Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 363/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 7, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, 3 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi G. K. i E. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], umorzył z urzędu w całości postępowanie w sprawie sprawdzenia legalności i prawidłowości wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu wraz z wykonaniem dwóch betonowych pasów dojazdowych i zaniżenia działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] położonych w miejscowości [...], przy ul. [...] [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że na skutek wniesionego pisemnego podania przez P. G. i E. K. (dalej: skarżących) odnośnie sprawdzenia prawidłowości i legalności wykonania zaniżenia (korytowania) terenu działki nr [...] położonej w [...] oraz wykonania dwóch betonowych pasów dojazdowych, pismem z dnia [...] marca 2018 r., zawiadomiono o planowanym terminie i miejscu przeprowadzenia kontroli. W dniu [...] kwietnia 2018 r. inspektorzy organu nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności przeprowadzili czynności kontrolne na działce przynależnej do wnioskodawców oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i ustali, że istniejące ogrodzenie międzysąsiedzkie rozgraniczające działkę o nr [...] i [...] jest długości ca 51,0 m i wykonane z siatki stalowej o oczku 5,0 x 5,0 cm zamocowanej na słupkach stalowych. Dokonano pomiarów wysokości istniejącego ogrodzenia które wynoszą od 1,30 - 1,40 m. Następnie czynności kontrolne przeprowadzono na nieruchomości położonej w [...] przy [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] podczas których ustalono, że działka w części tylnej gdzie usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny jest w kształcie prostokąta. Dojście - dojazd do ww. budynku odbywa się poprzez pas szerokości 3,0 m i długości ca 110,0 m, na którym wykonane zostały dwa pasy betonowe o szerokości 0,90 m każdy, pomiędzy którymi istnieje czarna ziemia. Dokonano pomiarów wysokości ogrodzenia międzysąsiedzkiego od strony działki nr [...], które wynoszą od 1,74 — 1,80 m. Zatem poziom terenu działki o nr ewid. [...] jest niższy niż poziom terenu działki przynależnej do wnioskodawców o nr ewid.[...] i wynosi od 36 do 40 cm. Stwierdzono również bezpośrednio we wjeździe (działka o nr [...]) zaniżenie terenu w stosunku do istniejącej ścieżki rowerowej, które wynosi około 15,0 cm. Następnie stwierdzono częściowe wykonanie utwardzenia terenu działki o nr [...] w części tylnej kostką brukową. Utwardzona część jest w kształcie litery "L" o bokach wynoszących: 2,74 m, 20,5 m, 15,0 m i 8,0 m. Obecny podczas przeprowadzania czynności kontrolny Pan S. C. przedłożył zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu - obejmującego istniejącą komunikację wewnętrzną działki budowlanej, który zarejestrowany został w dniu [...] sierpnia 2018 r., pod nr [...] oraz oświadczył, że na podstawie powyższego zgłoszenia rozpoczął wykonywanie robót budowlanych na przełomie miesiąca września - października 2013 r. Od tego czasu wykonał podbudowę betonową w obrębie budynku mieszkalnego i ułożył kostkę brukową w kształcie litery "L". Następnie kontynuował wykonywanie podbudowy na istniejącym dojeździe wykonując dwa betonowe pasy. Obecnie jest w trakcie wykonywania robót budowlanych polegających na ułożeniu kostki brukowej na istniejącej podbudowie (istniejący dojazd) w stronę drogi powiatowej przy ul. [...]. Po wykonaniu utwardzenia teren zostanie podniesiony o około 15 – 20 cm. Organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu odnośnie złożonego zgłoszenia przez inwestorów P. E. i S. C..

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Od [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonywanie takich robót nie wymaga również zgłoszenia właściwemu organowi. Organ wskazał, że ustawodawca nie zawarł definicji legalnej robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu oraz jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, jest w orzecznictwie najczęściej zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), które ze swojej natury pozostaje w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą) w stosunku, do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Jak wynika z mapki załączonej do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w tylnej jej części znajduje się budynek mieszkalny, do którego ma dochodzić planowane utwardzenie. Tym samym utwardzenie gruntu ma służyć, przemieszczaniu się pojazdów (samochodów osobowych) w głąb działki. Urządzenie budowlane, jakim będzie utwardzona działka, pozostawać będzie w związku funkcjonalnym z budynkiem mieszkalnym usytuowanym w części tylnej działki, w stosunku do którego spełniać będzie ono funkcję służebną. Jedynie w sytuacji, kiedy urządzenie budowlane staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany w stosunku, do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, istnieje możliwość zakwalifikowania go jako samodzielnego obiektu budowlanego, a w konsekwencji nałożenia wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ, odnosząc się do kwestii zaniżenia działek, bo to ona, a nie samo tylko utwardzenie stanowi sedno zarzutu wskazanego przez wnioskodawców uznał, że prace związane z niwelacją, nadsypaniem czy też obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Tego rodzaju prace nie doprowadzają bowiem do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Budowle ziemne to bowiem wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem malej architektury, wykonane z ziemi. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy i istnieć w kategoriach obiektywnych. W związku z powyższym, organ uznał, że nie może wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko umorzenie postępowania. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest przepis art. 105 § 1 k.p.a., przy czym organ prowadzący postępowanie powinien z urzędu badać, czy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne lub negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Skarżący, pismem z dnia [...] września 2018 r., wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, wskazując na brak zgody sąsiadów na prace na granicy nieruchomości. W ocenie skarżących, zaniżenie terenu powinno zostać zatwierdzone w starostwie, a jeżeli jest to samowolne zaniżenie terenu nadzór budowlany powinien nakazać wstrzymanie prac i przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego lub wykonanie robót zapobiegających niekorzystnemu działaniu na terenach sąsiednich.

Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że uwzględniając przepisy ustawy Prawo budowlane, obowiązującej w dacie wykonywania robót budowlanych (wrzesień - październik 2013) - Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, na wykonanie omawianych robót nie było wymagane posiadanie decyzji pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego). Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 "Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 - 3, 5-19 i 20a - 21". Stąd wówczas wymagane było dokonanie zgłoszenia, który to obowiązek został dopełniony. Organ wyjaśnił, że inwestor dokonał zgłoszenia, na które organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie odnosiło się do utwardzenia powierzchni gruntu - obejmującego istniejąca komunikację wewnętrzną działki budowlanej, które miało zostać wykonane z kostki brukowej betonowej na podbudowie ze żwirobetonu na działce nr [...] i [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Utwardzenie terenu zostało wykonane na przełomie września i października 2013 r., natomiast zgłoszenie w tej sprawie zostało złożone w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. - stąd zarzut odwołania, jakoby przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przed formalnym ich zgłoszeniem jest bezzasadny.

Organ odwoławczy wskazał również, że poprzez urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Słuszne jest twierdzenie organu I instancji, iż utwardzenie powierzchni gruntu będzie zaliczane do urządzeń wtedy gdy funkcjonalnie będzie połączone z budynkiem (budowlą) w stosunku do którego spełnia role służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. W przedmiotowym przypadku utwardzenie powierzchni gruntu zostało zrealizowane w celu umożliwienia dojazdu do budynku mieszkalnego, umiejscowionego w głębi działki. Od tego czasu inwestor wykonał podbudówkę z betonu w obrębie budynku mieszkalnego. Kosta brukowa została ułożona w kształcie litery "L". Nadto kontynuował podbudowę na istniejącym dojeździe, wykonując dwa betonowe pasy. Obecnie jest w trakcie układania kostki brukowej na istniejącej podbudowie w stronę drogi powiatowej ([...]). Tym samym urządzenie budowlane (utwardzenie) pozostaje w związku funkcjonalnym z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym w części tylnej działki, w stosunku do którego będzie spełniać funkcję służebną. Stąd na jego budowę wymagane było zgłoszenie w dacie jego powstawania. Przy czym jak wynika z kontroli z dnia [...] grudnia 2018 r. roboty budowlane polegające na utwardzeniu nie zostały jeszcze zakończone, bowiem pozostała jeszcze do ułożenia kostka brukowa na dojeździe do ww. drogi powiatowej, co spowoduje podniesienie poziomu gruntu o 15 – 20 cm. Niemniej jak wskazano wyżej, obecnie obowiązujące przepisy prawa nie wymagają na wykonanie utwardzenia ani pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Natomiast dotychczas wykonane utwardzenie nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się z kolei do kwestii zaniżenia terenu działek nr [...] i [...] w stosunku do działek sąsiednich, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren działki sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". W przedmiotowym przypadku teren działek nr [...] i [...] w [...] przy ul. [...] został zaniżony, a wody opadowe pozostają na ich terenie, nie są kierowane na działkę sąsiada. Stąd nie zachodzi naruszenie wskazanego przepisu prawa. Natomiast w sytuacji gdy zachodzą podnoszone przez odwołujących się szkody, mogą oni zwrócić się z pozwem do sądu cywilnego.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższe oznacza, że zasadne stało się umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego, ze względu na to, że stało się ono bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarżący wskazali, że [...] C. nie dokonał zgłoszenia, ani nie otrzymał pozwolenia na korytowanie przejazdu do głębokości ponad 0,55 cm i rozpoczęciu prac utwardzających przejazd o szerokości 3 m i 110 m długości na przełomie września i października 2011 roku. Zlecony przez p. C. wykop został wykonany na przejeździe przez Zakład Wodociągowo-Kanalizacyjny w [...] w powyższym terminie. Przez 8 lat nie została położona kostka brukowa, nie wykonano żadnego zabezpieczenia przed osuwającą się ziemią z nieruchomości skarżących, jak również nie dokonano przywrócenia powierzchni gruntu do pierwotnego poziomu, co zostało zlecone w ocenie technicznej z listopada 2016 roku i września 2017 roku. Skarżący podkreślili, że po wykonaniu wykopu ogrodzenia ich oraz syna ulegają niebezpiecznemu przechyleniu i grożą przewróceniem. Stan ten zmusza ich do prowizorycznego zabezpieczenia ogrodzeń. Spływająca woda deszczowa tworzy na przejeździe p. C. bajora, które dodatkowo podmywają grunt ich nieruchomości.

Skarżący wskazali, że organ powołuje się na przepisy Prawa Budowlanego, które mówią, że do wykonania prac na przejeździe potrzebne jest tylko dokonanie zgłoszenia i obowiązek ten został spełniony. Jednakże zastrzeżenia z art. 29-31 mówią, że "organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłodzenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzji o warunkach budowy lub spowodować - zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wprowadzenie, utrwalenie, bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W ocenie skarżących, przewlekłość sprawy, a także interpretacja Prawa Budowlanego traktowana jest wybiórczo. Zgromadzone dokumenty dotyczą części działki P. E. i S. C., gdzie usytułowany jest ich budynek mieszkalny, a nie przejazd o którym mowa. Nie jest to również działka o numerze [...] granicząca z działką skarżących. Skarżący wskazali również na brak pozwolenia na utwardzenie powierzchni gruntu drogi wewnętrznej. Prawo jasno mówi, że "Ponadto utwardzenie gruntu na działkach budowlanych, o których mowa w art. 29, ust. 2 pkt 5 Prawa Budowlanego zaliczane jest do urządzeń budowlanych (art. 3, pkt. 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Wymiary zamierzonego utwardzenia (szerokość 3m i długość 110 m), a także sposób jego wykonania (zaniżenie terenu do ok. 55 cm, budowa dwóch pasów dojazdowych i utwardzenie terenu) oznaczają budowę drogi wewnętrznej. Ta z kolei jako obiekt liniowy stanowi budowlę (art. 3, pkt. 3 i 3a Prawa Budowlanego), którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3, pkt 7 i 6 w związku z art. 28, ust. 1 Prawa Budowlanego) i nie została zwolniona z obowiązku jego uzyskania w art. 29 Prawa Budowlanego)".

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., złożonym w odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest sprawdzenie legalności i prawidłowości wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu wraz z wykonaniem dwóch betonowych pasów dojazdowych i zaniżenia działek o nr ewidencyjnym [...] i [...] położonych w miejscowości [...], przy [...]. W wydanej decyzji, organ odniósł się więc do dwóch odrębnych kwestii, tj. legalności i prawidłowości wykonanego utwardzenia oraz legalności i prawidłowości wykonanego zaniżenia działek [...] i [...], stwierdzając ostatecznie, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Analizując pierwsze z zagadnień, organ uznał, że dla przeprowadzenia prac polegających na utwardzeniu terenu, wymagane było jedynie ich zgłoszenie, inwestor dopełnił ciążącego na nim obowiązku, a organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu. W ocenie organu, jedynie w sytuacji gdyby utwardzenie gruntu stało się obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany w stosunku do którego miało zapewnić możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, istnieje możliwość zakwalifikowania go jako samodzielnego obiektu budowlanego a w konsekwencji nałożenia wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się natomiast do zaniżenia terenu, organ uznał, że kwestia ta jest poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego, bowiem nie powoduje kierowania na działki sąsiednie wód opadowych. Skarżący podkreślają natomiast, że wykonane zaniżenie działek sąsiada powoduje osuwanie się ziemi z ich nieruchomości a także niebezpieczne przechylenie ogrodzenia i z powyższych przyczyn domagają się interwencji organu nadzoru budowlanego.

W ocenie Sądu, stanowisko organu dotyczące utwardzenia terenu (rozumianego tu jako odrębne od zaniżenia roboty budowlane) jest co do zasady słuszne. Z akt sprawy nie wynika by w tym zakresie inwestor dopuści się naruszenia prawa. Swoje oczekiwania co do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, skarżący opierają na treści art. 30 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;

2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;

3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;

4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie ma możliwości zastosowania powyższego przepisu. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę następuje bowiem w sprzeciwie organu zgłoszonym przed rozpoczęciem wykonywania robót. Z akt sprawy wynika natomiast, że utwardzenie terenu już rozpoczęto a organ nie zgłosił sprzeciwu od realizacji tego zamierzenia. Tym samym, brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu w zakresie w jakim dotyczy zaniżenia terenu jest jednak błędne. Nie jest wystarczające stwierdzenie organu, że prace związane z niwelacją, nadsypaniem czy też obniżeniem terenu działki co do zasady nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dokonanie przez organ rozdzielania prac dokonywanych na działkach [...] i [...] na część obejmującą utwardzenie gruntu i zaniżenie terenu jest niewłaściwe. Zdaniem Sądu, zaniżenie terenu inwestycji nie ma samodzielnego charakteru i należy je klasyfikować jako wstępny etap wykonywania utwardzenia gruntu. Z akt sprawy wynika bowiem, że zaniżenie terenu nastąpiło w celu ułożenia w tym miejscu kostki brukowej. Także bezpośredni wykonawca obniżenia terenu, tj. [...] Sp. z o.o. wskazuje, że przeprowadził prace polegające na korytowaniu części działki. Prace te to czynność polegająca na usunięciu warstwy nawierzchni wzdłuż kierunku planowanej budowy drogi. Jest to więc czynność wstępna, której następstwem powinno być wypełnienie powstałego wskutek korytowania wgłębienia warstwą innej nawierzchni np. kostki brukowej, płyt betonowych i tym podobnych. Zakład Wodociągowy wyjaśnił jednak, że w obecnym stanie faktycznym, po wykonaniu korytowania nie doszło do kolejnego etapu prac. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ winien potraktować zaniżenie terenu jako część wykonanych robót budowlanych, które mają na celu utwardzenie terenu. Badając więc przedsięwzięcie inwestora jako funkcjonalną całość, organ winien we wszystkich aspektach ocenić jego legalność i prawidłowość.

Zauważać również należy, że w momencie składania przez inwestora zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu (tj. w dniu [...] sierpnia 2013 r.), zgłoszenie to było wymagane przepisami prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dla robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie było wymagane pozwolenie na budowę, ale na mocy art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, konieczne było ich zgłoszenie. Obecnie obowiązujące przepisy nie nakładają już na inwestora obowiązku zgłoszenia tych robót.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Na mocy art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Powyższe oznacza, że w sytuacji gdy roboty budowlane wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w sposób mogący spowodować zagrożenie, nieprawidłowo zgłoszonych, czy wykonywanych inaczej niż wskazano w pozwoleniu czy projekcie lub przepisach, organ nadzoru budowlanego może nakazać zaniechania dalszych prac, nakazać rozbiórkę bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zwrócić również należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale składu 7 sędziów z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt: II OPS 1/16 (ONSAiWSA 2017/1/2), wskazał również jednoznacznie, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.

Wobec powyższego, należy wskazać, że stanowisko organu, który przyjął, że prowadzone roboty budowlane wymykają się kontroli ich legalności i prawidłowości jest chybione. Umorzenie prowadzonego postępowania było bezpodstawne. Organ winien bowiem przyjąć, że prace polegające na zaniżeniu terenu stanowiły część składową robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. Roboty takie uznać więc należy za podlegające nadzorowi organów budowlanych. Mimo, że obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują dla wykonania takich robót obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy nawet ich zgłoszenia, kierując się stanowiskiem zawartym w cytowanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy, że organ ma kompetencje do tego by badać prawidłowość i legalność tych robót. Wobec powyższego organ, ponownie rozpoznając sprawę, kierując się powyższymi wytycznymi, powinien ocenić wykonane roboty budowlane, w zakresie tego czy nie powodują one zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub czy nie są one prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Organ winien zwrócić szczególną uwagę na podkreślane przez skarżących zagrożenie jakie wiąże się zaniżeniem terenu i wpływem tej sytuacji na stabilność ogrodzenia. Organ winien uzupełnić materiał dowodowy sprawy o opinie techniczne na jakie powołują się skarżący w treści skargi (z listopada 2016 r. i września 2017 r.). nadto, organ winien uwzględnić ustalenia dotyczące bezpieczeństwa ogrodzenia poczynione w postępowaniu dotyczącym ogrodzenia pomiędzy działkami [...] i [...] w którym wydane w sprawie decyzje uchylono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt: II SA/Po 430/18. Następnie, po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w przypadku stwierdzenia przez wykonane roboty zagrożenie bezpieczeństwa lub naruszenie przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 Prawa budowalnego), organ winien zastosować przewidziane w przepisach prawa materialnego sankcje (art. 50 i 51 Prawa budowlanego).

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ prawa materialnego, wydane w sprawie decyzje podlegają uchyleniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.