Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1224/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151 a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] [...] spółki akcyjnej z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]maja 2022 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu (...) ("skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) ("SKO", "Kolegium") znak: (...) z (...) maja 2022 r., wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z (...) grudnia 2020 r. (skorygowanym 9 i 11 lutego 2021 r.) (...) zwróciła się do Prezydenta (...) o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bloku wielopaliwowego o mocy 75 MWe w EC (...) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewid. nr (...) z obrębu nr (...) pod inwestycję kubaturową oraz działkach ewid. nr (...) z obrębu (...) pod wjazdy i infrastrukturę przy ul. (...). Z załącznika nr (...) do powyższego wniosku – tj. opisu zamierzenia inwestycyjnego wynika, że przedmiotem wniosku jest budowa bloku wielopaliwowego o mocy 75 MWe w EC (...) wraz z infrastrukturą, w ramach którego nastąpi realizacja m.in. instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów o wydajności nie mniejszej niż 100 ton dziennie oraz przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie zrealizowanego przedsięwzięcia – instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, o mocy cieplnej nie większej niż 300 MW rozumianej jako ilość energii wprowadzanej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu.

Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i sporządził projektu decyzji o warunkach zabudowy. W toku tak uruchomionego postępowania Prezydent (...) wystąpił również do kompetentnych podmiotów o uzgodnienie powyższego projektu decyzji oraz rozpoznał zgłoszone zastrzeżenia i uwagi.

Dalej, Prezydent (...) decyzją nr (...) z (...) marca 2022 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie bloku wielopaliwowego o mocy 75 MWe w EC (...) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach ewid. nr (...) z obrębu nr (...) pod inwestycję kubaturową oraz działkach ewid. nr (...) pod wjazdy i infrastrukturę przy ul. (...) (...) w (...).

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że złożony wniosek jest kompletny, a organy uzgadniające nie sprzeciwiły się inwestycji. Ponadto podał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż zgodnie z art. 87 u.p.z.p. z dniem 31 grudnia 2003 r. wygasł miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego (...), w którym omawiany teren znajdował się w strefie (...) techniczno-produkcyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizacyjnych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, co oznacza brak konieczności wykonania analizy obszarowej w celu określenia parametrów planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym mówi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. z 2003 r., Nr 165, poz. 1588 ze zm.). Pozostałe warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikające z art. 61 ust 1 pkt 2-5 – w ocenie Prezydenta (...) – zostały spełnione, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (...), uchwalonym uchwałą Nr (...) Rady (...) z dnia 10 października 2006 r.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że postanowieniem nr (...) z (...) czerwca 2021 r. uznał za stronę stowarzyszenie (...), zaś postanowieniem nr (...) z (...) czerwca 2021 r. uznał za stronę stowarzyszenie (...). Prezydent (...) stwierdził bowiem, że cele statutowe powyższych stowarzyszeń oraz interes społeczny przemawiają za dopuszczeniem ich do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją znak: (...) z (...) maja 2022 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta (...) z 7 marca 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

SKO w uzasadnieniu wskazało, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 16 grudnia 2020 r., uzupełniony i skorygowany 2 i 11 lutego 2021 r., a zatem do rozstrzygnięcia sprawy mają zastosowanie przepisy prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 3 stycznia 2022 r., tj. przepisy u.p.z.p. Przytaczając natomiast treść art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego, która wymaga ustalenia lokalizacji w oparciu o art. 50 u.p.z.p. (i decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego), rozumie się takie przedsięwzięcie, które realizuje jeden z celów objętych art. 6 u.g.n i ma znaczenie co najmniej lokalne (gminne). Jednym z takich celów publicznych, stosowne do art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – "u.g.n."), jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Kolegium stwierdziło przy tym, że planowana inwestycja spełnia warunek celu publicznego objęty art. 6 pkt 3 u.g.n.

Wskazało, że nie ulega wątpliwości, że przedmowa inwestycja stanowi budowę części zakładu przeznaczonego do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem wytwarzanej energii elektrycznej i cieplnej. Głównym celem tej inwestycji będzie termiczne przekształcanie poddanych uprzednio sortowaniu części odpadów wraz z odzyskiem energii elektrycznej i cieplnej. Wskazanie we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że chodzi o budowę Bloku Wielopaliwowego ((...)), tj. bloku parowego, ciepłowniczego współspalającego węgiel, paliwo alternatywne (...) oraz biomasę nie odbiera celu tej inwestycji, jakim jest termiczne przekształcanie odpadów celem odzyskania energii. Kolegium wyjaśniło przy tym, że pojęcie odzysku odpadów zostało uregulowane w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm. – dalej: "ustawa o odpadach"). Zgodnie z tym przepisem odzysk odpadów oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z kolej jednym z rodzajów odzysku jest odzysk energii, który polega na tym, że w wyniku termicznego przekształcania odpadów następuje odzyskanie energii (art. 3 pkt 15 ustawy o odpadach). Termiczne przekształcenie odpadów to poddanie ich spalaniu lub innym procesom termicznego przetwarzania (art. 3 pkt 29 ustawy o odpadach). Tym samym skoro budowa urządzenia służącego do odzysku odpadów stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n., to w ocenie Kolegium należy uznać, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącej z 16 grudnia 2020 r. stanowi cel publiczny.

SKO uznało również, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją o znaczeniu co najmniej lokalnym, gdyż będzie ona służyć zaopatrzeniu mieszkańców gminy (...) w wytwarzaną energię cieplną.

Dokonując takiej oceny Kolegium uznało, że Prezydent (...) naruszył art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 6 ust. 3 u.g.n., jak również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zobowiązują go do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kolegium stwierdziło, że zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania przez organ pierwszej instancji, z zachowanie wymogów nałożonych przez obowiązujące przepisy prawa. Kolegium wskazało również, że Prezydent (...) rozpoznając ponownie sprawę powinien odnieść się do podnoszonej przez Towarzystwo Na rzecz Ziemi z siedzibą w (...) kwestii braku zgodności planowanej inwestycji z uchwałą Sejmiku Województwa (...) nr (...) z dnia 22 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa mazowieckiego 2024 oraz innych okoliczności podnoszonych przez ww. stowarzyszenie w toku postępowania.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji złożyła (...), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie tego przepisu, pomimo braku zaistnienia przesłanek do wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta (...) z 7 marca 2022 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Dodatkowo z ostrożności skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 oraz art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt. 3 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja w zakresie objętym kontrolą Sądu nie narusza prawa.

Rozpoznając sprzeciw Sąd kierował się treścią art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – "p.p.s.a."), w myśl którego rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga – jak w przypadku skarg – w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyspieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ pierwszej instancji; rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest też władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nadto, co też należy dodać, określone w ww. przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej – kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. Sąd dostrzega także za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. wyrok z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3557/19), że w warunkach określonych w art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uznaje, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości prawidłowo, lub wprawdzie nieprawidłowo, jednakże samodzielne uzupełnienie postępowania dowodowego w drugiej instancji nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sytuacji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające zostało natomiast przeprowadzone na tyle wadliwie, że doprowadziło to do niewyjaśnienia sprawy przez organ pierwszej instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy, różnica między dopuszczalnym działaniem organu odwoławczego na podstawie art. 136 k.p.a. lub art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter ilościowy i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawę do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Byłoby więc równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tak zawężonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby SKO wydając decyzję 25 maja 2022 r. naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe/nieuzasadnione jego zastosowanie; w innym razie decyzja merytoryczna tego organu naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, SKO wykazało w sprawie konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Stosując ten przepis wskazało na nieprawidłowości w działaniu organu pierwszej instancji, a wymieniając te uchybienia umotywowało w efekcie konieczność wydania orzeczenia kasacyjnego. Ponadto Kolegium określiło, jakie okoliczności Prezydent powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie przesądzając jednocześnie o jego wyniku – co również odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.

Przy czym, istota kontrolowanej sprawy sprowadza się do prawidłowego określenia charakteru planowej inwestycji – tj. budowy bloku wielopaliwowego o mocy 75 MWe w EC Siekierki wraz z infrastrukturą towarzyszącą, gdyż od tej kwalifikacji zależy tryb prowadzonego postępowania administracyjnego.

W tym też kontekście Sąd zauważa, że ustawodawca w u.p.z.p. przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych, stosowanych alternatywnie (w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego), na podstawie których ustala się (w przypadku braku planu miejscowego) sposób zagospodarowania terenu. Na potrzeby lokalizacji niektórych inwestycji publicznych na obszarach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, oraz dla przeprowadzenia innych zmian zagospodarowania przestrzeni bezplanowych wydaje się odpowiednio decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzję o warunkach zabudowy. Kryterium rozróżnienia konieczności wydania decyzji pierwszego bądź drugiego rodzaju opiera się na określeniu charakteru inwestycji zamierzonej wobec obszaru pozbawionego planu miejscowego. Jeśli zamiar inwestycyjny stanowi inwestycję celu publicznego, wówczas wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla pozostałych inwestycji wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

I dalej, Sąd dostrzega, że zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Definicja legalna inwestycji celu publicznego została określona w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i zgodnie z tym przepisem należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Cel publiczny w rozumieniu pojęcia inwestycji celu publicznego został zatem zdefiniowany przez odesłanie do innej ustawy, jednak z powyższego przepisu wynika podstawowa przesłanka uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego. Pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się bowiem wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów, które zostały wymienione w art. 6 u.g.n. Będą to zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie będzie nią zaś inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie lub związana z inwestycją główną wydatkowaniem środków publicznych tego samego rodzaju. Do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego nie wystarczające jest też funkcjonalne powiązanie jej z inwestycją realizującą cel publiczny wprost, tak, że w rezultacie tworzyłyby pewną całość. Jedyną możliwością objęcia decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestycji nierealizującej wprost celu publicznego byłaby faktyczna niemożność przeprowadzenia bez niej inwestycji głównej. Taką inwestycją będzie również zamierzenie budowlane, które mimo deklaracji inwestora, że nie spełnia przesłanek celu publicznego określonych w art. 6 u.g.n., ale mające znaczenie co najmniej lokalne, będzie mogło być wykorzystywane jako inwestycja celu publicznego. Dotyczyć to może np. bloków energetycznych z systemem spalania wielu surowców, w tym odpadów. Inwestor w takiej sytuacji może zadeklarować, że mimo parametrów technicznych do termicznego przetwarzania odpadów nie będzie wykorzystywał inwestycji w ten sposób; jednak to nie ujmuje temu, że zamierzenie może w ten sposób zostać wykorzystane. Nieuwzględnienie możliwości technicznych inwestycji może w efekcie prowadzić do obejścia prawa, poprzez pominięcie procedury ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

I tak Sąd konstatuje, że pod pojęciem inwestycji celu publicznego, która wymaga ustalenia lokalizacji w oparciu o art. 50 u.p.z.p. rozumie się takie przedsięwzięcie, które spełnia następujące cechy: po pierwsze ma znaczenie gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe; a po drugie realizuje jeden z celów objętych art. 6 u.g.n. Wskazany przepis u.g.n. zawiera katalog celów publicznych i w istocie stanowi rozwinięcie konstytucyjnego pojęcia celów wynikających z Konstytucji RP. Jest to o tyle istotne, że inwestycje, które kwalifikuje się jako inwestycje celu publicznego służą nie tylko inwestorowi, ale mają znaczenie dla większej liczby podmiotów, na poziomie co najmniej lokalnym. Z tego też względu ustawodawca przewidział szczególne regulacje prawne dla tego typu inwestycji.

Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.g.n. jednym z celów publicznych jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Pojęcia natomiast odzysku i unieszkodliwiania odpadów określone zostały odpowiednio w art. 3 ust. 1 pkt 14 i 30 ustawy o odpadach. Odzyskiem odpadów jest więc jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Wykaz tych procesów, który ustawodawca zastrzegł, jako niewyczerpujący (czyli przykładowy), zawarty został w załączniku Nr 1 do ustawy. Unieszkodliwianie odpadów jest zaś procesem niebędącym odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Wykaz tych procesów, który ustawodawca zastrzegł, jako niewyczerpujący (czyli przykładowy), zawarty został w załączniku Nr 2 do ustawy. Jednym natomiast z rodzajów odzysku odpadów – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o odpadach jest odzysk energii czyli termiczne przekształcenie odpadów w celu odzyskania energii. Może to się odbywać – w myśl art. 3 ust. 1 pkt 29 ustawy o odpadach poprzez spalenie odpadów przez ich utlenienie, a także inne procesy termicznego przetworzenia odpadów.

Powyższe prowadzi zatem do konkluzji, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, które to procesy mogą odbywać się poprzez termiczne przekształcenie odpadów w celu odzyskania energii poprzez spalenie odpadów i inną ich termiczną obróbkę. Jeśli natomiast takie zamierzenie budowlane ma zasięg co najmniej lokalny – jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. To z kolei oznacza, że lokalizacja takiej inwestycji – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odbywa się wyłącznie w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Jak trafnie wskazało Kolegium, z załącznika nr 4 do wniosku skarżącej z dnia 16 grudnia 2020 r. – tj. opisu zamierzenia inwestycyjnego wynika, że inwestycja będzie polegać na budowie bloku wielopaliwowego o mocy 75MWe w (...) wraz z infrastrukturą, w ramach którego nastąpi realizacja m.in. instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów o wydajności nie mniejszej niż 100 ton dziennie oraz przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie zrealizowanego przedsięwzięcia – instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, o mocy cieplnej nie większej niż 300 MW rozumianej jako ilość energii wprowadzanej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy ich nominalnym obciążeniu. Powyższe oznacza, że zamierzeniem skarżącej (tj. inwestora) jest budowa zakładu do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem wytwarzanej energii elektrycznej i cieplnej. Celu tego nie zmieniają twierdzenia skarżącej wyrażone w sprzeciwie, że inwestycja zakłada budowę bloku wielopaliwowego ((...)) czyli bloku parowego, ciepłowniczego współspalającego węgiel, paliwo alternatywne (...) i biomasę. Tym samym skarżąca twierdzi, że głównym celem inwestycji jest wyłącznie wytwarzanie energii elektrycznej i cieplnej, a nie spalanie odpadów – mimo faktu, że odpady będą stanowić około połowę spalanych paliw. W ocenie Sądu twierdzenia te nie ujmują jednak rozważaniom poczynionym przez SKO, a w zasadzie potwierdzają ich trafność.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że skarżąca nie zaprzecza twierdzeniom, że w ramach planowanej inwestycji będzie dochodziło do procesu spalania m.in. odpadów poprzez ich termiczną obróbkę. To zaś poskutkuje unieszkodliwieniem odpadów, co w rezultacie wytworzy energię elektryczną i cieplną. Takie zamierzenie może wypełniać dyspozycje art. 6 pkt 3 u.g.n., albowiem rezultatem powyższego działania będzie także odzysk i unieszkodliwianie odpadów. Wskazanie we wniosku, a także w sprzeciwie, że blok wielopaliwowy posłuży gównie do wytwarzania energii cieplnej i elektrycznej nie odbiera celu tej inwestycji, jakim nadal pozostaje termiczne przekształcanie odpadów. Wprawdzie skarżąca wskazuje, że istotą planowanego bloku jest spalanie wielu paliw, a spalenie odpadów będzie jednym z nich. Sąd jednak zauważa, że planowana inwestycja nie ma sprecyzowanego procentowego zakresu spalania różnych paliw, w tym odpadów. Oznacza to tyle, że w bloku wielopaliwowym mogą być poddane termicznej obróbce różne paliwa i w różnych proporcjach, a to z kolei prowadzi do wniosku, że dopuszczalna jest także sytuacja, w której głównym surowcem lub przeważającym będą odpady i ich termiczna obróbka. Dlatego też wielopaliwowość bloku (tj. możliwość spalania różnych surowców) nie ma znaczenia w zakresie zaliczenia tej inwestycji do realizujących cel publiczny, albowiem zarówno blok służący do wyłącznej obróbki termicznej odpadów jak i częściowej – taki cel realizuje.

Takie też stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych; zarówno odzysk energii z odpadów (realizowany przede wszystkim we współspalarni), jak i ich unieszkodliwianie (realizowane przede wszystkim w spalarni) jest bowiem (zgodnie) zaliczane w oparciu o art. 6 pkt 3 u.g.n. do celów publicznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2019 r., sygn. akt: II OSK 998/17 i cytowane w nim orzecznictwo w tym zakresie).

Prawidłowo w konsekwencji Kolegium przyjęło, że sprawa na etapie organu pierwszej instancji nie została dokładnie wyjaśniona, czym Prezydent (...) naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a usunięcie tych nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Dokonując więc oceny, że naruszenia przepisów postępowania nie można usunąć bez konieczności wyjaśnienia kwestii czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, od czego zależy właściwy tryb ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, SKO nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Treść rozpatrywanego sprzeciwu nie podważa powyższego stanowiska. Co więcej, argumentacja zawarta w sprzeciwie wskazuje na to, że w sprawie pozostają do wyjaśnienia istotne okoliczności, a także kwestie dotychczas niewyjaśnione mające znaczenia dla rozstrzygnięciu; a to tylko wzmacnia konieczność podtrzymania oceny organu odwoławczego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.