Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2190/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 7 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 516/10 w sprawie ze skargi J. Ś. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 516/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. Ś. oddalił skargę J. Ś. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr l.dz. [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2010 r.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej Minister), po rozpatrzeniu zażalenia J. Ś. (dalej skarżąca), na postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków (dalej Konserwator), działającego z upoważnienia Prezydenta miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w Warszawie, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Konserwator odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. l.dz. [...] Minister uchylił postanowienie Konserwatora w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne dokonane przez Konserwatora budziły wątpliwości, a rozstrzygnięcie nosiło cechy dowolności. W ocenie Ministra, Konserwator nie wyważył w należyty sposób interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności nie wyjaśniając, na jakiej podstawie uznał, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na walory urbanistyczne miasta - ogrodu, a w szczególności, że niemożliwa jest rozbudowa o część, która ma tak duże gabaryty i że planowana inwestycja naruszy willowo-ogrodowy charakter zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Konserwator ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Konserwatora z [...] czerwca 2009 r.

Rozpatrzywszy wniesione zażalenie, Minister nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, w konsekwencji czego utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, że teren inwestycji znajduje się w obszarze Zespołu urbanistycznego i budowlanego dawnego "Miasta - Ogrodu Czeniaków", zwanego też "Miastem - Ogrodem Sadybą" - wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej.1559-A decyzją z dnia [...] grudnia 1993 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie (dalej decyzja z 2 grudnia 1993 r.). Ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne między obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. Działania służby ochrony zabytków ukierunkowane są na ochronę zachowanych wartości zabytkowego układu przestrzennego Miasta - Ogrodu. Podnoszona przez skarżącą częściowa dewastacja tego układu nie jest jeszcze powodem, by dopuszczać do jego całkowitego zniszczenia. Ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich cech i parametrów architektonicznych budynków, świadczących o ich oryginalnej formie oraz jednorodności stylistycznej zespołu zabudowy, zwłaszcza od strony przyulicznej pierzei. Mimo przekształceń budynku przy ul. [...], układ urbanistyczny tego obszaru charakteryzuje się regularnością podziałów parcelacyjnych i sposobu zagospodarowania poszczególnych działek. Zostało dowiedzione, że na tym terenie zachowana jest nadal podstawowa zasada kompozycji zespołu, jaką jest symetria zabudowy bliźniaczej. Istotną jego cechą jest nadal jednolitość zabudowy i zachowany rytm między zabudową na poszczególnych działkach, a prześwitami zieleni po obu stronach poszczególnych budynków od strony frontowej. Tymczasem, realizacja zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie budynku głównego bliźniaczego od strony jego bocznej elewacji, do wysokości dwu kondygnacji, doprowadziłaby do niekorzystnej zmiany charakteru architektury budynku i do stworzenia nieproporcjonalnie szerokiej elewacji frontowej, mimo wycofania części dobudowanej w stosunku do zasadniczej bryły budynku. Jednocześnie wpłynęłaby niekorzystnie na charakter zabudowy całego kwartału przez naruszenie czytelnych reguł w obrębie zespołu zabudowy przy ul. [...]. Wobec tych ustaleń Minister uznał stanowisko Konserwatora za zasadne mimo tego, że planowana inwestycja nie spowoduje znacznego zwiększenia powierzchni zabudowy do powierzchni działki (do 34%) i nie wpłynie znacząco na zmniejszenie części ogrodowej terenu inwestycji. Planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona ze stanowiska konserwatorskiego, bowiem nie dostosowuje się do charakterystycznych cech istniejącego zespołu zabudowy, negatywnie wpływając na walory przestrzenno-krajobrazowe zabytkowego obszaru. W interesie społecznym leży ochrona obszaru o wartościach zabytkowych i niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego wnętrza ulicy.

W skardze na postanowienie Ministra z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca zarzuciła temu orzeczeniu naruszenie:

- przepisów proceduralnych, tj. art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i wszechstronnego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w tym przez oparcie się wyłącznie na opracowaniu M. S. "Wytyczne konserwatorskie do planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu Czerniaków" z 2006 r., współpracującej z mającym odmienne niż skarżąca cele uczestnikiem postępowania Towarzystwem Społeczno - Kulturalnym "Miasto-Ogród Sadyba";

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 2 i art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 23

lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz.1568 ze

zm., dalej ustawa o ochronie zabytków bądź u.o.z.) - przez dowolne określenie kierunków i zakresu ochrony zespołu urbanistycznego i budowlanego,

- naruszenie zasady równości obywateli wyrażonej w art.32 ust.1 Konstytucji RP i

przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonego art.7 k.p.a. przez

odmienne traktowanie skarżącej niż innych inwestorów w tej samej sytuacji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że teren inwestycji znajduje się w tej części obszaru objętego ochroną konserwatorską, który uległ daleko idącym przekształceniom, w konsekwencji czego wymaganie, by skarżąca zachowała historyczną formę budynku nie znajduje uzasadnienia. W ocenie skarżącej walory architektoniczne, które organ uznał za wymagające ochrony, określone zostały w sposób dowolny i dyskusyjny. Nie wiadomo, w oparciu o jakie przesłanki ustalono, że w obszarze analizowanym zachowana została symetria zabudowy bliźniaczej i, że symetria ta [jest] podstawową zasadą kompozycji zespołu urbanistycznego. Przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej może wynikać wyłącznie z decyzji, która ogranicza prawa właścicieli nieruchomości i podlega osobnej kontroli sądów administracyjnych. Organy konserwatorskie nie mogą później swą praktyką uznaniową dookreślać, co i dlaczego podlega ochronie, jeśli nie wynika to wprost z decyzji. Niejasność decyzji o wpisie zabytku do rejestru nie może skutkować później dowolnością działania organów konserwatorskich, które nie mogąc ustalić treści decyzji ex post określają, co właściwie ma być chronione. Organy, rozszerzając faktycznie treść decyzji o wpisie zabytku, czynią tą drogą faktów, bez podstawy prawnej i w zasadzie bez kontroli sądowej, zasłaniając się sferą uznaniowości i opierając się na koncepcjach nieznanych w czasie wydawania decyzji o wpisie do rejestru i nie mogąc być jej motywem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i ją oddalił,

bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Motywując rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 60 ust.1 ustawy [z dnia 27 marca 2003 r.] o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.], decyzję w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Teren planowanej przez skarżącą inwestycji znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, tj. w zespole urbanistycznym i budowlanym dawnego "Miasta-Ogrodu Czerniaków", zwanego też "Miastem-Ogrodem Sadybą" - wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej.1559-A decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie z 2 grudnia 1993 r.

Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. oparte są o uznanie administracyjne, bowiem przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają zakresu tych uzgodnień w sposób wyczerpujący. Minister trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień oczywistym jest związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z., stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego i w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji, działając w oparciu o uznanie, ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego - organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym.

Sąd I instancji, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie dopatrzył się, by stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy dowolny. Minister, rozpoznając zażalenie skarżącej dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyczerpująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadnione wydaje się stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa, skoro spowodowałaby negatywne skutki dla zachowania historycznego układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską terenu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyjaśnił w sposób wyczerpujący, wypełniając dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., co jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej na obszarze, w obrębie którego znajduje się teren inwestycji i dlaczego planowanej inwestycji nie można, z punktu widzenia wymagań tej ochrony, pozytywnie uzgodnić.

W ujęciu ogólnym organ wskazał, że przedmiotem tej ochrony są relacje przestrzenne między obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność miedzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią, i wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. W ujęciu szczegółowym organ wskazał, że układ urbanistyczny obszaru charakteryzuje się regularnością podziałów parcelacyjnych i sposobu zagospodarowania poszczególnych działek. Na obszarze tym zachowana została podstawowa zasada kompozycji zespołu, jaką jest symetria zabudowy bliźniaczej. Istotną jego cechą jest nadal jednolitość zabudowy i zachowany rytm między zabudową na poszczególnych działkach, a prześwitami zieleni po obu stronach poszczególnych budynków od strony frontowej. W świetle tych założeń realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niekorzystnej zmiany charakteru architektury budynku i do stworzenia nieproporcjonalnie szerokiej elewacji frontowej, mimo wycofania części dobudowanej w stosunku [do] zasadniczej bryły budynku. Jednocześnie wpłynęłaby niekorzystnie na charakter zabudowy całego kwartału przez naruszenie czytelnych reguł w obrębie zespołu zabudowy przy ul. [...]. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, że organ w sposób dowolny określił kierunki i zakres ochrony zespołu urbanistycznego i budowlanego, czym miałby naruszyć art. 4 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 2 u.o.z. Organ nie zanegował, że w przeszłości układ urbanistyczny, w obrębie którego znajduje się teren inwestycji, uległ częściowemu zniekształceniu przez realizację kilku inwestycji o charakterze odbiegającym od historycznie ukształtowanego, niemniej nie uzasadnia to, w ocenie organu, zezwalania na dokonywanie dalszych zniekształceń. Kierowanie się przez organ tego rodzaju dyrektywą Sąd uznał za całkowicie uzasadnione. Strona postępowania administracyjnego nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której ten organ, działający w ramach uznania administracyjnego uznaje - pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji - że w danej kategorii spraw, w tym [w] sprawie toczącej się z wniosku tej strony, zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego mimo, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów.

Nie można uznać za trafny zarzutu skargi, że formułując negatywne stanowisko odnośnie możliwości realizacji inwestycji organ odwoławczy naruszył wymóg obiektywizmu przez oparcie się wyłącznie na opracowaniu "Wytyczne konserwatorskie do planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu Czerniaków" z 2006 r., sporządzonego przez M. S., a zatem osobę związaną z innym uczestnikiem postępowania, tj. Towarzystwem Społeczno - Kulturalnym "Miasto-Ogród Sadyba". Skarżąca mogłaby skutecznie podnosić zarzut braku obiektywizmu autorki opracowania, gdyby było one sporządzone na potrzeby postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku skarżącej, a zatem gdyby miało walor zleconej przez organ opinii biegłego. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a., biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. Do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Tego rodzaju przesłanki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, bowiem opracowanie, którego wartość merytoryczną skarżąca kwestionuje, nie miało waloru opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania wszczętego z wniosku skarżącej, a jest opracowaniem sporządzonym na potrzeby procedury planistycznej, a zatem dokumentem, który z formalnego punktu widzenia nie miał w ocenianym postępowaniu mocy wiążącej, a którego oceny i postulaty zostały po prostu podzielone przez organy obu instancji w ramach uznania administracyjnego. Z tych względów powołania się przez organy na opracowanie M. S. nie można zakwestionować, powołując się wyłącznie na kwestie formalne, można natomiast kwestionować co [do] meritum prawidłowość ocen sformułowanych przez organu obu instancji, współbrzmiących z tezami opracowania. W ocenie Sądu, brak podstaw merytorycznych do zakwestionowania wskazanych ocen, bowiem obejmują one wyczerpujące wyjaśnienia odnośnie: stanu zagospodarowania obszaru objętego ochroną, cechujących ten obszar walorów, mających istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, jak też przyczyn, z powodu których realizację planowanej inwestycji uznać należy za zagrażającą tym walorom.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. Ś., reprezentowana przez r. pr. P. J., zaskarżając ów wyrok w całości.

Skarżąca, zarzuciła mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. - przez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, jakim jest rzeczywisty stan chronionego zespołu urbanistycznego, w tym w najbliższej okolicy ul. [...] w Warszawie;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez:

naruszenie zasady równości obywateli wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonego art. 6, 7 i 8 k.p.a., przez akceptację odmiennego traktowania skarżącej niż innych osób w tej samej sytuacji;

błędną interpretację przepisów - art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) w związku z art. 4 pkt 2, 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568 ze zm.) w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. - przez uznanie za zgodne z prawem dowolnego określania przez organ konserwatorski w ramach procedury uzgodnieniowej kierunków i zakresu ochrony zespołu urbanistycznego i budowlanego, nie opartego na przepisach prawa ani na treści decyzji o wpisie układu do rejestru zabytków;

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 p.p.s.a.); zasądzenie od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w kwocie 597 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł (art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że bezsporne jest, że planowana inwestycja dotyczy obiektu znajdującego się na terenie "Miasta-Ogrodu Czerniaków", którego zespół urbanistyczny i budowlany wpisany jest do rejestru zabytków pod nr 1559-A decyzją z 2 grudnia 1993 r. i wymaga uzgodnienia ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Odmowa konserwatorska, uwzględniona przez Sąd I instancji oparta została na argumentacji:

założeniem projektantów kolonii ogrodowo-willowych było ścisłe powiązanie willi i domów jednorodzinnych z zielonym otoczeniem, realizacja na wytyczonych działkach, powtarzalnych 2-3 typów małych budynków jednorodzinnych,

obiekt będący przedmiotem postępowania należy do typowego zespołu jednolicie zaprojektowanych domów bliźniaczych znajdujących się w tej części osiedla (budynki ul. [...] 12/14, 18/18, 8/10, 20/22, 9/11, 5/7, 13/15).

- planowana rozbudowa, widoczna od frontu, znacząco zmieni architekturę obiektu oraz zaburzy harmonijność tego zespołu.

Skarżąca podnosiła, że wbrew stanowisku organów administracji, wcale nie zostało dowiedzione, że "na tym terenie zachowana jest nadal podstawowa zasada kompozycji zespołu, jaką jest symetria zabudowy bliźniaczej". Na przestrzeni lat dokonano - za zgodą organów konserwatorskich - szeregu inwestycji, daleko bardziej ingerujących w układ zabudowy, niż planowana przez skarżącą. Istniejąca zabudowa odbiega od założonej koncepcji, co wynika z dokumentacji fotograficznej w aktach sprawy. Budynek objęty planowaną inwestycją w chwili obecnej też nie jest symetryczny, bowiem wyraźnie wyłamuje się z tej symetrii element w postaci wystającego garażu. Nie wiadomo ani na jakiej podstawie organ ustalił, a Sąd przyjął ten stan faktyczny, ani dlaczego należy uznać, że symetria zabudowy bliźniaczej jest podstawową zasadą kompozycji zespołu, zwłaszcza, że w sąsiedztwie budynku jest wiele niesymetrycznych budynków o takiej zabudowie. Nie został przeprowadzony w tym zakresie żaden dowód, a oparto się jedynie na opracowaniu "Wytyczne konserwatorskie do planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu Czerniaków" z 2006 r., sporządzonego przez M. S., przy czym zdaniem Sądu opracowanie nie miało waloru opinii, jest dokumentem, który z formalnego punktu widzenia nie miał w ocenianym postępowaniu mocy wiążącej, a którego oceny i postulaty zostały po prostu podzielone przez organy obu instancji w ramach uznania administracyjnego. W ocenie skarżącej, istniejący stan faktyczny w zakresie układu urbanistycznego nie był ustalany, a interpretacja zasad ochrony układu została przyjęta za prywatnym opracowaniem, który Sąd I instancji nie uznał za dowód. Tym samym Sąd ten zaakceptował pogwałcenie przez organy administracji art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. przez przyjęcie za udowodnione

istotnych okoliczności w sprawie, wobec których nie przeprowadzono dowodu. Jak wskazują M. Jaśkowska, A, Wróbel w: Komentarz bieżący do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, 2010 r. cyt. za Lex Omega - "przepis art. 80 wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Trafnie wskazuje E. Iserzon, że

"wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na dowodach zdobytych przez organ i sprawdzonych przezeń. Istotnym naruszeniem tej zasady byłoby orzekanie na podstawie danych znanych osobiście organowi, ale nie mających oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Przyjęcie owych ustaleń co do stanu układu urbanistycznego i jego cech (nie wynikających wprost z decyzji o wpisie układu do rejestru zabytków), naruszało zasady postępowania administracyjnego, a przyjęcie tak ustalonego stanu faktycznego przez Sąd jako podstawę orzekania oznacza, że Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c [p.p.s.a.] w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. -przez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, jakim jest rzeczywisty stan zespołu urbanistycznego oraz jego istotnych cech.

Skarżąca podniosła nierówność w traktowaniu jej i innych inwestorów przez organy konserwatorskie, co następnie zaaprobował Sąd I instancji. Wyrok Sądu narusza zatem zasadę równości obywateli wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi aprobatę dla przekroczenia granic uznania administracyjnego wyznaczonego art. 6 k.p.a. (zasada legalności działania), art. 7 k.p.a. (słuszny interes obywatela) i art. 8 k.p.a. (zasada zaufania).

Przytoczone poniżej przykłady inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej pochodzą ze strony internetowej uczestnika postępowania - Towarzystwa Miasto-Ogród Sadyba, monitorującego realizacje inwestycji budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków:

* apartameniowiec na ul. Jeziornej 1 - apartamentowiec z garażem podziemnym, o powierzchni całkowitej 1720m2. Powierzchnia zabudowy z miejscami utwardzonymi przekracza 45%. Apartamentowiec ma być położony w przepięknym miejscu na skraju otuliny rezerwatu Jeziorko Czerniakowskie. Budynek w kształcie klina wnika w głąb działki, niszcząc część ogródkową i wewnętrzny pas zieleni utworzony między ulicami Jeziorną i Zieloną. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził zgodę na tę inwestycję.

* apartamentowiec na ul. Sobolewskiej 20. Zamiast budynku jednorodzinnego lub zabudowy bliźniaczej powstaje apartamentowiec z możliwością budowy do 20 mieszkań. Gabaryt budynku 1800 m2 powierzchni użytkowej jest 2,5 razy większy od dopuszczalnego na tej działce. Drastycznie przekroczony został dopuszczalny wskaźnik zabudowy, który wynosi dla Miasta-Ogród Sadyba maks. 30%. (Wspomniany wskaźnik zapewnia zachowanie właściwej proporcji między terenem zabudowanym a zielenią - cechą tak charakterystyczną dla miast-ogrodów). We wspomnianej inwestycji wynosi on aż 80% - taką powierzchnię działki zajmie zabudowa, garaż podziemny, wjazd do garażu i miejsca utwardzone. Konserwator wyraził na nią zgodę.

- apartamentowiec przy ul. Godebskiego 8 - ma 4 kondygnacje (3000 m2 powierzchni użytkowej) i 24 miejsca parkingowe w garażu. Urzędy wydały pozwolenie na budowę tego "potworka".

Część zgód konserwatorskich na realizację inwestycji zmieniających istotnie cechy terenu była wydawana w 2008 r., a więc w czasie, gdy organ dysponował już

opracowaniami architektonicznymi, na podstawie których teraz wydaje odmienne postanowienia.

Postępowanie Sądu, który wyrokiem swym zaaprobował wskazaną w skardze nierówność, jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".

Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (orzeczeniem NSA z 11.6.1981 r., SA 820/81) .

Nie jest dla skarżącej zrozumiałe, dlaczego w wypadku wyżej wskazanych inwestycji Konserwator Zabytków nie stwierdził kolizji interesu społecznego i interesów inwestorów, a kolizję tę dostrzegł wyłącznie w jej przypadku, przy czym jej inwestycja ma nieporównywalnie mniejszy zakres niż tamte.

Gdy zabytkiem nieruchomym, wpisanym do rejestru, jest cały zespół urbanistyczny, brak podstaw prawnych do zróżnicowanego traktowania poszczególnych działek, wchodzących w skład tego zespołu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.3.2006 r., II OW 97/05).

Sąd wyrokiem swym zaakceptował wykraczającą poza swobodne uznanie administracyjne arbitralność organów administracji, które w sposób dowolny wyrażają zgodę na budowę apartamentowców na chronionym terenie, a odmawiają zgody na niewielkie powiększenie istniejącego już budynku.

Sąd wskazał, że organ mógł pod wpływem doświadczeń zacząć bardziej rygorystycznie chronić interes społeczny. Stanowisko takie byłoby możliwe do zaakceptowania, gdyby nie to, że organy dalej wydają pozwolenia na bez porównania większe inwestycje, nie dostrzegając problemu naruszenia tego interesu, natomiast istnienie tego interesu podkreśla w przypadku skarżącej. Dodać należy, że Sąd I instancji nawet nie spróbował uzyskać informacji, czy, ile i w jakich wypadkach pozwolenia takie są wydawane przez organ I instancji.

Skarżąca zarzuca nadto zaakceptowanie przez sąd błędnej interpretacji art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. w zw. z art. 7 k.p.a. - a tym samym uznanie za zgodne z prawem dowolnego określania kierunków i zakresu ochrony zespołu urbanistycznego i budowlanego będącego przejawem całkowitej arbitralności organów administracji.

W ocenie Sądu I instancji - organ odwoławczy należycie wykazał, co jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej i dlaczego planowanej inwestycji nie można uzgodnić. Skarżąca ponownie podniosła, że w uzasadnieniu decyzji o wpisie układu do rejestru zabytków wskazano, że zespół ten posiada duże wartości przestrzenne, architektoniczne, kulturowe, historyczne i przyrodnicze (ale nie wskazano jakie to konkretnie wartości). Rozwój urbanistyczno-budowiany wiąże się z powstaniem w roku 1922 "Towarzystwa Miasto-Ogród Czerniaków", następnie z założeniem w 1924 r. Spółdzielni Mieszkaniowej "Sadyba". Układ urbanistyczny wkomponowany jest w zespół fortu (z lat 1883-1887), stanowiącego centralny obiekt. Pozostały teren ma szachownicowy układ ulic. Występuje tu architektura willowo-dworkowa z ogrodami, głównie nawiązująca do tradycyjnych form architektury polskiej, projektowana m. in. przez Tadeusza Tołwińskiego, Kazimierza Tołłoczko, Aleksandra Więckowskiego.

Widoczne staje się, że Wojewódzki Konserwator Zabytków popełnił błąd wydając tej treści decyzję z 2 grudnia 1993 r. o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków, bowiem wpisał obszar bardzo różnorodny pod względem architektonicznym i nie określił szczegółowych wytycznych konserwatorskich dla tego terenu, a więc zasad jego ochrony.

Niemniej jednak Konserwator zabytków, realizując ochronę wynikającą z tejże decyzji o wpisie układu do rejestru zabytków musi w przedmiotowej sprawie wykazać, czy i w jaki sposób planowana inwestycja naruszy chronioną architekturę willowo-dworkową z ogrodami lub szachownicowy układ ulic i dlaczego np. z decyzji tej wywodzi konieczność zachowania symetrii zabudowy, a dodatkowo dlaczego uznaje za jej cechę na tyle istotną, że uzasadniającą odjęcie praw właścicielowi nieruchomości. W przeciwnym razie organ nie wykazuje, dlaczego projektowana inwestycja jest w jego ocenie "zagrożeniem mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków" (art. 4 ust. 2 ustawy).

Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy winny były udowodnić, jakie konkretnie wartości ujęte w decyzji o wpisie do rejestru naruszy inwestycja w postaci rozbudowy. Decyzja o wpisie do rejestru nie wskazuje konieczności zachowania koncepcji miasta-ogrodu, a przynajmniej nie identyfikuje konkretnych jego cech, notabene nie znanych konserwatorowi przed wydaniem w 2006 r. prywatnego opracowania przez architekt M. S.. Dlatego powoływanie się na cechy ogrodu -miasta danego obszaru, które zostały zidentyfikowane już po wpisie układu do rejestru zabytków przez prywatnego badacza nie może stanowić uzasadnienia do odmowy wydania zezwolenia.

Zakres ochrony konserwatorskiej może zmierzać do zachowania układu ulic i rodzaju zabudowy willowo-dworkowej z ogrodami, określonych w decyzji o wpisie układu do rejestru zabytków. Ochrona ta nie może zmierzać ku realizacji wizji miasta -ogrodu, bo wizja ta nie została objęta decyzją o wpisie do rejestru, a nawet nie była wówczas znana organom konserwatorskim, co same przyznają. Tylko w tym kierunku winny zmierzać oceny konserwatorskie, a nie w kierunku jakiejś symetrii zabudowy i jej jednolitości, zachowania rytmu czy innych subtelnych walorów - bowiem o ile nie zostanie dowiedzione, że symetria jest to cecha zabudowy willowo-

dworkowej ogrodami, chronionej na mocy decyzji o wpisie, to działania konserwatora będą pozbawione podstawy prawnej w postaci wcześniejszego, decyzyjnego określenia zakresu ochrony zabytkowego układu, a wyrok akceptujący takie rozstrzygnięcie - wadliwy.

Organy konserwatorskie nie mogą swą praktyką uznaniową dookreślać co i dlaczego podlega ochronie, jeśli nie wynika to wprost z uzasadnienia decyzji o wpisie obiektu do rejestru zabytków. Decyzja ta musi wskazywać jasno zakres ochrony konserwatorskiej.

Trafnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22. 9.2006 r., I SA/Wa 324/06, uchylając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności

niejasnej decyzji o wpisie do rejestru zabytków - "wpisanie obiektu do rejestru zabytków powoduje ograniczenie prawa własności. Zatem taka ingerencja może nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i nie budzących wątpliwości".

W wyroku z 21.10.1999 r., I SA 233/99, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków winna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu i oceną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady nienaruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483) i wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. nr 10, poz. 48 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Błędnie autor skargi kasacyjnej zarzuca, że Sąd I instancji "nie uznał za dowód" opracowania architekt M. S. "Wytyczne konserwatorskie do planu zagospodarowania przestrzennego Miasta-Ogrodu Czerniaków" z 2006 r. (dalej "Wytyczne konserwatorskie"). W istocie Wojewódzki Sąd, odpowiadając na zarzut 2 a) skargi z dnia 22 lutego 2010 r., że organ opiera się na stanowisku "nieformalnego biegłego, którego bezstronność musi być zakwestionowana ze względu na znane zaangażowanie w kierunku ochrony tego rodzaju zespołów urbanistycznych jak "miasta-ogrody" (s. 2, 4-5 skargi), przekonująco wskazał, że "Wytyczne konserwatorskie" są dokumentem, nie będącym opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

Stanowisko Sądu I instancji jest trafne. Art. 84 § 1 k.p.a. wzorowany jest na art. 278 § 1 k.p.c., choć regulacja normatywna dowodu z opinii biegłego w k.p.a. (art. 84 § 1 i 2), jest znacznie uboższa niż w k.p.c. (odpowiednio – art. 278-291). Tym niemniej dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle k.p.c., jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "K.p.a. Komentarz" CH BECK 2011 s. 356-357 nb 1, 3; Z. Janowicz "K.p.a. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 245 uw. 1). Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę w toczącym się postępowaniu jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. Prywatny biegły może, nawet bez złej woli, informowany tylko przez jedną ze stron, eksponować momenty korzystne dla swego zleceniodawcy i jednocześnie pomijać, nawet nieświadomie, okoliczności mniej korzystne (K. Muller "Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren" Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska "O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym" Pal. 3/76/51-52; K. Knoppek "Dokument w procesie cywilnym" Poznań 1993 s. 107-108; T. Ereciński w: "K.p.c. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 712 uw. 15, s. 758-759 uw. 18). Każdy tego typu dokument byłby dokumentem prywatnym (Z. Janowicz –op. cit. s. 246 uw. 4, 5) i tylko w tym trybie mógłby być oceniany. Nawet nazwanie niektórych z tego typu dokumentów przez rzeczoznawców (którzy nie są biegłymi) "Opinią", nie nadaje prywatnym ekspertyzom przymiotu opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Istotne dla oceny, że dany dokument jest opinią biegłego, jest powołanie biegłego przez decydenta procesowego (Sąd powszechny w postępowaniu toczącym się wg k.p.c.; orzeczenie SN z 29.9.1956 r., 3 Cr 121/56, OSN 1/58/16, akceptowane przez T. Erecińskiego –op. cit. s. 758 uw. 18; organ administracji publicznej w postępowaniu toczącym się wg k.p.a.; B. Adamiak- op. cit. s. 356 nb 1; Z. Janowicz- op.cit. s. 246 uw. 6).

Postępowanie dowodowe w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy odbywa się na zasadach ogólnych. Na tle ustawodawstwa regulującego postępowania administracyjne (tj. k.p.a. i Ordynacji podatkowej), utrwalony jest pogląd, że niedopuszczalne jest stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów przez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi (odpowiednio – na tle art. 180 § 1 Ordynacji podatkowej; wyrok NSA z: 1.9.2008 r., II FSK 1541/06; uchwała 7 Sędziów NSA z 7.11.2010 r., I FPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/4; na tle k.p.a. – przykładowo – wyrok NSA z 6.9.2010 r., I OSK 1401/09; 6.9.2010 r., I OSK 1430/09).

Zagadnienie dopuszczalności każdego dowodu, nie będącego sprzecznym z prawem, jako przejawu rzetelności proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, było już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny. W szczególności w polskim systemie prawa nie obowiązuje formalna teoria dowodów (wyrok NSA z 9.3.1989 - II SA 961/88-ONSA 1989/1/33, akceptowany przez zespół sędziów NSA pod red. R. Hausera "K.p.a. z orzecznictwem NSA, SN i TK" W.Pr.1995 s.165 t. 8; uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.10.2010 r., I FPS 1/10; odpowiednio- K. Piasecki "K.p.c. z komentarzem" W.Pr.1989 t. 2 s. 412 uw.1). Legalna teoria dowodów nie obowiązuje w polskiej procedurze karnej, polskiej procedurze cywilnej ani w polskiej procedurze administracyjnej bądź sądowoadministracyjnej. Już pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.2.1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłaty tych świadczeń (Dz.U. 10/83/49 ze zm.) utrwalonym był pogląd Sądu Najwyższego, z którego wynika, że przed Sądem ubezpieczeń społecznych dopuszczalne są wszelkie dowody nie zakazane przez prawo procesowe (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 4.3.1997, III Aua 105/97, Apel.W-wa 1997/2/7; wyrok SN z 25.7.1997, II UKN 186/97, OSNAP 1998/11/342; wyrok SN z 24.5.2001, PKN 413/00, Mo.Pr. 2001/22/1102= Rzeczpospolita 24-26.12.2001 s.C1, akceptowane przez A. Krajewskiego "Ubezpieczenie społeczne- praktyczne omówienie z orzecznictwem" WZPP 2002 s.173; wyrok SN z 3.11.1994, I PZP 45/94, OSNAP 1995/6/74, akceptowany przez J. Gudowskiego - PS 1998/4/81).

Już pod rządem Konstytucji PRL z 22.7.1952 r. (j.t. Dz.U. 7/76/36, zm. 2/80/81, 11/82/83, 39/83/175) Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 10.6.1987 r.- P 1/87 (OTK 1987 p.1, akceptowanym przez: T. Żyznowskiego "Cywilnoprawna problematyka ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości-wybrane zagadnienia" W-wa 1988 s. 55; K. Działochę i S. Pawelę "Orzecznictwo TK 1986-93- wybór, opracowanie, piśmiennictwo" Wyd. Pr. IUSTITIA 1996 s. 129 i n.,poz.7; zespół sędziów NSA pod red. R.Hausera- op. cit. s. 167 t. 17) orzekł, że przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.9.1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. nr 47, poz. 244) są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) i art. 75 k.p.a. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu owego orzeczenia, że celem art. 88 ust. 1 u.g.g było umożliwienie repatriantom zaliczenia wartości pozostawionego mienia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali. Prawo repatrianta do zaliczenia tego mienia wynikało ex lege z art. 88 ust. 1 owej ustawy i nie wymagało żadnego dowodu do czasu złożenia wniosku o zaliczenie wartości tego mienia w sprawie wcześniej przezeń wszczętej o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego względnie nabycia państwowej nieruchomości. Prawo repatrianta realizowało się dopiero w konsekwencji wszczęcia takiego postępowania i jego zakończenia decyzją administracyjną. Wydanie decyzji musiało być poprzedzone postępowaniem według reguł k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej - udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszelkich legalnych środków (art.: 7, 75, 76 § 3 i art. 86 k.p.a.). Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie wynikać może tylko z przepisów ustawowych.

W świetle powyższych rozważań "Wytyczne konserwatorskie" nie są opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Nie są także ekspertyzą rzeczoznawcy, bowiem nie powstały na zlecenie strony ani podmiotu działającego w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.), na użytek toczącego się już postępowania. W istocie "Wytyczne konserwatorskie" mają status dowodu naukowego (art. 75 § 1 k.p.a.).

Dowód naukowy może być podstawą ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym faktów z przeszłości. Przykładowo - utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie jest pogląd, że ustawowe określenie "fakty powszechnie znane" (art. 228 § 1 k.p.c., art. 77 § 4 k.p.a., art. 153 k.p.k. z 1969 r., art. 168 k.p.k. z 6 czerwca 1997 r.- Dz.U. 89/97/555 ze zm.) obejmuje również fakty historyczne, utrwalone w piśmiennictwie naukowym - te relacje o pewnych mających miejsce w przeszłości zdarzeniach, które w sposób zgodny z zasadami metodologii naukowej, a więc w oparciu o różnorakie źródła, ujawnione zostały przez historyków (wyrok SN z 9.3.1993- WRN 8/93- OSNKW 7-8/93/49; OSP 6/94/117 z glosą J. Tylmana; WPP 2/94/101 z glosą S. Przyjemskiego; PS 4/96/67 z omówieniem J. Gudowskiego; PS 5/96/38 z omówieniem Z. Dody i J. Grajewskiego, akceptowane przez J. Gudowskiego "K.p.c. - tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr.1998 t.1 s.473 uw.8).

Fakty powszechnie znane mogą być podstawą ustaleń organu administracji publicznej (art. 77 § 4 k.p.a.); służyć także mogą ocenie innych dowodów, zebranych w postępowaniu.

Każdy środek dowodowy - także publikacja naukowa - podlega swobodnej ocenie dowodów (art. 80 k.p.a.). Wśród kryteriów oceny publikacji naukowej można wskazać: zgodność z zasadami metodologii danej dziedziny naukowej, wpływ wynikających z ograniczeń swobody badań naukowych i możliwości publikacji, także identyfikowania się twórcy z daną nacją czy grupą społeczną, która to identyfikacja może (acz nie musi) wpływać na wybór przedmiotu badań, dobór źródeł, sposób wyciągania z nich wniosków i sposób ich prezentacji.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował oparcie ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy na "Wytycznych konserwatorskich", opracowanych po uprzednich badaniach, przez profesjonalistę – architekta, w 2006 r., bez żadnego związku z postępowaniem wszczętym na podstawie wniosku z 15 lipca 2007 r., skorygowanego w dniu 24 października 2008 r. Przeciwko podzieleniu ocen i postulatów przez organy obu instancji, zawartym w "Wytycznych konserwatorskich", nie przemawiało to, że – jak to podniesiono w skardze z 22 lutego 2010 r. - w czerwcu 2008 r., w trakcie Święta Sadyby, architekt M. S. w roli przewodnika oprowadzała zwiedzających po dawnym Mieście-Ogrodzie Czerniaków. Samo bowiem oprowadzanie po Sadybie, nie wpłynęło na treść "Wytycznych konserwatorskich", opracowanych ponad rok wcześniej. Organy w toku postępowania sięgały również do innych dowodów – w tym zdjęć złożonych do akt sprawy przez skarżącą, a nadto kolejnego dowodu naukowego, którym jest opracowanie J. Rogulskiej "Miasto z widokiem na wieś" 1997 r., "Biblioteka Towarzystwa Opieki nad Zabytkami" Warszawa (s. 2 postanowienia z [...] czerwca 2009 r.).

Ustalenia poczynione przez organy obu instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy (w wyniku kasatoryjnego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 6 maja 2009 r.), Wojewódzki Sąd trafnie uznał za niewadliwe. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., okazał się być nieskuteczny.

W sprawie nie doszło także do naruszenia prawa materialnego – zasady równości obywateli - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 2007 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471; 2009 r., nr 114, poz. 946) i art. 6, 7, 8 k.p.a., w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Mimo, że skarżąca w skardze kasacyjnej sama wskazuje, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z 2 grudnia 1993 r. "wpisał obszar bardzo różnorodny pod względem architektonicznym", to w skardze kasacyjnej wskazuje na przykłady, bez doprecyzowania, które z nich dotyczą tej części Sadyby, która obejmuje ul. Zieloną, z jednoznacznie ustalonymi w toku postępowania cechami zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że ewentualna potrzeba wyjaśnienia tych okoliczności winna być zgłoszona przez skarżącą w toku postępowania przed właściwymi organami administracji, nie zaś w postępowaniu ze skargi kasacyjnej.

Jedynie zatem przykładowo należy wskazać, że prawomocnym wyrokiem z 23.1.2009 r., IV SA/Wa 768/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie z 30 stycznia 2008 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 14 sierpnia 2007 r. Stołecznego Konserwatora Zabytków uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z powołaniem się na ograniczenia wynikające z ochrony konserwatorskiej na obszarze wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej. 1559-A decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 grudnia 1993 r. Wyrokiem z 23.1.2009 r., I SA/Wa 1929/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z 15 lipca 2010 r. Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. Przedmiotem nakazu jest rozbiórka garażu konstrukcji murowanej, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia organu ochrony zabytków, wpływającego negatywnie na wartości zabytkowego obszaru, wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. 1559-A decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 grudnia 1993 r. (orzeczenia dostępne na stronach internetowych cboisa).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w kontrolowanym postępowaniu organy ochrony zabytków nie naruszyły zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wyznaczonych normami wywiedzionymi z art. 6, 7 i 8 k.p.a., przez akceptację odmiennego traktowania skarżącej niż innych osób w "tej" [zapewne skarżąca kasacyjnie pragnęła wskazać "takiej"] samej sytuacji faktycznej i prawnej.

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 pkt 2, 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., w postaci przedstawionej w zarzucie 3 b) skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie nie przedstawia odmiennej wykładni przepisów art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., niż dokonane przez organy obu instancji, wskazujące na uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków do uzgadniania projektów decyzji w odniesieniu do obszarów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz.1568 ze zm.).

Nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej znajduje się na obszarze, objętym ochroną zabytków na podstawie art. 7 pkt 1 u.o.z., na skutek wpisania do rejestru zabytków ostateczną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2 grudnia 1993 r. Zgodnie z zasadą ogólną trwałości decyzji ostatecznej, decyzja ta obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję, opartą na odpowiednim przepisie prawnym (art. 16 § 1 k.p.a.; B. Adamiak – op. cit. s. 87 nb 1). To, że w decyzji z 2 grudnia 1993 r. wskazano, że zespół ten posiada duże wartości przestrzenne, architektoniczne, kulturowe, historyczne i przyrodnicze (ale – w ocenie skarżącej - nie wskazano jakie to konkretnie wartości), nie przemawia za uznaniem, ze ostateczna decyzja z 2 grudnia 1993 r. nie obowiązuje organów ochrony zabytków w kontrolowanym postępowaniu uzgodnieniowym. Różnorodność pod względem architektonicznym układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków, nie przemawia za nie stosowaniem narzędzi przewidzianych ustawą o ochronie zabytków adekwatnie do relewantnych cech konkretnego fragmentu obszaru, istotnego w danym postępowaniu. Wywiedziona z art. 4 pkt 2 i 3 u.o.z. przez organy ochrony zabytków w kontrolowanym postępowaniu norma, była prawidłowa. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z., nakazuje chronić układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, bez względu na stan zachowania (verba legis). Trafnie Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem działanie organów konserwatorskich, które wyraźnie wskazując na uprzednie naruszenia układu urbanistycznego (przy czym budynku przy ul. [...] 10 jeszcze przed wydaniem decyzji z 2 grudnia 1993 r., a budynku przy ul. [...] w 1999 r. – 7 lat przed opracowaniem "Wytycznych konserwatorskich" i blisko 10 lat przed wydaniem postanowienia z [...] czerwca 2009 r.) podniosły, że uprzednie naruszenie wartościowych cech przestrzennych, nie przemawiają za dopuszczeniem kolejnych naruszeń tych cech. Zasady ochrony konserwatorskiej nie są określone nieodwołalnie w decyzji z 2 grudnia 1993 r., lecz wynikają z poszerzania wiedzy na temat układu urbanistycznego i muszą ewoluować wraz z rozwojem społeczno-gospodarczym. Organy ochrony konserwatorskiej w niniejszym postępowaniu nie określały dowolnie kierunków i zakresu ochrony zespołu urbanistycznego i budowlanego, lecz posłużyły się środkami ustawowymi, adekwatnie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Przywołane w uzasadnieniu tego zarzutu wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie przemawiają za odmienną odmienna wykładnią art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 pkt 2, 3 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a., bowiem dotyczą kontroli decyzji o wpisie budowli do rejestru zabytków bądź decyzji w postępowaniu nieważnościowym decyzji o wpisie do rejestru zabytków, co nie było przedmiotem postępowania, kontrolowanego zaskarżonym wyrokiem.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.