Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1128/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 36 ust. 5, art. 36a ust. 5, art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2a , art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 4, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 ust. 1, § 12 ust. 2-4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1128/21

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: WINB) z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], nakazująca M. i M. P. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, obejmującego zakres dokonanych zmian przy budowie budynku inwentarsko - składowego, usytuowanego na działce nr ewid. 249 w miejscowości [...], uwzględniający konieczność dostosowania obiektu do obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065, dalej: rozporządzenie MI), spełniających również przepisy przeciwpożarowe.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 11 lipca 2013 r. K. K. wniosła pismo w sprawie legalności budowy przez M. i M. P. budynku gospodarczo - inwentarskiego, usytuowanego na działce nr ewid. 249 w miejscowości [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) w dniu [...] lipca 2013 r. przeprowadził kontrolę budynku gospodarczo - inwentarskiego a następnie wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy w/w budynku.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB w [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii technicznej. Następnie PINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie budowy obiektu, jednak na skutek wniesionego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] PINB w [...] nałożył na M. i M. P. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, WINB w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności PINB w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] nałożył na M. i M. P. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej ustalającej zakres niezbędnych do wykonania prac remontowo - budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z wymaganiami przeciwpożarowymi, które zostało następnie uchylone postanowieniem WINB w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] i przekazane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zobowiązał M. i M. P. do wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczego inwentarsko – składowego, posadowionego na działce nr ewid. 249 w [...] do stanu zgodnego z prawem. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i jednocześnie nakazał M. i M. P. doprowadzić budynek inwentarsko – składowy do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 października 2016 r., poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: wykonaniu ściany północno - wschodniej budynku, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, poprzez zastąpienie części drewnianych murem o grubości 25 cm oraz wysunięciu tej ściany oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 30 cm poza lico ściany zewnętrznej budynku od narożnika południowo - wschodniego w kierunku południowo - wschodnim na całej wysokości, alternatywnie: wyprowadzeniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego północnowschodniej budynku ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, po obcięciu okapu dachu lub zamontowaniu wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego północno-wschodniej budynku pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI 60, bezpośrednio pod pokryciem; wykonaniu ściany szczytowej północno-zachodniej budynku jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez pogrubienie tej ściany w części strychowej do grubości 25 cm, ewentualnie wyprowadzeniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, po obcięciu okapu dachu lub zamontowaniu wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego północno-zachodniej budynku pasa z materiału niepalnego 1 szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem.

Od powyższej decyzji K. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Po rozpoznaniu sprawy, tut. Sąd wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1497/16 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Od powyższego wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł skargę kasacyjną. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od w/w wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2249/17 oddalił skargę kasacyjną. W związku z powyższym wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1497/16 uprawomocnił się.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, PINB w [...], postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budynkiem inwentarsko – składowym. Następnie w wyniku rozpatrzenia zażalenia K. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dalszej kolejności PINB w [...], decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) nakazał M. i M. P. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, obejmującego zakres dokonanych zmian przy budowie budynku inwentarsko – składowego, usytuowanego na działce nr ewid. 249 w [...], uwzględniający konieczność dostosowania w/w obiektu do obowiązujących przepisów w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), spełniających również przepisy przeciwpożarowe, w terminie do 31 czerwca 2021 r.

Organ I instancji po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnieniu orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyjaśnił, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydało decyzję z dnia [...] lutego 1968 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę wraz z projektem usytuowania budynku. Wobec powyższego uznano, że wybudowany budynek inwentarsko - składowy nie stanowi samowoli budowlanej i brak jest podstaw do nakazania jego rozbiórki, bądź przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem organu I instancji, inwestor dokonał zmiany usytuowania budynku w kierunku działki K. K. z uzgodnionej odległości 5 m od granicy działki nr ewid. 248/1 na odległość od 1,40 do 2,60 m, za zgodą nieżyjącego, ówczesnego właściciela działki M. K.

Końcowo PINB w [...] wskazał, że przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - wymagają aby budynki były sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy z działką sąsiednią. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie posiada otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie z § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MI, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m. Przepisy rozporządzenia MI dopuszczają sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, jednak ściana usytuowana w granicy musi być ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych oraz musi dodatkowo spełniać wymagania przeciwpożarowe. Jednym z obowiązków formalno-prawnych, które ciążą na M. i M. P. jest opracowanie przez nich projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego wymagania wynikające z rozporządzenia MI. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność wdrożenia procedury, wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Od powyższej decyzji K. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika J. P. oraz M. P. wniosły odwołania.

Pełnomocnik K. K. wskazał, że przedmiotowy budynek winien być przesunięty na wskazaną w ustawie odległość od granicy działki nr ewid. 248. Wyjaśnił również, że sądy stwierdzają naruszenie przepisów ustawy i w związku z tym nakazują usunięcie budynku na ustawową odległość 4 m od granicy działki sąsiedniej. Podniósł również, że w trakcie kontroli odległość muru budynku od siatki była mierzona za pomocą patyka i wynosiła ona odpowiednio 1,07 m, 1,08 m oraz 1,15 m.

M. P. w odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Wyjaśniła, że przedmiotowy budynek realizowano na podstawie pozwolenia na budowę. Roboty budowlane zostały zakończone a budynek jest użytkowany od wielu lat. M. P. zarzuciła, że organ I instancji w decyzji nie przeprowadził kwalifikacji stwierdzonych odstępstw, jako istotnych do czego jest zobowiązany przepisami prawa. Zdaniem skarżącej, PINB powinien szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor, ocenić czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie ocenić, czy istotne odstępstwa mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 listopada 2021r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Na wstępie WINB w [...] wskazał, że podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz art. 25, art. 27 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Organ II instancji stwierdził, że stanowisko organu I instancji w niniejszej sprawie jest prawidłowe, jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymaga uzupełnienia, a zaskarżoną decyzję należy zreformować.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stan faktyczny i prawny nie został zakwestionowany przez sądy orzekające w sprawie. WINB wskazał, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że na działce nr ewid. 249 w [...], stanowiącej współwłasność M. i M. P. znajduje się budynek inwentarsko - składowy o wymiarach: długość 14,5 m, szerokość 6,95 m i wysokość 4,10/5,55m i jest obecnie użytkowany jako budynek gospodarczy. Zdaniem organu II instancji budynek zrealizowany jest w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1968 r. nr [...]. Istotne odstępstwo polega na zmianie lokalizacji obiektu budowlanego, poprzez zbliżenie go do granicy działki od strony północno - wschodniej oraz północno - zachodniej. Został on usytuowany w odległości od 1,40 m do 2,60 m (zamiast odległości 5 m) od granicy od strony północno-wschodniej oraz 2,40 m (zamiast odległości 6 m) od strony północno-zachodniej. Budynek jest drewniano – murowany o powierzchni zabudowy 100,77 m², przy czym miał być on murowany o powierzchni 96 m².

Organ odwoławczy podniósł, ze WSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017r. sygn. akt II SA/Rz 1497/16 podzielił stanowisko organów o zaistnieniu w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. i wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie także do robót zakończonych, a w zależności od tego, czy inwestycja została zakończona, czy też wciąż jest realizowana, różna jest jedynie treść rozstrzygnięcia kończącego ten etap postępowania naprawczego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej: ustawa zmieniająca), która została ogłoszona w dniu 18 marca 2020 r., wprowadziła art. 1 zmiany w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.). Przepisy tej ustawy obowiązują od 19 września 2020 r. Jednakże z art. 25 ww. ustawy zmieniającej wynika, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, za wyjątkiem przepisów określonych w art. 28 ustawy zmieniającej, dot. istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę określonych w art. 36a ust. 5 i ust. 5b P.b.

Organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja jest realizowana w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1968 r., zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. z wyjątkiem treści przepisu art. 36a ust. 5 i 5b P.b., który stosuje się w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1497/16 oraz wyroku NSA z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2249/17, PINB w [...] zobowiązany był do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 – 51 P.b.

Końcowo organ II instancji wyjaśnił, że inwestor odstąpił od warunków pozwolenia na budowę, gdyż dokonał zmiany usytuowania budynku w kierunku działki K. K. z uzgodnionej odległości 5,0 m od granicy działki nr ewid. 248/1 na odległość od 1,40 do 2,60 - co stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. Nadto wykonano budynek jako murowano- drewniany, zamiast murowany i o powierzchni zabudowy 100,77 m2, zamiast 96 m2 - co stanowi istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2a (o 5,2%).

W konsekwencji inwestor zobowiązany jest przedłożyć kompletny projekt zamienny spełniający wymogi art. 34 P.b. i rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Mając na uwadze realia sprawy oraz interes wszystkich stron postępowania, organ odwoławczy ocenił, że wyznaczony przez PINB w [...] zaskarżoną decyzją termin na podłożenie projektu budowlanego zamiennego do 30 czerwca 2021r. jest zbyt krótki. W związku z powyższym WINB zreformował decyzję organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalenie nowego terminu wykonania obowiązku do dnia 30 listopada 2021r., a w pozostałej części utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

M. P. wniosła skargę na w/w decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], w której zwróciła się o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

­ art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., poprzez błędne zastosowanie i wszczęcie postępowania naprawczego na skutek wadliwego wnioskowania, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji narusza również normy zawarte w art. 36a ust. 5 P.b.;

­ Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez bezpodstawne uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do jego naruszenia, pomimo iż sytuacja taka nie miała miejsca;

a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

­ art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego;

­ art. 11 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonych decyzji;

­ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, polegających na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie;

­ art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowy budynek inwentarsko – składowy, usytuowany na działce nr ewid. 249 w [...] realizowano na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1968 r. Roboty budowlane zostały zakończone oraz budynek jest użytkowany od wielu lat. Zdaniem skarżącej pozwolenie na budowę zostało skonsumowane, a zatem decyzja zezwalająca na wykonywanie robót nie istnieje w obiegu prawnym, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że nie obowiązują jej warunki jakim jest projekt typowy i plan zagospodarowania działki.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził kwalifikacji stwierdzonych odstępstw, jako istotnych, a to na organie ciąży obowiązek ich wykazania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne domniemanie istnienia takich odstępstw i obciążenie inwestora obowiązkiem sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Przed wydaniem decyzji, organ powinien dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych, celem wykazania wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącej, organ powinien zatem szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor, ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Końcowo wskazała, że właściciel budynku otrzymał ustną zgodę na usytuowanie budynku w takich odległościach od granicy działki sąsiedniej od ówczesnego właściciela działki sąsiedniej – M. K.

Skargę na ww. decyzję WINB z dnia [...] maja 2021r. wniosła również K. K., lecz została ona odrzucona postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 28 września 2021r.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie natomiast z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), kryterium, według którego sąd kontroluje przedmiot skargi stanowi jego zgodność z prawem. Tylko jednak uchybienia wymienione w art. 145 § 1 P.p.s.a. mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności czy uchylenia zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie więc naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy obliguje z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. do uchylenia kwestionowanej decyzji. Jednocześnie, na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zaważyły prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1497/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2019 r., II OSK 2249/17. Orzeczenia te dotyczyły kontroli legalności wydanej na wcześniejszym etapie przedmiotowego postępowania decyzji PWINB z dnia 13 sierpnia 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając stanowisko WSA w Rzeszowie przesądził, że do przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Ratio legis postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Pr. bud. polega bowiem na doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy został zrealizowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego, a w świetle art. 51 ust. 7 Pr. bud. możliwe jest nałożenie na Inwestorów obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Wprawdzie z treści art. 51 ust. 7 wynika, że w przypadku zakończenia robót budowlanych organ może podejmować jedynie czynności określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jednakże taka wykładnia przepisu byłaby sprzeczna z zasadami logiki i wolą racjonalnego ustawodawcy. Przede wszystkim już z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wynika, iż przepis ten może mieć zastosowanie zarówno do robót wykonywanych (to jest inwestycji będącej w trakcie realizacji), jak i "zakończonych". Za powyższym przemawia użycie przez ustawodawcę zwrotu "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", który odnosi się zarówno do robót w będących w realizacji (budów niezakończonych), jak i prac zakończonych. Za taką interpretacją intencji ustawodawcy przemawia także ust. 4 art. 51 prawa budowlanego, który określa obowiązki organu po upływie terminu wyznaczonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Ustawodawca wskazuje wszak, że po takim terminie organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem przepis ten wprost wskazuje, że art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma zastosowanie także do robót zakończonych, a w zależności od tego, czy inwestycja została zakończona, czy też wciąż jest realizowana (a jedynie wstrzymana w związku z postanowieniem określonym w art. 50 ust. 1 P.b.) różna jest jedynie treść rozstrzygnięcia kończącego ten etap postępowania naprawczego (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 14 czerwca 2017 r., II SA/Rz 1497/16, LEX nr 2321133). NSA wyjaśnił natomiast, że wydanie w stosunku do przedmiotowego budynku decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. ograniczającej się do nakazania wykonania oddzielenia ścian oddzielenia pożarowego nie powoduje doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a taki jest cel postępowania naprawczego, albowiem nie likwiduje niezgodności jego posadowienia z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi minimalnych odległości wznoszonych obiektów budowlanych od granic działek sąsiednich (wyrok z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2249/17).

Mając na uwadze wiążące w niniejszej sprawie stanowisko co do zasadności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w stosunku do przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego należało uznać, że organ II instancji prawidłowo zastosował ww. przepis. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej), przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest uzależnione od stwierdzenia, że doszło do istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie punktem odniesienia było pozwolenie na budowę z dnia 9 lutego 1968 r. Prawidłowo organ II instancji dokonał analizy pod względem istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w oparciu o treść art. 36 ust. 5 P.b. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Mimo, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej należy stosować przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym, to jednak art. 28 pkt 1 lit. a ustawy zmieniającej przewiduje wyjątek od tej zasady, gdyż zgodnie z tym przepisem, do sprawy, o których mowa w art. 25-27 stosuje się art.36a ust. 5 P.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b. – w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących:

a) powierzchni zabudowy w zakresie przekraczającym 5%,

b) wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%,

c) liczby kondygnacji;

3) warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d;

7) zmiany źródła ciepła do ogrzewania lub przygotowania ciepłej wody użytkowej, ze źródła zasilanego paliwem ciekłym, gazowym, odnawialnym źródłem energii lub z sieci ciepłowniczej, na źródło opalane paliwem stałym.

Organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstąpienia warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 2a P.b. Sąd nie podziela oceny WINB, że powierzchnia zabudowy przekracza 5% powierzchnię przewidzianą w pierwotnym pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu przekroczenie to w niniejszej sprawie wynosiło 4,96%, zamiast ustalonego przez organy wskaźnika 5,2%. Niemniej jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. – tj. doszło do odstąpienia od projektu zagospodarowania działki w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że zmiana usytuowania budynku – poprzez jego zbliżenie do granicy działki nr 248/1 z projektowanej odległości – 5 m do przedziału: od 1,40 do 2,60 m świadczy nie tylko o istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę, lecz również o zwiększeniu obszaru oddziaływanie obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany.

Nie ulega wątpliwości, że odległość przedmiotowego budynku od granicy nie jest zgodna z podstawową odległością, wynikającą z § 12 ust. 1 rozporządzenia MI. W § 12 ust. 2-4 rozporządzenia MI dopuszczono zbliżenie budynku do granicy w mniejszej odległości, a nawet jego usytuowanie bezpośrednio przy tej granicy jednak pod wymienionym w tych przepisach warunkami, z uwzględnieniem m.in. przepisów § 271-273, nakładającymi odpowiednie wymogi przeciwpożarowe. Jednocześnie § 12 ust. 5 rozporządzenia MI przewiduje, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4, powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że usytuowanie budynku od granicy działki sąsiedniej w odległości mniejszej niż wskazana w 12 ust. 1 rozporządzenia MI powoduje, że działka sąsiednia – w tym przypadku działka nr 248/1 znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego – w niniejszej sprawie – spornego budynku inwentarsko – składowego. Tak bliskie usytuowanie od granicy działki sąsiedniej prowadzi do ograniczeń lub utrudnień w zabudowie terenu działki sąsiedniej, gdyż ewentualna zabudowa na działce sąsiedniej będzie musiała zostać usytuowana z uwzględnieniem już posadowionego budynku inwentarsko-składowego, mając na względzie wymogi wynikające z zarówno z § 12 rozporządzenia MI, jak i ochrony przeciwpożarowej (§ 271- § 273 rozporządzenia MI). Niewątpliwie zmiana usytuowania spornego budynku z projektowanej odległości 5 m na 1,40-2,60 od granicy działki 248/1 spowodowała zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt został zaprojektowany – poprzez ograniczenie możliwości potencjalnej zabudowy działki sąsiedniej. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi, które w przewarzającym zakresie dotyczyły wadliwego przyjęcia przez organy, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu, opisana zmiana w lokalizacji usytuowania spornego obiektu budowlanego stanowi o istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. W konsekwencji w niniejszej sprawie - wobec wskazanego wyżej istotnego odstąpienia – zaistniały podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Z brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 3 wynika, że nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, jest elementem obligatoryjnym decyzji wydanej na podstawie ww. przepisu. Decyzja organu I instancji – w zakresie utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją – zawierała zobowiązanie do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który uwzględniał będzie zmiany przy budowie budynku inwentarsko-składowego, a także uwzględniał będzie konieczność dostosowania obiektu do obowiązujących przepisów rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002r., spełniających również przepisy przeciwpożarowe. Projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., II OSK 1289/18, LEX nr 3157394). W niniejszej sprawie konieczność dostosowania obiektu do wymogów przeciwpożarowych wynika z usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż przewidziana w § 12 ust. 1 rozporządzenia MI.

Za prawidłowe Sąd uznał również rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji w zakresie reformatoryjnym, dotyczącym zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku i jego przedłużenia. Należy przypomnieć, że termin wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. ma charakter procesowy i może zostać przedłużony lub przywrócony, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami danej sprawy. Tym samym w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba, organ na wniosek strony może ten termin przedłużyć lub przywrócić celem umożliwienia zobowiązanej stronie wykonania nałożonych na nią obowiązków (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2012 r. II OSK 2113/10, z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 300/18,; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, termin procesowy nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., II OSK 2113/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Upływ więc takiego procesowego terminu, zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania obowiązku nałożonego w ramach wszczętego postępowania naprawczego - nie powoduje, że wygasa sam obowiązek inwestora wykonania tego obowiązku. Jeżeli inwestor wprawdzie uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi ale mimo tego wykonał nałożony przez organ nadzoru budowlanego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2013 r. II OSK 993/12, z dnia 20 listopada 2014 r., II OSK 991/13 oraz z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 1899/18, z dnia 26 października 2021 r., II OSK 3616/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie złożył WINB w [...] a skarżąca wraz z uczestnikami - pouczeni o treści art. 119 pkt 2 P.p.s.a. w wezwaniach z dnia 28 września 2021r. w terminie 14 dni od zawiadomienia nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.