Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 346/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentacji technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane wykonywane w budynku gospodarczym pełniącym funkcję stodoły zlokalizowanym na terenie działek nr [...] i [...] położonych w S., gmina K. oraz nałożył na L. R. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia w związku z ww. wykonywanymi robotami budowlanymi dokumentacji technicznej inwentaryzacji oraz oceny technicznej, ekspertyzy, która oceni wykonane roboty i w której zostanie zawarta ewentualna metoda – sposób doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wskazując jednocześnie, że ocena techniczna ekspertyza powinna być opracowana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz należącą do właściwej izby samorządu zawodowego i winna zawierać wnioski stanowiące podstawę do dalszych działań.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał na ustalenia faktyczne, z których wynikało, że inwestora L. R. w 1994 r. dokonał wymiany konstrukcji dachu oraz wymiany pokrycia dachu ze słomy na papowe, a także wymiany konstrukcji ściany zachodniej budynku stodoły, wymiany desek elewacyjnych w ścianie zlokalizowanej od strony wschodniej w części szczytowej oraz wymiany dwóch słupów konstrukcyjnych znajdujących się wewnątrz przedmiotowego budynku.

Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do powyższych robót budowlanych organy nadzoru budowlanego orzekły o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Decyzje te (Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2010 r.) zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 181/12, w którym to wyroku Sąd uznał, że organ pierwszej instancji w sposób niewystarczający zgromadził dowody, na podstawie których dokonano rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadził w dniu 29 września 2014 r. oględziny, podczas których ustalono zakres wykonanych robót budowlanych oraz datę ich wykonania. W ocenie organu istnieje potrzeba usunięcia wszelkich wątpliwości i udokumentowania wykonanych robót zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz przepisami. Opinia techniczna powinna dotyczyć elementów konstrukcyjnych, których nastąpiła wymiana i jakości wykonanych robót. Dokumentacja powinna również zawierać zalecenia odnośnie usunięcia przez inwestora w budynku gospodarczym – stodole ewentualnych nieprawidłowości i dostosowanie tych elementów budynku do zgodności z przepisami.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli W. i Z. K. domagając się dogłębnego rozpatrzenia sprawy. Zażalenie wniósł również L. R. wskazując, że organ błędnie ustalił datę remontu przedmiotowego obiektu, gdyż oparł się na zeznaniach sąsiada. Wskazał, że remont został wykonany w 1974 r. W jego ocenie brak jest podstaw do wykonania dokumentacji technicznej obiektu, Podniósł także, że obiekt nie jest zlokalizowany w części na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 181/12. Wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nie ustalił, na czym polegała wymiana konstrukcji dachu, czy np. wymieniono wszystkie krokwie czy tylko niektóre. To samo dotyczy stwierdzenia wymiany konstrukcji ściany zachodniej z gliniano-drewnianej na drewnianą obitą deskami. Organ nie ustalił, czy tylko wymieniono ścianę pomiędzy np. słupami konstrukcyjnymi, czy też cała ściana łącznie z elementami konstrukcyjnymi została rozebrana i odbudowana od nowa. Ponadto podczas oględzin organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zarzutów Z. K. dotyczących kontynuowania przez inwestora robót. Ponadto ustalenia dokonane w dniu 29 września 2014 r. nie wskazują, aby w budynku stodoły były kontynuowane jakiekolwiek roboty budowlane oprócz już wykonanych i zakończonych. Wstrzymanie robót może nastąpić tylko w odniesieniu do robót niezakończonych, będących w trakcie realizacji. Organ pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie nie wyjaśnił, jakie roboty budowlane wstrzymuje i dlaczego. Ponadto rozbieżności co do daty i zakresu wykonanych robót budowlanych należało wyjaśnić z udziałem wszystkich stron postępowania, a w razie dalszych rozbieżności przeprowadzić rozprawę administracyjną z powołaniem ewentualnych świadków. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził kwalifikacji wykonanych robót, do czego został zobowiązany ww. wyrokiem. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Tak więc wdrożenie trybu naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane i wydanie zaskarżonego postanowienia bez wyjaśnienia wskazanych wyżej uchybień było niewłaściwe i naruszało ocenę prawną zawartą w ww. wyroku. Stanowiło to naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie Z. K. wniósł o jego uchylenie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów zawartych w zażaleniu skarżącego z dnia 2 lutego 2015 r. uzupełnionego dalszymi pismami. Materiał dowodowy wskazuje na 1994 rok, jako datę wykonanych robót budowlanych. Błędnie twierdzi zatem inwestor, że remont został wykonany w 1974 r. Organ II instancji nie sprawdził ponadto wiarygodności mapy przedłożonej przez inwestora. Nie odniósł się także do bezprawności wpisu L. R. do protokołu oględzin z dnia 29 września 2014 r. dokonanego poza czynnością urzędową. W ocenie skarżącego uzasadnione jest stanowisko organu pierwszej instancji, że potrzebna jest opinia rzeczoznawcy, aby w sposób bezstronny ocenić zakres wykonanych robót, dokonać oceny technicznej oraz zakwalifikowania robót. Organ odwoławczy pominął tę kwestię.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wynika nadto, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zgodnie z art. 50 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (ust. 1); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2); w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3); postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (ust. 4); na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (ust. 5).

Jako podstawę wydania postanowienia organ pierwszej instancji wskazał art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zastosowanie instytucji wstrzymania prowadzenia wykonywanych robót budowlanych, w oparciu o ten przepis, jest uzależnione od ustalenia okoliczności faktycznych, z których wynikać może zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, spowodowane sposobem wykonywania prowadzonych robót budowlanych. Podkreślić należy, że wstrzymanie wykonania robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane może mieć miejsce przy realizacji każdego zamierzenia budowlanego, niezależnie od tego, czy roboty są wykonywane legalnie, czy też nie. Jedynym wymogiem warunkującym zastosowanie powołanego unormowania jest to, że prowadzone prace budowlane mogą spowodować stan zagrożenia dla ludzi, mienia lub środowiska.

Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska podlega ocenie organu, który potencjalne zagrożenie najczęściej może stwierdzić w trakcie kontroli bądź oględzin obiektu, w którym wykonuje się roboty budowlane. Stan zagrożenia bezpieczeństwa może być również związany z terenem budowy. Zagrożenia, o których mowa w komentowanym przepisie, to np. nieprawidłowo wykonana na terenie budowy instalacja elektryczna, głębokie wykopy niezabezpieczone przed dostępem do nich osób postronnych, wykonywanie prac na wysokości bez właściwych zabezpieczeń, nieogrodzony teren budowy (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, wyd. 2, str. 657).

Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowego postępowania, jak również z treści uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, nie zostało w postępowaniu przed tym organem wyjaśnione, czy tak rozumiany stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź stan zagrożenia środowiska występuje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy budynku gospodarczym – stodole na działkach nr [...] i [...] w S., gmina K.

Po pierwsze wskazać należy, że organ nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polegająca na powstaniu stanu zagrożenia opisanych w nim dóbr. Nie wyjaśnił bowiem, jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw takich ustaleń, mimo że w swym postanowieniu oraz w jego uzasadnieniu wyraźnie powołał się na ww. przepis ustawy. W szczególności okoliczność taka nie wynika z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 29 września 2014 r. przez organ pierwszej instancji.

Po drugie należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności, czy roboty budowlane prowadzone w przedmiotowym budynku stodoły, zostały zakończone, czy też są nadal prowadzone. Tymczasem ma to istotne znaczenie dla sposobu prowadzenia ewentualnego postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane. W sytuacji zakończenia robót i wykonania obiektu, nie jest możliwe podjęcie w stosunku do inwestora działań w trybie administracyjnym, zmierzających do modyfikacji robót i nałożenia ewentualnych nakazów w związku z sytuacjami uregulowanymi w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten daje podstawę do wstrzymania robót prowadzonych w sposób, który zagraża wskazanym w nim dobrom. Wstrzymanie robót może nastąpić także wówczas, gdy są one prowadzone na podstawie pozwolenia i zgodnie z tym pozwoleniem oraz warunkami technicznymi. Konstatacja taka jest zrozumiała, jeśli zwróci się uwagę, że przedmiotem oceny nie jest to, co jest wykonywane, ale sposób prowadzenia nawet legalnych i zgodnych z warunkami technicznymi robót. Ponieważ omawiany przepis daje podstawę do ingerencji również w roboty prowadzone legalnie, jego zastosowanie winno być ograniczone do przypadków, jakie reguluje, czyli do sytuacji, gdy sposób wykonywania robót ewidentnie prowadzi do zagrożeń dla wskazanych dóbr (por. Prawo budowlane. Komentarz. Red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2006, s. 529 i powołane tam orzecznictwo). Powodem zagrożeń ma być sposób prowadzenia robót, zagrożenia mogą zatem pojawić się w toku prowadzenia prac, są bowiem związane z ich wykonywaniem. W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że w sytuacji zakończenia robót budowlanych, na mocy art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy, przy czym jeśli sposób wykonywania robót, wadliwy i niebezpieczny, w efekcie nie doprowadził do wadliwości obiektu, brak jest podstaw do ingerencji. Natomiast jeśli wadliwy sposób wykonywania robót budowlanych skutkuje nieodpowiednim stanem technicznym obiektu, lub też jego użytkowanie grozi ludziom, mieniu lub środowisku, podjęcie działań może nastąpić w innym trybie, niż art. 51 ust. 7, przewidzianym w art. 66 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 928/09, Lex nr 606625). Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie okoliczności ukończenia albo dalszego kontynuowania robót budowlanych, nie zostały dokonane prawidłowo.

Po trzecie należy wyjaśnić, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczywiście – tak jak to przyjął organ odwoławczy - nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący, jaki był charakter przedmiotowych robót budowlanych. Organ ustalił jedynie zakres tych prac stwierdzając na podstawie przeprowadzonych oględzin nieruchomości, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu oraz wymianie pokrycia dachu ze słomy na papowe, a także na wymianie konstrukcji ściany zachodniej budynku stodoły, wymianie desek elewacyjnych w ścianie zlokalizowanej od strony wschodniej w części szczytowej oraz wymianie dwóch słupów konstrukcyjnych znajdujących się wewnątrz przedmiotowego budynku. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak w swym postanowieniu, do jakiej kategorii robót budowlanych ww. prace należało zakwalifikować. Wyjaśnił jedynie, że wszystkie powyżej wymienione roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia oraz bez nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Tymczasem użyty przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o przypadki, w których tych przepisów nie można zastosować. Taka sytuacja ma zaś miejsce także wtedy, gdy są wykonywane roboty budowlane, których wykonywanie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi.

Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z następujących względów. Skoro organ pierwszej instancji dokonał wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, to w sytuacji, gdy twierdzi w uzasadnieniu postanowienia, że wykonane roboty budowlane wymagały ponadto uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia to jako podstawę prawną rozstrzygnięcia winien wskazać także art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Okoliczność, że roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ma bowiem znaczenie tylko dla przesłanki wstrzymania robót określonej w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, nie ma natomiast – jak to już wyżej wykazano – znaczenia dla zaistnienia przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Stanowi ona bowiem samodzielną przesłankę wstrzymania robót budowlanych, która ma zastosowanie zarówno do robót budowlanych wymagających pozwolenia albo zgłoszenia, jak i tych, dla których takiego wymogu ustawa nie wprowadza. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że w razie twierdzenia przez organ pierwszej instancji, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, organ ten był obowiązany do wyjaśnienia, z jakiego przepisu prawa twierdzenie to wynika. W tym celu organ winien ustalić w sposób wyczerpujący, jaki był charakter wykonanych robót budowlanych. Takich ustaleń zabrakło w przedmiotowej sprawie. Były one niezbędne, w szczególności wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji, że roboty zostały wykonane w 1994 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W takiej sytuacji niezbędnym było wskazanie przez organ pierwszej instancji odpowiedniego przepisu ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), z którego wynikał sposób reglamentacji prawno-budowlanej wykonanych przez inwestora robót objętych przedmiotowym postępowaniem i prowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia, jakiego przepisu prawa materialnego hipotezę wypełnia stan faktyczny sprawy. W tym zakresie istotne są przepisy art. 28 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 1974 r. – Prawo budowlane oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Dopiero dokonanie wyjaśnienia charakteru wykonanych prac organ pierwszej instancji mógłby w sposób stanowczy stwierdzić, że wykonane prace wymagały uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a w konsekwencji wdrożyć właściwy tryb postępowania naprawczego.

Po czwarte wreszcie Sąd uznał, że ustalenia dokonane w odniesieniu do daty wykonania przedmiotowych robót budowlanych, tj. 1994 r. nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenie to wynikać ma w ocenie organu pierwszej instancji z przeprowadzonych w dniu 29 września 2014 r. oględzin nieruchomości. Takich wniosków na podstawie tego dowodu nie można jednak wysnuć. Organ nie wyjaśnił, z jakich przyczyn dokonano zapisu w protokole oględzin o wykonaniu robót w 1994 r., zaś inwestor zakwestionował to ustalenie, po zapoznaniu się z protokołem.

Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że zarówno rozbieżności co do daty jak i zakresu oraz kwalifikacji wykonanych robót budowlanych należało wyjaśnić z udziałem wszystkich stron postępowania, w tym również poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i ewentualnych innych dowodów dostępnych w sprawie.

Reasumując Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o wstrzymaniu przedmiotowych robót budowlanych zostało wydane na skutek niedokładnego ustalenia stanu faktycznego i w oparciu o niepełny materiał dowodowy, jak również bez wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia wszystkich istotnych dla wyniku sprawy okoliczności faktycznych, tj. okoliczności powstania stanu zagrożenia ludzi lub mienia albo środowiska, okoliczności zakończenia albo kontynuowania robót budowlanych, charakteru wykonanych robót budowlanych oraz daty ich wykonania.

Stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów. Na skutek uchybień, którymi dotknięte było postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji naruszył art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, przez jego błędne zastosowanie.

Ponadto stwierdzić należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 181/12, tutejszy Sąd zważył, że inwestycja przeprowadzona przez inwestora w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu prac budowlanych, których zakres, rodzaj oraz czas przeprowadzenia, nie został w sposób wyczerpujący ustalony przez organy obu instancji. Nie został zatem ustalony w sposób właściwy przedmiot postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu orzekającego obecnie uchybienia powyższe w większości nie zostały sanowane w toku postępowania zakończonego postanowieniem organu pierwszej instancji wydanym w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ilekroć zatem dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu wydanym poprzednio w tej sprawie, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie oraz na sądzie i może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku tutejszego Sądu wiązały organy orzekające w niniejszej sprawie, jednak zastosował się do nich jedynie organ odwoławczy, podczas gdy organ pierwszej instancji w większości nie wypełnił swych obowiązków w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które wynikały z tychże wskazań. Stanowi to, dokonane przez organ pierwszej instancji, naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzone uchybienia uzasadniały podjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., który znajduje zastosowanie gdy decyzja (postanowienie) zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że obecnie, na skutek oddalenia skargi na postanowienie organu odwoławczego wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. , sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji, który winien ocenić przedmiotowe roboty budowlane z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. W konsekwencji czynności dowodowe będą prowadzone ponownie, w tym ewentualnie również dowód z oględzin nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji podejmie niezbędne czynności wyjaśniające w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, mając na uwadze zarówno ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 181/12, jak również w niniejszym wyroku.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.