Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 640/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 3, pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 755/11 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku na rzecz skarżącego A.M. kwotę 450 złotych ( słownie: czterysta pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 755/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z [...] sierpnia 2011 r., nr WOP.7221.111.2011.AH, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mońkach umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie utwardzenia powierzchni gruntu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych przyjętych przez Sąd I instancji:

Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. Władysław M.M. (zwany dalej również Inwestorem) zgłosił w Starostwie Powiatowym w Mońkach zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu kostką betonową polbruk placu siedliska oraz drogi dojazdowej na działce nr 2 w Z., zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Pismem z 7 września 2009 r. A.M. (zwany dalej również Skarżącym) zgłosił zastrzeżenia wobec sposobu wykonywania przez Inwestora nowej drogi dojazdowej do swoich zabudowań, zlokalizowanej wzdłuż dojazdu istniejącego na działce nr 1. W uzasadnieniu podał, że ułożenie krawężników nowej drogi zawęża wjazd starą drogą na jego posesję z drogi publicznej Mońki-Kulesze, nadto nowy dojazd jest budowany na wysokim nasypie, a różnica istniejących poziomów terenu i nowej drogi powoduje zimą zawiewania śniegu na drogę dojazdową, z której korzysta.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mońkach (zwany dalej PINB) pismem z 10 września 2009 r. poinformował Skarżącego, że prace są prowadzone na podstawie skutecznego zgłoszenia. Postanowieniem z [...] października 2009 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (zwany dalej PWINB) zobowiązał PINB w Mońkach do wydania decyzji administracyjnej w sprawie utwardzenia dojazdu na działce nr 2. W wyniku przeprowadzonego postępowania PINB w Mońkach wydał [...] listopada 2009 r. decyzję nr [...], w której nakazał W.M. dokonanie rozbiórki wykonanego w pasie drogowym w ramach samowoli budowlanej zjazdu z drogi publicznej oznaczonej numerem geodezyjnym 3 na działkę oznaczoną numerem geodezyjnym 2, będącą własnością W.M. W wyniku odwołania A.M., PWINB w Białymstoku postanowieniem z 11 stycznia 2010 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania w związku z brakiem interesu prawnego odwołującego się w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z 29 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Bk 128/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie PWINB w Białymstoku z [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przy niezasadnym pominięciu art. 138 §1 pkt 3 k.p.a., przewidującego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony u wnoszącego odwołanie. Sąd zlecił organowi odwoławczemu ponowne zbadanie czy A.M. ma przymiot strony w postępowaniu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PWINB w Białymstoku decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu podał, że A. M. nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego zjazdu z działki nr 2 na działkę nr 3, ponieważ zjazd ten nie przylega i nie graniczy z działką Skarżącego, która jest oddzielona od zjazdu działką nr 1. Wyrokiem z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 579/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PWINB w Białymstoku z [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z 29 kwietnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 128/10, nie wyjaśnił i nie ocenił okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na to, czy Skarżący ma przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Sąd stwierdził, że organy ograniczyły przedmiot postępowania jedynie do orzeczenia o nielegalności zjazdu z drogi publicznej na działkę o nr 2. Nie rozważyły natomiast okoliczności, że działka Skarżącego o nr 4 graniczy bezpośrednio z utwardzaną przez W.M. drogą, usytuowaną na działce o nr 2 na odcinku od granicy południowej działki nr 1 do budynku gospodarczego.

Decyzją z 18 kwietnia 2011 r. nr WOP.AH.402-255/09 PWINB w Białymstoku uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do całości żądania Skarżącego zawartego w piśmie A. M. z 7 września 2009 r. W konsekwencji organ I instancji wydał dwa rozstrzygnięcia, z których jedno dotyczyło zjazdu, zaś drugie wykonanego dojazdu i utwardzenia.

Decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] PINB w Mońkach umorzył postępowanie w sprawie zjazdu z drogi publicznej o nr 3 na działkę nr 2 we wsi Z., będącą własnością W. M.. Powodem umorzenia postępowania w tej części było stwierdzenie, że Inwestor, po uprzednim wykonaniu rozbiórki, uzyskał pozwolenie na budowę zjazdu i wybudował ten zjazd zgodnie z pozwoleniem.

Natomiast oddzielną decyzją z 13 lipca 2011 r. nr SIO 7358-32/5/2009 (będąca przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie) PINB w Mońkach umorzył postępowanie w sprawie utwardzenia przez W. M. powierzchni gruntu kostką betonową oraz drogi dojazdowej na działce nr geod. 2 w Z. 7. W uzasadnieniu powołał się na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 16 czerwca 2011 r. na działce nr 2 w miejscowości Z. 7 i stwierdził, że kwestionowana droga dojazdowa została wykonana przez Inwestora w oparciu i zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem z 17 grudnia 2008 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją PWINB w Białymstoku z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. W jej uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia i wykonując roboty utwardzenia powierzchni własnej działki, spełnił wymogi, o których mowa w ustawie - Prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii zalewania działki Skarżącego, organ odwoławczy zaznaczył, że teren, na którym zlokalizowany jest dojazd posiada naturalny spadek, co powoduje spływ wód opadowych na teren działki gminnej nr 1. Natomiast podniesienie terenu o 30 cm w stosunku do poziomu dojazdu istniejącego na działce gminnej i w odległości ok. 1-1,20 m od niej nie ma wpływu na stan istniejący już wcześniej. Do zalewania wodami opadowymi przyczynia się również przeszkoda w postaci rosnących na działce Skarżącego (przy drodze na działce gminnej) krzewów i wysokich roślin terenu podmokłego. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ odwoławczy podkreślił, że droga dojazdowa wybudowana na działce nr 2, a stanowiąca utwardzenie gruntu na działce W. M. nie jest drogą publiczną, a jedynie dojazdem do posesji, a w związku z tym utwardzenie terenu wraz z dojazdem nie podlega wymogom tej ustawy. Ponadto stwierdził, że wbrew twierdzeniom strony Skarżącej, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności decyzji PWINB w Białymstoku z [...] sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Mońkach, której nieważność z mocy prawa wskazano w odwołaniu z [...] lipca 2011 r.;

2) wyegzekwowanie od organów nadzoru budowlanego decyzji o nielegalnym wybudowaniu przez W.M. nasypu ziemnego z utwardzoną na nim drogą zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Białymstoku z 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 579/10 oraz decyzji o rozbiórce ww. obiektów budowlanych, wybudowanych niezgodnie z prawem, w warunkach samowoli;

3) odsunięcie od prowadzenia omawianej sprawy dotychczas prowadzących ją Inspektorów Budowlanych, jako załatwiających tą sprawę od początku tendencyjnie, omijających przepisy prawne i odciągających w czasie wydanie decyzji opartej na regulujących sprawę wielokrotnie wskazywanych aktach prawnych;

4) zasądzenie od Inspekcji Budowlanej odszkodowania w wysokości 20 tys. zł za straty materialne i moralne poniesione w związku z prowadzeniem i przeciąganiem omawianej sprawy i celowym załatwianiem jej niezgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi A. M. podniósł, że zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż W.M. bez pozwolenia na budowę wykonał roboty budowlane, polegające na utwardzeniu placu siedliska kostką betonową polbruk oraz samowolnie wybudował drogę dojazdową. Strona skarżąca podniosła, że nigdy nie zgłaszała pretensji do faktu utwardzenia przez sąsiada powierzchni podwórza. Jednym utrudnieniem jest dla niej nasyp ziemny, o którego legalności organy nie wspominają ani jednym słowem. Zdaniem Skarżącego w decyzji podano nieprawidłową wysokość nasypu ziemnego, tj. 30 cm, zamiast 60 -70 cm. Błędnie również określono "podniesienie terenu". Strona skarżąca wskazała również, że na jej działce o nr 4 przy drodze na działce nr 1 nie rosną żadne krzewy, utrudniające odpływ wody. Skarżący podniósł, że w swoich protestach wskazywał na odprowadzanie wody z utwardzonej nawierzchni podwórza i drogi dojazdowej sąsiada na drogę na działce nr 1, a nie na nowobudowaną drogę na działce nr 2, jak to zostało napisane w zaskarżonej decyzji. Ponadto Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo wodne nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie. Strona skarżąca wskazała również, że nasyp ziemny z drogą dojazdową sąsiada wybudowane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej, co jest zabronione zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę PWINB w Białymstoku podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Bk 755/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że rozpoznanie sprawy wykonania utwardzonego dojazdu na działce nr 2 znajduje uzasadnienie w wyroku WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 579/11, którym zobowiązano organ nadzoru do zbadania legalności nie tyko wykonanego zjazdu na drogę powiatową, ale także wybudowania utwardzonej drogi na działce nr 2 prowadzącej do siedliska W. M..

Sąd I instancji ocenił, że zalecenia zawarte w powołanym wyroku zostały wykonane. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, organy rozstrzygnęły o całości żądania Skarżącego. W dniu 16 czerwca 2011 r. inspektorzy PINB w Mońkach dokonali ponownych oględzin w terenie z udziałem strony, w następstwie których ustalono, że prace związane z utwardzeniem dojazdu na działce M. M. zostały wykonane zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych z 17 grudnia 2008 r. Stwierdzono wykonanie do siedliska Inwestora dojazdu o szerokości ok. 4 m i w odległości od ok. 1 m do 1,20 m od granicy jego działki, która w części graniczy z drogą gminną stanowiącą działkę nr 1 (Sąd I instancji w uzasadnieniu konsekwentnie określał działkę nr 1 jako drogę gminną, choć nie ustalono, że ma ona taki status w rozumieniu ustawy o drogach publicznych). Ustalono również, że dojazd wykonany został z kostki polbruk na nasypie wynoszącym ok. 30 cm od strony drogi (działki) gminnej i dalej od strony działki Skarżącego oraz, że podczas robót został wyrównany poziom nawierzchni na styku dojazdu do siedliska Inwestora i drogi powiatowej. Powyższe ustalenia zostały zawarte w protokole oględzin z 16 czerwca 2011 r., który został podpisany przez Skarżącego. W ocenie Sądu bezzasadny jest zatem zarzut dotyczący nieprawdziwej różnicy poziomów istniejących pomiędzy istniejącą drogą (działką) gminną a wybudowanym dojazdem na działce. Skarżący uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych przez inspektorów PINB w Mońkach oraz potwierdził swoim podpisem w protokole z 16 czerwca 2011 r. , że od strony drogi (działki) gminnej wysokość nasypu wynosi od zera do 30 cm (k. 75 akt administracyjnych). Odnośnie zarzutu zalewania działki Skarżącego Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego w sposób logiczny wyjaśniły, że z mapy z 8 listopada 2007 r. dołączonej do zgłoszenia Inwestora (k. 2 akt administracyjnych) wynika, iż teren, na którym zlokalizowany jest dojazd posiada naturalny spadek wraz z niecką oznaczoną jako nieużytki, zbierającą wody opadowe. Na styku działek Inwestora i Skarżącego z drogą powiatową istnieją rowy odwadniające. Ponadto naturalny spadek terenu od zabudowań Skarżącego w kierunku drogi gminnej powoduje spływ wód opadowych na teren drogi (działki) gminnej (działka nr 1), z której korzysta Skarżący. Jak słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, podniesienie terenu o 30 cm w stosunku do poziomu drogi (działki) gminnej i w odległości ok. 1-1,20 m od niej nie ma wpływu na stan istniejący już wcześniej. Nadto za słuszne uznał Sąd I instancji stanowisko PWINB, że skoro przedmiotowe zgłoszenie nie normowało rzędnych dojazdu, to nie można mówić, że inwestor wykonał roboty z odstępstwami od zgłoszenia.

Dokonując analizy stanu prawnego Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1,4-6 oraz 9-13. Z kolei art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Skoro więc Inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, a wykonane przez niego prace mieszczą się w tym zgłoszeniu, to bezzasadne są zarzuty o naruszeniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie ma zatem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie było też podstaw do uznania nielegalności wybudowanego przez Inwestora nasypu ziemnego z utwardzoną nawierzchnią i wydania decyzji o jego rozbiórce.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Uznał za prawidłowe stanowisko organów, że droga dojazdowa wybudowana na działce nr 2, a stanowiąca utwardzenia gruntu na działce Inwestora, nie jest drogą publiczną, jest wyłącznie drogą dojazdową do posesji, a zatem utwardzenie terenu wraz z dojazdem nie podlega przepisom ustawy o drogach publicznych. Nie miały także w sprawie zastosowania przepisy ustawy Prawo wodne. Kwestia naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy może być jedynie rozpatrywana przez uprawniony organ w odrębnym postępowaniu. Nie należy także do zakresu kognicji sądu administracyjnego kwestia ewentualnego odszkodowania za straty moralne i materialne, w takich sprawach właściwe są sądy powszechne.

W skardze kasacyjnej A. M. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez niezastosowanie i błędne uznanie, że organ nadzoru nie jest uprawniony do rozpoznania sprawy odprowadzania wód opadowych z terenu działki, na której zrealizowano budowę obiektu budowlanego,

- art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej obejmuje wybudowanie drogi na wysokim nasypie,

- art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 7 prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonanie nasypu ziemnego nie stanowi wykonania budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej postawiono także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zwanej dalej p.u.s.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnej i rzeczywistej kontroli zaskarżonego aktu i nie dostrzeżenie naruszeń prawa,

- art. 113 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną i zamknięcie rozprawy, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zaskarżonej decyzji,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy, niewyjaśnienie wszystkich zarzutów i nieodniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów skargi,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niewzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, 77§ 1 , 15 i 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na wybiórczej i stronniczej ocenie materiału dowodowego i niezastosowaniu uprawnionych domniemań faktycznych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w następstwie nieuwzględnienia naruszeń prawa materialnego przez organ,

- art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności decyzji z prawem i pominięcie zarzutów zgłoszonych przez stronę w postępowaniu przez sądem administracyjnym.

W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano, że nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji, jakoby zarzut dotyczący odprowadzania wód opadowych z utwardzonej powierzchni podwórza i drogi dojazdowej mógł być rozpoznawany wyłącznie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa wodnego w odrębnym postępowaniu i przez uprawniony organ. Postępowanie dotyczyło podniesienia terenu podczas utwardzania działki, a nie zmiany stosunków wodnych na gruncie. Zmianę ukształtowania terenu, zmianę rzędnych i naturalnego kierunku spływu wód opadowych spowodowało nadsypanie gruntu. W tym zakresie zastosowanie winien znaleźć przepis § 29 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) stanowiący, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu skierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zakaz zawarty w tym przepisie pozostał poza zakresem rozważań Sądu I instancji. Istota jest też w tej kwestii treść art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, obowiązki z niej wynikające konkretyzuje właśnie powołany przepis warunków technicznych, na co wskazuje przepis § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (..). Kwestia odprowadzania wód opadowych winna zostać przez organ nadzoru rozważona.

Wadliwie także uznano w sprawie, że wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 prawa budowlanego. W wyniku przeprowadzonych robót powstał obiekt funkcjonalnie zbliżony do drogi, stanowiący całość techniczno-użytkową. Nieprawidłowo w sprawie przyjęto, że utwardzenie kostką brukową nie jest wykonaniem budowli. Doszło do przekroczenia granic dokonanego zgłoszenia, albowiem wykonano nasyp i drogę dojazdową, co wymagało pozwolenia na budowę. Prace nie ograniczały się, jak to przyjęły organy, jedynie do utwardzenia powierzchni działki, ale wykonano nową drogę. Potwierdzają to definicje drogi jako obiektu budowlanego, zawarte w ustawie o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 tej ustawy, drogą jest budowla do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wykonanie od podstaw takiej drogi jest budową drogi, zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych i art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Wskazano, że w orzecznictwie sądowym położenie płyt chodnikowych dla urządzenia parkingu, nałożenie na grunt warstwy betonu czy utwardzenie kostką jest traktowane jako budowa obiektu budowlanego (wyrok NSA II SA/Kr 809/97, IV SA/Wr 895/97, IV SA 10/99). Podniesiono też, że w sprawie nie można uznać, że miała miejsce przebudowa drogi, albowiem wcześniej żaden obiekt tego rodzaju na działce Inwestora nie istniał. Skoro na działce drogi nie było, to położenie kostki doprowadziło do jej wybudowania. Jednym z rodzajów budowli jest budowla ziemna (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego). Znaczna ilość ziemi nawieziona na działkę, posiadająca własną konstrukcję, stanowi całość techniczno-użytkową, czyli obiekt budowlany. Ziemia utwardzona betonem (nasyp) stanowi budowlę w rozumieniu prawa budowlanego, a jej wykonanie jest budową. Sama niwelacja terenu nie stanowi robot budowlanych, ale w sprawie nie miała miejsca niwelacja, ale wykonanie nasypu, powstał obiekt budowlany. Zgodnie z wyrokiem WSA w Rzeszowie (II SA/Rz 302/05) wobec braku definicji ustawowej budowli ziemnej, budowlę taka stanowi obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest ziemia, budowla musi mieć charakter kubaturowy, co w sprawie ma miejsce.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazano, że Sąd I instancji przytoczył co prawda zarzuty skargi, ale ustosunkował się do nich w sposób ogólnikowy, nie wykazał braku słuszności poszczególnych zarzutów, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., dotyczący treści uzasadnienia. Przepis § 1 p.u.s.a. zobowiązuje sąd do kontroli zgodności z prawem działań organów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skarg i jej wnioskami, zatem winien zbadać sprawę w pełnym zakresie. Podstawą jest materiał dowodowy zebrany przez organy administracji. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. materiał dowodowy winien być kompletny, zaś jego ocena zgodna z art. 80 k.p.a. Kwestie te winny znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd administracyjny winien skontrolować prawidłowość czynności organów, czy proces ustaleń faktycznych i oceny materiału był prawidłowy. Niedostrzeżenie uchybień w tym zakresie i wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny budzący wątpliwości narusza prawo i uzasadnia uchylenie wyroku. Sąd nie dostrzegł, że ustalenia faktyczne w sprawie nie są kompletne i precyzyjne. Ustalenia opierają się wyłącznie na protokole oględzin z 16 czerwca 2011 r. Nie wynika z niego, którą działkę nawieziono, czy nr 1, czy sąsiadującą z nią działkę 2, czy też drogę (działkę) gminną obok działki 2. Inwestor nie skorzystał z geodezyjnego wskazania granic działki, zaś w odwołaniu wskazano, że nadsypywana jest droga (działka) gminna. Kwestie te wymagają zbadania, gdyż zmiany na gruncie wyżej położonym mogą powodować spływ wód na grunt niżej położony. Zwrócono uwagę, że ocena stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych, a w sprawie nie skorzystano z opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Przeprowadzone w takich granicach postępowanie potwierdziło zasadność znacznej części zgłoszonych zarzutów.

Dla uwzględnienia skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie miało uznanie zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, co uzasadnia w pierwszej kolejności odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do kwestii prawnomaterialnej. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że jakkolwiek w skardze formę naruszenia określono jako błędną wykładnię wskazanych przepisów, to z uzasadnienia skargi wynika, że stronie skarżącej chodzi o niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do ustalonego stanu faktycznego. Uzasadnienie nie zawiera bowiem wskazań, jak wymienione przepisy powinny być interpretowane i na czym polega wadliwość wykładni zaakceptowanej przez Sąd I instancji, ale polemizuje z zasadnością ich zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, co stanowi drugą formę naruszenia prawa materialnego, o jakiej mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie w sprawie przeprowadzonych robót uznając, że zostały one wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że zgłoszenie dotyczyło utwardzenia kostką betonową powierzchni działki nr 2, zgodnie z przedłożonym szkicem. W zgłoszeniu nie ma mowy o wykonywaniu jakichkolwiek prac związanych z robotami ziemnymi, skutkujących powstaniem ziemnego nasypu, na którym dopiero ułożono kostkę brukową. Ta okoliczność nie jest kwestionowana, istnienie nasypu oraz jego wysokość ilustrują zdjęcia stanowiące załącznik do protokołu z 16 czerwca 2011 r. Jego powstanie nie zostało natomiast w żaden sposób rozważone z punktu widzenia reżimu prawa budowlanego.

Przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonywanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ich wykonanie podlega zgłoszeniu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W części, w jakiej roboty polegały wyłącznie na takim utwardzeniu, w szczególności w zakresie podwórza w obrębie zabudowań na działce, Skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń i w tym zakresie kwalifikacja robót jako objętych hipotezą art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, a w konsekwencji dokonanym zgłoszeniem, nie budzi zastrzeżeń.

Niewątpliwe jednak jest również wykonanie ziemnego nasypu, na którym ułożono kostkę, tworząc w ten sposób dojazd do zabudowań od drogi publicznej. Argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się w tym zakresie do regulacji ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) nie są zasadne. Ustawa ta, zgodnie z jej art. 1, dotyczy dróg publicznych, czyli zaliczonych w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych, z których może korzystać każdy, zgodnie z ich przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie. Nie budzi wątpliwości, że wykonany dojazd do zabudowań nie może być kwalifikowany jako droga publiczna i nie podlega regulacjom ustawy o drogach publicznych, a zawarte w niej definicje nie mają znaczenia dla sprawy. Cele komunikacyjne, jakim służy wykonany dojazd nie uzasadniają posługiwania się w stosunku do niego rozwiązaniami i regulacjami dotyczącymi dróg publicznych.

W skardze kasacyjnej zasadnie zwrócono uwagę, że wykonywanie robot ziemnych związanych z niwelacją terenu nie podlega, co do zasady, reżimowi prawa budowlanego i rozplantowanie ziemi nie może być uznane za roboty budowlane. Inaczej jednak wygląda sprawa, i trzeba w tym zakresie uznać stanowisko strony Skarżącej, gdy dochodzi do wykonania budowli ziemnej. Jedną z kategorii obiektów budowlanych są budowle które cechuje to, że stanowią pewną techniczno-użytkową całość (art. 3 pkt 1 lit. b prawa budowlanego). Definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego ma charakter złożony, z jednej strony zawiera definicję negatywną, a z drugiej przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Do takiej kategorii budowli ziemnych można w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczyć utwardzony kostką betonową nasyp ziemny, służący do określonego, komunikacyjnego użytku. Stanowi on niewątpliwie pewną całość i ma określoną użyteczność, powstał w wyniku celowo podjętych robót, jest zasadniczo wykonany z ziemi. Natomiast wykonanie takiej budowli w określonym miejscu, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 prawa budowlanego stanowi jego budowę. W zakresie wykonanego, utwardzonego kostką nasypu ziemnego doszło zatem do budowy obiektu budowlanego, a robota ta nie mieści się w katalogu zwolnień określonych w art. 29 prawa budowlanego, na ogólnych zasadach podlegała wobec tego obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia takiego Inwestor nie posiadał, wobec czego w tym zakresie roboty stanowiły przypadek samowoli budowlanej. Umorzenie postępowania w części dotyczącej dojazdu, jako wykonanego zgodnie ze zgłoszeniem nie było prawidłowe, wadliwie zakwalifikowano wykonane roboty jako utwardzenie powierzchni działki.

Wobec wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, Sąd I instancji oddalając skargę naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wadliwa kwalifikacja prawna wykonanych robót była natomiast skutkiem naruszenia ze strony organów administracji przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegającym na pominięciu takiej istotnej okoliczności faktycznej, jak fakt wykonania nasypu pod ułożenie kostki betonowej, co zaakceptował Sąd I instancji, naruszając w ten sposób przepis art. 145 § 1 pt 1 lit.c) p.p.s.a. We wskazanym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej zostały zatem uwzględnione, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są natomiast uzasadnione pozostałe zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego w związku z § 29 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), albowiem § 29 rozporządzenia nie dotyczy odprowadzania wód opadowych z obiektu budowlanego, ale wprowadza zakaz dokonywania zmiany naturalnego spływu wód w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Takie zarzuty w sprawie na etapie postępowania przed organami administracji i Sądem I instancji nie były zgłaszane, natomiast strona Skarżąca wskazywała na brak rozwiązania kwestii odprowadzania wód z utwardzonych powierzchni i zarzucała ich spływanie na swój teren. Natomiast co do zasady należy zgodzić się ze stroną Skarżącą, że zarówno na etapie udzielania pozwolenia na roboty budowlane, jak i na etapie ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej właściwe organy nie są zwolnione obowiązku rozważenia zarówno legalności odprowadzania wód opadowych z budynków i urządzeń budowlanych, jak i wpływu zagospodarowania na ewentualną zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Sprawy te nie są regulowane wyłącznie przepisami prawa wodnego, ale także normami techniczno-budowlanymi, kwestie te będą zatem wymagały uwzględnienia na etapie ewentualnej legalizacji samowolnej budowy.

Nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny także zarzutów naruszenia art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 113 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do orzekania w granicach sprawy i wprowadza brak związania skargą i jej zarzutami. Sądowi I instancji nie można zarzucić, że orzekał z przekroczeniem granic sprawy, lub też ograniczył się jedynie do rozpoznania zarzutów skargi. Wadliwość rozstrzygnięcia i kwalifikacji prawnej wykonanych przez Inwestora robót nie są tożsame z orzekaniem w granicach zarzutów skargi i wniosków. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano, do jakich zarzutów skargi nie odniósł się w uzasadnieniu Sąd I instancji, nie mógł zostać uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczący treści uzasadnienia wyroku. Natomiast 113 § 1 p.p.s.a. stanowi, że przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Ponieważ sąd administracyjny nie prowadzi co do zasady postępowania dowodowego, ograniczając się do akt administracyjnych, pism procesowych stron, ich oświadczeń na rozprawie i ewentualnie zgłoszonych dowodów z dokumentów, nie jest jasne w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 113 § 1 p.p.s.a. i jakich czynności zaniechał, zamykając rozprawę. Wobec braku konkretnych argumentów, także ten zarzut nie miał wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd II instancji.

Mając na uwadze podane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawne udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).