Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 350/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 62, art. 145  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 lit. a i c,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie statusu bezrobotnego i stwierdzenia utraty statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której w punkcie 1 niniejszego wyroku została uchylona, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz B. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. B., reprezentowaną przez radcę prawnego – D. S., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzje własne Starosty Nyskiego: z dnia 23 maja 2007 r. o uznaniu B. B. za osobę bezrobotną od dnia 18 maja 2007 r. oraz z dnia 20 września 2007 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 września 2007 r. i orzekającą o odmowie uznania B. B. za osobę bezrobotną z dniem 18 maja 2007 r.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 23 maja września 2007 r., powołując się na przepisy art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., Starosta Nyski uznał B. B. z dniem 18 maja 2007 r. za osobę bezrobotną, orzekając jednocześnie o odmowie przyznania jej prawa do zasiłku z uwagi na brak wymaganego okresu zatrudnienia w ciągu 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Natomiast decyzją z dnia 20 września 2007 r., nr [...], na skutek pisma B. B. z dnia 1 września 2007 r., zawiadamiającego o rezygnacji z pośrednictwa Urzędu Pracy, Starosta Nyski orzekł o utracie przez B. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 września 2007 r. na wniosek strony, wskazując jako podstawę prawną art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 104 K.p.a.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 K.p.a., Starosta Nyski wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższymi decyzjami, podając, że w dniu 8 maja 2009 r. B. B. dostarczyła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w P. potwierdzające posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, dokonanego w dniu 10 grudnia 2003 r., na którym widnieje data rozpoczęcia działalności 1 stycznia 2004 r., co uzasadnia zweryfikowanie powyższych decyzji.

Następnie, powołując się na przepisy art. 145 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., Starosta Nyski decyzją z dnia [...], orzekł o uchyleniu decyzji własnych z dnia 23 maja 2007 r. oraz z dnia 20 września 2007 r.; jednocześnie na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), orzekł o odmowie uznania B. B. za osobę bezrobotną z dniem 18 maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał na fakt dostarczenia zaświadczenia o dokonanym w dniu 10 grudnia 2003 r. wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, który to wpis – wedle wyjaśnień Urzędu Miejskiego w P. zawartych w piśmie z dnia 28 maja 2009 r. – nadal figuruje w ewidencji, po czym stwierdził, że z uwagi na posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej B. B. nie mogła figurować w ewidencji bezrobotnych urzędu pracy od 18 maja 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., gdyż wpis do ewidencji powoduje, że od tego dnia strona nie spełnia warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia (...), bowiem nie może być bezrobotnym ten, kto posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Od powyższej decyzji B. B. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia (...) w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 października 2007 r. oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że do dnia 25 października 2007 r. wskazany przepis ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie posługiwał się pojęciem "posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", lecz pojęciem "podjęcia pozarolniczej działalności". Zarzuciła, że orzekający organ oparł się wyłącznie na treści zapisu o rozpoczęciu działalności gospodarczej, wynikającego z ewidencji, podczas gdy pojęcie to jest jedynie pojęciem ewidencyjnym, nieodwołującym się do faktycznego przystąpienia do obrotu gospodarczego, czyli do podjęcia działalności gospodarczej w znaczeniu używanym przez ustawę o promocji zatrudnienia (...). Wywiodła, że prawo wykonywania działalności gospodarczej jest uwarunkowane uzyskaniem dodatkowych licencji czy zezwoleń; nie bez znaczenia jest również zarejestrowanie się do celów skarbowych jako płatnika podatku dochodowego czy podatku VAT. Wskazała ponadto, że poprzednia treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy o promocji zatrudnienia (...) została zmieniona po wydaniu przez Starostę Nyskiego uchylonej decyzji. Stwierdziła też, że od dnia zarejestrowania w ewidencji nie prowadziła pozarolniczej działalności gospodarczej i nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego w świetle art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzuciła także, że organ pierwszej instancji nie wystąpił ani do Urzędu Skarbowego w N. ani do ZUS w N. z zapytaniem czy od dnia 10 grudnia 2003 r. osiągała przychody z działalności gospodarczej oraz czy podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania związanego z wydaniem decyzji oraz powołał przepisy art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia (...), uprawniający starostę do pozbawienia statusu bezrobotnego osobę niespełniająca warunków z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i wskazał, że w myśl lit. f ostatnio powołanego przepisu status bezrobotnego może uzyskać osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84) wywiódł, że wydając decyzję we wznowionym postępowaniu stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania. Następnie wskazał, że strona złożyła dokumenty potwierdzające posiadanie przez nią wpisu do ewidencji od dnia 10 grudnia 2003 r., stąd Starosta Nyski wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania B. B. za osobę bezrobotną oraz utraty statusu osoby bezrobotnej, a następnie uchylił decyzje własne i odmówił uznania odwołującej za osobę bezrobotną z dniem 18 maja 2007 r. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy stwierdził, że decyzję pierwszoinstancyjną należało uznać za zasadną.

We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącej domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie art. 6 i art. 151 § 1 K.p.a. poprzez zastosowanie przepisów, które obowiązywały w dniu wydania skarżonej decyzji zamiast przepisów obowiązujących w momencie zarejestrowania się przez skarżącą w Powiatowym Urzędzie Pracy; naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że posiadanie przez skarżącą wpisu do ewidencji stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną stanowiącą przesłankę do wznowienia postępowania, podczas gdy nie miała ona wpływu na treść tej decyzji z uwagi na fakt wejścia w życie zmienionego przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) po wydaniu przez Starostę uchylonej decyzji; naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) poprzez uznanie, że bezrobotnym nie może być osoba posiadająca wpis do ewidencji i samo posiadanie wpisu nie pozbawia statusu bezrobotnego, jeśli osoba nie podlega obowiązkowi ubezpieczenia społecznego; naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu powtórzył i rozwinął argumentację podawaną wcześniej przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Do skargi dołączył zaświadczenia ZUS z dnia 13 lipca 2009 r. i Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. z dnia 8 lipca 2009 r. na okoliczność nieprowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej od 10 grudnia 2003 r. i niepodlegania w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego wskazując, że zostały one skarżącej doręczone dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogły zostać wcześniej przedstawione organom orzekającym w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, przytaczając treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest bowiem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania.

Na zasadzie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdzeniem ich nieważności bądź niezgodności z prawem. W przeciwnym wypadku, po myśli art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddala. Dodać jeszcze przyjdzie, że na zasadzie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przywołane wyżej regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że nie każde naruszenie przepisów prawa daje sądowi podstawę do uwzględnienia wniesionej skargi, lecz jedynie takie naruszenie, które wpływałoby na wynik sprawy. W szczególności warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia procedury jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że w wyniku ponownie przeprowadzonego, wolnego od wad postępowania, rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Z kolei w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że uchyleniem aktu skutkuje wyłącznie wadliwość mająca wpływ na wynik sprawy. W doktrynie wskazuje się, iż wynikiem sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji (por. art. 107 ust. 1 K.p.a.), ale również otwarcie możliwości jego pełnego i bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (J. Zimmermann, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998 nr 2, poz. 29). Tym samym tego typu naruszenia przepisów, które nie miałyby wpływu na wynik sprawy, nie mogą stanowić podstawy jej uwzględnienia.

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie, gdyż organy administracji naruszyły przepisy procedury administracyjnej w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jednak z przyczyn innych niż podnoszone w skardze. W pozostałej części Sąd wprawdzie dostrzegł pewne naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i postępowania, jednak nie miały one, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy w opisanym wyżej stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności zarówno zaskarżonej decyzji, jak i objętej kontrolą z mocy art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji, rozpocząć należy od wskazania, że postępowanie administracyjne poprzedzające ich wydanie toczyło się w trybie wznowieniowym. Zaskarżona decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei decyzja organu pierwszej instancji oparta była o art. 145 § 1 i 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast materialnoprawną podstawą działania organów były przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Przypomnieć w związku z tym należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1 lub 145a § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej ostateczną decyzją (a także określonymi postanowieniami). Granice postępowania wznowieniowego wyznacza zatem zakres sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie decyzji (postanowienia). O ile w postępowaniu zwykłym głównym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego, to przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych wyczerpująco w pkt 1-8 art. 145 § 1 K.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Stosownie do art. 151 § 1 K.p.a., w zależności od stwierdzenia przez organ istnienia lub nie podstaw określonych w art. 145 § 1 K.p.a. lub art. 145a K.p.a., postępowanie wznowieniowe kończy się wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (pkt 1) bądź uchyleniem tej decyzji i wydaniem nowej rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2), ewentualnie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2).

Na gruncie powyższego od razu zauważyć należy, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji dotyczyło dwóch odrębnych zagadnień, tj. uznania za bezrobotnego oraz utraty statusu bezrobotnego. W tym zakresie przez organ pierwszej instancji pierwotnie zostały wydane dwie odrębne decyzje: z dnia 23 maja 2007 r. o uznaniu skarżącej za bezrobotną oraz z dnia 11 kwietnia 2008 r. - o utracie tego statusu z dniem 20 września 2008 r. Każdorazowo działania organu były zainicjowane wnioskiem skarżącej. Następnie, działając już z urzędu, organ wszczął postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do obu tych decyzji, wskazując na przepis art. 145 § 1 K.p.a., po czym uchylił je decyzją z dnia [...] i orzekł o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną. Organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższą decyzję, co oznacza, iż zaakceptował w pełni rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego. Tymczasem przyjęta przez organ pierwszej instancji konstrukcja rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] sprowadza się do merytorycznej wypowiedzi organu jedynie co do pierwszej z opisanych wyżej kwestii, tj. przyznania statusu bezrobotnego. Brak jest natomiast orzeczenia w zakresie objętym drugą z decyzji uchylonych w wyniku wznowienia postępowania, tj. w zakresie utraty tego statusu. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu doprowadziło do sytuacji, w której - wobec uchylenia decyzji o utracie statusu bezrobotnego - pozostaje nadal nierozpoznany wniosek skarżącej z dnia 1 września 2007r. o rezygnacji z przysługującego jej statusu osoby bezrobotnej. Wniosku tego z całą pewnością nie rozstrzyga orzeczenie o odmowie przyznania statusu bezrobotnego, gdyż odnosi się ono wyłącznie do wniosku skarżącej o przyznanie tego statusu. Stanowi to obrazę art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., powołanego jako podstawa prawna decyzji z dnia [...], gdyż z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ jest uprawniony do uchylenia decyzji dotychczasowej i jednocześnie obowiązany do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Z tego względu należało uznać, że powyższa decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego, ograniczające się wyłącznie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej z pominięciem obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydane zostały z naruszeniem powyższego przepisu postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji w opisanej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co orzeczono w punkcie pierwszym wyroku.

Uzupełniająco wskazać przyjdzie, że powyższe uchybienie nie jest jedynym dostrzeżonym przez Sąd naruszeniem przez organy przepisów procedury administracyjnej. Jak wskazano na wstępie, postanowienie Starosty Nyskiego z dnia 26 maja 2009 r., o wznowieniu postępowania objęło dwie decyzje ostateczne, po czym organ pierwszej instancji jedną decyzją z dnia [...] uchylił obie te decyzje. Przyjęty przez organ sposób procedowania, polegający na przeprowadzeniu jednego postępowania wznowieniowego w sprawie uchylenia dwóch odrębnych decyzji, które zakończyły dwa odrębne postępowania, a zatem dwóch spraw administracyjnych, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która przewidywałaby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony albo połączenia dwóch lub więcej toczących się już spraw tej samej strony do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Jedynym przepisem dopuszczającym taką możliwość jest art. 62 K.p.a., który jednak odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy postępowanie dotyczy więcej niż jednej strony i gdy prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, w sprawach, w których właściwy jest ten sam organ, a zatem w innej sytuacji faktycznej i prawnej niż ta, która wystąpiła w niniejszej sprawie, skoro wzruszane przez organ poszczególne decyzje ostateczne były wydane w oparciu o różne przepisy prawa.

Opisane ostatnio uchybienie, zdaniem Sądu, nie dawało jednak podstaw do stwierdzenia, iż było ono tego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w odniesieniu do całej decyzji.

Oceniając nadal rozstrzygnięcia organów administracji wydane w niniejszej sprawie wskazać należy, że zarówno w postanowieniu o wznowieniu postępowania, jak i w decyzji organu pierwszej instancji ogólnie powołano jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 K.p.a., bez precyzyjnego wskazania, który z punktów tego przepisu stanowił podstawę działania organu. Zważywszy jednak na podawaną w uzasadnieniu okoliczność dostarczenia przez skarżącą w dniu 8 maja 2009 r. zaświadczenia potwierdzającego wpis do ewidencji działalności gospodarczej, uznać należy, że podstawą tą był przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiący że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Na tej podstawie wznawia się zatem postępowanie, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych; po wtóre - nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, a wreszcie po trzecie - okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W świetle przywołanego przepisu, na gruncie rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż z lektury akt wynika, że po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania stronie statusu osoby bezrobotnej, wyszło na jaw, że skarżąca posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany w dniu 10 grudnia 2003 r. i wpis ten nadal figuruje w ewidencji pod numerem [...]. Okoliczności te potwierdzały zgromadzone przez organ dowody, w szczególności pismo Burmistrza P. z dnia 28 maja 2009 r. Nie są one również kwestionowane przez skarżącą.

Na tle powyższego przyjąć należy, że organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zaistniała wskazana wyżej przesłanka wznowienia. Bezspornym jest, że ujawnione okoliczności istniały w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 18 maja 2007 r. i nie były temu organowi znane w dacie rejestracji skarżącej jako bezrobotnej, a ponadto miały istotne znaczenie w sprawie dotyczącej uznania za bezrobotną.

Przechodząc do rozważań w tym zakresie należy mieć na względzie, że niezbędną przesłanką do nabycia i posiadania prawa do uznania za osobę bezrobotną w świetle ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jest spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f tej ustawy. Zważywszy, iż w pomiędzy wydaniem decyzji z dnia 18 maja 2007 r., a wydaniem decyzji w wyniku wznowienia, miała miejsce nowelizacja ustawy o promocji zatrudnienia (...), podstawową kwestią jest rozstrzygnięcie, czy wydając decyzje we wznowionym postępowaniu organ winien stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, czy też przepisy, pod rządami których wydano decyzję poddaną kontroli w nadzwyczajnym trybie postępowania. Zagadnienie to jest istotne, zważywszy, że do dnia 26 października 2007 r. przepis art. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) stanowił, że bezrobotnym jest osoba, która - spełniając inne warunki przewidziane przez ustawę - nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia (...) z dniem 26 października 2007 r., przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f zmieniono w ten sposób, że stanowi on, iż bezrobotnym jest osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega na, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Taki sam zapis obowiązuje również w aktualnie obowiązującym jednolitym tekście tej ustawy (Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.). W związku z przywołanymi zmianami dodać należy, że zapis zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), w wersji obowiązującej do dnia 26 października 2007 r., został recypowany z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.), której przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f miał identyczne brzmienie. Odnotować należy, że na tle ostatnio powołanego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 5/96, opubl. ONSA 1997 r., nr 2, poz. 47), wyraził pogląd, że "osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności." W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że istotą definicji bezrobotnego jest założenie, iż chodzi o osobę, która ma uzyskać prawny status bezrobotnego, nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. W razie uzyskania przez organ zatrudnienia w późniejszym czasie dowodów uzasadniających wznowienie postępowania, a dotyczących uzyskania przez konkretną osobę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, organ powinien umożliwić jej wykazanie, że działalności tej nie podjęła i działalność tę wyrejestrowała. Ciężar dowodu wykazania tych okoliczności spoczywa na osobie, która jest zainteresowana utrzymaniem uzyskanego wcześniej statusu bezrobotnego. Zaprezentowane wyżej stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt I OSK 42/05, opubl. LEX nr 191809 oraz z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt I OSK 153/05, opubl. LEX nr 192138) i należy je w pełni podzielić.

Dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...), poprzez wprowadzenie kategorycznego zapisu o zakazie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, doprowadziła do usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości odnośnie uprawnień osób mających zarejestrowaną działalność gospodarczą do świadczeń określonych w tej ustawie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) jest niewątpliwie bardziej restrykcyjny, gdyż poprzednie jego brzmienie wskazywało, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może wykazać, że nie podjęła tej działalności do dnia jej wyrejestrowania. Oznaczało to, iż wykazanie tych okoliczności jest związane z wykreśleniem wpisu z ewidencji, czyli formalnym zaprzestaniem prowadzenia działalności. Przepis ten ustanawiał zatem domniemanie, iż osoba wpisana do ewidencji prowadzi działalność gospodarczą. Było to oczywiście domniemanie wzruszalne, niemniej jednak warunkiem wstępnym, stwarzającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji.

Wracając do kwestii stosowania przepisów we wznowionym postępowaniu wskazać należy, że zgodnie zasadą legalizmu, określoną w art. 6 K.p.a., organy administracji państwowej przy wydawaniu rozstrzygnięć działają na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa. Zasada ma również zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym, którego istotą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego na skutek uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej. W tych warunkach wydanie nowej decyzji następuje tak, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji, co uzasadnia stosowanie przepisów materialnego prawa administracyjnego obowiązujących w dniu orzekania. Zwrócić jednakże należy uwagę, co słusznie wyeksponował Naczelny Sąd Administracyjny w tezie 2 do wyroku z 28 czerwca 1984 r. (sygn. akt I SA 86/84, opubl. ONSA 1984, nr 1, poz. 59), że odstępstwo od tej zasady dotyczy decyzji deklaratoryjnych, czyli decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. W doktrynie przyjmuje się, że decyzja deklaratoryjna charakteryzuje się tym, iż poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Są to akty podejmowane w oparciu o normę materialnego prawa administracyjnego, która dokładnie ustala elementy stanu faktycznego. Na podstawie aktu deklaratoryjnego podmiot potencjalnie istniejącego ustawowego prawa publicznego nabywa uprawnienie do korzystania z tego prawa. Z kolei decyzje konstytutywne tworzą, zmieniają lub uchylają stosunki prawne, a zmiana określonej sytuacji prawnej następuje z mocy decyzji administracyjnej. Zatem taka decyzja wywołuje skutek ex nunc. (por. E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Wyd. "Dom Organizatora" TNOiK, Toruń 1999, s. 165). Dodać trzeba, że z reguły decyzjami konstytutywnymi są decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego, a także decyzje określane jako zezwolenie, pozwolenie albo zakaz, do jakich decyzja o uznaniu za osobę bezrobotną nie należy. Rozstrzygnięcie odnośnie statusu bezrobotnego, który to status nabywany jest na podstawie przepisów prawa w razie spełnienia przesłanek określonych w ustawie o promocji zatrudnienia (...), a decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając w sposób wiążący, że konkretnej osobie przysługuje status bezrobotnego i wywołując skutek prawny wstecz, tj. od momentu, w jakim stan prawny zaistniał, należy zaliczyć do decyzji deklaratoryjnych.

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji objętej wznowieniem. Organy winny zatem oceniać sytuację skarżącej na gruncie uregulowań obowiązujących w dacie złożenia przez nią wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, a nie w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Stanowi to niewątpliwie naruszenie przepisów prawa materialnego, które jednak, zdaniem Sądu, nie wyczerpuje normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem w wyniku ponownego jej rozpatrzenia nie mogło zapaść rozstrzygnięcie odmiennej treści, skoro bezspornie w okresie od 18 maja 2007 r. tj. od dnia w którym przyznano status osoby bezrobotnej i dotąd skarżąca nie dokonała wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Powtórzyć należy, że omówiony już wyżej szczegółowo przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 października 2007 r. stwarzał domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę wpisaną do ewidencji, przy czym warunkiem wstępnym, otwierającym możliwość jego obalenia było uprzednie wykreślenie wpisu z ewidencji. Jeśli w niniejszej sprawie bezspornym jest, że w ewidencji wpis nadal figurował, to poprzez niedokonanie wyrejestrowania działalności skarżąca pozbawiła się możliwości obalenia tego domniemania. Mając niewyrejestrowaną działalność gospodarczą, skarżąca nie mogła bowiem uzyskać statusu osoby bezrobotnej nawet w sytuacji niepodjęcia pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji.

Przyjęta przez Sąd interpretacja powyższego przepisu, utrwalona w judykaturze, czyni pozbawionymi znaczenia prawnego wszelkie inne argumenty, zarówno natury słusznościowej, dotyczące finansowych konsekwencji wyrejestrowania działalności, jak również próby wykazania nieprowadzenia działalności gospodarczej, niepodejmowania w jej ramach żadnych prac i nieuzyskiwania dochodów podlegających opodatkowaniu. Na gruncie dotychczas powiedzianego, te ostatnie motywy mogłyby mieć znaczenie w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) w brzmieniu sprzed zmiany, wyłącznie w sytuacji, gdyby nastąpiło wyrejestrowanie działalności gospodarczej, co jednak nie miało miejsca. W tych warunkach na powyższą ocenę nie mogą wpłynąć zatem również podawane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów procedury poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i argumenty dotyczące nieopłacania składek oraz podatku ani tym bardziej niepodlegania obowiązkowi ubezpieczenia z innych tytułów. W odniesieniu do wywodów skarżącej w tej ostatniej kwestii podnieść należy, że w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) mowa jest o osobie, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Przywołany przepis składa się niewątpliwie z dwóch zdań logicznych połączonych spójnikiem "albo". Użycie tego spójnika wskazuje na zastosowanie pomiędzy poszczególnymi zdaniami alternatywy rozłącznej, która oznacza możliwość wystąpienia samodzielnie wyłącznie przesłanki określonej w jednym z nich. Skoro zatem zgodnie z art. 6 pkt 5 w zw. z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu, przy czym obowiązek ten istnieje w okresie od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, to w kontekście powyższych uwag na tle redakcji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie można podzielić sugestii wyrażonej w skardze, że jeśli fakt niepodejmowania działalności gospodarczej wykluczał obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, to tym samym spełniony został warunek określony w drugiej części zacytowanego wyżej unormowania. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że zastosowanie alternatywy rozłącznej było zabiegiem nieprzypadkowym, mającym na celu podkreślenie, że niepodjęcie pozarolniczej działalności przez osobę posiadającą wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi inną niż niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia społecznego przesłankę uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Konsekwencją przyjęcia odmiennego stanowiska, prezentowanego przez skarżącą, byłoby natomiast stwierdzenie, że zapis zawarty w pierwszym ze wskazanych zdań logicznych jest w istocie zbędny, gdyż w świetle przepisów o ubezpieczeniu społecznym fakt niepodjęcia działalności i tak skutkuje brakiem obowiązku opłacania składek na poszczególne rodzaje ubezpieczeń, o czym mowa w drugim z tych zdań.

Dotychczasowe rozważania skonkludować można stwierdzeniem, że na gruncie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia (...) fakt braku po stronie osoby mającej zarejestrowaną działalność gospodarczą obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne nie oznacza, że z tego powodu osoba ta należy do kręgu osób, które na podstawie odrębnych przepisów nie podlegają ubezpieczeniu społecznemu, gdyż nie są wymienione w katalogu podmiotów, na których ciąży obowiązek ubezpieczenia obowiązkowego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Z powyższych względów skargę w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odmowie uznania za osobę bezrobotną należało oddalić, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 2 wyroku.

O wykonalności zaskarżonej decyzji, w punkcie 3 wyroku, oparto o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie 4, uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.

Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do usunięcia opisanych naruszeń prawa procesowego w sposób wskazany przez Sąd.