Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1054/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z terenu rekreacji I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w części obejmującej załącznik nr 1, w zakresie § 3 ust. 1 pkt 1-12, § 3 ust. 2, § 4 pkt 4 lit. a) i b), § 4 pkt 5, § 5 pkt 1 oraz § 7, II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

I.

Wojewody [...] wniósł skargę na uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w sprawie regulaminu korzystania ze skweru [...] w J. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...] - dalej jako uchwała ws. skweru) oraz z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie regulaminu korzystania ze skweru [...]w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2018 r. poz. [...] - dalej jako uchwała zmieniająca).

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika nr 1 do uchwały ws. skweru w części dotyczącej ustaleń § 3 ust. 1 pkt 1-12, § 3 ust. 2, § 4 pkt 4 lit. a) i b), § 4 pkt 5; § 5 pkt 1 i § 7. Wniósł także o unieważnienie załącznika nr 1 do uchwały zmieniającej w części dotyczącej ustaleń § 3 ust. 1 pkt 1-12, § 3 ust. 2, § 4 pkt 4 lit. a) i b), § 4 pkt 5; § 5 pkt 1 i § 7.

Skarżący organ nadzoru podzielił co do zasady obostrzenia i zakazy dotyczące kwestii objętych ustaleniami uchwał Rady jednakże podkreślił, że uregulowane zostały one już na poziomie ustaw lub odrębnych aktów prawa miejscowego. Wprowadzając zakazy Rada przekroczyła delegację ustawową i zmodyfikowała wymogi ustaw szczególnych.

Odnośnie do kwestii uregulowanych w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz § 4 pkt 4 lit. a) obu uchwał Wojewoda wskazał, że naruszają one art. 71, art. 119, art. 124 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz art. 278 Kodeksu karnego

Regulacja § 3 ust. 1 pkt 4 obu uchwał zakazująca niszczenia, uszkadzania i wyrywania roślinności oraz rozkopywania gruntu narusza zdaniem Wojewody art. 144 Kodeksu wykroczeń.

Z kolei § 3 ust. 1 pkt 5 i § 5 pkt 1 uchwał (zakaz zaśmiecania) narusza art. 145 Kodeksu wykroczeń oraz pozostaje w kolizji z uprawnieniami gminy do uregulowania kwestii zanieczyszczania i zaśmiecania zgodnie z ustawą 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), która w art. 4 zawiera delegację dla rad gmin do uchwalania regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa elementy, jakie ów regulamin powinien zawierać i to w tej właśnie drodze powinna zostać załatwiona kwestia czystości i porządku.

W § 3 ust. 1 pkt 6 uchwał odniesiono się do kwestii palenia papierosów i e-papierosów. Kwestie palenia substancji nikotynowych uregulowane jednak zostały w ustawie z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2182).

W § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 pkt 4 lit. b) uchwał wprowadzono zakaz spożywania alkoholu, przebywania na terenie w stanie nietrzeźwym oraz używania środków odurzających i będąc pod ich wpływem, zaś dodatkowo na terenie placu zabaw i urządzeń fitness zakaz przebywania osób nietrzeźwych i pod wpływem środków odurzających. Rada naruszyła tym samym przepisy ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2277 ze zm.) oraz w istocie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 852 ze zm.).

W § 3 ust. 1 pkt 8 uchwał zakazano wprowadzania psów z wyjątkiem psów przewodników. Przyjęcie takiego zakazu w obiekcie użyteczności publicznej na podstawie odrębnej uchwały stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na podstawie jej przepisów organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt.

W § 3 ust. 1 pkt 9 uchwał wprowadzono zakaz używania ognia otwartego. Stoi to w kolizji z art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń.

W § 3 ust. 1 pkt 10 uchwał wprowadzono zakaz wnoszenia ostrych narzędzi na teren Skweru. Tego rodzaju kwestie zostały uregulowane w art. 50a § 1 i 1a Kodeksu wykroczeń.

W § 3 ust. 1 pkt 11 uchwał wprowadzono zakaz używania materiałów pirotechnicznych i wybuchowych bez zgody właściciela terenu. Kwestie dotyczące posiadania i używania wyrobów pirotechnicznymi reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 45 ze zm.).

W § 3 ust. 1 pkt 12 i § 3 ust. 2 uchwał wprowadzono zakaz zakłócania spokoju i porządku publicznego na ternie Skweru oraz ustalono, że osoby przebywające na Skwerze nie mogą swoim zachowaniem uniemożliwiać lub ograniczać innym użytkownikom korzystania ze Skweru. Kwestie tego rodzaju i stosowne sankcje określa jednak art. 51 § 1, art. 107 i art. 140 Kodeksu wykroczeń.

W § 4 pkt 5 uchwał jako jedną z zasad obowiązujących na placu zabaw i urządzeniach fitness znajdujących się na terenie Skweru wskazano to, że za bezpieczeństwo dzieci znajdujących się na placu zabaw odpowiedzialność ponoszą ich opiekunowie. Kwestie odpowiedzialności rodziców i opiekunów za dzieci regulują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.). Przepisy Kodeksu wykroczeń (art. 105) regulują zaś kwestie naruszenia obowiązków rodzicielskich lub opiekuńczych.

W § 7 uchwał ustalono, że nie stosowanie się do przepisów niniejszego regulaminu skutkować będzie odpowiedzialnością karną w sprawach o wykroczenia lub z ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Rada wykroczyła w tym przypadku poza granice upoważnienia ustawowego, które umocowuje ją do określenia zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Nie może być ono odczytywane jako upoważnienie do regulowania odpowiedzialności karnej.

II.

Rada Miasta J. wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest zasadna.

Zaskarżone przez Wojewodę uchwała zostały wydane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. - dalej jako u.s.g.), który przewiduje, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przy czym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W sprawie nie ma wątpliwości, że kontrolowana uchwała (regulamin dworca) stanowi akt prawa miejscowego, określając zasad wstępu i zachowania na terenie użyteczności publicznej.

Nadto, należy wskazać, że uchwała z 2015 roku został zmieniona w roku 2018. Zmiana ta polegała na zastąpieniu załącznika nr 1 z uchwał pierwotnej nowym brzmieniem załącznika nr 1 uchwały, przy czym merytorycznie zmiana ograniczała się do dodania w § 3 ust. 1 pkt 6 zwrotu "i e-papierosów" zaś w § 5 pkt 2 wykreślenia zwrotu "z użyciem środków chemicznych".

IV.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. To więc, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z aktem prawa miejscowego zobowiązywało organ uchwałodawczy (tu: Radę Miasta [...]) do odpowiedniego stosowania zasad obowiązujących w ramach procesu tworzenia prawa, w tym zasady naczelnej jaką jest prymat aktu wyższej rangi nad aktem niższego rzędu (por. odpowiednio D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003).

Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa - w tym przypadku jest to u.s.g.

Z powyższego przepisu wynika również zakaz tworzenia przez organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych własnego działania. Inaczej mówiąc, działalność prawotwórcza gminy musi wynikać wprost i w sposób niezaprzeczalny z odpowiedniej delegacji ustawowej i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach, czy też domniemywana lub nadinterpretowana.

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jednostka samorządu terytorialnego tworząc akt prawa miejscowego zobowiązana jest zatem przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważniania ustawowego i nie może wykraczać w materię uregulowaną już ustawą, jak również - co trzeba wyraźnie podkreślić - wykraczać bądź zastępować materię poddaną regulacji ustawowej.

Skoro więc akty prawa miejscowego nie są z natury rzeczy samoistne a zakotwiczone w ustawach to zauważyć należy, że owo ustawowe upoważnienie do ich stanowienia może przybierać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Ta pierwsza, w zasadzie dotyczy tworzenia aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Ta druga, odnosi się do aktów porządkowych czy ustrojowo-organizacyjnych.

Akty prawa miejscowego winny nadto być podejmowane i odpowiadać standardom przyjętym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.). Zgodnie z § 143 rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Nie należy zatem w aktach prawa miejscowego np. powtarzać przepisów prawa powszechnie obowiązującego - § 4 ust. 1.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja, uzupełnienie lub "wyjaśnianie" przez przepisy organów jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować (powtarzać) jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Taka powtórka jest nie dość że zbędna, ale także może być dezinformująca, sugerując że określone zagadnienie jest inaczej traktowane na danym obszarze niż wynika to z przepisów rangi ustawowej. W efekcie może to doprowadzić do całkowitej lub częściowej modyfikacji intencji prawodawcy. Jest więc w orzecznictwie niekwestionowane, że akt prawa miejscowego nie powinien powtarzać przepisów ustawowych i modyfikacyjnych (por. wyroki NSA z 1 października 2008 r. II OSK 955/08, z 30 września 2009 r. II OSK 1077/09, z 10 listopada 2009 r. II OSK 1256/09, z 7 kwietnia 2010 r. II OSK 170/10).

Sąd nie stoi przy tym na skrajnym stanowisku, że każde powtórzenie przepisów ustawowych jak i sposób jego użycia w akcie prawa miejscowego automatycznie stanowi o istotnym naruszeniu prawa (nawet pomimo tego, że powtarzanie regulacji ustawowych, co do zasady jest naruszeniem prawa). Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że powtórzenie zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego jest możliwe, jednak wymaga powołania się na konkretny przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r. II SA/Wr 745/06). Niniejsza sprawa nie kwalifikuje się jednak do takiego wyjątkowego potraktowania.

V.

Omawiając poszczególne zaskarżone zapisy należy wskazać, że w odniesieniu do kwestii uregulowanych w § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz § 4 pkt 4 lit. a) a także § 3 ust. 1 pkt 4 zbędne było ich szczegółowe regulowanie w uchwale. Odpowiedzialność i zakazy związane z niszczeniem mienia jest szczegółowo regulowana przez przepisy karne tj. art. 71, art. 119, art. 124 § 1 i 144 Kodeksu wykroczeń oraz art. 278 Kodeksu karnego. Nadto należy podkreślić, że wskazane kwestie są zarówno w wystarczający sposób uregulowane w przepisach prawa cywilnego, rodząc odpowiedzialność cywilnoprawną w sytuacji ich naruszenia, ale również, a może przede wszystkim w przepisach prawa karnego (Kodeks wykroczeń i Kodeks karny). Należy uzupełniająco dodać, że zakwestionowane przepisy uchwały wprowadzając taką regulację nie przewidują np. przypadków niszczenia mienia nie stanowiącego własności Gminy ale przez nią wykorzystywanego na terenie Skweru. Korzystanie z urządzeń w sposób niezgodny z ich przeznaczeniem może stanowić zarówno czyn niedozwolony, ścigany karnie (niezgodne z przeznaczeniem jest np. korzystanie z konkretnego urządzenia skweru w sposób prowadzący do jego zniszczenia) jak i niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie owego urządzenia nie prowadzące jednak do odpowiedzialności karnej a jedynie cywilnej.

Rada wyraźnie zatem wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawodawcy zwykłego i przez niego już uregulowaną.

Zbędny jest także zapis § 3 ust. 1 pkt 5 i § 5 pkt 1 statuujący zakaz zaśmiecania. Słusznie Wojewoda wskazuje, że reguluje tę kwestię art. 145 Kodeksu wykroczeń oraz ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która ustanawia podstawę do kompleksowego uchwalania regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, określając ich elementy istotne.

Sporna regulacja nie jest tylko swoistym powtórzeniem przepisu lub pewną informacją czego robić nie wolno. Jej brzmienie wyraźnie "zabrania" określonego działania, które jest już uregulowane w przepisach ustawowych.

Również § 3 ust. 1 pkt 6 zbędnie reguluje, przy czym niekompletnie względem rozwiązań ustawowych, kwestie palenia papierosów i e-papierosów. Zagadnienie używania substancji nikotynowych uregulowane jest kompleksowo w ustawie o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. W jej przepisach szczegółowo omówiono zagadnienia i definicje zarówno papierosów, jak i e-papierosów (papierosów elektronicznych) oraz możliwość ich używania w miejscach publicznych.

W § 3 ust. 1 pkt 7 oraz § 4 pkt 4 lit. b) Rada wadliwie i zbędnie wprowadziła zakaz spożywania alkoholu, przebywania na terenie w stanie nietrzeźwym oraz używania środków odurzających i będąc pod ich wpływem.

Zgodnie z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Kwestia ta jest uregulowana na poziomie ustawowym. Zagadnienie przebywania w miejscu publicznym osób nietrzeźwych lub pod wpływem środków odurzających nie jest pozostawione regulacji gminy. Przepisy rangi ustawowej przewidują możliwość odpowiedniej reakcji organów porządkowych w sytuacji, gdyby takie osoby swoim przebywaniem powodowały albo zgorszenie lub zagrożenie dla siebie lub innych.

Nie było także podstaw by odrębnie od ustawy regulować kwestię wnoszenia i używania środków odurzających. Zagadnienie to kompleksowo i przede wszystkim wielopłaszczyznowo reguluje ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, przewidująca szeroki wachlarz stanów i sytuacji, które rodzą odpowiedzialność karną i są bezwzględnie zakazane. Stany te nie ograniczają się jedynie do wnoszenia i używania środków odurzających ale również polegają np. na udzielaniu, sprzedaż, czy innych formach udostępniania, które są zakazane.

W tym przypadku regulacja uchwały, jakkolwiek zrozumiała troską Rady o porządek, wkracza w domenę ścisłej reglamentacji i surowej reakcji państwa w przypadku dokonania jakichkolwiek naruszeń, zatem tworzenie ogólnych zapisów w akcie prawa miejscowego dotyczących kwestii zwalczania narkomanii narusza przepisy ustawowe i jest rażącym uchybieniem.

W § 3 ust. 1 pkt 8 uchwał zakazano wprowadzania psów z wyjątkiem psów przewodników. Kwestie tę reguluje ustaw o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na podstawie jej przepisów organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt. Nadto, wprowadzanie psów, w tym obowiązku stosowania odpowiednich środków kontroli i ochrony, został uregulowany w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 638), który zabrania puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Rada nie ma zatem kompetencji by modyfikować przepisy ustawowe (podobnie wyrok WSA w Olsztynie z 15 listopada 2018 r. II SA/Ol 740/18), w szczególności bez odrębnej i uzasadnionej podstawy ustanawiać zakazy wprowadzania psów.

Podzielić należy uwagi Wojewody dotyczące zastrzeżeń do § 3 ust. 1 pkt 9 (zakaz używania ognia otwartego, który stoi w kolizji z art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń), § 3 ust. 1 pkt 10 (zakaz wnoszenia ostrych narzędzi na teren Skweru, co reguluje już art. 50a § 1 i 1a Kodeksu wykroczeń) jak i § 3 ust. 1 pkt 11 (wprowadzono zakaz używania materiałów pirotechnicznych i wybuchowych bez zgody właściciela terenu, które to kwestie szczegółowo reguluje ustawa o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego).

Rada w § 3 ust. 1 pkt 12 i § 3 ust. 2 zbędnie wprowadziła zakaz zakłócania spokoju i porządku publicznego na ternie Skweru. Zagadnienie porządku w miejscach publicznych regulują dostatecznie przepisy powszechnie obowiązujące tj. art. 51 § 1, art. 107 i art. 140 Kodeksu wykroczeń. Nie ma potrzeby powielania tych regulacji, w dodatku w sposób, który nie jest przywołaniem ich treści.

Słusznie Wojewoda kwestionuje również § 4 pkt 5 określający zasadę odpowiedzialności opiekunów za bezpieczeństwo dzieci znajdujących się na placu zabaw. Kwestie odpowiedzialności rodziców i opiekunów regulują przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz Kodeksu wykroczeń (wskazane w skardze). Nadto, zapis uchwały może sugerować, że gmina nie ponosi odpowiedzialności za bezpieczeństwo dzieci, podczas gdy w istocie tak nie jest bowiem jako podmiot zarządzającym placem zabaw jest zobowiązana do odpowiedniej dbałości o stan tego miejsca, a więc także jest odpowiedzialna za bezpieczeństwo. Zapis taki sugeruje więc swoiste wyłączenie odpowiedzialności gminy.

Wadliwy jest § 7 uchwały. Prawodawca lokalny uprawniony do określenia zasad korzystania z miejsc publicznych nie może ani sugerować ani też podkreślać grożącej odpowiedzialności karnej lub innej bez odwołania się do regulacji w tym zakresie. Przede wszystkim nie wszystkie zachowania które są niezgodne z uchwałą powodują odpowiedzialność karną bądź nieletnich. Nadto, Rada wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego, które umocowywało ją do określenia zasad korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Taki zapis należało zatem unieważnić.

Upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się przez przebywających i korzystających z takich terenów i urządzeń. Rada nie jest zatem uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 listopada 2011 r. IV SA/Po 672/11 czy wyrok WSA w Krakowie z 13 marca 2013 r. III SA/Kr 1476/13), a także nie może wskazywać na taką odpowiedzialność tam gdzie ona nie powstanie np. nie jest ścigane karnie jeżdżenie po nawierzchni skweru i sceny rolkami, deskorolkami i hulajnogami, pomimo że stanowi naruszenie zapisów § 3 pkt 16 uchwały.

Podsumowując, Sąd zwraca uwagę, że prawodawca gminny nie jest uprawniony do modyfikowania zakresu norm prawa powszechnego, a gdy je przywołuje winien to robić albo wprost, albo jeżeli nie jest to możliwe z uwagi na czytelność regulaminu, winien to czynić w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do źródła danej normy prawnej i możliwości jej weryfikacji przez obywateli. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji, a nadto narusza powtarzane przepisy. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest w tej części nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też może być dezinformujące, sugerując że na terenie gminy obowiązuje inna regulacja niż na terenie reszty kraju.

W związku z powyższym, Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - p.p.s.a.).

Natomiast skargę Wojewody oddalono w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nastąpiło to w związku z żądaniem unieważnienia również pierwotnej uchwały z 2015 roku. Jak jednak wskazano na wstępie, uchwała ta została zmieniona w 2018 roku i w związku z tym jej załącznik nr 1 został w całości zastąpiony załącznikiem nr 1 uchwały z 2018 roku. Wbrew więc prawdopodobnemu przekonaniu Wojewody, samo unieważnienie przez Sąd w części uchwały zmieniającej z 2018 roku nie spowoduje "odżycia" w odpowiednim zakresie uchwały pierwotnej z 2015 roku. Zbędne jest zatem eliminowanie z obrotu prawnego obu uchwał (zmieniającej i pierwotnej), albowiem jak wskazano uchwała z 2015 roku została w istocie w całości zastąpiona uchwała z roku 2018.