Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2201/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 1 pkt 9, 71, 71a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c,153,184,183 par 1,174,176,188,151 w zw z art 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, 138 par 1 pkt 1,104 par 2 w zw z art 105 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par 323 ust 1, par 324
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 112
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012r. sygn. akt II SA/Wa 370/12 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od B. W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2012 r. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2011r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].07.2005r., znak: [...] zatwierdzającej projekty zamienne i udzielającej J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. Ł. w T.

Sąd wydał zaskarżony wyrok w następujących okolicznościach faktycznych.

Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2011r., znak: [...] umorzył - wszczęte na wniosek z dnia [...]10.2005r. złożony przez B. W., J. S., J. K., W. S., S. W., T. K., J. J., G. W., M. J., T. D., M. P., J. S., K. R. i D. G. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].07.2005r., znak: [...] zatwierdzającej projekty zamienne i udzielającej J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. [...].

B. W. oraz reprezentowani przez niego inni skarżący odwołali się od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucili, że inwestycja narusza ich interes prawny poprzez emisję hałasu powodowaną przez prowadzenie działalności polegającej na organizowaniu różnego rodzaju przyjęć, w tym całonocnych przyjęć weselnych. Źródłem hałasu są: muzyka, rozmowy gości, nasilony ruch pojazdów samochodowych należących do gości.

W przedmiotowej sprawie wydawane były przez Kujawsko-Pomorskiego WINB kilkakrotnie decyzje administracyjne, które były uchylane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego lub Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 13.08.2009r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08 WSA w Warszawie wskazał na okoliczność, że skarżący w toku całego postępowania powołują się na naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), tj. § 323 ust. 1 oraz § 324 zgodnie z którymi budynek i urządzenia z nim związane, a także ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania należy kształtować tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych, dotyczących ochrony środowiska. Sąd stwierdził, że organy w ogóle nie ustosunkowały się do wskazanych przez wnioskodawców przepisów i błędnie stwierdziły, że uciążliwości wskazywane przez sąsiadów uzasadniają jedynie interes faktyczny, zaś same hałasy związane są z prowadzoną działalnością, a ich niedopuszczalna immisja leży w kompetencji innych niż organ nadzoru budowlanego organów. Sąd wskazał, że istnieje ścisły związek pomiędzy zatwierdzonym projektem zamiennym, a ewentualnym naruszeniem § 323 ust. 1 oraz § 324 ww. rozporządzenia.

Następnie Kujawsko-Pomorski WINB wydał decyzję z dnia [...].02.2010r., znak: [...] umarzającą - wszczęte na wniosek B. W., J. S., J. K., W. S., T. K., J. J., G. W., M. J., T. D., M. P., J. S., K. R. i D. G. - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].07.2005r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że tylko jeden z wnioskodawców tj. S. W. posiada przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, ponieważ tylko jego działka, która graniczy z działką przy ul. [...], znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].07.2005r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu zaś wniosku z dnia [...].10.2005r. S. W. Kujawsko- Pomorski WINB decyzją z dnia [...].02.2010r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...]07.2005r., znak: [...].

Powyższe decyzje Kujawsko-Pomorskiego WINB zostały uchylone przez GINB decyzją z dnia [...].07.2010 r. znak: [...] oraz decyzją z dnia [...].07.2010r. znak: [...], a sprawy przekazane do ponownego rozpatrzenia. GINB zarzucił Kujawsko-Pomorskiemu WINB, że wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.08.2009r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08, nie przeprowadził analizy interesu prawnego wnioskodawców w kontekście przepisów § 323 ust. 1 oraz § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ww. decyzje GINB w związku ze skargami inwestora – J. B. były przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie. Sąd wyrokami z dnia [...].01.2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1850/10 oraz z dnia [...].01.2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/10 oddalił złożone skargi.

Ponownie rozpatrując sprawę, Kujawsko-Pomorski WINB wydał decyzję z dnia [...].10.2011r., znak: [...]. Rozstrzygając sprawę organ dokonał analizy przywołanych przez wnioskodawców przepisów § 323 ust. 1 oraz § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził, że budynek został zaprojektowany i zrealizowany w sposób zapewniający spełnienie wymagań dotyczących poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ stwierdził, że zaprojektowany budynek z przewidzianym wyposażeniem i użytkowaniem jako pawilon handlowo-usługowy z częścią mieszkalną, nie stanowi zagrożenia dla środowiska, higieny i zdrowia użytkowników oraz nie emituje hałasów. Obiekt zapewnia także ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Organ uznał natomiast, że odrębną kwestię stanowi sposób użytkowania przedmiotowego obiektu przez inwestora, wskazując, że zgodnie z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) inwestor winien utrzymywać poziom hałasu, poniżej dopuszczalnego obowiązującymi przepisami lub co najmniej na tym poziomie. Kujawsko-Pomorski WINB wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...].08.2006r., znak: [...] inwestor został zobowiązany do ograniczenia poziomu emisji hałasu związanego z funkcjonowaniem w przedmiotowym budynku Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego "[...]" w T. do wartości dopuszczalnych poziomów hałasu, a pomiary przeprowadzone przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w dniach [...].06.2007r. wykazały dotrzymanie warunków ww. decyzji. Ponadto, Kujawsko-Pomorski WlNB wskazał, że pismem z dnia [...].06.2011r. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z prośbą o wskazanie nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania immisji hałasu z przedmiotowego obiektu. W odpowiedzi, WIOŚ pismem z dnia [...].07.2011r. poinformował, że pomiary hałasu przeprowadzone przez organ w dniu 09.06.2007r. oraz pomiary hałasu przeprowadzone przez firmę [...] w czerwcu 2010r. nie wskazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Ponadto, organ powołał się na art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), wskazując, że zgodnie z przywołanym przepisem, właściciel nieruchomości przy wykonywaniu swego prawa, powinien powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Kujawsko-Pomorski WINB stwierdził, że żaden z wnioskodawców nie posiada interesu prawnego, który przyznawałby mu legitymację do występowania w charakterze strony postępowania, w związku z tym wszczęte na ich wniosek postępowanie nadzwyczajne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Od tej decyzji odwołanie wniósł B. W. oraz reprezentowani przez niego skarżący. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – k.p.a.), utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność czy skarżącym przysługuje w przedmiotowym postępowaniu status strony, oceniać należy w świetle dyspozycji art. 28 Kpa, który pojęcie strony wiąże z interesem prawnym lub obowiązkiem wynikającym z konkretnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Organ podał, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, w tym działek nie przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji, jeżeli z uwagi na usytuowanie obiektu, związane z jego eksploatacją uciążliwości, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego, skutki decyzji dotykają sfery ich interesów chronionych prawem. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stanowi, że obiekty budowlane należy projektować, budować i utrzymywać w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochronę interesów osób trzecich przed nadmiernym hałasem przewidują przepisy § 323 ust. 1 oraz § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ stwierdził, że budynek został zaprojektowany i zrealizowany w sposób zapewniający spełnienie wymagań dotyczących poszanowania występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich i nie narusza wymagań określonych w § 323 ust. 1 oraz § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. Inwestor posiada decyzję o dopuszczalnej emisji hałasu wydaną przez Prezydenta Miasta T. z dnia [...].08.2006r., znak: [...], której postanowienia, jak wynika z protokołu z kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. Delegatura w T. z dnia [...].06.2007r. nr [...], zostały dotrzymane. Z protokołu wynika, że w celu zmniejszenia uciążliwości wprowadzone zostały rozwiązania techniczne i organizacyjne, które ograniczyły emisję hałasów do otoczenia.

Organ dodał, że w aktach sprawy znajduje się także opracowanie z października 2006r. dotyczące pomiarów emisji hałasu w środowisku z terenu zakładu PPHU "[...]". Z dokumentu tego wynika, że nie stwierdzono wystąpienia przekroczenia wartości dopuszczalnych w porze nocnej.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że prowadzona w budynku działalność nie generuje uciążliwości hałasowych ponad poziom zastrzeżony w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...].08.2006r., znak: [...] i określony w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska. Obiekt nie narusza zatem sfery interesów skarżących, podlegających ochronie prawnej. W związku z tym, skarżący nie mają interesu prawnego żądając stwierdzenia nieważności decyzji PINB Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...].07.2005r., znak: [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. W., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez niewykonanie wiążących wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08, z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1850/10, z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/10.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stwierdził, że jest zainteresowany pomiarami obiektywnymi na zlecenie nadzoru budowlanego, a takich pomiarów nie wykonano od 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – p.p.s.a.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak DON/ORZ/7100/1639/11 oraz poprzedzającą ją decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]10.2011r., znak: [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji albowiem stwierdził istotne wady w przeprowadzonym postępowaniu.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W opinii Sądu I instancji organy obu instancji nie uwzględniły stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyrokach: z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08, z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1850/10 oraz z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1851/10.

Na podstawie powyższych wyroków, obowiązkiem organów było uwzględnienie okoliczności, iż skarżący poszukuje swojego interesu prawnego w przepisach prawa materialnego - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. § 323 ust. 1, oraz § 324, tego rozporządzenia.

Sąd ten w zaskarżonym wyroku wskazał, że o ile organy obu instancji dokonały analizy cytowanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w kontekście ewentualnego ich naruszenia przez przedmiotową inwestycję, to jednak uwadze organów umknęła okoliczność, iż tego rodzaju rozważania mogą mieć miejsce wyłącznie przy merytorycznej ocenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Niedopuszczalne jest bowiem jednoczesne odmawianie przez organ wnioskodawcy interesu prawnego w sprawie oraz badanie kwestionowanej decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych w związku z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego, z którego wnioskodawca wywodzi swój interes prawny. Tego rodzaju rozważania organ może czynić wyłącznie w przypadku merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

Sąd zauważył, że zgodnie z tym o czym orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08, organy badając interes prawny wnioskodawców powinny mieć na uwadze w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2004 r. sygn. akt IV CK 454/02, w którym wypowiedziano pogląd, iż decyzja administracyjna określająca sposób korzystania z budynku znajdującego się na nieruchomości, z której pochodzą immisje, nie wyłącza automatycznie możliwości dokonania ocen i ustaleń, czy sposób korzystania z tego budynku, wynikający z decyzji, nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą z art. 144 Kodeksu cywilnego. Obowiązek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich wynika bowiem wprost z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji zalecił by organ rozpatrzył wniosek skarżącego merytorycznie, mając na uwadze powyższe rozważania Sądu, jak również wskazania zawarte w cytowanych wyrokach wydanych w granicach niniejszej sprawy. W szczególności organ uwzględni stanowisko, iż o posiadaniu interesu prawnego świadczy sama możliwość jego poparcia przepisem prawa materialnego, nie zaś okoliczność, czy przepis taki został naruszony przy wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez

błędną wykładnię art. 28 k.p.a. prowadzącą do przyjęcia, że B. W. miał interes prawny, a zatem miał prawo wystąpić w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy nie miał on interesu prawnego, aby uzyskać przymiot strony w tym postępowaniu.

Organ zaznaczył, że wbrew temu co sądzi Sąd I instancji organy administracyjne uwzględniły zalecenia wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08. Mianowicie rozpatrując interes prawny skarżącego w kontekście przepisów § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie znalazły podstaw w tych przepisach dla wywodzenia interesu prawnego skarżącego.

W swoich decyzjach z dnia [...] października 2011 r. i z [...]grudnia 2011 r. organy administracyjne rozpatrujące dopuszczalność wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazały, że budynek został zaprojektowany i zrealizowany w sposób zapewniający spełnienie wymagań dotyczących poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich i nie narusza wymagań określonych w powyższych przepisach. Zaznaczono, że zaprojektowany budynek z przewidzianym wyposażeniem i użytkowaniem jako pawilon handlowo-usługowy z częścią mieszkalną nie stanowi zagrożenia dla środowiska, higieny i zdrowia użytkowników oraz nie emituje hałasów. Obiekt zapewnia także ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie. Badania emisji dźwięku też nie wykazały naruszeń dopuszczalnych norm ustalonych decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]sierpnia 2006 r.

Na podstawie powyższego materiału dowodowego dokonano oceny, że obiekt nie narusza sfery interesów skarżących, podlegających ochronie prawnej. W związku z tym skarżący nie mają interesu prawnego żądając stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...]lipca 2005 r., znak: [...].

W dalszej części skargi kasacyjnej organ wskazał na naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy obu instancji, wbrew art. 153 P.p.s.a. nie uwzględniły stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w wyrokach z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA 2095/08,z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA 1850/10,z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA 1851/10 było wadliwe.

Organy uwzględniły wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższych wyrokach jak również przesłanki wynikające z przepisów § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zarzuty zaskarżonego wyroku, iż organy dokonały merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności a jednocześnie odmówiły uznania za stronę skarżącego są bezpodstawne. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy nadzoru budowlanego nie dokonały oceny decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych w związku z zarzutem naruszenia przepisu prawa materialnego, z którego wnioskodawca wywodzi swój interes prawny. Przeprowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające miało na celu wyłącznie ocenę posiadania przez skarżących interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. W tym celu organy administracji dokonały weryfikacji podnoszonych przez skarżących okoliczności w świetle przepisów § 323 ust. 1 oraz § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący nie udowodnili, że obiekt może oddziaływać negatywnie na ich nieruchomości. Obiekt nie narusza też sfery interesów skarżących podlegających ochronie prawnej. Wobec tego brak jest po stronie skarżących legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...]zatwierdzającej projekty zamienne i udzielającej J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. [...].

Wobec powyższego skarga B. W. powinna zostać oddalona co stoi w sprzeczności z zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że rozpatrywana skarga kasacyjna jest zasadna.

Tytułem wstępu należy wskazać, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2013 r., II SA/Kr 358/13, LEX nr 1327980).

Na wstępie należy zaznaczyć, że art. 28 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, s. 5).

Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Dążąc do wykazania istnienia interesu prawnego, w celu przypisania statusu strony postępowania, należy wykazać powstanie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu.

Zaznaczyć trzeba, że pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny, musi istnieć bezpośredni związek. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrujące sprawę zobowiązane zostały wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2095/08 do przeprowadzenia oceny istnienia interesu prawnego B. W. w odniesieniu do postanowień § 323 ust. 1 oraz § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W myśl pierwszego z przywołanych przepisów budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach.

Drugi stanowi zaś, że budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach.

Normy te nakazują by zaprojektowany budynek posiadał odpowiednie zabezpieczenia przed wytwarzanym przez siebie, i związane z nim urządzenia, hałasem. Ponadto by projekt uwzględniał zabezpieczenia przed hałasem, który może powstać w związku z prowadzoną w nim działalnością lub sposobem eksploatacji. Należy zauważyć, że zabiegi te mają spowodować dostosowanie poziomu wytwarzanego hałasu do poziomu dopuszczalnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący występując o stwierdzenie nieważności winien wykazać w jaki sposób kwestionowana przez niego decyzja oddziaływuje na jego uprawnienia bądź obowiązki.

W okolicznościach niniejszej sprawy wywieść należało, że zatwierdzenie projektów zamiennych i udzielenie J. B. pozwolenia na wznowienie i dokończenie robót przy rozbudowie budynku handlowego z nadbudową części mieszkalnej przy ul. [...] nie wpływa na sytuację prawną skarżącego.

Dokonując oceny jego interesu prawnego mieć należało na względzie przedmiot kwestionowanego postępowania oraz okoliczności z których wnioskujący wywodzi swe uprawnienia do działania w charakterze strony.

W niniejszej sprawie nie można było stracić z pola widzenia faktu , iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy w istocie zatwierdzenia projektów budowlanych zamiennych w zakresie rozbudowy pawilonu handlowego z nadbudową części mieszkalnej. Tymczasem interes prawny strona żądająca stwierdzenia nieważności wywodzi z emisji hałasu powodowanej przez prowadzenie w budynku działalności polegającej na organizowaniu różnego rodzaju przyjęć, w tym całonocnych przyjęć weselnych, działalności hotelowej. Wskazuje jednocześnie, że źródłem hałasu są muzyka, rozmowy gości, nasilony ruch samochodów, należących do gości.

Tym samym zagrożenie interesu wywodzi wcale nie z oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją, a ze sposobu korzystania z tego budynku, odmiennego do określonego w decyzji z dnia [...] lipca 2005r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji nie sposób przyjąć, by skarżący miał interes prawny w podważaniu decyzji o zatwierdzeniu projektów zamiennych rozbudowy budynku, którego sposobu użytkowania zaakceptowanego przez organ nie kwestionował, a który różnił się od faktycznego sposobu użytkowania, na który skarżący nie zgadza się.

Decyzja z dnia [...] lipca 2005r. w żadnym razie nie zezwalała na rozbudowę inwestycji, w której dopuszczono by organizowanie całonocnych przyjęć , w tym wesel, prowadzenie hotelu. Analiza jej postanowień prowadzi do wniosku, że dotyczyła rozbudowy budynku o charakterze handlowym z nadbudową mieszkaniową.

Wyjaśnić należy, że ochrony przed samowolnymi działaniami polegającymi na zmianie sposobu użytkowania obiektu poszukiwać należy w postępowaniu, uregulowanym w art. 71a prawa budowlanego, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Za zasadne zatem uznać należało stanowisko skarżącego kasacyjnie co do braku naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 28 kpa, poprzez przyjęcie, że B. W. nie ma statusu strony w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Za nieuprawnione uznać należało stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia przez organy administracji przepisu art. 153 P.p.s.a. poprzez niezrealizowanie zaleceń określonych w poprzednich wyrokach z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA 2095/08,z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA 1850/10,z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA 1851/10 . Właśnie efektem realizacji tych wskazówek było poddanie weryfikacji interesu prawnego skarżącego.

Na etapie badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności organy słusznie nie podejmowały się merytorycznego rozpoznania zarzutów nieważności.

Mając na względzie powyższe rozważania wyrok sądu I instancji jako wadliwy podlegał uchyleniu. Brak było bowiem podstaw, wbrew stanowisku sądu I instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie decyzji z dnia [...] lipca 2005r.

Jednocześnie mając na względzie powyższe rozważania sąd II instancji uznał za dopuszczalne rozpoznanie skargi B. W., którą wobec jej bezzasadności oddalił.

W zaistniałych okolicznościach NSA w oparciu o art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203pkt.2 w zw.z art. 200 P.p.s.a