Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1013/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 183 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 , art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 724/12 w sprawie ze skargi L.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 724/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, iż w piśmie z dnia 10 lutego 2011 r., W. i L.Ż. zwrócili się do Wójta Gminy Świeszyno z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu usługowego o powierzchni zabudowy do 400 m², (usługi nieuciążliwe), parterowy wysokość do kalenicy 9 m, dach wielospadowy, elewacja frontowa do 18 m, z zamiarem usytuowania na działce nr A w N.

Wójt Gminy Świeszyno decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), a także § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na realizację obiektu usługowego o powierzchni 400 m², na działce nr A w N.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L.Ż., kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pod pojęciem obiektu o analogicznej funkcji, należy rozumieć wyłącznie obiekt identyczny, w stosunku do planowanego. Podniósł także błąd w ustaleniach faktycznych, przez stwierdzenie, że w obszarze analizowanym nie istnieją budynki gospodarcze o parametrach zbliżonych do obiektu planowanego.

Decyzją z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 – art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Świeszyno z dnia [...] marca 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonych akt sprawy, a w szczególności z części tekstowej oraz części graficznej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne w większości parterowe (na dz. nr B budynek dwukondygnacyjny) z garażami, czyli obszar ten, to zabudowa o funkcji typowo mieszkaniowej. Na działce nr A, na której planowana jest budowa budynku usługowego o pow. 400 m² znajduje się już budynek mieszkalno – usługowy. L.Ż. samowolnie zmienił sposób użytkowania części tego budynku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. wstrzymał użytkowanie pomieszczeń położonych na parterze i poddaszu. Organ podkreślił, że w ramach zasad dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), dopuszcza się przede wszystkim funkcję tożsamą. Planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie gabarytów i architektury, jednakże nie może znacząco odbiegać od istniejącej. Jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zdaniem Kolegium, do istniejącej jednostki urbanistycznej, wnioskodawca zamierza wprowadzić zabudowę znacznie odbiegającą od istniejącej, w kontekście funkcji, jak i gabarytów. Działka objęta wnioskiem ma być zabudowana budynkiem usługowym. Natomiast funkcją podstawową jest mieszkaniowa i jedynie uzupełniająco może jej towarzyszyć inna funkcja np. pawilony handlowe, sklepy, usługi nieuciążliwe np. fryzjer. Chodzi o funkcje niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania mieszkańców. Organ podkreślił, że nie do pogodzenia jest zestawienie istniejącej funkcji mieszkalnej z planowanym budynkiem usługowym, którego gabaryty świadczą o innym przeznaczeniu, aniżeli zaspokajanie podstawowych potrzeb mieszkańców. Reasumując Kolegium uznało, prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, podkreślając ustawowy nakaz dbania o zachowanie ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu zasady wolności zagospodarowania i szerokiego znaczenia pojęcia "sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że przyjęte granice obszaru analizowanego były wystarczające. Wyznaczony obszar tworzy bowiem pewną urbanistyczną całość. Odnosząc się do parametrów budynku, wskazanego przez inwestora, tj. na działce nr C w N., organ wyjaśnił, że nie może on stanowić odniesienia do planowanej inwestycji ze względu na położenie. Obiekt ten znajduje się w innej jednostce urbanistycznej – ogrody, a jego przeznaczenie związane jest ściśle z działalnością i funkcjonowaniem ogródków działkowych. Za bezzasadny, Kolegium uznało zarzut odwołania, że do podstawy rozstrzygnięcia przyjęto jedynie obiekty identyczne. Organ zaznaczył, że odwołujący się nie wskazał konkretnie, iż w analizowanym obszarze występują obiekty, o cechach podobnych do zabudowy planowanej. Analiza dokumentacji zebranej w sprawie, nie potwierdziła istnienia takich obiektów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, L.Ż., wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] maja 2012 r. oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec zaskarżonej decyzji podniesiono zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, poprzez nieprawidłową wykładnię oraz błąd w ustaleniach faktycznych, prowadzący do nieprawidłowego przyjęcia, że w analizowanym obszarze nie istnieją obiekty podobne do planowanego. Zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 140 k.p.a., polegające na braku precyzyjnych wyjaśnień, na poparcie twierdzeń przyjętych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu skargi, zaprezentowano zarzuty, które uprzednio podnoszone były w odwołaniu od decyzji pierwszoinstacyjnej, tj. przyjęcie zbyt wąskiego rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty, użyte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 20 września 2012 r., skarżący L.Ż., podtrzymał zarzuty skargi i przypomniał, że organy nie dopełniły w niniejszej sprawie, ciążącego na nich obowiązku podania podstaw, iż planowany budynek usługowy miałby doprowadzić do naruszenia ładu przestrzennego i to w zakresie, uzasadniającym ingerencję w wolność właściciela do zagospodarowania swej nieruchomości. Przyjęty obszar porównawczy był niewystarczający dla zgodnego z rzeczywistością ustalenia rodzaju zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie brak było przesłanek, które przemawiałyby przeciwko wytyczeniu szerszego obszaru analizy, niż przyjęty - minimalny. Do pisma dołączono kopię map, poświadczonych za zgodność z oryginałem, obrazujących teren wokół planowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, organy nie dopuściły się naruszeń prawa procesowego i materialnego, powodujących konieczność uchylenia podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu dotyczy spełnienia warunku, określonego w art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z definicją ustawową, przez pojęcie ładu przestrzennego, rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach, wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Rozpatrujący sprawę organ, działając zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, winien zbadać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany, w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki, panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sąd podkreślił przy tym, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez organy obu instancji, że planowania przez skarżącego inwestycja, polegająca na usytuowaniu obiektu usługowego, na działce nr A w N., o powierzchni około 400 m², znacznie odbiega od zastanej zabudowy na przedmiotowym obszarze. Sąd I instancji wyjaśnił, iż funkcje, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, obrazuje analiza, stanowiąca załącznik opisowy do decyzji organu I instancji Bezspornie można, za organami przyjąć, że w obszarze analizowanym przeważająca jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Przy tym, wbrew zarzutom odwołania, a także skargi do sądu, organy uwzględniły w analizie obiekt wskazany na działce nr C w N. Obrazuje to również zakreślony w analizie obszar porównawczy, w którym znajduje się obiekt na działce nr C. Sąd I instancji za bezpodstawne uznał stanowisko skarżącego, że pomimo istniejących rzeczywiście możliwości, organ ograniczył obszar analizy. W ocenie Sądu materiał dowodowy wskazuje niezbicie, że dopełniono wymogom określonym w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizy porównawczej ustalono w sposób prawidłowy, skoro obejmował teren w odległości trzykrotnej długości działki. Obszar ten został zaznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji. W obszarze tym wyraźnie kształtuje się sposób zagospodarowania przestrzeni urbanistycznej, która wypełnia zabudowa jednorodzinna z obiektami gospodarczymi, lecz w rozmiarze wielokrotnie mniejszym od planowanego obiektu. Na terenie tym podstawową rolę pełni funkcja mieszkaniowa. Natomiast jedyny obiekt gospodarczy, o większym rozmiarze i podobnej funkcji, znajduje się poza opisaną wyżej jednostką urbanistyczną. Działka nr C w N., jak wynika z dokumentacji zebranej w sprawie, leży pod drugiej stronie drogi wewnętrznej, w wyraźnie innym obszarze urbanistycznym, tj. ogródków działkowych. Rola tego terenu i znajdującego się na nim budynku, służy zupełnie innym funkcjom i celom, aniżeli obiektom przypisanym, dla obszarów mieszkalnych. Sąd podkreślił, iż obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją, nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Musi więc wyjaśnić stronom dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Warunek ten został w tej sprawie spełniony. Ogródki działkowe stanowią przestrzeń zieloną, a ich funkcja polega, w szczególności na przywracaniu społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych, ochronie środowiska przyrodniczego, kształtowaniu otoczenia człowieka, pozytywnym wpływie na warunki ekologiczne w miastach, ochronie składników przyrody oraz poprawie warunków bytowych społeczności miejskich. Ogródki działkowe stanowią przykład urządzenia użyteczności publicznej, służącym zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych. Funkcja obszaru na którym znajduję się obiekt planowany, z istoty rzeczy, służy potrzebom mieszkaniowym społeczeństwa. Przeważa na niej zabudowa jednorodzinna, obiekty gospodarcze służą potrzebom funkcjonowania jej mieszkańców, ich wielkość, świadczy wyraźnie o przeznaczeniu marginalnym, bez wpływu na funkcjonowanie zabudowy jednorodzinnej. Sąd I instancji uznał, iż obiekt proponowany przez inwestora takich funkcji nie spełnia i to z uwagi na jego rozmiar, jak i przeznaczenie. Z akt sprawy wynika, że strona prowadzi na przedmiotowej działce działalność gospodarczą, a także zmierza do zmiany przeznaczenia budynku posadowionego na działce nr A w N., z funkcji mieszkalnej, na usługową. Dopuszczalna funkcja usługowa, jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, powinna pełnić, co najwyżej rolę uzupełniającą dla zabudowy mieszkaniowej, tzn. nie powinna stanowić uciążliwości dla jej mieszkańców (np. fryzjer, czy apteka). Sąd I instancji uznał, że obiekt usługowy o powierzchni około 400 m², będzie stanowił przykład zabudowy sprzecznej z obiektami i funkcją zastaną w analizowanym obszarze. Zabudowa planowana musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Sąd zaznaczył, iż L.Ż. zakwestionował ustalenia organu twierdząc, że istnieją obiekty gospodarcze o podobnych parametrach, co planowany, a organ odstąpił od poczynienia ustaleń wyjaśniających w tym zakresie. Ustalenia konieczne dla wydania merytorycznej decyzji zostały dokonane. Organ zgromadził i ocenił wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, umożliwił stronie uczestnictwo w postępowaniu. Nie sposób zarzucić organom dowolności w świetle art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), skoro organ poddał ocenie wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, przy tym strona nie udowodniła istnienia okoliczności faktycznych, przeciwnych przyjętym ustaleniom. W ocenie Sądu I instancji zarówno decyzja organu pierwszej instancji spełnia wymogi, co do formy i treści, wymienione w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Strona miała możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L.Ż. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3, § 5, § 6 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana przez skarżącego inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższym zarzucie wskazując, że organy oraz Sąd I instancji orzekające w sprawie opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, tak aby powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejąca nie doprowadziło faktycznie do nadmiernego ograniczenia tej zabudowy i naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu. Jednocześnie jednak uznano, że ustalenie przez organ I instancji obszaru do analizy wg wymogów minimalnych określonych przez ustawodawcę, czyli trzykrotna szerokość frontu działki, jest prawidłowe i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji; tak organu I jak i II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Nie można podzielić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez nieprawidłową wykładnię. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni § 5 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia, a więc nie mógł dopuścić się naruszenia tych przepisów w zarzucanej mu formie.

Sąd I instancji dokonał natomiast prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ocenił prawidłowo zastosowanie tego przepisu mając na uwadze § 3 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Rację ma Sąd I instancji, że obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Wprawdzie – jak wyżej zaznaczono - obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a więc może być większy niż wskazane minimum, to jednak przyjęcie do analizy obszaru większego niż minimum nie może służyć "rozciąganiu" obszaru analizowanego dotąd dopóki nie znajdzie się obiektu budowlanego odpowiadającego zamierzeniom inwestora. Takie działanie godziłoby w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego".

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie zaakceptował ustalenie przez organ I instancji obszaru analizowanego. Prawidłowość oceny Sądu I instancji potwierdzają mapy znajdujące się w aktach sprawy, w tym kopia mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Podkreślić należy, iż powiększenie obszaru analizowanego i jego "rozciągnięcie" zgodnie ze stanowiskiem skarżącego nie oznaczałoby, że przedmiotowy obiekt budowlany uznany zostałby za spełniający wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa". Stwierdzić należy, iż na obszarze położonym w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego znajduje się zabudowa jednorodzinna, w tym z przybudowanymi do domów mieszkalnych obiektami garażowymi o powierzchni nie przekraczającej 30m². Jedyny obiekt magazynowy o powierzchni ok. 100m² (na działce nr C) znajduje się poza strefą mieszkalną, w innym obszarze urbanistycznym, tj. ogródków działkowych. Teren ten i znajdujący się na nim budynek służy całkowicie odmiennym funkcjom i celom niż obiekty właściwe dla obszarów mieszkalnych. Nadto obiekt magazynowy na działce nr C ma inne przeznaczenie niż przedmiotowy obiekt i jest zdecydowanie od niego mniejszy. Uwzględnienie obiektu na działce nr C nie może zatem skutkować uznaniem, że przedmiotowy obiekt mieści się w zastanym w danym miejscu stanie dotychczasowej zabudowy i wpisuje się w faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.