Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1490/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 i art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. i T. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. G. i T. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. G. i T. G. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]maja 2020 r. nr [...] nakładającą na odwołujących obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]) stwierdził, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. i T. G. pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Pismem [...] stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) zawiadomił o wszczęciu na wniosek T. F. postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. w sprawie realizowanego ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] nakazał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. inwestorom wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, a następnie decyzją z[...] maja 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do [...] sierpnia 2020 r. spełniającego przepisy dotyczące projektu budowlanego, tj. przepisy p.b. i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609) oraz uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także wykonanie określonych czynności lub robót mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że przedmiotem rozstrzygnięcia pozostaje budynek mieszkalny wolnostojący, niepodpiwniczony, parterowy z poddaszem użytkowym nad częścią mieszkalną oraz jednokondygnacyjnym garażem i pomieszczeniem gospodarczym w bryle budynku. Wykonany w technologii tradycyjnej, murowany z pustaka ceramicznego, z dachem jedno i dwuspadowym. Organ ustalił, że w trakcie realizacji budynku inwestorzy dokonali zmian o charakterze istotnego odstępstwa od projektu. Zatwierdzony decyzją Starosty [...] projekt budowlany przewidywał pozostawienie w całości dwóch ścian istniejącego na działce nr ew. [...] parterowego budynku gospodarczego, tj. ściany usytuowanej w odległości 0,30 m od granicy działki nr ew. [...] i ściany usytuowanej w odległości 0,60 m od granicy działki nr ew. [...], a także fragmentów pozostałych ścian budynku od strony działki inwestorów. Tymczasem przewidziane do zachowania ściany istniejącego budynku gospodarczego zostały w całości rozebrane, a następnie odbudowane w tym samym miejscu (przy użyciu nowego materiału budowlanego). Okoliczność tę stwierdzono podczas czynności kontrolnych na nieruchomości [...] października 2018 r. i potwierdzono podczas oględzin [...] stycznia 2020 r. Ustalenie dotyczące rozebrania ścian przeznaczonych do zachowania, a następnie odbudowania potwierdzone zostały przez inwestorów, jak i przez ustanowionego kierownika budowy (B.P.), która fakt ten potwierdziła w trakcie dokonanego w siedzibie organu [...] lutego 2020 r. przesłuchania. Zdaniem organu, wykonane roboty budowlane polegające na rozebraniu ścian budynku gospodarczego przewidzianych zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym do zachowania i wykonaniu w ich miejscu nowych ścian w odległości 0,30 m i 0,60 m od granic działek sąsiednich, a więc z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, stanowią w myśl z art. 36a ust. 5a pkt 4 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Pismem z [...] maja 2020 r. A. G. i T. G. złożyli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

We wskazanej wyżej decyzji [...] lipca 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] maja 2020 r. [...]WINB stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nałożony na odwołujących obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego odpowiada prawu. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy stwierdził tym niemniej, że stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu decyzji I instancji jest częściowo błędne. W sprawie nie można postawić inwestorom zarzutu zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym przywołanych w art. 36a ust. 5a p.b. długości i szerokości. Sam fakt rozebrania części ścian i wybudowania w ich miejsce ścian z innych materiałów budowlanych, przy zachowaniu wymiarów ścian dotychczasowych, nie wpływa na zmianę parametrów obiektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty[...] z [...] kwietnia 2017 r. Kwestionowanie na obecnym etapie lokalizacji obiektu budowlanego i przywoływanie treści § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: rozporządzenie MI, jest nieuprawnione, albowiem, na co zwrócił uwagę [...], inwestorzy uzyskali zgodę na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny w odległości 0,30 m od granicy działki nr ew. [...] i ściany usytuowanej w odległości 0,60 m od granicy działki nr ew. [...]. Skoro taka lokalizacja spornego obiektu budowlanego została zatwierdzona decyzją organu administracji architektoniczno - budowlanej, to organ nadzoru budowlanego nie może jej kwestionować. Niemniej, w ocenie [...], odstępstwo polegające na rozebraniu ścian przewidzianych do pozostawienia i postawienie w ich miejscu nowych ścian wypełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. (ma charakter istotny), albowiem sprowadza się do konieczności ponownej analizy wartości wskazanych w ekspertyzie technicznej z lutego 2017 r. stanowiącej część projektu budowlanego. Z uwagi na wybudowanie nowych ścian, jakkolwiek o tożsamych wymiarach, niemniej jednak z użyciem innych materiałów, należy dokonać ponownej oceny m. in. nośności fundamentów. Ponadto, należy ocenić, czy zachowane zostały warunki bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe okoliczności stanowią podstawę do wstrzymania prac i przeprowadzenia postępowania naprawczego, w tym nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który będzie rozstrzygał ww. kwestie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję [...]WINB z [...] lipca 2020 r. złożyli A. G. i T. G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 7 k.p.a.; 2) art. 8 k.p.a. polegające na tym, iż organy administracji publicznej nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie skarżących do władzy publicznej, która nie kierowała się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 3) art. 77 k.p.a. poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 4) art. 28 k.p.a. poprzez uznanie T.F. za stronę postępowania w sytuacji, gdy nie powinien takiego przymiotu strony otrzymać i uczestniczyć w postępowaniu, gdyż organ nie wykazał na podstawie jakich okoliczności uznał go za stronę postępowania; 5) art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez fakt, że organ prowadzący postępowanie w sposób rażący nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a także uniemożliwił skarżącym udział w całym postępowaniu poprzez wypowiedzenie się do całego materiału dowodowego; 6) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez to, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisu prawa jest chybione; 7) art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez fakt, że decyzja została skarżącym doręczona po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czyli po upływie terminu.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...]lipca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja[...] narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Za zasadny uznać należy bowiem zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty w zaskarżonej decyzji, tj. polegający na zobowiązaniu skarżących do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Jakkolwiek [...] stwierdził, że materiał dowodowy zebrany przez PINB mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., gdyż jego analiza uzasadniała przyjęcie, iż skarżący jako inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r., jednakże Sąd tego wniosku nie mógł zaaprobować.

Nie może budzić wątpliwości, że zasadą prawa budowlanego pozostaje, iż inwestor, realizując obiekt budowlany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny zmieniać jej ustaleń. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę wprawdzie nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, niemniej projektant, dokonując kwalifikacji odstąpienia od zatwierdzonego projektu jako nieistotnego, jest zobowiązany zawsze zamieścić w projekcie architektoniczno-budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Budowa obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie stanowi z kolei samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego, stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., postanowieniem powinien wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, a następnie przed upływem dwóch miesięcy od dnia jego wydania nałożyć decyzją obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), z czym powiązana jest kompetencja dla organu administracji architektoniczno-budowlanej polegająca na obowiązku uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 2 p.b.).

Przyjęta w p.b. regulacja tej treści nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu wykazania, czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ich ramach organ powinien szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości teza, zgodnie z którą ciężar wykazania, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw ciąży na organie nadzoru budowlanego, który w tym zakresie powinien kierować się jednoznacznymi wnioskami pozwalającymi, z jednej strony, przypisać inwestorowi określone zachowanie utożsamiane z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, a z drugiej – wyjaśnić, dlaczego działaniu inwestora należy nadać tego rodzaju kwalifikację prawną. W wyroku z 16 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3714/19 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie w tym kontekście zauważył, że niedopuszczalne jest domniemanie dopuszczenia się przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i obciążanie go obowiązkiem sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie m.in. domysłów i przypuszczeń. Wywołuje to bowiem skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Niesporne w sprawie pozostaje, że projekt architektoniczno-budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Żyrardowskiego o pozwoleniu na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu na budynek mieszkalny jednorodzinny przewidywał pozostawienie w całości dwóch ścian istniejącego budynku gospodarczego, tj. ściany usytuowanej w odległości 0,30 m od granicy działki nr ew. [...] i ściany usytuowanej w odległości 0,60 m od granicy działki nr ew[...], a także fragmentów pozostałych ścian budynku od strony działki inwestorów (Projekt budowlany. Rys. nr A_2. Rzut parteru, k. 33). Nie jest równocześnie objęte spornością, że inwestorzy ściany, które miały zostać zachowane, wyburzyli i w ich miejsce zostały wymurowane ściany z nowego materiału (pustaka cementowego). Jakkolwiek[...] podważył przyjęte przez organ I instancji stanowisko, trafnie uznając, że fakt rozebrania ścian wbrew projektowi i wybudowania w ich miejsce nowych, przy zachowaniu wymiarów ścian dotychczasowych, nie wpływa na zmianę parametrów obiektu budowlanego pozwalającą traktować te roboty budowlane jako istotne odstępstwo, jak też zasadnie stwierdził, że w ramach zainicjowanego postępowania brak jest podstaw do oceny zgodności odstępstwa, którego dopuścili się inwestorzy przez pryzmat warunków techniczno-budowlanych określających dopuszczalną odległość ściany budynku do granicy działki, to wadliwie przyjął, że skarżący powinni być adresatami nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., ponieważ odstępstwo, którego się dopuścili, wypełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b.

Taki wniosek jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obarczony wadliwością w pierwszym rzędzie dlatego, że przytoczona przez organ odwoławczy treść art. 36a ust. 5 p.b. (s. 5 uzasadnienia decyzji) każe uznać, że [...]WINB, poddając ocenie przypisywane skarżącym istotne odstąpienie od projektu architektoniczno-budowlanego, posłużył się jego definicją obowiązującą w dacie rozstrzygania a nie w momencie zachowania inwestorów, które ma być sankcjonowane. Zdaniem Sądu, charakter analizowanych przepisów nakazuje posłużenie się sposobem rozumienia pojęcia "istotnego odstępstwa" od projektu, które obowiązywało w dacie wykonania robót budowlanych, gdyż tylko poprzez wykazanie, że inwestorzy dopuścili się naruszenia obowiązku, który na nich w tej dacie spoczywał, możliwe jest podważenie legalności przebiegu procesu inwestycyjnego.

[...]przytoczył treść art. 36a ust. 5 p.b. w brzmieniu, które zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496), która weszła w życie z dniem 22 sierpnia 2018 r. Tymczasem, ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie nakazywały raczej uznać, że relewantne brzmienie art. 36a ust. 5 p.b., które powinno było zostać uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego, powinno wynikać raczej z treści nadanej powyższemu przepisowi przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), co nie zostało jednakże w zakresie koniecznym zweryfikowane. Nie jest to okoliczność bez znaczenia, uwzględniając zmianę normatywną, jakiej podlegał powołany przez organ art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem nadania odstępstwom charakteru istotnego jest uznanie przez organ odwoławczy, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona ponowna analiza wartości wskazanych w dołączonej do projektu budowlanego ekspertyzie technicznej, w tym m.in. nośności fundamentów oraz zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego, niemniej w treści decyzji organ nie wyjaśnił, jaki związek zachodzi pomiędzy tymi kwestiami a warunkiem prawnym uznania, że dane odstępstwo ma charakter istotny w świetle przywołanego art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. Jak wskazał organ, w myśl tego przepisu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie "wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b". Zasadnie skarżący w tym kontekście podnieśli, że nałożony na nich obowiązek jest niezrozumiały ze względu na brak szczegółowego wskazania w podjętej decyzji powodów oparcia się przez [...]WINB na wskazanym stanowisku, gdyż organ tego elementu podstawy prawnej, która w zasadniczym stopniu kształtowała kierunek rozstrzygnięcia, nie poddał jakiemukolwiek wyjaśnieniu. Tym bardziej takie działanie było w sprawie konieczne, jeżeli się zważy, że organ odwoławczy pominął, iż przez PINB uprzednio zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w ramach którego miała być, według skarżących, w wystarczającym stopniu analizowana kwestia nośności zachowanych fundamentów, które podlegały dodatkowemu wzmocnieniu, technologia budowy ścian i użyte wyroby budowlane.

Zdaniem Sądu, użyty w art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. warunek nawiązujący do formy "uzgodnienia" i "pozwolenia" ma charakter normatywny i powinien być interpretowany ściśle, toteż jeżeli budowa, w trakcie której dokonano odstępstwa, nie przewiduje np. oceny warunków ochrony przeciwpożarowej wymagającej uzgodnienia projektu budowlanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2117), to odstępstwo w tym zakresie nie ma charakteru istotnego w rozumieniu ww. przepisu i nie może prowadzić do nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., tj. sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie poddania go procedurze zatwierdzeniowej (art. 51 ust. 4 i 5 p.b.). Tejże zasady i ograniczeń, jakie z nią są związane, jak przyjmuje Sąd, [...] nie poddał dostatecznie szczegółowej analizie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co wpływa na ocenę jej zgodności z prawem.

Powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest uzupełnić jednakże o konieczne zastrzeżenie. Okoliczność wykonania robót budowlanych z odstępstwem od projektu architektoniczno-budowlanego, jakkolwiek nie w każdych warunkach może prowadzić do zainicjowania procedury, o której mowa w art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., o tyle wątpliwości, jakie sytuacja ta stwarza, nie mogą być ignorowane przez organ nadzoru budowlanego. O ile rację mają skarżący, że określone obowiązki w celu m.in. określenia odpowiedniej nośności i stateczności obiektu budowlanego lub spełniania przez niego wymagań ochrony przeciwpożarowej nie powinny być nakładane na inwestora "na wszelki wypadek", to w przypadku, gdy wątpliwości odnośnie do robót budowlanych przybierają charakter realny, w ocenie Sądu, konieczne jest na drodze procesowej ich rozstrzygnięcie. Instrumentem, który temu celowi może służyć jest nakładany, w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., na uczestników procesu budowlanego (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, które mogą dotyczyć w szczególności tych robót, które nie posiadają swojego "umocowania" w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W toku postępowania naprawczego możliwość wydania wskazanego postanowienia nie jest wykluczona, jeżeli w postanowieniu, o którym mowa w art. 50 ust. 3 p.b., organ takiego obowiązku z określonych powodów nie nałożył, a ustalenia następczo przyjęte w sprawie tym niemniej aktualizują taką potrzebę, czyniąc ją niezbędną dla podjęcia rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Konsekwencją niedostatecznego zweryfikowania przez organy nadzoru budowlanego spornego działania inwestorów w zakresie objętym prawidłowo ocenioną dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 p.b. jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia powołanych wyżej przepisów, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji [...]WINB i poprzedzającej ją decyzji PINB.

Podzielenie zarzutów skargi w zaznaczonym zakresie nie oznacza, że wszystkie sformułowane w niej zastrzeżenia względem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją zasługują na uwzględnienie. Organ nie naruszył art. 28 k.p.a. poprzez przyznanie statusu strony postępowania T.i F., albowiem, jak zasadnie przyjął [...]WINB, ma on w sprawie interes prawny jako współwłaściciel bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr ew. [...]. W kontrolowanym postępowaniu status strony wyznaczał art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 p.b., który będąc przepisem szczególnym, swoje zastosowanie znajduje wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że ściana spornego budynku należącego do skarżących jest usytuowana w odległości 0,60 m od granicy ww. działki nr ew. [...], co powoduje, że w postępowaniu naprawczym dotyczącym robót budowlanych wykonywanych w warunkach częściowego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pozwalającą na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę tego budynku wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania T.F. prawidłowo został uznany za jego stronę. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zasadniczo do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Powszechnie przyjmuje się, że do przepisów prawa materialnego należą nie tylko przepisy p.b., przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Te ostatnie to przepisy, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i art. 222 k.c.). Przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może zatem wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności w związku z możliwymi utrudnieniami w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Odległość i usytuowanie obiektu względem granicy działki przepisy obowiązującego prawa (§ 12 ust. 5 rozporządzenia MI) uznają za relewantne dla oceny interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości i tym wnioskiem z pewnością organ miał prawo się posłużyć, uwzględniając, że sporny budynek jest usytuowana jedynie w odległości 0,60 m od granicy ww. działki nr ew. [...]. Na tę ocenę nie miało wpływu to, że T. F. zabudowę własnej działki rozpoczął po rozpoczęciu procesu inwestycyjnego przez skarżących. Wymaga równocześnie przypomnienia, zdaniem Sądu, że sam projektant w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. przyjął, że obszar oddziaływania budynku obejmuje działkę należącą do skarżącego (określając ją nr ew. [...], k. 28). Determinuje to stwierdzenie, że nazywanie wskazanej strony "osobą postronną" nie znajduje uzasadnienia, tak jak i nawiązujące do tego poglądu uznawanie, że jej udział w postępowaniu narusza przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO), ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781), czy też ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1231). W skierowanym do skarżącej piśmie z 5 marca 2020 r. znak PINB.5141.1.2020 PINB powyższą kwestię trafnie ocenił i uzasadnił.

Nie można zaprzeczyć, że w piśmie z [...] listopada 2019 r. znak [...] PINB, odnosząc się do prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, ujawnił, że po kontroli budowy nie stwierdził, by doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. Wycofanie się z tego wniosku poprzez odmienne ocenienie faktu odtworzenia ścian zewnętrznych, które zostały wyburzone, mimo nałożonego na inwestorów obowiązku ich zachowania, jakkolwiek może wskazywać na niewłaściwy sposób realizowania przez organ funkcji nadzoru nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów prawa budowlanego, to nie może być postrzegane jako działanie niedopuszczalne, jeżeli – przynajmniej w założeniu - miało ono prowadzić do nadania czynnościom procesowym organu cechy zgodności z prawem. Wymaga zauważenia w tym kontekście, że aktami, których niezmienność (nieodwołalność) podlega ścisłej ochronie prawnej, w świetle k.p.a. nie są pisma informacyjne, ale wyłącznie decyzje administracyjne i postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 p.b., powoduje, iż ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. Tym samym, inwestor po upływie wyżej wskazanego terminu może przystąpić do kontynuowania wcześniej wstrzymanych robót budowlanych bez narażenia się na konsekwencje określone w art. 50a p.b. Nie znaczy to jednak, że kwestionowane roboty budowlane stają się legalne z samego faktu upływu terminu ważności postanowienia, jak też, że upływ dwumiesięcznego terminu znosi kompetencję organu do wydania decyzji kończącej postępowanie naprawcze. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 25 września 2019 r. sygn. II OSK 26648/18, zgodnie z którym wskazany w art. 51 ust. 1 p.b. termin należy zestawić i interpretować w łączności z treścią art. 50 ust. 4 p.b., czego konsekwencją jest uznanie, że ustawodawca sankcją za niedochowanie tego terminu nie objął utraty przez organ prawa do wydania decyzji na podstawie tego przepisu, ale jedynie wyznaczył skutki, jakie jego bezskuteczny upływ wywiera na sytuację prawną inwestora w zakresie prawa do wykonywania robót budowlanych.

Tym niemniej przyjęcie nawet odmiennego wniosku interpretacyjnego w rozpatrywanej sprawie nie może oddziaływać na kontrolowane rozstrzygnięcie, uwzględniając, że z punktu widzenia dochowania terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 p.b., istotne jest wydanie, a nie doręczenie decyzji przez organ I instancji wciągu dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, który to warunek w sprawie niewątpliwie został spełniony, jeżeli decyzja PINB z [...] maja 2020 r. poprzedzała postanowienie tego organu wydane[...] marca 2020 r.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ dostosuje się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu i ponownie dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie objętym dyspozycją art. 36a ust. 5 i art. 50 ust. 1 p.b., a następnie poprawnie sformułowane wnioski przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.