Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1161/84
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1984-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 207 par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
Teza: 1. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego.

2. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest - czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji.

TEZY

1. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa materialnego i postępowania administracyjnego, wynika jednak ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin prawa polskiego.

2. Jeżeli strona postępowania administracyjnego twierdzi, że zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, organ administracji ma obowiązek przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające dla ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, to jest - czy w sprawach, na które powołuje się strona, rzeczywiście zapadały decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jeremiasza B. na decyzję Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 9 maja 1984 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Kieleckiego, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 listopada 1980 r. nr BGt 8380/103/80 Naczelnik Gminy M. odmówił Jeremiaszowi B. wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego na jego nieruchomości we wsi W., choć w istocie wniosek strony dotyczył ustalenia miejsca i warunków lokalizacji inwestycji. Podstawę odmowy stanowiło stwierdzenie, że - zgodnie z opinią Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K. - nieruchomość znajduje się w pasie zarezerwowanym w uproszczonym planie zagospodarowania przestrzennego gminy na budowę drugiej jezdni istniejącej drogi państwowej. Po rozpoznaniu odwołania Jeremiasza B., Wojewoda Kielecki powyższą decyzję utrzymał w mocy z tym samym uzasadnieniem /decyzja z dnia 16 grudnia 1980 r. nr BP-33-8381/40/31/80, wydana z upoważnienia Wojewody Kieleckiego przez Głównego architekta Wojewódzkiego/.

W dniu 16 lipca 1981 r. Jeremiasz B. wystąpił o zmianę decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, twierdząc, że na nieruchomości znajduje się budynek drewniany, w którym zamieszkuje wraz z żoną, grożący zawaleniem, a nie nadający się do remontu ze względu na duże koszty i nikłe ewentualne efekty oraz położenie budynku w pasie drogowym trasy E-7. Nowy budynek mógłby być wzniesiony nie tylko w miejscu dotychczasowym, ale i w odpowiedniej odległości od drogi.

Naczelnik Gminy - po wyjaśnieniu w Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, że druga jezdnia drogi E-7 jest projektowana po jej lewej stronie, a budynek mógłby być usytuowany w odległości 40 m od osi istniejącej drogi - zwrócił się do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K. o zaktualizowanie poprzedniej opinii. Na skutek stwierdzenia przez to Biuro, iż nowa budowa na nieruchomości jest niewskazana ze względu na to, że nieruchomość jest położona w rejonie, przez który przebiega szereg linii infrastruktury technicznej, stwarzających poważne kolizje dla zabudowy mieszkaniowej, Naczelnik Gminy w dniu 4 lutego 1982 r. poinformował Jeremiasza B. o braku podstaw do zmiany uprzednio wydanej decyzji.

W związku z powyższym, Jeremiasz B. wystąpił do Rejonowego Zakładu Gazowniczego, Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji oraz Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w K. z projektem nowego usytuowania budynku. Ponieważ wszystkie te instytucje zaopiniowały nowy projekt pozytywnie, wystąpił w dniu 7 lipca 1983 r. z ponownym wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na budowę. W dniu 19 września 1983 roku analogiczny wniosek złożyła jego żona, Elżbieta B.

Rozpatrując wniosek na podstawie art. 154 par. 1 Kpa, Wojewoda Kielecki /decyzja Głównego Architekta Wojewódzkiego, wydana z upoważnienia Wojewody Kieleckiego w dniu 2 marca 1984 r. nr BP. 33-8381/40/19/83/ odmówił zmiany poprzedniej decyzji. Wojewoda uznał, że w świetle ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w M. nr 63/82 z dnia 26 marca 1982 r., nieruchomość Jeremiasza B. położona jest poza terenami budowlanymi, na terenach przeznaczonych do użytkowania rolniczego. Przez tę nieruchomość przebiega kilka urządzeń liniowych infrastruktury technicznej, wprowadzających istotne ograniczenia dla nowej zabudowy. Teren jest nieodpowiedni pod zabudowę mieszkaniową ze względu na niekorzystne warunki fizjograficzne, a nieruchomość położona jest w zasięgu uciążliwości miejscowej kopalni, która to uciążliwość może się jeszcze zwiększyć ze względu na zamierzone zorganizowanie w jednym z wyrobisk składowiska popiołów z elektrociepłowni.

Po rozpatrzeniu odwołania Jeremiasza B., Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej utrzymał powyższą decyzję w mocy /decyzja Ministra Administracji i Gospodarki Przestrzennej z dnia 9 maja 1984 r. nr NBO.087-K-127/84/. Minister powołał się na fakt przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego pod uprawy rolne oraz na urządzenia liniowe infrastruktury technicznej, ograniczające nową zabudowę.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jeremiasz B. przypomniał, że użytkownicy linii technicznych zaopiniowali pozytywnie jego plan budowy, oraz twierdził, że nieruchomość stanowi nieużytki, przy czym jego sąsiad uzyskał w tym samym czasie pozwolenie na budowę.

Minister Administracji i Gospodarki Przestrzennej w odpowiedzi na skargę powołał się na fakt przeznaczenia nieruchomości skarżącego na cele produkcji rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie wykazuje szereg nieprawidłowości. W myśl zasady art. 8 Kpa organy administracji państwowej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z zasadą tą pozostaje w związku rozwiązanie zawarte w art. 9 zdanie pierwsze Kpa, według którego organy administracji państwowej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Najogólniej rzecz biorąc chodzi o to, aby obywatel wiedział, na czym polega istota sprawy, jakie okoliczności muszą być wykazane, aby żądanie jego zostało uwzględnione i co ewentualnie stoi na przeszkodzie pozytywnemu załatwieniu tego żądania.

W niniejszej sprawie zasady te nie były przestrzegane. Na każdym niemal etapie załatwiania sprawy skarżącego organy administracji wysuwały nowe okoliczności, stale zaskakując nimi skarżącego. W toku postępowania o ustalenie miejsca i warunków realizacji, traktowanego przez organy administracji jako postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, za okoliczność uzasadniającą decyzję odmowną uznano fakt, iż wzniesienie domu w projektowanym miejscu pozostawałoby w sprzeczności z planem budowy drugiej jezdni drogi państwowej. Kiedy okazało się, że jest możliwe usytuowanie domu w dostatecznej odległości od planowanej jezdni, organ administracji powołał się na to, że przez nieruchomość przebiega kilka linii infrastruktury technicznej. Po ustaleniu przez skarżącego z użytkownikami tych linii możliwości realizacji inwestycji w sposób dający się pogodzić z interesami tych użytkowników, organy administracji wysunęły twierdzenie, że nieruchomość przeznaczona jest do użytkowania rolniczego, że ma niekorzystne warunki fizjograficzne, a przeciwko budowie przemawia konieczność ochronienia skarżącego od szkodliwej immisji ze strony miejscowej kopalni.

Wprawdzie nie wszystkie fazy dotychczasowego postępowania są przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z wniesioną obecnie skargą, kontrolą bowiem są objęte jedynie decyzje w sprawie o zmianę decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji /wydania pozwolenia na budowę/, jednak oceny prawidłowości postępowania organów w tej ostatniej sprawie nie można oderwać od całej dotychczasowej historii ubiegania się przez skarżącego o umożliwienie mu budowy domu mieszkalnego. Na tle bowiem przebiegu dotychczasowego postępowania twierdzenie o uchybieniu przez organy administracji przepisom art. 8 i art. 9 Kpa staje się szczególnie wyraźne.

Nie jest to przy tym jedyne naruszenie prawa, jakiego dopuściły się organy administracji w niniejszej sprawie. Przepisy art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa nakazują organom administracji państwowej, aby w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W aktach sprawy brak jest najmniejszych choćby śladów, by okoliczności przytoczone przez organy administracji w jakikolwiek sposób zostały udowodnione. Są to zaś wszystkie okoliczności kwestionowane przez skarżącego. kwestionuje on zarówno tezę o przeznaczeniu jego nieruchomości na cele rolnicze, jak i tezę o niemożliwości zabudowy działki. W takiej sytuacji organ administracji nie może po prostu ograniczyć się do wypowiedzenia własnego poglądu, nie wskazując dowodów, jakie pogląd ten uzasadniają, zwłaszcza jeśli się zważy, że wobec skarżącego dwukrotnie już prezentowano poglądy, które on następnie przekonująco obalił. Dodać zresztą trzeba, że w zaskarżonej decyzji ponownie pojawiła się teza o niezgodności zabudowy z potrzebami urządzeń liniowych infrastruktury technicznej, mimo że w aktach znajdują się stwierdzenia użytkowników tych linii o braku takiej niezgodności. Sformułowanie tego rodzaju tezy, z całkowitym pominięciem powyższych stwierdzeń, narusza w rezultacie art. 80 Kpa, nakazujący dokonywanie ustaleń faktycznych na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego, a nie części tego materiału.

Organom administracji można w niniejszej sprawie zarzucić jeszcze jedną nieprawidłowość. Z art. 10 par. 1 Kpa wynika, że organy administracji państwowej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten w rozpoznawanej obecnie sprawie został wykonany. Rzecz w tym jednak, że przepis art. 10 par. 1 Kpa, jeśli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowania się do tych wypowiedzi. takie ustosunkowanie się jest szczególnie potrzebne wówczas, gdy dla poparcia swych wypowiedzi strona powołuje określone dowody. Konieczne bowiem jest - jak to wynika z art. 107 par. 3 Kpa - wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji między innymi przyczyn, z powodu których dowodom tym odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu, skarżący powołał okoliczności, uzasadniające - jego zdaniem - żądanie zmiany decyzji w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę. jedną z tych okoliczności jest powołany przez niego fakt udzielenia w czasie, w którym ubiegał się on o pozwolenie na budowę domu mieszkalnego, analogicznych pozwoleń jego sąsiadom. Do faktu tego organy administracji w ogóle się nie ustosunkowały. Jest to zaś okoliczność o wielkim znaczeniu dla wyniku sprawy.

Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli PRL wobec prawa. Zasada ta wprawdzie nie została wyrażona odrębnie w przepisach prawa i postępowania administracyjnego, jednak wynika ona z art. 67 ust. 2 Konstytucji PRL i - jak każda zasada konstytucyjna - musi być przestrzegana na gruncie wszystkich dziedzin polskiego prawa, a więc i w sferze administracyjnoprawnej. W tej ostatniej sferze zasada równości obywateli PRL wobec prawa oznacza, że w takim samym stanie faktycznym powinny zapadać decyzje administracyjne tej samej treści.

Społeczeństwo polskie jest bardzo mocno wyczulone na przestrzeganie zasady równości wobec prawa, słusznie dopatrując się w tej zasadzie podstawowej gwarancji realizacji idei sprawiedliwości społecznej. wszelkie naruszenia zasady równości wobec prawa podważają wiarygodność działania organów państwowych, sprzyjają powstawaniu przekonania o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu aparatu państwowego i o arbitralności administracji. Nie można przy tym nie uwzględniać faktu, iż mieliśmy w przeszłości do czynienia z wieloma wypadkami naruszania tej zasady. wszystko to nakłada na organy prowadzące postępowanie administracyjne szczególne obowiązki. Chodzi zwłaszcza o to, by w wypadkach, w których strona twierdzi, iż zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, a więc czy w sprawach, na które strona się powołuje, istotnie zapadły decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. tylko w taki sposób można pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, co nakazuje organom administracji wspomniany już art. 8 Kpa.

Mając na względzie wszystkie wskazane wyżej uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter miały one istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa, jak w sentencji wyroku.

Uchylone zostały decyzje obu instancji /art. 207 par. 1 Kpa/, konieczne bowiem jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania od początku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny w szczególności wyjaśnić rzeczywistą treść ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie do nieruchomości skarżącego oraz ustosunkować się do zarzutów, jakie zgłosił on w toku postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 208 Kpa.