Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1800/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 426/14 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 426/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Wójt Gminy R. ustalił na wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację ekologicznej elektrowni słonecznej polegającej na montażu konstrukcji aluminiowych niezwiązanych trwale z gruntem, z bateriami słonecznymi do produkcji energii elektrycznej, o całkowitej powierzchni do 5 ha, na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...].

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2013 r. [...] z siedzibą w N. (zwana dalej także: "Spółką") wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 28 k.p.a. Uzasadniając swój interes prawny wnioskodawca wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została na wniosek A. sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem był i jest B. Następnie, w dniu 10 września 2012 r. B. zawarła z wnioskującą Spółką warunkową umowę sprzedaży udziałów w kapitale zakładowym A. sp. z o.o. Na podstawie powyższej umowy [...] miała nabyć 100% udziałów A. sp. z o.o. w celu realizowania projektów solarnych. Tytułem zabezpieczenia zapłaty ceny sprzedaży udziałów D. S.A. udzielił zabezpieczenia w postaci poręczenia. Po podpisaniu wskazanej umowy, B. przekazała [...] dokumentację dotyczącą projektu budowy farmy fotowoltaicznej, której analiza – zdaniem Spółki – wykazała kwalifikowaną wadliwość tej decyzji.

Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zawiadomiło o wszczęciu, na wniosek Spółki, postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznając, że Spółka składająca wniosek nie posiada interesu prawnego pozwalającego na uznanie jej za stronę postępowania w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 w zw. z art. 157 k.p.a., umorzyło w całości postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. W uzasadnieniu organ wskazał, iż jego zdaniem [...] nie wykazała się interesem prawnym w tej sprawie, co obligowało organ do umorzenia postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Podzielając dotychczasową argumentację organ podniósł, że wnioskodawca nie zalicza się do podmiotu będącego inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości bądź właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich. Natomiast, zdaniem Kolegium, wywodzenie swojego interesu prawnego na podstawie twierdzenia przez wnioskodawcę, że jest uprawniony do dochodzenia odszkodowania, ponieważ jego zdaniem decyzja o warunkach zabudowy Wójta Gminy R. jest wadliwa, nie daje podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła Spółka zarzucając jej naruszenie: art. 28 k.p.a., art. 6, 8, 10 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) poprzez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest – co do zasady – normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnej sytuacji faktycznej w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) nie określają odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym stronami tymi zawsze są wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 ww. ustawy), jak i właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Następnie Sąd wskazał, że skarżąca Spółka nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja. Nie jest ona również właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której realizowana ma być inwestycja, a której dotyczy decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wbrew przekonaniu strony skarżącej jej interesu prawnego nie można wywieść w oparciu o tzw. prawo refleksowe. W orzecznictwie sądowym i w literaturze wskazuje się, że pojęcie to obejmuje sytuację, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, to jest naruszenia uzasadniającego interes osoby trzeciej w tym, by władza administracyjna poddała go ochronie prawnej. Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego tzw. prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej, a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Interes prawny wynikać może tak z przepisów materialnych prawa administracyjnego, jak i cywilnego. W każdym jednak przypadku musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Należy zauważyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie wpłynęła pośrednio na prawa i obowiązki skarżącej Spółki w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jego praw w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie decyzją ustalającą warunki zabudowy powodowałoby konieczność ochrony interesów skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Sądu nie stanowią takich przepisów powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.) czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Przepis art. 560 § 1 k.c. dotyczy uprawnień skarżącej z tytułu rękojmi, zaś art. 471 tej ustawy kształtuje reżim odpowiedzialności odszkodowawczej. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie narusza uprawnień skarżącej Spółki w tej mierze. Unormowanie art. 29 ustawy Prawo budowlane zawierające katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czyli takich, do których nie będzie miała zastosowania zasada wynikająca z art. 28 tej ustawy w stanie faktycznym niniejszej sprawy w ogóle nie ma zastosowania, a więc nie może mieć wpływu na sferę prawną skarżącego.

Dalej Sąd wyjaśnił, że interesu prawnego skarżącej Spółki w tej sprawie nie da się również wywieść z praw właścicielskich. Spółka konsekwentnie dowodzi bowiem, że wypowiedziała umowę z dnia 10 września 2012 r., która miała charakter warunkowy. Zdaniem Sądu wskazana okoliczność potwierdza jedynie, że nie istnieje przepis prawa materialnego administracyjnego, czy cywilnego, którego naruszenie obligowałoby organy administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji dla ochrony jego praw.

Reasumując Sąd wyjaśnił, że umorzenie postępowania administracyjnego z powodu braku przymiotu strony wnoszącej o jego wszczęcie oznacza brak przesłanek do merytorycznego rozstrzygania o zasadności wniosku i zawartych w nich twierdzeń. Dlatego też, mimo że w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji utrzymanej nią w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wypowiedziało się co do zarzutów, które skutkować miałyby nieważnością decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. Sąd nie miał podstaw do oceny tego stanowiska organu. Z tego powodu przedwczesne było rozstrzyganie o zasadności naruszenia przez Kolegium art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono rażące naruszenie następujących przepisów prawa:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej Spółki możności obrony swych praw przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem i odmówienie skarżącemu statusu strony postępowania, podczas gdy Spółka ma interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi Spółki bez merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym niedokonanie kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., która to decyzja spowodowała pozostawienie w obrocie prawnym bezwzględnie nieważnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji ekologicznej elektrowni słonecznej polegającej na montażu konstrukcji aluminiowych niezwiązanych trwale z gruntem z bateriami słonecznymi do produkcji ekologicznej energii elektrycznej o całkowitej powierzchni do 5 ha na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów prawa: art. 28 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyeliminowanie z obrotu prawnego bezwzględnie nieważnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011 r., która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów prawa: art. 28 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

4. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wymaganych prawem elementów, w szczególności nie wyjaśnienia stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiącej obowiązkowy prejudykat w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2011r., spowodowało bezwzględną nieważność wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wraz z przekazaniem temu Sądowi do rozstrzygnięcia kosztów procesowych za instancję kasacyjną, ewentualne o orzeczenie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo jest, iż skarżąca Spółka złożyła szereg wniosków o stwierdzenie nieważności szeregu decyzji ustalających warunki zabudowy na wniosek A. sp. z o.o. W sprawach tych, zainicjowanych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organy podjęły dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcia. Część organów wydała postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wskazując, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. Część zaś formalnie wszczynała postępowania, a następnie – po ustaleniu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony – kończyła postępowania decyzjami umarzającymi postępowanie, wydanymi na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie w niniejszej sprawie możliwe było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jednakże formalne wszczęcie postępowania i ustalenie w jego toku braku przymiotu strony po stronie skarżącej Spółki, a następnie zakończenie postępowania decyzją o umorzeniu postępowania, nie stanowi uchybienia przepisom postępowania. O ile celowym byłoby, żeby organy we wszystkich sprawach Spółki wydawały rozstrzygnięcia w tym samym trybie, o tyle rozbieżność ta nie miała żadnego wpływu na prawidłowość podejmowanych rozstrzygnięć.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej Spółki możności obrony swoich praw przed właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym Sądem i odmówienie skarżącej przymiotu strony, podczas gdy Spółka posiadała interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Stosownie do normy art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz inne podmioty wymienione w tym przepisie. Interes prawny Spółki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie był i nie jest kwestionowany. Sprawa Spółki została rozpoznana co do jej istoty, czego wyrazem jest wydany w sprawie i zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji. Przedmiotem oceny tego Sądu była kwestia tego, czy właściwe organy zgodnie z prawem uznały, iż Spółka nie posiadała interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Tego rodzaju oceny Sąd pierwszej instancji dokonał, natomiast środkiem do jej podważenia nie mógł być zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., ani też zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że Spółka miała interes prawny do wniesienia skargi, a jej sprawa została rozpoznana bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, czego rezultatem jest zaskarżony przez Spółkę wyrok. Do zarzutu tego nie przystaje ponadto uzasadnienie skargi kasacyjnej, które nie odwołuje się w żadnej mierze do naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 45 § 1 Konstytucji RP, ale kwestionuje stanowisko Sądu co do tego, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym Spółce nie przysługiwał przymiot strony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. w sposób opisany w punkcie 2. Wbrew twierdzeniom skarżącej sprawa została merytorycznie rozstrzygnięta, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają jednoznacznie motywy rozstrzygnięcia. Sąd ten w sposób wystarczający odniósł się do podnoszonych przez Spółkę przepisów kodeksu cywilnego i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie mogły one stanowić podstawy do stwierdzenia, że Spółka miała interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji odniósł się ponadto do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane, które również nie mogły uzasadniać interesu prawnego Spółki w rozumieniu art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Oznacza to ponadto, wbrew twierdzeniom Spółki, że Sąd ten dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i właściwie zastosował konstrukcję oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Brak jest także podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyeliminowanie decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego, w sytuacji gdy decyzja ta jest "bezwzględnie" nieważna, wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Używając sformułowania "w granicach danej sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Oznacza to, że dokonując kontroli legalności decyzji umarzającej postępowanie z tego powodu, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, Sąd pierwszej instancji nie może jednocześnie dokonać kontroli legalności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w tej sprawie. Sprawy te nie zachowują tożsamości, różna jest ich podstawa prawna i przedmiot. Kontrola legalności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczona jest zatem do oceny, czy organ miał, wynikające z przepisów prawa i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, podstawy do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia. Kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy Sąd pierwszej instancji mógłby dokonać jedynie po wniesieniu przez uprawniony podmiot skargi na tę decyzję (po wyczerpaniu trybu przewidzianego przepisami k.p.a. i p.p.s.a.), ewentualnie pośrednio po wydaniu w tej sprawie przez właściwy organ decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, bądź decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i wniesieniu skargi w tym przedmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwiony także i zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymaganych prawem elementów, w szczególności niewyjaśnienie stronom motywów prawnych rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom Spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie tego zarzutu opiera się na błędnym założeniu autora skargi kasacyjnej, że sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, co jak już wyżej wskazano nie miało miejsca. Sąd pierwszej instancji rozpoznał co do istoty skargę wniesioną przez Spółkę, tyle tylko że jej nie uwzględnił.

Za trafny nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia przez Sąd przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. Jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji i jak już wyżej wskazano, kontrola legalności zaskarżonej w tej sprawie decyzji organu ograniczała się do kontroli przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powołane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczą natomiast ewentualnych kwalifikowanych wad decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Oceny tego rodzaju wad nie dokonywał właściwy w tej sprawie organ, ponieważ prawidłowo stwierdził, że Spółka nie wykazała interesu prawnego pozwalającego na uznanie jej za stronę. Oznacza to, że kwestia ta pozostawała również poza granicami sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., co uniemożliwiało Sądowi pierwszej instancji kontrolę w tym zakresie.

Konkludując podnieść należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. A zatem wniesioną skargę kasacyjną należało, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalić.