Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 1160/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 24 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie As. WSA Mariola Kowalska, As. WSA Grzegorz Czerwiński/spr./, Protokolant: Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2004 roku sprawy ze skargi I. i M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. po przeprowadzeniu kontroli w dniach 12 września 2002 roku i 01 października 2002 roku stwierdził, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. znajduje się wiata konstrukcji stalowej o wymiarach 6,05 x 3,85 m i wysokości od 2, 5 m do 3,5 m dobudowana do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowana przy granicy działki sąsiedniej, a inwestorzy nie posiadają stosownego pozwolenia budowlanego na jej budowę.

Pismem z dnia 17 września 2002 roku, T. i L. G., Z. i G. L. oraz H. P. złożyli do Starosty Powiatu W. pismo zatytułowane "zgłoszenie".

Z treści pisma wynikało, że wyżej wymienieni na podstawie art.30 ust.l i 2 w zw. z art.57 ust.2 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) zgłaszają zamiar dokonania zmiany nie odstępującej w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz od warunków pozwolenia na budowę (dotyczących budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w stosunku do którego prowadzone są roboty budowlane w W. przy ul. [...] na działce o nr ew. [...] z obrębu [...]) polegającej na wykonaniu dodatkowego zadaszenia przy części ściany wschodniej w/w budynku.

W dalszej części pisma wnioskodawcy stwierdzają, że ich zdaniem wykonanie zadaszenia uznać należy za zmianę nieistotną wymagającą jedynie zgłoszenia w trybie art. 57 ust.2 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) jednak dokonują zgłoszenia w trybie art.30 ust.l i 2 Ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) z ostrożności procesowej na wypadek odmiennej interpretacji przepisów przez Starostę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku, Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. nakazał T. i L. G. zamieszkałym w W. oraz Z. i G. L. zamieszkałym w P. przy ul. [...] i H.P. zamieszkałej w W. przy ul. [...] dokonanie rozbiórki konstrukcji stalowej o wymiarach 6,05 m x 3,85 m i wysokości średnio 3,55 m samowolnie dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. stwierdził, że w wyniku czynności kontrolnych dokonanych w dniu 12 września 2002 roku i 01 października 2002 roku stwierdzono, że na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. znajduje się wiata konstrukcji stalowej o wymiarach 6,05 x 3,85 m i wysokości od 2, 5 m do 3,5 m dobudowana do istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowana przy granicy działki sąsiedniej. Wiata jest budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestorzy takiego pozwolenia nie przedłożyli budowę wiaty uznać należy za samowolę budowlaną.

Zgłoszenie dokonane przez wnioskodawców nie może być brane pod uwagę, gdyż zostało dokonane już po rozpoczęciu robót budowlanych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. i L. G., Z. i G. L. oraz H. P. podnosząc, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa materialnego i proceduralnego, tj.:

1. art. 7 kpa — poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w szczególności poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia rodzaju obiektu, wobec którego nakazano rozbiórkę, pod kątem technicznym, użytkowym i prawnym, oraz uznanie, że roboty związane z wykonaniem tego obiektu były ukończone w chwili dokonywania przez skarżących zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. ustawy z dnia 7.07.1994 r. — Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126, ze zm., zwanego dalej "Prawem budowlanym");

2. art. 8 kpa w związku z art. 104 kpa oraz art. 30 ust. 2 i art. 48 Prawa

budowlanego - poprzez rażące naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa oraz pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, a w szczególności poprzez wydanie w dniu [...] listopada 2002 r. decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę przedmiotowego obiektu, mimo, że decyzją z dnia [...] października 2002 roku, doręczoną w dniu 25 października 2002 roku, Starosta Powiatu W. wniósł wobec skarżących w stosunku do tego samego obiektu sprzeciw w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, jednak z tygodniowym przekroczeniem terminu 30-sto dniowego określonego w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego;

3. art. 9 kpa — poprzez naruszenie zasady udzielania obywatelom w trakcie postępowania informacji faktycznej i prawnej mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

4. art. 10, art. 12, art. 35 par. 1 i 3. art. 36, art. 39. art. 40 par. 1 i 2. art. 57 par. 1.

art. 61 par.l i 3, art. 75 kpa oraz art. 83 par. 1 i 2 — przez ich błędną wykładnię

oraz niewłaściwe zastosowanie;

5. art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 9 kpa — poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. zaniechanie podjęcia w sprawie ustaleń faktycznych i wyjaśnienia zasadniczych okoliczności faktycznych pod kątem zakwalifikowania przedmiotu nakazanej rozbiórki jako obiektu nie wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę;

6. art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego - przez jego błędną wykładnię oraz

niewłaściwe zastosowanie;

7. art. 2 ustawy z dnia 2.04.1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

(Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli i przedsiębiorców do państwa prawa, pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego;

W dalszej części odwołania skarżąc) stwierdzili, że Starosta Powiatu W. wniósł sprzeciw od zgłoszenia po upływie 30 dniowego terminu co stanowi rażące naruszenie art.8 kpa. Dwa organy prowadziły niezależne postępowania administracyjne, którego przedmiot był tożsamy gdyż, sprowadzał się do ustalenia właściwego trybu zgłoszenia zadaszenia właściwym organom co również narusza zasadę zaufania obywateli do organów administracji. Nadto w dacie dokonania zgłoszenia budowa wiaty nie była zakończona i doprowadzenie do całkowitej rozbiórki zadaszenia naruszałoby konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Podnieśli także zarzut, że I.G. obecna jako świadek podczas przeprowadzania oględzin w dniu 11 października 2002 roku nie została pouczona o prawie do odmowy złożenia zeznań oraz prawie odmowy udzielenia odpowiedzi na pytania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia [...] listopada 2002 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że budowa wiaty wymaga pozwolenia na budowę lub decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budynku znajdującego się na terenie działki.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli T. i M. G. podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 roku. Nadto dodali, że decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku,

Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] października 2002 roku i umorzył postępowanie przed organem I instancji uznając,że sprzeciw został złożony po terminie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona nie narusza prawa.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżących zarzutów stwierdzić należy co następuje. Na budowę wiaty w świetle przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) - w brzmieniu na datę realizacji wiaty - wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jest to bowiem budowla w rozumieniu art. 3 pkt.3 wymienionej wyżej ustawy. Wiata o takich wymiarach jakie wynikają z protokołu oględzin nie może być uznana za obiekt małej architektury.

Rozpoczęcie budowy wiaty bez takiego pozwolenia jest samowolą budowlaną, której skutkiem jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Okoliczność, iż w dacie kontroli budowa wiaty nie była zakończona nie może być uznana za przeszkodę w wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę ukończonej już wiaty. Kontynuacja jej budowy i ukończenie nastąpiło bowiem również w warunkach samowoli budowlanej.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżących, że budowa wiaty była nieistotnym odstępstwem od projektu budowlanego na realizację którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie przewidywała budowy wiaty. Jest to nowy dodatkowy obiekt dobudowany do istniejącego budynku. Na dokonanie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia zgodnie z treścią art.36a ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) wymagane jest uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotne odstąpienie od projektu budowlanego bez uzyskania takiej decyzji jest samowolą budowlaną sankcjonowaną nakazem przymusowej rozbiórki przewidzianym w art.48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Wiązanie budowy wiaty w 2002 roku z pozwoleniem na budowę domu wydanym w 1996 roku jest niczym nieuzasadnionym łączeniem tych dwóch odrębnych spraw. Brak zawiadomienia właściwego organu administracji o zakończeniu budowy nie może stanowić przyzwolenia i usprawiedliwienia realizacji nowych inwestycji na tym samym terenie związanych z obiektem budowlanym, na budowę którego było wydane pozwolenie na budowę. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.).

Nawet jednak gdyby przyjąć za prawidłowy pogląd skarżących, że wybudowanie tego typu wiaty nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia to również nie wyłączałoby stosowania art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.). Zgodnie z treścią art.48 wymienionej wyżej ustawy - w brzmieniu na datę realizacji wiaty - realizacja obiektu budowlanego bez dokonania zgłoszenia skutkowała tym. że właściwy organ nakazywał w drodze decyzji jego rozbiórkę. W niniejszej sprawie okoliczność, iż inwestor dokonał zgłoszenia budowy wiaty nie wyłączałaby możliwości nakazania jej rozbiórki Zauważyć bowiem należy, że zgłoszenie to dokonane zostało już po rozpoczęciu budowy. Zarówno uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy po jej rozpoczęciu nie powoduje, iż rozpoczęta samowolnie budowa zostaje zalegalizowana i co do wykonanych obiektów nie można wydać decyzji o ich przymusowej rozbiórce.

Aby można było mówić, że zgłoszenie było skuteczne musi być dokonane przed rozpoczęciem inwestycji, której dotyczy, a nadto musi dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku jest jedynie próbą obejścia prawa i w tym trybie inwestor mógłby próbować np. dokonać zgłoszenia budowy lotniska. Przed nowelizacją ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 rok Nr 89 poz.414 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 roku organy administracji nie miały przewidzianych prawem środków, aby temu zapobiec z wyjątkiem możliwości wysłania do inwestora pisma z informacją, że zgłoszenie jest niedopuszczalne. Zasadą przewidzianą w ustawie z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) jest, że rozpoczęcie inwestycji budowlanej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zgłoszenie jest czynnością faktyczno - prawną, jest trybem uproszczonym. Dokonujący zgłoszenia w każdej konkretnej sprawie czyni to własne ryzyko i odpowiedzialność, że planowana inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Jeżeli organ administracji nie zdąży go poinformować o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, przed rozpoczęciem robót budowlanych, to zgłaszający narusza przepis art.28 Prawa budowlanego i musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art.48 tej ustawy. ,,Zgłoszenie" w sprawie budowy obiektu, który wymaga pozwolenia na budowę i dokonane po rozpoczęciu budowy, nie może wywoływać skutków prawnych dla tego typu postępowania, przewidzianych w przepisach prawa budowlanego

Czynność faktyczno - prawna dokonana w sytuacji nie przewidzianej w przepisach prawa jest czynnością faktyczną, a nie prawną i nie wywołuje oczekiwanych skutków prawnych, a może jedynie narazić zgłaszającego na dodatkowe konsekwencje prawne, jeżeli taką czynnością naruszono inne przepisy prawa.

Za bezzasadny uznać należy zarzut skarżących, iż dwa organy prowadziły niezależne postępowania, którego przedmiot był tożsamy. Postępowanie prowadzone przez organy administracji architektoniczno - budowlanej dotyczyło zgłoszenia budowy wiaty zaś postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego dotyczyło samowoli budowlanej dotyczącej tej wiaty. To, że obydwa postępowania łączy ta sama wiata nie oznacza, że przedmiot postępowań prowadzonych przez organy administracji architektoniczno - budowlanej i organy nadzoru budowlanego był tożsamy. Prowadzenie tych dwóch postępowań nie można uznać jak to twierdzą skarżący za naruszenie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady zaufania obywateli do państwa prawa, pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Należy przypomnieć, że jedno z tych postępowań zostało wszczęte na wniosek skarżących, którzy po ujawnieniu samowoli budowlanej, próbowali zalegalizować ten stan poprzez złożenie pisma nazwanego ,,zgłoszenie". W takiej sytuacji żaden z organów nie mógł pozostać bierny, gdyż naraziłby się na zarzut bezczynności.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut, nieprawidłowości sporządzenia protokołu oględzin z dnia 12 września 2002 roku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z treścią art. 8 a ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) czynności kontrolne przeprowadzane przez organy nadzoru budowlanego powinny być dokonane w obecności pełnoletniego domownika, a w razie jego nieobecności czynności te mogą być przeprowadzane w obecności pełnoletniego świadka. Z protokołu oględzin sporządzonego w dniu 12 września 2002 roku wynika, że taki pełnoletni świadek podczas przeprowadzania oględzin był obecny. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące protokołu sporządzonego w dniu 11 października 2002 roku związane z brakiem pouczenia uczestniczącej w charakterze świadka w oględzinach I.G. o prawie do odmowy złożenia zeznań oraz odmowy udzielenia odpowiedzi na pytania. Świadek, o którym mowa w art. 8la wymienionej wyżej ustawy nie jest świadkiem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie składa zeznań. Jest on jedynie osobą towarzyszącą pracownikowi organu administracji i obserwującą jego czynności. Osoba taka może składać do protokołu oświadczenia i wnioski, a nie zeznania. Nadto stwierdzić należy, że jak wynika z treści protokołu I.G. złożyła jedynie oświadczenie, że nie jest w stanie podać daty rozpoczęcia budowy wiaty. Oświadczenie to nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji Sąd nie może brać pod uwagę tzw. względów społecznych przemawiających przeciwko rozbiórce wiaty, gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia Sądu do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem. Nie istnieje również możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.) przewidującej możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Znowelizowane przepisy obowiązują bowiem od dnia 11 lipca 2003 roku i nie mają zastosowania do spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną.

Reasumując w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach części ogólnej kpa jak też innych przepisach tego kodeksu. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w toku wydawania zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 roku Nr 89 poz.414 ze zm.).

Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97§1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1271 ze zmianami) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.