Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 833/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 21 ust. 4c i 4d, art. 33 § 10
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 29 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
article: art. 27 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 7 ust. 1
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Anna Strzelec, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 7 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] czerwca 2020 r. (nr [...]) o ustaleniu producentowi rolnemu J. K. kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, której wysokość ustalona została na łączną kwotę 1.803,32 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2015 r. skarżący J. K. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2015. Ubiegał się o przyznanie tej płatności w ramach wariantu: 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne do działek rolnych o łącznej powierzchni 5,47 ha (pakiet 5 – Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000).

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr ([...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał skarżącemu z tego tytułu płatność w łącznej wysokości 5.848,62 zł, w tym z tytułu wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne (4.873,85 zł) oraz przyznał refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia dokumentacji przyrodniczej w łącznej wysokości 974,77 zł. Organ pierwszej instancji ustalił również obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący w dniu 15 marca 2015 r. powierzchnię równą 5,35 ha. W kolejnych latach (2016, 2017 i 2018) skarżący składał wnioski kontynuacyjne o przyznanie mu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020).

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał skarżącemu na rok 2017 płatność w łącznej wysokości 4.873,85 zł, z tytułu wariantu 5.4. Półnaturalne łąki wilgotne. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że posiadany plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny w zakresie informacji dotyczących danych eksperta przyrodniczego, przy udziale którego została sporządzona dokumentacja przyrodnicza. W związku z powyższym przyjęto i zastosowano odpowiednią nieprawidłowość oznaczoną symbolem R2.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. przyznał skarżącemu na rok 2018 omawianą płatność także w łącznej wysokości 4.873,85 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny w zakresie informacji dotyczących danych eksperta przyrodniczego, przy udziale którego została sporządzona dokumentacja przyrodnicza. Na tej podstawie organ zastosował także kod nieprawidłowości R2.

W dniu [...] listopada 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) dotyczących przyznanych skarżącemu płatności decyzją z dnia [...] maja 2018 r., w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegającej na braku kompletnego planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej w zakresie danych eksperta przyrodniczego, przy udziale którego została sporządzona dokumentacja przyrodnicza.

W dniu [...] listopada 2019 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. dokument oznaczony jako "Oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej lub planu działalności ekologicznej" wraz z kopią pierwszej strony planu działalności rolnośrodowiskowej, uzupełnionego dzień wcześniej o dane eksperta przyrodniczego i jego podpis. W dokumencie zawarto również adnotację doradcy rolnośrodowiskowego o uzupełnieniu planu. Dołączono także pismo wyjaśniające przyczyny braku uzupełnienia planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej w terminie wynikającym z przepisów właściwego rozporządzenia. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że brak jego działań w omawianym zakresie spowodowany był trudną sytuacją rodzinną i finansową.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) w wysokości 1.462,16 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W dniu [...] maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wszczął z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie ustalania kwot nienależnie pobranych przez stronę płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2014-2020) przyznanych skarżącemu decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. na rok 2018, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości polegającej na braku kompletnego planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej w zakresie danych eksperta przyrodniczego, przy udziale którego została sporządzona dokumentacja przyrodnicza.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) w wysokości 1.803.32 zł.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w całości w mocy wskazaną wyżej decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę przyznania stronie pomocy stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm. – dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne").

Według przepisów tego rozporządzenia (§ 21 ust. 4c i 4d), obowiązkiem rolnika jest złożenie do 15 lipca roku, w którym rolnik podjął zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne lub w roku, w którym zmianie uległ wykaz pakietów lub wariantów, w ramach których jest realizowane zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne lub informacje wynikające z podjęcia nowego zobowiązania, kopii stron planu działalności rolnośrodowiskowej, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1 (dane rolnika lub zarządcy realizującego zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne oraz jego podpis, pkt 2 (dane doradcy rolnośrodowiskowego, przy udziale którego został sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej i jego podpis oraz – w przypadku gdy plan ten został sporządzony również przy udziale eksperta przyrodniczego – dane tego eksperta i jego podpis) i pkt 4 (wykaz pakietów lub wariantów, w ramach których rolnik lub zarządca realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne) załącznika nr 3 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Kopie stron, na których są zawarte informacje, o których mowa w pkt 2, oraz informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, zawierają również podpis doradcy rolnośrodowiskowego, przy którego udziale został sporządzony ten plan. Z § 33 ust. 10 rozporządzenia wynika zaś że, jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, lub 4, lub 5 lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia, rolnik uzupełnienia lub poprawia ten plan (pkt 1) i składa oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do kierownika biura powiatowego Agencji (pkt 2) – najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, a w przypadku gdy w ostatnim roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego zostanie stwierdzone, że ten plan jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 4, lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia – w terminie do dnia 14 marca ostatniego roku realizacji tego zobowiązania.

Odnosząc się do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy stwierdził, że skarżący pomimo informacji dotyczącej nieprawidłowości stwierdzonych w planie działalności rolnośrodowiskowej, przekazanej mu już w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2017, nie złożył wymaganego oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej w terminie wynikającym z przepisów rozporządzenia. Jednocześnie organ zaakcentował, że termin składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w sprawie za rok 2018 upłynął w dniu 10 lipca 2018 r. Skarżący zaś swoje oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej wraz z kopią pierwszej strony tego planu uzupełnionego o dane eksperta przyrodniczego i jego podpis oraz pismo wyjaśniające przyczyny braku uzupełnienia planu w terminie wynikającym z rozporządzenia – złożył dopiero w dniu 19 listopada 2019 r.

Z tego względu organ odwoławczy uznał, że przyczyny niezłożenia oświadczenia w terminie, na które powoływał się skarżący, czyli jego trudna sytuacja rodzinna i finansowa, nie stanowiły okoliczności nadzwyczajnych, które usprawiedliwiałyby nienależyte wykonanie jego prawem określonego obowiązku. Według organu, termin na złożenie oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej jest terminem wynikającym z prawa materialnego i nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. – dalej jako "k.p.a.") dotyczące przywrócenia terminu. Termin materialny związany jest z prawami i obowiązkami, o których organ rozstrzyga wydając decyzję administracyjną, a jego uchybienie powoduje wydanie rozstrzygnięcia dla strony negatywnego. Konsekwencje zaś braku uzupełnienia planu działalności rolnośrodowiskowej wynikają z przepisu § 33 ust. 11 pkt 2 rozporządzenia, w myśl którego, w przypadku niedokonania w terminie czynności, o których mowa w ust. 10, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna za rok, w którym stwierdzono uchybienie podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności. Organ odwoławczy stwierdził, że ujawnione w toku weryfikacji dokumentów w sprawie o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej uchybienia spowodowały tym samym konieczność zwrotu odpowiedniej części nienależnie wypłaconych płatności. Organ ustalił kwotę podlegającą zwrotowi w wysokości 1.803,32 zł, na podstawie § 33 ust. 11 pkt 2 i ust. 15 rozporządzenia. Stwierdził jednocześnie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję skarżący J. K. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, a ściślej jedynie § 33 ust. 10 rozporządzenia, a w konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że plan działalności rolnośrodowiskowej składa się jednorazowo przy pierwszym wniosku o przyznanie płatności. Skoro płatności przyznawane są decyzją administracyjną jedynie na okres jednego roku kalendarzowego, to ARiMR ma obowiązek corocznego przeprowadzania weryfikacji składanego wniosku i w konsekwencji corocznego powiadamiania składającego wniosek o zaistnieniu w nim nieprawidłowości. Dlatego obowiązkiem organu, do którego skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 było zatem niezwłoczne zawiadomienie strony o stwierdzonej niezgodności, przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. Nie stanowiło dopełnienia tego obowiązku jedynie poinformowanie skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach w decyzji o przyznaniu płatności na rok 2017.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga zwrócenia uwagi, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) oraz na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 grudnia 2020 r. (k. 23 akt sądowych).

Tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał jednakże żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Z tego względu zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej skutecznie można postawić uzasadniony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to odpowiednio miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres kontroli sądowej należało uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli w tej sprawie była decyzja Dyrektora ARiMR, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych (PROW 2014-2020) w wysokości 1.803,32 zł.

Istotę sporu stanowiła kwestia prawidłowości ustalenia przez organ obowiązku zwrotu pobranych przez skarżącego płatności z tytułu realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego na rok 2018, z uwagi na brak złożenia przez niego oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej we właściwym przewidzianym prawem terminie, do czego jako producent rolny był zobowiązany.

Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest prowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 – dalej jako "ustawa o Agencji"). Przepisy te stanowią, że kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Na gruncie prawa wspólnotowego obowiązek zwrotu pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości pomocy wynika z przepisów rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 2014.227.69 z dnia 31 lipca 2014 r.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014, w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną, w stosownych przypadkach, o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. W omawianym przypadku środki publiczne wypłacone skarżącemu z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za lata 2014-2016 pochodziły ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, a zatem z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. "a" ustawy o Agencji. Dla ustalenia, czy skarżący był zobowiązany do zwrotu tych środków kluczowe było ustalenie, czy dokonane płatności stanowiły w jakimkolwiek zakresie "płatności nienależne". Przepisy powołanej ustawy nie definiują tego pojęcia, dlatego jego znaczenie wywodzić trzeba z ustalenia warunków i podstaw do przyznania "płatności należnej". W takich okolicznościach płatnością nienależną jest taka płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Płatności nienależne to również te należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika (producenta rolnego), także wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli sytuacje, w których stwierdzono nawet po przyznaniu płatności jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika, które wpłynęły na ocenę realizacji programu wieloletniego, jakim jest realizacja przez producenta rolnego programu rolnośrodowiskowego. Podejmując się bowiem udziału w programie rolnośrodowiskowym beneficjent z zasady ma świadomość, że jest to program wieloletni, zobowiązujący do prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z wymogami w ramach określonych pakietów i wariantów.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L nr 347 z 20.12.2013 r., str. 487, z późn. zm. – zwanego "rozporządzeniem nr 1305/2013"), jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L nr 227 z 31.07.2014 r., str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl § 21 ust. 4c pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., rolnik lub zarządca składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 15 lipca roku, w którym podjął zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, kopie stron planu działalności rolnośrodowiskowej, na których: są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, z tym że kopie stron, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, zawierają również podpis doradcy rolnośrodowiskowego, przy udziale którego został sporządzony ten plan. Natomiast w przypadku zmiany w planie działalności rolnośrodowiskowej informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, rolnik lub zarządca składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 15 lipca roku, w którym nastąpiła ta zmiana, kopie stron tego planu, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2 i 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, z tym że kopie stron, na których są zawarte informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 4 załącznika nr 3 do rozporządzenia, zawierają również podpis doradcy rolnośrodowiskowego, przy udziale którego został sporządzony ten plan (§ 21 ust. 4d powołanego rozporządzenia).

Według § 33 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i z załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w § 21 ust. 4c pkt 2 lub § 30 ust. 1b pkt 2, lub informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, lub 4, lub 5 lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 pkt 1 lub 2a załącznika nr 3 do rozporządzenia, rolnik lub zarządca:

1) uzupełnia lub poprawia ten plan,

2) składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do kierownika biura powiatowego Agencji

. najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, a w przypadku gdy w ostatnim roku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego zostanie stwierdzone, że ten plan jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i z załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w § 21 ust. 4c pkt 2, lub informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 4, lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia – w terminie do dnia 14 marca ostatniego roku realizacji tego zobowiązania.

W przypadku niedokonania w terminie czynności:

1) o której mowa w § 21 ust. 2 lub ust. 5a pkt 3, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna za realizację wariantu, w ramach którego mają zastosowanie wymogi, o których mowa w § 4 ust. 3 pkt 1 lit. b lub pkt 2, przysługuje rolnikowi lub zarządcy w wysokości zmniejszonej o 50%;

2) o których mowa w ust. 10, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna za rok, w którym stwierdzono uchybienie, o którym mowa w ust. 10, podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności;

3) o których mowa w ust. 10a, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna za rok, w którym stwierdzono wystąpienie okoliczności, o której mowa w § 21 ust. 5a, za realizację wariantu, którego ta okoliczność dotyczy, podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności (§ 33 ust. 11 rozporządzenia).

W okolicznościach tej sprawy całkowicie prawidłowe były ustalenia organu, że skarżący nie złożył wymaganego oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej w terminie wynikającym z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r., to jest w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018, a więc do dnia 10 lipca 2018 r. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. w swojej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 poinformował stronę wyraźnie, że plan działalności rolnośrodowiskowej zawiera nieprawidłowości, ponieważ jest niekompletny w zakresie informacji dotyczących danych eksperta przyrodniczego, przy udziale którego została sporządzona dokumentacja przyrodnicza. Tymczasem skarżący składając wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2018 nie złożył wymaganego oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej w przewidzianym prawem terminie wynikającym z przepisów rozporządzenia, pomimo posiadanych już informacji dotyczącej nieprawidłowości stwierdzonych w planie działalności rolnośrodowiskowej. Wymagane oświadczenie skarżący złożył natomiast dopiero w dniu [...] listopada 2019 r., czyli z uchybieniem terminu materialnoprawnego.

Omawiany obwiązek złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu działalności rolnośrodowiskowej, jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku, jest bezwzględnym obowiązkiem beneficjenta płatności wynikającym z przepisów prawa. Termin na złożenie oświadczenia, jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy, ma charakter terminu prawa materialnego i nie podlega ani przedłużeniu, ani przywróceniu. Konsekwencją zaś jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości skutecznego dokonania określonej czynności.

Wymaga przy tym podkreślenia, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przyznawana jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego producenta rolnego. Rolnik w pełni odpowiada za treść składanego wniosku o przyznanie płatności oraz zrealizowanie podjętego 5-letniego zobowiązania, niezależnie od tego, czy wniosek wypełnił samodzielnie, czy przy pomocy innych osób. Składając wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz wnioski kontynuacyjne skarżący podpisał przecież oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności, w tym i terminy składania odpowiednich wniosków oraz wymaganych załączników, a zatem obowiązany był dołożyć należytej i wymaganej staranności w celu sprostania wynikającym z tych zasad wymogom. Przyznawane płatności to przecież pomoc publiczna przyznawana w oparciu o określone kryteria, których spełnienie obciąża wnioskującego o jej przyznanie. Jednocześnie trzeba wskazać, że organ jest bezwzględnie związany treścią wniosku i nie jest uprawniony do samodzielnego korygowania przedkładanych mu dokumentów lub dokonywania czynności, które obciążają beneficjenta płatności.

Mając powyższe uwagi na względzie stwierdzić należało, że organ nie mógł uwzględnić oświadczenia złożonego przez skarżącego w dniu [...] listopada 2019 r., gdyż termin do jego złożenia upłynął z dniem 10 lipca 2018 r. i nie podlegał przywróceniu. Wobec materialnoprawnego charakteru tego terminu bez znaczenia pozostaje to, czy rolnik został we właściwej formie prawidłowo poinformowany o istniejących defektach wniosku, a nawet, czy w ogóle organ dodatkowo wzywał producenta rolnego do usunięcia tych braków w sytuacji, kiedy skarżący w rzeczywistości taką wiedzą już dysponował i obowiązany był dokonać określonej czynności w przewidzianym prawem terminie, czego jednak ewidentnie zaniechał. Upływ terminu materialnoprawnego do złożenia kompletnego i prawidłowego wniosku o przyznanie płatność jest bowiem od tych okoliczności niezależny.

Z przytoczonych względów nieuzasadniony był podniesiony w skardze zarzut, że organ miał obowiązek zawiadomienia skarżącego o stwierdzonych nieprawidłowościach i wezwania go do uzupełnienia wniosku na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną regułą określoną w art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217, ze zm. – dalej jako "ustawa PROW"), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Stosownie jednak do art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 ustawy PROW).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że wprawdzie w postępowaniach dotyczących przyznania płatności producentowi rolnemu organy Agencji stoją na straży praworządności i obowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy sprawy, to jednak przewidziano w nich istotne odstępstwa od ogólnych zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie obowiązku aktywnego uczestniczenia w tym postępowaniu przez wnioskodawcę dofinasowania, w tym przez nałożenie na taki podmiot bezwzględnego obowiązku przedstawiania odpowiednich dowodów oraz dawania wyjaśnień zgodnie z prawdą. W powołanym wyżej w art. 27 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy PROW zakresie, aktywność organów ARiMR uzależniona jest zawsze od aktywności wnioskującego o płatności producenta rolnego i złożenia przez niego stosownych żądań i należytego ich udokumentowania.

W konsekwencji powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji należycie rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Bezsporne stwierdzenie zaistniałej nieprawidłowości musiało skutkować w takich okolicznościach obligatoryjnym ustaleniem wysokości nienależnej części płatności, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Organ rozpoznający sprawę szczegółowo wyjaśnił metodykę swojego wyliczenia w zakresie sposobu ustalenia wysokości nienależnie pobranej płatności, a także reguły jakie obowiązany był uwzględnić przy stwierdzonej nieprawidłowości.

Reasumując przypomnieć należy, iż płatności rolnośrodowiskowe przyznawane są wyłącznie na wniosek rolnika, który dobrowolnie zobowiązany jest przestrzegać wszelkich rygorów w zakresie warunków przyznania płatności (pomocowych środków publicznych) oraz w całym okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego spełniać wszelkie wymogi przewidziane prawem. Przyznawane środki mają bowiem charakter publiczny i służą wsparciu prowadzenia działalności rolniczej, zatem beneficjent pomocy winien dołożyć wymaganej staranności, by ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej spełniać przesłanki określone w przepisach prawa oraz zobowiązany jest usunąć w określonym terminie stwierdzone nieprawidłowości, aby nie narażać się na ewentualne sankcje. W interesie skarżącego było zatem szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności i przestrzeganie wszystkich reguł. Składając wniosek o płatność skarżący oświadczył przecież, że zasady przyznawania pomocy były mu znane.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a uzasadnienie ich stanowiska zawarte w pisemnych motywach decyzji organów obu instancji było prawidłowe. Organy ustaliły nie tylko to, czy skarżący pobrał nienależnie płatności, ale również to, czy w sprawie zaistniały przesłanki pozwalające na odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skarżącemu zapewniono również czynny udział w postępowaniu. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się innego rodzaju naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z przytoczonych względów stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.