Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 615/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 24,  art. 20
journal: Dz.U. 2020 poz 276
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par. 45,   par. 67,  par. 68
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 23 października 2020 r. nr GK-ONG.7221.37.2020.AZ w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w zakresie klasyfikacji gruntów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu (dalej jako DWING) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020r., poz. 276 ze zm.) - dalej jako p.g.k., utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia 12 sierpnia 2020r. (nr GK.KG.6620.2.194.2019.KG2) orzekającą "odmówić dokonania żądanej cyt. "zmiany klasyfikacji gruntów" w zakresie wykreślenia użytku gruntowego oznaczonego jako "Tr" (tereny różne) o powierzchni [...] ha i PsIV (pastwiska trwałe) o powierzchni [...]ha i wpisanie w to miejsce użytku PsIV (pastwiska trwałe) o powierzchni [...]ha w granicach działki nr [...] położonej w obrębie D. gm. N., z uwagi na brak przeprowadzonej rekultywacji tych gruntów".

Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 22 sierpnia 2017 r. D. P. wystąpił do Starosty K. w sprawie "dokonania zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne [...] działek ewidencyjnych nr [...], obręb [...] D., ark mapy [...], gmina N." celem doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów polegającym na odpowiednim oznaczeniu użytku gruntowego i klasy gleby". Wnioskodawca wskazał, że część gruntu oznaczonej jako "Tk" w rzeczywistości jest po części użytkiem rolnym a po części nieużytkiem pokrytym łąkami i pastwiskami a tory kolejowe zostały rozebrane w całości. Decyzją z dnia 8 lutego 2018 r. Starosta K. odmówił dokonania żądanej zmiany użytku gruntowego oznaczonej jako tereny komunikacyjne i wpisania w to miejsce gruntów rolnych w granicach działki n [...]. DWING decyzją z dnia 24 maja 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i w to miejsce orzekł o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przez zmianę dotychczasowego użytku gruntowego "tereny kolejowe" oznaczonego symbolem "Tk" na użytek "pastwiska trwale" oznaczonego symbolem "Ps". Opisane decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r. sygn.akt II SA/Wr 560/18. Następnie decyzją z dnia 13 czerwca 2019 r. Starosta K. orzekł dokonać, na wniosek, aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesienie oznaczenia użytków gruntowych w działce nr [...] położonej w obrębie D. stanowiącej współwłasność D. P. i M. P. poprzez: 1/ wykreślenie dotychczasowego oznaczania Tk – tereny kolejowe o pow. [...] ha; 2/ wpisanie w to miejsce oznaczenia Tr – tereny różne o pow. [...] ha – w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, danymi zgodnymi ze stanem faktycznym. Wobec nie wniesienia skutecznego środka zaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 6 listopada 2019r. zatytułowanym "Prośba o poprawienie i naprawienie szkód decyzji Starosty K. Nr GK.NG.6623.3.2017.KG2 z dnia 13.06.2019r. - klasyfikacja gruntów" D. P. zwrócił się do Starosty K. z żądaniem "zmiany terenów różnych na pastwiska trwałe o powierzchni [...]ha". W odpowiedzi na wezwanie organu, w piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. D. P. i M. P. - podali, że wnioskują o zmianę klasyfikacji gruntów działki nr [...] z pastwiska trwałe Ps IV o pow. [...] ha i Tr tereny różne o pow. [...] na pastwiska trwałe Ps IV. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta K., postanowieniem z dnia 2 stycznia 2020r. orzekł "odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. i D. P. z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Starosty K. z dnia 13 czerwca 2019r. nr GK.NG.6623.3.2017.KG2 rozstrzygająca tożsamą podmiotowo i przedmiotowo sprawę co do jej istoty". Na skutek zażalenia D. P. i M. P. DWING postanowieniem z dnia 20 lutego 2020 r., uchylił ww. postanowienie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazując na wadliwość rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek z dnia 5 grudnia 2019 r. jest w istocie nowym wnioskiem określającym zakres żądania a Starosta niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania. Zdaniem DWING organ I instancji winien rozpatrzyć złożony wniosek merytorycznie i podjąć rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym stanie rzeczy Starosta K. podjął czynności procesowe celem rozpoznania ww. wniosku w ramach których przeprowadzono oględziny nieruchomości, ustalono przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wezwano wnioskodawców do "dostarczenia Staroście K. dokumentacji potwierdzającej zakończenie procesu rekultywacji przedmiotowych gruntów, zmieniających sposób ich użytkowania ujawniony w ewidencji gruntów i budynków (Tr - tereny różne) na podlegające gleboznawczej klasyfikacji gruntów, tj. grunty rolne lub leśne.

Następnie decyzją z dnia 12 sierpnia 2020r. nr GK.KG.6620.2.194.2019.KG2 Starosta orzekł "odmówić dokonania żądanej cyt. "zmiany klasyfikacji gruntów", w zakresie wykreślenia użytku gruntowego oznaczonego jako "Tr" (tereny różne) o powierzchni [...] ha i PsIV (pastwiska trwałe) o powierzchni [...]ha i wpisanie w to miejsce użytku PsIV (pastwiska trwałe) o powierzchni [...]ha w granicach działki nr [...] położonej w obrębie D. gm. N., z uwagi na brak przeprowadzonej rekultywacji tych gruntów.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli D. P. i M. P.zarzucając, między innymi, niezasadne przyjęcie przez organ, że o fakcie zrekultywowania spornego gruntu przesądza decyzja rekultywacyjna podczas gdy, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez "zrekultywowanie gruntów" należy rozumieć czynności nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym (art. 4 pkt 16) albo zdewastowanym (art. 4 pkt 17) w szczególności wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych odtworzenie gleb. Stąd nie decyzja rekultywacyjna a stwierdzenie faktycznego przywrócenia badanym gruntom wartości wskazanych w ustawie, przesądza o możliwości zaklasyfikowania terenu wedle oznaczenia przypisanego do nieruchomości o charakterze rolnym, w tym przypadku – Ps IV. Organ powinien uwzględnić wniosek stron, gdyż istotny grunt niczym nie różni się od pozostałych nieruchomości, zlokalizowanych w pobliżu (oraz na terenie całego powiatu K.), a zakwalifikowanych jako nieruchomości rolne (pastwiska). Na spornej działce nie ma już żadnych elementów infrastruktury kolejowej a samo występowanie resztek tłucznia pod nawierzchnią składająca się z gleby i samoistnych nasadzeń w żaden sposób nie przesądza o braku możliwości uznania tychże gruntów za "pokryte podobna jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie", co w istocie odpowiada legalnej definicji pastwisk trwałych. Nadto, zdaniem stron, organ powinien z urzędu wydać decyzję o rekultywacji.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym DWINGiK po przywołaniu mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020r., poz. 276 ze zm. – art. 20, 22, 24 ) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019r., poz. 393 - § 44, § 45, § 60, § 68, załącznik nr 6 ) stwierdził, że istotą przedmiotowej sprawy jest zbadanie zasadności żądania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do żądania strony tj. zmiany terenu działki oznaczonego jako użytek Tr "tereny różne" na użytek Ps "pastwiska trwałe". DWINGiK wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do gruntów rolnych zalicza się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, grunty pod stawami, grunty pod rowami i nieużytki. Odrębną "kategorię" gruntów stanowią natomiast grunty oznaczone symbolem Tr - tereny różne do których zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezaliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak: wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów o których mowa w lp. -7. Organ wskazał, że gruntów takich, co do zasady, w myśl art. 20 ust. 3 p.g.k nie obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów. Ponadto, w myśl art 2 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r, o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017r., poz. 116 ze zm.), gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami, mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych.

Wskazując na powyższe organ stwierdził, że w niniejszej sprawie kwestią zasadniczą jest rozstrzygnięcie, czy grunt którego dotyczy wniosek spełnia przesłanki zawarte w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, mogące skutkować zakwalifikowaniem go do użytku o jaki wnioskują strony tj. "pastwiska trwałe".

Odnosząc się do tej kwestii DWINGiK zauważył, że zgodnie z aktami sprawy obszar przedmiotowej działki od 1964 roku był oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako "tereny komunikacyjne inne". W tym czasie zasady zakładania ewidencji gruntów regulował dekret z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz wydana na jego podstawie (art. 7 ust 1 dekretu) instrukcja Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia. 1955r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestrów i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P.1955.38.379). Zgodnie z § 8 ust. 1 instrukcji, w rejestrze gruntów prowadzi się ewidencję użytków gruntowych. Z zawartej w punkcie 5 definicji "terenów komunikacyjnych" wynika, że zaliczało się do nich drogi, tereny kolejowe i inne tereny komunikacyjne (szybowiska, lądowiska, leśne linie oddziałowe itp:). Potwierdza to m.in. zapis decyzji Podsekretarza Stanu z dnia 3 sierpnia 1977r. nr GD.II/791/76 (nr dowodu zmian 16/80) w której wyrażono zgodę na przekazanie w użytkowanie J. Zakładom M. w J. "zabudowanej torem kolejowym nieruchomości o łącznej powierzchni [...]ha stanowiącej część nieczynnej linii kolejowej (...) z przeznaczeniem jako kolej użytku niepublicznego". Również w rejestrze gruntowym sporządzonym w roku 1979 obszar działki o powierzchni [...]ha oznaczono jako "tereny komunikacyjne inne". Organ wyjaśnił, że we wskazanym okresie zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków regulował z kolei dekret z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz Zarządzenie Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej ż dnia 20 lutego 1969r. (M.P: z dnia 25 marca 1969r.). W myśl § 17 ust. 1 tego zarządzenia, do "innych terenów komunikacyjnych" zalicza się grunty zajęte pod torowiska tramwajowe, znajdujące się poza drogą oraz grunty zajęte pod urządzenia związane z komunikacją miejską (zajezdnie,: przystanki itp.), porty lotnicze, szybowiska, lądowiska, tereny zajęte pod urządzenia związane z komunikacją wodną, a nie znajdujące się pod wodą jak: tereny pod urządzeniami portowymi, przystaniami, śluzami, molami itp. Co istotne "inne tereny komunikacyjne" nie zaliczają się do grupy użytków rolnych. Również dokumentacja opisana w punktach 4, 6, 7,8,12,14 opisu stanu faktycznego wskazuje, że obszar działki w części o powierzchni [...]ha nie był opisywany jako teren użytkowany rolniczo. Ponadto, w protokole zdawczo-odbiorczym dotyczącym przekazania nieruchomości położonej we wsi D., który spisano w dniu 5 września 1990r. (pkt 8 opisu stanu faktycznego) wskazano, że "przekazano-przejęto nieruchomość bez zabudowań, położoną we wsi D. o pow. [...]ha w granicy działek nr [...] (...) wraz z fundamentami nadziemnymi i podziemnymi bez rekultywacji, terenu". Zadaniem organu, zapis ten ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ odwoławczy stwierdził, że teren działki ewidencyjnej nr [...] od 1964 roku tj. od momentu założenia ewidencji gruntów i budynków, nie stanowił gruntu rolnego ani też nie był rekultywowany dla potrzeb rolnictwa: stan ten potwierdza protokół z przeprowadzonych oględzin w dniu 5 czerwca 2020r. (pkt 20 opisu stanu faktycznego), gdzie wpisano, że teren w granicach działki nr [...] oznaczony w ewidencji gruntów użytkiem "Tr" stanowi podtorze, z którego usunięta została konstrukcja toru, tj: szyny-i podkłady. Na całej długości działki ok 1300m, na szerokości od 2 do 4m teren jest utwardzony, widoczne są ślady tłucznia i żwiru, które porośnięte, są mchem, trawą, miejscami wysoką. Gdzieniegdzie występują krzaki i drzewa samosiejki. W części teren wykorzystywany jest jako droga w części znajduje się na nasypie o wysokości od 2 do 7m, a w części w wąwozie otoczonym skałami, porośniętymi drzewami. W protokole tym wpisano także, że obszar ten nie posiada znamion przeprowadzonej rekultywacji. W związku z powyższym DWINGiK odnotował, że organ pierwszej instancji ustalał w toku postępowania, czy Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Starostwa K. podejmował czynności w zakresie prowadzonej na przedmiotowej działce rekultywacji. Z informacji udzielonej przez ten Wydział wynika jednak, że nie podejmowano działań w tym kierunku. Okoliczność ta, w ocenie organu, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z przepisami w zakresie ewidencji gruntów i budynków przedmiotowe grunty nie stanowią gruntów rolnych, zatem jedynie w przypadku potwierdzonej rekultywacji dla potrzeb rolnictwa, istniałaby przesłanka do podjęcia czynności skutkujących aktualizacją danych w zakresie o którym mowa w § 68 ust-1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika jednak, że brak jest dokumentu, który potwierdzałby, że działania w zakresie rekultywacji zostały przeprowadzone i zakończone.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne i prawne DWINGiK stwierdził, że przedmiotowy grunt nie spełnia przesłanek zawartych w lp. 4 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdyż nie jest pokryty podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie, a w rejonach górskich hale i połoniny, które z zasady nie są koszone, lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza działką siedliskową. Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że grunt ten nie został zrekultywowany dla potrzeb rolnictwa. W świetle uregulowań zawartych w przepisach dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, nie jest więc zasadne żądanie "zmiany terenów różnych na pastwiska trwałe o powierzchni [...]ha". Z tych względów decyzję Starosty K. z dnia 12 sierpnia 2020r należało utrzymać w mocy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu wniósł D. P. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił w petitum skargi: 1/ naruszenie przepisu art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezasadne przyjęcie, że o fakcie zrekultywowania spornego gruntu przesądza decyzja rekultywacyjna podczas, gdy przez "zrekultywowanie gruntów" należy rozumieć czynności nadania lub przywrócenia gruntom zdegradowanym (art. 4 pkt 16) albo zdewastowanym (art. 4 pkt 17) w szczególności wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, odtworzenie gleb etc. ewentualnie 2/ naruszenie przepisu postępowania a to art. 61 § 1 k.pa. poprzez niewydanie przez organ I instancji decyzji rekultywacyjnej z urzędu.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy Staroście K. do ponownego rozpoznania; 2.zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego — według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w chwili, gdy skarżący nabył sporny grunt, nie znajdowała się już na nim żadna infrastruktura kolejowa - tory były rozebrane i przez działkę nr [...] nie przebiegała już żadna linia kolejowa. Mając na uwadze brzmienie art. 20 ust. 4 ora 20 ust. 5 u.o.g.r.l. skarżący zauważył, że z chwilą demontażu torowiska to organ właściwy w sprawach rekultywacji winien postarać się o przywrócenie spornej działce wartości użytkowych lub przyrodniczych, pozwalających na prowadzenie na jej terenie działalności rolniczej tym bardziej, że w obecnie obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] czerwca 2017r. działka nr [...] przeznaczona jest częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej i usług, leży w granicach terenu oznaczonego na rysunku ww. Studium symbolem D.[...].MU, częściowo na cele terenów z przewagą lasów i dolesień oraz obiektów gospodarki leśnej, leży w granicach terenu oznaczonego na rysunku ww. studium symbolami D.[...].ZL, częściowo na cele użytkowania rolniczego, leży w granicach terenu oznaczonego na rysunku w/w studium symbolem D.[...].R, częściowo na cele zabudowy mieszkaniowej i usług, leży w granicach terenu oznaczonego na rysunku ww. studium symbolem D.[...].MU, częściowo posiada status drogi publicznej zbiorowej, leży w granicach terenu oznaczonego na rysunku ww. studium symbolem KDZ, dodatkowo na terenie przedmiotowej działki określono nieczynną linię kolejową.

W ocenie skarżącego, organ przerzuca na niego skutki zaniechań w powyższym zakresie pomimo, że już uprzednio sygnalizował, że stosowne postępowanie rekultywacyjne winno być przez organ I instancji wszczęte i przeprowadzone z urzędu. Autor skargi odwołał się w tym względzie do stanowiska NIK według którego praktyka nakładania obowiązku rekultywacji jedynie na wniosek strony była wadliwa, w sytuacji gdy ustawy u.o.g.r.l. nie warunkują wydawania decyzji od złożenia wniosku. Zdaniem strony wszczęcie postępowania z urzędu możliwe i konieczne było na podstawie art. 61 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego skarżący zaakcentował, że nie ma potrzeby podejmowania jakichkolwiek dodatkowych zabiegów zmierzających do "przywrócenia gruntom właściwości użytkowych i przyrodniczych" albowiem kilkudziesięcioletni brak wykorzystania działki pod cele związane czy to z budownictwem, czy to z przemysłem, czy też zwłaszcza z transportem kolejowym doprowadził do samoczynnego porośnięcia gruntu naturalną roślinnością, występującą na okolicznych gruntach, zaklasyfikowanych jako pastwiska trwałe. Na spornej działce nie znajduje się aktualnie żadna infrastruktura kolejowa ani też żadne widoczne jej pozostałości. Jedynie ukształtowanie terenu (na którym wyróżnia się nasyp kolejowy, porośnięty bujną roślinnością naturalnie występującą na tych terenach) może nakierunkowywać, że teren ten był kiedyś wykorzystywany do celów związanych z transportem szynowym. Skoro grunt — zgodnie z żądaniem skarżącego — miałby zostać zaklasyfikowany jako pastwisko trwałe to trudno dociec, jakie działania rekultywacyjne winny zostać podjęte, aby doprowadzić grunt do nadania mu wartości użytkowych w tym zakresie. Skoro bowiem istniejące jeszcze pozostałości infrastruktury kolejowej w postaci niskiego nasypu w żaden sposób nie ograniczają wzrostu naturalnej roślinności na spornej działce a równocześnie nie znajdują się na niej żadne inne obiekty, budynki czy budowle ograniczające powyższe to uprawnionym wydaje się stwierdzenie, iż grunt nabył takich właściwości, które pozwalają na zakwalifikowanie go jako pastwisk. Organ posiada wiedzę w tym zakresie, zatem jedynym działaniem jakie powinien podjąć jest wydanie decyzji rekultywacyjnej a następnie decyzji uznającej rekultywację spornej działki za zakończoną.

Skarżący podniósł nadto, że klasyfikacja spornej działki wedle oznaczenia Tr - tereny różne - jest również nieprawidłowa. Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków tereny różne to taki rodzaj nieruchomości, której cechy nie pokrywają się z cechami, użytymi w definicji legalnej "pastwisk trwałych". Jeśli zaś grunt ma cechy pastwisk (pokryty jest podobną jak na łąkach roślinnością, na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie) to nie może on być zakwalifikowany z użyciem oznaczenia Tr.

Niezależnie od powyższych wywodów skarżący podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że nie decyzja rekultywacyjna a stwierdzenie faktycznego przywrócenia badanym gruntom wartości wskazanych w ustawie przesądza o możliwości zaklasyfikowania terenu wedle oznaczenia przypisanego do nieruchomości o charakterze rolniczym, w tym wypadku — Ps IV. Zdaniem strony, wydając kolejne decyzje w sprawie zmiany klasyfikacji nieruchomości, oraz decyzje podatkowe organ I instancji naruszał zasadę właściwej proporcji (art. 2 Konstytucji) pomiędzy wynikającym z art. 84 Konstytucji obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych a prawem jednostki do własności i jej równej ochrony (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) i zasady równego nakładania obowiązków podatkowych (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Przedmiotowy grunt niczym nie różni się bowiem od innych nieruchomości zakwalifikowanych jako nieruchomości rolne (pastwiska), tym samym niezasadnym jest wkładanie na strony wielokrotnie wyższych obciążeń podatkowych od tych, które obowiązywałyby, gdyby grunt zgodnie z wnioskiem, przeklasyfikować na Ps IV. Nie bez znaczenia pozostaje także wielokrotnie już eksponowana na wcześniejszych etapach postępowania okoliczność, że skarżącemu od lat naliczano podatek od działki nr [...] jak dla nieruchomości rolnych. Dopiero od 2016 r. w decyzjach o wymiarze podatku zaczęto używać klasyfikacji Tk mimo, że na spornym terenie nie istniała już wówczas żadna infrastruktura kolejowa. Zdaniem skarżącego odmowa zmiany klasyfikacji z Tr na Ps ma służyć sanowaniu poprzednio wydawanych decyzji albowiem stawka podatku od nieruchomości jest dla gruntów Tk i Tr taka sama.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd zgodnie z kryterium zgodności z prawem – co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2019, poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r., poz. 2523 dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Wyjaśnić także należy, że uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji (lub postanowienia) z obrotu prawnego może nastąpić wyłącznie po spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego aktu lub stwierdzenia jego nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięty jest on naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w tak określonym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2020 r. poz. 276 ze zm – dalej jako p.g.k.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 393 ze zm. – dalej jako rozporządzenie) w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje między innymi informacje dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (...) Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Informacje powyższe zawiera operat ewidencyjny, który składa się z: 1) prowadzonej w systemie teleinformatycznym bazy danych, oraz 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych (art. 24 ust. 1 ustawy).

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków polegają aktualizacji z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.k.) lub na wniosek (art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k) Zawarte w ewidencji dane podlegają aktualizacji w dwojaki sposób: 1) w trybie czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2 pkt 1 b p.g.k); 2) w drodze decyzji administracyjnej (art.24 ust. 2b pkt 2 p.g.k.), przy czym, zgodnie z art. 24 ust. 2c p.g.k. odmowa aktualizacji informacji zwartych w ewidencji gruntów następuje w formie decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący domagał się wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych w zakresie rodzaju i oznaczenia gruntu części działki nr [...] poprzez wykreślenie obecnego użytku gruntowego "Tr" (tereny różne) o pow. [...] ha i "Ps" IV (pastwiska trwałe o pow. [...] ha i wpisanie w to miejsce użytku "Ps"IV o pow. [...] ha. W istocie zatem strona domagała się zmiany obecnego oznaczenia użytku gruntowego z "Tr" na "Ps" IV. W takich warunkach uwzględniając treść art. 24 ust. 2b pkt 2 i ust. 2c p.g.k. wymagane było wydanie decyzji o aktualizacji lub odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów.

Według § 45 ust. 1 przywołanego rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych.

Istotne dla sprawy jest także spostrzeżenie, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. zasada utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (przepisy Rozdziału 3 rozporządzenia). Jak podkreślono w orzecznictwie "aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1). We wszelkiego rodzaju postępowaniach rejestrowych regułą jest także dokonywanie wpisów w oparciu o określone dokumenty, zazwyczaj załączane przez wnioskodawców, zaś dokonywanie przez dany organ samodzielnych ustaleń w oparciu o inne środki dowodowe jest niedopuszczalne lub istotnie ograniczone. Taką właśnie regułę w przypadku ewidencji gruntów i budynków wywieść należy z art. 23 p.g.k. W orzecznictwie wskazuje się, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedłożonych danych i prawomocnych orzeczeniach, decyzjach i aktach notarialnych (...) co wynika z istoty tej ewidencji, która ma charakter techniczno – deklaratoryjny (por. NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. I OSK 959/10, CBOSA). Rozporządzenie wymienia rodzaje dokumentów niezbędnych do uwidocznienia w ewidencji gruntów określonych danych (np. § 12, § 35, § 36) przewidując także pomocniczo wykorzystanie innych dowodów (§ 35 pkt 7 "wyniki oględzin", § 37 "pomiary terenowe lub pomiary fotogramatyczne") przy zakładaniu ewidencji. Natomiast przy aktualizacji ewidencji mowa jest o dokumentach lub danych udokumentowanych (§ 44 pkt 2, § 45 ust. 1) zaś § 35 stosuje się jedynie odpowiednio (§ 45 ust.2 ). Ewidencja jest zbiorem informacji w ramach którego możliwe są zmiany, jednakże jak wynika z przywołanych przepisów dokonuje się jej tylko na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. O ile więc – jak przyjmuje się w judykaturze – dla przeprowadzenia aktualizacji można prowadzić postępowanie dowodowe to nie zmienia to jednak ogólnej reguły związania organu ewidencyjnego zasadą zamkniętego katalogu źródeł danych ewidencyjnych (por. NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2018 r. I OSK 1776/16, CBOSA)

W niniejszej sprawie skarżący domagał się aktualizacji ewidencji w zakresie danych dotyczących części działki ewidencyjnej nr [...] poprzez zmianę grupy użytku gruntowego z terenów różnych na grunty rolne - pastwisko trwałe stanowiące użytek rolny. Domagał się zatem ujawnienia gruntu rolnego w miejsce gruntu, który nie był sklasyfikowany jako rolny. Jednocześnie dla potwierdzenia zmiany charakteru gruntu skarżący nie przedłożył jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przeprowadzenie rekultywacji, powołując się na ustalenia wynikające z oględzin. Zdaniem skarżącego wystarczające jest stwierdzenie, że wobec demontażu linii kolejowej oraz zaprzestania wiele lat temu wykorzystywania tej części działki jako terenów kolejowych doszło do jej samoistnej rekultywacji w kierunku rolnym a fakt ten potwierdza okoliczność, że przez wiele lat opłacał z podatek rolny – co było przez organ akceptowane.

W związku z powyższym wskazać trzeba, że według § 67 rozporządzenia, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na poszczególne grupy, tj.: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne; 3) grunty zabudowane i zurbanizowane, 4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R; 5) grunty pod wodami; 6) tereny różne oznaczone symbolem -Tr. Z § 68 rozporządzenia wynika natomiast, że poszczególne użytki gruntowe wyszczególnione w § 67 dzieli się na szczegółowe kategorie, oznaczone wskazanymi tam symbolami. Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. e do gruntów rolnych należą m.in. użytki rolne, do których zalicza się pastwiska trwałe oznaczone symbolem – Ps.

Rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia zatytułowany "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych". W myśl tego załącznika (lp. 4) do tych gruntów zalicza się grunty pokryte podobną jak na łąkach roślinnością na których z reguły wypasane są zwierzęta gospodarskie, w rejonach górskich hale i połoniny , które z zasady nie są koszone lecz na których wypasane są zwierzęta gospodarskie, w tym grunty zajęte pod urządzenia wspomagające hodowlę zwierząt gospodarskich, takie jak wiaty oraz kojce dla tych zwierząt, położone poza działką siedliskową. Z kolei, zgodnie z ww. załącznikiem lp. 26 do terenów rożnych zalicza się wszystkie pozostałe grunty, niezliczone do innych użytków gruntowych, w szczególności zajęte pod budowle ziemne, takie jak wały przeciwpowodziowe niezaliczone do terenów komunikacyjnych, kopce oraz groble niewchodzące w skład stawów o których mowa w lp.7.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że część terenu działki nr [...] co do której skarżący domaga się zmiany oznaczenia na z "Tr" na "Ps" od momentu założenia ewidencji gruntów (czyli od 1964 r.) nie stanowiła gruntu rolnego jak też nie była rekultywowana w kierunku rolnym. Potwierdzają to znajdujące się w ewidencji dokumenty szczegółowo wymienione i opisane w stanie faktycznym zaskarżonej decyzji oraz protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 5 czerwca 2020 r. w którym odnotowano między innymi, że część terenu działki oznaczonego w ewidencji jako użytek gruntowy "Tr" stanowi podtorze z którego usunięta została konstrukcja toru, tj szyny i podkłady. Na całej długości działki teren ten jest utwardzony, widoczne są ślady tłucznia i żwiru porośnięte mchem i trawą. Co istotne organ ustalił także, że przedmiotowy teren nie posiada znamion rekultywacji oraz, że nie została wydana decyzja o rekultywacji terenu. W toku postępowania skarżący wzywany był do przedłożenie decyzji o zakończeniu rekultywacji, z czego się jednak nie wywiązał.

W tej sytuacji należy zgodzić się z organem, że wpisanie w miejsce użytku "Tr" użytku oznaczonego symbolem "Ps", który zgodnie z § 68 rozporządzenia zaliczany jest do grupy użytków rolnych wymagało wykazania, że wypełnia on znamiona umożliwiającego do zaliczenia go do gruntów rolnych, przy uwzględnieniu ustawowej definicji tych gruntów. Zgodnie z art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych za grunty rolne uznaje się bowiem między innymi, grunty określone w ewidencji jako użytki rolne lub też zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa. Wykazanie tej ostatniej okoliczności wymagało udokumentowania stosowną decyzją o której wprost stanowi art. 22 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ww. ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowych gruntu obowiązana jest do jego rekultywacji na swój koszt a samo wykonanie rekultywacji podlega kontroli administracyjnej. Według art. 22 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, uznanie rekultywacji za zakończoną jest dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Stąd rzeczą organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych jest stwierdzenie, czy wystąpiły przesłanki o charakterze przedmiotowym i merytorycznym, pozwalającym uznać rekultywację gruntów za zakończoną, co za tym idzie – uznać grunt poddany rekultywacji za przydatny do użytkowania. Taki grunt można bowiem uznać za grunt rolny. W tej sytuacji organ prowadzący ewidencję gruntów występujący jedynie jako organ rejestrowy, nie był uprawniony do oceny, czy rekultywacja zastała zakończona. Co więcej, organ ten nie był także uprawniony, aby tylko na podstawie oświadczenia skarżącego że grunt został "zrekultywowany samoczynnie" i nie ma potrzeby podejmowania dodatkowych zabiegów dla "przywrócenia gruntom wartości użytkowych i przyrodniczych" dokonać zmiany w ewidencji gruntów poprzez zmianę użytku gruntowego zgodnie z jego wnioskiem. Wynika to ze wspomnianej wcześniej cechy ewidencji gruntów, ograniczającej jej charakter do techniczno-deklaratoryjnego. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma wyłącznie charakter informacyjny. Służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Skoro zatem, znajdujące się w zasobach organu dokumenty dotyczące spornej części nieruchomości (w tym także protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji) wykazywały, że odpowiada on charakterystyce terenów różnych – co zostało potwierdzone decyzją ostateczną z dnia 13 czerwca 2019 r. - a skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów wskazujących, że stan ten uległ zmianie oraz, że przeprowadzona została i zakończona rekultywacji tego gruntu, to organ ewidencyjny nie miał podstaw do zmiany oznaczenia części gruntu z "Tr" na "Ps".

W związku z powyższy podniesione zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Organy nie naruszyły art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, choćby z tego względu, że przepisu tego nie mogły stosować. Jak wcześniej wskazano kwestia oceny, czy doszło do rekultywacji w rozumieniu ww. przepisu nie podlega rozstrzyganiu w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych w ewidencji gruntów. Materia ta objęta jest inną ustawą i podlega rozpatrzeniu w odrębnym postępowaniu. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. przez nie podjęcie z urzędu postępowania w sprawie rekultywacji gruntów. Wykonując zadania określone ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne Starosta nie posiada bowiem kompetencji do jednoczesnego rozstrzygania w sprawach dotyczących rekultywacji gruntów. Podejmowanie ewentualnych czynności procesowych na podstawie innego aktu - ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pozostaje zatem poza granicami niniejszej sprawy i nie podlega kontroli sądu. Podobnie ocenić należy zarzut podważający prawidłowość oznaczenia w ewidencji części działki nr [...] jako "Tr". Kwestia tego oznaczenia rozstrzygnięta bowiem została w ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia 13 czerwca 2019r. wydanej w odrębnym postępowaniu, która stanowiła podstawę dla zmiany wpisu użytku gruntowego z "Tk" na "Tr". Od decyzji tej stronie służyły odrębne środki zaskarżenia, zatem ocena prawidłowości tego wpisu także pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.