Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 519/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7.
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski, asesor WSA Katarzyna Górska,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 listopada 2019r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Ol 519/19

UZASADNIENIE

Spółka A. (dalej również jako beneficjent, spółka, strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zarządu Województwa "[...]" z "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Jak wynika z przekazanych akt sprawy, spółce przyznano dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Budżetu Państwa w łącznej kwocie 3.419.610 zł, stanowiącej 50% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowalnych do projektu pn. Rewaloryzacja, przebudowa i częściowa zmiana sposobu użytkowania budynku starego browaru na działce "[...]" przy ulicy B. 1 w C. (dalej projekt). Na realizację projektu wypłacono Beneficjentowi dofinansowanie w kwocie 2.911.170 zł na podstawie umowy z 28.12.2012 r. o dofinansowanie projektu pomiędzy beneficjentem, a Województwem "[...]", reprezentowanym przez Zarząd Województwa "[...]", zwanym w umowie Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym "[...]" na lata 2007-2013 (dalej organ, IZ). Zgodnie z umową o dofinansowanie, po zmianach dokonanych aneksami, okres realizacji projektu ustalono od 1.08.2012r. do 31.12.2015r. (zakończenie rzeczowe i finansowe realizacji projektu). Wypłata dofinansowania nastąpiła w okresie od 11.02.2015 r. do 12.05.2015 r. (zgodnie z sentencją decyzji IZ z "[.1.]" r., k. 964 verte) w formie refundacji, na podstawie wniosków o płatność po przedłożeniu przez wykonawcę robót faktury i jej opłaceniu przez skarżącą, oraz w formie zaliczki na podstawie wniosków o płatność zaliczkową.

Zasadniczą częścią realizowanego przedsięwzięcia stanowić miał kapitalny remont budowlano-konserwatorski istniejącej struktury zabytkowej budynku winiarni dawnego browaru w C., wpisanego do rejestru zabytków i znajdującego się pod prawną ochroną konserwatora zabytków.

Beneficjent zawarł 1.06.2013 r. umowę z Konsorcjum przedsiębiorców, które następnie na podstawie umowy z 21.05.2014 r. przelało wszelkie prawa i obowiązki wynikające z tej umowy na podmiot: D. Sp. z o.o. w "[...]" (dalej D.). Przedmiotem umowy było wykonanie prac projektowych wraz z uzyskaniem pozwolenia na budowę oraz wykonanie robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w C. przy ul. B. 1. Termin wykonania umowy strony ustaliły na 30.05.2015 r. za wynagrodzeniem w formie ryczałtowej: 8.129.040,48 zł brutto. Zgodnie z ppkt 8.1 umowy płatność miała być realizowana etapowo w terminie 24 dni od daty otrzymania przez zamawiającego prawidłowo wystawionych przez wykonawcę faktur, na podstawie podpisanego przez obie strony protokołu odbioru robót. Natomiast w ppkt 4.3.1 strony ustaliły, że odbiorom częściowym miały podlegać roboty według procentowego zaangażowania, zgodnie ze wzorem protokołu odbioru częściowego robót (załącznik nr 1 do ww. umowy).

W trakcie robót budowlanych D. jako główny wykonawca odstąpił od ww. umowy i zszedł z budowy 28.05.2015 r. Wskutek tej okoliczności prace na inwestycji zostały czasowo wstrzymane. Z uwagi na odstąpienie od umowy i zaprzestanie realizacji robót beneficjent naliczył D. karę umowną w wysokości 10% ceny umownej, tj. kwotę 812.904,05 zł oraz dokonał potrącenia należnego wykonawcy wynagrodzenia za roboty, w łącznej kwocie 411.256,65 zł.

Następnie, na podstawie umowy w sprawie udzielenia zamówienia na wykonanie robót budowlanych z 15.07.2015r., dalsze wykonywanie robót powierzono firmie E., ul. F. 1, "[...]" G., dalej E..

W wyniku przeprowadzonej 31.07.2015r. kontroli realizacji projektu i wykorzystania dofinansowania stwierdzono nieprawidłowości związane z:

1. odstępstwami od zaplanowanych prac wymienionych we wniosku o dofinansowanie projektu przeprowadzonych na obszarze objętym ochroną konserwatorską, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a także wprowadzeniem zmian w projekcie, na które nie uzyskano zgody IZ, a także

2. przedstawieniem do refundacji wydatków za roboty jeszcze niezrealizowane, dotyczących kategorii "Roboty związane z zagospodarowaniem terenu",

3. pobraniu środków w nadmiernej wysokości, w ramach kategorii kosztu "Budowa (remont) obiektów",

4. stwierdzeniem niekwalifikowalności części wydatków w ramach kosztu: "Projekt budowlany" oraz "Nadzór techniczny".

Następnie IZ, w oparciu o art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych (ufp), wezwała skarżącego pismem z 6.05.2016 r. (doręczonym 10.05.2016 r.) do zwrotu środków w wysokości 660.513,36 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z uwagi na upływ terminu wyznaczonego w wezwaniu do zwrotu środków IZ, działając na podstawie art. 207 ust. 9 ufp w związku z art. 61 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), wszczęła 4.07.2016 r. z urzędu postępowanie administracyjne. IZ pismem z 21.12.2016 r. wskazała stronie zaktualizowaną wysokość kwoty przypadającej do zwrotu: 662.999,80 zł. Kolejnym pismem z 2.05.2018 r. IZ zawiadomiła beneficjenta o zmianie wysokości kwoty środków objętych zwrotem, która w konsekwencji wyniosła 100 % środków przekazanych: 2.911.170 zł. IZ wskazała na przy tym na uzasadnione podejrzenie przedłożenia wraz z wnioskami o płatność, w celu rozliczenia zaliczki, dokumentów poświadczających nieprawdę, przez co uległa zmianie wartość wydatków niekwalifikowalnych w projekcie, skutkująca koniecznością zmiany kwoty środków objętych zwrotem. Wcześniej pismem z 3.03.2017 r. IZ złożyła do Prokuratury Rejonowej "[...]" w "[...]" zawiadomienie w powyższej sprawie.

Decyzją z "[.1.]" r. nr "[.1.]" IZ zobowiązała skarżącą do zwrotu 100% środków w kwocie 2.911.170 zł wraz z należnymi odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Organ po dokonaniu szczegółowej analizy zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, stwierdził nieprawidłowości skutkujące obowiązkiem zwrotu otrzymanych środków w całości. W szczególności organ uznał, że beneficjent:

1. przedstawił do rozliczenia w ramach kategorii wydatku "Roboty związane z zagospodarowaniem terenu" nierzetelne i poświadczające nieprawdę protokoły częściowego odbioru prac budowlanych i faktur VAT, co doprowadziło do rozliczenia i zrefundowania przez IZ wydatków wynikających z niewykonanych prac, a w konsekwencji do nienależnego pobrania środków (str. 8 - 13 decyzji, k. 960 verte - 958),

2. naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków poprzez przekroczenie w ramach kategorii wydatku "Koszt robót budowy (remontu) obiektów" kwoty przeznaczonej na realizację prac w niej ujętych, przez co zawyżył wartość wydatków kwalifikowalnych o kwotę 64.300 zł (str. 13 - 14 decyzji, k. 958),

3. naruszył w ramach kategorii wydatków: "Koszt robót budowy (remontu) obiektów", "Koszt robót wykończeniowych", "Koszt robót instalacyjnych" (str. 14 - 18 decyzji, k. 958 v. - 956 v.):

a) art. 36a ust. 1 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., nr 243, poz. 1409, ze zm., dalej Prawo budowlane), § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie oraz pkt 5.3 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków - poprzez wprowadzenie istotnych zmian do projektu budowlanego oraz nieuzyskanie w tym zakresie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,

b) § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności poprzez wprowadzenie zmian do projektu, które nie zostały zgłoszone do IZ, i na które beneficjent nie otrzymał zgody,

4. naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp poprzez zakwalifikowanie pełnej kwoty przeznaczonej na kategorię wydatku "Projekt budowlany" jako wydatku kwalifikowalnego w sytuacji, gdy projekt budowlany obejmował w ramach projektu również wydatki niekwalifikowalne, wykazane przez beneficjenta w pkt D-4 wniosku, związane z budynkiem garażowo-gospodarczym (str. 19 decyzji, k. 955),

5. naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp poprzez zakwalifikowanie pełnej kwoty przeznaczonej na kategorię wydatku "Nadzór techniczny" jako wydatku kwalifikowalnego w sytuacji, gdy (str. 19 - 20 decyzji, k. 955):

a) w ramach projektu wystąpiły wydatki niekwalifikowalne związane z budynkiem garażowo-gospodarczym, które również były objęte działaniami nadzoru technicznego,

b) w ramach projektu stwierdzono niekwalifikowalność wydatków na roboty budowlane nadzorowane przez inspektora nadzoru technicznego, w związku z brakiem dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 Prawa budowlanego, a mianowicie dopuszczeniu przez inspektora nadzoru budowlanego do wykonania zmian w projekcie o charakterze istotnym bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę,

c) w ramach projektu stwierdzono niekwalifikowalność wydatków na roboty związane z zagospodarowaniem terenu nadzorowane przez inspektora nadzoru technicznego, w związku z brakiem dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez protokolarne potwierdzenie odbioru przez inspektora nadzoru technicznego prac związanych z zagospodarowaniem terenu, które nie zostały w rzeczywistości wykonane.

Organ stwierdził naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp wobec pobrania środków nienależnie w odniesieniu do okoliczności podanych w pkt 1, 4 i 5 (str. 21 - 25 decyzji, k. 954 - 952), art. 207 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wobec pobrania środków w nadmiernej wysokości (pkt 2 - str. 26 decyzji, k. 952 v.), oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 wobec pobrania środków z naruszeniem procedur (pkt 2 i 3 - str. 26 - 27 decyzji, k. 952 v. - 951).

Skarżąca zgłosiła wnioski dowodowe oraz wyjaśnienia w piśmie z 11.06.2018 r. (k. 965 - 968), które w związku z wpływem do organu 14.06.2018 r. po wydaniu ww. decyzji z "[.1.]" r. nie zostały rozpatrzone przy wydaniu decyzji w I instancji. Wnioski i wyjaśnienia strona ponowiła w piśmie z 14.05.2019 r. wraz z załącznikami (k. 1049 - 1064). Zwróciła się o przesłuchanie świadków, w tym osób zaangażowanych w wykonanie prac projektowych, mających wiedzę o terminie wykonywania prac nad zagospodarowaniem terenu, jak też pełnomocnika zarządu skarżącej spółki.

Po otrzymaniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, IZ uzupełniła 6.05.2019 r. zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy między innymi poprzez włączenie do akt postępowania administracyjnego, na podstawie zarządzenia Prokuratora z 27.02.2019 r. o udostępnieniu akt sprawy, dowodów z zeznań świadków i dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w "[...]", Wydział II Do Spraw Przestępczości Gospodarczej, sygn. akt "[...]".

Następnie decyzją z "[...]"r. nr "[...]", IZ utrzymała w mocy własną decyzję z "[.1.]" r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 61 ust. 4 i 5, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej ufp) i art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512).

W uzasadnieniu decyzji organ w ramach pkt 1 ww. ustaleń decyzji wydanej w I instancji podał, że odebrane przez spółkę prace w rzeczywistości nie zostały wykonane do 15.04.2015 r., kiedy wystawiono protokoły częściowego odbioru robót nr 6 oraz nr od 8 do 17 i część faktur przez D., przedłożone w ramach rozliczenia wniosku o płatność. Kserokopie tych protokołów i faktur wystawione zostały przez D.. Następnie na prace wyfakturowane wcześniej przez D. w ramach FV nr "[.2.]" z 15.04.2015 r. oraz FV "[.3.]" z 4.05.2015 r., beneficjent przedłożył fakturę VAT nr "[.4.]" z 1.10.2015 r., wystawioną przez E.. Podstawę wystawienia faktury nr "[.2.]" z 15.04.2015 r. stanowił protokół częściowy nr "[...]" z 15.04.2015 r., natomiast faktury nr "[.3.]" z 4.05.2015 r. - protokół częściowy nr "[...]" z 4.05.2015 r.

IZ wskazała, że powyższe ustalenia znajdują oparcie m.in. w zebranym materiale dowodowym w postaci dokumentacji zdjęciowej z miejsca realizacji projektu, wykonanej w związku z przeprowadzoną kontrolą, a także z ustaleń Zespołu Kontrolującego wskazanych w ostatecznej Informacji Pokontrolnej na miejscu realizacji projektu, protokołach zeznań świadków: inspektora nadzoru inwestorskiego, wyjaśnieniach kierownika budowy D. oraz wykonawcy części prac związanych z zagospodarowaniem terenu, działającego na zlecenie E., jak również z pisma beneficjenta skierowanego do IZ z 16.11.2015 r., zawierającego wniosek o zamianę dokumentów stanowiących podstawę wypłaty zaliczki oraz wnioski o płatność, protokoły odbiorów częściowych oraz faktury VAT.

Na tej podstawie organ uznał, że skarżąca w celu uzyskania dofinansowania przedstawiła do rozliczenia w ramach kategorii wydatku "Roboty związane z zagospodarowaniem terenu" nierzetelne i poświadczające nieprawdę protokoły częściowego odbioru prac budowlanych i faktury VAT, co wypełniło przesłankę związaną z pobraniem środków z naruszeniem procedur, określoną w art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp.

W zakresie pkt 2 ustaleń decyzji wydanej w I instancji IZ podała, że strona przekroczyła w ramach ww. kategorii wydatku kwotę przeznaczoną na realizację prac w niej ujętych, konsekwencją czego było przekroczenie wartości wydatków kwalifikowanych o kwotę 64.300 zł. Organ wyjaśnił, że powyższa kalkulacja wynika z różnicy kwoty, którą beneficjent w ramach składanych wniosków o płatność przedstawił do zrefundowania, posługując się dokumentami w postaci faktur i protokołów częściowego odbioru, potwierdzających rzekomo wydatkowaną kwotę 2.816.576zł, a kwotą 2.752.276zł oszacowaną w załączniku nr 1 do umowy z wykonawcą nr "[...]" z 1.06.2013 r. będącą jednocześnie wyznacznikiem kwoty, jaką beneficjent faktycznie przeznaczył na realizację zakwestionowanej przez organ kategorii wydatku.

Beneficjent naruszył w ten sposób § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, pkt 5.2 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności, poprzez przekroczenie w ramach kategorii wydatku "Koszt robót budowy (remontu) obiektów" kwoty przeznaczonej na realizację prac w niej ujętych, przez co zawyżył wartość wydatków kwalifikowalnych, co wypełniło przesłankę związaną z pobraniem środków z naruszeniem procedur oraz w nadmiernej wysokości z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ufp. Organ oparł się w tym zakresie na analizie: wniosku o dofinansowanie (pkt. C-4.2 i D-4), wniosków o płatność przedkładanych do IZ (zaliczkowe oraz o refundację), załącznika nr 1 do omawianej umowy z 1.06.2013 r.

Odnośnie pkt 3 ustaleń decyzji wydanej w I instancji IZ podniosła, że obowiązkiem beneficjenta było uprzednie uzyskanie zgód IZ na wszelkie zmiany dokonywane w zakresie realizacji projektu. Wyniki przeprowadzonej kontroli jednoznacznie wskazują, że beneficjent podczas realizacji inwestycji dokonał bez zgody IZ zmian od pierwotnych założeń wskazanych we wniosku, w programie funkcjonalno-użytkowym, jak również w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z 4.07.2014 r. nr "[...]". Zmiany te nie zostały zgłoszone przez skarżącą, a tym samym nie znalazły odzwierciedlenia w treści aneksu do umowy o dofinansowanie. Różnice te dotyczyły zakresów: Zagospodarowanie terenu zewnętrznego - zrezygnowano z powierzchni wielofunkcyjnej do organizowania sezonowych eventów. Zmieniono komunikację wewnętrzną poprzez rezygnację z jednej z bram wjazdowych oraz dokonano rozbudowy istniejącego budynku warsztatowo-usługowego. Roboty budowlane na pierwszym i drugim piętrze - zamiast sal szkoleniowo-audytoryjnych z zapleczami technicznymi i toaletami zrealizowano prace w pomieszczeniach biurowych z toaletami i aneksami kuchennymi. Beneficjent tym samym nie dopełnił wymogu poinformowania IZ o wprowadzonych zmianach. Ponadto wszelkie prace konserwatorskie, restauratorskie, remontowo-budowlane lub adaptacyjne oraz prace ziemne przy zabytku i w jego otoczeniu wymagają uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w "[...]" (dalej WKZ), co wynika z zaświadczenia tego organu z 4.10.2010 r. Beneficjent dokonując odstępstw od projektu budowlanego powinien zatem dopełnić obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego poprzez uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zaniechanie uzyskania tej decyzji stanowi naruszenie art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie i pkt 5.3 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności. W zakresie zaś wprowadzenia zmian do projektu, które nie zostały zgłoszone do IZ, i na które beneficjent nie otrzymał zgody, organ ocenił, że prawidłowo w I instancji wskazano na naruszenie § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz pkt 5.2. Wytycznych w sprawie kwalifikowalności. W konsekwencji wypełniona została przesłanka z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, związana z naruszeniem procedur.

IZ wskazała w zakresie pkt 4 ustaleń decyzji wydanej w I instancji, że zrefundowała i rozliczyła wydatki na "Projekt budowlany" w łącznej kwocie 300.000 zł. Jednak kwota otrzymanego dofinansowania przeznaczonego na kategorię wydatku "Projekt budowlany" obejmowała również wydatek niekwalifikowany, wskazany w punkcie D-4 wniosku o dofinansowanie, związany z budynkiem garażowo-gospodarczym. Omawiana kategoria kosztu nie mogła zostać zakwalifikowana jako wydatek kwalifikowalny w całości, w związku z czym beneficjent dopuścił się naruszenia § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 44 ust. 3 ufp. Powyższe wypełnia przesłankę z art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp związaną z pobraniem środków nienależnie, bowiem wskazany koszt nie spełnia przesłanek kwalifikowalności wydatków. Organ wyszczególnił przy omawianiu tego punktu szereg dowodów, w szczególności: pismo skarżącej z 17.08.2015r., wnioski o płatność, decyzję Starosty "[...]" z 4.07.2014 r., pozwolenie konserwatora zabytków z 10.03.2015r., decyzji konserwatora zabytków z 17.08.2015 r. zmieniające pozwolenie z 10.03.2014 r., postanowienie PINB w C. z 8.11.2017 r., decyzję PINB w C. z 5.01.2018 r., pisma PINB w C. z 10.09.2018 r., z 5.02.2019 r., decyzje PINB w C. z 26.10.2018 r. i z 26.10.2018 r.

Organ w ramach pkt 5 ww. ustaleń decyzji wydanej w I instancji podał, że ustanowiony przez beneficjenta zespół inspektorów nadzoru inwestorskiego nie wywiązał się z ciążących na tych podmiotach obowiązków, wynikających z normy wyrażonej w art. 25 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą obowiązkiem inspektora nadzoru jest reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem i pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Wskazany imiennie inspektor nadzoru dopuścił do dokonania zmian w projekcie budowlanym o charakterze istotnym, bez zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a także potwierdziła protokolarnie odbiór prac związanych z zagospodarowaniem terenu, które w rzeczywistości nie zostały wykonane. W ramach przedmiotowej inwestycji beneficjent zaplanował również roboty budowlane związane z budynkiem garażowo-gospodarczym jako koszt niekwalifikowalny projektu. Natomiast koszty nadzoru technicznego ujął we wniosku o dofinansowanie jako cały koszt kwalifikowalny, nawet w części robót niekwalifikowalnych.

Powyższe implikuje w ocenie IZ stwierdzenie naruszenia § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie, art. 44 ust. 3 ufp, co wypełnia przesłankę z art. 207 ust. 1 pkt 3 ufp związaną z pobraniem środków nienależnie, bowiem koszty związane z "Nadzorem technicznym" nie spełniają przesłanek kwalifikowalności wydatków. Organ wskazał, że omawiane ustalenia znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym, w szczególności: w zeznaniach świadka - wskazanego imiennie inspektora nadzoru, uzyskanych w toku postępowania administracyjnego oraz karnego, w protokołach odbioru częściowego robót, w tym w protokole nr "[...]" z 15.04.2015 r. oraz we wnioskach o płatność.

W dalszej części decyzji organ ocenił zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako niezasadne. Uznał, że z uwagi na przedłożenie przez beneficjenta do rozliczenia dokumentów nierzetelnych, poświadczających nieprawdę, podstawa do wypłaty dofinansowania odpadła i stało się ono w całości nienależne. Otrzymane przez spółkę dofinansowanie od początku było nienależne w całości. IZ podała, że jedynym podmiotem ponoszącym odpowiedzialność przed organem był beneficjent, zatem próby powoływania się na brak wiedzy, czy świadomości lub też nierzetelność wykonawców pozostają chybione i nie mają dla sprawy znaczenia. Odpowiedzialność prawna w finansach publicznych ma charakter obiektywny i nie może być wyłączona nawet w przypadku braku zawinienia. Powołano szereg orzeczeń sądowych, m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1862/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1100/14.

Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

Zarzuciła decyzji:

1. rażące naruszenie art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 z 2006.07.31) oraz art. 4 i 5 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z 1995.12.23), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że:

a) korekty finansowe przewidziane w art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 stanowią sankcje karne, podczas gdy służą one jedynie odzyskaniu nienależnej korzyści od beneficjenta,

b) zaistniały przesłanki "do objęcia korektą finansową 100% dofinansowania", podczas gdy sam organ uznał, że tylko część wydatków znalazła się w grupie wydatków nieprawidłowych lub niezasadnych, a pozostały zakres robót został wykonany prawidłowo. Sam mechanizm korekt nie pozwala na zaakceptowanie pozbawienia strony prawa korzystania z tych środków de facto poprzez uznanie, że wolno było odebrać prawo do całości przyznanej kwoty, a to sprowadzałoby się do "zaakceptowania zastosowania swoistej (uznaniowej) "kary", o której nie ma mowy w przepisach ani w polskich, ani w unijnych",

c) "zastosowanie takiej 100% korekty w 2016r." spowodowało także z mocą wsteczną zmianę charakteru dofinansowania przekazanego wcześniej, także w odniesieniu do bezspornie prawidłowo wydanych środków (wobec wykonania prac ściśle w ramach projektu), podczas gdy nałożenie korekty ma charakter konstytutywny,

d) "nałożenie korekty obejmującej 100% dofinansowania" czyli dla całego projektu, co zwalnia organ z potrzeby wnikliwego rozpatrzenia całokształtu sprawy we wszystkich jej aspektach, w tym precyzyjnego określenia zasadności zwrotu i (wysokości) zakwestionowanych kwot, podczas gdy zadaniem IZ było kompleksowe rozpatrzenie sprawy;

2. rażące naruszenie:

a) art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony,

b) art. 8 kpa w wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności poprzez określenie obowiązku zwrotu całości dofinansowania do projektu, podczas gdy organ mógł rozważać co najwyżej obowiązek zwrotu części dofinansowania,

c) art. 7a kpa poprzez intencjonaIne przyjęcie interpretacji przepisów wyłącznie na niekorzyść strony;

3. rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 86 kpa poprzez:

a) zaniechanie podjęcia wnioskowanych przez stronę czynności istotnych dla dokładnego wyjaśnienia sprawy,

b) oparcie istotnej części decyzji o ustalenia wykraczające poza kompetencje organu, wymagające wiedzy specjalistycznej,

c) przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia o ustalenia zupełnie dowolne, nieoparte na faktach,

d) zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy co w efekcie doprowadziło do szkodliwych społecznie i błędnych rozważań, których strona nie nazywa ustaleniami wobec bezzasadnie orzeczonej konieczności zwrotu całości przyznanych środków, wydanych pod nadzorem organu administracji publicznej, w szczególności Konserwatora Zabytków i kompetentnych, koniecznych do ustanowienia (wymaganych prawem): głównego Architekta i Inspektora Nadzoru,

4. naruszenie art. 15 oraz art. 136 kpa wobec zaniechania własnej powtórnej oceny materiału dowodowego,

5. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, brak przytoczenia przepisów prawa, zawarcie w uzasadnieniu ustaleń chaotycznej decyzji wewnętrznie sprzecznych i powierzchownych, w stopniu niepozwalającym na prześledzenie toku rozumowania organu i doprecyzowania zarzutów, w szczególności niewyjaśnienia powodów "nałożenia 100% korekty"; skarżąca podkreśliła, że organ potraktował inwestycję najprawdopodobniej jako w ogóle niewykonaną bądź wykonaną w pełni niezgodnie z założeniami umowy, co jest oczywiście niezgodne ze stanem faktycznym.

W treści skargi podkreślono, że organ zakwestionował jedynie część jego zdaniem niewykonanych prac, a nie całość, i niekonsekwentnie zobowiązał skarżącą do zwrotu całości a nie części przekazanego jej dofinansowania. Przyjęta korekta całości dofinansowania dla całego projektu wobec nieprawidłowości wychwyconych tylko w pojedynczych obszarach jest niezgodna z treścią umowy o dofinansowanie, w tym jej § 9 ust. 1, gdyż w trakcie wykonywania zadania występowały okoliczności nieprzewidziane, bądź zdarzenia sygnalizowane przez nadzór, w tym Konserwatora Zabytków.

W zakresie pkt 1 lit. a) i b) petitum skargi podniesiono, że strona w zabytkowym obiekcie wykonała wszystkie niezbędne zadania określone w umowie o dofinansowanie projektu, przyczyniając się także do zwiększenia atrakcyjności regionu, co jest zgodne z wytycznymi UE i proeksportowym interesem Państwa. Uzyskała pozytywną opinię nadzorującego prace Konserwatora Zabytków. Kwestię terminowości wykonania umowy skarżąca uznała za dyskusyjną wskazując na możliwość dochodzenia odszkodowania na drodze cywilnoprawnej. Zaznaczyła przy tym, że nie wystąpiła w sprawie szkoda. Podkreśliła, że sprawę ponownie rozpoznał ten sam organ, dlatego nie dziwi uznanie prawidłowości oceny decyzji wydanej w I instancji.

Strona w zakresie rozumienia pojęcia korekta finansowa i jej stosowania powołała się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 26 maja 2016 r. sygn. akt C-260/14, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 2080/13. Powołała także uchwałę siedmiu sędziów NSA z 27 października 2014 r. sygn. akt II GPS 2/14. Skarżąca podkreśliła charakter odszkodowawczy, a nie karny sposób korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości przez organ.

Na tle art. 207 ust. 5 ufp zarzuciła bezpodstawne nałożenie kary ze skutkiem wstecznym, liczonym od daty nieprawidłowości, co miałoby skutkować np. nienależnym charakterem późniejszego dofinansowania. Skarżąca zaakcentowała w tym miejscu, że IZ nie rozwiązała umowy o dofinansowanie. Podniosła, że w świetle art. 207 ust. 4 pkt 4 ufp popełnienie przestępstwa w niniejszej sprawie musi być potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że orzekł o zwrocie całości dofinansowania spółki, gdyż nieprawidłowość związana z wydatkowaniem środków na zagospodarowanie terenu przyjęła formę nadużycia finansowego. Nie jest istotna kwestia wystąpienia zawinienia. W momencie złożenia przez beneficjenta dokumentów poświadczających nieprawdę odpada podstawa do wypłaty dofinansowania i staje się ono w całości nienależne. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą cofnięcie uzyskanej korzyści. Natomiast podmiotem wyłącznie odpowiedzialnym za realizację umowy o dofinansowanie jest beneficjent. To on odpowiada za osoby, które w jego imieniu podpisywały dokumenty w ramach wykonywanych robót, czy też odpowiadały za ich odbiór. Ponadto art. 207 ust. 1 ufp i § 9 umowy pozostaje precyzyjny co do okoliczności, że zobowiązanie do zwrotu środków obejmuje okres od dnia wypłaty środków, wraz z odsetkami naliczonymi od dnia wypłaty dofinansowania. Z kolei kwestie związane z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie nie mają prawnego znaczenia dla oceny przesłanek żądania omawianego zwrotu środków.

W złożonym na rozprawie piśmie procesowym z 28 listopada 2019 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto obiektywny, niezależny od winy charakter odpowiedzialności z tytułu ewentualnych nieprawidłowości wydatkowania środków pomocowych. Powołała wyroki NSA z 28 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 795/18, WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1329/15 wskazując, że przywołany w odpowiedzi na skargę zapis § 9 umowy potwierdza, że zwrotowi podlega tylko ta część dofinansowania (wydatek), której dotyczy nieprawidłowość. W kwestii przedawnienia strona powołała wyrok NSA z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 3644/15 i zarzuciła, że organ w ogóle nie poczynił ustaleń co do dat otrzymania środków przez beneficjenta. Zaznaczyła, że obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy prawa w chwili wypłacenia środków beneficjentowi. Natomiast część kwestionowanych przez stronę wydatków została poniesiona jeszcze w latach 2013 i 2014.

Na rozprawie 28 listopada 2019 r. pełnomocnik organu podał, że termin przedawnienia upływa w 2022 r., gdyż biegnie na nowo na skutek przerwania w 2014 r. Dodał, że kontrola została zakończona w 2015 r., a pierwsze środki wypłacono w 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

Podkreślić jednocześnie należy, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, stosownie do art. 151 p.p.s.a., sąd oddala skargę w całości albo w części.

Wskazania również wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt oraz w granicach sprawy determinowanych prawnymi podstawami wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia (art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest wydana przez Instytucję Zarządzającą (Zarząd Województwa) decyzja z dnia "[...]" r., utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tej instytucji, zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami. Była to decyzja wydana w postępowaniu regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczegółowymi przepisami cytowanej wyżej ustawy o finansach publicznych i ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zastosowanie miały także wskazane w decyzji przepisy unijnych aktów prawnych. Oceniając sprawę od strony procesowej, należy stwierdzić, że decyzja powinna odpowiadać wszystkim zasadom postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.) , czyniąc zadość obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego (art. 77§ 1 k.p.a.) oraz regułom postępowania dowodowego, w tym zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Natomiast uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi przewidziane w art.107 § 1 - 3 k.p.a.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego jak również prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. Aktem prawa wspólnotowego, mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jest w szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (opub. w Dz.U.UE L z dnia 31 lipca 2006r.; dalej jako rozporządzenie 1083/2006). Z treści uregulowań tego rozporządzenia wynika , że za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę odpowiedzialne są państwa członkowskie. Do tych państw należy zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności (art. 70 ust. 1 ww. rozporządzenia). Skuteczność realizacji przez państwa procedur odzyskiwania środków finansowych, które zostały wypłacone beneficjentom ma znaczenie dla konsekwencji, które obciążają to państwo.

Zgodnie z art. 70 ust. 2 cyt. rozporządzenia, w przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom przez państwo członkowskie, państwo to odpowiada za zwrot tych kwot do budżetu Unii, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty te powstały z jego winy lub niedbalstwa z jego strony. Natomiast w sytuacji, gdy państwo członkowskie uchyla się od odzyskania środków finansowych wydatkowanych nieprawidłowo, Komisja może wnieść do Trybunału Sprawiedliwości UE skargę na naruszenie przez to państwo zobowiązań traktatowych (art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej) lub zawiesić termin płatności okresowych (art. 92 ust. 1 lit. c rozporządzenia sektorowego). Szczegółowe zadania Instytucji Zarządzającej określa art. 60 cyt. rozporządzenia, który stanowi, że instytucja ta m.in. "odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a/ zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji; b/ weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz, że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi" .

W związku z treścią skargi należało w pierwszej kolejności poddać ocenie jej najdalej idący zarzut, dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie tylko nie można mówić o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz przede wszystkim nie sposób stwierdzić jakiegokolwiek naruszenia tej zasady. Podkreślenia wymaga, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika, że istotą tej zasady jest prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nakłada tym samym obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego oraz dwukrotnej wykładni przepisów prawa (wyroki NSA: z dnia 25 września 2001 r., sygn. akt III SA 913/00 oraz z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt III SA 1861/00, niepubl.).

W niniejszej sprawie istota analizowanej zasady została zachowana. Zdaniem Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdził też prawidłowość zajętego przez IZ stanowiska co do meritum sprawy. Dokonana przez organ ocena naruszenia przez beneficjenta przepisów ustawy o finansach publicznych oraz umowy o dofinansowanie projektu jest prawidłowa, a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Podkreślić również należy, że skarżąca w sposób nieprawidłowy powołuje się na regulacje przepisów prawa dotyczące perspektywy finansowej 2014-2020, a więc Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020. Strona uzyskała bowiem dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013. W przedmiotowej sprawie została stwierdzona niekwalifikowalność 100% wydatków z uwagi na stwierdzone nadużycia finansowe, a korekta, wbrew twierdzeniom strony nie została wymierzona w oparciu o żaden taryfikator.

Odwołać się również w tym miejscu należy do postanowień § 2 ust. 10 umowy o dofinansowanie zawartej przez IZ ze spółką, w którym uregulowano, że rozliczeniu podlegają jedynie wydatki kwalifikowalne, zaś w § 1 pkt 43 ww. umowy zawarto definicję wydatków kwalifikowanych, precyzując, iż są to wydatki uznane za kwalifikowane i spełniające kryteria (...), zgodnie z zasadami określonymi przez IZ. Wskazane kryteria określone zostały między innymi w pkt 5 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007-2013 do konkursu nr 01/12/4.2, (dalej Wytyczne) zgodnie, z którym za wydatek kwalifikowalny uznaje się wydatek niezbędny, oszczędny, prawidłowo udokumentowany, poniesiony w terminie, zgodnie z założeniami określonymi we wniosku o dofinansowanie oraz obowiązującym prawem. Klauzula obowiązywania ww. Wytycznych została potwierdzona w podpisanej przez beneficjenta umowie o dofinansowanie. Wskazać również należy, że w podrozdziale 6.2 Krajowych wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013 wyraźnie wskazano, iż ocena kwalifikowalności wydatku polega na analizie zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami. Oceny takiej dokonuje się zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas realizacji projektu. Na etapie wyboru wniosków sprawdzeniu podlega potencjalna kwalifikowalność wydatków ujętych we wniosku.

Na mocy § 6 ust. 4 umowy o dofinansowanie beneficjent poświadczył, iż dofinansowane towary i usługi ujęte w każdym złożonym wniosku o płatność zostały dostarczone i zrealizowane, a zadeklarowane wydatki zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z mającymi zastosowanie zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Natomiast w § 9 ust. 1, beneficjent zobowiązał się do zwrotu środków, odpowiednio w całości lub w części wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, jeżeli zostanie stwierdzone, że wykorzystał część lub całość dofinansowania z naruszeniem procedur lub pobrał je w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości.

Podkreślić należy, że samo podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi do refundacji w trakcie realizacji projektu, będą kwalifikować się do dofinansowania z budżetu UE. IZ posiada uprawnienia do kontroli projektu również w okresie trwałości projektu. Oczywiste jest przy tym, że beneficjent będzie zmuszony ponieść skutki związane z dokonaną kontrolą, w sytuacji, gdy wynik kontroli okaże się dla niego negatywny. W przypadku bowiem ustalenia, że doszło do nieprawidłowości w toku realizacji projektu, IZ będzie zobligowana do uznania wydatków za niekwalifikowalne.

W przedmiotowej sprawie IZ w zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazała na okoliczności, a w związku z tym na naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, Wytycznych oraz przepisów prawa.

Zaakcentować należy że celem regulacji zawartej w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 jest ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej, w tym zapobieganie niewłaściwemu wydatkowaniu środków publicznych przyznanych na realizację projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż pojęcie szkody odnosić się będzie do wszelkich uszczerbków w dobrach lub interesach prawnie chronionych, których poszkodowany doznał wbrew swej woli. Bez znaczenia jest czy stan szkody powstał na skutek zamierzonego i zawinionego działania. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do finansowania nieuzasadnionego wydatku z funduszy UE, czyli wydatku poniesionego z naruszeniem prawa.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, nieprawidłowość w rozumieniu prawa unijnego stanowi "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego".

Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których tutaj mowa, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze (również na etapie oceny) wytyczne, procedury umowy. Podkreślić należy, że Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, obejmującą zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Przyjęcie takiej rozszerzającej wykładni naruszenia prawa oznacza, że do popełnienia "nieprawidłowości", w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został szeroko rozumiany przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, obejmujący również wytyczne, procedury, regulaminy, umowy. Przez przepisy prawa wspólnotowego, o których mowa powyżej, należy rozumieć zarówno przepisy prawa Unii Europejskiej, jak i prawa krajowego, a także obowiązujące w konkursie i naborze wytyczne, procedury i umowy.

Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do jej przestrzegania i realizacji jej postanowień.

To on odpowiada za osoby, które w jego imieniu podpisywały dokumenty w ramach wykonywanych robót czy też odpowiadały za ich odbiór. Powyższe nie zwalnia beneficjenta z odpowiedzialności przed IZ. Powoływanie się na okoliczność wprowadzenia w błąd przez wykonawcę nie mają wpływu na odpowiedzialność strony przed IZ.

Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, w treści pism procesowych z 14 maja 2019 r. oraz z 11 czerwca 2018 r. strona wskazywała, że wnioskuje o powołanie w charakterze świadka Z. B. na okoliczność m.in. nieumyślnego przedłożenia przez beneficjenta błędnych dokumentów. Ponadto w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka wskazywała, że częściowe protokoły odbioru podpisywane były w oparciu o zapewnienia wykonawcy, a komisja dokonująca odbioru nie była w stanie zweryfikować wszystkich twierdzeń wykonawcy. Tym samym Skarżąca nie neguje, że doszło do odbioru niewykonanych prac, a jedynie wskazuje, że miało to miejsce z powodu jej niedopatrzeń, czy błędów zatrudnionych przez nią w procesie inwestycyjnym osób. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentowano, że protokoły odbioru powstawały w dużej mierze w oparciu o deklaracje czy zapewnienia wykonawcy, pod presją wywołana groźbami zejścia z placu budowy.

Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko IZ, że stwierdzone w toku postepowania naruszenie związane z odbiorem niewykonanych prac oraz przedstawieniem nierzetelnych i poświadczających nieprawdę protokołów częściowego odbioru prac budowlanych i faktur VAT, stanowi nadużycie finansowe. Zauważyć należy, że strona dokonując zmian w projekcie bez zgody IZ dopuściła się naruszenia umowy o dofinansowanie (§17 ust.1). Nie uzyskała również decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Podkreślić również należy, że w momencie złożenia przez beneficjenta dokumentów poświadczających nieprawdę, podstawa do wypłaty dofinansowania odpadła, a tym samym stało się ono w całości nienależne. Nie można bowiem, tolerować niezgodnych z prawem zachowań beneficjenta, a w konsekwencji przyzwalać na zatrzymanie przez niego środków, których, jak się okazało, nigdy nie powinien otrzymać. Beneficjent przedkładając poświadczające nieprawdę dokumenty dopuścił się nadużycia finansowego. W przedmiotowej sprawie nie było możliwości częściowego zobowiązania skarżącego do zwrotu. Beneficjent posłużył się nierzetelnymi dokumentami, które miały potwierdzać prawidłowość poniesienia wydatku.

W przedmiotowej sprawie bez wątpienia strona dopuściła się zarzucanej nieprawidłowości związanej z odbiorem niewykonanych prac, bowiem jak sama przyznaje nierzetelność dokumentów i rozbieżność w wykonaniu prac miała miejsce bez jej za winionego działania. Z kolei z utrwalonego orzecznictwa wynika, że z budżetu Unii europejskiej mogą być pokrywane wyłącznie wydatki kwalifikowalne i zgodne z przepisami prawa oraz procedurami ustalonymi przez IZ. Tym samym, skoro beneficjent dopuścił się nadużycia finansowego, cała wypłacona kwota dofinansowania, niezależnie od stanu zaawansowania pozostałych prac, stała się nienależna. Zrefundowanie bowiem wydatków w wyżej wskazanym stanie faktycznym stanowi realną szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut, że nie można utożsamiać naruszenia procedur z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Bezsprzecznie, procedury określone w artykule 184 ufp, dotyczą zarówno przepisów prawa jak i innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków z budżetu Unii Europejskiej. Zgodnie z legalną definicją z art. 17 ust. 1 a uzppr przez system realizacji należy rozumieć warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programu (...). W myśl art. 26 ust. 1 pkt 8 uzppr do zadań IZ należy w szczególności określenie systemu realizacji programu operacyjnego, czyli procedur obowiązujących przy jego wdrażaniu. Poprzez naruszenie procedur rozumiane jest realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie zawierana pomiędzy IZ a beneficjentem, jest głównym dokumentem regulującym procedury wydatkowania środków europejskich. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż pod pojęciem "innych procedur" użytym w przepisie art.184 ufp należy rozumieć także postanowienia umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją zarządzającą oraz przepisy ogólne zawarte w Wytycznych, czy też innych dokumentach wchodzących w skład systemu realizacji programów operacyjnych (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2384/15, zbiór Lex nr 2350395).

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z obowiązującymi przepisami, w sposób rzetelny ustalił stan faktyczny sprawy, a zgromadzone dowody w sposób prawidłowy ocenił. W ocenie Sądu rację ma organ odwoławczy, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Tym samym IZ, działając jako organ pierwszej i drugiej instancji, wszechstronnie zbadała i wyczerpująco rozważyła zebrany materiał dowodowy, których ustalenia zostały przedstawione zarówno w zaskarżonej decyzji jak i decyzji pierwszoinstancyjnej. Dogłębnie zbadany stan faktyczny sprawy znajduje odzwierciedlenie w wydanych decyzjach. Materialnoprawną podstawą zwrotu środków pozostaje art. 207 ust. 1 ufp. W uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji obydwu instancji wskazano precyzyjnie przepisy prawa unijnego, które obligują instytucje udzielające dofinansowania anulować wkład z budżetu Unii Europejskiej, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. IZ przywoływała również przepisy Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej w Brukseli w dniu 26 lipca 1995 r., Wytycznych oraz uzppr, które uprawniały ją do ustalania kryteriów kwalifikowalności oraz orzekania, czy takie kryteria dane wydatki spełniają.

Mając na względzie powyższe sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Tak więc na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku