Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2812/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 11
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 59 poz 526
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów  rolno-spożywczych.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 11
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 lit.a, art. 54
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
journal: Dz.U. 2014 poz 1722
law: Ustawa z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i  żywienia(1)
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 40a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2014 poz 669
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity.
article: art. 46, art. 45 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej Główny Inspektor) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej k.p.a.), art. 21 i art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 678, dalej ustawa o jakości), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o jakości, art. 3 pkt 8, art. 8 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01 lutego 2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], nakładającą na [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, strona), karę pieniężną w wysokości [...] zł ([...] złotych) za wprowadzenie do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, tj.:

1) Konserwa [...] a’300 g - o wielkości partii produkcyjnej [...] szt. ([...] kg), identyfikacja partii: "Należy spożyć przed [...] sierpnia 2016 r., Data minimalnej trwałości jest numerem partii produkcyjnej o wartości brutto [...]zł;

2) [...] – [...] a’300 g - o wielkości partii produkcyjnej [...] szt. ([...] kg), identyfikacja partii: "Należy spożyć przed [...] sierpnia 2016 r., Data minimalnej trwałości jest numerem partii produkcyjnej o wartości brutto [...]zł;

Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniach [...] sierpnia, [...],[...],[...],[...] i [...] września 2014 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych przeprowadzili kontrolę w zakresie jakości handlowej przetworów mięsnych u skarżącej, w oddziale w [...] (protokół kontroli Nr [...] z dnia [...] września 2014 r.).

Badania laboratoryjne wymienionych na wstępie partii konserw mięsnych, przeprowadzone w Laboratorium Specjalistycznym Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], wykazały zaniżoną wartość mięsa wołowego o 1,5 punktu procentowego w stosunku do deklaracji producenta (2%) podaną w oznakowaniu oraz wymaganiami zawartymi w dokumentach: Karta produktu Konserwa [...] nr [...], wersja 3, data aktualizacji [...] stycznia 2014 r. i Karta produktu [...] nr [...], wersja 2, data aktualizacji [...] sierpnia 2013 r. (Sprawozdania z badań nr [...] oraz nr [...] z dnia [...] września 2014 r.).

Z uwagi na powyższe organ I instancji w dniu [...] grudnia 2014 r. wydał dwie decyzje, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości, nakazujące poddanie zabezpieczonych partii ww. wyrobów zabiegowi zmiany oznakowania (decyzja nr [...] oraz nr [...]).

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w dniu [...] lutego 2015 r. Wojewódzki Inspektor wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolnych niespełniających wymagań jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor wydał decyzję, wymierzającą stronie karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzenie do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej.

Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora skarżąca wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji organu i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie:

1) art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości w związku z § 10 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2010 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z 2014 r. poz. 774), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że doszło w ogóle do wprowadzenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej, w sytuacji gdy zostały one uprzednio na podstawie stosownych decyzji poddane zabiegom zmiany oznakowania w zakresie kwestionowanej zawartości składnika (mięsa wołowego) oraz w sytuacji gdy zgodnie z prawem żywnościowym dla tego typu artykułów rolno-spożywczych informacje o ilościowej zawartości składnika lub kategorii składników wyraża się w procentach, podając ilość składnika lub kategorii składników, w momencie ich użycia w procesie produkcyjnym, a nie w produkcie gotowym;

2) art. 40a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości poprzez wymierzenie kary zbyt wysokiej, niewspółmiernej do stopnia szkodliwości czynu (przyjętego jako niski), stopnia zawinienia (nieumyślnie), zakresu naruszenia (błędnie odnoszonej wyłącznie do wielkości partii), dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych (brak prawomocnego ukarania) oraz wielkości obrotów;

3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym okoliczności w zakresie przydatności zastosowanej metody badawczej;

4) art. 80 k.p.a. poprzez nieznajdujące uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym (a zatem dowolne i bezpodstawne) przyjęcie za udowodnione istotnych okoliczności faktycznych, dotyczących zawartości w przedmiotowych produktach mięsa wołowego w ilości 0,5 %, podczas gdy na podstawie wyników badań Laboratorium Specjalistycznego nie da się jednoznacznie i w prawidłowy sposób ustalić rzeczywistej zawartości mięsa wołowego w przedmiotowych produktach;

5) art. 11 k.p.a. poprzez brak wystarczającego i przekonywującego wyjaśnienia w toku postępowania przesłanek, na jakich organ oparł swoje przekonanie o prawidłowości przeprowadzonych badań laboratoryjnych, w których ustalono zawartość mięsa wołowego w kwestionowanych produktach, podczas gdy strona w toku całego postępowania konsekwentnie podważa wiarygodność wyników badań i prawidłowość wniosków wyciągniętych na podstawie tych badań.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii niezależnej, wiarygodnej i renomowanej instytucji zajmującej się problematyką badań laboratoryjnych żywności, w aspekcie możliwości (czy też braku) skutecznego i wiarygodnego ustalenia ilościowej zawartości składników w produktach mięsnych, w tym przy użyciu metodyki zastosowanej w badaniach laboratoryjnych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Kierownik Laboratorium Specjalistycznego w [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. odniósł się do zarzutów strony dotyczących metody badawczej stosowanej w laboratorium oraz wyników badań zawartych w sprawozdaniach.

Strona po zapoznaniu się z ww. pismem, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Główny Inspektor analizując ponownie niniejszą sprawę wskazał na obowiązujące przepisy ustawy o jakości, w szczególności na przepis art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1 oraz na przepisy rozporządzenia (WE) Nr 178/2002. W oparciu o nie organ zaznaczył, że artykuły rolno-spożywcze powinny być zgodne z wymaganiami jakości handlowej na każdym etapie produkcji.

Organ podał, że w niniejszej sprawie producent deklarował w oznakowaniu przedmiotowych konserw, iż zawierają one w składzie mięso wołowe w ilości 2 %, podczas gdy badania laboratoryjne tego nie potwierdziły. Zgodnie ze sprawozdaniami z badań nr [...] i [...], badane próbki zawierały mięso wołowe w ilości 0,5 % ± 0,2 %. Strona wprowadzając do obrotu partie Konserwy [...] a'300 g i [...] a'300 g, naruszała wymagania art. 4 ust. 1 ustawy o jakości - produkty nie odpowiadały deklaracji producenta w zakresie zawartości surowca wołowego oraz wymagania art. 6 ust. 2 ww. w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności: co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Organ podkreślił, że z dniem [...] grudnia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2014, poz. 1722), która uchyliła m.in. przepisy art. 6 ust. 2 ustawy o jakości oraz 45 ust. 1 i 2, art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Od 13 grudnia 2014 r. obowiązują przepisy prawa wspólnotowego zawarte w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011 (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011, str. 18 ze zm.), a stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości naruszają także nowo obowiązujące wymagania art. 7 ust. 1 lit a ww. rozporządzenia. Z uwagi na zasadę niedziałania prawa wstecz, przepisy przejściowe zawarte w art. 54 ww. rozporządzenia oraz fakt, że uchylone przepisy miały zastosowanie w czasie przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli, Główny Inspektor uznał, iż do oznakowania przedmiotowych produktów miały zastosowanie przepisy art. 6 ust. 2 ustawy o jakości oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W dalszej części decyzji organ odniósł się do zakwestionowanych przez stronę wyników badań, zastosowania przez Laboratorium Specjalistyczne nieodpowiedniej metody do badania składu gotowego produktu jakim jest konserwa mięsna. Wskazał, że ustawodawca przewidział wyjątki od ogólnej zasady podawania ilościowej zawartości składnika dla produktów tracących wilgotność lub też składników lotnych z uwagi na ich charakter. Dla pozostałych produktów, które nie zawierają składników lotnych lub też same nie tracą wilgotności taki wymóg nie jest potrzebny, ponieważ nie ubywa składników. Przedmiotowe konserwy nie podlegają ww. wyjątkom. Zgodnie z przedstawionymi przez stronę wyliczeniami zawartość mięsa wołowego w ww. produktach wynosi 1,8%, podczas gdy zadeklarowano 2% (tj. wartość przybliżoną). Producent ma świadomość, iż konserwy, z racji użytych do produkcji proporcji składników nigdy nie będą zawierały deklarowanej zawartości mięsa wołowego.

Odnosząc się do stanowiska strony, iż zastosowana przez laboratorium metoda nie jest odpowiednia do weryfikacji deklarowanej zawartości mięsa w produktach, ponieważ techniką Real Time PCR nie ma możliwości rozróżnienia składnika jakim jest mięso od innych składników dodanych do produktu takich jak MOM czy białko zwierzęce oraz, że przy wyznaczaniu zawartości mięsa w produkcie istotna jest zawartość tłuszczu i tkanki łącznej, która nie jest i nie może być dokładnie skorelowana z wynikami otrzymanymi tą metodą, Główny Inspektor wskazał, iż przydatność metody stosowanej przez laboratorium została sprawdzona w procesie walidacji oraz, że metoda znajduje się w zakresie objętym akredytacją nr [...]. Ponadto na stosowanie własnych metod badawczych zezwala art. 11 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 165 z 30.04.2004 r., str. 1, ze zm., Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. tom 45, str. 200, ze zm.) oraz norma EN 1SO/IEC 17025 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących".

Ponadto organ przypomniał, że zgodnie z protokołem pobrania próbek ([...]) próbki obu partii konserw zostały pobrane zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 59, poz. 526 ze zm.) oraz normą PN-72/A-82052 "Przetwory mięsne. Konserwy. Pobieranie próbek." Producent nie kwestionował sposobu pobrania próbek. Wobec powyższego organ uznał, że pobrane próbki były reprezentatywne dla zakwestionowanych partii [...] a'300 g oraz [...] a'300 g.

Organ wskazał, iż wyniki badań laboratoryjnych pozwalają stwierdzić, że badane próbki nie zawierały 2% mięsa wołowego, lecz rzeczywista zawartość tego składnika w poszczególnych próbkach jednostkowych mieści się w przedziale od 0,3 % do 0,7% z prawdopodobieństwem 95%, a biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo 99% przedział ten kształtuje się od 0,2% do 0,8%.

W ocenie organu, pozyskanie w niniejszej sprawie dodatkowych opinii innych instytucji niż Specjalistyczne Laboratorium nie jest zasadne, wskazany przez stronę Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego im. [...], czy też Państwowy Instytut Weterynaryjnego-Państwowego Instytutu Badawczego w [...] nie są organami kompetentnymi do oceny poprawności akredytowanej metody. Ponadto rozstrzygając sprawę, organ nie jest związany opinią biegłego, wydaje bowiem rozstrzygnięcie na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § , art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. gdyż materiał dowodowy, jakim dysponował organ I instancji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto Wojewódzki Inspektor odniósł się do stanowiska strony w zakresie zastosowanej metodyki badań.

Organ nie uwzględnił zarzutu strony, iż laboratorium w badaniach skoncentrowało się na jednym składniku mięsnym, występującym w najniższej ilości, podczas gdy powinno badać pod uwagę cały skład surowcowy. Główny Inspektor podał, że celem badań prowadzonych przez laboratoria Głównego Inspektora jest ocena zgodności wyrobu z deklaracją jakościową, zawartą w oznakowaniu produktu oraz w deklaracji jakościowej. Zakres badań laboratoryjnych ustalany jest po uwzględnieniu deklaracji zawartych w oznakowaniu produktu i jest uwarunkowany możliwościami analitycznymi rozumianymi jako dostępność metod do oznaczania określonych cech jakościowych. Ponadto laboratorium przeprowadza analizę ryzyka i ocenia prawdopodobieństwo na ile określony parametr jakościowy może zostać przekroczony.

Ponadto organ dodał, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o jakości nie zwalnia organu z konieczności zastosowania sankcji, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy, ani strony z odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu (art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002) artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej.

Odnosząc się do wysokości wymierzonej kary, organ wyjaśnił, że "korzyść majątkowa", o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości rozumiana jest jako cena uzyskana za sprzedane wadliwe artykuły lub cena, za którą mogły zostać one sprzedane. Wartość zakwestionowanych partii wyniosła [...] zł w związku z tym maksymalna kara pieniężna, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy mogła wynieść [...] zł. Oceniając stopień szkodliwości czynu i zakres naruszenia, organ wskazał, że ilość i wartość zakwestionowanych partii produktu wyniosła odpowiednio: [...] szt. ([...]kg) oraz [...] zł.

Mając na uwadze wielkość i wartość zakwestionowanej partii, rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej szkody, tj. fakt wprowadzenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych, które nie spełniały wymagań deklaracji producenta w zakresie zawartości mięsa wołowego, organ uznał, że zbycie przedmiotowych produktów mogłoby naruszyć interes znacznej liczby konsumentów. Zakres naruszenia przyjęto jest niski, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości, rodzaj naruszonych reguł oraz obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dokonując oceny stopnia zawinienia organ wskazał, że producent jako profesjonalista w swojej dziedzinie powinien znać i stosować przepisy prawa żywnościowego i to na nim spoczywa obowiązek nie tylko należytego oznakowania produktów ale także zapewnienie, że wyrób gotowy spełnia deklaracje producenta zawartą w oznakowaniu. W ocenie organu, stwierdzone nieprawidłowości były przez stronę zawinione, jednak jest to wina nieumyślna. Przedsiębiorca nie dochował należytej staranności wymaganej w danych warunkach i wprowadził do obrotu artykuły rolno-spożywcze niespełniające deklarowanych wymagań. Wobec powyższego stopień zawinienia organ uznał za niski.

Oceniając dotychczasową działalność podmiotu, organ wziął zauważył, iż na stronę zostały nałożone kary pieniężne za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, jednakże są to decyzje nieprawomocne.

Zgodnie z oświadczeniem strony z dnia [...] marca 2015 r. obrót za 2014 r. wyniósł [...] zł.

Zdaniem organu, kara w wysokości [...] zł stanowiąca 47,57 % pięciokrotnej wartości zakwestionowanych partii (kary maksymalnej) oraz 0,00004 % wartości obrotów przedsiębiorcy w 2014 r. nie jest karą wygórowaną, lecz adekwatną do popełnionego czynu oraz powyższej oceny przesłanek. Strona nie należy do małych przedsiębiorców, których produkty dostępne są w wybranych rejonach kraju, lecz jest producentem odznaczającym się dużymi obrotami, którego produkty dostępne są na terenie całego kraju.

Główny Inspektor dodatkowo wskazał, iż przedmiotowa kara nie może być karą symboliczną, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002).

Na powyższą decyzję skarżąca [...] S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia, oraz uchylenia decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w zakresie takich okoliczności faktycznych jak możliwości (czy też jej braku) skutecznego i wiarygodnego ustalania ilościowej zawartości składników mięsnych w produktach przy użyciu dostępnych, wiarygodnych oraz akceptowanych naukowo metod badań laboratoryjnych, a ponadto przydatność zastosowanej metody badawczej wykrycia oraz ustaleniazawartości mięsa wołowego w produktach do ustalenia rzeczywistego składu produktów w stanie gotowym;

art. 75 § 1, art. 80, k.p.a. przez nieznajdujące w zgromadzonym materiale dowodowym (a zatem dowolne i bezpodstawne) przyjęcie za udowodnione istotnych okoliczności faktycznych dotyczących zawartości w produktach składnika w postaci mięsa wołowego w ilości 0,5 %, gdy w istocie z kwestionowanych przez stronę wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium Specjalistyczne nie da się jednoznacznie i w prawidłowy sposób ustalić rzeczywistej zawartości mięsa wołowego w produktach, a pominięcie niekwestionowanej przez organy okoliczności faktycznych, iż do wytworzenia partii produktów objętych kontrolą wykorzystano surowiec wołowy w ilości procentowej wynoszącej [...]masy partii, zatem w gotowych produktach, co do zasady, z wyjątkami wynikającymi z niejednorodności struktury produktów w obrębie partii (w poszczególnych opakowaniach jednostkowych produktów) oraz w obrębie produktu w opakowaniu jednostkowym (z powodu stopnia gęstości oraz rozdrobnienia surowców mięsnych), znajdowało się ok. 2% mięsa wołowego, co w sytuacji wątpliwego waloru wiarygodności przeprowadzonych badań laboratoryjnych, można i należało ustalić w oparciu o domniemanie faktyczne;

art. 7, art. 78 § 1 i § 2, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych dotyczących: dopuszczenie w sprawie dowodu z opinii niezależnej, wiarygodnej i renomowanej instytucji zajmującej się problematyką badań laboratoryjnych żywności, w aspekcie możliwości (czy też jej braku) skutecznego i wiarygodnego ustalania ilościowej zawartości składników mięsnych w produktach, w tym przy użyciu metodyki zastosowanej w badaniach laboratoryjnych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji, przez co został naruszony interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) poprzez niezastosowanie przepisów art. 11 ust. 1 lit. b, ust. 3, ust. 5 i ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200, ze zm., dalej rozporządzenie nr 882/2004), które nakładają na organy upoważnione do prowadzenia urzędowych kontroli w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i ich dobrostanu obowiązki dotyczące m.in. stosowania w urzędowych kontrolach, przy braku właściwych reguł wspólnotowych lub uznanych międzynarodowych reguł lub protokołów, metod analiz pasujących do zamierzonego celu i charakteryzujących się kryteriami określonymi w załączniku III rozporządzenie nr 882/2004, w tym m.in. w dokładności, precyzji, czułości, gdy metody zastosowane przez laboratorium badające produkt nie odpowiadały wskazanym wymogom;

b) poprzez niezastosowanie przepisów § 10 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz.U. z 2014 r. poz. 774), polegające na tym, że weryfikację zawartości mięsa wołowego deklarowaną w oznakowaniu produktów organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, prowadziły z pominięciem reguły, iż zgodnie z tymi przepisami dla tego typu artykułu informację o ilościowej zawartości składnika lub kategorii składników określa się w procentach, podając ilość składnika lub kategorii składników, w momencie ich użycia w procesie produkcyjnym, a nie określa w gotowym produkcie;

c) niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię przepisów art. 40a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości poprzez wymierzenie kary w wielkości [...]% maksymalnej, niewspółmiernie do stopnia szkodliwości czynu (przyjętego jako niski), stopnia zawinienia ("nieumyślnie"), zakresu naruszenia (błędnie odnoszonego wyłącznie do wielkości partii, nie zaś składnika produktu objętego niewłaściwą jakością handlową), dotychczasowej działalności podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych (brak prawomocnego ukarania) oraz wielkość jego obrotów, a ponadto przyjęcie, iż najniższa wysokość kary, w tym również minimalna jej wysokość określona tymi przepisami (500 zł) miałaby wymiar "symboliczny" oraz oparcie uznania, co do wysokości kary, na przesłance niewyrażonej tymi przepisami (rozmiar działalności producenta).

W uzasadnieniu skargi strona poniosła także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na pominięcie wniosku dowodowego odnośnie możliwości uzyskania stanowiska Europejskiego URZĘDU DO SPRAW bezpieczeństwa Żywności (EFSA) oraz Referencyjnego Laboratorium [...] w paszach zwierząt (EURL-AP).

Główny Inspektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy P.p.s.a.).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób prawidłowy zaś interpretacja przepisów prawa i sposób ich zastosowania nie budzi zastrzeżeń Sądu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w sprawie niniejszej miały zastosowanie przepisy ustawy o jakości, w szczególności przepis art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1 oraz na przepisy Unii Europejskiej w tym rozporządzenia (WE) Nr 178/2002. W oparciu o nie organ stwierdził, że artykuły rolno-spożywcze powinny być zgodne z wymaganiami jakości handlowej na każdym etapie produkcji.

W sprawie miały też zastosowanie przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, producent deklarował w oznakowaniu przedmiotowych konserw, iż zawierają one w składzie mięso wołowe w ilości 2 %, podczas gdy badania laboratoryjne tego nie potwierdziły. Zgodnie ze sprawozdaniami z badań nr [...] i [...], badane próbki zawierały mięso wołowe w ilości 0,5 % ± 0,2 %. Strona wprowadzając do obrotu partie Konserwy [...] a'300 g i [...] a'300 g, naruszała wymagania art. 4 ust. 1 ustawy o jakości - produkty nie odpowiadały deklaracji producenta w zakresie zawartości surowca wołowego oraz wymagania art. 6 ust. 2 ww. w związku z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności: co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji.

Sąd stwierdza, że organ zasadnie podkreślił, że z dniem 13 grudnia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. 2014, poz. 1722), która uchyliła m.in. przepisy art. 6 ust. 2 ustawy o jakości oraz 45 ust. 1 i 2, art. 46 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Od 13 grudnia 2014 r. obowiązują przepisy prawa wspólnotowego zawarte w rozporządzeniu (UE) nr 1169/2011 (Dz. Urz. UE L 304 z 22 listopada 2011, str. 18 ze zm.), a stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości naruszają także nowe wymagania z art. 7 ust. 1 lit a ww. rozporządzenia. Z uwagi na zasadę niedziałania prawa wstecz, przepisy przejściowe zawarte w art. 54 ww. rozporządzenia oraz fakt, że uchylone przepisy miały zastosowanie w czasie przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli, Główny Inspektor prawidłowo uznał, iż do oznakowania przedmiotowych produktów miały zastosowanie przepisy art. 6 ust. 2 ustawy o jakości oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez stronę wyników badań, i zastosowania przez Laboratorium Specjalistyczne nieodpowiedniej metody do badania składu gotowego produktu jakim jest konserwa mięsna – Sąd stwierdza, że ustawodawca przewidział wyjątki od ogólnej zasady podawania ilościowej zawartości składnika dla produktów tracących wilgotność lub też składników lotnych z uwagi na ich charakter. Jednakże dla pozostałych produktów, które nie zawierają składników lotnych lub też same nie tracą wilgotności taki wymóg nie jest przewidziany, ponieważ nie ubywa składników. Przedmiotowe konserwy nie podlegają ww. wyjątkom. Zgodnie z przedstawionymi przez stronę wyliczeniami zawartość mięsa wołowego w ww. produktach wynosi 1,8%, podczas gdy zadeklarowano 2% (tj. wartość przybliżoną). Producent stwierdził, iż konserwy, z racji użytych do produkcji proporcji składników nigdy nie będą zawierały deklarowanej zawartości mięsa wołowego. Sąd jest zdumiony takim stwierdzeniem strony ponieważ zgodnie z takim tokiem rozumowania konsument nigdy nie otrzymałby produktu takiej jakości jaką zadeklarował producent. Takie stanowisko nie może być zatem zaakceptowane. Jest ono z gruntu błędnie i nieuczciwe w odniesieniu do nabywców produktu.

Odnosząc się do stanowiska strony, iż zastosowana przez laboratorium metoda nie jest odpowiednia do weryfikacji deklarowanej zawartości mięsa w produktach, ponieważ techniką Real Time PCR nie ma możliwości rozróżnienia składnika jakim jest mięso od innych składników dodanych do produktu takich jak MOM czy białko zwierzęce oraz, że przy wyznaczaniu zawartości mięsa w produkcie istotna jest zawartość tłuszczu i tkanki łącznej, która nie jest i nie może być dokładnie skorelowana z wynikami otrzymanymi tą metodą - Sąd zauważa jednak, że Główny Inspektor odnosząc się do zarzutów strony wykazał, iż przydatność metody stosowanej przez laboratorium [...] została sprawdzona w procesie walidacji oraz, że metoda znajduje się w zakresie objętym akredytacją nr [...].

Sąd podkreśla również, że na stosowanie własnych metod badawczych zezwala art. 11 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 165 z 30.04.2004 r., str. 1, ze zm., Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3. tom 45, str. 200, ze zm.) oraz norma EN 1SO/IEC 17025 "Ogólne wymagania dotyczące kompetencji laboratoriów badawczych i wzorcujących".

Trzeba zauważyć, że zgodnie z protokołem pobrania próbek ([...]) próbki obu partii konserw zostały pobrane zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 59, poz. 526 ze zm.) oraz normą PN-72/A-82052 "Przetwory mięsne. Konserwy. Pobieranie próbek."

Producent nie kwestionował sposobu pobrania próbek. Wobec powyższego organ zasadnie uznał, że pobrane próbki były reprezentatywne dla zakwestionowanych partii Konserwy [...] a'300 g oraz [...] a'300 g.

Wyniki badań laboratoryjnych pozwalają stwierdzić, że badane próbki nie zawierały 2% mięsa wołowego, lecz rzeczywista zawartość tego składnika w poszczególnych próbkach jednostkowych mieści się w przedziale od 0,3 % do 0,7% z prawdopodobieństwem 95%, a biorąc pod uwagę prawdopodobieństwo 99% przedział ten kształtuje się od 0,2% do 0,8%.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że pozyskanie w niniejszej sprawie dodatkowych opinii innych instytucji niż Specjalistyczne Laboratorium nie było konieczne bowiem laboratorium, które wykonało badania miało stosowną akredytację i jest jednostką posiadającą doświadczenie przy przeprowadzaniu tego rodzaju badań.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § , art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. gdyż materiał dowodowy, jakim dysponowały organy administracji był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy podkreślić, że już Wojewódzki Inspektor odniósł się do stanowiska strony w zakresie zastosowanej metodyki badań.

Nie można też uwzględnić zarzutu strony, iż laboratorium w badaniach skoncentrowało się na jednym składniku mięsnym, występującym w najniższej ilości, podczas gdy powinno brać pod uwagę cały skład surowcowy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że celem badań prowadzonych przez laboratoria Głównego Inspektora była ocena zgodności wyrobu z deklaracją jakościową, zawartą w oznakowaniu produktu oraz w deklaracji jakościowej. Zakres badań laboratoryjnych ustalany jest po uwzględnieniu deklaracji zawartych w oznakowaniu produktu i jest uwarunkowany możliwościami analitycznymi rozumianymi jako dostępność metod do oznaczania określonych cech jakościowych.

Sąd stwierdza jednocześnie, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o jakości nie zwalnia organu z konieczności zastosowania sankcji, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy, ani strony z odpowiedzialności za wprowadzenie do obrotu (art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002) artykułów rolno-spożywczych nieodpowiadających jakości handlowej.

Jeżeli chodzi o wysokość wymierzonej kary, organ prawidłowo uzasadnił, że "korzyść majątkowa", o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości rozumiana jest jako cena uzyskana za sprzedane wadliwe artykuły lub cena, za którą mogły zostać one sprzedane. Z akt sprawy wynika, że wartość zakwestionowanych partii wyniosła [...] zł w związku z tym maksymalna kara pieniężna, o której mowa w art. 40a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy mogła wynieść [...] zł. Oceniając stopień szkodliwości czynu i zakres naruszenia, organ wskazał, że ilość i wartość zakwestionowanych partii produktu wyniosła odpowiednio: [...] szt. ([...]kg) oraz 1 [...] zł.

Mając na uwadze wielkość i wartość zakwestionowanej partii produktu, rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiar wyrządzonej szkody, tj. fakt wprowadzenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych, które nie spełniały wymagań deklaracji producenta w zakresie zawartości mięsa wołowego, Sąd stwierdza, że zbycie przedmiotowych produktów mogłoby naruszyć interes znacznej liczby konsumentów.

Dokonując oceny stopnia zawinienia organ prawidłowo wykazał, że producent jako profesjonalista w swojej dziedzinie powinien znać i stosować przepisy prawa żywnościowego i to na nim spoczywa obowiązek nie tylko należytego oznakowania produktów ale także zapewnienie, że wyrób gotowy spełnia deklaracje producenta zawartą w oznakowaniu. Stwierdzone nieprawidłowości były zatem przez stronę zawinione, jednak jest to wina nieumyślna co prawidłowo uznał organ administracji. Przedsiębiorca nie dochował należytej staranności wymaganej w danych warunkach i wprowadził do obrotu artykuły rolno-spożywcze niespełniające deklarowanych wymagań. Wobec powyższego stopień zawinienia należało uznać za niski.

Oceniając dotychczasową działalność podmiotu, organ podał również, iż na stronę zostały już wcześniej nałożone kary pieniężne za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych, jednakże są to decyzje nieprawomocne.

Zgodnie z oświadczeniem strony z dnia [...] marca 2015 r. obrót za 2014 r. wyniósł [...] zł.

Zdaniem Sądu, kara w wysokości [...] zł stanowiąca [...]% pięciokrotnej wartości zakwestionowanych partii (kary maksymalnej) oraz 0,00004 % wartości obrotów przedsiębiorcy w 2014 r. nie jest karą wygórowaną, lecz adekwatną do popełnionego deliktu. Strona jest dużym przedsiębiorcą, którego produkty dostępne są na terenie całego kraju.

Trzeba jednoznacznie wskazać, że przedmiotowa kara nie może być karą symboliczną, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie naruszył powołanych wyżej przepisów prawa materialnego jak też przepisów postępowania.

Sąd stwierdza, że okoliczności sprawy, zostały rzetelnie ustalone w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, zaś decyzję prawidłowo uzasadniono.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.