Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 941/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a, art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 9
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 16, art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 138 par. 2 w zw. z art. 123c par. 3, art. 122a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 973/17 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K.S. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 973/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2017 r. K.S. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, położonego w P. przy ul. [...].

Pismem z [...] maja 2017 r. inwestor został wezwany do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, poprzez nadesłanie pisemnego wyjaśnienia projektanta w sprawie kwalifikacji wprowadzonych zmian do zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Braki zgłoszenia zostały uzupełnione [...] maja 2017 r.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. organ I instancji zgłosił sprzeciw wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku jednorodzinnego. Stwierdził, że z przedłożonych kopii rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego z naniesionymi zmianami wynika, iż zmniejszono szerokość otworów wejściowych do budynku ze 150cm na 105cm. Wprowadzona zmiana nie spełnia warunków ochrony przeciwpożarowej i stanowi istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Sprzeciw doręczono skarżącemu [...] czerwca 2017 r.

Po rozpatrzeniu odwołania K.S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 54 i art. 36a ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn.zm – dalej w skrócie "Pr. bud."), a następnie stwierdził, że Prezydent Miasta P. udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią biurową na parterze. Na dwóch kondygnacjach tego budynku, tj. piętro i poddasze, zostały zaprojektowane dwa mieszkania (po jednym na każdą kondygnację) o pow. od 28,7m2 do 46,6m2. Inwestor dokonał zmian w zakresie usytuowania jednego komina oraz niektórych ścian konstrukcyjnych i działowych. W rezultacie, na wskazanych kondygnacjach budynku, zachowana została funkcja mieszkalna. Doszło jednak do wydzielenia po sześć samodzielnych mieszkań z łazienkami i aneksami kuchennymi (dostęp do kominów), czyli zespołów pomieszczeń mających odrębne wejścia, wydzielonych stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiających stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Nastąpiło zatem wydzielenie 12 mieszkań, na skutek czego powstał budynek wielorodzinny. Zmiana charakteru budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W skardze do WSA w Poznaniu, K.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 i art. 107 k.p.a., art. 54 Pr. bud., art. 36a ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 54, art. 57 oraz art. 59a ust. 2 Pr. bud.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną i uchylił decyzje organów obu instancji. Jak podkreślił Sąd I instancji istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny dopuszczalności utrzymania przez organ II instancji, decyzji organu I instancji, przy jednoczesnym stwierdzeniu całkowicie odmiennych (od pierwszoinstancyjnych) podstaw uzasadniających wniesienie sprzeciwu w rozumieniu art. 54 Pr. bud. Zasadniczym zarzutem skargi, było naruszenie w okolicznościach badanej sprawy zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1275 - dalej w skrócie "k.p.a."), ponieważ wniesienia sprzeciwu dokonał w istocie organ odwoławczy, który zamiast uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie administracyjne, sam wniósł sprzeciw. Stanowisko skarżącego w tym zakresie jest zasadne, ponieważ z uwagi na podstawę wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2017 r. skarżący miał ograniczone możliwości zajęcia stanowiska i ustosunkowania się co do ewentualnej "zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego", w której organ II instancji upatruje zasadności wniesienia sprzeciwu. Pełna realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania uzasadniała uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu zbadania tej kwestii. W okolicznościach badanej sprawy organ II instancji powołując się na ugruntowaną linię orzeczniczą stanął na stanowisku, że w wyniku zainicjowanej odwołaniem instancyjnej kontroli decyzji o sprzeciwie, organ II instancji nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego tj. uchylić zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 18, weszła w życie nowelizacja przepisów k.p.a. dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. w sprawie zmiany ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 - dalej "ustawa zmieniająca" lub "ustawa nowelizująca"). Wprowadziła ona istotne zmiany do k.p.a., m.in. poprzez dodanie Rozdziału 8a "Milczące załatwienie sprawy", który z uwagi na brzmienie art. 122a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. dotyczy właśnie art. 54 Pr. bud., przewidującego tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy zmieniającej. Wprowadzając art. 122c § 3 k.p.a., dopuszczający możliwość podjęcia przez organ odwoławczy decyzji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ustawodawca urzeczywistnił realizację zasady dwuinstancyjności w postępowaniach zainicjowanych sprzeciwem. W stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy może zatem w pełni korzystać ze swoich kompetencji orzeczniczych również w postępowaniach wywołanych sprzeciwem. Nie jest więc dopuszczalne interpretowanie przepisów regulujących instytucję milczącej zgody organu w taki sposób, jak uczynił to organ II instancji. Wykładnia art. 54 w zw. z art. 30 ust. 6a Pr. bud. oraz art. 122a § 2 pkt 2 w zw. z art. 122c § 3 k.p.a., przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i celowościowych daje jednoznaczny rezultat, co do tego, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. możliwe jest wniesienie sprzeciwu pomimo uchylenia decyzji w sprawie sprzeciwu przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wobec tego w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd wziął pod uwagę brzmienie art. 16 ustawy zmieniającej i odwołując się do ugruntowanych poglądów judykatury wskazał, że do wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a., ale zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie, którą organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, wówczas gdy ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. W tej sprawie inwestor kompletne zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył w dniu [...] maja 2017 r. Sprzeciw został wydany [...] czerwca 2017 r. i doręczony skarżącemu [...] czerwca 2017 r. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po 1 czerwca 2017 r. i zastosowanie w nim znajdowały przepisy k.p.a. w znowelizowanym brzmieniu. W rozpoznawanej sprawie nic nie stało na przeszkodzie, aby organ II instancji stwierdziwszy, że błędne jest stanowisko organu I instancji, co do naruszenia warunków ochrony przeciwpożarowej przez inwestora, uchylił decyzję z [...] czerwca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Dodatkowo, według Sądu wojewódzkiego, do akt sprawy nie załączono pełnej dokumentacji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co w znaczny sposób ogranicza ocenę zamiarów inwestora, w kontekście sposobu użytkowania obiektu i jednoznaczną oceną stanowiska organów nadzoru budowlanego. Okoliczność ta jest istotna również z tego względu, że w skardze inwestor podniósł, iż organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do projektu zamiennego (s. 10 skargi). Sąd podzielił także stanowisko organu II instancji, co do zasadności zbadania kwestii zamierzonego sposobu użytkowania spornego obiektu. Konieczne jest rozważenie zaistnienia wszystkich przesłanek ujętych w art. 36a ust. 5 Pr. bud., w tym również zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postępowanie w tym zakresie musi jednak zostać przeprowadzone z poszanowaniem prawa strony do czynnego w nim udziału, a także z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, i podjęciem wszelkich dopuszczonych prawem działań w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego. Strona musi dokładnie wiedzieć, które pomieszczenia organ kwalifikuje jako poszczególne mieszkania, tak aby z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynikała nie znajdująca - w ocenie strony skarżącej - oparcia w materiale dowodowym - kwestia wydzielenia 12 mieszkań. Ponadto materiał dowodowy, jak i jego ocena zgodnie z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

Reasumując, Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji wydano z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., z pominięciem uregulowań Rozdziału 8a k.p.a., co organ powinien uwzględnić rozpoznając sprawę ponownie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi K.S. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 16 (ab initio) ustawy zmieniającej, poprzez niezastosowanie przez Sąd art. 16 (ab initio) ustawy zmieniającej;

2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawny zarzut niezastosowania przez nadzór budowlany przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.;

3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że organ odwoławczy wydając 3 sierpnia 2017 r. decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., naruszył zasadę dwuinstancyjności;

4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

5. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. poprzez sformułowanie przez Sąd nakazu zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. przy braku przesłanek wymienionych w tym przepisie, aktualizujących jego stosowanie w realiach sprawy;

6. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 122a § 1, art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., art. 122c § 3 k.p.a. poprzez zarzut niezastosowania przez nadzór budowlany art. 122a § 1, art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., art. 122c § 3 k.p.a. podczas gdy organ odwoławczy nie miał obowiązku stosowania przedmiotowych przepisów z powodu art. 16 (ab initio) ustawy zmieniającej;

7. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne zakwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych nadzoru budowlanego i dokonanie takiej oceny stanu faktycznego, że w kontrolowanej sprawie dokumentacja dostarczona przez inwestora wraz z wnioskiem w sprawie zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], przy ul. [...] w P. oraz ta posiadana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. i pochodząca od Prezydenta Miasta P. po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu przez niego pozwolenia na budowę dla przedmiotowego domu jednorodzinnego jest niewystarczająca do oceny czy nastąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (str. 11-13 uzasadnienia wyroku).

Ewentualnie na wypadek uznania przez NSA w Warszawie, że art. 16 (ab initio) ustawy zmieniającej nie ma w sprawie zastosowania, organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut niezastosowania przez nadzór budowlany przepisu art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.;

2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że organ wydając 3 sierpnia 2017 r. decyzję, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszył zasadę dwuinstancyjności;

3. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zakwestionowanie przez Sąd prawidłowości zastosowania w postępowaniu odwoławczym przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 122c § 3 k.p.a. poprzez sformułowanie przez Sąd nakazu zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 122c § 3 k.p.a. przy braku przesłanek wymienionych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. aktualizujących jego zastosowanie w realiach sprawy;

5. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 7, art. 8 k.p.a. art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80, poprzez bezpodstawne zakwestionowanie przez Sąd ustaleń faktycznych nadzoru budowlanego i dokonanie takiej oceny stanu faktycznego, że w kontrolowanej sprawie dokumentacja dostarczona przez inwestora wraz z wnioskiem w sprawie zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce nr [...], przy ul. [...] w P. oraz posiadana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. pochodząca od Prezydenta Miasta P. po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu przez niego pozwolenia na budowę dla przedmiotowego domu jednorodzinnego jest niewystarczająca do oceny czy nastąpiło istotne odstąpienie od projektu budowlanego w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiekt budowlanego lub jego części (str. 11-13 uzasadnienia wyroku). W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K.S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że cechą wspólną wszystkich zarzutów kasacyjnych skierowanych pod adresem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącego, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, Sąd I instancji nie mógł naruszyć przywołanego przepisu, jako że określa on podstawy formułowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc następnie do oceny skuteczności wywiedzionych zarzutów podkreślić trzeba, że zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy w sprawie sprzeciwu wobec zawiadomienia K.S. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ nadzoru budowlanego powinien stosować znowelizowane z dniem 1 stycznia 2017 r. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy rozdziału 8a dotyczące milczącego załatwienia sprawy. Powyższy pogląd wyraził w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjmując, że należy uchylić decyzję o sprzeciwie i ponownie rozpoznać sprawę. Z tym stanowiskiem nie zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdząc, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie mają zastosowania znowelizowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a należy stosować przepisy dotychczasowe. Wobec tego aby zachować termin do wniesienia sprzeciwu organ nie mógł uchylić decyzji o sprzeciwie, jak również sam nie mógł orzekać reformatoryjnie.

Punkt wyjścia do rozważań w tym zakresie stanowić musi art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), mocą którego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Ustawa zmieniająca zgodnie z jej art. 18 weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r.

W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem organu wobec zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy, prowadzonym na podstawie art. 54 ust. 1 Pr. bud., zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter ograniczony, ponieważ do dnia wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie uregulowanym przepisami k.p.a. Wniesienie sprzeciwu, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1798/12 (dostępny na stronie internetowej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nie jest poprzedzone postępowaniem jurysdykcyjnym, albowiem organ opiera się tylko na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem. Nie przeprowadza zatem żadnych czynności dowodowych, poza ewentualnym nałożeniem obowiązku uzupełniania brakujących dokumentów na podstawie art. 57 ust. 4 Pr. bud. W razie nie wykonania ustalonego obowiązku organ wnosi sprzeciw. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2394/12 – dostępny jak wyżej). Uwzględniając wobec tego specyfikę regulacji dotyczących wnoszenia sprzeciwu podkreślić należy, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy niespornym pozostaje, iż inwestor kompletne zawiadomienie o zakończeniu budowy złożył [...] maja 2017 r. Organ I instancji zgłosił sprzeciw [...] czerwca 2017 r., natomiast doręczenie sprzeciwu inwestorowi nastąpiło [...] czerwca 2017 r. Wobec tego 14-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu został dotrzymany. Co prawda, uzupełnienie zawiadomienia o zakończeniu budowy nastąpiło jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej ([...] maja 2017 r.), jednakże nie można upatrywać w tym fakcie, jak czyni to skarżący kasacyjnie organ, podstaw do twierdzenia, iż sprawie powinien mieć zastosowanie art. 16 ustawy zmieniającej, a w rezultacie należało stosować przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym. Skoro postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte po dniu 1 czerwca 2017 r., to jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, w sprawie należało stosować przepisy k.p.a. w znowelizowanym brzmieniu, aczkolwiek nie w pełnym zakresie, o czym będzie mowa w dalszych rozważaniach. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej, poprzez jego niezastosowanie nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu.

Niewątpliwie uzasadniony okazał się jednak zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 122c § 3 k.p.a. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji stanął bowiem na stanowisku, iż organ nadzoru budowlanego powinien stosować w rozpatrywanej sprawie przepisy rozdziału 8a, mocą którego z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawodawca wprowadził do polskiego porządku prawnego instytucję milczącego załatwienia sprawy, w tym art. 122a § 1, art. 122a § 2 pkt 2, art. 122c § 3 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd, stanowiący zresztą jeden z zasadniczych powodów usunięcia z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji, nie zasługuje na aprobatę. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawodawca w art. 54 Pr. bud. nie posłużył się wyraźnym sformułowaniem "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". Nadto w świetle art. 122a § 1 k.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a Kodeksu postępowania administracyjnego znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej. Tymczasem, w art. 54 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy jak i obecnie brak takiego odesłania. Brak jest więc przesłanek do stosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów rozdziału 8a k.p.a. W rezultacie stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu odwoławczym dotyczącym sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy z art. 54 Pr. bud., należało stosować przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 122c § 3 k.p.a. nie zasługuje na aprobatę. Ponadto dotychczas wypracowane poglądy judykatury o braku podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu odwołania od decyzji o sprzeciwie nadal zachowują swoją aktualność. Trzeba mieć bowiem na względzie, że warunkiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest uprzednie ustalenie przez organ odwoławczy, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Jeśli więc, o czym była już wyżej mowa, do momentu wydania decyzji o sprzeciwie nie toczy się postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów k.p.a., organ pierwszej instancji nie prowadzi postępowania dowodowego, to organ odwoławczy nie ma podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

W analizowanej sprawie brak jest wreszcie podstaw do zaaprobowania stanowiska Sądu I instancji, jakoby organ drugiej instancji, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Otóż, z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, którą uprzednio zajmował się organ I instancji. Organ drugiej instancji nie może więc poprzestać wyłącznie na kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyjął nieco inne aniżeli organ I instancji przesłanki zgłoszenia sprzeciwu. Orzekając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania, dokonał własnej oceny materiału dowodowego, zachowując tożsamość podmiotowa i przedmiotową sprawy oraz podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zatem pogląd Sądu, zgodnie z którym w istocie to organ odwoławczy wniósł sprzeciw jest nieuzasadnione. Co prawda, organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji o wystąpieniu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie ochrony pożarowej, nie mniej jednak na podstawie analizy rysunków projektowych trzech kondygnacji budynku (parteru, piętra i poddasza) stanowiących część projektu budowlanego i odpowiednich rysunków z naniesionymi zmianami dokonanymi w trakcie budowy uznał, że przy realizacji obiektu nastąpiło istotne odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Wobec tego zgłoszenie sprzeciwu przez organ I instancji było uzasadnione. Zamiast budynku jednorodzinnego, inwestor zrealizował budynek wielorodzinny, w którym wydzielono 12 mieszkań. Mocą decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] września 2010 r. inwestor otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w takim też zakresie dokonał zgłoszenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W przypadku pierwszej kondygnacji – parteru, miały miejsce nieistotne odstępstwa do zatwierdzonego projektu budowlanego, albowiem zaprojektowano pięć biur, a zrealizowano sześć. Jednakże w przypadku dwóch pozostałych kondygnacji - piętra i poddasza sytuacja przedstawia się inaczej. Na każdej z rozważanych kondygnacji zaprojektowano po jednym mieszkaniu z łazienką, pomieszczeniem w.c., kuchnią i czterema pokojami. Inwestor dokonał jednak zmian w zakresie usytuowania jednego komina oraz niektórych ścian konstrukcyjnych i działowych. W rzeczywistości na piętrze i poddaszu, zrealizowano po sześć samodzielnych mieszkań z łazienkami i aneksami kuchennymi (poprzez zapewnianie dostępu do kominów). W rezultacie inwestor zachował funkcję mieszkalną budynku, jednak jak zasadnie ocenił organ odwoławczy, wydzielił 12 zespołów pomieszczeń mających odrębne wejścia, wydzielonych stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiających stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego, co wypełnia dyspozycję § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Wydzielenie 12 mieszkań pozostaje więc w jawnej sprzeczności z definicją legalną jednorodzinnego budynku mieszkalnego zamieszczoną w art. 3 pkt 2a Pr. bud. Rację ma tym samym skarżący kasacyjnie organ, że załączona do sprawy dokumentacja była kompletna, a zarazem wystarczająca do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie – wbrew temu co przyjął Sąd I instancji - organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zredagowanego z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnił które pomieszczenia tworzą odrębne lokale mieszkalne, jakie rozwiązania projektowe za tym przemawiają i na czym opiera swoje przekonanie o funkcjonalnej samodzielności tych zespołów pomieszczeń. W związku z powyższym zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. należało ocenić jako usprawiedliwione.

Mając na względzie fakt, że istota rozpoznawanej sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga K.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom skargi, odpowiada obowiązującym w dacie jej podjęcia przepisom prawa materialnego jak i procesowego i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.