Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 2147/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Jakkolwiek art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności"/, należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

TEZY

Jakkolwiek art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności"/, należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia Elektryków Polskich w W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2000 r. (...) w przedmiocie nakazu przywrócenia użytkowania - uchyla zaskarżoną decyzję, (...).


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia 18 sierpnia 2000 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia Elektryków Polskich od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. z dnia 10 kwietnia 2000 r. nakazującej Zarządowi Stowarzyszenia Elektryków Polskich w oparciu o art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania "korytarza" łączącego budynki przy ulicy Cz. 3/5 i Ś. 14A użytkowanego jako pomieszczenie socjalne:

- uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł wskazany wyżej nakaz w stosunku do Stowarzyszenia Elektryków Polskich.

Organ odwoławczy ustalił, iż w wyniku "wizji" przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w dniu 17 lutego 2000 r. stwierdzono, że w wyniku robót "remontowo-budowlanych" wykonanych przez Stowarzyszenie Elektryków Polskich na III piętrze budynku "A" przy ul. Ś. 14A w W. dokonano samowolnej zmiany użytkowania poprzez zamknięcie korytarza łączącego budynki przy ulicy Ś. 14A i Cz. 2/5 i przeznaczenie go na pomieszczenie socjalne.

W ocenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję postępowanie Stowarzyszenia Elektryków Polskich należy określić jako samowolne, gdyż co prawda zgłosiło ono zamiar wykonania robót budowlanych ale zgłoszenie to obejmowało jedynie wymianę stolarki okiennej, zainstalowanie urządzeń klimatycznych "na dachu niższej części budynku", malowanie ścian i sufitów, wymianę wykładzin podłogowych, zabudowanie meblościanek w pokojach i korytarzu, remoncie węzłów sanitarnych, wymianę wewnętrznej stolarki drzwiowej, wymianę instalacji elektrycznej oraz wymianę drzwi przejściowych pomiędzy korytarzami budynków przy ulicy Ś. 14A oraz Cz. 3/5 wraz z "założeniem otwieranej od strony Stowarzyszenia Elektryków Polskich kraty".

Wskutek "powyższych robót" nastąpiła samowolna zmiana użytkowania korytarza na pomieszczenie socjalne oraz "uniemożliwienie swobodnego korzystania z głównej klatki schodowej usytuowanej w budynku przy ulicy Ś. 14, dostępu do drzwi oraz toalet".

Okoliczności te doprowadziły do niedopuszczalnego pogorszenia warunków przeciwpożarowych w spornym obiekcie. W tym zakresie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na zmianę stanowiska Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, która początkowo utrzymywała, że "nie nastąpiło pogorszenie warunków pożarowych budynku przy ul. Cz. 3/5".

Znajduje to też potwierdzenie w ekspertyzie sporządzonej przez Izbę Rzeczoznawców Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Pożarnictwa.

W złożonej skardze Stowarzyszenie Elektryków Polskich wniosło o uchylenie decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia rozstrzygający organ przyjmując zaistnienie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania korytarza -pomieszczenia o powierzchni 11,3 m łączącego budynki przy ulicy Ś. 14A i Cz. 3/5 nie uwzględnił faktu, że strona skarżąca kupiła samodzielny lokal biurowy usytuowany na III piętrze budynku przy ulicy Ś. 14A. Lokal ten obejmuje także pomieszczenie łączące wymienione budynki.

Fakt ten znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu z dnia 29 grudnia 1997 r. wydanym przed nabyciem lokalu przez Urząd Dzielnicy Ś. Gminy W.-C. w formie aktu notarialnego z dnia 30 grudnia 1997 r.

Wydzielenie samodzielnego lokalu w obrębie budynku umożliwiło dokonanie trwałego zamknięcia drzwi pomieszczenia łączącego budynki przy ulicy Cz. 3/5 i Ś. 14A w celu wykluczenia możliwości przechodzenia przez lokal strony skarżącej /"z innego lokalu"/.

Takie postępowanie mieści się w granicach wynikających z uregulowań ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /a w szczególności jej art. 2 ust. 1, 2/ i zapobiega groźbie kradzieży mienia w lokalu stanowiącym własność strony skarżącej.

Wobec tego nie można przyjąć samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego pomieszczenia.

Ponadto rozstrzygający organ sprzecznie z treścią "zebranego w sprawie materiału dowodowego i stanem faktycznym" ustalił, że zamknięcie spornego pomieszczenia uniemożliwiło swobodne korzystanie z głównej klatki schodowej w budynku przy ulicy Ś. 14A i uniemożliwiło dostęp do dźwigu i toalet. Organ ten pominął, iż chodzi w istocie o "korzystanie przez pracowników Oddziału (...) Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa, mającego swą siedzibę w budynku przy ulicy Cz. 3/5."

Budynek ten ma także swą główną klatkę schodową, dźwig i toalety.

Brak jest zatem potrzeby korzystania z sąsiedniego budynku.

Ponadto wbrew wynikom postępowania zaskarżona decyzja zawiera ustalenie pogorszenia warunków przeciwpożarowych w obiekcie.

W ocenie strony skarżącej zachowuje moc błędnie odczytana przez organ opinia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia 7 lipca 1998 r., która stwierdziła brak zastrzeżeń co do możliwości trwałego zamknięcia przejścia pomiędzy obu budynkami, potwierdzając stanowisko zajęte przez Komendanta Rejonowego Państwowej Straży Pożarnej w W.

Co prawda Komendant Główny Straży Pożarnej w piśmie z dnia 9 października 1998 r., na które powołuje się zaskarżona decyzja poinformował, że istniejący stan faktyczny w budynku przy ulicy Cz. 3/5 może spowodować utrudnienia w prowadzeniu ewakuacji ludzi z tego budynku oraz niezbędne jest podjęcie zdecydowanych działał w celu poprawy istniejącego stanu rzeczy, ale z treści tego pisma wynika jednoznacznie, że utrudnienia powstały z powodu niewłaściwego zagospodarowania jednej z klatek schodowych w budynku przy ulicy Cz. 3/5 a więc nie dotyczą spornego pomieszczenia w budynku przy ulicy Ś. 14A.

Odpowiadając na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem tego organu zawiadomienie o spełnieniu przez lokal strony skarżącej warunków do uznania go za samodzielny nie stanowi automatycznie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Ponadto, jak zaakcentowano także w odpowiedzi na skargę, zmiana sposobu użytkowania zachodzi również w razie podjęcia albo zaniechania w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń.

Wskazując na pismo Komendy Głównej Straży Pożarnej z dnia 9 października 1998 r. /powołane już w zaskarżonej decyzji/ odpowiedź na skargę eksponuje jego treść z której jak zacytowano wynika, iż "przedzielenie biegu schodów ścianą powodować może w przypadku powstania pożaru utrudnienie prowadzenia ewakuacji ludzi z budynku, w związku z czym" konieczne jest podjęcie zdecydowanych działań w celu poprawy stanu istniejącego.

Stanowisko w sprawie zajął też Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa Oddział W., wywodząc w piśmie z dnia 7 sierpnia 2001 r. w szczególności, iż umowa dotycząca ustanowienia odrębnej własności lokalu na rzecz strony skarżącej "nie może być dowodem w sprawie" posiada bowiem wadę prawną skoro narusza interes osób trzecich.

Budynki przy ulicy Cz. 3/5 oraz Ś. 14A nie stanowią dwu niezależnych nieruchomości są bowiem funkcjonalnie i instalacyjnie połączone w kilku miejscach w jedną całość, a połączenie to wynika z konieczności spełnienia wymagań "prawa budowlanego".

Zgodność ta została zakłócona bezprawną likwidacją jednego z połączeń.

Pisma procesowe w sprawie składała też strona skarżąca, podtrzymując zarzuty co do zaskarżonej decyzji i polemizując z uwagami Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa.

Zdaniem strony skarżącej rozstrzygający organ rażąco naruszył prawo, a zwłaszcza jej prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji z następujących względów.

W ocenie Sądu w wydanej decyzji reformatoryjnej organ odwoławczy nie poświęcił przede wszystkim należytej uwagi podstawowemu zagadnieniu w sprawie tzn. analizie możliwości zastosowania do konkretnego stanu faktycznego pojęcia samowolnej zmiany użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie przekonujących wywodów, wskazujących na dokonanie przez rozstrzygający organ wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pomija konieczność pełnego ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów odwołania oraz prezentuje powierzchowną ocenę materiału dowodowego.

Zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego na gruncie wskazanej regulacji prawnej sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga:

- po pierwsze, wykazania że doszło w ogóle do zmiany sposobu użytkowania,

- po drugie, ustalenie iż zmiana sposobu użytkowania miała charakter samowolny.

Zdaniem Sądu (...), Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał aby spełniony został nawet pierwszy z wymienionych warunków.

Zauważyć wypada na wstępie brak podstaw do twierdzenia, aby skarżące stowarzyszenie zmieniło w jakikolwiek sposób przeznaczenie i sposób wykorzystywania /na cele biurowe/ lokalu będącego w jego dyspozycji - w tym też stanowiącego część tego lokalu spornego pomieszczenia /nie ma tu znaczenia czy w obrębie wyodrębnionego, samodzielnego lokalu pełni ono funkcje korytarza czy też zostało zagospodarowane jako tzw. "pomieszczenie socjalne"/.

Zmian w tym zakresie nie wprowadziło wykonanie przez adresata nakazu sformułowanego w zaskarżonej decyzji wskazanych robót budowlanych a w szczególności zaś zaakcentowanego przez rozstrzygający organ montażu kraty "otwieranej od strony Stowarzyszenia Elektryków Polskich".

Taka czynność nie mieści się zwłaszcza w ramach art. 71 ust. 2 pkt 1, 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Art. 71 ust. 2 pkt 1 wymienionej ustawy wymaga zaistnienia zasadniczych, radykalnych zmian w obrębie rodzaju przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego - tzn. dokonanie przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie powierzchni mieszkalnych na cele niemieszkalne.

W konkretnym przypadku żadna z wymienionych sytuacji nie wystąpiła.

Nie ma też uzasadnionych podstaw do twierdzenia, by skarżące stowarzyszenie poprzez podjęcie lub zaniechanie określonej działalności wywołało skutki wskazane w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Nic nie wskazuje aby zaszła zmiana działalności prowadzonej dotychczas w lokalu strony skarżącej.

Słowo "działalność" należy interpretować jako określonego rodzaju zachowanie o charakterze ciągłym prowadzone w obiekcie budowlanym /lub jego części/ i będące sposobem jego wykorzystania.

Nie może być zatem utożsamiane z czynem właściciela lub zarządcy polegającym na wykonaniu robót w stosunku do obiektu budowlanego /lub jego części/ /zakres istotnych dla przyjęcia zmiany sposobu użytkowania przeróbek określa art. 71 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy/.

Niezależnie od tego nie sposób nie podkreślić, iż zaskarżona decyzja podnosząc /w ocenie rozstrzygającego organu/ negatywne skutki zachowań strony skarżącej zupełnie pominęła konieczność rozważenia - jako w istocie źródła utrudnień i zagrożeń dla użytkowników budynku przy ulicy Cz. 3/5 - sposobu zagospodarowania tego budynku.

Tytułem ilustracji podać można, iż na takie właśnie źródło wskazał Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w swym piśmie z dnia 9 października 1998 r. /zaskarżona decyzja powołała je dla poparcia prezentowanego stanowiska bez rozważenia jednak rzeczywistej wymowy tego pisma/, podnosząc przedzielenie schodów w budynku przy ulicy Cz. 3/5 "ścianą z płyty najprawdopodobniej drewnopochodnej".

W wywodach zaskarżonej decyzji nie ma ponadto wykazania aby budynek przy ulicy Cz. nie posiadał wszystkich niezbędnych dla jego użytkowników urządzeń.

Art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części /wobec użycia zwrotu "rozumie się w szczególności"/, ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

Fakt wyeksponowania określonych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim, iż nie można każdego zachowania właściciela /lub zarządcy/, wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynność uzależnioną od zgody organu administracji publicznej zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.

Pogląd przeciwny stanowiłby niedopuszczalną wykładnię wskazanego przepisu, sprzeczną z zasadą konstytucyjną ochrony prawa własności /art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483/, bo naruszającą istotę /rdzeń/ prawa własności.

Zauważyć przy tym należy, iż uprawnienie do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób należy do podstawowych uprawnień właściciela /art. 140 Kc/.

Oczywiście prawo własności nie ma charakteru absolutnego, może być ograniczone na drodze ustawowej, ale w razie wątpliwości co do zakresu ograniczenia stosować należy wykładnię zmierzającą raczej do poszerzenia niż zawężenia tego podstawowego prawa ekonomicznego.

Całość przedstawionej argumentacji uzasadnia podzielenie stanowiska strony skarżącej, iż jej zachowanie zakwestionowane przez rozstrzygający organ - polegające na zamknięciu lokalu samodzielnego i stanowiącego przedmiot jej odrębnej własności w rozumieniu uregulowań ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /t.j. Dz.U. 2000 nr 80 poz. 903/ - stanowiło w istocie jedynie spełnienie głównego atrybutu właściciela do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, a nie zmianę sposobu użytkowania według ujęcia art. 71 Prawa budowlanego z 1994 r.

W konkretnym przypadku ingerencja organu administracji publicznej nie znajdowała upoważnienia we właściwej wykładni tego przepisu oraz w funkcji całego prawa budowlanego, odróżniającej się zdecydowanie od zadań prawa cywilnego. Poza zakresem niniejszej sprawy leżało w szczególności rozstrzyganie sporów o ochronę naruszonego posiadania czy też obciążania nieruchomości na rzecz osób trzecich.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 22 ust. 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./

Kierując się tym, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej wymagało dokonania wyboru interpretacji przepisu stanowiącego podstawę prawną orzekania, Sąd poprzestał eliminując zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego jedynie na jej uchyleniu. Na marginesie należy dodać, iż w sprawie nie był kwestionowany fakt dysponowania przez Stowarzyszenie Elektryków Polskich odrębną własnością lokalu. W razie sporu w tym zakresie konieczne byłoby przedstawienie wypisu z księgi wieczystej biorąc pod uwagę konstytutywne znaczenie wpisu do księgi wieczystej przewidzianego w art. 7 ust. 2 powołanej już ustawy o własności lokali.