Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1613/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 296/20 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2) odstępuje od zasądzenia od A. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 296/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem złożonym 15 kwietnia 2011 r. do Miejskiego Centrum Świadczeń w Opolu, A. G. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Opola przyznał wnioskodawcy świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 30 września 2011 r.

W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., organ I instancji uchylił wyżej wymienione własne rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2011 r., i orzekł o nieprzyznaniu A. G. świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Opole orzekł, że wypłacone świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla A. G. za okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 września 2011 r. w łącznej kwocie 3.000 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem i podlega zwrotowi.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, po rozpatrzeniu jego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] października 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie było przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu sygn. akt II SA/Op 56/18, w wyniku rozpatrzenia której, Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opole z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że na mocy przepisów, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, nie było możliwe jednoczesne orzekanie w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i w przedmiocie zwrotu tych świadczeń. Podkreślono, że obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Innymi słowy, dopiero gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o nim mówić jako o nienależnie pobranym i nakazywać – w odrębnej decyzji administracyjnej – jego zwrot.

Uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyżej wymienionym orzeczeniu, organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. orzekł, że wypłacone świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla A. G. za okres od 1 kwietnia do 30 września 2011 r. w łącznej kwocie 3.000 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem.

W wyniku wniesionego przez A. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zostało zaskarżone.

Następnie organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego.

Po jego przeprowadzeniu decyzją z dnia [...] marca 2019 r., Prezydent Miasta Opola zobowiązał A. G. do zwrotu kwot wypłaconych za okres od 1 kwietnia do 30 września 2011 r. w łącznej kwocie 3.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że świadczenia wypłacane z funduszu alimentacyjnego w wyżej wymienionym okresie, ustalone decyzją tego organu z [...] marca 2019 r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane na kwotę 3.000 zł i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami, które na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie wynoszą 2.267,60 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Op 56/18, że należało wydać dwie odrębne decyzje: jedną w sprawie uznającą świadczenie za nienależnie pobrane, a drugą o jego zwrocie.

Następnie wskazano, że wypłacone świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest nienależnie pobranym świadczeniem. Okoliczność ta została orzeczona decyzją organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2018 r. utrzymaną w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego kwestia zaliczenia świadczenia do kategorii świadczeń nienależnie pobranych została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną i nie mogła być ona na nowo rozstrzygana w zaskarżonej decyzji.

Organ zaznaczył, że orzeczenie pierwszoinstancyjne odnosiło się wyłącznie do obowiązku zwrotu przedmiotowego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami, w ocenie Kolegium jest ono prawidłowe, bowiem decyzją ostateczną zostało ustalone, że świadczenie to jest świadczeniem nienależnie pobranym, a ponadto na dzień wydania zarówno zaskarżonej, jak i niniejszej decyzji, nie upłynęły terminy określone w art. 23 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169 ze zm.).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium podkreśliło, że trafnie pełnomocnik skarżącego podniósł niewyjaśnienie przez organ I instancji dlaczego w niniejszej sprawie, tak jak wskazał, zastosowanie znajdują przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r., niemniej wskazano, że okoliczność ta jest bezsprzeczna i została przez dostatecznie wyjaśniona w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym. Zdaniem Kolegium z uwagi na tę okoliczność, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 23 ust. 1a ustawy dodany z dniem 1 kwietnia 2016 r.

Dalej podkreślono, że wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji daty początkowej naliczenia odsetek byłoby nieuzasadnione, gdyż data ta wynika z art. 23 ust. 7 ustawy, na mocy którego odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty. Kolegium zauważyło również, że świadczenia były wypłacane stronie, a zatem podmiotowi, który zna te daty. Również wysokość stawek odsetkowych wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, a zatem ich określanie w sentencji decyzji byłoby nieuzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję A. G. zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 23 ust 1 i art. 2 pkt 7 lit. c ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów;

2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: art. 136 § 1 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 86 K.p.a.;

3) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 23 ust 1a i art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględniając skargę w pierwszej kolejności wskazał, że organy obu instancji ponownie rozpatrując sprawę były związane oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Opolu z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 57/18. W uzasadnianiu tego orzeczenia Sąd wskazał, że organy błędnie rozpatrywały sprawę wszczętą z urzędu w przedmiocie uznania wypłaconego skarżącemu świadczenia z funduszu alimentacyjnego za niezależnie pobrane i równocześnie orzekając o jego zwrocie.

Następnie Sąd przytoczył treść art. 2 pkt 7 oraz art. 23 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wskazując że z przepisów tych wynika, iż za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub części. A jednocześnie osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (art. 23 ust. 1 ustawy). W drugiej zaś kolejności dostrzeżenia wymaga, że przesłanki wskazane w art. 2 pkt 7 lit. a czy b ustawy odwołują się zaś do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym, czy też przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia.

Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia tak pierwszoinstancyjnego jak i drugoinstancyjnego całkowicie pominięto dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy i okoliczności towarzyszących złożeniu ale przed wszystkim wypełnieniu formularza wniosku, a zatem tego czy skarżący miał świadomość, że domaga się świadczenia, które jemu się nie należy. Ustalając zwrot nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego organ musi mieć na uwadze, że w postępowaniu poprzedzającym, tj. o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane zobowiązany jest ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy. Zdaniem Sądu przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy wymagało jednoznacznego określenia przesłanki wypełniającej to uznanie, a zatem wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 i 23 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi.

W ocenie Sądu dokonując wykładni ww. pojęć należy odróżniać "nienależnie pobrane świadczenia" od "świadczenia nienależnego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Do wydania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane nie wystarczy ustalenie, że świadczenie zostało wypłacono mimo "ustania albo wstrzymania prawa do świadczeń". Ustalenie tych okoliczności pozwala jedynie na wniosek, że świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Natomiast dla zastosowania wskazanej przez organy podstawy prawnej niezbędne jest wykazanie, że osoba, która to świadczenie pobrała miała lub powinna mieć świadomość tego, że świadczenie jej nie przysługiwało. Dla skutecznego postawienia stronie zarzutu nienależnie pobranego świadczenia należy wykazać, że osoba uprawniona została prawidłowo poinformowana, jakie okoliczności powodują ustanie prawa do świadczeń. "Nienależne świadczenie" traktowane jest zatem jako pojęcie obiektywne, występujące wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania).

Zdaniem Sądu organy pominęły także uwarunkowania aksjologiczne regulacji prawnej stosowanej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Już sam tytuł aktu prawnego wskazuje na preferencje ustawodawcy, podkreśla je nota bene również preambuła, w której ustanowiono, że dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom, jest w pierwszej kolejności obowiązkiem wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym członków ich rodziny, konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji, wspieranie osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów należy łączyć z działaniami zmierzającymi do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji.

Zauważono przy tym, że wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 295/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola o uznaniu, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone stronie za okres od 1 października 2011 r. do 30 września 2012 r. w łącznej kwocie 6.000 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem. W wyroku tym Sąd orzekł, że postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, jest prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń. W postępowaniach nadzwyczajnych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że ono jej się nie należy, nie jest badana. Organ ocenia w nich tylko czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. (podobnie w procedurze stwierdzenia nieważności). Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 ustawy, że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 2 pkt 7 lit. c tej ustawy potraktował także wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, to w takim przypadku organ orzekając o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane, powinien zbadać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy.

Zdaniem Sądu organ powinien w każdym wypadku oceniać winę strony. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnego obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, polegające na rozstrzygnięciu w przedmiocie "uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi" (tego dotyczy zarówno sentencja, jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku), podczas gdy uchylone decyzje obu instancji zapadły w przedmiocie zwrotu świadczeń, a nie uznania ich za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi (uznanie świadczeń za nienależnie pobrane zostało prawomocnie rozstrzygnięte w osobnych decyzjach wydanych w odrębnych postępowaniach), a tym samym zaskarżony wyrok dotyczy materii, która nie była w ogóle przedmiotem sprawy;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodnoszący się do sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu (w przedmiocie zwrotu świadczenia), ale odnoszący się do nieistniejącej sprawy "uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi", o której - wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie orzeczono w zaskarżonej decyzji.

Na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił powyższych zarzutów i uznał, że zarzucana powyżej wadliwość nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, a zaskarżony wyrok (wbrew literalnemu brzmieniu sentencji i uzasadnienia) dotyczy w istocie "zwrotu świadczeń", z ostrożności procesowej, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.o.u.a.", w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., która weszła w życie 1 stycznia 2012 r., przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że orzekając o zwrocie świadczeń organ powinien zbadać, czy świadczenia te zostały nienależnie pobrane, podczas gdy przepis ten nie zobowiązuje (ani nie uprawnia) organów do badania tej okoliczności, ponieważ jest ona badana w odrębnym postępowaniu (poprzedzającym postępowanie o zwrocie świadczeń), załatwianym osobną decyzją (w przedmiocie ustalenia, że świadczenia zostały nienależnie pobrane).

W sytuacji natomiast, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również i ww. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 p.o.u.a. i uznał, że zaskarżony wyrok dotyczy istniejącej decyzji w przedmiocie "uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi", z ostrożności procesowej zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 lit. c p.o.u.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że orzekając o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane organ powinien zbadać, czy strona wiedziała, że świadczenie jej się nie należy i czy świadomie wprowadziła organ w błąd w zakresie składu jej rodziny, podczas gdy prawidłowa wykładnia (literalna wsparta systemową wewnętrzną i zewnętrzną) ww. przepisu p.o.u.a. prowadzi do wniosku, że świadomość strony co do przysługiwania jej prawa do świadczenia pozostaje bez znaczenia, a prawnie relewantne jest wyłącznie ustalenie, że w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia;

2) przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1, art. 77 i art. 86 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skoro brak było podstaw do badania stanu świadomości strony z uwagi na fakt, że art. 2 pkt 7 lit. c p.o.u.a. takiej przesłanki nie zawiera, to brak było również podstaw do przyjęcia, że organy były obowiązane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie;

b) art. 170 P.p.s.a. przez orzeczenie w zaskarżonym wyroku w sposób przeciwstawny do orzeczeń zawartych w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2372/18 i I OSK 2373/18, które zapadły między tymi samymi stronami i w analogicznych sprawach pod względem stanu prawnego i faktycznego, różniących się jedynie okresami świadczeniowymi.

Wskazując na powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania), a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały.

W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 1 ppkt a i b wskazano na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, polegające na rozstrzygnięciu w przedmiocie "uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi" (tego dotyczy zarówno sentencja, jak i uzasadnienie zaskarżonego wyroku) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodnoszący się do sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu (w przedmiocie zwrotu świadczenia).

Zarzuty te są zasadne, szczególnie zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, by możliwe było przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Ponadto, podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeżeli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2678/19; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując pod tym kątem analizy zaskarżonego wyroku nie sposób nie dostrzec, że Sąd I instancji wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. uchybił. Z komparycji wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyroku wynika, że kontroli tego Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opole z dnia [...] marca 2019 r. zobowiązującą A. G. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego za okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 września 2011 r. w kwocie 3.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami, natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że oceniono prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane. Sąd I instancji odwołując się bowiem do treści art. 24 ust. 1 i 7 oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ocenił, że ustalając zwrot nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego organ musi mieć na uwadze, że w postępowaniu poprzedzającym, tj. o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane zobowiązany jest ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy. Zdaniem Sądu przyjęcie, że pobrane świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy wymagało jednoznacznego określenia przesłanki wypełniającej to uznanie, a zatem wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Tymczasem, przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji stwierdził, że ww. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opole z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie uznania, że wypłacone świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla A. G. za okres od 1 kwietnia 2011 r. do 30 września 2011 r. w łącznej kwocie 3.000 zł jest nienależnie pobranym świadczeniem nie została zaskarżona (str. 4 uzasadnienia). Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył (str. 15 uzasadnienia), że zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2020 r. dokonano zmiany przedmiotu sprawy z "uznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi" na "uznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane", natomiast w komparycji wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. przedmiot ten określono w brzmieniu nadanym przez Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w zarządzeniu z dnia 3 listopada 2020 r., tj. "uznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi". Sąd I instancji nie wyjaśnił także z jakich powodów odwołał się w swoich rozważaniach do wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 295/20. Jak zasadnie podkreślił bowiem autor skargi kasacyjnej wskazane orzeczenie choć zapadło między tymi samymi stronami, to jednak w odrębnych sprawach, w których zastosowanie miały inne przepisy i w których inny był przedmiot zaskarżenia. Powoływany wyrok w sprawie II SA/Op 295/20 dotyczył decyzji uznającej świadczenia wypłacone A. G. za inny okres niż w niniejszej sprawie za nienależnie pobrane, a nie jak w przedmiotowym postępowaniu – decyzji orzekającej o zwrocie świadczeń. Na marginesie zauważyć trzeba, że na skutek wniesionej przez organ skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Op 295/20 ww. orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 621/21, a skarga A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane została oddalona.

Przedstawione rozbieżności i nieścisłości zaskarżonego wyroku budzą poważne wątpliwości co do tego, która z decyzji była przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Wadliwość ta czyni zaś niemożliwym dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Mając na uwadze powyższe, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji określi, która z decyzji była przedmiotem skargi A. G. w niniejszym postępowaniu oraz dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a jej ocenę przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymogi i standardy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wskazane przyczyny skutkowały uchyleniem zaskarżonego wyroku w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., co sprawia, że w odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, wystarczające jest poprzestanie na stwierdzeniu, że zajęcie stanowiska wobec problemów prawnych objętych tymi zarzutami nie jest możliwe na obecnym etapie jej rozpoznawania, albowiem w związku z charakterem uchybień Sądu I instancji byłoby to przedwczesne.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od A. G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny o którym mowa w tym przepisie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.