Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 524/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77  par 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2  ust. 1 pkt 2 lit f
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...]; 2 stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 524/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i § 2, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.)- dalej Kpa.; art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2, art. 33 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz.U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. dnia [...] orzekająca o :

- uchyleniu decyzji Starosty P. z dnia [...] orzekającą o utracie przez M. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej,

- o pozbawieniu M. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta Powiatu P.decyzją z dnia [...]przyznał M. B. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji ([...].) oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnego od dnia [...] r. , na okres 12 miesięcy, w wysokości 120 % podstawowej wysokości zasiłku.

W dniu [...] r. M. B. wystąpił z wnioskiem o przyznanie jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką. Wniosek skarżącego został rozpatrzony pozytywnie.

W dniu [...] r. M. B. zawarł ze Starostą Powiatu P. umowę nr [...] o przyznanie jednorazowo środków pieniężnych z Funduszu Pracy w kwocie 18.400,00 zł. na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką. Wypłata środków nastąpiła poprzez przekazanie skarżącemu czeku w dniu [...] r.

Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu P. pozbawił M. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej.

Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Urząd P.(zwany dalej PUP) zwrócił się do Urzędu Miasta w P.z wnioskiem o udzielenie informacji czy M.B., w okresie od czerwca 2008 r. do marca 2010 r., dokonywał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, czy prowadził działalność gospodarczą oraz czy dokonał wykreślenia wpisu do ewidencji.

W odpowiedzi na powyższe UM w P. pismem z dnia 16 marca 2010 r. powiadomił PUP w P., że M. B. w dniu 10 grudnia 2009 r. dokonał wpisu nr [...] do ewidencji działalności gospodarczej dotyczącej taksówek osobowych, wskazując datę rozpoczęcia tej działalności na dzień 1 lutego 2010 r. Następnie w dniu 4 lutego 2010 r. zmienił w dokonanym wpisie datę rozpoczęcia działalności na dzień 1 marca 2010 r. W dniu 8 lutego 2010 r. M. B.poinformował o rezygnacji z rozpoczęcia działalności gospodarczej. Posiadany przez stronę wpis został wykreślony decyzją z dnia [...] r. W dniu 4 marca 2010 r. M. B. dokonał ponownie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie taksówek osobowych pod numerem [...], wskazując jako datę rozpoczęcia działalności dzień 15 marca 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu P. uchylił decyzje własną z dnia [...] orzekającą o utracie przez M. B.statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu otrzymania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej i orzekł o pozbawieniu M.B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Odwołując się od powyższej decyzji M. B. oświadczył, że wszelkie podjęte przez niego działania były następstwem zastosowania się do zaleceń pracowników PUP w P. Po ukończeniu kursu w zakresie transportu drogowego taksówką, na który został skierowany przez PUP, rozpoczął starania o przyznanie środków finansowych z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką. Z uwagi na fakt, iż UM w P.dysponował jedynie dwiema licencjami na rok 2010, został poinstruowany przez pracowników PUP, aby wystąpił o wpis do działalności gospodarczej, co nie oznacza jej rozpoczęcia. Po uzyskaniu tego wpisu kazano mu przekładać termin rozpoczęcia działalności do momentu uzyskania dotacji.

Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ odwoławczy wskazał, iż bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i nie wykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej , zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy, jeżeli -między innymi - nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. W ocenie organu w dniu 10 lutego 2010 r. M. B. nie spełniał powyższych warunków.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż w dniu 9 grudnia 2009 r. skarżący dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie taksówek osobowych, o czym nie poinformował właściwego PUP. Zasadnym zatem w ocenie organu odwoławczego było wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. i wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uchylającego decyzję z dnia [...] r. i pozbawiającego M. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 grudnia 2009 r. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Wojewoda Ł. wskazał nadto, iż przepisy powyżej powołanej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a ich treść jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z powyższych względów bez znaczenia na wynik sprawy pozostają podniesione przez skarżącego okoliczności, iż pomimo dokonania wpisu, nie podjął i nie prowadził tej działalności. Istotny bowiem pozostaje sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia na wynik sprawy pozostaje również okoliczność, iż zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym jednym z warunków ubiegania się o wydanie licencji w zakresie transportu drogowego taksówką osobową, jest posiadanie statusu przedsiębiorcy, czyli posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Nie ma również znaczenia fakt wypowiedzenia skarżącemu umowy udzielania dotacji, a w konsekwencji obowiązek jej zwrotu, wynikający z art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Dochodzenie powyższych roszczeń następuje bowiem na postawie przepisów prawa cywilnego, w drodze postępowania przed sądem cywilnym. Stąd wszelkie okoliczności co do pouczeń i instrukcji i udzielanych M. B. przez pracowników PUP w P.przed udzieleniem dotacji, winny być, w ocenie Wojewody Ł. podnoszone przed sadem powszechnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2010 r. M.Br. oświadczył, że na dzień 10 lutego 2010 r. posiadał status osoby bezrobotnej, co uprawniało go do uzyskania dotacji. Jedynym posiadanym przez niego wpisem do ewidencji działalności gospodarczej jest wpis dokonany w dniu 4 marca 2010 r. W piśmie z dnia 16 września 2010 r. stanowiącym uzupełnienie skargi M. B. oświadczył, że wszelkie podjęte przez niego działania były następstwem zaleceń pracowników PUP w P. Do dnia uzyskania dotacji posiadał status osoby bezrobotnej, co było potwierdzane przez pracowników urzędu pracy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ten ma natomiast prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Rozpoznając skargę, w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu P.wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2004 r. oraz z naruszeniem przepisów postępowania , a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, co w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i lit. c/ p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

W niniejszej sprawie Starosta Powiatu P. postanowieniem z dnia [...] r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną

decyzją własną z dnia [...] r. orzekającą o utracie przez M.B.

statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję z dnia [...] r. i orzekł o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 grudnia 2009 r. z powodu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej dotyczącej taksówek osobowych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Ł. z dnia [...] r. W ocenie organów uzyskanie przez skarżącego - posiadającego status osoby bezrobotnej - wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i nie poinformowanie o powyższym fakcie PUP w P., spowodowało konieczność wznowienia postępowania i wydania orzeczenia o pozbawieniu M. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem dokonania wpisu.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa.).

Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1 Kpa.).

W myśl art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej

uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia

na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Natomiast przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, iż za osobę bezrobotną uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która - między innymi – nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 pkt 1 powołanej ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Natomiast stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. Z 2004 r. Nr 262 poz. 2067 ze zm.) rejestracja bezrobotnego oraz poszukującego pracy następuje w dniu przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 3 ust. 1 i 2, po poświadczeniu przez bezrobotnego lub poszukującego pracy własnoręcznym podpisem prawdziwości danych i oświadczeń zamieszczonych w karcie rejestracyjnej. Przepis § 4 ust. 5 powołanego rozporządzenia nakłada na osobę zarejestrowaną obowiązek zawiadomienia w terminie 7 dni powiatowy urząd pracy o wszelkich zmianach danych zawartych w karcie rejestracyjnej.

W ocenie Sądu na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że przepisy regulujące definicję osoby bezrobotnej a także przesłanki powodujące utraty statusu bezrobotnego z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą były kilkukrotnie zmieniane. Niemniej jednak każda z kolejnych regulacji prawnych określała zadania państwa w zakresie zatrudniania, a ich celem było przeciwdziałanie bezrobociu, łagodzenie jego skutków, aktywizację zawodową bezrobotnych i pomoc w uzyskaniu pracy przez bezrobotnych.

Według brzmienia art.2 ust.1 pkt 8 lit. a-c ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu ( Dz.U. Nr 75, poz. 446 ze zm.), która obowiązywała do dnia 30 listopada 1991 r. bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym organie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, jeżeli: nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu.

Kolejna ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu ( Dz.U. 106, poz. 457) w art.2 ust.1 pkt 9 lit. e uzależniała uzyskanie statusu bezrobotnego od nieprowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności. W okresie obowiązywania tej ustawy orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciło stanowisko, że nie samo zarejestrowanie, ale podjęcie działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego.

Kolejne zmiany wprowadzone zostały ustawą z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz.U. 1996 r., Nr 47, poz. 211 ze zm.). Ustawa ta zaostrzyła wymagania związane z uzyskaniem statusu bezrobotnego, który przysługiwał osobie, która oprócz spełnienia innych wymagań wymienionych w ustawie, nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego (art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f/). To właśnie na gruncie obowiązywania tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 16 grudnia 1996 r. uchwałę ( sygn. OPS 5/96, publ. ONSA 1997, nr 2, poz. 47), zgodnie z którą: ,,osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności".

Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz.415 ze zm.), tak w dacie podejmowania decyzji w sprawie przez organy administracji, jak również w chwili obecnej, określa definicję bezrobotnego w art.2 ust.1 pkt 2 lit. a- k ustawy. Jednym z wymogów koniecznych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej jest, zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 2 lit. f/ ustawy, nie posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu odczytanie powyższej powołanej normy prawnej wyłącznie w sposób odpowiadający jej literalnemu brzmieniu prowadziłoby do przyjęcia stanowiska, że sam fakt uzyskania przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, bez względu na okoliczność, czy działalność ta została rzeczywiście podjęta.

Zwrócić należy uwagę, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 li. f/ nie może być dokonywana w oderwaniu od celu ustawy i systemu obowiązującego prawa. Z treści art. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika bowiem, że celem ustawy jest łagodzenie skutków bezrobocia i aktywizacja zawodowa bezrobotnych. Ustawa ta wiąże co prawda definicję bezrobotnego, zawartą w art. 2 ust.1 pkt 2 lit f/, z przesłankami pozytywnymi i negatywnymi, lecz istotą tej definicji jest założenie, że chodzi o osobę, która poszukuje zatrudnienia z zamiarem i gotowością jej podjęcia. Bycie bezrobotnym oznacza osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi działalności zarobkowej, w tym także działalności gospodarczej. W sytuacji, gdy przepisy prawa uzależniają, jak w niniejszej sprawie, podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej od dodatkowych wymogów, bez spełnienia których, tej działalności, mimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, osoba wpisana do ewidencji nie może wykonywać, to nadmiernym rygoryzmem, niezgodnym z celem ustawy jest uznanie, że osoba taka nie może być uznana za osobę bezrobotną w okresie, gdy oczekuje na niezbędne zezwolenia lub licencje. Nie sposób również, gdy mowa o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, pominąć uregulowań ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej ( tj. Dz.U. 2007 r., Nr 155, poz. 1095). Stosownie do treści art.14 ust.1 i 5 tej ustawy przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Jednakże przepisu ust.1 nie stosuje się, w przypadku gdy ustawy uzależniają podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej od obowiązku uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji albo zezwolenia, o którym mowa w art. 75 przepis ten w ust. 3 pkt 1 stanowi, że: "uzyskania licencji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym". Niewątpliwie z ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. ( Dz.U. tekst jedn. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późń.zm.) wynika, że podjęcie i uzyskanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji ( art.5 ust.1), zaś jej uzyskanie uzależnione jest od spełnienia warunków wymienionych w art. 6 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Według uregulowań przewidzianych ustawą o transporcie drogowym licencji udziela się na pisemny wniosek przedsiębiorcy, w którym przedsiębiorca musi wskazać numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej ( art.8 ust.1 i 2). Trzeba mieć na uwadze, że licencja jest indywidualnym uprawnieniem przyznawanym na podstawie przepisów prawa publicznego upoważniającym do wykonywania określonej działalności. Stwierdzić należy zatem, że nie jest możliwym uzyskanie licencji bez wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi o wykonywaniu tej działalności z przyczyn wskazanych powyżej. Stąd błędnym w ocenie Sądu byłoby dokonanie wyłącznie literalnej wykładni art. 2 ust.1 pkt 2 lit.f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołaną normę prawną należy bowiem odczytywać mając na uwadze cel ustawy i uwzględniając regulacje prawne, związane z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej (podob. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 118/10, Centralna Baza Orzeczeń NSA- internet).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej skargi Sąd uznał, iż wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu dotyczące interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozostaje w sprzeczności z pouczeniem udzielonym skarżącemu w dniu rejestracji (tj. w dniu 4 sierpnia 2008 r.) co do przysługujących mu praw i obowiązków osoby bezrobotnej. Organ pouczył skarżącego, iż jedynie podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej skutkować będzie pozbawieniem statusu bezrobotnego.

Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika niezbicie, że działania skarżącego zmierzające do podjęcia działalności gospodarczej miały jeden cel – aktywizację zawodową i likwidację dotychczasowego statusu osoby bezrobotnej. Skarżący działał zgodnie pouczeniem organu dotyczącym obowiązujących przepisów prawa ( co w sposób wyraźny wynika ze znajdującej się aktach sprawy karty rejestracyjnej bezrobotnego oraz oświadczenia skarżącego z dnia 4 sierpnia 2008 r.), a także zgodnie z konkretnymi wskazówkami i zaleceniami pracowników PUP w P. Informował również tych pracowników na bieżąco o każdej dokonanej przez siebie czynności. Pozostawał zatem w przeświadczeniu, iż dokonanie przez niego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i nie podjęcie jej wykonywania, pozostaną obojętne na posiadany przez niego status osoby bezrobotnej. Z tych przyczyn nie można zarzucić skarżącemu jakiejkolwiek wadliwości jego działania. Cel ku któremu zmierzał był bowiem zgodny z celem określonym w art. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Trudno zatem nie dostrzec niekonsekwencji w działaniu organu administracji, który najpierw kieruje skarżącego na odpowiedni kurs, poucza iż jedynie podjęcie działalności gospodarczej skutkuje pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej (a nie jej zarejestrowanie), następnie poleca skarżącemu dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w celu uzyskania licencji kierowcy taksówki, udziela dotacji na tę działalność, a następnie gdy skarżący zastosuje się do wszystkich wskazań i poleceń- organ wznawia postępowania i pozbawia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skarżący podejmując kroki do podjęcia zatrudnienia poprzez stworzenie własnego miejsca pracy, działał w zaufaniu do organów państwa. Nie może zatem zostać obciążony brakiem konsekwencji w działaniu organu lub błędem organu. Przyjęcie odmiennego stanowiska w ocenie Sądu było by działaniem na niekorzyść obywatela i naruszałoby konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483)., jak również pozostawałoby w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu pominięcie przez organ administracji podnoszonych przez skarżącego okoliczności zastosowania się do zaleceń pracowników PUP w P.jak również pominięcie faktu pouczenia strony ( w dniu 4 sierpnia 2008 r.) co do praw i obowiązków przysługujących bezrobotnemu, między innymi pouczenie, iż jedynie podjęcie działalności gospodarczej stanowi przesłankę pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej, a następnie zajęcie odmiennego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, stanowiło naruszenie przepisów art. 8 i art. 9 Kpa. Natomiast brak weryfikacji powyższych okoliczności, jak również nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa

Wynikająca z treści art. 8 Kpa. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady tej wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., LEX/el. 2010).

Przepis art. 8 Kpa. nakłada zatem na organy administracji publicznej obowiązki w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez wskazanie celu (rezultatu), jaki sposób ten ma osiągnąć. W nauce prawa sformułowano wiele reguł, zachowań, których przestrzeganie w istotny sposób służy realizacji wypływających z zasady obowiązków. Zalicza się do nich: zasadę równości wobec prawa, domniemanie słuszności prawnego interesu strony, zasadę zaufania do obywatela, zasadę bilansu kosztów i korzyści, zasadę służby publicznej, zasadę pewności w sferze stosowania prawa administracyjnego, kulturę organizacji i pracy, kwalifikacje merytoryczne i moralne administrujących (por. G. Łaszczyca, A. Matysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, LEX 2010).

Natomiast przepis art. 9 Kpa. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organów, stosownie do treści cytowanego przepisu, jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Powyżej powołany przepis ustanawia ogólną zasadę obowiązku organów administracji publicznej do udzielania informacji faktycznej i prawnej. Zasada ta jest uznawana za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej. Stanowi doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, określonej w art. 8 Kpa. (podob. G. Łaszczyca, A. Matysz, A. Matan Kodeks postępowania...). Organ administracji publicznej jest obowiązany zatem do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest również informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku stanowi wystarczająca podstawę uchylenia decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 1996, s. 64).

Natomiast obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. r., sygn. akt l SA/WA 432/2006, publ. LexPolonica nr 1543146; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt l SA/Łd 1592/97, publ. LexPolonica; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt l SA/Lu 1609/98, publ. LexPolonica).

Reasumując - pominięcie przez organy administracji faktu pouczenia skarżącego, iż podjęcie działalności gospodarczej stanowi przesłankę do pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej a nie dokonanie wpisu , jak również odniesienie się jednym zdaniem do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, dotyczących okoliczności dokonania przez niego wpisu do ewidencji, poprzez uznanie, że okoliczności związane z oceną postępowania pracowników PUP pozostają poza obszarem zainteresowania organów administracji publicznej i skarżący powinien podnosić je przed sądem powszechnym, jako sądem właściwym w sprawie, stanowi niewątpliwie naruszenie powyżej powołanych zasad postępowania administracyjnego. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, iż kwestie dotyczące roszczeń z tytułu zawartej umowy dotacji regulowane są przepisami kodeksu cywilnego , a wszelkie spory pomiędzy stronami umowy rozstrzygane są przez sądy cywilne. Za błędne natomiast uznać należy stanowisko Wojewody Ł., iż z uwagi na cywilny charakter zawartej umowy dotacji, organy administracji publicznej nie są władne do oceny prawidłowości działań swoich pracowników. Nie może bowiem dojść do takiej sytuacji, iż podejmowane przez pracowników organów administracji publicznej czynności procesowe, których następstwem będzie wydanie rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, nie będą mogły zostać poddane kontroli co do ich prawidłowości tylko z tego powodu, iż skutki takich działań będą oceniane przez sądy powszechne. Skarżący nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organów administracji publicznej. Taki sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej nie pogłębia zaufania do organów państwa ale wręcz je podważa. Postępowania takiego nie da się pogodzić ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji publicznej winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. dnia [...] r.

W kwestii wykonalności orzeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

t.p.

.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego WSA Ewy Alberciak do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 524/10

Stanowisko wyroku, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415 ze zm.), na podstawie którego jednym z wymogów koniecznych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej jest nieposiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, opiera się na stwierdzeniu, iż odczytanie powołanej normy prawnej wyłącznie w sposób odpowiadający jej literalnemu brzmieniu jest błędne i prowadziłoby do przyjęcia stanowiska, że sam fakt uzyskania przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, bez względu na okoliczność, czy działalność ta została rzeczywiście podjęta. Poza tym, zdaniem sądu, bycie bezrobotnym oznacza osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi działalności zarobkowej, w tym także działalności gospodarczej. W dodatku sąd stwierdził, że powołaną normę prawną należy odczytywać mając na uwadze cel ustawy i uwzględniając regulacje prawne, związane z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. Nadto zdaniem sądu, pominięcie przez organ administracji podnoszonych przez skarżącego okoliczności zastosowania się do zaleceń pracowników PUP w P., jak również pominięcie faktu pouczenia strony (w dniu 4 sierpnia 2008 r.) co do praw i obowiązków przysługujących bezrobotnemu, między innymi pouczenie, iż jedynie podjęcie działalności gospodarczej stanowi przesłankę pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej, a następnie zajęcie odmiennego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, stanowiło naruszenie przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a.

Ze stanowiskiem, że utrata statusu osoby bezrobotnej na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 r., nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243) następuje z chwilą podjęcia działalności gospodarczej, a nie z chwilą uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zgadzam się z następujących powodów:

Przede wszystkim uważam, że wyrok rozszerzył w sposób nadmierny, wykraczający poza obowiązek sprawowania wymiaru sprawiedliwości na podstawie art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w granicach określonych przez art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozumienie pojęcia "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Wprawdzie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt OPS 5/96 (LEX nr 29269) został wyrażony pogląd, zgodnie z którym osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej może być pozbawiona statusu bezrobotnego w wyniku wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla bezrobotnego z tego powodu, że jest wpisana do ewidencji działalności gospodarczej, chyba, że wykaże, iż nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej. Powyższa teza odnosi się jednak do ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jest więc to sytuacja bezrobotnego diametralnie różna od sytuacji bezrobotnego na gruncie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 roku, nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Moim zdaniem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie budzi obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Uważam zatem, że sąd wadliwie zinterpretował zwrot "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej".

Rozszerzenie przez skład sądu rozumienia pojęcia "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej" odnosi się w pierwszej kolejności do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W ww. uzasadnieniu wskazano, że proponuje się zmianę definicji bezrobotnego przez doprecyzowanie pojęcia warunku umożliwiającego posiadanie statusu bezrobotnego, jakim jest prowadzenie działalności gospodarczej (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f). Zmiana ma na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych przy stosowaniu ustawy i polega na doprecyzowaniu, że osobą bezrobotną nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Chce podkreślić, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu; jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66). W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK,1999/5/96, LEX nr 37391, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro treść przepisu, dzięki wykładni językowej, pozwala skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy, to brak podstaw do stosowania wykładni systemowej i celowościowej.

Ponadto zauważam, że w literaturze prawniczej, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Poprzez tekst prawny ustawodawca przekazuje bowiem do wiadomości zainteresowanym podmiotom określone normy postępowania i oddziałuje sugestywnie na zachowania się adresatów tych norm. Aby zatem zrozumieć tekst prawny należy w pierwszym rzędzie odwołać się do reguł językowych powszechnego języka polskiego. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wprowadza się w doktrynie prawniczej i w praktyce stosowania prawa ogólniejszą regułę, iż jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r., SA/Po 692/94, LEX nr 22880).

Wobec powyższego, uważam, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jednoznacznie formułuje normę postępowania, a więc należy go jednoznacznie rozumieć, tzn. w ten sposób, że uzyskanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu osoby bezrobotnej.

Skoro ustawodawca rozróżnia zwroty "nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji" i "nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej", to także powinien je rozróżniać organ administracji stosujący dany przepis oraz sąd kontrolujący działalność organów administracji publicznej. Nie powinno się bowiem nadawać tego samego znaczenia różnym zwrotom. Trudno nie dostrzec istniejących różnic pomiędzy tymi zwrotami. Powstaje zatem pytanie po co ustawodawca zmienił brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Nie znajduje na to odpowiedzi w wyroku sądu.

Dokonana przez ustawodawcę zmiana art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez wprowadzenie kategorycznego zapisu o zakazie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, doprowadziła do usunięcia wszelkich ewentualnych wątpliwości odnośnie uprawnień osób mających zarejestrowaną działalność gospodarczą do świadczeń określonych w tej ustawie. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia (...) jest niewątpliwie bardziej restrykcyjny, gdyż poprzednie jego brzmienie wskazywało, że osoba, która uzyskała wpis do ewidencji działalności gospodarczej, może wykazać, że nie podjęła tej działalności do dnia jej wyrejestrowania.

Moim zdaniem, nie jest więc dopuszczalne stosowanie wykładni rozszerzającej w przypadku definicji bezrobotnego określonej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r., gdyż art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) tej ustawy wymienia sytuacje, w których osoba może być uznana za bezrobotnego. Układ tego przepisu nie pozwala na rozszerzającą jego wykładnię, a więc nie pozwala na stosowanie do przesłanek w nim wymienionych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że skarżący uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Mając więc na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obowiązującą od dnia 26 października 2007 r. oraz materiał dowodowy należało uznać, że uzyskanie przez stronę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę statusu bezrobotnego bez względu na okoliczność, czy działalność została rzeczywiście podjęta. Organ administracyjny nie dysponuje w tym względzie możliwością zastosowania uznania administracyjnego jak to przyjął sąd w powyższym wyroku. Oznacza to, że skarżący uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej przestał spełniać kryteria osoby bezrobotnej określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ nie miał możliwości, by w tej sprawie, w dacie orzekania, zastosować w stosunku do skarżącego przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w wersji obowiązującej przed jej zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która to zmiana weszła w życie w dniu 26 października 2007 r. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogiczne uregulowanie zawarte jest też w art. 6 k.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak zatem z powyższej regulacji prawnej wynika, obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie zgodne z obowiązującym - w dacie tego działania - prawem. Zwrócić należy uwagę, że jedynie zgodność z prawem jest kryterium, według którego organy władzy publicznej winny postępować. Nie należy natomiast do nich działanie wg np. zasad słuszności. Z tego powodu stwierdzam, iż organ nie miał możliwości, by w tej sprawie, w dacie orzekania, zastosować w stosunku do skarżącego przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w wersji obowiązującej przed jej zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Chce podkreślić, że we "Wstępie do prawoznawstwa" - J. Nowacki, Z. Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, odnosząc się do kwestii, z którymi faktami mającymi miejsce w różnym czasie, prawo może wiązać (i wiąże) skutki prawne napisano, że "normy prawne mogą obowiązywać najwcześniej od momentu publikacji, a prawo może działać zawsze tylko na przyszłość. [...] Większość aktów prawnych nie zawiera postanowień do kiedy obowiązują. Obowiązują dopóty, dopóki nie zostaną uchylone mocą później wydanych aktów normatywnych (derogatio).

Uważam, że w niniejszej sprawie skoro skarżący w dacie obowiązywania ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą uzyskał wpis do ewidencji działalności gospodarczej w czasie kiedy był uznany za osobę bezrobotną, to z mocy art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w wersji obowiązującej po zmianie dokonanej na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) tiret trzeci ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, powinien utracić status osoby bezrobotnej od dnia uzyskania tego wpisu. Przemawia za tym wzgląd na spójność i jednolitość stosowania ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w stosunku do wszystkich bezrobotnych, którzy posiadają wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Moim zdaniem, trudno byłoby przyjąć, że tylko pewna grupa bezrobotnych, tych ubiegających się o licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką, nie traci statusu osoby bezrobotnej w sytuacji uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Stanowiłoby to naruszenie zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl której Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) oraz z konstytucyjną zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) byłaby sytuacja, w której w czasie obowiązywania określonego ustawodawstwa powszechnego można różnicować – wg własnych indywidualnych ocen - jakie przepisy (obowiązujące, uchylone, czy też np. oczekujące na wejście w życie) mają być stosowane w stosunku do poszczególnych obywateli i w zależności od sytuacji, w jakiej się znaleźli.

Podzielam pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 7 września 2010r. sygn. akt I OSK 674/10, iż "bez znaczenia w takim wypadku jest posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z oznaczoną nawet na odległy termin datą rozpoczęcia tej działalności, bowiem przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej stanowi sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Dlatego też zamieszczenie w zaświadczeniu o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nawet odległego terminu rozpoczęcia takiej działalności nie dyskwalifikuje bowiem co do zasady posiadania takiego wpisu, a w konsekwencji stanowi przeszkodę do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, zaś w przypadku uzyskania takiego statusu, powoduje jego utratę". Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 27 lipca 2010 r. I OSK 531/10 oraz w wyroku z dnia 28 lipca 2010 roku w sprawie o sygn. akt I OSK 577/10.

Poza tym chcę zwrócić uwagę, że pouczenie strony w dniu 4 sierpnia 2008 roku, tj. w dniu rejestracji w PUP w P., iż jedynie podjęcie działalności gospodarczej stanowi przesłankę pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej, nie mogło – tak jak wskazano w wyroku, stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Chcę zauważyć, że w dniu 3 lutego 2009 r. (k. 27 – akt administracyjnych) skarżący został prawidłowo pouczony, że status bezrobotnego ma osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący powyższe pouczenie podpisał i zobowiązał się do przestrzegania jego zapisów. Stwierdzenie w wyroku, że skarżący zastosował się do zaleceń pracowników PUP w P.i dlatego dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Uważam, że wobec powyższego nie doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. Podzielam pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 51/08, LEX nr 467107, iż nie można stawiać zarzutu organowi, że naruszył art. 8 i 9 k.p.a. nie udzielając stronie stosownego pouczenia, gdyż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w tym postępowaniu, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej.

W końcu chcę podkreślić, że wprawdzie z § 5 pkt 1 umowy o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką, zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Powiatem P., reprezentowanym przez Starostę a skarżącym, wynika, iż dotowany został zobowiązany do faktycznego rozpoczęcie działalności gospodarczej do dnia 24 lutego 2010 r., natomiast z pkt 2 § 5 wynika, że został zobowiązany do przedstawienia w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia działalności zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Oznacza to, że przyznanie środków na rozpoczęcie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego taksówką nie było uzależnione od wcześniejszego uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (skarżący zaś dokonał wpisu w dniu 10 grudnia 2009 r.). Ponadto wskazany w umowie termin rozpoczęcia działalności za zgodą strony przyznającej środki finansowe z uzasadnionych powodów mógł być zmieniony. Tym bardziej, że pismem z dnia 4 marca 2010 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. o przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności z uwagi na oczekiwanie na przyznanie licencji na transport drogowy taksówką.

W tym stanie sprawy uważam, że powzięcie informacji przez Starostę Powiatu P. o dokonanym w dniu 10 grudnia 2009 r. przez M. B.wpisie do ewidencji gospodarczej, w terminie po wydaniu decyzji z dnia [...] roku o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r., stanowiło przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Powyższe konstatacje winny, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadzić do oddalenia skargi.

t.p.