Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1530/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 141 § 4, art. 135, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 30 ust. 2 pkt 1-4, art. 30 ust. 9
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 16 lit a, art. 4
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1456
law: Ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia WSA del. do NSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 1367/11 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 października 2011 r. znak nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie oraz zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1367/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 października 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 12 września 2011 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz przyznał wynagrodzenie adwokatowi ustanowionemu z urzędu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:

Decyzją z 12 września 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o uznaniu za świadczenie nienależnie pobrane przez K.B. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. za okres od 7 października 2008 r. do 31 października 2008 r. w kwocie po 320 zł oraz za okres od 1 listopada 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie po 400 zł miesięcznie oraz o zwrocie nienależnie pobranego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. za okres od 7 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie 4320 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od dnia 12 września 2011 r. w kwocie 1366,83 zł, co stanowi łącznie kwotę 5686,83 zł. Decyzją z 27 października 2011 r. SKO w Łodzi utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lipca 2008 r., zmienioną decyzją tego organu z 16 marca 2009 r., przyznano K.B. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko M.B. na okres od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. w wysokości 64 zł miesięcznie oraz do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 września 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 400 zł miesięcznie i na okres od 1 października 2009 r. do 6 października 2009 r. w wysokości 80 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzjami z 23 maja 2011 r. stwierdziło nieważność wyżej wymienionych decyzji w części dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 28 czerwca 2011 r. zmienił poprzednie rozstrzygnięcie w części dotyczącej okresu przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i orzekł o przyznaniu K.B. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. na okres od 1 września 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 400 zł miesięcznie i na okres od 1 października 2009 r. do 6 października 2009 r. w wysokości 80 zł.

Dalej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium odwołało się do art. 30 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w myśl art. 30 ust 2 pkt 4 ustawy uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli pozostaje ono pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres:

1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu;

3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Stosownie do art. 10 ust. 2 powołanej ustawy dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Ponadto w myśl art. 10 ust. 3 ustawy dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę.

Organ uznał, że opisana sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustalono bowiem, że K.B. pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. dłużej niż przez 24 miesiące. Ustawowy okres 24 miesięcy kalendarzowych upłynął w dniu 6 października 2008 r. a tym samym dodatek taki K.B. nie przysługuje od 7 października 2008 r.

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że organ prawidłowo przyjął, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko M.B. za okres od 7 października 2008 r. do 31 października 2008 r. w kwocie 320 zł oraz za okres od 1 listopada 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w kwocie po 400 zł miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym, ponieważ wymieniony dodatek został przyznany na podstawie decyzji co do których stwierdzono nieważność z powodu wydania ich z naruszeniem prawa.

Organ odwoławczy zaznaczył również, że o przypadkach w których nie przysługuje dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego strona była pouczona we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego.

Uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie jedną decyzją o uznaniu pobranego przez stronę świadczenia jako nienależnie pobranego i ustalenia kwoty zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, Kolegium wyraziło pogląd, że brak jest przeszkód aby decyzja pozbawiająca stronę przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną obejmowała równoczesne ustalenie i orzeczenie przez organ wysokości nienależnie pobranego świadczenia. Treść art. 30 i 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wyklucza także przyjęcia, że organ może orzec o uchyleniu decyzji oraz o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jedną decyzją. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia przedmiot uregulowania, względy ekonomiki postępowania oraz pewność adresatów decyzji co do zakresu ich uprawnień.

Wyrokiem z 27 lutego 2012 r. WSA w Łodzi uwzględnił wniesioną skargę, dopatrzył się bowiem w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej uchybienia przepisom prawa materialnego w stopniu, który obligował do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego.

Sąd I instancji podkreślił, że jako podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji organ przywołał przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej ustawą, a w szczególności art. 30 ust.1, ust. 2 pkt 4 i ust. 8.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że dla oceny legalności decyzji o uznaniu świadczeń za nienależycie pobrane i ich zwrocie istotne znaczenie ma świadomość i rozeznanie osoby pobierającej świadczenie co do okoliczności stanowiących o jego nienależności. Kwestię świadomości osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania, akcentuje się w orzecznictwie przede wszystkim w zakresie stosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt. I OSK 2078/10). Zdaniem Sądu I instancji, również i w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2 ustalenie, że świadczeniobiorca pobierał nienależne świadczenie i jest zobowiązany do jego zwrotu musi zostać poprzedzone oceną istnienia powyższej przesłanki, takie rozstrzygnięcie warunkującej.

W przedmiotowej sprawie uznanie świadczeń za nienależnie pobrane i w konsekwencji orzeczenie o ich zwrocie opiera się na przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy i ustaleniu zdarzenia, jakim było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzjami z 23 maja 2011 r. nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lipca 2008 r. i z 16 marca 2009 r. przyznających K.B. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego. Zwrócił jednak uwagę WSA, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy dodany został przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) z dniem 2 stycznia 2009 r. i dopiero od tego dnia obowiązuje.

W niniejszej sprawie ustalono natomiast, że strona nienależnie pobrała świadczenia za okres od 7 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. w sytuacji, gdy co do części tego okresu (do dnia 2 stycznia 2009 r.), przywołana przez organ regulacja art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, stanowiąca podstawę ustalenia nienależnie pobranych świadczeń nie obowiązywała. I choć niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji rodzi jej skutki ex tunc to jednak konstrukcja przepisu art. 30 ust. 2, w tym również w zakresie punktu 4 nie daje, zdaniem WSA, podstaw do obciążenia niczego nieświadomej strony daleko idącymi konsekwencjami wadliwego lub opieszałego działania organu administracji.

Powołał się Sąd I instancji na stanowisko zajęte w wyrokach z dnia 14 grudnia 2009 r., (I OSK 826/09), oraz z dnia 27 października 2010 r., (I OSK 981/10), gdzie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W takim kontekście innego znaczenia nabiera również okoliczność oceny dokonanego przez organ pouczenia strony o okresie pobierania dodatku z art. 10 ust. 1 ustawy i obowiązku informowania o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. Zwrócił Sąd I instancji uwagę, że K.B. we wniosku z dnia 18 lipca 2008 r. poinformowała organ, że pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, tak więc obowiązku poinformowania organu o okresie pobierania świadczenia niewątpliwie dochowała. Dokonawszy tej czynności nie może być obciążona skutkami błędnego działania organu, również w przypadku przewidzianym w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy.

Uznając, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd I instancji uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w jego punkcie 1 i 2 złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzucając naruszenie prawa materialnego:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze względy słuszności, a nie zgodność z obowiązującymi normami prawa przy pominięciu art. 10 Konstytucji RP oraz ostatecznej decyzji administracyjnej którą to i organ administracji i sąd administracyjny jest związany wobec brzmienia art. 16 k.p.a.

- art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie stanowi o obowiązku organu administracji wydania decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu niezależnie od daty wydania decyzji przyznającej to świadczenie i stanu świadomości strony,

- art. 1 pkt 16 lit. a i art. 4 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem normy ustawy nowelizującej nie zawierają zakazu stosowania norm w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą w odniesieniu do decyzji wydanych sprzed nowelizacji,

-art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię, bowiem kwoty nienależnie pobranych świadczeń podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, i dotyczy to również zwrotu takich świadczeń będących konsekwencją wadliwego działania organu administracji -stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu świadczenia, gdyż tak stanowi ustawodawca.

Skarżący kasacyjnie organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w jego przekonaniu nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego oraz art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej, będącej kompilacją różnych poglądów, sprzecznej z orzecznictwem sądów administracyjnych, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, a także art. 135 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji, rozpoznał skargę mając na uwadze względy słuszności, wykroczył przy tym poza zakres swej właściwości, gdyż błędnie przyjął, że w sprawie ma miejsce naruszenie normy prawa materialnego. Dokonał przy tym oceny decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej przy pominięciu istnienia w obrocie prawnym decyzji ostatecznej zapadłej w wyniku stwierdzenia nieważności.

Nie zgodziło się SKO ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak jest przesłanek do uznania świadczeń pobranych przez skarżącą za nienależne, co powoduje z kolei niemożność żądania od niej ich zwrotu. Norma zawarta w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. faktycznie obowiązuje od dnia 2 stycznia 2009 r., wobec wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 2008 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.Nr 223, poz. 1456), jednak nie zawiera normy przejściowej, która stanowiłaby o wykluczeniu możliwości zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 16 lit. a w odniesieniu do decyzji wydanych przed nowelizacją.

Natomiast brzmienie normy art. 30 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych regulującej kwestie świadczenia nienależnie pobranego jest jasne i nie wymaga żadnej wykładni. Z woli ustawodawcy, bez względu na stan świadomości strony, jeżeli decyzja taka została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności, wypłacone w oparciu o taką decyzję świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym. Nie sposób przy tym pominąć faktu, że kwestia świadomości strony skarżącej w przypadku art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy ze swej istoty nie ma żadnego znaczenia, zatem powoływanie się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest chybione, gdyż odnosi się ono do art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a nadto jest rozbieżne. Dokonanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kompilacji kilku poglądów w oderwaniu od stanu prawnego, w tym występowania w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, bez odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego i prawnego stanowi niewątpliwie o naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a.

Schematyzm uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji i skupił swe rozważania jedynie na kwestii "braku podstaw do obciążania strony błędnymi działaniami organu administracji". Kolegium stwierdziło, że ocena prawna, wyrażona w zaskarżonym wyroku jest wadliwa i niespójna, bowiem pomija odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i brzmienie obowiązujących norm prawa, a więc chociażby art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych Dalej skarżący kasacyjnie uznał, że wskazania zawarte w wyroku są błędne, bowiem z jednej strony uzasadnienie zawiera wywody o braku podstaw do przyjęcia, że wypłacone świadczenie jest nienależnie pobranym, co jak się wydaje uzasadnia chyba umorzenie postępowania administracyjnego, a z drugiej jednak stwierdza się, że w okresie od dnia 3 stycznia 2009 r. do dnia 31 sierpnia 2009 r. świadczenie było nienależnie pobranego, gdyż obowiązywał art. 30 ust, 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi Sąd I instancji wadliwie zastosował w tym przypadku normę zawartą w art. 135 p.p.s.a., gdyż poza decyzją zaskarżoną ( i decyzją ją poprzedzającą ) w granicach sprawy nie było innych aktów, które byłyby wydane i mogłyby stanowić przedmiot oceny sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, ponieważ w jej treści wskazano zarówno na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 174 p 2 p.p.s.a.), jak też naruszenie prawa materialnego (art. 174 p 1 p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym, jako pierwszy winien być rozpatrzony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę i wadliwą kontrolę ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie stwierdzenia, że organy administracji obu instancji w sposób nieprawidłowy ustaliły, że Katarzyna Boczkowska pobrała nienależne świadczenie. Autor skargi kasacyjnej podkreśla, że brak jest w sprawie możliwości wzięcia pod uwagę przesłanek występowania negatywnego zachowania się skarżącej ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych, gdyż nie ma to znaczenia w sytuacji, gdy decyzja w zakresie czasu za który orzeczony został zwrot, została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności. W takim kontekście, zdaniem NSA, chybione są zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji wyraźnie zaprezentował swoje stanowisko w zakresie motywów podjętego rozstrzygnięcia, wskazał skąd wywodzi naruszenie prawa materialnego i nie zakwestionował legalności ostatecznych decyzji stwierdzających nieważność pierwotnej decyzji przyznającej świadczenie na okres od 7 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r.. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 366/08, z dnia 8 października 2009 r., sygn. akt II FSK 784/08, LEX nr 555594). Zgodnie natomiast z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (publ. ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122). Żadna z opisanych sytuacji nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, a podnoszona w uzasadnieniu zarzutu okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób niewystarczający wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż w sprawie zastosowanie ma przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dodany przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy zmieniającej z dnia 17 października 2008 r. (Dz. U. nr 233, poz. 1456). Przepis ten obowiązywał bowiem w czasie wydania zaskarżonej decyzji, jak i w dniu wydania decyzji przez organ I instancji. W tej sytuacji bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 135 p.p.s.a Sąd mógł zastosować ten przepis uznając, że obie decyzje wydane zostały w granicach tej samej sprawy, a jednocześnie jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przechodząc do kontroli zarzutów prawa materialnego podkreślenia wymaga, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymienia okoliczności, które uzasadniają stwierdzenie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Wyliczenie to jest wyliczeniem zamkniętym. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której nieważność następnie stwierdzono z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W przepisie tym, a także w art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie występuje przesłanka "negatywnego zachowania się (...) ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych". W piśmiennictwie przedmiotu wskazuje się natomiast, iż "od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania także wówczas, jeżeli strona (świadczeniobiorca) nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało" (W. Maciejko, Nowa przyczyna zwrotu nienależnych świadczeń rodzinnych., Sł. Pracow. 2009/4/9-13).

W przekonaniu Sądu II instancji zasadnie w analizowanej sprawie organy nie badały, czy można skarżącej przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia rodzinnego. Kwestia ta nie ma bowiem znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, skoro podstawę uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmiennie wykładając ten przepis sąd dopuścił się naruszenia przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 oraz przepisu art. 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 1 pkt 16 lit. a i art. 4 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kwestia intertemporalna dotycząca ustalenia relacji ustawy nowej (tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym jej ustawą zmieniającą z dnia 17 października 2008 r.) do ustawy dawnej (tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją) dla prawnej oceny pobieranego w okresie od 7 października 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 28 lipca 2008 r. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wskazać należy, iż świadczenie to pobrane zostało w oparciu o ostateczną decyzję administracyjną, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności.

Wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie z obrotu prawnego nastąpiło w dniu 23 maja 2011 r. na mocy ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi W konsekwencji decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 28 czerwca 2011 r. zmienione zostało poprzednie rozstrzygniecie w części dotyczącej okresu przyznania prawa do dodatku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 września 2008 r. do 30 2rzesnia 2009 r. w wysokości 400 zł miesięcznie i na okres od 1 października 2009 r. do 6 października 2009 r. w wysokości 80 zł.

Wyeliminowanie decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego na okres od 7 października 2008 r. do 30 września 2009 r. nastąpiło zatem po wejściu w życie noweli zmieniającej przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nowelizacja tego przepisu, polegająca na dodaniu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, weszła bowiem w życie z dniem 2 stycznia 2009 r. (Dz. U. z 2008 r. nr 223, poz. 1456).

W tej sytuacji niesłusznie Sąd I instancji uznał, że do oceny stanu prawnego w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 w brzmieniu sprzed wprowadzenia wskazanej nowelizacji. Zdaniem NSA nie ma żadnych podstaw aby przyjąć brak możliwości stosowania przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w sytuacji braku normy intertemporalnej nakazującej stosowanie poprzednio obowiązujących przepisów do sytuacji powstałych przed nowelizacją. Błędnie zatem wywodzi Sąd I instancji o konieczności stosowania treści przepisu obowiązującego w dacie zdarzenia ocenianego w niniejszym postępowaniu.

Zasadnie Kolegium uznało, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych bezwarunkowo nakładają obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych pobranych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności. Natomiast kwestia braku winy K.B. odnośnie przyznania jej wskutek błędu organu świadczenia, do którego uprawnienia nie miała, może mieć znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy ewentualnego jej wniosku o umorzenie należności bądź rozłożenie jej na raty w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd II instancji niniejszym poucza skarżącą o możliwości złożenia takiego wniosku.

Za nietrafny uznać należało natomiast uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej p.u.s.a.).

Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ma charakter ustrojowy i określa funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego bez wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. II FSK 1659/07 LEX nr 497758).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, a więc tego przepisu nie naruszył. Natomiast okoliczność, czy ocena legalności decyzji była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z zarzutem naruszenia art. 1 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 1047/06 Lex nr 317891).

Podzielając w większości zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego, należy stwierdzić, że zebrany przez organy administracji w sposób prawidłowy pełen materiał dowodowy pozwalał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, bez potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego, przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie jako bezzasadnej skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 października 2011 r., która nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

W tym stanie rzeczy, podzielając w części zarzuty skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.