Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 724/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art 157 par 2, art 28,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.1 par 1, art 3 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa S. z 29 kwietnia 2009 r. w przedmiocie zmiany koncesji z dnia 19 sierpnia 2008 r. udzielonej [...] sp. z o.o. w G. (dalej jako PPKMiL) na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża [...], położonego na gruntach wsi T., gmina K., pow. [...], woj. S..

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

Marszałek Województwa S. na wniosek PPKMiL, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmienił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. przedłużając czas jej obowiązywania do 31 grudnia 2019 r.

Pismem z dnia 14 września 2010 r. (uzupełnionym pismem z dnia 21 października 2010 r.) [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako PPK) na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa S. z dnia 29 kwietnia 2009 r. wskazując na posiadany interes prawny wynikający z przepisów § 2 ust. 1 i § 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzenia prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz. U. Nr 116, poz. 982 ze zm.), w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w związku z naruszeniem art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP. Jako dodatkową wskazano podstawę prawną z art. 6 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Zdaniem wnioskodawcy wbrew przepisom ww. rozporządzenia doszło do naruszenia wolności gospodarczej spółki. PPK sp. z o.o. uważała, że jej interes prawny wynika z okoliczności, iż samo postępowanie o udzielenie koncesji na przedmiotowe złoże rozstrzyga o jej prawach, bowiem spółka (tak jak PPKMiL) ubiegała się o tę koncesję nie otrzymując jej z powodu braku prawa do korzystania z informacji geologicznej. Skoro zatem PPK ubiegała się w tym samym czasie o tę samą koncesję razem z PPKMiL to miała ten sam interes prawny co koncesjonariusz. Wniosek PPK o odpłatne nabycie prawa do informacji geologicznej został złożony przed wnioskiem PPKMiL, a więc już w postępowaniu o udzielenie koncesji naruszono przepisy postępowania, co stanowi dodatkowy argument na istnienie interesu prawnego. Spółka podnosiła, że w przypadku nie uznania jej interesu prawnego, składa wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu.

Zdaniem spółki decyzja zmieniająca koncesję została wydana z obejściem prawa, gdyż została wydana na podstawie tych samych okoliczności, które istniały w dniu wydania koncesji – pozyskania od Skarbu Państwa przez PPKMiL prawa do informacji geologicznej. Decyzja zmieniająca z [...] kwietnia 2009 r. była nowym rozstrzygnięciem merytorycznym określającym inne prawo adresata koncesji do tej informacji. Dodatkowo zarzucono naruszenie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach projektowanego przedsięwzięcia i niepodjęcie przez PPKMiL działalności gospodarczej w terminie określonym w koncesji, tj. do września 2009 r.

Uzasadniając decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Środowiska stwierdził, że [...] sp. z o.o. posiadała wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Co prawda PPK ubiegała się łącznie z PPKMiL o udzielenie koncesji na to samo złożę, lecz z powodu niespełnienia wymogów formalnych wniosek PPK został pozostawiony bez rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że PPK nie uczestniczyła zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem koncesji dla PPKMiL, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą koncesję.

Za nieuzasadnione organ uznał wywodzenie przez PPK interesu prawnego z § 2 ust. 1 oraz z § 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r., gdyż przepisy te dotyczą jedynie sposobu rozporządzenia przez Skarb Państwa prawem do informacji geologicznej, które następuje w formie umowy cywilnoprawnej. Do takiego rozporządzenia nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego, w tym jego przepis art. 28. Nie może również stanowić podstawy interesu prawnego art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru bezwzględnego będąc ograniczona warunkami wynikającymi z przepisów prawa. Podobnie jak przepis art. 52 ust. 1 tej ustawy nie mógł stanowić podstawy interesu prawnego, gdyż dotyczy wyłącznie postępowania przetargowego, w którym PPK sp. z o.o. nie brała udziału z powodu niespełnienia wymogów formalnych samego wniosku.

Od decyzji [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca uznała działanie organu z założenia na niekorzyść strony oraz wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. Zdaniem skarżącej organ administracji w toku postępowania zainicjowanego jej wnioskiem o udzielenie koncesji wprowadzał spółkę w błąd. Dlatego powoływanie jedynie formalnych podstaw uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zmienionej koncesji narusza zasadę praworządności. Zdaniem skarżącej adresat koncesji przez pół roku posiadał koncesję bez prawa do informacji geologicznej, co wskazuje na bezprawne działanie organu koncesyjnego.

Skarżąca nie kwestionowała charakteru umowy przenoszącej prawa do informacji geologicznej lecz podkreślała, że czynności poprzedzające zawarcie tej umowy, jak i decyzja o zawarciu takiej umowy mają charakter postępowania administracyjnego. Dlatego zasadnie powołuje się na przepisy § 2 ust. 1 i ust. 9 rozporządzenia z 22 czerwca 2005 r. oraz na art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, wskazując na przytrzymanie wniosku spółki o udostępnienie informacji, co było kluczowe dla uzyskania koncesji. Działanie organu, jako naruszające przepisy wymienionego rozporządzenia, narusza wolność gospodarczą spółki określoną w art. 6 ust. 1 i w art. 52 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżąca podkreślała, że właśnie z powodu bezprawnego działania organu nie mogła złożyć pełnego wniosku o przyznanie koncesji. Takie działanie organu spółka uznała za naruszające także art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, do których to zarzutów nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo podnoszono, że w sprawie powinna być zastosowana zasada uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony przez wszczęcie postępowania z urzędu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Ministra Środowiska ponowne rozpatrzenie sprawy nie ujawniło żadnych okoliczności podważających rozstrzygnięcie organu I instancji. Spółka [...] w dalszym ciągu nie wykazała interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. zmieniającej koncesję. Nie wskazała bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie mogłaby oprzeć swoje żądanie. Nie mogła wskazać przepisu prawa materialnego, z którego wprost wynika jej sytuacja prawna. To, że spółka domagała się w przeszłości udostępnienia prawa do informacji geologicznej nie uzasadnia, w ocenie organu, jej interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji zmieniającej koncesję. Kwestia związana z żądaniem udostępnienia tej informacji nie ma związku z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej koncesję. Orzecznictwo przytaczane przez spółkę nie ma związku z jej obecną sytuacją prawną, dlatego wnioski o przeprowadzenie żądanych dowodów nie zasługiwały na uwzględnienie. Dokumenty wskazywane przez skarżącą, poza umową zawartą pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska a PPKMiL sp. z o.o. o korzystaniu z informacji geologicznej, nie są elementem akt administracyjnych postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dotyczą działań Skarbu Państwa reprezentowanego przez Ministra Środowiska o charakterze cywilnoprawnym, dlatego ich treść nie może rzutować na rozstrzygnięcie organu administracji geologicznej. Natomiast problem weryfikacji zaskarżonej decyzji w drodze postępowania z urzędu nie może być przedmiotem zaskarżonej decyzji.

Na decyzję [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opierając ją na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwej oceny sytuacji prawnej bez uwzględnienia bezprawnego działania organu administracji. Jako normy prawne uzasadniające skargę wskazano art. 6, art. 7 i art. 28 k.p.a., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem oraz § 2 ust. 9 tego rozporządzenia w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze.

Zdaniem skarżącej organ administracji bezprawnie preferował w postępowaniu o udzielenie koncesji drugą stronę – [...] sp. z o.o. w G.. Organ podał skarżącej wprowadzające w błąd informacje uniemożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej przez co nie uzyskała prawa do informacji geologicznej nie otrzymując również odmowy uzyskania tej dokumentacji. Oczekując zatem na rozstrzygnięcie w sprawie tej dokumentacji uzyskała wiadomości nie tylko o udzieleniu koncesji na rzecz PPKMiL lecz równie o jej zmianie.

Zdaniem skarżącej, co podnosiła w postępowaniu administracyjnym, umowa Ministra Środowiska o przeniesieniu prawa do dokumentacji geologicznej z dnia 9 stycznia 2009 r. jest nieważna, bowiem Skarb Państwa tą dokumentacją nie dysponował. W konsekwencji koncesja z 19 sierpnia 2008 r. była również wadliwa, gdyż koncesjonariusz nie mógł w tym terminie otrzymać przedmiotowej dokumentacji. Natomiast "zwodzenie" skarżącą przez organ administracji różnymi pismami nosi znamiona działania bezprawnego. W świetle przepisów rozporządzenia z dnia 22 czerwca 2005 r. należało albo odmówić udostępnienia przedmiotowej dokumentacji ze względu na prawo wyłączności, albo udostępnić tę dokumentację za odpłatnością. To, że udostępnienie dokumentacji ma charakter czynności cywilnoprawnej nie zmienia, zdaniem skarżącej faktu, że postępowanie poprzedzające tę czynność oraz sam akt władczy postanawiający o wyborze podmiotu mającego być stroną umowy są administracyjną formą działania. Tak więc wszystkie pisma kierowane do skarżącej w sprawie owej dokumentacji były następstwem działań administracyjnych organu poza sferą cywilnoprawną, co ma znaczenie przy ocenie interesu prawnego skarżącej. W związku z tym nieudostępnienie spółce prawa do informacji geologicznej, mimo złożenia wniosku w tym przedmiocie, a następnie zbycie tych praw koncesjonariuszowi, było działaniem bezprawnym. Ta bezprawność postępowania spowodowała zagrożenie wolności gospodarczej skarżącej przez preferowanie drugiej strony – PPKMiL.

Zdaniem skarżącej pomiędzy Marszałkiem Województwa S. i Ministrem Środowiska była niezgodność co do tego komu przysługiwały prawa do informacji geologicznej. Brak jednoznacznego stanowiska w tym zakresie, gdyż zdaniem skarżącej kwestia ta nie została w czasie postępowania koncesyjnego wyjaśniona, spowodował zablokowanie starań spółki o uzyskanie koncesji. Późniejsze rozporządzenie przez Ministra Środowiska prawem do tej informacji na rzecz adresata koncesji było, w ocenie skarżącej, bezpodstawne. Wcześniej adresat koncesji również nie posiadał prawa do informacji geologicznej. Zatem nie można zmienić koncesji jeżeli jej udzielenie nie było skuteczne, a zdaniem skarżącej taki stan zachodzi w sprawie. Na tle tych rozważań skarżąca podnosiła dokonanie zmiany koncesji z naruszeniem art. 155 k.p.a. ponieważ zmiana koncesji dotyczyła kwestii nowych nie ustalonych koncesją pierwotną, a tryb postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. nie przewiduje działania na wniosek. Tą nową okolicznością było, zdaniem skarżącej, uzyskanie przez PPKMiL, na podstawie umowy z dnia 8 stycznia 2009 r., prawa do informacji geologicznej od Skarbu Państwa.

Skarżąca, wskazując na przepis art. 26c ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stwierdziła, że PPKMiL otrzymując jako spółka majątek dawnego przedsiębiorstwa państwowego do odpłatnego korzystania nie mogła otrzymać prawa do informacji geologicznej, gdyż dokumentacja przedmiotowego złoża nie należała do tego przedsiębiorstwa lecz do Państwa. Stąd przekształcenia umowne przy przekazywaniu majątku byłego przedsiębiorstwa państwowego były nieważne. Nadto podnoszono, że koncesjonariusz, mimo nakazu podjęcia działalności do 1 czerwca 2009 r., przez 18 miesięcy działalności nie podjął.

W odpowiedzi na skargę zarówno Minister Środowiska, jak i [...] sp. z o.o. w G. wnosili o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.

Skarżąca spółka – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. - istotne znaczenie w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa S. z [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zmiany koncesji z dnia 19 sierpnia 2008 r. udzielonej [...] sp. z o.o. w G. przypisywała przepisom rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem (Dz. U. nr 116, poz. 983 ze zm.) - § 2 ust. 1 i ust 9 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Skarżąca podkreślała wielokrotnie, że na skutek nagannego procedowania przez organ administracji, nie mogła otrzymać informacji geologicznej w celu uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego z części złoża [...], położonego na gruntach wsi T., gmina K., pow. [...], woj. S., ponieważ w postępowaniu administracyjnym preferowano [...] sp. z o.o. w G., której to spółce w rezultacie przyznano koncesję oraz dokonano zmiany koncesji. Ta ostatnia decyzja była przedmiotem żądania skarżącej – stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do wymienionych podstaw prawnych wskazywanych przez skarżącą należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego do wniosku o udzielenie koncesji należy dołączyć m.in. dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystania dokumentacji geologicznej. Rozporządzenie prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem następuje (jak wskazuje § 2 ust. 1 rozporządzenia) na wniosek podmiotu ubiegającego się o korzystanie z tej informacji. Wniosek składa się do właściwego organu lub jednostki podanej w ust. 2 z załącznikami, o których stanowi ust. 4 § 2 rozporządzenia, przy czym wniosek (zgodnie z ust. 6) podlega sprawdzeniu przez ten organ lub jednostkę pod względem formalnym i merytorycznym. Tylko w jednym przypadku ten organ lub jednostka odmawia rozporządzenia prawem do informacji geologicznej, tj. w przypadku stwierdzenia, iż w zakresie objętym wnioskiem informacja geologiczna została obciążona wyłącznym prawem na rzecz innego podmiotu (ust. 9).

Kwestionując w zasadzie wszystkie decyzje koncesyjne wydane na rzecz PPKMiL skarżąca spółka podważała prawidłowość udzielenia spółce PPKMiL dostępu do informacji geologicznej przedmiotowego złoża. Należy zatem zwrócić uwagę, iż już w decyzji z dnia 19 sierpnia 2008 r., przyszły koncesjonariusz wykazywał swoje prawa do dokumentacji zawierającej informacje geologiczne jako wynikające wyłącznie z umowy zawartej ze Skarbem Państwa. Strony umowy (spółka PPKMiL i Skarb Państwa) nie podważały jej ustaleń, także co do zapisu o możliwości zmiany postanowień tej umowy. Zatem organ koncesyjny podkreślając, że nie rozstrzyga o prawach PPKMiL do korzystania z dokumentacji geologicznej sprawdzając jedynie, że wnioskodawca takim prawem się legitymuje uznał, iż wolą Skarbu Państwa było udostępnienie w drodze "Umowy o oddanie mienia ..." również prawa do informacji geologicznej. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji koncesyjnej z dnia 19 sierpnia 2008 r. organ koncesyjny stwierdził brak interesu prawnego PPK (skarżącej spółki) do bycia stroną tego postępowania wskazując, że sprawa PPK wprawdzie dotyczy tego samego terenu lecz samo postępowanie nie dotyczy już tej samej sprawy (tą inną sprawą było rozpoznania złoża).

Wymienioną decyzją udzielono PPKMiL koncesji do 4 kwietnia 2011 r. z obowiązkiem rozpoczęcia działalności od 1 czerwca 2009 r., a następnie umową z dnia 8 stycznia 2009 r. ze Skarbem Państwa (Ministrem Środowiska) udostępniono PPKMiL informację geologiczną na czas obowiązywania koncesji oraz na czas przedłużenia koncesji oraz decyzją z dnia 8 stycznia 2009 r. przedłużono koncesję do dnia 31 grudnia 2019 r. Zatem jeszcze przed datą nakładającą na PPKMiL obowiązek rozpoczęcia działalności zarówno udostępniono koncesjonariuszowi informację geologiczną, jak i przedłużono koncesję przy czym w umowie o udostępnieniu koncesji Minister Środowiska nie zbył posiadanych praw do informacji geologicznej, co wyraźnie zastrzeżono w oświadczeniach stron tej umowy.

Powyższe wywody zawarto jedynie w związku z tym, że skarżąca przykładała szczególną wagę do tych okoliczności, starając się wykazać nimi swój interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji, nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Marszałka Województwa S. w przedmiocie zmiany koncesji z dnia 19 sierpnia 2008 r. stwierdził, że spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. nie posiadając interesu prawnego nie ma przymiotu strony, a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia jej wniosku żądającego od organu weryfikacji wymienionej koncesji w trybie art. 156 k.p.a.

Przepis art. 157 § 2 k.p.a. wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania w sprawie unieważnienia decyzji jedynie na wniosek strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną może być wyłącznie podmiot legitymujący się interesem prawnym lub mogący wykazać, że postępowanie dotyczy jego obowiązku. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Zatem interes prawny ma jedynie ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego regulującej tę sytuację. Również w wyroku z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak swojego żądania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes prawny musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Jak już nadmieniono, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., jeżeli organ administracji nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, jedynie wniosek złożony przez stronę, zdefiniowaną przez przepis art. 28 k.p.a., może skutecznie to postępowanie zainicjować. Zatem podmiot zainteresowany wszczęciem takiego postępowania musi wykazać się przymiotem strony wskazując (według wymienionych kryteriów) na posiadanie interesu prawnego uzasadniającego żądanie.

W ocenie składu orzekającego Sądu skarżąca spółka nie wykazała się interesem prawnym. Powoływanie się na przepisy § 2 ust. 1 oraz § 2 ust. 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 czerwca 2005 r. w sprawie rozporządzania prawem do informacji geologicznej za wynagrodzeniem, uznać należy za chybione. Minister Środowiska zasadnie podkreślał, że przepisy te dotyczą jedynie sposobu rozporządzania przez Skarb Państwa tzw. prawem do informacji geologicznej, które to rozporządzenie tym prawem odbywa się na drodze cywilnoprawnej. Przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne mogą wskazywać interes prawny strony postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1306/96, a także uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001, sygn. akt OPK 19/01, jak i poglądy doktryny np. /w:/ S. Jędrzejewski – OSP 1997/4/82, czy też J. Zimmermanna – OSP 1997/4/83; tak również m.in. /w:/ R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 105, a także A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne.", C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 281), jednakże również w takim przypadku ten interes prawny powinien zostać usytuowany jako bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, bowiem interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną lecz jest rozumiany jako obiektywna (faktycznie istniejąca) potrzeba ochrony prawnej oparta na konkretnym przepisie. Jeżeli, jak w rozpoznawanej sprawie, podmiot nie może wskazać konkretnej podstawy prawnej w powiązaniu z sytuacją faktyczną, lub nie może tej sytuacji faktycznej powiązać ze swoją sytuacją prawną, nie może uzyskać statusu strony postępowania administracyjnego.

[...] z siedzibą w W. sp. z o.o. nie wykazała, by zarówno koncesja jako decyzja z dnia [...] sierpnia 2008 r., jak i decyzja ją zmieniająca z dnia [...] kwietnia 209 r. miały wpływ na sytuację prawną skarżącej. Rozstrzygnięcia te w żaden sposób nie uszczuplają praw skarżącej spółki PPK w wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, zatem tym bardzie praw tych jej nie pozbawiają, ani nie obarczają skarżącej żadnymi obowiązkami. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2010 r. wydanym w sprawie I OSK 31/10, wskazując na podobną sytuację podkreślał, iż podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W konsekwencji, przyjęcie takiej koncepcji legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym powoduje, że organ administracyjny zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie przed wszczęciem danego postępowania, gdyż postępowanie może być wszczęte tylko wtedy, gdy wniosek taki złożył legitymowany do tego podmiot. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym również nietrafne było wywodzenie przez [...] z siedzibą w W. sp. z o.o. z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podstawy własnego interesu prawnego, podobnie jak z przepisów ustrojowych – art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 6 ust. 1 wymienionej ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, żadne prawa [...] z siedzibą w W. sp. z o.o., wynikające z cytowanego przepisu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i z powołanych przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zostały, skutkiem koncesji wydanych w sprawie ograniczone. Także skutkiem tych decyzji administracyjnych spółka PPK nie została pozbawiona prawa do wykonywania działalności gospodarczej. W związku z tym powołane przepisy nie mogły uzasadniać interesu prawnego skarżącej w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.