Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1195/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 1, 8 i 9, art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej w Rucianem-Nidzie z dnia 30 stycznia 2004 roku nr XVII/4/2004 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzyże - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Ruciane - Nida, na podstawie art. 25 i art. 28 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z 1999 r. Dz. U. Nr 15 poz. 139 ze zm. - dalej u.z.p.) oraz art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 1996 r. Dz. U. Nr 13, poz. 74, ze zm. - dalej u.s.g.) w związku z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717, dalej u.p.z.p.), podjęła w dniu 30 stycznia 2004 r. uchwałę Nr XVII/4/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzyże.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. Spółka A, wezwała Radę Miasta Ruciane - Nida do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej, do którego doszło na skutek zapisu § 3 ust. 3.4 lit a) zdanie czwarte uchwały z dnia 30 styczna 2004 r. Nr XVII/4/2004 w zakresie słów "do czasu wybudowania kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych (indywidualnych lub grupowych) i wywożenie ich do punktu zlewnego w Rucianem - Nidzie", poprzez doprowadzenie tego zapisu planu do zgodności z prawem i umożliwienie właścicielom nieruchomości lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na obszarze objętym planem.

W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady poinformował, że z uwagi na istotność przedstawionej kwestii, stanowisko Spółki zostanie zaprezentowane na najbliższym posiedzeniu Komisji Rolnictwa i Ładu Przestrzennego, a następnie przedstawione Radzie na sesji w październiku br. celem wypracowania rozwiązania.

W dniu 13 października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła, za pośrednictwem Rady Miejskiej Ruciane - Nida, skarga Spółki A (dalej: Spółka), w imieniu której pełnomocnik radca prawny D.K., wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Rucianem - Nidzie Nr XVII/4/2004 z dnia 30 stycznia 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzyże, w części określonej w § 3 ust. 3.4 lit. "a" zdanie czwarte oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W pierwszej kolejności pełnomocnik podniosła, że Spółka posiada legitymację do wniesienia skargi, gdyż jest właścicielem nieruchomości o nr działek [...] położonych we wsi K., gm. R., objętych zapisami kwestionowanego planu miejscowego. Wyjaśniła, że skarżony zapis uchwały narusza interes prawny strony w istotny sposób, gdyż uniemożliwia wyposażenie nieruchomości w biologiczną przydomową oczyszczalnię ścieków, stosownie do zapisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto Spółka jako właścicielka nieruchomości zobowiązana jest zapisem § 3 ust. 3.4 lit. "a" uchwały do wywożenia nieczystości ciekłych do punktu zlewnego w Rucianem - Nidzie, a w jej ocenie nałożenie na nią takiego obowiązku jest bezpodstawne i narusza jej istotny interes, stwarzając po jej stronie zagrożenie powstaniem szkody. Spółka poprzedziła wniesienie skargi wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa, jednak do czasu wniesienia skargi nie przedstawiono jej stanowiska Rady, nie udzielono odpowiedzi na wezwanie.

Spółka kwestionuje zapis § 3 ust. 3.4 lit. "a" planu w zakresie zdania czwartego stanowiącego, że "do czasu wybudowania kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych (indywidualnych lub grupowych) i wywożenie ich do punktu zlewnego w Rucianem - Nidzie", gdyż zastosowanie koniunkcji w konstrukcji tego przepisu przewiduje odprowadzanie ścieków bytowych do szczelnych zbiorników bezodpływowych i jednocześnie zobowiązuje właścicieli nieruchomości na terenie objętym planem do wywożenia ścieków do punktu zlewnego w Rucianem - Nidzie. Poprzez użycie słowa "dopuszcza się" Rada przyjęła taki sposób postępowania za jedyny możliwy. Oznacza on jednocześnie, że innego rozwiązania uchwałodawca nie dopuścił. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest zarówno wyeliminowanie przez Radę możliwości lokalizowania przez właścicieli nieruchomości na swoim terenie biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków na nieczystości ciekłe, jak też nałożenie generalnego obowiązku wywożenia przez nich nieczystości do określonego punktu zlewnego, podczas gdy w świetle obowiązującego prawa mogą oni korzystać z dobrodziejstwa oczyszczalni biologicznych, które nie wymagają wywożenia nieczystości, gdyż eliminuje się je w drodze biologicznego oczyszczania na nieruchomości. Plan zawiera tym samym obowiązek, którego nałożenie na obywateli w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne. Wyjaśniono nadto, że uchwalony plan miejscowy nie sprzyja dyrektywom w zakresie ochrony środowiska, gdyż oczyszczalnie biologiczne służą zarówno gospodarstwom domowym, jak też regionowi, są bowiem uznawane za mające jedynie pozytywne oddziaływanie na środowisko. Jednak najistotniejszą pozostaje kwestia, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dopuszcza możliwość lokalizowania przydomowej oczyszczalni ścieków, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Przepisy odrębne nie sprzeciwiają się wyposażeniu nieruchomości skarżącej w przydomową oczyszczalnię ścieków, dlatego ma ona interes prawny aby domagać się uregulowania jej praw w planie miejscowym zgodnie z zapisami ustawowymi. Przewidziana w planie tylko możliwość lokalizowania bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe spowodowała stan niezgodności z prawem, gdyż uniemożliwia uzyskanie przez stronę pozwolenia na budowę oczyszczalni lub dokonania zgłoszenia budowy takiego urządzenia. W ocenie skarżącej kwestionowany zapis planu faktycznie można traktować jako zakaz stosowania biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków, a z uwagi na zapis art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest to niezgodne z prawem i w sposób nieuzasadniony ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości. Przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wypowiedziano się negatywnie w zakresie częściowo analogicznych rozwiązań planistycznych ograniczających możliwości zagospodarowania terenu przez właścicieli z uwagi na duży luz interpretacyjny wprowadzonych rozwiązań, gdy tymczasem zapisy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny zawierać normy precyzyjne, zgodne z obowiązującymi przepisami. Rozwiązania, które uregulowane zostały materią ustawową nie mogą być modyfikowane w akcie planistycznym. Ponieważ zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały w całości lub części, każde naruszenie zasad wywiera taki skutek, a nie jedynie istotne i winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z tego względu wobec naruszenia zapisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez skarżony zapis planu, skoro ustawodawca dopuścił lokalizowanie przydomowej oczyszczalni ścieków w przypadku braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wniesiona skarga jest zasadna.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że faktycznie skarżony zapis planu zawiera stwierdzenie odnośnie ścieków, które należy kierować do kanalizacji sanitarnej oraz w przypadku jej braku do zbiorników bezodpływowych lecz zapis taki wynikał z konkretnej potrzeby, o której wspomina sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko do opracowanego planu miejscowego. Jej autorzy bardzo mocno akcentowali, że obszar opracowania znajduje się w obrębie zlewni pojeziornej, odwadnianej głównie odpływem gruntowym. W opracowaniu oceniono stopień podatności terenu na zanieczyszczenia czwartorzędowego poziomu wodonośnego ze względu na stopień izolacji od powierzchni terenu. Dla obszaru stopień ten oceniono jako wysoki - czas przenikania 0-5 lat. Podkreślono, że plan miejscowy obejmuje wieś, która w całości leży w obszarze Natura 2000, na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Puszczy i Jezior Piskich" oraz graniczy z rezerwatem przyrody "Jeziora Nidzkie". Realizacja przydomowych oczyszczalni ścieków w liczbie 15 lub 16 na obszarze 2,67 ha stanowić będzie duże obciążenie dla wód gruntowych, tym bardziej, że teren skarżącej położony jest na wzniesieniu względem terenów położonych na południe i wchód, zaś woda gruntowa występuje bardzo płytko, czego dowodem jest występujący na południe od terenu Spółki duży zbiornik wodny. Spółka wskazała na okoliczność jak dużym dla niej ograniczeniem jest brak kanalizacji sanitarnej na terenie wsi, tak że zmuszona jest wywozić nieczystości do punktu zlewowego, jednakże w dacie uchwalania planu oczyszczalnia w Rucianem - Nidzie była jedynym miejscem w okolicy, do którego można było dostarczyć ścieki. Wskazano także na kolejną kwestię pominiętą przez skarżącą, a mianowicie na fakt, że na terenie wsi K. istnieje kanalizacja sanitarna, a co więcej kanalizacja ta istnieje także na terenie będącym własnością Spółki. Istniejąca oczyszczalnia zlokalizowana jest na gruncie gminnym na obrzeżach wsi. Dodatkowo na terenie stanowiącym własność Spółki znajduje się przepompownia przedmiotowego systemu kanalizacji, wobec czego istnieje możliwość rozwiązania problemu ścieków w sposób bardzo prosty i bezproblemowy.

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała wniesioną skargę wskazując dodatkowo, że sama "Prognoza oddziaływania na środowisko" sporządzona do planu nie wystarcza do wprowadzenia zakazu dotyczącego możliwości lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Wyjaśniła, że rozwiązania, które Spółka chciałaby wprowadzić na swoim terenie są lepsze aniżeli obecnie funkcjonująca oczyszczalnia. Potwierdziła, że kanalizacja, o której wspomniano w odpowiedzi na skargę faktycznie istnieje, ale są problemy z jej funkcjonowaniem, gdyż jest przestarzała. W odpowiedzi na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśniła, że Spółka posiada ponad 2 ha terenu, na którym zamierza wybudować domy całoroczne letniskowe. Istniejąca przepompownia ścieków jest wadliwa, więc Spółka nie chce w nią dodatkowo inwestować. Pełnomocnik Rady wyjaśnił natomiast, że uchwała została podjęta w 2004 r. i odpowiadała obowiązującemu wówczas porządkowi prawnemu. Wyjaśnił, że na kwestionowanym terenie istnieje kanalizacja, choć faktycznie nie jest do końca sprawna, wobec czego Gmina podpisała umowę na wykonanie jej prac konserwacyjnych i przyszłą modernizację. Podkreślił, że z przygotowanej Prognozy do planu jasno wynikał wysoki stopień przenikania zanieczyszczeń przy istniejącym wysokim stanie wód gruntowych, wykluczający na tym terenie możliwość lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm) zwanej dalej: u.s.g. określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne. Zgodnie z przytoczoną normą, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wobec takiej konstrukcji przepisu badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym jest poprzedzone kontrolą spełnienia przesłanek warunkujących skuteczne wniesienie skargi, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd bada czy skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia, jakie nastąpiło na skutek podjęcia skarżonej uchwały oraz, czy zachowano tryb poprzedzający wniesienie skargi.

Jak już wskazano legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie tylko temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. W wyroku tym Sąd podkreślił również, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd analizując rozpoznawaną sprawę doszedł do przekonania, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi, gdyż wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, lecz w sprawie tej nie został naruszony jej interes prawny skarżonym postanowieniem aktu planistycznego.

W nauce prawa pojęcie interesu prawnego, którego naruszenie, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi wymóg zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego, odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego a zaskarżonym aktem. Interes prawny musi mieć charakter konkretny i indywidualny (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 603).

Podstawą zaskarżenia jest więc niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesy lub uprawnienia konkretnego podmiotu. Podmiot wnoszący skargę w tym trybie winien wykazać, iż na skutek podjęcia uchwały doszło do naruszenia jego skonkretyzowanego interesu lub uprawnienia oraz winien wskazać normę prawną, z której wynika, że interes ten jest przez prawo chroniony. Poza tym jak wynika, z treści tego przepisu naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego winno nastąpić z momentem uchwalenia skarżonej uchwały, przepis ten nie dotyczy sytuacji, które mogą zaistnieć w przyszłości. To na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, iż skarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie, gdyż naruszenia takiego nie sposób domniemywać.

W rzeczonej sprawie należało zatem ustalić czy faktycznie zapis § 3 ust. 3.4 lit. "a" zdanie czwarte uchwały Rady Miejskiej w Rucianem - Nidzie z dnia 30 stycznia 2004 r. nr XVII/4/2004 narusza prawem chronione uprawnienie lub interes prawny skarżącej, gdyż jak już wskazano wcześniej, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

Przechodząc do kontroli skarżonego zapisu aktu planistycznego należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że skarżona uchwała została podjęta stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm) w oparciu o regulację poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze m) dalej: u.z.p. Nadto w dacie podjęcia uchwały Spółka nie legitymowała się tytułem prawnym do gruntu objętego zapisami planu miejscowego skoro własność nieruchomości została nabyta później. Fakt, że w dacie podejmowania uchwały strona nie dysponowała legitymacją skargową do kwestionowania zapisów uchwały nie zmienia okoliczności, że w dacie wystąpienia ze skargą do Sądu taką legitymację skargową już posiadała, a wynika ona z tytułu własności do działek o nr [...] położonych we wsi K. gm. R. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego interes prawny posiada podmiot mający na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu gminnego nieruchomość, do której służą mu prawa rzeczowe - własność, użytkowanie wieczyste (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1335/07, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1413/07, wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt II OSK 133/08, dostępne w CBOIS), gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym (erga omnes). Uchwalając plan miejscowy organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesem ogółu, o czym stanowi art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. a wcześniej art. 1 ust. 2 pkt 5 u.z.p.

Skarżąca podniosła, że w jej ocenie zapis § 3 ust. 3.4 lit a) zdanie czwarte uchwały z dnia 30 styczna 2004 r. Nr XVII/4/2004 w zakresie wskazanych słów jest niezgodny z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399, ze zm) dalej zwana: u.u.c.p.g., w zakresie w jakim ogranicza Spółkę w możliwości wybudowania na swoim terenie objętym planem miejscowym biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków poprzez dopuszczenie wyłącznie na tym terenie lokalizowania zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, jak również wskazanie, że odprowadzanie ścieków może mieć miejsce jedynie do punktu zlewnego w Rucianem - Nidzie.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 u.z.p.), w których ustalało się przeznaczenie terenów i rozmieszczenie terenów pod realizację celów publicznych oraz określało sposoby i warunki zabudowy terenów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. przeznaczenie terenów, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej oraz linie rozgraniczające tereny tej infrastruktury, szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego a także tereny, na których przewiduje się stosowanie systemów indywidualnych lub grupowych oczyszczenia ścieków bądź zbiorników bezodpływowych (art. 10 ust. 1 pkt 1, 8 i 9 u.z.p.), przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Gmina ma zatem prawo określić sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych na terenach objętych planem lecz prawo to nie jest nieograniczone. Poza ograniczeniami, wynikającymi z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz z innych przepisów szczególnych, gmina w swoim władztwie planistycznym jest ograniczona przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.z.p. w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń, w ustaleniach tych uwzględnia się zadania rządowe, o których mowa w rozdziale 6, oraz zadania samorządowe, o których mowa w rozdziale 5a. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji), zatem ograniczenie wykonywania prawa własności, a tak należałoby rozumieć brak dopuszczenia lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków, musiałby być zgodny z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności, czyli musiałoby by konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z kolei podkreślić należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności. Prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa.

Wobec zarzutu skargi należy wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego wynika, że co do zasady w razie wybudowania sieci kanalizacyjnej przez gminę, właściciele nieruchomości mają w pierwszej kolejności obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, przy czym przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe dopiero wówczas, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych oraz, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Tak więc, właściciel nieruchomości może realizować prawo do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków w sytuacji, gdy budowa kanalizacji nie jest uzasadniona jak i w sytuacji, gdy jest ona uzasadniona, ale sieć taka nie została jeszcze zrealizowana. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 49/10, wyrok WSA w Kielcach z 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 440/08; wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2012r. sygn. akt II SA/Łd 75/12, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 marca 2012r. sygn. akt II SA/Wr 48/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zasadą pozostaje konieczność przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, natomiast obowiązek taki nie ma miejsca, gdy przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana przed siecią kanalizacyjnej i spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. W pozostałych przypadkach, gdy nie została zrealizowana sieć kanalizacyjna lub, gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona wówczas konieczne jest wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. uzależnia nałożony na jego podstawie na właścicieli nieruchomości obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej od jej istnienia, przewiduje też wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. Treść przywołanej normy wskazuje, że przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia. Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości wskazując, że co do zasady nieruchomości powinny być przyłączone do sieci kanalizacyjnej a jedynie, gdy nie ma żadnej możliwości przyłączenia działki do sieci kanalizacyjnej możliwe jest lokalizowanie zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków. Jest to zresztą zrozumiałe i w pełni uzasadnione z uwagi na zasady ochrony środowiska i dążenie do skanalizowania jak największych terenów zamieszkania.

Wobec jednoznacznej treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. nie sposób uznać, że zapis § 3 ust. 3.4 lit a) zdanie czwarte uchwały z dnia 30 styczna 2004 r. narusza interes prawny skarżącej Spółki oraz narusza wskazany wyżej przepis. Wyjaśnić pozostaje, że sporny zapis planu stanowi element całości wraz z regulacją go poprzedzającą, która w sposób generalny określiła gospodarkę w zakresie odprowadzania ścieków. Stosownie do treści § 3.4 lit. "a" planu odprowadzanie ścieków sanitarnych - poprzez wybudowanie głównej przepompowni ścieków oraz kolektora tłocznego do oczyszczalni ścieków w Rucianem - Nidzie. Kolektor tłoczny doprowadzić do kolektora grawitacyjnego Ø 600 m na Osiedlu Nida. Do głównej przepompowni ścieki zostaną odprowadzone grawitacyjne lub poprzez lokalne grupowe lub indywidualne przepompownie ścieków. Do czasu wybudowania kanalizacji dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych (indywidualnych lub grupowych) i wywożenie ich do punktu zlewnego w Rucianem - Nidzie. Treść § 3.4 lit. "a" uchwały w sposób kompleksowy reguluje gospodarkę ścieków sanitarnych, przy czym dopuszczono lokalizowanie bezodpływowych zbiorników na wskazanym terenie objętym planem jedynie do czasu wybudowania kanalizacji. Jak wynika z informacji uzyskanej w trakcie rozprawy przed sądem oraz wyjaśnień przedstawionych w odpowiedzi na skargę, na terenie wsi K., w tym na terenie nieruchomości skarżącej, funkcjonuje już sieć kanalizacyjna, co oznacza, że zapis § 3.4 lit. "a" zdanie czwarte uchwały nie może mieć zastosowania w stosunku do skarżącej, gdyż dotyczy on jedynie sytuacji na czas do wybudowania kanalizacji, nie może aktualnie naruszać interesu prawnego Spółki. Skoro na nieruchomości strony zlokalizowana jest już sieć kanalizacyjna wraz z przepompownią, a jedynie wymaga unowocześnienia, dlatego nie chce Spółka dodatkowo inwestować, tylko chce wybudować biologiczną przydomową oczyszczalnię ścieków z uwagi na plany inwestycyjne budowy całorocznych domów letniskowych, to nie może skutecznie podnosić, że brak zapisu dopuszczającego lokalizację na jej terenie przydomowych oczyszczalni ścieków narusza interes prawny strony. Jak już podkreślono z zapisów poprzedzających ten paragraf wynika, że gospodarka w zakresie odprowadzania ścieków ma odbywać się poprzez przepompownię ścieków oraz kolektora tłocznego do oczyszczalni ścieków, zatem poprzez sieć kanalizacyjną, która zresztą już na wskazanym terenie funkcjonuje. Z tego względu skoro na działkach Spółki taka sieć kanalizacyjna istnieje, co pozostaje poza sporem, to nie można przyjąć, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej wobec braku dopuszczenia możliwości lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków.

Poza tym pozostaje wyjaśnić, na co zwrócono uwagę wyżej, że wobec konieczności ochrony środowiska przyrodniczego może wystąpić konieczność przestrzegania określonych rozwiązań, w tym ograniczających prawo własności. W sprawie niniejszej, wbrew stanowisku Spółki, z dokumentacji przeprowadzonej procedury planistycznej, w tym przygotowanego opracowania ekofizjograficznego (wrzesień 2002) oraz Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (sporządzonej w 2003 r.), wynika, że obszar opracowania znajduje się w obrębie zlewni pojeziornej. Odwadniany jest głównie odpływem gruntowym. Jest to zlewnia jeziora N. Tereny odnawialne są głównie odpływem gruntowym i częściowo poprzez kanalizację deszczową. Tereny objęte są zasięgiem regionalnego opracowania hydrogeologicznego "Zasoby wód podziemnych z utworów czwartorzędowych regionu Wielkich Jezior Mazurskich" wykonane w 1996 r., w którym oceniono stopień podatności terenu na zanieczyszczenia czwartorzędowego poziomu wodonośnego ze względu na stopień izolacji od powierzchni terenu. Dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowy teren opracowania stopień ten oceniono jako wysoki - czas przenikania 0-5 lat. Dlatego też gospodarka ściekowa winna charakteryzować się wysokimi reżimami, rozwiązanie optymalne winno polegać na odprowadzaniu ścieków do oczyszczalni w ramach systemu gminnego. Dlatego zapisano tam, że ochrona środowiska wodnego jest realizowana docelowo głównie poprzez nakaz podłączenia projektowanej zabudowy do gminnego systemu kanalizacji sanitarnej, co wydaje się być rozwiązaniem optymalnym.

Należy również zwrócić uwagę, że w toku procedury planistycznej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. organy opiniujące projekt planu wprost wskazywały na konieczność takiego rozwiązania gospodarki ściekowej, która uwzględni szczególny charakter terenu z uwagi na obszar zlewni pojeziornej oraz pominięcie rozwiązań pośrednich. I tak w piśmie z dnia 27 maja 2003 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uzgodnił w zakresie gospodarki wodnej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzyże pod warunkiem nałożenia obowiązku przyłączenia do kolektora sanitarnego wszystkich obiektów z terenu opracowania, dla których do czasu wybudowania kolektora dopuszcza się możliwość stosowania szczelnych atestowanych zbiorników bezodpływowych, natomiast w opinii Zarządu Województwa z dnia 13 maja 2003 r. uchwała nr 25/135/03/II stwierdzono, że z uwagi na okoliczność, że projekt planu dotyczy terenu obszaru zlewni pojeziornej o wysokim stopniu zagrożenia (bez izolacji) konieczny jest wysoki reżim gospodarki ściekowej. Tymczasowe rozwiązanie poprzez zbiorniki bezodpływowe stanowi potencjalne zagrożenie dla wód, gdyż będzie negatywnie wpływać na jakość wód podziemnych i powierzchniowych, Wojewoda zaś pismem z 15 maja 2003 r. wskazał, że z uwagi na ochronę wód podziemnych i powierzchownych należy mieć na względzie rozwiązywanie gospodarki ściekowej poprzez systemy kanalizacyjne i oczyszczalnię ścieków, gdyż rozwiązania tymczasowe nie są wystarczające, stosownie do art. 42 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Na marginesie natomiast należy także wskazać, że z uwagi na szczególne położenie na wzniesieniu nieruchomości skarżącej Spółki, gdzie na powierzchni 2 ha dopiero planuje wybudować budynku mieszkalne całoroczne, nie znajduje uzasadnienia z uwagi na konieczność ochrony środowiska jej zamiar rozwiązania gospodarki ściekowej przy użyciu przydomowych oczyszczalni ścieków w terenie o tak wrażliwym systemie wód podziemnych i powierzchownych, na które zwrócono uwagę w prognozie oddziaływania na środowisko.

Reasumując w ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę skarżąca Spółka nie wykazała, że na skutek zapisu § 3.4. lit "a" zdanie czwarte w skarżonej uchwale doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na braku możliwości zlokalizowania na własnym terenie objętym planem biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków, gdyż na terenie nieruchomości skarżącej jest zlokalizowana sieć kanalizacyjna, co oznacza, że znajdują zastosowanie zapisy wcześniejszej treści tego paragrafu oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. art. 5 ust. 2 pkt 2, mocą którego właściciel nieruchomości ma obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w przypadku jej wybudowania, jeżeli wcześniej na takiej nieruchomości nie została zlokalizowana przydomowa oczyszczalnia ścieków, która spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.