Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 10/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 57a, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) w związku

z art. 4 ust. 2, pkt 2 tejże ustawy, po rozpatrzeniu wniosku Spółka A o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji: zmiana funkcji polegająca na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej i zmiana formy polegająca na nadbudowie budynku handlowo-usługowego (będącego w trakcie przebudowy) przy al. [...] w S. (dz. nr [...] obręb [...]) ustalił na rzecz Spółki A wnioskowane warunki zabudowy.

W pkt I organ I instancji określił rodzaj inwestycji wskazując na funkcję zabudowy: mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa.

W pkt II ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym:

- warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt a) określając :

1. obowiązująca linia zabudowy - linia zabudowy nie ulega zmianie - rozbudowa planowana jest od strony podwórza.

2. wskaźnik zabudowy - maksymalnie 82 %.

3. szerokość elewacji frontowej od frontu działki - nie ulega zmianie.

4. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) - maksymalnie 19 m, obowiązuje również od strony podwórza; poziom gzymsu (attyki) jednakowy na całej szerokości elewacji frontowej.

5. geometria dachu - dach płaski.

- warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt d):

1. sposób zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną - w oparciu o istniejącą infrastrukturę, wg warunków wydanych przez zarządców sieci,

2. sposób odprowadzenia ścieków sanitarnych i wód opadowych - do istniejącej sieci kanalizacji ogólnospławnej, wg warunków wydanych przez zarządcę sieci,

3. ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej. W przypadku zlokalizowania infrastruktury technicznej w pasie drogowym, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222) należy uzyskać zgodę Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S.. Na etapie zmiany do pozwolenia na budowę należy wykazać się dostępem do drogi publicznej w celu obsługi komunikacyjnej działki nr [...] obręb [...] poprzez służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...] i [...] obręb [...].

4. wymagana ilość miejsc parkingowych dla samochodów osobowych - wg wskaźnika: 0,3/1 mieszkanie.

Organ I instancji określił również warunki wynikające z innych przepisów odrębnych

(pkt e) i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt f).

W pkt III decyzji wskazano, że linie rozgraniczające teren inwestycji określa załącznik graficzny. Opieczętowane załączniki w liczbie 3 sztuki stanowią integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że dla terenu inwestycji wydano

w dniu 27 lutego 2009 r. na rzecz [...]

w S. decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji przebudowa i rozbudowa budynku usługowo-handlowego przy al. [...] w S. ze zmianą sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego na I piętrze na lokal usługowy i rozbiórką parterowego blaszanego magazynu. W dniu 12 maja 2011 r. [...] uzyskała decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę, która została przeniesiona na rzecz Spółki A. Inwestycja nie została zakończona.

Ustalono, że sąsiednia działka nr [...] obręb [...] dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zainwestowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie znaleziono również kolizji z przepisami odrębnymi. Uznano więc, że wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 punkt 1-5 przywołanej ustawy. Wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonano dokumentację fotograficzną. Wysokości i geometrię dachów określono na podstawie wizji w terenie, wykorzystano również dostępne materiały archiwalne. Wzięto też pod uwagę stanowisko Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. (pismo z dnia 15.02.2018 r.). Wyniki analizy zapisano w załączniku opisowym do niniejszej decyzji.

W dniu 4 maja 2018 r. wpłynęło pismo pełnomocnika strony - Spółki B., w którym sprzeciwia się ona wydaniu inwestorowi warunków zabudowy dla inwestycji. Zdaniem strony, nadbudowa budynku skutkować będzie zasłonięciem okien znajdujących się w ścianie (szczytowej) budynku przy al. [...] od strony planowanej inwestycji.

Organ I instancji wyjaśnił, że z dostarczonego przez inwestora pisma z dnia

20 lipca 2017 r. wynika, że w zasobach akt Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej oraz w zasobach Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta S. nie znaleziono dokumentacji odnoszącej się do przedmiotowych otworów okiennych.

Nie przesądza to jednak o ich legalności lub jej braku. Sprawa okien zostanie rozstrzygnięta osobnym trybem na etapie sporządzania projektu budowlanego. Rozstrzygnięcie będzie miało wpływ na przyjętą przez inwestora wysokość nowej zabudowy w ramach dopuszczonego niniejszą decyzją przedziału: od wysokości obecnej do wartości 19 m, z zastrzeżeniem przyjęcia jednego poziomu gzymsu lub attyki dla całej elewacji frontowej. Wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 punkt 1-5 ustawy.

Integralną częścią decyzji są załączniki zawierające wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu- opisowy, graficzny - mapa syt. - wys. 1:500 i analiza - część graficzna - mapa 1:1000.

W załączniku Nr 1 opisano m.in., że front działki znajduje się od strony

al. [...]. Obszar analizowany, wyznaczony w odległości 3-krotnej szerokości tego frontu (tj. 66 m) posiada zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (również z usługami) i usługową, pozwalającą na zbadanie kontynuacji funkcji

i parametrów dla planowanej inwestycji. W obszarze tym znajdują się również działki niezabudowane i działki drogowe. W obszarze analizowanym występują kilkukondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne i usługowe w zabudowie obrzeżnej kamienicowej, budynki mieszkalne wielorodzinne o 11 kondygnacjach nadziemnych oraz uzupełniająca parterowa zabudowa gospodarczo-garażowa.

W szczególności sąsiednia działka nr [...] obręb [...], dostępna z tej samej drogi publicznej (al. [...]), jest zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami.

Inwestycja planowana jest na działce nr [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2 przy al. [...] w S.. Na działce znajduje się budynek usługowo-handlowy o 3 kondygnacjach nadziemnych, z 2 niższymi dobudówkami od podwórza, o powierzchni (wg rejestru gruntów) [...] m2 i [...] m2. W głębi znajduje się również niewielki fragment parterowej zabudowy gospodarczej, nie objętej inwestycją. Dachy są płaskie.

Określając parametry zabudowy wskazano też, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją wynoszą: al. [...] - około 17 m do gzymsu, al. [...] - około 19 m do attyki. Wyklucza to zastosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występuje przedwojenna kilkukondygnacyjna zabudowa obrzeżna mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa, uzupełniona budynkiem usługowym w tym samym typie, dwa 11 kondygnacyjne wieżowce mieszkalno-usługowe, parterowy pawilon usługowy. Średnia wysokość zabudowy w obszarze analizowanym to 5 kondygnacji. Odpowiada to wysokości najbliższej zabudowy sąsiedniej - al. [...]. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako nie przekraczającą wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy al. [...], tzn. 19 m, z zastrzeżeniem przyjęcia jednego poziomu gzymsu lub attyki dla całej elewacji frontowej. Geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia. Analizując parametry w zakresie obsługi komunikacyjnej podano, że wejście na działkę znajduje się od [...]. Budynek nie posiada przejazdu bramnego na podwórze. Przed uzyskaniem pozwolenia na budowę Inwestor będzie musiał wykazać się prawem przejazdu i przechodu przez ww. dwie działki.

W zakresie zapotrzebowania na miejsca parkingowe przeanalizowano, że teren inwestycji znajduje się w obszarze ścisłego centrum S., gdzie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta zakłada obowiązywanie niskich wskaźników miejsc postojowych. Wskaźniki w tej strefie to: nie więcej niż 1 mp/mieszkanie, nie więcej niż 2 mp/100 m2 powierzchni użytkowej usług. Przeanalizowano wskaźniki miejsc postojowych zastosowane w planie miejscowym obowiązującym dla terenu po drugiej stronie al. [...], o bardzo zbliżonym charakterze zabudowy (uchwała Nr XIII/535/16 Rady Miasta Szczecin w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Centrum - Plac Odrodzenia 2" w Szczecinie z dnia 18.10.2016 r., Dz. Urz. Woj. Zach. z 17.11.2016 r. poz.4410). Dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wskaźnik ten wynosi 0,3 - 1 mp/1 mieszkanie, dla usług 0,5 - 1 mp/100 m2 powierzchni użytkowej. Inwestycja dotyczy istniejącego obiektu usługowo-handlowego, który w dotychczasowym kształcie nie posiadał zapewnionych miejsc postojowych na własnej nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdza się konieczność zapewnienia miejsc parkingowych dla nowej funkcji w ilości wyliczonej wg wskaźnika: 0,3/1 mieszkanie.

"Spółka B, reprezentowaną przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta S., zarzucając decyzji naruszenie przepisów prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj:

1. art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przeprowadzenie wadliwych ustaleń stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

2. art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji pomimo tego, iż organ sam wskazał w treści analizy,

że w rozpatrywanym przypadku wykluczone jest stosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia, a co więcej przyjęcie takiej a nie innej wysokości koliduje z oknami znajdującymi się na szczytowej ścianie budynku położonego przy al. [...] w S.;

3. art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia

[...] r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), po rozpoznaniu odwołania Spółki B oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy oraz powołał przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę do wydania decyzji

w niniejszej sprawie tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Kolegium wskazało, że zakreślony obszar analizowany ma kształt nieregularny, obejmuje kwartały zabudowy śródmiejskie wzdłuż ulic: [...]. Jak wynika z opisowej cześć analizy urbanistycznej, w tak wyznaczonym obszarze przeanalizowano łącznie 36 obiektów, co do parametru wskaźnika zabudowy. Nie badano linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, gdyż te wskaźniki nie ulegają zmianie przy nadbudowie budynku. Zasadniczo zmianie ma podlegać parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem organu II instancji badanie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym przeprowadzone przez organ I instancji nie odpowiada zasadom wskazanym w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przepis odwołuje się do pomiaru, który wyraża się nie w ilości kondygnacji, lecz w metrach. Dlatego też w tym zakresie, w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a., zlecono organowi I instancji uzupełnienie analizy urbanistycznej, poprzez przeanalizowanie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z regułami wskazanymi w § 7 r rozporządzenia Ministra Infrastruktury - według wysokości elewacji wyrażonej w metrach. Według uzupełnionej analizy, średnia wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi około 18,6 m, przy czym przy al. [...], po stronie terenu inwestycji, jest to zabudowa zwarta, a wysokość elewacji poszczególnych budynków wynosi: 18 m (nr [...]), 16,5 m (nr [...]), 17 m (nr [...]), 17 m (nr [...]), 19 m (nr [...]). Średnia wysokość elewacji frontowej jest zbliżona do wysokości elewacji budynku sąsiadującego z terenem inwestycji, to jest do wysokości 19 m.

Kolegium oceniło, że ustalenie parametru wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy do 19 m, mieści się w dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanym obszarze jest zróżnicowana i waha się od wartości najmniejszej wynoszącej 4 m (pawilon handlowy przy ul. [...], działka nr [...]) do wartości największej wynoszącej 37 m (zabudowa przy al. [...], budynki położone po przeciwnej stronie ulicy w stosunku do terenu inwestycji). Tak zróżnicowana wysokość zabudowy sąsiedniej pozwala na ustalenie parametru dla nowej zabudowy w tej samej wielkości co sąsiedni budynek posadowiony w pierzei al. [...].

Dalej Kolegium stwierdziło, że geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że:

- teren inwestycji posiada dostęp od strony drogi publicznej al. [...],

co do zasady, od tej strony odbywa się główna komunikacja inwestycji z drogą publiczną, co oczywiście nie wyklucza dodatkowego (skomunikowania terenu inwestycji). Dlatego organ I instancji słusznie w decyzji zaznaczył, iż planowana przez inwestora dodatkowa obsługa komunikacyjna od strony ul. [...] jest uwarunkowana legitymowaniem się w przyszłości przez inwestora właściwym prawem rzeczowym.

- obecnie brak jest regulacji prawnych, które określałyby sposób ustalania niezbędnej ilości miejsc parkingowych dla projektowanych inwestycji. Ilość ta zależy od indywidualnej oceny organu ustalającej warunki zabudowy. Biorąc pod uwagę, że inwestycja jest realizowana w centrum miasta, przy głównych węzłach komunikacji publicznej, ustalony wskaźnik 0,3/mieszkanie jest obiektywnie poprawny.

- na etapie ustalenia warunków zabudowy nie podlega również badaniu spełnienie warunków techniczny dla wnioskowanej inwestycji - w niniejszej sprawie dopuszczalność nadbudowy realizowanego budynku 1 strony działki nr [...],

z uwagi na umieszczenie okien w ostatnim piętrzę ściany istniejącego na tej działce budynku. Na etapie bowiem uzyskiwania pozwolenia na budowę, kontroli organów podlega zgodność projektu zarówno z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, jak i warunkami technicznymi dla budynków. Podobnie na etapie pozwolenia na budowę będzie analizowana kwestia, czy pozwolenie na budowę w oparciu które budynek był realizowany do tej pory, nie wygasło.

Biorąc pod uwagę powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S. stanęło na stanowisku, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa i należy utrzymać ją w mocy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie "Spółka B, zarzucając jej następujące uchybienia:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie organu, tj.:

a) art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie okoliczności, że organ I instancji przeprowadził wadliwe ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji,

b) art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w zw. z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż:

- organ I instancji sam wskazał, że w rozpatrywanym przypadku wykluczone jest stosowanie § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednocześnie powołując się na tą podstawę prawną,

- przyjęcie wysokości głównej krawędzi frontowej dla planowanej inwestycji koliduje z oknami znajdującymi się na szczytowej ścianie budynku położonego przy. al. [...] w S.,

- średnia wysokość elewacji budynków sąsiadujących z inwestycją wyszczególnionych w treści skarżonej decyzji to 17,5 m, przy czym jedyny budynek, którego wysokość elewacji to 19 m to budynek położony przy

al. [...] posadowiony na rogu ulicy [...]

i [...]

- zabudowy sąsiednie wbrew twierdzeniom organu II instancji nie są wysoce zróżnicowane co do ich wysokości, nie ma żadnych prawnych podstaw do ustalania wysokości inwestycji na takim poziomie jak jedyny najwyższy budynek, tj. nawet wyższym niż średnia wysokość elewacji frontowej

w analizowanym obszarze,

- na ścianie najwyższego budynku, tj. tego położonego przy al. [...] w S. właśnie dlatego niegdyś przewidziano możliwość wykonania otworów okiennych bowiem był to jedyny budynek o wysokości elewacji frontowej 19,00 m, jako budynek stojący na rogu dwóch ulic (budynek narożny), który posiada inną formę i funkcję niż budynki znajdujące się w ciągu ulicy,

c) art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez pominięcie okoliczności, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona przez organ

I instancji w nieprawidłowy sposób, w szczególności co do niezbędnej ilości miejsc parkingowych.

2. naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji zarzutów związanych

z niezastosowaniem w niniejszej sprawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (związanych z okolicznością istnienia okien na bocznej ścianie budynku sąsiadującego z inwestycją) jak i zarzutów związanych

z niekonsekwentnym i dodatkowo nieuprawnionym zastosowaniem § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez organ I instancji,

b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony o nowych okolicznościach faktycznych i prawnych przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie

i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do dodatkowo zebranych dowodów, tj. dodatkowej analizy urbanistycznej zleconej przez organ II instancji związanej z koniecznością ustalenia parametru górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z regułami wskazanymi w § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W ocenie strony skarżącej, organ II instancji pominął twierdzenia skarżącej związane z okolicznością, że przedmiotowa inwestycja nie jest w budowie czy w trakcie przebudowy, z błędnymi ustaleniami organu I instancji do braku dokumentacji dotyczącej wykonania otworów okiennych, z niekonsekwencją organu I instancji co do zastosowania tudzież niezastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżąca podała, że jak Spółdzielnia Pracy "[...]" zbywała nieruchomość otwory okienne były już wykonane. Taki podmiot nigdy nie pozwoliłby sobie na tego rodzaju samowolę i wykonanie prac bez pozwolenia na budowę. Co więcej, gdyby faktycznie działania te były działaniami nieuprawionymi, przez tyle lat z pewnością zainteresowano by się tą kwestią. Ponadto, jeśli pod uwagę brać obszar analizowany, to średnia wysokość elewacji frontowej to około 18,6 m. Jeśli zaś wziąć pod uwagę budynki sąsiednie, to mowa o 17,5 m. W żadnym wypadku nie ma zaś mowy o wysokości rzędu 19 m. Nie ma w tym zakresie żadnych szczególnych podstaw przemawiających za zastosowaniem ust. 4 rzeczonego przepisu, zmierzających do podniesienia wysokości elewacji. Są zaś podstawy do zmniejszenia tej wysokości, z uwagi na okna znajdujące się na bocznej ścianie sąsiedniego budynku. Narożne budynki, zwłaszcza wiekowa kamienica, o której mowa w niniejszym postępowaniu co do zasady miały być większe, miały przyciągać większą uwagę, stawiane były przecież u zbiegu dwóch ulic. Fakt jest natomiast taki, że to nowa inwestycja powinna zostać dostosowana do tej już poczynionej, a nie na odwrót. Ponadto, zdaniem skarżącej wskaźnik ilości miejsc parkingowych jest nie do przyjęcia. Właśnie dlatego, że jest to centrum miasta wskaźnik ten powinien być znacznie wyższy - przynajmniej jedno miejsce parkingowe na mieszkanie. Analiza organów jest więc pozbawiona jakichkolwiek podstaw faktycznych, a okoliczność, że organ I instancji ustalił wskaźnik wedle swojego uznania nie zwalnia organu od racjonalnego podejścia do natężenia ruchu na jednej z najdłuższych, najbardziej ruchliwych i uczęszczanych ulic w S..

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania inwestor Spółka A złożyła pismo procesowe w którym wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga jest nieuzasadniona, a zarzuty i argumentacja powołana na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowaniem wyjaśniającym, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) – dalej jako "ustawa", przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury .

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub,

w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

Analizując ustalenia organów w powiązaniu ze wskazanymi powyżej przepisami prawa Sąd doszedł do przekonania, że zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy jest nieuzasadniony.

W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji występującej w tym obszarze. Analiza obszaru wykazała,

że działki sąsiednie (zlokalizowane w obszarze analizowanym) dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanego zamierzenia budowlanego w zakresie kontynuacji funkcji, cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (66 m),

a wszystkie wnioski sporządzonej analizy, uznać należy za prawidłowe. Nie ulega wątpliwości, że funkcja zabudowy została zachowana (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami dominują w obszarze analizowanym), teren ma dostęp do drogi publicznej od strony drogi publicznej ul. [...], zapewnione jest uzbrojenie terenu, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (położony jest w granicach administracyjnych miasta), inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z analizy urbanistycznej (załącznik nr 1) oraz jej uzupełnienia (karta 190 akt administracyjnych) linia zabudowy działki inwestycyjnej nie ulega zmianie, średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 74,1 %, wskaźnik zabudowy działki nr [...] obręb [...] wynosi około 82 % - ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z uwagi na intensywność zabudowy centrum miasta nie narzucono minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Szerokość elewacji frontowej nie ulega zmianie. Geometria dachu – dach płaski. Na etapie zmiany do pozwolenia na budowę należy wykazać się dostępem do drogi publicznej w celu obsługi komunikacyjnej działki nr [...] obręb [...] poprzez służebność przechodu i przejazdu na działce nr [...] i [...] obręb [...].

Warunki w tym zakresie nie są kwestionowane przez stronę. Skarżąca zarzuca natomiast organom błędne określenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 19 m oraz wskaźnika ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji 0,3/1 mieszkanie.

Analizując ustalenia organu I instancji, w tym rysunki i dokumentację zdjęciową Sąd nie ma wątpliwości co do tego, że wysokość zabudowy ściśle sąsiedniej nie pozwala na ustalenie parametru dla nowej zabudowy według zasady z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ten, pomimo iż organ I instancji niefortunnie wskazał § 7 ust. 1,

de facto nie był przez ten organ zastosowany. W analizie funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu i jej uzupełnieniu w zakresie wysokości trafnie wskazano jednocześnie, że zabudowa sąsiednia wyklucza stosowanie ww. regulacji. Nie został też zastosowany § 7 ust. 3 dotyczący obliczenia średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym (tu od 4 m do 37 m).

W ocenie Sądu Kolegium trafnie wskazało, że ustalenie spornego parametru nowej zabudowy do 19 m mieści się w dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i jest uzasadnione wobec zróżnicowanej wysokości zabudowy na terenie analizowanym i zabudową o wysokości 19 m na działce ściśle sąsiedniej. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Najmniejsza wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 4 m, największa to 37 m. Średnia wysokość górnej krawędzi na obszarze analizowanym, według obliczeń organu I instancji, wynosi 18,6 m. Natomiast organ I instancji przyjął dla nowej zabudowy wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej maksymalnie 19 m, który nie przekracza, ani też nie stanowi skrajnej wartości wysokości zabudowy w analizowanym terenie. Trudno to zakwestionować, tym bardziej, że ustalona możliwa wysokość nowej zabudowy komponuje pod tym względem z sąsiednią kamienicą - al. [...]. Zdaniem Sądu, rację mają organy, że tak określony warunek zabudowy jest prawidłowy i odpowiada charakterystyce urbanistycznej istniejącej zabudowie sąsiedniej w zakresie ww. parametru. Tak więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra infrastruktury oraz art. 9 kpa powiązane z kwestią błędnie ustalonej wysokości budynku i istniejących okien w zabudowie sąsiedniej okazały się niezasadne.

Słusznie wyjaśniły organy obu instancji, że problem ewentualnej zabudowy istniejących okien w ścianie bocznej budynku położonego przy al. [...] nie może być brany pod uwagę na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Specyfika postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza się bowiem jedynie do badania urbanistycznej dopuszczalności lokowania określonej inwestycji. Wszelkie natomiast kwestie techniczne związane z jej wykonaniem, czy zakresu popełnionej samowoli (co do okien) wykraczają poza właściwości organów w niniejszej sprawie. Szczegółowe zasady rozmieszczenia obiektów budowlanych na działkach inwestora zostaną ustalone w postępowaniu o pozwolenie na budowę, bowiem to przepisy Prawa budowlanego określają zasady lokalizacji obiektów budowlanych, w tym też ze względu na możliwość zacienienia okien obiektów już istniejących. Przy czym należy zaznaczyć, że warunki zabudowy w zakresie parametru wysokości zostały określone w decyzji organu I instancji w sposób - maksymalnie 19 m, czyli do 19 m.

Podobnie na etapie pozwolenia na budowę (nadbudowę istniejącego, realizowanego budynku) może być rozstrzygana kwestia, czy budowa (przebudowa) trwa i może być nadal kontynuowana.

Trafnie także wypowiedziały się organy obu instancji w zakresie kolejnego parametru zabudowy – ilości wymaganych miejsc parkingowych. Aktualnie brak jest takich regulacji prawnych, które wskazywałyby sposób i zasady ustalania niezbędnej ilości miejsc parkingowych dla projektowanej inwestycji. Ilość miejsc parkingowych przynależnych do nowej zabudowy zależy od indywidualnej oceny organu ustalającej warunki zabudowy. Biorąc pod uwagę, że inwestycja jest realizowana w centrum miasta, na obszarze intensywnie zabudowanym, Sąd ocenił, że ustalony wskaźnik 0,3 na mieszkanie jest poprawny i adekwatny do istniejących warunków zabudowy terenu analizowanego. Stad też zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 ustawy w związku z § 3 rozporządzania Ministra Infrastruktury nie podlegał uwzględnieniu.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że planowana inwestycja nawiązywać będzie do istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i stanowić będzie kontynuację funkcji na zasadach tzw. "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć na uwadze, że gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a także można ją pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na tym terenie, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, to organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa.

Sąd nie znalazł również podstaw do uznania za słuszne zarzutów skargi dotyczących nierozpoznania przez organ II instancji istoty sprawy i nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów z odwołania oraz naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 10 § 1 kpa. Lektura zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wykazała, że Kolegium odpowiedziało na wszystkie wątpliwości strony skarżącej z powołaniem się na okoliczności sprawy i przepisy prawa. Natomiast uzupełnienie analizy zostało przesłane stronom postępowania, w tym skarżącej wraz z pismem organu z dnia 4 października 2018 r. (karta 191 i 195 akt administracyjnych). Z kolei pismem z dnia 10 października 2018 r. strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy stosownie do art. 10 kpa, w dniu 22 października 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie

w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.