Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 603/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

W dniu 14 lutego 2017r. A. T. zgłosił zamiar przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia lokalu usługowego nr [...] w budynku nr [...] położonym na działce nr [...] przy ulicy [...] w C. na lokal mieszkalny.

Decyzją z dnia [...] marca 2017r. Prezydent Miasta C. wniósł sprzeciw w sprawie planowanej zmiany sposobu użytkowania wspomnianego pomieszczenia. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Nr XXXVI [...]/01 Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. L. Nr 7, poz. 255 z dnia 11 lutego 2002 r. Zgodnie z planem przedmiotowa działka leży w terenie oznaczonym symbolem C4. UH-8 przeznaczonym pod usługi handlu i gastronomii. W ustaleniach ogólnych § 6 ust. 1 pkt 3 lit. b dopuszcza się lokalizację usług publicznych i mieszkań jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Projektowana zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego planuje utworzenie przeważającej części funkcji mieszkalnej nad funkcją usługową. Z analizy dołączonych do wniosku dokumentów wynika bowiem, że powierzchnia usługowa przedmiotowego lokalu wynosi 117,66 m˛, natomiast po zmianie sposobu użytkowania lokalu powierzchnia mieszkalna będzie wynosić 89,68 m2, a powierzchnia usługowa 27,98 m˛.

Po złożeniu odwołania przez inwestora Wojewoda postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017r. nałożył na niego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia z dnia 14 lutego 2017r. o zaświadczenie Prezydenta Miasta C. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganego zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego - w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.

Wraz z pismem z dnia 21 kwietnia 2017r. inwestor przedłożył zaświadczenie, według którego zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń usługowych na mieszkalne w budynku usytuowanym na przedmiotowej działce (nr ewid. [...]) położonej przy ul. [...] w C. jest niezgodna z zapisami ogólnymi miejscowego planu, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. L. Nr 7 poz. 255 z dnia 11 lutego 2002r.

W tej sytuacji Wojewoda decyzją z dnia 9 maja 2017r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C.. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W myśl art. 71 ust. 2 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ zaznaczył, że do zgłoszenia inwestor dołączył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 14 lutego 2017 r. Zgodnie z punktem trzecim tego oświadczenia prawo do lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w C. wynika z użytkowania wieczystego. Ponadto dołączył projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń usługowych na lokal mieszkalny wraz z kopią mapy obrazującą działkę nr [...] i budynek, kopię opinii nr [...]/2015 z dnia 20 stycznia 2015 r. sporządzonej przez mistrza kominiarskiego, opis techniczny do projektu zagospodarowania działki nr [...], plan sytuacyjny obrazujący lokale istniejące w budynku, w tym lokal przeznaczony do zmiany sposobu użytkowania (nr [...]), opis techniczny wskazujący istniejącą powierzchnię usługową w lokalu nr [...] - 117,66 m2 oraz stan projektowany - powierzchnia usługowa - 27,98 m 2, powierzchnia mieszkalna 89,68 m2 (łączna powierzchnia budynku 117,66 m2). Z opisów projektu wynika, że przy "zmianie przeznaczenia pomieszczeń nie przewiduje się żadnych robót budowlanych. Zakres robót obejmie jedynie roboty remontowe polegające na malowaniu poszczególnych pomieszczeń, wymiany stolarki drzwiowej wewnętrznej, elementów elektrycznych oraz montażu białego." Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego do zgłoszenia należy dołączyć "zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Przedłożone przez A. T. zaświadczenie z dnia 14 kwietnia 2017r. stwierdza jednak, że zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń usługowych na mieszkalne w budynku jest niezgodna z zapisami ogólnymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem inwestor nie spełnił wymagań, tj. nie dołączył do zgłoszenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzję prezydenta należało zatem utrzymać w mocy, choć z innych względów niż wskazano w decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że według § 2 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego przedmiotem jego ustaleń jest przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 6 na terenach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 ustala się przeznaczenie podstawowe, przeważające na danym obszarze i określa się przeznaczenie dopuszczalne na zasadach ustalonych w dalszych przepisach uchwały. Pod pojęciem przeznaczenia podstawowego - należy zatem rozumieć przeznaczenie, które przeważa na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. Funkcja podstawowa musi przeważać nad funkcją usługową. Organ podał, że stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2015 r. ( II OSK 1397/15 ) organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 kpa, uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Z analogicznych powodów nie może organ odwoławczy, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. T. zarzucił decyzji Wojewody

2. naruszenie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Ustawy Prawo Budowlane - przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgłaszana zmiana sposobu użytkowania lokalu narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, mimo że w rzeczywistości jest z nim zgodna;

3. naruszenie przepisu art. 11 i art. 107 § 3 kpa, polegające na niewłaściwym uzasadnieniu decyzji przez zaniechanie wskazania podstawy prawnej, która określa stosunek procentowy powierzchni usługowej i mieszkalnej, stanowiący granicę między naruszeniem, a zgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także zaniechania analizy, czy istotnie zmiana sposobu użytkowania nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz

4. naruszenie art. 7 kpa przez nierozważnie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przede wszystkim faktu, że zmiana sposobu użytkowania lokalu niezbędna jest do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób niepełnosprawnych, oraz że nie wiąże się z całkowitą likwidacją powierzchni przeinaczonej na usługi.

Wniósł ponadto o zobowiązanie organu I instancji do przedłożenia dokumentacji wszystkich zgłoszeń zmiany sposobu użytkowania w obiekcie położonym w C. na działce nr [...] i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność, że w innych przypadkach organ nie zgłaszał sprzeciwu i stosuje dowolne, pozaprawne kryteria przy jego zgłaszaniu. W uzasadnieniu skargi podał, że złożył wszelkie niezbędne dokumenty, świadczące o technicznej możliwości zmiany sposobu użytkowania części lokalu, braku uciążliwości oraz braku naruszenia interesu innych podmiotów. Nadal w budynku znajdowałaby się część usługowa. Zdaniem skarżącego organy dokonały wadliwej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na treść § 6 ust. 1 pkt 3 lit b. Funkcja mieszkalna mieści się niewątpliwie w dopuszczalnej na tym terenie funkcji mieszkaniowej, nie może zatem naruszać miejscowego planu. Organ I instancji zgłaszając sprzeciw nie wskazał podstawy prawnej, która określa stosunek procentowy powierzchni usługowej i mieszkalnej, stanowiący granicę między naruszeniem, a zgodnością z miejscowym planem. Z kolei organ II instancji lakonicznie stwierdził, że "funkcja podstawowa musi przeważać nad funkcją usługową." Jest to stwierdzenie w kontekście całej sprawy niezrozumiałe, ponieważ właśnie funkcja usługowa jest funkcją podstawową. Ponadto organ nie wziął pod uwagę faktu, że funkcja ta powinna przeważać na danym "obszarze" objętym planem, a nie na danej nieruchomości. Organy obu instancji nie wykazały, gdyż nawet okoliczności tej nie badały, że akurat zmiana zgłaszana przez skarżącego spowoduje przewagę funkcji mieszkalnej nad funkcją podstawową na danym obszarze. Tymczasem zmiana sposobu użytkowania dotyczy części obiektu, a jego funkcja usługowa zostanie zachowana. Zdaniem skarżącego funkcja mieszkalna mieści się niewątpliwie w dopuszczalnej na tym terenie funkcji mieszkaniowej, nie może zatem naruszać miejscowego planu. A tym bardziej nie jest z nim niezgodna. Zwrócił uwagę, że organ I instancji nie żądał przedstawienia zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu miejscowego, które zostało na żądanie Wojewody. W ocenie skarżącego zaświadczenie wydane przez Prezydenta Miasta C. z dnia 14 kwietnia 2017r. jest błędne, sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wewnętrznie sprzeczne. Tych okoliczności organ II instancji w ogóle nie zbadał i nie odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji, mimo, że są one fundamentalne dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. W ocenie skarżącego organy naruszyły także zasadę równości, ponieważ nie zgłaszały sprzeciwu w przypadku innych inwestorów, będących właścicielami innych lokali w przedmiotowym budynku, mimo, że stosunek powierzchni mieszkalnej do usługowej był porównywalny, a nawet z przewagą powierzchni mieszkalnej. Według skarżącego nie ma powodu dla uzasadnienia w zgłoszeniu sprzeciwu akurat w jego sprawie. Tak różne traktowanie obywateli w takim samym stanie faktycznym i prawnym jest w jego opinii sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli, wyrażoną w kpa. Skarżący wskazał ponadto, że zmiana sposobu użytkowania jest niezbędna w celu zabezpieczenia potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych członkom rodziny inwestora - właściciela lokalu, którzy są niepełnosprawni i całkowicie niezdolni do pracy. Zmiana sposobu użytkowania części obiektu jest jedynym sposobem by zapewnić członkom rodziny skarżącego warunki niezbędne do godziwej egzystencji w ich sytuacji zdrowotnej i ekonomicznej.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 71 ust. 5 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2016r. poz. 290 ze zmianami ) organ architektoniczno – budowlany wnosi sprzeciw, jeśli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt. 4 ustawy do zgłoszenia należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zaświadczenie wójta, burmistrza, albo prezydenta miasta, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt. 4 nie jest typowym zaświadczeniem, lecz stanowi akt szczególnego rodzaju z dwóch powodów. Po pierwsze odpowiada – pod względem skutków prawnych dla dopuszczalności dokonania zmiany sposobu użytkowania - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwym jest bowiem, że przedłożenie takiego zaświadczenia do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania warunkuje możliwość dokonania tej zmiany, choć zaświadczenie samo nie przyznaje uprawnienia. Po drugie zaświadczenie to stanowi akt interpretacyjny, opierający się nie na przywołaniu danych np. rejestrowych, lecz wymagający dokonania uprzedniej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz tych przepisów, które mają zastosowanie wespół z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie odzwierciedlenia informacji wynikających np. z ewidencji znajdujących się w posiadaniu organu, a stanowi wynik interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie to stwierdzić wprost w zaświadczeniu. Nie jest to więc proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 kpa ( wyroki NSA z 5 maja 2015r. II OSK 2392/13 i 16 listopada 2012r. II OSK 1277/11opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Trzeba zauważyć, że o ile podstawą zgłoszenia sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie przez Prezydenta Miasta C. było stwierdzenie niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami ogólnymi miejscowego planu, uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 28 grudnia 2001r. ( ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. L. Nr 7 poz. 255 z dnia 11 lutego 2002r.), to podstawą decyzji Wojewody był już brak przedstawienia wspomnianego zaświadczenia. Organ odwoławczy stwierdza bowiem, że utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w mocy, choć z innych względów, niż wskazano w decyzji. Co istotne, braku zaświadczenia upatruje nie w formalnym jego niezłożeniu, ale na jego treści, z którego wynika, że zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń usługowych na mieszkalne jest niezgodne z ustaleniami wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć należy, że podstawą prawną żądania skarżącego był art. 217 § 2 pkt 1 kpa, a więc domaganie się wydania zaświadczenia z uwagi na wymogi przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia. Przepisem tym był właśnie art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Jeśli organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia zgodnie z przepisem art. 219 kpa odmawia wydania zaświadczenia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem Prezydent Miasta C. wydał w dniu 23 marca 2017 r. zaświadczenie stwierdzające, że wnioskowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C.. Tym samym Prezydent w istocie zmienił treść wniosku. Skarżący posiadał bowiem uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby organ podjął wobec niego czynność z zakresu administracji publicznej, polegającą na wydaniu zaświadczenia o żądanej treści lub postanowienia o odmowie wydania takiego postanowienia. Wojewoda nie mógł zatem uznać wspomnianego pisma za zaświadczenie, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organem administracji architektoniczno - budowlanym jest starosta i do jego podstawowych obowiązków należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą ( art. 81 ust.1 pkt 2 ). Stosownie natomiast do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U z 2017r. poz. 1868 ) prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust.1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego. Prezydent miasta na prawach powiatu jest więc jednocześnie starostą, a pracownicy urzędu miasta w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami starostwa ( wyrok NSA z dnia 20 lutego 2006 r., sygn. akt OSK 346/05, Lex 1962/90). Przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują wyłączenia prezydenta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialnoprawnego, podlegającego konkretyzacji w postępowaniu w indywidualnej sprawie, jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego, jak w rozpatrywanej sprawie Gmina - M. C.. Jeśli zatem do wydania zaświadczenia, oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wniesienia ewentualnego sprzeciwu z powodu naruszenia ustaleń planu jest ten sam organ, nie ma potrzeby żądać od inwestora zaświadczenia. W ten sposób postąpił Prezydent Miasta C. bezpośrednio odnosząc się do zapisów planu miejscowego i wnosząc sprzeciw. Wzywanie zatem inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o przedmiotowe zaświadczenie, mimo, że kwestia niezgodności z planem została już rozstrzygnięta w decyzji organu I instancji było zbędne. Nie mógł w tej sytuacji Wojewoda ograniczyć się do wskazania, że inwestor zaświadczenia nie przedstawił, ale zobowiązany był do ponownej analizy planowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu w odniesieniu do ustaleń planu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wprawdzie także ten aspekt brano pod uwagę, jednak z ustaleń planu organ odwoławczy nie wywiódł innych wniosków, niż ten, że funkcja podstawowa musi przeważać nad funkcją usługową, nie dokonując żadnej głębszej analizy. Tymczasem preferowane przez organy stanowisko o niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C. budzi istotne wątpliwości. Według niekwestionowanego ustalenia przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze o symbolu [...] z podstawowym przeznaczeniem opisanym jako usługi handlu, gastronomii. Zarówno § 6 ust.1 pkt.2 lit. b dotyczący usług publicznych, jak i § 6 ust.1 pkt.3 lit.b odnoszący się do usług komercyjnych zawierają ten sam zapis dopuszczający lokalizację mieszkań jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Jednak żaden z jego zapisów, powołanych przez organy, nie wprowadza jakichkolwiek kryteriów pozwalających zasadnie dowodzić, że nastąpiło przekroczenie przeznaczenia podstawowego terenu, jako przeważającego, zgodnie z § 2 ust. 6, co w efekcie prowadziłoby do dominacji funkcji mieszkaniowej. Co więcej, stosownie do § 2 ust. 6 przeznaczenie podstawowe oznaczone symbolem [...] ustala się dla terenu, a nie obiektu. Potwierdza to treść § 6 ust.1 pkt.3 lit. b zgodnie z którym zabudowę mieszkaniową dopuszcza się na terenie usług komercyjnych. Również wspomniany § 2 ust. 6 posługuje się pojęciem terenów, o których mowa w ust.1 pkt.1, na jakich ustala się przeznaczenie podstawowe, przeważające na danym obszarze i określa przeznaczenie dopuszczalne na zasadach ustalonych w dalszych przepisach. Z powyższych zapisów wnosić zatem należy, że badanie zachowania uzupełniającego charakteru zabudowy usługowej należałoby odnieść do terenu na którym znajduje się budynek w którym ma zostać zmieniony sposób użytkowania części pomieszczeń, a nie do przeznaczenia poszczególnych obiektów znajdujących się na konkretnej działce. Odmienne rozumienie przepisów przedmiotowego planu stanowiłoby ich zawężającą wykładnię, nie znajdującą oparcia w przepisach. Tymczasem w taki sposób postąpił Prezydent Miasta C., powołując się na analizę, z której wynika, że powierzchnia usługowa przedmiotowego lokalu wynosi 117,66m˛, natomiast po zmianie sposobu jego użytkowania 27,98m˛ przy powierzchni mieszkalnej 89,68m˛, nie odnosząc się jednak do całego terenu objętego symbolem [...] Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie wystarcza zatem odwołanie się do braku spełnienia po zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu wyznacznika przeważającego przeznaczenia usługowego, lecz konieczne jest ustalenie znaczenia prawnego § 6 ust. 1 pkt.3 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę kwestię tę organ rozstrzygnie przy uwzględnieniu powyższych uwag.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 złotych.