Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 6/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.6, art. 15, art. 54, art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 pkt 3 i 6,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Markety sp. z o.o. sp. k. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] działając na art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 994 z późn. zm. dalej u.s.g.), art. 1, 2, 17 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 570 z późn. zm.), §1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm. dalej u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 2096 dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Markety Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą we W. (dalej jako spółka, strona lub skarżąca), reprezentowanej przez radcę prawnego od decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku handlowego oraz zmianie sposobu użytkowania jednego lokalu handlowego na maksymalnie trzy lokale handlowe na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie R., ul. [...], w sprawie z wniosku pana A. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. M. pismem z dnia [...] sierpnia 2017r. (data wpływu do organu 29.08.2017 r.) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku handlowego na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie R., ul. [...]. Ze względu na fakt, że teren o którym mowa we wniosku nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy należało ustalić na podstawie art. 59 u.p.z.p. w drodze decyzji. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte 11 września 2017 r.

Następnie uprawniony urbanista we wrześniu 2017r. sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji oraz analizę urbanistyczną. Sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. We wniosku zawarto wszystkie niezbędne informacje, które stanowią podstawę do wydania stosownej decyzji. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że:

- spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt. 1 - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

- spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt. 2 - teren ma dostęp do drogi publicznej,

- spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt. 3 - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt. 4 - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

- spełniony został warunek art. 61 ust. 1 pkt. 5 - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Urbanista ustalił, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu oraz proponowany rodzaj zabudowy spełniają wymogi art. 61 u.p.z.p.

Na podstawie przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono odległość obszaru analizowanego. Ustalono, że szerokość frontu działki wynosi 35,8 m. Na tej podstawie określono minimalną odległość obszaru analizowanego 35,8m x3 = 107,4m. Mając na uwadze powyższe analizę wykonano na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości 107,4m.

Pismem z dnia 27 września 2017r. inwestor złożył wyjaśnienia, w których doprecyzował żądanie wniosku i pismo to przekazano urbaniście celem sporządzenia nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 23 października 2017r. Burmistrz Gminy R. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do organów uzgadniających.

W dniu 3 listopada 2017r. inwestor wniósł o objęcie decyzją o warunkach zabudowy także działki o nr [...] będącej jego własnością.

W grudniu 2017r. urbanista przedłożył nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia 13 grudnia 2017r. Burmistrz Gminy R. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do organów uzgadniających.

W dniu [...] stycznia 2018r. Burmistrz Gminy R. wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku handlowego oraz zmianie sposobu użytkowania jednego lokalu handlowego na dwa lokale handlowe na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] w obrębie R.. Organ uznał, iż spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji uzgodniony został z właściwymi organami. Nadto organ uzasadnił sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji [...] Markety Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą we W., reprezentowanej przez radcę prawnego P. Ż., SKO w L. decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło, iż nie został wyjaśniony przedmiot inwestycji. SKO wskazało, iż w sporządzonej analizie urbanistycznej nie przeanalizowano zabudowy wszystkich działek występujących w obszarze analizowanym. Kolegium uznało za nieprawidłowe wyznaczenie parametrów maksymalnych planowanej zabudowy.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2018r. Burmistrz Gminy R. wezwał inwestora do wyjaśnienia na czym dokładnie polega planowana inwestycja, na co inwestor udzielił odpowiedzi pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. i wyjaśnił, że inwestycja ma polegać na zmianie elewacji – rewitalizacji fasad budynku, montażu witryn szklanych, zlokalizowaniu nowego wejścia, zmianie sposobu użytkowania jednego lokalu handlowego na maksymalnie trzy lokale handlowe z osobnymi wejściami, nadbudowie budynku polegającego na jego podwyższeniu do maksymalnie 8m.

Organ podał, że przy tak sprecyzowanym wniosku ustaleniu podlega jedynie parametr związany ze zmianą wysokości budynku. Pozostałe kwestie jak zmiana elewacji – rewitalizacja fasad budynku, montaż witryn szklanych, zlokalizowanie nowego wejścia oraz zmiana sposobu użytkowania jednego lokalu handlowego na maksymalnie trzy lokale handlowe z osobnymi wejściami nie spowodują wpływu na kształt i charakterystyczne parametry obiektu i w tym zakresie nie ma podstaw aby przeprowadzać analizę parametrów zabudowy. Zdaniem organu podział jednego lokalu handlowego na trzy lokale handlowe nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania. Budynek jest już obiektem usługowym – handlowym.

Następnie urbanista w maju br. sporządził projekt decyzji oraz analizę urbanistyczną.

Pismem z dnia 6 czerwca 2018r. Burmistrz Gminy R. przekazał projekt decyzji do uzgodnienia właściwym organom.

W dniu [...] sierpnia 2018r. Burmistrz Gminy R. wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Organ uznał, iż spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji uzgodniony został z właściwymi organami. Nadto organ uzasadnił sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy. Podał, że inwestor nie zamierza zmieniać powierzchni zabudowy. Z uwagi na fakt, że nie nastąpi rozbudowa obiektu w obrysie nie nastąpi również zmiana powierzchni zabudowy ani szerokości elewacji frontowej. Dlatego nie ma podstaw do ustalania tego parametru. Maksymalną wysokość elewacji górnej krawędzi elewacji frontowej określono od 5,65 m do 8m. Podano, że z analizy wynika, że średnia wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji budynków badanych wynosi 5,65 m. Minimalna wysokość elewacji frontowej budynków na obszarze analizowanym wynikająca z analizy wynosi 3 m, a maksymalna – 18m. Zdaniem organu wysokość wnioskowanej zabudowy znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie ponieważ w obszarze analizowanym znajdują się budynki o podobnej oraz przekraczającej wysokości elewacji frontowej. Ponieważ inwestor podał tylko maksymalną wysokość obiektu z urzędu określono minimalną wysokość na wysokość średnią dla budynków w obszarze analizowanym – 5,65m.

W zakresie kształtowania dachów – dopuszczono kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki równolegle z dopuszczalnym odchyleniem 50 w każdą stronę, dopuszczono dach płaski o kącie spadku do 120, co odpowiada sposobowi kształtowania dachu na działkach w obszarze analizowanym. W zakresie miejsc parkingowych wskazano: bez zmian, gdyż we wniosku wskazano, że liczba miejsc parkingowych się nie zmieni. Organ podał, że skoro nie nastąpi zmiana powierzchni zabudowy nie jest spodziewana zmiana powierzchni sprzedaży, tym samym nie ma podstawy aby wprowadzać ustalenia w tym zakresie.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyła [...] Markety Sp. z o.o. Sp. k. Decyzji zarzucono naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polegającego na wadliwym ustaleniu, że podział jednego lokalu handlowego na trzy lokale handlowe nie stanowi zmiany sposobu użytkowania; art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 107 k.p.a. polegające na uznaniu na nieznanej podstawie, że mimo dobudowania dodatkowej kondygnacji w budynku handlowym nie dojdzie do zmiany wielkości powierzchni sprzedaży; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzjach o warunkach zabudowy w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na zaniechaniu ustalenia w decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych; art. 52 ust. 2 pkt 2b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegający na wydaniu decyzji w oparciu o nieprawidłowy wniosek zawierający niepełne przedstawienie sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności w zakresie wskazania sposobu rozmieszczenia miejsc parkingowych; art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. polegające na wydaniu decyzji bez uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi , w szczególności na braku oceny i wyjaśnienia czy istniejący zjazd może obsłużyć tę i inne inwestycje objęte postępowaniem w toku; § 2 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa polegająca na zaniechaniu określenia w decyzji powierzchni biologicznie czynnej; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na niewyjaśnieniu, która działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów nowej zabudowy, czyli pozwala na uznanie, że spełniony jest warunek dobrego sąsiedztwa; § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w zakresie analizy urbanistycznej oraz brak przedstawienia parametrów dotyczących obiektów z obszaru analizowanego a jedynie prezentację finalnych danych.

Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W ocenie Kolegium w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wyznaczył w sposób zgodny z § 3 ust. 2 Rozporządzenia obszar analizowany i przeprowadził na nim prawidłowo analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Informacje zawarte w przeprowadzonej analizie, a także dane wynikające z załączników opisowych i graficznych, pozwalają na ocenę warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się obiekty pozwalające na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zakreślony obszar pozwala również na przeprowadzenie oceny pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wskazanej ustawy.

W ocenie SKO w ramach przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ pierwszej instancji odniósł się do wszystkich parametrów planowanej zabudowy przewidzianych w przepisach rozporządzenia. Na wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i wielorodzinna, a także zabudowa usługowa, obiekty produkcyjne oraz tereny zieleni oraz grunty pod garażami i grunty zagospodarowane jako parkingi, a zatem planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Właściwie w ocenie Kolegium określono w decyzji organu I instancji, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie ulegnie zmianie, bowiem inwestycja polega na nadbudowie oraz przebudowie istniejącego już budynku handlowego oraz na wydzieleniu z jednego lokalu handlowego maksymalnie trzech lokali handlowych. Przedmiotem inwestycji nie będzie rozbudowa obiektu w obrysie. Nadto z powyższych względów zmianie nie ulegnie również szerokość elewacji frontowej. Za prawidłowe Kolegium uznało również wyznaczenie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokości zabudowy) od 5,65 do 8 m- stosownie do § 7 powołanego wyżej rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (pkt 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (pkt 3). W niniejszej sprawie wartość omawianego parametru na działkach sąsiednich wynosi od 3m do 18m, a średnia wysokość badanych budynków wynosi 5,65 m, co oznacza iż wnioskowany parametr mieści się i stanowić będzie kontynuację zabudowy na działkach sąsiednich.

Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) według SKO wyznaczono również w sposób prawidłowy. Parametr ten ustala się, zgodnie z treścią § 8 ww. rozporządzenia, odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, że dachy budynków w obszarze analizowanym są zarówno strome jak i płaskie Ustalenie w zaskarżonej decyzji rodzaju dachu jako dachu płaskiego odpowiada więc geometrii dachów budynków występujących na obszarze analizowanym.

Linię zabudowy z kolei ustalono jako przedłużenie linii zabudowy budynków na działkach sąsiednich, tj. w odległości 17m od drogi publicznej, tj. dz. o nr ewid.[...], a zatem zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich.

Kolegium dodało, że ww. inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działka, na której ma być zrealizowane ww. zamierzenie ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedsięwzięcia- teren działki jest uzbrojony w sieć elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizację sanitarną i deszczową, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący ustalił istniejącą na działkach sąsiednich zabudowę i występujący w wyznaczonym obszarze analizowanym stan zagospodarowania terenu. Wyprowadził również prawidłowy wniosek, iż planowane przedsięwzięcie stanowi kontynuację istniejącej na omawianym terenie funkcji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera niezbędne elementy wymienione w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., spełnia wymogi z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja zawiera niezbędne załączniki, o których mowa w § 9 rozporządzenia a uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 107 § 1 – 3 kpa.

Odnosząc się do kwestii zawartych w odwołaniu Kolegium uznało za niezasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej, tj. brak przedstawienia przez organ parametrów dotyczących obiektów z obszaru analizowanego, a jedynie prezentacji finalnych danych. W aktach sprawy znajduje się bowiem analiza urbanistyczna z 21 maja 2018r., której element stanowią tabele, w których przedstawiono zestawienie danych dotyczących sposobu zagospodarowania terenu działek w obszarze analizowanym oraz zestawienie danych dotyczących funkcji oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Do zaskarżonej decyzji dołączono zaś jedynie wyniki analizy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W ocenie Kolegium niezrozumiały jest stawiany przez spółkę zarzut, iż podział jednego lokalu na trzy lokale handlowe nie stanowi zmiany sposobu użytkowania. Już sama nazwa inwestycji ujęta w decyzji o warunkach zabudowy z [...].08.2018r. wskazuje, iż przedmiotem inwestycji jest nadbudowa i przebudowa budynku handlowego oraz zmiana sposobu użytkowania jednego lokalu handlowego na maksymalnie trzy lokale handlowe. Stąd konieczne okazało się wydanie decyzji o warunkach zabudowy również dla zmiany sposobu użytkowania, która wprawdzie nie polega na zmianie funkcji budynku, lecz polegać będzie na wyodrębnieniu w miejscu jednego lokalu handlowego maksymalnie trzech lokali handlowych.

Dalej Kolegium wskazało, iż niezasadny jest zarzut jakoby inwestor nie określił powierzchni sprzedaży, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z 27 września 2017r. w której podana została powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia sprzedaży.

Ustosunkowując się do zarzutu nieustalenia na nowo ilości miejsc parkingowych, Kolegium wywiodło, iż zarzut ten uznaje za nieuzasadniony. Organ podał iż parametr ten nie ulegnie zmianie. W ocenie Kolegium brak przepisów prawa czy jakichkolwiek wytycznych regulujących kwestię wyznaczania ilości miejsc parkingowych. Niemniej jednak w kwestii ustalania miejsc parkingowych wypowiadały się już niejednokrotnie sądy administracyjne, uznając, iż skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tej ilości rozstrzygać. Niemniej jednak, zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, nie jest szczegółowe określenie ilości miejsc postojowych i sposobu ich rozmieszczenia, lecz określenie zasad (warunków), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wymagana ilość miejsc postojowych ustalana jest natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

SKO wskazało, że zarzut jakoby projekt decyzji nie został uzgodniony z zarządcą drogi nie jest zasadny. Od wielu lat w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zarządca drogi, który ma tę decyzję uzgodnić, to jeden i ten sam organ, brak jest potrzeby dokonania uzgodnienia. Kwestie, które winien ocenić zarządca drogi ocenia samodzielnie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy do wydania tej decyzji. Z akt sprawy wynika, iż projekt decyzji został przekazany do odpowiedniego wydziału Inwestycji i Rozwoju UG R., gdzie w piśmie z dnia 14.06.2018 r. wniesiono uwagi do projektu decyzji, co oznacza, iż organ przeanalizował projekt decyzji pod kątem kwestii bezpieczeństwa i komunikacji. Biorąc pod uwagę powyższe, Kolegium uznało, iż zarzut spółki nie zasługiwał na uwzględnienie. Nadto Kolegium wyjaśniło, iż w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest jedynie dostęp do drogi publicznej, nie jest elementem postępowania w tym zakresie lokalizacja poszczególnych zjazdów.

Kolegium uznało za nieuzasadniony zarzut dotyczący braku określenia wielkości powierzchni biologicznie czynnej, wskazując że przepisy nie zobowiązują do określenia tego parametru.

Następnie spółka [...] reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła skargę do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów sądowych.

Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) w związku z art. 107 par. 3 Kpa polegające na zaniechaniu ustalenia w decyzji zasad, wg których powinno nastąpić zaprojektowanie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i poprzestaniu na ustaleniu "bez zmian", zamiast ustalenia parametru ilości miejsc postojowych w odniesieniu np. do powierzchni użytkowej obiektu lub powierzchni sprzedaży oraz skalkulowanie ilości miejsc parkingowych dla pracowników; a ponadto:

2. § 18 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na zaniechaniu zbadania istnienia i określenia ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych i na pominięciu tej kwestii w ustalaniu parametru ilości miejsc parkingowych dla inwestycji;

3. § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na nieprawidłowym zapisaniu w decyzji WZ parametru powierzchni zabudowy poprzez pominięcie w zapisie kwestii wielkości powierzchni biologicznie czynnej i wadliwym uznaniu, że wystarczające jest określenie samej powierzchni zabudowy, podczas, gdy przecież powierzchnia niezabudowana nie musi zostać zagospodarowana jako powierzchnia biologicznie czynna;

4. § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu wysokości zabudowy i nieprawidłowym uzasadnieniu poprzez niewskazanie, jaka jest wysokość budynków na działkach sąsiednich i zamiast tego wskazania, jaka jest wysokość budynków w całym obszarze analizowanym oraz wyznaczeniu - bez uzasadnienia - innej wysokości,

5. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji w zakresie niewyjaśnienia stronie przyczyn na jakiej podstawie organ uznał, że mimo dobudowania dodatkowej kondygnacji w budynku handlowym nie dojdzie do zmiany wielkości powierzchni sprzedaży, co jest wystarczające do uznania, że nie ma potrzeby ustalania ilości miejsc parkingowych dla zamierzenia inwestycyjnego a wystarczy ustalenie "bez zmian" oraz zaniechania ustalenia niektórych parametrów nowej zabudowy i zagospodarowania terenu takich jak wielkość powierzchni biologicznie czynnej jako uzupełniający element pełnego i poprawnego zapisu wielkości powierzchni zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

Uczestnik postępowania A. M. w piśmie z dnia 6 marca 2019r. wniósł o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za bezzasadne.

Na rozprawie 14 marca 2019r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymała zarzuty skargi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych kryteriach stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem część jednego z zarzutów okazała się trafna.

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją (wnioskiem inwestora), brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm., powoływanej w tekście jako u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.").

Dalej wskazać należy, iż w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego wspomnianą "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (patrz: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, wyd. 7, komentarz do art. 61). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 - opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno – estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do wyżej przywołanego rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Zauważyć należy, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 936/12, wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 649/17 - publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji wyznaczony w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki wynoszącego 35,8m. (obszar analizowany 35,8 x3 =107,4). Obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy.

Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ ten stwierdził, że planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i da się z nią w praktyce pogodzić. Na wyznaczonym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, zabudowa usługowa, obiekty produkcyjne, tereny zieleni, parkingi. Planowana inwestycja dotyczy istniejącego budynku handlowego, wobec którego inwestor planuje jego nadbudowę poprzez podwyższenie jego wysokości do 8 m, rewitalizację fasad budynku, montaż witryn szklanych, zlokalizowanie nowego wejścia, zmianę sposobu użytkowania jednego lokalu handlowego na maksymalnie trzy lokale handlowe z osobnymi wejściami. Podkreślić należy, że to inwestor a nie organ określa rodzaj planowej inwestycji. Wydawana decyzja dotyczy inwestycji określonej przez inwestora we wniosku. Słusznie więc organ uznał, że wniosek obejmuje przebudowę i odbudowę istniejącego budynku, nie zmieni się jego funkcja ale sposób użytkowania polegający na wydzieleniu trzech lokali handlowych z osobnymi wejściami w miejsce istniejącego jednego. Nie zmieni się powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej ani obrys budynku. Wniosek, wbrew zarzutom skargi nie obejmował wybudowania drugiego piętra a podwyższenie budynku do 8 m. Wniosek nie obejmował zwiększenia powierzchni sprzedaży. Słusznie więc organy uznały, że w takiej sytuacji nie ma podstaw do ponownego analizowania parametrów zabudowy, które w związku z wnioskowaną inwestycją nie ulegną zmianie.

W obszarze analizowanym znajdują się budynki o różnych funkcjach, w tym usługowej, handlowej. Planowana inwestycja nie odbiega więc w tym zakresie od istniejącej zabudowy terenu.

Jak wynika z analizy urbanistycznej w pobliżu budynku inwestora, w obszarze analizowanym, znajdują się budynki o różnych wysokościach, co związane jest z bardzo zróżnicowaną zabudową na tym terenie. Do analizy wzięto pod uwagę wysokości budynków sąsiadujących z budynkiem handlowym inwestora.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, poz. 1588)

1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wykładnia użytego w § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości, wymienionych w nim krawędzi, na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Przez ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozumieć w niniejszej sprawie należy nawiązanie do zabudowy już istniejącej na najbliższych działkach położonych w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji. W przypadku gdy wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok przyjmuje się jej średnią wysokość na obszarze analizowanym, dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

W niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania o zróżnicowanej funkcji i wysokości.

Jak wynika z załączonej do analizy urbanistycznej tabeli stanowiącej zestawienie danych dotyczących funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (k. zał 46 w aktach administracyjnych organu I instancji) na działce nr [...] znajduje się budynek handlowy skarżącej spółki- [...] o wysokości 8 m. Na działce nr [...] znajdą się budynki o wysokości 3,0 m, 3,5 m i 9,0 m (usługi handlu i dwa budynki jednorodzinne mieszkaniowe), na działce nr [...] znajduje się garaż o wysokości 3 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (por. w/w tabela i analiza – załącznik 46) w obszarze analizowanym jest też różna i kształtuje się w przedziale od 3 m do ponad 18 m (dwa budynki mieszkalne wielorodzinne na dz. nr [...]), wynosi średnio 5,65 m. Tak prawidłowo przyjęte zostało w decyzji. W wynikach analizy w załączniku nr 2 do decyzji wprawdzie wskazano, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych na obszarze analizowanych wynosi od 4 do 8 m, a w decyzji i analizie od 3 do 18 ale nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia w zakresie wnioskowanym. Niewątpliwie bowiem planowana inwestycja do 8 m wpisuje się w ład przestrzenny. Zróżnicowana wysokość w najbliższym sąsiedztwie a także wyniki analizy umożliwiają wyznaczenie tego parametru z uwzględnieniem średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, który wyznaczy niższy z parametrów i dopuszczeniem podwyższenia do maksymalnie 8m.

Za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

W ocenie Sądu tak ustalona wysokość budynku wpisze się w zastany ład przestrzenny. Nie miała wiec racji skarżąca, że organ naruszył § 7 rozporządzenia, albowiem organ prawidłowo i zgodnie z przepisami wyznaczył wysokość dopuszczalnej zabudowy.

Skarżąca zarzucała, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy pominął w zapisie kwestię wielkości powierzchni biologicznie czynnej i wadliwie uznał, że wystarczające jest określenie samej powierzchni zabudowy, podczas, gdy przecież powierzchnia nie zabudowana nie musi zostać zagospodarowana jako powierzchnia biologicznie czynna, czym naruszył § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589, dalej jako rozporządzenie w/s oznaczeń i nazewnictwa). Zarzut ten był, zdaniem Sądu nieuzasadniony.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo między innymi minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Ustawodawca nie wprowadził podobnego obligatoryjnego wymogu w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że z § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń i nazewnictwa nie można wyprowadzić obowiązku umieszczania w decyzjach ustalających warunki zabudowy władczych rozstrzygnięć co do określania udziału powierzchni biologicznie czynnej. Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 3031/15 (CBOSA), w którym to wyroku NSA podtrzymał stanowisko wyrażone przez inne składy NSA, że z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika, by parametr powierzchni biologicznie czynnej miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie został wymieniony w § 1 Rozporządzenia, wydanego przecież na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Jest to następstwem tego, że w ostatnio wymienionym przepisie stanowiącym ustawową delegację do określenia sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie został wymieniony taki wskaźnik, jako podlegający określeniu. Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został wspomniany w § 2 pkt 3 rozporządzenia w/s oznaczeń i nazewnictwa czyli w rozporządzeniu regulującym techniczne aspekty związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu; NSA ocenił, że powyższe nie może stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, bezwzględnym obowiązkiem organu jest określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej. Przepisy u.p.z.p. oraz przepisy Rozporządzenia – aktu wykonawczego do art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. wymagają od organu jedynie określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. i § 1 pkt 2 oraz § 5 Rozporządzenia). Regulacja ta odnosi się zatem jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna (tak też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 1187/17, CBOSA). Decyzja w zarzucanym zakresie nie naruszała więc prawa, nie ma bowiem bezwzględnego obowiązku określenia tego wskaźnika w decyzjach o warunkach zabudowy.

Słuszny jednak w części okazał się stawiany w skardze zarzut dotyczący miejsc parkingowych. W decyzji ustalającej warunki zabudowy w ust. 3 pkt 3 wskazano, że "ustalenia w zakresie miejsc parkingowych: bez zmian". Zapis ten w ocenie Sądu jest nieprecyzyjny, albowiem nie wiadomo do czego (np. do normatywu określonego we wcześniejszych decyzjach dotyczących nadbudowywanego obecnie budynku czy zastanego stanu faktycznego) odnosi się to stwierdzenie. O ile w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnej ilości miejsc parkingowych, to winna ona zawierać pewien normatyw ilości miejsc, który pozwoli na poczynienie ustaleń na dalszym etapie inwestycji. Organ powinien na etapie zatwierdzania projektu dysponować kryteriami do oceny, czy projektowana ilość miejsc parkingowych jest wystarczająca. Określenie miejsc parkingowych powinno więc nastąpić według jasnego normatywu - np. odnosić się do ilości pracowników lub powierzchni użytkowej, czy poprzednich jasno wskazanych normatywów ewentualnie zastanego stanu faktycznego czego zapis "bez zmian" bez żadnego odniesienia nawet w sytuacji gdy dotyczy nadbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku nie wypełnia.

Jak wskazuje się w orzecznictwie § 2 pkt 6 rozporządzenia w/s oznaczeń i nazewnictwa stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz, U. Nr 75, poz. 690), które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych" (tak przykładowo wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2014 r. II SA/Łd 1185/13, LEX nr 1429760). Podsumowując tę tezę należy przywołać wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r. (II OSK 1543/11, LEX nr 1367321) w którym Sąd wskazał następująco: "Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy co do, między innymi, obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Natomiast przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy". Warto jeszcze przytoczyć tezę jednego z najnowszych orzeczeń NSA (wyrok z dnia 8 października 2015 r. ll OSK 346/14, LEX nr 1987220). Warto jeszcze dodać, że przepis § 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, niezależnie od tego, że ma zastosowanie na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, nie określa, by miejsca postojowe były zlokalizowane na działce objętej inwestycją; określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji, zagospodarowaniem działki. Zatem ich położenie powinno zapewnić praktyczną realizację potrzeb parkingowych, co winno być przedmiotem ustaleń w decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy w tym miejscu wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy, jak to już wyżej powiedziano, winna zawierać ogólne zalecenia co do zasad określenia liczby miejsc postojowych dla przedmiotowej inwestycji, co w ocenie Sądu wypełnia warunki formułowane przez przepisy prawa dla decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie sformułowanie "bez zmian" tych zasad nie spełnia, nie podano bowiem w odniesieniu do czego brak zmian winien być odniesiony. W tym zakresie formułowane przez organ I instancji tezy, iż brak zmian wynika z braku zwiększenia powierzchni sprzedaży nie wyjaśnia dlaczego w niniejszej sprawie przyjęto odniesienie do powierzchni sprzedaży i wg jakiego przelicznika uniemożliwiając kontrolę prawidłowości tego element decyzji.

Powyższe uchybienie umknęło uwadze organów, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał, iż dostrzeżone uchybienie – co do ustalenia normatywu ilości miejsc parkingowych - może zostać skorygowane w toku postępowania odwoławczego, również z ewentualnym wykorzystaniem postępowania określonego w art. 136 § 1 k.p.a. - nie wymaga bowiem przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, która w ocenie Sądu została wykonana w sposób prawidłowy. Jedyną kwestią wymagającą uzupełnienia będzie określenie normatywu w zakresie ilości miejsc parkingowych ewentualnie sprecyzowanie w decyzji do czego odnosi się sformułowanie "bez zmian" w zakresie ustalenia miejsc parkingowych.

W pozostałym zakresie decyzja odpowiada prawu po prawidłowo przeprowadzonym postępowania i zawiera wszystkie wymagane elementy. Decyzja Burmistrza posiada wymagane załączniki, zgodne z wymogiem § 9 ust. 2 rozporządzenia. W aktach sprawy znajduje się ponadto projekt decyzji przygotowany zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.do którego załączono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z jej wynikami, która składa się z m.in. z tabelarycznego zestawienia wszystkich działek znajdujących się na terenie analizowanym ze szczegółowym opisem parametrów urbanistycznych. Tym samym, w oparciu o dane zawarte w aktach sprawy możliwe było zweryfikowanie, zarówno przez strony postępowania jak i przez sąd, twierdzeń organów wyrażonych w decyzji w zakresie funkcji i cech istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018r., sygn.. II OSK 1230/17). Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest, z wyjątkiem wskazanym wyżej, kompletny a obligatoryjne załączniki o warunkach zabudowy pozbawione są wad mających wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd wskazuje, że zarzut skarżącej co do naruszenia przez organ art. 107 § 3 polegający na nieprawidłowym uzasadnieniu decyzji w zakresie niewyjaśnienia stronie przyczyn na jakiej podstawie organ uznał, że mimo dobudowania dodatkowej kondygnacji w budynku handlowym nie dojdzie do zmiany wielkości powierzchni sprzedaży nie był zasadny, albowiem jak wynika z wniosku inwestora przedmiotem prac nie ma być dobudowa dodatkowego piętra handlowego, a jedynie nadbudowa budynku polegająca na jego podwyższeniu do maksymalnie 8 metrów i przebudowa w dotychczasowym obrysie. Już z semantycznego punktu widzenia nadbudowa polegająca na podwyższeniu nie jest tym samym co dobudowa dodatkowej kondygnacji. Nie można więc czynić zarzutu organowi, że nie odniósł się w uzasadnieniu do kwestii dobudowy skoro nie ona była przedmiotem wniosku inwestora.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z na które składały się wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265 )- [...] zł, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.