Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 271/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skarg I. S. i J. S. oraz B. N. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących I. S. i J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących B. N. i M. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 października 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta ustalił na rzecz E. B. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie położonym w G. przy ul. J., działka nr ew. [...], obręb [...], wraz z urządzeniami budowlanymi".

Decyzją z dnia 11 grudnia 2013 r., Prezydent Miasta przeniósł ww. decyzję własną z E. B. na A.

O wznowienie postępowania zakończonego opisaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta wnieśli, opierając swoje żądanie na treści art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.":

- w dniu 20 lutego 2014 r. B. i M. N.;

- w dniu 21 lutego 2014 r. L. i T. G.;

- w dniu 25 lutego 2014 r. I. i J. S.

Wszyscy wnioskodawcy wskazali, że są właścicielami nieruchomości, na które będzie oddziaływać planowana inwestycja.

Postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r. Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu powyższych wniosków, wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyżej opisaną decyzją tego organu z dnia 11 października 2013 r.

Następnie, decyzją z dnia 24 kwietnia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku

z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił uchylenia opisanej na wstępie decyzji własnej z dnia 11 października 2013 roku.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 11 października 2013 r. wpłynęły pisma m.in. I. i J. S. oraz B. i M. N. zawierające wniosek o uznanie za stronę postępowania. Organ przyjął, że przymiot strony im nie przysługuje, ponieważ nie wykazali istnienia swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego.

Organ pierwszej instancji ustalił także, iż I. i J. S. są właścicielami działki nr [..], zabudowanej budynkiem jednorodzinnym w odległości 8,8 m od drogi. Odległość budynku na działce nr [...] od projektowanego budynku wielorodzinnego wyniesie minimum 26 m (8,8 m + droga szerokości 12 m + linia zabudowy w odległości 5,75 m od drogi). Nieprzekraczalna linia zabudowy budynków wielorodzinnych na działce nr [...], zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich o numerach [...] i [...], w związku z czym odległość projektowanych na działce nr [...] budynków wielorodzinnych od północnej granicy działki wyniesie minimum 5,75 m. Budynek na działce nr [...] zrealizowano na podstawie decyzji z dnia 13 kwietnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę zespołu 14 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. B. i M. N. są właścicielami działek o numerach [...] i [...], zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 marca 2007 r., w odległości 18,6 m od drogi. Odległość tego budynku od projektowanego budynku wielorodzinnego wyniesie minimum 36 m (18,6 m + droga szerokości 12 m + linia zabudowy w odległości 5,75 m od drogi). L. i T. G. są natomiast właścicielami działki nr [...], na której na podstawie decyzji z dnia 9 listopada 2010 r. realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w odległości 9,2 m od drogi. Odległość tego budynku od projektowanego budynku wielorodzinnego wyniesie minimum 26,9 m

(9,2 m + droga szerokości 12 m + linia zabudowy w odległości 5,75 m od drogi).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że z powyższej analizy nie wynika, żeby przedmiotowa inwestycja wprowadzała ograniczenie zagospodarowania działek o numerach: [...]-[...]. Wyjaśnił też, że na etapie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania będzie ustalany odrębnie. Na podstawie projektu budowlanego określony zostanie obszar oddziaływania, który nie musi być tożsamy z obszarem oddziaływania ustalonym w niniejszym postępowaniu. O tym, że budynek znajduje się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji można mówić wtedy, gdy w związku z realizacją inwestycji naruszone zostaną konkretne normy prawa np. przepisy techniczno-budowlane. Zgodnie z punktem 7. decyzji o warunkach zabudowy, projekt budowlany inwestycji powinien zapewnić zarówno w czasie budowy, jak i późniejszej eksploatacji, ochronę interesów osób trzecich. Zagadnienia takie jak efekt zacienienia, czas nasłonecznienia, zmiana cyrkulacji powietrza oraz uciążliwości hałasowe mogą być rozpatrywane dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przy czym nie wszystkie interesy podlegają ochronie, jako że chronione są wyłącznie interesy prawne, nie zaś faktyczne, których nie można wyprowadzić bezpośrednio z przepisów prawa materialnego.

Reasumując, organ pierwszej instancji uznał, że wnioski o wznowienie postępowania zostały złożone przez osoby niebędące stronami w rozumieniu

art. 28 k.p.a. Teren lokalizacji zabudowy wielorodzinnej nie przylega bowiem do działek o numerach: [...]-[...], lecz jest oddzielony pasem drogowym o szerokości 12 m. Przedmiotowa inwestycja nie należy do obiektów o szczególnej uciążliwości. Projektowana jest na działce o powierzchni 0,4085 ha, tym samym nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Obszar oddziaływania obiektu, na obecnym etapie postępowania, ogranicza się do działki nr [...].

Organ dodał, że posiadanie przymiotu strony jest przesłanką obiektywną, a nie uznaniową. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy został określony krąg stron w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 25 marca 2013 r. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wnioskodawcy nie wykazali swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i M. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, że są współwłaścicielami działek o numerach [...] i [...], zabudowanych domem jednorodzinnym, oddzielonych od działki, której dotyczy decyzja, jedynie osiedlową drogą o szerokości pasa drogowego 12 m. Kwestionowanej decyzji im nie doręczono, nie informowano ich o działaniach organu w tym postępowaniu oraz nie umożliwiono im wglądu do akt sprawy. O treści i wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 10 lutego 2014 r. Wskazali, że na działce nr [...] dopuszczono możliwość zabudowy wielorodzinnej (dwóch bloków mieszkalnych) o wysokości 17,5 m w sytuacji, gdy przedmiotowa działka jest z trzech stron otoczona wyłącznie zabudową jednorodzinną, ewentualnie bliźniaczą, o wysokości maksymalnej ok. 8 m. Organ dopuszcza zrealizowanie inwestycji dwóch bloków mieszkalnych o pięciu kondygnacjach w odległości zaledwie 4 m od granicy działki od strony północnej i wschodniej, za którą to granicą, przedzieloną jedynie osiedlową drogą, znajdują się działki zabudowane domami jednorodzinnymi. Powyższe oznacza, że planowana zabudowa w odległości poniżej 20 m od nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi może powodować dodatkowe uciążliwości dla ich użytkowników (efekt zacienienia, zmiana cyrkulacji powietrza, uciążliwości hałasowe, ograniczenie zagospodarowania działki), co uzasadniało uznanie właścicieli tych nieruchomości za strony postępowania administracyjnego. Dodali, że toku postępowania wniosek ich o uznanie za strony postępowania organ pierwszej instancji pozostawił bez rozpatrzenia. Pismo z dnia 11 lipca 2013 r. (które skierował do nich organ) nie może być uznane za stanowisko organu wyrażone w przewidzianej prawem formie, to jest spełniające wymogi z art. 123 i art. 124 k.p.a. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, a jej uzasadnienie lakoniczne, co uniemożliwia poznanie motywów jej podjęcia. Organ nie odniósł się do istotnej części uzasadnienia wniosku o wznowienie postępowania, natomiast przedstawił rozważania dotyczące postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, którego niniejsze postępowanie nie dotyczy. W ocenie skarżących powołanie się na okoliczność, że są właścicielami nieruchomości, na którą będzie oddziaływać zamierzona inwestycja, wywołując dla nich uciążliwe skutki, było wystarczające do uznania ich za stronę postępowania. Organ nie dokonał obiektywnej oceny, czy skarżący mają interes prawny, uznając, że nie wykazali oni interesu prawnego, przy czym uznanie takie nie nastąpiło we właściwej formie, a sprowadziło się do faktycznego pominięcia skarżących i ich praw w prowadzonym postępowaniu. Podstawę prawną do ustalenia kręgu podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. )

– dalej w skrócie jako "ustawa". Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że krąg stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi nie tylko inwestor, lecz także właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położnych w obszarze oddziaływania inwestycji, o ile będą w stanie wykazać swój interes prawny w postępowaniu. Organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek zweryfikowania faktycznego zakresu oddziaływania inwestycji (granic obszaru oddziaływania wskazanych przez inwestora we wniosku) w oparciu o materiał dowodowy i na tej podstawie dopiero ustalenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. O granicach obszaru oddziaływania będą decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, przy czym w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia chodzi o wykazanie możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Na problem ustalania stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy należy także patrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. W ocenie skarżących organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy oddziaływania zamierzonej inwestycji na ich działkę, pomijając zupełnie występującą na analizowanym terenie zabudowę jednorodzinną i prawa ich właścicieli, w tym skarżących. Skarżący dodali, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Normą taką jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 roku, poz. 121 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.c.", i na tę normę, uzasadniając istnienie interesu prawnego, skarżący się powołują.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 kwietnia 2014 r. wnieśli również I. i J. S. wskazując, że są współwłaścicielami działki o numerze [...], zabudowanej domem jednorodzinnym, oddzielonej od działki, której dotyczy kwestionowana decyzja, jedynie osiedlową drogą o szerokości pasa drogowego 12 m. Decyzji tej im nie doręczono, nie informowano ich o działaniach organu w tym postępowaniu oraz nie umożliwiono im wglądu do akt sprawy. O treści i wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 14 lutego 2014 r.

Decyzję organu I instancji zakwestionowali także L. i T. G. W odwołaniu wskazali, że są współwłaścicielami działki o numerze [...], oddzielonej od działki, której dotyczy decyzja, jedynie osiedlową drogą o szerokości pasa drogowego 12 m. Decyzji tej im nie doręczono, nie informowano ich o działaniach organu w tym postępowaniu oraz nie umożliwiono im wglądu do akt sprawy. O treści i wydaniu decyzji dowiedzieli się w dniu 14 lutego 2014 r.

Odwołania I. i J. S. oraz L. i T. G. co do wniosków i zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji organu I instancji są jednobrzmiące z odwołaniem B. i M. N.

Po rozpatrzeniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze

- decyzją z dnia 12 marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 i art. 28 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji podjął właściwe proceduralnie rozstrzygnięcie, odmawiając na mocy

art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że skarżący nie są stronami przedmiotowego postępowania, albowiem nie wykazali, na czym miałby polegać ich interes prawny w tym postępowaniu. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, należące do skarżących nieruchomości nie przylegają do terenu planowanej inwestycji. Odnosząc się do twierdzeń skarżących dotyczących ewentualnych uciążliwości związanych z zacienieniem ich budynków przez planowane budynki Kolegium stwierdziło, że należy uwzględnić nie tylko fakt, iż działki skarżących oddzielone są od działki, na której planowana jest inwestycja, drogą, ale także ustaloną linię zabudowy dla poszczególnych budynków skarżących, jak i linię zabudowy, w jakiej ma być posadowiona planowana inwestycja. Z analizy dokumentacji – zdaniem Kolegium, nie wynika aby planowana inwestycja wprowadzała ograniczenia zagospodarowania działek stanowiących własność skarżących. Wskazane przez skarżących zagrożenia (związane z ograniczeniem korzystania z własnej nieruchomości, które miałyby dotyczyć zacienienia, zmiany cyrkulacji powietrza, uciążliwości związanych z hałasem, ograniczeniem zagospodarowania działek), mogą być rozpatrywane dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Kolegium dodało, że zwykłe uciążliwości - związane z powstaniem nowego obiektu budowlanego, nie mogą same przez się przesądzać o nabyciu uprawnień do bycia stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniło też, że poza przedmiotem postępowania pozostają zarzuty mające na celu podważenie prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję B. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo przytoczyli poglądy sądów administracyjnych, zgodnie z którymi stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak również działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Skarżący podnieśli, że pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji nadmiernego hałasu, zacienieniu, zmianach w cyrkulacji powietrza, ograniczeniu możliwości zagospodarowania działek. Ocena prawna dopuszczalności wymienionych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania, w tym kodeksu cywilnego.

Skarżący wskazali, że dokumentacja niniejszej sprawy nie zawiera żadnej analizy dotyczącej wpływu oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących. Odnosi się ona tylko i wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na co wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium. W ocenie skarżących odległość między działką objętą inwestycją, a działką skarżących stanowi jedynie szerokość drogi, natomiast zasadniczy wpływ na analizę zacieniania działki skarżących ma odległość linii zabudowy budynku, który ma powstać, od granicy ich działki, czyli 17,75 m. Wpływ wybudowania dwóch budynków wielomieszkaniowych o wysokości przekraczającej 17 m na nieruchomość skarżących będzie się wyrażał zacienieniem samej działki a nawet budynku mieszkalnego, immisją dużego hałasu związanego z koniecznością przemieszczania się znacznej ilości samochodów i mieszkańców. Taka bliskość budynku od działki skarżących zmieni też cyrkulację powietrza oraz możliwość zagospodarowania działki – urządzenia ogrodu, miejsca wypoczynku i zabaw dla dzieci. Kwestia wspomnianego oddziaływania, poza podaniem błędnych odległości między działkami, nie była przedmiotem badania organu. Dokumentacja sprawy nie zawiera analizy inwestycji pod względem wprowadzenia ograniczeń zagospodarowania działek sąsiednich. W ocenie skarżących planowana inwestycja swoim wpływem w sposób rzeczywisty obejmie nieruchomości skarżących, zaś wpływ ten będzie związany z uciążliwością dla tych nieruchomości. Nie badając tych kwestii, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia, czy skarżący posiadają status strony w niniejszej sprawie, a tym samym czy są uprawnieni do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wydane orzeczenie narusza również art. 6 ust. 1

i art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ponieważ nie zagwarantowano skarżącym prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia ich sprawy oraz narusza prawo do poszanowania życia prywatnego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2015 r. wnieśli również B. i M. N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi powtórzyli argumentację zawartą w swoim odwołaniu oraz podnieśli analogiczne zarzuty, jak podniesione w opisanej wyżej skardze I. i J. S.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 272/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowił zarządzić połączenie sprawy ze skargi B. i M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2015 r., nr [...], ze sprawą ze skargi I. i J. S. na tę samą decyzję, która zarejestrowana została w tutejszym Sądzie pod sygnaturą akt II SA/Gd 271/15 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt

II SA/Gd 271/15.

Na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. skarżący M. N., popierając skargę i wnioski w niej zawarte, wniósł dodatkowo o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji zostało już wydane pozwolenie na budowę. W postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący również nie zostali uznani za stronę postępowania. Skarżący J. S. także podtrzymał skargę i poparł argumentację przedstawioną przez M. N. Wyjaśnił, że również on i jego żona nie zostali uznani za stronę w postepowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Skarżący zgodnie oświadczyli, że z tego co jest im wiadome, ul. J. jest ulicą gminną. Pełnomocnik uczestnika postępowania A. podzielił stanowisko organów obu instancji i stwierdził, że ustalenie warunków zabudowy nie powoduje naruszenia norm z zakresu dopuszczalnych poziomów hałasu, zacienienia oraz ewentualnej cyrkulacji powietrza, a zatem skargi powinny zostać oddalone. Dodał, że nie jest mu wiadome, jaki ma charakter ul. J.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie zaskarżona została decyzja, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na to, że składający wnioski o wznowienie postępowania (w tym skarżący) nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2013 roku.

Wnioski o wznowienie postepowania dotyczyły ostatecznej decyzji z dnia 11 października 2013 roku, którą Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie położonym w G. przy ul. J., działka nr [...], obręb [...] wraz z urządzeniami budowlanymi". Z ustaleń decyzji dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wynika m.in., że planowana zabudowa ma posiadać szerokość elewacji maksymalnie do 66 m, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma wynosić maksymalnie 17,5 m. Ponadto w decyzji wskazano, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (maksymalnie dwa zjazdy z ul. J.).

W niniejszej sprawie wnioski o wznowienie postępowania złożyli skarżący

- I. i J. S. oraz B. i M. N., a także L. i T. G. Wszyscy jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Domagając się wznowienia postępowania wnioskodawcy argumentowali, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta w przedmiocie warunków zabudowy nie brali udziału jako strony tegoż postępowania, mimo że ich nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2146/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1138088). W sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym - podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowienie następuje tylko na żądanie strony. Tylko bowiem podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2009 roku, sygn. akt

II OSK 51/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509705).

W niniejszej sprawie było bezsporne, że wnioskodawcy, tj. skarżący I. i J. S. oraz B. i M. N., a także L. i T. G., nie brali udziału w postępowaniu głównym (zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 11 października 2013 r.) i dlatego domagają się wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestią sporną było natomiast, czy przysługuje im interes prawny w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów obu instancji o nieprzyznaniu wnioskodawcom statusu stron postępowania jest błędne. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z punktu widzenia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stanąć na stanowisku, że są one niezgodne z prawem, albowiem materiał dowodowy sprawy dawał podstawy do przyznania wnioskodawcom statusu strony postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 października 2013 roku. Odmienne stanowisko organów stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że z chwilą wniesienia do organu wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na organie prowadzącym postępowanie ciąży - zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. - obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o jego wszczęciu. Ustalenie stron postępowania w tej sprawie następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Warunkiem uzyskania statusu strony jest zatem posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie, albo zgłoszenie żądania czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W każdej zatem sprawie organ ma obowiązek przeanalizować zebrany w sprawie materiał dowodowy i na jego podstawie ustalić krąg stron postępowania, których interesu prawnego ono dotyczy. Zaniechanie przez organ prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie zawiadomienia wszystkich stron o wszczętym postępowaniu i pozbawienie przez to strony bez jej winy udziału w postępowaniu stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - podstawę do żądania wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ustalone, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przysługuje inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym planowana jest inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tymże terenem. Powszechnie przyjmuje się także, iż w przypadku tego postępowania administracyjnego stronami toczącego się postępowania są: zainteresowany inwestor, właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, oraz inne podmioty, które - powołując się na konkretny przepis prawa - wykażą interes prawny do udziału w tym postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 października 1998 roku, sygn. akt II SA/Gd 1095/98, Baza Orzeczeń LEX nr 44159). Co za tym idzie, nie powinno budzić wątpliwości, że stroną postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niegraniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 135/11; z dnia 24 stycznia 2012 roku, sygn. akt

II OSK 2105/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl; z dnia 29 czerwca 2001 roku, sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 roku, sygn. akt OSK 394/04, LEX nr 160631). W orzecznictwie wskazuje się również, że właściciele nieruchomości niepozostających w bezpośredniej styczności z terenem planowanej inwestycji mogą być stroną takiego postępowania po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek, oparty na przepisach prawa materialnego. Przykładowo w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 68/08 (Baza Orzeczeń LEX nr 493251), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 115/07 (Baza Orzeczeń LEX nr 35532), Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Bk 901/05 (Baza Orzeczeń LEX nr 173675) przyjęto, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być - w zależności od okoliczności sprawy - także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji, o ile zamierzona inwestycja wywołuje dla nich uciążliwe skutki.

W każdej zatem sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony, innych - poza inwestorem - osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Przy czym należy podkreślić, że przymiotu strony w tym postepowaniu nie określa się poprzez odniesienie do obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazywany przez skarżących art. 140 k.c.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Z art. 2 pkt 1 ustawy wynika zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o ładzie przestrzennym - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Przepis art. 140 k.c. stanowi natomiast, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Należy dodać, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku polegającego na istnieniu co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu

(vide art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z określonej w cytowanym przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej. Nie może zatem mieć decydującego znaczenia dla rozumienia pojęcia działki sąsiedniej okoliczność, czy graniczy ona z nieruchomością objętą inwestycją bezpośrednio, czy też przez drogę. Działka drogowa nie może bowiem stanowić odniesienia dla ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odniesieniem tym są jedynie działki zabudowane.

Należy dodać, że zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Wynikająca

z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, w sąsiedztwie nieruchomości, rozumianym jako najbliższa okolica nieruchomości, w rzeczywistości wywiera skutek w postaci ochrony interesów właścicieli nieruchomości w zakresie tożsamości funkcji nieruchomości położonych w pobliżu. Dlatego też w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odmienność funkcji położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, wskazywać może (tak jak w tej sprawie) na kolizję interesów właścicieli nieruchomości, zarówno bezpośrednio graniczących z tą nieruchomością, jak i położnych w pewnej odległości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 447/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Interesu prawnego skarżących (wnioskodawców) w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy zatem dopatrywać się w opisanych powyżej normach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określających zasady kształtowania ładu przestrzennego z wykorzystaniem elementów zasady dobrego sąsiedztwa oraz w normach prawa cywilnego, dotyczących prawa własności i granic korzystania z tego prawa.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że nieruchomości stanowiące własność wszystkich wnioskodawców są oddzielone od nieruchomości objętej inwestycją (działka nr [...]) jedynie drogą, tj. działką nr [...]. Znajdują się one po drugiej stronie ulicy J. (droga gminna – vide uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2013 r.), przy której położona jest działka nr [...]. Z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2013 roku oraz ustaleń organów poczynionych w tej sprawie wynika przy tym, że na wysokości działek wnioskodawców linia zabudowy na działce nr [...] została ustalona w odległości 5,75 m od drogi.

W ocenie Sądu charakter planowanej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) oraz postępowania, którego dotyczy zaskarżona decyzja, przemawiają za tym aby uznać nieruchomości stanowiące własność wnioskodawców za nieruchomości sąsiadujące z działką nr [...], na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, które znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika bowiem, że działki skarżących (tak jak i pozostałych wnioskodawców), dostępne z tej samej drogi, co działka objęta inwestycją, i znajdujące się naprzeciwko tej działki, powinny być w istocie traktowane jako działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr [...] i objęte oddziaływaniem inwestycji na niej realizowanej, mimo że nie graniczą one bezpośrednio z tą działką.

Za taką oceną tego stanu faktycznego przemawia także to, że w postępowaniu zmierzającym do wydania warunków zabudowy problem stron trzeba analizować także przez pryzmat art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w ramach tego postępowania każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Oznacza to, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy przewiduje, że organ administracyjny ma obowiązek w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie przywoływany powyżej art. 140 k.c. który – poza tym, że daje właścicielowi pewne uprawnienia, także ogranicza treść przysługującego mu prawa własności, w szczególności zobowiązując właściciela, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, do korzystania, z wyłączeniem innych osób, z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Prawo zabudowy, niezależnie od tego, czy traktowane jako oczywisty element prawa własności nieruchomości, czy też uprawnienie wynikające z publicznoprawnych aktów zgody organów administracji publicznej, podlega ocenie jego zgodności z przepisami prawa, w tym w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też – zdaniem Sądu - należy przyjąć, że charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji (dwa budynki mieszkalne wielorodzinne o szerokości elewacji do 66 m i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 17,5 m, zbliżone znacznie do granicy działki od strony ul. J. – vide art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) uzasadniają przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się w obszarze oddziaływania, do których należą nieruchomości skarżących (wnioskodawców). Sam fakt, że taka możliwość istnieje – chociażby w związku ze zwiększonym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, czy też potencjalnymi ograniczeniami w dopływie światła dziennego - uzasadnia uznanie statusu właścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania.

Należy dodać, że analizując kwestię statusu skarżących (podobnie jak pozostałych wnioskodawców) jako stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2013 r., organy ograniczyły się w istocie jedynie do zbadania parametru odległości planowanego zamierzenia inwestycyjnego od faktycznie istniejącej zabudowy działek stanowiących własność wnioskodawców. Nie poddały tym samym rozważeniu jakichkolwiek innych możliwych oddziaływań przedmiotowej inwestycji na te działki i sposób wykonywania przysługującego w stosunku do nich prawa własności. Potrzeba przeprowadzenia takiej pogłębionej analizy legitymacji procesowej wnioskodawców uzasadniona była na gruncie niniejszej sprawy tym bardziej, że podmiotom tym przysługuje prawo własności działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji. W szczególności charakter planowanej w niniejszej sprawie inwestycji tj. budowa do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości znacznie przekraczającej wysokość zabudowy występującej na nieruchomościach skarżących oraz w znacznym przybliżeniu do tej zabudowy, którego dotyczyła wydana w sprawie ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagała szczegółowego zbadania możliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Nie przesądza to jednocześnie tego, że negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących rzeczywiście wystąpi. Przesłanki uznania za stronę postępowania zgodnie

z art. 28 k.p.a. nie stanowi jednak wykazanie naruszenia interesu prawnego danego podmiotu. Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo, jednakże nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu. Prawo do ochrony swego interesu prawnego polega bowiem na możliwości uczestniczenia w postępowaniu i możliwości weryfikowania rozstrzygnięć, wyrażania stanowiska, zgłaszania uwag i wniosków. Poszanowanie interesów właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu planowanej inwestycji, poprzez zapewnienie im możliwości obrony swoich praw w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy nieruchomości mogących na nie oddziaływać, jest bowiem elementem stosunków sąsiedzkich. Stosunki te reguluje z kolei przepis art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych i dalsze przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, do których bezpośrednio nawiązuje publicznoprawna norma

art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, przyznająca prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2014 roku, sygn. akt II SA/Gd 247/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Przepis art. 144 k.c. stanowi podstawę ochrony uprawnień właściciela nieruchomości przed wpływem niekorzystnych czynników z innych nieruchomości i może stanowić materialnoprawną podstawę interesu, o którym jest mowa w art. 28 k.p.a.

Pozbawiając wnioskodawców - będących właścicielami nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji - prawa udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 11 października 2013 r. organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w szczególności w art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a. oraz materialnego w postaci art. 1 ust. 2 pkt 7

i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 140 i art. 144 k.c. w związku z art. 28 k.p.a., jak również przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji RP wprowadzających konstytucyjną ochronę prawa własności. Przepis art. 21 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy ochrony przez Państwo prawa własności. Rozwinięcie treści prawa do własności znajduje się

w art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1); własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2);własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Ustawą ograniczającą, w dozwolonym zakresie, chronione konstytucyjnie prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy przy tym zaznaczyć, że z przepisów tej ustawy nie wynika aby prawo do swobodnej zabudowy nieruchomości (element prawa własności nieruchomości) miało prymat nad prawem do swobodnego korzystania z nieruchomości sąsiadujących z planowaną zabudową (także element prawa własności). Organ orzekający w sprawie warunków zabudowy musi mieć na uwadze, że zgodnie z przywoływanym już wyżej art. 6 ust. 2 ustawy, poszanowania wymagają zarówno konstytucyjne prawa inwestora, jak również właścicieli sąsiednich nieruchomości, o ile planowana zabudowa może (potencjalnie) ingerować w ich prawa. W sytuacji gdy wnioskodawcy wyraźnie wskazywali na różne uciążliwości, jakie w ich ocenie planowana inwestycja spowoduje dla ich działek, a co za tym idzie, jak wpłynie na ich prawo własności, organy winny okoliczności te wnikliwie zbadać i przeanalizować. Organy rozpatrujące przedmiotową sprawę bezpodstawnie zatem skoncentrowały się jedynie na decydującej – w ich ocenie – okoliczności odległości pomiędzy faktyczną zabudową nieruchomości skarżących, a planowaną zabudową na działce nr [...], przy czym okoliczność ta miała stanowić podstawę do wykazania, że nie będzie dochodzić do oddziaływania inwestycji na nieruchomości skarżących polegającego na wprowadzeniu ograniczenia zagospodarowania tych nieruchomości. Organy błędnie przyjęły bowiem, że o tym, że dana nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji można mówić jedynie wtedy, gdy w związku z realizacją inwestycji naruszone zostaną konkretne normy prawa, np. przepisy techniczno-budowlane. Również niezaliczenie planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie mogło przesądzać o odmowie przyznania skarżącym statusu stron postępowania.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie organy błędnie przyjęły, że w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 11 października 2013 r. nie powinni wziąć udziału jako strony postępowania wnioskodawcy, tj. skarżący – B. i M. N. oraz I. i J. S., a także L. i T. G. W ocenie Sądu byli oni bowiem stronami postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, w sprawie zakończonej jej wydaniem zaistniała zatem przesłanka wznowieniowa, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy obu instancji nieuznając wnioskodawców za strony postępowania naruszyły omówione powyżej przepisy prawa w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Należy w tym miejscu wyjaśnić skarżącym, że dopiero w przypadku stwierdzenia, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (przyczyna wznowienia) rzeczywiście zaistniała i doszło do pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, rzeczą organu jest ponowienie czynności postępowania, w tym czynności dowodowych z udziałem pominiętej strony, a następnie, po rozpoznaniu podnoszonych przez tę stronę zarzutów i wniosków, dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II OSK 528/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie organy uznały, że przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, nie rozpatrywały zatem ponownie sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w szczególności nie badały z udziałem pominiętych stron postępowania, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Co za tym idzie Sąd w tej kwestii również nie mógł się wypowiedzieć. Sąd administracyjny jest bowiem w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracyjnego. W swoim orzeczeniu sąd zawiera ocenę prawną kontrolowanego aktu oraz wytyczne co do stosowania prawa w danej sprawie indywidualnej lub też stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego się kończy, a sprawa powraca do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest bowiem jedynie ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zadanie to sprowadza się do ustalenia, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r., sygn. FSK 2282/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173165; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2005 r., sygn. FSK 2161/04, Baza Orzeczeń LEX nr 173175; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. GSK 589/04, ONSAiwsa 2004, nr 3, poz. 56). Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł zatem jedynie zbadać prawne przesłanki wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), nie był natomiast uprawniony - wbrew oczekiwaniu skarżących - do zbadania legalności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2013 roku o warunkach zabudowy.

Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202 § 2 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów prawa, winien dokonać jej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem okoliczności, że wnioskodawcy jako strony postępowania nie brali bez swojej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 11 października 2013 roku o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], co powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania wznowieniowego z ich udziałem.