Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 2987/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 22 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie : SWSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, As. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Protokolant Anna Kuklińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2004 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 roku Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego z częścią gospodarczą 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K. kwotę 10 (dziesięciu) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 1999 roku Nr [...] ([...]) Burmistrz Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę budynku garażowego z częścią gospodarczą oraz urządzeniami towarzyszącymi w postaci osadnika ścieków (szambo) na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 04 listopada 1999 roku.

Pismem z dnia 11 listopada 1999 roku właścicielka działki sąsiedniej K. O. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o dokonanie kontroli prowadzonej przez M. K. inwestycji, albowiem w jej ocenie jest ona prowadzona bez pozwolenia na budowę.

W dniu [...] grudnia 1999 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał kontroli budowy prowadzonej przez M. K. W wyniku tej kontroli ustalono, że budynek garażowy z częścią gospodarczą wykonany został w stanie surowym, z dachem dwuspadowym, bez przykrycia. Ustalono też, że budynek usytuowany jest przy granicy działki. W Protokole kontroli zawarty został zapis, że roboty budowlane przy obiekcie rozpoczęto w sierpniu 1999 roku.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał M. K. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego ze względu na prowadzenie budowy niezgodnie z zatwierdzonym projektem technicznym i pozwoleniem na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że samowolnie zmieniono wymiary budynku, jego układ funkcjonalny oraz rodzaj dachu z jednospadowego na dwuspadowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2000 roku Nr [...] Burmistrz Gminy [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] października 1999 roku Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla M. K.. Jako podstawę prawną uchylenia powołał art.163 kpa.

Decyzją z dnia [...] marca 2000 roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał M. K. rozbiórkę całego obiektu budowlanego tj. garażu z częścią gospodarczą. Jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 51 ust.1 i art.52 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że:

a) budynek wybudowany został niezgodnie z pozwoleniem na budowę gdyż zmieniono wymiary budynku oraz jego układ funkcjonalny, a same roboty rozpoczęto bez zgłoszenia rozpoczęcia, bez dziennika budowy i bez kierownika budowy,

b) budynek usytuowany został samowolnie czego dowodem jest mapa geodezyjna, która sporządzona została w dniu [...] października 1999 roku na której to mapie budynek garażowo gospodarczy zaznaczony został jako istniejący.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. K. podnosząc zarzut, iż powstałe błędy wyniknęły z powodu jej nieznajomości prawa budowlanego. Podniosła również, że wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o pozwolenie na rozbiórkę dachu i zbudowanie go zgodnie z projektem budowy.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 roku Nr [...] ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt1 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.) to organ nadzoru budowlanego musi wykazać na czym polega brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem to winien określić czynności jakie inwestor powinien wykonać w tym celu. Jeśli brak jest takiej możliwości to dopiero wówczas można wydać decyzję nakazująca rozbiórkę.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył L. O. ponosząc zarzut rażącego lekceważenia i naruszenia przepisów kpa i wniósł o jej zmianę z uwzględnieniem obowiązującego prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2001 roku Nr [...] ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.38 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U Nr 74 poz.368 ze zm.) oraz na podstawie art.138§1 kpa i art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia [...] marca 2001 roku Nr [...] ([...]) i nakazał M. K. dokonanie rozbiórki całego obiektu – budynku garażowego wraz z częścią gospodarczą.

W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że garaż wybudowany został bez pozwolenia na budowę, gdyż roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem takiego pozwolenia. To z kolei powoduje, bezwzględny obowiązek orzeczenia jego rozbiórki wynikający z art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.).

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M. K. podnosząc zarzut naruszenia art.38 ust.2 Ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U Nr 74 poz.368 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, iż organ drugiej instancji może w ramach autokontroli przewidzianej powyższym przepisem wykroczyć w procesie orzekania ponad uprawnienia Sądu określone w art.22 ust.1 Ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U Nr 74 poz.368 ze zm.) tj. orzec odmiennie co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów przytoczonych przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przychylając się do skargi L. O. na własną decyzję z dnia [...] marca 2001 roku Nr [...] ([...]) przekroczył uprawnienia wynikające z art. 38 ust.2 Ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sadzie Administracyjnym (Dz. U Nr 74 poz.368 ze zm.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organy administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust.2 wyżej wymienionej ustawy nie są ograniczone do rodzaju rozstrzygnięć wydawanych przez sądy administracyjne. W wyroku z dnia 11 lipca 2000 roku, sygn. akt V SA 2361/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "dokonując kontroli administracyjnej w trybie art. 38 ust.2 ustawy o NSA organ administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że zakres możliwości skorzystania przez organ administracji publicznej z uprawnień przewidzianych w art.38 ust.2 ustawy z 1995 roku o NSA nie zależy od tego, jakie zarzuty sformułuje w skardze skarżący. Wprawdzie art.38 ust. 2 cytowanej ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, lecz należy przyjąć, że uwzględnienie skargi w całości następuje wskutek:

• uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności do zakresu zaskarżenia) i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy,

• uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenia o istocie sprawy,

• uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji".

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił własną zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję z dnia [...] maja 2001 roku i nakazał M. K. rozbiórkę budynku garażowego z częścią gospodarczą. Uchylając własną decyzję z dnia [...] maja 2001 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powrócił do stanu rozpoznawania odwołania M. K. od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2003 roku. Zgodnie z treścią art.138§1 pkt.2 kpa aby zmienić decyzję organu I instancji powinien on wcześniej ją uchylić i dopiero wówczas orzec co do istoty sprawy. Tymczasem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bez uchylania decyzji organu I instancji zmienił ją nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o inną podstawę prawną. Jest to naruszenie art.138§1 pkt.2 kpa, które samo w sobie nie było jednak na tyle istotne, by mogło być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podstawą uchylenia przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia było zastosowanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w jednym postępowaniu dwóch różnych trybów orzeczenia nakazu rozbiórki przewidzianych ustawą z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.). W sprawie budowy prowadzonej przez M. K. postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 51 Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.) z powodu stwierdzenia odstępstw przy realizacji budowy od zatwierdzonego projektu budowlanego. W trybie tego artykułu nakazano M. K. dokonanie rozbiórki realizowanego przez nią obiektu. Przychylając się do skargi L. O. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również nakazał M. K. dokonanie rozbiórki, jednakże powołał się przy tym na art.48 ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.).

Łączenie dwóch odmiennych trybów w jednym postępowaniu zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne. W wyroku z dnia 19 stycznia 1998 roku, sygn. akt IV SA 523/96 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że " .... Stan faktyczny przewidziany w art.48 Prawa budowlanego stanowi samodzielną przesłankę prawną do działania organów administracji stosowana do wykonanych już obiektów budowlanych odmienną od dyspozycji zawartej w art.51 ust.1 pkt.2 tego Prawa, która stanowiła podstawę prawną do nałożenia na inwestora dokonania określonych czynności jako warunku uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Odrębność stanów faktycznych określonych w powołanych wyżej przepisach wyłącza możliwość orzeczenia przez organ odwoławczy o nakazie rozbiórki wykonanego już obiektu budowlanego w sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności pozwalających na wznowienie wykonywanych robót". Ten pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego ma odpowiednie zastosowanie również w realiach niniejszej sprawy. Nie można w jednym postępowaniu orzekać nakazu rozbiórki obiektu budowlanego najpierw w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt.1 Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.), a następnie w postępowaniu odwoławczym orzec nakaz rozbiórki w oparciu o przepis art.48 Ustawy z dnia 07 lipca 19994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.). Wprawdzie z praktycznego punktu widzenia nakaz rozbiórki na podstawie wyżej wymienionych przepisów niczym się nie różni, to jednak rozpatrując zagadnienie pod względem prawnym, stwierdzić należy, że przepisy te dotyczą dwóch różnych instytucji prawnych. Inny jest cel rozbiórki orzeczonej na podstawie art.48 wyżej wymienionej ustawy, a inny rozbiórki orzeczonej na podstawie art.51 ust. 1 pkt.1 tejże ustawy. Rozbiórka nakazana w oparciu o przepis art. 48 ma na celu eliminację obiektu budowlanego zrealizowanego bez pozwolenia na budowę natomiast rozbiórka nakazana w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt.1 ma na celu przywrócenie obiektu realizowanego w oparciu o istniejące pozwolenie na budowę do stanu zgodnego z projektem budowlanym wynikającym z tego pozwolenia.

Inne są też skutki niewykonania nałożonego przez organ administracji tego obowiązku. W wyroku z dnia 13 września 1999 roku, sygn. Akt IV SA 1663/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " przez "przymusową rozbiórkę budynku lub jego części należy niewątpliwie rozumieć obowiązek orzeczony w decyzji wydanej na podstawie art. 48 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Jeżeli natomiast w decyzji wydanej na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 tej ustawy jako obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nakazano rozbiórkę części obiektu budowlanego, to obowiązku tego nie można rozumieć jako "przymusowej rozbiórki" o jakiej mowa w art.121§5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien określić czy ma zamiar kontynuować wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art.51 ust.1 pkt.1 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.) czy też zamierza prowadzić postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Jeżeli w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dojdzie do wniosku, że zachodzą przesłanki do prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej to wówczas winien umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte w trybie art. art.51 ust.1 pkt.1 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U Nr 89 poz.414 ze zm.) i z urzędu wszcząć nowe postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Orzekanie bowiem w jednej sprawie na podstawie obydwu tych przepisów jest nieprawidłowe.

Z powyższych względów na podstawie art. 145§1 pkt.c , art.152, art.200 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.