Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4714/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 139 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1832/15 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej za naruszenie koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. A. na rzecz Ministra Środowiska 3685 (trzy tysiące sześćset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. A. (Skarżący) na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra Środowiska na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Ze stanu przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...], na podstawie art. 139 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613 ze zm., dalej: "P.g.g."), ustalił dla Skarżącego opłatę dodatkową za rażące naruszenie warunków koncesji z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] na wydobywanie wapieni ze złoża "[A.]" w związku z przekroczeniem dopuszczalnego zakresu eksploatacji południowej części złoża. Naruszenie uznano za rażące z uwagi na duży obszar, celowy, świadomy i długotrwały charakter takiej działalności.

W wyniku wniesionego przez Skarżącego odwołania od ww. decyzji Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., na podstawie art. 139 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 oraz ust. 4 P.g.g., ustalił wobec Skarżącego opłatę dodatkową w wysokości 98.597 zł, stwierdzając w uzasadnieniu, że podstawą jej ustalenia było rażące naruszenie warunków określonych w koncesji z dnia [...] grudnia 2009 r., na wydobywanie wapieni ze złoża "[A.]", a także warunków projektu zagospodarowania złoża zaktualizowanego dodatkiem nr 1. Naruszenie koncesji polegało na: przekroczeniu docelowej rzędnej eksploatacji złoża i nie zachowaniu 2 m półki ochronnej między docelowym spągiem wyrobiska i dewońskim poziomem wodonośnym. Naruszenia miały miejsce w południowej części terenu złoża (wyrobiska) na dwóch parcelach, gdzie koncesja oraz projekt zagospodarowania - złoża, a także decyzja środowiskowa, dopuszczały zakres eksploatacji tylko do rzędnej 281,3 m n.p.m. Na parceli, zatem, w południowo-zachodniej części wyrobiska o powierzchni 3009 m2 maksymalnie do głębokości 1,5 m, z której wydobyto 4 718 ton kopaliny, zaś na parceli w południowo-wschodniej części wyrobiska o powierzchni 7230 m2 maksymalnie do głębokości 1,9 m, z której wydobyto 22 670 ton kopaliny. Z obszarów dwóch parcel o łącznej powierzchni 10 239 m2 do dnia kontroli [...] czerwca 2014 r. wydobyto łącznie 27 388 ton kopaliny.

Po rozpatrzeniu zarzutów odwołania Minister Środowiska nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

Minister Środowiska powtórzył ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wskazał następnie, że ustawodawca w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze nie definiuje pojęcia rażącego naruszenia warunków koncesji. Pomocne w tym zakresie są poglądy wyrażane na tle wyrażenia - rażącego naruszenia prawa zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w świetle, których takie naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa materialnego oraz procesowego, lub wskazuje się na ocenę skutków społeczno-gospodarczych dokonanego naruszenia. Tylko, więc wyjątkowe i naganne zachowanie się przedsiębiorcy powinno pociągać za sobą sięgnięcie do opłat, o których mowa w art. 139 ust 1 P.g.g. Organ wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym sam fakt świadomego, bezspornego wydobycia kopaliny z naruszeniem warunków koncesji jest wystarczający do uznania, że naruszenie koncesji było rażące.

Minister Środowiska wskazał następnie, że ustalenia faktyczne organu I instancji nie były kwestionowane przez przedsiębiorcę zarówno w toku przedmiotowej sprawy, jak i w samym odwołaniu.

Organ odwoławczy uznał, że bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszony fakt krótkotrwałego prowadzenia robót z przekroczeniem dolnej granicy eksploatacyjnej (około miesiąca) i małej ilości wydobytej w ten sposób kopaliny, tj. 27.388 ton, co stanowiło, według Strony, jedynie 0,5 % zasobów wydobytych od początku eksploatacji do końca 2014 r. Samo, bowiem stwierdzenie wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji (bez względu na okres prowadzonej w ten sposób działalności czy tez ilość wydobytej kopaliny), zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia na podstawie art. 139 ust. 1 P.g.g., opłaty dodatkowej wyłącznie według zasad określonych w art. 139 ust. 3 P.g.g. Jak wskazał Minister Środowiska, ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty dodatkowej, zatem nawet krótkotrwałe naruszenie warunków koncesji nie sanuje wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji.

Minister Środowiska zwrócił również uwagę na negatywne skutki społeczno-gospodarcze działania przedsiębiorcy, stwarzającego realne zagrożenie dla okolicznego środowiska polegające na zanieczyszczeniu dewońskiego poziomu wodonośnego, z którego w wodę zaopatrywani są okoliczni mieszkańcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.: dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia kwestii, czy naruszenie koncesji, do którego doprowadził Skarżący swoją działalnością wydobywczą wapieni dewońskich w obszarze części złoża "[A.]", miało charakter rażący, jak twierdzą organy w niniejszej sprawie, czy też doszło do nieznacznego naruszenie koncesji, niedającego podstawy do ustalenia opłaty dodatkowej, jak twierdzi Skarżący.

Podkreślił fakt, iż w sprawie doszło do naruszenia przez Skarżącego warunków koncesji. Skarżący, wydobywając wapienie dewońskie na terenie dwóch parceli przekroczył określoną w koncesji rzędną eksploatacji (ustaloną do 281,3 m n.p.m.), oraz nie zachował 2 m półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym, co jest sprzeczne z warunkami zawartymi w koncesji jak i z zapisami projektu zagospodarowania złoża "[A.]" i świadczy jednocześnie o wydobyciu kopaliny poza granicami obszaru górniczego. Skarżący nie kwestionuje powyższych okoliczności.

Zdaniem Sądu I instancji, bezsporność naruszenia warunków koncesji na wydobywanie kopalin jest niewystarczającą przesłanką do uznania rażącego charakteru tego naruszenia. WSA doszedł, zatem do wniosku, iż Minister Środowiska nie wykazał, czy naruszenie przez Skarżącego warunków koncesji na wydobycie kopalin miało charakter rażący, co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jest wadą dyskwalifikującą zaskarżone rozstrzygnięcie w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Poprzestając na bezsporności naruszenia warunków koncesji, organ nie badał, czy naruszenie to było wyjątkowe i naganne oraz świadome, nie przeprowadził także analizy obowiązków, jakie ciążyły na Skarżącym, w ramach należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin, w kontekście podnoszonych przez Skarżącego wyjaśnień.

W ocenie Sąd I instancji, niezbędne dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii rażącego naruszenia warunków koncesji, było m.in. ustalenie, czy istotnie, pozostawienie półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym wynoszącej 2 m było zadaniem niezwykle trudnym ze względu na nieznaczną wielkość tej półki mieszczącą się w granicach błędu wzrokowego oraz czy brak wykonania przez Skarżącego dokładnego obmiar wyrobiska, mieściło się w ramach należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin. Analizy też, w ocenie WSA, z punktu widzenia należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin, wymagało również przekroczenie dolnej granicy eksploatacyjnej w kontekście wyjaśnień Skarżącego o trudnościach z formowaniem spągu wyrobiska przy użyciu materiałów wybuchowych, wynikających z budowy geologicznej złoża "[A.]", tj. grubego uławicenia oraz zalegania warstw pod kątem ok. 6º.

Powyższe braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji mają istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ analiza treści decyzji nie pozwala ustalić, czy organ odwoławczy zgodził się z oceną naruszeń warunków koncesji, dokonaną przez organ I instancji, czy też uznał, że właściwa jest ocena podnoszona przez Skarżącego. Marszałek Województwa [...] odniósł się do powyższych kwestii oraz uznał rażący charakter naruszeń warunków koncesji ze względu na to, że działalność Skarżącego, w warunkach naruszeń prowadzona była w sposób świadomy, celowy, długotrwały i w dużej skali. Z treści zaskarżonej decyzji, nie można natomiast wywieść, czy organ odwoławczy nie zgodził się z tą oceną organu I instancji, zgodził się natomiast ze stanowiskiem Skarżącego, co do małej skali naruszenia koncesji, a mimo to utrzymał w mocy decyzją I instancji ze względu na stanowisko, iż każde naruszenie warunków koncesji na wydobycie kopalin jest równoznaczne z jej rażącym naruszeniem. Pod tym względem decyzja w ogóle nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, co jest istotne z tego względu, iż WSA nie zgodził się ze stanowiskiem, że każde naruszenie warunków koncesji na wydobycie kopalin jest równoznaczne z jej rażącym naruszeniem.

Uwzględniając stanowisko doktryny oraz judykatury, jak również rozważania organu odwoławczego dotyczące znaczenia pojęcia "rażącego naruszenia warunków koncesji", w ocenie Sąd I instancji, naruszenie to musi charakteryzować się oczywistością, niedwuznacznością, bezspornością, wyjątkowością i nagannością świadomego działania podmiotu naruszającego warunki koncesji wydobywczej. Ustalenie takiego charakteru naruszenia warunków koncesji może nastąpić tylko poprzez analizę konkretnych okoliczności danej sprawy, a więc przede wszystkim, poprzez uwzględnienie skali naruszenia, tj. długości okresu, w którym miało miejsce wydobycie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji i rozmiarów takiego wydobycia, celu, w jakim doszło do naruszenia, a także okoliczności towarzyszących naruszeniu w tym okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy. Tymczasem z analizy treści zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Środowiska uznał powyższe okoliczności za nieistotne sprawie, opierając się wyłącznie na bezsporności faktu, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia warunków koncesji. Z tych względów WSA uznał, że organ odwoławczy, który jest zobligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, przez co argumentacja organu odwoławczego nie mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., co z przyczyn, które Sąd I instancji przedstawił, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodał, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji, w tym m.in. do kwestii zmiany koncesji z [...] grudnia 2009 r., decyzją z [...] lipca 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Środowiska zaskarżając go w całości, wnosząc o:

a) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota skargi jest dostateczni wyjaśniona;

b) o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.;

c) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 §1, 80 oraz 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 139 P.g.g. poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego uchybienia przepisom postępowania m.in. brak spójności uzasadnienia, brak odniesienia się do wyjaśnień skarżącego, brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów Skarżącego, brak poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w toku prowadzonego postępowania przez Ministra Środowiska nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, co nie mogło wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia, bowiem w niniejszej sprawie bezsporne było naruszenie bezwzględnie obowiązujących postanowień koncesji, które skutkują rażącym naruszeniem koncesji, co zostało w wystarczającym stopniu wykazane w postępowaniu odwoławczym i znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, a zatem wojewódzki sąd administracyjny bezpodstawnie uchylił zaskarżone postanowienie.

b. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 139 ust. 1 P.g.g. poprzez błędne przyjęcie, że stwierdzenie oczywistego naruszenia warunków koncesji nie może stanowić jedynej przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia koncesji wydobywczej w sytuacji, gdy Sąd I instancji winien zastosować przepis art. 151 p.p.s.a. nakazujący oddalenie skargi, w związku z tym, że naruszenie istotnych postanowień koncesji uwzględniających obligatoryjne postanowienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż tj. wydobywania kopaliny tylko w graniach złoża objętego obszarem górniczym oraz zachowanie 2 metrowej półki ochronnej w celu ochrony wód poziemnych, stanowi rażące naruszenie koncesji w związku, z czym Minister Środowiska nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak naruszenia przepisów postępowania przez organ nie został dostrzeżony przez Sąd I instancji, przez co Sąd ten dopuścił się naruszeń przepisów wskazanych w petitum niniejszej skargi kasacyjnej. Naruszenia te miały istotny wpływ na zaskarżony wyrok, albowiem w ich wyniku Sąd uwzględnił skargę Strony, mimo iż prawidłowa kontrola legalności decyzji Ministra Środowiska powinna prowadzić do konstatacji, że decyzja organu koncesyjnego odpowiada przepisom prawa, bowiem, jak wskazał organ naruszenie opisanych powyżej warunków koncesji stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące obowiązkiem nałożenia przez organ opłaty dodatkowej. W sytuacji, gdy motywy rozstrzygnięcia organu zostały wskazane uzasadnieniu decyzji, pewna skrótowość, czy brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów Strony wbrew ocenie Sądu I instancji nie stanowi istotnej wady mającej wpływ na wynik postępowania. Szczegółowa argumentacja w zakresie zarzutów oraz ich wpływu na zaskarżony wyrok została przedstawiona w dalszej części skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o oddalenie jej w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest, bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza, zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Zasadniczą kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena czy organy prawidłowo ustaliły i ocenił, że Skarżący swoją działalnością wydobywczą wapieni dewońskich w obszarze części złoża "[A.] “ w sposób rażący naruszył warunki określone w koncesji. W rozpoznawanej sprawie Skarżący nie kwestionował, że wydobywając wapienie dewońskie na terenie dwóch parceli przekroczył określoną w koncesji rzędną eksploatacji (ustaloną do 281,3 m n.p.m.) oraz nie zachował 2 m półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym, co było niezgodne z warunkami zawartymi w koncesji jak i z zapisami projektu zagospodarowania złoża "[A.] “, co stanowiło jednocześnie wydobycie kopaliny poza granicami obszaru górniczego.

W myśl art. 139 ust. 1 P.g.g., działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym albo w podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Biorąc pod uwagę treści wyżej wskazanego przepisu stwierdzić należy, że bezsporność naruszenia warunku koncesji na wydobycie kopalin nie jest wystarczającą przesłanką do uznania rażącego charakteru tego naruszenia. Ustawodawca, bowiem określił, że opłacie dodatkowej podlega działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji, nie zaś jakiekolwiek naruszeniem warunków określonych w koncesji. Zatem o zasadności stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Skarżący wydobywał wapień dewoński poza obszarem górniczym oraz z naruszeniem półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym. Jego działanie było świadome, bo jak wskazał organ I instancji, w trakcie kontroli wykonywane były otwory strzałowe w celu urabiania kopaliny w północnej części złoża pomimo odsłoniętego w wyrobisku poziomów wodonośnego. O świadomym i celowym działaniu świadczy pozyskiwanie kopaliny, w sytuacji zaistniałego już braku możliwości pozyskania w innych partiach części złoża objętego koncesją, a działalność ta prowadzona była na dużym obszarze (10 239 m²). Także ocena skutków społeczno-gospodarczych i środowiskowych, stwierdzone naruszenia kwalifikują się jako rażące. Likwidacja, bowiem półki ochronnej powoduje, że zanieczyszczone wody z terenów prowadzonej działalności mogą skazić dewoński poziom wodonośny, z którego w wodę zaopatrywani są okoliczni mieszkańcy. W związku z powyższym stwierdzone uchybienia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dają podstawę do uznania, że Skarżący dopuścił się rażącego naruszenia warunków koncesji.

Stwierdzić należy, że organ II instancji nie dokonał tak szerokiej oceny kwestii rażącego naruszenia warunków koncesji w zakresie, jakim dokonał tego organ I instancji. Wskazał, że stwierdzone w czasie kontroli naruszenie zarówno warunków koncesji, jak i zapisów projektu zagospodarowania złożyła "[A.] “ świadczy o wydobyciu kopalin poza granicami obszaru górniczego. Przekroczenie, zaś tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy musi być traktowane, jako rażące naruszenie warunków go koncesji. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnie 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1100/11, z dnie 13 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2940/14 i z dnie 9 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 2230/14). Wskazać także należy, że w uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że "Organ I instancji w sposób wyczerpujący i logiczny wyjaśnił z jakich powodów uznał działanie przedsiębiorcy prowadzone w południowej części złoża za rażąco naruszające warunki opisywanej koncesji z dnia [...] grudnia 2009 r., podczas gdy (stwierdzone w toku tej samej kontroli) naruszenia mające miejsce w północnej części złoża nie posiadały takiego charakteru “. Pomimo swej lakoniczności w tym względzie decyzja organ II instancji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, poddaje się kontroli sądowoadministracyjnym. Wskazuje, że prawidłowe ustalenia organ I instancji, niekwestionowane przez Skarżącego doprowadziły do wydanie decyzji zgodnej z prawem, a wskazany deficyt uzasadnienia nie daje podstaw uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu.

Za nieuzasadniony należy uznać uwagi Sądu I instancji wskazujący, że organ odwoławczy winien ustalić, " ...czy istotnie, pozostawienie półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym wynoszącej 2 m było zadaniem niezwykle trudnym ze względu na nieznaczną wielkość tej półki mieszczącą się w granicach błędu wzrokowego oraz czy brak wykonania przez Skarżącego dokładnego obmiaru wyrobiska, mieściło się w ramach należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin. Analizy też, w ocenie Sądu, z punktu widzenia należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin, wymagało również przekroczenie dolnej granicy eksploatacyjnej w kontekście wyjaśnień Skarżącego o trudnościach z formowaniem spągu wyrobiska przy użyciu materiałów wybuchowych, wynikających z budowy geologicznej złoża "[A.]", tj. grubego uławicenia oraz zalegania warstw pod kątem ok. 6º. “ Wskazać należy, że udzielona koncesja wyznacza przestrzeń, w granicach, której ma być wykonywana zamierzona działalność (art. 30 ust. 1 pkt 2 P.g.g.). Wydana Skarżącemu koncesja na wydobywanie kopalin ze złoża "[A.]“ określiła granice obszaru i terenu górniczego. Z koncesji jak i decyzji Wójta Gminny A. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2009 znak [...] Skarżący miał wiedzę, że dla ochrony wód podziemnych poziomu dewońskiego nad zwierciadłem wody należy pozostawić półkę ochronną o minimum 2 m grubości, która uwzględniać będzie wahanie wody tego poziomu. Jako prowadzącemu, od wielu lat, działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, Skarżącemu znana była specyfika budowy geologicznej eksploatowanego przez jego złoża "[A.]“. W takich okolicznościach Skarżący nie może obecnie skutecznie usprawiedliwiać naruszenia warunków określonych w koncesji, powołując się na specyfikę warunków geologicznych eksploatowanego złoża, trudności z pozostawieniem półki ochronnej nad dewońskim poziomem wodonośnym. Prowadząc profesjonalnie działalność wydobywczą Skarżący, uwzględniając warunki koncesji i specyfikę złoża, które znane były mu od momentu uzyskania koncesji, winien tak ją organizować, aby nie naruszała warunków przyznanej mu koncesji. Sposób eksploatacji złoża, jak i jej kontrola wymagała podjęcia takich działań, które zapewniłyby zachowanie wszystkich warunków wynikający z koncesji i nie może sprowadzać się do jedynie do wzrokowej kontroli zakresu prowadzonej eksploatacji. Wszelkie uchybienie i zaniedbania w tym zakresie, które doprowadziły do naruszenia warunków określonych w koncesji, obciążają Skarżącego. W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane były fakty naruszenie warunków koncesji w zakresie obszaru górniczego i brak zachowania wymogu pozostawienia dwumetrowej półki ochronnej pomiędzy docelowym spągiem wyrobiska i dewońskich poziomy wodonośne. Skarżący przyznał, że doszło do przekroczenia dolnej granicy eksploatacyjnej wynoszącej średnio 0,6 m w parceli SW i 1,2 m w parceli SE, co w zestawieniu z grubością półki ochronnej (2 m) jest na tyle istotne, że daje podstawę do określenia, jako rażącego naruszenia warunku koncesji. Z powyższych względów, wskazany przez Sąd I instancji, brak analizy zachowania należytej staranności profesjonalisty w dziedzinie wydobycia kopalin, w kontekście wyjaśnień skarżącego, jest chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut nie odniesienia się przez organ odwoławczy do kwestii zmiany wymiany koncesji z dnia [...] grudnia 2009 r., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wskazać należy, że Marszałek Województwa [...] w dniach od [...] czerwca do [...] czerwca 2014 r. przeprowadził kontrolę przestrzeganie przez Skarżącego warunków udzielonej mu koncesji na wydobycie wapieni dewońskich z części złoża "[A.]“. Warunki te określała koncesja z dnia [...] grudnia 2009 r., zatem wszelkie stwierdzone naruszenia warunków określonych w koncesji winny być analizowane przez pryzmat obowiązującej wówczas koncesji nie zaś do warunków koncesji określonych decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. W związku z tym brak odniesienia się przez organ odwoławczy do warunków koncesji określonych decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nie stanowi uchybienia rzutującego na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych rozważań zasadne okazały się zarzuty naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 139 P.g.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony i dał podstawy do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do wydobycia kopalin z rażącym naruszeniem warunków koncesji, co obligowało organ do ustalenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 139 ust. 1 P.g.g., według zasad określonych w art. 139 ust. 3 P.g.g. Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O częściowym odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.