Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 198/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 200
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka Akcyjna w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 986/12 w sprawie ze skargi P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia[...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółka Akcyjna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta C. odmówił P. S.A. stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej działki oraz prawa własności znajdujących się na niej budynków, innych urządzeń i lokali. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż działka nr [ A] pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. we faktycznym władaniu poprzednika prawnego skarżącego. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie potwierdziło natomiast, jakoby Przedsiębiorstwo Państwowe - P. miało do spornego gruntu ustanowione prawo zarządu, które warunkowałoby wydanie decyzji stwierdzającej nabycie praw.

Od ww. decyzji P. S.A. złożyła odwołanie, w którym podniosła, iż decyzja Urzędu Miejskiego w C. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] czerwca 1990 r. ustalająca P. cenę m.in. przedmiotowej działki oraz opłatę roczną z tytułu zarządu, jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym prawo zarządu, a tym samym spełnione zostały warunki do stwierdzenia nabycia praw na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że aby możliwe było stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez państwową lub komunalną osobę prawną lub BGŻ prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na tym gruncie budynków, innych urządzeń i lokali w trybie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne jest, aby wymienionym wyżej podmiotom na dzień 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu. Dokumenty, które mają potwierdzać owe prawo zostały enumeratywnie wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.Nr 23, poz. 120 ze zm.). Wnioskodawca przedłożył na potwierdzenie istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 1990 r., nr [...] ustalającą P. cenę gruntu oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania, zarządu gruntu. Pierwszy z przedłożonych dowodów dotyczy stanu prawnego na dzień 5 grudnia 2007 r. W dziale I wymieniona jest m.in. działka nr [A]/3 (z nieruchomości tej wydzielono następnie działkę nr [A]/10), w dziale II wpisany jest natomiast "Właściciel – Skarb Państwa – (...). Wpisano dnia 29 lutego 1996 r." Zdaniem Kolegium przedłożony dowód świadczy zatem, iż na dzień 29 lutego 1996 r. i 5 grudnia 2007 r. właścicielem działki nr [A]/3 był Skarb Państwa. Nie można natomiast wyprowadzić wniosku, jakoby nieruchomość ta pozostawała w zarządzie P. Odnosząc się do decyzji (zarząd) Kolegium stwierdziło, że decyzja o ustaleniu opłat za zarząd gruntem nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu, bądź na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałoby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji RP. Ponadto z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia, tj. ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.

Organ podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach państwowe jednostki organizacyjne mogły mieć grunty państwowe w użytkowaniu (przekazanie następowało decyzją administracyjną). Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawodawca w art. 38 ust. 2 określił, w jaki sposób państwowe jednostki organizacyjne mogą uzyskać prawo zarządu nieruchomości. Przedłożona przez stronę decyzja o naliczeniu opłat z dnia [...] czerwca 1990 r. nie nawiązywała do aktów wymienionych w art. 38 ust. 2, co potwierdziło, iż przedłożone przez wnioskodawcę dowody nie potwierdzają, jakoby P. na dzień 5 grudnia 1990 r. przysługiwało prawo zarządu w stosunku do działki nr [A]/10.

W stosunku do pozostałych przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów na potwierdzenie istnienia prawa zarządu w stosunku do spornej nieruchomości. Prezydent Miasta C. przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia, czy istotnie P. posiadała w stosunku do działki nr [A]/10 prawo zarządu. Pomimo wezwania P. S.A. nie przedstawiła listy świadków ani też nie złożyła stosownych oświadczeń. W dniu 7 grudnia 2011 r. w Urzędzie Miasta C. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na którą nie przybył (prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy) nikt reprezentujący wnioskodawcę. W toku rozprawy świadek – J.K. (były Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami) zeznała, iż to ona podpisała decyzję z dnia [...] czerwca 1990 r. w sprawie ustalenia opłaty z tytułu zarządu (użytkowania). Wymienione w tej decyzji nieruchomości to działki, co do których P. był wpisany w ewidencji gruntów jako władający, w stosunku do większości z nich nie było wydanych decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. J.K. oświadczyła "Kiedy wydawałam decyzję [...] czerwca 1990 r., działka nr [A] nie była w zarządzie P. tylko w posiadaniu. Gdyby działka ta była przekazana w zarząd to w Urzędzie Miasta C. na pewno byłaby odpowiednia decyzja. W Urzędzie Miasta C. znajdują się decyzje o przekazaniu w zarząd innych działek, które posiadało P. Nic mi nie wiadomo także o umowie lub protokole przekazania działki nr [A] w zarząd w znaczeniu tytułu prawnego lub w użytkowanie na rzecz P.". Świadek dodała również, iż w tym czasie wszystkim przedsiębiorstwom państwowym były ustalane opłaty niezależnie od faktu, czy dany grunt był im formalnie przekazany w zarząd lub użytkowanie. Z kolei przesłuchany w charakterze świadka były Prezydent Miasta C. – T.B. oświadczył, że w czasie, kiedy był prezydentem miasta nie przypomina sobie, aby była wydana decyzja o ustanowieniu dla P. zarządu tym terenem. Nie przypomina sobie również, aby jego poprzednik wydał taką decyzją oraz aby istniał jakikolwiek dokument potwierdzający ustanowienie prawa zarządu dla P. na ten teren. Tak więc, zdaniem Kolegium, na podstawie powyższych ustaleń należało stwierdzić, iż w stosunku do działki nr [A]/10 nie można mówić o formalnym przekazaniu jej w zarząd na rzecz P.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. w W. podniosła zarzut naruszenia art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że jedynymi dowodami na istnienie prawa zarządu do wnioskowanej do uwłaszczenia nieruchomości, jaki przedstawiła skarżąca spółka są decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta C. z dnia [...] czerwca 1990 r. ustalająca [...] Dyrekcji [...] w G. cenę gruntu państwowego położonego w C. (w tym działki nr [A]) oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania, zarządu objętej sporem nieruchomości i odpis z księgi wieczystej Kw Nr [...].

Sąd podzielił pogląd organu, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] czerwca 1990 r. nie nawiązuje w żaden sposób do jakiejkolwiek decyzji o ustaleniu prawa użytkowania, wobec czego nie może w ocenie Sądu stanowić podstawy do stwierdzenia prawa zarządu. Również odpis z księgi wieczystej KW Nr [...], jak słusznie stwierdziło Kolegium, dowodzi tylko o tym, iż na dzień 29 lutego 1996 r. i 5 grudnia 2007 r. właścicielem działki nr [A]/3 był Skarb Państwa.

W konsekwencji, w ocenie Sądu strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem, dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy – tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do P. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23.09.1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28.04.2010 r. I OSK 929/09).

Sąd wskazał, że w postępowaniu uwłaszczeniowym rola organu administracji nie sprowadza się tylko do arbitralnego decydowania o takiej czy innej wartości przedstawionego przez stronę środka dowodowego. Jak wynika z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest "stwierdzanie" prawa zarządu, co zakłada czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna za niedostateczny materiał przedstawiony przez stronę, może także przeprowadzić dowód z urzędu. W przedmiotowej sprawie takie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone. Organ administracji nie tylko dokonał oceny dokumentów wskazywanych przez stronę skarżącą i znajdujących się w aktach sprawy, ale i przesłuchał w charakterze świadków J.K. (byłego Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami) oraz T.B. (byłego Prezydenta Miasta C.).

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że nie można wywieść formalnego przekazania w zarząd P. spornej nieruchomości, co nie wyklucza uwłaszczenia skarżącej spółki w oparciu o inną podstawę prawną.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu poprzez jego niezastosowanie;

2) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że spółka, która jest następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego P. spełnia przesłanki nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości. Podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1990 r. o ustaleniu opłaty rocznej jest m.in. art. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która to podstawa wskazuje, że w istocie decyzja o naliczeniu opłat za użytkowanie, jest decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Niezależnie od powyższego spółka uznała, że o tytule prawnym przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości Skarbu Państwa nie może przesądzać tylko i wyłącznie fakt legitymowania się oddzielną decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Przedsiębiorstwo P. nie zostało utworzone na podstawie ustawodawstwa zwykłego, lecz w drodze aktów szczególnych – rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 26 września 1926 r., na podstawie którego powierzono zarząd kolejami państwowymi i prywatnymi, a organom P. powierzono wszystkie publicznoprawne uprawnienia dotychczasowego państwowego zarządu kolejowego. Spółka podniosła, iż zeznania świadka pozostają w sprzeczności z dokumentami urzędowymi, jakie osoba ta w imieniu organu wydawała. Organy orzekające odmawiają dokumentom zgromadzonym w aktach sprawy waloru dokumentu urzędowego zgodnego z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Nietrafne jest stanowisko, że jedynie istnienie oddzielnego dokumentu w postaci decyzji o zarządzie może stanowić podstawę do wydania decyzji uwłaszczeniowej. Taka decyzja jest konieczna jedynie w postępowaniu komunalizacyjnym, zaś w rozpoznawanej sprawie organ zobligowany był do wydania decyzji na podstawie jednego z zachowanych i przedłożonych przez stronę dokumentów.

Powołując takie zarzuty w ramach skargi kasacyjnej spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska C. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 12 czerwca 2014 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie przez skarżącą kasacyjnie skargi konstytucyjnej, w której domaga się stwierdzenia niezgodności aktualnie stosowanej w judykaturze wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota zgłoszonych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do tego, iż Sąd I instancji w sposób pozostający w sprzeczności z przepisem § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.Nr 23, poz. 120 z późn. zm. – dalej rozporządzenie) odmówił waloru dokumentu urzędowego decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta C. z dnia [...] czerwca 1990 r. ustalającej [...] Dyrekcji [...] w G. cenę gruntu państwowego położonego w C. (w tym działki nr [A]) oraz opłatę roczną z tytułu użytkowania, zarządu spornej nieruchomości, w wyniku czego doszło do naruszenia art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali mogą ubiegać się te państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie.

Warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. W konsekwencji, aby uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego koniecznym było wykazanie, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu.

Istnienie dotychczasowego prawa zarządu stwierdza się na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

Poza sporem pozostaje fakt, iż wśród dokumentów stwierdzających dotychczasowe prawo zarządu, wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia pod pkt 6 wymienione zostały decyzje o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.

Wyjaśnienia jednak wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny analizując w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. w sprawie o sygn. akt U 6/1999 przepis § 6 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Innymi słowy, dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu.

Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj., czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że P. S.A. nie legitymowały się w stosunku do gruntu dokumentem, o którym mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, skoro znajdująca się w aktach sprawy decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...] czerwca 1990 r. nie nawiązuje w żaden sposób do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie, że istniejąca decyzja o ustaleniu opłat jest wystarczającym dowodem przesądzającym o istnieniu prawa zarządu do nieruchomości w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż o tytule prawnym nie może przesądzać tylko i wyłącznie fakt legitymowania się oddzielną decyzją o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie, ale może on wynikać z aktów o charakterze generalnym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, iż o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości, nie mogą stanowić akty ogólne, regulujące status przedsiębiorstwa (vide: wyrok NSA z dnia 27.06.2008 r., I OSK 1019/07, z dnia 30.05.2012 r., I OSK 827/11 czy z dnia 19.12.2013 r., I OSK 1211/12).

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, należy wskazać, że są one również nieuzasadnione.

Otóż, przede wszystkim warto przypomnieć, że jak wynika z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z wydanego na jego podstawie rozporządzenia, istotą postępowania wyjaśniającego w postępowaniu uwłaszczeniowym jest stwierdzanie prawa zarządu. Co do zasady zakłada to czynną rolę organu, który może wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, jeśli uzna przedstawiony dotychczas materiał dowodowy za niedostateczny, może także przeprowadzić dowód z urzędu. Wymaga tego przede wszystkim zasada wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz wynikający z niej obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 § 1 kpa).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można stwierdzić, że organy administracji obowiązku wyjaśnienia sprawy zaniedbały. Poddały bowiem analizie i ocenie przedstawione przez spółkę dokumenty (kopię decyzji z dnia [...] czerwca 1990 r. i odpis z księgi wieczystej KW [...]), a po stwierdzeniu, że nie dają one podstawy do nabycia prawa użytkowania wieczystego, podjęły decyzję o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i dowodu z zeznań świadków zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia.

W tym właśnie miejscu przyjdzie zwrócić uwagę, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 7 grudnia 2011 r. P. S.A. w W. nie była reprezentowana, mimo prawidłowego zawiadomienia, czym pozbawiła się możliwości czynnego uczestnictwa w przesłuchaniu świadków – J.K. i T.B. O ile zatem nie ulega wątpliwości, że organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, to w świetle art. 7 kpa nieuprawnione jest twierdzenie, że strona jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu żądania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całokształt działań podjętych przez organy administracji w celu wyjaśnienia sprawy w zestawieniu z faktem, że spółka nie była zainteresowana wzięciem udziału w rozprawie administracyjnej musi rzutować na ocenę zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa jako nieusprawiedliwionych.

Ustosunkowując się natomiast do wniosku skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z uwagi na złożoną przez stronę skargę konstytucyjną, wyjaśnienia wymaga, iż stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Jeżeli zatem Sąd ten nie podziela wątpliwości co do konstytucyjności aktu prawnego, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wniosek taki nie zobowiązuje Sądu orzekającego w sprawie do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Zawieszenie postępowania w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zatem uzasadnienia pod względem celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.