Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1195/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1, art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1 i 3, art. 134 ust. 1.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. oddalającą odwołanie C. Sp. z o.o. z siedzibą w S., skarżącej w niniejszej sprawie, od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 r. na obszarze: [...] o kodzie postępowania numer [...] Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.

Skarżąca złożyła ofertę nr [...] na 8 miejsc udzielania świadczeń: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Następnie komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

W protokole z negocjacji z dnia [...] grudnia 2010 r. w kolumnach dotyczących propozycji NFZ nie zawarto informacji o liczbie udzielanych świadczeń i wartości

propozycji NFZ. W tym, etapie negocjacji komisja konkursowa zaproponowała oferentowi określona ilość i cenę świadczeń. Nie zaskutkowało to jednak podpisaniem przez strony protokołu zbieżnego co do ilości i ceny. W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła protest, który został oddalony przez komisję konkursową.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Komisja konkursowa zamieściła na stronie internetowej ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania konkursu ofert nr [...]. Oferta skarżącej nie została wybrana. Komisja konkursowa dokonała wyboru 23 ofert na 29 miejsc udzielania świadczeń. Ostatnia z wybranych ofert uzyskała 27,222 punktów.

Oferta skarżącej w rankingu końcowym uzyskała w odniesieniu do wykazanych w ofercie miejsc udzielania świadczeń następującą punktację:

|Miejsce udzielania świadczeń |Kryterium cena |Kryterium ciągłość|Kryterium jakość |Kryterium |Suma punktów |

| | | | |dostępność | |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,833 pkt |7.5 pkt |37,118 pkt |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,833 pkt |5 pkt |34,618 pkt |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,833 pkt |5 pkt |34,618 pkt |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,833 pkt |3,333 pkt |32,951 pkt |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,833 pkt |3,333 pkt |32,951 pkt |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,333 pkt |1,667 pkt |31,285 pkt |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,333 pkt |1,667 pkt |31,285 pkt |

|[...] |3,785 |10 pkt |15,333 pkt |0 pkt |29,618 pkt |

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu wskazując na naruszenie art. 148, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz zasadę równego traktowania wszystkich oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ww. ustawy). Skarżąca wniosła o wybranie w całości jej oferty nr [...] Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie skarżącej.

Prezes NFZ na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą od powyższej decyzji, decyzją nr [...] z dnia [...]listopada 2011 r. wydaną na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 2 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Prezes NFZ wskazał, że organy obu instancji, zobowiązane są zbadać w toku postępowań, o których mowa w przepisach art. 154 ustawy o świadczeniach, dwie zasadnicze okoliczności: 1) czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i 2) czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się. Zdaniem Prezesa NFZ Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w niewystarczającym stopniu zbadał, czy propozycja Funduszu odnośnie ceny, ilości i wartości świadczeń przedstawiona oferentowi w protokole końcowym z negocjacji wpłynęła na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do naruszenia interesu prawnego odwołującego się oferenta. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ powinien poczynić dodatkowe, uzupełniające ustalenia faktyczne dla potrzeb dokonania oceny, czy zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji wartości "0" ("zero") wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym oferenta, czy też zachowanie takie nie mogło mieć i nie miało wpływu na rozstrzygnięcie oraz takiego uszczerbku interesu prawnego oferenta nie wywołało.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 154 ust. 3, w związku z art. 107 ust. 5 pkt 8 oraz z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w związku z art. 138 § 2 k.p.a. po ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w Decyzji Prezesa NFZ oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że interes prawny oferenta polega na tym, aby jego oferta została przez kontrahenta wybrana zawsze wtedy, gdy na to zasługuje, uwzględniając prawem przewidziany zakres swobody wyboru komisji konkursowej, umożliwiający wybór oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość oraz dostępność, jak taż przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. W przypadku udziału w postępowaniu więcej niż jednego oferenta, interes prawny każdego z nich polega także na tym, by wszyscy świadczeniodawcy ubiegający się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traktowani byli równo i by postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

Organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu o miejscach w rankingu decydowała punktacja, jaką uzyskały poszczególne oferty za wszystkie kryteria oceny ofert - cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników negocjacji.

Komisja konkursowa przeprowadziła z oferentem dwuetapowe negocjacje w dniu [...] grudnia 2010 r. Strony w trakcie 2 spotkań negocjacyjnych nie doszły do porozumienia w zakresie ceny świadczeń i podpisały protokół końcowy rozbieżny co do ilości i ceny świadczeń.

Organ odnosząc się do kwestii, czy zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji w rubryce "liczba świadczeń" cyfry "0" oraz wartości "0" wywarło wpływ na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także, czy wskutek tego mogło dojść do uszczerbku w interesie prawnym oferenta, wskazał, że w trakcie 2 spotkań negocjacyjnych skarżąca nie zmieniła oferowanej przez siebie propozycji cenowej w odniesieniu do wszystkich miejsc udzielania świadczeń wykazanych w ofercie, jednocześnie wyrażając przy tym brak akceptacji dla propozycji cenowej Komisji konkursowej. Skarżąca proponowała cenę 1,15 zł. za punkt, natomiast Komisja konkursowa złożyła propozycję cenową w wartości 1,07 zł za świadczenie. Propozycja cenowa złożona przez oferenta nie była możliwa do zaakceptowania przez Komisję konkursową, bowiem jej uwzględnienie w ówczesnej sytuacji finansowej [...]OW NFZ spowodowałoby zmniejszenie liczby zakontraktowanych świadczeń, a to rzutowałoby zdaniem organu na brak zabezpieczenia dostępności do świadczeń. Owa ostateczna rozbieżność stron co do ceny świadczeń uniemożliwiała podjęcie wiążących uzgodnień odnośnie liczby świadczeń, bowiem nie ustalono ceny, za którą świadczenia miałyby być udzielane. Okoliczność ta spowodowała wpisanie w rubryce "liczba świadczeń" cyfry "0,00" oraz wpisanie do protokołu wartości "0". Zdaniem organu zamieszczenie w protokole powyższych wpisów nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową i wpływu takiego nie mogło wywrzeć, bowiem treść rozstrzygnięcia w stosunku do oferenta była zdeterminowana tym, że strony nie uzgodniły ceny świadczeń, a nie innymi okolicznościami. W szczególności bowiem w niniejszej sytuacji nie było celowe, ani zgodne z zasadami współżycia społecznego i zasadą lojalności negocjacyjnej, proponowanie liczby świadczeń, gdy strony nie mogły dojść do ustalenia istotnych postanowień umowy w zakresie ceny świadczeń i ich wartości.

Organ wskazał, że brak jest przepisu prawa, który określałby obligatoryjną treść stanowisk stron formułowanych podczas negocjacji. Ponadto brak jest przepisu prawa, który nakazywałby Funduszowi przyjmowanie wszystkich propozycji składanych podczas negocjacji przez oferentów, w tym także propozycji cenowych przekraczających możliwości finansowe NFZ. Tym samym zdaniem organu nie dokonanie zbieżnych ustaleń w zakresie ceny świadczeń nie mogło mieć wpływu na naruszenie interesu prawnego świadczeniodawcy w niniejszej sprawie.

Organ wskazał, że skarżąca kwestionowała ostateczne wyrażenie stanowiska w zakresie ceny oraz liczby świadczeń, od przedstawienia przez Komisję konkursową propozycji liczby oraz ceny świadczeń w wartości wyższej od ceny oczekiwanej wynoszącej 1,07 zł. Komisja konkursowa nie przedstawiła oferentowi wyższej propozycji cenowej stąd nie można uznać, że w jakikolwiek sposób strony doszły do porozumienia w zakresie ceny świadczeń, a potwierdzona została po raz kolejny rozbieżność stanowisk w procesie negocjacji. Protokół rozbieżny z negocjacji wskazuje na brak porozumienia w przedmiocie negocjacji. Komisja konkursowa zaproponowała inną cenę i liczbę świadczeń a oferent nie zaakceptował propozycji cenowej przedstawionej przez Komisję konkursową i oczekiwał jednocześnie wyrażenia przez Komisję konkursową propozycji cenowej wyłącznie wyższej od ceny oczekiwanej, co zostało potwierdzone w treści protokołu końcowego z negocjacji.

Organ odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że przedstawienie przez Komisję konkursową oferty zawierającej w pozycjach: 1.) cena za punkt - 0 zł, 2.) liczba punktów - 0 zł wywarło wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania wskazał, że powyższe nie koresponduje z zapisami protokołu końcowego z negocjacji. Komisja konkursowa złożyła propozycję cenowa wynoszącą 1,07 zł, a nie jak twierdzi skarżąca cenę za punkt wynoszącą 0 zł.

Organ ustalił tym samym, że zaproponowanie przez komisję konkursową w protokole końcowym z negocjacji w zakresie liczby świadczeń cyfry "0", oraz odnośnie wartości "0" ("zero") nie wywarło wpływu na rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową, a także nie wywołało skutku w postaci naruszenia interesu prawnego odwołującego się oferenta. Wpisanie w protokole końcowym wartości "0" było efektem braku porozumienia w zakresie ceny świadczeń.

Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), przepisów o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt. 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), postanowień zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, postanowień zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również narusza zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę nakładającą na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 152 ust. 1 kpa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2011 r.

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Organ podkreślił, że w stosunkach cywilnoprawnych, a taki charakter miały negocjacje prowadzone w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, strony na początku negocjacji mogą ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany wobec szczególnego reżimu prawnego wynikającego z ustawy o świadczeniach. Skarżąca znała powyższe zasady i oświadczyła o ich zachowaniu w trakcie negocjacji. W protokole z negocjacji, zawarta została klauzula, stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru i przyrzeczenia zawarcia umowy, zaś, rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania. Oferenci uczestniczyli w spotkaniach negocjacyjnych z komisją konkursową. Spotkania powyższe nie miały charakteru licytacji, gdyż zachowano warunki poufności oceny ofert konkurentów skarżącej. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ocena ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno skarżącej jak i pozostałych oferentów uplasują się w rankingu ofert. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji skarżąca i inni oferenci. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną punktacją w rankingu końcowym. Wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte w rankingu końcowym ofert. O miejscu oferty w rankingu ofert decydowała punktacja oferty za kryteria cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników negocjacji. Oferta skarżącej została umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji, czyli poniżej linii odcięcia.

Zdaniem organu łączne uzgodnienie dwóch elementów: ceny świadczeń i liczby świadczeń, kształtuje w tym zakresie treść przyszłej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z kolei występująca podczas negocjacji ostateczna rozbieżność cenowa, wynikająca z dobrowolnych oświadczeń woli składanych przez każdą ze stron w trakcie prowadzonych negocjacji uniemożliwia zawarcie umowy, ale nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego oferenta.

Zdaniem organu zarzut skarżącej odnośnie nie udostępnienia ofert innych oferentów nie znajduje uzasadnienia bowiem aktami sprawy postępowania administracyjnego, które podlegają wglądowi odwołującego się na podstawie art. 10 k.p.a. jest oferta odwołującego, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym, a także pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacji oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej, z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników.

Organ opierając się na szczegółowej analizie przebiegu postępowania nie stwierdził, aby brak propozycji kontraktu ("0" w protokole) stanowił o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Ponadto organ wskazał, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania uzupełniającego do przedmiotowego postępowania konkursu ofert, skarżąca została wybrana do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w 4 miejscach udzielania świadczeń ([...],[...],[...]oraz [...])

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że decyzje zostały wydane z naruszeniem następujących przepisów:

- prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego nr [...] wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

-prawa procesowego, a w szczególności art. 9 kpa, art. 10 § 1 kpa, art. 73 § 1 kpa, art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 152 ust. 1 ustawy poprzez:

-naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

-nieudostępnienie skarżącej wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie skarżącej o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji. Skarżąca wskazała, że zarzut ten dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez Komisję konkursową w tym konkursie (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

-bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa wart. 74 § 2 kpa albo nie dopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania

i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

-niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

-wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą,

-przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach: o ocenie ofert (art. 148), o podstawach odrzucania ofert (art. 149 ust. 1), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 i 2 ustawy zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

-odmowę udzielenia informacji o miejscu oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert,

-odmowę podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżące w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji,

-podział negocjacji na dwa niezależne etapy, rodzące - w opinii organu - różne skutki prawne,

-odmówienie skarżącej prawa do dalszych negocjacji, co do ceny i ilości świadczeń, w sytuacji zapewnienia tego prawa innym oferentom,

-odmówienie oceny i klasyfikacji oferty skarżącej w tzw. rankingu ofert przy zastosowaniu liczby punktów, jakie oferta skarżącej uzyskała dla ceny określonej w jego ofercie pisemnej,

-uniemożliwienie skarżącej uczestnictwa w konkursie ofert pomimo tego, że jego oferta nie podlegała odrzuceniu,

-umieszczenie oferty skarżącej na miejscu w rankingu ofert niezgodnym z liczbą punktów uzyskaną przez ofertę skarżącej,

-uniemożliwienie skarżącej złożenia nowej propozycji cenowej w toku późniejszych negocjacji,

-naruszenie przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

-naruszenie przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej),

-wprowadzenie przez [...]OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

-wprowadzenie i zastosowanie przez komisję konkursową nieznanej ustawie nowej przyczyny odrzucenia oferty Skarżącego z powodu przedstawienia oferty cenowej na kwotę wyższa niż oczekiwana [...]OW NFZ albo spisanie protokołu rodzinnego z negocjacji.

Skarżąca wskazała, że naruszenie ww. zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisje konkursową [...]OW NFZ w K., a następnie zasad postępowania administracyjnego przez dyrektora [...]OW NFZ i Prezesa NFZ uniemożliwiło jej zawarcie umowy o działanie świadczeń opieki zdrowotnej objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem o ile ustawy nie stanowią inaczej .Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –zw. p.p.s.a.- Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymania nią w mocy naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie .

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpoznał sprawę objętą odwołaniem skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] kwietnia 2012 r. w zakresie jak podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynikającym z art. 157 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach błędnie jednak uznając, iż w świetle powołanych przepisów przedmiotem jego badania jest przedmiot skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności Komisji konkursowej, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu a następnie stwierdzenie, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu odwołującego. Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 powołanej ustawy. Natomiast stosownie do art. 154 ust. 1 i 3 świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania i po rozpatrzeniu odwołania dyrektor Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, od której to decyzji przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ.

Postępowanie wszczęte wskutek odwołania jest zatem, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 postępowaniem administracyjnym dwuinstancyjnym kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełni ono funkcje postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym przypadku kontroli postępowania konkursowego.

Uwzględnić przy tym należy, że przedmiotem kontroli w tym administracyjnym postępowaniu jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, które polega na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jednocześnie wskazaniu świadczeniodawców niezakwalifikowanych do zawarcia umów.

Tak więc odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i nie ma podstaw, jak niezasadnie przyjął organ, do ograniczenia środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Postępowanie w formie konkursu jest bowiem postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji i ustalenia wyniku kwalifikowania w postaci rankingu tj. klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu

Takie stanowisko i ocenę obowiązującego w tym względzie stanu prawnego zawarł w w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia za uzasadnione przedstawionego w uzasadnieniu stanowiska obu organów co do ograniczenia zakresu kontroli do zbadania określonych czynności komisji podejmowanych w stosunku do odwołującego, a w takim tylko zakresie organ sprawę objętą odwołaniem rozpoznał odnosząc się jedynie (przed przytoczeniem ogólnych zasad postępowania) do punktacji i porównania liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) bez zindywidualizowania niezbędnego w rozpatrywanej sprawie, oceny i bez wyjaśnienia, z jakiej przyczyny każdy z oferentów został oceniany przyznaniem, tej a nie innej sumy punktów.

Powołana ustawa w art. 134 ust. 1, którego naruszenie zarzuca skarżąca nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji miedzy tymi ocenami, nie jest więc możliwe jak stwierdził NSA w w/cyt. wyroku, skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustaleniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonywanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Jeżeli zatem organ (także Prezes NFZ rozpatrujący odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ tj. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ ale także Prezes NFZ jako organ odwoławczy mają obowiązek skontrolowania rozstrzygnięcia także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców to muszą porównać oceny poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego zaś ustalenia organu w tym zakresie winny znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja koncentruje się jednak tylko na skarżącej i czynnościach podejmowanych w stosunku do niej.

Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest jak przyjmuje się w orzecznictwie (vide w/w wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10) szczegółowe wykazanie z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że przyznanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów. Brak odniesienia się organu w takim zakresie czyni nieuzasadnionym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uniemożliwia sądowi na pełną kontrolę zaskarżonej decyzji, nie jest bowiem przy tak ograniczonym zakresie rozpoznania odwołania, możliwe wypowiedzenie się przez Sąd co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Podkreślić przy tym należy, że wydanie decyzji powinno poprzedzać stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. dokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia i dokonania jego wszechstronnej oceny.

Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie czyni własnych ustaleń, a jedynie dokonuje oceny zaskarżonego aktu w granicach określanych w art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i kontrola sądu jest możliwa tylko w warunkach ustalenia przez organ stanu faktycznego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje jednak na to, iż wskutek naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. zarówno decyzja Dyrektora [...] Wojewódzkiego Oddziału NFZ jak i zaskarżona decyzja, w której uzasadnieniu Prezes NFZ bezkrytycznie podzielił stanowisko organu zawiera wadliwość i co skutkuje w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnieniem skargi i uznaniem zarzutów skargi zgłoszonych w powyższym zakresie za uzasadnione.

W związku z zarzutami nieudostępnienia stronie akt postępowania w tym w szczególności ofert innych oferentów podnieść należy, iż z cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt. II GSK 121/12 wynika, że akta postępowania konkursowego powinny być przez organ rozpoznający odwołanie włączone stosownie do potrzeb tego postępowania w szczególności, gdy organ ma skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takiej sytuacji oferty i oceny ofert powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu podkreślił, że nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można bowiem zaspokoić i korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Sąd w niniejszym składzie podzielił powyższy pogląd i uznał, że skarżąca zasadnie zarzuca, że organy Funduszu, odmawiając wglądu do akt innych podmiotów biorących udział w konkursie naruszyły wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwość skutecznej obrony jej praw. Poza tym organy odmawiając skarżącej przejrzenie akt sprawy, a takie jej uprawnienie wynikało z art. 73 § 1 k.p.a. powinny wydać postanowienie w trybie art. 74 § 2 k.p.a. W takim jedynie przypadku strona ma realną możliwość poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli organu wyższego rzędu poprzez złożenie zażalenia a następnie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Zatem także i w powyższym zakresie doszło do naruszenia reguł procedury administracyjnej mogącej mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd nie wdawał się w ocenę pozostałych zarzutów i na podstawie art. 145 § 1, pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono uwzględniając art. 200 p.p.s.a.