Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 897/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.15
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] nr [...] w sprawie odwołania dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Postępowanie niniejsze wszczęte zostało na skutek skargi Wójta Gminy K. na rozstrzygnięcie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]. znak: [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. M. K..

Zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wydano na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) w następującym stanie faktycznym: dnia 19 września 2019 r. organ nadzoru wysłał do Wójta Gminy K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ww. zarządzenia wskazując zastrzeżenia dotyczące przyczyn odwołania M. K. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K.. W odpowiedzi Wójt Gminy K. poinformowała, że wątpliwości budzi wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do przedmiotowego zarządzenia, gdyż to zarządzenie jest oświadczeniem wójta gminy w sprawie cywilnej związanej ze stosunkiem pracy (jest aktem personalnym), natomiast w stosunkach pracy wójt nie posiada przymiotu organu administracyjnego, a wydawane przez niego decyzję nie stanowią władczych rozstrzygnięć. Nadto Wójt wskazał, że wymagana przez ustawodawcę umowa nie została zawarta z M. K. i w tym stanie rzeczy działalność kierowanej przez nią instytucji odbywała się bez określonego i wytyczonego programu działania, a także bez określonych warunków organizacyjnych i stosownych środków finansowych. W ocenie Wójta Gminy K., M. K. wykazała się także brakiem właściwego nadzoru nad kierowaną instytucją kultury, gdyż w samym okresie roku 2019 tj. od stycznia 2019 roku do dnia odwołania Pani M. K. była nieobecna w pracy przez okres 26 dni. Na czas swojej nieobecności nie upoważniła żadnego z pracowników do jej zastępowania. Ponadto, Wójt Gminy K. podniosła, iż nieobecność M. K. w pracy i brak upoważnienia pracownika do jej zastępowania w tym czasie spowodowała wyraźne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 27 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983, z późn. zm.), a także przepisu art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.), bowiem kierowanie instytucją kultury nakłada na jej kierownika wiele obowiązków. Wynikają one nie tylko z faktu przynależności jednostki do sektora finansów publicznych, ale również z faktu zatrudniania przez nią pracowników, odprowadzania składek, podatków.

W uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że zarządzenie Wójta zostało wydane z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tj. bez zasięgnięcia opinii związków zawodowych działających w Gminnym Ośrodku Kultury w K. oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. W zarządzeniu, a także w jego uzasadnieniu nie ma informacji o dochowaniu przez organizatora tego obowiązku. Ponadto, w udzielonych przez Wójta Gminy K. wyjaśnieniach również nie wspomniano o dochowaniu przez organizatora obowiązku wynikającego z cytowanego przepisu i to pomimo wskazania na ten fakt przez organ nadzoru w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie przedmiotowego zarządzenia.

Według Wojewody zarządzenie Wójta narusza również art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Przepis ten zawiera zamknięty katalog dopuszczalnych przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury. Oznacza to, że z innych powodów niż wskazane w tym przepisie nie można odwołać dyrektora instytucji kultury. W ocenie organu nadzoru, wskazane przez Wójta

w uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia przyczyny odwołania Dyrektora

Gminnego Ośrodka Kultury w K. nie mieszczą się w katalogu wymienionym w cytowanym przepisie. W szczególności Wojewoda zauważył, że odwołanie dyrektora może nastąpić w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, nie zaś jej niezawarcia, co mogło być spowodowane przyczynami leżącymi po stronie organizatora i niezależne od dyrektora instytucji kultury. Obciążanie w takim przypadku negatywnymi konsekwencjami dyrektora instytucji kultury jest nieuzasadnione. Ponadto Wojewoda uznał, że nieobecność w pracy przez okres 26 dni w 2019 r. i brak upoważnienia żadnego z pracowników do zastępowania dyrektora również nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Ponadto Wojewoda podniósł, iż wskazane w wyjaśnieniach Wójta Gminy K. ewentualne naruszenia art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie znalazły się w uzasadnieniu do przedmiotowego zarządzenia. Wójt Gminy K. nie może na potrzeby postępowania nadzorczego rozszerzać uzasadnienia, które od samego początku powinno wyczerpująco wskazywać przyczyny odwołania. Niezależnie od braku wskazania na te naruszenia w uzasadnieniu do zarządzenia, w swoich wyjaśnieniach Wójt Gminy K. również nie wskazała na czym polegały naruszenia tych przepisów przez Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K..

W ocenie Wojewody kwestionowane zarządzenie, jako akt prawny

o podwójnym charakterze - publicznoprawnym oraz rodzącym skutki w zakresie prawa pracy podlega nadzorowi Wojewody na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz kognicji sądów administracyjnych w zakresie charakteru publicznoprawnego.

W przedmiotowym postępowaniu organ nadzoru badał legalność zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., do czego jest właściwy na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Wójt Gminy K., który zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezgromadzenie oraz nieprzeprowadzenie niezbędnych dowodów w celu ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, a w szczególności wadliwą ocenę zgromadzonych w sprawie dokumentów tj. zarządzeń Wójta Gminy K., dokumentacji esemesowej, ponadto niewyjaśnienie czy odwołany dyrektor był wyłoniony w drodze konkursu, czy w GOK w K. działają związki zawodowe, jakie konsekwencje spowodowała dla działalności GOK w K. nieobecność dyrektora przez okres 26 dni oraz nieupoważnienie osoby do zastępowania dyrektora podczas jego nieobecności, podczas gdy organ administracyjny jest obowiązany z urzędu podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a poprzez taki stan rzeczy organ administracyjny nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

2) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 15 ust. 1 ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, iż w zakresie odwołania dyrektora GOK w K. Wójt Gminy K. powinien zasięgnąć opinii związków zawodowych działających w GOK w K. oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, podczas gdy odwoływany dyrektor GOK w K. powołany był w drodze konkursu, a w tym wypadku zarówno procedura powołania jak i odwołania nie wymaga ani opinii związków zawodowych, ani stowarzyszeń zawodowych i twórczych,

b) art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez przyjęcie, iż przyczyny odwołania dyrektora GOK w K. nie mieszczą się w katalogu wskazanym przez ustawodawcę, podczas gdy ze stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że do odwołania dyrektora GOK w K. doprowadziły uzasadnione przyczyny mieszczące się w katalogu określonym przez ustawodawcę w art. 15 ust. 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,

c) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1999 roku o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że kontroli legalności podlega zarządzenie Wójta Gminy K. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., podczas gdy akt o odwołaniu dyrektora instytucji kultury podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako taki należy do właściwości sądu powszechnego - sądu pracy i brak jest zatem kognicji organu administracyjnego oraz przedmiotowe zarządzenie jest de facto oświadczeniem wójta gminy w sprawie cywilnej związanej ze stosunkiem pracy czyli jest aktem personalnym i nie podlega nadzorowi Wojewody [...].

Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według strony skarżącej wątpliwości budzi już wszczęcie postępowania nadzorczego w zakresie zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K., a następnie stwierdzenie jego nieważności. Przedmiotowe zarządzenie jest oświadczeniem wójta gminy w sprawie cywilnej związanej ze stosunkiem pracy (jest aktem personalnym), a nie jest ono zaliczone do katalogu zarządzeń enumeratywnie wyliczonych przez ustawodawcę, na które wyżej wskazano. Należy podnieść, iż zarządzenie jest aktem posiadającym charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, natomiast w stosunkach pracy wójt nie posiada przymiotu organu administracyjnego, a wydawane przez niego decyzję nie stanowią władczych rozstrzygnięć.

Następnie strona skarżąca wyjaśniła, że naboru na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. dokonano w drodze konkursu na podstawie zarządzenia Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia [...], a zatem w przypadku odwołania dyrektora nie była wymagana procedura zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Wojewoda [...] w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego.

Ponadto strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie sposobu powołania M. K. na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. oraz sposobu wykonywania przez nią swoich obowiązków (nierealizowanie umowy, w której strony określają warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz programu jej działania, które w ogóle nie zostały zawarte, nieobecność w pracy i brak upoważnienia pracownika do jej zastępowania w tym czasie spowodowała wyraźne naruszenie przepisów prawa tj. art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej a także przepisu art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Wójt zaakcentował, iż sam fakt nieobecności Pani M. K. w pracy przez wskazany okres czasu uniemożliwił jej wykonywanie powierzonych obowiązków, na co sama wskazywała w korespondencji esemesowej kierowanej do Wójta Gminy K. sugerującej powołanie nowego dyrektora (wiadomość w aktach sprawy).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym

i procesowym.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Poczynając od zarzutu najdalej idącego odnoszącego się do rzekomego braku uprawnienia Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie zarządzenia o odwołaniu dyrektora instytucji kultury Sąd wskazuje, że akt odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, chociaż ma charakter personalny, to nie jest aktem stricte prywatnoprawnym, gdyż obsada stanowiska dyrektora ma związek z realizacją zadań w zakresie prowadzenia i organizowania działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres administracji publicznej. Wprawdzie akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy, jednak okoliczność ta ma takie następstwo, że odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ten akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych, może dochodzić przed sądem pracy. Na pewno z faktu, że w pewnym zakresie, w sprawach nieuregulowanych, znajdują zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy, nie wynika, że akt o odwołaniu może być pozbawiony uzasadnienia.

Wbrew stanowisku skarżącego akt organizatora o odwołaniu ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie jest jedynie aktem z zakresu prawa pracy. Zarówno akt powołania, jak i odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury ma charakter publicznoprawny, są aktami podjętymi w sprawie z zakresu administracji publicznej, podejmowane są na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych i realizowanych za pomocą środków publicznych. Podwójny charakter tych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora instytucji kultury, jako aktu o charakterze publicznoprawnym (por. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11; z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93 (OTK 1994 r. nr 2, poz. 46) oba rodzaje kontroli, tj. przed sądem administracyjnym i sądem powszechnym nie wykluczają się wzajemnie, lecz odwrotnie - są komplementarne. "Nie ma, więc niebezpieczeństwa powstania kolizji na skutek zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej materii z tego powodu, że odmienny jest przedmiot postępowań sądowoadministracyjnego i przed sądem pracy. Inaczej rzecz ujmując, takie czy inne rozstrzygnięcie sporu z zakresu prawa pracy, a więc w istocie sporu o wtórnych skutkach prawnych aktów administracyjnoprawnych [...] nie może niweczyć ani konwalidować wadliwie podjętych aktów z zakresu administracji publicznej".

Uznając zatem uprawnienie Wojewody [...] do kontroli nadzorczej zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w K. Sąd wyjaśnia, iż na mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 roku, poz. 506) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Z akt zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że Wójt Gminy K. doręczył Wojewodzie [...] kwestionowane zarządzenie w dniu 10 września 2019 roku, a więc wydanie w dniu [...] zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje w zgodzie z w/w przepisem.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu nadzorczego Sąd uznał, iż skarga wniesiona na ten akt nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem badania Sądu jest zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy i procedury odwołania dyrektora instytucji kultury.

W rozpoznawanej sprawie punktem wyjścia do oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest wykładnia przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 z późn. zm.).

Zgodnie z tym przepisem dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że Wójt Gminy przy wydawaniu kwestionowanego zarządzenia w istotny sposób naruszył przepis art. 15 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej na skutek zaniechania zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności. Konstatacja ta legła u podstaw wyroku tutejszego Sądu.

Wskazany wyżej przepis dla skuteczności odwołania wymaga bowiem poprzedzenia go uzyskaniem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu. W przypadku odwołania dyrektor nie jest już "kandydatem", zatem nawet literalne brzmienie przepisu wskazuje, iż wspomniane wyłącznie nie ma zastosowania do odwołania dyrektora (nawet wcześniej wyłonionego w drodze konkursu). Podzielić należy zatem stanowisko Wojewody, że prawidłowa wykładnia cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, iż zaniechanie opiniowania dotyczy jedynie wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Ratio legis takiego uregulowania wynika z procedury wyłaniania kandydata na dyrektora (konkursowej), zapewniającej, co do zasady, udział w nim przedstawicielom organizacji związkowych i stowarzyszeń zawodowych lub twórczych (por. regulacja art. 16 ust. 4, odnosząca się do samorządowych instytucji kultury, określonych w wykazie ministerialnym). W przypadku odwołania dyrektora (bez względu na sposób jego powołania) ustawa wymaga natomiast każdorazowo opiniowania przez związki zawodowe (o ile działają na terenie instytucji) oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze.

Z dokumentów dołączonych do akt sprawy wynika, że Wójt Gminy zaniechał procedury uzyskania opinii związków zawodowych działających w instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Co więcej, Wójt Gminy nie podjął nawet wykazania czy takie organizacje w tym przypadku istnieją. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt Gminy zgromadzi materiał dowodowy wskazujący na nieistnienie bądź istnienie wyżej omówionych stowarzyszeń zawodowych i twórczych działających w instytucji kultury i w tym drugim przypadku umożliwi przeprowadzenie konsultacji w sprawie odwołania dyrektora. Sąd nadto nadmienia, iż pojęcie "stowarzyszenia twórcze" było już przedmiotem wykładni Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 15 października 2014 r., I PK 43/14 (LEX nr 1628906) opowiedział się za szerokim rozumieniem tego określenia, jako obejmującego, po pierwsze, nie tylko stowarzyszenia, które działają w danej instytucji i do których należy dyrektor (kandydat na dyrektora), lecz wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, a ich działalność jest związana z rodzajem działalności instytucji, i po drugie, zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Wskazuje się, że taki wniosek wynika z wykładni celowościowej omawianego przepisu. Ustawodawca, wprowadzając obowiązek zasięgania opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych miał na uwadze przede wszystkim stworzenie możliwości wypowiedzenia się przedstawicieli organizacji działających w dziedzinie szeroko pojętej kultury, co do odwołania dyrektora instytucji kultury działającej na terenie gminy. Chodzi tu również o stowarzyszenia, które z racji przedmiotu i celu swojej działalności współpracują czy też powinny współpracować z daną instytucją kultury.

Odnosząc się zatem do zarzutu skargi niezgromadzenia materiału dowodowego

i niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy Sąd wskazuje, iż to obowiązkiem organizatora kultury – a nie organu nadzorczego - jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zakwestionowanego zarządzenia (por wyrok NSA z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2545/11, wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 440/18,dostępne w CBOSA). Sąd nie podziela więc stanowiska strony skarżącej w kwestii zasadności zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Przechodząc do dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnia, że za istotne naruszenie procedury uznawane jest w szczególności brak uzasadnienia aktu wydawanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, a taki charakter należy przypisać zaskarżonemu zarządzeniu. Art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który uprawnia do odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury nie wprowadza w tym względzie obowiązku. Na uznaniowy charakter odwołania wskazuje w szczególności użyty przez ustawodawcę w art. 15 ust. 6 tej ustawy zwrot "może być odwołany" z podanych w tym ustępie enumeratywnie przyczyn. Poza tym stosownie do art. 15 ust. 7 omawianej ustawy w zw. z art. 70 ustawy Kodeksu pracy pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska także z innych uzasadnionych przyczyn, np. o których mowa w art. 52 i 53 Kodeksu pracy. Odwołanie ze stanowiska dyrektora instytucji kultury musi zatem uwzględniać okoliczności faktyczne towarzyszące zajmowanemu stanowisku, z którego następuje odwołanie. Dlatego organ (organizator) musi wyjaśnić podstawy faktyczne i prawne odwołania, gdyż tylko wówczas jest możliwa ocena legalności odwołania ze stanowiska. Mimo że żaden przepis nie formułuje w sposób literalny obligatoryjności wyartykułowania powodów odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, to jednak istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej wskazanego przepisu. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro sądy administracyjne mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, to oznacza to, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2005 r., II SA/Wa 716/04, publ. w CBOSA).

Zatem Wojewoda zasadnie wyjaśnił Wójtowi, iż na potrzeby postępowania nadzorczego nie można rozszerzać uzasadnienia, gdyż takie wyczerpujące uzasadnienie powinno być już wcześniej integralną częścią zarządzenia.

W tym miejscu warto podkreślić, że art. 15 ust. 6 omawianej ustawy zawiera zamknięty katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Dodać należy, że o ile w kompetencji organizatora jest ocena, czy w danej sprawie wystąpiły wymienione w art. 15 ust. 6 ustawy przesłanki, to ocena ta nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz musi być wykazana i szczegółowo umotywowana. Nie chodzi zatem o ogólnikowe podanie aktu prawnego, którego naruszenia dopatruje się organ, lecz o podanie konkretnych okoliczności faktycznych i wskazanie jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie nastąpiło. Jak wynika z art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej przepis ten nie zawiera warunku, aby naruszenie prawa miało charakter rażący bądź istotny. Dla odwołania dyrektora instytucji kultury wystarczające jest każde naruszenie prawa związane z zajmowanym stanowiskiem. W kontekście tych rozważań zaakcentować należy, że przedmiotem badania sądu administracyjnego dokonującego oceny zarządzenia o odwołaniu nie będą ewentualne roszczenia pracownicze odwołanego dyrektora, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy, ale zachowanie wymaganej przepisami publicznoprawnymi formy tego odwołania. Odwołanie dyrektora przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego jest bowiem czynnością służącą realizacji zadań tego samorządu, mającą znamiona działań z zakresu publicznej administracji samorządowej.

Rekapitulując Sąd uznał działanie organu nadzoru w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości.

MR