Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 969/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Zygmunt Zgierski, Protokolant Elżbieta Maik, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SA Wa 166/04 w sprawie ze skargi Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych STAWY MILICKIE Państwowy Zakład Budżetowy na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [....] grudnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 969/05

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/03 oddalił skargę Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu na decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2003 r., nr [... ] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy w sprawie przekazania trwałego zarządu nad nieruchomością.

W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 12 grudnia 2003 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia 12 czerwca 2003 r., którą odmówiono wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości "Stawy Milickie" w trwały zarząd na podstawie umowy zawartej między Państwowym Zakładem Budżetowym "Stawy Milickie" w Rudzie Sułowskiej, a Dolnośląskim Zespołem Parków Krajobrazowych we Wrocławiu.

Argumentacja obu wymienionych wyżej organów administracji rządowej, zawarta w uzasadnieniach ich decyzji, opiera się na zmienionych przepisach art. 34 oraz 35 ust. l i 2 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 57, poz. 603 ze zm.). Przepisy te jednoznacznie ograniczyły możliwość przekazywania w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej mienia (rozumianego jako zespół zorganizowanych składników majątkowych, z nieruchomościami włącznie), tylko do samych nieruchomości. A ponieważ Stawy Milickie stanowią zorganizowany zespół gospodarczy, w skład którego wchodzą, obok nieruchomości, także inne mienie (ryby, maszyny i urządzenia, zapasy itp.), służące prowadzeniu gospodarki rybackiej, to jego przekazanie powołanej jednostce budżetowej w całości nie jest możliwe, a przekazanie tylko nieruchomości wchodzących w ich skład - niecelowe z gospodarczego punktu widzenia.

Tej argumentacji skarżący przeciwstawił konstrukcję już istniejącego "prawa trwałego zarządu'', ustanowionego na podstawie decyzji z 1996 r., obejmującego właśnie mienie. Z tej racji Prezes Agencji nie miał, zdaniem skarżącego, uprawnień - mimo zmiany powołanych wyżej przepisów ustawy - do zastosowania tych nowych przepisów w rozpatrywanej sprawie i odmowy wyrażenia zgody na przekazanie trwałego zarządu dokonane umową z dnia 15 grudnia 1999 r. Ustanowione raz prawomocną decyzja administracyjną, wydaną na podstawie obowiązującej wówczas ustawy, prawo trwałego zarządu nie może być zmienione (co do przedmiotu, treści i warunków przekazania) - mimo zmiany regulujących te kwestie przepisów ustawy. Nowe przepisy ustawy mają zastosowanie tylko do nowych stanów prawnych - ustanowienia bądź przeniesienia trwałego zarządu - po wejściu w życie nowych przepisów ustawy. Natomiast treść i przedmiot trwałego zarządu, jak również możliwość jego przeniesienia, ustanowionego przed wejściem w życie nowych przepisów, powinny być oceniane na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ustanowienia tego prawa. Nie można więc odmówić zgody na jego przeniesienie tylko z tego powodu, że między jego powstaniem a wyrażeniem zgody ustawodawca zawęził zakres składników, których to prawo dotyczy. To, że ustawodawca powołaną przez organ I instancji nowelą do ustawy ograniczył przedmiot prawa trwałego zarządu do nieruchomości oznacza tylko, że obecnie ustanawiany zarząd mógłby dotyczyć wyłącznie nieruchomości. O tym zaś, co faktycznie ulega przekazaniu decyduje umowa między stronami, która powinna być zgodna z prawomocną decyzją ustanawiającą zarząd. Przekazanie dotyczy przecież już istniejącego prawa. Raz ustanowiony trwały zarząd co do mienia (ruchomości i nieruchomości) podlegać będzie przeniesieniu na warunkach wynikających z aktu administracyjnego - decyzji z 1996 r., na co

wskazują przywołane wyżej regulacje ustawy, jak również przepisów do niej wykonawczych.

Ustawa zmieniająca ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w

zakresie art. 35 nie nakazała dokonania zmiany już istniejących w obrocie prawnym aktów administracyjnych, wydanych przed dniem jej wejścia w życie, tj. od 15 czerwca 1999 r. Skoro po tej dacie nie jest możliwe, zgodnie z art. 35 ust. l ustawy, ustanowienie trwałego zarządu na ruchomości, natomiast art. 35 ust. 2 przewiduje odrębny tryb przenoszenia w drodze umowy zatwierdzonej przez Prezesa AWRSP, prawa trwałego zarządu istniejącego na mocy wcześniej wydanych decyzji, to skutków ograniczających już istniejące prawo nie można rozciągać na istniejące decyzje administracyjne, które są przenoszone w ramach sukcesji prawa. Zaznaczyć należy, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy dotyczy przeniesienia prawa trwałego zarządu między już istniejącymi jednostkami organizacyjnymi. W rozpatrywanej sprawie tryb był odmienny. Był to w istocie podział Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych poprzez wydzielenie części jego majątku, stanowiącego prawo trwałego zarządu i utworzenie na jego bazie w miejsce dotychczasowego gospodarstwa pomocniczego - odrębnego Zakładu Budżetowego. Nowa jednostka, powstała z podziału Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych powinna więc być uważana za sukcesora uniwersalnego Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych.

Sąd nie podzielił przedstawionej argumentacji strony skarżącej, a zwłaszcza poczynionych przez nią ustaleń dotyczących bezwzględnej ważności "prawa trwałego zarządu" ustanowionego na podstawie decyzji Prezesa Agencji z 1996 r., a więc dotyczącego mienia, a także samego mechanizmu (sposobu) stosowania nowych przepisów ustawy -głównie w kontekście ich obowiązywania w odniesieniu do prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie nowych przepisów ustawy.

Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa traktuje przekazanie w trwały zarząd jako jedną z form gospodarowania Zasobem. Ustawa nie określa przy tym w sposób odrębny pojęcia trwałego zarządu, a co za tym idzie - przyjmuje to pojęcie w kształcie określonym w obowiązujących przepisach, choć niewątpliwie z pewnymi modyfikacjami. Samo pojęcie trwałego zarządu zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.). Jest to prawna forma władania nieruchomością przez określone jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (art. 43 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy). Nie jest to prawo podmiotowe, gdyż trudno przyjąć, aby prawo podmiotowe mogło przysługiwać podmiotowi bez osobowości prawnej. W konsekwencji trwały zarząd to prawna forma posiadania nieruchomości, przy czym ta forma ma określoną treść, wiążącą się przede wszystkim z możliwością korzystania z nieruchomości, (tak "Prawo obrotu nieruchomościami" pod red. St. Rudnickiego, wyd. 4, C. H. Beck, Warszawa 2001, s. 191). Art. 50 ustawy stanowi przy tym, że do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. W piśmiennictwie (J. Szachułowicz, "Gospodarka nieruchomościami", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 2001 s. 53) wyrażana jest opinia, że na tej podstawie nie można budować poglądu, że ten stosunek stanowi szczególny rodzaj ograniczonych praw rzeczowych, gdyż są one wyczerpująco wyliczone w art. 244 K.c. Inaczej mówiąc, zdaniem Sądu, zarówno ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych nie można traktować trwałego zarządu jako prawa o charakterze szczególnym, zbliżonym do prawa rzeczowego i objętego ochroną zbliżoną do ochrony praw rzeczowych. Jest to prawna forma władania określonymi nieruchomościami przez jednostki niepersonifikowane, w której ustanowieniu podstawową rolę odgrywa decyzja administracyjna właściwego organu, rozstrzygająca również o treści i zakresie przekazanych uprawnień. Przekazanie trwałego zarządu uregulowano w art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak, zgodnie z ust. l tego przepisu właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgoda organów nadzorujących te jednostki. Zaś w myśl ust. 2 tego przepisu w decyzji, o której mowa w ust. l, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Jak wynika z tego przepisu, ustawa dopuszcza przekazanie trwałego zarządu jedynie w trybie administracyjnym, w drodze decyzji, przy czym jest to decyzja szczególna, gdyż właściwy organ nie wydaje decyzji bezpośrednio przekazującej trwały zarząd, lecz decyzję, w której orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez określoną jednostkę organizacyjną oraz o jego ustanowieniu na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem. Owo wygaśnięcie i ustanowienie trwałego zarządu zawarte w jednej decyzji nazwano w ustawie "decyzją o przekazaniu trwałego zarządu" (St. Rudnicki, op. cit., s. 198).

W zmienionej powołanymi wyżej przepisami ustawie z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przedmiot i podmioty trwałego zarządu są określone podobnie jak w ustawie o gospodarce nieruchomościami - stanowią go nieruchomości (wchodzące w skład Zasobu), które mogą być przekazywane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Inny jest natomiast tryb ich przekazywania, gdyż zgodnie z art. 35 ust. l powołanej ustawy przekazanie w zarząd nieruchomości Zasobu następuje (..) w drodze decyzji Prezesa Agencji, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu w zw. z art. 34 ustawy przekazanie w zarząd nieruchomości może nastąpić również na podstawie umowy, zawartej za zgodą Prezesa Agencji, między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej. W odmienny sposób, uzasadniony specyfiką gospodarowania gruntami o charakterze rolnym, uregulowano też przyczyny powodujące wygaśnięcie zarządu, następujące na podstawie decyzji Prezesa Agencji. Zarząd wygasa zatem: 1) w razie upływu czasu, na jaki został ustanowiony, 2) jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy, 3) w przypadku wykonywania zarządu niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, 4) jeżeli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Na tle przedstawionych przepisów nie ulega wątpliwości, że przedmiotem trwałego zarządu mogą być po zmianie ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, dokonanej powołanymi wyżej ustawami z 1999 i 2003 r., wyłącznie nieruchomości (wchodzące w skład Zasobu). Jest to również zgodne z przepisami ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisami Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że z mocy wspomnianej ustawy wyłączono z trwałego zarządu mienie, rozumiane jako zespół zorganizowanych składników majątkowych, obejmujących zarówno nieruchomości, jak i ruchomości, a także prawa majątkowe. Jest zatem oczywiste, że od dnia 15 czerwca 1999 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 49, poz. 484) przedmiotem przekazania w trwały zarząd, niezależnie od drogi, w której to ma nastąpić (odrębna decyzja Prezesa Agencji bądź decyzja wyrażająca zgodę na zawarcie umowy) mogą być wyłącznie nieruchomości.

Zarówno wspomniana ustawa z 1999 r., jak i ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 64.), która weszła w życie dnia 6 lutego 2003 r., nie zajmują się decyzjami (ustanawiającymi trwały zarząd przed dniem 15 czerwca 1999 r., którymi przekazano w trwały zarząd mienie w przedstawionym wyżej rozumieniu. W szczególności przepisy wspomnianych ustaw nie zawierają żadnych klauzul o utracie mocy obowiązujących takich decyzji, odpowiednich przepisów przejściowych, itp. Wobec braku tych klauzul z zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika, że takie decyzje zachowały ważność nawet po zmianach ustawowych dotyczących przedmiotu trwałego zarządu, a podmioty uprawnione z tych decyzji mogą nadal sprawować zarząd powierzonym im mieniem. Nie znaczy to jednak, '" jak twierdzi skarżący, że raz ustanowiony trwały zarząd, którego przedmiotem jest mienie, powinien - mimo zmiany ustawy i przedmiotu zarządu - nadal w każdej sytuacji dotyczyć mienia. Trwały zarząd jest bowiem ustanawiany i przekazywany w drodze lub przy użyciu decyzji administracyjnej Prezesa Agencji, podejmowanej na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Jeżeli te przepisy uległy zmianie, to organ ten jest zobowiązany stosować nowe przepisy również w odniesieniu do decyzji, które zostały wydane pod rządami "starych" przepisów, i których przedmiotem przekazania było mienie. Trwały zarząd jest każdorazowo przekazywany (przenoszony) w drodze nowej decyzji, a nie na warunkach i w |odniesieniu do przedmiotu określonego "pierwotną,, decyzją o jego przekazaniu. Reasumując uznać należy, że ograniczenie przez przepisy ustawy przedmiotu trwałego zarządu do nieruchomości ma znaczenie nie tylko do czynności związanych z jego ustanowieniem niejako na nowo, już na podstawie nowych przepisów, lecz dotyczy również trwałego zarządu ustanowionego lub przekazanego pod rządami starych przepisów o tyle, o ile wymaga to decyzji administracyjnych, które organ jest zobowiązany podjąć na podstawie przepisów aktualnych.

Na podstawie obowiązującego prawa nie można mówić o swoiście rozumianym "prawie trwałego zarządu", którego przedmiot i treść są niezależne od zmian statuującej go ustawy z racji związania go z określoną decyzją administracyjną, podjętą na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Teza ta nie przeczy zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, gdyż jak zauważył sam skarżący decyzja z 1996 r. była ostateczna i została wykonana, a w rozpatrywanej sprawie idzie już o nową decyzję administracyjną, wydaną na podstawie nowych przepisów ustawy.

Konstruując "prawo trwałego zarządu", będące podstawą zgłoszonych zarzutów, skarżący posługuje się pojęciami i instytucjami z zakresu prawa cywilnego, odróżniając m.in. to prawo od jego substratu materialnego, dopuszczając cesję tego prawa na zasadach sukcesji uniwersalnej, a także stwierdzając prymat umowy zgodnej z prawomocną decyzją ustanawiającą zarząd nad kolejnymi decyzjami (zgodami) Prezesa Agencji na przekazanie zarządu. Jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów regulujących instytucję trwałego zarządu, są to zabiegi nieuprawnione. Trwały zarząd nie ma bowiem charakteru prawa podmiotowego i nie stanowi szczególnego rodzaju prawa rzeczowego; jest to prawna forma posiadania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, wiążąca się głównie z możliwością korzystania z nieruchomości, której treść określają powołane ustawy oraz decyzja Prezesa Agencji lub zawarta za jego zgodą umowa. Sama zresztą Agencja jest jedynie powiernikiem a nie właścicielem przejętego mienia. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 189/93 (OSNC 1994/6/121) "...Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa w stosunku do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 5, 12 ustawy). Agencja dysponuje Zasobem na zasadach określonych w ustawie (art. 5, 12 ustawy) oraz nim gospodaruje (art. 24 ust. 1). Jest więc jedynie instytucja powierniczą Skarbu Państwa..." Wynika stąd, że w relacjach z Agencją jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd, może przeciwstawić tylko prawa z decyzji administracyjnej ustanawiającej na jej rzecz ten zarząd. W konsekwencji umowa zawarta pomiędzy dwiema państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającymi osobowości prawnej o przekazaniu trwałego zarządu sprowadza się w istocie do przekazania, na podstawie protokółu przekazania, posiadania określonych składników majątkowych, gdyż o treści nabywanych w związku z takim przekazaniem uprawnień rozstrzyga każdorazowo decyzja Prezesa Agencji. W tym kontekście mówienie o "sukcesji" trwałego zarządu na rzecz innych państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, nawet wyłonionych z jednostki przekazującej, pozostaje w sprzeczności ze statusem prawnym tych jednostek i treścią przekazywanych uprawnień.

Co do zarzutu pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 101, poz. 636), którego przepisy -zdaniem skarżącego - pozwalały na pozytywne rozpatrzenie jego wniosku, to należy wyjaśnić, że rozporządzenie to, mimo braku odpowiednich klauzul derogacyjnych w przepisach zmieniających ustawę, straciło moc wiążącą. Dotycząc przekazywania mienia było ono bowiem zasadniczo sprzeczne z nowymi przepisami ustawy, ograniczającymi przedmiot przekazania wyłącznie do nieruchomości. W tej sytuacji, wobec sprzeczności między przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, należało zastosować przepisy ustawy.

Nie podzielono również zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7, 8, 10 § l, 15 oraz 77 § l, 78, 80, 107 § 3 oraz 138 § 2 Kpa. Większość tych przepisów odnosi się do zarzutów niewłaściwego rozpoznania stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także błędów w zakresie oceny dowodów oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stan faktyczny i prawny został w rozpatrywanej sprawie ustalony w wystarczającym stopniu, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wad, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Trudno też było uznać za taką wadę zarzut zastosowania przy wydawaniu decyzji literalnej wykładni art. 35 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/03 Dolnośląski Zespół Parków Krajobrazowych we Wrocławiu złożył skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 173 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Sądowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1, art. 2a, art. 35 ust. l i 2 w zw. z art. 34 oraz art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak też w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że "w świetle obowiązujących przepisów prawa przekazanie przez DZKP Wrocław prawa trwałego zarządu do mienia ruchomego i nieruchomego na rzecz PZB "Stawy Milickie";

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 163 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także naruszenie art. 16 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa – przez nieuwzględnienie z urzędu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z 12 grudnia 2003 r., nr MSP/DRiUA/3223/03/PP i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia 12 czerwca 2003 r. są nieważne z mocy prawa.

Wskazując na powyższe podstawy i zarzuty skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Pierwszej Instancji do ponownego rozpoznania - przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, iż Sąd I instancji uważa, że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa traktuje przekazanie w trwały zarząd jako jedną z form gospodarowania Zasobem. Ustawa ta przyjmuje pojęcie trwałego zarządu zgodnie z definicją zamieszczoną w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest to prawna forma władania nieruchomością przez określone jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (art. 43 w zw. z art. 4 pkt 10 w/w ustawy). Według Sądu I instancji trwały zarząd nie jest to prawo podmiotowe, lecz jest to prawna forma posiadania nieruchomości, która ma określoną treść, związaną z możliwością korzystania z nieruchomości. Art. 50 ustawy stanowi przy tym, że do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, nie można traktować trwałego zarządu jako prawa o charakterze szczególnym, zbliżonym do prawa rzeczowego i objętego ochroną zbliżoną do ochrony praw rzeczowych. Jest to prawna forma władania określonymi nieruchomościami przez jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej. Podstawową rolę w ustanowieniu tej formy prawnej odgrywa decyzja administracyjna właściwego organu, która rozstrzyga również o treści i zakresie przekazanych uprawnień. Zgodnie z art. 48 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 w/w ustawy w decyzji, o której mowa w ust. l, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Ustawa dopuszcza więc przekazanie trwałego zarządu jedynie w trybie administracyjnym, w drodze decyzji o przekazaniu trwałego zarządu, w której właściwy organ orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez określoną jednostkę organizacyjną oraz jego ustanowieniu na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem.

W ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przedmiot i podmioty trwałego zarządu stanowią nieruchomości (wchodzące w skład Zasobu), które mogą być przekazywane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Zgodnie z art. 35 ust. 1 w/w ustawy przekazanie w zarząd nieruchomości Zasobu następuje w drodze decyzji Prezesa Agencji, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w związku z art. 34 ustawy przekazanie w zarząd nieruchomości może nastąpić również na podstawie umowy, zawartej za zgodą Prezesa Agencji między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej. Przyczynami powodującymi wygaśnięcie zarządu na podstawie decyzji Prezesa Agencji są: 1) upływ czasu, na jaki zarząd został ustanowiony, 2) jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy, 3) w przypadku wykonywania zarządu niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, 4) jeżeli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Sąd I instancji uważa więc, że przedmiotem trwałego zarządu mogą być, po zmianach ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawami z 1999 r. i 2003 r., wyłącznie nieruchomości (wchodzące w skład Zasobu). Jest to również zgodne z przepisami ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisami Kodeksu cywilnego.

Z mocy w/w ustawy wyłączono z trwałego zarządu mienie, rozumiane jako zespół zorganizowanych składników majątkowych, obejmujących zarówno nieruchomości, jak i ruchomości, a także prawa majątkowe. Jest więc oczywiste dla Sądu I instancji, że od dnia 15 czerwca 1999 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 49, poz. 484) przedmiotem przekazania w trwały zarząd, niezależnie od drogi, w której to ma nastąpić (odrębna decyzja Prezesa Agencji bądź decyzja wyrażająca zgodę na zawarcie umowy) mogą być wyłącznie nieruchomości.

Sąd I instancji przyznał też, że zarówno ustawa z dnia 6 maja 1999 r. (weszła w życie z dniem 15 czerwca 1999 r.), jak i ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. (weszła w życie z dniem 6 luty 2003 r.) o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - nie zajmują się decyzjami ustanawiającymi trwały zarząd przed dniem 15 czerwca 1999 r., którymi przekazano w trwały zarząd mienie w w/w rozumieniu. W szczególności ustawy te nie zawierają żadnych klauzul o utracie mocy obowiązującej takich decyzji, odpowiednich przepisów przejściowych, itp. W związku z tym z zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika, że takie decyzje zachowały ważność nawet po zmianach ustawowych dotyczących przedmiotu trwałego zarządu, a podmioty uprawnione z tych decyzji mogą nadal sprawować zarząd powierzonym im mieniem.

Sąd I instancji uważa jednak, że nie oznacza to, iż raz ustanowiony trwały zarząd, którego przedmiotem jest mienie, rozumiane jako zespół zorganizowanych składników majątkowych, obejmujących zarówno nieruchomości, jak i ruchomości, a także prawa majątkowe — powinien, mimo zmiany ustawy i przedmiotu zarządu, nadal w każdej sytuacji dotyczyć mienia. Trwały zarząd jest bowiem ustanawiany i przekazywany w drodze lub przy użyciu decyzji administracyjnej Prezesa Agencji, podejmowanej na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Jeżeli te przepisy uległy zmianie, to organ ten jest zobowiązany stosować nowe przepisy również w odniesieniu do decyzji, które zostały wydane pod rządami "starych" przepisów, i których przedmiotem przekazania było mienie. Trwały zarząd jest każdorazowo przekazywany (przenoszony) w drodze nowej decyzji, a nie na warunkach i w odniesieniu do przedmiotu określonego "pierwotną" decyzją o jego przekazaniu. Sąd I instancji uznał więc, że ograniczenie przez przepisy ustawy przedmiotu trwałego zarządu ma znaczenie nie tylko do czynności związanych z jego ustanowieniem niejako na nowo, już na podstawie nowych przepisów, lecz dotyczy również trwałego zarządu ustanowionego lub przekazanego pod rządami starych przepisów o tyle, o ile wymaga to decyzji administracyjnych, które organ jest zobowiązany podjąć na podstawie przepisów aktualnych.

Sąd I instancji uważa więc, że na podstawie obowiązującego prawa nie można mówić o swoiście rozumianym "prawie trwałego zarządu", którego przedmiot i treść są niezależne od zmian statuującej go ustawy z racji związania go z określoną decyzją administracyjną, podjętą na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Teza ta nie przeczy według Sądu zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, gdyż decyzja z 1996 r. była ostateczna i została wykonana, a w rozpatrywanej sprawie idzie już o nową decyzję administracyjną, wydaną na podstawie nowych przepisów ustawy. Ponadto Sąd podkreślił, że Agencja jedynie wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa w stosunku do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; natomiast Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa. Agencja dysponuje Zasobem na zasadach określonych w ustawie oraz nim gospodaruje, jest więc jedynie instytucją powierniczą Skarbu Państwa. Wynika stąd dla Sądu wniosek, że w relacjach z Agencją jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd, może przeciwstawić tylko prawa z decyzji administracyjnej ustanawiającej na jej rzecz ten zarząd. W konsekwencji umowa zawarta pomiędzy dwiema państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej o przekazaniu trwałego zarządu sprowadza się w istocie do przekazania, na podstawie protokołu przekazania, posiadania określonych składników majątkowych, gdyż o treści nabywanych w związku z takim przekazaniem uprawnień rozstrzyga każdorazowo decyzja Prezesa Agencji. Sąd uważa więc, że w tym kontekście mówienie o "sukcesji" trwałego zarządu na rzecz innych państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, nawet wyłonionych z jednostki przekazującej, pozostaje w sprzeczności ze statusem prawnym tych jednostek i treścią przekazywanych uprawnień.

Sąd I instancji uważa też, że nieuprawniony jest zarzut skarżącego pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat, którego przepisy zdaniem skarżącego pozwalały na pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Sad uważa, że rozporządzenie to, mimo braku odpowiednich klauzul derogacyjnych w przepisach zmieniających ustawę, straciło moc wiążącą. Dotycząc przekazywania mienia było ono bowiem zasadniczo sprzeczne z nowymi przepisami ustawy, ograniczającymi przedmiot przekazania wyłącznie do nieruchomości. W tej sytuacji, wobec sprzeczności z przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, należało według Sądu zastosować przepisy ustawy.

Stanowisko Sądu I instancji jest dla skarżącego niewłaściwe i nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności nie można podzielić poglądu, że rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat, pomimo braku odpowiednich klauzul derogacyjnych w przepisach ustawy, straciło moc obowiązującą, gdyż dotycząc przekazywania mienia było ono zasadniczo sprzeczne z nowymi przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Aktualnie obowiązujący tekst jednolity (po wcześniejszych zmianach) ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. nr 57, poz. 603; z późn. zm.) zawiera w art. 37 delegację dla Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do określenia, w drodze rozporządzenia, trybu przekazywania mienia w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat. Do dnia dzisiejszego nowe rozporządzenie w tej sprawie nie zostało wydane przez MSP, a więc obowiązuje w/w dotychczasowe rozporządzenie MSP, które jest korzystne dla skarżącego.

Sąd I instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - dlaczego ustawodawca w ustawie z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw w pkt 19 i 20 zmienił art. 34 i 35 przedmiotowej ustawy i wyraz "mienie" zastąpił wyrazem "nieruchomości",

Zgodnie z art. l pkt 1 - 2 nowej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, jak też w odniesieniu do innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń. Zgodnie zaś z art. 2a w/w ustawy pod pojęciem "państwowe przedsiębiorstwo gospodarki rolnej" rozumie się przedsiębiorstwo państwowe, którego podstawowym przedmiotem działalności jest produkcja roślinna i zwierzęca, a w tym również chów i hodowla ryb. Ponadto zgodnie z art. 54 nowej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego.

Niewątpliwym w sprawie jest, że nieruchomości gruntowe i budynkowe oraz mienie ruchome (maszyny, urządzenia, zapasy paszy oraz ryba niehandlowa) zarządzane obecnie przez PZB "Stawy Milickie" w Rudzie Sułowskiej zostały przejęte przez AWRSP jako mienie pozostałe po likwidacji Państwowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Rolnej w Rudzie Sułowskiej. Można więc przyjąć, że zgodnie z przepisami art. 44 - 554 kc majątek ten był mieniem stanowiącym przedsiębiorstwo produkcji rolnej, a jednocześnie był gospodarstwem rolnym, do którego należały przynależności i pożytki naturalne w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 55 kc czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Zgodnie z tym przepisem w/w nieruchomości i mienie ruchome zostały przekazane docelowo przez skarżącego na rzecz PZB "Stawy Milickie". Obecnie majątek ten jest w zarządzie PZB "Stawy Milickie" i nadal jako gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą. Jak sam to przyznał Sąd I instancji na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku - PZB "Stawy Milickie" stanowią zorganizowany zespół gospodarczy, w skład którego wchodzi, obok nieruchomości także inne mienie (ryby, maszyny i urządzenia, zapasy, itp.) służące prowadzeniu gospodarki rybackiej. Sąd uznał jednak, że przekazanie w całości tego mienia na rzecz w/w zakładu budżetowego nie jest możliwe ze względu na zmienione przepisy art. 34 oraz art. 35 ust. l i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, natomiast przekazanie tylko nieruchomości wchodzących w skład tego mienia jest niecelowe z gospodarczego punktu widzenia.

Skarżący uważa jednak, że zgodnie z przedmiotem działalności statutowej Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych we Wrocławiu, określonej przez ustawę o ochronie przyrody i statut tej jednostki budżetowej (ochrona przyrody i krajobrazu) oraz zgodnie ze statutowym zakresem działania Państwowego Zakładu Budżetowego "Stawy Milickie" w Rudzie Sułowskiej (§ 3 statutu: prowadzenie gospodarki rybackiej, tj. hodowli i sprzedaży ryb słodko wodnych, produkcji narybku, kroczka karpia oraz innych gatunków ryb oraz prowadzenie inwestycji i remontów stawów i urządzeń wodno-melioracyjnych oraz urządzeń służących do gospodarki rybackiej) - to właśnie jak najbardziej uzasadnione t zgodne z racjonalną gospodarką mieniem Skarbu Państwa jest przekazanie w całości przedmiotowego mienia, zarówno nieruchomego jak i ruchomego, na rzecz PZB "Stawy Milickie" w Rudzie Sułowskiej. Trudno bowiem, aby skarżący DZPK Wrocław zajmował się gospodarką rybacką, skoro do jego statutowych zadań należy ochrona przyrody i krajobrazu.

Jak przyznał to Sąd I instancji, zarówno ustawa z dnia 6 maja 1999 r. (weszła w życie z dniem 15 czerwca 1999 r.), jak i ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. (weszła w życie z dniem 6 luty 2003 r.) o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - nie zajmują się decyzjami ustanawiającymi trwały zarząd przed dniem 15 czerwca 1999 r., którymi przekazano w trwały zarząd mienie w w/w rozumieniu. W szczególności ustawy te nie zawierają żadnych klauzul o utracie mocy obowiązującej takich decyzji, odpowiednich, przepisów przejściowych, itp. Wobec braku tych klauzul z zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika, że takie decyzje zachowały ważność nawet po zmianach ustawowych dotyczących przedmiotu trwałego zarządu, a podmioty uprawnione z tych decyzji mogą nadal sprawować zarząd powierzonym im mieniem. Oznacza to, iż raz ustanowiony trwały zarząd, którego przedmiotem jest mienie, rozumiane jako zespół zorganizowanych składników majątkowych, obejmujących zarówno nieruchomości, jak i ruchomości, a także prawa majątkowe powinien, mimo zmiany ustawy i przedmiotu zarządu, nadal w każdej sytuacji dotyczyć mienia. Skarżący nie zgadza się z tym, że w każdej sytuacji trwały zarząd powinien być ustanawiany i przekazywany w drodze lub przy użyciu decyzji administracyjnej Prezesa Agencji, podejmowanej na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Jeżeli te przepisy uległy zmianie, to organ ten jest powinien uwzględnić, tzw. "prawa nabyte" na mocy sukcesji uniwersalnej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, i nie uchylać decyzji administracyjnych, które zostały wydane pod rządami "starych" przepisów, w których przedmiotem przekazania było mienie. Skarżący nie zgadza się z tym, że trwały zarząd jest każdorazowo przekazywany (przenoszony) w drodze nowej decyzji, a nie na warunkach i w odniesieniu do przedmiotu określonego "pierwotną" decyzją o jego przekazaniu.

Decyzją Prezesa AWRSP z dnia 12 czerwca 2003 r., odmówiono wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości "Stawy Milickie" w trwały zarząd, na podstawie umowy zawartej pomiędzy PZB "Stawy Milickie" w Rudzie Sułowskiej, a DZPK we Wrocławiu. Tym samym została zmieniona prawomocna decyzja, wydana przez AWRSP w dniu 2 grudnia 1996 r., znak: SGZ-T/4161/01/96, na mocy której AWRSP przekazała w zarząd poprzednikowi prawnemu skarżącego Slężańskiemu Parkowi Krajobrazowemu w Sobótce mienie wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. nieruchomości rolne zabudowane i niezabudowane pn. "Stawy Milickie" oraz majątek ruchomy. Jako podstawę zmiany tej decyzji organ wskazał przepis art. 163 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na podstawie której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, niż określone w dziale II rozdział 13 kpa, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Stosownie do utrwalonego orzecznictwa NSA art. 163 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji, lecz odsyła do przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1998 r., II SA 1545/97). Tym przepisem szczególnym nie mogą być powoływane przez organ w decyzji z dnia 12 czerwca 2003 r., znak: SGZ-J-4244-5/8712/G3/JJ, przepisy 35 ust. l i 2 w związku z art. 34 ust. l ustawy z dnia 19 października 1991 r. gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, które przewidują, że nieruchomości wchodzące w skład Zasobu mogą być przekazane państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w trwały zarząd, a przekazanie tych nieruchomości następuje na czas oznaczony lub nieoznaczony w drodze decyzji Prezesa Agencji, jak też może nastąpić na podstawie umowy, zawartej za zgodą Prezesa Agencji między w/w jednostkami organizacyjnymi. Takie brzmienie przepisów art. 35 ust. l i 2 w związku z art. 34 ust. i w/w ustawy w żaden sposób nie upoważnia do wniosku, że są to przepisy szczególne, o których mowa w art. 163 kpa, bowiem nie zawierają one żadnych elementów dających podstawę do zmiany wcześniejszej decyzji administracyjnej wydanej w sprawie przekazania mienia Slężańskiemu Parkowi Krajobrazowemu z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, tj. nieruchomości rolnych zabudowanych i niezabudowanych pn. "Stawy Milickie" oraz majątku ruchomego.

Nieruchomości te wraz z mieniem ruchomym jako gospodarstwo rybackie, czyli zorganizowany zespół gospodarczy, zostały już przekazane na mocy wcześniejszej decyzji AWRSP do Slężańskiego Parku Krajobrazowego, a następnie w wyniku kolejnych reorganizacji przejęte przez DZPK Wrocław i przekazane przez DZPK Wrocław do PZB "Stawy Milickie", którego statutowym zadaniem jest prowadzenie takiej działalności. W związku z powyższym nastąpiło naruszenie art. 163 kpa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia 12 grudnia 2003 r., utrzymującej w mocy decyzję AWRSP z dnia 12 czerwca 2003 r., jak też stwierdzeniem nieważności w/w decyzji AWRSP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 1, art. 2a, art. 35 ust. l i 2 w zw. z art. 34 oraz art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie jest trafny. Przepis art. 34 ust. 1 po nowelizacji z 1999 r. stanowi, że "Nieruchomości wchodzące w skład Zasobu mogą być przekazane państwowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej w trwały zarząd (...)", zaś stosownie do regulacji zawartej w art. 35 ust. 2 zd. 1: "Przekazanie w zarząd nieruchomości może nastąpić również na podstawie umowy, zawartej za zgodą Prezesa Agencji, między jednostkami, o których mowa w art. 34". Z przepisów tych jasno wynika, że przedmiotem trwałego zarządu mogą być tylko i wyłącznie nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Nie może być nim natomiast mienie ruchome. Wobec jednoznacznego brzmienia tych przepisów nie można uznać, że obecnie dopuszczalne jest ustanowienie tego prawa na rzecz nowego podmiotu w drodze przeniesienia trwałego zarządu na podstawie umowy. Przekazanie w zarząd na podstawie umowy może dotyczyć tylko nieruchomości. Nie ulega zatem najmniejszej wątpliwości, że zarówno wykładnia, jak i zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji nie budzi najmniejszych wątpliwości.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 163 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a także naruszenie art. 16 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa – przez nieuwzględnienie z urzędu przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z 12 grudnia 2003 r., nr MSP/DRiUA/3223/03/PP i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia 12 czerwca 2003 r. są nieważne z mocy prawa. Otóż wbrew twierdzeniu skarżącego, wskazane wyżej decyzje o odmowie zgody na przekazanie gospodarstwa rybackiego Państwowemu Zakładowi Budżetowemu "Stawy Milickie" w Rudzie Sułowskiej wcale nie zmienia wcześniejszej decyzji AWRSP o przekazaniu w zarząd mienia ruchomego, jakim jest to gospodarstwo rybackie do Slężańskiego Parku Krajobrazowego, a następnie w wyniku kolejnych reorganizacji przejęcia tego prawa przez DZPK Wrocław. Dolnośląskiemu Zespołowi Parków Krajobrazowych we Wrocławiu w dalszym ciągu przysługuje prawo zarządu do tego mienia i może on je w dalszym ciągu wykonywać. Jednakże w wyniku nowelizacji ustawy z 1999 r. został on ograniczony w możliwości dysponowania tym prawem. Nie może bowiem przekazać przysługującego mu prawa zarządu innemu podmiotowi z powodu braku ku temu stosownej podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę prawną sądu I instancji, że rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat, mimo braku odpowiednich klauzul derogacyjnych w przepisach zmieniających ustawę, straciło moc wiążącą. Dotycząc przekazywania mienia było ono bowiem zasadniczo sprzeczne z nowymi przepisami ustawy, ograniczającymi przedmiot przekazania wyłącznie do nieruchomości. W tej sytuacji, wobec sprzeczności między przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, należało zastosować przepisy ustawy. Należy podkreślić, że w takiej sytuacji WSA w Warszawie, stwierdziwszy niezgodność § 3 rozporządzenia z ustawą miał prawo odmówić jego zastosowania – por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OSK 5/05 (niepubl.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.