Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1346/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 28 ust 3a oraz par 3 ust 1pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Lidia Maląg, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz W. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] decyzją z dnia

31 sierpnia 2015 r. nr[...] , po ponownym rozpoznaniu wniosku W. P., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału [...] z dnia 29 czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą zobowiązanej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] wraz z odsetkami w łącznej w wysokości [...] zł.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż wnioskiem z dnia 16 kwietnia

2015 r. zobowiązania zwróciła się o umorzenie należności z tytułu składek

na ubezpieczenie zdrowotne powstałych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i uznanie okresu, za które składki nie wpłynęły za okres bezskładkowy.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że po ciężkim rozwodzie, którego skutki finansowe odczuwa do dnia dzisiejszego, ponownie wyszła za mąż i obecnie mieszka w W. Mąż jest rencistą, otrzymującym rentę w wysokości [...] zł miesięcznie, na syna otrzymuje [...] zł alimentów z funduszu alimentacyjnego, co daje łącznie na trzy osoby kwotę [...] zł. Obecnie zobowiązana pomimo intensywnych poszukiwań pracy pozostaje bezrobotna. Do wniosku zobowiązana dołączyła wyrok w sprawie rozwodu, zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy oraz decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania świadczenia alimentacyjnego.

Po przeprowadzeniu postępowania oraz w oparciu o zgromadzoną dokumentację, obejmującą informację dotyczącą stanu zaległości z tytułu nieuregulowanych w terminie składek, informację dotyczącą stanu egzekucji prowadzonej wobec zaległości z tytułu nieuregulowanych w terminie składek, informację o stanie zabezpieczeń na majątku ruchomym oraz nieruchomym organ ustalił, że w okresie od 11 maja 2005 r. do 1 października 2013 r. zobowiązana prowadziła działalność gospodarczą, z którego to tytułu miała obowiązek opłacania należnych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Z uwagi na niewywiązywanie się z tego obowiązku w sposób prawidłowy, na koncie zobowiązanej powstało zadłużenie.

Odnośnie obecnej sytuacji osobistej i materialnej strony ustalono,

że zobowiązana, zgodnie z jej oświadczeniem, pobiera świadczenie alimentacyjne

na syna w kwocie [...] zł miesięcznie. Zgodnie z informacjami zawartymi we wniosku, mąż zobowiązanej pobiera rentę w wysokości [...] zł miesięcznie. Na utrzymaniu zobowiązanej i jej męża pozostaje jedno dziecko. Nie wykazano jednak w jakiej wysokości ponoszone są opłaty związane z comiesięcznym utrzymaniem.

Po dokonaniu analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 29 czerwca 2015 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej wysokości [...] zł, w tym:

a) składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w wysokości [...] zł;

b) odsetki za zwłokę w wysokości [...] zł naliczone na dzień 21 kwietnia

2015 r.

W ocenie organu I instancji w sprawie nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt. 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 – dalej zwana: "u.s.u.s.") uzasadniających uznanie, iż zobowiązania z tytułu składek, które strona posiada są całkowicie nieściągalne - co jest warunkiem koniecznym do ich ewentualnego umorzenia. Nadto, zdaniem organu, strona nie wykazała, iż z uwagi na sytuację materialną oraz rodzinną uregulowanie należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą wpłatami własnymi lub w ramach układu ratalnego wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych rodziny.

W dniu 20 lipca 2015 r., wpłynął w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek uzasadniony trudną sytuacją materialną, zdrowotną i rodzinną. We wniosku zobowiązana uzupełniła dane, dotyczące miesięcznych kosztów utrzymania rodziny. Podniosła także, że jej mąż choruje na zakrzepicę żył głębokich, nadciśnienie, prostatę, stłuszczenie wątroby, zwyrodnienie kręgosłupa, które to choroby uniemożliwiają podjęcie przez niego pracy i wymagają stosowania licznych i drogich leków. Odnośnie swojej osoby wskazała, że choruje na tachykardię, ma podwyższony cholesterol i atopowe alergiczne zapalenie skóry, silne zwyrodnienie kręgosłupa lędźwiowego i szyjnego, na które również musi brać leki (wskazała, że zaświadczenia lekarskie pozostały w starym miejscu zamieszkania w K.).

Wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, obejmują łącznie kwotę [...] zł miesięcznie, w tym czynsz –[...] zł, prąd [...] zł, gaz –[...] zł, śmieci [...] zł, woda –[...] zł, Internet –[...] zł, telefony [...] zł. Wydatki na lekarstwa to kwota [...] zł miesięcznie, co powoduje, że opłaty stałe wynoszą łącznie [...] zł miesięcznie, renta męża zobowiązanej to [...] zł miesięcznie oraz świadczenie alimentacyjne [...] zł miesięcznie co daje razem [...] zł miesięcznie. Na wszystkie pozostałe wydatki pozostaje zobowiązanej [...] zł miesięcznie, która to kwota musi wystarczyć na jedzenie i pozostałe potrzeby.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazaną na wstępie decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji.

Uzasadniając swoją decyzję organ przytoczył w pierwszej kolejności treść przepisów art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej zwane: rozporządzeniem wykonawczym) i powtórzył za organem I instancji przytoczone wcześniej argumenty, stwierdzając, że decyzje ZUS w zakresie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy zaś rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia: całkowita nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mieści się w tzw. uznaniu administracyjnym i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów, bowiem zasadą jest płacenie składek. Zatem nawet

w obiektywnie trudnej sytuacji finansowej wnioskodawcy Zakład nie jest zobligowany

do umorzenia zaległości.

Następnie organ podniósł, iż ponownie rozpatrując wniosek w przedmiocie umorzenia stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą formalne przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Jak podkreślił organ zobowiązana nie wykazała, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną

i zdrowotną - spłata należności w dłuższym lub późniejszym okresie czasu, wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Zdaniem organu, zobowiązana nie przedstawiła nowych oraz innych okoliczności niż wynikające z wniosku z dnia 16 kwietnia 2015 r., które przemawiałyby za pozytywnym załatwieniem sprawy, tj. np. takich, z których wynikałoby, iż stan zdrowia zobowiązanej uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, a tym samym uzyskanie dochodu umożliwiającego spłatę

m.in. należności z tytułu składek. Według organu, zobowiązana nie wykazała także,

że brak umorzenia należności z tytułu składek może zagrozić jej egzystencji

i spowodować konieczność sięgnięcia do środków z pomocy społecznej. Tym bardziej, że od dnia 8 czerwca 2015 r. została zatrudniona na umowę o pracę na pełny etat

z wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto miesięcznie a wiec posiada składnik majątkowy, z którego można prowadzić egzekucję.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie skarżąca ponownie przytoczyła stan faktyczny sprawy, podnosząc,

iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych już wydając swoją pierwszą decyzję z dnia

29 czerwca 2015 r. całkowicie zignorował przedstawione przeze nią dokumenty oraz oświadczenia, uznając, iż nie udokumentowała ona wszystkich swoich wydatków. Odpowiadając na powyższe, skarżąca podniosła, że nie dokumentowała oczywistych dla niej wydatków, uznając, iż skoro 3-osobowa rodzina utrzymuje się z kwoty [...] zł miesięcznie oznacza, to że balansuje na granicy minimum egzystencjonalnego.

W dalszej części podniosła, że obecnie jej sytuacja uległa zmianie ponieważ od dnia 1 czerwca 2015 r. pracuje z najniższym krajowym uposażeniem wynoszącym [...] zł netto miesięcznie - najpierw na okres próbny 3 miesięcy do 31 sierpnia

2015 r., umowę przedłużono na czas określony do 31 stycznia 2016 r. (załączyła kserokopie umów oraz przelewy wynagrodzenia).

Jej syn od 1 września 2015 r. jest uczniem Zespołu

[...] . W związku z tym od lipca tego roku przebywa u swojego ojca J. K. i skarżąca przesyła alimenty na jego utrzymanie. Zgodnie z ustaleniem przekazuje [...] zł miesięcznie przekazem pocztowym ([...] zł) na adres jego ojca i opłaca rachunek za telefon komórkowy syna w wys. [...] zł miesięcznie.

Podniosła, że obecnie średnie miesięczne wydatki mojej rodziny kształtują się następująco:

1) wydatki stałe udokumentowane:

- [...] zł,

RAZEM: [...] zł

Przychody netto : renta [...] zł/m-c + wynagrodzenie [...] zł/m-c

RAZEM: [...] zł/m-c

Pozostaje kwota [...] zł miesięcznie, z której rodzina skarżącej musi sfinansować zakupy żywności, środków czystości, kosmetyków, ubrań, butów itd. Konieczne są wyjazdy do syna w celu skontrolowania postępów w nauce, uczestnictwa w zebraniach rodziców. Przeznaczone na to środki to [...] zł miesięcznie, przy założeniu 1 wyjazdu na 2 miesiące (koszt 1 wyjazdu to [...] zł).

Reasumując powyższe, obecnie skarżąca z mężem ma do dyspozycji kwotę [...] zł miesięcznie, która wynika z różnicy między przychodami a wydatkami

na alimenty i wyjazdy do K. Kwota ta oscyluje wokół ogłoszonego minimum socjalnego ([...] zł dla 2-os.rodziny) i jest tylko minimalnie wyższa od górnej granicy ubóstwa. Umowa o pracę jest czasowa bez żadnej gwarancji przedłużenia.

Do skargi skarżąca dołączyła dokumenty potwierdzające jej sytuację majątkową.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 27 września 2015 r. skarżąca poinformowała, iż z dniem

24 września 2015 r. rozwiązano z nią umowę o pracę bez wypowiedzenia, w związku

z czym jej sytuacja finansowa uległa diametralnej zmianie z uwagi na to, iż jedynym źródłem finansów obecnie jest renta jej męża, która nie wystarczy na pokrycie wszystkich koniecznych wydatków. Do pisma załączyła kopię "Rozwiązania umowy

o prace bez wypowiedzenia" z dniem 24 września 2015 r.

Pismem z dnia 7 października 2015 r. skarżąca nadesłała kopię decyzji Starosty [...] z dnia 5 października 2015 r. orzekającą o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 30 września 2015 r. bez prawa do zasiłku.

Postanowieniem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1165/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przekazał przedmiotową sprawę

tut. Sądowi według właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję tegoż Zakładu, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie tych należności.

Wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (odsetki od tych składek) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacjach określonych w ust. 2-4. Należności te mogą być umarzane zasadniczo tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2), która zachodzi w przypadkach enumeratywnie tam wyliczonych (art. 28 ust. 3), a mianowicie wtedy, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności

na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku,

z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

O ile powyższa regulacja, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu

do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych.

Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy

i Polityki Społecznej wydał w dniu 31 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w którym to rozporządzeniu zawarta została norma (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest

w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Stanowiąc takie materialnoprawne podstawy do orzekania w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a także odsetek za zwłokę i kosztów upomnień, jako należności pochodnych, co dokonać się winno na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej zwana: "k.p.a."), kompetencję do tego orzekania ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych powierzyła Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja administracyjna wydana

w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy.

Nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. System kontroli takiej decyzji przez sąd sprawdza się wyłącznie do kontroli jej legalności a więc sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, bowiem jest to wyłączna kompetencja organu. Kontrola sądu obejmuje więc zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tj. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności (zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1876/07, LEX nr 484969; wyrok WSA w Gdańsku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 874/08, LEX nr 483118). W wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1565/12 stwierdzono, że decyzja ZUS jest decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony ZUS musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. II GSK 1837/13, a mianowicie, że w sytuacji wykazania przez stronę spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawiałby za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią spełnienia ustawowej przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1909/12, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając zatem na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotne jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany, oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym

na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie

na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw

do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyni wniosek,

iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 593/08, publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 22/13),

w stosunku do tej grupy osób (zobowiązanego i jego rodziny), konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 264/07, LEX 494281). Uznaniowa ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek skutkujących umorzeniem należności winna być przy tym odzwierciedlona odpowiednio w uzasadnieniu decyzji – zgodnie z rygorami wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2994/06, LEX nr 306945; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1421/08, LEX nr 484073).

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując takiej kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ nie zadziałał prawidłowo, czym w konsekwencji naruszył ww. przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego. Doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasad procesowych. Powyższe skutkowało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Uwzględniając powyższe regulacje, w orzecznictwie podkreśla się,

że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. (sygn. II GSK 1045/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnił, że na tym właśnie polega istota odmienności obu reżimów prawnych mająca na celu zapewnienie koniecznej ochrony dla przedsiębiorców, którym w razie umorzenia składek – pomimo braku przesłanki całkowitej ich nieściągalności – nie zalicza się do okresu ubezpieczenia przerw w ich opłacaniu na własne ubezpieczenie społeczne.

Natomiast wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej jak również zdrowotnej.

W tym miejscu Sąd pragnie podkreślić, że jego rolą w kontroli legalności decyzji administracyjnej mającej charakter uznaniowy, jest dokonanie analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Zadaniem bowiem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję,

że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX

nr 746112).

Na gruncie regulacji z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego nie można stwierdzić, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, jednakże w ocenie Sądu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum. W delimitacji znaczenia tego terminu należy bez wątpienia odnieść się do takich pojęć, jak "minimum socjalne" oraz "minimum egzystencji". W związku z tym należy zauważyć, że Główny Urząd Statystyczny i Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w publikowanych okresowo danych statystycznych uwzględnia informacje określające wielkość tzw. minimum egzystencji, jak i minimum socjalnego i te okoliczności Sąd winien mieć na względzie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji trudno dopatrzyć się analizy i odniesienia konkretnej sytuacji skarżącej do tychże pojęć, co niewątpliwie stanowi błędną interpretację i w konsekwencji naruszenie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że za ziszczenie się przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego należy uznać taką sytuację, gdy warunki bytowe osoby zobowiązanej powodują trwałe zagrożenie dalszej egzystencji. Przy ocenie czy ten stan ma charakter trwały należy uwzględnić, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter okresowy, czy też może trwały i pogłębiający się oraz czy istnieją szanse na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto, przy tej ocenie trzeba porównać stwierdzoną sytuację materialną strony z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę i członków jej rodziny w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego z niezbędnymi kosztami utrzymania jej i najbliższych w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku.

Dla oceny czy przesłanka powyższa jest spełniona, wymagana jest zatem weryfikacja zaskarżonej decyzji w aspekcie, czy dokonana przez organ analiza finansów skarżącej pozwala na ustalenie, że w jej budżecie pozostaje kwota

po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 427/10; z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. II GSK 393/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo tego, że decyzja w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter uznaniowy, nie zwalnia to jednak z organu z obowiązku rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia,

czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki dokonywanej przy wydawaniu tego rodzaju. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zasadnicza jego część poświęcona została przedstawieniu dotychczasowego toku postępowania

oraz przytoczeniu treści obowiązującej regulacji prawnej. Wskazując na przesłanki, jakie powołane zostały we wniosku o umorzenie należności z tytułu składek

na ubezpieczenie zdrowotne, w szczególności dotyczące stanu majątkowego zobowiązanej i jej sytuacji rodzinnej, organ rozpatrujący ponownie sprawę stwierdził, że umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne pomimo braku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności byłoby nieuzasadnione natomiast umorzenie składek na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym przewidziane jest dla sytuacji o charakterze wyjątkowym, gdy ze względów zdrowotnych lub rodzinnych zobowiązany pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodów. Jak stwierdził organ, w niniejszej sprawie skarżąca w takiej sytuacji się nie znajduje, gdyż uzyskuje dochód z tytułu wynagrodzenia za pracę w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, co w ocenie organu stanowi składnik majątkowy w którego można prowadzić egzekucję.

Stawiając w omawianym uzasadnieniu taką tezę, organ wydający decyzję

nie podjął jednak próby wyjaśnienia, na podstawie czego opiera swoje przekonanie

o możliwości zapłaty należności z tytułu składek wraz z odsetkami w łącznej wysokości [...] zł przez zobowiązaną, utrzymującą się obecnie jedynie z renty męża w wysokości [...] zł a więc z dochodu niewystarczającego na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych, zwłaszcza w sytuacji zdrowotnej skarżącej (zwyrodnienie kręgosłupa) i jej męża (zakrzepica żył głębokich), wymagających stałego stosowania leków. Co prawda do dnia 24 września 2015 r. skarżąca otrzymywała wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł, co dawało wraz z rentą małżonka łącznie dochody w wysokości [...] zł miesięcznie, niemniej jednak po odliczeniu koniecznych, stałych wydatków do dyspozycji skarżącej i jej rodziny pozostawała kwota [...] zł na miesiąc, która to kwota nadal zaspokajała jedynie minimum egzystencji skarżącej i jej rodziny. Natomiast od dnia 24 września 2015 r. skarżąca pozostaje osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Doświadczenie życiowe wskazuje, iż obecnie znalezienie pracy w miejscowości Wałcz jest bardzo trudne, zwłaszcza przez osoby w wieku 50+, co tym bardziej czyni twierdzenie organu, iż skarżąca nie przedstawiła dokumentów ani okoliczności świadczących o tym, że jej stan zdrowia uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, gołosłownym i nieznajdującym pokrycia w realiach państwa. Brak takiego wyjaśnienia oznacza, iż zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności.

Stanowiąc, w art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., o możliwości umarzania należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w odniesieniu do wskazanych tam zobowiązanych pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ustawodawca zaakceptował sytuację, w której umorzenie tychże należności następuje także

w sytuacji, gdy przymusowe ściągnięcie należności byłoby wprawdzie możliwe,

ale powodowałoby jednocześnie zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, pozbawiając ich m.in. możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro zatem sam prawodawca uznał, iż stan finansów publicznych pozwala na to, aby ze względu na ważny interes zobowiązanego, wyrażający się w zapobieżeniu zbyt ciężkim skutkom dla niego samego i jego rodziny, jakie wywołać mogłaby, np. zapłata należności kosztem możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, to oparcie indywidualnego rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia tychże należności, podyktowane troską o stan finansów ubezpieczeń społecznych, uznać należy za wyjście przez rozstrzygający o tej odmowie organ administracyjny poza przyznane mu kompetencje, a zatem niezgodne z prawem materialnym.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organ dokonał niezbędnych ustaleń, lecz zaniechał analizy materiału dowodowego w celu ustalenia, czy przedstawiona przez skarżącą sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie zaległych składek. Organ nie zbadała zatem czy w sprawie wystąpiła sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dopiero pozytywne ustalenie takiej okoliczności powoduje konieczność rozważenia w ramach uznania administracyjnego, czy zaległe składki mogą być umorzone, a jeżeli tak, to w jakiej wysokości. Organ nie wykonał nałożonego na niego obowiązku, gdyż stan faktyczny ustalony w sprawie nie daje odpowiedzi, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach wskazują, że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając, że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza że w tym przypadku decyzja dotyczy kwestii mającej zasadnicze znaczenia z punktu widzenia sfery elementarnych potrzeb skarżącej i jej rodziny - posiadania środków niezbędnych do przeżycia i zapewnienia miejsca do zamieszkania.

Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wydana została także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej skarżącej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla skarżącej. W rozpoznawanej sprawie taka analiza nie została przeprowadzona, gdyż organ kierował się tylko interesem finansów ubezpieczeń, pomijając całkowicie interes skarżącej.

Uznając w tych warunkach, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa z przyczyn wyżej wskazanych, wydana bowiem została

z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym na braku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.), jak i z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej: "p.p.s.a.") orzec należało o jej uchyleniu.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy organ winien w sposób wszechstronny wyjaśnić stan faktyczny sprawy w oparciu o przedstawione przez stronę aktualne informacje o jej stanie rodzinnym i majątkowym, w szczególności o wysokości dochodów służących zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych jej rodziny, w sposób racjonalny ocenić możliwości poniesienia przez nią wydatków na zapłatę należności z tytułu składek, także przy uwzględnieniu rzeczywistej, a nie tylko hipotetycznej możliwości zaspokojenia w przyszłości tego długu z innych składników majątku zobowiązanej, a następnie w wyniku tej oceny podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, wszechstronnie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji wszelkie przesłanki rozstrzygnięcia. Rozstrzygając w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne organ ten winien też mieć na uwadze to, że zawarta w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jednej z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, ustalenia szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaadresowana została nie do organu orzekającego w indywidualnej sprawie, lecz do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu.

Sąd wskazuje także na fakt, iż we wniosku o umorzenie składek ubezpieczeniowych skarżąca wnosiła także o uznanie tego okresu za okres bezskładkowy, który to wniosek również winien zostać rozpoznany przez organ.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzeczono jak w punkcie 1 sentencji orzeczenia, zaś o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącą postanowiono stosownie do przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.