Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 719/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz / spr. / Waldemar Michaldo Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. Sp,. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 lutego 2014 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm., dalej w skrócie "u.p.z.p."), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 29 listopada 2013 r., znak: [....] , o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowo-hotelowo-usługowego z garażem podziemnym do dwóch kondygnacji wraz z infrastrukturą techniczną, towarzyszącymi parkingami i zagospodarowaniem terenu na dz. Nr nr [....] obr. [....] przy ulicy [....] i [....] w K. " i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 16 grudnia 2010 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek [....] Sp. z o.o. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanego powyżej zamierzenia inwestycyjnego.

Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia:

- opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego,

- opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska,

- opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK w zakresie ochrony przed zabudową rezerw terenowych pod planowane inwestycje komunalne,

- uchwałę Nr 216/237/2006 Rady Dzielnicy VIII z dnia 12 grudnia 2006 r.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym stwierdzono, iż:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego

4. teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, co stwierdzono na podstawie wyrysu z w/w planu,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzją nr [....] z dnia 29 listopada 2013 r. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku biurowo-hotelowo-usługowego z garażem podziemnym do dwóch kondygnacji wraz z infrastrukturą techniczną, towarzyszącymi parkingami i zagospodarowaniem terenu na dz. Nr nr [....] obr. [....] przy ulicy [....] i [....] w K".

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył wnioskodawca - [....] Sp. z o.o. (dalej jako Spółka), zarzucając, że organ I instancji orzekł niezgodnie ze złożonym przez inwestora wnioskiem, w szczególności w zakresie ustalonego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, podczas gdy z materiałów przedkładanych w toku postępowania przez inwestora wynika jednoznacznie, że istnieją możliwości ustalenia parametrów zgodnych z wnioskiem, w obszarze analizowanym istnieją bowiem budynki o porównywalnej wysokości. Działki sąsiednie należy rozumieć wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Pomijanie niektórych działek i ich zabudowy w decyzji jest niedopuszczalne.

Spółka powołała się na orzecznictwo, z którego wynika, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie można przyznawać prymatu zasadzie ochrony ładu przestrzennego nad konstytucyjnie chronionym prawem własności i wynikającą z niego wolnością zagospodarowania własnego gruntu,

Ponadto wskazano, że uzasadnienie decyzji jest niespójne, a organ I instancji nie stosuje przepisów, które sam wcześniej powołuje. Czyni to decyzję niezrozumiałą dla strony, co narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 13 lutego 2014 r. znak [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) budzi jednak wątpliwości sprawiające, że sporządzona najej podstawie decyzja nie może zostać uznana za prawidłową.

Przedmiotowa inwestycja obejmuje zabudowę usługową. Autorka analizy uznała, że to tego rodzaju zabudowa powinna stanowić punkt odniesienia dla ustaleń poszczególnych parametrów w przedmiotowej sprawie. W analizie wskazano działki, które w ocenie autorki analizy taki punkt odniesienia mogą stanowić. Są to działki nr nr [....] . Ustalenie, że to te obiekty są właściwe jako punkt odniesienia dla planowanej inwestycji nie budzi wątpliwości Kolegium, pełnią one bowiem tożsamą funkcję i znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, a przyjęte rozwiązanie zostało należycie uzasadnione.

W ocenie organu II instancji niezrozumiałe natomiast jest bardzo znaczne poszerzenie obszaru analizowanego w niniejszej sprawie ponad wymagane rozporządzeniem minimum. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie obszar analizowany spełnia powyższy warunek, obejmuje jednak teren wyraźnie większy, niż opisane w zacytowanym przepisie minimum. Granice tego obszaru przebiegają bowiem w odległości czterokrotności albo nawet pięciokrotności długości frontu nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Zabieg ten został uzasadniony "koniecznością przeanalizowania szerokiego kontekstu przestrzennego". W ocenie Kolegium nie jest to argument, który można by uznać za wystarczający i przekonujący.

Zgodnie z ugruntowanym, poglądem wyrażanym w orzecznictwie, ustalenie większego niż minimalny obszaru analizowanego nie stanowi samo w sobie uchybienia, mając jednak na uwadze zasady ogólne K.p.a., a w szczególności zasadę przekonywania (art. 11), konieczne jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie argumenty stoją za takim, a nie innym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten nie może być bowiem wyznaczony w sposób dowolny, a tylko przy uwzględnieniu racjonalnych przesłanek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., II OSK 1872/06; por. także wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2008, n OSK919/07, II SA/Łd 719/07, WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., IV SA/Wa 972/09, WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 II SA/Łd 57/12). Natomiast na gruncie przedmiotowej sprawy uzasadnienie przeprowadzonego zabiegu jest, jak już wspomniano, lakoniczne i nieprzekonujące, nie podano bowiem żadnych konkretnych argumentów za takim rozwiązaniem poza ogólnikowymi stwierdzeniami. Stąd też nie ma możliwości zweryfikowania, czy obszar analizowany wyznaczony został w oparciu o racjonalne argumenty, czy też w sposób dowolny. Powyższe stanowi również naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest to bowiem istotny brak w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, zasadnicze wątpliwości budzi ustalenie dla przedmiotowej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Parametry te wyznaczono poprzez podanie przedziałów, w jakich mają się mieścić gabaryty przyszłej inwestycji. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie od 27% (średni wskaźnik dla obszaru analizowanego) do 44,5 % (wskaźnik wnioskowany przez inwestora). Natomiast szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie od 108 do 135 m (od strony ul.......) oraz od 45 do 57 m (od strony ul......). Wskazano, że średnia szerokość elewacji z obszaru analizowanego wznosi 43 m.

Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, określając wskaźniki w przedziałach o tak znacznej rozbieżności, organ I instancji doprowadził do sytuacji w której de facto nie ustalił omawianych parametrów. Podane rozbieżności są bowiem tak szerokie, że na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy mogłyby powstać budynki zupełnie zasadniczo się od siebie różniące, o różnym charakterze i wpływie na kontekst przestrzenny, w jakim by się znalazły. Stąd też omawiane ustalenia uznać należy za wadliwe i wymagające daleko idącej konkretyzacji.

Organ II instancji stwierdził, że parametry linii zabudowy i wysokości elewacji frontowej zostały ustalone prawidłowo.

Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium podniosło, że nie stanowi uchybienia odmienne niż we wniosku ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej dla przyszłej inwestycji. Autorka analizy obszernie uzasadniła, dlaczego nie wzięła pod uwagę wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr nr [....] , mających wysokość od 31 do 37 m. Przemawia za tym odmienna funkcja planowanej zabudowy i brak relacji przestrzennych ww. budynków z terenem inwestycji ze względu na dość znaczne ich oddalenie i przynależność do innego zespołu urbanistycznego (rejon ul......).

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [....] , wnosząc o jej uchylenie.

W skardze strona skarżąca zarzuciła decyzji:

- naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie sprawy, w szczególności w zakresie dotyczącym braku dokonania pełnej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru i jego sąsiedztwa, w którym ma być prowadzona inwestycja,

- naruszenie art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stronie skarżącej dokładnych motywów i podstaw uznania załączonej do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu analizy architektoniczno-urbanistycznej, zwłaszcza w zakresie określającym dopuszczalną wysokość elewacji frontowej określoną na 20 metrów,

- naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie przez organ odwoławczy dowodów, na podstawie których ustalił stan faktyczny, zwłaszcza w zakresie ustaleń poczynionych w analizie urbanistyczno-architektonicznej, będącej załącznikiem do zaskarżonej decyzji,

- poczynienie błędnych ustaleń zawartych w jej uzasadnieniu odnośnie do ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej dla przyszłej inwestycji poprzez uznanie za właściwą analizę architektoniczno-urbanistyczną.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że analiza nie obejmuje swą treścią wszystkich obiektów, znajdujących się w analizowanym obszarze. Spółka nie zgadza się z twierdzeniami uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jakoby autorka analizy obszernie uzasadniła, dlaczego nie wzięła pod uwagę wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr nr [....] , mających wysokość od 31 do 37 metrów.

Zgodnie informacjami zawartymi na stronie 6 i 7 w/w analizy architektoniczno-urbanistycznej, wysokość budynków w sąsiedztwie inwestycji wynosi od 6 do 37 metrów. W takim więc wypadku wzniesienie budynku o wysokości elewacji frontowej wynoszącej ok. 40 metrów, nie odbiega znacząco od wysokości pozostałych budynków. Różnica 3 metrów pomiędzy najwyższym z budynków usytuowanym w analizowanym obszarze a wysokością budynku objętego planowaną inwestycją, nie może prowadzić do formułowania jednoznacznych i kategorycznych wniosków, iż wysokość elewacji nie powinna przekraczać 20 m.

Autorka analizy ustala maksymalną wysokość elewacji porównując jedynie najbliższe budynki znajdujące się w otoczeniu planowanej inwestycji, nie uwzględniając innych budynków o znacznie większej wysokości, co winno zostać uczynione zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia

2003 r.

Spółka podniosła także, iż w zaskarżonej decyzji pominięte zostało, że w trakcie realizacji jest budynek biurowy o wysokości 35 metrów, co stanowi sąsiedztwo budynku, w którym planowane jest wspomniane zamierzenie inwestycyjne. Nie można więc wskazywać, iż w analizowanym obszarze wysokość elewacji nowych, lokalizowanych w tym rejonie obiektów, nie powinna przekraczać 20 metrów.

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm. - dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest w/w kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy: 1) decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia powyższej regulacji wynika, że ustawodawca wyodrębnia dwie przesłanki upoważniające do wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pierwszą z nich jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (przykładowo przepisów kodeksu postepowania administracyjnego oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych). Drugą stanowi uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie podkreśla się przy tym trafnie (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 962/12, Lex nr 1274555 ), że " Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Należy zarazem podkreślić, że nie budzi kontrowersji w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym konstatacja, iż regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji.

W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W związku z powyższym, powinnością Sądu rozpatrującego niniejszą skargę jest zbadanie, czy zaskarżona kasacyjna decyzja SKO w K. została wydana zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a.

Analiza przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz akt administracyjnych sprawy pozwala na stwierdzenie, że decyzja nie zawiera wad w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Organ II instancji skorzystał z kompetencji kasacyjnych zawartych w art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy. Decyzja kasacyjna została wydana m.in. z uwagi na prawidłowo ustaloną konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie ponad minimum wymagane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ( Dz. U.2003, nr 164, poz. 1588). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Przywołany przepis prawny nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, należy jednak zauważyć, iż zakreśla pewne minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy, co oznacza, iż jest możliwe wyznaczenie obszaru większego, nie mniejszego. Przy czym, sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej zasady. Istotne jest to, aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejsze niż 50 m, co stanowi minimum. W myśl analizowanego przepisu, nie można zarazem w sposób sformalizowany ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2012 r., II SA/Po 154/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Szczególnie istotne jest w sytuacji poszerzenia granic obszaru analizowanego, aby sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, wynikał z uzasadnienia decyzji.

Zdaniem Sądu, organ II instancji trafnie ustalił, że w kontrolowanej sprawie obszar analizowany obejmuje teren wyraźnie większy, niż opisane minimum w przywołanym powyżej przepisie prawnym. Granice tego obszaru przebiegają bowiem w odległości czterokrotności albo nawet pięciokrotności długości frontu nieruchomości stanowiącej teren inwestycji. Jak wyjaśnia analizator, zabieg ten został uzasadniony "koniecznością przeanalizowania szerokiego kontekstu przestrzennego". W tym przypadku skład rozpoznający podziela stanowisko organu II instancji, że tak sformułowana wypowiedź nie stanowi argumentu wystarczającego i odpowiednio wyjaśniającego poszerzony przebieg granic obszaru analizowanego.

W przekonaniu Sądu, w ślad za poglądami wyrażanymi orzecznictwie sadowoadministracyjnym, można przyjąć, że ustalenie przez analizatora większego niż minimalny obszaru analizowanego nie stanowi samo w sobie uchybienia. Mając jednak na uwadze zasady ogólne k.p.a., w tym, w szczególności zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), niezbędne jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, jakie argumenty stoją za takim, a nie innym sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego. Obszar ten z uwagi na jego znaczenie dla ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie może być bowiem wyznaczony w sposób dowolny, a tylko przy uwzględnieniu racjonalnych przesłanek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., II OSK 1872/06; por. także wyroki NSA z dnia 8 sierpnia 2008, n OSK919/07, II SA/Łd 719/07, WSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., IV SA/Wa 972/09, WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 II SA/Łd 57/12). Ponieważ uzasadnienie kontrolowanej decyzji organu I instancji nie wskazuje konkretnych argumentów przemawiających za poszerzeniem granic obszaru analizowanego - dlatego, w konsekwencji Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy obszar analizowany wyznaczony został w oparciu o racjonalne argumenty i kryteria, czy też w sposób dowolny. Powyższe uchybienia organu I instancji stanowią zarazem naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jest to bowiem istotny brak w uzasadnieniu decyzji.

Sąd podziela także stanowisko organu II instancji sformułowane w odniesieniu do ustalenia przez organ I instancji wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji.

Sąd stwierdza, że uchybienia organu I instancji, skutkujące decyzją kasacyjną SKO wydaną w ramach kontroli instancyjnej, należy upatrywać również w braku prawidłowego zastosowania w sprawie postanowień § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl § 5 omawianego rozporządzenia: " 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją polegającą na tym, że wskaźnik zabudowy został określony w ramach pewnego przedziału wartości mieszczącego się od 27% (średni wskaźnik dla obszaru analizowanego) do 44,5 % (wskaźnik wnioskowany przez inwestora).

Z przywołanego przepisu prawnego aktu wykonawczego wynika, że prawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Zdaniem Sądu, mając na uwadze wskazany przepis można zatem ustalić inny wskaźnik, niż standardowy o którym jest mowa w § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale ustalenie takiego wskaźnika powinno być uzasadnione w sposób szczegółowy w nawiązaniu do wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej z uwzględnieniem wartości chronionych przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym z istoty samego wskaźnika określanego dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy, wynika, że powinien charakteryzować określony przedmiot względnie precyzyjnie. Z treści przepisu § 5 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że organ wyznacza przedmiotowy wskaźnik według postanowień § 5 ust. 1 rozporządzenia albo alternatywnie, wskaźnik ten wyznacza się według postanowień § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Wydaje się, że formułowanie wskaźnika w takim przedziale jak to uczynił organ I instancji w kontrolowanej sprawie odchodzi od intencji prawodawcy.

W tym miejscu skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, zgodnie z którym "należy stwierdzić, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy wymaganych według rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek" czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, określając wskaźniki w widełkach o tak znacznej rozbieżności, organ doprowadził do sytuacji w której de facto niczego nie ustalił z należytym choćby przybliżeniem. Jest bowiem nie drobną ale zasadniczą różnicą czy powstanie obiekt o szerokości elewacji 12 metrów i wskaźniku powierzchni zabudowy 14% czy też raczej budynek o szerokości elewacji 48 metrów i intensywności zabudowy 35%. Są to tak rozbieżne liczby, że trudno w ogóle traktować je jako wiążące ustalenie". Formułowanie wskaźnika, zdaniem Sądu, w pewnych granicach tzw. "widełkach" może być dopuszczalne, przy odpowiednim zindywidualizowanym uzasadnieniu takiego rozwiązania, ale gdy rozbieżność granic przedziału określającego wartość wskaźnika nie jest tak duża jak w kontrolowanej sprawie. Ewentualne uelastycznienie wskaźnika przez wskazanie pewnego przedziału dopuszczonych wartości, co można traktować jako wyjątek stanowiący pewne odformalizowanie stosowania prawa i które jest stosowane w praktyce i aprobowane w orzecznictwie - nie powinno przeciwstawiać się istocie decyzji o warunkach zabudowy i powinno być odpowiednio uzasadnione.

Sąd zaznacza zarazem, że skoro prawodawca przewidział odstępstwo od zasady, wskazując, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1., to nie uczynił tego wyłącznie dla pustego zapisu w akcie wykonawczym. Taka ocena Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znajduje potwierdzenie w wypracowanym orzecznictwie innych sądów administracyjnych. W wyroku WSA w Gdańsku, w sprawie II SA/Gd 407/12 (www. orzeczenia.nsa.gov.pl) czytamy, iż konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie.

Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej.

Możliwość przyjęcia innego wskaźnika nie oznacza jednak, że wskaźnik ten można formułować w postaci "widełek" o tak rozbieżnych granicach, jak uczynił to w kontrolowanej sprawie organ I instancji.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.: " 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Jak wynika z treści decyzji organu I instancji szerokość elewacji frontowej od strony ul. Kobierzyńskiej ustalono dla części niższej budynku o wysokości jednej kondygnacji maksymalnie od 108 do 135 m. Część wyższą budynku ponad jedną kondygnację będą tworzyć 2 wyodrębnione bryły budynku, których szerokość elewacji została ustalona od 45-60 m.

Od strony ul. [....] dla części niższej i wyższej budynku określono szerokość elewacji od 45 do 57 m Wskazano przy tym, że średnia szerokość elewacji z obszaru analizowanego wznosi 43 m.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W przypadku wyznaczenia przez organ I instancji szerokości elewacji mamy podobną sytuację jak przy wyznaczaniu przez organ I instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, zatem sposób rozumowania Sądu zawarty powyżej znajduje odpowiednie zastosowanie do wadliwości ustalenia przez organ I instancji szerokości przedmiotowej elewacji.

W tym wypadku trzeba wskazać, że faktycznie, tak jak to argumentowało SKO w K. , precyzyjne określanie tych wskaźników nie jest zawsze konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Dla wnioskodawcy pewna dopuszczalna i uzasadniona specyfiką indywidualnej sprawy względność tych wskaźników wskazanych w pewnym odpowiednim przedziale wartości może mieć bowiem znaczenie.

Określając wskaźniki w przedziałach o tak znacznej rozbieżności granic, zdaniem Sądu, organ I instancji doprowadził do sytuacji, w której dopuszczony zakres rozbieżności jest na tyle duży, że na podstawie decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy mogłyby powstać budynki znacznie się od siebie różniące, o różnym charakterze i wpływie na uksztaltowanie przestrzeni. W związku z tym sposób ustalenia przedmiotowych wskaźników należy za wadliwy, nie odpowiadający istocie decyzji o warunkach zabudowy i wymagający odpowiedniego doprecyzowania.

Należy podkreślić, że charakterystyczne dla skargi inwestora jest to, iż w skardze Spółka kwestionuje przede wszystkim ustalony przez organ I instancji parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 17 – 20 m, a maksymalną wysokość zabudowy na 20 m.

Wysokość ta została ustalona z pominięciem uzasadnionego, w przekonaniu skarżącego, jego wniosku, w którym jest mowa o wysokości 40 m. Zdaniem Kolegium, zawartym w kontrolowanej decyzji, nie stanowi uchybienia odmienne niż we wniosku, ustalenie w decyzji organu I instancji parametru górnej krawędzi elewacji frontowej dla przyszłej inwestycji.

W przekonaniu organu II i I instancji, autorka analizy obszernie uzasadniła, dlaczego nie wzięła pod uwagę wysokości budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr nr [....] , mających wysokość od 31 do 37 m. Przemawia za tym, jej zdaniem, odmienna funkcja planowanej zabudowy i brak relacji przestrzennych ww. budynków z terenem inwestycji ze względu na dość znaczne ich oddalenie i przynależność do innego zespołu urbanistycznego (rejon ul......). Przedmiotowa inwestycja obejmuje zabudowę usługową. Autorka analizy uznała, że to tego rodzaju zabudowa powinna stanowić punkt odniesienia dla ustaleń poszczególnych parametrów w przedmiotowej sprawie. W analizie wskazano działki, które w ocenie autorki analizy taki punkt odniesienia mogą stanowić. Są to działki nr nr [....] . Ustalenie, że to te obiekty są właściwe jako punkt odniesienia dla planowanej inwestycji nie wzbudziło przy tym wątpliwości Kolegium, gdyż według tego organu pełnią one bowiem tożsamą funkcję i znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, a przyjęte rozwiązanie zostało należycie uzasadnione.

W skardze do Sądu, Spółka podniosła iż w zaskarżonej decyzji pominięte zostało, że w trakcie realizacji jest budynek biurowy o wysokości 35 metrów, co stanowi sąsiedztwo budynku, w którym planowane jest wspomniane zamierzenie inwestycyjne. Nie można zatem zasadnie wskazywać, zdaniem Spółki, iż w analizowanym obszarze wysokość elewacji nowych, lokalizowanych w tym rejonie obiektów, nie powinna przekraczać 20 metrów. Obecny na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym przedstawiciel skarżącej Spółki podał, że dla terenu wcześniej objętego postępowaniem wydana już była decyzja o warunkach zabudowy, która utraciła jednak ważność. Decyzja ta przewidywała wysokość budynku 37 m., a wydana była przy uwzględnieniu opinii Miejskiej Komisji Urbanistyki i Architektury. Przedstawiciel skarżącej Spółki wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przewiduje na tym terenie wysokość nawet do 65 m. W sąsiedztwie wzniesiony budynek [....] ma wysokość około 35 m.

W tym miejscu trzeba wskazać, że zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury " 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

A zatem w przywołanym przepisie prawodawca dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Jednocześnie zgodnie z tezami orzecznictwa sądów administracyjnych: "Możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą"(wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn.. akt II SA/Po 505/12, Lex nr 1241171).

Ustosunkowując się do powyżej przedstawionych zarzutów skarżącego, koncentrujących się na nieprawidłowo określonej przez organy wysokości planowanej przez niego inwestycji - Sąd stwierdza, że zakwestionowana przez niego do Sądu kasacyjna decyzja SKO w K. zaakceptowała określoną przez organ I instancji wysokość elewacji. Skutkiem prawnym decyzji kasacyjnej jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie, w jakim nie może uczynić tego organ odwoławczy z uwagi na znaczenie zakresu sprawy mającego być wyjaśnionym dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też, pomimo argumentów strony skarżącej przemawiających za tym, że analizator, a w ślad za nim organ I instancji, nie wzięli pod uwagę wszystkich okoliczności mających znaczenie dla przedmiotowej wysokości, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. - Sąd skargę oddalił, utrzymując tym samym w mocy decyzję kasacyjną SKO w Krakowie, gdyż przeprowadzone w odpowiednim zakresie ponowne postępowanie wyjaśniające, w ramach którego skarżący ma pełne prawo podtrzymywać swoje stanowisko w kwestii przedmiotowej wysokości powinno pozwolić na wyjaśnienie tej kwestii.

Trzeba przy tym zauważyć, że organ I instancji nie jest związany ustaleniami organu II instancji co do oceny prawnej, gdyż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na tym, że każdy z organów ma prawo do samodzielnego aktu stosowania prawa. Ocena prawna dokonana przez organ drugiej instancji nie wiąże przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organu I instancji. Ocena ta, jedynie może - nie musi - zostać uwzględniona przez organ I instancji z uwagi na autorytet i prawidłowe, zgodne z prawem, stanowisko organu drugiej instancji.

Sąd zatem skargę oddalił, gdyż, jak to jest wykazane powyżej w uzasadnieniu, odpowiedniego wyjaśnienia i ustalenia wymagają kwestie wyznaczenia granic obszaru analizowanego jak i w/w wskaźników.

Ponowne rozpatrzenie sprawy może zatem zarazem służyć, w zależności od stanowiska skarżącego, ponownemu przeanalizowaniu kwestii wysokości elewacji.

Decyzja kasacyjna jest prawidłowa, gdyż Organ I instancji naruszył w ramach wydawania kontrolowanej decyzji art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. - w stopniu uzasadniającym, jak to wykazał Sąd - skorzystanie przez SKO w Krakowie z art. 138 § 2 k.p.a. Skorzystanie przez SKO z kompetencji zawartych w art. 136 k.p.a. w celu wykluczenia stosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było niecelowe, gdyż nie przystawało do stanu sprawy.

Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił.