Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2728/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, 9 i 10
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 7 ust. 1, art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 185§ 1, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Krystyna Anna Stec Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 131/13 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 8 listopada 2012 r. nr 11/2012 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Powiatu [...] 3800 (trzy tysiące osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę P. T. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 24 lutego 2009 r. pomiędzy Województwem [...] a P. T. zawarto umowę o dofinansowanie projektu "Przebudowa dróg powiatowych nr [...] i [...] (S. – G.) - etap I".

W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] lipca – [...] października 2011 r. kontroli Instytucja Zarządzająca stwierdziła naruszenie przepisów z zakresu zamówień publicznych, realizowanych w ramach projektu. Konsekwencją stwierdzonych naruszeń było nałożenie korekty w wysokości 3% wydatków kwalifikowanych z umów, do zawarcia których doszło z naruszeniem prawa. Łączna wartość wydatków uznanych za niekwalifikowane wyniosła 221.423,38 zł. Beneficjent ostatecznie podpisał informację pokontrolną oraz zwrócił kwotę 216.810,23 zł i zgodził się na potrącenie 3.268,10 zł

z płatności końcowej.

Instytucja Audytowa w ramach audytu Regionalnego Programu Operacyjnego, uznała, że nałożona korekta była zbyt niska, gdyż zgodnie z dokumentem opracowanym przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, określającym tryb postępowania i sposób nakładania korekt finansowych w procesie realizacji przedsięwzięć współfinansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności

w przypadku naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych (dalej: Taryfikator) powinna kształtować się na poziomie 5 % wydatków kwalifikowanych.

W związku z tym Zarząd Województwa [...] postanowił podnieść wysokość korekty z 3 do 5% i wezwał beneficjenta do zwrotu kwoty 146.718,89 zł. Wobec bezskuteczności wezwania Zarząd Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. zobowiązał skarżący powiat do zwrotu tej kwoty. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych z 2009 r.), gdyż zamawiający w sposób błędny przeprowadził zamówienie publiczne. Naruszenie to stanowi nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE z dnia 31 lipca 2006 r., L 210/25 ze zm.; dalej: Rozporządzenie nr 1083/2006), której konsekwencją jest nałożenie korekty finansowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę uznał, że zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy zachodziła podstawa do zwrotu przez skarżącego dofinansowania w zakwestionowanej wysokości, a w rzeczy samej, czy organy: po pierwsze dopuściły się takiego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych decyzji, a po drugie, czy prawidłowo uznały, że skarżący uchybił warunkom umowy, co skutkowałoby koniecznością zwrotu uzyskanych środków. Wreszcie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa, pomimo przeprowadzenia kontroli przez IZ, dopuszczalne było zobowiązanie P. T. do zwrotu dodatkowej kwoty, która wynikła z postępowania przeprowadzonego przez Instytucję Audytową.

Sąd I instancji stwierdził, że wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, czy też prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006, skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, nałożenia korekty finansowej (art. 98). W myśl art. 5 pkt 9 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: z.p.p.r.) szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, regulowane są w formie umowy między beneficjentem, a instytucją zarządzającą, albo działającą w jej imieniu instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Umowa o dofinansowanie projektu zawierana jest zgodnie

z systemem realizacji programu operacyjnego (art. 30 i 30a ust. 1 z.p.p.r.) i określa m.in. zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku - ogólnie rzecz ujmując - nieprawidłowego ich wykorzystania. Jednym z ustawowych warunków zawarcia umowy o dofinansowanie ze środków europejskich, jest przewidziany w art. 35 lit. e) z.p.p.r., obowiązek beneficjenta poddania się kontroli przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą, wdrażającą, weryfikującą, audytową, przedstawicieli Komisji Europejskiej oraz inne uprawnione instytucje) w zakresie prawidłowości realizacji projektu.

Sąd I instancji wskazał, że P. T. będący stroną umowy w charakterze beneficjenta projektu, umową tą poddał się m.in. kontroli i audytowi w zakresie prawidłowości realizacji projektu, obowiązkowi zwrotu dofinansowania wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem, bez zachowania obowiązujących procedur lub pobranego w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości (postanowienia § 13 i § 8 umowy w pierwotnym brzmieniu). Z kolei postanowieniami § 11 pkt 7 umowy beneficjent poddał się - w wypadku naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych w zakresie wskazanym w Taryfikatorze, odpowiedniemu procentowemu pomniejszeniu kwot kwalifikowanych o wskaźniki procentowe określone w tym dokumencie. Sąd stanął na stanowisku, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej nie następuje w formy decyzji administracyjnej. Wobec powyższego szereg czynności i aktów, podejmowanych przez organ poprzedza wszczęcie, we właściwym trybie, postępowania administracyjnego sensu stricto zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu określonej części uzyskanego dofinansowania.

Sąd nie zgodził się z zarzutem, że decyzję wydano w oparciu o akt niebędący źródłem powszechnie obowiązującego prawa - "Taryfikator". Stwierdził, że zanegowanie zapisów Taryfikatora prowadziłoby bowiem do tego, iż mimo, że istnieje przepis prawa materialnego dający podstawę do ustalenia i nałożenia korekty finansowej, to rozstrzygnięcie tej sprawy w drodze jednostronnej decyzji organu nie byłoby możliwe, gdyż przepisy prawa materialnego nie określają wysokości tej korekty. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania.

Sąd I instancji nie podzielił również poglądu skarżącego, że po doręczeniu protokołu kontroli i rozliczeniu środków finansowych wynikających z ustaleń kontroli kończy się ostatecznie postępowanie kontrolne i administracyjne i brak jest możliwości weryfikacji stanowiska zawartego w protokole kontroli. W ocenie Sądu, Zarząd Województwa był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany, po uzyskaniu informacji od Instytucji Audytowej, do ponownego wezwania beneficjenta do zwrotu korekty

w wysokości 5% (ściślej rzecz ujmując, różnicy pomiędzy 5% a 3%), w oparciu o to samo naruszenie prawa zamówień publicznych, i w konsekwencji, po zachowaniu procedur, do wydania władczego rozstrzygnięcia, co czyni zarzut strony skarżącej

w tym zakresie nieuzasadnionym.

Jako zupełnie bezzasadne Sąd ocenił twierdzenia skarżącego, że zwrotu środków wynikających z naruszenia przepisów prawa zamówień publicznych należy dochodzić przed sądem powszechnym.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.).

II

Skargą kasacyjną P. T. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) i art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż podstawą wydania decyzji administracyjnej może być dokument pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszu UE", który nie stanowi powszechnie obowiązującego źródła prawa;

art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a) z.p.p.r. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż korekta finansowa i zwrot środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o którym mowa w przepisach o finansach publicznych, stanowią tę samą instytucję prawną, a tym samym naruszenie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 8, ust. 9, ust. 10 i ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r., jak również, w pewnym zakresie, w zw. z art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104; dalej: ustawa o finansach publicznych z 2005 r.), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie do korekt finansowych, podczas gdy dotyczą one wyłącznie zwrotów środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań;

art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 107 §1 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w tym w szczególności ustalenia, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 113, poz. 759, dalej: Prawo zamówień publicznych), ustalenia wysokości szkody w budżecie Unii Europejskiej spowodowanej rzekomym naruszeniem i przesłanek faktycznych uzasadniających zwiększenie współczynnika korekty finansowej z 3% do 5%;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 35d z.p.p.r., art. 27 ust. 3 ustawy

z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2011 r., Nr 41, poz. 214), art. 62 i art. 99 Rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez ich nieprawidłową wykładnię

i przyjęcie, iż instytucja audytowa jest upoważniona do wydawania instytucji zarządzającej wiążących rekomendacji dotyczących konkretnych postępowań kontrolnych, jak również poprzez przyjęcie, iż takie rekomendacje mogą stanowić podstawę zmiany wysokości korekty finansowej;

art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy

z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596; dalej: ustawa o samorządzie województwa) poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 46 ust. 2a i uznanie, iż dla ważności decyzji wydanych przez Zarząd Województwa, działający jako Instytucja Zarządzająca, w ramach uprawnień wynikających z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wystarczające jest podpisanie decyzji przez Marszałka Województwa;

art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu naruszenia (niezastosowania) przez Zarząd Województwa [...] przywołanych przepisów k.p.a., który polegał na udziale w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. członków Zarządu Województwa [...], którzy winni byli być wyłączeni od udziału w tym postępowaniu z uwagi na fakt, iż brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 210 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż dopuszczalne jest wielokrotne wzywanie beneficjenta do zwrotu coraz to wyższych korekt finansowych, w oparciu to samo naruszenie przepisów, w sytuacji, gdy beneficjent zwrócił część dofinansowania, zgodnie z pierwszym wezwaniem instytucji zarządzającej.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa [...] wniósł

o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję instytucji zarządzającej zobowiązującą beneficjenta do zwrotu środków przekazanych na dofinansowanie projektu, realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że instytucja zarządzająca przyjęła, że środki przekazane na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, a więc, że wystąpiła przesłanka, o której mowa odpowiednio w art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., jak i art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Oba te przepisy stanowią o obowiązku zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur. W art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. odesłanie do procedur obejmuje art. 208, przy czym stosownie do jego ust. 1, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, wydatki związane z realizacją programów operacyjnych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W ustawie o finansach publicznych z 2009 r. przepis art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowiący o zwrocie przez beneficjenta środków w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, odsyła do art. 184. W myśl art. 184 ust. 1 wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Wobec tożsamej treści zacytowanego przepisu i art. 208 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. nie powinno budzić wątpliwości, że przesłanką żądania zwrotu środków jest ustalenie, że zostały one wykorzystane niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że pod pojęciem procedur, o których mowa w obu przepisach, mieszczą się m.in. przepisy prawne obowiązujące przy realizacji projektu, a więc w określonych sytuacjach przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych.

W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca przyjęła, że skarżący powiat przy udzieleniu zamówienia publicznego, zarówno w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, jak i w ogłoszeniu o zamówieniu zażądał dokumentów wykraczających poza zamknięty katalog dokumentów określonych w akcie wykonawczym do ustawy Prawo o zamówieniach publicznych, a tym samym naruszył art. 7 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 tej ustawy. W świetle zacytowanej uprzednio treści przepisów określających przesłankę zwrotu środków, uprawniony jest pogląd, że podstawową kwestią, którą należałoby rozstrzygnąć dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji o zwrocie środków jest problem zgodności z prawem przyjęcia, że przy ich wykorzystaniu doszło do naruszenia procedur - w tym wypadku naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Zakreślając ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji

w części prawnej uzasadnienia zaskarżonego wyroku trafnie stwierdził, że "zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy zachodziła podstawa do zwrotu przez skarżącą dofinansowania", jednakże kwestii tej w zakresie wyżej omówionym nie ustalił. W tym stanie rzeczy usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej obejmujący zaniechanie ustalenia "czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych". Podnosząc ten problem autor skargi kasacyjnej słusznie zarzucił Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. a także naruszenie w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z dotychczasowych wywodów wynika bowiem, że ustalenie, że przy wykorzystaniu środków doszło do naruszenia procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, jest podstawową przesłanką do wydania decyzji zobowiązującej do ich zwrotu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o czym już była mowa, w ogóle nie odniesiono się do tego zagadnienia.

Usprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 207 ust. 10 ustawy

o finansach publicznych (błędnie określony w petitum skargi kasacyjnej jako art. 210, ale właściwie powołany w jej uzasadnieniu). Przepis ten stanowi, że decyzji, o której mowa w ust. 9 (określającej kwotę przypadającą do zwrotu) nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaniechanie dokonania wykładni i ewentualnej subsumcji tego przepisu stanowi o wadliwości zaskarżonego wyroku. W sprawie pozostaje niesporne, że skarżący wezwany do zwrotu środków w związku z naruszeniem procedur – ustawy Prawo zamówień publicznych zwrócił część żądanej kwoty i zgodził się na potrącenie pozostałej części z ostatniej płatności. Pomijając kwestię istnienia podstawy ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów tej ustawy, co Sąd I instancji zobligowany będzie ocenić w pierwszej kolejności, na tle pominiętego przepisu art. 207 ust. 10 ustawy

o finansach publicznych koniecznym jest rozważenie, w jakiej sytuacji występuje ta negatywna przesłanka wydania decyzji określającej wysokość zwrotu środków. Powołany przepis, co wymaga podkreślenia, jest konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy beneficjent w określonym w wezwaniu terminie zwrócił środki lub wyraził zgodę na pomniejszenie kolejnej płatności (art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych

z 2009 r.). Wezwanie do zwrotu środków kierowane jest do beneficjanta w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 art. 207 cytowanej ustawy, a więc m.in. w sytuacji ich wykorzystania z naruszeniem procedur.

Wskazane wyżej przepisy określają tryb zwrotu środków wykorzystanych

z naruszeniem procedur, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być wyczerpany przed ewentualnym wydaniem decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Sąd I instancji rozważyć zatem powinien, czy tak przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie obejmujące ciąg czynności (wezwanie, a w sytuacji jego bezskuteczności - decyzja) dotyczy konkretnej nieprawidłowości, której efektem jest określenie jej finansowych skutków w sprecyzowanej wysokości, czy też tylko wysokości żądanej do zwrotu kwoty. Przy wykładni regulacji prawnych przyjętych przez ustawodawcę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnić należy również taką sytuację, w której beneficjenta wezwano by do zwrotu określonej kwoty i, w związku

z bezskutecznością wezwania, wydano ostateczną decyzję administracyjną określającą kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości określonej w wezwania, a następnie organ wydałby decyzję administracyjną dotyczącej tej samej nieprawidłowości, ale w wyższej kwocie niż określona w poprzedniej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano wystarczających argumentów prawnych, z powodu m.in. pominięcia wykładni art. 207 ust. 10 ustawy

o finansach publicznych z 2009 r., że taka sytuacja byłaby dopuszczalna, albo, że nie obejmuje ona takich przypadków, w których żądane w wezwaniu kwoty dotyczące tej samej nieprawidłowości różnią się. Z przedstawionych powodów za usprawiedliwiony należało uznać omówiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej.

Natomiast za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do nich koniecznym jest przywołanie treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14. Uchwałą tą przesądzono, że ustalenie

i nakładanie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy

o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Powołana uchwała została podjęta w związku z pytaniem skierowanym przez skład zwykły Naczelnego Sądu Administracyjnego, który powziął m.in. wątpliwość, czy korekta finansowa nakładana w trybie art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. w związku z art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 jest tą samą korektą finansową, którą nakłada instytucja działająca jako strona umowy przed wezwaniem do zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych i przed późniejszym wydaniem decyzji

o zwrocie środków w trybie art. 207 ust. 9 tej ustawy i na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że "ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy

o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią one element stanu faktycznego tej sprawy".

Uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu.

Nie znajdując podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 269 § 1 p.p.s.a. skład orzekający w tej sprawie jest związany powołaną wyżej uchwałą, a ta okoliczność ma decydujące znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle bowiem przytoczonego stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu uchwały za bezzasadny należy uznać zarzut, że podstawę wydania decyzji administracyjnej stanowi dokument pn. Wymierzenie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych (zarzut postawiony w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej). Decyzja

w przedmiocie zwrotu środków wydawana nie jest na podstawie Taryfikatora, lecz

w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych. Taryfikator służy jedynie do określenia wysokości korekty, która, jak wskazał skład siedmiu sędziów NSA, jest jedynie elementem stanu faktycznego sprawy o zwrot dofinansowania. Ustalenie korekty nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązanie do jej zwrotu, a więc nie można mu przypisać formę decyzji administracyjnej, a tym samym twierdzić, że podstawą decyzji o zwrocie środków wydanej na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy

o finansach publicznych jest Taryfikator.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać także zarzut skargi kasacyjnej obejmujący przyjęcie przez Sąd I instancji, że "korekta finansowa i zwrot środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o którym mowa

w przepisach o finansach publicznych, stanowią tę samą instytucje prawną". Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyraził takiego poglądu. Uznał natomiast, że postępowanie instytucji zarządzającej w związku

z wykryciem naruszenia procedur regulujących tryb wydatkowania środków pomocowych jest postępowaniem kilkuetapowym i na poszczególnych jego etapach ma różny charakter. Dalej wywiódł, że "ustawodawca nie przewidział dla czynności instytucji zarządzającej polegającej na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej samoistnej formy decyzji administracyjnej. Wobec powyższego szereg czynności podejmowanych przez ten organ w sprawie z zakresu administracji publicznej poprzedza wszczęcie, we właściwym trybie, postępowania administracyjnego sensu stricte zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu określonej części uzyskanego dofinansowania".

Inaczej rzecz ujmując, Sąd I instancji przyjął, że korekta ma ścisły związek

z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Taki też pogląd wyrażono w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym dokonano porównania przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006

i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych)

z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur) i stwierdzono, że "korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Inaczej mówiąc - korekta ma ścisły związek

z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektu".

Z tych samych przyczyn za nieusprawiedliwiony należało uznać następny zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie przepisów ustaw o finansach publicznych (odpowiednio ustawy z 27 sierpnia 2009 r. i ustawy z 30 czerwca 2005 r.) "poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie do korekt finansowych, podczas, gdy dotyczą one wyłącznie zwrotu środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań". Zarzut ten jest konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji uznał za tożsame instytucje ustalenia i nałożenia korekty

i zobowiązania do zwrotu środków decyzją administracyjną wydaną na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Nie powtarzając już uprzednio przedstawionej argumentacji dodać jedynie należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślił brak podstaw prawnych do wydania decyzji

w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty. Tymczasem pogląd skarżącego zmierza do wykazania, że w zaskarżonym wyroku nałożono korektę decyzją administracyjną wydana w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych. Takiego poglądu nie można wyprowadzić z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela również zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku

z art. 27 § 1 zd. pierwsze k.p.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zagadnienie wyłączenia członków składu zarządu województwa (instytucji zarządzającej), którzy brali udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/14 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że brak jest możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (odpowiednio: art. 211 ust. 4b ustawy o finansach publicznych

z 2005 r.). Uzasadniając ten pogląd stwierdził, że "oceniając możliwości zastosowania 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - w przypadku rozpoznawania przez IZ (samorząd województwa) sprawy wszczętej wnioskiem o ponowne jej rozpatrzenie na podstawie art. 211 ust. 4b u.f.p. z 2005 r. czy też na podstawie art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r. – należy uwzględnić całokształt regulacji zawartych zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i w ustawie o samorządzie województwa. I tak, z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wynika, że polityka rozwoju prowadzona jest między innymi przez samorząd województwa (art. 3 pkt 2), co znajduje swoje odzwierciedlenie chociażby w szczegółowej treści regulacji zawartej w art. 15 - 20 tej ustawy. Z mocy z.p.p.r. zarząd województwa jest instytucją zarządzającą (art. 5 pkt 2), która

w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego jest odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację, co wynika z art. 25 powołanej ustawy. Do zadań instytucji zarządzającej należy - jak wynika z art. 26 z.p.p.r. - nie tylko dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale i także (m.in.) prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a). Oczywiste jest zatem, że IZ musi być wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań. Przyjęte w art. 211 ust. 4 b u.f.p. z 2005 r. i w art. 207 ust. 12 u.f.p. z 2009 r. rozwiązania - zgodnie z którymi w przypadku wydania decyzji w I instancji przez IZ beneficjent może się zwrócić do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - wprost nawiązuje do regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a., przewidującej (jako gwarancję zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego) możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w danym systemie organów, organu wyższego stopnia. Istotne znaczenie przy ocenie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej ma status ustrojowy IZ, jako organu samorządu województwa, a w tym zakresie, skład tego organu wykonawczego województwa (5 osób) oraz określony ustawą tryb podejmowania uchwał (uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu

w głosowaniu jawnym /.../). Oznacza to, że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 31 ustawy o samorządzie województwa). Przedstawione rozwiązania uniemożliwiają więc wyznaczenie innego składu orzekającego, niż ten, który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie (odmiennie niż np. w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych).Ponadto mając na uwadze rozwiązania przyjęte w z.p.p.r. oraz w Rozporządzeniu nr 1083/2006 - które mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia określenia statusu i funkcji IZ (w tym zarządu województwa działającego w tej roli) w procesie realizacji programu operacyjnego

i odpowiedzialności za jego wykonywanie - nie sposób zasadnie założyć, że IZ mogłaby być faktycznie pozbawiona, czy też istotnie ograniczona w prowadzeniu kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Z tego więc punktu widzenia, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrywania sprawy wywołanej wnioskiem, o ponowne jej rozpatrzenie i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego regionalnego programu operacyjnego, za wykonanie którego ta właśnie konkretna instytucja zarządzająca odpowiada. Trafna jest uwaga, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Przedstawione argumenty przekonują o braku możliwości stosowania wymienionego przepisu do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych

z 2009 r. (czy art. 211 ust. 4b ustawy z roku 2005)".

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela pogląd

i argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu powołanego wyroku. Tożsamy pogląd został wyrażony także w wyrokach z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1945/12 oraz z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 204/12.

Przechodząc do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej obejmującego błędną wykładnię art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, zauważyć najpierw należy, że zarząd województwa jako instytucja zarządzająca jest uprawniony do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych z funduszy Unii Europejskiej na realizację konkretnych projektów. W myśl natomiast art. 46 ust. 2a ustawy

o samorządzie województwa, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach

z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek województwa. Zgodnie natomiast ze zdaniem drugim tego przepisu, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Decyzja zobowiązująca do zwrotu środków podejmowana jest zatem przez organ kolegialny - zarząd województwa (instytucję zarządzającą), a podpisywana przez marszałka województwa - przewodniczącego zarządu (art. 31 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). To, że ustawa o zasadach polityki rozwoju nie zawiera normy prawnej stanowiącej odpowiednik art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa nie stanowi skutecznego argumentu prawnego dla wykluczenie jego zastosowania w sprawach, w których zarząd województwa - jako instytucja zarządzająca - umocowany jest do wydawania decyzji administracyjnych zobowiązujących do zwrotu środków, o których mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych, a do których odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju. Pogląd przeciwny autor skargi kasacyjnej wywodzi z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 306/12. Jednakże wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 123/13 i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "brak jest podstaw do akceptacji stanowiska WSA

o wyłączeniu stosowania ustawy o samorządzie województwa w zakresie odnoszącym się do zasad procedowania przez Zarząd Województwa jako Instytucję Zarządzającą

w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju". Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela w pogląd prawny i argumentację prawną zawartą w wyroku zapadłym w sprawie o sygn. akt II GSK 123/13.

Nieuprawnione jest także zarzucanie Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 27 ust. 3 ustawy o kontroli skarbowej oraz art. 62 i art. 99 Rozporządzenia nr 1083/2006. Sąd ten bowiem nie dokonywał wykładni wskazanych w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów. Jedynie w odniesieniu do art. 62 ust. 1 lit d) ppkt (I) Rozporządzenia nr 1083/2006 stwierdził, że "Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej jako Instytucja Audytowa, sporządził sprawozdanie audytowe za okres od 1 lipca

2010 r. do 30 czerwca 2011 r. dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. W sprawozdaniu tym audytor uznał, że IZ błędnie oceniła wagę naruszenia i nałożyła zbyt niską korektę finansową". Przytoczenia niespornego faktu obejmującego zarówno sporządzenie audytu, jak i zawartych w nim wniosków, nie można uznać za dokonanie wykładni art. 62 ust. 1 lit. d) Rozporządzenia nr 1083/2006. Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega to, że w skardze do Sądu I instancji skarżący zarzucił Zarządowi Województwa naruszenie wyżej wskazanych przepisów, jednakże Sąd I instancji nie odniósł się do tych zarzutów, co jednak nie zostało zakwestionowane odpowiednim zarzutem skargi kasacyjnej. W omawianym zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono nadto Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 35d ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że funkcję instytucji audytowej pełni Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej. Tak też przyjął Sąd I instancji, a w związku z tym nie sposób uznać, że błędnie zrozumiał normę prawną jasno wyrażoną w przytoczonej treści przepisu.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.