Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1644/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4 lit. a,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 1, art. 126, art. 144, art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp.j. R.D., E.D. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Go 563/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp.j. R.D., E.D. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 listopada 2016 r., sygn. akt. II SA/Go 563/16, oddalił skargę "[A.] Spółki Jawnej R.D., E.D." w G. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Naczelnik Urzędu Celnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: organ pierwszej instancji) decyzją z [...] stycznia 2009 r. nałożył na [A.] sp. j. R.D., A.K. karę pieniężną w łącznej wysokości 11 000 zł za wykonywanie w dniu 30 marca 2005 r. pojazdem kierowanym przez A.D. transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu wskazano, że nie został zachowany określony w art. 4 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 847 ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.) warunek do uznania kontrolowanego przewozu za wykonywany na potrzeby własne, bowiem przewóz nie był wykonywany osobiście przez przedsiębiorcę lub przez jego pracownika, gdyż w dacie kontroli kierowcy nie łączył z przedsiębiorcą żaden stosunek cywilno-prawny mogący być stosunkiem pracy. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 20 lutego 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1832/12 WSA w Warszawie oddalił skargę "[A.] Sp. j. R.D., E.D." w likwidacji z siedzibą w G. i A.K. na decyzję Ministra Finansów z [...] lipca 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z [...] kwietnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2009 r.

Pismami z 8 października 2015 r. R.D. działający jako pełnomocnik "[A.] Spółki Jawnej R.D., E.D." w G. (dalej: skarżąca, Spółka) i A.K. (uczestnik postępowania) wnieśli o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), postępowania zakończonego decyzją z [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wniosków wskazano, że R.D. w dniu 10 września 2015 r. powziął od A.D. (kierowcy kontrolowanego pojazdu) informację, iż w chwili kontroli posiadał on wszelkie niezbędne zezwolenia i licencje na prowadzenie pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony oraz przewozu towarów na terenie kraju i poza jego granicami. Do wniosków załączono duplikat zaświadczenia nr [...] z [...] czerwca 2004 r. wydanego przez Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego (w skrócie: WORD) w Gorzowie Wlkp. potwierdzającego ukończenie przez A.D. kursu dokształcającego dla kierowców przewożących rzeczy oraz pismo WORD w Gorzowie Wlkp. nr [...] z [...] września 2015 r. informujące, że przesłane zaświadczenie potwierdza spełnienie przez kierowcę jednego z warunków zawartych w art. 39a oraz art. 39b u.t.d. W ocenie wnioskodawców ujawnione okoliczności wskazują, że kontrolowany przejazd spełniał wszelkie przesłanki dla uznania go za niezarobkowy przewóz drogowy, nie zaś za transport drogowy. W związku z tym, zdaniem wnioskodawców, decyzja z [...] stycznia 2009 r. została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, co skutkowało błędną kwalifikacją prawną.

Postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji, z uwagi na brak przesłanek, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] stycznia 2009 r.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie (dalej: organ drugiej instancji) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji z [...] stycznia 2009 r. wskazano, że nie został zachowany określony w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. warunek do uznania kontrolowanego przewozu za wykonywany na potrzeby własne, bowiem nie wystąpiła przesłanka wykonywania przewozu osobiście lub przez swojego pracownika, gdyż w dacie kontroli strony z kierowcą nie łączył żaden stosunek cywilno-prawny mogący być stosunkiem pracy. Natomiast przedstawione przez wnioskodawców zaświadczenie z [...] czerwca 2004 r. nie może stanowić przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2009 r., gdyż potwierdza jedynie fakt ukończenia przez A.D. kursu dokształcającego dla kierowców przewożących rzeczy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem R.D., działający jako pełnomocnik Spółki, wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Spółki, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadnie organy odmówiły wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] stycznia 2009 r., uznając, że dołączone do ww. wniosków o wznowienie postępowania dokumenty nie odnoszą się do podstawy nałożenia kary, a jedynie potwierdzają, że kierowca A.D. spełniał jeden z wielu warunków zawartych w art. 39a i art. 39b u.t.d., pozwalających na zatrudnienie go w charakterze kierowcy przez przedsiębiorcę będącego przewoźnikiem drogowym. W toku postępowania skarżąca podnosiła, że kontrolowany przewóz wykonywany był na potrzeby własne, w związku z czym Spółka nie musiała dysponować stosowną licencją. Organ pierwszej instancji ustalił jednak, że w dacie kontroli kierowcy nie łączył ze Spółką żaden stosunek cywilno-prawny mogący być stosunkiem pracy, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. Skoro zatem przedłożone przez Spółkę przy wniosku o wznowienie dokumenty nie potwierdzają zatrudnienia A.D. przez skarżącą w dniu kontroli drogowej, to w tych okolicznościach prawidłowo, zdaniem sądu, organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Do odmowy wznowienia postępowania w myśl ww. przepisu może bowiem dojść także wtedy, gdy z twierdzeń strony można w sposób oczywisty wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) a treścią decyzji.

Skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Spółki, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, albowiem ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez uznanie, iż przedstawione we wniosku z 8 października 2015 r. okoliczności i dowody nie stanowią podstawy dla wznowienia postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie zarówno organ administracyjny, jak i sąd dokonały niewłaściwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami, jakoby [A.] sp.j. nie spełniała przesłanek pozwalających stwierdzić, iż kontrolowany przejazd stanowił przejazd na potrzeby własne. Zastrzeżenia organu skupiły się zaś przede wszystkim na tezie, iż kierujący kontrolowanym pojazdem nie był pracownikiem strony, wobec czego przesłanka przewidziana w art. 4 pkt. 4 lit. a u.t.d. rzekomo nie została zachowana. Z uwagi zaś na niedochowanie wszelkich warunków dla zastosowania do kontrolowanego przejazdu przepisów w zakresie niezarobkowego przewozu drogowego, w myśl art. 4 pkt 3 cyt. ustawy, przejazd zakwalifikowano jako transport drogowy, który wymagał uprzedniego uzyskania odpowiedniej licencji. Z uwagi na nieokazanie przez kierującego pojazdem w czasie przeprowadzonej kontroli wypisu z licencji oraz jej brak, organ orzekł o nałożeniu kary. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie wyszły na jaw nowe dowody, istotne dla sprawy (tj. zaświadczenie o ukończeniu przez A.D. kursu doszkalającego dla kierowców przewozowych rzeczy), które nie były organowi znane przed wydaniem pierwotnej decyzji, co jednoznacznie wskazuje, że wystąpiła przesłanka, która winna skutkować bezwarunkowym wznowieniem postępowania administracyjnego.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Uczestnik postępowania również w sprawie się nie wypowiedział.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tak sformułowanym zarzutem zauważyć trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinien nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a w związku z tym konieczne jest powołanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny.

Ponadto należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (por. wyroki NSA: z 11 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 2103/12, z 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II GSK 1933/12, te orzeczenia i kolejne cytowane dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia opisanych powyżej wymogów. Zarzutu naruszenia prawa procesowego nie odniesiono do sądu pierwszej instancji, nie został bowiem powiązany z zarzutem naruszenia p.p.s.a., natomiast kwestia wykazania wpływu zarzucanych sądowi pierwszej instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta.

Całe uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się natomiast na okolicznościach dotyczących wydania pierwotnej decyzji z [...] stycznia 2009 r. i kwestionowaniu jej prawidłowości, a nie na wykazaniu, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika mianowicie, że autor skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., upatruje w błędnym uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że zasadnie organy odmówiły wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] stycznia 2009 r. stwierdzając, że przedstawione we wniosku z 8 października 2015 r. okoliczności i dowody nie stanowią podstawy dla wznowienia postępowania administracyjnego. Według skarżącej dokonano wadliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało: "błędnymi ustaleniami, jakoby [A.] sp.j. nie spełniała przesłanek pozwalających stwierdzić, iż kontrolowany przejazd stanowił przejazd na potrzeby własne" z powodu niespełnienia przesłanki przewidzianej w art. 4 pkt. 4 lit. a u.t.d., tj. ustalenia, że kierujący kontrolowanym pojazdem nie był pracownikiem strony. Z tego powodu kontrolowany przejazd zakwalifikowano jako transport drogowy, który wymagał uprzedniego uzyskania odpowiedniej licencji, której skarżąca kasacyjnie nie posiadała, co stało się przyczyną nałożenia kary. W ocenie autora skargi kasacyjnej w tych okolicznościach wadliwie organy odmówiły wznowienia postępowania, co zaaprobował sąd pierwszej instancji, skoro skarżąca wykazała – poprzez złożenie organowi zaświadczeń dotyczących uprawnień posiadanych przez kierowcę A.D. w chwili, gdy realizował kontrolowany przejazd – że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były organowi znane przed wydaniem pierwotnej decyzji, co uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego.

Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy postępowania odwoławczego od decyzji nakładającej karę pieniężną, nie może zatem odnosić się do prawidłowości nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia. Na obecnym etapie, tj. w postępowaniu o wznowienie postępowania czyli w trybie nadzwyczajnym, a więc po uostatecznieniu się decyzji o nałożeniu kary, możliwe jest jedynie badanie zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Tego, i tylko tego, dotyczyć mogło niniejsze postępowanie. Na tę okoliczność nie ma natomiast w skardze kasacyjnej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej błędnie bowiem zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję – zamiast będącego podstawą odmowy wznowienia w tej sprawie art. 149 k.p.a. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrowano się na podważaniu prawidłowości nałożenia na skarżącą kary, nie ma natomiast argumentacji odnoszącej się do oceny prawidłowości odmowy wznowienia postępowania.

Należy zatem uznać, że autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie oceny dokonanej przez organy i zaakceptowanej przed sąd co do prawidłowości odmowy wznowienia postępowania. Po pierwsze wadliwie skonstruował on jedyny zarzut skargi kasacyjnej oparty na naruszeniu przepisów postępowania. Po drugie uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie opiera się na polemice z ustaleniami zawartymi w decyzji pierwotnej, podczas gdy istotą postępowania nadzwyczajnego jest wykazanie wadliwości, i to w stopniu kwalifikowanym, postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach prawa procesowego. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (zob. uchwała 7 sędziów NSA z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., który przewiduje, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W orzecznictwie podkreśla się, że "Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień." (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 610/16, LEX nr 2483578). Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. W okolicznościach tej sprawy zasadnie bowiem przyjęto, że przywołane we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia podstaw nałożenia kary. Zestawienie treści decyzji wskazującej przesłanki nałożenia kary z treścią dokumentu powoływanego przez skarżącą jako przesłanki wznowieniowej, nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że te dokumenty nie odnoszą się do podstawy nałożenia kary, a jedynie potwierdzają, że kierowca A.D. spełniał jeden z wielu warunków zawartych w art. 39a i 39b u.t.d., pozwalających na zatrudnienie go w charakterze kierowcy przez przedsiębiorcę będącego przewoźnikiem drogowym. Dokumenty te nie potwierdzały jednak zatrudnienia A.D. przez skarżącą Spółkę w dniu kontroli drogowej, a więc nie odnosiły się do tej okoliczności, która była podstawą uznania kontrolowanego przewozu za transport drogowy wykonywany bez licencji i nałożenia w związku z tym kary. Fakt powołania się przez skarżącą kasacyjnie na nową okoliczność – ale niemającą żadnego znaczenia z punktu widzenia podstaw nałożenia kary administracyjnej – nie mógł być uznany za przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak związku między okolicznością powoływaną przez stronę jako przesłanka wznowieniowa a treścią decyzji był w tej sprawie oczywisty, łatwo dostrzegalny, nie wymagał prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem za zgodne z prawem uznał rozstrzygnięcie organu o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

W tych okolicznościach, wobec niepodważenia skargą kasacyjną trafności oceny sądu pierwszej instancji o prawidłowości odmowy wznowienia postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.