Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1576/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134,  art. 154,  art. 4  pkt 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 11,  art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. S. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]), podwyższeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Nieruchomość położona w gminie R., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T. S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności powyższej nieruchomości, podwyższeniu odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł, z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T. S., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Odwołujący się podniósł, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny w oparciu o ceny gruntów rolnych, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę drogi krajowej i jej wartość powinna zostać określona na poziomie cen jakie uzyskują nieruchomości drogowe. Skarżący wskazał, że transakcje takie bez wątpienia istnieją w sąsiednich gminach, np. w B., S., R.

Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania T. S. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa drogowa", nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl z kolei art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do treści art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.

Organ podał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

Biegły ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowiła grunty orne i Lz-Ł. Działka nr [...] jest niezabudowana. Jej otoczenie stanowią grunty orne oraz zabudowa siedliskowa oddalona o około 200 m. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą utwardzoną o nawierzchni asfaltowej. Na działce znajdują się zasiewy pszenżyta o pow. [...] ha i żyta po [...] ha oraz drzewostan w postaci czarnej olszy. Na przedmiotowej działce znajduje się kanalizacja drenarska oraz przewód telefoniczny, które jak wyjaśnił biegły, nie podlegają wycenie, gdyż zostaną przebudowane w ramach realizowanej inwestycji drogowej.

W piśmie z dnia 8 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowywany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Biura Terenowego w [...], w powiecie [...] dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynoszą 80 % kosztu inwestycji. Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do [...] zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej [...] zł. Na terenie gminy A. w obrębie [...] melioracja drenarska była wykonana w latach 1987-1989 oraz 1992-1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, a zatem nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji.

Ponadto biegły wskazał, że część linii telefonicznej nie stanowi własności właściciela gruntu, nie wpływa na wartość gruntu i zostanie przebudowana w ramach realizacji inwestycji drogowej na koszt inwestora budowy. Linia ta została wybudowana przez jej dysponenta za zgodą właściciela(li) działek i służy zaspokojeniu potrzeb ogółu mieszkańców.

Gmina R. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ustalił biegły, na terenie gminy R. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. z późniejszą zmianą studium – uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest w strefie obszaru rozwojowego i strefy funkcjonalnej "C" – rolniczy, strefa środkowa "C2" obejmuje obszary wsi. Możliwości rozwoju rolnictwa ekologicznego.

Mając na uwadze przeznaczenie planistyczne nieruchomości oraz cel wyceny rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wskazano jednocześnie, że rynek gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w obszarze rynku lokalnego, regionalnego, a także krajowego jest coraz bardziej ograniczony, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nabycie nieruchomości drogowych nie następuje w drodze sprzedaży w formie aktu notarialnego lecz z mocy prawa w trybie decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/m2.

Na stronie 15 operatu szacunkowego biegły wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych.

Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny.

Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej.

W myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy R. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 12 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 19 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/ha.

Rzeczoznawca majątkowy wskazał również, iż najniższą cenę jednostkową uzyskała działka gruntu o powierzchni [...] ha, położona w gminie R., obręb nr [...], która stanowiła grunt rolny niezabudowany, płaski o kształcie prostokątnym, wydłużonym. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą gruntową, a sąsiedztwo stanowiły tereny rolne i rozproszona zabudowa siedliskowa. Natomiast najwyższą cenę jednostkową uzyskała nieruchomość o powierzchni [...] ha, położona w gminie R., obręb nr [...]. Działka tu stanowiła grunt rolny niezabudowany, płaski o kształcie prostokątnym. Położona była w otoczeniu zabudowy zagrodowej i terenów rolnych. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą utwardzoną.

Biegły ustalił, iż ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od następujących cech rynkowych: położenia - waga 50%, dostępności komunikacyjnej - waga 20%, rodzaju użytków - waga 15% oraz poziomu kultury rolnej - waga 15%.

Cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,43. Wartość 1 ha wycenianej działki określono zatem w wysokości [...] zł. Tym samym wartość szacowanego gruntu określono na kwotę [...] zł.

Wyceniając nasadzenia znajdujące się na wycenianej nieruchomości wyjaśniono, że miąższość grubizny bez kory drzew wyliczono na podstawie "Tablic pomocniczych leśniczego" wydanych na zlecenie Naczelnego Zarządu Lasów Państwowych, a cenę drewna przyjęto na podstawie Zarządzenia nr [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa A. z dnia [...] stycznia 2013 r. Drzewostan obliczono na kwotę [...] zł.

Wartość pszenżyta oraz żyta obliczono na podstawie Tabeli [...] Podstawowe dane agrotechniki zamieszczonej w opracowaniu "Podstawy rolnictwa i wyceny nieruchomości rolnych" [...], uwzględniono średnią cenę tony dla makroregionu [...] na dzień 21 kwietnia 2013 r. orz wartość nakładów związanych ze zbiorem plonów, a także szacunkowy udział kosztów zbioru w wysokości 12%. Wartość zasiewów pszenżyta na części działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha obliczono na kwotę [...] zł, a wartość zasiewów żyta o powierzchni [...] ha obliczono na [...] zł.

Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie R., obręb [...] na kwotę [...] zł.

Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda [...] podwyższył odszkodowania o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowych działek (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 21 lutego 2013 r., nr [...] Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych.

W piśmie z dnia 20 września 2013 r. i 16 października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy łych transakcji, obejmującej lata 2011-2012 przedstawiono 9 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobni) w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A. Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że ww. operatowi nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Szczegółowe wyjaśnienia biegłego, a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonały organ, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...]. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujący naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosku właściciela nieruchomości o wykup pozostałej części nieruchomości, organ zaznaczył, że nie jest to kwestia rozstrzygana w postępowaniu odszkodowawczym. Odnośnie natomiast do zarzutu zaniżenia przez rzeczoznawcę majątkowego średnicy drzew znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, organ podał, że biegły w piśmie z dnia 11 września 2013 r. szczegółowo wskazał, iż podczas wizji lokalnej w dniach 4 grudnia 2012 r. i 17 maja 2013 r. dokonano dokładnych pomiarów drzewostanu oraz inwentaryzacji. Powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w sporządzonym w dniu 8 lipca 2013 r. operacie szacunkowym.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił im naruszenie:

prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, polegające na błędnym zastosowaniu ww. przepisów, poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca niewłaściwie zdefiniował zakres pojęć rynek lokalny oraz rynek regionalny nieruchomości, co doprowadziło do wadliwego wniosku stanowiącego podstawę wyceny, a w konsekwencji spowodowało naruszenie zasady korzyści;

przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść decyzji, tj.

art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 6 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że została ona wydana bez podstawy prawnej w zakresie określającym wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, a także wobec pominięcia, istniejącej w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, hipoteki na nieruchomości, a zatem przy niewłaściwym określeniu przedmiotu postępowania;

art. 28 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do prawidłowego określenia stron postępowania;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym operatu szacunkowego oraz złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień pod kątem ich spójności i braku wewnętrznych sprzeczności;

d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie podstaw faktycznych i prawnych.

e) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez naruszenie podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie uznał, iż rynek lokalny odpowiada obszarowi gminy i powiatu, natomiast rynek regionalny jest tożsamy z obszarem województwa. Nie można bowiem wykluczyć, że w niniejszej sprawie właściwy dla wycenianej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną "rynek regionalny" będzie obejmował część sąsiedniego województwa, tj. [...]. Stąd błędne było twierdzenie biegłego, że na rynku lokalnym i regionalnym brak było dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do wycenianej.

Ponadto wniósł o,

1. dopuszczenie dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] na okoliczność błędów w operacie szacunkowym nieruchomości, które powodują, że operat ten nie mógł zostać użyty jako podstawa ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

2. dołączenie do niniejszej sprawy akt postępowania prowadzonego w stosunku do rzeczoznawcy J. M. przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej działającej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania na okoliczność, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu został sporządzony nierzetelnie oraz przez rzeczoznawcę podlegającego wyłączeniu,

3. dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego i sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego spoza województwa [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. M. z dnia 8 lipca 2013 r., uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu stanowisko organów obu instancji w tym zakresie należało podzielić. Operat szacunkowy z dnia 8 lipca 2013 r. sporządzony został i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nic zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Zawiera natomiast wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] grudnia 2012 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy R. z dnia 9 maja 2013 r., z którego wynika, że na terenie gminy obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przyjęte uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r" zmienioną uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są w strefie funkcjonalno-przestrzennej "C" – tereny rolnicze.

Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku, która objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie bowiem z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Skarżący zarzucił rzeczoznawcy majątkowemu, a w konsekwencji i organom, że błędnie przyjęto rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. O ile w ocenie Sądu biegły, a za nim organy, prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny, o tyle kwestia ta nie miała wpływu na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis § 36 ust 4 rozporządzenia nie mógł mieć bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy on wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki położone były na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Wobec powyższego biegły dokonując analizy rynku zawarł charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w zw. § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia uznać należało za nieuzasadniony.

Biegły przedstawił ponadto wybór podejścia i metody wyceny - tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest bowiem znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Mając powyższe na uwadze, w oparciu o 12 transakcji działkami niezabudowanymi położonymi w gminie R. (których ceny wahały się od [...] zł/ha do [...] zł/ha - średnio [...] zł/ha), ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. I tak biegły ustalił, że ceny nieruchomości na badanym rynku zależą od cech rynkowych tj. położenie - waga 50%, dostępność komunikacyjna - waga 20%, rodzaj użytków - waga 15% oraz poziom kultury rolnej - waga 15%, która stanowiła grunt rolny niezabudowany, płaski o kształcie prostokątnym, wydłużonym. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą gruntową a sąsiedztwo stanowiły tereny rolne i rozproszona zabudowa siedliskowa. Natomiast najwyższą cenę jednostkową uzyskała nieruchomość o powierzchni [...] ha, położona w gminie R., obręb nr [...]. Działka ta stanowiła grunt rolny niezabudowany, płaski o kształcie prostokątnym. Położona była w otoczeniu zabudowy zagrodowej i terenów rolnych. Dojazd do nieruchomości odbywał się drogą utwardzoną.

Cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,43. Wartość 1 ha wycenianej działki określono zatem w wysokości [...] zł. Tym samym wartość szacowanego gruntu określono na kwotę [...] zł.

Wyceniając nasadzenia znajdujące się na wycenianej nieruchomości wyjaśniono, że miąższość grubizny bez kory drzew wyliczono na podstawie "Tablic pomocniczych leśniczego" wydanych na zlecenie Naczelnego Zarządu Lasów Państwowych, a cenę drewna przyjęto na podstawie Zarządzenia nr [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa A. z dnia [...] stycznia 2013 r. Drzewostan obliczono na kwotę [...] zł.

Wartość pszenżyta oraz żyta obliczono na podstawie Tabeli [...] Podstawowe dane agrotechniki zamieszczonej w opracowaniu "Podstawy rolnictwa i wyceny nieruchomości rolnych" [...], uwzględniono średnią cenę tony dla makroregionu [...] na dzień [...] kwietnia 2013 r. orz wartość nakładów związanych ze zbiorem plonów, a także szacunkowy udział kosztów zbioru w wysokości 12%. Wartość zasiewów pszenżyta na części działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha obliczono na kwotę [...] zł, a wartość zasiewów żyta o powierzchni [...] ha obliczono na [...] zł.

Ostatecznie biegły określił wartość wycenianej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w gminie R., obręb [...] na kwotę [...] zł.

Reasumując, organ dysponując prawidłowym operatem szacunkowym, miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. Wskazać przy tym należy, że w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego związanych z kwestią wszczętego wobec biegłego J. M. postępowania dyscyplinarnego, należy wskazać - jak słusznie zauważył organ, że samo prowadzenie postępowania dyscyplinarnego nie świadczy o uchybieniu przez rzeczoznawcę majątkowego jego obowiązkom wynikającym z przepisów prawa, co mogło mieć przełożenie na prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym nic bada bowiem merytorycznie operatu szacunkowego pod kątem, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla lub nie wartość rynkową tej nieruchomości, ale sprawdza czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca majątkowy postępował zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 175 u.g.n. Z tych też powodów Sąd na rozprawie nie uwzględnił zgłaszanych w tym zakresie wniosków dowodowych oraz nie znalazł podstaw do odroczenia rozprawy. Sąd nie uwzględnił także wniosków dowodowych dotyczących dowodów z opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, gdyż dotyczą one operatów szacunkowych sporządzanych na potrzeby innych postępowań odszkodowawczych.

Wobec powyższego uznać należało, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi dotyczącej naruszenia art. 15 kpa w związku z art. 78 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. ze zm.), orzekł jak w sentencji.