Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2633/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i 5,  art. 133 § 1,  art. 134 § 1,  art. 145 § 1  pkt 1  lit. c,  art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 79  ust. 1, 4, 6,  art. 79-79b,  art. 80  ust. 1 i 2,  art. 82  ust. 1,  art. 83  ust. 1 i 2,  art. 84c  ust. 1, 3. 4. 5, 6, 7, 9 i 12
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 10 § 1,  art. 24 § 1 i 3,  art. 75 § 1,  art. 77,  art. 78 § 1, 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 278  1
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 47  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Teza: Sprzeciw uregulowany w art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.)przedsiębiorca może wnieść po wszczęciu kontroli przez organ. Jest to z wyraźnej woli ustawodawcy środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Tylko sprzeciw wniesiony po wszczęciu kontroli przez organ powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych (art. 84c ust.5 ustawy ) i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (art. 84c ust. 6 i 7 ustawy ).

TEZY

Sprzeciw uregulowany w art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.)przedsiębiorca może wnieść po wszczęciu kontroli przez organ. Jest to z wyraźnej woli ustawodawcy środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Tylko sprzeciw wniesiony po wszczęciu kontroli przez organ powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych (art. 84c ust.5 ustawy ) i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (art. 84c ust. 6 i 7 ustawy ).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. spółka komandytowa z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 126/14 w sprawie ze skargi P. spółka komandytowa z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Bk 126/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Sp. k. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] cofnął P. Sp. k. z siedzibą w B. zezwolenie na zbieranie odpadów, ze względu na naruszanie warunków udzielonego zezwolenia. Organ wskazał, że w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach 19-25 kwietnia 2013 r. na terenie składowiska: [...] w K. stwierdzono, że odpady o kodzie 15 01 01, 15 01 07, 07 02 13, 08 01 13, 17 02 01, 12 01 13 nie są magazynowane zgodnie z warunkami decyzji, ponadto Spółka nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, w tym kart przekazania odpadu oraz formularzy przyjęcia odpadów metali, zgodnie z przyjętą klasyfikacją i wzorami dokumentów określonymi w obowiązujących przepisach. Podczas kolejnej kontroli w zakresie przestrzegania warunków udzielonego zezwolenia organ ponownie stwierdził, że nie są one przestrzegane. Pismem z dnia 13 maja 2013 r. organ wezwał stronę do zaniechania naruszeń.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Sp. k. w B., zarzucając naruszenie: art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji cofającej zezwolenie mimo braku naruszenia przepisów ustawy przez Spółkę, jak również mimo braku prowadzenia działalności niezgodnie z warunkami wydanej decyzji oraz art. 84c ust. 9 w zw. z art. 84c ust. 1 i art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nierozpoznanie sprzeciwu na czynności kontrolne i prowadzenie czynności kontrolnych po zaistnieniu przesłanek z art. 84c ust. 12 cyt. ustawy, tj. odstąpieniu od czynności kontrolnych z mocy prawa wobec nierozpoznania sprzeciwu w terminie. Wskazano też na naruszenie art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez odmowę umożliwienia spółce przedłożenia dowodu do akt sprawy w postaci opinii inspektora BHP w sprawie prawidłowości sposobu zbierania odpadów i przestrzegania warunków decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r.; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie podstawy prawnej wydanej decyzji poprzez błędne podanie oznaczenia ustawy prawa materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną dla prowadzonego postępowania administracyjnego stanowił przepis art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która zastąpiła obowiązującą w tym zakresie dotychczas ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Kolegium stwierdziło, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami tej ustawy. W toku kontroli warunków decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów organ potwierdził, że odpady gromadzone były niezgodnie z tą decyzją i prawidłowo wezwał Spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy i posiadanego zezwolenia (pismo z dnia 13 maja 2013r.). Wezwanie to zostało sporządzone w sposób odpowiadający prawu. W dniach 4-6 czerwca 2013 r. przeprowadzono kolejną kontrolę przestrzegania warunków decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. zezwalającej na zbieranie odpadów, która potwierdziła że odpady o kodzie 15 01 01,15 01 02,15 01 07, 07 02 13 są magazynowane niezgodnie z warunkami decyzji, a wezwanie z dnia 13 maja 2013r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń nie zostało przez Spółkę wypełnione. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że Spółka prawidłowo została zawiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli pismem z dnia 4 kwietnia 2013 r., a wezwanie z dnia 13 maja 2013r. spełniało wymagania określone w art. 79 ust. 6 ustawy dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej z ( Dz.U. z 2013 r., poz. 672). Kolegium podkreśliło jednocześnie, że wniesiony przez Spółkę sprzeciw na czynności kontrolne nie spełniał warunków określonych w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż został wniesiony przed wszczęciem kontroli. Zdaniem SKO, Spółka nie uprawdopodobniła także zaistnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności wymienionych pracowników. W ocenie Kolegium na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ I instancji dokonał wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Kolegium nie dopatrzyło się też naruszenia art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy ma charakter kompletny i został zebrany zgodnie z obowiązkiem ciążącym na organie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego P. Sp.k. w B., formułując w stosunku do zaskarżonej decyzji zarzuty analogiczne do opisanych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki podkreśliła, że protokoły z czynności kontroli nie powinny być jedynym dowodem, na którym oparły się organy przy ocenie prawidłowości wykonywania działalności zbierania odpadów. Zgłoszono też zarzut nieważności czynności kontrolnych, wskazując, że wniesiony przez Spółkę sprzeciw był skuteczny, a skutkiem niewydania postanowienia w tym przedmiocie powinno być odstąpienie od tych czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 21). Treść art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach wskazuje, jak słusznie podkreśliło Kolegium, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Podstawą cofnięcia skarżącej Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów było naruszanie warunków decyzji z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] zezwalającej na zbieranie odpadów. W ocenie Sądu z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że w dniach 19-25 kwietnia 2013r. na terenie składowiska odpadów [...] w K. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono, że odpady o kodzie 15 01 01, 15 01 07, 07 02 13, 08 01 13, 17 02 01, 12 01 13 nie są magazynowane zgodnie z warunkami decyzji, a Spółka nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Organ I instancji pismem z dnia 13 maja 2013r. wezwał skarżącą Spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń i zastosowania się do warunków udzielonego zezwolenia w terminie siedmiu dni. Ponowna kontrola została przeprowadzona przez organ w dniach 4-6 czerwca 2013 r. (protokół z kontroli). Podczas tej kontroli stwierdzono, iż odpady o kodzie 15 01 01,15 01 02,15 01 07, 07 02 13 są magazynowane niezgodnie z warunkami decyzji, Spółka nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, w tym kart przekazania odpadu oraz formularzy przyjęcia odpadów metali, a wezwanie z dnia 13 maja 2013r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń nie zostało przez Spółkę wypełnione. A zatem, Spółka pomimo wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń przepisów ustawy oraz zaniechania działań niezgodnych z wydanym zezwoleniem, w dalszym ciągu naruszała zapisy wydanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Z protokołu kontroli dokonanej w dniach 4-6 czerwca 2013r. oraz zdjęć wykonanych podczas tej kontroli bezspornie wynika, że skarżąca nadal nie dostosowała swej działalności do wymogów wydanego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Zdaniem Sądu, przy tak ustalonym stanie faktycznym, cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności m.in. w zakresie zbierania odpadów udzielonego skarżącej Spółce było uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu nieważności czynności kontrolnych, Sąd zgodził się z Kolegium, że skarżąca Spółka została prawidłowo zawiadomiona o zamiarze przeprowadzenia kontroli pismem z dnia 4 kwietnia 2013r., a wniesiony zaś przez Spółkę sprzeciw na czynności kontrolne z dnia 11 kwietnia 2013 r. nie spełnia warunków określonych w art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż został wniesiony przed wszczęciem kontroli. Stosownie zaś do art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. W ocenie Sądu, sprzeciw do czynności kontrolnych wniesiony przed wszczęciem samej kontroli jest bezskuteczny. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut stronniczości pracowników organu I instancji, albowiem jak słusznie zasygnalizowało Kolegium, skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności wskazanych do wyłączenia pracowników. Sąd nie zgodził się też z zarzutem skargi, że wezwanie do usunięcia stwierdzonych przez organ naruszeń może dotyczyć tylko tych naruszeń, które stwierdzone są później w decyzji cofającej zezwolenie. W niniejszej sprawie wezwanie dotyczyło niezwłocznego zastosowania się skarżącej Spółki do warunków udzielonego zezwolenia tj. zaprzestania magazynowania odpadów o kodzie: 15 01 01, 15 01 02, 15 01 07, 07 02 13, niezgodnie z warunkami decyzji. Zdaniem Sądu bez znaczenia w sprawie cofnięcia zezwolenia w zakresie zbierania (transportu) odpadów jest rodzaj stwierdzonych naruszeń warunków udzielonego zezwolenia lub przepisów ustawy o odpadach, która nie dzieli naruszeń na istotne i nieistotne i nie różnicuje rodzajów sankcji. Niezależnie bowiem od wagi naruszeń, jeżeli posiadacz odpadów mimo wezwania nadal działa niezgodnie z zezwoleniem lub przepisami ustawy, sankcją jest cofnięcie zezwolenia bez odszkodowania, a jej skutkiem - wstrzymanie działalności objętej zezwoleniem. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne obowiązujące w dacie jej wydania. Nie doszło też do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej P. Sp. k. z siedzibą w B., reprezentowana przez r.pr. G. W., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) nieprawidłowe zastosowanie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) poprzez wydanie decyzji cofającej zezwolenie, mimo braku naruszenia przepisów ustawy przez odwołującą spółkę, jak również mimo braku prowadzenia działalności niezgodnie z warunkami wydanej decyzji;

2) błędną wykładnię art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach poprzez uznanie, że naruszenie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów uzasadniające cofnięcie tego zezwolenia może polegać na stwierdzeniu różnych naruszeń przy różnych kontrolach, w sytuacji gdy celowościowa wykładnia tych przepisów prowadzi do interpretacji wskazującej na konieczność powtórzenia lub nieusunięcia naruszenia.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania następujących przepisów:

a) art. 84c ust. 9 w zw. z art. 84c ust. 1 i art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2013 poz. 672 ze zm.) poprzez nierozpoznanie sprzeciwu na czynności kontrolne i prowadzenie czynności kontrolnych po zaistnieniu przesłanek z art. 84c ust. 12 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. odstąpieniu od czynności kontrolnych z mocy prawa wobec nierozpoznania sprzeciwu w terminie;

b) art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz. U. 2013 poz. 267), dalej jako k.p.a., poprzez odmowę umożliwienia spółce przedłożenia dowodu do akt sprawy w postaci opinii inspektora BHP w sprawie prawidłowości sposobu zbierania odpadów i przestrzegania warunków decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., a co za tym idzie odmowę przeprowadzenia dowodu w sprawie poprzez przedwczesną ocenę jego przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy podstawą wydanej decyzji powinien być całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co winno podlegać ocenie na etapie wydawania decyzji;

c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: nieprawidłowe oznaczenie podstawy prawnej wydanej decyzji przez wskazanie art. 47 ustawy o odpadach bez określenia, która jednostka redakcyjna tego przepisu stała się podstawą wydanego rozstrzygnięcia; nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji poprzez: niekonsekwencję w przywołaniu interpretacji przepisów poprzez wskazanie z jednej strony, że nie jest dopuszczalne rozszerzenie granic postępowania, wezwanie musi wskazywać konkretne naruszenia i dopiero niewywiązanie się z tych uchybień skutkuje decyzją cofającą zezwolenie, a z drugiej strony wskazanie, iż bez znaczenia w sprawie jest rodzaj stwierdzonych naruszeń; nieodniesienie się do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie wniosku o przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z opinii biegłego; niewyjaśnienie, dlaczego przedstawione w aktach sprawy powody wyłączenia pracowników nie są wystarczające dla uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie pracowników; naruszenie art. 24 § 3 k.p.a. poprzez niewyłączenie od prowadzenia sprawy pracowników organu, których bezstronność jest wątpliwa;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które to naruszenie polegało na: nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów stawianych w skardze; nieuzasadnienia stanowiska przyjętego jako stan faktyczny stanowiący podstawę orzekania - w postaci kwestionowania przez spółkę w toku postępowania administracyjnego ustaleń protokołów z kontroli, uniemożliwienia spółce przedstawienia dowodów na poparcie swoich twierdzeń, przyjęcie ustaleń protokołów kontroli za podstawę orzekania, bez przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zastrzeżeń zgłaszanych przez spółkę;

3) art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy, którego przeprowadzenia odmówił organ administracyjny rozpatrujący sprawę, a który byłby kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy w ten sposób, że ustaliłby w sposób bezsporny stan faktyczny;

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieoparcie wyroku na całości materiału zgromadzonego w sprawie, a jedynie na protokołach z kontroli, których zapisy były przez spółkę wielokrotnie kwestionowane.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w uzasadnieniu orzeczenia nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów stawianych przez Spółkę w prowadzonym postępowaniu. W uzupełnieniu skargi z dnia 12 lutego 2014 r. Spółka wskazała na możliwość nieważności postępowania wobec braku ustawowych przesłanek do jego wszczęcia, a Sąd pominął w uzasadnieniu wyjaśnienie, dlaczego nie przychylił się do tego argumentu.

Sąd, pomimo wielokrotnego kwestionowania ustaleń faktycznych przez Spółkę, przyjął stan faktyczny sprawy przedstawiony przez organ, mimo dowodów znajdujących się w aktach sprawy wskazujących na bezzasadność tych zarzutów. W szczególności, jeśli chodzi o uchybienia w postaci nieprowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, Spółka stwierdziła, że niezwłocznie przekazała organowi żądaną dokumentację (pismo z dnia 7 czerwca 2013 r. - w aktach sprawy), a w pozostałym zakresie odesłała organ kontrolny do jawnych informacji znajdujących się w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...]. Sąd, pomimo wskazanych przez Spółkę uchybień nie zwrócił uwagi na fakt, iż niektóre z odpadów będących przedmiotem postępowania nie były związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie były więc objęte decyzją zezwalającą za zbieranie odpadów, nie mogły być przedmiotem kontroli, a co za tym idzie, nie mogły również stanowić faktycznej podstawy orzekania w tej sprawie. Przykładem takich odpadów są wskazane w protokołach kontrolnych odpady nienależące do skarżącej Spółki lub odpady komunalne produkowane przez Spółkę, nieobjęte jej działalnością w zakresie zbierania. Wśród takich odpadów znalazły się palety, które organ zakwalifikował jako odpady z drewna, a był to środek służący wykonywaniu działalności przez Spółkę. W związku z licznymi nieprawidłowościami podczas kontroli i ustaleniami niepokrywającymi się ze stanem faktycznym Spółka nie podpisała żadnego protokołu kontroli, a swoje uwagi zgłosiła w zastrzeżeniach do tego protokołu. W ocenie Spółki przy takim sposobie gromadzenia materiału dowodowego i takich sprzecznościach pomiędzy zapisami protokołów, a twierdzeniami skarżącego, bezkrytyczne i nieuzasadnione w wyroku oparcie się przez Sąd wyłącznie na zapisach protokołów przy ustalaniu stanu faktycznego stanowi naruszenie przepisów postępowania wymagających od Sądu orzekania na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli zaś uwagi Spółki przez Sąd zostały wzięte pod uwagę i nie zostały uwzględnione, to motywy takiego rozstrzygnięcia nie znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości orzeczenia i stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Spółka podtrzymała zarzuty zgłoszone do protokołów kontroli, jak również zarzuty podnoszone w dotychczas składanych środkach zaskarżenia, a znajdujących się w aktach sprawy. Spółka podniosła, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do wskazanego w skardze zarzutu nieprawidłowego podania przez organ podstawy prawnej wydanej decyzji. Przywołanie określonego przepisu bez podania jego dokładnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia lub znacząco utrudnia stronie odniesienie się do prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że z protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 4-6 czerwca 2013 r. i dokumentacji zdjęciowej "bezspornie wynika, że skarżąca nadal nie dostosowała swej działalności do wymogów wydanego zezwolenia". Nieprawidłowo sporządzone uzasadnienie nie pozwala na prześledzenie, które zdjęcia i zapisy protokołu sprawiły, że Sąd uznał, iż działalność Spółki jest niezgodna z wydaną decyzję, na czym ta niezgodność polegała i jak Sąd ocenił wyjaśnienia Spółki w tym zakresie.

Zdaniem strony Sąd dokonał błędnej wykładni art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. W zaskarżonym wyroku Sąd uznał, iż nie ma znaczenia rodzaj naruszeń stwierdzonych podczas pierwszej i podczas drugiej kontroli. Interpretacja zastosowana przez Sąd może prowadzić do sytuacji, w której organ nie chcąc na danym terenie przedsiębiorcy spełniającego wszelkie wymogi ustawowe do otrzymania zezwolenia i nie mogąc odmówić mu wydania pozytywnej decyzji, będzie przeprowadzał kontrolę w celu natychmiastowego wręcz cofnięcia udzielonego zezwolenia. Ratio legis przepisu stanowiącego podstawę orzekania w niniejszej sprawie ukierunkowane jest na usuwanie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Nie może więc być bez znaczenia w sprawie usunięcie takich naruszeń podczas ponownej kontroli, jeżeli pojawią się naruszenia inne, co do których nie było wezwania do ich usunięcia. Potencjalne omyłkowe pominięcie w takiej sytuacji jakiegokolwiek naruszenia w pierwszym protokole kontrolnym oznacza automatyczne cofnięcie zezwolenia przy ponownej kontroli, gdy organ tym razem naruszenie zauważy. Taka wykładnia przepisu może prowadzić do nadużyć po stronie organu, przed którym kontrolowany podmiot nie ma mozliwosći obrony, co narusza konstytucyjna wolność prowadzenia działąlności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21), tak przez błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowane.

Zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21) w przypadku gdy posiadacz odpadów, o którym mowa w ust. 1, mimo wezwania, nadal narusza przepisy ustawy lub działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, właściwy organ cofa to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania.

Sąd pierwszej instancji - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie dokonał takiej wykładni powyższego przepisu, z której wynikałoby, że Sąd uznał, iż cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów może uzasadniać stwierdzenie różnych naruszeń przy różnych kontrolach. Sąd pierwszej instancji przytoczył brzmienie przepisu art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i wskazał, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie m.in. zbierania odpadów ma charakter związany co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach, organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Oceniając zaś zastosowanie przez organy art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniach 19-25 kwietnia 2013r. na terenie składowiska stwierdzono, że odpady o kodzie 15 01 01, 15 01 07, 07 02 13, 08 01 13, 17 02 01, 12 01 13 nie są magazynowane zgodnie z warunkami decyzji, a Spółka nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów. Organ I instancji pismem z dnia 13 maja 2013r. wezwał skarżącą Spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń i zastosowania się do warunków udzielonego zezwolenia w terminie siedmiu dni. Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że podczas ponownej kontroli przeprowadzonej w dniach 4-6 czerwca 2013 r. stwierdzono, iż odpady o kodzie 15 01 01,15 01 02,15 01 07, 07 02 13 są magazynowane niezgodnie z warunkami decyzji, Spółka nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, w tym kart przekazania odpadu oraz formularzy przyjęcia odpadów metali, a więc wezwanie z dnia 13 maja 2013r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń nie zostało przez Spółkę wypełnione.

Z powyższym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się zgodzić. Jak bowiem wynika z treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach 19-25 kwietnia 2013r. na terenie składowiska, wezwania z dnia 13 maja 2013r. do niezwłocznego zaniechania naruszeń i zastosowania się Spółki do warunków udzielonego zezwolenia oraz protokołu ponownej kontroli przeprowadzonej w dniach 4-6 czerwca 2013 r. wszystkie te dokumenty dotyczą magazynowania niezgodnie z warunkami decyzji odpadów ( m.in. ) o kodzie 15 01 01 – Opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 - Opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 07 – Opakowania ze szkła i 07 02 13 – Tworzywa sztuczne. Także decyzja organu I instancji cofająca zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielone decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] czerwca 2012r. i decyzja organu odwoławczego dotyczą magazynowania niezgodnie z warunkami decyzji odpadów o kodach 15 01 01 – Opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 - Opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 07 – Opakowania ze szkła i 07 02 13 – Tworzywa sztuczne.

W tych okolicznościach sprawy nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach. Chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. art. 84c ust. 9 w zw. z art. 84c ust. 1 i art. 79 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. 2013 poz. 672 ze zm.). Jak stanowi art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli. Przedsiębiorca musi uzasadnić wniesienie sprzeciwu – art. 84c ust. 3 powołanej wyżej ustawy. W przypadku, gdy naruszenie przepisu art. 83 ust. 1 ( czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym) wystąpiło w trakcie prowadzonej kontroli, bieg terminu, o którym mowa w ust. 3, rozpoczyna się w dniu, w którym nastąpiło przekroczenie limitu czasu trwania kontroli - art. 84c ust. 4 tej wyżej ustawy. Stosownie do art. 84c ust. 5, ust. 6 i ust. 7 powołanej wyżej ustawy wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że sprzeciw uregulowany w art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca może wnieść po wszczęciu kontroli przez organ. Jest to z wyraźnej woli ustawodawcy środek prawny, którym przedsiębiorca sprzeciwia się podjętym już czynnościom, wykonywanym przez organy z naruszeniem przepisów wskazanych w art. 84c ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Tylko sprzeciw wniesiony po wszczęciu kontroli przez organ powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych (art. 84c ust.5 ustawy ) i wstrzymanie biegu czasu trwania kontroli (art. 84c ust. 6 i 7 ustawy ). Przed wszczęciem kontroli nie biegną bowiem terminy, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy i nie ma jakich czynności kontrolnych wstrzymywać, gdyż przed wszczęciem kontroli nie są dokonywane żadne czynności kontrolne.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia – art. 79 ust. 4 ustawy.

Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że pismo skarżącej Spółki nazwane sprzeciwem nie jest sprzeciwem, o jakim mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Strona wniosła pismo, nazwane sprzeciwem, na zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli. Sprzeciw zaś, o jakim mowa w art. 84c ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nie znajduje zastosowania do pism organu zawiadamiających przedsiębiorcę dopiero o zamiarze wszczęcia kontroli. Z tych też względów, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie można mówić o nierozpatrzeniu sprzeciwu przez organy i zaistnieniu przesłanek z art. 84c ust. 12 powołanej wyżej ustawy. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § k.p.a., jak i naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 278 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy BHP.

Stosownie do art. 278 § 1 k.p.c. w wypadkach wymagających wiadomości specjalnych sąd po wysłuchaniu wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru może wezwać jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii. Przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 106 ust. 5 p.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Podkreślić należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., a mianowicie sąd administracyjny może przeprowadzić jedynie uzupełniające dowody z dokumentu i to pod warunkami, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym (art. 106 § 3 p.p.s.a. ) nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy administracji właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05 - ONSAiWSA 2006/2/45).

Brak też było podstaw do skutecznego zarzucenia Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienia organów administracji publicznej odpowiadają wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ I instancji jako podstawę prawną decyzji powołał art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013r., poz. 21). Organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 47 powołanej wyżej ustawy i w uzasadnieniu decyzji powołał art. 47 ust. 1 i 2 tej ustawy, omawiając przesłanki wydania decyzji i okoliczności niniejszej sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy odniósł się także do postępowania przed organem I instancji, w tym postępowania dowodowego, a także do wniosków strony o wyłączenie pracowników organu. Organ odwoławczy wskazał na postanowienia odmawiające wyłączenia określonych pracowników organu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. W myśl art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. W ocenie organu odwoławczego strona nie uprawdopodobniła zaistnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności tych pracowników. Takie stanowisko organu odwoławczego podzielił Sąd pierwszej instancji i tej ocenie Sądu nie można przypisać wadliwości. Nie można też uznać, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. mamy do czynienia, gdy Sąd administracyjny wychodzi poza materiał znajdujący się w aktach sprawy oraz uwzględnia fakt nieznajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organów co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718) oddalił skargę kasacyjną.