Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 968/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 60 poz 1 art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie  drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz  zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych  odnoszących się do transportu drogowego.
article: art. 92 a ust. 1 i 6, art. 93 ust. 3 w związku z art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
article: art. 24
journal: Dz.U. 2012 poz 1155
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - tekst jedn.
article: § 3 i 4
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 189a § 2 pkt 1-3, art. 189d;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. sp.k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1229/18 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. sp.k. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 września 2018 r. nr BP.501.898.2018.1091.WA7.4972 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 1229/18 oddalił skargę M. Bis Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. (dalej: spółka, strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z 11 września 2018 r. nr BP.501.898.2018.1091.WA7.4972 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 5 kwietnia 2018 r., w Warszawie na drodze krajowej poddano kontroli drogowej samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...], kierowany w imieniu spółki przez M. C. Realizowany był krajowy transport drogowy rzeczy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie ustaleń ww. kontroli, decyzją z 29 czerwca 2018 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za naruszenia: niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie; przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną godzinę; skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, które złożył jej prokurent samoistny, GITD powołaną decyzją, działając na podstawie art. 4 pkt 22 lit. h), art. 92a ust. 1, 2 i 6, art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 z późn. zm.; dalej: u.t.d.), art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, 1p. 1.4, 1p. 5.1, Ip. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 4, art. 6, art. 8, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 (Dz. U. UE L 300 z 14.11.2009, str. 51, ze zm.; dalej: rozporządzenie 561/2006) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i nałożył karę pieniężną w tej samej wysokości, tj. 10.000 zł.

GITD przedstawił obowiązujące przepisy dotyczące nakładania kar pieniężnych na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 92a u.t.d.), wyłączające nałożenie kary (art. 92b ust. 1 -2 u.t.d.) za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz oraz normy wyłączające odpowiedzialność w sprawie nałożenia kary pieniężnej (art. 92c ust. 1 u.t.d.).

W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d., który określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia w nim wymienione.

Organ odwoławczy za błąd organu I instancji uznał przypisanie stronie, że nie dopełniła ciążącego na niej obowiązku i nie zgłosiła do licencji nr [...] pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. W związku z powyższym odstąpił od nałożenia kary pieniężnej 800 zł w tym zakresie za niezasadnie stwierdzone naruszenie z Ip. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.

Natomiast, odnośnie naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, zdaniem GITD analiza zapisów z protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała trzy naruszenia w okresach: od godz. 19:42 dnia 27 marca 2018 r. do godz. 08:44 dnia 31 marca 2018r. (przekroczono maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 9 godzin i 35 minut); od godz. 20:45 dnia 19 marca 2018r. do godz. 13:10 dnia 23 marca 2018r. (przekroczono maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 9 godzin i 43 minuty); od godz. 15:28 dnia 11 marca 2018r. do godz. 12:02 dnia 15 marca 2018r. (przekroczono maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu o 10 godzin i 44 minuty). Nie stwierdzono w żadnym z przypadków zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006. Łączna wysokość kar pieniężnych za ww. naruszenia wyniosła 5.900 zł.

Z kolei co do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, według GITD, analiza zapisów protokołu kontroli oraz danych cyfrowych z karty kierowcy oraz urządzenia rejestrującego po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerwy napięcia wykazała, że w okresie od 12 marca 2018 r. do 4 kwietnia 2018 r. kierowca 12 razy skrócił dzienny czas odpoczynku, a nie stwierdzono zapisów dających podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia 561/2006, co skutkowało nałożeniem łącznie kar w wysokości 14.200 zł.

W tej sytuacji łączna kara za stwierdzone naruszenia z załącznika nr 3 do u.t.d. wyniosłaby 20.100 zł, ale z uwagi na treśc art. 92a ust. 2 u.t.d., że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10.000 zł, GITD ograniczył ją do tej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów strony, podnoszących brak prawidłowego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania kontrolowanego kierowcy w charakterze świadka podczas kontroli drogowej i w związku z tym formy protokołu przesłuchania świadka, GITD przywołał art. 68 k.p.a., regulujący zasady sporządzania protokołu z czynności i uznał, że sporządzony podczas kontroli drogowej protokół przesłuchania świadka zawierał wszystkie wymagane elementy. Na jego ważność nie wpłynęło błędne pouczenie świadka co do kary za składanie fałszywych zeznań, gdyż osoba przesłuchiwana jest świadoma negatywnych konsekwencji prawnych w przypadku złożenia fałszywych zeznań.

Nie podzielił GITD także zarzutu wymuszenia zeznań na kontrolowanym kierowcy przez funkcjonariuszy Policji. Kierowca miał prawo złożenia uwag do protokołu bądź odmówienia jego podpisania. Natomiast kierowca nie tylko podpisał protokół przesłuchania świadka bez wnoszenia uwag, ale i własnoręcznie oświadczył pod zeznaniami: "zgodne z moim zeznaniem M. C.".

Co do wniosku dowodowego strony o ponowne przesłuchanie kontrolowanego kierowcy w charakterze świadka GITD zauważył, że strona nie wskazała konkretnych faktów, które chciałaby udowodnić tymi zeznaniami, a przeprowadzenie kolejnych dowodów na bliżej niesprecyzowaną okoliczność faktyczną zmierzałoby jedynie do przedłużenia postępowania. Organ podniósł, że protokół przesłuchania świadka sporządzony podczas kontroli oraz podpisany przez kierowcę i osobę dokonującą kontroli jest dokumentem urzędowym.

Odnosząc się do argumentów strony, że wykonywane były przewozy wyłączone spod stosowania rozporządzenia 561/2006 na podstawie jego art. 13 ust. 1 lit. n), to spółka musiałaby przewozić wyłącznie odpady lub tusze zwierzęce nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, a sama wskazała, że w skład przewożonych towarów wchodziły opakowania zwrotne, boxy, palety, produkty wycofane ze sprzedaży po upływie okresów promocyjnych, towary uszkodzone lub niepełnowartościowe oraz przeterminowane produkty spożywcze.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d., gdyż strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy, określonych wprost w przepisach unijnych: rozporządzeniu nr 165/2014 oraz rozporządzeniu 561/2006. Spółka nie przedstawiła żadnych dowodów mogących zwolnić stronę z odpowiedzialności na podstawie art. 92b u.t.d. Spółka ograniczyła się jedynie do złożenia wyjaśnień i deklaracji, że kierowca nieprawidłowo operował tachografem. Nie wykazała, aby zapewniła właściwą dyscyplinę i organizację pracy, a wręcz wskazane przez spółkę opisy naruszeń kierowcy oraz okazane wizualizacje wskazywały, że nie zapewniała właściwej organizacji oraz dyscypliny pracy. Organ zauważył, że w przypadku, gdy kierowca nieprawidłowo operował selektorem mógł wykonać wydruk z urządzenia rejestrującego, w którym wskazałby przyczynę niezastosowania się do przepisów czasu pracy kierowcy. Stąd przesłuchanie kierowcy na okoliczność przyczyn powstałego naruszenia nie zmieniłoby ustaleń skrócenia dziennego czasu odpoczynku i nie zastąpiłoby skutecznie dowodu z dokumentów uzasadniających odstępstwo od reguł przestrzegania czasu pracy. Zaznaczył, że dowód z zeznań świadków mógłby uzupełnić lub wyjaśnić wątpliwości wynikające z treści dowodów źródłowych, ale nie może ich zastąpić.

Organ odwoławczy podał, że strona także nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu, powodujących zwolnienie z odpowiedzialności na mocy art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która to powinność spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem Ip. 1.4, Ip. 5.1 oraz lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d. były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Wpływ ten przejawiał się w braku kontroli nad kierowcą oraz braku reakcji na popełniane przez niego naruszenia.

W opinii GITD postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi spółki, uznał ją za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił.

Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz.1481), były przepisy u.t.d. w brzmieniu sprzed wejścia w życie wspomnianej nowelizacji.

Mając na uwadze ustalenia kontroli drogowej przeprowadzonej 5 kwietnia 2018 r., podczas której stwierdzono m.in. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną godzinę oraz skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę oraz treść art. 92a ust. 1, 2, 6 u.t.d, zdaniem WSA, taryfikacja kar przewidziana w u.t.d. powoduje, że ich typizacja wymaga ustalenia każdego przypadku naruszenia prawa na podstawie dokumentów, z których część pochodzi z urządzeń specjalnie dedykowanych do rejestracji czasu pracy kierowców. Opierając się na aktach sprawy, WSA stwierdził, że orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny i wyczerpujący postępowanie, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły adekwatny stan faktyczny. Podkreślił, że stan ten został zrekonstruowany na podstawie danych pochodzących z urządzeń lub ewidencji albo dokumentów specjalnie wytwarzanych w celu dokumentowania czynności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiadało kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a. Organ przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, wskazał dowody w oparciu, o które poczynił te ustalenia, wskazując jednocześnie dlaczego odmówił uwzględnienia zarzutów podnoszonych przez stronę. Wskazał jednocześnie podstawę prawną rozstrzygnięcia. Odniósł się przy tym to każdego zarzutu strony i dokładnie wyjaśnił zasadność przyjętego stanowiska. Strona podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. nie skonkretyzowała na czym polegały poszczególne uchybienia organu, w jakim zakresie ustalenia nie odpowiadają treści dokumentów zebranych w sprawie. Sąd I instancji zauważył, że o ile na organie ciążył obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez stronę przepisów o transporcie drogowym (z którego to obowiązku organ się w pełni wywiązał), to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu nie było możliwe przyjęcie twierdzeń co do braku podstaw uznania odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej. Okoliczności, na które strona powoływała się w odwołaniu (powtórzone w skardze) były gołosłowne i nie miały oparcia w dowodach, bo strona ich nie przedstawiła. Nie zostały też udokumentowane w sposób właściwy (adnotacje na wykresówce, wydrukach lub planie pracy). Sąd zauważył, że nie można mówić o naruszeniu zasady zaufania, gdyż organ prowadził postępowanie i stosował prawo zgodnie ze standardami oraz utrwaloną w tej dziedzinie konwencją. Strona miała wszelkie gwarancje procesowe i z nich korzystała, a organ czytelnie i prawidłowo wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia.

Co do zarzutów naruszenia art. 92b i 92c ust. 1 u.t.d., WSA zgodził się ze stanowiskiem organów, że to na spółce jako przedsiębiorcy transportowym spoczywał obowiązek właściwej organizacji pracy kierowców, mający na celu przeciwdziałanie naruszeniom wymogów ustawy. Przedsiębiorca bowiem wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów, tak krajowych, jak i unijnych. Według WSA, dla uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej nie wystarczyło wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Przedsiębiorca chcąc uwolnić się od odpowiedzialności powinien wykazać, że przedsięwziął wszystkie niezbędne środki zapobiegające powstaniu naruszenia prawa i jego przyczyny, czego skarżąca nie uczyniła. Sąd zgodził się z GITD, że strona nie może oczekiwać od organu, który ujawnił oczywiste naruszenia przepisów, że będzie poszukiwał także dowodów na okoliczności mogące wyłączyć jej odpowiedzialność za te naruszenia.

Skarżąca nie przedłożyła dowodów wyłączających jej odpowiedzialność, a jej wyjaśnienia nie dowodziły właściwej dyscypliny i organizacji pracy, którą ma zapewnić na podstawie art. 10 rozporządzenia 561/2006 i za której brak ponosi odpowiedzialność. Kierowca przesłuchany w toku kontroli zeznał, że naruszenia wynikały z potrzeb firmy transportowej. W przypadku błędnego używania tachografu to kierowca, który wadliwie używa urządzenia rejestrującego winien był niezwłocznie wykonać wydruk z tachografu i wskazać na nim przyczynę niestosowania się do przepisów czasu pracy kierowcy.

Odnośnie zarzutu doręczenia decyzji prokurentowi samoistnemu strony, z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika, WSA wyjaśnił, że organ doręczał pisma jak i również decyzję na wskazany adres spółki. Fakt, że doręczył je prokurentowi samoistnemu, a nie ustanowionemu pełnomocnikowi w tym konkretnym przypadku nie powodowało takiej wadliwości decyzji, która skutkowałaby koniecznością jej uchylenia. Zgodził się, że prawidłowe doręczenie powinno nastąpić na ręce pełnomocnika. Nie zmieniało to jednak faktu, że korespondencja była kierowana na poprawny adres, wszelkie pisma procesowe spółki były składane w terminie, a zatem pełnomocnik miał możliwość zaznajomienia się z pismami kierowanymi przez organ. Błąd ten nie spowodował żadnych konsekwencji procesowych dla skarżącej. Tym samym nie mogło to skutkować koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Zaznaczył WSA, że spółka we wszelkich pismach jako adres korespondencji wskazywała adres swojej siedziby, na który organ kierował korespondencję do strony.

Spółka nie przedstawiła także żadnych dowodów na wykonywanie przewozów wyłączonych spod stosowania rozporządzenia 561/2006, co GITD wykazał.

W ocenie WSA nie budziło wątpliwości, że doszło do opisanego wyżej naruszenia przepisów u.t.d. Przewidziana za te naruszenia kara pieniężna, jako instrument władztwa administracyjnego nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie tej odpowiedzialności. Wina i stopień zawinienia nie są przesłankami nałożenia kary pieniężnej, a badanie świadomości i stosunku przedsiębiorcy do danego naruszenia prawa nie ma znaczenia dla możliwości wymierzenia kary.

Z orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodziła się spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Wyrok zaskarżyła w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku art. 10 § 1 k.p.a. i art. 30 k.p.a. oraz art. 40 § 2 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż organ II instancji nie naruszył przepisów k.p.a. i zapewnił prawidłowe doręczania decyzji, a co za tym idzie czynny udział w postępowaniu odwoławczym, mimo, iż w istocie decyzja nie została doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, a w konsekwencji nie weszła do obrotu prawnego;

2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż organ II instancji nie naruszył przepisów k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mimo iż:

a) nie przeprowadzono dowodu z zeznań wnioskowanego przez stronę świadka: M. C., pomimo iż okoliczności faktyczne ustalone na podstawie zeznań ww. osoby miały istotne znaczenie dla niniejszej sprawy;

b) nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, pomimo iż okoliczności faktyczne ustalone na podstawie zeznań ww. osoby miały istotne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Powyższe uchybienia procesowe organów administracji stanowiły istotne naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 92 a ust. 1 i 6 u.t.d. ( Dz. U. 2017 poz. 2200), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. norm prawnych ii bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż strona ponosi odpowiedzialność za naruszenia stwierdzone w toku kontroli, pomimo zaistnienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność strony, przewidzianych w art. 92b ust. 1 i ust.2 u.t.d. oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

2. art. 93 ust. 3 w związku z art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji jego niezastosowanie pomimo wystąpienia okoliczności określonych w art. 92b oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca kasacyjnie wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według spisu kosztów, który zostanie przedłożony na rozprawie, a w razie jego nieprzedłożenia, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżąca spółka powołała argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 21 września 2022 r. na mocy art. 15zzs4 ust. 3 (Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów) w zw. z ust. 1 (W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 30 listopada 2022r., o czym zawiadomiono strony. Żadna ze stron, prawidłowo zawiadomiona, nie zgłaszała, aby nie wystąpiły przesłanki, które zadecydowały o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego.

Przechodząc do rozpoznania skargi należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Formułując zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por.: wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 519/1715 grudnia 2010 r.; 2680136). Z kolei naruszenie prawa materialnego, do którego odwołuje się podstawa z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Tych wymogów rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia. Pomimo jej wad konstrukcyjnych, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA z 2010r., z.1, poz. 1) możliwa była rekonstrukcja treści zarzutów na podstawie skonfrontowania ich treści z uzasadnieniem skargi kasacyjnej. W ten sposób odczytane zarzuty doprowadziły Sąd odwoławczy do konkluzji, że nie są one zasadne i nie mogły zostać uwzględnione.

Jako niejasny i niekonsekwentny należało uznać zarzut sformułowany w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie prawa przez Sąd I instancji wskutek oddalenia skargi, mimo że decyzja organu odwoławczego miała nie wejść do obrotu wskutek tego, że nie została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi, co też nie zagwarantowało stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim wymaga wyjaśnienia, że w trakcie postępowania odwoławczego GITD uzupełnił postępowanie wyjaśniające o pismo Starostwa Powiatowego w Wadowicach, który to dowód spowodował odstąpienie przez GITD od nałożenia kary z lp.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Dlatego poinformowanie spółki o tym dowodzie dopiero w skarżonej decyzji było naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ale nie wywołującym negatywnych skutków, skoro GIDT wykluczył naruszenie z lp. 1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Ponadto to decyzja GITD nie została doręczona pełnomocnikowi spółki, więc ten fakt nie mógł mieć wpływu na postępowanie toczące się przed wydaniem tej decyzji, a przynajmniej skarżąca takiego wpływu nie wykazała. Nie budzi wątpliwości, że to decyzja GITD została doręczone spółce, a nie jej pełnomocnikowi. Należy jednak zauważyć, że w pełnomocnictwie z 9 lipca 2018 r., złożonym po wydaniu decyzji przez organ I instancji i przed złożeniem przez spółkę odwołania (sporządzonego przez prokurenta spółki a nie ustanowionego pełnomocnika) zaznaczono, że wszelką korespondencję należy kierować na adres siedziby spółki (kopia pełnomocnictwa, k. – 80 akt adm.) i na ten adres została przesłana decyzja GITD, jednakże na nazwisko prokurenta samoistnego spółki, a nie na nazwisko pełnomocnika (por. zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji GITD w aktach adm.). Spółka w terminie 30 dni od odbioru ww. decyzji GITD wystąpiła ze skargą do WSA. Skargę podpisał prezes zarządu spółki.

Zdaniem NSA, w świetle powyższych ustaleń, wnioski skarżącej i ich argumentacja są nielogiczne i niekonsekwentne. Gdyby bowiem uznać za zasadny pogląd spółki o nieprawidłowym doręczeniu decyzji organu odwoławczego, jak tego wymaga art. 40 § 2 k.p.a., tzn. niedoręczeniu decyzji odwoławczej pełnomocnikowi strony ustanowionemu w sprawie, należałoby konsekwentnie uznać, że ta decyzja nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji Sąd I instancji powinien był odrzucić skargę jako niedopuszczalną, bo wniesioną od decyzji, która jeszcze do obrotu prawnego nie weszła. Takiego zaś wniosku skarga kasacyjna nie zawiera. Zawiera tylko wniosek o uchylenie wyroku Sądu I instancji, nie wskazując dalszych oczekiwanych czynności w sprawie. Taka konstrukcja zarzutu i wniosek skarżącej kasacyjnie, zdaniem NSA, oznaczają, że spółka przyjęła, że decyzja GITD jednak weszła do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne. Już sam fakt, że skarżąca jednak od tej decyzji wniosła skargę i to w ustawowym terminie potwierdzał, że nie kwestionowała okoliczności, że decyzja GITD weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne.

W warunkach niniejszej sprawy, uchybienie procesowe polegające na niedoręczeniu decyzji organu odwoławczego pełnomocnikowi skarżącej (naruszenie art. 40 § 2 k.p.a.), ale na adres wskazany w pełnomocnictwie, nie mogło być kwalifikowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka, co należy podkreślić, pomimo podnoszonej nieprawidłowości w doręczeniu decyzji pełnomocnikowi, wniosła w terminie skargę od tej decyzji. Dlatego w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych stanowisko spółki o braku wejścia do obrotu prawnego decyzji GITD byłoby zbyt daleko idące. Należy pamiętać, że doręczenie decyzji ma charakter gwarancyjny i ma na celu zapewnienie stronie prawa do sądu. Uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy, że do doręczenia w ogóle nie doszło, nakładałoby na stronę obowiązek złożenia kolejnej skargi, a więc nie byłoby w interesie skarżącej, tym bardziej, że skarżąca oczekiwała tylko uchylenia wyroku WSA w całości. Takie postępowanie stanowiłoby nadmierny formalizm, który prowadziłby jedynie do niepotrzebnego przewlekania i mnożenia postępowań. Nie można pominąć, że skarga wniesiona do WSA, mimo że sporządzona przez prezesa zarządu spółki, została profesjonalnie przygotowana i zawierała zarzuty merytoryczne.

Ponadto skarżąca nie wskazała, która z jednostek art. 30 k.p.a. została naruszona, gdyż przepis ten składa się z kilku jednostek, a z art. 183 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika obowiązek szczegółowego określenia przepisu, którego naruszenie się zgłasza.

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej niekonsekwentny i wewnętrznie sprzeczny nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie rezultatu (por. wyroki NSA z: 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 519/17; 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; postanowienie NSA z 22 września 2022 r., sygn. akt I OZ 427/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Następnym przedmiotem sporu pozostaje odpowiedzialność spółki jako przedsiębiorcy transportowego za zaniechania lub działania jego kierowcy, w tym okoliczności uwalniające przedsiębiorcę od tej odpowiedzialności i rozkład ciężaru dowodów w tym zakresie. Przywołany przez skarżącą wyrok NSA odnosił się do innego stanu faktycznego, a przy tym utrwalone zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że na przedsiębiorcy ciąży obowiązek przedstawienia, a co najmniej wskazania dowodów wyłączających odpowiedzialność przewoźnika

(por. wyroki NSA z: w sprawie II GSK 4055/16; 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 580/19; 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1462/18).

Spółka kwestionowała ustalenia organów, ale nie w zakresie przebiegu kontroli drogowej w dniu 5 kwietnia 2018 r. i stwierdzonych podczas niej naruszeń. Skupiła się na nieprzeprowadzeniu dowodów z zeznań świadka -kierowcy M. C., że stwierdzone naruszenia były wynikiem jego samodzielnego działania, których spółka jako przewoźnik nie mogła przewidzieć ani się nie godziła na nie, a także na nieprzeprowadzeniu dowodu z przesłuchania strony, że nie miała świadomości o naruszeniach czasu jazdy przez ww. kierowcę i nie miała na te naruszenia wpływu.

Co do zeznań kierowcy, WSA słusznie podzielił pogląd GITD, że kierowca został przesłuchany podczas ww. kontroli, będąc pouczony o skutkach karnych składania fałszywych zeznań, złożył spontaniczne zeznania, które opatrzył oświadczeniem: "zgodne z moimi zeznaniami" i podpisem, a co do których nie ma podstaw, aby je podważać. Z tej samej kontroli został sporządzony protokół, który kierowca podpisał i nie zgłosił żadnych zastrzeżeń.

Z treści sporządzonego protokołu kontroli wynikało, że przewóz drogowy wykonywany był pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące i na podstawie danych cyfrowych z karty pracy kierowcy oraz urządzenia rejestrującego, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci przerw napięcia, obejmujących okres od 8 marca 2018 r. do 5 kwietnia 2018 r. stwierdzono naruszenia przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu i skrócenia dziennego czasu odpoczynku.

Należy podkreślić, że Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por.: wyroki NSA z: 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1062/10; 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 440/14; w sprawie II GSK 4055/16). Spółka nie podważała wartości dowodowej tego dokumentu.

Wynikająca z protokołu kontroli liczba stwierdzonych naruszeń w okresie od 8 marca do 5 kwietnia 2018 r. potwierdzała wiarygodność zeznań kierowcy, których to ustaleń skarżąca zdawała się nie zauważać. Ponadto w myśl art. 16 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwa transportowe sporządzają rozkład jazdy oraz plan pracy zawierające w odniesieniu do każdego kierowcy nazwisko, miejsce bazy pojazdu oraz ustalony z góry harmonogram różnych okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności.

Z kolei w myśl art. 32 ust. 1 zd. pierwsze rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE L z 201 r. poz. 60, s. 1; dalej: rozporządzenie 165/2014), przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Natomiast na mocy art. 33 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 przedsiębiorstwa transportowe są odpowiedzialne za zapewnienie, by ich kierowcy byli właściwie wyszkoleni i poinstruowani w zakresie prawidłowego działania tachografów, zarówno cyfrowych, jak i analogowych, przeprowadzają regularne kontrole, by zapewnić właściwe użytkowanie tachografów przez swoich kierowców.

Ponadto na podstawie art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 z późn. zm.) pracodawca był obowiązany: poinformować kierowców o obowiązujących ich przepisach z zakresu czasu pracy, w sposób przyjęty u danego pracodawcy (pkt 1) oraz uzyskać od kierowcy oświadczenie na piśmie (pkt 2): o wymiarze zatrudnienia albo o niepozostawaniu w zatrudnieniu u innego pracodawcy, o przeciętnej tygodniowej liczbie godzin wykonywanych przewozów drogowych lub innych czynności, na innej podstawie niż stosunek pracy, albo o ich niewykonywaniu. Ponadto na mocy art. 25 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców pracodawca prowadził ewidencję czasu pracy kierowców, m.in. w formie wydruków danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 2); plików pobranych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego (pkt 3). Ponadto na podstawie ust. 1b ww. art. pracodawcy, którzy prowadzą ewidencję w formie wskazanej w ust. 1, lub których dotyczy ust. 1a, zobowiązani są do prowadzenia indywidualnych kart ewidencji nieobecności pracownika w pracy z podziałem na rodzaj i wymiar.

Powoływane przez skarżącą uregulowania § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 z późn. zm.) nakazywały pobieranie danych co najmniej raz na 28 dni (dane z karty kierowcy) i raz na 90 dni (dane z tachografu cyfrowego), co nie mogło być interpretowane, ze tylko raz w tym okresie przedsiębiorca miał pobierać te dane. Miał to czynić nie rzadziej niż w sposób w rozporządzeniu wykonawczym podany, ale równocześnie w sposób umożliwiający wywiązanie się z obowiązków nałożonych w rozporządzeniach: 561/2006 i 165/2014 i ustawie o czasie pracy kierowców.

Dlatego na podstawie powołanych uregulowań niewiarygodne były twierdzenia skarżącej, że nie wiedziała o naruszeniach stwierdzonych podczas kontroli w dniu 5 kwietnia 2018r., nawet i z tego powodu, że nie wskazywała, aby kierowca samowolnie, bez jej zgody wykonywał przewozy, których spółka była stroną, czyli bez jej zgody korzystał z jej pojazdów, a przecież posiadał dokumenty przewozowe podczas kontroli.

Dlatego nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z uzupełniających zeznań świadka M. C., gdyż w świetle powyższych uregulowań były wystarczające i wiarygodne, a tłumaczenia strony o braku wiedzy co do aktywności jego kierowcy – niewiarygodne.

Należy zgodzić się ze skarżącą, że na mocy art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, na mocy art. 77 § 1 k.p.a. - organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.) i mimo że dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). Z kolei na mocy art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jednakże w kontrolowanej sprawie, nie doszło do naruszenia powołanych przepisów, gdyż, jak wyjaśniono, zeznania kierowcy złożone podczas kontroli drogowej wraz z protokołem kontroli drogowej i dołączoną doń dokumentacją, i przy uwzględnieniu przepisów o czasie pracy kierowców i obowiązkach w tym zakresie przewoźników, były wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Dlatego też prawidłowo WSA podzielił pogląd GITD o braku potrzeby przesłuchania strony, tym bardziej że dowód ten ma charakter posiłkowy, w myśl art. 86 zd. pierwsze k.p.a., który mówi, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. i nie udzielają kierowcom żadnych bezpośrednich ani pośrednich zachęt, które mogłyby skłaniać ich do niewłaściwego używania tachografów. Przy tym strona nie zarzuciła naruszenia art. 86 k.p.a.

Skarżąca nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie zasad ogólnych k.p.a., jak: art. 7, art. 8 czy art. 10 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a.

Dlatego zarzut ujęty w pkt I.2. należało uznać za niezasadny.

Mimo że w pkt II.1. i 2. petitum skargi kasacyjnej podnoszono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz niezastosowanie art. 93 ust. 3 u.t.d., to naruszenie tych uregulowań miało być wynikiem niewłaściwego niezastosowania art. 92b ust. 1 i ust. 2 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. stanowił, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Odpowiedzialność ta w zw. z art. 4 pkt 22 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających, zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów rozporządzenia 561/2006, a także rozporządzenia 165/2014. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy, zgodnie z ust. 6 art. 92a.

Wymaga podkreślenia, że art. 92a ust. 1 u.t.d. ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy i odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2460/11, w sprawie II GSK 4055/16). Należy wskazać, że nałożona zaskarżoną decyzją sankcja administracyjna ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Przy tym za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Dlatego też, co do zasady, bez znaczenia są okoliczności, w jakich doszło do powstania naruszeń u przedsiębiorcy. Powyższy przepis ustanawia domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy.

Jednakże ustawodawca umożliwił przedsiębiorcy obalenie domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewóz w sytuacji spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 u.t.d., stanowiących wyjątek od generalnej zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz. W rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiły przesłanki pozwalające uznać, że doszło do obalenia tego domniemania, co zdaniem NSA zasadnie stwierdził WSA, akceptując stanowisko organu.

Przewidziana w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przesłanka "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Jest zatem pojęciem "nieostrym", którego ukonkretnienie następuje przez uwzględnienie stanu faktycznego. To, czy czynności podjęte przez podmiot wykonujący przewóz wskazują na zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy w rozumieniu art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest kwestią prawidłowego zastosowania powyższego przepisu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Ustawodawca wskazał na możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy, o ile zostanie wykazane, że zorganizował i zdyscyplinował pracę przedsiębiorstwa w sposób, który zapewniał osobom wykonującym na jego rzecz transport drogowy wykonywanie go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W orzecznictwie podkreśla się, że hipoteza art. 92b ust. 1 u.t.d. obejmuje swoim działaniem przypadki, w których naruszono normy dotyczące przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów wypoczynku. Koresponduje ona z rozdziałem II rozporządzenia 561/2006, który w artykułach 6-9 wskazuje, jaki może być dzienny czas prowadzenia pojazdu, wymagane przerwy oraz dzienne i tygodniowe okresy odpoczynku. Nieprzypadkowo ograniczono możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców do przypadków naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz okresów odpoczynku, warunkując je właściwą organizacją pracy i odpowiednim systemem wynagradzania, uznając, że skoro warunki te zostaną spełnione, przedsiębiorca nie będzie już miał interesu w naruszaniu ww. norm przez kierowców (por. m.in. wyroki NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17; 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 249/19). Dla oceny, jakiego rodzaju działania świadczą o zapewnieniu właściwej organizacji i dyscypliny pracy, celowe jest w szczególności wzięcie pod uwagę regulacji zawartych w tych rozporządzeniach unijnych. I tak, art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 wskazuje, że: przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 (obecnie: rozporządzenia 165/2014) oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca (przewoźnik) ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących. Nie jest wystarczające samo przedstawienie przez przedsiębiorcę dokumentów, że kierowcy są pouczani o czasie pracy kierowcy, przechodzą w tym zakresie szkolenia, są zobowiązani do przestrzegania przepisów z konsekwencjami za ich naruszenie, gdyż mają to być działania, które skutkują faktycznym przestrzeganiem obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13; 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14; 12 marca 2015r., sygn. akt II GSK 262/14; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14; w sprawie II GSK 249/19).

Także art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia, oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. wyroki NSA z: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30). Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18). Do zwolnienia przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy z odpowiedzialności konieczne byłoby wykazanie podjęcia w ramach organizacji przewozu wszystkich niezbędnych środków, w tym stosowanie dostępnych środków technicznych umożliwiających śledzenie ruchu pojazdu i jego konfrontowanie ze wskazaniami tachografu, a w konsekwencji dowiedzenie, że do naruszenia doszło na skutek obiektywnych, nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych okoliczności, na które przedsiębiorca nie miał wpływu. Do takich wyjątkowych okoliczności zaliczono przykładowo: poważny wypadek drogowy, ekstremalne warunki pogodowe, objazdy, brak miejsca na parkingu – akcentując jednak spoczywający przede wszystkim na przedsiębiorstwie transportowym obowiązek uważnego planowania przejazdu kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał na przykład regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp od odpowiednich parkingów. Innymi słowy, chodzi o taką organizację, aby kierowcy mogli przestrzegać rozporządzenia.

Wobec powyższego, GITD, a za nim WSA przyjęli prawidłową wykładnię przepisów art. 92b i art. 92a ust. 1 u.t.d., której spółka nie podważyła skutecznie. Ponadto skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które uzasadniałyby zwolnienie jej z odpowiedzialności. Mało, liczba stwierdzonych naruszeń i ich rozmiar (nagminne i drastyczne skracanie dziennego odpoczynku kierowcy) w rozliczeniowym okresie 28 dni, tylko potwierdzały, że powstały wskutek zawinienia spółki. Gdyby jeszcze przyjąć oświadczenia spółki, choćby ze skargi kasacyjnej, że kierowca samowolnie wykonywał zadania przewozowe, ale samochodem spółki, a spółka takiego zachowania nie mogła przewidzieć ani nie miała na nie wpływu, to one także wskazywały na naruszenia obowiązków z art. 10 rozporządzenia 561/2006, jak i art. 32 i nast. rozporządzenia 165/2014.

Dlatego też słusznie organy nie zastosowały, a WSA zaakceptował, że nie było podstaw do zastosowania art. 93 ust. 3 u.t.d., (organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 lub art. 92c), skoro nie wystąpiły okoliczności z art. 92b i art. 92c ust. 1u.t.d.

Z powyższych względów, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.