Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2426/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 322/14 w sprawie ze skargi L. P. na czynność Starosty Skarżyskiego w przedmiocie obciążenia ustawowymi odsetkami od opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. odstępuje od zasądzenia od Starosty Skarżyskiego na rzecz L. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 322/14 oddalił skargę L. P. na czynność Starosty Skarżyskiego w przedmiocie obciążenia ustawowymi odsetkami od opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Rachunkami nr [...] z dnia 17 listopada 2008 r. (na kwotę 3.679,43 zł) oraz nr [...] z dnia 31 lipca 2009 r. (na kwotę 3.572,59 zł) Starosta Skarżyski obciążył L. P., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], kwotą 7.253.02 zł tytułem opłaty za korzystanie i udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjno kartograficznego znajdującego się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Skarżysku – Kamiennej.

Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. Starosta Skarżyski wezwał do uregulowania należności wynikających z ww. rachunków, wskazując że odsetki z tytułu zwłoki od wskazanych kwot liczy się odpowiednio od dnia 2 grudnia 2008 r. oraz 15 sierpnia 2009 r.

W dniu 13 stycznia 2014 r. L. P. wpłaciła na konto Starostwa Powiatowego w Skarżysku – Kamiennej kwotę 7.260,82 zł tytułem uregulowania rachunku nr [...] i rachunku [...].

Wobec uiszczenia wyłącznie należności głównej organ skierował do L. P. w dniu 13 stycznia 2014 r. wezwanie o zapłatę odsetek ustawowych za nieterminową zapłatę rachunków nr [...] i [...] w wysokości 4.499,75 zł.

Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. strona poinformowała o braku podstaw do dochodzenia odsetek ustawowych, domagając się jednocześnie anulowania noty i usunięcia z obrotu prawnego zawartego w niej żądania.

W dniu 21 marca 2014 r. L. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "czynność Starosty Skarżyskiego, polegającą na bezprawnym zażądaniu zapłaty odsetek ustawowych z tytułu nieterminowego uregulowania należności publicznoprawnej związanej z opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, co zostało udokumentowane przez ww. organ w nocie odsetkowej doręczonej w dniu 16 stycznia 2014 r., znak [...]".

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 7d pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 oraz art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 481 k.c. poprzez skierowanie do niej żądania uiszczenia odsetek ustawowych od należności udokumentowanych przy pomocy rachunków, dotyczących opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne naliczonych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – podczas gdy żądanie to nie znajduje żadnej podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę w pierwszej kolejności podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniach orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 395/10 oraz z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 1/10 o dopuszczalności poddania kontroli sądowoadministracyjnej nie tylko czynności starosty w zakresie obciążenia opłatami geodezyjnymi, ale również czynności tego organu polegającej na obciążeniu odsetkami ustawowymi od opłat geodezyjnych. Roszczenie o odsetki stanowi konsekwencję uchylenia się od terminowego uregulowania należności pieniężnej, czyli obowiązku wynikającego z przepisów prawa – który wiąże się niewątpliwie z czynnością z zakresu administracji publicznej, a dotyczy obciążenia z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, w także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Sąd zwrócił przy tym uwagę na akcesoryjny charakter odsetek, wskazujący na ich powiązanie z należnością główną, co przesądza w niniejszej sprawie – wbrew zarzutom organu – o dopuszczalności drogi sądowej.

Sąd podkreślił, że możliwość zakwestionowania czynności organu, polegającej na obciążeniu skarżącej odsetkami z tytułu nieziszczenia w terminie opłat określonych w ww. rozporządzeniu skargą do sądu administracyjnego wymaga poprzedzenia jej określonym działaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3).

Jakkolwiek Starosta Skarżyski dwukrotnie wzywał L. P. do uregulowania odsetek ww. należności (w dniu 18 grudnia 2013 r. i 13 stycznia 2014 r.), to dopiero w tym ostatnim wezwaniu (zatytułowanym jako "nota odsetkowa"), wystosowanym już po uiszczeniu przez skarżącą dniu 13 stycznia 2014 r. należności głównej, organ wskazał konkretną wysokość dochodzonych odsetek, to jest 4.499,75 zł.

W rezultacie pismo skarżącej z dnia 20 stycznia 2014 r. (data wpływu do organu – 24 stycznia 2014 r.), stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zostało wniesione w ustawowym terminie określonym w art. 52 § 3 P.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zakwestionowanej czynności Sąd zaznaczył, że znany mu jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 501/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia, dotyczącego przesądzenia o tym, że należności z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne podlegają egzekucji administracyjnej, wskazano jedynie że opłaty te mają charakter publiczny i pobierane są w związku z konkretnym działaniem organów administracyjnych, wobec czego nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne.

Odnosząc się do charakteru prawnego odsetek od tych opłat Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że polski ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych, aktów administracyjnych. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być obowiązek płacenia odsetek. Stosownie do art. 359 § 1 k.c. "odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu". Najważniejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pieniężnego, a mianowicie art. 481 k.c., który w § 1 stanowi: "Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia..." Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie zapłaty wynika.

W świetle powyższego orzeczenia nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości możliwość dochodzenia przez Starostę Skarżyskiego odsetek od opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne na drodze cywilnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie mamy jednakże do czynienia z odmienną sytuacją, kiedy to strona obciążona obowiązkiem uiszczenia odsetek zwraca się o zbadanie legalności podejmowanych wobec niej przez organ administracji publicznej działań polegających na wezwaniu do uiszczenia odsetek, spełniających wymogi z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W takim przypadku – gdy spór między stronami nie wkroczył jeszcze na etap postępowania przed sądami powszechnymi – odmowa przyjęcia sprawy przez sąd administracyjny do merytorycznego rozstrzygnięcia (poprzez odrzucenie skargi) byłaby równoznaczna z pozbawieniem strony konstytucyjnego prawa do sądu. W sytuacji, gdyby organ nie wytoczył przeciwko skarżącej powództwa cywilnoprawnego L. P. nie przysługiwałby bowiem żaden środek prawny do kwestionowania działań organu w tym zakresie, mogących przecież istotnie wpływać nie tylko na jej sytuację finansową, ale również na jej wiarygodność kredytową oraz solidność w oczach banków i kontrahentów (możliwość wpisania strony – jako dłużnika do biura informacji gospodarczej na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych – Dz. U. Nr 81, poz. 530). W konsekwencji, realizacja prawa do sądu wymaga, aby sąd administracyjny zbadał legalność podejmowanych wobec strony działań organu w zakresie wezwania do uiszczenia odsetek ustawowych od uregulowanych z wieloletnim opóźnieniem opłat za czynności geodezyjne.

W tym zakresie wskazano, że skarżąca nie kwestionuje braku uiszczenia w terminie należności wynikających z rachunku nr [...] z dnia 17 listopada 2008 r., tj. 3.679,43 zł, wymagalnej od dnia 2 grudnia 2008 r. i z rachunku nr [...] z dnia 31 lipca 2009 r., tj. 3.572,59 zł, wymagalnej od dnia 15 sierpnia 2009 r. Wątpliwości L. P. nie wzbudza również wysokość naliczonych (już po uiszczeniu w dniu 13 stycznia 2014 r. należności głównej w kwocie 7.260,82 zł) odsetek w wysokości 4.499,75 zł – za nieterminową zapłatę rachunków nr [...] i [...].

W ocenie Sądu w świetle powyższego, mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o przyjęciu przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania (w tym dotyczących odsetek) w przypadku zobowiązań wynikających z aktów administracyjnych, brak podstaw by zakwestionować czynność Starosty Skarżyskiego w przedmiocie obciążenia L. P. ustawowymi odsetkami od opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odniósł się również do powoływanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 (OTK-A 2013/5/61) i stwierdził, że orzeczenie to nie mogło odnieść skutku w rozpoznawanej sprawie. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I). Zgodnie z zakwestionowaną regulacją minister właściwy do spraw administracji publicznej określa, w drodze rozporządzeń, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyrok ten nie ma jednakże żadnego znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, jako że w pkt II tego orzeczenia Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej ww. przepisu na okres dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, bowiem w treści uzasadnienia Sąd I instancji wielokrotnie powołuje się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego rzekomo zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. K 30/12, a dotyczące tego, że odsetki ustawowe mogą być w pewnych okolicznościach naliczane i pobierane również względem należności publicznoprawnych, podczas gdy w wyroku tym stanowisko takie nie zostało przedstawione, bowiem zagadnienie konsekwencji prawnych niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie było w ogóle przedmiotem rozważań Trybunału w tym orzeczeniu, co uniemożliwia kontrolę tego, na jakiej podstawie Sąd doszedł do wniosku, iż skarga jest niezasadna;

2) art. 151 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę Skarżyskiego art. 1, jak również art. 481 § 1 k.c. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 7d pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 3 pkt 3 oraz art. 40 ust. 3b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), polegającego na obciążeniu skarżącej odsetkami ustawowymi w związku z nieuiszczeniem opłat geodezyjnych i kartograficznych w terminie, podczas gdy działanie organu w tym względzie pozbawione było podstawy prawnej;

3) art. 151 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę Skarżyskiego art. 481 § k.c. w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabeli III Ip. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333) w zw. z art. 40 ust, 3 pkt 3, ust. 3b, ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji RP oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, polegającego na naliczeniu odsetek ustawowych względem nieuiszczonej w terminie opłaty geodezyjnej i kartograficznej, podczas gdy opłata ta, jako naliczona na podstawie przepisów niekonstytucyjnego rozporządzenia, które utraciło moc obowiązującą ze skutkiem wstecznym z dniem 12 lipca 2014 r., była nienależna co winno skutkować przyjęciem, że nienależne były również akcesoryjne względem niej odsetki;

4) art. 151 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli niewłaściwego zastosowania przez Starostę Skarżyskiego art. 481 § 1 k.c. w zw. z § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabeli III Ip. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. poz. 897), polegającego na naliczeniu odsetek względem nieuiszczonej w terminie opłaty geodezyjnej i kartograficznej, podczas gdy obowiązek poniesienia samej opłaty, a w konsekwencji wszystkich należności ubocznych, które są z nią związane, na skutek zmiany stanu prawnego, mającej zastosowanie również względem stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie, wygasł;

5) z ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjna podniosła również zarzut naruszenia § 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż niniejsza sprawa nie jest sprawą administracyjną, lecz podlega ona rozpoznaniu z uwagi na konieczność respektowania prawa skarżącej do sądu, podczas gdy niniejsza sprawa - jako dotycząca skargi na czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - niewątpliwie podlega kognicji sądów administracyjnych,

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zaś gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał ww. żądanie za nieuzasadnione o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do jego uzasadnienia;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Skarżyński wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, na podstawie art. 189 P.p.s.a.

Ponadto Starosta Skarżyński wniósł o zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, wraz z kosztami z tytułu zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Z powołanych w petitum rozpatrywanej skargi kasacyjnej zarzutów zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego wynika m.in., że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska oraz powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 372/05). Motywy wyroku muszą być zatem jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05). Nadto uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Z jednej strony ujawnia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej, a powinno czynić to w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Z drugiej strony ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby uzasadnienie skutecznie spełniało te funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby elementy te tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Jak podnosi się w doktrynie, wymagane jest aby uzasadnienie stanowiło konsekwentną, logiczną i zwięzłą całość, nadto, prowadzone wywody muszą logicznie się uzupełniać i stanowić pewien konsekwentny ciąg, kolejny wywód powinien być konsekwencją poprzedniego (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 450).

Należy wskazać, że kontrolowane uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie czyni zadość przedstawionym wyżej wymogom. Podstawową wadą konstrukcyjną uzasadnienia tego wyroku jest takie jego sformułowanie, któremu trudno przypisać cechę konsekwencji i logicznej spójności, zaś wywód Sądu może prowadzi do wniosku, że opowiada się za dwoma stanowiskami, które razem nie sposób jednocześnie podzielać. Nadto Sąd w uzasadnieniu wyroku, dla poparcia swojego stanowiska, odwołuje się co najmniej dwa razy do poglądu Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, podczas gdy Trybunał w uzasadnieniu wyroku nie tylko nie wypowiadał się w przypisany mu sposób, ale w ogóle nie wypowiadał się w przedmiotowej kwestii, co tym bardziej powoduje, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia wymagań określonych w art.141§ 4 p.p.s.a. w takim stopniu, który powoduje niemożność jego kontroli.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie skarżąca L. P. zaskarżyła czynność Starosty Skarżyskiego, polegającą na żądaniu od niej zapłaty odsetek ustawowych z tytułu nieterminowego uiszczenia kwoty 7.253.02 zł tytułem opłaty za korzystanie i udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego znajdującego się w zasobach powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Skarżysku-Kamiennej.

Odnosząc się do kontrolowanego uzasadnienia, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, Trybunał orzekł w pkt I, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, w pkt II, że przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dz. U. Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał przede wszystkim rozważał charakter opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w konkluzji stwierdzając że opłaty mają charakter danin publicznych, które nie mają charakteru podatkowego, odwoływał się do ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i wskazał argumenty, które za tym poglądem co do charakteru opłat przemawiają. Natomiast Trybunał nie wypowiadał się na temat niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań, w tym zobowiązań wynikających z aktów administracyjnych, nie wspominał również o odsetkach, nie odwoływał się do kodeksu cywilnego.

Tymczasem w uzasadnieniu wyroku (s. 5 i 6) Sąd I instancji stwierdza "co się tyczy charakteru prawnego odsetek od tych opłat to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 podkreślił, że polski ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno i dwustronnych, aktów administracyjnych. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być obowiązek płacenia odsetek". Dalej Sąd odwołuje się do art. 359 § 1 k.c. i art. 471 k.c. W konkluzji tego fragmentu Sąd stwierdza "w świetle powyższego orzeczenia nie budzi wątpliwości Sądu możliwość dochodzenia przez Starostę Skarżyskiego odsetek od opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne na drodze cywilnoprawnej".

Z kolei w dalszej części uzasadnienia wyroku na s. 7 w trzecim akapicie Sąd stwierdza " ...mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12 stanowisko Trybunału Konstytucyjnego o przyjęciu przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania (w tym dotyczące odsetek) w przypadku zobowiązań wynikających z aktów administracyjnych, brak podstaw by zakwestionować podjętą w niniejszej sprawie czynność Starosty Skarżyńskiego w przedmiocie obciążenia L. P. ustawowymi odsetkami od opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne". Należy jeszcze raz zaznaczyć, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma fragmentu dotyczącego o przyjęciu przepisów o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania (w tym dotyczące odsetek) w przypadku zobowiązań wynikających z umów.

Powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, na który powoływała się skarżąca w skardze, stał się przedmiotem jeszcze jednej wypowiedzi Sądu I instancji. Mianowicie Sąd stwierdził, że orzeczenie to nie mogło odnieść skutku w niniejszej sprawie z uwagi, że w pkt II tego orzeczenia Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej w części I z upływem 12 miesięcy.

Wskazane wyżej okoliczności już same przez się powodują, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań określonych w art.141 § 4 p.p.s.a .

W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do rozstrzygnięcia dwóch zagadnień. Pierwsze zagadnienie dotyczy podstawy prawnej żądania odsetek od nieuregulowanych w terminie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, a drugie wskazanie właściwego trybu ich dochodzenia tzn. czy na drodze cywilnoprawnej, czy też właściwy jest sąd administracyjny. W obu tych zagadnieniach Sąd I instancji nie zajął jednoznacznego, popartego pełną analizą prawną stanowiska.

Odnośnie podstawy prawnej żądania odsetek Sąd wskazał na przepisy kodeksu cywilnego tj. art. 359 § 1 k.c. i art. 481 k.c., który to przepis stanowi, że jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, a dalej, że obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiązanie do zapłaty wynika. Natomiast Sąd nie rozważył, że kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnym (art. 1 k.c.), tym samym nie można treści art. 481 k.c. odczytywać bez uwzględnienia innych fundamentalnych zasad prawa cywilnego. Przyjęte stanowisko w sprawie podstawy prawnej odsetek, Sąd I instancji wspiera odwołaniem się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji gdy jak wskazano wyżej Trybunał w tej kwestii się nie wypowiada. Natomiast Trybunał rozważa charakter prawny samych opłat przyjmując, że są to daniny publiczne, należące do dochodów publicznych o których mowa w ustawie o finansach publicznych. Mając powyższe na uwadze nie można przyjąć, że kwestia podstawy prawnej odsetek od opłat geodezyjnych i kartograficznych została rozważona i wyjaśniona.

Drugie sporne zagadnienie dotyczy właściwego trybu ich dochodzenia. W tej kwestii Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na s. 4 stwierdza, że podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniach orzeczeń WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 395/10 oraz z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 1/10 o dopuszczalności poddania kontroli sądowadministracyjnej nie tylko czynności starosty w zakresie obciążenia opłatami geodezyjnymi, ale również czynności tego organu polegającej na obciążeniu odsetkami ustawowymi od opłat geodezyjnych. Na marginesie należy zaznaczyć, że tylko postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 395/10 dotyczy obciążenia odsetkami od nieuregulowanych opłat geodezyjnych, natomiast drugie z przywołanych postanowień WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 1/10 dotyczy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, problem odsetek w nim się nie pojawia. Tym samym Sąd I instancji opowiedział się za poglądem o dopuszczalności drogi sądowoadministarcyjnej w przedmiocie obciążenia odsetkami od nieuregulowanych opłat geodezyjnych.

Natomiast w uzasadnieniu wyroku na s. 6 Sąd I instancji stwierdza, że w świetle powyższego orzeczenia (chodzi o wyrok TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12) nie budzi wątpliwości Sądu możliwość dochodzenia przez Starostę Skarżyskiego odsetek od opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne na drodze cywilnoprawnej. Pojawia się zatem zasadnicze pytanie, jakie jest stanowisko prawne Sądu I instancji w przedmiotowej kwestii. Dodatkowo jeszcze Sąd stwierdza, że "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zupełnie odmienną sytuacją, kiedy to strona obciążona obowiązkiem uiszczenia odsetek zwraca się do tut. Sądu o zbadanie legalności podejmowanych wobec niej przez organ działań. W takim przypadku – gdy spór między stronami nie wkroczył jeszcze w etap postępowania przed sądami powszechnymi – odmowa przyjęcia sprawy przez sąd administracyjny do merytorycznego rozstrzygnięcia (poprzez odrzucenie skargi) byłaby równoznaczna z pozbawieniem strony konstytucyjnego prawa do sądu." To stanowisko Sądu I instancji jest zupełnie niejasne, należy zaznaczyć, że w tej sprawie nie zachodziła sytuacja o której mowa w art. 58 § 4 p.p.s.a., a nadto przedmiotem niniejszej skargi jest czynność starosty w przedmiocie obciążenia odsetkami od opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, a więc analogiczny przedmiot jak w powoływanym i w pełni akceptowanym orzeczeniu WSA w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 395/10.

Wskazane wyżej uchybienia uzasadnienia wyroku Sądu I instancji mają taki charakter, który uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zasadny, a zajęcie stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien mieć na uwadze powyższe wskazania.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.