Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1444/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art 3 §2 pkt 8, art. 149 §1, art. 153, art. 51, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 926/14 w sprawie ze skargi R.M. i T.M. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz R.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 926/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. i T.M. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 21 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżących kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

W piśmie z dnia 21 października 2013r. R.M. i T.M. wezwali [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) z siedzibą w Warszawie o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej usytuowanych na ich działkach, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Wniosek ponowiony został pismem z dnia 27 grudnia 2013 r., w którym wnioskodawcy zażądali udostępnienia, w terminie 14 dni, informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na działce, będącej ich własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy tych urządzeń na ich działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.).

W odpowiedzi na powyższe wnioski pismem z dnia 2 grudnia 2013 r. oraz z 20 stycznia 2014 r. [...] S.A. ( [...] S.A.) stwierdziła, że nie wykonuje zadań publicznych, nie należy do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.

W skardze na bezczynność [...] S.A. w Warszawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R.M. i T.M., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o zobowiązanie [...] S.A. (dawniej [...] S.A.) do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w Warszawie wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że spółka jest prywatnym podmiotem gospodarczym, który nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W motywach wyroku nakazującego [...] S.A. rozpatrzenie wniosku skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc się do wniosku Spółki o odrzucenie skargi wskazał, że nie wystąpiła w sprawie, żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy Sąd stwierdził, że [...] S.A. chociaż jest podmiotem prywatnym, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną i z uwagi na to należy uznać ją za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wskazał, że Spółka działa na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014r., poz. 243 ze zm.). Świadcząc usługi telekomunikacyjne Spółka czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych, telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 ww. ustawy). Działania te Spółka wykonuje na zasadzie powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt dysponowania przez Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale stanowi także nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. W związku z tym wywiódł, że uwzględniając, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Na poparcie stanowiska, że prowadzenie działalności telekomunikacyjnej mieści się w zadaniach publicznych, Sąd I instancji powołał się na przepisy unijne, a także przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2450/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwracając uwagę na ważkość działalności telekomunikacyjnej z punktu widzenia funkcjonowania państwa oraz zaspokajania potrzeb obywateli.

Sąd I instancji dodał również, że podnoszona przez Spółkę w odpowiedzi na skargę okoliczność, że nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie ma decydującego wpływu na zaliczenie jej do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. Skarżący domagają się bowiem udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych. W świetle zaś utrwalonego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację.

Sąd zwrócił uwagę, że nie zostało wykazane, by skarżący byli stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej na wskazanej działce co umożliwiłoby im dostęp do dokumentów na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.

Zobowiązana Spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym, a inwestycje, jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczyłoby o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji uznał, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek skarżących z dnia 21 października 2013 r. dotyczył takich właśnie informacji to w sytuacji gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - nawet jeśli sama ich nie wytworzyła - powinna je, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącym, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Natomiast w sytuacji gdyby Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem informacjami winna o tym fakcie pisemnie powiadomić skarżących, mając na względzie, że taka informacja nie wymaga formy decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Sąd I instancji, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, uwzględniając fakt, że zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że żądane przez skarżących informacje nie posiadają waloru informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub zmiany zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi oraz zmiany postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania zawartego w pkt 3 wyroku i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnie, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez [...] SA, jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznanie [...] SA za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Uzasadniając ten zarzut Spółka wskazała, że z uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika, na jakiej podstawie uznał on [...] SA za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (czy wywiódł to z art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, czy z generalnej normy art. 4 ust. 1 ustawy). Zdaniem Spółki Sąd błędnie uznał, że usługi telekomunikacyjne są zadaniem publicznym. Oznaczałoby to bowiem, że obowiązek udzielenia informacji obciąża również podmioty prywatne mniejsze od skarżącej kasacyjnie Spółki, co wypaczałoby sens i ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto naruszałoby zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, pozwalającego na ocenę, jak duży potencjał musi mieć podmiot by być zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

– przepisów prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne takie jak np "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" stanowią potwierdzenie wykonywania przez Spółkę zadań publicznych i stawiają ją w pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

– art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na Spółkę.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do Spółki,

– art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej,

– art. 202 § 2 w zw. z art. 200 P.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyznanie stronie reprezentowanej przez pełnomocnika podwójnego wynagrodzenia – kosztów zastępstwa procesowego i zwrotu wpisu od skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka zwróciła uwagę, że Sąd I instancji błędnie przeanalizował przywołany przez siebie wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10 dotyczący wykładni pojęcia "zadań publicznych", a także uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 1/05 dotyczącą tego samego zagadnienia. W uzasadnieniach tych orzeczeń wskazano m.in., że wykonywanie zadań publicznych wiąże się zawsze z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli oraz, że wykonywanie takich zadań przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. W świetle powyższego skarżąca kasacyjnie Spółka uznała, że nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w Spółce pozycji dominującej. Zdaniem Spółki obowiązek udostępnienia przez nią informacji nie wynika z żadnego ze źródeł prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP, a zatem brak jest podstaw, aby interpretować przepisy ustawy rozszerzająco.

Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, że jako duże przedsiębiorstwo jest podmiotem organizującym telekomunikację w Polsce, wskazując, że Spółka nie jest operatorem telekomunikacyjnym publicznym, ani nie jest operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu prawa telekomunikacyjnego. Żaden z przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne nie daje w żadnym zakresie uprzywilejowanej pozycji żadnemu z operatorów. Zdaniem spółki uznanie telekomunikacji za zadania publiczne reglamentowane i powierzone przez państwo wyłącznie prywatnym podmiotom, kłóci się z publicznością zadań. Nie można bowiem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, podzielić wykładni, że publiczne zadania to tylko takie, które są powszechne i użyteczne, gdyż oznaczałoby to dowolność podmiotową.

Ponadto skarżąca kasacyjnie uznała, że zakwalifikowanie jedynie jej do podmiotów zobowiązanych stanowi wykładnię naruszającą zasady konkurencji i pewności obrotu. Promuje się w ten sposób i preferuje innych operatorów, w tym o zbliżonym potencjale. Zapomina się także o konkurencji podmiotów zagranicznych znacznie przewyższającej potencjałem [...] S.A., którzy w każdej chwili mogą rozpocząć świadczenie usług w tym samy lub szerszym zakresie. Spółka wskazała również na swoje wątpliwości, co do konsekwencji funkcjonowania kwestionowanego wyroku w obrocie prawnym, podnosząc że nie jest jasne czy w przypadku utraty obecnej pozycji na rynku nadal będzie podmiotem zobowiązanym, skoro jej potencjał będzie mniejszy i zakres usług węższy. Definiowanie zadania publicznego w powiązaniu z wielkością i rolą podmiotu jest zdaniem skarżącej kasacyjnie także wadliwe w zakresie wykładni przepisu art. 4 ust. 1 cyt. ustawy

Zdaniem Spółki fakt posiadania przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne określonego sprzętu czy wykonywania usług, z których korzystają również organy administracyjne nie może przemawiać za uznaniem, że wykonuje ono zadania publiczne. Również nazwanie w ustawie usługi "publiczną" nie wystarczy by uznać, że operator wykonuje zadania publiczne. Pojęcia te nie są bowiem tożsame, tym bardziej nie sposób nakładać obowiązków na podmioty poprzez interpretację sformułowań ustawowych odnoszących się do zupełnie innej materii. O wykonywaniu zadań publicznych przez [...] S.A. nie świadczy również definicja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą celem publicznym jest m.in. budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej.

Ponadto w zakresie uzyskania informacji w zakresie lokalizacji sieci na nieruchomościach osób prywatnych, istnieje możliwość pozyskania takich informacji zarówno w postępowaniu cywilnoprawnym jak i możliwość uzyskania informacji i dokumentów (w tym map geodezyjnych obrazujących przebieg sieci telekomunikacyjnych) we właściwym Starostwie Powiatowym. Skarżący kierując do [...] S.A. "wezwanie do podjęcia negocjacji" miał na celu uzyskanie informacji, które zostałyby mu przekazane na jego żądanie w ramach ewentualnego postępowania cywilnego. Roszczenia o ustalenie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, czy o ustanowienie służebności przesyłu są roszczeniami cywilnoprawnymi, do których ma zastosowanie stosowna procedura dotycząca również kwestii przekazywania dokumentów. [...] S.A. jako podmiot prywatny, nie podlega rygorom kodeksu postępowania administracyjnego, nie wydaje decyzji administracyjnych, nie obowiązują jej terminy załatwiania spraw wynikające z K.p.a., zatem nie można jej zarzucić bezczynności.

Odnosząc się do kwestii kosztów postępowania Spółka wskazała, że stroną skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji byli R.M. i T.M., którzy na tej samej podstawie prawnej i w odniesieniu do tej samej nieruchomości domagali się łącznie stwierdzenia bezczynności. W sprawie występuje zatem przypadek "współuczestnictwa materialnego", co skutkować winno solidarnym zwrotem kosztów postępowania zgodnie z 202 § 2 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.M. i T.M., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że [...] S.A. podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 782 ze zm.), zwanej dalej ustawą, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem w pełni prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1–5 ustawy nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 ustawy ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nie należących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżący kasacyjnie podmiot wykonuje zadania publiczne.

Pojęcie zadań publicznych nie jest definiowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela wyrażony niejednokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd w myśl którego, jeśli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to niepodobna odmówić im przymiotu zadań publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2994/13 Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym do zadań publicznych zalicza się między innymi wykonywanie funkcji operatora systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 102/13 i z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt I OSK 831/13).

Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można posiłkowo do przepisu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi (...) budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego (...) łączności publicznej i sygnalizacji. Natomiast art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 179 ze zm.) nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Jak wynika ze złożonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii ruchowej, radiokomunikacji itd. Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwanej dalej Prawem telekomunikacyjnym. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do Internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji. Powyższa ocena odnosi się w pełni do zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Zadania te mają zatem charakter zadań publicznych, o ile dotyczą jej działania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych.

Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

W dalszej kolejności wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, iż to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Nie czyni zadość powyższemu wymogowi ogólne powołanie się w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego – bez sprecyzowania, o jakie konkretnie przepisy chodzi. Takie sformułowanie podstawy kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do niej.

Co do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to wskazać należy, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował i dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym przedmiocie jest nietrafny.

Niemniej jednak należy podkreślić, że w doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne [w:] J. Zimmerman (red.) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa–Kraków, 1994, s. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne..., s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy.

Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zdanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, że są one od siebie niezależne. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, skoro skarżąca kasacyjnie Spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym to jej zadania jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych mają charakter zadań publicznych (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 2080/14, z dnia 15 maja 2015r., sygn. akt I OSK 312/15, z dnia 11 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 2847/14, z dnia 12 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 1582/14, z dnia 19 czerwca 2015r. sygn. akt I OSK 792/15, z dnia 7 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 1672/14, z dnia 4 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 3218/14, z dnia 9 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 350/14, z dnia 9 marca 2016r. sygn. akt I OSK 2959/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela wskazanych w skardze kasacyjnej odmiennych poglądów prezentowanych w powołanych przez skarżąca kasacyjnie orzeczeniach.

Prawnoprocesowe podstawy skargi kasacyjnej mają znaczenie wtórne wobec podstaw prawnomaterialnych i odnosząc się do nich wystarczy stwierdzić, że skoro trafne jest stanowisko sądu I instancji co do samego podlegania przez skarżącą kasacyjnie spółkę obowiązkom wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, to oczywiście jej bezczynność należy do kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu bezzasadnym.

Nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach także zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a. Skoro bowiem skarga na bezczynność skarżącej kasacyjnie spółki była zasadna, to słusznie sąd I instancji zastosował środek określony w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał spółkę do udostępnienia informacji publicznej, udzielając trafnych wskazań co do dalszego prowadzenia sprawy zgodnie z art. 153 P.p.s.a.

Brak podstaw aby uznać za usprawiedliwiony zarzut skierowany do postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania zawartego w pkt 3 wyroku Sądu I instancji tj. zarzut naruszenia przepisów art. 202 § 2 w zw. z art. 200 P.p.s.a., poprzez ich błędne zastosowanie i przyznanie stronie reprezentowanej przez pełnomocnika podwójnego wynagrodzenia – kosztów zastępstwa procesowego i zwrotu wpisu od skargi.

Wskazać należy, że stosownie do art. 51 P.p.s.a. kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W rozpoznawanej sprawie każdy ze skarżących reprezentuje swój własny interes prawny chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego, czego nie zmienia fakt, że cel, który chcą osiągnąć skarżąc bezczynność, jest dla nich wspólny. W takiej sytuacji, bez wątpienia można stwierdzić, że po stronie skarżących występuje współuczestnictwo, jednakże ma ono charakter formalny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 6 stycznia 2005 r., sygn. akt OZ 968/04 (publ. CBOSA), wspólne prawa lub obowiązki to takie, które wynikają z tego samego tytułu prawnego. Natomiast w niniejszej sprawie, każdy ze skarżących we własnym imieniu realizuje uprawnienia przyznane mu odrębnie przez prawo do dostępu do informacji publicznej. Nie zmienia tego fakt, że skargi wniesione zostały jednym pismem, ani też to, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości. Przedmiot niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie jest bowiem związany z prawem współwłasności nieruchomości, lecz z przysługującym każdemu ze skarżących odrębnie prawem do informacji publicznej i bezczynnością Spółki wobec wniosku. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z art. 214 § 2 P.p.s.a. skarżący uiścili tytułem wpisu kwotę 200 zł, lecz faktycznie kwota ta obejmowała dwa wpisy od skargi – obciążające obojga z osobna - po 100 zł, co wynika z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193), oraz jedną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 202 § 1 P.p.s.a. jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. W przypadkach przewidzianych w art. 202 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów postępowania poszczególnym skarżącym jest uzależniony od złożenia przez każdego z nich oddzielnego wniosku w tym zakresie, z zastrzeżeniem art. 210 § 2 P.p.s.a. (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 706).

W rozpoznawanej sprawie skarżący w skardze wnieśli o zasądzenie na rzecz każdego z nich kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. Do kosztów sądowych poniesionych przez skarżących należał wpis stały od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika. O wysokości wynagrodzenia pełnomocnika decydował § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 490), zgodnie z którym wynagrodzenie to wynosi 240 zł.

Z uzasadnienia wyroku nie wynika, którą z zasad określonych w art. 202 § 1 i 2 P.p.s.a. kierował się Sąd Wojewódzki rozstrzygając o kosztach postępowania. Tymczasem wymieniony przepis wyraźnie rozdziela przypadki, gdy w sprawie występuje kilku uprawnionych jako tzw. współuczestników formalnych (§1) lub materialnych (§2). W sytuacji gdy w niniejszej sprawie z prawa materialnego nie wynika, że realizują oni prawo wspólne, a jedynie prawa oparte na identycznej podstawie, to należało orzec o kosztach według reguły stanowiącej o rozdzielności zwrotu kosztów postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2014r. sygn. akt I OZ 857/14). Z pewnością jednak, wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd I instancji nie przyznał w sprawie "podwójnego wynagrodzenia – kosztów zastępstwa procesowego".

Wobec tego zarzut kasacyjny naruszenia art. 202 § 2 w zw. z art. 200 P.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie spółkę skutku.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O zwrocie od Spółki, na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, związanych z wniesioną przez jej pełnomocnika odpowiedzią na skargę kasacyjną, orzeczono zgodnie z wnioskiem, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a.