Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 437/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 46, art. 47, art. 48
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy najmu lokalu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy najmu lokalu użytkowego Gminy, położonego w L. przy ul. [...].

W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Organ zauważył, że Rada Miasta upatrywała podstaw prawnych uchwały w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Jednakże zdaniem organu nadzoru pojęcie nieruchomości, którym posługuje się ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym powinno być rozumiane zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. Na gruncie polskiego porządku prawnego można wyróżnić trzy rodzaje nieruchomości: nieruchomości gruntowe, nieruchomości budynkowe oraz nieruchomości lokalowe. Przy czym grunty, o ile spełnione są wymagania art. 46 § 1 k.c., zawsze są nieruchomościami, natomiast budynki i lokale mogą stanowić nieruchomość tylko wyjątkowo, tj. jedynie w wypadkach wprost przewidzianych w przepisach. Zasadą jest, że budynki i ich części są częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.) i nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.). Tak jak budynek dzieli los prawny gruntu, na którym jest posadowiony, tak również pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku dzieli los prawny tego budynku stanowiącego bądź odrębną własność (nieruchomość budynkową - art. 235 § 1 k.c.), bądź część składową gruntu (art. 47 i art. 48 k.c.).

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika podział kompetencji pomiędzy organami gminy w zakresie gospodarowania mieniem, który daje podstawę do wniosku, iż rada jest upoważniona do ustalania zasad, względnie kryteriów gospodarowania mieniem, natomiast wykonywanie bezpośredniego zarządu tym mieniem, między innymi poprzez składanie oświadczeń woli w imieniu gminy, czyli podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, należy do właściwości organu wykonawczego.

Uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącej, że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Rada podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje, a podejmowanie przez radę uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach prezydenta miasta określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest działaniem z istotnym naruszeniem prawa. Rada nie może bez podstawy prawnej wkraczać w kompetencje organu wykonawczego. Podejmowanie przez radę gminy czynności, które należą do sfery wykonawczej, stanowi bowiem naruszenie wynikającej z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

W świetle powyższych rozważań Wojewoda stwierdził, że mające charakter wyjątku, a zatem podlegające ścisłej wykładni kompetencje rady przewidziane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym obejmują wyłącznie czynności wymienione w tym przepisie, których przedmiotem jest nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Najem lokali użytkowych, które nie stanowią odrębnej nieruchomości, mieści się w pojęciu gospodarowania mieniem gminy i należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem strony skarżącej, wbrew stanowisku organu nadzoru, zakwestionowana uchwała znajduje podstawę prawną w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przy jego interpretacji nie można bowiem pominąć art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), w którym ustawodawca nie użył słowa "nieruchomości". Przy tym art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, dający radzie gminy kompetencje do podejmowana uchwał w przypadku ponownego wynajęcia nieruchomości, został zmieniony z dniem 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218). Ustawą tą zmieniono również art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym przewidziano obowiązek zawierania w drodze przetargu umów użytkowania, najmu, dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata oraz na czas nieoznaczony.

Skarżąca podniosła nadto, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji nieruchomości, a w art. 4 pkt 1 tej ustawy zawarto wyłącznie definicję nieruchomości gruntowej dla potrzeb ustawy. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie wyłącznie, gdy przedmiotem umowy jest cała nieruchomość i tylko nieruchomość w rozumieniu art. 46 k.c. w związku z art. 47 §1 k.c. i art. 48 k.c. Obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziły co do zasady obowiązek zawierania umów najmu i dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata w drodze przetargu. Przepis ten ma zastosowanie, gdy przedmiotem umowy jest cała nieruchomość lub jej część, lokale, pomieszczenia, bez względu na to czy lokale stanowią nieruchomość w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, czy kodeksu cywilnego. W przedmiotowej sprawie wynajęte pomieszczenie – lokal użytkowy jest częścią budynku stanowiącego część składową gruntu. W tym stanie rzeczy wynajęty lokal jest bez wątpienia częścią nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c., a co za tym idzie, do rozporządzania nim stosuje się obowiązujące przepisy, w tym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, które mają zastosowanie także do części nieruchomości. Przyjęcie za słuszne stanowiska organu nadzorczego stwarzałoby nadto możliwość obejścia prawa przez organ wykonawczy.

W ocenie strony skarżącej, w niniejszej sprawie Rada Miasta niewątpliwie była uprawniona do podjęcia uchwały, bowiem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wprost stanowi, że uchwała rady jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a taka właśnie sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Przepis ten ma zastosowanie zarówno, gdy przedmiotem umowy jest cała nieruchomość, jak i gdy przedmiotem umowy jest część nieruchomości (lokale, pomieszczenia, budynek). W konsekwencji za nietrafne należy uznać stanowisko organu nadzoru, że przywołana uchwała Rady Miasta została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w sposób wyraźny stanowi, iż podejmowanie uchwał w wyżej wskazanych sprawach należy do wyłącznej właściwości Rady, która podjęła uchwałę na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W konkluzji skarżąca zarzuciła naruszenie przez Wojewodę przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 pkt 1 i art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 46 kodeksu cywilnego w związku z art. 47 § 1 i art. 48 tego kodeksu poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni wymienionych przepisów w zakresie pojęcia nieruchomości i kompetencji organów stanowiącego i wykonawczego. Skarżąca podniosła, że stosowanie wykładni przyjętej przez organ nadzoru powodowałoby konieczność uprzedniego wyodrębnienia z nieruchomości lokali użytkowych, co wiązałoby się z dodatkowymi dużymi kosztami i nie było intencją ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. – poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Dokonana w myśl powyższych przepisów kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] wskazuje, że pozostaje ono w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty naruszenia przez organ nadzoru wymienionych w skardze przepisów są niezsadne.

Zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. Rada Miasta wyraziła zgodę na zawarcie w trybie bezprzetargowym na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu użytkowego Gminy o powierzchni 464,61 m2, położonego przy ul. [...], na rzecz Fundacji [...], z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej i powierzyła wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta.

W ramach podstawy prawnej uchwały powołane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej powoływanej jako u.g.n.).

Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Z kolei art. 13 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Przepis art. 37 ust. 4 ostatnio wymienionej ustawy określa zaś, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika zatem właściwość rady gminy do podejmowania dwóch rodzajów uchwał, to jest uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także uchwał o wyrażeniu zgody na dokonywanie przez wójta powyższych czynności do czasu określenia przez radę gminy zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu.

Jak wynika z jednoznacznej treści przywołanego przepisu, przewiduje on kompetencje rady gminy do podejmowania wymienionych w przepisie uchwał dotyczących nieruchomości. Przy tym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. posługuje się pojęciem "nieruchomości" bez bliższego określenia tego pojęcia. W tej sytuacji należy uznać za w pełni prawidłowe odwołanie się do stosownych uregulowań zawartych w kodeksie cywilnym, jak uczynił to organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Wypada zauważyć, że stanowisko prezentowane przez organ w omawianej kwestii zostało wyrażone również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przywołany w rozstrzygnięciu Wojewody ego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1752/10, LEX 745162).

Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przepis ten wylicza rodzaje nieruchomości, stanowiąc tym samym wyczerpujące objaśnienie tego pojęcia, obejmującego: grunty będące częściami powierzchni ziemskiej stanowiącymi odrębny przedmiot własności, budynki trwale z gruntem związane (np. budynki postawione na gruncie państwowym lub gminnym oddanym w użytkowanie wieczyste, które postawione lub nabyte przez użytkownika wieczystego stają się jego własnością – art. 235 k.c.), części budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (np. poszczególne lokale mieszkalne, wyodrębnione jako samodzielne nieruchomości).

Art. 47 k.c. w § 1 przewiduje, że część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, a w § 2 określa, iż częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Jednocześnie w myśl art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane.

W konsekwencji zasadą jest, że budynki i ich części (poszczególne pomieszczenia) są częściami składowymi gruntu (art. 48 k.c.) i jako części składowe nie mogą być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c.), ale dzielą los prawny gruntu, na którym budynek został posadowiony. Jeżeli nie doszło do ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu w sposób przewidziany przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), pomieszczenie stanowiące wydzieloną ścianami część budynku nie stanowi nieruchomości (lokalowej) w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego (art. 46 § 1 k.c.), a jedynie część składową nieruchomości gruntowej, ewentualnie nieruchomości budynkowej, o której mowa w art. 235 § 1 k.c.).

Należy jednocześnie zauważyć, że pojęcie "nieruchomości" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbieżne z przytoczoną wyżej definicją kodeksową. Stosownie do tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej – należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Wprawdzie, jak zauważono w skardze, art. 4 pkt 1 formalnie definiuje dla potrzeb ustawy jedynie pojęcie nieruchomości gruntowej, ale zwrócić należy uwagę, że jednocześnie wprost i wyraźnie odróżnia ten rodzaj nieruchomości od nieruchomości budynkowych i lokalowych, jak czyni to również art. 46 § 1 k.c.

Konsekwencją powyższych rozważań jest uznanie prawidłowości stanowiska Wojewody o braku po stronie Rady Miasta kompetencji do podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy najmu lokalu użytkowego Gminy , położonego przy ul. [...]. W świetle bowiem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym taka kompetencja przysługuje radzie gminy wyłącznie w odniesieniu do wymienionych w tym przepisie uchwał dotyczących zawierania umów, których przedmiot stanowi nieruchomość. Niesporne jest zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że opisany w uchwale lokal użytkowy Gminy nie stanowi nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., w szczególności zaś nie stanowi nieruchomości lokalowej – przedmiotu odrębnej własności lokalu ustanowionej według przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym mowa jest przy tym wyłącznie o nieruchomości, a nie również jej części, która nie stanowi odrębnej nieruchomości. Nie można zatem uznać kompetencji rady gminy do podejmowania wymienionych w przepisie uchwał, które odnoszą się do takich, nie będących odrębnymi nieruchomościami części, w tym poszczególnych pomieszczeń, które nie stanowią nieruchomości lokalowych.

Niezasadna jest przeciwna argumentacja skarżącej odwołująca się do treści art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie sam przepis ustępu 4 tego artykułu, powołany przez Radę Miasta w ramach podstawy podjętej uchwały, nie posługuje się pojęciem nieruchomości, ale nie budzi wątpliwości, że przewidziany w tym przepisie obowiązek zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu oraz przewidziana możliwość wyrażenia przez wojewodę albo odpowiednią radę lub sejmik zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów odnosi się do umów, których przedmiotem są nieruchomości. Na takie rozumienie przepisu wskazuje wprost treść norm zawartych w poprzedzających ustęp 4 ustępach 1, 2 i 3 artykułu 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ustępie 1 art. 37 przewidziano mianowicie, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. W ustępie 2, w punktach od 1) do 14) określono sytuacje, w których "nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej". Ponadto zaś ust. 3 art. 37 ustawy przewiduje, że wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, mogą zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się, w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki.

W świetle treści przywołanych przepisów niewątpliwym jest, że także norma wyrażona w ustępie 4, stanowiąca jeden z elementów regulacji zawartej w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosi się do nieruchomości. Nie można więc wyprowadzać z niej kompetencji dla rady gminy do podejmowania przewidzianych w tym przepisie aktów w sytuacji, gdy, jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przedmiot umowy nie stanowi nieruchomości.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o trafności stojącego u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiska, wedle którego Rada Miasta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n. nie miała kompetencji do wyrażenia w drodze uchwały zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy najmu opisanego w uchwale lokalu, który nie stanowi nieruchomości. Akcentowane przez skarżącą wypełnienie w stanie faktycznym sprawy pozostałych elementów składających się na normy wymienionych przepisów pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy również podkreślić, że treści norm prawnych wynikających z wyżej omówionych przepisów nie mogą skutecznie podważyć sformułowane w skardze argumenty odwołujące się do względów o charakterze ekonomicznym.

Zasadnie natomiast zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że podjęcie zakwestionowanej uchwały nastąpiło również z naruszeniem przepisów określających kompetencje organu wykonawczego gminy do załatwiania oznaczonych spraw z zakresu działania gminy.

Podkreślić należy, że art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza podział organów jednostek samorządu terytorialnego na organy stanowiące i wykonawcze. Zgodnie z art. 11a ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rola tych organów została wprost określona w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Pojęcie gospodarowania mieniem komunalnym obejmuje także gospodarowanie nieruchomościami gminnymi. W tym zakresie ustalanie zasad gospodarowania nieruchomościami, w tym nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydzierżawiania i wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powierzono radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.), natomiast samo gospodarowanie nieruchomościami gminnymi – wójtowi (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy).

Przy tym, o ile ustawa przyznaje radzie gminy zadania w określonym przedmiocie, o tyle tylko tak określony przedmiot może uprawniać radę do podejmowania stosownej uchwały w ramach przyznanych jej kompetencji. Skoro zatem zawarte w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. upoważnienie rady gminy do wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu na czas oznaczony powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony, jak również wynikające z art. 37 ust. 4 u.g.n. upoważnienie do wyrażenia zgody na zawarcie takiej umowy w trybie bezprzetargowym ograniczone jest tylko do umów dotyczących nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., to zasadny jest wniosek, że wyrażenie przez radę zgody na najem lokalu użytkowego stanowiącego część składową nieruchomości wychodzi poza zakres przedmiotowy tych przepisów, a tym samym poza kompetencje rady (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1752/10)

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Zasadnie zatem, z przyczyn określonych powyżej, Wojewoda uznał, że uchwała Rady Miasta z dnia [...] lutego 2012 r. w sposób istotny narusza prawo, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.