Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 800/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art.22, art. 8 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art.  156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1571/12 w sprawie ze skargi M. S., B. L., D. S., J. L., E. W., M. S. i Ł. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1571/12, oddalił skargę M. S., B. L., D. S., J. L., E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], Prezydent Miasta G., orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] nr [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenie jako parcela nr [...], o pow. 3890 m², wpisanej w KW nr [...] Państwowego Biura Notarialnego w G., ujawnionej w księdze wieczystej jako własność J. L., R. L. oraz E. W.

W aktach administracyjnych znajduje się odpis postanowienia Sądu Powiatowego w Gdyni z dnia 21 grudnia 1972 r., sygn. akt II Ns 1078/72, z którego wynika, że spadek po R. L. zmarłym w dniu [...] marca 1972 r. dziedziczą żona E. L. w 1/4 części, syn R. L. w 3/16 spadku, córka E. W. w 3/16 spadku oraz córka B. L. w 1/16 spadku, zaś w części dotyczącej udziału 1/3 w gospodarstwie rolnym położonym w [...] (m.in. KW nr [...]) nabyły żona E. L. i córka B. L. po 1/2 części każda z nich. Zaś z odpisu postanowienia Sądu Powiatowego w Gdyni Wydział II Cywilny z dnia 28 listopada 1973 r., sygn. akt II Ns 174/73, wynika, że spadek po E. L. zmarłej w dniu [...] lipca 1973 r. nabyły dzieci K. S., R. L., E. W. i B. L. po 1/4 części spadku, zaś w części dotyczącej udziału w gospodarstwie rolnym położonym w [...] (m.in. KW nr[...]) nabyła córka B. L.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania wystąpiła J. L. działająca w imieniu K. S., B.L. (z d. L.), E. W. i R. L. Następnie wniosek ten został rozszerzony również o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G.z dnia [...] czerwca 1974 r. w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że Wojewoda P. ocenił zaskarżoną decyzję jedynie co do części dotyczącej odszkodowania, a nie odniósł się do części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Wojewoda P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r.

Na skutek odwołania M. S., M. S. i Ł. S. (spadkobiercy po K. S.), Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], uznając zasadność rozstrzygnięcia Wojewody Pomorskiego, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2010 r.

Minister wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 23 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Prawidłowo również wskazuje osoby uprawnione do odszkodowania – J. L., E. W. i B. L.. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r. nie została skierowana do zmarłego R. Lu., lecz do jego spadkobierców, o czym świadczy treść decyzji (rozdzielnik) oraz zwrotne potwierdzenia odbioru. R. L. został w decyzji wskazany jedynie jako osoba ujawniona w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Organ stwierdził, że spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, ponieważ pismem z dnia 9 sierpnia 1972 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do J. L., R. L. i E. W. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości za cenę 100.660 zł. Wobec powzięcia informacji o śmierci R. L. i przeprowadzonym postępowaniu spadkowym, kolejnym pismem z dnia 13 lutego 1974 r. wystąpiono do J. L., E. W., B. L., K. S., R. L. i E. W. z ofertą dobrowolnego odstąpienia części wskazanej wyżej nieruchomości za cenę 156.676 zł. B. L. nie odpowiedziała na ofertę. Ponadto z protokołu przesłuchania R. L. w charakterze świadka z dnia 19 grudnia 2008 r. wynika, że wycena nieruchomości została przesłana stronom postępowania.

Minister stwierdził nadto, że w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu [...] maja 1974 r., z którego wynika, że w rozprawie uczestniczyli: H. L. w imieniu męża J. L., E. W., K. S. występująca w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli. H. L. wniosła o ustalenie odszkodowania. K. S. podtrzymała wniosek H. L. E. W. oświadczyła, że w zasadzie wyraża zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości pod warunkiem złożenia ceny kupna do depozytu sądowego do czasu zakończenia przez Sąd Powiatowy w Gdyni postępowania sądowego o zniesienie współwłasności.

Odnosząc się do zarzutu braku biegłego na rozprawie organ wskazał, że mimo iż biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. W aktach znajduje się opinia szacunkowa biegłego inż. arch. H. K. z dnia 15 lutego 1972 r., zawierająca wycenę gruntu oraz składników znajdujących się na gruncie. Druga opinia szacunkowa została przygotowana w dniu 19 marca 1972 r. przez inż. Z. K. Szacowana wartość pokrywa się z wartością ustaloną przez pierwszego biegłego.

W związku ze zmianą wysokości odszkodowania za wywłaszczane grunty, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r., ponownie przygotowano opinie szacunkowe gruntu. Wartość gruntu ustalono w wysokości pięciokrotnej ceny podstawowej gruntów klasy I, położonej w I grupie powiatów i strefie ekonomicznej wielkomiejskiej po 18 zł/m², tj. 3890 m² x 18 zł = 70.020 zł. Kwota przyznanego w decyzji z dnia [...] czerwca 1974 r. odszkodowania za przedmiotową działkę została ustalona zgodnie z opiniami szacunkowymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak udziału biegłych w rozprawie stanowi naruszenie art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Ustalenie odszkodowania nastąpiło z udziałem biegłych, którzy sporządzili pisemne opinie szacunkowe. Organ więc dopełnił wszelkich starań, w celu ustalenia prawidłowego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Kwestia udziału biegłych w sprawie nie miała w przedmiotowej sprawie istotnego znaczenia. Właściciele wywłaszczanej nieruchomości nie zgłaszali żadnych uwag do opinii szacunkowych. Świadczą o tym akta sprawy oraz fakt, że nie skorzystali z przysługującego im prawa odwołania od decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wnieśli M. S., D. S.(spadkobierczyni E. W.), J. L., B. L., E. W., M. S. i Ł. S., zarzucając jej:

- naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, wskutek przyjęcia, iż wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność J. L., R. L. oraz E. W., w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, iż R. L. zmarł w marcu 1972 r.,

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. pa w związku z art. 99 §1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na datę wywłaszczenia) poprzez nieuwzględnienie faktu , iż zaskarżona decyzja nie została skierowana do osoby, która nie był stroną postępowania,

- naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przyjęcie, iż ustalenie odszkodowania nastąpiło zgodnie z dyspozycją tych przepisów ,

- naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez ustalenie odszkodowania na rzecz E. W. w niższej wysokości aniżeli wynikało to z obowiązujących przepisów.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r.

Postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. odrzucono skargę M. S. oraz Ł. S.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organów obydwu instancji, że decyzja wywłaszczeniowa, będąca przedmiotem postępowania nadzorczego nie jest dotknięta wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

W ocenie Sądu za niezasadny należało uznać zarzut skierowania decyzji do osoby zmarłej tj. R. L. Decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r. została skierowana nie do niego, ale do jego spadkobierców B. L., R. L., E. W. i K. S. R. L. został wymieniony w treści decyzji nie, jako współwłaściciel wywłaszczanej nieruchomości, lecz jedynie, jako osoba, która w księdze wieczystej jest ujawniona jako jeden ze współwłaścicieli.

Sąd podkreślił, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Z treści art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79) wynika norma nakazująca ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, po uprzednim wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. W przedmiotowej sprawie wywłaszczeniowej rozprawa została przeprowadzona. Jak wynika z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej z dnia 3 maja 1974 r. uczestniczyli w niej H. L. w imieniu męża J. L., E. W. i K. S. występująca w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli. Współwłaściciele nie kwestionowali opinii biegłych wyceniających wywłaszczaną nieruchomość, a E. W. wyraziła zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości pod warunkiem złożenia ceny kupna do depozytu sądowego do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności. Zatem nieobecność biegłych na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń, co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Sąd wskazując, że w dniu 2 lutego 1974 r. mgr inż. J. M. oraz mgr inż. B. B. sporządzili opinie ustalające wartość gruntu w wysokości pięciokrotnej ceny podstawowej gruntów klasy I, położonych w I grupie powiatów i strefie ekonomicznej wielkomiejskiej po 18 zł za m², uznał, że osoby te były uprawnione do sporządzania takich opinii i sporządziły je prawidłowo. Poprzednicy prawni skarżących nie kwestionowali ich w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zatem okoliczność ich sporządzenia jeszcze przed wszczęciem postępowania, a także fakt, że zostały sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu nie można uznać, że odszkodowanie nie zostało ustalone prawidłowo z uwagi na kwestionowanie przez E. W. jego wysokości. Z przebiegu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że E. W. zgadzała się z wyceną. Wnosiła jedynie o podwyższenie przyznanego na jej rzecz odszkodowania, ponieważ praca na roli stanowiła jej jedyne źródło utrzymania. Nie kwestionowała zatem ustalonego odszkodowania jako całości, a chodziło jedynie o jego zwiększenie w stosunku do osoby E. W.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M. S., D. S., J. L., B. L., E. W., M. S. i Ł. S., podnieśli następujące zarzuty:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi od w/w decyzji Ministra pomimo tego, że decyzja ta została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, na skutek wadliwego przyjęcia przez organ administracji, iż przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość w G. przy ulicy [...] stanowiła współwłasność zmarłego przed wywłaszczeniem R. L., gdyż ten w dacie wywłaszczenie nadal był ujawniony jako współwłaściciel nieruchomości, a przez to m.in. pominięcie w decyzji osób, które winny być stroną w sprawie, tj. K. S. oraz E. W.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi od w/w decyzji Ministra pomimo tego, że decyzja ta została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, a mianowicie ustaleniu przez Ministra, iż współwłaścicielka nieruchomości Pani E. W. nie kwestionowała wysokości przyznanego odszkodowania, w sytuacji gdy z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wprost wynika, iż ta wnosiła o przyznanie odszkodowania w wyższej wysokości z uwagi na to, iż rolnictwo stanowiło wyłączne źródło jej utrzymania,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sad I instancji do wszystkich twierdzeń i zarzutów skarżących zawartych w skardze z dnia 1 grudnia 2011 r., a mianowicie poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku i nie przyjęcie do rozważań, iż ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość obejmowało (winno obejmować) nie tylko grunt, ale także znajdujące się na nim zabudowania, za które odszkodowanie nie było ustalane "na sztywno", lecz wpływ na jego wysokość miało wiele elementów ocennych (jak np. zużycie, które wpływało bezpośrednio na niższą wysokość odszkodowania), w konsekwencji czego WSA w Warszawie przyjął, iż wobec faktu, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest ustalane w oparciu o "sztywne stawki" to nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej nie miała znaczenia dla jej rozstrzygnięcia; w przypadku przyjęcia prawidłowości orzeczenia w powyższym zakresie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi od w/w decyzji Ministra, pomimo tego że decyzja ta została wydana w oparciu o błędnie oceniony stan faktyczny, pomijając wskazaną wyżej okoliczność konieczności szacowania odszkodowania, a nie "zwykłego podstawiania" liczb do wzoru,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra, pomimo tego, iż organ nadzorczy nie stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], mimo iż ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że została skierowana do osoby nieżyjącej (R. L., który zmarł w dniu [...] marca 1972 r.),

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (zwaną dalej: ustawą wywłaszczeniową) polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra pomimo tego, iż organ nadzorczy nie stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] czerwca 1974 r., nr [...], w zakresie odszkodowania, mimo iż ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone z rażącym naruszeniem art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) Zarządzenia Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra pomimo tego, iż organ nadzorczy nie stwierdził nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], w zakresie odszkodowania, mimo iż ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) Zarządzenia Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., gdyż jego wysokość w stosunku do Pani E. W. była niższa, aniżeli przewidywały to przepisy wskazanego Zarządzenia;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a mianowicie:

a) alternatywnie, z ostrożności, do zarzutu sformułowanego wyżej w pkt I d) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w konsekwencji czego nie stwierdzono nieważności wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 99 § 1 k.p.a. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], mimo, iż ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że została skierowana do osoby nieżyjącej (R. L., który zmarł w dniu [...] marca 1972 r.),

b) alternatywnie, z ostrożności, do zarzutu sformułowanego wyżej w pkt I e) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w konsekwencji czego nie stwierdzono nieważności wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], mimo iż ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone z rażącym naruszeniem prawa,

c) alternatywnie, z ostrożności, do zarzutu sformułowanego wyżej w pkt I f) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w konsekwencji czego nie stwierdzono nieważności wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 9 ustawy wywłaszczeniowej w związku z § 1 pkt 1 lit. a) zarządzenia Prezydenta Miasta G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...], mimo iż ta była obarczona wadą nieważności z uwagi na to, że wysokość przyznanego odszkodowania Pani E. W. była niższa, aniżeli przewidywały to przepisy wskazanego Zarządzenia z dnia [...] stycznia 1974 r.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2013 r. odrzucono skargę kasacyjną D. S., J. L., B. L., E. W., M. S. i Ł. S.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G., podzielając stanowisko i argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2013 r. skarżący M. S. oraz uczestnicy postępowania: D. S., J. L., B. L., E. W., M. S., Ł. S., odnosząc się do argumentów podniesionych przez Prezydenta Miasta G., podtrzymali w całości stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), których błędna interpretacja i wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędne przyjęcie, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem przewidzianej w tym przepisie, a tym samym rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przesłanka "rażącego naruszenie prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza, więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana.

Istotnym zagadnieniem spornym, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji gdy biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 22, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, Lex nr 1217356). W omawianej sprawie zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa nie istniał wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że brak jego udziału w rozprawie, przy braku możliwości zmiany swojej wyceny, wprawdzie stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to naruszenie takie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak biegłych na rozprawie, skutkujący zdaniem skarżącego, brakiem możliwości dialogu pomiędzy stroną a biegłym nie stanowi kwalifikowanej wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej. Przy tym, należy podkreślić, że organ, ani tym bardziej strona nie są uprawnionymi do weryfikowania opinii szacunkowej, sporządzonej przez biegłego pod względem ustalania "kosztów odtworzenia" czy "stopnia zużycia". Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Wbrew argumentacji skargi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty, że opinie szacunkowe zostały sporządzone nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, ale na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz brak biegłych na rozprawie, nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Skarżący bowiem nie wskazuje w jaki sposób te uchybienia miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało zawsze w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody zgodnie z obowiązującymi w tym czasie przepisami. Biegli z listy wojewody, bez względu na podmiot zlecający sporządzenie opinii szacunkowych, byli niezależni tak od organu wywłaszczeniowego, jak i od wnioskodawcy wywłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie opinii sporządzonej przez biegłego z listy wojewody w oparciu o obowiązujące wówczas przeliczniki wynikające z treści zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta G. z dnia [...] stycznia 1974 r. - nie narusza prawa. Pewne elementy podlegały wprawdzie swobodnej ocenie biegłego, ale ocena ta była dokonywana w oparciu o jego doświadczenie zawodowe i kwalifikacje specjalne.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż współwłaścicielka nieruchomości E. W. nie kwestionowała wysokości proponowanego jej odszkodowania, a jedynie wniosła o jego zwiększenie. Naczelny Sąd Administracyjny zawraca uwagę, że z materiału aktowego wynika, iż E. W., nie kwestionowała samej wyceny dokonanej przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, lecz na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wnosiła o podwyższenie odszkodowania. Zaznaczyć przy tym należy, że o zastosowaniu powyższego przepisu decydował - na zasadzie uznaniowości - organ ustalający odszkodowanie, nie zaś biegły rzeczoznawca majątkowy, a więc brak biegłego na rozprawie administracyjnej, nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcie organu. Skoro organ nie skorzystał z możliwości podwyższenia odszkodowania, to nie można czynić zarzutu, że przyznane odszkodowanie jest niższe od tego, jakie winno być przyznane. Ponadto, z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, że E. W. oświadczyła, iż "w zasadzie wyraża zgodę na dobrowolne odstąpienie nieruchomości pod warunkiem złożenia ceny kupna do depozytu sądowego do czasu zakończenia przez Sąd Powiatowy w Gdyni postępowania sądowego o zniesieniu współwłasności".

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut skargi, że wymieniony w treści decyzji wywłaszczeniowej R. L. traktowany był, jako strona tego postępowania, a decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 1974 r., nie została skierowana do zmarłego R. L., lecz do jego spadkobierców, o czym świadczy treść decyzji (jej uzasadnienie i rozdzielnik) oraz zwrotne potwierdzenia odbioru. Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że "R. L. został wymieniony w treści decyzji nie jako współwłaściciel wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie jako osoba, która w księdze wieczystej jest ujawniona jako jeden ze współwłaścicieli". Wymienienie w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej osoby zmarłej, należy rozumieć tylko, jako czynność wpisania, na dzień wydania decyzji, do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, która jednak nie miała wpływu na sytuację prawną (prawa i obowiązki) legitymowanych stron postępowania wywłaszczeniowego. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że wymienienie, w treści decyzji, R. L., jako osoby wpisanej na dzień wydania do księgi wieczystej, jest równoznaczne z pominięciem w decyzji K. S. oraz E. W.. Zostały one zresztą wymienione w treści decyzji (w jej rozdzielniku, na stronie trzeciej), a ponadto brały czynny udział w całym stadium postępowania, (co znajduje wyraz w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w której organ wprost odnosi się do przeprowadzonych postępowań spadkowych).

Skoro K. S. i E. W. zostały ujęte w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (w jej rozdzielniku), to bezspornym jest, iż została ona skierowana do spadkobierców R.L. Co więcej, skoro zdaniem skarżącego "wskazanie w rozdzielniku decyzji wyłącznie 2 spośród 4 żyjących spadkobierców wskazuje, iż decyzja ta została doręczona tylko dwójce spadkobierców", to w sytuacji wskazania w rozdzielniku wszystkich czterech spadkobierców, również bezspornym jest, że decyzja została im wszystkim doręczona. Nie ulega, więc wątpliwości, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe umożliwił wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu, kierując do nich stosowne pisma oraz uwzględniając ich w treści decyzji, a co za tym idzie - w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zaznaczyć przy tym, należy, że nawet skierowanie decyzji do nieustalonych spadkobierców, skutkujące brakiem udziału tych osób w postępowaniu - co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca, ponieważ decyzja została skierowana do wszystkich stron postępowania - stanowić może ewentualnie przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W orzecznictwie ugruntował się bowiem pogląd, iż "nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. II SA/Gd 85/08, [w:] CBOSA). Stwierdzenie nieważności decyzji ma bowiem na celu usunięcie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego, gdyż temu celowi służy instytucja wznowienia postępowania.

Odnotować przy tym trzeba, że przepis art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakazywał, aby o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał, za dowodem doręczenia, właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone, a odpis zawiadomienia wywieszano na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy (Miejskiego). W wykonaniu powyższego zobowiązania, zawiadomieniem z dnia 13 kwietnia 1974 r., Prezydent Miasta G. zawiadomił strony (w tym spadkobierców po zmarłym R. L.) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej, jako własność Jana L., R. L. oraz E. W. oraz zawiadomił o terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowej. Jak wynika z akt sprawy, ww. zawiadomienie również zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta G. od dnia 17 kwietnia 1974 r. do dnia 1 maja 1974 r., a w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej uczestniczyli H. L. w imieniu męża J. L., E. W. oraz K. S. występująca w imieniu własnym i pozostałych współwłaścicieli. Zresztą, B.L. (z domu B. L.) oraz R. L. zgodnie przyznali, że zostali zawiadomieni o fakcie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o terminie oraz miejscu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jak i również zostali wymieni w treści decyzji administracyjnej (w jej rozdzielniku).

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok, wbrew zarzutom skargi, nie narusza przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji nie wykazuje błędów natury faktycznej i logicznej oraz nie wykracza poza ramy oceny swobodnej.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów zawartych w skardze poprzez pominięcie, że ustalone odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość obejmowało (winno obejmować) nie tylko grunt, ale także znajdujące się na nim zabudowania, za które odszkodowanie nie było ustalane "na sztywno", lecz wpływ na jego wysokość miało wiele elemntów ocenych (jak np. zużycie, które wpływało bezpośrednio na niższą wysokość odszkodowania). Zgodnie z przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania, co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. będzie skuteczny tylko wtedy, gdy połączony zostanie z innymi uchybieniami sądu zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi lub gdy wadliwość uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia jest tego rodzaju, że nie pozwala na kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy i nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Sąd bowiem należycie wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy. Mając na względzie, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a., trafnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.