Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2231/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na opinię Ministra Zdrowia w sprawie protestu z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opinii w sprawie celowości inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia działając na podstawie art. 95d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373, w skrócie "ustawa o świadczeniach"), w wyniku rozpoznania protestu złożonego przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2019 r., negatywną opinię znak: [...], w sprawie protestu dotyczącego opinii Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r., znak: [...][...], o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dla wniosku nr [...].

Zaskarżona opinia w sprawie protestu została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Skarżąca złożyła do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wniosek Inwestycyjny nr [...].

Przedmiotem wniosku było utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wskazana nowa komórka organizacyjna miała służyć pracownikom transportu medycznego korzystającym z ambulansu ratunkowego typ B, będącego własnością skarżącej i nie objętego bezpośrednio przedmiotową inwestycją. Inwestycja miała polegać na remoncie lokalu. Celem inwestycji było zapewnienie właściwej jakości udzielanych świadczeń oraz bezpieczeństwa pacjentów. Lokal, którego dotyczył wniosek położony był w [...] (punkt 3.7 wniosku). Szacunkowy łączny koszt inwestycji brutto z VAT został określony przez skarżącą na kwotę 10.000 zł i jak wynika z wniosku na ten cel przeznaczone byłyby środki własne skarżącej.

Wniosek został złożony na podstawie art. 95d ust. 1a w zw. z 95e ust. 1-7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. wydał negatywną opinię o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dla wniosku skarżącej nr [...] dotyczącego utworzenia nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego.

Organ wojewódzki wydał opinię na podstawie art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W uzasadnieniu opinii organ I instancji odniósł się do kryteriów oceny inwestycji określonych numerami od 1 do 34. W zakresie każdego kryterium przyznał wnioskowanej inwestycji określoną liczbę punktów od 0 do 9 punktów. Całkowity wynik punktowy – w dziedzinie medycyna ratunkowa dla inwestycji wskazany w opinii Wojewody wyniósł 0 punktów.

Skarżąca, działając na podstawie art. 95i ustawy o świadczeniach, złożyła protest dotyczący negatywnej opinii Wojewody [...] z [...] czerwca 2019 r. Kwestionowała ocenę dokonaną przez organ wojewódzki dotyczącą kryteriów: nr 2, 3, 4, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 18, 22, 23, 24, 25, 31, 32 i 34.

W uzasadnieniu protestu skarżąca przedstawiła szczegółowe uwagi w zakresie każdego z wymienionych kryteriów oceny odnosząc się do stanowiska organu wojewódzkiego wyrażonego w opinii o celowości inwestycji.

Zgodnie z art. 95i ust. 2 oraz ust. 6-11 ustawy o świadczeniach w przypadku złożenia protestu opinię w sprawie protestu wydaje minister właściwy do spraw zdrowia.

W rozpatrywanej sprawie, Minister Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2019 r. wydał negatywną opinię w sprawie protestu skarżącej dotyczącego opinii Wojewody [...] o celowości inwestycji skutkującą zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej do wniosku skarżącej nr [...].

Dokonując ponownej oceny wniosku skarżącej, Minister Zdrowia wskazał, że całkowity wynik punktowy obliczony dla przedmiotowej inwestycji planowanej przez skarżącą wyniósł 1.316,84 punktów. Punktacja ta została obliczona na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1347; dalej: "rozporządzenie w sprawie IOWISZ"). Jednak wobec nieotrzymania wymaganej liczby punktów – 6.200, inwestycja uzyskała negatywną opinię w sprawie protestu.

W uzasadnieniu do opinii w sprawie protestu dotyczącej wniosku nr[...] Minister Zdrowia ponownie poddał ocenie na formularzu sporządzonym w systemie IOWISZ wszystkie kryteria inwestycji, od numeru 1 do numeru 34.

Z powyższą opinią nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzucono naruszenie: art 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Ministra Zdrowia całokształtu okoliczności sprawy i dokonanie błędnej oceny poszczególnych kryteriów oceny inwestycji, brak dogłębnej analizy sprawy, bez ustosunkowania się do stanu faktycznego, posługiwanie się w uzasadnieniu pojęciami ogólnymi;

- naruszenie art. 95f ust. 9 ustawy o świadczeniach, poprzez uzasadnienie kryteriów oceny inwestycji w sposób lakoniczny, nie dający możliwości prawidłowej weryfikacji, a w konsekwencji zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnej oceny inwestycji, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że jest ona niecelowa;

- naruszenie art. 95i ust. 7 pkt 1-5 ustawy o świadczeniach w związku z częścią II załącznika do rozporządzenia w sprawie IOWISZ poprzez niedokonanie precyzyjnego uzasadnienia przyznania niskiej liczby punktów lub nieprzyznania ich w ogóle.

W szczególności skarżąca podniosła zarzuty odnoszące się do poszczególnych kryteriów oceny:

w przypadku kryterium nr 2, gdzie przyznano 5 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia, że inwestycja jest zgodna z trendami demograficznymi;

- brak uwzględnienia, że cel inwestycji odpowiada trendom demograficznym, które nie ograniczają się do opieki długoterminowej nad starszymi, opieki paliatywnej i hospicyjnej, ale również zakładają znacznie zmniejszenie się dostępności osób w wieku produkcyjnym;

- brak uwzględnienia oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama;

- brak konsekwencji w dokonanej punktacji w związku z punktacja w kryterium 34.

w przypadku kryterium nr 3, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia wskazanego projektu rozporządzenia wraz z uzasadnieniem oraz OSR, na podstawie którego złożono wniosek;

- niekonsekwencje przydzielonej punktacji – w kryterium nr 34 zostały wskazane rekomendacje, co do których wnioskodawca otrzymał punktację maksymalną;

- brak uwzględnienia oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama;

w przypadku kryterium nr 10, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia, że inwestycja dotyczy utworzenia nowej komórki organizacyjnej w celu wykonywania nowego rodzaju świadczeń zdrowotnych - transportów medycznych;

- brak uwzględnienia że w związku z wykonaniem inwestycji wystąpi możliwość lepszego wykorzystania personelu lepszych uwarunkowań udzielania świadczeń;

w przypadku kryterium nr 11, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt oraz w przypadku kryterium 12, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10, poprzez:

- brak uwzględnienia, że dysponuje określoną infrastrukturą (ambulanse, wyposażenie ambulansów, wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na miejsca wyczekiwania zespołów transportu medycznego), z tego względu nastąpi przekazanie całej infrastruktury, która obecnie nie jest wykorzystywana na cele wykonywania świadczeń w zakresie transportów medycznych;

- brak uwzględnienia od oceny dokonanej przez Wojewodę [...]i [...], gdzie treść wniosków była tożsama;

w przypadku kryterium nr 14, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt – zastrzeżenia analogiczne do przedstawionych w odniesieniu do kryterium nr 3;

w przypadku kryterium nr 15, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia, iż nastąpi szybszy dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu międzyszpitalnego co poprawi wyniki leczenia, zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych - pozwoli na aktywizację zawodową osób w innych warunkach zmuszonych do opieki nad osobami ze znacznym stopniem kalectwa;

- brak uwzględnienia oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama;

w przypadku kryterium nr 16, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia szybszego dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu między-szpitalnego co poprawi wyniki leczenia, zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych - pozwoli na aktywizację zawodową osób;

- brak uwzględnienia oceny dokonanej przez Wojewodę [...] i [...], gdzie treść wniosków była tożsama;

w przypadku kryterium nr 23, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt – zastrzeżenia analogiczne do przedstawionych w odniesieniu do kryterium nr 3 i nr 14;

w przypadku kryterium nr 24, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt – zastrzeżenia analogiczne do przedstawionych w odniesieniu do kryterium nr 3, nr 14 i nr 23;

w przypadku kryterium nr 25, gdzie przyznano 6 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym założono dodatkowe punkty w kryterium "Dostępność 1. Czas dotarcia na miejsce 1.1. Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut.";

- brak uwzględniania opinii Wojewody [...] wydanej w innej sprawie, że "Inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne. Nakierowana jest na skrócenie czasu udzielenia świadczenia medycznego dla pacjentów w szczególności w przypadku konieczności niezwłocznego wykonania zabiegu oraz zachowania ciągłości leczenia u innego świadczeniodawcy";

W przypadku kryterium nr 32, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia rekomendacji naukowej, zgodnie z którą "Wraz z transferem pacjentów przychodzi się kilka kroków organizacyjnych: szpital pochodzenia musi zidentyfikować pacjentów kwalifikujących się do przeniesienia r być gotowym do zwolnienia pacjenta. Musi zidentyfikować szpital docelowy i negocjować transfer; pacjent musi być przenośny, pacjent / krewni muszą się zgodzić; jednostka transportująca musi posiadać infrastrukturę i potwierdzić transport pacjenta; towarzystwo ubezpieczeniowe lub rodzina musi zagwarantować dodatkowe koszty. Członkowie zespołu relokacyjnego potrzebują specjalnego szkolenia, które koncentruje się na typowych zdarzeniach krytycznych, które zdarzają się podczas transportu. Wyposażenie techniczne (wentylator, nosze, monitor, defibrylator, stymulator zewnętrzny, analizator krwi) ułatwia płynne przejście pacjenta z jednego obiektu do odległego. Stosowanie list kontrolnych wiąże się ze zmniejszeniem liczby incydentów podczas transportu".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Organ zwrócił uwagę na zakres analizowanej inwestycji, która polega na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego poprzez wykonanie remontu na potrzeby miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego (prace przygotowawcze, projektowe, obsługa inwestorska oraz ewentualnie szkolenia i rozruch).

Minister Zdrowia nie zgodził się z twierdzeniem jakoby dokonał lakonicznych i "hasłowych" uzasadnień dla ocenianych kryteriów. Wskazał, że system IOWISZ wymusza wpisanie uzasadnienia do poszczególnych kryteriów, w przypadku, gdy stanowisko organu wydającego opinię jest odmienne od oceny wnioskodawcy. Oceniając dane kryterium ma obowiązek stosować sposób oceny określony w rozporządzeniu w sprawie IOWISZ. Ramy danego kryterium są ściśle określone w rozporządzeniu i nie można stosować ich odmiennej interpretacji. Uzasadnienia odwołują się do znaczenia danego kryterium. Informatyczna formuła oceny wniosków uniemożliwia wpisywanie obszernych uzasadnień (limit znaków). Istotą oceny jest punktacja, natomiast uzasadnienie, wymagane jest wyłącznie w przypadkach oceny negatywnej lub w przypadku przyznania mniejszej liczby punktów niż ocena wnioskującego.

W odniesieniu do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze i dotyczących ocen przyznanych w związku z niektórymi kryteriami, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że w każdym przypadku zobowiązany był kierować się uzasadnieniem dla danego kryterium wynikającym z ww. rozporządzenia w sprawie IOWISZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Stanowi o tym art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 t.j., w skrócie "p.p.s.a.").

Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Sprawa dotyczy szczególnego typu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373, w skrócie "ustawa o świadczeniach"). W celu koordynowania wydatków ponoszonych przez budżet państwa na cele ochrony zdrowia przewidziano, że inwestycje we wskazanym zakresie są podejmowane po przeprowadzeniu specjalistycznego konkursu, w którym istotną rolę odgrywają opinie organów administracji publicznej stopnia wojewódzkiego i stopnia centralnego wydawane w celu oceny przydatności takich inwestycji z punktu widzenia potrzeb społecznych.

W ramach realizacji przepisów ustawy o świadczeniach i zgodnie z art. 95d tej ustawy wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Art. 95i ust. 1 ww. ustawy stanowi zaś, że w przypadku gdy opinia, o której mowa w art. 95d ust. 1, jest negatywna, podmiotowi wnioskującemu przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu.

Zgodnie z art. 95j ust. 1 ustawy o świadczeniach, po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w przypadku utrzymania negatywnej opinii w sprawie protestu podmiot, który otrzymał tę opinię, może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wyznaczonych w powyższy sposób ramach prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolował opinię Ministra Zdrowia w sprawie protestu złożonego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] dotyczącego opinii o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej zakładu leczniczego. Po zbadaniu opinii Ministra Zdrowia w sprawie protestu skarżącej, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona opinia odpowiada przepisom prawa.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 95i ust. 8 ustawy o świadczeniach, opinia w sprawie protestu powinna zawierać:

1) oznaczenie organu rozpatrującego protest;

2) imię i nazwisko lub nazwę (firmę) podmiotu wnioskującego oraz jego numer KRS w przypadku osób prawnych albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) w przypadku osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;

3) określenie daty i miejsca rozpatrzenia protestu;

4) określenie, czy protest rozpatrzono pozytywnie czy negatywnie;

5) całkowity wynik punktowy obliczony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 95h;

6) wygenerowane elektronicznie zestawienie punktów przyznanych za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz ich uzasadnienie, przez podmiot wnoszący protest oraz ministra właściwego do spraw zdrowia w wyniku rozpatrzenia protestu;

7) pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 95j, zawierające wskazanie terminu wniesienia skargi;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania opinii w sprawie protestu lub, jeżeli ta opinia została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że zaskarżona opinia Ministra Zdrowia zawiera wszystkie wymagane elementy i spełnia określone w ustawie warunki formalne.

Jednocześnie art. 95i ust. 6a ustawy o świadczeniach przewiduje, że w opinii w sprawie protestu minister właściwy do spraw zdrowia weryfikuje prawidłowość oceny wniosku o ocenę celowości inwestycji w zakresie objętym złożonym wnioskiem. Stosownie zaś do ust. 7 art. 95i ustawy o świadczeniach, w wyniku rozpatrzenia protestu minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, za pośrednictwem systemu IOWISZ, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie:

1) informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący;

2) uzasadnienia zawartego w proteście;

3) właściwej mapy (przyp.: regionalna mapa potrzeb zdrowotnych);

4) priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej, o których mowa w art. 95c ustawy o świadczeniach;

5) danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

Opiniowanie wniosku zakłada udział kilku różnych podmiotów. Podmiot wnioskujący (skarżąca spółka), organ wydający opinię (wojewoda), Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "NFZ") i dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ, każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny.

Organ wydający opinię, Prezes NFZ i dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inne niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (art. 95 f ust. 9 ustawy o świadczeniach).

Zgodnie z definicją z art. 5 pkt 32c ustawy o świadczeniach, system IOWISZ to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 31a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2019 r., poz. 408 i 730).

W wydanym na mocy delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 95h ust. 1 ustawy o świadczeniach, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej określony został wzór wniosku zawierającego ww. formularz wraz ze wskazaniem kryteriów oceny przedmiotowej inwestycji, przypisaniem im wagi oraz określeniem skali punktów możliwych do uzyskania w zakresie poszczególnych kryteriów, a także sposób obliczania całkowitego wyniku punktowego w zakresie dokonywania oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz minimalną liczbę punktów wymaganą do uzyskania pozytywnej opinii, wynoszącą 6200 pkt.

Zasady punktacji w ramach poszczególnych "Kryteriów oceny inwestycji" zostały wyjaśnione w pozycji II załącznika do rozporządzenia w sprawie IOWISZ, tj. w "Instrukcji wypełniania wniosku". W instrukcji wskazano, że uzasadnienie dla każdego z kryteriów oceny inwestycji nie może przekraczać 500 znaków ze spacjami (pozycja II ust. 4).

Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącej i nie uznał słuszności zarzutów w odniesieniu do poszczególnych kryteriów oceny inwestycji.

Minister Zdrowia, zgodnie z art. 95f ust. 9 i art. 95i ust. 7 ustawy o świadczeniach ponownie rozpatrując sprawę w zakresie objętym protestem, miał obowiązek dokonać własnej oceny i wyrazić ją w formie punktacji w odniesieniu do poszczególnych kryteriów.

Z uzasadnienia negatywnej opinii Ministra Zdrowia wynika dlaczego organ uważa, że inwestycja w zakresie utworzenia nowych komórek organizacyjnych przez skarżącą nie jest celowa. Uzasadnienie poddaje się kontroli, mimo ograniczeń systemu IOWISZ w ramach którego działa organ (dopuszczalne użycie 500 znaków) i zwięzłego uzasadnienia przyznanej punktacji, wskazującego tylko najbardziej istotne z punktu widzenia danego kryterium informacje.

W ocenie Sądu Minister Zdrowia ocenę wykonał prawidłowo, odwołując się w uzasadnieniach punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów do całości przedmiotu i istoty wniosku skarżącej, uwzględniając zarazem uzasadnienie protestu.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie opinii odpowiada formie i objętości dla niego przewidzianej, a jednocześnie odzwierciedla argumentację organu odnoszącą się do poszczególnych kryteriów oceny wniosku. Minister Zdrowia oceniając wniosek z punktu widzenia każdego kryterium przewidzianego w przepisach prawa odniósł się do danego kryterium, a także interpretacji i wyjaśnień jego znaczenia (zamieszczonych na formularzu IOWISZ) oraz sposobu oceny inwestycji, jakie zostały określone przez prawodawcę.

Należy podkreślić, że zadaniem Sądu w przedmiotowym postępowaniu nie jest dokonanie merytorycznej weryfikacji prawidłowości punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów przez Ministra Zdrowia, bowiem Sąd dokonuje jedynie formalnej kontroli zaskarżonego aktu. Wyjaśnienia organu co do każdego z tych kryteriów są na tyle jasne, że można zweryfikować poprawność ich oceny, bez posiadania specjalistycznej wiedzy w danej materii.

Istotą inwestycji było "utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. u. z 2019 r. poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".

Zatem zamiarem skarżącej było dokonanie remontu lokalu wykorzystywanego przez pracowników transportu medycznego.

Analizując stanowisko wyrażone przez Ministra Zdrowia w odniesieniu do poszczególnych kryteriów Sąd ocenił je jako prawidłowe.

W odniesieniu do kryterium nr 2, w zakresie którego przyznano 5 punktów (w skali 0-10 punktów), organ miał obowiązek ocenić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada trendom demograficznym. W tym przypadku maksymalna liczba punktów mogła być przyznana wyłącznie wówczas, gdy inwestycja dotyczy świadczeń zdrowotnych w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej. Planowana inwestycja nie dotyczy tego rodzaju działalności, a jedynie udzielania świadczeń przez zespół transportu medycznego. Wobec tego nie było podstaw do przyjęcia, aby skarżąca mogła uzyskać maksymalną liczbę punktów w tym kryterium.

W odniesieniu do kryterium nr 3, jego zakres określa pytanie: w jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze. Omówienie dla tego kryterium wynikające z rozporządzenia w sprawie IOWISZ wyjaśnia, że punkty mogą być przyznane w zakresie od 0 do 10. Szerokie wdrożenie metod diagnostyki lub leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej przełoży się na znaczną poprawę stanu zdrowia w populacji pacjentów na danym obszarze. Najwyższe oceny należy przyznać inwestycjom zakładającym kompleksowość opieki zdrowotnej z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

Minister Zdrowia przyznał w tym kryterium – 3 pkt, uzasadniając, że inwestycja nie obejmuje nowych metod diagnostyki ani leczenia o szczególne wysokiej skuteczności klinicznej. W niewielkim stopniu wpłynie na zapewnienie ciągłości leczenia, poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów, nie zapewnia kompleksowości opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

Sąd podziela powyższą ocenę. Organ słusznie przypomniał, że inwestycja obejmuje swym zakresem jedynie remont miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych.

Sąd nie znalazł również podstaw dla uznania, że zarzuty skarżącej w zakresie kryterium numer 10 są trafne. W przypadku tego kryterium należało odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu inwestycja wpłynie na ergonomię pracy osób wykonujących zawód medyczny. Minister Zdrowia wskazał, że ze względu na bardzo krótki wycinek procesu diagnostyki i leczenia pacjenta objęty inwestycją (tylko transport) inwestycja ma ograniczony wpływ na ergonomię osób wykonujący zawód medycznych. Dlatego słusznie przyznano 3 punkty w skali do 10 punktów.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego kryterium nr 11, należało odpowiedzieć na pytanie, w jakim stopniu realizacja inwestycji przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury. Należało ocenić, czy inwestycja będzie się wiązała z przekazaniem dotychczasowej infrastruktury, która jest aktualnie niewykorzystana lub ma charakter niezgodny z PRPZ (np. przekształcenie łóżek psychiatrycznych na długoterminową opiekę nad osobami starszymi), poprawą wykorzystania istniejących pomieszczeń.

W odniesieniu do tego kryterium organ przyznał skarżącej 3 pkt na 10 możliwych tłumacząc, że wnioskodawca planuje świadczenie usług transportowych i modernizację pomieszczeń. Mając na uwadze wartość inwestycji 10.000 zł, nie ma możliwości, aby wpłynęła na wykorzystanie infrastruktury ochrony zdrowia, pozostaje bez wpływu na poprawę wykorzystania np. bazy łóżkowej czy pomieszczeń do diagnostyki. Należy zgodzić się z powyższą oceną.

Z kolei w zakresie kryterium numer 12 należało odnieść się do kwestii, czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych. Uzasadnienie dla przedmiotowego kryterium wyjaśnia, że jeżeli inwestycja nie ma związku z wymianą wyrobów medycznych, w szczególności dotyczy zakupu nowych, należy przyjąć 0 pkt.

Punktacja tego kryterium może polegać wyłącznie na przyznaniu maksymalnej liczby 10 pkt lub 0 pkt. Organ zasadnie wskazał, że inwestycja nie przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych, gdyż nie dotyczy ona zakupu nowych ambulansów i ich wyposażania. Remont pomieszczeń oczekiwania zespołu ratunkowego nie wiąże się z wymianą sprzętu medycznego i materiałowej bazy działalności placówki medycznej.

W kryterium nr 14 odniesiono się do kwestii, w jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę komfortu pacjentów i ich rodzin. Treść uzasadnienia dla powyższego kryterium wyjaśnia, że ocena przeprowadzana jest w kontekście realizacji oczekiwań pacjentów i ich rodzin oraz z uwzględnieniem czynników wpływających na satysfakcję pacjentów i ich rodzin. W ramach wpływu na komfort, należy uwzględnić warunki lokalowe, udogodnienia związane z lokalizacją inwestycji (czy łatwo dojechać), udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, parking dla gości, ewentualne zapewnienie warunków hotelowych dla rodzin (szczególnie w przypadku pediatrii).

Minister Zdrowia przyznał w tej kategorii 3 punkty, wskazując, że inwestycja tylko pośrednio wpłynie na poprawę komfortu pacjentów, ponieważ transport medyczny służy zachowaniu ciągłości leczenia w przypadku konieczności przemieszczenia pacjenta. Inwestycja nie obejmuje swym zakresem poprawy warunków lokalowych, udogodnień związanych z lokalizacją inwestycji, parkingu dla gości czy zapewnienia warunków hotelowych dla rodzin.

W ocenie Sądu, argumentacja ta jest zasadna i przekonująca, skoro zakres rzeczowy inwestycji (wykonanie remontu miejsca wyczekiwania dla personelu) nie wpływa bezpośrednio na komfort pacjentów i ich rodzin, lecz na komfort pracy pracowników transportu medycznego.

W ramach kryterium nr 15 odpowiedzi wymagało pytanie: w jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi. Należało ocenić, czy inwestycja spowoduje, że opiekunowie osób chorych będą uwolnieni z części obowiązków opiekuńczych i będą mogli podjąć pracę zawodową.

Sąd za prawidłową uznał ocenę Ministra Zdrowia (0 punktów), że sama usługa transportu medycznego nie wpływa bezpośrednio i w rzeczywisty sposób na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi.

W ramach kryterium nr 16 organ miał ocenić, w jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową chorych oraz ograniczenie albo zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu. Należało ocenić, czy inwestycja przyczyni się do szybszego powrotu do zdrowia oraz przyspieszenia powrotu do pracy, a w przypadkach niemożności powrotu do poprzednio wykonywanego zawodu - przysposobienie do nowej pracy.

Organ słusznie uznał, że usługa transportu medycznego jedynie w ograniczonym stopniu może mieć wpływ na aktywizację zawodową chorych i zapobiegać ich wykluczenia społecznemu i zawodowemu. Zasadnie przyznano skarżącej 3 punkty na 10 możliwych w zakresie omawianego kryterium.

Według Sądu, zastrzeżeń nie budzi także ocena dokonana w ramach kryteriów nr 23 i 24.

W odniesieniu do kryterium nr 23 należało odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane. W przypadku tego kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy, w postaci skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, czy ograniczenia innych negatywnych zjawisk.

Uzasadnienie organu zamieszczone w formularzu nie nasuwa wątpliwości co do przyznanej punktacji, skoro wnioskowana inwestycja nie zmierza do zabezpieczenia "nowych świadczeń opieki zdrowotnej", lecz co najwyżej do poprawy istniejącego stanu rzeczy.

Z kolei w kryterium nr 24 ocenie podlegało czy inwestycja dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu. W przypadku tego kryterium należało określić, czy inwestycja umożliwi udzielanie na danym obszarze nowych świadczeń opieki zdrowotnej o udowodnionej skuteczności klinicznej. Ich wprowadzenie powinno sprawić, że pacjenci leczeni nieskutecznie albo metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki zdrowotnej.

Biorąc pod uwagę charakter inwestycji jej celem nie jest zapewnienie dostępności na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu, co oznacza, że także w tej kategorii niedopuszczalnym było przyznanie skarżącej punktów.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego punktacji przyznanej w ramach kryterium nr 25 (w jakim stopniu inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia), należało określić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada obiektywnie istniejącym potrzebom zdrowotnym, oraz czy służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielnie świadczenia opieki zdrowotnej. W przypadku inwestycji pozostających bez wpływu na czas oczekiwania na udzielenie świadczeń, należało przyznać 0 pkt.

Sąd zgadza się z argumentacją Ministra Zdrowia, że inwestycja może wpłynąć na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia zdrowotnego, przy czym samo zapewnienie transportu medycznego nie oznacza, że dzięki tej inwestycji okres ten ulegnie istotnemu zmniejszeniu, gdyż o tym decydują w głównej mierze inne czynniki, jak np. zapewnienie odpowiedniej liczby wykwalifikowanego personelu medycznego, specjalistycznego sprzętu, itd. Z tych względów, przyznanie przedmiotowej inwestycji 6 na 10 punktów możliwych do uzyskania, należy uznać za w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do kryterium numer 32 należało ocenić wniosek skarżącej z punktu widzenia tego w jakim stopniu inwestycja wpłynie na zdolność i rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w danym województwie. W tym zakresie Minister Zdrowia przyznał wnioskowi skarżącej 0 punktów. Organ wskazał, że inwestycja nie przyczyni się do rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia. Nie dotyczy ona udziału w projekcie badawczym, współpracy z uczelnią lub szpitalem klinicznym, ani udziału w testowaniu leków. Zdaniem Sądu uzasadnienie organu w przedmiotowym zakresie jest oczywiste i zasługuje na akceptację.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi o braku uwzględnienia przez Ministra Zdrowia Oceny Skutków Regulacji (OSR) sformułowanych w związku z projektem rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego. Wydanie aktu prawnego, wprowadzającego dodatkowe warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu hospitalizacji i hospitalizacji planowej, w zakresie zapewnienia świadczeń transportu medycznego pomiędzy świadczeniodawcami, podyktowane względami bezpieczeństwa pacjentów, nie może samo w sobie uzasadniać przyznania maksymalnej liczby punktów w ramach oceny dokonywanej w trybie art. 95d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jak słusznie dostrzegł Minister Zdrowia, ocena przeprowadzana zgodnie z art. 95d ustawy o świadczeniach i określonymi w niej oraz w rozporządzeniu wykonawczym kryteriami, przy użyciu systemu informatycznego IOWISZ, ma na celu weryfikację konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem m.in. jej indywidualnych cech oraz okoliczności wynikających z map potrzeb zdrowotnych i priorytetów dla polityki zdrowotnej danego województwa. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą, czyniłoby ocenę celowości inwestycji w zakresie transportu medycznego zbędną.

Nie jest zasadne twierdzenie skarżącej dotyczące niekonsekwencji organu w przyznawaniu punktacji m.in. w ramach kryteriów nr: 3, 14, 23 i 24, w sytuacji, gdy w zakresie kryterium nr 34 (w jakim stopniu inwestycja wpisuje się w rekomendacje towarzystw naukowych polskich lub zagranicznych dotyczących rozwoju danej dziedziny, której dotyczy planowana inwestycja) skarżącej przyznana została maksymalna liczba 10 pkt.

Każde z kryteriów podlega odrębnej ocenie i punktacji, z uwzględnieniem ram określonych w rozporządzeniu. Z tych powodów, przyznanie skarżącej maksymalnej liczby punktów w ramach kryterium nr 34, nie może automatyczne i w każdym przypadku powodować, że tak samo ocenić należy celowość inwestycji w zakresie innych odrębnych kryteriów formularza.

Także pozytywne zaopiniowanie wniosków o wydanie opinii o celowości analogicznych inwestycji przez inne organy wojewódzkie (Wojewodę [...] i Wojewodę [...]) nie mogło przekładać się na ocenę dokonywaną w ramach kontrolowanej sprawy.

Ocena Ministra Zdrowia odpowiadała wymogom z art. 95i ust. 7 oraz art. 95f ust. 9 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku wniesienia protestu przez podmiot wnioskujący i jego rozpatrzenia, Minister Zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie m.in. informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący, uzasadnienia zawartego w proteście i priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy o świadczeniach - do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i ust. 1-9, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności. W związku z tym podnoszone przez skarżącą zarzuty naruszenia przez Ministra Zdrowia przepisów postępowania administracyjnego nie mogą być uwzględnione.

W uzasadnieniu projektu zmian do ustawy o świadczeniach - obejmujących m.in. uchwalenie art. 95i ust. 10 wskazano, że "Rezygnacja w projekcie ustawy ze stosowania zasad postępowania administracyjnego wynika z zastosowania metod naukowych oceny wniosków – zastosowanie prawidłowych metodycznie zasad oceny (wprowadzenie kwestionariusza o znacznej liczbie pytań, ocena na podstawie wizualnej skali analogowej, pozwalającej na rzeczywiste porównanie wyników uzyskiwanych przez poszczególne inwestycje, co jest szczególnie istotne przy limitowanych środkach, jakimi dysponuje płatnik publiczny), wraz z wielokrotną oceną mającą na celu zapewnienie obiektywizacji ostatecznych wyników w oparciu o opinię przedstawianą z różnorodnych perspektyw. (...)."

Należy wskazać, iż mimo wyłączenia przepisów postępowania administracyjnego, dla zapewnienia wnioskodawcy możliwości weryfikacji uzyskanej opinii o celowości inwestycji, projekt ustawy przewidział tryb odwoławczy, zarówno w toku administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.

Zatem ograniczenie stosowania norm Kodeksu postępowania administracyjnego miało na celu stworzenie szczególnej procedury opiniowania wniosków inwestycyjnych, poddanie sporządzanych opinii specyficznemu rygoryzmowi proceduralnemu i uregulowanie kwestii odwoławczych.

Powyższe nie zmienia faktu, że zdaniem Sądu niezasadne były zarzuty naruszenia art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia przez Ministra Zdrowia opinii negatywnej w sprawie złożonego protestu. O treści uzasadnienia decyduje art. 95i ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną opinię.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.