Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2548/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156par.1 pkt 2, art. 157 par.2, art. 235 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par.1, art. 134 par.1 i art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia del WSA Mirosława Pindelska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. i M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1115/10 w sprawie ze skargi A.P. i M.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1115/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. i M.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku A. i M.P., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i L.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową i garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno - kanalizacyjną oraz elektryczną na działce nr ew. [...], obręb [...] oraz na budowę zjazdu publicznego na działce nr ew. [...], obręb [...], w R.

W uzasadnieniu wskazano, że A. i M.P. nie posiadają w niniejszej sprawie przymiotu strony, zatem nie mogą skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] września 2009 r. Organ zauważył, że wprawdzie wyżej wskazani są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestorów, jednakże z uwagi na to, że planowana inwestycja nie narusza warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczących zacienienia sąsiednich budynków przez obiekty projektowane (budynek projektowany o wysokości 7,93 m jest oddalony od budynku A. i M.P. o około 16 m), nie znajdują się oni w obszarze oddziaływania inwestycji.

Na skutek wniesionego przez A. i M.P. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że A. i M.P. są właścicielami działki nr ew. [...], obręb [...], która jest oddzielona od działki, na której znajduje się inwestycja, działką o nr ew. [...], zaś projektowany budynek znajduje się w odległości ok. 25 m od granicy działki nr [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący nie mogą przymiotu strony wywodzić z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), bowiem nie należą do kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie – nie są inwestorem bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że o wszczęciu postępowania z urzędu decyduje sam organ, zaś podnoszone przez skarżących uciążliwości, takie jak hałas, emisja spalin, związane z działalnością prowadzoną przez inwestorów, należą do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Wskazał także, że również zacienienie działki nie może uzasadniać istnienia po stronie skarżących interesu prawnego, gdyż prawo budowlane nie przewiduje ograniczeń z uwagi na zacienienie działek, normuje jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych, które w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do budynku skarżących położonego na działce nr [...], nie występuje.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i M.P., zarzucając jej:

- błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przez przyjęcie, że działka gruntu nr [...], która jest oddzielona od działki, na której znajduje się inwestycja (działka nr [...]) znajduje się w odległości ok. 25 m od granicy działki nr [...];

- naruszenie art. 156 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. przez uznanie, iż decyzja Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- naruszenie art. 3 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przez odmowę przyznania statusu strony.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w oparciu o przepis art. 157 § 3 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany jest na nowo ustalić strony tegoż postępowania. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jednakże sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są wprawdzie postępowaniami prowadzonymi na nowo - w trybie nadzwyczajnym, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, jakim jest udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być generalnie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a.

Zaś powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wskazano, że ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma decydujące znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo przyjęły, że A. i M. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r. Nadto Sąd podkreślił, że skarżący są właścicielami działki sąsiadującej z nieruchomością, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję. Budynek zaprojektowano ścianą zwróconą w stronę granicy z działką skarżących, w odległości 4 m od niej, co wypełnia dyspozycję § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymaganych odległości budynków od granicy działki. Z projektu zagospodarowania działki będącego częścią zatwierdzonego zaskarżoną decyzją projektu budowlanego wynika, iż projektowany budynek inwestora o wysokości 7,93 m jest oddalony od projektowanego budynku na działce skarżących o ok. 16 m. Odległość między budynkami jest dwukrotnie większa niż wysokość projektowanego budynku. Tym samym zostały również spełnione warunki określone przepisami § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zacieniania sąsiednich budynków przez obiekty projektowane. Sporna inwestycja nie ogranicza również zagospodarowania sąsiadującej nieruchomości skarżących.

W świetle powyższego Sąd uznał, że obszar oddziaływania spornej inwestycji obejmuje jedynie nieruchomość objętą inwestycją, tym samym skarżący nie mogli skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że bez znaczenia jest to, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji odniósł się jedynie do odległości do działki skarżących o nr [...], wskazując, iż znajduje się ona ok. 25 m od budynku projektowanego, skoro z ustaleń organu I instancji (które nie pozostają w opozycji do ustaleń organu II instancji, bo odnoszą się do odległości między budynkami, nie działkami) wynika, że odległość projektowanego budynku od budynku skarżących wynosi ok. 16 m, co spełnia warunki określone przepisami § 13 i § 60 ww. rozporządzenia. Nadto Sąd stwierdził, że odmowa przyznania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r. skutkowała tym, iż organ nie mógł się odnieść do zarzutów merytorycznych odnośnie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, związanych m.in. z "lokalizacją inwestycji". Zdaniem Sądu organ nadzoru nie był również zobowiązany do zbadania z urzędu, kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji pod kątem przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a., albowiem żaden przepis prawa tego nie nakazywał, tym samym i tego zarzutu skargi nie można było podzielić.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, skarżący mają interes faktyczny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednakże interes ten pozbawiony jest ochrony prawnej.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", oddalił wniesioną skargę jako nieuzasadnioną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli A. i M.P. zaskarżając go w całości. Jednocześnie zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

* naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. jest pełny i został prawidłowo zebrany, a zatem był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia,

* naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Wojewoda Łódzki w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. naruszył w sposób rażący i mający wpływ na rozstrzygnięcie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 235 § 1 K.p.a. nie badając okoliczności wydania czy decyzja Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową i garażem wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną oraz elektryczną na działce nr ew. [...] obręb [...] oraz budowę zjazdu publicznego na działce nr ew. [...] obręb [...] w R. nie jest dotknięta wadami, których istnienie powoduje konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego wskutek postępowania wszczętego z urzędu,

* naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nierozważenie, w sposób jasny i pełny, w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznym i przyjętym bez przeprowadzenia stosownych dowodów założeniu, że wobec złożenia skargi przez osoby nieposiadające statusu strony, organy administracji są zwolnione od konieczności badania zarzutów w niej podniesionych.

Przytaczając powyższe uchybienia mogące - jak zaznaczono - mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, akceptując poglądy obu organów administracji w kwestii braku przymiotu strony podzielił również poglądy tych organów w przedmiocie zwolnienia ich od badania czy rzeczywiście w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie doszło do takiego naruszenia prawa, które powoduje konieczność usunięcia wydanej w ten sposób decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w szczególności do naruszeń prawa wskazanych we wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Nadto w ocenie skarżących słuszny jest pogląd, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji należy podjąć, gdy organ poweźmie wiadomość o przyczynie nieważności, gdy uzyska tę wiadomość wskutek wpłynięcia skargi od osoby trzeciej. Zatem nawet jeżeli przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to podniesione przez nich zarzuty przeciwko decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności powinny być przedmiotem badania w toku postępowania. Tymczasem zarzuty te nie były rozpatrzone, zatem zasadny jest zarzut naruszenia art. 157 § 2 K.p.a.

Dalej podniesiono także, że przyjmując, iż skarżący nie mają przymiotu strony, to ich wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę winien zostać potraktowany jako skarga od osoby trzeciej, która to skarga winna zostać merytorycznie rozpatrzona z urzędu zgodnie z przepisami art. 233 K.p.a., art. 234 pkt 2 i art. 235 K.p.a. W tej sytuacji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w Kodeksie postępowania administracyjnego jest przepis wręcz nakazujący organom ustosunkowanie się do zarzutów merytorycznych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącym wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia A. i L.S. na budowę budynku mieszkalnego z częścią handlową i garażem, gdyż uznały, że skarżący nie mają przymiotu strony. Pogląd ten podzielił Sąd I instancji oddalając wniesioną przez nich skargę. Tymczasem we wniesionej skardze kasacyjnej skarżący w żaden sposób nie zakwestionowali ustaleń Sądu I instancji co do istoty, a mianowicie nie podnieśli zarzutu podważającego przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony. Nie wskazali także na żadne uchybienia przepisom postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy okazały się niezasadne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Naruszenia tego przepisu skarżący upatrują w wadliwym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zebrany przez organy materiał dowodowy był pełny, a zatem wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jednakże niewskazanie jakiego to konkretnie materiału dowodowego brak czyni niemożliwym ocenę powyższego. Do akt sądowoadministracyjnych załączony jest bowiem – jak się wydaje – komplet akt administracyjnych począwszy od akt dotyczących decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, przez akta dotyczące wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] - w którym to postępowaniu również nie przyznano skarżącym przymiotu strony postepowania, do akt dotyczących postępowania nieważnościowego.

Na aprobatę nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. i art. 235 § 1 K.p.a. W ocenie skarżących Sąd I instancji dopuścił się obrazy art. 134 § 1 P.p.s.a. błędnie przyjmując, że organy nie naruszyły przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organy naruszyły ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie zbadały czy decyzja Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] września 2009 r. nie jest dotknięta wadami, których istnienie rodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego wskutek postępowania wszczętego z urzędu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawionego zarzutu nie sposób podzielić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł, kontrolując decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że skarżący nie mają przymiotu strony, badać, czy decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą nieważności. Zgodnie bowiem z treścią art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie. Wniosek taki uruchamia bowiem etap wstępny, w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazanie podstawy z art. 156 § 1 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. (obowiązującego w dacie wydania decyzji ostatecznej) jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie podmiotu wnoszącego żądanie, legitymacji strony, wykazania, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie bądź istnienia przeszkód prawnych ustanowionych w odrębnych ustawach (tak: J. Borkowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 2006, str. 759).

Zatem we wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ może uznać, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną tego postępowania, bądź wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych i na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Podejmując rozstrzygnięcie na wskazanej podstawie prawnej, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek wskazać dlaczego odmawia wszczęcia postępowania. W żadnym razie nie bada, bo na tym etapie nie może tego uczynić, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest obciążona ciężkimi wadami. Rację ma także Sąd I instancji, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, w przypadku gdy podmiotowi składającemu wniosek odmówiono przymiotu strony, żaden przepis nie statuuje po stronie organu obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu.

Tymczasem zarzuty skarżących w tej kwestii sprowadzają się do błędnego przyjęcia, iż organ ma obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu i dokonania oceny decyzji w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot nieposiadający legitymacji. W tym aspekcie ustalenia Sądu I instancji są prawidłowe i jako takie zasługują na akceptację. Uznanie prawdziwości tezy postawionej przez skarżących prowadziłoby w rzeczywistości do niedopuszczalnego połączenia trybów postępowania skargowego i działania z urzędu (na zasadzie oficjalności). Uprawnienie organu administracyjnego do działania z urzędu pozostawiono w sferze uznaniowości organu, co pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji (tak też NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1891/08, LEX nr 580971).

Odnosząc się do przepisu art. 235 § 1 K.p.a. zauważyć należy, że przepis ten przyjmuje zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed postępowaniem skargowym. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że skargę wniesioną w sprawie, która zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej organ winien uznać – w zależności od jej treści – za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, jej uchylenia lub zmiany. Jednakże skuteczność takiego żądania zależy od tego, czy pismo wnosi strona w rozumieniu art. 28 K.p.a., czy też inny podmiot nieposiadający przymiotu strony. Jeśli bowiem pismo w trybie skargowym wnosi podmiot niebędący stroną, to jego żądanie może stanowić impuls do wszczęcia postępowania przez organ z urzędu (porównaj: A. Matan, Komentarz do art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczony w Systemie Informacji Prawnej LEX). Jednakże w takiej sytuacji brak jest przepisu, który pozwalałby przymusić organ do wszczęcia postępowania z urzędu, bowiem wszczęcie tego typu postępowania, inaczej niż ma to miejsce w przypadku wniosku uprawnionego podmiotu, zależne jest od uznania samego organu.

W niniejszej sprawie treść złożonego przez skarżących wniosku

"o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]" nie budziła wątpliwości. Z jego treści wyraźnie wynikało czego domagają się skarżący i że uważają się za stronę tego postępowania. Zatem w tej sytuacji prawidłowo organ we wstępnej fazie postępowania badał, czy wszczęcie postępowania nieważnościowego, w tym konkretnym przypadku, jest dopuszczalne ze względów podmiotowych.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. i art. 235 § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Za uzasadniony nie może także zostać uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozważenie przez Sąd I instancji w sposób jasny i pełny w uzasadnieniu podnoszonych w skardze kwestii, opierając wyrok na lakonicznym i przyjętym, bez przeprowadzenia stosownych dowodów, założeniu, że wobec złożenia skargi przez osoby nieposiadające przymiotu strony organy są zwolnione od konieczności badania zarzutów w niej podniesionych.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Uwzględniając normatywną treść ww. przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia wymogi wskazanego artykułu. W szczególności Sąd I instancji, wprawdzie lakonicznie, ale prawidłowo odniósł się do podnoszonej przez skarżących kwestii dotyczącej obowiązku organu merytorycznego zbadania z urzędu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W tej sytuacji nie sposób uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zakwestionowanego wyroku.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Tym samym skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.