Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 23/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: 9.art.15 ust.2 pkt1 i 6 i art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr XXXIII/256/17 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Sidzina w Gminie Bystra-Sidzina I. stwierdza nieważność § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Bystra - Sidzina uchwałą Nr XXXIII/256/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Sidzina w Gminie Bystra – Sidzina (dalej uchw. zm."), przyjęty uchwałą nr XXIII/149/12 Rady Gminy - Bystra Sidzina z dnia 12 października 2012 r.(dalej "MPZP").

Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie powyższą uchwałę Rady Gminy Bystra - Sidzina Nr XXXIII/256/17 z dnia 28 grudnia 2017 r. w części obejmującej § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6. Zarzucił zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez:

niezgodność granic obszaru zmiany planu wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego z granicami obszaru objętego zaskarżoną zmianą planu miejscowego;

ustalenie dla terenów oznaczonych symbolem P/U wielu, wewnętrznie sprzecznych, przeznaczeń;

wprowadzenie sposobów zagospodarowania dla terenów 1R-151R sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bystra Sidzina.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały obejmującej § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6, dopuszczenie dowodów wskazanych w skardze, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut niezgodności granic obszaru wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego z granicami obszaru objętego zaskarżoną zmianą planu miejscowego Wojewoda podał, że Rada Gminy Bystra-Sidzina uchwałą Nr XXIV/185/17 z dnia 16 marca 2017 r., przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Sidzina w Gminie Bystra-Sidzina. Integralną część ww. uchwały, zgodnie z jej § 1 ust. 2, stanowi załącznik graficzny obrazujący granice obszaru objętego opracowaniem, na które składa się jeden obszar (zmiana punktowa). W zaskarżonej uchwale zamieszczono jednak postanowienia odnoszące się nie tylko do obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu, ale także do innych obszarów gminy, objętych dotychczas obowiązującym planem miejscowym tj.:

1) zmiana postanowień § 3 dotychczasowego planu poprzez dodanie pkt 21 zawierającego definicję "parkingu terenowego" (§ 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały)

2) zmiana § 26 ust. 2 pkt 2 lit. a) dotychczasowego planu poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na wszystkich terenach zabudowy produkcyjnej tj. 1PU-18P/U a nie tylko w obszarze 18P/U (§ 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały);

3) zmiana § 28 ust. 2 pkt 3 dotychczasowego planu poprzez dopuszczenie zabudowy zagrodowej na terenach oznaczonych symbolem 1R-151R (§ 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały);

4) zmiana § 31 ust. 3 dotychczasowego planu, który dopuszcza na wszystkich terenach zielonych tj. 1Z-171Z obiekty małej architektury oraz parkingi terenowe (§ 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały).

Wojewoda zwrócił uwagę, że tym samym zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą odnoszą się nie tylko do obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu, ale do całego obszaru objętego planem miejscowym dla wsi Sidzina, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 17, w związku z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej Wojewoda podniósł, że w zaskarżonej uchwale zmieniono treść art. 26 ust. 2 pkt 2 lit. a) poprzez wykreślenie zapisów o dopuszczeniu mieszkań związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (w ramach przeznaczenia uzupełniającego) i wprowadzono w to miejsce nowe przeznaczenie uzupełniające: "zabudowę mieszkaniową" ( § 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały). W ocenie Wojewody zakres pojęcia "mieszkanie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą" a "zabudowa mieszkaniowa" jest na tyle odmienny, iż pozwala na wniosek, że doszło do ustalenia w ramach jednego rodzaju terenu (P/U) odmiennych, sprzecznych ze sobą przeznaczeń i funkcji. Zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jest odmienny od funkcji produkcyjnej (pomieszanie funkcji). Ustalenie w ramach jednego rodzaju terenu odmiennych, wręcz sprzecznych ze sobą przeznaczeń i funkcji, pozostaje niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1,2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakresie zarzutu niezgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wojewoda podniósł, że w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały wprowadzono zmianę do treści § 28 ust. 2 pkt 3 dotychczasowego planu miejscowego, określającego przeznaczenie terenów rolniczych, oznaczonych symbolami 1R-151R. Jako przeznaczenie podstawowe ww. terenów dopuszczono zabudowę zagrodową, zlokalizowaną w odległości nie większej niż 50m od wydzielonych liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zainwestowanie. Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bystra - Sidzina (uchwała Rady Gminy z dnia 09.02.2017 r., nr XXIII/176/17) przewiduje zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R, R/RM, położonych w obszarach objętych formami ochrony przyrody (str. 67). Wskazano przy tym, że cały obszar Gminy położony jest w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu, a więc w obszarze objętym formą ochrony przyrody. Tym samym, zgodnie ze studium, na terenach rolniczych (oznaczonych symbolem R) obowiązuje zakaz zabudowy.

Biorąc pod uwagę systematykę oznaczeń terenów, a co za tym idzie ich przeznaczenie przewidziane w studium oraz w planie miejscowym, za nieuprawnione uznać należy, w ocenie Wojewody, zrównanie sposobów zagospodarowania obszarów oznaczonych symbolami MR oraz R/RM z obszarami oznaczonymi symbolem R. Dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji zabudowy zagrodowej w terenach rolniczych (R) położonych na obszarach objętych formami ochrony przyrody narusza art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu odwoławczego, podniesione w skardze argumenty uzasadniają pogląd, że uchwała Nr XXXIII/256/17 Rady Gminy Bystra Sidzina z dnia 28.12.2017 r. w sposób istotny narusza zasady sporządzania zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zatem wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w petitum skargi należy uznać za w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bystra - Sidzina wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego organu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Gminy Bystra - Sidzina uznała je za bezzasadne.

Na wstępie podniesiono, że nie występuje niezgodność granic obszaru zmiany planu wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego z granicami obszaru objętego zaskarżoną zmianą planu miejscowego. Plan nie wprowadza bowiem ustaleń poza obszarem wskazanym na załączniku graficznym do uchwały intencyjnej. Zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Bystra-Sidzina wprowadzają modyfikacje do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sidzina przyjętego uchwałą Nr XXIII/149/12 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 12 października 2012 r., zmienionego uchwałą Nr XXXIV/221/13 Rady Gminy Bystra-Sidzina z dnia 23 sierpnia 2013 r., wyłącznie dla obszaru wskazanego na załączniku nr 1 do uchwały Rady Gminy Bystra-Sidzina Nr XXXIII/256/2017 z dnia 28 grudnia 2017 r. Dla pozostałego obszaru, nie objętego ustaleniami zmiany planu zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian i obowiązują dla nich dotychczasowe ustalenia w tym ustalone wcześniej definicje, czy zapisy § 26 oraz § 28. Powyższe zostanie uwzględnione w tekście jednolitym, przygotowanym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sidzina.

Za nietrafny uznano również zarzut wskazujący na ustalenie dla obszarów oznaczonych symbolem P/U wewnętrznie sprzecznych przeznaczeń. W tym aspekcie na szczególną uwagę, w ocenie organu planistycznego, zasługuje fakt, iż tereny zabudowy produkcyjnej, rzemiosła i zabudowy usługowej położone w gminie Bystra-Sidzina charakteryzują się tym, że działalność produkcyjna prowadzona jest na nieruchomościach jednocześnie zabudowanych zabudową mieszkaniową właściciela zakładu produkcyjnego. Dlatego też problem konieczności rozgraniczenia przeznaczenia terenów w ramach tzw. terenów mieszanych winien być oceniany przy uwzględnieniu powyższej specyfiki, nie zaś w sposób ogólny, jak czyni to strona skarżąca. Biorąc pod uwagę specyfikę zagospodarowania terenów produkcyjnych na terenie gminy Bystra-Sidzina, bezspornie należy uznać, iż dopuszczone w planie na terenie P/U funkcje wzajemnie się nie wykluczają, gdyż połączenie takie jest typowe i charakterystyczne dla zagospodarowania występującego na terenie przedmiotowej gminy. Nadto zarówno zabudowa produkcyjna, jak i zabudowa usługowa, czy też dopuszczona w formie uzupełniającej zabudowa mieszkaniowa są funkcjami budowlanymi. Nie zachodzi zatem w planie łączenie funkcji wzajemnie się wykluczających, takich jak budowlane i niebudowlane.

Wreszcie krytycznie odniesiono się do zarzutu wprowadzenia w zaskarżonej uchwale sposobów zagospodarowania dla terenów 1R-151R sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bystra - Sidzina. W ocenie Gminy należy wziąć pod uwagę fakt, iż zabudowa siedliskowa jest rolniczą formą zagospodarowania gruntów rolnych, na co wskazują chociażby zapisy art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenia planu ograniczają jedynie, do czego plan ma prawo, możliwość zagospodarowania gruntów rolnych zabudową siedliskową do ustalonych w planie obszarów. Studium w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem R i R/RM wyraźnie przewiduje możliwość zagospodarowania działek poprzez zabudowę siedliskową przy zastosowaniu wskaźników identycznych, jak dla terenów z przeznaczeniem MR. Jednocześnie studium wyraźnie różnicuje tereny MR i R/RM w zakresie ustaleń dodatkowych, przewidujących uzupełniające formy zagospodarowania terenu. Istotnie, ustalenia studium wprowadzają zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R/RM, w granicach obszarów objętych formami ochrony przyrody. Błędne jest jednakże stanowisko skarżącego, iż z uwagi na objęcie całego terenu gminy Południowomałopolskim Obszarem Chronionego Krajobrazu (który jest wyraźnie wymieniany w treści studium) nie jest możliwa zabudowa siedliskowa w terenach oznaczonych symbolami R/RM. Skoro sam obszar oznaczony symbolem R/RM został zdefiniowany w studium jako tereny rolne z możliwością zabudowy siedliskowej, oznacza to że zabudowa siedliskowa może być tam lokalizowana, jako zagospodarowanie rolnicze. Całościowa analiza zapisów studium pozwala na przyjęcie, iż na terenach R/RM studium zakazuje zabudowy nie związanej z funkcją rolniczą, a nie zabudowy w ogóle. Tym bardziej, iż cały obszar gminy położony jest w Południowomałopolskim Obszarze Chronionego Krajobrazu. W efekcie przyjęcie wykładni prezentowanej przez stronę skarżącą prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności zapisów studium, gdzie z jednej strony przewidziana została zabudowa siedliskowa na terenach R/RM, z drugiej strony z uwagi na istniejąca na terenie całej gminy formę ochrony przyrody, zabudowa nie jest faktycznie możliwa do realizacji na żadnym z terenów z przeznaczeniem R/RM.

W piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. Wojewoda Małopolski uzupełnił zarzuty skargi. W zakresie zarzutu ustalenia dla terenów zabudowy produkcyjnej, rzemiosła i usługowej (oznaczonej na rysunku planu symbolem P/U) wielu, wewnętrznie sprzecznych, przeznaczeń strona skarżący wskazał także na brak określenia parametrów zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej dopuszczonej w terenach P/U. W zaskarżonej uchwale, na terenach oznaczonych symbolem P/U, jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczona została zabudowa mieszkaniowa. Przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową nie jest tożsame z zabudową produkcyjną, rzemiosła i usług. Tym samym jej wprowadzenie wymagało określenia wskaźników zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czego w zaskarżonej uchwale nie uczyniono.

W zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności zapisów § 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wskazano dodatkowo, iż wątpliwości budzi dopuszczenie na terenach zielonych (oznaczonych symbolem Z) usytuowania zorganizowanych parkingów terenowych (również utwardzonych) w nieograniczonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna tylko częściowo.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( DZ. U z 2016 r. póz. 446 z późn. zm.), po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zaś skarga dotyczy stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd administracyjny, dokonując kontroli skarżonej uchwały, nie dopatrzył się naruszenia przepisów odnoszących się do procedury uchwalania skarżonego aktu (art. 17 u.p.z.p.). Inaczej rzecz się ma z zasadami sporządzania planu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty Wojewody należało podzielić.

Trafny okazał się zarzut dotyczący zmiany § 26 ust. 2 pkt 2 lit. a MPZP, zamieszczonej w § 2 pkt 3 uchw.zm., a dotyczącej wprowadzenia na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1P/U-17P/U z przeznaczeniem pod zabudowę produkcyjną, rzemiosło i zabudowę usługową – jako przeznaczenia uzupełniającego - zabudowy mieszkaniowej w miejsce "mieszkania związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą". Co do zasady, nie ma wątpliwości, że dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji, z pewnym ograniczeniem. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r. OSK 2490/12, "Gmina, realizując zadanie własne polegające na kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim terenie, w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenie terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają, realizowanych osobno lub łącznie". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., II OSK 2488/12, LEX nr 1559617: " Zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulacja § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczają określenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że nie różnią się od siebie w sposób zasadniczy i się wzajemnie nie wykluczają". "Z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ograniczenie władztwa planistycznego gminy w tym przypadku polega na tym, że gmina ma możliwość określenia różnych funkcji zagospodarowania realizowanych na danym terenie, jednak nie mogą one wzajemnie się wykluczać, gdyż w przeciwnym razie konieczne jest rozgraniczenie terenów na których występują, jako terenów o różnym przeznaczeniu:" – tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 1539/16, LEX nr 2394736. W ocenie Sądu, jeśli przeznaczeniem podstawowym dla terenu PU jest, jak w tym wypadku (§26 MPZP) - zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, zabudowa usługowa, zabudowa wytwórczo – rzemieślnicza, a przeznaczeniem uzupełniającym – oprócz wskazanego już mieszkania – zieleń urządzona z elementami małej architektury, cieki wodne, parkingi oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, to włączanie tamże zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i zazwyczaj celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną z zabudową mieszkaniową, nie mamy do czynienia z uzupełnianiem się tych przeznaczeń, a przeciwnie, najczęściej produkcja czegoś na danym obszarze będzie kolidować z interesami mieszkańców terenu. Wobec tego połączenie tych funkcji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu. Argument podnoszony przez organ planistyczny, że specyfika na tym obszarze wymaga połączenia zamieszkania z działalnością gospodarczą, gdyż producenci mają swoje zakłady tam, gdzie mieszkają – nie jest trafny, gdyż specyfika ta była dotąd w sposób wystarczający uwzględniona przez dopuszczenie wspomnianego mieszkania związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą ( § 26 ust. 2 pkt 2 lit. a MPZP).

Drugą przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej w tym przedmiocie jest naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który wskazuje, że w planie określa się obowiązkowo (m.in.) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Należy zauważyć, że w § 26 MPZP zamieszczono różnorakie wskaźniki, między innymi dotyczące wysokości zabudowy, rodzaje dachów i ich nachylenie, a także powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Jednakowoż wskaźniki te dotyczą wyłącznie zabudowy produkcyjnej, usługowej i wytwórczo – rzemieślniczej, a nie nowo wprowadzonej zabudowy mieszkaniowej. Jest oczywiste, że uprzednio, w sytuacji gdy przepis dopuszczał mieszkanie związane z działalnością gospodarczą, zakładano, że będzie to w budynku, gdzie odbywa się produkcja, rzemiosło lub mają miejsce usługi, dlatego wystarczyło określić parametry dla tego typu zabudowy, jaką przewidziano na tym terenie. Jednak przy dopuszczeniu zabudowy stricte mieszkaniowej wymagało to ustalenia odrębnych wskaźników, co nie miało miejsca ( niezależnie od tego, że zabudowa mieszkaniowa koliduje z produkcyjną). Tak więc i z tego powodu zasadny jest zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Dopuszczenie na terenach PU zabudowy mieszkaniowej bez ustalenia parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Z powyższych względów stwierdzono nieważność uchwały w części wprowadzającej tę zmianę, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi nie są zasadne.

Co się tyczy zarzutu dotyczącego niekompatybilności zakresu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu i uchwały końcowej, nie ma racji Wojewoda, gdy twierdzi, że uchwała o przystąpieniu ma węższy zakres, co wynikać ma z załącznika graficznego. Zauważyć należy, że w aktach planistycznych zalega uchwała nr XXV/199/17 z dnia 6 kwietnia 2017r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Sidzina w Gminie Bystra – Sidzina. W załączniku do tej uchwały obwiedziono czerwoną linią granice obszaru objętego zmianą planu, a wytyczony w ten sposób obszar odpowiada całemu obszarowi planu z uchwały zmienianej, czyli cały obszar objęty miejscowym planem w uchwale zmienianej. Należy przy tym zaznaczyć, że uchwała nr XXIV/185/17, o której wspomina skarżący – została uchylona, co Sąd ustalił na podstawie danych z BIP, albowiem w aktach planistycznych takiej uchwały brak. W efekcie uchwała o przystąpieniu do zmiany planu ma taki sam zakres, jak uchwała zmieniająca. Zarzut skarżącego jest zatem bezzasadny.

Kolejna kwestia dotyczy wskazywanej przez Wojewodę domniemanej niezgodności z uchwałą Rady Gminy z dnia 9.02.2017r. nr XXIII/176/17 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bystra Sidzina (dalej "Studium"). Mianowicie, w § 2 pkt 4 uchw.zm. wprowadzono zmianę do treści § 28 ust. 2 pkt 3 MPZP, umieszczając na terenach rolniczych w miejsce zabudowy gospodarczej – zabudowę zagrodową, zlokalizowaną w odległości nie większej, niż 50 m od wydzielonych liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonych w planie miejscowym pod zainwestowanie. W ocenie Sądu, z zapisów planu wynika, że nawet dotychczas (przed zmianą) prawodawca rozumiał przez zabudowę gospodarczą, także zabudowę zagrodową, co wynika wprost z przepisu. Mianowicie, w § 28 ust. 3 MPZP widnieje odnośnik do owej zabudowy gospodarczej, albowiem przepis mówi "lokalizacja zabudowy zagrodowej, o której mowa w ust. 2 pkt 3(...)" – gdzie właśnie (to jest w ust. 2 pkt 3) mowa jest o zabudowie gospodarczej. Innymi słowy, przez zabudowę gospodarczą prawodawca rozumiał wprost zabudowę zagrodową. Należy pamiętać, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej" (tak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r., II OSK 2011/16, LEX nr 2527216). Wedle zatem reguł wykładni systemowej ( ppowiązania treści wskazanych przepisów) przez zabudowę gospodarczą rozumiano także zabudowę zagrodową. Można zatem stwierdzić, że aktualna zmiana ( zabudowa zagrodowa w miejsce gospodarczej) jest doprecyzowaniem sformułowania oznaczającego w istocie zabudowę zagrodową.Samo zaś dopuszczenie zabudowy zagrodowej dla terenów rolnych jest w sposób oczywisty ich naturalnym uzupełnieniem.

Odnosząc się do zarzutu związanego z naruszeniem Studium, należy zauważyć, co nie jest sporne w sprawie, że cały obszar objęty planem pozostaje na terenie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W Studium znajdujemy zapis, że tereny rolne z możliwością zabudowy siedliskowej mają możliwość zabudowy zagrodowej, zaś na terenach objętych formami ochrony przyrody lub bezpośrednio graniczących z nimi – zakaz zabudowy. Trzeba też od razu dodać, że niezależnie od rozróżnienia w Studium na "R" i "RM" – zapisy Studium o możliwości zabudowy zagrodowej dotyczą obu tych rodzajów terenu. Natomiast jeśli chodzi o formy ochrony przyrody – dotyczy to uchwały nr XVIII/299/12 sejmiku województwa małopolskiego z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu ( Małop.2012.1194). Uchwała ta ( obowiązująca na całym terenie Planu) – wprowadziła szereg zakazów, spośród których dla kwestii zabudowy istotny jest zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych ( § 3 ust. 1 pkt 5). Jednakże w tym samym akcie wskazano, że zakazy, o których mowa w ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 5 i pkt 6 nie dotyczą: 1) wykonywania koniecznych prac bezpośrednio związanych z robotami budowlanymi dopuszczonymi do realizacji na Obszarze przez właściwe organy na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.): a) na terenach przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, jeśli plan dopuszcza tereny do zabudowy, wówczas wskazane wyżej zakazy nie obowiązują (to jest te, o których mowa ust. 1 pkt 1, pkt 3, pkt 5 i pkt 6). Uchwała zmieniająca, jak już o tym była mowa, dopuściła zabudowę zagrodową na terenach rolnych, jednak w ocenie Sądu możliwość zabudowy na tych terenach już istniała na gruncie poprzednich zapisów planu, jako zabudowa gospodarcza, która obejmowała także zabudowę zagrodową. Wobec tego wskazane zakazy nie dotyczą obszaru terenów rolnych w odniesieniu do zabudowy zagrodowej.

Gdyby przyjąć inne rozumowanie, powstałaby sprzeczność ze Studium, które dopuszcza na terenach R i RM zabudowę zagrodową, w sytuacji, gdy cały obszar planu jest objęty obszarem ochrony.

Kolejny zarzut zmierzał do stwierdzenia nieważności zapisów § 2 pkt 6 uchw.zm., które na terenach Z ( zieleń) dopuściły oprócz infrastruktury technicznej – obiekty małej architektury i parkingi terenowe ( definicja parkingu terenowego została wprowadzona w § 2 pkt1 uchw.zm.). W ocenie Sądu, wątpliwości Wojewody, odnośnie nieograniczonego zakresu dopuszczenia sytuowania parkingów terenowych na terenach Z są nieuzasadnione. Należy bowiem dostrzec, gdzie położone są tereny Z. Jak wynika z rysunku MPZP ( uchwały zmienianej) – tereny zielone "Z" rozpościerają się przede wszystkim wzdłuż rzek oraz dróg i zajmują bardzo niewielki obszar. Głównymi zielonymi obszarami, zajmującymi największą powierzchnię (ponad połowa powierzchni objętej MPZP), są tereny lasów "Zl". Nie ma więc obawy, że zapisy co do parkingów mogą w znaczący sposób zaingerować w przyrodę na obszarze Gminy. Ponadto w tym względzie uchwała jest także zgodna ze Studium. Przewiduje ono bowiem na terenach zieleni nieurządzonej dopuszczenie obiektów małej architektury oraz parkingów (str. 67 Studium). W związku z tym inkryminowany zapis zapewnia zgodność ze studium i wykorzystanie wspomnianych terenów dla odpoczynku i rekreacji, czemu służą tak obiekty małej architektury, jak i możliwość dojazdu (parkingi). Nie ma zatem mowy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu w powyższym zakresie.

W związku z tym, że opisane zarzuty okazały się nieuzasadnione, należało w tym zakresie oddalić skargę ( art. 151 p.p.s.a.). Wobec faktu, że skarga w większej część nie okazała się zasadna, podstąpiono od zasądzenia kosztów na rzecz skarżącego w oparciu o art. 206 p.p.s.a.