Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 293/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 24 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 8 poz 70
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Łd 653/07 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 653/07, oddalił skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2007 r., wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), orzekł o przyznaniu J. L. dodatku mieszkaniowego na okres od [...] marca 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji podał, że do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 6 ust. 6 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, przyjęto stawkę czynszu określoną w Zarządzeniu 2494/IV/05 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 10 marca 2005 r. w sprawie określenia wysokości stawek czynszu najmu w lokalach mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Miasta, zmienionym Zarządzeniem 3842/IV/06 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 marca 2006 r. Uznał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. Nr 8, poz. 70) oraz wyrokiem NSA z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt NSA 1580/02, należy przyjąć, iż skarżąca ponosi wydatki mieszkaniowe w wysokości [...] zł określone szczegółowo w zestawieniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. L. wniosła o jej uchylenie i przyjęcie do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego deklarowanej przez nią kwoty wydatków mieszkaniowych w wysokości [...] zł. Skarżąca podniosła, że powołane w treści rozstrzygnięcia rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji powołało treść art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i wskazało, że J. L. zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m2, na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Średni miesięczny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego odwołującej się z okresu trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających złożenie wniosku, zgodnie z deklaracją o wysokości dochodu członków gospodarstwa domowego z dnia [...] lutego 2007 r. wynosi [...] zł. Do dochodu zaliczono kwotę emerytury skarżącej oraz kwotę renty socjalnej wypłaconej jej synowi. Deklarowany dochód jest wyższy od maksymalnego dopuszczalnego dochodu o kwotę 31,05 zł -maksymalny dopuszczalny dochód przypadający na członka wieloosobowego gospodarstwa domowego, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy to najniższa emerytura obowiązująca w dniu złożenia wniosku, czyli kwota 597,46 zł pomnożony przez 125%, a zatem 746,83 zł.

Wydatki mieszkaniowe ponoszone przez J. L. jako podstawa do dodatku mieszkaniowego to kwota [...] zł. Zajmowany przez nią lokal mieszkalny nie wchodzi do zasobu mieszkaniowego gminy, a zatem wysokość wydatków mieszkaniowych przeliczono zgodnie z art. 6 ust. 6 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W konsekwencji spowodowało to obniżenie deklarowanych wydatków mieszkaniowych o kwotę [...]zł do kwoty - [...]zł. W tej sytuacji dodatek mieszkaniowy dla dwuosobowego gospodarstwa domowego J. L. wyliczony na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynosiłby 94,98 zł. Jednak - zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy - gdy wysokość wyliczonego dodatku przekracza kwotę nadwyżki (dochód odwołującej się jest wyższy od maksymalnego dopuszczalnego dochodu w gospodarstwie wieloosobowym o kwotę 31,05 zł), to dodatkowo należy wyliczony dodatek pomniejszyć o tę kwotę, czyli pomniejszyć do kwoty [...] zł.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wyjaśniło, że do wydatków mieszkaniowych ponoszonych przez J. L. zaliczono kwotę [...] zł, widniejącą na zaświadczeniu wystawionym przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" pod pozycją "fundusz wkładów - docieplenia". Stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy jest to opłata eksploatacyjna w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 2, czy też kwota ta powiększa wkład budowlany. Kwoty, które uzupełniają wkład budowlany nie są opłatą eksploatacyjną w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zdaniem Kolegium, zaliczenie kwoty widniejącej pod pozycją "fundusz wkładów - docieplenia" do wydatków mieszkaniowych nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Przepisy w tej kwestii sformułowane są w taki sposób, że ich wykładnia może prowadzić do wyciągania różnych wniosków. Przyjęcie stanowiska, iż wskazana wyżej kwota nie powinna zostać zaliczona do wydatków mieszkaniowych prowadziłoby do ustalenia niższej kwoty wydatków mieszkaniowych, a tym samym spowodowałoby przyznanie odwołującej się dodatku mieszkaniowego w niższej kwocie. Zgodnie z art. 139 k.p.a., Kolegium jako organ odwoławczy nie mogło wydać decyzji na niekorzyść odwołującej się.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego deklarowanej kwoty wydatków mieszkaniowych i podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Pełnomocnik skarżącej w uzupełnieniu skargi zarzucił organom naruszenie art. 3, art. 6, art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez błędne wyliczenie i przyznanie wysokości dodatku mieszkaniowego oraz naruszenie art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a. Ponadto, zarzucając bezzasadne obniżenie podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego poprzez obniżenie ryczałtu za zimną wodę z dotychczasowej kwoty [...] zł na dwie osoby do kwoty [...] zł, przedstawił sposób, w jaki zdaniem skarżącej, organy winny obliczyć należny jej dodatek mieszkaniowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że materialoprawne przesłanki rozstrzygnięć organów administracji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). Istotą sporu, do jakiego doszło między skarżącą a organami administracji, jest kwestia obniżenia przez organ deklarowanej przez skarżącą na potrzeby obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego kwoty wydatków mieszkaniowych o kwotę [...] zł, stanowiącą różnicę między opłatami za zimną wodę i ścieki pobieranymi przez Spółdzielnię, a kwotą, która pobrana zostałaby, gdyby lokal wchodził do zasobu mieszkaniowego gminy. W konsekwencji doprowadziło to również do obniżenia kwoty przyznanego skarżącej dodatku mieszkaniowego.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, wyliczenie kwoty dodatku mieszkaniowego dokonane przez organy należy uznać za prawidłowe. Stosownie do treści art. 6 ust. 6 ustawy, jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się:

a) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy,

b) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że mieszkanie skarżącej nie wchodzi do zasobu mieszkaniowego gminy, bowiem jest to mieszkanie zajmowane na podstawie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Z zestawienia załączonego przez skarżącą do wniosku o dodatek mieszkaniowy, przedstawiającego koszty utrzymania lokalu ponoszone na rzecz spółdzielni wynika, że miesięcznie za zimną wodę uiszcza ona kwotę [...] zł za osobę, a więc łącznie [...] zł miesięcznie (skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe razem z synem).

Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Taryfa jest ustalana na okres jednego roku. W związku z powyższym Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Łodzi stosownym komunikatem ogłosił taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od dnia [...] stycznia do dnia [...] grudnia 2007 r. Następnie, zgodnie z art. 24 ust. 4 tejże ustawy, Prezydent Miasta Łodzi sprawdził, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i zweryfikował koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia, czego efektem było Zarządzenie z dnia 23 listopada 2006 r. Nr 4687/IV/06. Określone w ten sposób stawki obowiązują w 2007 r. na terenie miasta Łodzi i stanowią podstawę do obliczania opłat za wodę przez administracje nieruchomości i spółdzielnie mieszkaniowe.

Stawki dla gospodarstw domowych na terenie gminy Łódź, wskazane w komunikacie, zostały ustalone na następującym poziomie: za zbiorowe zaopatrzenie w wodę - 2,13 zł netto (2,28 zł brutto z uwzględnieniem 7% stawki podatku VAT) za metr sześcienny, natomiast za zbiorowe odprowadzanie ścieków - 1,67 zł netto (1,79 zł brutto) za metr sześcienny. Nie ulega wątpliwości, że tych danych zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a organy ograniczyły się jedynie do wskazania stawek nie podając szczegółowej podstawy ich określenia. Jednakże, mając na uwadze zgodność przyjętych przez organ kwot stawek odnoszących się do zużycia zimnej wody i odprowadzania ścieków z obowiązującymi na terenie miasta Łodzi taryfami, uznać należy, że uchybienie to nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, a jak już wyżej wskazano, tylko takie naruszenia prawa mogłoby skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonej decyzji dokonano przeliczenia wydatków z uwzględnieniem przeciętnych norm zużycia wody, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. Nr 8, poz. 70). Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji art. 27 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a nie na podstawie delegacji ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że dla przeliczenia deklarowanych wydatków organ winien sięgać jedynie do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Organy administracji zobowiązane są bowiem do sięgania do wszelkich aktów prawnych, które mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wynika to z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W tym przypadku, dla prawidłowego przeliczenia wydatków za zimną wodę i wywóz ścieków konieczne było odniesienie do przeciętnych norm zużycia wody wskazanych w cytowanym wyżej rozporządzeniu - tam bowiem te normy zostały określone i stanowiły podstawę do wydania przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Łodzi stosownego komunikatu, a przez Prezydenta Miasta Łodzi Zarządzenia z dnia 23 listopada 2006 r. Nr 4687/IV/06. W ocenie Sądu pierwszej instancji obliczenie kwoty wydatków mieszkaniowych ponoszonych przez skarżącą, dokonane przez organ jest prawidłowe. W ten sam sposób określono by bowiem koszty zaopatrzenia w wodę i wywóz ścieków, gdyby lokal stanowił część zasobu mieszkaniowego gminy.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w powołanym przez organ pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2003 r., sygn. akt III SA/Łd 1580/02, że na potrzeby obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych niezbędne jest przeliczenie deklarowanych wydatków mieszkaniowych według przeciętnych norm zużycia wody i stawek opłat za zużycie wody, wskazanych we właściwych dla danego stanu faktycznego przepisach czy taryfach. Wyrok ten stanowił wskazówkę interpretacyjną potwierdzającą prawidłowość przeprowadzonego wyliczenia i tylko z tego powodu został on przytoczony w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J. L. reprezentowana przez adwokata z urzędu i zaskarżając go w całości podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. Nr 8, poz. 70) - przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który za organem I instancji (decyzja z [...] maja 2007 r.) i Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi (decyzja z [...] lipca 2007 r. Nr [...]), błędnie przyjął normy zużycia wody zimnej i ścieków dla mieszkania skarżącej, a mianowicie taką normę, która obowiązuje dla lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, nieposiadających wodomierzy, czyli 5,4 metra sześciennego na osobę i wskazał akt prawny, który stanowi podstawę przyjęcia takiej normy, a mianowicie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. Nr 8, poz. 70), co w konsekwencji spowodowało, że przyjęto opłatę za wodę w wysokości 2,28 zł brutto (z VAT) za metr sześcienny i opłatę za ścieki w wysokości 1,97 zł brutto (z VAT) za metr sześcienny, czyli wg stawek obowiązujących dla lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy Łódź;

2) art. 20 ust. 4 pkt. 1, art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.);

3) komunikatu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Łodzi, którym ogłoszono taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r.,

4) oraz Zarządzenia Nr 4687/F//06 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 listopada 2006 r., w szczególności pkt 7 - w sprawie "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2007 r. opracowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., bowiem powołane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 listopada 2006 r. Nr 4687/IV/06 i normy ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury stanowią podstawę do wydania przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. - Komunikatu, a przez Prezydenta Miasta Łodzi - Zarządzenia Nr 4687/IV/06 w sprawie zatwierdzenia taryf, czyli cen za jeden metr sześcienny wody dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2007 r., a nie dla zastosowania tych norm do obliczania wydatków za wodę, a w konsekwencji obliczenia dodatku mieszkaniowego, która jest przedmiotem zaskarżonego wyroku (wcześniej zaskarżonej decyzji SKO), tj. zastosowania przeciętnych norm zużycia wody do obliczenia dodatku mieszkaniowego;

5) art. 6 ust. 6 pkt. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędne przeliczenie deklarowanych wydatków mieszkaniowych wg przeciętnych norm zużycia wody, które nie mają zastosowania do lokalu skarżącej, gdyż budynek w którym mieszka jest wyposażony w wodomierz główny.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę wyroku przez przyznanie jej za okres od 1 marca 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...]zł, zamiast błędnie obliczonego dodatku mieszkaniowego w wysokości [...]zł oraz przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu dla strony w ramach prawa pomocy adwokatowi S. P., na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2003 r. Nr 97, poz. 887 ze zm.), który stosownie do § 20 ww. rozporządzenia oświadczył, że wynagrodzenie zostało zapłacone w całości lub części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że niewłaściwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. Nr 8, poz. 70), gdyż przepis paragrafu pierwszego tegoż rozporządzenia stanowi, że: "Ustala się przeciętne normy zużycia wody dla poszczególnych odbiorców usług, stanowiące podstawę ustalania ilości pobranej wody w razie braku wodomierza głównego". Tymczasem w budynku, w którym mieszka skarżąca jest wodomierz główny, wobec czego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" ustaliła dla J. L. ryczałt zużycia zimnej wody w wysokości 8,5 m3 na osobę, co w przypadku 2-osobowej rodziny skarżącej daje ryczałt 17 m3 i dlatego w deklarowanych miesięcznych wydatkach mieszkaniowych Spółdzielnia wymienia kwotę 34,94 zł na osobę co pomnożone przez 2 osoby czyni kwotę 69,88 zł, nie zaś 24,62 zł, jak to przyjęto w zaskarżonych decyzjach.

Autor skargi kasacyjnej podał, że przeciętne normy zużycia wody ustalone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r., o których mowa w wyroku WSA, stanowią podstawę do wydania przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji - Komunikatu, a przez Prezydenta Miasta Łodzi Zarządzenia nr 4687/IV/06 w celu zatwierdzenia taryf - cen i stawek opłat dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz określa warunki ich stosowania, co ma bezpośredni związek z treścią pkt 7 Komunikatu, w którym stanowi się, że w budynkach znajdujących się na obszarze Miasta Łodzi wyposażonych w wodomierz główny, ilość wody dostarczonej do nieruchomości, ustala się na podstawie wskazań tego wodomierza, zaś w budynkach nieposiadających wodomierza głównego ilość dostarczonej wody określa się zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciętnych norm zużycia wody.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 6 ust. 6 pkt 2, który wymienia opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu, skarżąca stwierdziła, że nie ma uchwały Prezydenta Miasta Łodzi upoważniającej do zmiany dotychczasowych zasad obliczania dodatku mieszkaniowego od września 2006 r., poprzez zastosowanie przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, dotyczących przeciętnych norm zużycia wody, czego skutkiem było obniżenie kwoty stanowiącej podstawę do wyliczenia dodatku mieszkaniowego w obniżonej wysokości.

Skarżąca wskazała, że nawet w lokalach wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy Łódź stosuje się uchwałę nr XIX/239/03 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 24 września 2003 r. w sprawie wprowadzania "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Łodzi" - do wydatków mieszkaniowych dla celów obliczania dodatku mieszkaniowego przyjmuje się ilość dostarczanej wody na podstawie wskazania wodomierza głównego zainstalowanego w budynku wchodzącym w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Łódź.

Istnieje zatem zasada, że w pierwszej kolejności ustala się ilość zużytej wody na podstawie wskazań wodomierza głównego, a dopiero w przypadku jego braku przyjmuje się przeciętną normę zużycia wody określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury.

Tym samym, w ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie błędnie zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury - przez uwzględnienie przeciętnych norm zużycia wody i przez to obniżenie składnika wydatków mieszkaniowych, gdyż płaci ona za wodę ryczałt ustalony na podstawie wskazań wodomierza głównego, a nie na podstawie przeciętnych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a sposób sformułowania zarzutów, a zwłaszcza wniosków wskazuje na niepełne zrozumienie przez stronę skarżącą zasad obowiązujących w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Przypomnieć należy, że rodzaje rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd drugiej instancji określają przepisy art. 184, 185, 186, 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które nie przewidują możliwości zmiany wyroku i przyznania określonego świadczenia. Zatem wniosek autora skargi kasacyjnej zawarty w pkt 2 nie mógł być w tej sprawie rozważany.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa jak i jego zakres.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucił wyłącznie naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz.U. Nr 8, poz. 70) i błędne przyjęcie norm zużycia wody zimnej i ścieków dla mieszkania skarżącej, a więc takiej, która obowiązuje dla lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy, nieposiadających wodomierzy głównych, mimo że w bloku, w którym ona zamieszkuje jest wodomierz główny.

Ponadto zarzucił taką samą formę naruszenia art. 20 ust. 4 pkt 1, art. 24 ust. 4 cyt. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Komunikatu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Łodzi, w którym ogłoszono taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz Zarządzenia Nr 4687/IV/06 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 23 listopada 2006 r. w szczególności pkt 7 - w sprawie "Wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" na terenie miasta Łodzi na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2007 r. opracowanego przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., gdyż normy określone w cytowanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury stanowiły podstawę do wydania wyżej wymienionego Komunikatu i Zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi i zastosowania przeciętnych norm zużycia wody do obliczenia dodatku mieszkaniowego. Zarzucił również naruszenie art. 6 ust. 6 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędne przeliczenie deklarowanych wydatków mieszkaniowych wg przeciętnych norm zużycia wody, które nie miały w tej sprawie zastosowania, gdyż budynek skarżącej wyposażony jest w wodomierz główny.

Przypomnieć należy, że niepostawienie w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sprawia, że Sąd drugiej instancji rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami stanu faktycznego poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. Możliwe jest również oparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego na obu tych formach naruszenia, gdyż niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa może być konsekwencją jego błędnej wykładni. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego wykładnia jest błędna. Natomiast w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r., II UKN 56/00, OSNP 2001, nr 8, poz. 5). W tym drugim przypadku niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

W rozpoznawanej sprawie analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej upoważnia do stwierdzenia, że wprawdzie podniesiono zarzut naruszenia określonych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to faktycznie dotyczył on ich niewłaściwego zastosowania. Podważono bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował stanowisko organów, które po przeprowadzeniu postępowania dowodowego przyznały skarżącej prawo do dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, uwzględniając w tej mierze wymienione w uzasadnieniach decyzji i powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy prawa. Jednakże z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł poszukiwać w skardze kasacyjnej zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - odnoszącego się do błędnych ustaleń stanu faktycznego. Zauważyć należy, że dopiero na etapie skargi kasacyjnej podniesiono, że zastosowanie w stosunku do skarżącej przeciętnych norm zużycia wody i przez to obniżenie składnika wydatków mieszkaniowych było nieprawidłowe, gdyż faktycznie płaci za wodę ryczałt ustalony na podstawie wskazań wodomierza głównego. Podkreślić należy, iż w istocie stwierdzenie to stanowiło zakwestionowanie ustaleń faktycznych i dokonanej przez organy i zaaprobowanej przez Sąd pierwszej oceny dowodów.

Wskazać jednak należy, iż autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zakwestionował równocześnie okoliczności faktycznych, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok, gdyż nie podał, jakie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ten w sprawie naruszył. W konsekwencji powoduje to, iż nie jest obecnie możliwe skuteczne powoływanie się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w sytuacji, gdy nie zostały równocześnie także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że "nie można w sposób skuteczny stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy z uzasadnienia skargi wynika, że wadliwie zostały ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji" (wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r. FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67).

W związku z powyższym uznać należy, iż sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia określonych przepisów prawa materialnego nie odpowiadało wymogom określonym w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., albowiem w istocie odnosiło się ono do naruszenia przepisów postępowania polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a taki zarzut nie został w tej skardze określony. Brak było zatem podstaw do prowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań merytorycznych odnośnie tego zarzutu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.