Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2423/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 56/16 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 56/16 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku K. W. z dnia [...] czerwca 2013 r. poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności w terminie 14 dni; II. orzekł o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem K. W. z dnia [...] czerwca 2013 r.; III. stwierdził, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; IV. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; V. wymierzył Burmistrzowi Miasta [...] grzywnę w wysokości [...] złotych; VI. oddalił w pozostałym zakresie żądanie wymierzenia grzywny; VII. zasądził od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

K. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. - kopii umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 roku do dnia [...] czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W., domagając się zobowiązania Burmistrza Miasta [...] do załatwienia w terminie wyznaczonym przez Sąd wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., orzeczenia w oparciu o art. 149 § 1b P.p.s.a., o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., obejmującej pełną treść umów o obsługę prawną zawartych przez Gminę [...] z Kancelarią Adwokacką Adwokat M. W., a także o stwierdzenie, że bezczynność, której dopuścił się organ w niniejszej sprawie i która trwa aż do dnia dzisiejszego, miała charakter rażącego naruszenia prawa i o wymierzenie Burmistrzowi Miasta [...] grzywny z tytułu rażącej bezczynności, ewentualnie, wedle uznania Sądu, przyznanie od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej określonej przez Sąd w trybie art.149 § 2 P.p.s.a. Wniósł również o zasądzenie od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wywołanego skargą na bezczynność organu.

W skardze podniesiono, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wystąpił w oparciu o art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.), dalej w skrócie u.d.i.p., z żądaniem udostępnienia informacji publicznej - kopii wszystkich umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W..

Wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta [...] wydała decyzję oznaczoną jako [...] odmawiającą udostępnienia skarżącemu przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., powołując się na rzekomą potrzebę ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - adwokat M. W. świadczącej w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla organu jednostki samorządu terytorialnego.

W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji przez skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] uchyliło odmowę udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując przy tym, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) przesądza w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi, zwracając sprawę odmowy udostępnienia informacji publicznej do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skarżący podniósł, że po otrzymaniu w dniu [...] października 2013 r. ww. decyzji organu odwoławczego wraz z aktami sprawy, Burmistrz Miasta [...] nie rozpoznała ponownie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] czerwca 2013 r. zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji organu odwoławczego w terminie nakazanym w art.13 ust. 1 u.d.i.p. (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni), ale zamiast tego w dniu 20 listopada 2013 r. wydała, w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), postanowienie znak [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Przesłanką dla zawieszenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w ocenie organu miała być okoliczność, że zatrudniona przez magistrat adwokat M. W., niezadowolona z decyzji organu odwoławczego wydanej w przedmiotowej sprawie, w dniu [...] listopada 2013 r. złożyła za pośrednictwem Burmistrza Miasta [...] podanie o wznowienie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji oraz uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, a dodatkowo w tym samym dniu, tj. [...] listopada 2013 r., wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy o prowadzenie obsługi prawnej zawarte pomiędzy Gminą [...] jako zleceniodawcą a Kancelarią Adwokat M. W. jako zleceniobiorcą.

W wyniku wniesienia skargi na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do załatwienia w terminie 14 dni przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając przy tym, że dotychczasowa bezczynność Burmistrza Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku tym Sąd w szczególności wskazał organowi, że całkowicie bezpodstawne było zawieszenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż powołana przez organ argumentacja (zarzuty wykreowane przez adwokat M. W. w stosunku do decyzji organu odwoławczego) nie mogą uzasadniać zwłoki w załatwieniu sprawy udostępnienia informacji publicznej:

Powyższy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 roku sygn. akt II SAB/Kr 325/13, potwierdzający rażącą bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., która to bezczynność miała miejsce w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r., uprawomocnił się zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2409/14, oddalającym skargę kasacyjną wniesioną przez Burmistrza Miasta [...].

Skarżący poddał, że w dniu 8 września 2014 r. Burmistrz Miasta [...] wydała decyzję administracyjną oznaczoną, jako [...] i po raz kolejny odmówiła udostępnienia żądanej informacji publicznej w całości. W decyzji tej powielono zasadniczo argumentację przedstawioną wcześniej w uchylonej przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], nie ukrywając nawet, że dysponent informacji nie zamierza przejmować się wskazaniami organu odwoławczego, co do okoliczności jakie należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy (ewentualna wartość gospodarcza żądanej informacji publicznej czy też ewentualne klauzule umowne gwarantujące przedsiębiorcy zachowanie informacji w tajemnicy), ani nawet orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie. Dysponent żądanej informacji publicznej wprost wskazał, że głównym motywem odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. była ochrona interesu przedsiębiorcy - pozycji rynkowej Kancelarii Adwokat M. W..

Następnie Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] uchyliło niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując przy tym dysponentowi informacji w uzasadnieniu swojej decyzji, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz Miasta [...] nie będzie już mogła powielać swoich pierwotnych wywodów o rzekomej potrzebie ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wykonującego usługi na rzecz organu gminy, czy też pozycji rynkowej tegoż przedsiębiorcy i będzie zobowiązana do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy.

Burmistrz Miasta [...] stwierdziła, że organ odwoławczy nie może zmuszać dysponenta informacji do udostępnienia posiadanej informacji publicznej i nie zastosuje się do stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], uchylającej niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji.

Burmistrz Miasta [...] po otrzymaniu w dniu [...] grudnia 2014 r. powyższej decyzji organu odwoławczego nie wykonała decyzji organu odwoławczego, tylko podejmowała działania pozornie, nakierowane na załatwienie przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący w dniu [...] marca 2015 r. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe działanie organu w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie potwierdził, że organ proceduje w sposób rażąco przewlekły, podejmując działania nie zmierzające do efektywnego załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej i zobowiązując organ do załatwienia tej sprawy w terminie 14 dni.

Skarżący wskazał, że Burmistrz Miasta [...] nadal nie załatwiła przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wiążącym ten organ stanowiskiem organu odwoławczego, zawartym w ostatecznej i prawomocnej decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...], uchylającej niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, pozostając w całkowitej bezczynności, nawet po doręczeniu organowi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/15. Zdaniem skarżącego bezczynność organu posiada charakter ostentacyjny i złośliwy.

Skarżący podkreślił jednak, że sprawa bezczynności Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., w której zapadł wyrok sygn. akt II SAB/Kr 316/13, dotyczyła innego okresu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej i została już prawomocnie zakończona. Sprawa w której zapadł nieprawomocny wyrok II SAB/Kr 55/15 jest natomiast sprawą dotyczącą przewlekłego działania organu w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., a nie bezczynności organu, dlatego nie ma żadnych przeszkód formalnych dla rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność organu. W szczególności, przeszkody takiej nie można upatrywać w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., gdyż sprawa bezczynności wszczęta niniejszą skargą dotyczy wprawdzie bezczynności tego samego organu w przedmiocie załatwienia tej samej sprawy udostępnienia informacji publicznej, co sprawa prawomocnie osądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13, jednakże dotyczy ona bezczynności organu w innym okresie czasu, która to bezczynność nastąpiła już po zapadnięciu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13, i która to bezczynność do tej pory nie została poddana kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie pozostająca w toku sprawa przewlekłości, w ramach której zapadł nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 55/15 dotyczy zarówno innego okresu niż sprawa z niniejszej skargi (okres oceniany w sprawie ze skargi na przewlekłość kończył się w dniu rozpoznania tej skargi, tj. w dniu 31 lipca 2015 r.), jak również innego przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego - bezczynności, a nie przewlekłego procedowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że zakres wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r., obejmującego żądanie udostepnienia, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kopii umów zawartych w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] czerwca 2013 r. pomiędzy Gminą [...] a Kancelarią Adwokat M. W. – stanowi informację publiczną, podlegająca udostępnieniu z uwzględnieniem ochrony danych osobowych. W sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości przesądził to już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 i taki pogląd został uznany za zgodny z prawem wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2409/14.

Sąd z urzędu stwierdził, że nie była to pierwsza sytuacja odmowy udostępnienia umów, zawartych przez Gminę [...] z kancelarią prawną, obsługującą tę Gminę. Jako przykład wskazano prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 316/13, utrzymany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1408/14, w których wprost wskazano, że umowy o świadczenie pomocy prawnej, zawarte przez Gminę [...] z zewnętrzną kancelarią prawną, stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione.

Zdaniem Sądu, skoro zarówno umowy zawarte przez Gminę [...] z zewnętrzną kancelarią prawną na obsługę prawną tej Gminy stanowią informację publiczną a w wydanych ww. wyrokach (o sygn. akt II SAB/Kr 325/13 i sygn. akt I OSK 2409/14) nakazano udostępnienie tych umów – to niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa brak realizacji wniosku skarżącego, czyli brak udostępnienia tych umów. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. wyrok sądowy wiąże nie tylko sąd administracyjny i organ, którego bezczynność została zaskarżona, ale także i inne sądy i inne organy administracyjne. Skoro zostało przesądzone, że w tej sprawie wniosek skarżącego podlega załatwieniu, a objęte tym wnioskiem żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej – to dalsza bezczynność organu w załatwieniu tego wniosku stanowi już nie tylko naruszenie prawa – powołanego art. 170 P.p.s.a., ale jest to także naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają tylko na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Sądu, skoro w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. prawo zostało w sposób jednoznaczny wyjaśnione i wskazano Burmistrzowi [...] sposób załatwienia tego wniosku, to bezczynność Burmistrza nakierowana na odmowę udostępnienia tej informacji nie może być inaczej oceniana jak tylko naruszenie prawa. Żaden organ administracji nie ma prawa do naruszania prawa i w swoim działaniu winien kierować się także i tym prawem, które zawarte zostało w Konstytucji. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP każdy obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim gospodarują mieniem komunalnym. To ten przepis konstytucyjny zawierający konstytucyjnie chronioną zasadę jawności winien dodatkowo wyznaczać kierunek postępowania w tej sprawie. Samodzielność w wykonywaniu zadań publicznych samorządu nie może naruszać konstytucyjnie chronionych praw i wolności.

Zasada jawności ma na celu realizacje społecznej kontroli realizacji zadań publicznych i dysponowania środkami publicznymi. Co więcej, sam sposób postępowania w tej sprawie Burmistrza [...], czyli długotrwałe nieujawnianie umów objętych wnioskiem skarżącego może rodzić podstawy do uznania, że być może umowy te zawierają taką treść, która nie powinna być ujawniona, ale nie z powodu występowania przeszkód prawnych, tylko innych. Nie buduje zaufania mieszkańców wspólnoty samorządowej sytuacja, w której mieszkaniec takiej wspólnoty nie może zrealizować konstytucyjnie chronionego prawa.

Sąd nie uznał argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę za uzasadnioną.

Wskazał, że z art. 149 P.p.s.a. wynika, iż istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Uznając, że w tej sprawie stan bezczynności ma miejsce, Sąd w pkt I wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni.

W pkt II wyroku Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1b P.p.s.a., o istnieniu obowiązku udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego. Sąd uznał bowiem, że w tej sprawie, w której kilkakrotnie sądy administracyjne przesądziły najważniejsze kwestie, należy wyraźnie zobowiązać Burmistrza do podjęcia określonych działań.

W pkt III wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stwierdzając istnienie stanu bezczynności.

Podstawą do orzeczenia w pkt IV wyroku jest art. 149 § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza, czy bezczynność miała lub nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach tej sprawy Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bo nie można inaczej ocenić blisko 3-letniego opóźnienia, jeżeli w tym czasie zapadały w tej sprawie wyroki o jednoznacznej treści wprost wskazujące, jak organ ma stosować prawo.

W pkt V-tym wyroku Sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł, mając na uwadze niezasadne i długotrwałe opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącego, stwierdzając niechęć Burmistrza [...] do udostępnienia informacji publicznej, objętej wnioskiem skarżącego. Wskazał, że grzywna ta ma charakter mobilizujący i przywołujący Burmistrza [...] do stosowania prawa i dodatkowo także stosowania prawomocnych wyroków sądów.

W pkt VI-tym oddalił w pozostałym zakresie żądanie wymierzenia grzywny a w pkt VII zasądził od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego K. W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] czerwca 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Burmistrz Miasta [...], wnosząc o uchylenie wyroku w części, tj. w pkt I, II, III, IV, V i VII i odrzucenie skargi;

ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o:

- uchylenie w części, tj. w pkt I, II, III, IV, V i VII zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

- zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Ponadto, na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie:

a) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 241/13 oraz akt Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 1084/14, na okoliczność, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r. o sygn. akt: II SAB/Kr 241/13 uprawomocnił się dopiero po dniu 10 kwietnia 2015 r., a więc po prawie 3 miesiącach od wydania przez Burmistrza [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania;

b) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz akt Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14, na okoliczność, że wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 nie zobowiązywały Organu do udostępnienia informacji publicznej;

c) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 55/15, na okoliczność, że wydany w dniu 31 lipca 2015 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt: II SAB/Kr 55/15, jak również zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie zobowiązują Organ do tej samej czynności, tj. do wydania aktu lub czynności w terminie 14 dni;

d) dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt: I OSK 1408/14, na okoliczność, że wydany w sprawie w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 316/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 1408/14 nie dotyczyły niniejszej sprawy i nie zobowiązywały Organu do udostępnienia informacji publicznej.

Zarzucił on WSA w Krakowie:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nie zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawienia stanu sprawy oraz jaki stan faktyczny i dlaczego przyjęty został za podstawę wyroku, a także błędne przyjęcie, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 zobowiązywały Organ do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem sentencja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 wyraźnie stwierdzała w pkt I, że wyłącznie "zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia [...].06.2013 r.", natomiast uzasadnienie wyroku dopełniało to orzeczenie poprzez wskazanie, że "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej", przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

b) art. 170 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Organ był zobowiązany treścią utrzymanego w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem sentencja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 wyraźnie stwierdzała w pkt I, że wyłącznie "zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia [...].06.2013 r.", natomiast uzasadnienie wyroku dopełniało to orzeczenie poprzez wskazanie, że "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej", przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

c) art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. przy zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Organ był zobowiązany treścią, utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt: I OSK 2409/14, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 do udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem sentencja wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt: II SAB/Kr 325/13 wyraźnie stwierdzała w pkt I, że wyłącznie "zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia [...].06.2013 r.", natomiast uzasadnienie wyroku dopełniało to wyrzeczenie poprzez wskazanie, że "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz R. udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.", przez co WSA nie oddalił skargi, co wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

d) art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., poprzez nieodrzucenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżony wyrok w niniejszej sprawie, jak również nieprawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt: II SAB/Kr 55/15 zobowiązują Organ do tej samej czynności, tj. do wydania aktu lub czynności w terminie 14 dni, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

e) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem powołane przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2409/14, nie zobowiązywały Organu do udostępnienia informacji publicznej, bowiem w chwili wydania przez Burmistrza [...] postanowienia z dnia 16 stycznia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 325/13 był nieprawomocny i wyraźnie stwierdzał w pkt I sentencji, że jedynie "zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia [...].06.2013 r.", natomiast uzasadnienie wyroku dopełniało to orzeczenie poprzez wskazanie, że "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie nakazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej", co wypełnia dyspozycję art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

f) art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można przypisać Organowi bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

g) art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych Organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

h) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:

- wymierzenie grzywny,

- wymierzenie zbyt wygórowanej grzywny w wysokości [...] zł, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.,

i) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego nie zastosowanie, wobec okoliczności, iż Organ nie pozostawał w bezczynności, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a.;

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna Burmistrza Miasta [...] jest oczywiście niezasadna.

Przed przedstawieniem wyników oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy tylko wskazać, że wnioski dowodowe zawarte w niej nie zostały uwzględnione, gdyż nie były niezbędne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a orzecznictwo sądów administracyjnych jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu.

Obszerna skarga kasacyjna w istocie dotyczy trzech zagadnień.

Po pierwsze - kwestii nieodrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. przez Sąd I instancji, skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że Skarżący nie wyczerpał trybu z art. 37 § 1 k.p.a. nie złożył bowiem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Powyższy zarzut autora skargi kasacyjnej jest całkowicie błędny.

W tej materii od co najmniej 2004 r. stanowisko zarówno doktryny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka- Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 334-335), jak i orzecznictwa, (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OZ 522/14, czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Op 47/15, CBOSA) określa, że na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) generalnie dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od uprzedniego złożenia środka zaskarżenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przykładowym wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (CBOSA), ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a., które znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Odsyła ona do przepisów tego kodeksu jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć ich stosowanie do faz poprzedzających wydanie decyzji (nota bene w razie jej wydania uruchamia się ten reżim prawny, co uzasadnia wyczerpanie trybu zaskarżenia w razie zaskarżenia bezczynności organu II instancji nierozpatrującego w terminie odwołania – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt I OSK 125/15 (CBOSA), jak i cytowane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. w ogóle nie dochodzi do głosu. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bo raczej nie jest przedmiotom żądania wnioskodawcy wydanie przezeń decyzji, a udzielenie informacji. Przeto nigdy zaskarżenie bezczynności przez organ I instancji nie będzie wymagało wyczerpania ww. trybu.

Po drugie - nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że przytoczone w uzasadnieniu orzeczenia WSA w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, zobowiązywały organ do udostępnienia żądanych przez K. W. umów.

Zarzut ten jest błędny, ponieważ WSA w Krakowie słusznie wskazał, że wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 325/13, przesądzający, że umowy cywilnoprawne o świadczenie obsługi prawnej stanowią informacje publiczną i podlegają udostępnieniu, wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2409/14 skargi kasacyjnej - jednoznacznie wskazał, że brak jest podstaw do odmowy udostępniania żądanych umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy Gminą [...] a kancelarią adwokacką M. W. i podzielił stanowisko zawarte ww. orzeczeniu.

Po trzecie - zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Krakowie w okolicznościach sprawy naruszył art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 1b P.p.s.a., bezpodstawnie przyjmując, że organ jest w bezczynności, bezczynność ta posiada charakter rażący i przyznał Konradowi Wojciechowskiemu wygórowaną kwotę pieniężną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Krakowie wykazał, że ponad dwuletnia zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącego, w istocie brak reakcji na ostateczne i prawomocne decyzje SKO w [...], uzasadniają przyznanie stronie postępowania sumy pieniężnej. Podnieść w tym miejscu należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego, orzekającego w sprawie przewlekłości postępowania, do wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów

i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, CBOSA). Powyższe opiera się na założeniach logiki prawniczej, zgodnie z którymi obydwa zdania wchodzące w skład alternatywy zwykłej można rozpatrywać osobno, zaś alternatywa dwóch zdań jest prawdziwa, jeżeli co najmniej jedno zdanie jest prawdziwe. Należy wskazać, że z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej, za wiążący uznaje się pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie ww. interpretacji przyznanych w art. 149 § 2 P.p.s.a. uprawnień sądu administracyjnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Należy przyjąć za dopuszczalny wybór przez Sąd I instancji środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., którego celem było nałożenie dolegliwości finansowej na organ działający w sposób rażąco przewlekły, dopuszczalne było również ustalenie wysokości grzywny, które nastąpiło w zakresie uprawnień przyznanych sądowi administracyjnemu na mocy art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., zaś argumentacja organu, która zmierza do zakwestionowania przyjętej przez Sąd wysokości tej grzywny nie jest zasadna.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.