Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1018/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg P. B., S. ." w B., F. M. w B., B. M., S. ." w B., M. B. oraz S. ." w B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od M. B. na rzecz skarżących spółdzielni mieszkaniowych po [...] ([...]) złotych na rzecz każdej z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. , Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z. ", F. Spółdzielnia Mieszkaniowa, B. Spółdzielnia Mieszkaniowa, Spółdzielnia Mieszkaniowa "B. ", Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "D. " w B. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "N. " (wszystkie z siedzibami w B. ; dalej – "skarżące spółdzielnie") pismem z 5 lipca 2021 r. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy nr XVIII/418/19 z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 679 – dalej "u.g.k.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie – wbrew konstytucyjnym zasadom określającym obowiązek posiadania przez organy samorządu terytorialnego upoważnienia ustawowego do wydawania aktów prawa miejscowego – że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowić może podstawę prawną wydania aktu prawa miejscowego wprowadzającego nieprzewidzianą ustawami przymusową opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej, w sytuacji gdy przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie do ustalenia na warunkach rynkowych wynagrodzenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej lub za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego;

2) art. 18 ust. 1 i 18 ust. 2 pkt 8 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej "u.s.g.") w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie w. przepisów u.s.g. jako podstawy prawnej uchwalenia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłatę za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, w sytuacji gdy wskazane przepisy uzależniają kompetencje rady gminy do stanowienia w sprawach podatków i opłat o charakterze lokalnym i w innych sprawach zastrzeżonych do rady gminy od upoważnienia ustawowego,

3) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu jako podstawy prawnej wydania zaskarżonej uchwały, podczas gdy przepis ten nie może stanowić podstawy do ustanowienia wysokości opłaty za korzystanie z gminnych urządzeń i obiektów, albowiem nadaje on organom gminy kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego jedynie w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń,

4) przepisu art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej "u.o.k.k."), przejawiające się bezpośrednim narzuceniem nieuczciwych cen, będących rażąco wygórowanymi w sytuacji, gdy gminna spółka jest monopolistą świadczącym tego rodzaju usługi, co oznacza, że odbiorcy usług nie mają żadnych możliwości skorzystania z usług innego podmiotu, co skutkuje tym, że gmina nadużywa swojej pozycji dominującej na rynku i stanowi opłaty w wysokości nieadekwatnej do rodzaju świadczonej usługi. Uzasadnieniem dla ustalenia wysokości tej opłaty była potrzeba ponoszenia opłat na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jednak opłata ustanowiona przez organ w skarżonej uchwale jest kilkukrotnie wyższa niż opłata uiszczana przez spółkę Miejskie Wodociągi i Kanalizacja sp. z o. o. w Bydgoszczy ("MWiK") na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Oznacza to, że organ zastosował wygórowaną marżę (niebędącą racjonalnym zyskiem).

Spółdzielnie wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci: pisma PGW Wody Polskie [...] z [...] maja 2021 r. w sprawie informacji publicznej dotyczącej opłat zmiennych i stałych za usługi wodne poniesione przez MWiK w Bydgoszczy Sp. z o.o. za lata 2019-2020, pism MWiK z [...] maja 2021 r. w sprawie informacji publicznej dotyczącej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do PGW Wody Polskie w 2020 r. oraz wysokości opłat uiszczonych za usługi wodne do PGW Wody Polskie w 2020 r. i dokumentu "Dodatkowe informacje i objaśnienia do sprawozdania finansowego MWiK w Bydgoszczy Sp. z o.o. za 2019 r.".

W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu argumentacji dotyczącej jej formalnej prawidłowości, skarżące spółdzielnie podniosły, że obowiązujący stan prawny kształtowany przepisami u.s.g., u.g.k. oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2028 – dalej "u.z.z.w.") nie daje podstaw do ustalania w drodze uchwały cen za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych, a to z uwagi na wyłączenie z kategorii ścieków wód roztopowych lub opadowych. W ocenie skarżących cena za odprowadzanie ww. wód nie może być uwzględniania w taryfie, która sporządzana jest w trybie i na zasadach określonych w u.z.z.w. Wskazały, że warunkiem stosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest dobrowolność korzystania z usług lub mienia komunalnego i nie można z tego przepisu wywieść normy dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych, a taki charakter ma wprowadzona uchwałą opłata. Powzięcie zaskarżonej uchwały spowodowało według skarżących wykroczenie poza upoważnienie ustawowe określone w u.g.k., stanowiąc jednocześnie naruszenie konstytucyjnych zasad działania organów samorządu terytorialnego. Spółdzielnie podniosły, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych jest zadaniem własnym gminy i powinno być finansowane ze środków gminnych, a nie pochodzących bezpośrednio od mieszkańców w formie de facto nowej opłaty lokalnej. Skarżące zakwestionowały też, jakoby podstawę do wprowadzenia ww. opłaty wywieść można było z art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 i 18 u.s.g. albowiem gmina nie posiada samodzielnego władztwa podatkowego, a wszelkie podatki o opłaty lokalne ustanawiane aktem miejscowym muszą znajdować swoje oparcie w szczegółowych przepisach ustawowych. Podobnie w ich ocenie podstawą przyjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł być art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ponieważ w zakresie upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się upoważnienie do wprowadzania opłat za korzystanie z urządzeń kanalizacji deszczowej. Spółdzielnie stwierdziły ponadto, że obok braku podstawy prawnej do jej podjęcia również treść zaskarżonej uchwały stanowi o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Taryfy za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej zostały ustalone poza jakimikolwiek zasadami naliczania i wysokości tych opłat oraz nie podlegały weryfikacji przez organ regulacyjny – jak ma to miejsce w przypadku cen za odprowadzanie ścieków i zaopatrzenia w wodę – toteż zachodzi w sprawie zjawisko monopolistycznego, niekontrolowanego ustalenia spornych cen, co sprzeczne jest z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.k.k. Skarżące podniosły, że ustalona cena ma charakter nieuczciwy, jest ceną nadmiernie wygórowaną w stosunku do ekonomicznej wartości świadczenia zwłaszcza przy uwzględnieniu wysokości opłat ponoszonych przez MWiK na rzecz PGW Wody Polskie. W tym zakresie skarżące zakwestionowały twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Prezydent Miasta Bydgoszczy – działający przez radcę prawnego - wniósł o jej oddalenie, oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów m.in. wskazujących jego zdaniem o stanowisku Ministerstwa Środowiska oraz innych organów po nowelizacji ustawy Prawo wodne, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest właściwą podstawą prawną do wprowadzania przez gminę opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych; wzorów i przykładowych oświadczeń w zakresie odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do miejskiej kanalizacji obowiązującego dla gospodarstw domowych, warunków technicznych na likwidację przyłączy kanalizacji deszczowej (zanonimizowana kopia), przykładowej informacji odbiorcy usługi o zagospodarowaniu wód opadowych na terenie własnej nieruchomości w 2017 r.

Po potwierdzeniu własnej zdolności procesowej oraz zaznaczeniu wątpliwości co do charakteru powziętej uchwały, a w związku z tym terminowości skargi, organ stwierdził, że argumentacja spółdzielni co do naruszenia poszczególnych przepisów materialnoprawnych nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. organ stwierdził, że możliwość wprowadzenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji koresponduje z celami ustawy Prawo wodne i przepisami prawa unijnego w zakresie gospodarki wodnej - traktowanie wody jako cennego zasobu podlegającego retencji. Wskazał, że miasto Bydgoszcz realizuje projekt budowy miejskiej infrastruktury retencyjnej współfinansowanej ze środków UE, oraz że wobec obowiązku wprowadzenia systemu opłat za usługi wodne i zmiany przepisów uzyskał potwierdzenie Ministerstwa Środowiska co do tego, iż odnośnie usług odprowadzania wód opadowych i roztopowych organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego winny korzystać z ogólnej regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Organ zwrócił uwagę na konsekwencje uwzględnienia skargi, jakie wpłyną na możliwość finansowania i realizacji ww. projektu. Przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa sądów co do dopuszczalności ustanowienia spornej opłaty na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Podniósł też, że sporna opłata nie jest daniną publiczną, albowiem istnieje element dobrowolności zawarcia umowy z MWiK. Wskazał, że na powyższe wskazuje konieczność uprzedniego złożenia odpowiedniej deklaracji przez odbiorcę oraz możliwość gospodarowania wód opadowych przez odbiorcę we własnym zakresie – organ zaznaczył, że w powyższym przedmiocie przeprowadzona została szeroka kampania informacyjna dotycząca samodzielnie zorganizowanej retencji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 8 i pkt 15 u.s.g., jak i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. organ powtórzył, że sporna opłata nie ma charakteru daniny publicznej oraz że dopuszczalność powoływania się na art. 18 w przedmiotowej uchwale dopuszcza orzecznictwo, przy czym wskazane przepisy zostały powołane w uchwale jako ich podstawa jedynie pomocniczo. Za niezasadny uznał też zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów u.o.k.k. podnosząc, że:

- stawki zostały ustalone przez organ samorządu terytorialnego i Prezes UOKiK nie ma kompetencji nadzorczych lub kontrolnych w odniesieniu do działań organów samorządu terytorialnego w tym zakresie,

- gmina nie działa na rynku świadczenia usług w zakresie odprowadzania wód opadowych, pełni jedynie funkcję regulatora tego rynku w zakresie, w jakim ustala ceny; podmiotem działającym na rynku świadczenia usług odprowadzania wód jest MWiK,

- nieuzasadnione jest porównywanie spornych opłat do opłat odprowadzanych do PGW Wody Polskie, albowiem te drugie stanowią rodzaj daniny publicznej; zwrócił w powyższym kontekście uwagę, że Wody Polskie nie świadczą usług infrastrukturalnych za pobieranie opłaty, w przeciwieństwie do MWiK (czynności wykonywane przez MWiK organ wymienił i opisał).

Organ podniósł, że realizacja zadań własnych w zakresie utrzymania, eksploatacji i rozbudowy urządzeń kanalizacji deszczowej wymaga dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi. Opisał zasadę działania i obszary, w jakich MWiK dysponuje pozostającymi w jego dyspozycji środkami, podkreślając, że zakłócenia w tym zakresie wiązać się mogą z narażeniem bezpieczeństwa mieszkańców i ich mienia, wynikającego z zagrożenia powodziowego. Szeroko przytoczył też argumentację ekonomiczną dla poziomu ustalonych w uchwale stawek, wskazując przede wszystkim, że cena za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ma gwarantować pozyskanie przychodów na poziomie zapewniającym prawidłowe utrzymanie i eksploatację kanalizacji deszczowej. W ocenie organu przyjęta cena nie jest ceną wygórowaną lub nieuczciwą, a wynika z opisanych czynników ekonomicznych towarzyszących działalności MWiK.

W dalszych pismach procesowych zarówno skarżące spółdzielnie (pismo z 16 września 2021 r., jak i organ (pismo z 21 lutego 2022 r.) przedstawiły dalszą argumentację i polemikę wobec wzajemnych stanowisk oraz wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Nr XVIII/418/19 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych (Dz.Urz.Woj. Kuj.- Pom. z 2019 r., poz. 6682 – zwana dalej także "uchwałą"). Została ona wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ("u.g.k"), art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g.").

Zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Skarżąca spółka złożyła przedmiotową skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji wymaga także rozważenia dopuszczalności złożenia skargi w kontekście spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie, a więc ustalenia czy zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej i czy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących spółdzielni mieszkaniowych. Podkreślenia wymaga, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1033/07, CBOSA).

Zważyć nadto przyjdzie, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi zatem nie tylko wskazać na normę prawa materialnego, z której swój interes prawny wywodzi, ale również wykazać, że zaskarżony akt organu gminy wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2389/16). Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, związana w istocie z prowadzoną przez gminę gospodarką komunalną dotyczącą odprowadzania wód do kanalizacji deszczowej, niewątpliwie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, OTK 1994/2/46).

Zdaniem Sądu skarżące spółdzielnie mieszkaniowe mają interes prawny, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Skarżące wykazały istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją i to nie tylko sytuacją faktyczną. Związek ten istnieje od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały i powoduje następstwa w postaci pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień lub nałożenia na nią obowiązków, mających oparcie w przepisach prawa materialnego. Kwestionowana uchwała zastąpiła bowiem uprzednią uchwałę nr LII/1069/17 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, obowiązującą do 31 grudnia 2019 r. Z tego względu można nadać jej charakter normatywny, kształtujący sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów spoza kręgu organów gminy, w tym skarżącej. To zaś powoduje możliwość naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego podmiotów spoza struktury organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w zakresie usług komunalnych świadczonych na terenie Miasta Bydgoszcz, co oznacza że zaskarżona uchwała bezpośrednio wpływa na sferę prawną każdej ze skarżących, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządzają, są i będą w przyszłości odprowadzane wody opadowe i roztopowe. Organ przyjął zaś nie tylko nowe, wyższe ceny usługi, lecz również odmienne rozwiązania prawne, w oparciu o które skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na ich odbiór oraz otrzymuje rachunki za odprowadzanie wód deszczowych i roztopowych, mimo, iż uważa, że organy gminy nie posiadają kompetencji do regulowania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Wskazać należy między innymi, że w uprzedniej uchwale, przedmiotowa opłata nie obejmowała powierzchni dachów (§ 1 ust. 3 pkt 1), a za odbiorców usług będących gospodarstwami domowymi cenę za usługę uiszczało Miasto Bydgoszcz. Zakres regulacji objęty zaskarżoną uchwałą, radykalnie niekorzystny w powyższym aspekcie dla nieruchomości zarządzanych przez skarżące spółdzielnie mieszkaniowe odnosi się więc bez wątpienia do ich interesu prawnego, co przesądza o posiadaniu przez te podmioty legitymacji skargowej (por. postanowienia NSA z 15 września 2021 r. sygn. III OSK 5528/21 i III OSK 5529/21, dostępne CBOSA).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. m.in.: wyroki NSA: z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001/1-2/102).

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19).

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem a skarżącymi spółdzielniami mieszkaniowymi koncentruje się przede wszystkim wokół istnienia podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miejskiej Bydgoszczy na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia ceny za usługę "odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych", która ma zastosowanie do usług świadczonych przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację w Bydgoszczy sp. z o.o. Spółka ta wykonuje zadania własne Miasta Bydgoszczy w zakresie gospodarowania wodami opadowymi lub roztopowymi.

W ocenie skarżących zaskarżona uchwała wprowadza w istocie nowe źródło dochodu jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące nową opłatę za usługę odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, ustalając cenę i sposób naliczania opłaty, mimo, że możliwości wprowadzenia opłaty za tego rodzaju usługę nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem skarżących wprowadzona opłata ma charakter daniny publicznej, bowiem ponoszona jest obowiązkowo przez wszystkie podmioty korzystające z nieruchomości znajdujących się na terenie Miasta. Przewidziane w uchwale (§ 1 ust. 3 ) wyłączenie – dla powierzchni, z których wody opadowe lub roztopowe są zagospodarowywane na terenie nieruchomości i nie są wprowadzane do sieci kanalizacji deszczowej, to faktycznie możliwość uniknięcia opłaty jest iluzoryczna.

Strona skarżąca kwestionuje nadto treść uchwały, podnosząc że sposób ustalenia cen za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej nie został określony przepisami prawa. Nie podlega tez ocenie organu regulacyjnego, jak w przypadku cen z odprowadzanie ścieków i zaopatrzenia w wodę określanych w taryfie podlegającej kontroli przez organ regulacyjny. Zdaniem skarżących treść § 1 ust. 1 uchwały narusza art. 9 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem jest dyktatem monopolisty na rynku lokalnym i jest nadmiernie wygórowana.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał na regulacje unijne i systemowe zmiany prawodawcze związane z dostosowaniem prawa krajowego związanego z wdrożeniem "Ramowej Dyrektywy Wodnej"(2000/60/WE). Efektem tego było między innymi wyodrębnienie wód pochodzących z opadów atmosferycznych - z dotychczasowej kategorii ścieków. Zwrócił także uwagę na zasadę "zanieczyszczający płaci" i wywiódł, powołując się na wskazane orzecznictwo, że podstawą ustanowienia i poboru przez Gminę przedmiotowej opłaty jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zdaniem organu opłata to nie ma charakteru publicznoprawnego, bowiem podmiot prywatny nie musi z powyższej usługi korzystać, zagospodarowując wody deszczowe i roztopowe w inny sposób, np. na własnym gruncie lub też - w zamian za uiszczoną opłatę – może uzyskać możliwość korzystania z usługi komunalnej czyli w tym konkretnym przypadku możliwość bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej należącej do Miasta.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że MWiK w Bydgoszczy sp. z o.o., która wykonuje zadania własne Miasta Bydgoszczy w zakresie gospodarowania wodami opadowymi, realizuje obecnie program "Budowa i przebudowa kanalizacji deszczowej i dostosowanie do zmian klimatycznych, na terenie miasta Bydgoszczy" – współfinansowany ze środków Unii Europejskiej (umowa podpisana 29 marca 2017 r., aneksowana 27 września 2018 r.). Wartość projektu wynosi ok. 258 mln zł. netto, wartość przyznanego dofinansowania ok. 154,8 mln zł. Jednym z warunków przyznania dofinansowania z Unii Europejskiej było wprowadzenie w życie systemu opłat za świadczone usługi i uzyskiwanie przychodów pokrywających koszty działalności. Organ uzyskał stanowisko Ministerstwa Środowiska, zgodnie z którym odnośnie usług odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, organy stanowiące j.s.t. powinny skorzystać z ogólnej regulacji określonej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Rozważając obydwa powyższe stanowiska Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zasadniczo jednak z innych powodów niż zarzucane w skardze.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołane zostały przepisy: art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r. poz. 712, dalej "u.g.k."), art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i 15, oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Stosownie do brzmienia powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach (pkt 8) oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. daje radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w ustawach, co oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa, a zatem gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem "pozaustawowym władztwem podatkowym" (por. wyrok NSA z 23 listopada 1993 r., sygn. akt SA/Kr 1312/93). Z kolei przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania pewnych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych.

Niesporne w sprawie pozostaje, że obecny stan prawny jest wynikiem znaczących zmian legislacyjnych związanych z uchwaleniem w 2017 r. nowego Prawa wodnego (tj. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; ówcześnie: Dz.U. z 2017 r. poz. 1566; w skrócie "p.w."), w następstwie których doszło m.in. do wyłączenia wód opadowych i roztopowych z normatywnej kategorii "ścieków". W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 24 sierpnia 2017 r. przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków u.z.z.w. – zawierający definicję legalną "ścieków" sformułowaną na potrzeby tej ustawy – zaliczał do ścieków m.in. wprowadzane do wód lub do ziemi: "c) wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów". Począwszy od 24 sierpnia 2017 r. przepis art. 2 pkt 8 u.z.z.w. nie zalicza już wód opadowych i roztopowych do normatywnej kategorii "ścieków". Podkreślenia jednak wymaga, że termin prawny "wody opadowe i roztopowe"– z tym że od 24 sierpnia 2017 r. uzupełniony o dodatkowe określenie: "będące skutkiem opadów atmosferycznych" – pozostał m.in. w definicji legalnej "ścieków komunalnych". Pod pojęciem tym bowiem należy rozumieć: "ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych" (art. 2 pkt 10 u.z.z.w.). Z kolei "ścieki bytowe" to: ścieki z budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej, powstające w wyniku ludzkiego metabolizmu lub funkcjonowania gospodarstw domowych oraz ścieki o zbliżonym składzie pochodzące z tych budynków" (art. 2 pkt 9 u.z.z.w.).

Tak długo, jak wody opadowe i roztopowe zaliczały się do ogólnej kategorii "ścieków", tak długo usługa polegająca na ich odprowadzaniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne niewątpliwie zawierała się w ogólnym pojęciu "zbiorowego odprowadzania ścieków" – obejmującym "działalność polegającą na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków, prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne" (art. 2 pkt 20 u.z.z.w.). W konsekwencji ustalanie opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych odbywało się ówcześnie na ogólnych zasadach dotyczących ustalania taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, uregulowanych w u.z.z.w. (w art. 20 i nast.).

Wspomniane wyżej wyłączenie kategorii wód opadowych i roztopowych z ogólnej definicji ścieków, dokonane w związku z uchwaleniem nowego Prawa wodnego, wywołało liczne wątpliwości co do dopuszczalność dalszego ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w ramach procedury taryfikacyjnej przewidzianej w u.z.z.w. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko (wraz z argumentacją) wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Po 1487/21, zgodnie z którym w aktualnym stanie prawnym stało się to niedopuszczalne. Tym samym przepisy u.z.z.w. oraz rozporządzenia MGMiŻŚ dotyczące taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków nie stanowią właściwego trybu ustalania cen i opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych.

Zasadniczy przedmiot sporu stanowi to, czy w obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanie prawnym, dopuszczalne było ustalenie przez Radą Miasta Bydgoszczy ceny za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. W istocie wymaga to zatem odpowiedzi na pytanie czy usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych świadczona przez spółkę komunalną może być w ogóle uznana za "usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o gospodarce komunalnej (obecnie: Dz.U. z 2021 r. poz. 679)?

Ustawa o gospodarce komunalnej określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (ust. 2).

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W otwartym katalogu spraw obejmujących te zadania ustawodawca wskazał m.in.: sprawy "wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz" (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.).

Uwzględniając ów kontekst normatywny, należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym usługami o charakterze użyteczności publicznej są "usługi powszechnie dostępne (czyli albo mające charakter niewykluczalny, albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany (ciągle) szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie). Z kolei komunalnymi usługami o charakterze użyteczności publicznej są te, których świadczenie lub też organizowanie jest w danym przypadku przejawem wykonywania gospodarki komunalnej w znaczeniu ustawowym (tj. w znaczeniu przyjętym w art. 1 u.g.k.). Muszą to być zatem usługi (o charakterze użyteczności publicznej), które w sensie przedmiotowym zaspokajają potrzeby danej wspólnoty samorządowej oraz są równocześnie świadczone lub też organizowane przez podmioty, które się mieszczą w podmiotowym zakresie pojęcia «gospodarka komunalna»", a więc przez: 1) jednostki samorządu terytorialnego; 2) związki jednostek samorządu terytorialnego; 3) odrębne od jednostek samorządowych podmioty prawa (osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), którym jednostki samorządu terytorialnego powierzyły w drodze umowy wykonywanie określonych zadań (usług) z zakresu gospodarki komunalnej oraz 4) odrębne w sensie prawnym od danej jednostki samorządowej podmioty prawa (np. spółki prawa handlowego), które zostały utworzone przez te jednostki samorządowe (tj. przez gminy, powiaty i województwa), względnie też takie podmioty, do który te jednostki samorządowe przystąpiły" (zob. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 4 do art. 4, ss. 301-302).

W świetle powyższych uwag w pojęciu "usługi o charakterze użyteczności publicznej" mieści się niewątpliwie omawiana usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych, przy czym w sytuacji, gdy jest ona świadczona np. przez spółkę prawa handlowego z wyłącznym lub większościowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego – tu: przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację w Bydgoszczy sp. z o.o. – posiada z pewnością status "komunalnej usługi o charakterze użyteczności publicznej".

Potwierdza to wykładnia historyczna, oparta na spostrzeżeniu, że świadczenie usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych przez szereg lat wchodziło w zakres "zbiorowego odprowadzania ścieków", będącego z kolei niewątpliwie działalnością o charakterze użyteczności publicznej. W art. 3 ust. 1 u.z.z.w. ustawodawca expressis verbis przesądził, że zarówno zbiorowe zaopatrzenie w wodę, jak i zbiorowe odprowadzanie ścieków są zadaniami własnymi gminy. Dokonane w 2017 r. normatywne wyłączenie wód opadowych i roztopowych z zakresu pojęcia "ścieki", skutkujące niemożnością dalszego klasyfikowania usługi odprowadzania ww. wód jako działalności z zakresu "zbiorowego odprowadzania ścieków", nie zmieniło jednak istoty tej usługi, ani jej publicznej użyteczności. W szczególności zorganizowane odprowadzanie wód opadowych i roztopowych nadal należy do zadań własnych gminy – jako "sprawa kanalizacji" w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.

W konsekwencji należy stwierdzić, że omawiana usługa odprowadzania wód opadowych i roztopowych mieści się również w pojęciu "usług publicznych", o jakich mowa w art. 13 u.g.k. Sąd w niniejszym składzie przychyla się bowiem do stanowiska wyrażonego w przywołanym już wyroku WSA w Poznaniu z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Po 1487/21, zgodnie z którym użyte w tym przepisie określenie "usługi publiczne" należy interpretować w kontekście art. 1 ust. 2 u.g.k., a zatem jako równoznaczne "usługom o charakterze użyteczności publicznej". Wprowadzenie zaś – niezgodnie z Zasadami techniki prawodawczej (por. § 10 ZTP) – innego (drugiego) określenia na oznaczenie tego samego pojęcia "jest niczym innym jak tylko skutkiem braku konsekwencji ustawodawcy w zachowaniu niezbędnej precyzji aktu prawnego w zakresie stosowanych pojęć ustawowych" (zob. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.1. do art. 13, s. 219).

Wszystko to prowadzi do wniosku, że w dacie podejmowania zaskarżonych aktów rada gminy (tu: Rada Miasta) posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych świadczone przez spółkę komunalną, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, poprawności takiego wniosku nie podważa zastrzeżenie, że użyte w tym przepisie pojęcie cen i opłat musi być powiązane z wynagrodzeniem za usługę oraz mieć charakter rynkowy (tak C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.5. do art. 4, s. 92). Albowiem to, czy ustalone przez radę gminy w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ceny lub stawki opłat za usługę odprowadzania wód opadowych i roztopowych rzeczywiście stanowią wynagrodzenie za ww. usługę – w znaczeniu świadczenia pieniężnego odpowiadającego wartości rynkowej usługi (tj. stanowiącego jej ekwiwalent) – jest w każdym konkretnym przypadku kwestią faktu, podlegającego wyjaśnieniu z uwzględnieniem wysokości ustalonych cen lub stawek opłat oraz sposobu ich kalkulacji przez prawodawcę lokalnego.

Z powyższym wymogiem ekwiwalentności cen lub stawek opłat ustalanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wiąże się, również podnoszony przez strony problem ich dobrowolności. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, mimo że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi «urzędowo» należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za «usługę» ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą" (wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2001, nr 4, poz. 129; podobnie wyrok NSA z 14 marca 2003 r., I SA 85/03, LEX nr 121772). Ustalane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. opłaty z tytułu świadczenia usług o charakterze użyteczności publicznej nie są więc – i nie mogą być – opłatami w takim rozumieniu (jako przymusowych danin) i należy traktować je wyłącznie jako wynagrodzenie za usługę (cenę), ustalone w drodze publicznoprawnej (por. C. Banasiński, K. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, uw. I.7. do art. 4).

W ocenie Sądu sporne opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej nie mają, co do zasady, charakteru opłaty przymusowej. Po pierwsze, dany podmiot może z omawianej usługi komunalnej w ogóle nie korzystać, np. zagospodarowując wody opadowe i roztopowe na terenie własnej nieruchomości. Może doprowadzić także do jej zminimalizowania lub zrezygnować, gdy stworzy na nieruchomości z której korzysta, pożądane przez prawodawcę w związku ze zmianami klimatycznymi warunki do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych. Mimo zatem nawet obiektywnych trudności, podmiot korzystający z nieruchomości posiada wybór w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji.

Kontrolowana w aspekcie legalności uchwała nr XVIII/418/19 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia ceny za odprowadzenie wód odpadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych, wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w ocenie Sądu, stanowi akt prawa miejscowego – wydany na podstawie szczególnego upoważnienia ustawowego. Jest to bowiem akt o charakterze generalno-abstrakcyjnym, którego treścią jest nałożenie na "podmioty korzystające z nieruchomości lub ich części" jako odbiorców usługi świadczonej przez Miejskie Wodociągi i Kanalizację w Bydgoszczy sp. z o.o., wykonującej zadanie własne Miasta Bydgoszczy znajdujących się na obszarze Miasta Bydgoszczy konieczności ponoszenia opłat za usługę o charakterze komunalnym, polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych otwartych lub zamkniętych systemów zamkniętej lub otwartej kanalizacji deszczowej będącej we władaniu ww. Spółki. Uchwała ta zatem niewątpliwie wprowadza obowiązek powinnego, powtarzalnego zachowania się (tj. naliczenia i poboru opłaty), określonych w niej w sposób generalny - czyli charakteryzujący się tożsamym nacechowaniem określonej grupy podmiotów (w tym przypadku podmioty korzystające dla nieruchomości lub ich części z ww. usługi komunalnej) – adresatów (por. wyroki NSA: z 3 listopada 2021 r., sygn. I GSK 639/21; z 25 września 2019 r., sygn. I OSK 258/18; z 8 maja 2018 r., sygn. I GSK 548/18; z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2990/17; z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16; dostępne w CBOSA).

Jak to już wyżej wskazano, w dacie podejmowania zaskarżonych aktów Rada Miasta posiadała kompetencję do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi odprowadzania wód opadowych i roztopowych świadczone przez ww. spółkę. Nie przesądza to jednak samoistnie o zgodności z prawem skarżonego w niniejszej sprawie aktu prawa miejscowego.

Podkreślenia wymaga, że przywołany art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczność publicznej j.s.t. Nie stanowi on zatem podstawy do obciążania obywateli kosztami realizacji inwestycji gminnej polegającej np. na rozbudowie infrastruktury kanalizacyjnej. Przy czym regulacja przedmiotowej odpłatności wiąże się, jak wynika to z ww. normy prawnej, z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.

Na podstawie upoważnienia ustawowego prawodawca lokalny został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - co należy podkreślić - nie stanowi daniny publicznej ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym upoważnienie nie ogranicza się tylko do wskazania końcowej opłaty, ale wiąże się również z wyznaczeniem ceny. Zauważyć należy, że w analizowanym przepisie ustawodawca wskazał na alternatywne rozwiązania, a mianowicie postanowienie o wysokości cen i opłat albo postanowienie o sposobie ustalania cen i opłat.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2021 r. o sygn. akt I GSK 639/21 (CBOSA) zgodnie z którym "prawodawca lokalny może postanowić o cenach i opłatach wyłącznie w przypadku, gdy cena wynika z innych regulacji i nie jest efektem ustaleń oraz kalkulacji jednostki samorządu terytorialnego, natomiast opłata jest bezpośrednią pochodną ceny, którą można ustalić na podstawie prostej kalkulacji. (...) W każdym przypadku opłata (jej wysokość) jest pochodną ceny. Z tego też powodu zasadne jest w akcie prawnym nie tyle uregulowanie wysokości opłaty, co raczej sposobu jej ustalenia. Ostateczna opłata jest bowiem wypadkową ceny oraz najczęściej ilościowego ujęcia świadczonej usługi. W związku z powyższym w przypadku, gdy cena jest ustalana samodzielnie przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ustalenie wysokości opłaty oraz ceny nie wiąże się z prostą kalkulacją prawodawca lokalny powinien wprowadzić regulację o sposobie ustalania cen i o sposobie ustalania opłat".

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała tych wymogów nie spełnia.

Po pierwsze, w akcie prawa miejscowego określono wysokość cen za określone usługi odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, jednak nie wiadomo, w jaki sposób ceny te zostały skalkulowane. Brak jest tu bowiem regulacji o sposobie ustalania cen.

Po drugie, należy wskazać, że zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób iluzoryczny i enigmatyczny odnosi się do ustalenia opłaty W § 1 ust. 2 uchwały Rada Miasta wskazał wyłącznie, że na podstawie ceny, o której mowa w ust. 1, "za odprowadzenie do sieci kanalizacji deszczowej wód opadowych lub roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonej, w tym z dachów. W istocie zatem uchwała nie reguluje opłaty, nie mówiąc o sposobie jej ustalenia. Informuje jedynie, że opłata jest naliczana na podstawie ww. ceny.

W realiach tej sprawy ustalenie opłaty będącej, jak już wskazano, pochodną ceny nie jest możliwe. Otóż we wszystkich przypadkach przewidziano cenę, która odnosi się do objętości wód opadowych i roztopowych w poszczególnych latach 2020-2022. Nie uregulowano natomiast, w jaki sposób należy ustalić objętość tych wód opadowych i roztopowych. W tym zakresie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (ww. wyrok w sprawie I GSK 639/21) uznaje za niedopuszczalne zastosowanie jakichkolwiek kalkulacji poza aktem prawa miejscowego, czyli np. na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej, czy tez przy przekazywaniu informacji o należnej opłacie nawet bez podpisania umowy. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

Nie może budzić wątpliwości, że zagwarantowanie weryfikowalności przyjętej przez organ stanowiący ceny za przedmiotowe usługi jest możliwe wyłącznie jeżeli w akcie prawa miejscowego zostanie uregulowany sposób ustalenia tej ceny, co ma miejsce w sytuacji, gdy jest ona efektem określonej kalkulacji. Tylko w takim przypadku można zapewnić weryfikowalność ceny i sprawdzić, czy jest ona rynkowa i ekwiwalentna.

Należy podkreślić, że w przypadku, gdy cena usługi (należność za usługę) ma być ustalana – tak jak w zaskarżonej uchwale – w oparciu o podaną stawkę za określoną jednostkę objętości odprowadzanych wód ("zł/m3"), to ww. wymóg określenia w akcie wydawanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. również sposobu (metody) ustalania objętości odprowadzanych wód mieści się w użytym w tym przepisie pojęciu "postanawiania o sposobie ustalania cen i opłat za usługi".

Brak określenia w zaskarżonej uchwale sposobu (metody) ustalania objętości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych – bez którego to elementu nie jest w istocie możliwe skalkulowanie należności (ceny) za przedmiotową usługę w istotnym stopniu narusza nie tylko art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez niewyczerpanie w sposób właściwy przewidzianej w nim kompetencji prawodawczej. Jak podkreślił NSA, tym różni się akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. W przypadku daniny publicznej prawodawca nie musi natomiast uzasadniać sposobu jej ustalenia. Uwaga ta dotyczy również opłat publicznych za określone usługi, które mają charakter odpłatny, czyli są wprowadzane za określone świadczenia o charakterze publicznoprawnym, jednakże - co należy podkreślić - nie muszą być ekwiwalentne.

W związku z tym należy wskazać, że zaskarżona uchwała, ani jej uzasadnienie nie wyjaśnia sposobu skalkulowania wysokości określonych w nim stawek, w tym składników przyjętej "ceny za usługę". Nadto nie reguluje sposobu ustalenia opłaty za przedmiotową usługę dla pojedynczego odbiorcy. W szczególności organ stanowiący gminy nie ustalił w jaki sposób, przez kogo i w jakim trybie miałaby być ustalana powierzchnia terenów, w tym dachów, z których są odprowadzane wody opadowe i roztopowe do kanalizacji deszczowej w ramach usługi komunalnej odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Organ nie przedstawił też żadnych dokumentów, z którego ów sposób by wynikał. W konsekwencji kwestia ekwiwalentności i rynkowości ustalonych stawek wymyka się kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Dodatkowo, odnosząc się do stanowiska Miasta przedstawionego w odpowiedzi na skargę i dalszych pismach należy wskazać, że ani w zaskarżonej uchwale, jej uzasadnieniu ani w toku postępowania sądowego, organ nie wskazał przepisów prawa, które pozwałyby na uwzględnienie w cenie przedmiotowej usługi użyteczności publicznej kosztów realizowanych inwestycji w budowę i przebudowę sieci kanalizacji deszczowej.

W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem jak wyżej wskazano organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego był upoważniony do ustalenia cen i opłat albo sposobu ustalenia cen i opłat za usługę komunalną o charakterze użyteczności publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z innymi wskazanymi wcześniej przepisami. Uchwałą nie narusza także przepisów art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 u.s.g. Z kolei zarzut naruszenia art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie poddaje się ocenie ze wskazanych uprzednio powodów.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który nie mógł stanowić podstawy wydania skarżonej uchwały, bowiem nie reguluje ona zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przyznał to organ w toku postępowania sądowego. Wskazać jednak przyjdzie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a strony zgłosiły liczne wnioski dowodowe, na potwierdzenie swoich twierdzeń. Sąd oddalił wnioski nie odnoszące się do dowodów z dokumentów, spośród pozostałych przeprowadził dowód uzupełniający tylko w takim zakresie, który mógł przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie ograniczonej do kontroli legalności przedmiotowej uchwały. Nie stanowi przedmiotu tej sprawy ocena wzajemnych rozliczeń z tytułu świadczonych usług pomiędzy Miastem Bydgoszcz (lub jego spółką), a skarżącymi.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżące spółdzielnie mieszkaniowe koszt wpisu (po 300 zł).