Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 17/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.), Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych L. K. oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 734/10 w sprawie ze skargi L. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia (...) marca 2010 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 734/10 w sprawie ze skargi L. K. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 9 marca 2010 r. nr 538 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej "ABW") uchylił zaskarżony rozkaz personalny i stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

St. chor. sztab. L. K. raportem z dnia 4 lutego 2010 r. wystąpił do Szefa ABW o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę. Raportem z dnia 8 lutego 2010 r. złożonym w tym samym dniu w Delegaturze ABW w Krakowie L. K. cofnął raport z 4 lutego 2010 r. informując, że w wypadku gdyby raport ten został potraktowany jako oświadczenie woli, to uchyla się od skutków prawnych tego oświadczenia stosownie do art. 84 - 88 Kodeksu cywilnego. Raport z 8 lutego 2010 r. wpłynął do Szefa ABW w dniu 11 lutego 2010 r.

Rozkazem personalnym z dnia 10 lutego 2010 r. Szef ABW, na podstawie art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), dalej powoływanej: "ustawa o ABW oraz AW", zwolnił L. K. ze służby w ABW z dniem 28 lutego 2010 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. K. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby jako bezprzedmiotowego, wobec cofnięcia raportu z dnia 4 lutego 2010 r.

Szef ABW rozkazem personalnym z dnia 12 marca 2010 r. uchylił rozkaz personalny z dnia 10 lutego 2010 r. w części dotyczącej terminu zwolnienia L. K. ze służby i ustalił termin zwolnienia na dzień 31 marca 2010 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tej części organ wskazał, że przepisy ustawy o ABW oraz AW nie regulują zagadnienia oświadczeń funkcjonariuszy o odejściu ze służby. Dlatego należało przyjąć, że raport funkcjonariusza o zwolnienie ze służby jak i jego cofnięcie stanowią oświadczenie woli w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 61 K.c. oświadczenie woli złożone innej osobie jest złożone z chwilą, w której mogła ona skutecznie zapoznać się z jego treścią; odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli dotarło do jego adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Oświadczenie woli o cofnięciu raportu z dnia 4 lutego 2010 r. wpłynęło do Biura Kadr ABW w dniu 11 lutego 2010 r., a więc już po wydaniu rozkazu personalnego z dnia 10 lutego 2010 r. o zwolnieniu ze służby, dlatego jest ono bezskuteczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. K. zarzucił naruszenie przepisów art. 105 § 1 i 2 w związku z art. 1 pkt 1 K.p.a. obligujących organ administracyjny do umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku bezprzedmiotowości tego postępowania wynikającej z cofnięcia wniosku przez stronę, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i bezzasadne zastosowanie w to miejsce art. 61 K.c. Zarzucił równocześnie naruszenie przez organ art. 7 w związku z art. 6 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, iż w piśmie cofającym raport z 4 lutego 2010 r. zawarł oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia zawartego w tym raporcie powołując się na przepisy art. 84-88 K.c.

Szef ABW w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 734/10 zaskarżony rozkaz personalny Szefa ABW w pierwszej kolejności wskazał na istniejącą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym różnicę poglądów co do zasad, na jakich funkcjonariusz może odwołać zgłoszenie wystąpienia ze służby. Sąd zauważył, iż w przeważającej części orzeczeń przyjmowany jest pogląd, że zgłoszenie wystąpienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego stosuje się przepisy prawa cywilnego, wobec tego może być ono skutecznie odwołane jedynie wówczas, gdy cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby doszło do jego adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (art. 61 K.c.) albo gdy jest dotknięte wadami, o których mowa w art. 82 i nast. K.c. (wyroki NSA: z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA 593/01, z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt OSK 189/04, z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 597/07, z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 50/07, z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt I OSK 360/07, z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1816/07, z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 425/08, a także wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 762/08 oraz z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 779/09). Również w piśmiennictwie wyrażony został pogląd, iż do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby przepisy Kodeksu cywilnego o oświadczeniach woli winny mieć zastosowanie per analogiam (glosa A. Zielińskiego do wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akta II SA/Lu 71/00, OSP 2002/4/51). Prezentowany jest jednak także pogląd odmienny, zgodnie z którym zgłoszenie wystąpienia nie jest oświadczeniem woli w rozumieniu prawa cywilnego, a w konsekwencji może być skutecznie cofnięte do chwili ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego (wyroki: WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Lu 71/00, WSA w Rzeszowie z dnia 13 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1284/03 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1071/07).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że wystąpienie ze służby nie jest żądaniem, o którym mowa w art. 61 § 1 K.p.a.; jest to czynność o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Wystąpienie funkcjonariusza wszczyna postępowanie administracyjnoprawne, ale przede wszystkim wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego. Funkcjonariusz ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ obowiązany jest wydać w zakreślonym terminie stosowną decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Wskazuje na to dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Występując o rozwiązanie z nim stosunku służbowego funkcjonariusz składa oświadczenie woli skierowane do określonego adresata, tj. przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Wobec tego jednak, że ani ustawa o ABW oraz AW ani inne przepisy prawa materialnego nie regulują zasad składania oświadczeń woli w administracyjnoprawnych stosunkach służbowych uznać należy, że w tym zakresie występuje luka w prawie. W takich sytuacjach jedną z dopuszczalnych form wykładni jest analogia "z prawa" (analogia iuris), co w tym przypadku sprowadza się do skorzystania z analogicznych rozwiązań przyjętych w prawie cywilnym. Zgodnie zaś z art. 61 k.c. oświadczenie adresowane do innego podmiotu wywiera skutki prawne z chwilą, gdy dotarło do adresata w takiej formie, iż mógł on zapoznać się z treścią tego oświadczenia. Odwołanie pierwszego żądania jest skuteczne jedynie wówczas, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. W świetle tej regulacji oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła. Może być ono skutecznie odwołane po tym, jak doszło do wiadomości adresata tylko za jego zgodą (wyrok SN z dnia 3 listopada 1955 r. sygn. akt III CR 1562/54, OSNC 1956 Nr 2, poz. 50; R. Pabis, Skutki wadliwości czynności prawnych w świetle art. 17 § 1 i 2 K.s.h., PPH 2001 Nr 6, s. 17 i nast.).

Sąd wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ jako adresat wystąpienia z 4 lutego 2010 r. zapoznał się z jego treścią przed złożeniem przez skarżącego kolejnego raportu. Organ mógł przychylić się do prośby skarżącego o cofnięcie wystąpienia ze służby, ale nie był do tego zobowiązany. Skoro zgody takiej nie wyraził, to w myśl art. 61 k.c. odwołanie przez skarżącego wystąpienia o zwolnienie go ze służby w ABW było bezskuteczne. Niemniej, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, raport skarżącego z 8 lutego 2010 r. zawierał oświadczenie skarżącego o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, które zostało złożone pod wpływem błędu lub groźby, jednak brak jest oceny przez organ, przy odpowiednim zastosowaniu art. 82-88 K.c., czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący mógł skutecznie uchylić się od skutków złożonego oświadczenia woli. Z tych względów uznając, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżony rozkaz personalny.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne wnieśli:

L. K. oraz Szef ABW, prawidłowo reprezentowani.

L. K. zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 K.c. w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, tj. w stosunkach pomiędzy podmiotami nierównorzędnymi, podczas gdy art. 61 K.c. dotyczy zasad składania i odwoływania oświadczeń woli pomiędzy podmiotami równouprawnionymi, podczas gdy K.p.a. reguluje w sposób wyczerpujący zasady składania oświadczeń w toku postępowania administracyjnego;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. nakazującego sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na naruszenie przez organ administracji publicznej art. 105 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżącego,

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. obligującego sąd do rozstrzygania w granicach danej sprawy, w tym również rozpoznania całokształtu zarzutów skarżącego, przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na zaniechaniu rozpoznania zarzutu skargi w zakresie niezastosowania przepisu art. 105 § 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a. przez organ administracji publicznej, który to zarzut miał kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi, podczas gdy rozpoznanie ww. zarzutu powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, również z uwagi na nieuzasadnioną odmowę zastosowania art. 105 § 1 i § 2 K.p.a.,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. obligującego Sąd pierwszej instancji do wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku przez:

- ograniczenie argumentacji wskazującej na konieczność zastosowania art. 61 K.c. w warunkach przedmiotowej sprawy do powołania się na treść orzeczeń sądowych prezentujących wskazane stanowisko, podczas gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia niezawisłego sądu powinno polegać na autonomicznym określeniu podstaw rozstrzygnięcia,

- lakoniczne wyjaśnienie poglądu o istnieniu luki w prawie w zakresie oświadczeń woli składanych w toku postępowania administracyjnego, z całkowitym pominięciem znaczenia przepisu art. 61 K.c. dla całego systemu prawnego, podczas gdy uzasadnienie konieczności zastosowania analogii iuris powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wywodem prawnym odnośnie przedmiotowej kwestii,

- wyrażenie arbitralnego poglądu, że raport skarżącego z dnia 4 lutego 2010 r. zawierający wniosek o zwolnienie ze służby w związku z przejściem na emeryturę nie był żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 61 § 1 K.p.a., podczas gdy dualizm form wszczęcia postępowania administracyjnego określony w tym przepisie, obligował sąd pierwszej instancji do przeprowadzenia wnikliwego wywodu w tym zakresie.

W oparciu o powyższe L. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia 9 marca 2010 r. nr 538 jak również poprzedzającego go rozkazu Szefa ABW z dnia 10 lutego 2010 r. nr 228 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W obszernym wywodzie uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że niezasadne jest twierdzenie o istnieniu "luki w prawie" uzasadniającej zastosowanie art. 61 K.c, na zasadzie analogii iuris. Nawet podzielając przekonanie organu administracji publicznej i Sądu pierwszej instancji, że zgłoszenie wystąpienia ze służby było oświadczeniem woli, to złożone ono zostało w ramach postępowania administracyjnego i tym samym takie postępowanie zainicjowało. Zgłoszenie to stanowi żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., które zobligowało Szefa ABW do wydania decyzji administracyjnej.

W konsekwencji również oświadczenia składane w toku tego postępowania powinny być oceniane przez pryzmat przepisów K.p.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nieporozumieniem jest twierdzenie o luce w prawie i pominięcie przez Sąd art. 105 § 2 K.p.a. oraz zastosowanie w to miejsce art. 61 K.c., który jest normą typową dla gałęzi prawa prywatnego, regulującego stosunki miedzy podmiotami równorzędnymi. Wnoszący skargę kasacyjną negatywnie ocenia nadanie przez Sąd szczególnego znaczenia przepisowi art. 61 K.c. zastosowanemu na zasadzie analogii iuris. Fakt, że oświadczenie woli złożone innemu podmiotowi równorzędnemu może zostać skutecznie odwołane jedynie w przypadku, gdy oświadczenie "odwołujące" dojdzie jednocześnie z oświadczeniem pierwotnym lub wcześniej, nie oznacza by podobna zależność występowała w przypadku odwołania wniosku skierowanego do organu administracji publicznej. Między tymi oświadczeniami woli zachodzą istotne różnice.

Jeśli chodzi o daty złożenia przez skarżącego poszczególnych raportów skarżący podkreślił, że miarodajnymi dla oceny składanych przez niego oświadczeń w toku postępowania administracyjnego, są wyłącznie dwie daty. Jest to 4 lutego 2010 r. jako data żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. oraz 8 lutego 2010 r. jako data wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 2 K.p.a. Druga z zaskarżonych decyzji została wydana w dniu 9 marca 2010 r., a zatem po wniesieniu raportu z dnia 8 lutego 2010 r. Okoliczności te wskazują, że Szef ABW był zobligowany do umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższe uzasadnione jest tym, że w toku postępowania wszczętego na żądanie strony interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy posiada wyłącznie ta strona. Gdy zatem strona wszczynająca postępowanie nie jest już zainteresowana wydaniem decyzji merytorycznej, za celowe należy uznać wydanie decyzji formalnej umarzającej postępowanie administracyjne. W tym kontekście uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 K.p.a. przez to, że zaskarżona decyzja Szefa ABW nie została uchylona z powodu zaniechania organu umorzenia postępowania na wniosek skarżącego. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie postępowanie Sądu pierwszej instancji, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, świadczy o naruszeniu także art. 134 § 1 P.p.s.a., który obliguje Sąd do rozstrzygania w granicach sprawy, co obejmuje zagwarantowanie stronie realnego wpływu na bieg postępowania poprzez rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji wszystkich zarzutów zgłoszonych przez stronę w skardze (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 272/09).

Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a., w ocenie skarżącego, odnosi się do braku odpowiedniego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku potrzeby zastosowania art. 61 K.c. na zasadzie analogii iuris. Ta metoda wykładni zajmuje szczególną pozycję wśród różnego rodzaju modeli argumentacji prawniczej. Jej zastosowanie zbliża Sąd do granicy działalności prawotwórczej, zarezerwowanej dla władzy ustawodawczej. Zastosowanie analogii iuris powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwej analizy stanu prawnego i prowadzić do wniosku o istnieniu "luki w prawie", jak również szczególnego znaczenia stosowanej normy dla całego systemu prawnego. Tak przeprowadzona analiza powinna następnie znaleźć swoje odbicie w treści pisemnego uzasadnienia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji poprzestał jedynie na kilku ogólnikowych stwierdzeniach, które miały uzasadniać stosowanie art. 61 K.c. w stosunku do wniosku o umorzenie postępowania administracyjnego. Swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji uzasadnił poprzez przychylenie się do "poglądu dominującego" w orzecznictwie oraz doktrynie, powołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Sąd nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy argumentacji poszczególnych judykatów, tym samym dokonując "zakodowania racji przyjętego stanowiska prawnego". W ocenie skarżącego, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji model argumentacji narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Sprzeczne bowiem z zasadą niezawisłości orzekania jest opieranie się na orzeczeniach innych sądów, które nie mają żadnego znaczenia prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Szef ABW w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżonemu w całości wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 § 1 i 2 oraz art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 K.c. w zw. z art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW w zw. z art. 1 pkt 1, art. 16 § 1 i 2, art. 145, art. 146 i art. 156 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 13 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że art. 88 i in. K.c. mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy przepis ten może dotyczyć wyłącznie oświadczeń woli składanych w ramach stosunków cywilnoprawnych; stąd też nie może dotyczyć oświadczeń i zachowań w sferze stosunków publicznoprawnych, deklaracji i oświadczeń składanych przed władzami publicznymi w postępowaniu administracyjnym;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji nakazał organowi zastosować przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące wad oświadczenia woli w sytuacji, gdy z postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał zupełnie inne, niż określone w art. 82 K.c. powody, dla których cofnął wniosek dotyczący raportu o zwolnienie ze służby. Te błędne ustalenia faktyczne spowodowały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wskazania, co do dalszego postępowania, które powodują konieczność zastosowania w postępowaniu administracyjnym reguł zarezerwowanych wyłącznie dla sfery stosunków cywilnoprawnych.

Na tych podstawach Szef ABW wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ zakwestionował przyjęte przez Sąd pierwszej instancji przekonanie, że konieczne jest ustalenie przez organ, poprzez pryzmat przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, czy skarżący mógł się uchylić od skutków raportu o zwolnieniu ze służby. Faktem jest, że w raporcie wycofującym raport o zwolnienie ze służby skarżący powołał się na art. 88 § 1 k.c. co miało świadczyć, że wcześniejszy raport złożył działając pod wpływem błędu co do treści czynności prawnej. Jednak w tym raporcie jak i w kolejnej korespondencji do organu z dnia 22 lutego 2010 r. skarżący nie wskazał żadnych okoliczności faktycznych, które wskazywałyby na jego działanie w stanie błędu czy pod wpływem groźby, opisanych w art. 88 K.c. Pismo to zawiera tylko polemikę z organem oraz stwierdzenie, że skoro skarżący złożył raport wycofujący wniosek o zwolnienie ze służby, to postępowanie administracyjne w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przedstawił zupełnie inne powody i okoliczności, w których złożył wniosek o zwolnienie wskazując na to, że złożenie wniosku o zwolnienie ze służby wynikało z chwilowego poczucia bezsilności względem spotykających go sytuacji, jakie stały się faktem wobec rozpowszechnianych na jego temat plotek. Uznał jednak, mając na uwadze fakt swojej nienagannej służby, że takie "rozstrzygnięcie" toczącej się sprawy byłoby niesprawiedliwe i przede wszystkim bezzasadne, wobec czego złożył pismo, w którym oświadczył, że cofa wniosek z dnia 4 lutego. Jak zatem organ miał wyjaśnić, co stanowi zarzut Sądu, na etapie postępowania odwoławczego, okoliczności świadczące o działaniu skarżącego w stanie wyłączającym swobodne złożenie oświadczenia woli, skoro skarżący w tym ostatnim piśmie podał zupełnie inne powody złożenia wniosku o zwolnienie ze służby, nie mające nic wspólnego ze stanem wyłączającym świadome lub swobodne podejmowanie decyzji i wyrażanie woli. Sąd pierwszej instancji pominął tę okoliczność i nie wziął pod uwagę, że okoliczności mogące świadczyć o działaniu wyłączającym swobodne lub świadome podjęcie decyzji nie mogły być przedmiotem rozważania na etapie postępowania odwoławczego. Wskazane uchybienia świadczą o tym, że zaskarżony wyrok zapadł na podstawie ustaleń, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu.

Co do naruszenia przepisów prawa materialnego polegających na odesłaniu do zastosowania w sprawie przepisów Kodeksu cywilnego w odnoszących się do wad oświadczenia woli Szef ABW stwierdził, że czym innym jest posiłkowe stosowanie jednego przepisu art. 61 K.c., a czym innym zastosowanie w postępowaniu administracyjnym całego działu Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli, których charakter uniemożliwia ich zastosowanie "en block". Przepis art. 61 K.c. określa termin umożliwiający wycofanie złożonego oświadczenia woli i stanowi, że jest to chwila, gdy doszło ono do adresata jednocześnie ze złożonym oświadczeniem lub wcześniej. Wprawdzie przepis ten dotyczy oświadczeń woli regulowanych Kodeksem cywilnym, jednakże na gruncie orzecznictwa administracyjnego uznaje się, że może on mieć posiłkowe zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, w którym brak jest unormowań tych kwestii. Przeniesienie go na grunt procedury administracyjnej (zbieżność w czasie złożonego oświadczenia oraz jego odwołania) nie będzie powodować przewlekłości postępowania administracyjnego i innych perturbacji proceduralnych. Inaczej ma się jednak rzecz z innymi przepisami Kodeksu cywilnego, na które to powołuje się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku, przytaczając cały dział IV traktujący o wadach oświadczenia woli jako mający odpowiednie zastosowanie w sprawach odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby. Pogląd taki jest daleko idący. Skoro w ramach postępowania administracyjnego mają mieć zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące działania stron pod wpływem błędu lub groźby, to art. 88 § 2 K.c. jest sprzeczny z wieloma, mającymi fundamentalny charakter, zasadami wyrażonymi w K.p.a. Jak bowiem pogodzić uprawnienie do rocznego terminu do uchylenia się od działania pod wpływem błędu lub ustania obawy groźby z zasadą trwałości decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 K.p.a. Przywołany przepis stanowi, że wzruszenie decyzji ostatecznych może nastąpić przez stwierdzenie ich nieważności lub przez wznowienie postępowania w trybie określonym w K.p.a. lub ustawach szczególnych. Nie mogłoby się to odbyć w ramach postępowania związanego z żądaniem wznowienia postępowania bowiem żadna z przesłanek art. 145 § 1 K.p.a. nie odpowiada sytuacji, gdy ktoś złożył oświadczenie woli w okolicznościach wskazanych w art. 82-88 K.c. i zgłosił je do organu z zachowaniem rocznego terminu określonego w art. 88 § 2 k.c. Także żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. nie opisuje stanu faktycznego, który zaistniałby w przypadku próby uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli w trybie art. 88 § 2 K.c. Wskazanie przez Sąd na konieczność posiłkowego stosowania przepisów art. 82-88 K.c. jest zatem zupełnie nietrafne, bowiem ich stosowanie sprzeczne jest z regułami postępowania administracyjnego oraz licznymi jej przepisami. Nie można na zasadzie analogii iuris stosować przepisów, które niweczyłyby podstawowe zasady postępowania właściwego dla stosunków administracyjnoprawnych, a których cywilnoprawny charakter przesądza o zakresie ich zastosowania wyłącznie do stosunków uregulowanych procedurą cywilną. Należy także zwrócić uwagę na istotną dla sprawy okoliczność, że uchylenie się od skutków prawnych złożonego uprzednio oświadczenia woli powoduje unieważnienie czynności prawnej ex tunc. Tak więc na gruncie procedury administracyjnej zastosowanie wówczas musiałby znaleźć tylko art. 156 § 1 K.p.a. Żadnej jednak przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. nie można "podciągnąć" pod stan faktyczny, jaki by wówczas powstał. Z tego względu przepisy o wadach świadczenia woli nie mogą znaleźć zastosowania w postępowaniu administracyjnym w sprawach o zwolnienie ze służby.

W piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Szefa ABW L.K., zastępowany przez pełnomocnika, wnosząc o oddalenie tej skargi, odniósł się krytycznie do zaprezentowanego przez organ stanowiska o braku możliwości stosowania przez organ administracji publicznej przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczeń woli. W szczególności poddał krytyce pogląd, że możliwość zastosowania tych przepisów miałaby być wykluczona z uwagi na zasady i szczególne rozwiązania w K.p.a., w pierwszym rzędzie związane z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, co w dalszym wywodzie szczegółowo uzasadnił.

Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skarg kasacyjnych uznał, że na tle przedstawionego stanu faktycznego zaistniało zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości co do charakteru pisemnego zgłoszenia przez funkcjonariusza ABW wystąpienia ze służby w trybie przewidzianym w art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. W związku z tym skład orzekający w tej sprawie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości prawne: "Czy pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w trybie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, wobec czego skuteczność jego odwołania powinna być oceniana według art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), czy też stanowi wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w myśl art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), którego cofnięcie skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 tego Kodeksu?".

W uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że: "Pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały wyjaśnił, że z postępowaniem administracyjnym mogą być związane różnego typu oświadczenia, zarówno stron, jak i innych uczestników postępowania, uruchamiające takie postępowanie, bądź też składane w jego toku. Mogą one stanowić oświadczenia woli, jak i wiedzy oraz przybierać różny charakter; oświadczeń materialnych, procesowych oraz o charakterze mieszanym. Oświadczenia materialne wywołują skutki materialnoprawne w sferze uprawnień i obowiązków materialnoprawnych określonych podmiotów, zaś oświadczenia procesowe oddziaływają na wewnętrzne stosunki danego postępowania, natomiast oświadczenia o charakterze mieszanym z jednej strony wywierają wpływ na postępowanie, bądź w sposób bezpośredni, tworząc obowiązek organu ustosunkowania się do żądania zawartego w oświadczeniu, bądź pośrednio wpływając na wydanie orzeczenia określonej treści, a jednocześnie stwarzają skutki materialnoprawne, oddziaływując na sferę materialnych uprawnień i obowiązków składającego oświadczenie.

W odniesieniu do oświadczeń procesowych istotne znaczenie ma fakt, iż nie mają one samodzielnego znaczenia dla postępowania, stanowią tylko materiał i podstawę dla czynności organu. Jako składane do organów administracji, co do zasady podlegają przepisom prawa administracyjnego (Z. R. Kmiecik, Oświadczenia procesowe stron w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lublin 2008 r. s. 38-45). Kwestia ich odwoływalności regulowana jest przez przepisy K.p.a., m. in. dotyczące możliwości umorzenia postępowania na wniosek strony, cofnięcia odwołania itp. Wykładnia ich dokonywana jest w toku postępowania administracyjnego przy wykorzystaniu zasad odnoszących się do wykładni tej gałęzi prawa, natomiast kwestia wadliwości takiego oświadczenia woli może rzutować na prawidłowość lub wadliwość wydanej decyzji administracyjnej.

Bardziej skomplikowana jest wykładnia i odwoływalność oświadczeń o charakterze mieszanym. Tego typu charakter ma oświadczenie funkcjonariusza zgłaszające wystąpienie ze służby, składane na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW. Z jednej strony jest to bowiem oświadczenie woli w zakresie rozwiązania stosunku służbowego, z drugiej zaś wywołuje ono skutki procesowe, stanowiąc żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby. Stanowi zatem przede wszystkim czynność materialnoprawną. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby jest bowiem elementem wyznaczającym materialnoprawny status funkcjonariusza. Wskazuje na dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., I OSK 425/08, Lex nr 520750). Od czynności tej liczy się termin, w jakim ma nastąpić zwolnienie ze służby - funkcjonariusza zwalnia się bowiem w terminie do 6 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby, a wola zainteresowanego funkcjonariusza ma w tym przypadku istotne znaczenie. Z drugiej strony jest to czynność o charakterze procesowym. Skoro zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej, to oświadczenie takie stanowi jednocześnie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia. Jest to więc czynność o charakterze mieszanym, w której elementy materialnoprawne i procesowe występują łącznie. Przy tym w materialnym prawie administracyjnym brak jest wystarczającej regulacji dla dokonania takiej oceny.

W przypadku ustawy o ABW oraz AW mamy do czynienia z luką w prawie. Uznaną metodą wykładni przepisów w przypadku istnienia luk w prawie jest analogia.

Jest przy tym sprawą sporną, w jakim zakresie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego można korzystać z analogicznego stosowania rozwiązań w prawie cywilnym. Zdaniem A. Zielińskiego w stosunku do odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby można stosować w drodze analogii "z ustawy" przepisy K.c. o oświadczeniach woli (A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Lu 71/00 OSP 2002 Nr 4, poz. 51 s. 196). Tak też orzekł NSA w wyroku z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt OSK 189/04 niepubl.; wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 46/05 niepubl.; wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 597/07 Lex nr 447316, wyroku z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1816/07 Lex nr 536816; czy w wyroku z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 425/08 Lex nr 520750.

Stanowisko takie jest w szczególności uzasadnione z uwagi na istotę rozpatrywanych stosunków prawnych, jakimi są stosunki służbowe. Do stosunku służbowego ma przede wszystkim zastosowanie podstawowa zasada wolności pracy. Jest ona wyraźnie zadeklarowana w art. 48 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW. Służbowy stosunek funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania wyłącznie na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Podobnie wygląda kwestia rozwiązania stosunku służbowego. Gwarancją wolności zatrudnienia jest w tym przypadku obowiązek zwolnienia na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy. Odmienności stosunków służbowych od stosunków pracy dotyczą natomiast większego nasycenia ich elementami administracyjnoprawnymi, większej zależności służbowej, ograniczenia w korzystaniu z niektórych uprawnień i swobód. Rekompensatą powyższej asymetrii prawnej stron stosunku służbowego jest większa stabilizacja zatrudnienia. Nie narusza ona jednak podstawowej zasady wolności pracy. Stąd istota przedmiotowego stosunku prawnego nie sprzeciwia się stosowaniu do oświadczeń woli w zakresie nawiązania i rozwiązania stosunku służbowego przepisów K.c. w drodze analogii legis. Zgodnie zaś z art. 61 K.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Odwołanie takiego oświadczenia jest skuteczne, jeżeli doszło jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Odwołanie późniejsze skuteczne jest natomiast za zgodą drugiej strony (por. A. Janiak w: Gawlik Z., Janiak A., Jedliński A., Kidyba A., Kopaczyńska-Pieczniak K., Niezbecka E., Sokołowski T. Komentarz do Kodeksu Cywilnego, wyrok SA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2007 r., I ACa 919/06, Lex nr 298389).

Oznacza to, że do wycofania oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. Przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W szczególności w razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. Przepisy K.c. przewidujące możliwość uchylenia się od skutków oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi zapewniają zaś wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Prowadzą zatem do sytuacji, w której interesy obu stron stosunku służbowego są chronione w sposób zrównoważony (A. Zieliński w glosie do wyroku NSA OZ w Lublinie z dnia 14 grudnia 2000r. sygn. akt II SA/Lu 71/00 , OSP 2002 r. nr 4, poz. 51 s. 196).

Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany, na zasadzie art. 187 § 2 P.p.s.a., przy rozpoznaniu niniejszej sprawy treścią uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 zważył, co następuje:

Wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej L. K. zarzuty procesowe, które sprowadzają się do niedostatecznego – zdaniem skarżącego – wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn przyjęcia przez ten Sąd poglądu o zasadności zastosowania art. 61 K.c. do oświadczenia o cofnięciu raportu w sprawie zwolnienia ze służby oraz zaniechania wskazania w uzasadnieniu wyroku na naruszenie art. 105 § 2 K.p.a. przez organ orzekający w sprawie zwolnienia ze służby.

Z tak postawionym zarzutem nie można się zgodzić. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając przyjęte przez siebie stanowisko w kwestii prawnego charakteru raportu funkcjonariusza cofającego zgłoszenie wystąpienia ze służby wyraźnie wskazał na istniejące w tym zakresie rozbieżne poglądy judykatury, a opowiadając się za poglądem dopuszczającym stosowanie art. 61 K.c. do oceny skuteczności uchylenia się od tego oświadczenia, wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku motywy zajętego przez siebie stanowiska. Nieodniesienie się przez Sąd do poglądu skarżącego, iż cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia, nie stanowi ani naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 2 K.p.a., ani też naruszenia art. 134 P.p.s.a., gdyż przede wszystkim nie mogło to mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 K.c. w zw. z art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, to jego negatywna ocena w świetle treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 jest jednoznaczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołane przepisy zastosował prawidłowo przyjmując, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 K.c.

Z przedstawionych względów należało uznać, że skarga kasacyjna wniesiona przez L. K. nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie także skarga kasacyjna wniesiona przez Szefa ABW.

Nie można podzielić poglądu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędne wytyczne co do dalszego postępowania organu w przedmiotowej sprawie, czym naruszył art. 141 § 4 w zw. art. 153 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Treść wytycznych jest konsekwencją przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska w kwestii prawnego charakteru zgłoszenia funkcjonariusza o wystąpieniu ze służby i wynikających stąd kryteriów oceny skuteczności cofnięcia tego zgłoszenia.

Jak wcześniej podkreślono, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zbieżne z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. Podstawową tezą uchwały jest, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 K.c. W uchwale również jednak stwierdzono, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 K.c. reżim prawny warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli.

Za bezzasadny należy uznać zarzut, że zaskarżony wyrok zapadł na podstawie ustaleń, które nie odpowiadają stanowi faktycznemu. Stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, że raport skarżącego z dnia 8 lutego 2010 r. zawierał oświadczenie skarżącego o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli, które zostało złożone pod wpływem błędu lub groźby, bez dalszej analizy kolejnych wyjaśnień skarżącego, w których podawał inne przyczyny zgłoszenia wystąpienia ze służby, nie oznacza, że z tego powodu zaskarżony wyrok został oparty na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego kontrolującego legalność decyzji administracyjnej rozstrzyganie merytoryczne kwestii prawnych wyłaniających się w toku postępowania administracyjnego. W sytuacji podania przez funkcjonariusza rozbieżnych w swej treści przyczyn zgłoszenia wystąpienia ze służby, to organ prowadzący postępowanie administracyjne, a nie Sąd, był zobligowany do wyciągnięcia z tego wniosków istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, że organ orzekający w sprawie administracyjnej nie poddał analizie zagadnienia skuteczności cofnięcia przez funkcjonariusza zgłoszenia wystąpienia ze służby pod kątem wad oświadczenia woli (art. 82-88 K.c.), kontrolujący zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał działanie organu za naruszające zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Nie zasługują na uwzględnienie także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 88 § 1 i 2 oraz art. 84, art. 85, art. 86, art. 87 K.c. w zw. z art. 50 i art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW, a także w zw. z art. 1 pkt 1, art. 16 § 1 i 2, art. 145, art. 146 i art. 156 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 13 § 1 P.p.s.a przez ich niewłaściwe zastosowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W świetle treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011r., a zwłaszcza tych tez uchwały, które odnoszą się do przewidzianych w K.c. ograniczeń skuteczności złożonego oświadczenia woli, nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy Kodeksu cywilnego oraz pozostające z nimi w związku przepisy materialne. Wynika to przede wszystkim z faktu przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie zarówno art. 61 K.c. jak i przepisy tego kodeksu przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli.

W przedstawionych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej przez Szefa ABW.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.