Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 13/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 999
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz. 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Teza: Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/ organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu.

TEZY

Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/ organ administracji państwowej może zezwolić na wyłączenie z produkcji rolniczej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne takiej powierzchni gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze, na której zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nastąpi rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie II SA/Wr 282/96 ze skargi Stanisława i Bogumiły małżonków W. na decyzję Wojewody (...) z dnia 20 września 1995 r. w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 11 lipca 1996 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

Czy wydając decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/ pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, organ orzekający może zezwolić na wyłączenie z produkcji tylko tej części gruntu, która zostanie zajęta pod obiekty budowlane, ciągi komunikacyjne i na cele niezbędne do korzystania z tych obiektów zgodnie z projektem zagospodarowania terenu stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy przeciwnie wyłączeniu z produkcji rolniczej podlega zawsze cała działka geodezyjnie wyłączona, która według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Stanisław i Bogumiła małżonkowie W., właściciele dwóch działek budowlanych o ogólnej powierzchni 1106 m2, zapisanych w rejestrze gruntów jako grunt rolny klasy III, po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego /sporządzony do tych celów plan zagospodarowania działek określał powierzchnię zabudowy na 305 m2, a powierzchnię zieleni na 730 m2/, wystąpili z wnioskiem o zezwolenie na wyłączenie z produkcji użytków rolnych na cele budowy domu.

Kierownik Urzędu Rejonowego w O. decyzją z dnia 1 lipca 1995 r., na podstawie art. 5, 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 2, 6, 7, 8, 13 i 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/, zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej 1106 m2 gruntu, to jest całej powierzchni działek, i od takiej powierzchni ustalił jednorazową należność za wyłączenie oraz opłaty roczne. Wojewoda (...) decyzją z dnia 20 września 1995 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, modyfikowanej następnie późniejszymi pismami, małżonkowie W. zarzucili, że w zaskarżonej decyzji niesłusznie naliczono należność i opłaty roczne od całej powierzchni działek, gdy w rzeczywistości wyłączony zostanie z produkcji tylko grunt pod zaplanowany dom, dojścia i dojazd. Ponadto podnieśli, że ich zdaniem wątpliwości budzi też sposób naliczania opłat. Na poparcie swojego stanowiska skarżący dołączyli do akt treść pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 listopada 1995 r., skierowanego do wszystkich wojewodów, w którym zawarte zostało następujące wyjaśnienie: "Stosownie do treści przepisów art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/ przez wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W przypadku realizacji inwestycji na gruntach objętych ochroną w myśl przepisów powołanej ustawy należności i opłaty roczne powinny być naliczane tylko za obszar, na którym występuje inne niż rolnicze lub leśne zagospodarowanie gruntów, w zależności od stanu wyposażenia działki w infrastrukturę techniczną, a nie za całą działkę budowlaną. Na obszar ten składa się faktyczna powierzchnia niezbędna do korzystania z tego budynku."

Ponadto skarżący złożyli kserokopię decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nr GZ. tr.051/601-27/96 z dnia 23 lipca 1996 r., w której Minister wyraził taki sam pogląd prawny jak w piśmie okólnym z dnia 14 listopada 1995 r. W tym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 15 października 1996 r. zwrócił się do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o wyjaśnienie w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wątpliwości prawnej sformułowanej na wstępie.

W uzasadnieniu postanowienia podano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma zgodności poglądów na kwestię prawną objętą przedstawionym pytaniem. Nie wskazano jednak spraw, w których miały zapaść rozbieżne w tym przedmiocie rozstrzygnięcia sądowe. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Jeżeli zatem część gruntu znajdującego się w granicach wydzielonej geodezyjnie działki budowlanej będzie nadal użytkowana rolniczo, to nie można mówić o wyłączeniu tego gruntu z produkcji w rozumieniu tego przepisu.

Przez grunty rolne rozumie się między innymi grunty "określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne" /art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy/. Obecnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyjaśnia bliżej, co należy rozumieć przez pojęcie użytków rolnych. Natomiast w poprzedniej ustawie, z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, przez użytki rolne rozumiano "grunty orne, sady i inne plantacje wieloletnie oraz trwałe łąki i pastwiska" /art. 2 ust. 1 pkt 1/. Posługując się wykładnią historyczną, można przyjąć, że grunt w obrębie działki budowlanej, który został zajęty pod sad i inne plantacje wieloletnie, nadal jest wykorzystywany rolniczo i nie został wyłączony z produkcji rolniczej w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.

Przez należność ustawodawca każe rozumieć "jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji" /art. 4 pkt 12 ustawy/. Opłaty roczne są pochodną należności. Wysokość ich wynosi 10 procent należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub w metrach sześciennych drewna tartacznego iglastego. Opłaty roczne w wypadku trwałego wyłączenia gruntów z produkcji są uiszczane przez 10 lat /art. 4 pkt 13/. Zarówno jednorazowa należność, jak i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji i użytkowania ich na cele nierolnicze są świadczeniami o charakterze odszkodowawczym /W. Radecki: Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z komentarzem, Wrocław 1995, str. 62/. Świadczenia te zatem powinny być adekwatne do powierzchni gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji, a nie do powierzchni całej działki, która tylko częściowo została zajęta pod inwestycję, a częściowo nadal jest użytkowana rolniczo.

Na możliwość wyłączenia z produkcji części gruntów, a nie całej działki budowlanej, wskazuje unormowanie zawarte w art. 12 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wedle tego przepisu właściciel, który uzyskał prawo do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, może w okresie 2 lat zrezygnować w całości lub w części z tego prawa, otrzymując w związku z tym "zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji".

Podniesiono też, że pewne wątpliwości nasuwają się również na tle wykładni art. 12 ust. 6 ustawy i dotyczą w szczególności tego, co należy rozumieć przez określenie "w dniu faktycznego wyłączenia z produkcji", a także czy organ może a priori ustalić wysokość jednorazowej należności i opłat rocznych, skoro obowiązek uiszczenia takich świadczeń powstaje dopiero od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji /art. 12 ust. 1 in fine cytowanej ustawy/.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną, zważył, co następuje:

Rozważania w zakresie objętym przedstawionym pytaniem należy rozpocząć od prześledzenia zmieniającego się stanu prawnego ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został wprowadzony ustawą z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249/.Ustawa ta łączyła obowiązek uiszczania wymienionych świadczeń nie z rzeczywistym wyłączeniem gruntów z produkcji, lecz z samym faktem nabycia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli tylko przeznaczone były na cele nierolne lub nieleśne /art. 10 ust. 1 tej ustawy/. Nabywca takich gruntów był obowiązany uiszczać omawiane świadczenia także wtedy, gdy nie dokonał żadnej zmiany sposobu użytkowania gruntów. Takie rozwiązanie prawne nie w pełni służyło ochronie gruntów przed ich wyłączaniem z produkcji. Pozwalało bowiem za stosunkowo niskie świadczenia zaniechać rolniczego lub leśnego wykorzystania całej nabytej działki.

Kolejna ustawa, z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, poddała istotnej modyfikacji środki służące racjonalnej ochronie tych gruntów. Przede wszystkim została wprowadzona instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej /art. 13 i nast./. Ustalanie zobowiązań pieniężnych /jednorazowej należności i opłat rocznych/ powiązano z faktem wyłączenia przez każdą osobę, a nie tylko przez nabywcę, określonej powierzchni gruntu z produkcji w rozumieniu zaniechania dotychczasowego sposobu jego użytkowania /art. 13 ust. 2 w związku z art. 4 pkt 8 ustawy/. Jednocześnie radykalnie podwyższono wysokość świadczeń za zaniechanie rolniczego lub leśnego wykorzystania każdego metra gruntu. Takie rozwiązanie miało na celu powstrzymanie pochopnego i rozrzutnego wyłączania całych, niejednokrotnie bardzo dużych działek z dotychczasowej produkcji i ograniczanie wyłączeń do niezbędnych potrzeb. W art. 13 ust. 3 tej ustawy wyjaśniono, że podstawę wymiaru należności i opłat ma stanowić wartość korzyści produkcyjnych i przyrodniczych utraconych w wyniku tego wyłączenia.

Na podstawie przepisów tej ustawy ukształtowało się jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego; uznawano, że decyzja organu administracji państwowej, wydawana w trybie art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy i dotycząca gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może obejmować tylko taką powierzchnię gruntu, na jakiej zaniecha się rolniczego lub leśnego jego użytkowania. Pogląd taki był akceptowany w piśmiennictwie prawniczym. Tytułem przykładu można wskazać stanowisko Rostkowski Józefego /Prawo gruntowe w praktyce, Warszawa 1988/, że tak samo jak w wypadku wyłączenia gruntów z produkcji na cele indywidualnego budownictwa mieszkaniowego, w indywidualnym budownictwie letniskowym stosowana jest zasada, iż właściciel uiszcza należność i opłaty roczne za obszar gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji. Obowiązek ten powstaje dopiero z chwilą wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej przez zaniechanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania oraz dotyczy tylko tej części gruntu, której rolniczego lub leśnego użytkowania zaniechano /s. 243 i 246/.

W orzecznictwie sądowym jednolicie też przyjmowano, że plany zagospodarowania przestrzennego nie powodują przekształcenia gruntu rolnego w nierolny i tym samym nie stanowią podstawy do zmiany wpisu w rejestrze gruntów co do ich charakteru, lecz jedynie umożliwiają inne niż dotychczasowe wykorzystanie gruntów. Prawidłowość takiego rozumienia istoty ustaleń planistycznych potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 grudnia 1982 r. II AZP 8/82, wpisanej do księgi zasad prawnych /OSNCAP 1984, nr 2 3 poz. 19/.

Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 16 poz. 78/ nie wprowadziła w omawianym przedmiocie innych rozwiązań. Uściślono w niej pojęcie "wyłączenia gruntów z produkcji" przez zaakcentowanie, że polega ono na rozpoczęciu innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów /art. 4 pkt 11/, oraz wyjaśniono, że obowiązek uiszczania należności i opłat powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji /art. 12 ust. 1 in fine/, i jednocześnie dodano, że właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji /art. 12 ust. 2/.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu przedstawionego pytania, przemawiającą za potrzebą naliczania należności i opłat rocznych od powierzchni gruntów faktycznie wyłączonej z produkcji pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę.

Skoro w myśl przepisów cytowanej ustawy należność i opłaty roczne są naliczane od gruntów faktycznie wyłączanych z produkcji, a więc tylko od tych gruntów, na których rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne ich użytkowanie, to tym samym zezwolenie na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej w projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaplanowano rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne wykorzystania gruntów.

Dodatkowo trzeba podnieść, że decyzja, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 omawianej ustawy, jest wydawana na wniosek osoby zainteresowanej. Wydanie takiej decyzji z urzędu jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez zezwolenia /art. 28 ust. 2/.

W sytuacji gdy zainteresowani występują o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej jedynie takiej powierzchni gruntu, jaka jest niezbędna na cele zaplanowanej i ściśle określonej budowy, organ administracji nie może orzekać o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów, które są zbędne dla takiej budowy i o których wyłączenie zainteresowani nie wnosili.

W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jest zazwyczaj określana maksymalna powierzchnia budynków na poszczególnych terenach budowlanych, z warunkiem utrzymywania określonej części działki, np. 50 60 procent, z zielenią biologicznie czynną. Wynika z tego, że w takim wypadku organ administracji nie może wyłączyć trwale na cele budowy większej powierzchni działki, niż to wynika z ustaleń planistycznych.

Ochrona gruntów rolnych i leśnych polega przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolne i nieleśne /art. 3 ust. 1 pkt 1/. Wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także i takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na potrzeby nierolne i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 i nr 104 poz. 515/ podjął uchwałę jak w sentencji.

Inne wątpliwości prawne, dotyczące wykładni art. 12 ust. 6 omawianej ustawy, które nie zostały przedstawione w sentencji postanowienia, lecz jedynie zasygnalizowano o nich w uzasadnieniu, nie mogą być wyjaśnione w trybie uchwały na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.