Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 313/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 43a w zw. z  par. 43 ust. 1;  par. 43 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 13 ust. 2;  par. 5 ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1  art. 39 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 w pomniejszonej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) w sprawie przyznania odwołującemu się płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 – utrzymał w mocy w pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z PROW 2007-2013, w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 55, poz. 289).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności na rok 2010, w którym strona wnioskowała m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). Tym samym strona zadeklarowała przekształcenie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w ramach PROW 2004-2006. We wniosku producent zadeklarował realizację następujących pakietów wariantów programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013:

• pakiet 2 – Rolnictwo ekologiczne,

- wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – 60,97 ha;

- wariant 2.9 – uprawy sadownicze + jagodowe (z certyfikatem zgodności) 34,43 ha.

W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku producent złożył korektę wniosku wraz z brakującymi dokumentami, tj. kopią zgłoszenia działalności w rolnictwie ekologicznym.

W dniach [...] sierpnia 2010 r. w gospodarstwie producenta przeprowadzono kontrolę w zakresie wzajemnej zgodności, która nie stwierdziła nieprawidłowości (protokół nr [...]). W tym samym czasie inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wykonali czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z których wynika, że stwierdzona powierzchnia działek [...] i [...] jest większa niż zadeklarowana (protokół nr [...]).

W dniu [...] listopada 2010 r. skarżący zawiadomił Biuro Powiatowe ARiMR we W., że po konsultacji z doradcą rolnośrodowiskowym podjął decyzji o likwidacji uszkodzonej części porzeczki czarnej. Do informacji dołączono pisemne wyjaśnienia z Departamentu Działań Społecznych i Środowiskowych ARiMR w W., dotyczące terminu likwidacji plantacji wieloletniej w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne.

W dniu [...] maja 2011 r. J. K. złożył zmianę do wniosku, którą zmniejszył swoją deklarację w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne w ramach wariantu:

• 2.1 uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) zadeklarował powierzchnię [...] ha,

• 2.9 uprawy sadownicze + jagodowe (z certyfikatem zgodności) zadeklarował powierzchnię [...] ha.

Producent rolny w dniu [...] czerwca 2011 r. złożył prośbę o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r., motywując to koniecznością konsultacji z doradcą rolnośrodowiskowym. Tego samego dnia Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w tej sprawie.

Następnie [...] czerwca 2011 r. producent wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania i w tym samym dniu Kierownik BP ARiMR we W. postanowieniem nr [...] podjął na wniosek strony zawieszone postępowanie.

Następnie postanowieniem nr [...] Kierownik BP ARiMR we W. w dniu [...] sierpnia 2011 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej wnioskodawcy za 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że choć wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., złożony w dniu [...] maja 2010 r., jest wnioskiem rozpoczynającym pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, to wydanie decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest od spełnienia dodatkowych wymogów i przesłanek, wynikających z § 43 i 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. jest ściśle związana z rozstrzygnięciem podjętym w sprawie rolnośrodowiskowej za 2009 rok. W związku z faktem, że sprawa za 2009 r. nie została zakończona decyzją ostateczną – producent złożył bowiem odwołanie od decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r. – sprawę rozpatruje zgodnie z kompetencjami Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Nie pozwala to – zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. – na zakończenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 i stanowi okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto Kierownik BP ARiMR we W. wskazał, że chociaż postępowanie wszczęte na wniosek strony z dnia [...] maja 2010 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 jest postępowaniem rozpoczynającym nowe pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, to – aby otrzymać płatność – należy spełnić wszystkie warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w tym warunek przejścia że starego PROW 2004-2006 na nowy PROW 2007-2013. Kierownik BP ARiMR we W. wskazał, że taka weryfikacja będzie możliwa dopiero wtedy, gdy zapadnie ostateczna decyzja w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r., w której toczy się postępowanie odwoławcze.

W zażaleniu na to postanowienie wnioskodawca zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż organ wadliwie przyjął istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego, dopatrując się związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., postanowieniem z dniu [...] października 2011 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie wskazując, że w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2010 r. istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania a zagadnieniem wstępnym. Wskazał, że w tym przypadku, pomiędzy sprawą o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a sprawą o przyznanie płatności za realizację wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2004-2006 istnieje związek przyczynowy, na co bezpośrednio wskazuje § 43 ust. 1 rozporządzenia rolośrodowiskowego, na podstawie którego strona w roku 2010 zgłosiła chęć przejścia z programu realizowanego w ramach PROW 2004-2006 na ten realizowany w ramach nowego okresu programowania. Dyrektor DOR we W. podzielił zdanie organu pierwszej instancji w zakresie zasadności zawieszenia postępowania w omawianym stanie faktycznym, jednak w związku z faktem, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała, bowiem w dniu [...] października 2011 r. Dyrektor DOR ARiMR we W., działając jako organ odwoławczy, wydał ostateczną decyzję administracyjną w sprawie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowych za 2009 r., co musiało prowadzić do uchylenia postanowienia Kierownika BP ARiMR we W. o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2010 r.

W wyjaśnieniach złożonych w dniu [...] grudnia 2011 r. wnioskodawca podtrzymał swoją deklarację z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura powiatowego ARiMR we W. przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe za rok 2010 na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w łącznej kwocie [...] zł. Organ ten wskazał, że wnioskodawca spełnił – określone w § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – warunki do przejścia ze "starego" na "nowy" program, jednakże nie do całego areału w ramach wariantu 2.1.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zauważył, że przywołany przepis zezwala na wspomniane przejście, gdy w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego rolnik będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7, przy czym płatność w pakiecie 4 lub 5 przyznawania jest co najmniej do tej samej powierzchni gruntów rolnych. Jak natomiast stanowi § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w 2010 r. do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej stosuje się przepis § 43, z tym że:

1) w przypadku realizacji, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, pakietu strefy buforowe, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9;

2) nie jest wymagane, aby rolnik w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dodatkowo rozpoczął realizację co najmniej jednego z pakietów o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7.

Organ pierwszej instancji wskazał, że ostateczną decyzją Dyrektora DOR ARiMR we W. z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]) wnioskodawca otrzymał płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne za rok 2009 do łącznej powierzchni [...] ha (w tym [...] ha do wariantu S02a02 uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności i [...] ha do wariantu S02d02 uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności).

Zdaniem Kierownika BP ARiMR we W. przejście ze starego na nowy okres programowania jest w rozpatrywanym przypadku dopuszczalne, jednakże płatność nie może zostać przyznana do całej powierzchni, jaka została wskazana we wniosku (oraz zmianie do wniosku) na 2010 r. Producent zadeklarował realizację nowego zobowiązania na powierzchni [...] ha, podczas gdy maksymalna powierzchnia, do której strona może uzyskać płatność w ramach nowego zobowiązania nie może być większa niż ta, która została ustalona na podstawie decyzji z dnia [...] października 2011 r.

Stosownie bowiem do dyspozycji § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – na podstawie którego strona w roku 2010 zgłosiła chęć zmiany zobowiązania wykonywanego w zakresie PROW 2004-2006 na realizowany w ramach nowego okresu programowania – płatność może zostać przyznana, jeżeli rolnik realizował co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.), jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskbwej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni i gruntów rolnych.

Warunkiem otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w przypadku wspomnianego przejścia jest spełnienie przez rolnika wszystkich warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej i zobowiązanie rolnika w ramach pierwotnie podjętego przedsięwzięcia do realizacji co najmniej takiej samej liczby pakietów, na takiej samej powierzchni. Spełnienie warunku przejścia z jednego na drugi okres programowania musi odnosić się do pierwotnie podjętego zobowiązania.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w takim przypadku weryfikacji podlega liczba działek uczestniczących w programie objętych pierwotnym zobowiązaniem (PROW 2004-2006), ich powierzchnia oraz rodzaj pakietów, realizowanych na działkach. Wyjaśnił czym jest powierzchnia wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, podał podstawę prawną wykonania kontroli gospodarstwa oraz wskazał, że nieprawidłowości wykryte podczas inspekcji terenowej nie miały wpływu na płatność, a także nie mogły wpłynąć na przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia zobowiązania rolnika.

W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia wnioskodawca zakwestionował odmowę przyznania płatności rolno środowiskowej do części powierzchni w wariancie 2.1, zarzucając przy tym:

• rażące naruszenie § 43 i § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego – przez błędne przyjęcie, że płatność rolnośrodowiskowa za rok 2010 może zostać przyznana do powierzchni nie większej niż powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w ramach programu z PROW 2004-2006;

• naruszenie prawa materialnego – przez brak wskazania podstawy prawnej decyzji, a jedynie oparcie jej na twierdzeniu, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjąć powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie;

• błąd w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść orzeczenia – przez przyjęcie, że ustalenie dopłat do powierzchni [...] ha na podstawie decyzji Dyrektora DOR ARiMR we W. z dnia [...] października 2011 r. (za rok 2009) ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ pierwszej instancji przyznał płatność za rok 2010, podczas gdy decyzja ta dotyczyła zmniejszenia dopłat do upraw sadowniczych wobec przyjęcia, że producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której realizowano pakiet "rolnictwo ekologiczne", bowiem powierzchnia ta nie uległa zmniejszeniu. Potwierdziła to kontrola wykonana przez pracowników ARiMR w gospodarstwie w dniach [...] sierpnia 2011 r.

W związku z tym strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej płatności w pełnej wysokości.

W uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.).

W ramach rozporządzenia ustawodawca wprowadził cztery nowelizacje: pierwszą 30 września 2009 r. (Dz. U. Nr 161, poz. 1286), drugą 15 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 39, poz. 218), trzecią 7 maja 2010 r. (Dz. U. Nr 76, poz. 500) i czwartą 15 marca 2011 r. (Dz. U. Nr 55, poz. 289).

W tej sprawie obowiązują wszelkie zmiany tego rozporządzenia poza zmianami wprowadzonymi 15 marca 2011 r., 10 maja 2011 r. i 15 marca 2012 r., według bowiem brzmienia § 2 tych rozporządzeń do postępowań w sprawie przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie zmian rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Paragraf 2 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych,

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Istotnym jest, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w § 2 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Przechodząc do uzasadnienia kwestii dotyczącej zasad tzw. przejścia rolników z realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006 na program rolnośrodowiskowy z PROW 2007-2013, organ odwoławczy zauważył, że podstawowym wspólnotowym aktem prawnym regulującym kwestię przejścia z okresu programowania 2004-2006 (rozporządzenie Rady(WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L214 z dnia 19 sierpnia 2005 r. str. 55-56) do okresu programowania 2007-2013 (rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września. 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE z 2005 r. L.277 PL z 21 października 2005 r.) jest rozporządzenie Komisji WE nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiające zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/05 (Dz. Urz. WE. Nr 1 L.243 z 6 września 2006 r.).

Według punktu 6 preambuły rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006, "istnieje potrzeba zapewnienia przejścia pomiędzy dwoma okresami programowania w związku z odstępstwem w sprawie zachowania zgodności z normami wspólnotowymi. Nowe państwa członkowskie, w celu zapewnienia lepszego wdrażania środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu, zwierząt w nowym okresie programowania, powinny mieć możliwość zezwolenia na przekształcenie zobowiązań odnoszących się do środków rolnośrodowiskowych i dotyczących poprawy dobrostanu zwierząt, podjętych na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 na nowe zobowiązanie podjęte zasadniczo na okres od pięciu do siedmiu lat na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 pod warunkiem, że nowe zobowiązanie ma korzystny wpływ na środowisko lub na dobrostan zwierząt".

Rozdział 3 i art. 11 rozporządzenia Komisji WE nr 1320/2006 przyznaje państwom członkowskim prawo do uregulowania przejścia ze starego okresu zobowiązania (z lat 2004-2006) na nowy okres programowania (2007-2013).

Na tej podstawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.) w § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 szczegółowo uregulował zasady przejścia ze starego okresu do nowego okresu programowania.

Według § 43 tego rozporządzenia, w 2009 r. na wniosek, o którym mowa w § 17 ust. 1 tego źródła prawa, złożony przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w zakresie pakietów:

1) rolnictwo zrównoważone – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 lub 2,

2) rolnictwo ekologiczne – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2,

3) utrzymywanie łąk ekstensywnych lub pakietu utrzymywanie pastwisk ekstensywnych – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5,

4) ochrona gleb i wód – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 lub 8,

5) ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7,

6) strefy buforowe – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4, 5 i 7

- jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych oraz dodatkowo rozpocznie w ramach tego zobowiązania realizację co najmniej jednego z pakietów o których mowa w 4 ust. 1 pkt 4 5 i 7 (ust. 1).

Płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1:

1) pkt 2-5 jest przyznawana bez względu na liczbę dotychczas realizowanych pakietów;

2) pkt 4 lub 5 jest przyznawana co najmniej do tej samej powierzchni gruntów rolnych (ust. 2).

Zgodnie zaś z brzmieniem § 43a rozporządzenia rolnośrodowiskowego w 2010 r. do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej stosuje się przepis § 43, z tym że:

1) w przypadku realizacji, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, pakietu strefy buforowe, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9;

2) nie jest wymagane aby rolnik w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dodatkowo rozpoczął realizację co najmniej jednego o z pakietów o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 5 i 7.

W rozpatrywanej sprawie Dyrektor DOR ARiMR we W. ustalił, że:

1) w roku 2005 wnioskodawca złożył pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, w związku z czym – na podstawie § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich – jego zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem [...] marca 2005 r. i powinno się zakończyć w dniu [...] marca 2010 r.;

2) w roku 2007 wnioskodawca skorzystał z możliwości wydłużenia zobowiązania na podstawie § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. przez włączenie do programu nowej działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej nr [...], a zatem ciążące na rolniku zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem [...] marca 2007 r.;

3) w dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek kontynuacyjny strony o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009. Wniosek producenta obejmował 4 działki rolne, na których zadeklarowano realizację pakietu "Rolnictwo ekologiczne" w ramach wariantów:

• "Uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności" (S02a02) na obszarze [...] ha oraz

• "Uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności" (S02d02) na obszarze [...] ha.

W ramach upraw sadowniczych strona zgłosiła jedną działkę rolną A, na której zadeklarowano porzeczkę czarną na powierzchni [...] ha.

Ostateczną decyzją Dyrektora OR ARiMR we W. z dnia [...] października 2011 r. wnioskodawca uzyskał względem działki A – położonej na działce ewidencyjnej nr [...] – płatność rolnośrodowiskową ograniczoną jedynie do [...] ha ekologicznych upraw sadowniczych.

Powodem nieprzyznania pomocy do [...] ha był fakt przerwania realizacji na tej powierzchni zadań w ramach utrzymania plantacji sadowniczej, bowiem zgodnie z oświadczeniem strony, jesienią 2009 część plantacji porzeczki czarnej została zlikwidowana.

4) w roku 2010, tj. w czwartym roku realizacji programu skarżący złożył wniosek na "nowy" program rolnośrodowiskowy, regulowany przepisami rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., w ramach tzw. przejścia unormowanego w § 43 tego rozporządzenia. Wniosek obejmuje także [...] ha wykluczonego z płatności w roku 2009 obszaru, który został zadeklarowany jako uprawa rolnicza (orkisz).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. odmówił płatności rolnośrodowiskowej do wskazanej powierzchni [...] ha, bowiem zgłoszenie jej do programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 nie czyni zadość wymaganiom, jakie musi spełnić producent, który korzysta z uprawnienia przewidzianego w § 43 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgłoszone działki w ramach wszelkich pakietów, poza pakietem 4 i 5, organ zobligowany jest zatem potraktować jako nowe powierzchnie w programie, a do tych zastosowanie ma przywołany § 43, zgodnie z którym rolnik, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. ma możliwość przejścia na realizację programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Wyjątek dotyczy powierzchni, na których producent zadeklaruje realizację pakietu 4 lub 5, o czym stanowi ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu.

Z tej też przyczyny organ pierwszej instancji w ramach działki nr 247 trafnie zdaniem organu odwoławczego przyznał płatność tylko do areału stanowiącego [...] ha tj. do takiej powierzchni, za jaką producent rolny uzyskał płatność rolnośrodowiskową za rok 2009.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów, że powierzchnią zobowiązania nie jest areał, za który strona otrzymała płatność, ale ten który rolnik deklaruje we wniosku, należy wskazać, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjmować powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie przy czym:

1. Dla wniosku, który nie był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię wnioskowaną do płatności;

2. Dla wniosku, który był objęty kontrolą na miejscu w pierwszym roku uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, należy przyjmować powierzchnię stwierdzoną w kontroli na miejscu (bez sankcji powierzchniowych wynikających z przedeklarowania powierzchni ponad 3%);

4. Dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność, przy czym przepisy punktu 1 i 2 stosuje się odpowiednio.

Rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, jednakże wówczas nie można mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2909 r.

Oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Dyrektor DOR ARiMR we W. stwierdził, że organ ten trafnie ustalił i w sposób przekonujący uzasadnił, że w sprawie brak było podstaw do przyznania płatności w ramach wariantu 2.1 do części gruntów rolnych stanowiących [...] ha położonych na działce [...], zadeklarowanych przez wnioskodawcę w ramach tzw. przejścia ze "starego" programu na "nowy" na podstawie § 43 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił, że decyzja Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. została wydana z rażącym naruszeniem:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie § 43 i § 43a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – przez przyjęcie, że "płatność rolnośrodowiskowa za rok 2010 może zostać przyznana i wypłacona do powierzchni nie większej niż powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w ramach PROW 2004-2006", podczas gdy z wykładni tych przepisów nie wynika, że kryterium stanowi płatność lecz powierzchnia, za którą rolnik otrzymuje płatność przy przejściu z PROW 2004-2006 na PROW 2007-2013, a ponadto z przepisów tych wynika wprost, że realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie w takiej samej liczbie pakietów i na tej samej powierzchni gruntów rolnych – bez odniesienia się do jakiejkolwiek płatności;

2. prawa materialnego – przez wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej i przyjęcie, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjąć powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie, zgodnie z wytycznymi i zapisami punktów 1, 2 i 4 (strona 9 pisemnego uzasadnienia decyzji), podczas gdy organ drugiej instancji nie wskazał na podstawie jakich przepisów prawa przyjął takie rozwiązanie i wnioski dotyczące określenia powierzchni, a powołanie się w punkcie 4 na wytyczne oraz punkty 1 i 2, które stosuje się odpowiednio, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia jakim jest decyzja administracyjna, bowiem nie stanowią przepisów prawa powszechnego;

oraz

3. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia – przez przyjęcie, że zgłoszenie powierzchni [...] ha do programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z § 43 ust. 1 rozporządzenia rolno środowiskowego, przyjmując że przyznanie dopłat do powierzchni [...] ha za rok 2009 na podstawie decyzji DOR z dnia [...] października 2011 r. ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ przyznał płatność za rok 2010, podczas gdy decyzja ta dotyczyła zmniejszenia dopłaty do upraw sadowniczych za rok 2009 wobec przyjęcia, że producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której prowadzi rolnictwo ekologiczne, bo taka powierzchnia nie uległa zmniejszeniu, a producent rolny przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadził na całej powierzchni uprawę ekologiczną, zgodną z wymogami, co potwierdziły kontrole przeprowadzone przez pracowników ARiMR w gospodarstwie w dniach [...] sierpnia 2010 r. oraz kontrole przeprowadzone przez Jednostkę Certyfikującą.

Wskazując na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako nieważnej, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 w pełnej wysokości.

Zasadniczym naruszeniem prawa ze strony obu organów jest zdaniem skarżącego naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest: § 43 i § 43a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przyjęcie, że płatność rolnośrodowiskowa za rok 2010 może zostać przyznana i wypłacona do powierzchni nie większej niż powierzchnia, za którą producent otrzymał płatność w ramach PROW 2004-2006 za rok 2009 jest spowodowana błędną interpretacją powołanych unormowań.

Analiza tych przepisów nie daje podstaw w żadnym fragmencie ich treści do przyjęcia stanowiska, że ostatnia płatność przyznana do powierzchni realizowanej w ramach PROW 2004-2006, określa powierzchnię przejścia na nowy PROW 2007-2013. Z § 43 i § 43a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. wynika wprost, że obowiązkiem producenta rolnego będzie realizacja w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego takiej samej liczby pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych. Brak jakichkolwiek wskazań odnośnie do jakiejkolwiek otrzymanej lub nie otrzymanej płatności za powierzchnię. Aby rolnik skutecznie przeszedł na PROW 2007-2013 musi spełnić przesłanki określone w tychże przepisach. Jest to przede wszystkim okoliczność, że musi zadeklarować taką samą liczbę pakietów na takiej samej powierzchni areału. Zgodnie zatem z tymi przepisami o możliwości otrzymania płatności rolnośrodowiskowej decyduje to, czy producent rolny:

- co najmniej przez trzy lata realizuje program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielenia pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz, że

- będzie realizował tą samą liczbę pakietów na tej samej powierzchni gruntów.

Powierzchnia gruntów odnosi się do tej, która była deklarowana w poprzednim wniosku. Zgodnie z wytycznymi Ministerstwa Rolnictwa o możliwości przejścia i uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym na lata 2007-2010 odnośnie do zachowania powierzchni jest warunek, że "rolnik realizuje nowe zobowiązanie na tych samych (fizycznie) działkach rolnych co w starym programie (wyjątek stanowi Pakiet 8 – ten pakiet może on być realizowany na innych działkach rolnych lecz działki rolne, na których realizował stary program muszą pozostać w gospodarstwie)".

Drugim istotnym naruszeniem prawa materialnego, jakiego dopuścił się organ drugiej instancji, jest wydanie decyzji bez wskazania podstawy prawnej w zakresie przyjęcia, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjąć powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie.

Powołanie się przez organy na nieokreślone zapisy punktów 1, 2 i 4 (s. 9 uzasadnienia decyzji) jest całkowicie niedopuszczalne. Skarżący podniósł to w odwołaniu, ale rozpoznający odwołanie organ drugiej instancji nie dość, że nie odniósł się do tego zarzutu, to również powołał się na te zapisy, niewskazując z jakich przepisów one wynikają. Samowolne twierdzenia organu drugiej instancji co do kwalifikacji przypadków, których zaistnienie warunkuje uznanie powierzchni, za którą producent rolny otrzymuje płatność nie mogą być w żadnym wypadku podstawą wydania jakiejkolwiek decyzji. Z obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jasno wynika, że decyzja powinna wynikać z powołanej w niej podstawy prawnej. Zaskarżona decyzja – jak wskazał organ pierwszej instancji wskazał – opiera się na § 43 i § 43a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W przepisach tych brak nie ma wskazań, wytycznych czy też wyjaśnień dotyczących tego, że za powierzchnię objętą zobowiązaniem wieloletnim w programie rolnośrodowiskowym należy przyjąć powierzchnię, za którą producent otrzymał płatność w pierwszym roku uczestnictwa w programie. Wręcz przeciwnie, jak już wcześniej podniósł skarżący, przepisy te odnoszą się jedynie do fizycznych powierzchni działek, na których rolnik ma realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W żadnym momencie stronie, jako producentowi rolnemu nie zarzucono, że na zadeklarowanych powierzchniach prowadzi uprawę sprzeczną z uprawą ekologiczną, a wręcz przeciwnie przeprowadzone kontrole potwierdziły fakt, że prowadzona przez stronę uprawa spełnia standardy uprawy ekologicznej, i że realizuje ją na zadeklarowanej od pierwszego roku powierzchni. Zaznaczyć zatem trzeba, że powierzchnię, którą skarżący zadeklarował w pierwszym roku programu rolnośrodowiskowego, uprawia przez cały czas bez przerwy i tę samą powierzchnię zgłosił w 2010 r. Na całej tej powierzchni realizował nieprzerwanie od samego początku i realizuje rolnictwo ekologiczne. Żadne dotychczas przeprowadzone kontrole nie stwierdziły nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarstwa ekologicznego na zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni. Stąd zdaniem strony ma ona prawo składać wniosek o dopłaty do całej powierzchni uprawianych gruntów rolnych.

Nadto skarżący podnosi, że organ – odwołując się do bliżej nieokreślonych wytycznych – powołuje się na przyznanie płatności za uczestnictwo w programie rolnośrodowiskowym. W tej sprawie organ pomniejszył dopłatę do powierzchni [...] ha nie za brak uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym, ale za zlikwidowanie porzeczki. W przypadku strony zmniejszenie płatności wiązało się z faktem likwidacji na powierzchni [...] ha obsady porzeczki, a nie z brakiem realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Według skarżącego, organ drugiej instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych mających wpływ na treść orzeczenia, przyjmując że ustalenie dopłat do powierzchni [...] ha za rok 2009 na podstawie decyzji DOR z dnia [...] października 2011 r. ma bezpośredni wpływ na wielkość powierzchni, za którą organ przyznał płatność za rok 2010 jako upraw rolnych. Skarżący zauważył, że decyzja DOR dotyczyła zmniejszenia dopłaty do upraw sadowniczych za rok 2009 wobec przyjęcia, że producent rolny nie uprawiał do końca roku pełnej obsady porzeczki i nie dotyczy przypadku braku utrzymania powierzchni, na której prowadzi rolnictwo ekologiczne, czy też braku uprawy ekologicznej na zadeklarowanej powierzchni.

Skarżący zaznaczył, że powierzchnia nie uległa zmniejszeniu, a skarżący – jako producent rolny – przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego prowadził na całej powierzchni uprawę ekologiczną zgodną z wymogami. Potwierdzeniem realizacji programu rolnośrodowiskowego jest coroczne przyznawania certyfikatu po przeprowadzanej kontroli przez Jednostkę Certyfikującą, stwierdzające że na kontrolowanej powierzchni (w przypadku skarżącego – na całej powierzchni gospodarstwa, tj. [...] ha) nie zostały złamane przepisy o rolnictwie ekologicznym, a tym samym realizowany jest program rolnośrodowiskowy. Dodatkowym potwierdzeniem prawidłowości realizacji programu rolnośrodowiskowego na całej powierzchni mojego gospodarstwa, tj. [...] ha, są wyniki i wnioski kontroli przeprowadzonej przez ARiMR we W. w dniach [...] sierpnia 2010 r. Kontrolą tą objęto [...] ha, a nie tylko [...] ha. Nadto znamiennym jest to, że w momencie składania wniosku nie było zakończone postępowanie o przyznanie dopłaty za rok 2009. W dniu składania przez skarżącego wniosku nie było żadnej ostatecznej decyzji odnoszącej się do tej płatności, a mimo to przepisy nie zabraniają składania wniosku oraz przejścia i uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym na lata 2007-2013.

Skarżący zaznaczył, że momentem przejścia z poprzedniego programu realizowanego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. na nowy program rolnośrodowiskowy jest fakt złożenia odpowiedniego wniosku przez producenta rolnego i spełnienia warunków takich jak: zachowania tej samej liczy pakietów oraz realizacji zobowiązania na tych samych fizycznie działkach co w poprzednim programie. W przeciwnym razie ustanowiony byłby zakaz składania takiego wniosku przed ostatecznym zakończeniem postępowania o przyznanie dopłat za konkretny rok za daną uprawę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wywody i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. (nr [...]) przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za rok 2010 w pomniejszonej wysokości, została wydana bez uchybienia regułom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.], ani też nie naruszyła prawa materialnego, które mogłoby oddziaływać na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.]. Nie zaistniały również okoliczności ujęte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół wykładni unormowań zawartych w § 43a w zw. z art. 43 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z PROW 2007-2013).

Należy wcześniej zauważyć, że pierwszy wniosek o płatności rolnośrodowiskowe skarżący złożył w 2005 r. Fakt ten oznacza, że pod rządem obowiązującego wówczas § 13 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), pięcioletnie zobowiązanie rozpoczęło bieg z dniem [...] marca 2005 r., a powinno się zakończyć [...] marca 2010 r. W 2007 r. skarżący – na podstawie § 5 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia – włączył do programu nową działkę nr [...], co spowodowało, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe zaczęło biec ponownie od [...] marca 2007 r. Następnie [...] maja 2009 r. skarżący złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu Rolnictwo ekologiczne – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności na obszarze 55,17 ha. Ostateczną decyzją z dnia [...] października 2011 r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przyznał pomoc finansową do [...] ha ekologicznych upraw sadowniczych, odmówił natomiast przyznania tychże świadczeń do powierzchni [...] ha, ponieważ na takim obszarze skarżący przerwał realizację programu rolnośrodowiskowego, likwidując uprawę czarnej porzeczki.

W 2010 r., a więc w czwartym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego, skarżący wystąpił o przejście z poprzedniego PROW 2004-2006 na nowy program w ramach PROW 2007-2013, deklarując do płatności [...] ha, a więc obszar, który został wykluczony z płatności rolnośrodowiskowej w 2009 r.

W takich okolicznościach, właściwą podstawą prawną do oceny zaistniałej sytuacji stał się § 43a w zw. z § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.). Hipoteza pierwszego z unormowań odnosi się do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej w 2010 r., jego dyspozycja zaś nakazuje stosowanie § 43 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Według § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., w przypadku wniosku złożonego przez rolnika, który realizuje co najmniej przez 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.), w zakresie pakietu rolnictwo ekologiczne – jest przyznawana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jeżeli rolnik ten spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych.

Organy niewadliwie ustaliły, że wprawdzie skarżący spełnił dodatkowe przesłanki wynikające z § 43 i § 43a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., jednakże w opisanej sytuacji płatność rolnośrodowiskowa za 2010 r. nie mogła mu być przyznana do powierzchni większej niż powierzchnia, za którą skarżący otrzymywał płatność w ramach PROW 2004-2006. Kwestię tę rozstrzygnęła ostateczna decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] października 2011 r. (nr [...]), którą przyznano skarżącemu płatność do pakietu rolnictwo ekologiczne do łącznej powierzchni [...] ha ([...] ha do wariantu S02a02 – uprawy rolnicze z certyfikatem zgodności i [...] ha do wariantu S02d02 – uprawy sadownicze w tym jagodowe z certyfikatem zgodności) (skargę producenta na wspomnianą decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] marca 2012 r., III SA/Wr [...]). Tymczasem skarżący – przechodząc na program PROW 2007-2013 – zadeklarował we wniosku na rok 2010 wykonywanie zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni [...] ha, a więc większej o [...] ha od ustalonej w decyzji z dnia [...] października 2011 r.

W takiej sytuacji nie można przyjąć, aby skarżący spełnił jedną z koniecznych przesłanek ujętych w § 43 ust. 1 tiret pierwsze (i jedyne) rozporządzenia z dnia [...] lutego 2009 r., jaką jest realizowanie w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego dotychczasowych pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych". W kontekście tego unormowania – nawiązującego do dotychczasowego (co najmniej trzyletniego) wykonywania programu rolnośrodowiskowego (pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.) – konstrukcja zdania, zawierającego warunek "i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", pozwala twierdzić, że "ta sama [a więc nie "taka sama" – uwaga Sądu] powierzchnia gruntów rolnych" odnosi się do powierzchni, na której producent dotychczas faktycznie realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe (a w rozpoznawanej sprawie dotychczasowa powierzchnia faktycznej realizacji zobowiązania przez skarżącego została stwierdzona w decyzji z dnia [...] października 2011 r. przyznającej skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe za 2009 r.), nie zaś do hipotetycznej jedynie, możliwej do ewentualnego objęcia zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku na kolejny rok. Takie rozumienie warunku, że producent "będzie realizował taką samą liczbę pakietów, na tej samej powierzchni gruntów rolnych", wspiera charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego, które z jednej strony jest zobowiązaniem wieloletnim, dotyczącym realizacji celów w perspektywie przynajmniej kilku lat (nie zaś wyłącznie celów jednorocznych, jednorazowych), z drugiej zaś stanowi zobowiązanie ciągłe, wymagające od producenta rolnego sekwencyjnych, następujących po sobie działań, wszak nieprzypadkowo w źródłach prawa takie zobowiązania objęto określeniem "program rolnośrodowiskowy" z dodatkiem odpowiedniego okresu, w którym taki "program" ma być realizowany. Wskazuje na to także art. 39 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), stanowiący że zobowiązania rolnośrodowiskowe podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat, z możliwością ich przedłużenia.

Jeżeli w postępowaniu administracyjnym stwierdzono (decyzja z dnia [...] października 2011 r.), że w 2009 r. skarżąc faktycznie realizował program rolnośrodowiskowy na powierzchni o [...] ha (bowiem na takiej powierzchni zadeklarowanej działki A skarżący zlikwidował uprawę porzeczki), to zadeklarowanie tej powierzchni we wniosku rolnośrodowiskowym na rok 2010 nie odpowiada zobowiązaniu się skarżącego się do realizacji takiej samej liczbę pakietów "na tej samej powierzchni gruntów rolnych" w rozumieniu § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Wobec poczynionych wywodów, nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organy rolne § 43 i § 43a rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., albowiem odniesienie dokonanych w sprawie ustaleń do przeprowadzonej wykładni § 43 tego rozporządzenia nastąpiło z uwzględnieniem celów przypisywanych programowi rolnośrodowiskowego i przy zachowaniu zasad poprawnego rozumowania. Tym samym upaść musi zarzut wydania decyzji bez wskazania podstawy prawnej, skoro organy wskazały niedwuznacznie na unormowania zawarte w § 43 i § 43a, wykazując skarżącemu niespełnienie w zakresie [...] ha przesłanki do kontynuacji zobowiązania "na tej samej powierzchni gruntów rolnych (§ 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.).

Trudno nie zgodzić się z poglądem skarżącego, według którego podstawą prawną decyzji nie mogą być "bliżej nieokreślone wytyczne i punkty 1, 2 i 4 (strona 9 pisemnego uzasadnienia decyzji)", wszak tego rodzaju wskazówki nie stanowią, co oczywiste, źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Nie można jednak nie zauważyć, że zdanie "dla wniosku, w którym w kolejnych latach stwierdzono zmniejszenie powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, należy przyjmować powierzchnię po zmniejszeniu, do której przyznano płatność", nie jest wypowiedzią prawodawcy, stanowi bowiem jedynie efekt dokonanej przez organy wykładni § 43 ust. 1 tiret pierwsze rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.). Trafnie przy tym organ odwoławczy zauważył, że "rolnik może realizować zadania przewidziane w programach rolnośrodowiskowych na działkach, do których nie uzyskał pomocy finansowej, jednakże wówczas nie można mówić o jakimkolwiek zobowiązaniu czy to podjętym na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku, czy też rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 roku".

Z tych względów – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.