Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 865/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 5,6,7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi P spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 r. S sp. z o.o. (dalej jako spółka, strona lub inwestor) zwróciła się do Burmistrza o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony, jednakże na skutek uwzględnienia odwołania P sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

2. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrza uzupełnił materiał dowodowy o wskazane przez Kolegium mapy oraz zaświadczenie o uprawnieniach osoby sporządzającej projekt, nadto prawidłowo powiadomił uczestników i decyzją z dnia [...] czerwca 2018r. nr [...] ustalił na rzecz S sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz.. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.).

W treści decyzji określono rodzaj inwestycji (usługowa w zakresie handlu), lokalizację inwestycji, funkcję terenu, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego wynikające z u.p.z.p., ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki wynikające z przepisów odrębnych, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek po jego uzupełnieniu oraz modyfikacji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Dalej, że przeprowadzona analiza i ocena stanu faktycznego i prawnego, uwzględniająca uwagi zawarte w decyzji kasatoryjnej SKO, uzasadniały wydanie przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do wyznaczenia terenu analizowanego Burmistrz podał, że przy założeniu frontu działek wynoszącego 60 m, minimalny obszar analizowany musi mieć promień minimum 180 m. Wskazał, że obszar analizowany może być nierównomiernie wyznaczony, gdyż zależy to od kształtu i wielkości działek otaczających teren analizowany, które trzeba brać pod uwagę w całości przy wyliczeniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy.

3. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P sp. z o.o. sp. komandytowa zarzucając decyzji organu I instancji:

- niejasne określenie rodzaju inwestycji, która powinna być jego zdaniem określona jako usługowa albo handlowa albo jedna i druga jednocześnie,

- nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, wskazując, iż do obszaru tego zaliczono nieruchomości różnorodnie zagospodarowane i niezagospodarowane, podczas gdy należało wyznaczyć ten obszar wyłączając z niego zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o wysokości do 5 kondygnacji sięgającej 16m ,

- budzące wątpliwości określenie wysokości budynków, które mogą przesłaniać zabudowę położoną oraz zaprojektowaną na nieruchomościach sąsiednich,

- nierówne traktowanie inwestorów polegające na tym, że w zaskarżonej decyzji przewidziano konstrukcję dachów płaskich, mimo iż budynki w sąsiedztwie, jak i budynku planowane mają dachy strome, o znacznie większym nachyleniu, niż 15%, a ponadto w stosunku do odwołującej organ nałożył obowiązek wykonania większej liczby miejsc parkingowych, niż inwestorowi, a do tego nie nałożono w zaskarżonej decyzjo wymogu wybudowania ani jednego miejsca dla osób niepełnosprawnych;

- wątpliwości co do wydania przez Wojewódzki Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzji o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu i co do istnienia takiego zjazdu,

- brak ukonstytuowania ograniczenia w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji w celu ochrony sąsiadów inwestora.

4. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 994 ze zm.); art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570); art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 w zw. z art. 60 ust. 1 i 4, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1, ust. 2 u.p.z.p.; § 1, 2, 3 4, 5, 6, 7, 8, 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588; dalej rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy lub r.s.u.w.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

4.1. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepisy art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. określającego wymogi wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 53 u.p.z.p. określającego zakres analizy dokonywanej przez organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy) oraz art. 54 i 64 u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że warunki zabudowy można ustalić dla zamierzenia inwestycyjnego lokalizowanego na określonej działce w parciu o wniosek inwestora, w przypadku zgodności przedsięwzięcia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającego łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., które szczegółowo organ opisał wraz z przepisami wykonawczymi tj. rozporządzeniem w sprawie nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następie organ wyjaśnił sposób wyznaczania obszaru analizowanego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

4.2. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wszystkie wymogi oraz nie zawiera istotnych wad w zakresie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego wniosek inwestora został prawidłowo złożony, zawierał kompletną dokumentację. Ustalenie warunków dla inwestycji, objętej wnioskiem w sprawie, poprzedzone zostało dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak również stanu faktycznego i prawnego obszaru, na podstawie art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 cyt. ustawy, zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

4.3. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej (zasadniczej) w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. W celu wykonania analizy wyznaczono obszar wokół terenu objętego wnioskiem, niezbędny do przeprowadzenia analizy i wskazano go na załączniku graficznym do analizy. Kolegium wskazało, że dopuszcza się sytuacje, kiedy obszar analizowany nie ma kształtu koła, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, chodzi bowiem o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w załączniku graficznym, na kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:1000, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Front pierwszej działki (pozostałe sa bezpośrednio za nią) przylega do ul. [...], szerokość frontu działek wynosi 60 m wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono prawidłowo jako teren o trzykrotnej średnicy tej szerokości (180 m) otaczający przedmiotową działkę. Na analizowanym terenie znajdują się tereny nieurządzone i niezabudowane, działki zabudowane budynkami usługowymi w zakresie handlu detalicznego (budynki parterowe z płaskimi dachami o powierzchni zabudowy od 1300 m2 do 1600 m2), działki o nr ewid. [...] zabudowane są pawilonami handlowymi, działka o nr ewid. [...] zabudowana stacją paliw. Również na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkalna wielorodzinna, do pięciokondygnacyjnych budynków wielorodzinnych, na terenie zabudowy wielorodzinnej usytuowane są niewielkie pawilony handlowe.

Teren, na którym ma powstać inwestycja składa się z 4 działek o nr ewid.: [...] i ma dostęp do drogi publiczne.

4.4. Organ w analizie dokonał szczegółowej oceny faktycznej funkcji istniejącej zabudowy i terenu w obszarze analizowanym, wskazując, że - od strony zachodniej - na działkach o nr ewid. [...] zlokalizowane są dwa pawilony handlowe oraz stacja paliw z salą sprzedaży. Za tymi pawilonami oraz drogą dojazdową zlokalizowane są osiedla mieszkaniowe jedno i wielorodzinne z pojedynczymi punktami usługowymi w zakresie handlu i gastronomii; - od strony północnej po drugiej stronie ul. [...] naprzeciwko przedmiotowych działek zlokalizowane są dwa pawilony handlowe oraz stacja paliw; - od strony wschodniej znajdują się tereny niezabudowane; od strony południowej przedmiotowych działek znajdują się tereny niezabudowane: łąki, pola uprawne i pastwiska. Zatem wnioskowana funkcja usługowa w zakresie handlu występuje w terenie analizowanym i może być kontynuowana na przedmiotowych działkach.

4.5. Organ także szczegółowo ocenił parametry istniejącej i wnioskowanej inwestycji w tym wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy wskazując, że parametry zabudowy są zgodne z rozporządzeniem średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi dla zabudowy usługowo - handlowej około 34% powierzchni działki i taki właśnie wskaźnik określono w stosunku do planowanej inwestycji.

Średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 29 m, wobec czego uwzględniając 20% tolerancji, prawidłowo wyznaczono szerokość elewacji frontowej budynku od 23 do 25 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki, gzymsu lub attyki oraz wysokość całkowita budynków łącznie z urządzeniami technicznymi i tablicami z napisami terenie analizowanym wynosi:

- dla budynków usługowo - handlowych: od 4,0 m do 9,0,

- dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych do 16 m

- dla budynków gospodarczych, garaży i drobnych usług: od 2,50 m do 3,50 m.

Wobec czego dla wnioskowanych budynków prawidłowo przyjęto wysokość do attyki i całkowitą od 6,0 m do 9,0 m.

Linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono również zgodnie z przepisami rozporządzenia jako nieprzekraczalną linię zabudowy w linii istniejącego pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] od strony ul. [...].

W terenie analizowanym większość budynków posiada dachy płaskie, attykowe, kryte papą asfaltową, wobec czego prawidłowo ustalono dla przedmiotowej inwestycji dachy płaskie, kryte papą asfaltową, membraną lub blachą płaską.

Kąt nachylenia dachów w terenie analizowanym wynosi: dla budynków ze stromymi dachami: od 20° do 45°, dla budynków z dachami płaskimi: do 3 % do 10 %, w analizowanym terenie do 15 %. stąd prawidłowo ustalono kąt nachylenia dachu do 15 %.

4.6. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p.z. w aktach sprawy znajduje się dokumentacja potwierdzająca dokonanie uzgodnienia z właściwymi organami i stosownie do wymogu określonego w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną.

4.7. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie określono podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. SKO zwróciło uwagę, że nie stosuje się odrębnego nazewnictwa do handlu, mieści się to pojęcie w szeroko rozumianych usługach, dodając, że potwierdzenie takiego stanowiska znajduje się także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy , którego § 2 pkt 1 stanowi, że ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: "lit b) zabudowa usługowa".

4.8. Odnosząc się do zarzutu braku określenia w decyzji miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych Kolegium wyjaśniło, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy jedynie minimalnej ilości miejsc parkingowych, a określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę).

W zakresie zarzutu braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej SKO podało, że sporządzona analiza potwierdza fakt bezpośredniego położenia działek objętych decyzją, a dokładniej działki [...] przy drodze publicznej (działka nr [...] ul. [...], droga wojewódzka, dane z wypisu z ewidencji gruntów). W aktach sprawy znajduje się protokół z dnia [...] kwietnia 2018 r. potwierdzający dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej. Ponadto w rozpatrywanej sprawie organ I instancji był zobligowany jako organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy do odrębnego uzgadniania w zakresie wymaganym zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienie takie zostało dokonane z Zarządem Dróg Wojewódzkich.

4.9. Odnosząc się do zarzutu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich Kolegium wskazało, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza, że inwestycja zostanie zrealizowana na wnioskowanym terenie, gdyż dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia inwestorskiego i to wówczas służby architektoniczno-budowlane, przed wydaniem stosownej decyzji, zobowiązane są sprawdzić rozwiązania projektowe przedłożone wraz z wnioskiem, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym również w zakresie sposobu zagospodarowania wód opadowych czy też ochrony interesów osób trzecich, a strony w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę będą mogły podnosić swoje ewentualne zastrzeżenia.

4.10. Zdaniem Kolegium w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy wobec spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, dodając przy tym, iż organ I instancji prawidłowo sporządził analizę urbanistyczną, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. Ponadto stwierdził, iż wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego oraz wyznaczenie parametrów i cech inwestycji, w ocenie Kolegium czyni zadość wymogom prawa.

5. Od decyzji wydanej przez organ II instancji P spółka z o.o. spółka komandytowa złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z odpowiednimi wskazaniami co do dalszego postępowania, w szczególności "co do sposobu rozumienia zwrotu normatywnego działka sąsiednia" i "co do sposobu wytyczania obszaru analizowanego oraz co do zasad ustalania linii zabudowy".

5.1. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło założenie, że front działki objętej wnioskiem przylega do ul. [...], gdy tymczasem front wspomnianej działki do ulicy tej nie przylega. Założono więc fikcję co do stanu faktycznego. Przyjęto założenia co do stanu faktycznego, który w rzeczywistości nie istnieje. Powyższe błędy dotyczące ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego wpłynęły na dalsze błędne ustalenia, w szczególności co do intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości projektowanej zabudowy.

5.2. Dalej podkreślono, że Kolegium stwierdziło, że "Obszar oddziaływania nalepy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa". Takie podejście organu II instancji do kwestii obszaru oddziaływania inwestycji jest nie do przyjęcia. Cechuje się bowiem nieokreślonością. Nie wskazuje żadnego kryterium, według którego organy lokalizacyjne obu instancji powinny określać krąg podmiotów mających przymiot stron w danej sprawie.

5.3. Dalej, że ustalenia skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego są wewnętrznie sprzeczne, raz bowiem mowa jest w tej decyzji o dostępie do drogi publicznej w sposób bezpośredni: z ul. [...]; inny razem zaś mowa jest o dostępie pośrednim, poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność gminy, nie zaliczoną do dróg publicznych.

5.4. Dalej, że zgodnie z treścią art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Oznacza to, że w osnowie decyzji o warunkach zabudowy należy ukonstytuować konkretne ograniczenia, narzucone inwestorowi w celu zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów bliższych i dalszych sąsiadów inwestora, a więc także w celu ochrony uzasadnionych interesów skarżącej spółki. Zdaniem skarżącej z takiej treści decyzji nie wynika nic dla ochrony interesów osób trzecich, w tym także dla niej samej. Kolegium zaaprobowało stanowisko organu lokalizacyjnego, które w istocie ochrony tej nie zapewnia, lecz niejako przesuwa sprawę zapewnienia tej ochrony na etap zatwierdzania projektu budowlanego. Tymczasem w świetle powołanego wyżej przepisu art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., to już na etapie ustalania warunków zabudowy dla określonej inwestycji powinno nastąpić ukonstytuowanie wymogów ograniczeń w zakresie zagospodarowania określonego terenu i jego zabudowy w zakresie niezbędnym dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc w szczególności osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich względem nieruchomości stanowiącej przedmiot zainteresowania inwestora.

6. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

7. Na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. przez organy obu instancji, w zakresie w jakim przepis ten ustanawia zasadę prawdy materialnej i związku z tym nakazuje podejmować wszelkie czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy podając, iż zarzut ten jest związany z błędnym ustaleniem stanu faktycznego położenia działki względem drogi publicznej. Dalej poniósł także zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. d i art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi wskazanie terenu i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w odniesieniu do ustawowego rozumienia zwrotu działka sąsiednia. Pełnomocnik skarżącej dodał, iż u.p.z.p. nie przewiduje żadnej możliwości odstąpienia od określenia w osnowie decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a bezsporne jest, że obie zaskarżone decyzji wymagań takich nie zawierają.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

9. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Z jej przepisów wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

9.1. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;

9.2. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

9.3. Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1, oraz

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

10. Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter warunkowy, bowiem jest rozstrzygnięciem dającym możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które wcale nie mus być zrealizowane. Jednak organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany pozytywnie rozstrzygnąć wniosek, jeśli objęta wnioskiem inwestycja spełnia wszystkie wymogi wynikające z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

10.1 Istotne znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy ma prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób określony w powołanym wyżej rozporządzeniu w sprawie nowej zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie w sposób prawidłowy został ustalony obszar analizowany. Organ I instancji wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przyjmując, że front pierwszej z trzech działek objętych inwestycją (bezpośrednio do siebie przyległych) czyli [...] przylega bezpośrednio do ul. [...], a jego szerokość wynosi 60 m czego trzykrotność daje 180 m średnicy obszaru analizowanego.

10.2. Front działki wyznaczono właściwie jako linię prostą łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki (por. wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 1336/08 CBOSA). Trafnie też do obszaru analizowanego zaliczone całe powierzchnie działek, które zakreśla wyznaczony promień (stąd obszar analizowany nie ma kształtu koła).

10.3. W oparciu o prawidłowo ustalony obszar analizowany i jego charakterystykę szczegółowo opisaną w decyzji Kolegium trafnie uznało, że została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa. Zgodnie z tą zasadą by można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zabudowa istniejąca stosownie do komentowanego przepisu musi znajdować się na działce sąsiedniej. Przy czym pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

10.4. Dodać należy, że w zakresie kontynuacji funkcji w orzecznictwie zwraca się uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony.

11. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół nieruchomości objętych wnioskiem, występuje zabudowa zróżnicowana: zarówno usługowa w zakresie handlu, w tym z pawilonami handlowymi (działki nr [...]), jak i mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna), a także tereny rolne i niezabudowane. Mając zatem na uwadze, że planowane budynki mają mieć charakter usługowy w zakresie handlu, tym samym za prawidłową uznać należało ocenę organów, że planowana inwestycja obejmująca budynki usługowe związane z handlem spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że planowana inwestycja należy do tej samej kategorii co znajdujące się obok obiekty handlowe, w tym obiekt handlowy położony na sąsiedniej nieruchomości skarżącej spółki.

12. W ocenie Sądu organ zasadnie wyznaczył obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy, tj. pawilonu handlowego na działce nr [...] od strony ul.[...]. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony został stosownie do § 5 r.s.u.w. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalna szerokość elewacji frontowej wyznaczona została zgodnie z § 6 r.s.u.w.

Z kolei zgodnie z § 7 r.s.u.w. organ I instancji wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do attyki mając na uwadze zróżnicowane gabaryty budynków. Nadto organ w zaskarżonej decyzji ustalił możliwość zastosowania dachu płaskiego krytego papą asfaltową, membraną lub blachą o kącie nachylenia do 15 %, uzasadniając to dokładną analizą. Dodać należy, iż żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16). Ponadto określono m.in. liczbę miejsc parkingowych przyjmując na 50 m 2 sali sprzedaży 1 miejsce parkingowe i dodatkowe miejsca parkingowe dla osób zatrudnionych.

13. Za spełnioną zasadnie uznały także organy przesłankę dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), od której to drogi inwestor zaplanował wjazd (uzgodnienie w aktach). Jak wynika wprost z dokumentów i mapy (stanowiącej załącznik do decyzji Kolegium) działka [...] czyli pierwsza z trzech działek objętych decyzją przylega bezpośrednio do działki drogowej nr [...] (stanowiącej drogę wojewódzką). To z tej drogi odbywają się wjazdy na nieruchomości do niej przylegające frontami, w tym działki sąsiednie jak np. [...]. Działki [...] leżą bezpośrednio za działką [...], a dostęp do tych działek zapewnia droga wewnętrza wydzielona na lewym boku działki [...] (linia nakreślona zygzakiem na froncie działki [...] wyznacza linię zabudowy, a nie granicę działki; granica przylega bezpośrednio do działki drogowej [...]). Ewentualne nieścisłości w uzasadnieniu decyzji Kolegium, związane z tym, że Kolegium powołuje się również na dostęp do sąsiadujących działek [...] objętych drugim ze złożonych przez inwestora wniosku (sprawa II SA/Go 864/18) nie ma znaczenia dla prawidłowości materialnoprawnej i procesowej wydanej w niniejszej sprawie decyzji.

14. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego braku zapewnienia w zaskarżonej decyzji ochrony osób trzecich należy wskazać, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu i ma ono charakter rozstrzygnięcia ogólnego, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym. Decyzja ta nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skoro celem decyzji, która zapada w tym postępowaniu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przywołanymi przepisami, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96) .Stąd, zdaniem Sądu zawarte w zaskarżonej decyzji ogólne sformułowania dotyczące warunków ochrony interesów osób trzecich były wystarczające, bowiem nie było przesłanek do ich dalszej konkretyzacji.

Dodać należy, że nawet interes prawny skarżącej spółki nie został wyartykułowany w taki sposób, by organ musiał go analizować i wziąć pod uwagę. Nietrudno dostrzec, że interes skarżącej może wynikać z konkurencyjności planowanej na przedmiotowych działkach inwestycji. Takie jednak oddziaływanie nie nosi cech naruszenia interesu prawnego, bowiem jego potencjalne skutki dotyczą wyłącznie interesu faktycznego skarżącej.

15. Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie, gdyż brak jest podstaw do kwestionowania dokonanych przez organy ustaleń frontu działki, precyzyjnie opisanych w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu. Ponieważ zarzuty skargi są niezasadne, a w sprawie brak jest innych naruszeń prawa skutkujących kwalifikowaną lub zwykłą wadą kontrolowanego aktu w stopniu powodującym konieczność jego uchylenia, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.