Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2274/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141,151,174,182,183,184,189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20,34,35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 216,271
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 128/21 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 128/21, oddalił skargę K. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...], decyzją z 26 marca 2008 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w [...] przy ul. [...]b, działka nr ewid. [...], obręb S-5. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr [...], poz. 1118 ze zm., dalej: P.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr [...], poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

K. B. i P. G. - właściciele działki nr ewid. [...] bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną - wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta. Ich zdaniem decyzja ta narusza § 271, § 272, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: r.s.w.t.) z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Budynek mieszkalny jest usytuowany w odległości mniejszej o połowę niż wymagana przepisami, od granicy sąsiedniej działki. Ponadto wnioskodawcy podnieśli, że nie zostali uznani w toczącym się postępowaniu za stronę postępowania.

Wojewoda Łódzki decyzją z 30 kwietnia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 157 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2008 r. Organ wojewódzki wyjaśnił, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę, dołączył wymagane prawem dokumenty. Decyzja Prezydenta Miasta [...] narusza jednak art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., gdyż projekt budowlany odbiega od określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wartości, w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wojewoda Łódzki uznał jednak, że powyższe uchybienie nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem nie zostały spełnione przesłanki pozytywne do wydania takiego rozstrzygnięcia - skutki tego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Rozpatrując dalej wniosek Wojewoda zaznaczył, że projektowany budynek znajduje się w odległości 4 m się od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], ze względu na znajdujące się w południowej ścianie okna i drzwi, co jest zgodne z § 12 r.s.w.t. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 13 ww. rozporządzenia, organ wojewódzki stwierdził, że projektowany budynek mieszkalny znajduje się od strony północnej w stosunku do działki wnioskodawców a zatem nie zachodzi zjawisko zacieniania działki nr ewid. [...] i usytuowanego na niej budynku. Zdaniem Wojewody nie można także stwierdzić, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. § 271 ust. 1 r.s.w.t. Przesłanki stwierdzenia nieważności, w ocenie organu, nie stanowi też nieuznanie wnioskodawców za stronę postępowania na etapie postępowania przed organem powiatowym. Może to stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 13 listopada 2020 r., znak: [...], utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ II instancji stwierdził, że nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b. GINB nie stwierdził, aby inwestycja naruszała rażąco ustalenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń wymogów ww. decyzji o warunkach zabudowy co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu czy też obsługi komunikacyjnej (dostępu do ulicy publicznej).

Stwierdzono także, że naruszenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki o 0,22 m - nie ma charakteru rażącego. GINB nie stwierdził również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom r.s.w.t. Organ drugiej instancji uznał za bezzasadne podniesione w odwołaniu zarzuty. Jednocześnie wskazał, że podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego i dlatego decyzję należało utrzymać w mocy.

Skargą K. B. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie inwestor W. S. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr ew. [...]) na cele budowlane i uzyskała decyzję Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na posesji przy ul. [...] na działce nr ew. [...] (obręb [...]) w [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z przyłączami wod.-kan., elektrycznym i gazowym. Zasadnie zatem w ocenie Sądu organ II instancji przyjął, że w analizowanym przypadku nie doszło do "rażącego" uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 P.b. oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 P.b. Ponadto zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zasadnie GINB stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza w sposób "rażący" ustaleń wynikających z decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. o warunkach zabudowy. W szczególności nie stwierdzono kwalifikowanych naruszeń decyzji o warunkach zabudowy co do: nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej - do 13,5 m (projektowana - 11,3 m; por. Projekt budowlany - s. 28); geometrii dachu: dach płaski o spadku do 10° (projektowany - dach płaski o spadku 3% tj. ok. 1,72° - Projekt budowlany - Rzut dachu - nr rys. 6 - s. 43); obsługi komunikacyjnej - dostępu do ulicy publicznej, na warunkach dotychczasowych poprzez istniejący dojazd łączący ulicę [...] z ulicą [...] (projektowany - dostęp do drogi publicznej poprzez uliczkę dojazdową znajdującą się pomiędzy ulicami [...] i [...] - Projekt budowlany - s. 27). Nie oznacza to jednak, że organ nie dostrzegł żadnych naruszeń prawa w odniesieniu do spornej inwestycji. W toku postępowania nieważnościowego organ wskazał bowiem na naruszenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ustalonej na poziomie 9 m) o 0,22 m (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z projektu - 9,22 m - Projekt Budowlany - Przekrój A-A- nr rys. 7 - s. 44). Zasadnie jednak, w ocenie Sądu, uznano w toku postępowania administracyjnego, że wskazane naruszenie nie miało charakteru "rażącego", gdyż: jest nieznaczne (0,22 m) i nie "rzuca się w oczy"; nie zaburza lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu nie dającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa; nie wpływa na możliwości zagospodarowania działek sąsiednich ani nie powoduje dla nich innych uciążliwości. Dodatkowo Sąd dodał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, a w szczególności analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. o warunkach zabudowy wykazała również, że jedną z dominujących cech zabudowy w obszarze analizowanym jest wysokość krawędzi górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosząca od 7m do 10,5 m. W związku z tym projektowana wysokość budynku (9,22 m) nie przekracza wysokości budynków na analizowanym obszarze. Stąd też niewielkie przekroczenie wysokości nie wprowadza zakłóceń w ładzie przestrzennym skoro i tak w najbliższym otoczeniu są również wyższe budynki. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy już istniejącej. Sąd wskazał, że zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy z 12 października 2007 r., łączna powierzchnia zabudowy budynków istniejących wraz z planowaną budową w stosunku do powierzchni działki powinna wynosić nie więcej niż 0,30. W projekcie budowlanym zamieszczono "Opis prac rozbiórkowych" (Projekt budowlany - s. 30). Z projektu wynika, że dla ścisłego spełnienia warunku określającego łączną powierzchnię zabudowy budynków istniejących wraz z planowaną budową w stosunku do powierzchni działki konieczne jest wyburzenie fragmentu istniejącego budynku gospodarczego. Z informacji zawartych w projekcie budowlanym, jak również z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część istniejącego budynku gospodarczego została faktycznie przewidziana do rozbiórki. Powyższe znajduje także potwierdzenie w dokonanym przez projektanta bilansie terenu (Projekt budowlany - s. 27), gdzie projektant uwzględnił powierzchnię budynku gospodarczego po częściowym jego wyburzeniu (tj. 30,60 m²), powierzchnię zabudowy projektowanej - 183,80 m² i stwierdził, że "Łączna powierzchnia zabudowy budynków istniejących wraz z planowaną zabudową w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,29". Zasadnie zatem zdaniem Sądu GINB przyjął, że nie można stwierdzić aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2008 r. "rażąco" (w sposób oczywisty, bezsporny i widoczny na pierwszy rzut oka) naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (powinno być: "nie więcej niż 0,30" a po wyburzeniu budynku ma być: "0,29"). W ocenie Sądu, zasadnie również GINB wskazał, że nawet gdyby uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wymogu ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. o warunkach zabudowy, w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, który jak wskazał organ wojewódzki, w przypadku nieuwzględnienia ww. rozbiórki wynosiłby 0,37 - to naruszenie to nie posiada cech "rażącego" naruszenia prawa (powinno być: "nie więcej niż 0,30" a bez wyburzenia budynku będzie: "0,37"). Skutki analizowanego uchybienia nie mogą być bowiem uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wskaźnik ten zostałby bowiem przekroczony nieznacznie, co nie może być uznane jako "rażące" naruszenia prawa w tym zakresie. Dodatkowo Sąd wskazał, że jedną z dominujących cech zabudowy w obszarze analizowanym jest wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosząca od 0,09 do 0,50. Tym samym nawet w przypadku nieuwzględnienia wskazanej częściowej rozbiórki budynku gospodarczego, powierzchnia zabudowy budynków istniejących wraz z projektowaną zabudową w stosunku do powierzchni działki mieści się w ww. przedziale dla analizowanego obszaru. W pełni dopuszczalne jest określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który musi zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego w ramach tzw. widełek, czyli w określonych przedziałach wielkości. Dalej Sąd podzielił stanowisko organu, który nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę rażąco uchybiały przepisom r.s.w.t. Wskazał, że w niniejszej sprawie nie uchybiono w sposób "rażący" § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. 1 - s. 38) wynika, że: - elewacja północna projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z otworami zlokalizowana została w odległości 4,02 m od granicy z działką nr ew. [...]; - elewacja wschodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z otworami z zlokalizowana została w odległości 4 m do ok. 5,95 m od granicy z działką nr ew. [...] (ulica dojazdowa); - elewacja południowa projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z otworami została zaprojektowana w odległości 4,11 m od granicy z działką nr ew. [...] i [...]; - elewacja zachodnia projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z otworami została zlokalizowana w odległości około 16 m od granicy z działką nr ew. [...].

Sąd podniósł następnie, że w toku postępowania nieważnościowego do Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Urzędu Miasta [...] z 23 października 2019 r. przy którym przesłano dokumentację dotyczącą budynku położonego na działce nr ew. [...], znajdującego się w granicy z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Z treści przesłanej przy ww. piśmie decyzji Architekta Dzielnicowego z 31 grudnia 1965 r. wynika, że udzielała ona pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce położonej w [...] przy ul. [...]. Z przedłożonej zaś dokumentacji projektowej wynika, że budynek mieszkalny objęty ww. rozbudową znajduje się w granicy z działką położoną przy ul. [...] w [...]. Z analizy rzutu przyziemia oraz zarysu fundamentów, rzutu I piętra i rzutu dachu, wynika, że projekt w ww. rozbudowy budynku w granicy z działką nie przewiduje realizacji okien w ścianie usytuowanej w granicy z działką sąsiednią. W toku postępowania nieważnościowego również PINB w [...] przy piśmie z 13 stycznia 2020 r, przesłał m. im. dokumentację techniczną budynku położonego na działce nr ew. [...], należącej do skarżącej. Powyższą dokumentację przedłożyła również skarżąca w toku postępowania odwoławczego przy piśmie z 30 czerwca 2020 r. Z przekazanej przy ww. pismach z 13 stycznia 2020 r. i z 30 czerwca 2020 r. rysunków technicznych, tj. rzutu przyziemia wynika że w ww. budynku od strony północnej - położonej od strony spornej inwestycji - zaprojektowano pomieszczenie skład opału i pomieszczenie kuchni pomieszczenia, które nie zawierają otworów okiennych oraz pomieszczenie kotłowni, które posiada otwór okienny. Z powyżej przedstawionych dokumentacji wynikają zatem zasadnicze rozbieżności w kwestii okna w budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] usytuowanym w granicy z działką o nr ew. [...]. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Architekta Dzielnicowego z 31 grudnia 1965 r. nie przewiduje realizacji okien w granicy z działką o nr ew. [...], zaś rysunki techniczne przedłożone przez PINB w [...] oraz skarżącą wskazują na istnienie otworu okiennego w pomieszczeniu kotłowni. Zasadnie GINB w zaskarżonej decyzji wskazał, że przepisy zawarte w § 13 i § 60 r.s.w.t. dotyczą jedynie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, do jakich z całą pewnością nie należy kotłownia. Dodatkowo, z przedłożonych w trakcie postępowania prowadzonego przez organ wojewódzki, przy piśmie PINB z 5 grudnia 2019 r., kopii decyzji Łódzkiego WINB z 10 maja 2019 r. oraz kopii decyzji z 18 lutego 2019 r. Nr [...] wynika, że fragment budynku położonego na działce skarżącej nr ew. [...] znajdujący się w granicy z działką inwestycyjną nr ew. [...], uległ zawaleniu - zawalił się strop i dach na części nieużytkowanego budynku. Budynek ten nie jest zatem użytkowany jako mieszkalny i nie mogą w nim przebywać ludzie. W związku z powyższym Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono "rażąco" § 13 oraz § 60 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Mając zaś na uwadze argumentację skarżącej wskazującą, iż aktualny stan techniczny budynku skarżącej nie zwalnia z obowiązku stosowania przepisów prawa, Sąd wyjaśnił, że wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się bowiem dopiero od momentu jego wydania.

Zdaniem Sądu bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie należy uznać zarzut dotyczący uzyskania przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy i ubiegania się o pozwolenie na rozbudowę istniejącego w granicy działki budynku. Okoliczność przyszłej i potencjalnej zabudowy na działce sąsiedniej nie ma bowiem znaczenia przy ocenie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym.

Odnośnie wymogów określonych w § 271 ust. 1 i 232 ust. 1, 2 i 5 r.s.w.t. Sąd wskazał, że zdaniem GINB, jakkolwiek z akt sprawy nie wynika wprost, że ściana spornego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] od strony działki skarżącej nr ew. [...] (ściana południowa), stanowi ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, to jednak analiza dokumentacji projektowej nie pozwala także wykluczyć, że sporna ściana nie stanowi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Ponadto ustalenie czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno- budowlanej w dacie wydania kwestionowanej decyzji jak i obecnym stanie prawnym nie są uprawnione. W świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 P.b., w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, organy administracji nie są uprawnione do badania i kontroli rozwiązań przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym, a jedynie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1-4 p.b., odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant. Tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. W wyniku zmiany art. 35 p.b. przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80nr [...], poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. do P.b. wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 34 P.b. projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w P.b. szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W niniejszej sprawie projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zatem nie można stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2008 r. została wydana z "rażącym" naruszeniem § 271 ust. 1 r.s.w.t. Mając na uwadze powyższe nie można zdaniem Sądu stwierdzić, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2008 r, "rażąco" naruszała art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.

Odnosząc się do zarzutów, iż projekt budowlany sporządzony dla działki nr ew. [...], objętej zaskarżonym pozwoleniem na budowę nie zawiera prawidłowego i zgodnego ze stanem faktycznym terenu "wskazania charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich" zasadnie w ocenie Sądu GINB wskazał, że Projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - nr rys. 1 - s. 38) zawiera rzędne, wymiary czy też wzajemne odległości. Organ nie ma zaś podstaw do kwestionowania prawidłowości projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Na przedmiotowym projekcie zagospodarowania terenu wskazano, iż niniejsza mapa do celów projektowych została zarejestrowana w M.O.G.D i K. Urzędu Miasta [...] pod nr [...] dnia 18 września 2007 r. Mając zaś na uwadze zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a P.b., Sąd wskazał, że kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta [...] nie udzielił pozwolenia na rozbiórkę. Przy czym powyższy przepis ma jedynie charakter fakultatywny. Nie nakłada bowiem bezwzględnego obowiązku określenia ww. terminu rozbiórki, a jedynie "w razie potrzeby". W sprawie niniejszej organ uznał, że nie ma takiej potrzeby. Skoro bowiem obiekt do rozbiórki nie znajdował się na miejscu projektowanej nowej inwestycji (tj. w miejscu projektowanego budynku), to możliwość budowy nie zależała od uprzedniej rozbiórki, a więc zbędne było określanie jej terminu. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną K. B. – G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) tj.

- art. 141 § 4 tej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej wyroku, w zakresie niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oraz oceny prawidłowości projektu budowlanego w świetle norm art. 34 ust. 3 pkt 1) ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. poz. 1118 ze zm. - aktualny w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 marca 2008 r.) w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75Nr [...], poz. 690 ze zm. - aktualny w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 26 marca 2008 r.) i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane (Dz.U. j.w.),

- art. 151 tej ustawy przez oddalenie skargi, pomimo wydania decyzji organu II instancji w warunkach rażącej niezgodności z zasadą postępowania administracyjnego uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z prawem materialnym tj. art. 34 ust. 3 pkt 1) ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. poz. 1118 ze zm.) w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. j.w.),

co miało wpływ na wynik postępowania;

2) prawa materialnego w postaci art. 34 ust. 3 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. j.w.) w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pominięcie w projekcie budowlanym zabudowy istniejącej bezpośrednio przy granicy terenu inwestycji ze ścianą z otworem okiennym, nie będącą ścianą oddzielenia pożarowego, nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

3) prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. j.w.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istotna niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 10 sierpnia 2021 r. skarżąca zrzekła się rozprawy.

W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania W. S. i J. S. wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wnosząca kasację skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a., do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonywał kontroli legalności ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej w [...] przy ul. [...] (działka nr [...]).

Wbrew stanowisku skarżącej zawartemu we wniesionym środku odwoławczym, uwzględniając zakres przedmiotowy niniejszej sprawy dotyczący postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności tego jak należy rozumieć przesłankę rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową, zgodną z prawem, ocenę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, iż w realiach tej sprawy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zatem w konsekwencji Sąd ten prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. Zarzut kasacji podniesiony w tym zakresie jest więc nieusprawiedliwiony.

Przede wszystkim trafnie w motywach zaskarżonego wyroku podkreślono, że przedmiotowa sprawa prowadzona była w ramach postępowania nieważnościowego, co miało zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Tryb stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego a którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., jest niewątpliwie wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji. Organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym - odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Skarga kasacyjna wskazuje na kwalifikowane naruszenie prawa wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie wydanie kwestionowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (por. np. wyrok NSA z 20 października 2010 r., II OSK 1614/09). "Rażące" naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a charakter tego naruszenia powoduje przy tym, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2001 r., III SA 907/00). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., I OSK 1683/11). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Ustalone jest w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową. Tak więc rażące naruszenie prawa nie zachodzi wówczas, gdy nie istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu, a rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2005 r., FSK 2475/04). Zatem decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; a skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Reasumując zaznaczyć należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Doniosłość tych wad powoduje, że nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, ale trzeba stwierdzić ich nieważność, tzn. orzec, że od chwili wydania - ex tunc - są one nieważne. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa więc decyzję z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że wraz z tą decyzją z mocy prawa upadają wynikające z niej skutki prawne (uprawnienia bądź obowiązki). Tym samym aby zastosować konstrukcję prawną stwierdzenia nieważności określonej decyzji, od momentu jej wydania, należy uznać, że obarczona jest ona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a., a racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 26 maja 2022 r. II OSK 1781/19, że za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Zdaniem Sądu odwoławczego, w wyniku wydania przedmiotowej decyzji z 26 marca 2008 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, nie zaszły skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, które uzasadniałyby zastosowanie wobec tego rozstrzygnięcia konstrukcji prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można zatem w tym wypadku mówić o zaistnieniu wady kwalifikowanej, pozwalającej na wydanie decyzji eliminującej przedmiotowe pozwolenie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje stanowisko obu organów administracji jak i Sądu pierwszej instancji, że pozostawanie w obrocie prawnym powołanej wyżej decyzji z 26 marca 2008 r. nr [...] nie narusza w sposób rażący przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku odwoławczym.

W skardze kasacyjnej bowiem powołując się na zaistnienie rażącego naruszenia prawa związanego z wydaniem decyzji z 26 marca 2008 r. nr [...] wskazano na naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z § 271 ust. 1 r.s.w.t. i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Przywołany zarzut naruszenia kwalifikowanego art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z § 271 ust. 1 r.s.w.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie nie może odnieść jednak zamierzonego skutku.

Normy te w kolejności dotyczą projektu budowlanego, który powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 P.B), oraz odległości między budynkami z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe gdzie w § 271 ust. 1 r.s.w.t. uregulowano, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli oznaczonej w tym przepisie.

Zdaniem skarżącej w dokumentacji projektowej nie uwzględniono sąsiedztwa (działki skarżącej - przypomnienie NSA) ze ścianą z otworem okiennym niebędącej ścianą oddzielenia pożarowego. Niezależnie od tego, iż przedstawiona do akt sprawy dokumentacja wskazuje na zasadnicze rozbieżności w kwestii okna w budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...] usytuowanym w granicy z działką o nr ew. [...], skoro projekt budowlany zatwierdzony decyzją Architekta Dzielnicowego z 31 grudnia 1965 r. nie przewiduje realizacji okien w granicy z działką o nr ew. [...], zaś rysunki techniczne przedłożone przez PINB w [...] oraz skarżącą wskazują na istnienie otworu okiennego w pomieszczeniu kotłowni, tym niemniej kwestii ewentualnej potrzeby zaprojektowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę nie można w sposób bezsporny, nie budzący żadnych wątpliwości, wyprowadzić z analizy ww. norm. Przepisy te nie zostały w sposób oczywisty naruszone skoro ich zastosowanie wymaga dokonywania szczegółowej interpretacji, potwierdzeniem czego jest również odesłanie w przepisie § 271 ust. 1 r.s.w.t. do innego przepisu rozporządzenia, co wymaga dokonania złożonej wykładni tych norm. Nie można też przyjąć, iż treść tych przepisów bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Natomiast, jak wyżej już zaznaczono, rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Rozwiązania prawne w powyższym zakresie wymagają jednak dokonania pogłębionej ich wykładni odnosząc je przede wszystkim do ustaleń w zakresie właściwej klasy odporności ogniowej danego budynku. Brak jest podstaw by uznać, że w sprawie tej wystąpiła oczywista, niebudząca żadnych wątpliwości sprzeczność pomiędzy ww. przepisami a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z 26 marca 2008 r. Okoliczność związana z zarzutem braku ściany oddzielenia pożarowego mogłaby być podnoszona wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę, ewentualnie we wznowionym postępowaniu dotyczącym tej budowy, lecz nie może być skuteczna wykazywana w ramach postępowania nieważnościowego, gdyż to nie jest postępowaniem, które zmierza do ponownego rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę.

Poza tym, co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, ustalenie czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno- budowlanej w dacie wydania kwestionowanej decyzji jak i aktualnie nie są uprawnione. W świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 P.b., w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, organy administracji nie są uprawnione do badania i kontroli rozwiązań przyjętych w projekcie architektoniczno-budowlanym, a jedynie sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1-4 P.b., odpowiedzialność za zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej ponosi projektant. Tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. Zmiany w Prawie budowlanym, które weszły do obrotu prawnego z dniem 11 lipca 2003 r. wprowadziły zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Zatem za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi architekt. Odpowiedzialność zawodowa projektanta wynika z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80Nr [...], poz. 716), którą uchylono art. 35 ust. 2 P.b. dopuszczający możliwość badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancje dla inwestora i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (por. wyrok NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 44/12). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 P.b. oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2009 r., II OSK 58/08, wyrok NSA z 10 maja 2013 r., II OSK 44/12). Na koniec jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, iż w sprawie jednoznacznie nie wykluczono, że ściana budynku na działce nr ew. [...] od strony działki skarżącej nr ew. [...] (ściana południowa), nie stanowi ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej obrazy prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istotna niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zarzut ten przede wszystkim został nieprawidłowo sformułowany w odniesieniu do jednostki redakcyjnej przepisu, który został naruszony. Zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy administracji rozstrzygały sprawę w oparciu o przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Norma z art. 35 P.b. w chwili wydawania decyzji z 26 marca 2008 r. zawierała w swej treści 8 ustępów, lecz żaden z nich nie miał zamieszczonych podpunktów oznaczonych literami. Przepis art. 35 P.b. powołany w skardze kasacyjne został zatem wskazany w brzmieniu, które aktualnie obowiązuje, lecz taki nie ma zastosowania w tej sprawie. Trzeba przypomnieć, że dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. W dniu wydawania decyzji badanej w postępowaniu nieważnościowym nie było jednostki redakcyjnej art. 35 ust. 1 pkt 1 a) Pb. Zatem, z pewnością, nie można było w sposób rażący naruszyć tak wskazanego w petitum skargi kasacyjnej przepisu ustawy Prawo budowlane, a więc taki też przepis nie mógł być nieprawidłowo zastosowany w tej sprawie.

Niezależnie od powyższego jedynie informacyjnie zauważyć należy, że w sprawie tej Sąd odwoławczy podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku kwalifikowanego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ( mający zastosowanie w sprawie) stanowi, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Nie jest sporne, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2008 r. poprzedzona została decyzją Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na posesji przy ul. [...] na dz. [...] w [...] polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej z przyłączami wodno-kanalizacyjnymi, elektrycznym i gazowym. W przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności na tej podstawie , aktu naruszającego prawo ma wszak sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W ramach niniejszego postępowania, mając na uwadze treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. o warunkach zabudowy, nie można stwierdzić, że sporna inwestycja w sposób kwalifikowany narusza postanowienia tejże decyzji co do: nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej - do 13,5 m (projektowana - 11,3 m; por. Projekt budowlany - s. 28); geometrii dachu: dach płaski o spadku do 10° (projektowany - dach płaski o spadku 3% tj. ok. 1,72° - Projekt budowlany - Rzut dachu - nr rys. 6 - s. 43); obsługi komunikacyjnej - dostępu do ulicy publicznej, na warunkach dotychczasowych poprzez istniejący dojazd łączący ulicę [...] z ulicą [...] (projektowany - dostęp do drogi publicznej poprzez uliczkę dojazdową znajdującą się pomiędzy ulicami [...] i [...] - Projekt budowlany - s. 27).

Ujawnione natomiast naruszenia prawa w tej materii, wskazujące na niewielkie przekroczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ustalonej na poziomie 9 m) o 0,22 m (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki z projektu - 9,22 m - Projekt Budowlany - Przekrój A-A- nr rys. 7 - s. 44), trafnie zostało zakwalifikowane jako nie mające charakteru kwalifikowanego gdyż: jest nieznaczne (0,22 m) i nie "rzuca się w oczy"; nie zaburza lokalnych stosunków przestrzennych w stopniu nie dającym się pogodzić z zasadami praworządnego państwa; nie wpływa na możliwości zagospodarowania działek sąsiednich ani nie powoduje dla nich innych uciążliwości. Również i rozważania Sądu pierwszej instancji, w szczególności dotyczące analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta [...] z 12 października 2007 r. o warunkach zabudowy, która wykazała, że jedną z dominujących cech zabudowy w obszarze analizowanym jest wysokość krawędzi górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wynosząca od 7 m do 10,5 m, uzasadniały przyjęcie w tym zakresie braku rażącego naruszenia prawa.

Przywoływane w skardze kasacyjnej naruszenie prawa dotyczące przekroczenia powierzchni zabudowy budynków istniejących wraz z planowaną budową w stosunku do powierzchni działki, niewątpliwie jest naruszeniem prawa, ale słusznie przyjęto w realiach tego postępowania, iż nie było ono kwalifikowane.

Według ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 12 października 2007 r., łączna powierzchnia zabudowy budynków istniejących wraz z planowaną budową w stosunku do powierzchni działki powinna wynosić nie więcej niż 0,30. W projekcie budowlanym zamieszczono "Opis prac rozbiórkowych" (Projekt budowlany - s. 30). Z projektu wynika, że dla ścisłego spełnienia warunku określającego łączną powierzchnię zabudowy budynków istniejących wraz z planowaną budową w stosunku do powierzchni działki konieczne jest wyburzenie fragmentu istniejącego budynku gospodarczego. Z informacji zawartych w projekcie budowlanym, jak również z projektu zagospodarowania terenu wynika, że część istniejącego budynku gospodarczego została faktycznie przewidziana do rozbiórki. Powyższe znajduje także potwierdzenie w dokonanym przez projektanta bilansie terenu (Projekt budowlany - s. 27), gdzie projektant uwzględnił powierzchnię budynku gospodarczego po częściowym jego wyburzeniu (tj. 30,60 m²), powierzchnię zabudowy projektowanej - 183,80 m² i stwierdził, że "Łączna powierzchnia zabudowy budynków istniejących wraz z planowaną zabudową w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,29". Słusznie Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów administracji, że nie można stwierdzić aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z 26 marca 2008 r. "rażąco" (w sposób oczywisty, bezsporny i widoczny na pierwszy rzut oka) naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (powinno być: "nie więcej niż 0,30" a po wyburzeniu budynku ma być: "0,29").

Niemniej jednak, jak ustalono w sprawie, w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, w przypadku nieuwzględnienia ww. rozbiórki wskaźnik ten wynosiłby nie 0,30 lecz już 0,37. Kwestia ta jest podnoszona w skardze kasacyjnej i to właśnie stanowi, zdaniem skarżącej, kwalifikowane naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie naruszenie prawa, co do zasady, stanowi o niezgodności z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, ale oceniane w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności już nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zatem w całokształcie okoliczności nie posiada cech "rażącego" naruszenia prawa (powinno być: "nie więcej niż 0,30" a bez wyburzenia budynku będzie: "0,37"). Skutki analizowanego uchybienia nie mogą być, jak wyżej wskazano, uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skoro opisany wskaźnik został przekroczony nieznacznie. Skoro przyjmuje się (patrz wyroki NSA: z 12 stycznia 2016 r. II OSK 1098/14, z 9 września 1998 r. II SA 1249/97), że stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować, to powyższe naruszenie prawa nie jest takim przypadkiem. Zatem w tym postępowaniu nie zaistniał przypadek rażącego naruszenia art. 35 ust.1 pkt 1 P.b., choć w skardze kasacyjnej w istocie takiego zarzutu nie ma.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd pierwszej instancji oddalił skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Jednocześnie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu skargi, ale do dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanowiska strony skarżącej wyrażonej w ramach tych zarzutów. Tego rodzaju kontroli Sąd pierwszej instancji niewątpliwie w tej sprawie dokonał.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.