Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 927/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 427/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 427/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją, oddalił skargę i przyznał adwokatowi od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją [...] z dnia [...] listopada 2009 r. dotyczącego wykonania balustrady wraz z uchwytem na schodach, spocznika oraz pochylni, poszerzenia schodów do szerokości minimum 35 cm, zapewnienia nawierzchni schodów z materiału niepowodującego niebezpieczeństwa poślizgu, zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do budynku usytuowanego na nieruchomości dz. nr [...] przy ul. [...] w L. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

PINB w Z. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. wydaną na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na E. i Z. B. obowiązki w postaci wykonania balustrady wraz z uchwytem i ułożenia płytek granitogresowych, mrozoodpornych i antypoślizgowych, poszerzenia schodów do szerokości minimum 35 centymetrów, montażu elektrycznych schodołazów z podczepianiem dla wózków inwalidzkich na przebudowanych schodach zewnętrznych i podjeździe do budynku usytuowanego na nieruchomości dz. nr [...] przy ul. [...] w L. - zgodnie z zaleceniami zawartymi we wnioskach "Ekspertyzy technicznej budowlanej".

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na zobowiązanych E. i Z. B. obowiązek wykonania przy przebudowanych schodach zewnętrznych i podjeździe do budynku usytuowanego na nieruchomości dz. nr [...] przy ul. [...] w L. balustrady wraz z uchwytem na schodach, spoczniku oraz pochylni, poszerzenia schodów do szerokości minimum 35 cm, zapewnienia nawierzchni schodów z materiału niepowodującego niebezpieczeństwa poślizgu i zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym poprzez montaż urządzenia zapewniającego dostęp osobom niepełnosprawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 804/08 uchylił powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując w uzasadnieniu swojego orzeczenia, iż organy obydwu instancji nie wyjaśniły w dostateczny sposób prawa własności terenu, na którym wykonano przedmiotowe roboty budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ustalił, że przedmiotowy podjazd do budynku usytuowanego na działce nr [...] w L. znajduje się w części na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną – drogę wojewódzką nr [...] pozostającą w zarządzie Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu. W związku z powyższym organ uzyskał od Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu informację, iż nie wnosi on uwag do zagospodarowania działki akceptuje usytuowanie przedmiotowego podjazdu do budynku, który w części znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...].

W tej sytuacji PINB w Z. na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...] nałożył na E. i Z. B. obowiązek wykonania balustrady wraz z uchwytem na schodach, spocznika oraz pochylni, poszerzenia schodów do szerokości minimum 35 cm, zapewnienia nawierzchni schodów z materiału niepowodującego niebezpieczeństwa poślizgu i zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do wyżej wskazanego budynku.

Od decyzji powyższej J. B. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że przedmiotowe schody wraz z podjazdem wybudowane zostały w całości bez pozwolenia na budowę na jego działce [...] w pasie koniecznego dostępu do drogi publicznej. Nadto wskazał, że jest to kolejna decyzja oddalająca w czasie i zmierzająca do usankcjonowania samowoli budowlanej, zakwestionował podkłady geodezyjne, na których sporządzono inwentaryzację powykonawczą, oraz podniósł, że ekspertyza budowlana i geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza pozbawione są analizy warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Po rozpoznaniu odwołania J. B. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Poznaniu J. B. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym w szczególności po raz kolejny zaznaczył, że w jego ocenie przedmiotowe roboty zrealizowano na działce nr [...] będącej jego własnością. Ponadto wskazał, że z dokumentów granicznych wynika, iż linia graniczna pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] przebiega w taki sposób, ze koniec schodów działki [...] jest początkiem granicy działki nr [...].

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt: II SA/Po 194/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w związku z czym inwestorzy wykonali nałożony na nich o czym poinformowali organ pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r.

Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 194/10 WSA w Poznaniu oddalił skargę J. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...], który stał się prawomocny w dniu 16 grudnia 2010 r. wobec niezaskarżenia go przez którąkolwiek ze stron.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że z przedłożonej inwentaryzacji sporządzonej przez uprawnionych geodetów oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z inwentaryzacji schodów (mapa w skali 1:500, aktualnej na dzień [...] września 2009 r.) wynika, co ustaliły i wykazały organy, że przedmiotowe schody zewnętrzne zostały wybudowane na działce należącej do inwestorów o nr [...], zaś podjazd do budynku na działce nr [...] i w części na działce nr [...] należącej do Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Poznaniu oraz iż w ocenie Sądu uzyskane przez organy administracji stanowisko zarządcy drogi (właściciela działki nr [...]) pozwala przyjąć, że inwestorzy legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Sąd wskazał nadto, że bezzasadne są też zarzuty skarżącego kwestionujące przebieg granic działek objętych inwestycją oraz działki należącej do skarżącego.

Sąd wskazał też, iż podziela stanowisko organów orzekających również co do zakresu robót, których wykonanie pozwoli na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykonanie balustrady z uchwytem na schodach, spoczniku i pochylni uzasadnione jest bowiem treścią przepisu § 296 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poszerzenie schodów do szerokości co najmniej 35 cm odpowiada regulacji zawartej w § 69 ust. 5 powołanego rozporządzenia, zaś zapewnienie ich antypoślizgowej nawierzchni przepisowi § 305 ust. 1 rozporządzenia. Nałożenie na inwestorów obowiązku zapewnienia dostępu do budynku osobom niepełnosprawnym poprzez montaż odpowiedniego urządzenia również ma odzwierciedlenie w przepisach techniczno-budowlanych. W myśl zaś przepisu § 16 rozporządzenia co najmniej jedno dojście do budynku użyteczności publicznej powinno zapewniać dostęp osobom niepełnosprawnym.

W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2010 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdzili, iż inwestor wykonał obowiązek nałożony przez organ decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak [...]. Ustalili też, iż w miejsce urządzenia zapewniającego dostęp osobom niepełnosprawnym do budynku, wykonano pochylnię dla osób niepełnosprawnych zgodnie z dokonanym do Starostwa Powiatowego w Z. zgłoszeniem. Wobec powyższego PINB w Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją [...] z dnia [...] listopada 2009 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. B. podnosząc, iż przedmiotowe schody w 3/4 zostały wybudowane na należącej do niego działce (nr [...]) bez uzyskania jego zgody. Ponadto posadowienie balustrady w odległości 1 metra od ściany domu skarżącego jest niezgodnie z przepisami budowlanymi. Usytuowanie schodów nie pozwala skarżącemu na swobodne wychodzenie z jego mieszkania, ogranicza mu swobodny dostęp do drogi publicznej i uniemożliwia postawienie rusztowania w celu dokonania remontu ściany frontowej należącej do niego nieruchomości. Podniósł też, iż z zaskarżonej decyzji nie wynika, czy wykonanie balustrady wraz podjazdem odbyło się pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Strona zarzuciła także, że nie został poinformowana ani o terminie wykonania prac mimo, że dla ich wykonania konieczne było wchodzenie i korzystanie z jego nieruchomości, ani o jej odbiorze przez pracowników organu nadzoru budowlanego, co również musiało się wiązać z wejściem na jego nieruchomość.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, skoro inwestor pismem z dnia 30 sierpnia 2010 r. poinformował o wykonaniu obowiązków, co potwierdził również organ I instancji, podczas kontroli w dniu [...] października 2010 r., to organ I instancji był obowiązany stwierdzić wykonanie obowiązku zwłaszcza, że nie miał on żadnych zastrzeżeń co do jakości wykonanych robót budowlanych. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów strony Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wyjaśnił, iż skoro organ I instancji stwierdził wykonanie w całości nałożonego obowiązku jak i prawidłowość wykonanych robót budowlanych, to nie ma możliwości kwestionowania sposobu ich prowadzenia zwłaszcza, jeżeli okoliczność ta nie wpłynęła na efekt końcowy. Jednocześnie poinformował skarżącego, że sprawy z tytułu naruszenia praw własności winny być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie przed organami nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. B. ponownie podniósł, iż decyzja organu I instancji sanuje samowolę budowlaną i została wydana bez uzgodnienia z skarżącym i bez jego zgody, czym naruszono jego prawo własności oraz bezpieczeństwa wejścia do lokalu mieszkalnego. Ponadto balustrada przedmiotowych schodów została posadowiona w zbyt małej odległości od ściany budynku należącego do skarżącego do czego nie odniosły się organy. Zdaniem J. B. nie podjęto jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia do kogo należy grunt, na którym posadowiono przedmiotowe schody. Nigdy też nie był zawiadamiany o kontrolach pracowników i organów nadzoru budowlanego przeprowadzanych w przedmiotowej sprawie, co uniemożliwiło mu branie czynnego udziału i miało wpływ na wynik postępowania.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Występujący na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł i wywodził jak w skardze akcentując okoliczność, że w toku postępowania administracyjnego nie zapewniono skarżącemu czynnego w nim udziału, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 427/11 oddalił skargę.

W uzasadnieniu podał, że odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia skarżącemu brania udziału w kontrolach przeprowadzanych przez organy nadzoru należy wyjaśnić, iż nie każde naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady wysłuchania strony może uzasadniać uchylenie decyzji administracyjnej.

Jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, na jakimkolwiek jego etapie, to naruszenie to stanowi podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. co z kolei uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu na podstawi art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. Natomiast jeżeli strona brała udział w postępowaniu, lecz nie zapewniono jej możliwości udziału w niektórych jego stadiach, to naruszenie to może stanowić przyczynę uzasadniającą wyeliminowanie zaskarżonego aktu, o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący zarzucił, iż nie umożliwiono mu wzięcia udziału w kontroli dokonanej przez organ nadzoru, jednakże nie wykazał w jaki sposób jego bezpośrednia nieobecność przy tej czynności mogłaby mieć wpływ na wynik postępowania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący przed wydaniem decyzji organu I instancji został zawiadomiony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zgromadzonym sprawie materiałem dowodowym, w tym z wynikami kontroli z dnia [...] października 2010 r., w której nie uczestniczył, jednak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia, jak również nie złożył na etapie postępowania przed organem I instancji jakichkolwiek oświadczeń bądź wniosków dowodowych. Co prawda w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie przed wydaniem decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, to jednak podkreślić trzeba, iż organ ten nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) i oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ pierwszej instancji. Tym samym jego rola ograniczyła się do rozpoznania środka odwoławczego, co powoduje, że nie można uznać by przez brak zawiadomienia stron, organ drugiej instancji w sposób realny naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Sąd podkreślił przy tym, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przesłanką uwzględnienia skargi na decyzję może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś skarżący nie wykazał, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a., którego to - choćby potencjalnego - wpływu Sąd również z urzędu nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej końcowy wynik.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika J. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Skarbu Państwa zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, nieopłaconej choćby w części oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i pozbawienie strony postępowania prawa do brania udziału w czynnościach postępowania;

2/ art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, niewzięcie pod uwagę naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że uchybienia te w istocie miały miejsce; przyjęcie, że udział strony w postępowaniu nie miał znaczenia dla wyniku tego postępowania, a w konsekwencji do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że WSA w Poznaniu wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wskazał, iż nie dopatrzył się realnego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a.) i stwierdził, że naruszenie to nie miało wpływu na rezultat postępowania, co na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozwalało przyjąć, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem wskazał, że prowadzi ono do wniosku, iż organ administracji mógłby arbitralnie rozstrzygać o tym, czy strona postępowania biorąc aktywny udział w postępowaniu będzie miała możność wpływu na jego przebieg lub rezultat. W przypadku zaś dojścia przez organ do przekonania, że strona i tak nie wniesie niczego do prowadzonego przezeń postępowania, miałby on możliwość odstąpienia od podążania za nakazami tych przepisów proceduralnych, które umożliwiają stronie wzięcie udziału w postępowaniu. Pomijając ogromną przestrzeń do nadużyć ze strony organów administracji, jaką zapewniłaby taka wykładnia przepisów k.p.a., podniósł, iż prowadzi ona do zniweczenia zapewnionego w Konstytucji RP prawa jednostki do brania czynnego udziału w postępowaniach, które jej dotyczą.

Norma prawna, której główny zręb znajduje się w art. 10 § 1 k.p.a. nie tylko przyznaje stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu, ale jednocześnie sprzęga ze sobą adresowany do organu administracji nakaz zapewnienia stronie możliwości takiego czynnego udziału, a poprzez art. 4 § 1 p.p.s.a. adresowana jest do sądów administracyjnych.

Zaskarżone orzeczenie opiera się na przekonaniu Sądu, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. daje się wykładać w taki sposób, że faktycznie może ograniczać działanie norm prawnych stanowiących gwarancje praw stron postępowania, skoro strona miałaby wykazać oddziaływanie niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu na rozstrzygnięcie organu.

Sąd wskazał przy tym, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w niniejszej prawie było niewątpliwe i ten zarzut skarżącego nie budził zastrzeżeń Sądu, jednakże dalej przekonywał, iż skarżący nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tej zasady, co legło u podstaw orzeczenia oddalającego skargę. Tymczasem niemożność wzięcia czynnego udziału w sprawie w sposób oczywisty odciska swe piętno na postępowaniu, ma na nie bezpośredni wpływ i to w sposób niepozwalający na akceptację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Sytuacja opisana w omawianym przepisie ma miejsce w sprawie niniejszej, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że podstawowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutów podniesionych w podstawie skargi kasacyjnej ma rozstrzygnięcie kwestii, czy zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organ w postępowaniu administracyjnym nie naruszył art. 10 k.p.a. Rozstrzygnięcie to zawierać będzie bowiem także odpowiedź na pytanie czy Wojewódzki Sąd Administracyjny, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r., pozostawił w obrocie prawnym decyzję dotkniętą wadą i to na tyle istotną, że w rezultacie uzasadnia ona jej uchylenie.

W ocenie NSA, zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. zasada nie została ograniczona w przeprowadzonym postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej stara się dowieść, że uniemożliwienie wypowiedzenia się przez stronę przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem uregulowana w tym przepisie zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, prowadzonych przez organ administracji publicznej. Jednocześnie chodzi tu o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również udział w takich czynnościach, w których jest to przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego (por. W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu", Warszawa 1962, s. 232).

Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 79 k.p.a.), natomiast w zakresie prawa do obrony swoich interesów, ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zarówno zatem organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji nie mogą uchylić się od umożliwienia wypowiedzenia się stronom w sprawie zebranego materiału dowodowego z innych przyczyn, niż wymienione w art. 10 § 2 k.p.a. W przeciwnym razie dojdzie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Jak zasadnie zauważył Sąd, czym innym jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia wspomnianego przepisu procesowego, a czym innym zagadnienie jego wpływu na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, na jakimkolwiek jego etapie, to naruszenie to stanowi podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a to zaś uzasadnia uchylenie przez Sąd zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.

Jeżeli natomiast strona brała udział w postępowaniu, lecz nie zapewniono jej możliwości udziału w niektórych jego stadiach, to naruszenie to może stanowić przyczynę uzasadniającą wyeliminowanie zaskarżonego aktu jedynie wówczas, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem każdorazowo badać wpływ tego uchybienia na wynik sprawy, biorąc też pod uwagę odróżnienie zupełnego pominięcia podmiotu, który powinien być stroną w postępowaniu oraz naruszenie możliwości dokonywania tylko poszczególnych czynności.

Skarżący zarzucił, iż nie umożliwiono mu wzięcia udziału w kontroli dokonanej przez organ II instancji. Nie wykazał on jednakże w jaki sposób jego bezpośrednia nieobecność przy tej czynności mogłaby mieć wpływ na wynik postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w związku z powyższym, zawartą w wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05 tezę, zgodnie z którą zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2003 r., sygn. akt I SA/Gd 199/00).

Innymi słowy strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. złożenia dokumentu). W skardze na decyzję, skarżący w żaden sposób nie wykazał takich okoliczności. Ponadto w postępowaniu odwoławczym, w stosunku do którego został sformułowany został powyższy zarzut, nie uzupełniano materiału dowodowego ani nie przeprowadzono żadnych nowych czynności, zatem nie było i nie mogło być nieznanych stronie dowodów i materiałów, w stosunku do których strona mogłaby się odnieść.

Na poparcie powyższego stanowiska należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05 (ONSA i WSA 2006/6/157), w którym stwierdzono, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący w niniejszej sprawie nie wskazał, jakie czynności procesowe miał zamiar podjąć po ewentualnym zapoznaniu się z aktami. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, a swoje rozstrzygniecie oparł wyłącznie o dowody zgromadzone przez organ I instancji, znane skarżącemu.

W ślad za Sądem I instancji wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przesłanką uwzględnienia skargi na decyzję może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś skarżący nie wskazał jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć niewątpliwe naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. Zasadnie również stwierdził WSA w Poznaniu, że również z urzędu takiego wpływu tego nie można się dopatrzyć, a w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej końcowy wynik.

Nie może być za zasadny uznany zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., odniesiony w skardze do nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach poprzez niewzięcie przez Sąd I instancji pod uwagę naruszeń art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 k.p.a. Nietrafność tego zarzutu wiąże się przede wszystkim ze stwierdzeniem w toku kontroli kasacyjnej braku naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów k.p.a. w kontekście kontroli sposobu ich zastosowania przez organ a ponadto, z brakiem rozwiniętych argumentów odnośnie do sposobu rozumienia przez stronę skarżącą zarzutu nierozstrzygnięcia sprawy w jej granicach.

Niezależnie od powyższych uwag, dotyczących merytorycznej nietrafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że autor skargi nie wypełnił wymogu sformułowanego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., będącego jednocześnie warunkiem skuteczności samego zarzutu, w tym także tego, odnoszącego się do naruszenia art. 134 p.p.s.a. Na gruncie bowiem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zamierzony skutek może odnieść jedynie wskazanie na takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej brak jest takiej argumentacji przy uzasadnieniu podniesionych zarzutów, co powoduje ich nieskuteczność. Dlatego też ocena zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadząca do konkluzji o nieuwzględnieniu przedmiotowego zarzutu, nie została w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowana.

Mając na względzie powyższe złożoną skargę kasacyjną należało oddalić zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.