Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1066/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 98 ust 3, art 130 ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 3 § 1 i 2, art 141 § 4, art 145 § 1 pkt 1 lit c, art 151 , art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 516/11 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 516/11 oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wójt Gminy D., działając na wniosek właściciela nieruchomości – A. B., decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 5.4700 ha, w wyniku którego powstały m.in. działki: nr [...] o pow. 0,1042 ha, nr [...] o pow. 0.3682 ha (z ewidencji gruntów wynika, że działka ta ma obecnie powierzchnię 03685 ha), nr [...] o pow. 0,2753 ha oraz nr [...] o pow. 0,0580 ha.

Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] września 1998 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję, natomiast decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] września 1998 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku A. B., decyzjami z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] stwierdziło nieważność ww. decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] października 1998 r. i z dnia [...] września 1998 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1998 r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] uchyliło tę decyzję i stwierdziło wydanie decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1998 r. z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr: [...] i stwierdziło nieważność kontrolowanej decyzji w pozostałej części.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Po 620/99 uchylił decyzje nadzorcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 1999 r. i z dnia [...] marca 1999 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], powołując się na powyższy wyrok, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1998 r.

Starosta Poznański decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił na rzecz A. B. odszkodowanie w łącznej kwocie 177.737 zł za grunt wydzielony pod drogi, przejęty na rzecz Gminy D., położony w D., gm. D., obręb D., oznaczony jako dz. nr [...] o pow. 0,1042 ha, nr [...] o pow. 0,3685 ha (w dacie podziału o pow. 0,3682 ha), nr [...] o pow. 0,2753 ha, nr [...] o pow. 0,0580 ha.

Na skutek odwołania Wójta Gminy D., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] września 2006 r. i odmówił ustalenia na rzecz A. B. odszkodowania za przedmiotowe działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 637/07 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2007 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08 oddalił skargę kasacyjną Gminy D. od tego wyroku. Sąd wskazał, że istnienie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z wydzieleniem działek pod drogi wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w ten sposób, że nie może on formułować odmiennej oceny o zgodności podziału z warunkami zagospodarowania terenu, natomiast formułowanie takiej oceny przekracza kompetencje organu ustalającego odszkodowanie, bowiem zostało ono powierzone organowi zatwierdzającemu podział nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] września 2006 r., Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz .U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił decyzję z dnia [...] września 2006 r. i orzekł o ustaleniu na rzecz A. B. odszkodowania w łącznej kwocie 475.862 zł za przedmiotowy grunt przejęty na rzecz Gminy D.. Organ odwoławczy opisał tok niniejszego postępowania i wskazał, powołując się na ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 1998 r. wynika, iż na skutek podziału nieruchomości wydzielone zostały między innymi działki oznaczone numerami: [...], [...], [...] oraz [...], co jest zgodne z postanowieniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. Nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. oraz decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] stycznia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na mocy powyższych aktów prawnych wydzielone działki są przeznaczone pod nowoprojektowane drogi oraz poszerzenie istniejącej drogi, a zatem są objęte zakresem zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego działki te z mocy prawa stały się własnością Gminy D.. Dalej organ, powołując się na treść art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że w jego ocenie prowadzone rokowania pomiędzy gminą a dotychczasowym właścicielem nieruchomości okazały się nieskuteczne, dlatego też należało ustalić odszkodowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że powołany w sprawie ustalenia odszkodowania rzeczoznawca majątkowy T. S. sporządził operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r., do którego pełnomocnik A. B. ustosunkował się krytycznie, wskazując, że z operatu sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę majątkowego H. S. wynika, iż wartość rynkowa szacowanej nieruchomości jest prawie dwukrotnie wyższa niż ustalona przez biegłego powołanego przez organ. W toku postępowania pełnomocnik przedłożył potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego przez T. S. oraz opinii z dnia [...] września 2010 r. dotyczącej operatu szacunkowego sporządzonego przez H. S. Wojewoda podniósł, że z powyższej opinii wynika, iż operat szacunkowy rzeczoznawcy T. S. nie powinien stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności działek na rzecz gminy D., bowiem przy doborze transakcji, przyjmując do porównań transakcje na grunty przeznaczone na inne niż wyceniane kategorie dróg oraz z terenu miejscowości o wysokim stopniu urbanizacji, autor operatu postąpił niezgodnie ze sztuką wyceny. Organ wskazał, że zdaniem Komisji operat sporządzony przez rzeczoznawcę H. S. może stanowić podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb negocjacji pomiędzy właścicielem nieruchomości a gminą, w celu określenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogi publiczne. Wojewoda zaznaczył również, iż pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. H. S. potwierdziła aktualność swojego operatu szacunkowego.

W ocenie organu, wskutek negatywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r., co do sporządzonego na zlecenie organu operatu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., operat ten stosownie do treści art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, a tym samym nie może zostać uwzględniony przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Dlatego też dla określenia wartości nieruchomości i ustalenia wysokości odszkodowania w procesie odwoławczym organ przyjął operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego H. S. Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Gminy D. zawartym w piśmie z [...] lutego 2010 r., co do konieczności powołania kolejnego rzeczoznawcy, organ ma świadomość tego, że wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania operat szacunkowy sporządzony przez H. S. nie jest opinią biegłego w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a., gdyż nie został wykonany na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, lecz na zlecenie strony ubiegającej się o ustalenie odszkodowania. Mimo tego, kierując się regulacją art. 75 k.p.a., organ uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości omawianego operatu szacunkowego, zwłaszcza w kontekście pozytywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. co do tego operatu. Zdaniem Wojewody, operat ten nie zawiera przy tym żadnych błędów formalnych i merytorycznych, dlatego też ustalając wartość nieruchomości oraz wysokości odszkodowania organ wziął go pod uwagę.

Odnosząc się do danych zawartych w ww. operacie organ powołał się na wnioski wynikające z badania rynku nieruchomości dla potrzeb oszacowania wartości, podczas której analizą objęto rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi gminne na terenie powiatu poznańskiego. Dalej wskazał, że rzeczoznawca H. S. przy wycenie nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, poddając analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, obejmujące powiat poznański; analizowała rozkład cen uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości; okres badania obejmował lata 2008-2009 i ze zbioru sześciu transakcji przyjętych do analizy wybrała trzy transakcje nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej. Zdaniem organu, analiza cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne wykazała, że w badanych latach osiągnięto maksymalną cenę w wysokości 91,03 zł/m², zaś cena minimalna wyniosła 27 zł/m²; cena średnia wyniosła 56,12 zł/m². Wskazując na powyższe organ stwierdził, że dokonał, na podstawie art. 80 k.p.a., samodzielnej oceny operatu szacunkowego z dnia [...] października 2009 r. i stwierdził, że rzeczoznawca H. S., stosując § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), prawidłowo wyceniła wartość działek wydzielonych pod drogę publiczną, biorąc do porównań nieruchomości podobne. Zdaniem organu, poczynione ustalenia powodują, że omawiany operat, jako dowód w sprawie, może być podstawą do ustalenia odszkodowania.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina D., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające przyznanie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi; art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ww. ustawy oraz art. 84 k.p.a. poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego wykonaną na zlecenie strony, a nie organu; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione oraz art. 139 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając powyższą skargę, za bezzasadne uznał kwestionowanie przez skarżącą wydzielenia przedmiotowych działek w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem okoliczność ta została przesądzona prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 637/07, jak i wyrokiem NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08, które to orzeczenia wiązały organ i Sąd orzekający w sprawie. Wobec powyższego uznać należało, że w sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w powiązaniu z art. 129 ust. 5 tej ustawy nakłada na właściwy organ obowiązek ustalenia odszkodowania, gdy doszło do wydzielenia, na wniosek właściciela, gruntu pod drogę publiczną i zarazem nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem, a właściciel złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wszystkie te przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie, stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowisko Starosty co do samej zasadności ustalenia odszkodowania było nietrafne.

Oceniając prawidłowość ustalenia w niniejszej sprawie odszkodowania, Sąd wskazał, że powiązanie brzmienia art. 98 ust. 3, art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z treścią art. 149 tej ustawy prowadzi do wniosku, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wartości nieruchomości. W ocenie Sądu, mimo że w niniejszej sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego nie pochodził od rzeczoznawcy powołanego przez organ, mógł stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, a w konsekwencji do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, opinia o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, o której mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma cechy i moc prawną opinii biegłego, o której mowa w art. 84 k.p.a., bowiem jest wprost dopuszczonym przez prawo (przepis szczególny) dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; pełni podobną rolę do dowodu z art. 84 k.p.a., a jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.

Sąd stwierdził, że organ odwoławczy orzekając merytorycznie w sprawie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi i ustalając wartość nieruchomości, prawidłowo oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym przez H. S. na zlecenie A. B.. W postępowaniu została bowiem skutecznie zakwestionowana przydatność, sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., operatu szacunkowego z dnia [...] września 2009 r. Zgodnie natomiast z treścią art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny stracił charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie miało to miejsce z dniem [...] września 2010 r., w którym Komisja Opiniująca przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego wydała opinię w sprawie nr [...]. Opinia ta jednoznacznie stwierdza, że opiniowany operat szacunkowy nie powinien stanowić dowodu w toczącym się postępowaniu, gdyż zawiera błędy stanowiące odstępstwa od przepisów prawa i standardów zawodowych, w istotny sposób wpływające na wartość szacowanej nieruchomości; popełnione błędy metodologiczne są błędami uniemożliwiającymi wykorzystanie go dla celu, w jakim został sporządzony. Z kolei operat szacunkowy z dnia [...] października 2010 r. sporządzony przez H. S. został pozytywnie zaopiniowany przez powyższą Komisję. W opinii tej wprawdzie wskazano na pewne uchybienia tego operatu, które jednak nie miały wpływu na określenie wartości rynkowej nieruchomości, a operat mógł w dacie jego sporządzenia stanowić podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości.

W konsekwencji Sąd uznał, że operat szacunkowy H. S. - niezależnie od tego czy sporządzony na zlecenie organu, czy też strony postępowania - ma cechy opinii biegłego (środka dowodowego z art. 84 § 1 k.p.a.) i mógł stanowić podstawę do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości i wysokości odszkodowania. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi bowiem do wniosku, że w razie zaistnienia potrzeby określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy, jednak w konkretnej sprawie nie musi być to bezwzględnie rzeczoznawca powołany przez organ w postępowaniu, w którym zaszła potrzeba oszacowania nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie strony niewątpliwie wymaga takich samych wiadomości specjalnych, jak oszacowanie nieruchomości na zlecenie organu. Ponadto zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonywanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości jest wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego. Wobec tego rzeczoznawca nie jest związany żadnymi wskazaniami zamawiającego, gdyż o zastosowanym podejściu, metodzie i technice decydują okoliczności od zamawiającego niezależne. Aktualność operatu została przy tym potwierdzona na piśmie przez H. S. w dniu [...] grudnia 2010 r.

Zdaniem Sądu, prawidłowo również organ odwoławczy uznał, że operat ten jest zgodny z przepisami zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Biegła, zgodnie z treścią § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowych działek poddała analizie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, obejmujące powiat poznański, analizowała też rozkład cen uzyskiwanych przy sprzedaży podobnych nieruchomości w latach 2008-2009 i ze zbioru sześciu transakcji przyjętych do analizy wybrała trzy transakcje nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej. W konsekwencji Sad uznał, że nie narusza prawa ustalenie organu odwoławczego, odwołujące się do zawartej w operacie analizy cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz oparte na § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, wartości szacowanej nieruchomości i odszkodowania w kwocie 475.862 zł na podstawie średniej ceny takich gruntów wynoszącej 56,12 zł/m².

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie naruszył również przepisu art. 139 k.p.a. Wprawdzie to skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2006 r., jednakże Sąd i organ były związane poglądami wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Po 637/07 i w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 506/08. Organ drugiej instancji zobowiązany był zatem do zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako podstawy materialnoprawnej do przyznania odszkodowania, bowiem w sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi, a w konsekwencji również do zastosowania art. 130 tej ustawy. Zarazem, stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany był do powtórnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zastosowanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zostało ograniczone natomiast jedynie do przypadków, w których decyzja w pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, skoro WSA i NSA wcześniej orzekające w sprawie, przesądziły o zasadności odszkodowania, a jego wysokość została ustalona na podstawie przepisów zawartych w ustawie szczególnej względem Kodeksu postępowania administracyjnego - w tym art. 130 i art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W postępowaniu prowadzonym w latach 2010/2011 r. w sposób oczywisty nie mógł znaleźć zastosowania operat szacunkowy z dnia [...] maja 2006 r., który był podstawą ustalenia wartości nieruchomości i odszkodowania w decyzji z dnia [...] września 2006 r., bowiem utracił przymiot aktualności. Zarazem w sprawie został pozyskany operat szacunkowy uznany za dowód wiarygodny, który przedstawiał aktualną wartość szacowanej nieruchomości i mógł być podstawą do ustalenia należnego odszkodowania.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. wniosła Gmina D., reprezentowana przez adw. B. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 14.400 zł oraz zasądzenie od strony na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnymi w wysokości 10.800,00 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.

a) art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie wyroku na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, w oparciu o przedstawione dokumenty, a także w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a przejawiające się w ustaleniu odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2010 r. wykonaną na zlecenie strony, nie zaś na zlecenie organu zgodnie z przepisem art. 84 k.p.a.;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieskontrolowanie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji w niniejszej sprawie i bezkrytyczną ich akceptację, w skutek których to błędów nieprawidłowo ustalono wysokość odszkodowania na rzecz A. B. i naruszono przepis art. 151 P.p.s.a. oddalając skargę, podczas gdy dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji ww. naruszeń powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a.;

2) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] września 2010 r. H. S., wykonaną na zlecenie strony, nie zaś na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, a więc na podstawie dokumentu mającego walor oświadczenie strony, nie zaś opinii biegłego jako środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, organy w sposób wadliwy ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy. Zebrany materiał dowodowy w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego H. S. zgłoszony przez stronę nie może bowiem zostać uznany za dowód w sprawie, a jedynie za twierdzenia faktyczne strony. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ w sytuacji negatywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. co do operatu T. S., winien przeprowadzić dowód z innego operatu sporządzonego na jego zlecenie, a nie opierać rozstrzygnięcia na operacie H. S., na wady którego ww. Komisja również zwróciła uwagę. Tym samym decyzja kształtująca wysokość odszkodowania, nie została oparta na dowodzie z opinii rzeczoznawcy majątkowego jako dowodzie z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz wyłącznie na podstawie twierdzeń przywołanych przez stronę. Sąd nie dostrzegł jednak tego faktu, naruszając przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Posłużenie się przez organ operatem wykonanym na zlenienie strony narusza, zdaniem skarżącego, również przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niedochowanie wymaganego w tym postępowaniu wysokiego stopnia bezstronności organu, jak również przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.. Zaakceptowanie zaś przez Sąd takiego działania organu, skutkowało naruszeniem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, jednak wszystkie zmierzają do zakwestionowania prawidłowości ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego H. S., sporządzonego na zlecenie strony, a nie organu. Zaakceptowanie z kolei przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego błędnie w ten sposób ustalonego przez organ skutkowało, zdaniem skarżącej kasacyjnie, naruszeniem art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się zatem do oceny, czy operat szacunkowy przedłożony przez stronę postępowania może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem tym mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy, aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. W rozpoznawanej sprawie jednym z takich dowodów jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony występującej z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę przez Gminę D.. Przy czym należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., wskutek negatywnej opinii Komisji Opiniującej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r., stosownie do treści art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, utracił charakter opinii o wartości nieruchomości, a tym samym nie mógł zostać uwzględniony przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, brak jest podstaw do odmowy dopuszczenia operatu przedłożonego przez stronę jako dowodu w sprawie odszkodowawczej, w sytuacji, gdy spełnia on kryteria stawiane przez ustawę o gospodarce nieruchomościami i wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Wskazać bowiem należy, że w myśl przepisu art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Rzeczą organu jest zatem zbadanie, czy przedłożony operat sporządzony został przez osobę posiadającą kwalifikacje wymagane przepisami rozdziału 1 działu V ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie czy spełnia wymagania przewidziane w przepisach tej ustawy dotyczących ustalania odszkodowania (rozdział 5 działu III), określania wartości nieruchomości (rozdział 1 działu IV), jak również, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym i należnego odszkodowania. Zarówno zatem organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10; https://cbois.nsa.gov.pl).

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje jednak w niniejszej sprawie samej wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego H. S., bowiem nie wskazała jakie wady, w jej ocenie, wycena ta zawiera. Kwestionuje ona jedynie samo dopuszczenie tego operatu jako dowodu w sprawie skoro nie został on wykonany na zlecenie organu. Wskazać jednak należy, na co zwrócono już uwagę powyżej, że operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Opinia taka podlega zatem ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi przejętej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień procesowych (art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczególnie w zakresie przyjęcia, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił odszkodowanie na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego H. S., którego aktualność została potwierdzona przez biegłą w dniu [...] grudnia 2010 r. Sąd miał przy tym na względzie, że wycena ta została pozytywnie zaopiniowana przez Komisję Opiniującą przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych Województwa Wielkopolskiego, jak również fakt, że organ dokonał oceny jej zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił przy tym żadnych argumentów na obalenie powyższego stanowiska. Z powyższych względów niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisu art. 98 ust. 3 w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie odszkodowania w oparciu o tę wycenę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., podkreślić należy, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim bowiem opis postępowania przed organami administracji publicznej oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując przy tym z jakich przyczyn zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej, w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Przepisy te określają kompetencje sądów administracyjnych. W myśl bowiem art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (...), która to kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nim określone, a więc na przykład gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w tych przepisach określonych. To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, nie oznacza, że dopuszczono się naruszenia przepisów określających kompetencje sądów administracyjnych.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej w tej sprawie decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.