Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 876/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 2 pkt 2, 6 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego W Oświęcimiu na uchwałę nr XXXI/293/17 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 28 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Zator w 2017 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 28 marca 2017 r. nr XXXI/293/17 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Zator w 2017 r. w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1) art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483, ze zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku poz. 446 t.j., dalej: u.s.g.)

2) art. 11a ust. 2 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856. ze zm. dalej u.o.z.) poprzez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym braku rozstrzygnięcia, co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, braku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz niewskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich;

3) art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt;

4) art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 296 t.j.) poprzez nieskierowanie uchwały będącej aktem prawa miejscowego do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Na podstawie tych zarzutów Prokurator stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co pozwala na zakwalifikowanie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Przemawia za tym określenie adresatów, do których została skierowana, w sposób ogólny, bez konkretyzacji poprzez wymienienie ich z nazwy. Ponadto znajdzie ona zastosowanie w sytuacjach podobnych i powtarzalnych. W taki też sposób programy uchwalane na podstawie art. 11a u.o.z. zostały zakwalifikowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych, przy czym charakteru ich nie zmienia zamieszczenie w nich postanowień o charakterze indywidualnym i konkretnym. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP i zostało powtórzone w art. 40 ust. 1 u.s.g.

W ocenie prokuratora, delegacja określona przez normę art. 11a ust. 2 nie została prawidłowo wypełniona (w zaskarżonej uchwale brak obligatoryjnych elementów programu takich jak rozstrzygnięcie, co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, jak również regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia dobowej opieki dla zwierząt gospodarskich). Regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wskazuje elementy, jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne, co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym wyżej zakresie. Brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa.

Nieprawidłowe, w ocenie prokuratora, było wskazanie przez Radę Miejską w Zatorze jedynie kwoty ogólnej w wysokości 36.000 złotych na zadania programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie miasta środków finansowych na konkretne cele. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych'" oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów i programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Uchwała narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawiając organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobodę w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowanie tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami.

Ponadto prokurator zauważył, że brak skierowania uchwały do ogłoszenia w dzienniku urzędowym stanowiło naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, będące samoistną podstawą do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Zatora wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że nie istnieje jednostka samorządu terytorialnego o nazwie Miasto Zator oraz nie ma organu o nazwie Burmistrz Miasta Zatora. Gmina Zator to jest nazwa jednostki samorządu terytorialnego określająca przy okazji jej charakter, jako gminę tzw. wiejsko-miejską. Miasto Zator jest jednostką pomocniczą Gminy Zator podobnie jak jej sołectwa i nie ma odrębnej osobowości prawnej ani żadnej zdolności sądowej czy procesowej. Burmistrz, jako organ wykonawczy Gminy Zator nosi nazwę Burmistrz Zatora, właśnie z uwagi na charakter gminy wiejsko-miejskiej i nie posiadanie statusu miasta. Zdaniem skarżonego podmiotu wyłącznie Rada Miejska w Zatorze powinna być strona przeciwną.

Organ podniósł, że przedmiotowa uchwała podlegała weryfikacji pod kątem legalności przez wydział nadzoru prawnego danego wojewody i nie została uznana za naruszająca jakiekolwiek przepis prawa. Uchwała ta wbrew twierdzeniu skarżącego nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji. Treść merytoryczna uchwały zawarta jest w załącznikach. Pierwszy załącznik to jest właściwy program.

Tak opisany program w żadnym ze swoich paragrafów nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych. Treść przepisów załącznika wyraźnie wskazuje, że jest to rodzaj planu i instrukcji postępowania przez organy gminy w szczególności Burmistrza. Żaden przepis załącznika do uchwały nie odnosi się do mieszkańców Gminy Zator czy nawet wyodrębnionej grupy tychże. Nie ma tam norm nakładających prawa lub obowiązki na kogokolwiek innego niż organy i jednostki Gminy Zator. Nie ma tam też norm, na podstawie których dana osoba z nieoznaczonego kręgu podlegającego jednak właściwości Gminy Zator mogłaby na podstawie tego programu wnosić lub domagać się świadczenia czegokolwiek od Gminy Zator. Niektóre programy oparte o art. 11 i 11a ustawy o ochronie zwierząt mogą zawierać normy abstrakcyjne i wówczas jak podkreśla to w cytowanym przez siebie skarżący orzeczeniu NSA w Warszawie z dnia 12 października 2016 r., w sprawie II OSK 3245/14, będzie prawem miejscowym. Skarżący jednak nadinterpretuje to orzeczenie i nie odnosi go treści skarżonej uchwały.

Za całkowicie chybiony i wynikający z braku zapoznania się z treścią załącznika nr 2 oraz treścią § 8 załącznika nr 1 skarżonej uchwały, organ uznał zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten wymaga wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. I tak w załączniku nr 2 wskazano kwotową sumę 36.000 zł, zatem wyczerpuje to przesłankę wskazania wysokości środków finansowych. Natomiast w § 8 w zd. II załącznika nr 1 wyraźnie napisano, w jaki sposób i na co będą rozdysponowane, a to na całodobową opiekę, wyłapywanie, przewożenie oraz opłaty za schronisko. W zdaniu III tego przepisu jest wskazany zaś podmiot realizujących konkretne zadanie. Z kolei w rubryce III załącznika nr 3 wymieniono już konkretne zadania opłacane z puli przeznaczonych na ten cel środków. Jeśli skarżący zarzuca brak wpisania, jako sposób technicznej wypłaty lub podstaw formalnoprawnej wydatkowania np. zlecenia faktura, umowa, przetarg etc. to należy wyjaśnić, że byłoby to zbędne powielania przepisów regulujących te kwestie w każdej gminie, a to ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości i ustawy o zamówieniach publicznych. Mija się z celem i jest niedopuszczalne z punktu widzenia technik legislacji powielanie przepisów.

Chybionym, w ocenie organu, jest też zarzut oparty o art. 11a ust. 2 pkt. 2, 6 i 7 cyt. ustawy. Przepis ten wyraźnie zawiera wyliczenie przykładowe, a to poprzez użycie słowa "w szczególności". Nie jest, zatem słuszne domaganie się zawarcia wszystkich tam wymienionych zapisów albowiem w zależności od charakterystyki danej gminy - a przypomnieć należy, że Gmina Zator w przeważającej części jest gminą wiejską - może regulować to z dostosowaniem do warunków panujących na danym terenie. Dla przykładu niecelowym jest regulowanie kwestii zwierząt gospodarskich, skoro na terenie Zatora nie występuje i nigdy nie występował problem bezdomnych zwierząt gospodarskich.

Problem kotów jest uregulowany zaś w treści załącznika poprzez odniesienie w sformułowaniu do "i innych zwierząt" poza psami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

Na wstępie, odnosząc się do zawartych w odpowiedzi na skargę wątpliwości, co do tego kto powinien być stroną przeciwną do skarżącej w niniejszej sprawie należy przywołać uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 3/12, zgodnie z którą "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W uzasadnieniu uchwały wskazano między innymi: "(...) podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady".

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy w pierwszym rzędzie rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają, zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może, bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16.

Skoro zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to podlegała ona publikacji w dzienniku urzędowym. Zaniechanie takiej publikacji przesądza o naruszeniu art. 4 ust 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2016 r. poz. 296 ze zmianami).

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art. 11 ust. 1 i art.11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Pierwszy z nich stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie z art. 11a u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl art. 11a ust. 2 program ten obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3), a także plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5).

Z powyższego wynika, zatem, że w art. 11a ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 zostały określone obowiązkowe elementy programu.

Załączniki do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełniają obligatoryjne zadania nałożone na gminę.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2, 6, 7 przez nieuregulowanie w treści uchwały wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, tj. braku rozstrzygnięcia, co do kwestii opieki nad bezdomnymi kotami, w szczególności ich dokarmiania, braku regulacji dotyczącej usypiania ślepych miotów oraz niewskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia całodobowej opieki dla zwierząt gospodarskich. W Załączniku nr 1 brak wymaganych ustawą postanowień w tym zakresie.

Wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że art. 11a ust. 2 zawiera jedynie wyliczenie przykładowe, z uwagi na użycie sformułowania "w szczególności" nie zasługują na uwzględnienie. Art. 11a ust. 2 zdanie wstępne zostało zmienione przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 poz. 2102) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej stwierdzono: "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: "Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:", co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych". Wynika z tego jednoznacznie, że celem ustawodawcy nie było ograniczenie zakresu obligatoryjnych elementów Programu, lecz stworzenie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego dodawania innych, nieobligatoryjnych elementów omawianej uchwały. W zaskarżonej uchwale skorzystano zresztą z tej możliwości, dopuszczając w § 4 - 6 załącznika nr 1 prowadzenie działań edukacyjnych i akcji informacyjnych.

Odnośnie braku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, należy zwrócić uwagę, że uregulowanie to nie zawiera wymogu, aby zwierzęta te były bezdomne (wbrew temu, co wskazano w odpowiedzi na skargę), a wprowadzenie tego zapisu obliguje gminę do uregulowania sytuacji, gdy zajdzie konieczność zapewnienia opieki takim zwierzętom.

Nie ulega wątpliwości, że w Programie nie uregulowano w żaden sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami, ani tym bardziej ich dokarmiania. Nie jest w tym zakresie wystarczające - co podnosi się w odpowiedzi na skargę - regulacja omawianej kwestii poprzez użycie sformułowania "innych zwierząt" poza psami. W pkt 2 ust. 2 art. 11a u.o.z. wyszczególniono spośród wszystkich zwierząt koty wolno żyjące i konieczność ich dokarmiania, a zatem program powinien przewidywać w tym zakresie szczególne regulacje.

Nie opisano procedury usypiania ślepych miotów. Brzmienie przepisu art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. nie nasuwa żadnych wątpliwości, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji także w zakresie usypiania ślepych miotów.

Należy również podzielić stanowisko skarżącego, co do naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten stanowi, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

W załączniku nr 1 w § 8 zaskarżonej uchwały wskazano, że "środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Zator według tabeli stanowiącej załącznik do Programu. Środki te wydatkowane będą na działalność całodobowej opieki, wyłapywania, przewożenia, opłat za schronisko itp.". Z kolei załącznik nr 2 wskazując kwotę 36 000 zł, którą dysponuje Urząd Miejski w Zatorze w celu realizacji uchwały i zestawienie zadań realizowanych w ramach programu, przy czym w zestawieniu tym brakuje niektórych obligatoryjnie przewidzianych w art. 11a. Brak zapewnienia środków finansowych na określone zadanie, obligatoryjnie wskazane w ustawie, w praktyce może oznaczać brak możliwości realizacji takiego zadania. Poza tym, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, poza wskazaniem wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, należało również uregulować w Programie sposób wydatkowania tych środków. Samo wypunktowanie zadań realizowanych w zakresie Programu nie spełnia tego warunku.

W konkluzji stwierdzić należy, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Jest on zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały, która musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie.

W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.