Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3617/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 3, 3 ust 1, 4 ust 1, 6 ust 1 i 2, 15 ust 2a, 20 ust 1, 28 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Tarnobrzeg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 584/19 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Mokrzyszów w Tarnobrzegu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na rzecz Gminy Tarnobrzeg kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 maja 2018 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Tarnobrzegu (Dz. Urzęd. Woj. Podkarpackiego z 2018 r. poz. 2705).

Skarżąca wskazując na sytuację związaną z dojazdem do nieruchomości [...], będącej w jej użytkowaniu wieczystym podniosła, że ze względu na rodzaj prowadzonej działalności i gabaryty urządzeń, które są objęte transportem do ww. działki, podjęła działania przed sądem powszechnym o ustalenie drogi koniecznej w celu bezpośredniego połączenia z drogą publiczną ul. [...]. Dostęp do drogi publicznej przez ul. [...] ze względu na jej kategorię czyni niemożliwym wykonywanie transportu drogowego samochodami z obciążeniem około 40 ton. Tak wypowiedział się biegły w opinii sporządzonej dla sądu powszechnego, w której wskazał 5 wariantów tras komunikacyjnych, przy czym żaden z wariantów nie prowadzi przez ul. [...]. Aktualnie transport odbywa się na podstawie prywatnych porozumień z właścicielami działek, ale w wyniku wprowadzonej zmiany planu wybór wariantów proponowanych przez biegłego w postępowaniu przed sądem powszechnym został znacząco ograniczony. W ocenie strony brak możliwości wykonywania transportu skazuje prowadzoną przez nią działalność gospodarczą na likwidację.

Postanowieniem z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 718/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 58 ust. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", odrzucił skargę Spółki na powyższy akt uznając, że nie posiada ona legitymacji skargowej w niniejszej sprawie bowiem nie wykazała, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) dalej w skrócie "u.s.g.", podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło jej interes prawny lub uprawnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek uwzględnienia wniesionej przez Spółkę skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 507/19 uchylił powyższe orzeczenie. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że wynikające z postanowień zaskarżonej uchwały przeznaczenie objętych tą uchwałą nieruchomości pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (tereny [...]), wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, wpływa na sposób korzystania z przysługującego skarżącej Spółce prawa użytkowania wieczystego znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie tych nieruchomości działki nr [...], a wiąże się to przede wszystkim z pozbawieniem tej działki dotychczasowego dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Dostęp do drogi publicznej [...] aktualnie odbywa się przez objęte przedmiotowym planem działki nr [...][...][...]. Wskazano również, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości lub jej części na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy, czy tylko jej części.

Wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 584/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę W. Sp. z o.o. z siedzibą w J. stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018.

W motywach powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że trafny okazał się zarzut naruszenia § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej w skrócie "rozporządzenie Ministra Infrastruktury". Zwrócono uwagę na rozbieżności pomiędzy oznaczeniami wynikającymi z tekstu planu, a rysunkiem graficznym świadczące o braku spójności w zakresie symboli 1U1, 1[...], U1, [...]. Podobnie przedstawia się sytuacja odnośnie symboli użytych w załączniku nr 1 i 2 do zaskarżonej uchwały, a to: 1KDW1, 1KDG1 podczas gdy w ustaleniach tekstowych używa się symboli literowych oznaczonych, jako: KDW1, KDZ1, KDG1. Pomiędzy symbolami opisanymi w tekście planu, a ich przeniesieniem na rysunek planu dla przestrzennego ich zobrazowania muszą być użyte te same symbole, ich treść nie może być domniemywana i błędnie ustalana beż żadnego odniesienia w tekście planu, co ma miejsce w przypadku zaskarżonej uchwały. Naruszenie powyższe, zdaniem Sądu, ma charakter istotny, ponieważ powoduje wątpliwości co do prawidłowego odczytania przeznaczenia terenu określonego w planie.

Podkreślono nadto, że skoro uchwałodawca tak przed zmianą planu jak i w studium oznaczył cały teren, łącznie z działką skarżącej Spółki tym samym znakiem graficznym, czyli tą samą funkcją tworząc strefę usługowo produkcyjną, to winien mieć na celu rozwiązanie układu komunikacyjnego z bezkolizyjnymi rozwiązaniami i adekwatnymi dla istniejącej już działalności gospodarczej jak i działalności planowanej. Wszelkie ograniczenia dla parametrów prowadzonej działalności gospodarczej winny wynikać z planu, a nowe ustalenia norm planistycznych nie mogą powodować ograniczeń dla już funkcjonujących przedsiębiorców w obszarach zarezerwowanych w planie do prowadzenia działalności gospodarczej we wszystkich aspektach jej prowadzenia. Z tego względu gmina przystępując do częściowej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego musiała dla wszystkich podmiotów działających w tym obszarze rozwiązać w uchwalanej zmianie planu system komunikacyjny zgodnie z zaleceniem zawartym w art. 15 ust. 2a u.p.z.p. W tym zakresie normy zmienionego planu miejscowego naruszyły interes skarżącej Spółki, który wynika z prowadzenia działalności gospodarczej w terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr XXV/350/2012 oznaczonym symbolem "[...]" (teren [...]). Sąd uznał, że nie można zaakceptować sytuacji, że normy planistyczne zawarte w uchwale o zmianie planu miejscowego zniweczą uprawnienia innego podmiotu, wynikające również z norm planistycznych uchwalonych przez ten sam organ w innym czasie. Działania prawodawcy lokalnego mają być racjonalne i spójne, tworzące ład przestrzenny z poszanowaniem zasady równości, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Dokonując wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że Gmina błędnie oceniła zakres swoich zadań własnych, które skutkowały odstąpieniem od uchwalenia załącznika dotyczącego rozstrzygnięcia sposobu realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi planowanego terenu oraz zasad ich finansowania. Z § 2a ust. 1 pkt 1 zaskarżonego aktu wynika, że ilekroć w ustaleniach dla terenów U[...] i U[...] jest mowa o infrastrukturze technicznej, to należy przez nią rozumieć: dojazdy i dojścia, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, parkingi, małą architekturę oraz inne obiekty i urządzenia pełniące służebną rolę wobec funkcji określonej w przeznaczeniu podstawowym. Z uchwały nie wynika jednak, kto będzie realizował drogę wewnętrzną, czy będzie to droga powszechnie dostępna, czy tylko dla obsługi powstającej zabudowy wielkopowierzchniowej. Zdaniem Sądu niedopuszczalnym jest, aby gmina zrezygnowała z ustawowych kompetencji planistycznych poprzez pominięcie ich w procedurze planistycznej i doprowadzenie do sytuacji, gdy podmiot występujący o pozwolenie na budowę będzie według własnego kryterium kreował przebieg czy lokalizację takich inwestycji.

Za zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący braku zapisów w zaskarżonej uchwale warunków planowanego zamierzenia inwestycyjnego wielkopowierzchniowego dla strefy styku z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz funkcjonującym zakładem produkcyjnym skarżącej.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że doszło do uchybienia przepisom art. 28 u.p.z.p. w zakresie trybu postępowania, a także zasad sporządzania planu, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Tarnobrzeg, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 i 2a oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że organ dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie do planu miejscowego rozwiązań niweczących uprawnienia innego podmiotu, poprzez niejednolite oznaczenie terenów symbolami, nie objęcie zmianą planu miejscowego terenów, do których powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a w konsekwencji brak właściwego rozwiązania systemu komunikacyjnego oraz odstąpienie od uchwalenia załącznika dotyczącego rozstrzygnięcia sposobu realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie organ kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na terenie gminy nie dopuścił się przekroczenia tych granic, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny z zasadami sporządzania planu;

2) art. 28 u.p.z.p. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w konsekwencji błędnego uznania, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie do planu miejscowego rozwiązań niweczących uprawnienia innego podmiotu, poprzez niejednolite oznaczenie terenów symbolami, nie objęcie zmianą planu miejscowego, terenów, do których powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a w konsekwencji brak właściwego rozwiązania systemu komunikacyjnego oraz odstąpienie od uchwalenia załącznika dotyczącego rozstrzygnięcia sposobu realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania;

3) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że interes skarżącej Spółki był naruszony, podczas gdy uchwalony plan w żaden sposób nie wkracza w uprawnienia skarżącego podmiotu zwłaszcza, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnobrzegu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I Ns 217/10 została ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w T., której obecnie użytkownikiem wieczystym jest W. sp. z o.o.;

4) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. W. Sp. z o.o. z siedzibą w J. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Spółka wskazała, że prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Tarnobrzegu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. I Ca 418/18 uzyskała dostęp do drogi publicznej poprzez służebność, co w pełni ją satysfakcjonuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej lub skarg kasacyjnych, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami obu wniesionych skarg. Związanie granicami skarg oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skargach kasacyjnych oraz ich wnioskami.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W tej sprawie skarga kasacyjna Gminy Tarnobrzeg jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione.

Trafnie podnosi strona skarżącą kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 i 2a oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Tarnobrzega dopuściła się przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie do planu miejscowego rozwiązań niweczących uprawnienia Spółki i niejednolite oznaczenie terenów symbolami, nie objęciem zmianą planu miejscowego terenów, do których powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a w konsekwencji brak właściwego rozwiązania systemu komunikacyjnego oraz odstąpienie od uchwalenia załącznika dotyczącego rozstrzygnięcia sposobu realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Treść i granice władztwa planistycznego wyznaczają między innymi art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, co wprost wynika z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. stanowiącym, że to właśnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości i każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że ustalenia przyjęte w uchwale Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Tarnobrzegu (zwanej dalej także uchwałą zmieniającą lub planem zmieniającym) nie niweczyły uprawnienia Spółki do komunikacji z drogami publicznymi. Porównanie ww. uchwały zmieniającej z planem miejscowym uchwalonym uchwałą nr XXV/350/2012 z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w Tarnobrzegu (Dz. Urzęd. Woj. Podkarpackiego z 2012 r. poz. 1315) wyraźnie wskazuje, że w zakresie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] plan miejscowy z 2012 r. przewidywał skomunikowanie tej działki tylko z drogą oznaczoną symbolem [...] (ul. [...]), podczas gdy plan zmieniający z 2018 r. określił dodatkowo skomunikowanie działki nr [...] drogą oznaczoną symbolem [...] z droga publiczną - ulicą [...]. Jak przy tym wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I Ns 217/10 ustanowiono na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] służebność drogi koniecznej na prawie użytkowania wieczystego pasem gruntu o powierzchni 1350 m2 biegnącym wyznaczoną w planie miejscowym z 2018 r. drogą [...]. Był to jeden z wariantów wyznaczenia drogi komunikacji wskazany przez samą Spółkę W. sp. z o.o.

Tym samym nie można uznać za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w związku ze częściową zmianą opisanego w planie miejscowym obszaru [...] na obszar [...] obowiązkiem organów planistycznych Gminy Tarnobrzeg było objęcie treścią zmienianego planu jeszcze kolejnych tras komunikacyjnych dla działki nr [...] i obszaru [...]. Uchwalenie zmiany planu miejscowego uchwałą z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018 nie spowodowało zniweczenia możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę. Jak sama przy tym Spółka podnosiła w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, dotychczasowy (tj. przed 2018 r.) przebieg trasy komunikacyjnej łączącej działkę nr [...] z drogą publiczną nie odbywał się po drodze wytyczonej w planie miejscowym, ale na podstawie prywatnych porozumień z właścicielami działek w obszarze [...]. Spółka w istocie jedynie obawiała się, że poprzez przyszłe zagospodarowanie tej części obszaru [...], który został zmieniony planem z 2018 r. na [...], będzie utrudnionym lub niemożliwym dalszy transport na podstawie umów zawartych z właścicielami tych działek. Tym samym wprowadzona planem zmieniającym dodatkowa możliwość skomunikowania się z ulicą [...] błędnie została oceniona przez Sąd pierwszej instancji jako niwecząca dalszą możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 15 ust. 2a u.p.z.p. Jak bowiem wynika z treści tego przepisu plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej w wyniku realizacji tego obiektu. Tym samym skoro w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Tarnobrzeg obszar objęty planem zmieniającym w zakresie symbolu [...] został przeznaczony kierunkowo pod tereny lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, to plan miejscowy nie mógł takim przeznaczeniem nie objąć tego obszaru.

Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Skoro w zakresie objętym uchwałą Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Tarnobrzegu plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium i nie ograniczał możliwości skomunikowania działki nr [...] z drogami publicznymi, to tym samym Rada Miasta Tarnobrzega będąc związana treścią studium nie mogła przyjąć odmiennego przeznaczenia obszaru [...].

Natomiast nie podlega kontroli zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 u.p.z.p. dlatego, że przepis ten zawiera 12 punktów i to sama strona skarżąca kasacyjnie powinna w prawidłowo sformułowanym zarzucie wyraźnie wskazać, który przepis został błędnie zastosowany lub dokonano jego błędnej wykładni. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie strony skarżącej kasacyjnie i poprawianie lub redagowanie za stronę zarzutów.

Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) jest jedynie częściowo poprawnie zredagowany. Powołany § 8 zawiera dwa ustępy i treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Gmina Tarnobrzeg zarzuciła w istocie Sądowi pierwszej instancji błędne zastosowanie § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, a nie całego tego paragrafu. Skoro jednak mimo tak sformułowanego zarzutu możliwym jest ustalenie, jaka jest jego treść a w szczególności, że błędnej wykładni Sądu pierwszej instancji dotyczy § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, to także i ten zarzut podlega rozpoznaniu.

Trafnie podnosi Gmina Tarnobrzeg, że nie ma sprzeczności pomiędzy ustaleniami w tekście planu miejscowego i na rysunku tego planu dotyczącego obszarów oznaczonych jako [...]. Obszar [...] wprost został objęty tekstem planu zmienianego. Uchwała ta przykładowo w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 13 określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania dla obszaru [...]. Dodatkowo w zakresie obszaru [...] § 2 pkt 13 uchwały zmieniającej poprzez wprowadzenie do pierwotnego planu miejscowego z 2012 r. § 17a określono przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania zabudowy i terenu dla jednostki przestrzennej [...]. Rysunek planu miejscowego stanowiący załącznik do uchwały z 2018 r. także zawiera oznaczenie [...] i w zakresie obszaru [...] jest obszar [...]. Identycznie należy ocenić przeznaczenie [...], [...] i [...]. Plan zmieniający także dla tych pozostałych obszarów określa zasady ich zagospodarowania i znajduje to potwierdzenie na rysunku planu miejscowego.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji wskazując, że takie oznaczenia są na tyle nieczytelne lub nieprecyzyjne, że rozbieżności powodują niespójność samego planu. Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując w zakresie zarzutów skargi zaskarżony wyrok nie stwierdza, aby w zakresie oznaczenia jednostek planistycznych na rysunku zaskarżonego planu dochodziło do niespójności i braku jednoznacznego przyporządkowania określonych terenów do ustaleń wynikających z treści planu miejscowego. Jak przy tym wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego wraz z objaśnieniem wszystkich użytych oznaczeń. Wymóg ten został spełnionym, a tym samym zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisu.

Nie można uznać za zasadnym argumentacji Sądu pierwszej instancji, który w okolicznościach tej sprawy dopatrzył się naruszenia przez Radę Miasta Tarnobrzega art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak dołączenia do uchwały zmieniającej załącznika dotyczącego rozstrzygnięcia sposobu realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania. Wprawdzie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że takie załączniki powinny być dołączone do uchwalanego planu miejscowego, jednakże w tej sprawie, w której objęto zmianą ok. 0,8 % (ok. 7 ha) obszaru planu uchwalonego w 2012 r. mogła Rada Miasta Tarnobrzega uznać, że na objętym zmianą obszarze nie będą realizowane inwestycje z zakresu infrastruktury technicznej należące do zadań własnych gminy. Oznacza to, że nadal zachowały ważność podjęte w tym zakresie ustalenia stanowiące załącznik do planu miejscowego z 2012 r. Skoro w tak zmienianym obszarze organy planistyczne nie przewidywały realizacji w zakresie objętym zmianami z 2018 r. inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy, to tym samym także nie było podstaw do ustalania zasad ich finansowania.

Co do objęcia uchwałą zmieniającą drogi wewnętrznej [...] to przede wszystkim należy stwierdzić, że realizacja drogi wewnętrznej nie jest inwestycją z zakresu infrastruktury technicznej należącej do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.) zarówno budowa jak i finansowanie budowy drogi wewnętrznej należy do zarządcy tej drogi lub właściciela samej drogi. Drogami wewnętrznymi są zaś drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym także i dróg gminnych.

Mając powyższe należy stwierdzić, ze zasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Rada Miasta Tarnobrzega dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego, poprzez wprowadzenie do planu miejscowego rozwiązań niweczących uprawnienia innego podmiotu, poprzez niejednolite oznaczenie terenów symbolami, nie objęcie zmianą planu miejscowego terenów, do których powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, a w konsekwencji brak właściwego rozwiązania systemu komunikacyjnego oraz odstąpienie od uchwalenia załącznika dotyczącego rozstrzygnięcia sposobu realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenie nieważności planu miejscowego ma miejsce tylko wówczas, gdy zostanie ustalone istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Skoro w tej sprawie po stronie Rady Miasta Tarnobrzega nie można stwierdzić, że miało miejsce naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (ale także trybu sporządzenia i właściwości organów), to tym samym błędnie zastosował ww. przepis Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonego planu miejscowego w całości.

Nie jest natomiast zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że interes skarżącej przed Sądem pierwszej instancji Spółki był naruszony, podczas gdy uchwalony plan w żaden sposób nie wkracza w uprawnienia tego podmiotu, ponieważ postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnobrzegu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I Ns 217/10 została ustanowiona służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w Tarnobrzegu, której obecnie użytkownikiem wieczystym jest W. sp. z o.o.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że o posiadaniu w tej sprawie interesu prawnego Spółki przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 507/19, którym uchylono wcześniejsze postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 718/18 odrzucające skargę W. sp. z o.o. NSA w ww. postanowieniu wyraźnie stwierdził, że Spółka ta posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie, bowiem ustalenia planu obejmują możliwość komunikacji działki nr [...] z drogami publicznymi i mają wpływ na sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu nie przesądził, że interes prawny Spółki został naruszony w sposób niezgodny z prawem, ale plan ten w ten interes ingeruje. Okoliczność ustanowienia postanowieniem Sądu Rejonowego w Tarnobrzegu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I Ns 217/10 służebność drogi koniecznej na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w Tarnobrzegu poprowadzonej po obszarze objętym uchwałą zmieniającą także nie odebrała interesu prawnego tej Spółce.

Zasadnym jest również zarzut błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 u.p.z.p. i stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W okolicznościach tej sprawy wobec nie wykazania naruszenia ani zasad sporządzania planu miejscowego, ani trybu oraz właściwości organów, skarga podlegała oddaleniu.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Gminy Tarnobrzeg i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę W. sp. z o.o. z siedzibą w J. na uchwałę Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr LVI/594/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Tarnobrzegu.

Kontrolując zaskarżony plan miejscowy w zakresie objętym skargą Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie wskazanym w skardze. Tym samym skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od W. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na rzecz Gminy Tarnobrzeg zasądzić kwotę 510 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmuję kwotę 150 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Tarnobrzeg oraz wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).