Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 640/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1187
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1395/15 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1395/15, oddalił skargę M. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

A. S. stała się z mocy prawa właścicielem nieruchomości o łącznej pow. 7,96 ha wraz z zabudowaniami, oznaczonej na mapie ewidencji gruntów obrębu [...], jako działki: nr [...] o pow. 1,14 ha, nr [...] o pow. 0,56 ha, nr [...] o pow. 0,61 ha, nr [...] o pow. 0,71 ha, nr [...] o pow. 4,94 ha.

M. S. zażądała stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi Naczelnika Gminy w Lewkowie Nr [...], z dnia [...].05.1980 r. W uzasadnieniu wskazała, że z odpisu księgi wieczystej nr [...], wynika, że właścicielem tego gospodarstwa rolnego był jej ojciec M. S., zmarły 31.10.1972 r. Powołała się na postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt I [...], w którym Sąd Rejonowy w Braniewie stwierdził, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne na podstawie ustawy nabyli żona spadkodawcy A. S. w [...] częściach oraz dzieci spadkodawcy: M. S., O. C., A. H., K. Z., J. H., J. S. i W. S. w częściach równych po 3/32 części każde z nich.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z dnia [...].07.2014 r. umorzył postępowania administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1980 r.

Na skutek wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił tę decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że skoro istnieje przepis szczególny wyłączający możliwość weryfikacji owego aktu własności ziemi, winien zastosować w sprawie art. 61 a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Lelkowie nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., nie zaś umarzać postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z dnia [...].01.2015 r., na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa w (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...].05.1980 r.

Wojewoda podkreślił, że od dnia 1 stycznia 1992 r. do ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz.250) nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Od dnia wejścia w życie tego przepisu (tj. od dnia 1 stycznia 1992 r.) nie ma prawnej możliwości skutecznego wzruszenia w postępowaniach nadzwyczajnych (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) decyzji wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 26 października 1971 r., które uzyskały przymiot ostateczności.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...].02.2015 r., po rozpoznaniu zażalenia Mari Skoratko, utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].01.2015 r.

Organ podzielił stanowisko Wojewody i wyjaśnił, że wyłączenie prawne w zakresie stosowania przepisów K.p.a. odnosi się do wszystkich decyzji ostatecznych, wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a zatem również do kwestionowanego aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1980 r. Z woli ustawodawcy, trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji (aktów własności ziemi) nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane przepisami art. 63 ust. 2 i 3 cytowanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., skutkowałyby stosowaniem tych trybów. Sformułowany zakaz zajmowania się oceną legalności decyzji uwłaszczeniowych oznacza, iż organ, do którego wpłynął wniosek o wzruszenie ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej, winien wydać rozstrzygnięcie o charakterze procesowym tj. odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 K.p.a.

M. S. w skardze na powyższa decyzję zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art 61 a § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania pisma strony mającego na celu rozstrzygnięcie zgodności z prawem wydania aktu własności ziemi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wbrew wywodom skargi, żądanie M. S. sformułowane we wniosku było jednoznaczne. Zażądała ona stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Gminy w Lelkowie nr [...] z dnia [...] maja 1980 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z 10 czerwca 2014 r. powołała także wyraźnie art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiot jej żądania nie budził zatem wątpliwości i nie stwarzał po stronie organów obu instancji obowiązku badania charakteru tego wniosku.

Zarówno więc Wojewoda jak i Minister w sposób uprawniony wniosek ten potraktowali jako żądanie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...].05.1980 r.

Dalej Sąd zauważył, że ojciec Skarżącej – M. S. zmarł 31.10.1972 r., a sądowe stwierdzenie nabycia spadku po nim sporządzono dnia 7.12.2011 r., podczas gdy kwestionowany akt własności ziemi jest z [...].05.1980 r. Znamienne jest, że przez tak długi okres czasu prawa spadkowe po zmarłym nie były ustalane.

W ocenie Sądu nie może zatem wywrzeć zamierzonego skutku powoływanie się na Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zwanego dalej Protokołem nr 1 do Konwencji). Europejski Trybunał Praw Człowieka w swym orzecznictwie zwraca uwagę na prymat stabilności stosunków własnościowych. Podstawowe znaczenie ma, by zgłoszone roszczenie w oparciu o Protokół nr 1 do Konwencji było aktualne, a więc zaistniało po 1994 r. (po przyjęciu tego protokołu przez Polskę). W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie jest spełniony. Stwierdzenie nabycia spadku przez określone osoby oznacza bowiem fikcję prawną, że został przyjęty przez spadkobierców z chwilą otwarcia spadku, a więc w dacie śmierci spadkodawcy. W rozpatrywanej sprawie miało to miejsce przed 1994 r. Wymaga też podkreślenia, że prawa spadkowe nie należą do aktywów objętych Protokołem nr 1 do Konwencji. W katalogu stanów podlegających ochronie na podstawie Protokołu nr 1 do Konwencji mieści się prawo spadkodawcy do decydowaniu o wykorzystaniu spadku, ale już nie ochrona spadkobierców. Protokół nr 1 do Konwencji nie znajdowałby zatem zastosowania w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu trafnie przyjęły więc organy obu instancji, że nie ma możliwości wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stanowiąca podstawę wydania aktu własności ziemi z dniem 6 kwietnia 1982 r. uchylona została przez ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego zostało przekazane sądom powszechnym. Jednakże ustawa ta wyłączyła właściwość sądów powszechnych co do spraw, które zostały ostatecznie zakończone przed jej wejściem w życie. Dla spraw, które toczyły się przed organem administracji państwowej, zakończonych przed dniem 6 kwietnia 1982 r. ostateczną decyzją tego organu (należy do nich też akt własności ziemi), droga sądowa nie została zatem otwarta.

Jedyną ingerencję w sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami przewidywał art. 8 § 4 wskazanej ustawy uchylającej, który stanowił, że jeżeli po wejściu w życie tej ustawy, w związku z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji terenowego organu administracji państwowej ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy - podlega ona przekazaniu właściwemu sądowi. Przepis ten został jednak z dniem 1 stycznia 1992 r. skreślony przez art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 104, poz. 464). Na mocy art. 62 ust. 2 i 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu. Wskazane przepisy oznaczają, że po 1 stycznia 1992 r. brak jest możliwości prawnych skutecznego wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, jakim jest akt własności ziemi. W momencie wydawania przez organ pierwszej instancji postanowienia z [...].01.2015 r. (jak i uchylonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...].07.2014 r.) nie funkcjonował w obrocie prawnym żaden przepis prawa, pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w tym także stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa aktu własności ziemi. Wskazany stan prawny ma charakter wiążący. To związanie dotyczy osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic oraz zakresu prawa własności.

Sąd zauważył, że stwierdzenie w oparciu o art. 158 § 2 K.p.a., iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa nie stanowi odrębnego rodzaju rozstrzygnięcia. Jest to orzeczenie wydawane w ramach postępowania prowadzonego o stwierdzenie nieważności danej decyzji i zapada tylko wówczas, gdy decyzja ta w myśl art. 156 § 2 K.p.a. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wobec tego, także do żądania wydania takiego rozstrzygnięcia zastosowanie znajduje art. 62 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy, który stanowi, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu.

Zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 cyt. ustawy, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd wskazał również, że kwestia zgodności art. 63 ust. 2 i 3 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r. z przepisami Konstytucji RP była już dwukrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wiążących wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 oraz z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/99 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż cytowany przepis jest zgodny z art. 2, art. 64 , art. 77 ust. 1 i art. 78 Konstytucji.

K.p.a. w obecnie obowiązującym brzmieniu przewiduje wzruszalność decyzji administracyjnych w nieograniczonym czasie, m.in. na podstawie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Konstytucyjność takiej regulacji zakwestionował jednak Trybunał Konstytucyjny w niedawnym wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Trybunał od dawna prezentował stanowisko, zgodnie z którym prawo cywilne zapewnia ochronę tym, którzy korzystają z przysługującego im prawa. Pogląd ten jest powszechnie aprobowany w demokratycznych państwach prawa (por. wypowiedzi TK w wyroku z dnia 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98). Najbardziej wyrazistym przejawem aktualności tej zasady jest możliwość nabycia własności nieruchomości przez samoistnego posiadacza w drodze zasiedzenia. Do tej zasady nawiązywała też ustawa z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wydane na jej podstawie ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków ich zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. - do końca 1991 r. Był to, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wystarczająco długi okres czasu dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwością skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych, nadających własność gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi. W państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, jak wywiódł Trybunał, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji, pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego;

- 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyjęciu przez Sąd stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą je procedurą, zawartą w K.p.a., a w szczególności niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, 9, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji brak wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej w celu ustalenia dokładnie intencji skarżącej, której zamierzeniem było wzruszenie aktu własności ziemi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że według obowiązującego nadal art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz, 81). od dnia wejścia tej ustawy w życie, tj. od dnia 6 kwietnia 1982 r. uprawnienia do rozpoznawania odwołań od decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach o nabycie własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego przeszły do kompetencji sądów. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W wypadku, gdy do dnia wejścia w życie omawianej ustawy nie zostało rozpoznane i rozstrzygnięte odwołanie strony od decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji, albo wpłynęło ono po tym dniu, akta sprawy wraz z odwołaniem organ administracyjny przekazuje sądowi, ale dopiero po stwierdzeniu, "że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie, tzn. nadaje się ono do merytorycznego rozpoznania". Skoro więc badania wstępne ustawodawca pozostawił organowi administracyjnemu, to nie można z takiego uregulowania wyprowadzić wniosku, że przekazał sądowi ocenę, czy uznanie decyzji - przez organ administracyjny - za ostateczną w rozumieniu art. 16 K.p.a. było prawidłowe.

Zatem organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy strona domagała się stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi, czy też jej pismo należy potraktować jako odwołanie od aktu własności ziemi. W dalszej kolejności należało zweryfikować czy akt własności został skutecznie doręczony skarżacej, a więc czy w ogóle zaczął biec termin do wniesienie odwołania. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji intencją skarżącej było i jest wzruszenie przedmiotowego aktu własności ziemi. Tymczasem z treści jej pism wynika, iż jako spadkobierczyni po zmarłym ojcu była współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, objętego aktem własności ziemi z dnia [...].05.1980 r. W związku z tym przysługiwały zwyczajne środki odwołania, którym nadać należy priorytet. Tymczasem zarówno organy, jak i sąd administracyjny podeszli do sprawy zbyt formalnie, nie weryfikując rzeczywistych intencji skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw ( dalej: ustawa z 19 października 1991 r.) w zw. z art. 61 a § 1 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji mogącej podważyć stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zakresie wykładni i zastosowania wymienionych przepisów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z 31 maja 1980 r., wydanego na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedstawił analizę przepisów, które odnosiły się do aktów własności ziemi wydanych na podstawie wym. ustawy z 1971 r. Mianowicie Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo, że od dnia 1 stycznia 1992 r. na mocy przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r., stanowiących podstawę prawną decyzji kwestionowanej w niniejszej sprawie, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących m.in. stwierdzenia nieważności decyzji. Ustawodawca zamknął tym samym możliwość wzruszania aktów własności ziemi w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 19 października 1991 r. nie przewiduje żadnych wyjątków, w których możliwa byłaby weryfikacja w postępowaniu administracyjnym aktu własności ziemi. Obowiązkiem organu orzekającego w takiej sprawie jest wyłącznie zbadanie, czy zachodzą przesłanki zastosowania w/w przepisu, nie jest natomiast dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy akt własności ziemi dotknięty jest wadą rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z 1971 r. jest niedopuszczalne i jako takie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na mocy art. 61 a § 1 K.p.a. Stanowisko to uznać należy za ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyr. NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 969/10, z 25 czerwca 2013 r., II OSK 757/12, 26 października 2016 r., II OSK 138/15, z 8 września 2016 r., II OSK 292/15, z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2677/14).

Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. stanowił przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego (wyr. TK z 22 lutego 2000 r., SK 13/98 opubl. OTK 2000/1/5 oraz z 15 maja 2000 r., SK 29/99, opubl. OTK 2000/4/110), który nie dopatrzył się w nim naruszeń przepisów Konstytucji stanowiących wzorce kontroli.

Warto zaznaczyć, że w drugim z powołanych wyroków Trybunał podkreślił, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Osoby zainteresowane dysponowały okresem ponad 10 lat na podjęcie stosownych kroków prawnych. Okres ten był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania. Ponadto wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość, jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie.

Podstawą merytorycznego rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mógł być, wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, art. 8 § 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przepis ten stwierdza: "odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach, o których mowa w § 1, przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie wnosi się do sądu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję". Przepis ten, wprowadzając właściwość sądu powszechnego działającego w drugiej instancji w sprawach o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, wyraźnie odsyła do § 1 art. 8, który odnosi się do spraw nie zakończonych w dniu wejścia w życie ustawy z 26 marca 1982 r. - a więc 6 kwietnia 1982 r. Zakwestionowany w niniejszej sprawie akt własności ziemi z [...] maja 1980 r. opatrzony został natomiast klauzulą ostateczności (prawomocności), co oznacza, że przepis ten nie znajdował do niego zastosowania. Stan prawny opisany w skardze kasacyjnej nie odnosi się zatem do przedmiotowej sprawy, stąd zarzut oparty na nim nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Ust. 2 cyt. przepisu art. 63 ustawy z 19 października 1991 r., który stanowił właściwą podstawę ustalenia stanu prawnego sprawy, wyraźnie stwierdza: "do ostatecznych decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji ". Zasadne jest więc stanowisko Sądu I instancji, że na dzień wydawania postanowienia pierwszoinstancyjnego nie istniał w systemie prawnym żaden przepis prawa, pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w tym także stwierdzenia wydania aktu własności ziemi z naruszeniem prawa.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak było w niniejszej sprawie jakichkolwiek przesłanek do kwalifikacji wniosku skarżącej jako odwołania od decyzji stanowiącej akt własności ziemi. Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że żądanie skarżącej sformułowane we wniosku z 5 czerwca 2014 r., uzupełnionym pismem z 10 czerwca 2014 r. było jednoznaczne i nie mogło budzić wątpliwości interpretacyjnych. Skarżąca wyraźnie określiła w tytule wniosku swoją intencję jako żądanie stwierdzenia nieważności aktu nadania z [...] maja 1980 r., potwierdzając to również w uzasadnieniu wniosku. Podstawą prawną pisma z 10 czerwca 2014 r. uczyniła skarżącą art. 156 § 1 K.p.a. Tak precyzyjne określenie zakresu wniosku oraz jego podstawy prawnej determinowało przyjęty w sprawie tryb procedowania przez organy administracji publicznej. W tej sytuacji niezasadna jest argumentacja skargi kasacyjnej co do formalistycznego działania organów administracji publicznej i niewystarczającego zbadania intencji skarżącej w zakresie przedmiotu zainicjowanego postępowania. Zaznaczyć należy, że organy administracyjne miały obowiązek uwzględnić również to, że tryb odwoławczy nie mógł być w sprawie stosowany, skoro akt własności ziemi opatrzony został klauzulą prawomocności. W rezultacie należało przyjąć, że postępowanie wyjaśniające w sprawie prowadzone było z zachowaniem wszelkich standardów wynikających z K.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wywód, który stanowił podstawę podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.