Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 988/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 4 , art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35 ust. 1 , 3, art. 5a ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 6 maja 2019 r. nr VI/18/2019 w przedmiocie nadania statutu dla sołectwa I. odrzuca skargę w zakresie dotyczącym § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 zdanie drugie załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 6 maja 2019 r. Rada Gminy Pierzchnica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), zwanej dalej "u.s.g.", "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa Brody", podjęła uchwałę nr VI/18/2019 w sprawie nadania statutu dla sołectwa Brody, stanowiącego załącznik do tej uchwały (§ 1). W statucie tym postanowiono w:

- § 8 ust. 2, że "Zebranie wiejskie zwołuje sołtys:

1) z własnej inicjatywy,

2) na pisemny wniosek co najmniej 1/5 mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu wiejskim,

3) na wniosek burmistrza";

- § 11. 1, że "Zebranie wiejskie otwiera sołtys i przewodniczy jego obradom. W przypadku nieobecności sołtysa czynności te wykonuje jeden z członków rady sołeckiej wyznaczony przez sołtysa";

- § 15 ust. 1, że "do obowiązków i kompetencji sołtysa należy zwoływanie zebrań wiejskich i przewodniczenie ich obradom (pkt 1), przewodniczenie radzie sołeckiej (pkt 3);

- § 16 ust. 3, że "Posiedzenia rady sołeckiej zwołuje sołtys i im przewodniczy. Posiedzenia odbywają się w miarę potrzeb.

Uchwała ta została podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw w gminie Pierzchnica, które zostały zarządzone przez Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica z dnia 12 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 30 ust. 1 i 35 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z uchwałą nr V/13/2019 Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Pierzchnica (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2019 r., poz. 1479).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. uchwałę wywiódł Prokurator Rejonowy w Busku - Zdroju, podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust.2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury i niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady (nie zaś w zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica) regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art.5a ust. 2 u.s.g.;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie sołtysowi w § 8 ust.2, § 11 ust. 1, § 15 pkt 1 i 3 i § 16 ust. 3 statutu prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom i zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i ich przewodniczeniu - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 10 ust. 1 i 2 statutu wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego i wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 2 u.s.g. i wskazał, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. W niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono co prawda konsultacje z mieszkańcami gminy, co potwierdzają przedstawione dokumenty, jednak w trybie niewłaściwym i nie na podstawie wymaganej odrębnej uchwały. Jak bowiem wynika z pisma z 23 lipca 2019 r. Przewodniczego Rady Miejskiej w Pierzchnicy, Rada nie podjęła uprzednio uchwały w przymiocie konsultacji w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gmin, natomiast podjęła uchwałę ogólną Nr V/13/2019 z 25 marca 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Pierzchnica, a następnie Burmistrz Miasta i Gminy Pierzchnica wydał zarządzenie Nr 58/2, w oparciu o które przeprowadzono konsultacje, poprzez wywieszenie ich projektów na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej BIP. Jednak de facto konsultacji nie przeprowadzono, bo nie jest wiadomym w jakiej formie i z jakim wynikiem mieszkańcy zapoznali się z projektem i przedyskutowali jego postanowienia. Mogli co prawda składać zastrzeżenia i opinie w formie pisemnej, co jednak nie gwarantuje, że pomimo braku takich opinii i zastrzeżeń projekty statutów zostały skonsultowane. Zdaniem autora skargi zaskarżona uchwała powinna zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami – nie zaś w sposób przedstawiony powyżej – a to dla spełnienia wymogu z art. 5a ust. 2 u.s.g. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi (dotyczących § 8 ust. 2, § 11 ust. 1,§ 15 pkt 1 i 3 i § 16 ust. 3 ww. statutu) Prokurator zauważył, że z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, że zebranie wiejskie jest obligatoryjnym organem uchwałodawczym. W konsekwencji uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego, stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach u.s.g., ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Podobnie należy się opowiedzieć w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami.

Brak jest ponadto upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do określenia w § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały kworum ważności zebrania wiejskiego, poprzez wprowadzenie wymogu obecności co najmniej połowy uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa oraz wyznaczenie zebrania w drugim terminie w przypadku braku tego kworum. Art. 36 ust. 1 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały - w całości oraz dopuszczenie i przeprowadzenia dowodu z dokumentów:

- pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 23 lipca 2019 r. znak: RO.0711.9.2019 - wraz z załącznikami;

- pisma Wojewody Świętokrzyskiego - z dnia 31 lipca 2019 r. znak PNK.I.020.40.2019.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pierzchnicy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że uchwała z 25 marca 2019 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych znajduje zastosowanie do wszystkich spraw, które należy poddać konsultacjom. Z kolei Burmistrz, wykonując tę uchwałę, posiada uprawnienie do wydania stosownego zarządzenia w tym zakresie. Brak przy tym podstawy prawnej do podjęcia odrębnej uchwały co do konsultacji w sprawie przyjęcia statutów. Natomiast same konsultacje zostały przeprowadzone, a ich wynik podano do publicznej wiadomości. Odnośnie zarzutów co do uprawnień sołtysa organ wskazał, że zaskarżone przepisy mają charakter techniczny, usprawniający działanie zebrania wiejskiego, przy czym u.s.g. nie przewiduje funkcji przewodniczącego tego zebrania. Ponadto regulacja art. 36 ust. 1 u.s.g. przypisuje temu organowi jedynie kompetencje uchwałodawcze. Co się zaś tyczy zarzutów w zakresie wymogu kworum, to argumentacja skargi w tym zakresie jest nieuprawniona, gdyż z § 10 ust. 2 statutu wynika, że w drugim terminie, po upływie 30 minut, zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania wiążących uchwał bez względu na liczbę obecnych uprawnionych mieszkańców sołectwa. Końcowo podniesiono, że zarzut ten był już przedmiotem skarg Wojewody Świętokrzyskiego w sprawach o sygn. akt II SA/Ke 683/19, II SA/Ke 689/19, II SA/Ke 679/19, II SA/Ke 686/19, II SA/Ke 692/19. Skargi te zostały oddalone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, albowiem zarówno organ, jak i skarżący wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 28 sierpnia 2020 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Pierzchnicy z dnia 6 maja 2019 r. nr VI/18/2019 w sprawie nadania statutu dla sołectwa Brody była już przedmiotem kontroli tut. Sądu na skutek skargi Wojewody Świętokrzyskiego – która to okoliczność legła u podstaw zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wyrokiem z dnia 30 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 679/19 WSA w Kielcach oddalił skargę, przy czym jej zakres był ograniczony do dwóch zarzutów, odnoszących się do:

- § 8 ust. 1 statutu – mającego naruszać przepisy u.s.g. poprzez uzależnienie uczestnictwa w zebraniu wiejskim od posiadania czynnego prawa wyborczego,

- § 10 ust. 1 i 2 statutu, a w konsekwencji także ostatniego zdania § 9 ust. 2 statutu w zakresie wyrażenia: "W ogłoszeniu o zwołaniu zebrania należy umieścić uregulowania zawarte w § 10 ust. 2" (a więc zdania 2), mających naruszać u.s.g. poprzez uzależnienie ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej od osobistej obecności na zebraniu co najmniej połowy mieszkańców sołectwa, podczas gdy przepisy u.s.g. nie wprowadzają warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r. o sygn. akt II OSK 588/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody Świętokrzyskiego od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach o sygn. II SA/Ke 679/19, który tym samym uzyskał przymiot prawomocności, co w konsekwencji spowodowało podjęcie zawieszonego w niniejszej sprawie postępowania – postanowieniem z dnia 16 września 2020 r. (k. 59 akt sądowych).

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności całej uchwały, w zakresie, w jakim prawomocnym wyrokiem w sprawie II SA/Ke 679/19 skarga została już oddalona, po wcześniejszej, merytorycznej ocenie zgodności cyt. wyżej § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. ust. 2 zdanie 2 z przepisami prawa, skargę Prokuratora w tej części należało odrzucić. Te bowiem przepisy uchwały podlegały już badaniu (przy uwzględnieniu analogicznej argumentacji) przez Sąd. Jakkolwiek przepis art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., stanowiący podstawę odrzucenia skargi, dotyczy sytuacji, gdy sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, nie można jednak zapominać o treści art. 101 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym, przepisu ust. 1 (stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego) nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami prawnymi zawartymi w prawomocnym wyroku oddalającym skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Mając na uwadze całokształt powyższych regulacji należy w ocenie Sądu stwierdzić, że niedopuszczalna jest ponowna merytoryczna kontrola sądowa w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała podlegała już badaniu przez sąd administracyjny (w odniesieniu do ogółu jej adresatów), niezależnie od tego, że w pierwszym przypadku skarżącym był Wojewoda, a w drugim Prokurator, skoro oba te podmioty działają w interesie publicznym, tj. ochrony praworządności. Z tych przyczyn Sąd odrzucił skargę w zakresie dotyczącym § 8 ust. 1, § 10 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. ust. 2 zdanie 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, orzekając w tej części na postawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

W myśl 5a ust. 1 u.s.g. w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Z tego przepisu wynika, że ustawodawca przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g., ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy.

Jednym z przepisów, w którym u.s.g. wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest właśnie art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostce pomocniczej (sołectwu) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu gminy podejmującego uchwałę w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej rozstrzyga to, czy poprzedzające uchwalenie tego statutu konsultacje zostały przeprowadzone na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Przepis ten znajduje się w rozdziale "Przepisy ogólne". Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej.

W tym miejscu raz jeszcze należy podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Pierzchnicy taką regulację posiadała. Mowa tu o uchwale tego organu z dnia 25 marca 2019 r. Nr V/13/2019 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Pierzchnica (k. 11-12 akt sądowych).

Nie można się zgodzić ze skarżącym Prokuratorem, że powyższy akt nie miał zastosowania do konsultacji przeprowadzonych przed podjęciem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały. Ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak zrobiła to Rada Miejska w Pierzchnicy – w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej uchwały wymagającej wcześniejszych konsultacji. Z treści tego przepisu wynika, że podjęta na jego podstawie uchwała ma zastosowanie do wszystkich wypadków konsultacji przewidzianych ustawą, a także w innych sprawach ważnych dla gminy, a więc do wszystkich konsultacji, bez względu na ich przedmiot. W przeciwnym razie przepis ten, a dokładnie jego ust. 2, miałby inne brzmienie, a mianowicie przewidywałby, że zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami poszczególnych spraw, określają w każdym przypadku odrębne uchwały rady gminy.

W kontrolowanej sprawie, w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Pierzchnicy z 25 marca 2019 r. Nr V/13/2019 określono, że konsultacje w zależności od ich przedmiotu, mogą mieć zasięg lokalny – dotyczący wydzielonego obszaru gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że wedle reguł określonych w tej uchwale mógł być konsultowany projekt statutu dla konkretnego sołectwa. Co więcej, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, konsultacje w trybie uchwały z dnia 25 marca 2019 r. zostały rzeczywiście przeprowadzone. I tak, Burmistrz Miasta i Gminy Pierzchnica wydał 12 kwietnia 2019 r. zarządzenie nr 58/2019 (k. 13 akt sądowych), obejmujące przeprowadzenie konsultacji społecznych w sprawie m.in. projektu statutu sołectwa Brody (§ 1 pkt 1), określając w nim wszystkie niezbędne elementy wynikające z § 10 ust. 1 uchwały. Następnie wystosowano zaproszenie do udziału w konsultacjach dotyczących projektu statutu, który to projekt został wywieszony na tablicy ogłoszeń w sołectwie, zamieszczony na stronie BIP Urzędu Miasta i Gminy Pierzchnica oraz wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie tego Urzędu (k. 14, 15 akt sądowych). Stosownie do zarządzenia nr 58/2019 oraz do treści § 10 ust. 1 pkt 3 i § 10 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Pierzchnicy z 25 marca 2019 r., Burmistrz dokonał wyboru formy konsultacji, które przybrały postać pisemnego zbierania opinii, propozycji i uwag do przedłożonego projektu, w terminie od 19 do 30 kwietnia 2019 r. (pkt 3 ww. zaproszenia). Sprawozdanie z przebiegu konsultacji z mieszkańcami poszczególnych sołectw zostało sporządzone w dniu 6 maja 2019 r. (k. 16 akt sądowych), co odpowiada regulacji § 13 ust. 1 uchwały z dnia 25 marca 2019 r. Ze sprawozdania wynika, że w przewidzianym terminie nie wpłynęły żadne opinie, uwagi, propozycje od mieszkańców w temacie projektów statutów przekazanych do konsultacji. Tryb konsultacji przewidziany w uchwale, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., został zatem wyczerpany. Mieszkańcy mieli realną możliwość zapoznania się z projektem statutu i zgłoszenia opinii, uwag czy propozycji.

Nie ma także racji Prokurator zarzucając w uzasadnieniu skargi, że nie uczyniono nawet zapisu w treści początkowej uchwały "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statut ...". Wręcz przeciwnie, w zaskarżonej uchwale, po wskazaniu przepisów u.s.g., na podstawie których uchwalono statut, wprost wskazano, że uchwała została podjęta "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami sołectwa Brody".

W konsekwencji nie można podzielić zarzutu Prokuratora o braku przeprowadzenia stosownych konsultacji, co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Za niezasadny należało uznać także zarzut dotyczący istotnego naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 8 ust. 2, § 11 ust. 1, § 15 pkt 1 i 3 oraz w § 16 ust. 3 statutu sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i ich przewodniczeniu, co zdaniem Prokuratora istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa.

Jak podnosi się w piśmiennictwie (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Bogdana Dolnickiego, wyd. II, WKP 2018).), ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutowych ), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwość realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa). Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16).

Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, a z drugiej strony istnienie delegacji do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia jej obradom. Po pierwsze, należy zauważyć, że zgodnie z § 18 ust. 2 statutu, nie można kandydować na sołtysa i do rady sołeckiej jednocześnie, a zatem funkcje te nie mogą być łączone. Po drugie, należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej, która wspomaga działalność sołtysa i jest podmiotem opiniodawczo-doradczym. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w regulacji, zgodnie z którą sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej i im przewodniczy. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa.

Mając powyższe na uwadze skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.