Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 516/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy K. (zwany dalej: Burmistrz), na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, a także art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., zwanej dalej: ustawa planistyczna ), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, zwanego dalej: Rozporządzenie) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. P. M., ustalił na jej rzecz warunki zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym K. , gmina K., dla inwestycji obejmującej: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego (zwane dalej odpowiednio: Inwestor, decyzja o warunkach zabudowy; działka nr [...]; Inwestycja).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stąd konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto podniesiono, co następuje:

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej. Obszar analizowany wyznaczono w odległości 294 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem. Wskazano, że jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu objętego wnioskiem (3 x 98 m). Zdaniem organu pozwala ona objąć teren objęty wnioskiem oraz działki sąsiednie. Kolejno organ wywodził, że w analizie ujęto te działki, które znalazły się w wyznaczonym zasięgu. Dla wszystkich analizowanych nieruchomości uwzględniono powierzchnie zabudowy i wskaźniki zabudowy dla całych działek. Analiza stanu faktycznego wykazała, w ocenie organu, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występują tereny o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Wskazano, że budynki z obszaru analizowanego zlokalizowane są we frontowych granicach działek z ulicą lub w odległościach od 1 do 20 m od frontowych granic posesji. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 23,3%. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 13,6 m, maksymalna ok. 21 m (dz. nr [...]). Wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie 3-6 m do gzymsów i 7-10 m do kalenic. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz strome o kalenicach równoległych lub prostopadłych względem frontu działki.

Wskazano, że Inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Dalej wywodzono, że planowana wysokość gzymsów budynku wyniesie maks. 4 m, kalenicy maks. 8 m, szerokość elewacji frontowej do 20 m z tolerancją do 20%. Planowany wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie maksymalnie 6,0%. W ocenie organu zamierzenie kontynuuje funkcję i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, przekracza jednak średnią szerokość elewacji frontowej.

Organ argumentował, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia możliwe jest ustalenie parametrów na specjalnych zasadach. Podkreślono zatem, że wyznaczając szerokość elewacji frontowej budynku zwrócono przede wszystkim uwagę na różnicę pomiędzy najmniejszą i największą wartością wskaźnika (odpowiednio 10 m, 21 m). Stąd, według organu, możliwa jest realizacja budynku o gabarytach zbliżonych do części budynków z sąsiedztwa. Zatem dopuszczono ich wyznaczenie na zasadach odstępstw, stosownie do § 6 ust. 2 Rozporządzenia.

W ocenie organu dowiedziono, że Inwestycja spełnia wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej. Wskazano także, że uzyskano niezbędne uzgodnienia.

Końcowo organ wskazał również informacyjnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji względem granic działek sąsiednich. Stanowi ona promesę do dalszego procedowania, na kolejnym etapie inwestycyjnym jakim jest pozwolenie na budowę, na etapie którego inwestycja zostaje doprecyzowana (także względem lokalizacji i odległości od pozostałych granic działek budowlanych).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. (zwany dalej: skarżący) wskazując, iż jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...], są to grunty orne, na części z nich jest posadzony sąd czereśniowy. Zwrócił uwagę, że sad jest pryskany środkami chemicznymi, rozpylanie środków odbywa się na wysokości koron drzew i na pewno część tych środków niesiona powietrzem trafi na sąsiednie działki. W okresie dojrzewania się owoców stosuje się różne hałaśliwe formy odstraszania szpaków, co na pewno będzie uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich działek. Planuje się w przyszłości powiększyć areał sadu. W sąsiedztwie 30 metrów od granicy działki [...] jest także płyta obornika ze zbiornikiem na gnojowice. W przyszłości w związku z powiększeniem hodowli bydła, płyta obornika będzie powiększona, planuje się też budowę obory. Na pozostałych gruntach ornych prowadzona jest różnorodna zmianowana hodowla roślinna, wymagająca stosowania nawozów sztucznych oraz środków chemicznych. Zdaniem skarżącego wszystko to będzie uciążliwe dla nowych mieszkańców sąsiednich działek, a jemu z kolei utrudni prowadzenie prac polowych i rolnicze użytkowanie gruntów rolnych. Na pewno przeszkodą dla mieszkańców będzie też kurz w czasie uprawy roli, a dla skarżącego przeszkodę będą stanowiły ogrodzenia działek. Wskazał również, że sad oraz rolnicze wykorzystywanie gruntów jego gospodarstwa stanowią źródło utrzymania dla niego i jego rodziny. Gospodarstwo jest przekazywane z pokolenia na pokolenie i skarżący nie wyobraża sobie, aby budownictwo jednorodzinne w sąsiedztwie jego gruntów zniszczyło dorobek kilku pokoleń. Końcowo skarżący wniósł o uwzględnienie ww. argumentów i dokonanie zmiany planu zagospodarowania sąsiednich działek i wycofanie decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowe, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Kolejno organ wskazał i przytoczył podstawy prawne decyzji w szczególności art. 61 ustawy planistycznej oraz przepisy Rozporządzenia, m.in. § 9 i 3. Przedstawił również wywód dotyczący istoty decyzji o warunkach zabudowy praz jej związanego charakteru.

Kolejno organ wskazał, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 294 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem i jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu objętego wnioskiem (3 x 98 m). W ocenie organu analiza stanu faktycznego wykazała, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji występują tereny o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej. Budynki z obszaru analizowanego zlokalizowane są we frontowych granicach działek z ulicą lub w odległościach od 1 do 20 m od frontowych granic posesji. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 23,3%. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi ok. 13,6 m, maksymalna ok 21 m (dz. nr [...]). Wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie 3-6 m do gzymsów i 7-10 m do kalenic. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz strome o kalenicach równoległych lub prostopadłych względem frontu działki. Inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Planowana wysokość gzymsów budynku wyniesie maks. 4 m, kalenicy maks. 8 m, szerokość elewacji frontowej do 20 m z tolerancją do 20%. Planowany wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie maksymalnie 6,0%. Z analizy urbanistycznej – zdaniem organu – wynika, że zamierzenie kontynuuje funkcję i parametry zabudowy w obszarze analizowanym, przekracza jednak średnią szerokość elewacji frontowej. Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo. Obszar wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy, zostały także określone zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia.

Powołując się na przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia wywodzono, że dopuszczalne jest odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 Kpa, a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 Kpa.

Na tle powyższego SKO skonstatowało, że słusznie organ I instancji wskazał, zgodnie z przepisami Rozporządzenia możliwe jest ustalenie parametrów na specjalnych zasadach, a powyższe uwarunkowane jest analizą funkcji oraz cech zabudowy wraz ze stosownym uzasadnieniem w tym zakresie, a następnie prawidłowym uzasadnieniem uzasadniającym to odstąpienie w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Kolegium wyznaczenie średniej szerokości elewacji frontowej na poziomie 20 m z tolerancją 20% jest dopuszczalne, jako ustalenie parametrów na innych zasadach. Organ wywodził, że wyznaczając szerokość elewacji frontowej budynku zwrócono przede wszystkim uwagę na różnicę pomiędzy najmniejszą i największą wartością wskaźnika (odpowiednio 10 m, 21 m). Stąd możliwa jest realizacja budynku o gabarytach zbliżonych do części budynków z sąsiedztwa. Zatem dopuszczono ich wyznaczenie na zasadach odstępstw, stosownie do § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji, wydając decyzję, w sposób nie budzący wątpliwości wykazał spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej, umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Projektowana zabudowa nie jest sprzeczna z istniejącą funkcja zabudowy na obszarze analizowanym. Zgromadzony materiał dowodowy został przy tym zebrany w sposób wyczerpujący i rozpatrzony jako całość, co czyni w konsekwencji zadość art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa.

Skargę na powyższa decyzję złożył skarżący podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nadto skarżący dodał, że zdaje sobie sprawę, że swoich argumentów nie poparł paragrafami prawa Kodeksu postępowania administracyjnego ani rozporządzeniami Ministra Infrastruktury, jednak liczy w sprawie na czynnik ludzki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 Kpa. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy planistycznej. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do części zarzutów skargi i odwołania podkreślić należy, że dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji (dot. to w szczególności np. niedogodności odorowych, czy hałasu). Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy planistycznej. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 136/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Uchybieniem organu wyższego stopnia uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest faktyczne uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 Kpa. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Przepisy prawa obligowały zatem SKO do wnikliwej analizy sprawy, a wyniki tego procesu wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie sprostał, że względów opisanych w dalszej części uzasadnienia.

Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Burmistrza. Istota dwuinstancyjności (art. 15 Kpa) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez Burmistrza. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 138/15 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego [tutaj: inne rozstrzygnięcie co do istoty rzeczy dotyczące warunków zabudowy] będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, miały wpływ na wynik sprawy (co do prawa materialnego) oraz mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co do procedury), Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Burmistrza przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 Kpa) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

Przechodząc do rozważań dotyczących bezpośrednio wadliwości decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji utrzymania jej w mocy – także wadliwości decyzji drugoinstancyjnej – należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie Wnioskodawcy nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej.

Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowo wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza zawiera szereg uchybień, które uniemożliwiają wydanie na jej podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowią istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania. Musi zatem w tej mierze zostać w sprawie prawidłowo przeprowadzona analiza, co nie miało miejsca. Zarówno bowiem analiza, jak i wyniki analizy kwestię tą zawarły w jednym zdaniu "W sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej". W tej mierze nie zostały poczynione, a przynajmniej nie znalazło to odzwierciedlania na piśmie, żadne ustalania dotyczące poszczególnych działek znajdujących się w obszarze zabudowanym. Tymczasem dla każdej z tych działek winna być ustalona jej funkcja i powinno znaleźć to refleks w konkretnych zapisach analizy i jej wyników. Dane takie nie wynikają z tabelarycznego zestawiania pn. "Zestawienie nieruchomości w obszarze analizowanym", które zawiera tylko dane w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Po drugie wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Sąd zwraca również uwagę, że ani w analizie, ani też w jej wynikach, nie uwidoczniono parametrów działek (czyli ich powierzchni), ani powierzchni zabudowy poszczególnych działek, a jedynie poddano procentowy stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Nie można w takiej sytuacji wykluczyć omyłek rachunkowych w toku wyliczania tych parametrów, których wykrycie jest niemożliwe przy podaniu jedynie wyliczonych wartości procentowych. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1026/09 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 07 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/11, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego wskaźnika.

Kolejno wskazać należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a zgodnie z § 8 geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Należy wskazać, że w analizie brak danych wyjściowych dla poszczególnych działek objętych analizą w tej mierze. Nie wynikają one z analizy, nie zawarto ich w wynikach analizy, nie wynikają również z części graficznej analizy. Stąd za całkowicie gołosłowne należy uznać stwierdzenia analizy w zakresie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, zgodnie z którymi "Wysokość zabudowy kształtuje się na poziomie 3-6 m do gzymsów i 7-10 do kalenic". Podobnie nie poparte danymi są informacje zawarte w analizie, w której stwierdzono: "W obszarze analizowanym występują dachy płaskie oraz strome o kalenicach równoległych lub prostopadłych względem frontu działki".

Podkreślenia wymaga także, że mapy załączone do decyzji o warunkach zabudowy są praktycznie nieczytelne. Dopiero analiza akt sprawy umożliwia ich częściową identyfikację.

Należy raz jeszcze podkreślić, że – zgodnie z § 9 Rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zaś część graficzną analizy sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 11, 77, 80 i art. 107 § 3 Kpa, a organ II instancji – także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji naruszyły również przepisy prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej oraz § 5, 7, 8 i 9 Rozporządzenia, opierając swe rozstrzygnięcia na wadliwej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa, jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 Ppsa (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa (pkt 2 wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.