Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 881/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S., R. S., A. S. i M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Po 576/20 w sprawie ze skargi D. S., R. S., A. S. i M. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Po 576/20, oddalił skargę D. S., R. S., A. .S. i M. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta P. decyzją z [...] czerwca 2018 r. na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej "u.g.n.") odmówił D. S., R. S., A. S. i M. L. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 3,8600 ha, położoną w G., przejętą przez Skarb Państwa na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w G. z [...] kwietnia 1979 r. Organ wskazał, że podjął wszelkie możliwe działania w celu odnalezienia dokumentacji, ale według jego ustaleń dokumentacja ta nie zachowała się.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P.

Na w/w decyzję, D. S., R. S., A. S. i M. L. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 998/18, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] czerwca 2018 r., w pkt 2. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta P. decyzją z [...] marca 2020 r., na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponownie odmówił D. S., R. S., A. S. i M. L. ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podjął działania mające na celu odnalezienie akt postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz M. S. W tym celu wystąpiono do Urzędu Gminy w G., do którego należało wykonanie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] kwietnia 1979 r. oraz do Archiwum Państwowego w Kaliszu (trzykrotnie - pismami z 27 lipca 2017 r., 15 stycznia 2018 r., 3 kwietnia 2018 r.). Wyniki kwerend nie doprowadziły do odnalezienia dokumentacji postępowania dotyczącego wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ustalono jednak, że nieruchomość została wywłaszczona na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w G. nr [...], które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kaliszu.

Dalej organ podał, że zgodnie z wytycznymi zawartymi w w/w wyroku WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 998/18, Starosta P. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie. Organ ponownie wystąpił do Urzędu Gminy w G. o udzielenie wyjaśnień dotyczących odszkodowania na rzecz M. S., w tym o wyjaśnienie zasad przechowywania i archiwizowania dokumentów dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oraz czy zostały zachowane protokoły zniszczenia akt – w przypadku, gdy akta sprawy uległy zniszczeniu. Urząd Gminy w G. pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. poinformował, że nie dysponuje dokumentami dotyczącymi wywłaszczenia oraz wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a także, że nie odnaleziono dokumentów pozwalających na udzielenie wyjaśnień w sprawie rejestrowania, przechowywania i archiwizowania dokumentacji dotyczącej wywłaszczeń i odszkodowań.

W związku z poczynionymi ustaleniami dotyczącymi możliwości wypłacenia odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości, za pośrednictwem Banku Spółdzielczego w P. lub Banku Gospodarki Żywnościowej (BGŻ), Starosta P. wystąpił do BNP Paribas S.A. (jako następcy prawnego Banku Gospodarki Żywnościowej) o udzielenie wyjaśnień dotyczących wypłat odszkodowań w latach 70 i 80 XX w. BNP Paribas Bank Polska Spółka Akcyjna pismem z dnia 2 września 2019r. poinformował, że nie dysponuje danymi i dokumentami, które mogłyby dotyczyć realizacji wypłat odszkodowań z okresu 1979 - 85, powołując się w tym zakresie na przepisy ustawy o rachunkowości, zgodnie z którymi banki zobowiązane są do przechowywania i archiwizowania ksiąg rachunkowych zawierających dane i informacje o klientach przez okres 5 lat. Jednocześnie do akt sprawy włączono pismo Banku Spółdzielczego w P. z dnia 17 kwietnia 2019r. [...] wydane co prawda w innej sprawie prowadzonej przez Starostę P., ale opartej na tych samych podstawach prawnych i podobnym stanie faktycznym. W piśmie tym Bank Spółdzielczy w P. informuje, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, dowody księgowe i dokumenty dotyczące ewidencji na kontach pozabilansowych przechowywane są przez okres 5 lat, w związku z czym bank nie posiada i nie jest możliwe przekazanie dokumentów dotyczących operacji bankowych, w tym wypłat odszkodowań z lat 80 XX w.

Organ wskazał, że w związku z powyższym brak było również możliwości ustalenia, czy przy obliczaniu odszkodowania zostały zaspokojone jakieś należności banków ciążące na ówczesnym właścicielu nieruchomości w drodze odliczenia, czy potrącenia, stosownie do art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie zachowała się również dokumentacja, która wskazywałaby na zaspokojenie w ten sposób należności Skarbu Państwa ciążących na ówczesnym właścicielu nieruchomości. Organ podkreślił, że na potrzebę ustaleń w powyższym zakresie wskazywał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 998/18.

Podano ponadto, że w celu ustalenia, czy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało złożone do depozytu sądowego, organ wystąpił z pisemnym zapytaniem do Sądu Rejonowego w P. Pismo Starosty zostało następnie przekazane przez Sąd Rejonowy w P. do Sądu Rejonowego w J., który pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. poinformował, że jak ustalono na podstawie skorowidzów za lata 1979 - grudzień 1990 r., nie została zarejestrowana sprawa o złożenie do depozytu sądowego kwoty pieniężnej z wniosku Urzędu Gminy w G. b(względnie Naczelnika Gminy w G.).

Organ podał, że odstąpił od przesłuchania wnioskodawczyni D. S., ponieważ jej stan zdrowia nie uległ poprawie od poprzedniej próby jej przesłuchania, kiedy to nie udało się nawiązać z nią logicznego kontaktu. Podano, że D. S. jest po przebytym udarze mózgu oraz choruje na cukrzycę. W ocenie organu jej obecny stan zdrowia – z uwagi na postępującą demencję i zmiany cukrzycowe – czyni niecelowymi kolejne próby jej przesłuchania.

Starosta stwierdził, że podjął wszelkie możliwe działania w celu odnalezienia dokumentów (akt sprawy) dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i odszkodowania ustalonego za tę nieruchomość. Mimo podjętych działań dokumentacja ta nie została odnaleziona. Dokumentacja ta – według ustaleń organu – nie zachowała się. W ocenie organu, niezachowanie dokumentacji sprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej wynika najprawdopodobniej z tego, że przepisy dotyczące archiwizacji dokumentów dopuszczały ich niszczenie po upływie określonego okresu czasu. Organ stwierdził zatem, że w tym stanie rzeczy – wobec braku dokumentacji sprawy – ustalenie stanu faktycznego sprawy oparto na jedynych możliwych do przeprowadzenia dowodach, tj. na dowodach z zeznań świadków.

Starosta podał, że dopuszczono dowód z zeznań świadków: G. M., A. M., A. G. Przesłuchano także M. L., będącą stroną postępowania a zarazem jedną z wnioskodawców. W ocenie organu, zeznania te nie wniosły jednak istotnych informacji dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Świadkowie powołują się bądź na to, że nie pamiętają okoliczności sprawy, bądź na to, że nie zajmowali się tą sprawą. Wskazano, że jak wynika z zeznań świadka A. G., w Urzędzie Gminy G. sprawami nieruchomości, w tym wywłaszczeniami i odszkodowaniami za wywłaszczone nieruchomości zajmował się w latach 1978 - 1980 obecnie nieżyjący R. M. Również przesłuchana w charakterze strony M. L., będąca córką M. S., nie posiada wiedzy na temat odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ odstąpił od wzywania do złożenia zeznań pozostałe strony postępowania z uwagi na art. 51 § 1 i 2 k.p.a., a także z uwagi na to, że pozostali wnioskodawcy, będący spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowo – odszkodowawczym prowadzonym w 1979 r., a jak wynika z treści wniosku z dnia 17 czerwca 2016 r., w którym zawarli swe stanowisko, nie posiadali wiedzy dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Starosta stwierdził, że przesłuchał w charakterze świadków wszystkie osoby, które według wiedzy organu mogły posiadać informacje dotyczące przedmiotowej sprawy. Wobec niezachowania pełnej dokumentacji organ dopuścił dowody z zeznań osób, które mogły – według ustaleń organu – uczestniczyć w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, bądź z racji swej pracy zawodowej mogły posiadać wiedzę o okolicznościach sprawy.

Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego Starosta P. stwierdził brak podstaw do orzeczenia o odszkodowaniu na rzecz spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie orzekającego organu, samo bowiem twierdzenie stron postępowania, że nie posiadają dokumentów potwierdzających wydanie decyzji o odszkodowaniu lub potwierdzających prowadzenie postępowania w tym zakresie, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyjęcia, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Podkreślono przy tym, że sami wnioskodawcy, we wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie twierdzą kategorycznie, że odszkodowanie nie zostało wypłacone, lecz podnoszą jedynie, że "nie posiadają wiedzy by decyzja o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość została kiedykolwiek wydana", nie zgłaszając przy tym żadnych wniosków dowodowych, które chociaż uprawdopodobniłyby tę tezę. W ocenie organu orzekającego, sam brak zachowanych dokumentów potwierdzających wypłatę odszkodowania, nie może przesądzać o uznaniu, że odszkodowanie nie zostało wypłacone. Natomiast przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe nie ujawniło – w ocenie organu – nowych okoliczności w sprawie, a potwierdziło jedynie wcześniejsze ustalenia o niezachowaniu się akt postępowania odszkodowawczego. Starosta zwrócił także uwagę, że strony nie wyjaśniły w sposób uzasadniony, dlaczego przez długie lata nie czyniły żadnych starań, żeby odszkodowanie otrzymać.

Ponadto, za przyjęciem tezy, że odszkodowanie zostało wypłacone przemawia – zdaniem organu orzekającego – § 2 zarządzenia Naczelnika Gminy w G. z dnia 2 kwietnia 1979 r., zgodnie z którym ustalono stawkę odszkodowania za przejętą nieruchomość zgodnie z Zarządzeniem Wojewody Kaliskiego Nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty nabywane w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Starosty, skoro nastąpiło ustalenie stawek odszkodowania, to racjonalnie domniemywać można, że wypłata odszkodowania nastąpiła, tym bardziej, że dotychczasowy właściciel nieruchomości, jak również – po jego śmierci – jego spadkobiercy nie zgłaszali z tego tytułu żadnych roszczeń przez okres 37 lat.

Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji.

Wojewoda ponadto wskazał, że w okresie którego sprawa dotyczy, odszkodowanie za grunty przejmowane przez Państwo wypłacane było niejednokrotnie na podstawie wykazów odszkodowań za przejęte grunty, nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu, dlatego też często brak jest rozstrzygnięć organu gminnego w przedmiocie przyznania odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Dlatego też – zdaniem organu odwoławczego – nie było żadnych przeszkód natury faktyczno – prawnej, żeby odszkodowanie wypłacić na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w G. z dnia [...] kwietnia 1979 r., bez potrzeby wydania dodatkowo decyzji odszkodowawczej, ponieważ kwestia wypłaty odszkodowania mogła być tylko sprawą rachunkowo – księgową.

Organ zaznaczył, że z drugiej strony należy też pamiętać, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalało się i wypłacało według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. Wśród wspomnianych postanowień tej ustawy organ wskazał treść art. 10 ust. 2, według którego po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Organ stwierdził zatem, że z powyższego wynika, iż ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi, ze wskazaniem terminu jego wypłaty oraz osób uprawnionych do jego otrzymania, następowało w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast – mając na uwadze fakt upływu wielu lat od wydania przedmiotowego zarządzenia z [...] kwietnia 1979 r. – w ocenie organu – trudno obecnie z całą pewnością stwierdzić, którą z alternatyw zastosowano w tym konkretnym przypadku.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w wyroku z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 998/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż organ nie wyjaśnił m.in. czy wnioski o odszkodowanie składane w roku 1979 i następnych i decyzje wydawane w tym zakresie były rejestrowane, czy zniszczenie akt obejmowało również te rejestry. Odnosząc się do powyższego, organ odwoławczy zauważył, że odszkodowanie ustalano i wypłacano z urzędu. Wyraźnie na to wskazuje treść ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, jak i ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w których nie ma wskazania, iż powinien być złożony wniosek o odszkodowanie.

W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, Starosta P. zrealizował zawarte w wyroku WSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 998/18 wytyczne co do postępowania dowodowego – podjął niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, jednak pomimo szczegółowo przeprowadzonego postępowania dowodowego nie pozyskał dokumentów dotyczących odszkodowania świadczących o jego wypłaceniu, bądź o braku jego wypłacenia. Wojewoda podkreślił przy tym, że wnioskodawcy nie przedstawili chociażby dowodu pośredniego prowadzącego do wykazania bezprawności działania organu po dokonanym wywłaszczeniu, w szczególności nie przedstawiono żadnej korespondencji kierowanej przez M. S. do organu administracji, w której domagałby się wypłaty należnego mu odszkodowania.

Organ odwoławczy podkreślił, że negatywne skutki braku jakichkolwiek dokumentów obciążają wnioskodawców, a nie organ. Pomimo bowiem tego, iż nie ma konkretnej normy prawnej wskazującej co należy załączyć do wniosku o wypłatę odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, to na stronie spoczywa ciężar przedstawienia dowodów co najmniej uprawdopodobniających nieustalenie odszkodowania.

Na powyższą decyzję skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2021r. oddalił skargę.

Sąd – powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), wskazał na zapadły w sprawie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 998/18, którym to wyrokiem zarówno organy, jak i Sąd byli w sprawie związani. Sąd podkreślił, że kwestie przesądzone w powyższym wyroku nie podlegają ponownemu badaniu i nie mogą być kwestionowane, bez względu na to, czy organ bądź Sąd w niniejszej sprawie, podziela wyrażone w w/w wyroku stanowisko.

Sąd I instancji ocenił, że wytyczne zawarte w wymienionym wyroku zostały przez organy administracji wykonane, zaś subiektywne przekonanie strony postępowania, że pierwotny właściciel nieruchomości, jak również jego następcy prawni nie otrzymali stosownego odszkodowania za zabraną nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, nie świadczy o fakcie braku tej wypłaty, jeżeli na tę okoliczność nie przedstawiono żadnych dowodów, jak i nie poinformowano organu o świadkach mogących mieć wiedzę w przedmiotowej sprawie i ich adresach zamieszkania, którzy mogliby być przesłuchani na okoliczność potwierdzenia faktu braku wypłaty odszkodowania na rzecz osób uprawnionych.

Sąd podkreślił, że to strona zgłaszając wątpliwości, co do ustaleń organu, powinna przedstawić swoje wnioski i dowody na ich potwierdzenie, nie zaś pozostawać bierna. Ponadto Sąd stwierdził, że strona winna podjąć wszelkie czynności, aby odtworzyć przebieg pierwotnego postępowania, czy też podjąć stosowne działania celem poszukiwania dokumentów w sprawie w archiwach publicznych, niezależnie od organu. W niniejszej sprawie natomiast, wnioskodawcy nie wskazali, czy czynione były przez byłego właściciela lub przez nich jakiekolwiek starania o wypłatę odszkodowania, co wskazywać może, w ocenie Sądu, na to, że stosowne odszkodowanie zgodnie z treścią zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w G. z [...] kwietnia 1979 r. zostało ustalone. Wątpliwość Sądu I instancji budził bowiem fakt wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem po upływie ponad 30 lat od przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, zwłaszcza w kontekście przepisów dotyczących terminów przechowywania akt archiwalnych.

Zdaniem Sądu nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe. Zdaniem Sądu, zasady odnoszące się do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie oznaczają, że organ ma nieograniczony obowiązek poszukiwania faktów, które podnosi strona, mających istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza wobec bierności strony w tym zakresie.

W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że organ zrealizował wszystkie wytyczne zawarte w wyroku WSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 998/18. Podjął bowiem wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r., poprzez błędne przyjęcie, że Starosta P. w pełni zastosował ocenę prawną i zrealizował wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 998/18;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sytuacji uznania przez organ, że decyzja o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została już kiedyś wydana w przeszłości, podczas gdy postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – organy obu instancji nie zastosowały się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w wyroku tegoż Sądu z dnia 19 grudnia 2018 r. Zdaniem skarżących, przeprowadzone przez Starostę P. uzupełniające postępowanie dowodowe, w zakresie wskazanym przez WSA w Poznaniu, w żaden sposób nie potwierdziło tezy organu, że odszkodowanie zostało już kiedyś ustalone i wypłacone.

Skarżący wskazali, że wielokrotnie już podnosili, iż nie są w stanie udowodnić, że w 1979 r. i w latach następnych nie została wydana decyzja o odszkodowaniu i nie wynika to z ich bierności. W swojej ocenie wykonali oni bowiem wszystkie czynności, jakie były w zasięgu ich możliwości, to jest upewnili się, że stosowna decyzja nie został wydana i złożyli wniosek w tym przedmiocie, mimo iż postępowanie powinno być wszczęte i prowadzone z urzędu. Jednak zarówno organy obu instancji, jak i WSA w Poznaniu złożony wniosek uznały za dowód na potwierdzenie, że odszkodowanie zostało wypłacone albo jako próbę wykazania, że Urząd Gminy w G. działał bezprawnie. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie można odnaleźć dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowania na rzecz M. S., ponieważ nigdy one nie istniały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Jako podstawę skargi kasacyjnej powołano wyłącznie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże jednym z zarzutów w niej podniesionych jest art.105 § 1 K.p.a., który jest przepisem prawa materialnego, pomimo że został zamieszczony w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Tak więc w istocie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W ramach pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, 77 §1 i 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Starosta P. w pełni zastosował ocenę prawną i zrealizował wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 998/18. Zarzut ten w sposób wadliwy został sformułowany i jako taki nie mógł być uwzględniony.

Po pierwsze – Sąd nie stosował art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz skargę oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a. i to ten przepis należało wskazać w skardze kasacyjnej, jako naruszony. Po drugie - to art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepisu tego w skardze kasacyjnej nie wskazano, jako naruszony. Po trzecie – zarzut naruszenia art.7, 77 §1 i 80 K.p.a. polega, według autora skargi kasacyjnej, na błędnym przyjęciu, że Starosta P. w pełni zastosował ocenę prawną i zrealizował wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2018 r. Tak sformułowany zarzut naruszenia wskazanych przepisów nie odnosi się do ich treści. Przepisy te bowiem dotyczą zasady prawdy obiektywnej (art.7 K.p.a.), zasady oficjalności postępowania (art.77 K.p.a.) i oceny przez organ przeprowadzonego postępowania dowodowego na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego (art.80 K.p.a.). Jeśli strona skarżąca uważa, że organ nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego, to powinna wskazać, jako naruszony przez ten organ art. 153 p.p.s.a. Niestety w skardze kasacyjnej przepisu tego nie powołano.

Treść art. 183 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co wiąże się z określonym w art.175 §1 p.p.s.a. wymogiem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzutów określonych w skardze kasacyjnej sporządzonej przez adwokata Naczelny Sąd Administracyjny nie może ani uzupełniać, ani w żaden sposób korygować. Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie mogły być uwzględnione.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak zostało to wskazane na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, co związane jest z tym, że obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej spoczywa na profesjonalnym pełnomocniku (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Wskazany, jako naruszony, art. 105 § 1 K.p.a. nie ma punktu 2. Natomiast, jeśli rozważać naruszenie art. 105 § 2 K.p.a., to z jego treści wynika, że podstawowym warunkiem zastosowania tego przepisu jest wystąpienie o umorzenie postępowania przez stronę, która żądała jego wszczęcia. Formuła "wystąpi o to strona" oznacza podjęcie przez stronę czynności procesowej, przybierającej postać jej oświadczenia woli. Musi mieć charakter wyraźny – nie można jej domniemywać. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wniosek w tym przedmiocie nie został bowiem przez skarżących złożony. To powoduje, że tak sformułowany zarzut nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.