Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1251/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt `1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. i S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 37/13 w sprawie ze skargi B. G. i S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 37/13 oddalił skargi B. G. i S. G. (dalej powoływani jako skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] orzekł odmowie zwrotu na rzecz skarżących części działek nr [...] i nr [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...].

2. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wojewoda wskazał, że nieruchomość oznaczona jako parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...], nabyta została na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 7 marca 1972 r. Rep. [...] i zgodnie z uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. nr 282/XIV/66 - planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy", nieruchomość przeznaczona była pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Przedmiotowa nieruchomość znalazła się na terenie osiedla o nazwie "[...]", którego plan realizacyjny zatwierdzony został decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. znak [...]. Zgodnie natomiast z planem zagospodarowania terenu inwestycyjnego os. [...] część wywłaszczonej nieruchomości l. kat. [...], odpowiadająca obecnie częściom działek nr [...] i nr [...] (objętych niniejszą decyzją) obr. [...] jedn. ewid. [...] - była przeznaczona pod parking i zieleń.

Starosta Krakowski celem ustalenia w jakim terminie nastąpiło zagospodarowanie zawnioskowanych do zwrotu części działek pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie zdjęcia lotnicze obszaru objętego wnioskiem z 22 sierpnia 1975 r. oraz 4 maja 1982 r. Organ wskazał na zeznania świadków: J. M., K. G., M. Ł., Z. N., K. B. i J. W., dokonując ich szczegółowego przedstawienia oraz oceny. Organ wyjaśnił, że ze zdjęć lotniczych wynika, iż w 1975r. teren objęty wnioskiem o zwrot nie był jeszcze urządzony na potrzeby osiedla mieszkaniowego i stanowił obszar naturalnie zielony. Z kolejnego zdjęcia lotniczego wykonanego w maju 1982 r. wynika, że osiedle mieszkaniowe było już wybudowane, a w zakresie objętym wnioskiem o zwrot, istniał parking osiedlowy dla mieszkańców pobliskich bloków mieszkalnych oraz teren zielony pomiędzy chodnikami.

Z kolei z zeznań świadków wynika, że co najmniej od 1977 r. od wywłaszczenia (nabycia) okoliczni mieszkańcy korzystali już z parkingu osiedlowego (zeznania wskazanych świadków), natomiast świadkowie K. B., Z. N. i J. W. (którego wiedza dotycząca sposobu zagospodarowania terenu pochodziła również sprzed roku 1977 r. w stosunku do pozostałych świadków) wskazali również, że przed 1982 r. obszar wnioskowany do zwrotu stanowił także zaplecze betoniarni, czy też zaplecze budowy osiedla. Odnosząc się do wątpliwości odwołujących co do prawidłowości "planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy"- uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, która została podjęta 6 lat przed wywłaszczeniem, organ wyjaśnił, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przedmiotem ustaleń nie jest ocena zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, czyli prawidłowości jej nabycia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B. G. i S. G., zarzucając naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej powoływana jako "Kpa"), poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym pominięcie załączników graficznych do przesłuchań świadków J. W. i K. B., oraz zeznań tych świadków oraz świadka K. B. o istnieniu na przedmiotowym terenie betoniarni /cementowni/ zaplecza budowlanego. Zarzucono błędną ocenę zeznań świadków, poprzez danie wiary zeznaniom M. Ł. oraz K. G. i poprzez jednostronną i wybiórczą ocenę zeznań świadków Z. N., K. B. i J. W., pominięcie okoliczności wybudowania infrastruktury podziemnej i niezwrócenie się ponownie do Archiwum Państwowego w Krakowie i Archiwum Urzędu Miasta Krakowa o dokumenty mogące mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy;

- art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia;

- art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej powoływana jako "ugn") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia czy terminy określone w tym przepisie zostały zachowane, tj. czy nieruchomość stała się w rozumieniu tego przepisu zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, możliwe jest przyjęcie dwóch różnie zdefiniowanych celów publicznych;

- art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ugn poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie części nieruchomości wykorzystywanej na betoniarnię /cementownię/ zaplecze budowlane w przypadku uznania, że na części terenu wnioskowanego do zwrotu funkcjonowała cementownia/zaplecze betoniarni, czy też zaplecze budowy osiedla.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 marca 2013 r. powyższą skargę oddalił wskazując, że choć organ naruszył część wskazanych w skardze przepisów postępowania w zakresie nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym pominął przy dokonywaniu oceny zgromadzonego materiału załączników graficznych do przesłuchań świadków J. W. i K. B., to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły realizację inwestycji w zakresie terminów, wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn, co było istotą kontrolowanej sprawy. Natomiast podnoszone w skardze kwestie oceny stanu prawnego, czy też prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w okresie do wydania decyzji o wywłaszczeniu, dotyczące zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, czy prawidłowości nabycia (przejęcia) przez Skarb Państwa, w tym obowiązywania planu realizacyjnego i jego przedłużania na dalszy czas realizacji inwestycji, nie są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Celem postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest stwierdzenie istnienia lub nie podstaw do jej zwrotu, a nie aktów prawnych, w związku z którymi doszło do wywłaszczenia.

W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organy odnoszące się do pozyskania zdjęć lotniczych przedmiotowego obszaru wraz z analizą i oceną zeznań świadków, wobec braku możliwości uzyskania innych dowodów, wskazują, że organy prawidłowo uznały, że brak jest przesłanek zbędności z art. 137 pkt 1 i 2 ugn. Z przeprowadzonych dowodów wynika, że w 1975 r. sporny teren nie był jeszcze urządzony na potrzeby osiedla mieszkaniowego i stanowił obszar naturalnie zielony, jednakże zdjęcie lotnicze wykonane w maju 1982 r., tj. około 2 miesiące po upływie terminu z art. 137 pkt 2 ugn (umowa nabycia przedmiotowej nieruchomości zawarta została w marcu 1972 r.), wskazuje, że osiedle mieszkaniowe było już wybudowane, a w zakresie objętym wnioskiem o zwrot, już wówczas istniał parking osiedlowy dla mieszkańców pobliskich bloków mieszkalnych oraz teren zielony pomiędzy chodnikami. Z kwestionowanych w skardze zeznań K. B. i Z. N. wynika oprócz powyższych okoliczności, że parkowali oni swoje samochody na tym terenie. Co do zeznań J. W. wskazywał on, iż teren do 1976 r. stanowił bazę betonową z pobliskiej betoniarni, a po tym okresie świadek wyprowadził się z dotychczasowego miejsca zamieszkania, ponieważ zmieniono dla niego przydział mieszkania. Organ prawidłowo zatem ocenił, że zeznania wskazanego świadka nie były w pełni precyzyjne co do ustalenia momentu, kiedy teren objęty wnioskiem o zwrot został urządzony na parking osiedlowy. Zdaniem Sądu, ocena zeznań świadków przede wszystkim opiera się na zestawieniu treści poszczególnych zeznań z pozostałymi dowodami naświetlającymi okoliczności sprawy, w tym zeznaniami innych świadków.

Ostatecznie Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż przesłanki zwrotu z art. 137 pkt 1 i 2 ugn nie zostały spełnione. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący "braku wykładni homonicznej" w zakresie celu publicznego, ponieważ budowa osiedla mieszkaniowego nie wyklucza parkingu z zielenią towarzyszącą.

Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

A. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "Ppsa") w związku z:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na zasadzie art. 135 Ppsa mimo

a) nie rozpatrzenia przez organy obu instancji w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym:

- pominięcie załączników graficznych do przesłuchań świadków J. W. i K. B., oraz zeznań tych świadków oraz świadka K. B. o istnieniu na przedmiotowym terenie betoniarni /cementowni/ zaplecza budowlanego;

- zaniechanie ustalenia okoliczności miejsca i czasu istnienia na przedmiotowej nieruchomości cementowni/betoniarni wykorzystywanej przy budowie osiedla poprzez zwrócenie się do Archiwum Urzędu Miasta Krakowa oraz Archiwum Państwowego w Krakowie o odnalezienie stosownych dokumentów mimo zeznań świadków o istnieniu takiego obiektu na terenie objętym wnioskiem o zwrot;

- zaniechanie dokonania ustaleń co do obowiązywania uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. - plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy" oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. znak [...] w dacie rozpoczęcia prac oraz w okresie ich trwania;

- zaniechanie ustalenia terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy istniejącego obecnie na nieruchomości parkingu;

b) dokonania przez organy obu instancji błędnej oceny dowodów, w tym:

- zeznań świadków, poprzez danie wiary zeznaniom świadków M. Ł. oraz K. G., oraz poprzez jednostronną i wybiórczą ocenę zeznań świadków Z. N., K. B. i J. W.;

- ustalenie, że w związku z zakończeniem budowy bloku nr [...], należy uznać za udowodnione, że również parking osiedlowy został wykonany w tym terminie;

- pominięcie okoliczności wybudowania infrastruktury podziemnej, a zwłaszcza sieci gazowej i sieci c.o. przebiegającej przez przedmiotowe działki w okresie kiedy rzekomo istniał parking;

c) niezwrócenie się ponownie do Archiwum Państwowego w Krakowie i Archiwum Urzędu Miasta Krakowa o dokumenty mogące mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, tj. o ww. decyzje administracyjne, pozwolenia na użytkowanie obiektów, dokumentację techniczną w celu ustalenia miejsca położenia i czasu istnienia zaplecza budowlanego dla osiedla [...];

2) art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na zasadzie art. 135 Ppsa, mimo niedostatecznego wyjaśnienia przez organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, tj.:

- nieustalenie podstaw i czasu obowiązywania uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. o planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy" oraz planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. znak [...], a także czy przedłużenie obowiązywania planu realizacyjnego wymagało decyzji administracyjnej, oraz czy została ona wydana, a także czy plan ten był przedłużany na dalszy czas realizacji inwestycji, oraz analogicznych okoliczności co do uchwały - planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy",

- brak ustalenia czy, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych cel wywłaszczenia może być ustalony na podstawie tego planu w związku z wydaniem i zatwierdzeniem planu realizacji pięć miesięcy po wywłaszczeniu nieruchomości nie ustosunkowanie się do zarzutu braku zwrócenia się przez organ I instancji do Archiwum Państwowego w Krakowie i Archiwum Urzędu Miasta Krakowa w celu odnalezienia dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

- nie ustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego do zarzutów odwołania dotyczących błędnej oceny dowodów, tj. dowolnej oceny zeznań świadków i pominięcia okoliczności istnienia na przedmiotowym terenie betoniarni /cementowni/ zaplecza budowlanego;

B. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w związku z następującymi przepisami prawa materialnego:

1) art. 137 ust. 1 ugn poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, mimo że zostały wydane z naruszeniem tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości, tj.:

a) poprzez przyjęcie, że dla ustalenia czy terminy określone w tym przepisie zostały zachowane, tj. czy nieruchomość stała się w rozumieniu tego przepisu zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, możliwe jest przyjęcie dwóch różnie zdefiniowanych celów publicznych, tj. w niniejszej sprawie na potrzeby art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przyjęcie celu publicznego rozumianego jako "wysokie budownictwo mieszkaniowe osiedla Prokocim Nowy", zaś na potrzeby art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przyjęcie celu publicznego rozumianego jako "wybudowanie parkingu z zielenią towarzyszącą", co jest sprzeczne z zakazem wykładni homonimicznej, tj. że tym samym zwrotom nie należy przypisywać odmiennych znaczeń;

b) przyjęcie, że ustanie podstawy prawnej do dokonania inwestycji nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu, a w konsekwencji nie ustalenie okoliczności faktycznych wymienionych w pkt 2 powyżej, tj. dotyczących obowiązywania uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. - plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy" oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. znak [...], a także czy przedłużenie obowiązywania planu realizacyjnego wymagało decyzji administracyjnej, oraz czy została ona wydana, a także czy plan ten był przedłużany na dalszy czas realizacji inwestycji, oraz analogicznych okoliczności co do uchwały - planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy", jak również oparcie się w tym zakresie wyłącznie na dokumencie prywatnym - piśmie Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 14 lutego 1976 r., APLP 1980/P/2063/75;

c) uznanie, że faktyczne wykorzystywanie nieruchomości na cele przewidzianego celu publicznego w terminach określonych w tym artykule, mimo braku zrealizowania tego celu przez inwestora, jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki wykorzystania nieruchomości na cel publiczny określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu, tj. w niniejszej sprawie faktyczne korzystanie przez mieszkańców osiedla z terenu w charakterze miejsc do parkowania samochodów, mimo braku ukończenia prac adaptacyjnych terenu na parking oraz wykorzystywania terenu, lub znacznej jego części na betoniarnię / cementownię i zaplecze budowlane;

2) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ugn poprzez jego nie zastosowanie i niezwrócenie części nieruchomości wykorzystywanej na betoniarnię /cementownię/ zaplecze budowlane w przypadku uznania, że na części terenu wnioskowanego do zwrotu funkcjonowała cementownia / zaplecze betoniarni czy też zaplecze budowy osiedla;

C. art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, tj. niewystarczające podanie podstawy prawnej oraz jej uzasadnienia, w konsekwencji czego zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej, a to:

a) nie wyjaśnienie dlaczego Sąd I instancji uznał, że nie zachodzi wykładania homonimiczna w przypadku ustalenia, że "cel wywłaszczenia" może być jednocześnie odnoszony do budowy "[...]" i "budowy parkingu", tj. zarzutu opisanego w pkt b) ppkt 3 tiret pierwszy skargi;

c) nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi. tj. w szczególności zarzutu skargi, opisanego w pkt b) ppkt 3 tiret 2 skargi, tj. do kwestii ustania istnienia celu wywłaszczenia wskutek ustania obowiązywania uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. - plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Osiedla "Prokocim Nowy" oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. znak [...] wskutek błędnego odczytania tego zarzutu, jako zmierzającego do podważenia zgodności z prawem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości,

II. prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj.:

D. art. 137 ust. 1 ugn

a) poprzez przyjęcie, że dla ustalenia czy terminy określone w tym przepisie zostały zachowane, tj. czy nieruchomość stała się w rozumieniu tego przepisu zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, możliwe jest przyjęcie dwóch różnie zdefiniowanych celów publicznych, tj. w niniejszej sprawie na potrzeby art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn przyjęcie celu publicznego rozumianego jako "wysokie budownictwo mieszkaniowe osiedla Prokocim Nowy", zaś na potrzeby art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn przyjęcie celu publicznego rozumianego jako "wybudowanie parkingu z zielenią towarzyszącą", co jest sprzeczne z zakazem wykładni homonimicznej, tj. że tym samym zwrotom nie należy przypisywać odmiennych znaczeń;

b) poprzez przyjęcie, że ustanie podstawy prawnej do dokonania inwestycji nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu, a w konsekwencji nie ustalenie okoliczności faktycznych wymienionych w pkt 2 powyżej, tj. dotyczących obowiązywania uchwały - plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy" oraz planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r., a także czy przedłużenie obowiązywania planu realizacyjnego wymagało decyzji administracyjnej, oraz czy została ona wydana, a także czy plan ten był przedłużany na dalszy czas realizacji inwestycji, oraz analogicznych okoliczności co do uchwały - planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy", jak również oparcie się w tym zakresie wyłącznie na dokumencie prywatnym - piśmie Zarządu Rozbudowy Krakowa z dnia 14 lutego 1976 r., APLP 1980/P/2063/75

c) poprzez uznanie, że faktyczne wykorzystywanie nieruchomości na cele przewidzianego celu publicznego w terminach określonych w tym artykule, mimo braku zrealizowania tego celu przez inwestora, jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki wykorzystania nieruchomości na cel publiczny określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu, tj. w niniejszej sprawie faktyczne korzystanie przez mieszkańców osiedla z terenu w charakterze miejsc do parkowania samochodów, mimo braku ukończenia prac adaptacyjnych terenu na parking oraz wykorzystywania terenu, lub znacznej jego części na betoniarnię / cementownię i zaplecze budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, jednak wszystkie zmierzają do zakwestionowania stanowiska organów administracji publicznej, że w niniejszej sprawie zrealizowany został cel wywłaszczenia, co doprowadziło do odmowy uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości. Zaakceptowanie z kolei przez Sąd I instancji stanu faktycznego błędnie w ten sposób ustalonego przez organy skutkowało, zdaniem skarżących kasacyjnie, naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 Kpa; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ugn i art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 141 § 4 Ppsa.

Z uzasadnienia powyższych zarzutów wynika, że istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do wyjaśnienia dwóch zasadniczych kwestii, a mianowicie, jaki był faktycznie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (wysokie budownictwo mieszkaniowe osiedla "Nowy Prokocim", czy też "wybudowanie parkingu z zielenią towarzyszącą") i czy realizacja tego celu nastąpiła w terminach wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 ugn.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy przedmiotowa nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z dnia 7 marca 1972 r. i zgodnie z uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 27 czerwca 1966 r. - planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy", przeznaczona była pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, stąd konieczne jest ustalenie, czy nieruchomość ta stanowiła element infrastruktury osiedlowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca infrastruktura, jak parkingi oraz strefa ochronna i tereny zielone. W tej sytuacji późniejsze zatwierdzenie decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. planu realizacyjnego osiedla o nazwie "[...]", w skład którego weszła przedmiotowa nieruchomość i przeznaczenie jej zgodnie z planem zagospodarowania terenu inwestycyjnego pod parking i zieleń nie ma znaczenia przy ocenie zrealizowania celu wywłaszczenia. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13; https://cbois.nsa.gov.pl).

Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje zatem w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej (zwłaszcza gdy w decyzji / umowie określone ono zostało w sposób ogólny i nieprecyzyjny, tak jak w niniejszej sprawie), co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w sposób prawidłowy zweryfikował przyjęty przez organ stan faktyczny sprawy tj. ustalenie celu wywłaszczenia, którym w istocie była budowa osiedla mieszkaniowego. Podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie mają zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Przy tym fotografia z 1982 r. jednoznacznie wskazuje na zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości parkingu i terenu zielonego. Ten dowód przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, dlatego kwestie oceny zeznań świadków na okoliczność np. czy w 1976 r. na danym terenie istniała betoniarnia / cementownia / zaplecze budowlane, czy też parkowano samochody, nie miały dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Cała grupa zarzutów dotycząca nieprawidłowej oceny zeznań świadków, czy też błędnego ustalenia celu wywłaszczenia, nie ma zatem żadnego wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się natomiast do kwestii terminu, w jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany, wskazać należy, że fundamentalne znacznie ma tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) stwierdzający, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 376). Z wyroku tego wynika brak potrzeby ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie daty rozpoczęcia budowy i zakończenia budowy parkingu nie mają zatem jakiegokolwiek znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r. - bo na podstawie umowy notarialnej z dnia 7 marca 1972 r. Niewątpliwie do realizacji celu wywłaszczenia doszło do września 2004 r., a zatem zgodnie z powyższym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, nie można domagać się zbadania przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn – tj. upływu 10 lat. W związku z tym ta grupa zarzutów, która odnosi się do kwestionowania ustaleń Sądu I instancji i organów co do dat realizacji inwestycji w ogóle nie ma znaczenia dla sprawy.

W świetle stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. również zarzuty odnoszące się do kwestii obowiązywania uchwały nr 282/XIV/66 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa o planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla "Prokocim Nowy" oraz planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1972 r. nie mają dla sprawy żadnego znaczenia. Sporna nieruchomość została bowiem wywłaszczona na specyficzny cel, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Tego rodzaju inwestycja ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać dłuższy okres czasu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, Sąd dokonał należytej kontroli zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że nie narusza ona prawa. Fakt, że podzielił argumentację organu świadczy o tym, że organy administracji dokonały prawidłowej oceny prawnej przedmiotowej sprawy. Prawidłowo Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, po wskazaniu regulacji prawnych dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, odniósł się do rodzaju przedsięwzięcia, na które wywłaszczono nieruchomość, wziął pod uwagę że budowa osiedla mieszkaniowego jest przedsięwzięciem o dużych rozmiarach. W sprawie przedstawiono przy tym dokumentację przemawiającą za przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Fakt, że stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest niekorzystne dla skarżących, nie oznacza że doszło do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

W związku z tym należy stwierdzić, że Sąd I instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.