Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1069/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1669/04 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1669/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wprowadzeniu zmian w operaciu ewidencji gruntów i budynków.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak [...], Główny Geodeta Kraju uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. nr [...], zatwierdzającej zmiany w operacie ewidencji gruntów dla gminy [...] obręb Ł. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. nr [...].

W jej uzasadnieniu Główny Geodeta Kraju wskazał, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] zapadła po wcześniejszym uchyleniu przez Głównego Geodetę Kraju, decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r., znak [...], decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia 9 grudnia 2002 r., znak [...].

Decyzją z dnia 9 grudnia 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r., podzielając stanowisko tego organu, iż działka nr 197 została niewłaściwie przedstawiona na mapie ewidencyjnej, tj. wydłużona do granicy działki nr 207/1 i przebiegała przez działkę nr 202, stanowiącą własność M. N. Wojewódzki Inspektor nie stwierdził aby przy wydawaniu tej decyzji rażąco naruszono prawo. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji z dnia 9 grudnia 2002 r. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy działka nr 197 stanowi drogę publiczną, a tym samym, czy J. G. posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy W.I.N.G.iK. decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r.

W następstwie rozpatrzenia odwołania od decyzji W.I.N.G.iK. z dnia [...] Główny Geodeta Kraju stwierdził, iż z materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wynika w sposób jednoznaczny, iż J. G., na którego wniosek wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Z wyjaśnień Wojewódzkiego Inspektora zawartych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2004 r., znak [...], wynika, iż działka nr 197/1, stanowiąca własność Gminy [...], nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z uwagi na powyższe w ocenie organu odwoławczego J. G. nie ma interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r., orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Ł. gmina [...], odnoszących się do działki nr 202, będącej własnością M. N. i działki 197/1, będącej własnością Gminy [...] i niebędącej drogą publiczną. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż jedynym dopuszczalnym sposobem rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy po wszczęciu postępowania wyjaśniającego ustalono, że osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji organ orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia [...] i umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r.

W skardze na powyższą decyzję J. G. podniósł, iż przysługuje mu status strony postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. Skarżący wskazał, iż jest właścicielem działki 207/1, która poza drogą stanowiącą działkę 197 nie ma dostępu do sieci dróg publicznych. Działka 197, która uległa komunalizacji stanowi drogę i bezpośrednio przylega do działki 207/1. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego każda decyzja administracyjna dotycząca tej drogi leży w sferze zainteresowań skarżącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący nie ma legitymacji do uczestniczenia jako strona w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r., orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie Ł. gmina [...], odnoszących się do działki nr 202 będącej własnością M. N. i działki 197/1 będącej własnością Gminy [...]. Sąd wyjaśnił, że postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OSA 2.03, publ. ONSA 2004, nr 1, poz. 2).

Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało zbudowane w art. 28 kpa na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego (a tym bardziej obowiązku) dotyczy to postępowanie.

Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, niepubl.).

Szczególną cechą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Interes prawnym ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA z 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95 oraz glosa Jana Zimmermanna OSP 1997, nr 4, poz. 83).

W świetle powyższych konstatacji Sąd stwierdził, iż z żadnego przepisu prawa materialnego nie da się wywieść interesu prawnego skarżącego, upoważniającego go do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. lub też uczestnictwa w takim postępowaniu, a wcześniej do uczestniczenia jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r.

Źródła tego interesu nie stanowią ani przepisy obowiązujące w dacie 22 grudnia 1997 r., tj. przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1986 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz. 813), ani też przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (16 października 2002 r.), tj. przepisy tej samej ustawy (wraz ze zmianami) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454).

W świetle wskazanych wyżej regulacji postępowanie w przedmiocie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków służyło i służy w szczególności uwidocznieniu praw osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali (§ 2 ust. 2, § 5, § 37 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1997 r., § 10-12 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r.). W konsekwencji interes prawny upoważniający do wzięcia udziału w postępowaniu ewidencyjnym (czy też w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu ewidencyjnym) przysługuje podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. W ocenie Sądu brak jest przesłanek prawnych do uznania, iż wskazany wyżej interes prawny posiadają także właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością objętą postępowaniem ewidencyjnym. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma zatem okoliczność, iż żadne z praw podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów budynków nie przysługiwało i nie przysługuje skarżącemu w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. (działka nr 197 stanowi własność Gminy [...] a działka nr 202 stanowi własność M. N.). Przesądza to o braku legitymacji skarżącego w postępowaniu administracyjnym.

Nadto według Sądu twierdzenia skarżącego, iż zmiana w ewidencji gruntów wpłynęła negatywnie na obsługę komunikacyjną jego nieruchomości należy zakwalifikować w ten sposób, iż w ocenie skarżącego, w wyniku przeprowadzenia postępowania ewidencyjnego doznał on uszczerbku własnego interesu faktycznego. W przekonaniu Sądu interes faktyczny osoby trzeciej nie jest tożsamy z jej interesem prawnym. Sam interes faktyczny osoby trzeciej nie podlega ochronie w postępowaniu administracyjnym, w związku z czym osobie tej nie przysługuje status strony tego postępowania. Interesu tego skarżący może dochodzić w postępowaniu przed sądem powszechnym, żądając ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący reprezentowany przez adw. J.K. zaskarżył wyrok w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący powołał art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 28 kpa przez błędne przyjęcie, że nie posiada on waloru strony oraz art. 134 ww. ustawy przez nierozpoznanie merytorycznie sprawy i art. 141 § 4 tejże ustawy przez uchylenie się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku od ustosunkowania się do znajdujących się w aktach dokumentów obrazujących skutki jakie decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. spowodowała u skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przyjęte przez Sąd ograniczenie interesu prawnego tylko do interesu chronionego przez normy prawa materialnego nie znajduje oparcia w doktrynie prawa. Zdaniem skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego stwarzające interes prawny mogą znajdować się nie tylko w aktach prawnych dotyczących administracji, ale też w innych źródłach prawa, np. w Kodeksie cywilnym – art. 140, 144, 145 – przepisy o ochronie własności.

Nadto skarżący ponownie podkreślił, że od kilkudziesięciu lat korzystał z drogi gminnej oznaczonej jako działka nr 1/97/1, którą dojeżdżał do swojej działki nr 207/1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

– naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

– naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił wnoszone w skardze kasacyjnej podstawy, tj. naruszenie prawa materialnego – art. 28 kpa oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 134 i art. 141 § 4 ustawy ppsa.

W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Z powyższego przepisu wynika, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym.

Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Treścią jego może być więc jedynie publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które może ona realizować w postępowaniu administracyjnym lub obowiązku, czyli nakazu lub zakazu ustawowego pewnych typów czy rodzajów zachowań.

Fakt oparcia tego interesu na normie prawa administracyjnego nie wyklucza poszukiwania jego podstawy w innych przepisach prawa, a w tym prawa cywilnego, o ile ustawodawca poddaje niektóre sprawy władczej ingerencji państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2000, s. 192, 201-202; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r. FPS 5/98, ONSA nr 4, poz. 107, s. 54-55).

Autor skargi kasacyjnej wywodzi interes prawny skarżącego z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących własność. Powołane przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić źródła interesu skarżącego w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.).

Zgodnie z art. 21 pkt 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.

Szczegółowe regulacje prawa własności zawarte zostały w Księdze drugiej Kodeksu cywilnego zatytułowanej "Własność i inne prawa rzeczowe". Sprawy związane z własnością nie poddane zostały władczej ingerencji państwa (decyzja, akt, czynność), co oznacza, że nie istnieje żaden związek pomiędzy przepisami regulującymi prawo własności, a postępowaniem administracyjnym przeprowadzonym w rozpoznawanej sprawie.

Interesu prawnego skarżącego należałoby poszukiwać w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne, podczas gdy autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego przepisu tej ustawy, który dawałby skarżącemu jakiekolwiek uprawnienia w postępowaniu przeprowadzonym na jej podstawie.

Trzeba podkreślić, że ograniczenie zarzutu naruszenia prawa materialnego do powołania wyłącznie art. 28 kpa, bez wskazania jaki przepis ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne został naruszony, nie spełnia wymogów jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna.

Ocenę powyższą należy odnieść także do zarzutu skargi kasacyjnej jakim jest naruszenie art. 28 kpa przez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada waloru strony w postępowaniu.

Przepis art. 174 pkt 1 ustawy ppsa zarzut naruszenia prawa materialnego jako podstawę skargi kasacyjnej sprowadza do błędnej jego wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Powoływane przez pełnomocnika skarżącego w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez "błędne przyjęcie", nie odpowiada wymogom art. 174 pkt 1 ustawy ppsa.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia postępowania, należy stwierdzić, że zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione. Autor skargi kasacyjnej nie wykazał zgodnie z treścią art. 174 pkt 2 ustawy ppsa, czy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie wykazał też czy uchybienie to miało jakikolwiek wpływ na zaskarżony wyrok.

Ponadto powoływanie się na powyższe uchybienia byłoby celowe tylko w sytuacji gdyby skarżący J. G. był stroną postępowania administracyjnego.

Ponieważ, jak trafnie ocenił Sąd I instancji, postępowanie administracyjne przeprowadzone w rozpoznawanej sprawie nie dotyczyło interesu prawnego skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał obowiązku odnoszenia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do skutków wywołanych decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 22 grudnia 1997 r. o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów.

Z tych wszystkich przyczyn na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.