Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 74/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w części
*Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 21,  art. 31,  art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140,  art. 233
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniach 6 czerwca i 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. S.A. w N. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 29 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W. I. postanawia odrzucić skargę w części odnoszącej się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 13 ust. 2, § 15 ust. 6, § 20 ust. 2 i § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały; II. oddala dalej idącą skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska W. uchwałą Nr [...] z dnia 29 marca 2012 r. uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W..

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. S.A. w N., zwana dalej spółką, stroną lub skarżącą, powołując się na prawo własności wskazanych w skardze działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego podjętą uchwałą, wniosła o stwierdzenie nieważności w całości przyjętej przez Radę Miejską uchwały.

Spółka zarzuciła Radzie Miejskiej podjęcie uchwały z naruszeniem:

1) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 w zw. z art. 233 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, uniemożliwiające korzystanie z niego, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu jej uprawnienia nie wynikającym z obowiązujących przepisów prawa;

2) art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.) poprzez niewykazanie, iż dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W.;

3) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla ustalenia kierunków rekultywacji terenów pokopalnianych w rejonie ul. M. w W.;

4) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej w skrócie R.M.I.) poprzez nienależyte sporządzenie załącznika w postaci prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego;

5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej w skrócie u.o.o.ś.) w zw. z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., poprzez brak uzyskania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., co stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej;

6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 poprzez nieuwzględnienie uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. w zakresie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, na podstawie której wybrano rozwiązanie przyjęte w uchwale;

7) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1a u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, w wyniku czego stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione w trakcie postępowania planistycznego;

8) art. 15 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 35 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą, co uniemożliwia natychmiastowe dostosowanie się do nowych regulacji planu;

9) art. 36 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione pozbawienie spółki roszczenia odszkodowawczego;

10) art. 14 ust. 8 u.p.z.p. poprzez odwołanie się w treści planu (§ 15 ust. 1, jak i § 27 ust. 2 uchwała) do decyzji administracyjnych, gdy tymczasem plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnie obowiązującego;

11) art. 29 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do planu (przykładowo § 15 ust. 1, jak i § 27 ust. 2 uchwały) pojęć czasowych, bliżej niedookreślonych norm przeznaczenia terenu do czasu obowiązywania decyzji, wobec braku precyzyjnego i dokładnego określenia w planie terminu obowiązywania przedmiotowych decyzji, co powoduje zróżnicowanie wejścia w życie obowiązywania niektórych postanowień planu;

12) art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 R.M.I. poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą;

13) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 60 ze zm., dalej w skrócie u.d.p.) poprzez przekroczenie upoważnienia do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

We wstępnej części uzasadnienia reprezentujący spółkę pełnomocnik wyjaśnił, że zaskarżona uchwała swoim zakresem obejmuje działki, których użytkownikiem wieczystym jest spółka, a mianowicie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] obręb [...], położone w W. przy ul. M.. Według załącznika nr 1 do uchwały pn. "Rysunek planu" wymienione działki oznaczone zostały symbolami: 1O, ZP i 2O, ZP ("O" - "zakłady gospodarowania odpadami, dla których dopuszczenia i ograniczenia określono w § 15 w ustaleniach szczegółowych odnoszących się do terenów: 1O, ZP i 2O, ZP, "ZP" - tereny zieleni urządzonej, na których dopuszcza się realizowanie nasadzeń zieleni wysokiej, krzewów i zielem niskiej, sytuowanie obiektów małej architektury i komunalnej infrastruktury technicznej, parkingów, boisk albo innych sportowych lub/i rekreacyjnych obiektów terenowych lub/i — jeżeli ustalenia szczegółowe dla wydzielonych terenów nie stanowią inaczej — obiektów kubaturowych, w szczególności szatni, obiektów socjalnych, obiektów gastronomicznych lub/i zadaszeń urządzeń terenowych).

Dalej pełnomocnik spółki zwrócił uwagę, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. obszar objęty postanowieniami planu leży w granicach wydzieleń: K.3.1, K.3.2 i K.3.3, dla których studium stanowi odpowiednio: Uwarunkowania rozwoju - Hałda i staw osadowy w trakcie rekultywacji. Kierunki zagospodarowania przestrzennego - Tereny sportowo-rekreacyjne, Ogrody działkowe, zabudowa jednorodzinna. Utrzymanie obecnej funkcji terenu oraz: Teren użytkowany rolniczo. Zieleń niska, możliwość zalesienia. Na obszarze objętym planem studium nie dopuszcza lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Natomiast zgodnie z § 15 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały przewiduje się, że tereny istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczone są do rekultywacji technicznej i biologicznej prowadzonej zgodnie z warunkami określonymi w obowiązujących w dniu wejścia w życie planu decyzjach administracyjnych. Po zakończeniu rekultywacji składowiska jego teren należy zagospodarować zielenią urządzoną - jak w § 5 ust. 2 pkt 2, z zastrzeżeniem § 5 ust. 5.

W dalszej części skargi pełnomocnik spółki nawiązując do stanowiska, jakie spółka prezentowała w toku prac planistycznych, podniósł, że na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu spółka zgłosiła szereg uwag w zakresie zmiany przeznaczenia należących do niej nieruchomości. Jak wyjaśnił pełnomocnik spółki przedstawione uwagi do projektu planu nie zostały w toku prac planistycznych uwzględnione. Do zmiany przyjętego przez Radę stanowiska nie doprowadziło również wezwanie Rady do usunięciu naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Niezgadzając się niekorzystną dla spółki regulacją planu, przewidującą, że należące do spółki nieruchomości po ich rekultywacji docelowo mają uzyskać charakter parkowo-leśny z możliwością zaprojektowania dla niego funkcji rekreacyjno-sportowej, autor skargi, powołując się na postanowienia Konstytucji RP oraz k.c. wskazał, że prawo własności podlega ograniczeniom, ale tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach uzasadnionych interesem publicznym i wymaga szczególnego uzasadnienia i zachowania procedur przewidzianych prawem. Niedopuszczalnym jest naruszenie istoty prawa własności. W ocenie spółki, zaskarżoną uchwałą Rada Miejska dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości korzystania z jej nieruchomości poprzez wprowadzenie ograniczeń w zakresie prowadzenia działalności. Zdaniem reprezentującego spółkę pełnomocnika uchwała dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącej, także po zakończeniu rekultywacji znajdujących się na działkach zwałowiska kamienia pokopalnianego i osadnika z mułami węglowymi. Wyjaśniono, że skarżąca spółka planowała dalszą działalność związaną z przywozem gruzu, ziemi z innych terenów, tak aby zasypywać powstałe osady po wydobyciu mułu węglowego. Według spółki wprowadzone przez uchwałę ograniczenia, polegające na tym, iż dotychczasową działalność skarżąca może prowadzić do czasu obowiązywania stosownych decyzji administracyjnych, narusza zagwarantować w Konstytucji wolność działalności gospodarczej.

Dalej pełnomocnik spółki przekonywał, że poza powyżej omówionym ograniczeniem, uchwała nie przewiduje możliwości prowadzenia w przyszłości na terenie, który użytkuje, dodatkowej działalności usługowej i handlowej związanej ze sportem i rekreacją. Wprowadzenie powyższej regulacji stanowiłoby logiczne uzupełnienie funkcji wyznaczonej w projektowanym planie i jednocześnie umożliwiłoby przedstawienie społeczności lokalnej szerokiej oferty ukierunkowanej na krzewienie sportu i ułatwienie dostępu do nowoczesnych form rekreacji, poprzez stworzenie ośrodka sportowo — rekreacyjnego z niezbędnym zapleczem usługowo — handlowym. Tymczasem, wobec wprowadzonego uregulowania, budowa obiektów usługowych i handlowych związanych ze sportem i rekreacją, dopuszczona została jedynie na niewielkim fragmencie. W ocenie spółki, uchwała nie tylko uniemożliwia prowadzenie jakiejkolwiek działalności, ale także działalności związanej ze sportem i rekreacją, która to działalność jest jak najbardziej zgodna z zapisami planu i studium. Dopuszczenie bowiem możliwości zabudowy rekreacyjnej jedynie na polu ograniczonymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, nie pozwoli na realizację głównego przeznaczenia terenu objętego zmianami planistycznymi, jakimi jest przeznaczenie parkowo-rekreacyjno-sportowe. Według pełnomocnika, uchwała poprzez wprowadzone ograniczenia zabudowy uniemożliwia realizację celu i kierunku rozwoju określonego w studium.

W dalszej części przedstawionej w tym miejscu argumentacji pełnomocnik spółki za mylne uznał twierdzenia Rady Miejskiej, jakoby skarżąca wnosząc o dopuszczenie zabudowy na całym terenie obszarów 1O, ZP i 2O, ZP nie posiadał sprecyzowanych planów do sposobu zagospodarowania terenu po zakończeniu działalności Zakładu Odzysku Węgla. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem autor skargi podkreślił, że po zakończeniu rekultywacji znajdującego się na działkach zwałowiska kamienia pokopalnianego i osadnika z mułami węglowymi, skarżąca spółka ma dalsze plany inwestycyjne. Tymczasem obecne regulacje planu, wobec ograniczonego prawa zabudowy, uniemożliwiają planowanie powyższej inwestycji, co stanowi naruszenie wolności gospodarczej, jak i pełnej realizacji uprawnień w ramach użytkowania wieczystego.

Według spółki zaproponowane przez nią zmiany w projekcie m.p.z.p. nie naruszają polityki rozwoju przestrzennego gminy przyjętej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Przyjętym bowiem kierunkiem zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego projektowanym planem są "Tereny sportowo - rekreacyjne. Ogrody działkowe, zabudowa jednorodzinna. Utrzymanie obecnej funkcji terenu. Teren użytkowany rolniczo. Zieleń niska, możliwość zalesienia".

W dalszej części skargi jej autor podkreślił, że teren zlokalizowany w W. przy ul. M. jest terenem pokopalnianym nie cechującym się znacznymi walorami estetycznymi, czy też środowiskowymi (źródło: "Strategia zrównoważonego Rozwoju miasta W. do 2013 roku" - załącznik do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 11 października 2005). Dlatego został on przeznaczony pod działalność związaną z przemysłem, produkcją i gospodarowaniem odpadami. Podkreślono również, że skarżąca spółka posiada wszelkie niezbędne decyzje administracyjne na prowadzenie Zakładu Odzysku Węgla.

Uzasadnienie kolejnego z zarzutów skargi zawiera zwrócenie uwagi, że w dniu 31 marca 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy M. w W.. Powołując się na wyrok WSA z dnia 19 sierpnia 2009 r. II SA/Rz 532/09 pełnomocnik spółki wskazał, że wskazana uchwała nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. nie zawiera uzasadnienia, iż spełniona została dyspozycja art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Według pełnomocnika nie wykazano, że dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy M.. Co więcej, nie zostało jednocześnie wykazane, że przed podjęciem przedmiotowej uchwały przygotowano materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżącej spółce jest znana jedynie analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta W., będąca załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 stycznia 2011 r., która została opracowana w innym trybie i na innej podstawie prawnej, mianowicie w oparciu o art. 31 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. W związku z powyższym niewątpliwym jest, że w sprawie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostały spełnione obowiązki o jakich mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p., czego konsekwencją jest, że uchwała winna zostać uchylona.

W dalszej kolejności autor skargi argumentował, że na dzień podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu obowiązywało inne studium, niż w momencie uchwalania planu. Podkreślił, że nowe studium zostało uchwalone dnia 28 listopada 2011 r. na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej W.. Oznacza to, że z innym studium dokonano badania zgodności na początku procedury planistycznej, a z innym studium dokonano badania zgodności na końcu procedury planistycznej tj. dnia 29 marca 2012 r. Powyższe powoduje brak tożsamości pomiędzy ustaleniami o braku naruszeń dokonanymi ze studium przy wstępie procedury planistycznej, z tymi dokonanymi na końcu procedury planistycznej.

Uzasadnienie kolejnego z zarzutów skargi zawiera powołanie się na ustawowe wymogi dotyczące uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Wskazano, że są one dwojakiego rodzaju. Co do formy - uchwała zawiera część tekstową przesądzającą o zamiarze przystąpienia do sporządzania planu określonego w niej obszaru oraz stanowiący jej integralną część załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Granice obszaru planu miejscowego wyznaczają zasięg terytorialny obowiązywania prawa miejscowego i muszą być maksymalnie precyzyjne, tak aby nie powstały wątpliwości, czy dana nieruchomość podlega ustaleniom planu, czy nie. Ze względu na wagę społeczną uchwał o przystąpieniu oraz o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ich skierowanie do powszechnego odbiorcy, pełnomocnik opowiedział się za obowiązkiem podania przebiegu granic nie tylko na załączniku graficznym do uchwały, ale również przez słowny opis ich przebiegu. W przeciwnym razie nie będzie możliwe ich ustalenie na podstawie załącznika graficznego do uchwały w sprawie planu opublikowanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, z uwagi na skalę i jakość tej publikacji. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy zauważył, że uchwała o przystąpieniu nie zawierała słownego opisu przebiegu granic. Tym samym naruszony został art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., co bezsprzecznie wpłynęło na przebieg procedury planistycznej.

Przedstawiając zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowości w przeprowadzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko miejscowego planu skarżąca spółka zwróciła uwagę na regulację wynikającą z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Autor skargi zwrócił również uwagę na to, iż przeprowadzając taką ocenę wymogiem jest przeprowadzenie uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym (dalej PPIS). Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., czyli w formie postanowienia. Następnie, zgodnie z art. 54 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 6 ppkt a) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o przedłożenie opinii o projekcie planu zagospodarowania przestrzennego przez regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i państwowym powiatowym inspektorem sanitarnym. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.z.p. termin na przedłożenie opinii nie może być krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia. Odnosząc powyższe uwagi do analizowanej sprawy autor skargi wskazał, że w maju 2011 r. Prezydent Miasta W. zawiadomił RDOŚ oraz PPIS o przystąpieniu do sporządzenia dwóch miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obszarów pokopalnianych w rejonie ul. Kosteckiego i ul. M. w W.. Z uwagi na powyższe, w trybie art. 53 u.o.o.ś., Prezydent Miasta zwrócił się o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozach oddziałania na środowisko oraz o złożenie na piśmie informacji i wniosków, które mogą mieć wpływ na sposób zagospodarowania obszarów objętych pracami planistycznymi w ciągu 30 dni. Postanowieniem nr 52/11 z dnia 6 lipca 2011 r., PPIS uzgodnił bez zastrzeżeń zakres informacji zawartych w prognozach oddziałania na środowisko. Z kolei RDOŚ pismem z dnia 27 lipca 2011 r. wskazał na konieczność uwzględnienia w opracowywanych projektach wymagań określonych w art. 72 i art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej w skrócie u.p.o.ś.) oraz zawartych w art. 51 ust. 2 i art. 52 ust. 1 i ust. 2 u.o.o.ś. Powyższe stanowisko RDOŚ nie zostało przedstawione w drodze postanowienia, a zwykłym pismem, czego Prezydent Miasta nie zakwestionował. Następnie pismem z dnia 31 października 2011 r. Prezydent Miasta zwrócił się o przedstawienie na podstawie art. 17 pkt. 6 lit a) u.p.z.p. opinii o projekcie planu przez RDOŚ oraz PPIS. Pismem z dnia 29 listopada 2011 r. RDOŚ pozytywnie zaopiniował projekt planu dla ul. M., jednocześnie wnosząc o uzupełnienie prognoz oddziaływania na środowisko o przedstawienie rozwiązań alternatywnych w zakresie ochrony obszaru NATURA 2000 bądź też wyjaśnienie braku możliwości ich wskazania zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt. 3 lit. b u.o.o.ś. Z kolei PPIS pismem z dnia 28 listopada 2011 r. zwrócił się o przedłużenie terminu do przedstawienia opinii do dnia 16 grudnia 2011 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 9 grudnia 2011 r. PPIS zaopiniował pozytywnie projekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zastrzeżeniem konieczności wprowadzenia odpowiednich zabezpieczeń akustycznych w razie odnotowania przekroczeń wartości dopuszczalnych. Powyższe stanowisko PPIS wyrażone zostało w drodze postanowienia, gdzie ustawa przewiduje opinię. Co więcej, Prezydent Miasta nie uwzględnił wniosku PPIS o przedłużenie terminu do przedłożenia stanowiska zgodnie z art. 25 ust. 1a u.p.z.p., i jego stanowisko nie zostało ostatecznie uwzględnione. Z kolei stanowisko RDOŚ zostało jedynie pozornie uwzględnione, albowiem nie przedstawiono analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, wskazując, iż obszar objęty opracowywanym planem leży poza obszarem NATURA 2000, co uzasadnia brak przeprowadzenia analizy rozwiązań alternatywnych.

Z powyższego w ocenie pełnomocnika spółki płyną następujące wnioski. Po pierwsze RDOŚ na etapie uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozach oddziaływania na środowisko, nie przedstawił swojego stanowiska w drodze postanowienia, a zwykłym pismem. Powyższe uchybienie nie zostało zakwestionowane przez Prezydenta Miasta. Po drugie, nie została uwzględniona uwaga RDOŚ odnośnie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, która uzasadniła uwzględnienie rozwiązania przyjętego w planie. Po trzecie, pomimo wniosku PPIS o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, Prezydent Miasta nie uwzględnił powyższego wniosku, w wyniku czego stanowisko PPIS i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione. Według pełnomocnika skoro wojewoda zobligowany jest do dokonania oceny zgodności z prawem całej procedury planistycznej, to tym samym zobligowany jest do oceny legalności zakresu uzgodnień i opinii dokonanych z organami wymienionymi w art. 57 i art. 58 u.o.o.ś. Podniesiono przy tym, że osoby zgłaszające wnioski i uwagi do projektu planu, nie są stroną powyższych uzgodnień i opinii. W trakcie procedury planistycznej nie mają możliwości skontrolowania legalności powyższych uzgodnień i opinii, gdyż u.p.z.p. nie przewiduje żadnych środków prawnych umożliwiających zakwestionowanie zauważonych przez zgłaszającego wnioski i uwagi nieprawidłowości. Potwierdza to postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. III SA/Wr 198/07. Z drugiej strony, za niedopuszczalną uznał pełnomocnik sytuację w państwie prawa, w której pewne akty organów administracji publicznej pozostają bez kontroli. Dlatego też według pełnomocnika w pełni uzasadnionym jest wniosek, aby w drodze kontroli sądowo-administracyjnej umożliwić skarżącej, ale także innym zainteresowanym kontrolę dokonanych uzgodnień i opinii.

Przedstawiając uzasadnienie dla kolejnego z zarzutów podniesionych w skardze spółka zwróciła uwagę, że obligatoryjnym załącznikiem do projektu planu jest załącznik dotyczący skutków finansowych jego wejścia w życie. O powyższym stanowi art. 17 pkt 5 u.p.z.p. i § 11 R.M.I. Skarżąca zaznaczyła, że załącznik taki nie jest częścią planu, lecz załącznikiem do projektu planu przedstawianego do uchwalenia zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej strony, nieprzedłożenie załącznika w postaci określenia skutków finansowych wejścia w życie planu lub przedłożenie go w formie niepełnej oceniać można w kategorii naruszenia procedury sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p. Wskazano przy tym, że w sporządzonej prognozie skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. stwierdzono, iż w projekcie planu nie występują zapisy, które mogą skutkować koniecznością poniesienia kosztów realizacji odszkodowań wskazanych w art. 36 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Według strony skarżącej, powyższe założenie jest nieprawidłowe, albowiem prognoza nie uwzględnia kosztów odszkodowania skarżącej w związku z uniemożliwieniem prowadzenia jakiejkolwiek innej działalności po zakończeniu działalności Zakładu Odzysku Węgla. Wprowadzone bowiem ograniczenia budowlane uniemożliwiają rozpoczęcie jakiejkolwiek nowej działalności. Co więcej, plan zakłada, że na skutek działania Zakładu Odzysku Węgla, teren objęty zmianami planistycznymi zostanie w pełni zrekultywowany. Powyższe jednak założenie nie znajduje odzwierciedlenia w żadnych analizach poczynionych w trakcie procedury planistycznej, albowiem może się okazać konieczne dalsze nawożenie gruzu w celu zasypania powstałych osadowisk, których nie da się w pełni zrekultywować mułem pozostałym po odzysku węgła. Z uwagi na powyższe, w ocenie spółki, koniecznym jest dokonanie zmian prognozy finansowej, polegających na uwzględnieniu jej kosztów związanych z uniemożliwieniem prowadzenia jakiekolwiek działalności na terenie objętym zmianami planistycznymi.

Skarżący podmiot podniósł dalej, że odwołanie się do decyzji administracyjnych w treści zaskarżonej uchwały należy uznać za nieprawidłowe, ponieważ plan jako akt prawa miejscowego powoływać się może wyłącznie na inne akty prawa powszechnego. Wynika to z charakteru decyzji administracyjnej, która w sposób wiążący określa prawa i obowiązki podmiotu w niej wymienionego w danym stanie faktycznym. Dla potwierdzenia przyjętego stanowiska powołane zostały wyroki WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2007 r., sygn. II SA/Kr 1148/06, i WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2009 r., sygn. II SA/Wr 668/08. Tymczasem § 15 ust. 1, jak i § 27 ust. 2 uchwały, odwołuje się do obwiązujących w dniu jej wejścia w życie decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącej plan zawiera niepublikowane normy, znane tylko indywidualnemu adresatowi decyzji, a co więcej dopiero w treści uzasadnienia do uchwały zawarte zostało wyjaśnienie o okresie obowiązywania powyższych decyzji administracyjnych dla skarżącej strony. A zatem plan zawiera niepublikowane normy, znane tylko indywidualnemu adresatowi decyzji. Z uwagi na powyższe według autora skargi stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej narusza w sposób rażący przepisy powszechnie obowiązującego prawa poprzez zawarcie w akcie prawa miejscowego konkretnych norm skierowanych w tym wypadku do skarżącej. Na uzasadnienie przedstawionego stanowiska pełnomocnik powoła się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 169/12. Dodatkowo pełnomocnik spółki wyjaśnił, że przywołany wyrok zapadł w sprawie ze skargi skarżącej spółki na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W.. Podkreślił również, iż w powołanym wyroku Sąd stwierdził nieważność w całości zaskarżonej uchwały z uwagi m.in. na odwołanie się w treści uchwały do decyzji administracyjnych.

Ponadto w skardze postawiono zarzut posługiwania się przez plan pojęciami niedookreślonymi i nieprecyzyjnymi, takimi jak np.: "przestrzenie publiczne", "uporządkowanie niezagospodarowanych terenów", "użytkowanie nieruchomości jak w stanie istniejących", co czyni niemożliwym przyznanie przedmiotowej uchwale cech trwałości i pewności.

W ślad za powyższym stanowiskiem autor skargi podniósł zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Według spółki w analizowanej sprawie niektóre postanowienia planu wchodzą w życie później niż pozostałe zapisy planu (np. § 15 ust. 1 uchwały).

Przedstawiając motywy zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1) u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt. 7 R.M.I. poprzez brak precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą oraz brak precyzyjnego określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu autor skargi powołał się na wyroki NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2335/10 oraz z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08. Odnosząc powyższe orzecznictwo do analizowanej uchwały pełnomocnik spółki zwrócił uwagę, że w § 4 ust. 2 uchwały ustalono przeważające (podstawowe) przeznaczenie terenów wydzielanych liniami rozgraniczającymi. Wyznaczono tereny o jednym, przesądzonym przeznaczeniu podstawowym oraz tereny, które są przeznaczane pod dwie lub więcej funkcji (alternatywnie lub łącznie, wg ustaleń szczegółowych). Przeważające przeznaczenie terenu winno stać się w trakcie realizacji ustaleń planu dominującą formą wykorzystania terenu. Funkcje dopuszczalne oraz warunki ich dopuszczenia określają szczegółowe ustalenia tekstowe. W § 20 ust. 1 uchwały wskazano teren zrekultywowanej na cele rekreacyjno-sportowe hałdy (boisko, urządzenia rekreacyjne oraz przejścia piesze, szlaki rowerowe i cieki) - do zachowania, z dopuszczeniem realizacji innych terenowych urządzeń sportowych lub/i rekreacyjnych oraz parkingów lokalizowanych w sąsiedztwie ul. M.. Z kolei § 21 ust. 1 uchwały stanowi, że teren przeznaczany alternatywnie lub łącznie pod zespół zieleni urządzonej, parking lub do przyłączenia do zespołu sąsiednich ogrodów działkowych. W zakresie natomiast pasów drogowych § 20 ust. 2 uchwały wskazuje, iż ustala się obsługę komunikacyjną terenu od strony ul. M. (9KDZ) ustalając lokalizacje wjazdów w miejscach wskazanych na rysunku planu. Natomiast § 22 ust. 2 uchwały stanowi, iż dopuszcza się skorygowanie (wyprostowanie) przebiegu granicy pasa drogowego na odcinku określonym na rysunku planu poprzez zastosowanie orientacyjnej linii rozgraniczającej. Ustala się maksymalne dopuszczalne przesunięcie tej linii o 5 m w kierunku południowo-wschodnim. W takim stanie prawnym według pełnomocnika, skarżąca spółka nie ma możliwości zbadania, jakie jest właściwe przeznaczenie terenu, na którym znajdują się jej działki, a w związku z tym jaki rodzaj i czy w ogóle jakiś rodzaj działalności gospodarczej na powyższych terenach jest dopuszczalny. Pełnomocnik zwrócił przy tym uwagę na wewnętrzną sprzeczność uchwały. Z jednej bowiem strony odwołuje się do treści decyzji administracyjnych, które w sposób konkretny i precyzyjny określają przeznaczenie i granice terenu ich obowiązywania, z drugiej natomiast strony uchwała dopuszcza możliwość alternatywnego wyboru sposobu zagospodarowania określonego terenu poprzez dopuszczenie realizacji innych terenowych urządzeń sportowych lub/i rekreacyjnych (por. § 20 ust. 1 uchwały). Według pełnomocnika, skoro plan odwołuje się do treści decyzji, a te do konkretnych działek, to niemożliwe jest dokonanie zmian granic czy przeznaczenia takich działek w planie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 u.d.p. pełnomocnik spółki wyjaśnił, że powołany przepis przewiduje, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Tymczasem uchwała przekracza przyznane w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. upoważnienie w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, gdyż w planie została rozstrzygnięta kwestia lokalizacji zjazdów z nieruchomości przyległych do drogi, o czym wprost stanowi § 20 ust. 2 uchwały. Tym samym skarżąca pozbawiona została możliwości uzyskania stosownego zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki, której jest użytkownikiem wieczystym, co stanowi rażące naruszenie prawa.

W końcowej części skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała odwołując się do pojęć czasowych, niedookreślonych, uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej. Dla adresata - planu, w tym dla skarżącej niejasnym i niezrozumiałym jest przez jaki okres czasu może prowadzić działalność gospodarczą, gdyż uchwała odwołuje się do okresu obowiązywania aktów indywidualnych — decyzji administracyjnych, które to są znane dla ściśle kreślonego adresata. Bezsprzecznie zatem uchwała ogranicza wyrażoną w art. 20 Konstytucji wolność działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. uznała ją za bezzasadną. W ocenie Rady, wbrew zarzutom skarżącego, uchwalony m.p.z.p. został sporządzony zgodnie z procedurą planistyczną i czyni zadość wymaganiom u.p.z.p. Pozostaje też w zgodzie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. i przepisami innych ustaw. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że zaskarżony plan ma szczególne znaczenie dla mieszkańców W.. Wolą społeczności lokalnej wyrażoną w referendum przeprowadzonym w 2010 r. było przeciwdziałanie sytuowaniu na terenie W. zakładów przeróbki odpadów prowadzonej na terenach nieodległych od zespołów istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Planem objęto w szczególności teren nieczynnego stawu osadowego kopalnianych odpadów poflotacyjnych (mułków) i w części zrekultywowanej hałdy. Rekultywacja osadnika i hałdy, zgodnie z decyzją nr 945/2005 Starosty Powiatowego wydaną dnia 27 lipca 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy wraz z infrastrukturą w celu rekultywacji technicznej i biologicznej osadnika centralnego i hałdy zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...] przy ul. M. w W. wraz z budową wjazdu od strony ul. M. oraz budową linii energetycznej na dz. nr [...][...][...], obręb [...], polegać ma wg raportu oddziaływania na środowisko tej inwestycji na: pobieraniu mułków węglowych, ich przemieszczaniu na teren zakładu odzysku węgla (budowanego przez firmę A. w północno-zachodnim narożu obszaru objętego planem), mieszaniu z wodą, przesiewaniu na sitach, klasyfikacji w hydrocyklonach, separacji części palnych i niepalnych oraz na ponownym składowaniu materiału oczyszczonego z węgla na rekultywowanych terenach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa użytkowania wieczystego - w kontekście uchybienia art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji i art. 140 k.c. w zw. z art. 233 k.c. i w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji - Rada wyjaśniła, że spółka jest użytkownikiem wieczystym dwóch działek leżących w granicach obszaru objętego planem w obrębie geodezyjnym [...] - nr [...], której granice pokrywają się z liniami rozgraniczającymi teren 1O, ZP oraz działki nr 3 odpowiadającej terenowi 2O, ZP. Tereny należące do spółki przedziela koryto cieku M. na gruntach Gminy W. (działka nr [...] obręb [...] oznaczone w planie jako 3WS.

Dalej w udzielonej odpowiedzi wyjaśniono, że obszar w rejonie ul. M. jest w przewadze wolny od zabudowy. Jego część zachodnia i środkowa to tzw. "osadnik centralny" - staw osadowy pyłów węglowych z procesów flotacji oraz hałdy odpadów poflotacyjnych. Większa część powierzchni stawu jest porośnięta zielenią niską. W jego części południowej prowadzona jest przez stronę skarżącą eksploatacja osadów. Wały wokół stawu osadowego są porośnięte zielenią wysoką. W zachodniej części terenu 1O, ZP realizowane jest zainwestowanie zakładu odzysku węgla - parterowe obiekty o charakterze portierni i obiektów socjalnych oraz konstrukcje hal i drogi dojazdowe. Na opracowanej w I etapie prac planistycznych planszy 1a będącej częścią graficzną raportu nr 1 te budowane ówcześnie obiekty naniesiono orientacyjnie na ortofotomapę skompilowaną z mapami ewidencji gruntów. Obiekty wrysowano na podstawie zatwierdzonego planu ich lokalizacji będącego częścią dokumentacji budowlanej zatwierdzonej przez Starostę Powiatowego w W. decyzją nr [...] z dnia 27 lipca 2005 r.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przeprowadzone w trakcie prac planistycznych analizy i studia oraz ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wykazały, że na terenach 1 i 2O, ZP zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium (wydzielenie K3.1) uwarunkowania to: "Hałda i staw osadowy w trakcie rekultywacji', a ustalone kierunki zagospodarowania przestrzennego - "Tereny sportowo-rekreacyjne." Jednocześnie studium nie dopuszcza na tych obszarach lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Dlatego w kolejnych 3 ustępach w § 15 uchwały znalazły się kwestionowane przez spółę ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami: 1O, ZP, 2O, ZP. Autor odpowiedzi na skargę wyraził przy tym stanowisko, że wprowadzone w § 15 uchwały ustalenia są wyrazem woli wspólnoty samorządowej W., aby po zakończeniu eksploatacji osadów teren dawnego osadnika został zagospodarowany zielenią urządzoną, wykorzystywaną na cele rekreacyjne i sportowe, jak to już w 1999 r. przesądzono w Studium miasta.

Wobec powyższych wyjaśnień Rada przyjęła, że nie zachodzi naruszenie art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji. W szczególności zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 15 ust. 1-4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały skarżąca strona może na terenie swojej nieruchomości dokonać rekultywacji terenu pokopalnianego poprzez jej zagospodarowanie na cele związane z aktywnością gospodarczą i zielenią. Uchwalony plan nie pozbawia spółki prawa korzystania z należących do niej nieruchomości, a jedynie w niezbędnym stopniu - jak każdy plan - ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Rozwiązania zapisane w planie poprzedzone zostały analizami planistycznymi. W szczególności zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 15 uchwały w związku z innymi ustaleniami planu przywołanymi w treści tego paragrafu spółka może na terenie swoich nieruchomości prowadzić - jak przed wejściem w życie planu - działalność zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy, a po zakończeniu funkcjonowania tego zakładu zgodnie z zatwierdzonym i realizowanym przez spółkę projektem budowlanym. Celem inwestycji jest rekultywacja techniczna i biologiczna osadnika centralnego i hałdy zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] w W.. Rekultywacja techniczna i biologiczna będzie połączona z eksploatacją osadników i hałdy, polegającą na recyklingu z odpadów mułu węglowego jako produktu energetycznego (który nie jest odpadem) i nadanie temu terenowi charakteru parkowo-leśnego oraz sportowo-rekreacyjnego. Rekultywacja osadnika wypełnionego obecnie mułem odpadowym z procesu flotacji polegać będzie na całkowitym wybraniu tego mułu, odseparowaniu z niego części palnych i ponownym ulokowaniu w osadniku, na przemian z kamieniem z przylegającej do osadnika hałdy. Wypełnienie osadnika kamieniem i mułem oczyszczonym z części palnych stworzy odpowiednią podbudowę pod rekultywację biologiczną. W ramach rekultywacji biologicznej planuje się cały teren pokryć warstwą humusu, posadzić drzewa i krzewy, wybudować ścieżki spacerowe i przełajowe.

W przekonaniu Rady, również w raporcie oddziaływania na środowisko, będącym częścią dokumentacji, która uzyskała pozwolenie na budowę, określono cel tej inwestycji w części 4.1. tekstu: "Celem końcowym inwestycji jest rekultywacja techniczna i biologiczna osadnika centralnego i hałdy. Pośrednim procesem, jaki będzie tam realizowany w celu uzyskania efektu końcowego jest eksploatacja osadników i hałdy, podczas której w procesie odzysku odpadów mułu węglowego, uzyskany zostanie produkt energetyczny. Po zakończeniu tego procesu teren uzyska charakter parkowo-leśny z możliwością zaprojektowania dla niego funkcji rekreacyjno-sportowej (rekultywacja biologiczna)".

Z przedstawionych powodów w ocenie Rady nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że uchwalony plan narusza prawa użytkowania wieczystego, wręcz przeciwnie - w pełni je respektuje. Nie dozwala natomiast, aby po zakończeniu funkcjonowania zakładu odzysku węgla w jego miejscu powstał kolejny zakład przeróbki odpadów czy też inna inwestycja o charakterze działalności gospodarczej nie związanej z terenowymi urządzeniami sportowymi i rekreacyjnymi. Obowiązujące studium bowiem ustaliło dla tych obszarów obowiązek rekultywacji poprzez zrealizowanie zagospodarowania zielenią urządzoną wykorzystaną na cele sportowo-rekreacyjne.

Według Rady uchwalony plan nie narusza również art. 31 Konstytucji, gdyż możliwość korzystania z wolności ograniczana jest korzystaniem z wolności przez inne osoby, a takimi są mieszkańcy W. stanowiący wspólnotę samorządową.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewykazania, że opracowano analizę zasadności przystąpienia do sporządzania planu autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że przed przystąpieniem do sporządzania planu opracowano "Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulicy Stanisława M. w W." - zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 5 u.p.z.p. O przeprowadzeniu tej analizy informuje uzasadnienie do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 marca 2011 r. inicjującej prace pianistyczne i uzasadnienie do skarżonej uchwały w pierwszym akapicie. Samą analizę w pełnym brzmieniu zamieszczono w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części I, poz. 1.

Z kolei w przypadku zarzutu dotyczącego braku zgodności uchwały inicjującej prace nad planem rejonu ul. M. ze Studium skarżony organ wyjaśnił, że dla obszaru objętego planem ustalenia studium nie były zmieniane w okresie pomiędzy rozpoczęciem i zakończeniem prac planistycznych. Studium W. zostało uchwalone w 1999 r., zmienione 2003 r. i w odniesieniu do zasad sytuowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zmienione uchwałą Nr [...] z dnia 28 marca 2008 r. Przywołana w skardze uchwała o zmianie studium Nr [...] z dnia 28 listopada 2011 r. obejmowała jedynie niewielki obszar leżący w rejonie ul. M. nie mający żadnego związku z planem rejonu ul. M..

Za nietrafny w ocenie Rady potraktowany został zarzut nienależytego sporządzenia załącznika skutków finansowych. Wyjaśniono w tym zakresie, że w trakcie opracowywania dokumentacji planistycznej rzeczoznawca majątkowy sporządził prognozę skutków finansowych uchwalenia planu zgodnie z wymogami art. 17 pkt 5 u.p.z.p. W teczce formalno-prawnej jest ona zamieszczona w części II, poz. 7. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. załącznikiem nr 2 do planu jest "Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej ustalonych w planie oraz zasadach ich finansowania". Zdaniem Rady skarżący myli "prognozę finansową" z "rozstrzygnięciem dotyczącym sposobów realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy". Dlatego według Rady zarzut jest całkowicie nieuzasadniony.

W ocenie Rady Miejskiej nie znalazł oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy również zarzut dotyczący braku postanowienia RDOŚ, podobnie zresztą jak zarzut nieuwzględnienia uwagi pochodzącej od tego organu. W skardze przywołano zapisy odnoszące się do obowiązku przeprowadzenia w trakcie procedury planistycznej strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 46 u.o.o.ś.) oraz dotyczące uzgadniania z właściwymi organami zakresu i stopnia szczegółowości wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (art. 53 u.o.o.ś.), której sposób procedowania jest określony w kolejnych artykułach tej ustawy. W wypadku planu rejonu ul. M. w W. Prezydent Miasta zawiadomił RDOŚ o otwarciu prac nad planem (pismem z dnia 27 czerwca 2011 r., kopia w teczce dokumentów formalno-prawnych planu w części II, poz. 3), proponując w treści pisma zakres prognozy. W odpowiedzi otrzymał stanowisko RDOŚ z dnia 2 sierpnia 2011 r. (kopia w teczce w części II, poz. 4). Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 1 u.o.o.ś., gdzie jest mowa o opiniowaniu projektu planu, Prezydent skierował dokumentację projektu m.p.z.p. (projekt uchwały wraz z rysunkiem planu i dokumentację prognozy oddziaływania na środowisko) do zaopiniowania przez RDOŚ (pismo z dnia 31 października 2011 r. - kopia w teczce w części II, poz. 8), otrzymując w odpowiedzi pozytywną opinię RDOŚ (z dnia 29 listopada 2011 r. - kopia w teczce w części II, poz. 9).

W ocenie Rady bezzasadny okazało się również twierdzenie skarżącej co do nieuwzględnienia uwagi RDOŚ. Wyjaśniono, że w przywołanej wyżej pozytywnej opinii dotyczącej dokumentacji projektu planu RDOŚ zgłosił uwagę dotyczącą brzmienia rozdziału 6 prognozy oddziaływania na środowisko, będącej częścią dokumentacji m.p.z.p., postulując jego uzupełnienie "o propozycje rozwiązań opcjonalnych lub wyjaśnienie braku możliwości ich wskazania zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. b u.o.o.ś. Mimo, że uwaga RDOŚ została zgłoszona po ustawowym terminie i jako taka nie musiała być uwzględniana - uwagę rozpatrzono i uzupełniono rozdział 6 prognozy. Omówienie dokonanego uzupełnienia zawiera raport 2 z przebiegu prac w rozdziale 4.2 na str. 72, gdzie wyjaśniono: "RDOŚ zgłosił postulat uzupełnienia rozdziału 6 prognozy środowiskowej nie zgłaszając przy tym uwag do projektu planu. Zgodnie z tym zaleceniem - nie w pełni zgadzając się z interpretacją przywołanych przepisów przez RDOŚ - uzupełniono rozdział 6, korygując przy tym omyłkowo wskazany numer ustępu. Zakres uzupełnień wskazano na żółtym tle w treści prognozy zamieszczonej w rozdziale 3.1. niniejszego raportu". Ostatecznie drugi akapit rozdziału 6 prognozy uzyskał brzmienie: "W związku z przewidywanym brakiem znaczącego wpływu na walory przyrodnicze występujące na analizowanym obszarze oraz w jego sąsiedztwie - nie występuje potrzeba kompensacji przyrodniczej. Nie ma również uzasadnienia dla proponowania rozwiązań alternatywnych, w szczególności w związku z tym, że przeznaczenie terenów zostało przesądzone w znacznej mierze w wydanych wcześniej decyzjach administracyjnych, które określiły również sposoby zagospodarowania nieruchomości" (por. str. 49 raportu 2).

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wniosku PPIS autor odpowiedzi na skargę przyjął, że organ ten zaopiniował pozytywnie przedłożoną mu dokumentację m.p.z.p. pismem z dnia 9 grudnia 2011 r. (w teczce formalno- prawnej część II, poz. 9). W treści pisma PPIS znalazł się zapis dotyczący konieczności dokonywania ocen wpływu hałasu i emisji do powietrza atmosferycznego "w trakcie przewidzianego projektem planu użytkowania terenu nim objętego". Uwaga PPIS odnosi się do przyszłości, czyli do czasu, kiedy ustalenia planu będą realizowane. O wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących obowiązku prowadzenia monitoringu jest mowa w uzasadnieniu do skarżonej uchwały na str. 16 w ust. 5. Dla zagadnienia ochrony przed nadmiernym hałasem ma również znaczenie zapis w § 7 ust. 6 uchwały. Rada zwróciła przy tym uwagę, że zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1 a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu, co uzasadnia odnoszący się do opinii PPIS zapis w uzasadnieniu do uchwały na str. 16 w ust. 2 - przy merytorycznym uwzględnieniu w pełni stanowiska opiniującego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu polegającego na nieuwzględnieniu w planie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zmianą, autor odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na niezrozumiałość tak sformułowanego zarzutu. Po pierwsze - o jaką "zmianę" chodzi? I po drugie - skąd skarżący powziął przypuszczenie jakoby w planie nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia? W ocenie Rady, pojęcie "dotychczasowego przeznaczenia" można rozumieć trojako: albo jako sposób wykorzystywania terenu do czasu rozpoczęcia prac nad planem, albo jako przeznaczenie określone w dokumentach planistycznych obowiązujących przed rozpoczęciem prac planistycznych, albo jako przeznaczenie ustalone w jakichś decyzjach administracyjnych obowiązujących w momencie rozpoczęcia prac nad planem. W pierwszej fazie prac planistycznych rozpoznano z bardzo dużą dokładnością tzw. "stan istniejący". W raporcie 1 rozdział 2 to "Omówienie obowiązujących ustaleń planistycznych", rozdział 3 - "Informacje o stanie istniejącym", rozdział 4 - "Inwentaryzacja fotograficzna" i rozdział 5 - "Analiza zgłoszonych wniosków" i tu należy zwrócić uwagę, że spółka nie zgłosiła po ogłoszeniu o otwarciu prac planistycznych żadnych postulatów dotyczących sposobu wykorzystania swojej nieruchomości. Z kolei w rozdziale 6 "Analiza decyzji administracyjnych ..." na str. 41 raportu przeprowadzono analizę obowiązujących decyzji odnoszących się do nieruchomości spółki i w jej rezultacie w pełni uwzględniono cel (rekultywacja stawu osadowego) i określone we wcześniej wydanych decyzjach warunki realizowanej inwestycji. Również w samym planie są informacje odnoszące się do "dotychczasowego przeznaczenia": do zapisów studium (dotychczasowe przeznaczenie wg dokumentów planistycznych) - np. w § 5 ust. 5 uchwały i do stanu istniejącego "na gruncie" - np. w § 15 ust. 1 uchwały. Dlatego zarzut skarżącej trzeba oceniać jako nieusprawiedliwiony.

Także za chybiony Rada potraktowała zarzut dotyczący nieuzasadnionego pozbawienia spółki roszczenia odszkodowawczego. W ocenie Rady, w przypadku nieruchomości skarżącej leżącej według planu na terenach 1 i 2O, ZP nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w powołanym w skardze przepisie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 15 uchwały w związku z innymi ustaleniami planu przywołanymi w treści tego paragrafu spółka może na terenie swoich nieruchomości prowadzić - jak przed wejściem w życie planu - działalność zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy, a po zakończeniu funkcjonowania tego zakładu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym winien zrekultywować teren, co szeroko omówiono w odpowiedzi na pierwszy zarzut. Tak więc "korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób" nie zostało planem w żadnej mierze ograniczone, a realizowana inwestycja podjęta przez spółkę budowa zakładu odzysku węgla prowadząca do rekultywacji stawu osadowego oraz budowa zjazdu z ul. M. - zostały w ustaleniach m.p.z.p. w pełni uwzględnione.

Odpowiadając natomiast na zarzut dotyczący odwołania się w treści planu do decyzji administracyjnych i wprowadzenia do planu pojęć czasowych bliżej niedookreślonych Rada Miejska wskazała, że w obu zarzutach skarżący odnosi się do § 15 ust. 1 i § 27 ust. 2 uchwały. Pierwszy z nich cytowano już wcześniej, w odpowiedzi na pierwszy z zarzutów. Z kolei § 27 ust. 2 brzmi: "Na obszarze 1O, ZP dopuszcza się w okresie rekultywacji technicznej osadnika prowadzenie działalności związanej z odzyskiwaniem węgla z mułów węglowych na warunkach określonych w obowiązujących w dniu wejścia w życie planu decyzjach administracyjnych." Według Rady oba ustalenia planu służą ochronie interesów skarżącego - podkreślają, że plan w pełni respektuje jego uprawnienia właścicielskie potwierdzone odpowiednimi decyzjami administracyjnymi, które spółka wcześniej uzyskała. Zarzucane z kolei przez skarżącego odesłanie do "bliżej nieokreślonych terminów pewnych zdarzeń" (str. 17 skargi) w żadnej mierze nie narusza ustaleń art. 29 ust. 1 u.p.z.p. Termin wejścia w życie planu określony został jasno i jednoznacznie w § 31 uchwały, zgodnie z przepisami u.p.z.p.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego braku precyzyjnego określenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą podkreślono, że ów zarzut odnosi się do terenów 7ZP,US (zawartych w § 20 uchwały), 8ZP,ZD (§ 21) i 9KDZ (§ 22). Te tereny należą odpowiednio do: Skarbu Państwa (teren 7ZP,US - hałda i teren 8ZP,ZD) i Skarbu Państwa w administracji Powiatu W. (ul. M. - droga powiatowa). Analizowanie w skardze szczegółowych ustaleń planu odnoszących się do innych terenów niż nieruchomości spółki jest nieuzasadnione. Według Rady ustalenia planu odnoszące się do przeznaczenia terenów 1 i 2O, ZP zawarte w § 15 i § 5 są jasne i jednoznaczne - co wyczerpująco omówiono w odpowiedzi na pierwszy zarzut skargi. Dlatego nie można uznać zarzutu za zasadny.

Na koniec ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz art. 29 u.d.p., w postaci naruszenia ustawowych prerogatyw zarządcy drogi powiatowej autor odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że na rysunku planu określono lokalizacje trzech istniejących wjazdów na tereny sąsiadujące z ul. M.: pierwszy zjazd na teren 1O, ZP zrealizowany przez spółkę na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Powiatowego w W. (decyzja z dnia 27 lipca 2005 r. nr [...]) oraz dwa istniejące zjazdy wyraźnie widoczne w treści mapy sytuacyjno-wysokościowej na teren 7ZP,US zrealizowane przed laty podczas częściowej rekultywacji i zagospodarowania hałdy pokopalnianej. Ponadto w uchwale w § 13 ust. 2 dopuszczono "możliwość realizacji innych wjazdów pod warunkiem uzyskania stosownych zgód administratorów drogi". Dlatego zupełnie nieuzasadniona jest obawa skarżącego wyrażona w skardze jakoby spółka pozbawiona została możliwości uzyskania stosownego zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki, której jest użytkownikiem wieczystym, co miałoby stanowić rażące naruszenie prawa. Ponadto Rada wyjaśniła, że Zarząd Powiatu w W. - administrator ul. M., będącą drogą powiatową nr 3361D - uzgodnił postanowieniem nr [...] z dnia 25 listopada 2011 r. projekt planu bez uwag.

W odpowiedzi na stanowisko Rady Miejskiej pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia 24 maja 2013 r. podtrzymał dotychczas podnoszone zarzuty i twierdzenia. W piśmie tym pełnomocnik podniósł, że w dalszym ciągu Rada nie przedstawiła wyjaśnień w kwestii poczynionych w miejscowym planie ograniczeń względem terenu, na którym działalność prowadzi skarżąca, a których regulacja uniemożliwia prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącą w przyszłości. Co prawda organ powołuje się na dokonaną analizę wydanych na rzecz skarżącej decyzji regulujących możliwość prowadzenia działalności na terenie objętym zmianą, jednakże nie rozwiewa wątpliwości, jak również nie daje żadnych wskazówek, odnośne dalszego funkcjonowania skarżącej. Na poparcie przedstawionego stanowiska pełnomocnik spółki powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wr 169/12. Według spółki, zarówno z zaskarżonej uchwały, jak również z udzielonej przez organ odpowiedzi nie wynika, by taka analiza została poczyniona. Podkreślono, że brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Według pełnomocnika w analizowanej sprawie, Rada arbitralnie uznała konieczność ochrony interesu publicznego, wskazując, że z decyzji regulujących działalność spółki wynika, iż "Celem końcowym inwestycji jest rekultywacja techniczna i biologiczna osadnika centralnego i hałdy". Jednakowoż Rada w żaden sposób nie przeanalizowała drugiej kwestii, którą również cytuje w odpowiedzi na skargę, powołując się na odpowiednie decyzje regulujące funkcjonowanie inwestycji skarżącej. Według pełnomocnika, Rada nie odniosła się do kwestii, że skarżąca spółka celem zrekultywowania spornego terenu jest uprawniona, ale też zobligowana do wykorzystania odpadów z tego terenu. Podkreślił przy tym, że w decyzjach nakazuje się skarżącej rekultywacje terenu odpadami wytworzonymi w wyniku wzbogacania węgla. A zatem Rada nie przeanalizował faktu, że celem powyższej eksploatacji skarżąca zakupiła odpowiedni sprzęt i urządzenia, uruchomiła odpowiednie zaplecze techniczne i organizacyjne, które niemożliwe jest do wyeliminowania (usunięcia) w ciągu krótkiego okresu czasu po zakończeniu eksploatacji, tak aby przystąpić do rekultywacji zgodnie z miejscowym planem. Zaskarżona uchwała zakłada obowiązek rekultywacji terenu, pomijając fakt konieczności usunięcia z przedmiotowego terenu dotychczasowej działalności, co niewątpliwie stanowi proces czasochłonny i długotrwały. Powołując się na wyrok NSA z dnia 9 lutego 2010 r. sygn., akt II OSK 1959/09, pełnomocnik spółki wywodził, że w trakcie procedury planistycznej gmina zobligowana jest do poszanowania i uwzględnienia interesów prywatnych, przy czym dokonując ograniczenia prawa własności w ustaleniach planu zobowiązana jest wykazać, iż nie znalazła żadnego innego rozwiązania. W przedmiotowej sprawie powyższy fakt nie został wzięty pod uwagę, co spowodowało bezprawne ograniczenie i naruszenie uprawnień użytkownika wieczystego, jak również wolności gospodarczej. Organ nie wykazał bowiem, iż podjął procedury poszukiwania alternatywnych rozwiązań, tak by nie ograniczyć prawa skarżącej.

Dalej pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że wbrew twierdzeniom Rady uchwała nr [...] z dnia 31 marca 2011 r. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Wobec braku uzasadnienia przedmiotowej uchwały, wszelkie argumenty o przeprowadzonej analizie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, o odniesieniu się do zapisów Studium określających stan istniejący obszaru planu, jak również kierunki zagospodarowania przestrzennego, są wadliwe. Pełnomocnik spółki przypomniał przy tym, że art. 14 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje czynności poprzedzające podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego w postaci merytorycznej analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, a także czynności technicznych przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu i ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. W przedmiotowej sprawie uchwała nr [...] z dnia 31 marca 2011 r., nie wskazuje, by takie czynności w rzeczywistości zostały podjęte.

Odnosząc się do kwestii oceny zgodności ze studium pełnomocnik zaakcentował, że uchwalenie m.p.z.p. miało miejsce w sytuacji, w której Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. uznane zostało uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 31 stycznia 2011 r. za nieaktualne. Powyższe w ocenie pełnomocnika oznacza, że Rada dokonała uzgodnienia ze studium, który na dzień podejmowania uchwały tj. 29 marca 2012 r. było nieaktualne, a zatem doszło tutaj do naruszenia art. 20 u.p.z.p. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej powołany przez skarżącą fakt niezgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. dla ustalenia kierunków rekultywacji terenów pokopalnianych w rejonie ul. M. w W., wykazuje jedynie, iż z uwagi na brak aktualnego studium niemożliwym jest jakiekolwiek odniesienie do aktualnego dokumentu określającego ogólnie politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania w Gminie W.. Stąd też konieczność odwoływania się do fragmentarycznych zmian dokonanych w zakresie innych terenów Gminy W., objętych zmianami przestrzennymi.

Prezentując w dalszym ciągu negatywne stanowisko dotyczące udzielonej odpowiedzi na skargę pełnomocnik podniósł, że nieprzedłożenie załącznika w postaci określenia skutków finansowych wejścia w życie planu lub przedłożenie go w formie niepełnej powinno być oceniane w kategorii naruszenia procedury sporządzenia planu, o których mowa w art. 28 ust 1 u.p.z.p. W omawianej sprawie, koniecznym było sporządzenie powyższej prognozy finansowej, bowiem tylko taka prognoza byłaby w stanie odzwierciedlić koszty skarżącego związane z usunięciem zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i węgla w związku z zakończeniem obowiązywania decyzji administracyjnych zezwalającej na jego prowadzenie. Brak uwzględnienia kwestii skutków prawnych wejścia planu w życie, a w szczególności wskazanie szacunkowych kosztów odszkodowania, którego mogłaby się domagać skarżąca od gminy w prognozie finansowej, spowodował, iż obecnie skarżąca pozostaje w niepewności, czy gmina będzie w stanie zrekompensować koszt usunięcia zakładu, mając na uwadze wysokość całego przedsięwzięcia.

Z kolei odnosząc się do twierdzeń Rady w zakresie uwzględnienia stanowiska RDOŚ oraz PPIS, pełnomocnik zauważył, że Rada nie odniosła się do przedstawionych w tym zakresie zarzutów. Według niego skarżąca spółka wskazywała na niewłaściwe formy stanowisk wyrażonych przez uzgadniające organy, na którą nie zwrócono uwagi w trakcie prowadzonego postępowania. Po drugie skarżąca podnosiła, że w sposób nienależyty uwzględniono uwagę wniesioną przez RDOŚ dotyczącą konieczności uzupełnienia prognoz oddziaływania na środowisko o przedstawienie rozwiązań alternatywnych w zakresie ochrony obszaru NATURA 2000 bądź też wyjaśnienie braku możliwości ich wskazania zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt. 3 lit. b u.o.o.ś. Stanowisko RDOŚ zostało bowiem jedynie pozornie uwzględnione, albowiem nie przedstawiono analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, wskazując, iż obszar objęty opracowywanym planem leży poza obszarem NATURA 2000, co uzasadnia brak przeprowadzenia analizy rozwiązań alternatywnych.

Za równie chybioną pełnomocnik spółki potraktował argumentację Rady, że w planie uwzględniono dotychczasowe przeznaczenie terenu. Po pierwsze, dotychczasowe przeznaczenie terenu zostało uwzględnione jedynie w niewielkim zakresie. O powyższym wybiórczym utrzymaniu dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego planem wskazuje zaledwie kilka zapisów planu, które to również organ powołał w odpowiedzi na skargę. Co więcej, powyższe przepisy nie utrzymują w sposób pełny dotychczasowego przeznaczenia terenu, albowiem zawierają liczne obostrzenia i dodatkowe warunki. Analizując przykładowo pierwszy z powołanych przez organ zapisów planu, tj. § 15, wskazać należy, iż odnosi się on do kwestii rekultywacji terenu, a przecież wskazane tereny stanowią obszary poprzemysłowe. A zatem, następuje całkowita zmiana dotychczasowego przeznaczenia. Z kolei § 5 ust. 5 uchwały w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji skarżącej, jak również prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Po drugie przedmiotowy zapis tj. § 5 ust. 5 stanowi ogólną regulację, na co wprost wskazuje tytuł § 5: "Przeznaczenie terenów — podstawowe ustalenia funkcjonalne". Po trzecie wskazać należy, iż niewątpliwie za daleko wykraczającą i naruszającą zasadę władztwa planistycznego należałoby uznać sytuację, w której gmina dokonałaby także zmian w zakresie lokalizowania parkingów, dróg wewnętrznych - w tym pożarowych i placów manewrowych oraz realizowania nasadzeń drzew i krzewów, zwłaszcza, że powyższą kwestię regulują normy prawa powszechnie obowiązującego, do których to norm wprost odwołuje się § 5 ust. 5.

Także wbrew twierdzeniom Rady kwestia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób nie została uwzględniona w należyty sposób. Odwołując się w tym miejscu do uwag poczynionych na wstępie przedmiotowego pisma pełnomocnik przypomniał, że dla prowadzenia przedmiotowego zakładu potrzebne są specjalistyczne, zindywidualizowane maszyny, urządzenia i instalacje. Fakt bezzwłocznego zrekultywowania terenu po wydobyciu w stopniu całkowitym mułu węglowego, uniemożliwia wykorzystania przedmiotowego sprzętu na analizowanym terenie na inny rodzaj aktywności gospodarczej. Całkowicie bowiem organ pomija fakt gospodarczego wykorzystywania przedmiotowego terenu, które w tym przypadku oznacza inwestycję na dużą skalę. Z uwagi na powyższe parametry prowadzonej inwestycji, niemożliwym gospodarczo jest natychmiastowe rozpoczęcie rekultywacji terenu, tak aby pozostawać w zgodzie z zapisami planu.

Dalej za chybione uznał pełnomocnik spółki wyjaśnienia Rady, zgodnie z którymi "odwołanie się w § 15 ust. 1 i § 27 ust. 2 do decyzji administracyjnych, stanowi wyraz respektowania uprawnień właścicielskich potwierdzonych odpowiednimi decyzjami administracyjnymi, które A. wcześniej uzyskał". W tym zakresie pełnomocnik powoła się na stanowisko WSA we Wrocławiu zawarte w wyroku z dnia 11 października 202 r. o sygn. akt II SA/Wr 169/12.

Za równie niejasne uznane zostały wywody w kwestii użycia nieprecyzyjnych pojęć w zaskarżonej uchwale. W ocenie spółki, wbrew twierdzeniom Rady, § 4 ust. 2 uchwały zawarty jest w Rozdziale I zatytułowanym "Przedmiot i zakres ustaleń planu", a zatem odnosi się do każdego adresata planu, w tym także skarżącej. Także § 20 uchwały odnosi się do terenów, które mają zostać zrekultywowane i w sposób niejednoznaczny określa ich dalsze przeznaczenie. Odnosząc się pozostałych postanowień planu powołanych w skardze zdaniem jej autora skoro m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to jego zapisy nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnej. Stanowią bowiem normy generalne na terenie objętym zakresem ich działania. Powyższego wymogu nie spełnia zaskarżona uchwała, albowiem także w zapisach wprost nie dotyczących skarżącej, wprowadza niejednoznaczne określenia, wątpliwe do odkodowania dla każdego odbiorcy przedmiotowego planu. Na poparcie przedstawionego w tym zakresie stanowisko skarżąca strona powołała się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wr 169/12 oraz na wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012r, sygn. akt II OSK 1334/12.

Odnosząc się do kwestii lokalizacji wjazdu na działki, których użytkownikiem wieczystym jest skarżąca, reprezentujący spółkę pełnomocnik podniósł, że w tym zakresie Rada odwołuje się do możliwości uzyskania stosownych decyzji administracyjnych. Jednakowoż Rada milczeniem pomija fakt, iż uzyskanie przedmiotowej decyzji obwarowane jest warunkiem braku sprzeczności z innymi ustaleniami planu. W sytuacji zatem, kiedy działki skarżącej zostały przeznaczone do rekultywacji, poprzez przeznaczenie ich na tereny zielone i rekreacyjne, wysoce wątpliwym będzie uzyskanie w tym zakresie decyzji umożliwiających realizację innych wjazdów. Z powyższego zatem bezsprzecznie wynika, iż Rada nie dokonała całościowej analizy dotychczasowego i planowanego w przyszłości przeznaczenia terenu, albowiem analizowane powyżej zapisy pozostają ze sobą w sprzeczności.

Dokonując konkluzji powyższego pełnomocnik zauważył, że Rada nie odniosła się precyzyjnie do postawionych w skardze zarzutów wadliwości uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W.. Według pełnomocnika, Rada nie wdając się w merytoryczne wyjaśnienia zapisów planu, argumentuje, iż to skarżąca nie sprecyzowała dokładnie swoich zarzutów w kwestii stwierdzonych nieprawidłowości, w związku z czym niemożliwym jest ustosunkowanie się do nich przez odpowiadającego na skargę. Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony, albowiem skarżąca wskazując na naruszenie konkretnej normy prawnej, powoływała jednocześnie wadliwy zapis planu naruszający powyższą normę. Pełnomocnik zauważył, że Rada nie odniosła się do wszystkich naruszeń wymienionych przez skarżącą. Po pierwsze, Rada pominęła w odpowiedzi na skargę kwestię zagospodarowania wydobytego mułu po wygaśnięciu stosownych decyzji administracyjnych regulujących jego wydobywanie. Rada bowiem nie wskazała, w jaki sposób przedmiotowy muł węglowy ma zostać zagospodarowany przez skarżącą, tak aby nie naruszać nowych ustaleń planu. Po drugie, organ nie wyjaśnił dlaczego w akcie powszechnie obowiązującego prawa, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, odwołano się do norm konkretnych i zindywidualizowanych, jakimi są decyzje administracyjne, zwłaszcza, że w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 11 października 2012 r. o sygn. II SA/Wr 169/12, wskazano, iż tego rodzaju zapisy budzą wątpliwości. Przywołano także wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1249/09, iż "całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego)". W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). Innymi słowy, stwierdzenie, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej rodzi konieczność oceny kwestionowanych przepisów pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 134/13).

W piśmie z dnia 17 czerwca 2013 r. pełnomocnik Rady odnosząc się do stanowiska wyrażonego przez stronę skarżącą, potrzymał dotychczasowe stanowisko.

W odpowiedzi na stanowisko Rady przy piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej wyraził przekonanie, że Rada w dalszym ciągu nie dostrzega, iż działalność skarżącej, w ramach uprawnień wynikających z przytoczonych decyzji, polega na wydobywaniu z osadnika odpadów, z których wydzielany jest muł węglowy, przeznaczony na cele energetyczne. Po wydzieleniu mułu węglowego z odpadów, pozostała część, po odseparowaniu części palnych, ponownie jest lokowana w osadniku. Część ta, stanowiąca w dalszym ciągu odpad, jest lokowane w osadniku celem rekultywacji. A zatem, skarżąca dokonuje rekultywacji terenu odpadami, tymczasem według pełnomocnika obecne zapisy planu wykluczają gospodarkę odpadami. Wobec powyższego za wadliwe pełnomocnik spółki potraktował twierdzenia Rady, że obecny zapisy planu respektują uprawnienia skarżącą spółkę jako użytkownika wieczystego. Wręcz przeciwnie, wprowadzony zakaz gospodarki odpadami uniemożliwia umieszczenia odzyskanych odpadów w osadniku, co stoi w sprzeczności z Raportem oraz decyzjami, a tym samym udaremnia zrekultywowanie terenu. Skoro bowiem rekultywacja terenu ma przebiegać z wykorzystaniem odzyskanych odpadów, to wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek gospodarki odpadami, stoi w sprzeczności z uprawnieniami skarżącej, przyznanych w przeanalizowanych przez organ decyzjach. Po drugie pełnomocnik przekonywał, że przedmiotowy zakaz jakiejkolwiek gospodarki odpadami niewątpliwie stanowi ograniczenie w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, ale także narusza istotę prawa użytkowania wieczystego, poprzez niczym nieuzasadnione zawężenie dopuszczalnych form korzystania i eksploatowania nieruchomości. Skarżąca swoje uprawnienie w zakresie dysponowania nieruchomością, wywodziła także z art. 2 Konstytucji, wyrażającego powszechnie akceptowaną zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym zasadę zaufania obywateli do państwa. Zasada ta zakłada, że skoro już rozpoczęte zostało określone przedsięwzięcie, a prawo przewidywało, że będzie ono realizowane w pewnym okresie to podmiot uprawniony powinien mieć pewność, że będzie mógł ten czas wykorzystać (por. wyrok TK z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK 2001, nr 4, poz. 81). Ponadto wymaga ona by zmiana prawa dotychczas obowiązującego, która pociąga za sobą niekorzystne skutki dla sytuacji prawnej podmiotów, dokonywana była zasadniczo z zastosowaniem techniki przepisów przejściowych, a co najmniej odpowiedniego vacatio legis. Stwarzają one bowiem zainteresowanym podmiotom możliwość przystosowania się do nowej sytuacji prawnej (por. wyrok TK z 2 marca 1992 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6; wyrok NSA z 20 lipca 1993 r., SA/WR 301/93, Monitor Podatkowy 1994, nr 1, poz. 14). W sytuacji, gdy prawodawca (rada gminy) w konkretnym przypadku wyraźnie przewidział gwarancję niezmienności danej regulacji w określonej perspektywie czasowej, obywatel ma prawo oczekiwać, że te gwarancje zostaną dochowane. Tymczasem w analizowanej sprawie w ocenie pełnomocnika taka gwarancja skarżącej spółce nie została zapewniona, a dodatkowo Rada nie przeanalizowała nawet kwestii odszkodowawczych, związanych z brakiem możliwości kontynuacji przedsięwzięcia. Wbrew twierdzeniom Rady, skarżąca nie kwestionowała braku rozstrzygnięć dotyczących sposobów realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej należących do zadań własnych gminy. Skarżąca wskazywała na brak analizy kwestii odszkodowawczych, wynikających z art. 36 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. poprzez brak zabezpieczenia przez Gminę ewentualnych środków finansowych na uregulowanie roszczeń odszkodowawczych. Skarżąca bowiem dokonywała rekultywacji terenu odpadami, nabywając w tym zakresie stosowne urządzenia i maszyny. Tymczasem obecne zapisy planu powodują, iż działka, której jest użytkownikiem wieczystym, staje się bezużyteczna. Skarżąca zatem nie może prowadzić działalności związanej z odzyskiem odpadów. Wobec powyższego, w prognozie finansowej powinna była zostać uregulowana kwestia roszczeń odszkodowawczych i źródła ich zaspokojenia przez gminę, w sytuacji opisanej jak wyżej tj. kiedy dla skarżącej korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe. Nie budzącą wątpliwości kwestią jest fakt, iż korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób jest niemożliwe, wobec wprowadzonego zakazu wszelkiej gospodarki odpadami.

Odnosząc się do kwestii nieaktualności studium pełnomocnik spółki zauważył, że stwierdzenie nieaktualności planu (studium) jest przede wszystkim efektem samodzielnej oceny rady gminy, że przyjęte przez radę i obowiązujące na terenie gminy akty kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej (a więc studium i plan bądź plany miejscowe) są nieadekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, w konsekwencji nie są w przyjętym kształcie instrumentami zapewniającymi prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej, redefiniowanej przez radę gminy w związku z zaistniałymi okolicznościami. W przypadku zajęcia stanowiska, że obecna polityka przestrzenna wymaga redefinicji, gmina powinna podjąć stosowne działania (zaczynając od uchwał o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego czy też studium), bo tego wymaga zasada wiarygodności zobowiązań władzy publicznej i postulat wzmacniania zaufania obywateli względem instytucji publicznych oraz obowiązującego prawa. Dodatkowo pełnomocnik podkreślił, że rada gminy, stwierdzając konieczność dokonania zmian w polityce przestrzennej, w tym przez zmianę planu miejscowego (uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p.), musi dokonać ich zgodnie z dyspozycją art. 27 u.p.z.p. w takim trybie, w jakim uchwalała studium lub plan. W konsekwencji pierwszym krokiem rady gminy po podjęciu uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku stwierdzenia nieaktualności planu miejscowego, powinna być uchwała w sprawie przystąpienia do zmiany danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, uchwała o nieaktualności studium jest ze stycznia 2011 r., tymczasem zaskarżony plan został uchwalony w marcu 2012 r. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że Gmina nie podjęła działań w celu aktualizacji studium przez ponad roku czasu. W żadnej mierze, przedmiotowej bezczynności nie uzasadnia podjęcie przez Gminę starań o objęcie jej pilotażowym programem Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, w wyniku czego mogłyby być zaktualizowane studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin aglomeracji wałbrzyskiej. Skoro bowiem Gmina przez ponad rok czasu nie podjęła działań w przedmiocie aktualizacji studium, trudno przypuszczać, kiedy takie działania zostałyby podjęte, w sytuacji braku nawet potencjalnego wejścia w życie powołanego pilotażowego programu Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pełnomocnik organu podtrzymał argumentację zawartą w dotychczasowych pismach procesowych wnosząc o oddalenie skargi.

Wydanym na rozprawie postanowieniem Sąd dopuścił dowód w sprawie z akt sądowych o sygn. akt II SA/Wr 532/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. W świetle art. 3 § 2 u.p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, do art. 134; wyrok NSA z 5 marca 2008 r., I OSK 1799/07; wyrok NSA z 9 kwietnia 2008, II GSK 22/08; wyrok NSA z 27 października 2010 r., I OSK 73/10; por. też uzasadnienie uchwały NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08).

Dalsze ograniczenia zakresu kognicji Sądu w niniejszej sprawie wynikają z faktu, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej - w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem WSA we Wrocławiu z 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 532/12. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a także na obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego (zob. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07; por. też postanowienie NSA z 6 lipca 2010 r., II OSK 1207/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11).

Wskazać w związku z tym należy, że tut. Sąd w powołanym wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 532/12, stwierdził nieważność § 23 i § 24 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie terenów 10 KDW i 11 KDW, oddalając dalej idącą skargę. Lektura skargi Wojewody Dolnośląskiego w tamtej sprawie oraz uzasadnienia wyroku wskazuje natomiast, że oddalenie skargi dotyczyło zarzutów skierowanych wobec § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 13 ust. 2, § 15 ust. 6, § 20 ust. 2 i § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

W związku z powyższym kwestie te, jako objęte powagą rzeczy osądzonej (res iudicata), nie podlegają już ponownemu badaniu w niniejszej sprawie, po myśli art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.).

Z tych też względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. postanowiono w pkt I sentencji wyroku odrzucić skargę w części odnoszącej się do żądania stwierdzenia nieważności § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 13 ust. 2, § 15 ust. 6, § 20 ust. 2 i § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Co więcej, z uwagi na wspomnianą, kontrolę sądowoadministracyjną, poza granicami niniejszej sprawy pozostaje w ogóle kontrola całej procedury planistycznej ("trybu sporządzania planu miejscowego" w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). W tym zakresie obowiązek kontroli zaskarżonego planu miejscowego spoczywał bowiem, jak się przyjmuje, na sądzie rozpoznającym pierwszą skargę na dany akt (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11), i to bez względu na to, czy przeprowadzeniu takiej kontroli ów sąd dał wyraźny wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia.

Skoro zatem powołanym wyżej wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził wyłącznie nieważność § 23 i § 24 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie terenów 10KDW i 11KDW i oddalił dalej idącą skargę, to oznacza, że nie dopatrzył się również naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością kontrolowanego planu miejscowego, a w szczególności uchybień w zakresie trybu jego sporządzenia. Kwestie te, z uwagi na zasadę powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), nie podlegają ponownemu badaniu w toku rozpoznawania niniejszej skargi. W rezultacie kognicja Sądu w obecnym składzie ulega zawężeniu do granic, w jakich kontrolowana uchwała rady gminy nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącej spółki (zob.: postanowienie NSA z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09; wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2011 r., II SA/Kr 38/11, wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1153/12).

Mając na względzie powyższe oraz treść zarzutów i argumentów skargi należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd jest władny skontrolować plan zasadniczo wyłącznie w zakresie kwestionowanych przez skarżącą spółkę ustaleń dotyczących przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego. Poza zakresem badania z wyżej wskazanych powodów znalazły się zatem zarzuty odnoszące się do trybu sporządzenia uchwały, a w szczególności dotyczące naruszenia: 1) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewykazanie, iż dokonana została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W.; 2) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zgodności uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ul. M. w W. z zapisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.; 3) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 11 R.M.I. poprzez nienależyte sporządzenie załącznika w postaci prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego; 4) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt. 2 u.p.z.p., poprzez brak uzyskania postanowienia RDOŚ, co stanowi rażące naruszenie procedury planistycznej; 5) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 poprzez nieuwzględnienie uwagi RDOŚ w zakresie konieczności dokonania analizy rozwiązań alternatywnych ochrony obszaru NATURA 2000, na podstawie której wybrano rozwiązanie przyjęte w uchwale; 6) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 w zw. z art. 53 u.o.o.ś. w zw. z art. 17 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1a u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wniosku PPIS o przedłużenie terminu na przedstawienie opinii, w wyniku czego stanowisko PPIS i zgłoszone uwagi nie zostały uwzględnione w trakcie postępowania planistycznego.

Odnosząc się wobec tego do zasadniczego i głównego zarzutu skargi, który dotyczy naruszenia przez Radę Miejską przysługującego spółce prawa użytkowania wieczystego, a które to naruszenie ma przejawiać się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu uprawnień właścicielskich spółki, nie znajdującym uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, a także przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy oraz naruszeniem zasady proporcjonalności, należy stwierdzić, że zaskarżony plan miejscowy niewątpliwie ingeruje w przysługujące skarżącej spółce prawo użytkowania wieczystego do wyszczególnionych w skardze działek. Czy jednak dokonana uchwałą Rady Miejskiej ingerencja w prawo własności nie znajduje podstaw prawnych w przepisach prawa, a w konsekwencji czy należy ją potraktować za nielegalną?

W świetle przedstawionego w tym miejscu zarzutu wymaganym jest w pierwszej kolejności odnieść się do kwestionowanych w tym zakresie postanowień uchwały. W przypadku spornej uchwały przysługujące spółce prawo użytkowania wieczystego nieruchomości dotyczy dwóch działek leżących w obrębie geodezyjnym [...] – działki nr [...], której granice pokrywają się z liniami rozgraniczającymi teren 1O, ZP oraz działki nr 3 odpowiadającej terenowi 2O, ZP.

Zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały, teren ten został przeznaczony dla istniejącego składowiska kopalnianych odpadów poflotacyjnych przeznaczonego do rekultywacji technicznej i biologicznej prowadzonej zgodnie z warunkami określonymi w obowiązujących w dniu wejścia w życie planu decyzjach administracyjnych. Z kolei na podstawie ust. 2 powołanego przepisu, na terenie 1O,ZP nieprzekraczalnymi liniami zabudowy ustalono teren dopuszczalnej lokalizacji zabudowy kubaturowej zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] obręb [...]. Natomiast po zakończeniu rekultywacji składowiska teren ten docelowo ma uzyskać charakter parkowo-leśny z możliwością zaprojektowania dla niego funkcji rekreacyjno-sportowej (ust. 3).

Nieakceptując przyjętych rozwiązań planistycznych dotyczących przeznaczenia należących do spółki działek, w skardze, a wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, spółka starała się wykazać, że uchwała dokonała bardzo istotnego ograniczenia możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącej, co dotyczyć miało także okresu po zakończeniu rekultywacji. Wyjaśniono, że skarżąca spółka planowała na spornym obszarze dalszą działalność związaną z przywozem gruzu, ziemi z innych terenów, tak aby zasypywać powstałe osady po wydobyciu mułu węglowego. Ponadto według spółki uchwała nie przewiduje możliwości prowadzenia w przyszłości na terenie, który użytkuje, dodatkowej działalności usługowej i handlowej związanej ze sportem i rekreacją. W kolejnych pismach procesowych pełnomocnik spółki rozwinął powyższą argumentację wskazując, że w wydanych na rzecz spółki decyzjach administracyjnych nakazuje się skarżącej rekultywację terenu odpadami wytworzonymi w wyniku wzbogacania węgla. Według pełnomocnika w tym zakresie Rada nie przeanalizował faktu, że przystępując do powyższej eksploatacji skarżąca zakupiła odpowiedni sprzęt i urządzenia, a także uruchomił odpowiednie zaplecze techniczne i organizacyjne. Zwrócono uwagę, iż w sytuacji tak dużego zaangażowania materialno-organizacyjnego niemożliwym jest, w ciągu krótkiego czasu, całkowite zlikwidowanie zakładu po zakończeniu eksploatacji, tak aby przystąpić do rekultywacji zgodnie z miejscowym planem. Zaskarżona uchwała zakłada obowiązek rekultywacji terenu, pomijając fakt konieczności usunięcia z przedmiotowego terenu dotychczasowej działalności, co niewątpliwie stanowi proces czasochłonny i długotrwały.

Przed odniesieniem się do tak sformułowanego przez spółkę stanowiska dla właściwego i pełniejszego przedstawienia rozpatrywanych w tym miejscu zagadnień należy poczynić jeszcze kilka uwag natury ogólniejszej.

Przede wszystkim w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga uwzględnienia kwestia dotycząca charakteru części miasta, która została objęta postanowieniami zaskarżonego planu. Zasadnym jest przypomnienie, że mamy w tym przypadku do czynienia z obszarem miasta, który przez długi okres był eksploatowany górniczo. Obszar pokopalniany w rejonie ul. M. jest w przewadze wolny od zabudowy. Jego część zachodnią i środkową zajmuje tzw. "osadnik centralny" będący stawem osadowym pyłów węglowych pochodzących z procesów flotacji oraz hałdy odpadów poflotacyjnych. Obecnie większa część powierzchni stawu jest porośnięta zielenią niską. Jedynie w jego części południowej prowadzona jest przez skarżącą spółkę eksploatacja osadów. Natomiast w zachodniej części terenu 1O,ZP zlokalizowany jest zakład odzysku węgla – w skład którego wchodzą parterowe obiekty o charakterze portierni i obiektów socjalnych oraz konstrukcje hal i drogi dojazdowe. Podjęta uchwała ma więc na celu z jednej strony zapewnić niezbędną ochronę kulturowej spuścizny pozostałej po górniczej przeszłości miasta, z drugiej natomiast przyjęte w nich regulacje są odpowiedzią na współczesne wyzwania jakie pojawiają się w tej wielkości aglomeracji miejskiej jaką jest W..

Powyżej przedstawione okoliczności powinny zostać uwzględnione przy ocenie legalności przyjętych rozwiązań planistycznych (zob. także wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 258/13 i sygn. akt II SA/Wr 260/13).

W świetle przedstawionych uwag wymaga zauważenia, że prawo własności w RP jest chronione konstytucyjne (art. 21 ust. 1 Konstytucji), znajdując ochronę także w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Zgodnie z art. 32 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takie przepisy zawiera między innymi u.p.z.p. w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Zatem gmina posiada kompetencję do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, z zastrzeżeniem jednak, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, w doktrynalnie określanym władztwem planistycznym (zob. np. Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne RP. Zarys systemu, Warszawa 2003 r., s. 81 i n.), nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Sądy administracyjne zobligowane są do kontroli zaskarżonych uchwał i pod tym również kątem (wyrok NSA z 22 września 2004 r., sygn. akt OSK 456/04). Przy czym pozbawienie właściciela części, nawet znacznej, atrybutów korzystania oraz rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności o ile będzie się mieściło w ramach władztwa planistycznego gminy. Władztwo to nie jest bowiem niczym nie ograniczone i powinno uwzględniać konstytucyjną zasadę równości (art. 32 Konstytucji) w traktowaniu uczestników procesu planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070/10) oraz zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 183/09).

Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 400/09, wskazał, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji). Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych od chwili ich reaktywowania w 1980 r. nie pozostawia wątpliwości, że żadne kompetencje uznaniowe nie mogą być wykonywane całkowicie dowolnie, bez żadnego prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Kluczowe więc znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego; im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać wprost z przepisów prawa albo wynikać z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji.

Kontrolując zatem zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę należy ocenić, czy ingerencja gminy w prawo własności przysługujące skarżącej spółki została dokonana z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości i proporcjonalności, a tym samym czy nie doszło do nieuprawnionego nadania prymatu interesowi publicznemu ponad interes spółki. W tym względzie pomocnym się wydaje powołanie na rozważania NSA z wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 878/12, gdzie wskazuje się, że "ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach".

Przenosząc powyższe stanowisko judykatury na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy do tego rodzaju nadużycia ze strony Rady Miejskiej W. nie doszło. W toku procedury planistycznej oraz w odpowiedzi na skargę Rada w sposób szczegółowy przedstawiła, dlaczego teren kategorii: 1O, ZP i 2O, ZP został przeznaczony, po rekultywacji technicznej i biologicznej prowadzonej zgodnie z warunkami określonymi w obowiązujących w dniu wejścia w życie planu wydanych na rzecz spółki decyzjami administracyjnymi, pod zieleń urządzoną i na którym to terenie dopuszcza się również sytuowanie obiektów małej architektury i komunalnej infrastruktury technicznej (vide § 5 ust. 2 pkt 2 i § 5 ust. 5 w zw. z § 15 ust. 3 uchwały). Jak wynika z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji planistycznej Rada w toku prac planistycznych przeprowadziła szczegółowe analizy i studia dotyczące spornego obszaru. W szczególności punkt wyjścia dla przyjętych w planie rozwiązań stanowiły ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.. Analizy te wykazały, że na terenach 1O,ZP i 2O,ZP, zgodnie z ustaleniami Studium (wydzielenie K3.1) przewidziano uwarunkowania w postaci: "Hałda i staw osadowy w trakcie rekultywacji', w zakresie natomiast kierunków zagospodarowania przestrzennego postanowiono: "Tereny sportowo-rekreacyjne". W konsekwencji do regulacji wynikającej ze Studium uchwała w § 15 wprowadziła obowiązujące ustalenia dla terenów oznaczonych symbolami: 1O.ZP, 2O, ZP. Zgodnie zatem z ustaleniami zawartymi w § 15 ust. 1-4 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 1 uchwały dopuszczono na spornym obszarze nadal możliwość rekultywacji terenu pokopalnianego poprzez prowadzenie przez spółkę, tak jak przed uchwaleniem planu, działalność zakładu odzysku węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy, a po zakończeniu funkcjonowania tego zakładu, zgodnie z zatwierdzonym i realizowanym przez spółkę projektem budowlanym dokonanie rekultywacji terenu poprzez wypełnienie osadnika wybranym wcześniej z niego mułem (po odseparowaniu z niego części palnych) na przemian z kamieniem z przylegającej do osadnika hałdy. Wypełnienie osadnika kamieniem i mułem oczyszczonym z części palnych stanowić będzie podbudowę pod rekultywację biologiczną. Zauważyć zatem w tym miejscu należy, że przyjęte rozwiązania planistyczne w pełni respektują postawione przez spółkę cele związane z realizowaną przez nią inwestycją polegającą na rekultywacji technicznej osadnika centralnego i hałdy zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...]. Postanowienia planu nie tylko nie wykluczają prowadzenia takiej rekultywacji ale wprost przewidują możliwość eksploatacji osadników i hałdy, polegającej na recyklingu z odpadów mułu węglowego. Następnie postanowienia planu w sposób spójny z udzielonym spółce zezwoleniami na prowadzenie na tym terenie działalności gospodarczej przewidują, że dalsza rekultywacja osadnika po wybraniu z niego mułu odpadowego i jego wykorzystaniu (odseparowaniu z niego części palnych) polegać będzie na ponownym ulokowaniu mułu w osadniku, na przemian z kamieniem z przylegającej do osadnika hałdy. Respektując zatem wydane na rzecz spółki decyzje administracyjne zaskarżona uchwała (§ 15) przewiduje, że po zakończeniu procesu rekultywacji sporny teren uzyska charakter parkowo-leśny z możliwością zaprojektowania dla niego funkcji rekreacyjno-sportowej. Wbrew zatem zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie wyklucza prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej, wręcz przeciwnie przyjęte w tym zakresie rozwiązania zostały tak określone aby taką działalność umożliwić, zgodnie z treścią uzyskanych przez spółkę decyzji administracyjnych. W żadnym także miejscu zaskarżona uchwała nie nakazuje spółce "usunięcia", w ciągu krótkiego okresu czasu po zakończeniu eksploatacji, wykorzystywanego przez nią zaplecza technicznego, tak aby przystąpić do rekultywacji zgodnie z miejscowym planem. Zaskarżona uchwała wskazuje jedynie, że po zakończeniu rekultywacji technicznej składowiska jego teren należy zagospodarować zielenią urządzoną. Dlatego też podzielić należy stanowisko Rady, która w udzielonej odpowiedzi na skargę nie zgadze się ze stroną skarżącą, iż uchwalony plan narusza przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego. Zaskarżona uchwała nie pozwala jedynie, aby po zakończeniu funkcjonowania zakładu odzysku węgla w jego miejscu powstał kolejny zakład przeróbki odpadów czy też inna inwestycja o charakterze działalności gospodarczej nie związanej z terenowymi urządzeniami sportowymi i rekreacyjnymi. W takim zaś zakresie trudno jest natomiast dopatrzyć się naruszenia przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że przedstawione w tym miejscu stanowisko Rady nie daje żadnych wskazówek odnośne dalszego funkcjonowania należącego do niej zakładu. Wręcz przeciwnie, zaskarżona uchwała w sposób precyzyjny w perspektywie wielu lat określa sytuację prawną skarżącej spółki. Taka możliwość na zasadach wynikających z udzielonych zezwoleń administracyjnych jest w pełni przez Radę respektowana. Z tym jednym ograniczeniem wynikającym ze Studium, że dla spornego obszaru wprowadza się obowiązek rekultywacji poprzez docelowe zrealizowanie zagospodarowania zielenią urządzoną wykorzystaną na cele sportowo-rekreacyjne. W ocenie Sądu rozpatrywana w niniejszej sprawie sytuacja jest także odmienna od tej, która była rozważana w sprawie zakończonej powołanym przez pełnomocnika wyrokiem tut. Sądu z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Wr 169/12. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Rada przeprowadziła szczegółową analizę dotyczącą istniejących konfliktu interesów, rozstrzygnęła także dlaczego niemożliwym było zaakceptowanie proponowanych przez spółkę rozwiązań. W szczególności w uzasadnieniu uchwały zwraca się uwagę na powołaną wyżej treść Studium, która wyklucza możliwość poszukiwania jakichkolwiek alternatywnych rozwiązań, których zresztą sama spółką również nie przedstawiła. Badana dokumentacja planistyczna zawiera natomiast precyzyjne rozważania dotyczące przyjętej koncepcji urbanistycznej. Również przedstawione przez Radę argumenty zwłaszcza w odpowiedzi na skargę oraz w późniejszych pismach są w zakresie omawianej w tym miejscu kwestii racjonalne i przekonujące. Przyjęty plan miejscowy respektując udzielone na rzecz spółki zezwolenia i wynikające z nich obowiązki, co trzeba w tym miejscu podkreślił, do których się sama spółka zobowiązała (m.in. rekultywacja terenu odpadami wytworzonymi w wyniku wzbogacania węgla), wyklucza jedynie możliwość uzyskania w przyszłości nowych zezwoleń sprzecznych z tym planem. W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącej spółki dotyczące naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 140 w zw. z art. 233 k.c.

W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżący nadal ma możliwość przemysłowego wykorzystania należącego do niego obszaru. Wybór tego rozwiązania był skutkiem wyważania różnych racji i zastosowania zasady proporcjonalności. W rozpatrywanym przypadku został także spełniony ciążący na organach Gminy obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu w procesie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, który uprawnia do ingerencji w prawo własności skarżącej. Nie doszło więc do nadużycia przysługujących Gminie uprawnień.

Reasumując, w ocenie Sądu, przy argumentacji jak wyżej, zarzuty spółki w zakresie naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów ustawy planistycznej, Kodeksu cywilnego, Konstytucji są całkowicie nieuzasadnione. Ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na rekultywacji terenu pokopalnianego poprzez odzysk węgla z odpadów poflotacyjnych i hałdy, a więc działalności gospodarczej, której okres prowadzenia ściśle uzależniony jest do wielkości zalegających odpadów poflotacyjnych, w ten sposób, że termin jej prowadzenia ograniczono do momentu obowiązywania decyzji administracyjnych w ocenie Sądu nie daje podstaw do stawiania Radzie zarzutu bezprawności i nie wykracza poza normatywną treść art. 31 ust. 1 Konstytucji.

Mając powyższe na uwadze brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji.