Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 390/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 5, ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzenia odwołania Fabryki [...] A S.A. z siedzibą w Ł., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł., przy ul. B, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 85/14 o pow. 0,8685 ha.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...], znak: [...], orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł., przy ul. B, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 85/14 o pow. 0,8685 ha, na rzecz użytkownika wieczystego - Fabryki [...] A S.A., a także o ustaleniu opłaty z tytułu przedmiotowego przekształcenia oraz o zobowiązaniu Spółki do zapłaty ustalonej opłaty w ratach przez okres 20 lat.

W odwołaniu od tej decyzji Fabryka [...] A S.A. zarzuciła naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 12 w związku z art. 35 oraz art. 36 K.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o ustaleniu stopy procentowej oprocentowania rozłożonej na raty niespłaconej części opłaty z tytułu przekształcenia - stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w wysokości równiej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji przywołał brzmienie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83), a następnie odnosząc się do zarzutów odwołania o naruszeniu art. 35 i 36 K.p.a. wskazał, że zarzut ewentualnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie może być przedmiotem postępowania odwoławczego, bowiem stronie na prowadzone przez organ I instancji w sposób przewlekły postępowanie administracyjne przysługują w trakcie jego prowadzenia odrębne środki zaskarżenia, o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a., z których Spółka nie skorzystała. Dodał ponadto, że nawet gdyby bezczynność organu I instancji w omawianym postępowaniu miała miejsce, to stwierdzenie jej nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszym postępowaniu odwoławczym, bowiem upływ terminów załatwiania sprawy nie powoduje ustania właściwości organu administracyjnego, jak i jego kompetencji.

Następnie Wojewoda badając zarzut dotyczący sposobu prowadzenia przez organ I instancji niniejszego postępowania w kwestii procedury określania wysokości stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości, stwierdził, że pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości. Pismami z dnia 17 grudnia 2012 r. oraz 20 grudnia 2012 r. wystąpiono do: Departamentu Architektury i Rozwoju Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., Zarządu Dróg i Transportu, Oddziału Wywłaszczeń i Zwrotów Nieruchomości Departamentu Gospodarowania Majątkiem Wydziału Skarbu Państwa Urzędu Miasta Ł. o udzielenie informacji o toczących się postępowaniach administracyjnych mających na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Ponadto postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego celem wydania opinii w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Pismem z dnia 21 lutego 2013 r., na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., poinformowano Spółkę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją i ewentualnego zajęcia stanowiska w omawianej sprawie. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego organ poinformował również o wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości oraz wskazał, że nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty podlega oprocentowaniu, stosownie do treści art. 4 ust. 4 ustawy, przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Powyższe oznacza, iż wówczas organ I instancji uznał, iż zgromadzony materiał dowody stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł., przy ul. B, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 85/14 o pow. 0,8685 ha. Przedmiotowa sprawa wymagała jednak, dokonania przez organ I instancji dodatkowych czynności i zebrania kolejnych dokumentów i informacji, o których Spółka była na bieżąco informowana, bowiem pismami z dnia 11 marca 2013 r. i z dnia 5 kwietnia 2013 r., wystąpiono do strony o zajęcie stanowiska w sprawach będących ich przedmiotem. Niezależnie od powyższego w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, organ I instancji pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. wystąpił do Wojewody [...], na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o wyrażenie zgody na zastosowanie innej niż określona w art. 4 ust. 4 ustawy stopy procentowej, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 5 ustawy, wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4 tego przepisu, stopy procentowej. Treść art. 4 ust. 4 ustawy stanowi zaś, że nieuiszczona część opłaty, rozłożonej na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Zatem w myśl wyżej powołanego przepisu organy w nim wskazane wydają rozstrzygnięcie o charakterze uznaniowym, co oznacza, że mogą zastosować inną niż określona w ust. 4 tego przepisu, stopę procentową. Zwłaszcza, że cytowany przepis nie nakłada na organ ograniczeń w tym zakresie, gdyż nie wymienia przesłanek, których spełnienie przez jednostkę organizacyjną powoduje zastosowanie wyłączenia oprocentowania określonego w przepisie art. 4 ust. 4 omawianej ustawy.

Rozpatrując rzeczony wniosek Wojewoda [...] wydał generalne zarządzenie Nr [...] z dnia [...], w sprawie warunków zastosowania innej stopy procentowej w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych na terenie Miasta Ł. Jednakże z uwagi na przyjęte orzecznictwo, zgodnie z którym wyżej opisana kwestia stanowi zagadnienie rozpatrywane jedynie w trybie indywidualnym, Zarządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], stwierdzono utratę mocy wyżej powołanego zarządzenia o charakterze generalnym. Następnie po rozpoznaniu kolejnego wniosku organu I instancji, Wojewoda [...] w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...], wyraził zgodę na zastosowanie przez Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, innej stopy procentowej, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych w Ł., przy ul. B, obręb [...], w tym oznaczonej jako działka nr 85/14 o pow. 0,8685 ha, bowiem opierając się na uznaniowym charakterze udzielania zgody w omawianej kwestii, podzielił stanowisko wnioskodawcy, iż zaszła potrzeba równego traktowania użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie miasta Ł. (tj. zarówno stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i Gminy Miasta Ł.), wnoszących o rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty.

Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w piśmie z dnia 8 maja 2013 r., organ I instancji wyjaśnił stronie, że konieczność uzyskania wyżej opisanego stanowiska Wojewody [...] jest przyczyną braku wydania decyzji o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności omawianej nieruchomości. Z uwagi na podjęte przez organ I instancji dodatkowe czynności w przedmiotowej sprawie, w zawiadomieniu z dnia 29 maja 2013 r. organ I instancji poinformował Spółkę o możliwości zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją, w tym z treścią operatu szacunkowego, określającego wartości prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz z treścią wspomnianego zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], a także o wyznaczeniu terminu na ewentualne zajęcie stanowiska w omawianej sprawie. Z akt sprawy wynika, że strona nie wniosła zastrzeżeń do zebranej dokumentacji. Wobec powyższego wojewoda uznał, że procedura administracyjna związana z udziałem strony niniejszego postępowania została zachowana. Nadto spółka na podstawie kierowanej korespondencji miała pełną wiedzę o dokonywanych przez organ I instancji czynnościach, w tym o zmianie stanowiska w sprawie wysokości opisywanej stopy procentowej. Wreszcie uwzględniając uznaniowy charakter decyzji organów w sprawie, o której mowa przepisie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu (...), organ II instancji za bezpodstawny uznał zarzut odwołującego dotyczący sposobu prowadzenia przez organ I instancji niniejszego postępowania w kwestii procedury określania wysokości omawianej stopy procentowej, gdyż działania podjęte w tej sprawie przez organ I instancji nie są sprzeczne z regulacjami w tym zakresie przewidzianymi w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalony stan faktyczny i prawny uzasadniał w ocenie wojewody utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, jako że wydana została zgodnie z przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Fabryka [...] A S.A. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o uchylenie decyzji Wojewody, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. mając na względzie art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, poprzez dowolne ustalenie wysokości stopy procentowej o której mowa w art. 4 ust. 5 ustawy w sytuacji, gdy organ winien kierować się kryterium słusznego interesu skarżącej przeciwstawiając go interesowi społecznemu w ramach stosowania uznania administracyjnego, co stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i świadczy o niekompletności prowadzonego postępowania dowodowego.

W motywach skargi spółka wskazała, że w zaskarżonej decyzji organ nieprawidłowo zastosował instytucję uznania administracyjnego, ponieważ z jej treści nie wynika, czy organ uwzględnił słuszny interes obywatela przeciwstawiony interesowi społecznemu. Skarżący nie może domyślać się jakim wartościom (interesom) organ przyznał prymat i jakimi kryteriami się kierował podejmując taką a nie inną decyzję. W szczególności określenie, że "taką stawkę zastosowano wobec innych nieruchomości" nie sposób uznać za wystarczające uzasadnienie, wszak o zastosowaniu tej, a nie innej stawki powinny decydować nade wszystko kryteria obiektywne dotyczące m.in. nieruchomości i wnioskodawcy. Odniesienie do stawek stosowanych wobec innych podmiotów powinno być zestawione z wyjaśnieniem dotyczącym podstawy faktycznej ich stosowania. W dalszej części skargi spółka zarzuciła organom obu instancji rażące naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a., art. 35 K.p.a. skutkujące wydaniem decyzji o dwukrotnie mniej korzystnej wysokości oprocentowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r. sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, zaś w dniu 17 czerwca 2014 r. uchylił powyższe postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Spór pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83), mógł zastosować wyższą niż ustawowa – określoną w art. 4 ust. 4 ustawy, a w konsekwencji niekorzystną dla użytkownika wieczystego stopę procentową. Ową stopę procentową organ I instancji zastosował w oparciu o zgodę wyrażoną w zarządzeniu Wojewody [...] z [...].

Analogiczne zagadnienie było już przedmiotem rozważań WSA w Krakowie w sprawie sygn. akt II SA/Kr 136/14, zakończonej wydaniem wyroku w dniu 15.04.2014r., uchylającym decyzje organów obu instancji ( https://cbois.nsa.gov.pl ).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela wykładnię przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 83) przedstawioną w uzasadnieniu powołanego wyroku. W konsekwencji Sąd uznał za uzasadniony zarzut skargi dotyczący wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej stopa procentowa od nieuiszczonych rat opłaty została określona jednoznacznie przez ustawodawcę w przepisie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przewidziana w ust. 5 możliwość odstępstwa od tak ustalonej stawki ma charakter wyjątkowy. Skorzystanie z tej możliwości obwarowane zostało określonymi warunkami, których treść i zakres nie mogą podlegać dowolnej i rozszerzającej wykładni. Wedle art. 4 ust. 17 w/w ustawy do wyrażenia przez wojewodę zgody na zastosowanie innej stawki procentowej stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. "Odpowiednie" stosowanie normy, do której dany przepis odsyła nie polega na dowolnym doborze jej elementów, ale na zastosowaniu tej normy w tak szerokim, jak jest to tylko możliwe zakresie.

Wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje tryb wyrażania zgody przez m. innymi wojewodę i nie pełni tylko funkcji "informacyjnej". Nie ma żadnych przeszkód, aby tryb ten w całości mógł być stosowany w przypadku wyrażania zgody na inną stopę procentową od nieuiszczonych rat opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania we własność. Tryb ten zaś ma wyraźnie charakter indywidualny, stosowany do konkretnego przypadku. Przekonuje o tym zarówno konieczność złożenia odpowiedniego wniosku, jak i określenie terminu do wydania zarządzenia, a przede wszystkim brak wyraźnie, ustawowo wskazanej kompetencji do zastąpienia regulacji ustawowej regulacją lokalną. Wyrażenie zgody na odstępstwo ma być inicjowane wnioskiem organu w określonej sprawie i okolicznościami tylko tej indywidualnej sprawy ów wniosek może być motywowany. Pogląd co do indywidualnego charakteru zgody, o której mowa, wyrażony został także w wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. I OSK 2606/13. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą w całości podziela argumentację tam zawartą, odnoszącą się w szczególności do zasadniczej różnicy pomiędzy wyrażaniem zgody na udzielenie bonifikaty w zakresie opłat za przekształcenie prawa, a wyrażeniem zgody na odstępstwo od ustawowo określonej stopy procentowej. Wbrew poglądowi organu omawiana regulacja (art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wyłącza właśnie możliwość podejmowania przez wojewodę działań z własnej inicjatywy i to w postaci wydania aktu o charakterze generalnym.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w zarządzeniu Nr [...] z dnia [...], wyraził zgodę na zastosowanie przez Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, innej stopy procentowej, w odniesieniu do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność Skarbu

Państwa, położonych w Ł., przy ul. B, obręb [...], oznaczonych jako działki: nr 85/14 o pow. 0,8685 ha oraz działki nr 85/15, 85/23 i 85/24 o pow. 3,5397 ha, bowiem opierając się na uznaniowym charakterze udzielania zgody w omawianej kwestii, podzielił stanowisko wnioskodawcy, iż zaszła potrzeba równego traktowania użytkowników wieczystych nieruchomości na terenie miasta Ł. (tj. zarówno stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i Gminy Miasta Ł.), wnoszących o rozłożenie opłaty za przekształcenie na raty. W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda [...] powołał się na uchwałę Nr XXX/535/12 z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określenia stopy procentowej stosowanej w przypadku rozłożenia na raty opłaty z tego tytułu. W § 7 tej uchwały wyrażono zgodę na oprocentowanie nieuiszczonej części opłaty według stopy procentowej równej podwójnej stopie procentowej redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski.

Takie uzasadnienie określenia wyższej niż ustawowa stopy procentowej w powołanym zarządzeniu Wojewody [...], bez wszechstronnego rozważenia okoliczności konkretnej sprawy jest w ocenie Sądu niewystarczające i niewątpliwie godzi w słuszny interes użytkownika wieczystego. Ponadto uchwałą Nr LXXXVI/1787/14 z dnia 7maja 2014r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 16.05.2014r., poz.2189), Rada Miejska w Ł. uchyliła § 7 uchwały Nr XXX/535/12 z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określenia stopy procentowej stosowanej w przypadku rozłożenia na raty opłaty z tego tytułu, a zatem zasadniczy argument uzasadnienia zarządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] stał się nieaktualny.

Niezależnie od powyższego, poza sporem jest, iż takie zarządzenie wojewody nie podlega weryfikacji w toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, oraz że organ nie jest związany zgodą i może określić oprocentowanie zgodnie z przepisem ustawy. Takiej dowolności w wyborze stopy procentowej przez organ, i to bez żadnych gwarancji ochrony dla podmiotu zobowiązanego, dopuścić się nie da. Charakter zarządzenia wojewody, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, został określony w postanowieniu NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r. I OSK 759/2013 słowami: zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej".

Konstrukcja instytucji zgody i tryb jej udzielania pozwalają na stwierdzenie, że odstępstwo od określonej ustawowo stopy procentowej zasadniczo dotyczy sytuacji, w których chodzi o przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla właściciela nieruchomości, a nie użytkownika wieczystego. To właśnie dlatego organ zamierzający przyjąć taką stopę procentową, której stosowanie może przynosić państwu lub jednostce samorządu terytorialnego mniejsze niż gwarantuje to ustawa przychody, musi uzyskać na to zgodę. Zgoda ta udzielana jest organowi, a nie stronie postępowania. Skoro owa zgoda nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu, to tym bardziej nie można przyjąć, aby mogła ona dotyczyć stopy procentowej mniej korzystnej dla wieczystego użytkowania. W takiej bowiem sytuacji wieczysty użytkownik byłby pozbawiony możliwości ochrony własnych praw. Użytego przez ustawodawcę sformułowania "inna stopa procentowa" nie można wykładać w sposób zaprezentowany przez organ. W art. 4 ust 4 ustawy stopa procentowa nie została określona wartościowo, lecz odnosi się do stopy procentowej redyskonta weksli stosowanej przez NBP. Słowo "inna" użyte w ust. 5 odnosić więc należy nie do stawki (bo takiej w ust. 4 nie ma), lecz do sposobu określenia stopy procentowej. W takim kontekście teza, że udzielenie zgody dotyczyć może tylko takiej stopy procentowej, która wedle prognoz będzie bardziej korzystna dla wieczystego użytkowania, jest w pełni uzasadnione.

Udzielając zgody na przyjęcie rozwiązania mniej korzystnego dla finansów państwa wojewoda (działający jako reprezentant tego państwa) akceptuje stan z założenia dla strony korzystniejszy. Jest oczywiste, że akceptacją tą, działając ewentualnie jako organ odwoławczy, będzie związany.

Choć stwierdzone naruszenie prawa dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji, decyzja w całości musi zostać wyeliminowana z obrotu, bowiem bez określenia stopy procentowej dla nieuiszczonych rat opłaty decyzja samodzielnie nie może funkcjonować.

Z powyższych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a , w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono decyzje organów obu instancji.

W trybie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

m.m.