Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 587/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1244/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu działki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1244/10, oddalił skargę Skarbu Państwa - Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., działając na podstawie art. 136 ust. 3, ust. 137 ust. 1, 138 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 -2, art. 142 oraz art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., orzekł w pkt 1 o zwrocie działek: nr [...] o pow. 0,2640 ha i nr [...] o pow. 0.0291 ha, obr. M. gm. W., powstałych z podziału działek: nr [...] i nr [...], obr. M. gm. W., objętych księgą wieczystą [...], odpowiadających wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 2931 m2, b. gm. kat. M., na rzecz W. D. (s. M. i A.), w całości; w pkt 2 o zobowiązaniu W. D. do zwrotu na rzecz Skarbu Państw kwoty 3.419,22 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., nr [...], wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, doszło do wywłaszczenia nieruchomości składającej się z parceli l. kat. [...], stanowiącej w całości własność M. D., na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna Skarbowi Państwa na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w Krakowie. Przeprowadzona w sprawie analiza dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej wykazała, że w wyniku założenia nowej ewidencji gruntów położone w b. gm. kat. M. parcele, w tym również parcela l. kat. [...], utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] (co potwierdza wykaz zmian gruntowych l. ks. zam. [...] z dnia [...] lutego 1985 r), stanowiącą własność Skarbu Państwa, którą decyzją Urzędu Gminy W. z dnia [...] lutego 1987 r. przekazano w zarząd i użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej. Z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów, dokonanego przez geodetę uprawnionego w dniu [...] grudnia 2007 r. wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...], odpowiada częściom działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...]. Dalej organ wskazał, że w dniu [...] grudnia 2007 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości, podczas której stwierdzono, że teren przedmiotowej nieruchomości w całości porośnięty był trawą i wykorzystywany jako boisko sportowe. W uzasadnieniu wskazano również, że z materiałów zawierających dane dotyczące lokalizacji inwestycji wynika, że w związku z projektowanymi zamierzeniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, pomiędzy Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie i Ministerstwem Obrony Narodowej prowadzone były rozmowy w sprawie pozyskania terenów zajętych przez obiekty wojskowe, z przeznaczeniem pod wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe. W tym celu, dla poszczególnych obiektów wojskowych znajdujących się na tych terenach, ustalono lokalizacje zamienne. W zamian za przekazanie władzom cywilnym terenów wojskowych, władze miejskie zaproponowały lokalizację nowych terenów dla potrzeb wojska obejmujących między innymi ok. 52 hektary terenu istniejącego wówczas placu ćwiczeń na "[...]". W posiadaniu Starosty Krakowskiego znajduje się oryginał mapy katastralnej, na której zaznaczono granice lokalizacji szczegółowej decyzji nr [...] obejmującej obszar wojskowy na terenie tzw. "[...]". Z jej analizy bezspornie wynika, że w skład obszaru objętego granicami tej lokalizacji weszła wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...]. W aktach sprawy znajduje się również kserokopia mapy katastralnej obejmującej obszar wojskowy w granicach lokalizacji szczegółowej, na której zaznaczono granice projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami. Powyższe opracowanie zostało pozytywnie zaopiniowane jako materiał do lokalizacji i z jego treści wynika, że parcela l. kat. [...] znalazła się na terenie ośrodka szkolenia artyleryjskiego wchodzącego w skład placu ćwiczeń wojskowych, który zgodnie z wyjaśnieniami zawartymi w pismach Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] lutego 2001 r. oraz dowódcy [...] Brygady Desantowo - Szturmowej płk. M. K. z dnia [...] kwietnia 2001 r., przeznaczony był dla szkolenia [...] Dywizji Powietrzno - Desantowej i innych jednostek stacjonujących w garnizonie Kraków. W ocenie Starosty Krakowskiego z powyższego wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] w całości znajdowała się poza granicami lokalizacji szczegółowej z decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Powyższa okoliczność wskazuje więc na fakt, że parcela ta od samego początku była zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie podnosząc, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składającej się z parceli l. kat. [...], niezbędnej na cele budownictwa, błędnie odwoływała się do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., ustalającej lokalizację szczegółową magazynów na terenie położonym w M., ponieważ wskazane magazyny miały powstać w zupełnie innym miejscu, a zatem nie mogły być zrealizowane na wywłaszczonej parceli, która znajdowała się poza granicami tej lokalizacji. Tak więc decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalająca lokalizację szczegółową terenów wojskowych w Pasterniku ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, skoro znajdowała się ona w granicach lokalizacji szczegółowej decyzji nr [...]. W odwołaniu podniesiono także, że obie decyzje o lokalizacji szczegółowej nr [...] i nr [...] zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie. Wywłaszczona parcela l. kat. [...] znajduje się na terenie placu ćwiczeń "[...]", na którym zostały zrealizowane budowle właściwe dla tego sposobu wykorzystania (oględziny w dniu [...] czerwca 2002 r. i w dniu [...] czerwca 2002 r.). Fakt, że nie zostały one usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości jest bez znaczenia, jeżeli zważy się na funkcję placu ćwiczeń.

Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba, bowiem W. D. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział l Cywilny z dnia [...] maja 2002 r., sygn. akt [...], jest spadkobiercą poprzedniego właściciela M. D. Po drugie parcela l. kat. [...] może zostać uznana za wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, gdyż pozbawienie M. D. praw do niej nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do kwestii zbędności przedmiotowej działki na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. został określony jako "budownictwo". Wobec tego, że jest to termin dość ogólny, organ odwoławczy dla doprecyzowania tego pojęcia wziął pod uwagę zgromadzoną w sprawie dokumentację wywłaszczeniową, w tym decyzję lokalizacyjną, w oparciu o którą decyzja wywłaszczeniowa została wydana. Organ podkreślił, że decyzja o wywłaszczeniu parceli l. kat. [...] w uzasadnieniu wyraźnie powołuje się na decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r., w której ustalono lokalizację szczegółową magazynów. Powyższe przesądza niewątpliwie (pomimo nieodnalezienia w wyniku wielu podejmowanych przez organ l instancji prób załącznika graficznego do tej decyzji), że to właśnie budowa magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym) była celem wywłaszczenia w/w nieruchomości. Organ zaznaczył również, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. orzekająca o wywłaszczeniu parceli l. kat. [...] jest decyzją ostateczną, a zatem wiąże erga omnes. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że "obie decyzje o lokalizacji szczegółowej nr [...] i nr [...] zostały zmienione decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie" Wojewoda Małopolski podniósł, że analiza treści powyższej decyzji w żaden sposób nie wskazuje na to, iż na skutek omawianego rozstrzygnięcia doszło do zmiany celu wywłaszczenia, jakim w tym przypadku była budowa magazynów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie. Zarzucił w niej naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co skutkowało błędną oceną celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Z materiałów zawierających dane dotyczące lokalizacji inwestycji wynika, że na terenie tzw. "[...]" zamierzano zrealizować plac ćwiczeń wojskowych, zespół dwóch strzelnic szkolnych i obiekty kubaturowe stanowiące zaplecze strzelnic. Zatem na terenie Pasternika nie zamierzano realizować budowy magazynów. Na cele magazynowe przewidziano odrębną lokalizację w miejscowości M., obejmującą teren o pow. około 30 ha. Dla wskazanego terenu z przeznaczeniem na cele magazynowe została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie decyzja [...] sierpnia 1965 r. nr [...]. Analiza mapy katastralnej prowadzi do wniosku, że wywłaszczona parcela l. kat. [...] nie znajdowała się w granicach lokalizacji szczegółowej nr [...]. Z powyższego, zdaniem strony skarżącej wynika, że zachodzi sprzeczność w decyzji wywłaszczeniowej pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, bowiem orzeczono o wywłaszczeniu parceli, która znajdowała się w obszarze w ogóle nieprzeznaczonym na realizację magazynów, gdy tymczasem w uzasadnieniu odwołano się do decyzji nr [...] ustalającej lokalizację szczegółową magazynów, które miały być zrealizowane na innym terenie. Dalej podniesiono, że z uwagi na funkcję placu ćwiczeń wojskowych nie ma znaczenia, że budowle te nie zostały usytuowane na wywłaszczonej nieruchomości. Istotne natomiast jest, że wywłaszczona parcela znajdowała się na terenie ośrodka szkolenia artyleryjskiego, wchodzącego w skład placu ćwiczeń wojskowych i tak była wykorzystywana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 tej ustawy przesądza natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei zgodnie z art. 216 wskazanej ustawy, przepisy ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Jak wskazano powyżej jedną z przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionej osoby jest zbędność tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. A zatem podstawową okolicznością, jaką organ administracji publicznej powinien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest to, czy cel na który nieruchomość została wywłaszczona został faktycznie zrealizowany. Cel wywłaszczania w decyzji o wywłaszczeniu powinien być oznaczony precyzyjnie. W rozpatrywanej sprawie cel wywłaszczenia w decyzji z dnia [...] października 1969 r. został określony bardzo ogólnie. W związku z powyższym organ odwoławczy, badając czy spełniona została przesłanka z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, słusznie odwołał się do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. W decyzji tej ustalono lokalizację szczegółową magazynów, co pozwala stwierdzić, że to właśnie budowa magazynów była celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Badając, w jaki sposób wykorzystane zostały sporne działki, organ przeprowadził również w dniu [...] grudnia 2007 r. i w dniu [...] sierpnia 2009 r. oględziny nieruchomości, podczas których stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości w całości porośnięty jest trawą i wykorzystywany jako boisko sportowe. W sprawie przeprowadzony został również w dniu [...] września 2008 r. dowód z przesłuchania świadków. Zeznający W. D. zeznał, że po dacie wywłaszczenia, tj. po [...] października 1969r., przedmiotowa nieruchomość użytkowana była jako łąka, a także jako boisko sportowe. Zgodnie natomiast z zeznaniami R. A. nieruchomość od chwili wywłaszczenia aż do roku 1979 wchodziła w skład kompleksu wojskowego i służyła dla celów szkolenia wojskowego. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. stwierdził Sąd, że niewątpliwie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa magazynów (prawdopodobnie o charakterze wojskowym). Bezspornym jest również, że cel ten nie został nigdy zrealizowany.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, że decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] została zmieniona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., z której wynikało, że cały teren objęty tą decyzją będzie użytkowany przez Wojsko Polskie, podzielił Sąd stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie świadczy o tym, iż cel wywłaszczenia określony w decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. jako magazyny uległ zasadniczej zmianie.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z wnioskiem o zwrot wystąpił bowiem następca prawny poprzedniego właściciela, nieruchomość została wywłaszczona w drodze instytucji wywłaszczenia na mocy decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (wskazanej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalają na konkluzję, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, czyli budowa magazynów nie został nigdy zrealizowany. Przedmiotowa nieruchomość stanowi bowiem obecnie łąkę i jest wykorzystywana jako boisko sportowe. Dlatego też na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa - Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przejawiające się brakiem właściwej kontroli organów administracji, nieuwzględnieniem niedostatków materiału dowodowego i niezastosowaniem właściwego środka w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, iż rzeczywisty cel wywłaszczenia parceli l. kat. [...] był inny niż wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej. Aby ustalić ten cel niezbędna jest analiza wniosku o wywłaszczenie Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Krakowie-[...], o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej. Wskazanego wniosku nie ma w zgromadzonym materiale dowodowym, co czyni materiał ten niekompletnym. Istotne znaczenie dla sprawy ma również dokument "Program inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z dnia [...] kwietnia 1964 r.", z którego wynika, że magazyny miały powstać w rejonie M., a nie na terenie tzw. [...], na którym znajduje się wywłaszczona nieruchomość. Co prawda z dokumentu tego wynika również, że na terenie [...] planowane były obiekty kubaturowe, między innymi magazyn, lecz obiekty te nie zostały objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Dla terenów wojskowych w [...] została wydana decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...]. Kasator wskazując na brzmienie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgadza się, iż jest w nich mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji, jednakże w jego ocenie cel wywłaszczenia określony w decyzji powinien odpowiadać faktycznemu celowi wywłaszczenia, a ten nie został w sprawie prawidłowo wyjaśniony. W wyniku błędnego ustalenia celu wywłaszczenia uznano, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki zwrotu nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uchybienia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przejawiającego się brakiem właściwej kontroli administracji publicznej, w wyniku której zaakceptował on wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nadto nieuwzględnienie przez organy orzekające przy ustalaniu celu wywłaszczenia treści wniosku o wywłaszczenie i innych dokumentów, jest niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska kasatora, wedle którego zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był niepełny, a zaskarżona decyzja przedwczesna. Wyraża bowiem pogląd, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej określającej dostatecznie precyzyjnie cel wywłaszczenia, nie jest rolą organów administracyjnych, a w konsekwencji również Sądu I instancji, ustalanie "rzeczywistego" (innego niż tam wskazany) celu wywłaszczenia. W szczególności na podstawie wniosku o wywłaszczenie czy innych niewiążących prawnie dokumentów w rodzaju programu zagospodarowania terenu. Istnienie ostatecznej decyzji administracyjnej określającej cel wywłaszczenia wyklucza sięganie do innych materiałów dla wykonania tej operacji, która zresztą wedle autorki skargi kasacyjnej doprowadzić miałaby do ustaleń sprzecznych z brzmieniem decyzji. Decyzją wywłaszczeniową w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] października 1969 r., która wyraźnie określała przeznaczenie terenu nią objętego ("na cele budownictwa"). Decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. (nr [...]), do której odwołuje się w tej materii w swym uzasadnieniu, precyzuje ten cel jako "magazyny". Wskazania te nie skłaniają do potrzeby czynienia dalszych ustaleń w tym zakresie. Przy tym, jeżeli zważyć na pozostawienie przedmiotowego gruntu poza lokalizacją szczegółową tych decyzji i zamianę gruntów przeznaczonych na cele mieszkaniowe i wojskowe jeszcze przed jej wydaniem, to uprawnionym jest wniosek o wadliwości tej decyzji od początku, co słusznie dostrzegły organy orzekające w sprawie. Owa wadliwość nie może wywołać negatywnego skutku dla poprzednich właścicieli. Niepodobna wszak zaakceptować sytuacji, w której nie dość, że nieprawidłowo odjęto własność, to jeszcze z tego powodu miałoby dojść do odmowy zwrotu. Chybiony jest zatem zarzut niewyjaśnienia sprawy w kontekście braku w materiale dowodowym wniosku o wywłaszczenie, jak też Programu inwestycji zamiennych w Garnizonie Kraków z [...] kwietnia 1964 r. Cel wywłaszczenia dla potrzeb niniejszego postępowania trafnie został wywiedziony z decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej przyjdzie zauważyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ocena legalności decyzji z dnia [...] października 1969 r., gdyż jest to decyzja ostateczna i prawomocna, zatem wywołująca powszechne skutki prawne dopóty, dopóki istnieje w obrocie prawnym. Podważanie jej mocy i tego skutku w toczącym się postępowaniu zwrotowym jest bezpodstawne i godzi w regułę trwałości decyzji administracyjnych. Ustalanie "rzeczywistego celu wywłaszczenia" wbrew jej brzmieniu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, w których mowa o celu wywłaszczenia określonym w decyzji. Trafnie też oceniono decyzję z dnia [...] kwietnia 1969 r. jako niemającą znaczenia dla istoty sporu, bo przekazanie terenu objętego wspomnianymi decyzjami o lokalizacji szczegółowej innemu podmiotowi nie zmienia jego przeznaczenia, nadto akt ten został wydany poza postępowaniem wywłaszczeniowym. W konsekwencji tych wywodów przyszło dojść do przekonania, iż cel wywłaszczenia objętej postępowaniem nieruchomości został ustalony w sprawie prawidłowo. Wyłączało to możliwość zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z tego powodu.

Przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na ocenę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma wpływu to, z jakiego powodu nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Celu wywłaszczenia określonego w decyzji nie należy interpretować rozszerzająco. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu trzeba oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r., nr [...], wynika, iż nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Bezspornym w sprawie jest, iż na przedmiotowej nieruchomości nie powstały obiekty budowlane mieszczące się w granicach tego przeznaczenia. Zatem cel określony w tej decyzji nie został zrealizowany. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku Sąd I instancji dokonał w pełni zasadnej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie, z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.