Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1940/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 97 u 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 59 u 1, art 61 u 1, art 50 u 1, art 86, art 63 u 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 5 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lipca 2020 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Spółka [...] S. A. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalnego - dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, z podziemnymi garażami, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] i na części działek nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...].

Zarząd Dzielnicy [...] [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W toku postępowania administracyjnego organ stwierdził brak spełnienia art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Ustalono bowiem, że istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego, a wykonanie uzbrojenia terenu nie zostało zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Podkreślono, że obecnie nie ma możliwości odprowadzenia ścieków bytowych z projektowanych budynków do miejskiej sieci kanalizacyjnej. Odbiornikiem ścieków bytowych z ww. budynków może być istniejący kanał ogólnospławny w ul. [...], po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji sieci kanalizacyjnej w ul. [...] oraz na terenie inwestycji.

Nadto organ stwierdził, że w przypadku planowanej inwestycji nie ma także możliwości dostawy wody z miejskiej sieci wodociągowej. Źródłem zaopatrzenia w wodę ww. budynków może być istniejący przewód wodociągowy w ul. [...] (końcówka na wysokości ul. [...]), po zaprojektowaniu, wybudowaniu i włączeniu do eksploatacji sieci wodociągowej w ul. [...] oraz w rejonie inwestycji. Realizacja sieci kanalizacyjnej w projektowanej ul. [...] przewidziana jest na lata 2018-2019. Pomimo, że sieci znajdują się w planach inwestycyjnych [...] w [...] S.A., to ze względu na złożoność procesu inwestycyjnego, termin realizacji może ulec zmianie. Do chwili obecnej sieci nie zostały zrealizowane.

Ponadto inwestor nie wykazał się faktycznym dojazdem do drogi publicznej ul. [...]. Wskazał jedynie w pkt 3.5 złożonego wniosku, że dojazd do planowanej inwestycji odbywa się bezpośrednio z ulicy [...]. Przedłożył również kserokopię decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] lutego 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie odcinka ulicy [...] (przedłużenia) - obiekt kategorii [...], na terenie działek nr: [...] z obrębu [...] z obrębu [...]. Do chwili obecnej droga nie została wybudowana. Faktycznie w terenie droga nie istnieje, a zgodnie z informacją z rejestru gruntów działki, przez które wskazany jest dojazd, stanowią w części grunty leśne (Ls).

Wniosek nie spełnia także wymogów art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ dotyczył zagospodarowania części działek nr ew. [...] z obrębu [...]. Tymczasem zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Ponadto ze względu na realizację inwestycji na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu należy przestrzegać zakazów i nakazów określonych w Rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r, poz. 2134 ze zm.), aby nie dopuścić do zniszczenia terenów cennych przyrodniczo.

Od ww. decyzji strona wniosła odwołanie. Wskazano, że z pism gestora sieci wodno- kanalizacyjnej nie wynika, aby nie było możliwe w ogóle przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wybudowanie tych sieci jest planowane. Ponadto, dostęp do drogi publicznej powinien być prawny, a nie prawny i faktyczny. Podniesiono, że inwestor zawarł z [...] umowę nr [...] dotyczącą szczegółowych warunków budowy ul. [...] w celu polepszenia obsługi komunikacyjnej projektowanych osiedli mieszkalnych wielorodzinnych. Jak podano, w § 4 ust. 1 pkt 3 tej umowy, strony ustaliły, zakończenie robót drogowych nastąpi przed oddaniem do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej i nie później niż przed przekazaniem do PINB-u wniosku o dopuszczenie do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej. Wskazano, że w wykonaniu tej umowy została wydana decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej nr [...] z [...] lutego 2016 r. Ponadto o przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ I instancji nie zwracał się do wnioskodawcy. Zdaniem strony, organ I instancji powinien zawiesić postępowanie do czasu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2020r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] listopada 2019 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z wypowiedzią Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów Kanalizacji w [...] odnośnie możliwości przyłączenia przedmiotowej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej gestora sieci, datowaną na [...] sierpnia 2017 r., przewidziana jest na rok 2018 budowa sieci wodociągowej, a kanalizacyjnej na lata 2018-2019. W zaskarżonej decyzji wskazano, że ww. sieci na przedmiotowym odcinku nie zostały zrealizowane. Zdaniem Kolegium w sprawie konieczne byłoby przedstawienie przez inwestora nowego, aktualnego stanowiska gestora sieci.

Odnosząc się do uwzględnienia dojazdu, wskazano, że powinien być zapewniony zarówno prawny, jak i faktyczny dojazd (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2019 r., IV SA/Po 316/19, LEX nr 2733248). Niemniej strona przedstawiła decyzję Prezydenta [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej [odcinka ul. [...] (przedłużenia)] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r..

Dalej zauważono, że konieczność ewentualnego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy wobec niezapewnienia dojazdu do wnioskowanej inwestycji. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych, warunki zabudowy powinny być ustalone dla całości, a nie części działek, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie parametrów dla danej inwestycji w oparciu o przepisy rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z tej samej daty rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. W omawianym przypadku teren inwestycji określono na dz. ew. nr [...] i na części działek ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...], a więc nieprawidłowo.

Kolegium podkreśliło, że niewezwanie inwestora do przedłożenia nowego stanowiska gestora sieci (wod - kan) i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie miało znaczenia wobec braku dostępu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej "strona skarżąca".

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, iż planowane uzbrojenie terenu, nie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego, w sytuacji, gdy znajdujące się w aktach sprawy dokumenty świadczą o tym, że uzbrojenie to zostało zagwarantowane i jest wystarczające;

2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia prowadzonego w sprawie postępowania w sytuacji, gdy zgodnie z treścią art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co znacznie ograniczyło stronie możliwość uzyskania i złożenia nowych dokumentów w czasie gdy toczyć się powinno postępowanie w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych,

3. art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jeszcze przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,

4. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i brak zebrania całości materiału dowodowego oraz brak wezwania strony do przedłożenia np. zaktualizowanego oświadczenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]; a także

5. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, iż w rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, iż zamierzenie budowlane ma zagwarantowane uzbrojenie terenu, podczas, gdy o projektowanym uzbrojeniu i możliwości przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej świadczy wypowiedź Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia [...] sierpnia 2017r. ([...])

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] nr [...]o warunkach zabudowy z [...] listopada 2019r.

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazany w treści uzasadnienia na okoliczności tam wskazane,

3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy. Wskazano, że twierdzenie zarówno przez organ I jak i II instancji, iż planowana inwestycja nie ma możliwości przyłączenia do miejskiej infrastruktury technicznej w zakresie sieci wodno-kanalizacyjnej na gruncie analizowanego stanu faktycznego sprawy nie znajduje żadnego potwierdzenia. Z pisma [...] z [...] sierpnia 2017 r. nie wynika bowiem w ogóle brak możliwości przyłączenia inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Przeciwnie, z pisma tego wynika, że budowa sieci w rejonie inwestycji jest planowana a sieć będzie włączona w przewód wodociągowy w ul. [...] i w kanał ogólnospławny w ul. [...]. W ocenie inwestora pismo określa warunki pod którymi przyłączenie inwestycji do sieci wodno-kanalizacyjnej będzie możliwe, co w aktualnym stanie prawnym jest wystarczające dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Powyższe potwierdza także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w wyroku z 15 lutego 2018 r., II OSK 893/16, LEX nr 2472331.

Podniesiono, że organ prowadzący postępowanie nie podjął żadnych czynności mających na celu ustalenie okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym między innymi nie ustalił przewidzianego terminu wykonania sieci, co zgodnie z wiedzą Spółki ma nastąpić w roku 2021. Gdyby zaś Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. opóźniało się z realizacją zobowiązania wybudowania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej to Spółka złożyła oświadczenie, iż podejmie się ich wybudowania i następnie przekazania gestorowi sieci.

Strona skarżąca podkreśliła także, że urządzenia dostępu do drogi publicznej ustawodawca nie uzależnia od wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Wskazano, że inwestor zawarł [...] listopada 2013 r. z Miastem [...] umowę nr [...] dotyczącą ustalenia szczegółowych warunków budowy ulicy [...] w celu polepszenia obsługi komunikacyjnej projektowanych osiedli mieszkalnych wielorodzinnych. W § 4 ust. 1 pkt 3) tej umowy strony ustaliły, że zakończenie robót drogowych nastąpi przed oddaniem do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej i nie później niż przed przekazaniem do PINB-u wniosku o dopuszczenie od użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej (niezależnie od tego kto będzie inwestorem tej inwestycji). Inwestor dołożył wszelkich starań i dopełnił niezbędnych formalności, aby wybudować drogę publiczną przed oddaniem do użytkowania inwestycji niedrogowej. Stanowisko, iż droga musi zostać wybudowana, przejęta przez Organ i musi jej zostać nadana stosowna kategoria jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestycji niedrogowej jest nadmiernym rygoryzmem, ponieważ wyklucza nawet możliwość równoległego prowadzenia procesu inwestycyjnego dla drogi i inwestycji niedrogowej. Brak faktycznego wykonania drogi na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinien stanowić przeszkody w jej wydaniu. Inwestor zobowiązany jest wybudować drogę, najpóźniej z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji nie drogowej, co wynika także z postanowień umowy nr [...] z [...] listopada 2013 r. Spółka wskazała także, iż zgodnie z ww. decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej nr [...] wykonano drogę tymczasową, co potwierdzają zapisy dziennik budowy nr [...] r

Nawiązując do kwestii zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi oraz uzbrojenia terenu, Spółka wskazała także, iż dla planowanych inwestycji na sąsiednich działkach o nr ew. [...] oraz [...] w obrębie [...], w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Spółka uzyskała pozytywną, prawomocną decyzję, czego organ nie wziął pod uwagę. Powyższe wynika chociażby z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] stycznia 2009 r. znak: [...], która została przeniesiona na Spółkę decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009r znak: [...].

Odnosząc się do braku przedłożenia przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazano, iż w prawdzie inwestor nie przedłożył ww. decyzji na etapie składanego wniosku jednak na żadnym etapie postępowania nie był on wzywany do uzupełnienia tego braku. Tym samym organ naruszył swym działaniem jedną z fundamentalnych zasad postępowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Okoliczność na jaką miałby zostać przeprowadzony dowód z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma dla sprawy istotne znaczenie, a wydanie tej decyzji jest niezbędnym elementem wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293) – zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnia, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznanej sprawie powodem wydania decyzji odmownej były dwie zasadnicze okoliczności. Organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek z pkt 2 i 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podzieliło pogląd, iż inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Skarżący z kolei stoi na stanowisku, że wszystkie konieczne warunki zostały spełnione. W szczególności uważa, że uzbrojenie terenu planowanej inwestycji jest wystarczające, bowiem budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest planowana. Pismo [...] z [...] sierpnia 2017 r. określa warunki, pod którymi przyłączenie inwestycji do sieci wodno-kanalizacyjnej będzie możliwe, co w aktualnym stanie prawnym jest wystarczające dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji. Podobnie rzecz się ma z dostępem do drogi publicznej, bowiem skarżący realizuje inwestycję drogową, która spełni ten warunek.

Mając na uwadze tak zakreślony spór Sąd uznał że skarga jest niezasadna.

W pierwszym rzędzie wymaga omówienia kwestia dostępu inwestycji do drogi publicznej, która to kwestia jest niewątpliwie przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Termin "dostęp do drogi publicznej" definiuje ustawa o planowaniu w art. 2 pkt 14 stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozbieżności o których mowa wyżej, dotyczą kwestii tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej przez którą ma odbywać się skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną tj. czy inwestor musi się legitymować tytułem prawnym do tej drogi czy też tytułu tego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie musi wykazywać ani też go posiadać. Dla przykładu można wskazać stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13 w którym to wyroku orzeczono, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób. Podobne stanowisko było wyrażane wielokrotnie tak w orzecznictwie NSA jak i sądów wojewódzkich. Zasadniczym argumentem, jaki był przedstawiany przy przyjęciu tego poglądu było to, iż zgodnie z art. art. 63 ust 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z kolei przepis art. 62 ust 1 stanowi, iż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Zgodnie z wyżej przedstawionym poglądem, to dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany wykazać się prawnie zagwarantowanym dostępem terenu inwestycji do drogi publicznej. Skoro wnioskodawca sprawy o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek tytułem prawym do terenu objętego wnioskiem, to nie musi mieć także prawnie zagwarantowanej drogi wewnętrznej przez którą teren ten uzyskuje dostępność do drogi publicznej (por. wyroki NSA z 23 listopada 2016 r. II OSK 370/15, z 17 kwietnia 2015 r. II OSK 2199/13).

Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 wskazując, iż normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął także WSA w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalają przyjąć, że w zakresie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, ustawodawca statuuje obowiązek zarówno dostępu prawnego jak i faktycznego. Z jednej bowiem strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu dla którego organ warunki te ustala, z drugiej jednak strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Przy tym ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. zarówno inwestor musi mieć zarówno prawną jak i faktyczną możliwość korzystania z terenu stanowiącego drogę publiczną lub z terenu mogącego stanowić drogę wewnętrzną komunikującą teren inwestycji z drogą publiczną. Przy tym niezależnie od tego, czy inwestycja ma mieć pośredni czy bezpośredni dostęp do drogi publicznej, nie jest kwestionowane że musi to być dostęp istniejący w chwili wydawania decyzji. Wolą ustawodawcy bowiem jednym z warunków uzyskania decyzji wz jest to, że teren inwestycji musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. W rozpoznanej sprawie, teren inwestycji takiego dostępu nie ma, skoro na dzień wydania decyzji inwestycja nie leży bezpośrednio przy drodze publicznej, ani dostępu do tej drogi nie ma zapewnionego w sposób pośredni. Decyzja o zezwoleniu na realizację drogi nie stanowi wypełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Nie do przyjęcia jest pogląd, iż jeżeli działka nie posiada bezpośredniego ani też pośredniego dostępu do drogi publicznej to warunek z art. 61 ust 1 pkt 2 jest spełniony w sytuacji, kiedy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy bądź z okoliczności sprawy wynika, że inwestor podjął się budowy drogi, która ma w przyszłości stanowić drogę publiczną. Do momentu bowiem zrealizowania takiej drogi i oddania jej do użytkowania, drogi takiej faktycznie nie ma, a w konsekwencji inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Stąd prawidłowe w rozpoznanej sprawie jest stanowisko organów, że wobec nie istnienia w chwili rozpatrywania wniosku drogi, która po jej wybudowaniu ma stanowić o dostępie planowanej inwestycji do drogi publicznej, na dzień rozpatrywania wniosku inwestycja takiego dostępu nie posiada, co przesądza o niespełnieniu warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Kolejny powód odmowy wydania decyzji wz to brak spełnienia warunku określonego w pkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Nie budzi wątpliwości, że celem przepisu art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (patrz: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 537). Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08; z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1298/16).

W aktach administracyjnych rozpoznanej sprawy brak jest jednak dokumentów potwierdzających spełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestor przedstawił pismo [...] z [...] sierpnia 2017 r., z którego jednoznacznie w ocenie Sądu wynika, że na moment sporządzenia tego pisma brak jest możliwości dostawy wody i odprowadzenia ścieków. Pismo to nie zawiera zapewnienia, że dostawa wody i odprowadzenie ścieków jest możliwa, a jedynie informację, że budowa sieci jest planowana. Jak wyżej jednak wskazano, taka informacja nie jest wystarczająca dla uznania warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 za spełniony. Wymagana jest bowiem stosowna umowa, albo co najmniej zapewnienie że taka umowa zostanie zawarta.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. wobec błędnego ustalenia że planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie są uzasadnione.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące niewłaściwego zgromadzenia materiału dowodowego, wobec nie wezwania do przedłożenia aktualnego zapewnienia gestorów sieci co do uzbrojenia terenu. Jakkolwiek pismo z 30 sierpnia 2017 r. istotnie można uznać za nieaktualne, to jednak Inwestor na żadnym etapie nie przedstawił innej, bardziej aktualnej informacji w zakresie uzbrojenia terenu. W szczególności nie przedstawił wymaganej w oparciu o art. 61 ust. 5 u.p.z.p. umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem gwarantującej wykonanie uzbrojenia terenu, ani też zapewnienia o zawarciu takiej umowy. Załączone do skargi pismo Inwestora z 29 czerwca 2020 r. do Wojewody [...] czy pismo [...] z [...] maja 2019 r., nie są tożsame z taką umową ani zapewnieniem o jej zawarciu. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby organy mogły się z ich treścią zapoznać w toku postępowania administracyjnego. Z tych też względów za niezasadny uznał Sąd zarzut błędu w ustaleniach faktycznych.

Nie ma także znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia okoliczność, że dla sąsiednich działek została wydana decyzji pozytywna. Najwyraźniej w okolicznościach tamtej sprawy organy stwierdziły, że zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi ustawowe dla uzyskania decyzji wz, co jednak nie może automatycznie oznaczać, że planowana inwestycja również winna być tak oceniona. W rozpoznanej sprawie organy wykazały przyczyny, dla których uznały że decyzja wz nie może zostać wydana, a Sąd z oceną organów w pełni się zgadza.

Pozostałe zarzuty również nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak słusznie wskazało Kolegium, wobec braku spełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., kwestia nie przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, pozostawała bez znaczenia dla sprawy. Jakkolwiek Sąd stoi na stanowisku, że brak takiej decyzji nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak przedłożenia takiej decyzji nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego, gdyż nie świadczy o braku możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w ogóle, a jedynie o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi taką, dla której ustawodawca nałożył obowiązek posiadania decyzji środowiskowej.

Ze względów przedstawionych powyżej Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.