Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1644/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 114/16 w sprawie ze skarg K. M., R. S. i R. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miejskiej [...] na rzecz K. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 114/16 (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skarg K. M., R. S. i R. G. na uchwałę Rady Miasta [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]": I. stwierdził nieważność zaskarżonego planu; II. oddalił skargę R. G.; III. zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego – R. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądził od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego – K. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej Gmina Miejska [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie) działająca przez Prezydenta Miasta [...], reprezentowana przez r.pr. S. P. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w części, to jest w zakresie punktów: I, III i IV i wskazując na przepis art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i niedostosowanie zakresu deregulacji zaskarżonej uchwały do zakresu stwierdzonych uchybień i w efekcie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy Sąd faktycznie nie dopatrzył się naruszeń, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, a jedynie w części,

II. Naruszenie prawa materialnego, a to: art. 28 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości pomimo stwierdzenia uchybień, które dotyczą jedynie części planu, a które ponadto mogą funkcjonować samodzielnie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm powszechnie obowiązującego prawa,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro Sąd I instancji ustalił, że zakres nieuwzględnionych przez organy gminy uwag nie dotyczy całego obszaru planu, to nie powinien z tego powodu eliminować uchwały z obiegu prawnego w całości, lecz winien rozważyć w jakiej części należy ją zdelegalizować. Ponadto w skardze kasacyjnej podniesiono, że obok uwag nieuwzględnionych przez organy gminy, w toku procesu planistycznego zostały wniesione uwagi dla terenów, które zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta [...] i jako takie zostały inkorporowane do przekazanego Radzie Miasta [...] do uchwalenia - projektu planu. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę, że obszar planu obejmuje także tereny, co których nie wniesiono uwag. Tereny, do których nie zostały wniesione uwagi, lub wniesiono uwagi, a Prezydent Miasta [...] je uwzględnił to; MN.1, MN.2, MN.4, MN.9, MN.10, U.1, UP.1, ZP.1. ZP.2, ZD.1, ZPf.1. Według skarżącej kasacyjnie, tereny te stanowią około 13,5% powierzchni planu.

Skarżąca kasacyjnie uważa, że w obszernym uzasadnieniu wyroku nie sposób dostrzec argumentów przemawiających za wadliwością ustaleń planistycznych dla ww. terenów. W skardze kasacyjnej podkreślono jednocześnie, że wskazane tereny mogą dalej funkcjonować nawet w przypadku stwierdzenia nieważności planu w części, w stosunku do której doszło do wskazanych w uzasadnieniu wyroku uchybień. W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji niezasadnie stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w całości, czym naruszył art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, przedstawiając własne argumenty na poparcie stanowiska Sądu I instancji, które zostało wyrażone w wyroku z 7 marca 2016 r., sygn. II SA/Kr 114/16.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym za mające być naruszone przepisy strona skarżąca kasacyjnie uznaje przepisy art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli legalności albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Art. 147 § 1 p.p.s.a. określa, że "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". W pkt I skarżonego wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonego planu, przeto nie naruszono ww. przepisu. Z kolei, gdy chodzi o uchybienie przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to w istocie chodzi o jego naruszenie, jako przepisu prawa materialnego, taki charakter przybiera zarzut naruszenia cyt. przepisu. Nie oznacza to, że pominąć można treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdy przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej był plan miejscowy.

Nie budzi także wątpliwości, że z treści art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części, dlatego w każdym przypadku stosowania tego przepisu obowiązkiem sądu jest wskazanie pełnej argumentacji uzasadniającej rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2329/12, LEX nr 1361624). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., regulując stosowanie sankcji nieważności uchwały, nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do jej zastosowania.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą orzekania, także przez sądy administracyjne, w kwestii legalności uchwały będącej, jak w analizowanym przypadku, planem miejscowym.

W judykaturze wskazuje się i pogląd ten podziela orzekający w sprawie Sąd, że przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną - uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną - zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2011 r., sygn. II OSK 1670/11, LEX nr 1151989). Wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1287/11, LEX nr 1068986). Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na plan miejscowy jest rozważenie, czy doszło do naruszeń prawa wskazanych w cyt. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz w jakim zakresie. Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z [...] lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]", (dalej: plan miejscowy), była już przedmiotem rozstrzygania we wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1229/13 oraz z 7 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 788/13, którymi to wyrokami Sąd oddalił skargi. Wyroki Sądu I instancji z 7 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 788/13 oraz z 19 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1229/13, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 643/14 oraz sygn. II OSK 627/14.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 34 uzasadnienia wyroku uznał, że analizując zakres nieuwzględnionych uwag i porównując je z obszarem planu miejscowego stwierdził, że uwagi te dotyczyły zasadniczo całego planu miejscowego, a w szczególności zdecydowanie dominujących w tym planie obszarów MN.8, MN.5, MN.6, MN.3, MN.Os.5, MN.Os.4, MN.Os.2, MN.Os.1, MW.1, ZPO.1, ZPo.3. ZPo.2. Suma obszarów MN i MN.Os. wynosi ponad 23 ha, co odpowiada ok. 74 % powierzchni całego obszaru planu miejscowego. Stanowisko Sądu I instancji potwierdza skarżąca kasacyjnie podnosząc na str. 4 skargi kasacyjnej, że tereny, do których nie zostały wniesione uwagi, lub wniesiono uwagi, a Prezydent Miasta Krakowa je uwzględnił to; MN.1, MN.2, MN.4, MN.9, MN.10, U.1, UP.1, ZP.1. ZP.2, ZD.1, ZPf.1. Według skarżącej kasacyjnie, tereny te stanowią około 13,5% powierzchni planu i zostały zaznaczone na grafice przedstawionej w skardze kasacyjnej pokazującej poglądowy rysunek planu.

Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że potencjalne uwzględnienie uwag przez organ stanowiący spowodowałoby dekompozycję projektu planu miejscowego i musiałoby skutkować powtórzeniem znacznej części procedury jego przygotowywania. Sąd wyjaśnił jednocześnie, że z protokołów sesji Rady Miasta [...] z 13 lutego 2013 r. (tzw. I czytanie) i z 27 lutego 2013 r. (tzw. II czytanie) wynika, że żadna uwaga nie tylko że nie była przedmiotem jakiegokolwiek głosowania, ale nawet nie prowadzono żadnej dyskusji na temat uwag nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...]. Sąd I instancji uwzględnił jasny i wiążący pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii braku zajęcia przez Radę Miasta [...] jakiegokolwiek własnego stanowiska wobec uwag zgłoszonych do projektu planu miejscowego i nie uwzględnionych przez organ wykonawczy Gminy. Sąd I instancji wskazując na zakres tych uwag dotyczących znakomitej większości obszaru planu, zasadnie stwierdził, że na skutek braku jakiegokolwiek rozpoznania uwag przez organ stanowiący nastąpiło istotne naruszenie trybu postępowania. Wykazanie powyższych uchybień w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stworzyło podstawy do unieważnienie zaskarżonej uchwały w całości. Sąd I instancji jednocześnie wyjaśnił, że nie były to jedyne uchybienia. Gdyby organ stanowiący Gminy Miasta [...] jedynie uzupełnił procedurę uchwalania planu miejscowego o odrębne rozpoznanie uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...], to i tak nie oznaczałoby to wyeliminowania wszystkich istotnych wad tego planu. Sąd I instancji wskazał również pozostałe wady planu miejscowego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zajęte w tej sprawie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności ustosunkowania się organu stanowiącego do nieuwzględnionych przez organ wykonawczy danej gminy uwag w formie braku odrębnej uchwały organu stanowiącego co do rozpoznania nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag stanowi naruszenie trybu uchwalania planu miejscowego. Rada Miasta [...] nie podejmowała żadnej odrębnej uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia o uwagach nie uwzględnionych przez Prezydenta Miasta [...] w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]".

W ocenie organu stanowiącego Gminy Miasto [...], zbytecznym było podejmowanie odrębnej uchwały w tym przedmiocie, skoro podejmowana uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera jako jeden z jej załączników listę nieuwzględnionych przez ten organ uwag. Słusznie Sąd I instancji uznał, że takie stanowisko nie jest w tej sprawie zasadne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie przesądził, że organ stanowiący musi podjąć odrębną uchwałę co do rozpoznania uwag nieuwzględnionych wcześniej przez organ wykonawczy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo unieważnił cały plan miejscowy wskazując na naruszenie trybu jego sporządzenia. Ponadto Sąd I instancji wykazał, że plan ten zawiera przepisy naruszające zasady jego sporządzania w zakresie obejmującym badanie zgodności tego planu z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, szerokości ciągów komunikacyjnych i zasad scalania i podziału nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.