Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 932/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt VI SA/Wa 93208 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 932/08

UZASADNIENIE

W wyniku przeprowadzonej w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] grudnia 2006 r. kontroli przedsiębiorstwa P. w K. prowadzonego przez skarżącego M. K. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] stycznia 2007 r. decyzję nr [...] nakładającą na skarżącego M. K. karę pieniężną w wysokości 180.500 zł (ograniczając jej wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do kwoty 30.000 zł), w tym:

1) karę pieniężną w wysokości 160.000 zł na podstawie lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego pojazdami niezgłoszonymi do licencji;

2) karę pieniężną w wysokości 4.500 zł na podstawie lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne;

3) karę pieniężną w wysokości 12.500 zł na podstawie lp. 1.8.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą;

4) karę pieniężną w wysokości 3.500 zł na podstawie lp. 11..4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie – za każdy dzień.

W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego M. K. zarzucił, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził kontrolę w jego przedsiębiorstwie, ponieważ w tym samym czasie przedsiębiorstwo było kontrolowane przez Państwową Inspekcję Pracy. Zwrócił ponadto uwagę na występującą w załączniku do ustawy o transporcie drogowym niekonsekwencję w wysokości kar pieniężnych podnosząc, iż kara za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji wynosi 8.000 zł, a za wykonywanie przewozu na potrzeby własne pojazdem niezgłoszonym do zaświadczenia – 200 zł. Według skarżącego nielogiczne i krzywdzące jest nakładanie kary pieniężnej jako wielokrotności 8.000 zł za niezgłoszenie kilku pojazdów do licencji, ponieważ gdyby dopuścił się poważniejszego naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji otrzymałby tylko jedną karę w wysokości 8000 zł. W konkluzji skarżący stwierdził, że wysokość kary za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji jest nie do pogodzenia zarówno z koncepcją racjonalnego ustawodawcy, jak i konstytucyjną zasadą państwa prawa. Zasugerował organowi odwoławczemu dokonanie wykładni historycznej zapisu lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która według niego może dowieść, że kara za powyższe uchybienie wynosi 800 zł, a nie 8.000 zł. W odniesieniu do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, skarżący podniósł, iż wszyscy kierowcy posiadali oświadczenia poświadczające spełnienie przez nich wszystkich wymagań wskazanych w ustawie. Oświadczenia te jednak nie zostały uwzględnione przez organ, z uwagi na fakt, że wystawione zostały nie przez skarżącego, a przez kierowców - przedsiębiorców. Taki stan rzeczy spowodowany został odmienną interpretacją art. 39a-39e ustawy o transporcie drogowym, w świetle dyspozycji przepisu art. 39f tejże ustawy. Odnośnie natomiast kary pieniężnej za nieskierowanie kierowców na badania lekarskie lub psychologiczne skarżący stwierdził, iż w jego ocenie ciężar pozyskania odpowiednich zaświadczeń lekarskich i psychologicznych oraz wystawienia oświadczenia w świetle przepisu art. 39f pkt 1 ustawy o transporcie drogowym spoczywa na kierowcach – przedsiębiorcach, którzy powinni wykazywać profesjonalizm w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 2 k.p.a., art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 3 pkt 8, art. 14 ust. 1, ust. 2, art. 39 1 ust. 1, ust. 2, art. 39 m, art. 39 c, art. 39 d, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), oraz lp. 11.4.1., lp. 1.2., lp. 1.8.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 14 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21, ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 879 ze zm.), art. 5 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r., o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 235, poz. 1701), § 2, § 3, § 4 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy (Dz. U. Nr 230, poz. 2303)

1. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń:

- wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, z tytułu którego łączna kara wynosi 4.500 zł,

- nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, z tytułu którego łączna kara wynosi 3.500 zł,

2. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń:

- wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, z tytułu którego łączna kara wynosi 160.000 zł,

3. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń:

- wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustaw, z tytułu którego łączna kara wynosi 12.500 zł,

4. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.

W uzasadnieni decyzji, odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, organ odwoławczy - uchylając decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania - stwierdził, iż zachodzi potrzeba przeprowadzenia w tym zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znajdują się bowiem dowody jednoznacznie wskazujące, jakie samochody nie zostały zgłoszone do posiadanej przez stronę licencji, a były używane do wykonywania transportu drogowego. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził również postępowania wyjaśniającego odnośnie okoliczności niespełnienia obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne organ odwoławczy, przywołując treść przepisów art. 39c, art. 39d, art. 39m oraz art. 39l ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za popełnienie omawianego naruszenia. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie została bowiem okazana wymagana dokumentacja dotycząca badań lekarskich i psychologicznych wskazanych przez organ kierowców. Ustosunkowując się w tym zakresie do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta (m.in.): nie ma przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, nie ma przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Osoby wykonujące zlecone zadanie na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych w celu realizacji przewozu drogowego powinny więc zostać przez zatrudniającego ich przedsiębiorcę kierowane na odpowiednie badania lekarskie lub psychologiczne. Organ odwoławczy w powyższym zakresie utrzymał więc zaskarżoną decyzję w mocy.

Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu sporządzenia protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] 11.2006 r.- [...] 12.2006 r., istniał jeszcze obowiązek wynikający z rozporządzenia w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy, jednak w chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. omawiany obowiązek już nie istniał. W omawianym zakresie zaskarżoną decyzję należało więc uchylić i umorzyć postępowanie w pierwszej instancji. W chwili orzekania przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie istniał bowiem już obowiązek przechowywania przez przedsiębiorcę zaświadczeń poświadczających zatrudnienie kierowcy oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiotowym zakresie, że w okresie obowiązywania rozporządzenia w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy nie było możliwe wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z lp. 1.8.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w decyzji po kontroli w przedsiębiorstwie, ponieważ odnosi się ona do stwierdzenia naruszenia po kontroli na drodze. W przypadku stwierdzenia naruszeń po przeprowadzeniu kontroli w przedsiębiorstwie odnośnie wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy należało nakładać kary pieniężne z lp. 1.8.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie -za każdy dzień organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną za popełnienie powyższego naruszenia. Podczas przeprowadzanej kontroli w przedsiębiorstwie strona nie okazała bowiem wszystkich wymaganych wykresówek lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez kierowcę. Zgodnie natomiast z art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Na podstawie wskazanego przepisu strona, jako profesjonalista, powinna więc znać zakres nałożonego na nią obowiązku wynikającego z art. 14. ust. 1 ww. rozporządzenia. Na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż powinny być okazane wykresówki za przejazdy wykonane przez kierowców: M. F. i Z. D. w dniu [...].07.2006 r. pojazdem o nr rej. [...], M. G. w dniu [...].08.2006 r. pojazdem o nr rej. [...], Z. L. w dniu 01.09.2006 r. pojazdem o nr rej. [...], Z. M. w dniu [...] 10.2006 r. pojazdem o nr rej. [...], J. S. w dniu [...] 10.2006 r. pojazdem o nr rej. [...], B. K. w dniu [...] 10.2006 r. pojazdem o nr rej. [...]. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone przez stronę w postępowaniu wyjaśniającym pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. Z uwagi na powyższe należało zaskarżoną decyzję w tym zakresie utrzymać w mocy.

Odnośnie natomiast argumentów podniesionych w odwołaniu, że w czasie trwania kontroli w przedsiębiorstwie przeprowadzanej przez Inspektorów Transportu Drogowego trwała jednocześnie kontrola prowadzona przez Państwową Inspekcję Pracy organ odwoławczy podkreślił, że w dniu [...] listopada 2006 r., w którym rozpoczęły się czynności kontrolne, w przedsiębiorstwie nie była prowadzona żadna inna kontrola. Jeśli natomiast w dniach późniejszych inne służby kontrolne przystąpiły do prowadzenia kontroli to ta kwestia, niezależna do organu pierwszej instancji, nie może być przez organ odwoławczy badana.

W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w jej punktach 1, 2 i 4), M. K. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Alternatywnie zgłosił wniosek o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji, stosownie do uregulowania zawartego art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi M. K. zarzucił, że postępowanie kontrolne zostało przeprowadzone z naruszeniem fundamentalnej zasady wyrażonej art. 22 Konstytucji RP oraz z naruszeniem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173 poz. 1807 z późn. zm.). Z zapisów uwidocznionych w księdze kontroli skarżącego wynika bowiem, że okres kontroli prowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pokrywał się z równocześnie prowadzoną kontrolą przez Państwową Inspekcję Pracy. W ocenie skarżącego kontrola [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego była w związku z tym nielegalna, a tym samym jej wynik w postaci decyzji o nałożeniu kary pieniężnej wymaga bezwzględnego wyeliminowania z obrotu prawnego przez sąd.

Odnosząc się do stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego pojazdami niezgłoszonymi do licencji, skarżący ponownie wskazał na występującą w załączniku do ustawy o transporcie drogowym niekonsekwencję w wysokości kar pieniężnych. Podkreślił też ponownie, że gdyby dopuścił się o wiele poważniejszego naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, otrzymałby karę w wysokości 8.000 zł, natomiast dopuszczając się naruszeń o niższym ciężarze gatunkowym łączna kara wyniosła aż 160.000 zł. Wskazując na domniemanie zgodności aktów prawnych z Konstytucją, skarżący ponownie zasugerował dokonanie wykładni historycznej zapisu lp. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Według niego ta wykładnia może dowieść, iż kara za powyższe uchybienie wynosi 800 zł a nie 8.000 zł. Przechodząc do kwestii nałożonej kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku kierowania kierowców na badania lekarskie i psychologiczne, skarżący podkreślił, że taki stan rzeczy spowodowany został odmienną interpretacją art. 39a-39e ustawy o transporcie drogowym w świetle dyspozycji przepisu 39f tejże ustawy. Według skarżącego z wykładni tychże przepisów jednoznacznie wynika, iż wspomniane obowiązki kierowcy dotyczą kierowców zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. Przepisy te nie budzą zastrzeżeń co do daleko idących uprawnień przewoźnika o charakterze władczym względem kierowców-pracowników, gdyż zasada podporządkowania pracownika względem pracodawcy jest nierozerwalnym elementem stosunku pracy. Przewoźnik może zatem i powinien skierować każdego swojego kierowcę na odpowiednie badania i polecenie takie powinno być spełnione zgodnie z zasadą podporządkowania pracownika względem pracodawcy. Trudności interpretacyjne stwarza natomiast przepis art. 39f pkt 1) ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, że wymagania o których mowa w art. 39a-39e ustawy o transporcie drogowym, stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy osobiście wykonującego transport drogowy lub osób wykonujących osobiście przewozy na rzecz tego przedsiębiorcy. W ocenie skarżącego odpowiednie zastosowanie przepisów art. 39a-39e ustawy o transporcie drogowym do osób wykonujących osobiście przewozy na rzecz przewoźnika drogowego nie może polegać na nałożeniu na przewoźnika obowiązków i związanych z nimi uprawnień płynących z art. 39e. ustawy o transporcie drogowym. Odmienna interpretacja spowodowałaby naruszenie występującej w prawie cywilnym zasady autonomii stron stosunku cywilnoprawnego - w tym przypadku umowy kierowania pojazdem zawartej pomiędzy skarżącym (przewoźnikiem) oraz kierowcą-przedsiębiorcą. Trudno bowiem wyobrazić sobie, że przedsiębiorca-przewoźnik poprzez wydanie polecenia kieruje kierowcę-przedsiębiorcę na badania lekarskie. Z tych też powodów jedynie możliwe jest do przyjęcia, iż ciężar pozyskania odpowiednich zaświadczeń lekarskich i psychologicznych oraz wystawienia zaświadczenia (w tym przypadku oświadczenia) w świetle przepisu art. 39f pkt 1) ustawy spoczywa na kierowcach-przedsiębiorcach.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie jednak z innych względów niż podniesione w skardze, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy odnieść się do kwestii, czy Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nakładając karę pieniężną za stwierdzone w czasie kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia załatwia w drodze decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną, czy wiele takich spraw. W ocenie Sądu, niezależnie od liczby naruszeń stwierdzonych w wyniku jednej kontroli, będzie to zawsze jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. – sygn. akt II GSK 29/08 – nie publ.). W wyniku przeprowadzonej kontroli organ ustala ilość naruszeń i poszczególne kary za te naruszenia, a następnie (zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym) może dokonać zsumowania tych kar w granicach podanych w pkt 1 i 2 art. 92 ust. 2. Ustawodawca nie przewidział bowiem trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej" za stwierdzone naruszenia, gdyż wówczas przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie miałby zastosowania. Innymi słowy z unormowania zawartego w art. 92 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, a nie rozdzielenie poszczególnymi stwierdzonymi naruszeniami jednej sprawy na wiele spraw, orzeczenie w poszczególnych sprawach odrębnie kary za każde naruszenie i następnie orzeczenie "kary łącznej" za wszystkie naruszenia.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał kwestionowaną decyzję z istotnym naruszeniem art. 138 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie to nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei § 2 przepisu art. 138 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272, a także NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08).

W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., orzekł natomiast co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), w części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego w części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i w części tę decyzję uchylił. Zgodnie natomiast z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego, jeżeli w części uchylał decyzję organu pierwszej instancji powinien jednocześnie w tej części orzec reformatoryjnie. Jeżeli natomiast uznał, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części to powinien orzec kasacyjnie (art. 138 § 2 k.p.a.).

Stosując przepis art. 138 k.p.a. w taki sposób jak miało to miejsce w niniejszej sprawie mogłoby dojść do sytuacji nieprzewidzianych przepisami ustawy o transporcie drogowym. Utrzymując bowiem w części w mocy zaskarżoną decyzję i w tym zakresie ustalając karę pieniężną w wysokości 8.000 zł oraz w części uchylając decyzję pierwszej instancji, w której to części istnieje możliwość orzeczenia przez organ pierwszej instancji dalszej kary pieniężnej przekraczającej dopuszczalną maksymalną kwotę kary, jaka może być nałożona podczas jednej kontroli, może dojść do naruszenia przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, gdyż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie kilkoma odrębnymi decyzjami mogłaby przekroczyć kwotę określoną w tym przepisie.

Naruszenie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisu art. 138 k.p.a. stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2008 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.