Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 538/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]lutego 2012 r. nr [...]Prezydent Miasta B., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. i K. G. (dalej: inwestorzy) pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkalną na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...], obręb [...]przy ul. P. [...] w B., w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawiając przebieg postępowania podniósł, że w dniu [...]grudnia 2011 r. wpłynął wniosek inwestorów o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Organ wskazał, że pismem z dnia [...]stycznia 2012 r. M. W., współwłaściel działki o nr ew. [...], obręb [...], przy ul. P. [...] w B. nie wyraziła zgody na projektowane zmiany budowlane. Skarżąca wskazała, że w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]marca 2006 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy na nieruchomości inwestorów zawarta jest informacja, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej może wynosić do 3,5 m, dach płaski o kącie nachylenia do 100, natomiast szerokość elewacji frontowej powinna wynosić minimum 9 m. Wskazała ponadto, że nie otrzymała zawiadomienia o możliwości zapoznania się z dowodami w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości inwestorów. Zarzuciła, że wysokość górnej krawędzi elewacji i szerokość elewacji frontowej nie zostały zaprojektowane zgodnie z ustaleniami powyższej decyzji. Skarżąca wskazała, że w piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Bydgoszczy przyjmuje się następujące założenia projektowe: " -nową zabudowę garażową i gospodarczą należy usytuować łącznie z budynkiem mieszkalnym; - wysokość nowego budynku mieszkalnego do dwóch kondygnacji naziemnych, druga kondygnacja stanowi poddasze użytkowe (maksymalna wysokość budynku do 9,5 m); - obowiązuje realizacja dachów spadzistych nachylenie nie mniejsze niż 20°". Strona zarzuciła, że w projekcie brak jest uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa od przepisu §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto wskazała, że niezrozumiały jest dla niej fakt, że "w 2010 r. nie było żadnego zgłoszenia na odstępstwo od przepisów natomiast inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. uzyskał zgodę na odstępstwo od aktualnych przepisów". Skarżąca, jak wskazał organ, podniosła, że fakt, iż inwestor dokonał rozbiórki garażu zlokalizowanego w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie powinien wpływać pozytywnie na udzielenie odstępstwa i wyrażenie zgody na budowę. Skarżąca podniosła, że fakt nieprzepisowej odległości budynku od granicy z jej działką utrudni ewentualna lokalizację zabudowy na jej działce i zakłóci ciąg komunikacyjny i może stwarzać w przyszłości zagrożenie pożarowe. Strona zarzuciła, że inwestor w roku 2010 r. przed otrzymaniem pozwolenia na budowę wykonał zalanie fundamentów. Na skutek interwencji skarżącej, inspektor budowlany poinformował inwestora o planowanej kontroli w wyniku czego inwestor dokonał zniszczenia wskazanych fundamentów. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] maja 2011 r. przez PINB nie stwierdziła realizacji przez inwestora rozbudowy istniejącego budynku. W odpowiedzi na zarzuty skarżącej inwestor w dniu [...] stycznia 2012 r. przedłożył pisemne wyjaśnienie projektanta A. T., który stwierdził, że projekt sporządzony został na prośbę inwestora, według jego życzeń przy jednoczesnym zachowaniu przepisów budowlanych, w tym także z poszanowaniem warunków zabudowy ustalonych decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r. Zarzuty skarżącej projektant uznał za bezpodstawne.

Organ odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdził, że prawidłowo powiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. i nie ma możliwości, aby zawiadomienie to odczytywać jako kontynuację innego postępowania. Ponadto sprawa posiada numer, który ją indywidualizuje. Wcześniejsze postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości inwestora zostało zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2012 r., która została skutecznie skarżącej dostarczona. Organ podniósł, że nie może rozpatrywać zastrzeżeń co do innych postępowań, w tym postępowania w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Prezydenta z analizy decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. wynika, że zostały w niej opisane założenia projektu planu będącego dopiero we wstępnej fazie prac, a projekt ten nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego. Ponadto organ wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania przestrzennego wynika, że obecna lokalizacja rozbudowy jest najbardziej optymalna, gdyż rozbudowa w kierunku działki nr [...] wymagałaby również odstępstwa od rozporządzenia, o którym mowa była powyżej, a ponadto rozbudowa w kierunku działki nr 15 wynika z istniejącego układu funkcjonalnego budynku i rozbudowa w tym kierunku nie powoduje konieczności znacznej zmiany tego układu. Organ wskazał, że inwestor uzyskał zgodę Prezydenta Miasta na odstępstwo od § 12 cytowanego już rozporządzenia postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. umożliwiające mu rozbudowanie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną rew. 15. a rozstrzygnięcie to zostało skutecznie dostarczone stronom. Dalej organ podniósł, że w związku z faktem, iż budynek gospodarczy został rozebrany, inwestor pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. ponownie wystąpił z wnioskiem o udzielenie zgody na analogiczne odstępstwo. Organ poinformował inwestora, że ponowna zgoda nie jest wymagana, a poprzednia ciągle obowiązuje i uprawnia inwestora do dokonania wnioskowanego odstępstwa.

Organ podniósł, że wniosek inwestora zawierał projekt budowlany, który został sporządzony przez osoby posiadające do tego wymagane prawem kwalifikacje i uprawnienia budowlane, należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Osoby te dołączyły oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Do wniosku dołączone zostało oświadczenie inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt, jak wskazał organ, został sporządzony zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta B. ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...]. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że inwestycja nie narusza przepisów prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W., podnosząc merytoryczne uwagi do projektu budowlanego. Odwołująca się stwierdziła, że nie zna treści ani daty wniosku inwestora o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych a zgoda na odstępstwo uzyskana została bez jej udziału postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. Ponadto strona zakwestionowała projektowaną szerokość elewacji frontowej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta B. uznając, że została ona wydana z poszanowaniem prawa. W ocenie organu odwoławczego odstępstwa, których dokonano zgodne są z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego a ocena, czy "uzasadniony przypadek" miał miejsce należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz ministra, który ustanowił odpowiednie przepisy techniczno-budowlane. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie zgodę na odstępstwo wydał w formie postanowienia Prezydent Miasta B., po wcześniejszym uzyskaniu upoważnienia Ministra Infrastruktury. Odstępstwo w ocenie organu I i II instancji jest jak najbardziej optymalne i nie powoduje zagrożenia życia ludzi lub niebezpieczeństwa mienia.

W ocenie organu drugiej instancji fakt, iż skarżąca nie wyraziła zgody na wspomniane odstępstwo nie ma znaczenia dla ważności postanowienia zezwalającego na owo odstępstwo, ponieważ nie "występuje w ustawie zapis, który uzależniałby wydanie odstępstwa od zgody sąsiadów". Taka zgoda na rozbudowę budynku w odległości 1 m od działki sąsiadów, w ocenie organu, nie jest wymagana w świetle obowiązujących w dacie orzekania przepisów. Wymóg taki przewidywał przepis § 12 ust. 6 obowiązującego uprzednio rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), który został jednak uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/2000 w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jako niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Natomiast w aktualnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych zgoda taka nie jest w ogóle wymagana.

M. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] wskazując na szereg uchybień proceduralnych związanych z podejmowaną po raz kolejny przez inwestora rozbudową budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. W szczególności skarżąca kwestionuje zamiar rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w kierunku południowym tj. działki nr 15 w taki sposób, że niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi nastąpi przybliżenie ściany budynku na odległość mniejszą niż 1 m od granicy z nieruchomością, której jest współwłaścicielem.

Skarżąca zarzuciła, że w toku prowadzonego wiele lat postępowania kilkakrotnie zmieniono podstawowe dane techniczne planowanej inwestycji. Ponadto inwestor uprzednio przed otrzymaniem pozwolenia na budowę w 2010 r. dokonał zalania fundamentów. Skarżąca wskazała, że decyzja z dnia [...] maja 2011 r. ustalająca warunki zabudowy nie określa i nie ustala odległości od płotu. Podnosi ona ponadto nieścisłości co do wymiarów określonych w projekcie. Zastrzeżenia skarżąca ma do wysokości (4 m zamiast 3,5,) i szerokości 9,55m zamiast 9 m) elewacji oraz co do odległości od płotu (0,95m zamiast 1 m). Skarżąca stwierdziła, że inwestor postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. otrzymał zgodę na odstępstwo od przepisów prawa budowlanego, mimo, że nie złożył w tej sprawie żadnego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej również jako: "P.p.s.a."). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania administracyjnego z punktu widzenia powyższych zasad, skutkuje uwzględnieniem skargi, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Zasadnicze znaczenie przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji mają regulacje zawarte w art. 32- 35 i art. 36 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm. – dalej również w skrócie Pb) oraz rozporządzeniach wykonawczych, do których ona odsyła, jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 28 ust. 2 – 4 Pb.

Szczególne wymogi jakie powinien spełniać wniosek o pozwolenie na budowę oraz warunki jego skutecznego złożenia zostały określone w art. 32 Pb, przy czym kontrola realizacji tam wymienionych przesłanek należy do organu właściwego do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto, stosownie do art. 35 ust. 1 Pb: "1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7."

Artykuł 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z treści art. 35 ust. 4 Pb, tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niespełnienie tych wymagań winno zatem skutkować wydaniem decyzji odmownej. Właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (art. 35 ust. 5 Pb).

Nadto, stosownie do art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a.

Z istotnych zasad postępowania wskazać należy także na dotyczącą obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, a także warunki odstąpienia od jej realizacji (art. 10 K.p.a.).

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem wyżej powołanych przepisów prawa materialnego obligujących organy administracji publicznej do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń, a w także wszystkich wymienionych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają również wymogów postępowania administracyjnego w zakresie uregulowanym treścią art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i przede wszystkim art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym decyzja winna zawierać uzasadnianie faktyczne, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji i z przytoczeniem przepisów prawa. Dokonując z tego punktu widzenia oceny decyzji obu instancji należy uznać, iż organy nie uczyniły zadość ww. przepisom.

W szczególności organy nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego stanowiącego podstawę do orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzje organów administracji obu instancji posiadają bowiem lakoniczne uzasadnienia, w których organy nie wskazały jakie względy poza powołaniem postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2010r. r., którym organ l instancji wyraził zgodę na odstępstwo od przepisów umożliwiające wykonanie na działce budowlanej nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. P. [...] w B., w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...], zadecydowały o stwierdzeniu, że postanowienie to, pomimo iż zostało wydane na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada okolicznościom faktycznym niniejszej sprawy w dacie orzekania pomimo tego, że zostało wydane wobec zamierzenia budowlanego o innych gabarytach i zmienionej charakterystyce obiektu. Nadto podkreślenia wymaga, iż w uzasadnianiu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji pomimo przywoływania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego i gospodarczego o cześć mieszkalną i kotłownię, na podstawie której w ocenie sądu wydane zostało między innymi sporne postanowienie Prezydenta Miasta B. o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, pominął obowiązek analizy treści tego aktu, a przede wszystkim ustalenia czy pozostaje ona w obrocie prawnym. Organ pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu skarżącej, bezrefleksyjnie stwierdził jedynie, że projekt budowlany został opracowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta B. ustalającą warunki zabudowy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcję mieszkalną na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. P. [...] w B. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że nie może w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o funkcje mieszkalną (wraz z rozbudową wewnętrznej infrastruktury technicznej wod.-kan., c.o. i elektr.) na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] obręb [...] w B. w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] rozpatrywać zastrzeżeń dotyczących innych postępowań administracyjnych, w tym postępowania administracyjnego w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji jw.

W okolicznościach niniejszej sprawy powyższe stwierdzenie i zaniechanie szczegółowego ustalenia zakresu planowanej inwestycji w konfrontacji do szczegółowego określenia zamierzenia i warunków realizacji w wydanych dwóch decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy jest nieuprawnione. Tym bardziej, że organ zupełnie pominął okoliczność, że całe postępowanie zmierzające do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych prowadzone było dla przedsięwzięcia i w warunkach konkretnie zindywidualizowanych w decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2006 r.

Podkreślenia wymaga, że jak ustalił organ pierwszej instancji, co konsekwentnie podkreślała w toku postępowania administracyjnego skarżąca, toczyło się już uprzednio postępowanie z wniosku tego samego inwestora o udzielenie pozwolenia i zatwierdzenie projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego i gospodarczego o część mieszkalną i kotłownię w zasadniczo zbieżnym zakresie, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] przy ul. P. w B., które zakończone zostało decyzją umarzającą postępowanie z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...]. Organ wskazał, iż uzasadnieniem umorzenia postępowania było zawiadomienie skarżącej, o realizacji przez inwestora robót budowlanych objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i rozebraniu kilka lat wcześniej budynku gospodarczego. Inwestor przyznał się do rozebrania budynku gospodarczego oraz wykonania części ław fundamentowych. Organ nie wskazał jednoznacznie podstawy prawnej umorzenia, a w aktach sprawy brak jest opisywanej decyzji, co uniemożliwia Sądowi jednoznaczne ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej. Nie można wykluczyć jednak, że opisywana sytuacja mogła wypełniać przesłanki do uznania, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka udzielenia pozwolenia na budowę, określona w art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Stosownie do tego przepisu rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę może zatem dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, bowiem jej celem nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już zrealizowanych robót.

W tej sytuacji w okolicznościach niniejszej sprawy i wobec jednoznacznych zarzutów skarżącej co do faktycznej kontynuacji tej samej inwestycji w poszerzonym dodatkowo rozmiarze, realizowanej początkowo jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 2006 r.) organy administracji nie mogły tych wątpliwości zbagatelizować albowiem mogą one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe okoliczności należało w sprawie szczegółowo ustalić i dokonać ich analizy bowiem ewentualna legalizacja samowolnie rozpoczętych robót budowlanych, w trybie uregulowanym przepisami ustawy Prawo budowlane, winna przebiegać odmiennie niż wydanie, po uprzednim umorzeniu postępowania w sprawie pozielenia na budowę, na nowy wniosek tego samego inwestora pozwolenia na rozbudowę tego samego budynku mieszkalnego na tej samej działce dla zasadniczo tożsamej inwestycji.

Podkreślenia wymaga także to, że o ile z jednej strony Prezydent Miasta B. zdaje się utrzymywać, iż nie zachodzi tożsamość zamierzenia inwestycyjnego (postępowania administracyjnego) pomiędzy uprzednio prowadzoną na wniosek inwestora sprawą o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B. w taki sposób, iż usytuowanie ściany rozbudowanego budynku nastąpić miało z odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych poprzez zbliżenie do granicy z działką nr [...] na odległość 1,0 m, to drugostronnie stwierdził, że odstępstwo udzielone w stosunku do uprzednio planowanego zakresu robót pozostaje aktualne i nie zaistniała potrzeba ponownego wystąpienia do ministra o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych bowiem jego zakres jest taki sam i dotyczy rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego(pismo z [...] września 2011 r. k. 21 projektu budowlanego). Ta sprzeczność w interpretacji okoliczności faktycznych i charakteru planowanego pierwotnie i obecnie zamierzenia budowlanego winna zostać wyeliminowana poprzez wnikliwe dokonanie analizy okoliczności sprawy i zgromadzenie wszelkich dowodów, które mogą się przyczynić do wyjaśnienia tych wątpliwości. Rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej było rzetelne dokonanie oceny okoliczności danej sprawy, w kontekście wymogów prawa materialnego, a nie ograniczenie się do formalnej oceny wniosku inwestora i przedłożonych wraz z nim dokumentów, w tym projektu budowlanego.

W przedłożonych Sądowi wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych brak było dokumentów pozwalających na dokonanie sądowej kontroli w tym zakresie. Na wezwanie Sądu organ przedłożył komplet akt administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem postanowienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane oraz upoważnienia Ministra Infrastruktury dla Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w którym organ postanowił udzielić zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, umożliwiające wykonanie na działce budowlanej nr ew. [...], obręb [...] przy ul. P. [...] w B., w projektowanej rozbudowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...].

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ nie wskazał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził jedynie, że przedmiotowa inwestycja pozwoli inwestorowi na zwiększenie powierzchni użytkowej, a tym samym poprawę układu funkcjonalnego parteru budynku. Organ podał, że inwestor uzyskał na projektowane zamierzenie decyzję ustalającą warunki zabudowy, a z analizy przedstawionego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż lokalizacja projektowanej rozbudowy jest "najbardziej optymalnym rozwiązaniem". Prezydent nie wyjaśnił jednakże czym kierował się dokonując takiego stwierdzenia, nie odniósł się również w jakimkolwiek zakresie do rozmiarów działki, gabarytów istniejącej i planowanej rozbudowy, ewentualnych możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w inny sposób. Wskazał natomiast, że usytuowanie projektowanej rozbudowy w odległości 1,0 m od granicy z działką nr ew. [...] jest kontynuacją istniejącej zabudowy w tej części działki.

Analiza niniejszych akt administracyjnych prowadzi do stwierdzenia, że postanowienie to zostało wydane w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem K. G. z dnia [...] maja 2010 r. o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. umożliwiające rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego o część mieszkalną i kotłownię na działce nr [...] przy ul P. w B. Wnioskodawca opisując charakterystykę obiektu oraz projektu zagospodarowania działki wskazał, że na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny z częścią gospodarczą, która "aktualnie znajduje się w odległości 1m od granicy z działką nr [...]", Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony nie projektuje się nadbudowy. Do wniosku K. G. dołączył kopię decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] ustalającej dla niego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszalnego i gospodarczego o część mieszkalną i kotłownię na działce nr [...] przy ul. P. w B. Na załączniku graficznym do której oznaczono projektowany do rozbudowy budynek mieszkalny i gospodarczy. Ponadto do wniosku dołączono (str. 2 i 3) dwa rzuty przyziemia projektowanej inwestycji, z których jeden obrazuje "stan istniejący" i określa powierzchnię budynku przed rozbudową 64,85 m2, przy czym ujęty stan budynku obejmuje 2 pokoje (15,54 m2 i 19,80 m2), holl (3,24 m2), kuchnię (4,95 m2), łazienkę (4,58 m2) i pomieszczenie gospodarcze (16,74m2 o wymiarach 335/590) – którego odległość ściany od granicy działki określono jako "100". Ogólne gabaryty budynku oznaczono odpowiednio jako " 935 i 1110"). Z kolei drugi oznaczony jest jako "projektowana rozbudowa przyziemia" – projektowana powierzchnia budynku po planowanej rozbudowie 105,84 m2. Ujęty na tym dokumencie graficznym stan budynku obejmuje 3 pokoje (15,54 m2, 16,74 m2 i 36,76 m2), holl (3,24 m2), korytarz (4,95 m2), kuchnię (9,3 m2) z jadalnią (9,15 m2), łazienkę (5,58 m2) i kotłownię (4,58m2) - odległość ściany budynku od granicy działki określono jako "100".

W piśmie z dnia [...] czerwca 2010r. wnioskując do Ministerstwa Infrastruktury o upoważnienie do udzielenia zgody na przedmiotowe odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych Prezydent Miasta B. również jednoznacznie określił, że nieruchomość oznaczona nr działki [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym zlokalizowanym w odległości 1,0 m od granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] a usytuowanie projektowanej rozbudowy w odległości 1,0 m od granicy z działka nr ew. [...] jest kontynuacją istniejącej zabudowy w tej części działki.

Wobec treści powyższych dokumentów nie budzi wątpliwości w jakich warunkach inwestor i dla jakiej inwestycji wnioskował i uzyskał przedmiotową zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

W okolicznościach sprawy można domniemać, że przedmiotowe odstępstwo uzyskane było dla potrzeb toczącego się uprzednio w 2010r. z wniosku inwestora postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku o funkcji mieszkalnej i gospodarczej. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w toku tego postępowania okazało się, że bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwolenia na budowę (bądź rozbiórkę) inwestor dokonał rozebrania części obiektu budowlanego (prawdopodobnie części gospodarczej) oraz dokonał w tym miejscu zalania fundamentów dla rozbudowy budynku mieszkalnego.

Na podstawie akt sprawy nie jest obecnie możliwe zweryfikowanie także tego czy faktycznie działka nr [...] w dacie występowania o udzielenie zgody na odstępstwo była zabudowa budynkiem mieszkalno-gospodarczym, którego ściana (części gospodarczej) znajdowała się rzeczywiście w odległości 1,0 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, którą wskazywał wnioskodawca oraz Prezydent Miasta B., czy też stan faktyczny był odmienny np. istniały dwa odrębne obiekty tj. budynek mieszkalny i budynek gospodarczy w zwartej zabudowie lub istniał wyłącznie budynek mieszkalny, który faktycznie posadowiony był w znacznie większej odległości od działki nr [...] (a przy tym w porównywalnej odległości od innej nieruchomości). Nie jest także możliwe dokonanie przez Sąd oceny czy w dacie wydania spornego postanowienia, jak również w dacie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę można w ogóle było powoływać się na jedyną wskazaną przez Prezydenta Miasta B. przesłankę do udzielanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, czyli "kontynuację istniejącej w tej części działki zabudowy".

Ponadto o ile organ uznał, że wnioskowana przez inwestorów [...] grudnia 2011 r. inwestycja budowlana polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B., którą początkowo określili jako "rozbudowa budynku mieszkalnego i gospodarczego o część mieszkalna i kotłownię" nie jest tożsama z wnioskowanym uprzednio w 2010 r. zamierzeniem, to konsekwentnie winien odnieś się merytorycznie do wniosku inwestorów o zwrócenie się wobec tego zamierzenia o udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Stwierdzić należy jednoznacznie, iż Prezydent Miasta B. winien wnikliwie i wszechstronnie przeprowadzić postępowania w celu ustalenia jednoznacznie stanu faktycznego sprawy zarówno pod względem tożsamości zamierzenia inwestycyjnego i treści obydwu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również dopuszczalności wydania w tej sprawie pomimo uprzedniego umorzenia postępowania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. P. nr [...] w B. Przy czym wyjaśnienia wymaga czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nr [...], na którą powoływał się zarówno inwestor, jak również Prezydent Miasta B. w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo - pozostaje w obrocie prawnym. Zagadnienie to jest istotne dla rozstrzygnięcia wniosku inwestorów o udzielnie pozielenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego dla konkretnego zamierzenia budowlanego, wszakże decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla danej inwestycji, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę. Jest więc istotne ustalenie czy istnieje ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jakie konkretnie warunki kreuje. Podkreślić należy, że w procedurze administracyjnej obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.) Weryfikacja stosunku administracyjoprawnego kreowanego ostateczną decyzja (zmian, uchylenie, stwierdzenie nieważności, wygaśnięcia) możliwa jest wyłącznie w trybach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego bądź przepisach szczególnych. Dopóki decyzja pozostaje w obrocie prawnym wywołuje skutki prawne. W sytuacji kiedy w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje ustanawiające na wnioski tego samego inwestora warunki zabudowy dla tożsamego zamierzenia budowlanego na tej samej nieruchomości, zachodzi konieczność zweryfikowania w pierwszej kolejności, czy późniejsza z nich nie jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Podkreślić przyjdzie, że skarżąca w toku postępowania podnosiła zarzuty dotyczące odmiennego i korzystniejszego dla inwestora ustalenia warunków zabudowy w późniejszej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Organy nie poddały tych okoliczności ocenie.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy szczegółowego porównania co do tożsamości sprawy i analizy wymaga treść wniosków z wszystkimi załącznikami i decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] oraz z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] ustalających warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Przy czym, w ocenie Sądu, niezasadne jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że odmienność sprawy administracyjnej wynika jedynie z faktu, że jest ona zainicjowana odrębnym wnioskiem i zarejestrowana pod odrębnym numerem.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że już tylko porównanie szerokości istniejącego budynku mieszkalnego (600) określonej w rzucie przyziemia na stronie 24 projektu budowlanego sporządzonego [...] listopada 2011 r., w stosunku do dokumentów dołączonych do wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych z 2010 r. (935) jednoznacznie wskazuje na zasadniczą różnicę w określeniu powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w stanie faktycznym istniejącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, uwzględniając dodatkowo informacje o dokonanej rozbiórce części gospodarczej (uprzednio prawdopodobnie posadowionej w odległości 1,0 m od granicy) zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego nie pozwalają pominąć tego, że nie nastąpiło samoistne przybliżenie budynku do granicy z działką nr [...], lecz odległość zabudowy od tejże granicy uległa znacznemu zwiększeniu (co najmniej o 335 cm). W konsekwencji uzasadniona jest konstatacja, że sporny budynek mieszkalny posadowiony na działce nr [...] przy ul. P. [...] w B. w dacie wystąpienia przez Krzysztofa Gapińskiego z ponownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jego rozbudowę w kierunku południowym (z przybliżeniem do granicy z działką nr [...]), jak i wydania decyzji Prezydenta Miasta B. oraz Wojewody [...] nie mógł być posadowiony w odległości 1.0 m od granicy, lecz o ponad 4,0 m.

Niezależnie zatem od oceny prawidłowości ww. postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] sierpnia 2010 r., którym organ udzielił inwestorowi przedmiotowego przedsięwzięcia zgody na odstępstwo i jego zgodności ze stanem faktycznym zabudowy nieruchomości w dacie jego wydania, Prezydent Miasta B. bezpodstawnie i bezrefleksyjnie oparł na tym rozstrzygnięciu decyzję o udzieleniu pozwolenia na rozbudowę w innym zakresie, bez dokonania weryfikacji odmiennych stanów faktycznych i zgodności z decyzją o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu fakt, że od postanowienia, wydanego w trybie art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie przysługuje środek odwoławczy - gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości - nie zwalnia od jego wnikliwego uzasadnienia - zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.. Postanowienie to podlega bowiem (art. 142 K.p.a.) kwestionowaniu w ramach odwołania od decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem wymaga również uzasadnienia. Mając na uwadze także i to, że w uzasadnieniach decyzji organu l i II instancji brak wykazania powodów, dla których organy uznały, iż przedmiotowa rozbudowa w kierunku południowym z uwzględnieniem wyłącznie woli inwestora może być dokonana w ten sposób, iż nastąpi znaczne przybliżenie ściany budynku (do odległości 1,0m) do granicy z nieruchomością sąsiednią (oznaczoną jako działka nr [...]) trzeba zauważyć, że organy nie wykazały argumentów, dla których uznały, iż jest to uzasadnione w kontekście przepisów art. 7 i 9 Prawa budowlanego- przy jednoznacznym sprzeciwie skarżącej. Należy zatem podkreślić, że nie tylko postanowienie dopuszczające odstępstwo, ale także decyzje obu instancji nie wyjaśniają, na czym miałyby polegać szczególne okoliczności - o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - uzasadniające udzielnie przedmiotowego odstępstwa. Mając na uwadze treść art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 dopuszcza się w przypadkach szczególnie uzasadnionych oraz, że odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych - nie można w żaden sposób ocenić, czy w sprawie poddanej kontroli Sądu zaszły uzasadnione okoliczności, dopuszczające odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do ww. przedsięwzięcia budowlanego. Nie wiadomo bowiem jakimi względami kierowały się organy orzekające w sprawie pozwolenia na sporną rozbudowę, a nadto nie ustaliły one stanu faktycznego sprawy w sposób który dawałaby dostateczną podstawę do dokonania subsumcji normy prawa materialnego. W ocenie Sądu w sprawie zachodziła potrzeba dokonania szczególnie wnikliwej oceny przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżąca biorąc czynny udział w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę zarzucała organom brak uzasadnionych powodów do spornego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i możliwość rozbudowy przez inwestora budynku także w inny sposób oraz na naruszenie jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności. Trzeba zauważyć, że przedłożonego do akt sprawy projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji bynajmniej nie wynika, że na terenie, którym dysponuje inwestor nie było innej możliwości rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego, w tym także przy zachowaniu odległości wymaganej treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

Realizacja zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.pa.) wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.

Mając na uwadze powyższe trzeba zauważyć, że lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., a nadto wskazuje, że organ nie rozpoznał wnikliwie sprawy w jej całokształcie i nie uzupełnił postępowania dowodowego w zakresie, który był istotny dla rozstrzygnięcia sprawy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (w tym zarzutów M. W.), do czego był zobowiązany treścią wskazanych wyżej przepisów procedury administracyjnej. Wojewoda [...] ograniczył się do przytoczenia treści przepisów prawa, nie dokonał oceny prawidłowości ich zastosowania w okolicznościach danej sprawy. Organ odwoławczy ogólnikowo powołał się jedynie na fakt udzielenia "w przedmiotowej sprawie" zgody na odstępstwo w formie postanowienia Prezydenta Miasta B. i wcześniejsze uzyskanie upoważnienia ministra, nie dokonał jednak jakiejkolwiek analizy okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzyganej sprawy. Organ skoncentrował się wyłącznie na tym, że obowiązujące przepisy nie uzależniają zgody na odstępstwo w zakresie przepisów regulujących sytuowanie budynków w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury od zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Jak już wskazano obowiązkiem organu odwoławczego w niniejszej sprawie, w związku z brakiem możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo, było jednakże dokonanie wszechstronnej oceny prawidłowości formalnej i materialnoprawnej wydania tego postanowienia, jak i tego czy rozstrzyga ono w istocie w zakresie, który obejmowało to postępowanie. Pomimo jednoznacznych zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ nie dokonał tak rozumianej oceny kwestionowanego postanowienia o charakterze incydentalnym, lecz stanowiącym o istocie sporu pomiędzy stronami postępowania co do możliwości rozbudowy istniejącego na działce nr [...] budynku mieszkalnego w kierunku działki nr [...] w ten sposób, że ściana bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowana będzie w odległości 1.0 m od granicy działki. Zaniechania w należytym ustaleniu stanu faktycznego, wybiórcza ocena materiału dowodowego oraz ogólnikowe i niepełne ustalenia oraz wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji znalazły akceptację organu odwoławczego, który nie poczynił we własnym zakresie dodatkowych i koniecznych ustaleń. Tym samym organ drugiej instancji nie dokonał należytej weryfikacji postępowania i decyzji organu pierwszej instancji i nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i pełny.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania przez organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, w ocenie Sądu, mogą w istotny sposób wpływać na wynik niniejszej sprawy, a ponadto prowadzą do naruszenia przepisów prawa materialnego regulujących tryb wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego konieczne jest wyeliminowanie wadliwych decyzji z obrotu prawnego celem ponownego rozpoznania sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji publicznej podejmie niezbędne czynności procesowe celem wszechstronnego ustalenia jej stanu faktycznego, ze szczególnym uwzględnieniem istotnych okoliczności, które zostały dotychczas pominięte, a które wskazał Sąd w powyższych wywodach. Uzupełniając postępowanie wyjaśniające organ przestrzegać winien zasady niezbędności ustalenia stanu faktycznego w zakresie tak szerokim, jak wymagają tego przepisy prawa materialnego i to na każdym etapie postępowania. Zarówno materiał dowodowy - który należy przeanalizować oraz ocenić, jak i ustalenia winny mieć charakter kompletny, spełniać wymóg aktualności w dacie orzekania. Decyzja kończąca sprawę powinna załatwiać ją co do istoty w całości, a rozstrzygnięcie w niej wyrażone precyzyjne i jednoznaczne. W szczególności organ administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszej sprawie ustalić i ocenić winien ewentualną tożsamość sprawy robót budowlanych wobec toczących się uprzednio postępowań lokalizacyjnych i z zakresu prawa budowlanego zakończonych ostatecznymi decyzjami oraz wynikających stąd skutków zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych. Nadto rozpoznając ponownie sprawę, o ile organ uzna, że konieczne jest uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, winien dokonać oceny ewentualnych przesłanek uzyskania takiego odstępstwa (np. szczególnych okoliczności) w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Należy zważyć, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawana jest w odrębnym postępowaniu, prowadzonym tylko z udziałem inwestora, fakt ten powinien spowodować, że organy ze szczególną starannością rozpatrzą zarzuty strony nie biorącej udziału w postępowaniu o odstępstwo, a powyższe znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącej w kwestii dotyczącej braku jej zgody na przybliżenie ściany budynku na sąsiedniej nieruchomości do granicy tej nieruchomości, bowiem jak zasadnie wykazał to organ odwoławczy obowiązujące przepisy nie uzależniają ewentualnego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych od zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w takim rozumieniu jakie prezentuje skarżąca. Nie oznacza to jednocześnie, że zarówno w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, jak i postępowania o udzielnie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych organy mogą pomijać obowiązek rozważenia i uwzględniania słusznego interesu nie tylko inwestora, ale również uzasadnionych interesów prawnych innych stron postępowania – zwłaszcza w sytuacji gdy interesy te pozostają sporne. W tym zakresie należy jednak zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma na celu rozstrzygania sporów o charakterze prywatnoprawnym pomiędzy współwłaścicielami danej nieruchomości, czy też stosunków sąsiedzkich.

W powyższym zakresie marginalnie warto także przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone wyroku z dnia 5 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 1846/10, Lex nr 1113771, zgodnie z którym: "przepis art. 9 Prawa budowlanego w ust. 1 wyraźnie odsyła do określenia, co należy rozumieć przez przepisy techniczno-budowlane, zawartego w art. 7 w zw. z art. 5 tej ustawy. Analizując zatem prawidłowość stanowiska (...), że w sprawie występuje kwestia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych orzekanej przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie stanowiska właściwego ministra, należy dokonać oceny, czy podniesiona we wniosku kwestia, dotycząca odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią i usytuowanie planowanej inwestycji w zbliżeniu do tej granicy, mieści się w pojęciu przepisów techniczno-budowlanych a w konsekwencji, czy w ogóle ma w tym zakresie zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego. Oceniając, czy w warunkach danej sprawy może mieć zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego, wskazane jest rozważenie sprawy w aspekcie art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten w pkt 8 mówi o odpowiednim usytuowaniu budowy na działce budowlanej, lecz należy go rozumieć w ten sposób, że dotyczy usytuowania w aspekcie wymogów publiczno-prawnych, a nie prywatno-prawnych, a więc nie w odniesieniu do granic nieruchomości inwestorów z działkami należącymi do innych właścicieli. Przepis punktu 9 art. 5 wymaga poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na zmodyfikowaną treść tego przepisu i usytuowanie w ustawie określającej stosunki publiczno-prawne, nie pozwala on na takie jego rozumienie, w aspekcie art. 9 (zgody na odstępstwo od warunków technicznych), iż organ administracji publicznej co do zasady rozstrzyga kwestie o charakterze cywilno-prawnym, sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości (działek). Ewentualne spory pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości w kwestii zbliżenia do granicy, lub przekroczenia warunków uzgodnionych pomiędzy podmiotami sąsiadującymi ze sobą, nie należą do sfery publiczno-prawnej, lecz prywatno-prawnej. Kwestie te, z dziedziny prawa cywilnego, a nie natury techniczno-budowlanej, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, mogą być wyłącznie regulowane ustawą a nie rozporządzeniem określającym przepisy techniczno-budowlane o charakterze wykonawczym, a tym samym nie wchodzą w zakres stosowania odstępstwa od tych przepisów.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie l sentencji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej, zgodnie z jej wnioskiem, zwrot poniesionych kosztów postępowania – uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł).