Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 434/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19, art. 26
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi P S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 3 kwietnia 2020 r., pracownik Urzędu Gminy, po otrzymaniu od Jednostki Nr [...] Państwowej Straży Pożarnej informacji o porzuconych beczkach na terenie działki o nr ewid. [...], przeprowadził kontrolę działki i potwierdził fakt porzucenia 8 sztuk beczek zawierających bliżej nieokreślone substancje. Na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa, będąca w użytkowaniu wieczystym P. S.A.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy, działając na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) i art. 104 k.p.a.:

1. Nakazał P. S.A. usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zlokalizowanego na terenie działki [...] w terminie do 8 maja 2020 r.

2. Nakazowi usunięcia podlegają odpady niebezpieczne, tj. beczki z nieznaną substancją, zgromadzone na terenie ww. działki.

3. Odpady należy usunąć zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, poprzez ich załadunek i wywóz do odpowiedniego miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów przez przedsiębiorcę posiadającego stosowne zezwolenia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły P. S.A.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze:

1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej P. S.A. termin do usunięcia odpadów do dnia 8 maja 2020 r.,

2. wyznaczyło P. S.A. termin do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania zlokalizowanych na działce nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie niniejszej decyzji,

3. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 26 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach wyjaśnił, że w sprawie toczącej się w oparciu o przepis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach nie jest wystarczające podanie, że posiadaczem odpadów nie jest skarżąca, bowiem w takim wypadku na skarżącej spoczywał ciężar przeprowadzenia dowodu w celu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Nie można ciężaru dowodowego obalenia domniemania przenosić na organ. Organy nie są bowiem zobowiązane do prowadzenia we własnym zakresie dochodzenia mającego na celu ustalenie podmiotu będącego posiadaczem odpadów, jeśli domniemany z mocy art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadacz nie przedstawi wiarygodnych dowodów w tym zakresie. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie, to jest wbrew woli właściciela nieruchomości.

Kolegium wyjaśniło, że prowadzone w Wydziale do Walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Komendy Miejskiej Policji i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową postępowanie przygotowawcze nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogłoby uzasadniać ewentualne zawieszenie postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznczonego do ich składowania lub magazynowania nie jest zależne od tego, czy osobie tej zostanie udowodnione popełnienie przestępstwa z art. 183 § 1 k.k. Postępowanie karne ma na celu pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osobę, która popełniła czyn zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Natomiast postępowanie administracyjne, zakończone decyzją będącą przedmiotem skargi, ma na celu niezwłoczne usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznczonego do ich składowania lub magazynowania. Działania te powinny być podejmowane w jak najkrótszym czasie, natomiast oczekiwanie na wynik postępowania karnego nie jest konieczne i nie służy realizacji celu ustawy o odpadach. Wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów nie jest zależne od tego, czy posiadaczowi odpadów zostanie udowodnione przestępstwo z art. 183 § 1 k.k.

Zdaniem organu odwoławczego, skarżąca P. S.A. jako użytkownik wieczysty działki, na której doszło do umieszczenia odpadów jest posiadaczem odpadów, którego obciąża prawny obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów. Pomimo argumentacji Spółki, która wskazywała, że nie dopuściła się składowania, czy magazynowania odpadów na działce nr ewid. [...] nie doszło do skutecznego obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Nie zostało bowiem skutecznie wykazane, jaki inny podmiot dopuścił się pozostawienia odpadów na działce skarżącej, zaś brak ustalenia tożsamości faktycznego sprawcy nie może stać na przeszkodzie nałożenia obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stanowiskiem Spółki, że w sprawie nie zostało wykazane, że beczki z pozostałościami farb i lakierów porzucone na działce nr ewid. [...] stanowią odpady. Organ wyjaśnił, że z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach wynika, że przez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zlokalizowane na działce Spółki beczki z pozostałościami farb i lakierów odpowiadają definicji odpadu w takim ujęciu, co zostało jednoznacznie potwierdzone w pismach Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. W decyzji wydawanej w oparciu o przepis art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wskazać należy w szczególności rodzaj odpadów, co uczyniono w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy w beczkach znajdują się nieznane substancje stanowiące pozostałości po lakierach i farbach. Kolegium wskazało, że określając rodzaj odpadu nie jest konieczne precyzyjne określenie rodzaju porzuconej substancji i jej składu chemicznego, czy fizycznego, zaś samo stwierdzenie, że w beczkach znajdują się pozostałości lakierów, farb i rozpuszczalników uzasadnia stwierdzenie, że stanowią one odpady niebezpieczne, które ze względu na swoje właściwości mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla organizmów żywych oraz środowiska naturalnego.

Rację miała natomiast skarżąca Spółka, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył termin na usunięcie odpadów do dnia 8 maja 2020 r., kiedy to decyzja nie stała się jeszcze ostateczna. Dlatego też Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie wyznaczającym P. S.A. termin na usunięcie odpadów, wyznaczając termin na ich usunięcie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego.

Od powyższej decyzji P. S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając:

I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz utrzymanie w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Zastępcę Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...],

art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania administracyjnego pomimo tego, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. tego, kto jest rzeczywistym posiadaczem odpadów zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości, przez Komendę Miejską Policji przy nadzorze Prokuratury Rejonowej, sygn. akt: [...],

art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w szczególności przez:

niezebranie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania decyzji,

niedokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących przedmiotowej sprawy i nieuwzględnienie faktu, że beczki z nieznaną substancją, pozostawione przez nieznanego sprawcę na terenie działki nr [...], nie należą do P. S.A.;

P. S.A. nie prowadzi działalności w zakresie gromadzenia odpadów, a tym samym brak jest podstaw do posiadania przez nią jakichkolwiek zezwoleń na magazynowanie odpadów,

błędną ocenę dowodów i faktów dotyczących przedmiotowej sprawy,

niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. niezweryfikowanie, kto porzucił beczki z nieznaną substancją na działce nr [...], nieustalenie jakie substancje znajdują się w beczkach, brak zlecenia przeprowadzenia badań akredytowanemu laboratorium w celu ustalenia rodzaju substancji znajdującej się w beczkach i jej właściwości (okoliczność istotna, gdyż od niej będzie zależał ew. sposób usunięcia substancji) oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez jego błędną wykładnię i brak ustalenia, że beczki porzucone na przedmiotowej nieruchomości stanowią odpad w rozumieniu ww. ustawy,

art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku przyjęcia, że zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie ma charakter posiłkowy i może być stosowane wyłącznie, gdy nie ustali się wytwórców odpadów lub osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej będącej w posiadaniu odpadów,

art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach, przez wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów mimo braku kompleksowego wyjaśnienia kto porzucił beczki uznane za odpady znajdujące się na działce nr [...], niewyjaśnienia jakie substancje znajdują się w beczkach, zakreślenia skarżącej terminu niemożliwego do dotrzymania, zaklasyfikowania substancji znajdujących się w beczkach jako substancji niebezpiecznych pomimo braku przeprowadzenia przez organy postępowania w tym zakresie.

Zarzucając powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nakazania skarżącej Spółce usunięcia odpadów. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 797). Zgodnie z art. 26 ust. 1 tej ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (art. 26 ust. 2 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Dla uznania, że dany podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest zatem ustalenie, że włada on powierzchnią ziemi, na której są odpady, a ciężar przeprowadzenia dowodu obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Jeśli domniemanie to nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują. Przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach), zaś katalog odpadów określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1923).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca Spółka jest władającym powierzchnią ziemi stanowiącą działkę nr [...] oraz, że na terenie tej działki znajdują się beczki z pozostałościami farb i lakierów, stanowiące odpady w rozumieniu przytoczonych przepisów ustawy o odpadach.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, że materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z przepisami prawa, a organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Należy podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji, czyli w rozpoznawanej sprawie art. 26 ustawy o odpadach. Jak już powyżej wskazano, to na skarżącej Spółce ciążyło domniemanie, że jest posiadaczem odpadów znajdujących się na działce, która pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Skarżąca mogłaby zwolnić się od odpowiedzialności za znajdujące się na tej nieruchomości odpady wykazując, że odpadami włada lub władał inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów, iż skarżąca nie wykazała takiej okoliczności. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego nieruchomością, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r., II OSK 847/15).

Oględziny nieruchomości oraz załączona dokumentacja fotograficzna jednoznacznie potwierdzają, że na działce nr [...] znajdują się odpady w postaci beczek z pozostałościami farb i lakierów. Nie ma racji skarżąca Spółka, że wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem rodzaju substancji znajdujących się w beczkach, co wymagałoby analiz laboratoryjnych. Również podzielić należy stanowisko Kolegium, że prowadzone w Wydziale do Walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Komendy Miejskiej Policji i nadzorowane przez Prokuraturę Rejonową postępowanie przygotowawcze nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów niezwłoczne usunięcie odpadów nie jest bowiem zależne od tego, czy osobie tej zostanie udowodnione popełnienie przestępstwa z art. 183 § 1 k.k. Usunięcie odpadów powinno nastąpić w jak najkrótszym czasie, a oczekiwanie na wynik postępowania karnego bądź też prowadzenie analiz chemicznych substancji stanowiących odpady, nie służyłoby realizacji celu ustawy o odpadach.

Podsumowując, obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie znajdowania się odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego, tj. sytuacji, kiedy ustalenia określonego stanu faktycznego implikują wydanie decyzji o określonej treści. Tak też postąpiły organy obu instancji w niniejszym postępowaniu. Ustaliły fakt znajdowania się odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym i podmiot władający terenem, tj. posiadacza odpadów zgodnie z domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Organy prawidłowo oceniły, że strona skarżąca nie obaliła tego domniemania, bowiem nie wykazała, że posiadaczem odpadów zgromadzonych na jej nieruchomości jest lub był inny podmiot. Spełnione zatem zostały przesłanki do wydania decyzji przewidzianej w art. 26 ustawy o odpadach, zobowiązującej skarżącą Spółkę do usunięcia odpadów.

Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.