Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 805/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2017 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania L. D. (dalej "skarżącej") od decyzji Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., nr [...], w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 4061 m2, stanowiącej własność E. G. (obecnie wchodzącą w obszar działek o nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą Nr [...]), utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] (dalej także "decyzją wywłaszczeniową") Prezydent Miasta [...] orzekł m.in. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem, w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 tj.), dalej także "ustawie (wywłaszczeniowej) z 1958 r.", nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 4061 m2, stanowiącej własność E. G. (dalej odpowiednio: "wywłaszczona/przejęta/przedmiotowa nieruchomość" oraz "były właściciel").

2. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. spadkobiercy byłego właściciela, tj. J. G., L. G. i L. D. zwrócili się do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, zarzucając wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z 1958 r.

3. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w kwestionowanej części.

4. Skarżąca wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2016 r.

III. Uzasadniając w zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymanie w mocy decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2016 r., Minister podzielił stanowisko organu I instancji, iż orzeczeniu wywłaszczeniowemu w części kwestionowanej przez wnioskodawców nie sposób przypisać kwalifikowanej wadliwości (w kontekście wad przewidzianych w art.156 par.1 k.p.a.), w tym w szczególności sprzeczności z przepisami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Organ wskazał w tym kontekście, co następuje:

1. Orzeczenie wywłaszczeniowe wydano w zgodzie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Przepis ten dopuszczał wywłaszczenie, o ile wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w celu budowy obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych dla Akademii Rolniczej w [...], zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych m. [...].

Niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel została potwierdzona decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny (lokalizacyjną) wydaną przez właściwy organ architektoniczno-budowlany z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...]. Wprawdzie decyzja ta nie zachowała się w aktach wywłaszczeniowych, ale jej funkcjonowanie w obrocie prawnym wynika z treści samej decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1975 r.

W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1949 r. Nr 64, poz. 373), w myśl którego każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

Dysponując decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1974 r., organ wywłaszczeniowy miał zatem podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu jakim była budowa obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych dla Akademii Rolniczej w [...].

2. Orzeczenie wywłaszczeniowe wydano w zgodzie z art. 6 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej, zobowiązującym podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nieruchomości do wystąpienia do jej właściciela, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości.

Odnotować należy, że nie zachowały się kompletne akta archiwalne postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (wyrok tut. Sądu z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. I SA/Wa 170/04). Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2003 r., sygn. I SA 3087/2001, wskazał "jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić".

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy że wprawdzie w aktach sprawy nie zachował się protokół z przeprowadzonych rokowań, niemniej na fakt ich przeprowadzenia z właścicielami nieruchomości decyzją z dnia [...] maja 1975 r. wskazuje jednak zachowany w aktach sprawy wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] stycznia 1975 r., który wśród załączonych dokumentów wymienia dowody rokowań.

3. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z poszanowaniem art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r., przewidującego wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Stosownym wnioskiem z dnia [...] stycznia 1975 r. Zarząd [...] w [...] wystąpił o wywłaszczenie m.in. przedmiotowej nieruchomości oznaczonej. Złożony wniosek spełniał wymogi przewidziane w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

4. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z poszanowaniem art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r., w myśl którego właściwy organ zawiadamia za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywiesza się na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego). Zawiadomieniem z dnia [...] marca 1975 r. organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył termin rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej na dzień [...] kwietnia 1975 r. Pismo zostało odebrane w dniu 14 marca 1975 r. osobiście przez byłego właściciela.

5. Organ wywłaszczeniowy dopełnił wymogu przeprowadzenia przed wydaniem orzeczenia rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Natomiast zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W niniejszej sprawie, opierając się na treści ocenianej decyzji z dnia [...] maja 1975 r. oraz zachowanych kartach niekompletnego protokołu rozprawy należy uznać, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona, jednakże nie sposób ustalić, czy brali w niej udział biegli oraz czy w rozprawie uczestniczył były właściciel.

Ze względu na brak w aktach sprawy kompletnego protokołu z rozprawy nie sposób ustalić dokładnego przebiegu rozprawy. Jednakże należy zwrócić uwagę, iż nawet gdyby na przymiotowej rozprawie brak było stawiennictwa biegłych to nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowym w omawianej kwestii, z przepisu art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy, brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającego z opinii - nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.10.2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1443/12). Skoro rozprawa odbyła się, a właściciel przedmiotowej nieruchomości został prawidłowo powiadomiony o czasie i miejscu rozprawy, to brak biegłych na rozprawie nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07 oraz z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1348/10).

6. Przyznane decyzją z 1975 r. odszkodowanie, należne byłemu właścicielowi z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, ustalono prawidłowo. Przyznane odszkodowanie w kwocie 69.037 zł zostało ustalone na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczany grunt na terenie miasta [...], jak również w oparciu o opinie i szacunki biegłych.

Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miasta [...] przewidywało dla nieruchomości położonych w strefie pośredniej i peryferyjnej, stanowiących grunty rolne stawkę 17 zł za 1 m2. Wobec powyższego kwota przyznanego odszkodowania stanowiła iloczyn powierzchni wywłaszczanej nieruchomości 4061 m2 oraz stawki 17 zł (4061 m2 x 17 zł = 69.037 zł). Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy ustalając odszkodowanie z zastosowaniem stawki 17 zł za 1 m2 uwzględnił, iż rolnictwo stanowi wyłączne źródło utrzymania.

W aktach sprawy nie zachowały się dokumenty, z których wynikałoby, aby właściciel przedmiotowej nieruchomości kwestionował wysokość przyznanego odszkodowania. Decyzja dnia [...] maja 1975 r. nie została również zaskarżona w zwykłym trybie odwoławczym.

Odnosząc się do zarzutu, że rejestry szacunkowe w przedmiotowym postępowaniu zostały sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia należy zauważyć, że w aktach archiwalnych nie zachował się rejestr szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, brak jest zatem dowodów wskazujących na zarzucane uchybienie. Nawet gdyby uznać, że rejestr szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości sporządzony został przed wszczęciem postępowania i na wniosek inwestora, to nie miałoby to znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Natomiast zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w przypadku, gdy wykazany zostanie wpływ ewentualnego naruszenia na wartość odszkodowania.

Rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, gdyż decyzja została wydana w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6.11.2008 r. sygn. I OSK 1459/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., sygn. I SA/Wa 1770/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10). Oznacza to, iż odszkodowanie ustalone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].05.1975 r., nr [...] zostało przyznane w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

7. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Decyzja z dnia [...] maja 1975 r. zawiera wszystkie w/w elementy. Brak podstaw do przyjęcia, iż decyzja ta jest dotknięta jakąkolwiek wadą, przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a.

IV. Pismem z dnia 20 lutego 2017 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] stycznia 2017 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu zarzuty rażącego naruszenia następujących przepisów prawa:

- przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z 77 § 1 w zw. 80 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, iż z uwagi na okoliczność niezachowania się archiwalnych akt sprawy a tym samym możliwości (zdaniem organu) dokonania oceny przeprowadzonego postępowania, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji utrzymano w mocy rozstrzygnięcie, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo tego iż rozstrzygnięcie to zostało obarczone istotnymi brakami merytorycznymi, których organ II instancji nie dostrzegł;

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z 77 § 1 w zw. 80 k.p.a. - poprzez oparcie ustaleń, mających istotny a wręcz decydujący wpływ na wynik toczącego się postępowania jedynie na domniemaniach faktycznych, wynikających, w sposób pośredni, z treści innych dokumentów (w tym dokumentów prywatnych);

- art. 84 w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez wadliwe przyjęcie, iż nawet ewentualna nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa implikującego konieczność stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy niektóre elementy decyzji wywłaszczeniowej podlegały swobodnej ocenie biegłego i konieczne było posługiwanie się przez niego nie sztywnymi obiektywnymi stawkami a pojęciami nieostrymi podlegającymi swobodnej jego interpretacji. Jednocześnie organ II instancji dokonał ewidentnej nadinterpretacji faktycznej przyjmując, że w sytuacji braku dowodu na kwestionowanie przez spadkobierców kwoty odszkodowania, nieobecność biegłego na rozprawie nie może stanowić rażącego naruszenia prawa 2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - poprzez bezpodstawne przyjęcie dokonanego wywłaszczenia za dopuszczalne, w celu wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, jedynie w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego z których organy administracji publicznej wywodzą funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny (lokalizacyjnej), w sytuacji, gdy decyzja lokalizacyjna nie zachowała się w aktach sprawy i nie jest znana jej treść

- art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że fakt przeprowadzenia obowiązkowych rokowań, pomimo niezachowania się akt archiwalnych sprawy, wynika z treści wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. W konsekwencji zaś bezzasadnie uznano, że została wyczerpana obligatoryjna procedura negocjacyjna w oparciu o domniemania faktyczne, wynikające w sposób pośredni, z treści dokumentów prywatnych;

- art. 45 Konstytucji RP - poprzez ferowanie rozstrzygnięcia w sposób, który pozbawia skarżącą możliwości obrony swoich praw jako konsekwencja braków w aktach postępowania w sytuacji gdy to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek archiwizacji akt sprawy.

W uzasadnieniu w/w zarzutów, skarga podniosła, co następuje:

Minister bezpodstawnie przyjął, że wywłaszczenia dokonano zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, albowiem wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny (lokalizacyjną). Istotne, iż pomimo że decyzja ta nie zachowała się w aktach sprawy, organy administracji publicznej uznały za wystarczającą, do przyjęcia jej funkcjonowania w obrocie prawnym, treści decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego. Tym samym błędnie przyjęto, że istnieją podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla budowy obiektów dydaktyczno - naukowych i socjalnych dla Akademii Rolniczej w [...]. Samo funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, gdy nie jest znana jej treść, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Stanowisko zajęte przez organ jest przejawem ewidentnego nadużycia kompetencji do władczego kształtowania sytuacji prawnej jednostki będącej adresatem decyzji. To organ administracji publicznej jest "gospodarzem" postępowania administracyjnego i to na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w taki sposób, by ustalić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia w sposób niebudzący żadnych wątpliwości na podstawie rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie do przyjęcia pozostaje teza organu, że brak kompletnych akt postępowania wywłaszczeniowego powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było przeprowadzone w sposób prawidłowy a tym samym nie można stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu brak akt powoduje, iż nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a tym samym bezpodstawnie przyjęto, że zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem pomimo niezachowania się protokołu przeprowadzonych rokowań, okoliczność ich przeprowadzenia wynika z wniosku o wywłaszczenie nieruchomości.

Dokument zawierający wniosek wywłaszczeniowy ma charakter dokumentu prywatnego a więc stanowić może jedynie dowód, iż ubiegający się o wywłaszczenie złożył oświadczenie, iż przeprowadzone zostały stosowne rokowania z właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem. Nie można z faktu złożenia takie oświadczenia przez ubiegającego się o wywłaszczenie domniemywać (wywodzić), że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż autor tego dokumentu (ubiegający się o wywłaszczenie) jest bezpośrednio zainteresowany pozytywnym, z jego punktu widzenia, rozstrzygnięciem. Dokonując zatem swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów z zastosowaniem doświadczenia życiowego, nie należy uznawać oświadczenia takiego podmiotu za przesądzające o wypełnieniu procedury negocjacyjnej.

Nie sposób uznać za prawidłowy argument podniesiony przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, iż pomimo braku kompletnego protokołu z rozprawy a tym samym niemożliwości ustalenia prawidłowości jej przebiegu i ewentualnej obecności na niej biegłego nie mogą być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że oparcie ustaleń, mających istotne znaczenie do rozstrzygnięcia postępowania, na rejestrze szacunkowym sporządzonym przed wszczęciem tegoż postępowania i na zlecenie wnioskodawcy, w sytuacji niezachowania się tegoż rejestru w aktach sprawy, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze nader powszechną w latach 70. Praktykę oznaczania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie operatu o charakterze dokumentu prywatnego (sporządzanego na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie), nie można jednoznacznie, przy braku jakichkolwiek dowodów, twierdzić, że fakt niesporządzenia opinii na zlecenie właściwego organu państwa pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Nie można tracić również z pola widzenia okoliczności, że niektóre z elementów decyzji wywłaszczeniowej podlegały swobodnej ocenie biegłego, który operował nie sztywnymi obligatoryjnymi stawkami ale w znacznej mierze posługiwał się pojęciami nieostrymi, podlegającymi jego swobodnej interpretacji. Zatem jego obecność na rozprawie należałoby uznać za obligatoryjną, celem wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierował.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., nr [...], w części orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] w dzielnicy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. 4061 m2, stanowiącej własność E. G. (obecnie wchodzącą w obszar działek o nr [...] i [...], objętych księgą wieczystą Nr [...]), jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2016 r. Minister podzielił stanowisko tego organu, że kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest obarczone (w części objętej wnioskiem) żadną z kwalifikowanych wad prawnych, co jest przesłanką do odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowe jest wolne od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenia te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Przedmiotem orzeczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1975 r., wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na wniosek Zarządu [...] w [...], było: 1) wywłaszczenie szeregu nieruchomości (w tym przedmiotowej nieruchomości, należącej do poprzednika łącznie z nieruchomościami innych osób), 2) ustalenie odszkodowania należnego właścicielom w/w nieruchomości. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy obiektów dydaktyczno – naukowych Akademii Rolniczej w [...], ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych i urbanistycznych miasta [...].

Skarżąca podnosi, że w części odnoszącej się do nieruchomości należącej do jej poprzednika prawnego, orzeczenie wywłaszczeniowe obarczone jest rażącymi naruszeniami ustawy z 1958 r., mającymi w szczególności następującą postać: 1) tryb wywłaszczeniowy uruchomiono bez uprzedniego, nakazanego przepisem art.6 ust.1 ustawy, wezwania poprzednika prawnego skarżącej przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, 2) w postępowaniu wywłaszczeniowym nie wykazano, iż nieruchomość jest niezbędna do zadeklarowanego w decyzji celu wywłaszczenia, tj. wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, 3) należne odszkodowanie ustalono bez zachowania stosownych wymogów ustawowych. Sąd podziela stanowisko Ministra, iż w/w zarzuty nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego powyższa okoliczność w żadnym razie nie może być traktowana jako automatyczny dowód na to, że niezachowana do chwili obecnej dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona. Warte odnotowania w tym kontekście jest stanowisko NSA, sformułowane w wyroku z dnia 8 marca 2016 r, sygn. akt I OSK 1488/14, które wprawdzie zapadło w sprawie nadzorczej, dotyczącej upaństwowienia nieruchomości na innych zasadach niż przewidziane w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r., niemniej któremu bez wątpienia należy przypisać walor uniwersalny, odnoszący się do wszystkich postępowań, których przedmiotem jest kontrola wszelkiego rodzaju orzeczeń wywłaszczeniowych, wydanych w odległej przeszłości. W wyroku tym wskazano zatem, co następuje: "Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym wielokrotnie (w analogicznych sprawach) zwracano uwagę, że fizyczny brak wniosku rolnika nie musi wcale oznaczać, że taki wniosek nie został złożony. Organ winien także brać pod uwagę okoliczności danej sprawy, w tym wolę strony, która objawiała się m.in. tym, że strona kwestionowanej obecnie w trybie nieważnościowym decyzji nie zaskarżyła jej odwołaniem, a sam wniosek nieważnościowy został złożony po upływie bardzo znaczącego okresu czasu. Zresztą to ostatnie zagadnienie również było niejednokrotnie interpretowane w ten sposób, że ponieważ na skutek upływu tak dużego okresu czasu akta postępowań są często niepełne, to okoliczność ta - przy braku dowodów przeciwnych - nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 października 2014 r., sygn. akt I OSK 463/13, 15 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 722/10, 17 września 2008 r., sygn. akt I OSK 912/07 i WSA w Warszawie z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 156/14). Stanowisko to podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie.".

Podkreślenia wymaga, że obie wskazane wyżej okoliczności, tj. (-) niewniesienie przez byłego właściciela odwołania od decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] maja 1975 r. oraz (-) podjęcie przez następców prawnych w/w osoby kroków, mających na celu wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego dopiero po upływie 40 lat od daty wywłaszczenia, wystąpiły w niniejszej sprawie. Logicznym jest wywodzenie, że gdyby wadliwości postępowania wywłaszczeniowego, wywodzone obecnie przez skarżącą z samego aktu niezachowania się dokumentacji (zaniechanie przeprowadzenia rokowań przedwywłaszczeniowych, brak planu gospodarczego, uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości), to byłyby one kwestionowane bezpośrednio po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego przed organem I instancji, tj. poprzez wniesienie stosownego odwołania.

3.1. W konsekwencji powyższego za całkowicie uprawnioną uznać należy ocenę organów nadzorczych, że w obliczu niezachowania się protokołu z rokowań pomiędzy późniejszym wnioskodawcą wywłaszczenia a poprzednikiem prawnym skarżącej na okoliczność dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, odbycie takich rokowań można wywodzić z samego faktu poczynienia na ich temat wzmianki we wniosku wywłaszczeniowym. Jakkolwiek trafnie argumentuje skarga, iż wniosek wszczynający postępowanie wywłaszczeniowe nie posiada waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie korzysta z domniemania prawdziwości na zasadzie art.76 k.p.a., to jednakże jego wiarygodność podlega ocenie na ogólnych zasadach procesowych, wynikających z art.77 § 1 i 80 k.p.a. Zestawienie zawartej we wniosku wywłaszczeniowym wzmianki o przeprowadzeniu rokowań z takim okolicznościami, jak: (-) brak w dokumentacji wywłaszczeniowej jakichkolwiek dokumentów, poddających w wątpliwość fakt odbycia rokowań, (-) niewniesienie przez poprzednika skarżącej odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, podnoszącego zarzut niedochowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie obowiązku z art.6 ust.1 ustawy z 1958 r., w przekonujący sposób uzasadnia ocenę, iż treść wniosku odzwierciedliła stan rzeczywisty.

3.2. W podobny sposób należy odnieść się do skutków niezachowania się w aktach postępowania wywłaszczeniowego decyzji lokalizacyjnej/decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, mającej potwierdzać to, iż cel jaki przyświecał wywłaszczeniu nieruchomości (budowa obiektów dydaktyczno – naukowych Akademii Rolniczej w [...]) odpowiadał dopuszczalnemu celowi wywłaszczenia, wskazanemu w art.3 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej (wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych). Całkowicie trafnie uznały organy nadzorcze, że wprawdzie decyzja ta nie zachowała się w aktach wywłaszczeniowych, ale jej funkcjonowanie w obrocie prawnym wynika z treści samej decyzji wywłaszczeniowej oraz wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1975 r. Dysponując decyzją lokalizacyjną, organ wywłaszczeniowy miał zatem podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu jakim była budowa obiektów dydaktyczno-naukowych i socjalnych dla Akademii Rolniczej w [...]. Odnotować należy natomiast błędne uznanie przez Ministra, iż decyzją tą było orzeczenie z dnia [...] grudnia 1974 r. nr [...]. Z wniosku wywłaszczeniowego wynika bowiem jednoznacznie, iż decyzja z tej daty i opatrzona w/w numerem to inna, wydana na wniosek tego samego wnioskodawcy i dotycząca innych nieruchomości decyzja wywłaszczeniowa, wydana na potrzeby realizacji tej samej decyzji lokalizacyjnej.

3.3. Wbrew stanowisku skargi brak jest podstaw do przyjęcia, że sposób ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, rażąco naruszył ówcześnie obowiązujące prawo.

Przepis art.22 ustawy z 1958 r. stanowił, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W kontekście niniejszej sprawy podkreślenia wymagają następujące okoliczności: (-) rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 1975 r. (fakt ten potwierdza niekompletny protokół z tej rozprawy) a o jej wszczęciu został zawiadomiony poprzednik skarżącej (zawiadomienie odebrane w dniu 14 marca 1975 r.), (-) z uwagi na niekompletność zachowanego protokołu nie sposób ustalić, czy poprzednik skarżącej oraz biegli brali we w/w rozprawie, podobnie jak i nie sposób również ustalić dokładnego jej przebiegu, (-) w aktach sprawy nie zachował się rejestr szacunkowy dla przedmiotowej nieruchomości, (-) nie zachowały się jakiekolwiek dokumenty, z których wynikałoby że właściciel przedmiotowej nieruchomości kwestionował wysokość przyznanego odszkodowania, lub że decyzja wywłaszczeniowa została zaskarżona w trybie odwoławczym.

Nieżalenie od w/w braków w zachowanej dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego zasadnie zakładać należy, że konieczny rejestr szacunkowy został sporządzony dla przedmiotowej nieruchomości na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia najprawdopodobniej przez biegłego inżyniera E. B. (w aktach sprawy zachowały się bowiem tego rodzaju rejestry, odnoszące się do innych nieruchomości).

W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej szczegółowo opisano podstawę prawną, w oparciu o którą ustalono odszkodowania w sprawie, wskazując przy tym iż odszkodowanie za działkę należącą do poprzednika skarżącej (pkt 23 części II decyzji) zostaje ustalone na podstawie art.8 ust.2 ustawy z 1958 r. Przyznane odszkodowanie w kwocie 69.037 zł zostało zatem ustalone na podstawie przepisów w/w ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia nr 7 Prezydenta Miasta [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczany grunt na terenie miasta [...], jak również w oparciu o opinie i szacunki biegłych. Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na terenie miasta [...] przewidywało dla nieruchomości położonych w strefie pośredniej i peryferyjnej, stanowiących grunty rolne stawkę 17 zł za 1 m2. Wobec powyższego kwota przyznanego odszkodowania stanowiła iloczyn powierzchni wywłaszczanej nieruchomości 4061 m2 oraz stawki 17 zł (4061 m2 x 17 zł = 69.037 zł). Jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy ustalając odszkodowanie z zastosowaniem stawki 17 zł za 1 m2 uwzględnił, iż rolnictwo stanowi wyłączne źródło utrzymania.

W/w okoliczności uniemożliwiają skuteczne wywodzenie, że należne poprzednikowi skarżącej odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalone zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, że utrwalone orzecznictwo sądowe konsekwentnie nie podziela stanowiska co do konieczności automatycznego kwalifikowania jako rażąco naruszających prawo wszelkich uchybień, mogących towarzyszyć ustalaniu odszkodowania (bez oceny ich rzeczywistego wpływu na wynik tych ustaleń). Jak wskazano np. w wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2084/14, publ. LEX: "1. Sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. 2. Brak biegłych na rozprawie nie ma wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.".

Skarga podnosi, iż niedopuszczalnym uproszczeniem jest przyjmowanie, że przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość rzeczoznawca związany był w każdym przypadku sztywno ustalonymi stawkami, wynikającymi z właściwych przepisów, które to założenie miałoby w konsekwencji uzasadniać brak możliwości wywodzenia wadliwości ustaleń w zakresie odszkodowania z faktu, iż: 1) opinia rzeczoznawcy została sporządzona nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, a na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, 2) rzeczoznawca, który sporządził opinię, nie był obecny na rozprawie odszkodowawczej (z czym łączył się brak możliwości uzyskania przez właściciela nieruchomości, bezpośrednio od rzeczoznawcy, ewentualnych wyjaśnień na okoliczność ustaleń opinii i zgłoszenia zastrzeżeń). Skarżąca zauważa w tym kontekście, że niektóre aspekty ustalania odszkodowania wymagały dokonywania przez rzeczoznawcę arbitralnej oceny stanu faktycznego, która to okoliczność w oczywisty sposób uzasadniała zarówno zlecenie opinii przez podmiot niezależny od wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i egzekwowanie od rzeczoznawcy udziału w rozprawie. Naświetlając w/w kwestię w sposób ogólny, skarga nie skonkretyzowała przy tym aspektów ustalenia przedmiotowego odszkodowania, które mogłyby być wynikiem braku obiektywizmu rzeczoznawcy (przyjmując, stosownie do wcześniejszych uwag, iż niezbędna opinia, dotycząca przedmiotowej nieruchomości, została sporządzona w sprawie i to przez rzeczoznawcę, działającego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia i że wynik tego oszacowania uwzględniono w treści decyzji) lub przedmiotem zastrzeżeń, wymagających zajęcia stanowiska przez rzeczoznawcę. Abstrahując od w/w braku uprawdopodobnienia przez skarżącą, iż udział biegłego w rozprawie doprowadziłby do weryfikacji kwoty odszkodowania na korzyść jej poprzednika (przy hipotetycznym założeniu, opartym wyłącznie na brakach w dokumentacji wywłaszczeniowej, że udziału w rozprawie biegły istotnie nie wziął) należy kategorycznie stwierdzić, iż nie każdy przypadek zaniżenia wysokości odszkodowania (tj. przyznanie odszkodowania w kwocie niższej niż należna na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów) kwalifikuje się jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju rażące naruszenie przepisów regulujących kwestie odszkodowawcze wystąpiłoby bowiem wyłącznie w sytuacji rażącego zaniżenia należnego odszkodowania (tj. ustalenia go w kwocie rażąco niewspółmiernej do kwoty należnej, która to niewspółmierność byłaby oczywista już na podstawie pobieżnej analizy). Stosunkowo nieznaczne różnice pomiędzy odszkodowaniem przyznanym na należnym (przy czym Sąd nie przesądza w żaden sposób, że tego rodzaju sytuacja miała miejsce w sprawie) nie mogą tym samym być kwestionowane w postępowaniu nadzorczym. Co do zasady zatem środkiem prawnym, pozostającym w stosownym czasie w dyspozycji wywłaszczonego właściciela nieruchomości, umożliwiającym skuteczne kwestionowanie wszelkiego rodzaju uchybień odszkodowawczej części orzeczenia (w tym uchybień innych niż rażące), było wniesienie odwołania do organu wywłaszczeniowego II instancji (do którego w rozpatrywanej sprawie nie doszło). Szczegółowo przeanalizowany w decyzji odwoławczej Ministra sposób i kwota przyznanego w sprawie odszkodowania nie dają żadnych podstaw do wywodzenia, że kwota odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, należna poprzednikowi skarżącej, została rażąco zaniżona.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.