Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 923/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 22, art.16a ust.1, art.17 ust.1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2, art.178 ust.1 i art.193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 984/13 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 984/13, po rozpoznaniu skargi A. Ś. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] na podstawie art. 16a ust. 1, art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej: "ustawą") odmówił przyznania A. Ś. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem S. Ś.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po analizie zebranych materiałów i przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że S. Ś. jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] wynika, że stan zdrowia S. Ś. wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby w codziennym życiu, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opiekę nad S. Ś. faktycznie sprawuje jego syn A. Ś. Dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy wyniósł [...] zł, a zatem spełnione zostało kryterium dochodowe.

W ocenie organu, powodem odmowy przyznania świadczenia był fakt niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, gdyż ostatnie zatrudnienie A. Ś. obejmuje okres od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. Z załączonego do akt sprawy świadectwa pracy wystawionego przez W. w dniu [...] czerwca 2011 r. wynika, że przyczyną ustania zatrudnienia było rozwiązanie stosunku pracy z winy pracownika na podstawie art. 52 § 1 Kodeksu pracy.

A. Ś. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej nieprawdziwe stwierdzenie, że po dniu [...] czerwca 2011 r. nie podejmował on pracy. Podniósł, że po tej dacie pracował "na czarno i sezonowo", bowiem choroba ojca uniemożliwiła mu stałe zatrudnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że podstawową przesłanką nabycia prawa do przedmiotowego świadczenia jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. W przedmiotowej natomiast sprawie opisana wyżej sytuacja nie wystąpiła, gdyż ostatnie zatrudnienie A. Ś. obejmuje okres od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. Nie miały znaczenia twierdzenia skarżącego o podejmowaniu przez niego pracy sezonowej oraz "na czarno", bowiem zdefiniowana przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych rezygnacja z "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" ma dotyczyć rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 ustawy). Podkreślił, że inne formy zarobkowania, niewymienione w powyższym przepisie, nie podlegają ocenie organu w kontekście rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny.

A. Ś. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się – jak wynika z jej treści - uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy, przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie.

Wbrew stanowisku organu, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. Tym samym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, tj. przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do uznania, że została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że skarżący był zatrudniony do dnia [...] czerwca 2011 r., zaś niepełnosprawność ojca powstała od dnia [...] kwietnia 2012 r. Istotny jest fakt, że skarżący obecnie sprawuje faktyczną opiekę nad swoim ojcem. Ponadto skarżący nie mógł podjąć żadnego zatrudnienia, a nawet zarejestrować się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, bowiem decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], organ pierwszej instancji przyznał mu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, na podstawie art. 17 ustawy. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżący nadal pozostawał osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niekonsekwentne jest zatem działanie organu, który przyznając skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ustawy traktował go jako osobę, która nie podejmowała zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, natomiast w niniejszej sprawie neguje spełnienie tej przesłanki, mimo zaistnienia tych samych okoliczności faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

1) art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że użyte w art. 16a ust. 1 ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza rezygnacji z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz ma miejsce również w przypadku niepodejmowania zatrudnienia;

2) art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 16a ust. 1 ustawy faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;

3) art. 193 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 1 ustawy;

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., wskutek błędnego przyjęcia, że ww. decyzja naruszała powołany przepis ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zarzucił, że rozumowanie Sądu pierwszej instancji jest obarczone istotnym błędem, bowiem na gruncie przepisów ustawy o "zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej" można mówić wyłącznie w przypadku stanów faktycznych opisanych w art. 3 pkt 22 ustawy, a nie – tak jak zostało to przyjęte w uzasadnieniu wyroku - w przypadku powstrzymania się od podejmowania pracy. Przesłanką przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie art. 16a ustawy jest rezygnacja z zatrudnienia i nie można powoływać się w tym przypadku – tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji – na wypracowane w orzecznictwie na gruncie art. 17 ust. 1 ustawy rozumienie tego pojęcia, bowiem w tym ostatnim przepisie inne stany faktyczne objęte są pojęciem "rezygnacji" z zatrudnienia, a inne "niepodejmowaniem" zatrudnienia.

W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Istotą w sprawie jest dokonanie oceny, czy Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548).

Przepis art. 16a ust. 1 ustawy stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przypadku skarżącego A. Ś. sporne jest rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co do spełnienia bowiem wymogów pozostałych do przyznania zasiłku nie ma wątpliwości. Przesłankę rezygnacji z zatrudnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozumie jako zaprzestanie pracy i dlatego decyzję o odmowie przyznania zasiłku, wydaną przez organ pierwszej instancji, uznało za prawidłową. Organ w zaskarżonej decyzji ustalił, że stosunek pracy skarżącego obejmował okres od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r., a więc ustał przed uzyskaniem przez S. Ś. orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy faktem ustania zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez wnioskodawcę opieki nad ojcem, zwłaszcza że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności S. Ś., uzasadniający sprawowanie stałej opieki, datuje się dopiero od dnia [...] kwietnia 2012 r.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 ustawy. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą oraz prawa do równego traktowania obywateli przez władze publiczne wynikającego z art. 32 Konstytucji RP.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi do identycznego wniosku, zgodnego ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartego w uzasadnieniach: wyroku TK z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, OTK-A 2013/9/134 oraz postanowienia TK z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, ZU 2014/7A/85 (https://otk.trybunal.gov.pl), że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ma także osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a następnie utraciła je na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, a która po wejściu w życie art. 16a ust. 1 nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, przy zachowaniu pozostałych wymogów tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2014 r., sygn. akt I OSK 489/14; z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt. I OSK 812/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 860/14; z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

Nie można zatem zgodzić się z taką wykładnią art. 16a ust. 1 ustawy, jaką wskazano w skardze kasacyjnej. Taka wykładnia prowadziłaby przede wszystkim do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Literalna, językowa wykładnia art. 16a ust. 1, którą zastosował organ, nie może być uznana za w pełni prawidłową, pomija ona bowiem zupełnie wykładnię systemową i funkcjonalną wskazanej normy. Należy w tym miejscu zwrócić także uwagę na zbieżność uregulowań świadczeń, o jakich mowa w art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy. Zbieżność ta pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Powołane dwa przepisy zawierają tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze ściśle określonymi wskazaniami, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 ustawy zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadzi do zróżnicowania osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Przy wykładni tego uregulowania należy więc odrzucić wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, które nie podejmują zatrudnienia i dokonać wykładni prokonstytucyjnej prowadzącej do przyjęcia, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Oznacza to, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle art. 16a ust. 1 ustawy należało rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 482/14; 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 279/14; 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 334/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodać również należy, że co prawda w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, nr 9, poz. 134), w którym uznano, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Sejm uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która w art. 17 tej ustawy zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten – zgodnie z art. 26 tej ustawy – wszedł w życie 1 stycznia 2015 r. To dodatkowo potwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – i to mimo że w dacie orzekania nie była znana temu Sądowi treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 215/14).

W tym stanie rzeczy należy uznać za prawidłową wykładnię art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie na brak usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, poprzez błędną ich wykładnię, jak i naruszenie wskazanych w skardze przepisów Konstytucji oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 193 oraz art. 8 ust. 2 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała, skoro w drodze dopuszczalnych metod wykładni możliwe było odczytanie treści normy zakodowanej w art. 16a ustawy, zwłaszcza po zajęciu stanowiska w kwestii konstytucyjności tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13. Podmioty stosujące prawo, w tym sądy, mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winny w razie wątpliwości przyjmować takie znaczenie przepisów prawnych, które nie będzie kolidowało z normami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3006/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i tak w niniejszej sprawie uczynił Sąd pierwszej instancji. Wykorzystanie metody wykładni prokonstytucyjnej (systemowej i celowościowej) nie może być zatem traktowane jako naruszenie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie z treści art. 178 ust. 1 i art. 188 Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne nie są upoważnione do oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, nie zwalnia to ich jednak z wynikającego z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP obowiązku uwzględnienia norm konstytucyjnych w procesie wykładni przepisów rangi ustawowej (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 88/10, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), które tym samym nie może być utożsamiane z ingerowaniem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto to wątpliwości Sądu (których nie da się wyeliminować w drodze wykładni), a nie strony postępowania, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi, a w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niedoprowadzenie do zbadania konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04; wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 944/09; wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 930/10; wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt I GSK 768/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślano już w orzecznictwie "Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. W przeciwnym razie należałoby stanąć na stanowisku, że w danej sprawie sąd de facto uchyla się od dokonania autonomicznej (samodzielnej) wykładni i zastosowania prawa ad casum. Oznaczałoby to równocześnie także i to, że sąd zwraca się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym nie po to, aby przedstawić umotywowany zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ale po to, aby uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w kwestii prawidłowej wykładni wskazanych norm prawnych, które mają stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia sądowego, co oczywiście nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 78/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2426/05, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.