Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 680/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania P. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], nakazującą P. S., właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] w Ż., przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż jedenastu reklam z elewacji kamienicy przy ul. [...] w Ż., w terminie do 30 września 2021 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie (pkt 1), roboty budowlane (pkt 2), badania konserwatorskie (pkt 3), badania architektoniczne (pkt 4) oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 (pkt 5), wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Minister wskazał, że budynek przy ul. [...] w Ż. jest usytuowany na obszarze układu urbanistycznego miasta Ż., który jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] lutego 1987 r. W art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawarta została definicja historycznego układu urbanistycznego, zgodnie z którą jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Objęcie ochroną konserwatorską układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, bez względu na to, czy elementy te są wpisane do tego rejestru indywidualnie. Organ wskazał przy tym, że nie ulega wątpliwości, że omawiany budynek stanowi historyczny element ww. zabytkowego układu urbanistycznego, co potwierdza ujęcie tego obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jednocześnie budynek ten objęty jest ochroną konserwatorską wyznaczoną w obowiązującym dla tego obszaru miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Minister wskazał, że organ pierwszej instancji w dniu 30 czerwca 2021 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiotowej sprawie, a następnie w dniu 6 lipca 2021 r. przeprowadził oględziny omawianej nieruchomości przy udziale strony postępowania, przy czym właściciel budynku odmówił podpisania protokołu oględzin. Podczas oględzin stwierdzono, że na elewacji budynku przy ul. [...] w Ż. zamontowano reklamy w postaci banerów i tablic: nad witryną w pierwszej osi, przy otworze drzwiowym od strony północnej i od strony południowej, nad witryną od strony południowej, przy witrynie od strony południowej, pod witryną od strony południowej, na dobudówce od strony północnej. Równocześnie stwierdzono, że ww. reklamy wraz z urządzeniami reklamowymi zostały zamontowane samowolnie, bez uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków.

W związku z powyższymi ustaleniami [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nakazał P. S. przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż jedenastu reklam z elewacji kamienicy przy ul. [...] w Ż., w terminie do 30 września 2021 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, z jakich powodów ww. reklamy wpływają niekorzystnie na wygląd budynku, a tym samym na zabytkowy układ urbanistyczny. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe reklamy, w dużym formacie, znajdujące się w złym stanie technicznym, znacząco pogarszają ekspozycję walorów zabytkowych i krajobrazowych, zarówno budynku, jak i zabytkowego starego miasta. Wykorzystywanie przestrzeni zabytkowej jako nośnika treści reklamowych jest jednoznaczne z niewłaściwym korzystaniem z zabytku oraz wpływa negatywnie na jego wygląd. Zdaniem organu pierwszej instancji przedmiotowe działania naruszają w sposób nieakceptowalny zasady ochrony zabytków, gdyż wpływają negatywnie i szpecąco na stan zabytkowego układu urbanistycznego i jego wartości historyczno-naukowe.

Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji Minister stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż zawieszenie wskazanych reklam na elewacji budynku stanowiącego historyczny element zabytkowego obszaru wpisanego do rejestru zabytków wymagało uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia organu ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. Stosownie do art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "tablicę reklamową" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl zaś art. 2 pkt 16c tej ustawy, przez "urządzenie reklamowe" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Minister podkreślił, że przywołany przepis dotyczy również zabytku obszarowego, jakim jest historyczny układ urbanistyczny.

Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że w przedmiotowej sprawie dopuszczono się samowoli polegającej na zamontowaniu reklam, co stanowi przesłankę do wydania decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Minister wyjaśnił przy tym, że niezasadne są argumenty skarżącego, dotyczące tłumaczenia dokonania samowoli zgłoszeniami złego stanu budynku, które pozostały bez odpowiedzi organu. Oceny omawianych działań nie zmienia zatem podnoszona w odwołaniu okoliczność, że reklamy te mają za zadanie zabezpieczenie elewacji pozostającej w złym stanie technicznym, tego rodzaju działanie nie zastąpi bowiem remontu czy też rewaloryzacji obiektu.

Minister za nietrafny uznał też argument zawarty w odwołaniu, że reklamy nie przylegają bezpośrednio do detali architektonicznych elewacji budynku. Wskazał, że powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków i obszarów zabytkowych przed ich zniszczeniem, ale również dbałość o wygląd zabytku. W ocenie organu lokalizacja wskazanych tablic reklamowych i banerów na elewacji historycznego budynku obniża także wartości zabytkowego obszaru. Minister podniósł ponadto, że zasłanianie elewacji budynku pozostającej w złym stanie technicznym może przyczynić się do pogorszenia jej stanu, także poprzez zwiększenie zawilgocenia ściany budynku.

P. S. wniósł skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r., zarzucając naruszenie:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak zaprzeczenia organu, iż banery reklamowe stanowią zabezpieczenie elewacji budynku, mając na uwadze pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2014 r.;

- art. 5 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne uznanie, iż zamontowane reklamy naruszają zasady ochrony zabytków, albowiem wpływają negatywnie na elewację budynku;

- art. 6 ust. 1b ww. ustawy poprzez błędne uznanie działań skarżącego za samowolę, podczas gdy zgłoszenia skarżącego dotyczące złego stanu budynku, jakich dokonał w latach 2006-2009, pozostały bez odpowiedzi, a budynek wymagał podjęcia czynności w celu ochrony jego stanu oraz zapewnienia bezpieczeństwa pieszych poruszających się wzdłuż budynku;

- art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w tym przepisie;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności poprzez nieustosunkowanie się co do kwestii, czy banery reklamowe przyczyniają się lub stanowią zabezpieczenie elewacji budynku;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów.

Zdaniem skarżącego twierdzenie organu co do samowoli jest błędne, bowiem organ nie wziął pod uwagę, że działanie skarżącego było uzasadnione i zgodne ze stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażonym w piśmie z 24 lipca 2014 r. znak: [...], [...]. Żaden organ nie zaprzeczył, że przedmiotowe banery reklamowe nie przyczyniają się lub nie stanowią zabezpieczenia elewacji budynku.

Skarżący zarzucił, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że lokalizacja wskazanych tablic reklamowych i banerów na elewacji historycznego budynku obniża wartość zabytkowego obszaru części miasta Ż., pominął jednak bardzo zły stan elewacji (który według organu zdaje się nie obniża wartości obszaru). P.S. wskazał, że w toku postępowania szczegółowo wyjaśniał, że montaż banerów reklamowych wykonano w celu zabezpieczenia elewacji budynku, bowiem odpadający z elewacji tynk stwarzał bardzo duże niebezpieczeństwo dla pieszych. Skarżący zwracał się do organu z prośbą o wsparcie finansowe w celu przeprowadzenia remontu elewacji frontowej kamienicy, jednak wsparcia nie uzyskał. P. S. podniósł ponadto, że banery reklamowe zasłaniają najbardziej popękane i dziurawe miejsca w elewacji, co więcej są usytuowane w miejscu, gdzie nie ma zdobień, a ściana pozostaje jednolicie prosta. Wskazał, że zasadność podjętych przez niego działań potwierdza i w zasadzie legitymizuje ww. pismo z 24 lipca 2014 r., w którym organ wskazuje wprost, iż: "Jeżeli natomiast część elementów elewacji znajduje się w stanie awaryjnym, zagrażającym osobom poruszającym się obok obiektu, a inwestor nie podejmuje jeszcze faktycznych działań remontowych - winien w trybie interwencyjnym zabezpieczyć uszkodzone elementy grożące odpadnięciem, np. poprzez podwieszenie siatki zabezpieczającej, bądź innych, podobnych działań zabezpieczających do czasu podjęcia kompleksowego remontu elewacji (jednakże bez usuwania z elewacji dekoracyjnych elementów wystroju.)".

Zdaniem skarżącego organ nie zbadał dostatecznie stanu faktycznego sprawy, skoro pominął okoliczność, iż działanie skarżącego stanowiło w istocie wypełnienie woli organu. W ww. piśmie z 24 lipca 2014 r. organ wskazał, iż zasadnym jest podwieszenie siatki zabezpieczającej lub podjęcie innych podobnych działań zabezpieczających. Skarżący posłużył się zatem banerami, które w istocie spełniają swój cel. Skarżący nie jest osobą majętną, korzysta ze świadczenia rentowego i nie stać go na zakup specjalistycznego sprzętu budowlanego. Zawieszenie banerów na budynku, nawet jeżeli okazały się reklamą, stanowiło w istocie działanie zabezpieczające elewację tego budynku (zgodne ze wskazaniami organu).

W skardze wskazano ponadto, że organ nie zbadał faktycznego stanu elewacji, dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas wizji lokalnej wykonana została bowiem wyłącznie na okoliczność, że banery reklamowe w istocie zostały zamontowane, a nie na okoliczność, jak przedstawia się stan elewacji, którą banery zasłaniają.

Skarżący zarzucił, że naruszono art. 5 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędne uznanie, iż zamontowane reklamy naruszają zasady ochrony zabytków, podczas gdy zamontowane zostały w ten sposób, że nie naruszają ani nawet nie dotykają zabytkowych zdobień na elewacji, w szczególności są od nich oddalone. Banery zamontowane są poniżej linii okien pierwszego piętra, z kolei dekoracyjne elementy wystroju elewacji znajdują się powyżej linii okien na piętrze, nie sposób więc uznać, że przedmiotowe działania naruszają w sposób nieakceptowalny zasady ochrony zabytków oraz wpływają negatywnie na wartości historyczno-naukowe. Trudno zatem stwierdzić, aby w sytuacji gdy zamontowane banery znajdują się co najmniej metr poniżej dekoracyjnych elementów wystroju, miałyby w jakikolwiek sposób narażać je na uszczerbek. W istocie ochrona elewacji poprzez uniemożliwienie odpadania tynku z elewacji za pomocą banerów stanowi zabezpieczenie utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Zdaniem skarżącego nie znajdują uzasadnienia gołosłowne twierdzenia organu, że przedmiotowe banery obniżają wartość zabytkowego obszaru części miasta Ż., skoro sam zły stan elewacji wpływa na niską wartość budynku i jego mierny odbiór przez przechodniów. Z całą pewnością przechodnie nie widzą w budynku żadnej wartości, nawet historycznej, widząc jak się rozpada, a stanowiska organów obu instancji należy uznać za nadgorliwe i nadinterpretujące rzeczywiste nastroje mieszkańców Ż..

Jak wskazano w skardze, uznanie zatem działania skarżącego jako samowoli stanowi naruszenie także art. 6 ust. 1b ww. ustawy. Skarżący podniósł, że w latach 2006-2009 dokonywał kilkukrotnych zgłoszeń dotyczących złego stanu budynku, które pozostały bez odpowiedzi. Dopiero w 2014 r. w powołanym wyżej piśmie organ odniósł się do potrzeby podjęcia działań w związku ze stanem budynku wskazując, iż skarżący może sam te działania podjąć, albowiem organ nie dysponuje środkami, które mógłby przeznaczyć na ten cel. Skarżący wykonał zatem zabezpieczenie zgodne z wytycznymi organu, brak jest więc podstaw, aby jego działanie uznać jako samowolę.

Skarżący zarzucił, że decyzje skupiają się wokół stwierdzenia, iż zawieszone banery są reklamami, pomijając przy tym całkowicie funkcję, jaką mają za zadanie spełnić. Podkreślił, że organ podczas wizji ograniczył się wyłącznie do ustalenia, że banery zostały wywieszone, a nie w jakim stanie jest przedmiotowy budynek, jakie zagrożenia powodował oraz jaką funkcję spełniają banery. Okoliczność tę pominął również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

W ocenie skarżącego nie zostały ponadto spełnione przesłanki wskazane w art. 108 k.p.a. do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W istocie niezbędnym dla ochrony zdrowia lub życia osób przechodzących pod budynkiem oraz z uwagi na wyjątkowo ważny interes strony polegający na ochronie jego własności przed niewątpliwym zniszczeniem jest uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lutego 2022 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2021 r., nakazującą P. S. przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż jedenastu reklam z elewacji kamienicy przy ul. [...] w Ż., wydaną w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 710).

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: pkt 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, pkt 2) roboty budowlane, pkt 3) badania konserwatorskie, pkt 4) badania architektoniczne, pkt 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W myśl art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz napisów.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny budynku zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Ż. Budynek ten stanowi element układu urbanistycznego miasta Ż., wpisanego do rejestru zabytków dawnego województwa bielskiego pod pozycją [...], na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] lutego 1987 r. znak [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na elewacji frontowej budynku zamontowano jedenaście reklam w postaci tablic, zlokalizowanych nad witryną w pierwszej osi, przy otworze drzwiowym od strony północnej i od strony południowej, nad witryną od strony południowej, przy witrynie od strony południowej, pod witryną od strony południowej, na dobudówce od strony północnej, w tym np. tablice reklamujące ośrodek szkolenia kierowców, reklamujące żłobek, tablicę o treści "wyposażenie łazienek" czy o treści "wyposażenie łazienek, baterie łazienkowe i kuchenne, zlewy stalowe i granitowe, panele prysznicowe, ceramika, meble, akcesoria łazienkowe, instalacje sanitarne".

Organy orzekające w sprawie oceniły, że na wykonane prace wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy, którego nie uzyskano i uznały, że wobec ich wykonania przez właściciela obiektu bez pozwolenia konieczne było wydanie w oparciu o art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż jedenastu reklam. Organy w sposób szczegółowy i przekonujący uzasadniły swoje stanowisko, a zaprezentowana argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Podkreślenia wymaga, że dla zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy nie jest konieczne, aby obiekt był objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 2 powołanej ustawy zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będący dziełem człowieka lub związany z jego działalnością i stanowiący świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy do zabytków nieruchomych (które podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania) zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednak, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, natomiast inny jest zakres ochrony takich obiektów, aniżeli obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza, że zezwolenia konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 2152/10, z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1541/15).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta Ż., w którego skład wchodzi budynek przy ul. [...] oznacza, że również ten budynek jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków. Umieszczanie tablic reklamowych na elewacji budynku stanowiącego element układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską oznacza ich umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru.

W ocenie Sądu nie budzi przy tym wątpliwości, że podjęte przez właściciela budynku przy ul. [...] w Ż. działania należało zakwalifikować jako prace, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy, który przewiduje, że umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz napisów wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Stosownie do art. 2 pkt 16b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "tablicę reklamową" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W myśl zaś art. 2 pkt 16c tej ustawy, przez "urządzenie reklamowe" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Ww. ustawa w art. 2 pkt 16a definiuje natomiast reklamę jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.

W orzecznictwie co do zasady przyjmuje się, że tablicą reklamową będzie każda powierzchnia płaska, na której eksponowana jest reklama, natomiast urządzeniem reklamowym, będącym jak wynika z definicji, innym niż tablica reklamowa przedmiotem, będzie każdy przedmiot materialny służący ekspozycji reklamy, nieposiadający powierzchni płaskich, przestrzenny, wypukły (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r. sygn. II OSK 2880/17 i z 12 grudnia 2018 r. sygn. II FSK 1897/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 stycznia 2018 r. sygn. I SA/Gd 1429/17).

Należy też zwrócić uwagę, że art. 2 pkt 16d ustawy zawiera definicję szyldu wskazując, że należy przez to rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Szyld mieści się zatem również w pojęciu tablicy reklamowej (art. 2 pkt 16b) lub urządzenia reklamowego (art. 2 pkt 16c), w zależności od jego formy, a więc jego umieszczenie na zabytku także wymaga pozwolenia konserwatorskiego.

Przypomnienia wymaga, że w świetle art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami konieczne jest uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru wszelkich urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, jak również napisów.

W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że umieszczone na frontowej elewacji budynku przy ul. [...] w Ż. przedmioty służą ekspozycji reklamy (rozumianej jako upowszechnianie informacji promującej towary, usługi czy przedsiębiorstwa), prawidłowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zakwalifikował je jako tablice reklamowe i uznał, że wymagały uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Bezsporne w sprawie jest, że takiego pozwolenia nie uzyskano, konieczne było zatem i zgodne z prawem wydanie decyzji nakazującej P. S. przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu poprzez demontaż jedenastu reklam.

Na odmienne rozstrzygnięcie nie mogły wpłynąć argumenty strony tłumaczące umieszczenie tablic złym stanem elewacji, koniecznością zabezpieczenia budynku przed niszczeniem i ochroną elewacji poprzez uniemożliwienie odpadania tynku. Nawet jeśliby strona traktowała umieszczone na elewacji kamienicy tablice jako zabezpieczenie elewacji przed dalszym niszczeniem, nie zmienia to faktu, że stanowią one jednocześnie tablice reklamowe, skoro upowszechniają informacje o produktach czy usługach, a co za tym idzie, wymagały uzyskania pozwolenia. Na marginesie warto zwrócić uwagę, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagane jest w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy także na prowadzenie prac konserwatorskich, przez które rozumie się, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji.

Jak słusznie podkreśliły organy orzekające w sprawie, powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd i percepcję zabytków, w tym również zabytkowych układów urbanistycznych. Nie ulega zaś wątpliwości, że lokalizacja reklam zasłaniających znaczną część elewacji omawianego budynku zasadniczo zmienia jego wygląd, zakłóca odbiór elewacji tego budynku. Tablice dominują wizualnie w przestrzeni, wprowadzają chaos i eksponują w pierwszej kolejności przekazy reklamowe kosztem historycznej zabudowy Ż., przez co negatywnie wpływają na wygląd historycznej części Ż., obniżając wartości tego zabytkowego obszaru. Bez znaczenia pozostaje eksponowana w skardze okoliczność, że tablice nie dotykają zabytkowych detali architektonicznych na elewacji, skoro wpływają niekorzystnie na wygląd elewacji całego budynku, ale również na wygląd i odbiór wizualny przynajmniej części układu urbanistycznego miasta Ż., objętego ochroną konserwatorską.

Argumenty strony skarżącej zmierzające do wykazania, że wykonane prace nie mają negatywnego wpływu na wartości zabytkowe, czy też jakoby stanowiły zabezpieczenie budynku zgodne z wytycznymi [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawartymi w piśmie 24 lipca 2014 r. i nie wymagały uzyskania pozwolenia wynikającego z art. 36 ustawy, mają jedynie charakter polemiczny i nie podważają prawidłowych ustaleń organów. Zarówno Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jaki wpływ na wartości zabytkowe obiektu mają wykonane prace. Objęcie danego obiektu ochroną konserwatorską nakłada na właściciela obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jednym z obowiązków jest wynikająca z art. 36 ust. 1 pkt 1-12 ustawy konieczność uprzedniego uzyskania zgody organu konserwatorskiego na prace i działania przy zabytku w tym przepisie wymienione. Zakres prac, które można wykonać w zabytku, określa organ w decyzji wydawanej w trybie art. 36 ustawy, a nie strona podejmująca prace.

Umieszczenie tablic reklamowych na elewacji budynku przy ul. [...] w Ż. nastąpiło zaś bez wymaganego przepisami prawa zezwolenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego poprzez demontaż reklam jest zgodna z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że do zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy wystarczające jest już samo ustalenie, że na zabytku umieszczono bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków urządzenia techniczne, tablice reklamowe, urządzenia reklamowe lub napisy, nie jest konieczne wyjaśnianie, jaki ma to wpływ na wartości zabytkowe obiektu.

W ocenie Sądu nie ma zatem podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, w tym dotyczących naruszenia art. 7, art. 107 § 3 czy też art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, wbrew twierdzeniom skarżącego nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w celu dokładnego ustalenia stopnia zniszczenia elewacji, a także wyjaśnienia funkcji, jaką spełniają sporne tablice. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2021 r. pozostaje zatem w zgodzie z prawem.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.