Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2866/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 146 par 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2013 r. sprawy ze skargi H. K. i K. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] października 2012r. - zaskarżoną skargą przez H. G. i K. G. (dalej także, jako: skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r., którą stwierdzono, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic: [...] - [...] - [...] - [...] - [...] w S. wraz z przebudową i budową sieci urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy, została wydana z naruszeniem prawa - art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu wówczas obowiązującym, polegającym na niezawiadomieniu stron o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia oraz, że nie uchylono wymienionej decyzji stosownie do przepisu art. 146 § 2 K.p.a ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda [...] - rozstrzygając w postępowaniu wznowieniowym - decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., orzekł, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic: [...] - [...] - [...] - [...] - [...] w S. wraz z przebudową i budową sieci urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy, została wydana z naruszeniem prawa - art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i jednocześnie organ stwierdził, iż stosownie do przepisu art. 146 § 2 nie uchylono przedmiotowej decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r.

Wskutek zaskarżenia do sądu administracyjnego i przejściu toku instancji prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 2056/10), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w decyzjach obu instancji, wydanych we wznowionym postępowaniu, nie zawarto żadnego wyjaśnienia, które umożliwiałoby zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu poznanie przesłanek, które doprowadziły Wojewodę [...] i Ministra Infrastruktury do konkluzji, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji, w stosunku do której postępowanie to wznowiono, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a). Obowiązkiem organów obu instancji, z uwagi na treść art. 15 K.p.a było wykazanie, iż rzeczywiście w wyniku wznowienia tego postępowania, mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Będąc związanym oceną prawną wyrażoną w wymienionym wyżej orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że oceniana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. – opisana na wstępie - została wydana z naruszeniem prawa - art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu wówczas obowiązującym, polegającym na niezawiadomieniu stron o wydanej decyzji w drodze obwieszczenia oraz, że nie uchylono wymienionej decyzji stosownie do przepisu art. 146 § 2 K.p.a ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli skarżący podnosząc:

- naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niezawiadomienie stron reprezentowanych przez pełnomocnika, przed wydaniem inkryminowanej decyzji, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz pozbawienie ich w ten sposób możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

- art. 151 § 2 Kpa w związku z art. 146 § 2 Kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej "p.p.s.a." poprzez ich błędne zastosowanie w omawianym rozstrzygnięciu. Wbrew wyraźnym zaleceniom zawartym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2056/10) Wojewoda [...] nie uzasadnił, ani też nie rozważył, na czym polega tożsamość istoty poprzedniej decyzji i ewentualnie nowej decyzji w sprawie.

- organ administracji wydając decyzję co do meritum sprawy, rozpoznaje ją na nowo. Zasadą jest, iż organ administracji publicznej stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania - czyli w dniu [...] grudnia 2011 r. W ocenie Skarżących, w niniejszej sprawie Wojewoda [...], nie uzasadniając w żaden sposób przyczyn takiego stanu rzeczy, zastosował przepisy wcześniejsze, które obowiązywały w kwietniu 2008 r., zamiast wydać nową decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w myśl art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz mając na uwadze art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 958).

- zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 1, 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewodę [...] okoliczności, iż decyzja Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. została wydana na wniosek Gminy Miasta S. przez Prezydenta Miasta S. sprawującego funkcję starosty, czyli przez pracownika organu administracji publicznej podlegającego wyłączeniu. Zwalczana decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 Kpa przez tego samego pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. tj. Panią H. O., która w dniu [...] stycznia 2009 r., działając z upoważnienia Wojewody [...] podpisała w tej samej sprawie decyzję znak: [...], uchyloną następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., (sygn. akt IV SA/Wa 2056/10).

- naruszenie art. 35 § 3 K.p.a. bowiem organ I instancji potrzebował ponad roku na ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpoznając odwołanie wniesione przez H. G. i K. G. od decyzji Wojewody [...] organ odwoławczy stwierdził, co następuje.

W pierwszej kolejności przywołano brzmienie art. 153 P.p.s.a i stwierdzono, że mając na uwadze stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 10 grudnia 2010 r., (sygn. akt: IV SA/Wa 2056/10) Wojewoda [...] dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a. Minister zwrócił uwagę, że na stronach 5-6 zaskarżonej decyzji Wojewody [...] omówiono kwestię tego, że w świetle zarzutów podnoszonych przez Skarżących we wznowieniu, nie miałyby one wpływu na treść kwestionowanej decyzji. W trakcie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji H. G. i K. G. podnosili sprawę odszkodowania za przejęcie własności ich nieruchomości (działka nr [...], obręb [...] S.), nie kwestionując przy tym lokalizacji drogi. Skarżący zarzucili ponadto fakt niewywiązania się przez Prezydenta Miasta S. z rekompensaty, polegającej na zamianie działki nr [...] na inną działkę należącą do Miasta S..

Minister stwierdził, że powyższe decyzje Prezydenta Miasta S. oraz Wojewody [...] nie rozstrzygały spraw związanych z poruszonymi przez Skarżących kwestiami odszkodowawczymi. Tym samym fakt niezawiadomienia w drodze obwieszczenia o wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. nie wpłynął w istocie na treść tej decyzji w zakresie zagadnień związanych z odszkodowaniem za nieruchomości objęte inwestycją, gdyż były one rozstrzygane według poprzedniego stanu prawnego w odrębnym postępowaniu.

Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, głównie w sferze postępowania dowodowego, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy.

W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Wojewoda [...] na stronach 5-6 inkryminowanego rozstrzygnięcia szczegółowo uzasadnił przyczyny, z powodu których brak jest podstaw do uchylenia decyzji, w stosunku do której postępowanie to wznowiono - w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie innych ustaw dla przedsięwzięć drogowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro oceniana w postępowaniu wznowieniowym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r. została wydana w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy, to także po wznowieniu postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi. Tym samym – zdaniem Ministra - wywody strony skarżącej o możliwości wydania w omawianym przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, należy uznać za nieuzasadnione.

Odnośnie naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K p a w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Minister przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., (sygn.. akt IV SA/Wa 2056/10). Mianowicie prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, w sprawie w której stroną postępowania jest miasto. Sprawując funkcję prezydenta nie jest bowiem pracownikiem gminy ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art. 95 Kc. Organem właściwym do wydania kwestionowanej decyzji w I instancji jest starosta. S. jest miastem na prawach powiatu, więc prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty, a uprawnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz.1591 ze zm.) i może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników gminy do wydawania decyzji na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W specustawie drogowej nie wprowadzono zapisu o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania. Pomimo wielu zmian wprowadzonych do tej ustawy, nadal kompetencje do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych, a od 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostawiono wojewodom i starostom (prezydentom miasta na prawach powiatu).

Art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. określa przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, jeżeli wynik postępowania może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Powodem tego wyłączenia nie jest zatem jakikolwiek stosunek prawny, lecz tylko stosunek prawny powodujący, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Wyjaśnić dalej należy, iż pracownik urzędu gminy nie pozostaje z racji swego zatrudnienia w żadnym stosunku prawnym z gminą, a pracodawcą dla prezydenta jest urząd gminy, a nie gmina. Prezydent Miasta S. w urzędzie gminy jest zatrudniony na podstawie wyboru i wydając decyzję z zakresu administracji publicznej działa jako pracownik urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a nie gminy. Skoro więc prezydent, bądź upoważniony przez niego pracownik, orzeka o ustaleniu lokalizacji drogi m. in. na działkach będących własnością gminy, to decyduje o majątku gminy, a nie urzędu.

W ocenie organu odwoławczego nie zachodziła również przesłanka do wyłączenia pracownika - Pani H. O., od udziału w postępowaniu I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Powyższa osoba podpisała, z upoważnienia Wojewody [...], decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r., a następnie brała udział w postępowaniu prowadzonym przez ten organ toczącym się po uchyleniu wymienionej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zdaniem strony skarżącej była to podstawa do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Tymczasem powyższy przepis dotyczy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję i po drugie, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 35 § 3 Kpa, Minister wyjaśnił, że ewentualne naruszenie wskazanego przez Skarżących art. 35 § 3 Kpa nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 799/09, "niewydanie decyzji w terminie określonym w tym przepisie (art 35 § 3 Kpa) nie ma wpływu na jej treść, zatem uchybienie organu w tym zakresie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy".

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli H. G. i K. G. Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz skorzystanie przez Sąd z uprawnień sygnalizacyjnych dotyczących lekceważenia w sposób rażący w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...] oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przepisu art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie stron przed wydaniem decyzji w I i II instancji o możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów.

Skarga zarzuca naruszenie:

- art. 24 § i pkt 1 i 7 oraz § 3 w związku 2 art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych została wydana na wniosek R. K. - pełnomocnika Prezydenta Miasta S. przez podległego temuż Prezydentowi pracownika Urzędu Miasta S. – E. G. p.o. Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej,

- niezastosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana przez tego samego pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. (tj. przez Panią H. O.), który w dniu [...] stycznia 2009 r. z upoważnienia Wojewody [...] wydał w tej samej sprawie poprzednią decyzję, uchyloną następnie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2056/10).

- naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości uczestniczenia w postępowania odwoławczym, a w szczególności niezapewnienie im możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do treści opinii prawnych, o których organ odwoławczy wspomniał w zawiadomieniach z dnia 4 maja 2012 r. oraz 4 września 2012 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi przyznano, że zasadnie organ ocenił, iż nie zachodziła przesłanka do wyłączenia Pani H. O. od udziału w postępowaniu w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz nie uwzględnił przy tym z urzędu (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) okoliczności, że przepis art. 24 § 3 k.p.a. stanowi, iż bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana przez tego samego pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w S. (tj. przez Panią H. O.), który w dniu [...] stycznia 2009 r. z upoważnienia Wojewody [...] wydał w tej samej sprawie poprzednią decyzję, uchyloną następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2056/10).

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podniesiono, że z zawiadomień organu wynika, że w sprawie zostały sporządzone opinie, do których strony nie mogły się ustosunkować.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając skargę – w granicach sprawy i nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi – Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że obecnie kontrolowana decyzja jest wynikiem uprzednio toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec takiego dotychczasowego przebiegu postępowania należało uwzględnić brzmienie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (vide wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt FSK 1296/10), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania.

Dodatkowo należy podnieść, że wydana w niniejszej sprawie decyzja była poprzedzona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 2056/10), który z kolei zapadł w związku z wyrokiem NSA z dnia 15 września 2010r. (sygn. akt II OSK 1166/10). Ostatnio przywołanym wyrokiem NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 1226/09) w kwestii wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic: [...] - [...] - [...] - [...] - [...] w S. wraz z przebudową i budową sieci urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozbiórką kolidującej zabudowy. NSA we wspomnianym orzeczeniu wskazał na konieczność wykazania w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji z naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale odstępującej od jej uchylenia – że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej tj. decyzja lokalizacyjna w kształcie jak została wydana. Według NSA w tym zakresie tj. przesłanek wynikających z art. 146 §2 K.p.a. nie wypowiedział się sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 1226/09).

Mając na uwadze z kolei dyspozycję art. 190 P.p.s.a. orzekając po uchyleniu przez sąd kasacyjny poprzedniego wyroku, WSA w Warszawie uznał za celowe uchylenie wydanych decyzji stwierdzających, że znajdzie zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. i zapadłaby w swej treści taka sama decyzja lokalizacyjna. Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010r. sygn. akt IV SA/Wa 2056/10) stwierdził, że powołanie się na przesłankę z art. 146 § 2 K.p.a. wymaga wykazania, że istotnie nie mogłaby zapaść decyzja innej treści, a więc, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia innych rozwiązań. Tego rodzaju rozważań nie zawarto w decyzjach wydanych we wznowionym postępowaniu, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organów w tej kwestii.

Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących zaprezentowanemu na rozprawie Sąd stoi na stanowisku, że organ zastosował się do wskazówek zawartych w wyroku WSA z dnia 10 grudnia 2010r. Dotyczy to w szczególności uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę [...]. Jak zauważył organ odwoławczy na str. 5 i 6 przedstawiono argumentację, która przemawia za tym, że pomimo, iż przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej dopuszczono się naruszenia przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to jednak pomimo tego uchybienia zapadłaby co do meritum decyzja tej samej treści.

Przy czym istota wykładni i zastosowania art. 146 §2 K.p.a. sprowadza się do następującej kwestii. Mianowicie, czy powołanie się w decyzji wydanej na skutek wszczęcia postępowania wznowieniowego na przesłankę określoną w powyższym przepisie nakłada na organ obowiązek ponownego, niejako od początku przeprowadzenia postępowania zwykłego, do którego odnosi się wznowienie, w całym jego całokształcie W niniejszym wypadku dotyczy postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Aby bowiem dojść do wniosku, że pomimo uchybienia procedurze zapadłaby decyzja lokalizacyjna tej samej treści jak decyzja nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie ustalenia lokalizacji przebudowy i rozbudowy ulic: [...] - [...] - [...] - [...] - [...] w S., należało prześledzić cały tok postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną.

W ocenie Sądu jednak nie taki jest cel postępowania wznowieniowego, aby po raz drugi powtarzać te wszystkie czynności, które są właściwe i zastrzeżone dla postępowania zwyczajnego. W ten sposób bowiem postępowanie wznowieniowe polegałoby na ponownym przeprowadzeniu sprawy administracyjnej o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 K.p.a. powinna być oceniana przede wszystkim w kontekście tej argumentacji, która legła u podstaw wniosku o wznowienie. I w tym zakresie niewątpliwie organ winien zawrzeć stosowne rozważania, co nastąpiło - zwłaszcza w decyzji organu pierwszej instancji.

Strona nie kwestionowała samej lokalizacji spornej drogi, lecz podnosi sprawy związane z odszkodowaniem za przejęcie na potrzeby drogi działki stanowiącej jej własność oraz formą tego odszkodowania (działka zamienna). Poprzez wznowienie próbowała osiągnąć cel w postaci prowadzenia przez organ ponownego postępowania o ustalenie lokalizacji drogi przy zastosowaniu znowelizowanych przepisów ustawy, co wyraźnie sformułowano na etapie odwołania od decyzji Wojewody [...], a pominięto przy formułowaniu zarzutów skargi do sądu administracyjnego. Mianowicie ustawa z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 958), która weszła w życie z dniem 10 września 2008r. zmieniła w sposób istotny proces inwestycyjny oraz prawne uregulowania związane z budową dróg publicznych. Przede wszystkim w zakresie regulacji interesujących skarżących wprowadzone zostały zapisy art. 12 ust. 4a- 4f oraz ust. 5, które m. in. przewidywały, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte na potrzeby budowy drogi wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jedynie natomiast co do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje co do zasady się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Jednocześnie jednak - jak wskazał Minister - art. 6 ust. 1 tej ustawy przewiduje, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, co oznacza, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji lokalizacyjnej w dniu [...] czerwca 2008r. toczy się według stanu prawnego dotychczasowego. Potwierdził to także NSA w wyroku z dnia 15 września 2010r. (sygn. akt II OSK 1166/10), przyjmując za zasadną koncepcję zaprezentowaną w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 1226/09). Wobec powyższego skarżący nie mogą skorzystać z tych ułatwień procesowych, które przewiduje znowelizowana specustawa.

Nie mniej decyzje lokalizacyjne nie rozstrzygały kwestii odszkodowania dla właścicieli przejętych działek, stąd też kwestie te pozostają obojętne dla treści takich decyzji. Tym samym konkluzja organów, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej była w pełni usprawiedliwiona. Zostały zatem wykonane wskazówki zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 2056/10).

Omawiając zarzuty skargi o charakterze procesowym Sąd stwierdza, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga podnosi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. brzmi następująco: "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.". Natomiast druga z powołanych norm dotyczy wznowienia postępowania z racji, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu w obecnie rozpatrywanej sprawie tj. wznowienie do decyzji lokalizacyjnej nie doszło do naruszenia uprawnień strony w zakresie udziału w postępowaniu. Samo ewentualne naruszenie art. 10 § 1 Kp.a. nie jest równoznaczne z pozbawieniem strony w ogóle udziału w postępowaniu. Strony aktywnie uczestniczyły w nim, zgłaszały wnioski, złożyły odwołanie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Zatem brały udział w postępowaniu wznowieniowym.

Inną natomiast kwestią jest naruszenie samego art. 10 § 1 K.p.a. Tutaj w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, LEX nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, LEX nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., LEX nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX nr 754715). Co prawda strona twierdzi, że nie mogła zapoznać się z opiniami prawnymi sporządzonymi na potrzeby niniejszej sprawy. Nie mniej jednak nie wykazała jakie konkretnie czynności chciałaby podjęć, gdyby zapoznała się z tymi opiniami.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 7 K.p.a w zw. z art. 24 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, że skarga wniesiona obecnie do sądu administracyjnego skierowana jest przeciwko decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. wydanych w związku w wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2008r. Sąd zatem koncentruje się na zarzutach procesowych związanych z zaskarżonymi decyzjami, nie zaś decyzjami lokalizacyjnymi z 2008r. Zarzuty zatem naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 7 K.p.a. (chodzi o pkt 1 zarzutów skargi) miałyby znaczenie, gdyby dotyczyły decyzji Ministra i Wojewody, nie zaś relacji w postępowaniu lokalizacyjnym pomiędzy inwestorem – prezydentem Miasta S. reprezentującym gminę oraz organem wydającym decyzję lokalizacyjną tj. Prezydentem Miasta S. Tego rodzaju zarzuty można ewentualnie podnosić jako inną podstawę wznowieniową do decyzji lokalizacyjnej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., nie zaś do decyzji wydanej wskutek wznowienia postępowania o wydanie orzeczenia lokalizacyjnego.

W niniejszym natomiast postępowaniu wznowieniowym orzekała w pierwszej instancji z upoważnienia Wojewody H. O. i w zakresie tej osoby Minister zawarł stosowne rozważania w zaskarżonej decyzji (str. 11), które przekonały skarżących. Natomiast w II instancji z upoważnienia Ministra – J. L. Trudno zatem twierdzić, aby w przypadku tych osób zaistniały jakiekolwiek podstawy wyłączenia.

Odnośnie zarzutu wyłączenia H. O. skarga zarzuca naruszenie art. 24 § 3 K.p.a. Faktem jest, że wymieniona osoba podpisała zarówno obecnie ocenianą decyzję, jak również decyzję z dnia [...] stycznia 2009r., następnie uchyloną wyrokiem sądowym. Nie mniej jednak aby skorzystać ze wskazanej normy jest konieczne uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać bezstronność tego pracownika. Samo powołanie się w skardze na wskazany przepis nie stanowi wystarczającej podstawy do jego zastosowania. Otóż konieczne jest nie tyle udowodnienie, co uprawdopodobnienie stronniczości tego pracownika, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nie dopatrzył się tej stronniczości także bezpośredni przełożony tej osoby.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na zasadzie art. 151 P.p.s.a.