Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 176/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
658
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 171, art. 53 ust. 2b, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a, § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32(1) ust. 4 i ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 75
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Sz 61/20 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w przedmiocie podjęcia uchwały oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 października 2020 r. , sygn. akt II SAB/Sz 61/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w przedmiocie podjęcia uchwały, w punkcie pierwszym, zobowiązał Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim, stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, i w punkcie czwartym, przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że podaniem z [...] stycznia 2015 r. W. S., jako aplikant radcowski, zwrócił się do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. (dalej: Rada OIRP) z prośbą o zwolnienie z całości opłaty rocznej za szkolenie, a gdyby zwolnienie z opłaty rocznej okazało się niemożliwym, o zwolnienie go z części tej opłaty, w stopniu najwyższym z możliwych.

OIRP pismem z 19 lutego 2015 r. poinformowała W. S., że uchwała zgodna z jego wnioskiem nie uzyskała wymaganej większości członków Rady.

Pismem z 23 lutego 2015 r. W. S. wniósł o zapoznanie go z treścią podjętej uchwały, jeżeli doszło do jej podjęcia. Jeżeli zaś uchwały nie podjęto, wniósł o jej podjęcie.

W odpowiedzi Rada OIRP wyjaśniła, że nie ma możliwości zapoznania go z treścią uchwały w przedmiocie zwolnienia z opłaty od aplikacji, ponieważ uchwała taka nie uzyskała wymaganej większości głosów, a tym samym nie została podjęta. Jednocześnie przesłano skarżącemu wyciąg z protokołu posiedzenia Rady dotyczący jego sprawy. Rada wyjaśniła ponadto, że z treści § 4 Uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z 21 maja 2011 r., Nr 43/VIII/2011 w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania na raty, nie wynika obowiązek podejmowania przez Radę OIRP uchwały odmawiającej zwolnienia z opłaty rocznej.

Pismem z 10 października 2015 r. skarżący wniósł o niezwłoczne podjęcie przez Radę uchwały w sprawie jego wniosku z [...] stycznia 2015 r.

20 października 2015 r. Rada wystosowała do skarżącego wezwanie do uzupełnienia wniosku z 10 października 2015 r. poprzez przedłożenie określonych dokumentów.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący wyjaśnił, że jego pismo z 10 października 2015 r. nie jest nowym wnioskiem, ale wezwaniem w sprawie bezczynności organu w podjęciu uchwały dotyczącej załatwienia wniosku z [...] stycznia 2015 r.

Pismem z 18 listopada 2015 r. Rada poinformowała skarżącego, że [...] lutego 2015 r. już rozpoznawała jego wniosek w tej sprawie.

10 listopada 2015 r. skarżący wniósł do Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: KRRP) skargę na bezczynność Rady OIRP w zakresie podjęcia uchwały o zwolnieniu go z opłaty rocznej za szkolenie.

Następnie, pismem z 10 grudnia 2015 r. wniósł do WSA w Szczecinie skargę na bezczynność Rady OIRP w zakresie podjęcia uchwały w sprawie rozpoznania jego wniosku z [...] stycznia 2015 r.

Postanowieniem z 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 6/16 WSA w Szczecinie odrzucił opisaną wyżej skargę.

Skargą z 21 listopada 2017 r. W. S. ponownie zaskarżył bezczynność Rady OIRP w zakresie podjęcia uchwały w sprawie jego wniosku z [...] stycznia 2015 r., a WSA w Szczecinie postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 170/17 również tę skargę odrzucił.

Uznając dalszą bezczynność Rady OIRP, skarżący wezwał 30 czerwca 2020 r. - poprzez e-mail - Radę do usunięcia naruszenia prawa, jakim jest pozostawanie od ponad 5 lat w stanie bezczynności w sprawie podjęcia uchwały rozstrzygającej o zwolnieniu go z ponoszenia opłaty za aplikację w 2015 r.

Odpowiadając na powyższe wezwanie Rada OIRP, również poprzez e-mail, 6 lipca 2020 r. poinformowała skarżącego, że kwestia bezczynności Rady w związku z podaniem z [...] stycznia 2015 r. była już dwukrotnie przedmiotem postępowań zawisłych przed WSA w Szczecinie, w których wydane zostały dwa postanowienia odrzucające skargi. Po wydaniu tych orzeczeń nie zaszły żadne okoliczności uzasadniające ponowne zajęcie się wnioskiem z [...] stycznia 2015 r.

Pismem z 7 lipca 2020 r. W. S. wniósł do WSA skargę na bezczynność Rady OIRP w zakresie podjęcia uchwały, o której mowa w art. 321 ust. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 75).

WSA uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, przede wszystkim zaznaczył, że z przytoczonego stanu sprawy wynika niesporna okoliczność, że skarżący poprzedził wniesienie skargi ponagleniem organu, zaś kwestia dopuszczalności skarg na bezczynność Rady OIRP w przedmiocie podjęcia uchwały stanowiącej rozpatrzenie wniosku aplikanta radcowskiego o zwolnienie go z obowiązku ponoszenia opłaty za aplikację, również jest przesądzona.

Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że poprzednie dwie skargi wniesione przez skarżącego na bezczynność Rady w sprawie rozpoznania tego samego wniosku zostały odrzucone, WSA wyjaśnił, że z istoty skargi na bezczynność organu wynika, że można wnieść ją w każdym czasie, a ponadto wcześniejsze prawomocne odrzucenie skargi nie ma skutku powagi rzeczy osądzonej i nie stanowi przeszkody prawnej w ponownym prowadzeniu sprawy.

Sąd I instancji rozważając podstawy prawne - w oparciu o które należałoby oceniać zachowanie organu w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r. – przytoczył treść art. 32 ust. 4 i 5 i art. 60 pkt 11a ustawy o radcach prawnych oraz § 4 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 uchwałę Nr 43/VIII/2011 w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania jej na raty.

Z powyższych przepisów WSA wywiódł uprawnienie aplikanta do zwrócenia się do rady okręgowej izby radców prawnych o zwolnienie od ponoszenia opłaty, wskazał,

że rozstrzygnięcie rady winno przybrać formę uchwały, podjętej w terminie nie późniejszym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku, rozpatrzenie – uznaniowe – powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały niezależnie od tego czy będzie to uchwała pozytywna czy negatywna.

Sąd miał na uwadze, że z dokumentów przesłanych przez organ wynika, że Rada rozpatrywała wniosek skarżącego na posiedzeniu [...] lutego 2015 r. Jak wynika z protokołu tego posiedzenia, za projektem uchwały w sprawie zwolnienia aplikanta radcowskiego z opłaty rocznej oddano 0 głosów, przeciw 10, a 1 głos był wstrzymujący się. Uchwała nie została przyjęta.

Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że nie została przez Radę podjęta uchwała w sprawie, która stanowiłaby pozytywne albo negatywne załatwienie wniosku skarżącego.

Skoro Rada nadal wymaganej uchwały nie podjęła, WSA uznał za uzasadnione zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r.

Oceniając charakter bezczynności Sąd stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności po otrzymaniu wyroku NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 1265/18, wydanym w podobnej sprawie skarżącego dotyczącej wniosku o zwolnienie go z opłaty rocznej za szkolenie w ramach aplikacji radcowskiej. Wyrok ten wraz z uzasadnieniem został Radzie doręczony 4 grudnia 2018 r. Najpóźniej z tym dniem Rada nie powinna mieć już wątpliwości zarówno co do dopuszczalności drogi sądowej, jak i oceny dokonanej przez sądy administracyjne takiego zachowania Rady, która nie podejmuje żadnej uchwały (pozytywnej albo negatywnej) w sprawie. Pomimo tego Rada nadal pozostała bezczynna, a bezczynność ta trwa od 2015 r., co można odczytać jako uporczywe i niczym nieuzasadnione uchylanie się od załatwienia sprawy.

Konsekwencją stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, było uznanie przez WSA za uzasadnione wymierzenie Radzie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności oraz okres pozostawania organu w bezczynności, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł odniesie skutek w sferze prewencyjnej.

Przyznając od Rady OIRP na rzecz skarżącego 500 zł Sąd uwzględnił stan niepewności, w jakiej pozostawał skarżący przez okres 5 lat wskutek nierozpoznania jego prośby o zwolnienie go w całości lub w części z opłaty rocznej za szkolenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła OIRP, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 i pkt 6, a także art. 170 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga podlega rozpoznaniu;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że skargę na bezczynność skarżący mógł wnieść w każdym czasie, oraz że skutecznie wniósł on ponaglenie, podczas gdy przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. i zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, ma zastosowanie w brzmieniu nadanym tą ustawą do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy; co więcej wątpliwości budzi, czy skarżący skutecznie wniósł ponaglenie, skoro nie dochował formy pisemnej ani formy z podpisem elektronicznym;

3. prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 321 ust. 4, art. 321 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, a także naruszenie § 4 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 uchwały Nr 43/VIII/2011 KRRP w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania jej na raty podjętej zgodnie z delegacją przewidzianą w art. 60 pkt 11a ustawy o radcach prawnych - poprzez przyjęcie, że przepisy te dają podstawę do podjęcia uchwały odmownej (negatywnej), podczas gdy zgodnie z dominującym w orzecznictwie stanowiskiem, nie można domniemywać kompetencji do wydania uchwały negatywnej; ponadto poprzez przyjęcie, że do załatwienia sprawy niezbędne jest podjęcie uchwały odmownej, podczas gdy niepodjęcie uchwały, w sytuacji, gdy wnioskodawca został poinformowany o wyniku głosowania i doręczono mu wyciąg z protokołu, stanowi również załatwienie sprawy;

4. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i § 1 ust. 1 uchwały KRRP, poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym, organ dopuścił się bezczynności, i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy skarżącego;

Z ostrożności procesowej, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, podczas gdy wobec możliwości interpretowania w różny sposób § 4 ust. 1 w związku z § 1 ust. 1 uchwały KRRP, a także dwukrotnego odrzucenia skargi na bezczynność w tej konkretnej sprawie, nie sposób organowi zarzucić ani rażącej bezczynności, ani przyjąć, że zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Wobec powyższych zarzutów Rada OIRP wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej - o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie II, III i IV i orzeczenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie.

Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie – szczegółowo odnosząc się do stawianych Sądowi I instancji zarzutów - i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem z 20 kwietnia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpatrywanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto. Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest bowiem to, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy kasacyjne nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 i pkt 6, a także art. 170 p.p.s.a. - poprzez przyjęcie, że skarga podlega rozpoznaniu - w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że w ocenie jej autorki skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna w sytuacji gdy poprzednie dwie skargi na bezczynność w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z [...] stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnymi prawomocnymi postanowieniami odrzucił.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest błędne. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał - powołując ugruntowane w tym przedmiocie orzecznictwo - że prawomocne odrzucenie skargi nie skutkuje powagą rzeczy osądzonej, jest bowiem orzeczeniem proceduralnym, nie rozstrzyga zatem sprawy sądowoadministracyjnej merytorycznie, a w konsekwencji nie stanowi przeszkody prawnej do ponownego prowadzenia sprawy, w tym przypadku w oparciu o "nową" skargą na bezczynność w postępowaniu zainicjowanym wyżej wymienionym wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. (por. powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postanowienia NSA: z 9 września 2008 r. II FZ 117/08, z 12 kwietnia 2011 r. II GSK 208/11, z 22 czerwca 2012 r. II OSK 1509/12, z 28 sierpnia 2020 r., I OSK 551/11).

Istotnie, w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

O ile art. 171 p.p.s.a. wyraża zasadę, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej, tj. kończy ostatecznie spór między stronami postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest rozbieżność co do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (w konsekwencji ne bis in idem), o tyle ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyroki NSA: z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98 oraz z 9 czerwca 2006 r., I OSK 1268/05).

Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia ma zatem znaczenie dopiero wtedy, gdy sąd, stwierdziwszy, że w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, przystępuje do merytorycznego rozpoznania. Owa moc wiążąca w odniesieniu do sądów - w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. - sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1792/12). Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika.

Powyższe oznacza zatem, że zagadnienie zasadności odrzucenia i przyczyn stwierdzenia niedopuszczalności skarg w rozpoznanych wcześniej przypadkach jest wiążące i nie może być przedmiotem ponownej oceny.

Jednak żadne prawomocne postanowienie sądu nie tylko nie mają powagi rzeczy osądzonej, ale i na równi z wyrokami, w myśl art. 170 p.p.s.a., nie mogą być zmieniane ani uchylane, jednak nie stoją na przeszkodzie przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej samej sprawie, jak również wydaniu orzeczenia tej samej treści (a więc odrzucenia skargi czy ponownego umorzenia postępowania), jeżeli przesłanki uzasadniające ich wydanie nie uległy zmianie (por. postanowienie SN z dnia 12 marca 1966 r., I CZ 9/66, OSPiKA 1967, z. 9, poz. 221, z glosą W. Berutowicza i powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy sformułowany w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych tam przepisów, sprowadzający się do zarzutu wadliwego rozpoznania skargi zamiast jej odrzucenia - jako niedopuszczalnej z uwagi na wcześniejsze odrzucenia skarg na bezczynność w postępowaniu w tym samym przedmiocie - nie mógł być uznany za trafny.

Poza sporem, w myśl art. 53 ust. 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Brak przy tym uregulowań prawnych - jak zasadnie zauważył WSA – określających, w jakim czasie można wystąpić ze skargą na bezczynność oraz kiedy strona winna wnieść ponaglenie przewidziane powołanym wyżej przepisem.

Taki stan prawny - w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - odpowiada istocie skargi na bezczynność. Należy wskazać, że według trafnych poglądów doktryny w zwalczaniu bezczynności administracji upatruje się dążenie do ochrony takich wartości jak efektywność postępowania, ale i wiarygodność podejmowanych rozstrzygnięć. Niezałatwienie sprawy w terminie traktować należy jako popełnione wobec strony postępowania naruszenie prawa, stąd występowanie zjawiska bezczynności administracji stwarza konieczność wprowadzania skutecznych narzędzi pozwalających na jego zwalczanie, ochrona przed bezczynnością musi mieć więc w świetle standardów europejskich charakter systemowy, gwarantujący zakończenie postępowania administracyjnego (por. glosa do uchwały NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i szeroko powołane tam piśmiennictwo). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie - na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - do art. 53 p.p.s.a. regulacji: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu" służy ochronie przed bezczynnością.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, przepis art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej z 7 kwietnia 2017 r. nie wyklucza zasadności stosowania w niniejszej sprawie art. 53 ust. 2b p.p.s.a.

Objęty podstawami kasacyjnymi przepis ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw stanowi bowiem, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (zatem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Treść przepisu (jego literalne brzmienie) wskazuje zatem wyraźnie, że reguluje on materię zastosowania znowelizowanego przepisu do "aktów i czynności organów administracji publicznej" - nie dotyczy więc bezczynności organów.

Co do zgłoszonych w omawianym zarzucie "wątpliwości /.../ czy skarżący skutecznie wniósł ponaglenie" wyjaśnienia wymaga, że bezsprzecznie w myśl przytoczonego wyżej art. 53 ust. 2b skarga na bezczynność musi być poprzedzona wniesieniem do właściwego organy ponaglenia.

Zdaniem składu orzekającego NSA w okolicznościach niniejszej sprawy nie można Sądowi I instancji zarzucić, że nie miał podstaw, aby stwierdzić, że "skarżący poprzedził wniesienie skargi ponagleniem organu". Nie ulega bowiem wątpliwości, że profesjonalny organ odpowiedział merytorycznie na "wezwanie do usunięcia prawa" – nie kwestionując formy ponaglenia, nie wzywając do uzupełnienia braków tego ponaglenia. Poza sporem też stosowne "wezwania" skarżący wystosował przy poprzednich skargach na bezczynność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia również zarzut błędnej wykładni przepisów wskazanych w pkt. 3 skargi kasacyjnej - przez przyjęcie, że dają one podstawę do podjęcia uchwały negatywnej w przedmiocie zwalniania aplikantów radcowskich z opłaty rocznej.

Poza sporem, w myśl art. 321 ust. 4 i 5 ustawy o radcach prawnych, okręgowa rada radców prawnych może zwolnić aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 3, w całości lub w części, a także odroczyć jej płatność lub rozłożyć ją na raty (ust. 4), a w wypadku podjęcia uchwały o zwolnieniu aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia, ze środków własnych właściwej rady okręgowej izby radców prawnych (ust. 5).

Z kolei według § 4 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych Nr 43/VIII/2011 w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania jej na raty, w sprawach wniosków o zwolnienie aplikanta radcowskiego z całości albo części opłaty rocznej za szkolenie, rada okręgowa izby radców prawnych właściwa dla miejsca odbywania aplikacji radcowskiej, podejmuje uchwałę na posiedzeniu najbliższym po złożeniu wniosku, nie później jednak niż po upływie 30 dni od dnia złożenia wniosku.

Zarzut błędnej wykładni tych przepisów nie jest zasadny. Z powyższych regulacji, zgodnie z ich brzmieniem, WSA w pełni trafnie wywiódł bowiem - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - że aplikant jest uprawniony do zwrócenia się do rady okręgowej izby radców prawnych o zwolnienie od ponoszenia opłaty, rozstrzygnięcie rady winno przybrać formę uchwały, odzwierciedlenie w której powinno znaleźć uznaniowe rozpatrzenie wniosku – niezależnie od tego czy będzie to uchwała pozytywna czy negatywna.

Zdaniem NSA, w świetle całokształtu przytoczonych unormowań zasadne jest przyjęcie, że uchwały podejmowane są "w przedmiocie zwolnienia wnioskodawcy - aplikanta radcowskiego - z całości albo części opłaty rocznej za szkolenie". Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że zarówno pozytywne i negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygniecie, jest rozstrzygnięciem w przedmiocie jego wniosku. Wobec powyższego wywody, że stwierdzenie możliwości wydania negatywnej uchwały narusza zasadę, że nie można "domniemywać kompetencji", jest chybione.

Żadną miarą nie można się zgodzić z poglądem skarżącego kasacyjnie organu, że w sytuacji niepodjęcia uchwały (tzn. gdy nie podjęto uchwały pozytywnej) – gdy wnioskodawca został poinformowany o wyniku głosowania i doręczono mu wyciąg z protokołu – doszło do załatwienia sprawy. Uchwały podejmowane po rozpatrzeniu wniosku aplikanta radcowskiego o zwolnienie od ponoszenia opłaty rocznej są zaskarżalne, rozpatrzenie wniosku musi zatem przybrać prawem przewidzianą formę. "Wyciąg z protokołu posiedzenia Rady dotyczącego sprawy wnioskodawcy" takiego wymogu nie spełnia.

Z podanych względów za nietrafny uznać należy też zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i § 1 ust. 1 uchwały KRRP, poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym, organ dopuścił się bezczynności, i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy skarżącego.

Przypomnienia wymaga, że stwierdzając bezczynność organu Sąd I instancji wyjaśnił, że co prawda dokumentów przesłanych przez organ wynika, że wniosek skarżącego był rozpatrywany, jednakże "uchwała nie została przyjęta" ponieważ za projektem w sprawie zwolnienia oddano 0 głosów. Jak już wskazano wnioskodawcy/skarżącemu przesłano jedynie wyciąg z protokołu z posiedzenia Rady i poinformowano go, że nie ma możliwości zapoznania się z uchwałą, ponieważ nie została podjęta. Sąd I instancji miał zatem uzasadnione podstawy by uznać, że w sprawie z wniosku skarżącego z [...] stycznia 2015 r. uchwały nie podjęto - fakt bezczynności nie powinien więc budzić wątpliwości.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów - a to naruszenia art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej - trzeba podkreślić, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje stanowiska Sądu I instancji, co do odkodowania pojęcia bezczynności organu "z rażącym naruszeniem prawa". Poza sporem zatem, w odniesieniu do bezczynności, rażącym naruszeniem prawa - jak wskazał WSA - jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że prawo naruszono w sposób oczywisty, znaczny, niezaprzeczalny a rażące opóźnienie w podejmowaniu czynności ma miejsce gdy jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia.

Stanowisko Sądu I instancji, że taki stan rzeczy ma miejsce w sprawie jest zasadne - jeżeli wziąć pod uwagę niesporny fakt, że wniosek o zwolnienie z rocznej opłaty złożono [...] stycznia 2015 r. a sam organ twierdził, że uchwały nie podjęto i poprzestał na doręczeniu wnioskodawcy wyciągu z protokołu z posiedzenia na którym rozpoznawano jego wniosek. Sąd I instancji w pełni przekonująco w pisemnych motywach wyroku wyjaśnił też, że stwierdzenia bezczynności i to z rażącym naruszeniem nie podważa fakt dwukrotnego odrzucenia uprzednio wniesionych skarg na bezczynność (a to z uwagi na brak związku tych orzeczeń z merytorycznym rozpoznaniem sprawy) i wątpliwości interpretacyjnych co do regulacji materii uchwał (także z uwagi na wcześniejsze i znane organowi orzeczenia NSA – dostatecznie wyjaśniające sporne kwestie).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - orzekł jak w sentencji wyroku.