Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 353/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.40 ust.1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Po 906/06 w sprawie ze skargi Rady Powiatu Gostyńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 sierpnia 2006 r. nr PN.II-3.0911-386/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej nadania statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 906/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez Radę Powiatu Gostyńskiego rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 2 sierpnia 2006 r., nr PN.II-3.0911-386/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej nadania statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 2 sierpnia 2006 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł o nieważności uchwały Rady Powiatu Gostyńskiego z dnia 28 czerwca 2006 r. (nr XLV/329/06) w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy w Gostyniu. Organ nadzoru wskazał, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i skoro jej § 3 ustalił termin jej wejścia w życie taki sam jak dzień jej podjęcia, to Rada Powiatu Gostyńskiego nie wykonała dyspozycji art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym nie ogłaszając uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Rada Powiatu Gostyńskiego wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, podnosząc, że art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wskazuje katalog sytuacji obejmujących uregulowanie prawem miejscowym, żadna z tych regulacji nie ma odniesienia do sytuacji będącej przedmiotem rozpoznania. Zdaniem skarżącej uchwała jest aktem jednorazowym, nie adresowanym do społeczności lokalnej, lecz reguluje kwestie organizacyjno-formalne wybrane, konkretnej powiatowej jednostki administracji zespolonej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd wskazał, że zawarty w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym katalog aktów prawa miejscowego ma jedynie charakter przykładowy, dla klasyfikacji aktów prawnych uchwalanych przez Powiat konieczne jest rozróżnienie sfery zewnętrznej i wewnętrznej działania administracji. Akty administracyjne o charakterze generalnym obowiązujące w sferze zewnętrznej charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania i mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów – wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, natomiast przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko podmiotom, które organizacyjnie lub służbowo podporządkowane są organowi wydającemu akt, a takim podmiotem jest Powiatowy Urząd Pracy w Gostyniu, jako jednostka organizacyjna Powiatu Gostyńskiego działająca w formie jednostki budżetowej. Uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie oraz dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, zaskarżona uchwała nie spełnia tych warunków. Ponadto z ustaw ustrojowych dotyczących organów władzy publicznej nie wynika kompetencja Rady Powiatu do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie problematyki, której uchwała dotyczy. Zdaniem Sądu Rada Powiatu prawidłowo powołała art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, uchwała została podjęta – "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu", co wynika z art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) a organ nadzoru błędnie przyjął, że uchwała jest aktem prawa miejscowego i Rada Powiatu nie wykonała dyspozycji art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym – żaden z przepisów nie pozwalał Radzie ustanowić aktu prawa miejscowego, który tworzy obowiązki prawne i przyznaje uprawnienia innym podmiotom niż prowadzone przez daną jednostkę samorządu terytorialnego powiatowe jednostki organizacyjne. Uchwała ta nie przyznała żadnemu obywatelowi jakichkolwiek praw podmiotowych w razie naruszenia interesu prawnego adresata.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda Wielkopolski zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że żaden z tych przepisów nie pozwala radzie powiatu ustanowić aktu prawa miejscowego i uznanie, że uchwała w sprawie nadania statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy w Gostyniu nie wymaga publikacji o charakterze promulgacyjnym. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy a ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała Rady Powiatu Gostyńskiego w sprawie nadania statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy w Gostyniu stanowi akt prawa miejscowego i podlega rygorom ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.) , dlatego zawarty w jej § 3 zapis o wejściu w życie z dniem jej podjęcia stanowi istotne naruszenie prawa. Ze sformułowania art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, zdaniem Wojewody upoważnienie takie zawierają przepisy art. 20 ust. 2 i 21 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, które określają przedmiot i zakres regulacji, wskazując na statut jednostki budżetowej, określający nazwę, siedzibę, przedmiot działalności oraz mienie przekazywane w zarząd. Brak powołania w podstawie prawnej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie przesądza o kwalifikacji aktu i nie może decydować o uznaniu, że nie stanowi on aktu prawa miejscowego. Według Wojewody uchwała należy do sfery zewnętrznej działania administracji, a nie sfery wewnętrznej, jak uznał Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała nie jest prawem miejscowym, lecz aktem o charakterze konkretnym, adresowanym do ściśle określonego podmiotu i regulującym stosunki wewnętrzne układu organizacyjnego składającego się z powiatu i jego jednostek. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono ponadto, że Rada Powiatu w dniu 28 czerwca 2006 r. podjęła szereg uchwał nadających statuty jednostkom organizacyjnym Powiatu i ważność tych uchwał nie została podważona przez Wojewodę w trybie nadzoru, co oznacza brak jednolitości w działaniu organu nadzoru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie .W skardze tej zarzucono naruszenie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przepisu art. 20 ust. 2 i art. 21 ust.2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U.Nr 249,poz.2104 ze zm.) w zw. z art.40 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz.1592 ze zm.) "...przez przyjęcie, że żaden z tych przepisów nie pozwala radzie powiatu ustanowić aktu prawa miejscowego i w konsekwencji uznanie , że zaskarżona uchwała w sprawie nadania statutu Powiatowemu Urzędowi Pracy w Gostyniu nie wymaga publikacji...".Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 20 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi jedynie , ze jednostka organizacyjna działa na podstawie statutu, zawierającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej . Ani z tego przepisu ani z przepisu art. 21 ust. 2 tejże ustawy, stanowiącego że tworząc jednostkę budżetową, właściwy organ , nadaje jej statut oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd - nie wynika by statut budżetowej jednostki organizacyjnej miał mieć charakter aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego) i by powołane przepisy mogły stanowić podstawę prawną do podjęcia aktu o takim charakterze. Samo upoważnienie do podjęcia określonego aktu, w tym także aktu generalnego, nie przesądza o jego charakterze. Budżetowa jednostka organizacyjna do jakich zalicza się Powiatowy Urząd Pracy nie ma samodzielnego charakteru ,jej byt prawny zależy od organu, który tę jednostkę utworzył. Powiatowy Urząd Pracy jest jednostką organizacyjną podległą jednostce samorządu terytorialnego - powiatowi .Podjęte na podstawie upoważnienia ustawowego przez właściwy organ akty generalne skierowane do tej jednostki mają charakter aktów wewnętrznych. Istnienie takiej podstawy prawnej nie przesądza i nie może przesądzać o normatywnym (powszechnie obowiązującym )charakterze statutu podległej jednostki organizacyjnej. Akty normatywne powszechnie obowiązujące, objęte wymogiem publikacji , mają charakter generalno-abstrakcyjny, są skierowane do bliżej nie oznaczonego kręgu adresatów i nie wyczerpują się poprzez stosowanie. Charakter prawny aktów nazywanych statutami nie jest jednolity, niektóre z nich np. statuty jednostek samorządu terytorialnego mają charakter aktów prawa miejscowego ( m.in. statut powiatu – art. 12 pkt 1 ustawy powiatowej), inne mają charakter aktów prawa wewnętrznego, jeszcze inne charakter aktów indywidualno-abstrakcyjnych. Akty prawa wewnętrznego, choć generalne , mają inny krąg adresatów – są nimi jednostki organizacyjnie podległe ,podporządkowane lub nadzorowane lub ich pracownicy a nie podmioty zewnętrzne .Adresatem statutu w rozpoznawanej sprawie jest konkretna jednostka organizacyjna, której rada powiatu nadaje statut. Także te akty muszą być wydawane w oparciu o podstawę ustawową z uwagi na przepis art. 7 Konstytucji RP konstytuujący zasadę legalności działania władzy publicznej, ale to upoważnienie może mieć charakter ogólny, może wynikać także z norm zadaniowych i kompetencyjnych. Charakter wewnętrzny statutu Powiatowego Urzędu Pracy potwierdza powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 20 ust. 2, stanowiący, że jednostka organizacyjna działa na podstawie statutu, określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, w tym działalności podstawowej. To, że dana jednostka organizacyjna wykonuje zadania w stosunku do podmiotów zewnętrznych nie oznacza, że nadany jej statut - chociaż określa przedmiot działania jednostki organizacyjnej - "działa w sferze zewnętrznej". Realizowanie zadań w stosunku do osób poszukujących pracy jest przecież regulowane szeregiem innych aktów normatywnych, głównie ustaw a statut Powiatowego Urzędu Pracy jako akt ustrojowo-organizacyjny nie wkracza, bo nie może, w tę " zewnętrzną" sferę działania .

Zważywszy zatem, ze skarga kasacyjna nie była uzasadniona, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) podlegała oddaleniu ,