Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 458/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1292/16 w sprawie ze skargi P. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1292/16 oddalił skargę P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Na podstawie umowy z dnia 15 grudnia 2003 r. (później wielokrotnie aneksowanej) zawartej między Zarządem Powiatu O. a skarżącym utworzono i prowadzono Warsztaty Terapii Zajęciowej "Tacy sami", które miały działać prawidłowo do końca 2013 r. Dnia 13 grudnia 2013 r. wpłynęło pismo informujące, że w dniach 20, 23, 24, 27, 30, 31 grudnia 2013 r. warsztat będzie funkcjonował w ograniczonym zakresie, tj. zajęcia będą prowadzone przez pracownię gospodarstwa domowego. W ramach jej działalności uczestnicy będą porządkować pomieszczenia i stołówkę. W dniu 23 grudnia 2013 r. pracownicy Warsztatu powiadomili PC., że w powyższym dniu zostało wywiezione wyposażenie warsztatu, a na zajęcia zgłosił się jeden uczestnik, który zaraz opuścił placówkę, ponieważ nie było możliwości prowadzenia zajęć. Dnia 27 grudnia 2013 r. pracownicy PC. dokonali sprawdzenia realizacji umowy obowiązującej do dnia 31 grudnia 2013 r. i ustalili, że w placówce nie było ani wyposażenia ani żadnych uczestników, przez co stwierdzić należało, że P. nie realizował umowy obowiązującej do 31 grudnia 2013 r. – nie prowadził Warsztatu Terapii Zajęciowej "Tacy sami" i wydatki za okres od 23 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., wykazane w sprawozdaniu rocznym P. zaliczone zostały do wydatków niekwalifikowalnych, a co za tym idzie na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 i ust.6 ustawy o finansach publicznych, podlegają zwrotowi.

Mając to na uwadze PC. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ zażądał zwrotu kwoty 875 zł dotacji pochodzącej ze środków własnych powiatu wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości jak w zaległościach podatkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

P. zaskarżył decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd wskazał, że zastrzeżenia organu dotyczące funkcjonowania prowadzonego przez skarżącego Warsztatu Terapii Zajęciowej "Tacy Sami" odnosiły się do końca 2013 r., a więc do okresu specyficznego, gdy chodzi o faktyczną możliwość realizacji zadania. Teza powyższa jest tym bardziej uprawniona, że zdaniem organu skarżący nie prowadził WTZ jedynie w okresie od 23 grudnia do 31 grudnia tegoż roku. Jeśli więc zastrzeżenia dotyczą jedynie w/w okresu to trzeba przypomnieć, iż na dzień 24 grudnia 2013 r. (wtorek) przypadała Wigilia, zaś na dwa kolejne dni, tj. 25 i 26 grudnia (środa i czwartek) Święta Bożego Narodzenia. Kolejnym dniem świątecznym była niedziela 29 grudnia 2013 r. Jeśli do tego dodamy, iż począwszy od "nowego" 2014 r. WTZ miał prowadzić inny podmiot (już nie skarżący), a starosta pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. powiadomił skarżącego o konieczności przekazania kluczy do lokalu, w którym odbywały się zajęcia w dniu 30 grudnia 2013 r. o godz. 8:00 (w poniedziałek), to jawi się pytanie, czy i w jaki sposób skarżący mógł realizować umowę w dni świąteczne oraz w dniu 30 i 31 grudnia 2013 r. i czy przynajmniej po części realizacji umowy nie uniemożliwił tenże starosta.

Zdaniem Sądu I instancji, skarżący powinien mieć czas i faktyczne możliwości oddania lokalu w związku z zakończeniem prowadzenia przez niego działalności (WTZ) w należytym stanie, tzn. chociażby uprzątniętego z przedmiotów stanowiących jego własność. Organ nie wskazał, czy i kiedy skarżący mógł to zrobić, a nadto dlaczego zarzucił mu brak prowadzenia zajęć także w dni ustawowo wolne od pracy. Sąd nakazał organowi uczynić to ponownie rozpoznając sprawę.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nawiązując do wytycznych Sądu, wskazał, iż organ I instancji nie wyjaśnił w sposób zrozumiały i przekonywujący sposobu wyliczenia wysokości kwoty dotacji żądanej do zwrotu. Wskazał jedynie, że wydatki za okres od 23 do 31 grudnia 2013 r. zaliczane są do wydatków niekwalifikowanych i podlegają zwrotowi. Organ nie wypowiedział się, czy wyliczenia wydatków obejmują również dni świąteczne i inne dni ustawowo wolne od pracy, kiedy WTZ nie funkcjonował, czy też nie. Pominięty został również fakt, że w dniu 30 grudnia 2015 r. skarżący zobowiązany był zdać klucze i w związku z tym winno być wyjaśnione, czy w dniu 30-31 grudnia 2013 r. mógł prowadzić WTZ i jak się mają poniesione w tym czasie wydatki.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]zażądało zwrotu kwoty 875 zł pochodzącej ze środków własnych powiatu i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2004 r. w sprawie warsztatów terapii zajęciowej (Dz. U. z 2004 r. Nr 63, poz. 587) brak uczestników w WTZ jest jednoznaczne z brakiem działalności Warsztatu, zatem powoływanie się przez pełnomocnika P., że brak jest dowodów na to, że placówka odmówiła przyjęcia uczestników i pozostawała do 31 grudnia 2013 r. w pełnej dyspozycji jest niezgodne z prawdą. Zgodnie z zawartymi umowami (aneksami) P. doskonale wiedział, do czego był zobowiązany, jako prowadzący WTZ, ponieważ to zadanie realizował ponad 9 lat. Natomiast "pełna dyspozycja kadry" polegała w tym przypadku na braku zapewnienia dowozu uczestnikom Warsztatu i zajęcia w pustych, zimnych pomieszczeniach, brak narzędzi/sprzętu do pracy. Organ zaznaczył, że to WTZ zabiega o pozyskanie uczestników do placówki. "O" frekwencja w tym okresie świadczy o niewywiązaniu się z powierzonego zadania. W związku z powyższym dzień 23 grudnia 2013 r. uznany jest za dzień, w którym nie realizowano już zleconego zadania.

Dalej organ wyjaśnił, że to art. 10b ust. 2a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych określa, że koszty działalności warsztatu są finansowane ze środków samorządu powiatowego w wysokości co najmniej 10% tych kosztów. Oznacza to, że powiat jest zobowiązany wprost do pokrycia co najmniej 10% kosztów funkcjonowania WTZ. Kwota (10%) dofinansowania ze środków powiatu kosztów uczestnictwa w warsztacie terapii zajęciowej na 1 uczestnika określona jest w kwocie rocznej, co stanowi – 1.644 zł, co miesięcznie na uczestnika stanowi kwotę – 137 zł. Dotację na działalność WTZ w danym roku stanowi wartość środków rocznych na 1 uczestnika x liczba uczestników warsztatu oraz 90 % środków Funduszu. Kwota dotacji dla 22 uczestników warsztatu stanowiła 3.014 zł za 31 dni grudnia 2013 r. Uczestnikom zapewniono terapię zajęciową w okresie od 1 do 22 grudniu 2013 r. w związku z powyższym dotacja za okres 23-31 grudnia 2013 r. podlega zwrotowi, jako środki nienależnie wydatkowane w kwocie 875,-zł (9 dni x 97,23 zł) ze środków PFRON wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości określonej jak od zaległości podatkowej.

Organ podkreślił, że żadne przepisy nie mówią, że przy rozliczeniu dotacji na działalność WTZ mamy uwzględniać wydatki za dni wolne od pracy, święta itp., ponieważ przyznana dotacja na uczestnika WTZ zgodnie z wyżej cytowanym rozporządzeniem jest stałą kwotą roczną/miesięczną, zatem rok to 365 dni, a miesiąc to 30-31 dni. W przypadku grudnia było to 31 dni, dlatego też żądanie nienależnie pobranej dotacji dotyczy wszystkich dni od 23 do 31 grudnia 2013 r.

Organ wskazał ponadto, że umowa dotyczyła realizacji zadania do dnia 31 grudnia 2013 r. Czas i możliwość oddania lokalu w związku z zakończeniem działalności miał być omówiony na spotkaniu wyznaczonym przez Starostę O. w dniu 30 grudnia 2013 r. Jednak Strona nie skorzystała z tego terminu i sama zakończyła wcześniej działalność wywożąc w całości wyposażenie w godzinach przedpołudniowych 23 grudnia 2013 r., tym samym uniemożliwiając prowadzenie zajęć. W ciągu kilku godzin uprzątnięto przedmioty stanowiące wyposażenie warsztatu. Zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami Warsztat Terapii Zajęciowej prowadzi swą działalność przez 5 dni w tygodniu, a uczestnictwo w WTZ każdego uczestnika codziennie winno być, co najmniej 7 godzin czas trwania zajęć w WTZ określony był też w regulaminie organizacyjnym WTZ zaakceptowanym przez Starostę. Zatem nigdy nie wymagano od WTZ prowadzenia zajęć w dni wolne ustawowo od pracy.

Żądanie zwrotu nienależnie pobranej dotacji za okres 23-31 grudnia 2013 r. (w tym dni świąteczne) wynika z faktu, że WTZ był zobowiązany rozliczać dotacje za dany miesiąc, a nie za dni robocze w danym miesiącu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kwoty dotacji żądanej do zwrotu i orzekło o żądaniu od P. zwrotu kwoty 681 zł dotacji pochodzącej ze środków własnych powiatu i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, iż celem wyznaczonego spotkania w dniu 30 grudnia 2013 r. było omówienie sposobu i miejsca przejęcia lokalu w dniu 31 grudnia 2013 r. Zdaniem SKO z pisma należy wywieść jednoznaczny wniosek, że w dniu tym o godzinie 8 rano miały zostać zwrócone klucze do siedziby Warsztatu. Z takiego założenia wyszła też sekretarz ZR PKPS, która zwróciła w tym dniu klucze i zdała lokal. Podobnie odczytał to Sąd. Toteż w opinii SKO nieuprawnione jest żądanie zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, za dzień 30 i 31 grudnia 2013 r., gdyż w tej dacie to Starosta uniemożliwił prowadzenie PKPS Warsztatu. Nieistotne przy tym jest, że Warsztat ten już nie funkcjonował od dnia 23 grudnia 2013 r., gdyż z żądaniem zwrotu kluczy i zdania lokalu Starosta wystąpił już wcześniej, bo dnia 18 grudnia 2013 r. Od kwoty 875 zł (9 dni x 97,23 zł), której domaga się organ I instancji winna zostać zatem odjęta, po stosownym zaokrągleniu, kwota 194 zł. W związku z tym organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzekł co do istoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że działania organów administracji podejmowane w tej sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2015 r., w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 997/15. Dlatego też zauważyć należy, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd I instancji wskazał, że ustalenia organów administracji publicznej w niniejszej sprawie wykazały, że od 23 grudnia 2013 r. do końca okresu wypowiedzenia, czyli do 31 grudnia 2013 r. Warsztat Terapii Zajęciowej "Tacy Sami", na który było udzielone dofinansowanie, nie funkcjonował w sposób przewidziany w umowie z 15 grudnia 2003 r., a więc w tym okresie nie była prowadzona działalność rehabilitacyjna i nie odbywała się terapia zajęciowa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z akt sprawy wynika (m.in. notatka urzędowa z rozmowy z pracownikami WTZ "Tacy sami" w dniu 23 grudnia 2013 r. i wizyty pracowników PCPRu w WTZ "Tacy Sami" 27 grudnia 2013 r.), iż sprzęt został wywieziony w dniu 23 grudnia 2013 r. przez Zarząd Rejonowy PKPS w O., a opróżnienie pomieszczeń nastąpiło wcześniej z tego powodu, że prowadzący musiał mieć czas na likwidację. W konsekwencji tego prowadzący, jak sam wskazał w złożonej skardze (na stronie 6), odstąpił od zorganizowania dowozu, gdyż spowodowałoby to bezpodstawne zwiększenie wydatków. Z tego wynika że zlikwidowanie działalności warsztatu z dniem 23 grudnia 2013 r. było przez skarżącego zamierzone i celowe. Zasadnie zatem organ uznał, iż dotacja udzielona na działalność do końca 2013 r. winna zostać częściowo zwrócona. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się do specyfiki okresu świątecznego i czasu potrzebnego na opróżnienie i uporządkowanie lokalu, a także zawarte zostały stosowne wyliczenia tyczące się wysokości kwoty do zwrotu. SKO uwzględniło także okoliczności związane z żądaniem zwrotu przez Starostę O. kluczy w dniu 30 grudnia 2013 r. i dlatego uznało za nieuprawnione zadanie zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, za dzień 30 i 31 grudnia 2013 r., co w konsekwencji doprowadziło do zmniejszenia żądanej do zwrotu kwoty.

Zdaniem Sądu wytyczne zawarte w wyroku z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 997/15 zostały w całości uwzględnione i prawidłowo omówione przez organ. Brak było wskazówek odnośnie przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie, dlatego oparcie się na tym samym, kompletnym materiale dowodowym przez organ nie było błędem. Zwrócić również należy uwagę, że organ nie miał również obowiązku zawiadamiać skarżącego o wszczęciu postępowania na nowo, gdyż, te jako niezakończone ostateczną i prawomocną decyzją cały czas się toczyło, a skarżący otrzymał informacje o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Staroście O. wraz z otrzymaniem egzemplarza decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] uchylającej decyzję Starosty w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro we wskazanym terminie Warsztat Terapii Zajęciowej "Tacy sami" nie funkcjonował w przewidziany umową sposób, to część dotacji udzielonej ze środków własnych powiatu na 2013 r. (z ogólnej kwoty 36168 zł), która została przyznawana na realizacje konkretnych, a niezrealizowanych celów, winna zostać zwrócona. Zatem zasadnie organ uznał, że w niniejszej sprawie zaszły podstawy do wydania decyzji żądającej zwrotu dotacji za okres od 23 -29 grudnia 2013 r. jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. Organ zbadał wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest właściwe, nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniósł P. na podstawie art. 173 i 175 § 1 w związku z art. 174 pkt. 1) i 2) p.p.s.a., zaskarżając wyrok z dnia 31 maja 2017 roku w całości. W oparciu o dyspozycje art. 188 p.p.s.a wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji SKO w O. z dnia [...] marca 2016 r. [...] i poprzedzającą jej decyzje z dnia [...] stycznia 2016 r.

W przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, z ostrożności procesowej wniósł: o uwzględnienie skargi kasacyjnej i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a., zarzucając przedmiotowemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego po przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie, że w decyzjach wydanych przez organy I i II instancji doszło do obrazy przepisów prawa administracyjnego - materialnego, tj.: art. 252 ust. 1 pkt. 1) oraz ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, (Dz. U. z 2013 roku, poz. 885 z poźn. zm.) ze względu na to, że przepis przywołany jako podstawa prawna decyzji nie mających zastosowania w sprawie, wobec czego przyjąć należy, że doszło do wydania decyzji administracyjnych obu instancji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.

Na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

1) Obrazę przepisów o postępowaniu sądowo-administracyjnym, to jest:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do wiążącej oceny, wniosków oraz wytycznych wynikających z treści niezaskarżonego przez żadną ze stron i wobec tego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2015 roku, sygn. akt V SA/Wa 997/15, zgodnie z którym w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki zwrotu dotacji wymienione w przepisie przywołanym wyżej w ust. 5 zarzutów, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak również SKO w O. w zaskarżonej decyzji uznały powyższy przepis za wyłączną materialno-prawną podstawę swoich rozstrzygnięć;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., ze względu na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, takich jak zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, opisu stanowiska strony przeciwnej, a także jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

2) Pominięcie przez WSA w Warszawie naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym mających bezpośredni wpływ na treść obu decyzji objętych skargą złożoną do tego Sądu, w konsekwencji także na treść rozstrzygnięcia sądowo administracyjnego, omówionych w treści uzasadnienia odwołania od decyzji Starosty O., a następnie skargi do WSA w Warszawie, a w tym;

1.) art. 9 i 11 wobec nienależytego pouczenia strony skarżącej występującej w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika i niewyjaśnienia w sposób prawidłowy zasadności przesłanek, jakimi organy obu instancji kierowały się przy załatwianiu sprawy;

2.) art. 10 § 1 i 2 kpa w związku z art. art. 38 kpa oraz 61 § 1 i 4 kpa, poprzez niepowiadomienie strony o ponownym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, a w szczególności poprzez niezapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie przyczyn odstąpienia do realizacji powyższego obowiązku, wbrew jednoznacznemu uregulowaniu zawartemu w art. 10 § 2 kpa, zważywszy, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie i następnie nieuwzględnienie w postępowaniu odwoławczym przedmiotowego zarzutu naruszenia kilku kolejnych przepisów;

3) art. 7 i 77 § 1 kpa oraz 78 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej jak również obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracji publicznej, całego materiału dowodowego, ze względu na niedokonanie w ponownym rozpoznaniu sprawy w I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym żadnych czynności, przy jednoczesnym niezapewnieniu stronie skarżącej możliwości składania wniosków dowodowych w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, w tym także w trakcie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O.;

4) art. 81 kpa, w związku z art. 10 § 1 kpa ze względu na to że w postępowaniu odwoławczym, analogicznie jak miało to miejsce w trakcie postępowania w I instancji, za udowodnione uznane zostały takie okoliczności faktyczne, w odniesieniu do których strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 10 § 2 kpa.

5) art. 107 § 1 i 3 kpa, z uwagi na to, że skarżona do WSA w Warszawie decyzja organu II instancji, podobnie jak decyzja z dnia 18 stycznia 2016 roku, została wydana bez podstawy prawnej, a nadto nie zawiera także uzasadnienia faktycznego oraz prawnego spełniającego kryteria wynikające ze wskazanych w niniejszym punkcie przepisów, bowiem za takowe nie można uznać tej części decyzji, która została opatrzona mianem uzasadnienia, co zostało szczegółowo omówione niżej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Za podstawę wyroku z 31 maja 2017 r., V SA/Wa 1292/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Na podstawie umowy z [...] grudnia 2003 r. zawartej między Zarządem Powiatu O. a skarżącym utworzono i prowadzono Warsztaty Terapii Zajęciowej "Tacy sami", które miały działać prawidłowo do końca 2013 r. W dniu 27 grudnia 2013 r. pracownicy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie dokonali sprawdzenia realizacji umowy obowiązującej do 31 grudnia 2013 r. i ustalili, że w placówce nie było ani wyposażenia ani żadnych uczestników, co oznaczało że PKPS nie realizował umowy - nie prowadził Warsztatu Terapii Zajęciowej "Tacy sami" i wydatki za okres od 23 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., wykazane w sprawozdaniu rocznym PKPS zaliczone zostały do wydatków niekwalifikowalnych. Następnie Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie decyzją z [...] września 2014 r. zażądało zwrotu 875 złotych dotacji pochodzącej ze środków własnych powiatu wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2015 r., V SA/Wa 997/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie decyzją z [...] stycznia 2016 r. zażądało zwrotu kwoty 875 złotych pochodzącej ze środków własnych powiatu i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] marca 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kwoty dotacji żądanej do zwrotu i orzekło o żądaniu od PKPS zwrotu kwoty 681 złotych dotacji, pochodzącej ze środków własnych powiatu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że celem wyznaczonego spotkania 30 grudnia 2013 r. było omówienie sposobu i miejsca przejęcia lokalu 31 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że od 23 grudnia 2013 r. do końca okresu wypowiedzenia, czyli do 31 grudnia 2013 r. Warsztat Terapii Zajęciowej "Tacy Sami", na który było udzielone dofinansowanie, nie funkcjonował w sposób przewidziany w umowie z 15 grudnia 2003 r., a więc w tym okresie nie była prowadzona działalność rehabilitacyjna i nie odbywała się terapia zajęciowa. Z akt sprawy wynika, że sprzęt został wywieziony 23 grudnia 2013 r. przez Zarząd Rejonowy PKPS w O., a opróżnienie pomieszczeń nastąpiło wcześniej z tego powodu, że prowadzący musiał mieć czas na likwidację. W konsekwencji tego prowadzący odstąpił od zorganizowania dowozu, gdyż spowodowałoby to bezpodstawne zwiększenie wydatków. Zlikwidowanie działalności warsztatu z dniem 23 grudnia 2013 r. było zamierzone i celowe, co oznacza że dotacja udzielona na działalność do końca 2013 roku winna zostać częściowo zwrócona. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 września 2015 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "Zdaniem sądu okoliczności sprawy nie wskazują w sposób jednoznaczny na to, aby skarżący dopuścił się zarzucanych mu nieprawidłowości i to w całym wskazanym przez organ okresie. Trzeba bowiem pamiętać, że zastrzeżenia organu dotyczące funkcjonowania prowadzonego przez skarżącego Warsztatu Terapii Zajęciowej odnosiły się do końca 2013 r., a więc do okresu specyficznego, gdy chodzi o faktyczną możliwość realizacji zadania. Teza powyższa jest tym bardziej uprawniona, że zdaniem organu skarżący nie prowadził WTZ jedynie w okresie od 23 grudnia do 31 grudnia tegoż roku. Jeśli więc zastrzeżenia dotyczą jedynie ww. okresu to trzeba przypomnieć, iż na dzień 24 grudnia 2013 r. (wtorek) przypadała Wigilia, zaś na dwa kolejne dni, tj. 25 i 26 grudnia (środa i czwartek) Święta Bożego Narodzenia. Kolejnym dniem świątecznym była niedziela 29 grudnia 2013 r. Jeśli do tego dodamy, iż począwszy od "nowego" 2014 r. WTZ miał prowadzić inny podmiot (już nie skarżący), a starosta pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. powiadomił skarżącego o konieczności przekazania kluczy do lokalu, w którym odbywały się zajęcia w dniu 30 grudnia 2013 r. o godz. 8:00 (w poniedziałek), to jawi się pytanie, czy i w jaki sposób skarżący mógł realizować umowę w dni świąteczne oraz w dniu 30 i 31 grudnia 2013 r. i czy przynajmniej po części realizacji umowy nie uniemożliwił tenże Starosta. Skarżący podnosi również w sposób przekonujący, iż wyposażenie WTZ stanowiło jego własność i nie mogło zostać pozostawione nowemu podmiotowi bez żadnej umowy dotyczącej korzystania z niego, tym bardziej, że nikt nie wystąpił z jakąkolwiek propozycją w tym zakresie. Powyższe oznacza także i to, że skarżący powinien mieć czas i faktyczne możliwości oddania lokalu w związku z zakończeniem prowadzenia przez niego działalności (WTZ) w należytym stanie, tzn. chociażby uprzątniętego z przedmiotów stanowiących jego własność. Organ nie wskazuje, czy i kiedy skarżący mógł to zrobić, a nadto dlaczego zarzucił mu brak prowadzenia zajęć także w dni ustawowo wolne od pracy. Uczyni to ponownie rozpoznając sprawę. Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a."

Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku uchylającym decyzję ostateczną musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby organ administracji publicznej i strony miały odmienne stanowisko (porównaj: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby organ administracji publicznej i Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęli ocenę prawną i wskazania, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 31 maja 2017 r. stwierdził, że działania organów administracji podejmowane w tej sprawie były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie zostały wyrażone w prawomocnym wyroku WSA z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 997/15. Dalej Sąd I instancji powołał się na treść art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące dla organów. Podkreślić należy, że w ww. wyroku brak było wskazówek odnośnie przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie. Sąd I instancji przedstawiając swoje wątpliwości, uwagi oraz braki w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego wskazał na jej ponowne dokonanie, używają zwrotu "Uczyni to ponownie rozpoznając sprawę" (s. 4 wyroku). Dlatego też oparcie się na tym samym, kompletnym materiale dowodowym przez organ nie było błędem.

Skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 2 września 2015 r., którymi związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 6. 1) a) i b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe, ponadto Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też art. 153 p.p.s.a. akceptując sposób ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Podkreślić jeszcze raz należy, że z wyroku z 2 września 2015 r. Sąd I instancji wskazał na ponowną ocenę zgromadzonych dowodów, nie zaś na uzupełnienie postępowania dowodowego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 6. 2) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie wielu wskazanych tam przepisów kpa. Nie są trafne zarzuty podniesione w pkt od 1) do pkt 5) z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z 2 września 2015 r. uwzględniającym skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził naruszeń prawa podnoszonych w skardze kasacyjnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę nie mógł naruszyć przepisów wskazanych przez kasatora. Dodać do tego wypada, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony o obowiązku organu wszczęcia na nowo postępowania w związku z tym, że WSA wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, a SKO uchyliło decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PCPR nie stanowi o wszczęciu nowego postępowania. W takim przypadku nie wydaje się ponownie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Sprawa administracyjna, której przedmiotem był zwrot dotacji dalej była bowiem procedowana, efektem czego było określenie przez SKO niższej kwoty tego zwrotu. Poza tym w zakresie tych wszystkich zarzutów procesowych stwierdzić należy, jak to już wcześniej zauważono, iż aby były one skuteczne trzeba wskazać wpływ tych naruszeń na wynik sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie naruszył żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. niepodważonym przez kasatora było to, że sprzęt został wywieziony 23 grudnia 2013 r. przez Zarząd Rejonowy PKPS w O., a opróżnienie pomieszczeń nastąpiło wcześniej z tego powodu, że prowadzący musiał mieć czas na likwidację. Zlikwidowanie działalności warsztatu z dniem 23 grudnia 2013 r. było zamierzone i celowe, co oznacza że dotacja udzielona na działalność do końca 2013 roku winna zostać częściowo zwrócona. Warsztat nie funkcjonował od 23 grudnia 2013 r., gdyż z żądaniem zwrotu kluczy i zdania lokalu Starosta wystąpił 18 grudnia 2013 r. Od kwoty 875 złotych (9 dni x 97.23 zł), której domaga się organ I instancji winna zostać zatem odjęta, po stosownym zaokrągleniu, kwota 194 złote. Zasadnie bowiem SKO uznało, co zaakceptował też Sąd I instancji, że nieuprawnione jest żądanie zwrotu dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczenie, za dzień 30 i 31 grudnia 2013 r, gdyż w tej dacie to Starosta uniemożliwił prowadzenie PKPS Warsztatu. W związku z tym zasadnie organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji w tym zakresie i orzekł co do istoty.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 i 6 ustawy o finansach publicznych ze względu na to, że przepisy przywołane jako podstawa prawna decyzji nie miały zastosowania w sprawie, wobec czego przyjąć należy, że doszło do wydania decyzji administracyjnych obu instancji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie można, w ocenie NSA, w zaistniałych okolicznościach sprawy skutecznie twierdzić, że wskazany w zarzucie art. 252 u.f.p. nie znajdował zastosowania w sprawie, a decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 i 6 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

Przede wszystkim zauważyć należy, że WSA w wyroku z 2 września 2015 r. nie zakwestionował zastosowanej przez organy podstawy prawnej decyzji, jedynie wskazał na pewne wątpliwości w zakresie dokonanej przez organy oceny zaistniałego stanu faktycznego, poczynił w tym zakresie uwagi oraz zauważył braki w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zasadnie, zdaniem NSA, przedmiotowe decyzje wydano w oparciu o art. 252 u.f.p., gdyż dotacja w części wskazanej w decyzji organu odwoławczego jako dotacja podlegająca zwrotowi została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Dotyczy to kwoty 681 zł, za siedem dni (od 23 grudnia 2013 r. do 29 grudnia 2013 r.) braku realizacji umowy dotyczącej prowadzenia Warsztatów Terapii Zajęciowej "Tacy sami".

Końcowo wskazać wypada, w kontekście złożonego przez stronę wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.