Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1130/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 34 i  art. 35
journal: Dz.U. 1995 nr 57 poz 299
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 12 maja 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w części, w jakiej obie te decyzje odmawiają stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] przekazał w zarząd [...] Parkowi Krajobrazowemu wymienione w pkt 1 decyzji mienie nieruchome i ruchome.

Pismem z 13 sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji w zakresie pkt 1 sentencji we fragmencie zobowiązującym [...] Park Krajobrazowy do przeznaczenia uzyskiwanych wpływów na pokrywanie kosztów utrzymania przyjętego mienia w stanie co najmniej nie pogorszonym, pkt 3 sentencji zgodnie z którym "[...] Park Krajobrazowy przyjmuje zobowiązanie Gospodarstwa [...] Skarbu Państwa w R. w wysokości [...] zł", pkt 6 sentencji zobowiązującego Park do zwrotu równowartości brakujących składników mienia ruchomego w przypadku ustania zarządu w terminie w którym zgodnie z cyklem produkcyjnym nie występuje ryba handlowa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przekazującej mienie w zarząd, w zakresie pkt 6 rozstrzygnięcia, natomiast w zakresie pkt 1 oraz 3 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że twierdzenie Wojewody [...] jakoby art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zawierający odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego w kwestiach w tej ustawie nie uregulowanych miał zastosowanie jedynie do przypadków w których Agencja Nieruchomości Rolnych zawiera umowy cywilne nie zaś do oddania mienia w zarząd należy uznać za niezasadne. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1993 r., Minister stwierdził, że niektóre cechy zarządu składające się na jego treść upoważniają do stwierdzenia, że zarządcy przysługują określone uprawnienia do korzystania z rzeczy, uprawnienia związane z ochroną tego prawa, jak i w ograniczonym zakresie do rozporządzenia nieruchomością objętą zarządem. Zarząd jako odrębna, niekonwencjonalna instytucja prawna w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych nie jest bezspornie ograniczonym prawem rzeczowym, jednakże nie sposób ujmować go jedynie jako termin techniczny lub technicznoprawny, lecz jako prawo o określonej treści do którego należy – w sprawach nieuregulowanych – stosować przepisy kodeksu cywilnego.

Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo przekazania mienia w trwały zarząd w drodze decyzji administracyjnej, [...] Park Krajobrazowy zobowiązany był do przestrzegania odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego o użytkowaniu, a w szczególności zaś art. 260 § 1 zgodnie z którym użytkownik obowiązany jest dokonywać napraw i innych nakładów związanych ze zwykłym korzystaniem z rzeczy oraz art. 262 zgodnie z którym po wygaśnięciu użytkowania użytkownik wieczysty obowiązany jest zwrócić rzecz właścicielowi w takim stanie w jakim powinna się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania.

Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut skarżącego, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uważa, że w decyzji administracyjnej o oddaniu mienia w zarząd można było umieścić postanowienia dowolne jeżeli tylko byłyby zgodne z kodeksem cywilnym. W decyzji z [...] grudnia 2010 r., wyraźnie wskazano, że zastosowanie znajdują nie wszystkie przepisy kodeksu cywilnego, a jedynie przepisy o użytkowaniu, stosowane odpowiednio do kwestii związanych z przekazaniem mienia w trwały zarząd w zakresie nie uregulowanym w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w rozporządzeniu z dnia 6 kwietnia 1994 r., zadecydował, aby katalog elementów decyzji o przekazaniu mienia w zarząd, określony w § 2 rozporządzenia pozostał otwarty. Również w tej kwestii należało uznać, że niedozwolone byłoby umieszczenie w decyzji dowolnych postanowień, jednakże podkreślenia wymaga fakt, że zwrot przekazanego mienia stanowi istotny element instytucji zarządu.

Natomiast w kwestii zwrotu mienia w razie wygaśnięcia zarządu w formie protokołu zdawczo – odbiorczego Minister podzielił stanowisko skarżącego, że spis z natury nie obejmuje nieistniejących składników majątku, nie oznacza to jednak braku obowiązku rozliczenia mienia przez podmiot sprawujący zarząd.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że nie było konieczne umieszczanie w decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa we W. z dnia [...] grudnia 1996 r. punktu 6. W istocie ma on bowiem charakter wyłącznie informacyjny, podaje sposób zwrotu mienia stosownie do przepisów kodeksu cywilnego wskazując, że w przypadku braku składników przekazanego mienia w chwili ustania zarządu [...] Park Krajobrazowy zwróci równowartość brakującego narybku w stosunku do ilości jaką otrzymał w zarząd według cen z dnia przejęcia nieruchomości przez Agencję po ustaniu zarządu. Zdaniem Ministra, umieszczenie punktu 6 w decyzji mimo, że nie było konieczne nie stanowi rażącego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego to jest art. 34 i art. 35 w związku z art. 54 ustawy z dnia 19 października 1991 r., o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że wymienione przepisy mogą stanowić podstawę do nałożenia w decyzji administracyjnej na stronę obowiązku by w przypadku ustania zarządu w terminie, w którym zgodnie z cyklem produkcyjnym nie występuje ryba handlowa, w terminie 6 dni od daty uprawomocnienia się decyzji o wygaszeniu zarządu zawrócił równowartość brakujących składników mienia ruchomego w stosunku do ilości określonych w pkt 1 według cen rynkowych w dacie przejęcia gotówką na konto Agencji; 2) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest § 2, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 kwietnia 1994 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 51, poz. 208 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy mogą stanowić podstawę do nałożenia w decyzji administracyjnej na stronę obowiązku by "w przypadku ustania zarządu w terminie w którym zgodnie z cyklem produkcyjnym nie występuje ryba handlowa, w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji o wygaszeniu zarządu zwrócił równowartość brakujących składników mienia ruchomego w stosunku do ilości określonych w pkt 1 według cen rynkowych w dacie przejęcia gotówką na konto Agencji"; 3) przepisów prawa materialnego przez ich zastosowanie to jest art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnym Skarbu Państwa w związku z art. 675 w związku z art. 694 oraz art. 705 w związku z art. 697 kodeksu cywilnego; 4) przepisów prawa materialnego prze ich niezastosowania to jest art. 3, 15 ust. 1 oraz art. 19 -22 ustawy Prawo budżetowe w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa; 5) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a także nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. W obszernym uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zaskarżone decyzje zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa wynikającym z błędnie dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego lub ich nie zastosowania, a także naruszenia przepisów postępowania poprzez m. in. nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego.

Skarżący zauważył, że niezależnie już od występujących w uzasadnieniach obydwu decyzji Ministra zasadniczych różnic w zakresie normatywnego znaczenia przypisywanego zapisom pkt 6 decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. - nie można podzielić stanowiska, że postanowienia tego punktu nie stanowią rażącego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części.

Za niezrozumiały Wojewoda [...] uznał pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażony w decyzji wydanej w pierwszej instancji zgodnie z którym Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa miał obowiązek zamieścić w decyzji z dnia 2 grudnia 1996 r. uregulowania niezbędne do prawidłowego wykonywania przez Park oraz Agencję przysługujących im uprawnień wynikających z przekazania mienia w zarząd (Minister argumentował, że nie jest w takich okolicznościach rażącym naruszeniem prawa zobowiązanie [...] Parku Krajobrazowego do zwrotu równowartości brakujących składników mienia ruchomego w przypadku ustania zarządu w terminie w którym zgodnie z cyklem produkcyjnym nie występuje ryba handlowa). W ocenie skarżącego obowiązek sprawowania należytej pieczy nad majątkiem publicznym wynika z przepisów powszechnie obowiązujących i jest m. in. sankcjonowany przepisami o charakterze karnym. Nie było zatem nie tylko podstaw prawnych, ale i potrzeby dla dodatkowego przypomnienia zarządcy o takim obowiązku.

Skarżący podkreślił, że zamieszczony w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. zapis pkt 6 obciążony jest kwalifikowaną wadą albowiem przede wszystkim został podjęty bez podstawy prawnej. Wynika to z tego, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje bezwzględnego, niezależnego nawet od wykonywania zarządu w zgodzie z zasadami prawidłowej gospodarki oraz od winy, obowiązku zwrotu gotówką równowartości składników mienia, których utrata nastąpiła wskutek zwykłego zużycia, ani też nie przewiduje pieniężnego rozliczania się pomiędzy podmiotem, któremu oddano mienie a Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustania zarządu. Takich sformułowań nie zawiera również kodeks cywilny w szeregu bardzo różnych instytucji i unormowań z zakresu zwrotu mienia oraz współistniejących z nimi roszczeń o zwrot nakładów.

Skarżący zaznaczył, że żaden przepis kompetencyjny nie upoważnia Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa do formułowania uprawnień przysługujących mu w związku z wygaśnięciem zarządu mieniem. Skarżący podkreślił, że ustawodawca powierzył Prezesowi Agencji jako organowi państwowej jednostki organizacyjnej załatwianie wymienionych czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnych, co wiąże się z tym, że Prezes miał obowiązek ścisłego przestrzegania granic upoważnienia do orzekania w formie decyzji administracyjnej, przez co zarówno przedmiot rozstrzygnięcia jak i sam sposób załatwienia sprawy musi znajdować jednoznaczne oparcie w przepisie prawa. Tym samym w treści decyzji administracyjnej nie można regulować kwestii cywilnoprawnych i wprowadzać postanowień, które mogłoby się pojawiać w umowie cywilnoprawnej jednak tylko za wolą obydwu równoprawnych stron. Natomiast brak w przepisach prawa podstawy do zawarcia w treści decyzji konkretnych klauzul lub postanowień uznawane jest za działanie bez podstawy prawnej, skutkujące stwierdzeniem nieważności.

Wojewoda [...] zauważył również, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt 6 decyzji z [...] grudnia 1996 r. stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 kwietnia 1994 r., w sprawie przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W § 2 tego rozporządzenia nie wskazano, aby decyzja ta mogła zawierać postanowienia i zapisy o rozliczeniach finansowych mienia utraconego. Zdaniem Wojewody [...] posłużenie się w treści rozporządzenia zwrotem "decyzja o przekazaniu w zarząd powinna zawierać w szczególności" nie oznacza, że organ administracji może w takiej decyzji umieszczać zapisy nie wynikające jasno z przepisów obowiązującego prawa i upoważnień danych organowi administracyjnemu.

Zasady dotyczące wydania mienia przekazanego w zarząd lub zwrotu mienia zawarto natomiast w § 5 cytowanego rozporządzenia przyjmując dla tej czynności formę protokołu zdawczo – odbiorczego sporządzonego przez jednostkę przekazującą i przyjmującą. W razie likwidacji jednostki sprawującej zarząd, zwrotu mienia dokonuje organ upoważniony do przeprowadzenia likwidacji tej jednostki. Protokół zdawczo – odbiorczy powinien zawierać spis z natury przejmowanych nieruchomości wraz z częściami składowymi, w tym także drzewostanów. Spisu z natury dokonuje się według zasad prowadzenia rachunkowości. W ocenie skarżącego nie można jednak objąć spisem z natury składników nieistniejących, jak również zużytych składników majątkowych. Wojewoda podkreślił, że jego wątpliwości dotyczą stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Miast jakoby w decyzji administracyjnej o oddaniu w zarząd mienia można było umieścić postanowienia w gruncie rzeczy dowolne, jeżeli tylko byłyby one zgodne z kodeksem cywilnym albowiem na zasadzie art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy kodeksu cywilnego o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tym kontekście przepis art. 54 ustawy, a w konsekwencji przepisy kodeksu cywilnego nie mogą stanowić bezpośredniej podstawy do formułowania w decyzji administracyjnej określonych obowiązków dla zarządcy w związku z wygaśnięciem zarządu i odpowiadających tym obowiązkom uprawnień dla Agencji.

Wojewoda [...] podkreślił również, że majątkiem ruchomym przekazanym w zarząd w 1996 r. były składniki majątkowe o krótkim terminie zużycia, czyli ryby i zapasy (pasze). W ramach prawidłowej gospodarki ryba podlega sprzedaży w cyklu 3 letnim. Pasze powinny być zużyte w danym sezonie. Dochowanie zatem zasad prawidłowego zarządu oznaczało, że majątek ruchomy przekazany w zarząd musiał być zużyty, aby Skarb Państwa nie poniósł strat w związku ze zmarnotrawieniem tego majątku. Ponadto wygaszenie zarządu na 30 grudnia roku kalendarzowego oznacza także, że zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki rybackiej w gospodarstwie rybackim nie ma ryby handlowej. Przetrzymanie ryby handlowej na kolejny rok oznaczałby jej zmarnotrawienie i znaczący spadek jej wartości handlowej, a nawet utratę jej wartości. Dodatkowo zasady prawidłowej gospodarki wykluczają odtworzenie populacji ryby handlowej w postaci np. zakupów brakującej ilości ryby – to stałoby w sprzeczności z istotą prowadzonej działalności gospodarczej na stawach rybnych.

Reasumując Wojewoda zauważył, że zapis pkt 6 decyzji z 1996 r. nakazujący zwrócić równowartość całości majątku ruchomego przekazanego w zarząd bez uwzględnienia zasad prawidłowej gospodarki, zużycia majątku w toku prawidłowego użycia oraz czasu na jaki zarząd był ustanowiony w sposób rażący narusza art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w związku z art. 675, w zw. z art. 694 oraz art. 705 w związku z art. 697 k.c.

Skarżący podkreślił również, że Minister pominął także zarzuty skarżącego w zakresie statusu prawnego Parku, jako jednostki sektora finansów publicznych. Wojewoda zauważył, że przepisy ustawy Prawo budżetowe nie przewidywały możliwości poziomego przekazywania środków finansowych pomiędzy jednostki sektora finansów publicznych, a taki właśnie charakter ma finansowe rozliczenie zużytych składników majątkowych. Rozliczenie takie nie mieści się w pojęciu opłat z tytułu wykonania prawa zarządu i jego dokonanie jako nie mające podstawy prawnej musiałoby być ocenione w kontekście art. 57 Prawa budżetowego jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zdaniem skarżącego również w świetle obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych taka możliwość nie występuje. Wojewoda [...] zauważył, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 powołanej ustawy państwowe jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzają do tego budżetu. Przepis ten jednoznacznie przesądza więc, że każdy dochód państwowej jednostki budżetowej musi zostać odprowadzony na rachunek Skarbu Państwa. Zatem uzyskanie dochodu ze sprzedaży ryby handlowej (na koniec roku kalendarzowego) nie oznaczało automatycznie możliwości wydatkowania tych samych środków na prowadzenie bieżącej działalności w roku następnym. Na taką działalność jednostka musiała pozyskać nowe środki w ramach budżetu na kolejny rok kalendarzowy. Skarżący podkreślił, że nie ma żadnej pewności, że dana jednostka będzie w stanie pozyskać z budżetu państwa środki finansowe na zwrot wartości mienia "utraconego", tym bardziej, że w pełni obowiązywała tu zasada niebudżetowości czyli zakazu przekazywania środków z określonego źródła dochodów na określone z góry wydatki.

Reasumując Wojewoda [...] uznał, że Sąd powinien w niniejszej sprawie orzec również o ważności decyzji przekazującej mienie Skarbu Państwa w zarząd [...] Parkowi Krajobrazowemu w S.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaznaczył, że podniesione przez skarżącego zarzuty sprowadzają się w istocie do odmiennej oceny dopuszczalności umieszczenia w decyzji administracyjnej dotyczącej przekazania mienia w zarząd zapisu dotyczącego zwrotu równowartości brakujących składników mienia ruchomego w przypadku ustania zarządu w terminie, w którym zgodnie z cyklem produkcyjnym nie występuje ryba handlowa. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1993 r., sygn. akt III CZP 129/93, organ podkreślił, że zarząd należy ujmować jako prawo o określonej treści do którego należy – w sprawach nie uregulowanych – stosować przepisy kodeksu cywilnego, a zatem pomimo przekazania mienia w trwały zarząd w drodze decyzji administracyjnej [...] Park Krajobrazowy zobowiązany był do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu cywilnego. Organ zauważył również, że umieszczenie punktu 6 w decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] nie było konieczne. W istocie ma on bowiem wyłącznie charakter informacyjny, podaje sposób zwrotu mienia stosownie do przepisów kodeksu cywilnego wskazując, że w przypadku braku składników wskazanego mienia w chwili ustania zarządu [...] Park Krajobrazowy zwróci równowartość brakującego narybku w stosunku do ilości jaką otrzymał w zarząd według cen przejęcia nieruchomości przez Agencję po ustaniu zarządu, a zatem umieszczenie punktu 6 tej decyzji mimo, że nie było konieczne, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji w tej części. Reasumując Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że co rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji należy podtrzymać stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu oraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że Wojewoda [...] w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] wskazał, że zaskarża tę decyzję w całości, natomiast z treści skargi wynika, że wnosi o jej uchylenie w części dotyczącej pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]. Mając na uwadze to, że Sąd jest związany wskazanymi przez skarżącego granicami zaskarżenia, a nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej Ppsa, dlatego też kontrolą legalności w niniejszej sprawie należało uczynić całość rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd nie podziela stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że decyzja Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] w części dotyczącej pkt 6 sentencji nie jest obciążona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Zacząć należy od tego, że kwestionowana decyzja Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] została wydana w oparciu o przepisy art. 34 i 35 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299 ze zm.) – zwana dalej ustawą oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 6 kwietnia 1994 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 51, poz. 208) – zwanego dalej rozporządzeniem. Z przepisów art. 34 i 35 ustawy wynika, że - jeżeli chodzi o zarząd ustanawiany w formie decyzji administracyjnej - kwestie finansowe, które należało uregulować w osnowie decyzji dotyczyły jedynie ustalenia opłaty rocznej za wykonywanie zarządu (art. 35 ust. 3 i 3a ustawy i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia), z zastrzeżeniem wyjątków uregulowanych w art. 35 ust. 6 i 7 ustawy). Z przepisów powyższych nie wynika podstawa prawna do nałożenia na jednostkę organizacyjną uprawnioną z tytułu zarządu innych zobowiązań finansowych względem jednostek i osób trzecich.

Trafnie zwraca uwagę Minister, że na mocy przepisu art. 54 ustawy, w sprawach nie uregulowanych ustawą (a więc także w sprawach uregulowanych w Rozdziale 7 ustawy) zastosowanie miały przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowiły inaczej oraz że § 2 rozporządzenia zawierał katalog otwarty w zakresie elementów składowych jaki winna zawierać decyzja o przekazaniu mienia w zarząd. Słuszne jest również stanowisko organu naczelnego, że przepisy K.c. dotyczące użytkowania mogły mieć – co do zasady – zastosowanie w tego typu sprawach, ponieważ prawo to stanowiło odpowiednik prawa zarządu sprawowanego przez państwowe jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej.

Nie można jednak zgodzić się z Ministrem, że Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w przepisach art. 260 K.c. i art. 263 K.c. miał podstawę materialnoprawną do orzekania w decyzji przekazującej mienie w zarząd, że w przypadku ustania zarządu w terminie, w którym zgodnie z cyklem produkcyjnym nie występuje ryba handlowa [...] Park Krajobrazowy winien zwrócić, w terminie 60 dni od daty uprawomocnienia się decyzji o wygaszeniu zarządu, równowartość brakujących składników mienia ruchomego w stosunku do ilości określonych w pkt 1 kwestionowanej decyzji, według cen rynkowych w dacie przejęcia, gotówką na konto Agencji. Sąd zwraca uwagę, że powołane wyżej przepisy o użytkowaniu nie normują obowiązków finansowych użytkownika względem podmiotów zewnętrznych po wygaśnięciu użytkowania, lecz przewidują dla użytkownika obowiązek ponoszenia nakładów związanych z korzystaniem z rzeczy oraz obowiązek zwrotu przedmiotu użytkowania w stanie, w jakim mienie powinno się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu użytkowania. Sąd nie dopatrzył się, aby w przepisach szczególnych, w tym zawartych w ustawie z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. Nr 21, poz. 91 ze zm.), ustawie z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.), czy ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.) były zawarte przepisy uprawniające organ do nałożenia w formie decyzji administracyjnej obowiązku, o którym mowa w pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]. Sąd podziela stanowisko Ministra, że uprawniony z tytułu zarządu winien wykonywać swe prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (art. 258 K.c.), co dotyczy także podmiotów uprawnionych do rybactwa, jeżeli chodzi o racjonalną gospodarkę rybacką (art. 6 w zw. z art. 4 ustawy o rybactwie śródlądowym). Uszło jednak uwadze Ministra, że wskazane przepisy o użytkowaniu tworzą dla dysponentów mienia obowiązki wynikające z mocy samego prawa. Tymczasem decyzja przekazująca mienie w zarząd jest aktem o charakterze konstytutywnym i w związku z tym nie może potwierdzać, czy stwierdzać obowiązków wynikających z mocy samego prawa. Na podstawie tych przepisów nie można było zatem nałożyć w formie decyzji administracyjnej obowiązku, o którym mowa w pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]. Minister pominął to, że aby w osnowie decyzji administracyjnej organ mógł nałożyć na dany podmiot konkretny obowiązek prawny, w przepisach regulujących określoną kategorię spraw, musiał istnieć przepis prawa materialnego z którego obowiązek ten wynikał. Nie można bowiem zapominać, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji przekazującej mienie [..] Parkowi Krajobrazowemu w zarząd obowiązywał przepis art. 3 ust. 2 Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r. obligujący organy administracji państwowej do działania na podstawie przepisów prawa. Wobec tego Prezes AWRSP nie mógł w sposób dowolny umieszczać w rozstrzygnięciu decyzji treści, które uznał za stosowne, czy też konstruować treść władczego rozstrzygnięcia w oparciu o domniemanie działania w formie decyzji administracyjnej. Faktem jest, że przepis § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia nakazywał organowi zamieszczenie pouczenia o obowiązku przestrzegania odrębnych przepisów dotyczących używania nieruchomości lub jej części składowej, jednakże z przepisu tego nie da się wyprowadzić podstawy do orzekania o obowiązku sformułowanym w pkt 6 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]. Sąd nie podziela stanowiska Ministra, że zawarcie w powyższej decyzji rozstrzygnięcia, o którym mowa w jej pkt 6 miało jedynie charakter informacyjny, ponieważ Prezes AWRSP w tym punkcie osnowy decyzji w sposób nie budzący wątpliwości formułuje względem Parku obowiązek zwrotu w gotówce równowartości mienia ruchomego. Istotne jest również i to, że zgodnie z § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia obowiązek zwrotu wynika z mocy samego prawa i wchodzi w grę dopiero w momencie wykonania ostatecznej decyzji o wygaszeniu prawa zarządu (a nie decyzji o przekazaniu w zarząd) i dotyczy jedynie mienia będącego w dyspozycji dotychczasowego zarządcy, tj. nieruchomości wraz z częściami składowymi i drzewostanów, które winny być objęte protokołem zdawczo – odbiorczym.

Wobec tego w opisanym wyżej zakresie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał błędnej oceny legalności kwestionowanej decyzji przez co naruszył przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli chodzi o ocenę zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim orzeka ona o nielegalności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], w zakresie zobowiązującym Park do przeznaczania uzyskiwanych wpływów na pokrycie kosztów utrzymania przejętego mienia w stanie co najmniej nie pogorszonym oraz o nielegalności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 tej decyzji, gdzie orzeczono o przejęciu przez Park zobowiązania Gospodarstwa Rybackiego Skarbu Państwa w R. z tytułu udzielonej pożyczki przez AWRSP, to Sąd podziela stanowisko Ministra, że w tej części decyzja z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] jest obciążona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Wbrew temu co twierdzi Minister decyzja z dnia [...] grudnia 1996 r. w opisanym wyżej zakresie została wydana bez podstawy prawnej. Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie to Sąd zauważa, że z § 2 ust. 1 statutu [...] Parku Krajobrazowego nadanego zarządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 1995 r. wynika, że Park jest jednostką budżetową podległą Wojewodzie [...]. Z przepisu art. 14 ustawy z 1991 r. Prawo budżetowe wynikało, że państwowe jednostki budżetowe prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w tej ustawie. Przepis art. 15 ust. 1 tej ustawy przewidywał, że jednostki tego rodzaju pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa, a uzyskane dochody odprowadzają do tego budżetu. Prezes AWRSP nie miał zatem podstawy prawnej, aby w decyzji o przekazaniu mienia w zarząd zobowiązać Park do przeznaczania uzyskiwanych wpływów na pokrycie kosztów utrzymania przejętego mienia w stanie co najmniej nie pogorszonym. Żaden przepis prawa nie uprawniał organu do działania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie miał zastosowania wskazywany przez Ministra przepis art. 16 ust. 2 ustawy - Prawo budżetowe ponieważ nie odnosił się on do państwowych jednostek organizacyjnych działających w formie jednostek budżetowych nie prowadzących działalności pozabudżetowej (por. art. 12 pkt 5 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy).

Powyższe uwagi należy odnieść również do tej części decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], gdzie orzeczono o przejęciu przez Park zobowiązania Gospodarstwa Rybackiego Skarbu Państwa w R. z tytułu udzielonej pożyczki przez AWRSP. Z opisanych w niniejszym wyroku aktów prawnych nie wynikało uprawnienie organu do nałożenia na Park tego rodzaju obowiązku. Z przepisu art. 5 ust. 3 w zw. z art. 2a ustawy wynika, że to Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wstępowała w obowiązki po zlikwidowanym państwowym przedsiębiorstwie zajmującym się chowem i hodowlą ryb. W ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3) wskazano zaś, że z dniem wejścia w życie tej ustawy (19 stycznia 1994 r.) wygasły przyjęte przez Agencję na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych i nie zaspokojone zobowiązania zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej wobec Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie nie było rzeczą Sądu dokonanie ustaleń, co do tego w jakiej dacie zostało zlikwidowane Gospodarstwo Rybackie Skarbu Państwa w R. i w związku z tym który z wymienionych wyżej przepisów winien mieć zastosowanie w sprawie, tym niemniej istotne jest to, że – co do zasady – podmiotem wstępującym w obowiązki po zlikwidowanym państwowym przedsiębiorstwie rybackim nie była państwowa jednostka organizacyjna bez osobowości prawnej wyposażana jako nowy zarządca w mienie po podmiocie zlikwidowanym, ale właściciel tego mienia.

Sąd nie podziela stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że opisane wyżej naruszenia (dotyczące pkt 1 i 3 kwestionowanej decyzji Prezesa AWRSP) należy zakwalifikować jako rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Sąd zauważa, że w tym zakresie nie wystąpił przypadek zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, w sposób oczywiście sprzeczny z ich językowym brzmieniem. W niniejszej sprawie Prezes AWRSP nałożył w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego na Park Krajobrazowy obowiązki finansowe, które nie były uregulowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego.

W tej sytuacji, mimo błędnego zakwalifikowania przez Ministra wad zawartych w pkt 1 i 3 decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], Sąd oddalił skargę Wojewody [...] w tym zakresie, ponieważ naruszenie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa jak i stwierdzenie działania bez podstawy prawnej objęte jest bowiem wspólną podstawą prawną nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie oceni legalność decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], w zakresie jej punktu 6. Przy ocenie zgodności z prawem tej decyzji Minister weźmie pod uwagę ocenę prawną sprawy zaprezentowaną w niniejszym wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku skargi dotyczącego zastosowania w postępowaniu sądowym przepisu art. 135 Ppsa. W niniejszej sprawie rolą Sądu była ocenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] i w tym zakresie Sąd rozstrzygnął o losach skargi i w wyroku sformułował ocenę prawną sprawy, którą będzie związany organ nadzoru. Zadaniem Sądu nie jest zastępowanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ocenie legalności kwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji Prezesa AWRSP, tym bardziej, że na gruncie tej sprawy zastosowanie przepisu art. 135 Ppsa nie było niezbędne do końcowego załatwienia skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).