Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 399/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi M.P., J.B., E.K., J.K., B.Ś. , K.Ś., E.C., R.C., T.B., H.W-M., J.S., J.P., I.G., J.G. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2004r., Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2/ odrzuca skargę E.K., B.Ś., K.Ś. , E.C., R.C., T.B. , J.S. , J.G..


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 marca 2004 r., Nr [...] wydaną w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) uchwalono zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla .

W § 1 uchwalono:

1. Zmienia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Osiedla uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1999 r. w następującym zakresie:

1 ) w § 3 w punkcie 2 dodaje się literę "f" w brzmieniu: "f ) przez ilość kondygnacji określoną na rysunku planu oraz w tekście uchwały należy rozumieć kondygnacje bez piwnic",

2 ) w § 3 w punkcie 2 dodaje się literę "g" w brzmieniu: "g ) dopuszcza się realizację dodatkowej kondygnacji w formie poddaszy użytkowych w dachach wielospadowych",

3 ) w § 12 w ustaleniach szczegółowych dla terenu A22MN przy realizacji zabudowy pierzejowej dopuszcza się funkcję mieszkaniową na 30 % długości pierzei.

2. Zmiana planu określona w ust. 1 jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Słupska.

W § 2 określono, iż sposób rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu zawiera załącznik do niniejszej uchwały. Z kolei w § 3 uchwalono, iż pozostają w mocy ustalenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1999 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla niesprzeczne z ustaleniami § 1 niniejszej uchwały.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, co następuje:

W dniu 29 stycznia 2003 roku Rada Miejska uchwałą nr [...] przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 1999 roku.

W tekście zmienianego planu określono obowiązujące parametry projektowanej zabudowy, w tym ilość kondygnacji zgodnie z obowiązującym w danym okresie Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z dniem 15 grudnia 2002 roku weszło w życie Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) zmieniające nazewnictwo i sposób obliczania ilości kondygnacji.

W związku z powyższym powstała konieczność dostosowania zapisów w planie z 1999 r. do obowiązujących przepisów.

O uchwaleniu przystąpienia do zmiany planu, gmina obwieściła na tablicy ogłoszeń (18.02.2003r.) oraz ogłosiła w prasie (Głos Słupski - 25.02.2003r) a także zawiadomiła instytucje i organy uzgadniające (pismo z dn. 18.02.2003r) z prośbą o wnioski do projektu planu.

Uwzględniając wnioski inwestora, realizującego na terenie objętym zmianą planu budownictwo wielorodzinne, przygotowana uchwała daje możliwość wprowadzenia funkcji mieszkalnej na poddaszach w dachach wielospadowych. Z uwagi na fakt realizacji budynków jednorodzinnych jak i wielorodzinnych z dachami wielospadowymi powyższy zapis daje możliwość bardziej ekonomicznego wykorzystania przestrzeni poddaszy.

Organ wyjaśnił, że pozostawienie bez zmiany zapisów planu zmniejszyłoby wysokość projektowanych na terenie budynków o jedną kondygnację co mogłoby znacznie ograniczyć działalność inwestycyjną, a dla części budynków jednorodzinnych w ogóle uniemożliwić ich budowę.

Wprowadzenie proponowanej zmiany planu pozwoli utrzymać intensywny ruch budowlany na powyższym terenie.

Po uzyskaniu opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (16.12.2003r.) projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz kompletem uzgodnień i opinii został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 24.11.2003 do 15.12.2003r. W czasie trwania wyłożenia, w dniu 1 grudnia 2003 r. odbyła się dyskusja publiczna nad planem. W dniu 5 grudnia 2003r. wpłynęły uwagi do projektu planu.

Po rozpatrzeniu uwag Prezydent przedstawił Radzie projekt planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag w celu ich rozstrzygnięcia i uchwalenia planu.

W ocenie organu zmiana planu nie zmienia rysunku planu uchwalonego w 1999 r. nie wprowadza też żadnych nowych inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, stąd załącznikami do uchwały uchwalającej plan ( zgodnie z art.20, ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest tylko wykaz uwag i sposób ich rozstrzygnięcia w projekcie planu.

W dniu 9 kwietnia 2004 r. mieszkańcy Osiedla, którego dotyczyła zmiana planu skierowali do Rady Miejskiej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie podjętej uchwały jako niezgodnej z prawem.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2004 r. Rada Miejska odmówiła usunięcia naruszenia.

W dniu 28 maja 2004 r. została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga na uchwałę z dnia 31 marca 2004 r. Nr [...] Skarżący: J.B. , E. i J. K. , B. i K. S.,E. i R. C. , T. B. , H. W-M. , J.S. , J. P. , I. i J. G. i M. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały jako niezgodnej z prawem.

Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa:

I.

• art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

• § 84 , § 135 i § 136, § 146 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej

• § 3 pkt 16 i 20 , § 6 i § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

poprzez formułowanie na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, definicji "ilości kondygnacji" i tym samym modyfikowanie prawem miejscowym pojęcia kondygnacji zdefiniowanego przepisami wyższego rzędu oraz ustalanie własnego sposobu liczenia ich ilości wskazanej w załączniku graficznym planu, a w konsekwencji "poprawianie" regulacji zawartych w rozporządzeniu z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.

II.

art. 5, art. 8, art. 15, art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) poprzez niedopełnienie obowiązków wynikających z procedury planowania, w szczególności w zakresie zachowania chronologii czynności wskazanych w art. 17 cytowanej ustawy, wymogu uzyskania opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, co do prawidłowości kształtowania struktur przestrzennych, w tym spójności tekstu uchwały z załącznikiem graficznym oraz wymogu posiadania uprawnień do projektowania przestrzeni przez osobę przygotowującą projekt planu.

III.

art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w związku z art. 14 § 1 k.p.a. poprzez formalne traktowanie wymogów procedury planistycznej przejawiające się arbitralnym rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta o nieuwzględnieniu wniosków i uwag do projektu planu, stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, bez wskazania rzeczowych i uczciwych argumentów przemawiających za preferowaniem interesów developera nad interesy indywidualnych mieszkańców.

IV.

art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) poprzez przekroczenie zakresu i przedmiotu zmiany planu ustalonego treścią uchwały Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2003r. Nr [...] o przystąpieniu do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego osiedla.

V.

§ 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (DZ.U nr 100, poz. 908 z 2002r.) poprzez niefortunne zredagowanie w § 3 zaskarżonej uchwały przepisu pozostawiającego w mocy ustalenia uchwały Rady Miasta z dnia 30 czerwca 1999r. (Nr [...]) niesprzeczne z ustaleniami zaskarżonej uchwały, co prowadzi do nieczytelności i niejasności prawa miejscowego.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący wskazali, co następuje:

Do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego osiedla przystąpiono w oparciu o uchwałę Rady Miasta z dnia 29 stycznia 2003r. (Nr [...]), która jednocześnie określiła przedmiot i granice zmiany wskazując, że dotyczyć ona będzie "wysokości zabudowy w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji".

Uchwałę podjęto w oparciu o art. 12 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994r., który wyraźnie wskazywał na obowiązek określenia uchwałą rady gminy nie tylko granic obszaru objętego zmianą planu ale również przedmiotu ustaleń.

W uzasadnieniu tej uchwały powołano się na potrzebę dostosowania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego osiedla - uchwalonego 30 czerwca 1999 r. do przepisów nowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w sposób wyraźny i jednoznaczny zdefiniowało pojęcie kondygnacji uznając piwnice za pierwszą kondygnację podziemną lub nadziemną.

Zmiana planu dotyczyć miała tylko i wyłącznie sprecyzowania, zgodnie z treścią nowych przepisów technicznych, że dopuszczalna ilość kondygnacji wskazana na załączniku graficznym planu dotyczy kondygnacji nadziemnych, tak by nie zmniejszać dotychczasowej maksymalnej wysokości zabudowy o piwnice.

Nowy zapis planu miał umożliwić inwestorom zainteresowanym budową piwnic, wybudowanie jej jako kondygnacji podziemnej przy pozostawieniu w niezmienionym stanie ilości kondygnacji nadziemnych.

Mimo, że zakres zmiany planu określony uchwałą z 2003 r. nie obejmował zwiększenia dotychczasowej wysokości zabudowy o kolejną kondygnację mieszkalną czy użytkową, w toku prac planistycznych wykroczono poza granice ustalone tą uchwałą, co w ocenie skarżących spowodowało naruszenie art. 17 ustawy o planowaniu przestrzennym z 2003 r., art. 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz art. 18 ust. 2 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym nie respektując wiążącej treści uchwały Rady Gminy z dnia 29 stycznia 2003 r. (Nr [...]).

Zmiana planu dokonana została poprzez wprowadzenie nowych zapisów wyłącznie do części ogólnej tekstu uchwały, które mimo pozostawienia w mocy załącznika graficznego, w sposób istotny zmieniły koncepcję urbanistyczną osiedla zwiększając wysokość zabudowy o kolejną kondygnację mieszkalną (w formie poddaszy użytkowych w dachach wielospadowych ).

Skarżącym trudno zaakceptować uzasadnienie uchwały jak i stanowisko Rady Miasta wyrażone w piśmie z dnia 29 kwietnia 2004r. (sygn. [...]) do mieszkańców osiedla jakoby zaskarżona uchwała w rzeczywistości nie zmieniała planu, a jedynie wprowadzała drobną korektę do tekstu uchwały nie zmieniając w żadnym zakresie warunków i wskaźników określonych w nadal obowiązującym załączniku graficznym.

Umieszczając w uchwale zapis o kolejnej kondygnacji w formie poddasza użytkowego w rzeczywistości zmieniono wskaźniki maksymalnej wysokości zabudowy określone na rysunku planu, co przy pozostawieniu w mocy załącznika graficznego z 1999 r. prowadzi do braku spójności pomiędzy tekstem planu a jego rysunkiem.

Zapis w brzmieniu: "dopuszcza się realizację dodatkowej kondygnacji w formie poddaszy użytkowych w dachach wielospadowych" naruszył ład przestrzenny osiedla wprowadzając w miejsce zabudowy schodkowej zabudowę o znacznych różnicach wysokości, co burzy koncepcję urbanistyczną zabudowy osiedla i wprowadza trudności w prawidłowej interpretacji planu.

Zgodnie z § 11 ustaleń szczegółowych planu wysokość zabudowy na osiedlu określona została nie w metrach ale poprzez wskaźniki minimalnej i maksymalnej wysokości zabudowy wskazane na rysunku planu, czyli ilość kondygnacji.

Rzeczą oczywistą jest w ocenie skarżących, że poddasze użytkowe będące kondygnacją wlicza się do ilości kondygnacji określonych na rysunku planu dla każdego terenu elementarnego.

Kwestionowana uchwała dopuszcza kolejną kondygnację mieszkalną ponad ilość wskazaną na rysunku planu, a pozwalając na nieuwzględnianie w ramach liczby kondygnacji również piwnic - jako pierwszej kondygnacji nadziemnej, pozostaje w sprzeczności zarówno z częścią graficzną jak i ustaleniami szczegółowymi planu z 1999 r., w których wcześniej określona została maksymalna wysokość zabudowy.

Skarżący wywodzili, że przyjmując tok rozumowania gminy z równym powodzeniem można byłoby wprowadzić do części ogólnej tekstu planu zapis, że przez ilość kondygnacji nie rozumie się parteru lub czwartego piętra, po to by zachować pozory, że wskaźniki wysokości zabudowy określone na rysunku planu pozostały niezmienione.

Poza tym wskazano, że przepisy prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z przepisami wyższego rzędu (ustawami i rozporządzeniami), w oparciu o które zostały wydane, nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i absolutnie nie mogą w sposób odmienny definiować tych pojęć, które w sposób wyraźny zdefiniowane zostały w przepisach wyższej rangi (wyrok NSA w Warszawie z 18.03.2001 r. sygn. IV S.A. [...], NSA we Wrocławiu z dnia 14.10.1999r. sygn. II S.A. Wr [...], NSA w Lublinie z dnia 28.02.2003r. sygn. I S.A [...]).

Strona skarżąca wywodziła, iż przyjmując hierarchię aktów prawnych określonych przez konstytucję żadne przepisy, w tym również ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają gminie uprawnień do odmiennego formułowania pojęcia kondygnacji i ustalania własnego sposobu liczenia ich ilości, a tym samym wysokości zabudowy.

Swoboda gminy w zakresie kształtowania przestrzeni nie jest całkowicie dowolna lecz ograniczona zarówno procedurą planistyczną, jak i wymaganiami określonymi w obowiązujących przepisach prawa materialnego.

Zgodnie z § 146 oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej przepisy uchwały powinny być zredagowane w sposób jasny, zrozumiały dla adresatów norm i nie pozostawiający niedopuszczalnego luzu interpretacyjnego, zaś formułowanie w akcie normatywnym definicji określonych pojęć dopuszczalne jest tylko w sytuacji wieloznaczności pojęcia, jego nieostrości, kiedy znaczenie pojęcia nie jest powszechnie zrozumiałe oraz kiedy ze względu na dziedzinę regulowanych stosunków istnieje potrzeba nowego określenia pojęcia.

Żadna z powyższych sytuacji nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie ma potrzeby ani podstaw prawnych do definiowania prawem miejscowym jednoznacznego i jasnego pojęcia "ilości kondygnacji".

W świetle obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) z 2002r. i zdefiniowanych tam pojęć kondygnacji, piwnic i poddaszy obliczenie ilości kondygnacji wskazanych na załączniku graficznym planu nie wymaga ani specjalnych umiejętności ani tym bardziej tworzenia sztucznych definicji, które nie są adekwatne do treści przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W opinii skarżących logika systemu prawa, w tym zasad określonych w § 135 i § 136 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nakazują stosowanie przy uchwalaniu prawa miejscowego pojęć i definicji ustawowych lub zawartych w rozporządzeniach wydanych z upoważnienia ustawy.

Strony skarżące uznały, że kwestionowana uchwała poprzez zapis: "przez ilość kondygnacji określoną na rysunku planu i w tekście uchwały należy rozumieć kondygnacje bez piwnic" wprowadza własną definicję pojęcia kondygnacji, uznając, że piwnica kondygnacją nie jest. Tym samym wprowadza własny, niczym nieuzasadniony sposób liczenia ilości kondygnacji wskazanych na rysunku planu i w efekcie ustanawia zakaz odwołania się przy interpretacji miejscowego planu do ustawowych definicji kondygnacji i piwnicy. Gmina, w ocenie stron, usiłuje "poprawić" w drodze uchwały rozporządzenie z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czyli zmienić akt prawny wyższego rzędu powszechnie obowiązujący na terenie kraju.

Zmiana planu - polegająca na dodaniu kwestionowanych zapisów do części ogólnej uchwały, bez zmiany załącznika graficznego i skorelowania innych parametrów i wskaźników zabudowy określonych dotychczasowym planem, prowadzi do zaburzenia konstrukcji planu oraz jego nieczytelności.

Poważne zastrzeżenia w kontekście poprawności legislacyjnej i spójności zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego według stron budzi zapis §3 kwestionowanej uchwały pozostawiający w mocy ustalenia planu z 1999 r., ale tylko te które są niesprzeczne z ustaleniami uchwały z dnia 31 marca 2004 r. Prowadzi to do sytuacji, w której określone w planie (załączniku graficznym) z 1999 r. wskaźniki intensywności zabudowy, wskaźniki maksymalnej wysokości zabudowy nie będą obowiązywać jeżeli po porównaniu tekstu "nowego" i "starego" planu nie pozwoliłyby na wybudowanie dodatkowej kondygnacji, bo w tym zakresie byłyby sprzeczne z ustaleniami uchwały z 2004 r.

Skarżący wyjaśnili, że powyższe kwestie poruszane były przez mieszkańców w piśmie do Prezydenta Miasta, w trakcie publicznej debaty nad projektem zmiany planu i spotkały się jedynie z formalnym rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta.

Poza wpisaniem do dokumentacji planistycznej stanowiska Prezydenta o nieuwzględnieniu uwag i wniosków mieszkańców, nie wskazano im żadnych argumentów przemawiających za niesłusznością postawy mieszkańców, nie udzielono pisemnej odpowiedzi na pismo z dnia 5 grudnia 2003r., podobnie formalny charakter miała dyskusja dotycząca zmiany planu (odbyła się tylko po to by zadośćuczynić wymogom ustawy o planowaniu) a nie po to by w sposób obiektywny rozważyć argumenty obu stron.

Strony wskazały, że brak możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia Prezydenta w przedmiocie nieuwzględnienia uwag do planu, nie daje władzom miasta uprawnień do zupełnego ignorowania stanowiska zainteresowanych osób i pozbawiania mieszkańców prawa do rzeczowej i merytorycznej odpowiedzi na te uwagi, tym bardziej, że dotyczyły one nie tylko kwestii zakresu władztwa planistycznego gminy, ale również naruszeń konkretnych przepisów prawa.

Nie bez znaczenia pozostaje fakt w ocenie skarżących, że nadal zgodnie z art. 7 ustawy o planowaniu przestrzennym z 2003r. rozstrzygnięcie Prezydenta w sprawie uwag i wniosków do planu jest rozstrzygnięciem w sprawie indywidualnej, a zatem należy stosować w tym zakresie przepisy kpa, tak co do pisemności rozstrzygnięcia jak i doręczenia do wiadomości osobie zainteresowanej.

Zwrócono także uwagę, że zwiększenie wysokości zabudowy o kolejną kondygnację mieszkalną wymaga przeprowadzenia szeregu czynności określonych ustawą z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kontekście nie tylko proponowanego zapisu zmieniającego plan, ale w kontekście wszystkich ustaleń planu, w tym intensywności zabudowy, relacji kompozycyjno-estetycznych, harmonii struktur przestrzennych a przede wszystkim szczegółowego porównania zgodności zmienionego planu z ustaleniami studium uwarunkowań, co budzi poważne wątpliwości.

Zmiana wysokości zabudowy powinna być poprzedzona stosownymi analizami i przeliczeniami, które pozwoliłyby na rozwianie wątpliwości co do możliwości zwiększenia wysokości zabudowy przy niezmienionych wskaźnikach intensywności zabudowy.

W opinii skarżących plan w przyjętym kształcie utrudnia prawidłową wykładnię jego zapisów i wprowadza w błąd, co do rzeczywistych parametrów zabudowy dopuszczonej planem.

Na poparcie swojego stanowiska strona wskazała braku spójności i korelacji wprowadzonych zapisów z resztą planu dotyczących obszaru [...], dla którego na rysunku graficznym określono wysokość zabudowy od II do IV kondygnacji, zaś w ustaleniach szczegółowych sprecyzowano, że ostatnia czwarta kondygnacja może być zrealizowana wyłącznie w formie poddasza użytkowego. Po wprowadzeniu zapisu o dopuszczeniu kolejnej kondygnacji w formie poddasza użytkowego, gmina stworzyła możliwość wybudowania na tej działce inwestycji o trzech kondygnacjach mieszkalnych i dwóch poddaszach użytkowych.

Skarżący podnieśli także, iż zdziwiła ich praktyka nieuzasadnionego ingerowania na wniosek zaledwie jednego inwestora w prawo własności sprzedanych już terenów, w tym również pod zabudowę jednorodzinną, poprzez zwiększenie wysokości zabudowy o kolejną kondygnację mieszkalną również na tych terenach, które nie są własnością firmy "M", co więcej zostały już one w zdecydowanej większości zagospodarowane przez swoich właścicieli.

Strony nie zgodziły się także z uzasadnieniem uchwały, jakoby zmiana planu miała umożliwić wprowadzenie funkcji mieszkalnej na poddaszach w dachu wielospadowym, w sytuacji kiedy dotychczasowy plan w pełni umożliwiał realizację poddaszy użytkowych w ramach ilości kondygnacji wskazanej na rysunku planu. W ocenie skarżących uzasadnienie tego rodzaju ma stworzyć pozory, że taka zmiana planu jest drobną korektą i nie zwiększa wysokości budynku podczas gdy umożliwia budowanie kolejnej kondygnacji.

Podniesiono ponadto, że przy uchwalaniu zmiany planu w sposób istotny naruszono procedurę określoną w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Projekt planu przygotowała bowiem osoba nieuprawniona w rozumieniu art. 5 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opracowywanie projektów planu zagospodarowania jest projektowaniem zagospodarowania przestrzennego o jakim mowa w art. 2 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Uprawnienia do projektowania ma zatem tylko osoba będąca członkiem Okręgowej Izby Urbanistów, co więcej obowiązek posiadania stosownych uprawnień wymagany jest w całym procesie projektowania.

Autor projektu uchwały – A.P. uprawnienia o jakich mowa wyżej uzyskał dopiero 13 grudnia 2003r., kiedy wpisany został na listę członków Północnej Okręgowej Izby Urbanistów, a więc już po przeprowadzeniu uzgodnień, opracowaniu projektu planu oraz wyłożeniu go do publicznego wglądu, co miało miejsce 24 listopada 2003 r.

Skarżący nie podzielają stanowiska gminy, że procedura planistyczna prowadzona była w początkowym okresie przez uprawnionego urbanistę A. A., bowiem o tym, że autorem opracowanego projektu planu przedstawionego do publicznego wglądu w dniu 24 listopada 2003r. jest A.P., mieszkańcy osiedla dowiedzieli się na spotkaniu w dniu 1 grudnia 2003r., od A.P.. Fakt ten wynika również z dokumentacji planistycznej.

Ponadto wskazano, że przed wyłożeniem projektu do publicznego wglądu nie zadośćuczyniono wszystkim wymogom określonym w art. 17 ustawy, których realizacja odbywa się w ustalonym porządku chronologicznym. Wyłożony do publicznego wglądu projekt nie zawierał prognozy skutków finansowych uchwalenia zmiany planu o jakiej mowa w art. 36 ustawy (zważywszy na roszczenia odszkodowawcze z tytułu obniżenia wartości nieruchomości sąsiadujących z wysoką zabudową), nie był również zaopiniowany przez gminną komisję urbanistyczno- architektoniczną, mimo, że obowiązek taki wynika z art. 17 ust. 6 pkt a ustawy.

Posiedzenie Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej zwołano dopiero po przeprowadzeniu publicznej dyskusji na temat wyłożonego projektu planu i po zakończeniu okresu wyłożenia planu - 16 grudnia 2003 r.

Przedmiotowe posiedzenie, jak wynika z protokołu oraz analizy materiałów zgromadzonych w procesie planowania, nie zakończyło się wydaniem wymaganej przez ustawę o planowaniu przestrzennym opinii zawierającej ocenę zgodności przedstawionego projektu planu w zakresie prawidłowości kształtowania struktur przestrzennych, wymagań metodycznych, spełnienia przesłanek merytorycznych określonych w art. 15 ust. 2 ustawy z 2003 r. a także precyzyjności zapisu, spójności tekstu i rysunku itp.

Mimo braku niniejszej opinii Komisji, projekt planu przedłożono Radzie Miasta pod głosowanie.

Tymczasem z protokołu posiedzenia Komisji wynikało, że w dyskusji na temat projektu zmiany planu głos zabrało pięciu architektów, z czego czterech wyraziło wątpliwości co do możliwości zwiększenia wysokości zabudowy z uwagi na obowiązujące współczynniki intensywności zabudowy.

Z.D. domagał się udzielenia odpowiedzi na pytanie czy sporne budynki budowane były z zamiarem przekształcenia poddasza nieużytkowego na użytkowe, zaś W.S. i K.K. wskazali potrzebę zmiany planu ale w przeciwnym kierunku poprzez częściowe obniżenie wysokości zabudowy i jej stopniowanie od strony zabudowy jednorodzinnej.

Uwagi architektów nie zostały w projekcie planu uwzględnione.

Wątpliwości w ocenie skarżących budzi również skład i bezstronność Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, z uwagi na uczestniczenie w jej posiedzeniu i dyskusji na temat zmiany planu zawnioskowanej przez firmę "M" J.S. - autora projektów architektoniczno-budowlanych inwestycji, których ta zmiana ma dotyczyć oraz pracownika Urzędu Miasta – A.P. jako przewodniczącego Komisji mającej zaopiniować projekt planu a jednocześnie autora tego planu.

Na 10 członków Komisji, w jej skład weszło tylko dwóch uprawnionych urbanistów posiadających rekomendacje właściwego samorządu zawodowego, co narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 8 ust. 6 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Strony skarżące wskazały ponadto, że proces zmiany planu zagospodarowania przestrzennego prowadzony był pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z tym podjęty w oparciu o nowe przepisy plan musi zawierać obowiązkowo te elementy o jakich mowa w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, zaś wymagany zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania (części tekstowej i graficznej) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Ustawa o planowaniu przestrzennym nie zna pojęcia korekty, czy doprecyzowania dotychczas obowiązujących planów miejscowych, a jedynie pojęcie zmiany lub opracowania planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnie z określonymi wymogami przy stosowaniu określonych standardów i nazewnictwa.

Projekt planu wbrew obowiązującym przepisom nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, jak chociażby wskazania wielkości powierzchni biologicznie czynnej gabarytów budynków czy geometrii dachu (§4 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia). Potrzeba uzupełnienia planu o zapisy wymagane nowymi przepisami była wyraźnie podnoszona przez członków Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej podczas jej posiedzenia.

Strony podnosiły również, że w toku prac planistycznych uzgodnieniom podlegał inny projekt planu, niż ten który przedstawiony został Radzie Miasta pod głosowanie. Wszystkie uzgodnienia odnosiły się do zmiany planu w zakresie określenia: "kondygnacji nadziemnych oraz możliwości rezygnacji z funkcji usług w parterach budynków przy zachowaniu funkcji mieszkaniowej jako podstawowej". Nie prowadzono natomiast żadnych uzgodnień w zakresie realizacji dodatkowej kondygnacji w formie poddaszy użytkowych, a więc w zakresie zwiększenia wysokości zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie argumentując, iż w wezwaniu do usunięcia naruszeń prawa i uchylenia uchwały wprowadzającej zmianę przedmiotowego planu wnioskodawcy nie wskazali naruszenia interesu prawnego ani przysługujących im uprawnień, co wskazuje na brak legitymacji powyższych osób do zaskarżenia uchwały.

Poza tym w ocenie organu nie doszło do naruszenia prawa, a uchwała wraz z dokumentacją planistyczną jest zgodna z przepisami prawa, co stwierdził Wojewoda pismem dnia 10 maja 2004 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów stron organ wskazał, iż w ustaleniach planu miejscowego, dla ograniczenia pola interpretacji tych ustaleń, bardzo częstym zjawiskiem jest tworzenie słownika pojęć zawartych w uchwale. Ustawa określa podstawowe pojęcia stosowane w planowaniu przestrzennym. Obejmuje bowiem 19 definicji, w tym 6 przyjętych za regulacjami określonymi w innych ustawach, tj. w prawie ochrony środowiska, o gospodarce nieruchomościami i o zasadach rozwoju regionalnego oraz w prawie geodezyjnym i kartograficznym. Zostało to przyjęte dla utrzymania spójności i jednoznaczności definicji pojęć stosowanych w wymienionych ustawach i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zadaniem projektanta planu, który po uchwaleniu staje się prawem miejscowym, jest jasne i czytelne zapisanie ustaleń w formie uchwały. Dlatego projektant opracowując słownik pojęć zastosowanych w ustaleniach musi jasno określić sposób czytania poszczególnych paragrafów i zawartych w nich definicji. Urbaniści mogą dowolnie formułować definicje jednak jednoznacznie wskazując sposób ich odczytywania.

W ocenie organu zarzut mieszkańców osiedla co do formułowania dowolnej definicji kondygnacji jest nieuzasadniony. Projektant planu informuje jedynie jak należy liczyć kondygnacje określone w ustaleniach planu i na rysunku planu. Takie działanie jest w procesie tworzenia prawa miejscowego powszechną praktyką urbanistyczną. Słownik pojęć użytych w ustaleniach planu jest przewodnikiem po planie i wskazówką w odpowiedniej interpretacji przepisów prawa miejscowego. Tak więc uchwalone ustalenia planu i zawarty w nich słowniczek pojęć staje się prawem miejscowym.

W związku z tym, że zmiana planu wzbudziła dużo głosów przeciwnych wśród pewnej grupy mieszkańców osiedla, organ stwierdził, że celowym było przeprowadzenie dyskusji nad wyłożonym do publicznego wglądu projektem planu i zebraniem wszystkich uwag przed komisją urbanistyczną. Na posiedzeniu komisji przedstawione zostały poruszone podczas dyskusji problemy. W trakcie opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego często dochodzi do konieczności wyboru pomiędzy bieżącym interesem właścicieli nieruchomości, a bieżącymi potrzebami wspólnoty, czyli interesem publicznym. Stąd dwukrotnie jeszcze Prezydent Miasta spotkał się z mieszkańcami osiedla proponując kompromisowe rozwiązania. Powyższe działania nie doprowadziły jednak do porozumienia.

Organ podkreślił także, iż komisja urbanistyczna jest ciałem doradczym Prezydenta. Ustawa nie mówi o konieczności uzgodnienia, ani też o konieczności uzyskania jej pozytywnej opinii w sprawie planowania przestrzennego.

Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta (nr.[...]) z dnia 5 maja 2003 r. Przewodniczącym Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej jest Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Architektury. Skład komisji podyktowany jest rekomendacjami z Izby Urbanistów i Izby Architektów. Do obrad komisji mogą być zapraszani, w zależności od omawianych tematów, specjaliści z różnych dziedzin. W razie omawiania tematów, których projektantem jest członek komisji, zasadą jest, że projektant nie bierze udziału w głosowaniu. Oczywistym jest jednak, że udział w dyskusji projektanta jest nieunikniony, wręcz pożądany.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że Prezydent jako sporządzający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego posiada kompetencje do rozstrzygnięcia o sposobie uwzględnienia wniosków do planu ( art.17 pkt 3). Podejmuje także decyzje o uwzględnieniu bądź nie uwzględnieniu uwag do projektu planu zgłaszanych w dalszym toku prac. Decyzje te jednak nie mają charakteru ostatecznego i wymagają rozstrzygnięcia przez radę gminy wraz z podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (art.17 pkt 12-14), co też Rada Miejska uczyniła podejmując zaskarżoną uchwałę.

Uchwała o przystąpieniu do zmiany bądź opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta przez Radę Miejską wszczyna proces legislacyjny tworzenia prawa miejscowego. Po obwieszczeniu o przystąpieniu do zmiany planu Prezydent Miasta zbiera wnioski instytucji opiniujących i uzgadniających oraz przyjmuje wnioski wszystkich zainteresowanych powyższą zmianą planu. Rozstrzyga o przyjęciu wniosków, a te przyjęte w toku prac projektowych są realizowane w ustaleniach planu. Stąd realizując zakres i przedmiot zmiany planu określony w uchwale o przystąpieniu realizowane są również cele i ustalenia towarzyszące, uzupełniające, bowiem uchwała uchwalająca plan jest precyzyjnym zapisem ustaleń planu.

Organ wyjaśnił ponadto, że urbanista wypracowuje na potrzeby projektu planu miejscowego słowniczek pojęć planistycznych. Pojęcie "niesprzeczne" jest powszechnie używanym w planowaniu przestrzennym. Jeden z ostatnich paragrafów ustaleń zmiany planu musi wyraźnie określić, które ustalenia po uchwaleniu przedmiotowej zmiany, zachowują swoją moc a które są zmieniane danym aktem prawnym. Stąd określenie "ustalenia niesprzeczne". "Ustalenia niesprzeczne", a więc wszystkie korelujące, spójne z zapisanymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności, przed dokonaniem oceny skargi pod kątem zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, sąd administracyjny obligowany jest do zbadania przesłanek wskazanych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Przepis ten określa warunki umożliwiające zaskarżenie uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Według art. 101 ust. 1 w/w ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z akt sprawy wynika, iż nie wszyscy skarżący wezwali organ gminy do usunięcia naruszenia. Pisma w tym przedmiocie z dnia 6 kwietnia 2004 r., które wpłynęło do Rady Miejskiej w dniu 9 kwietnia 2004 r. nie podpisali: E.K., B.Ś., K.Ś. , E.C., R.C., T.B., J.S. i J.G.. Skarga tych osób, wobec nie wyczerpania prawidłowego trybu zaskarżenia uchwały z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlegała więc odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), o czym rozstrzygnięto w punkcie 2 wyroku.

W odniesieniu do skargi wniesionej przez H.W.-M., M.P., J.K., J.B., J.P. oraz I.G. należy wskazać, iż została ona poprzedzona prawidłowym wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia. Z bezspornych twierdzeń stron wynika ponadto, iż skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym zmianą planu zagospodarowania przestrzennego uchwaloną przez Radę Gminy. Okoliczność ta wskazuje na spełnienie przez skarżących warunku wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określonego jako naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Ograniczenie prawa własności wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) jednoznacznie wskazuje na interes prawny skarżących.

Skarga jest zasadna.

Wobec tego, iż w niniejszej sprawie zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w dniu 13 listopada 2003 r. do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. ( art. 85 § 2 ustawy ).

Procedurę i zasady uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w gminie regulują przepisy art. 14 – 26 w/w ustawy. Przepisy te z mocy art. 27 mają również zastosowanie do wszystkich zmian planu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo reguluje procedurę zmian w obowiązującym planie, przewidując obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności tak przez radę gminy, jak i zarząd gminy. Czynności te mają na celu także zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnym naruszeniem ich interesów. Zgodnie z art. 28 naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W ocenie Sądu w procedurze sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla nastąpiło zarówno naruszenie zasad sporządzania planu, jak również istotne naruszenie trybu jego sporządzania.

Na wstępie należy jednak wskazać na skutki zmiany planu w kontekście i w odniesieniu do ustaleń wynikających z obowiązującego planu. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla uchwalony został przez Radę Miejską w dniu 30 czerwca 1999 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 1999 r. Nr 82, poz. 470. Uchwała w tym przedmiocie ustala zasady zagospodarowania i warunki zabudowy osiedla. W § 10 tej uchwały wskazano, iż na pełną informację dotyczącą przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów składają się obowiązujące w planie: 1. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawarte w rozdziale II uchwały, 2. ustalenia dotyczące warunków zagospodarowania terenów zawarte w rozdziale III uchwały, 3. ustalenia wynikające z oznaczeń graficznych na rysunku planu. Na rysunku planu cyframi rzymskimi II – VIII oznaczono minimalną i maksymalną liczbę kondygnacji, a cyframi arabskimi 0,5 – 0,6 tzw. wskaźnik intensywności zabudowy. Zgodnie z § 5 pkt 2 planu przez "wskaźnik intensywności zabudowy rozumie się iloraz sumy powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych liczonej w zewnętrznym obrysie murów i powierzchni terenu w granicach linii rozgraniczających". W planie nie określono w inny sposób wysokości dopuszczalnej zabudowy ani nie zawarto definicji takich pojęć jak: kondygnacja, piwnica, poddasze czy też ilość kondygnacji. Obowiązujące w dacie uchwalania tego planu rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm. ) w § 3 definiowało liczbę kondygnacji jako liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały z dnia 31 marca 2004 r. celem przystąpienia do zmiany planu było wejście w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ), które zdefiniowano pojęcie kondygnacji, w tym nadziemnej i podziemnej oraz piwnicy, uznając ją za kondygnację podziemną. W związku z powyższym w ocenie Rady powstała konieczność dostosowania zapisów planu do obowiązujących przepisów, gdyż "pozostawienie bez zmiany zapisów planu zmniejszyłoby wysokość projektowanych na terenie mpzp budynków o jedną kondygnację co mogłoby znacznie ograniczyć działalność inwestycyjną, a dla części budynków jednorodzinnych w ogóle uniemożliwić ich budowę." Celem zmiany planu nie były więc zmiany dotyczące ilości dopuszczalnych kondygnacji. W tym miejscu należy wskazać, iż w ocenie Sądu nie zachodziła konieczność "dostosowywania" zapisów planu z 1999 r. do zmienionego rozporządzenia, albowiem do wykładni postanowień planu, przy braku w nim stosownych definicji, zastosowanie miałyby przepisy i definicje obowiązujące w dacie jego uchwalania. Pomijając więc w ogóle celowość i konieczność przystąpienia przez Radę do zmiany obowiązującego planu, to analizując definicje pojęć zawartych w w/w rozporządzeniach z 1994 r. i 2002 r. należy wskazać, iż dla uzyskania zamierzonego przez Radę zabiegu "dostosowania" o którym mowa w uzasadnieniu uchwały wystarczające byłoby określenie, iż przez ilość kondygnacji określoną na rysunku planu oraz w tekście uchwały należy rozumieć kondygnacje nadziemne lub jak wskazano w § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały - kondygnacje bez piwnic. Zaskarżoną uchwałą dopuszczono jednak dodatkową kondygnację ponad ilość wskazaną na rysunku planu w budynkach o dachach wielospadowych. Wyrażono to jednoznacznie w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały. Jak wynika z ustaleń zmiana w tym przedmiocie została wprowadzona na wniosek inwestora Przedsiębiorstwa Zagranicznego "M" Spółki z o.o., który wnioskował o "dopuszczenie funkcji mieszkaniowej na poddaszach o dachach dwuspadowych" ( vide: k. 66 dokumentacji planistycznej ). Z treści wniosku w tym przedmiocie z dnia 21 lipca 2003 r. wynika, iż inwestorowi chodziło o zmianę przeznaczenia tzw. poddaszy nieużytkowych w obiektach już zrealizowanych. Wniosek ten został uwzględniony w postaci zapisu dotyczącego dodatkowej kondygnacji w formie poddaszy użytkowych w dachach wielospadowych. Nie ulega wątpliwości, iż zapis planu w przedmiocie dopuszczenia dodatkowej kondygnacji faktycznie wprowadza zabudowę wyższą od dotychczasowej. Zmiana ta odnosi się do całości terenu objętego zmianą, w tym również do nieruchomości zabudowanych stanowiących własność m. in. skarżących. Jest z kolei oczywiste, iż dopuszczenie wyższej zabudowy ( w formie poddaszy użytkowych w dachach wielospadowych ) powoduje zwiększenie ilości mieszkańców na terenie objętym zmianą planu. W związku z powyższym nie sposób podzielić twierdzeń organu jakoby wprowadzona zmiana faktycznie stanowiła "drobną korektę" w planie. Zapis § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadza jednoznacznie wyższą zabudowę i skutkuje zwiększeniem ilości mieszkańców. Niezmieniony wskaźnik intensywności zabudowy w pewnym stopniu ogranicza wprowadzoną zmianę jednak z pewnością nie powoduje utrzymania istniejącego stanu rzeczy. Należy zauważyć, iż w odniesieniu do większości terenu wskaźnik ten jest wyrażony w określonym przedziale, co dopuszcza możliwość zmiany kondygnacji w ramach chociażby określonego wskaźnika. Ponadto gdyby faktycznie wskaźnik ten uniemożliwiał w ogóle dopuszczenie dodatkowej kondygnacji ( wbrew zapisowi § 1 ust. 1 pkt 2 ) oraz ograniczał skutecznie ilość mieszkańców do ilości wynikającej z dotychczasowych obowiązujących ustaleń to należałoby nie tylko postawić pytanie o sens dokonanej zmiany ale również uznać zasadność zarzutów skarżących w przedmiocie sprzeczności między dotychczasowymi ustaleniami planu a wprowadzoną zmianą ( zmiana ilości kondygnacji przy niezmienionych wskaźnikach intensywności zabudowy ). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odnośnie zapisu dopuszczającego dodatkową kondygnację wskazano:"uwzględniając wnioski inwestora, realizującego na terenie objętym zmianą planu budownictwo wielorodzinne, przygotowana uchwała daje możliwość wprowadzenia funkcji mieszkalnej na poddaszach w dachach wielospadowych. Z uwagi na fakt realizacji budynków jednorodzinnych jak i wielorodzinnych z dachami wielospadowymi powyższy zapis daje możliwość bardziej ekonomicznego wykorzystania przestrzeni poddaszy". W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż "bardziej ekonomiczne wykorzystanie przestrzeni poddaszy" skutkuje zwiększeniem ilości mieszkańców na terenie objętym zmianą planu. Fakt ten powinien zostać przez organy gminy zauważony i odpowiednio rozważony w procedurze planistycznej. Intencje organu uchwalającego zmiany planu powinny być jednoznaczne i czytelne zarówno dla organów uzgadniających plan jak i dla obywateli. Jednocześnie postanowienia planu powinny być jasne i wykluczać możliwości różnej ich interpretacji. Tymczasem w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała dopuszcza literalnie dodatkową kondygnację ale celem tego zabiegu ma być faktycznie uwzględnienie wniosku inwestora dążącego do zmiany charakteru poddaszy "nieużytkowych" i zalegalizowanie, jak wynika z akt, istniejącego stanu rzeczy, którego nie akceptują skarżący. Przejrzystość intencji organów władzy w procedurze planistycznej jest szczególnie ważna z tego względu, iż planowanie przestrzenne ze swej istoty ogranicza konstytucyjne prawo własności.

Badając prawidłowość podjęcia zaskarżonej uchwały pod kątem zachowania wymogów wskazanych w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wskazać, iż z przedstawionych Sądowi dokumentów planistycznych nie wynika jednoznacznie ani jaki projekt planu został przedłożony do publicznego wglądu ani kto konkretnie był jego autorem. Na rozprawie reprezentanci Rady wskazali, iż wyłożony do publicznego wglądu projekt był tej samej treści co projekt przedstawiony organom do uzgodnień. Z powyższego wynika, iż projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 24.11.2003 r. do 15.12.2003 r. i podlegający uzgodnieniom organów w § 1 zawierał następujące brzmienie: "Zmienia się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.... w następującym zakresie: 1. W § 3 w punkcie 2 dodaje się lit. f w brzmieniu: f) przez ilość kondygnacji określoną na rysunku planu oraz w tekście uchwały należy rozumieć kondygnacje nadziemne bez piwnic oraz poddaszy użytkowych w dachu dwuspadowym, 2. w § 12 w ustaleniach szczegółowych dla terenu A22MN przy realizacji zabudowy pierzejowej dopuszcza się funkcję mieszkaniową na 30 % długości pierzei."( k. 34 dokumentacji planistycznej ). Jak wskazano wyżej zapis w punkcie "f" dotyczący poddaszy użytkowych wyrażał wolę organu uwzględnienia wniosku spółki "M" z lipca 2003 r. w zakresie zmiany charakteru poddaszy. Tymczasem przedłożona organom do uzgodnienia oraz wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona w maju 2003 r. i nie była uzupełniana na dalszym etapie procedury planistycznej. Już z porównania dat wynika, że prognoza ta nie uwzględnia zmiany planu w brzmieniu wskazanym wyżej tj. w brzmieniu przedstawionym do uzgodnienia i wyłożonym do wglądu i nie odnosi się ani do wyższej zabudowy, ani tym bardziej do "zmiany poddaszy nieużytkowych na użytkowe" i faktu zwiększenia ilości mieszkańców. Wynika to również jednoznacznie z treści prognozy, gdzie na stronie 6 wskazano: "Liczba kondygnacji po wprowadzeniu zmiany zapisu, tj. liczba kondygnacji naziemnych, praktycznie odpowiadać będzie liczbie kondygnacji w dotychczasowym zapisie planu. Wynika z tego, że zmiana w planie nie wpłynie na wzrost wysokości budynków ani na ich kubaturę, co w odniesieniu do budynków mieszkalnych oznacza, że m. in. nie powoduje zmiany ilości mieszkańców. (...) Brak wpływu zmian zapisu w planie na ilość mieszkańców na analizowanym terenie oznacza m. in. :zużycie wody na nie zmienionym poziomie, wytwarzanie ścieków i odpadów w nie zmienionej ilości, zużywanie energii i powodowanie emisji również w nie zmienionej wielkości.". We wnioskach prognozy stwierdzono: "Przyjęcie w projekcie uchwały Rady Miejskiej w Słupsku w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla ustaleń, polegających na wprowadzeniu do zapisu planu zamiast "ilości kondygnacji" zwrotu "ilości kondygnacji nadziemnych" nie będzie powodować skutków w realizacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w aspekcie wpływu tych ustaleń na środowisko naturalne. Zmiana planu polega przede wszystkim na dostosowaniu jego ustaleń do obowiązujących wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie." Z powyższego wynika, iż prognoza dotyczyła wyłącznie zamierzonej przez Radę zmiany planu, której celem miało być wyłącznie "dostosowanie" zapisów obowiązującego planu do treści zmienionego w 2002 r. rozporządzenia. Przedmiotem prognozy nie była dopuszczona planem dodatkowa kondygnacja w formie poddaszy użytkowych ani skutki oddziaływania tej zmiany na środowisko.

Zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prezydent miasta dopiero po rozpatrzeniu wniosków do planu sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ( pkt. 3, 4 ). Jest oczywistym, iż prognoza musi odnosić się do sporządzonego projektu, który następnie zgodnie z dalszymi kolejnymi czynnościami planistycznymi wymienionymi w art. 17 ustawy jest podstawą sporządzenia prognozy skutków finansowych, opinii gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej, podlega uzgodnieniom i wyłożeniu. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się konieczność zachowania określonych czynności zgodnie z przepisem ustawy. Wynika to jednoznacznie z zawartego w przepisie art. 17 zwrotu "kolejno". Oczywiście nie zachowanie odpowiedniej kolejności czynności wymienionych w art. 17 ustawy nie skutkuje bezwzględnie nieważnością uchwały, gdyż taki skutek następuje dopiero w przypadku istotności tego naruszenia. W niniejszej sprawie wskazane wyżej naruszenie miało jednak charakter istotny. W procedurze planistycznej nie chodzi bowiem wyłącznie o formalny wymóg istnienia prognozy oddziaływania na środowisko. Wprawdzie postanowienia prognozy jako dokumentu informacyjnego nie wiążą ani organów administracji publicznej ani obywateli ani nawet organów gminy, to jednak celem tego dokumentu jest zwrócenie uwagi tych podmiotów na skutki oddziaływania ustaleń planu na środowisko. Sporządzona prognoza jest powszechnie dostępna, przedstawiana łącznie z projektem do opinii i uzgodnień, jest również wykładana z projektem planu do publicznego wglądu. W niniejszej sprawie prognoza nie tylko że nie odnosiła się w ogóle do treści projektu zmiany planu w brzmieniu wskazanym wyżej, to dodatkowo - mając na uwadze jej informacyjny charakter - mogła wprowadzać w/w podmioty w błąd. Jej treść wskazywała bowiem, iż ustalenia planu wyłącznie dostosowują obowiązujący plan do treści rozporządzenia z 2002 r i nie wprowadzają faktycznie żadnych zmian ani w zakresie wysokości zabudowy ani zmiany charakteru poddaszy i wzrostu ilości mieszkańców. Sporządzona prognoza nie dotyczyła ani dodatkowej kondygnacji w formie poddaszy użytkowych ani również dalszego zapisu projektu planu tj. zapisu dotyczącego jednostki A22MN, a więc nie odnosiła się do projektu zmiany, który podlegał uzgodnieniom i był wyłożony do publicznego wglądu. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, stanowi istotne naruszenie trybu uchwalania zmiany. Nie można bowiem wykluczyć, iż prawidłowa prognoza tj. odnosząca się do projektowanej zmiany nie miałaby wpływu na stanowiska organów uzgadniających projekt, opinię właściwej komisji urbanistyczno – architektonicznej i uwagi obywateli do przedłożonego projektu planu. Wskazane podmioty mają bowiem w procedurze planistycznej zagwarantowane prawo do rzetelnej i pełnej informacji w zakresie wpływu ustaleń planu na środowisko. W przypadku więc uwzględnienia przez organ wniosku spółki "M" i opracowania projektu planu w brzmieniu wyłożonym do publicznego wglądu zachodziła bezwzględna konieczność uzupełnienia ( zmiany ) prognozy oddziaływania na środowisko.

Z dokumentacji planistycznej nie wynika również kto był autorem wyżej cytowanego projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Nie ulega wątpliwości, iż projekt ten powstał po lipcu 2003 r. albowiem uwzględniał zgłoszony wówczas wniosek inwestora ( k. 66 dokumentacji organu ). W informacji o zespole projektowym przedstawionej przez organ gminy wynika, iż projekt zmiany planu opracował zespół w składzie mgr inż. arch. A.A. oraz mgr inż. arch. A.P.. A.P. jest Naczelnikiem Wydziału Urbanistyki i Architektury oraz, jak wynika z przedłożonych przez skarżących dokumentów, został wpisany na listę członków Północnej Okręgowej Izby Urbanistów w G. uchwałą tej Izby z dnia 13 grudnia 2003 r., a więc już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Z dokumentów przedłożonych przez organ gminy wynika, iż A.A. na podstawie umowy o dzieło obowiązującej do dnia 28 czerwca 2003 r kierował pracami planistycznymi. Wprawdzie § 1 pkt 2 tejże umowy nazwanej umową o dzieło określał, iż przedmiot umowy obejmuje wszystkie sprawy wymienione w § 1 ust. 1 przekazane w czasie obowiązywania umowy to jednak nie sposób przyjąć, bez dodatkowego dowodu, iż odnosił się on również do projektu planu, który powstał po lipcu 2003 r. tj. po uwzględnieniu wniosków do planu. Na rozprawie pełnomocnik organu A.P. oświadczył, iż w okresie miedzy 28 czerwca 2003 r. a 13 grudnia 2003 r. w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu nie pracował żaden pracownik mający uprawnienia urbanistyczne, a wniosek "M" z lipca 2003 r. w zakresie zmiany planu został uwzględniony przez ten Wydział. Wobec zarzutów skargi organ obowiązany był jednoznacznie wykazać, iż autorem projektu wyłożonego do publicznego wglądu i podlegającego uzgodnieniom był uprawniony urbanista tj. osoba wpisana na listę członków izby samorządu zawodowego urbanistów. Skoro Rada Gminy twierdzi obecnie, iż zasadniczo uchwalony został przez Radę ten projekt planu, który został wyłożony do publicznego wglądu to projekt ten powinien opracować zgodnie z art. 5 ustawy uprawniony urbanista. Późniejsze chociażby tylko redakcyjne zmiany tekstu planu dokonane po zakończeniu okresu jego wyłożenia przez uprawnionego już urbanistę nie konwalidują faktu, iż projekt wyłożony do publicznego wglądu nie był opracowany przez osobę wpisaną na listę członków izby samorządu zawodowego urbanistów. Okoliczność ta stanowi naruszenie zasad sporządzania projektu planu i skutkuje z mocy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy nieważnością uchwalonego aktu. Należy wskazać, iż wymóg tzw. uprawnień urbanistycznych odnosi się również do niewielkiej "korekty" i redakcyjnej zmiany tekstu planu.

Ponadto jak wynika z dokumentacji planistycznej treść projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu była inna niż treść uchwały z dnia 31 marca 2004 r., przy czym w okresie po wyłożeniu planu organ nie uwzględnił żadnych uwag zgłoszonych w trybie określonym w punkcie 11 artykułu 17 ustawy. Z powyższego wynika, iż tekst uchwalonej zmiany powinien być jednobrzmiący z tekstem projektu, który został uzgodniony i wyłożony w trybie określonym w art. 17. Przepis ten dopuszcza wprowadzenie zmian do projektu planu ale wyłącznie na skutek rozpatrzenia zgłoszonych uwag i wymaga wówczas ponowienia uzgodnień w "niezbędnym zakresie". W ocenie Sądu nie jest dopuszczalna zmiana brzmienia projektu, czy też redakcyjne poprawianie jego treści po wyłożeniu projektu planu. W tym właśnie celu projekt planu powinien być opracowany na wcześniejszym etapie procedury przez uprawnione osoby aby nie zachodziła później konieczność redakcyjnych poprawek tekstu. Ponadto w niniejszej sprawie Sąd nie podziela przekonania organu, iż zapisy projektu planu i treści uchwały sprowadzają się jedynie do innej redakcji tego samego zapisu. W tekście projektu wskazano: "f ) przez ilość kondygnacji określoną na rysunku planu oraz w tekście uchwały należy rozumieć kondygnacje nadziemne bez piwnic oraz poddaszy użytkowych w dachu dwuspadowym". W treści uchwały: " f) przez ilość kondygnacji określoną na rysunku planu oraz w tekście uchwały należy rozumieć kondygnacje bez piwnic, g) dopuszcza się realizację dodatkowej kondygnacji w formie poddaszy użytkowych w dachach wielospadowych". Przede wszystkim należy wskazać, iż zapis zaskarżonej uchwały jest bardziej czytelny i jednoznaczny odnośnie intencji organu uchwalającego plan. Ta intencja powinna być tak samo wyrażona już na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Nie ulega także wątpliwości, iż wykładnia w/w tekstów może być odmienna. Uchwalona zmiana w sposób jednoznaczny dopuszcza dodatkową kondygnację ponad ich ilość wskazaną na rysunku planu. Z kolei z tekstu projektu zmiany planu taki jednoznaczny wniosek nie wynika. Zapis dotyczący sposobu liczenia kondygnacji bez piwnic i poddaszy użytkowych nie wskazuje wyraźnie, iż na terenie objętym planem dopuszczona została dodatkowa kondygnacja w formie poddaszy użytkowych. Organ nie wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się dokonując zmiany brzmienia projektu uchwały. Z dokumentacji planistycznej nie wynika ponadto czy Radzie przedłożono projekt uchwały o innym brzmieniu, czy to Rada z własnej inicjatywy dokonała tej "korekty". Przepis art. 19 obliguje wówczas do ponowienia czynności z art. 17. W tym zakresie w ocenie Sądu również nastąpiło istotne naruszenie procedury sporządzania planu. Jest bowiem oczywiste w świetle art. 17, iż przy braku uwag zgłoszonych w trybie i na zasadach wskazanych w punkcie 11 tego przepisu, powinien być uchwalony projekt uchwały w takim brzmieniu, w jakim został uzgodniony i wyłożony do publicznego wglądu. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek dla uzasadnienia "poprawiania" czy "korekty" zapisów, nawet redakcyjnych.

Z pozostałych zarzutów skarżących na uwagę zasługuje również zarzut naruszenia procedury i chronologii określonej przepisem art. 17 odnośnie uzyskania opinii właściwej komisji urbanistyczno – architektonicznej. Już z samego uzasadnienia uchwały Rady wynika, iż opinia została wydana 16 grudnia 2003 r., a więc już po okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Mając na uwadze charakter takowej opinii w postępowaniu planistycznym fakt ten może nie miałby istotnego wpływu na treść uchwalonej zmiany gdyby nie okoliczność, iż w niniejszej sprawie opinia nie odnosiła się do projektu planu w wersji uchwalonej przez Radę. Jak bowiem wskazano wyżej wersja ta była różna od wersji przedłożonej do publicznego wglądu. Sam fakt, iż organ wykonawczy we właściwym czasie nie wystąpił do komisji urbanistyczno – architektonicznej o opinię wskazuje, iż nie był zainteresowany jej wnioskami i uwagami. Zwołanie posiedzenie komisji w dniu 16 grudnia 2003 r. miało na celu tylko formalne uzyskanie opinii, bowiem organ wykonawczy już wcześniej dokonał wymaganych uzgodnień i wyłożył plan. Brak związania organu treścią wydawanej opinii nie oznacza, iż organ nie jest obligowany do przestrzegania procedury uchwalania planu.

Wobec zgłoszonych przez skarżących uwag do planu w trybie przepisu art. 17 pkt 12 i ich nieuwzględnienia przez organ wykonawczy, Rada Gminy stosownie do art. 20 ustawy uchwalając zmianę planu obowiązana była do ich rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, iż rozstrzygniecie w tym zakresie powinno mieć charakter merytoryczny i zawierać ocenę zasadności uwag. Skoro w niniejszej sprawie Rada nie uwzględniła uwag skarżących obowiązana była przedstawić uzasadnienie swojego stanowiska zawierające przekonywującą argumentację. W uchwale jedynym uzasadnieniem jest w tym przypadku powołanie się na bardziej ekonomiczne wykorzystanie przestrzeni poddaszy oraz utrzymanie intensywnego ruchu budowlanego na terenie objętym zmianą planu. W ocenie Sądu ta argumentacja nie jest przekonywująca. Rada obowiązana była wykazać zasadność dopuszczenia dodatkowej kondygnacji mieszkalnej w kontekście interesu publicznego, który uzasadniałby wprowadzoną zmianę, a tym samym ingerencję w prawo własności. Prawo do zagospodarowania terenu i jego zabudowy jest bowiem elementem prawa własności.

W powyższym kontekście zasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż akty planistyczne w sposób pośredni lub bezpośredni wpływają na wykonywanie prawa własności. Ustawodawca nakazał organom gminy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienie prawa własności ( art. 1 ust. 2 pkt 7 ). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina w ramach zadań własnych kształtuje i prowadzi na terenie gminy politykę przestrzenną, w tym uchwala miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania prawa własności i w sposób istotny determinuje treść tego prawa. To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne, nie może być to jednak utożsamiane z dowolnością działania. Postulat uwzględnienia w planowaniu przestrzennym prawa własności oznacza, iż właściciele nieruchomości mają prawo oczekiwać, iż ich interes prawny ( prawo własności) będzie naruszany tylko w sytuacjach niezbędnych, zaś przysługujące gminie z mocy art. 3 ustawy, władztwo planistyczne nie będzie nadużywane. Powyższe nakłada na sąd administracyjny obowiązek kontroli działań planistycznych gminy nie tylko co do zgodności z obowiązującym prawem, ale także pod kątem ewentualnego nadużycia przysługującego gminie władztwa w tym zakresie. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło właśnie do nadużycia władztwa planistycznego gminy. W procesie planowania ujawnił się bowiem oczywisty konflikt interesów skarżących i inwestora. Skarżący, ze zrozumiałych względów, są zainteresowani aby na terenie ich nieruchomości i nieruchomości sąsiednich dominowała niska zabudowa mieszkaniowa. Niska zabudowa ogranicza ilość mieszkańców Osiedla i przekłada się na bardziej komfortowe warunki zamieszkiwania. Z kolei inwestor, którego działalność polega na budowie i sprzedaży mieszkań, jest zainteresowany zabudową wyższą i jak najbardziej racjonalnym wykorzystaniem całej powierzchni wznoszonych budynków. Rada Gminy zupełnie arbitralnie i dowolnie uwzględniła interes jednej ze stron tego konfliktu nie przedstawiając żadnych racjonalnych argumentów pozwalających na stwierdzenie, iż w tym przypadku ograniczenie prawa własności skarżących było konieczne i niezbędne. Z uzasadnienia uchwały Rady nie wynika, aby przyjmując takie a nie inne ustalenia planistyczne, Rada kierowała się interesem publicznym i interesem ogółu mieszkańców. Stąd nie sposób uznać przyjętych ustaleń planistycznych za konieczne do ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących. Powyższe wskazuje na przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy w niniejszej sprawie.

W związku z przedstawioną argumentacją Sąd na mocy art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 94 i 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) oraz na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.