Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 353/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sspec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [....] S.A. z siedzibą w [....] na decyzję Wojewody [....] z dnia [....] grudnia 2018 r. nr [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 roku, Nr [...], znak: [...]Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy" lub "Wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b.") po ponownym rozpatrzeniu (na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1135/16, uchylającego decyzję Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]odwołania [...]S.A. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca) od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z wiatą, placem dostawczym, parkingiem naziemnym z drogami wewnętrznymi, podziemnym zbiornikiem retencyjnym, pylonem reklamowym i infrastrukturą techniczną oraz fragmentem drogi [...] w [...]na działkach ew. nr [...],[...]i [...]obr. [...] (dalej: "inwestycja"), przeniesionej decyzją Starosty [...]Nr [...]z dnia [...] października 2016 r. na [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 maja 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...]wpłynął wniosek inwestora – [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji.

Organ I instancji decyzją Nr [...]z dnia [...] września 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...]pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Wojewoda – decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.– uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Dalej organ odwoławczy podał, że organ I instancji postanowieniem Nr [...]z dnia [...] października 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków występujących w projekcie budowlanym. W dniu 17 listopada 2015 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź na powyższe wezwanie wraz z uzupełnioną dokumentacją projektową oraz zmianą wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ I instancji decyzją Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej organ odwoławczy – decyzją Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r., znak[...] – umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez skarżącą, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1135/16) uchylił decyzję organu odwoławczego Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...], wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1852/17) oddalił skargę kasacyjną.

Po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, biorąc pod uwagę wytyczne Sądu, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...].

Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z art. 3 pkt 20 p.b. w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest ustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy uznał, że nieruchomość skarżącej może być objęta zasięgiem obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji z uwagi na potencjalne wzajemne oddziaływanie obu obiektów. Jak uściślił Naczelny Sąd Administracyjny, wynika to wyłącznie z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic [...]i [...]w [...]", przyjętego uchwalą Rady Miejskiej w [...] Nr [...]z dnia [...] marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. 2013, poz. [...] dalej: "plan miejscowy"), natomiast przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2018 r., poz. 1722, ze zm., dalej: "p.o.ś.") nie mają w niniejszym postępowaniu zastosowania z uwagi na skierowanie ich do organów planistycznych, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z planem miejscowym teren inwestycji znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1UC/U/P - tereny handlu wielkopowierzchniowego, usług i produkcji. Natomiast zgodnie z § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego: "przy realizacji obiektów użyteczności publicznej nakazuje się uwzględnienie istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu''. Istniejącym zakładem, o którym mowa jest zakład chemiczny przy ul. [...], posiadający przymiot zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w rozumieniu art. 248 ust. 1 p.o.ś., czyli obecnie skarżąca spółka [...]S.A. W związku z powyższym wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, tj. budynku handlowo-usługowego, uzależnione jest od spełnienia przesłanki uwzględnienia "bezpiecznej odległości" od istniejącego zakładu.

Wojewoda zgodził się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ograniczenia wprowadzone przez § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego dotyczą fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego. Skoro zatem organ planistyczny przesądza o przeznaczeniu danego terenu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ingerować w jego ustalenia. W jego kompetencjach leży jedynie sprawdzenie zgodności projektowanej inwestycji z przeznaczeniem już określonym w planie, jak również zgodności z warunkami technicznymi dotyczącymi usytuowania budynku na działce, co ewentualnie może mieć wpływ na ostateczną formę, w jakiej inwestycja zostanie zrealizowana, a nie na przeznaczenie całego terenu.

Organ odwoławczy uznał, iż dopuszczalność nadania terenom sąsiadującym z zakładem przeznaczenia umożliwiającego lokalizację zabudowy stanowiącej m.in. obiekty użyteczności publicznej, została określona na etapie sporządzania planu miejscowego, a skarżąca nie wykazała na tym etapie należnej inicjatywy, która doprowadziłaby do ustalenia w planie warunków uniemożliwiających lokalizowanie obiektów handlowo-usługowych w odległości, która nie budziłaby wątpliwości pod kątem zachowania bezpieczeństwa w odniesieniu do specyfiki działalności zakładu chemicznego. Stąd oczekiwania skarżącej co do wyznaczenia znacznej odległości wokół zakładu, gdzie niemożliwa byłaby zabudowa, nie mogą zostać uwzględnione na etapie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy dodał również, że wskazywana przez skarżącą znaczna odległość, będąca w jej rozumieniu "bezpieczną odległością" od zakładu, wykluczałaby z zabudowy znaczną część miasta [...], tymczasem jak wynika z dokumentacji sprawy, wokół zakładu istnieją już obiekty, w tym mieszkalne, znajdujące się w odległości jeszcze mniejszej niż projektowany obiekt handlowy. W ocenie organu odwoławczego potwierdza to brak podstaw do uznania żądań skarżącej za realne i uzasadnione.

Przechodząc do weryfikacji zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na jej terenie planu miejscowego w zakresie § 13 ust. 5 pkt 1, organ odwoławczy zgodził się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że kluczowe znaczenie w tej kwestii ma interpretacja sformułowania "bezpieczna odległość", któremu należy przypisać charakter zwrotu ocennego.

Dokonując oceny stanu faktycznego, Wojewoda stwierdził, że plan miejscowy przeznaczył działki stanowiące teren planowanej inwestycji pod tereny handlu wielkopowierzchniowego, usług i produkcji, nie wprowadzając konkretnych ograniczeń co do ich lokalizacji. Powyższe pozwala wnioskować, iż na etapie procedowania planu nie stwierdzono żadnych uwarunkowań mogących wskazywać na niedopuszczalność tego rodzaju obiektów na przedmiotowych działkach, a obecność zakładu chemicznego w odległości ok. 150 m nie wyklucza możliwości zabudowy działek inwestycyjnych. W fazie realizacji obiektów należy jedynie wziąć pod uwagę, że w okolicy znajduje się zakład kwalifikowany jako zakład chemiczny, który może stwarzać ryzyko poważnej awarii. Z uwagi na fakt, że kwestia możliwości i dopuszczalności zlokalizowania obiektu użyteczności publicznej w stosunku do istniejącego zakładu chemicznego została już rozstrzygnięta na etapie uchwalania planu miejscowego, przy ustalaniu treści normatywnej niedookreślonego pojęcia "bezpiecznej odległości" pod uwagę należy wziąć przepisy prawa stosowane na etapie realizacji inwestycji, podlegające badaniu przez organ w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Badaniu podlegają więc wszystkie rozwiązania zastosowane w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w tym w szczególności z zakresu wymagań przeciwpożarowych i innych mających wpływ na bezpieczeństwo obiektu względem istniejącego zakładu chemicznego.

Zdaniem Wojewody miarodajną podstawę do ustalenia, czy dany obiekt jest bezpiecznie usytuowany względem zakładu powinna stanowić ocena stopnia bezpieczeństwa projektowanej inwestycji oparta na analizie zagrożeń mogących wystąpić ze strony zakładu oraz ewentualnymi zabezpieczeniami obiektu przed wskazanymi zagrożeniami. Weryfikacja wdrożonych w obiekcie systemów bezpieczeństwa w granicach posiadanych przez organ odwoławczy kompetencji pod kątem ich zgodności z przepisami pozwoli na ocenę, czy inwestycja spełnia wynikający z planu miejscowego nakaz uwzględnienia bezpiecznej odległości od zakładu.

Zagrożenia, jakie mogą wynikać dla otoczenia w związku z działalnością zakładu chemicznego skarżącej zostały opisane w dokumencie "Instrukcja o postępowaniu mieszkańców na wypadek powstania awarii przemysłowej na terenie zakładu: [...] S.A. ul. [...]". Sporządzenie powyższego dokumentu przez zakład wynika z przepisu art. 261a ust. 1 i 3 p.o.ś., który na prowadzącego zakład o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nakłada obowiązek podania do publicznej wiadomości zgodnych ze stanem faktycznym informacji dotyczących zakładu. W ocenie Wojewody dokument udostępniony przez skarżącą, z uwagi na oparcie w przepisach obowiązującego prawa, stanowi wiarygodne źródło informacji.

Po przeanalizowaniu ustaleń ww. dokumentu organ odwoławczy uznał, że zagrożenia mogące dotyczyć terenu przedmiotowej inwestycji, tj. zagrożenie uwolnienia się chmury oparów substancji niebezpiecznej i zagrożenie uwolnienia się nawaniacza do gazu ziemnego (THT) do powietrza, mają charakter zagrożeń pośrednich i niematerialnych. Do realnych skutków mogących mieć wpływ na użytkowników projektowanej inwestycji można ewentualnie zaliczyć wybuch paniki wywołany przez unoszący się zapach gazu w przypadku przedostania się ulotnionej substancji z zakładu na tereny sąsiednie.

Oceny realności wystąpienia zjawiska paniki należy dokonywać w kontekście charakteru samego obiektu handlowego oraz w kontekście przepisów prawa wiążących inwestora przy jego realizacji do zapewnienia bezpieczeństwa m.in. z uwzględnieniem obecności znacznej ilości osób w tym samym czasie. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia, że wiążące inwestora wymagania dotyczące bezpieczeństwa obiektu nie zostały spełnione. Ocena spełnienia wymogów bezpieczeństwa została zbadana na etapie uzgadniania projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a następnie na etapie dopuszczenia obiektu do użytkowania przez organy nadzoru budowlanego. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i dopuszczenie obiektu do użytkowania potwierdzają zgodność obiektu z obowiązującymi przepisami, w tym dotyczącymi wymaganych zabezpieczeń w tego rodzaju obiektach także na wypadek wystąpienia zdarzeń panikogennych wywołanych immisją ze strony zakładu chemicznego w wyniku awarii przemysłowej. Wojewoda, po wnikliwej analizie dokumentacji nie stwierdził żadnych nieprawidłowości ani uchybień, mogących stanowić o niespełnieniu przez projektowaną inwestycję przepisów z zakresu bezpieczeństwa.

W obiekcie wdrożono system bezpieczeństwa oraz przewidziano procedury i rozwiązania techniczne w ramach systemu ochrony przeciwpożarowej, jak również w przypadku możliwości wybuchu paniki wśród osób przebywających w obiekcie. Wszystkie mające zastosowanie w przypadku obiektów wielkopowierzchniowych wymagania bezpieczeństwa zostały zachowane, w związku z czym obiekt spełnia przewidziane prawem standardy bezpieczeństwa, w tym uwzględniające zagrożenie wywołane wybuchem paniki. W związku z powyższym można stwierdzić, że zastosowane przy projektowaniu przedmiotowego obiektu zabezpieczenia uwzględniały również istniejący w odległości ok. 150 m zakład chemiczny i możliwe do wystąpienia z jego strony zagrożenia.

Podsumowując, z uwagi na fakt, iż w fazie realizacji inwestycji brak jest możliwości decydowania o warunkach zagospodarowania terenu i lokalizowania danej zabudowy, zbadanie zgodności inwestycji z § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego może nastąpić tylko w ramach oceny dostosowania obiektu do możliwych zagrożeń ze strony istniejącego zakładu, w postaci zastosowania odpowiednich zabezpieczeń oraz wprowadzenia ustaleń technicznych i organizacyjnych mających na celu przeciwdziałanie tym zagrożeniom. Kwestie dotyczące uwzględnienia bezpiecznej odległości projektowanego obiektu i zakładu względem siebie należy zatem rozpatrywać w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa projektowanego obiektu ze względu na zagrożenia, mogące dotyczyć terenu i użytkowników planowanej inwestycji. W oparciu o analizę stanu faktycznego, w granicach posiadanych kompetencji Wojewoda stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia przewidziane przepisami prawa wymogi w sposób wystarczający do zachowania bezpiecznej odległości względem zakładu, który nie stanowi zagrożenia dla planowanego obiektu w sposób uniemożliwiający jego lokalizację na działkach ew. nr [...],[...]i [...]z obrębu [...]w [...].

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że zatwierdzony decyzją Starosty [...]Nr [...]z dnia [...]grudnia 2015 r. projekt budowlany uwzględnia w swojej treści zabezpieczenia adekwatne do rodzaju potencjalnych zagrożeń generowanych przez zakład chemiczny [...]S.A., co pozwala na stwierdzenie zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie bezpiecznego usytuowania projektowanego obiektu względem zakładu.

Ponadto Wojewoda potwierdził, iż projektowana inwestycja spełnia pozostałe zapisy planu miejscowego oraz przepisy wynikające z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b., warunkujące udzielenie pozwolenia na budowę, zatem nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Złożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno- budowlanymi, a także posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia, oświadczenia i informacje.

Wobec powyższego i stosownie do treści art. 35 ust. 4 p.b. organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie decyzja organu I instancji jest prawidłowa, tym samym zasadnym jest utrzymanie jej w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, podnosząc zarzuty:

1. rażącego naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego poprzez samowolną i bezpodstawną ocenę, że § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, statuujący bezwzględny obowiązek zachowania bezpiecznej odległości od zakładu chemicznego Skarżącej, w istocie nie ma zastosowania na etapie wydawania pozwolenia na budowę, bowiem "ograniczenia wprowadzone przez zapis § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego dotyczą fazy, która przesądza o zlokalizowaniu inwestycji na określonym obszarze, nie zaś realizacji procesu inwestycyjnego", podczas gdy NSA w wytycznych zwartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r" sygn. akt II OSK 1852/17 jednoznacznie potwierdził, że:

a) plan miejscowy "wprowadził nakaz uwzględniania istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu przy realizacji obiektów użyteczności publicznej (§ 13 ust 5 pkt 1 planu miejscowego).",

b) "wydanie pozwolenia na budowę uzależnione od spełnienia przesłanki uwzględnienia "bezpiecznej odległości" od zakładu prowadzonego przez [...]",

c) konieczne jest ustalenie, "czy lokalizacja planowanej inwestycji warunek bezpiecznej odległości od tego zakładu będzie spełniać'

d) "Ocena spełnienia wymogu "bezpiecznej odległości" (...) wymaga wiedzy specjalnej, której organy właściwe w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie posiadają i z tego względu, co do zasady, nie powinna być przedmiotem samodzielnych ustaleń tych organów.",

w konsekwencji czego wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez uwzględnienia wymogu zachowania "bezpiecznej odległości" od zakładu skarżącej, określonego w § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, pomimo iż organy administracji zobowiązane są do stosowania prawa, co stanowi rażące naruszenie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.);

2. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i zawartego w nim obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz niewyznaczenie skarżącej terminu do złożenia wniosków dowodowych oraz przedstawienia stanowiska końcowego skarżącej, co uniemożliwiało skarżącej złożenie wyjaśnień w stosunku do zebranego w sprawie materiału dowodowego;

3. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, bez wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, poprzez:

a) dowolne ustalenie znaczenia pojęcia "bezpiecznej odległości", bez dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, mimo iż organ odwoławczy nie posiadał wiadomości specjalnych w zakresie umożliwiającym mu samodzielne ustalenia znaczenia tego pojęcia i nie posłużył się też znaczeniem tego pojęcia, które wynika z dokumentów i ekspertyz zgromadzonych wtoku postępowania, w konsekwencji czego dokonał błędnego ustalenia, że "bezpieczna odległość" została zachowana,

b) całkowite zignorowanie przez Wojewodę zebranych w sprawie dowodów, tj. pisma Komendanta Głównego PSP z dnia [...] grudnia 2014 r., opinii mgr. inż. T C z dnia [...] czerwca 2014r. "w zakresie ochrony przeciwpożarowej - odległość zakładu zwiększonego ryzyka (ZZR) od obiektów użyteczności publicznej", analizy bezpiecznej odległości od zakładu Spółki sporządzonej przez nadbryg. dr. SGSP R G oraz protokołu Nr [...]z sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2013r (wszystkie ww. dowody znajdują się w aktach sprawy), stanowiska PSP z dnia [...]12.2017 r., potwierdzającego niezachowanie "bezpiecznej odległości", opracowania SGSP z [...] marca 2016 r. wskazującego, jaka powinna być "bezpieczna odległość" w tym konkretnym przypadku, pisma Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r., które nie tylko potwierdzają sposób i możliwość ustalenia bezpiecznej odległości od zakładu skarżącej przed wydaniem pozwolenia na budowę, ale świadczą również o niezachowaniu tej odległości w niniejszej sprawie, co stanowi oczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego oraz zdrowia i życia ludzi, w konsekwencji czego organ odwoławczy dokonał błędnego ustalenia, że "bezpieczna odległość" została zachowana;

4. naruszanie zagwarantowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, polegającej na nakazie dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, rozumianym jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy, z czego wynika, że skoncentrowanie postępowania dowodowego następuje w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego, a organ odwoławczy jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Stwierdzenie przez Organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skoro w niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, celem ustalenia znaczenia pojęcia "bezpieczna odległość", to Wojewoda był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania jej do rozpoznania organowi I instancji, celem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zaniechanie powyższego skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności;

5. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w zw. z § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, poprzez całkowicie bezpodstawne i dowolne przyjęcie, że planowana inwestycja, objęta pozwoleniem na budowę, jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy wbrew tym twierdzeniom, organ odwoławczy poczynił w tym zakresie ustalenia całkowicie sprzeczne z treścią § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego, w istocie zaniechał ustalenia znaczenia pojęcia "bezpiecznej odległości", czyniąc w tym zakresie mimo braku wiadomości specjalnych ustalenia, jakie znaczenie nadać temu pojęciu wyłącznie na podstawie twierdzeń inwestora, pomijając dowody zgromadzone w toku postępowania, w tym twierdzenia skarżącej zawarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r. oraz ekspertyzy i rezygnując z dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, co spowodowało błędne ustalenie przez Wojewodę, że pozwolenie na budowę jest zgodne z ustaleniami wynikającymi z planu miejscowego - "inwestycja spełnia przewidziane przepisami prawa wymogi, w tym wymogi dotyczące bezpieczeństwa, w sposób wystarczający do zachowania bezpiecznej odległości względem zakładu", podczas gdy ze względu na niezbadanie nawet jaka jest "bezpieczna odległość" pozwolenie jest rażąco sprzeczne z planem miejscowym;

6. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3) p.b., bowiem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdził czy uzyskano wymagane prawem uzgodnienia lub opinie, nie zweryfikował prawidłowo kwestii związanych z brakiem właściwego pozwolenia wodnoprawnego;

7. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1) lit. a), b), e), g), pkt 3) lit. c), f) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz.U. 2016 r., poz. 353, ze zm.), bowiem organ I instancji zwalniając inwestora z przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wielkopowierzchniowego obiektu handlowego zezwolił na to, aby nie dokonano oceny ryzyka zagrożenia życia i zdrowia ludzkiego osób przebywających na terenie ww. wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, tym samym rażąco naruszył ww. przepisy.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Nr [...]z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Nr [...]z dnia [...] grudnia 2015 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 25 marca 2019 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]odpowiedział na skargę wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: "p.p.s.a"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego opisane w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 roku.

Podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym w zakresie możliwości blokowania inwestycji przez bliskość zakładu skarżącej.

Poza sporem pozostaje to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na budowę pn. "Strefa usługowo-produkcyjna w rejonie ulic [...] i [...] w [...] " (uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w [...]z dnia 20 marca 2013 r.; Dz. Urz. Woj. [...]. 2013. [...]) wprowadził nakaz uwzględniania istniejącego zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej z zachowaniem bezpiecznej odległości od tego zakładu przy realizacji obiektów użyteczności publicznej (§ 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego). Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt 18 planu miejscowego, przez istniejący zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii prawodawca lokalny rozumie istniejący w czasie sporządzania planu zakład chemiczny skarżącej.

Wobec braku przepisów wykonawczych regulujących sposób ustalenia bezpiecznej odległości, jak i to, że obowiązujący plan miejscowy nie podawał żadnych parametrów tej odległości, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1852/17, wyjaśnił, że sformułowaniu "bezpieczna odległość" przypisać trzeba charakter zwrotu ocennego (zwrotu szacunkowego).

Przy tym szczególnie istotna jest prawidłowa interpretacja stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzającego, że ocena spełnienia wymogu "bezpiecznego odległości", a co z tym się wiąże zgodności inwestycji z planem miejscowym, powinna być oparta na wiedzy fachowej, której organy właściwe w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie posiadają i z tego względu, co do zasady, nie powinna być przedmiotem samodzielnych ustaleń tych organów.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, wydanie pozwolenia na budowę uzależnione od spełnienia przesłanki uwzględnienia "bezpiecznej odległości" od zakładu prowadzonego przez skarżącą, a więc konstrukcji normatywnej opartej o zwrot oceny, wymaga poczynienia przez właściwy organ dokładnych ustaleń odnoszących się przede wszystkim do charakterystyki tego zakładu i szczegółowych uwarunkowań jego działalności. Nie wynika z tego jednak obowiązek organów do każdorazowego powoływania biegłego we wszystkich postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę na terenie objętym przedmiotowym planem miejscowym. Skutkowałoby to wydawaniem przez organy za każdym razem decyzji odmiennie ustalającej bezpieczną odległość od zakładu skarżącej, bazujących w przeważającej mierze na jej bieżącej działalności (aktualnie prowadzonej produkcji i składowanych w zakładzie środkach), a nie planowanych inwestycjach.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, który za najbardziej wiarygodne źródło wiedzy fachowej służącej do oceny stopnia zagrożenia zakładu w niniejszej sprawie uznał "Instrukcję o postępowaniu mieszkańców na wypadek powstania awarii przemysłowej na terenie zakładu: [...] S.A. ul. [...]" (dalej: "instrukcja"). Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, wskazany dokument został przygotowany przez skarżącą w realizacji obowiązku wynikającego z art. 261a ust. 1 i 3 p.o.ś., który na prowadzącego zakład o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nakłada obowiązek podania do publicznej wiadomości zgodnych ze stanem faktycznym informacji dotyczących zakładu. W ocenie Sądu instrukcja udostępniona przez skarżącą ma walor dokumentu o szczególnym znaczeniu w niniejszej sprawie z uwagi na oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zatwierdzenie przez określone przepisami prawa organy, w szczególności państwowe służby ochrony przeciwpożarowej, a także fakt, że została przygotowana przez samą skarżącą, która powinna mieć najlepszą wiedzę na temat zagrożeń wynikających z działalności jej zakładu.

Należy zauważyć przy tym, że dodatkowe dokumenty przygotowane na zlecenie strony skarżącej i przywołane przez nią jako dowody w niniejszej sprawie (m.in. opracowanie przygotowane przez Główną Szkołę Straży Pożarnej) pozostają w sprzeczności z instrukcją, która, jak wyżej wspomniano, posiada przymiot dokumentu szczególnej wagi. Ponadto, sporządzono je na podstawie dowolnie udostępnionych przez skarżącą informacji.

Organ odwoławczy słusznie oparł się przy wydawaniu decyzji na instrukcji i rozważył zawarte w niej informacje mające wpływ na ustalenie bezpiecznej odległości od zakładu. Wojewoda prawidłowo wskazał na istnienie dwóch rodzajów zagrożeń mających znaczenie dla planowanej inwestycji, tj. zagrożenie uwolnienia się chmury oparów substancji niebezpiecznej i zagrożenie uwolnienia się nawaniacza do gazu ziemnego (THT) do powietrza, i po ich przeanalizowaniu stwierdził, że inwestycja znajduje się w bezpiecznej odległości od zakładu, a zagrożenia mogące dotyczyć terenu przedmiotowej inwestycji mają charakter zagrożeń pośrednich i niematerialnych. Taka argumentacja znalazła się w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Wojewodę i Sąd w pełni ją podziela.

W instrukcji określono, że ewentualne uwalnianie się wskazanych oparów nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla ludzi, może natomiast być przyczyną powstania panki. Analizując ten problem słusznie organ odwoławczy wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany zawiera szczegółowe rozwiązania techniczne na wypadek powstania takiej sytuacji.

Pozostałe wskazane w instrukcji zagrożenia określono jako lokalne, ograniczające się do terenu zakładu.

Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, że badanie przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w odniesieniu do zapisu o "bezpiecznej odległości" powinno dotyczyć tego czy rozwiązania projektowe odpowiadają na zagrożenia związane z istnieniem zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii określone w instrukcji o postępowaniu mieszkańców na wypadek powstania awarii przemysłowej na terenie zakładu i wskazane w niej zagrożenia.

Nie do przyjęcia jest taka koncepcja, w której organ w każdym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę będzie powoływał biegłego w celu ustalenia zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oznaczało by to, że o przeznaczeniu gruntu oznaczonego symbolem 1UC/U/P nie decyduje plan miejscowy a biegli, których stanowiska nie muszą być w każdej sprawie jednolite.

W związku z powyższym nie ma racji skarżąca, zarzucając organowi odwoławczemu wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia wymogu zachowania bezpiecznej odległości od zakładu skarżącej, określonego w § 13 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego. Organ trafnie przyjął, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny, iż art. 73 p.o.ś. normuje tylko procedurę planistyczną, zaś bezpieczna odległość, o której stanowi art. 73 ust. 4 tej ustawy ustalana jest w aktach planowania przestrzennego.

Jako że organ prawidłowo rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na ustalenie zgodności inwestycji z planem miejscowym i prawidłowo zinterpretował i zastosował odpowiednie przepisy prawa, Sąd nie stwierdził naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) ani naruszenia prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organ zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że warunkiem uwzględnienia takiego zarzutu jest bowiem wykazanie przez skarżącego, że strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie wskazanemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 24.01.2019 r., I OSK 1691/18; wyrok NSA z 12.03.2019 r., II OSK 1022/17). Jak wynika z akt sprawy, organ powiadomił strony w piśmie z dnia 28 listopada 2018 r. o wyznaczonym terminie załatwienia sprawy i skarżąca nie wykazała, że do jego upływu powstały przeszkody faktyczne lub prawne do zapoznania się z zebranym przez organ materiałem dowodowym i wypowiedzeniem się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym bardziej skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z 8.01.2019 r., VII SA/Wa 1099/18), wobec czego Sąd uznaje zarzut za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., Sąd stwierdza, że organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i z zachowaniem reguł określonych ww. przepisach, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe zarzuty odnosiły się do postępowania organu odwoławczego w zakresie oceny zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazano powyżej, organ odwoławczy, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalił zachowanie bezpiecznej odległości na podstawie opublikowanej przez skarżącą instrukcji.

Należy zauważyć, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w środku zaskarżenia od decyzji organu pierwszej instancji. Jak słusznie wskazuje skarżąca, zasadą jest koncentracja postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszo-instancyjnego, jednak Sąd uznał, że Wojewoda w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a jedynie postępowanie uzupełniające, zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że w toku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę kwestia zweryfikowania odległości dzielącej zakład i inwestycję stanowiła tylko jeden z wielu czynników mających wpływ na wynik sprawy. Poza tym za jedyne uzupełnienie materiału dowodowego można uznać dołączenie "Instrukcji o postępowaniu mieszkańców na wypadek powstania awarii przemysłowej na terenie zakładu: [...] S.A. ul. [...]". Dowód ten jednak był powszechnie dostępny i niewątpliwie znany stronom.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3) p.b. Sąd w pełni podziela argumentację [...] sp. z o. o. zawartą w odpowiedzi na skargę. Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestor posiada wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne (decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, które zostało udzielone spółce [...] sp. z o.o. i przeniesione na [...] sp. z o.o.), co znalazło odbicie w uzasadnieniach rozstrzygnięć zarówno organu I instancji, jak i organu odwoławczego. Organy zgodnie z prawem sprawdziły uzyskanie przez inwestora wszelkich wymaganych w tym zakresie uzgodnień, opinii i pozwoleń wodno-prawnych, a do ich kompetencji w przeciwieństwie do twierdzeń skarżącej nie należy merytoryczna weryfikacja ich zasadności.

Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia odnosząca się do odprowadzania wód opadowych bardziej dotyczyła zajmującego się tym przedsiębiorstwa niż inwestora.

Słuszność ma również uczestnik [...] sp. z o. o., stwierdzając, że w niniejszym postępowaniu zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3) p.b. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1) lit. a), b), e), g), pkt 3) lit. c), f) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jest bezprzedmiotowy, jako że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane zweryfikować jedynie, czy inwestor pozyskał decyzję środowiskową w tej sprawie i czy jest ona ważna i ostateczna. Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd uznał, że organy prawidłowo zweryfikowały sytuację prawną inwestora, zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.