Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 836/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt.4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 16 maja 2016 roku, znak [...] na podstawie:

- art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 jednolity tekst);

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 jednolity tekst zwanej dalej k.p.a.);

po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej - Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" od decyzji Prezydenta Miasta K. z 23 marca 2016 r. znak: [...], o umorzeniu wznowionego na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z 12 kwietnia 2013 r., (znak: [...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych - z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] oraz ul. [...] w K. - [...] - oraz dodatkowo w zakresie robót nie wymagających ustalenia decyzji o WZ na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw." - Etap 14,

uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł, że odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdyż stwierdzono brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia 12 kwietnia 2013 r., decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] (znak: [...]), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono inwestorowi , pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Obszar oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, został ustalony przez organ I instancji jako teren obejmujący działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...] obręb [...] jedn. ewid. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna 25 maja 2013 r. Dnia 15 kwietnia 2014 r. złożony został w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniosek strony skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta K. oraz wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. Podnoszoną we wniosku okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania, było wydanie decyzji Nr [...] z 12 kwietnia 2013 r., bez udziału strony skarżącej jako strony postępowania. Wnioskująca wskazała, że jest współużytkownikiem wieczystym działki [...] i [...] oraz współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Strona skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego ww. decyzją. Ponieważ zgodnie z ustaleniami organu I instancji obszar oddziaływania obiektów nie obejmuje wymienionych wyżej działek, a zatem nie przysługuje przymiot strony postępowania właścicielom (użytkownikom wieczystym) tych działek. Prezydent Miasta K. postanowieniem z 1 lipca 2014 r., odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Prezydenta Miasta K., wyjaśniając, że brak jest przesłanek, które potwierdzałyby, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Również postanowieniem z 1 lipca 2014 r. orzeczono o odmowie wznowienia na wniosek strony skarżącej postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 12 kwietnia 2013 r. (znak: [...]). W wyniku rozpatrzenia zażalenia, ww. postanowienie o odmowie wznowienia zostało uchylone postanowieniem Wojewody z 21 lipca 2014 r. i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]) skarga na postanowienie Wojewody z 21 lipca 2014 r., złożona przez Firma A. została oddalona. Dnia 24 listopada 2015 r. Prezydent Miasta K. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją, umożliwiając przeprowadzenie postępowania mającego na celu zbadanie istnienia wady postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzją wydaną 23 marca 2016 r. organ I instancji orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 12 kwietnia 2013 r., (znak: [...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] oraz ul. [...] w K. - [...] - oraz dodatkowo w zakresie robót nie wymagających ustalenia decyzji o WZ na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw." - Etap 14. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. z 23 marca 2016 r. wyjaśniono, że wnioskująca nie posiada przymiotu strony, bowiem nieruchomości, których jest współwłaścicielem oraz współużytkownikiem wieczystym, nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego inwestycją. W ocenie organu I instancji brak przymiotu strony osoby wnioskującej o wznowienie postępowania, w przypadku jego wznowienia winno skutkować jego umorzeniem.

Po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej Wojewoda stwierdził wadliwość zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. i niewłaściwie zastosowane prawo stwierdzając jednocześnie, że decyzja umarzająca postępowanie nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, jest decyzją o charakterze procesowym. Zaskarżona decyzja jest, zdaniem Wojewody, rozstrzygnięciem sprawy z wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkować powinno wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. Stwierdzenie, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkować winno odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W ocenie organu odwoławczego, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ramach wznowionego postępowania organ I instancji badał, czy zachodzi powołana przez wnioskującą stronę przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. czy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W wyniku ustaleń stwierdzono, że brak jest interesu prawnego po stronie wnioskującej, a więc pośrednio ustalono, że przyczyna wznowienia nie istnieje. Wojewoda po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w sposób prawidłowy określił obszar oddziaływania obiektu. Teren ten nie obejmuje działek nr: [...], [...], [...], [...] obręb [...] ponieważ działki te znajdują się ponad 200 m od terenu projektowanych obiektów 14 etapu ww. inwestycji "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami(...)". Zdaniem Wojewody, wnioskująca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Nr [...] z 12 kwietnia 2013 r., gdyż również działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ustalenia organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji w tym zakresie były, w ocenie Wojewody, prawidłowe. Działka ta jest zabudowana budynkiem handlowo-biurowym nie występują ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości. Usytuowanie projektowanych obiektów nie narusza przepisów § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obiekty usytuowano w taki sposób, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okien pomieszczeń przesłanianych w budynku sąsiednim (dz. [...]), nie znajduje się obiekt przesłaniający, ponieważ wysokość liczona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien (pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) tego budynku do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi projektowanych obiektów jest równa i mniejsza od odległości pomiędzy nimi. Wojewoda stwierdził, iż przepis § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania do pomieszczeń w budynku handlowo-biurowym, gdyż odnosi się do wymagań nasłonecznienia mieszkań oraz pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej.

Organ, po dokonaniu analizy akt, w tym projektu budowlanego, nie znalazł podstaw aby przyjąć, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, co mogłoby pociągnąć za sobą skutek w postaci przyznania jej właścicielom (użytkownikom wieczystym) tytułu strony postępowania administracyjnego. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że prawidłowe są ustalenia dokonane przez organ I instancji dotyczące oceny, że nieruchomość, której skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie organu odwoławczego brak jest przepisu prawa materialnego, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu lub też użytkowaniu sąsiedniej działki nr [...]. Tym samym, zdaniem organu stopnia wojewódzkiego, nie potwierdziła się przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

W tej sytuacji, Wojewoda uznał, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, pozwala na ocenę czy wnioskująca posiada przymiot strony i czy bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, uchylono zaskarżoną decyzję i orzeczono co do istoty sprawy. Kompetencje do orzeczenia w takim zakresie przez organ odwoławczy wynikają z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy nie kwestionował ustalonego stanu faktycznego, ale jedynie nie zgadzał się z formą zakończenia postępowania, bowiem uważał, że w tym przypadku zdeterminowana jest ona brzmieniem art. 151 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie zmienił swoim rozstrzygnięciem ani podmiotu ani przedmiotu sprawy prowadzonej przez organ I instancji. W takiej sytuacji celowym było podjęcie przez organ odwoławczy działań w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy. Odpowiadając na argument odwołania, Wojewoda podniósł, iż na ocenę czy wnioskująca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, nie wpływa potencjalna możliwość korzystania przez przyszłych mieszkańców projektowanych budynków z istniejących na terenie miasta parkingów, w tym z parkingów strony skarżącej, jeżeli są to parkingi ogólnodostępne. Również ewentualne przyszłe działania inwestora związane z tą inwestycją pozostają poza kontrolą w obecnym wznowionym postępowaniu.

Do Sądu Administracyjnego w K., na powyższą decyzje wpłynęła skarga - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...].

Strona skarżąca zaskarżyła w całości decyzję Wojewody i zarzuciła jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, iż stronie skarżącej nie przysługuje status strony;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 10 k.p.a., poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa czynnego udziału w postępowaniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również pozbawienie skarżącej prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego.

W oparciu o wyżej przedstawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W pierwszej kolejności, zdaniem strony skarżącej, należy podnieść, iż organ wyższego stopnia błędnie przyjął, iż w postępowaniu administracyjnym nie przysługiwał jej status strony.

Skarżąca w postępowaniu administracyjnym wykazała, iż planowana inwestycja w sposób bezpośredni będzie oddziaływać na nieruchomości, w stosunku do których posiada tytuł prawny. Oddziaływanie to będzie przejawiało się tak w ograniczeniu korzystania z przedmiotowych nieruchomości, jak i w ograniczeniu gospodarowania. Pismem z dnia 11 lutego 2016 roku, wnioskodawca przedstawił organowi I instancji argumentację dotyczącą tego, że w planowanym zamierzeniu budowlanym, inwestor ustalił zbyt niski wskaźnik miejsc postojowych w odniesieniu do jednego mieszkania (0,6). Powyższe w sposób oczywisty przekłada się na interes prawny strony skarżącej, albowiem przy nieuniknionym braku miejsc postojowych w planowanym zespole budynków mieszkalnych, ich mieszkańcy będą zajmowali parkingi członków [...], które oddalone są od planowanych miejsc postojowych w odległości ok. 20 metrów. Błędna i sprzeczna z doświadczeniem życiowym jest konstatacja, jakoby planowana inwestycja w omawianym aspekcie nie miała wpływu na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości należących do strony skarżącej ani na możliwość ich zagospodarowania w przyszłości. Strona skarżąca będzie bowiem musiała urządzić nieruchomości w taki sposób, aby uniemożliwić mieszkańcom planowanej inwestycji korzystanie z parkingów [...]. Powyższe wiąże się z tym, iż strona skarżąca nie będzie mogła korzystać z obszaru, na którym usytuuje przyszłe urządzenia (takie jak szlabany, czy rogatki) w sposób dotychczasowy. Aktualnie, teren przy parkingach pozostaje otwarty (co stanowi udogodnienie dla członków [...]), a obszary przy miejscach postojowych otoczone są terenami zielonymi. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje konieczność zmiany dotychczasowego zagospodarowania, polegającego chociażby na konieczności wycięcia przyległych do parkingów krzewów ozdobnych. Powyższe, tylko przykładowo uwypukla fakt, iż nieruchomości strony skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a zatem błędnie odmówiono jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Nadto zwrócić należy uwagę, że w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę była badana kwestia przesłaniania i nasłonecznienia budynku stanowiącego własność strony skarżącej. Badanie przez organ kwestii dotyczących przesłaniania i nasłonecznienia budynku stanowiącego własność skarżącej, świadczy o obiektywnym istnieniu interesu prawnego. Dokonanie analizy przesłaniania i analizy nasłonecznienia świadczy o tym, iż organ miał uzasadnione wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja nie pozbawi określonych lokali w istniejącym budynku dopływu światła dziennego. Skoro organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji badał, czy realizacja tej inwestycji nie spowoduje, że budynek stanowiący własność skarżącej będzie objęty ponadnormatywnym jej oddziaływaniem, czy nie będą naruszone normy dotyczące przesłaniania (§ 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75. poz. 690 ze zm.) i dostępu światła dziennego ( § 60 tego rozporządzenia), to tym samym uznać należy, iż strona skarżąca posiada zindywidualizowany interes prawny i posiada przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo Budowlane. Strona skarżąca podkreśliła, że w świetle aktualnego poglądu judykatury przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki podmiotowi przysługuje. Dodatkowo strona skarżąca zarzuciła, że organ wyższego stopnia błędnie zaaprobował stanowisko Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zupełności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Rażącym uchybieniem przepisom postępowania jest, zdaniem skarżącej, okoliczność, iż organ całkowicie pominął złożony w dniu 11 lutego 2016 roku wniosek dowodowy o dołączenie do akt sprawy:

. opinii Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia 26 września 2008 roku (znak: [...]);

. opinii Zarządu Dróg i Transportu w K. z dnia 2 stycznia 2009 roku (znak: [...]),

które były pozyskane w toku postępowania o wydanie decyzji nr [...] 10 o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 października 2010 roku, a to celem ustalenia wymaganej ilości miejsc parkingowych dla przedmiotowej inwestycji, Dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z powyższych opinii, w sposób oczywisty, miałoby wpływ na wynik postępowania, w przedmiocie przyznania skarżącej statusu strony. W ocenie strony skarżącej organ uchybił normie zawartej w art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto organ wydając merytoryczną decyzję, nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zajęcia stanowiska, co stanowi kolejny wyraz istotnego naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie, jest kontrola legalności reformacyjnej decyzji Wojewody wydanej w postępowaniu wznowieniowym, odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej tj. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz usługami i infrastrukturą techniczną. W ocenie organu II instancji strona inicjująca postępowanie wznowieniowe w oparciu o podstawę prawną z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a nie miała przymiotu strony tego postępowania, gdyż nieruchomości do niej należące, nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na drugim (ponownym) rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, która w art. 15 przyjmuje zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego, nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, W. 1980, s. 144 i nast.).Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck W. 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga, aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny. Organ II instancji badając przymiot strony skarżącego w postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę a w zasadzie czy podmiot ten prawidłowo pominięto ustalając krąg stron tego postępowania, wskazał jedynie na analizę zacieniania działki nr [...] (działka skarżącego) wskazujące (niejednoznacznie), że nie dochodzi do niedopuszczalnego przepisami techniczno-budowlanymi przesłaniania obiektu jaki na tej działce się znajduje przez obiekty objęte pozwoleniem na budowę. Organ pominął wszelkie inne aspekty, jakie powinny być w sprawie tej poddane analizie.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przymiot strony określa się na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy Prawo budowlane (dalej; ustawa), według którego stronami takiego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że bez znaczenia jest, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo bezpośrednie. Oddziaływanie obiektu może obejmować również dalsze nieruchomości. Istotne jest natomiast, aby było powiązane oddziaływania planowanego obiektu z przepisami odrębnymi do których należą zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i przepisy dotyczące ochrony środowiska (m.in. dotyczące ochrony przed hałasem, promieniowaniem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK [...]). Pojęcie to – oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości - konkretyzują się normy wynikające z przepisów o których mowa wyżej, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK [...] i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK [...]). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK [...] wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż " z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ...". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. II OSK [...] oraz 9 października 2007 r. II OSK [...]. Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu.

Przytoczyć należy także pogląd prawny oraz przytoczone w nim orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. II OSK [...] w którym wskazano, iż "ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Podkreślenia wymaga to, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki oznaczonej osobie przysługuje. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki ma status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określane stosownymi przepisami oraz aktami wykonawczymi (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2012 r., II OSK [...], wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK [...], wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II OSK [...], wyrok NSA z 16 sierpnia 2012 r., II OSK [...], wyrok NSA z 9 października 2007 r., II OSK [...], wyrok NSA z 14 września 2006 r., II OSK [...], wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK [...], wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK [...], wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II OSK [...], wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., II OSK [...], wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r., II OSK [...], wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2010 r., II SA/Gl [...], wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Gl [...]). Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296, wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK [...], wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK [...])". Pogląd prawny wyrażony w tym orzeczeniu, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

W ocenianej przez sąd sprawie, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie zastosował się do tych wyżej zaprezentowanych i ugruntowanych w orzecznictwie poglądów prawnych na temat istoty rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej postępowania o pozwolenie na budowę – także rozpatrywanej w trybie nadzwyczajnym, w aspekcie ustalenia czy dany podmiot jest stroną tego postępowania a zatem czy ziściły się przesłanki w oparciu o które, postępowanie wznowiono tj. czy podmiot któremu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał bez własnej winy w postępowaniu tym nie uczestniczył. Oczywiście, powołanie się jedynie na analizę zacienienia by uznać, że strona skarżąca nie była stroną przedmiotowego postępowania – należąca do niej działka nr. [...] która sąsiaduje z terenem inwestycji nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania jest daleko niewystraczające. Organ powinien przeanalizować czy charakter tej inwestycji i jej rozmiar (wielkość) tj. budowa zespołu budynków wielorodzinnych z usługami (znamiennym jest, że pozwolenie na budowę nie określa nawet ilości budynków, które są objęte pozwoleniem, na budowę) przy uwzględnieniu przepisów nie tylko prawa budowlanego ale też prawa ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, prawa wodnego czy też w końcu prawa cywilnego, nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej tj działki nr [...]. Sąd jeszcze raz podkreśla, że oddziaływania o którym mowa w art. 29 ust 2 ustawy, nie można utożsamiać z jedynie z oddziaływaniem niedozwolonym. Jeżeli takie odziaływanie (niedozwolone) występuje, warunkuje to nie tylko przyznaniem danemu podmiotowi statusu strony postępowania, ale koniecznością odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Samo zaś oddziaływanie dozwolone, tj. oddziaływanie, które istnieje, ale nie narusza przepisów o których mowa wyżej, statuuje po stronie podmiotu będącego właścicielem nieruchomości sąsiedniej przymiot strony tego postępowania. Sąd zwraca także uwagę, iż ocenę oddziaływania danej inwestycji na obszary sąsiadujące należy dokonywać przy uwzględnieniu także wielkości danej inwestycji. Inne będzie oddziaływanie inwestycji polegającej na budowie jednego budynku wielorodzinnego a inne zamierzenia, które polega na budowie zespołu takich budynków.

Jak wynika choćby z samej nazwy projektu budowlanego, przedmiotowe postępowanie dotyczyło budowy zespołu budynków w etapie 14 a więc realizacji części dużego osiedla zabudowy wielorodzinnej. Badając przymiot strony takiego postępowania organ powinien szczególnie wnikliwie oceniać w jaki sposób nowa zabudowa wpłynie na funkcjonowanie obszarów z nią sąsiadujących. Oczywiście samo zacienienie tych obszarów przez zabudowę realizowaną nie wyczerpuje kwestii obszaru oddziaływania inwestycji na te tereny, aczkolwiek w ocenie sądu sam fakt zacieniania obszarów sąsiednich przez zabudowę projektowaną, także zacieniania dozwolonego przepisami techniczno-budowlanymi, przesądza, że po stronie właściciele, użytkownika wieczystego czy też zarządcy nieruchomości zacienianej (przesłanianej) występuje przymiot strony tego postępowania. Przesłaniane nieruchomości przez budynek na nieruchomości sąsiedniej stanowi bowiem pewną ingerencję, która nawet jeżeli jest dopuszczalna, wpływa (w szerokim rozumieniu) na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości przesłanianej. Jak mowa wyżej sama analiza przesłaniania, szczególnie przy inwestycjach o znacznych rozmiarach jest daleko niewystarczająca do oceny obszaru oddziaływania inwestycji. Koniecznym jest tu analiza innych przepisów prawa budowlanego ale też ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz prawa cywilnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ rozpozna odwołanie przy uwzględnieniu uwag i zapatrywania prawnego o którym mowa wyżej.

Mając na uwadze powyższe okoliczność sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c orzekł jak w pkt I sentencji.