Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1491/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1001/04 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podał, że decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) w związku z art. 157 i art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] o wymierzeniu Z. G. kary pieniężnej w kwocie 11 000,60 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia wyszczególnionych w opracowaniu specjalistycznym i protokole oględzin z dnia [...] drzew, rosnących na terenie działki nr geod. [...], stanowiącej własność Z. G., zlokalizowanej przy ul. [...] w T..

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że wobec tego, iż sprawa niniejsza została wszczęta i nie zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), tj. przed 1 maja 2004 r. należało zastosować przepisy dotychczasowe tzn. po myśli art. 158 - przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), a po myśli art. 157 wydane na podstawie zawartej w niej delegacji ustawowej akty wykonawcze, w szczególności wydane na podstawie art. 47 l ust. 2 i 4 ustawy przepisy rozporządzeń: Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99, poz. 907) i Ministra Środowiska z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 113, poz. 1074).

Sąd wskazał, że jest poza sporem, że skarżący dokonał wycinki przypisanych mu zaskarżoną decyzją i decyzją organu I instancji drzew bez wymaganego zezwolenia, co przyznał on nie tylko w postępowaniu administracyjnym i nie tylko w skardze, ale również na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Skarżący uczestniczył w oględzinach dokonywanych przez biegłego L. R. oraz oględzinach w dniu [...]. Zapoznał się wówczas z przedmiotową opinią i zaakceptował ją. Podczas tych oględzin ustalono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości zarówno ilość ściętych drzew, jak i dokonano ich pomiaru na wysokości wskazanej treścią art. 47I ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r.

Sąd wskazał, że przepis ten nakazywał dokonanie pomiaru pnia drzewa na wysokości 130cm. Organ prawidłowo zatem zinterpretował ten przepis, uznając że należy dokonać pomiaru każdego pnia, skoro osiąga on co najmniej 130 cm wysokości i to niezależnie od istnienia, bądź braku wspólnych korzeni. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "pień drzewa" świadczy o tym, że opłata powinna być ustalona za każdy pień drzewa, jeżeli jest ono wielopienne (potwierdzeniem tego rozumowania jest obecna ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r., w której ustawodawca w art. 85 ust. 3 tak właśnie doprecyzował to pojęcie). Tak więc na gruncie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody kryterium stanowiło nie istnienie wspólnego korzenia lub jego brak, lecz wysokość pnia drzewa, która musiała wynosić co najmniej 130 cm, bo tylko na tej wysokości należało dokonać pomiaru.

Wobec jednoznacznej treści obowiązujących w odniesieniu do niniejszej sprawy przepisów nie można było, zdaniem Sądu miarkować kary wobec skarżącego w sposób przez niego zawnioskowany, gdyż zgodnie z art. 47k ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia organ wymierza administracyjną karę pieniężną wg jednostkowych stawek kar uzależnionych od rodzaju i gatunku (odmiany) drzew. Nakaz zaniechania pobierania opłat wskazany w art. 47g dotyczy wyłącznie drzew usuniętych za zezwoleniem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, zaś wydane skarżącemu zezwolenie na wycinkę innych drzew z tej samej nieruchomości nie zwalnia go od naliczonych opłat. Sąd dokonał sprawdzenia działań arytmetycznych, co do prawidłowości przeliczeń podanych w załączniku do decyzji i uznał je za prawidłowe.

Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 6, 7, 9, 75 i 77 kpa. Decyzje oparte były na obowiązujących przepisach, zgromadzono materiał dowodowy pozwalający na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, postępowano stosownie do art. 7, 75 i 77 kpa, informując skarżącego o zebranych dowodach, w tym przede wszystkim o opinii biegłego.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie znalazł okoliczności wskazujących na naruszenie prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniósł Z. G., reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. J..

W skardze kasacyjnej, w powołaniu na art. 173 § 1, art. 175 § 1 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., wydanej z naruszeniem przepisu art. 47l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, polegającym na dokonaniu błędnej wykładni, iż przepis ten przewiduje dokonanie pomiaru każdego pnia drzewa, skoro osiąga ono co najmniej 130 cm wysokości,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 kpa, polegającym na przeprowadzeniu w sposób niewłaściwy postępowania dowodowego,

3. naruszeniu art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji i orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że interpretacja art. 47 l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody dokonana przez Sąd I instancji jest błędna i nie znajduje oparcia w zasadach logicznego rozumowania i doświadczeniu życiowym. Zdaniem skarżącego roślina posiadająca jeden korzeń stanowi tylko jedno drzewo. Na gruncie ustawy, obowiązującej w chwili dokonania wycinki organ winien był ustalić, który pomiar dotyczy pnia drzewa, a które z dokonanych pomiarów dotyczą gałęzi drzewa. Ustawa nie przewidywała istnienia drzew wielopiennych. Nieprawidłowe jest posiłkowanie się przy interpretacji pojęcia nową ustawą, gdyż stanowi to rozszerzające ujmowanie zakresu stosowania ustawy, a mając na uwadze, że interpretacja ta jest oczywiście niekorzystna dla strony, jest niedopuszczalna.

Skarżący wskazał, że nie zachodziła faktyczna okoliczność, w której przyroda doznała uszczerbku. Oczywistym jest, że gdyby tylko strona wiedziała, że regulacja administracyjno-prawna sięga tak daleko, że aby wyciąć drzewa z własnego terenu należy wystąpić o zezwolenie, wystąpiłaby o nie. W stosunku do pozostałych drzew strona uzyskała zezwolenie tego samego organu i nie poniosła żadnych opłat z tego tytułu, co oznacza, że wartość przyrodnicza tych drzew była znikoma.

Ponadto skarżący zarzucił nie rozważenie nieprawidłowości przy uzyskaniu dowodu w postaci opinii L. R., którego Sąd winien był przesłuchać. Protokół oględzin z dnia [...] sporządzony został po upływie ponad 2 miesięcy od dnia przeprowadzenia faktycznych oględzin.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych, spośród których przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie urasta do rangi wymagania przesądzającego o istocie tego środka. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych, nie jest bowiem możliwa interpretacja zakresu zaskarżenia.

Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sadowo-administracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnych przepisów prawa procesowego, naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem i opisanie istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Jak już podkreślono, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został przez Sąd Instancji naruszony. Podano jedynie, że naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy dotyczy "utrzymania w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 80 kpa, polegającym na przeprowadzeniu w sposób niewłaściwy postępowania dowodowego". Z uzasadnienia wnioskować można jedynie, że chodzi o zastrzeżenia co do opinii biegłego, którego zdaniem skarżącego Sąd I instancji winien był przesłuchać na rozprawie. Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 cyt. ustawy Sąd może przeprowadzić jedynie dowód uzupełniający z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem odebranie na rozprawie uzupełniającej opinii biegłego nie jest możliwe w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nadto odróżnić należy dowód z opinii biegłego od dowodu z oględzin. Opinia biegłego L. R. została sporządzona w dniu [...] i zawiera inwentaryzację drzew wyciętych, których pomiarów (obmiarów obwodów pni ściętych drzew na wysokości 130 cm) biegły dokonał dnia [...]. w obecności właściciela. Natomiast oględziny zostały dokonane z udziałem biegłego oraz skarżącego w dniu [...] i z tej czynności został sporządzony protokół, w którym znajduje się m.in. oświadczenie Z. G. o zapoznaniu się przez niego z opracowaniem L. R. i danymi dotyczącymi obwodów pni ściętych drzew, które "prosił przyjąć do postępowania". Sąd I instancji prawidłowo zatem wskazał, że skarżący uczestniczył w oględzinach, otrzymał opinię biegłego i mógł zgłaszać do niej swoje uwagi, które podlegałyby ocenie organu.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 47l ustawy z dnia 16 października 1991 r. (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przepis ten został prawidłowo w sprawie zastosowany w związku z treścią art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ponieważ sprawa niniejsza została wszczęta i nie zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 1 maja 2004 r. Podstawę prawną nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia stanowił przepis art. 47k ustawy. Natomiast zastosowany przepis art. 47l ustawy określa w ust. 1, że jednostkowe stawki kary pieniężnej za wycięcie drzew nie mogą przekroczyć za jeden centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa. Zatem o wysokości opłaty, którą musi uiścić podmiot usuwający drzewa decyduje gatunek drzewa i obwód jego pnia. Interpretując pojęcie "pnia drzewa" Sąd I instancji uznał, że opłata powinna być ustalona za każdy pień drzewa, jeżeli jest ono wielopienne i wskazał, że na gruncie ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody kryterium stanowiło nie istnienie wspólnego korzenia lub jego brak, lecz wysokość pnia drzewa, która musiała wynosić co najmniej 130cm, bo tylko na tej wysokości należało dokonać pomiaru. Taka interpretacja przepisu art. 47l ustawy nie budzi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastrzeżeń. Z akt sprawy nie wynika, jak to sugeruje w skardze kasacyjnej skarżący, aby biegły dokonywał pomiarów ściętych na wysokości 130cm "gałęzi" drzew, uznając je za jeden z pni drzewa o jednym korzeniu. Skarżący uczestnicząc w oględzinach w dniu 30 czerwca 2004 r. również takiego zastrzeżenia nie zgłaszał. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak prawidłowo dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisu art. 47l ustawy, która nie zrównuje "gałęzi" z "pniem" drzewa.

Mając to na uwadze uznać należy za bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego - art. 47l ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079).

Natomiast zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej sprowadza się do braku dokonania przez Sąd, jak i przez organy oceny faktycznej wartości wyciętych drzew bez zezwolenia oraz ich wartości przyrodniczej. Zdaniem skarżącego przyjęto niesłusznie, że wycięte bez zezwolenia drzewa są pod ochroną, czyli takie, za wycięcie których ponosi się opłaty według ustawy. Sąd miał możliwość zakwestionowania przepisu ustawy o ochronie przyrody, który nie pozwala uwzględnić okoliczności, na które wskazuje strona, a w szczególności celowości wymierzenia kary w sytuacji, gdy wartość przyrodnicza usuniętych drzew jest znikoma.

Zarzut powyższy jest nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji nie miał wątpliwości badając legalność zaskarżonej decyzji, iż została ona wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Przepisy tej ustawy przewidywały, że za usunięcie drzew bez zezwolenia organ wymierza administracyjną karę pieniężną (art. 47k), której sposób ustalania określał art. 47l, a której wysokość została ustalona w sprawie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99, poz. 907) i Ministra Środowiska z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za niszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 113, poz. 1074) oraz opinii biegłego, która jako dowód została przez organ poddana ocenie.

Nie sposób zatem dopatrzeć się naruszenia przez Sąd I instancji zasad sprawiedliwości społecznej.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jej oddaleniu.