Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 325/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Prokuratora Okręgowego oraz M. P. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 7 lipca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. P. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 13 marca 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 7 lipca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w B., gmina W., oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..]-[..], o łącznej pow. 3 533 m2, dla której Państwowe Biuro Notarialne prowadziło księgę wieczystą nr [..], przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia nr [..] Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy W. w powiecie w.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem nr [..] Naczelnika Powiatu z 11 grudnia 1974 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi B. na obszarze gminy W. w powiecie w., na podstawie art. 8 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi ( Dz. U. z 1969 r., nr 27, poz. 216), zwanej dalej "ustawą tbw", działki nr [..]-[..], stanowiące własność T. P., przeszły z mocy prawa na własność Państwa. Zgodnie z § 9 ust. 1 ustawy tbw "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) ".

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z 9 września 2015 r., sygn. akt I [..], spadek, po zmarłym w dniu 22 września 1999 r., T. P., nabyli: M.P., H. P., B. P., G. S. i T. P. Na mocy tego samego postanowienia stwierdzono, że spadkobiercami, zmarłej w dniu 6 lipca 2011 r., M. P., zostali H. P. i M. P.

Pismem z 14 czerwca 2016 r. G. S., B. P., H. P. i T. P., wystąpili do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (zwanego dalej: Starostą), "o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną we wsi B., objętą dawną księgą wieczysta KW nr [..] oznaczoną jako działki nr: [..] o pow. 300 m2, [..] o pow. 500 m2, [..] o pow. 500 m2, [..] o pow. 300 m2, [..] o pow. 300 m2, [..] o pow. 200 m2, [..] o pow. 300 m2, [..] o pow. 100 m2, [..] o pow. 400 m2, [..] o pow. 500 m2, [..] o pow. 100 m2 przejęte na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem nr [..] Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r. ".

Decyzją z 7 lipca 2017 r. Starosta umorzył postępowanie www. sprawie, stwierdzając, że "nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracji państwowej w 1974 roku łamały obowiązujące prawo. Odszkodowanie na mocy ówczesnych przepisów przysługiwało osobie wywłaszczonej i w razie zaniechania w tym zakresie obywatel miał prawo do interwencji lub skargi. W ocenie starosty nie jest wiarygodna teza, że poprzedni właściciel nieruchomości nie podjąłby żadnej interwencji, gdyby nie wypłacono mu odszkodowania za działkę o powierzchni 3 533 m2, gdy obowiązujące przepisy wprost takie odszkodowanie przewidywały. Zgodnie z ogólną zasadą domniemania dobrej wiary nie można przyjąć, że organy administracji państwowej (zatrudnieni w urzędach pracownicy) działali niezgodnie z prawem, a uprawnieni przez ponad 40 lat się o swoje prawa nie upomnieli". Ponadto wskazał, że jego zdaniem "powyższe roszczenie, gdyby faktycznie nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, uległoby przedawnieniu jeszcze przed 1990 r, gdy dokonano nowelizacji kodeksu cywilnego ".

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli G. S., B. P., H. P. i T. P. stwierdzając m.in., że "z faktu, że takie odszkodowanie zostało wyliczone na potrzeby zawarcia umowy sprzedaży nie wynika, że dwa lub trzy lata wcześniej to odszkodowanie było już ustalone i wypłacone. Tej okoliczności nie potwierdzają żadne dokumenty, a zaprzeczają temu oświadczenia spadkobierców byłych właścicieli".

Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest prawidłowe ustalenie, czy została wydana decyzja odszkodowawcza za przejęcie na rzecz Państwa działek nr [..]-[..], na co może wskazywać wypłata odszkodowania byłemu właścicielowi. Powyższe determinuje zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, iż drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie.

Za konieczne uznał organ wskazanie na przepisy prawa regulujące problematykę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości obowiązujące od momentu przejęcia przez Państwo przedmiotowych działek do chwili obecnej, albowiem ma to istotne znaczenie dla ich wykładni. Jak wskazano wyżej, nieruchomość stanowiąca własność T. P. została przejęta na własność Państwa zarządzeniem nr [..] Naczelnika Powiatu z 11 grudnia 1974 r., na podstawie art. 8 ust. 1 - 3 ustawy tbw.

W § 2 ww. zarządzenia z dnia 11 grudnia 1974 r. zostało wskazane, że "odszkodowanie należne w myśl prawa osobom uprawnionym za grunty przejęte na własność Państwa we wsi B. ustali i wypłaci Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego".

Art. 8 ustawy tbw stanowił w ust. 1: "stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego", a w ust. 3 "przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów".

Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy tbw "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Kwestie związane z wypłatą odszkodowania regulował art. 12 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową, zgodnie z którym "suma pieniężnego odszkodowania za nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, rybne, hodowlane lub ogrodnicze oraz za domy jednorodzinne, lokale w małych domach mieszkalnych i za działki pod budowę takich domów jest płatna w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna:. Stosownie do art. 27 ust. 2 tej ustawy sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne.

W kolejnej ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), w jej brzmieniu do dnia 27 maja 1990 r., w art. 58 również przewidywano co do zasady wypłacanie odszkodowania przez terenowy organ administracji państwowej, z Funduszu Gospodarki Gruntami, osobie uprawnionej, w ratach rocznych, przez okres maksymalnie dziesięciu lat. Ustawa ta także, tak jak poprzednio obowiązujące przepisy, przewidywała obowiązek organu złożenia sumy odszkodowania do depozytu sądowego w przypadku, gdy wypłata na rzecz uprawnionego natrafiała na przeszkody (art. 64 ust. 2).

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwana dalej "u.g.n." również przewiduje administracyjny tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nakłada na organ obowiązek jego ustalenia według określonych zasad niezależnie od wniosku i woli strony, przewiduje termin wypłaty odszkodowania, obowiązek jego waloryzacji i obowiązek złożenia do depozytu sądowego w przypadku niemożności wypłaty na rzecz osoby uprawnionej. Podkreślił Wojewoda, że z uprawnieniem organu do wywłaszczenia nieruchomości wbrew woli uprawnionego, realizowanym w interesie dobra publicznego, sprzężony jest obowiązek organu zapewnienia osobie pozbawionej prawa do nieruchomości odszkodowania przewidzianego w przepisach.

Zgodnie z art. 233 u.g.n. "sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów".

Z kolei z art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, iż "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1719/11 stwierdził, iż "z powołanej regulacji wynika, iż odnosi się on do takich stanów faktycznych, w których doszło do pozbawienia prawa własności bez ustalenia odszkodowania bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed, czy po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Potwierdził to również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11.

Odnosząc się w tym miejscu do stwierdzenia Starosty, iż "powyższe roszczenie, gdyby faktycznie nie została wydana decyzja o ustaleniu odszkodowania, uległoby przedawnieniu jeszcze przed 1990 r., gdy dokonano nowelizacji kodeksu cywilnego", przywołał Wojewoda wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 31/10, w którym stwierdzono, że: "w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolicie pogląd, że odszkodowanie należne za odebrane w sposób władczy nieruchomości, nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz publicznoprawny, ponieważ jest akcesoryjne wobec odebrania prawa własności, co oznacza, że nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń" oraz wyrok tego sądu z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08: "o ile więc jest zasadą, że uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 K.c, o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (...). Tymczasem ani z przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani też z przepisów obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby dochodzenie odszkodowania za odjęcie prawa własności (...) miało ulegać przedawnieniu".

W niniejszej sprawie, mimo wystąpienia do Urzędu Gminy, Archiwum Państwowego oraz jego Oddziału w G., nie odnaleziono akt archiwalnych, z których wynikałoby, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało ustalone (vide: pismo Starostwa Powiatowego z 16 marca 2015 r.; odpowiedzi Urzędu Gminy z 8 grudnia 2016 r. i z 1 grudnia 2017 r.; odpowiedzi Archiwum Państwowego z 9 stycznia 2017 r. i z 8 listopada 2017 r. i jego Oddziału w G. z 2 stycznia 2017 r. i z 23 października 2017 r.). Ponadto w piśmie Sądu Rejonowego z dnia 2 stycznia 2017 r. wskazano, że "nie toczyło się postępowanie w przedmiocie złożenia do depozytu sądowego odszkodowania na rzecz T. P.".

Na zlecenie Wojewody oraz w związku ze wskazaniem Prokuratora Prokuratury Starostwa wystąpił do Banku - następcy Banku o udzielenie informacji, czy posiadają dokumentację dotyczącą wypłaty odszkodowania ustalonego za ww. nieruchomość na rzecz T. P. i/lub M. P. Ww. Bank odpowiedział, że "zgodnie z przepisami o rachunkowości, Banki zobowiązane są do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych zawierających dane i informacje o klientach przez okres 5 lat. Tym samy Bank po upływie 5 lat nie dysponuje pełnymi danymi i dokumentami, które mogłyby mieścić się w zakresie zapytania ".

Mając powyższe na uwadze Wojewoda podkreślił, że praktycznie po tylu latach od wydania zarządzenia w przedmiocie wywłaszczenia, zgodnie z odpowiedziami banków i Poczty Polskiej w innych tego typu sprawach, nie ma możliwości odnalezienia dowodu wypłaty odszkodowania, bowiem stosowane w archiwizacji dokumentów, obowiązujące w tamtym czasie rzeczowe wykazy akt kwalifikowały dokumenty księgowe, w tym przelewy, przekazy, dowody osobistego odbioru gotówki jako kategorię B5. Nie zmienia to jednak faktu, iż brak takich dokumentów nie świadczy o tym, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone.

Z akt sprawy wynika, że za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samy zarządzeniem, decyzję odszkodowawczą w dniu 15 grudnia 1975 r. nr [..] wydał Naczelnik Gminy. Została ona przedłożona przez wnioskodawców w innej sprawie prowadzonej przez Wojewodę.

Ponadto Starosta w zaskarżonej decyzji wskazał, że "nieruchomości przejmowane przez Skarb Państwa w powyższym trybie na cele budownictwa mieszkaniowego, były następnie dzielone i zbywane jako tereny budowlane na rzecz nowych nabywców. Zgodnie z § 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 22 maja 1973 r. (Dz. U. z 1973 r. nr 20, poz. 117) w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi, "Wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 217 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) zwanej dalej " ustawą", oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, zwany dalej "właściwym organem", stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości." Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia "Na cenę działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składa się odszkodowanie wypłacone (...) właścicielowi gruntu i koszty przystosowania działek do zabudowy ... ." Zgodnie z przytoczonymi przepisami, osoby przystępujące do notarialnej umowy sprzedaży, płaciły z tytułu nabycia cenę, na którą, jak wyżej wskazano, składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów oraz koszty przygotowania działek do zabudowy. Jak wynika z treści przepisu był to warunek konieczny (sine qua non), zawarcia umowy dalszej sprzedaży wydzielonej nieruchomości w formie aktu notarialnego. (...) Skoro w powyższym przepisie jest mowa o odszkodowaniu wypłaconym (czas przeszły dokonany) to zdaniem Starosty, czynności tej dokonano. Wątpliwości byłyby uzasadnione w sytuacji gdyby przepis ten mówiłby o odszkodowaniu np. ustalonym, bo samemu ustaleniu odszkodowania niekoniecznie musiała towarzyszyć wypłata. Nota bene sam fakt ustalenia odszkodowania (nawet bez faktycznej wypłaty) byłby także przesłanką do umorzenia postępowania, gdyż nie można ponownie wydać decyzji w sprawie już rozstrzygniętej. Jest rzeczą oczywistą, że w trybie cytowanych przepisów, cena kupna wydzielonych pod budownictwo mieszkaniowe działek była zapłacona przez nabywców na rzecz Skarbu Państwa, a nie byłego właściciela, był to przecież następny etap postępowania. Niemniej, stawający do umowy notarialnej przedstawiciel Skarbu Państwa musiał przedłożyć notariuszowi dokument, na podstawie którego wpisywano do aktu cenę zbycia, na którą składały się nie dowolnie i bez podstawy prawnej ustalone kwoty a dwa nierozerwalnie związane ze sobą składniki, w tym odszkodowanie wypłacone (...) właścicielowi gruntów".

Powyższe w opinii organu odwoławczego nie było wystarczające do stwierdzenia, że odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone. Z tego powodu, pismem z 20 września 2017 r., Wojewoda zlecił m.in. Staroście przesłuchanie wnioskodawców, M. P. oraz właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem bądź ich spadkobierców. Osoby przesłuchane w charakterze świadków stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz (vide: protokoły z przesłuchania świadków w aktach sprawy). Tak samo oświadczyła przesłuchana w charakterze strony G. S., spadkobierczyni T. P. (vide: protokół z przesłuchania strony z 13 kwietnia 2018 r.). M. P. zeznała, że "z przekazów rodzinnych wynika, że teściowie odszkodowania nie otrzymali" (vide: protokół z przesłuchania strony z 13 kwietnia 2018 r.). Z kolei pozostali 3 spadkobiercy, tj. T. P., H. P. i B. P. odpowiednio oświadczyli, że "rodzice nie odebrali przyznanego odszkodowania bo było bardzo niskie", "rodzice nie pobrali przyznanego odszkodowania ze względu na fakt, że były bardzo niskie ", "jakieś pieniądze za powyższe działki przychodziły ale rodzice ich nie podejmowali" (vide: protokoły z przesłuchania stron z 13 kwietnia 2018 r.). Powyższe zeznania trójki dzieci T. P. jednoznacznie wskazują, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało ustalone (co musiało nastąpić w decyzji), a jedynie ich rodzice nie odebrali go, ponieważ uważali, że jego wysokość jest za niska. Do tego należy dodać ustalenia organu I instancji dotyczące sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży tych działek przez Skarb Państwa oraz fakt ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną tym samy zarządzeniem.

Mając powyższe na uwadze wskazał Wojewoda za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/14, że "niemożność odszukania w aktach administracyjnych dokumentu, potwierdzającego dokonanie czynności procesowych przez organy, w tym protokół z ich przeprowadzenia nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, by określone działania organu nie zostały podjęte w szczególności jeśli na ich dokonanie wskazują pośrednio inne dokumenty". Podobnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2193/10, od którego skargę kasacyjną oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 156/12 - "niemożność odszukania obecnie przez organ dokumentacji w archiwach dowodzi jedynie tej okoliczności, nie zaś braku tej dokumentacji".

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2532/11, wskazał, że "w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeżeli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Regułę powyższą wyraża art. 156 § 1 pkt 3 kp.a. przewidujący nieważność decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną".

Podkreślił organ odwoławczy, że w orzecznictwie i w doktrynie prawa zgodny jest pogląd co do tego, że tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości sprawy.

"Tym samym, dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero bowiem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2247/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 378/15).

Zaznaczył organ odwoławczy, że wnioskodawcy nie wykazali, aby decyzja odszkodowawcza (na mocy, której próbowano wypłacić byłemu właścicielowi odszkodowanie) została uchylona. W trakcie prowadzonego postępowania zarówno organ I i II instancji, też takiej informacji nie uzyskały. Powyższe oznacza, iż mimo nie odnalezienia dokumentu w postaci decyzji odszkodowawczej, została ona wprowadzona do obrotu prawnego, skoro, jak wynika ze zeznań wnioskodawców odszkodowanie zostało ustalone, a jedynie nie zostało odebrane.

Zauważyć również trzeba, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a więc to organ z urzędu ma obowiązek przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, co wynika z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 oraz z art. 77 § 1 k.p.a. Jednakże strona postępowania administracyjnego nie może czuć się zwolniona od współdziałania z organem w realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zwłaszcza, gdy organowi - pomimo wystąpienia do różnych instytucji, które mogłyby ewentualnie dysponować stosownymi informacjami czy dokumentami - nie udało się uzyskać dokumentów potwierdzających twierdzenia strony i uzasadniających zgłoszone żądanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1700/10, LEX nr 1132113).

Powyższe doprowadziło Wojewodę do wniosku, że decyzja Starosty jest prawidłowa, aczkolwiek nie podzielił organ odwoławczy argumentów uzasadnienia decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzje wnieśli M. P. oraz Prokurator Okręgowy.

Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji;

art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowego przepisu poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego poprzez:

pominięcie okoliczności, iż żaden zgromadzony w sprawie dowód nie potwierdza okoliczności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. P.; jednocześnie nie istnieje żaden dokument potwierdzający ustalenie odszkodowanie; świadkowie zaś jednomyślnie potwierdzają brak wypłaty środków;

nieuwzględnienie w żadnym stopniu zeznań M. P., która zeznała, że z przekazów rodzinnych wynika, że teściowie odszkodowania nie otrzymali;

dowolną ocenę zeznań świadków. T. P., H. P. i B. P. i stwierdzenie, że zeznania trójki dzieci pana T. P. jednoznacznie wskazują, że odszkodowanie za przedmiotowe działki zostało ustalone, a jedynie ich rodzice nie odebrali go, ponieważ uważali, że jego wysokość jest za niska, podczas gdy B. P. ograniczył się li do konstatacji, że "jakieś pieniądze za powyższe działki przychodziły ale rodzice ich nie podejmowali", natomiast T. P. i H.P. powiedzieli, iż według ich wiedzy rodzice nie pobrali przyznanego odszkodowania. Zwróciła skarżąca uwagę, iż z uwagi na wiek świadków w dacie wywłaszczenia, wykształcenie oraz sposób formułowania pytań przez przeprowadzających czynność urzędników - trudno uznać, aby powyższe twierdzenia stanowiły podstawę do czynienia wiarygodnych ustaleń faktycznych o uprzednim ustaleniu odszkodowania; niezależnie od powyższego - oświadczenia te potwierdzają okoliczność braku wypłaty odszkodowania,

bezpodstawne powoływanie się na fakt ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość wywłaszczoną tym samym zarządzeniem decyzją odszkodowawczą z dnia 15 grudnia 1975 r. nr [..] wydaną przez Naczelnika Gminy, a przecież to, że została ona wydana co do innej nieruchomości absolutnie nie dowodzi, że były wydane też decyzje co do przedmiotowych nieruchomości;

przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia organu I instancji dotyczące sporządzenia aktów notarialnych sprzedaży przedmiotowych działek przez Skarb Państwa, podczas gdy z faktu, że takie odszkodowanie zostało wyliczone na potrzeby zawarcia umowy sprzedaży, nie wynika wcale, że dwa lata wcześniej to odszkodowanie było już ustalone i wypłacone.

f) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom M. P. , G. S., T. P. i pozostałych świadków, a także przyczyn, dla których przyznał pełną moc dowodową zeznaniom T. P., H. P. i B. P.;

g) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez złamanie zasady proporcjonalności i bezstronności i wyciągnięcie wniosków w oparciu o zeznania w zasadzie tylko trzech synów T. i M. P., a pominięcie zeznań pozostałych 16-tu świadków, w tym córki i synowej, którzy zeznali, że nie mają żadnej wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. i M. P.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Prokurator Okręgowy przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 105 k.p.a., art. 156 § 1l pkt 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewodę, że zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania odnośnie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Skarżący prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody z 13 marca 2019 r.

Uzasadniając skargę podał Prokurator, że w toku rozpoznawanej sprawy Starosta stanął na stanowisku, że skoro nieruchomości były przedmiotem dalszego obrotu, kwota, którą uiszczali nabywcy winna obejmować należności wypłacone z tytułu wywłaszczenia oraz przygotowania gruntów do nabycia. Logicznym dla Starosty było przyjęcie w takiej sytuacji, że skoro nieruchomości były nabywane przez nabywców to uprzednio musiało dojść do ustalenia wysokości należnego odszkodowania właścicielom, którym własność gruntów była odejmowana. W ocenie organu skoro przepisy prawa nakazywały, że sprzedaż nieruchomości następowała po wypłacie odszkodowania osobom, których nieruchomości podlegały przejęciu na rzecz Skarbu Państwa to do takiej wypłaty musiało dojść. W trakcie prowadzonego postępowania dwóch spośród spadkobierców wskazało, że odszkodowanie zostało ustalone, ale nie zostało przyjęte przez T. P. jako zbyt niskie.

Z poglądem zaprezentowanym przez Wojewodę oraz Starostę Prokurator Okręgowy nie zgodził się. Po pierwsze prowadzona kwerenda w Sądzie Rejonowym, który jest następcą Sądu Powiatowego, wskazuje na brak informacji odnośnie złożeniu do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego T. P. za wywłaszczoną nieruchomość. Brak jest dowodów wskazujących na to, że toczyło się postępowanie o ustalenie odszkodowanie i dowodów potwierdzających jego wypłatę. Nie odnaleziono żadnych dowodów, aby postępowanie takie były prowadzone nie tylko w postaci odpisów takiej decyzji ani nawet śladu prowadzenia takiego postępowania przez organy administracji rządowej, nawet w stosownych zapisach pozostałych w repertoriach. W końcu nie odnaleziono też dokumentacji potwierdzającej zniszczenie akt takich postępowań. Jednocześnie prowadzone wnioskowanie przez organ zdaniem skarżącego jest błędne, bo z jednej strony organ (Wojewoda i Starosta) przyjmują na podstawie zeznań dwóch świadków, że odszkodowanie ustalono zaś nie odnoszą się w treści uzasadnienia decyzji do tych twierdzeń wskazujących, że świadczenie to nie zostało przyjęte. To ostatnie stwierdzenie stoi w oczywistej sprzeczności z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji Wojewody albowiem jak wskazano powyżej brak jest informacji Sądu odnośnie złożenia takiej kwoty do depozytu sądowego. Świadkowie ci nie byli w istocie adresatami decyzji nie wiedzą, czy decyzja została stronie doręczona, brak jest informacji o ich szczegółach.

Skoro warunkiem sine qua non do dalszego skutecznego obrotu nieruchomościami było zachowanie właściwej procedury, to zasadnym było pozostawienie odpisów wydania tej decyzji oraz potwierdzenia zapłaty należnego odszkodowania. Zachowanie tych dokumentów ma o tyle znaczenie zdaniem skarżącego, że mogło stanowić potwierdzenie legalności przejścia prawa własności nieruchomości. Organ nie jest w stanie wskazać takich dokumentów, wobec czego zasadnym jest stwierdzenie, że dokumenty takie nie istniały. Nie wiadomo czy kwestia wysokości odszkodowania została ustalona, czy też T.P. złożono propozycję odnośnie ustalenia wysokości należnego odszkodowania i postępowanie w tym zakresie nie zostało zakończone. W realiach niniejszej sprawy dochodzimy do sytuacji, kiedy organ stwierdza, że brak dokumentacji wskazuje, że wszystkie procedury odbyły się zgodnie z prawem, bo gdyby było inaczej to zainteresowani podjęliby w tym zakresie działania zmierzające do ustalenia i uzyskania stosownego odszkodowania. W istocie w przedstawionym sposobie wnioskowania organ przerzucił w istocie ciężar dowodu na spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Wnioski do jakich doszedł organ w istocie uniemożliwiają dochodzenie należnego odszkodowania jak i ewentualnego kwestionowania oczywiście w innym postępowaniu sposobu i prawidłowości ustalenia jego wysokości. Organ pomija oczywiście okoliczność nieprawidłowego procesowania, w zakresie niezłożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

Skarżący kwestionuje przyjęte rozumowanie Wojewody wskazujące na to, że fakt wypłaty odszkodowania został potwierdzony dokumentem i organ w tym zakresie przywołuje orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Realia przedmiotowej sprawy prowadzą do wniosku, że jedynym dowodem potwierdzającym, że doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania są ogólne zeznania dwóch świadków, a nie dokument. Zeznanie to jest dodatkowo jak wskazano powyżej sprzeczne z pozostałymi przeprowadzonymi dowodami, wobec czego czynienie na tej podstawie jakichkolwiek ustaleń zdaniem skarżącego jest chybione.

Zgromadzony materiał dowodowy skutkował zdaniem Wojewody umorzeniem postępowania poprzez uznanie, że kwestia przyznania odszkodowania była przedmiotem uprzednio prowadzonego postępowania, co skutkować musiało umorzeniem postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 105 k.p.a.. Jednocześnie w tym zakresie organ argumentował, że ewentualnie prowadzenie postępowania odnośnie przyznania odszkodowania prowadziłoby do nieważności tak prowadzonego postępowania zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Z poglądem takim Prokurator się nie zgodził, gdyż po pierwsze przeszkoda w prowadzeniu przedmiotowego postępowania zachodziłaby tylko wtedy, gdyby organ stwierdził tożsamość przedmiotową i podmiotową prowadzonych postępowań. To jest tylko wtedy, gdyby ustalił, że w przypadku obu postępowań występowały tylko i wyłącznie te same strony lub ich następcy prawni i dotyczyły tej samej nieruchomości. Okoliczności takiej nie da się stwierdzić na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego bez uzyskania wglądu w decyzję. Zdaniem skarżącego skarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniesione skargi nie wskazują na żadne nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględni skargę i uchyli kontrolowany akt organu administracji, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (lit. a) lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W kontrolowanej sprawie, dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną między stronami było to, czy były właściciel wywłaszczonej nieruchomości – T. P., otrzymał odszkodowanie za działki nr [..]-[..], o łącznej pow. 3 533 m2, położone we wsi B., przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r., nr [...], w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r., nr 27, poz. 216 ze zm.).

Wywłaszczenia spornej nieruchomości dokonano na mocy art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. nr 27 poz. 216 i z 1972 r. nr 49 poz. 312), dalej u.t.b.w., a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. nr 3 poz. 16). Z treści § 2 zarządzenia Naczelnika Powiatu z dnia 11 grudnia 1974 r. wynika, że odszkodowanie za przejęte grunty ustali i wypłaci uprawnionym osobom Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.t.b.w. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej jako u.z.t.w.

W niniejszej sprawie żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone przez spadkobierców wywłaszczonego właściciela w roku 2016, tj. kiedy już nie obowiązywała ustawa z 1958 r., lecz jej funkcje przejęła ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) – zwana dalej u.g.n. Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W orzecznictwie wskazuje się, i sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis ten stwarza bowiem możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. (zob. m.in. wyroki NSA: z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3090/15; z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 111/08; z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępne w CBOSA).

Ponadto należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Starosty – co słusznie zanegował Wojewoda w swoim rozstrzygnięciu, nie budzi wątpliwości kwestia ewentualnego przedawnienia zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego. W aktualnym orzecznictwie dominuje bowiem pogląd, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu, gdyż z administracyjnym przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 1958 r., ani w obecnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Należy zatem uznać, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c. (tj. przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym przedmiocie. Skoro więc roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości przejętej przez Państwo pod budownictwo mieszkaniowe nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie przez podmioty uprawnione.

Dopuszczając wobec tego możliwość wydania w niniejszej sprawie przez uprawniony organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną na mocy nieobowiązujących już przepisów u.z.t.w. z 1958 r. należało ustalić, czy spełniona została przesłanka do wydania takiej decyzji, tj. czy za przejęty grunt nie zostało już ustalone i wypłacone odszkodowanie. W ocenie sądu mimo obszernego postępowania dowodowego powyższe kwestie nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez orzekające w sprawie organy, czym naruszono przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zostało bowiem należycie wykazane, czy decyzja w przedmiocie odszkodowania za działki przejęte od T. P. została kiedykolwiek wydana.

Ze zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika jednoznacznie, że w materiałach archiwalnych nie odnaleziono żadnych akt sprawy odszkodowania zarejestrowanej na T. P. i dotyczącej działek nr [..]-[..], położonych we wsi B. Akta takie nie zostały odnalezione zarówno w Urzędzie Gminy, w Starostwie Powiatowym, Archiwum Państwowym czy Archiwum [..]. Przy czym nie odnaleziono nie tylko samych akt, ale również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że takie akta w ogóle istniały, lecz uległy zniszczeniu. Tymczasem organy administracji publicznej, zarówno obecnie jak i w stanie prawnym obowiązującym w dacie i po wywłaszczeniu, obowiązane są do przechowywania akt prowadzonych przez siebie spraw oraz ich niszczenia w ściśle określonych procedurach, których przeprowadzenie również podlega odnotowaniu. Organ zaś przyjmując, że akta sprawy odszkodowawczej istniały nie podjął jednocześnie żadnych kroków w celu zbadania, czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt, a w nich informacja czy zniszczeniu uległa również ewentualna decyzja o odszkodowaniu. Organ nie wyjaśnił przy tym zasad przechowywania i archiwizacji dokumentów, które pozwoliłyby na ustalenie czy – jeśli kiedykolwiek wydano decyzję, uległa ona zniszczeniu i kiedy to się stało. Nie wyjaśnił również czy wnioski o odszkodowanie składane w latach po wydaniu przez Naczelnika zarządzenia i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, a zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Powyższe kwestie będą wymagać uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W związku z tym, z przeprowadzonych czynności wynika jedynie fakt nieodnalezienia dokumentacji sprawy odszkodowania za działki nr [..]-[..], położone we wsi B. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, jak uczyniły to orzekające w sprawie organy, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, a następnie zagubiona, lub że w ogóle nie została ona wydana. Nie można także twierdzeń takich oprzeć na okoliczności, że w odniesieniu do innej nieruchomości wywłaszczonej tym samym zarządzeniem wydana została decyzja o odszkodowaniu. Ten fakt nie może przesądzać o tym, że czynność ta odnosiła się również do przedmiotowych działek. Na tej podstawie można jedynie przypuszczać, że do takich ustaleń doszło, przyjmując konsekwentność działań ówcześnie orzekających organów, jednakże wydanie decyzji administracyjnej nie może opierać się na przypuszczeniach, lecz dowodach.

W niniejszej sprawie przekonanie organów obu instancji co do faktu wypłacenia odszkodowania za przejętą z mocy prawa na własność Państwa nieruchomość, oparte było też na treści przepisów prawa obowiązujących w dacie wywłaszczenia, a w szczególności rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., nr 20, poz. 117). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, na cenę nabycia działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe składało się odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Z tego organy wywiodły, że na cenę nabycia tych nieruchomości składało się odszkodowanie wypłaconego poprzedniemu właścicielowi.

Zdaniem Sądu treść ww. rozporządzenia i fakt zbycia wywłaszczonych działek gruntu nie jest wystarczającym dowodem wypłaty odszkodowania za te nieruchomości, a tym bardziej nie może to stanowić podstawy twierdzeń, że takowe odszkodowanie zostało wypłacone, co do której nie udało się jednak odnaleźć jakichkolwiek dokumentów potwierdzających te przypuszczenia. W ocenie Sądu przywołane przez organy uregulowania rozporządzenia zamieszczone zostały w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom.

Skoro zatem przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło ani na odnalezienie dokumentów bezpośrednio związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania za objętą wnioskiem strony działkę, ani nawet dokumentów świadczących, że takowe akta kiedykolwiek powstały, nie sposób stwierdzić w sposób wiążący, że były właściciel wywłaszczonego gruntu uzyskał odszkodowanie i wywodzić z tej okoliczności skutków negatywnych dla wnioskodawcy.

Ponadto organy oparły swoje twierdzenia na przeprowadzonych na zlecenie organu odwoławczego dowodach osobowych, tj. przesłuchaniu w charakterze świadka zarówno wnioskodawców jak i właścicieli nieruchomości wywłaszczonych tym samym zarządzeniem Naczelnika Powiatu bądź ich spadkobierców. Tymczasem, w ocenie Sądu, na podstawie zeznań słuchanych w sprawie świadków również nie można przyjąć, że kiedykolwiek została wydana decyzja o odszkodowaniu za przedmiotowe działki. Jak wskazano bowiem w zaskarżonej decyzji osoby przesłuchane w charakterze świadków bądź stwierdziły, że nie mają wiedzy na temat ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz T. P. (np: G. S., spadkobierczyni T. P. oraz M. P.), bądź też wskazywały, że odszkodowanie nie zostało odebrane bo było bardzo niskie (spadkobiercy, tj. T. P., H. P. i B. P.). Zatem po pierwsze; wbrew stanowisku organów zeznania świadków nie są jednoznaczne. Po drugie; zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego Prokuratora, iż przeciwko twierdzeniu, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości zostało ustalone, lecz nie zostało odebrane świadczy okoliczność, że prowadzona kwerenda w Sądzie Rejonowym wskazuje na brak informacji odnośnie złożeniu do depozytu sądowego kwoty odszkodowania należnego T. P. za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast zgodnie z art. 27 u.z.t.w. sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy również złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne.

Podobnie nie można uznać za wystarczający dowód wypłaty odszkodowania fakt nieupominania się przez T. P. oraz jego spadkobierców o wypłatę, czy też brak wiedzy wnioskujących o składaniu przez ojca wniosku o ustalenie i wypłatę takiego odszkodowania.

W konsekwencji więc należy uznać, że także przeprowadzone dowody osobowe nie wniosły niczego istotnego do sprawy, ani w kwestii potwierdzenia, ani zaprzeczenia, że decyzja o odszkodowaniu została wydana, lub że odszkodowanie zostało wypłacone. Natomiast z zeznań świadków, przy uwzględnieniu, że również organowi nie udało się odnaleźć stosownych dokumentów związanych z ustaleniem i wypłatą odszkodowania, nie można wywodzić z całą pewnością, że takie odszkodowanie wypłacono. Organ bowiem ma prowadzić postępowanie w ten sposób, aby zebrany materiał dowodowy dawał jednoznaczne podstawy do wydania merytorycznego orzeczenia w sprawie. W sytuacji zaś gdy takich przekonujących dowodów brak, postępowanie to powinno zostać pogłębione, a swoje wnioski organ winien poprzedzić szczegółową analizą wszystkich okoliczności, a nie tylko wybranych dowodów, odpowiadających koncepcji organu. Oparcie zaś przez organ administracji publicznej, obowiązanego wszak do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, rozstrzygnięcia negatywnego dla strony na przypuszczeniach, jest w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalne.

Należy w tym miejscu podkreślić, że niewątpliwie znaczny upływ czasu od daty przejęcia przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa utrudnia organom procedującym w sprawie wniosku o odszkodowania za wywłaszczony grunt zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z powodu reorganizacji administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okresy archiwizacji dokumentów. Niemniej jednak okoliczności te nie zwalniają organu z kompleksowej i dokładnej oceny materiału i szczególnej ostrożności przy czynieniu wniosków na podstawie dowodów pośrednich.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny i wymaga uzupełnienia, albowiem nie została wyjaśniona jednoznacznie zasadnicza kwestia - czy kiedykolwiek została wydana decyzja odszkodowawcza za wywłaszczoną nieruchomość. Natomiast tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego umożliwi zastosowanie właściwej normy prawnej, a tego w sprawie zabrakło. W ocenie sądu przeprowadzone postępowanie nie pozwala na przyjęcie, że organ działał zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a. i podjął wszelkie czynności niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ uchybił też obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego (art. 70 k.p.a.), zaś wnioski, jakie organ poczynił na podstawie przyjętych dowodów wskazują, że przekroczono granice swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jak już wskazano, w sprawach dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania za przejęte grunty, z uwagi na znaczny upływ czasu konieczne jest posługiwanie się dowodami pośrednimi – dowodami z innych dokumentów, przesłuchanie osób niezwiązanych bezpośrednio z przedmiotem sprawy, dlatego też ocena tych materiałów winna być przeprowadzona nad wyraz ostrożnie, czego orzekające w niniejszej sprawie organy zaniechały. Prowadząc postępowanie organ winien mieć także na względzie obowiązek działania w sposób wzbudzający zaufanie do organów władzy publicznej oraz rozstrzygania wątpliwości na rzecz obywatela (art. 8 k.p.a.). W konsekwencji też należy uznać, że organ nie zdołał należycie wyjaśnić stronom postępowania podstaw faktycznych i prawnych podjętej decyzji (art. 11 k.p.a.), wobec czego uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada treści art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast organ odwoławczy, akceptując sposób procedowania organu pierwszej instancji oraz przyjmując poczynione przez ten organ wnioski, nie zbadał sprawy ponownie w jej całokształcie, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności i błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W konsekwencji tak przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na stwierdzenie, że zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkowało możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Tym samym organy błędnie zastosowały art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyły postepowanie w sprawie.

W rezultacie Sąd uznał zarzuty obu skarg za uzasadnione. Wobec czego z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz dokonać wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie ujawni, że decyzja o odszkodowaniu za działki nr [..]-[..], położone we wsi B., nie została wydana i odszkodowania nie wypłacono, gdyż nie będzie żadnego przekonywającego dowodu na te okoliczności, organy stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. będą miały możliwość wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu na rzecz wnioskodawców.