Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 446/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27, art. 4 pkt 34, art. 44b, art. 44c
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27c, art. 37
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 615/13 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu, zakazu wprowadzania do obrotu oraz nakazu zniszczenia produktów będących środkami zastępczymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 615/13 oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wycofania z obrotu, zakazu wprowadzania do obrotu oraz nakazu zniszczenia produktów będących środkami zastępczymi.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku, na podstawie art. 4 pkt 27 i 34, art. 44 b i 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 6, art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 212 poz.1263 ze zm.) oraz art. 104 i 108 § 1 K.p.a., po zapoznaniu się z wynikami badań laboratoryjnych próbek produktów zatrzymanych podczas kontroli sanitarnych w dniach [...] grudnia 2012 r. oraz [...] i [...] stycznia 2013 r. w sklepie "B." w G. przy ul. P., wycofał z obrotu ze sklepu "B." przy ul. P. w G. produkty o nazwach "S.", "S.", S.", "J.", "J.", "N.", "V.". "N.", S.", służące - według opisu na opakowaniu - do przygotowania mieszanki sadzeniowej do doniczkowych roślin egzotycznych, uznając je za środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U 2012, poz. 124) i zakazał wprowadzania do obrotu ww. produktów. Orzeczono także o zniszczeniu objętych decyzją środków zastępczych na koszt G. Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Gdańsku uznał, że zatrzymane produkty są środkami zastępczymi według ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z protokołu przeprowadzonych badań (protokół z dnia [...] stycznia 2013 r., sprostowany w dniu [...] marca 2013 r.) wynika bowiem, że sprzedawane w sklepie "B." produkty zawierają substancje pochodzenia syntetycznego lub naturalnego, które wykazują działanie psychoaktywne tj. działanie mające wpływ na ośrodkowy układ nerwowy ludzi. Oznacza to, że zatrzymane produkty mogą być używane zamiast lub w takich samych celach jak środki odurzające lub substancje psychotropowe, których istotą, zgodnie z art. 4 ust. 25 i 26 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jest działanie na ośrodkowy układ nerwowy. Organ nie znalazł podstaw do podważania wyników badań i przedstawionych w nich wniosków i nie uwzględnił wniosku Spółki o przesłuchanie pracownika Narodowego Instytutu Leków dr n. farm. A. B. na okoliczność sporządzonego przez nią protokołu badań. Mając zatem na uwadze wyrażony w art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakaz wprowadzania do obrotu środków zastępczych oraz po przeanalizowaniu wyników badań, organ stwierdził, że produkty będące przedmiotem decyzji wprowadzone do obrotu przez Spółkę w sklepie "B." w Gdańsku są środkami zastępczymi i stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, co spowodowało konieczność zastosowania w sprawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia, że produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, nakazuje się wycofanie produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania i zakazuje się wytwarzania produktu oraz wprowadzania produktu do obrotu.

W odwołaniu G. Sp. z o. o. zakwestionowała rzetelność przeprowadzonych w postępowaniu badań laboratoryjnych, podkreślając, że protokół badań laboratoryjnych, na którym oparł się organ, jest lakoniczny, nieprecyzyjny i pozbawiony uzasadnienia. Nie zostało także w postępowaniu udowodnione, że zabezpieczone produkty są środkami zastępczymi oraz, że stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W decyzji pominięto okoliczność, iż skarżący na oferowanych przez siebie produktach umieszczał czytelną i zrozumiałą informację, do czego produkt jest przeznaczony (tj. "stosować wyłącznie do roślin doniczkowych") i w jaki sposób można go stosować (tj. "nie palić, nie wdychać [...] w razie przypadkowego spożycia skontaktować się z lekarzem").

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że opinia dotycząca zatrzymanych produktów została sporządzona przez wiarygodną instytucję badawczą i zawiera jednoznaczną interpretację uzyskanych wyników tj. stwierdza, iż substancje te są środkami zastępczymi i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Organ odwoławczy nie jest zaś kompetentny, by podważać poprawność badań wykonanych przez cenioną w Polsce i Europie jednostkę naukową. Odnosząc się do twierdzenia strony, że oznakowanie produktów wyłącza możliwość uznania ich za zagrażające zdrowiu i życiu ludzi, Inspektor wskazał, iż podmioty wprowadzające do obrotu środki zastępcze z oczywistych przyczyn tj. z powodu ustawowego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych, w oznakowaniu swoich produktów nie informują o faktycznym ich zastosowaniu. W kontekście obserwowanego dużego zainteresowania młodzieży asortymentem sklepu "B.", faktów dotyczących przeprowadzonych w tym sklepie kontroli (m.in. ukrywanie produktów, wprowadzenie do obrotu tego samego asortymentu produktów bezpośrednio po kontroli) oraz uzyskanych wyników badań (protokół NI-0062-13), organ odwoławczy uznał, że zarzut braku udowodnienia przez organ I instancji faktycznego używania, jako substytutu substancji psychotropowej i środka odurzającego produktów objętych skarżoną decyzją, nie może być podstawą jej podważenia. Zaznaczono przy tym, że Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny współpracuje z Pomorskim Centrum Toksykologii w Gdańsku stale otrzymując informacje dotyczące nowych zatruć i podejrzeń zatruć środkami zastępczymi.

W skardze na powyższą decyzję G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jej uchylenie, podniosła zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ponieważ w postępowaniu nie wykazano, że przedmiotowe produkty są "środkami zastępczymi" i że stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez oddalenie wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłej dr n. farm. A. B., mimo że kategoryczne wnioski zawarte przez biegłą w protokole badań nie zostały poparte żadnym merytorycznym uzasadnieniem,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach w zw. z art. 31 Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE, ponieważ organ niższego stopnia błędnie przyjął, że charakterystyki dołączone do ekspertyzy Protokołu badań: [...] są dokumentami sporządzonymi zgodnie z ww. przepisami i stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., ponieważ decyzji organu niższego stopnia bezzasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności;

- art. 8 k.p.a., ponieważ postępowanie zostało przeprowadzone w sposób podważający zaufanie do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podniósł, że zarówno wniosek Komendy Miejskiej Policji w Gdańsku o podjęcie czynności kontrolnych, uprzednia sprzedaż produktów przeznaczonych rzekomo do stosowania przy uprawie roślin egzotycznych, których badanie potwierdziło, że są środkami zastępczymi, w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm. ), a także praktyka ukrywania produktów w sklepie "B." (część produktów była przechowywana pod kasetonami podwieszanego sufitu), przemawiały za prawidłową wstępną oceną organów sanitarnych odnośnie istnienia uzasadnionego podejrzenia zagrożenia życia i zdrowia ludzi sprzedawanymi produktami. Opierając się na protokołach badań pobranych próbek produktów (protokół badań w aktach sprawy, nazwy zbadanych produktów zgodnie z zamieszczoną w protokole badań tabelką), w trakcie których stwierdzono obecność substancji wykazujących działanie psychoaktywne, co kwalifikuje je do "środków zastępczych" w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, organy sanitarne zasadnie podjęły decyzje o zakazie wytwarzania wymienionych produktów, wprowadzania ich do obrotu oraz o wycofaniu z obrotu i nakazie zniszczenia produktów na koszt skarżącej.

Sąd wskazał nadto, że skoro strona skarżąca nie kwestionuje kompetencji Laboratorium Narodowego Instytutu Leków do dokonywania analiz na obecność w badanych produktach (ich próbkach) substancji, o których mowa w art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to zgodzić się należy z poglądem organu odwoławczego wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że poddanie przesłuchaniu farmaceuty, dokonującej badań laboratoryjnych, nie wniosłoby niczego nowego do sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła G. Sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.") i art. 151 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez bezzasadne oddalenie skargi i brak uwzględnienia skargi od decyzji Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie [...] (dalej "decyzja"), mimo dokonania przez organy administracyjne błędnej wykładni art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i bezzasadnego przyjęcia, że skarżąca Spółka wprowadzała do obrotu w sklepie "B." w G., ul. P. środki zastępcze;

II. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., i art. 151 P.p.s.a. w zw. naruszeniem przepisu art. 27c ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez bezzasadne oddalenie skargi od decyzji, mimo bezzasadnego wycofania z obrotu ze sklepu "B." w G. produktów wymienionych w punkcie 1. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie [...], bezzasadnego zakazania wprowadzania do obrotu tychże produktów, jak również bezzasadnego orzeczenia o zniszczeniu zabezpieczonych produktów na koszt skarżącej;

III. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., i art. 151 P.p.s.a. w zw. naruszeniem przepisu w zw. z art. 75 k.p.a. Ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postaci oddalenia skargi, pomimo bezzasadnego oddalenia przez organ administracyjny wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłej dr n. farm. A. B., mimo iż zawarte w sporządzonej ekspertyzie - Protokole badań: [...] kategoryczne wnioski niepoparte zostały żadnym merytorycznym uzasadnieniem;

IV. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z naruszeniem przepisu w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach w zw. z art. 31 Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE, poprzez oddalenie skargi, mimo bezzasadnego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, z uwagi na błędne uznanie przez organy administracyjne, iż karty charakterystyki, stanowiące podstawę i dołączone, jako załącznik do głównego dowodu w sprawie - ekspertyzy Protokołu badań: [...] - są dokumentami sporządzonymi zgodnie z ww. przepisami i stanowią one dowód tego, co zostało w nich stwierdzone;

V. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz przepisów art. 2, art. 3 § 1, art. 17 § 1, art. 18, art. 20 § 1 pkt 4 i § 2, art. 156 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez oddalenie skargi od decyzji, mimo zastosowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku niewłaściwego trybu zabezpieczenia produktów wymienionych w punkcie 1. decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie [...];

VI. naruszeniu prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 19 k.p.a. w zw. z art. 21 § 1 pkt. 3 k.p.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi od decyzji, mimo iż decyzje - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie [...], jak i Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie [...] wydane zostały przez organy miejscowo niewłaściwe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, iż to naruszenie mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zasadnie uznał, że organy obiektywnie ustaliły stan faktyczny tj. prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy oraz właściwie zinterpretowały i zastosowały normy prawa materialnego.

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124) w art. 44b zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Zgodnie z art. 4 pkt 27 tej ustawy, środkami zastępczymi są substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Natomiast wprowadzaniem do obrotu, stosownie do pkt 34 art. 4 powołanej ustawy, jest udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przyjęcie stanowiska, iż skarżąca udzielała, a nie wprowadzała do obrotu środki zastępcze oznaczałoby, że inspektor sanitarny mógłby podejmować czynności w oparciu o art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.) w zw. z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tylko w przypadku uzasadnionego podejrzenia udostępniania środków zastępczych odbiorcy hurtowemu. Stałoby to jednak w rażącej sprzeczności z zadaniami, do realizacji których ustawodawca powołał Państwową Inspekcję Sanitarną oraz celem jej działań, jakim jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego. W odniesieniu do podmiotu gospodarczego prowadzącego działalność handlową, która polega na dalszej odsprzedaży określonych produktów do obrotu, uprawnione jest stanowisko, że mamy do czynienia z odpłatnym udostępnianiem środków zastępczych osobom trzecim. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2684/13 (dostępny [w:] CBOSA), że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Sprzedaż detaliczna środków zastępczych mieści się w pojęciu wprowadzania do obrotu tychże środków. Zakaz wynikający z art. 44b oznacza likwidację na terenie Polski obrotu środkami zastępczymi, albowiem obrót ten nie może być legalnie zasilany środkami wytwarzanymi w kraju lub do niego sprowadzanymi (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. II OSK 2965/13, [w:] CBOSA).

Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W art. 27c ust. 1 tej ustawy przewidziano, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. W przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt i nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące (ust. 3 art. 27c). Z treści cytowanych przepisów wynika, że wydanie przedmiotowej decyzji uzależnione jest od oceny, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że określone produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaktualizowały się przesłanki do wycofania z obrotu, ze sklepu "B." przy ul. P. w G., produktów o nazwach: "S.", "S.", S.", "J.", "J.", "N.", "V.", "N.", "S.", służące - według opisu na opakowaniu - do przygotowania mieszanki sadzeniowej do doniczkowych roślin egzotycznych, uznając je za środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z materiału aktowego wynika, że zaistniało podejrzenie, i to uzasadnione, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a to jest wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zaznaczyć należy, że znajdujące się w aktach sprawy analizy laboratoryjne próbek produktów dokonane przez Narodowy Instytut Leków w Warszawie, wykazały obecność substancji psychoaktywnych, zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że wycofane z obrotu produkty nie stanowią środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że wprowadzenie produktów objętych decyzją stanowi jednocześnie o naruszeniu przez Spółkę przepisu art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem, który wprowadził do obrotu dopalacze jest skarżąca Spółka.

Przytoczone wyżej okoliczności uzasadniały podejrzenie, że produkty wprowadzone do obrotu przez Spółkę w przedmiotowym sklepie, stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skoro w przepisie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej mowa jest tylko o "uzasadnionym podejrzeniu", to każda okoliczność wskazująca na taką możliwość, uzasadnia zastosowanie przedmiotowych środków. Należy bowiem zauważyć, że decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu określonych produktów wydawana jest jedynie na okres niezbędny do przeprowadzenia stosownej oceny i badań bezpieczeństwa zakwestionowanych produktów. Ustawodawca nie wymaga, aby podstawą jej wydania były dowody potwierdzające, że dane produkty są niebezpieczne dla zdrowia lub życia ludzi, a wystarczające jest jedynie podejrzenie, że mogą one mieć taki charakter. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w realiach sprawy zaistniała sytuacja uprawniająca organ inspekcji sanitarnej do wydania decyzji o wycofaniu z obrotu ze sklepu "B." produktów będących środkami zastępczymi, wstrzymaniu wprowadzania ich do obrotu i ich zatrzymaniu.

Chybione są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. naruszeniem przepisu w zw. z art. 75 k.p.a. i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postaci oddalenia wniosku skarżącej Spółki o dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii biegłej dr n. farm. A. B.. Trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, że skoro strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała kompetencji Laboratorium Narodowego Instytutu Leków do dokonywania analiz na obecność w badanych produktach (ich próbkach) substancji, o których mowa w art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to poddanie przesłuchaniu farmaceuty, dokonującej badań laboratoryjnych, nie wniosłoby niczego nowego do sprawy. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że wprawdzie przepisy k.p.a. nie zawierają wprost przepisów o dowodzie z opinii instytutu naukowego, to dowód z opinii instytutu "jest swoistą opinią biegłego". We współczesnej doktrynie prawa procesowego opinia instytutu naukowego jest odmianą dowodu z biegłych, prowadzonego zwłaszcza wówczas, gdy zachodzi konieczność wykonania skomplikowanych badań laboratoryjnych lub doświadczalnych, zwłaszcza gdy konieczne jest wykorzystanie najnowszych technik badawczych. Zatem to opinia Narodowego Instytutu Leków w Warszawie, a nie pracownika Instytutu, spełnia wymogi opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., albowiem wiązała się z rzeczywistą koniecznością przeprowadzenia szczególnie skomplikowanych badań laboratoryjnych. Zdaniem orzekającego w sprawie NSA, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił działania organów administracji w tym zakresie, uznając że odpowiadają one wymogom rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Zasadnie uznał, że organ, opierając się o stanowisko zajęte przez uprawnioną placówkę naukowo-badawczą, zgodnie z prawem rozstrzygnął sprawę. Organy administracyjne nie kontrolują bowiem merytorycznej treści opinii specjalistycznej, sprawdzając jedynie poprawność formalną i prawną takich opinii. Poza oceną legalności pozostawała zatem kwestia, czy dołączone do ekspertyzy karty charakterystyki sporządzone zostały zgodnie z prawem krajowym i unijnym – czyli zgodnie z wymogami ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, która definiując, czym jest karta charakterystyki w art. 2 pkt 22, odsyła do art. 31 Rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia [...] grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/WE.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez organy inspekcji sanitarnej przepisów o właściwości miejscowej. Zaznaczyć należy, że właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. Na podstawie art. 37 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu przed organami Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym organy państwowej inspekcji sanitarnej zobligowane są do przestrzegania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących właściwości miejscowej.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, do wykonania zadań wynikających z treści art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nałożonych na państwową inspekcję sanitarną zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a., właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym jest, był albo będzie on prowadzony. Przy ustalaniu właściwości miejscowej organu bierze się więc za podstawę nie siedzibę zakładu czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce w którym zakład (sklep) jest, był lub będzie prowadzony. Z powyższego wynika, że miejsce prowadzenia zakładu pracy jest miejscem położenia zakładu w znaczeniu przedmiotowym. W przypadku sklepu, którego lokalizacja na terenie określonego powiatu, jest miejscem prowadzenia działalności przez daną osobę prawną poza jej siedzibą, organem właściwym jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny miejsca prowadzenia działalności przez sklep (zob. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 290/10, [w:] CBOSA). Użyte w art. 21 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcie zakładu pozwala przyjąć, że przez zakład pracy należy rozumieć nie tylko osobę prawną zatrudniającą pracowników, ale także jednostkę organizacyjną stanowiącą część składową tej osoby prawnej, którą w niniejszej sprawie jest sklep. Pojęcie "spraw dotyczących prowadzenia zakładu" obejmuje nie tylko wąski zakres spraw dotyczących zadań pracodawcy prowadzącego zakład pracy, ale także sprawy związane z działalnością gospodarczą wykonywaną przez tę osobę prawną. Dodatkowo należy podkreślić, że uznanie za właściwego w sprawach wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych państwowego powiatowego inspektora sanitarnego działającego na obszarze położenia siedziby zakładu pracy, a nie prowadzenia jego działalności, stawiłoby przeszkodę w skutecznym działaniu organów państwowej inspekcji sanitarnej w zakresie zapobiegania zagrożeniom życia i zdrowia związanym z używaniem środków zastępczych.

Skuteczna realizacja zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem ustawowego zakazu produkcji i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a więc jak najszybsze eliminowanie zagrożenia zdrowia lub życia ludzi możliwa jest jedynie przy zachowaniu właściwości miejscowej rozumianej jak powyżej. Tym samym uzasadnione jest stanowisko, że tylko właściwy, ze względu na miejsce prowadzonej działalności państwowy powiatowy inspektor sanitarny może skutecznie zapobiegać wprowadzaniu do obrotu handlowego środków zastępczych, czyli realizować ratio legis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Dodatkowo podkreślić należy, że w sprawach, w których stronami są podmioty wprowadzające do obrotu produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż są środkami zastępczymi, istnieje konieczność przeprowadzania częstych kontroli, współpracy w ramach administracji zespolonej z organami Policji, zarówno na etapie pozyskiwania informacji, przeprowadzania kontroli, jak również monitorowania obiektów, w których mieszczą się sklepy z dopalaczami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.