Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1189/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "F" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 września 2020 r.; znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 maja 2020 roku Firma A z siedzibą w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] oraz [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K..

W rozpoznaniu tego wniosku, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2020 roku (znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 27.02.2020 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku o numerze [...] na os. [...] w K.. Dane techniczne (wg projektu budowlanego) tego budynku przewidywały istnienie 19 lokali mieszkalnych. Powyższe rozwiązanie projektowe determinowało także ilość miejsc postojowych, które winien zapewnić inwestor. Z dokumentacji inwentaryzacyjnej załączonej do wniosku o wydanie zaświadczenia wynikało, że na kondygnacji 2 (pierwsze piętro) istnieje 12 lokali (6 mieszkalnych, 6 biurowych), podczas gdy projekt budowlany przewidywał jedynie 3 lokale mieszkalne. Zauważył organ I instancji, że mieszkania przedstawione na rzutach projektu budowlanego składają się z segmentów, co sugeruje, że już na etapie projektu pojawiły się możliwości przyszłego podziału mieszkań na trzy lub cztery mniejsze mieszkania. Wg Prezydenta Miasta K., inwestor nie może jednak samodzielnie dzielić lokali mieszkalnych budynku, bowiem zmianie ulegną warunki techniczne, pożarowe, a także ilość miejsc postojowych przewidzianych dla inwestycji. W związku z faktem, iż układ lokali przedstawiony w projekcie budowlanym nie był standardowy, wydana decyzja o pozwoleniu na budowę wyraźnie wskazywała wytyczne dotyczące budynku oraz jego użytkowania. W decyzji z 24.01.2020 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wskazano, że w wyniku wprowadzonych zmian w budynku A z zaprojektowanej pierwotnie liczby 19 lokali mieszkalnych, jeden lokal ma powierzchnię użytkową 185,03 m2, a 11 lokali mieszalnych ma powierzchnię od 224,4 do 238,31 m2. W każdym lokalu przewidziano 4 pokoje dzienne z łazienkami oraz 6 sypialni z 3 łazienkami. Taki układ pomieszczeń nasuwał przypuszczenie, że w stosunku do tych lokali mogą być podejmowane próby ich podziału na mniejsze. Przedstawione rozwiązania – w ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej - mogą mieć na celu ominięcie wymogów w zakresie zapewnienia wystarczającej ilości miejsc postojowych. Jednocześnie podkreślono w opisywanej decyzji o pozwoleniu na budowę, że ewentualny podział większych lokali na mniejsze będzie bezwzględnie wymagał zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych w ilości adekwatnej do ilości wyodrębnianych lokali, z zachowaniem obecnego wskaźnika tj. 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny. Organ I instancji podkreślił, że inwestycja spełniała wymagania dla 19 lokali mieszkalnych. To że inwestor zaplanował lokale o powierzchni ok 200 m2 nie oznacza, że po przyjęciu do użytkowania budynku, może każdy lokal podzielić i uzyskać w sumie ponad 70 lokali. Organu I instancji wskazał, że uzyskana przez inwestora (wnioskodawcę) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku, w którym znajdują się lokale objęte ocenianym wnioskiem, sprzeczna jest z wydanym dla tej inwestycji pozwoleniem na budowę. Organ wskazał, że wnioskodawca próbuje uzyskać zaświadczenia na większą ilość lokali, niż by to wynikało z uzyskanego pozwolenia na budowę lub pozwolenia na użytkowanie. Załączone do wniosku postanowienie PINB w K. nr [...] prostujące z urzędu oczywistą omyłkę w ostatecznej decyzji nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, które wskazuje, że na str. 2 wiersz 9 zamiast 19 lokali powinno być 49, jest sprzeczne z wydanym pozwoleniem na budowę. Ponadto w ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na str. 1 wiersz 36 wyraźnie wskazano, że w budynku A liczba lokali mieszkalnych wynosi 19.

Akcentował organ I instancji, że lokalem samodzielnym może być jedynie lokal wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i przyjęty do użytkowania przez organ nadzoru budowlanego. I to na podstawie dokumentacji projektowej oraz decyzji o przyjęciu obiektu do użytkowania organ może wydać zaświadczenie o samodzielności lokalu. Gdyby na etapie projektowania nie zapewniono np. odpowiedniej ilości miejsc postojowych, wówczas taki budynek nie uzyskałby pozwolenia na budowę. Konieczna jest zatem ocena przesłanki samodzielności lokalu przez pryzmat stosownych przepisów, często technicznych, które wydane zostały na podstawie delegacji zawartej w ustawie prawo budowlane.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Firma A . w K.

Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3, w zw. z art. 217 § 1 i 2 kpa, w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, polegających na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami 4, 5, 6, 7 i 9 w budynku 20A;

- art. 7 i 77 kpa w związku z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, w zw. z art. 82 § 1 w zw. z art. 59 ust. 1, w zw. z art. 83 ust. 1, w zw. z art. 84 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że organ I instancji może samodzielnie, w oderwaniu od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku dokonać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (tj. zgodności z ustaleniami planu miejscowego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwalaniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności wnioskowanych lokali;

- art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez kwestionowanie przez organ I instancji ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji przez PINB nr [...] z 27 lutego 2020r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokali wskazanych we wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 3 września 2020 roku (znak: [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazało, iż na staroście (prezydencie miasta) ciąży obowiązek samodzielnego badania czy lokal objęty wnioskiem spełnia kryteria, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, a ponadto czy wydzielenie lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o pozwoleniu na budowę oraz o pozwoleniu na użytkowanie (art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali). Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją nr [...].1.2018 z 6 lipca 2018 r. Prezydent Miasta K. udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz garażami podziemnymi, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, w tym odcinkami poza budynkami i zbiornikami retencyjnymi, centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektrycznymi w tym słaboprądowymi, oświetleniem terenu, a także budową zjazdu z drogi publicznej i wewnętrznego układu drogowego z naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami dla pieszych, murkami oporowymi, wiatami śmietnikowymi i placem zabaw na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.". Decyzja ta została przeniesiona decyzją nr [...] z 7 lipca 2018r., znak: [...] i przeniesiona decyzją nr [...]/5/2019 z 28 maja 2019 r., znak sprawy: [...]. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 21 lipca 2009r., nr AU- [...], znak sprawy: [...] Następnie decyzją nr [...] z 24 stycznia 2020 r. (znak sprawy: [...]) Prezydent Miasta K. zmienił w/w decyzję, w zakresie jej projektu architektoniczno - budowlanego. Zmiana ta polegała między innymi na zmianie liczby lokali mieszkalnych w budynku A z 46 na 19 oraz w budynku B z 36 na 66 (przy zachowaniu całkowitej liczby lokali bez zmian), a także na zmianie liczby lokali usługowych w budynku A z 62 do 7. Kolejno, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 27 lutego 2020 r., nr: [...] (sprostowaną następnie postanowieniem nr [...] z 18 marca 2020 r.) orzekł o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pn. "Budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami oraz garażem podziemnym", zlokalizowanym na działce nr [...], obr [...], os. [...] w K.". W uzasadnieniu wskazano, iż budynek został zrealizowany na podstawie w/w decyzji Prezydenta Miasta K.. Zgodnie z przedłożonymi dokumentami ilość lokali mieszkalnych wynosi 49 oraz 7 lokali użytkowych. Jak wynika z treści cytowanych powyżej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, w budynku A; znajdować się miało łącznie 19 lokali mieszkalnych, zaś jeden z lokali mieszkalnych miał powierzchnię 185,03 m 2 , a 11 lokali mieszkalnych miało powierzchnie od 224,40 m 2 do 228,31 m 2 . Na l piętrze tj. drugiej kondygnacji (wskazanym we wniosku) znajdować się miały 3 lokale mieszkalne: M01 o pow,. 227,96 m 2, M02 o powierzchni 37,44 m 2 oraz M-03 o powierzchni 185,03 m 2 . W każdym z lokali zaprojektowano po 4 pokoje dziennie z łazienkami oraz 6 sypialni z 3 łazienkami, a w lokalu o powierzchni 185,03 m 2 odpowiednio 4 sypialnie z 2 łazienkami. Natomiast z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę wynika, iż w budynku "A"; znajdować ma się obecnie 49 lokali, z czego na drugiej kondygnacji (pierwszym piętrze) lokali mieszkalnych ma być 6 , o numerach 4-9.

Kolegium podkreśliło, że na skutek nowelizacji art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali z dniem 23 sierpnia 2018 r. obowiązki starosty/prezydenta miasta, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu, uległy poszerzeniu, gdyż ustawodawca w zmienionym ust. 3 art. 2 ustawy określił, że starosta w formie zaświadczenia stwierdza spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 ustawy. Starosta jest zatem zobowiązany badać, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2 u.o.w.l.), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu - do czego niezbędne jest takie zaświadczenie organu - następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie.

Obowiązkiem organu wydającego stosowne zaświadczenie - po zmianie ustawy o własności lokali dokonanej ustawą z 5 lipca 2018 r. - nie jest badanie legalności budowy lokali, co do których ma się wypowiedzieć w zaświadczeniu, ale obowiązek sprawdzenia, czy z wiedzy, z dokumentów posiadanych przez organ lub dostarczonych przez wnioskodawcę wynika, że powstały one legalnie - w sposób potwierdzony wydaną w odpowiednim postępowaniu administracyjnym decyzją (o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o zezwoleniu na użytkowanie). Jeżeli z dokumentów taki stan nie wynika, organ nie może wydać żądanego zaświadczenia.

Jeżeli więc starosta (prezydent miasta) ustalił w oparciu o posiadane dowody, że inwestor w projekcie budowlanym budynku objętym wnioskiem ujął 19 lokali (a nie 49), to tym samym przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej taki właśnie projekt budowlany była budowa budynku, w którym miało być 19 lokali. Przy takich ustaleniach organ I instancji mógł wydać zaświadczenia w stosunku do 19 lokali - dla całego budynku A;, gdyż w tym zakresie dysponował odpowiednimi dowodami (projekt budowlany), ale nie mógł stwierdzić samodzielności lokali, które powstały w sposób niewynikający z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Gdyby organ I instancji wydał takie zaświadczenie, naruszyłby bowiem art. 2 ust. 3 ustawy.

Dalej Kolegium wywodziło, że w sprawie prowadzonej przed PINB został złożony projekt zmiany dokumentacji projektowej. Polegać ona miała na wydzieleniu większej ilości lokali na l piętrze w budynku A - tj. 6 lokali mieszkalnych i 6 lokali usługowych na całej kondygnacji. Te lokale powstały z większych lokali mieszkalnych objętych zostało wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Jak wynika z akt sprawy, na l piętrze znajdować się miał lokal mieszkalny M-01 o pow. 227,96 m 2 , M02 o powierzchni 37,44 m 2 oraz M03 o powierzchni 185,03 m 2 . Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego zezwala w odrębnym postępowaniu administracyjnym na użytkowanie oznaczonego co do tożsamości we wniosku obiektu – po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli budowy (art. 59a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jednakże, sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie 49 lokali w budynku A, nie może automatycznie wpłynąć na tożsame rozstrzygnięcie organu I instancji, wydawane w oparciu o art. 2 ustawy. Powyższe stanowisko zostało ugruntowane w aktualnym orzecznictwie sadów administracyjnych, a uzasadnione jest tym, iż wydanie decyzji przez PINB nie zwalnia organu z obowiązku każdorazowego badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami m.in. pozwolenia na budowę.

Kolegium zauważyło również, że lokale objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie są ujęte w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Nadto wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność tego, że lokale wskazane we wniosku, a nieprzewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym były zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (decyzją o pozwoleniu na budowę).

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że przychylając się do wniosku strony i wydając zaświadczenie o żądanej treści, naruszeniu uległyby postanowienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, gdzie określono ilość miejsc parkingowych dla każdego lokalu mieszkalnego (1 miejsce na 1 mieszkanie). Na chwilę obecną, znaczna cześć mieszkań mogłaby być zupełnie pozbawiona miejsc postojowych, co także stanowi istotną sprzeczność z postanowieniami decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wnioskodawca nie wykazał, iż ilość miejsc parkingowych będzie zgodna z przyjętym w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wskaźnikiem. W ocenie Kolegium okoliczność ta również powoduje, że postanowienia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę mogą być odmienne od postanowień zaświadczenia w żądanym przez wnioskodawcę zakresie.

Skargę do WSA w Krakowie na opisane wyżej postanowienie wniosła Firma A z siedzibą w K.. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 3 czerwca 2020 roku (znak sprawy: [...]) pomimo, iż zostało ono wydane z naruszeniem norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego uzasadniającym jego uchylenie, a następnie zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wydania na rzecz Firma A z siedzibą w K. zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K.,

2) art. 7,77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokai (Dz. U. z 2020 r., poz. 532), poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy I i II instancji, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K.,

3) art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali w zw. z art. 82 § 1 w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację, polegającą na przyjęciu przez organy I i II instancji, iż organ administracji architektoniczno- budowlanej może samodzielnie, w oderwaniu od ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na użytkowanie, dokonywać ustaleń w przedmiocie realizacji przesłanek ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu (tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę), podczas gdy takich ustaleń dokonuje organ wydający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, co w konsekwencji skutkowało odmową wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] na [...] w K.,

4) art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez kwestionowanie przez organy I i II instancji ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w trakcie postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nr [...] z dnia 27 lutego 2020 roku (znak: ROIK [...]) o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie lokalu, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. postanowienia, którym odmówiono wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K., a następnie utrzymaniem go w mocy przez organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż organy I i II instancji dokonały błędnego ustalenie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oznaczonych numerami [...] w budynku o numerze [...] na os. [...] w K., następnie utrzymanego w mocy przez organ II instancji. Ponadto organ I instancji w ramach niniejszego postępowania dokonał ustaleń w przedmiocie zgodności obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. [...] o numerze [...] w K. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę w zupełnym oderwaniu od wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki (PINB) decyzji nr [...] z dnia 27 lutego 2020 roku o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku (znak: ROIK [...]). Stwierdzono, iż organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał ustaleń w zakresie właściwości rzeczowej PINB. Podkreślono, iż wraz z wnioskiem o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wnioskodawca przedłożył ostateczną decyzję PINB z dnia nr [...] z dnia 27 lutego 2020 roku (znak: ROIK [...]) zmienioną postanowieniem nr [...] z dnia 18 marca 2020 roku, zgodnie z którą udzielono Inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku oznaczonego numerem [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w K., w którym łączna liczba lokali mieszkalnych wynosi 49 oraz 7 lokali użytkowych. Powyższa decyzja administracyjna jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Skarga akcentowała m.in., że to właśnie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku (stanowiąca niejako ostatni etap w procesie inwestycyjnym) stanowi o realizacji danej inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i jedynym organem mogącym zakwestionować zgodność przedmiotowej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym jest organ nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Pismem z dnia 18.11.2020 r. do niniejszego postępowania sądowego zgłosił udział Prokurator Rejonowy [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2020 r., poz. 1910; dalej u.w.l.) zaświadczenie stwierdzające istnienie wymagań, od których zależy samodzielność lokalu wydaje starosta. Wymagania te określone zostały w art. 2 ust. 1a – 2 u.w.l. Stosownie do art. 2 ust. 1a u.w.l., ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Według art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.

W świetle przedstawionych regulacji, starosta wydając zaświadczenie o samodzielności lokali zobowiązany jest do zweryfikowania tego, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można uznać, że lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a nadto, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z regulacjami planistycznymi (plan miejscowy, decyzja o warunkach zabudowy) oraz decyzjami lub czynnościami wydanymi lub podjętymi w procesie inwestycyjnym, tj. z pozwoleniem na budowę (zgłoszeniem robót budowlanych) i pozwoleniem na użytkowanie (zawiadomieniem o zakończeniu budowy). Należy jednak podkreślić, że cytowana regulacja przyznająca staroście uprawnienie do stwierdzenia - w formie zaświadczenia - o spełnianiu wymagań określonych w cytowanych wyżej art. 2 ust. 1a i ust. 2 u.w.l. - nie otwiera temu organowi właściwości do prowadzenia własnego postępowania w zakresie właściwości rzeczowej przynależnej innemu organowi administracji publicznej, który w formie decyzji administracyjnej rozstrzyga sprawę (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18). Starosta ma zatem obecnie dodatkowe kompetencje wynikające z odesłania zawartego w art. 2 ust. 3 u.w.l. do badania zgodności ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o pozwoleniu na budowę – ale ustaleń tych dokonuje – co do zasady - w oparciu o wiedzę wynikającą z treści opartej na funkcjonujących w obrocie prawnym dokumentach, wytworzonych przez inne właściwe organy (np. w oparciu o decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego).

W ocenianej sprawie sporne było to, czy starosta, w ramach kontrolowanego postępowania, jest uprawniony do samodzielnego czynienia ustaleń w zakresie zgodności inwestycji stanowiącej budynek nr [...] na osiedlu [...] w K. - z ustaleniami wydanej dla tej inwestycji decyzji o pozwoleniu na budowę - w sytuacji, gdy dla tejże inwestycji wydana już została, funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja PINB o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie sądu, sam fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie wyklucza jeszcze możliwości dokonania przez starostę samodzielnych ustaleń w zakresie objętym udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę, a odnoszących się do spornego w sprawie zagadnienia dotyczącego ilości lokali możliwych do wyodrębnienia w ramach zrealizowanej inwestycji.

Uzasadniając przedstawiony pogląd, zwrócić należy przede wszystkim uwagę na specyfikę i istotę decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Uzyskanie takiej decyzji konieczne jest przed przystąpieniem do użytkowania określonych obiektów budowlanych (por. art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego). Stosownie do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Istotny jest zatem zakres tej obowiązkowej kontroli wykonywanej przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, gdyż determinował on będzie zakres sprawdzeń i ocen dokonywanych przez organ nadzoru budowlanego. Zauważyć więc trzeba, że stosownie do art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego kontrola ta obejmuje sprawdzenie:

1. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i

technicznym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy,

wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu

budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z

przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby

niepełnosprawne;

3. wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i

bezpieczeństwa pożarowego;

4. uporządkowania terenu budowy.

Z powyższego przepisu wynika zatem, że zakres ocen (sprawdzeń) organu nadzoru budowlanego dokonywanych w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obejmuje zasadniczo zagadnienia odnoszące się do aspektów konstrukcyjnych kontrolowanego obiektu, rzutujących na jego bezpieczeństwo oraz zagadnienia dotyczące zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu. Nie obejmuje natomiast ustaleń dotyczących tych elementów projektu budowlanego (pozwolenia na budowę), które dotyczą ilości lokali fizycznie wyodrębnionych przez inwestora w ramach realizowanego obiektu budowlanego. Ta natomiast okoliczność była w ocenianej sprawie sporna. Przypomnieć bowiem należy, że podstawą odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali było to, że faktyczna liczba lokali zrealizowanych przez inwestora w ramach inwestycji – nie odpowiadała liczbie lokali określonej w udzielonym pozwoleniu na budowę. To zaś zagadnienie zostało wprost określone i uregulowane w uzyskanej przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji zmieniającej). Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do dokonywania – w trakcie obowiązkowej kontroli obiektu budowlanego zmierzającej do udzielenia pozwolenia na użytkowanie - ustaleń i ocen odnośnie zgodności liczby wyodrębnianych lokali z treścią pozwolenia na budowę – powoduje, że zagadnienie to musi zostać zbadane (zweryfikowane) przez starostę, wydającego zaświadczenie o spełnieniu przesłanek samodzielności lokalu. Jest to jeden z aspektów sprawdzeń wymienionego organu, dokonywanych w oparciu o normatywne upoważnienie zawarte w art. 2 ust. 1a u.w.l. Gdyby starosta był pozbawiony powyższej kompetencji, wówczas oceniana sfera pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą.

Na gruncie ocenianej sprawy należy zwrócić zatem uwagę na treść decyzji nr [...] z 24 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę. Treść tej decyzji wyraźnie wskazywała, że z uwagi na przyjęte parametry niektórych lokali mieszkalnych (każdy po kilkaset metrów kwadratowych) – może mieć miejsce sytuacja podzielenia tych lokali na mniejsze, wbrew udzielnemu pozwoleniu na budowę. Zawarte bowiem w projekcie budowlanym rozwiązania, mogą mieć na celu ominięcie obowiązujących przepisów, w tym spełnienia wymogu dotyczącego zapewnienia inwestycji należytej ilości miejsc postojowych. Stwierdzić więc należało, że oceniane zagadnienie mogło być przedmiotem ocen starosty, w ramach postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia o spełnieniu wymagań dotyczących samodzielności lokali, gdyż stosowne do tego kompetencje wskazanego organu wynikają z cytowanego wyżej art. 2 ust. 1a u.w.l. – przy jednoczesnym braku kompetencji innych organów do wypowiadania się we wskazanej materii. W ocenianej zaś sprawie ustalono bezsprzecznie, że lokale objęte wnioskiem zostały wydzielone wbrew jednoznacznej treści pozwolenia na budowę (decyzji zmieniającej) – zatem brak było podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali. Czyni to kontrolowane akty zgodnymi z prawem.

Podkreślić zatem należy, iż mimo wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, możliwa i dopuszczalna jest odmowa stwierdzenia spełnienia wymagań samodzielności lokali (art. 2 ust. 3 i ust. 1a-2 u.w.l.) jeżeli ustalone zostanie, że ustanowienie odrębnej własności samodzielnych lokali nie byłoby zgodne z treścią pozwolenia na budowę.

Na koniec zwrócić też należy uwagę na aspekt gwarancyjny wydawania przedmiotowych zaświadczeń. Ma ono bowiem zasadniczo na celu ochronę uczestników obrotu gospodarczego, gdyż potwierdza m.in. legalność zrealizowanej budowy. W sytuacji natomiast, gdy zrealizowana przez inwestora budowa (obiekt) jest oczywiście sprzeczna z ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, w zakresie dotyczącym możliwej do wyodrębnienia ilości lokali, to dodatkowo brak jest podstaw do wydania przedmiotowego zaświadczenia, gdyż potwierdzałoby ono stan, który nie jest zgodny z wydanymi aktami administracyjnymi.

Wobec zatem braku podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, z uwagi na brak zgodności zrealizowanej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym (w zakresie możliwej ilości lokali, które mogły zostać wyodrębnione), uznać należało za trafne rozstrzygnięcia objęte kontrolą sądową w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w sentencji.