Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2078/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6045 Ochrona osób i mienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 138 par. 1 pkt 3,; par. 2, art. 144, art. 64 par. 1, art. 133, art. 128, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 106 par. 5, art. 268a, art. 7, art. 77 par. 1, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 16, art. 22 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1099
law: Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o cofnięcie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 oraz art. 106 § 5 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2014 r., poz. 1099 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Pana G. F., na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2015 r. Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 24 sierpnia 2015 r. zawiadomił Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], że wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia, w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie osób i mienia, koncesji Nr [...] udzielonej Panu G. F. i na podstawie art. 16 ustawy wniósł o wydanie w tej sprawie opinii. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji w [...] uwzględniając okoliczności, że nie zakończyło się jeszcze ostatecznie postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia Pana G. F. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2015 r., postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. wypowiedział się w tej sprawie negatywnie.

Pełnomocnik skarżącego wniósł od tego postanowienia zażalenie, jednakże nie zostało ono podpisane oraz jego treść nie była jednoznaczna. W drodze korespondencji z pełnomocnikiem podjętej przez organ I instancji, a następnie Komendanta Głównego Policji ustalono, iż żąda on ostatecznie, aby i ten organ negatywnie zaopiniował cofnięcie jego mandatowi koncesji, a postępowanie w tej sprawie zostało umorzone (pismo z dnia 8 marca 2016 r.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uwzględniając jej aktualny stan faktyczny i prawny, Komendant Główny Policji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ wywodził, że postanowienie to oparte jest na ustaleniu, że sprawa skreślenia Pana G. F. z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie została ostatecznie (wówczas) zakończona. Była to jedyna przesłanka, którą wziął pod uwagę Komendant Wojewódzki Policji w [...], pomijając inne aspekty sprawy dot. opinii o możliwym cofnięciu wymienionemu koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Tymczasem aktualnie postępowanie w sprawie o skreślenia Pana G. F. ze wspomnianej listy jest ostatecznie rozstrzygnięte decyzją merytoryczną Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2015 r., a zaskarżone postanowienie nie udziela odpowiedzi na pytanie czy zasadne będzie cofnięcie wymienionemu przedmiotowej koncesji w świetle przesłanek prawa materialnego.

Powołując art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia organ podnosił, że G. F. stoi pod zarzutem popełnienia przestępstwa polegającego na stosowaniu przemocy lub groźby bezprawnej w celu wymuszenia zwrotu wierzytelności (art. 191 § 2 kk). W tej sprawie oskarżonymi są również inne osoby, prawdopodobnie pracownicy wymienionego, który - jak podnosi jego pełnomocnik w piśmie z dnia 8 marca 2016 r. - nie brał udziału w wymienionym zdarzeniu. Okoliczności te wskazują na konieczność zapoznania się z aktami tej sprawy karnej w celu ustalenia czy sposób prowadzenia przez stronę działalności koncesjonowanej (m. in. nadzór nad pracownikami) nie powoduje zagrożenia dla porządku publicznego, a tym samym czy nie jest zasadnym pozytywne zaopiniowanie cofnięcia jej koncesji.

Organ zwrócił również uwagę, że opinia o stronie sporządzona była ponad rok temu, gdy ubiegała się ona o wydanie koncesji, w związku z czym wymaga uaktualnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Główny Policji uznał za konieczne skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Komendant Główny Policji wskazał, że w ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie, który w ocenie organu odwoławczego przekracza ramy określone art. 136 k.p.a. następnie w oparciu o dokonane ustalenia wyda nowe postanowienie opiniujące cofnięcie G. F. koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji przez Ministra Spraw Wewnętrznych, Komendant Główny Policji wskazał, iż winien on być złożony bezpośrednio do ww. organu.

Skargę na opisane postanowienie wniósł G. F.. Zarzuty skargi obejmowały rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia:

1) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania odwoławczego.

Organ II instancji błędnie uznał, iż postanowienie z [...] września 2015 r. wydane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zostało zaskarżone, podczas gdy strona skarżąca dwukrotnie oświadczała, iż nie podtrzymuje zażalenia, a to pismem z dnia 26 listopada 2015 r. skierowanym do organu I instancji, a następnie pismem z dnia 8 marca 2016 r. skierowanym bezpośrednio do organu II instancji.

Oba pisma strony skarżącej stanowiły odpowiedź na wezwanie organów czy podtrzymuje złożone zażalenie pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania i uznania, iż zażalenie zostało wycofane.

2) art. 137 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo uprzedniego skutecznego cofnięcia przez skarżącego złożonego zażalenia.

Działaniu organu I instancji zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to:

3) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przesłanie zażalenia wraz z aktami sprawy do organu II instancji, a nie pozostawienie zażalenia bez rozpoznania wobec jego cofnięcia.

Powyższe działanie organu I instancji stoi w sprzeczności z rygorem określonym przez ten organ w wezwaniu z 13 listopada 2015 r.

Niezależnie od powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącego wskazał, iż postępowanie administracyjne dotknięte jest nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako zakończone postanowieniem wydanym bez podstawy prawnej. Zaskarżone niniejszą skargą postanowienie uchyla postanowienie organu I instancji na podstawie zażalenia, które zostało cofnięte przez stronę.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub o stwierdzenie jego nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozbudowano przytoczone zarzuty opisując przebieg postępowania międzyinstancyjnego w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Policji wniósł o jej oddalenie. Podkreślał, że w żadnym z pism, które wpłynęły do organu nie cofnięto w sposób wyraźny i jednoznaczny zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066. j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz.U.2016.718 j.t.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji czy postanowienia pod względem jego celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idących zarzutów wskazujących na rozpoznanie zażalenia mimo jego wycofania. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny.

Z akt administracyjnych wynika, że postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2015 r. zostało doręczone skarżącemu 14 września 2015 r. (k. 44 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 21 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uzupełnienie tego postanowienia.

Postanowieniem z [...] września 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] odmówił uzupełnienia postanowienia. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 5 października 2015 r.

Do akt wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 12 października 2015 r. zatytułowane "zażalenie" ze wskazaniem sygnatury akt tej samej co w postanowieniu z [...] września 2015 r. Pismo to nie zawierało żadnych zarzutów ani uzasadnienia.

Wskazano w nim natomiast, iż jest to "zażalenie wraz z wnioskiem o przekazanie wniosku o umorzenie postępowania Ministrowi Spraw Wewnętrznych".

Pismami z 20 i 22 października 2015 r. organ wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych tego pisma.

W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 3 listopada 2015 r. wskazał jedynie, że otrzymał nieczytelne wezwania do uzupełnienia braków.

Pismem z dnia 13 listopada 2015 r. organ ponownie wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków zażalenia.

Pismem z dnia 26 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że modyfikuje pismo z dnia 12 października 2015 r. w ten sposób, że wnosi o umorzenie postępowania.

Pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. organ po raz kolejny zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o sprecyzowanie jego stanowiska.

Pismem z 28 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o "przedłużenie terminu na decyzję w sprawie dalszego toku niniejszego postępowania".

Pismem z dnia 24 lutego 2016 r. Komendant Główny Policji poinformował pełnomocnika skarżącego, iż oczekuje zajęcia ostatecznego stanowiska w terminie 7 dni, a jego brak będzie uznany za wycofanie zażalenia. Pismem z 8 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że "w miejsce zażalenia i wniosku o uchylenie, wnosi o ponowne negatywne zaopiniowanie przez Komendę Główną Policji do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych propozycji i cofnięcia koncesji G. F., umorzenie postępowania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącego wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. W tym stanie Komendant Główny Policji rozpoznał zażalenie wydając opisane na wstępie postanowienie z [...] marca 2015 r.

W ocenie Sądu wobec braku wyraźnego wskazania w którymkolwiek z opisanych wyżej pism, przez profesjonalnego pełnomocnika, że cofa zażalenie, przy jednoczesnym wnioskowaniu o umorzenie postępowania przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych organ zasadnie uznał biorąc pod uwagę całość korespondencji, że zażalenie zostało skutecznie wniesione, jest popierane i należy je rozpoznać.

W sprawie mimo, że za stronę działał pełnomocnik profesjonalny pisma i wnioski formułowane były w sposób wyjątkowo niejednoznaczny lub niepełny tak, iż organ wielokrotnie zwracał się o ich uzupełnienie i sprecyzowanie stanowiska strony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze w opisanych pismach nie ma oświadczeń, że skarżący nie podtrzymuje zażalenia. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia art. 137 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się też naruszenia art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Organ wielokrotnie (co opisano wyżej) wzywał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia zażalenia.

Biorąc pod uwagę treść art. 128 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., z których wynika, że zażalenie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z jego treści wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji należy uznać, że w kolejnych pismach pełnomocnika skarżącego te minimalne wymogi zostały zawarte.

W ocenie Sądu, wobec powyższego, niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej.

Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 106 § 5 i art. 268a k.p.a. oraz art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia.

Przechodząc do merytorycznej oceny wydanego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Komendant Główny Policji wskazał na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który może mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał przy tym na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, który jak słusznie wskazywał Komendant Główny Policji wykraczał poza ramy art. 136 k.p.a., wskazano bowiem na konieczność przeprowadzenia dowodów, które w sposób istotny mogą zaważyć na rozstrzygnięciu sprawy. Organ wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodów pod kątem ustalenia okoliczności czy sposób prowadzenia przez stronę działalności koncesjonowanej (m.in. nadzór nad pracownikami) nie powoduje zagrożenia dla porządku publicznego, która to okoliczność stanowi przesłankę cofnięcia koncesji wynikającą z art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Komendant Główny Policji zwrócił też uwagę na konieczność uaktualnienia opinii o stronie.

Jednocześnie, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie należało uznać za naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.).

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.