Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 906/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 232, 237, 239, 240
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 33, 62, 63
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 106, 145 par. 1 pkt. 1 c, 152, 153,  200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska (spr.) Asesor sądowy Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Barbara Dropek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2008 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [ ... ] r. nr [ ... ] w przedmiocie opłaty dodatkowej za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [ ... ] roku nr [ ... ], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. w W. kwotę [ ... ] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/SZ. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją z dnia [ ... ], na podstawie art. 63 ust. 2-4, art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 kpa ustalił dla Spółki A. dodatkową opłatę roczną z tytułu nie zagospodarowania w terminie pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym, a stanowiącej własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [ ... ] o pow. 0,2432 ha ([ ... ]) i określił wysokość dodatkowej opłaty na kwotę [ ... ] zł, co stanowi 10% wartości nieruchomości, z obowiązkiem jej uiszczenia w terminie do dnia 31 marca 2005 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 3 grudnia 1998 r. została zawarta umowa notarialna, na mocy której ustanowiono na rzecz spółki B. prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w J., o łącznej powierzchni 1,5310 ha. Z kolei dnia 11 lutego 2004r. została zawarta umowa notarialna, na mocy której Spółka B. sprzedała użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [ ... ] o pow. 0,2432 ([ ... ]) na rzecz Spółki A. W dniu 18 grudnia 2002 r. Spółka B. i Gmina dokonały natomiast w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [ ... ] zmiany umowy notarialnej o oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste m. in. w części dotyczącej terminu jego zagospodarowania. Zgodnie z tą umową użytkownik wieczysty zobowiązany był zagospodarować nieruchomość w terminie do dnia 24 czerwca 2004 r. Dalej organ wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że użytkownik wieczysty nie wywiązał się z postanowień zawartych w dziale III KW, ponieważ kontrola przeprowadzona w dniu 24 stycznia 2005 r. wykazała, iż nie zagospodarował on zgodnie z przeznaczeniem w określonym terminie przedmiotowej nieruchomości, na której zgodnie z § 3 aktu notarialnego miało być wybudowane centrum sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem usługowym lub gastronomii w terminie do dnia 24 czerwca 2004r. W związku z tym w oparciu o art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalono dla Spółki A. przedmiotową opłatę.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Burmistrza Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] utrzymało zaskarżone orzeczenie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż odwołująca wiedziała o ciążących na niej obowiązkach związanych z wyznaczonym terminem zabudowy gruntu i już w piśmie z dnia 7 sierpnia 2003 r. wniosła o przedłużenie terminu otwarcia restauracji do końca 2005 r., a także proponowała w zamian za pozytywne ustosunkowanie się do wniosku, wpłatę kwoty 30.000 zł – tytułem rekompensaty – z przeznaczeniem na remont nawierzchni ulicy [ ... ] Jednakże z uwagi na to, iż Burmistrz nie wyraził zgody na powyższe propozycje, wiążący dla Spółki był termin zakreślony umową o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste tj. 24 czerwiec 2004r. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, iż Spółka A. wiedziała o ciążących na niej obowiązkach związanych z zabudową gruntu, miała załatwione wszelkie formalności związane z inwestycją, ponieważ w dniu 22 lipca 2003 r. uzyskała pozwolenie na budowę budynku - restauracji wraz z obiektami towarzyszącymi na działce o numerze [ ... ], położonej w J. (decyzja Starostwa Powiatowego Nr [ ... ]). W związku z tym należało stwierdzić, że Spółce stworzono wszelkie warunki umożliwiające wykonanie obowiązku zagospodarowania terenu zgodnie z umową.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki A. radca prawny A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie przepisów postępowania, m. in. art. 7 i art. 77 kpa.

Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzje organów obu instancji ( sygn. akt III S.A./Po 152/06 ).

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Jednakże w myśl ust. 4 powyższego przepisu, termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego.

Decyzja o wymierzeniu dodatkowej opłaty rocznej (art. 63 ust. 2 cytowanej ustawy) przez Burmistrza miała charakter uznaniowy, co wymagało przedstawienia kryteriów uznania administracyjnego. Wprawdzie aktem notarialnym sporządzonym dnia 18 grudnia 2002r., w § 8 pkt 3 określono terminy zakończenia zagospodarowania nabytych nieruchomości i w związku z tym Spółka A. zawierając na podstawie aktu notarialnego z dnia 11 lutego 2004r. ze Spółką B. umowę przeniesienia prawa użytkowania wieczystego została tym samym zobowiązana do wybudowania centrum sprzedaży i wymiany opon wraz z serwisem usługowym lub gastronomii do dnia 24 czerwca 2004r., to jednak zgodnie z przepisem art. 62 ust. 4 cytowanej ustawy organ administracji może przedłużyć termin na zagospodarowanie nieruchomości na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od niego.

W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej Spółki z dnia 7 sierpnia 2003r. (k. 90) – zawierające wniosek, w którym Spółka A. powołując się na umowę przedwstępną zawartą ze Spółką B. wniosła o przedłużenie terminu wykonania inwestycji do dnia 31 grudnia 2005r. i wskazała jako przyczynę kryzys ekonomiczny w kraju, który spowodował ograniczenie planowanych inwestycji. Zobowiązała się też do rekompensaty pieniężnej z powodu przesunięcia terminu zakończenia inwestycji. Burmistrz nie wyraził jednak zgody na przedłużenie terminu, albowiem uznał, że przedłużenie terminu może nastąpić tylko w przypadkach, gdy inwestycja jest zaawansowana, a wystąpią nieprzewidziane od wykonawcy okoliczności, które spowodują niemożność kontynuacji budowy (k. 91). W konsekwencji w dniu 26 stycznia 2005r. została wydana decyzja o wymierzeniu skarżącej Spółce dodatkowej opłaty rocznej za niedotrzymanie terminu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu słuszny okazał się zarzut skargi braku należytego uzasadnienia przyczyn, którymi kierował się organ ustalając tę opłatę. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić dodatkowe opłaty roczne za nie wywiązanie się z terminu zagospodarowania nieruchomości, co oznacza, że w takiej sytuacji działa według uznania administracyjnego, a więc ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia sprawy, byleby wybór ten nie był dowolny i został należycie uzasadniony okolicznościami sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani decyzja organu I ani II instancji takiego uzasadnienia nie zawierała.

Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji wziąć pod uwagę wszystkie przepisy prawa materialnego mogące mieć w sprawie zastosowanie. Tego rodzaju decyzje wymagają bowiem szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia.

W zaskarżonej decyzji nie wspomniano o możliwości wynikającej z przepisu art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy tj. wyznaczenia terminu dodatkowego w razie niedotrzymania ustalonych terminów zagospodarowania nieruchomości. Wyznaczenie tego dodatkowego terminu nie jest – w przeciwieństwie do przedłużenia terminu z art. 62 ust. 4 – uwarunkowane zaistnieniem okoliczności niezależnych od użytkownika. Użyta jednak w ust. 1 formuła "właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy" pozwala uznać, iż muszą istnieć uzasadnione przyczyny, które przemawiają za wyznaczeniem terminu dodatkowego. Mogą to być także przyczyny zależne od użytkownika. Jednakże ani Burmistrz ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, czy istniały przesłanki do zastosowania tego uprawnienia, mając chociażby na względzie treść wniosku Spółki A. z dnia 7 sierpnia 2003 r. oraz fakt, że wpis prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej Spółki, który ma charakter konstytutywny miał miejsce dopiero w dniu 2 marca 2004r. Nałożenie w tej sytuacji na Spółkę dodatkowej opłaty rocznej, która jest fakultatywna a brak wyznaczenia terminu dodatkowego i to bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii, przy również fakultatywnym charakterze tej instytucji, pozwalało na postawienie zarzutu wybiórczego stosowania prawa.

Po wszczęciu w dniu 26 stycznia 2007 r. postępowania administracyjnego Burmistrz decyzją z dnia [ ... ] – wydaną na podstawie art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami – ustalił dla Spółki A. dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania w terminie przedmiotowej nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [ ... ] o pow. 0,2432 ha i określił wysokość dodatkowej opłaty za rok 2005 na kwotę [ ... ] zł.

Organ I instancji przedstawił szczegółowo w uzasadnieniu swojego orzeczenia przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. Wskazał przy tym, iż dla spornej działki dokonywano już dwukrotnie zmiany terminów jej zagospodarowania – aktem notarialnym z 8 listopada 2001 r. i aktem notarialnym z 18 grudnia 2002 r. Tym samym spełniono warunki wynikające z art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o przedłużaniu terminów. Burmistrz podniósł ponadto, iż niezagospodarowanie działki leżącej w centrum miasta przy drodze krajowej powoduje straty dla gminy poprzez brak wpływów z tytułu podatku od nieruchomości i podatku dochodowego.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka A. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania z powodu naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa (poprzez dowolność wydanego rozstrzygnięcia i naruszenie słusznego interesu strony) oraz art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (poprzez niedozwolone ustalenie opłaty z mocą wsteczną – tj. za rok 2005).

Spółka podkreśliła między innymi fakt podjęcia próby mediacji z organem na spotkaniu w dniu 15 lutego 2007 r., na którym miano omawiać przyczyny niezagospodarowania działki, dotyczące m. in. zmiany zamierzeń inwestycyjnych związanych z planowanym odpływem ruchu tranzytowego z centrum miasta J. Zaproponowała też przedłużenie terminu zagospodarowania przedmiotowej działki celem umożliwienia dokonania jej zbycia na rzecz nowego podmiotu, który mógłby realizować na niej inwestycję przydatną dla lokalnej społeczności.

Zdaniem odwołującej organ w swej decyzji nie wykazał w dostateczny sposób interesu społecznego, przemawiającego za osłabieniem ochrony udzielanej przez system prawny użytkownikowi wieczystemu jako podmiotowi o statusie zbliżonym do właściciela.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [ ... ] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji w celu ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy uznał, iż zaskarżone orzeczenie nie zawierało wystarczającego uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Organ I instancji nie wyjaśnił m. in. kwestii odmowy wyznaczenia dodatkowego terminu na zagospodarowanie działki, jak również przebiegu mediacji prowadzonych w tym zakresie ze Spółką. Odrębnego uzasadnienia wymagał też sposób ustalenia wartości działki, stanowiącej podstawę wyliczenia opłaty dodatkowej.

Po wszczęciu w dniu 22 maja 2007 r. postępowania administracyjnego Burmistrz decyzją z dnia [ ... ] – wydaną na podstawie art. 63 ust. 2-4 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustalił ponownie dla Spółki A. dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania w terminie przedmiotowej nieruchomości i określił wysokość dodatkowej opłaty za rok 2005 na kwotę [ ... ] zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie działał elastycznie w celu doprowadzenia do zagospodarowania działki zgodnie z treścią umowy poprzez przedłużenie terminu na jej zagospodarowanie, wyznaczenie nowego terminu oraz zmianę i poszerzenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie spornej opłaty dodatkowej miało wobec tego na celu zmobilizowanie Spółki A. do wykonania obowiązków ciążących na niej z tytułu zawarcia umowy użytkowania wieczystego ze Spółką B. W ocenie Burmistrza Spółka A. nie wykazała podejmowania czynności zmierzających do zbycia działki, której niezagospodarowanie narusza interes społeczny poprzez pobawienie gminy dodatkowych źródeł dochodu.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania z powodu naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa (poprzez dowolność wydanego rozstrzygnięcia i naruszenie słusznego interesu strony) oraz art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( poprzez ustalenie opłaty z mocą wsteczną – tj. za rok 2005 ).

Odwołująca powtórzyła argumenty dotyczące m. in. prób mediacji z organem oraz propozycji przedłużenia terminu zagospodarowania działki. Według Spółki A. obowiązki nałożone na Spółkę B. nie mogły zostać automatycznie przeniesione na nią, szczególnie w kwestii terminów zagospodarowania. Zostały one zmienione na wniosek Spółki B., wobec czego organ zobowiązany był do odrębnego rozważenia możliwości przedłużenia terminu na wniosek następcy prawnego – Spółki A. Poza tym organ jedynie przedłużał dotychczasowy termin, bez wyznaczania terminu dodatkowego w rozumieniu art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka podkreśliła też dotychczasowe starania dotyczące znalezienia nabywcy działki oraz zwróciła uwagę na to, że jejwystąpienie do organu z propozycją kupna od Gminy prawa własności działki nie zostało uwzględnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [ ... ] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż działania dotyczące przedłużenia terminu dotyczyły co prawda Spółki B, jednakże Spółka A. miała świadomość ich istnienia i obowiązywania również w stosunku do niej jako następcy prawnego. Ponieważ termin zagospodarowania wyznaczony na czerwiec 2004 r. minął, a cel umowy nie został zrealizowany organ I instancji słusznie nałożył sankcje w formie opłat dodatkowych i to za 2005 r., gdyż całe postępowanie administracyjne dotyczyło właśnie tego okresu czasu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A. reprezentowana przez prokurenta wniosła żądanie alternatywne – stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza i Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako wydanych z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, bądź też ich uchylenia i przekazania do rozpoznania organowi I instancji w celu umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nałożenie opłaty z mocą wsteczną oraz przepisów postępowania – art. 7, 77, 80 kpa (brak należytego wyjaśnienia interesu społecznego uzasadniającego wyznaczenie opłat), art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa (nieodniesienie się do istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę w toku postępowania).

Spółka powtórzyła argumenty dotyczące w szczególności niemożności zrealizowania inwestycji w terminie wyznaczonym dla jej poprzednika prawnego. W ocenie skarżącej organy przekroczyły swobodne uznanie administracyjne poprzez nierozważenie indywidualnego interesu skarżącej Spółki, ponad który przedłożono w nieuzasadniony sposób bliżej nieustalony interes społeczny – interes Gminy. Powołano również zarzut bezprawnego orzekania o opłatach z mocą wsteczną – za rok 2005 w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Skarga okazała się uzasadniona.

Okolicznością sporną między stronami było istnienie podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę opłat za niezagospodarowanie spornej działki nr [ ... ] w terminie wynikającym z umowy użytkowania wieczystego i aneksów do niej.

Zgodnie z art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego jednostki samorządu terytorialnego mogą oddawać grunty stanowiące ich własność osobom fizycznym i osobom prawnym w użytkowanie wieczyste. Jeżeli oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje w celu wzniesienia na nim budynków lub innych urządzeń dana umowa winna precyzyjnie określać termin rozpoczęcia i zakończenia robót (art. 239 § 2 pkt. 1 ustawy). Niezrealizowanie planowanej inwestycji w terminie zakreślonym w umowie użytkowania wieczystego może skutkować nawet rozwiązaniem samej umowy (art. 240 Kodeksu cywilnego). Żądanie rozwiązania określonej umowy użytkowania wieczystego z tego tytułu może bowiem zostać zgłoszone do sądu powszechnego przez właściwy organ w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603) – zob. m. in. uchwała Sądu Najwyższego z 8 listopada 2002 r. (III CZP 69/02; Biul. SN 12/02, s. 5) oraz S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2007, s. 419-420; red. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2006, s. 390; G. Bieniek i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2005, s. 181-182.

Pierwotny termin zagospodarowania (w tym zabudowania) danej działki oddanej w użytkowanie wieczyste (wyznaczony zgodnie z przepisem art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603) może przy tym ulec przedłużeniu na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł zostać dotrzymany z przyczyn niezależnych od niego. Właściwy organ rozważający wniosek o przedłużenie terminu jest zatem zobowiązany do wnikliwego rozważenia, czy ostateczny termin zagospodarowania działki nie mógł zostać dochowany z powodów zaistnienia okoliczności, za które dany użytkownik nie może ponosić bezpośredniej odpowiedzialności (zob. m. in. G. Bieniek i in., Ustawa o gospodarce ..., s. 279).

W razie niedotrzymania terminów określonych w art. 62 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy – na podstawie art. 63 ust. 1 cytowanej ustawy. Muszą jednak zaistnieć uzasadnione przyczyny przemawiające za wyznaczeniem takiego terminu, w tym również przyczyny zależne od samego użytkownika. Wyznaczenie terminu dodatkowego nie jest przy tym wykluczone w sytuacji, gdy nastąpiło już przedłużenie terminu na podstawie art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dopiero bezskuteczny upływ tych terminów daje organowi podstawę do fakultatywnego orzeczenia o ustaleniu dodatkowych opłat rocznych, mających charakter swoistych sankcji finansowych za niezrealizowanie danej inwestycji – celu umowy użytkowania wieczystego. Dla stwierdzenia istnienia przesłanek skutkujących możliwością ( ale nie koniecznością ) obciążenia określonego użytkownika opłatami dodatkowymi niezbędne jest wobec tego jednoznaczne ustalenie, iż był on zobowiązany do zakończenia danej inwestycji w terminie określonym w umowie, który upłynął bezskutecznie ( nawet w przypadku jego przedłużenia czy też wyznaczenia terminu dodatkowego ).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji nie ustaliły w wystarczający sposób faktycznego wystąpienia przesłanek skutkujących możliwością orzeczenia o nałożeniu na stronę skarżącą opłat dodatkowych. W szczególności zbyt arbitralnie uznały, iż skarżąca Spółka była bezwzględnie związana terminem wykonania inwestycji określonym w akcie notarialnym z dnia 3 grudnia 1998 r. – umowie ustanawiającej przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego na rzecz na rzecz Spółki B. Termin ten został zdaniem organu przedłużony na mocy aktu notarialnego z dnia 8 listopada 2001 r. – do dnia 30 kwietnia 2002 r. Z kolei aktem notarialnym z dnia 18 grudnia 2002 r. organ miał wyznaczyć termin dodatkowy zagospodarowania spornej działki – do dnia 24 czerwca 2004 r. Były to przy tym zmiany umowy dokonywane pomiędzy Spółką B. i Gminą.

Na mocy art. 237 Kodeksu cywilnego przy przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego następuje ogólna cesja praw i obowiązków dotychczasowego użytkownika na nowy podmiot, jednakże zdaniem Sądu nie może ona oznaczać automatycznego obciążania go terminami realizacji danej inwestycji, jeżeli miałoby to uniemożliwić jej faktyczne wykonanie przez nowego użytkownika. Celem umowy użytkowania wieczystego było odpowiednie zagospodarowanie danej nieruchomości, wobec czego następca prawny dotychczasowego użytkownika winien dołożyć wszelkich starań zmierzających do zrealizowania wszystkich zobowiązań płynących z umowy – w tym również do terminowego zakończenia planowanej inwestycji.

Strona skarżąca posiadała sporną nieruchomość jako dzierżawca – na mocy umowy dzierżawy zawartej ze Spółką B. w dniu 3 lutego 2003 r. na czas nieoznaczony, a użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki stała się na podstawie umowy zawartej z tą samą Spółką w dniu 11 lutego 2004 r. Konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej dokonano zaś w dniu 2 marca 2004 r. Dopiero zatem od tego momentu była ona faktycznie zobligowana do wykonywania konkretnych zobowiązań płynących z zawartej umowy, w tym do zbudowania planowanej restauracji w odpowiednim terminie. Skoro zatem termin zakończenia robót określony dla poprzednika prawnego skarżącej Spółki na dzień 24 czerwca 2004 r. nie mógł zostać dochowany z powodu przejścia prawa użytkowania to organ administracji był zobowiązany do rozpatrzenia możliwości jego przedłużenia na rzecz następcy prawnego na mocy art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź też wyznaczenia terminu dodatkowego w rozumieniu art. 63 ust. 1 tej ustawy. Wyznaczenie tak krótkiego terminu (kilka miesięcy) na zrealizowanie całego procesu inwestycyjnego uniemożliwiłoby w istocie wybudowanie planowanej restauracji, co niweczyłoby cel zawarcia samej umowy. Bez znaczenia są przy tym argumenty dotyczące wcześniejszego posiadania działki przez stronę skarżącą i czynności dokonywanych przez nią pod kątem planowanej inwestycji, skoro jej faktyczna realizacja mogła się rozpocząć dopiero po skutecznym nabyciu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Nie można zatem uznać za prawidłowe stwierdzenia organów, iż strona skarżąca była bezwzględnie związana terminami wyznaczonymi jej poprzednikowi prawnemu – spółce B. Nawet gdyby przyjąć, iż na mocy aktów notarialnych z dnia 8 listopada 2001 r. i 18 grudnia 2002 r. organ przedłużył termin zagospodarowania, a następnie wyznaczył termin dodatkowy to skutki tych czynności dotyczyły bezpośrednio Spółki B.

W zaistniałej sytuacji Burmistrz winien zatem rozważyć ewentualną możliwość przedłużenia terminu do zakończenia budowy na rzecz Spółki A. – na zasadzie art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, że sama skarżąca wnosiła o to jeszcze jako dzierżyciel gruntu – pismem z dnia 7 sierpnia 2003 r. Wprawdzie wniosek taki – jako niepochodzący od użytkownika wieczystego - nie był w zasadzie wiążący dla organu w chwili jego składania, jednakże sygnalizował on w sposób wyraźny chęć uzyskania przez skarżącą dodatkowego przedłużenia terminu do zrealizowania przedmiotowej inwestycji już w charakterze użytkownika wieczystego działki. Niezależnie od tego organ był też zobligowany do rozpatrzenia możliwości wyznaczenia skarżącej Spółce terminu dodatkowego w rozumieniu art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym bardziej, iż postępowanie w tym zakresie może być prowadzone również z urzędu, a przesłanki uzasadniające wyznaczenie terminu dodatkowego mogą wynikać także z przyczyn leżących po stronie samego użytkownika.

Na konieczność dokonania przez organy obu instancji powyższych czynności wskazano już wyraźnie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2006 r. (sygn. akt III SA/Po 152/06).

Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy przy tym rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie tak rozumianej oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego aktu w aspekcie stosowania prawa, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane za błędne, oraz jakie – zdaniem danego sądu – zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło zostać uznane za zgodne z prawem (zob. m. in. T. Woś i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 472-473). Organ administracji zobowiązany jest wobec tego do bezwzględnego zastosowania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Uchybienie temu obowiązkowi narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza wadliwość podjętego aktu lub czynności, uzasadniającą konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego (zob. np. wyrok NSA z 21 października 1999 r., IV S.A. 1681/97, LEX nr 47848).

Pomimo powyższych szczegółowych wytycznych organy administracji nie rozważyły przy ponownym rozpoznawaniu sprawy możliwości zastosowania wobec skarżącej przedłużenia terminu czy też wyznaczenia terminu dodatkowego na zasadzie art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając błędnie, iż zastosowanie tych przepisów jedynie wobec poprzedniego użytkownika wieczystego dawało wystarczającą (i automatyczną) podstawę do nałożenia opłat dodatkowych na rzecz strony skarżącej jako jego następcy prawnego.

Uchybienie to oznacza w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero dokonanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pod kątem istnienia (bądź nieistnienia) przesłanek warunkujących możliwość faktycznego wydłużenia terminu do zrealizowania inwestycji umożliwi ostateczne ustalenie, czy organ mógł nałożyć na stronę skarżącą opłaty dodatkowe za rok 2005 za niedochowanie terminu wyznaczonego pierwotnie Spółce B. Należy podkreślić, iż wbrew zarzutom skargi organy obu instancji były uprawnione formalnie do orzekania w 2007 r. o opłatach za rok 2005, albowiem następowało to po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ich orzeczeń (pochodzących z 26 stycznia i 15 marca 2005 r.), oznaczającym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżone decyzje obu instancji zostały zatem wydane jako rezultat postępowania administracyjnego toczonego wcześniej i dotyczącego właśnie kwestii wymierzenia opłat za rok 2005. Z tego względu zbędne było ponowne wszczynanie postępowania administracyjnego w dniu 26 stycznia 2007 r. i w dniu 22 maja 2007 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I i II instancji winien odnieść się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2006 r. w kwestii dotyczącej ewentualnego przedłużenia terminu do zrealizowania inwestycji budowlanej na spornej działce oraz do rozważań prawnych poczynionych powyżej. Należy jednak również uwzględnić aktualny stan sprawy, a w szczególności oświadczenia strony skarżącej, z których wynika wprost aktualny brak zamiaru wybudowania na działce planowanej restauracji.

Okoliczność taka przemawiałaby bowiem przeciwko wyznaczaniu jakichkolwiek nowych terminów na przyszłość, czyniąc jednocześnie sprawę w zakresie nałożenia na stronę opłat dodatkowych w istocie bezprzedmiotową. Sąd zauważa ponadto, iż w przypadku faktycznej niemożności zrealizowania celu umowy użytkowania wieczystego właściwy organ administracji może dążyć do ochrony szeroko pojętego interesu społecznego żądając rozwiązania umowy na zasadzie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 240 Kodeksu cywilnego.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, albowiem nie było to w jego ocenie niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Oceniając rodzaj uchybień popełnionych przez organy wydające zaskarżone decyzje Sąd stwierdził, iż nie miały one charakteru rażącego naruszenia prawa (co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji), natomiast mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyżej przedstawione błędy w zakresie zastosowania prawa procesowego Sąd orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania oraz o wykonalności decyzji orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 i art. 152 powyższej ustawy - jak w punkcie 2 i 3 orzeczenia.

/-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska

KS d