Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 71/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Informacja prasowa
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. K. S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "Dokończenie budowy wielofunkcyjnego budynku [...]".

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., dalej "u.d.i.p."), odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej w zakresie obejmującym wniosek. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, a jej udostępnienie służyłoby realizacji interesu prywatnego a nie publicznego. Jednocześnie jej wytworzenie wymagałoby powierzenia grupie pracowników czynności polegających na dokonaniu oceny dokumentów źródłowych, ich selekcji i przegraniu na dostarczony nośnik, co świadczy o konieczności jej przetworzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zwróciło uwagę na niekonsekwentne stanowisko Prezydenta Miasta K., który nadając wnioskowanej informacji charakter informacji przetworzonej poinformował, że po otrzymaniu informacji dotyczącej spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego niezwłocznie ją przekaże. Zdaniem Kolegium, jeżeli rzeczywiście udzielenie informacji wymaga znacznej pracy, to nie jest możliwe jej niezwłoczne udostępnienie. Dodatkowo, hipotetyczne powoływanie się na potencjalną możliwość istnienia we wnioskowanie informacji danych, których udostępnienie podlega ograniczeniu, na podstawie art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., nie stanowi wystarczającego powodu do odmowy jej udostępnienia. Gdyby tak było organ I instancji powinien wskazać jakie tajemnice podlegają ochronie, a także wskazać podmioty, których dobro jest chronione.

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. ponownie odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), bowiem wykonawca robót wdrożył politykę ochrony informacji poufnych, nadto zawiera umowy o poufności z pracownikami, którzy posiadają indywidualne hasła do komputerów, zainstalował ochronę zewnętrzną obiektów wraz z monitoringiem, a także prowadzi księgę gości i wydaje przepustki.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podzieliło stanowisko skarżącej, że powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy i podwykonawców organ I instancji nie wykazał, czy wskazane przez przedsiębiorców informacje w rzeczywistości stanowią tajemnicę, której ujawnienie narazi ich interes w istotny sposób. Co prawda, organ dysponował stanowiskiem przedsiębiorców, ale ogólnikowe powołanie się na tajemnice przedsiębiorcy czy prawa autorskie nie powinno było być wystarczające do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa co do wykonania prac budowlano-montażowych, na podstawie umowy zawartej z podmiotem sektora finansów publicznych, stanowi odstępstwo od zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych i jest dopuszczalne tylko wyjątkowo, przy spełnieniu ściśle określonych ustawowo wymogów. Tym samym organ I instancji rozpatrując wniosek skarżącej zobowiązany był - po uprzednim przeprowadzeniu samodzielnego badania i dojściu do przekonania, że twierdzenia podmiotów gospodarczych są zasadne - wskazać w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jakie konkretnie wartości gospodarcze podlegają ochronie w oparciu o przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz u.d.i.p. W opinii Kolegium, organ pierwszej instancji nie tylko nie wskazał wartości gospodarczych, ale również nie ustalił jakie działania podjęli przedsiębiorcy, zmierzając do zachowania w poufności takich informacji, przez wszystkie osoby i podmioty mające dostęp do tej informacji (np. inwestora, któremu w ostateczności podlega przekazaniu dokumentacja budowlana i powykonawcza). Ponownie zatem ustalenia wymaga ie tylko jakie są obecnie (po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej) podejmowane działania mające za zadanie zachowanie w poufności określonych informacji, ale również jakie działania podjęto w przeszłości, gdy wykonawca przekazał cały pakiet dokumentów powykonawczych, bowiem nie cała dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez podmioty gospodarcze jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. W przypadku potwierdzenia takiej hipotezy, zalecono by organ I instancji przed ewentualnym wydaniem decyzji odmownej rozważył ewentualne udostępnienie żądanej informacji przynajmniej w tej jej części, która nie dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy.

Dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał na rzecz skarżącej trzecią z kolei decyzję odmowną, powołując na art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i podnosząc, że dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców i podwykonawców, dlatego nie podlega ujawnieniu

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. W jej uzasadnieniu ponownie zaprezentowano stanowisko, iż nie cała przekazana Prezydentowi Miasta K. dokumentacja powykonawcza musi zawierać informacje wskazywane przez podmioty gospodarcze, jako podlegające z ich punktu widzenia ochronie przed udostępnieniem osobom trzecim. Potwierdził to sam Naczelnik Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta K., który to w piśmie z dnia 10 grudnia 2015r. adresowanym do Kolegium wskazał, że: "część dokumentacji, o którą wnioskowała odwołująca podlegała już udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej". W takim przypadku, gdy część dokumentacji powykonawczej została zamieszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP), a skarżąca wystąpiła o udostępnienie całej dokumentacji powykonawczej, pierwszoplanowym zadaniem organu I instancji (jeżeli się nosił z zamiarem odmowy udostępnienia części dokumentacji powykonawczej, nie ujawnionej w BIP) było wskazanie wnioskodawczyni strony BIP jako źródła dostępu do części z żądanej informacji. Natomiast organ pominął fakt ujawnienia części dokumentacji powykonawczej w BIP i decyzją odmówił udostępnienia całej żądanej informacji publicznej. Co prawda uzyskał od podwykonawców konsorcjum stanowiska co do potrzeby ochrony w przedmiotowym postępowaniu, jednak mimo odpowiedzi i wykazywania przez nich powiązania dokumentacji powykonawczej z tajemnicami ich przedsiębiorstw, zdaniem Kolegium nie wystarczające jest powołanie się na stanowiska określonych, konkretnych przedsiębiorców. W takiej sprawie wymagane było samodzielne zbadanie przez dysponenta informacji publicznej, czy w rzeczywistości występują wskazywane przez tych przedsiębiorców okoliczności i czy niosą one za sobą określone wartości gospodarcze, przemawiające za ewentualnym ograniczeniem dostępu do informacji publicznej. W sytuacji gdy w rzeczywistości część dokumentacji powykonawczej zostało ujawnione w BIP, zadaniem organu było szczególnie krytyczne podejście do oświadczeń przedsiębiorców i ich zweryfikowanie w taki sposób, aby wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej można byłoby uznać, że zrealizowano podstawowe zasady postępowania wskazane w art. 7 i 8 K.p.a.

Dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał czwartą decyzję odmowną i dokonał analizy przekazanej przez wykonawcę dokumentacji powykonawczej, w skład której wchodziła dokumentacja budowy zaktualizowana o zmiany, które wystąpiły w toku budowy oraz obmiary geodezyjne wykonanego obiektu. W wyniku jej oceny stwierdził, że dokumentacja powykonawcza składa się z dokumentacji projektowej (tzw. dokumentacja pierwotna) oraz dokumentacji, która została wytworzona podczas procesu budowlanego z naniesionymi zmianami podczas budowy, a także wytworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierająca informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu, a także dzienniki budowy (zwana dalej dokumentacją wtórną). Wskazano skarżącej miejsce na stronie BIP, gdzie znajduje się dokumentacja projektowa "pierwotna", tj. bez naniesionych zmian w trakcie budowy, co spowodowało, że uzyskała dokumentację projektową (projekt budowlany, projekt wykonawczy, przedmiary robót, Specyfikacje Techniczne Wykonania i Odbioru Robót Budowlanych, Szczegółowe Specyfikacje Techniczne Instalacje Niskoprądowe). Nie udostępniono natomiast dokumentacji, która powstała podczas całego procesu budowlanego (zmiany powstałe podczas budowy) oraz dokumentacji wytworzonej przez wykonawcę na potrzeby budowy (m.in. dokumentacja warsztatowa, systemy multimedialne, dokumentacja wykonawcza ścian mobilnych akustycznych) zawierającej informację o zastosowanych urządzeniach i materiałach oraz technologii wykonania prac i montażu a także dzienniki budowy (dokumentacja "wtórna"). Organ I instancji wskazał, że Generalny Wykonawca robót budowlanych, który dokończył budowę obiektu sprecyzował dotychczas złożone oświadczenia uznając, że brak zgody na udostępnienie podmiotom trzecim wytworzonej w ramach budowy dokumentacji powykonawczej dotyczy części, która dotyczy tzw. dokumentacji "wtórnej". Organ odniósł się do treści art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz definicji przedsiębiorcy, w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz.584 z późn. zm.) wyjaśniając, że jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niebędąca osoba prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Dokonał także wykładni terminu "tajemnica przedsiębiorcy", poszukując jej na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także art. 39 ust.2 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz.U z 1996 r., nr 32, poz.143). Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zgodnie z art. 39 ust. 2 w/w Porozumienia (...) tajemnica przedsiębiorstwa to informacje poufne w tym sensie, że jako całość lub w szczególnym zestawie i zespole ich elementów nie są ogólnie znane lub łatwo dostępne dla osób z kręgów, które normalnie zajmują się tym rodzajem informacji. Mają wartość handlową dlatego, że są poufne i poddane zostały przez osobę, pod której legalną kontrolą pozostają, rozsądnym w danych okolicznościach działaniom dla utrzymania ich poufności. Na podstawie obu wymienionych definicji chodzi o informacje związane z prowadzeniem przedsiębiorstwa, mające wartość gospodarczą, objęte tajemnicą przez przedsiębiorcę i nieujawnione do wiadomości publicznej. O uznaniu konkretnej informacji za tajemnicę decyduje przedsiębiorca, ponieważ winna ona służyć ochronie jego ważnych interesów, w sytuacji, gdy nie są one chronione, a związane są z wartością gospodarczą i negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia w konkurencyjnym obrocie gospodarczym. Powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego (orzeczenia z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 59, z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/00, OSNC 2002, nr 5, poz. 67 z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt IV CKN 211/01 Lex nr 585877 ), zgodnie z którym informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Tajemnica przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się konieczność poinformowania pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia. Nie oznacza to jednak, że osoby, które przypadkowo weszły w posiadanie danej informacji, są zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy. Tajemnicę przedsiębiorstwa należy przy tym odróżnić od specjalistycznej wiedzy, chociaż granica pomiędzy taką wiedzą dostępną określonemu kręgowi osób, a tajemnicą jest nieostra. Istotna jest więc tutaj wola przedsiębiorcy, gdyż to właśnie "tajemnica przedsiębiorcy" objęta jest ochroną prawną przez przepisy u.d.i.p., która ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy", czyli chroni prawo tego podmiotu, który dysponuje informacją, a która ma znaczenie dla prowadzenia określonego przedsięwzięcia gospodarczego i pragnie zachować ją w poufności wyłączając z ochrony tego przedsiębiorcę, który rezygnuje z przysługującego mu prawa oraz informację o osobach pełniących funkcje publiczne. Zatem, aby ochrona prawa podmiotowego przedsiębiorcy przewidziana w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. zafunkcjonowała, zastrzeżone przez przedsiębiorcę informacje nie mogą być podane do publicznej wiadomości. Odnosząc się do poszczególnych stanowisk wyrażonych przez podwykonawców wskazał, że konstrukcja dokumentacji powoduje, że nie można ujawnić którejkolwiek z części tejże dokumentacji bez uszczerbku w zakresie poufności, tak dla całości rozwiązania technicznego, jak również dla poszczególnej części zastosowanej technologii. Każda część dokumentacji nawiązuje rozwiązaniami do pozostałych jej części. Wyjaśniono również, że także Urząd Miasta K. wdrożył ochronę tajemnicy zawartej w zdeponowanej dokumentacji powykonawczej poprzez reglamentację dostępu do zawartej w tych dokumentach informacji na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego, tj. od przygotowania dokumentacji projektowej, poprzez realizację i odbiór aż do chwili obecnej (zdeponowania w archiwum). Organ stwierdził, że dokumentacja powykonawcza tzw. "wtórna" posiada wartość gospodarczą i została stworzona na potrzeby budowy rozwiązania o charakterze technicznym i handlowym, z tego powodu podlega ochronie prawnej, nadto firmy podjęły odpowiednie środki w celu ochrony tych wartości przed dostępem do nich osób trzecich, a także wyraziły wolę ochrony tych informacji, jako ich tajemnicy. Podkreślił, że dokumentacja powykonawcza nie została publicznie udostępniona i ma charakter poufny ze względu na swą wartość gospodarczą. Nieuprawnione udostępnienie dokumentacji może narazić na olbrzymią szkodę, ponieważ rozwiązania techniczne i handlowe zastosowane w dokumentacji są w całości oryginalnym rozwiązaniem, a ich upublicznienie stanowiłoby poważne zagrożenie konkurencji i pozycji na rynku wykonawcy. Organ wyraził pogląd, iż w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p tajemnicą przedsiębiorstwa może być samo zestawienie elementów informacji poufnej, nawet jeżeli poszczególne elementy tego zestawienia są dostępne publicznie dla osób, które normalnie się tym zajmują. W wyniku analizy zawartości posiadanej dokumentacji ustalono, że w tym przypadku elementem składowym tajemnic przedsiębiorstwa jest wiedza i doświadczenie, które obejmują cały zespół elementów tworzących proces budowlany, na który składają się rozwiązania konstrukcyjne, instalacyjne, dokumentacja techniczna, sposób produkcji i zabudowy, użyte materiały. W przypadku tej budowy tajemnicą przedsiębiorstwa jest cały proces budowlany i okoliczność, że poszczególne jego elementy są łatwe do poznania na podstawie informacji powszechnie dostępnych dla osób, które zazwyczaj się tym zajmują jak również fakt, że ogólne wytyczne zawarte w dokumentacji przetargowej na roboty budowlane dostępne są BIP, co jednak nie może stanowić podstawy do pozbawienia przedsiębiorcy możliwości objęcia całego procesu poufnością. Zatem fakt, że podstawowe informacje o obiekcie są jawne nie może decydować o odebraniu całości wiadomości o budowie przymiotu poufności, tym bardziej cała dokumentacja powykonawcza powstała w toku realizacji inwestycji nie została podana do publicznej wiadomości. W ocenie organu, w toku prac projektowo-budowlanych wykorzystana została wiedza, doświadczenie oraz odpowiedni dobór środków i nakładów, które pozwoliły przedsiębiorcy na wykorzystanie powszechnie dostępnych informacji związanych z powstaniem obiektu i stworzenie, już na podstawie własnych prób i doświadczeń dokumentacji technicznej, określonego sposobu budowy przy odpowiednim doborze i wykorzystaniu materiałów budowlanych. Przyjęte rozwiązania w skali całego obiektu pozwoliły na powstanie szczególnej przestrzeni miejskiej w mieście. Realizacja tego projektu przyczyniła się do wzrostu atrakcyjności i rozpoznawalności miasta na rynku krajowym i zagranicznym, spowodowała napływ przedsiębiorców i tym samym stała się istotnym elementem budowy nowego wizerunku. Organ uznał, że z uwagi na wartość obiektu zastosowane w toku jego realizacji projekty, opracowania wytworzone podczas procesu budowlanego w tym rozwiązania techniczne i technologiczne zastosowane na etapie wykonawstwa posiadają niewątpliwie dużą wartość ekonomiczną mającą znaczenie dla podmiotów konkurencyjnych. Udostępnienie tych informacji może skutkować powstaniem szkody po stronie przedsiębiorcy i wpłynąć na zdobycie podobnych kontraktów przez konkurencję, co z punktu widzenia rynkowego oraz interesu przedsiębiorcy jest kluczowym elementem prowadzonej działalności. Branża budowlano-instalacyjna rządzi się specyficznymi prawami. Pozyskanie kolejnych klientów jest niezwykle istotne, a zdobyte doświadczenie i wydane referencje są potwierdzeniem rzetelności firmy i kształtują jej pozycję i renomę na rynku. Z tego względu cel wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynika z interesu prywatnego skarżącej, a nie z interesu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy powyżej opisaną decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnienie decyzji stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził analizę dokumentów składających się na dokumentację powykonawczą i odmawiając udostępnienia "dokumentacji wtórnej" wskazał, że w jego opinii, ale także w opinii Generalnego Wykonawcy budowy oraz podwykonawców, dokumentacja ta zawiera tajemnice przedsiębiorców, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut, że organ I instancji błędnie ocenił materiał dowodowego został uznany za niezasadny, bowiem w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, organ w sposób szeroki przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie, czy całość żądanej informacji może zostać udostępniona, czy też podlega wyłączeniu z ujawnienia. W ramach tego postępowania organ wykazał ostatecznie jaka dokumentacja, z całości dokumentów dotyczących budowy, zawiera tajemnice przedsiębiorców podlegające ochronie. Dokonał tego poprzez zapoznanie się ze stanowiskami generalnego wykonawcy oraz poszczególnych podwykonawców, oceniając krytycznie te stanowiska i samodzielnie ustalając jaka część z dokumentacji powykonawczej zawiera informacje o istotnym znaczeniu gospodarczym dla tych przedsiębiorców, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na ich konkurencyjność.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2016 r., zatytułowanej "skarga na bezczynność organu względnie przewlekłe prowadzenie postępowania", skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie dwóch tygodni i wymierzenie mu grzywny w wysokości 1 000 zł. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu wskazała, że organowi zarzuca bezczynność jednakże jako podstawę wniosków przytoczyła alternatywnie prowadzenie postępowania. Zaistniały w sprawie stan faktyczny jest uznawany w orzecznictwie niekiedy za stan bezczynności (z uwagi na pozorność podejmowanych przez organ czynności), a niekiedy za przewlekłe prowadzanie postępowania, stąd konieczne stało się wniesienie skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość. W ocenie skarżącej, organ jedynie formalne działa i teoretycznie podejmuje czynności w ustawowych terminach a w rzeczywistości sprawa nie została rozpoznana od roku, co więcej nie zmierza do jej załatwienia. Podkreśliła, że od dnia złożenia przez nią wniosku o udostępnienie informacji publicznej minął rok. W tym czasie organ wydał cztery decyzje odmowne o niemal identycznej treści. Trzy decyzje zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., natomiast ostatnia została zaskarżona na tych samych podstawach co poprzednie. Zdaniem skarżącej o intencjach Prezydenta Miasta K. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania świadczy przede wszystkim treść wydawanych przez ten organ decyzji oraz brak reakcji na kolejne decyzje organu odwoławczego. W decyzjach odmownych organ uzasadniał treść podjętych decyzji rzekomym zawieraniem przez dokumentację powykonawczą tajemnicy przedsiębiorstwa, w czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyznało jej rację uznając, że wnioskowana informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ w sposób zaplanowany wydaje wadliwe decyzje, które są następnie eliminowane przez organ II instancji, a brak od blisko 11 miesięcy prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej świadczy o zamierzonym przewlekaniu postępowania i pozorowaniu czynności administracyjnych, a to jest m. in. powstrzymywanie się od czynności niezbędnych do rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy czyli bezczynność, a także niezastosowanie się do towarzyszących decyzji kasacyjnej wskazań organu odwoławczego w kwestii okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynność organu następuje wówczas, gdy w ustawowo określonym czasie organ nie podejmuje żadnych czynności

w sprawie i nie podejmuje rozstrzygnięcia. Wskazano, że sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie, albowiem organ w toku postępowania podejmował różne czynności w celu wyjaśnienia sprawy, jak również wydawał decyzje administracyjne. W ocenie organu o przewlekłości postępowania można mówić jedynie wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy. Prezydent Miasta K. podkreślił, że postępowanie prowadzone było z zachowaniem przepisanych prawem terminów, a podejmowane czynności były niezbędne do prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wynikały w znacznej części ze wskazówek udzielonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Skarżąca powołując się na bezczynność nie zarzuciła organowi uchybienia jakiemukolwiek terminowi jedynie to, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskała dostępu do wnioskowanej informacji. Zatem jej stanowisko odnosi się do merytorycznej, a nie formalnej strony postępowania prowadzonego przez organ I instancji, ten zaś aspekt jego działania podlega weryfikacji w drodze odwołania.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że na skutek wniesienia przez skarżącą do tut. Sądu skargi w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 440/16 prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r. uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., będąca ostatnią decyzją w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a., a więc także na bezczynność organu w wydaniu decyzji lub właściwego postanowienia. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym trybie.

Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego we wniosku żądania. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do ustalenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić przyjdzie, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm., zwanej dalej tak jak dotychczas "u.d.i.p.") - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji, za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie zobowiązany organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.

Skarga na bezczynność organów ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. o sygn. akt I SAB/Wa 109/10, publ. CBOSA). Dopiero niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani też niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt l OSK 601/05, publ. CBOSA).

Omawiane przepisy u.d.i.p. stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w tej ustawie formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie tylko w sytuacjach, w których wniosek o udzielenie informacji publicznej rozpatrzony zostaje w formie decyzji administracyjnej. Następuje to w przypadkach wyraźnie wskazanych w przepisach u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do takiej decyzji stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że mają one zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu - Prezydenta Miasta K. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącą pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. i dotyczącej dokumentacji powykonawczej dla inwestycji pn.: "[...]".

W stanie faktycznym sprawy spełnione zostały trzy przesłanki niezbędne do zastosowania u.d.i.p. Po pierwsze, adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest Prezydent Miasta K., a więc podmiot wymieniony art. 4 ust. u.d.i.p., który jest w jej posiadaniu. Natomiast jej przedmiotem jest informacja publiczna, w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu regulacji art. 1 i art. 3 ust. 2 u.d.i.p., bowiem dokumentom obiektu budowlanego należącego do gminy nadano charakter informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.

Nie ulega wątpliwości, że decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. odmówił udzielenia informacji publicznej objętej tym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta K. ponownie odmówił udzielenia wnioskowanej informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia

[...]r. po raz kolejny uchyliło w całości decyzję organu I instancji

i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał trzecią z kolei decyzję odmowną podnosząc, że dokumentacja powykonawcza zawiera tajemnice przedsiębiorstwa wykonawców oraz podwykonawców i nie podlega ujawnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale również ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r.

Tymczasem dnia [...]r. Prezydent Miasta K. wydał czwartą decyzję odmowną, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzją z dnia [...]r.

We wspomnianym już wcześniej prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 13 lipca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 440/16 w sprawie skarżącej wskazano, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga, po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazania, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Dodatkowo, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Brak spełnienia choćby jednej z nich dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. W przywołanej sprawie sądowoadministracyjnej niepełne akta administracyjne, zdaniem składu orzekającego, nie pozwalały organowi na ocenę charakteru informacji zawartych we wniosku skarżącej z dnia 20 kwietnia 2015 r., zwłaszcza czy odpowiadają one przesłankom poufności. Z tego powodu uchylona została przywołana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r.

W świetle powyższych rozważań należy wskazać, że wniosek skarżącej został rozpatrzony, gdyż Prezydent Miasta K. w dniu [...]r. wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Należy stwierdzić, że nastąpiło to przed wniesieniem skargi za pośrednictwem tego organu do tut. Sądu, co miało miejsce w dniu 14 marca 2016 r. Dodatkowo, po raz kolejny podkreślić przyjdzie, że w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie orzekania. Bada zatem, czy zaskarżona bezczynność istnieje w chwili orzekania. Wobec wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. i jej uchylenia na skutek wniesienia skargi przez skarżącą prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 13 lipca 2016 r. o sygn. akt IV SA/Gl 440/16 nie jest możliwe uwzględnienie skargi, stosownie do dyspozycji art. 149 p.p.s.a. Nie celowe byłoby zobowiązywanie organu I instancji do wydania decyzji, którą już wydał w dniu [...]r. i która na dzień orzekania funkcjonuje w obrocie prawnym.

W sprawach skarg na bezczynność nie jest natomiast rolą Sądu dokonywanie merytorycznej oceny wydanych przez organy w toku prowadzonego postępowania decyzji. Dodać nadto należy, że sprawa ze skargi na przewlekłość postępowania toczącego została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Gl 103/16 i w tej sprawie oceniona zostanie zasadność zarzutów skarżącego co do przewlekłości działań podejmowanych przez organ w toku postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.