, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przytoczonych regulacji SKO stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku bez podstawy prawnej załączono do decyzji zarys terenu objętego projektem decyzji na tle nieobowiązującego już planu miejscowego. Zarys taki, jak podkreśliło, może stanowić jedynie cześć materiału dowodowego sprawy, a nie zaś integralną cześć decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO załączniki graficzne do zaskarżonej decyzji nie spełniają ponadto wymogów Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. powołanej w przepisie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w zakresie granic i linii regulacyjnych - punkty 2.6 i 2.7 powołanej Normy.

Poza tym organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji niezgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się do podniesionych przez J. W. w toku postępowania uwag, czyniąc to jedynie w odrębnym piśmie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., SKO wskazało, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. W konsekwencji przepisy zawarte w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nie mogą być uznane za przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy bowiem przepisów, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, a to zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się w szczególności regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków, uzdrowisk, granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne, itp. Zbadanie zatem, czy planowana inwestycja ograniczy dopływ naturalnego światła do pomieszczeń mieszkalnych budynku odwołującego i czy w związku z tym spełnione będą warunki techniczne określone w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym dopiero etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie przesądza się także o konkretnej lokalizacji poszczególnych obiektów budowlanych, zatem żądanie wskazania lokalizacji miejsc parkingowych przed elewacją frontową budynku jest bezpodstawne.

Ponadto organ, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji oraz nie przesądzając o możliwości spełnienia określonych w niej warunków, w tym ochrony interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d ww. ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy) może zatem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym w decyzji o warunkach zabudowy inwestor winien być jedynie zobligowany do podjęcia takich działań, by planowana inwestycja oddziaływała na otoczenie jedynie w granicach określonych przez prawo. To, czy będzie możliwe spełnienie określonych wymagań może być zaś przedmiotem postępowania dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W kwestii natomiast zarzutu odwołania naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie i podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną, SKO wyjaśnia, że zarówno art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wprowadzają expressis verbis ani obowiązku zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu ani obowiązku wskazywania w treści decyzji konkretnego upoważnienia do podpisywania decyzji.

Na powyższą decyzję SKO M. R. wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 u.p.z.p. poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia określonych w tym przepisie wymogów;

- przepisów § 3 - § 7 i pozostałych rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie, że część graficzna załączona do decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu;

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z uznaniem, iż nie doszło do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wskazując na wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Go 860/12 i WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 752/12, skarżący podkreślił, że pojęcie kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Dlatego też w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. W procesie ustalenia warunków zabudowy elementarnym dążeniem organów jest więc zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego. Skarżący powołał się także na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 936/12, w którym Sąd orzekający wskazał, że analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych, że odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy i niedopuszczalne jest przyjęcie, iż organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt l i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ wydając decyzję odmowną powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Zdaniem skarżącego, kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w związku z czym nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Ponadto skarżący przytoczył stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10, iż zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy. W świetle przytoczonych stanowisk sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że planowana inwestycja zachowuje kontynuację funkcji i mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, oraz że analiza urbanistyczna została w sprawie przeprowadzona prawidłowo, przy zachowaniu wszystkich wymogów ustawowych, co potwierdzają wszystkie zgromadzone dowody w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując i powtarzając w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, objętej zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem kasacyjnym, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się zatem zwłaszcza zasadę zachowania ładu przestrzennego jako, obok zasady zrównoważonego rozwoju, podstawę i zarazem fundament podejmowanych działań planistycznych.

W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od sąsiedniej zabudowy istniejącej w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Celem tej zasady jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam gdzie nie ma planu miejscowego.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznaczy się zaś na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż w myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działach sąsiednich w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgonie z wymogami, jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a następnie ustalić cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie z szczegółowymi warunkami, jakie tworzy rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. i w konsekwencji ocenić, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.

Jak podkreślono wyżej, przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Użycie przez prawodawcę dla określenia granic obszaru analizy zwrotu "w odległości nie mniejszej" oznacza, że sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady. Poza bowiem wymogiem zachowania określonego we wskazanym przepisie minimum, górnych (maksymalnych) granic obszaru analizowanego przepis ten nie określa. Zatem w danym wypadku dopuszczalne jest przekroczenie określonych § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., granic minimalnych, jako że uwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa może wymagać w konkretnym wypadku szerszego określenia granic obszaru analizowanego w celu wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Niemniej jednak w takim wypadku organ orzekający powinien wykazać, że wielkość obszaru objętego analizą nie ma charakteru dowolnego, lecz służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia rozszerzanie granic obszaru analizy jedynie w celu poszukiwania takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Po 154/12, publ. lex nr 1241152; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 495/12, publ. lex nr 1248692). Dlatego też tak istotne jest, aby z uzasadnienia rozstrzygnięcia orzekającego organu wynikały przyczyny przyjęcia w danym wypadku granic obszaru analizowanego w rozmiarze większym niż wynikające z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. minimum. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien zatem nie tylko ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., ale również wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 11 k.p.a. W przypadku decyzji Burmistrza Miast i Gminy N. tego jednak zabrakło. Wymaganego wyjaśnienia zabrakło także w załączonych do decyzji wynikach analizy. Tym samym więc w przedmiotowej sprawie nie jest wiadomym, dlaczego organ analizowany obszar rozszerzył w kierunku wschodnim, północno-zachodnim i zachodnim. Szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi około [...] m, zatem analizowany obszar winien co do zasady rozciągać się wokół wszystkich granic terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż [...] m ([...] m x 3 = [..]). W sprawie zaś obszar analizy wyznaczono w odległości od [...] m do [...] m od granic spornej działki. Nie określono więc obszaru analizy poprzez wyznaczenie okręgu, którego środkiem jest sporna działka, tak jak się to w praktyce czyni, a w pewnych obszarach wyznaczonego obszaru ponad 2-krotnie odstąpiono od minimalnego rozmiaru. Przyjęcie zatem takiego kształtu i wielkości wyznaczonego obszaru, bez wyjaśnienia i uzasadnienia powodów zastosowanego sposobu określenia granic obszaru analizy, stanowi zdaniem Sądu istotne naruszenie reguł Kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., a dotyczących prawidłowego ustalenia w sprawie, a następnie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności sprawy. Stanowisko takie wyraził także organ odwoławczy w zaskarżonej do Sądu decyzji kasacyjnej, właściwie stwierdzając, że opisane nieprawidłowości dyskwalifikują decyzję organu I instancji i obligują do wydania decyzji kasacyjnej.

Poczynione uwagi należy w całości odnieść również do określonych przez organ I instancji parametrów dotyczących nowej zabudowy. I tak w przypadku wskaźników: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w przypadku tych parametrów odstąpił od podstawowego sposobu ich wyznaczania. Wprawdzie w przypadku tych parametrów prawodawca określił kilka możliwych sposobów ich wyznaczania, niemniej jednak kolejne sposoby ustalenia tych parametrów mają zastosowanie w przypadku niemożności czy braku uzasadnienia dla zastosowania sposobów określonych jako podstawowe, pierwsze. Zatem wskaźnik obowiązującej linii zabudowy wyznacza się w pierwszej kolejności według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś inny sposób jego wyznaczenia, jako wyjątek od zasady stosuje się, jeżeli uzasadniają to okoliczności, o których mowa w § 4 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a więc gdy ww. linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tworzy uskok lub gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek, jako stanowiących powód, dla którego odstąpiono od podstawowego sposobu wyznaczenia linii zabudowy organ powinien ustalić i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Taki obowiązek bowiem wynika z treści przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku wskaźnika wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki bądź terenu, który to parametr co do zasady wyznacza się na podstawie średniej wielkości tego wskaźnika w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), zaś wyznaczenie go według innego wskaźnika jest jedynie dopuszczalne, i to tylko gdy wynika to z analizy (§ 5 ust. 2).

Także tyko gdy wynika to z analizy (§7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) dopuszczalne jest wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie jako przedłużenie tych krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w sytuacji, gdy nie występuje przypadek, o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wystąpienie przesłanek, którymi kierował się organ wyznaczając ww. wskaźniki w inny niż podstawowy sposób, powinno znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu, oraz w sposób niewątpliwy wynikać z sporządzonej analizy. Skoro w przedmiotowej sprawie tego zabrakło, to tym samym zarówno organ II instancji, jak i Sąd orzekający oraz inne zainteresowane podmioty nie znają przyczyny, dla której w przedmiotowej sprawie obowiązującą nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w oparciu o § 4 ust. 4, a nie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w odległości [...] m od frontowego odcinka granicy działki, zaś wskaźnik wykorzystania terenu według § 5 ust. 2, a nie § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w wymiarze do [...], gdy tymczasem wskaźnik ten w obszarze analizy wynosi średnio na [...] działkach, jak wskazał to organ, - [...], natomiast parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określona na podstawie odosobnionego przykładu zabudowy na działce nr [...], a więc w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zdaniem Sądu w sprawie nie wyjaśniono także w sposób jasny i precyzyjny zastosowanego sposobu wyznaczenia wskaźnika geometrii dachu. W konsekwencji więc stwierdzić należy, że w sprawie w sposób nieprawidłowy, bo niejasny i niewyjaśniony wyznaczono omówione powyżej wskaźniki nowej zabudowy. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Ponadto w ocenie Sądu w przypadku parametru linii zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ przyjął nieprawidłową wykładnię pojęcia działek sąsiednich, o którym mowa w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wykładania zwrotu "przedłużenie linii/krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, iż prawodawca odwołuje się w tych przypadkach nie do obliczeń dotyczących odległości linii zabudowy od frontu działki czy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz do geometrycznego wykreślenia tych wskaźników jako kontynuacji zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 154/12 (dostępy na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), iż kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy i że w związku z tym jako działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również pogląd , że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" oznacza bowiem działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. "bliskie sąsiedztwo". Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. "dalsze sąsiedztwo". Skoro więc pojęcie działek sąsiednich zawarte w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. zostało użyte w kontekście zwrotu "przedłużenia linii/krawędzi istniejącej zabudowy", to tym samym uznać należy, w świetle poczynionych uwag, że w przypadku wskaźnika linii zabudowy oraz wskaźnika wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, chodzi o wyznaczenie go w taki sposób, aby stanowił on kontynuację zabudowy występującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, dla której ustalane są wymagania dotyczące nowej zabudowy. Ze stanowiącej załącznik nr 2a do decyzji o warunkach zabudowy części tekstowej wyników analizy nie wynika, iż organ I instancji ustalając przedmiotowe wskaźniki, utożsamiał pojęcie działek sąsiednich użyte w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., z bezpośrednim sąsiedztwem spornej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji, którego podstawę stanowiła analiza nie zawierająca wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących granic obszaru analizy oraz parametrów, funkcji i cech zabudowy terenu nią objętego, podjęte zostało bez dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji w tym przedmiocie na błędnie sporządzonej lub niejasnej analizie bądź też na analizie, w której w sposób nieuprawniony rozszerzono zakres działek poddanych analizie oznacza, że organ orzekający nie zebrał całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. W ocenie Sądu naruszenie wskazanych dyrektyw proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rzetelne zbadanie wszystkich okoliczności mogłoby doprowadzić organ do odmiennych ustaleń końcowych. Uchybienie wskazanym przepisom, jak też w konsekwencji art. 107 § 3 i art. 11 kpa spowodowało, że organ II instancji nie był w stanie zweryfikować prawidłowości dokonanych w rozstrzygnięciu organu I instancji ustaleń i doprowadziło do sytuacji, w której niemożliwa była prawidłowa subsumcja niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego do normy prawa materialnego, określonej w art. 61 u.p.z.p. W związku z tym, iż niewyjaśniony przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zasadnie organ II instancji orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie wyjaśnienie przyjętych granic i rozmiaru obszaru analizy, brak jasnej analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, z jednoczesnym wskazaniem nieruchomości, które wzięto pod uwagę przy dokonywaniu analizy i ewentualnie przyczyn, dla których nie wzięto pod uwagę innych nieruchomości, a także nie wyznaczenie i odstąpienie od umotywowania w sposób jasny, precyzyjny i zgodny z wymogami wskazanymi w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. omówionych w uzasadnieniu parametrów i wskaźników zabudowy (w tym i na skutek przyjęcia nieprawidłowej wykładni pojęcia "działek sąsiednich" zawartego w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), które będą znajdować potwierdzenie w stanowiących załączniki do decyzji wynikach analizy, a więc we wzajemnie się uzupełniających i kompatybilnych: części opisowej i części graficznej analizy, sporządzonej na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., spowodowało że w sprawie nie możliwie było, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, merytoryczne orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy, lecz konieczne było wydanie decyzji kasacyjnej.

Tym samym więc wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone do Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada wymogom określonym w art. 138 § 2 k..p.a. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.