Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 350/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 312/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 312/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] grudnia 2019 r., znak: [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. odmówił B. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na L. B., argumentując, że w oparciu o zaświadczenie ZUS oraz oświadczenie strony z [...] listopada 2019 r. stwierdzono, że B. B. posiada od [...] stycznia 1991 r. prawo do emerytury z ZUS i nadal pobiera to świadczenie. Z tego też względu, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.

W odwołaniu od tej decyzji B. B. wniosła o jej zmianę i przyznanie prawa do świadczenia wyrównawczego między otrzymywaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej, bardzo niska emerytura wypracowana przy bardzo chorym dziecku, w odniesieniu do wysokiego świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymują rodzice niepełnosprawnych dzieci, stawia ją w kategorii osób pokrzywdzonych.

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1 830 zł miesięcznie. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. zastrzeżono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] września 2015 r. L. B. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe i stwierdzono w nim, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Syn skarżącej został także zaliczony do pierwszej grupy inwalidów, orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] maja 1996 r., w którym zaznaczono, że inwalidztwo istnieje od urodzenia i jest trwałe. Do akt sprawy włączono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w L. z [...] marca 2019 r. o waloryzacji przysługującej B. B. emerytury, w której wskazano, że od [...] marca 2019 r. jej emerytura wynosi 1 306,01 zł, wysokość świadczenia do wypłaty – 1 100,47 zł.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, a ta okoliczność faktyczna stanowi negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia, wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Kolegium, skoro art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości, to wystarcza jego wykładnia językowa, a sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby w takim przypadku działaniem contra legem. Zgodnie z zasadą legalizmu organ administracji powinien działać na podstawie prawa i w jego granicach. Nie może więc w drodze interpretacji odstąpić od stosowania kategorycznie sformułowanej normy prawnej wprost wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Nie przewidziano żadnych odstępstw od stosowania tej regulacji. Organy administracji nie zostały w szczególności upoważnione do stosowania sugerowanego przez skarżącą rozwiązania, polegającego na przyznaniu świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobieranej emerytury.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że podstawę materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), a konkretnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a tej ustawy i przytoczył jego treść.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji, dokonując wykładni językowej powyższego unormowania, przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Z powyższym stanowiskiem sąd wojewódzki się nie zgodził, stwierdzając, że w orzeczeniach wydawanych na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stoi konsekwentnie na stanowisku, że chociaż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie może się do nich ograniczać. Dyrektywy wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej mają równorzędny charakter i nie można zakładać prymatu określonych reguł nad innymi. Nawet jeżeli rezultat wykładni językowej wydaje się jasny, należy, po pierwsze, kontynuować wykładnię i po drugie, w razie konfliktu, dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie. Sąd wojewódzki przypomniał, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie przez wiele lat sądy administracyjne, orzekając na tle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., opowiadały się po stronie wykładni językowej, tak jak uczyniły to w kontrolowanej sprawie organy obu instancji. Istotna zmiana sytuacji, skutkująca zmianą trendów orzeczniczych, spowodowała, zdaniem sądu wojewódzkiego, konieczność weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to mianowicie ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego to 1 830 zł miesięcznie). Zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Jeżeli chodzi o wykładnię systemową, to współcześnie jej dyrektywy, które odnoszą się do nakazu interpretacji zgodnie z Konstytucją, mają status równorzędny z dyrektywami językowymi i w istocie współokreślają podstawowe reguły wykładni. Szczególną rolę przypisuje się tym regulacjom zawartym w Konstytucji, które określają prawa i wolności jednostki. Reguły te uznawane są za wyrażające zasady prawa, które stanowią jeden z podstawowych elementów wpływających na proces wykładni. Wyznaczają standard, wedle którego w każdym przypadku rezultat wykładni powinien prowadzić do uwzględnienia w największym możliwym stopniu praw i wolności oraz zagwarantować najszerszą ich realizację w procesie stosowania prawa. Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw obywateli szczególnie istotne jest rozważenie, czy wykładnia przepisu nie narusza wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie.

Sąd zauważył, że jeżeli chodzi o cel świadczenia pielęgnacyjnego to nie budzi wątpliwości, że jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego). Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad synem mogłaby "dorobić" do uzyskiwanej emerytury, a nawet normalnie zarobkować, nie korzystając z tego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe sąd wojewódzki, aprobując pogląd prezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19 i 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19, przyjął, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury.

Sąd wojewódzki dodał, że organy administracji, ponownie prowadząc postępowanie, zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku. Organy powinny wziąć pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną przez skarżącą, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji objętej jego dyspozycją, tj. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, lecz w takim przypadku pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości otrzymywanej emerytury,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, która wprowadza nieznane przepisom u.ś.r. kryterium dochodowe, od którego spełnienia uzależnione jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także powiązany z tym kryterium, i również nieznany przepisom u.ś.r., mechanizm kompensacji świadczeń,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2020 r. i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył ponadto, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zgodzić się trzeba za skarżącym kasacyjne Kolegium, że literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko było także prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Jednak obecnie można uznać za jednolite w orzecznictwie stanowisko, także wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że wyżej wskazany przepis należy interpretować mając na uwadze także dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.

W wyżej wskazanych wyrokach jako uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu, przytaczane są poglądy zawarte w orzecznictwie i doktrynie. Wskazuje się m.in., że nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA), a także zauważa się, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń, 2002 s. 65).

Konieczność sięgnięcia do powyższych dyrektyw wykładni uzasadnia zarówno cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1 971,00 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031). Zatem nie budzi wątpliwości, że intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1 a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Zauważyć również należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Także obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA) wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zawarty w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 i z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 (CBOSA), że narusza zasadę równości taka wykładnia 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Obecnie utrwalone i jednolite jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20 (CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto zgodzić się trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 23 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 261/20 uznał za słuszne podnoszenie w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA). Zatem zasadnie podniosło w skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego nie może zależeć od dochodu uzyskiwanego przez osobę uprawnioną z określonego źródła, bowiem jego wysokość jest ustalona w konkretnie ustalonej kwocie w danym roku i waloryzowanej wskaźnikiem wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których stanowisko skład orzekający podziela zauważono, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Za takim stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 stanowiącego w pkt I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy organy nie pouczyły B. B. o możliwości wyboru świadczenia. Co prawda, organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z [...] grudnia 2019 r. powołał art. 79 a k.p.a., a który stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Jednak nie poinformował B. B. również o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał ją też do złożenia brakujących dokumentów. O powyższych okolicznościach nie poinformował B. B. także organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Częściowo błędna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie podważa trafności zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.