Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 136/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 151 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 roku sprawy ze sprzeciwu S. B. wspólnika spółki cywilnej A w P. i K. S. wspólnika spółki cywilnej A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala sprzeciw. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. B., P. B. i K. S., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w P., uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...], znak [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wnioskiem z dnia [...] S. B., K. S. i P. B. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w P. (dalej jako: "inwestor") wystąpili o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...] w miejscowości K., działka nr [...] obręb [...] gm. S. .

W toku postępowania organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: "RDOŚ") o wydanie opinii co do konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i zakresu tego raportu. RDOŚ postanowieniem z dnia [...] wyraził opinię, że dla ww. przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz że zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko winien być zgodny z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1405 ze zm., dalej jako: "ustawa"). W tej sytuacji organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia i ustalił zakres raportu. Po otrzymaniu raportu i uzgodnieniu z RDOŚ warunków realizacji ww. przedsięwzięcia (postanowienie RDOŚ z dnia [...]), Burmistrz S. decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia wcześniejszych decyzji w toku kontroli instancyjnej, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W motywach rozstrzygnięcia wskazał w szczególności, że w toku postępowania wpływały konkretne zastrzeżenia stron postępowania co do realizacji przedsięwzięcia. Ostatnie uwagi i wnioski wpłynęły w dniu [...] podnoszące m.in. że w wyniku realizacji przedsięwzięcia nastąpi osuszenie sąsiadujących gruntów rolnych, ponadnormatywny hałas, kurz i smród, prawdopodobieństwo wypełnienia powstałej niecki odpadami, zły dostęp do drogi publicznej, która nie spełnia kryteriów drogi przeznaczonej do transportu pojazdami towarowymi, zbyt bliskie usytuowanie planowanej kopalni od istniejących sąsiednich zabudowań. Burmistrz S., jak wskazał, zobowiązany jest rozpatrzyć wniesione w procedurze uwagi i wnioski, a wyrazem tego obowiązku jest konieczność odniesienia się w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do uwag i wniosków wraz ze wskazaniem, które z nich zostały uwzględnione i w jakim zakresie. Jak podkreślił organ, teren inwestycji nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według informacji przedłożonych w raporcie o odziaływaniu na środowisko zamierzenie inwestycyjne będzie polegało na eksploatacji kopaliny kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża [...]. Złoże to zostało udokumentowane w jednym polu eksploatacyjnym, na powierzchni wynoszącej ok. 0,96 ha w granicach działki nr ewid. 202/2 obręb [...], gmina S. . Grunty, w obrębie których znajduje się udokumentowane złoże stanowią grunty rolne należące do V i VI klasy bonitacyjnej. Zasoby złoża wynoszą ok. 107,02 rys. Mg, tj. ok. 60.000 m3 i udokumentowane są w warstwie suchej. Złoże to nie było dotychczas eksploatowane. Średnia miąższość złoża przewidzianego do eksploatacji wynosi 6,14 m i zalega pod nadkładem o średniej grubości 0,32 m. Strop serii złożowej występuje na rzędnej 176,7 m n.p.m., natomiast spąg określa rzędna 170,5 m n.p.m. Podczas udostępniania złoża nadkład będzie sukcesywnie usuwany i składowany w miarę postępu eksploatacji na tymczasowych zwałowiskach w zasięgu terenu górniczego, głównie podlegającej ochronie akustycznej. Nadkład ten po zakończeniu eksploatacji zostanie wykorzystany do rekultywacji wyrobiska górniczego. Wydobycie roczne nie będzie przekraczało ok. 20.000 m3. Ruch zakładu górniczego będzie prowadzony zgodnie z obowiązującymi dla tego rodzaju zakładów przepisami BHP, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego pod kierownictwem osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. Po zakończeniu wydobycia piasku nastąpi zamknięcie odkrywkowego zakładu górniczego. Podstawowym elementem zamknięcia zakładu będzie wykonanie zabiegów rekultywacji, czyli przystosowania terenu do innego sposobu zagospodarowania (kierunek rolno – leśny), połączone z częściowym przywróceniem walorów przyrodniczych terenu – zgodnie z procedurami związanymi z zamykaniem i rekultywacją zakładu górniczego. Zabiegi zamykania wykonane także w trakcie jego funkcjonowania, winny zakończyć się nie później niż po 5 latach od zakończenia wydobycia.

Eksploatacja projektowanej kopalni oraz hałas związany z eksploatacją i transportem kruszywa, spowoduje ponadnormatywny wzrost uciążliwości dla lokalnej społeczności. W sąsiedztwie inwestycji występują tereny leśne, grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa. Zgodnie z zapisem w raporcie, w sąsiedztwie kopalni znajdują się – od strony północnej – drogi gminnej, za nią, czyli w odległości ok. 5 m tereny leśne, od strony wschodniej – grunty rolne, od strony południowej – zabudowa zagrodowa (bezpośrednio przy południowej granicy złoża zlokalizowane są budynki gospodarcze, natomiast najbliższy budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości ok. 30 m od południowej granicy złoża), od strony zachodniej – grunty rolne.

Odnosząc się do uwag stron postępowania, zawartych we wniosku z dnia [...] organ napisał, że kopalnia zlokalizowana będzie pomiędzy: wschód – dom mieszkalny [...], odległość domu od planowanej kopalni 15 m, południe – dom mieszkalny [...], odległość domu od planowanej kopalni 30 m, zachód – odległość nowo wybudowanego domu od planowanej kopalni 6 m.

Inwestor w raporcie stwierdził, że nie zachodzi potrzeba minimalizowania oddziaływania akustycznego obiektu na sąsiednią zabudowę, jednakże organ podnosi, że funkcjonująca kopalnia całkowicie zmieni klimat akustyczny otoczenia, którym do tej pory były wyłącznie grunty rolne, leśne i zabudowa zagrodowa. W związku z tym obawy mieszkańców pobliskich nieruchomości, organ uznał za zasadne.

Podczas ponownej oceny oddziaływania na środowisko został wzięty pod uwagę ponadnormatywny ruch pojazdów na drodze dojazdowej do planowanej kopalni. Według zapisów raportu planowane jest 1028 kursów pojazdów na rok o ładowności 40 i 30 Mg (1 pojazd na godzinę). Jak wynika z dokumentacji, dostęp do terenu eksploatacji możliwy jest jedynie z drogi gminnej, od strony północnej wyrobiska. Jest to droga o zmiennej szerokości od 2 m do 4 m (na wysokości planowanej kopalni ok. 2,5 m), rozjechana na tereny prywatne do niej przylegające, nieutwardzona o charakterze drogi śródpolnej, służąca do obsługi przylegających do niej pól uprawnych. W ocenie organu, nie spełnia kryteriów drogi przeznaczonej do transportu kruszywa pojazdami ciężkim. Jak następnie napisał Burmistrz, praktyka występująca powszechnie pozwala ocenić, że podmioty nabywające kruszywo będą transportować je efektywnie i racjonalnie, a to oznacza, że transport ten będzie dokonywany przez pojazdy o masie całkowitej kilkakrotnie przekraczającej nośność pojazdów i może ingerować w tereny leśne sąsiadujące z przedsięwzięciem.

Przedsięwzięcie będzie – w ocenie organu – oddziaływać niekorzystnie na krajobraz, ponieważ eksploatacja złoża będzie prowadzona metodą odkrywkową. Złoże kruszywa naturalnego [...], na działce 202/2 obręb [...], obejmuje powierzchnię 9.630m2 (powierzchnia łączna obszaru górniczego). Roczna zdolność wydobycia kruszywa wynosić będzie 20.000 m3 (36.000 Mg). Zasoby bilansowe złoża stanowią 107.022 Mg. W sąsiedztwie przedsięwzięcia, nie występują kopalnie. Prowadzenie eksploatacji kruszywa – zdaniem Burmistrza – przyczyni się do zmian stosunków wodno-glebowych na działkach sąsiednich oraz nastąpi przekształcenie rzeźby terenu. W sąsiedztwie bezpośrednim od strony wschodniej znajdują się pola uprawne. Powstanie wyrobiska może znacząco naruszyć stosunki wodne poprzez osuszenie sąsiednich gruntów. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji wynika, że teren odkrywki rekultywowany będzie w kierunku rolno-leśnym.

Zakres rekultywacji przedstawiony w raporcie, polegający na wypełnieniu siedmiometrowej niecki powstałej po wydobyciu kruszywa 30 cm warstwą ziemi, zdjętej z powierzchni przewidzianej do wydobycia, w ocenie organu, nie spełni wymogów rekultywacji w kierunku rolno-leśnym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, szczegółowo kierunek rekultywacji zostanie określony przez właściwy organ (starostę). Jednakże z praktyki wynika, że wyrobiska pokopalniane, wykorzystywane są jako składowiska odpadów różnego pochodzenia, czego obawiają się mieszkańcy wsi [...], mając niewłaściwe przykłady rekultywacji w kierunku rolno-leśnym na terenie gminy S. . Ze względu na rodzaj przedsięwzięcia, oddziaływanie może mieć charakter lokalny, aczkolwiek nieodwracalny. W odniesieniu do kwestii związanej z procedurą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zwrócił uwagę na zasadę przezorności wskazującą, że obowiązkiem organu jest zapobieganie ewentualnym szkodom. Organ ochrony środowiska działający według tej zasady powinien podejmować działania prowadzące do zapewnienia odpowiedniego, bezpiecznego dla zdrowia i życia ludzkiego poziomu ochrony środowiska na możliwie najwcześniejszym etapie podejmowania decyzji. Niekwestionowaną zasadą ochrony środowiska, wyrażoną w art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 519 ze zm.), jest także traktowanie środowiska jako całości (zasada kompleksowej ochrony). W myśl tego podejścia do ochrony środowiska, składają się na nie wszystkie elementy przyrodnicze we wzajemnym powiązaniu. W związku z czym zezwolenie na pogorszenia stanu jednego elementu nie może oznaczać legalnego pogorszenia reszty środowiska. Zasada ta odnosi się nie tylko do elementów przyrodniczych składających się na środowisko, ale dotyczy także stanów naturalnych, poddanych ochronie prawnej, obejmując na przykład stan bez hałasu, bez wibracji, nie zmieniony krajobrazowo. W związku z tym, pomimo że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stwierdzono, że eksploatacja złoża nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł S. B.i, P. B. i K. S., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w P., wnosząc o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji środowiskowej zgodnej z treścią postanowienia RDOŚ z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia oraz zgodnie z treścią projektu decyzji środowiskowej, który znajduje się w aktach postępowania. Zaskarżonej decyzji autorzy odwołania zarzucili naruszenie:

1. art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 71 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie;

2. art. 7, art. 19, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewskazaniu dowodów, na których oparł się organ administracji przy wydawaniu rozstrzygnięcia;

4. art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, wiążących Burmistrza uzgodnień, wydanych przez RDOŚ.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, a rozpatrywaniem sprawy nastąpiła zmiana przepisów w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 roku, poz. 774) zmieniono m.in. treść art. 66 ustawy nakazując zawarcie w raporcie opisu krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane oraz uwzględnianie wpływu przedsięwzięcia na krajobraz. Ponadto odwołując się do art. 6 ust. 4 ustawy zmieniającej organ wskazał, ze nie umożliwiono wnioskodawcy wyboru prawa, które miałoby być w sprawie stasowane.. Zatem w świetle tych przepisów od woli wnioskodawcy zależy, czy sprawa rozpatrywana będzie w oparciu o przepisy dotychczasowe, czy przepisy w nowym brzmieniu. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia składał wniosek, o którym mowa wyżej.

Następnie Kolegium cytując treść przepisów ustawy wskazał, że decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, bowiem organ pierwszej instancji po raz kolejny nie uwzględnił okoliczności sprawy, na które wskazywało Kolegium w decyzjach z dnia [...] stycznia i z dnia [...] maja 2015 roku uchylających poprzednie decyzje Burmistrza i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a wręcz zignorował je. Decyzja, jak wynika z jej treści, została podjęta bez jakiegokolwiek postępowania zmierzającego do wyjaśnienia, ustalenia czy oceny kwestii zawartych w ww. decyzjach Kolegium i okoliczności sprawy.

Jak wskazało Kolegium, Kodeks postępowania administracyjnego regulując w art. 104 § 2 rodzaje decyzji kończących postępowanie, nie wprowadza zakończenia postępowania odmową wydania decyzji, tak jak to uczynił organ. Jeżeli zatem postępowanie zostało wszczęte, a nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia, decyzja musi być wydana. Nie można odmówić jej wydania. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak stanowi przepis art. 71 ust. 1 ustawy, określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zatem po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji stanu faktycznego do norm prawnych, organ winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a więc określić środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia bądź odmówić ich określenia z przyczyn konkretnie wskazanych i znajdujących oparcie w prawie. Tymczasem, w sprawie organ odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co powoduje, że naruszył art. 104 K.p.a. i art. 71 ust. 1 ustawy, jak też art. 6 K.p.a.

Ponadto, jak napisało Kolegium, decyzja nie zawiera uzasadnienia spełniającego wymogi art. 107 § 3 K.p.a., jak też art. 85 ust. 1 i 2 ustawy. Uzasadnienie decyzji sprowadza się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i planowanego przedsięwzięcia oraz wskazania na sprzeciw stron co do inwestycji oraz odwołania się do zasad Prawa ochrony środowiska. Organ nie podał żadnych własnych wniosków czy ocen. Obowiązany był natomiast dokonać oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przez co rozumie się stosowne postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w ramach którego organ zobowiązany jest do wykonania wielu czynności (art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 62 ustawy). Uzasadnienie prawne decyzji sprowadza się zaś w istocie do powołania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w jego uzasadnieniu art. 62 ust. 1 ustawy, co jednak nie powoduje, że przepisy te uprawniały organ do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przy czym art. 71 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast przepis art. 73 ust. 1 ustawy stanowi, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy określa zaś właściwość wójta, burmistrza, prezydenta miasta do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeśli zaś chodzi o art. 62 ust. 1 ustawy, to, na co już Kolegium zwróciło uwagę w decyzji z dnia [...] 2015 roku, przepis ten wręcz nakazuje kompleksową, dogłębną i opartą o obowiązujące przepisy ocenę planowanego przedsięwzięcia – nakazuje określenie, analizę oraz ocenę: bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na elementy wymienione w tym przepisie i wzajemne oddziaływanie między nimi, możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także wymaganego zakresu monitoringu. Organ czynności tych zaniechał, zatem dopuścił uznaniowość (dowolność) w określaniu, analizie i ocenie, o których mowa w tym przepisie.

Nadto, przyjmując nawet, że jest to decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia, to i tak w ocenie Kolegium zasygnalizowane w uzasadnieniu decyzji Burmistrza przyczyny odmowy zgody na realizację inwestycji, nie mają dostatecznych podstaw. Nie zostały poparte żadnymi dowodami. Stwierdzając, że eksploatacja kruszywa wiązać się będzie m.in. z emisją hałasu do środowiska, organ nie podał w decyzji jakie normy hałasowe powinny być spełnione w stosunku do najbliższej położonych terenów chronionych akustycznie. Nie wykazał też, iż zasięg oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia (emitowany hałas) wykroczy poza granice działki objętej przedsięwzięciem. W żaden sposób nie udowodniono także negatywnego wpływu inwestycji na zmianę stosunków wodno-glebowych na działkach sąsiednich. Uzasadniając odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań organ musi natomiast przedstawić swoje stanowisko w sposób konkretny, weryfikowalny, odwołujący się do jednoznacznych ustaleń i przepisów prawa. W sprawie decyzja Burmistrza – zdaniem Kolegium – wymagań takich nie spełnia. Przyczyny te zostały określone przez organ pierwszej instancji bardzo ogólnie, w sposób wymykający się kontroli instancyjnej. Formułując jedynie ogólnikowe motywy podjętego rozstrzygnięcia, opierające się na wątpliwościach organu co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko, organ uchybił przepisom art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium, uzasadnienie decyzji świadczy, nie tylko o zignorowaniu poprzednich wskazań Kolegium wynikających z ww. decyzji, ale też o zignorowaniu obowiązujących przepisów w zakresie podejmowania decyzji środowiskowej i dowolności w działaniu organu.

Ponadto, z decyzji nie wynika, aby organ wziął pod uwagę, tak jak tego wymaga art. 80 ust. 1 ustawy, wyniki uzgodnień RDOŚ i ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie to merytoryczne argumenty nie podzielił pozytywnego stanowiska RDOŚ.

Skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, to organ winien je przeprowadzić w oparciu o przepisy ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania przewidziane przepisami tej ustawy. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter decyzji związanej, nie pozostawionej uznaniu organu orzekającego, zaś jej wydanie nie jest uzależnione od zgody (lub jej braku) lokalnej społeczności, lecz od zachowania wymogów ściśle określonych w przepisach obowiązującego prawa. Zatem tylko i wyłącznie sprzeczność z przepisami prawa może stanowić podstawę wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Przesłanki odmowy polegać mogą wyłącznie na niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), bądź wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy).

O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. W tym miejscu Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z akt sprawy, w tym postanowienia RDOŚ, inwestycja lokalizowana jest na terenie nie objętym planem miejscowym, organ współdziałający nie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, teren, na którym planowanie jest zamierzenie inwestycyjne znajduje się poza terenami występowania siedlisk przyrodniczych czy też obszarów obszarem objętymi ochroną na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów sieci Natura 2000 oraz pozostałych form ochrony przyrody. Z uwagi na rodzaj, charakterystykę, skalę oraz usytuowanie inwestycji nie będzie ono miało znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony, przedmioty ochrony, integralność i spójność sieci obszarów Natura 2000, a zwłaszcza na najbliżej położony obszar mający znaczenie dla Wspólnoty B., przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na cele ochrony, przedmiot ochrony, integralność oraz spójność Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000. Ze względu na zastosowane rozwiązania techniczne i technologiczne, wydobywanie kopaliny z warstwy suchej oraz oddzielenie serii złożowej od użytkowych poziomów wodonośnych serią utworów nieprzepuszczalnych, zamierzenie inwestycyjne nie będzie negatywnie oddziaływało na wody powierzchniowe. Zatem realizacja i "użytkowanie" przedsięwzięcia nie będzie stwarzać zagrożeń dla osiągnięcia celów środowiskowych w jednolitych częściach wód, w tym będzie odbywało się w sposób zapewniający nienaruszalność przepisów prawnych dotyczących ochrony wód, w tym gospodarowania wodami na obszarze dorzecza A. Planowane zamierzenie, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji, nie będzie też kolidować z realizacją celów środowiskowych dla jednolitych części wód podziemnych (JCWPd) określonych w "Planie Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza A" (M.P. z 2011 roku Nr 49, poz. 549). Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby w sprawie znalazł zastosowanie art. 81 ust. 1 ustawy, bowiem organ może odmówić wnioskowanej zgody na realizację przedsięwzięcia z powołaniem się na istnienie "innego wariantu realizacyjnego" tylko wówczas, jeżeli w toku postępowania taki wariant ustali i skonkretyzuje oraz wykaże zasadność jego realizacji, a następnie wezwie inwestora do wyrażenia zgody na realizację tego wariantu, zaś inwestor wymaganej zgody nie wyrazi. W sprawie organ pierwszej instancji takiej procedury nie wdrożył.

Następnie Kolegium podkreśliło, że sprzeciw społeczeństwa (społeczności lokalnej) lub jednej ze stron postępowania wobec inwestycji sam w sobie nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji. Przepisy nakazują zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. W świetle obowiązujących przepisów prawa sprzeciw społeczeństwa wobec realizacji konkretnej inwestycji nie może być jednak traktowany jako prawo veta, obligujące organ do wydania decyzji negatywnej dla inwestora. Nałożenie na organ środowiskowy obowiązku uwzględnienia przy wydaniu decyzji wyników postępowania z udziałem społeczeństwa to nic innego jak obowiązek poczynienia przez organ wszelkich możliwych ustaleń zmierzających do usunięcia wątpliwości i zastrzeżeń społeczeństwa wobec inwestycji oraz zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu środowiskowym. Celem decyzji środowiskowej jest określenie warunków, przy spełnieniu których inwestycja będzie mogła być zrealizowana. Nie można także z góry zakładać hipotetycznej możliwości wystąpienia zagrożeń wynikających z funkcjonowania takiej inwestycji jako przesłanki ustawowej do odmowy wydania decyzji środowiskowej dla takiego przedsięwzięcia. Należało zatem sprawdzić rozwiązania jakie zamierza zastosować inwestor, które mają zapewnić bezpieczne funkcjonowanie projektowanego przedsięwzięcia bez szkody dla środowiska naturalnego i ludzi.

Odnosząc się do kwestii transportowania kruszywa przez podmioty nabywające kruszywo, parametry dróg, obawy mieszkańców pod kątem prowadzenia w przyszłości rekultywacji gruntów, Kolegium napisało, że nie mogą one stanowić podstawy decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań. Kwestie te nie wiążą się z oceną przedsięwzięcia na środowisko. Niedopuszczalne jest oparcie decyzji na argumentach pozaprawnych sprowadzających się do ogólnej informacji o szkodliwości inwestycji. Z tych też względów odmowy zgody na realizację inwestycji nie może uzasadniać ogólne odwołanie się do zasad Prawa ochrony środowiska (kompleksowej ochrony, prewencji, przezorności), których realizację mają zapewnić warunki określone w postanowieniu RDOŚ. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie może odmówić określenia środowiskowych uwarunkowań z powołaniem się na wątpliwości co do możliwości realizacji inwestycji zgodnie z ustalonymi standardami, jeżeli nie towarzyszy temu np. zakwestionowanie miarodajności raportu.

Sięgając do treści art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Kolegium napisało, że w sytuacji, gdy organ ma wątpliwości i uwagi do sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności, gdy uważa, że raport ten jest niewyczerpujący, gdyż nie wyjaśnia wszystkich istotnych kwestii odnoszących się do przedsięwzięcia, to winien podjąć działania w celu ich wyeliminowania, do czego zobowiązują go ww. przepisy w związku z art. 80 i 81 K.p.a.

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest podstawowym (kluczowym) dowodem w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia, a organy administracji mają obowiązek dokonania na podstawie art. 80 K.p.a. oceny wartości dowodowej raportu. Zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem ustawy. Podważanie treści raportu nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych. Wnioski raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko sporządzonego przez osoby legitymujące się odpowiednią wiedzą nie mogą być zwalczane jedynie za pomocą samej negacji, niepopartej żadnymi konkretnymi argumentami, gdyż taki sposób argumentowania pozbawia spór charakteru jurydycznego. Raport powinien być wszechstronnie analizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy. Ocena przedłożonego raportu powinna w szczególności dotyczyć spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 ustawy oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Rolą organu administracji publicznej jest ocena raportu pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Raport, chociaż jest dokumentem prywatnym oraz opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalistyczne, musi być kompleksowy, spójny i rzetelny. Oznacza to, że powinien uwzględniać wszystkie wymagania nałożone przez ustawodawcę w świetle art. 66 ustawy, ponieważ jest kluczowym dowodem w sprawie. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych.

Tymczasem – zdaniem Kolegium – organ prowadząc postępowanie zaniechał dokonania wszechstronnej oceny raportu, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Jak Kolegium wskazało w decyzji z dnia [...] 2015 roku wyjaśnienia wymaga kwestia odległości zabudowy mieszkalnej od terenu inwestycji wymaga oceny organu (i odniesienia się do niej autora raportu), jako że ma ona istotne znaczenie w sprawie. W dalszym ciągu okoliczność tanie została wyjaśniona. Organ pierwszej instancji nie prowadził w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego. W sytuacji zaś, gdy okaże się, że raport jest niespójny, zawiera nieścisłości, może wymagać on w ww. zakresie uzupełnienia, a następnie ponownej oceny przez organ uzgadniający. Przyjęcie bowiem błędnych danych dotyczących charakterystyki terenu inwestycji (najbliższych terenów zabudowy mieszkaniowej) będzie miało wpływ na inne ustalenia raportu, w tym np. przyjęte obliczenia oddziaływania akustycznego, emisji drgań, ochronę terenów przyległych.

Jak dostrzegło Kolegium, uwadze organu uszło jednocześnie, iż na dzień wydania decyzji raport był nieaktualny. Zmieniona treść art. 66 ustawy, nakazuje bowiem uwzględnianie w raporcie wpływu przedsięwzięcia na krajobraz (art. 66 ust. 1 pkt 3a i pkt 7 lit. da i e ustawy), czego nie określono w raporcie stanowiącym podstawę wydania decyzji. Sposób skonstruowania ustawy nowelizującej z dnia [...] pozwala na stwierdzenie, iż miała ona charakter retrospektywny, a nie retroaktywny bowiem zakresem swego obowiązywania objęła te wszystkie postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które na dzień jej wejścia w życie nie były zakończone decyzją ostateczną. Gdyby ustawodawca chciał, aby do raportów sporządzonych i przedstawionych przez inwestora organowi przed dniem [...], a wykorzystywanych w toku postępowań niezakończonych przed wejściem ustawy nowelizującej z dnia [...], nie stosował się wymóg określony w dodanym do art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy, to dałby temu wyraz wprowadzając stosowne przepisy przejściowe. Ich brak, nakłada na organy administracji prowadzące, niezakończone w chwili wejścia w życie nowych przepisów, postępowanie obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia raportu o wymagany nowym przepisem element. Brak tego elementu kwestionuje prawidłowość raportu, kompletność oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co może rzutować na wynik sprawy. Analiza wpływu na krajobraz przeprowadzona w raporcie może skutkowałaby wprowadzeniem jakiś ograniczeń lub innych zabezpieczeń przed tym wpływem. Organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń, czy od daty sporządzenia raportu do dnia orzekania nie doszło do zmian przepisów prawa na tyle istotnych, iż miałoby to wpływ na wynik postępowania, w tym na ocenę aktualności raportu i wniosków w nim zawartych, czym naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 81 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a.).

Uwzględniając powyższe Kolegium wskazało, że sprawa wymaga dalszego postępowania i oceny w pierwszej instancji, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę przedstawione przez Kolegium okoliczności, w szczególności winien:

- wezwać inwestora do uzupełnienie raportu o opis krajobrazu, w którym dane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane (art. 66 ust. 1 pkt 3a ustawy), uwzględnienie w nim wpływu przedsięwzięcia na krajobraz,

- rozstrzygnąć sprawę w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia co do istoty,

- przeanalizować i ocenić ustalenia zawarte w raporcie, uzgodnienie RDOŚ w zakresie warunków realizacji przedsięwzięcia, uwagi i wnioski zgłoszone w toku postępowania, a także wziąć pod uwagę wskazania wynikające z poprzednich decyzji Kolegium z dnia [...] maja i z dnia [...] stycznia 2015 roku,

- dokonać określenia, analizy i oceny elementów, o których mowa w art. 62 ust. 1 ustawy,

- przy wydaniu decyzji w sprawie wziąć pod uwagę wyniki i ustalenia, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy, a

- wydaną decyzję uzasadnić z zachowaniem ww. wymogów.

Wady postępowania organu pierwszej instancji – w ocenie Kolegium – świadczą w rzeczywistości o tym, że organ ten uchyla się od merytorycznej oceny i rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na zasadę z art. 15 K.p.a. organ pierwszej instancji nie może być w takim orzekaniu zastępowany. Natomiast Kolegium nie może rozstrzygać sprawy co do istoty w jej całokształcie w ramach instytucji z art. 136 K.p.a.

W sprzeciwie od powyższej decyzji S. B., P. B. i K. S. prowadzący [...] przedsiębiorstwo A w P. wnieśli o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Kontestowanej decyzji autorzy sprzeciwu zarzucili naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, kiedy zastosowany być powinien;

2. art. 136 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, kiedy zastosowany być powinien;

3. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Jednocześnie, w myśl art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 dalej zwana ustawą nowelizującą), która wprowadziła zmiany m.in. do ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz do ustawy p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy.

Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji (które powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego) nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej - zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.

Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W realiach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy powyższym zasadom nie uchybił. Wbrew zarzutom skargi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco omówiono uchybienia organu I instancji, który uchylił się od merytorycznej oceny materiału dowodowego. Należy pamiętać, że brak oceny materiału dowodowego to co innego, niż jego wadliwa ocena. Ponadto organ I instancji nie zastosował się do wcześniejszych wskazań SKO i powoływał się na pozaustawowe przesłanki nieuwzględnienia wniosku inwestora. Stanowisko Kolegium w tej kwestii nie budzi wątpliwości.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji uwzględnia też zasady wynikające ze zmienionego tą samą ustawą nowelizującą również treść przepisu art. 138 k.p.a.. Mianowicie dodano §2a , zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Takie wyjaśnienie w zakresie wykładni zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja jest uzasadniona przede wszystkim dlatego, że trafny okazał się zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jak trafnie zauważyło Kolegium, organ I instancji, podnosząc zarzuty co do wyjaśnień zawartych w raporcie oddziaływania na środowisko w zakresie dotrzymania norm hałasu nie zwrócił się o uzupełnienie raportu w tym zakresie, choć zauważył, że zabudowa zagrodowa, w tym budynki mieszkalne znajduje się w odległości około 30 metrów od południowej granicy złoża. W uzasadnieniu decyzji Burmistrza brak jednak ustaleń, czy i w jakim zakresie, w jakich kierunkach inwestycja oddziaływać będzie na akustykę na nieruchomościach sąsiednich, podlegających ochronie akustycznej. Organ I instancji zakwestionował również wyjaśnienia autora raportu odnoście zakresu rekultywacji, ale nie podjął próby uzyskania dodatkowych wyjaśnień tej kwestii. Również w sytuacji, gdy organ kwestionuje dane dotyczące stopnia zwiększenia ruchu pojazdów ciężarowych na drodze gminnej przebiegającej wśród terenów zabudowanych i w związku z tym uciążliwych emisji czy dotrzymania norm hałasu na trasie przejazdu aut, winien zwrócić się o ujęcie tego zagadnienia w raporcie. Ten sam zarzut dotyczy kwestionowania przyjęcia w raporcie danych nieopartych na maksymalnej eksploatacji przedsiębiorstwa.

Reasumując, nie jest zasadny zarzut sprzeciwu, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy z naruszeniem normy art. 136 k.p.a. Trafnie bowiem Kolegium wnioskowało, że zakres niewyjaśnionych okoliczności faktycznych wykracza poza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego..

W takiej zaś sytuacji – konieczności uzupełnienia materiału i wyjaśnień związanych z ustaleniami raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w grę wchodzi zastosowanie przez organ I instancji nowelizacji ustawy u.d.i.o.ś.. Z dniem 9 października 2015 roku sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.215.1936 ze zm., dalej jako ustawa zmieniająca), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017r. Ustawą tą nowelizowano m.in. przepisy Działu V u.d.i.o.ś., który reguluje ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, w tym kwestie dotyczące: przedsięwzięć wymagających oceny, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponownego przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Lektura zmian wprowadzonych w art. 66 u.d.i.o.ś, który reguluje zakres raportu oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że są one znaczące. Normując wejście w życie noweli z 9 października 2015 roku z dniem 1 stycznia 2017 (art. 7 ustawy zmieniającej), ustawodawca jednocześnie przewidział w art.6., że do spraw wszczętych przed dniem 1 stycznia 2017 roku stosuje się co do zasady przepisy dotychczasowe. W tym odniesieniu do spraw będących już w toku ustawodawca przewidział, że do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1 uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust.1), do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust.2), do inwestycji liniowych celu publicznego przewidzianych do realizacji w ramach przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie stosuje się przepisu art. 15 ust. 9 ustawy zmienianej w art. 3. (ust.3), na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, w przypadkach, o których mowa w ust. 2 i 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (u.i.o.ś.) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.4).

Zatem co do zasady, wbrew stanowisku SKO do sprawy niezakończonej ostateczną decyzją stosować należało przepisy ustawy w niezmienionym brzmieniu. Niemniej jednak w ocenie sądu w cytowanym art.6 ustawy nowelizującej chodzi o przedłożenie oceny oddziaływania czy raportu w wersji ostatecznej, jako kompletnych dokumentów. Tylko taki raport o ostatecznej treści bowiem jest przedmiotem uzgodnień stosownych organów, analiz i weryfikacji organu, który ma ustalić środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. A contrario, jeżeli po dacie wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, to jest po 1 stycznia 2017 roku podmiot dokonuje zmian raportu, składa dodatkowe wyjaśnienia, to wówczas zasady określone w art 6 ustawy z 9 października 2015r. nie mają zastosowania, a stosuje się, czyli nowe przepisy na podstawie art. 6 ustawy nowelizującej. Skoro zatem konieczne było według SKO uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, w tym także zweryfikowanie ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, to tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobligowany był do uzyskania raportu, zawierającego wszystkie elementy wskazane w znowelizowanym art. 66 u.i.o.ś Obowiązkiem organu I instancji było zweryfikowanie, czy raport oddziaływania na środowisko odpowiada wymogom zmienionych unormowań.

Należy zwrócić też uwagę, iż z akt postępowania nie wynika, aby inwestor został powiadomiony o możliwości wyboru reżimu, według którego jego wniosek miałby być w 2017 roku procedowany. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 maja 2017 roku (II SA/Kr 353/17, LEX nr 2309424 ) zmiana przepisów nie może pozbawić stron jednej instancji postępowania administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, uznając iż w spawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 § 3 p.p.s.a.

rp