Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1271/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 35 ust. 2-4,
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 39 ust 2 oraz § 39a,
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Lu 597/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 marca 2020r., sygn. akt III SA/Lu 597/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., obecnie Dz.U. 2019r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Dyrektor LOR ARiMR", "Dyrektor", "organ II instancji") z [...] sierpnia 2019r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białej Podlaskiej (dalej też: "Kierownik BP ARiMR", "organ I instancji") z [...] lipca 2019r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w dniu [...] maja 2014r. skarżący [...] złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Białej Podlaskiej wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej decyzją z [...] lutego 2015r., nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolno środowiskową w wysokości [...] zł, w tym za:

- [...],[...] - w wysokości [...] zł (w tym przyznana kwota kosztów transakcyjnych w wysokości [...] zł) do powierzchni [...] ha;

- [...],[...] - w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha;

- [...], - [...]- w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha;

- [...]- w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha.

W dniu [...] maja 2015r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Białej Podlaskiej wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej decyzją z [...] czerwca 2016r., nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową za rok 2015 w wysokości [...] zł, w tym za:

- [...],[...]- w wysokości [...]zł do powierzchni [...]ha;

- [...],[...] - w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha;

- [...] - [...] - w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha.

W dniu [...] czerwca 2016r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Białej Podlaskiej kolejny wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej decyzją z [...] listopada 2016r.,nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym za:

- [...],[...] - w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha;

- [...],[...] - w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha;

- [...] - [...] - w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha.

W dniu [...] maja 2017r. do Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2017.

W dniach [...] listopada 2017r. w gospodarstwie rolnym skarżącego Biuro Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadziło kontrolę na miejscu w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej decyzją z [...] czerwca 2018r., nr [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł, w tym za:

- [...],[...] - w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha;

- [...],[...]- w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha;

- [...] - [...] - [...]- w wysokości [...] zł do powierzchni [...] ha.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z [...] sierpnia 2018r., nr [...] Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2018r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Natomiast po rozpoznaniu wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 5 lutego 2019r., sygn. akt III SA/Lu 557/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalił skargę skarżącego na wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2018r.

W dniu [...] kwietnia 2019r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu decyzjami tego organu z dnia: [...] lutego 2015r., [...] czerwca 2016r. i [...] listopada 2016r.

Decyzją z [...] lipca 2019r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych przez niego płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał m. innymi art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: " k.p.a."), art. 29 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 2137; dalej: "ustawa o ARiMR"), w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2018r., poz. 1936 t.j.) oraz w związku z § 39 ust 2 oraz § 39a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013r. poz. 361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe)" oraz art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. UE. L. 181 z 20 czerwca 2014, s. 48; dalej: "rozporządzenie nr 640/2014").

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2019r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 7 ustawy o ARiMR.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności prowadzone jest na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazał, że w dniach od [...] do [...] listopada 2017r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu. Wyniki kontroli utrwalono w raporcie z czynności kontrolnych nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...] - "[...]" oraz [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...]ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha);

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha) oraz [...]: "[...]" na pow. [...] ha;

- na działce rolnej [...] ([...].) o powierzchni deklarowanej [...] ha, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...] - stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem [...]: "[...]" oraz [...]: "[...]" oraz [...] "[...]" (pow. stwierdzona [...] ha).

Organ odwoławczy podniósł również, że stwierdzono także nieprawidłowość związaną z niezachowaniem przez rolnika powierzchni trwałych użytków zielonych na terenie gospodarstwa. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowe wyliczenia kwot nienależnie pobranych płatności, uwzględniając poszczególne pakiety i warianty oraz stwierdzone w ich ramach nieprawidłowości. Jednocześnie stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, ponieważ kwoty przekraczały równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z 21 czerwca 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L nr 171 z 23 czerwca 2006, str. 1 z późn. zm.; dot. płatności za 2014 rok) oraz art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 907/2014 dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.Urz. UE L nr 255 z dnia 28 sierpnia 2014r., str. 18, z późn. zm.; dot. płatności za rok 2015 i 2016).

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 marca 2020r., WSA Lublinie stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w sposób jasny i precyzyjny wskazał wyliczenia wielkości kwot podlegających zwrotowi za każdy rok. Stwierdził że skarżący podjął się realizacji i realizował zobowiązanie wieloletnie, a spełnienia jego warunków nie można odnosić odrębnie do poszczególnych lat jego realizacji. Sąd I instancji wskazał, że w interesie skarżącego było szczegółowe zapoznanie się z zasadami przyznawania płatności. Składając wniosek o płatność skarżący oświadczył przecież, że znane mu są zasady przyznawania pomocy, a ponadto zobowiązał się do zawiadomienia organu o każdym zdarzeniu mającym wpływ na przyznanie płatności lub jej wysokość, czego jednak w tej sprawie zaniechał. Skarżący nie przedstawił żadnego dowodu skutecznie kwestionującego ustalenia faktyczne organów, natomiast organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, który jest spójny i logiczny, a uzasadnienie takiego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Zapewniono również skarżącemu należyty i czynny udział w postępowaniu.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku reprezentujący skarżącego pełnomocnik z urzędu zaskarżył go w całości wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów przysługujących z tytułu sprawowanego prawa pomocy z urzędu w postępowaniu odwoławczym, oświadczając iż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani i w części.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności polegające na jego błędnym niezastosowaniu, a w szczególności pominięciu ustalenia okoliczności dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczących przyznania warunków wsparcia, w wyniku czego wydana wobec skarżącego decyzja jest przedwczesna i nietrafna.

Na zasadzie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekł się wyznaczenia rozprawy oraz wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być kierowane pod adresem Sądu I instancji, a więc jako podstawę zaskarżenia wnoszący skargę kasacyjną powinien był w pierwszej kolejności wskazać przepisy mające zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ewentualnie w połączeniu z przepisami procesowymi i/lub materialnymi, jakie miały lub mogły mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Wyraźne rozdzielenie podstaw kasacyjnych (na materialną i procesową) nakazuje, aby zarzut natury procesowej był oparty na normach prawa procesowego (ustrojowego), natomiast zarzut natury materialnej na normach prawa materialnego. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny może całkowicie odstąpić od ich rozpoznania. W uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd wyraził pogląd, że "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych."

Stwierdzić należy, że w skardze kasacyjnej strona postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów procesowych. Nie podważa zatem ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy oraz dokonanych ocen. Ustalenia te i oceny wiążą NSA podczas badania legalności zaskarżonego orzeczenia dokonywanego poprzez pryzmat postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczy błędnego niezastosowania, przepisu prawa materialnego, a to art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, a w szczególności pominięcia ustalenia okoliczności dotkliwości, zasięgu, trwałości i powtarzalności niezgodności dotyczących przyznania warunków wsparcia, w wyniku czego wydana wobec skarżącego decyzja jest przedwczesna i nietrafna.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust 3 powołanego przez kasatora rozporządzenia 640/2014, przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Regulacja ta zakłada zatem "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw.

Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub w przypadku okresu programowania 2007-2013 podobnego środka. Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 4 rozporządzenia 640/2014, w przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację.

Powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak w sposób konkretny ustalić odpowiednią kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Z treści wymienionych przepisów wynika podstawa dochodzenia od rolnika (producenta rolnego) kwot pobranych płatności, w sytuacji niespełnienia przez niego warunków realizacji zobowiązania wieloletniego. Prawodawca unijny przesądził tę kwestię w sposób wyraźny, pozostawił jedynie poszczególnym państwom członkowskim określenie sposobu wyliczenia kwot nienależnie pobranej płatności z tego tytułu, określając jednak kryteria, w oparciu o które kwota ta winna być skalkulowana. Tym samym, jak wcześniej wskazano wobec art. 35 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 zachodzi potrzeba wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności tego rozporządzenia. Przepisami określającymi sposób dokonywania oceny wagi stwierdzonej niezgodności, o której mowa w art. 35 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 oraz wyrażoną w procentach wielkość zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w zależności od dokonanej oceny wagi stwierdzonej niezgodności, a także przypadki uznawane za drobną niezgodność, krajowy ustawodawca zawarł w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (§ 39 ust 2 oraz § 39a) i to te przepisy w związku z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 640/2014 stanowiły w niniejszej sprawie podstawę prawną orzeczenia o zwrocie płatności. Znajduje to też odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 4 lipca 2017r., II GSK 3698/15; z dnia 25 listopada 2016r., II GSK 1101/15; z dnia 2 czerwca 2017r. II GSK 365/17; z dnia 4 kwietnia 2017r. II GSK 4983/16).

W niniejszej sprawie tym samym nie mógł odnieść skutku sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed Sądem I instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo Sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014r., sygn. akt I FPS 3/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Z tego powodu nie zawarto w orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.