Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 87/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 06 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2013 roku sprawy ze skargi M. A. i J. A. na bezczynność spółki A S.A. w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej; I. zobowiązuje spółkę A S.A. do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2011 roku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od spółki A S.A. na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. i J. A., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność A SA w G. [...]. Skarżący na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) zarzucili spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia [...] maja 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności A SA [...] oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w zakresie przedmiotowej skargi nie są związani jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Powołali się w tym zakresie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009r. II FSK 2020/08. Wskazując na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzili, że użycie w tym przepisie terminu "zadania publiczne" eliminuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań, a dystrybucja energii elektrycznej jest zadaniem publicznym. W świetle tego skarżący uznali, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Skarżący nadto wskazali – odnosząc się do art. 52 § 3 p.p.s.a. – że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Powołali się w tym zakresie na wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05. Ich zdaniem w przypadku udostępnienia informacji publicznej nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego. Według nich znajduje on zastosowanie jedynie w przypadku decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Ponadto w niniejszej sprawie środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do naruszenia prawa.

Skarżący wyjaśnili, że w formie pisemnego wezwania z dnia [...] listopada 2011 r. wystąpili do A SA [...] m.in. o udostępnienie w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. W odpowiedzi otrzymali pismo z dnia [...] lutego 2012 r., na które z kolei odpowiedzieli pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Następnie przedsiębiorstwo przedstawiło swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Wnioskodawcy ponownie wystosowali do spółki pismo z dnia [...] maja 2012 r. i z dnia [...] maja 2012 r., na które otrzymali odpowiedzi z dnia [...] maja 2012 r. i [...] czerwca 2012 r. Finalnie wnioskodawcy otrzymali pismo A SA [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., które nie zawierało jakiejkolwiek rzeczowej odpowiedzi w przedmiocie udostępnienia żądanych uprzednio informacji publicznych. Podnieśli, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali żądanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania w sprawie o udostępnienie informacji publicznej.

A SA w G. [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie spółki żądanie przez skarżących udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy linii [elektroenergetycznych] nie mieści się w kategoriach "informacji publicznej", bowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją jest objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a przedmiotowymi decyzjami dysponują organy, które je wydawały, i to one zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane są do ich udostępnienia.

Powołując się na art. 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz.1059) stwierdziła, że zajmuje się dystrybucją energii elektrycznej, a nie obrotem energią elektryczną czyli sprzedażą energii elektrycznej, którym to obrotem zajmuje się odrębna spółka B SA, natomiast A SA w G. jest Operatorem Sieci Dystrybucji. Ponadto podniosła, że nie prowadzi akt administracyjnych, gdyż nie jest organem administracyjnym, lecz spółką prawa handlowego.

Skarga został wniesiona w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] listopada 2011 r. do A SA [...] wpłynęło wezwanie z dnia [...] listopada 2011 r., w którym wystąpili m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na stanowiących ich własność działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w L. Żądanie swoje w tym z zakresie wnioskodawcy oparli na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej (k. 52 akt sąd.).

W odpowiedzi na powyższe wezwanie spółka w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. (znak [...]) skierowanym do pełnomocnika wnioskodawców opisała infrastrukturę techniczną i daty realizacji poszczególnych linii energetycznych, w tym że linia SN, która przebiega przez działki nr [...], [...] i [...], została pobudowana w 1974 r. zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] 1973 r. wydaną przez naczelnika Gminy K. z siedzibą w K. Ponadto w piśmie tym spółka powołała się na fakt zasiedzenia służebności gruntowej (k. 55).

Następnie w pismach z dnia [...] lutego i z dnia [...] czerwca 2012 r. pełnomocnik wnioskodawców, podtrzymując żądanie udzielenia informacji publicznej, zwrócił się do spółki również o wskazanie danych, które identyfikują akty objęte wnioskiem, stanowiące podstawę budowy lub przebudowy urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości L. (k. 53, 54).

W pismach z dnia [...] marca (znak [...]) i z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak [...]) spółka odpowiedziała wnioskodawcom, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują do niej zastosowania oraz że spółka nie udostępnia osobom trzecim dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej będącej własnością spółki. Ponadto zwróciła uwagę, że na dokumentacje dotyczącą budowy danej linii energetycznej składają się zarówno dokumenty w postaci decyzji czy pozwoleń, jak również protokoły odbioru, plany, notatki itp. (k. 55, 56).

W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. (znak [...]) A SA [...] poinformowała skarżących, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych i w związku z tym zwraca skargę z dnia [...] października 2012 r. skierowaną do tutejszego Sądu (k. 4).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność A SA w G. [...] w zakresie udostępnienia stronie skarżącej decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy żądane dokumenty (decyzje) są informacją publiczną oraz czy A SA jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 udip). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje, tj. decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie. Treść wniosku wskazuje bowiem, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej w postaci decyzji administracyjnych dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na wskazanych we wniosku działkach, co też stanowi wystarczającą podstawę do skonkretyzowania informacji objętych zakresem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Niewątpliwie w piśmie skarżących z dnia [...] listopada 2011 r., w którym powołują się na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej i domagają się "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy opisanych wyżej linii elektroenergetycznych" zawarty został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przekazanie kserokopii opisanych wyżej decyzji ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej i nie powinno być zaliczane do kategorii informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, a to z tego względu, że ich sporządzenie nie prowadzi do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej.

Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy należy stwierdzić, że kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 (publ. LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 powołanej ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne A SA jest w niniejszej sprawie podmiotem objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu przedsiębiorstwa A SA, wskazującego, że czym innym jest dystrybucja energii, a czym innym obrót energią, którym to obrotem zajmuje się podmiot odrębny od spółki A SA, wskazać należy, że w ocenie Sądu "z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego jako operatora systemu dystrybucyjnego dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej" (tak NSA w wyżej przywołanym wyroku w sprawie I OSK 851/10). Spółka podniosła również w odpowiedzi na skargę, że udzielenie informacji prowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa. Trzeba wobec tego zauważyć, że istotnie, prawo do uzyskania informacji publicznej ulega – zgodnie z art. 5 powołanej ustawy – ograniczeniu m.in. ze względu tajemnice ustawowo chronione oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. Przepis ten nie oznacza jednak, że podmiot zobowiązany może w tym wypadku nie podejmować jakichkolwiek działań. W celu uchylenia się od zarzutu bezczynności powinien on bowiem wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 wymienionej ustawy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wyjaśniając zarazem motywy takiego rozstrzygnięcia. Powyższe działanie nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie.

Uznając, że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działkach wskazanych we wniosku stanowią informację publiczną, a A SA będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy to, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek z [...] listopada 2011 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w przedmiocie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 powołanej ustawy wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 powołanej ustawy i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa"). Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 kpa. Przepis art. 1 i 2 kpa wskazują na postępowania, w których mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się przepisów Kodeksu.

Powyższe oznacza, że A SA powinna zakończyć wszczęte na wniosek strony skarżącej z dnia [...] listopada 2011 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub spółka nie dysponuje żądaną informacją – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Z treści pism z dnia [...] marca, [...] czerwca i [...] listopada 2012 r. adresowanych do pełnomocnika skarżących nie wynika, aby A SA dokonała kwalifikacji wniosku strony skarżącej pod kątem oceny, czy obejmuje on żądanie udzielenia informacji publicznej. W pismach tych spółka jedynie stwierdziła, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wobec niej zastosowania, nie udostępnia osobom trzecim dokumentacji techniczno-prawnej związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej będącej jej własnością i nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych.

Tymczasem, jak już wyżej wskazano, żądanie udostępnienia "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych" przebiegających na działkach wskazanych we wniosku jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego, w razie posiadania przez spółkę przedmiotową informacją, należało albo udostępnić tę informację albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Kierowane do pełnomocnika skarżących pisma nie spełniają tych wymogów, a zwłaszcza nie mają charakteru decyzji administracyjnej.

Powszechny i utrwalony już jest pogląd judykatury, że w sprawach dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku klasycznego "milczenia" podmiotu obowiązanego, lecz również wówczas, gdy żądana informacja nie spełnia wymogów określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. W niniejszej sprawie, pomimo wymiany korespondencji pomiędzy stronami, A SA [...] nie tylko nie udzieliła żądanej informacji, lecz również nie odmówiła jej udzielenia, ani nie wskazała, że nie jest w stanie udzielić żądanej informacji np. z uwagi na fakt, że informacji takiej nie posiada. W rezultacie powyższego postępowania tego podmiotu Sąd nie miał wątpliwości, że po stronie tej spółki doszło do bezczynności w postaci klasycznej, poprzez zaniechanie załatwienia wniosku w jednej z prawnie przewidzianych form.

Idąc dalej należy również stwierdzić, że w sprawie wprawdzie upłynął dość długi okres od wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pierwsze pismo wpłynęło do adresata w dniu [...] listopada 2011 r.) do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność ([...] grudnia 2012 r.), jednakże sama tylko ta okoliczność nie mogła być wystarczającym powodem dla stwierdzenia, że bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Wspomniany termin został wielokrotnie przekroczony w niniejszej sprawie, ale istotne jest w tym wypadku stanowisko spółki i przyczyny, dla których nie załatwiła ona wniosku skarżących. Otóż spółka w korespondencji z pełnomocnikiem skarżących konsekwentnie utrzymywała, że w jej ocenie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania do tej spółki i nie udostępnia osobom trzecim dokumentacji związanej z budową infrastruktury elektroenergetycznej będącej jej własnością, ostatecznie stwierdzając w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r., że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych. Zarazem spółka udzieliła skarżącym informacji co do tego jakie urządzenia infrastruktury znajdują się na poszczególnych działkach, a także wskazała daty ich pobudowania i dane jednej z decyzji w odniesieniu do linii SN przebiegającej przez działki nr [...], [...] i [...]. Co więcej, żądanie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie zostało złożone w związku z wezwaniem spółki do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z ich nieruchomości. Na związek ten wskazuje nie tylko wezwanie z dnia [...] listopada 2011 r., ale i kolejne pismo skarżących z dnia [...] lutego 2012 r., które w swej zasadniczej części zawiera w istocie polemikę z twierdzeniem spółki co do zasiedzenia służebności gruntowej. Zatem tło przedmiotowego wniosku ma niewątpliwie cywilnoprawny charakter i w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do pewnego rodzaju ekstrapolacji sporu z płaszczyzny prawa cywilnego na płaszczyznę należącą do dziedziny prawa publicznego. Taki stan rzeczy nie może być pominięty przy ocenie, czy bezczynność podmiotu zobowiązanego nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Analiza stanu faktycznego nie pozwala na jednoznaczne uznanie, że skarżona spółka w sposób oczywisty, bez potrzeby pogłębionej analizy przepisów prawa, naruszała przepisy prawa. Warto też mieć na uwadze, że gdyby A SA [...] nie posiadała dokumentów, do których odnosił się wniosek skarżących, to jako podmiot zobowiązany miałaby tylko obowiązek pisemnie o tym fakcie poinformować wnioskodawcę, bez wydawania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r. II SAB 289/02 i z dnia 23 stycznia 2008 r. I OSK 521/07 – dostępne w Internecie jw.). W niniejszej sprawie spółka nie przeczyła posiadaniu określonych decyzji administracyjnych, czy szerzej "dokumentacji techniczno-prawnej" związanej z realizacją infrastruktury elektroenergetycznej na działkach wskazanych we wniosku skarżących, ale uważała, że nie jest podmiotem objętym przepisami powołanej ustawy, obowiązanym do udzielania informacji publicznych. W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że spółka zajęła stanowisko co do żądania skarżących, niemniej jednak było ono w świetle wyżej poczynionych rozważań błędne. Powyższe okoliczności spowodowały, że Sąd uznał, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, ale nie nosiła ona charakteru kwalifikowanego.

Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tutejszy Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, tj. uwzględnił skargę, zobowiązując przedsiębiorstwo energetyczne A SA [...] do udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie II sentencji, skoro bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).