Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1872/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A.D. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej jako "Minister", "organ II instancji"), na podstawie art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków- i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710, j.t., ze zm., dalej jako "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 108, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania A.D., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "organ I instancji") z dnia [...] października 2020 r., znak: [...], nakazującej wyżej wymienionemu wykonanie w budynku mieszkalnym [...], gm. [...] robót budowlanych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] września 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania nakazu konserwatorskiego remontu wpisanego do rejestru zabytków drewnianego budynku mieszkalnego [...], gm. [...] dz. ew. nr [...] obr. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 40 ust. 2 oraz art. 89 pkt. 2 i art. 91 ust. 4 pkt. 4, w związku z art. 4 pkt. 2, 3 i 5 oraz art. 5 pkt. 3 i 4 u.o.z.o.z., a także art. 104 § 1, art. 108, art. 127 i art. 129 k.p.a. nakazał A.D. właścicielowi zabytku, wykonanie w budynku mieszkalnym [...], gm. [...] następujących robót budowlanych:

1. wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych dachu, deskowania, okapów oraz poszycia

2. wyminę deskowania stropu w pn. – zach. narożniku sieni

3. wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych w elewacji pn wraz z uzupełnieniem uszczelnienia przestrzeni pomiędzy belkami

4. odtworzenie zniszczonej stolarki okiennej

5. odtworzenie tynków i tzw. bielenia

Termin realizacji robót organ wyznaczył na dzień 31 grudnia 2021r.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia organ I instancji wskazał, że drewniany budynek mieszkalny [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia [...]marca 1986 r. sygn. [...]. Budynek [...] jest przykładem zanikającego już na terenie [...] tradycyjnego budownictwa drewnianego. To typowa dwuizbowa chałupa, kryta strzechą. Zgodnie z zachowaną na sosrębie inskrypcją budynek został wzniesiony w 1890r.Ze względu na formę, materiał oraz datę powstania obiekt należy do unikalnych na terenie kraju obiektów drewnianych zachowanych in situ. Nieruchomość stanowi własność A.D..

W wyniku przeprowadzonej w dniu 16 września 2020 r. przez upoważnionych pracowników organu I instancji kontroli ww. budynku ustalono zły, zagrażający zawaleniem stan techniczny drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu oraz ścian po stronie północnej. Oryginalne pokrycie dachu było nieszczelne, doraźnie zabezpieczone papą. Położona na słomie papa spowodowała jej przegnicie niemal w 80%. Na poddaszu budynku widoczne były liczne prześwity i zacieki. Deskowanie i okapy wzdłuż całej długości elewacji były zawilgocone, częściowo zbutwiałe. Stopień zawilgocenia i zawilgocenia oceniono na 100%. W sieni w narożniku północno-zachodnim deskowanie stropu było zniszczone. Połacie dachu, zwłaszcza po stronie zachodniej były załamane. Stwierdzono, że powyższej opisany stan świadczy o nieszczelności dachu i przedostawaniu się wód opadowych do środka budynku. Ponadto, stwierdzono niestabilność drewnianej konstrukcji po stronie północnej, Stropy po stronie północnej i belki konstrukcyjne elewacji północnej wskazywały odchylenia od pionu. Pomiędzy elementami zrębowej konstrukcji brak było uszczelnienia z gliny. Tynki niemal na całej powierzchni wszystkich elewacji były zniszczone. W podobnym stanie zachowała się stolarka okienna. Powyższe ustalenia zostały potwierdzone w protokole z kontroli oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej.

Organ I instancji wyjaśnił, że w jego ocenie, przeprowadzona kontrola wykazała, iż występują okoliczności zagrożenia dla zabytkowego budynku mieszkalnego. Naruszona statyka części północnej, zawilgocone, zagrzybione i zbutwiałe drewniane elementy konstrukcyjne, przeciekający dach - stwarzają realne zagrożenie zawalenia. Wobec powyższego organ odstąpił od wydania zaleceń pokontrolnych, gdyż uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej remont zabytkowego domu. Wskazano dodatkowo, że obiekt od czasu powstania nigdy nie był remontowany, poza doraźnym zabezpieczeniem z papy, która obecnie nie spełnia swojej roli. Stan budynku, wynikający z naturalnego zużycia oraz braku stałej opieki, wymaga niezwłocznego podjęcia robot budowlanych i prac konserwatorskich o charakterze ratunkowym. Celem decyzji jest zahamowanie postępującej destrukcji oryginalnej substancji budowlanej oraz zachowanie obiektu w jak najlepszym stanie.

Na powyższą decyzję A. pismem z dnia [...] listopada 2020 r. wniósł odwołanie. Postawił zarzuty naruszenia prawa procesowego:

1) art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie doręczeń pism w sprawie oraz przeprowadzenie czynności prawnych niezgodnie ze wskazanymi normami, poprzez pominięcie pełnomocnika ustanowionego przez stronę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie odwołującego się do udzielenia w sprawie wyjaśnień, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożonych uwag, co przyczyniało się do wydania skarżonej decyzji na niekorzyść odwołującego się;

2) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebranego w sprawie materiału dowodowego;

4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia z pomięciem uzasadnienia niezasadności wszystkich twierdzeń podniesionych przez skarżącego.

Skarżący postawił także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo braku przesłanek do jego zastosowania.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ I instancji podjął wszystkie działania z pominięciem pełnomocnika odwołującego się A. D. – radcy prawnego S.K., pomimo, iż pełnomocnik przedłożył do organu I instancji stosowne umocowanie wraz z pismem z [...] października 2019 r. (9 października 2020 r. - data wpływu na dzienniku podawczym) w którym m in. dodatkowo zawarto cyt.: "Jednocześnie proszę w przypadku podjęcia przez Tutejszy organ czynności, ich przebiegu oraz uzyskanych rezultatów - o informowania na piśmie skierowanym na adres kancelarii pełnomocnika wskazany na pierwszej stronie niniejszego pisma". Pełnomocnik ww. pismem z [...] października 2019 r., pt. "PISMO - dotyczy zawiadomienia o możliwym zagrożeniu uszkodzenia lub zniszczenia zabytku", w którym zawiadomił organ I instancji, o planowanym zamierzeniu inwestycyjnym Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w K.) obejmującym budowę skrzyżowania [...] w m. [...] KM 689+820, które to skrzyżowanie zaplanowano na nieruchomości na której znajduję się przedmiotowy zabytek. W piśmie tym wskazano na zagrożenie jakie niesie za sobą ww. inwestycja dla zabytku - poprzez jego uszkodzenia, a nawet całkowite zniszczenie. Ponadto, opisano i przedstawiono w formie graficznej rozwiązanie projektowe ww. inwestycji drogowej, które przewidywało całkowite pozbawienie - zabytku, którym jest jednorodzinny dom mieszkalny - dostępu do drogi publicznej. Wskazano na wątły stan techniczny - konstrukcji budynku, związany z "wiekiem" domu, który liczy ok. 120 lat (co także znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji). W piśmie tym pełnomocnik wniósł o kierowanie wszelkich pism, informacji dotyczący czynności podjętych przez konserwatora zabytków związanych z przedmiotowym zabytkiem na adres kancelarii, załączając stosownie do tego wniosku pełnomocnictwo wraz z potwierdzeniem opłaty skarbowej od udzielonego umocowania. Organ I instancji pismem z [...] października 2019 r. poinformował pełnomocnika, iż ww. zamierzenie inwestycyjne nie było dotychczas uzgadniane przez ten Urząd, a następnie pismem z [...] sierpnia 2020 r., skierowanym bezpośrednio już do odwołującego się A.D. z pominięciem pełnomocnika o kontroli przedmiotowego budynku (zabytku), która został wyznaczona na [...]września 2020 r. Pełnomocnik nie wiedział wyznaczonych czynnościach i ich przeprowadzenia, w konsekwencji czego zostały one przeprowadzone bez jego udziału. O fakcie przeprowadzonych w dniu [...]września 2020 r. czynności kontrolnych pełnomocnik dowiedział się z treści decyzji będącej przedmiotem niniejszego odwołania, której dowiedział się od odwołującego się, bowiem także i przedmiotowa decyzji doręczona została z jego pominięciem bezpośrednio do strony postępowania - A.D.. Dodatkowo organ I instancji przesłał zarówno pełnomocnikowi, jak i bezpośrednio Odwołującemu, do wglądu pismem z 29 października 2020 r., skierowane do S. sp. z o.o. z siedzibą w K., w który wskazała ww. firmie (wykonawca zlecenia inwestycyjnego), iż zaproponowane rozwiązania projektowe dotyczące skrzyżowania kolidują z budynkiem [...] w związku z czym nie są możliwe do zaakceptowania konserwatora zabytków.

Zdaniem skarżącego że w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego doręczenia nie tylko skarżonej niniejszym odwołaniem decyzji, ale także miało miejsce przeprowadzenie czynności kontrolnych przez organ I instancji w sposób wadliwy i niezgodny z przepisami prawa poprzez ich przeprowadzenie bez wcześniejszego zawiadomienia, o tym fakcie pełnomocnika skarżącego, a następnie ich przeprowadzenie, a w konsekwencji wydanie, w oparciu o tak wadliwie przeprowadzone czynności, rozstrzygnięcia niniejszej sprawa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu utrzymał w mocy decyzję I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości awaryjny, grożący katastrofą budowlaną, stan techniczny zabytkowego budynku mieszkalnego. W wyniku analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy organ II instancji uznał, że organ I instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej władającym zabytkiem podjęcie ratowniczych działań, gdyż nie ulega wątpliwości, że stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowanie procesów destrukcji substancji budowlanej, a wręcz uchronienia zabytkowego budynku przed zawaleniem. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją odpowiada dyspozycji przepisu art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. i jest adekwatny do aktualnego stanu technicznego budynku.

Organ wskazał, że wprawdzie w niniejszej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu orzeczenia wprost nie wyjaśnił, z jakich powodów nakazane prace są konieczne, aby obiekt ten nie uległ zawaleniu. Niemniej porównanie opisu stanu technicznego budynku z zakresem nakazanych robót, daje podstawy do uznania adekwatności i niezbędności zobowiązania do wykonania tych konkretnych prac przy niszczejącym zabytku.

Zdaniem organu II instancji, w tej sytuacji zarzuty skarżącego, dotyczące wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie mogą wpłynąć na dokonywane rozstrzygnięcie tej sprawy, gdyż nakazane prace mają prowadzić do niezbędnego wzmocnienia jego konstrukcji i koniecznej poprawy stanu technicznego, aby uchronić ten obiekt przed katastrofą budowlaną. Nie mają natomiast na celu przywrócenia wszystkich walorów omawianego budynku, czy też jego kompleksowego remontu.

Odnosząc się natomiast do zarzutów proceduralnych dotyczących pominięcia prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji prawidłowo doręczył zaskarżoną decyzję stronie postępowania zamiast wyznaczonemu pełnomocnikowi. Wskazał, że pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu, musi bowiem zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu po myśli art. 33 § 2 k.p.a. Organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przy czym przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania pełnomocnictwa w aktach innych niż akta konkretnej sprawy. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań, to pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Tymczasem w niniejszej sprawie, pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2019 r., na które powołuje się skarżący, zdaniem organu, nie ma w swoim zakresie sprawy, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem nie stanowi prawidłowego umocowania do występowania w tej sprawie w imieniu wyżej wymienionego mocodawcy. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, po wezwaniu organu, przekazano pełnomocnictwo z dnia [...]maja 2021 r., prawidłowo ustanawiające pełnomocnika w niniejszej sprawie.

Na powyższą decyzję A.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie tj. wydanie decyzji o utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

2) art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ administracyjny obowiązku należytego i wyczerpuącego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez pominięcie w podejmowanych czynnościach pełnomocnika, co przyczyniło się de facto do pozbawienia skarżącego przysługującego mu prawa do obrony jego praw i czynnego udziału w każdym studium postępowania, a w konsekwencji doprowadziło do poniesienia szkody przez skarżącego z powodu nieznajomości prawa, polegającego na konieczności wykonania przez niego kosztownych robót budowlanych - jako obowiązku nałożonego na niego przez organ decyzją administracyjną;

3) art. 32 i art. 40 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie doręczeń pism w sprawie oraz przeprowadzenie czynności prawnych niezgodnie ze wskazanymi normami, poprzez pominięcie pełnomocnika ustanowionego przez stronę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie skarżącego do udzielenia w sprawie wyjaśnień, wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożonych uwag, co przyczyniało się do wydania skarżonej decyzji na niekorzyść odwołującego się;

4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez działanie organu I instancji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i praworządności, także poprzez działanie w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej;

5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebranego w sprawie materiału dowodowego;

6) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia z pomięciem uzasadnienia niezasadności wszystkich twierdzeń podniesionych przez Wnioskodawczynię;

oraz naruszenie przepisów materialnego tj.:

5) art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez zastosowanie tego przepisu, pomimo braku przestanek do jego zastosowania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.

Ponadto w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. skarżący ww. decyzji zarzucił nieważność poprzez rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. polegające na niepodpisaniu (w ogóle) decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania, co stanowi rażące naruszenie przepisów, zatem stanowi jedną z przesłanek stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wskazał, że w dniu 7 lipca 2021 r. do kancelarii pełnomocnika skarżącego wpłynęła "decyzja" nieopatrzona żadnym podpisem. Przesłane do kancelarii pismo stanowi poniekąd "decyzję" (bardziej jej projekt), bowiem nie zawiera podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Na końcu decyzji w miejscu, gdzie powinien znajdywać się podpis wskazane zostało w formie jedynie wydruku, stanowisko oraz imię i nazwisko osoby, która najprawdopodobniej miała podpisać projekt decyzji. Jednakże takiego podpisu brak. W sprawie brak jest dowodów na okoliczność, że decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] czerwca 2021 r. istnieje i weszła do obrotu prawnego. Dokument doręczony pełnomocnikowi Skarżącego, którego kopie przedłożono, jako załącznik do niniejszego pism jest wydrukiem komputerowym, na którym brak jest obligatoryjnych elementów właściwych decyzji, określonych wart. 107 § 1 pkt 8 ustaw Kodeks postępowania organu upoważnionego do wydania decyzji. Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji powoduje nieważność decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji stwierdził, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2020 r., znak: [...] nakazującą A.D., właścicielowi zabytku, wykonanie w budynku mieszkalnym [...], gm. [...] następujących robót budowlanych:

1. wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych dachu, deskowania, okapów oraz poszycia

2. wyminę deskowania stropu w pn. – zach. narożniku sieni

3. wymianę zniszczonych elementów konstrukcyjnych w elewacji pn wraz z uzupełnieniem uszczelnienia przestrzeni pomiędzy belkami

4. odtworzenie zniszczonej stolarki okiennej

5. odtworzenie tynków i tzw. bielenia

Podkreślić należy, że materialną podstawą prawną działania organów stanowił art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., w myśl którego wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Decyzja, o której mowa w przytoczonym przepisie może być zatem wydana przez właściwy organ, po kontroli zabytku i w ramach sprawowanego nadzoru konserwatorskiego oraz obejmować wyłącznie obowiązki z zakresu prac konserwatorskich lub robót budowlanych, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku, a więc takich, które chronią zabytek przed dalszą degradacją.

Przypomnieć trzeba, że art. 3 pkt 6 i pkt 8 u.o.z.o.z. zawiera legalną definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych, przez które odpowiednio należy rozumieć działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań oraz roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne uznać należy, iż zakres i charakter nałożonych obowiązków ma wyłącznie na celu zahamowanie procesu degradacji zabytku, co oznacza w ocenie Sądu, że w kontrolowanej sprawie organ nie przekroczył kompetencji wynikających z art. 49 ust. 1 cytowanej ustawy.

W świetle materiału dowodowego zgormadzonego w aktach sprawy prawidłowo ustalono, że drewniany budynek mieszkalny [...], stanowiący obecnie własność A. D., jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...]na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora zabytków [...]z dnia [...]marca 1986 r. sygn. [...]. Prawidłowo ustalono, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Przeprowadzona w dniu 16 września 2020 r. przez organy konserwatorskie kontrola wykazała, zły, zagrażający zawaleniem stan techniczny drewnianych elementów konstrukcyjnych dachu oraz ścian po stronie północnej. Naruszona statyka części północnej, zawilgocone, zagrzybione i zbutwiałe drewniane elementy konstrukcyjne, przeciekający dach stwarzały realne zagrożenie zawalenia

Pozostawienie budynku w obecnym złym stanie technicznym – bez koniecznych zabezpieczeń - będzie niewątpliwie prowadziło do dalszej postępującej degradacji jeszcze zachowanej substancji zabytkowej. Celem wydanych decyzji jest zahamowanie postępującej destrukcji oryginalnej substancji budowlanej oraz zachowanie obiektu w jak najlepszym stanie

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w art. 5 u.o.z. ustawodawca nałożył na właściciela obiektu zabytkowego szereg obowiązków, określając, że opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury.

Rola właściciela zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory artystyczne, historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c.

Wpis do rejestru zabytków, a więc uznanie, że określony obiekt, czy zespół ma szczególną wartość - stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia i posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową, wiąże się z obowiązkami zarówno po stronie właściciela (posiadacza), jak i organów administracji. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego lub zespołu budowlanego, o którym mowa jest w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. oznacza automatycznie, że ochrona ta rozciąga się na cały obszar tego układu (zob. wyrok NSA z 6 lipca 2011 r.. II OSK 735/11, ONSA).

Zabytki nieruchome podlegają ochronie bez względu na stan ich zachowania (art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.o.z.).

Należało zatem podzielić stanowisko organów, że wydanie decyzji przeciwdziałającej zniszczeniu zabytku było konieczne. Podkreślić należy, że skarżący nie postawił żadnych konkretnych zarzutów co do ustalonego wyżej stanu faktycznego jak i stwierdzonej konieczności wydania decyzji nakazujące wykonanie ww. prac.

Skarżący w odwołaniu jak i skardze skupił się na zarzutach dotyczących pominięcia pełnomocnika skarżącego. Skarżący konsekwentnie wskazywał, że organ I instancji podjął wszystkie działania z pominięciem jego radcy prawnego S.K., pomimo, iż pełnomocnik przedłożył do organu I instancji stosowne umocowanie wraz z pismem z [...] października 2019 r. (w którym m in. dodatkowo zawarto cyt.: "Jednocześnie proszę w przypadku podjęcia przez Tutejszy organ czynności, ich przebiegu oraz uzyskanych rezultatów - o informowania na piśmie skierowanym na adres kancelarii pełnomocnika wskazany na pierwszej stronie niniejszego pisma". W ocenie Sądu zarzuty te są bezpodstawne. Wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że toczy się postępowanie w sprawie opracowywanego przez S. Sp. z o.o. w [...]na zlecenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad projektu dla zadania "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie połączenia drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] oraz drogą gminną w miejscowości [...]". Wsprawie kilkakrotnie wypowiadał się Wojewódzki [...] Konserwator Zabytków, albowiem proponowany w projekcie nowy układ dróg otacza omawiany zabytkowy budynek, pozostawiając go w środku skrzyżowania. Do złożonego w trakcie tego postępowania pisma z dnia 2 października 2019 r., skierowanego do Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków, załączono pełnomocnictwo z dnia 5 sierpnia 2019r., którym A.D. upoważnił r. pr. S.K., r. pr. Grzegorza Metodę oraz r. pr. Pawła Nowaka do cyt.: "występowania i reprezentowania w sprawach związanych z przebudowy drogi krajowej nr [...] ora drogi powiatowej nr [...] w miejscowości [...], powiat [...], gmina [...]". W ocenie Sądu powyższe pełnomocnictwo w żaden sposób nie upoważniało r. pr. S.K. do reprezentowania skarżącego w niniejszym postepowaniu, dotyczącym wydania nakazu konserwatorskiego remontu wpisanego do rejestru zabytków drewnianego budynku mieszkalnego [...], gm. [...] dz. ew. nr [...] obr. [...], a zatem nie stanowi prawidłowego umocowania do występowania w tej sprawie w imieniu wyżej wymienionego mocodawcy. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego, po wezwaniu organu, przekazano pełnomocnictwo z dnia [...]maja 2021 r., prawidłowo ustanawiające pełnomocnika w niniejszej sprawie. Dlatego w ocenie Sadu wszystkie zarzuty zawarte w skardze są bezpodstawne.

Bezzasadny jest także zarzut zawarty w piśmie z dnia 8 lutego 2022 r., będącym uzupełnieniem skargi, że rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. polegające na niepodpisaniu (w ogóle) decyzji przez osobę upoważnioną do jej wydania. Wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się oryginał zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano stanowisko służbowe pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji - "Z up. Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu Podsekretarz Stanu Generalny Konserwator zabytków dr. hab. prof. IH PAN M.G.". Decyzja została opatrzona odręcznym podpisem M.G.. Natomiast faktem jest, że do pełnomocnika skarżącego została wysłana drogą pocztową zaskarżona decyzja w formie wydruku elektronicznego, bez odręcznego podpisu M.G., jednakże z załączonym potwierdzeniem zgodności kopii decyzji z dokumentem elektronicznym, w tym z certyfikatem kwalifikowanego podpisu elektronicznego.

Ponieść należy, że zasadniczo brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji świadczy o wadzie prawnej decyzji, albowiem poddaje w wątpliwość dokonanie przez organ jednostronnej czynności prawnej skierowanej na zewnątrz. Niemniej zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są różne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy.

Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca, w myśl art. 107 § 1 k.p.a., podpisu osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23, LEX/el; C. Martysz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 20 i 21, LEX/el).

Niezależnie od powyższego zagadnienia w rozpatrywanej sprawie kwestią wstępną podlegającą ocenie było to, czy istnienie bądź ważność zaskarżonej decyzji uwarunkowana jest tym, aby wymagany podpis znajdował się na egzemplarzu decyzji doręczonym stronom postępowania, czy też wystarczy, że podpisem zaopatrzony został egzemplarz decyzji zawartej w aktach administracyjnych. Co istotne, wątpliwości w tym zakresie wynikają z braku wyraźnego unormowania w k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że we wskazanym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, to zasadnym jest wnioskowanie, że musi to być egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a nie tylko odpis, czy poświadczona kopia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., II SA/Gd 1618/96, LEX nr 44208, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. II SA/Wa 219/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka interpretacja przepisu art. 109 § 1 k.p.a. przedstawiona została również w doktrynie, z zaznaczeniem, że strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 526).

Odnotować jednak należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenia oryginału decyzji. Oryginał decyzji - z natury rzeczy tylko jeden - powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r. II GSK 1012/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe uwagi zaakceptować należało stanowisko, że dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis. Z tych względów należało uznać, że skuteczne doręczenie stronom postępowania decyzji bez podpisu, ale opatrzonej wskazaniem osoby upoważnionej do jej wydania, nie jest wystarczające do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności, gdy w aktach administracyjnych pozostaje egzemplarz decyzji prawidłowo podpisany (podobnie NSA w wyrokach z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2932/12, i z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3118/15 r., dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże w niniejszej sprawie, jak już wyżej wskazano, została do skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika, wysłana drogą pocztową zaskarżona decyzja w formie wydruku elektronicznego, bez odręcznego podpisu M.G., jednakże z załączonym potwierdzeniem zgodności kopii decyzji z dokumentem elektronicznym, w tym z certyfikatem kwalifikowanego podpisu elektronicznego M.G.. Tym samym nie można uznać, że skarżącemu doręczoną niepodpisaną decyzję. Oczywiście błędne było wysyłanie takiej decyzji opatrzonej podpisem elektronicznym droga pocztową, ale nie stanowi to rażącego naruszenia prawa, jak chciałaby strona skarżąca.

Sąd nie ma wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja uzyskała byt prawny i weszła do obrotu prawnego, co potwierdza skuteczne doręczenie tej decyzji skarżącemu oraz pozostawanie jej podpisanego egzemplarza w aktach administracyjnych, co umożliwiło skarżącemu skuteczne poddanie jej pod kontrolę sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącej, nie dopuścił się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.