Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 321/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 130a ust. 1-2,  ust. 5c,  ust. 10,  ust. 10e ,ust. 10f
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. W., reprezentowanego przez pełnomocnika, jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 maja 2017 r., nr [...], uchylające postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], wydane w przedmiocie przyznania A. W. zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], oraz przekazujące sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

W dniu 3 stycznia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Oleśnie wpłynęła wystawiona przez A. W. faktura nr [...], opiewająca na kwotę 14.463,57 zł, za holowanie i zabezpieczenie pojazdu marki [...], nr rej. [...], w okresie od dnia 3 lutego 2009 r. do dnia 27 grudnia 2011 r.

Za pismem z dnia 2010 stycznia 2012 r. Starosta Oleski zwrócił fakturę wystawcy wskazując, że Powiat Oleski nie był właścicielem pojazdu przez cały okres wskazany na fakturze, a zgodnie z umową z dnia 7 listopada 2011 r. (zawartą przez A. W. i Powiat Oleski w przedmiocie współdziałania w zakresie przemieszczania, usuwania, holowania i przechowywania pojazdów) rozliczenie za usunięcie i przechowywanie pojazdu nastąpi po skutecznej egzekucji należności od osoby zobowiązanej.

Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r., powołując się na przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm. - dopisek Sądu], zwaną dalej u.p.e.a.) oraz na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, A. W. wystąpił do Starosty Oleskiego o przyznanie wynagrodzenia w kwocie 14.463,57 zł za wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w okresie od 3 lutego 2009 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. (kiedy pojazd został odebrany z parkingu w związku z przejściem jego własności na Starostwo), a także o zwrot kosztów związanych z dozorem, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi.

Takie same wnioski z dnia 21 czerwca 2012 r. A. W. złożył również co do innych pojazdów.

Na wezwanie organu o uzupełnienie wniosków poprzez wskazanie konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, przedstawienie sposobu ich wyliczenia oraz o przedłożenie dokumentów potwierdzających wysokość dochodzonych wydatków, A. W. w piśmie z dnia 29 października 2012 r. przedstawił koszty osobowe za całodobowy dozór przez 7 dni w tygodniu wg kalkulacji dokonanej w 2009 r. Ponadto poinformował m.in., że koszty zużycia energii elektrycznej i pozostałych materiałów zostały pominięte w związku z brakiem możliwości ich odtworzenia, jednak powinny zostać przyznać w formie ryczałtu. Wyjaśnił też, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi przedstawioną kalkulację, ponieważ z podatku dochodowego od osób fizycznych rozlicza się ryczałtowo, a ta forma rozliczeń nie wymaga archiwizowania jakichkolwiek dokumentów dotyczących kosztów.

Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. Starosta Oleski wystąpił do Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu o udostępnienie informacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Parkowanie pojazdów (i innych przedmiotów - części samochodowych) zabezpieczonych do celów procesowych przez Policję" w latach 2010-2012, a pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. - informacji w zakresie holowania pojazdów i mienia - części samochodowych, dotyczącą tego samego okresu. Komendant udostępnił żądane dokumenty odpowiednio przy pismach z dnia 16 listopada 2012 r. i z dnia 3 stycznia 2013 r.

Na wezwanie organu A. W. w piśmie z dnia 2 stycznia 2013 r. uzupełnił kalkulację o koszty usunięcia pojazdu z drogi (110 zł), obejmujące koszty osobowe (18 zł), koszty paliwa (22,20 zł) i koszt przeglądu (70 zł/mies.).

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad 13 pojazdami (w tym samochodu marki [...]), wynagrodzenie za ich dozór oraz zwrot kosztów usunięcia z drogi w łącznej kwocie 11.839,17 zł. Postanowienie to, w wyniku wniesienia przez stronę zażalenia, zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 22 marca 2013 r.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił powyższe postanowienie Kolegium oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Oleskiego z dnia 31 stycznia 2013. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do przepisu art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.) i nie wyraziły stanowiska co do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy, a przynajmniej nie dały temu wyrazu w uzasadnieniach postanowień. Uznał też Sąd, że ustalając wysokość wynagrodzenia za dozór, organy powinny wyjaśnić kwestię ewentualnych umów zawieranych pomiędzy A. W. a Powiatem i rozstrzygnąć relację wynikającą z zawarcia przez Starostę Oleskiego umowy cywilnoprawnej dotyczącej kosztów wynagrodzenia za przechowywanie i usuwanie pojazdów. Ponadto Sąd stwierdził, że z treści kontrolowanych aktów nie wynika, dlaczego organy przyznając skarżącemu zwrot koniecznych wydatków przyjęły najniższą stawkę oferowaną w przetargach organizowanych przez inne instytucje i to tylko w jednym przedziale czasowym, a wywody organów w zakresie wykładni art. 102 u.p.e.a. dotyczyły poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Zwrócił również uwagę na potrzebę rozważenia celowości wydania odrębnego rozstrzygnięcia dla każdego z pojazdów.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2014 r. A. W. rozszerzył wniosek o podwyższenie należnego wynagrodzenia o odsetki ustawowe w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Przy piśmie z dnia 20 sierpnia 2014 r. Starosta Oleski, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w [...] wniosek A. W. o przyznanie wynagrodzenia z dozór nad pojazdem m.in. marki [...], nr rej. [...], usuniętym z drogi w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W piśmie z dnia 8 września 2014 r. A. W. wniósł o ustalenie wynagrodzenia za dozór i holowanie pojazdu, opierając się o stawki podane w uchwale Nr VIII/53/07 Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r. oraz w zarządzeniu Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., nr 13/2010, a w przypadku odmowy - na podstawie umów parkingowych zawieranych w tym okresie przez inne podmioty. Podtrzymał też żądanie zapłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie należności.

Na zlecenie organu rzeczoznawca samochodowy sporządził opinię z dnia 17 października 2014 r. w przedmiocie ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi, na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie [...].

Postanowieniem z dnia 14 maja 2015 r., Dyrektor Izby Skarbowej w Opolu stwierdził nieważność postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia 12 października 2014 r. w sprawie przyznania A. W. wynagrodzenia za dozór nad samochodem marki [...], nr rej. [...] oraz za jego usunięcie z drogi, jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej.

Na skutek przekazania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] wniosku A. W. o przyznanie wynagrodzenia za wykonywanie dozoru oraz usunięcie z drogi pojazdu marki [...], nr rej. [...], Starosta Oleski pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. poinformował A. W. o wszczęciu postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem przedmiotowego pojazdu. Jednocześnie wezwał stronę do wskazania konkretnych, koniecznych wydatków poniesionych za dozór i usunięcie z drogi wskazanego pojazdu oraz sposobu ich obliczenia, wysokości wynagrodzenia i kryteriów jego określenia, a także przedłożenia dowodów poniesienia wydatków potwierdzających wyliczenie wynagrodzenia.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], Starosta Oleski przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów jego usunięcia oraz wynagrodzenia za dozór, w wysokości 3.173,96 zł brutto. Określił, że powyższa kwota stanowi iloczyn liczby dób, w których przechowywany był pojazd oraz dobowej stawki za przechowywanie, ustalonej w wysokości 4,78 zł brutto, a koszt usunięcia pojazdu to iloczyn liczby km i stawki 4,25 zł brutto. Podając, że pojazd przechowywany był przez okres od 13 lutego 2010 r. do 6 listopada 2011 r., tj. 632 dni, oraz był usunięty z miejscowości [...], organ przedstawił rachunkowy sposób obliczenia przyznanej kwoty: (632 dni × 4,78 zł = 3.020,96 zł) + (36 km × 4,25 zł = 153 zł) = 3.173,96 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zakresu postępowania wyłączył okres od dnia 7 listopada 2011 r., kiedy obowiązywała umowa dotycząca rozliczania się Powiatu Oleskiego z A. W. Sprawę spornych należności za okres od dnia 13 lutego 2010 r. do 6 listopada 2011 r. rozpatrzył natomiast w oparciu o przepisy u.p.e.a., w której to ustawie podstawę prawną przyznawania wnioskowanych kwot stanowi art. 102 § 3. Nie stosował jednak stawek przyjętych w uchwałach Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., Nr VIII/53/07 (o co wnosiła strona), które to zostały zastrzeżone dla właścicieli pojazdów. Odnosząc się do przedstawionego przez stronę wyliczenia należności związanych z dozorem, organ wskazał, że wyliczenie dotyczące kosztów wynagrodzenia 4,2 osób zatrudnionych przy dozorze pojazdów nie zostało uwzględnione, gdyż strona nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających okoliczność wykonywania przez te osoby (stróżów) nadzoru parkingu. Ponadto kalkulacja zawiera błąd rachunkowy wynikający z podzielenia wykazanych kosztów przez 19, zamiast przez 13 pojazdów, tj. przez rzeczywistą ilość pojazdów nadzorowanych, skutkujący wzrostem kosztu dobowego do 20,02 zł brutto. Organ ustalił też, że A. W. dysponuje terenem, na którym znajduje się parking na podstawie bezpłatnej, bezterminowej umowy użyczenia, a przechowywany na nim pojazd miał wartość użytkową odpowiadającą wartości złomu. Wobec tego, że kalkulacja strony była nieprecyzyjna, przeprowadzono postępowanie dowodowe. Na podstawie dokumentów uzyskanych od Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji, dotyczących przetargów na parkowanie pojazdów zabezpieczonych do celów procesowych przez Policję, porównano ceny ofertowe określone przez A. W. oraz przez innego oferenta. Analiza złożonych ofert wykazała, że kwota 11,00 zł netto, zawarta w kalkulacji przedłożonej przez A. W., rażąco odbiega od oferty konkurencyjnej oraz jego własnej oferty złożonej w 2012 r. na potrzeby wspomnianego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ponieważ z informacji o wyborze najkorzystniejszej oferty wynika, iż w 2010 r. najkorzystniejsza oferta wynosiła 0,99 zł brutto za dobę parkowania, a w 2012 r. wybrana oferta A. W. zakreślona została na kwotę 0,62 zł brutto za dobę parkowania. Zdaniem organu, analiza złożonych ofert pozwala stwierdzić, że złożone w warunkach konkurencji rynkowej oferty oddają wysokość rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia. Ponadto organ wskazał, że w dniu 9 września 2014 r. wnioskodawca wniósł o przyznanie wynagrodzenia w oparciu o zawartą w dniu 12 grudnia 2008 r. umowę nr [...], na prowadzenie parkingu depozytowego, gdzie cenę jednostkową za parkowanie jednego pojazdu określono na 12,08 zł brutto. Natomiast w postępowaniu przetargowym prowadzonym przez Powiat Oleski w 2014 r. skarżący w złożonej ofercie na parkowanie i usuwanie pojazdów zaproponował cenę 0,90 zł brutto za dobę parkowania pojazdów do 3,5 t. Wobec występujących dużych rozbieżności w stosowanych przez podmioty stawkach, w dniu 17 października 2014 r. została na zlecenie organu sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy samochodowego, która dotyczyła ustalenia średniej stawki za przechowanie pojazdów usuniętych z drogi na podstawie art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym w okresie od września 2010 do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie miasta [...]. Organ stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez biegłego wynika, iż średnia stawka parkingowa w skali miesięcznej za przechowywanie pojazdu w województwie opolskim w ww. okresie wynosi około 120,62 zł netto na miesiąc, co daje 4,78 zł brutto na dobę. Kwota ta zawiera podatek dochodowy, zysk (marżę handlową) właściciela parkingu. Koszty utrzymania i prowadzenia obiektów wzrosły w okresie od 2010-2014 o około 5%. Organ uznał, że skoro biegły określił wzrost cen na 5%, to sporządzona opinia może być również odnoszona do wcześniejszych okresów, gdzie ceny powinny być niższe lub na podobnym poziomie. Ostatecznie organ stwierdził, że zebrane w sprawie materiały dotyczące okoliczności przechowywania pojazdów uwiarygodniają opinię biegłego i ustaloną w niej stawkę można uznać za wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte. Analogiczny sposób postępowania przyjął Starosta Oleski, czyniąc ustalenia w zakresie kosztów usunięcia przez skarżącego przedmiotowego pojazdu. W tym zakresie wskazał na pismo A. W. zawierające kalkulację tych kosztów, podkreślając, że wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających poniesione przez niego koszty. Wobec tego organ oparł się na dokumentacji przesłanej przez Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, dotyczącej zamówienia publicznego pod nazwą "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez Policję". Organ ustalił, że A. W. w 2010 r. złożył ofertę wykonania holowania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony za cenę 8,00 zł brutto za 1 kilometr holowania pojazdu, przy konkurencyjnej ofercie 1,00 zł brutto za 1 kilometr holowania usuniętego z drogi pojazdu. Natomiast w 2012 r. wnioskodawca zaoferował za 1 kilometr holowania usuniętego z drogi pojazdu cenę 5,97 zł brutto, przy konkurencyjnej ofercie 2,46 zł brutto. Ponadto w dniu 9 września 2014 r. wpłynął wniosek strony o przyznanie wynagrodzenia na podstawie umowy z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], z której wynika, że w 2008 r. ustalono stawkę za usuwanie pojazdów w wys. 3,85 brutto za km. W ocenie organu, analiza obowiązujących stawek daje podstawę do przyjęcia stawki w wysokości 4,25 zł brutto jako średniej stawki w danych stosunkach przyjętej i obliczenia na jej podstawie kosztów usunięcia pojazdu. Zdaniem organu, przyjęty okres świadczenia usług jest reprezentatywny i ustalona wysokość może być traktowana jako przyjęta w danych stosunkach. Na zakończenie organ wyjaśnił, że przy wyliczeniu przyznanej wnioskodawcy kwoty wziął pod uwagę zakres obowiązków dozorcy, okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad ruchomością, wielkość składowanego przedmiotu. Dokonano również analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych oraz powołano biegłego, który w sposób niezależny dokonał oceny warunków finansowych świadczenia tego typu usług. Organ kierował się również konieczną w tym przypadku starannością w gospodarowaniu środkami publicznymi. Zaznaczył przy tym, że inaczej kształtują się koszty kilkudniowego przechowania, a inaczej w przypadku stałych kilkumiesięcznych zleceń, świadczonych równocześnie z innymi zleceniami pochodzącymi od tego samego podmiotu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

A. W. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przyznania wynagrodzenia za dozór w wysokości wskazanej we wniosku złożonym dnia 22 czerwca 2012 r., zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, a także o zwiększenie wynagrodzenia o odsetki ustawowe "od dnia przejścia" pojazdów na własność Starostwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;

- art. 35 K.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania;

- art. 104 § 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie przyznano lub odmówiono przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z dozorem, a w jakim zakresie przyznano wynagrodzenie za wykonywany dozór;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stawki wyliczonej przez biegłego, bez dokonania analizy poprawności sporządzenia opinii;

- art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez brak stwierdzenia, że w zakresie przedmiotowego pojazdu koszty ponosi Skarb Państwa.

W uzasadnieniu A. W. wskazał, że nie kwestionuje możliwości ustalenia wynagrodzenia przy pomocy dowodu z ustaleń biegłego, jednak sporządzona w sprawie opinia nie przedstawia żadnej wartości dowodowej, gdyż na jej podstawie nie można wyciągnąć wniosków co do wysokości wynagrodzenia za dozór, a nadto nie wynika z niej, czego dotyczyły umowy ustalające uwzględnione stawki, w szczególności, czy dotyczyły sytuacji analogicznych do sprawy. Ponadto podniósł, że ustalając wynagrodzenie organ powinien uwzględnić uchwałę Rady Powiatu Oleskiego z dnia 25 maja 2007 r. oraz umowę z dnia 7 listopada 2011 r. Długi czas oczekiwania na ustalenie wynagrodzenia winien być natomiast zrekompensowany przez podniesienie wysokości wynagrodzenia o odsetki ustawowe.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., postanowieniem z dnia 31 marca 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na skutek skargi wniesionej przez A. W., wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 395/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Kolegium z dnia 31 marca 2016 r. Sąd uznał, że wydanie w rozpoznawanej sprawie postanowienie o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na błędnym zastosowaniu tego przepisu, przy czym było to naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, Kolegium nie wykazało, że zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia był tak znaczny, iż organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, Kolegium nie dowiodło też, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Natomiast zaistnienie przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji winno skutkować wydaniem jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 K.p.a., a nie orzeczenia kasacyjnego. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie może uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W przekonaniu Sądu, Kolegium mogło skorzystać z przysługujących uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie biegłego do pisemnego uzupełnienia tego dokumentu albo złożenia wyjaśnień w celu usunięcia dostrzeżonych przez organ niejasności czy braków. W ocenie Sądu, kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zostać niewątpliwie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekraczał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności, w przypadku wątpliwości organu co do treści opinii biegłego nie było przeciwwskazań do dodatkowego przesłuchania autora opinii lub zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Ponadto Sąd dostrzegł, że dowód z opinii biegłego był jednym z wielu dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu. Z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika bowiem, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów organ dokonał analizy stawek obowiązujących w różnych przedziałach czasowych i w tym zakresie oparł się na dokumentacji udostępnionej przez Opolskiego Wojewódzkiego Komendanta Policji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą "Parkowanie pojazdów (...) zabezpieczonych dla celów procesowych przez Policję" w latach 2010 i 2012, w części dotyczącej Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz "Holowanie - przewożenie pojazdów i mienia - części samochodowych do celów procesowych i innych zlecanych przez Policję". Na podstawie tych materiałów organ dokonał oceny ofert złożonych zarówno przez samego skarżącego, jak również przez innych uczestników ww. postępowania. Ponadto organ odniósł się do umów zawieranych przez skarżącego, w których określono stawki za prowadzenie parkingu depozytowego, jak też za usuwanie pojazdów. Z kolei, określając koszty związane z przechowywaniem pojazdu Starosta odwołał się m.in. do opinii biegłego skarbowego świadczącej o złym stanie technicznym przedmiotowego samochodu. Organ wskazał również na umowę zawartą w dniu 15 lipca 2004 r., z której wynika, że skarżący dysponuje parkingiem na czas nieokreślony i użytkuje przedmiotową nieruchomość nieodpłatnie. Sąd zwrócił również uwagę, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, a zatem organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, co też uczynił, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Tymczasem dokonana przez organ odwoławczy ocena prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Starostę ograniczyła się tylko do kwestii wyliczenia kosztów dozoru w kontekście powołanej wyżej opinii biegłego. Organ odwoławczy natomiast zupełnie pominął i nie odniósł się do pozostałych dowodów, które przecież zostały szczegółowo omówione i ocenione przez organ pierwszej instancji w odniesieniu do przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę wydanego postanowienia. Kolegium nie oceniło też samodzielnie umowy z dnia 7 listopada 2011 r. w zakresie dotyczącym stawek wynagrodzenia za dozór pojazdami, ale wskazało na konieczność uwzględnienia jej postanowień przez Starostę w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd stwierdził nadto, że w celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, naruszając wskazane regulacje, nie dochował powyższych obowiązków i nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz zbadania prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji w kontekście przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego, nie poddał analizie pozostałych dowodów zgromadzonych przez Starostę.

Postanowieniem z dnia 17 października 2016 r., nr [...], Starosta Oleski, na podstawie art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i art. 18 u.p.e.a., przyznał A. W. zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], w tym kosztów usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór w wysokości 3.173,96 zł brutto.

W wyniku rozpoznania zażalenia A. W. od powyższego postanowienia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 30 marca 2017 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Kolegium uznało, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu, iż sprawę zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem i wynagrodzenie za dozór zostało już rozstrzygnięte postanowieniem Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r., które będzie ponownie przedmiotem rozpoznania przez Kolegium.

Na wezwanie Kolegium o przedłożenie prawomocnego postanowienia sądu orzekającego o przepadku na rzecz Powiatu Oleskiego pojazdu marki [...], nr rej. [...], Starosta Oleski przedłożył kopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Cywilny z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt [...].

Następnie postanowieniem z dnia 23 maja 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na regulacje art. 130a ust. 1-2, ust. 5c, ust. 10, ust. 10e, ust. 10f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 128, z późn. zm.), § 3 pkt 1 lit. a i § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 265, z późn. zm.) oraz art. 102 § 2 - § 4 u.p.e.a. Odnosząc te przepisy do stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że składając wniosek strona nie wyjaśniła, czy użyty w podaniu zwrot, że domaga się wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz wykonywanie dozoru nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], należy rozumieć dosłownie, jako jeden z elementów normy art. 102 § 2 u.p.e.a., czy też obejmuje on również poniesione konieczne wydatki związane z przechowywaniem pojazdu. Dlatego, z uwagi na wnioskowy charakter postępowania, Kolegium uznało, że przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest zwrócenie się do A. W. o sprecyzowanie wniosku. Doprecyzowanie to powinno dotyczyć również końcowego terminu, za jaki dochodzona jest należność. Dalej, Kolegium wskazało, że nie jest wystarczająca zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia informacja, iż za okres od dnia 7 listopada 2011 r. do 27 grudnia 2011 r. wypłacono stronie określoną kwotę na podstawie umowy z dnia 7 listopada 2011 r. Jeżeli bowiem strona nie zmodyfikuje podania, to organ zobowiązany będzie orzec na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. o roszczeniu za cały okres od dnia 13 lutego 2010 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. W świetle przedstawionej oceny organ odwoławczy uznał, że celowe jest domaganie się od A. W. zmodyfikowania wysokości dochodzonej kwoty. Zaznaczył przy tym, że jeżeli strona zmodyfikuje wniosek co do końcowego terminu, za jaki dochodzi zapłaty, to konsekwentnie powinna również zmienić jej wysokość. Jako kolejną nieprawidłowość w zakresie działań organu pierwszej instancji Kolegium wskazało przyznanie stronie jednej należności, z rozbiciem na część przypadającą na okres przechowywania pojazdu oraz na kwotę za usunięcie pojazdu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że norma art. 102 § 2 u.p.e.a. zawiera w swojej hipotezie dwa odrębne elementy: konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, natomiast nie zawiera w swej treści "kosztów usunięcia pojazdu", stąd rozstrzygnięcie w tym zakresie jest pozbawione podstawy prawnej. Dalej, wskazując na obowiązek dozorcy wykazania poniesionych koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia, Kolegium stwierdziło, że dopiero wówczas, gdy strona nie wywiąże się z tych obowiązków, rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie w oparciu o dostępne informacje, przy zastosowaniu różnych środków dowodowych. Zdaniem Kolegium, Starosta słusznie uznał, że podstawą do ustalenia należności w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. nie mogą być stawki dobowe przyjęte w uchwałach Rady Powiatu Oleskiego, ponieważ odnoszą się one wyłącznie do właściciela pojazdu. Organ odwoławczy odnotował też, że A. W. w piśmie z dnia 29 grudnia 2012 r. przedstawił na żądanie Starosty kalkulację "kosztów osobowych", jednak organ pierwszej instancji winien był zwrócić się do wnioskodawcy o przedłożenie dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia na umowę o pracę trzech osób oraz odprowadzania za te osoby składek na ZUS i zażądać korekty. Należało również zobowiązać stronę do przedstawienia kalkulacji uwzględniającej najniższe wynagrodzenie za lata 2010-2011, gdyż te właśnie lata, a nie rok 2009, obejmował wniosek strony. Brak informacji od A. W. w zakresie składek organ mógł zweryfikować zwracając się do ZUS z pytaniem, czy były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne na pracowników strony, a jeżeli tak, to od jakiej kwoty. Ponadto należało zwrócić się o wyjaśnienie, dlaczego wyliczone koszty zostały podzielone na 19 pojazdów i czy na parkingu strona prowadziła w spornym okresie działalność gospodarczą w innym zakresie. Wnioskodawca powinien dodatkowo wyjaśnić, kiedy zainstalował dwie kamery i dlaczego w związku z tą formą rejestracji zdarzeń w obrębie parkingu konieczne jest dodatkowo zatrudnianie czterech osób przy dozorze w sytuacji, kiedy wartość samochodów jest zerowa. Stosownie do tego organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu, dopiero w przypadku niepodania przez stronę żądanych informacji oraz dokumentów na ich potwierdzenie i braku informacji z ZUS, Starosta będzie zobligowany ustalić konieczne wydatki związane z wykonywaniem nadzoru i wynagrodzenie za nadzór w oparciu o przeprowadzone z urzędu postępowanie dowodowe. Kolegium uznało za słuszne odstąpienie przez Starostę Oleskiego od uwzględniania stawek przyjętych w umowach na parkowanie, przechowywanie oraz zabezpieczenie pojazdów i mienia dla celów procesowych, gdzie jedną ze stron (zleceniodawcą) jest Policja. W kwestii opinii sporządzonej przez biegłego na potrzeby sprawy, Kolegium stwierdziło natomiast, że zlecając jej sporządzenie należało wyraźnie określić oczekiwania dotyczące ustalenia wysokości średniej stawki miesięcznej za usuwanie i dozór pojazdu na parkingu A. W. w kontekście art. 102 § 2 u.p.e.a., wraz ze szczegółowym wyliczeniem tej stawki i opisem przyjętych do porównania miejsc parkingowych. Dostrzegło nadto, że autor opinii ograniczył się do lakonicznego wskazania, w oparciu o jakiego rodzaju informacje dokonał ustalenia stawek miesięcznych na 8 parkingach strzeżonych na terenie województwa opolskiego, ale informacji tych nie przedstawił w opinii. Poza tym biegły nie zróżnicował dwóch odrębnych pojęć, o których mowa w art. 102 § 2 u.pe.a., ograniczając się do "analizy wysokości uśrednionych stawek za przechowywanie pojazdów" i nadmieniając, że ustalona "średnia stawka parkingowa" zawiera "podatek dochodowy oraz zysk (marżę handlową)". Biegły nie wyjaśnił również, co oznacza bezosobowy zwrot "wytypowano następujące obiekty" (kto je wytypował i dlaczego właśnie te, a nie inne) ani co oznacza zwrot, że "ustalono" (kto ustalił) wykazane stawki. Nie podał też przyczyn zróżnicowania przez właścicieli poszczególnych parkingów stawek przechowywania pojazdów od 25 zł do 250 zł miesięcznie, a możliwe, że jest to następstwem różnych celów, dla jakich prowadzone są te parkingi. Bezprzedmiotowa jest również końcowa konstatacja o wzroście kosztów utrzymania i prowadzenia parkingów o 5% w latach 2010-2014, gdyż nie odnosi się do okresu objętego wnioskiem, tj. lat 2010-2011. Kolegium stwierdziło, że powyższych nieprawidłowości w opinii organ pierwszej instancji nie dostrzegł, uznając ją za wiarygodną i ustalając na jej podstawie należne stronie koszty. Starosta nie skorzystał przy tym z innych środków dowodowych, np. dowodu z oględzin parkingu należącego do A. W., jak i parkingów "porównawczych" (art. 85 K.p.a.). Służyłoby to ustaleniu, czy parkingi objęte opinią są w zakresie warunków przechowywania pojazdów porównywalne do parkingu strony (m.in. poprzez ustalenie ich powierzchni, ilości zatrudnionych do dozoru pracowników czy wyposażenia w odpowiednie urządzenia, a nadto rodzaju nawierzchni, oświetlenia i rodzaju dozoru); oraz czy podmioty prowadzące parkingi wskazane w opinii zajmują się tego rodzaju działalnością co A. W., a mianowicie czy parkingi są przeznaczone do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a ust. 1-2 ustawy, w związku z orzeczeniem sądu o przepadku na rzecz powiatu. Zdaniem Kolegium, ze względu na wykazane powyżej braki, postępowanie dowodowe należy przeprowadzić w znacznym zakresie. Z tego względu organ odwoławczy nie miał podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a., gdyż naruszyłby to zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), pozbawiając stronę możliwości dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Starosta powinien natomiast zwrócić się w pierwszej kolejności do A. W. o sprecyzowanie wniesionego żądania, następnie zobowiązać go do przedłożenia informacji i dokumentów, a dopiero w dalszej kolejności rozważyć celowość wyjaśnienia stanu faktycznego z urzędu we własnym zakresie albo na podstawie uzupełnionej opinii biegłego lub innych środków dowodowych.

We wniesionej skardze A. W. zarzucił, że powyższe postanowienie zostało wydane z naruszeniem:

- art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy dla rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania poprzez uzyskanie prawidłowej opinii biegłego;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;

- art. 15 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dwukrotnego rozpoznania sprawy;

- art. 12 ust. 1 K.p.a. poprzez brak szybkiego i wnikliwego działania w sprawie;

- art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw poprzez brak wskazania, iż zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad podjazdami na podstawie art. 130a ustawy, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór jest zobowiązany ponieść Skarb Państwa;

- art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 395/16 i przekazanie ponownie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy Sąd w wyroku jednoznacznie wskazał, iż organ winien wydać decyzję merytoryczną.

Skarżący podniósł, że we wniosku jednoznacznie podał, iż żąda zarówno wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, jak i zwrotu poniesionych kosztów, co odpowiada koniecznym wydatkom w rozumieniu art. 102 § 2 u.p.e.a. Oświadczył, że domaga się wypłaty zarówno wynagrodzenia, jak i zwrotu wydatków za cały okres przechowywania pojazdu, co również nie wymaga doprecyzowania. W jego ocenie, dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy wystarczające było przeprowadzenie przez Kolegium, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniającego postępowania w zakresie prawidłowej opinii biegłego oraz ewentualnie innych dowodów. Sporządzenie nowej opinii nie przesądza o konieczności przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, gdyż opinia jest tylko jednym z wielu dowodów w niniejszej sprawie. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że powody zastosowania trybu kasacyjnego z art. 138 § 2 K.p.a. zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 maja 2017 r.

Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o konieczności uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w prawomocnym wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 395/16. Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Dostrzec również trzeba, że związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, a więc okoliczności, które nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie.

Rozstrzygając niniejszą skargę, Sąd był zatem związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w ww. wyroku Sąd uznał, iż zastrzeżenia Kolegium odnośnie do postanowienia Starosty Oleskiego z dnia 19 listopada 2015 r. nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że Kolegium nie wykazało, iż zakres postępowania koniecznego do przeprowadzenia był tak znaczny, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić takiego postępowania lub zlecić wykonania niektórych czynności organowi pierwszej instancji. Kolegium nie dowiodło też, aby w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie przez organ pierwszej instancji, po jego ewentualnym uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, niemożliwe było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Zdaniem Sądu, Kolegium mogło skorzystać z przysługujących uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i rozważyć wezwanie biegłego do pisemnego uzupełnienia tego dokumentu albo złożenia wyjaśnień w celu usunięcia dostrzeżonych przez organ niejasności czy braków. W przekonaniu Sądu, kwestie, których - według Kolegium - nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły zostać niewątpliwie wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekraczał bowiem możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. W szczególności, w przypadku wątpliwości organu co do treści opinii biegłego, nie było przeciwwskazań do dodatkowego przesłuchania autora opinii lub zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, a zatem organ pierwszej instancji musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, co też uczynił, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Zarzucił nadto Sąd, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w sposób wyczerpujący oraz całościowy w jej granicach przedmiotowych, ponieważ oprócz zbadania prawidłowości postanowienia organu pierwszej instancji w kontekście przeprowadzonego dowodu z opinii biegłego, nie poddał analizie pozostałych dowodów zgromadzonych przez Starostę.

Oceniając kwestionowane obecnie postanowienie, zgodzić należy się ze skarżącym, że Kolegium nie zastosowało się w sposób prawidłowy do oceny prawnej oraz wskazań wynikających z przytoczonego wyroku, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Kolegium ponownie bowiem wadliwie przyjęło, że w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 15 i art. 12 § 1 K.p.a.

W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., który stanowi procesową podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, powodującego przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z mocy art. 144 K.p.a. przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie również do postanowień. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak już wyjaśniono w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., określona w komentowanym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 K.p.a.

Powtórzenia również wymaga, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Przepis art. 136 K.p.a. daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Dlatego w sytuacji, gdy uzupełnienie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też gdy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ przedstawienie okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego postanowienia.

Z kolei ocena Sądu kontrolującego zgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania tej regulacji i udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ drugiej instancji powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie, czy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Dokonując oceny w powyższym zakresie, Sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

W niniejszej sprawie - uzasadniając potrzebę ponownego jej rozpatrzenia przez Starostę - organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał w wątpliwość zakres żądania wniosku skarżącego, w przedmiocie którego wszczęto postępowanie, zarówno co do charakteru żądanych należności, jak i okresu, za który skarżący domaga się ich wypłacenia, uznając za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Oceniając stanowisko organu, zauważyć przyjdzie, że z wniosku skarżącego z dnia 21 czerwca 2012 r., inicjującego postępowanie, jednoznacznie wynika, iż w związku z dozorem nad pojazdem marki [...], nr rej. [...], usuniętym w dniu 13 lutego 2009 r., skarżący domaga się przyznania należności, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., za okres od dnia 13 lutego 2009 r. (a nie jak błędnie wskazało Kolegium od dnia 13 lutego 2010 r.) do dnia 27 grudnia 2011 r. Swoje żądanie skarżący konsekwentnie podtrzymywał w toku całego postępowania. We wniosku wyraźnie przy tym wskazał, że chodzi mu o przyznanie "wynagrodzenia za wykonywanie dozoru nad pojazdem" oraz "zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru". Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dla rozpoznania niniejszej sprawy konieczne jest sprecyzowanie wniosku i że organ pierwszej instancji orzekał pomimo wątpliwości co do treści żądania. Jak słusznie podniósł skarżący, we wniosku wskazano, że żądanie dotyczy wynagrodzenia za dozór oraz zwrotu poniesionych kosztów, które w świetle powołanej we wniosku podstawy prawnej zgłoszonego żądania, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a., niewątpliwie rozumieć należy jako wskazane w tym przepisie "wynagrodzenie za dozór" i "konieczne wydatki związane z wykonywaniem dozoru". Podkreślenia wymaga, że okoliczności te nie były kwestionowane w wiążącym skład orzekający w niniejszej sprawie wyroku tut. Sądu z dnia 24 listopada 2016 r.

Nie sposób również podzielić oceny organu odwoławczego w kwestii celowości domagania się od strony zmodyfikowania wniosku co do wysokości dochodzonej kwoty oraz końcowego terminu, za jaki skarżący żąda przyznania należności. We wniosku skarżący wyraźnie określił kwotę żądania oraz podał, że dotyczy ono okresu od dnia 3 lutego 2009 r. do dnia 27 grudnia 2011 r. W takim też zakresie wniosek ten powinien podlegać rozpoznaniu. Fakt, że według organu przyznanie należności za część tego okresu jest niezasadne, nie może prowadzić do żądania modyfikacji wniosku przez stronę. Granice postępowania wnioskowego wyznaczone są bowiem wnioskiem, a organ jest związany jego treścią. Skutkuje to tym, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji, ma obowiązek rozpoznać sprawę w pełnym zakresie zgłoszonego żądania. Kwestia zasadności żądania strony i możliwości przyznania należności za cały wnioskowany okres, a także rodzaj rozstrzygnięcia podejmowanego w granicach żądania, jest przedmiotem oceny merytorycznej, w ramach której na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego organy zobowiązane są ustalić, czy żądanie podlega uwzględnieniu i czy powinno zostać uwzględnione w całości, czy tylko w części. Z tych względów domaganie się od strony zmiany zakresu żądania jest nieuprawnione. W konsekwencji ustalenie w postępowaniu odwoławczym, że organ pierwszej instancji nie orzekł o całości żądania, gdyż nie podjął rozstrzygnięcia co do całego okresu, za który skarżący domagał się należności, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obligowało organ odwoławczy do dokonania oceny zasadności całego żądania i podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. Analogicznie powinno postąpić Kolegium w razie dostrzeżenia wadliwego skonstruowania rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, sprowadzającego się - tak jak to stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu - do przyznania jednej należności za okres przechowywania i za usunięcie pojazdu, zamiast orzeczenia oddzielnie o wysokości koniecznych wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór.

Podsumowując ten fragment rozważań, zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, aby stwierdzone przez Kolegium wadliwości odnoszące się do braku podjęcia przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia co do całości żądania i sformułowania nieprawidłowej treści rozstrzygnięcia, stanowiły element stanu faktycznego wymagający wyjaśnienia i - jak uznało Kolegium - przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, zwłaszcza że zakres żądania wniosku strony, w granicach którego organ zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie, nie budzi wątpliwości.

W przekonaniu Sądu, nie stanowiły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. również kolejne zastrzeżenia Kolegium, dotyczące postępowania wyjaśniającego w kwestii ustalenia wysokości należności faktycznie przysługujących skarżącemu z tytułu dozoru nad pojazdem. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że wobec przedstawionej przez skarżącego kalkulacji kosztów związanych z dozorem i braku ich potwierdzenia za pomocą stosownych dowodów, przed rozpoznaniem sprawy należało wezwać skarżącego do wyjaśnienia okoliczności związanych z ich poniesieniem, takich jak fakt zatrudnienia trzech osób oraz odprowadzania za nie składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne, czy też dotyczących podzielenia kosztów na określoną liczbę 19 samochodów, prowadzenia na parkingu innej działalności gospodarczej oraz zainstalowania dwóch kamer i zatrudnienia przy dozorze dodatkowo czterech osób. Wskazał też, że dopiero w przypadku niepodania przez stronę żądanych informacji oraz braku dokumentów na ich potwierdzenie możliwe jest ustalenie przez organ, w oparciu o przeprowadzone z urzędu postępowanie dowodowe, koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem nadzoru i wynagrodzenia za nadzór. Stosownie do tego Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji przedwcześnie przystąpił do ustaleń faktycznych we własnym zakresie i podjął rozstrzygnięcie bez wezwania strony do przedstawienia wyjaśnień. Organ odwoławczy zakwestionował również prawidłowość opinii biegłego co do ustalenia średniej stawki za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi w okresie od września 2010 r. do grudnia 2011 r. na parkingu strzeżonym położonym na terenie miasta [...], wskazując na braki tej opinii dotyczące: ustalenia wysokości średniej stawki miesięcznej za usuwanie i dozór pojazdu na parkingu A. W. wraz ze szczegółowym wyliczeniem tej stawki i opisem przyjętych do porównania miejsc parkingowych; informacji, w oparciu o które dokonano ustalenia stawek miesięcznych na 8 parkingach strzeżonych na terenie województwa opolskiego; wyjaśnienia, czy podane w opinii wymogi dla parkingów mają charakter teoretyczny, czy odpowiadają realiom; wyjaśnienia zwrotów "wytypowano następujące obiekty" (kto je wytypował i dlaczego właśnie te, a nie inne) oraz "ustalono" (kto ustalił); elementów składowych stawek na poszczególnych parkingach. Za bezprzedmiotową uznał też organ odwoławczy konstatację opinii o wzroście kosztów utrzymania i prowadzenia parkingów o 5% w latach 2010-2014. W odniesieniu do stwierdzonych braków zarzucił organowi pierwszej instancji nieuwzględnienie ww. nieprawidłowości opinii.

Kontrolując powyższe stanowisko, zgodzić należy się z Kolegium, że w przedmiotowym postępowaniu zasadą jest, iż to na dozorcy ciąży obowiązek wykazania koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór, przedstawienia sposobu wyliczenia dochodzonych kwot oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających zasadność dokonanego wyliczenia. Dopiero w sytuacji, kiedy dozorca nie wywiąże się z tych obowiązków, organ przeprowadza z urzędu postępowanie dowodowe i samodzielnie ustala wysokość dochodzonej należności. Stwierdzając nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie, organ odwoławczy nie uwzględnił jednak, że w niniejszej sprawie skarżący był wzywany - wezwaniem z dnia 19 października 2012 r., a następnie także w zawiadomieniu z dnia 11 sierpnia 2015 r. - do wykazania konkretnych, koniecznych kosztów poniesionych na dozór pojazdu, wyjaśnienia, jak koszty te zostały obliczone oraz do przedłożenia stosownych dokumentów potwierdzających ich poniesienie. Dopiero po uzyskaniu odpowiedzi skarżącego na wezwanie, udzielonej w piśmie z dnia 29 października 2012 r. i uznaniu, że przedstawiona w nim kalkulacja jest nieprecyzyjna, organ pierwszej instancji podjął z urzędu dalsze działania wyjaśniające, w tym zmierzające do uzyskania opinii biegłego oraz dokumentów dotyczących udzielania zamówienia publicznego przez Policję w zakresie holowania i parkowania pojazdów dla celów procesowych, umowy zawartej ze skarżącym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 12 grudnia 2008 r. i z dnia 5 grudnia 2008 r. Jak wynika natomiast z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, rozpoznając sprawę organ ten dokonał oceny i podjął rozstrzygnięcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy nie można więc przyjąć, że postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane bez przeprowadzenia koniecznego postępowania wyjaśniającego. Ponadto zauważyć trzeba, że już w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. Sąd uznał, że skoro skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykazane przez niego koszty związane z wykonywaniem dozoru nad przedmiotowym pojazdem, w tym koszty usunięcia pojazdu oraz wynagrodzenia za dozór, organ musiał we własnym zakresie ustalić wysokość tych należności, co też uczynił, opierając się na dowodach przez siebie zgromadzonych. Z materiału dokumentacyjnego sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Starosty wynika, że ustalając wysokość żądanych przez skarżącego kosztów, organ dokonał analizy dokumentów będących w jego dyspozycji i na tej podstawie ustalił wysokość przyznanej należności. Stosownie do powyższego stwierdzić należy, że przedstawione przez Kolegium zastrzeżenia są przede wszystkim sprzeczne z oceną zawartą w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., a nadto nie wskazują na naruszenie przepisów postępowania poprzez całkowite zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie wiążą się również z koniecznością ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.

Sąd stwierdził dodatkowo, że Kolegium, dostrzegając mankamenty dotyczące zarówno wyjaśnień złożonych przez stronę oraz opinii biegłego - wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. - nie skorzystało z uprawnienia do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i nie wezwało skarżącego do złożenia stosownych wyjaśnień, a biegłego - do usunięcia niejasności czy braków dostrzeżonych w opinii. Kwestie, których według Kolegium nie rozważył organ pierwszej instancji, mogły niewątpliwie zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym, co wyraźnie dostrzeżono w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekraczał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Jeszcze raz zatem powtórzyć przyjdzie, że nie było żadnych przeciwwskazań do przesłuchania skarżącego oraz autora opinii lub zlecenia sporządzenia opinii uzupełniającej. Jak bowiem Sąd przyjął we wcześniejszym wyroku, wydanie decyzji kasacyjnej (odpowiednio postanowienia kasacyjnego - dopisek Sądu) stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd, w sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia określonego dowodu (w niektórych wypadkach nawet kilku dowodów) czy uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego - mieści się to w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania i wyłącza dopuszczalność orzeczenia kasacyjnego.

W tym kontekście należało podzielić zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a. Uznać też przyjdzie, że podjęcie przez Kolegium działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania. Zasadą bowiem powinno być uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. W celu właściwej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Uzupełnienie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. służy realizacji obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów. Jak zaznaczono już wcześniej, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien natomiast nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie może bowiem uchylać się od zajęcia merytorycznego stanowiska, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uzupełniony w odpowiednim zakresie, jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium nie dopełniło powyższych obowiązków, nie stosując się przy tym do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r. Odniosło się wprawdzie do kwestii merytorycznych dotyczących podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz dokonało oceny co do ustalenia wysokości żądanych należności w kontekście części zgromadzonych dowodów, niemniej jednak ponownie nie podjęło działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w zakresie postępowania dowodowego i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ocena przeprowadzona przez organ odwoławczy nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności Kolegium nie wykazało takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie jest możliwe rozpoznanie sprawy co do istoty. Nie wskazało również przyczyn, które wykluczały zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że wobec dostrzeżonych braków postępowanie dowodowe należy przeprowadzić w znacznym zakresie. Kolegium sformułowało szereg zastrzeżeń dotyczących wyjaśnień strony oraz sporządzonej opinii, lecz nie wykazało, aby uzupełnienie tych braków było niezbędne dla rozpatrzenia sprawy.

W świetle uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i wyrażonego w nim stanowiska Kolegium, Sąd uznał, że uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez organ odwoławczy zakresie, dotyczącym braków co do wyjaśnień strony oraz co do treści opinii, nie naruszyłoby art. 136 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności. Jeszcze raz należy zauważyć, że treść wniosku strony nie budzi wątpliwości, a organ pierwszej instancji wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i dopiero następnie prowadził samodzielnie postępowanie dowodowe, a rozstrzygnięcie podjął na podstawie zgromadzonych dowodów. Niewątpliwie zatem ewentualne działania wyjaśniające polegałyby jedynie na uzupełnieniu dowodów. Ponadto zauważyć można, że przeprowadzenie przez Kolegium własnych czynności wyjaśniających, które zmierzałyby do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, służyłoby realizacji ustalonej w art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości postępowania, która nabiera szczególnego znaczenia, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie trwa od 2012 r.

Reasumując, przede wszystkim stwierdzić trzeba, że Kolegium nie zastosowało się do oceny i zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 24 listopada 2016 r., co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Ponadto, wobec opisanej wyżej wadliwej oceny Kolegium, wydanie w rozpoznawanej sprawie postanowienia o charakterze kasacyjnym stanowiło naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie, w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 K.p.a. oraz art. 15 i art. 12 § 1 K.p.a., przy czym były to naruszenia tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia przepisów uzasadniały zatem uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.