Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 331/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.97
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda / spr. / NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8 września 2011 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2010 r., znak PINB. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie wybudowanych obiektów blaszanych i dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu stolarskiego na działce nr A w K z powodu konieczności uprzedniego wydania rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w W Wydział I Cywilny. W tym zakresie wyjaśnił, że wniosek strony dotyczy budynków położonych na działkach nr A i B, co jest równoznaczne z tym, że wszyscy właściciele tych nieruchomości powinni być stronami postępowania. Według ustaleń organu z kręgu stron zmarły dwie osoby: Z. C. oraz H. O. Wobec ich śmierci oraz braku informacji co do spadkobierców koniecznym jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego, tj. ustalenie kręgu stron postępowania. Nadto, w odniesieniu do działki 2C prowadzone jest przed sądem cywilnym postępowanie w przedmiocie zasiedzenia.

Po rozpatrzeniu zażalenia B. O. na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] 2011 r., znak [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 2, art. 123, art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy poprzez zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Orzekając w ten sposób wskazał, że przedmiotem postępowania zażaleniowego jest ustalenie, czy zawisłe przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie może być uznane za zagadnienie wstępne a w rezultacie, czy stanowić będzie podstawę do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji niesłusznie przyjął, że wobec braku informacji, co do spadkobierców przedmiotowej nieruchomości koniecznym jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego, tj. ustalenie kręgu stron postępowania. Powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ ten wskazał na podstawę do zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy nie jest możliwe wezwanie spadkobierców, a także gdy brakuje osób sprawujących zarząd masą spadkową, a w ich braku kuratorów wyznaczonych przez sąd. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie podjął jednak żadnych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż na obecnym etapie wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe. Krąg spadkobierców zasadniczo winien być znany w momencie otwarcia spadku, czyli w chwili śmierci spadkodawcy, a organ administracji publicznej powinien zwrócić się do sądu spadku, czy aktualnie toczy się bądź zostało zakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po zmarłej stronie. Nadto, jak wynika z treści pisma Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] 2009 r., zawisłe przed tamtejszym sądem postępowanie o zasiedzenie toczy się przy uczestnictwie kręgu podmiotów, który nie jest tożsamy z kręgiem stron niniejszego postępowania. To może dać podstawy do przypuszczeń, że osoby które będąc uczestnikami w tej pierwszej sprawie, są spadkobiercami zmarłych Z. Z. oraz H. O., a w rezultacie mogą nie być spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co czyniłoby zawieszenie z urzędu takiego postępowania bezpodstawnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego badając zasadność zawieszenia postępowania na drugiej podstawie wymienionej w skarżonym postanowieniu, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrócił uwagę, że zagadnieniem wstępnym, dającym podstawę do zawieszenia postępowania jest tylko takie postępowanie przed innym organem lub sądem, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jak słusznie wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w myśl art. 52 Prawa budowlanego obowiązki, o których mowa w art. 48 i nast. powołanej ustawy można nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Niezbędną przesłanką przeprowadzenia każdego postępowania jurysdykcyjnego jest to, aby adresaci indywidualnych rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnych byli skonkretyzowani. Brak prawidłowego określenia kręgu stron postępowania może uniemożliwiać wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w danej sprawie. Tym samym aby uznać, że toczące się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości, na której posadowione są przedmiotowe obiekty budowlane stanowi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. trzeba jednoznacznie ustalić czy ta konkretna sprawa dotyczy którejkolwiek z działek postępowania oraz czy nie została już prawomocnie zakończona, a także ustalić krąg uczestników postępowania o zasiedzenie celem stwierdzenia, czy zachodzi zbieżność ze stronami w niniejszej sprawie.

Na podstawie zebranego dotychczas w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności korespondencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Sądem Rejonowym w W. z dnia [...] 2009 r., kierując się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonymi w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 312/08, ustalono, że sprawa o sygn. akt I [...] nie została prawomocnie zakończona a nadto, że sprawa ta z wniosku R. C i I. C. przy uczestnictwie H. C., Z. Z., S. Z., J. Z., J. Z., K. O., D M., W. O., P. O. i B. O. toczy się o zasiedzenie ½ części działki nr A oraz działki C/2 (obecnie podzielonej na działki nr C/3, C/4 i C/5).

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie jest niewątpliwie prawomocne zakończenie postępowania o zasiedzenie, które może mieć wpływ na konkretyzację adresata decyzji rozstrzygającej sprawę w niniejszym postępowaniu co do istoty.

Powyższe uzasadnienie stanowi odpowiedź na podnoszone w zażaleniu zarzuty, przy czym skarżąca nie ma racji wskazując, że w jej ocenie organy administracji publicznej czekają czy osoba, która wzniosła budowlę być może w przyszłości stanie się właścicielem terenu, na którym nielegalnie wzniosła w przeszłości budynek. Postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, co przejawia się w tym, że jedynie potwierdza istnienie faktu, który miał miejsce w przeszłości.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. O., która wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 26 października 2011 r., domagając uchylenia zaskarżonej decyzji, która narusza prawo w sposób rażący i winna zostać uznana za nieważną. W ocenie skarżącej nie ma żadnych podstaw do wstrzymywania postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie nieruchomości. W sprawie doszło do naruszenia art. 6 – 8, art. 10, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 12 § 1, art. 94 § 1 pkt 4, art. 94 § 1 pkt 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 100 § 2, art. 107 k.p.a., art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 28, art. 29, art. 36, art. 39, art. 48, art. 52 i art. 64 Prawa budowlanego oraz art. 6 "prawa konstytucyjnego". Nadto, przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 10 k.p.a., gdyż skarżąca nie brała czynnego udziału w każdym etapie postępowania, nie zawsze uczestniczyła w organizowanych wizjach w sprawie i nie mogła odnieść się do zebranych materiałów.

W odpowiedzi na skargę [...] i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnicy postępowania – R. C. oraz I. C. w piśmie procesowym z dnia [...] 2012 r. wskazali, że postępowanie sądowe jest związane z postępowaniem administracyjnym, a organ administracji publicznej musi wiedzieć, do kogo kierować rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Kr 1832/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazano między innymi, że już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznawał sprawę ze skargi B. O. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego zawieszające postępowanie. Sąd ten w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 312/08, zawarł wskazania i pogląd prawny dotyczący kwestii zawieszenia postępowania w tej sprawie. Zgodnie z nimi, jeżeli podstawą zawieszenia postępowania jest art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. to musi wystąpić konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Powodem zawieszenia postępowania nie mogła być śmierć Z. C., który zmarł 20 lat przed wszczęciem postępowania a obowiązkiem organu było ustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości. Nie było więc żadnych podstaw by zawieszać postępowanie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do czasu ustalenia kręgu jego spadkobierców. Badając zasadność zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należało wykazać, że zagadnieniem wstępnym dającym podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego jest tylko takie postępowanie toczące się przed innym organem lub sądem, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Przed zawieszeniem postępowania z tej przyczyny (tzn. prowadzenia postępowania w sprawie zasiedzenia) trzeba jednoznacznie ustalić, czy sprawa prowadzona przed sądem powszechnym dotyczy którejkolwiek z działek postępowania oraz czy nie została już prawomocnie zakończona. Obowiązkiem organów było ustalenie, czy toczy się postępowanie o zasiedzenie i czy przedmiotem tego postępowania jest nieruchomość, na której znajdują się obiekty objęte wnioskiem skarżącej dotyczącym ustalenia samowoli budowlanej i podjęcia stosownie do tego czynności. Nałożenie jakichkolwiek obowiązków wynikających z ustalenia samowoli budowlanej może być skuteczne tylko wobec inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (art. 52 Prawa budowlanego). Ponieważ inwestor już od dawna nie żyje, tym samym zasadnie organy uznały za konieczne oczekiwanie na zakończenie postępowania w sprawie zasiedzenia nieruchomości. Jak ustaliły to organy, na datę wydawania zaskarżonych postanowień sprawa o sygn. akt [...] dotycząca zasiedzenia ½ części działki nr A oraz działki C/2 (obecnie podzielonej na działki nr C/3, C/4 i C/5) jeszcze się nie zakończyła. Samowoli – w ocenie wnioskodawczyni – dotyczyły obiekty zlokalizowane właśnie na działce nr A i D/2 w K. Zdaniem Sądu nie można było organom zarzucić naruszenia prawa, a to dlatego, że będąc związane wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. – wypełniły te wiążące je zalecenia. Podniesione w skardze zarzuty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za bezzasadne.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. O., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1666/12, uchylił powyższy wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a nadto zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej B. O. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego, decyzja nakładająca obowiązek m.in. rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych jest kierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, którzy są obowiązani na swój koszt dokonać czynności w niej nakazanych. Pojęcia "zarządcy" nie można odnosić wyłącznie do osób wykonujących zarząd na podstawie przepisów regulujących różne prawne formy zarządu, czy też na podstawie umowy. Powinno ono obejmować także osoby, które nie będąc inwestorami, właścicielami ani zarządcami we wskazanym wyżej rozumieniu, są władającymi obiektami budowlanymi posiadaczami nieruchomości.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. postępowania w przedmiocie zasiedzenia części działki nr 2052 i działki nr C/2. Ustalenie tytułu własności na rzecz określonych osób w orzeczeniu sądu powszechnego nie musi być warunkiem koniecznym do załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie samowoli budowlanej, skoro potencjalnymi adresatami decyzji o nakazie rozbiórki mogą być podmioty uważające się za samoistnych posiadaczy nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań trzeba zaznaczyć, że organ administracji publicznej pierwszej instancji wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wybudowanych obiektów blaszanych i dobudowanych do budynku nr [...] pomieszczeń warsztatu stolarskiego na działce nr A w K. podając dwie podstawy, tj. art. 97 § 1 pkt 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podzielił jego zapatrywania co do zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznał natomiast, że zawieszenie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., było przedwczesne. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Zgodnie zaś z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę związany jest zatem interpretacją przepisów, zaleceniami i oceną prawną, wyrażoną w powołanym wyżej wyroku sądu odwoławczego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1666/12.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to zagadnienie prawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne w rozpoznawanej przez organ sprawie, którego organ prowadzący postępowanie z uwagi na brak własnej kompetencji nie może rozstrzygnąć a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest warunkiem sine qua non załatwienia sprawy.

Sąd odwoławczy nie zgodził się z oceną organów nadzoru budowlanego, jakoby w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej zagadnieniem prejudycjalnym było ustalenie, w drodze orzeczenia sądu powszechnego, w sprawie o nabycie prawa własności przez zasiedzenie, właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowane są samowolnie wybudowane obiekty budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że postępowanie kończące się decyzją nakazująca wykonanie czynności określonych w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol.: Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczone jako P.b.), wymaga poprawnego ustalenia adresata czy też adresatów takiej decyzji. Zgodnie z treścią art. 52 P.b., decyzja nakładająca obowiązek m.in. rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych jest kierowana do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, którzy są obowiązani na swój koszt dokonać czynności w niej nakazanych. Krąg adresatów takiej decyzji został przez ustawodawcę określony w sposób enumeratywny. W przepisach P.b. nie zdefiniowano pojęć określających adresatów tej decyzji. Należy też mieć na uwadze, że skierowanie decyzji do konkretnego podmiotu, uwarunkowane musi być posiadaniem przez ten podmiot takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nałożonego obowiązku. Samo posiadanie przymiotu inwestora, właściciela czy zarządcy, w wielu sytuacjach faktycznych nie przekłada się na prawną i faktyczną możliwość wykonania nałożonego na nie obowiązku.

Jak wyjaśnił, z akt sprawy wynika, że inwestorem samowolnie wybudowanych obiektów był nieżyjący już Z. C., będący współwłaścicielem nieruchomości. Nie ulega zatem wątpliwości, że nie może on być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki. W konsekwencji organ administracji obowiązany był do ustalenia innego potencjalnego adresata decyzji, którym w świetle art. 52 P.b. mogą być jeszcze właściciel lub zarządca nieruchomości.

Przez właściciela, w myśl powołanego wyżej przepisu, rozumie się osobę lub osoby posiadające tytuł własności do nieruchomości. Decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, powinna być zatem skierowana do właściciela albo do wszystkich współwłaściciel łącznie. Warunkiem skierowania decyzji do tych podmiotów jest to, by posiadali oni władztwo nad przedmiotem ich własności umożliwiające im wykonanie nałożonych decyzją obowiązków. Poza tym, w przypadku współwłasności nie zawsze będzie możliwe i uzasadnione kierowanie decyzji stosunku do wszystkich współwłaścicieli. Na przykład, w sytuacji gdy jeden z nich dopuścił się samowoli budowlanej i włada obiektem budowlanym, wówczas decyzję należy skierować tylko w stosunku do niego, traktując go jako inwestora. Także w przypadku ustalenia w drodze umowy między współwłaścicielami, jednego z nich zarządcą nieruchomości, decyzję należy skierować do niego. W obydwu wskazanych przypadkach adresaci decyzji posiadają uprawnienie do władania nieruchomością i nią władają. Sytuacja komplikuje się, gdy współwłaściciele lub właściciel nie władają nieruchomością, bowiem jest ona w posiadaniu osoby trzeciej albo tylko jeden ze współwłaścicieli włada całą nieruchomością i uważa się za jej samoistnego posiadacza. Oczekiwanie w takiej sytuacji z zakończeniem postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na odzyskanie w drodze cywilnoprawnej władztwa nad rzeczą przez współwłaścicieli albo na uregulowanie prawa własności na rzecz jednego z nich jest nieuzasadnione, bowiem nie znajduje umocowania na gruncie przepisów prawa budowlanego. Samo posiadanie tytułu własności nie może przesądzać, jak wyżej powiedziano, o obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej.

Wobec powyższego, w stosunku do podmiotów władających nieruchomościami wbrew woli właściciela lub współwłaścicieli, które nie były inwestorami, rozważyć należy czy nie można ich potraktować jako zarządców w rozumieniu powołanego wyżej art. 52 P.b. W judykaturze i piśmiennictwie zwykle się przyjmuje, że za zarządcę obiektu, w rozumieniu powołanego przepisu, można uznać zawodowego zarządcę nieruchomości, działającego na zasadach określonych w art. 184-190 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43-50 tejże ustawy, osobę fizyczną lub prawną sprawującą zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) oraz inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością (Prawo budowlane. Komentarz, pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, str. 579). Takie ujęcie pojęcia zarządcy wydaje się jednak niepełne.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcia tego nie można odnosić wyłącznie do osób wykonujących zarząd na podstawie przepisów regulujących różne prawne formy zarządu, czy też na podstawie umowy. Powinno ono obejmować także osoby, które nie będąc inwestorami, właścicielami ani zarządcami we wskazanym wyżej rozumieniu, są władającymi obiektami budowlanymi posiadaczami nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zawsze jest postępowaniem toczącym się z urzędu a celem jego jest doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanej inwestycji budowlanej. Przytoczona wyżej, zawężająca interpretacja omawianego pojęcia powoduje, że przepisy regulujące postępowanie w sprawie samowoli budowlanej nie mogą być stosowane wobec podmiotów władających nieruchomościami, na których dopuszczono się wcześniej, przed objęciem przez nich władztwa, samowoli budowlanej. W efekcie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego pozbawione zostają możliwości wykonywania ciążących na nich ustawowo obowiązków, co sprzeczne jest z zasadą praworządności. Przyjąć zatem należy, że posiadacze nieruchomości wykonujący nad nimi władztwo, a więc zarządzający nimi w sensie faktycznym, powinni być traktowani w rozumieniu art. 52 P.b., jako zarządcy nieruchomości. Oczywiście każdy przypadek należy rozpatrywać na tle konkretnych okoliczności faktycznych. Władztwo nad rzeczą związane może być bowiem z różnymi rodzajami posiadania.

Niezależnie od powyższego, organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie, winny mieć też na uwadze, że prawna możliwość nabycia przez zasiedzenie idealnych udziałów we współwłasności, nie oznacza, że postępowanie w takiej sprawie zawsze kończy się rozstrzygnięciem pozytywnym dla wnioskodawców. W przypadku prawomocnego oddalenia wniosku o zasiedzenie, bądź to z powodu braku upływu terminu zasiedzenia, bądź to z uwagi na nieudowodnienie przez wnioskodawców, że byli samoistnymi posiadaczami nieruchomości, organy orzekające w sprawie samowoli budowlanej byłyby zobowiązane do jej załatwienia, rozstrzygając bez orzeczenia sądu powszechnego, kogo obciążyć obowiązkiem doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Skierowanie decyzji w stosunku do wszystkich dwunastu współwłaścicieli nieruchomości, w okolicznościach faktycznych sprawy z pewnością nie byłoby zgodne z prawem.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po dokładnym ustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, winno rozważyć się, czy R. C. i ewentualnie I. C., jako wyłączni posiadacze nieruchomości, użytkujący samowolnie wybudowane obiekty i występujący o zasiedzenie połowy działki nr A i całej działki nr C/2, nie spełniają przesłanek do uznania ich za zarządców (współzarządów) nieruchomości w rozumieniu art. 52 prawa budowlanego, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni tego przepisu. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. postępowania w przedmiocie zasiedzenia części działki nr A i działki nr C/2. Ustalenie tytułu własności na rzecz określonych osób w orzeczeniu sądu powszechnego, nie zawsze jest warunkiem koniecznym do załatwienia sprawy administracyjnej w przedmiocie samowoli budowlanej, skoro potencjalnymi adresatami decyzji o nakazie rozbiórki mogą być podmioty uważające się za samoistnych posiadaczy nieruchomości, władające z wyłączeniem współwłaścicieli samowolnie wybudowanymi obiektami budowlanymi.

Powyższa ocena prawna oraz wskazania są wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę obecnie. Należało zatem przyjąć, że oba kontrolowane postanowienia organów nadzoru budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i organ drugiej instancji naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec możliwości ustalenia zarządców nieruchomości, na których znajdują się samowolnie wybudowane obiekty, organy administracji przedwcześnie uznały, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. rozpoznania sprawy zasiedzenia przez sąd powszechny. Prawidłowa, wskazana w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 52 P.b. prowadzi do wniosku, że wobec możliwości ustalenia samoistnych posiadaczy nieruchomości oraz uznania ich za zarządów w rozumieniu tego przepisu, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie musi zależeć od wyniku postępowania w przedmiocie zasiedzenia.

Dodatkowo należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym zawieszenie postępowania przez organ pierwszej instancji było przedwczesne w zakresie przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ nie może poprzestać na ustaleniu, że zmarła osoba, której przysługiwał przymiot strony postępowania. Przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu przepis ten obliguje organ administracji do ustalenia, że wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Stosownie do art. 30 § 5 k.p.a., w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej winien zatem starać się ustalić krąg spadkobierców zmarłego. Jeżeli okaże się to niemożliwe, należy ustalać osoby, sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, gdy takich osób zaś brak – wystąpić do właściwego sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego. Dopiero bezskuteczność wszystkich tych działań uprawnia organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania administracyjnego na tej podstawie.

Z uwagi na powyższe wydane w toku instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego należy uchylić, jako naruszające przepisy postępowania.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy nadzoru budowlanego zastosują się do wykładni przepisów i zaleceń zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1666/12, oraz w niniejszym wyroku. Przyjmą zatem, że "zarządcą nieruchomości" w rozumieniu art. 52 P.b. może być jej samoistny posiadacz i podejmą działania w celu ustalenia, czy sporna nieruchomość jest w posiadaniu takich osób. W szczególności, w świetle wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji ustalą, czy R. C. i I. C. mogą być uznani za zarządców nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.