Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 590/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28,33,34,36
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia 3 marca 2021r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r., znak: NPOŚ. [...], na podstawie art. 123 i 97 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23), dalej K.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy S. w dniu 29.10.2014 r., znak: NPOŚ. [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22.12.1994 r. znak: [...]) na zakład usługowy - [...]" - do czasu zakończenia prowadzonego postępowania wobec wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S..

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wobec wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia 25.05.2015 r., znak: [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29.10.2014 r., znak: NPOS. [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22.12.1994 r. znak: [...]) na zakład [...]" przez S. P. i M. P.- S., jest prowadzone postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i tam też znajdują się akta sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę organ orzekł jak w sentencji postanowienia.

Z ww. postanowieniem nie zgodziły się wnioskodawczynie, które w ustawowym terminie złożyły na nie zażalenie. Żalące się zarzuciły zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że faktyczny zwrot akt postępowania znajdujących się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie uzależnia możliwość rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, tj. okoliczność ta (zwrot akt) stanowi zagadnienie wstępne mające być rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Nadto żalące się zarzuciły naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady legalizmu działania organu władzy publicznej, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, nie pogłębianie w prowadzonym postępowaniu zaufania strony do organu państwa, a także niezałatwienie sprawy niezwłocznie - poprzez niedochowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca.

W tym samym piśmie wnioskodawczynie złożyły również zażalenie – w trybie art. 37 § 1 K.p.a. - na niezałatwienie w terminie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji tego organu z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]), które stanowi przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. postanowieniem z dnia 3 marca 2016 r. znak [...], po rozpoznaniu zażalenia S. P. i E. M. P.-S. na ww. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 12 stycznia 2016 r. o zawieszeniu postępowania, działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 127 § 2, art. 144 i art. 152 § 1 i 2 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu 24 sierpnia 2015 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek S. P. i E. M. P.-S. o wstrzymanie - na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. - wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]) o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pn.: "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22.12.2014 r. znak: [...]) na zakład usługowy - [...]" - do czasu wydania na skutek wznowienia postępowania w ww. sprawie, ponownej decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy S..

W wyniku rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku, postanowieniem z dnia 11 września 2015 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]).

Nie zgadzając się z przedmiotowym postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy S., wnioskodawczynie złożyły na nie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S., które w następstwie jego rozpatrzenia - postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. (znak: [...]) - orzekło o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 11 września 2015 r. (znak: [...]) w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po otrzymaniu odpisu ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia 14 grudnia 2015 r. (znak: [...]), Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu 12 stycznia 2016 r. wydał postanowienie (znak: [...]), którym orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]), do czasu cyt.: "zakończenia prowadzonego postępowania wobec wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S.". W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wskazał, że wobec wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia 25 maja 2015 r. (znak: [...]) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]) prowadzone jest postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie i tam też znajdują się akta sprawy.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. zważyło, że zażalenie złożono w terminie, w związku z czym podlegało ono merytorycznemu rozpatrzeniu. Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez żalące się.

Na wstępie SKO wskazało, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w związku z wnioskiem żalących się o wstrzymanie wykonania - na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. - decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]) do czasu wydania na skutek wznowienia postępowania w ww. sprawie - ponownej decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy S.. Z akt sprawy wynika przy tym, że złożenie podania o wstrzymanie wykonania ww. decyzji organu pierwszej instancji poprzedził odrębny wniosek żalących się z dnia 10 marca 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]). Organ procedując przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania, w dniu 9 kwietnia 2015 r. wydał postanowienie (znak: [...]), którym wznowił postępowanie w ww. sprawie, a następnie - postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. (znak: [...]) - zawiesił wznowione postępowanie do czasu zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy.

Z kolei zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 stycznia 2016 r. (znak: [...]) Burmistrz Miasta i Gminy S. orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji tego organu z dnia 29 października 2014 r. (znak: [...]).

W ocenie SKO przedmiotowe postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa. W myśl art. 152 § 1 K.p.a. "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.". W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego nie wszczyna odrębnego postępowania w "przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji", ale stanowi kwestię incydentalną, uruchamiającą wpadkowe postępowanie w ramach toczącego się postępowania głównego. W ramach rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie dochodzi bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji (tj. załatwienia jej co do istoty), ale rozstrzygnięcia li tylko kwestii incydentalnej, w oparciu o przesłankę wynikającą z przepisu art. 152 § 1 K.p.a..

W ocenie Kolegium takie rozumienie instytucji wstrzymania wykonania decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 97 § 1 K.p.a. postanowienia o zawieszeniu wpadkowego postępowania wywołanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania. Instytucja zawieszenia postępowania odnosi się bowiem do postępowania głównego i nie może być stosowana w przypadku procedowania przez organ kwestii wpadkowych wynikłych w jego toku lub po jego zakończeniu, takich jak np. wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, wniosek o zawieszenie postępowania głównego, wniosek o sprostowanie decyzji, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 159 K.p.a., czy analizowany wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 K.p.a..

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że nawet gdyby uznać za dopuszczalne orzekanie o zawieszeniu postępowania incydentalnego, takiego jak np. wywołane wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji, to w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych brak dysponowania przez organ aktami sprawy nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a..

Na koniec Kolegium wskazało również, że jak wynika z akt sprawy na dzień wpływu zażalenia do organu pierwszej instancji, tj. na dzień 8 lutego 2016 r., organ ten dysponował już kompletnymi aktami sprawy, zwróconymi mu przez Kolegium w dniu 29 stycznia 2016 r., a których brak stanowił przyczynę wydania zaskarżonego postanowienia o zawieszenia postępowania. W tym stanie nie jest zrozumiałe dlaczego, dysponując przedmiotowymi aktami sprawy, organ pierwszej instancji nie skorzystał z uprawnień autokontrolnych wynikających z art. 132 w zw. z art. 144 K.p.a..

Odnosząc się natomiast do treści sentencji niniejszego postanowienia organu odwoławczego wskazano, że możliwość ograniczenia się wyłącznie do wyeliminowania wadliwego postanowienia z obrotu prawnego jest konsekwencją przewidzianego w art. 144 K.p.a. wymogu odpowiedniości stosowania do zażaleń przepisów o odwołaniach. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swych orzeczeń: " Organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ I instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty kwestii będącej przedmiotem postanowienia, bądź też uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania na nowo, co do istoty tej kwestii." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 137/98). Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. orzekło tak jak w sentencji postanowienia.

S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia 3 marca 2016 r., znak [...], w przedmiocie uchylenia postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 12 stycznia 2016 r. znak [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 29 października 2014 r.

Zaskarżając to postanowienie w całości skarżący wniósł o: dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako strona postępowania, o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w N. S. z 3 marca 2016 r. i utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 12 stycznia 2016 r..

Skarżący wskazał, że zarówno przez Burmistrza S., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie został uznany za stronę postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem i skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie składa w terminie 30 dni od daty doręczenia skarżonego postępowania w dniu 16 marca 2016 r. pełnomocnikowi stron postępowania S. P. i E. P. - S..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił podjęcie go z naruszeniem prawa procesowego - art.10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu, które dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku.

Skarżący wskazał, że jest właścicielem dz. ewid. nr [...] w J. na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy będący przedmiotem wniosku o zmianę sposobu użytkowania. W toku postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję z dnia 29.10.2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia p.n. "Zmiana sposobu użytkowania...".

Z uchybieniem terminu decyzja ta została zaskarżona do WSA w Krakowie przez dwie spośród stron postępowania. Po odrzuceniu tej skargi strony te wystąpiły o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i równolegle złożyły wniosek o wstrzymanie wykonana decyzji Burmistrza S. o umorzeniu postępowania w sprawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Burmistrz wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wstrzymania z 12 stycznia 2016 r. W wyniku odwołania zostało wydane postanowienie SKO z 3 marca 2016 r., które jest przedmiotem skargi.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przedmiotem skarżonego postanowienia jest kwestia obowiązku skarżącego, czy ma uzyskać decyzję środowiskową, czy też nie, w odniesieniu do zamierzonego przedsięwzięcia na nieruchomości, której skarżący jest właścicielem. Przesądza to o tym, że winien być on stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem w każdym etapie tego postępowania.

Skarżący wskazał dalej, że z przyczyn od niego niezależnych został pozbawiony tej możliwości. O dopuszczenie do udziału w postępowaniu wnioskuje przy pierwszej czynności, jakiej w sprawie może jeszcze dokonać.

Ten sam stan faktyczny przesądza o tym, że w trakcie postępowania odwoławczego przed SKO zostały naruszone przepisy procedury administracyjnej. Wnioski o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji i o wstrzymanie wykonania decyzji, która rozstrzyga o obowiązku uzyskania lub nie rozstrzygnięcia o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonego przez skarżącego przedsięwzięcia bezpośrednio dotyczą jego praw.

Zdaniem skarżącego winien on być stroną i mieć możliwość aktywnego uczestniczenia na każdym etapie rozpoznawania jego prawa, czy obowiązku, niezależnie czy w postępowaniu odrębnym, czy przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej postępowania pierwotnego. Organ administracyjny, czy to pierwszej instancji, czy organ odwoławczy, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, winien skarżącemu zapewnić to prawo. SKO nie zadbało o udział stron zgodnie z prawidłowo ustalonym kręgiem stron, co jest niekonsekwencją w stosunku do ustaleń własnych SKO, a mianowicie oparciu własnego postanowienia na konstatacji, że kwestia rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji "o umorzeniu postępowania w sprawie uwarunkowań środowiskowych ..." winna być rozstrzygnięta w postępowaniu pierwotnym, którego skarżący jest inicjatorem. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przesądza o wadliwości postępowania. Tym samym przesądza o wadliwości orzeczenia wydanego w konsekwencji wadliwego postępowania. Organ odwoławczy nie uniknął tej wady.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je stanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało, że skarżącemu nie zostało doręczone zaskarżone postanowienie z dnia 3 marca 2016 r. (znak: [...]), pomimo iż niewątpliwie przysługuje mu przymiot strony toczącego się przed Burmistrzem Miasta i Gminy S. postępowania wznowieniowego, a co za tym idzie, również związanych z nim postępowań incydentalnych. SKO wskazało, że powyższe zaniechanie nie miało charakteru świadomego i celowego pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie, ale wynikało z posłużenia się przy formułowaniu rozdzielnika zaskarżonego postanowienia, rozdzielnikiem zawartym w postanowieniu organu pierwszej instancji.

Jednocześnie Kolegium uznało, że w stanie faktycznym nie zachodziła możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnień autokontrolnych wynikających z art. 55 ust. 3 P.p.s.a.. Przepis ten wskazuje bowiem, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, jak i wniosków skargi. Tymczasem w złożonej skardze S. B. domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia Kolegium przy jednoczesnym orzeczeniu o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Kolegium, uznając zasadność skargi w zakresie zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., w całej rozciągłości podtrzymało jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia 3 marca 2016 r. (znak: [...]), co tym samym wyklucza możliwość orzeczenia przez SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.) - dalej "P.p.s.a"- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w opisanym wyżej zakresie wykazała, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest skarga złożona przez podmiot nie uznany przez organy administracji za stronę postępowania.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie ustanowił zatem zasady, że skarżącym w postępowaniu sądowym może być strona postępowania administracyjnego (niezależnie od tego czy faktycznie spełniała kryteria by za stronę tego postępowania powinna być uznana), ale podmiot który ma interes prawny w skarżeniu decyzji/postanowienia. Interes prawny, o którym stanowi w art. 50 P.p.s.a., należy utożsamiać z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 K.p.a.. Zgodnie z tym przepisem stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki, czy też ograniczenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawia fakt, iż mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 K.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 741/10). Zatem skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10). Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gd 679/14, przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (LEX nr 1751474).

Pogląd prawny, o którym mowa wyżej, znajduje potwierdzenie także we w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2633/12 orzekł on, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (LEX nr 1325020). Z kolei w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 478/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że pojęcie "strony" (art. 50 § 1 P.p.s.a.) jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, niekiedy może mieć swoje źródło w przepisach o postępowaniu. Oznacza to, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać li tylko z faktycznego traktowania podmiotu, niemającego legitymacji procesowej, jako strony (LEX nr 1372097) (por. także wyrok NSA z 22 listopada 2012 r. I OSK 3719/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, bowiem skarżący, co nie jest sporne, jest właścicielem dz. ewid. nr [...] w Jaworkach, na której zlokalizowany jest budynek gospodarczy będący przedmiotem wniosku o zmianę sposobu użytkowania. Z powyższego jednoznacznie wynika, że skoro przedmiotem postępowania jest kwestia obowiązku prawnego skarżącego (czy ma uzyskać decyzję środowiskową, czy też nie) w odniesieniu do zamierzonego przedsięwzięcia na nieruchomości, której skarżący jest właścicielem, to przesądza to o tym, że winien być on stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w każdym etapie postępowania, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Niewątpliwie skarżącemu przysługuje przymiot strony toczącego się przed Burmistrzem Miasta i Gminy S. postępowania wznowieniowego, a co za tym idzie, również związanych z nim postępowań incydentalnych.

W toku postępowania administracyjnego, jak trafnie podniósł skarżący w skardze, Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję z dnia 29.10.2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia p.n. "Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-garażowego (zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22.12.1994 r. znak: [...]) na zakład usługowy - przerób i obróbka drewna". Z uchybieniem terminu decyzja ta została zaskarżona do WSA w Krakowie przez dwie spośród stron postępowania. Po odrzuceniu skargi strony te wystąpiły o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i równolegle złożyły wniosek o wstrzymanie wykonana decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. o umorzeniu postępowania w sprawie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Burmistrz wydał postanowienie z dnia 12 stycznia 2016 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wstrzymania. W wyniku odwołania zostało wydane postanowienie SKO z 3 marca 2016 r., które jest przedmiotem skargi.

Samo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę przyznało, że skarżącemu nie zostało doręczone zaskarżone postanowienie z dnia 3 marca 2016 r. (znak: [...]) pomimo, iż niewątpliwie przysługuje mu przymiot strony toczącego się przez Burmistrzem Miasta i Gminy S. postępowania wznowieniowego, a co za tym idzie, również związanych z nim postępowań incydentalnych.

Nie ma przy tym żadnego znaczenia, że powyższe zaniechanie, na co wskazało SKO, nie miało charakteru świadomego i celowego pozbawienia skarżącego czynnego udziału w sprawie, ale wynikało z posłużenia się przy formułowaniu rozdzielnika zaskarżonego postanowienia, rozdzielnikiem zawartym w postanowieniu organu pierwszej instancji.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznał skargę za uzasadnioną, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisu art.10 § 1 K.p.a. - poprzez pozbawienie skarżącego możliwości udziału w postępowaniu, które dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku.

Ponowne postępowanie organy przeprowadzą z udziałem wszystkich podmiotów, którym przysługuje status strony, w szczególności z udziałem skarżącego. Organ przy tym winien uzasadnić przyjęty krąg stron postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zgodnie z regulacją z art. 135 P.p.s.a., iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd przy tym nie dokonał merytorycznej oceny poglądów przedstawionych przez organ, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 P.p.s.a. wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a to uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.