Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 419/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c ,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 3 ust 1 par 7 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 9, art. 77 par 1, art. 80, art. 107 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi D. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. i T. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...]. Nr [...] Prezydent Miasta, w wyniku ponownego rozpoznania wniosku inwestora P.ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, z garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami K., K., K. i S. w S., wraz z rozbiórką obiektów poprzemysłowych, magazynów oraz urządzeń technicznych związanych z dawną produkcją, zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym, przebudową budynku (bez zmiany formy architektonicznej) na działce nr [...], z przeznaczeniem na funkcję usługową z dopuszczeniem mieszkań. Łączna powierzchnia sprzedaży w każdym obiekcie - do [...] m2.

Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyli K. i P. S., A. F.-H., D. i T. S. oraz J. P. K. i P. S. zarzucili, że planowana zabudowa nie harmonizuje z sąsiadującym z terenem inwestycji osiedlem domków jednorodzinnych, narusza ich interes prawny powodując utratę wartości ich nieruchomości. A. F.-H. podważyła parametr wysokości budynków wskazując, że winien on być nie wyższy niż [...] kondygnacje, a odległość sytuowanego bloku od jej działki nie mniejsza niż [...] m, zaproponowała także usytuowanie ekranów dźwiękochłonnych i posadzenie drzew iglastych. Wskazała także na utratę wartości jej nieruchomości w przypadku realizacji tego zamierzenia.

D. i T. S. zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez - ich zdaniem - zbyt wąskie wyznaczenie obszaru analizowanego. co spowodowało zawyżenie dopuszczalnej liczby kondygnacji do pięciu - sześciu, zamiast dwóch, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącej [...] m – [...] m, zamiast maksymalnie [...] m. Wnieśli także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. J. P. pismem złożonym w dniu [...]roku cofnęła swoje odwołanie.

Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze

zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 137 i art. 105 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071, z 2001 r. z późn. zm.- dalej: kpa) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, z późn. zm.- dalej upzp) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w części dotyczącej odwołania wniesionego przez J. P.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że wynik dokonanej analizy), funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do wydanej decyzji wskazuje, iż wnioskowane zamierzenie w świetle przesłanek art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalne i może zostać zrealizowane. Planowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa, teren posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące i projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Projekt decyzji organu I instancji został także uzgodniony z innymi właściwymi organami w przedmiotowej sprawie. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych uniemożliwiających realizację wnioskowanej inwestycji zgodnie z żądaniem inwestora.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w w/w odwołaniach strony, Kolegium wskazało, że zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 upzp ograniczenie obszaru analizowanego do działek gruntu położonych przy ulicy S. i K. w S. jest bezzasadny, skoro z dyspozycji tego przepisu wyraźnie wynika, że analiza przesłanek zabudowy, o jakich mowa w tym przepisie, musi obejmować działki dostępne z tej samej drogi publicznej co nieruchomość zainwestowania. Działki odwołujących się zaś warunku tego nie spełniają.

Wprawdzie w § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunek ten nie jest już określony, jednakże nie ulega wątpliwości, że przedmiotowe przepisy nie mogą ustalać innego znaczenia norm prawnych niż te, jakie wynikają z przepisów ustawy,

na podstawie której i w celu jej wykonania zostały wydane. Wystarczy zatem, że choćby jeden z budynków znajdujących się w obszarze analizowanym posiadał parametry wnioskowanej zabudowy, aby żądanie inwestora uznać za zasadne, dotyczy to także każdego innego parametru badanej zabudowy.

Kolegium zaznaczyło również, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia przewidują odstępstwo od ustalonych średnich wskaźników porównywanej zabudowy

o ile taka możliwość wynika z analizy i ma swoje uzasadnienie. Między innymi takie odstępstwo przewiduje § 7 ust 4 rozporządzenia. W takim przypadku wbrew zarzutom skarżących D. i T. S. § 7 ust. 1 nie ma zastosowania. Nie jest zatem naruszeniem ładu przestrzennego odwoływanie się do parametrów zabudowy sąsiedniej choć innej niż życzą sobie skarżący. Skoro w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszana o różnych parametrach to do inwestora, nie zaś do innych stron, należy wybór tych parametrów. Ochrona skarżących nie polega na możliwości żądania realizacji określonej zabudowy zgodnej z ich interesami o charakterze faktycznym, lecz prawnym. Organ odwoławczy zauważył, że żaden przepis prawa mający zastosowanie w niniejszej sprawie nie uzależnia uzyskania warunków zabudowy od zgody innych zainteresowanych stron, a także spełnienia innych świadczeń np. rzeczowych przez inwestora. Okoliczność, czy teren zabudowy będzie ograniczony ekranami akustycznym, poza dobrowolnym spełnieniem tego warunku przez inwestora wynika w tym zakresie z konkretnych norm emisji hałasu i drgań i podlega badaniu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Kolegium wskazuje też, że planowana zabudowa mieszkaniowa nie wprowadza obiektywnie funkcji uciążliwej dla terenów sąsiednich, a przewidywany zwiększony ruch mieszkańców na tym terenie stanowi naturalną konsekwencję rozwoju urbanistycznego miasta. Analizując ład przestrzenny na przedmiotowym obszarze nie można zapominać, iż planowana zabudowa obniża wskaźnik intensywności zabudowy blisko o trzecią część i kończy degradację poprzemysłowego terenu.

Brak jest podstawy prawnej dla żądania oddalenia planowanej zabudowy

na odległość [...] m od granicy działki odwołujących się. Kwestia odległości usytuowania budynków od granicy działek sąsiednich uregulowana jest w technicznych przepisach budowlanych i podlega ocenie w toku postępowania o pozwolenie na budowę przez właściwy organ. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie są badane również sprawy odszkodowawcze z tytułu ewentualnej utraty wartości nieruchomości sąsiednich, w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny.

Organ odwoławczy nie znalazł również przesłanek przemawiających

za przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność uzgodnienia interesu stron, ani wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych lub w drodze oględzin. Według organu nie można utożsamiać żądań stron nie posiadających oparcia w przepisach prawa z potrzebą uzgodnienia ich interesu w rozumieniu przepisów prawa. Jeżeli celem rozprawy miałoby być ugodowe rozstrzygnięcie interesów stron to starania te poczynił już inwestor. Z ustaleń organu odwoławczego opartych na załączonej informacji wynika, iż zakres uzgodnień wspólnego stanowiska stron został już wyczerpany, a ewentualna rozprawa prowadziłaby do niczym nieuzasadnionej przewlekłości postępowania.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie

z dnia [...]r., zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. i T. małżonkowie S., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie ich interesu prawnego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 ust. 1, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzą, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący utrzymuje istniejący stan naruszenia interesów właścicieli, których domy i działki położone są od strony granicy południowo-zachodniej nieruchomości objętej planowaną inwestycją, w tym skarżących. Zaskarżona decyzja stanowi powielenie prezentowanego uprzednio w przedmiotowej sprawie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w decyzji z dnia [...]r. zaleciło ograniczenie "obszaru analizowanego" jedynie do nieruchomości gruntowych, położonych od ulicy K. i ulicy S.tj. działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, przy której zlokalizowana jest planowana inwestycja.

Według skarżących, z treści przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy wywnioskować, że granice obszaru analizowanego winny zostać wyznaczone od każdej strony działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Aprobata przez Kolegium Stanowiska organu I instancji utrzymuje stan powodujący naruszenie interesów skarżących jako właścicieli działki przy ulicy S., a także pozostałych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ulicy K., albowiem powyższy obszar wyłączony został poza nawias "obszaru analizowanego".

Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organów, które przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, wzięły za punkt odniesienia jedynie budynki mieszkalne wielorodzinne, znajdujące się na działkach sąsiednich od strony ulicy K., posiadających [...] kondygnacji - a więc, pod względem gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, skrajnie różniących się od jednorodzinnej dwukondygnacyjnej zabudowy nieruchomości skarżących oraz pozostałych nieruchomości od strony ulicy K.

W opinii skarżących organy naruszyły również dyspozycję § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia. Organ II instancji bezpodstawnie nie uznał, że błędem ze strony organu I instancji było określenie w decyzji, jednakowej dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ([...] metra), korespondującej jedynie z wysokimi budynkami przy ulicy K., lecz stanowiącej rażący dysonans w stosunku do maksymalnie [...] metrowego górnego pułapu zabudowy działek sąsiednich, usytuowanych od strony południowo-zachodniej, w tym nieruchomości skarżących.

Naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polega na wadliwym twierdzeniu, że warunek w postaci zabudowania, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej jako jeden z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego) - określa i wyznacza jednocześnie granice "obszaru analizowanego", o jakim mowa w § 3 i § 7 w/w rozporządzenia i wyłącza konieczność analizowania rodzaju zabudowy, graniczącej z pozostałymi stronami nieruchomości objętej planowaną inwestycją.

Według skarżących, prawidłowe zastosowanie norm § 3 i § 7 powołanego rozporządzenia polega na tym, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy winna określić warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w taki sposób, aby planowana inwestycja, również w jej południowo-zachodniej części, harmonizowała z osiedlem jednorodzinnym, co wymaga obniżenia wysokości planowanych budynków do poziomu dwóch kondygnacji, a także wyznaczenia linii zabudowy, z uwzględnieniem interesów wszystkich sąsiadów graniczących od tej strony z przedmiotową nieruchomością. W szczególności, dla zachowania dotychczasowych walorów działki skarżących, zapewnienia minimum spokoju i intymności, dodatkowego oddalenia wymaga granica zabudowy na wysokości przy ul. S.

W tym stanie rzeczy, - zdaniem skarżących -przedstawione inwestorowi warunki zabudowy winny ulec istotnej korekcie, albowiem w dotychczasowym kształcie rażąco naruszają interesy skarżących i stanowią zagrożenie dla ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchylenie zaskarżonej decyzji jest jedyną formą zapewnienia skarżącym należnej ochrony prawnej, związanej z uzasadnionym roszczeniem określenia nowych warunków zabudowy, które kształtować będą przestrzeń w sposób tworzący harmonijną całość oraz uwzględniać w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne, z wykluczeniem budowy sześciokondygnacyjnych budynków przylegających bezpośrednio do jednorodzinnej zabudowy willowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zaskarżona decyzja wydana została

w oparciu o przepisy art. 59 i 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym upzp. Art. 61 ust.1 upzp winien być interpretowany i stosowany w kontekście art. 6 ust.2 upzp, stanowiącego, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do :

1/ zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodne z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich,

2/ ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 61 ust 1 upzp szczegółowo wskazuje przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z tym przepisem, konieczne jest aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz z gospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, a wreszcie - aby sama decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek musi - w świetle brzmienia art. 61 ust 1 upzp skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Natomiast, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w tym przepisie kryteria, organ administracji jest obligowany do ustalenia warunków zabudowy, Zarówno same przepisy ustawy, jak i ich wykładnia, dokonana przez pryzmat omówionych wyżej norm konstytucyjnych oraz art. 6 ust.2 upzp,

nie pozostawia organom orzekającym w tym przedmiocie żadnej możliwości rozstrzygania tym zakresie w tym zakresie w sposób uznaniowy.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych przez organ administracji wynika, że na analizowanym terenie znajdują się budynki spełniające wynikające z w/w przepisu warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, pod względem wszystkich wskazanych w tym przepisie kryteriów i przesłanek. Nieruchomość skarżących nie jest są dostępna z tej samej drogi publicznej co nieruchomość zainwestowania, zatem nie może ona wyznaczać parametrów określonych w art. 61 ust.1 upzp dla skarżonej decyzji

o warunkach zabudowy. Nie jest bowiem tak, jak twierdzą skarżący, iż organ wydający decyzją o warunkach zabudowy zobowiązany jest uwzględniać w ustalaniu form zabudowy planowanego zamierzenia inwestycyjnego form, funkcji i wskaźników wynikających z analizy zabudowy nieruchomości sąsiadujących przylegających

do działki stanowiącej teren inwestycyjny, lecz zgodnie z warunkami wynikającymi z art. 61 ust.1 pkt 1 upzp wystarczy że ustali, iż przynajmniej na jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka zainwestowania zabudowana jest obiektem lub obiektami do których w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej nawiązuje inwestor w swym zamierzeniu inwestycyjnym. W zakresie ochrony praw osób trzecich nie mieści się natomiast podnoszona przez skarżących kwestia obniżenia wartości nieruchomości. Nie jest to bowiem interes prawny, o którym mowa w art. 6 ust.2 pkt 2 upzp lecz faktyczny, który również podlega ochronie lecz w innym trybie, nie zaś przez w/w art. 6 ust.2 upzp.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnieśli D. S. i T. S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do konkretnie sformułowanych i uzasadnionych zarzutów i argumentacji skargi, połączony z brakiem wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w wyniku nieprawidłowo wykonanego obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, a w konsekwencji nieujawnienia rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji,

3. art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 17, ze zm.),

w wyniku jego niewłaściwej wykładni sprowadzonej do wadliwego twierdzenia,

iż warunek w postaci zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej

z tej samej drogi publicznej – określa jednocześnie granice "obszaru analizowanego", o jakim mowa w § 3 ust. 1 i paragrafach następnych Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

tj. wyłącza spod analizy teren graniczący z pozostałymi bokami nieruchomości objętej nową zabudową, w taki sposób, że wystarczające jest, gdy organ określając warunki zabudowy odniesie się tylko do jednej działki sąsiedniej, do zabudowy której w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej, nawiązuje inwestor w swym zamierzeniu inwestycyjnym,

4. § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), w wyniku wadliwego, zbyt wąskiego wyznaczenia "obszaru analizowanego" i niewyznaczenia "obszaru analizowanego" ze wszystkich stron nieruchomości objętej planowaną inwestycją, co w danym przypadku spowodowało niezgodne z prawem pominięcie terenu od strony południowo-zachodniej (nieruchomość skarżących i nieruchomości przy ul. K.) z jego specyficzną funkcją zabudowy i zagospodarowania oraz charakterystycznymi dla osiedla domów jednorodzinnych cechami zabudowy i zagospodarowania, co automatycznie spowodowało naruszenie dalszych przepisów cytowanego rozporządzenia, to jest § 4 (poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy), § 5 (poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki), § 6 (poprzez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej), § 7 ust. 1, w wyniku bezpodstawnego zaaprobowania wadliwego wyznaczenia przez organ I instancji, jednakowego dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym, górnej krawędzi elewacji frontowych na poziomie od [...] m, podczas gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków usytuowanych od strony południowo-zachodniej, winna odpowiadać dwukondygnacyjnej zabudowie

na działkach sąsiednich od strony granicy południowo-zachodniej i nie powinna przekroczyć [...] metrów,

5. art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

w wyniku ich niewłaściwej wykładni, wyrażonej w twierdzeniu o konieczności wyłączenia od stosowania aktów niższej rangi niż ustawa przy określaniu przez organ administracji warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji budowlanej,

6. § 1 do § 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 61 ust. 6 u.p.z.p., a także art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w wyniku nieuwzględnienia tych norm pośród podstaw prawnych wydanego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę

do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka uchylenia wyroku Sądu I instancji, którą Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Z akt sprawy wynika,

że Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził postępowanie i wydał wyrok z uchybieniem skutkującym nieważnością postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zawiesił postępowania z powodu zgonu w dniu [...]roku S. W., co zgodnie z art. 124 pkt 1 p.p.s.a. było obligatoryjne. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny został wprowadzony w błąd, jednak zaistnienie przesłanki nieważnościowej ma charakter obiektywny i nie zależy od tego czy Sąd I instancji świadom był jej zaistnienia, czy też nie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia powinien ustalić następców prawnych S. W., by zawiadomić ich o terminie rozprawy i umożliwić im udział w postępowaniu przed Sądem I instancji.

Sąd wskazał również, że wobec zaistnienia przesłanki nieważnościowej niecelowe było dokonywanie analizy zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, niemniej jednak zwrócił uwagę na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Z treści skargi wynika, że skarżący podnosili zarzut naruszenia § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika natomiast, że Sąd ten do zarzutów tych się nie ustosunkował. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyraził swój pogląd w kwestii prawidłowości zastosowania art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zostały natomiast w ogóle omówione zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 oraz § 7 ust.1 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien w uzasadnieniu wyroku odnieść się merytorycznie do podniesionych przez skarżących zarzutów naruszenia wymienionych wyżej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ocenić,

czy istotnie doszło do naruszenia tych przepisów, to jest naruszenia prawa materialnego, a jeżeli tak, to czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpatrzeniu sprawy z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd wojewódzki nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa

(J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 490). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny (J.P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 339/10. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Skarga D. i T. S., w ocenie Sądu, zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu, dokonana stosownie do postanowień art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie obu rozstrzygnięć organów orzekających w sprawie z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie materialno-prawną podstawą wydanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ww. ustawa jest jedną z ustaw stanowiących granice wykonywania prawa własności rzeczy, na które powołano się

w podstawowym dla określenia zakresu wykonywania tego prawa art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego. Pomimo wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, deklaracji wolności zagospodarowania terenu przez podmiot, który posiada do niego tytuł prawny, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, nadając prawo

do zabudowy, stanowią natomiast ograniczenie tego prawa. Wolność zagospodarowania własnego terenu ograniczona jest zatem ustawami oraz zakazem naruszenia prawem chronionego interesu publicznego oraz prawa osób trzecich.

W niniejszej sprawie wobec braku na terenie objętym wnioskiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie

z treścią art. 59 ust. 1 ww. ustawy zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ww. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z powyższego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ww. ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy w konkretnym przypadku spełnione zostały warunki wymienione w art. 61 ust. 1, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, którego podstawowe zasady unormowane zostały w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy, zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż [...] metrów.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego ograniczając go do działek gruntu położonych przy

ul. S. i K. w S., nie uwzględniając w nim działek gruntu należących do skarżących z uwagi na fakt, że nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej co nieruchomość zainwestowania. Stanowisko to zostało zaaprobowane

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, stanowisko organów orzekających w tej kwestii jest nieprzekonywujące. Nowa zabudowa potrzebuje tzw. "dobrego sąsiedztwa" czyli co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. A więc poszukiwaniu "działki sąsiedniej" służyć mają granice obszaru analizowanego. Innymi słowy, wyznaczenie "obszaru analizowanego" jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wskazać należy, że z powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu, znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Niewątpliwie załącznik graficzny analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie nie spełnia tego kryterium normatywnego. Tym samym doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu § 3 ww. rozporządzenia,

a w konsekwencji – również przepisu § 7 poprzez przedwczesne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić również należy, że w toku rozpoznawanej sprawy organy dopuściły się także naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły być istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w związku z tym, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w szczególności powinny - po wyznaczeniu adekwatnego obszaru analizowanego - uzyskać analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny zostać następnie uzewnętrznione w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt

I sentencji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.