Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1819/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. M., S. M. i A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku D. M., S. M. i A. M. ("skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych: z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 45+448 - strona lewa), położonej w obrębie [...] oraz z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 45+647 - strona lewa), położonej w [...] [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 9 lutego 2017 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch ww. zjazdów publicznych z drogi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z dnia [...] marca 2017 r.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie w wyniku rozpoznaniu wniosku skarżących, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] GDDKiA z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016, poz. 124), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Organ podkreślił więc, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, przepisy szczególne stawiają bardzo surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Ponadto, nawet w przypadku wystąpienia takiej wyjątkowej sytuacji, nie oznacza to, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ponieważ działa w ramach uznania administracyjnego.

Organ, przywołując stanowisko sądów administracyjnych wskazał, że fakt, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, że organ działa w sposób dowolny. Wydając decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę lub lokalizację zjazdu z drogi krajowej, organ administracji kieruje się kryteriami wskazanymi w ww. rozporządzeniu, mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Z akt sprawy wynika, że działki skarżących o nr [...] i nr [...] przylegają również do drogi powiatowej (ul. [...]), za pomocą której mogą mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną. Przedmiotowa droga powiatowa włącza się do drogi krajowej nr [...] za pomocą skrzyżowania usytuowanego w km 45+291 (strona lewa). Zatem wyrażenie zgody na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działek wnioskodawców poprzez wykorzystanie istniejącej drogi klasy L (drogi powiatowej), byłoby sprzeczne z treścią powołanego § 9 ust. 1 pkt 3 przywołanego wcześniej rozporządzenia.

Organ wskazał też, że zarządca drogi rozstrzyga o możliwości lokalizacji zjazdu, którego zadaniem jest zapewnienie dojazdu do działki, natomiast sposób zagospodarowania działki ma znaczenie dla określenia rodzaju zjazdu – indywidualny czy też publiczny (w zależności od rodzaju obiektu, który planowany jest na działce). Z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że na przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) strony planują prowadzenie działalności gospodarczej – stacji paliw. W świetle obowiązujących przepisów prawa, prowadzenie działalności gospodarczej wymaga budowy zjazdu publicznego, gdyż zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, do obsługi obiektów, w których prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny.

Kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, że zjazd publiczny, z uwagi na swój charakter i przeznaczenie, przenosi z drogi i na drogę (w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego) znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Zgodnie z § 78 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 tego rozporządzenia. Na podstawie § 113 ust. 7 pkt 1 ww. przepisu, zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Granice obszaru oddziaływania skrzyżowania określa zarządca drogi, biorąc pod uwagę m.in. funkcję drogi, lokalizację skrzyżowania (na terenie lub poza terenem zabudowy), wielkość natężenia ruchu i jego strukturę rodzajową (ruch pieszych, komunikacja zbiorowa). Dla skrzyżowania obszarem oddziaływania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania. W analizowanym przypadku, zgodnie z dołączoną do akt sprawy organizacją ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], obszar oddziaływania skrzyżowania wyznacza oznakowanie poziome - znak P-4 tzw. "linia podwójna ciągła", którą stosuje się w celu rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu na odcinkach jezdni, na których należy wyeliminować przejeżdżanie pojazdów na części jezdni przeznaczonej dla przeciwnego kierunku ruchu, niezależnie od dopuszczalnej prędkości na drodze. Należy podkreślić, że zgodnie z pkt 1.2 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2181), znakowanie poziome dróg ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze. Ponadto celem jego zastosowania jest usprawnienie ruchu pojazdów i ułatwienie korzystania z drogi.

GDDKiA wyjaśnił także, że odnośnie do planowanego zjazdu publicznego w km 45+647 do działki nr [...], jak też planowanego zjazdu w km 45+448 do działki nr [...], jest on usytuowany w obrębie skrzyżowania z drogą powiatową na co wskazuje oznakowanie poziome linia P-3a "linia jednostronnie przekraczalna – długa". Znak ten stosuje się do rozdzielenia przeciwnych kierunków ruchu, jeżeli zabroniony jest przejazd na sąsiedni pas ruchu od strony linii ciągłej. W szczególności znak ten jest stosowany w rejonie łuków poziomych i pionowych wypukłych o niedostatecznej widoczności.

Organ odwoławczy wskazał też, że z poczynionych ustaleń wynika, że przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest poza terenem zabudowy. Zgodnie zaś z § 123 ust. 2 pkt 1 przywołanego wcześniej rozporządzenia, na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowy. Z akt sprawy wynika, że najbliższa sąsiadująca stacja paliw usytuowana po tej samej stronie drogi w km 47 + 540. Organ podkreślił, że przywołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, determinowany względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wydanie zgody na lokalizację obu zjazdów publicznych stanowiłoby więc, w ocenie organu, naruszenie tego przepisu.

Wyrażenie zgody na lokalizację zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy możliwe jest wykorzystanie istniejącej drogi powiatowej, byłoby sprzeczne z treścią § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Ponadto przedmiotowe zjazdy publiczne usytuowane byłyby w obszarze oddziaływania skrzyżowania, a więc w miejscu, które stwarza wiele zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, i które w większości przypadków decyduje o sprawności sieci drogowej na danym obszarze. Przytoczone okoliczności, zdaniem organu, definitywnie eliminowały możliwość lokalizacji zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z nimi.

GDDKiA podkreślił przy tym, że celem działania administracji publicznej jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi, na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, które jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by została wydana decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżących i wyrażenie zgody na lokalizację dwóch zjazdów publicznych w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w sytuacji gdy istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działek, poprzez wykorzystanie drogi klasy L (droga powiatowa), do której nieruchomość przylega, oznaczałoby oczywiste naruszenie powołanych powyżej przepisów, powodując pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...].

Skargę na powyższą decyzję złożyli D. M., S. M. i A. M., wnosząc o jej uchylenie, oraz poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz § 1 ust. 2 i § 4 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] w [...], obręb [...] (Dz. Urz. Województwa [...] z 2012 r., poz. [...]) poprzez przyjęcie, że odmowa wydania zezwolenia jest uzasadniona, gdyż do działek nr [...] obręb [...], możliwe jest zapewnienie komunikacji z drogi powiatowej,

2. art. 7 i 87 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – prawa powszechnie obowiązującego na terenie Gminy [...],

3. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 78 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że projektowane zjazdy znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy odległość zjazdów od skrzyżowania oraz fakt, że na tej samej drodze są zlokalizowane zjazdy znajdujące się dużo bliżej od skrzyżowania uzasadnia wniosek przeciwny,

4. art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieudzielenie zgody na lokalizację zjazdu z powołaniem się na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego bez wyjaśnienia, o jakie zagrożenie chodzi; samo natężenie ruchu na drodze, w ocenie skarżących, nie może stanowić przesłanki do odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdów,

5. § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, podczas gdy odległość od najbliższych stacji paliw nie uzasadnia takiego wniosku,

6. art. 7, 77 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji złożonej do akt przez skarżących koncepcji inż. A. P. oraz wyrażonego w niej poglądu, że lokalizacja zjazdów nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także pominięcie okoliczności podniesionych przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie, jak również poczynienie ustaleń niezgodnych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i w konsekwencji odmowę wydania zezwolenia mimo braku ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., że choć zgoda na lokalizację zjazdu jest decyzją uznaniową, to uznanie to ograniczone jest przede wszystkim zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w niniejszej sprawie lokalizacja zjazdów jest zgodna z planem miejscowym, a także zgodna z przeznaczeniem działek, określonym w tym planie, to organ nie powinien był odmówić zgody na ich lokalizację.

Zdaniem skarżących, w odniesieniu do "obszaru odziaływania skrzyżowania" organ przeanalizował tylko jedno kryterium jego ustalania, nie rozważył natomiast w ogóle pozostałych kryteriów, które sam podał, w szczególności znajdowania się planowanego zjazdu poza terenem zabudowy. Organ nie rozważył również innego kryterium ustalenia obszaru oddziaływania skrzyżowania, tj. występowania opóźnienia lub przyspieszenia w ruchu pojazdów w związku z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczeniem

Ponadto, w ocenie skarżących, GDDKiA, powołując się na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie wskazał, na czym konkretnie to zagrożenie miałoby polegać, nie odnosząc się jednocześnie do przedstawionej przez skarżących analizy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 przywołanej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430). Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie.

Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235.06 publ. LEX nr 329687).

Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń.

Zgodnie z brzmieniem § 78 ust 1. Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430),zjazd publiczny ( bo o taki wnioskowali skarżący) powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7.

Zjazd publiczny powinien mieć:

a) szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze,

b) nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego,

c) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m,

d) pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania,

e) na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne zjazdu nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 12%.

Niesporne jest, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zgodzić się zatem należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu publicznego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z bliskiego sąsiedztwa działki z drogą krajową. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawczyni o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z wygodą użytkownika ruchu drogowego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zasadnie przyjął organ, że w niniejszej sprawie przesłanki lokalizacji zjazdu publicznego nie zostały spełnione.

Dalej wskazać należy na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 808/10, a który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Należy podkreślić ,że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu organ w pierwszej kolejności winien ocenić czy wyrażenie takiej zgody nie naruszy ważnego interesu społecznego, w którym jest m.in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest bowiem kwestią powszechnie znaną, że każdy kolejny zjazd z drogi o wyższej kategorii (w tym wypadku kategorii GP stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że wydanie zezwolenia na realizację takiego zjazdu jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach.

Przedmiotowe działki skarżących znajdują się poza terenem zabudowy. Zgodnie zaś z § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowy. Z akt sprawy wynika, że najbliższa sąsiadująca stacja paliw usytuowana po tej samej stronie drogi w km 47 + 540, a więc w odległości mniejszej niż wymagana, bo wynoszącej 1893m oraz 3033m.

Zdaniem organu, które nie zostało przez skarżących skutecznie podważone, planowany zjazd publiczny w km 45+647 do działki nr [...], oraz planowany zjazd w km 45+448 do działki nr [...], są usytuowane w obrębie skrzyżowania z drogą powiatową na co wskazuje oznakowanie poziome linia P-3a "linia jednostronnie przekraczalna – długa", co również wyklucza powyższą lokalizację.

Nadto na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] jest bardzo duże i wyniosło w 2015 r. -12144 poj./dobę, a każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Przedmiotowe działki skarżących o nr [...] i nr [...] przylegają do drogi powiatowej (ul.[...]), która może zapewnić im obsługę komunikacyjną. Wskazana droga powiatowa włącza się do drogi krajowej nr [...] za pomocą skrzyżowania usytuowanego w km 45+291 (strona lewa).

Należy zgodzić się z organem , że zgoda na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z drogi krajowej nr [...] w sytuacji, gdy istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do działek poprzez istniejącą drogę klasy L (drogi powiatowej), naruszałoby wymogi § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

W orzecznictwie podkreśla się, że wnioskodawca winien wykazać, że nie ma możliwości obsługi komunikacyjnej w inny sposób niż poprzez wnioskowany zjazd. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko dostęp bezpośredni, ale i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tej sytuacji skarżący winni byli wykazać, że nie ma możliwości ustanowienia służebności na rzecz swojej nieruchomości z obciążeniem nieruchomości sąsiednich. Dopiero wykazanie braku dostępu do drogi publicznej w tak szerokim zakresie uzasadnia twierdzenie, że nieruchomość nie została w żaden sposób skomunikowana z drogą publiczną.

Konkludując, skarżący nie wykazali, ażeby nie było możliwe albo uzasadnione skomunikowanie się z drogą krajową poprzez inne drogi, niższej klasy, m.in. poprzez ustanowienie stosownych służebności.

Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2011r., teren m.in. działek nr [...] i nr [...] jest przeznaczony pod MOP, znajdujący się jako obiekt związany z obsługą uczestników ruchu w granicach pasa drogowego projektowanej drogi ekspresowej [...].

Zjazd na teren MOP i wyjazd na projektowaną drogę ekspresowa [...] został wskazany na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W pasie terenu, który to został przeznaczony pod przyszłą przebudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej [...], zgodnie z zapisami art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z tymi obiektami budowlanymi.

Należy podkreślić ,że stacja paliw wraz z urządzeniami towarzyszącymi ( planowana inwestycja), nie może być uznany za obiekt tymczasowy.

Zgodnie z zapisami §16 planu, na tym terenie, do czasu realizacji jego ustaleń, dopuszcza się dotychczasowe zagospodarowanie terenu.

Powyższe oznacza, że brak zgody na zlokalizowanie obu zjazdów publicznych pozostaje w zgodzie z zapisami prawa miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zapisu planu w zakresie skomunikowania działek nr ew. [...] i [...], poprzez drogę krajowa Nr [...], należy podkreślić, że zapisy te pozostają bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Jak zostało wyżej wskazane podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu był art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. A zatem zarządca drogi rozpoznając przedmiotowy wniosek nie jest związany zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd prezentowany w doktrynie, iż związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując, lokalizacja wnioskowanych zjazdów publicznych, które generowałby dodatkowe punkty kolizji stanowiące potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności na drodze krajowej, jest nieuzasadniona. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, organ prawidłowo przyznał prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).