Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 76/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 667
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 217 i art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji we W. z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...], którym organ odmówił A. K. wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Rozstrzygnięcie powyższe organ podjął w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 1 lipca 2014r. A. K. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Powiatowego Policji w Z. o wydanie w oparciu o przepis art.217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. zaświadczenia o okresach służby, za które przysługuje podwyższenie świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe według art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013r., poz.667) w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji ... (Dz.U. z 2005r., Nr 86, poz.734), powołując jednocześnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn.akt U 12/13 .

Komendant Powiatowy Policji w Z. po rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie art. 219 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, w konsekwencji czego Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że organ I instancji jest obowiązany w postępowaniu wyjaśniającym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przypadku wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się, organ ma obowiązek wskazania w uzasadnieniu tegoż postanowienia między innymi faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Komendant Powiatowy Policji w Z. po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w ramach art. 218 k.p.a. i ponownej analizie całości dokumentacji, powołując się na przepis art. 219 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...] odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur (Dz.U. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Od powyższego postanowienia skarżący wniósł zażalenie, podkreślając, że od 1 listopada1990r. z zaangażowaniem pełnił służbę w KPP w Z. w Ogniwie Patrolowo - Interwencyjnym Wydziału Prewencji, wielokrotnie uczestniczył w interwencjach, zdarzeniach, podczas, których istniało realne zagrożenie zdrowia i życia. Skarżący wniósł o wyjaśnienie, cyt.: "które interwencje waszym zdaniem są zagrażające życiu i zdrowiu bo idąc na taką interwencję my nigdy nie wiedzieliśmy z kim mamy do czynienia i czy dana osoba nie ma przy sobie niebezpiecznych narzędzi lub broni których użyje wobec nas i osób postronnych". Podkreślił przy tym, że w czasie wieloletniej służby zatrzymywał setki osób w PD OZ, które stwarzały zagrożenie życia i zdrowia. Z uwagi, że w postępowaniu stwierdzono, iż dokumenty zostały zniszczone, skarżący oświadczył, ze może wskazać osoby, które pełniły z nim służbę i które mogą zeznawać w razie negatywnego rozpatrzenia jego sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji we W. nie uwzględnił zażalenia skarżącego i opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...], wskazując, że problematykę związaną z pełnieniem służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej reguluje art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r. poz. 667, ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 6 tej ustawy Rada Ministrów określiła w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki podwyższania emerytury. Na podstawie tego upoważnienia zostały wydane przez Radę Ministrów kolejno trzy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur m.in. funkcjonariuszom Policji - z dnia 28 lutego 1995 r. (Dz.U. Nr 217 poz. 114, ze zm.), z dnia 24 września 2002 r. (Dz.U. Nr 167, poz. 1373) oraz z dnia 4 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że środkiem dowodowym zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, (Dz. U. z 2009r., Nr 239 poz. 2404 ze zm.) w postępowaniu przed organami emerytalnymi, jest zaświadczenie sporządzone w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach. Regulacje te znajdują zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Powyższe rozporządzanie w § 16 ust. 1 dopuszcza zeznania świadków jedynie w przypadku udowadniania okresów składkowych łub nieskładkowych, gdy nie można potwierdzić odpowiednimi dokumentami.

Nadto Komendant Wojewódzki stwierdził, że postępowanie w trybie art. 218 k.p.a. ma charakter uproszczony, musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten wydaje, zgodnie z art. 219 k.p.a., postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Zdaniem Komendanta, postępowanie wyjaśniające prowadzone w trybie art.218 § 2 k.p.a. przez organ I instancji winno być prowadzone pod kątem spełnienia przesłanek zawartych w art. 15 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz norm określonych w § 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), zgodnie z którymi emeryturę podwyższa się o 0.5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego, treść w/w § 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, musi być rozumiana wprost i dokładnie, albowiem przepis ten wymaga spełnienia określonych przesłanek i ponadto w określonych wymiarach czasowych. Zdarzenia objęte tym przepisem mają wyjątkowy charakter. Warunkiem niezbędnym uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w opisanych wyżej działaniach, uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zagrożenie musi być rzeczywiste, wprost wynikające a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne i konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. W orzecznictwie przyjmuje się, że niebezpieczeństwo musi mieć wymiar zbliżony do podjęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Należy bowiem uwzględnić fakt, że niebezpieczny charakter wykonywanych czynności służbowych wynika ze specyfiki służby w Policji. Przepisy ustawy o Policji upoważniają funkcjonariuszy do zastosowania szerokiej gamy środków przymusu bezpośredniego. Natomiast czynna napaść na policjanta, podczas której zachodzi realne zagrożenie życia została określona w art. 222 i art. 223 Kodeksu karnego. Nie chodzi tu zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwa, ale wyjątkowe zdarzenia, wprost godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 327/13).

Dalej organ podkreślił, że na podstawie akt osobowych skarżącego ustalano, że wnioskodawca pełnił służbę w Policji w okresie od 1 listopada 1990r. do 4 lutego 2010r. na różnych stanowiskach w pionie prewencji początkowo jako policjant, starszy policjant Plutonu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego KPP w Z., aplikant, policjant, referent Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Sekcji Prewencji KPP w Z., następnie jako referent Zespołu Konwojowego Sekcji Prewencji KPP w Z., referent, asystent Zespołu Pomieszczeń dla Osób Zatrzymanych Sekcji (Wydziału) Prewencji KPP w Z..

Wskazana, że skarżący pełniąc służbę w pionie prewencji wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (m.in. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji czynności w ramach zadań służbowych wynikających z zakresu zadań następnie z karty opisu stanowiska pracy). Odpowiadał za zabezpieczenie prewencyjne przydzielonego do służby rejonu, celem zapewnienia ładu i porządku publicznego, oraz za zaistniałe w tym rejonie zdarzenia, na które ma wpływ służba prewencyjna; ujawnianie przestępstw i ściganie ich sprawców; zatrzymywanie i doprowadzanie ich do dyspozycji dyżurnego jednostki; ujawnianie wykroczeń, ustalanie ich sprawców oraz stosowanie wobec nich stosownych postępowań; przywracanie naruszonego porządku publicznego, stosując w niezbędnych przypadkach środki przymusu bezpośredniego, kontrolowanie obiektów zagrożonych działalnością przestępczą; na polecenie i w uzgodnieniu z dyżurnym prowadzenie działań pościgowych i blokadowych za sprawcami szczególnie niebezpiecznych przestępstw i wykroczeń; podejmowanie interwencji zgłoszonych przez obywateli; kontrolowanie nieletnich niewłaściwie zachowujących się oraz melin i miejsc grupowania się elementu przestępczego; legitymowanie osób policyjnie podejrzanych, zatrzymywanie poszukiwanych. Z kolei jako referent Zespołu Konwojowego, w/w m.in. ponosił pełną odpowiedzialność za przestrzeganie obowiązujących zasad służby w Pomieszczeniach dla Osób Zatrzymanych (PDOZ) i realizację zadań, nie dopuszczając do zaistnienia wydarzenia nadzwyczajnego w czasie służby w PDOZ; odpowiadał za należytą ochronę PDOZ oraz powierzonych mu do depozytu przedmiotów; dokonywał przeszukania osób przed osadzeniem; dbał o zapewnienie opieki sanitarnej i lekarskiej zatrzymanych, na bieżąco kontrolował stan cel osób zatrzymanych; kontrolował zachowania osób przebywających w pomieszczeniach; odpowiednie rozmieszczanie zatrzymanych lub doprowadzanych w celu wytrzeźwienia w poszczególnych pomieszczeniach.

Organ podkreślił, że z pisma Naczelnika Wydziału Prewencji wynika, iż dokumentacja za okres pełnienia służby przez A. K. w pionie prewencji w latach 1990/2010 w myśl zarządzenia MSWiA z dnia 17 grudnia 2007r., Nr 93 w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji, była oznaczona symbolem "B" z dodatkiem cyfr arabskich (odpowiednio:B-2 i B-5),stąd po upływie obowiązującego okresu przechowywania (odpowiednio: 2 lata i 5 lat) częściowo podlegała zbrakowaniu, Na potwierdzenie wskazane zostały protokoły brakowania dokumentów z ich numerami spisów, pozycjami i datami.

Z kolei Naczelnik Wydziału Prewencji na podstawie analizy akt notatek za lata za lata 2006 - 2009, przekazanych do składnicy akt spisami: spis nr 2358 poz. 31 (rok 2006), poz. 66 (rok 2007), poz. 89 (rok 2008), spis nr 2360 poz. 8 (przełom lat 2008/2009) oraz poz. 30 (rok 2009), stwierdza, że zapisy prowadzone w nich przez skarżącego są mało czytelne. W związku z wątpliwościami, co do niektórych zapisów z przebiegu interwencji, podczas których użyto siły fizycznej i kajdanek, a sprawcy zostali zatrzymani w Pomieszczeniu dla Osób Zatrzymanych Komendy, zrobiono kopię stron z notatników i włączono do akt postępowania wyjaśniającego (k. 30 – 48), następnie przeprowadzono ich dokładną weryfikację i stwierdzono, że A. K. nie wykonywał czynności w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu wynikających z cytowanego rozporządzenia.

Również w oparciu o analizę z notatników za lata 2006 - 2009, przekazanych do składnicy akt spisami: spis nr 2358 poz. 31 (rok 2006), poz. 66 (rok 2007), poz. 89 (rok 2008), spis nr 2360 poz. 8 (przełom lat 2008/2009) oraz poz. 30 (rok 2009), nie stwierdzono, aby wystąpiły przesłanki wynikające z § 4 cyt. rozporządzenia.

Zdaniem organu powyższe ustalenia, oparte na rzetelniej analizie dokumentacji wytworzonej w KRP/KPP w Z. w latach pełnienia służby w Policji przez A. K., pozwoliły na ustalenie, że nie jest możliwe wydanie wnioskodawcy zaświadczenia zgodnego z Jego żądaniem, skoro wydanie zaświadczenia opiera się winno na treści przechowywanych i dostępnych dokumentów, bazy danych i rejestrów. Na podstawie akt osobowych i dostępnych informacji stwierdzono, że wobec strony nie zaszły przesłanki uzasadniające podwyższenie emerytury, skoro jedynym kryterium prawidłowej oceny istnienia warunków uprawniających do podwyższenia emerytury jest wykonywanie przez policjanta zadań i czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W ocenie Komendanta, organ I instancji po uzupełnieniu postępowania i ponownej analizie dokumentacji będącej w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji w Z., prawidłowo ocenił wynik postępowania, stwierdzajac, że nie można wskazać, że A. K. uczestniczył w czynnościach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w szczególnych warunkach zagrażających życiu i zdrowiu w normach określonych w cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Organ podkreślił przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku, wskazał, że w istotę służby (w Policji) wpisane jest ryzyko zagrożenia związane z normalnymi następstwami pełnienia służby. Ocena związana z tym czy w konkretnych warunkach pełnienia służby mamy do czynienia z zagrożeniem życia i zdrowia, będącym normalnym następstwem pełnienia służby, czy warunki służby przekraczają to zagrożenie, czyniąc je szczególnym nie jest oceną prawną, lecz oceną faktyczną dokonaną przez przełożonych policjantów.

Zwrot wskazujący na pełnienie służby w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" - prowadzić musi do wniosku, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia ("szczególnie" to niezwykle, osobliwie, natomiast "szczególny" to odznaczający się, charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny - zob. M. Szymczak [red,], Słownik języka polskiego, t. 3, PWN, Warszawa 1981, s. 398).

Nadto organ zaakcentował, że Policja jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, przeznaczona jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia (por. tekst roty ślubowania - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). Potencjalnie zatem na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze uzasadniają podwyższenie emerytury) można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach szczególnego (realnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza.

Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone dowody przez organ I instancji nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, gdyż nie stwierdzono zapisów świadczących o pełnieniu przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, co uniemożliwia wydanie żądanego zaświadczenia. Niedopuszczalne jest tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia, nowych dokumentów na przykład zeznań świadków, bowiem narusza to przepis art. 218 k.p.a., zeznania te mogą jedynie uzupełniać tę strefę, ale nie mogą wpływać wprost na jej treść (wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 883/13).

Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w zażaleniu, organ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające było prowadzone przez organ I instancji rzetelnie i wnikliwie, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., a przeprowadzone dowody odnoszą się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Biorąc pod uwagę powyższe, postanowiono jak na wstępie.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł A. K. Skarżący zarzucił organowi I instancji, iż ten wiedząc, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2013 r.,poz.667 ze zm.) weszła w życie, winien był , cyt.: (...) "zlecić kadrom kompletowanie dokumentacji, które dotyczyły interwencji zagrażających życiu i zdrowiu innych osób takich jak: interwencje domowe, posterunki pościgowo-blokadowe, pożarowe i alarmy bombowe, których to interwencji jako policjanci przeprowadzaliśmy bardzo dużo i na, które były sporządzane szczegółowe notatki służbowe". W tym stanie rzeczy - zdaniem skarżącego, skarga jest uzasadniona i konieczna.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowienia), to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2014r., poz.1647./ w związku z art. 3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji - nie naruszają przepisów prawa w zakresie wskazanym w w/w art. 145 § 1 p.p.s.a. , co powoduje, że skarga nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli sądowej było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] grudnia 2014r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] listopada 2014r., Nr [...] odmawiające wydania skarżącemu A. K. zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Istotne jest przy tym, że poddane kontroli Sądu opisane wyżej postanowienie, wydane zostało w oparciu o przepisy działu VII kodeksu postępowania administracyjnego (art.217 – art. 220 k.p.a.), regulującego postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń.

Trafnie zauważa organ odwoławczy, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym, obowiązujące organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego.

Stąd wyraźne jest oddzielenie zaświadczeń wydawanych w tym szczególnym i uproszczonym trybie postępowania od wydawania decyzji administracyjnych, o których jest z kolei mowa w art. 104 k.p.a.

I tak zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, czyli, gdy przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 1) lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

Jeśli chodzi o drugi przypadek, który - jak wynika z wniosku skarżącego - ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie jednak takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP 2004/10, str. 63).

Podkreślić w tym miejscu należy, że skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w żadnym przypadku zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, jak i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz tylko potwierdza istnienie stanu, faktu bądź uprawnienia lub obowiązku uprzednio przyznanego lub potwierdzonego odpowiednio w konstytutywnej lub deklaratoryjnej decyzji administracyjnej lub w innym indywidualnym akcie administracyjnym. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też nie rozstrzyga o żadnych prawach lub obowiązkach jak i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009, sygn.akt I OSK 377/09 - treść /w:/ orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Istotne jest w sprawie, że żądanie skarżącego o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, pozostaje w ścisłym związku z przepisami ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013r., poz.667) oraz z przepisami rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), a także z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005r. Nr 86, poz. 734).

Niesporne jest w sprawie, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy stanowi, że emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Udokumentowanie uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie cyt. wyżej przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, określone zaś zostało w § 14 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004r., zgodnie z którym, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...).

Istotne jest zatem, że w odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, cyt. wyżej przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, stanowiący regulację szczególną, jednoznacznie wskazuje, że owo zaświadczenie wydawane jest w oparciu o akta osobowe funkcjonariusza lub w oparciu o inne dokumenty, potwierdzające pełnienie służby w tych warunkach. Powyższa regulacja pozwala na stwierdzenie, że przepis ten w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiając m. innymi stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, w niniejszej sprawie organy odmawiając wydania skarżącemu przedmiotowego zaświadczenia, zasadnie powołały się na postanowienia rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...), gdzie § 4 tego rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych 1/ podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; 2/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 4/ brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a/ w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) - po dniu 1 września 1998r."

Organy rozpoznając niniejszą sprawę zobowiązane zatem były dokonać ustaleń, czy skarżący - na zasadach określonych w cyt. wyżej § 4 rozporządzenia wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Zgodzić się należy z organami, że zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" - pozwala na przyjęcie stanowiska, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia. Pogląd ten , jak trafnie zauważa organ odwoławczy znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Należy w tym miejscu także zaakcentować i powtórzyć za organami, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu, obowiązana jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).

Sąd podziela tym samym stanowisko organów, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia".

Mając na uwadze powyższe, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały trafnej oceny istniejącej dokumentacji przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach (sytuacjach) szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego, a co wprost wynika z obu postanowień. Na podkreślenie zasługuje także okoliczność, że organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania, wystąpił do jednostek i komórek organizacyjnych Policji, w których wnioskodawca pełnił służbę, celem zweryfikowania posiadanej dokumentacji, pod katem ustalenia, czy miały miejsce zdarzenia kwalifikujące się do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwala na stwierdzenie, że organy obu instancji przeprowadziły w sposób właściwy postępowanie wyjaśniające dokonując wnikliwej analizy (oceny) dokumentacji związanej z pełnieniem służby przez skarżącego w określonych pionach i na wskazanych stanowiskach.

Wbrew zarzutom skarżącego, przeprowadzone przez organy przedmiotowe postępowanie nie potwierdziło, istnienia wskazanych przez wnioskodawcę okresów służby, za które nabył prawo do podwyższenia świadczenia emerytury policyjnej o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ust.2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). W szczególności nie znalazło potwierdzenia w istniejącej dokumentacji, że w którymkolwiek roku swojej służby wnioskodawca podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności, z którymi wiązałoby się zagrożenie życia lub zdrowia w rozumieniu § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia z dnia 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo dokonały wykładni postanowień cyt. wyżej § 4 pkt 1 rozporządzenia, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tymże przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 2014r. o sygn. akt U 12/13 (OTK ZU 2014, seria A, Nr 5, poz. 56) stwierdził, bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji.

Niesporne jest w sprawie, że skarżący w okresie służby wielokrotnie brał udział w różnego rodzaju interwencjach, podejmując czynności służbowe. Jednakże nie sposób zauważyć, że tego typu działania stanowiły faktycznie istotę pełnionej przez funkcjonariusza służby. Nie była to jednak aktywność, której skutki wykraczałyby poza przeciętną miarę. Poza tym podnieść należy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że ocena charakteru czynności w warunkach zagrożenia życia i zdrowia należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

Wprawdzie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy gwarantuje funkcjonariuszom prowadzenie przez organy Policji takich dokumentów policyjnych, które pozwoliłyby na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co umożliwia potwierdzenie lub odmowę potwierdzenia owych warunków w zaświadczeniu, tym niemniej brak takich dokumentów, które z uwagi na upływ czasu i obowiązujące w tym zakresie przepisy uległy już wybrakowaniu, sprawia, że nie jest możliwe wydanie pozytywnego zaświadczenia, ponieważ obecnie nie można domniemywać, czy były w tych dokumentach zawarte informacje istotne dla wniosku skarżącego. Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwoliłyby organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 k.p.a.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że wniosek skarżącego został rozpatrzony przez organy wnikliwie i z należytą starannością, skoro zbadano wszystkie dostępne materiały mogące być przydatne przy rozpatrywaniu złożonego wniosku, analizując m.innymi dane z akt osobowych skarżącego, jak i zasoby archiwalne.

Skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych szczegółowo opisanych w wydanych postanowieniach dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a określonych w § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia, to zasadnym było podjęcie zaskarżonego postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania skarżącemu wnioskowanego przez Niego zaświadczenia.

W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, nie wykazała by zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł zatem uwzględnić skargi z braku uzasadnionych ku temu podstaw i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 w/w ustawy.

H.B.13.11.2015 r.