Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 530/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust.3, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo-usługowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.), dalej p.b. po rozpatrzeniu odwołania M. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. nr [...] z dnia [...] o odmowie udzielenia A. M. i M. M. pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego w Ł. przy ul. W. na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 18 ust.

1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. - uchwała Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. (Dz.U. Woj. L. z dnia [...] maja 2011 r., nr 76, poz. 1469, z późn. zm.), dalej "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł." - dla terenu położonego

w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony wschodniej, ul. C., ul. R., ul. W., terenem P. (plan III) - sporny budynek, objęty wnioskiem o rozbiórkę znajduje się w gminnej ewidencji zabytków,

a w przepisie § 18 ust. 3 pkt 6 planu budynek ten został zakwalifikowany jako "zabytkowy obiekt o wysokich wartościach", który - zgodnie z § 18 ust. 4 pkt 1 - podlega zakazowi rozbiórki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M., zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

- art. 35 ust. 1 i 3 p.b., gdyż przepis ten dotyczy postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, a nie pozwolenia na rozbiórkę, a więc nie należało w niniejszym postępowaniu badać zgodności inwestycji z planem miejscowym;

- art. 32 w zw. z art. 33 ust. 4 p.b., pomimo że wnioskodawca dołączył do wniosku wszelkie przewidziane prawem dokumenty,

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę

z uwagi na to, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. klasyfikują miejscowy obiekt przeznaczony do rozbiórki jako obiekty

o wysokich wartościach i zakazują jego rozbiórki, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje, aby przeszkodą do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę były zakazy zawarte w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł.,

- art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania może nastąpić dopiero po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł.,

- art. 39 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy

z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie tego przepisu w drodze analogii w niniejszej sprawie i niezażądanie od wnioskodawcy uzgodnienia rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków,

- wadliwe oparcie decyzji na przepisach § 18 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., które to przepisy, jako nieposiadające podstawy ustawowej są obarczone wadą nieważności, co oznacza, że zaskarżona decyzja również oparta jest na nieważnych przepisach.

Odwołujący podniósł, że organ administracji wydawał pozwolenia na rozbiórkę w podobnych sytuacjach i wniósł o dołączenie akt spraw administracyjnych dotyczących udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków usytuowanych na wskazanych nieruchomościach, sklasyfikowanych jako "obiekty o wysokich wartościach", co do których istniał zakaz rozbiórki przewidziany w § 18 ust.

4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł.

Wojewoda L. nie uwzględnił zarzutów odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, dlatego do czasu kiedy nie zostanie uchylony lub zmieniony, wiąże organy gminy oraz organy państwa. Rolą organu architektoniczno-budowlanego jest analiza i ocena zgodności planowanych robót budowlanych

z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Nie jest w tym zakresie związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innym trybie i na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Realizacja ochrony zabytków w planie miejscowym realizowana jest poprzez określenie obiektów i terenów chronionych postanowieniami planu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że na spornych działkach obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., z którego wynika, że działka wnioskodawców oznaczona nr ewid. [...] położona przy ul. W. znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu jako [...] - teren usług drobnych. Budynek przeznaczony do rozbiórki, zgodnie z rysunkiem planu, jest obiektem objętym Gminną Ewidencją Zabytków dla Miasta Ł., co określono również w § 18 ust. 1 planu. Wprawdzie wnioskodawcy przedstawili pismo Kierownika Delegatury w B. P. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. o wyłączeniu spornego budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz pismo Burmistrza Miasta Ł.w wyłączeniu tego budynku także

z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Ł., to jednak z uwagi na to, że budynek ten w przepisie § 18 ust. 3 planu został zakwalifikowany jako obiekt o wysokich wartościach, co do którego zgodnie z § 18 ust. 4 planu obowiązuje zakaz rozbiórki, wyłączenie z ewidencji zabytków nie ma znaczenia.

Wojewoda L. stwierdził przy tym, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz.446, ze zm.). Wykonywanie prawa własności ograniczone może być regulacjami przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Właścicielom przysługują w toku procedury uchwalania planu określone uprawnienia służące ochronie ich interesów prawnych. W ramach procedury przewidzianej prawem mogą dążyć do zmiany niekorzystnych rozwiązań planistycznych. W sytuacji natomiast już obowiązujących przepisów planu skarżący jako współwłaściciel nieruchomości może podejmować jedynie działania inwestycyjne dopuszczone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ architektoniczny nie jest uprawniony do kontroli legalności uchwały Rady Miasta Ł. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda L. stwierdził również, że - wbrew zarzutom odwołania - przepisy regulujące tryb wydawania pozwolenia na budowę odnoszą się również do pozwolenia na rozbiórkę. Przez "pozwolenie na budowę" - zgodnie z art. 3 pkt 12 p.b. - należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie

i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych, niż budowa obiektu budowlanego. Do robót budowlanych p.b. zalicza natomiast również prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli - w odniesieniu do robót polegających na rozbiórce - pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz.U. z 2016 r. poz. 1493), zawiera m.in. wzór decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę B-5, który stanowi załącznik nr 4 do ww. rozporządzenia. Jest to taki sam wzór. Z powyższego wynika, że decyzja o rozbiórce jest traktowana przez ustawodawcę tak jak, decyzja o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 p.b.

i w kwestiach nieuregulowanych odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaś zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...).

Wojewoda L. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie inwestycja sprzeczna jest z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., dlatego zasadnie organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. W ocenie organu odwoławczego podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 4 p.b.

Wojewoda L. nie stwierdził przy tym naruszenia przez organ I instancji art. 39 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie tego przepisu w drodze analogii w niniejszej sprawie i niezażądanie od wnioskodawcy uzgodnienia rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podniósł, że w świetle przepisów p.b. sprzed tej zmiany, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydawał właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3). Po zmianie przepisów,

w tym treści art. 39 ust. 3, wojewódzki konserwator zabytków nie posiada uprawnień do uzgodnienia na etapie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów objętych ochroną konserwatorską jedynie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ architektoniczno-budowlany przy orzekaniu uwzględnia natomiast obowiązujący stan prawny, niedopuszczalne jest zatem zastosowanie przepisu w brzmieniu wcześniej obowiązującym. Oznacza to, że obecnie nie ma podstaw prawnych do żądania od wnioskodawcy uzgodnienia rozbiórki

z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Odnosząc się do wniosku o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt spraw administracyjnych dotyczących udzielenia pozwolenia na rozbiórkę m.in. budynku po dawnej bibliotece miejskiej (ul. P.) czy budynku po L. O. K. (al. K.), Wojewoda L. stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Analiza akt spraw administracyjnych dotyczących odrębnych postępowań na okoliczność wydawania przez organ I instancji decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów sklasyfikowanych jako obiekty o wysokich wartościach, co do których istniał zakaz rozbiórki przewidziany w § 18 ust. 4 planu, nie stanowi w ocenie Wojewody L., dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w przedmiotowej sprawie (art. 136 k.p.a.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. M. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc takie same zarzuty, jak w odwołaniu, tj. zarzuty naruszenia:

- art. 35 ust. 1 p.b. w zw. z art. 35 ust. 4 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, a więc że udzielenie pozwolenia na rozbiórkę wymaga zgodności z planem miejscowym, podczas gdy warunki wydania pozwolenia na rozbiórkę regulują w sposób wyczerpujący przepisy art. 32 i 33 ust. 4 p.b., a warunki te skarżący spełnił, przedkładając wymagane dokumenty;

- art. 35 ust. 3 p.b. poprzez niezastosowanie przewidzianego w tym przepisie trybu naprawczego tj. nienałożenie obowiązku usunięcia sprzeczności spornej rozbiórki

z przepisami m.p.z.p.;

- art. 39 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy

z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie tego przepisu i niezażądanie od skarżącego uzgodnienia rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków;

- oparcie decyzji na przepisach § 18 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., które zostały wydane bez podstawy prawnej, a więc podlegają stwierdzeniu nieważności;

a także przepisów postępowania tj.

- art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę uzależnione jest od przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji, że pozwolenie na rozbiórkę w niniejszej sprawie może nastąpić dopiero po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy żaden przepis prawa nie przewiduje takiego warunku;

- art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i niezażądanie od Starostwa Powiatowego w Ł. Wydział Budownictwa i Architektury dołączenia akt spraw administracyjnych dotyczących udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków usytuowanych na wskazanych

w odwołaniu nieruchomościach

Skarżący podkreślił, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o rozbiórce jest traktowana przez ustawodawcę jak decyzja o pozwoleniu na budowę,

w konsekwencji brak podstaw do przyjęcia, że sprzeczność rozbiórki z przepisami planu miejscowego stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na rozbiórkę. Przepisy art. 32, 33 i 35 p.b. wyraźnie rozróżniają bowiem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, przewidując inne ich warunki. Przepis art. 32 p.b. wyraźnie wskazuje, że dotyczy on obu postępowań, odróżniając decyzję o pozwoleniu na budowę od decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Z kolei w przepisie art. 35 ust. 1 p.b. w ogóle nie ma mowy o pozwoleniu na rozbiórkę, lecz wyłącznie o pozwoleniu na budowę, a jednocześnie przepis ten nie zawiera żadnego odesłania do pozwolenia na rozbiórkę. W konsekwencji nie było podstaw do badania zgodności spornej rozbiórki z ustaleniami planu miejscowego. Organ nie mógł więc wydać decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. Poza tym wydanie decyzji na podstawie tego przepisu wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego, obejmującego wezwanie skarżącego do doprowadzenia inwestycji do zgodności z planem, czego organ nie uczynił.

Poza tym - zdaniem skarżącego - organ wadliwie przyjął, że decyzja

o rozbiórce będzie możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i budynek będący przedmiotem postępowania przestanie być uznawany w planie za obiekt o wysokich wartościach,

a decyzje o wykreśleniu budynku z wojewódzkiej i gminnej ewidencji budynków, które przedstawił w toku postępowania skarżący, mogą być jedynie pomocne przy zmianie planu miejscowego, nie mają natomiast znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Skarżący zarzucił również, że organ bezzasadnie wskazał za podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 35 ust. 3 p.b., żaden przepis szczególny nie nakłada obowiązku uzyskania przez skarżącego "pozwolenia, uzgodnienia lub opinii żadnego innego organu". Nie trzeba zatem dołączać w szczególności "opinii

o zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie ma też obowiązku przeprowadzania żadnych uzgodnień z jakimkolwiek organem (np. z wojewódzkim konserwatorem zabytków), zwłaszcza, że sporny budynek został wykreślony zarówno z wojewódzkiej, jak i gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 39 ust. 3 p.b. w aktualnym brzmieniu nakazuje bowiem przeprowadzenie uzgodnień

z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie w przypadku obiektów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Obowiązek uzgodnień nie dotyczy zatem budynku, który nie jest wpisany do rejestru zabytków i jednocześnie został wykreślony z gminnej ewidencji zabytków.

W odniesieniu do budynków niewpisanych do gminnej ewidencji zabytków przepisy nie przewidują konieczności przeprowadzenia uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Skarżący wskazał ponadto, że przepis ten przed dniem 5 czerwca 2010 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, miał inne brzmienie i przewidywał obowiązek uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, jeżeli wniosek dotyczył budynku objętego ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego,

w świetle tego przepisu dopuszczalna była rozbiórka takiego budynku, jeżeli wojewódzki konserwator zabytków wyraził na to zgodę, mimo istnienia w planie wyraźnego zakazu rozbiórki.

Obecnie przepis ten nakazuje przeprowadzenie uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie w przypadku budynków niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżącego,

z tego względu, obecnie sytuacja budynków, które nie są wpisane do rejestru budynków oraz nie są wpisane do gminnej ewidencji, ale jednocześnie są objęte ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przestała być w ogóle normowana przez przepisy prawa. Żadne przepisy przejściowe nie zostały bowiem wprowadzone, nie ma więc obecnie podstaw do nakazywania uzgodnień z konserwatorem w stosunku do budynków objętych jedynie ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc takiego, jakim jest sporny budynek.

Zdaniem skarżącego, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na rozbiórkę tylko dlatego, że istnieje zakaz rozbiórki

w przepisach planu. Rozbiórka obiektów objętych wyłącznie ochroną konserwatorską (a niewpisanych do żadnego rejestru ani ewidencji zabytków) odbywa się więc na zasadach ogólnych tj. po złożeniu wniosku i dołączeniu do niego załączników wymienionych w art. 33 ust. 4 pkt 1 - 4 p.b., a wymagania te skarżący spełnił.

Skarżący podniósł ponadto, że organ wydał wiele decyzji udzielających pozwolenia na rozbiórkę budynków usytuowanych w Ł., a sklasyfikowanych jako "obiekty o wysokich wartościach" i co do których istniał w planie miejscowym identyczny zakaz rozbiórki, jaki przewidziano w stosunku do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Zarzucił ponadto, że wadliwy jest również przepis § 18 ust. 3 pkt 6 i ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł., w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, gdyż brak jest podstawy prawnej do wprowadzania w planie miejscowym kategorii "obiektów o wysokich wartościach" i obejmowania ich ochroną konserwatorską, w szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 19 ust. 3 ustawy

z dnia 23 lipca 2002 r. o ochronie zabytków (tekst jedn. Dz.U. z 2014, poz.1446 ze zm.), dalej jako "u.o.z.". Przepis ten - zdaniem skarżącego - został wydany

z przekroczeniem upoważnienia ustawowego i stanowi daleko idące ograniczenie prawa własności, a więc nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.

Dodatkowo skarżący podniósł, że organ - w razie nieuwzględnienia przedstawionej argumentacji - powinien zastosować "w drodze analogii" przepis art. 39 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą i wezwać skarżącego do dostarczenia uzgodnienia rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Materialnoprawną podstawą jej wydania był przepis art. 35 ust. 1 i 3 p.b., zgodnie z którym: 1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami,

w tym techniczno - budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa

i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia,

o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa

w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) -

w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

2. (uchylony).

3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno - budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd podziela stanowisko organu administracji, że przepis ten - wbrew zarzutom skargi - ma zastosowanie również do pozwolenia na rozbiórkę. Przepis art. 28 p.b. wprowadza bowiem generalną zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przez "roboty budowlane" należy rozumieć natomiast - zgodnie z art. 3 pkt 7 p.b. - "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Zasada określona w art. 28 p.b. obowiązuje zatem również w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, albowiem rozbiórka jest możliwa jedynie poprzez przeprowadzenie odpowiednich robót budowlanych (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r., II SA/Op 74/07). Rozbiórka nie wymaga pozwolenia w odniesieniu do wyraźnie wymienionych w art. 31 p.b. obiektów budowlanych, do których jednak nie należy sporny w niniejszej sprawie budynek.

Stwierdzić jednocześnie należy, że ustawa - Prawo budowlane wprowadzając jako zasadę obowiązek uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych, polegających - jak wskazano - zarówno na budowie, jak rozbiórce bądź innych, nie przewiduje w odniesieniu do każdego z rodzajów robót budowlanych, wymienionych w art. 3 pkt 7, odrębnych zasad postępowania o udzielenie takiego pozwolenia, przewidując tylko jeden szczegółowy tryb takiego postępowania w art. 35 p.b. Z tego względu, choć przepis ten mówi o pozwoleniu na "budowę", należy go odnosić do wszystkich robót budowlanych, w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b., wymagających pozwolenia, a w tym do rozbiórki, z zachowaniem jednak odrębności wynikających

z innych przepisów, m.in. z art. 33 ust. 4 p.b. dotyczącego dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Nie ma zatem podstaw do pominięcia, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, obowiązku zbadania przez organ architektoniczno - budowlany zgodności inwestycji

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje art. 35 ust. 1 p.b.

Konieczność takiej oceny wynika również z tego, że - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że w braku wyraźnego ustawowego wyłączenia stosowania przepisu bądź przepisów planu (jak to ma miejsce np. przy wydawaniu decyzji

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1496), organy orzekające w indywidualnych sprawach administracyjnych, mają obowiązek stosować te przepisy.

W świetle powyższego, organ zasadnie badał zgodność przedmiotowej rozbiórki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. przyjętego uchwałą Rady Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] (Dz. U. Woj. L. z dnia [...]maja 2011 r., nr 76, poz. 1469, z późn. zm.) i prawidłowo stwierdził, że w świetle przepisów tego planu rozbiórka nie jest dopuszczalna.

Sporny budynek położony przy ul. W. został wskazany w § 18 ust. 1 pkt 16 planu jako "obiekt ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków", a ponadto w § 18 ust. 3 pkt 6 - jako "zabytkowy obiekt o wysokich wartościach". Jednocześnie

w § 18 ust. 2 wskazano, że w odniesieniu do obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków - wszelkie prace budowlane należy uzgadniać z właściwym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, natomiast w § 18 ust. 4 w odniesieniu do "zabytkowych obiektów o wysokich wartościach" zakazuje się ich rozbiórki.

Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek, wymieniony wprost w tym przepisie, nie może zostać rozebrany.

Rację mają przy tym organy administracji, że tylko zmiana planu miejscowego może ten zakaz znieść. Wbrew zarzutom skargi, organ architektoniczno - budowlany nie jest natomiast uprawniony do oceny zgodności z prawem przepisów planu. W tym zakresie uprawnione są inne organy, które rozstrzygają tę kwestię w innym trybie na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.446, ze zm.). Organ architektoniczno - budowlany związany jest natomiast przepisami planu. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że tylko zmiana tego planu bądź stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej spornego § 18, poprzez wyeliminowanie zakazu rozbiórki spornego budynku, umożliwiałaby udzielenie skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę tego budynku.

Wbrew zarzutom skargi zakazu tego nie zniweczyło natomiast wykreślenie budynku z ewidencji. Wprawdzie wykreślenie to spowodowało, że budynek nie jest już objęty gminną ewidencją zabytków, a więc nie należy do obiektów wymienionych w § 18 ust. 1 planu miejscowego, to jednak w dalszym ciągu jest on objęty ochroną konserwatorską w planie miejscowym na podstawie §18 ust. 3 planu, a - jak wyżej wskazano - w stosunku do obiektów objętych taką ochroną, istnieje zakaz rozbiórki. Należy przy tym podkreślić, że ochrona przewidziana w tym przepisie jest ustawową formą ochrony zabytków, wymienioną w art. 7 ust. 4 u.o.z., inną niż ochrona wynikająca z wpisu do ewidencji, która nie została przewidziana wprost w tym przepisie, lecz została ukształtowana w doktrynie (A. G., A. M., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Wielkie Komentarze, LexisNexis, Warszawa 2016, Komentarz do art. 7). Również z tego powodu fakt wykreślenia spornego budynku z ewidencji nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro budynek ten został objęty także ochrona zabytków

w planie miejscowym .

Podkreślić przy tym należy, że - wbrew zarzutom skargi - zarówno przepisy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. (§ 18), jak

i przepisy u.o.z. i p.b. nie przewidują możliwości zwolnienia spornego budynku

z przewidzianego w ramach tej ochrony zakazu rozbiórki - na podstawie uzgodnienia z właściwym konserwatorem zabytków.

Tryb uzgodnienia przewidziany został w § 18 ust. 2 planu, ale dotyczy ono wyłącznie obiektów ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków - uzgodnienie dokonane na podstawie tego przepisu nie zwalnia natomiast z ochrony konserwatorskiej przewidzianej w § 18 ust. 3 planu, obejmującej "zabytkowe obiekty o wysokich wartościach".

Również przepis art. 39 p.b., w aktualnym brzmieniu, dotyczy uzgadniania robót budowlanych w stosunku do obiektów objętych innymi, niż przewidziana w art. 7 pkt 4 u.o.z., ochrona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi bowiem, że: 1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. 2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. 3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Formy ochrony wymienione w tym przepisie to wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.) i wpis do gminnej ewidencji zabytków, a więc tylko tych form dotyczy obowiązek uzgodnienia z właściwym Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Poza tym przewidziana w tym przepisie ochrona nie polega na zakazie ich rozbiórki, polega ona wyłącznie na dokonaniu wskazanego uzgodnienia. Zakaz rozbiórki został natomiast przewidziany jako jedna z zasad ochrony "zabytkowych obiektów

o wysokich wartościach" (§ 18 ust. 4 pkt 1 planu), o których mowa w § 18 ust. 3 planu i żaden przepis nie przewiduje możliwości zwolnienia z tego zakazu.

Wbrew zarzutom skargi, możliwości takiej nie przewidywał także art. 39 ust. 3 p.b. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą na podstawie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2010r., Nr 75, poz.474), a więc przed 5 czerwca 2010 r. Wprawdzie przepis ten odnosił się również do ochrony w planie miejscowym tj. formy ochrony wymienionej w art. 7 pkt 4 u.o.z., ale nie przewidywał, by uzgodnienie mogło wyłączyć sformułowany wprost w planie przewidzianym zakaz rozbiórki, a taki został wprowadzony w § 18 ust. 4 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. Przepis art. 39 przed zmianą miał następujące brzmienie: 1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. 2. Pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. 3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Uzgodnienie przewidziane w tym przepisie nie miało charakteru normy kolizyjnej, pozwalającej - wbrew zarzutom skargi - na udzielenie pozwolenia na rozbiórkę, pomimo istnienia wyraźnego zakazu rozbiórki w planie miejscowym. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 p. b., jest bowiem jedynie "stanowiskiem innego organu, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę" w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Uzyskanie tego uzgodnienia jest obowiązkiem organu, do którego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę, co wynika z art. 106 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (...). Rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie nie jest związane treścią konkretnej normy prawnej, ponieważ ani ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też ustawa - Prawo budowlane, określająca zasady i warunki uzyskania pozwolenia na budowę, nie zawierają szczegółowych przepisów ustanawiających warunki zabudowy nieruchomości objętej formami ochrony zabytków. Zajęcie stanowiska przez organ ochrony konserwatorskiej zapada zatem w warunkach uznania administracyjnego. (A. Ostrowska, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A.Gliniecki, Wielkie Komentarze, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 389). Uzgodnienie przewidziane w art. 39 p.b. nie mogło więc być traktowane jako podstawa zniesienia przewidzianego w planie miejscowym zakazu rozbiórki.

Skoro zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Ł. została wprowadzona w § 18 ust. 3 ochrona zgodnie z art. 7 pkt 4 u.o.z. i jest to odrębna forma ochrony od ochrony na podstawie wpisu do ewidencji czy do rejestru zabytków, a zasadą tej ochrony jest m.in. zakaz rozbiórki (poza innymi zasadami wymienionymi w § 18 ust. 4 planu), to uzgodnienie z właściwym konserwatorem, dokonywane w trybie art. 106 k.p.a., nie znosi przewidzianego w tym planie zakazu. Plan jest - jak wyżej wskazano - przepisem powszechnie obowiązującym, wiążącym wszystkie podmioty, natomiast uzgodnienie dokonywane przez organ administracji publicznej, takiego charakteru nie ma. Wbrew zarzutom skargi, organ nie miał podstaw do stosowania "w drodze analogii" tego przepisu,

w szczególności do wzywania skarżącego do przedstawienia takiego uzgodnienia, niezależnie od tego, że - jak słusznie wyjaśnił Wojewoda L. - organ orzekający w sprawie stosuje aktualnie obowiązujące przepisy, zaś skarżący domagał się zastosowania przepisu już nieaktualnego.

W świetle powyższego, organ prawidłowo odmówił wydania pozwolenia na rozbiórkę spornego budynku ze względu na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo spełnienia przez inwestorów innych warunków, w szczególności wskazanych w art. 32 i 33 ust. 4 p.b. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 4 p.b., tylko w razie w razie spełnienia wymagań określonych w ust.

1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę), a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Kwestia zgodności postanowień planu miejscowego z przepisami ustaw,

w szczególności § 18 ust. 3 i 4 z art. 19 u.o.z. leży natomiast poza kompetencją organów architektoniczno – budowlanych. Jak wyżej wyjaśniono, do oceny legalności przepisów planu miejscowego uprawnione są inne organy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ administracji wydał już wiele decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, wyjaśnić należy, że każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych, albowiem w każdej nowej sprawie może nastąpić odmienna interpretacja stanu faktycznego. Podkreślić również należy, iż fakt podjęcia określonych decyzji administracyjnych w sprawach podobnych przez ten sam organ, nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku rozstrzygania kolejnych spraw w identyczny sposób albowiem każda sprawa jest sprawą indywidualną

i rozstrzygana jest w sposób odrębny. Ponadto powoływanie się na inne decyzje administracyjne wydane w podobnych sprawach nie jest argumentem bezwzględnie narzucającym organowi podjęcie określonego rozstrzygnięcia, albowiem przecież rozstrzygnięcia te pomimo występowania w obrocie prawnym nie muszą być przecież prawidłowe, w konsekwencji czego organ mógł zmienić swoje stanowisko prezentowane w dotychczas rozstrzyganych sprawach. W innym bowiem przypadku ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielania takiego rozstrzygnięcia w innych podobnych sprawach.

Z tych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.

z 2017 r., poz.1369).