Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 936/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71a ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. sp. z o.o. (dalej skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB, organ odwoławczy) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w następującym okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB, organ powiatowy) działając na podstawie art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm. - dalej Prawo budowlane) nakazał właścicielowi hali namiotowej E. sp. z o. o. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania hali namiotowej tj: przechowywanie maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze, na terenie nieruchomości przy ul. Z. wykorzystywanej obecnie jako składowisko odpadów.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 26 maja i 5 czerwca 2020 r. ustalono, że hala wykorzystywana jest w celu zbierania i segregacji odpadów oraz parkowania samochodów ciężarowych. Z kolei analiza posiadanych przez organ powiatowy dokumentów wykazała, że decyzją z dnia [...] lutego 2018 nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na użytkowanie hali namiotowej do przechowywania maszyn nie będących w ruchu na cele gospodarcze, co oznacza w świetle poczynionych ustaleń, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej hali, gdyż zmieniły się warunki p.poż. i sanitarno-higieniczne hali.

Korzystając z uprawnień wynikających z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie hali namiotowej na terenie nieruchomości przy ul. Z. w W. oraz nałożył na właściciela obiektu E. sp. z o. o. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania postanowienia odpowiednich dokumentów, koniecznych do ewentualnego zalegalizowania hali namiotowej.

W dniu 30 października 2020 r. upoważniony pracownik PINB przeprowadził kontrolę na nieruchomości przy ul. Z., która wykazała, że przedmiotowa hala jest nadal użytkowana pomimo wydanego postanowienia.

Dalej PINB podniósł, że zgodnie z art. 71 a ust. 4 w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca zarzucając naruszenie

- art. 70-71 a Prawa budowalnego poprzez niezasadne przyjęcie, że w analizowanej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy kwestionowany sposób użytkowania obiektu jest legalny, ponieważ wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego prawomocną decyzją;

- art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji przez organ l instancji, w sytuacji gdy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, tj. zaniechał ustalenia: daty rzekomej zmiany sposobu użytkowania ani także nie wyjaśnił ani nie wykazał jakie konkretnie warunki uległy zmianie, w szczególności nie powołano konkretnych przepisów prawa, na podstawie których przyjęto wystąpienie skutku pod postacią zmiany sposobu użytkowania obiektu, co uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek polemiki prawnej z zaskarżonym rozstrzygnięciem;

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne określenie kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. [...]WINB umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca H. sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że jego obowiązkiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. W świetle bowiem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

[...]WINB wskazał, że przepisy dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdują się w rozdziale 6 Prawa budowlanego, zaś z przepisu art. 61 znajdującego się w tym rozdziale wynika, że stroną postępowań z zakresu utrzymania obiektów budowlanych jest, co do zasady wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. Szczególnie, że to ww. podmioty są adresatami wszelkich rozstrzygnięć w tym zakresie, w tym dotyczących zmiany sposobu użytkowania.

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadminidstracynego organ odwoławczy podniósł, że użytkownik obiektu budowlanego, najemca, czy nawet sprawca samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Dlatego też w ocenie [...]WINB brak jest podstaw prawnych do uznania skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania.

W skardze na decyzję [...]WINB skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 Prawa budowlanego przez błędne rozumienie tych przepisów, skutkujące bezpodstawnym uznaniem, że nie jest ona stroną niniejszego postępowania, podczas gdy jako strona refleksowa ma interes prawny w sprawie, skoro decyzja o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu będzie odnosić skutek wobec jej praw wynikających z norm prawa materialnego cywilnego;

b) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez zastosowanie tego przepisu, w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o ile rację ma organ, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy (tj. właściciel lub zarządca budynku), to jednocześnie nie można wykluczyć z kręgu stron tego postępowania innych podmiotów mających interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stąd też rozróżnia się dwie sytuacje: gdy decyzja ma rozstrzygać wprost o prawach lub obowiązkach osoby lub gdy ma jedynie odnosić skutek wobec praw i obowiązków danego podmiotu. Więź pomiędzy normami prawnymi, która jest przyczyną "zderzenia" uprawnień wynikających z tych norm, jest właśnie prawem refleksowym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji.

Skarżąca podkreśliła, że obiekt objęty postępowaniem został oddany jej w najem. Zgodnie natomiast z § 1 pkt 2 zawartej umowy najemca ma prawo do nieprzerwanego korzystania z hali w celach gospodarczych, w szczególności poprzez ekspozycję, prezentację, rozruch maszyn. Z umowy najmu wynika zatem zobowiązanie wynajmującego do wydania rzeczy wynajętej do umówionego użytku na czas oznaczony lub nieoznaczony i najemcy do zapłaty umówionego czynszu (art. 659 § 1 k.c.).

Zdaniem skarżącej wstrzymanie użytkowania, a następnie wydanie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu uniemożliwi jej wykonywanie praw z umowy najmu, a tym samym uniemożliwi wykonywanie działalności gospodarczej. Patrząc przez pryzmat wyżej wymienionego ryzyka prawnego odebranie skarżącej praw strony nie jest ani słuszne ani uzasadnione z tego choćby względu, że wynik sprawy (dotyczącej również jej interesu prawnego i ekonomicznego) będzie uzależniony od aktywności i kompetencji podmiotów trzecich (tj. organu oraz właściciela hali).

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle powołanego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05).

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony postępowania, albowiem nie dotyczy ono jego indywidulanego interesu prawnego.

Stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Stosownie bowiem do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego w świetle tego przepisu wyklucza posiadanie statusu strony postępowania.

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku oceny interesu prawnego na etapie postępowania odwoławczego ustalenia wymaga, czy zaskarżona decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach danej osoby lub czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki danej osoby.

Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że skarżąca spółka jako najemca obiektu (hali namiotowej), który prowadzi w nim działalność gospodarczą nie posiada przymiotu strony w postępowaniu z zakresu utrzymania obiektów budowlanych w tym dotyczących zmiany sposobu użytkowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2031/18 – publ. Cbosa, w którym wyjaśniono, że stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw. Taki pogląd nie jest podważany ani w literaturze, ani w judykaturze (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/18, z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12, wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/16, Cbosa).

W ww. wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. NSA wyjaśnił ponadto, że "w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko wskazujące, że zgodnie z wyrażoną w Rozdziale 6 Prawa budowlanego ogólną zasadą, w myśl której utrzymanie i użytkowanie obiektów budowlanych należy do obowiązków właściciela lub zarządcy, również te podmioty odpowiadają za samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. (...) W konsekwencji na tych też podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jednocześnie w orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego jest jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu budowlanego, natomiast nie przyznaje się statusu strony najemcy obiektu, będącego przedmiotem takich spraw (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., II OSK 2413/12; wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1078/11 - i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 840)".

Umowa najmu hali namiotowej, na którą powołuje się skarżąca jest nazwaną umową prawa cywilnego, zgodnie z którą wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego). Umowa najmu kreuje stosunek obligacyjny. Jest on relacją skuteczną między stronami, nie zaś erga omnes. Wydany przez organ nadzoru nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nie ingeruje w stosunek obligacyjny, nie zmienia go, nie modyfikuje praw i obowiązków stron. Spółka jako najemca obiektu nie jest w stanie przedstawić organowi administracji działającemu w sprawie, żadnego uprawnienia, które winno zostać przez ten organ wzięte pod uwagę ze względu na jego prawną relewancję. Legitymowanie się interesem prawnym w sprawie w praktyce oznacza możliwość powołania się przez podmiot na przepis prawa, z którego wynikają takie prawa i obowiązki, które winny być przez organ w postępowaniu administracyjnym uwzględnione. Do takiej kategorii nie należą uprawnienia ze stosunku najmu. Uprawnienia najemcy nie mają wpływu na sposób usuwania stanu samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy nie stanowią, że samowolne użytkowanie prowadzone na podstawie umowy najmu ma znaczenie dla przebiegu postępowania nadzoru budowlanego, a postanowienia takiej umowy mają znaczenie dla oceny użytkowania.

Wykonywanie w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej, jako sposób używania najętej rzeczy, nie daje uprawnionemu tytułu prawnego choćby zbliżonego do własności (art. 140 k.c.) lub zarządu rzeczą.

Fakt, że skarżąca dysponuje umową najmu, zgodnie z którą może użytkować w określony sposób obiekt objęty administracyjnym nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, nie jest okolicznością, która na gruncie przepisów prawa budowlanego stosowanych w sprawie, ma jakiekolwiek znaczenie. Powołanie się przez skarżącą spółkę na użytkowanie hali namiotowej na podstawie umowy ma znaczenie wobec właściciela budynku, nie wpływa jednak na ocenę legalności przeprowadzonej zmiany sposobu użytkowania, nie ogranicza swobody organu w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych i nie stanowi podstawy do zaniechania działań nadzoru budowlanego. Na tej podstawie zasadne jest stwierdzenie, że interes skarżącej w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania hali namiotowej ma charter faktyczny, ale nie prawny. Mimo, że wywodzi się z umowy najmu, to fakt jej zawarcia i treść nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Z tego powodu należy zaakceptować wniosek, że jako najemca obiektu skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, a w konsekwencji nie jest stroną prowadzonego postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego jej odwołaniem.

Dlatego też, nie można uznać, że w niniejszej sprawie skarżąca legitymuje się prawem refleksowym, które musi wiązać się z interesem prawnym, a nie jedynie faktycznym.

Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo uznał, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w sprawie, w której organ I instancji prowadził postępowanie, a które następnie umorzył w drodze zakwestionowanej w odwołaniu decyzji.

W związku z powyższym, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.), skargę oddalił.