Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 75/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...]Nr [...], po rozpatrzeniu żądania Z. R. zawartego w podaniu z dnia 20 września 2012r., odmówiono w/w przyznania zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania Z. R. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...]r., Nr SKO[..], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 1 marca 2013 r. wpłynęło do Kolegium podanie Z. R. z dnia 1 marca 2013r. zawierające w swej treści, m.in., żądanie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Kolegium z dnia 29 października 2012r. z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 1 i 2, w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a.

Kolegium, postanowieniem z dnia [...]Nr [...], powołując się na przepis art.61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej swej decyzji z dnia [...]r., Nr [...].

Podaniem z dnia 15 lipca 2013r. Z. R. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia Kolegium z dnia [...]Nr [...], podnosząc, że , cyt. "Należy uznać wydane orzeczenia za nieważne i wyeliminować je z obrotu prawnego".

Postanowieniem z dnia [...], Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. powołując się na przepis art. 156 § 1 w związku z art. 126 i art. 157 § 1 k.p.a. odmówiono stwierdzenia nieważności w/w postanowienia Kolegium z dnia [...], Nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej swej decyzji z dnia [...]r., Nr [...].

Uzasadniając swe rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a. , a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa wart. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Oznacza to zdaniem Kolegium, że wniosek Z. R. o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia Kolegium - z przedmiotowego punktu widzenia - jest dopuszczalny.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest nadzwyczajnym trybem postępowania mającym na celu eliminację z obrotu prawnego - ze skutkiem ex tunc - postanowienia dotkniętego wadami enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia nie może być jakiekolwiek uchybienie popełnione przy jego wydawaniu, ale tylko takie, o którym mowa w przepisach wskazanych w zdaniu poprzednim. Stwierdzenie nieważności postanowienia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest ono w sposób niewątpliwy dotknięty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego wykładnia przesłanek zawartych w powołanych przepisach prawa winna mieć charakter ścieśniający.

Właściwym zaś do stwierdzenia nieważności postanowienia jest organ wyższego stopnia, a gdy postanowienie zostało wydane przez samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1, w związku z art. 126 k.p.a.), co oznacza, że w rozpatrywanej sprawie organem właściwym do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Równocześnie zastrzeżono, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jego wydania. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że dokonało analizy przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanego postanowienia, tj. w dniu 14 maja 2013 r., w kontekście wszystkich podstaw przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. (mogących potencjalnie uzasadnić stwierdzenie nieważności tego aktu administracyjnego).

Zdaniem Kolegium, zarzuty sformułowane przez skarżącego wskazują, że Jego wolą było stwierdzenie nieważności postanowienia Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. w oparciu o podstawę nieważności ujętą w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W ocenie Kolegium, brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że postanowienie z dnia 14 maja 2013r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie zostało wprawdzie zdefiniowane, jednakże doczekało się bogatej wykładni doktrynalnej oraz orzeczniczej. Przeważa pogląd, który upatruje rażącego naruszenie prawa nie w błędach jego wykładni, lecz w przekroczeniach prawa jasnych i niedwuznacznych i to takich, które z uwagi na ich skutki powodują, że dotknięte wadą rozstrzygnięcie nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje zatem przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia na podstawie "rażącego" naruszenia prawa może nastąpić tylko w sytuacji jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości ustalenia, że w bezspornym stanie prawnym i faktycznym nie mogłoby zostać wydana decyzja/postanowienie o danej treści. W orzecznictwie sądów dominuje pogląd wskazujący, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wtedy, gdy treść decyzji/postanowienia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że akt taki nie może być akceptowany jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji/postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Oceniane zaś postanowienie wydano dlatego, że - jak wskazano w uzasadnieniu tego aktu - "wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] powoduje, że niemożliwym jest wszczęcie postępowania nieważnościowego w celu zbadania, czy wcześniejsza od niej decyzja organu wyższego stopnia - wydana podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istnieje bowiem w takim przypadku niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych - ze względu na konieczność zachowania należytej kolejności i trybu weryfikacji decyzji administracyjnych podjętych w danym postępowaniu. Przyjąć bowiem należy, że jakakolwiek weryfikacja na forum administracyjnym musi «zaczynać się» od ostatniej decyzji w danym postępowaniu. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji - wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - czyni niemożliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji organu wyższego stopnia wydanej w danym postępowaniu. Takie stanowisko implikowane jest dyrektywami systemowo determinującymi relacje między poszczególnymi trybami postępowania administracyjnego. W tym kontekście wskazać trzeba również, że nie podlega dyskusji fakt preferowania tzw. trybów zwykłych przed nadzwyczajnymi. Nie ulega wątpliwości, że przy wyznaczaniu konsekwencji tych relacji uwzględniać też należy potrzebę zapewniania ekonomiki postępowania administracyjnego, co szczególnie daje znać o sobie w kontekście postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zważywszy na ograniczone, do kasacji, możliwości decyzji podejmowanej w takim trybie). Administrowany, niezadowolony ze sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, winien dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie zwykłym, poprzez wniesienie odwołania, albo w trybie nadzwyczajnym (np. nieważnościowym)".

W ocenie Kolegium, przedstawiona w zacytowanym wyżej przepisie wykładnia art. 61a § 1 k.p.a. jest prawidłowa, a niewątpliwie nadzorowane postanowienie nie narusza w sposób rażący tego przepisu. Nie można zatem uznać, że postanowienie Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. jest nieakceptowalne jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Odnosząc się do podstawy nieważnościowej określonej wart. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości, Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia 14 maja 2013r. zostało wydane przez właściwy organ, bowiem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium jest Kolegium.

Odnosząc się z kolei do podstawy nieważnościowej, określonej w pierwszej części art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem Kolegium - istniała podstawa prawna do wydania postanowienia Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. - art. 61a § 1 k.p.a.

Również w ocenie Kolegium nie zachodzi w niniejszej sprawie podstawa do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. przewidziana w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a (res iudicata).

Nadto Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia 14 maja 2013 r. zostało skierowane do Z. R., czyli osoby, która wniosła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...].[...]. Brakuje więc podstaw do stwierdzenia nieważności badanego postanowienia ze względu na podstawę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że postanowienie Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. - stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - było niewykonalne w dniu jego wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały, skoro nie podlegało ono wykonaniu. Tak samo należy stwierdzić w kwestii ewentualnego wywołania wykonaniem postanowienia Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.).

Odnosząc się do art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., Kolegium także nie stwierdziło, aby postanowienie Kolegium z dnia 14 maja 2013 r. zawierało wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Brak było bowiem takiego szczególnego przepisu prawa.

Tym samym, skoro postanowienie Kolegium z dnia [...]r. nie zostało obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., należało zdaniem Kolegium - orzec, jak na wstępie.

Od powyższego postanowienia Z. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W konsekwencji rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku skarżącego, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3, art. 144, art. 126 i art. 156 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy w/w postanowienie Kolegium z dnia [...]r. Nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela ocenę składu orzekającego uprzednio, że wydane na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie Kolegium z dnia [...]Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] Nr [...], nie jest obarczone wadą skutkującą jego nieważnością. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 156 § 1 k.p.a. zawiera katalog pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że wystąpienie choćby jednej z nich prowadzić musi do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie wystąpi przesłanka negatywna. W ocenie Kolegium , postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]., Nr [...] - zostało wydane przez właściwy organ ( art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 17 pkt 1 k.p.a., samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W sprawach udzielania zasiłku celowego przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) nie ustanawiają natomiast innego niż kolegium organu wyższego stopnia nad gminnym organem pomocy społecznej. Również istnieje podstawa prawna, na jaką powołało się Kolegium wydając kontrolowane postanowienie (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Jest to art. 61a k.p.a.

Zdaniem Kolegium, wydając przedmiotowe postanowienie Kolegium nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), z tej to przede wszystkim przyczyny, iż naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy [por. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 730). "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania..." (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 marca 2004r., IV SA 3763/02, LEX nr 156952).

Kolegium wskazało, że zastosowany w postanowieniu z dnia [...] Nr SKO[...], przepis art. 61a w § 1 k.p.a. stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Żądanie stwierdzenia nieważności kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia[...]., Nr [...] pochodziło wprawdzie od strony, lecz zaistniała przesłanka przedmiotowa (inna uzasadniona przyczyna) odmowy wszczęcia postępowania. Po wydaniu w/w decyzji kasacyjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydana została bowiem - w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - nowa decyzja pierwszoinstancyjna, rozstrzygająca co do istoty wniosek Z. R. o zasiłek celowy. Stąd Kolegium stoi na stanowisku, że trafny był wywód stanowiący kanwę odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] Nr[...], iż, cyt.: "Wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, (...) powoduje, że niemożliwym jest wszczęcie postępowania nieważnościowego w celu zbadania, czy wcześniejsza od niej decyzja organu wyższego stopnia - wydana podstawie art. 138 § 2 k.p.a. dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istnieje bowiem w takim przypadku niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych - ze względu na konieczność zachowania należytej kolejności i trybu weryfikacji decyzji administracyjnych podjętych w danym postępowaniu. Przyjąć bowiem należy, że jakakolwiek weryfikacja na forum administracyjnym musi «zaczynać się» od ostatniej decyzji w danym postępowaniu. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji - wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy - czyni niemożliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji organu wyższego stopnia wydanej w danym postępowaniu. Takie stanowisko implikowane jest dyrektywami systemowo determinującymi relacje między poszczególnymi trybami postępowania administracyjnego. W tym kontekście wskazać trzeba również, że nie podlega dyskusji fakt preferowania tzw. trybów zwykłych przed nadzwyczajnymi. Nie ulega wątpliwości, że przy wyznaczaniu konsekwencji tych relacji uwzględniać też należy potrzebę zapewniania ekonomiki postępowania administracyjnego, co szczególnie daje znać o sobie w kontekście postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (zważywszy na ograniczone, do kasacji, możliwości decyzji podejmowanej w takim trybie). Administrowany, niezadowolony ze sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy, winien dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie zwykłym, poprzez wniesienie odwołania, albo w trybie nadzwyczajnym (np. nieważnościowym)".

Tak opisany powód odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji mieści się zdaniem Kolegium - w ramach wyznaczonym przepisem art. 61 a § 1 k.p.a.

Dalej Kolegium podkreśliło, że postanowienie z dnia[...]., Nr[...], było pierwszym zapadłym w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...]., Nr [...]( art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Postanowienie to zostało skierowane do strony postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.) – Z. R. Rozważanie kwestii niewykonalności tegoż postanowienie (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest zdaniem Kolegium - w istocie bezcelowe, przede wszystkim dlatego, że jest to postanowienie odmowne. Z tego samego względu oczywiste jest, że wykonanie ocenianego tu postanowienia w żaden sposób nie mogłoby wywołać czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.). W końcu postanowienie Kolegium z dnia 14 maja 2013r. nie zawiera wady powodującą jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), a to dla braku szczególnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który taką sankcję przewidywałby do postanowienia orzekającego o odmowie wszczęcia postępowania. Wobec powyższego, Kolegium - nie znajdując kwalifikowanej wadliwości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] Nr [...] orzekło, jak w osnowie, czyli w istocie ponownie odmawiając stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Z. R. zakwestionował przedmiotowe orzeczenie, uznając je za krzywdzące. W motywach odniósł się do postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wniosku o przyznanie świadczeń z pomoc społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przedstawiając ciąg czynności, które doprowadziły do złożenia skargi, konstatując, że skarga pozostaje bez bezpośredniego związku z przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, tym samym skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia , a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej nie wykazała by postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o których stanowi art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zważyć przy tym należy, że przedmiotem oceny sądowej było jedynie postanowienie Kolegium z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tegoż Kolegium z dnia[...]., Nr [...]- wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności opisanego na wstępie postanowienia tegoż Kolegium z dnia[...] , Nr SKO[...].

Istotny zatem w niniejszej sprawie jest przepis art. 16 § 1 k.p.a., który ustanawia ogólną zasadę trwałości tak decyzji administracyjnych, jak i postanowień.

Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia uregulowane zostało przepisami art. 156 k.p.a. do art. 159 k.p.a.. I tak wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji /postanowienia następuje na żądanie strony lub z urzędu /art.157 § 2 k.p.a./. Przedmiotem zaś postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest jedynie ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji/postanowienia, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a..

Z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję/postanowienie stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji /postanowienia lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Oznacza to, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia , nie wiążą organu nadzoru.

W niniejszym postępowaniu nie można było zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym, z tej to przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji/postanowienia z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja/postanowienie. Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji/postanowienia, a zatem merytorycznego rozpoznania sprawy.

Tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego. Analiza akt sprawy, jak i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, a także poprzedzającego go postanowienia tegoż Kolegium z dnia 1 października 2013r. - mając przy tym na uwadze, że istnienie jednej z przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste - nie pozwala na stwierdzenie, by kwestionowane przez skarżącego postanowienia tegoż Kolegium z dnia [...] Nr [...]dotknięte było jedną z wad określonych w w/w art. 156 § 1 k.p.a.. Treść wydanych w niniejszej sprawie, a zaskarżonych do Sądu postanowień Kolegium, pozwala zaś na stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu ze szczególną starannością i wnikliwością przeprowadziło postępowanie celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a..

Sąd w pełni podziela stanowisko Kolegium, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a.. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji/postanowienia jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności orzeczenia wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie organu dotknięte jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji / postanowienia - pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).

Sąd podziela przyjęty w orzecznictwie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W niniejszej sprawie jak trafnie przyjęło Kolegium, nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniu prawa bowiem nie zaistniały w niej niezbędne przesłanki, tj. oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. W sprawie brak jest bowiem oczywistości naruszenia prawa, przez którą należy rozumieć rzucającą się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Zasadne jest tutaj odwołanie się do teorii gradacji wad orzeczenia i odróżnienie wadliwości decyzji/postanowienia , powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd.8, W-wa 2006, s 745-746).

Zważyć należy, że "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 listopada 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji / postanowienia polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Uwzględniając powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy, Sąd nie dopatrzył się w zakwestionowanym przez skarżącego postanowieniu Kolegium , istnienia podstawy prawnej do stwierdzenia jego nieważności na mocy art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że skarżący swojego wniosku nie uzasadnił szczegółowo, nie wskazał, w czym konkretnie upatruje zaistnienia wskazanych przez siebie podstaw stwierdzenia nieważności, jakie dokładnie uchybienia, jego zdaniem, powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium .

Treść skargi, jak trafnie zauważa Kolegium, wyraża natomiast brak zgody na treść wydanych w różnych sprawach orzeczeń organów, wskazując równocześnie na wolę kwestionowania wszystkich zachowań organów.

Na podkreślenie zasługuje, jak to już wyżej Sąd zauważył - stanowisko Kolegium, które z urzędu oceniło, przedstawiając w tym względzie bardzo szczegółową argumentację trafnie wywodząc, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., a z którą to oceną Sąd w pełni się zgadza.

Ustosunkowując się do wydanego podczas rozprawy postanowienia nieuwzględniającego wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z szeregu akt sprawy o sygnaturach wskazanych w treści skargi, należy stwierdzić, że Sąd uznał, iż sprawy o podanych przez skarżącego sygnaturach nie pozostają w związku z treścią skargi i przedmiotem zaskarżenia.

Nadto Sąd ustosunkowując się do zgłoszonych w skardze przez skarżącego różnych żądań wobec Skarbu Państwa (zadośćuczynienie w postaci jednorazowej sumy w wysokości 2.000.000 zł, dożywotnia comiesięczna renta okresowa, jako zadośćuczynienie w wysokości 6.000 zł), wyjaśnia, że przedmiotowe żądania jako mające mają charakter cywilny nie mogą być dochodzone przed tut. Sądem.

W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Z. R. i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.

H.B.11.12.2014 r.