Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1264/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 37, 38, 45, 46 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 32 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 440/10 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...] grudnia 2009 r.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 440/10, oddalił skargę J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 104 § 1 K.p.a., art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) – działając na wniosek E. M. w zakresie działki ewid. zmod. nr 11962 oraz z urzędu w zakresie działek ewid. zmod. nr 11961 i 11941, orzekł o aktualizacji danych ewidencyjnych w części kartograficznej i opisowej obrębu L. M., jednostka ewid. Jabłonka, przyjętego do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej filia w Nowym Targu w dniu [...] listopada 1994 r. za numerem [...] w następujący sposób:

1) zmodernizowana działka ewidencyjna nr 11961 o pow. 0,0383 ha zmienia swoją konfigurację oraz powierzchnię na 0,0268 ha, zachowując dotychczasowe oznaczenie;

2) zmodernizowana działka ewidencyjna nr 11962 o pow. 0,0360 ha zmienia swoją konfigurację oraz powierzchnię na 0,0410 ha, zachowując dotychczasowe oznaczenie;

3) zmodernizowana działka ewidencyjna nr 11941 o pow. 0,3506 ha zmienia swoją konfigurację oraz powierzchnię na 0,3571 ha, zachowując dotychczasowe oznaczenie.

Aktualizacji dokonano zgodnie z mapą uzupełniającą z aktualizacji operatu ewidencyjnego wraz z wykazem zmian, sporządzoną przez geodetę uprawnionego Macieja Weissa, przyjętą do zasobu PODGK w Nowym Targu w dniu 13 października 2009 r. za numerem [...].

W uzasadnieniu Starosta przedstawił przebieg postępowania w sprawie, podając, że:

– pismem z dnia 20 listopada 2003 r. E. M. wystąpił do Wójta Gminy Jabłonka ze skargą w związku z brakiem podejmowanych czynności zmierzających do sprostowania zmodernizowanego operatu ewidencyjnego obrębu L. M. m.in. w zakresie działki ewid. zmod. nr 11962, a pismo to potraktowano jako wniosek o tzw. pomiar kontrolny i poinformowano E. M. o dokumentach, jakie należy dołączyć do wniosku;

– wnioskodawca przedłożył kopię mapy ewidencyjnej obecnej i uprzednio obowiązującej, a także oświadczenie o bezsporności granic jego nieruchomości;

– z dniem 5 stycznia 2004 r. zostało rozwiązane porozumienie, na mocy którego Wójt Gminy Jabłonka prowadził operat ewidencyjny, dlatego też właściwy w zakresie prowadzenia dalszego postępowania w tej sprawie stał się Starosta Nowotarski;

– w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono rozbieżność na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej w przebiegu granicy nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. zmod. nr 11962 w stosunku do przebiegu granicy tej nieruchomości przedstawionej na mapie ewidencyjnej uprzednio obowiązującej oznaczonej jako działka ewid. nr 6617/21;

– sporządzono operat pomiarowy przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Nowym Targu w dniu [...] sierpnia 2008r. za numerem [...];

– w wyniku aktualizacji operatu ewidencyjnego nieruchomość E. M. opisana została nr 11961/2 i 11962/1;

– Starosta Nowotarski w dniu [...] listopada 2008 r. wydał decyzję zatwierdzającą zmiany w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym;

– E. M. wniósł odwołanie od decyzji Starosty, podnosząc, że w zakresie działki zmod. nr 11962 organ bezpodstawnie nadał nieruchomości rolnej dwa numery ewidencyjne nr 11962/1 i nr 11962/2, podczas gdy faktycznie jest to jednorodne ciało hipoteczne, które winno posiadać jedno oznaczenie ewidencyjne, a ponadto powierzchnia działki nr 11962 po dokonaniu aktualizacji nie była zgodna ze stanem prawnym obowiązującym w starej ewidencji, gdzie powierzchnia działki 6617/21 prawidłowo wykazywała powierzchnię 0,0387 ha;

– organ II instancji decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podkreślając, że przepis § 9 ust. 5 rozporządzenia stanowi, iż jedynie w przypadku podziału nowo powstałe działki oznacza się numerami w postaci ułamka q/p.

Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta ustalił, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Targu z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt 395/03 E. M. nabył z mocy prawa z dniem 4 listopada 1971 r. prawo własności m.in. dz. ew. zmod. nr 11962 położonej w L. M. zgodnie z wykazem zmian sporządzonym przez J. F. z marca 2003 r. W dacie nabycia prawa własności obowiązywały dane ewidencyjne sprzed modernizacji, które funkcjonowały do 25 października 1995 r., a zmodernizowany operat ewidencyjny dla wsi L. M. stał się obowiązującym na mocy obwieszczenia Wojewody Nowosądeckiego z dnia 25 października 1995 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Nowosądeckiego Nr 29/95. Starosta wskazał, że stosownie do zaleceń organu II instancji geodeta uprawniony Maciej Weiss opracował mapę uzupełniającą z aktualizacji ewidencji gruntów wraz z wykazem zmian przyjętą do zasobu PODGK w Nowym Targu w dniu 13 października 2009 r. za numerem 4247/111/09. Do opracowania ww. dokumentacji geodeta wykorzystał wyniki pomiaru z operatu KERG 4247/98/08 sporządzonego przez geodetę uprawnionego Tadeusza Urbana. Zgodnie z dokumentacją sporządzona przez geodetę Macieja Weissa działki ewid. zmod. nr 11961, 11962 i 11941 zmieniły konfigurację oraz powierzchnię, zachowując dotychczasowe oznaczenie. Na podstawie wykazu zmian Starosta stwierdził, że działka ewid. zmod. nr 11961 powstała z działki 6617/22 objętej KW 83270, w której jako właściciel figuruje J. G. s. E. i E., zaś działka ewid. zmod. nr 11962 objęta ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Targu powstała z działki ewid. nr 6617/21. Dlatego też Starosta uznał za zasadne zatwierdzenie zmian w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym w przedmiotowym zakresie w trybie przepisów o ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumentację KERG 4247/111/09, gdyż doprowadzała ona dane ewidencyjne do zgodności z materiałami źródłowymi, które odzwierciedlają aktualny stan prawny, to zaś było zgodne z zasadą opisaną w § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Starosta wyjaśnił, że rozszerzył postępowanie z urzędu o działki ewid. zmod. nr 11961 i nr 11941, ponieważ zmiana na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej konfiguracji działki ewid. zmod. nr 11962 spowodowała zmianę przebiegu granic działek sąsiednich. Organ l instancji wskazał, że strony poinformowano o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie oraz o możliwości zaznajomienia się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów, a strony nie wniosły zastrzeżeń.

E. M. w odwołaniu od powyższej decyzji domagał się jej uchylenia i przeprowadzenia ponownego postępowania mającego na celu prawidłowe odtworzenie granic działki nr 11962 zgodnie ze starym operatem oraz stanem prawnym na gruncie. Zarzucił, iż na podstawie zaskarżonej decyzji co prawda doszło do przywrócenia uprzednio posiadanej przez niego powierzchni zgodnej z aktualnym stanem własności na gruncie, lecz w sposób nieprawidłowy doszło do odtworzenia przebiegu granic działek w sposób odbiegający od stanu faktycznej własności na gruncie oraz stanu występującego na starej mapie ewidencyjnej w skali 1:2880. Zdaniem odwołującego się granice działki nr 11962 na styku z działką nr 11952 zostały w sposób bezpodstawny przesunięte w głąb działki nr 11961 i dlatego działka nr 11961 została ponad miarę okrojona i zmniejszona. Natomiast granica działki nr 11941 bezpodstawnie została przesunięta w głąb działki 12962 i znacznie powiększono powierzchnię działki 11941 kosztem gruntów odwołującego się. Odwołujący się podniósł też, że zamiast odtworzenia granic działek do stanu występującego przed modernizacją przy nieznacznej korekcie granic doprowadzono do znaczących zmian granic działek nie mających żadnego uzasadnienia ani w starej ewidencji, ani też w obecnym stanie występującym na gruncie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz przytoczył treść stosownych przepisów prawa. WINGiK wskazał, że ustalenia przebiegu granic na gruncie działki nr 11962 obręb L. M., dokonał geodeta uprawniony Tadeusz Urban, opierając się na złożonych do protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic zgodnych oświadczeniach woli osób, które brały udział w postępowaniu i zostały prawidłowo zawiadomione. Protokół został podpisany przez E. M., J. P., zaś J. G. nie stawił się. W ocenie WINGiK zalecenia organu II instancji zawarte w decyzji z 12 stycznia 2009 r. zostały przez Starostę Nowotarskiego wykonane, a operaty z aktualizacji ewidencji gruntów zostały włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerami: KERG 4247/98/08 i KERG 4247/111/09, co pozwoliło Staroście na wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie ustalenia przebiegu granic działki ewidencyjnej nr 11962, będącej własnością E. M..

J. G. w skardze na powyższą decyzję zarzucił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji są błędne i nie odpowiadają stanowi prawnemu i faktycznemu na gruncie. Działka nr 11961 po wprowadzeniu zmian nie odpowiada w zakresie przebiegu jej granic, konfiguracji i powierzchni stanowi ze starej ewidencji, a w szczególności w stosunku do działki o starym nr 6617/22. Skarżący zarzucił, iż jego działka nr 11961 została bezprawnie okrojona o ponad 0,0120 ha i nie pokrywa się ze stanem prawnym i władania na gruncie. Podniósł też, że nie brał udziału w czynnościach geodezyjnych, jak też w żaden sposób nie akceptował takich zmian na swoją szkodę.

W odpowiedzi na skargę WINGiK w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, których zadaniem jest, stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, iż ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Z przepisów rozdziału 3 rozporządzenia, regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych, wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). W kontrolowanym postępowaniu Starosta zastosował obydwa tryby aktualizacji, ponieważ wniosek o aktualizację zapisów ewidencji dotyczących działki nr 11962 powodował konieczność aktualizacji danych odnoszących się do działek nr 11961 i 11941.

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego w związku z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę organ stosuje wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. W kontrolowanym postępowaniu konieczne było uzyskanie wyjaśnień właścicieli działek oraz sporządzenie operatu, a więc organy trafnie wybrały tryb aktualizacji ewidencji w drodze wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych wymienia przepis § 46 ust. 3 rozporządzenia. Należy podkreślić, że w kontrolowanym postępowaniu poza sporem było, że operat pomiarowy sporządzony 18 sierpnia 2008 r. przez geodetę Tadeusza Urbana został przyjęty do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Nowym Targu w dniu 25 sierpnia 2008 r. za numerem [...]. Także mapa uzupełniająca z aktualizacji operatu ewidencyjnego wraz z wykazem zmian, sporządzone przez geodetę Macieja Weissa zostały przyjętą do zasobu PODGK w Nowym Targu w dniu 13 października 2009 r. za numerem [...]. Stosownie do § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, były to dokumenty uprawniające Starostę do dokonania aktualizacji ewidencji.

Sąd podniósł, że samo przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego, mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję jest obowiązany ocenić, czy przedstawiony dokument geodezyjno-kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian ze względu na ich przedmiot. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy dokonały takiej oceny i zasadnie uznały, że ww. dokumenty geodezyjno-kartograficzne zostały sporządzone w sposób prawidłowy i nie budzą zastrzeżeń, poza wytkniętym już w decyzji WINGiK w Krakowie z dnia 12 stycznia 2009 r. wadliwym podziałem działek stanowiących ciągły obszar gruntu w rozumieniu § 9 ust. 1 rozporządzenia. Wada ta została wyeliminowana przez aktualizację operatu ewidencyjnego sporządzoną przez Macieja Weissa.

Ponadto w ocenie Sądu organy prowadzące kontrolowane postępowanie prawidłowo ustaliły krąg stron, opierając się na zgromadzonych dokumentach wskazujących na właścicieli działek objętych postępowaniem. Strony postępowania były informowane o toczącym się postępowaniu, w tym o czynności ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych (k. 20-21 akt adm.). O tej czynności został także powiadomiony skarżący J. G., który jednak w niej nie uczestniczył. Natomiast obecni podczas przyjęcia granic E. M. i J. P. złożyli zgodne oświadczenia co do przebiegu granic i na tej podstawie geodeta dokonał ich wyznaczenia w terenie i na mapie. E. M. i J. P. podpisali protokół (k. 18 akt adm.), nie wnosząc zastrzeżeń do jego treści. Warto też podkreślić, że wszystkim stronom postępowania zostały doręczone decyzje obu instancji, a z akt sprawy nie wynika, by skarżący wnosił zastrzeżenia odnośnie przebiegu granic i to zarówno w postępowaniu przed organem l instancji, jak w postępowaniu odwoławczym. Te okoliczności wskazują, że w kontrolowanym postępowaniu nie zostało naruszone prawo do czynnego udziału w postępowaniu którejkolwiek ze stron.

Odnośnie zasadności dokonanej zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów Sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wprowadzenia zmiany. Podstawowy dokument, czyli operat pomiarowy, został sporządzony przez uprawnionego geodetę, a przebieg granic przyjęto wg istniejącego stanu na gruncie. Jak wskazano wyżej, stan ten nie był kwestionowany także przez skarżącego. Skoro ewidencja gruntów i budynków zawierała wpisy niezgodne ze stanem faktycznym, należało dokonać jej aktualizacji, czyli dostosowania istniejących wpisów w ewidencji do faktycznego przebiegu granic na gruncie. Zdaniem Sądu organy dokonały takich wpisów w ewidencji, które odzwierciedlają faktycznie istniejący i aktualny stan granic na gruncie, a tym samym zrealizowały swoje zadanie polegające na utrzymaniu ewidencji w aktualności. Jeżeli skarżący uważa, że zostało naruszone jego prawo własności, tzn. że jakaś część jego działki została bezprawnie zajęta lub wywłaszczona, realizacja jego roszczeń powinna nastąpić w drodze powództwa o ochronę własności lub ochronę posiadania, które są rozpatrywane przez sądy powszechne.

Zarzuty skargi wskazujące na nieuzasadnione zmniejszenie powierzchni działki nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych, o których mowa w § 61, i określa się w hektarach z dokładnością zapisu do 0,0001, natomiast zgodnie z § 62 rozporządzenia numerycznego opisu granic działki ewidencyjnej dokonuje się za pomocą współrzędnych określających przebieg linii granicznych. Tak więc pole powierzchni działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic. Granice zaś działek będących przedmiotem operatu przyjętego do zasobu, wskazane zostały na gruncie przez strony postępowania jako bezsporne, zatem obliczenia powierzchni działek dokonano prawidłowo, stosownie do powołanych przepisów. Ponadto oznaczenie nieruchomości, którego jednym z elementów jest jej obszar, nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa, ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wynika to z przepisów art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zaś podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, a nie odwrotnie.

W związku z powyższym za niezasadny Sąd uznał również zarzut o przekroczeniu przez organy swoich kompetencji poprzez dokonanie w postępowaniu ewidencyjnym rozstrzygnięcia o zasięgu prawa własności. Organy dysponowały dokumentami geodezyjno-kartograficznymi, które mogły być podstawą dokonania zmian w ewidencji i dokumenty te nie zawierały wad podważających ich wiarygodność. Co więcej ich treść wskazywała, że ustalone przez geodetę granice nie są sporne pomiędzy stronami postępowania. Dlatego organy były uprawnione do zaktualizowania zapisów w ewidencji. Takie rozstrzygnięcie nie odbiera żadnej ze stron możliwości ochrony swej własności, co jednak powinno nastąpić w innym trybie i nie przed organami prowadzącymi ewidencję.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

J. G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

3) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji;

4) zasądzenia na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) polegające na nieprawidłowej wykładni terminu "aktualizacja operatu ewidencyjnego" i przyjęcie, że termin ten obejmuje również przypadki prostowania czy zmian danych w ewidencji, które tworzą nowy stan prawny, a także przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie dla uzasadnienia pomniejszenia powierzchni działki stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej nr 11961, położonej we wsi L. M.;

b) § 46 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej rozporządzenia, polegające na mylnym uznaniu, iż w świetle treści tego przepisu dokumentacja sporządzona w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym działek ew. zmod. nr 11961 i nr 11962 położonych w L. M. i przyjęta do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Nowym Targu w dniu 13 października 2009 r. stanowiła wystarczającą podstawę uprawniającą Starostę do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów wsi L. M.;

c) § 62 cyt. wyżej rozporządzenia poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zmniejszenie powierzchni działki ew. zmod. nr 11961 dokonane wskutek przeprowadzenia postępowania kontrolnego nastąpiło poprzez ustalenie pola powierzchni działki ew. zmod. nr 11961 w sposób opisany w tym przepisie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zmiana powierzchni oraz granic działki 11961, stanowiącej jego własność, dokonana na podstawie zaskarżonej decyzji, nie stanowi aktualizacji operatu ewidencyjnego i jest niedopuszczalna w świetle § 45 ust. 1 rozporządzenia, gdyż jest formą prostowania danych w ewidencji, która tworzy nowy stan prawny. Nie ma racji Sąd Wojewódzki, że zawarte w operacie ewidencyjnym dane mogą być w każdym przypadku aktualizowane przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Aktualizacja danych, o której mowa w § 45 ust. 1 rozporządzenia, nie obejmuje przypadków prostowania danych, które tworzą nowy stan prawny.

W przedmiotowej sprawie doszło do przyjęcia sporządzonej dokumentacji aktualizacyjnej za materiał źródłowy, mający stanowić podstawę wprowadzenia zmiany, bez należytej oceny, czy dokument geodezyjno-kartograficzny rzeczywiście stanowi podstawę do wprowadzenia zmiany ze względu na jej przedmiot. Poprzez brak rzetelnej oceny tego materiału źródłowego doszło do naruszenia prawa własności skarżącego do działki nr 11961 położonej w L. M..

Podniesiono, że zmiana powierzchni tej działki poprzez jej pomniejszenie do 0,0268 ha najpierw odbyła się w trybie jej podziału i wydzielenia działki nr 11961/2 o powierzchni 0,0115 ha, a następnie zniesienia podziału działki nr 11961 przy pozostawieniu jej zmniejszonej powierzchni i zmianie konfiguracji, co nazwano w decyzjach administracyjnych aktualizacją operatu ewidencyjnego. Jednak tę samą zmianę powierzchni działki WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tłumaczy sposobem obliczenia pola powierzchni działki nr 11961, a przecież zmniejszenie jej powierzchni jest pochodną wydzielenia części gruntu z tej działki do działki nr 11962 i zwiększenia jej powierzchni do 0,0410 ha, dodatkowo w trybie aktualizacji. Nowa, zmniejszona powierzchnia działki nr 11961 jest więc konsekwencją odebrania skarżącemu części gruntu oznaczonego jako działka nr 11961, a nie sposobu obliczenia pola powierzchni tej działki wskutek czynności aktualizacyjnych – i stanowi uszczuplenie prawa własności skarżącego w istotny sposób. Uszczuplenie to bowiem obejmie ponad 30% powierzchni działki nr 11961 sprzed aktualizacji.

Tak duże uszczuplenie powierzchni działki nr 11961 na szkodę skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie może zostać zakwalifikowane jako aktualizacja operatu ewidencyjnego. Takie czynności pozostają bowiem w sprzeczności z cywilnoprawną ochroną prawa własności, której nie można naruszać w majestacie prawa poprzez czynności administracyjnoprawne. Z wykazu zmian wynika, że działka ew. zmod. skarżącego nr 11961 powstała z działki 6617/22 objętej KW 83270 i taki stan prawny, potwierdzony wpisem do księgi wieczystej, nadal powinien istnieć, a zmiana tego stanu prawnego dopuszczalna jest w innym trybie niż przyjęty przez organ oraz WSA w Krakowie w zaskarżonych orzeczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji w przedmiocie aktualizacji danych ewidencyjnych polegającej m.in. na tym, że zmieniona została konfiguracja działki ewidencyjnej nr 11961, stanowiącej własność skarżącego, a w konsekwencji nastąpiło zmniejszenie jej powierzchni z 0,0383 ha na 0,0268 ha.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego sporządzona w przeprowadzonym postępowaniu dokumentacja geodezyjno-kartograficzna stanowiła podstawę do zmian danych ewidencyjnych w trybie § 45 i § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, dalej jako: "Rozporządzenie").

Według natomiast stanowiska skarżącego, organy administracji i Sąd Wojewódzki niewłaściwie uznały, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów oraz że dopuszczalna była zmiana danych ewidencyjnych tworząca nowy stan prawny nieruchomości.

Uznając zarzuty strony skarżącej za słuszne, zastrzec jednocześnie należy, że argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie oddaje w pełni istoty naruszenia przepisów przytoczonych w jej podstawach.

Wskazać mianowicie trzeba, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało przez właściciela działki ewidencyjnej nr 11962, a organ pierwszej instancji rozszerzył je na działki sąsiednie (w tym działkę skarżącego) podając, iż zmiana na zmodernizowanej mapie ewidencyjnej konfiguracji działki nr 11962 spowodowała zmianę przebiegu granic działek sąsiednich. Organ odwoławczy przywołując w decyzji regulację § 36, § 37 i § 38 Rozporządzenia stwierdził, że: "ustalenia przebiegu granic na gruncie działki nr 11962 dokonał uprawniony geodeta mgr inż. Tadeusz Urban, opierając się na złożonych do protokołu z czynności przyjęcia przebiegu granic zgodnych oświadczeniach woli osób, które brały udział w postępowaniu i zostały prawidłowo zawiadomione". W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wyeksponowano to, że znajdujący się w operacie protokół z dnia [...] lipca 2008 r. został podpisany przez E. M. i J. P., "a J. G. nie stawił się".

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd analizując dokumentację geodezyjno-kartograficzną zaznaczył, że granice działek będących przedmiotem operatu przyjętego do zasobu, wskazane zostały na gruncie przez strony postępowania jako bezsporne, przy czym powiadomiony o wyznaczonym ustalaniu przebiegu granic w terenie skarżący J. G. nie uczestniczył w tej czynności.

Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro ewidencja gruntów i budynków zawierała wpisy niezgodne ze stanem faktycznym, należało dokonać jej aktualizacji, czyli dostosowania istniejących wpisów w ewidencji do faktycznego przebiegu granic na gruncie.

Wadliwość powyższej oceny Sądu Wojewódzkiego, a wcześniej organów obu instancji wynika z błędnego założenia, że wobec nieuczestniczenia skarżącego przy ustaleniu przebiegu granic w terenie – wiążące były oświadczenia dwóch pozostałych właścicieli nieruchomości objętych operatem.

Wbrew ustaleniom zawartym w decyzjach i zaskarżonym wyroku skarżący J. G. nie był prawidłowo zawiadomiony o wyznaczonym przez geodetę terminie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych objętych postępowaniem. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych na tytułowej stronie operatu pomiarowego wymieniono działki ewidencyjne nr 11961, 11962, jednak w zawiadomieniu skierowanym do właścicieli nieruchomości m.in. J. G. podano: "Zawiadomienie o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych (...) w dniu [...] lipca 2008 r. odbędzie się ustalenie granic działek ewidencyjnych nr 11962, 11964". Również na pierwszej stronie protokołu z czynności przyjęcia granic wymieniono tylko działki nr 11962, 11964.

Jeżeli więc w zawiadomieniu skierowanym do skarżącego nie ujęto nieruchomości stanowiącej jego własność to niedopuszczalne było ustalanie granic w zakresie przyjętym w protokole. Tym samym bezskuteczne było wobec skarżącego, jako właściciela działki o nr 11961, wyznaczenie przez geodetę w terenie i w sporządzonej dokumentacji granicy pomiędzy działkami o nr 11961 i 11962.

W rezultacie wykorzystanie protokołu z czynności ustalenia granic wymienionych działek skutkowało wadliwością operatów przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego. Niedostrzeżenie tej okoliczności świadczy nie tylko o braku właściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, ale też o mało wnikliwym rozpoznaniu zarzutów zgłaszanych przez strony w postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowym.

Znamiennym jest bowiem to, że już w odwołaniu E. M., jako wnioskodawca wskazał, że doszło do odtworzenia przebiegu granic działek w sposób odbiegający od stanu faktycznego na gruncie i stanu występującego na starej mapie ewidencyjnej. W szczególności, zdaniem odwołującego, granice zostały bezpodstawnie przesunięte w głąb działki nr 11961 przez co nieruchomość stanowiąca własność skarżącego została "ponad miarę okrojona i zmniejszona". Dalej podniósł, że: "zamiast odtworzenia granic do stanu występującego przed modernizacją przy nieznacznej korekcie granic doprowadzono do znaczących zmian granic działek niemających żadnego uzasadnienia ani w starej ewidencji, ani też w obecnym stanie występującym na gruncie".

Również J. G. w skardze złożonej do Sądu zarzucił, że: "działka nr 11961 została bezprawnie okrojona o ponad 0,0120 ha i nie pokrywa się ze stanem prawnym i władania na gruncie". Istotne jest również to, że skarżący zarzucił ponadto, iż nie brał udziału w czynnościach geodezyjnych jak też w żaden sposób nie akceptował takich zmian ewidencyjnych na jego szkodę.

Niewątpliwie przytoczone stanowisko stron przedmiotowego postępowania powinno doprowadzić do bardziej rzetelnej kontroli orzeczeń, niż ta, której dokonał Sąd Wojewódzki.

Tymczasem Sąd Wojewódzki, mimo tak istotnych zastrzeżeń właścicieli nieruchomości objętych kwestionowanymi decyzjami uznał, że: "organ dokonał takich wpisów w ewidencji, które odzwierciedlają faktycznie istniejący i aktualny stan granic na gruncie".

Trudno nie dostrzec, że w istocie kontrola Sądu sprowadziła się do formalnego tylko zbadania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, która stała się materiałem źródłowym dokonanych zmian ewidencyjnych.

Wadliwość oceny Sądu jest znacząca nie tylko w sensie proceduralnym, ale przede wszystkim w aspekcie prawa materialnego. Sąd Wojewódzki, niezależnie od błędnego założenia co do niesporności granic wyznaczonych geodezyjnie w niniejszym postępowaniu, niewłaściwie zinterpretował przepisy regulujące aktualizację danych ewidencyjnych. Akceptując rozstrzygnięcia organów obu instancji, Sąd Wojewódzki w istocie dopuścił sytuację, w której poprzez aktualizację danych ewidencyjnych doszło do istotnej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności oznaczonej nieruchomości gruntowej.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonana w sprawie zmiana danych ewidencyjnych w efekcie wiązała się ze znaczącą zmianą przebiegu granic działek ewidencyjnych. Niewystarczające zatem było, skoncentrowanie się przez Sąd Wojewódzki na przepisach § 44, § 45 i § 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia, zgodnie z którymi podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego stanowią opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało przede wszystkim uwzględnić te przepisy cyt. Rozporządzenia, które normują zagadnienie ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Według § 36 Rozporządzenia regułą jest, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w wymienionych postępowaniach sądowych i administracyjnych, kończących się wydaniem prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjątkiem jest natomiast rozwiązanie przewidziane w § 37 i § 38 Rozporządzenia, dopuszczające aby dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskiwać w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.

Zwrócić jednak należy uwagę, że stosownie do § 38 ust. 2, ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Dodać przy tym trzeba, że do zawiadomień o czynnościach ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowiące m.in., że w wezwaniu należy poinformować strony o skutkach niestawiennictwa i że tylko nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety, a w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika.

Powyższa regulacja Rozporządzenia pokazuje, że o ile ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nie wynika z prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, to warunkiem skuteczności geodezyjnego ustalenia przebiegu granic na gruncie jest zachowanie szczególnych wymogów prawnych dotyczących tej czynności. Skutkuje to tym, że zarówno organy administracji, jak też Sąd Wojewódzki powinny w odpowiednio rygorystyczny sposób ocenić czy przyjęta do zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentacja mogła stanowić podstawę do aktualizacji operatu, zwłaszcza że polegała ona na zmianie przebiegu granic a w konsekwencji powierzchni działki ewidencyjnej stanowiącej własność skarżącego, jak też działek pozostałych dwóch właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, czy określonych umów zawartych w formie aktów notarialnych (§ 12 Rozporządzenia). Oznacza to, że postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntów, a zawarte w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne regulacje dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 20-26) dotyczą naniesienia do ewidencji tylko bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Nie jest więc dopuszczalna aktualizacja danych ewidencyjnych, która prowadzi do takiej niezgodności powierzchni oznaczonych działek ewidencyjnych, która w istocie dotyczy stanu prawnego nieruchomości.

Zauważyć trzeba, że art. 46 k.c. definiuje nieruchomość gruntową jako obszarowo wydzieloną część powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności. Oznacza to, że obszar gruntu wydzielony granicami, stanowiący działkę ewidencyjną o konkretnej powierzchni określa zasięg prawa własności do nieruchomości.

Dlatego w razie sporu co do stanu prawnego i faktycznego w zakresie granic i powierzchni oznaczonych gruntów – spór musi być rozstrzygnięty we właściwym postępowaniu sądowym lub administracyjnym, zaś postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, a następnie Sąd Wojewódzki błędnie uznały, że sporządzony przez geodetę protokół graniczny stanowi dowód bezspornego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych objętych prowadzonym postępowaniem.

Skoro w skierowanym do skarżącego zawiadomieniu o ustaleniu przebiegu granic na gruncie nie wymieniono działki ewidencyjnej stanowiącej jego własność to niestawiennictwo skarżącego wykluczało uznanie, że do ustalenia przebiegu granic na gruncie doszło w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia właścicieli nieruchomości objętych aktualizacją ewidencyjną.

W szczególności nie było dopuszczalne przyjęcie, że sporządzony w takich okolicznościach protokół graniczny stanowił podstawę do opracowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej służącej aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie konfiguracji i powierzchni działek gruntowych wymienionych w zakwestionowanych decyzjach.

Niezależnie o istnienia protokołu granicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę, ujawnione w toku postępowania administracyjnego i sądowego stanowiska stron stwarzały potrzebę właściwego zweryfikowania dokumentacji przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego pod kątem jej przydatności do aktualizacji danych ewidencyjnych.

Jak wskazane zostało powyżej, zarówno organy administracji obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki błędnie uznały, że zgromadzona w sprawie dokumentacja geodezyjno-kartograficzna stanowiła wystarczającą podstawę do aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie rozstrzygniętym zakwestionowanymi decyzjami.

Z tych względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 188 p.p.s.a. i rozpoznano skargę.

Rozstrzygnięcie w zakresie decyzji wydanych w sprawie podjęte zostało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.