Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1104/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 311 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1508
law: Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne - tekst jedn.
article: art 298 ust 1 pkt 4 i 309 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymiaru biegnącej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. i określił dla M. Sp. z o.o. w O. karę biegnącą od dnia [...] lutego 2018 r. w wysokości 87 265,08 zł na dobę za magazynowanie 5 133,24 Mg odpadów na terenie C. w S. z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

W dniach od [...] listopada 2017 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę w M. Sp. z o.o., Sp. K. z siedzibą w O. prowadzącej działalność w zakresie gospodarowania odpadami na terenie C. w S. przy ul. [...], zwanego dalej "C.", w oparciu o decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], z późn. zm. udzielającą pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym wszystkie zbierane i wytwarzane odpady powinny być gromadzone w wyznaczonych magazynach i na placach magazynowych. Place magazynowe powinny posiadać utwardzoną i uszczelnioną powierzchnię oraz być wyposażone w system kanalizacji odprowadzającej odcieki i wody opadowe do szczelnych zbiorników (zgodnie z zapisami zawartymi w tabeli na stronie 18 pozwolenia). Podczas przeprowadzonych w ramach kontroli oględzin stwierdzono, że Spółka oprócz magazynowania odpadów w wyznaczonych miejscach magazynowała je również z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia na: terenie nieutwardzonym i niezabezpieczonym przed wnikaniem zanieczyszczeń do gruntu tj. na części działki o nr [...] w obrębie placu magazynowego nr [...], na obszarze przeznaczonym zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym na lokalizację instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów - terenie pomiędzy magazynami nr [...] i nr [...], a także na placach przylegających do wyznaczonych magazynów.

Ponadto podczas oględzin stwierdzono, że odpady magazynowane są w sposób nieuporządkowany, uniemożliwiający stwierdzenie, jakiego rodzaju odpady znajdują się w poszczególnych miejscach i magazynach, gdyż nie zastosowano przegród, odstępów czy też innych środków umożliwiających rozgraniczenie poszczególnych rodzajów odpadów ani oznaczeń magazynów i oznaczeń kodów zgromadzonych tam odpadów. Ilości zgromadzonych odpadów powodowały utrudnienia w poruszaniu się po kontrolowanym terenie C. i uniemożliwiały dostęp do niektórych części Zakładu, np. kompostowni odpadów (uniemożliwiając prace instalacji). Taki sposób magazynowania odpadów narusza warunki określone w rozdz. V w pkt 3.1.1 pozwolenia zintegrowanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. określił dla M. Sp. z o.o. Sp. K. w O. karę biegnącą od dnia [...] lutego 2018 r. w wysokości 87 265,08 zł na dobę za magazynowanie 5 133,24 Mg odpadów na terenie C. w S. z naruszeniem warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2014 r. udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji stwierdził, że podczas kontroli stwierdzono, co znalazło odnotowane w protokole kontroli i potwierdzone dokumentacją fotograficzną, że odpady magazynowane były w sposób nieuporządkowany, uniemożliwiający stwierdzenie, jakiego rodzaju odpady znajdują się w poszczególnych miejscach. Oprócz magazynowania odpadów w wyznaczonych magazynach gromadzono je również na terenie nieutwardzonym i niezabezpieczonym przed wnikaniem zanieczyszczeń do gruntu tj. na części działki o nr [...] w obrębie placu magazynowego nr [...] (na mapie z pomiarami - obszar A), na obszarze przeznaczonym zgodnie z pozwoleniem zintegrowanym na lokalizację instalacji do biologicznego przetwarzania odpadów - terenie pomiędzy magazynami nr [...] i nr [...] (na ww. mapie - obszar B obejmujący również odpady zgromadzone wzdłuż południowej granicy magazynu nr [...]) oraz na placach przylegających do wyznaczonych magazynów (na ww. mapie - obszary C, D, E i F). Ustalenia te wskazują jednoznacznie na magazynowanie przez stronę odpadów z naruszeniem warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie miejsca i sposobu magazynowania odpadów. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska za naruszenie warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza w drodze decyzji administracyjną karę pieniężną. Przepis art. 298 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska ma charakter jednoznaczny i nakłada na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska bezwzględny obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia wskazanego w nim naruszenia. Ze względu na nieotrzymanie od podmiotu żądanych informacji - kontrolowana jednostka poinformowała, iż nie jest możliwe wskazanie dokładnych ilości odpadów znajdujących się w miejscach magazynowych z uwagi na fakt, że nie jest prowadzona gospodarka magazynowa dla poszczególnych miejsc magazynowania -we współpracy z Marszałkiem Województwa [...] zlecono Wojewódzkiemu Biuru Geodezji w B. przeprowadzenie pomiarów w tym zakresie. Uprawnieni geodeci Wojewódzkiego Biura Geodezji w B. przeprowadzili pomiary w dniach od [...] do [...] lutego 2018 r. i przedstawili wyniki w formie opisu czynności oraz zestawienia z wykonanych pomiarów sytuacyjno-wysokościowych mających na celu określenie objętości mas składowanych odpadów wraz z zaznaczeniem ich na mapie. Mapa sytuacyjno-wysokościowa z pomiaru wykonanego przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. przedstawia podane ilości zgromadzonych odpadów w wyznaczonych magazynach odpadów oraz poza wyznaczonymi magazynami. Jak wykazała kontrola i co zostało udokumentowane na zdjęciach, odpady na terenie C. nie były magazynowane selektywnie wskutek czego uległy zmieszaniu. Organ I instancji pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócił się do strony o podanie uśrednionego stopnia zagęszczenia odpadów, bez podziału na poszczególne kody. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2018 r. strona podała, że uśredniony stopień zagęszczenia odpadów wynosi 0,28 Mg/m3. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska obliczył ilość odpadów zgromadzonych poza wyznaczonymi magazynami sumując objętości odpadów z poszczególnych, zaznaczonych na mapie z pomiarami, obszarów tj. obszarów: A, B, C, D, E i F i otrzymany wynik 18 333 m3. mnożąc przez podaną przez stronę gęstość czyli 0,28 Mg/m3. W rezultacie obliczono, że ilość odpadów, za które należy wymierzyć karę, wynosi 5 133, 24 Mg. Organ odwoławczy, analizując obliczoną przez organ I instancji ilość odpadów, stwierdził, że ilość ta jest zaniżona, ponieważ podana przez stronę średnia gęstość odpadów wynosząca 0,28 Mg/m3 nie mogła odpowiadać stanowi faktycznemu. Dowodzą tego niezbicie podane przez stronę gęstości poszczególnych rodzajów odpadów wskazane w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Dokładna ilość odpadów magazynowanych niezgodnie z pozwoleniem mogła być jedynie wyższa niż obliczona przez organ I instancji wartość 5 133, 24 Mg, a w związku z tym fakt gromadzenia poza wyznaczonymi magazynami ww. ilości odpadów należy uznać za udowodniony. Z powyższego wynika, że kara wymierzona w przypadku precyzyjnego ustalenia dokładnej gęstości odpadów nie mogłaby być niższa niż kara określona przez organ I instancji. W związku z powyższym ustalenie kary biegnącej za magazynowanie niezgodnie z zezwoleniem 5 133, 24 Mg odpadów nie narusza słusznego interesu strony, który zgodnie z art. 7 K.p.a. powinien mieć na względzie organ administracji prowadzący postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego, wymiar kary biegnącej należało określić dla M. Sp. z o.o. w O. w restrukturyzacji, a nie dla zarządcy masy sanacyjnej. Podstawienie procesowe zarządcy nie oznacza, że stał się on stroną postępowania w znaczeniu materialnoprawnym - w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z datą wydania orzeczenia o restrukturyzacji i wyznaczeniu zarządcy, jakkolwiek Spółka utraciła legitymację w znaczeniu formalnym, nie doszło do przejęcia ogółu praw i obowiązków przez zarządcę, nie stał się on podmiotem praw i obowiązków w miejsce Spółki. Ponadto organ wskazał, że zagadnienie odpowiedzialności za występujące pożary na terenie C. nie ma żadnego wpływu na orzekanie w trybie art. 298 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska. Organowi odwoławczemu znane są ustalenia Państwowej Straży Pożarnej w związku z kolejnym pożarem w lipcu 2018 r., z których jednoznacznie wynika wina strony za powtarzające się pożary. Zarzut, że strona używała piachu do przysypania odpadów po pożarze celem dogaszenia ognia i w związku z tym zmierzona objętość odpadów została zawyżona przez warstwę piachu w ocenie organu II instancji nie może mieć wpływu na orzekanie w przedmiotowej sprawie. Ilość użytego piachu (faktura z dnia [...] listopada 2017 r.) stanowi wielkość marginalną w stosunku do ilości odpadów magazynowanych niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym.

W skardze na decyzję z [...] marca 2019 r. Z. M. sp. z o.o. w restrukturyzacji w O. sp. z o.o. w W. zarzucił:

1) naruszenie art. 311 ust. 1 Ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1508) poprzez przyjęcie, iż postępowanie nie dotyczy masy sanacyjnej i nie wymaga udziału po stronie M.- ustanowionego Z.; w konsekwencji zarzucono decyzji nieważność, z uwagi na wydanie jej wobec podmiotu nie będącego stroną postępowania, a tym samym naruszenie art. 156 § 1 ust. 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przekształcenia podmiotowego po stronie wnioskodawcy i wydanie decyzji wobec podmiotu nie będącego stroną postępowania;

2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż ilość odpadów magazynowana poza miejscami do tego przeznaczonymi wynosiła 18.333 m3 a uśredniona ich gęstość równała się wartości 0,28 Mg/m3, a tym samym wyliczona ich ilość wynosi 5.133,24 Mg;

3) naruszenie art. 7 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

4) naruszenie art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Zdaniem skarżącej, organ II instancji nie dostrzegł obligatoryjnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie [...] otwarto postępowanie restrukturyzacyjne wobec firmy M. sp. z o.o. Sp. K. w O.. Z. został wyznaczony K. sp. z o.o. w W.. Zgodnie z art. 311 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawa restrukturyzacyjnego, postępowania sądowe, administracyjne, sądowo administracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika. Zarządca z chwilą jego ustanowienia obejmuje w Zarząd całość majątku dłużnika i działa w jego imieniu aż do zakończenia postępowania sanacyjnego, tym samym jest on legitymowany do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Zarówno organ I jak i II instancji pomimo, iż posiadał wiedzę o otwarciu wobec M. postępowania restrukturyzacyjnego nie dokonał przekształcenia podmiotowego po stronie odwołującego się i nie wezwał do udziału w sprawie Z. W konsekwencji przyjąć należało, iż nie wezwano do udziału w charakterze strony podmiotu uprawnionego, tj. Z., co skutkuje wadą decyzji dyskwalifikującą ją z obrotu prawnego. W tej sytuacji decyzja jest nieważna. Postępowanie zarówno I, jak i II instancyjne jest dotknięte wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa i winno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Skarżąca zakwestionowała także ustalenia w zakresie objętości poszczególnych miejsc składowania odpadów, a zatem ustaloną objętość odpadów. Należy zauważyć, iż od listopada 2017 r., kiedy to wszczęta została kontrola odpady były wielokrotnie przemieszczane, podlegały uprzątnięciu, m.in. po akcji gaśniczej, na skutek której odpady były rozgarnięte (w celu zasypania piaskiem i dogaszenia miejsc, gdzie tliły się jeszcze ogniska pożaru). Kontrola została wszczęta i była prowadzona w momencie, gdy na zakładzie prowadzono prace porządkowe. Rzutowało to na ocenę rzeczywistego miejsca magazynowania odpadów. W roku 2017 oraz na początku 2018 r. sytuacja po pożarze uniemożliwiała umiejscowienie odpadów w miejscach do tego przeznaczonych. Siłą rzeczy, jeżeli rozgarniana jest hałda odpadów umiejscowiona na pewnym obszarze to zwiększa się powierzchnia zajęta przez odpady. Następnie rozgarnięte odpady były polewane wodą i zasypywane piaskiem. Potem były z powrotem zgarniane na miejsca magazynowania do tego przeznaczone. Nie było możliwości ustalenia ile i gdzie znajdowały się jakie odpady. Przepis ustanawiający karę za niezgodne z pozwoleniem magazynowanie odpadów ma charakter sankcji administracyjnej i jako taki podlega ścisłej interpretacji i konieczności bezspornego udowodnienia przekroczenia norm prawnych, za które nakładana jest kara administracyjna. Wina podmiotu, na który nakładana jest kara, podobnie jak wszystkie okoliczności winny być udowodnione w sposób bezsporny. Ustalenia w zakresie objętości odpadów magazynowanych poza miejscami do tego wyznaczonymi, w ocenie skarżącego nie są na tyle precyzyjne, aby można je było przyjmować za pewnik. Po pierwsze, nie wiadomo w jaki sposób biegli geodeci ustalili objętość odpadów. Skarżący podniósł, iż co do zasady możliwym jest obmierzenie płaskiej powierzchni zajętej przez odpady, jednak hałdy odpadów mają to do siebie, iż nie są jednolitymi bryłami. Ich struktura jest niejednolita, a przekrój w zależności od stopnia nachylenia ściany bocznej może się różnić. Nie bardzo wiadomo zatem, w jaki sposób biegli dokonali wyliczeń ilości odpadów. Ponadto skarżąca podniosła, że na hałdach odpadów znalazła się określona ilość piachu (nie tylko tego zakupionego na podstawie faktur) ale i "pozyskiwanego" przez skarżącego w każdy możliwy sposób z uwagi na nagłość sytuacji. Organ odwoławczy stwierdził, iż są to ilości pomijalne, co jest kuriozalne, gdyż z jednej strony organ II instancji przyznaje, iż taki fakt miał miejsce, a z drugiej strony stwierdza, iż przy w jego ocenie zaniżonych pomiarach gęstości i skróconego czasokresu przyjętego do naliczenia kary, jest to wartość pomijalna.

Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji organu I i II instancji, bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia biegnącej kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 20 maja 2019 r. skarżący uzupełnił skargę, podnosząc dodatkowe zarzuty naruszenia:

art. 299 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 poz. 799 z późn. zm.,) poprzez jego niezastosowanie polegające na faktycznym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z pominięciem obowiązku zawiadomienia podmiotu korzystającego ze środowiska o stwierdzeniu naruszenia na podstawie kontroli oraz przekazania mu wyników pomiarów w terminie 21 dni od dnia ich wykonania;

art. 300 ust. 4 pkt 3 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie polegające na ustaleniu w zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji terminu, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako dnia rozpoczęcia wykonywania pomiarów przez pracowników Wojewódzkiego Biura Geodezji w B. (tzn. [...] lutego 2018 roku) w sytuacji, gdy przepis ten nakazuje ustalenie takiego terminu w oparciu o dzień zakończenia dokonywania pomiarów wskazujących na wystąpienie naruszenia (w niniejszej sprawie był to [...] lutego 2018 roku);

art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w treści zaskarżonej decyzji przedstawiono szereg wątpliwości GIOŚ wskazujących na nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w tym w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla ustalenia wielkości stwierdzonego naruszenia i wymiaru kary biegnącej;

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 553 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. 2017 poz. 1577 z późn. zm., dalej jako "k.s.h.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji wyłącznie z powodu nieuwzględnienia w osnowie tej decyzji przekształcenia M. ze spółki osobowej w spółkę kapitałową;

art. 139 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na faktycznym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji z powołaniem się na zakaz reformationis in peius w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki nakazujące wydanie przez GIOŚ decyzji kasatoryjnej, w stosunku do której nie znajduje zastosowania zakaz reformationis in peius,

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na świadomym (por. s. 10 zaskarżonej decyzji) pominięciu pisma M. z dnia [...] lutego 2018 r. informującego o usunięciu odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich magazynowania, wskutek czego odstąpiono od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz oceny skali i zakresu naruszeń na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Powodem ustalenia dla M. Sp. z o.o. w O. w restrukturyzacji wymiaru kary biegnącej było stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska magazynowanie odpadów na terenie C. w S. przy ul. [...], z naruszeniem warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

Nieskuteczny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu w związku z art. 28 k.p.a. i art. 298 ust. 1 pkt 4 i art. 309 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Podmiotem, na który nakładana jest kara pieniężna na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska, jest podmiot naruszający warunki pozwolenia zintegrowanego, co do rodzaju i sposobów składowania lub magazynowania odpadów. Jednocześnie z przepisów ustawy Prawo restrukturyzacyjne wynika, że z dniem otwarcia postępowania sanacyjnego mienie służące prowadzeniu przedsiębiorstwa oraz mienie należące do dłużnika stają się masą sanacyjną (art. 294 Prawa restrukturyzacyjnego). Dłużnik zaś traci prawo zarządu oraz możliwość korzystania z mienia stanowiącego masę sanacyjną i rozporządzania nim, wydaje zarządcy majątek i dokumenty dotyczące działalności, majątku oraz rozliczeń (art. 288 i 291 Prawa restrukturyzacyjnego). Konsekwencją utraty zarządu majątkiem przez dłużnika i roli zarządcy masy sanacyjnej w postępowaniu restrukturyzacyjnym jest art. 311 Prawa restrukturyzacyjnego, określający w sposób szczególny legitymację procesową w odniesieniu do postępowań dotyczących masy sanacyjnej. Według art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego, postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika. Oznacza to, że zarządca masy sanacyjnej jest stroną w postępowaniach dotyczących masy, gdyż jest wyłącznym podmiotem, któremu przysługuje legitymacja procesowa. Jak słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji organ, brak legitymacji formalnej upadłego nie jest równoznaczny z brakiem po jego stronie zdolności prawnej, tj. zdolności bycia podmiotem praw i obowiązków. Zarządca podobnie jak syndyk jest stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), co skutkuje koniecznością jego udziału w postępowaniu i możliwością swobodnego działania we własnym imieniu. Tak określone uprawnienie nie powoduje jednak, że następuje zmiana strony w znaczeniu materialnym, gdyż pomimo otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego dłużnik nie traci tego przymiotu. To on przecież pozostaje podmiotem stosunku prawnego, którego dotyczy spór. Zarządca w postępowaniu, które tego sporu dotyczy podobnie jak syndyk działa na rzecz dłużnika, który został pozbawiony legitymacji procesowej (por. komentarz do art.144 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, Andrzej Jakubecki, LEX, wyrok SN z 16.01.2009 r., sygn. III CSK 244/08, LEX nr 523687). Dlatego też jeżeli postępowanie zostało zasadnie zainicjowane, zasądzenie świadczenia lub ustalenie obowiązku powinno nastąpić na rzecz lub od dłużnika, nie zaś od zarządcy masy sanacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skoro zostało wszczęte postępowanie dotyczące masy sanacyjnej, jego stroną w znaczeniu formalnym powinien być zarządca, jak miało to miejsce w tej sprawie (to zarządca złożył odwołanie, sprecyzował jego zarzuty, odebrał pismo informujące o zebraniu materiału dowodowego, zapoznał się z zebranymi dowodami jak również złożył pismo procesowe z dnia 21 stycznia 2019 r.), jednak nie on powinien zostać wskazany w osnowie decyzji jako strona w znaczeniu materialnym, a więc podmiot dla którego określony jest wymiar kary biegnącej. Nie jest więc zasadny zarzut rażącego naruszenia prawa z uwagi na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wobec spółki, które zostało doręczone zarządcy masy sanacyjnej, jako stronie formalnej tego postępowania. W znaczeniu materialnym stroną pozostaje nadal M. Sp. z o.o. w restrukturyzacji, który jest podmiotem stosunku prawnego, którego postępowanie dotyczy, co wynika bezpośrednio z przepisu art. 28 k.p.a. Z. brał udział w postępowaniu i podejmował czynności w postępowaniu przed organem I i II instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska informował zarządcę masy sanacyjnej o prowadzonej kontroli (informacje o przedłużeniu się postępowania z [...] stycznia 2018 r. i [...] lutego 2018 r.). Zarządca ustanowił B. J. swoim pełnomocnikiem do reprezentacji skarżącej w związku z kontrolą prowadzoną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na terenie C. (C.) w S. . Pełnomocnik ta m.in. odebrała protokół kontroli i załączniki do niego, a także składała wyjaśnienia w toku postępowania (m.in. pisma z [...] stycznia 2018 r. i [...] lutego 2018 r.). Z. ustanowił swoim pełnomocnikiem także E. R. pełniącą funkcję [...] M. Sp. z o.o., Sp. K. w restrukturyzacji w O.

Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie, organ ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., zatem podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego służą dowody, które organ zobowiązany jest nie tylko zebrać w sposób wyczerpujący, ale w taki sam sposób je rozpatrzyć. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, w oparciu o protokół kontroli, załączniki do niego, materiał zdjęciowy, mapy, wyniki oględzin oraz pisma skarżącej. Zgromadzony materiał dowodowy poddano ocenie, a uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

Nietrafny jest zarzut dotyczący błędnego ustalenia ilości odpadów magazynowanych poza wyznaczonymi magazynami. W zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono, w jaki sposób ustalono ilość odpadów, za magazynowanie których należało wymierzyć karę. Należy podzielić stanowisko organu, że nie ma wystarczających podstaw do kwestionowania pomiarów objętości zgromadzonych odpadów wykonanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w B.. Ilość zmagazynowanych odpadów na poszczególnych magazynach odpadów została przedstawiona na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Wojewódzki Biuro Geodezji w B. przedstawiło opis czynności oraz zestawienie wyników z wykonania pomiarów sytuacyjno-wysokościowych mających na celu określenie objętości mas składowanych odpadów, z których wynika, jakiego sprzętu używał geodeta do dokonania pomiaru (G.) i jaką założono osnowę pomiarową. Deklarowana dokładność serwisu to 0,03 m w poziomie i 0,05 w pionie. Pomiar i obliczenia wykonano w układzie współrzędnych płaskich PL-2000 oraz współrzędnych wysokościowych PL-KRON86-NH. Objętość mas składowych odpadów obliczono w programie Geonet 2006 i Winkalk metodą podziału na trójkąty. Skąd też chybione są zarzuty dotyczące tego, że nie wiadomo, w jaki sposób biegli geodeci ustalili objętość odpadów. Biegły geodeta wyjaśnił w sposób wyczerpujący metodykę ustalania objętości odpadów. W pomiarach tych uwzględniono niejednolitą strukturę hałd odpadów, z tego względu obliczano masę składowanych odpadów w specjalnym programie metodą podziału na trójkąty. Skarżący nie przedstawił natomiast odmiennej opinii geodety, która mogłaby poważać ustalenia dotyczące określenia mas składowanych odpadów.

Nie mogą odnieść również skutku zarzutu dotyczące przyjęcia wadliwej gęstości odpadów. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, średnia gęstość odpadów wynosząca 0,28 Mg/m3 została podana przez samą stronę i przyjęcie takiej gęstości przez organ I instancji było bardzo korzystne dla strony. Skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. podała, że uśredniony stopień zagęszczenia odpadów wynosi 0,28 Mg/m3. Organ pierwszej instancji przyjął te dane i na tej podstawie obliczył ilość odpadów zgromadzonych poza wyznaczonymi magazynami mnożąc objętość odpadów 18 333 m3 przez podaną przez stronę gęstość (0,28 Mg/m3). Organ odwoławczy, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdził, że podana przez stronę średnia gęstość odpadów była zaniżona, co wynika z podanych przez skarżącą gęstości poszczególnych rodzajów odpadów w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Organ odwoławczy, powołując się zakaz orzekania na niekorzyść strony, utrzymał w tym zakresie decyzje organu pierwszej instancji, wskazując jedynie na wątpliwości w tym zakresie wskazanej przez stronę gęstości w stosunku do gęstości podanych w piśmie z [...] czerwca 2018 r.

W tej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodziły podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a zatem organ odwoławczy związany zasadą wyrażoną w art. 139 k.p.a. Organ uchylił decyzję organu I instancji tylko z tej przyczyny, że wadliwie w osnowie decyzji określono podmiot, dla którego określono karę biegnącą, ponieważ nieuwzględniono przekształcenia M. ze spółki osobowej w spółkę kapitałową. W ocenie Sądu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie wymagał przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W kontekście ilości odpadów, za które została nałożona kara, karę wymierzono nie za wszystkie odpady zgromadzone poza wyznaczonymi magazynami, które zaznaczono na mapie z pomiarami kolorem czerwonym. Karę wymierzono za odpady zgromadzone na obszarach: A, B, C, D, E i F czyli w sumie za 18 333 m3 odpadów. Na mapie z pomiarami kolorem czerwonym oznaczono również odpady zgromadzone w południowej części terenu C. na obszarach: G, H oraz I, na których znajdowało się odpowiednio: 272 m3, 501 m3 i 390 m3 odpadów. Odpady z obszarów: G, H oraz I nie zostały wliczone jako podlegające karze, ponieważ były to odpady zgromadzone po akcji gaśniczej. Niezasadny jest zatem zarzut, że organ wymierzył karę za odpady objęte pożarem, które musiały być rozgarnięte celem dogaszenia ognia nie zasługuje na uwzględnienie. Pożar na terenie C., którego zaistnieniem skarżący próbuje wytłumaczyć magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków posiadanego zezwolenia, miał miejsce w dniu [...] listopada 2017 r. zatem nie może stanowić uzasadnienia dla nieprawidłowego gromadzenia odpadów w lutym 2018 r., kiedy były wykonywane pomiary i od kiedy rozpoczęto bieg naliczania kary. Problem pożarów na terenie składowisk odpadów jest powszechnie znany.

Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 299 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki inspektor ochrony środowiska o stwierdzeniu na podstawie kontroli przekroczenia lub naruszenia, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów. Przepis ten nie określa konsekwencji przekroczenia przez organ administracji dwudziestojednodniowego terminu na przekazanie wyników pomiarów. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w okolicznościach tej sprawy wygasło uprawnienie do wymierzenia kary, tylko z tej przyczyny, że organ nie doręczył jej wyników pomiarów wykonanych przez Wojewódzkie Biuro Geodezji w B. w terminie 21 dni od dnia ich wykonania, ani także, że wszczęcie postępowanie w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej będzie możliwe dopiero po powtórzeniu czynności kontrolnych. Wbrew twierdzeniom skarżącej, podstawą stwierdzenia naruszenia warunków pozwolenia zintegrowanego w zakresie magazynowania odpadów i wszczęcia postępowania w tej sprawie były nie tylko wyniki pomiarów przeprowadzonych w C. S. przez Wojewódzkie Biuro Geodezyjne w B., ale wyniki całej kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Kontrola ta została rozpoczęta w związku z pożarem magazynu odpadów, który miał miejsce [...] listopada 2017 r. Kontrola była prowadzona w dniach od [...] listopada 2017 r. do [...] kwietnia 2018 r. Skarżąca pomija fakt, że organ doręczył jej całość wyników kontroli (protokół kontroli wraz z załącznikami) w dniu [...] kwietnia 2018 r., a zatem w dniu zakończenia tej kontroli. Natomiast na wezwanie organu w toku prowadzonej kontroli, skarżąca odmówiła podania ilości odpadów zmagazynowanych na poszczególnych magazynach odpadów, powołując się na brak możliwości oszacowania ilości odpadów.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 300 ust. 4 pkt 3 Prawo ochrony środowiska polegający na wadliwym ustaleniu terminu, od którego kara biegnąca będzie naliczana. Zgodnie z art. 300 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się: 1) wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny; 2) wymiar kary biegnącej; 3) termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, nieprawidłowe gromadzenie odpadów zostało stwierdzone już w dniu [...] listopada 2017 r. Sam pomiar Wojewódzkiego Biura Geodezji w B. stanowił jedynie podstawę dookreślenia wielkości stwierdzonego naruszenia, stąd wyznaczenie terminu powinno, stosownie do art. 300 ust. 4 pkt 3 Prawa ochrony środowiska nastąpić od dnia dokonania ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia naruszenia, a zatem od dnia [...] listopada 2017 r. Prawidłowo jednak organ odwoławczy, stosownie do art. 139 k.p.a., zgodnie z który organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, nie zmienił terminu określonego przez organ pierwszej instancji, od którego kara biegnąca będzie naliczana.

Reasumując, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, po rozważeniu podniesionych w skardze zarzutów, Sąd w okolicznościach tej sprawy uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności zapadłej decyzji, ponieważ odpowiada ona prawu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.