Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6062/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3 i art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1391/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego z dnia 26 maja 2020 r. nr 3/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 760 (słownie: siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1391/20 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego z dnia 26 maja 2020 r. nr 3/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia 15 maja 2020 r. zwróciło się do Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyników badań maseczek higienicznych i innych produktów, które zostały w dniu 14 kwietnia 2020 r. przetransportowane samolotem Antonov An-255 z Chińskiej Republiki Ludowej do Rzeczypospolitej Polskiej, o którym to transporcie jest mowa w artykule: https://wroclaw,wyborcza.pl/wroclaw/7,35771,25934285,tajemnice-transportuz-chin najwiekszego-samolotu-świata-wsi.html. Wniosło o przesłanie żądanych informacji przez ePUAP.

Po rozpoznaniu w/w wniosku, Dyrektor Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego decyzją z dnia 26 maja 2020 r. nr 3/2020, na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej w skrócie "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że przedmiot żądania Stowarzyszenia stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jednakże w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wnioskowana informacja nie podlega udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, iż Centralny Instytut Ochrony Pracy – Państwowy Instytut Badawczy (dalej w skrócie "CIOP-PIB") realizuje badania środków ochrony indywidualnej na podstawie akredytacji udzielonej przez Polskie Centrum Akredytacji (dalej w skrócie "PCA"), której potwierdzeniem jest certyfikat nr [...] ważny do dnia 17 września 2022 r. PCA jest upoważnione do akredytacji jednostek oceniających zgodność na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 544). Posiadanie akredytacji nakłada na Instytut obowiązek wykonywania badań zgodnie z wymaganiami normy [...]. Jednym z takich wymagań jest obowiązek zachowania zasad poufności, czego następstwem było opracowanie wewnętrznej procedury organizacyjnej dotyczącej przestrzegania poufności w zakresie realizowanych badań środków ochrony indywidualnej. Posiadana przez CIOP-PIB akredytacja pozostaje w mocy pod warunkiem przestrzegania zasad wynikających m.in. z w/w normy. Według przyjętej w Instytucie procedury poufności, opracowanej w oparciu o wymagania normy [...], wszystkie działania związane z realizacją zleceń w zakresie środków ochrony indywidualnej są poufne i stanowią jednocześnie tajemnicę przedsiębiorcy, w tym w szczególności:

- wszelkie informacje dotyczące zlecenia wykonania badań lub wzorcowań,

- wszelkie wyniki badań i wzorcowań zleconych przez wszystkich klientów i wykonanych w laboratoriach Instytutu, zapisane w jakiejkolwiek formie (zapisów z badań, zapisów z wzorcowań, sprawdzeń, sprawozdań, protokołów, świadectw, zbiorów na nośnikach elektronicznych, fotografiach itp.),

- wszelkie informacje o obiektach badanych i o przyrządach pomiarowych zgłoszonych do wzorcowań oraz o działalności klienta, uzyskiwane w trakcie badań i wzorcowań i/lub pobierania próbek do badań bądź przekazywania przyrządów pomiarowych do wzorcowań.

Organ wskazał ponadto, że badania środków ochrony indywidualnej realizowane są zarówno na rzecz jednostek sektora publicznego, jak i na rzecz jednostek sektora prywatnego. W każdym przypadku badania są realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych lub pisemnych zleceń. Niezależnie od podmiotu, na zlecenie którego CIOP-PIB przeprowadza badania środków ochrony indywidualnej, a także niezależnie od formy prawnej współpracy z danym podmiotem, w umowach cywilnoprawnych oraz w pisemnych zleceniach zamieszczana jest klauzula o obowiązku zachowania poufności przez Instytut względem osób trzecich. Umowy cywilnoprawne i zlecenia na realizację badań środków ochrony indywidualnej podpisywane są przez obie strony, tj. Dyrektora CIOP-PIB (lub jego Zastępcę) oraz przedstawiciela jednostki sektora publicznego lub jednostki sektora prywatnego, na rzecz których przeprowadzane jest badanie. Tym samym należy uznać, iż podmioty, na rzecz których realizowane są badania, również nie wyraziły woli rezygnacji z ujawniania podmiotom zewnętrznym powyższych informacji wchodzących w zakres klauzuli poufności. Jednostki organizacyjne współpracujące z podmiotami objętymi regulacjami u.d.i.p. powinny działać w zaufaniu, że przekazane przez nich informacje, objęte klauzulą poufności w określonym zakresie, będą chronione przez podmioty, którym zostały przekazane. Pewność w tym zakresie gwarantuje właśnie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nakazujący ograniczenie dostępu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Związanie CIOP-PIB wymaganiami akredytacyjnymi wobec PCA nie uprawnia Instytutu do udostępniania informacji dotyczących m.in. wypracowanych w laboratoriach CIOP-PIB wyników badań w zakresie środków ochrony indywidualnej. Konsekwencją udostępnienia żądanych informacji byłoby naruszenie przez Instytut wymagań akredytacyjnych PCA warunkujących posiadanie akredytacji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji, gdy nie został spełniony ani aspekt materialny, ani formalny tej tajemnicy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.

Dyrektor CIOP-PIB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W kontekście zarzutu niewykazania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy dodał, iż naruszenie wymagań akredytacyjnych m.in. poprzez nieuprawnione udostępnianie informacji objętych klauzulą poufności będzie prowadziło do utraty akredytacji, a w konsekwencji narazi Instytut na poważne szkody materialne wynikające z utraty klientów, możliwości wykonywania badań np. na rzecz certyfikacji lub innych badań, w stosunku do których przepisy prawa lub klient wymagają posiadania akredytacji PCA. Roczne przychody CIOP-PIB z tytułu realizacji zleceń na wykonanie badań akredytowanych wynoszą około [...] złotych netto. Ponadto Instytut jest jedyną jednostką w Polsce, która posiada akredytację na badania w obszarze środków ochrony układu oddechowego, co zapewnia przede wszystkim polskim producentom możliwość wprowadzenia na rynek tego typu środków (po przejściu procesu certyfikacji). Utrata akredytacji przez CIOP-PIB będzie oznaczała dla producentów środków ochrony układu oddechowego konieczność poszukiwania za granicą jednostek akredytowanych w celu wykonania badań, co pociągnie za sobą wymierne straty materialne również w zakresie działalności tych przedsiębiorców. Natomiast element formalny tajemnicy przedsiębiorcy w przypadku CIOP-PIB wynika z faktu przyjętych procedur dotyczących poufności, których sporządzenie jest wynikiem zobowiązania stosowania postanowień normy [...]. Zastosowanie przyjętych procedur poufności znajduje swoje odzwierciedlenie w poszczególnych zleceniach z klientami, które zawierają klauzulę poufności ze strony CIOP-PIB m.in. w stosunku do takich informacji jak: dane podmiotu, który zleca badanie, próbki produktów oddane do badania, zapisy i sprawozdania z badań zawierającego wyniki badania.

Dodatkowo organ podkreślił, że informację o tym, że próbki maseczek i innych produktów, będące przedmiotem któregoś ze zleceń, mogły pochodzić z transportu samolotu Antonov An-255 z Chińskiej Republiki Ludowej do Rzeczypospolitej Polskiej – pozyskał z prasy. W żadnym zleceniu na realizację badania środków ochronnych i innych produktów nie było informacji o fakcie ich pochodzenia z w/w transportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego jej uzasadnienia. Stwierdził, że w niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ, do którego zwróciło się skarżące Stowarzyszenie, mający status państwowego instytutu badawczego, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 1950 r. o utworzeniu Centralnego Instytutu Ochrony Pracy (Dz. U z 1950 r. Nr 17, poz. 139, dalej w skrócie "u.c.i.o.p."), zadaniem Instytutu jest prowadzenie i organizowanie prac naukowo-badawczych z dziedziny ochrony pracy, a w szczególności: 1) organizowanie i prowadzenie prac naukowo-badawczych, dotyczących higieny i bezpieczeństwa pracy oraz środków technicznych i urządzeń zapobiegających chorobom zawodowym; 2) koordynowanie planów prac innych placówek naukowo-badawczych oraz zakładów szkół wyższych w dziedzinach, określonych w pkt 1; 3) współdziałanie z władzami: ochrony pracy, przemysłowymi, rolnymi, morskimi, leśnymi i służby zdrowia w zakresie określonym w pkt 1 oraz ze związkami zawodowymi. Instytut posiada osobowość prawną (art. 3 u.c.i.o.p.). Dyrekcja kieruje całokształtem prac Instytutu i reprezentuje go na zewnątrz (art. 11 ust. 1 u.c.i.o.p.). Ten ostatni przepis koresponduje z treścią art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1383 ze zm., dalej w skrocie "u.i.b."), zgodnie z którym dyrektor reprezentuje Instytut. W świetle art. 21 ust. 1 u.i.b., instytut może otrzymać status państwowego instytutu badawczego, jeżeli zaistnieje potrzeba zlecenia mu zadań, o których mowa w art. 22 pkt 2, do wykonywania w sposób ciągły. Chodzi tu o zadania szczególnie ważne dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, działania wymiaru sprawiedliwości, ochrony dziedzictwa narodowego, rozwoju edukacji i kultury, kultury fizycznej i sportu oraz poprawy jakości życia obywateli (art. 22 pkt 2 u.i.b.). W ocenie Sądu pierwszej instancji, także objęte wnioskiem informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej, co nie było podważane przez żadną ze stron postępowania. Dotyczą one bowiem zadań realizowanych przez państwowy instytut badawczy, który otrzymuje dotację celową na finansowanie realizacji zleconych zadań. Wysokość tej dotacji jest określana w ustawie budżetowej, na wniosek właściwych dysponentów części budżetowych (art. 21 ust. 6 u.i.b.).

Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał – co Dyrektor CIOP-PIB podniósł dopiero w odpowiedzi na skargę – iż organ nie dysponuje żądaną przez skarżące Stowarzyszenie informacją. Strona wnioskowała bowiem o udostępnienie jej wyników badań maseczek higienicznych i innych produktów pochodzących z konkretnego transportu, a mianowicie transportu z Chińskiej Republiki Ludowej do Rzeczypospolitej Polskiej, realizowanego w dniu 14 kwietnia 2020 r. przez samolot Antonov An-255. Tymczasem, jak wynika z wyjaśnień organu, nie otrzymał on zlecenia na badanie, które bezpośrednio wskazywałoby, że jego przedmiotem są maseczki higieniczne i inne produkty pochodzące z w/w transportu, ponieważ w żadnym zleceniu na realizację badania środków ochronnych i innych produktów, nie było informacji o fakcie ich pochodzenia z tego transportu. W tej sytuacji wystarczyłoby pisemne powiadomienie Stowarzyszenia (czynność materialno-techniczna) – w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – o braku żądanej informacji publicznej wraz z podaniem stosownego wyjaśnienia (por. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2458/17 oraz 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 680/18). Obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje bowiem podmioty, które taką informacją dysponują. W rozpoznawanej sprawie Dyrektor CIOP-PIB wydał tymczasem decyzję odmowną ze względu na zaistnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał omówienia definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 ze zm., dalej w skrócie "u.z.n.k.") w kontekście jej stosowania na gruncie przepisów u.d.i.p. Stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli chodzi o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. W myśl pierwszego z nich, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa zdefiniowanym w art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Według drugiego stanowiska, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa (której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k.) i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyroki NSA z dnia: 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13 oraz 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13). Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na gruncie niniejszej sprawy została spełniona przesłanka natury formalnej. W tym zakresie organ wskazał, iż zarówno w umowach cywilnoprawnych, jak również w pisemnych zleceniach, zawierana jest klauzula o obowiązku zachowania poufności przez CIOP-PIB w stosunku do osób trzecich. Posiadanie przez Instytut akredytacji (nadanej przez PCA) implikuje obowiązek wykonywania badań zgodnie z wymaganiami normy [...], a jednym z takich wymogów jest obowiązek zachowania zasad poufności. Argumentacja organu w tym zakresie jest w zupełności wystarczająca, zwłaszcza jeśli zważy się, iż CIOP-PIB jako państwowy instytut badawczy w sposób ciągły realizuje zadania szczególnie ważne dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia m.in. obronności i bezpieczeństwa publicznego oraz poprawy jakości życia obywateli dotyczących m.in. opracowywania i opiniowania standardów w zakresie ochrony zdrowia, a także monitoringu i zapobiegania skutkom zjawisk i wydarzeń mogących stwarzać zagrożenie publiczne (art. 21 ust. 1 w związku z art. 22 pkt 2 u.i.b.).

W ocenie Sądu, w zakresie natomiast wykazania elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy, organ lakonicznie w zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenie wymagań akredytacyjnych PCA warunkujących posiadaną przez Instytut akredytację. Powołał się też na pewność, jaką art. 5 ust. 2 u.d.i.p. gwarantuje jednostkom organizacyjnym współpracującym z podmiotami objętymi regulacjami u.d.i.p. w zakresie informacji objętych klauzulą poufności. Natomiast w odpowiedzi na skargę Dyrektor CIOP-PIB doprecyzował skutki ujawnienia żądanych informacji, tj. ujawnienia wyników badań laboratoryjnych. Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja w tym zakresie jest wystarczająca, bowiem wyraźnie wskazuje na utratę akredytacji, a także podważenie zaufania podmiotów współpracujących z organem. Oczywistymi konsekwencjami pozbawienia Instytutu akredytacji (potwierdzonej certyfikatem nr [...] ważnym do dnia 17 września 2022 r.) jest brak możliwości wykonywania wielu badań, a tym samym utrata znacznej części dochodów. Ujawnianie wyników badań, wbrew klauzuli poufności, niewątpliwie skutkować też będzie brakiem zaufania tak dotychczasowych, jak i potencjalnych klientów, a w rezultacie wpłynie na negatywny wizerunek CIOP-PIB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że uwzględniając z jednej strony rozmiar poważnych, wręcz druzgocących dla organu skutków ujawnienia żądanych wyników badań (przy założeniu, że Dyrektor CIOP-PIB by nimi dysponował), a z drugiej strony oczywistość tych konsekwencji –organ postąpił prawidłowo wydając decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Błędnie natomiast powołał w rozstrzygnięciu przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dotyczący informacji przetworzonej, gdyż ze stanu faktycznego, jak również uzasadnienia prawnego decyzji nie wynika, aby organ miał do czynienia w sprawie z tego rodzaju informacją publiczną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie:

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez oddalenie skargi na decyzję, która odmawia udostępnienia informacji publicznej, jakiej organ w istocie nie posiada;

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez powołanie wadliwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

3) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez Sąd pierwszej instancji niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika, żeby spełnione zostały przesłanki uznania wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy;

4) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na powołaniu go jako jedynej i wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia, chociaż jest to podstawa niewystarczająca;

5) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na powołaniu go w sentencji zaskarżonej decyzji, chociaż organ w istocie go nie zastosował;

6) prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na powołaniu go w sentencji zaskarżonej decyzji, chociaż organ wtoku postępowania nie wezwał skarżącego do wykazania szczególnego interesu uzasadniającego udostępnienie rzekomo przetworzonej informacji publicznej;

7) prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 u.z.n.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na ocenie zaskarżonej decyzji przez pryzmat przepisu, który nie został w sprawie zastosowany.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczyło, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż – jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji – w niniejszej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p., czego nie kwestionują również obie strony postępowania.

Kluczową i pierwszą kwestią do rozstrzygnięcia jest natomiast to, czy żądane przez Stowarzyszenie informacje znajdują się w posiadaniu organu. Należy podkreślić, iż w odpowiedzi na skargę Dyrektor CIOP-PIB stwierdził, że informację o tym, że próbki maseczek i innych produktów, będące przedmiotem któregoś ze zleceń, mogły pochodzić z transportu samolotu Antonov An-255 z Chińskiej Republiki Ludowej do Rzeczypospolitej Polskiej – pozyskał z prasy. W żadnym zleceniu na realizację badania środków ochronnych i innych produktów nie było informacji o fakcie ich pochodzenia z w/w transportu.

Sąd pierwszej instancji zwrócił na powyższe uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (wskazując, iż organ nie otrzymał zlecenia na badanie, które bezpośrednio wskazywałoby, że jego przedmiotem są maseczki higieniczne i inne produkty pochodzące z w/w transportu, ponieważ w żadnym zleceniu na realizację badania środków ochronnych i innych produktów, nie było informacji o fakcie ich pochodzenia z tego transportu), jednak nie wyciągnął z tego faktu stosownych wniosków w kontekście prawidłowości wydania przez organ decyzji z dnia 26 maja 2020 r.

Zgodnie z art. 16 ust.1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Podkreślenia wymaga, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma.

Skoro zatem wyjaśnienia organu w sposób wystarczający dowodzą, iż nie jest on w posiadaniu żądanej przez skarżące Stowarzyszenie informacji publicznej, a więc konkretnie informacji w postaci wyników badań maseczek higienicznych i innych produktów, które zostały w dniu 14 kwietnia 2020 r. przetransportowane samolotem Antonov An-255 z Chińskiej Republiki Ludowej do Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem nie otrzymał on zlecenia na badanie, które bezpośrednio wskazywałoby, że jego przedmiotem są maseczki higieniczne i inne produkty pochodzące z w/w transportu, zaś w żadnym zleceniu na realizację badania środków ochronnych i innych produktów, nie było informacji o fakcie ich pochodzenia z tego konkretnego transportu – to w takiej sytuacji Dyrektor CIOP-PIB nie mógł wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której w istocie nie posiada. Jak już wskazano, odpowiedź podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej powinna być udzielona w formie zwykłego pisma. W tej sytuacji – pomimo tego, iż żądana informacja miała charakter informacji publicznej – z uwagi na treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organ nie mógł zastosować w sprawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też decyzja z dnia 26 maja 2020 r. winna ulec uchyleniu.

Wobec powyższego, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przy czym niezrozumiały jest, powiązany z w/w przepisami, zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bezczynność organu.

Z uwagi na przedstawioną argumentację dotyczącą niemożności wydania w okolicznościach tej sprawy w ogóle decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, podniesionych przez Stowarzyszenie jedynie z ostrożności procesowej i kwestionujących prawidłowość zaskarżonej decyzji w kontekście stosowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.