Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2879/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. G. kwotę 1500 zł (słownie: tysiąc pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]na podstawia art. 71a ust 2 i ust.3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art.123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ) po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oświatowo-usługowego z garażem podziemnym na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]na budynek oświatowy - stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. i ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) dla B. B., P. B. i R. B. za samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku oświatowo-usługowego z garażem podziemnym na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na budynek oświatowy.

Zażalenie na to postanowienie złożyła M. G. i adwokat J. M. – pełnomocnik H. i B. K..

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń M. G. i H. i B. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...].

W/w obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., udzielającej pozwolenia na budowę budynku oświatowo-usługowego z garażem podziemnym.

Organ I instancji uznając, iż samowolnie zmieniono sposób użytkowania przedmiotowego obiektu z oświatowo-usługowego na oświatowy, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., wstrzymał użytkowanie budynku usytuowanego na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i nałożył na właścicieli budynku - Pana B. B., Pana P. B. i Pana R. B. obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty, po weryfikacji których organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r" stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Nr [...]i ustali! dla Pana B. B., Pana P. B. i Pana R. B. opłatę legalizacyjną za samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku oświatowo –usługowego z garażem podziemnym na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...]na budynek oświatowy w wysokości 50.000 zł.

W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż z uwagi na charakter inwestycji przymiot strony przysługiwać będzie również właścicielom działki o nr ew. [...], B. i D. S. i właścicielom działki o nr ew. [...], H. i B. K..

Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego zarówno w zażaleniu M. G., jak i adwokata J. M., dotyczącego pozbawienia skarżących czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...],[...]WINB wyjaśnił, że zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku WSA w Szczecinie, (sygn.akt: II SA/Sz 99/10), dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej wskazanej czynności procesowej, najczęściej w sferze postępowania dowodowego, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.

W ocenie organu odwoławczego uchybienie przez PINB [...] polegające na niepoinformowaniu stron przed wydaniem postanowienia Nr [...] o uprawnieniach wynikających z art. 10 K.p.a. pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy, a w szczególności nie uniemożliwiło skarżącym podjęcie jakiejkolwiek czynności procesowej.

Odnosząc się zaś do meritum sprawy organ II instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż samowolnie zmieniono sposób użytkowania budynku usytuowanego na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...].

Wyjaśnił, że w myśl z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy zatem oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania z budynku oświatowo-usługowego na budynek oświatowy wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i higieniczno-sanitarnych i tym samym zastosowanie w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji art. 71a Prawa budowlanego jest prawidłowe i zasadne.

Z protokołu z dnia 1 kwietnia 2015r. wynika bowiem, że dokonano m.in. zmiany pomieszczenia: księgarni na jadalnię (stołówka dla uczniów), sali wystawowej na przedszkole, a w jadalni wykonano gabinet pielęgniarski. Powyższe jest zupełnie wystarczające do stwierdzenia warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W myśl 71a ust.1 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Czyniąc zadość art. 71a ust. 1 PINB [...] wydał w dniu [...] czerwca 2015r. postanowienie Nr [...].

Zgodnie z 71a ust. 2 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa wyżej i w przypadku stwierdzenia jego wykonania w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Inwestorzy przedłożyli dokumenty wymienione w postanowieniu Nr [...], w tym ekspertyzę techniczną, sporządzona przez mgr inż. W. P. (upr. bud. Nr [...]), zgodnie z którą budynek objęty opracowaniem w zakresie analizowanej branży nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych ani użytkowych dla otoczenia.

Zaświadczenie Prezydenta [...] z lipca [...] lipca 2015r. potwierdza zgodność zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego przy ul. [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...]Nr [...] z dnia [...] września 2002r.

Mając powyższe na uwadze, w sytuacji przedłożenia dokumentów przewidzianych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, organ powiatowy był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej za samowolną zmianę sposobu użytkowania.

Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 71a ust. 3).

Stosownie do brzmienia art. 59f Prawa budowlanego kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.

W związku z powyższym: k= 4,0 (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) kategoria IX, tj. m.in. budynki nauki i oświaty, w = 2,5 (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) > 10 000 s = 500.00 zł x 10 ( stawka opłaty 500.00 zł podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu ) co daje kwotę 50. 000.00 zł. (2,5 x 4,0 x 500.00 zł x 10 = 50. 000.00 zł).

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzone postępowanie zażaleniowe wykazało, że opłata legalizacyjna została nałożona zasadnie, a jej wysokość określona jest w sposób prawidłowy, dlatego należy utrzymać w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 71 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia bez przeprowadzenia prawidłowej oceny zgodności budynku oświatowo-usługowego z garażem podziemnym na dz. nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć należy, iż postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienia zwyczajnego środka odwoławczego (odwołania, zażalenia).

Przepis art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z powyższym przepisem oraz przyjętą linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, aby być uznanym jako strona postępowania, należy mieć nie jakikolwiek interes, lecz musi to być interes prawny. "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 Kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje natomiast osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego." (wyrok NSA z 27.09.1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, LEX nr 47898). W postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. LexPolonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, także w trybie szczególnym nieważnościowym, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

W związku z powyższym, stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę są wyłącznie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości.

W niniejszej sprawie [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż z uwagi na charakter inwestycji przymiot strony przysługiwać będzie również właścicielom działki o nr ew. [...], B. i D. S. i właścicielom działki o nr ew. [...], H. i B. K.. Nie wykazał natomiast dlaczego skarżącą M. G. uznał za stronę postępowania i rozpoznał jej zażalenie. Z akt przedmiotowej sprawy wynika jedynie, że skarżąca zamieszkuje w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. [...] nr [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Nie wiadomo czy jest właścicielem lok.nr [...].

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Jako członek wspólnoty właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach, które dotyczą całej wspólnoty przez zarząd tej wspólnoty. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Na marginesie należy także zauważyć, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2015r. nr [...]po zapoznaniu się z zażaleniem T. B. ( właściciela lok. Nr [...] przy ul. [...]) na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015r., Nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] stwierdzające wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]Nr [...]z dnia [...] czerwca 2015r. i ustalające opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych) dla B. B., P. B. i R. B. za samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku oświatowo-usługowego z garażem podziemnym na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...]na budynek oświatowy umorzył postępowanie zażaleniowe ( sprawa sygn. Akt VII SA/Wa 2848 ). Uznał, że w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony może przysługiwać jedynie Wspólnocie Mieszkaniowej działającej w budynku mieszkalnym przy ul. [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie interesu prawnego skarżącej . Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji, czy też postanowienia stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.