Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 447/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81, art. 71, art. 71a, art. 5, art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 3 pkt 5, 9, 14, par. 82, par. 209, par. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi A. W. i K. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2022 r. (znak: [...]) nakazującej właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł.) - K. W. i A. W. - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymienionego wyżej budynku. Nakaz należało zrealizować poprzez zaprzestanie wykorzystania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla Miasta P. przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości znajdującej w P., działka ewidencyjna [...], ark. [...], obręb Ł. w celu dokonania sprawdzenia sposobu użytkowania budynku mieszkalnego znajdującego się na ww. nieruchomości. W trakcie kontroli stwierdzono na 2 i 3 kondygnacji budynku (parter i piętro) stan inny niż przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. (sygn. [...]).

W związku z tym w dniu [...] grudnia 2020 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], arkusz [...], obręb Ł. położonej w P. przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. (znak: [...]) PINB wstrzymał właścicielom powyższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego jako budynku zamieszkania zbiorowego i nałożył obowiązek dostarczenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia poniższych dokumentów:

a) opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowlanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części budynku, w której dokonani zmiany sposobu użytkowania;

b) zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę budynku oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń;

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

d) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

e) ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane;

f) ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dniu [...] marca 2021 r. do PINB wpłynęło pismo Skarżącego ze stanowiskiem w sprawie, jednakże nie nadesłano dokumentów w zakresie wskazanym w postanowieniu z [...] lutego 2021 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2022 r. (znak: [...]) na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) PINB nakazał właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł.) - K. W. i A. W. - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymienionego wyżej budynku. Organ wskazał, że nakaz należy zrealizować poprzez zaprzestanie wykorzystania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy. Dalej wskazał na art. 4 pkt 2a ustawy Prawo budowlane oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "rozporządzenie"). Organ I instancji wskazał, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego budynek przy [...] w P., na skutek wykonanych w nim robót budowlanych oraz podjęcia działalności polegającej na wynajmie poszczególnych jego części (pokoi, pokoi z aneksami kuchennymi i łazienkami) na okres krótkotrwały, stracił charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Dalej organ opisał, że budynek nadal pozostaje budynkiem mieszkalnym, jednak funkcja ta realizowana jest w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego, o których jest mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia. Organ stwierdził, że przeznaczenie budynku mieszkalnego do zamieszkania zbiorowego spowodowało konieczność spełnienia w tym budynku odmiennych niż poprzednio wymagań określonych w wymienionym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym oczywistym jest zdaniem PINB, że doszło w niniejszym przypadku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dalej organ przywołał art. 71 ust 1 i 2, art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, które uzasadniały jego zdaniem wydanie postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r. o wstrzymaniu użytkowania budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego i nałożył obowiązek dostarczenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, wymienionych dokumentów.

Dalej organ odniósł się do pisma Skarżących z dnia [...] marca 2021 r., które nadesłali po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2021 r., a także do ich pisma z dnia [...] listopada 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Organ wskazywał także na wyroki sądów administracyjnych w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynków mieszkalnych na budynki zamieszania zbiorowego na poparcie swojego stanowiska.

Końcowo organ podał, że współwłaściciele obiektu budowlanego nie dostarczyli żadnego z dokumentów wymienionych w postanowieniu organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, pomimo upływu terminu wyznaczonego w tym postanowieniu i zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i dlatego organ zobowiązany był do wydania na podstawie wskazanego wyżej przepisu decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. W. i K. W., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie przepisu art. 71 i art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 poz. 2351 tj. ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowy budynek jest wykorzystywany do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego i nakazanie odwołującym zaprzestanie wykorzystywania budynku na ten cel,

- a ponadto poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do zamiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję zamieszkiwania zbiorowego.

2. naruszenie przepisu § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z zm.) i przyjęcia przez organ I instancji, że na skutek wykonanego przez właścicieli remontu w przedmiotowym budynku przestały istnieć lokale mieszkalne i budynek spełnia funkcję budynku zamieszkiwania zbiorowego.

3.naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez:

- nie zastosowanie przepisów art. 6 i 7 k.p.a. i nie przeprowadzenie wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz naruszenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- nie zastosowanie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i nie zastosowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym;

- nie zastosowanie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne niewyczerpujące uzasadnienie decyzji, nie wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł wydając odmowną decyzję, a także brak precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego na strony decyzją administracyjną.

W związku z powyższym odwołaniem, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną we wstępie decyzją z dnia [...] maja 2022 r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przebieg postępowania w sprawie. Następnie przywołał definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, mieszkania i budynku zamieszkania zbiorowego. Następnie, organ odwoławczy zaprezentował stanowisko jednego z sądów administracyjnych, zgodnie z którym użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną - odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że przedmiotowy lokal w istocie stał się lokalem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że pobyt stały w wydzielonych mieszkaniach jest określony ramami czasowymi organ w niniejszej sprawie stwierdził, że przedmiotowy budynek stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego. W efekcie organ odwoławczy uznał, że rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego.

Organ przywołał art. 71 oraz art. 71a Prawa budowlanego i stwierdził, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki polegające na zmianie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem WWINB w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany wskazanych wyżej warunków. Wymaga to zestawienia warunków wcześniejszych z aktualnymi, porównania ich i określenia czy uległy one zmianie.

Biorąc pod uwagę treść rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz fakt, że przedmiotowy budynek stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego organ stwierdził, że zmianie uległy warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, warunki higieniczno-sanitarne oraz zmianie uległ układ obciążeń. Tym samym WWINB uznał, że w przedmiotowym budynku bez wątpienia doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

W ocenie WWINB, organ nadzoru budowlanego I instancji wydając postanowienie z dnia [...] lutego 2021 r. umożliwił właścicielom zalegalizowanie dokonanej zmiany sposobu użytkowania, jednakże właściciele nie wykonali nałożonego obowiązku tj. nie przedłożyli dokumentacji wymaganej do zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania. Organ przypomniał, że nieprzedłożenie wymaganej dokumentacji, o której mowa w art. 71 ust 2 Prawa budowlanego w wyznaczonym terminie skutkuje tym, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znalazł art. 71a ust 4 Prawa budowlanego. Oznacza to, że PINB był zobligowany do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co też uczynił w sposób prawidłowy.

Odnosząc się do wniesionego odwołania organ II instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie kwestionują legalności robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia [...] kwietnia 2018 r. W ocenie organu wojewódzkiego, każdy z samodzielnych pokoi wraz z przypasanymi do niego łazienkami czy aneksami kuchennymi, umożliwia samodzielne prowadzenie gospodarstwa domowego, tworzy zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych co powoduje, że w przedmiotowym budynku powstało 8 lokali mieszkalnych. Ponadto w ocenie WWINB powstanie 8 samodzielnych mieszkań bez wątpienia wpływa na bezpieczeństwo przeciwpożarowe budynku, warunki higieniczno-sanitarne, czy też kwestia dostępu dla osób niepełnosprawnych. Ponadto prowadzenie 8 samodzielnych gospodarstw domowych wpływa na układ obciążeń powodując m.in. zwiększoną produkcję odpadów komunalnych. WWINB podtrzymało stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowym budynku doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, co z kolei po przeprowadzonym postępowaniu skutkowało wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego maksymalnie dwulokalowego, z ośmiolokalowego, jak ma to miejsce obecnie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. W. i K. W., reprezentowani przez r.pr. J. R., zarzucając:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 71 i art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 poz. 2351 tj. ze zm. ) poprzez błędne przyjęcie, iż budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy położony w P. przy ul [...] jest wykorzystywany do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego i nakazanie skarżącym zaprzestania wykorzystywania budynku na ten cel,

- a ponadto poprzez błędne przyjęcie, iż doszło do zamiany sposobu użytkowania budynku z funkcji mieszkalnej na funkcję zamieszkiwania zbiorowego.

- § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z zm. i przyjęcia przez organ I i II instancji, że na skutek wykonanego przez właścicieli remontu w przedmiotowym budynku powstało 8 samodzielnych mieszkań i budynek spełnia funkcję budynku zamieszkiwania zbiorowego.

- art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2021 poz. 1048 tj.) poprzez błędne przyjęcie definicji lokalu mieszkalnego.

2. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:

-nie zastosowanie przepisów art. 6 i 7 k.p.a. i nie przeprowadzenie wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego jej stanu;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz naruszenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

- nie zastosowanie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i nie zastosowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu wyjaśniającym;

- nie zastosowanie przepisu art. 75 § 1 k.p.a. i niedopuszczenie dowodów zaproponowanych przez skarżących w celu doprowadzenia do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodu z dokumentów w postaci umów najmu;

- nie zastosowanie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne niewyczerpujące uzasadnienie decyzji, nie wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł wydając odmowną decyzję, a także brak precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego na strony decyzją administracyjną.

W związku z powyższym Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt [...] oraz o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący argumentowali, że organ wszczął postępowania na podstawie wniosku sąsiada o przeprowadzenie kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, jednakże swój wniosek sąsiad poparł gołosłownym twierdzeniem, iż pomieszczenia w budynku są wynajmowane na cele hotelowe, noclegowe oraz wydrukami z portali internetowych "[...]" i "[...]". Pomimo tego, że ogłoszenia dołączone do wniosku o wszczęcie postępowania kontrolnego nie wskazują budynku położonego przy ul. [...] w P., a jedynie jakieś lokale mieszkalne przy ul. [...] organ I instancji przyznał tym wydrukom moc dowodową.

Odnosząc się do kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2020 r. Skarżący podali, że kontrolerzy stwierdzili, że budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. Następnie poinformowali, że w 2018 r. w budynku został przeprowadzony remont, zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] r., który polegał na posadowieniu ścianek działowych na kondygnacji 2 i 3 budynku. Nadto współwłaściciel nieruchomości oświadczył, że budynek jest użytkowany jako mieszkalny, jednorodzinny, dwulokalowy. Skarżący podkreślili, że kontrolerzy w trakcie kontroli nie stwierdzili, aby na terenie nieruchomości przebywały, czy zamieszkiwały jakiekolwiek inne osoby, niż strona postępowania.

Dodatkowo Skarżący przypomnieli, że w toku postępowania przedstawili dowody na to, że wynajmują dwa lokale mieszkalne na podstawie umów najmu. Najemcami są osoby fizyczne, a umowy są zawarte na okres kilku lat. Nie można zgodzić się, zdaniem Skarżących z tym, że sposób użytkowania budynku spełnia przesłanki wynikające z § 3 pkt 5 rozporządzenia, tj. że jest to budynek zamieszkiwania zbiorowego. Wynajęcie dwóch lokali mieszkalnych, na kilkuletnie okresy w żadnym wypadku nie wypełnia przesłanek wynikających z rozporządzenia i organ bezpodstawnie przyjął błędne założenie, że sposób użytkowania budynku został zmieniony.

Dalej Skarżący przywołali definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego znajdującą się w ustawie o własności lokali w art. 2. Zdaniem Skarżących w żadnym wypadku budynek mieszkalny, dwulokalowy będący przedmiotem własności Skarżących nie spełnia przedstawionych w nim wymogów, aby móc uznać, że jest w nim osiem samodzielnych mieszkań.

Dodatkowo podkreślenia wymaga zdaniem Skarżących, iż z przepisu art. 71 Prawa budowlanego wynika, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie istotna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, a co za tym idzie możliwość dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Nadmiernym natomiast ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych. Skarżący wynajmują nieruchomość jako budynek mieszkalny dwulokalowy i na dowód tego przedstawili zawarte umowy najmu wieloletniego.

Skarżący podali, że z przedstawionych umów najmu wynika, że najemcy korzystają ze wszystkich pomieszczeń znajdujących się w danym lokalu mieszkalnym, a nie tylko z jednego pokoju i łazienki. Właściciele budynku nie złożyli dokumentacji wymaganej do zalegalizowania zamiany sposobu użytkowania budynku, gdyż do takiej zmiany w ogóle nie doszło.

Ponadto zdaniem Skarżących nieprawidłowo została sformułowana osnowa decyzji organu I instancji w zakresie w jakim nakazuje "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Nakaz należy zrealizować poprzez zaprzestanie wykorzystywania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego". Skarżący wskazali, że nie zajmują się świadczeniem usług w zakresie zamieszkania zbiorowego, a organ I instancji nie wykazał żadnymi środkami dowodowymi, że jest inaczej.

Ponadto należy uznać zdaniem Skarżących, iż organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego, bowiem zignorowały naczelne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę praworządności i zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej. Organy I i II instancji nie uzasadniły również ich zdaniem dlaczego nie dały wiary oświadczeniu strony postępowania o sposobie wykorzystywania budynku oraz nie przyznały mocy dowodowej umowom najmu przedstawionym przez skarżących.

Podkreślenia wymaga, że ingerencja w sposób użytkowania nieruchomości stanowi sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP, a rozwinięcie zasady ochrony własności stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który mówi, że własność może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zatem nie można narzucać właścicielom nieruchomości sposobu w jaki mają użytkować własny budynek, o ile spełnione zostały warunki określone w prawie budowlanym i przepisach wykonawczych, co do warunków użytkowania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 11 sierpnia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), w brzmieniu obowiązującym od dnia 02 lipca 2021r. Strony zostały powiadomione o trybie postępowania oraz o możliwości złożenia w terminie 7 dni ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być złożone lub podnoszone na rozprawie (k. 37 i nast. akt sąd.).

Przedmiotem kontroli w tym postępowaniu jest decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z 19 maja 2022r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] marca 2022r. nakazującą właścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb Ł.) - K. W. i A. W. - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania wymienionego wyżej budynku. Nakaz należało zrealizować poprzez zaprzestanie wykorzystania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego.

Na wstępie Sąd wskazuje, że organy nadzoru budowlanego I i II instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie, który Sąd czyni za podstawę do swoich dalszych rozważań. Przy czym, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego przedstawionego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, o czym poniżej.

Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021r., poz. 2351 ze zm., dalej "p.b.").

Przechodząc do istoty sporu, warto przypomnieć, że w myśl art. 81 p.b. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy m.in.:

1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów zgodnie z art. 10 dopuszczalność stosowania wyrobów przy robotach budowlanych;

2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.

Istotny dla niniejszej sprawy art. 71 ust.1 pkt 2 p.b. stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym w myśl art. 71 ust. 2 zd. pierwsze p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Według art. 71 ust. 2a p.b. w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegającej na podjęciu lub zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dołączyć ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Zgodnie z art. 71a ust. 1 p.b. w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Według art. 71a ust. 4 p.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Przytoczone przepisy ustawy Prawo budowlane regulują procedurę legalizacyjną dotyczącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Do wszczęcia procedury na podstawie art. 71a p.b. wymagane jest bezsporne ustalenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera wyczerpującej definicji terminu "zmiana użytkowania obiektu budowlanego". Przykładowe działania wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. wskazują, że jako zmianę sposobu użytkowania traktowane jest w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Trafnie wskazuje się, że sposób użytkowania obiektu jest zmieniany zawsze także wówczas, gdy nastąpi w sposób wskazany w hipotezie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., a także - co Sąd podkreśla - wtedy, gdy działalność podejmowana w użytkowanym obiekcie obiektywnie i sprawdzalnie różni się od działalności zgłoszonej lub w sposób istotny zmienia zasadę wynikającą z art. 5 ust. 2 p.b., nakazującą użytkować obiekt budowlany w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Przy czym w każdym przypadku obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania jest sprawdzenie, czy w obiekcie budowlanym podjęto lub zaniechano w szczególności działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 w zw. z art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-7 p.b.).

Podkreślić należy, że użyty w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. zwrot "w szczególności" świadczy, że literalnie wymienione okoliczności związane ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie są jedynymi przypadkami kiedy można stwierdzić, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1664/06; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1494/15, CBOSA). Trafnie podnosi się w doktrynie, że zmiana sposobu użytkowania powinna być pojęciem powszechnie rozpoznawanym i z tego względu ustawodawca nie zdecydował się na definicję legalną, a jedynie zawarł przykładowy katalog okoliczności stanowiących taką zmianę (por. C. Woźniak komentarz do art. 71 (w:) Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, wyd. II red. H. Kisielowska). Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd, iż zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, CBOSA). Tylko w takim przypadku punktem odniesienia będzie pewny, legalny stan użytkowania, a więc stan postulowany przez ustawodawcę, do którego zaistnienia dążyć winny organy nadzoru budowlanego wykorzystując przyznane im kompetencje.

Przytoczyć w miejscu należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 16 lipca 2020r. (sygn. akt II OSK 737/20, CBOSA), zgodnie z którym katalog wskazany w treści art. 71 ust. 1 p.b. można także rozszerzyć na inne sfery objęte wymaganiami dotyczącymi obiektów budowlanych, w tym – co istotne na gruncie niniejszej sprawy – ochrony przed hałasem (zob. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e p.b.). Zmiana sposobu użytkowania powinna bowiem przejawiać się we wpływie na zmianę (w istocie podwyższenie) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 748/18, LEX nr 2798932). Wymagania te muszą zmierzać do ochrony wartości chronionych przez prawo budowlane, które trzeba zestawić z interesem właściciela obiektu i jego prawem do dysponowania przedmiotem jego własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13, LEX nr 1586370). W konsekwencji zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy jest tylko taka zmiana, która zagraża wspomnianym wartościom i każda inna interpretacja, rozszerzająca zakres zastosowania tego przepisu na inne przypadki, byłaby naruszeniem prawa własności, a co za tym idzie konstytucyjnej zasady proporcjonalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1449/15, LEX nr 2267822). Istotne jest nie to, czy skarżący rzeczywiście zgodnie z prawem świadczą usługi w zakresie zamieszkania zbiorowego i do jakiej kategorii to zamieszkanie mogłoby być zaliczone, lecz to, czy skutki tych działań są porównywalne z oddziaływaniem, jakie tego rodzaju usługi powodują, i w efekcie czy wymagają tego, by budynek lub część budynku, w którym te działania są prowadzone, odpowiadał podwyższonym wymogom określonym dla zamieszkania zbiorowego.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w przedmiotowym budynku położonym w P. na działce o numerze ewidencyjnym [...], ark. [...], obręb Ł. doszło do zmiany sposobu jego użytkowania.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...]. wynika, że zatwierdzony został projekt budowlany i udzielno pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] na działce nr ewid.[...], ark. [...] obręb Ł.. Na poziomie przyziemia tego budynku zaprojektowano dwa garaże wraz z bramami wjazdowymi oraz pomieszczenia gospodarcze. Na 2 i 3 kondygnacji budynku zaprojektowano po jednym mieszkaniu składającym się z jednego pokoju z aneksem kuchennym, dwóch kolejnych pokoi, dwóch łazienek oraz korytarzu. Na skutek zmian o charakterze nieistotnym zamontowano dodatkowe ścianki działowe w pokojach na każdej z dwóch kondygnacji oraz dodatkowe drzwi wewnętrzne, zlikwidowano balkony oraz schody zewnętrzne, zmieniono wymiary okien (teczka akta adm. I inst. z 2017r. dotycząca zakończenia budowy oraz braku podstaw do wniesienia sprzeciwu).

Natomiast, w trakcie kontroli przedmiotowego budynku w dniu [...] lipca 2020r. organ I instancji ustalił na 2 i 3 kondygnacji budynku inny stan niż przewidziany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] z uwzględnieniem nieistotnych zmian, o których było powyżej. Stan ten udokumentowano na kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego ze zmianami naniesionymi przez inż. T. G. (teczka akt adm. I inst. z 2020r. z protokołem kontroli z [...] lipca 2020r. wraz z rysunkami). Z przedłożonych dokumentów wynika jednoznacznie, że na 2 kondygnacji (I piętrze) budynku znajdują się 3 oddzielne pokoje z łazienkami i aneksami kuchennymi oraz 1 pokój z łazienką dostępną z korytarza. Takim sam układ pomieszczeń ustalono na 3 kondygnacji (II piętrze) budynku. Dokonano, zatem na każdym z dwóch pięter takich samych prac polegających na tym, że trzy pokoje, a nie jeden jak pierwotnie, posiadają aneksy kuchenne oraz te trzy pokoje, a nie jeden jak w projekcie budowlanym, mają bezpośrednie wejścia do przylegających do nich łazienek, a czwarty pokój ma dostęp do kolejnej łazienki w korytarzu na piętrze. Słusznie zatem przyjęły organy nadzoru budowlanego, że z dwóch lokali mieszkalnych powstało 8 pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie można, więc twierdzić, że na 2 i 3 kondygnacji budynku (I i II piętrze) istnieją lokale mieszkalne (po jednym na każdej z tych kondygnacji) wykorzystywane do prowadzenia samodzielnych gospodarstw domowych.

W tym miejscu Sąd wskazuje że powyższa dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych jest podstawowym, ale i wiarygodnym oraz jednoznacznym dowodem w niniejszej sprawie, w oparciu o który organy nadzoru budowanego dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych istotnych w niniejszej sprawie dla jej rozstrzygnięcia. W tym stanie, bez znaczenia są argumenty podnoszone przez skarżących odnoszące się do ofert wynajmu lokali, z których nie wynika wprost, że dotyczą przedmiotowej nieruchomości. Tak samo odnieść należy się do przedłożonych przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego umów najmu długoterminowego dwóch lokali mieszkalnych na II i III kondygnacji przedmiotowego budynku, składających się z kuchni, łazienki i trzech pokoi, na okoliczność tego, że w przedmiotowym budynku znajdują się tylko dwa lokale mieszkalne zgodnie z projektem budowlanym. W zestawieniu z ustaleniami kontroli w budynku treść tych umów najmu nie może przesądzać o rzeczywistym zachowaniu charakteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Nie można zatem czynić zarzutu organom, że nie przeprowadziły dowodu z zeznań świadków – stron umów (najemców) - na okoliczność użytkowania budynku zgodnie z projektem budowanym. Przeprowadzenie tego dowodu nie mogło bowiem przyczynić się do wyjaśnienia sprawy w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zebrany materiał dowody w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia, zatem brak podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania art. 7 k.p.a., a także art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący uchyleniem zaskarżonych decyzji organów administracji I i II instancji.

Słusznie przyjęły zatem organy nadzoru budowlanego obu instancji, że przedmiotowy budynek położony w P. na działce [...], ark. [...], obręb Ł. na skutek wykonanych w nim robót budowlanych (wyodrębnienia oddzielnych pokoi z łazienkami oraz pokoi z aneksami kuchennymi i łazienkami) stracił charakter budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. W niniejszym przypadku mieszkalne części budynku, to jest 2 i 3 kondygnacja (I i II piętro), zostały przystosowane do komercyjnego wynajmu poprzez wykonanie 6 aneksów kuchennych i 6 dodatkowych łazienek dostępnych z pokoi z aneksami oraz 2 pokoi z dostępem do 2 łazienek z korytarzy na tych kondygnacjach. Na skutek tych robót na I i II piętrze przedmiotowego budynku przestały istnieć lokale mieszkalne w rozumieniu § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze. zm., dalej "rozporządzenie"). Z uwagi na zmieniony sposób użytkowania przedmiotowy budynek nie odpowiada bowiem definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z art. 3 pkt 2a p.b. pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Z kolei zgodnie z § 3 pkt 9 rozporządzenia pod pojęciem lokalu mieszkalnego (mieszkania) należy rozumieć "zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego ". W świetle powyższego przepisu przygotowane pomieszczenia na II i II kondygnacji przedmiotowego budynku samodzielnie spełniają przesłanki lokali (pomieszczeń) mieszkalnych. Nie oznacza to jednak, że budynek ten stracił charakter budynku mieszkalnego. Budynek ten nadal jest budynkiem mieszkalnym, przy czym funkcja ta realizowana jest w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego, o których jest mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem budynku zamieszkania zbiorowego należy rozumieć "budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny". Użycie w powołanym wyżej przepisie sformułowania "w szczególności" oznacza, że wymienione w nim obiekty nie wyczerpują listy budynków zamieszkania zbiorowego i zawierają przykładowe obiekty zaliczane do tej grupy. Słusznie wskazują zatem organy, że cechą wspólną tych obiektów jest użytkowanie ich przez osoby nie będące stałymi mieszkańcami w różnych okresach czasu. W przypadku hoteli lub moteli okres ten wynosi zazwyczaj kilka do kilkunastu dni, natomiast w przypadku pensjonatów, internatów i domów studenckich może dochodzić nawet do kilku lat. W niniejszym przypadku funkcja zamieszkania zbiorowego realizowana jest poprzez przygotowanie do wynajmu pokoi z aneksami kuchennymi i przynależnymi do nich łazienkami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSA 204/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 09 października 2019r., sygn. akt. II SA/Gd 177/19; CBOSA).

Zwrócić także należy uwagę, że powyższe nie oznacza jednak, że przedmiotowy lokal stał się faktycznie lokalem użytkowym w rozumieniu w § 3 pkt. 14 rozporządzenia. Jak słusznie zauważyły organy, a skarżący temu nie zaprzeczyli, przedmiotowy budynek zachowuje bowiem funkcję mieszkalną. Funkcja realizowana jest jednak w sposób właściwy dla budynków zamieszkania zbiorowego. W ocenie Sądu oczywistym jest bowiem, że użytkowanie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i prowadzenie w tych pomieszczeniach pełniących funkcję sypialną – odrębnych gospodarstw domowych w zależności od ilości zamieszkujących w nich osób wskazuje, że przedmiotowy budynek w istocie stał się budynkiem przeznaczonym do zamieszkania zbiorowego. Definicja budynku zamieszkania zbiorowego wynika, jak to wskazano powyżej, z przepisu § 3 ust. 5 rozporządzenia. W tym miejscu podkreślić należy skarżącym, że przepisy rozporządzenia precyzują szczegółowe warunki techniczne, jakim powinien odpowiadać tego rodzaju budynek. Wymagania te dotyczą dostępu dla osób niepełnosprawnych (§ 16 rozporządzenia), wymagań higieniczno-sanitarnych (§ 82 rozporządzenia), a przede wszystkim wymagań przeciwpożarowych (§ 209 ust. 1 pkt 1 i nast. rozporządzenia). W odróżnieniu od budynku mieszkalnego jednorodzinnego, kwalifikowanego w § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, budynki zamieszkania zbiorowego kwalifikowane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZLV. Powyższa okoliczność ma wpływ na wymagania w zakresie klasy odporności pożarowej budynku i dalej na wymaganą klasę odporności ogniowej jego elementów. W związku z powyższym budynek ten jak słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie musi obecnie spełniać inne wymagania higieniczno-sanitarne oraz przeciwpożarowe niż przypisane dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy nawet wielorodzinnych lub ich części, zaliczanych zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzania do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV.

W związku z powyższym, nie budzi wątpliwości Sądu, że doszło w niniejszym przypadku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – przedmiotowego budynku - w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Niezasadne okazały się zatem zarzuty skargi naruszenia § 3 pkt 5 i 9 rozporządzenia, że na skutek remontu w przedmiotowym budynku powstało 8 samodzielnych mieszkań i budynek spełnia funkcje budynku zamieszkania zbiorowego. Trafnie, wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2920/16, CBOSA), iż skoro elementem pojęcia domu jednorodzinnego jest wyraźnie sformułowanie ograniczenia możliwości wydzielenia w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych, to uznać należy za całkowicie niedopuszczalne wydzielenie większej ilości lokali (pomieszczeń) mieszkalnych. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż w budynku, który zgodnie z wnioskiem i pozwoleniem na budowę został wybudowany jako jednorodzinny, wydzielono większą ilość odrębnych pomieszczeń mieszkalnych (6 pokoi z aneksami kuchennymi i łazienkami oraz 2 pokoje z łazienkami dostępnymi z korytarza) umożliwiających pobyt ludzi tworząc w ten sposób budynek zamieszkania zbiorowego. Jak celnie wskazał WSA w Poznaniu w wyrok z 13 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 957/17 (CBOSA) zabudowa obejmująca budynek pozwalający na wydzielenie w nim więcej niż 2 lokali (pomieszczeń) mieszkalnych nie kwalifikuje się jako jednorodzinna i w zależności od przyjętych rozwiązań może przyjmować funkcję zabudowy wielorodzinnej lub zamieszkania zbiorowego. Identyczne stanowisko wyraził WSA w Olsztynie w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 510/19, CBOSA. W ocenie Sądu, obchodzenie przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy przez wznoszenie budynków określanych jako jednorodzinne, a następnie wydzielanie w nich większej ilości lokali (pomieszczeń mieszkalnych) i samowolną zmianę sposobu użytkowania, prowadzi do jawnej sprzeczności z istotą budownictwa jednorodzinnego.

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że skarżący nie zgłosili organowi administracji zmiany sposobu użytkowania budynku położonego w P. na działce nr [...], ark. [...], obręb Ł.. Podkreślić także należy, że uwadze organów nie uszło, że nieruchomość położona w P. o numerze ewid. [...], na której usytuowany został przedmiotowy budynek objęta jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] maja 2011 r.) i zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...] Zgodnie z § 3 pkt 1e wymienionego wyżej planu zagospodarowania przestrzennego jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Mając to wszystko na uwadze i dysponując materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w ocenie Sądu, organy wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze zasadnie przyjęły, że doszło w niniejszym przypadku do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Skarżący podjęli, bowiem w przedmiotowym budynku działania zmieniające w szczególności warunki bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne oraz dotyczące wielkości i układu obciążeń, a jakich mowa w tym przepisie. Organ I instancji, zatem postąpił prawidłowo inicjując procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Zaistniały tym samym przesłanki uprawniające do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 71a p.b. Przy czym dodać należy, że przewidziane w art. 71a ust. 4 p.b. nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jako skutek samowolnej zmiany tego sposobu - nie funkcjonuje bez wcześniejszego wydania postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., a więc bez wstrzymania użytkowania obiektu i nałożenia obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów. Dopiero niewykonanie w terminie obowiązków albo dalsze użytkowanie uprawnia organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 p.b. (nakaz przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania) (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt VII SA/Wa 474/17, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

PINB dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2021r. prawidłowo, więc wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku jako budynku zamieszkania zbiorowego oraz nałożył na skarżących obowiązek dostarczenia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów szczegółowo określonych w w/w postanowieniu. Wydanie tego postanowienia otworzyło drogę do dokonania legalizacji samowoli polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zobowiązani w wyznaczonym terminie nie przedłożyli wymaganych postanowieniem dokumentów poprzestając jedynie na przedłożeniu swojego stanowiska w sprawie. Tym samym nie wykonali postanowienia PINB z dnia [...] lutego 2021r. Skutkiem powyższego zastosowanie znajduje art. 71 a ust. 4 p.b., który stanowi, iż: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Użyta w przepisie art. 71a ust. 4 p.b. alternatywa "albo" wskazuje, że już samo niedostarczenie dokumentacji skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Organ nie dysponuje w tym przypadku żadnym luzem decyzyjnym, a decyzja wydawana w oparciu o art. 71a ust. 4 p.b. ma charakter związany (tak WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r. o sygn. VII SA/Wa 2163/19, CBOSA). W zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy bowiem do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 p.b., organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. wyrok NSA w Warszawie z 22 stycznia 2016 r. o sygn. II OSK 1260/14, CBOSA).

Tym samym prawidłowo organy obu instancji nakazały przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza, że obiekt budowlany ma zostać przywrócony do poprzedniego sposobu użytkowania, który był legalny, czyli zgodny z wnioskiem inwestorów, pozwoleniem na budowę i zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie i utrzymanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego, to również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r. o sygn. II OSK 1758/18, CBOSA).

Skoro skarżący nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu poprzez zaprzestanie wykorzystywania lokalu do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego stało się uzasadnione.

Za zasadny nie może być także uznany zarzut nieprawidłowego sformułowania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, poprzez "zaprzestanie wykorzystywania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego" i braku precyzyjnego określenia obowiązku nałożonego na stronę decyzji administracyjnej. W ocenie sądu, organy w sposób wystarczająco precyzyjny wskazały, jaki stan – na skutek wykonania nakazu – ma zostać osiągnięty: zaprzestanie wykorzystywania budynku do świadczenia usług w zakresie zamieszkania zbiorowego. Odrębną kwestią pozostaje natomiast okoliczność, że – z natury rzeczy – pojęcie "zamieszkania zbiorowego" należy do kategorii podlegających każdorazowo ocenie. Nie było jednak rzeczą organów wskazywanie ad casum ścisłych kryteriów rozgraniczenia. Nie ulega – w ocenie Sądu – wątpliwości, że po pierwsze: w niniejszej sprawie stan faktyczny wskazuje na zaistnienie sytuacji "zamieszkania zbiorowego", po drugie: nakaz zawarty w decyzji PINB jest wykonalny w tym znaczeniu, że istnieje taki sposób użytkowania przedmiotowego budynku, który "zamieszkaniem zbiorowym" nie jest. Rzeczą adresata decyzji jest doprowadzenie do takiego właśnie stanu. Kwestia środków, jakimi stan taki ma być osiągnięty ma drugorzędne znaczenie i nie musiała być przedmiotem rozstrzygnięcia (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z 24 października 2019r., sygn. akt IV SA/Po 459/19, od którego NSA wyrokiem z 16 lipca 2020r., sygn. akt II OSK 737/20 oddalił skargę kasacyjną, CBOSA).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy ustrzegły się istotnych naruszeń innych przepisów postępowania. Uzasadnienia obu tych decyzji w dostatecznym stopniu czynią zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł również takich uchybień w zakresie realizacji zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Wbrew temu co podnoszą skarżący w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności (art. 21 Konstytucji RP), a także niezgodnego z Konstytucją jego ograniczenia godzącego w istotę własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Organ państwa działa bowiem jedynie tam i o tyle, o ile został do tego przez prawo uprawniony i z powołaniem się na podstawę prawną. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że organy działają w sferze uregulowanej przez prawo budowlane (samowolnej zmiany sposobu użytkowania) i w oparciu o powołane powyżej odpowiednie przepisy prawa.

Zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Dopuszczalne są bowiem przypadki, gdy konieczna jest nawet zmiana właściciela nieruchomości (wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem), czy też ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności z punktu widzenia szerszego interesu społecznego, przez co rozumieć także należy podporządkowanie się i przestrzeganie określonego porządku urbanistycznego, wprowadzonego na podstawie konkretnych przepisów prawa. W niniejszej sprawie, funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest usankcjonowanym prawnie podstawowym przeznaczeniem przedmiotowego budynku, więc właściciel może korzystać z rzeczy jedynie zgodnie z tym właśnie społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Odstępstwo od takiego sposobu korzystania winno wynikać z konkretnego przepisu prawa, a właściciel powinien dysponować orzeczeniem organu administracyjnego regulującego taką szczególną sytuację. Bezspornie, więc prawo własności skarżących w niniejszej sprawie nie zostało naruszone, a wyprowadzanie nazbyt korzystnych uprawnień z jego treści nie mieści się w zakresie ochrony tego prawa, a stanowi jego bezprawne nadużycie (por. wyr NSA z 17 września 2009r., sygn. akt II OSK 1390/08, oddalający skargę kasacyjną od wyr. WSA w Poznaniu z 25 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Po 235/08, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę jako bezzasadną.