Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2830/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 3, art. 17 pkt 6 i 7, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w zakresie pkt 4 i 5; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie w części opisanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi jest postanowienie z [...] września 2013 r. nr [...], którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L.

2. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przedstawiał się następująco.

2.1. Burmistrz U. pismem z 24 lipca 2013 r., na podstawie art. 17 pkt 6b ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. z wnioskiem o ponowne uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi L.. Warunki uzgodnienia planu Urząd Miejski w U. otrzymał pismem z 4 września 2008 r.

2.2. Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po przeanalizowaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu, z uwagi na:

Brak wyznaczenia rezerwy terenu pod wariant 2 przebiegu obwodnicy P. i U. w ciągu drogi ekspresowej [...]. wskazanego w Koncepcji Programowej opracowywanej przez Biuro Projektowe T.;

Brak zapisu, iż obsługa komunikacyjna od strony planowanej drogi ekspresowej [...] możliwa będzie wyłącznie poprzez projektowane węzły drogowe;

Brak zapisu, iż minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni przyszłej drogi ekspresowej [...], w jakiej należy lokalizować obiekty budowlane nieprzeznaczone na pobyt ludzi wynosi 40 m;

Brak wskazania zasięgu negatywnego oddziaływania planowanej drogi ekspresowej [...]. Organ uzgodnieniowy wskazał, że w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w zasięgu należy przewidzieć, staraniem inwestorów terenów objętych planem, zabezpieczenia zmniejszające uciążliwości wywołane ruchem drogowym;

Brak zapisu, iż ochrona akustyczna budynków mieszkalnych, o której mowa w § 15 ust. 2 pkt 1d) projektu planu, leży po stronie inwestorów przedmiotowej zabudowy.

2.3. Burmistrz U. na podstawie art 17 pkt 6b, tiret trzeci, ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 127 § 3, art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., wskazywanej dalej jako: "kpa"), złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu zaprezentował swoje stanowisko, nieuwzględniające w projekcie planu uwag podanych w ww. postanowieniu Generalnego Dyrektora, dotyczących m.in. rezerwy terenu pod planowany przebieg obwodnicy P. i U. w ciągi drogi ekspresowej [...].

2.4. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] sierpnia 2013 r.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu tego aktu, że teren objęty przedmiotowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koliduje z preferowanym do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wariantem przebiegu obwodnicy P. i U. w ciągu drogi ekspresowej [...], wskazanym w Koncepcji Programowej opracowywanej przez Biuro Projektowe T.

Po przytoczeniu treści art. 35 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260) podniósł, że organ opracowujący plan zagospodarowania obowiązany jest do uwzględnienia innych nadrzędnych dokumentów planistycznych oraz potrzeb zabezpieczenia rozwoju infrastruktury technicznej i interesu społecznego. Droga ekspresowa [...] została wpisana do "Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]". Plan ten nie wskazuje konkretnego przebiegu trasy [...], jednak zobowiązuje opracowującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia informacji na temat planowanego przebiegu drogi w okolicach U. i odniesienia się do skutków realizacji MPZP na rozwój infrastruktury technicznej jaką jest droga [...], w związku z czym konieczne jest – w ocenie organu - wyznaczenie rezerwy terenu pod wskazany w ww. opracowaniu przebieg obwodnicy P. i U.

Dalej organ podał, że do postanowienia wydanego przez Generalnego Dyrektora załączono plan orientacyjny przebiegu drogi ekspresowej, jednak w Oddziale GDDKiA w P. dostępna jest pełna dokumentacja (Koncepcja Programowa) dotycząca przedmiotowej inwestycji ze szczegółowymi planami sytuacyjnymi.

W ocenie organu należy mieć również na uwadze, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U., uchwalone w kwietniu 2006 r., o którym mowa we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostało przedłożone zarządcy drogi krajowej do zaopiniowania. W kwietniu 2004 r. Oddział GDDKiA w P. podał jedynie uwagi, jakie należało uwzględnić przy sporządzaniu projektu zmiany studium gminy U.

Następnie wskazał, że konieczność wyznaczenia w projekcie planu rezerwy terenu pod planowany przebieg drogi ekspresowej [...] niesie za sobą obowiązek wprowadzenia zapisów dotyczących sposobu obsługi komunikacyjnej terenów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przyszłej drogi ekspresowej. Z uwagi na klasę S (ekspresową) projektowanej obwodnicy P. i U. dojazd do niej możliwy będzie wyłącznie poprzez projektowane węzły drogowe z wykluczeniem tworzenia bezpośrednich włączeń do drogi ekspresowej.

Zdaniem Generalnego Dyrektora, informacje dotyczące odległości obiektów budowlanych od dróg, pomimo zapisów wynikających z przepisów odrębnych, należy umieszczać w projekcie planu w części tekstowej albo na rysunku. Dlatego też, w przedmiotowym projekcie planu konieczne jest wprowadzenie zapisu, iż obiekty budowlane nieprzeznaczone na pobyt ludzi należy lokalizować w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni przyszłej drogi ekspresowej [...] równej 40m.

Odnosząc się do pkt 5 przyczyny odmowy, tj. braku zapisu, iż ochrona akustyczna budynków mieszkalnych, o której mowa w § 15 ust. 2 pkt. 1d) projektu planu, leży po stronie inwestorów przedmiotowej zabudowy, podał, iż wskazał na wymóg wprowadzenia do planu informacji dotyczącej zasięgu negatywnego oddziaływania projektowanej drogi ekspresowej [...] oraz dodania zapisu odnoszącego się do konieczności zastosowania środków zmniejszających uciążliwości dróg krajowych w przypadku lokalizacji nowej zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej niż 190m dla przyszłej drogi ekspresowej [...].

Organ wyjaśnił, że obowiązek taki wynika z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być wznoszone poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości (m.in. hałas i drgania). Dopuszcza się lokalizację budynków w ww. zasięgu pod warunkiem zastosowania staraniem inwestorów środków technicznych zmniejszających te uciążliwości. Organ powołał się na § 325 ust. 2 tego rozporządzenia, w którym określono sposoby ochrony budynków przed zewnętrznym hałasem i drganiami, poprzez m.in. zachowanie odpowiednich odległości od ich źródła czy też stosowanie elementów amortyzujących drgania oraz osłaniających i ekranujących przed hałasem. Organ wywodził, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek informowania o zasięgu negatywnego oddziaływania drogi na tereny sąsiednie oraz o możliwości wystąpienia uciążliwości związanych z ruchem drogowym.

Dla drogi [...] ww. zasięg jest zdeterminowany treścią "Analizy środowiskowej dla drogi ekspresowej [...] odcinek P. - U.". W związku z powyższym w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego – w ocenie GDDKiA - należy podać wskazany zasięg negatywnego oddziaływania oraz wprowadzić zapis o konieczności ochrony akustycznej budynków mieszkalnych, lokalizowanych w tej strefie, staraniem inwestorów przedmiotowej zabudowy. Powyższy zapis należy również dodać w § 15 ust. 2 pkt 1d) projektu planu.

2.5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz U. w imieniu Gminy U. wniósł o uchylenie postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2013 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 12 kpa poprzez pominięcie przy wyjaśnianiu zagadnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli narażając mieszkańców na tak długi okres oczekiwania w sytuacji gdy prace związane z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego toczą się już od 2008 r.;

- art. 17 pkt 6b, art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegających na zgodności projektu planu z nadrzędnymi dokumentami planistycznymi mimo tego, że trasa drogi [...] nie została wskazana w Planie Zagospodarowanie Województwa [...] ani dla inwestycji nie uzyskano ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi;

- art. 35 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez powoływanie się na powyższy przepis, w sytuacji gdy na tym etapie nie ma on zastosowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że dla projektowanej drogi ekspresowej [...] do dnia wystąpienia o uzgodnienie nie wybrano jakiegokolwiek z 5 wariantów lokalizacji. Prace nad planem wstrzymano na dwa lata w związku z opiniowaniem i wyborem wariantu drogi krajowej. Realizacja inwestycji odsuwa się na bliżej nieokreślony termin. Zadanie to nie zostało przyjęte do realizacji i nie ustalono trasy przebiegu w dokumencie rządowym.

Dalej strona skarżąca wskazała, że ustalając lokalizację drogi krajowej w planie miejscowym należy się liczyć z jej negatywnym oddziaływaniem na tereny sąsiednie w pasie 190 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - co wynika z ww. postanowienia i wniosku do planu. Zaakcentowała, że organ zaznaczył w przedmiotowym postanowieniu, że jest to przebieg orientacyjny drogi. Po uchwaleniu planu zgodnie z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 129 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) właściciele nieruchomości położonych wzdłuż projektowanej drogi wystąpią z żądaniami wypłaty odszkodowania, wykupu gruntu pod drogę itp. w związku z ograniczeniami i poniesioną szkodą.

Zaznaczyła, że w planie zagospodarowania przestrzennego województwa [...] nie wskazano terenu pod lokalizację drogi krajowej [...].

Skarżąca wywodziła, że zmiana koncepcji lokalizacji drogi krajowej na terenie gminy U. winna wiązać się ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U., a następnie z projektem planu miejscowego. Koszty sporządzenia studium i planu miejscowego obciążają budżet państwa - jeżeli jest on w całości lub w części bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym lub pkt 4 inwestora realizującego inwestycję celu publicznego - w części w jakiej jest on bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji.

Ustosunkowując się do pkt 2 odmowy wskazała, że na terenie objętym planem miejscowym nie będzie realizowany węzeł drogowy wg wariantu 2 drogi [...]. Wszystkie tereny objęte planem miejscowym są i będą po realizacji drogi [...] dostępne z drogi publicznej powiatowej usytuowanej na działce nr [...] i drogi publicznej gminnej usytuowanej na działce nr [...] poprzez projektowane drogi wewnętrzne. Węzły będą usytuowane poza terenem objętym planem. Ustalenia planu miejscowego dotyczą wyłącznie terenu objętego planem miejscowym. Brak decyzji o wyborze wariantu 2 realizacji drogi krajowej jest konsekwencją nie wskazywania tego wariantu w planie. W projekcie planu miejscowego pokazano granice terenu objętego planem i dostęp do dróg publicznych.

Ustosunkowując się do pkt 3 podała, że z art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych wynikają odległości jakie należy zachować od zewnętrznej krawędzi jezdni określonego rodzaju drogi.

Skarżąca wywodziła, że zgodnie z § 137 Rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej "w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw" - planie miejscowym nie przytacza się brzmienia przepisu ustawy ani jej nie uściśla się. Sporządzający plan nie zastępuje ustawodawcy w tworzeniu obowiązującego prawa.

Argumentowała, że przestrzeganie obowiązującego prawa jest podstawową zasadą każdego organu. Podważając zasadność pkt 4 zaskarżonego postanowienia podniósł, iż organ uzgadniający narusza obowiązujące prawo w zakresie przenoszenia ciężarów negatywnego oddziaływania istniejącej drogi krajowej Nr [...] i projektowanej drogi ekspresowej [...] na mieszkańców wsi L. Wzdłuż drogi krajowej i projektowanej drogi ekspresowej usytuowana jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, teren tej zabudowy w granicach działki budowlanej wymaga ochrony zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, w tym z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2012 r. poz. 1109).

Wariant 2 wymaga ustanowienia zgodnie z art. 135 ust 5 Prawa ochrony środowiska obszaru ograniczonego użytkowania w granicach negatywnego oddziaływania drogi. Wyznaczenie takiego obszaru byłoby podstawą ustalenia ograniczeń w planie miejscowym.

Końcowo, odnosząc się do zawartej w pkt 5 zaskarżonego postanowienia przyczyny odmowy uzgodnienia projektu polanu wskazała, że plan miejscowy sporządza się na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo budowlane i warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na które powołuje się GDDKiA mają zastosowanie na etapie projektowania inwestycji (w tym budynków) i dotyczą pozwolenia na budowę.

Skarżąca argumentowała, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo ustalenia wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 1-12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązkowych ustaleniach nie ma mowy o ponoszonych kosztach związanych z ochroną przed ponadnormatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko, a ochrona akustyczna budynków mieszkalnych istniejących i projektowanych należy do inwestora realizującego przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko, jest rozpatrywana na etapie pozwolenia na budowę - w tym wypadku należy do zarządcy drogi. Pas drogowy istniejącej drogi krajowej nr [...] na terenie objętym planem miejscowym stanowi odcinek około 70 m. Na tym odcinku pas drogowy graniczy z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną na rysunku planu symbolem [...]. W zasięgu negatywnego oddziaływania drogi krajowej znajduje się 8 budynków mieszkalnych. Projekt planu miejscowego utrzymuje dotychczasowe przeznaczenie terenu. Najbliższy istniejący budynek mieszkalny jest usytuowany na skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą powiatową w odległości 18 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, pozostałe budynki mieszkalne w odległości 45 m, 50 m, 75 m i 80 m, czyli poniżej 130 m - negatywnego oddziaływania drogi. Zastosowanie środków technicznych chroniących przed nadmiernym oddziaływaniem drogi należy do zarządcy drogi. Zamieszczenie w planie miejscowym ustaleń określających podmiot do którego należy finansowanie ochrony akustycznej budynków stanowi przekroczenie zakresu zagadnień, które winien obejmować plan miejscowy.

Plan miejscowy sporządzany jest na podstawie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może naruszać ustaleń (zmiany) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy U. W zmianie studium wskazano inny przebieg drogi krajowej [...] - po stronie wschodniej miasta U. Projekt planu jest zgodny z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] i zadaniami rządowymi realizowanymi na terenie objętym planem miejscowym.

Reasumując zaakcentowała, że przy uzasadnieniu postanowienia odniesiono się do przepisów odrębnych do ustaw, które mają zastosowanie na etapie pozwolenia na budowę i nie odnoszą się do planów miejscowych.

2.6. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

3. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) – określanego dalej w skrócie jako: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2013 r. i poprzedzające je postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. w zakresie pkt 4 i 5 naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

4. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przepisów regulujących tryb wydawania postanowień uzgadniających projekt miejscowego planu wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w warunkach określonych art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p., stanowiącym, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie (ust. 2).

Zgodnie natomiast z treścią art. 25 ust. 1 wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2). W takiej sytuacji organ uchwalający plan może uznać, że z uwagi na nieprzedstawienie stanowiska ani też warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2 w zakreślonym terminie, projekt miejscowego planu należy uważać za uzgodniony stosownie do treści art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje, bowiem organ dochował terminu na zajęcie stanowiska.

5. Ustosunkowując się do kwestii merytorycznych, w pierwszej kolejności należy uczynić założenie, że treść art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zawiera wyliczenie materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o charakterze enumeratywnym, co wyklucza dopuszczalność określania innego przedmiotu regulacji przez radę gminy. Jednocześnie wyliczenie to należy postrzegać jako wyznaczające przedmiotowy zakres dla działania organu uzgadniającego. Należy bowiem uwzględnić okoliczność, że organ uzgadniający działa wpadkowo, uczestnicząc w procedurze uchwalenia planu. To właśnie przepisy odnoszące się do zakresu ustaleń miejscowego planu powinny stanowić determinantę jego działania. Postanowienie uzgadniające dotyczy bowiem treści miejscowego planu, stąd ramy narzucone przez ustawodawcę dla określenia dopuszczalnej treści planu należy traktować jako odnoszące się również do zakresu dopuszczalnego działania organu uzgadniającego. Dodatkowym wskazaniem zakresu kompetencji organu uzgadniającego, działającego w procedurze uzgodnienia miejscowego planu, są przepisy dotyczące właściwości tego organu. W przypadku, gdy zakres działania organu uzgadniającego jest szerszy niż materia wyznaczona jako dopuszczalna treść planu, organ ten nie może upatrywać w przepisach określających jego rzeczową właściwość, podstaw do formułowania wskazań co do treści planu, jeżeli oznaczałoby to rozszerzenie dopuszczalnej treści planu. Odnosi się to również do przenoszenia uwarunkowań

W orzecznictwie wskazuje się (a przykładem tego może być wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/12, CBOSA, LEX nr 1274530), że rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. W literaturze wyrażono zasadny pogląd, że wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie rangi ustawowej oznaczałoby wydanie aktu normatywnego z naruszeniem granic ustawowego upoważnienia, a akt taki w związku z tym dotknięty byłby wadą nieważności, albowiem nie mieściłby się w konstytucyjnym porządku, a w szczególności w konstytucyjnie określonym systemie źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego w rozumieniu Konstytucji i z tego względu musi on odpowiadać wymogom określonym w art. 94 Konstytucji (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński i M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 87).

Przede wszystkim normy prawne, które regulują zarówno podstawy, jak i kierunki i cele działania administracji nie mogą być w państwie praworządnym, w którym obowiązuje zasada trójpodziału władz, stanowione przez nią samą, a tym bardziej przez organy uzgadniające. Po drugie wyłącznie do materii ustawowej w zakresie prawa administracyjnego należy obok ustalania obowiązków i praw obywateli oraz ich sytuacji wobec państwa, również regulowanie organizacji aparatu państwowego i kompetencji organów administracji. Po trzecie należy podzielić pogląd, że ustawa nie może dopuszczać do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej mierze, a przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej (zob.: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 1997 r., K 25/97, publ.: OTK z 1997 r., nr 3-4, poz. 35). W konsekwencji należy przyjąć, że dekodowanie norm kompetencyjnych może mieć miejsce wyłącznie na gruncie przepisów rangi ustawowej. W literaturze (zob.: J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 120) i orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że wyłącznym i jedynym źródłem norm kompetencyjnych, a co za tym idzie również i kompetencji administracyjnych mogą być akty rangi ustawowej. Zakaz subdelegacji, tj. zakaz przekazywania sobie kompetencji przez same organy administracyjne bez specjalnego upoważnienia ustawowego wynika właśnie stąd, że kompetencja organów administracyjnych jest z zasady wyznaczana ustawowo i należy do tzw. materii ustawowej, czyli do obszaru, który nie może być regulowany aktami niższego rzędu. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, publ. OSS z 2005 r. Nr 2, poz. 43). Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i konstruować w drodze wykładni prawa, musi być ona wyraźnie w ustawie określona (zob.: uchwała NSA z dnia 15 grudnia 2004 r., FPS 2/04, publ.: ONSiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 1, J. Trzciński: Glosa do uchwały SN z dnia 4 lipca 2001 r., III ZP 12/01, publ.: Rzeczpospolita z 2001 r., nr 12, s. 5). Pojawienie się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji (w znaczeniu upoważnienia do działania) powinno być - w konsekwencji realizacji zasady wyłączności ustawy - równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji (tak WSA w Krakowie w wyroku z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/12, CBOSA).

Stąd określone m.in. w art. 14 i 15 u.p.z.p. zasady sporządzania planu miejscowego nie mogą być traktowane jako upoważnienie do kreowania lub kształtowania przez administrację norm kompetencyjnych. Zasady te należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253).

Te same ograniczenia dotyczą organu uzgadniającego, bowiem postanowienie w przedmiocie uzgodnienia dotyczy treści planu.

Należy ponadto zwrócić uwagę na okoliczność, że gmina jako organ samorządu terytorialnego posiada – biorąc pod uwagę uwarunkowania powstania samorządu – inne umocowanie do działania niż organ administracji państwowej (jakim jest organ uzgadniający w rozpatrywanej sprawie czyli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad). W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie, jak i w doktrynie prezentowany jest pogląd o potrzebie szerszego ujmowania zakresu tzw. "samodzielności statutowej gminy", z uwzględnieniem istoty jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu o charakterze korporacyjnym oraz z uwzględnieniem sposobu określenia w ustawie o samorządzie gminnym zadań gminy (art. 6 ustawy o samorządzie gminnym) i konstytucyjnego ujęcia aktów prawa miejscowego jako aktów ustanawianych w granicach i na podstawie upoważnień zawartych w ustawie. Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna uwzględniać istotę samorządu, cele dla których samorząd został powołany i pozostawać w zgodzie z wartościami które ma realizować a także – a może przede wszystkim - z zasadą subsydiarności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 10 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 302/08, wyrok z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 389/08, K. Bednarzewski, P. Chmielnicki, K. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, LexisNexis 2006, s. 52-54 oraz Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 19).

6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uwagi wcześniejsze znajdują odniesienie do treści pkt 4 i 5 postanowienia, zawierającego negatywną ocenę projektu planu, będącą wynikiem szeregu zastrzeżeń co zgodności przewidzianych w projekcie planu rozwiązań z przepisami prawa materialnego rangi zarówno ustawowej, jak i podustawowej. W postanowieniu wskazano mianowicie, iż projekt nie może być uzgodniony ze względu na brak określenia zasięgu negatywnego oddziaływania (co oznacza zdaniem GDDKiA - niezrealizowanie wymogu, by w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi przewidzieć, staraniem inwestorów terenów objętych planem, zabezpieczenia zmniejszające uciążliwości wywołane ruchem drogowym) - pkt 4 postanowienia oraz z uwagi na brak zapisu, iż ochrona akustyczna budynków mieszkalnych, o której mowa w § 15 ust. 2 pkt 1d) projektu miejscowego planu, leży po stronie inwestorów przedmiotowej zabudowy - pkt 5 postanowienia.

W ocenie Sądu organ formułując powyższe warunki wykroczył poza granice postępowania uzgodnieniowego. Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż na tego rodzaju zapisy nie pozwalają przepisy ustawy u.p.z.p., określające zakres regulacji planu miejscowego (przede wszystkim art. 15 tej ustawy). Zamieszczenie w planie miejscowym ustaleń określających podmiot, do którego należy finansowanie ochrony akustycznej budynków stanowi przekroczenie zakresu zagadnień, które winien obejmować plan miejscowy.

Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Powołane przez organ regulacje tego rozporządzenia dotyczą zasad usytuowania budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, które winny być lokalizowane poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości.

Jednak wskazanie, by w przypadku lokalizacji zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi przewidzieć, żeby staraniem inwestorów terenów objętych planem, wykonane zostały zabezpieczenia zmniejszające uciążliwości wywołane ruchem drogowym wykracza poza dopuszczalne ramy uzgodnienia i nie może być narzucane gminie jako treść planu.

Wprowadzenie takiej regulacji do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należałoby ocenić jako działanie podjęte z naruszeniem właściwości rady gminy, a tym samym nielegalne.

7. Organ w zaskarżonym postanowieniu powołał się na "Plan zagospodarowania przestrzennego województwa [...]" stwierdzając, że plan ten zobowiązuje opracowującego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia informacji na temat planowanego przebiegu drogi w okolicach U. i odniesienia się do skutków realizacji miejscowego planu na rozwój infrastruktury technicznej, jaką jest droga [...].

Słusznie organ odwołał się do planu zatwierdzonego uchwałą nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Mr [...], poz. [...] z [...] sierpnia 2010 r.).

Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 4b u.p.z.p. w miejscowym planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012. W ocenie Sądu z przepisu tego wynika, że wymienione przypadki powiązane są ze sobą alternatywą rozłączną, stąd ostateczna decyzja o lokalizacji drogi nie musi być warunkiem zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy inwestycja celu publicznego uwzględniona została w planie zagospodarowania przestrzennego województwa.

Jednocześnie należy mieć na względzie, że z przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wskazany w nim przedmiot planu województwa nie jest kompletny, jednak analizując sposób określenia koniecznych jego ustaleń, a mianowicie użycie takich sformułowań, jak: “podstawowe elementy", "obszar", "system obszarów", "granice terenów", "zasady", dojść należy do wniosku, iż omawiany plan nie powinien i nie może zawierać wypowiedzi szczegółowych. W tym kontekście należy także odczytywać obowiązek wynikający z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na określeniu “rozmieszczenia" inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Samorząd województwa, dokonując "rozmieszczenia" inwestycji liniowych w terenie, wskazuje gminie tylko orientacyjny ich przebieg, poprzez określenie punktów, które inwestycja ma połączyć lub miejsc przecięcia sieci. Lokalizacja szczegółowa należy do zakresu działania samorządu lokalnego, a próba zawarcia jej w planie województwa stanowiłaby ingerencję w samodzielność gminy w zakresie planowania miejscowego (taki pogląd podzielany przez skład orzekający wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Op 718/06, CBOSA).

Uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Zarząd Województwa [...][...] grudnia 2012 r., na które powołuje się strona skarżąca uczynione zostało z zastrzeżeniem, że projekt ten wymaga uzgodnień z GDDKiA jako zarządcy drogi [...].

Abstrahując od stanu sprawy, lecz odnosząc się do celowościowej argumentacji skargi w kontekście rozwiązań prawnych stwierdzić należy, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W pasie terenu, o którym mowa, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania. Z powyższego wynika zatem, że ustawodawca zdawał sobie sprawę z tego, że wprowadzenie obowiązku uwzględniania w planach miejscowych pasów terenu przeznaczonych pod przyszłą budowę dróg o odpowiedniej szerokości, wiązać się będzie z ograniczeniem prawa własności w zakresie swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Z kolei realizacja zaplanowanej inwestycji drogowej może zostać odsunięta w czasie lub trwać latami. Dlatego też wprowadzono możliwość wznoszenia tymczasowych obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi, których usunięcie w wypadku budowy drogi nastąpi na koszt właściciela, bez odszkodowania. Innymi słowy ustawodawca dopuścił możliwość ograniczonego zagospodarowania terenu przeznaczonego w planie miejscowym pod przyszłą drogę pod rygorem usunięcia zrealizowanych obiektów i urządzeń budowlanych na koszt właściciela.

8. Z przedstawionych względów Sąd w pozostałych zakresie skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.