Wyrok NSA, sygn. akt II SA 2156/83
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1984-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3, art. 21 ust. 1, art. 37
journal: Dz.U. 1982 nr 16 poz. 124
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze.
article: art. 1 par. 1 pkt 1, art. 196 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem /art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Dz.U. nr 16 poz. 124/ jest rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej sprawy indywidualnej przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, podlegającym zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa/.

2. Odmowa udzielenia zgody z powołaniem się na brak "szczególnych okoliczności" uzasadniających uwzględnienie wniosku, gdy w przepisie prawa zawarto kryterium "w uzasadnionych wypadkach", oznacza ocenę stanu faktycznego sprawy według kryterium ostrzejszego i stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

TEZY

1. Wyrażenie przez Ministra Sprawiedliwości zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem /art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Dz.U. nr 16 poz. 124/ jest rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej sprawy indywidualnej przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/, podlegającym zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa/.

2. Odmowa udzielenia zgody z powołaniem się na brak "szczególnych okoliczności" uzasadniających uwzględnienie wniosku, gdy w przepisie prawa zawarto kryterium "w uzasadnionych wypadkach", oznacza ocenę stanu faktycznego sprawy według kryterium ostrzejszego i stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Stanisława J. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 1983 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Sprawiedliwości kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości, po rozpatrzeniu wniosku Okręgowej Rady Adwokackiej w G. z dnia 26 kwietnia 1983 r., decyzją z dnia 19 lipca 1983 r. nr O.III.810/262/83 odmówił wyrażenia zgody na wykonywanie przez adwokata Stanisława J. zawodu indywidualnie w P. G. W uzasadnieniu swej decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że z danych dotyczących liczby adwokatów wykonujących zawód w zespołach adwokackich na terenie G. i T. wynika, że "jest ich wystarczająca ilość". Adwokaci z tego terenu w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na pomoc prawną również ludności z terenu P. G. Jeżeli, zdaniem Okręgowej Rady Adwokackiej, zachodzi konieczność zapewnienia pomocy prawnej ludności z terenu P. G., to Rada Adwokacka powinna rozważyć możliwość utworzenia zespołu adwokackiego i wyznaczenia tam siedziby adwokatom młodszym wiekiem. Skoro adwokat Stanisław J. nie zamieszkuje stale w P. G., lecz w G.-W., to prowadzenie kancelarii indywidualnej w P. G. nie znajduje uzasadnienia. Adwokat Stanisław J. ukończył 75 lat i nawet dobra sprawność psychofizyczna w tym wieku "nie może prognozować możliwości wykonywania zawodu poza miejscem zamieszkania". Z tych też względów Minister uznał, że "nie zachodzą szczególne okoliczności, które pozwalałyby na uwzględnienie wniosku".

Na decyzję tę adwokat Stanisław J. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyby Minister Sprawiedliwości nie uznał skargi za uzasadnioną i nie wyraził zgody na wykonywanie zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem. Skarżący zarzucał decyzji naruszenie "art. 4 ust. 1 pkt 3" ustawy z dnia 26 maja 1983 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/ przez przyjęcie, jakoby przepis ten wymagał występowania "szczególnych okoliczności" do wyrażenia zgody na indywidualną praktykę, podczas gdy mówi on jedynie o "uzasadnionych wypadkach". Zarzucał także pominięcie obszernego przekonującego uzasadnienia wniosku Okręgowej Rady Adwokackiej w G., z którego wynika, że zarówno skarżący, jak i adwokat Włodzimierz Sz. - ubiegający się również o możność wykonywania zawodu indywidualnie, są doświadczonymi, wieloletnimi adwokatami, zajmującymi się wyłącznie praktyką cywilną, są przy tym sprawni fizycznie i umysłowo. Okręgowa Rada Adwokacka uznała, że wybór P. G. na siedzibę kancelarii adwokackiej jest trafny i leży przede wszystkim w interesie ludności. Minister Sprawiedliwości - zdaniem skarżącego - nie wziął pod uwagę argumentów, z których wynika, że zachodzi "uzasadniony wypadek" do wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu indywidualnie lub z innym adwokatem. Skarżący uważał za nietrafny i nie uwzględniający wszystkich okoliczności argument, jakoby niezamieszkiwanie w P. G. "nie prognozowało możliwości wykonywania zawodu" i twierdził, że w odległości między G. a P. G. wynosi 10 km i jest mniejsza niż odległość między śródmieściami większych miast a ich przedmieściami. Okoliczność ta była również brana pod uwagę przez Okręgową Radę Adwokacką, która wystąpiła z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonywanie przez skarżącego praktyki adwokackiej w P. G. Odmienne ustalenia, przyjęte za podstawę decyzji Ministra Sprawiedliwości, naruszają - zdaniem skarżącego - "przepisy prawa o samorządzie adwokackim, a nadto art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 107 Kpa". Skarżący zarzucał, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia faktu, iż niewyrażenie zgody na praktykę indywidualną pozbawia adwokata możności wykonywania zawodu, naruszając konstytucyjne prawo do pracy. Nadto - zdaniem skarżącego - eliminowanie z zawodu doświadczonych fachowców "przynosiłoby uszczerbek wymiaru sprawiedliwości oraz pozbawiało społeczeństwo w znacznym stopniu możności korzystania z pomocy prawnej doświadczonych fachowców adwokatów". Jako dalsze argumenty, których nie wzięto pod uwagę odmawiając wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie, skarżący wskazał także na swój udział w pracach społecznych i samorządu adwokackiego oraz otrzymane odznaczenia.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że w przypadku wniosku Stanisława J. nie zachodzi uzasadniony wypadek do udzielenia zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem. Minister wskazał, że w sprawie "brak dokumentu odnośnych władz administracji terenowej", który wskazałby na zapotrzebowanie na pomoc prawną dla ludności z terenu P.G. Zdaniem Ministra, obsługę prawną na tym terenie "prowadzą adwokaci zatrudnieni w zespołach adwokackich w G. i T.". Minister podkreślił, że Stanisław J. ukończył 76 lat, a ustawa "prawo o adwokaturze określa wiek wykonywania zawodu w zespole adwokackim na lat 70, czym określa konieczną granicę wieku emerytalnego do zaprzestania wykonywania zawodu adwokata". Z tych też względów Minister uznał, że skarga Stanisław J. jest bezzasadna.

Stanisław J. dodatkowo wniósł o rozpatrzenie jego skargi i skargi adwokata Włodzimierza Sz. /III SA 127/84/ w jednym terminie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości wniósł o odrzucenie skargi ze względu na to, że decyzja rozstrzyga nie tylko sprawę zgody na wykonywanie zawodu przez skarżącego, który - wnosząc o zgodę na wykonywanie zawodu poza zespołem adwokackim - chce w ten sposób ominąć nie tylko przepisy dotyczące granicy wieku dla wykonywania zawodu adwokata w zespole, lecz także przepisy artykułu 58 pkt 7 prawa o adwokaturze. W myśl tego przepisu, plan rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich ustala Naczelna Rada Adwokacka w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości. Plan taki nie został dotychczas ustalony, a zatem wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu indywidualnie, bądź z innym adwokatem, oznaczałoby wkroczenie przez Ministra Sprawiedliwości w sferę uprawnień organizacyjnych Naczelnej Rady Adwokackiej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec zgłoszenia przez pełnomocnika Ministra Sprawiedliwości wniosku o odrzucenie skargi, implikującego brak właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrzenia skargi co do jej istoty, należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy postępowanie w sprawie wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie, bądź z innym adwokatem, jest postępowaniem regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a jeżeli tak, czy decyzja wydana na podstawie art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze rozstrzyga sprawę, która mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 196 par. 2 Kpa.

Wprowadzenie przez ustawę z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze /Dz.U. nr 16 poz. 124/ warunku zgody Ministra Sprawiedliwości na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem oznacza poddanie tej formy wykonywania zawodu ścisłej reglamentacji administracyjnej, wykonywanej przez naczelny organ administracji państwowej. Wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości jest rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy należącej do właściwości organu administracji państwowej. Do postępowania przed tym organem mają więc zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1/, gdyż prawo o adwokaturze nie zawiera szczególnych przepisów proceduralnych ani nie wskazuje innej procedury, której przepisy należałoby stosować przy rozpatrywaniu wniosków o wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata w formach przewidzianych w art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze. Skoro zaś wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem jest decyzją wydawaną w trybie określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, to należy stwierdzić, że decyzja taka mieści się w katalogu spraw, które w myśl art. 196 par. 2 Kpa podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to bowiem przewidziana w art. 196 par. 2 pkt 17 Kpa sprawa "uprawnień do wykonywania określonych czynności i zajęć".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1983 r.  II SA 475/83 wykazał, że nietrafny jest pogląd, jakoby pojęcie "wykonywanie określonych czynności i zajęć" mogło być przeciwstawiane pojęciu "zawód" /OSPiKA 1984, nr 1 poz. 20 z aprobującą glosą Z. Młyńczyka/. Tak więc zgłoszony na rozprawie wniosek pełnomocnika Ministra Sprawiedliwości o odrzucenie skargi ze względu na brak kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł być uwzględniony.

Rozpatrując zarzuty skargi adwokata Stanisława J. na decyzję Ministra Sprawiedliwości, należy uznać za uzasadniony zarzut, że narusza ona przepis art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze. Minister bowiem stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że nie zachodzą "szczególne okoliczności", które uzasadniałyby uwzględnienie wniosku, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie, że Minister Sprawiedliwości może wyrazić zgodę " uzasadnionych wypadkach". Stosując znacznie ostrzejsze kryterium "szczególnych okoliczności" - jako warunek pozytywnego załatwienia wniosku adwokata Stanisława J., i powołując się na ich brak w rozpatrywanej sprawie - jako uzasadnienie odmownej decyzji, Minister ocenił stan faktyczny sprawy w sposób odmienny, niż wymaga tego przepis stanowiący podstawę prawną decyzji. Uzasadnia to zarzut naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tym bardziej że w zaskarżonej decyzji nie wskazano, z jakich przyczyn nie został uwzględniony wniosek Okręgowej Rady Adwokackiej w G., uzasadniony występowaniem społecznej potrzeby ułatwienia ludności P. G. i okolicy korzystania z porad prawnych doświadczonego adwokata-cywilisty.

Za okoliczność uzasadniającą odmowę wyrażenia zgody na wykonywanie przez Stanisława J. zawodu adwokata indywidualnie nie może być uznany fakt, że ukończył on 75 lat. Prawo o adwokaturze ogranicza możliwość wykonywania zawodu adwokata po ukończeniu 70 lat, ale tylko w zespole adwokackim. Natomiast art. 37 prawa o adwokaturze, stanowiący, że przepisy działu o zespołach adwokackich stosuje się odpowiednio do adwokatów wykonujących zawód indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem, wyłącza wyraźnie stosowanie przepisu art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy. W myśl tego przepisu adwokat, jeżeli ukończył 70 rok życia, nie może być członkiem zespołu adwokackiego. Tak więc należy przyjąć, że sam tylko wiek adwokata nie stanowi przeszkody w wykonywaniu przez niego zawodu indywidualnie lub z innym adwokatem. Przeszkodą natomiast mógłby być stan zdrowia, który powodowałby jego niezdolność do wykonywania zawodu. Artykuł 20 prawa o adwokaturze ustanawia kompetencję okręgowych rad adwokackich do orzekania o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu przez adwokata. W wypadku skarżącego Okręgowa Rada Adwokacka w G. nie uznała, aby jego wiek stanowił przeszkodę w wykonywaniu zawodu. Z tych też względów należy uznać za trafny zarzut skargi, że uzasadnienie wiekiem skarżącego odmownej decyzji Ministra oznacza wysunięcie w decyzji argumentów wynikających z przepisów, które nie mogły mieć zastosowania w sprawie.

Nie można natomiast podzielić poglądu skarżącego, jakoby odmowa wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem naruszała gwarantowane Konstytucją prawo do pracy. Skoro wykonywanie niektórych zawodów uzależnione jest od spełnienia przepisanych ustawami warunków, a ma to miejsce w odniesieniu do zawodu adwokata, to osoba wybierająca ten zawód musi się liczyć z tym, że przy ustaniu tych warunków może być pozbawiona możliwości dalszego wykonywania zawodu, bądź - jak w rozpatrywanej sprawie - nie uzyskać zgody na dalsze wykonywanie zawodu. Sądowa ochrona prawa do pracy polega w tym wypadku tylko na sprawdzeniu, czy przepisy reglamentujące wykonywanie zawodu zostały zastosowane prawidłowo, czy też zostały naruszone przez organ orzekający.

W uzasadnieniu odmownej decyzji Ministra Sprawiedliwości, odmiennie niż przez Okręgową Radę Adwokacką w G., oceniona została możliwość zaspokojenia potrzeb ludności z terenu P. G., na co wskazuje stwierdzenie w drugim zdaniu, że adwokaci z terenu G. i T. "w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na pomoc prawną". Jednakże w zdaniu przedostatnim uzasadnienia stwierdzono, że "Jeżeli zachodzi konieczność zapewnienia ludności (...) pomocy prawnej, to Rada Adwokacka winna rozważyć możliwość utworzenia zespołu adwokackiego (...)". Zestawienie tych dwóch fragmentów uzasadnienia wskazuje, że nie została wyjaśniona w sposób bezsporny istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, czy występuje zapotrzebowanie ludności P. G. i jego okolicy na pomoc prawną, której nie mogą zapewnić zespoły adwokackie działające w G. i T. Brak jasności w tej kwestii potwierdza wzmianka w odpowiedzi na skargę, że w sprawie "brak dokumentu odnośnych władz administracji terenowej" co do zapotrzebowania ludności P. G. na pomoc prawną. Należy w związku z tym stwierdzić, że w myśl art. 77 par. 1 Kpa organ administracji państwowej prowadzący postępowanie "obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Skoro więc - jak wynika z odpowiedzi na skargę - decyzja odmowna została wydana mimo nieuzyskania przez organ prowadzący postępowanie potrzebnego - jego zdaniem - stanowiska organów administracji P.G. w kwestii zapotrzebowania ludności na pomoc prawną, to należy stwierdzić, że dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Za trafny należy uznać zarzut skargi, że fakt niezamieszkiwania skarżącego w P. G., lecz w G.-W. odległym o około 10 km, nie uzasadnia odmowy wyrażenia zgody na prowadzenie kancelarii indywidualnej w p. G. Skoro bowiem Okręgowa Rada Adwokacka w G. wystąpiła z wnioskiem o zgodę na wykonywanie przez adwokata J. zawodu indywidualnie w P. G., to należy przyjąć, że skorzystała z uprawnienia określonego w art. 21 ust. 1 w związku z art. 37 prawa o adwokaturze. Należy podkreślić, że uprawnienia okręgowych rad adwokackich do udzielenia adwokatom zezwoleń na zamieszkiwanie w innej miejscowości w okręgu swojej izby należy do autonomicznych uprawnień samorządu adwokackiego. jeżeli Minister Sprawiedliwości uznał, że wniosek Okręgowej Rady Adwokackiej o wyrażenie zgody na wykonywanie przez adwokata J. zawodu w P. G. nie oznacza jednocześnie jej zezwolenia przewidzianego w art. 21 ust. 1 prawa o adwokaturze, to powinien zażądać odpowiedniego uzupełnienia wniosku przed wydaniem decyzji.

Podniesiona przez pełnomocnika Ministra Sprawiedliwości na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym okoliczność, że przeszkodą do wydania decyzji uwzględniającej wniosek Okręgowej Rady Adwokackiej w G. w tej sprawie był również brak przewidzianego w art. 58 pkt 7 prawa o adwokaturze "planu rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich", dowodzi, że decyzja odmowna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem zamieszczenie P. G. w "planie rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich" uznane zostało za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/, to postępowanie w sprawie udzielenia zgody na wykonywanie przez adwokata J. zawodu w tym mieście należało zawiesić i zażądać, aby Naczelna Rada Adwokacka ustaliła taki plan. Wydanie decyzji odmownej bez próby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego należy w tej sytuacji uznać za naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, jak również wykazuje naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, i - uwzględniając skargę - uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa.

O kosztach orzeczono w myśl art. 208 Kpa.

Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny oceniał zgodność zaskarżonej decyzji z przepisem art. 4 ust. 3 prawa o adwokaturze w części dotyczącej określenia warunków, w jakich Minister może skorzystać z uprawnienia do wyrażenia zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem. Sąd natomiast nie wkraczał w ocenę, czy - gdyby były w sprawie spełnione warunki zawarte w hipotezie tego przepisu - Minister, działając w granicach uznania, mógł skorzystać z uprawnienia zawartego w części dyspozycyjnej przepisu.