Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 873/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 2 i 3, art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115 a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 66 ust. 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania,


UZASADNIENIE

Komendant Policji (dalej Komendant Wojewódzki), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm- dalej: k.p.a.), w zw. z art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.- dalej: u.o.p."), po rozpatrzeniu zażalenia G. K. (dalej jako strona lub skarżący), reprezentowanego przez radcę prawnego R. K., na postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., G. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (65 dni urlopu wypoczynkowego i 21 dni urlopu dodatkowego), w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, żądając jednocześnie w razie odmowy dokonania wypłaty świadczenia, wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty, przeprowadzenia postępowania dowodowego i wydania stosownej decyzji administracyjnej.

Skarżący wskazał, że mimo upływu ponad dwóch miesięcy od złożenia wniosku organ nie wydał przewidzianego przepisami prawa rozstrzygnięcia i nie zakończył postępowania w sprawie. Obowiązek wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wynika z art. 114 § 1 pkt 2 u.o.p. Strona powołała szereg orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (sygn.: III SA/Gd 209/19, III SA/Gd 210/19, III SA/Gd 218/19, III SA/Gd 270/19, II SA/Ol 317/19, II SA/Ol 341/19 oraz IV SAB/Wr 14/19), które zdaniem wnioskodawcy przesądzają o braku podstaw do zwlekania z dokonaniem przez organ wypłaty należnego świadczenia. Skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz o niezwłoczne przesłanie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania, a w razie odmowy wypłaty świadczenia - o wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. działając na podstawie art. 61 a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wnioskodawcy.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.p., policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. W myśl art. 115a tej ustawy, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości [...] części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), art. 115a ustawy o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze [...] części miesięcznego uposażenia, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. Utrata mocy, w tym zakresie, nastąpiła w dniu [...] listopada 2018r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny zawarł miedzy innymi uwagę, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. , sygn. akt I OSK 542/13). Skoro zatem wyplata ekwiwalentu stanowi czynność materialno-techniczną, to dla dokonania tej czynności nieuzasadnione jest prowadzenie postępowania administracyjnego, a zatem - nie zachodzi też przesłanka do wszczęcia tego postępowania. Organ musi jednak wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne jeśli zachodzi podstawa do odmowy wypłaty tego świadczenia. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty tego świadczenia, gdyż stałoby to w ewidentnej sprzeczności z przytoczonym przepisem art. 114 ust. 1 pkt 2 o Policji, który to w sposób stanowczy i jednoznaczny stanowi, iż policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Wydanie decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty tego ekwiwalentu naruszałoby zatem rażąco przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, co w konsekwencji prowadziłoby do nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Organ wskazał, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego okresowo brak jest przepisu określającego wskaźnik naliczania ekwiwalentu za urlop, co powoduje w konsekwencji przedłużenie czasu do dokonania czynności materialno-technicznej. Nie jest to jednak jednoznaczne z odmową wypłaty świadczenia. Organ podkreślił, że orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, na które powołano się we wniosku, nie są w chwili wydawania niniejszego postanowienia prawomocne, a jednocześnie brak jest orzeczeń prawomocnych, które pozwalałyby na przyjęcie istnienia linii orzeczniczej, która mogłaby przemawiać na korzyść stanowiska prezentowanego przez stronę we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r.

Od postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] zażalenie w ustawowym terminie wniósł pełnomocnik G. K., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a zarzucając temu postanowieniu naruszenie:

1) art. 61 § 1a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2) art. 61 ust 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wypłata lub/i jej odmowa wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy jest czynnością materialno-techniczną, a tym samym, że niemożliwym w tej sprawie jest wydanie rozstrzygnięcia w formie i na zasadach określonych w k.p.a.

Organ II instancji, opisanym w wstępie rozstrzygnięciem stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

W odniesieniu do powołanych przez stronę orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (sygn.: III SA/Gd 209/19, III SA/Gd 210/19, III SA/Gd 218/19, III SA/Gd 270/19, II SA/Ol 317/19, II SA/Ol 341/19 oraz IV SAB/Wr 14/19), które zdaniem strony przesądzają o braku podstaw do zwlekania z dokonaniem przez organ wypłaty należnego stronie świadczenia, organ wskazał, że wymienione orzeczenia są wydane w konkretnych sprawach, nie stanowią źródła prawa, a nadto są to orzeczenia nieprawomocne i jednocześnie brak w chwili obecnej orzeczeń prawomocnych, które pozwalałyby na przyjęcie istnienia linii orzeczniczej, która mogłaby przemawiać na korzyść stanowiska prezentowanego przez stronę we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Organ zwrócił uwagę, że w przypadkach powołanych orzeczeń mamy do czynienia z wydaniem przez organy administracji decyzji administracyjnych o odmowie wypłaty ekwiwalentu za urlop, a nie z odmową wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania takiej treści decyzji, co nie pozwala na porównywanie obu kategorii spraw, a tym bardziej nie daje podstaw do uznania, że wskazywane orzeczenia są adekwatne do okoliczności rozpatrywanych na tle wniesionego w niniejszej sprawie zażalenia.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego nie można w przypadku zaskarżonego postanowienia mówić o niewłaściwym zastosowaniu art. 61 a § 1 k.p.a., skoro organ I instancji zastosował ten przepis właśnie z uwagi na zaistnienie oczywistej przeszkody do wszczęcia postępowania gdyż w przepisach prawa nie ma podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania. Przeszkodą taką jest nieznowelizowanie ustawy o Policji w chwili wpłynięcia wniosku o ponowne przeliczenie wysokości należnego wnioskodawcy ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skoro bowiem na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt: K 7/15, art. 115a ustawy o Policji utracił moc w części określającej przelicznik służący do obliczenia należnego ekwiwalentu, a jednocześnie dotychczas ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnej nowej normy prawnej, która pozwoliłaby na przyjęcie, według jakiego przelicznika taki ekwiwalent powinien być obliczony, przy czym w różnych ustawach dotyczących tzw. służb mundurowych funkcjonują - na co zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny - różne przeliczniki, to należy przyjąć, kierując się zawartą w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, że nie jest dopuszczalne, ani możliwe, prawidłowe dokonanie ponownego przeliczenia ekwiwalentu, gdyż brak w tym zakresie obowiązującej normy materialnoprawnej, co właśnie stanowi prawidłową przesłankę zastosowania art. 61 a k.p.a. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty tego świadczenia, gdyż stałoby to w ewidentnej sprzeczności z przepisem art. 114 ust. 1 pkt 2 u.o.p.,

Organ nie zgodził się z zarzutem, iż niewydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie pozbawiałoby stronę sądowo-administracyjnej kontroli rozstrzygnięcia, albowiem od postanowienia wydanego w II instancji na skutek zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanego w trybie art. 61 a § 1 KPA służy skarga do WSA. W konsekwencji chybione jest stawianie organowi I instancji zarzutu w tej materii, z powołaniem na tezę wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2591/01, albowiem ani ten organ, ani też organ II instancji nie kwestionuje prawa policjanta do drogi sądowej poprzez orzekanie w zakresie zażalenia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego wszczęcie jest przedwczesne. Komendant Wojewódzki podkreślił, iż organ I instancji nie mógł wydać decyzji administracyjnej o odmowie przeliczenia ekwiwalentu, gdyż mimo że co do zasady uznaje prawo wnioskodawcy do takiego przeliczenia, to na obecnym etapie nie ma możliwości realizacji roszczenia z braku normy określającej sposób dokonania tej czynności. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem żalącego, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia na gruncie art. 115a u.o.p. organ administracji powinien wydać decyzję administracyjną, skoro ten przepis nie przewiduje rozstrzygnięcia w tej formie. Niezależnie od tego, że już w samym uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. wyraźnie stwierdzono, iż prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych ugruntowanego na tle innych przepisów ustawy o Policji, gwarantujących policjantom określone świadczenia, przytaczając chociażby tezę wyroku WSA w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu [...], zgodnie z którą: "sprawa zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy (...) o Policji (...) nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Natomiast realizacja obowiązku załatwienia sprawy przez właściwego komendanta Policji, będącego organem administracji publicznej, następuje w drodze czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie stosownej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu kosztów dojazdu, bądź w drodze aktu (niebędącego decyzją lub postanowieniem) o odmowie zwrotu kosztów dojazdu.". Podobne stanowisko zajęły sądy administracyjne w orzeczeniach o sygn. akt: III SA/Lu 858/12, III SA/Łd 25/11, III SA/ Kr 1007/07, II SA/Gd 1646/03, SAB/Rz 44/00, II SAB/Wa 350/10 - rozstrzygając różnego rodzaju sprawy o świadczenia należne policjantom na podstawie samych przepisów ustawy o Policji, w przypadkach, gdy przepis nie przewiduje wyraźnie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej - a więc dokładnie tak samo, jak to ma miejsce w przypadku ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organ zauważył, że w omawianych przypadkach, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, uzasadnione jest wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania na żądanie strony decyzji administracyjnej z przyczyn czysto formalnych, to jest z braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, nawet abstrahując od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, związanych z przedwczesnością rozstrzygania w przedmiocie wniosku o wypłatę świadczenia wobec braku normy wskazującej sposób obliczenia jego wysokości. Niemniej jednak, nawet w przypadku orzeczeń, w których sąd administracyjny kwestionuje wskazaną wyżej linię orzeczniczą i stwierdza istnienie wymogu wydania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy organ odmawia wypłaty określonego świadczenia (tak np. wyrok WSA w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa [...]) - na tle sprawy o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby, tak tez TK w wyroku z dnia 30 października 2018 r.), nie dotyczy to jednak czynności pozytywnej, tj. samej wypłaty, którą nadal uznaje się za podlegającą załatwieniu w drodze czynności materialno-technicznej. Nawet więc w razie przyjęcia takiego stanowiska, organ, który uznaje co do zasady roszczenie strony, nie może wydać decyzji administracyjnej, gdyż ta zarezerwowana jest dla rozstrzygnięcia negatywnego. Z tej przyczyny jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w razie uznania roszczenia strony co do zasady, ale jednocześnie w braku możliwości zastosowania jakiejkolwiek normy określającej wysokość przelicznika służącego wyliczeniu należności, jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądania wydania decyzji administracyjnej o odmowie wypłaty świadczenia.

Końcowo organ wskazał, że żądanie strony w zakresie odsetek ma charakter cywilnoprawny i powinno być dochodzone przed sądem pracy.

G. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do WSA w Poznaniu, zaskarżając postanowienie Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie jak i poprzedzającego go postanowienia, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 § 1a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmówienie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z tytułu zwolnienia ze służby w Policji;

2) art. 61 ust 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że wypłata lub/i jej odmowa wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego wnioskodawcy jest czynnością materialno-techniczną, a tym samym, że niemożliwym w tej sprawie jest wydanie rozstrzygnięcia w formie i na zasadach określonych w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop skarżącemu.

G. K. wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 65 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, 21 dni niewykorzystanego urlopu dodatkowego oraz godziny niewykorzystanego czasu wolnego, a w sytuacji odmowy wypłaty- wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty żądanej kwoty.

Procedujące w sprawie organy zgodnie zajęły stanowisko, że wniosek skarżącego w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest przedwczesny i będzie mógł być zostać rozpatrzony dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę przepisów służących określeniu sposobu i wysokości przelicznika ekwiwalentu. Organy zwróciły uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 stwierdził częściową niekonstytucyjność art. 115 a u.o.p. w zakresie w jakim przepis ten określał przelicznik służący do obliczenia należnego ekwiwalentu (1/30- uw. Sądu). Aktualnie zaś brak jest przepisów umożliwiających prawidłowe wyliczenie wysokości ekwiwalentu, gdyż ustawodawca nie wprowadził nowego przelicznika do ustawy o Policji. Organy podkreśliły, iż nie jest tak że odmawiają skarżącemu wypłaty świadczenia, a jedynie nie mają podstaw materialnoprawnych do dokonania obliczeń. Wobec tego organy przyjęły, że zasadnym było odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, do czasu aż ustawodawca wprowadzi określi przelicznik do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Istota sporu zasadzała się więc na tym, czy aktualnie, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji i należy wstrzymać się do czasu uchwalenia nowych przepisów. Kwestia prawa do ekwiwalentu nie była sporna.

Powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Do chwili obecnej, nawet po zmianie ustawy ustawą z dnia 19 lipca 2019r. (Dz.U. 2019.1635) stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 lub 1/21, (odnoszącego się do roboczych dni pracy, a nie kalendarzowych- uw. Sądu), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 u.o.p. w zw. z art. 114 tej ustawy).

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w wyroku z dnia [...] listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Kr [...] (dostępny w bazie orzeczeń CBOSA), że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem sposób wyliczenia kwoty należnej wynika z uzasadnienia przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przy czym – co należy podkreślić - do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana okresu rozliczeniowego nastąpiła z dniem [...] lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem [...] lipca 2019 r. W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał że użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Jak słusznie zwrócił uwagę w powołanym wyżej wyroku WSA w [...], z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (okres rozliczeniowy o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w cytowanym uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15). Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Reasumując skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy [...] uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok TK jest wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji. Przepis art. 115 a ustawy o Policji nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, i nadal nie został zgodnie z w/w wyrokiem TK zmieniony, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok TK powoduje konieczność takiej wykładni przepisów aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. W myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Niezależnie od w/w unormowania obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z jej form jest oparcie wyroku sądu na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2016r., sygn. I OSK 1578/16). Dla organów administracji publicznej przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oznacza obowiązek zrekonstruowania treści art. 115 a ustawy o Policji zgodnie z tym wyrokiem. Pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na ochronę istotnych wartości konstytucyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 3.12.2014r., II OSK 2311/14, wyrok WSA w [...] z [...].09.2019r., sygn. II SA/Ke [...]). W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które – jak to podkreślał w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny – mają charakter bezwarunkowy. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a u.o.p., czyli po dniu [...] października 2001 r. (por. cyt. wyrok WSA w [...]. z [...] sierpnia 2019 r. i powołane tam wyroki: WSA w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., III SA/Gd [...] oraz z dnia [...] czerwca 2019 r., III SA/Gd [...]).

Odnosząc powyższe do stanowiska organów Policji wyrażonego w kwestionowanych skargą postanowieniach, które wskazują na brak materialnoprawnej możliwości rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brak regulacji ustawowej, należy jeszcze raz podkreślić, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części - określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja, ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby (zob. wyrok WSA w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., III SA/Gd [...], Lex nr 2694147). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. W istniejącym stanie prawnym możliwe jest zatem zadośćuczynienie uprawnieniu policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

W tych okolicznościach z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. organy obu instancji odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Nie zachodzi bowiem wskazywana przez organy przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie takiego postępowania.

Rzeczą organu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty wnioskowanego przez skarżącego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i zaprezentowaną w niniejszym wyroku wykładnią. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a,.

Stwierdzone wady zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji skutkowały koniecznością orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. jak w pkt. I sentencji.

O kosztach postępowania, w wysokości [...] zł, Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku.