Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 56/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1,  art. 61 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, , Protokolant Asystent sędziego Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 17 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 17 listopada 2009 r. Nr [...] uchylającą decyzję Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś. z dnia 21 września 2009 r. Nr 24/09, którą organ na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 - ze zm. powoływanej dalej jako u.p.z.) odmówił ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno-gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie, obejmujący: obróbkę metali wytaczarko-frezarką i szlifierką uniwersalną, obróbkę metali tokarkami oraz frezarką uniwersalną a także malowanie elementów stalowych farbami proszkowymi, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...] i [...], obręb [...], gm. M..

Z przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt wynika, że po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. decyzją z dnia 24 października 2008 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławczego w J. G. decyzją z dnia 2 stycznia 2009 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed Burmistrzem Miasta i Gminy M. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wynikającą z faktu, że Kolegium postanowiło wyznaczyć inny organ do prowadzenia sprawy - Burmistrza Gminy i Miasta G. Ś..

W ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji stosując się do zaleceń zawartych w decyzji organu II instancji wezwał skarżących do uzupełnienia braków wniosku o ustalenie warunków w zakresie określenia granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

W dniu 4 czerwca 2009 r. z inicjatywy Urzędu Gminy i Miasta G. Ś., przeprowadzone zostały z udziałem zainteresowanych stron oględziny nieruchomości inwestora. Pismem z dnia 5 czerwca 2009 r. S. K., będący właścicielem działki sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestora, wniósł uwagi oraz zastrzeżenia do wnioskowanego przedsięwzięcia, sprzeciwiając się lokalizacji zakładu produkcyjnego przy jego posesji.

W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy Burmistrz Gminy i Miasta G. Ś. decyzją z dnia 21 września 2008 r. odmówił ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że z uwagi na okoliczność, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania ma być realizowana w budynkach już istniejących, odstąpiono od dokonania analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzono jedynie analizę funkcji sąsiedniej zabudowy, uzbrojenia terenu i dostępu do drogi publicznej. Wyniki analizy warunków dostępu do drogi publicznej i możliwości uzbrojenia terenu działki przedstawiono na załączniku nr 3 do decyzji. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M., uchwalony w dniu 25 maja 1994 r. przez Radę Miejską Gminy Mirsk Uchwałą Nr XLVI/181/94, obejmujący również teren inwestycji, stracił ważność z końcem 2003 r. W powyższym planie nie przewidywano w obrębie zamierzonej inwestycji lokalizacji zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, z uwagi na to, że plan nie przewidywał przeznaczenia działki inwestora na cele produkcyjne, organ I instancji nie zastosował art. 61 ust. 2 u.p.z.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do sposobu określonego w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1558), wyznaczony został wokół terenu inwestycji obszar analizowany przekraczający 3 krotną szerokość działki inwestora (nie mniejszą niż 50 m) przy szerokości frontu działki inwestora wynoszącej 46 m. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadzona została analiza funkcji istniejącej zabudowy. Dokonując w oparciu o powyższy materiał ustaleń dotyczących spełnienia warunków, które umożliwiają wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wykazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że zarówno w obszarze analizowanym, jak i na całym obszarze wsi Karłowiec - nie występują żadne obiekty o funkcji produkcyjnej, które mogłyby stanowić odniesienie do funkcji zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przewidzianego do realizacji w budynkach i na terenie inwestora. Odnosząc się do zarzutów inwestora zawartych w odwołaniu do uchylonej decyzji z dnia 24 października 2008 r. wskazujących, że art. 61 ust. 1 u.p.z. nie ma zastosowania, gdyż odnosi się do nowej zabudowy, organ I instancji wyjaśnił, że treść powołanego przepisu nie pozwala przyjąć, że dotyczy on tylko nowej zabudowy, mówi zaś o warunkach jakie inwestor musi spełnić, aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Organ I instancji wskazał na art. 59 ust.1 u.p.z., w którym jest mowa, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W końcowej części decyzji, powołując się na opisy zawarte w załączonych Kartach Charakterystyki Preparatu Niebezpiecznego, z których wynika, że zastosowane do produkcji środki chemiczne powodują zagrożenie dla zdrowia ludzi, organ wydający decyzję przyjął, że jest to przesłanka, aby w celu zachowania należytej staranności ochrony interesów osób trzecich, zakład o funkcji kolidującej z funkcją sąsiedniej zabudowy (mieszkaniowa jednorodzinna) został poddany wnikliwej ocenie na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ I instancji przyjął, że podstawą prawną do podjęcia rozstrzygnięcia o braku konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie może stanowić przedstawiona przez inwestora analiza wpływu na środowisko, zgodnie z którą inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco o oddziaływać na środowisko, dla których jest lub może być wymagany obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. u. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) dalej powoływanego jako: ,,RodzPrzedsOcenR". W ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwym do przesądzenia obowiązku uzyskania dla objętej wnioskiem inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wyłącznie organ administracji wskazany w art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) powoływanej dalej także jako: ,,u.o.o.ś.". Organ I instancji zwrócił także uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wnioskowany zakład już funkcjonuje i szkodliwie oddziałuje na otoczenie. Na terenie działającego zakładu prowadzone są również prace polegające na cięciu blach na wymiar, obróbka skrawaniem i spawanie konstrukcji stalowych, które to prace nie zostały przez inwestora ujęte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołał się K. O., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 56 i 61 u.p.z. poprzez błędne przyjęcie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń istniejącego budynku mieszkalno - gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie, mają zastosowania zasady sąsiedztwa o których mowa w art. 61 cyt. ustawy, skutkiem czego organ I instancji bezpodstawnie odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem składającego odwołanie zasady te mają zastosowanie do nowej zabudowy, a nie do zabudowy już istniejącej. Odwołujący się wskazał, że planowana przez niego inwestycja odbywać się będzie w budynkach już istniejących, odebranych przez właściwe organy. Według autora odwołania zaprezentowane stanowisko znajduje odzwierciedlenie w aktualnym orzecznictwie i piśmiennictwie. Skarżący powołał się przy tym na wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 194/09 oraz pogląd wyrażony w komentarzu do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorstwa Zygmunta Niewiadomskiego (wyd. IV, rok 2008, C.H. Beck, str. 500-501). Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 80 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ wszechstronnej i rzeczowej analizy całokształtu zebranego materiału dowodowego, pod kątem ustalenia czy objęta wnioskiem inwestycja stanowi którekolwiek z przedsięwzięć wymienionych w RodzPrzedsOcenR, a w konsekwencji czy sporna inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Naruszenie art. 80 k.p.a. nastąpiło także, zdaniem skarżącego poprzez zakwestionowanie przez organ I instancji wartości dowodowej, przedłożonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, analizy określającej wpływ zamierzonej inwestycji na środowisko, a w konsekwencji pominięcie ustaleń w tej analizie zawartych przy ustaleniu obowiązku uzyskania przez odwołującego się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i bez należytego wyjaśnienia stronie przyczyn pominięcia wskazanego dowodu przy ocenie stopnia oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Zdaniem składającego odwołanie, zawarte w uzasadnieniu dyskredytowanego rozstrzygnięcia ogólne stwierdzenie organu I instancji odnośnie istnienia zagrożenia ze strony wnioskowanej inwestycji dla zdrowia mieszkańców, w żaden sposób nie przesądza jeszcze kwestii istnienia obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia

Składający odwołanie zarzucił także naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez zastąpienie uzasadnienia skarżonej decyzji dokumentami urzędowymi i nie przedstawienie własnego należycie umotywowanego stanowiska w przedmiocie podstaw pozwalających uznać konieczność uprzedniego uzyskania przez odwołującego się decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołujący się wskazał też na to, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nakładająca na inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia weszła w życie już w czasie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania tj. z dniem 15 listopada 2008 r. Zdaniem składającego odwołanie w takiej sytuacji w przypadku uznania przez organ konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, winno nastąpić ewentualne zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż dopiero wynik tego postępowania mógłby oddziaływać na samą treść decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 26/09 i wyrok WSA w Krakowie z 15 lipca 2009 r. Sygn. akt. II SA/ Kr 643/09). Zdaniem odwołującego się, sama ocena planowanej inwestycji pod kątem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej nie może jeszcze na tym etapie postępowania stanowić przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Składający odwołanie podniósł także inne kwestie, które powinny być brane pod uwagę w przypadku nie uwzględnienia tych wskazanych powyżej. W tej części odwołania wskazał na naruszenie art. 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z. poprzez oznaczenie obszaru analizowanego na mapie w skali 1:10 000 zamiast 1:500 lub 1:1000. Odwołując się wskazał też na naruszenie § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia i art. 61 ust. 6, art. 2 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. poprzez ograniczenie granic obszaru analizowanego wyłącznie do granic obrębu Karłowiec, a nie do obszaru sąsiedniego rozumianego jako całość urbanistyczna oraz przyjęcie, że sposób użytkowania działki sąsiedniej uniemożliwia kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący przedstawił sposób interpretacji pojęcia działki sąsiedniej oraz wyjaśnił, jak według niego należy rozumieć pojęcie działki sąsiedniej- przywołując na potwierdzenie wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt. II OSK 1440/2005 oraz wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 482/06. Jego zdaniem, przyjęcie przez organ I instancji, że obszarem analizy jest obszar wsi Karłowiec spowodowało, że sąsiedztwo nieruchomości dla której miała zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy jest zniekształcony i ze strony południowej ograniczył się tylko do trzech działek bez analizy dalszego terenu zaś w kierunku północno - wschodnim obejmuje kilkukilometrowy obszar pól. Zdaniem składającego odwołanie, organ I instancji naruszył także art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji standardów oraz metod urbanistycznych, uzasadniających nieuwzględnienie w analizie funkcji znajdującej się w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego szwalni, zakładu usługowego naprawy pojazdów mechanicznych i zakładu ślusarskiego. Dodatkowo odwołujący się wskazał, że w nowo użytkowanych budynkach zamierza prowadzić działalność produkcyjno-usługową polegającą na zamontowaniu komory lakierniczej. Sposób użytkowania będzie analogiczny jak przy pracy blacharzy - lakierników w warsztatach samochodowych.

Na skutek powyższego odwołania decyzją z dnia 17 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się w pierwszej kolejności do podnoszonego przez sąsiadów inwestora braku zgody na prowadzenie w ich sąsiedztwie działalności, która w ich ocenie może być (bądź jest jak twierdzą) przyczyną ponadnormatywnego hałasu oraz innych immisji, wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalno - gospodarczego i części pomieszczeń budynku gospodarczego na warsztat wytwarzania elementów obudowy maszyn i pojazdów mechanicznych pracujących w rolnictwie i leśnictwie na działkach nr [...] i [...] obręb [...] Gmina M.. A zatem wszelkie podnoszone kwestie, dotyczące konfliktów sąsiedzkich nie mogą być przedmiotem rozpatrywania przez Kolegium, a właściwym dla nich jest droga cywilno- sądowa.

Dokonując merytorycznej oceny prowadzonego przez organ I instancji postępowania zakończonego decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy, Kolegium wskazało, że większość zarzutów zawartych w odwołaniu zasługuje na uznanie. Organ odwoławczy przyjął, że pomimo wyraźnego wskazania ustawodawcy uregulowania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. w dużej mierze odnoszą się do nowej zabudowy, jaką nie jest sama zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu. Jednakże w ocenie Kolegium, jakkolwiek w sprawie takiej bezcelowe jest ustalanie jakichkolwiek parametrów (gabarytów) mającej powstać zabudowy (skoro zabudowa już istnieje), to niezbędnym jest zbadanie czy wnioskowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji. Stąd słusznie w sprawie postąpił organ I instancji wypowiadając się w tym względzie. Oceniając przeprowadzoną w tym zakresie analizę, Kolegium uznało, że organ I instancji nie zastosował w pełni obowiązujących przepisów. Dokonując bowiem analizy przesłanki kontynuacji funkcji, organ w sposób wadliwy sporządził analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z. (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia). W ocenie organu II instancji sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Wykonana bowiem została na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z. (niezaewidencjonowanej, oraz w nieodpowiedniej skali tj. 1: 10 000). Ponadto, zdaniem Kolegium nie jest jasne, na czym polegają tzw. "wyniki analizy", które powinny być na tej mapie wskazane. Zastrzeżenia organu odwoławczego wzbudziła również nieczytelność samej mapy - daleka od wymogu stosowania "czytelnej techniki graficznej". W ocenie organu odwoławczego, wskazane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują wydaną na jej podstawie decyzję.

Odnosząc się pozostałych zarzutów odwołania, organ II instancji podniósł, że ocena realizacji zasady tzw. dobrego sąsiedztwa dla projektowej inwestycji, z racji wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie jest na obecnym etapie możliwa. Tym niemniej organ odwoławczy wskazał na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że pojęcie ,,działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie. Skoro dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z. W konsekwencji, wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355295). Również sam fakt ograniczenia obszaru analizowanego jedynie tylko do obrębu jednej wsi, nie stanowi żadnego uchybienia pod warunkiem, że obszar ten będzie wyznaczony w odpowiedniej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy przyjął także, że nie jest uchybieniem wyznaczenie takiego obszaru w innej formie niż w formie okręgu, bądź tak, że z jednej strony działki objętej wnioskiem znajduje się większy obszar zaś z innej mniejszy, pod warunkiem, iż tak ustalony obszar analizowany spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na utrwalony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym nowa zabudowa jest dopuszczalna, o ile można ją pogodzić z już istniejąca funkcją. Nowo wprowadzana zaś na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, by pozwalała na przyjęcie, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnie istniejącej (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08, niepubl.).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, dotyczącego stwierdzenia organu I instancji, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, Kolegium wskazało, że specyfika niniejszej sprawy polega na tym, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana przepisów prawa. W dniu 15 listopada 2008 r. zaczęła obowiązywać ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta w art. 72 ust. 1 pkt 3 wprowadziła obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), jak i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.). Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - stosownie do art. 72 ust. 3 powołanej ustawy - winno dołączyć się do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Złożenie wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca w ustawie o udostępnianiu informacji nie zawarł przepisów przejściowych, które przewidywałyby do spraw wszczętych -na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -przed dniem wejścia w życie ustawy o udostępnianiu informacji, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosowanie przepisów dotychczasowych, tak jak to zostało uchwalone (w art. 153 ust. 1 u.o.o.ś.) w stosunku do spraw wszczętych na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że stosownie do art. 86 u.o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winien zatem ustalić bez żadnych wątpliwości czy działalność jaką miałby prowadzić inwestor jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającym sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem organu odwoławczego w uchylonej decyzji organ I instancji wypowiedział się, że inwestycja jest przedsięwzięciem wymagająca uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże oceny takiej nie podparł żadnymi przepisami prawa. Nie wskazał czy inwestycja z wniosku odwołującego się dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 u.o.o.ś.). W badanej sprawie słusznie zatem podniósł odwołujący się, że stwierdzenia organu I instancji co do konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zostały poparte żadnymi ustaleniami i są zbyt ogólnikowe. Wobec stwierdzonych uchybień Kolegium przyjęło, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien ocenić, czy dla wnioskowanej przez odwołującego się inwestycji wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Gdyby po przeprowadzonej analizie organ uznał, że konieczność taka występuje, powinien wezwać odwołującego się do jej przedstawienia, bowiem stosownie do cytowanego już wyżej art. 72 ust. 3 u.o.o.ś. decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy. W przypadku nie dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o ustalenie warunków zabudowy ( gdy zaistnieje taka konieczność) organ winien pozostawić wniosek o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, bowiem nie może orzekać na podstawie niekompletnego wniosku. Kolegium nie zgodziło się przy tym z odwołującym się, że w takiej sytuacji organ winien zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., bowiem przepis ten stanowi, że zawieszenie takie jest możliwe wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś właściwym do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia byłby ten sam organ co do ustalenia warunków zabudowy. Na marginesie powyższych rozważań Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest i nie może być postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jaką sugerują sąsiedzi odwołującego się na co też wskazał organ I instancji w decyzji.

Na powyższą decyzję K. O. działając przez swego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie przez Kolegium przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji przyjęcie wadliwego stanowiska co do niezbędności badania przez organ I instancji - w ramach ponownego rozpoznania sprawy - wnioskowanej inwestycji również pod kątem spełnienia przez nią warunku kontynuacji funkcji - stanowiącej jedną z przewidzianych przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy tzw. zasad dobrego sąsiedztwa. Skarżący przedmiotem zarzutu uczynił także problem wskazanej przez organ II instancji konieczności dokonania przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. Według strony, zasada dobrego sąsiedztwa, w tym również i powoływana przez organ odwoławczy zasada kontynuacji funkcji, wiąże się z powstaniem nowej zabudowy i w żadnym wypadku nie ma, choćby częściowego, zastosowania do sytuacji gdy przedmiotem wniosku o ustalenia warunków zabudowy jest tylko zmiana sposobu użytkowania budynków już istniejących. Autor skargi podniósł przy tym, że powyższe stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Bd 194/09, a także zaprezentowane przez Z. Niewiadomskiego w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Komentarz wyd. IV, rok 2008, str. 500-501).

Strona skarżąca zarzuciła również decyzji organu II instancji, naruszenie przepisu postępowania administracyjnego tj. art. 138 § 2 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, przejawiającą się przyjęciem całkowicie błędnego, pozostającego w opozycji do prezentowanego w doktrynie stanowiska, że w sytuacji gdy w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji dostatecznie oceni, że dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji wymagana jest jednak decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, to organ ten powinien - w związku z wejściem w życie już w trakcie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania (tj. 15 listopada 2008 r.) nowej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i brakiem związanych z tym faktem stosownych przepisów przejściowych, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu skarżącego do przedstawienia tej decyzji, stosownie do art. 72 ust. 3 wymienionej ustawy - pozostawić wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego utrwalona już linia orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądy piśmiennictwa wskazują, że organ I instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej, ale rozstrzyga sprawę merytorycznie, zawieszając przy tym uprzednio w przypadku braku przez inwestora decyzji środowiskowej na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie głównej o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, aż do momentu uzyskania przez niego decyzji środowiskowej. Autor skargi na uzasadnienie zaprezentowanego stanowiska powołał wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 26/09; LEX nr 486215 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn, akt. " SA/Kr 643/09 niepubl.).

Skarżący zarzucił również organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez wadliwą wykładnię wskazanego przepisu sprowadzającą się do przyjęcia, że organ I instancji nie może zawiesić postępowania w sprawie na podstawie tego przepisu, albowiem właściwym do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia byłby ten sam organ co do ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądem prawnym "innym organem" może być także ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy: prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie, co powoduje, że w istocie część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w której mowa jest o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej. Przedstawiony pogląd zaprezentowany został m.in. w postanowieniu NSA z dnia 25 stycznia 2000 r., I SA 1725/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 44, a także przez G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II.

W udzielonej odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że jego zdaniem utrwalone orzecznictwo sądowe zmierza ku ocenie, iż w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu należy badać warunek kontynuacji funkcji w celu zagwarantowania ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Podobnie wypowiedział się chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. sygn. II OSK 134/07 wskazując, iż "...Podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza warunki dla powstania nowej zabudowy bądź też, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, dla zmiany sposobu użytkowania w zabudowie już istniejącej..." czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ( wyrok o sygn. II SA/GL 987/08 z 25 lutego 2009 r.) wskazując, iż "...przepis to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy -zdaniem Sądu - ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, o której stanowi. Dokonywanie analizy pozostałych parametrów wskazanych w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy byłoby uzasadnione jako dotyczących nowej zabudowy, a nie istniejącego obiektu....". Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2009 r. w sprawie o sygn. II OSK1566/08.

Odnosząc się do podnoszonych w skardze zagadnień związanych obowiązkiem przedstawienia decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, Kolegium nie podzieliło stanowiska autora skargi, nie zgadzając się z tym aby w przypadku stwierdzania obowiązku przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zawieszał postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., bowiem przepis ten stanowi, iż zawieszenie jest możliwe wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zaś właściwym do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia byłby ten sam organ co do ustalenia warunków zabudowy. Na uzasadnienie przyjętego stanowiska Kolegium powołało się m.in. na pogląd zaprezentowany w komentarzu do art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (źródło: K. Gruszecki, Komentarz, LEX/el. 2009).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, podkreślić należy, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej: u.p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z przedstawionymi kryteriami ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G., które działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną przez K. O. decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), który stanowi regulację do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W tym miejscu należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami prawnymi i sugestiami o kierunku dalszego rozstrzygnięcia. Kolegium powinno było ograniczyć się jedynie do wskazania okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które maja znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W decyzji kasacyjnej tego rodzaju organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy (por. wyr. NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). Ingerencja w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy, rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. (wyr. NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ I instancji. Należy zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie będzie dysponował zakresem postępowania wyjaśniającego i będzie związany zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy podkreślić zatem należy, że kodeks postępowania administracyjnego w przypadku pojęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie przewiduje związania organu pierwszej instancji oceną prawną zawartą w decyzji organu odwoławczego.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu rozstrzygnięcie Kolegium było słuszne. Stan faktyczny sprawy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowody nie pozwalał bowiem na podjęcie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego - rozstrzygającego o istocie sprawy. Bezsprzecznie bowiem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie ocenił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Trafnie zauważyło także Kolegium, że na skutek zmiany stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy wydaje się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody w stosunku do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie przeprowadzenie tego postępowania wyprzedza postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Z art. 72 u.o.o.ś. wynika, że decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - o ile zostanie wydana - musi być wzięta pod uwagę przy ustaleniu warunków zabudowy i tym samym może na treść decyzji w sprawie warunków zabudowy oddziaływać. Może też oddziaływać na planowaną przez wnioskodawcę inwestycję i doprowadzić do modyfikacji wniosku. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przyjmując, że obowiązek ten wynika z konieczności zachowania należytej staranności ochrony interesów osób trzecich, gdyż zakład ten koliduje z funkcją mieszkaniową. Tymczasem to czy istnieje konieczność uzyskania takiej decyzji należy ustalać stosując przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. u.o.o.ś oraz rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że inwestycja należy, do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, inwestor będzie zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Tylko też w takiej sytuacji uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody stanowić będzie przesłankę umożliwiającą uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Konstrukcja przepisów jest taka, że to organ wydający decyzję o warunkach zabudowy musi samodzielnie ustalić - w oparciu o przepisy u.o.o.ś. oraz RodzPrzedsOcenR - czy dana inwestycja wymaga decyzji środowiskowej. Przy czym w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ocena taka dokonana musi zostać w oparciu o szczegółowe kryteria zawarte w § 5 rozporządzenia. W odniesieniu do postępowań w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczętych po dniu15 listopada 2008 r. szczegółowe kryteria związane z kwalifikowaniem takich przedsięwzięć do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostały natomiast zawarte bezpośrednio w art. 63 u.o.o.ś. Podkreślenia wymaga także, że na podstawie § 2 ust. 2 RodzPrzedsOcenR przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagają obligatoryjnie przedsięwzięcia realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko będące przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko lub niewymienionymi w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 RodzPrzedsOcenR, jeżeli ich realizacja spowoduje wzrost emisji o nie mniej niż 20%, lub wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii, o nie mniej niż 20 %. Fakultatywnie według § 3 ust. 2 RodzPrzedsOcenR przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymagają natomiast przedsięwzięcia realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, będące przedsięwzięciami niewymienionymi w § 2 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 RodzPrzedsOcenR, jeżeli ich realizacja spowoduje wzrost emisji o nie mniej niż 20% lub wzrost zużycia surowców (w tym wody), materiałów, paliw, energii, o nie mniej niż 20%. Przedmiotowy wymóg odnosi się również do przedsięwzięć realizowanych na terenie zakładu lub obiektu będących przedsięwzięciami, których realizacja spowoduje zaliczenie zakładu lub obiektu do przedsięwzięć z § 3 ust. 1 RodzPrzedsOcenR.

Reasumując, to organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest gospodarzem postępowania w sprawie warunków zabudowy i do jego obowiązków należy dbałość aby wniosek spełniał wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Tymczasem organ pierwszej instancji stwierdzając, że w niniejszej sprawie istnieje obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej nie stosował w ogóle wskazanych przesłanek normatywnych, uznając arbitralnie, że planowana inwestycja takiej decyzji wymaga. Organ nie dokonał też żadnych miarodajnych ustaleń faktycznych które pozwałaby mu na ustalenie tej okoliczności. Nie wiadomo do jakiej kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu organ zaliczył planowaną inwestycję i dlaczego. Aby tego dokonać należało ustalić parametry instalacji oraz to jaką konkretnie działalność będzie strona prowadziła i przy pomocy jakich środków. W tym celu należało wykorzystać zgromadzony już w sprawie materiał dowodowy i ewentualnie dodatkowe wyjaśnienia inwestora. Organ pierwszej instancji żadnych czynności w tym zakresie nie podjął. Wobec braku wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz w świetle obowiązujących regulacji stanowisko organu pierwszej instancji było co najmniej przedwczesne. Z przedstawionych wyżej powodów, właściwie Kolegium zarzuciło, że stwierdzenie o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej nie zostało poparte żadnymi ustaleniami, argumentacja jest niewystarczająca i brak jakiejkolwiek oceny przedstawionego przez stronę dowodu. Mając na uwadze znaczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla postępowania w sprawie warunków zabudowy, stwierdzić trzeba, że wyjaśnienie czy obowiązek przedłożenia tej decyzji istnieje, stanowi istotny element stanu faktycznego sprawy. Jeżeli tak, materiał dowodowy sprawy musi być o nią uzupełniony. Nie ulega wątpliwości, że w tym zakresie organ I instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 80 k.p.a. Już tylko nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiło dostateczną przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym skoro stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony organ II instancji nie mógł merytorycznie w sprawie orzekać.

Poza przedstawioną wyżej okolicznością organ II jako przyczynę kasacji wskazał również nieprawidłowości w zakresie przeprowadzenia analizy urbanistycznej terenu. Kolegium zakwestionowało rodzaj i skalę mapy na której analizę tę przeprowadzono oraz sposób wyjaśnienia, nieczytelność dokumentu na którym analizy dokonano oraz niejasność w zakresie wyników analizy w części graficznej. W tym miejscu zauważyć należy, że skarżący zgodził się z poprawnością samego rozstrzygnięcia jak też z tą częścią uzasadnienia, która odnosiła się do nienależytego wyjaśnienia czy konieczna jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie zgodził się natomiast z pozostałymi argumentami uzasadnienia. W szczególności zakwestionował przyjęcie przez Kolegium, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z. Odnosząc się do tych zarzutów podnieść należy, że nawet gdyby prezentowane przez skarżącego stanowisko przyjąć, to trzeba mieć na uwadze, że w sytuacji kiedy w postępowaniu pierwszoinstacyjnym nie wyjaśniono, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest uzyskanie przez stronę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, przedwczesne są w ogóle rozważania, czy art. 61 ust. 1 u.p.z. w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie. Kwestię tę oceniać można dopiero kiedy rozstrzygnięta zostanie kwestia konieczności uzyskania decyzji "środowiskowej". Jak już wcześniej zauważono istnieje bowiem taka możliwość, że decyzja środowiskowa – gdyby była wydana – może wpłynąć na "kształt" planowanej inwestycję np. przez nakazanie wykonania budowli koniecznych dla prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia (w postaci wybudowania odpowiedniej wysokości wyciągów i filtrów) lub też poprzez inną dyslokację na działce inwestora instalacji objętej wnioskiem. Z tego punku widzenia fragment uzasadnienia prezentujący oceny prawne organu II odnoszące się do art. 61 u.p.z. ocenić można na tym etapie jako zbyteczny. Dopiero bowiem po wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w jej całokształcie organ pierwszej instancji samodzielnie dokona oceny konieczności zastosowania w sprawie art. 61 u.p.z. To stanowisko organu pierwszej instancji będzie mogło być następnie poddane kontroli instancyjnej na podstawie całokształtu stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone wyżej uchybienie popełnione przez organ II instancji związane było jednak ze sposobem zredagowania uzasadnienia decyzji nie zaś z próbą wyraźnego naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Wobec niejasności stanu faktycznego sprawy - i przede wszystkim ze względu na kwestię dotyczącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - nie była możliwa poprawna merytoryczna ocena, czy art. 61 u.p.z. znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie. Na marginesie Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest – wbrew twierdzeniom skargi - jednoznacznie ugruntowany pogląd prezentowany przez skarżącego, co do braku podstaw stosowania art. 61 u.p.z. w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku. Liczne są natomiast orzeczenia w których uznaje się konieczność stosowania omawianego przepisu w zakresie kontynuacji funkcji (por. m.in.np wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r., II OSK 1566/08; wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r., II OSK 134/07; wyrok WSA z dnia 9 lutego 2010 r., II SA/Lu 789/09; wyrok WSA z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Wr 317/09; wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gl 987/08; wyrok WSA z dnia 3 lipca 2008 r., II SA/Bk 167/08; wyrok WSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., II SA/Kr 1267/04).

Sąd podziela natomiast zastrzeżenia skarżącego co do poglądu wyrażonego przez Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w przypadku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ pierwszej instancji po wezwaniu strony o dostarczenia decyzji nie może zastosować art. 64 § 2 k.p.a. i pozostawić wniosku bez rozpoznania. Należy mieć bowiem na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie, w chwili kiedy inwestor składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązywał wymóg dołączenia do wniosku takiej decyzji. Wymóg ten pojawił się dopiero – w związku ze zmianą stanu prawnego - w trakcie trwającego już postępowania, po jego skutecznym wszczęciu. Wniosek inwestora w chwili jego złożenia, w świetle obowiązujących wówczas regulacji, nie mógł więc być dotknięty brakiem formalnym wynikającym z braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (nawet, gdyby rodzaj inwestycji takiej decyzji wymagał). W takiej sytuacji rację ma skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie, już po wydaniu przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie mógłby mieć zastosowania. Tryb o którym mowa w przywołanym przepisie, służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania (wniosku) do których należą określenie żądania, podpis strony (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.) oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. We wspomnianym trybie nie mogą być natomiast ustalane okoliczności, które organ uzna za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA z dnia 21 maja 2008 r., I SAB/Bk 1/08). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zatem zastosowania w sytuacji skutecznego wszczęcia postępowania. Nie może też być stosowany na etapie uzupełniania materiału dowodowego w sprawie, gdyż ten etap wkracza już w fazę merytoryczną rozpoznania wniosku (por. wyrok WSA z dnia 7 lutego 2008 r. I SAB/Wa 183/07). Jak jednak już zauważano wyrażona w tym względzie przez organ II instancji ocena prawna nie wiąże organu pierwszej instancji, który samodzielnie prowadzi postępowanie od początku i samodzielnie podejmuje decyzję co do stosowanych środków dowodowych, czynnościach prawnych jak też o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, Kolegium stanowisko swoje w tej sprawie sygnalizowało opacznie a może nawet bezpodstawnie. Istotne jednak jest to – co wcześniej już sygnalizowano - że w przypadku decyzji kasacyjnej (wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami prawnymi organu odwoławczego i sugestiami co do dalszego toku postępowania. Konsekwencją decyzji kasacyjnej jest konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w którym to postępowaniu organ ten samodzielnie decyduje o przeprowadzonych dowodach oraz samodzielnie dokonuje ocen prawnych, co następnie może być poddane kontroli instancyjnej.

Skoro wskazana na wstępie kwestia (wymagalność lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) - o znaczeniu zasadniczym dla sposobu załatwienia sprawy - rzeczywiście powinna być przez organ pierwszej instancji wyjaśniona i oceniona przy zastosowaniu odpowiednich przepisów (czego skarżący nie kwestionuje), zatem nie można przyjąć aby wskazane uchybienia dotyczące samego uzasadnienia decyzji odwoławczej mogły mieć istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia jakie mogłoby zapaść w postępowaniu odwoławczym.

Ze względu na charakter kontrolowanej decyzji, Sąd oceniał ją jedynie pod kątem prawidłowości zastosowania przepisu prawa procesowego – art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. uzależnia zaś uchylenie decyzji od stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy w rozumieniu przywołanego przepisu rozumieć natomiast należy prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny "uchybienia nie mają wpływu na wynik postępowania, jeśli w przypadku prawidłowego zastosowania przepisów treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2005 r., str. 335). Również Naczelny Sąd Administracyjny, którego pogląd Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela, stwierdził, że "decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści" (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 332/05; LEX 193380). W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji nie mieści się zatem podnoszona przez skarżącego wadliwości uzasadnienia organu II instancji, a wyrażająca się w powołaniu poglądu prawnego dotyczącego zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Zgadzając się ze skarżącym co do błędności powyższego stanowiska w kwestii dotyczącej art. 64 § 2 k.p.a. nie można pominąć jednak okoliczność jego zbędności z punktu widzenia nie tylko podjętego rozstrzygnięcia ale przede wszystkim z uwagi na fakt braku związania organu rozpatrującego ponownie sprawę poglądem prawnym wyrażonym w decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu zmiana uzasadnienia w tym zakresie, nie spowodowałby zmiany sentencji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wobec stwierdzonych przez organ odwoławczy naruszeń procedury, których dopuścił się organ I instancji nie można choćby hipotetycznie zakładać, że gdyby podniesionego przez skarżącego uchybienia nie było, to rozstrzygnięcie prawdopodobnie byłoby inne niż to podjęte na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika z dnia 19 grudnia 2009 r. o przekazanie sprawy do NSA celem podjęcia uchwały na podstawie art. 264 § 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. wskazać należy, że orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie jest władny uwzględnić tego rodzaju wniosku. Z uzasadnienia powyższego wniosku wynika, że pełnomocnik skarżącego oczekuje, że w świetle rozbieżnego orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji, Sąd podejmie czynności zmierzające do wszczęcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym procedury zmierzającej do wydania we wskazanym zakresie uchwały. W tym miejscu należy podnieść, że przepisy art. 15 § 1 pkt. 2 i 3 oraz pozostającego z nim w związku art. 264 u.p.p.s.a. pozwalają wyróżnić dwie kategorie uchwał podejmowanych przez NSA. Są to uchwały abstrakcyjne podejmowane w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowo-administracyjnej oraz uchwały konkretne, których przedmiotem mogą być jedynie takie wątpliwości prawne, które wystąpiły przy rozpoznawaniu kasacji (zażalenia), a więc wykazujące ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie (w sprawie sądowo-administracyjnej) zawisłej przed NSA. Z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej mogą wystąpić jedynie ściśle określone podmioty (Prezes NSA, Prokurator Generalny, Rzecznik Praw Obywatelskich), a z wnioskiem o podjęcie uchwały konkretnej - skład orzekający NSA i to w konkretnym postępowaniu kasacyjnym lub zażaleniowym. Żaden z wyżej wymienionych przepisów nie przewiduje natomiast udziału wojewódzkich sądów administracyjnych, czy ich konkretnych składów orzekających jako podmiotów inicjujących procedurę zmierzającą do wydania stosownej uchwały.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.