Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 361/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 4 ust. 5, art. 71, art. 125 ust. 3 lit. a
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1469/21 w sprawie ze skargi A. Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego; 3. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz A. Z. 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1469/21, oddalił skargę A. Z. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] września 2021 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] stycznia 2019 r. A. Z. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Spójności w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 nr RPWP.08.02.00-30-0155/18 pn.: "[...]". W ramach Projektu zaplanowano szkolenia podnoszące kompetencje językowe oraz kursy ICT dla osób dorosłych w wieku aktywności zawodowej, głównie powyżej 24 roku życia, w szczególności o niskich kwalifikacjach i osób starszych powyżej 50 roku życia, zgłaszających z własnej inicjatywy potrzebę podniesienia kompetencji. Organizacja planowanych szkoleń obejmowała moduły 60 godzinne (lub ich wielokrotność), a naukę przewidziano w grupach liczących nie więcej niż 12 uczestników. Kursy ICT oparte zostały o zakres tematyczny ramy Digital Competence Framework. Wnioskodawczyni wskazała, że w projekcie miałoby wziąć udział 1020 osób, w tym 720 osób w wieku 25 lat i więcej oraz 300 osób w wieku 18-24 lat, natomiast 320 osób miałoby być w wieku 50 lat i więcej, a w tym 420 osób o niskich kwalifikacjach, 450 osób zamieszkujących miasta średnie i miasta średnie tracące funkcje gospodarcze, 200 osób z obszarów wiejskich i 100 osób z niepełnosprawnością. Celem Projektu było uzyskanie kwalifikacji w zakresie j. angielskiego i/lub niemieckiego na min. 1 poziomie wyżej w stosunku do poziomu wyjściowego przez min. 504 osoby (70%) spośród 720 osób uczestniczących w kursach j. angielskiego i niemieckiego oraz uzyskanie kwalifikacji cyfrowych przez 210 osób spośród 300 uczestniczących w kursach TIK, mieszkańców lub osób uczących się lub pracujących w województwie wielkopolskim, do dnia 30 listopada 2021 roku.

Pismem z dnia [...] października 2019 roku Komisja Oceny Projektu poinformowała wnioskodawczynię, że wniosek uzyskał łącznie 124 pkt, lecz nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach konkursu.

W dniu [...] października 2019 roku A. Z. złożyła protest od negatywnej oceny jej wniosku, stawiając oceniającym zarzuty niekierowania się brzmieniem kryterium i dokonywaniem oceny w sposób dowolny, stawiania wymagań niewynikających z kryteriów oceny, a także zarzucając wybiórczą, a nie całościową lekturę wniosku oraz brak przejrzystego wskazania odjętych punktów w poszczególnych kryteriach, co powodowało, że ocena nie podlegała kontroli i była nieweryfikowalna.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawczynię o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 783/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji uznał, że organ nie wykazał, że sytuacja alokacji środków zaistniała w konkursie, w którym został złożony projekt skarżącej. Ani w zaskarżonym rozstrzygnięciu ani w odpowiedzi na skargę nie wykazano, że zostały zawarte umowy z beneficjentami, których wnioski zostały skierowane do dofinansowania. Zdaniem Sądu, brak było podstaw do uznania, że zaszła sytuacja określona w art. 66 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), wobec czego protest należało rozpoznać. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 roku, sygn. akt I GSK 309/20, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawczynię o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji w Działaniu.

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 roku, sygn. akt III SA/Po 573/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Z.

Wyrokiem z dnia 19 marca 2021 roku, sygn. akt I GSK 93/21, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną A. Z., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że Sąd I instancji powinien był zweryfikować, czy na dzień wydania zaskarżonego wyroku kwoty finansowania projektów wybranych do wsparcia w Działaniu 8.2 faktycznie wyczerpywały alokację.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 roku, sygn. akt III SA/Po 980/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było nieuzasadnione i skierował sprawę do ponownej oceny przez organ. W uzasadnieniu Sąd w oparciu o uzyskane od organu wyjaśnienia oraz informacje powszechnie dostępne w Internecie stwierdził, że nie można było przyjąć, że ziściła się przesłanka określona w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, a tym samym by organ miał podstawy do formalnego działania w postaci pozostawienia protestu skarżącej bez rozpatrzenia z powodu niewyczerpania alokacji środków w Działaniu 8.2.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO na lata 20214-2020 nie uwzględniła protestu w odniesieniu do Kryterium nr 1, 9, 10 i 11, choć w istocie uznała za zasadne niektóre argumenty strony w odniesieniu do Kryterium nr 3, 5 i 6 i podwyższyła punktację zgłoszonego projektu do 125,5 pkt, ale nie było to wystarczające do uzyskania dofinansowania.

A. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę od informacji zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] września 2021 roku.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

WSA wskazał, że w sprawie zaskarżone zostały Ogólne kryteria merytoryczne punktowe, które miały charakter uniwersalny, tj. odnoszą się do wszystkich projektów realizowanych w ramach WRPO 2014+.

Zaskarżone w odniesieniu do ocenianego wniosku kryterium nr 1 dotyczyło "Zasadności realizacji projektu". W ocenie Sądu organ w granicach określonych prawem dokonał oceny wspomnianego kryterium, wskazując, że przeprowadzona w sprawie analiza została oparta głównie o badania własne. Nie można zarzucić takiej ocenie, że została przeprowadzona nieprawidłowo. Organ w istocie wskazał, jakie elementy mogły zostać uzasadnione przez wnioskodawcę w sposób bardziej wyczerpujący, co znalazło przełożenie na przyznaną punktację. W szczególności organ wyjaśnił, że przedstawiona diagnoza powinna zostać poparta najaktualniejszymi danymi statystycznymi. Organ dokonał w tym względzie indywidualnej oceny wniosku pod względem spełnienia określonego kryterium, które zostało odniesione do ocenianego wniosku w sposób wystarczający dla poparcia zajętego stanowiska. Zdaniem WSA, nie przekroczono zatem granic określonych wspomnianym kryterium.

W odniesieniu do kryterium merytorycznego nr 3 "Adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji" WSA wskazał, że Wytyczne w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata 2014-2020 w Podrozdziale 2.2 ppkt. 2.2.1, pkt 4 lit. c. regulują, że WLWK 2014 stanowi listę wyboru wskaźników kluczowych, które (...) zostały określone na poziomie horyzontalnym w celu umożliwienia ich agregowania na poziomie krajowym. Ponadto wśród wskaźników kluczowych przewidziane zostały wskaźniki horyzontalne, odnoszące się do wpływu interwencji UP w kluczowych dla KE obszarach. Ze względu na przekrojowy charakter, wskaźniki horyzontalne zostały przypisane do wszystkich CT. W rezultacie nie można było przyjąć, że skoro w ramach kryterium ocenie podlegają kryteria kluczowe oraz specyficzne, to nie dotyczy to wskaźników horyzontalnych.

Sąd zauważył, że w Instrukcji wypełniania wniosku wskazano, że wnioskodawca nie powinien wypełniać tych części wniosku, które dotyczyły wskaźników nierealizowanych w projekcie. Oceniający właściwie dostrzegli zatem, że nie było potrzeby takim wskaźnikom konkretnego źródła pomiaru. W tym względzie nie można było skutecznie powoływać się na ocenę tego samego kryterium w odniesieniu do innego wniosku projektowego złożonego przez inny podmiot, gdyż była ona przeprowadzona w odniesieniu do innego przedsięwzięcia. Dokumentacja konkursowa nie wskazywała również, że punkty mogły być odejmowane tylko w przypadku braku zapisu czy błędnych zapisów w projekcie. Zadaniem oceniających było weryfikowanie, czy proponowane rozwiązania zawarte w złożonym projekcie spełniały dane kryterium. Sąd podkreślił, że projekty podlegające weryfikacji pod względem spełniania kryteriów wyboru do dofinansowania nie są oceniane w porównaniu do innych złożonych projektów, gdyż na takie rozwiązanie nie pozwala ustawodawca. W odniesieniu do zarzutów o przyznanie różnej wartości punktowej dla uchybienia, WSA stwierdził, że dokumentacja konkursowa uwzględnia rozbieżność w ocenie oraz skutki stwierdzonej wadliwości, a więc różnica punktowa w ocenie dwóch ekspertów znajdowała odzwierciedlenie w przyznawanej liczbie punktów.

W kwestii oceny wniosku konkursowego w ramach kryterium merytorycznego punktowego nr 5 "Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu", Sąd I instancji stwierdził, że organ oceniający miał prawo oczekiwać szczegółowego uzasadnienia zastosowania przez wnioskodawczynię wieloktrotności stawek jednostkowych zgodnie z regulaminem konkursu. W szczególności organ mógł oczekiwać precyzyjnego określenia liczby zajęć w ciągu dnia, a nie jak wskazuje skarżąca podania dokładnych godzin organizowanych kursów. W tym względzie nie można było przyjąć, że ryczałtowe wskazanie sposobu rozliczenia zadań realizowanych w ramach projektu stanowiło jedynie oczywistą omyłkę pisarską, gdyż tego rodzaju zadania w ramach projektu powinny zostać precyzyjnie rozliczone. Wskazane oczekiwania ze strony organu nie musiały zostać wcześniej kazuistycznie określone w dokumentacji konkursowej, gdyż stanowiły zwyczajny element prawidłowo skonstruowanego wniosku konkursowego.

Odnosząc się do kryterium merytorycznego punktowego nr 6 "Opis trwałości projektu", zdaniem Sądu, organ trafnie wskazał, że strona wnioskująca nie opisała ewentualnych zagrożeń trwałości projektu, a brak takiego opisu nie był jednoznaczny z ich brakiem. Trwałość rezultatu w postaci wydanych w ramach projektu certyfikatów na czas nieznaczony nie mogła zostać uznana za trwałość projektu samą w sobie, ale jedynie za jej element. Informacje niezbędne do zachowania trwałości projektu przez wnioskodawcę zostały określone w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Ponadto istniała możliwość zadeklarowania przez wnioskodawczynię, czy zachowana zostanie trwałość projektu po jego realizacji, co warunkowało stosowne uzasadnienie deklarowanego zamierzenia.

W kwestii oceny wniosku pod kątem kryterium nr 9 "Uzasadnienie doboru grupy docelowej projektu oraz opis rekrutacji uczestników", Sąd uznał, że podważenie zasadności doboru grupy docelowej ze względu na jej wielkość było konsekwencją przyjęcia przez organ stanowiska, że diagnoza problemowa została przeprowadzona w sposób nierzetelny. W tym względzie organ wskazał, jakich elementów zabrakło dla przyjęcia, że diagnoza sytuacji problemowej poświadczała zasadność objęcia wsparciem 1020 osób. W konsekwencji organy, uwzględniając takie czynniki, oceniały ryzyko związane z rekrutacją tak dużej grupy docelowej, co mogłoby skutkować również niewłaściwą realizacją wnioskowanego projektu. Taka ocena wniosku o dofinansowanie została dokonana na podstawie informacji, z których nie można było wprost określić zainteresowania potencjalnych osób udziałem w projekcie. Zatem organ oceniający miał prawo uznać, że nie uzasadniono należycie doboru grupy docelowej.

Wobec zakwestionowania przez stronę oceny kryterium merytorycznego punktowego nr 10 "Zaangażowania potencjału oraz doświadczenie projektodawcy i partnerów (jeśli projekt jest realizowany w partnerstwie) w kontekście osiągnięcia celów projektu", Sąd zauważył, że dokumentacja konkursowa wskazywała, w jaki sposób należy wykazać potencjał finansowy w pkt. 5.3 wniosku o dofinansowanie. Zdaniem WSA, organy prawidłowo odniosły się do kwestii oceny potencjału finansowego oraz uzasadniły nieproporcjonalny charakter zaangażowania Partnera, co wymagało weryfikacji potencjału finansowego Lidera pod kątem gwarancji ewentualnego odzyskania przyznanych środków finansowych. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku obroty dla każdego z podmiotów wskazanych w pkt 2.3.1 powinny być wykazane we wniosku osobno. W tym względzie organ uwzględnił pogląd wyrażany w orzecznictwie (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 roku, sygn. akt III SA/Po 69/18).

Odnosząc się do zakwestionowanej oceny wniosku w ramach kryterium merytorycznego punktowego nr 11 "Prawidłowość sporządzenia budżetu projektu" Sąd stwierdził, że w sposób wyczerpujący organy odniosły się do pozycji budżetowych dotyczących wynagrodzeń trenerów. We wniosku o dofinansowanie stwierdzono brak specyficznych danych, które według organu pozwoliłyby zidentyfikować zgłoszony projekt (np. w zakresie poziomów umiejętności językowych/TIK, dla których będą prowadzone kursy). Wnioskodawca, tworząc budżet, miał obowiązek udokumentowania przeprowadzonego rozeznania rynkowego, które obejmowało porównanie cen co najmniej trzech potencjalnych dostawców towarów i usług. W tym względzie organ miał prawo uznać, że samo zapewnienie wnioskodawcy, iż kwota "wynagrodzenia wynika z przeglądu cen za tego typu usługi" nie było wystarczające w procesie weryfikacji złożonego wniosku. Nie pozwalało również ocenić, czy interwencja została zaplanowana w sposób efektywny kosztowo. W tym względzie organ wyjaśnił, że kwestii stawek jednostkowych w ramach kryterium nr 5 przyznano mniejszą liczbę punktów z uwagi na weryfikację adekwatności doboru zadań w kontekście zdiagnozowanych problemów, natomiast w ramach kryterium merytorycznego nr 10 punkty zostały odjęte w ramach oceny kwalifikowalności i niezbędności zaplanowanych w projekcie wydatków w kontekście realizowanych zadań, celów projektu oraz ich wskaźników, jak również racjonalności i efektywności kosztowej wydatków. Nie można było uznać, że punkty zostały odjęte z tego samego powodu. Organ dostrzegł również, że wnioskodawczyni nie uzasadniła planowanego sposobu realizacji kursów poprzez założenie, że podniesienie umiejętności językowych może nastąpić dopiero po 180 h kursu (czyli trzech stawkach jednostkowych). Nie wskazano niezbędności takiego wydatkowania, a co za tym idzie racjonalności i efektywności kosztowej. W ocenie Sądu, prawidłowo zweryfikowano podział środków wskazanych w pkt 5.2 wniosku o dofinansowanie, a zawyżenie wartości środków wspólnotowych we wniosku o dofinansowanie i przekroczenie ich udziału na poziomie 85% stanowiło błąd, który miał znaczenie z perspektywy finansowej całego programu operacyjnego.

Biorąc pod uwagę całą zaprezentowaną przez IZ WRP02014+ argumentację, Sąd stwierdził, iż dostrzeżone przez organ mankamenty ocenianego wniosku projektowego mogły stanowić podstawę do przyznania punktów w mniejszym niż maksymalny wymiarze. Organy oceniające wniosek konkursowy w granicach określonym prawem wyraziły w tym względzie swoje stanowisko i wskazały na przyczyny, które stanowiły podstawę zajętego rozstrzygnięcia. Dokumentacja konkursowa wskazywała na bezpośrednie wymagania wobec wnioskodawców, które były równe dla wszystkich wnioskodawców. Niemniej jednak była ona stosowana do różnych wniosków projektowych, a więc dopuszczalne było jej indywidualne odniesienie do różnych uwarunkowań poszczególnych wniosków konkursowych. Taka sytuacja nie oznacza jednak, że dokumentacja konkursowa umożliwiała modyfikację, obejście czy uzupełnienie kryteriów oceny projektu przyjętych przez Komitet Monitorujący. W rozpoznawanym przypadku ich ocena przez organy administracji została przeprowadzona w sposób rzetelny, bezstronny oraz przejrzysty, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz pozostałymi aktami prawnymi składającymi się na system realizacji programu operacyjnego. W sprawie nie naruszono również art. 53 ust 2 pkt 2, art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrażającej. Natomiast polemiczny charakter podnoszonych zarzutów w skardze nie mógł stanowić podstawy do przyjęcia, że ocena przedmiotowego wniosku miała charakter twórczy. Organ działał bowiem w granicach uznania administracyjnego i do niego należała ocena złożonego wniosku konkursowego w granicach określonych dokumentacją konkursową. Niemniej jednak należy dostrzec, że niektóre wyjaśnienia poczynione przez organ administracji, w odpowiedzi na skargę, mogły zostać co najmniej częściowo zawarte już wcześniej w samym orzeczeniu komisji odwoławczej, aby w sposób bardziej przekonujący uzasadnić zajęte stanowisko. Nie można jednak z tego tytułu zakwestionować prawidłowości stanowiska instytucji oceniających zgłoszone do konkursu wnioski projektowe. Organ nie naruszył w tym względzie prawa wnioskodawczyni do dobrej administracji, gdyż zgłoszony przez nią wniosek został prawidłowo oceniony oraz uzasadniony w ramach stosowanych kryteriów oceny projektu, co oznacza, że nie naruszono w tym względzie art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 41 ust. 1 - 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W ocenie Sądu ocena przedmiotowego wniosku konkursowego nie została również przeprowadzona w sposób dowolny sprzeczny z zasadą równego dostępu do pomocy, przez co nie można była uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 125 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. U. UE. z 2012 roku, L 298, s.1), który jak należy zauważyć utracił moc obowiązującą z dniem 2 sierpnia 2018 roku. W rozpoznawanym przypadku organ oceniający przedmiotowy wniosek skarżącej nie miała również obowiązku uwzględnienia oceny dokonanej w sprawie konkurencyjnego wniosku, gdyż była ona dokonana w odniesieniu do innego stanu faktycznego.

W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że nie wszystkie pojęcia, którymi posługuje się organ administracji, zostały zdefiniowane w dokumentach składających się na system realizacji programu operacyjnego. Jednocześnie należy jednak przyjąć, że nie mogły one zostać określone w sposób zbyt kazuistyczny, aby mogły zachować pewną elastyczność z uwagi na ich stosowanie do wielu konkursów realizowanych w ramach regionalnego programu operacyjnego. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady przejrzystości określonej w art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE z 2013 roku, L 347, s. 320, ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez ustalenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez:

i) niedopełnienie obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia ani poprzedzającej go oceny projektu pod kątem ich zgodności z ustawą wdrożeniową i regulaminem, bez względu na zarzuty i wniosku skargi skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi;

ii) ograniczenie uzasadnienia wyroku do powtórzenia opinii ekspertów zawartych w uzasadnieniu oceny projektu, a następnie argumentacji rozstrzygnięcia protestu przez organ i jedynie z ogólnym wskazaniem, że nie ma podstaw do zakwestionowania tej oceny jako nierzetelnej, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty skargi z uwagi na brak samodzielnej oceny całokształtu sprawy oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącej;

2) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej skutkujące oddaleniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a to w następstwie pominięcia lub niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji niżej wymienionych przepisów i w konsekwencji niedostrzeżenie, iż w ramach prowadzonego przez organ konkursu doszło do wadliwej – z naruszeniem zasad rzetelności i przejrzystości weryfikacji spełniania kryteriów oceny projektów, a więc istniały podstawy do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa, w szczególności:

i) art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, nakazującym właściwej instytucji dokonywanie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i zachowaniem zasady proporcjonalności, a także wadliwość systemową jednego z kryteriów wyboru;

ii) art. 57 ustawy wdrożeniowej polegającym na zaniechaniu skorzystania z pomocy ekspertów przez organ na etapie rozpatrzenia protestu, mimo iż do prawidłowej oceny projektu i rozpatrzenia protestu niezbędne były specjalistyczna wiedza, umiejętności i doświadczenie w dziedzinie objętej Działaniem;

iii) art. 39 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 w zw. z art. 68a ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny projektu przez organ na podstawie ocen ekspertów, których sposób uzasadnienia, a także jego lakoniczność nie pozwala na weryfikację prawidłowości dokonanej oceny, a w tymi ilości przyznanych punktów;

iv) art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nierzetelne rozpatrzenie protestu skarżącej, w szczególności brak wszechstronnego odniesienia się organu do podniesionych zarzutów, brak samodzielnej oceny projektu i braki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu utrudniające, a nawet uniemożliwiające weryfikację jego prawidłowości.

Naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy, w szczególności rozpoznanie istoty wszystkich zarzutów skargi wniesionej przez skarżącą, prowadziłoby do jej uwzględnienia, co w sytuacji ilości uchybień organu w procesie oceny projektu, a następnie rozpatrzenia protestu, czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym skutkującym oddaleniem skargi doniosłymi.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3) art. 125 ust. 3 iit. a) rozporządzenia nr 1303/2013 w zw. ż art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Sąd I Instancji jest związany kryteriami wyboru ustanowionymi przez właściwe instytucje, nawet jeśli ich wadliwość systemowa, treść lub sposób interpretacji przez organ narusza zasady przejrzystości i pewności prawnej;

4) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 57 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji, który w konsekwencji:

i) pominął, że organ nierzetelnie i nieprzejrzyście dokonał rozpoznania protestu, w szczególności nie dokonał rzetelnej oceny projektu w zakresie przedstawionych zarzutów odnośnie kryteriów merytorycznych punktowych, co należy uznać za naruszenie zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

ii) pominął, że w ramach sądowej kontroli zgodności z prawem oceny projektu dochodzi do pełnej kontroli oceny dokonanej przez członków Komisji Oceny Projektów (dalej "KOP'') i powołanych ekspertów, a następnie Komisji Odwoławczej, polegającej na zbadaniu, czy argumentacja członków KOP, ekspertów i Komisji Odwoławczej jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami, a stanowisko ekspertów musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych, przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne, logiczne i wyczerpujące uzasadnienie oceny projektu, co należy uznać za naruszenie zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

iii) pominął, że oparcie oceny projektu przez organ na podstawie ocen ekspertów, których sposób uzasadnienia, a także jego lakoniczność nie pozwala na weryfikację prawidłowości dokonanej oceny, a w tymi ilości przyznanych punktów, należy uznać za naruszenia zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

iv) pominął, że odmienny sposób oceny podobnych projektów przez na podstawie tych samych kryteriów wyboru oznacza, iż kryteria wyboru mogą prowadzić do dowolnej oceny, co skutkuje naruszeniem zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

v) nie odniósł się do faktu, iż argumentacja oceniających nie była zrozumiała dla skarżącej, nie prezentowała w precyzyjny sposób przesłanek wyboru ani dokonanej oceny punktacji oraz pomijała obowiązek przypisania wagi (odjęciu punktów) poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających, co należy uznać za naruszenie zasad ujętych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej,

- co skutkowało błędnym uznaniem, iż ocena projektu przez organ była zgodna z prawem, mimo że naruszała zasady przejrzystości, rzetelności, proporcjonalności i pewności prawnej, a co oznacza, iż Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zobowiązywała NSA do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, a także do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w konsekwencji tych naruszeń sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Nie wszystkie jednak z postawionych zarzutów zasługiwały na uwzględnienie.

Wstępnie wskazać należy, zgadzając się ze skarżącą kasacyjnie, że projekt otrzymał pierwotnie 124 punkty. Następnie w wyniku rozpoznania protestu organ przyznał dodatkowe punkty, co ostatecznie dało projektowi skarżącej 125,5 punktu. Uwzględniając fakt, że dofinansowanie otrzymały projekty, które uzyskały 129 punktów, to projektowi skarżącej do uzyskania dofinansowania zabrakło jedynie 3,5 punktu, co powinno prowadzić do konkluzji, że Sąd I instancji, dokonując kontroli dokonanej przez organ oceny wniosku, powinien szczególnie wnikliwie dokonać weryfikacji tej oceny przez pryzmat zasad wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Powyższe należy odnieść też do oceny organu, który winien też mieć na względzie długość procedowania w tej sprawie, gdzie merytoryczne rozpatrzenie protestu nastąpiło po dwóch latach, a trzeba zauważyć, ze procedowanie w tych sprawach (oceny projektów) odbywa się w szczególnym trybie, tj. trybie przyśpieszonym. Zaangażowano do sprawy czterokrotnie WSA i dwukrotnie NSA. W końcu ustalono, że w ramach działania występują środki, które pozwalają na merytoryczną ocenę projektu. Ustalenie to świadczy o istotnej dla sprawy zmianie stanu faktycznego. Ta długość prowadzenia postępowania w sprawie i w końcu możliwość rozpoznania sprawy merytorycznie poprzez dokonanie oceny projektu przez pryzmat ogólnych kryteriów merytorycznych punktowych oraz odniesienia się do zarzutów strony przekonuje właśnie do wyrażonego wyżej stanowiska, że organ powinien w sposób szczególnie wnikliwy dokonać weryfikacji pierwotnej oceny.

Dalej w zakresie regulacji, które powinny być stosowane podczas oceny projektu "[...]" podnieść należy, że R. Poździk zauważa, że regulacje zawarte w treści regulaminów konkursowych nie wiążą sądu administracyjnego w zakresie wynikającym z zasady konstytucyjnej, wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Jednak, sprawując kontrolę legalności decyzji o odmowie dofinansowania, na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej, sądy administracyjne powinny wziąć pod uwagę normy zawarte w regulaminach konkursów. Takie podejście zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w ramach oceny charakteru prawnego dokumentów składających się na systemy realizacji programów operacyjnych na gruncie u.z.p.p.r. (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 30 września 2010 r. w sprawie I SA/Rz 459/10; NSA z dnia 20 października 2010 r. w sprawie II GSK 1110/10; NSA z dnia 19 października 2010 r. w sprawie II GSK 1129/10; NSA z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie II GSK 1377/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sądy administracyjne uznały, że dokumenty (np. regulaminy konkursów) składające się na system realizacji danego programu operacyjnego, są źródłami prawa administracyjnego w szerokim znaczeniu, albowiem zawierają określone regulacje (normy) obowiązujące zarówno instytucje, na które ustawodawca nałożył określone obowiązki oraz uprawnienia, a także podmioty decydujące się na wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie (por. R. Poździk, w: R. Poździk (red.), pozostali autorzy M. Dołowiec, D. Harasimiuk, E. Metlerska – Drabik, M Ostałowski, J. Wołyniec, A Ostrowska, Komentarz do art. 41 ustawy wdrożeniowej, LEX).

W okolicznościach sprawy należy przywołać i podzielić zapatrywania NSA przedstawione w orzecznictwie dotyczącym zasad, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stosowanych na każdym etapie postępowania odnoszącego się do przyznania dofinansowania do projektu. Wskazać zatem należy, że reguły zawarte w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej znajdują zastosowanie do procedury oceny wniosku o dofinansowanie przez ekspertów oraz wyznaczają granicę kontroli oceny merytorycznej dokonanej przez członków KOP przez sąd administracyjny. NSA wskazuje, że sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność. Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 1955/18, LEX nr 2531913). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że argumentacja ekspertów powinna być spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa i doświadczenia życiowego, a także pozostająca w związku z ustalonymi kryteriami (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 345/19, LEX nr 2677186). Stanowisko oceniających musi charakteryzować się brakiem błędów logicznych oraz spójnością, a przyznana punktacja musi być zawsze uzupełniona o szczegółowe wyjaśnienie zasad oceny, wskazanie przyczyn spełnienia bądź braku spełnienia kryteriów oceny, a także o jasne i logiczne uzasadnienie stanowiska członka KOP (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 555/20, LEX nr 3085132). "Należy jednak mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt l i 2 art. 61 ust. l). Z powyższego wywieść należy, że system kontroli sądowej nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Trafnie przyjmuje się np., że jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 2109/13). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie, czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2803/18). "Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się nie do weryfikacji merytorycznej wniosku, a do zbadania czy przeprowadzona procedura konkursowa oraz dokonana w jej trakcie ocena projektu nie naruszają powyższych reguł. Zmierza w szczególności do oceny czy argumentacja oceniającego oraz Instytucji Zarządzającej nie jest dowolna, czy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca, odpowiadająca generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru – dokonanej oceny punktacji" (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 102/20, LEX nr 3017925).

Podkreślić należy, że ocena projektu z uwzględnieniem ustalonych w konkursie kryteriów wyboru projektu do dofinansowania musi być przejrzysta i rzetelna, co oznacza, że musi być czytelna logiczna i zrozumiała dla wnioskującego o dofinansowanie, jak i sądu, który będzie kontrolował zaskarżoną informację. Czytelna logiczna i zrozumiała musi być w konsekwencji ocena spełnienia lub niespełnienia danego kryterium. Strona musi mieć jasność co do przyznanej punktacji. Brak przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających skutkuje tym, iż ocena taka przestaje być przejrzysta, narusza zatem zasadę przejrzystości i rzetelności, budzi wątpliwości co do reguł bezstronności i równości dokonywanej oceny (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 421/21, LEX nr 3208828).

W ocenie NSA, istotne znaczenie w okolicznościach sprawy odgrywają zasady uregulowane w art. 37 ustawy wdrożeniowej, w szczególności zasada przejrzystości i rzetelności, a także zasada proporcjonalności wynikająca z art. 4 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, tzw. rozporządzenia ogólnego. A zatem zasady te winny znaleźć dbałe zastosowanie podczas oceny spełnienia przez projekt kryteriów merytorycznych – tych, których ocenę skarżąca kasacyjnie kwestionowała podczas prowadzonego postępowania. Rzetelne uzasadnienie oceny powinno wyczerpująco przedstawiać stan faktyczny i prawny, wyjaśniać powody odjęcia punktów – tak, aby został zaprezentowany tok rozumowania organu w przedmiocie przyznania konkretnej ilości punktów, aby można też było ustalić, dlaczego punktacja została obniżona.

Zdaniem NSA, ocena projektu w zakresie pięciu kryteriów merytorycznych punktowych narusza prawo. Dotyczy to kryteriów nr 3, nr 6, nr 9, nr 10 i nr 11. W zakresie tych kryteriów występuje w sumie taka ilość punktów nieprzyznanych, że ewentualne ich uwzględnienie mogłyby spowodować uzyskanie 129 punktów, która to ilość kwalifikuje projekt do dofinansowania.

Przede wszystkim NSA chciałby odnieść się do kryterium 6, tj. kryterium trwałości projektu. Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie ma racje, że przedmiotowy projekt jest projektem tzw. miękkim, nie dotyczy bowiem inwestycji w infrastrukturę czy środki trwałe, czyli tzw. projektu twardego. Zasadnie w tym zakresie wnioskodawczyni powołuje się na art. 71 rozporządzenia ogólnego, który dotyczy trwałości operacji i wskazuje przypadki niedochowania trwałości, co skutkuje zwrotem dofinansowania. W myśl ust. 1 powołanego artykułu w przypadku operacji obejmującej inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne dokonuje się zwrotu wkładu z EFSI, jeżeli w okresie pięciu lat od płatności końcowej na rzecz beneficjenta lub w okresie ustalonym zgodnie z zasadami pomocy państwa, tam gdzie ma to zastosowanie, zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty programem (lit. a); zmiana własności elementu infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści (lit. b); istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów (lit. c). Stwierdzić zatem w tym miejscu należy, że trwałość operacji odnosi się do projektów twardych.

W ocenie NSA, trwałość projektu winna się odnosić stricte do projektu, do jego rezultatu. Trudno mówić o trwałości projektu "[...]", który dotyczy nauki języków czy zdobywania umiejętności obsługi komputera, no bo jak zbadać taką trwałość – w zakresie nauki języka obcego czy nabycia umiejętności obsługi komputera. Przeprowadzać egzaminy z zakresu nabytej wiedzy czy umiejętności po roku, po trzech, a może po pięciu latach? Wydaje się, że ten tok rozumowania nie jest uprawniony. W zakresie projektów o charakterze miękkim nie zachodzi bowiem trwałość operacji.

Zasadnie skarżąca kasacyjnie powołuje się na naruszenie art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego. W myśl ust. 1 powołanego artykułu Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Zgodnie zaś z ust. 3 lit. a w odniesieniu do wyboru operacji instytucja zarządzająca: sporządza i, po zatwierdzeniu, stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów (i); są niedyskryminacyjne i przejrzyste (ii); uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8 (iii). Wynika zatem z powołanego przepisu, że kryteria oceny projektów powinny być niedyskryminujące i przejrzyste, a także to, że w ramach oceny projektu możliwe jest zbadanie, czy kryteria te są zgodne zasadą przejrzystości. Uwzględniając wobec powyższego zasadę równości, zakładając przy tym, że inni wnioskodawcy, którzy otrzymali dofinansowanie, mogli uzyskać za to kryterium komplet punktów, należy to w ponownym postępowaniu uwzględnić tak, aby zasada ta nie została naruszona.

Odnośnie kryterium nr 3 – adekwatność doboru i opisu wskaźników realizacji projektu, wskazać należy, że sporne w zakresie tego kryterium są wskaźniki horyzontalne. Sąd I instancji w ślad za organem przyjął, że wskaźniki horyzontalne mieszczą się w ramach wskaźników kluczowych. NSA tego poglądu nie podziela. Przede wszystkim stwierdzić należy, że istotne w tym zakresie znaczenie posiada opis tego kryterium. Mowa jest nim o wskaźnikach kluczowych i specyficznych. W tym opisie nie wspomina się o wskaźnikach horyzontalnych.

Przywołać w tym miejscu należy załącznik 8.1 do Regulaminu, który zawiera wykaz wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego stosowanych w ramach naboru dla Działania 8.2. Mowa jest w nim o wskaźnikach kluczowych i horyzontalnych, zatem trudno jest przyjąć w związku z taką treścią tego załącznika, że we wskaźnikach kluczowych mieszczą się wskaźniki horyzontalne.

Zdaniem NSA, decydujące znaczenie podczas oceny kryterium nr 3 powinna mieć treść opisu tego kryterium, z której to jednoznacznie wynika, że w jego ramach należy uwzględnić wskaźniki kluczowe i specyficzne, a nie horyzontalne, bo o nich w tym opisie nic nie postanowiono. W przypadku ewentualnych sprzeczności w zakresie znaczenia pewnych pojęć pierwszeństwo powinien mieć opis kryterium przed np. wytycznymi. Przekonuje do tego pierwszoplanowe znaczenie tego czynnika służącego za podstawę oceny projektu, tj. kryterium, w procesie oceny projektu. Poza tym niejasności regulacji konkursowych dotyczących dofinansowania nie powinno się interpretować na niekorzyść wnioskodawcy, chociażby ze względu na zasadę rzetelności i przejrzystości.

W zakresie kryterium 9 – uzasadnienie doboru grupy docelowej projektu oraz opis rekrutacji uczestników, wypada zauważyć, że w ramach sądowej kontroli Sąd I instancji przyznał rację stronie skarżącej w zakresie jednego z argumentów – zawężenia grupy docelowej potencjalnych uczestników projektu, co do osób prowadzących działalność gospodarczą. Nie wskazano jednak, w jaki sposób uznanie tego argumentu przekłada się na punktację projektu. W świetle zasady proporcjonalności, przejrzystości i rzetelności kwestia ta winna znaleźć odzwierciedlenie w rozważaniach dotyczących punktacji projektu.

Odnośnie kryterium 10 – zaangażowania potencjału oraz doświadczenia projektodawcy i partnerów, wskazać przede wszystkim należy, że oceniający powołali się na te same uchybienie (różnica w potencjale finansowym projektodawcy i partnera), jednak dokonali odjęcia różnej ilości punktów. Jeden odjął sześć punktów, a drugi dwa punkty. Niewątpliwie jest to duża rozbieżność, która nie powinna mieć miejsca w przypadku jasnego jednoznacznego kryterium oceny projektów. Zasadnie zatem skarżąca kasacyjnie wskazuje, że już z tego tytułu ocena tego kryterium budzi wątpliwości. Takie podejście jak przy ocenie ww. kryterium jest ewidentnie sprzeczne z podstawowymi regułami procesu oceny. Jak wskazuje się w orzecznictwie reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy realizacji (art. 6 ustawy wdrożeniowej), stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla organów je stosujących lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny. Zdefiniowanie kryteriów oceny powinno jednoznacznie przesądzać, jakie informacje muszą być przedstawione przez wnioskodawcę. Tylko precyzyjne określenie kryteriów umożliwia bowiem instytucji właściwej do rozpoznania wniosku, przeprowadzenie prawidłowej oceny. Wynika to m.in. z zasady przejrzystości procedury konkursowej (tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz rozporządzenia ogólnego). Każde odejście od zasady przejrzystości stanowi jednocześnie naruszenie zasady równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności.

Zauważyć dalej w przedmiocie tego kryterium trzeba, że w jego opisie w zakresie potencjału finansowego mowa jest o zasobach finansowych, jakie wniesie do projektu projektodawca i partnerzy. Podkreślić w tym miejscu należy, że opis kryterium służącego do oceny projektów wskazuje co w jego ramach będzie oceniane, za co będą przyznawane punkty. Podmiot przystępujący do konkursu ma prawo przypuszczać, że wskazania zawarte w tym opisie będą determinowały ilość zdobytych punktów, w ramach oceny projektu przez pryzmat danego kryterium. W takim przypadku wskazanie pewnej kwestii w zakresie tej oceny (wykazania możliwości zwrotu środków z dofinansowania w przypadku wykorzystania ich niezgodnie z przeznaczeniem), jako obniżającej punktację projektu, a która nie wynika z opisu danego kryterium, budzi poważne wątpliwości co do spełnienia zasad przejrzystości i rzetelności oceny projektu.

W zakresie kryterium 11 – budżetu projektu, stwierdzić należy, że Sąd I instancji za organem przyjął, że wnioskodawca tworząc budżet w istocie miał obowiązek udokumentowania przeprowadzonego rozeznania rynkowego, które obejmowało porównanie cen co najmniej trzech potencjalnych dostawców towarów i usług. W ocenie NSA słusznie skarżąca kasacyjnie wskazuje odnośnie oceny tego kryterium, że w opisie kryterium mowa jest o tym, że trzeba uzasadnić wydatki nieujęte w katalogu wydatków lub których wartość przekracza stawki rynkowe. W załączniku 8.13 do Regulaminu dotyczącym standardu i cen rynkowych podaje się w widełkach wynagrodzenie trenera, które kształtuje się w granicach od 100 do 150 zł za godzinę. Należy przyjść, że ustalenie przedziału wynagrodzenia rynkowego trenera w załączniku do Regulaminu zostało określone w celu uproszczenia i ułatwienia realizacji projektów przez beneficjentów pomocy. Skarżąca kasacyjnie przyjęła w budżecie wynagrodzenie trenera w wysokości 135 zł, która to kwota mieści się w limicie określonym we wskazanym wyżej załączniku do Regulaminu. Zatem i w zakresie oceny tego kryterium nie można było zgodzić się z organem i akceptującym taką ocenę WSA.

W zakresie pozostałych dwóch spornych kryteriów merytorycznych punktowych nr 1 i nr 5, NSA podzielił zapatrywania organu i Sądu I instancji.

Zasadnie Sąd I instancji, odnosząc się do kryterium merytorycznego nr 1 – zasadności realizacji projektu stwierdził, że organ w granicach określonych prawem dokonał oceny wspomnianego kryterium, wskazując, że przeprowadzona w sprawie analiza została oparta głównie o badania własne. Nie można zarzucić takiej ocenie, że została przeprowadzona nieprawidłowo. Organ w istocie wskazał, jakie elementy mogły zostać uzasadnione przez wnioskodawcę w sposób bardziej wyczerpujący, co znalazło przełożenie na przyznaną punktację. W szczególności organ wyjaśnił, że przedstawiona diagnoza powinna zostać poparta najaktualniejszymi danymi statystycznymi. Organ dokonał w tym względzie indywidualnej oceny wniosku pod względem spełnienia określonego kryterium, które zostało odniesione do ocenianego wniosku w sposób wystarczający dla poparcia zajętego stanowiska. Dokonana ocena nie miała znamion twórczej interpretacji jak sugeruje strona skarżąca. Nie przekroczono zatem granic określonych wspomnianym kryterium. Jednocześnie w przypadku odjęcia punktów w trakcie weryfikacji kryteriów, istniał obowiązek wskazania, w jakim zakresie weryfikowane kryterium nie zostało spełnione, bez konieczności instruowania wnioskodawcy jak powinien był sporządzić wniosek.

Odnosząc się zaś do kryterium nr 5 – spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu tych zadań w kontekście osiągnięcia celów/wskaźników projektu, słusznie WSA zauważył, iż należy zgodzić się, że organ oceniający miał prawo oczekiwać szczegółowego uzasadnienia zastosowania przez wnioskodawczynię wielokrotności stawek jednostkowych zgodnie z regulaminem konkursu. W szczególności organ mógł oczekiwać precyzyjnego określenia liczby zajęć w ciągu dnia, a nie jak wskazuje skarżąca podania dokładnych godzin organizowanych kursów. Wnioskodawca wskazał, że szkolenia nie mogą trwać dłużej niż 4 godziny lekcyjne dziennie, ale nie przedstawił w sposób specyficzny (w odniesieniu do całych założeń i informacji zawartych w projekcie) sposobu realizacji zadania. Organ miał prawo uznać za zbyt ogólne stwierdzenie, iż wsparcie będzie dostosowywane do potrzeb uczestników projektu, a szczegóły będą uzgadniane, natomiast wszelkie warianty kursów będą dopiero proponowane. Informacja o planowanych pracach nad stworzeniem warunków umożliwiających uczestnikom projektu nabycie kompetencji lub kwalifikacji po uczestnictwie w kursach mogło umożliwiać wyliczenie, czy wnioskodawca jest w stanie w założonym czasie, na rzecz określonej liczby uczestników projektu, (realizując wskazaną liczbę stawek jednostkowych na jeden kurs), przeprowadzić wszystkie zaplanowane zajęcia oraz czy założone wskaźniki były możliwe do osiągnięcia w kontekście opisu warunków realizacji wsparcia. Specyficzne informacje o projekcie były dla oceniających niezbędne właśnie do określenia efektywności wsparcia.

W świetle przedstawionej powyżej argumentacji oraz postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w tym zarzutów natury ogólnej, stwierdzić należy, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy, nie precyzowała w sposób właściwy, uwzględniając kryteria merytoryczne, dokonanej oceny punktowej, w tym pomijała obowiązek przypisania wagi (odjęcie punktów) poszczególnym uchybieniom, co prowadziło do naruszenia zasad przejrzystości, rzetelności, proporcjonalności, a także pewności prawnej. Z tym, że nie można zaaprobować stanowiska, iż w sprawie doszło do niedopełniania obowiązku kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go oceny pod kątem ich zgodności z ustawą wdrożeniową i Regulaminem. Ta kontrola miała miejsce, jednak to, że była ona wadliwa nie oznacza, że jej nie dokonano. Nie można też mówić o braku samodzielnej oceny całokształtu sprawy. To, że Sąd podczas oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego przejmuje pewne rozważania organu i uznaje je za własne, bo je aprobuje, nie oznacza, że brak mu w tym przedmiocie samodzielności. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że rozstrzygniecie organu oparte na ocenach ekspertów co do motywowania jest lakoniczne i nie pozwala na weryfikację prawidłowości dokonanej oceny. Także nie można zaakceptować twierdzenia dotyczącego naruszenia prawa w zakresie zaniechania skorzystania przez organ z pomocy ekspertów na etapie rozpatrzenia protestu. Nie każde rozpatrzenie protestu wymaga wsparcia ze strony ekspertów, i tak, w ocenie NSA, jest w tej sprawie. Oceniany protest ze względu na przedmiot projektu nie wymagał stanowiska ekspertów, za wystarczające należy uznać dokonanie tej oceny przy dbałym uwzględnieniu zasad oceny projektów, w szczególności zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

NSA nie podziela zapatrywań skarżącej kasacyjnie co do możliwości powoływania się przez nią w tej sprawie na odmienną ocenę podobnych projektów dokonaną na podstawie tych samych kryteriów wyboru. Zauważyć bowiem należy, że przedmiot oceny co do zasady zawsze będzie inny, ocena dotycząca innego projektu dokonywana jest w okolicznościach dotyczących tego projektu. Trudno jest przenosić oceny kryteriów merytorycznych jednego projektu w zakres oceny drugiego innego projektu. Szczegóły ze stanu faktycznego dotyczącego jednego projektu mogą decydować o jego ocenie, która ze względu na te szczegóły nie będzie adekwatna dla oceny drugiego z projektów.

W ponownym postępowaniu organ, dokonując powtórnej oceny zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej argumentacji, w szczególności w sposób dbały dokonana ceny projektu przez pryzmat kryteriów merytorycznych punktowych z uwzględnieniem wskazań w zakresie zakwestionowanych kryteriów oraz zarzutów prezentowanych w przez stronę w toku postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 pkt c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. nr 1804 ze zm.). Na kwotę 1240 zł składają się: wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), (opłata kancelaryjna (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł – za I instancję, 360 zł – za II instancję).