Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 442/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 79,  art. 81
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych powodzią 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Brzegu z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 stycznia 2011 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Miasta B., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy - wskutek uchylenia przez organ odwoławczy wcześniejszej decyzji - odmówił S. G. przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na pokrycie części strat spowodowanych powodzią oraz na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzja wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 w związku z art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w związku z art. 7, art. 104 K.p.a. oraz na podstawie Zarządzenia Nr 15/2010 Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia 1 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty zasiłków celowych, tzw. "powodziowych". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z dnia 17 czerwca 2010 r. S. G. wystąpił o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz złożonego oświadczenia organ ustalił, że w maju 2010 r. miała miejsce powódź, w wyniku której zalane zostało mieszkanie wnioskodawcy znajdujące się w B. przy ul. [...] [...], a w nim sprzęty AGD i RTV. Organ podał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i tymczasowo mieszka wraz z rodzicami przy ul. [...] w B.. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 31 maja 2010 r. w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] [...], organ stwierdził, że mieszkanie zostało zalane na wysokość 75 cm, podtopieniu uległy sprzęty RTV i AGD oraz zalana została piwnica znajdująca się pod mieszkaniem. W lokalu nie było źródła ogrzewania. Ponadto stwierdzono, że mieszkanie nie posiada instalacji elektrycznej oraz gazowej i znajduje się w stanie remontu (ściany pozbawione tynków, który został skuty w 2009 r., sufit prowizorycznie podparty, widoczne deski, na podłodze - bele i fragmenty wykładzin, okna drewniane, podwójnie szklone zakwalifikowane do wymiany, w pomieszczeniu przygotowywanym do funkcji łazienki podłoga wyłożona płytkami). W oparciu o powyższe organ uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje żądane świadczenie z uwagi na niezamieszkiwanie w dotkniętym powodzią lokalu. Dalej, odwołując się do postanowień Regulaminu w sprawie wypłaty zasiłków tzw. "powodziowych" organ stwierdził, że w przypadku S. G. codzienne funkcjonowanie nie uległo zachwianiu, skoro w czasie powodzi nie przebywał w spornym mieszkaniu. Ponadto nie mogło ono stanowić jego centrum życiowego, gdyż lokal ten nie posiadał jakiejkolwiek części mieszkalnej, a stan techniczny nie pozwalał na jego zamieszkanie. Powyższe potwierdza pismo z Zarządu Nieruchomości Miejskich w B. z dnia 4 stycznia 2011 r, nr [...], z którego wynika, że z wnioskodawcą zawarta została umowa najmu po śmierci babci na skutek wyroku Sądu Rejonowego w dniu 28 sierpnia 2007 r. Ponadto, w czerwcu 2010 r. w trakcie przeglądów budynków po powodzi ujawniono, że w przedmiotowym lokalu samowolnie rozebrano ściankę działową w pokoju, co spowodowało ugięcie stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem. W związku z powyższym została zlecona ekspertyza techniczna budynku rzeczoznawcy budowlanemu, który stwierdził, że ścianka działowa stanowiła podporę belki stropowej i w związku z tym stan techniczny stropu nie pozwala na dalsze jego użytkowanie, dlatego winien być przeznaczony do rozbiórki i ewentualnego wykonania nowego. Ponadto organ podał, że po przeprowadzonej kontroli robót budowlanych w budynku przy ul. [...] [...] w lokalu nr [...], Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. wydał zakaz użytkowania lokali nr [...] i [...], w związku z czym mieszkańcy lokalu nr [...] zostali wykwaterowani do lokalu zastępczego, natomiast najemca lokalu nr [...] w tym czasie nie zamieszkiwał w lokalu. Organ podniósł również, że w trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego wnioskodawca informował, iż zniszczeniu uległy sprzęty gospodarstwa domowego, w tym: lodówka, telewizor, kino domowe, jednakże nie wymienił zapasów żywności, odzieży, środków czystości czy pościeli, które stanowią podstawę zaspokojenia potrzeb egzystencjalnych każdego człowieka. Odwołując się do w/w Regulaminu organ podkreślił, że wypłata zasiłków ma likwidować skutki powodzi i finansować zwiększone wydatki mieszkańców wynikające ze szkód powodziowych, świadczone z pomocy społecznej, wypłacone zgodnie z art. 40 ustawy 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej i służy pokryciu wydatków związanych z powodzią mającą miejsce w maju 2010 r. w Gminie Miasto B.. Powyższa forma świadczenia nie stanowiła formy odszkodowania czy refundacji za straty poniesione w wyniku powodzi. Poza tym pomoc w postaci zasiłku celowego do kwoty 6 000 zł nie jest świadczeniem na pokrycie kosztów remontu mieszkania, lecz na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych i doraźną pomoc w zabezpieczeniu podstawowych aspektów życia codziennego. Ponadto do uzyskania zasiłku celowego uprawnieni są mieszkańcy Gminy Miasto B., których gospodarstwo domowe położone na terenie gminy jest ich centrum życiowym. Organ odnotował również, że wnioskodawca pomimo wezwania nie przedłożył dokumentów potwierdzających wydatki ponoszone z tytułu utrzymania mieszkania. Natomiast z informacji z dnia 8 grudnia 2010 r. uzyskanej przez organ z Zakładu Energetycznego wynika, że w lokalu przy ul. [...] [...] zużycie energii elektrycznej w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 października 2010 r. wyniosło 720 kWh. Natomiast pismo z [...] Spółki Gazowniczej z dnia 23 listopada 2010 r. potwierdza, że wnioskodawca nie posiada umowy na dostawę gazu w przedmiotowym lokalu. Organ podkreślił także, iż w dniu 3 listopada 2011 r. nie przeprowadzono wizji lokalnej mieszkania, bowiem nie zastano w nim wnioskodawcy. Z kolei stan mieszkania widziany z okien budynku wskazywał, że lokal jest opuszczony, o czym świadczył brak oznak przeprowadzania remontu i ogólny pustostan. Zaś z informacji uzyskanej od mieszkańca z ulicy [...], którego centrum życiowe znajduje się w sąsiedztwie wnioskodawcy wynika, że od lat nie zamieszkiwał on pod wskazanym adresem, ponadto przebywał poza granicami kraju, gdzie wyjeżdżał w celach zarobkowych. Powyższe okoliczności zdaniem organu wskazują, że lokal przy ulicy [...] [...] nie jest miejscem, gdzie wnioskodawca prowadzi centrum życiowe i realizuje swoje niezbędne potrzeby oraz zgromadził podstawowe przedmioty potrzebne do egzystencji, zwłaszcza w sytuacji, gdy wydano zakaz użytkowania lokalu z uwagi na zaistniałe wady konstrukcyjne zagrażające życiu i zdrowiu. Ponadto nie stwierdzono, by w wyniku powodzi wystąpiły utrudnienia w prawidłowym funkcjonowaniu. Końcowo organ wskazał, że w chwili obecnej nie posiada środków finansowych na wypłaty zasiłków celowych na pokrycie części strat spowodowanych powodzią w maju 2010 r. oraz na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych z tym związanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. G. zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji i podniósł, że lokal mieszkalny przy ul. [...] [...] stanowi jego centrum życiowe, pomimo przeprowadzania w nim remontu. Podkreślił, że w momencie gdy komisja dokonywała oględzin większość rzeczy została wyniesiona na zewnątrz w celu przeschnięcia lub też została wyrzucona. Podał, że na czas remontu źródłem ogrzewania była farelka, która została całkowicie zniszczona. Ponadto większość naczyń, pościeli czy ubrań "śmierdzi wilgocią" i nie nadaje się do użytku. Stwierdził również, że poprowadził nową instalację elektryczną, natomiast sprzęty AGD i RTV na czas remontu zostały z powodu bezpieczeństwa odłączone. Zarzucił organowi, że nie uwzględnił, iż część wyremontowana oraz materiały budowlane wskutek powodzi zostały zniszczone. Wskazał również, że kontrola Inspektora Nadzoru Budowlanego została przeprowadzona na jego wniosek, a uszkodzenie stropu nie nastąpiło z jego winy. Podał, że od czasu powodzi wszystkie potrzeby egzystencjalne zapewnia mu jego rodzina. Ponadto, gdyby nie powódź, miałby gdzie mieszkać, a obecnie jest zmuszony zamieszkiwać z rodzicami i dwójką rodzeństwa. Zaprzeczył również, że wyjeżdżał w celach zarobkowych poza granice kraju. Końcowo stwierdził, że skoro zdaniem organu nie ma prawa do zasiłku w wysokości 6 000 zł na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, to domaga się przyznania pomocy na remont zniszczonego lokalu w wysokości od 20 000 do 100 000 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 maja 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania przed organem pierwszej instancji, wskazując m. in., że wnioskodawca określił straty poniesione w związku z powodzią na kwotę około 15 000 zł. Natomiast z oświadczeń złożonych wraz z wnioskiem wynika, że w maju 2010 r. nie uzyskał żadnego dochodu. Od 1986 r. zamieszkuje przy ul. [...] [...] i tam znajduje się jego centrum życiowe. Uszkodzeniu uległy drzwi, podłogi, sprzęt RTV i AGD, okna, panele, dywany, zastawa kuchenna, rower z silnikiem. Wnioskodawca, jako prace, które należy pilnie wykonać, żeby móc zaspokoić niezbędne potrzeby życiowe, wymienił naprawę sufitu, nowe tynki, nowe okna, posadzkę, wymianę drzwi i futryn oraz instalację elektryczną. Dalej Kolegium wskazało, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego uzyskano informację od Zarządu Nieruchomości Miejskich (dalej ZNM) w B. z dnia 18 kwietnia 2011 r., na podstawie której ustalono, że w czerwcu 2010 r. w trakcie przeglądu budynku po powodzi w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] [...] stwierdzono, iż S. G. samowolnie rozebrał ściankę działową w pokoju, co spowodowało ugięcie stropu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem. Zlecono ekspertyzę techniczną budynku, w wyniku której rzeczoznawca budowlany stwierdził, że "stan techniczny stropu nie pozwala na dalsze jego użytkowanie i winien być przeznaczony do rozbiórki i ewentualnego wykonania nowego". Natomiast po kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. mieszkańcy lokalu nr [...] zostali wykwaterowani do lokalu zastępczego, natomiast najemca lokalu nr [...] nie mieszkał w tym lokalu. Ponadto ZNM w B. wyjaśnił, że S. G. wstąpił w stosunek najmu przedmiotowego lokalu po śmierci babci na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w B. w dniu 28 sierpnia 2007 r., nie może jednak jednoznacznie stwierdzić, czy zamieszkiwał w lokalu, bowiem nie posiada na ten temat żadnych dokumentów. Natomiast w grudniu 2010 r. w budynku został wymieniony strop nad parterem, wzmocniona ściana szczytowa i odtworzono podział lokalu w mieszkaniu nad parterem. Organ odwoławczy podał również, że przeprowadzono dowód z przesłuchania rodziców S. G. - Ł. i M. G., którzy wyjaśnili, że syn do powodzi mieszkał przy ul. [...] [...] i od końca grudnia 2009 r. stopniowo lokal ten remontował, w miarę posiadanych środków pieniężnych. Wyremontował łazienkę, kanalizację i rozpoczął remont pokoju. Natomiast od powodzi do dnia złożenia wyjaśnień, tj. do 11 kwietnia 2010 r. mieszkał z rodzicami, nie ponosił opłat na rzecz wspólnego gospodarstwa domowego, kupował jednak żywność i korzystał z posiłków. Rodzice podali, że S. G. nie ubiegał się po powodzi o lokal zastępczy, bowiem na prośbę kierownika ZNM w B. zgodzili się, by syn zamieszkał u nich. Organ ustalił także, na podstawie przedłożonego przez S. G. przelewu z rachunku własnego na rzecz A. Sp. z o.o., że poniósł on opłaty za energię elektryczną za lokal przy ul. [...] [...] w kwocie 619,78 zł. Dalej organ przytoczył mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w tym art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1, art. 39 oraz art. 40 ust. 1 i 2. Organ wyjaśnił, że użycie w art. 40 ustawy wyrazu "może" wskazuje, iż decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zarówno udzielenie świadczenia, jak i określenie jego wysokości, zależą od swobodnego uznania organu. Swoboda pozostawiona organom administracji nie upoważnia ich jednak do działania dowolnego, a organ administracyjny wydając taką decyzję obowiązany jest każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że S. G. nie prowadził gospodarstwa domowego w mieszkaniu położonym w B. przy ul. [...] [...]. Mieszkanie to, którego S. G. jest najemcą na mocy wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt [...], jak wynika to zarówno z protokołu oględzin z dnia 31 maja 2010 r., sporządzonego na okoliczność ustalenia skutków powodzi, adnotacji służbowej z dnia 3 listopada 2010 r. oraz wyjaśnień złożonych do protokołu w dniu 11 kwietnia 2011 r. przez rodziców wnioskodawcy, było w trakcie remontu co najmniej od końca grudnia 2009 r., stanowiło w istocie lokal opuszczony (pustostan), nienadający się do zamieszkania. Organ stwierdził, że zakres prowadzonego remontu, postęp prac i czas jego trwania wykluczają możliwość wykorzystania tego lokalu do zamieszkiwania w nim. Potwierdzają to wyjaśnienia ZNM w B. (pismo z dnia 4 stycznia 2011 r. i z dnia 18 kwietnia 2011 r.) oraz przedłożony protokół kontroli robót budowlanych sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 3 września 2010 r., dotyczący lokali nr [...]i [...] przy ul. [...] [...] w B. oraz załączone do niego zdjęcia. Ponadto z powołanych pism Zarządcy wynika, że skoro wydano zakaz użytkowania tych lokali, to jednego z najemców (lokal nr [...]) wykwaterowano do lokalu zastępczego, natomiast najemca lokalu nr [...] nie mieszkał w lokalu remontowanym. Takie stwierdzenie, zdaniem organu, świadczy o tym, że nie było potrzeby wykwaterowania najemcy, który nie zamieszkiwał w tym lokalu tylko prowadził w nim remont, jak to zeznali rodzice S. G. "stopniowo na ile mu starczyło pieniędzy". Dalej organ, odwołując się do pojęcia miejsca zamieszkania uznał, że lokal przy ul. [...] [...] nie nadawał się do zamieszkania z uwagi na brak stałego źródła ogrzewania, stan techniczny, z powodu którego w rezultacie uprawniony organ zakazał jego użytkowania. Natomiast prowadzenie przez stronę remontu przedmiotowego lokalu, niezależnie od tego, czy remont ten był uzgodniony z właściwymi organami, a także ponoszenie opłat z tytułu umowy najmu, świadczy tylko o tym, że strona zamierza po przeprowadzeniu remontu w tym mieszkaniu zamieszkać. Dotychczas jednak było to niemożliwe z racji niespełniania przez lokal elementarnych warunków do zamieszkiwania w nim, a zatem słusznie organ pierwszej instancji uznał, że mieszkanie S. G. nie mogło stanowić jego centrum życiowego. Organ odwoławczy podkreślił, że zasiłek, którego domaga się strona z powodu zniszczeń dokonanych w mieszkaniu przez powódź w maju 2010 r. ma na celu zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej i mógł być przyznany tylko dla osób lub rodzin, które prowadząc gospodarstwo domowe w zajmowanym lokalu mieszkalnym poniosły straty w tym gospodarstwie, jednakże w rozpoznawanym przypadku straty spowodowane powodzią nie dotyczyły centrum życiowego wnioskodawcy. W konsekwencji, odmowę przyznania wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego do 6000 zł należy uznać za uzasadnioną, a tym samym organ pierwszej instancji nie przekroczył swobodnej oceny i granic uznania administracyjnego. Kolegium zwróciło uwagę, że odmowa udzielenia pomocy stronie w tej formie znajduje również uzasadnienie w wytycznych MSWiA dotyczących pomocy dla osób i rodzin, które poniosły straty w swoim gospodarstwie domowym. Wytyczne te kładły nacisk na udzielenie takiej pomocy w szczególności osobom i rodzinom, których mieszkania stanowiące ich centrum życiowe uległo zalaniu i to spowodowało utrudnienie w realizacji niezbędnych potrzeb bytowych bądź w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Sytuacja taka w przypadku wnioskodawcy nie miała miejsca, bowiem swoje potrzeby bytowe zaspokajał co do zasady w mieszkaniu rodziców - Ł. i M. G., które nie było dotknięte powodzią. Końcowo organ stwierdził, że do rozpatrzenia zgłoszonego w odwołaniu żądania udzielenia zasiłku celowego na remont bądź odbudowę lokalu (budynku mieszkalnego) w wysokości od 20 000 zł do 100 000 zł uprawniony jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B., o ile wniosek ten nie był już przedmiotem postępowania administracyjnego.

W skardze na powyższą decyzję S. G. zarzucił organowi naruszenie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy poprzez przyjęcie, że zasiłek celowy na remont lokalu mieszkalnego może być przyznany jedynie osobie, która w wyniku klęski żywiołowej lub zdarzenia losowego poniosła stratę, o ile osoba ta w chwili tego zdarzenia w lokalu tym zamieszkiwała i stanowiło ono centrum życiowe strony. Ponadto podniósł zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez oparcie się w uzasadnieniu decyzji nie na wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązujących, lecz na pismach i wytycznych MSWiA, które nie stanowią źródeł prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jako ostatni zarzut skarżący wskazał na naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że od końca 2009 r. mieszkanie przy ul. [...] [...] stanowiło lokal opuszczony (pustostan). W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi S. G. wskazał, że przepis art. 40 ustawy nie przewiduje, aby dla uzyskania zasiłku celowego koniecznym było przebywanie w trakcie zaistnienia zdarzenia losowego w zniszczonym lokalu. Z wykładni językowej powyższego przepisu wynika jedynie, że przesłanką do uzyskania zasiłku celowego jest poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego. Natomiast w trakcie postępowania dowodowego niewątpliwie ustalono, że w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju 2010 r. skarżący poniósł duże straty. Dalej, skarżący nie zgodził się z ustaleniami organów, że sporny lokal mieszkalny nie stanowi jego centrum życiowego. Podniósł, że nie posiada prawa do innego lokalu mieszkalnego, a jego czasowe zamieszkiwanie u rodziców związane było z faktem, że prowadził remont przedmiotowego lokalu, a rodzice na prośbę ZNM w B. wyrazili zgodę na jego dalsze zamieszkiwanie. Zdaniem skarżącego, organ powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że skarżący nie zamieszkiwał w spornym lokalu jedynie czasowo, tj. przez okres remontu. Natomiast przebywał w nim i dokonywał stosownych prac, aby móc w nim ponownie zamieszkać. Z kolei, przerwanie prac remontowych spowodowane było koniecznością wykonania przez Zarządcę w grudniu 2010 r. wymiany stropu nad parterem oraz wzmocnienia ściany szczytowej. Przyjmując uproszczone rozumowanie Kolegium należałoby uznać, że jakiekolwiek opuszczenie swojego miejsca zamieszkania, np. w związku z czasowym wyjazdem, stanowi zmianę centrum życiowego. W ocenie skarżącego, w wyniku zniszczeń będących następstwem powodzi znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne zasoby i możliwości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Dodał, że część wyposażenia mieszkania przetrzymywał w garażu i piwnicy, a oba pomieszczenia zostały zalane. Mimo licznych próśb nie był w stanie wyegzekwować od MZN w B. remontu mieszkania, dlatego rozpoczął go sam. Z kolei, przez brak zasiłku na niezbędne potrzeby życiowe nie może uzyskać dalszego zasiłku na remont szkód powodziowych. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że obecne postępowanie dotyczy uzyskania zasiłku tylko na niezbędne potrzeby bytowe. Remont zaczął w styczniu 2010 r., ale wcześniej w tym lokalu już mieszkał. Oświadczył również, że remontując mieszkanie nie naruszył konstrukcji stropu ale usunął tylko ściankę działową, natomiast ugięcie stropu jest wynikiem pożaru i akcji gaśniczej w mieszkaniu powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że nie odpowiadają one wymogom prawa.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. o odmowie przyznania S. G. zasiłku celowego do 6 000 zł na pokrycie strat spowodowanych powodzią - maj 2010 r. oraz zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych.

Zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy).

Jedną z form pomocy społecznej, której rodzaje określone zostały w art. 36 ustawy, jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. c ustawy). Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 ustawy - stanowiącym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie - zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 3 ustawy). Rozstrzygając o przyznaniu przedmiotowego świadczenia, organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, na co wskazuje użyte w powołanym przepisie sformułowanie "zasiłek może być przyznany". Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej. Oznacza to pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, choć jednocześnie organ związany jest przepisami procedury administracyjnej, jak i przepisami ustawy o pomocy społecznej. Istotną kwestią jest również to, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia jej celowości. Dokonywana przez Sąd kontrola legalności, czyli zgodności z prawem, sprowadza się natomiast do zbadania, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy uwzględniony został całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy ocena materiału dowodowego nie była dowolna, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 472; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08 i z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1458/08, wyroki zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że istotne w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie, czy mieszkanie położone w B. przy ul. [...] [...], którego najemcą jest skarżący, a które zostało zalane podczas powodzi w maju 2010 r., stanowiło jego miejsce zamieszkania i w nim koncentrował on swoje sprawy życiowe. Wyrażone w tej mierze stanowisko organów obu instancji, iż skarżący nie prowadził gospodarstwa domowego w spornym mieszkaniu należało uznać, zdaniem Sądu, za przedwczesne. Niewątpliwie, dla oceny, czy przedmiotowy lokal stanowił centrum życiowe wnioskodawcy znaczenie miało prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. Natomiast, jak wynika z lektury akt, w sprawie zebrano co prawda bogaty materiał dowodowy w postaci m.in. informacji uzyskanej od ZNM w B., protokołu kontroli robót budowlanych spornego lokalu z dnia 3 września 2010 r. sporządzanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., a także informacji przedstawionych przez Zakład Energetyczny oraz [...] Spółkę Gazowniczą, jednakże poczynione przez organy w oparciu o powyższe dowody ustalenia potwierdzają jedynie okoliczność, że skarżący nie przebywał w lokalu przy ul. [...] [...] po powodzi, a ponadto dostarczają wiedzy na temat zdarzeń mających miejsce po maju 2010 r. Tymczasem w sprawie nie wyjaśniono, czy lokal ten stanowił miejsce zamieszkania skarżącego (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego) przed powodzią i w czasie, gdy miała ona miejsce. Z oświadczeń samego skarżącego oraz z powołanych przez Kolegium wyjaśnień Ł. i M. G. wynika, że do czasu powodzi lokal mieszkalny przy ul. [...] [...] stanowił jego centrum życiowe i był jedynym miejscem zamieszkania, natomiast czasowe przebywanie u rodziców związane było z remontem kapitalnym mieszkania, który to remont był niewątpliwie prowadzony. W tym miejscu od razu dostrzec trzeba, że dowód z przesłuchania rodziców skarżącego został przeprowadzony z naruszeniem art. 79 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona powinna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Stosownie zaś do treści § 2 art. 79 K.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zachowanie wymagań określonych w art. 79 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zawiadomił skarżącego o terminie przesłuchania świadków, a tym samym pozbawił go możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Natomiast zgodnie z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W konsekwencji powyższego, przeprowadzony dowód z przesłuchania rodziców skarżącego nie mógł stanowić podstawy do jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie. Dokonując dalszej oceny poczynionych przez organ ustaleń należy zwrócić również uwagę, że z informacji ZNM w B. z dnia 18 kwietnia 2011 r. nie wynika, że skarżący nie zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu, bowiem Zarząd wyraźnie stwierdził, że nie posiada w tym zakresie żadnej wiedzy. Natomiast z przedstawionego przez skarżącego przelewu z rachunku z tytułu opłaty za energię elektryczną nie wynika, którego okresu dotyczy, przede wszystkim zaś organ odwoławczy nie podał, czy i jakiego rodzaju wnioski - istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (np. w kwestii stwierdzonego "pustostanu"- lokalu opuszczonego) - z tego dowodu wysnuł. Z kolei notatka służbowa z dnia 3 listopada 2010 r., na którą powołują się organy nie wyjaśnia w żadnej mierze, czy przedmiotowe mieszkanie stanowiło centrum życiowe skarżącego przed powodzią i w czasie powodzi. Nie można bowiem uznać za wiarygodne wyjaśnień sąsiada - o których mowa w tej notatce - że skarżący od lat nie zamieszkuje w tym mieszkaniu, skoro osoba ta nie wyraża zgody na ujawnienie jej danych osobowych i spisanie protokołu z rozmowy. W ocenie Sądu, ustalenia organów decyzyjnych na temat tego, gdzie skarżący zamieszkał po powodzi i czy mógł z przyczyn technicznych "zamieszkiwać" w spornym lokalu, jako niemające decydującego znaczenia w sprawie, nie mogły stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Gdyby podzielić stanowisko organów prezentowane w niniejszej sprawie, osoby dotknięte skutkami powodzi, które nie mogły powrócić do swych mieszkań i które poniosły straty w gospodarstwie domowym, nie byłyby objęte omawianą pomocą. Poza tym należy zauważyć, że oczywistym jest, iż skarżący nie mógł przebywać w omawianym lokalu w czasie remontu, z uwagi na jego poważny zakres, jak również po powodzi w maju 2010 r., gdy lokal został zalany do wysokości 75 cm, co potwierdza również protokół oględzin mieszkania z dnia 31 maja 2010 r. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd za prawidłowy uznał wyrażony przez organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji z dnia 31 sierpnia 2010 r. pogląd, że nawet długotrwały remont w przedmiotowym lokalu nie wyklucza, iż mieszkanie to może być jedynym miejscem zamieszkania i tzw. centrum życiowym skarżącego. Sąd nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem zaskarżonej decyzji, wedle którego brak wykwaterowania skarżącego do lokalu zastępczego miał świadczyć o jego niezamieszkiwaniu w lokalu przy ul. [...] [...], skoro - jak tłumaczył S. G., i co można zweryfikować - na wyraźną prośbę Zarządcy rodzice skarżącego zgodzili się na dalszy pobyt syna w ich mieszkaniu.

Wobec powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły istotnych i niezbędnych ustaleń faktycznych w zakresie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie części strat spowodowanych powodzią oraz na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Organ, wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, w tym także przesłuchanie strony (co w niniejszej sprawie jest konieczne), winien zebrać cały materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest potrzebne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy, dokonując zatem oceny, czy skarżącemu przysługiwało żądane świadczenie winien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy lokal mieszkalny przy ul. [...] [...] stanowił jego miejsce zamieszkania i w tym lokalu prowadził gospodarstwo domowe, zwłaszcza że skarżący w postępowaniu podnosił, że utracił m.in. rzeczy osobiste oraz podstawowe sprzęty AGD i wyposażenia mieszkania.

W tym stanie rzeczy, ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zasadnym jest uchylenie decyzji organów obu instancji.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy art. 6 K.p.a. poprzez oparcie się na wytycznych MSWiA w zakresie udzielania przedmiotowego świadczenia. Zauważyć bowiem przyjdzie, że Kolegium nie wskazało tych wytycznych jako podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie w uzasadnieniu decyzji odwołało się do nich, jako pewnych wskazówek w postępowaniu w zakresie przyznania świadczeń poszkodowanym w wyniku powodzi.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów procedury administracyjnej są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do dokonania - zgodnie z zasadami procedury administracyjnej - ustaleń faktycznych istotnych dla oceny, czy skarżącemu przysługiwało wnioskowane świadczenie, a mianowicie, czy lokal przy ul. [...] [...] w B. stanowił miejsce zamieszkania skarżącego i tam prowadził on swoje gospodarstwo domowe.