Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 491/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 127 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) po zapoznaniu się z odwołaniem S. B. - pełnomocnika P. B. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], informujące, iż P. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w W. oraz w sprawie wykonania kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze w/w obiektów - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swoje postanowienie wskazał, że pismem z dnia 14 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] poinformował S. B. - pełnomocnika P. B., iż P. B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu technicznego budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w W. oraz w sprawie wykonania kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze w/w budynków. S. B. złożył odwołanie od powyższego pisma, wskazując, iż pismo to posiada znamiona decyzji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt: II OSK 953/10), stwierdził, że niedopuszczalne jest zażalenie na pismo informacyjne o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. B. zastępowany przez pełnomocnika S. B.. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przyznanie mu przymiotu strony. Skarżący podniósł, że nigdy nie odwoływał się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] nakazującej doprowadzenie kominów wentylacyjnych do stanu zgodnego z prawem, ale odwoływał się od decyzji – forma pisma, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]września 2012 r. nr [...], w kwestii odmówienia mu przymiotu strony. W ocenie skarżącego jest on stroną obok Wspólnoty Mieszkaniowej, a okoliczność, że wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd nie wyklucza działania członków wspólnoty w obronie własnych praw.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wzruszenie aktu administracyjnego może nastąpić w przypadku, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Przedmiotem dokonywanej kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., które postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Zaskarżone do Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma zatem charakter procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Organ odwoławczy zanim przystąpi do oceny merytorycznej zarzutów odwołania musi w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność zażalenia nie może wejść w ocenę jego zasadności - por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1381/91 (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 80). W konsekwencji powyższego kognicja Sądu ograniczona została do oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, a więc oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny formalne do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania.

Ukształtowane na tle przepisu art. 134 k.p.a. orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - tj. przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną.

Mając na uwadze powyższe rozważania prawne, należy podkreślić, iż z akt administracyjnych wynika, że P. B. reprezentowany przez S. B. zwracał się pismami z dnia 27 października 2011 r. i 25 listopada 2011 r. z wnioskiem o interwencję w ramach nadzoru budowlanego odnośnie "samowolnie wykonanej wentylacji służącej odprowadzaniu zużytego powietrza z lokalu usługowego oznaczonego symbolem [...] i lokali mieszkalnych nr [...] i [...] usytuowanych na parterze części niskiej budynku przy ul. [...] w W. oraz lokali mieszkalnych nr [...] i [...] znajdującej się na parterze części niskiej budynku przy ul. [...] w W.". W odpowiedzi na te pisma [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 18 lipca 2012 r. poinformował, że w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 18 czerwca 2012 r. potwierdziły się zarzuty podniesione przez pełnomocnika P. B., odnośnie tego, że część kominów wentylacyjnych nie spełnia wymogów wynikających z przepisów § 152 ust. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W rezultacie organ podjął działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił strony o prowadzeniu, wszczętego z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w W.

Następnie decyzją wydaną w dniu [...] września 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. obowiązek doprowadzenia kominów wentylacyjnych znajdujących się na tarasach przynależnych do lokali mieszkalnych nr [...] w zespole budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w W. do stanu zgodnego z prawem, tj. § 152 ust. 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w terminie 12 miesięcy od chwili gdy decyzja stanie się ostateczna.

P. B. reprezentowany przez pełnomocnika S. B. w dniu 7 września 2013 r. (data stempla pocztowego) złożył pismo, w odpowiedzi na pismo organu z dnia 18 lipca 2013 r., w którym zgłosił udział w postępowaniu jako strona. Uzasadnił, że swój interes prawny wywodzi z faktu nabycia prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] (akt notarialny sporządzony w dniu 27 sierpnia 2008 r. przed M. K. Notariuszem w Warszawie, za rep. [...] nr [...]).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia 14 września 2012 r. w odpowiedzi na pismo S. B. będącego pełnomocnikiem P. B. poinformował, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w W. oraz ich stanu technicznego. Wyjaśnił, że podniesione okoliczności oraz zgromadzony materiał dowodowy świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, który nie może stanowić podstawy do przyznania P. B. statusu strony w postępowaniu. Jednocześnie poinformowano, że wszelkie informacje w tej sprawie może udzielić Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", która jest stroną tego postępowania i reprezentuje wszystkich mieszkańców zespołu budynków na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W ocenie Sądu wyżej wymienione pismo organu nie rozstrzyga o przedmiocie sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odpowiedzią organu na pismo S. B. będącego pełnomocnikiem P. B. z dnia 7 września 2012 r. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania odrębnego aktu prawnego wskazującego, czy ktoś jest stroną postępowania, czy też nie. Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. II OSK 953/10, Lex nr 1083714). Biorąc powyższe pod uwagę, nie można uznać, aby pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 14 września 2012 r. stanowiło decyzję, od której przysługiwałoby odwołanie. Wbrew twierdzeniom odwołania, wskazane pismo nie stanowiło o odmowie przyznania skarżącemu statusu strony, ale jedynie informację, że skarżący nie jest stroną postępowania wszczętego z urzędu z uwagi na brak interesu prawnego. Nie można więc przyjąć, że pismo z dnia 14 września 2012 r., stanowiło akt władczy organu administracji publicznej w postaci decyzji, względnie postanowienia. W rezultacie nie przysługiwał od niego środek zaskarżenia i złożone odwołanie należało uznać za niedopuszczalne.

Należy również wskazać, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Mając powyższe na uwadze, nawet gdyby uznać, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 14 września 2012 r. stanowi władczy jednostronny akt administracyjny (decyzję albo postanowienie), to nie można pominąć istotnej kwestii, że organ odwoławczy – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potraktował pismo skarżącego z dnia 27 września 2012 r. jako odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił, iż P. B. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., i z jakich powodów. Od powyższej decyzji przysługiwała skarżącemu skarga do sądu administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] organ odwoławczy w trybie autokontroli, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] i na podstawie art. 105 §1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ drugiej instancji w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odwołania S. B. – pełnomocnika P. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Od decyzji wydanej w trybie autokontroli skarżącemu przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, w której mógłby podważać zasadność umorzenia postępowania wywołanego odwołaniem skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz okoliczność nie przyznania skarżącemu przymiotu strony we wszczętym z urzędu postępowaniu w przedmiocie stanu technicznego kominów wentylacyjnych znajdujących się na pierwszym piętrze zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] i [...] w W..

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.