Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 10/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 86, art. 91 ust. 1, 3-4, art. 98 ust. 1, 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1-1a, art. 18 ust. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Sokolniki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 2 listopada 2021 roku nr PNIK-I.4131.742.2021 w przedmiocie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej w miejscowości Stary Ochędzyn oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 2 listopada 2021 r., nr PNIK-I.4131.742.2021, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały nr XXXVI/233/21 Rady Gminy Sokolniki z 29 września 2021 r. w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej w miejscowości Stary Ochędzyn.

W uzasadnieniu Wojewoda Łódzki podniósł, że zawiadomieniem z 8 października 2021 r. zawiadomił Radę Gminy Sokolniki o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie kontroli legalności uchwały nr XXXVI/233/21 Rady Gminy Sokolniki z 29 września 2021 r. w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej w miejscowości Stary Ochędzyn przekazanej 7 października 2021 r.

Pismem z 15 października 2021 r. Przewodniczący Rady Gminy Sokolniki poinformował, że przy podejmowaniu uchwały wzięto pod uwagę podstawę prawną i charakter uchwały. Droga wewnętrzna, której nadano nazwę nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.", a tylko w takich przypadkach uchwała o nadaniu nazwy stanowi akt prawa miejscowego.

W ocenie organu nadzoru wskazana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a zatem nosi cechy aktu prawa powszechnie obowiązującego. Nadanie nazwy drodze, zarówno publicznej jak i wewnętrznej, wywołuje skutki dla osób na niej zamieszkałych. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy, niezależnie czy jest to droga gminna czy wewnętrzna, ma nieograniczony krąg adresatów. Jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy też miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Nazwa ulicy jest tym samym elementem realizacji praw i obowiązków publicznych (abstrakcyjny charakter uchwały), a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowi podstawę do podejmowania przez radę gminy uchwał o nadaniu nazwy ulicom. Nadanie nazwy drodze wewnętrznej wywiera skutek na późniejsze ustalanie nazw dróg, w tym dróg posiadających kategorię dróg publicznych. Nazw ulic nie powtarza się na obszarze tej samej miejscowości. Tym samym nazwa drogi wewnętrznej nadana uchwałą rady gminy jest wiążąca zarówno dla organu gminy, który ją wydał, jak również dla mieszkańców danej miejscowości, którzy nie mogą skutecznie wnioskować o nadanie nazwy ulicy, która funkcjonuje w danej miejscowości. Uchwała w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej ma zatem wpływ na nazewnictwo ulic w danej miejscowości, w tym ulic należących do kategorii dróg gminnych, których nazwy nadawane są aktami prawa miejscowego, co oznacza, że winna stanowić akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zwanej dalej "u.o.a.n.", w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu prawa miejscowego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa. Tym samym uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Sokolniki wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu kosztów procesowych według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej jest aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden przepis szczególny. Nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność wskazana w art. 13 pkt 10 u.o.a.n. Podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej. Obowiązek posługiwania się przez nieograniczony krąg adresatów nazwą ulicy, zmiany adresu zamieszkania, miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, miejsca położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych czy też uniemożliwienie nadanie tej nazwy innej ulicy nie wynika z uchwały o nadaniu nazwy ulicy, a z norm zawartych w innych aktach. Wskazane obowiązki czy zakazy nie wynikają z treści uchwały a z przepisów powszechnie obowiązujących. To te przepisy powszechnie obowiązujące zawierają generalne i abstrakcyjne normy prawne wiążące skutki prawne z treścią uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy. Uchwała nie zawiera w szczególności adresata, nakazu lub zakazu określonego zachowania ani sankcji. Nie sposób więc stwierdzić by uchwała zawierała normy o charakterze generalnym czy abstrakcyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie 16 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę. Działki przylegające do działki stanowiącej drogę wewnętrzną są działkami budowlanymi. Są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Gmina dysponuje zgodą właścicieli działki, której dotyczy zaskarżona uchwała na nadanie nazwy drodze wewnętrznej.

Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: z Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m. in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie sprawuje nadzoru nad działalnością gminną. Sąd administracyjny sprawuje jedynie sądową kontrolę administracji publicznej, w tym aktów i czynności podejmowanych przez organy nadzoru, a rozstrzygnięcie nadzorcze jest rodzajem aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z 2 listopada 2021 r. stwierdzające nieważność uchwały nr XXXVI/233/21 Rady Gminy Sokolniki z 29 września 2021 r. w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej w miejscowości Stary Ochędzyn.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g.).

W rozpatrywanej sprawie 1 grudnia 2021 r. Gmina Sokolniki wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze z 2 listopada 2021 r., a więc 29 dnia od jego wydania. Uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Sokolniki podjęła 29 listopada 2021 r. i została ona załączona do skargi.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy na wstępie stwierdzić, że Wojewoda Łódzki zachował trzydziestodniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Gminy Sokolniki została doręczona organowi nadzoru 7 października 2021 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 2 listopada 2021 r.

Dokonując następnie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w granicach zakreślonych przepisami prawa wskazać należy, że kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w ustawie o samorządzie gminnym i akcie normatywnym wyższej rangi, tj. w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zaś, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.).

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90 OSP 1991, nr 5, poz. 129). Inaczej mówiąc, o sprzeczności z prawem można mówić wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. W ocenie sądu taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym oraz poglądami doktryny organ nadzoru dokonując ustaleń zgodności z prawem poddanej nadzorowi uchwały obowiązany jest wywieść z konkretnego przepisu prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03).

Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego czy procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność danego aktu administracyjnego można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które zaliczyć można do istotnych, a więc takich, które skutkować będą nieważnością uchwały rady gminy. Do naruszeń tych będą należały przykładowo: naruszenie przepisów określających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej uchwały, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów normujących procedurę uchwałodawczą.

Uchwała, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, została wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

Na tle tej regulacji pomiędzy stronami niniejszego postępowania wyniknął spór, czy uchwała z 29 września 2021 r. Rady Gminy Sokolniki w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej położonej w miejscowości Stary Ochędzyn stanowi akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym – jak przyjął Wojewoda Łódzki w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, czy stanowi jedynie uchwałę stanowiącą akt wewnętrzny nie podlegający publikacji, jak twierdzi skarżąca.

Stosownie do art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Definicję drogi publicznej przewidziano w art. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 u.d.p.

Według mapy sytuacyjno-wysokościowej stanowiącej załącznik do uchwały z 29 września 2021 r. działka nr 203/13 stanowi wyodrębnioną liniami rozgraniczającymi drogę. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. rada gminy mogła nadać tej drodze nazwę. Nie budzi wątpliwości, że ulica, której nadano nazwę "Sosnowa", stanowi drogę wewnętrzną (wynika to wprost z treści uchwały – § 1). Na gruncie art. 8 ust. 1a u.d.p. przed podjęciem uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej, niezbędne jest uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Skarżąca przedstawiła dokumenty, z których wynika, że z wnioskiem o nadanie nazwy drodze prywatnej, stanowiącej działkę nr 203/13 w miejscowości Stary Ochędzyn, wystąpił jej właściciel P.K. i zaproponował w pierwszej kolejności nazwę "Brzozowa", a w razie braku możliwości nadania tej nazwy wskazał nazwy: "Sosnowa" i "Lipowa" (k. 30-31 akt sądowych). Został zatem spełniony określony w art. 8 ust. 1a u.d.p. warunek nadania nazwy drodze wewnętrznej.

Zwrócić jednak należy uwagę, że do drogi, stanowiącej działkę nr 203/13, przylega szereg działek, które – jak wyjaśnił na rozprawie 16 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej – stanowią działki budowlane przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Droga ta chociaż wewnętrzna, jest więc ogólnie, powszechnie dostępna. W tym stanie rzeczy na gruncie rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie należy przypisać zawartemu w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05 stwierdzeniu, że nadawanie nazwy ulicy, nawet wewnętrznej, ale ogólnie, powszechnie dostępnej nie jest sprawą z zakresu prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką, ta nazwa spełnia w obrocie publicznoprawnym. Nazwa ulicy ma podwójne znaczenie: z jednej strony nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne), regulowanych przepisami prawa publicznego, a z drugiej – jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że poza bardzo istotnym znaczeniem ewidencyjnym (także w zakresie prawa własności nieruchomości) nazwa ulicy spełnia funkcje zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego. To nazwa ulicy pozwala, na terenie na którym występują ulice, na jej szybką identyfikację, na dojazd policji, pogotowia ratunkowego, straży pożarnej. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy – z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów jest zatem uchwałą o charakterze generalnym. Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Wymóg aktualizowania adresu jest niekiedy zabezpieczony także systemem sankcji administracyjnych. Nazwa ulicy jest tym samym także elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 13 daje radzie podstawę do podejmowania uchwał o nadaniu nazwy ulicy i choć trudno ją uznać za pełną to jest to podstawa wyraźnie określona, uprawniająca do ich podejmowania organ stanowiący i to na zasadzie wyłączności, zamieszczona w przepisach samej ustawy ustrojowej. W sytuacji, gdy nie ma szczególnej podstawy prawnej do podjęcia aktu prawa miejscowego, taką podstawę należy uznać za umocowaną w przepisie art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego (por. np. wyroki NSA z 13 września 2005 r., OSK 879/05; z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11; z 12 października 2016 r., II OSK 3327/14; wyrok WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r., II SA/Ol 176/09). Uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a to uzasadnia nadanie im waloru powszechnie obowiązującego. Mimo, że w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadawania przez rady gmin nazw ulicom, to taka luka konstrukcyjna musi być uznana za lukę, która nie przesądza o możliwości nadania takim uchwałom waloru aktu prawa miejscowego. Brak takiego charakteru powodowałby zniweczenie zasadności nadawania nazw ulicom i poddawał w wątpliwość realizację istotnych z punktu widzenia interesu publicznego funkcji ewidencyjnych, zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11).

Zasadnie zatem Wojewoda Łódzki stwierdził w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Rada Gminy Sokolniki z 29 września 2021 r. o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej położonej w miejscowości Stary Ochędzyn stanowi akt prawa miejscowego. Organ nadzoru trafnie zwrócił uwagę na skutki wynikające z podjęcia tego aktu nie tylko dla osób zamieszkałych przy tej ulicy, ale również dla organu gminy i innych podmiotów, w tym związane z nadawaniem nazw innym ulicom. Skutki te uwzględniła zresztą Komisja skarg, wniosków i petycji Rady Gminy Sokolniki wskazując w uzasadnieniu opinii z 13 września 2021 r., że z uwagi na istnienie w innej miejscowości gminy Sokolniki nazw ulic "Lipowa" i "Brzozowa", które we wniosku również wskazał wnioskodawca, zasadne jest nadanie nazwy drodze "Sosnowa" (k. 32 akt sądowych). Nazwa "Sosnowa", jak wynika z wniosku P.K., nie była jego pierwszym wyborem (k. 30 akt sądowych).

W konsekwencji tego za prawidłowe uznać należy stanowisko Wojewody Łódzkiego, że uchwała z 29 września 2021 r., jako akt prawa miejscowego, winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym stosownie do art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Jak stanowi bowiem art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.).

Dodać należy, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być nie tylko opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz powinna wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zawarcie w § 4 uchwały z 29 września 2021 r. przepisu, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i brak jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym naruszało istotnie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w związku z art. 42 u.s.g.

Z powyższych względów sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ nadzoru nie naruszył art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Łódzki nie naruszył również art. 91 ust. 1 u.s.g. zasadnie stwierdzając nieważność uchwały w sposób istotny naruszającej prawo.

Wobec powyższego sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

d.j.