Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1036/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Jan Paweł Tarno Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 8 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. i K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 199/05 w sprawie ze skargi M. Z. i K. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących M. Z. i K. Z. kwotę 380 zł (trzysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Wojewody [...] z dnia [...] (Nr [...]) odmawiającą uznania, że część majątku "[...] lit A" gm. [...] o pow. 6,05 ha stanowiąca teren zabudowany wraz z otaczającym parkiem nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13). Jako uzasadnienie rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że nieruchomość ziemska "[...] lit. A" wraz z zabudowaniami obejmowała obszar 236,7186 ha i stanowiła własność J. Z. W konsekwencji zdaniem organu oczywistym jest, iż przejęty przez Skarb Państwa majątek ziemski przekraczał normy obszarowe wynikające z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podkreślono również, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana, która jest przedmiotem roszczeń następców prawnych b. właściciela majątku ziemskiego, stanowiła część składową tego majątku. W ocenie organu nie ma podstaw do badania, czy związek funkcjonalny pomiędzy gospodarstwem rolnym, a zespołem dworsko-parkowym rzeczywiście istniał, czy też nie, gdyż konieczność badania istnienia takiego związku nie wynikała i nie wynika z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, jak i z przepisów obowiązujących w dacie przejęcia nieruchomości "[...] lit. A" na własność Skarbu Państwa, co nastąpiło z chwilą wejścia w życie dekretu.

Zdaniem organu, jeżeli zespoły dworsko-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Unormowania ww. dekretu ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanej z art. 2 ust. 1 lit. e tego dekretu, a więc w kwestii, czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on, czy też nie podlegał, działaniu dekretu.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. Z. i K. Z. Rozstrzygnięciu organu zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności: art. 2 ust. 1 lit e i art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną jego wykładnię, a polegającą na braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności, czy zabudowana dworem nieruchomość o pow. zaledwie 6,05 ha położona na wydzielonej faktycznie części nieruchomości stanowiła część nieruchomości ziemskiej w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie związaną" z pozostałą częścią majątku. Skarżący zarzucili także zaskarżonej decyzji naruszenie art. 99 Konstytucji z 1921r oraz art. 32 zdanie drugie Konstytucji z 1997r. Podnieśli też zarzut naruszenia art. 7, 10 § 4, 75, 77 ,79 ,107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz art.6,7 i 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji wydanych przez organy obu instancji (sygn. akt IV SA/Wa 199/05). W uzasadnieniu wyroku podał, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji zapadły bez podstawy prawnej, a zatem są dotknięte wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia zdaniem Sądu wskazuje okoliczność, iż decyzją administracyjną, o której jest mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. organ administracji mógł wyłącznie rozstrzygać o tym, czy cała nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. l lit. e) dekretu z uwagi na wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Sąd zauważył przy tym, iż wprawdzie w § 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e)" dekretu, (co mogłoby sugerować, że przepis ten dozwala również na rozstrzyganie, czy część określonego majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, a to z uwagi na swój charakter, lub społeczno – gospodarcze przeznaczenie), to jednak § 6 rozporządzenia wskazuje, iż decyzja, o której jest mowa w § 5 tego aktu, może dotyczyć jedynie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona zajmuje.

Konsekwencją takiego poglądu było przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymieniona w nim nieruchomość (zespół dworsko-parkowy "[...] lit. A"), nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej i nie może być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 i art. 3 kodeksu postępowania cywilnego do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. przewidziano drogę postępowania administracyjnego jedynie dla rozstrzygania o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomość ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zatem zdaniem WSA w Warszawie brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania w innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego. Nie oznacza to równocześnie wyłączenia w ogóle możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu, w tym art. 2 ust.l lit. e) zostały faktycznie przejęte przez Państwo. Bowiem ani dekret, ani wydane na jego postawie przepisy wykonawcze, nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym: czy to w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej, czy w powództwie windykacyjnym, czy też w powództwie o ustalenie prawa.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez M. Z. i K. Z., którzy zarzucili orzeczeniu naruszenie:

1. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 145 § 1 ppsa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWW z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51) poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] ż dnia [...] odmawiającej uznania, że część majątku "[...] lit. A" gm. [...] o pow. 6,05 ha stanowiąca teren zabudowany wraz z otaczającym parkiem nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, a to wobec błędnego stwierdzenia, iż przepis § 5 Rozporządzenia nie daje podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, w tym do ustalenia przez organ administracyjny, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego, gdy ten sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w podobnym do niniejszej sprawy stanie faktycznym uznał, iż w takich sprawach droga administracyjna jest dopuszczalna. Takie niczym nieuprawnione zróżnicowanie przez WSA w Warszawie podejścia do tego samego w istocie zagadnienia doprowadziło, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, do naruszenia przez Sąd art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, którym ustanowiono zasadę równości obywateli wobec prawa. Przepis ten oznacza według skarżących możliwość żądania przez obywateli od organów państwa wydawania identycznych rozstrzygnięć w analogicznych sytuacjach lub takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych Powołano się w tym zakresie na treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 roku (sygn. akt III ARN 28/90, opublikowane w OSP z 1992 r., z. 3, poz. 56);

b) nierozpoznanie istoty sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a w szczególności brak ustosunkowania się przez Sad do licznych zarzutów skarżących zawartych w skardze na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewody [...], a w szczególności nierozpoznanie podniesionych zarzutów;

2. naruszenie prawa materialnego, w tym:

a) art. 2 ust. 1 lit. e) oraz art. 2 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie okoliczności, czy zabudowana dworem (budynkiem o funkcji wyłącznie mieszkalnej, a nie rolnej wraz z parkiem posiadającym również charakter nierolny - zabytkowy) nieruchomość "[...] lit. A", gmina [...] o powierzchni 6,05 ha, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 48/2, stanowiąca uprzednio własność J. Z. (spadkodawca skarżących), położona na wydzielonej faktycznie części nieruchomości (oddzielona naturalnymi zadrzewionymi granicami - parkiem oraz drewnianym płotem, odgradzającym przedmiotową nieruchomość od pozostałej części majątku co najmniej od 1890 roku), stanowiła część "nieruchomości ziemskiej" w rozumieniu tego przepisu i to "funkcjonalnie związaną" z pozostałą częścią majątku, czy też takiej części nie stanowiła;

b) nieuwzględnienie przez organ jednolitego i utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wedle którego polskie dwory z reguły nie były związane bezpośrednio z produkcją rolną, nie stanowiły integralnej części podwórek folwarcznych, lecz były integralną częścią otaczających je parków. Odmienna sytuacja istniała w odniesieniu do dworów poniemieckich na terenie Warmii i Mazur, gdzie budynek mieszkalny właściciela w zasadzie był bezpośrednio powiązany z produkcją rolną i spełniał rolę centrum zarządzania gospodarstwem rolnym;

c) naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu

Nr 1, ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 roku Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3. Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie skarżących decyzją Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) stanowiącej własność J. Z. - spadkodawcy skarżących, a obejmującej zespół dworsko-parkowy "[...] lit. A";

d) błędne zastosowanie w niniejszej sprawie niedopuszczalnej

rozszerzającej wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy

rolnej, a to wbrew jednolitemu i utrwalonemu w orzecznictwie stanowisku, zgodnie z którym nie podlegają wykładni rozszerzającej przepisy

pozbawiające prawa własności (tak m. in. SN w wyroku z dnia 6 marca 1998 roku, sygn. akt II CKN 393/97, opublikowany w OSP 1998 r. z. 10 poz. 171, NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 1995 roku, sygn. akt II SA 1400/94, opublikowany w Wokanda 1996 r. z. 3 poz. 32 oraz SN w wyroku z dnia 8 maja 1992 roku, sygn. akt III ARN 23/92, opublikowany w OSP 1993 r. z. 3 poz. 47);

e) naruszenie art. 99 Konstytucji z dnia 21 marca 1921 roku poprzez

pozbawienie J. Z. oraz jego spadkobierców własności nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania i nie na cel publicznie użyteczny;

f) art. 32 zdanie 2 Konstytucji RP polegające na odmiennym rozstrzygnięciu przez Ministra Rolnictwa i Wojewodę [...] decyzją administracyjną w niniejszej sprawie wniosku dotyczącego nieruchomości zabudowanej dworem wraz z parkiem aniżeli w innych sprawach, w których sytuacja prawna i faktyczna obywateli była taka sama (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 roku, III ARN 28/90, OSP z 1992 r., z. 3, poz. 56).

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) naruszenie art. 7 kpa, 10 § 1 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 79 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez:

- niewyjaśnienie przez Sąd stanu faktycznego polegające na zaniechaniu ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość, stanowiąca zespół dworsko-parkowy "[...] lit. A", gm. [...] w części lub w całości była lub mogła być "wykorzystana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej" przez rolników małorolnych i czy nadawały się do " nadziałów " na ich rzecz oraz na jaki cel określony w art.1 dekretu o reformie rolnej zostały przeznaczone;

- zaniechanie wskazania, dlaczego organ nie dokonał analizy przesłanki związku funkcjonalnego między zespołem dworsko - parkowym "[...] lit A" z pozostałym majątkiem przeznaczonym na cele reformy rolnej;

- niewyjaśnienie okoliczności czy zespół dworsko - parkowy miał "charakter ziemski", co było przesłanką nacjonalizacyjną na podstawie dekretu o reformie rolnej;

- pominięcie okoliczności, iż zespół dworsko-parkowy "[...] lit. A" stanowił fizycznie (faktycznie) wyodrębnioną całość (oddzielony naturalnymi granicami - linią drzew parku oraz ogrodzeniem znajdującym się na terenie posiadłości co najmniej od 1890 roku), na co wprost wskazują twierdzenia stron skarżących podnoszone już w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji;

- pominięcie okoliczności pojawiającej się w toku sprawy, iż przedmiotowy zespół parkowy wpisany jest do rejestru zabytków, co również wskazuje na jego nierolny - zabytkowy charakter i całkowite wyodrębnienie z reszty majątku;

- pominięcie w ocenie, iż rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez niego operacie szacunkowym wartości S nieruchomości z sierpnia 1995 roku, potwierdził wyodrębnienie zespołu dworsko-parkowego oraz dokładne granice przedmiotowej Nieruchomości, przeprowadzając szczegółowy opis poszczególnych wydzielonych części nieruchomości, a w szczególności budynków na niej usytuowanych,

- nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin zespołu dworsko-parkowego "[...] lit.A", a to w celu ostatecznego ustalenia, czy teren ten stanowi wyodrębnioną całość, zwłaszcza że zespół dworsko-parkowy był i jest oddzielony naturalnymi granicami: linia drzew parku oraz ogrodzeniem;

b) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na pominięciu przez WSA w Warszawie powszechnie przyjętego stanowiska, wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 roku (sygn. akt W 3/89, OTK 1990, poz. 26) wedle którego "intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej wyłącznie tych nieruchomości, lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej - przez inne podmioty";

c) brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w szczególności przez niezwrócenie przez Sąd uwagi na fakt, iż organy nie wyjaśniły:

- dlaczego przyjęto, iż zespół dworsko pałacowy rzekomo stanowi "część składową" majątku i co rozumie się pod tym pojęciem, (część składowa posiada swoją definicję legalną - art. 47 oraz 48 Kodeksu cywilnego, która w żaden sposób nie może być użyta dla określenia zespołu dworsko–parkowego "[...]" lit. A w relacji do pozostałych nieruchomości objętych reforma rolną) - strony skarżące nigdy takiego pojęcia nie używały w odniesieniu do zespołu dworsko-parkowego,

- dlaczego odrzucono wszystkie istotne przesłanki przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej skupiając się wyłącznie na kryterium obszarowym (nieaktualnym w odniesieniu do zespołu dworsko-parkowego "[...]" lit. A).

Jako uzasadnienie stawianych zarzutów M. Z. i K. Z. wskazali, iż trudno jest podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepis § 6 Rozporządzenia stanowi przesłankę stwierdzenia niedopuszczalności drogi administracyjnej w sprawie stwierdzenia niepodpadania części nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniosek ten jest tym bardziej w ich opinii niezrozumiały, że został wysnuty przez WSA w Warszawie z treści przepisu, który określa jedynie tryb dochodzenia przez stronę uznania, iż dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) cytowanego dekretu z dnia 6 września 1944 roku.

Podkreślono również, iż przepisy § 5 i § 6 Rozporządzenia, jako ingerujące w prawo własności, winny być tak wykładane, by w jak najszerszym stopniu chroniły to prawo. Wykładnia przyjęta natomiast przez Sąd I instancji w znaczący sposób ogranicza dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawie uznania niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu nacjonalizacyjnego.

Skarżący wskazali nadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się także w żaden sposób do licznych zarzutów skarżących, a w szczególności zignorował podniesioną okoliczność, że decyzje organów administracyjnych obydwu instancji idą w zaskakująco rozbieżnych względem siebie kierunkach. Organ I instancji, jakkolwiek dostrzegł potrzebę odniesienia się do zagadnienia związku funkcjonalnego, co szerzej zostanie przedstawione poniżej, poprzestał jednak wyłącznie na lakonicznym potwierdzeniu (bez żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego) występowania tej przesłanki. Natomiast organ II instancji pominął element związku funkcjonalnego, skupiając się wyłącznie na kryterium obszarowym. Organ stwierdził, iż kryterium to uzasadnia w tej sprawie przejście majątku na rzecz Skarbu Państwa z mocy samego prawa (kryterium, które również nie występuję w odniesieniu do niewielkiego zespołu dworsko-pałacowego o powierzchni 6,05 ha).

Wnoszący skargę kasacyjną w konsekwencji podniesionych zarzutów wnieśli na podstawie art. 176 p.p.s.a. o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] oraz utrzymanej nią decyzji Wojewody [...] z dnia [...], względnie - w przypadku uznania, że § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku wydany został bez należytego upoważnienia ustawowego (wadliwie określonego przez art. 20 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej), lub też przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz § 5 rozporządzenia jest niekonstytucyjny lub utracił moc prawną - uznanie, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto Skarżący wnieśli o przyznanie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm prawem przepisanych.

Ponadto, zdaniem M. i K. Z., w niniejszej sprawie zachodzi zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w niniejszej sprawie, związane z ustaleniem, czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51) daje podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego także w innych sprawach, aniżeli rozstrzygnięcia o prawach rzeczowych (własności) do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego, w tym do ustalenia przez organ administracyjny, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter jest nieruchomością ziemską i nie stanowi części składowej majątku ziemskiego, a w związku z istniejącą rozbieżnością w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zwraca uwagę sam Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. też wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 2 czerwca 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 223/05, z dnia 25 maja 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 199/05, z dnia 10 listopada 2004 roku, sygn. akt IV SA/Wa 250/04, z dnia 10 grudnia 2004 roku, sygn. akt IV SA/Wa 17/04), zachodzi konieczność jego wyjaśnienia. Z tego też względu w skardze kasacyjnej został także zawarty wniosek o wystąpienie przez skład sędziowski rozpoznający skargę kasacyjną z wnioskiem o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonym składzie (7 sędziów) uchwały, zawierającej rozstrzygnięcie przedstawionego powyżej zagadnienia prawnego, w trybie art. 15 § 1 pkt 3 w związku z art. 264 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały uznał, iż norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia w istocie nie sprowadza się do różnicy poglądów, co do rozumienia § 5 rozporządzenia, lecz dotyczy rozumienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przesądzenie rozumienia tego przepisu wyznacza zakres orzekania na podstawie § 5 rozporządzenia.

Wskazał, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów cyt. § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.

Podkreślił także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użyto by terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania.

Ponadto, stwierdził, że pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia.

Zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Moc wiążąca konkretnej uchwały w pozostałych sprawach wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale. Uwzględniając powyższą wykładnię przyjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Z uwagi na to, że sprawa wymaga dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, na mocy art. 185 § 1 ppsa zaskarżony wyrok uchylono i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

O kosztach orzeczono na podstawie § 18 ust.1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).