Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2058/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska ( spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel -Ziaja AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 2058/02

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2001 r. , wydaną na podstawie art.157 § 3 kpa , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].2001r o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw na wniosek Dyrektora [...] Parku Narodowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano , że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , w związku z położeniem projektowanej stacji paliw w otulinie [...] Parku Narodowego , Burmistrz Miasta [...] zwrócił się do Dyrektora [...]PN o zaopiniowanie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] .2001 r. Dyrektor [...]PN "nie uzgodnił" przedstawionego projektu decyzji.

W dniu [...].2001 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt z dnia [...].2001 r., podnosząc , że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa , skoro nie uwzględniła postanowienia Dyrektora [...]PN z dnia [...].2001 r.

Kolegium wyjaśniło , że teren projektowanej stacji paliw położony jest w obszarze chronionego krajobrazu utworzonego rozporządzeniem Wojewody [...] Dlatego też , na podstawie art.36 a ustawy o ochronie przyrody , przedmiotową decyzję wzizt uzgodniono z Dyrektorem [...] Parku Krajobrazowego (postanowienie z dnia [...].2000r) działającym z upoważnienia Wojewody.

Dalej organ podał , że Dyrektor [...]PN nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art.28 kpa.

Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte (o ile organ nie działa z urzędu) jedynie na żądanie strony , wniosek Dyrektora [...]PN nie mógł odnieść skutku.

Nadto SKO stwierdziło , że otulina parku narodowego - w myśl przepisów art.13 ust. l i art.13 a ust. 1 ustawy z dnia 16.10.1991r o ochronie przyrody nie jest formą ochrony przyrody , realizacja inwestycji nie podlega uzgodnieniu z Dyrektorem [...]PN , gdyż nie posiada on interesu prawnego , który stanowić by mógł podstawę uznania go za stronę postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...].2002r) [...] Park Narodowy wnioskodawca ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt z dnia [...].2001 r.

W uzasadnieniu wniosku podano , że działki objęte decyzją wzizt położone są w otulinie parku narodowego , że na podstawie art.14 ust.4 i art.37ust.2 oraz art.9 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wzizt dyrektor parku miał prawo i obowiązek reagowania na wszelkie działania mogące zagrozić przyrodzie parku , że przedmiotowa decyzja została wydana w sytuacji, gdy nie było rozpoznane zażalenie inwestora na postanowienie wydane w trybie art.106 kpa przez Dyrektora Parku w dniu [...].2001 r. Nadto we wniosku stwierdzono , że błędne są sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , iż Burmistrz zwrócił się do Dyrektora Parku o opinię ( zwrócił się o uzgodnienie) , że fakt uzgodnienia lokalizacji stacji paliw z Wojewodą dotyczył otuliny (dotyczył jedynie obszaru chronionego krajobrazu), że w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...].2001 r. dyrektor parku był stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (nie był stroną , ale organem współdecydującym , że fakt braku uzgodnienia lokalizacji wynikał z konieczności ochrony substancji przyrodniczej parku (a nie otuliny parku, która rzeczywiście nie jest obszarem chronionym).

Wnioskodawca podkreślił również , że z dniem 2.02.2001 r. (dzień wejścia w życie noweli do ustawy o ochronie przyrody) [...] park Narodowy stał się stroną postępowania w sprawie budowy stacji benzynowej na podstawie art.28 kpa oraz art.14 ust.4 w związku z art.2a pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.

W piśmie z dnia [...].2002r uzupełniającym wniosek z dnia [...].2002r podniesiono dodatkowo , iż art.14 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody daje dyrektorowi parku kompetencję do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących obszaru parku narodowego i jego otuliny. Nadto wskazano , że obowiązek uzgodnienia lokalizacji stacji paliw z Wojewodą z racji położenia w terenie stanowiącym obszar krajobrazu chronionego, nie wyłącza obowiązku uzgodnienia decyzji wzizt z dyrektorem [...]PN w związku z położeniem terenu w otulinie parku.

[...] Park Krajobrazowy został ustanowiony przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie [...] Parku narodowego.

Decyzją z dnia [...] 2002r znak : [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art.138 § l pkt l kpa w związku z art.127 § 3 kpa i art.157 § 3 kpa , utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...].2001 r. W uzasadnieniu stwierdziło , że Dyrektor [...]PN w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art.28 kpa. Otulina parku narodowego - w myśl przepisów art.13 i art.13 a ustawy o ochronie przyrody nie jest formą ochrony i dlatego realizacja inwestycji na tym terenie nie podlega uzgodnieniu z dyrektorem parku.

Kolegium podniosło, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania przedmiotowej decyzji wzizt od uprzedniego uzyskania stanowiska dyrektora parku narodowego.

Zdaniem kolegium nietrafne jest stanowisko wnioskodawcy , iż przepis art. 14 ust.4 i art.2a pkt 8 ustawy o ochronie przyrody jest podstawą do wydania przez dyrektora parku postanowienia w trybie art. 106 kpa.

Organ wyjaśnił również , że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji wzizt z urzędu.

W skardze [...] Parku Narodowego na po wyższą decyzję zarzucono, że narusza ona prawo materialne przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art.l57§l i 106 kpa oraz art. 14 , 37 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie decyzji wzizt mimo braku wymaganego uzgodnienia z dyrektorem [...]PN oraz w oparciu o nie uzgodniony z właściwym organem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazano , że Dyrektor [...]PN był i jest podmiotem wykonującym kompetencje wojewody w przypadku , gdy skutki działalności zagrażałyby [...] Parkowi Narodowemu.

Proceduralną podstawą kompetencji dyrektora parku jest art.106 kpa , zaś materialnoprawną art.37 ust.2 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten dotyczył także działalności podejmowanej poza obszarem objętym ochroną, jeżeli skutki tej działalności mogły się objawiać na obszarze objętym ochroną. Otulina jest strefą ochronną zabezpieczającą park narodowy przed działaniami czynników zewnętrznych.

Dyrektor parku był podmiotem uprawnionym do uzgodnienia decyzji wzizt dotyczącej inwestycji projektowanej na terenie otuliny.

Nadto skarżący podniósł, że skoro , jak wynika z przepisu art. 14 ust. 12 ustawy o ochronie przyrody plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący obszarów , w skład których wchodzi park narodowy z otuliną , winien być uzgodniony z dyrektorem parku , to twierdzenie Kolegium , że kwestionowana decyzja wzizt jest zgodna z obowiązującym planem jest błędne , ponieważ plan został uchwalony w 1992r , a otulina parku została ustanowiona z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 15 maja 1996r w sprawie [...] Parku Narodowego. Zdaniem skarżącego obowiązek uzgodnienia powstaje automatycznie z chwilą , gdy teren objęty planem zostaje włączony w granice parku narodowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art.134 ustawy/.

Skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna , bowiem skoro [...] Park Narodowy był adresatem zaskarżonej decyzji, miał formalny interes prawny we wniesieniu skargi.

Dla dokonania oceny zgodności z prawem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji , na wstępie stwierdzić należy , że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego (art.157 § 3 kpa) następuje m.in. w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w rozumieniu art. 28 kpa.

Stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Do tego postępowania mają zastosowanie m.in. art. 61 kpa, w tym jego § 3 stanowiący, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli więc z żądaniem takim występuje strona postępowania, której legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości, organ wydaje rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji bądź o stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa, względnie o odmowie stwierdzenia nieważności. Odmowa wszczęcia postępowania dokonana decyzją na podstawie art. 157 § 3 kpa dotyczy natomiast innych sytuacji, gdy czynność konkretnego podmiotu nie może spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego.

Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. Dlatego też przedwczesne były wywody organu , iż "zbadane dokumenty i dowody w rozpatrywanej sprawie nie wskazują , że przedmiotowa decyzja była obarczona wadą prawną uzasadniającą wszczęcie postępowania w celu jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym, a projektowana lokalizacja stacji paliw jest w pełni zgodna z obowiązującym planem miejscowym".

W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie.

Stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art.28 kpa jest jedynie ten podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Brak natomiast podstaw, aby pojęcie strony odnosić do tego podmiotu, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrującego.

Dla udzielenia odpowiedzi na pytanie , czy prawidłowe jest stanowisko organu, że [...] Parkowi Narodowemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie przysługuje przymiot strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt, przypomnieć należy przebieg postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z pisma z dnia [...].2000r (k. [...] akt administracyjnych) Burmistrz Miasta [...] zwrócił się m.in. do [...] Parku Narodowego z prośbą o "uzgodnienie lokalizacji i podanie warunków do projektowania i realizacji planowanej inwestycji".

Postanowieniem z dnia [...].2000r , wydanym na podstawie art.106 kpa , Dyrektor [...]PN nie uzgodnił warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy stacji paliw.

Z powyższego wynika , że Dyrektor [...]PN nie występował w niniejszej sprawie jako strona postępowania , ale jako organ uzgadniający. Z akt sprawy nie wynika aby postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Powyższe- przesądza o tym , że [...] Parkowi Narodowemu jako organowi uzgadniającemu, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przysługiwał przymiot strony.

W związku z tym za błędny należy uznać pogląd organu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że parkowi dlatego nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu , ponieważ realizacja inwestycji nie podlegała uzgodnieniu z dyrektorem parku.

Analiza przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wzizt) prowadzi do wniosku, że przedmiotowe uzgodnienie nie było wymagane. Z przepisu art.9 ustawy wynika, że zadania i kompetencje wojewody z zakresu ochrony przyrody na terenie parku narodowego wykonuje dyrektor tego parku. Wokół parku narodowego tworzy się strefę ochronną, zwaną otuliną, w której obowiązują zasady ochrony środowiska zabezpieczające park narodowy przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych (art.14 ust.4). Utworzenie parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które określa nazwę parku, obszary wchodzące w jego skład i obszary tworzące otulinę parku oraz ograniczenia i zakazy przewidziane w art. 37 ust. I(art.l4ust.7).

Zakazy , o jakich mowa wyżej w rozporządzeniu rady Ministrów z dnia 14 maja 1996r w sprawie [...] Parku Narodowego zostały ustanowione jedynie co do samego parku.

Dla obszaru parku narodowego wraz z otuliną sporządza się plan ochrony (art.14 ust.9).

Z ustępu 12 tego przepisu wynikało , że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszarów, w których skład wchodzi park narodowy wraz z otuliną, wymagaj ą uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego.

Żaden z przepisów ustawy nie stanowił o kompetencji do uzgadniania decyzji wzizt co do inwestycji projektowanej w otulinie parku.

Niemniej jednak, skoro wydane zostało opisane wyżej postanowienie uzgadniające przez Dyrektora Parku , a z akt sprawy nie wynika aby postanowienie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego , nadal ono funkcjonuje i Dyrektor Parku nie przestał był organem współdziałającym.

W dacie wydawania zaskarżonej decyzji stan prawny o tyle uległ zmianie , że jak wynika z przepisu art.!3a ust.4 ustawy , ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże plan ochrony nie dotyczy otuliny parku (art. 13 a ust. 1 w związku z art. 13 ust. l ustawy).

Z przepisu art.14 ust.2 ustawy wynika , że wszelkie działania na terenie parku narodowego (a więc nie otuliny) podporządkowane są ochronie przyrody i mają pierwszeństwo przed wszystkimi innymi działaniami. Ustęp 9 tego przepisu stanowił, że projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego , a ustęp 12 , że plany zagospodarowania przestrzennego dotyczące obszarów, w których skład wchodzi park narodowy wraz z otuliną, wymagaj ą uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego. Jednakże dopóki w odpowiednim trybie nie zostanie zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego , ustalenia planu uchwalonego przed utworzeniem parku narodowego , pozostają w mocy.

Z kolei przepis art.16 ust.5 ustawy stanowi, że dyrektor parku narodowego wydaje, na podstawie odrębnych przepisów, decyzje administracyjne w sprawach ochrony przyrody na terenie parku narodowego.

Z wyżej przytoczonych przepisów nie wynika więc , aby uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego wymagała decyzja wzizt dla inwestycji położonej na terenie otuliny.

Obowiązek taki nie wynika również z treści art.36a ustawy , stanowiącego , że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizującej cel publiczny na obszarze parku krajobrazowego lub obszarze chronionego krajobrazu wymaga uzgodnienia z właściwym wojewodą i sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Reasumując , stwierdzić należy , że w sprawach , w których przepisy prawa nie przyznaj ą organowi administracji publicznej uprawnień do wydawania decyzji i postanowień , organ może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym jako strona, pod warunkiem , że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego.

W sprawie niniejszej Dyrektor [...] Parku Narodowego interesu takiego , w rozumieniu art.28 kpa , nie posiada , gdyż był organem współdecydującym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. [...] Park Narodowy nie posiada natomiast interesu prawnego , gdyż brak jest przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którym opiera on swoje żądanie.

Zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia , jest zgodna z prawem.

Dlatego też , na podstawie art.151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.