Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 787/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. K., M. K., J. S., S. T., K. P. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...][...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Wojewody [...] - [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr: [...]; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K., M. K. i J. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2015r. ([...]), Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek M. K., T. K., J. S., S. T., K. P., A. P. i S. L. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M.i J. L. pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, szeregowych i zjazdu wraz z infrastrukturą zewnętrzną, na działkach o nr [...],[...] w N., gm. L. (przeniesionej decyzją z [...] stycznia 2015r. na T. N.). Zdaniem organu wojewódzkiego, ww. decyzja o pozwoleniu na budowę w sposób rażący narusza ustalenia miejscowego planu w zakresie dopuszczalnych form zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania T. N., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016r. ([...],[...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz w części dotyczącej wniosków M. i T. K., J. S. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r., a w pozostałej części dotyczącej wniosków S. T., K. P., A. P. i S. L. - umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Organ przytoczył art. 157 § 2 kpa, art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) i wyjaśnił, że art. 28 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa.

Dalej wskazał, że M. K., T.K., J. S., S. T., K. P., A. P. i S.L. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2014r. Wyżej wskazani swój interes prawny wywodzą z prawa własności działek: M. K. i T. K. - działka o nr ew. [...] (KW Nr [...]), J. S. - działka o nr ew. [...] (KW Nr [...]), S. T. - działki o nr ew. [...] i [...] (KW [...]), K. P. - działki nr ew. [...] (KW Nr [...]), A. P.- działki nr ew. [...] i [...] (KW Nr [...]), S. L. - działka nr ew. [...] (KW Nr [...]). Działki o nr ew. [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi o nr ew. [...],[...], z kolei:

- działka nr ew. [...] S. T. znajduje się ok. 10 m od granic działek inwestycyjnych i ok. 18 m od inwestycji. Działka o nr ew. [...] oddzielona jest drogą i znajduje się ok. 40 m od granic działek inwestycyjnych oraz ok. 48 m od inwestycji. Działka o nr ew. [...] oddzielona jest od inwestycji drogą i działką o nr ew. [...],

- działka o nr ew. [...] K. P. znajduje się ok. 30 m od granicy działek inwestycyjnych o nr ew. [...] i ok. 55 m od działki nr ew. [...] oraz ok. 45 m od inwestycji,

- działka o nr ew. [...] A. P. znajduje się ok. 10 m od granicy działki inwestycyjnej o nr ew. [...] i 55 m od granicy działki inwestycyjnej o nr ew. [...] i ok. 25 m od inwestycji,

- działka o nr ew. [...] A.P. znajduje się ok. 120 m od granicy działki inwestycyjnej o nr ew. [...] i 175 m od granicy działki inwestycyjnej [...] oraz ok. 135 m od inwestycji,

- działka o nr ew. [...] S. L. znajduje się ok. 185 m od granic działek inwestycyjnych oraz w odległości ok. 189 m od inwestycji.

Inwestycja obejmuje budowę 12 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych o wysokości w kalenicy 11,19 m (zob. rys. nr 02.1) w zabudowie szeregowej oraz zjazdu na drogę gminną wraz z infrastrukturą zewnętrzną.

W ocenie organu obszar oddziaływania ww. inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie obejmuje działek o nr ew. [...] i [...] S. T., o nr ew. [...] K. P., o nr ew. [...] i [...] A. P. oraz o nr ew. [...] S. L..

GINB podkreślił, że ww. nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania wyznaczonym w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422) określającego odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Ponadto inwestycja z uwagi na gabaryty i usytuowanie nie niesie ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych). Przedsięwzięcie nie pozbawia działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] dostępu do mediów, jak i do drogi publicznej. Nie wprowadza ograniczeń w zabudowie ze względu na konieczność zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 ww. rozporządzenia). Projektowany zjazd również nie wprowadza takich ograniczeń.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, należało uchylić decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2015r., w zakresie wniosku S. T., K. P., A. P. i S.L. i w tej części umorzyć postępowanie organu I instancji.

Następnie organ odwoławczy mając na uwadze wysokość projektowanych 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - 11,19 m w kalenicy stwierdził, że stronami postępowania są M. K., T. K. oraz J. S.. Inwestycja została bowiem usytuowana ok. 4,5 - 5 m od granicy działki o nr ew. [...] M. i T. K. oraz ok. 4 m od granicy działki o nr ew. [...] J. S..

Dokonując kontroli kwestionowanej decyzji, w związku z wnioskami ww. podmiotów organ powołał art. 156 § 1 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego i wskazał, że do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane. Ponadto z kserokopii pisma Zarządu Dróg Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L. z [...] października 2014r. wynika, że inwestorzy posiadają tytuł do działki o nr ew. [...], na której zlokalizowano zjazd.

Wobec powyższego organ stwierdził, że nie zostały rażąco naruszone art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Dalej podkreślił, że inwestycja leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi N.- uchwałą Rady Gminy L. z [...] września 2003r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2004r., nr [...], poz. [...]) o symbolu 38 MN/U. Powołał ogólne ustalenia planu tj. § 10 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 4, § 5 ust. 5 i zaznaczył, że oprócz ogólnych plan określa ustalenia szczegółowe dla każdego terenu. Zgodnie z § 10 ust. pkt 4 i 5 planu na terenach o symbolu "MN", oprócz przeznaczenia podstawowego, dopuszcza się "możliwość występowania jako przeznaczenia alternatywnego lub połączonego z funkcją usługową zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 5, z zastrzeżeniem przeznaczenia parterów budynków o funkcji łączonej, na cele usługowe" oraz "możliwość realizacji maksymalnie dwóch odrębnych, trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce". Z kolei § 12 ust. 1 pkt 2 i 3 planu dla terenów o symbolu "U", oprócz przeznaczenia podstawowego, ustala jako przeznaczenie uzupełniające - "obiekty i urządzenia małej architektury oraz zieleń urządzoną" oraz "możliwość przeznaczenia alternatywnego lub połączonego z funkcją mieszkaniową zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 5 i rysunkiem planu, z zastrzeżeniem przeznaczenia parterów budynków o funkcji łączonej, na cele usługowe". Zgodnie zaś z § 12 ust. 3 planu dla terenów o symbolu "U" "obowiązują warunki realizacji jak dla zabudowy "MN", o których mowa w § 10 ust. 8, a także warunki dodatkowe: możliwość łączenia obiektów w formy zabudowy bliźniaczej lub szeregowej; dopuszczalność wprowadzenia trzeciej kondygnacji nadziemnej nad częścią zabudowy, jako akcentu przestrzennego, z wyłączeniem terenów dla których usługi są funkcją równorzędną lub uzupełniającą funkcję "MR"; zasadę projektowania nowych obiektów bez barier architektonicznych".

Wskazane wyżej przepisy planu wbrew twierdzeniu organu wojewódzkiego, świadczą o braku jednoznaczności i precyzyjności uchwały. W ocenie GINB nie sposób bowiem jednoznacznie określić, że budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych - zaplanowano na terenie, na którym dopuszczono wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. W szczególności nie wynika to z porównania zapisów § 10 i § 12 planu. Inwestycję zlokalizowano na terenie o symbolu "MN/U", dla którego nie określono odrębnych warunków realizacji nowej zabudowy - takie warunki są określone odrębnie dla terenu "MN" i terenu "U", przy czym § 12 ust. 3 określający warunki zabudowy dla terenu "U" odsyła do § 10 ust. 8 oraz określa warunki dodatkowe, z których jednym jest możliwość "łączenia obiektów w formy zabudowy szeregowej". Ze względu na powyższe, zdaniem GINB, nie można w sposób oczywisty i jednoznaczny stwierdzić, że dla działek inwestycyjnych dopuszczalną formą zabudowy jest wyłącznie zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca, a wykluczone jest realizowanie domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, dopuszczonej w art. § 12 ust. 3 planu. Skoro brak jest jednoznacznego nakazu realizacji zabudowy wolnostojącej, przy jednoczesnym braku zakazu zabudowy szeregowej, to w opinii GINB brak jest podstaw do uznania, że przedsięwzięcie było rażąco niezgodne z planem.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie organu, w tej sprawie nie zachodzą powyższe przesłanki. Nie sposób stwierdzić bezsprzecznie, że zamierzenie narusza w sposób jednoznaczny postanowienia ww. planu.

Dalej organ powołał art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i stwierdził, że analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego badaną decyzją nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania decyzji, zwłaszcza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto nie naruszono rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r., Nr 43. poz. 430 ze zm.).

GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja naruszała rażąco przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę na powyższą decyzję złożyli T.i M. K., J. S., S. T., K.P., D.Ś., A.P., F.B., S.L., M. M. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 35 Prawa budowlanego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem zapisów planu miejscowego w zakresie: § 5 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 3 pkt 3, § 5 ust. 5, § 7 ust. 1, § 10 ust. 5, § 12 ust. 3 oraz naruszeniem przepisów prawnych w zakresie wymogów ochrony środowiska; co miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 26 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa poprzez niedopuszczenie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony osób posiadających interes prawny – sąsiadów, właścicieli pobliskich działek, w szczególności M.i T. K., J. S. oraz S. T.; co skutkowało wydaniem przez Starostę decyzji dotkniętej sankcją nieważności i miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy;

3. art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e w zw. z art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (utrzymaniu w mocy decyzji) z pominięciem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

4. art. art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 23, art. 24 ut. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z § 2 ust. 1 pkt 5 i 6 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, która załącznikiem nr [...] wprowadziła Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny [...], poprzez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę na działce znajdującej się w obszarze chronionym rzeki [...];

5. art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, nierozeznanie w pełni sytuacji prawnej działek, a więc niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz pominięcie przy wydaniu decyzji interesu społecznego polegającego na dbałości o jednolitość zabudowy, spójność architektoniczną, zachowanie wiejskiego krajobrazu oraz słusznego interesu obywateli - właścicieli pozostałych działek w miejscowości N.,

6. art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w którym organ nie odniósł się do całości zgromadzonego materiału dowodowego zgromadzonego, nie zajął stanowiska, a więc nie wziął pod uwagę istotnych argumentów, nie uzasadnił przyczyn ich nieuwzględnienia.

Skarżący wskazali, że w decyzji o pozwoleniu na budowę błędnie określono obszar oddziaływania obiektu ograniczając go jedynie do działek na których znajdują się drogi okalające z trzech stron przedmiotowe działki. Tymczasem z czwartej strony znajdują się dwie działki bezpośrednio sąsiadujące tj. działki nr [...] oraz [...] M. i T.K. i J. S.. Zdaniem skarżących działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Podobnie - działki nr [...] (wnioskodawca S. T.), [...][...] które oddziela jedynie wąski pas drogi od przedmiotowych działek. Podnieśli, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo indywidualnej oceny - ze względu na przedmiot inwestycji. Inny jest obszar oddziaływania w przypadku domu jednorodzinnego, inny w przypadku dwóch domów wielorodzinnych, czy 12 domów szeregowych.

Zdaniem skarżących Starosta nie uwzględnił specyfiki obiektu, w rezultacie błędnie ocenił obszar oddziaływania pozbawiając osoby, którym powinien przysługiwać status strony . W przypadku tak intensywnej zabudowy działek nr [...] i [...] obszar oddziaływania powinien zostać określony bardzo szeroko, szerzej niż wskazał GINB. W obszarze oddziaływania obiektu powinny znaleźć się także i dalej położone działki, pozostałych wnioskodawców. Zdaniem skarżących poprawne rozstrzygnięcie wymagało analizy spraw fundamentalnych, które powinny były być przesądzone na etapie postępowania przed Starostą do określenia obszaru oddziaływania i stron postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżących koniecznym jest dokonanie rzetelnej weryfikacji projektu budowlanego z uwzględnieniem specyfiki uwarunkowań posadowienia obiektu na dwóch działkach, czego nie uczynił Starosta. Z akt sprawy nie wynika, aby prowadzono postępowanie zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego. Deweloper nie złożył badań i analiz geologicznych, brak także wzmianki, aby organ wzywał do przedłożenia tych badań, Co więcej organ nie zobowiązał developera do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w świetle przepisów prawa powinien był to zrobić.

Dalej podnieśli, że Starosta nie dokonał też oceny projektu, czy budowa obejmuje 12 domów jednorodzinnych w dwóch szeregach, czy dwa budynki wielorodzinne.

Skarżący powołali art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 i art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i wskazali, że istniał obowiązek ustawowy sprawdzenia, czy nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie złożono dokumentacji wskazującej na brak takiego obowiązku, jak i oświadczenia w tym przedmiocie. Starosta także nie wezwał do złożenia wyjaśnień, ani nie podjął działań w tym celu.

W tej lokalizacji, budowa takiego obiektu, bez wątpienia wypełnia kryterium przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. Z tych względów powinno zostać przeprowadzone postępowanie określone ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Skarżący podali ponadto, że uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyznaczono Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny [...], zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. Załącznik nr [...] do uchwały wyznacza położenie i opis granic tego obszaru, w skład którego bezsprzecznie wchodzą działki nr [...] i [...]. W dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę tj. w listopadzie 2014r. obowiązywała uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, która załącznikiem nr [...] wprowadziła Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny [...]. Część N., w tym działki nr [...],[...] znajdują się w tym obszarze.

Według skarżących, skoro w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę teren inwestycji był objęty obszarem chronionego krajobrazu, to organ powinien był zweryfikować, czy w świetle aktów prawa miejscowego oraz aktów rangi ustawowej nie ma przeszkód do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak intensywna zabudowa bez wątpienia zaburzy bowiem gospodarkę wodną i negatywnie wpłynie na rzeźbę terenu. Starosta [...] wydając pozwolenie na działkach nr [...] i [...] w obszarze chronionego krajobrazu naruszył przynajmniej 4 zapisy planu regulującego w § 7 zasady odnoszące się do takich działek. Naruszono reguły obowiązujące w strefie ochronnej: pkt 3 – obowiązek kształtowania panoramy wsi od strony rzeki [...] i autostrady, pkt 4 – obowiązek przeprowadzania badań i analiz geologicznych, poprzedzających opracowywanie projektów budowlanych na poszczególnych działkach, w celu rozpoznania stateczności zbocza i potencjalnych zagrożeń osuwiskowych, poziomu wód gruntowych itp., pkt 6 zalecenie łączenia projektowanych działek budowlanych w działki o większej powierzchni, pkt 8 zasadę zachowania co najmniej 65% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni aktywnej przyrodniczo.

Następnie skarżący wskazali, że inwestor wystąpił z wnioskiem o podział działek nr [...],[...] na mniejsze działki, w związku z zatwierdzonym projektem budowy 12 domów jednorodzinnych/ dwóch budynków wielorodzinnych. Wójt negatywnie jednak zaopiniował projekt podziału działek. Plan Miejscowy w § 5 ust. 2 zawiera zasady podziału działek, w których wskazano minimalną powierzchnię działki na 1200 m2- o ile ustalenia szczegółowe dla danego terenu lub strefy nie stanowią inaczej. W ust. 7 jednocześnie wskazano, iż dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami optymalna powierzchnia działki to 15-20 arów, czyli 1500-2000 m2.Przedmiotowe działki, których dotyczy sporna decyzja o pozwoleniu na budowę posiadają powierzchnię po 19,94a oraz 22,67a więc każda z nich jest niepodzielna, gdyż nawet wskutek podziału na dwie powstałyby działki budowlane o zbyt małej powierzchni.

Skarżący podnieśli, iż zgodnie z planem, na terenach o symbolu MN nie jest dopuszczona zabudowa wielorodzinna, podobnie jak na terenach o symbolu U. Mowa jest tylko o budownictwie jednorodzinnym. Tymczasem, jak wynika z analizy projektu, mają to być dwa budynki wielorodzinne (dokładnie sześciorodzinne), co jest sprzeczne z planem. Plan w ogóle nie dopuszcza zabudowy wielorodzinnej, co wynika chociażby z zapisów o miejscach postojowych - § 5 ust. 1 pkt 3, gdzie przewiduje się miejsca postojowe dla zabudowy jednorodzinnej oraz dla zabudowy jednorodzinnej z funkcją usługową. Brak wydzielenia 12 działek skutkuje tym, że w świetle prawa cywilnego będzie miała miejsce albo współwłasność w częściach ułamkowych budynku oraz gruntu, albo wspólnota mieszkaniowa - odrębna własność lokali w ramach segmentów oraz współwłasność części wspólnych. Nie będzie to zabudowa jednorodzinna.

Skarżący wskazali na § 2 ust. 1 planu, który stanowi, iż przeznaczenie podstawowe terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a w żadnym dalszym punkcie nie ma mowy o zabudowie wielorodzinnej. Zabudowa szeregowa została wyłączona w przypadku zabudowy mieszkaniowej przez plan.

Zdaniem skarżących GINB ograniczył się jedynie do wybiórczej interpretacji zapisów planu miejscowego. Dokładnie analizie poddał jedynie wybrane zapisy głównie § 10 i § 12, § 5 ust. 5. Skarżący nie zgodzili się z wykładnią § 5 ust. 5 planu. Uznali, że organ § 5 ust. 5 odczytał jako pełną dowolność zabudowy działki w ramach dopuszczonego przeznaczenia. Określenie "równorzędność alternatywnego przeznaczenia" oznacza, że żadna forma zabudowy na tym terenie nie jest preferowana, alternatywne przeznaczenie - albo MN albo U jest traktowane równorzędnie. Określenie "możliwość łączenia przeznaczenia" oznacza w przypadku terenu MN/U mogą powstać obiekty o funkcji łączonej mieszkalno-usługowej. Dla takich obiektów plan przewiduje np. § 5 ust. 3 pkt 3 w postaci wymogu dwóch miejsc parkingowych dla zabudowy jednorodzinnej z funkcją usługową. Skarżący wskazali, iż z § 5 ust. 5 planu nie wynika, aby istniała możliwość przenoszenia wymogów określonych dla zabudowy MN na wymogi zabudowy U. Plan miejscowy nie zawiera takiej regulacji. Została ona zatem domniemana bez podstawy prawnej.

Skarżący powołali § 12 ust. 3 i § 10 ust. 8 ww. planu i podnieśli, że GINB opierając się na tych zapisach planu uznał, że zabudowa szeregowa oraz trzykondygnacyjna jest dopuszczalna nawet w przypadku zabudowy mieszkaniowej. Jednakże nie odniósł się do braku spełnienia punktu 3 tego zapisu - zasady projektowania bez barier architektonicznych, tymczasem wyraźnie brzmienie całego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że jest to warunek obligatoryjny dla terenu oznaczonego literą U.

Dodali, że wykładnia planu dokonana przez GINB jest wybiórcza. Nie można bowiem stwierdzać, że spośród trzech punktów dwa obowiązują, a jeden nie. Skoro przyjęto, że wymogi określone dla usług stosuje się "na korzyść dewelopera" to konsekwentnie trzeba zastosować wymogi określone dla usług "na niekorzyść dewelopera". Tym bardziej, że zaprojektowano budynek wielorodzinny, a w takim przypadku zastosowanie znajdzie wymóg określony w art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skoro tak, każdy z segmentów powinien posiadać windę lub platformę umożliwiającą poruszanie się osobom niepełnosprawnym, podjazd dla wózków oraz każdy z segmentów powinien posiadać 2 miejsca parkingowe naziemne, skoro zastosowanie znajdują zasady jak dla zabudowy usługowej. Przy tym zachowana być musi powierzchnia biologicznie czynna (65%). Projekty wskazują jednoznacznie, że nie przewidziano żadnych udogodnień dla osób niepełnosprawnych, do tego zbyt mało jest terenów zielonych. Wymogi te nie zostały spełnione, co dyskwalifikuje projekt budowlany, a decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna być wydana.

W ocenie skarżących rozstrzygnięcie GINB nie zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności, a więc wydane zostało z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. Organ skupił się wyłącznie i wybiórczo na pewnych zapisach planu nie wyjaśniając przyczyn, dla których jedne zapisy planu uznał za istotne, a drugie całkowicie pominął. Ponadto, najwyższy organ nadzoru budowlanego, nie ustosunkował się w ogóle do rodzaju zabudowy planowanej na spornych działkach. Projekt obejmuje w istocie postawienie dwóch budynków wielorodzinnych, na działkach objętych współwłasnością. Kwestia czy sporna budowa ma dotyczyć domów jednorodzinnych czy wielorodzinnych ma istotne znaczenie ze względu na inne wymogi przeciwpożarowe, dotyczące sytuowania miejsc na odpady stałe, miejsc parkingowych, niż w przypadku zabudowy jednorodzinnej.

Zarzucili także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez uzasadnienie faktyczne decyzji, bez odniesienia do całości materiału dowodowego, do większości zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ nie zajął stanowiska, a więc nie wziął pod uwagę istotnych argumentów, nie uzasadnił przyczyn ich nieuwzględnienia.

Na koniec skarżący wskazali, że badana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem:

1). art. 35 pkt 1 Prawa budowlanego w postaci niezgodności projektu z przepisami planu miejscowego (naruszenie § 7, § 10 , § 12 ust. 3, § 5 ust. 5 planu miejscowego);

2) art. 35 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieprzedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3). art. 35 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno- budowlanymi;

4). art. 28 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 kpa poprzez wadliwe określenie obszaru oddziaływania obiektu.

Ponadto, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, którego to postępowania nie przeprowadzono.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione okazały się zasadne.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do pkt II wyroku, to jest rozstrzygnięcia oddalającego skargi w zakresie umorzenia postępowania przed organem I instancji co do wniosków S. T., K. P., A. P. i S.L. zaznaczyć należy, że wniesienie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Podzielając stanowisko organu w tym zakresie przypomnieć bowiem należy, że żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje tylko stronie, co wynika wprost z art. 157 § 2 k.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., albo - decyzją o umorzeniu postępowania, w sytuacji ustalenia dopiero w jego toku, iż wniosek nie pochodzi od strony.

Natomiast jeżeli organ pierwszej instancji błędnie wszczął postępowanie np. na wniosek podmiotów nieposiadających przymiotu strony, a dostrzegł to dopiero organ odwoławczy, zasadnym jest uchylenie decyzji organu I instancji w całości, (bądź w części) i umorzenie postępowania w tym zakresie, skoro – jak wskazano wyżej - żądania stwierdzenia nieważności nie może skutecznie wywieść jednostka, która nie wykaże interesu prawnego lub obowiązku w podważeniu mocy prawnej decyzji ze względu na naruszenie jej interesu prawnego, a w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy. Sąd podziela bowiem przeważające w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego; w obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tak w wyroku NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1774/09).

Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem wnioskodawcy S. T., K. P., A. P. i S. L. nie mogli skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r., z uwagi na brak ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości w związku z planowaną inwestycją.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy bowiem rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu musi być zatem określany w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy materialnego prawa administracyjnego. Tym samym brak norm wprowadzających takie ograniczenia przesądza, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren inwestycji. W konsekwencji właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, nie posiadają statusu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wbrew wywodom skargi.

Z akt sprawy wynika, iż działka: S. T.: nr ew. [...] znajduje się ok. 10 m od granic działek inwestycyjnych i ok. 18 m od inwestycji, nr ew. [...] oddzielona jest drogą i znajduje się ok. 40 m od granic działek inwestycyjnych i ok. 48 m od inwestycji i ponadto oddzielona jest od inwestycji drogą i działką o nr ew. [...]; K. P.: nr ew. [...] znajduje się ok. 30 m od granicy działek inwestycyjnych o nr ew. [...] i ok. 55 m od działki nr ew. [...] oraz ok. 45 m od inwestycji; A. P.: nr ew. [...] znajduje się ok. 10 m od granicy działki inwestycyjnej o nr ew. [...] i 55 m od granicy działki inwestycyjnej o nr ew. [...] i ok. 25 m od inwestycji, nr ew. [...] znajduje się ok. 120 m od granicy działki inwestycyjnej o nr ew. [...] i 175 m od granicy działki inwestycyjnej [...] oraz ok. 135 m od inwestycji; S. L. nr ew. [...] znajduje się ok. 185 m od granic działek inwestycyjnych oraz w odległości ok. 189 m od inwestycji.

Przedstawione, znaczne odległości działek wnioskodawców od granic działek inwestycyjnych i samej inwestycji przesądzają zatem, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, że nie znajdują się one w obszarze oddziaływania opisanego przedsięwzięcia budowlanego, nie powodują bowiem żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu ww. nieruchomości.

Jako prawidłowe należało również ocenić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie posiadania interesu prawnego przez M. i T.K. i J. S. do domagania się merytorycznego rozstrzygnięcia ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r.

Wbrew zarzutom skargi, zasadnie ponadto wywiódł organ II instancji, że w świetle zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części wsi N.– podjętego uchwałą Rady Gminy L. z [...] września 2003r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lutego 2004r., nr [...], poz. [...]) nie można było w sposób oczywisty stwierdzić, jak uczynił to organ I instancji, że badana decyzja została wydana z rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego zabudowę jednorodzinną szeregową podczas gdy w planie dopuszczono taką zabudowę, ale tylko wolnostojącą.

Podkreślić bowiem trzeba, że inwestycja położona jest na terenie o symbolu 38 MN/U, a więc zarówno o przeznaczeniu podstawowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 10 ust 1 pkt 1), jak i usług o charakterze ogólnodostępnym i o dostępności ograniczonej (§ 12 ust. 1 pkt 1 ). W obu zapisach - odrębnie dla każdego z symboli - plan przewiduje możliwość występowania jako przeznaczenia alternatywnego lub połączonego odpowiednio: z funkcją usługową (§ 10 ust. 1 pkt 4), bądź z funkcją mieszkaniową (§ 12 ust. 1 pkt 3), zgodnie z ustaleniami § 5 ust. 5 (przewidującego równorzędność alternatywnego przeznaczenia albo możliwość łączenia przeznaczenia dla terenów i działek oznaczonych podwójnym lub potrójnym symbolem funkcji) z zastrzeżeniem (na obu terenach wyłącznie) dotyczącym budynków o funkcji łączonej (a zatem mieszkaniowej i usługowej) przeznaczenia parterów na usługi. Przy czym, jak słusznie wskazał organ odwoławczy dodatkowo w § 12 ust. 3 prawodawca miejscowy dla projektowanej zabudowy w obrębie terenów oznaczonych symbolem U ustanowił warunki jak dla zabudowy MN, o których mowa w § 10 ust. 8 i dodatkowo dopuścił (pkt 1) możliwość łączenia obiektów w formy zabudowy bliźniaczej i szeregowej. Skoro w planie nie przewidziano wspólnych zapisów dla terenów o symbolu MN/U, dopuszczono możliwość łączenia przeznaczenia terenów i jednocześnie na terenie o symbolu U dopuszczono łączenie obiektów w formy zabudowy bliźniaczej lub szeregowej, to nie było podstaw do uznania, że inwestycja rażąco była niezgodna z planem.

Niemniej rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne, bowiem zostało dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postepowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W szczególności organ odwoławczy nie ocenił projektu budowlanego - w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – w kontekście zapisu § 10 ust. 1 pkt 5 planu, dopuszczającym realizację maksymalnie dwóch odrębnych, trwałych obiektów kubaturowych na jednej działce, w sytuacji gdy w projekcie budowlanym przewidziano realizację 6 budynków w zabudowie szeregowej.

Ponadto organ nie ustalił, czy działki inwestycyjne znajdują się na terenie, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 planu tj. w strefie obszaru chronionego krajobrazu, położoną w obrębie obszaru rzeki [...], jak podnosili skarżący, a w jeśli tak, to organ winien również zbadać, czy weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2014r., nie narusza w sposób kwalifikowany art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec postanowień § 7 ust. 1 planu, w którym przewidziano odrębne ustalenia dla ww. terenu.

Rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem ponowne przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem powyższego stanowiska Sądu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a jak w pkt II sentencji

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.