Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 539/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 61  ust 1 pkt.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Wspólnota Mieszkaniowa w K kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 21.07.2011 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek M. K., działającego przez pełnomocnika o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] i [...] obr[...] oraz budowa zjazdu z dz. [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W toku postępowania wnioskodawcy dokonali zmiany programu i nazwy inwestycji p.n.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] i [...] obr. [...] oraz przebudowa zjazdu z ul. [...] w K. dz. nr [...] obr. [...]".

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 30 września 2015 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W wyniku odwołania od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 3 marca 2016 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W trakcie ponownego postępowania organ I instancji uzupełnił postępowanie, zgodnie z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz po zweryfikowaniu udziału stron na podstawie art. 10 k.p.a. wezwał wszystkie strony w sprawie, do zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego.

Decyzją z dnia 14 listopada 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 105 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 poz.23 z poźn. zmianami) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] i [...] obr[...] oraz przebudowa zjazdu z ul. [...] w K. dz. nr [...] obr. [...]".

Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, załącznik nr 2 - część graficzną warunków zabudowy, załącznik nr 3 - część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, załącznik nr 4 - część graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Wskazano także, że w toku prowadzonego postępowania jego strony wnosiły pisemne uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przytoczył treść tych uwag w całości i odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, konkludując, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w przedmiotowej sprawie.

Wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu, stosowanie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie, wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], działająca przez pełnomocnika, oraz A. P.-J..

W odwołaniu Wspólnota Mieszkaniowa [...] podniosła w szczególności, iż sposób przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, zwłaszcza doboru działek do analizy, wskazuje, iż doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy o parametrach, które nie stanowią realizacji zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócono również uwagę na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uniemożliwiającym sanowanie błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania odwoławczego.

Z kolei A. P.-J. zwróciła uwagę, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie może nawiązywać do zabudowy ciągłej, bowiem taka zabudowa nie istnieje. Dom, w którym mieszka jest wolnostojący w pasie o niskiej intensywności zabudowy. Podniosła, ze bliskość posadowienia planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz prace prowadzone przy budowie podziemnych parkingów będą miały bezpośredni wpływ na ściany i fundamenty jej domu, co zostało potwierdzone w ekspertyzach przeprowadzonych na jej koszt. Zagrożenia te związane są z prowadzeniem robót budowlanych poniżej posadowienia jej budynku, co może grozić katastrofą budowlaną. Kwestionuje także wysokość planowanego zamierzenia inwestycyjnego, podkreśla, że nie wyraża zgody na realizację tego zamierzenia inwestycyjnego i na wejście na jej teren w celu prowadzenia jakichkolwiek prac. Podkreśla także walory estetyczne i zabytkowe domu na działce nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016, poz.778), na podstawie § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 nr 164 poz. 1588) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 23), utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta K. jest prawidłowa i nie ma podstaw do jej uchylenia lub zmiany.

Powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym stwierdził, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w tym artykule.

Zdaniem organu II instancji analiza sporządzona przez uprawnioną mgr inż.. arch. A. P., na podstawie której zostały w przedmiotowej sprawie ustalone warunki zabudowy, jest zadowalająca pod względem formalnym i może stanowić dowód w sprawie. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki, t.j. w odległości 85 m wokół terenu inwestycji. Poszerzenie obszaru analizowanego uzasadniono koniecznością uwzględnienia zabudowy reprezentatywnej dla pierzei ul. [...] i znajduje ono oparcie w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Wskazano ponadto, że linię zabudowy wyznaczono w zgodzie z § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a wskazany w zaskarżonej decyzji sposób jej wyznaczenia znajduje oparcie w analizie. W przedmiotowej sprawie wyznaczono linie zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej tj. nr [...], w granicy z działką [...] w odległości ok. 5 m od granicy działki drogowej [...]. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym linia zabudowy nie jest ukształtowana w sposób jednorodny. Zabudowa po stronie północnej usytuowana jest w odległości od 5 m do nawet 34 m od granicy działki drogowej, a po stronie południowej od 13 do 32 m. Po stronie północnej nowe inwestycje kontynuując zwartą obudowę ulicy sytuowane są w zbliżeniu do niej. Stąd uzasadnione jest wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony prawidłowo. W analizie zgromadzono szczegółowe dane dotyczące wskaźnika zarówno w całym obszarze analizowanym, jak i w poszczególnych jego częściach adekwatnych z uwagi na planowane zamierzenie inwestycyjne (zabudowa wielorodzinna o płaskich dachach i gabarytach odpowiadających planowanemu zamierzeniu inwestycyjnemu). Dane zostały zebrane w ujęciu tabelarycznym. Analiza tych danych prowadzi do wniosku, że wskaźnik intensywności zabudowy jest w istocie bardzo zróżnicowany i wynosi od 13 % do nawet 100 %. W przypadku zabudowy wielorodzinnej w istocie odbiega on od średniej z obszaru analizowanego. Średnia ta dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 48 %, zaś dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej nawet 60 %. Wysoki wskaźnik występuje po zachodniej stronie inwestycji na działce [...] (53 %). Wyznaczając ten wskaźnik organ I instancji odwołuje się do aktualnego zagospodarowania przestrzennego oraz występujących w obszarze analizowanym tendencji. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, po tej samej stronie ul. [...] wskaźnik kształtuje się następująco: dz. [...] - 53 %, dz. [...] - 30 %, dz. [...]-43 %, dz[...]-29 %. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji - nawiązując do analizy - wskazano na bardzo zróżnicowane formy zabudowy w obszarze analizowanym. Dlatego wyznaczenie wskaźnika na poziomie parametru średniego może prowadzić do pominięcia innych istotnych uwarunkowań wpływających na kształtowanie ładu przestrzennego, takich jak narożnikowe usytuowanie działki. Wnioskowany budynek to budynek wielorodzinny z usługami i dachem płaskim. Ten typ zabudowy o zwiększonych

gabarytach występuje w obszarze analizowanym, w którym można wskazać co najmniej jedną działkę zabudowaną w sposób umożliwiający kształtowanie cech, wskaźników i parametrów nowej zabudowy. W ocenie Kolegium w istocie w najbliższym sąsiedztwie występuje wskaźnik wyższy niż średnia, co uzasadnia ustalenie tego wskaźnika na poziomie wyższym niż średnia.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono w przedziale od 12 m do 18 m, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Ze względów przestrzennych dopuszczono zabudowę w północno-zachodniej granicy działki z działką [...], jako kontynuację zabudowy pierzejowej. W załączniku nr 3 wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 15 m. Parametr ten jest jednak zróżnicowany w obszarze analizowanym i wynosi od 4 m do 33 m. Analizie poddano sposób kształtowania się tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej o dachach płaskich i usługowej, dla której średnia wynosi 24 m oraz dla zabudowy wielorodzinnej, dla której średnia wynosi 21 m. Wobec powyższego uznano, że wyznaczenie tego parametru na podstawie średniej z całego obszaru jest właściwe i wystarczające. Powyższe ustalenia wynikają z analizy.

Kolejny parametr - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki - wyznaczono w przedziale od 15 m do 16 m, lecz nie wyżej niż rzędna 229 m n.p. m. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 10 m do okapu i ok. 13 m do kalenicy. Średnia dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej o dachach płaskich i usługowej wynosi 16 m, zaś dla zabudowy wielorodzinnej do okapu 15 m i do kalenicy 17 m. Dla przedmiotowego budynku wysokość wyznaczono kierując się funkcją i formą wnioskowanej zabudowy, poszukując jej odzwierciedlenia w obszarze analizowanym. Wskazano, że będą to działki zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami o dachach płaskich wyszczególnione w tabeli nr 2. Tylko 2 działki (3 budynki) spośród wziętych pod uwagę w tabeli nr 2 (załącznik nr 3) znajdują się po tej samej stronie ul. [...] w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Co więcej, z analizy tabeli nr 1 wynika, że dominują one w obszarze analizowanym. W tym kontekście, t.j. wobec zróżnicowania parametru wysokości w obszarze analizowanym oraz dominującego charakteru budynków o podobnej funkcji (mieszkaniowo-usługowej) odstępstwo od wyznaczenia parametru wysokości na poziomie średniej z obszaru z niewielką tolerancją wydaje się uzasadnione.

Ponadto dla planowanej inwestycji ustalono dach płaski o wysokości attyki od 15 do 16 m, lecz nie wyżej niż rzędna 229 m n.p.m. W załączniku nr 3 "Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej - cześć tekstowa" wskazano, że w obszarze analizowanym w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występują dachy płaskie. Dachy połaciowe występują na drobnych budynkach jednorodzinnych oraz na dz. [...] i w budynku na dz. [...] - na fragmencie występuje dach łukowy. Wobec występowania w przeważającej mierze dachów płaskich, dla przedmiotowego zamierzenia ustalono dach płaski. Ustalenia te należy uznać za prawidłowe.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podnoszonych przez A. Ł.-J., Kolegium wskazało, że w świetle art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na cudzym gruncie. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium uznało również za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy podnoszenie zarzutów związanych z takim kwestiami jak obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te, zdaniem Kolegium, zbadane mogą zostać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę odnośnie do głównego zamierzenia inwestycyjnego, tylko bowiem w ramach tego postępowania mogą być one należycie ocenione, a względy bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa użytkowania i konstrukcji sąsiednich budynków muszą zostać uwzględnione przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach takiego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] - dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- art. 138 § 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K., choć decyzja ta i postępowanie poprzedzające jej wydanie obarczone były wadami uzasadniającymi uchylenie decyzji w całości;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji, której wydanie wymagało spełnienia wszystkich przesłanek zawartych w powyższym przepisie, pomimo ich niespełnienia;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska reprezentowanej Strony;

- art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiony został rys historyczny postępowania, a następnie podniesiono, że sposób przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, zwłaszcza doboru działek do analizy, może wskazywać na "poszukiwanie" takich parametrów w terenie analizowanym, które miałyby potwierdzić zasadność wydania warunków zabudowy zapewniających intensyfikację wykorzystania działki inwestycyjnej wbrew istniejącemu ładowi przestrzennemu. W efekcie takiego przeprowadzenia analizy, zdaniem skarżącej, doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy o parametrach, które nie stanowią realizacji zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.). Ponadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek z przyczyn nie wskazanych bezpośrednio w skardze.

Skarga zarzuca w sposób ogólny naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, a nadto art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez dobór działek do analizy, który może wskazywać na "poszukiwanie" takich parametrów w terenie analizowanym, które miałyby potwierdzić zasadność wydania warunków zabudowy.

Na wstępie należy przypomnieć, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę wymogu dobrego sąsiedztwa była, z jednej strony, konieczność utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a z drugiej strony, prawo inwestora do zagospodarowania nieruchomości. Zatem należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na danym terenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U.2003.64.1588, dalej "Rozporządzenie"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

W odniesieniu do analizy będącej podstawą wyprowadzenia wniosków dla określenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie /k.934, t.3 akt adm./, Sąd administracyjny, wbrew zarzutom skargi, nie ma zastrzeżeń co do zakreślenia obszaru analizy, którego poszerzenie zostało odpowiednio umotywowane, jak i co do "doboru" działek dla jej sporządzenia. O ile bowiem prawidłowo wyznaczy się obszar analizowany w oparciu o § 3 ust. 2 Rozporządzenia, a tak zdaniem Sądu jest w niniejszej sprawie, kwestia "doboru działek" jest o tyle prosta, że wzięte pod uwagę być mają wszystkie działki zabudowane objęte granicami obszaru analizowanego. Tak też co do zasady postąpił analizator, wyprowadzając wnioski dla potrzeb kontrolowanego postępowania. W ocenie Sądu, mając na względzie poszczególne parametry ustalane w zgodnie z zapisami Rozporządzenia, prawidłowo zostały wyznaczone linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Określenie tych parametrów nastąpiło z poszanowaniem przepisów Rozporządzenia oraz zostało prawidłowo przez organy umotywowane.

Odmiennie natomiast rzecz się ma w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy ( zwanej błędnie przez analizatora "wskaźnikiem intensywności zabudowy". Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; wedle ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Analizator w niniejszej sprawie wziął pod uwagę następujące działki zabudowane: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i wskazał, że średnia z obszaru analizowanego w zakresie powierzchni zabudowy to 38 %, maksymalnie 100% (działka nr [...]), minimalnie 13 % (działka nr [...]). Analizator wskazał dalej, że średnia dla zabudowy wielorodzinnej to ok. 48 %, dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej o dachach płaskich to 60 %. Analizator wskazał, że należy zastosować § 5 ust. 2 Rozporządzenia, a więc wyjątek od średniej. Uzasadnił to tym, że ze względu na bardzo zróżnicowane formy zabudowy w obszarze analizowanym, od drobnych budynków o wiejskich korzeniach, przez drobną zabudowę mieszkalną do intensywnej zabudowy wielorodzinnej, wyznaczenie tego wskaźnika wedle średniej z obszaru może być przypadkowe. Skoro wnioskowany budynek to budynek wielorodzinny z usługami, o dachu płaskim, to wskaźnik należy wyznaczyć jako kontynuację wskaźnika na działce nr [...] z najbardziej reprezentatywną zabudową oraz średniego wskaźnika dla zabudowy o dachach płaskich wielorodzinnej i usługowej. Wskaźnik ten został przez organ I instancji wyznaczony w przedziale od 53 % do 60 %.

Problematyczne w sprawie jest ustalenie powierzchni działek zabudowanych, wzięte do obliczeń dla ustalenia średniej z obszaru i pozostałych średnich, co w konsekwencji przyniosło niemiarodajne dane. Podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić. Co do zasady, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania zabudowy położonej na innych działkach ewidencyjnych; obliczany wskaźnik dotyczy wszak relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią. Jednakże istnieje wyjątek od tej zasady. Zgodnie z cytowanym już § 5 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Nie chodzi zatem bezwzględnie o działkę w rozumieniu części powierzchni wyodrębnionej geodezyjnie, ale w znaczeniu funkcjonalnym, jako nieruchomość (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r. II OSK 932/07, publ. Lex/el. oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., II OSK 411/09, LEX nr 597579 ). Taką funkcjonalną definicję nieruchomości zawiera kodeks cywilny w art. 46, gdzie wskazano, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej ( grunty), które mogą stanowić odrębny przedmiot własności. Podstawowym kryterium dla bytu prawnego pojęcia nieruchomości jest zatem istnienie prawa własności.

Rozpoczynając od działki inwestycyjnej będącej przedmiotem decyzji, to jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr 2 i nr 4 - składa się ona z 2 działek – mianowicie [...] ( zabudowanej) i [...], przy czym ta ostatnia jest wąskim kawałkiem terenu przylegającego do pasa drogowego działki nr [...] ( ul. [...]). Warto zaznaczyć, że teren tych działek traktowany jest łącznie jako teren inwestycji, co widać chociażby przy wyznaczeniu linii zabudowy przebiegającej w granicy między tymi działkami, a wyznaczonej w odległości 5 metrów od granicy działki drogowej.

Podobnie rzecz się ma z niemal wszystkimi działkami sąsiednimi wziętymi pod uwagę w analizie. I tak działkę nr [...] dopełnia od strony ul. [...] działka nr [...], działkę nr [...] dopełnia działka nr [...], działkę nr [...] dopełnia działka nr [...], działkę nr [...] dopełnia działka nr [...], działkę nr [...] dopełnia działka nr [...], działkę nr [...] dopełnia działka nr [...], zaś działkę nr [...] dopełnia działka nr [...]. Patrząc na konfigurację działek otaczających od północy ul. [...], można odnieść wrażenie, że wydzielenie z każdej z tych działek pasa przyległego do drogi publicznej ( tzw. działki "dopełniające") mogło mieć miejsce w związku z planami poszerzenia ul. [...], jednak brak na ten temat informacji. Tak czy inaczej, "pary" tych działek wydają się tworzyć funkcjonalne całości, co potwierdzają zdjęcia satelitarne, na których zagospodarowanie "par" działek ( łącznie z ogrodzeniem na niektórych z nich ) sięga w każdym przypadku do granicy pasa drogowego. Podobna sytuacja ma miejsce po południowej stronie ul. [...], gdzie również widać "odcięty" pas geodezyjny przylegający do pasa drogowego. W obszarze analizy chodziłoby tu o działki nr [...], którą dopełnia działka nr [...], oraz [...], którą dopełnia nr [...]. Co do działki nr [...], dla której wykazano wskaźnik powierzchni zabudowy 100% - to otacza ją działka nr [...] i [...], a wszystkie zdają się tworzyć funkcjonalną całość. Wobec powyższego należałoby zbadać, czy wspomniane pary lub zespoły działek stanowią w sensie prawa jedne nieruchomości. Jeśli działki są powiązane funkcjonalnie, decyduje o tym stan własności, czyli przynależność do jednego i tego samego właściciela ( właścicieli). Że tak jest w niniejszej sprawie, wskazuje choćby wypis z rejestru gruntów dla działek inwestycyjnych nr [...] i [...] /k.[...]./ oraz dla działek nr [...] i [...] /k[...]/. Tak więc te ostatnie działki z całą pewnością tworzą pojedyncze, choć złożone z dwóch działek geodezyjnych, nieruchomości. Wobec tego powierzchnię zabudowy należałoby wyliczać, biorąc pod uwagę powierzchnię obu działek ( np. nr [...] i [...]) jako jedną nieruchomość. Czy tak jest w przypadku pozostałych wymienionych wyżej działek branych pod uwagę w analizie – nie wiadomo, dopóki nie sprawdzi się stanu własności dla wymienionych poszczególnych par lub zespołów działek ( choćby poprzez rejestr gruntów).

Reasumując, w ocenie Sądu, w specyficznych warunkach niniejszej sprawy, gdzie ma miejsce występowanie na terenie analizy działek zabudowanych, z których "sztucznie" wydzielono fragmenty jako odrębne działki geodezyjne, funkcjonalnie powiązane z zabudowanymi częściami i prawdopodobnie stanowiące jedną nieruchomość z uwagi na stan własności, należało zweryfikować dowodowo te okoliczności, dla prawidłowego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Błędem analizatora oraz organów było niezwrócenie uwagi na wspomnianą specyfikę, choć jest ona bardzo widoczna, uwzględniając załącznik graficzny do analizy i załączone zdjęcia. W efekcie doszło do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co ma wpływ na jej wynik. Albowiem dopiero właściwe ustalenie średniego wskaźnika zabudowy jest fundamentem do prowadzenia dalszych rozważań w kontekście złożonego przez stronę wniosku o ustalenie warunków zabudowy, również pod kątem ewentualnego zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia, daje organom kompetencje do tego, aby ów parametr ukształtować w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym, przy czym na organach spoczywa obowiązek nie tylko wskazania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, ale także, w przypadku rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wspomnianych wyżej wartości średnich, precyzyjnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie może oznaczać dowolności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Łd 918/13, LEX nr 1502563). Istotne (tj. znaczne) przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy występującego na obszarze analizowanym przez inwestycję, uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Samo zaś przekroczenie przez jednostkowe nieruchomości średnich wartości zabudowy z obszaru analizowanego, nie uprawnia jeszcze do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 Rozporządzenia (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., II OSK 1671/15, LEX nr 2283865).

W konsekwencji powyższych rozważań – błędne obliczenie powierzchni zabudowy działek zabudowanych w obszarze analizowanym powoduje błędne obliczenie wskaźnika tak w zakresie średniej, jak i odstępstw od średniej, a w efekcie prowadzi do naruszenia prawa materialnego, a to § 5 Rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 1318/16, LEX nr 2497792).

.

Z powyższego względu Sąd uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji doprowadzi do wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości zabudowanych objętych obszarem analizy pod kątem tego, czy wskazane wyżej "pary" czy "zespoły" działek wyodrębnionych geodezyjnie stanowią pod względem funkcjonalnym i prawnym jedne nieruchomości. Jeśli tak jest, należy w analizie dokonać właściwych obliczeń w zakresie powierzchni terenu zabudowanego, przy wyznaczeniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.