Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1948/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152 - 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. K. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez N. z siedzibą w O. zwanego dalej "stroną", "skarżącą" od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2011 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa [...], o kodzie postępowania numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na nie większą niż [...] PLN na okres rozliczeniowy tj. od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r.

Termin składania ofert w ogłoszeniu ustalono na dzień [...] października 2010 r., natomiast otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] października 2010 r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 9 ofert. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu po uprzednim wezwaniu 6 oferentów do usunięcia braków formalnych, komisja przyjęła do dalszego postępowania 8 ofert oraz odrzuciła w całości 1 ofertę. Przeprowadzono też kontrolę u 2 oferentów.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, że oferta strony zajęła 2 pozycję z łączną liczbą punktów oceny 81,667. Kryterium dostępności w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym, nie było oceniane, dlatego też w rankingu wszystkie oferty za wyżej wymienione kryterium otrzymywały wartość punktową O.

Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, które zakończyły się podpisaniem protokołu rozbieżności co do liczby świadczeń. W dniu [...] listopada 2010 r. Komisja odbyła ze stroną kolejne rozmowy. Jednakże i tym razem świadczeniodawca podpisał rozbieżny protokół końcowy z negocjacji.

Następnie komisja konkursowa działając na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia 73/2009 i zarządzenia 49/2010 dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy.

Rozstrzygając postępowanie w dniu [...] listopada 2010 r. komisja nie wybrała oferty skarżącej ze względu na rozbieżność stanowisk w protokole końcowym.

Następnie strona złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert.

Po jego rozpoznaniu Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że oferta skarżącej na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach nie została wybrana w związku z podpisaniem przez nią rozbieżnego protokołu końcowego z negocjacji.

Od decyzji wydanej w I instancji skarżąca złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podnosząc, że w toku postępowania został naruszony jej interes prawny.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II stopnia wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że organ I stopnia nie dopełnił obowiązku, wynikającego z art. 10 § 1 kpa, wydając tym samym decyzję z naruszeniem prawa.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po ponownym rozstrzygnięciu sprawy wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą w całości oddalił odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z [...] kwietnia 2011 r. zaprosił oferenta, aby zapoznał się z dokumentami w przedmiotowej sprawie i wniósł stosowne wyjaśnienia. Odwołujący nie skorzystał z uprawnienia strony do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz nie przedstawił nowych istotnych informacji i żądań przed wydaniem decyzji.

Skarżąca od decyzji z [...] kwietnia 2011 r. odwołała się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, 8, 107 § 3 kpa poprzez brak prawidłowo sformułowanego uzasadnienia decyzji wydanej w niniejszej sprawie,

2) art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez zaoferowanie świadczeniodawcy ilości punktów (świadczeń) nieproporcjonalnej do stopnia oceny spełnienia przez niego warunków udziału w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w której orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach, z których wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zasadami przeprowadzenia postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zachowanie uczciwej konkurencji oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Prezes Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach, zarówno kryteria oceny ofert, jak i przedmiot zamówienia określił, odpowiednio do wytycznych w tym zakresie określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących postępowania konkursowego w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku /oddziale dziennym.

Organ podkreślił, że ocena oferty strony została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Ponadto kryteria oceny ofert, zasady punktowania, warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ocena ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Podstawą do oceny ofert były pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym, na które udzielali odpowiedzi oferenci.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że zarówno w decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. jak i w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] NFZ opisał powód niewybrania oferenta (podpisanie protokołu końcowego z negocjacji – rozbieżnego, odwołujący nie zapoznał się z dokumentami i nie wypowiedział się co do zebranych dowodów) wraz z uzasadnieniem co do propozycji podziału środków finansowych i liczby planowanych świadczeń u poszczególnych świadczeniodawców. W planowaniu zakupów na rok 2011 uwzględniono rzeczywiste wykonanie świadczeń na okres styczeń – czerwiec 2010 r., ocenę stopnia realizacji kontraktu, potencjał wykonawcy poszczególnych świadczeniodawców, analizę dostępu do przedmiotowych świadczeń na obszarze województwa oraz specyfikę świadczeń realizowanych dla różnych grup świadczeniodawców. Odwołujący na dzień ustalenia planu zakupów, w miesiącu styczniu, lutym oraz maju 2010 roku nie wykazał żadnego wykonania. Te informacje zostały uwzględnione podczas określenia liczby świadczeń dla N., dlatego rzeczywistą liczbę punktów według stanu na czerwiec 2010 roku podzielono przez 3 miesiące, w których zanotowano wykonanie. Następnie uzyskaną wartość pomnożono przez 12 miesięcy, co po oszacowaniu wyniosło 22540 pkt.

Komisja konkursowa w związku z pozycją oferenta w rankingu otwarcia, w trakcie negocjacji zaproponowała świadczeniodawcy 55000 pkt na kwotę 46750 PLN (przyjęto cenę oferenta) a następnie 71 000 pkt na wartość 60350 PLN.

W powyższej propozycji komisja uwzględniła także potencjał wykonawcy strony – zatrudniony personel oraz porównała liczbę osób realizujących świadczenia w roku 2010 (4 fizjoterapeutów i jeden lekarz) i wykaz personelu przedstawiony w formularzu ofertowym odwołującej (4 fizjoterapeutów, w tym jeden zdeklarowany i trzech aktualnie zatrudnionych oraz trzech lekarzy, w tym jeden zatrudniony i dwóch zdeklarowanych).

Organ podkreślił, że deklarowany potencjał wykonawcy nie gwarantuje realizacji zaproponowanych przez stronę ilości jednostek rozliczeniowych w każdym miesiącu obowiązywania umowy w liczbie 2500 pkt i przekracza ilość punktów zaproponowaną skarżącej przez [...] NFZ na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w rankingu otwarcia.

Poza tym w złożonym przez stronę formularzu ofertowym w części VIII Ankiety, na pytanie 1.1.5.7. Czy oferent zapewnia lampę IR lub IR/UV w miejscu lub lokalizacji? – strona odpowiedziała twierdząco, podczas, gdy w części VI Szczegóły oferty nie wykazała przedmiotowej lampy i tym samym nie spełniła niezbędnych wymogów do realizacji świadczeń w rodzaju rehabilitacja lecznicza, określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zarządzeniu 53/DSOZ. W związku z powyższym komisja konkursowa rozpatrująca ofertę złożoną przez stronę posiadając wiedzę, że w postępowaniu złożone zostały oferty spełniające powyższy warunek, powinna odrzucić ofertę strony w części jawnej postępowania zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 w związku z dyspozycją art. 142 ust. 2 pkt 2 a nie zapraszać skarżącej na negocjacje.

Jednocześnie w kryterium jakość strona na pytanie Ankiety 1.2.1.2. Czy świadczenia udzielane są przez terapeutę zajęciowego – w wymiarze czasu pracy odpowiadającym przynajmniej równoważnikowi 0,5 etatu przeliczeniowego i pyt. 1.2.1.3. Czy świadczenia są udzielane przez osobę posiadającą specjalizację w dziedzinie fizjoterapii – w wymiarze czasu pracy odpowiadającym przynajmniej równoważnikowi 0,5 etatu przeliczeniowego? udzieliła odpowiedzi twierdzącej. Tymczasem w części VI Szczegóły oferty nie wykazała ani nie zdeklarowała w potencjale personelu, terapeuty zajęciowego i specjalisty w dziedzinie fizjoterapii. W związku z tym skarżąca nie powinna otrzymać dodatkowej liczby punktów za kryterium jakość, personel dodatkowo oceniany.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaznaczył, że sumowanie punktacji odbywało się z użyciem systemu informatycznego Funduszu, według wprowadzonych do systemu algorytmów opartych na wzorach opublikowanych w zarządzeniu 73/2009, w załączniku nr 1 oraz w załączniku nr 2 do zarządzenia, na podstawie odpowiedzi udzielonych przez oferenta na pytania ankietowe, co wyklucza jakąkolwiek ingerencję komisji konkursowej w przebieg dokonywanej oceny.

Organ I stopnia realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie – udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W ofercie skarżąca dołączyła także oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o niezgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, nie doszło do naruszenia zasad w toku postępowania konkursowego oraz nie został naruszony interes prawny skarżącej.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że doszło do naruszenia art. 7, 8, 10 § 1, 73 § 1, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 kpa a także art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach oraz § 1 zarządzenia numer [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzieleniu świadczeń opieki zdrowotnej.

Omawiając sformułowane zarzuty o charakterze formalnoprawnym skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie przeprowadziły weryfikacji postępowania konkursowego zgodnie z wymogami określonymi w kpa. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podobnie jak poprzednio Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w zdecydowanej większości nie rozpatrzyli i nie ustosunkowali się do zarzutów skarżącej, sformułowanych przez nią w kolejnych odwołaniach. Niezależnie od powyższego organy obu instancji odmówiły udostępnienia skarżącej podstawowych danych tj. ofert podmiotów innych niż skarżąca, biorących udział w konkursie i zaproszonych do negocjacji w trybie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Poza tym dane ofertowe nie zostały choćby opisowo wskazane w obu decyzjach. Organy obu instancji nie przytoczyły ich w sposób kompleksowy i powiązany logicznie w uzasadnieniach wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Tymczasem dane ofertowe powinny być w pełni uwzględnione zarówno materialnie (poprzez ich wyczerpującą, całościową analizę) jak i formalnie (poprzez odpowiednie przytoczenie ich jako podstawy uzasadnienia aktów administracyjnych wydawanych przez Prezesa NFZ oraz Dyrektora NFZ. Tylko poprzez ich przytoczenie zaskarżone decyzje mogłyby być prawidłowo skontrolowane przez Sąd. Z chwilą złożenia przez skarżącą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu znalazły w sprawie zastosowanie przepisy kpa, w tym te regulujące kwestię udostępnienia akt sprawy. W tym stanie rzeczy w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dane ofertowe powinny być włączone do akt sprawy jako materiał dowodowy.

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, należy stwierdzić, że treść rozstrzygnięcia i uzasadnienie zaskarżonej decyzji a także naruszenia w toku postępowania odwoławczego przesądzają o tym, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia:

a) działając niezgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, w szczególności zaś nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

b) działając niezgodnie z art. 80 kpa nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (gdyż pominął zarzuty i wnioski sformułowane przez skarżącą) czy wszelkie relewantne okoliczności sprawy zostały udowodnione,

c) działając niezgodnie z art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 81 kpa nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym, stanowiącym część postępowania odwoławczego (wszczętą na skutek wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji [...] kwietnia 2011 r.), w tym w szczególności uznał wskazane przez siebie w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne za udowodnione bez uprzedniego zapewniania skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, pozbawiając ją dostępu do danych ofertowych,

d) działając niezgodnie z art. 8 kpa nie prowadził postępowania drugoinstancyjnego w sposób, który miałby budzić zaufanie skarżącej do władzy publicznej,

e) działając niezgodnie z art. 107 § 3 kpa nie zawarł w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które wyjaśniałoby w sposób wyczerpujący przyczyny wydanego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, iż nawiązują one bezpośrednio do zarzutów przedstawionych w kolejno składanych przez nią odwołaniach. Według jej oceny, obszernie umotywowanej w skardze doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez to, że komisja według swojego uznania oraz bez jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia narzuciła skarżącej dowolną i równocześnie akceptowalną liczbę świadczeń niezależnie od spełnienia przez skarżącą kryteriów konkursu. Skarżąca w protokole nie przyjęła propozycji Komisji, gdyż zastosowana przez nią kalkulacja ceny (0,85 PLN za punkt) związana była bezpośrednio z ilością określonych w ofercie ilości świadczeń (punktów rozliczeniowych) i tylko w takich warunkach miała ekonomiczne uzasadnienie. Tymczasem Komisja narzucając zmniejszenie ilości świadczeń o ponad 200 000 punktów rozliczeniowych nie dopuszczała możliwości podwyższenia ceny jednostkowej.

Poza tym, zdaniem skarżącej, doszło do naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz § 1 Zarządzenia 73/2009/DSOZ, gdyż w toku postępowania konkursowego Komisja nie wybrała ofert, które w największym stopniu zapewniały ciągłość udzielania, kompleksowość i dostępność świadczeń opieki zdrowotnej oraz które przedstawiały najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Niezależnie od powyższego chybione są zarzuty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące m.in. braku potencjału wykonawczego do realizacji świadczeń na poziomie określonym w ofercie, braku w wyposażeniu lampy IR lub IR/UV.

Te wszystkie argumenty, zdaniem skarżącej, przemawiają za uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn szczegółowo omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania.

Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy.

Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołania (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania obu ich ofert, z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Na tle cytowanego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Akta administracyjne sprawy zawierają jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej (brak jest oferty podmiotu, który wygrał konkurs) bez analizy dokumentacji pozostałych oferentów w zestawieniu z ujawnionymi danymi skarżącej. Jeżeli zatem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmowę ujawnienia dokumentacji oferentów, którzy wygrali, uzasadnił brakiem podstaw prawnych, to co najmniej niezrozumiałym jest ujawnienie dokumentacji skarżącej również zawierającej "dane wrażliwe". Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta oferentów, którzy wygrali konkurs, były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzanie dodatkowej bariery polegającej na nieujawnieniu skarżącej dokumentacji oferentów doprowadziło do pozbawienia strony obrony jego praw.

W ocenie składu orzekającego, pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do oferty podmiotów, którzy wygrali przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza; w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym na obszarze województwa [...] o kodzie postępowania numer [...], zostało prowadzone z naruszeniem zasady, wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach tj. poszanowania zasad równego traktowania świadczeniodawców.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu końcowego niezbędnym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, którzy konkurs wygrali i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Braki w powyższym zakresie świadczą o naruszeniu przez organy art. 77 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 kpa) a Sądowi zbadanie legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania Sąd nie wypowiedział się w kwestii naruszenia prawa materialnego. Zarzuty natury merytorycznej mogą być przedmiotem rozważań Sądu wtedy, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, czyli bez naruszenia przepisów postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki z art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 ppsa.