Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1 i 2,  art. 4  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2040
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
article: art. 7, 77  par. 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i  lit. c,  art. 200,  art. 119  pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bożena Marciniak sędzia WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółki [...] sp. z o.o., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] dotyczące odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowieniem wynika, że Spółka wystąpiła do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności. Spółka złożyła do akt sprawy oświadczenie, że przedmiotowa nieruchomość nie jest wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej, a spółka w przeciągu ostatnich trzech lat, tj. od 1 stycznia 2017 r. do chwili obecnej nie była beneficjentem pomocy de minimis.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Prezydent postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia Spółki postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. z uchyliło zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła zażalenie. W jego uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 138 § 2 kpa, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2, art. 218 § 1 i § 2 w związku z art. 144 oraz art. 7, art. 80 kpa a także art. 1 ust. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 1a oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 916 ze zm.) i wyjaśnił, że w aspekcie procesowym w postępowaniach tego rodzaju jak prowadzone postępowanie znajduje zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony, a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów/, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Art. 218 § 1 kpa dopuszcza przy tym możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył obszerne fragmenty zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił, że przedmiotowa działka oznaczona jest w prowadzonej dla niej księdze wieczystej jako B – tereny mieszkaniowe. Z informacji z rejestru gruntów dla działki nr [...] wynika, że działka ta stanowi użytek B - tereny mieszkaniowe. W kartotece budynków na działce usytuowany jest budynek zaklasyfikowany wg Klasyfikacji Środków Trwałych jako budynek mieszkalny. Jako główną funkcję budynku wpisano: budynek o trzech i więcej mieszkaniach.

W ocenie organu odwoławczego do celów wydania zaświadczenia wystarczające winny być dane pozyskane z ewidencji gruntów i budynków. Jednak ustawodawca w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi uzależnił wystąpienie skutków przewidzianych w ustawie od tego, czy co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne. Ustawodawca mówiąc o lokalach w art. 1 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy nie formułuje wymogu ich samodzielności. Dopuszcza więc, by miały one status lokalu niewyodrębnionego. Nie musi to zatem być samodzielna nieruchomość lokalowa czyli tzw. samodzielny lokal, który został wyodrębniony jako samodzielna nieruchomość i ma przypisany udział do działki oraz części wspólnych nieruchomości. Na poparcie prawidłowości tego stanowiska organ II instancji powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego.

Oznacza to, że skoro ustawodawca uzależnia przekształcenie od określonego stosunku lokali mieszkalnych do pozostałych lokali, to organ przed wydaniem zaświadczenia powinien dokonać odpowiednich ustaleń m.in. w oparciu o stosowne zaświadczenie starosty wydane na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, wskazujące liczbę wszystkich lokali możliwych do wydzielenia w budynku oraz możliwą do wydzielenia liczbę samodzielnych lokali mieszkalnych. Okoliczności te powinny zostać ustalone według stanu na dzień przekształcenia, na bazie dokumentacji projektowej lub inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej z projektem wydzielenia lokali sporządzonym przez uprawnionego do tego architekta. Procedura ta z punktu widzenia przepisów ustawy powinna być zastosowana w odniesieniu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których nie ustanowiono odrębnej własności w odniesieniu do wszystkich lokali.

Jednakże w niniejszej sprawie kwestię zasadniczą stanowi fakt, że przedmiotowy budynek nie jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, w związku z tym brak jest podstaw do ustalania liczby lokali mieszkalnych. Następnie organ odwoławczy przywołał fragmenty uzasadnienia projektu ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i uznał, że skoro przedmiotowy budynek nie jest w ogóle zamieszkały, tzn. nie jest wykorzystywany zgodnie z jego funkcją (mieszkalną), uznać należy, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 1 powołanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów stanowi stosunkowo nową regulacją prawną. Do chwili obecnej nie ukształtowało się orzecznictwo sądowo-administracyjne w zakresie ustalenia celu mieszkaniowego nieruchomości, tj. czy za podstawę przeznaczenia nieruchomości uznać cel wskazany w ewidencji gruntów i budynków, czy też faktyczne wykorzystanie obiektu na cele mieszkaniowe. Powoduje to, że za dopuszczalne należy uznać stanowisko opierające się na uzasadnieniu do ww. ustawy, w którym wskazano na wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem.

Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca Spółka. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

I - prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, czyli art. 24 § 1 pkt 5 i art. 24 § 3 w zw. z art. 27 § 1 kpa poprzez wydanie skarżonego Postanowienia przez SKO w identycznym składzie orzekającym, w jakim SKO wydało w tej samej sprawie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], w tym samym przedmiocie (tj. dotyczące poprzedniego postanowienia Prezydenta [...] o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, pomimo że na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa każdy z tych członków składu orzekającego SKO powinien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu, a ponadto uprzednie rozstrzyganie w tej samej przedmiotowo sprawie przez wszystkich trzech członków składu orzekającego SKO wywołuje uzasadnione wątpliwości co do bezstronności każdego z nich przy wydawaniu Postanowienia, a zatem ww. członkowie SKO powinni zostać z urzędu wyłączeni przez SKO od udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia, także na zasadzie art. 24 § 3 kpa,

II - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez jego błędną i rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w rozumieniu ww. przepisów to wyłącznie nieruchomość, która jest faktycznie zamieszkana i wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a także poprzez akceptację błędnej wykładni organu I instancji, który przyjął, że stan techniczny budynku stanowi kolejny warunek przekształcenia, choć żaden z tych rzekomych warunków przekształcenia nie ma podstawy prawnej, w szczególności nie znajduje oparcia w brzmieniu art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy. W rzeczywistości przepisy te przewidują wyłącznie, że nieruchomość podlegająca przekształceniu ma być zabudowana budynkiem mieszkalnym - a więc takim, który ma przeznaczenie mieszkalne, niezależnie od tego, czy w rzeczywistości jest on zamieszkiwany, zatem relewantny jest rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego stałego wykorzystywania. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta, pomimo że powinno ono zostać uchylone jako naruszające prawo,

III - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, art. 24 § 1 pkt 5 i § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta, pomimo że postanowienie to zostało:

- sporządzone przez A. B. (Inspektora w Wydziale Nieruchomości), oraz

- podpisane z up. Prezydenta przez T. B. (Zastępcę Burmistrza Dzielnicy),

którzy to pracownicy organu administracji publicznej podlegali z mocy prawa - art. 24 § 1 pkt 5 kpa - wyłączeniu od udziału w postępowaniu w wydania zaświadczenia, ponieważ brali taki sam udział również w wydaniu pierwszego postanowienia w tej samej sprawie (polegający na, odpowiednio, sporządzeniu i podpisaniu postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]), na skutek uchylenia którego sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta [...], a niezależnie od tego powinni oni podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu na zasadzie art. 24 § 3 kpa, ponieważ jednostronny kierunek prowadzenia postępowania przez ww. osoby po raz pierwszy, zmierzający wyłącznie do odmowy wydania wnioskowanego przez Spółkę zaświadczenia, wywołuje istotne wątpliwości co do bezstronności ww. pracowników organu administracji publicznej (i skutkował ponowną odmową wydania zaświadczenia w sposób sprzeczny ze wskazaniami i wytycznymi zawartymi w postanowieniu SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów skutkowałoby uchyleniem postanowienia Prezydenta - jako obarczonego wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta,

- art. 124 § 2 w zw. z art. 219 oraz art. 7, art. 11 i art. 15 w związku z art. 140 i art. 144 kpa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia skarżonego postanowienia polegające na: ograniczeniu się przez SKO wyłącznie do powielenia stanowiska Prezydenta [...] oraz braku odniesienia się przez SKO do wszystkich zarzutów Spółki podniesionych w zażaleniu, popartych konkretną argumentacją, w konsekwencji czego sprawa została przeanalizowana przez SKO pobieżnie w sposób stwarzający jedynie pozory dwuinstancyjnego postępowania. W wyniku powyższego naruszenia nie sposób odtworzyć rozumowania SKO w tej sprawie, w szczególności w zakresie powodów utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta, pominięcia zarzutów zażalenia Spółki i odstąpienia od stanowiska zaprezentowanego we własnym wcześniejszym postanowieniu w niniejszej sprawie, przez co skarżone postanowienie nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia,

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 218 § 1 i § 2, art. 217 § 1 i § 2, art. 75 § 1 kpa oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy poprzez utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia Prezydenta, pomimo że naruszało ono prawo, bowiem Prezydent oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych, które w świetle przepisów prawa nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia, tj. w oparciu o ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzenia bez podstawy prawnej postępowania dowodowego typowego dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego (w tym: przeprowadzenia oględzin nieruchomości, zwracanie się do innych organów administracji o przedstawienie szeregu dowodów), podczas gdy zgodnie z istotą uproszczonego postępowania wyjaśniającego uregulowanego w art. 218 § 2 kpa oraz stosownie do wiążących wytycznych i wskazań SKO, Prezydent powinien oprzeć się wyłącznie na danych zawartych w publicznych rejestrach i ewidencjach, tj. na danych dotyczących nieruchomości i posadowionego na niej budynku wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby SKO prawidłowo stwierdziło, że okoliczności rzekomo ustalone przez Prezydenta z naruszeniem przepisów prawa, które nie miały znaczenia dla sprawy, w rzeczywistości sposób niedopuszczalny stały się podstawą do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, uchyliłoby przedmiotowe postanowienie Prezydenta jako naruszające prawo,

- art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 144, art. 138 § 2 i § 2a, art. 7 i 12 § 1, art. 218 § 1 i § 2, art. 217 § 1 i § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta, pomimo że zostało ono wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy z pominięciem wiążących wytycznych i wskazań zawartych w postanowieniu SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r., w szczególności: wytycznych wydanych w trybie art. 138 § 2a kpa w zakresie wykładni przepisu art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, nakazujących uznanie, że kwalifikacja nieruchomości jako zabudowanej budynkiem mieszkalnym w rozumieniu tych przepisów powinna następować wyłącznie na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, a także wskazania w trybie art. 13 8 § 2 kpa co do konieczności wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy co najmniej połowę liczby lokali w przedmiotowym budynku stanowią lokale mieszkalne (w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków). Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta, pomimo że powinno być ono uchylone z uwagi na sprzeczność z wytycznymi i wskazaniami zawartymi w postanowieniu SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. - gdyby te wytyczne i wskazania zostały prawidłowo zrealizowane, Prezydent wydałby Spółce wnioskowane zaświadczenie,

- art. 8 § 1, art. 11, art. 12 § 1 w zw. z art. 218 § 2 i art. 124 § 2 kpa poprzez prowadzenie przez SKO postępowania w sposób istotnie podważający zaufanie do władzy publicznej, przy braku precyzyjnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi SKO kierowało się przy załatwieniu sprawy w ten sposób, iż wydając w niniejszej sprawie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r. przyjęło, że .przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, aby następnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie tego samego materiału dowodowego przyjąć ustalenie całkowicie przeciwne, tj. że ta sama nieruchomość nie stanowi nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, co przesądza również o działaniu SKO wbrew dyrektywie wnikliwości i szybkości działania organów administracji wyrażonej w art. 12 § 1 kpa, ponieważ nieumotywowana zmiana poglądu SKO świadczy o braku wnikliwości w rozpatrywaniu sprawy i doprowadziła do nieuzasadnionego przedłużenia rozpatrzenia sprawy o 7 miesięcy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby SKO nie zmieniło stanowiska w sposób nieuzasadniony i nieznajdujący oparcia w materiale dowodowym sprawy (w zakresie, w jakim został zebrany prawidłowo, tj. w zakresie danych z ewidencji gruntów i budynków), uchyliłoby postanowienie Prezydenta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a ponadto o zobowiązanie Prezydenta do wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości we własność w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd podzielił.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 2040).

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Grunty objęte powyższą regulacją zdefiniowano natomiast w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1 - mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2 - mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

- nieruchomości o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie (art. 1a ustawy).

Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 ustawy. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 kpa, w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu tego organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Z powołanych przepisów wynika, że nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie przez organ w opisanym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie przez organ zaświadczenia, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna.

W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji wskazały, że z posiadanej informacji wynikającej z ewidencji gruntów i budynków bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, którego funkcja użytkowa została określona jako mieszkaniowa. Pomimo tego, w ocenie organów, nie można uznać, aby przedmiotowa nieruchomość spełniała funkcję mieszkalną. Z dokonanych dodatkowych ustaleń organu I instancji wynika bowiem, że przedmiotowy budynek, z uwagi na zły stan techniczny i stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi, na dzień 1 stycznia 2019 r. nie spełniał celu mieszkaniowego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Znajdujące się w budynku lokale nie spełniają już od 2001 r. funkcji mieszkalnej, ani też nie służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Ponadto użytkownik wieczysty planuje na nieruchomości realizację inwestycji, na którą uzyskał w dniu [...] maja 2019 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku (z mieszkalnej na funkcję usługowo-hotelową). Organ I instancji podniósł także, że aktualnie w budynku tym nikt nie jest zameldowany, a ostatni mieszkaniec wymeldował się w 2001 r. (pismo organu I instancji z dnia [...] września 2020 r., k-277 akt adm.).

W tej sytuacji rację należy przyznać stronie skarżącej, że stanowisko prezentowane przez organy w uzasadnieniu kwestionowanych orzeczeń oparte jest na wadliwej interpretacji art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., polegającej na uznaniu, że nieruchomościami "zabudowanymi na cele mieszkaniowe" w rozumieniu tego przepisu są wyłącznie te grunty, na których posadowione są budynki kwalifikowane na dzień 1 stycznia 2019 r. jako budynki mieszkalne (jednorodzinne lub wielorodzinne z odpowiednią liczbą lokali mieszkalnych), zamieszkiwane i wykorzystywane na cel mieszkaniowy zarówno w dniu wejścia w życie powołanej ustawy, jak i w dacie wydawania wnioskowanego zaświadczenia, czyli jedynie takie nieruchomości, które faktycznie również obecnie zaspokajają potrzeby mieszkaniowe. Tymczasem, zdaniem Sądu, z ujętej w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe wynika wyłącznie, że dla potrzeb tej definicji znaczenie ma rodzaj wzniesionego na gruncie budynku (jego prawna kwalifikacja), a nie sposób jego faktycznego i stałego wykorzystywania. Przy tym podkreślić należy, że organem kompetentnym do określenia kategorii budynków jest organ administracji budowlanej, który w przedmiocie funkcji budynku wypowiada się w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, ewentualnie w drodze decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę jego sposobu użytkowania. To zatem ten organ, a nie organ właściwy w przedmiocie wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., tworzy stan prawny określający kategorię budynku, co w dalszej kolejności znajduje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę, na podstawie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 276). Organ wydający zaświadczanie związany jest zatem istniejącymi w ewidencji gruntów i budynków zapisami dokonanymi przez właściwy organ w wyniku przeprowadzonego, wynikającego z przepisów prawa postępowania ewidencyjnego. Organ wypowiadający się w sprawie wydania zaświadczenia nie ma kompetencji, by w tym postępowaniu samodzielnie podważać prawidłowość wpisów. Oznacza to, że dopóki wpis w ewidencji gruntów i budynków nie zostanie zmieniony w prawem przewidziany sposób, dopóty organ związany jest treścią istniejącego wpisu.

Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, ewidencja gruntów i budynków, oparta na dokumentacji architektoniczno-budowlanej, wskazuje na zabudowę nieruchomości gruntowej budynkiem mieszkalnym, którego funkcja użytkowa została określona jako mieszkaniowa, to brak jest podstaw, aby w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ ten charakter zabudowy mógł kwestionować. W świetle przywołanych przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. brak jest także podstaw prawnych, by z samego faktu wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji dotyczącej złego stanu technicznego budynku bądź wydania pozwolenia na przebudowę i w zmianę w przyszłości przeznaczenia budynku, bądź z faktu, że obecnie budynek ten jest niezamieszkały, wyprowadzać wniosek, że grunt zabudowany tym budynkiem nie jest nieruchomością "zabudowaną na cele mieszkaniowe" i nie podlega działaniu ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Takich bowiem warunków nie ma w przywołanej, ustawowej regulacji. Formułując zatem w oparciu o te ustalenia tego rodzaju wniosek, organy dokonały błędnej oceny zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, w wyniku czego w sposób wadliwy zrekonstruowały stan faktyczny i prawny sprawy, co wykluczało możliwość podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wydanie zaświadczenia.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Prezydenta zostały wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. To z kolei doprowadziło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., poprzez jego niezastosowanie i niewydanie żądanego zaświadczenia, choć w świetle dostępnych organowi danych ewidencyjnych brak było podstaw do kwestionowania spełnienia przez przedmiotową nieruchomość pozytywnych przesłanek przekształcenia, a z akt nie wynika, aby w stosunku do tej nieruchomości zachodziły okoliczności opisane w art. 3 powołanej ustawy, wyłączające tę nieruchomość spod działania ustawy. To zaś prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Za niezasadne należy natomiast uznać postawione w skardze zarzuty dotyczące niewyłączenia przez organ I instancji pracowników w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2115/20 przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydawał ponowne rozstrzygnięcie na skutek uchylenia jego postanowienia przez organ II instancji wobec uznania zasadności złożonego zażalenia. Oznacza to, że w takiej sytuacji przepisy art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie mają zastosowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym orzeczeniu Sądu, a wydając ponownie swoje rozstrzygnięcie weźmie pod uwagę jedynie przesłanki ustawowe warunkujące możliwość wydania wnioskowanego zaświadczenia. Swoje rozstrzygnięcie organ oprze o istniejące w dniu 1 stycznia 2019 r. dane rejestrowe wskazujące na charakter budynku posadowionego na przedmiotowej działce.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.