Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 950/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Dnia 12 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi D. R. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia"[...]" nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję uzupełnioną postanowieniem z dnia "[...]" w części odmawiającej przyznania D. R. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 18 września 2008 do dnia 2 lipca 2013 roku; 2/ zwraca skarżącemu D. R. nadpłacony wpis od skargi w kwocie 200 złotych (słownie: dwieście); 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania D. R. od decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia "[...]" w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przyznał D. R. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości ustalonej dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji od dnia wydania decyzji, tj. od dnia "[...]". Ponadto organ odwoławczy określił wysokość równoważnika pieniężnego przyznanego od 2013 r. i zasady zmiany jego wysokości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny.

D. R. pełni służbę w Policji od 25 marca 2004 r. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem 25 marca 2007 r. Od 15 marca 2008 r. zainteresowany pełni służbę w Komendzie Miejskiej Policji w A.

W dniu 18 września 2008 r. D. R. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Do oświadczenia mieszkaniowego D. R. dołączył raport z dnia 18 września 2008 r. wraz z dokumentami potwierdzającymi sytuację mieszkaniową skarżącego. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynikało, że strona nie posiada lokalu mieszkalnego i zamieszkuje wraz żoną i synem w miejscowości A przy ul. A. Podstawę prawną do zajmowania ww. lokalu mieszkalnego posiadają rodzice zainteresowanego.

Komendant Wojewódzki wskazał dalej, że Komendant Miejski Policji decyzją z dnia "[...]" odmówił zainteresowanemu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Następnie organ II instancji decyzją z dnia "[...]" stwierdził nieważność powyższej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w A.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy wskazał, że zaszła konieczność powrotu do etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji w niniejszej sprawie.

Komendant Miejski Policji w A rozpoznając sprawę po stwierdzeniu nieważności jego decyzji z dnia "[...]", decyzją z dnia "[...]" odmówił D. R. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ I instancji uznał, iż zainteresowany na dzień wstąpienia do służby w Policji, tj. 25 marca 2004 r. posiadał lokal mieszkalny, który spełniał normy zaludnienia określone w przepisach § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. W ocenie organu obowiązujące przepisy nie określają wprost przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy posiadany przez niego lokal przestaje spełniać normy zaludnienia w związku z powiększeniem się rodziny policjanta.

Od tej decyzji D. R. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Strona wniosła o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 18 września 2008 r.

Komendant Wojewódzki Policji rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym wyjaśnił, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy zawarte w rozdziale 8 - "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.).

Na podstawie dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki stwierdził, że D. R. nie posiada lokalu mieszkalnego i zamieszkuje wraz z członkami rodziny w domu stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego jego rodziców. Organ odwoławczy zauważył, że zainteresowany był właścicielem mieszkania położonego w miejscowości A, gmina A, a z dokumentacji sporządzonej przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w A wynika, że powierzchnia mieszkalna przedmiotowego lokalu wynosiła 18 m².

Zdaniem organu II instancji przepis § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów stanowi, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Przepis § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia określa przysługujące normy zaludnienia dla policjanta posiadającego rodzinę, tj. po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji.

Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Wojewódzki stwierdził, że w chwili zbycia przedmiotowego lokalu mieszkalnego w 2007 r. D. R. przysługiwały 3 normy zaludnienia, tj. powierzchnia mieszkalna lokalu odpowiadająca 21-30 m2. Bezsporną kwestią jest zatem fakt, że przedmiotowy lokal nie zaspokajał potrzeb mieszkaniowych zainteresowanego i jego rodziny.

Organ II instancji nie podzielił stanowiska Komendanta Miejskiego Policji , iż prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w sytuacji kiedy on lub członkowie nie posiadają w ogóle lokalu mieszkalnego/domu. Organ zauważył, że istota równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego polega na tym, że jest on swoistym ekwiwalentem za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w drodze decyzji administracyjnej z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 tejże ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie istotny jest zapis § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, który stanowi, że lokal mieszkalny przydziela się policjantowi w razie braku mieszkania albo zajmowania lokalu niezgodnego z przysługującymi policjantowi oraz członkom jego rodziny normami zaludnienia.

Dalej organ odwoławczy wskazał mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji i gdy policjant lub jego małżonek zbyli prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej niż przysługująca norma powierzchni, to policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej.

Organ II instancji jednocześnie podkreślił, że decyzja dotycząca uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma charakter konstytutywny, tzn. dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Wobec powyższego organ ten przyjął dzień wydania decyzji jako termin powstania uprawnienia do przedmiotowego świadczenia.

Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji uzupełnił co do rozstrzygnięcia decyzję z dnia "[...]", tj. odmówił przyznania D. R. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 18 września 2008 r. do 2 lipca 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 22 lipca 2013 r. do organu wpłynął wniosek strony o uzupełnienie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). D. R. wniósł o uzupełnienie ww. decyzji o rozstrzygnięcie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 18 września 2008 r. do 3 lipca 2013 r. oraz przyznanie odsetek od zaległego świadczenia za okres od dnia 19 września 2008 r. do dnia zapłaty.

Organ II instancji uwzględnił wniosek strony i postanowił uzupełnić przedmiotową decyzję co do rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od 18 września 2008 r. do 2 lipca 2013 r. Organ odwoławczy mając na uwadze konstytutywny charakter decyzji dotyczących uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odmówił przyznania D. R. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres wsteczny, tj. od dnia 18 września 2008 r. do 2 lipca 2013 r. i przyznał zainteresowanemu przedmiotowe świadczenie od dnia 3 lipca 2013 r., tj. od dnia wydania decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w A.

Organ II instancji podkreślił równocześnie, że wydając decyzję z dnia "[...]" związany był przedmiotem postępowania określonym w decyzji Komendanta Miejskiego Policji w A z dnia "[...]" oraz żądaniami przedstawionymi przez stronę w odwołaniu z dnia 27 maja 2013 r. i tylko w takim zakresie postanowił uzupełnić decyzję co do rozstrzygnięcia. W treści zaś wniesionego przez stronę odwołania nie sformułowano wniosku dotyczącego wypłaty odsetek od zaległego świadczenia. W związku z powyższym organ II instancji przyjął, iż nie mógł uzupełnić decyzji co do rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania odsetek od wypłaty zaległego świadczenia, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł D. R. domagając się uchylenia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w części rozstrzygającej o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 18 września 2008 r. do 2 lipca 2013 r.

W uzasadnieniu skargi D. R. podniósł, że jego zdaniem konstytutywność decyzji administracyjnej nie przekreśla możliwości przyznania równoważnika za okres od daty złożenia wniosku. Aby nabyć bowiem prawo lub uzyskać uprawnienie w drodze decyzji administracyjnej niezbędne jest wszczęcie postępowania, co następuje z urzędu przez właściwy organ albo na skutek wniosku zainteresowanego. Nie wystarczy, więc do tego jedynie samo spełnienie warunków czy przesłanek przewidzianych w przepisach prawa. Z tego powodu konieczna jest decyzja administracyjna, która przyzna określone uprawnienie konkretnemu podmiotowi, przy czym jego przyznanie nie musi nastąpić od chwili wydania tejże decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący wskazał, że brak wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego skutkuje tym, iż prawo do niego nie powstaje; a contrario złożenie wniosku odpowiadającego wszelkim przewidzianym wymaganiom powoduje powstanie prawa do równoważnika pieniężnego. Brak złożenia wniosku w dacie spełnienia przesłanek do jego uzyskania, lecz dopiero później powoduje - w ocenie skarżącego - niemożność wydania decyzji, co do okresu przed złożeniem wniosku, w związku z czym prawo to powstaje dopiero z chwilą jego złożenia.

Skarżący argumentował dalej, że Komendant Wojewódzki Policji zaskarżaną decyzją rozstrzygnął o wniosku skarżącego z dnia 18 września 2008 r. Uwzględniając częściowo żądanie przyznał zatem, iż skarżący nie tylko spełnia, ale i w dacie złożenia wniosku spełniał warunki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odmawiając przyznania równoważnika za okres sprzed dnia wydania decyzji naruszył, zatem słuszny interes skarżącego, który polegał na uzyskaniu świadczenia od momentu złożenia prawidłowego wniosku, a więc od dnia 18 września 2008 r. Odmowa naraziła skarżącego na niczym nieusprawiedliwioną niekorzystną sytuację i to mimo faktu dopełnienia przez niego wszelkich niezbędnych czynności wymaganych do przyznania równoważnika. Skarżący wskazał, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcie odmawiające przyznania równoważnika pieniężnego godzi również w zasadę prowadzenia postępowania w sposób mający budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenie skarżącego Komendant Wojewódzki Policji będąc właśnie takim organem winien dbać o przestrzeganie tej zasady szczególnie, iż działał w postępowaniu jako organ odwoławczy kontrolujący prawidłowość wcześniejszej decyzji. Tymczasem rozstrzygając w przedmiocie wniosku o przyznanie równoważnika najpierw w ogóle nie ustosunkował się do żądania skarżącego dotyczącego przyznania mu równoważnika od dnia 18 września 2008 r., a w uzupełnieniu decyzji sporządzonej na wniosek skarżącego odmówił przyznania świadczenia powołując się jedynie na zasadę konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej, co w ocenie skarżącego nie stoi na przeszkodzie przyznaniu świadczenia już od dnia złożenia wniosku.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji uzupełniona postanowieniem z dnia "[...]", którą organ m.in. przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 3 lipca 2013 r., tj. od dnia wydania tejże decyzji oraz odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 18 września 2008 r. do 2 lipca 2013 r.

Poza sporem pozostaje, że skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sporny jest natomiast okres od jakiego ów równoważnik winien zostać przyznany. Skarżący mianowicie stoi na stanowisku, że równoważnik ten winien przysługiwać od daty złożenia wniosku w sprawie, organ zaś stoi na stanowisku, że z uwagi na konstytutywny charakter decyzji przyznającej równoważnik pieniężny prawo do niego przysługuje od momentu wydania decyzji przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Rozpoznając niniejszą skargę wskazać należy, że kwestie "mieszkaniowe" funkcjonariuszy Policji zostały unormowane w rozdziale 8 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1991 o Policji (Dz. U z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z ustawą podstawowym prawem funkcjonariusza w służbie stałej w tym zakresie jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy). W przypadku, gdy prawo to nie może być zrealizowane poprzez przydział lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie o charakterze rekompensacyjnym w postaci równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy. Stosownie do postanowień wymienionego art. 92 ust. 1, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie przepis art. 95 ust. 1 ustawy o Policji określa negatywne przesłanki do przyznania wskazanego świadczenia. Funkcjonariuszowi Policji nie przysługuje bowiem równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania takiego lokalu, określonego w art. 90 ustawy, z uwagi na występowanie którejś z przesłanek określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji.

Dalej wyjaśnić należy, że na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji wydane zostało rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 przedmiotowy równoważnik przysługuje policjantowi, a zatem policjant dysponuje prawem do ubiegania się o jego przyznanie. Wyraźnie należy przy tym podkreślić, że jest to prawo, które policjantowi przysługuje, jednakże nie oznacza to, że przysługuje ono bez konieczności spełnienia określonych dodatkowych wymogów. Zatem już sam ustawodawca założył, że świadczenie to nie posiada charakteru bezwzględnego i przysługującego niezależnie od działań podejmowanych przez funkcjonariusza policji. Stosownie bowiem do treści § 3 powołanego wyżej rozporządzenia prawo to przyznaje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego złożonego przez policjanta, nadto w § 2 ust. 4 tego aktu wskazuje się, że równoważnik ten wypłaca się w okresach miesięcznych. Zatem w sprawie realizacji prawa do równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego organ nie działa z urzędu lecz konieczny jest wniosek funkcjonariusza w tym przedmiocie. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania.

Przywołane regulacje pozwalają stwierdzić, że przedmiotowe świadczenie przysługuje policjantowi spełniającemu ustawowe warunki od dnia złożenia stosownego oświadczenia i wypłacane jest w okresach miesięcznych. Zatem najwcześniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, można taki równoważnik przyznać, co następuje w formie decyzji (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 931/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że analiza przepisów art. 88 ust. 1, art. 92 i art. 95 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o Policji oraz wymienionego rozporządzenia wskazuje, że uprawnienie policjanta do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, po uprzednim złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przez zainteresowanego funkcjonariusza oraz spełnieniu przez niego ustawowych przesłanek do przyznania tej formy pomocy. Decyzja w tej sprawie ma zatem charakter konstytutywny. Oznacza to, że dopiero na podstawie tej decyzji powstaje prawo do równoważnika pieniężnego. Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one (konstytuują) nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taki charakter decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego wywołuje ona skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), a więc nie wcześniej niż od chwili złożenia wniosku (por. też wyrok NSA z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 450/11). Inny termin rozpoczęcia biegu uprawnień wynikających z takiej decyzji byłby natomiast możliwy wówczas, gdyby przepisy prawa materialnego wyraźnie go przewidywały. Takiej sytuacji natomiast przepisy w sprawie przedmiotowego równoważnika pieniężnego nie przewidują.

Wskazać więc należy w realiach niniejszej sprawy, że słusznie skarżący podnosi, iż skoro spełniał wymogi do uzyskania prawa do przyznania równoważnika pieniężnego i jednocześnie złożył oświadczenie mieszkaniowe w dniu 18 września 2008 r. to od tej daty wino przysługiwać skarżącemu sporne świadczenie. W ocenie Sądu okoliczności tej nie zmienia fakt, że zgodnie z przepisami ustawy o Policji równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przyznawany jest w drodze decyzji konstytutywnej, której istota polega na tym, że wywiera ona skutki na przyszłość, tj. od dnia wydania decyzji. Niemniej jednak pamiętać należy, że wydanie decyzji w sprawie powiązane zostało ze złożeniem przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego i w ocenie Sądu od tej daty świadczenie to winno przysługiwać, o ile oczywiście policjant spełnia pozostałe przesłanki do jego przyznania. Za taką interpretacją przywołanych przepisów przemawia także okoliczność, że nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego przyznanie równoważnika następowałoby od dnia wydania decyzji w sytuacji np. przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania.

Dodatkowo w sprawie niniejszej wskazać należy, że pierwotnie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji błędnie odmówił skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził następnie nieważność tej decyzji. Nie do przyjęcie byłaby więc sytuacja, w której skarżący został pozbawiony świadczenia poprzez wydanie decyzji, która była dotknięta wadą nieważności i została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Rację ma skarżący, że rozstrzygnięcie organu odmawiające przyznania równoważnika pieniężnego od 18 września 2008 r. do 2 lipca 2013 r. z podanym przez organ uzasadnieniem decyzji godzi w zasadę prowadzenia postępowania w sposób mający budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, tj. w jedną z zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 8 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wykładni przepisów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa Sąd orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji uzupełnionej postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2013 r. w części odmawiającej przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 18 września 2008 do dnia 2 lipca 2013 roku. W pkt 2 wyroku orzeczono o zwrocie skarżącemu kwoty uiszczonego wpisu, gdyż w sprawach z zakresu stosunków służbowych strony nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 pkt 1 lit. d) ppsa). Dlatego uiszczony wpis został skarżącemu zwrócony. Jednocześnie orzeczono w pkt 3 wyroku, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.