Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2693/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant: asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 260/15 w sprawie ze skargi A.G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wniosku z dnia 31 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.G. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 260/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wniosku z dnia 31 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 31 października 2014 r., skierowanym do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, A.G. zażądał udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej całości korespondencji Inżyniera Kontraktu kierowanej do GDDKiA w ramach realizacji kontraktu pn. "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w zakresie Autostrady A2 od Strykowa do Konotopy na odcinku D", od km 431+500 do km 449+100", dotyczącej roszczenia Wykonawcy w sprawie zmiany prognozy ruchu i realizacji zwiększonej ilości ekranów akustycznych – roszczenie nr R1. A.G. wniósł zwłaszcza o przekazanie pism Inżyniera: z okresu pomiędzy majem a grudniem 2013 r., z okresu pomiędzy lipcem a październikiem 2014 r. Wnioskodawca wskazał, że informacje należy przesłać bądź na adres mailowy, bądź listem poleconym na adres wskazany.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, pismem z dnia 10 listopada 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.G. wniósł o zobowiązanie organu do pozytywnego rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi A.G. nie zgodził się z organem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Skarżący podkreślił, że żądana informacja dotyczy korespondencji, jest zmaterializowaną informacją i potwierdza sposób, w jaki inżynier kontraktu wywiązuje się ze swoich umownych zobowiązań.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd ten, przytaczając art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podał, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację.

Podkreślenia wymaga też okoliczność, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym.

Sąd I instancji podkreślił, że materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy też wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej.

Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1) udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2) powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3) udostępnić informację zgodnie z wnioskiem – po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4) odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5) powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6) powiadomić pismem wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Sąd I instancji podał, że spór powstał wokół problemu, czy korespondencja pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, a Inżynierem Kontraktu na budowę autostrady A2 od Strykowa do Konotopy na odcinku D, od km 431+500 do km 449+100", dotycząca roszczenia Wykonawcy w sprawie zmiany prognozy ruchu i realizacji zwiększonej ilości ekranów akustycznych – roszczenie nr R1, posiada walor informacji publicznej.

Sąd I instancji w celu rozstrzygnięcia powyższej problematyki zażądał od organu przedstawienia korespondencji wyszczególnionej we wniosku. Analiza tej korespondencji doprowadziła do konkluzji, iż żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej. Trzonem omawianej korespondencji są stanowiska Inżyniera Kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora.

Nie są to więc wiążące stanowiska organu zobowiązanego. Sąd I instancji wskazał, że Inżynier Kontraktu nie jest podmiotem władzy publicznej. Nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier Kontraktu jest usytuowany na pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Inżynier Kontraktu jest więc niejako częścią łączną inwestora mającą za zadanie dbać o jego interesy.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji korespondencja, jaką kierował Inżynier Kontraktu do inwestora, nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Nie może również być uznana za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego.

Sąd I instancji powołał w uzasadnieniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej".

W świetle powyższego za prawidłowe Sąd I instancji uznał kroki przedsięwzięte przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w niniejszej sprawie polegające na powiadomieniu wnioskodawcy o tym, że informacja, o udostępnienie której wystąpił, nie posiada przymiotu informacji publicznej. Prezentując takie stanowisko, organ nie był zaś zobowiązany do tego, aby wydawać decyzję, o jakiej mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzję taką wydaje się jedynie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, a organ z pewnych względów nie chce jej ujawnić.

W skardze kasacyjnej, A.G. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 734), dalej jako UDIP poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja o działaniu organu władzy publicznej" oraz pojęcia "informacja o sprawach publicznych" i przyjęcie zawężonego sposobu rozumienia tych pojęć, a w szczególności że udostępnieniu podlega wyłącznie informacja dotycząca sfery faktów, rozumianych jako materia, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne, tj. oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, które mają walor wiążący i ostateczny. Takie rozumienie doprowadziło WSA do przyjęcia, że korespondencja inżyniera kontraktu – mimo, iż stanowi o sposobie realizowania przez inżyniera kontraktu zawartej przez niego z organem umowy o zamówienie publiczne - nie podlega udostępnieniu na zasadach opisanych w UDIP;

2) art. 3 ust. 1 pkt 2 UDIP w zw. z art. 6 ust. 2 UDIP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący domagał się udostępnienia mu do wglądu dokumentów urzędowych w rozumieniu ww. przepisów, tj. dokumentów obejmujących treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonych i podpisanych w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w ramach jego kompetencji, skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy - podczas gdy w rzeczywistości art. 6 UDIP przewiduje otwarty katalog zakresu i form informacji, jakie mogą być udostępnione na wniosek osoby uprawnionej, zaś skarżący w istocie domagał się udostępnienia mu korespondencji inżyniera kontraktu kierowanej do organu w wykonaniu umowy o zamówienie publiczne;

3) art. 1 ust. 1 UDIP w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c) UDIP, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) UDIP, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i c) UDIP oraz art. 6 ust. 1 pkt 5) UDIP poprzez ich nie zastosowanie i w efekcie zawężenie rozumienia pojęcia informacji publicznej, o dostęp do której występował skarżący, wyłącznie do dokumentów urzędowych czy informacji wiążących dla inwestora bądź dokumentów zawierających ostateczne stanowisko organu zobowiązanego, z pominięciem zakresów i form informacji, jakie mogą być udostępnione na wniosek osoby uprawnionej, o których mowa w ww. przepisach art. 6 UDIP;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszelkich podnoszonych w skardze na bezczynność zarzutów skarżącego, a w szczególności pominięcie odniesienia się do faktu, że skarżący domagał się udostępnienia mu dokumentów zawierających informację publiczną obejmującą dane o sposobie wywiązywania się inżyniera kontraktu z umowy o zamówienie publiczne zawartej z organem, tj. danych co do sposobu realizacji zamówienia publicznego, finansowanego ze środków publicznych;

2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 UDIP oraz w zw. z art. 16 ust. 1 UDIP poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności, podczas gdy informacje, o które wnioskował skarżący mają charakter informacji publicznych i winny zostać udostępnione skarżącemu na wniosek, zaś ewentualna odmowa ich udostępnienia winna nastąpić w drodze decyzji - ww. przepisom zatem organ uchybił, a WSA mimo to nie orzekł, że doszło do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie (i w efekcie oddalenie skargi), że organ w sposób prawidłowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i w sposób właściwy poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego dokumenty nie stanowią informacji publicznej, mimo że w świetle wyżej postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego nie może ulegać wątpliwości, że wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną w świetle przepisów UDIP oraz Konstytucji.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 6 UDIP przewiduje otwarty katalog informacji publicznej, która podlega udostępnieniu. Wg tego przepisu informacją publiczną może być m.in. informacja o zamierzeniach władzy, programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach załatwiania spraw, treści i postaci dokumentów urzędowych, ale również treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt. 5) UDIP również w sposób szeroki traktuje jako informację publiczną informacje o majątku publicznym. WSA tymczasem zupełnie pominął ww. katalog definiując jaka informacja może zostać udostępniona jako informacja publiczna, w szczególności w zakresie dokumentów, o które wnioskował skarżący.

Skarżący podniósł, że przedmiotowym pismom, o które wnioskował skarżący, nie można również odmówić tego, że odnoszą się one do sfery faktów - faktów o realizacji umowy GDDKIA z generalnym wykonawcą, a także faktów co do realizacji umowy GDDKIA z inżynierem kontraktu. Co prawda skarżący nie uzyskał dostępu do tych dokumentów, ale tego typu pisma powinny zawierać raporty i opinie inżyniera kontraktu, odnoszące się do aspektów technicznych, prawidłowości stosowanych na budowie rozwiązań, etc. Nie można zatem zaprzeczyć, że przedmiotowe pisma powinny odnosić się do sfery faktów - sytuacji faktycznej zaistniałej w trakcie realizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli tak by nie było, świadczyłoby to o nieprawidłowej realizacji umowy o zamówienie publiczne przez inżyniera kontraktu, a w konsekwencji nieprawidłowym wydatkowaniu środków publicznych na tę umowę przez GDDKiA. Pisma te mają również charakter zmaterializowany.

Skarżący wskazał, że jeszcze jeden bardzo istotny aspekt sprawy nie znalazł odniesienia w uzasadnieniu wyroku wydanego przez WSA. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do faktu, że dokumenty, o które wnioskuje skarżący, stanowią dokumenty wytworzone w trakcie realizacji przez inżyniera kontraktu zawartej przez niego w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych umowy z organem. Dokumenty te świadczą o prawidłowości realizacji umowy o zamówienie publiczne, a w konsekwencji o prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Świadczą one o sposobie realizacji zadania publicznego, jego wykonywaniu i skutkach. Nie ulega wątpliwości, że sama umowa o zamówienie publiczne (w tym przypadku umowa między inżynierem kontraktu a zamawiającym) jest jawna i podlega udostępnieniu w trybie przepisów UDIP - zgodnie z treścią art. 139 § 3 ustawy PZP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie są one usprawiedliwione.

Skarga kasacyjna oparta została zasadniczo na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 734), dalej jako u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "informacja o działaniu organu władzy publicznej" oraz pojęcia "informacja o sprawach publicznych" i przyjęcie zawężonego sposobu rozumienia tych pojęć; art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżący domagał się udostępnienia do wglądu dokumentów urzędowych w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy skarżący w istocie domagał się udostępnienia korespondencji inżyniera kontraktu kierowanej do organu w wykonaniu umowy o zamówienie publiczne; art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i c) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i w efekcie zawężenie rozumienia pojęcia informacji publicznej, o dostęp do której występował skarżący, wyłącznie do dokumentów urzędowych czy informacji wiążących dla inwestora bądź dokumentów zawierających ostateczne stanowisko organu zobowiązanego, z pominięciem zakresów i form informacji, jakie mogą być udostępnione na wniosek osoby uprawnionej, o których mowa w ww. przepisach art. 6 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Zatem ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie. Podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

Zatem do zasady dokumenty będące w posiadaniu GDDKiA, będącego centralnym organem administracji rządowej, sporządzone w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm.), a dotyczące budowy inwestycji celu publicznego i sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej. Zostały bowiem wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, z zastrzeżeniami przedstawionymi poniżej w szczególności, że muszą zawierać informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego i odnosić się do faktów, a nie zamierzeń, aby móc uznać zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., że zawierają informacje o sprawach publicznych.

Skarżący zażądał w niniejszej sprawie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej całości korespondencji Inżyniera Kontraktu kierowanej do GDDKiA w ramach realizacji kontraktu pn. "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w zakresie Autostrady A2 od Strykowa do Konotopy na odcinku D", od km 431+500 do km 449+100", dotyczącej roszczenia Wykonawcy w sprawie zmiany prognozy ruchu i realizacji zwiększonej ilości ekranów akustycznych – roszczenie nr R1. Skarżący wniósł zwłaszcza o przekazanie pism Inżyniera: z okresu pomiędzy majem a grudniem 2013 r., z okresu pomiędzy lipcem a październikiem 2014 r.

Z akt sprawy wynika, że kontrakt ten został zawarty w dniu 28 września 2009 r. pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jako Zamawiającym a konsorcjum w składzie S. sp. z o.o. z siedzibą w Pruszkowie, M S.A. (d. M. S.A.) z siedzibą w Krakowie oraz M. S.A. C. jako Wykonawcą. Kontrakt został zawarty w oparciu o wzorzec kontraktowy "Warunki Kontraktu na urządzenia i budowę z projektowaniem dla urządzeń elektrycznych i mechanicznych oraz robót budowlanych i inżynieryjnych projektowanych przez Wykonawcę", wydanie angielsko-polskie 2000, Cosmopoli Consultants, stanowiące tłumaczenie wydania FIDIC 1999, zwany dalej Warunkami Ogólnymi Kontraktu. Wzorzec ten został przez strony zmodyfikowany dokumentem Warunki Szczególne Kontraktu. W związku z tym, dla ustalenia treści ww. Kontraktu niezbędne jest łączne odczytywanie Warunków Ogólnych Kontraktu oraz Warunków Szczególnych Kontraktu, dalej jako Warunki Kontraktu. W myśl klauzuli 1.1.2.5 Warunków Kontraktu, Inżynier Kontraktu i jego asystenci wchodzą w skład personelu Zamawiającego. Inżynier Kontraktu pełni funkcję doradcy i reprezentanta Zamawiającego, dokonuje odbioru robót budowlanych i przestrzega prawidłowości wykonywania tych robót, wykonuje obowiązki przypisane w ustawie Prawo Budowlane inspektorowi nadzoru autorskiego. W związku z niniejszą sprawą istotna jest jego rola w zakresie rozpatrywania roszczeń kontraktowych Wykonawcy. Zgodnie z klauzulą 20.1 Warunków Kontraktu, Inżynier Kontraktu analizuje roszczenia Wykonawcy o wydłużenie czasu na ukończenie robót budowlanych oraz o przyznanie dodatkowych płatności. W myśl klauzuli 3.1 Warunków Kontraktu, Inżynier uzyska pisemną akceptację Zamawiającego przed wydaniem zatwierdzenia lub odrzucenia, o którym mowa w Subklauzuli 20.1 Roszczenia Wykonawcy.

Z powyższymi postanowieniami Kontraktu na zaprojektowanie i wybudowanie autostrady, określającymi rolę Inżyniera Kontraktu, korespondują postanowienia umowy zawartej w dniu 23 września 2009 r. pomiędzy Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad jako Zamawiającym a konsorcjum w składzie D. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, A. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie i E. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, jako Konsultantem. Zgodnie z § 2 ust. 1 tej umowy, Konsultant "będzie wykonywał czynności przypisane Inżynierowi w wyżej wymienionych "Warunkach Kontraktu" na projekt i budowę autostrady A2, nad realizacją których sprawowany będzie nadzór". Natomiast w myśl pkt 6.6 Warunków Umowy: "Wszelkie wnioski formułowane przez Konsultanta dla Zamawiającego powinny zawierać wyczerpujące uzasadnienie (oparte w zależności od sytuacji na analizie np. harmonogramu, dokumentów kontraktowych, kosztów, sytuacji rynkowej, powszechnie obowiązujących przepisów prawa itp.) z konkretnymi i jednoznacznymi rekomendacjami (co nie ogranicza możliwości formułowania rekomendacji wariantowych i warunkowych)".

W konsekwencji należy przyjąć, że przed zatwierdzeniem Zamawiającego stanowisko Inżyniera Kontraktu co do analizy roszczenia Wykonawcy ma jedynie charakter niewiążącej opinii sporządzonej na potrzeby Zamawiającego. W odpowiedzi na to stanowisko Zamawiający może przekazać Inżynierowi Kontraktu uwagi, zastrzeżenia, wątpliwości, wskazywać dostrzeżone przez Zamawiającego błędy w stanowisku Inżyniera co do określonej kwalifikacji okoliczności związanych z realizacją Kontraktu.

Zatem korespondencja prowadzona pomiędzy Inżynierem Kontraktu a Zamawiającym przybiera cechy uzgadniania stanowisk, poglądów i propozycji, zawiera nieostateczne opinie, oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki, stanowi swego rodzaju wewnętrzną naradę odbywającą się korespondencyjnie, która służy podjęciu rozstrzygnięcia przez Zamawiającego. W związku z tym korespondencja ta ma charakter wewnętrzny i roboczy.

Mając powyższe na względzie uznać należy, że przekazywane w korespondencji pomiędzy inwestorem a inżynierem kontraktu uwagi, uzgodnienia, opinie, wątpliwości, nie są opiniami ostatecznymi, lecz stanowią swego rodzaju wewnętrzną naradę odbywającą się korespondencyjnie, zwierającą nieostateczne opinie, oceny co do faktów mogących rodzić określone skutki prawne, dostrzeżone przez zamawiającego błędy odnośnie stanowiska inżyniera kontraktu, co do określonej kwalifikacji okoliczności. Dokumenty te są jedynie opiniami i sugestiami nieprzesądzającymi jednak o kierunkach działania zamawiającego. Nie są to więc wiążące stanowiska GDDKiA.

Wskazać należy, że sądy administracyjne wielokrotnie dawały wyraz stanowisku, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informacje publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11).

Powyższe potwierdza również wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12, w którego uzasadnieniu wskazano, że: "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej".

Trafnie Sąd I instancji zauważa, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym. Trafnie także podkreśla, że materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianom. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że ustalone w sprawie okoliczności wskazują na to, że żądana korespondencja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trzonem omawianej korespondencji są stanowiska Inżyniera Kontraktu dotyczące roszczeń wykonawcy robót wobec inwestora. Nie są to więc wiążące stanowiska organu zobowiązanego.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że Inżynier Kontraktu nie jest podmiotem władzy publicznej. Nie składa więc oświadczeń woli lub wiedzy posiadających walor informacji publicznej. Inżynier Kontraktu jest usytuowany na pozycji odpowiadającej w przybliżeniu zakresem obowiązków inspektorowi nadzoru inwestorskiego. Do jego obowiązków należy m.in. czuwanie w imieniu inwestora nad przebiegiem realizacji inwestycji. Inżynier Kontraktu jest więc niejako częścią łączną inwestora mającą za zadanie dbać o jego interesy.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w świetle powyższego korespondencja, jaką kierował Inżynier Kontraktu do inwestora, nie może być skutecznie kwalifikowana jako posiadająca walor decyzji wiążących dla inwestora. Nie może również być uznana za ostateczne stanowisko organu zobowiązanego. Wprawdzie zawarte w żądanej korespondencji dokumenty dotyczą konkretnych spraw, ale jeżeli nawet dokumentują w części sferę faktów i opinii, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń, a nie faktów. Bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że dokumenty, o które wnioskuje skarżący, są dokumentami wytworzonymi w trakcie realizacji przez inżyniera kontaktu umowy zawartej z organem w trybie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

Wspierając powyższe stanowisko należy także wskazać na dodatkową niżej przedstawioną argumentację. Otóż pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. (zob. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dokumenty takie nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu decyzji właściwej co do jej treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny byłby przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu stanowiska organu. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, może zostać przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył i w ten sposób podlegać społecznej ocenie.

Nie ulega wątpliwości, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jednak okoliczności sprawy w tym status wnioskodawcy i zakres żądanej informacji wyraźnie ukierunkowany na określony cel, czyni zasadnym wtrącenie, że stosownie do postanowień kontraktu zawartego między GDDKiA a wykonawcą autostrady, wykonawcy przysługują roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań przez inwestora. Żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane do dochodzenia tych roszczeń w procesie cywilnym. W związku z powyższym, należy przywołać pogląd J.D. (wyrażony w "Prawo do informacji publicznej" str. 147-149), że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.

Mając powyższe na względzie za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d), art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i c) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie.

W związku z tym, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotowe informacje zawarte we wniosku nie są informacjami publicznymi, to nie mógł zastosować przepisów art. 149 § 1 P.p.s.a. i uwzględnić skargi na bezczynność. Tym samym Sąd ten prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a., oddalając skargę.

Za całkowicie bezzasadny zatem należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności.

Wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji będącej publiczną a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielania. Zatem, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Tak więc zachowanie przez GDDKiA formy decyzji administracyjnej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie jest publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji niemającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Również taki pogląd jest ukształtowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lecz wnioskodawcę należy poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (tak np. w wyrokach NSA z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1864/11, z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt 707/10 i w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11). Ponadto, jak słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12, “aby art. 16 u.d.i.p. mógł być w ogóle zastosowany, konieczna jest możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p. W sytuacji, w której organ, do którego skierowano wniosek, uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zawiadamia o tym wnioskodawcę pismem. Sposobem na zweryfikowanie poglądu adresata wniosku co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność organu. Zadaniem sądu administracyjnego przy rozpoznaniu takiej skargi jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną". W konsekwencji należy stwierdzić, że wydanie decyzji odmownej, jak sugeruje skarżący, w sytuacji gdy żądana informacja nie jest publiczną, jest niedopuszczalne.

W świetle powyższego za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez uznanie (i w efekcie oddalenie skargi), że organ w sposób prawidłowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego i w sposób właściwy poinformował skarżącego, że wnioskowane przez niego dokumenty nie stanowią informacji publicznej.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszelkich podnoszonych w skardze na bezczynność zarzutów skarżącego, a w szczególności pominięcie odniesienia się do faktu, że skarżący domagał się udostępnienia mu dokumentów zawierających informację publiczną obejmującą dane o sposobie wywiązywania się inżyniera kontraktu z umowy o zamówienie publiczne zawartej z organem, tj. danych co do sposobu realizacji zamówienia publicznego, finansowanego ze środków publicznych.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie doniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze na bezczynność. W istocie, jak to trafnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jedynym rozbudowanym zarzutem sformułowanym w skardze do Sądu I instancji był zarzut dokonania przez organ błędnej wykładni pojęcia "informacja publiczna". Sąd I instancji przedstawił obszerny wywód prawny, z którego wynika, że przedmiotowa korespondencja z Inżynierem Kontraktu nie ma charakteru informacji publicznej, a więc w sposób wyczerpujący odniósł się do zarzutów zawartych w skardze. Zauważyć należy, że skarżący nie podniósł w skardze na bezczynność jako odrębnego zarzutu stawianego organowi, że skarżący domagał się udostępnienia mu danych co do sposobu realizacji zamówienia publicznego finansowanego ze środków publicznych, w związku z czym Sąd I instancji nie miał obowiązku szczegółowo odnosić się do tego aspektu sprawy. Nawet gdyby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno szerzej odnosić się do tej kwestii, nie jest to wystarczające do formułowania podstawy kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy." (por. wyrok NSA z 28 listopada 2011 r., sygn. akt I GSK 952/10).

Dodatkowo wskazać należy, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza wskazanego przepisu prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i nie zawiera wady uniemożliwiającej kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz organu uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a.