Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 93/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi "A" w N. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" (dalej: strona; wnioskodawca; strona skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr[...], pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020, Oś priorytetowa 4, Środowisko i zasoby, Działanie 4.3 Dziedzictwo kulturowe, Poddziałanie 4.3.1 Dziedzictwo kulturowe - konkursy horyzontalne - nabór na OSI, (nr naboru:[...]).

Pismem Dyrektora Wydziału Wdrażania EFRR z 21.04.2017 r. poinformowano wnioskodawcę o negatywnej ocenie merytoryczne przedmiotowego projektu. Wskazano, że projekt nie spełnił następujących kryteriów merytorycznych ogólnych obligatoryjnych, tj.: "Zachowanie trwałości" "Prawidłowość zastosowania metodologii", zawartych w Kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. na lata 2014-2020, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD. Do informacji załączono karty oceny merytorycznej ekspertów.

Odnośnie kryterium: Zachowanie trwałości.

II Ekspert wskazał: "(...) Wnioskodawca przedstawił oświadczenie i zabezpieczenie środków finansowych na kwotę [...] zł. Wartość wkładu własnego wynosi [...] zł. W związku z powyższym, pozostała wartość na pokrycie kosztów operacyjnych wynosi [...] zł. Biorąc natomiast wartość kosztów operacyjnych w przyjętym 15 letnim okresie odniesienia, nie zagwarantowano wystarczających środków finansowych na zapewnienie finasowania w całym okresie odniesienia (w ramach Oświadczenia wskazano, o przeznaczeniu przedmiotowej kwoty na wkład własny w realizację projektu oraz jako środki pieniężne w okresie trwałości projektu, natomiast zgodnie z Wytycznymi MIR, analiza przepływów pieniężnych powinna wykazać, że beneficjent z projektem ma dodatnie saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą). Biorąc pod uwagę koszty operacyjne (bez amortyzacji) w latach 2019-2030, ich suma wynosi [...] mln złotych. Ponadto wątpliwości budzi również fakt niedoszacowania kosztów operacyjnych przy intensywnej ofercie kulturalnej, co dodatkowo wpłynie niekorzystnie na sytuację finansową Wnioskodawcy w okresie odniesienia (...)".

III Ekspert stwierdził: "(...) analiza zasobów finansowych projektu pozwala zaobserwować, że saldo niezdyskontowanych skumulowanych przepływów pieniężnych kształtuje się w latach 2019-2030 na ujemnym poziomie. Można stwierdzić, że planowane wpływy i wydatki nie zostały odpowiednio czasowo zharmonizowane i projekt nie ma zapewnionej płynności finansowej. Wnioskodawca wprawdzie przedłożył wyliczenia, że ww. saldo jest zerowe w każdym roku okresu odniesienia, ale szczegółowa analiza wyliczeń pozwała zauważyć, że dla okresu 2019-2030 Wnioskodawca wskazał, że projekt będzie generował przychody w wysokości [...] zł w każdym roku co stoi w sprzeczności z założeniami projektu, zgadnie z którymi Wnioskodawca przyjął, że projekt nie będzie generował przychodu (...)".

I Ekspert ocenił, że przedmiotowe kryterium należy uznać za spełnione z uwagi na "zabezpieczenie źródeł finansowania projektu w formie darowizn osób fizycznych oraz w formie wnioskowanej dotacji".

Odnośnie kryterium: Prawidłowość zastosowania metodologii.

II Oceniający stwierdził: "(...) Wnioskodawca przedstawił koszty operacyjne w sposób uproszczony, co uniemożliwia dokonanie obiektywnej oceny - również w aspekcie trwałości finansowej. (...) wartość kosztów zużycia materiałów i energii oraz koszty usług obcych nie została skorelowana z atrakcyjną i rozbudowaną ofertą kulturową, jaką Wnioskodawca zamierza prowadzić w okresie eksploatacji. (...) Wnioskodawca planuje wprowadzić szeroką ofertą warsztatową, sceniczną, wystawową, teatralną, muzyczną i filmową, gdzie minimalnie zakłada liczbę użytkowników na poziomie powyżej 5 tys. rocznie, natomiast prognozę kosztów operacyjnych przygotował w sposób skrótowy (...). Dla przykładu wartość kosztów usług obcych związanych z wydarzeniami artystycznymi zaplanowano na poziomie [...] zł. Powyższe należy rozpatrywać w korespondencji z zapisem, iż w zabytku zostanie utworzony Ośrodek Pracy Twórczej wraz z centrum pobytowym dla artystów, uczestników warsztatów oraz grup zaangażowanych w realizację oferty kulturalnej (...)".

III Oceniający stwierdził: "(...) założenia dotyczące stopy wzrostu PKB i dynamiki realnego wzrostu płac nie są zgodne ze "Zaktualizowanymi wariantami rozwoju gospodarczego Polski" (wersja obowiązująca od 11.08.2015 r. do 31.07.2016 r.), zarówno w wariancie podstawowym, jak i pesymistycznym. Wnioskodawca nie

przedłożył założeń dotyczących stopy inflacji, stopy bezrobocia, kształtowania się kursu EUR/PLN, 1-rocznej stopy WIBOR (...)".

I Ekspert wskazał, że przedmiotowe kryterium należy uznać za spełnione, ponieważ "zastosowano prawidłową metodologię analizy finansowej - metoda złożona; przyjęto właściwe założenia do prognoz. (...) nie będą generowane przychody, stąd wskaźniki efektywności są ujemne. (...) poziom dofinansowania ustalony prawidłowo".

Strona, pismem z 8.05.2017 r., złożyła protest w odniesieniu do oceny przedmiotowych kryteriów. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowy projekt spełnia wszystkie zakwestionowane przez Ekspertów kryteria merytoryczne i tym samym powinien uzyskać pozytywną ocenę oraz zostać skierowany do kolejnego etapu oceny projektu.

W zakresie kryterium: Trwałość projektu, strona zakwestionowała ocenę II i III Eksperta. Podniosła, że "(...) wnioskodawca w studium wykonalności oraz w arkuszu kalkulacyjnym przedstawił założenia i obliczenia z których jednoznacznie wynika, że skumulowane saldo przepływów pieniężnych wnioskodawcy z projektem jest w każdym roku dodatnie. Oceniający nie odniósł się do skumulowanego salda przepływów pieniężnych, które było przedstawione w dokumentacji aplikacyjnej, a odniósł się jedynie do własnych obliczeń. Obliczenia te są błędne, ponieważ od oświadczenia o zapewnieniu środków, które służą na realizację projektu oraz na zapewnienie trwałości projektu odjął koszty operacyjne, które powstaną po okresie trwałości projektu. Natomiast wnioskodawca w przedmiotowym oświadczeniu nie oświadczał, że środki mają służyć też do finasowania kosztów operacyjnych po okresie trwałości. Wnioskodawca w analizie trwałości w studium wykonalności oraz w arkuszu kalkulacyjnym przedstawił jednoznaczne założenia i obliczenia, z których wynika, że środki pieniężne w całym przyjętym okresie odniesienia będą pochodzić od darowizn od osób fizycznych, a skumulowane przepływy pieniężne będą dodatnie. Przedmiotowe oświadczenie wnioskodawcy miało na celu potwierdzenie, że założenia przyjęte do analizy trwałości projektu oraz analizy trwałości finansowej wnioskodawcy z projektem są wiarygodne. Ekspert nie brał pod uwagę tego, że darczyńcy z przedmiotowego oświadczenia po okresie trwałości mogą dalej przekazywać środki pieniężne (...)".

Zdaniem strony, z przedmiotowego kryterium nie wynika, że ma zabezpieczyć środki, a jedynie ma udowodnić, że saldo skumulowanych przepływów pieniężanach jest dodatnie. Podniesiono brak odniesienia się oceniających do podpisanych oświadczeń m.in. o finansowej zdolności wnioskodawcy do realizacji projektu.

W zakresie kryterium: Trwałość projektu, strona zakwestionowała ocenę II i III Eksperta. Podniosła "(...) przedmiotowe koszty operacyjne zostały określone wiarygodnie i rzetelnie. Założenia dotyczące stopy wzrostu PKB i dynamiki realnego wzrostu płac, stopy inflacji, stopy bezrobocia, kształtowania się kursu EUR/PLN, 1-rocznej stopy WIBOR nie mają zastosowania w przedmiotowym projekcie. Projekt jest sporządzany w cenach stałych, a w arkuszu kalkulacyjnym do projekcji finansowych nie wykorzystuje zaktualizowanych wariantów rozwoju gospodarczego Polski. W związku z tym przedmiotowe zaktualizowane warianty rozwoju gospodarczego Polski nie mają wpływu na obliczenia, których należy dokonać zgodnie z Wytycznymi MIR". Ponadto, w opinii Wnioskodawcy "koszty operacyjne projektu zostały określone zgodnie z przewidywanym faktycznym zapotrzebowaniem na poszczególne zasoby w okresie jego eksploatacji. Wartość kosztów eksploatacyjnych określono bazując na doświadczeniu analityków opracowujących studium wykonalności, a także na historycznych kosztach utrzymania obiektu, które obecnie ponosi już Wnioskodawca. Ponadto Wnioskodawca założył, że w związku z tym, iż obiekt nie będzie generował przychodów w celu zminimalizowania kosztów operacyjnych zakłada się m.in., że: osoba przebywająca w obiekcie będzie dysponowała własną pościelą, ręcznikami, środkami higieny, własnym wyżywieniem; osoba przebywająca w obiekcie będzie musiała na koniec pobytu posprzątać swój pokój; osoby przebywające w obiekcie będą same przygotowywać posiłki w kuchni; personel zatrudniony w obiekcie będzie tylko sprzątał części wspólne. Wyżej wymienione działania Wnioskodawcy są dopuszczalne i w znaczny sposób pozwalają ograniczyć koszty funkcjonowania obiektu, co powinno być wzięte pod uwagę przy ocenie projektu. Ponadto w przedmiotowym rozdziale Wnioskodawca podał informację, na podstawie której określono koszty operacyjne np. zużycie materiałów i energii - na podstawie zapotrzebowania na materiały i energię, wartości inwestycyjnych - na podstawie przetargów itp. (...)".

Podniosła także, że w sytuacji zarzutu oceniających przedstawienia uproszczonego sposób przedstawienia kosztów operacyjnych oraz o braku założeń makroekonomicznych zgodnie z "Zaktualizowanymi wariantami rozwoju gospodarczego Polski", projekt powinni zostać skierowany do ponownej oceny formalnej w związku z kryterium: Poprawność wypełnienia złożonego wniosku.

Rozstrzygnięciem protestu z [...] stycznia 2018 r, Zarząd Województwa D., pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2014-2020 (IZ; IZ RPO WD), na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 55 pkt. 1 i art. 58 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 z późn. zm.; dalej: ustawa; u.p.s.f; ustawa wdrożeniowa), nie uwzględnił protestu.

W uzasadnieniu w pierwszej części przedstawiono stan sprawy w zakresie dokonanej oceny wniosku, w odniesieniu do przedmiotowych kryteriów. W dalszej części uzasadnienia wskazano zastrzeżenia wnioskodawcy do powyższej oceny ekspertów i odniesiono się do protestu negującego powyższą ocenę.

W zakresie kryterium: Zachowanie trwałości, podniesiono, że w ramach tego kryterium będzie sprawdzane, czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku okresu odniesienia). Kryterium dotyczy projektów inwestycyjnych. Opis znaczenia kryterium: Tak/Nie/Nie dotyczy. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnianie kryterium oznacza odrzucenie wniosku.

IZ podniosła w tym zakresie, że posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe wskazane w dokumentacji projektowej nie zapewniają utrzymania projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym, a planowane wpływy i wydatki nie zostały odpowiednio zharmonizowane by projekt miał zapewnioną płynność finansową. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim brak uwiarygodnienia posiadania zadeklarowanych środków pieniężnych, pozwalających na sfinansowanie wymaganego wkładu własnego przez stronę. W dokumentacji projektowej nie zostało jednoznacznie wykazane, że środki niezbędne do zrealizowania inwestycji zostały zabezpieczone w majątku wnioskodawcy. Podniesiono, że zapisy wniosku o dofinansowanie oraz zapisy Analizy finansowej arkusz (Założenia tabela nr 15 oraz arkusz Obliczenia tabela nr 19 i tabela nr 21), w odniesieniu do deklarowanego wkładu własnego w wysokości [...] zł, wskazują, że Fundacja na dzień składania wniosku o dofinansowanie nie dysponowała tymi środkami, bowiem w 2016 r. zł wkład własny wyniósł [...] zł, w 2017 r, - [...] zł, natomiast w 2018 r. – [...] zł.

Dodatkowo wskazano na kwestię faktycznego dysponowania ww. środkami. Z dokumentacji projektowej nie wynika, że kwota ta jest w posiadaniu Fundacji (brak uwiarygodnienia posiadanych środków - nie załączono wyciągów z rachunku bankowego czy też umowy darowizny). Analogiczna sytuacja występuje również w odniesieniu do dołączonego do wniosku o dofinansowanie oświadczenia o zabezpieczeniu środków finansowych z dnia 07.06.2016 r., na kwotę [...] zł przez trzech potencjalnych darczyńców, która to kwota ma zapewnić wkład własny na realizację projektu oraz zapewni środki pieniężne w okresie trwałości.

Podniesiono w tym zakresie, nie kwestionuje wiarygodności samego oświadczenia, że ma ono charakter warunkowy, tj. darowizna w ww. wysokości zostanie przekazana dopiero w momencie otrzymania dotacji. Nadto nie sprecyzowano w oświadczeniu czy darowizna ta zostanie przekazana jednorazowo czy w częściach, co jest istotne w kontekście wpływu na zapewnienie płynności finansowej wnioskodawcy i prawidłowej realizacji projektu w okresie odniesienia. Ponadto załączone do tego oświadczenia wyciągi bankowe mające potwierdzić posiadanie środków pieniężnych przez potencjalnych darczyńców, wystawione są z datą styczniową, chociaż samo oświadczenia zostało przyjęte z datą 07.06.2017 r.

Podniesiono, że brak odniesienia się oceniających do podpisanych oświadczeń, nie oznacza ich kwestionowania. Zgodnie z zapisami Regulaminu konkursu, weryfikacja kryteriów merytorycznych odbywa się na podstawie analizy złożonego wniosku o dofinansowanie oraz jego załączników, dlatego samo oświadczenie nie może stanowić jedynej podstawy do oceny sytuacji finansowej

IZ podniosła również, że wątpliwości budzi charakter planowanych wydatków, które z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przyjęcia konkretnego sposobu wyliczenia wysokości kosztów m.in. zużycia innych materiałów czy usług obcych, nie odpowiadają w sposób uzasadniony celom projektu. Wskazano, biorąc pod uwagę założenia przedstawione w dokumentacji projektowej oraz w "Specyfikacji zakupywanego sprzętu/wyposażenia", że charakter planowanych wydatków nie odpowiada celom projektu. I tak w świetle tego, że wnioskodawca zamierza udostępniać bezpłatnie pokoje noclegowe o wysokim standardzie z jednoczesnym zastrzeżeniem, że ww. pokoje nie będą wyposażone w pościel i ręczniki, nie będą także sprzątane przez osoby zatrudnione w ramach projektu, a odbiorcy oferty będą musieli dysponować własnymi środkami higieny oraz własnym wyżywieniem, niezasadny wydaje się zakup wyposażenia kuchni, łazienki.

Dalej podniesiono, że biorąc pod uwagę zakres projektu oraz ryzyka określone przez wnioskodawcę w poz. "Czynniki ryzyka realizacji projektu i sposoby ich przezwyciężania" dysponowanie przez Fundację nadwyżką środków pieniężnych w wysokości jedynie [...] zł jest zdecydowanie niewystarczające do prawidłowej realizacji projektu. Trwałość projektu występuje wtedy, gdy suma przepływów netto w ramach skumulowanych strumieni pieniężnych generowanych przez projekt jest dodatnia lub równa zero we wszystkich rozpatrywanych latach, czyli saldo niezdyskontowanych skumulowanych przepływów pieniężnych jest 0 we wszystkich latach objętych analizą. W przedmiotowym przypadku, z uwagi na niespójne dane przedstawione w Analizie finansowej, w ocenie IZ RPO WD, trwałość projektu nie została potwierdzona, a bezpieczeństwo realizacji inwestycji nie zostało zabezpieczone majątkiem wnioskodawcy.

Ponadto podniesiono dodatkowo, że dane o dotychczasowej działalności i zasobach Fundacji wskazują na zagrożenie w zakresie zapewnia trwałości i wykonalności projektu. Wskazano w tym zakresie: 1) z danych historycznych w postaci rachunku zysków i strat, rachunku przepływów pieniężnych oraz bilansu wynika: - Fundacja dysponuje majątkiem o wartości [...] zł, środki pieniężne na koniec okresu wyniosły [...] zł, - zysk netto był równy [...] zł; 2) z rachunku zysków i strat (arkusz obliczenia tabela nr 8 i 10 Scenariusz z projektem) wynika, że wnioskodawca będzie uzyskiwał stratę netto w każdym roku objętym analizą, z wyjątkiem lat 2016-2018 oraz 2023. Natomiast z bilansu (arkusz obliczenia tabela nr 11 i 13 Scenariusz z projektem) wynika, że środki pieniężne na koniec każdego roku okresu odniesienia będą wynosić 2 005,50 zł.

W uzasadnieniu odniesiono się także do stanowiska strony, że ma obowiązek udowodnić, że saldo skumulowanych przepływów pieniężnych jest dodatnie, a nie, że ma zabezpieczyć środki pieniężne w przyjętym okresie odniesienia. Wskazano w tej kwestii, że zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej analiza trwałości finansowej projektu polega na wykazaniu, że zasoby finansowe na realizacje projektu są zapewnione i wystarczające podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji. Projekt jest trwały finansowo, gdy nie generuje ryzyka wyczerpania środków pieniężnych w przyszłości. IZ RPO WD zauważa, że wymóg posiadania zasobów finansowych zapewniających utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku okresu odniesienia) wynika wprost z zapisu kryterium. Dlatego nie trafne jest stanowisko, że z zapisów dokumentacji konkursowej nie wynika obowiązek zabezpieczenia środków pieniężnych w przyjętym okresie odniesienia.

Odnośnie kryterium: Prawidłowość zastosowania metodologii, wskazano, że w ramach tego kryterium będzie sprawdzane, czy metodologia analizy finansowej i/lub ekonomicznej została zastosowana prawidłowo. W ramach tego kryterium przeanalizowana zostanie:

- poprawność założeń do prognoz finansowych i ekonomicznych;

- poprawność przyjęcia okresu odniesienia;

- poprawność wyliczenia poziomu dofinansowania, w tym luki finansowej (jeśli dotyczy);

- poprawność wyliczenia wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej (jeśli dotyczy).

Badanie zgodności założeń i metodologii z Wytycznymi MR i wymogami IZ RPO WD, w tym m.in. zastosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie (w zależności od zapisów regulaminu naboru).

Opis znaczenia kryterium: Tak/Nie/Nie dotyczy. Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnianie kryterium oznacza odrzucenie wniosku.

W dalszej części uzasadnienia wskazano zastrzeżenia wnioskodawcy do powyższej i oceny ekspertów i odniesiono się do protestu negującego powyższą ocenę.

Podniesiono, w tym zakresie, że wnioskodawca w przedmiotowym projekcie przyjął prawidłowy okres odniesienia oraz właściwy poziom dofinansowania nieprzekraczający 85 %, a także dokonał właściwego doboru wskaźników efektywności finansowej (FNPV/C i FRR/C). Przedstawił również założenia, wyliczenia i ich wyniki w przyjętym okresie odniesienia, ze wskazaniem na założenia makroekonomiczne mogące mieć znaczenie dla inwestycji.

Wątpliwości jednak budzą wskazane przez wnioskodawcę koszty operacyjne w wysokości [...] zł rocznie, które z uwagi na uproszczony sposób przedstawienia, mając na względzie rozbudowaną ofertę kulturową projektu, nie odzwierciedlają wielkości i skali przedsięwzięcia, ponadto nie posiadają przyporządkowanych im źródeł pokrycia w adekwatnej wysokości w posiadanych przez wnioskodawcę zasobach finansowych (biorąc pod uwagę deklarację wnioskodawcy o braku przychodów w wyniku realizacji projektu). Również wątpliwości budzą w założeniach prognoz finansowych, stałe, takie same wartości wielkości środków pieniężnych na koniec każdego z okresów prognozy Scenariusza wnioskodawcy z projektem, co stawia pod znakiem zapytania samą prawidłowość sporządzenia analizy. Powyższe nie pozwala uznać przedmiotowego kryterium za spełnione.

Podniesiono, w związku zarzutem o braku skierować wniosek do ponownej oceny formalnej, że analiza trwałości finansowej i przyjętej metodologii jest elementem oceny merytorycznej projektu dokonywanej przez oceniających ekspertów, w ramach której sprawdzane jest czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym, a wskazana metodologia została zastosowana prawidłowo. Tej analizy nie dokonuje się na etapie oceny formalnej w ramach kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", ponieważ przedmiotowe kryterium weryfikuje jedynie czy wszystkie pola we wniosku o dofinansowanie zostały wypełnione zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie oraz treścią regulaminu danego konkursu oraz czy załączniki do wniosku są aktualne i zostały wypełnione poprawnie.

Wskazano, że zgodnie z zapisami kart oceny merytorycznej uzasadnienie należy wskazać, przy wskazaniu opcji "TAK" dot. wnioskowania o dodatkowe wyjaśnienia ze strony wnioskodawcy czy też skierowania wniosku do ponownej oceny formalnej. W przypadku stwierdzenia braku potrzeby skierowania wniosku do ponownej oceny formalnej lub braku wnioskowania o dodatkowe wyjaśnienia, poprzez zaznaczenia opcji "NIE", uzasadnienie nie jest wymagane. Dlatego zarzut naruszenia w tym zakresie Regulaminu konkursu jest nieuzasadniony.

W zakończeniu podsumowano, że ocena merytoryczna projektu [...], została przeprowadzona na podstawie obowiązujących procedur i zasad właściwych dla naboru nr [...], określonych m.in. w SZOOP RPO WD i jako taka jest prawidłowa pod względem proceduralnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona rozstrzygnięciu protestu i poprzedzającej informacji o negatywnej ocenie wniosku zarzuciła naruszenia:

1. Art. 39 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 11 Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu, tj. Wyciągiem z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 oraz w zw. z pkt 7.6 i 7.10 Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 z dnia 31 marca 2015 roku, wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię opisu kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3 oraz nr 4, a przez to dokonanie oceny merytorycznej projektu skarżącej w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z dokumentacji konkursowej i uznanie, że:

a) skarżąca nie spełnia kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 3. (Zachowanie Trwałości), pomimo wykazania, iż w okresie trwałości i przyjętym okresie czasowym skumulowany cash-flow jest dodatni w każdym roku odniesienia (zgodnie z Definicją kryterium, wskazaną w załączniku nr 1 do Regulaminu), a ponadto pomimo wykazania przychodów projektu oraz trwałości finansowej projektu zgodnie z pkt 11 Regulaminu (pkt 7.6 oraz 7.10 Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 z dnia 31 marca 2015 roku, wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju);

b) skarżąca nie spełnia kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 4. (Prawidłowość zastosowania metodologii), pomimo zastosowania przez skarżącą właściwej metodologii analizy finansowej (metoda złożona), jak również pomimo przedstawienia przez skarżącą kosztów operacyjnych w sposób szczegółowy (vide Studium Wykonalności (str. 44 wniosku oraz zakładka "założenia" w analizie finansowej - załącznik nr 11 do wniosku) i wzięcia pod uwagę przez skarżącą w analizie finansowej tylko tych założeń, które wynikają ze specyfiki projektu, zgodnie z pkt 11 Regulaminu (pkt 7.4 Wytycznych w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 z dnia 31 marca 2015 roku, wydanych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju).

2. Art. 46 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a podpunkt II Rozporządzenia ogólnego oraz pkt 1 lit. b Rozdziału 4 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z dnia 31 marca 2015 r., poprzez przekazanie skarżącej Informacji o zakończeniu oceny jej projektu i wyniku bez wymaganego uzasadnienia oceny i ograniczenie się przez organ jedynie do załączenia do pisma informującego o ocenie kopii kart ocen ekspertów, jak również ocenę wniosku niezgodnie z dokumentacją konkursową, co doprowadziło do naruszenia zasady rzetelności przeprowadzanej oceny oraz zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a przez to do niezapewnienia skarżącej obiektywnej oceny projektu dającej się zweryfikować w oparciu o warunki wynikające z dokumentacji konkursowej, co miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną projektu i wynik sprawy, bowiem doprowadziło do przedstawienia skarżącej niespójnego i niekonsekwentnego uzasadnienia oceny jej projektu, a co za tym idzie uznania, że skarżąca nie spełniła kryteriów wymaganych w konkursie.

3. Pkt 19 Regulaminu w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu, tj. Wyciągiem z Kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez KM RPO WD 2014-2020 w zakresie opisu kryterium merytorycznego ogólnego nr 3 "Zachowanie trwałości" i nr 4 "Prawidłowość zastosowania metodologii" oraz w zw. z Rozdziałem 5 pkt 19 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 z dnia 31 marca 2015 r., poprzez dokonanie oceny merytorycznej projektu skarżącej w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z dokumentacji konkursowej, a przede wszystkim niezgodnie z ważącym organ opisem kryterium merytorycznego nr 3 i nr 4 przejawiające się w szczególności wymaganiem od skarżącej załączenia dokumentacji niewymaganej na tym etapie oceny, tj. dokumentów uwiarygadniających posiadanie środków na wkład własny oraz umowy darowizny, które to dokumenty w dokumentacji konkursowej nie zostały wskazane jako podlegające ocenie w ramach kryterium nr 3, a przez to dokonanie oceny projektu w sposób wykraczający poza ustalone zasady oceny określone w dokumentacji konkursowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania negatywnej dla skarżącej oceny jej projektu oraz nieuwzględnienia złożonego przez nią protestu.

4. Art. 37 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz 57 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku oraz jej niezgodność z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014 -2020 polegający na tym, iż rozstrzygniecie protestu podnosi zarzuty inne niż wskazane w Informacji o negatywnej ocenie, nie podtrzymuje wprost ani też nie odwołuje się do zastrzeżeń z oceny pierwotnej, lecz wytyka inną jeszcze nieprawidłowość oraz ocenę wniosku niezgodnie z dokumentacją konkursową (w szczególności konieczność przedstawienia dokumentów na wykazanie środków pieniężnych, pozwalających na sfinansowanie wkładu własnego), co miało istotny wpływ na ocenę merytoryczną projektu i wynik sprawy, bowiem stanowiło rozszerzenie zakresu oceny sporządzonej przez organ pierwotnie, a co za tym idzie wyjście poza zakres zarzutów wskazanych przez skarżącą w proteście oraz doprowadziło do uznania, że skarżąca nie spełniła kryteriów wymaganych w konkursie.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o:

1) uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu podkreślono następujące okoliczności.

Wskazano, że w Informacji o negatywnej ocenie wniosku ograniczono się jedynie do załączenia kopii oceny ekspertów, nie dokonano jakiejkolwiek ich subsumcji. Powyższe narusza przepis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Natomiast rozstrzygając protest organ nie odniósł się do powyższego.

W odniesieniu do kryterium: Zachowanie trwałości, wskazano w uzasadnieniu, że wnioskodawca, na podstawie instrukcji wypełniania wniosku, dołączył do wniosku analizę trwałości finansowej projektu (załącznik nr 11 do wniosku, tabela 12), jak również analizę trwałości finansowej wnioskodawcy (załącznik nr 11 do wniosku, tabela 13). Dołączył nadto fakultatywnie oświadczenie o zabezpieczeniu środków finansowych w drodze darowizny. Założył, iż realizacja projektu jest możliwa dzięki środkom z dofinansowania, jak również budżetu wnioskodawcy, że w fazie eksploatacyjnej koszty generowane przez projekt będą pokrywane z darowizn na rzecz wnioskodawcy. Tym samym, zgodnie z dokumentacja konkursową, zachowana zostało trwałość realizacji projektu

Podkreślono w tym zakresie, że z przedmiotowego kryterium oraz Wytycznych, jak również z dokumentacji konkursowej nie wynika, że wnioskodawca ma zabezpieczyć środki pieniężne w przyjętym okresie odniesienia. Stosownie do Instrukcji wypełniania wniosku, na etapie składania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu nie wymaga się dołączania dokumentów finansowych potwierdzających zapewnienie środków finansowych niezbędnych do jego realizacji. Dopiero w czasie podpisywania umowy o dofinansowanie, wnioskodawca musi przedłożyć dokumenty finansowe, które potwierdzą, że dysponuje środkami finansowymi na realizację projektu.

Dalej podniesiono w uzasadnieniu, iż charakter planowanych wydatków oraz sposób wyliczania kosztów zgodnie z załącznikiem nr 1 do Regulaminu nie są przedmiotem oceny podczas kryterium: Zachowanie trwałości. W omawianym kryterium nie powinno się brać pod uwagę planowanych wydatków czy kosztów. Organ w przedmiotowym zakresie nie tylko wskazuje na nowy zarzut, niewskazany przez ekspertów na etapie oceny pierwotnej, ale przekracza w swej ocenie granice kryterium, co, do którego został złożony protest.

W odniesieniu do kryterium: Prawidłowość zastosowania metodologii wskazano w uzasadnieniu, że wnioskodawca w studium wykonalności w rozdziale koszty operacyjne (str. 44 wniosku), przedstawił w sposób szczegółowy metodologię do kosztów operacyjnych, a w arkuszu kalkulacyjnym zakładka "założenia" przedstawił ich doprecyzowanie. Wnioskodawca koszty operacyjne określił zgodnie z przewidywanym, faktycznym zapotrzebowaniem na poszczególne zasoby w okresie jego eksploatacji. Wielkość kosztów eksploatacyjnych określono bazując na historycznych kosztach utrzymania obiektu, które obecnie ponosi wnioskodawca.

Podniesiono w uzasadnieniu skargi, że zestawie treść informacji o negatywnej ocenie projektu i rozstrzygnięcia protestu wskazuje, że IZ chcąc podtrzymać pierwotną ocenę użyła innego uzasadnienia, różnego od dotychczasowego i nie odnoszącego się do obowiązujących kryteriów zgodnie z dokumentacją konkursową, co jest sprzeczne z zasadami oceny, a w konsekwencji podważa rzetelność oceny zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej. Instytucja rozpoznająca protest nie może bowiem rozszerzyć kontroli projektu na niekorzyść wnioskodawcy, co w niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądów administracyjnych podlegają akty wymienione w art. 3 § 2. Według § 3, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2017 r., poz. 1460; dalej: ustawa; u.p.s.f., ustawa wdrożeniowa), w przypadku nieuwzględnienia protestu, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy ustrojowej).

Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.p.s.f., skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub – pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.p.s.f.

W przepisach samej ustawy (u.p.s.f.) przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.p.s.f.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 u.p.s.f.).

Po myśli art. 57 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5. Stosownie do art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy, protest zawiera min. wskazanie kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza; wskazanie zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny. Z powyższego wynika, że Instytucja Zarządzająca (IŻ) rozpatruje protest w przedmiotowej sprawie w zakresie kryteriów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza i aspektów proceduralnych w zakresie dokonanej oceny.

Zgodnie natomiast z art. 37 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów zatwierdzonych przez komitet monitorujący (ust. 2).

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Zasada przestrzegania kryteriów oznacza analizowanie wszystkich projektów według kryteriów wskazanych w Regulaminie przedmiotowego konkursu, jego załączniku.

Na tle zasad art. 37 ustawy wdrożeniowej, omawiana kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego w ramach Komisji Oceny Projektów oraz Instytucji Zarządzającej w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentami systemu realizacji programu operacyjnego i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji, odnosząc się do ram prawnych danego naboru oraz dokumentacji konkursowej. Tym samym również rozstrzygnięcie protestu przez właściwą instytucję zarządzającą powinno zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen projektu - z rozważeniem zarzutów oraz uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście oraz innych nieścisłości wynikających z dokumentacji projektowej. Rozstrzygnięcie podlegające ocenie sądu musi zawierać powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu wraz z ich uzasadnieniem. Przy formułowaniu oceny zachowana jest swoboda, wszakże nie powinna ona jednak być dowolna, nacechowana arbitralnością. Dowolna byłaby wówczas, gdyby była sprzeczna z obowiązującymi unormowaniami, logiką, wiedzą, doświadczeniem życiowym, pozbawiona spójnego wywodu, gdyby nie wyjaśniono zrozumiale przesłanek oceny.

W świetle powyższych wywodów Sąd stwierdza, że ocena projektu dokonana przez instytucję oceniającą nie uchybia przytoczonym, generalnym regułom. W dokonanej ocenie IZ, odniosła się do kryteriów z którymi strona się nie zgadza, podniosła aspekt proceduralny w zakresie dokonanej oceny. W tym zakresie ocena, odnosi się zarzutów protestu, odwołuje się do zastrzeżeń z oceny pierwotnej, uzupełniona jest jeszcze o inne nieprawidłowość wynikające z analizy dokumentacji przetargowej. Została dokonana ta ocena zgodnie z dokumentacją konkursową. Tym samym nie może zostać uznany zarzut skargi naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej, poprzez brak rzetelne i o obiektywnej oceny, odniesienia przez IZ od innych zastrzeżeń, niż w ocenie pierwotnej.

Nie można uznać także, że ocena przedmiotowego projektu jest wadliwa, na skutek niewłaściwego uzasadnienia pierwotnej oceny. Jak już wskazano, uwzględnienie skargi następuje w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje. Podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7 ustawy, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej

W tym kontekście podnieść należy, że Sąd rozpoznając sprawę, podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że karta oceny merytorycznej jest wyłącznie potwierdzeniem weryfikacji projektu przez eksperta, a nie dokumentem właściwej instytucji zawierającym informację o rozstrzygnięciu konkursu od której przysługuje protest. Nie jest właściwe zastępowanie uzasadnienia jedynie "mechanicznym" odwoływaniem się do ocen ekspertów.

Niemniej w sprawie, zdaniem Sądu, nie można uznać, że przeprowadzono ocenę przedmiotowego projektu w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik tej oceny. Bowiem nie naruszono, ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej informacje o konkursie, regulaminu konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasad normatywnych określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Informacja o negatywnej ocenie projektu zawierała treści, które pozwoliły wnioskodawcy spełnić ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonowała. Wskazywała na przyczyny negatywnej oceny. Z informacji z 21.04.2017 r. o negatywnej oceny projektu, wynika jakich kryteriów projekt nie spełnił i co było istotnym powodem jego negatywnej oceny. Strona uzyskała więc wiedzę dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie co w konsekwencji umożliwiło jej podjęcie polemiki z dokonaną oceną. Potwierdza to treści wniesionego protestu, w którym strona kwestionuje dokonaną ocenę kryteriów merytorycznych.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przedstawionego przez stronę przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Istotna w sprawie jest ocena spełnienia obligatoryjnych kryteriów merytorycznych przy ocenie przedmiotowego projektu nr [...], pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020, Oś priorytetowa 4, Środowisko i zasoby, Działanie 4.3 Dziedzictwo kulturowe, Poddziałanie 4.3.1 Dziedzictwo kulturowe - konkursy horyzontalne - nabór na OSI, (nr naboru: [...]). Oceniający negatywnie ocenili spełnienie następujących kryteriów merytorycznych ogólnych obligatoryjnych tj. nr 3 "Zachowanie trwałości", nr 4 "Prawidłowość zastosowania metodologii". Są to kryteria obligatoryjne, ich spełnienie jest niezębne do otrzymania dofinansowania.

Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie "Kryteriami wyboru projektów", zatwierdzonych Uchwałą nr 31/16 z 7 kwietnia 2016 r., stanowiącymi załącznik nr 1 do Regulaminu konkursu nabór [...] (uchwala nr 2135A/16 Zarządu Województwa D. z 29 kwietnia 2016 r.), kryteriami merytorycznymi ogólnymi przy ocenie przedmiotowego wniosku są min. kryterium nr 3 "Zachowanie trwałości", kryterium nr 4 "Prawidłowość zastosowania metodologii".

Zgodnie z zapisami tego dokumentu, w ramach kryterium zachowanie trwałości jest sprawdzane, czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku okresu odniesienia). Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku.

Brzmienie opisu kryterium nr 3, w tym sfomułowanie: "czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym" wskazuje, że we wniosku należało jednoznacznie wskazać posiadane (podkreśl. Sądu) zasoby finansowe, które zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowy.

Z opisu tego kryterium wynika, że wnioskodawca musi faktycznie posiadać środki finansowe na utrzymanie projektu w okresie trwałości, a nie jedynie deklarować ich posiadanie w przyszłości, w oparciu o przedstawione oświadczenie mający dodatkowo charakter warunkowy. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że deklarowane darowizny (w tym darowizna wynikająca z oświadczenia z dnia 07.06.2016 r.) stanowią majątek darczyńców, a nie wnioskodawcy tym samym nie można mówić o ich posiadaniu przez Fundację.

Na konieczność posiadanie zasobów finansowych przez wnioskodawcę, wskazują także wytyczne na które powołuje się strona skarżąca. Idzie o: Wytyczne w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, zatwierdzone wydane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Jak postanowiono w Podrozdziale 7.10 wytycznych - Analiza trwałości finansowej: " Analiza trwałości finansowej projektu polega na wykazaniu, że zasoby finansowe na realizację analizowanego projektu zostały zapewnione i są one wystarczające do sfinansowania kosztów projektu podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji (pkt 1). Analiza trwałości finansowej projektu powinna obejmować co najmniej następujące działania: analizę zasobów finansowych projektu, analizę sytuacji finansowej beneficjenta/operatora z projektem (pkt 2). Analiza zasobów finansowych projektu zakłada dokonanie weryfikacji trwałości finansowej projektu i polega na zbadaniu salda niezdyskontowanych skumulowanych przepływów pieniężnych generowanych przez projekt. Projekt uznaje się za trwały finansowo, jeżeli saldo to jest większe bądź równe zeru we wszystkich latach objętych analizą. Oznacza to wówczas, że planowane wpływy i wydatki zostały odpowiednio czasowo zharmonizowane tak, że przedsięwzięcie ma zapewnioną płynność finansową (pkt 3). Analiza sytuacji finansowej beneficjenta/operatora polega na sprawdzeniu trwałości finansowej nie tylko samego projektu, ale również beneficjenta/operatora z projektem. Jeżeli operator zbankrutuje, trwałość samej inwestycji może stracić znaczenie. Analiza przepływów pieniężnych powinna wykazać, że beneficjent/operator z projektem ma dodatnie roczne saldo skumulowanych przepływów pieniężnych na koniec każdego roku, we wszystkich latach objętych analizą (pkt 4). Przy analizie trwałości finansowej bierze się pod uwagę wszystkie przepływy pieniężne, w tym również te wpływy na rzecz projektu, które nie stanowią przychodów, np. dotacje o charakterze operacyjnym (pkt 5)"

Z powyższego - na tle wskazanego opisu spełnienia kryterium nr 3 (czy posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe zapewniają utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym) wynika niewątpliwie, że we wniosku należy wykazać, że strona posiada zasoby finansowe na realizację projektu i są one wystarczające na sfinansowanie kosztów projektu podczas jego realizacji oraz eksploatacji. Idzie zarówno o zasoby finansowe projektu jak zasoby wnioskodawcy.

Konieczności wykazania posiadania zasobów finansowe na realizację projektu nie podważają wskazane przez stronę skarżącą zapisy Instrukcji wypełniania wniosku. Zapisano w nich (pkt 6.11: Trwałość finansowa) bowiem, że analiza trwałości finansowej projektu polega na wykazaniu, że zasoby finansowe na realizację projektu są zapewnione i wystarczające podczas jego realizacji, a następnie eksploatacji. Projekt jest trwały finansowo, gdy nie generuje ryzyka wyczerpania środków pieniężnych w przyszłości.

W Instrukcji znajduje się także zapis (Informacje uzupełniające dla wnioskodawcy): "Na etapie składania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach RPO WD 2014-2020 nie wymaga się dołączania dokumentów finansowych potwierdzających zapewnienie środków finansowych niezbędnych do realizacji projektu.(...). Dokumenty finansowe będą wymagane do przedłożenia po wyborze projektu do dofinansowania przez IZ RPO WD, jako niezbędny warunek do podpisania umowy o dofinansowanie".

Wynika z powyższego, że dokumenty finansowe zapewniające środki finansowe – w sprawie umowy darowizny sporządzone w odpowiedniej formie prawnej – winny być dołączone do umowy o dofinasowanie. Niemniej, w światle wskazanych wcześniej regulacjach konkursu (zapisu Regulaminu, jego załącznika odnośnie oceny przedmiotowego kryterium, Wytycznych), nie można uznać, że takich dokumentów strona nie musi posiadać na etapie składnia wniosku, że nie musi dysponować dokumentami potwierdzającymi posiadanie środków finansowych na realizacje projektu (umową darowizny). Ewentualny brak ich przedłożenia na etapie składnia wniosku nie może bowiem oznaczać braku ich posiadania. Wskazane oświadczenie w przedmiocie darowizny nie można uznać za taki dokument.

Tym samym, na tle tego co wyżej już przytoczono, rzeczą strony skarżącej było bezsprzeczne wykazanie, za pomocą konkretnych i wyczerpujących twierdzeń nie budzących wątpliwości, jakie posiada zasoby finansowe. Słusznie zatem wskazuje Instytucja Zarządzająca, że deklaracja strony skarżącej o posiadanych zasobach finansowych powinna zostać w sposób właściwy udokumentowana na etapie składania wniosku o dofinansowanie np. poprzez wykazania posiadania środków z umowy darowizny, czy wyciągu z rachunku bankowego Fundacji na dowód posiadania środków gwarantujących zabezpieczenie realizacji inwestycji.

Należy podkreślić, że posiadanie zasobów finansowych tj. stan finansowy badany jest na etapie wnioskowania a nie na etapie realizacji projektu, dlatego wnioskodawca powinien w sposób właściwy je udokumentować i uwiarygodnić ich posiadanie, w sposób z którego wynikałby faktyczny stan finansowy nie dający wątpliwości co do utrzymania projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym. Wnioskodawca środkami finansowymi w postaci warunkowych darowizn nie dysponował na dzień składania wniosku, tym samym nie mógł przedstawić dokumentów finansowych na potwierdzenie zapewnienia środków, ponieważ takich środków faktycznie nie posiadał.

Wnioskodawca załączył jedynie "warunkowe" oświadczenie o przekazaniu darowizny na kwotę [...] zł na rzecz Fundacji w momencie otrzymania dotacji, informację o kolejnych darowiznach w poszczególnych latach i zapewnienie o posiadanym wkładzie własnym (również z darowizn). Niemniej z zapisów dokumentacji projektowej, w tym Analizy finansowej, jak to wskazano w rozstrzygnięciu protestu, nie wynika, że stan finansowy wnioskodawcy zapewnia utrzymanie projektu w okresie trwałości i w przyjętym horyzoncie czasowym. Należy zauważyć, że refinansowanie wydatków kwalifikowanych projektu zaakceptowanego do udzielenia pomocy następuje ze środków budżetu UE, dlatego przy ocenie przedmiotowego kryterium należało również uwzględnić bieżącą sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie projektu. Nie można bowiem zatem przyjąć deklaracji wnioskodawcy o zachowaniu trwałości projektu (poprzez wykazanie nieujemnego skumulowanego cash-flow), nie biorąc pod uwagę samej sytuacji finansowej wnioskodawcy. Wykazany nieujemny skumulowany cash-flow nie może być oceniany w oderwaniu od sprawdzenia poprawności założeń do Trwałości finansowej projektu, w tym posiadanych zasobów finansowych wnioskodawcy (wkład własny)

Tymczasem, jak trafnie oceniono w toku procedury dokonując analizy sytuacji finansowej wnioskodawcy na podstawie treści wniosku (skoro nie zakładano finansowania za pomocą kredytów), darowizny od osób fizycznych ujęto jako "planowane", a zatem przyszłe. Nie jest przy tym argumentem skutecznym podnoszona okoliczność, że stronie skarżącej w przypadku wygrania konkursu osoby fizyczne udzielą wsparcia finansowego. Są to bowiem podmioty posiadające odrębną osobowość prawną, a w omawianej materii nie chodzi o przyszłe i hipotetyczne zabezpieczenie środków finansowych, lecz o zabezpieczenie źródeł finansowania projektu istniejące na dzień składania wniosku i wykazanie tym samym tego faktu w dacie składania wniosku przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie. Niewątpliwie wniosek w części ocenianej cechuje zdawkowość i brak jednoznacznego (inaczej ujmując – pewnego, nie budzącego zastrzeżeń) wskazania źródła zabezpieczenia całkowitych kosztów przedsięwzięcia.

Ponadto, jak na to wskazał organ oceniający, oceniający zasadnie uznali, że posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe wskazane w dokumentacji projektowej nie zapewniają utrzymania projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym, a planowane wpływy i wydatki nie zostały odpowiednio zharmonizowane by projekt miał zapewnioną płynność finansową. Nie można zarzucić organowi dowolności w przyjęciu, że zastrzeżenia budzi przede wszystkim brak uwiarygodnienia posiadania zadeklarowanych środków pieniężnych, pozwalających na sfinansowanie wymaganego wkładu własnego przez Fundację. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca przedstawił oświadczenie i zabezpieczenie środków finansowych na kwotę [...] zł. Wartość wkładu własnego wynosi [...] zł. W związku z powyższym, pozostała wartość na pokrycie kosztów operacyjnych wynosi [...] zł. Biorąc natomiast wartość kosztów operacyjnych w przyjętym 15 letnim okresie odniesienia, wskazuje to na nie zagwarantowanie wystarczających środków finansowych na zapewnienie finasowania w całym okresie odniesienia’

W dokumentacji projektowej nie zostało jednoznacznie wykazane, że środki niezbędne do zrealizowania inwestycji zostały zabezpieczone w majątku wnioskodawcy. Zapisy wniosku o dofinansowanie oraz zapisy Analizy finansowej arkusz (Założenia tabela nr 15 oraz arkusz Obliczenia tabela nr 19 i tabela nr 21), w odniesieniu do deklarowanego wkładu własnego w wysokości [...] zł, wskazują, że Fundacja na dzień składania wniosku o dofinansowanie nie dysponowała tymi środkami, bowiem w 2016 r. zł wkład własny wyniósł [...] zł, w 2017 r, - [...] zł, natomiast w 2018 r. – [...] zł.

Wskazać należy także, że dane o dotychczasowej działalności i zasobach Fundacji wskazują na zagrożenie w zakresie zapewnia trwałości i wykonalności projektu. Jak to wykazała IZ, z danych historycznych w postaci rachunku zysków i strat, rachunku przepływów pieniężnych oraz bilansu wynika: - Fundacja dysponuje majątkiem o wartości [...] zł, środki pieniężne na koniec okresu wyniosły [...] zł, - zysk netto był równy 6,50 zł. Z rachunku zysków i strat (arkusz obliczenia tabela nr 8 i 10 Scenariusz z projektem) wynika, że wnioskodawca będzie uzyskiwał stratę netto w każdym roku objętym analizą, z wyjątkiem lat 2016-2018 oraz 2023. Natomiast z bilansu (arkusz obliczenia tabela nr 11 i 13 Scenariusz z projektem) wynika, że środki pieniężne na koniec każdego roku okresu odniesienia będą wynosić [...] zł.

Powyższe wskazuje, że Fundacja na dzień składania wniosku nie dysponowała tymi środkami. Brak jest uwiarygodnienia posiadanych środków poprzez załączenie np. wyciągów z rachunku bankowego czy też umowy darowizny. Trafnie przyjął organ oceniający, że pomimo próby wykazania przez wnioskodawcę nieujemnego skumulowanego cash-flow trwałość projektu nie została potwierdzona, a bezpieczeństwo realizacji inwestycji nie zostało zabezpieczone majątkiem wnioskodawcy.

W zaprezentowanym świetle zasadnie wobec tego nie uznano spełnienia kryterium "zachowanie trwałości". Poczyniona ocena nie nasuwa zastrzeżeń, skoro, jak wykazano, posiadane przez wnioskodawcę zasoby finansowe nie zapewniają utrzymania projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym, a z założeń wniosku wynika, że działalność operacyjna będzie charakteryzowała się brakiem zysku, zaś bezpieczeństwo realizacji inwestycji nie zostało zabezpieczone budżetem wnioskodawcy.

Wbrew twierdzeniom skargi wymóg posiadania zasobów finansowych zapewniających utrzymanie projektu w okresie trwałości i przyjętym horyzoncie czasowym (nieujemny skumulowany cash-flow w każdym roku okresu odniesienia) wynika wprost z zapisu kryterium, w związku z powyższym nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że z zapisów dokumentacji konkursowej nie wynika obowiązek zabezpieczenia środków pieniężnych w przyjętym okresie odniesienia.

Odnośnie kryterium nr 4: Prawidłowość zastosowania metodologii, wskazać należy, że zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu, sprawdzane jest, czy metodologia analizy finansowej i/lub ekonomicznej została zastosowana prawidłowo. W ramach tego kryterium przeanalizowane zostanie:

• poprawność założeń do prognoz finansowych i ekonomicznych;

• poprawność przyjęcia okresu odniesienia;

• poprawność wyliczenia poziomu dofinansowania, w tym luki finansowej

(jeśli dotyczy);

• poprawność wyliczenia wskaźników efektywności finansowej i ekonomicznej (jeśli dotyczy). Badanie zgodności założeń i metodologii z Wytycznymi MR i wymogami IZ RPO WD, w tym m.in. zastosowanie zasady "zanieczyszczający płaci" oraz zapisami instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie (w zależności od zapisów regulaminu naboru). Kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku.

Powyższe wskazuje na konieczność właściwych założeń w zakresie prognoz finansowych i ekonomicznych.

Jak wynika z akt sprawy (dokumentacji projektowej), w projekcie wnioskodawca wskazał jedynie w sposób uproszczony koszty operacyjne w wysokości [...] zł rocznie. Ponadto koszty te nie posiadają przyporządkowanych im źródeł pokrycia w adekwatnej wysokości w posiadanych przez wnioskodawcę zasobach finansowych. Niewątpliwie powyższe uniemożliwia dokonanie oceny tych kosztów, w tym także w zakresie trwałości finansowej, biorąc pod uwagę deklarację wnioskodawcy o braku przychodów w wyniku realizacji projektu. Ponadto w założeniach prognoz finansowych, wnioskodawca wykazuje stałe, takie same wartości wielkości środków pieniężnych na koniec każdego z okresów prognozy.

Jak wskazano w ocenie, wartość kosztów zużycia materiałów i energii oraz koszty usług obcych nie skorelowano z rozbudowaną ofertą kulturową, jaką wnioskodawca zamierza prowadzić w okresie eksploatacji obiektu. Wnioskodawca planuje wprowadzić szeroką ofertą warsztatową, sceniczną, wystawową, teatralną, muzyczną i filmową, gdzie minimalnie zakłada liczbę użytkowników na poziomie powyżej 5 tys. rocznie, natomiast prognozę kosztów operacyjnych przygotował w sposób skrótowy. Wątpliwości budzi charakter planowanych wydatków, jak wskazano w ocenie, wydatki te z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przyjęcia konkretnego sposobu wyliczenia wysokości kosztów m.in. zużycia innych materiałów czy usług obcych, nie odpowiadają w sposób uzasadniony celom projektu.

Uwzględniać założenia przedstawione w dokumentacji projektowej oraz w "Specyfikacji zakupywanego sprzętu/wyposażenia", nie można jednoznacznie uznać, że charakter planowanych wydatków odpowiada celom projektu. Jak wskazała IZ w świetle tego, że wnioskodawca zamierza udostępniać bezpłatnie pokoje noclegowe o wysokim standardzie z jednoczesnym zastrzeżeniem, że ww. pokoje nie będą wyposażone w pościel i ręczniki, nie będą także sprzątane przez osoby zatrudnione w ramach projektu, a odbiorcy oferty będą musieli dysponować własnymi środkami higieny oraz własnym wyżywieniem, niezasadny wydaje się zakup wyposażenia kuchni, łazienki.

W tej sytuacji, nie można zarzucić organowi oceniającemu naruszenia prawa przy uznaniu, że z uwagi na rozbudowaną ofertę kulturową projektu, przedstawione ujęcie kosztów operacyjnych, nie odzwierciedlają wielkości i skali przedsięwzięcia, że nie posiadają przyporządkowanych im źródeł pokrycia w adekwatnej wysokości w posiadanych przez wnioskodawcę zasobach finansowych. W konsekwencji zasadnie uznano, że powyższe okoliczności wskazują prawidłowość sporządzenia analizy zastosowanej metodologii.

W sprawie nie wystąpiła konieczność skierowani wniosek do ponownej oceny formalnej, z uwagi na zastrzeżenia oceniających do analiza trwałości finansowej i przyjętej metodologii. Ocena kryterium: Zachowania i trwałości i Prawidłowości zastosowanej metodologii jest elementem oceny merytorycznej projektu dokonywanej przez oceniających. Tej analizy nie dokonuje się na etapie oceny formalnej w ramach kryterium "Poprawność wypełnienia złożonego wniosku", ponieważ przedmiotowe kryterium weryfikuje jedynie czy wszystkie pola we wniosku o dofinansowanie zostały wypełnione zgodnie z instrukcją wypełnienia wniosku o dofinansowanie oraz treścią regulaminu danego konkursu oraz czy załączniki do wniosku są aktualne i zostały wypełnione poprawnie.

W konsekwencji Sąd nie podzielił zasadniczych zarzutów skargi o naruszeniu art. 39 ust. 1 w związku art.41 ust.1 ustawy wdrożeniowej w zw. z załącznikiem nr 1 do Regulaminu oraz z pkt 11 Regulaminu tj. pkt 7.6. i 7.10 Wytycznych i pkt 19 Regulaminu przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię opisu kryterium nr 3 i nr 4 oraz dokonanie oceny merytorycznej projektu w sposób niezgodny z zasadami wynikającymi z dokumentacji konkursowej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 u.p.s.f., orzeczono jak w sentencji wyroku.