Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 748/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. S. i M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2013r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2013r. nr [...] nakładającą na inwestora P. S., w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem, obowiązek:

1. sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie do 30.11.2013r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości (dz. nr [...]), przy ul. [...] w G., wraz z przyłączami, uwzględniającego stan faktyczny wynikający z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz ewentualne zmiany i przeróbki konieczne do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem,

a. uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń pożarowych,

b. zaopiniowanego i uzgodnionego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę prawną decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Powyższa decyzja została wydana po rozpatrzeniu odwołań M. Ch. i H. W.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organ II instancji stanowił art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie budowy ww. budynku mieszkalnego. Wskazano, że budowa budynku mieszkalnego realizowana była na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 8 lipca 2005r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 30 listopada 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 413/06 stwierdził nieważność tej decyzji.

Nadto organ II instancji powołał się na wydawane rozstrzygnięcia dotyczące wydawanych decyzji związanych z realizacją budynku dotyczące ustalenia warunków zabudowy oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 355/10, na mocy którego uchylone zostały rozstrzygnięcia organów obu instancji dotyczące zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy dla terenu działki nr [...] położonej przy ul. [...] w G. W wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 355/10, od którego skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2012r. sygn. akt II OSK 78/11Sąd wskazał, że z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego, tj. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 22 czerwca 2005r. nie obowiązuje ocena prawna wyrażona we wcześniejszych wyrokach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. W powołanym wyroku Sąd wskazał, że w przypadku wszczęcia postępowania przed uchwaleniem planu, z momentem jego uchwalenia i wejścia w życie- postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowe. Z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości objętych planem przestaje istnieć. Dla działek nr [...] na których został zrealizowany budynek obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Rade Miasta w dniu 22 czerwca 2005r i opublikowany w Dzienniku Urzędowym [...].

Z powyższych przyczyn, jak to wskazał organ, postępowanie naprawcze należy kontynuować na podstawie ww. planu a nie decyzji o warunkach zabudowy, mimo że dla przedmiotowej inwestycji inwestor uzyskał prawomocną decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2011r. o warunkach zabudowy - skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjna w Gdańsku na tę decyzję, jak również skarga kasacyjna zostały oddalone (wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 830/11 i wyrokiem NSA z dnia 26 listopada 2012r. sygn. akt OSK 1176/12). od tej decyzji .

Organ II instancji ustalił, że z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotowy budynek zrealizowany jest w 95%. Podczas wizji lokalnej w dniu 7 sierpnia 2012r. organ I instancji porównując stan faktyczny z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę stwierdził szereg odstępstw. Odstępstwa te polegają m.in. na zrealizowaniu dodatkowego tarasu w kondygnacji poddasza powstałego w miejscu projektowanego dachu. Ponadto stwierdzono liczne zmiany wszystkich elewacji, zmiany układu okien oraz podziałów stolarki okiennej, zmiany układu i podziałów przeszkleń, rezygnacje z pełnych elementów na rzecz przeszklonych na "elewacjach wewnętrznych" od strony tarasu –w sposób znacznie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu I instancji wprowadzone zmiany są zmianami istotnymi z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zabytkowego zespołu K. G., dlatego wymagały uzgodnienia projektu budowlanego zamiennego ze służbami konserwatorskimi.

Dokonując oceny prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji organ odwoławczy wskazał, że prawidłowe jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Jednakże w sytuacji gdy Sąd stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie istotnych odstępstw na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znosi skutki tej decyzji od samego początku, powodując stan jakby decyzja w sprawie nie została wydana. Tryb postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ma zastosowanie, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

W konsekwencji organ II instancji uznał, że w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania. Trudno bowiem mówić w takim przypadku o odstępstwach, czy zgodności zrealizowanych robót z projektem budowlanym, skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu.

Powołując się na powyższe organ II instancji wskazał, że w sprawie będą miały zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin wykonania czynności. Dla potrzeb prowadzonego postępowania w powyższym trybie organ I instancji może skorzystać z unormowań prawnych zawartych w art. 81 c ust. 2 , tj. nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie opracowań technicznych.

Powyższe uchybienia, jak wskazano, powodują, że rozpatrzenie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) nie może sam orzec w sprawie. Organ II instancji przytoczył treść przepisu art. 138 § 2 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc się do treści odwołań wskazano, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy obiekt budowlany realizowany jest na podstawie pozwolenia na budowę wyeliminowanego następnie z obiegu prawnego, to takiego obiektu nie można traktować jako ewidentnej samowoli budowlanej. W takim przypadku doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem następuje w trybie naprawczym określonym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazano również, że pod numerem [...] prowadzone jest odrębne postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego w sprawie samowolnie dokonanej rozbudowy ww. budynku w części frontowej i wykonywania robót budowlanych wykończeniowych po wyeliminowaniu z obiegu prawnego pozwolenia na budowę Jednakże jego zakończenie jest uzależnione od zakończenia postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 50 i 51 w odniesieniu do pierwotnego budynku.

Powołując się na powyższe organ II instancji wydał powyższą decyzję w oparciu o art. 138 § 2 kpa, skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. Ch. i P. S.

P. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności przedstawił chronologię zdarzeń i przebieg postępowań poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 8 lipca 2007r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego- decyzja ta została poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia 18 marca 2003r. Na podstawie decyzji z dnia 8 lipca 2005r. budynek został wybudowany i prawie zakończony. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006r. wydanym w sprawie II SA/Gd 413/06 WSA w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyrok ten stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008r. sprawie II OSK 478/07.

Nadto przedmiotem kontroli przez WSA w Gdańsku była sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie tej zapadły 3 wyroki z dnia 25 stycznia 2006r. w sprawie II SA/Gd 1350/03, wyrok z dnia 13 czerwca 2007r. w sprawie II SA/Gd 255/07 oraz wyrok z dnia 30 lipca 2008 w sprawie II SA/Gd 75/08. Po uchyleniu decyzji organów obydwu instancji ostatnim z powołanych wyroków wydana została ponownie decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 8 kwietnia 2011r. Decyzja ta stała prawomocna po oddaleniu skargi wyrokiem WSA z dnia 11 stycznia 2012r. w sprawie II SA/Gd 830/11oraz po oddaleniu skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z dnia 26 listopada 2012r. w sprawie II OSK 1176/12. W wyrokach tych sądy stoją konsekwentnie na stanowisku, że sprawa ta powinna być rozpatrywana w oparciu o ustawę z dnia 14 lipca 1994r. oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (obecnie nieobowiązujący), ponieważ to te przepisy stanowiły podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nadto w okresie gdy toczyły się ww. sprawy, organ nadzoru budowlanego kilkakrotnie zawieszał postępowanie m.in. postanowieniem z dnia 2 lutego 2010r. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone wyrokiem WSA z dnia 22 września 2010r. w sprawie II SA/Gd 355/10, skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z dnia 29 marca 2012r. w sprawie II OSK 78/11. w sprawie tej WSA i NSA zajęły stanowisko, że po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 22 czerwca 2005r. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy staje się bezprzedmiotowe, a ocena zgodności z przepisami powinna odnosić się do postanowień tego planu.

Skarżący podniósł, że stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie należy dokonać oceny legalności budowy w oparciu o obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nieprawidłowe i oparte na wadliwym wniosku o wiążącej mocy wyroku WSA z dnia 22 września 20101r. w sprawie II SA/Gd 355/10.

Jak podniesiono w skardze, obecnie zaistniała taka sytuacja, gdy w obrocie prawnym istnieją prawomocne wyroki sądów administracyjnych zawierające sprzeczne ze sobą wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania.

Z jednej strony obowiązuje wyrok WSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II SA/Gd 355/10 oraz wyrok NSA z dnia 29 marca 2011r. sygn. akt II OSK 78/11 wydane w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego- w których sądy stoją na stanowisku, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest w obecnym stanie prawnym bezprzedmiotowe, ponieważ dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwalony 22 czerwca 2005r.), a wiec brak jest podstaw dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. W wyrokach tych Sądy uznały, że nie mają charakteru wiążącego wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2006r. (tj. w wyroku stwierdzającym nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę II SA/GD 413/06), ponieważ doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego, taką zmianą jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchylenie decyzji o warunkach zabudowy.

Z drugiej strony obowiązuje także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Gd 830/11 oraz wyrok NSA z dnia 26 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 1176/12. WSA i NSA nie zgodziły się z tezą, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest w stanie prawnym sprawy bezprzedmiotowe. Ww. wyroki potwierdzają stanowisko zajęte już we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie (II SA/Gd 255/07 i II SA/Gd 75/08). Tu sądy stoją na stanowisku, że niniejsza sprawa winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący podkreślił, że wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012r. (II OSK 1176/12) jest ostatnim wyrokiem wydanym w tym przedmiocie, w którym NSA jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnął, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stało się bezprzedmiotowe po wejściu w życie miejscowego planu, a więc zajął stanowisko całkowicie odmienne niż WSA i NSA w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Wyrok ten potwierdza w pełni skuteczność decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 kwietnia 2011r. dla postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.

W wyroku w sprawie II OSK 1176/12 NSA stwierdził, że "Sąd nie stwierdził zmiany stanu prawnego pozwalającego na odstąpienie od wytycznych zawartych w wyroku z 13 czerwca 2007r. (sprawa o sygn. akt II SA/Gd 255/07)". Skarżący przytoczył treść uzasadnienia tego wyroku dotyczącą przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. podkreślając, że wykładnia tego przepisu w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony interesów w toku i zasadą zaufania do stanowionego przez państwo prawa, nakazywałaby przyjęcie, że użyte w art. 85 ust. 1 pojęcie przepisy dotychczasowe obejmuje również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które należy stosować do spraw niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy.

Skarżący podniósł, że powyższa ocena prawna wiąże wszystkie wojewódzkie sądy administracyjne oraz organy administracyjne orzekające w danej sprawie. Wydanie wyroku NSA z dnia 26 listopada 2012r. w sprawie II OSK 1176/12 uznać należy za zmianę stanu prawnego uchylającą moc wiążącą wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 wrze4śnia 2010r. (sygn. akt II SA/Gd 355/10) oraz wyroku NSA z dnia 29 marca 2012r. (sygn. akt II OSK 78/11). Podkreślono, że związanie oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy inny organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia. Podkreślono, że budowa nie może być zalegalizowana w oparciu o plan miejscowy z 2005r. ponieważ ustala on linię zabudowy w sposób odmienny, niż linia zabudowy istniejącego obiektu, co w konsekwencji prowadziłoby do rozbiórki budynku.

Odnośnie trybu postępowania z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zakwestionowanego przez organ II instancji /skarżący wskazał, że jest to stanowisko nieprawidłowe. Budynek został zrealizowany w 95 %. Konsekwencje wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę normuje art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, dokończenie procesu inwestycyjnego będzie wymagać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o której mowa w art. 51 ust. 4. Tylko w sytuacji gdyby roboty zostały już całkowicie zakończone, należałoby zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego co nakazuje dyspozycja art. 51 ust. 7. Ponadto w niniejszym postępowaniu naprawczym podstawową kwestią wymagającą naprawy jest uzupełnienie dokumentacji o decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków zatwierdzającą projekt budowlany w obecnym kształcie. Wskazano, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można nałożyć obowiązku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Obowiązek uzyskania i przedstawienia nowej decyzji –pozwolenia konserwatorskiego nie może być nałożony na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, przepisy art. 50-51 nie zawierają przepisu upoważniającego organ nadzoru do nałożenia takiego obowiązku.

W piśmie procesowym z dnia 2 października 2013r. uczestnik postępowania H. W. podniosła, że już od grudnia 2005r. dalsza kontynuacja budowy wiązała się z ryzykiem dokonania późniejszej rozbiórki (wówczas stan zaawansowania robót wynosił 5%).

M. Ch. złożyła skargę na decyzję organu II instancji w części obejmującej uzasadnienie decyzji, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie

Zaskarżonemu uzasadnieniu zarzucono naruszenie prawa:

1) art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 138 § 2 kpa i w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, poprzez brak wskazania czy w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien wydać postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego,

2) art. 6 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 51 Prawa budowlanego i art. 28 kpa poprzez brak zobowiązania organu I instancji do wcześniejszego rozeznania czy inwestor ma możliwość wykonania obowiązków wynikających z decyzji w zmienionej sytuacji faktycznej i prawnej,

3) art. 7, 8, 9, 10 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, przeprowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, powierzchowny i nie odniesienie się do wszystkich okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpoznania sprawy.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła ww. zarzuty naruszenia prawa oraz okoliczności faktycznych podniesionych w jej odwołaniu, wskazując że organ nie odniósł się też do zarzutu skarżącej ewentualnego naruszenia przez inwestora przepisów prawa ochrony środowiska, poprzez wpływ prac budowlanych na pomnik przyrody (sosna) znajdujący się na posesji skarżącej, do kwestii muru oporowego i kwestii okoliczności faktycznej polegającej na przyjęciu przez organ I instancji nieprawdy, iż budynki na posesjach przy ul. [...] są bliźniacze, podczas gdy bezspornym jest, że na przedmiotowej nieruchomości posadowione są dwa budynki wolnostojące w odległości niewiele ponad 2m. Nadto w treści uzasadnienia nie znajduje się odniesienie do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2009r., jak również do decyzji Konserwatora Zabytków z dnia 8 kwietnia 2011r. Skarżąca wskazała, że takie postępowanie organu II Instancji jest nie tylko naruszeniem prawa, ale wywołuje u skarżącej uzasadnioną obawę, że istotne kwestie zostaną ponownie pominięte przy rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji.

W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2013r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące sytuacji prowadzenia postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren wskazany we wniosku inwestora. Powołując się na przytoczone orzeczenia skarżąca podniosła, że nie ulega wątpliwości, że organy budowlane związane są wskazówkami zawartymi w wyroku II SA/Gd 355/10 i II OSK 78/11, iż przedmiotowa inwestycja powinna być oceniana według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu, który wolą Ustawodawcy został wygaszony. Skarżąca podniosła również, że niezwykle istotne jest ustalenie stron postępowania, albowiem wyrok w sprawie II SA/Gd 255/07 dotyczył "A" Spółki z o.o. w S., a nie skarżącego P. S. Organy budowlane powinny ustalić czy inwestor P. S. ma możliwość wykonania obowiązków nałożonych decyzją administracyjną.

W piśmie procesowym z dnia skarżący P. S. podniósł, że dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, natomiast po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego (tj. po doręczeniu inwestorowi wyroku WSA z dnia 30 listopada 2006r.) prowadził wyłącznie prace porządkujące teren budowy i zagospodarowania terenu i wykończeniowe we wnętrzu budynku oraz zabezpieczające nieużytkowany budynek przed zniszczeniem. Nadto odnosząc się do skargi M. Ch. podniósł, że rozpatrywanej sprawie wiążące są wskazania zawarte w wyroku WSA z dnia 11 stycznia 2012r ( wyrok NSA z dnia 26 listopada 2012r. II OSK 1176/12). Wskazano, że nawet jeżeli w zakresie interpretacji art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istnieje w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżność linii orzeczniczych, to nie może ona mieć wpływu na niniejszą sprawę, w której o wykładni tego przepisy przesądziły ww. wyroki sądowe, które dla sprawy są wiążące. Po wydaniu wyroku nie jest możliwe podważenie skuteczności uzyskanej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy z dnia 8 kwietnia 2011r. w żadnym z postępowań dotyczących inwestycji przy ul. [...] w G. Dodatkowo wskazano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została pozytywnie uzgodniona przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w zakresie dotyczącym ochrony zabytków.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Nadto zgodnie z art. 153 ww. ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja, pomimo jej pewnych wadliwości procesowych, nie mających jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, jest zgodna z prawem.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 kpa organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołań w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem zasad postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej, która nie rozstrzyga merytorycznie sprawy administracyjnej, lecz przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, winien dokonać oceny, czy w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 kpa.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja kasacyjna jest prawidłowa. W niniejszej sprawie konieczne jest bowiem wyjaśnienie szeregu okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy. Waga i zakres tych okoliczności uniemożliwiały rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji i uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 kpa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie wyeliminowana została z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Gdy obiekt został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność, zastosowanie znajduje przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Tym samym organy zasadnie organy przyjęły, że podstawę prawną orzekania stanowią przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, które mogą doprowadzić albo do legalizacji wybudowanego obiektu, albo do nakazu jego rozbiórki (w całości lub w części).

Decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r. , nr 243, poz. 1623, ze zm.). Przepis ten wraz z art. 50 prawa budowlanego reguluje tzw. tryb legalizacyjny stosowany w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, wymienionych enumeratywnie w ust. 1 pkt 1-4 art. 50. Norma ust. 1 pkt 4 tego przepisu dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W postępowaniu prowadzonym, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wyeliminowaną z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 w zasadzie nie mają zastosowania, gdyż, jak to prawidłowo ustalił organ II instancji trudno w takim przypadku mówić o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonych projektem budowlanym. Do takiego postępowania zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Konsekwencją powyższego jest konieczność ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez ocenę wykonanych robót i ustalenie czy mogą one zostać zalegalizowane poprzez nałożenie wykonania określonych obowiązków lub robót budowlanych w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Powyższe sprawia, że organ II instancji, wobec treści rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, miał obowiązek wydania decyzji kasacyjnej.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi bowiem, że w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę ( innych niż określone w art. 48), właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ustalenie zakresu tych robót powoduje, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerokim zakresie.

W zakresie dotyczącym oceny czy i jakie przepisy prawa mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, za zasadne stanowisko organu nadzoru, że w sprawie winny mieć zastosowanie postanowienia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zawartego w uchwale nr [...] Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego K. G. w G. (Dz. Urzęd. Woj. [...].). Przepisy tego prawa są prawem aktualnie obowiązującym, które zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 kpa mają obowiązek stosować organy administracji. Takie wskazanie zostało zawarte w wyroku WSA z dnia 22 września 2010r. (sygn. akt II SA/Gd 355/10), od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia w sprawie z dnia 22 marca 2012r. sygn. akt II OSK 78/11). Sąd uznał, ze organy nadzoru były związane oceną prawną zawartą w ww. wyroku. Wprawdzie w dniu 8 kwietnia 2011r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże zawarte w jej treści nakazy zostały zgodnie z art. 153 p.p.s.a. skierowane do organów architektoniczno-budowlanych, gdyż to działania tych organów stanowiły przedmiot zaskarżenia. Jednakże podkreślić należy, że ważność ww. decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Prezydenta Miasta w dniu 8 kwietnia 2011r. została ustalona na 12 miesięcy, od dnia, w którym stała się ostateczna ("decyzja zachowuje ważność w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna"). Decyzja ta zachowała swoją ważność w okresie 12 miesięcy od dnia, w którym stała się ostateczna") . Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 24 sierpnia 2011r., tj. z dniem wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie nr [...], na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 8 kwietnia 2011r. Zatem decyzja ta zachowała swoją ważność do dnia 24 sierpnia 2012r. Zatem w dacie rozpoznawania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołania od decyzji organu I instancji, tj. w dniu 13 sierpnia 2013r.utraciła swoją ważność i nie obowiązywała. Nie mogła być zatem podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji przez organ nadzoru Organy administracji zobowiązane są uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, wynika z wyrażonej w powołanym wyżej art. 6 kpa zasady praworządności. Organ administracji publicznej ma obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji działał zgodnie z prawem, pomijając treść nieaktualnej decyzji o warunkach zabudowy, która straciła swoją ważność i ocenił sprawę mając na uwadze przepisy prawa aktualnie obowiązujące (przepisy prawa miejscowego zawarte w powołanym planie miejscowym).

Wracając ponownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to wskazać należy że wymagana zgodność z prawem oznacza zgodność z przepisami dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również zgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem miejscowym. Zatem celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności, a wiec zgodności z przepisami wykonywanych lub wykonanych robót w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, przepisami planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął analizowaną sprawę, wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem norm procesowych, w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego i jego zakresu (uchybienie dyspozycji art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji – art. 80 k.p.a.). Słusznie bowiem organ II instancji w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazał, że w toku postępowania przed organem I instancji nie ustalono w sposób należyty, że wykonanie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 ust. 3 poprzez przedłożenie projektu zamiennego zapewni doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Nadto wskazać należy na zasadność zarzutów zgłaszanych przez skarżącą M. Ch. dotyczących adresata decyzji nakładającej obowiązki. Powyższe ma istotne znaczenie w sprawie dla zapewnienia wykonalności decyzji.

Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Adresatem decyzji wymienionych w art. 52 powinien być w pierwszym rzędzie inwestor, jako sprawca samowoli. Inwestor może być właścicielem nieruchomości na terenie, której usytuowany jest sporny obiekt budowlany. Jednakże nie zawsze tak jest, gdyż prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innego tytułu prawnego niż prawo własności albo inwestor może w ogóle nie mieć takiego prawa. Nadto inwestor, który posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mógł je utracić i w dacie wydawania decyzji prawo do dysponowania nieruchomością może mieć inny podmiot. Decyzje wydawane na podstawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego powinny zawsze być kierowane do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie nie był inwestorem. Nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 51 w stosunku do podmiotu, który nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem mogłoby sprawić, że taka decyzja byłaby niewykonalna , a więc nieważna.

W rozpatrywanej sprawie skarżący P. S. będący, jak wynika z akt sprawy inwestorem, nie jest właścicielem nieruchomości na której usytuowany jest budynek przy ul. [...] w G. Właścicielem nieruchomości od 2006r. jest "A" Spółka z o.o. w S. Organ winien zatem ustalić, czy kierowanie i nałożenie obowiązków na inwestora w rozpatrywanej prawie umożliwi ich wykonanie a zatem czy decyzja taka będzie wykonalna, przy uwzględnieniu, że tytuł prawny do nieruchomości nie musi wynikać z prawa własności nieruchomości, lecz prawo takie może wynikać z tytułów cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009r. sygn. akt II OSK 1234/08, lex nr 552842).

W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi na decyzję kasacyjną Sąd, jak to wyżej wskazywano, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczonym do ustalenia czy występują przesłanki z art. 138 §2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu II instancji, iż opisane w uzasadnieniu okoliczności związane z doprowadzeniem robót do stanu zgodnego z prawem są istotne dla rozpoznania sprawy a zakres sprawy do wyjaśnienia jest znaczny, przy uwzględnieniu zasady, że celem postępowania prowadzonego na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i postępowanie to ukierunkowane jest na usunięcie kolizji z prawem, co do zasady w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, Polskimi Normami.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi wniesione w niniejszej sprawie nie były zasadne albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tej sytuacji, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargi oddalił.