Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 1302/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 w zw. z art. 166, art. 133 § 1 w zw. z art. 166, art. 106 § 4, art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 34 ust 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 14 § 1a, 1b, 1c, art. 14 § 2, art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

POSTANOWIENIE Dnia 30 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) Rzecznika Praw Obywatelskich, 2) H. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1305/21 w sprawie ze skargi H. G. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryfinie w przedmiocie objęcia kwarantanną postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1305/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie działając na podstawie 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), odrzucił skargę H. G. (dalej zwaną "Skarżącą") na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 3 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 26 listopada 2021 r., H. G. złożyła do WSA w Szczecinie, skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o objęciu jej kwarantanną.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu 3 listopada 2021 r. została telefonicznie powiadomiona o objęciu jej kwarantanną, jednakże do dnia wniesienia skargi, nie wydano w sprawie decyzji, choć przepis art. 34 ust 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm.) wymaga nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej. Nadto podkreśliła, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861 z późn. zm.) przewidujący, że w przypadku objęcia kwarantanną decyzji nie wydaje się, jest wprost sprzeczny z przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej dla Rady Ministrów.

Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej, nałożenie na nią kwarantanny nie nastąpiło w formie czynności, lecz decyzji wydanej przez organ I instancji w trybie art. 33 ust. 1 w zw. z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja, to taka skarga jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy została wniesiona na akt administracyjny wydany w trybie odwoławczym, tj. ostateczną decyzję organu drugiej instancji, albowiem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) przewidują możliwość zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji poprzez złożenie odwołania do organu wyższego stopnia (art. 127 § 1 i § 2 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. nakładającej na skarżącą kwarantannę, przysługiwało zatem odwołanie do Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako organu wyższego stopnia (art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2021 r., poz. 195). Oznacza to więc, że dopiero rozpoznanie odwołania przez organ drugiej instancji otworzyłoby skarżącej drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Skarżąca zaskarżając to postanowienie w całości i wniosła o jego uchylenie oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 141 par. 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez: - całkowity brak odniesienia się do zarzutu skarżącej, że nałożenie kwarantanny nastąpiło w drodze czynności, a nie decyzji administracyjnej, wskutek stosowania przez organ § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii: "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się", przy czym zgodnie z jego ust. 2: "Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon", a którego to przepisu znaczenie dla sprawy organ przyznał (vide: s. 3 odpowiedzi na skargę u góry),

- co uniemożliwia weryfikację toku rozumowania Sądu: w zakresie relacji pomiędzy tym przepisem, a powołanymi przez Sąd normami ustawowymi, odnoszącym się do wydania decyzji administracyjnej o kwarantannie;

2. naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez przyjęcie ustalenia, co do rzekomego wydania decyzji administracyjnej, w oderwaniu od akt sprawy, które nie zawierają ani decyzji na piśmie z art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, na jaki to przepis powołuje się Sąd, ani decyzji utrwalonej w inny dopuszczalny sposób (art. 14 § 1a, 1b, 1c k.p.a.), ani adnotacji, protokołu, czy innego dowodu, wskazującego na wydanie decyzji administracyjnej, czego ustawa wymaga nawet przy decyzjach wydawanych ustnie, telefonicznie lub za pomocą innych środków, takich jak środki komunikacji elektronicznej (art. 14 § 2 k.p.a.)

- co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bo doprowadziło do odrzucenia skargi;

3. naruszenie art. 106 § 4 p.p.s.a. przez brak wzięcia pod uwagę powszechnie znanego faktu, że od końca 2020 r. organy inspekcji sanitarnej w całej Polsce zaprzestały wydawać decyzje administracyjne o nałożeniu kwarantanny na osoby mogące mieć styczność z osobami chorymi lub zakażonymi covid-19,

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do pomylenia tego, w jaki sposób sprawa powinna być załatwiona, na gruncie przepisów ustawy epidemicznej, z tym w jaki sposób została faktycznie na skarżącą nałożona kwarantanna;

4. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie wyczerpała środka zaskarżenia, w sytuacji gdy z braku wydania decyzji administracyjnej, wskutek zastosowania przez organ sposobu działania określonego w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów do objęcia skarżącej kwarantanną doszło, choć wbrew ustawie, w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, a więc odwołanie nie przysługiwało (art. 127 § 1 k.p.a. a contrario), lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.)

- co wpłynęło istotnie na wynik sprawy, doprowadzając do wadliwego odrzucenia skargi

Skargę kasacyjną złożył również Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżając ww. postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że zostało wydane z mającym wpływ na wynik sprawy:

1) naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 14 k.p.a. i art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez poczynienie ustaleń w oderwaniu od akt sprawy, które nie obejmują ani dokumentu decyzji administracyjnej w przedmiocie nałożenia obowiązku kwarantanny, ani pisemnego protokołu lub adnotacji potwierdzającego wydanie decyzji w formie ustnej;

2) naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 14 k.p.a. i art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej, a także w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi wobec stwierdzenia niewyczerpania środków zaskarżenia przed organem w sytuacji, w której środki takie skarżącej nie przysługiwały, albowiem do objęcia skarżącej kwarantanną doszło nie mocą decyzji administracyjnej, ale wskutek dokonania czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jednocześnie w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, że zostało wydane:

3) z naruszeniem art. 33 ust. 3a ustawy zakaźnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że może mieć on zastosowanie do kierowania na kwarantannę, podczas gdy dotyczy on wyłącznie osób kierowanych do izolacji.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne organ administracji wniósł o ich oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego ustanowionego pełnomocnika w przypadku jego ustanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który odrzucając skargę strony na decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia 3 listopada 2021 r. w przedmiocie nałożenia kwarantanny stwierdził – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – że skoro nałożenie kwarantanny na stronę nie nastąpiło – wbrew temu co twierdzi – w formie czynności, lecz w formie decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zaś warunkiem koniecznym dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.), to wobec niewystąpienia przez stronę z odwołaniem od wymienionej decyzji do organu administracji wyższego stopnia, skarga ta – jako niedopuszczalna – podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Stawiane w skargach kasacyjnych strony oraz Rzecznika Praw Obywatelskich zarzuty, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia – i które jednocześnie wobec ich komplementarnego charakteru, w tym tożsamości podstaw kasacyjnych (poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej Skarżącej, o którym na końcu), uzasadniają aby rozpoznać je łącznie – stanowią uprawnioną podstawę wnioskowania, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego postanowienia, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

U podstaw wydania zaskarżonego postanowienia legła teza – a w istocie rzeczy założenie, o czym mowa dalej – że o zaktualizowaniu się przesłanek odrzucenia skargi strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało wnioskować na tej podstawie, że nałożenie na stronę kwarantanny miało nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 w związku z ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowości stanowiska, że nałożenie na stronę kwarantanny nastąpiło w drodze decyzji nie można jednak potwierdzić .

Jakkolwiek bowiem, nałożenie obowiązku kwarantanny – a co za tym idzie poddanie się temu obowiązkowi – następuje i może nastąpić w drodze decyzji, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, to jednak nie sposób było twierdzić, że decyzja o nałożeniu kwarantanny, której adresatem miałaby być strona rzeczywiście została wydana w rozpatrywanej sprawie.

Zwłaszcza, że wniosku tego rodzaju nie mógł uzasadniać argument odwołujący się do znaczenia konsekwencji mających wynikać z ust. 3a art. 33 przywołanej ustawy, który jednocześnie legł u podstaw założenia o zaktualizowaniu się w przesłanek stosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 6 (w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a).

Abstrahując już nawet od tego, że w odniesieniu do decyzji wydawanych w przypadku podejrzenia zakażenia wirusem SARS-CoV-2 lub zachorowania na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) przepis art. 25 ustawy z dnia 15 października 2020 r. – co wobec daty wejścia w życie tej regulacji w relacji do podjęcia przez organ administracji zaskarżonego działania (listopad 2021 r.), również nie jest bez znaczenia dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji – wyłączał stosowanie art. 33 ust. 3a pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trzeba przede wszystkim podważyć prawidłowość ustalenia przez ten Sąd zakresu normowania przywołanego przepisu prawa.

Jakkolwiek bowiem, art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera odesłanie do decyzji, o których mowa w ust. 1, a mianowicie do decyzji, którymi Państwowy powiatowy inspektor sanitarny może nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy, to jednak prawidłowa rekonstrukcja rzeczywistego zakresu tego odesłania nie może pomijać tego, że opisany tym przepisem prawa sposób i tryb notyfikowania, wyrażonej w drodze decyzji, woli organu administracji publicznej, wobec funkcji oraz celów tego przepisu prawa w relacji do warunków jego zastosowania, odnosi się wyłącznie – co trzeba podkreślić – do decyzji wydawany w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób, a więc do decyzji o nałożeniu obowiązku izolacji, a nie do wszystkich decyzji podejmowanych na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy, w tym decyzji o nałożeniu obowiązku kwarantanny (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f).

Jest to aż nadto oczywiste, gdy w relacji do konwencji językowej, którą na gruncie ust. 3a art. 33 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi operuje ustawodawca, odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści jej art. 2 pkt 11 definiującego izolację, jako odosobnienie osoby lub grupy osób chorych na chorobę zakaźną albo osoby lub grupy osób podejrzanych o chorobę zakaźną, w celu uniemożliwienia przeniesienia biologicznego czynnika chorobotwórczego na inne osoby. Wskazany w art. 33 ust. 3a przywołanej ustawy sposób oraz tryb notyfikowania, wyrażonej w drodze decyzji, woli organu administracji publicznej, odnosi się więc wyłącznie – co ma też swoje racjonalne uzasadnienie – do decyzji o nałożeniu izolacji, która jest stosowania w przypadku "[...] podejrzenia zakażenia lub choroby [...]" w odniesieniu do "osoby chorej [...] lub podejrzanej o chorobę [...]", nie zaś do decyzji o nałożeniu kwarantanny, która w art. 2 pkt 12 wymienionej ustawy definiowana jest – co trzeba podkreślić – jako odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Argument z art. 33 ust. 3a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – zważywszy na treść oraz funkcje tego przepisu prawa w relacji do treści obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. i) tej ustawy oraz przesłanek nałożenia tego obowiązku, a mianowicie obowiązku izolacji – nie mógł więc stanowić podstawy wnioskowania, że w sprawie została wydana decyzja o nałożeniu na stronę obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji podstawy tworzenia założenia o zaktualizowaniu się w sprawie przesłanek stosowania art. 58 § 1 pkt 6 (w związku z art. 52 § 1 i § 2) p.p.s.a.

Tym bardziej, że fakt wydania takiej decyzji – w tym w zakresie, w jakim miałby on zostać utrwalony w sposób, o którym stanowi art. 14 § 2 k.p.a. – nie wynika również z akt sprawy, które zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 p.p.s.a. wyznaczają granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, i której naruszeniem jest wyprowadzanie oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym wykraczanie poza materiał zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanego aktu lub podjęciem kontrolowanej czynności (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13 treść tych, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Podważając prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny nastąpiło w drodze decyzji – wbrew bowiem nakazowi wynikającemu z art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tak bowiem nie było, co abstrahując już nawet od wewnętrznie sprzecznych pism organu administracji publicznej stanowiących odpowiedź na skargę oraz odpowiedź na skargę kasacyjną, nota bene wynika z pisma organu z dnia 10 listopada 2021 r., a także z załączonego do pisma strony z dnia 22 czerwca 2022 r. i adresowanego do WSA w Szczecinie odpisu postanowienia z dnia 17 czerwca 2022 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wobec braku przedmiotu zaskarżenia – należy również podważyć prawidłowość zastosowania przez ten Sąd przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jeżeli bowiem – co jest oczywiste w świetle przedstawionych argumentów – nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny nie nastąpiło w drodze decyzji, to siłą rzeczy podstawą oceny odnośnie do braku dopuszczalności skargi strony nie mógł być argument z treści art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Zwłaszcza, że strona nie wystąpiła ze skargą na decyzję, lecz ze skargą na czynności organu administracji z dnia 3 listopada 2021 r. o objęciu kwarantanną, dostosowując tym samym przysługujący jej środek prawny do prawnej formy działania organu administracji publicznej oraz wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności (por. pismo z dnia 10 listopada 2021 r.; odpis postanowienia z dnia 17 czerwca 2022 r. w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, wobec braku przedmiotu zaskarżenia załączony do pisma strony z dnia 22 czerwca 2022 r.; a także s. 3 odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz s. 2 odpowiedzi na skargę).

Jeżeli więc do nałożenia na stronę obowiązku kwarantanny – wbrew regulacji zawartej w art. 33 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej – doszło na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to nawet mimo kwestionowania przez stronę legalności tego rozporządzenia nie można było tracić z pola widzenia tego, że nałożenie wymienionego obowiązku nastąpiło w tej prawnej formie działania administracji publicznej, którą jest czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06) – akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25).

Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia i odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29), to zestawiając powyższe z § 5 rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tym bardziej za uzasadniony należało uznać wniosek, że działanie organu administracji publicznej polegające na nałożeniu na stronę kwarantanny nastąpiło w formie czynności, o której mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

NSA nie podzielił natomiast zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej skarżącej, dotyczącego naruszenia przez WSA art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu skarżącej odnośnie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. NSA był bowiem w stanie zrekonstruować sposób rozumowania Sądu I instancji odnośnie do istoty rozstrzygnięcia, mimo tego, że rzeczywiście WSA do wskazanego w zarzucie, podnoszonego przez stronę w postępowaniu, znaczącego argumentu się nie odniósł. Także Skarżąca była w stanie sformułować skuteczne zarzuty skargi kasacyjnej, nie można więc uznać, że zwięzłość WSA w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia mogła mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

W świetle przedstawionych wcześniej argumentów, zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji podlegało więc uchyleniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

W odpowiedzi natomiast na zawarty w skardze kasacyjnej strony wniosek o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).