Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 831/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 , art. 3a, art. 4, art. 7 ust. 2 pkt 1 i pkt 7, art. 25
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 3a, art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 185, art. 203 pkt 1, art. 209, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "L." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 398/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego Dziennika "L." na bezczynność Z. w N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2) zasądza od Z. w N. na rzecz P. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 398/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę redaktora naczelnego dziennika "L" P. G. na bezczynność Z. w N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 8 września 2014 r. (data wpływu 12 września 2014 r.) K. M., wskazując na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm.) zwrócił się do Z. w N. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do P. poprzez wskazanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz kwoty, którą zobowiązany był pokryć każdy z uczestników.

W razie negatywnego stanowiska organu, wnioskujący, powołując się na pełnomocnictwo redaktora naczelnego dziennika "L", zwrócił się z prośbą o "złożenie" odmowy w terminie 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy prawo prasowe. Wniosek został sporządzony na papierze oznakowanym jak druk firmowy: nazwą i logo Dziennika "L".

W odpowiedzi na powyższe przewodniczący Z. w N. S. S. pismem z dnia 12 września 2014 r. wystąpił do Redakcji Dziennika "L" z prośbą o informację, czy wnioskujący K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "L" albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji - wraz z nadesłaniem stosownego upoważnienia.

Pismem z dnia 9 października 2014 r. redaktor naczelny dziennika "L" P. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Z. w N. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2014 r. Skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. P. jest podmiotem wykonującym z mocy ustawy zadania publiczne, realizuje także zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, stąd też jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej w skrócie u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Z. w N. podał, że K. M., podający się za dziennikarza dziennika "L", jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 prawo prasowe. W związku z powyższym, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy prawo prasowe zwrócono się do ww. o nadesłanie stosownego upoważnienia od redaktora naczelnego pisma, jednak nie zostało ono nadesłane.

Organ administracji podniósł, że na gruncie ustawy prawo prasowe pojęcie bezczynności nie istnieje, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopuszczalna jest wyłącznie w przypadku określonym w art. 4 ust. 4 tej ustawy. Droga sądowa "otwiera się" po uprzednim żądaniu redaktora naczelnego do sporządzenia odmowy na piśmie, zgodnie z art. 4 ust. 3 prawa prasowego. Skoro w niniejszej sprawie takiego żądania nie było, skarga winna ulec odrzuceniu. Nadto wnioskodawca - jako podmiot profesjonalnie pozyskujący informację - jasno sprecyzował podstawę prawną żądania jako art. 11 ust. 1 prawa prasowego. Gdyby wnioskodawca domagał się dostępu do informacji publicznej, złożyłby wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ dodał, że do momentu potwierdzenia przez dziennik "L", informacji, że K. M. jest uprawniony do pozyskiwania informacji, nie było podstaw do jej udostępnienia. Powyższego nie zmieniałoby także zastosowanie art. 3a prawa prasowego.

Autor pisma z dnia 8 września 2014 r. nie występował we własnym imieniu, a powoływał się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "L.". Gdyby autor wniosku nie podał podstawy prawnej oraz informacji, że jest dziennikarzem, jego wniosek byłby rozpoznany w trybie dostępu do informacji publicznej. Użycie papieru z logo dziennika "L." nie może przesądzić o upoważnieniu do działania w imieniu dziennika "L.", dlatego koniecznym było przedstawienie przez występującego z wnioskiem stosowanego upoważnienia.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SAB/Kr 398/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę redaktora naczelnego dziennika "L." P. G. na bezczynność Z. w N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego zapadł m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 391/14 i WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 392/14 Sąd I instancji podziela poglądy zaprezentowane w ww. wyrokach i przyjmuje je jako własne.

WSA w Krakowie przesądził, że P. jest organizacją wykonującą zadania publiczne i jako taki należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionego w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznał również, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczyły publicznego zakresu działalności P. Ustawą z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie temu bowiem podmiotowi powierzono zadanie organizacji szkoleń i przeprowadzenia egzaminów uprawniających do wykonywania polowań (art. 42 ust. 6, 7, 9), a zadanie to realizuje publiczne cele ustawy.

Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 prawo do informacji publicznej co do zasady przysługuje "każdemu". W rozpoznawanej sprawie "każdym" był K. M. i faktu tego nie zmienia to, że wniosek został sporządzony na firmowym papierze z nadrukiem "L.". Sam wniosek został złożony przez K. M. we własnym imieniu. Na pełnomocnictwo udzielone przez redaktora naczelnego K. M. powołał się jedynie w zakresie żądania sporządzenia ewentualnej odmowy na piśmie w trybie art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Tak więc jedyną osobą legitymującą się interesem prawnym w zwalczaniu bezczynności w załatwieniu wniosku jest jego autor K. M., a nie redaktor naczelny, który może być co najwyżej zainteresowanym faktycznie. Interes faktyczny jednak nie uprawnia do poddania sądowej kontroli działania lub zaniechania organu.

Źródła interesu prawnego P. G. nie można w ocenie Sądu I instancji poszukiwać w innych przepisach ustawy Prawo prasowe, skoro on sam określił przedmiot skargi jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i dla załatwienia wniosku K. M. jako właściwy wskazał tryb przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 4 Prawa prasowego, w ramach którego przewidziano specyficzne uprawnienie dla redaktora naczelnego, dotyczy, w ocenie WSA w Krakowie, odrębnej instytucji prawnej. Zgodnie z nim przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni. Odmowę lub niezachowanie wymogów określonych ustawą, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji w cytowanym przepisie chodzi o więc o inny, niż w rozpatrywanej sprawie, tryb i przedmiot procedowania.

WSA w Krakowie dodał, że Ustawa Prawo prasowe posługuje się zbiorczym określeniem "prasy". "Prasą" jest zatem zarówno dziennikarz K. M., jak i redaktor naczelny P. G., ale ta okoliczność nie ma wpływu, zdaniem WSA w Krakowie, na status P. G. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sama "przynależność do prasy" i pełniona funkcja nie wyposażają P. G. w interes prawny w zaskarżeniu bezczynności w sprawie inicjowanej wnioskiem innego przedstawiciela tejże "prasy".

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący P. G., wnosząc na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm art. 203 i art. 205 p.p.s.a., w tym:

1) kosztów wynagrodzenia rady prawnego sporządzającego skargę kasacyjną, na podstawie § 14 ust. 2 Rozporządzenia MS z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych;

2) opłaty skarbowej 17 zł od pełnomocnictwa radcy prawnego sporządzającego skargę;

3) kosztów sporządzenia uzasadnienia wyroku WSA w kwocie 100 zł.;

4) opłaty skarbowej 17 zł od pełnomocnictwa dodatkowego pełnomocnika skarżącego,

5) kosztów dojazdu samochodem pełnomocnika skarżącego na rozprawę.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Z. w N. w udzieleniu prasie informacji publicznej ze względu na odmówienie legitymacji skargowej redaktorowi naczelnemu podczas gdy posiadał on legitymację do złożenia skargi na bezczynność organu wobec wniosku dziennikarza tej redakcji oraz

II. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r., Nr 5 poz. 24 ze zm. - dalej "u.p.p."), poprzez przyjęcie, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie stanowi "prasy" w rozumieniu obejmowania również zespołów ludzkich z redaktorem naczelnym jako osobą posiadająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że z przepisu nie można wywodzić, że osoba zgłaszająca żądanie, która powołuje się na działanie "z upoważnienia" innego podmiotu (osoby fizycznej czy osoby prawnej) nie musi istnienia tego upoważnienia wykazać;

3. błędną wykładnię art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą organu w niniejszym postępowaniu;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5) u.p.p., dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wniosek dziennikarza posiadał logo i nagłówek dziennika "L.", ze wszystkimi danymi teleadresowymi, a wnioskodawca wskazał, że jest dziennikarzem tego dziennika i jako jego podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.p.p. Dodatkowo wskazał, że ma pełnomocnictwo redaktora naczelnego do wystąpienia wobec organu. Zatem nie było żadnych podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K. M. występował w imieniu własnym, jako dziennikarz, a nie członek zespołu kierowanego przez redaktora naczelnego. Skarżący kasacyjnie podniósł, że podobnych wątpliwości nie miały inne sądy administracyjne w Polsce, które rozpatrywały już identyczne skargi o bezczynność zarządów okręgowych P. w innych jego okręgach, wobec wniosków K. M., kierowanych przez niego do wszystkich 49 okręgów P., powołując wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 158/14 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 253/14.

W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie zauważył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych jakie winien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Także cel u.d.i.p. oraz regulacja zawarta w jej art. 10 ust. 2 przewidująca że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia wywód, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu braku formalnego nie będzie stanowił brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 125/14).

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że gdyby hipotetycznie przyjąć, że wniosek o udzielenie informacji publicznej prasie z dnia 8 września 2014 r. składał dziennikarz w imieniu własnym, to jego wniosek powinien był być również rozpatrzony na podstawie tej samej ustawy o informacji publicznej. Organ wobec takiego wniosku również nie podjął żadnych działań, o których mówią art. art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p. (np. nie sporządził odmowy, jeżeli uznał, że K. M. nie składał wniosku w

imieniu dziennika "L.").

W ocenie skarżącego kasacyjnie kluczowym dla oceny działania organu i jego wątpliwości co do tego, czy K. M. występował w imieniu własnym, czy jako dziennikarz dziennika "L.", było złożenie przez redaktora naczelnego dziennika "L." skargi do WSA. Od tego momentu dla organu powinno być jednoznacznym, że wniosek o informację z dnia 8 września 2014 r. składał dziennikarz i wniosek ten powinien być rozpatrzony w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że w świetle zapisów ustawy Prawo prasowe, w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz dołączonego do skargi wypisu z rejestru dzienników i czasopism prowadzonego przez Sąd Okręgowy w Gdańsku, nr Rej. Prasy [...] nie może budzić wątpliwości legitymacja redaktora naczelnego dziennika "L" P. G., jako kierującego redakcją, skoro o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się bowiem w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Potwierdzenie statusu tej osoby przez redaktora naczelnego dziennika jest niejako potwierdzeniem dokonanych czynności, co sprawia, że w tym przypadku mamy do czynienia z prasą w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, a redaktor naczelny ma legitymację czynną do złożenia skargi (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 100/14, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 440/14).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. w N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Organ wskazał, że podjął czynności zmierzające do ustalenia czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu ustawy Prawo prasowe.

Ponadto w piśmie z dnia 5 stycznia 2016 r., zawierającym zgłoszenie r. pr. G. S. jako pełnomocnika w sprawie, organ wskazał, że skarżący jest członkiem P., wobec czego w sprawie zastosowanie powinny mieć odpowiednie przepisy wewnątrzorganizacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Z przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego wynika, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy redaktor naczelny dziennika "L" P. G. miał interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Z. w N. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. skargę może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. W przypadku skargi na bezczynność oznacza to, że może ją wnieść osoba, która ma legitymację do domagania się od organu wydania określonego aktu lub dokonania czynności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe jest zasadny. W świetle zapisów tej ustawy, a w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism nie budzi wątpliwości – wbrew ocenie WSA w Krakowie - że w niniejszej sprawie redaktor naczelny dziennika "L." P. G., jako kierujący redakcją, posiadał legitymację czynną w zaskarżeniu bezczynności Z. w N. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r. Zauważyć należy, że w piśmie z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika powołując się na działanie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika "L." P. G. Zarówno dziennikarz jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika mieszczą się w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy.

Należy następnie wskazać, że domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że K. M. nie działał w imieniu własnym, ale na rzecz dziennika L. Powyższe wynika wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., jak i z treści skargi wniesionej do WSA w Krakowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego redaktor naczelny reprezentuje prasę rozumianą jako zespół i posiada interes prawny w sprawach dotyczących jego czasopisma, jako osoba kierująca - na mocy art. 25 ust. 1 Prawa Prasowego - jego redakcją.

W tym miejscu należy przytoczyć przepis art. 3a Prawa prasowego, zgodnie z którym w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Oznacza to, że udostępnienie prasie informacji – która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy – odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Dziennikarz traktowany jest tak samo jak każdy inny obywatel składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku.

Zatem w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru adresata wniosku.

W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela, i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż zgodnie z art 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13, orzeczenie publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzić należy, że Z. w N. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i co za tym idzie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i to niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy też od prasy.

Należy zauważyć, że we wniosku z dnia 8 września 2014 r. zwrócono się o udzielenie informacji, która miała charakter informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem informacji z zakresu przedmiotu działalności zobowiązanego organu w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy powinno podlegać rozpatrzeniu przez Zarząd w trybie przewidzianym w u.d.i.p. – niezależnie od podstawy prawnej żądania udzielenia informacji wskazanej we wniosku.

Podkreślić należy, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 76/13 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brakiem formalnym nie będzie także brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), powoływanej dalej jako k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jak wskazano wyżej dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego od wnioskodawcy albo w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek.

Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo). Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza że k.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 - dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K. M. jako dziennikarza dziennika "L.", pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie – wbrew stanowisku wynikającemu z postawy Z. w N. – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot.

W konsekwencji stwierdzić należy, że zasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p. przez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą organu w niniejszym postępowaniu, jak i zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Z. w N. zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p.

Załatwienie sprawy przez organ wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiałoby zastosowanie jednej ze wskazanych w przepisach u.d.i.p. form załatwienia sprawy.

Wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego dziennika L. byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez Z. w N. okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p), a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie. Natomiast jedyną reakcją tego podmiotu na wniosek złożony przez dziennikarza dziennika L. K. M. było wystosowanie do redaktora naczelnego dziennika L. pisma z dnia 12 września 2014 r., w którym wezwano redaktora naczelnego dziennika L. do nadesłania kserokopii legitymacji dziennikarskiej K. M. i upoważniania do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania, jak i skutków prawnych niedopełnienia powyższego obowiązku. Podkreślić należy również, że Przewodniczący Z. w N. w żaden sposób nie uzasadnił konieczności nadesłania upoważnienia udzielonego K. M. Pismo z dnia 12 września 2014 r. nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia Z. w N. był zobowiązany na gruncie regulacji u.d.i.p.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zatem zasadność skargi redaktora naczelnego dziennika "L." P. G. na bezczynność Z. w N. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w świetle poczynionych wyżej uwag.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).

-----------------------

2

13