Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 94/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4, art.15 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] z dnia 30 marca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania D.P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] postanawia wskazać [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] jako właściwego do rozpatrzenia odwołania D.P.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 30 marca 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...], reprezentowany przez r. pr. G.N., zwrócił się o rozpoznanie sporu o właściwość [winno być sporu kompetencyjnego] pomiędzy [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania odwołania [D.P.] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty pobranej na podstawie Dokumentu Obliczenia Opłaty z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zawiadomieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), działając na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazało do rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej Inspektor) - jako organowi właściwemu, odwołanie D.P. (dalej strona) z 14 lutego 2020 r. od decyzji - działającego z upoważnienia Starosty [...] (dalej Starosta) - Geodety Powiatowego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2020 r.) w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty pobranej na podstawie Dokumentu Obliczenia Opłaty z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (dalej DOO).

W uzasadnieniu zawiadomienia Kolegium wskazało, że 24 lutego 2020 r. do Kolegium wpłynęło wraz z aktami sprawy odwołanie strony od decyzji z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty pobranej na podstawie DOO w wysokości 50,00 zł za czynność uwierzytelnienia dokumentów opracowanych na podstawie wykonanej pracy geodezyjnej o numerze [...], dokonanego na wniosek strony - wspólnika "A" z [...] sierpnia 2019 r. Decyzja rozstrzyga wniosek strony: "o zwrot nienależnie pobranej opłaty w wysokości 50,00 zł za czynność urzędową - poświadczenie zgodności dokumentu z bazami danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b [art. 4 ust. 1b pgk został uchylony z dniem 31 lipca 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 782] lub dokumentacją przekazaną do PZGiK, która nie została wykonana, a w przeciwnym wypadku, jako że kwestionuje zasadność jej pobrania, na podstawie art. 40f ust. 1 ustawy, wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości należnej opłaty". Jako podstawę prawną podjęcia decyzji Starosta wskazał art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej ufp) i art. 75 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej op). Starosta wskazał Kolegium jako organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Kolegium podniosło, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570, dalej usko) organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starosty albo marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zarówno art. 61 ust. 1 ufp, jak i art. 1 ust. 1 usko zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 40f [ust. 1] pgk [ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., dalej pgk] w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Według art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b pgk Służbę tę stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 pgk organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W okolicznościach niniejszej sprawy organem odwoławczym od tej decyzji jest Inspektor.

Inspektor nie podzielając stanowiska Kolegium wskazał, że pismem z 10 października 2019 r. skierowanym do Starosty, strona wniosła o "zwrot nienależnie pobranej opłaty w wysokości 50,00 zł za czynność urzędową - poświadczenie zgodności dokumentu z bazami danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b lub z dokumentacją do PZGiK - która nie została wykonana, a w przeciwnym wypadku, jako, że kwestionuję zasadność jej pobrania, na podst. art. 40f ust. 1 ustawy, wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości należnej opłaty". W odpowiedzi, pismem z [...] listopada 2019 r. nr [...], Starosta wyjaśnił, że "zgodnie z art. 40f ust. 1 w/w ustawy, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Tutaj sporu nie było, ponieważ DOO nr [...] został wystawiony zgodnie z właściwym wnioskiem i opłacony w dniu 2019-10-09". Organ wniósł o "dostarczenie, do wglądu, oryginału mapy celem weryfikacji poprawności klauzuli i ewentualnej zmiany na klauzulę właściwą".

Pismem z 12 listopada 2019 r. skierowanym do Inspektora strona złożyła ponaglenie na "organ: Starostę [...] do niezwłocznego załatwienia sprawy, tj.: wydania decyzji administracyjnej w zakresie ustalenia wysokości opłaty za czynność uwierzytelnienia dokumentów opracowanych na podstawie wykonanej pracy geodezyjnej [...] - mapa do celów projektowych".

Pismem z 22 listopada 2019 r. ([...]) Inspektor wniósł o sprecyzowanie, czy powyższe ponaglenie jest żądaniem w sprawie: 1. wydania decyzji administracyjnej w zakresie wysokości należnej opłaty w rozumieniu art. 40f ust 1 pgk; 2. zwrotu, o którym mowa w art. 75 op w zw. z art. 60 oraz art. 67 ust. 1 ufp.

W odpowiedzi z 28 listopada 2019 r. strona wskazała, że ponaglenie z 12 listopada 2019 r. dotyczy sprawy "żądania zwrotu, o którym mowa w art. 75 ustawy z dnia 29 listopada 1997 r. Ordynacja podatkowa w związku z art. 60 oraz art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nienależnie pobranej opłaty na podstawie DOO nr [...] w wysokości 50,00 zł za czynność uwierzytelnienia dokumentów opracowanych na podstawie wykonanej pracy geodezyjnej [...] (...)".

Przedmiotem sprawy administracyjnej jest tu "zwrot nienależnie pobranej opłaty". Przedmiotem sprawy nie jest "ustalenie istnienia lub obowiązku uiszczenia opłaty". Ta bowiem została już uiszczona na podstawie wystawionego przez Starostę DOO.

Zgodnie z postanowieniami pgk organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny pobierają opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b, lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 40b ust. 1 pkt 3 [przepis uchylony z dniem 31 lipca 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 29 lit. a tiret 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2020 r. poz. 782]). Opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1, jest iloczynem odpowiednich stawek podstawowych, liczby jednostek rozliczeniowych oraz współczynników korygujących lub sumą takich iloczynów. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1 (art. 40d ust. 1 i 3). Wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty (art. 40e ust. 1 zd. wstępne). W przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Wniesienie odwołania od decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za udostępnianie materiałów zasobu nie wstrzymuje udostępnienia tych materiałów, pod warunkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji. W przypadku gdy w wyniku rozpatrzenia odwołania lub ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wyroku sądu administracyjnego wysokość opłaty zostanie zmniejszona, nadpłata podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi (art. 40f [ust. 3 pgk]).

Cytowane przepisy wskazują, że warunkiem wejścia w spór z organem ustalającym opłatę za udostępnianie materiałów zasobu lub za wykonanie czynności o których mowa w art. 40b ust. 1 pgk, jest odmowa uiszczenia opłaty ustalonej w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Uiszczenie opłaty zamyka drogę do możliwości wydania decyzji, o której mowa w art. 40f ust. 1. Uiszczenie opłaty przez stronę na podstawie DOO oznaczało, że strona nie weszła w spór co do wysokości obliczonej opłaty. Tym samym art. 40f ust. 1 pgk nie znalazł zastosowania przy obliczaniu opłaty.

Pgk nie przewiduje instytucji "zwrotu" uiszczonych opłat. Dyspozycja zawarta w art. 40f pgk odnosi się do sytuacji, w której po sporządzeniu dokumentu obliczenia opłaty (zgodnie z art. 40e ust. 1 pgk) następuje spór, co do ujawnionej w nim wysokości opłaty bądź zakresu danych, a to w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Pismem z 10 października 2019 r. skierowanym do Starosty strona wniosła o "zwrot nienależnie pobranej opłaty", co podniosła również w piśmie z 12 listopada 2019 r. skierowanym do Inspektora. W piśmie z 28 listopada 2019 r. [strona] doprecyzowała, że jej żądaniem jest "zwrot (...) nienależnie pobranej opłaty na podstawie DOO nr [...]". Analiza przywołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że wobec tak sformułowanego żądania "zwrotu nienależnie pobranej opłaty", nie mamy tu do czynienia ze sporem co do wymiaru opłaty, lecz jednoznacznym żądaniem zwrotu opłaty już wymierzonej i uiszczonej.

Charakter prawny tzw. opłaty geodezyjnej nie budzi żadnych wątpliwości. Jak potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25.6.2013 r. (K 30/12 [, OTK-A 2013/ 5/61]) jest to niepodatkowa danina publiczna. Dochody z opłat wymierzanych przez starostę stanowią przychód powiatu (art. 41b ust. 2 pgk). Opłata geodezyjna spełnia przesłanki do uznania jej za tzw. niepodatkową należność budżetową w rozumieniu art. 60 ufp.

Kwestia zwrotu należnej opłaty pozostaje w sferze normatywnej objętej przepisami ustaw: Ordynacja podatkowa oraz o finansach publicznych, bo w art. 60 pkt 1-8 ufp wymienione zostały rodzaje należności budżetowych definiowanych jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, będące dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp określono właściwość organów do wydawania decyzji w odniesieniu do tych należności budżetowych, w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest m.in. starosta. Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 ufp, organem odwoławczym w tym zakresie jest samorządowe kolegium odwoławcze. W art. 67 ufp wskazano, że do spraw dotyczących należności wymienionych w art. 60 nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Ani pgk, ani ufp nie regulują kwestii zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Regulacja taka zawarta jest natomiast w Ordynacji podatkowej: Dział III, Rozdział 9: "Nadpłata". Zgodnie z jego postanowieniami za nadpłatę uważa się m.in. kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (art. 72 § 1 pkt 1). Nadpłata powstaje z dniem zapłaty przez podatnika podatku nienależnego lub w wysokości większej od należnej (art. 73 § 1 pkt 1). W przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 wysokość nadpłaty określa organ podatkowy (art. 74a). Jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Jeżeli prawidłowość skorygowanego zeznania (deklaracji) nie budzi wątpliwości, organ podatkowy zwraca nadpłatę bez wydawania decyzji stwierdzającej nadpłatę. W takim przypadku korekta wywołuje skutki prawne. W decyzji stwierdzającej nadpłatę organ podatkowy określa wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. W zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty (art. 75 § 1, 4 i 4a op).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której starosta orzekał jako organ właściwy w sprawach niepodatkowych należności budżetowych (art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp), a niejako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 7d pgk).

Zgodnie z postanowieniami pgk Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika inspekcji geodezyjnej i kartograficznej, wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie; 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego (art 6a ust. 1). W rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem: 1) pierwszej instancji w sprawach określonych w ustawie; 2) wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 7b ust. 2).

Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa wyłącznie wobec organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Starosta jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej, ale wyłącznie w sytuacji wykonywania zadań z zakresu geodezji i kartografii.

W niniejszej sprawie starosta nie działał jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, lecz jako organ właściwy w sprawach niepodatkowych należności budżetowych. Tym samym do określenia organu odwoławczego znajduje tu zastosowanie art. 61 ust. 3 pkt 4 ufp a nie art. 7b ust. 2 pkt 2 pgk. Organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji z [...] stycznia 2020 r. jest Kolegium.

Kolegium już raz uznało się za właściwe w tej sprawie. Ponagleniem z 12 listopada 2019 r., złożonym do Inspektora, strona wskazała, że w terminie kodeksowym nie została załatwiona jej sprawa "wydania decyzji w zakresie ustalenia wysokości opłaty za czynności uwierzytelnienia dokumentów." W uzasadnieniu ponaglenia strona powołała się zarówno na art. 40f pgk jak i na okoliczność, że sprawa ta dotyczy zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Po ustaleniu przez Inspektora, że sprawa nie dotyczy ustalenia opłaty, lecz zwrotu nienależnie pobranej opłaty, ponaglenie zostało przekazane zgodnie z właściwością do Kolegium. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2019 r.) Kolegium rozpoznało ponaglenie i wyznaczyło Staroście termin do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia (s. 7-10) Kolegium jednoznacznie uznało, że sprawa ta dotyczy "zwrotu nienależnej opłaty", zatem należy zastosować tu przepisy ufp i op. Uzasadnienie postanowienia zawiera stanowisko w pełni zgodne ze stanowiskiem Inspektora przedstawionym w niniejszym wniosku. Zupełnie niezrozumiała jest zmiana stanowiska Kolegium w przedmiocie własnej (nie)właściwości w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uznanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2020 r.

Kolegium wskazało, że dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu bez wpływu pozostaje argumentacja wnioskodawcy odnosząca się do wydanego przez Kolegium postanowienia z [...] grudnia 2019 r. w związku z ponagleniem wniesionym przez stronę, gdyż przedmiot sporu sprowadza się zasadniczo do ustalenia, który organ, tj. Inspektor czy też Kolegium jest właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2020 r.

Istotne jest, że ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych wskazuje samorządowe kolegia odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 usko). Oznacza to, że w zakresie wyznaczania organów wyższego stopnia Kodeks postępowania administracyjnego przyznał pierwszeństwo przepisom szczególnym.

W stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dokonanej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897, dalej ustawa nowelizująca), opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, jako nieopodatkowane należności o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu art. 60 ufp, ustalane były w drodze decyzji wydawanych na podstawie art. 61 ust. 1 ufp. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, są odpowiednio: wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa (art. 61 ust. 1 pkt 2 ufp). Organami odwoławczymi od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez te organy są samorządowe kolegia odwoławcze (art. 61 ust. 3 pkt 4 ufp). Zarówno art. 61 ust. 1 ufp, jak i art. 1 ust. 1 usko, zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, "o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej".

Ustawa nowelizująca wprowadziła do pgk przepisy szczególne odnośnie do opłat pobieranych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, co wyklucza sięganie w tym zakresie do regulacji ogólnej dotyczącej niepodatkowych należności budżetowych. Według dodanego art. 40f ust. 1 pgk, w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Zgodnie z art. 6a ust. 1 pgk, Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowią: 1) organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego: a) Główny Geodeta Kraju, b) wojewoda wykonujący zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako kierownika geodezyjnej i kartograficznej, w wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie, 2) organy administracji geodezyjnej i kartograficznej: a) marszałek województwa wykonujący zadania przy pomocy geodety województwa wchodzącego w skład urzędu marszałkowskiego, b) starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.

W związku z tą zmianą starosta, do którego zadań należy pobieranie opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, pozostał organem właściwym w sprawach dotyczących opłat jako organ pierwszej instancji, a kompetencję organu wyższego stopnia do rozpatrywania odwołań od decyzji w przedmiocie opłat przejął organ właściwy według przepisów pgk, tj. wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 7b ust. 2 pkt 2 pgk). Samorządowe kolegia odwoławcze utraciły dotychczasową ogólną kompetencję organu wyższego stopnia na podstawie ufp (postanowienia NSA z: 29.4.2015 r. I OW 226/14, Lex 1984495; 24.11.2015 r. I OW 149/15, Lex 1990017; wyroki WSA w Warszawie z: 29.1.2016 r. IV SA/Wa 2140/15, cbosa; 22.9.2016 r. IV SA/Wa 809/16, Lex 2346777).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe.

Istotą niniejszego postępowania jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r. Wydanie przez Kolegium postanowienia z [...] grudnia 2019 r. - w wyniku wniesienia przez stronę ponaglenia - nie przesądza, że Kolegium jest właściwe w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. ani nie jest władny poddać je kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji starosty ustalającej wysokość: opłaty za korzystanie z zasobu geodezyjnego (postanowienia NSA z: 8.4.2016 r. I OW 285/15, Lex 2111073; 8.4.2016 r. I OW 286/15, Lex 2111074; 13.4.2016 r. I OW 12/16, Lex 2064358); należnej opłaty za udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (postanowienie NSA z 28.10.2015 r. I OW 119/15, Lex 1986008); opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (postanowienie NSA z 29.4.2015 r. I OW 226/14, Lex 1984495); opłaty za udostępnienie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (postanowienie NSA z 24.11.2015 r. I OW 158/15, Lex 1990020); opłaty za udostępnienie/wydanie materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (postanowienie NSA z: 16.12.2014 r. I OW 175/14, Lex 1750272; 24. 11.2015 r. I OW 149/15, Lex 1990017); opłaty za prace geodezyjne (postanowienie NSA z 17.12.2018 r. I OW 195/18, Lex 2613229). W sprawach tych trafnie przyjęto, że właściwy pozostaje wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a poglądy wyrażone w ww. orzeczeniach zachowują aktualność.

Okolicznością, która bezpośrednio przyczyniła się do powstania sporu kompetencyjnego, była zmiana stanu prawnego, stanowiąca wynik nowelizacji pgk przeprowadzonej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2014 r. poz. 897). Zmiana ta nastąpiła z dniem 12 lipca 2014 r., a zatem przed tym, jak Starosta podjął decyzję z [...] stycznia 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 czerwca 2014 r. I OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015/1/5) przyjął, że o ustaleniu opłat za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. W świetle art. 60 ufp opłaty te stały się niepodatkowymi należnościami budżetowymi, do których zastosowanie znajduje art. 61 ufp. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ufp organami właściwymi w pierwszej instancji do wydawania decyzji w odniesieniu do takich należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego był odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, a organem wyższego stopnia od decyzji wydanych przez te organy jest samorządowe kolegium odwoławcze (stosownie do art. 1 ust. 1 usko).

Zarówno art. 61 ust. 1 ufp, jak i art. 1 ust. 1 usko zawierają zastrzeżenie, że należy je stosować, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Ustawa nowelizująca tego rodzaju przepisy szczególne wprowadziła. W myśl art. 40f ust. 1 pgk w przypadku sporu w przedmiocie wysokości tej opłaty, decyzję administracyjną wydaje właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Według art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b pgk służbę tę stanowią m.in. organy administracji geodezyjnej i kartograficznej, do których należy starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego, przy czym stosownie do art. 7b ust. 2 pkt 2 pgk organem wyższego stopnia w stosunku do takich organów jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Starosta pozostał nadal organem właściwym w sprawach analizowanych opłat, mimo że jego właściwość w tej materii wynika z innej podstawy prawnej, określającej jego zadania jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej. Tym samym samorządowe kolegium odwoławcze utraciło swoją ogólną kompetencję jako organ wyższego stopnia na rzecz organu właściwego do rozpatrywania odwołań od organów tego typu.

Art. 40f ust. 1 pgk stanowi, że w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Sformułowanie "sporu dotyczącego... wysokości należnej opłaty" obejmuje również sytuacje, w których spór dotyczy zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Skoro dany organ władny jest ustalić wysokość należnej opłaty, to tym bardziej kompetentny jest do uznania, czy w określonym stanie faktycznym i prawnym jest ona w ogóle należna. Brak przeciwnych racji systemowych i celowościowych, by starosta - jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b pgk) - orzekał w przedmiocie rzeczonej opłaty, a odwołania w II instancji rozpoznawało samorządowe kolegium odwoławcze, miast wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, będący organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 7b ust. 2 pkt 2 pgk).

Nowelizacja Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dokonana ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. nie wskazuje terminu, w jakim strona ma prawo kwestionować wysokość opłaty i żądać zwrotu nadpłaty. Zatem ustawodawca dopuścił sytuację, że spór co do wysokości opłaty zostanie zainicjowany przez stronę już po jej uiszczeniu (wyrok WSA w Warszawie z 15.1.2019 r. IV SA/Wa 2918/18).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, orzekł jak w sentencji.