Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 718/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 107 par 1, art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K.D. i Z.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 691/11 w sprawie ze skargi Z.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę wagi samochodowej wraz z budynkiem obsługi oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011r. (sygn. akt VIII SA/Wa 691/11) oddalił skargę Z.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektów budowlanych.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących istotnych dla sprawy okolicznościach:

W 2004 r. skarżący Z.D. na działce położonej w [...] przy ul. [...] wybudował bez wymaganego pozwolenia na budowę wagę samochodową, tj. urządzenie wagowe o wymiarach: 3,60 m x 12,5 m oraz murowany, parterowy budynek obsługi tejże wagi o wymiarach: 3,20 m x 4,60 m. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. decyzją z dnia [...] września 2006 r. podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364) nakazał skarżącemu rozbiórkę w/w obiektów. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

W toku postępowania egzekucyjnego, w związku z uzyskaną informacją o braku podpisu na w/w decyzji, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z urzędu wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

W dniu 1 grudnia 2008 r. do tego organu wpłynął także wniosek Z.D. o stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności decyzji z powodu braku jej podpisania oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego. Do wniosku skarżący załączył kserokopię odpisu decyzji z dnia [...] września 2006 r. poświadczonego przez notariusza za zgodność z oryginałem na której widnieje jedynie okrągła pieczęć organu oraz imienna pieczątka Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. A.S. bez własnoręcznego podpisu tej osoby.

Decyzją z [...] grudnia 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji. Organ nie analizował jednak okoliczności wskazanych we wniosku skarżącego. Uznał natomiast, że miało miejsce rażące naruszenie art. 62 kpa polegające na wydaniu jednego rozstrzygnięcia w sprawie w odniesieniu do dwóch obiektów budowlanych. Stwierdził też, że uzasadnienie decyzji o nakazie rozbiórki nie jest wyczerpujące, nie zawiera uzasadnienia prawnego, a przedstawiony stan faktyczny jest bardzo "okrojony" i lakoniczny, co narusza art. 107 § 1 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W wyniku skargi K.D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie VII SA/Wa 516/09 uchylił opisane wyżej decyzje organów obu instancji. W ocenie Sądu nie było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z powodów wskazanych w uzasadnieniach rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd zalecił, aby organy zbadały i wyjaśniły kwestię związaną z brakiem podpisu na decyzji z dnia [...] września 2006 r.

Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2009 r. orzekł o umorzeniu prowadzonego z urzędu postępowania nadzwyczajnego. Jednocześnie pismem z tej samej daty powiadomił strony o wszczęciu tego postępowania z wniosku Z.D.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. organ ten uznając, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności. Wskazał, że w aktach postępowania znajduje się egzemplarz decyzji z dnia [...] września 2006 r. podpisany przez osobę pełniącą funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. Podpisana decyzja została również doręczona jednej ze stron postępowania – K.D., co świadczy o jej wprowadzeniu do obrotu prawnego. W tej sytuacji, jak ocenił organ, brak podpisu na decyzji doręczonej skarżącemu nie uzasadniał stwierdzenia nieważności. Również i pozostałe okoliczności podniesione we wniosku skarżącego nie dawały podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy, co zostało przesądzone wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r.

W wyniku odwołania Z.D. organ II instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie uznając, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] września 2006 r. było już raz prowadzone i zostało zakończone decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. o umorzeniu postępowania.

Po uchyleniu tej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 892/10, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. podzielając stanowisko tego organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki.

W skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżący Z.D. kwestionując prawidłowość rozstrzygnięć organów obu instancji argumentował, że okoliczności wskazane w jego wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, a zwłaszcza brak podpisu na doręczonej mu decyzji z dnia [...] września 2006 r., uzasadniały stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji analizując zagadnienie prawne związane z brakiem podpisu na decyzji doręczonej skarżącemu zwrócił uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe pojęcie decyzji. Wyjaśnił, że w ujęciu materialnym decyzją jest oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W ujęciu procesowym natomiast decyzją jest akt zewnętrzny, który musi zostać zakomunikowany stronie. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza możliwość wniesienia przez nią odwołania, a zatem doręczenie lub ogłoszenie stronie decyzji oznacza wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Sąd I instancji podkreślił, że należy rozróżnić etap wydania decyzji i etap wprowadzenia jej do obrotu prawnego. Rozróżnienie tych czynności jest istotne z tego względu, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują dla nich odrębne wymogi oraz wiążą z nimi różne skutki. Wydanie decyzji jest czynnością organu administracji publicznej. Jest to czynność prawna podejmowana w terminach, jakie organ ma na załatwienie sprawy, wyrażająca na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia, kończąca sprawę w danej instancji, wywołująca określone skutki prawne. Datą wydania decyzji jest data podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji. Natomiast postępowanie w danej sprawie kończy następująca po wydaniu decyzji w ujęciu materialnym czynność doręczenia decyzji, skutkująca wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez doręczenie lub ogłoszenie wydanej decyzji. Decyzja - jako akt zewnętrzny – musi być zakomunikowana stronie i dopóki wymóg ten nie zostanie spełniony, nie wywiera ona żadnych skutków prawnych. W doktrynie oraz orzecznictwie przyjmuje się, że art. 109 § 1 kpa nakazuje organowi doręczyć stronie decyzję, przez co należy rozumieć, że doręcza się jej oryginał, a nie uwierzytelnione odpisy decyzji. Sąd I instancji wyjaśnił, że składniki decyzji administracyjnej zostały określone w art. 107 § 1 kpa. Za minimum elementów decyzji uważa się oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania.

Wskazując na powyższy wywód prawny Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru w R. z dnia [...] września 2006 r. zawiera wszystkie wymienione w art. 107 § 1 kpa elementy. Uprawniony podmiot wyraził swoją wolę przez podpisanie decyzji przez osobę upoważnioną i złożenie jej w aktach sprawy, a przez jej doręczenie jednej ze stron – K.D. kwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego (art. 110 k.p.a.). Nastąpiło to jednak, jak uznał Sąd, tylko wobec tej strony, która otrzymała decyzję z podpisem. Sąd I instancji przyjął, że decyzja doręczona skarżącemu, z uwagi na brak podpisu, w istocie stanowiła jej projekt i nie mogła wywołać skutków wobec niego. Oznacza to, że wobec Z.D. decyzja z dnia [...] września 2006 r. nie weszła do obrotu prawnego. Sąd wskazał, że w tych okolicznościach powinno się skarżącemu ponownie doręczyć prawidłowo podpisaną decyzję, co umożliwi mu wniesienie odwołania i rozpoznanie sprawy w trybie zwykłym odwoławczym.

Sąd I instancji ocenił, że brak podpisu na egzemplarzu decyzji doręczonym skarżącemu nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w konsekwencji nie uzasadnia stwierdzenia nieważności.

Wskazał też, że wbrew stanowisku skarżącego nie można przyjąć, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] września 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej, albowiem w jej treści wyraźnie powołano art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ocenił, że wprawdzie decyzja ta zawiera – tak jak przyjął organ odwoławczy - niepełnie uzasadnienie faktyczne i prawne, jednak uchybienie to nie stanowi wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uwzględnienie tej wadliwości, traktowanej jako naruszenie prawa z art. 107 § 1 kpa, możliwe będzie natomiast w postępowaniu zwykłym na skutek ewentualnego odwołania od doręczonej skarżącemu ponownie podpisanej decyzji.

Od opisanego wyżej wyroku skargi kasacyjne wnieśli skarżący Z.D. i uczestnik postępowania K.D.

Z.D. zarzucił naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 i 3 kpa przez pominięcie okoliczności nieważności decyzji z dnia [...] września 2006 r. z uwagi na brak wymaganego podpisu i uzasadnienia ( w zarzucie omyłkowo wskazano rok wydania decyzji jako 2007 ),

2/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisami wskazanymi w poprzednim punkcie poprzez dokonanie błędnej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a w efekcie również błędne zastosowanie art. 151 w/w ustawy przez oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionował prawidłowość przyjęcia przez Sąd I instancji, że przez doręczenie decyzji uczestnikowi postępowania doszło do tzw. wejścia decyzji do obrotu prawnego oraz że brak podpisu na doręczonej mu decyzji nie uzasadniał stwierdzenia jej nieważności. Twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa spowodowanym brakiem podpisu skarżący poparł odwołaniem się do orzeczeń wydanych w sprawach sądowoadministracyjnych o sygnaturach II SA/Gd 1089/98 i I SA/Lu 483/09. Uzasadnieniu wyroku Sądu zarzucił lakoniczność i "niespełnienie elementarnych standardów umożliwiających podjęcie rzetelnej polemiki".

Natomiast K.D. zarzucił naruszenie:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku uchylenia zaskarżonej decyzji podjętej z naruszeniem art. 76 § 1 kpa tj. na podstawie środka dowodowego błędnie uznanego za dokument w rozumieniu tego przepisu,

2/ art. 2 § 2 i art. 96 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158) przez ich niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na kserokopii poświadczonej przez notariusza kopii decyzji z dnia [...] września 2006 r.,

3/ art. 107 § 1 kpa przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że doręczenie jednej ze stron postępowania decyzji bez podpisu uzasadnia konieczność ponownego doręczenia jej tej decyzji z podpisem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik postępowania podzielił stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Zakwestionował natomiast możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o kserokopię dokumentu załączoną do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności tj. o kserokopię wykonaną z poświadczonego za zgodność z oryginałem przez notariusza odpisu decyzji, a także prawidłowość wskazania Sądu I instancji, co do konieczności ponownego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] września 2006 r. (z podpisem). Zaznaczył, że ten ostatni zarzut, związany jest z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia czy doręczenie jednej ze stron postępowania decyzji administracyjnej bez wymaganego zgodnie z art. 107 § 1 kpa podpisu osoby upoważnionej do jej wydania, w sytuacji doręczenia prawidłowej decyzji (z podpisem) innej stronie, uzasadnia stwierdzenie jej nieważności, a jeżeli nie, to czy w takiej sytuacji uprawnione jest stanowisko Sądu I instancji o konieczności ponownego doręczenia podpisanej decyzji stronie, która otrzymała ją bez podpisu.

Analizując pierwszy problem należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaistniała sytuacja nie dawała organom podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Słusznie Sąd ten w swoich rozważaniach zwrócił uwagę na materialne i procesowe pojęcie decyzji administracyjnej szczegółowo wyjaśniając ich znaczenierialnym i procesowymsprawie. . Dodać można jedynie, że decyzją administracyjną jest jednostronna czynność prawna organu administracji publicznej, która musi przybrać odpowiednią formę, zawierać wymagane prawem elementy i która musi zostać uzewnętrzniona, czyli "zakomunikowana" stronie. Taki wniosek wynika z treści art. 104 § 1 kpa i 107 § 1 kpa, a także 109 § 1 i § 2 i 110 kpa. Wyjaśnienia wymaga, że wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 kpa to wady materialnoprawne w tym znaczeniu, że tkwią one w samej decyzji administracyjnej, godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Przyczyną ich powstania może być naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również naruszenia szczególnie istotnych przepisów postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak i J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 713). Uchybienia formalne z art. 107 § 1 kpa (np. brak oznaczenia organu administracji publicznej, oznaczenia strony, uzasadnienia, daty wydania, podpisu, rozstrzygnięcia, pouczenia, powołania podstawy prawnej) dotyczą pisemnej formy czynności organu polegającej na wydaniu decyzji. Mogą mieć charakter uchybień rażących, gdy z okoliczności sprawy wynika, że powodują wadę w znaczeniu wskazanym wyżej tj. odnoszącą się do samego aktu administracyjnego, podważającą prawidłowość jego wydania, a niekiedy i jego byt prawny. Każda sytuacja związana z naruszeniem wymagań zawartych w art. 107 § 1 kpa wymaga indywidualnej oceny i nie poddaje się uogólnieniu. Zasadniczo brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji świadczy o wadzie prawnej decyzji, albowiem poddaje w wątpliwość dokonanie przez organ jednostronnej czynności prawnej skierowanej na zewnątrz. W rozpatrywanym przypadku jednak okoliczności faktyczne sprawy na to nie wskazują. Istnienie w aktach organu podpisanej decyzji z dnia [...] września 2006 r., a przede wszystkim fakt jej doręczenia z podpisem jednej ze stron postępowania dowodzi dokonania przez organ jednostronnej czynności prawnej polegającej na załatwieniu sprawy administracyjnej w prawidłowej formie. W tej sytuacji zaniedbanie organu polegające na skierowaniu do jednej ze stron niepodpisanego egzemplarza wydanej decyzji nie świadczy o rażącym naruszeniu art. 107 § 1 kpa uzasadniającym stwierdzenie nieważności.

Podkreślić należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem jest decyzja administracyjna rozumiana jako jednostronna czynność organu administracji publicznej skierowana do podmiotu usytuowanego poza organem administracji dokonana w określonej formie. Wymóg zachowania tej formy oznacza, że każdy egzemplarz decyzji skierowany do stron powinien być identyczny i zawierać te same elementy wymienione w art. 107 § 1 kpa. Istniejące różnice w tekście czy układzie poszczególnych składników decyzji niewątpliwie świadczą o naruszeniu wskazanego przepisu. Ocena stopnia tego naruszenia zależy jednak od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku. W rozpatrywanej sprawie brak własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji na jednym z egzemplarzy decyzji stanowił naruszenie w/w przepisu, jednak nie miało ono cechy rażącego.

Zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Z.D. nie potwierdzają przywołane w jej uzasadnieniu orzeczenia sądowoadministracyjne dostępne w internetowej bazie orzeczeń (https://cbois.gov.pl). Cytowane tezy wyroków odnoszą się do innych okoliczności faktycznych i prawnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 1089/98, chodziło o tzw. facsimile podpisu, czyli odcisk pieczęci z kopią wzoru podpisu na decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 stycznia 2010 r., I SA/Lu 483/09 przedmiotem oceny była decyzja również znajdująca się w aktach administracyjnych, której treść kończyła się w połowie drugiej strony dokumentu, a poniżej nie było żadnych zapisów i podpisu; pouczenie wraz z podpisem znajdowało się na odrębnej karcie. W obu tych przypadkach nie było ustaleń, które wskazywałyby na to, że strony otrzymały te "decyzje" w innej formie.

Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do braku podpisu na decyzji wskazuje, że sytuacja jaka zaistniała w niniejszej sprawie nie była przedmiotem oceny sądu administracyjnego. Stan faktyczny sprawy nie pozwala na jego porównywanie, czy analogię z przypadkiem zastąpienia podpisu facsimile ( wyżej przywołany wyrok w sprawie II SA/Gd 1089/98 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98, Lex nr 44072), doręczeniem stronom jedynie odpisów decyzji czy też ich fotokopii poświadczonych za zgodność przez osoby reprezentujące organ (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie II OSK 2322/11 i z dnia 9 września 2010 r. w sprawie IIOSK 1340/09; dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej Z.D. związany z oceną prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wykładni art. 107 § 1 kpa należało ocenić jako niezasadny.

Chybiony jest także zarzut tej skargi dotyczący naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z orzeczeniem Sądu nie wystarcza do postawienia zarzutu naruszenia w/w przepisu wspartego jedynie twierdzeniem o niespełnieniu elementarnych standardów i uniemożliwieniu mu rzetelnej polemiki.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia w sprawie związanego z zaleceniem Sądu I instancji ponownego doręczenia skarżącemu Z.D. decyzji z dnia [...] września 2006 r. należy stwierdzić, że organ takiego obowiązku i uprawnienia nie ma, a stanowisko Sądu w tym zakresie nie jest prawidłowe. Prezentowana przez Sąd koncepcja tak zwanego częściowego (tylko wobec jednej ze stron) wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego nie jest właściwa. Jak wynika z ustaleń kwestionowana w prowadzonym przez organy postępowaniu nadzwyczajnym decyzja o nakazie rozbiórki została w prawidłowej formie wydana i doręczona uczestnikowi postępowania. Tym samym decyzja ta uzyskała byt prawny i weszła do obrotu prawnego, a organ administracji stał się nią związany. Związanie organu wydaną decyzją nie jest zależne od prawidłowości decyzji, czy jest ona niewadliwa, czy też wadliwa, ani też od charakteru tej wadliwości. Związanie to nie jest również zależne od tego czy decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania (tym biorącym udział w sprawie i tym pominiętym przez organ). Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" związana jest z doręczeniem decyzji w sensie skierowania jej do podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie do jej adresata. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona innemu niż adresat podmiotowi i to nawet wówczas gdy zostaje mu przesłana jedynie "do wiadomości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie I OSK 453/08, Lex nr 529931). To wprowadzenie decyzji do obrotu ma charakter jednolity w tym sensie, że jego skutki prawne rozciągają się na wszystkie strony postępowania , te biorące udział w sprawie i te pominięte przez organ, a także te, którym organ doręczył wadliwą decyzję. Stanowisko Sądu I instancji co do konieczności ponownego doręczenia decyzji skarżącemu nie uwzględnia treści art. 16 § 1 kpa i wynikającej z tego przepisu zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Wynikająca z powyższej normy zasada ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji wynikających z niej skutków prawnych. Stwarza domniemanie mocy obowiązującej decyzji polegające na tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję. Jeżeli strony, którym doręczono decyzje nie wniosły odwołania decyzja staje się ostateczna a jej wzruszenie może nastąpić wyłącznie w ramach trybów nadzwyczajnych. Umożliwienie organowi ponownego doręczenia prawidłowej decyzji w miejsce decyzji dotkniętej uchybieniem prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle zasad postępowania administracyjnego. Takie "spóźnione" doręczenie umożliwiałoby uruchomienie trybu zwykłego odwoławczego już po uzyskaniu przez decyzję administracyjną cechy ostateczności.

Gdyby podzielić pogląd Sądu I instancji o możliwości wejścia decyzji do obrotu prawnego tylko wobec jednej ze stron i opartego na tym stanowisku zalecenia dokonania ponownego doręczenia w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2006 r., to należy zauważyć, że sytuacja skarżącego, który brał udział w prowadzonym wówczas postępowaniu i otrzymał od organu dokument określony jako "decyzja" z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania byłaby procesowo korzystniejsza niż sytuacja strony, której organ ani nie zawiadomił o wszczęciu postępowania, ani nie doręczył jej wydanej decyzji. Podmiot ten musiałby bowiem uruchomić nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania. Natomiast skarżący, który miał wiedzę o prowadzonym postępowaniu i o wydanej decyzji mógłby bez względu na ustawowe terminy do wniesienia środków zaskarżenia uzyskać uprawnienie do uruchomienia w każdym czasie trybu odwoławczego. Skoro strona, którą organ pominął przy doręczeniu decyzji nie ma uprawnienia do żądania jej doręczenia w każdym czasie tj. po upływie terminu do wniesienia odwołania, to tym bardziej takie uprawnienie nie może przysługiwać stronie, która brała udział w postępowaniu i która otrzymała decyzję. Nie ma znaczenia, że egzemplarz decyzji doręczony skarżącemu nie spełniał wszystkich wymogów z art. 107 § 1 kpa, albowiem jednoznacznie wskazywał na załatwienie sprawy i umożliwiał wniesienie odwołania.

Ostateczność decyzji z dnia [...] września 2006 r. uniemożliwia zatem organom administracji ponowne jej doręczenie skarżącemu. Tym samym należało podzielić stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej K.D. o braku podstaw do kolejnego doręczenia podpisanej decyzji. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie zawarty w jej punkcie 3 okazał się być zasadny o tyle, że doręczenie wadliwej z punktu widzenia art. 107 § 1 kpa decyzji nie obliguje organu do ponownego jej doręczenia w "poprawionej" niejako wersji. Zasadność tego zarzutu nie mogła natomiast prowadzić do uchylenia wyroku, gdyż częściowo błędny prawny wywód Sądu I instancji zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostawał bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podobnie też należało ocenić pozostałe zarzuty sformułowane w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej uczestnika postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że twierdzenie skarżącego o doręczeniu mu decyzji bez własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do jej wydania nie zostało zweryfikowane przez organ przez zażądanie oryginału otrzymanego wówczas dokumentu lub też uwierzytelnionego jego odpisu. Skarżący do wniosku inicjującego postępowanie przed organami załączył jedynie kserokopię sporządzoną z odpisu tego dokumentu poświadczonego przez notariusza (k.7). Skoro jednak organ uznał, że w okolicznościach sprawy doręczenie skarżącemu decyzji bez podpisu nie uzasadniało stwierdzenia jej nieważności, a stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji, to poprawność ustalenia treści dokumentu doręczonego skarżącemu nie miała ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Stosownie do art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania tylko wówczas prowadzi do uchylenia orzeczenia, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono o oddaleniu skarg kasacyjnych.

Konsekwencją uznania wadliwości stanowiska Sądu I instancji w kwestii obowiązku doręczenia skarżącemu podpisanej decyzji z dnia [...] września 2006 r. jest uchylenie związania organu tym wskazaniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.