Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 324/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 31 ust. 1, ust. 3,  art. 52 ust. 3, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46 b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Specjalista Joanna Pasiecznik-Sól, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 14 stycznia 2022 r. nr NS-HD.906.15.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2022 r. nr NS-HD.906.15.2020 Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach (dalej: organ, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. (dalej: strona skarżąca, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie.

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2, art. 104, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a), art. 48 a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46 b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz.1239 ze zm.) w związku z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 658).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 10 kwietnia 2020 r. o godz. 19.06 funkcjonariusz Policji prowadząc kontrolę przestrzegania kwarantanny domowej przez skarżącego, nie zastał ww. w miejscu zamieszkania. Policja nawiązała połączenie telefoniczne ze skarżącym, który oświadczył, że robi zakupy w sklepie, a wcześniej był z wizytą u siostry na działce. Wyjaśnił dodatkowo, że myślał, że kwarantanna zakończyła się wobec faktu, że granicę przekroczył 14 dni temu ok. godz. 15. Funkcjonariusz zanotował, że po zakończonej rozmowie telefonicznej skarżący niezwłocznie wrócił do miejsca zamieszkania.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. wszczął postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z niezastosowaniem się do obowiązku podania kwarantannie i nałożył decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r., nr [...] na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, na podstawie art. 48 a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46 b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia z 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Decyzja została doręczona w dniu 19 kwietnia 2022 r.

W ustawowym terminie strona skarżąca wniosła odwołanie pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r., jednocześnie przyznając, że pozostawała zobowiązana do odbycia kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy w dniu 27 marca 2022 r. o godz. 17.00. Wg podanych przez nią informacji, 14-sto dniowa kwarantanna kończyła się w dniu 10 kwietnia. Skarżący tego dnia po godz. 18.00 opuścił mieszkanie, gdyż kończyły się żywność i woda, zbliżał okres świąteczny, a był przekonany, że dotrzymał ciążącego na nim obowiązku. Podał, że ok. godz. 18.45 otrzymał telefon z Policji, związany z przeprowadzaną kontrolą, a w związku z informacjami uzyskanymi od funkcjonariusza Policji, wrócił do miejsca zamieszkania.

Skarżący, zawiadomiony przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z aktami oraz złożenia wniosków lub zgłoszenia twierdzeń, pismem z dnia 13 maja 2022 r. zrezygnował z przysługujących uprawnień, wnosząc o nadanie biegu sprawie.

Zaskarżoną decyzją organ nie uwzględnił zarzutów odwołania i wskazał, że ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, które jego zdaniem potwierdziły popełnienie deliktu administracyjnego. Obowiązkiem strony było poddanie się kwarantannie w celu zapobieżenia szerzeniu się choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej. W dacie popełnienia zarzucanego czynu oraz w dacie wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia osoba, która przekroczyła granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium RP pozostawała zobowiązana do poddania się obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 14 dni licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej graniczy wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi.

Podkreślił, że Strona przekroczyła granicę RP w dniu 27 marca 2020 r., a zatem obowiązana była odbyć kwarantannę w terminie od 28 marca 2020 r. do 10 kwietnia 2020 r. włącznie. Nawet odnosząc się do zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpienie stanu epidemii (Dz.U , poz. 566), to także ono przewidywało obowiązek poddania się kwarantannie - § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Zaznaczył, że Strona nie zaprzeczyła, że opuścił miejsce zamieszkania w dniu 10 kwietnia 2020 r. Treść odwołania potwierdzała ustalenia dokonane przez funkcjonariusza Policji w trakcie kontroli, utrwalone w treści notatki urzędowej z dnia 10 kwietnia 2020 r. Fakt opuszczenia miejsca odbywania kwarantanny w dniu 10 kwietnia 2020 r. nie był przez skarżącego kwestionowany. Wskazał, że o rozpoczęciu i zakończeniu kwarantanny decyduje straż graniczna w momencie przekraczania granicy, o czym także informuje zainteresowanych. Wszelkie informacje o odbywaniu kwarantanny po powrocie do kraju były dostępne również w mediach oraz na stronach internetowych Ministra Zdrowia, Głównego Inspektora Sanitarnego, każdego z urzędów wojewódzkich w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Straży Granicznej.

Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że decyzja spełnia warunki wskazane w art. 107 k.p.a.; w uzasadnieniu swojej decyzji szeroko opisał stan faktyczny sprawy, podjęte działania, ustalenia dokonane przez organ I instancji, a także dokonał oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz odniósł się do zarzutów odwołania. Odniósł się także do samej instytucji administracyjnej kary pieniężnej i celów, jakim ma służyć, ze szczególnym uwzględnieniem roli ww. instytucji w związku reakcją na niedopełnienie obowiązku, nakazu albo naruszeniu zakazów, lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Zaakcentował, że administracyjna kara pieniężna jako administracyjna sankcja o charakterze pieniężnym jest nakładana w następstwie naruszenia prawa, które pociąga za sobą poniesienie uszczerbku w majątku osoby naruszającej prawo. Wskazał również na funkcję prewencyjną sankcji administracyjnej rozumianej jako zapobieganie na przyszłość zachowaniom niepożądanym z punktu widzenia zapobiegania epidemii, a konkludując stwierdził brak podstaw do uwzględnienia odwołania i zaskarżoną decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I stopnia.

Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach żądając uchylenia w całości decyzji obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaakcentował, że przekroczył granicę państwa w dniu 27 marca 2020 o godz. 15.30 i został przy tym poinformowany przez Straż Graniczną o konieczności odbycia 14-dniowej kwarantanny, a jej początek biegnie od momentu przekroczenia granicy. Podkreślił, że nie otrzymał żadnego dokumentu, z którego wynikałaby dokładna data rozpoczęcia i zakończenia kwarantanny, a jego postępowanie było efektem udzielonych mu przez Straż Graniczną informacji. Co więcej, podstawa wymierzenia kary pieniężnej powołana przez organ odwoławczy (art. 48 a ust. 1 pkt 1 i art. 46 b pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie obowiązywała w chwili przyjazdu skarżącego do kraju, ponieważ została dodana ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U., poz. 567). Chaos informacyjny, panujący w początkowym okresie pandemii COVID-19, w tym zmiany przepisów, nie pomagał w rozeznaniu się w sytuacji. Uwypuklił również naruszenie przez organy obu instancji szeregu przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 78 § 1 w zw. z art. 80 art. 75 § 1, art. 189 d, 189 e, 189 e, 189 f k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, nie znajdując podstaw do zmiany swojej decyzji w trybie autokontroli i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie czy nałożenie na Skarżącego kary administracyjnej za naruszenie obowiązku odbycia nakazanej kwarantanny nastąpiło w sposób zgodny z prawem.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd w składzie orzekającym uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaakcentować na wstępie należy przede wszystkim, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Tytułem wstępu wskazać należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.), od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do tej ustawy art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46 b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46 a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny (pkt 7 został uchylony przez art. 8 pkt 13 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. - Dz. U. z 2020, poz. 567, zmieniającej min. ustawę z dniem 1 kwietnia 2020 r.);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Natomiast w niniejszej sprawie administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącego na podstawie art. 48 a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46 b pkt. 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi, że kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 1). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Na podstawie art. 46 a i art. 46 b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. (uchylone z dniem 10 kwietnia 2020 r.) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które jeszcze nie obowiązywało – jak słusznie zauważył Skarżący – w dacie zdarzenia, podobnie jak powoływane przez organy rozporządzenie z 10 kwietnia 2020r.

Zatem analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji Sąd zauważa, że art. 31 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, iż wolność człowieka podlega ochronie prawnej. W ust. 3 tego artykułu ustawy zasadniczej zapisano, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Rzeczą oczywistą jest, że tylko takie unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów ograniczających konstytucyjne prawa i wolności, mogą być zawarte w rozporządzeniu. Uwypuklić przy tym należy, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, czyli: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, wyrok WSA w Gliwicach z 12 października 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 327/22).

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., o sygn. akt II SA/Op 219/20, w którym zaakcentowano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikały bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

W związku z powyższymi uregulowaniami należy skonstatować, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie.

W konsekwencji przepisy rozporządzenia, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. np. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10) musiały zostać uznane za niekonstytucyjne i w związku z tym brak było podstaw do nałożenia sankcji w postaci kary administracyjnej w wysokości 5.000 zł. za naruszenie obowiązku kwarantanny, które to ograniczenie nie miało zakotwiczenia ustawowego.

Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1897) stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 tej ustawy.

Natomiast wprowadzone wskazanym powyżej art. 46 b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Patrząc przez pryzmat art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że przepisy zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Natomiast wprost z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46 b pkt 2-12 właściwie brak. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46 a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46 b pkt 2-12). Nie wskazuje wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46 a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46 b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46 a, Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności przemieszczania się określonej w art. 52 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a także prawo do swobodnego opuszczenia terytorium RP, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy (zob. art. 52 ust. 3 Konstytucji RP).

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej wadliwości ustaleń faktycznych należy wskazać, mając na uwadze powyższe rozważania - dotyczące wadliwości trybu wprowadzenia obowiązkowej kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej - że ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Skoro bowiem kwarantanna została nałożona na skarżącego w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r., które zostało wydane niezgodnie z art. 52 ust. 1-3 i art. 92 Konstytucji RP, to skarżący jej nie naruszył. Zatem organ nie był władny do tego, aby go ukarać na podstawie art. 48 a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Jednocześnie Sąd uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył to postępowanie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.