Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1170/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz art. 104 stawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił C. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących przebudowę istniejącego budynku usługowego oraz jego nadbudowę o poddasze gospodarcze wraz z dobudową schodów zewnętrznych na poddasze na działce o nr geod. 463/10 położonej w R. przy ul. [...], na podstawie projektu budowlanego zamiennego p.n. "Nadbudowa budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów oraz przebudowa istniejącego budynku (wykonanie fundamentu i obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej" sporządzonego przez mgr inż. P. B..

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą A. H. K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "WINB") decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie:

1) zatwierdził projekt budowlany zamienny pt.: "Nadbudowa budynku usługowego o poddasze gospodarcze oraz przebudowa budynku usługowego zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...] (dawniej 463/7) w miejscowości R., kategoria budynku: XVII, sporządzony w czerwcu 2017 r. przez tech. bud. G. K. i sprawdzony przez mgr inż. K. P.,

2) udzielił C. S. pozwolenia na wznowienia robót budowlanych,

3) nałożył na inwestora – C. S. – obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w L. wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową i przebudową budynku znajdującego się na działce nr [...] w R. (w tej części postępowania nie orzekał PINB w R., gdyż na wniosek skarżącej zostały wyłączony z postępowania postanowieniem WINB z dnia [...] maja 2012 r. nr [...].EU). Organ stwierdził bowiem, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym przez Starostę R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Istotne odstępstwa dotyczyły wykonania dodatkowych wzmocnień konstrukcji budynku przez montaż słupów stalowych (z ceowników 240) do ścian zewnętrznych wraz ze stopami fundamentowymi, tzn. zamiast sześciu słupów żelbetowych wyłącznie na części drewnianej budynku – wykonano 10 słupów stalowych z ceowników [240 obejmujących cały obiekt (tj. część drewnianą i murowaną). Nadto wykonano niezgodnie z projektem część dachu od strony posesji sąsiedniej tj. ul. [...] (działki nr [...]) poprzez wydłużenie połaci dachowej poza granice ogniomuru.

Następnie PINB w L. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz opinii technicznej stwierdzającej, że wykonane roboty budowlane związane z nadbudową budynku wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku zrealizowano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz że obiekt nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Nadto ww. decyzją zobowiązano inwestora do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanej budowy do stanu zgodnego z prawem tj. wykonania oddzielenia pożarowego w postaci przegrody ogniowej jak przewiduje projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., zgodnie z rysunkiem przekroju A-A oraz rysunkami elewacji: północno – zachodniej (frontowej) i północno – wschodniej (szczytowej).

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...].AJ, w której zmieniono jedynie termin wykonania nakazanych robót i czynności. Jednakże decyzja WINB został uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. II SA/Bd 309/13.

Po przeprowadzeniu w toku ponownego postępowania oględzin budynku WINB decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].AJ uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ramach uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie została sporządzona ekspertyza budowlana dotycząca oceny stanu technicznego wykonanych elementów w trakcie przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku (autorstwa K. U. ). Wynika z niej, że wprowadzono istotne zmiany w zakresie konstrukcji nośnej nadbudowy zmieniając ustrój nośny nadbudowy w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie eksperta pierwotnie zaprojektowane rozwiązania były niewłaściwe i niewystarczające. Wykonana została natomiast odpowiednia konstrukcja nośna dla nadbudowy w postaci szkieletu stalowego składającego się z poprzecznych ram i podłużnych rygli opasujących pierwotną konstrukcję budynku zarówno nad częścią murowaną jak i drewnianą. Zamontowano stosowną ilość słupów z ceowników 240 tj. 10 sztuk, usytuowanych na zewnątrz podłużnych ścian zewnętrznych (po 5 sztuk z każdej strony obiektu) zamiast 6 sztuk żelbetowych słupów tylko w drewnianej części budynku. Pod każdym słupem wykonano odpowiednią stopę fundamentową wzdłuż ścian podłużnych budynku, nie naruszając pierwotnych fundamentów obiektu. Zdemontowano cały pierwotny stropodach, czego nie przewidywał pierwotny projekt i wykonano nowy o konstrukcji stalowo – drewnianej. Wykonano też wyłaz dachowy i wyprowadzono powyżej dachu komin wentylacyjny. Zmieniono w niewielkim zakresie usytuowanie dwóch okien połaciowych – w większej odległości od granicy z działką sąsiednią nr [...].

W ekspertyzie stwierdzono, że ściany zewnętrzne budynku zostały w 2008 r. docieplone styropianem grubości 10 – 12 cm. S. [240 są umieszczone w owym dociepleniu, przy czym A. i C. S. (inwestorzy) dokonali w dniu [...] lipca 2008 r. zgłoszenia dotyczącego zamiaru wykonania robót na działce nr [...] polegających m.in. na dociepleniu ścian zewnętrznych. Zgłoszenie to Starosta R. przyjął bez zastrzeżeń (pismo tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]).

Projekt budowlany sporządzony w 2007 r., który został zatwierdzony dopiero decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nie obejmował docieplenia budynku, w tym części murowanej, przylegającej do posesji przy ul. [...]. Stąd różnica wymiarów pomiędzy wskazanymi w projekcie (6,30 m) a stanem obecnym (6,55 m ) tj. 2 x 10-12 cm + zaprawa klejowa i tynk zewnętrzny.

Organ podniósł, że inwestorka A. S. przedłożyła do akt sprawy dokumenty dotyczące wykazu zmian ewidencyjnych działek nr [...] Z ich analizy wynika, że działka nr [...] (własność A. i C. S.) uległa podziałowi na działki nr 463/9 i nr [...] (na podstawie decyzji Burmistrza M. R. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]). Działkę sąsiednią (własność A. R.) podzielono na działki nr 463/11 i nr [...] (decyzją Burmistrza M. R. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]). Z porównania map przed i po podziale wynika, że niewielkiej zmianie uległy granice pomiędzy posesjami A. i C. S. oraz A. R. poprzez wydzielenie małych działek nr [...], natomiast nie zmieniła się granica z działką nr [...] należącą do posesji skarżącej. Organ podkreślił, że działki nr 463/7 i nr [...] powstały w wyniku wcześniejszego podziału działki nr [...] (postanowienie Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]).

W oparciu o powyższych ustalenia PINB w L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].HPS.AB nałożył na inwestora (A. S.) obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego nadbudowy budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] oraz nakazał wykonać roboty budowlane mające na celu doprowadzenie wykonanej nadbudowy do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu mieczy w celu zmniejszenia rozpiętości płatwi stolcowych i usztywnienia ścianek stolcowych lub wykazać obliczeniowo w projekcie budowlanym zamiennym, iż są one niepotrzebne.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą WINB decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...].AJ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r.

Na rozstrzygnięcie WINB z [...] września 2014 r. skarżąca:

- wniosła skargę (z dnia [...] października 2014 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz

- złożyła wniosek (z dnia [...] marca 2015 r.) o stwierdzenie nieważności do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (GUNB) w W..

Skarga do sądu administracyjnego została oddalona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1319/14). Skarga kasacyjna od tegoż wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r. (sygn. akt II OSK 2222/15).

Z kolei GUNB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawiesił postępowanie w sprawie nieważności decyzji WINB z [...] września 2014 r. do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed sądem administracyjnym. WINB stwierdził jednak, że owo postępowanie, jako postępowanie nadzwyczajne nie stanowi zagadnienia wstępnego dla toczącego się obecnie postępowania w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

WINB ustalił również, że Starosta R., po kilkukrotnym rozpatrzeniu sprawy (w wyniku uchylania wadliwych rozstrzygnięć przez Wojewodę) ostatecznie decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wojewoda K. – P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...].Mse utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] października 2016 r.

W związku z powyższym PINB w R. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowej budowy z istotnym odstępstwami.

Na tym etapie sprawę prowadził ponownie PINB w R., gdyż wygasła przesłanka wyłączająca ów organ od prowadzenia sprawy (pismo WINB z [...] września 2014 r.), co skutkowało przekazaniem przez PINB w L. akt sprawy do PINB w R. (pismo PINB w L. z dnia [...] września 2014 r.).

Prowadząc dalej postępowanie wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. PINB w R. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił C. S. (spadkobiercy zmarłej w międzyczasie A. S. ) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących przebudowę istniejącego budynku usługowego oraz jego nadbudowę o poddasze gospodarcze wraz z dobudową schodów zewnętrznych na poddasze, na działce nr [...].

W toku postępowania odwoławczego toczącego się w związku z wniesieniem odwołania przez skarżącą, organ pierwszej instancji uzupełnił akta sprawy o poprawiony projekt budowlany zamienny, przedłożony w dniu [...] czerwca 2017 r. przez inwestora – C. S. , sporządzony w czerwcu 2017 r. przez technika budowlanego G. K..

WINB odnosząc się do przedstawionego w toku postępowania stanowiska odwołującej wskazał, że jej zarzuty dotyczą przede wszystkim legalności pobudowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy wykonania nadbudowy oraz przebudowy istniejącego budynku usługowego, z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r.

Organ podkreślił, że decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody K. – P. z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]), a skarga na tę decyzję została oddalona (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 263/12); skarga kasacyjna została odrzucona (postanowienie NSA z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 45/13). Wszczęte z inicjatywy skarżącej postępowania o stwierdzenie nieważności i wznowieniowe, których przedmiotem była ww. decyzja Wojewody zostały umorzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie nieważności oraz z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w sprawie wznowienia postępowania).

WINB podniósł, że organy nadzoru budowlanego, kontynuując postępowanie naprawcze związane z dokonanymi istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r., dokonały analizy i sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zatem organy nadzoru budowlanego w niniejszym przypadku zobowiązane były sprawdzić zgodność wprowadzonych zmian w przedstawionym projekcie zamiennym z przepisami art. 34 i 35 Prawa budowlanego, które odnoszą się bezpośrednio do wymagań dotyczących projektu budowlanego. W niniejszej sprawie zmiany dotyczą:

- zamontowania 10 sztuk słupów z ceowników [240 usytuowanych na zewnątrz podłużnych ścian zewnętrznych, po 5 sztuk z każdej strony obiektu (po wcześniejszym wycięciu bruzdy w istniejącej izolacji cieplnej budynku) zamiast budowy 6 sztuk słupów żelbetowych dobudowanych do ścian zewnętrznych w części tylko drewnianej budynku (budynek składa się z dwóch połączonych ze sobą części: murowanej i drewnianej);

- wykonania pod każdym słupem z [240 stopy fundamentowej wzdłuż ścian podłużnych budynku (poniżej poziomu terenu) bez naruszenia pierwotnych fundamentów obiektu, zamiast 6 stóp pod słupy żelbetowe;

- zdemontowania całego istniejącego wcześniej stropodachu i wykonania nowego stropu o konstrukcji stalowo – drewnianej, połączonego technologicznie ze stalowymi słupami ścian zewnętrznych podłużnych;

- wykonania włazu dachowego (czego projekt pierwotny nie przewidywał);

- wyprowadzenia powyżej dachu dodatkowego przewodu wentylacyjnego;

- niewielkiej zmiany usytuowania dwóch okien połaciowych tj. przesunięcia ich równolegle w kierunku południowo – zachodniej ściany szczytowej obiektu, a tym samym zwiększenia ich odległości od granicy z działką sąsiednią nr [...] (stanowiącej własność skarżącej), przy czym wielkość okien nie uległa istotnym zmianom (projektowane były o wymiarach 78/140 cm, zamontowano 80/140 cm);

- rezygnacji z wykonania schodów zewnętrznych prowadzących na poddasze i zaprojektowania biegu schodowego wewnątrz budynku.

Organ wskazał, że powyższe zmiany zostały spowodowane przede wszystkim koniecznością wzmocnienia konstrukcji istniejącego budynku, zgodnie z wnioskami ekspertyzy budowlanej z dnia [...] maja 2014 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego K. U., dotyczącej oceny stanu technicznego wykonanych elementów w trakcie przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku wraz z inwentaryzacją budowlaną i oceną zgodności z projektem budowlanym podstawowym.

WINB stwierdził, że dokonane zmiany nie spowodowały zwiększenia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku ani jego wysokości czy kubatury, co wynika z porównania rysunków i opisów zawartych w projekcie budowlanym zamiennym oraz w projekcie pierwotnym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. Wykonana konstrukcja stalowa na ścianach zewnętrznych oraz stropie nie spowodowała powiększenia gabarytów obiektu. Elementy stalowe znajdują się wewnątrz warstwy ociepleniowej (która powstała legalnie), a fundamenty pod ową konstrukcję znajdują się pod powierzchnią ziemi.

Wobec tego inwestor nie był zobowiązany do uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na wykonanie stalowej konstrukcji wzmacniającej ustrój nośny budynku. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio." Z art. 50 ust. 2 wynika, że "nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej".

Natomiast na nadbudowę i przebudowę istniejącego obiektu Burmistrz R., na wniosek A. S., wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], którą ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów na działce nr [...] przy ul. [...] w R. (działka ta w lipcu 2007 r. uległa podziałowi na działki nr [...]). Decyzja ta znajduje się w obiegu prawnym. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że z wniosków skarżącej były prowadzone postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz w sprawie wznowienia postępowania, jednak nie doprowadziły one do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zatem po sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z czerwca 2017 r. (sporządzonego przez tech. bud. G. Kucharskiego) organ stwierdził, że spełnia on wymogi określone w art. 34 i art. 35 Prawa budowlanego w zakresie dokonanych zmian w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przedłożony projekt jest też zgodny z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Zakres i forma tego projektu odpowiada wymogom rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ stwierdził także, że projekt sporządziła osoba o stosownych uprawnieniach budowlanych i sprawdził projektant o uprawnieniach bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Osoby te przedłożyły stosowne, ważne zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, zgodnie z wymogiem art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Projekt zamienny posiada też aktualne uzgodnienie z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

WINB stwierdził wykonanie wszystkich wcześniejszych uwag dotyczących projektu budowlanego, określonych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], w tym m.in. określenia funkcji oraz kategorii budynku (usługowy, kat. XVII), aktualnego inwestora (C. S.), usytuowania schodów na poddasze budynku (wewnętrzny bieg schodowy z pomieszczenia parteru na poddasze). Przedstawiony poprawiony projekt zamienny odnosi się również do zalecenia zawartego w ekspertyzie technicznej z dnia [...] maja 2014 r. (autorstwa K. U.) dotyczącego sprawdzenia ewentualnej konieczności usztywnienia ścianek stolcowych w konstrukcji dachowej. Z dokonanych obliczeń wytrzymałościowych wynika, że warunki nośności tych elementów są spełnione, zatem nie ma potrzeby wykonania mieczy przy słupach.

Wobec powyższych ustaleń organ uznał, że stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego projekt budowlany zamienny należało zatwierdzić.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. organ stwierdził, że dotyczą one przede wszystkim legalności pobudowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz niezgodności z prawem wydania pozwolenia na jego przebudowę i nadbudowę.

Organ podkreślił, że zagadnienia te zostały rozstrzygnięte w odrębnych postępowaniach. W stosunku do budynku stanowiącego podstawę realizowanej obecnie przebudowy i nadbudowy wcześniej zostały wydane decyzje Burmistrza M. R. tj. z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku gastronomicznego dla uprzedniego właściciela i inwestora, A. R.. Owe decyzje znajdują się w obiegu prawnym, mimo prowadzonych postępowań nadzwyczajnych, zainicjowanych przez skarżącą, które zakończyły się:

- decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (LWT) dotyczącą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. R. z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...]; skarga na tą decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 2708/15;

- decyzją GINB z dnia [...] marca 2015 r. [...] dot. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza M. R. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...]; skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1219/15.

Odnośnie zarzutu dotyczącego odległości kontrolowanego obiektu od granic działki WINB wskazał, że temat ten został rozstrzygnięty w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010 r., która była przedmiotem kontroli przez Wojewodę K. – P. oraz Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast w przypadku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego bada zgodność z przepisami w zakresie dokonanych zmian, a nie całości zamierzenia inwestycyjnego, co wynika z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ zwrócił przy tym uwagę, że z "Opinii" z dnia [...] lipca 2014 r. wykonanej przez uprawnionego geodetę – inż. S. Ś. (biegły z listy Sądu Okręgowego we [...]), na polecenie Sądu Rejonowego w R. VI Wydziału Cywilnego w sprawie o sygn.. akt VI Ns 153/13 wynika, że ściana przedmiotowego budynku znajdującego się na działce o nr [...], przylegająca do granicy działki sąsiedniej o nr [...], położona jest w granicy prawnej nieruchomości (KW WL1Y/00026621/2).

W kwestii zarzutu braku udziału w postępowaniu Burmistrza M. R. (władającym działką nr [...] tj. drogą gminną – ul. [...]) jako strony postępowania WINB stwierdził, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania nie obejmuje zakresem oddziaływania na ww. drogę. Obszar oddziaływania została ustalony w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. udzielającej pozwolenia na budowę oraz w ostatecznej decyzji Wojewody K. – P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. (utrzymujące w mocy decyzję Starosty) – w których Burmistrz R. nie był stroną. Wykonana istotne odstępstwa nie spowodowały zwiększenia obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu na sąsiednie nieruchomości, bowiem nie zostały zwiększone gabaryty budynku, a dokonane zmiany dotyczą głównie wzmocnienia jego konstrukcji. Organ zwrócił też uwagę, że działka nr [...], na której usytuowany jest sporny budynek, od strony północnej graniczy z drugą działką inwestora – nr [...], a dopiero dalej znajduje się droga – działka nr [...], natomiast od strony zachodniej odległość budynku od granicy działki nr [...] z drogą wynosi powyżej 4 m.

W skardze do sądu administracyjnego A. H. wniosła o uchylenie decyzji K. – P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając:

1) błędne stwierdzenie, że obiekt posiada decyzję o warunkach zabudowy na część parterową podlegającą przebudowie, podczas gdy istnieją jedynie warunki zabudowy na nadbudowę budynku;

2) mylną ocenę funkcji istniejącego budynku,

3) naruszenie przepisów w zakresie minimalnej odległości znajdujących się w obiekcie okien i drzwi w ścianach położonych w części przebudowanej i nadbudowanej,

4) zaakceptowanie niedopuszczalnego przekroczenia linii zabudowy,

5) pominięcie Burmistrza M. R. jako uczestnika postępowania,

6) wadliwą ocenę planu zagospodarowania działki,

7) brak wcześniejszych ustaleń w zakresie bezprawnej rozbudowy przedmiotowego budynku w kierunku nieruchomości skarżącej, budowy schodów do piwnicy, instalacji oraz bezprawnej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Odnośnie decyzji o warunkach zabudowy skarżąca wskazała, że Burmistrz M. R. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] [...] na nadbudowę i przebudowę budynku, jednakże faktycznie ustala ona jedynie nadbudowę pomieszczeń gospodarczych na istniejącym budynku. Skarżąca podniosła, że w projekcie zamiennym nie wskazuje się decyzji o warunkach zabudowy, nie wiadomo zatem czy osoba wykonująca projekt dysponowała decyzją o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. na przebudowę przedmiotowego budynku.

Co do mylnej oceny funkcji istniejącego budynku skarżąca podniosła, że organ pozostaje bierny w kwestii ujawnionej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku na funkcję gastronomiczną. Zdaniem skarżącej dla lokalu gastronomicznego podlegającego obecnie nadbudowie w części przylegającej do jej granicy nie było nigdy ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem skarżącej nie są zachowane, określone warunkami technicznymi dla budynków i ich usytuowania, odległości znajdujących się w obiekcie okien i drzwi w ścianach położonych zarówno w części przebudowanej jak i nadbudowanej od działki będącej w posiadaniu p. R. (odległość wynosi ok. 1 m) oraz od działki M. R. (odległość 2 – 3 m). Okna zmieniane w facjatach nie spełniają minimalnych odległości od granic działki nr [...].

W kwestii przekroczenia linii zabudowy skarżąca podniosła, że decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje zmiany linii zabudowy, tymczasem doszło do niej poprzez montaż słupów.

Brak uwzględnienia Burmistrza R. we wcześniejszych postępowaniach jako strony postępowania nie usprawiedliwia zdaniem skarżącej pominięcia go w obecnym postępowaniu. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że w przypadku udzielanych jej pozwoleń Burmistrz był strona postępowania, pomimo że droga miejska jest oddzielona szerszym pasem działki nr [...] należącej do skarżącej, od tej na której znajduje się jej przebudowany budynek.

Zarzucając wadliwą ocenę planu zagospodarowania działki skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu doszło do zmiany powierzchni zabudowy i kubatury. Wymiar budynku inwestora przy granicy skarżącej miał wynosić 6,30 m, a wynosi 6,55 m. Ponadto zdaniem skarżącej nowy plan zagospodarowania znacząco pogorszył warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego ze względu na umiejscowienie kotłowni w części drewnianej budynku. Błędnie także nowy plan zagospodarowania nie przewiduje miejsc postojowych dla użytkowników stałych i czasowych dojeżdżających do budynku.

Skarżąca podniosła ponadto, że istniejący budynek uznaje się za wybudowany zgodnie z prawem, podczas gdy w równoległym postępowaniu ujawniono samowolną zmianę sposobu użytkowania i wciąż nie wydano właściwego orzeczenia koniecznego do ustalenia zasadności istnienia obiektu w określonej postaci.

Skarżąca zarzuciła, że przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia organ zaniedbał konieczne ustalenia wstępne w zakresie:

- samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w części przylegającej do nieruchomości skarżącej,

- dopuszczenia w przebudowywanym obiekcie istnienia samowolnie wybudowanych i niezgodnych z przepisami schodów zewnętrznych do piwnicy i wejścia zewnętrznego,

- braku zgody na wybudowanie i brak projektów istniejących przyłączy w budynku oraz brak projektów instalacji elektrycznej oraz wodno – kanalizacyjnej,

Zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji naruszono jej prawa materialne poprzez wcześniejszy brak ustalenia bezprawnej rozbudowy, która to rozbudowa (z roku 1997) została dokonana w sprzeczności z zatwierdzonym projektem – nie o 2 metry, a o 2,80 m w stronę granicy nieruchomości skarżącej.

Skarżąca podkreśliła, że nie istnieją żadne warunki zabudowy dla rozbudowy budynku w stronę jej nieruchomości oraz dla jego przebudowy w części przy granicy nieruchomości skarżącej. K. jest wobec tego ocena lokalizacji nie tylko odnośnie nadbudowy, ale także odnośnie przebudowy na granicy nieruchomości skarżącej.

Zdaniem skarżącej pomimo tego, że nie orzeczono o uchyleniu dotychczasowych decyzji (z roku 1997 i z roku 2010) organ, dysponując dokumentami jakimi są akta pozwolenia na budowę winien z urzędu wzruszyć nieprawnie zatwierdzone decyzje z uwag na brak zgodności z przepisami prawa dla nadbudowy i braku zgody na odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W związku z zakresem podnoszonych przez skarżącą zarzutów istotną kwestią jest określenie w jakim zakresie organ winien prowadzić postępowanie i wydać rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Należy przede wszystkim wskazać – jak czynił to już tutejszy Sąd w wyroku z dnia [...] marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1319/14), że prowadzone obecnie roboty budowlane są jedną z kilku inwestycji budowlanych dotyczących budynku znajdującego się obecnie na działce nr [...] przy ul. [...] w R..

Pierwotna bryła budynku (istniejąca przed 1997 r.) uległa zmianie w wyniku robót prowadzonych w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego w R. z dnia [...] czerwca 1997 r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany stanowiący załącznik nr [...] do tej decyzji i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego i gospodarczego.

Następnie Burmistrz M. R. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. [...] wydał pozwolenie na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku.

P. z dnia [...] lipca 2008 r. A. i C. S. złożyli Staroście R. zgłoszenie zamiaru wykonana robót budowlanych polegających m.in. na remoncie dachu budynku przeznaczonego do prowadzenia działalności gospodarczej, wymianie okien i drzwi oraz ociepleniu ścian zewnętrznych i uzupełnienia tynku zewnętrznego.

W wyniku kolejnego wniosku A. S. z dnia [...] grudnia 2007 r. Starosta R. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na nadbudowę budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku (wykonanie fundamentu i obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej) – kategoria obiektu XVII – na działce nr [...] położonej w R. przy ul. [...]. To w ramach tego procesu inwestycyjnego doszło do istotnych odstąpień od udzielonego pozwolenia na budowę (tj. od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2011 r.), w rezultacie czego organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę naprawczą.

W rezultacie tego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].HPS.AB nałożył na inwestora (Annę S.) obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego nadbudowy budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] oraz nakazał wykonać roboty budowlane mające na celu doprowadzenie wykonanej nadbudowy do stanu zgodnego z prawem, polegających na wykonaniu mieczy w celu zmniejszenia rozpiętości płatwi stolcowych i usztywnienia ścianek stolcowych lub wykazać obliczeniowo w projekcie budowlanym zamiennym, iż są one niepotrzebne. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...].AJ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r.

Skarga wniesiona przez A. H. na ww. decyzję WINB z dnia [...] września 2014 r. została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia [...] marca 2015 r. (sygn.. akt II SA/Bd 1319/14). Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2222/15.

Obecnie zaskarżona decyzja jest wynikiem dalszego postępowania naprawczego, związanego z istotnym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. projektu budowlanego.

Przepisy art. 36 a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego wskazują, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dopuszczalne jest po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, nieistotne zaś odstąpienie takiej decyzji o zmianie nie wymaga. Z kolei art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy jest podstawą do prowadzenia postępowania określanego w piśmiennictwie i judykaturze mianem naprawczego w przypadku istotnych odstępstw dokonanych przez inwestora bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36 a ust. 1. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (por. ww. wyrok z dnia [...] maja 2017 r.) należy stwierdzić, że postępowanie naprawcze prowadzone jest w takim zakresie w jakim została wydana i następnie uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę. W przypadku stwierdzenia odstępstw od projektu budowlanego postępowanie naprawcze ogranicza się do tych odstępstw i robót, które obejmowało pozwolenie na budowę zatwierdzające ten projekt. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku postępowanie naprawcze prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, którego rezultatem jest zaskarżona decyzja, winno ograniczyć się do tych odstępstw i robót, które obejmowało pozwolenie na budowę wydane przez Starostę R. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Decyzją tą Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę: nadbudowę budynku (pomieszczenia gospodarcze) wraz z dobudową schodów oraz przebudową istniejącego budynku (wykonanie fundamentu i obmurowanie budynku cegłą klinkierową wraz ze słupkami z cegły klinkierowej).

Mając na względzie powyższe za bezzasadne należy uznać zarzuty skarżącej odnośnie mylnej oceny funkcji istniejącego budynku (bezprawnej zmiany sposobu użytkowania budynku na funkcję gastronomiczną), braku dokonania przez organ ustaleń w zakresie bezprawnej rozbudowy przedmiotowego budynku w kierunku nieruchomości skarżącej oraz budowy schodów do piwnicy i instalacji. Zarzuty te w istocie wykraczają poza zakres, w jakim mógł orzekać organ w przedmiotowej sprawie i dotyczą wcześniej prowadzonych przy przedmiotowym budynku inwestycji budowlanych czy zmian skutkujących zmianą sposobu jego użytkowania.

Niezasadny jest także zarzut braku oparcia przedmiotowej decyzji w postanowieniach decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie wskazał organ w obrocie prawnym wciąż pozostaje decyzja Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku (pomieszczenia gospodarcze). Słusznie także organ wskazał, że jeżeli chodzi o część konstrukcji wzmacniającej budynek i umożliwiającej wykonanie nadbudowy znajduje zastosowanie art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosownie do którego nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z porównania rysunków i opisów zawartych w projekcie budowlanym zamiennym oraz w projekcie pierwotnym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2010 r., dokonane w obrębie parterowej części budynku (tj. stanowiącej podstawę wykonywanej nadbudowy) zmiany nie spowodowały zwiększenia powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku ani jego wysokości czy kubatury, a tym samym jego formy architektonicznej. Organ wyjaśnił przy tym różnicę w rozmiarach zewnętrznych budynku, będącą wynikiem jego ocieplenia dokonanego przed wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. Stalowe słupy wykonane z ceownika [240 znajdują się wewnątrz warstwy ociepleniowej (która powstała legalnie), a fundamenty pod ową konstrukcję znajdują się pod powierzchnią ziemi. Wobec tego inwestor nie był zobowiązany do uzyskania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na wykonanie stalowej konstrukcji wzmacniającej ustrój nośny budynku.

Powyższe czyni także niezasadnym zarzut dopuszczenia do przekroczenia linii zabudowy, skoro ani nie ma potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy określających taką linię, ani w decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza R. z dnia [...] czerwca 2007 r. (dotyczącej nadbudowy) taka linia zabudowy nie została określona (por. pkt 7 tej decyzji).

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów dotyczących usytuowania budynku względem granic działki. Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotowa inwestycja – nadbudowa - nie zmienia usytuowania istniejącego budynku względem granic działki, zaś ściana zwrócona do granicy nieruchomości skarżącej, znajdująca się bezpośrednio przy tej granicy, pozbawiona jest otworów okiennych i drzwiowych.

Odnośnie zarzutu pominięcia w postępowaniu jako jego strony Burmistrza M. R. (w istocie - osoby prawnej tj. gminy M. R.) należy wskazać, że zarzut pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym może skutecznie podnieść przed sądem administracyjnym tylko ta pominięta strona.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2013 r., (sygn. II OSK 2276/11) przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Sąd oddalił skargę.