Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 297/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a), art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), par. 19, par. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi Z. W., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ż. z dnia [...], nr [...], o odmowie ustalenia z wniosku M. G. warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenia na tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz na magazyn trumien dla potrzeb zakładu pogrzebowego znajdującego się na terenie ozn. nr ewid. dz. 871/1 w Ż., przy ul. A 9.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło motywy rozstrzygnięcia organu I instancji, z których wynikało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia skarżącego wynikała z analizy zagospodarowania terenów, przeprowadzonej stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie" – w zakresie wystąpienia przesłanek w szczególności "dobrego sąsiedztwa" określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p". Analizę przeprowadzono na obszarze obejmującym nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie, wokół terenu zamierzonej inwestycji, wyznaczonym stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na jej podstawie organ I instancji wskazał, że funkcją zabudowy i zagospodarowania terenów na obszarze poddanym analizie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, którą uzupełnia nieuciążliwa zabudowa usługowa w postaci sklepów, kwiaciarni, apteki, przychodni lekarskiej i budynku OSP, nietworząca w zagospodarowaniu przestrzennym kolizji z zabudową mieszkaniową. Przedsięwzięcie wnioskodawcy postępowania związane jest natomiast ze świadczeniem usług przedpogrzebowych, których nie można wszak zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Funkcja projektowanej zabudowy jako pomieszczenia na tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz na magazyn trumien na potrzeby zakładu pogrzebowego, jej charakter i oddziaływanie, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawała w ocenie organu I instancji w sprzeczności z zabudową mieszkaniową na obszarze analizowanym i nie dała się z tą funkcją pogodzić. Konfrontacja zamierzenia wnioskodawcy z istniejącym sposobem zagospodarowania terenów w obszarze poddanym analizie, stwarzała bowiem oczywistą kolizję z tym zagospodarowaniem, co uniemożliwiało na gruncie tego przepisu podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, projektowanej na terenie ozn. nr ewid. dz. 871/1. Organ I instancji zaznaczył, że wprawdzie na działce objętej postępowaniem, wnioskodawca prowadzi działalność w zakresie usług pogrzebowych (na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej), jednakże z ustaleń wynikało, że żaden z budynków na tej działce nie ma pozwolenia na zmianę pierwotnego sposobu użytkowania. Zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wprowadzenia nowej funkcji na tej działce.

Następnie organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M. G. zarzucił, że organ gminy odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy po uchyleniu przez Kolegium Odwoławcze poprzedniej jego decyzji z dnia [...]. ustalającej warunki zabudowy, przeprowadzając ponowną analizę zagospodarowania terenów, której efektem były diametralnie inne wnioski, niż te które wynikały z analizy poprzedzającej wydanie powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podstawą wniosków z nowej analizy było natomiast zaliczenie planowanej inwestycji do usług przedpogrzebowych o charakterze uciążliwym. W ocenie odwołującego takie określenie było niezasadne, bowiem projektowane przedsięwzięcie nie polega na realizacji budowy domu przedpogrzebowego, z pełnym zakresem usług, takich jak sala pożegnań, czy pomieszczeniami do przygotowania zmarłych etc. W przypadku projektowanego przedsięwzięcia chodzi natomiast jedynie o zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, który będzie służył tylko przechowywaniu zwłok przez krótki czas, w trumnie i tunelu chłodniczym. Oddziaływanie tej inwestycji pozostanie wyłącznie w obrębie posiadanej działki. Zdaniem odwołującego ocena oddziaływania inwestycji nie może opierać się jedynie na przypuszczeniach, lecz musi wynikać z ustaleń i konkretnych przepisów prawa. Odwołujący powołał się także na art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że w świetle tych przepisów wątpliwość budzi też uczestnictwo w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ gminy nie przeprowadził w tym względzie odpowiedniej analizy, przy uwzględnieniu zakresu oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącego rzetelna analiza doprowadzi do wniosków, że zakres oddziaływania inwestycji nie wykracza poza teren posiadanej działki, a więc jest to inwestycja o charakterze nieuciążliwym i spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż na obszarze poddanym analizie istnieje zabudowa o charakterze usług nieuciążliwych. W tym stanie skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Kolegium podkreśliło, że kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest charakter i funkcja przedsięwzięcia skarżącego podlegające ocenie i rozważeniu na gruncie przepisów u.p.z.p., przy czym przepisy prawa budowlanego nie mają w tym przedmiocie zastosowania. W ocenie organu odwoławczego w świetle zasady "dobrego sąsiedztwa" wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której celem jest zachowanie ładu przestrzennego, w sytuacji braku planu miejscowego na określonym terenie, nie chodzi bynajmniej o kwalifikowaną uciążliwość projektowanego zamierzenia, ale wymóg w zakresie kontynuacji funkcji, celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wniosek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek braku lub sprzeczności funkcji musi być oceniany obiektywnie i niezależnie od ocen inwestora, czy właściciela gruntu sąsiedniego. Zasadniczym znaczeniem w tym zakresie jest możliwość obiektywnego i bezkolizyjnego współistnienia nowej zabudowy z obecną, zastaną funkcją terenów i ich zabudową.

Organ II instancji wskazał dalej, że sprawa dotyczy przedsięwzięcia o specyficznej funkcji, a mianowicie obiektu, który służyć ma wykonywaniu usług przedpogrzebowych, przechowywaniu zwłok oraz magazynowaniu trumien. W ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę urbanistyczno-architektoniczną, która jest podstawowym dowodem dla ustalenia zachowania zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Ustalenia faktyczne tej analizy nie są kwestionowane przez skarżącego. Wyniki analizy uzasadniają natomiast odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia, ze względu na występującą sprzeczność z funkcją terenów na obszarze analizy. Objęty postępowaniem budynek znajdujący się na działce ozn. nr ewid. 871/1 (na której skarżący prowadzi działalność w zakresie usług pogrzebowych, tyle że w obiektach, jak to wskazał organ pierwszej instancji, bez pozwolenia na zmianę pierwotnego sposobu użytkowania), ulokowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie skupionego budownictwa mieszkaniowego. Obszar analizy to również tereny budownictwa mieszkaniowego, którym towarzyszy przedstawiona w analizie standardowa, podstawowa zabudowa usługowa. W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że projektowane zamierzenie, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie. Celem zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w powyższych przepisach jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w szczególności funkcjonalne, środowiskowe, czy kompozycyjno-ostateczne. Obiekt służący przechowywaniu zwłok lokowany na obszarze poddanym analizie, takich relacji przestrzennych niewątpliwie nie tworzy ze względu na swoją funkcję, bez względu na to, że spełniałby wymogi techniczno-budowlane. Zdaniem Kolegium okoliczności te skutkowały odmową ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia projektowanego przez M. G..

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożył M. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Skarżący podniósł, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał na błędne ustalenia w zakresie oceny uciążliwości przedsięwzięcia skutkujące zaliczeniem go do przedsięwzięć uciążliwych, co doprowadziło do wydania decyzji odmownej w związku ze sprzecznością polegającą na braku kontynuacji funkcji usług nieuciążliwych. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie dokonał żadnej analizy zarzutu przedstawionego przez skarżącego w odwołaniu, w związku z tym decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego nakazujące wnikliwe badanie wszystkich okoliczności rozpatrywanej sprawy. Brak analizy, czy wnioskowane przedsięwzięcie rzeczywiście można zaliczyć do przedsięwzięć o charakterze uciążliwym, a oparcie się jedynie na stwierdzeniu, że usługi przedpogrzebowe jako takie są usługami uciążliwymi obarcza wydaną decyzję wadą prawną.

W ocenie skarżącego naruszone zostały również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako usług uciążliwych, co spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy w oparciu o brak kontynuacji funkcji. Zdanie skarżącego skoro zakres oddziaływania przedsięwzięcia zawartego we wniosku o wydanie warunków zabudowy w rzeczywistości nie wybiega poza teren działki wnioskodawcy, to trudno zgodzić się z zaliczeniem go do sług o uciążliwym charakterze.

Skarżący dodał, że organ II instancji nie dysponował wydaną przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego opinią na temat planowanego przedsięwzięcia, co w sposób oczywisty wpływa na wynik rzetelnego i obiektywnego rozpatrzenia tej konkretnej sprawy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium dodało, że wbrew zarzutom skargi, przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji oceniało podnoszone w odwołaniu zarzuty, przy czym w sprawie nie chodzi bynajmniej o uciążliwość ww. przedsięwzięcia, ale kwestię jego funkcji w zagospodarowaniu przestrzennym mającej przesądzające znaczenie. Nietrafny jest przy tym zarzut skarżącego, że Kolegium nie uwzględniło opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego na temat planowanego przedsięwzięcia, w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie wymagają uzyskania przed podjęciem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy opinii tego organu.

Kolegium ponownie wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, której ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez skarżącego, a które uzasadniają odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia, ze względu na występującą sprzeczność z funkcją terenów na obszarze analizy. Objęty postępowaniem budynek znajdujący się na działce ozn. nr ewid. 871/1 (na której skarżący prowadzi działalność w zakresie usług pogrzebowych, tyle że w obiektach bez pozwolenia na zmianę pierwotnego sposobu użytkowania), ulokowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie skupionego budownictwa mieszkaniowego. Obszar analizy to również tereny budownictwa mieszkaniowego, którym towarzyszy przedstawiona w analizie standardowa, podstawowa zabudowa usługowa. W tych okolicznościach zatem projektowane zamierzenie, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., nie stanowi kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie, bez względu na to, że spełniałby wymogi techniczno-budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a".

Stosownie natomiast do art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis statuuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oczywiste jest bowiem, że skoro budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega zmianie (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2010r., sygn. akt II OSK 1643/09 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest zatem to, czy projektowana zmiana sposobu zagospodarowania budynku gospodarczego na pomieszczenia: tunel chłodniczy do przechowywania zwłok oraz magazyn trumien dla potrzeb zakładu pogrzebowego stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy przez, którą należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Zatem obowiązkiem organów administracji było dokonanie oceny, czy w powyższym zakresie zasada "dobrego sąsiedztwa" została zachowana.

Jak wynika z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej na obszarze poddanym analizie dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, którą uzupełnia zabudowa usługowa w postaci sklepów, kwiaciarni, apteki, przychodni lekarskiej i budynku OSP, nie tworząca w zagospodarowaniu przestrzennym kolizji z zabudową mieszkaniową. Natomiast w ocenie organów administracji obu instancji proponowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego związana jest ze świadczeniem usług przedpogrzebowych, których nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Funkcja projektowanej zabudowy jako pomieszczenia na tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich oraz na magazyn trumien na potrzeby zakładu pogrzebowego, jej charakter i oddziaływanie, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi kontynuacji funkcji terenów i ich zabudowy na obszarze poddanym analizie i pozostaje w sprzeczności z zabudową mieszkaniową na obszarze analizowanym i nie da się z tą funkcją pogodzić. Zdaniem organów obiekt służący przechowywaniu zwłok, ze względu na swoją funkcję niewątpliwie nie tworzy harmonijnej całości oraz nie uwzględnia relacji przestrzennych obowiązujących na analizowanym terenie, czego skutkiem była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia.

Z powyższą oceną nie można się jednak zgodzić. Jak słusznie bowiem zaznaczyło Kolegium pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Warunek kontynuacji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Nie można natomiast uznać, że podstawą decyzji odmownej może być fakt, że prowadzonej przez skarżącego działalności nie można zaliczyć do usług zwykłych, podstawowych, czy standardowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze. Jednakże żaden przepis nie nakazuje lokalizowania tego typu obiektów wyłącznie w pobliżu miejsca pochówku, tj. na terenach cmentarzy. W tym miejscu przywołać należy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2011r., Nr 118, poz. 687 ze zm.), zgodnie z którym na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica. Z przepisu tego nie wynika jednak zakaz lokalizowania tego rodzaju obiektów poza cmentarzami. Nie ma również żadnych podstaw do przyjęcia, że lokalizacja domów pogrzebowych powinna podlegać takim samym obostrzeniom lokalizacyjnym jak lokalizacja cmentarza. Domy pogrzebowe są bowiem lokalizowane również w centrach miast (por. wyroki NSA z dnia 2 marca 2010r., sygn. akt II OSK 465/09 oraz z dnia 14 maja 2008r., sygn. akt II OSK 617/07, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Lu 539/13 – orzeczenia dostępne jw.). Z tego wniosek, że usługi pogrzebowe, choć specyficzne, nadal pozostają usługami, a obiekty w których są świadczone – domy pogrzebowe – pełnią funkcję usługową. Skoro zatem na analizowany terenie funkcja usługowa występuje, to proponowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu jest co do zasady dopuszczalna.

Jedyną przeszkodą, która mogłaby ewentualnie wpłynąć na odmowę ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jest uciążliwość świadczonych przez dom pogrzebowy usług. Jednakże w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Uciążliwość, o której mowa, musi być oceniana obiektywnie poprzez ustalenie stopnia oddziaływania prowadzonej działalności na sąsiednie nieruchomości. W żadnym razie nie może być brana pod uwagę subiektywnie odczuwana przez właścicieli sąsiednich nieruchomości uciążliwość inwestycji, uzasadniona jedynie negatywnym stosunkiem do działalności tego rodzaju, czy też spadkiem atrakcyjności lub wartości działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że uciążliwość prowadzonych przez inwestora usług nie będzie wykraczała poza granicę terenu inwestycji. Inwestor zaznaczył bowiem, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego służyć będzie wyłącznie przechowywaniu zwłok przez krótki okres czasu. Zwłoki będą przechowywane tylko w zamkniętej trumnie, umieszczonej w tunelu chłodniczym. Na terenie inwestycji nie będzie sali pożegnań, wystawiania zwłok, czy jakichkolwiek operacji przy zwłokach – toaleta, ubieranie. Trumny ze zwłokami będą transportowane autokarawanem. Z tego wniosek, że proponowana przez skarżącego inwestycja "zamknie się" w granicach jego działki.

Na koniec wskazać wypada, że podnoszona przez organ I instancji kwestia ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na zakład pogrzebowy nie ma znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy. Przypomnieć należy bowiem, że ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest wymagane wyłącznie wtedy, gdy przepisy Prawa budowlanego wymagają uzyskania odpowiedniej zgody organu nadzoru budowlanego na dokonanie takiej zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli natomiast zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą podjęcia bądź zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, to zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą konieczności jej zgłoszenia – art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Ocena, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego mieści się zatem wyłącznie w kognicji organów nadzoru budowlanego. Natomiast na ocenę istnienia "dobrego sąsiedztwa" nie wpływa sposób zagospodarowania działki inwestora, lecz sposób zagospodarowania znajdujących się w obszarze analizowanym działek sąsiednich.

Zgodzić się również należy z Kolegium, że opinia sanitarna nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, bowiem nie jest ona wymagana na etapie ustalania warunków sanitarnych. Co najwyżej będzie ona potrzebna na etapie uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie.

Reasumując, w odniesieniu do proponowanej przez skarżącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego organy administracji obu instancji bezpodstawnie uznały naruszenie zasady "dobrego sąsiedztwa" przez brak zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, czym naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Organy naruszyły przy tym również art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku.

O wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461).

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, a w szczególności dokona prawidłowej – szerokiej – wykładni pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu i na podstawie zebranego materiału dowodowego dokona oceny spełnienia przez inwestora zasady "dobrego sąsiedztwa".

a.tp.