Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1903/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.11 pkt 2, art. 16 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2291
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jedn.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1035/16 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Izby Notarialnej we Wrocławiu na rzecz Ministra Sprawiedliwości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt VI SA/Wa 1035/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016r. w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii.

II.

W dniu [...] kwietnia 2015r. G. B. złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w N., a Rada Notarialna we Wrocławiu uchwałą z dnia [...] lipca 2015r. i z dnia [...] października 2015r. negatywnie zaopiniowała ten wniosek zarówno co do osoby, jak i siedziby kancelarii, powołując, że wnioskodawca jest osobą słabowidzącą obuocznie, a w N. brak jest uzasadnienia dla uruchomienia kolejnej kancelarii, gdyż zapotrzebowanie na usługi notarialne jest w pełni zaspokojone.

Minister Sprawiedliwości, podejmując w pierwszej instancji decyzję z dnia [...] grudnia 2015r. o powołaniu G. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w N., podkreślił, że ustawa z dnia 14 lutego 1991r. - Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2014r. poz. 164), zwana pr.n., nie przewiduje regulacji pozwalającej stosować choćby odpowiednio, przy ocenie zdolności kandydata na notariusza do wykonywania tego zawodu, art. 16 § 1 pkt 2 pr.n. Przepis ten dotyczy wyłącznie odwołania ze stanowiska notariusza i ma charakter wyjątkowy, jego analogiczne zastosowanie w przypadku postępowania o powołanie na stanowisko notariusza nie jest zatem możliwe. W art. 16 § 1 pkt 2 pr.n. mowa jest jedynie o "zaleceniu" rady właściwej izby notarialnej w sprawie poddania się ocenie niezdolności do pracy. Przepis nie przewiduje natomiast możliwości skierowania na badanie i uzyskania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Rada właściwej izby notarialnej, podobnie jak Minister Sprawiedliwości, jako organy nadzoru, nie są uprawnione do kierowania notariuszy na badania przez lekarza orzecznika ZUS. Nie łączy ich z notariuszami stosunek podległości mogący uzasadniać wydanie takiego skierowania. Tym bardziej nie jest on uprawniony do skierowania na takie badanie osobę, która nie jest jeszcze notariuszem.

Minister podkreślił, że przepisy pr.n. nie cedują, przysługującego lekarzowi medycyny pracy, uprawnienia do wystawiania zaświadczeń, dotyczących możliwości wykonywania zawodu notariusza osoby ubiegającej się o powołanie na to stanowisko, na lekarza orzecznika ZUS. Ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszego uzyskania zaświadczenia lekarza orzecznika ZUS potwierdzającego zdolność kandydata do wykonywania tego zawodu. Nie ma podstaw, by istnienie tego warunku domniemywać.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości postępowanie dowodowe wykazało, że G. B. spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 pr.n. Posiada obywatelstwo polskie, ma 35 lat oraz korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2004r. ukończył studia na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu [...], uzyskując tytuł magistra prawa z wynikiem dobrym. Odbył aplikację notarialną. W dniach 4 - 5 września 2014r. przystąpił do egzaminu notarialnego i złożył go z wynikiem pozytywnym. W dniu [...] kwietnia 2015r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez G. B. statusu zastępcy notarialnego. Nie był karany oraz nie zostało wszczęte i nie toczyło się wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Notariusz B. L., która sprawowała patronat nad wnioskodawcą w okresie aplikacji notarialnej (od dnia 1 października 2007r. do dnia 29 lutego 2012r.), w opinii z dnia [...] maja 2015r., pozytywnie oceniła G. B. Wskazała, że jest osobą staranną i dociekliwą. Nie miał trudności z podejmowaniem decyzji, a w kontaktach z klientami był uprzejmy i taktowny. Zdaniem opiniującej, jest on przygotowany co wykonywania zawodu notariusza. K. D. z A., która zatrudniała wnioskodawcę w okresie od dnia 3 sierpnia 2012r. do dnia 28 kwietnia 2015r. na stanowisku pracownika administracyjno-biurowego, w opinii z dnia [...] maja 2015r. wskazała, że G. B. jest osobą kreatywną, dobrze zorganizowaną, precyzyjną i sumienną. Wykazuje dużą samodzielność w realizacji powierzonych zadań oraz zaangażowanie w działalność firmy, a zdolności interpersonalne zapewniają mu dobre kontakty zarówno z klientami, jak i współpracownikami. Pozytywną ocenę wystawiła wnioskodawcy również notariusz U. N., w której kancelarii, w okresie od dnia 4 maja 2015r. do dnia 22 maja 2015r., jako zastępca notarialny, wykonywał zastępstwo w trybie art. 21 § 1 pr.n. W opinii z dnia [...] listopada 2015r. wskazała, że G. B. wykonywał wszystkie czynności związane z pełnioną funkcją, w szczególności samodzielnie przygotowywał czynności notarialne, ustalał tożsamość stron czynności, odczytywał akty notarialne oraz udzielał stosownych pouczeń i wyjaśnień. Notariusz U. N. podkreśliła, że mimo wady wzroku, o której wiedziała, powierzając G. B. obowiązki zastępcy notarialnego, wywiązał się on z tych zadań znakomicie, zyskując wśród klientów kancelarii opinię sumiennego, rzetelnego i kompetentnego. W opinii tej notariusz, jest on w odpowiedni sposób przygotowany do pełnienia funkcji notariusza.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że istotnie orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2012r. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. zaliczył G. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 marca 2015r. Z zaświadczenia lekarskiego lek. med. H. W. z dnia [...] lipca 2015r., wynika, że u G. B. stwierdzono [...]. Schorzenie to powoduje ograniczenie ostrości widzenia, która jednak jest korygowana przy pomocy specjalistycznego sprzętu optycznego. Pozwala to pacjentowi na sprawne korzystanie z komputera (pisanie, obsługę programów komputerowych itd.), jak również odczytywanie pisma drukowanego i ręcznego. Wada ta wzroku nie przeszkadza wnioskodawcy w identyfikacji i rozpoznawaniu z bliskiej odległości osób oraz rzeczy, jak również w funkcjonowaniu w życiu osobistym i zawodowym, stąd też, w opinii lek. med. H. W., G. B. jest w stanie wykonywać zawód notariusza. Analogiczne wnioski wynikają z zaświadczenia z dnia [...] lipca 2015r., wystawionego przez lek. med. J. S., specjalistę chorób oczu. Okulista lek. med. R. M., w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2015r., wskazał, że w związku z pełną adaptacją do niskiej ostrości widzenia i pełną samodzielnością, schorzenie wzroku G. B. nie dyskwalifikuje go z pracy w wyuczonym zawodzie notariusza. Powyższe opinie zdaniem organu potwierdza orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2015r., wydane przez H. W., jako lekarza medycyny pracy. Wskazano w nim jednoznacznie, że G. B. jest zdolny do wykonywania pracy w zawodzie notariusza, przy czym powinna być ona wykonywania przy komputerze przystosowanym dla osób słabo widzących. Opinia ta, jak podkreślił Minister Sprawiedliwości, jest przekonująca i wiarygodna, a zawarte w niej wnioski znalazły potwierdzenie w praktyce. Wnioskodawca wykonywał bowiem obowiązki notariusza, zastępując notariusz U. N. w czasie jej nieobecności w okresie od dnia 4 maja 2015r. do dnia 22 maja 2015r.

W ocenie Ministra zgromadzony materiał jest wystarczający dla ustalenia, że G. B., mimo stwierdzonego schorzenia, daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Stąd też nie było konieczne i celowe zasięganie w tym przedmiocie opinii biegłego. Podkreślił, że choć niepełnosprawność G. B. istnieje od urodzenia, wnioskodawca został dopuszczony do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, a po uzyskaniu pozytywnego wyniku z tego egzaminu, uzyskał wpis na listę aplikantów notarialnych. Wskazał, że z brzmienia art. 71 § 2 pr.n. wynika jednoznacznie, że aplikantem notarialnym może być osoba, która spełnia warunki określone w art. 11 pkt 1-3 pr.n., a więc daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Analogiczna sytuacja miała miejsce wówczas, gdy wnioskodawca został dopuszczony przez przewodniczącego komisji egzaminacyjnej do egzaminu notarialnego przeprowadzanego w dniach 4 - 5 września 2014r.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, skoro mimo wady wzroku G. B. odbył całą drogę dochodzenia do zawodu notariusza, w chwili obecnej wada ta nie może stanowić przeszkody w powołaniu go na stanowisko notariusza. Nie odnotowano bowiem pogorszenia stanu zdrowia wnioskodawcy, który w pełni zaadaptował się już do niskiej ostrości widzenia, a lekarze - specjaliści, w tym lekarz medycyny pracy, nie widzą przeciwwskazań do wykonywania zawodu notariusza, przy wykorzystaniu specjalistycznego sprzętu powiększającego. Przeciwny pogląd w konsekwencji oznaczałby, że wnioskodawca, mimo odbycia aplikacji notarialnej i złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu notarialnego, nie mógłby wykonywać zawodu notariusza, choć dotychczasowe działania organów administracji pozwalały na wniosek, że zdiagnozowane schorzenie nie będzie stanowiło ku temu przeszkody.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, by stan zdrowia G. B. uzasadniał odwołanie go ze stanowiska notariusza "bezpośrednio" po powołaniu. Zarówno przedłożone zaświadczenia lekarskie, jak również fakt odbycia aplikacji notarialnej, złożenia egzaminu notarialnego oraz wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego i samodzielne prowadzenie kancelarii notarialnej pod nieobecność notariusza przez okres kilku tygodni pozwalają na wniosek, że G. B., mimo stwierdzonej wady wzroku, daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał zatem, że po stronie G. B. nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 10 § 3 pr.n., stanowiące podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że N. jest miastem i gminą w województwie [...]. Liczy ok. 23.896 mieszkańców. Obecnie działalność prowadzi tam 2 notariuszy. Wyznaczenie w N. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w N. Podniósł nadto, że wnioskodawca zamierza prowadzić kancelarię notarialną w odrębnej części miasta - w dzielnicy S., oddalonej od centrum kilka kilometrów. Do końca 1972r. S. stanowił odrębne, samodzielne miasto, zaś w 1973r. został włączony administracyjnie do sąsiedniej N. Obecnie S., jako część miasta N., liczy około 12.000 mieszkańców. Funkcjonują tam liczne zakłady pracy i fabryki m.in. [...]. W dzielnicy tej nie ma kancelarii notarialnej. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Zdaniem Ministra z przepisów pr.n nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych. Obrazuje to również zestawienie, przytoczone w uzasadnieniu uchwały Rady Izby Notarialnej we Wrocławiu, w którym wskazano na wzrost czynności notarialnych w N. z 452 w I półroczu 2012r. do 617 w I półroczu w 2015r. Minister Sprawiedliwości podniósł, że w N. do maja 2015r. działała tylko jedna kancelaria notarialna, w której działalność prowadził jeden notariusz. Niezrozumiałe jest zatem zestawienie przedstawione przez Radę Izby Notarialnej we Wrocławiu z którego wynika, że mimo stałego wzrostu czynności notarialnych liczba czynności dokonywanych przez jednego notariusza spada.

Zdaniem Ministra pr.n. nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, jak i nie wynika wymóg zadbania o to, żeby nowoutworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowość kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę. Nie uzależnia również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza.

Minister Sprawiedliwości wskazał również na zagwarantowaną w art. 65 ust. 1 Konstytucji RP wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która przewidując wyjątki wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych i że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru wykonywania zawodu oraz miejsca pracy dotyczy również G. B.

Wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w N., zdaniem organu, nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi jest największe bowiem ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie.

Utrzymując w mocy tę decyzję - Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji w całości podzielił swoje stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej.

III.

Oddalając skargę Izby Notarialnej na tę decyzję - Sąd I instancji powołał art. 10 § 1 - § 3 pr.n. i stwierdził, że wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 pr.n. nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza. W sytuacji, więc spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko. Odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - art. 13 pr.n., a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Organ nie może zatem odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to wymogi zawarte w art. 11 - art. 13 pr.n. takiego charakteru nie mają.

Oceniając zgromadzony materiał dowodowy - Sąd I instancji uznał, że G. B. spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 pr.n., a wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać. W tym kontekście za niezrozumiałe Sąd uznał stanowisko skarżącej Izby, która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru G. B. i dawanie przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Izba nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Od notariusza – patrona w okresie aplikacji notarialnej uzyskał bardzo dobrą opinię. Analogicznie pozytywną ocenę wystawiła wnioskodawcy notariusz, w której kancelarii wykonywał zastępstwo w trybie art. 21 § 1 pr.n.

Sąd w całości zgodził się ze stanowiskiem organu, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania art. 16 § 1 pkt 2 pr.n. z uwagi na fakt, że przepis ten dotyczy wyłącznie odwołania ze stanowiska notariusza. Rada właściwej izby notarialnej oraz Minister Sprawiedliwości jako organy nadzoru nie są uprawnione do kierowania notariuszy na badania przez lekarza orzecznika ZUS, albowiem nie łączy ich z notariuszami stosunek podległości, mogący uzasadniać wydanie takiego skierowania. Przepisy pr.n. nie przenoszą przysługującego lekarzowi medycyny prawa uprawnienia do wystawiania zaświadczeń o możliwości wykonywania zawodu notariusza na lekarza orzecznika ZUS. W świetle powołanej przez organ i szeroko omówionej dokumentacji lekarskiej G. B. pomimo stwierdzonego schorzenia daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Posiadana przez niego wada wzroku istnieje od dzieciństwa i nie stanowiła przeszkody w skończeniu przez G. B. studiów wyższych, odbyciu aplikacji notarialnej zakończonej egzaminem zawodowym i wykonywaniu przez niego czynności w charakterze zastępcy notariusza. W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 pr.n. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 10 § 3 pr.n., Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 pr.n., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Po stronie G. B. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 pr.n.

Sąd I instancji zauważył, że Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu negatywnie opiniując wniosek w tym względzie, nie przedstawiła żadnych przekonywujących argumentów, które przemawiałyby przeciwko rozstrzygnięciu Ministra Sprawiedliwości. Minister wyjaśnił, że obecnie w N., która liczy ponad 23000 mieszkańców, funkcjonują 2 kancelarie notarialne, w których działalność prowadzi dwóch notariuszy. Wyznaczenie w N. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

Sąd wskazał nadto, że G. B. zamierza prowadzić kancelarię notarialną w odrębnej części miasta – w dzielnicy S., oddalonej od centrum kilka kilometrów. Do końca 1972r. S. stanowił odrębne, samodzielne miasto zaś w 1973r. został administracyjnie włączony do N. S. liczy ok. 12000 mieszkańców, mieszczą się tam liczne podmioty gospodarcze i do chwili obecnej nie funkcjonuje tam żadna kancelaria notarialna.

W ocenie Sądu nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach pr.n. i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w tej sprawie. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 pr.n., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy pr.n. nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11 - art. 13 pr.n.

IV.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Izba Notarialna we Wrocławiu, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie tej skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie Izba zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016r. nr [...], w sytuacji w której decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 pkt 2 pr.n., a w konsekwencji poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organ administracji zebrał cały materiał dowodowy i dokonał jego wszechstronnej oceny, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności związane ze stanem zdrowia G. B., które to naruszenie skutkowało wydaniem wyroku w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, zamiast uchyleniem zaskarżonej decyzji i zobowiązaniem Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie oddalenia zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej;

2.naruszenie przepisów prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1) art. 11 pkt. 2 pr.n. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że G. B. spełnia przesłanki powołania na notariusza, jakimi są dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu oraz nieskazitelność charakteru, podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie przesądzić, czy jego stan zdrowia pozwala na wykonywanie zawodu notariusza, które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu, zamiast uchylenia decyzji;

2) art. 16 § 1 pkt 2 pr.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie w przedmiocie powołania G. B. na stanowisko notariusza, art. 16 § 1 pkt 2 pr.n. nie znajdzie zastosowania, podczas gdy posiłkując się metodami wykładni systemowej i celowościowej zasadnym jest stosowanie tego przepisu również na etapie postępowania w przedmiocie powołania kandydata na stanowisko notariusza, które to naruszenie doprowadziło do przyjęcia przez Sąd I instancji, iż brak jest możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie zbadania stanu zdrowia G. B., co skutkowało oddaleniem skargi zamiast uchyleniem decyzji;

3) art. 10 § 1 pr.n. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991r. nr 42 poz. 188) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż kwestia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym terenie nie stanowi przesłanki uzasadniającej wybór miejsca wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, podczas gdy Minister Sprawiedliwości wydając decyzję w przedmiocie powołania kandydata na stanowisko notariusza zobowiązany jest jednocześnie do zbadania celowości wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej na danym obszarze, które to naruszenie doprowadziło do oddalenia skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu, zamiast uchylenia decyzji.

V.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej odpowiedzi - poza powieleniem argumentacji zaskarżonej decyzji - wskazał na pozytywny wynik przeprowadzonej w kancelarii G. B. pierwszej wizytacji.

VI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny - wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie mają usprawiedliwionej podstawie prawnej.

Wywołującym najdalej idące skutki prawne jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany z art. 151 p.p.s.a, tj. zarzut pkt 1 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.

Rozpoznając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 141 § 4 p.p.s.a. - nawet powiązany z art. 151 p.p.s.a., uznawanym za tzw. przepis wynikowy - jako samodzielna podstawa kasacyjna może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego wykazuje deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", co uniemożliwia ustalenie przyjętej podstawy kontrolowanego wyroku, i przez to nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016r., II GSK 1380/15, LEX nr 2232688). Nie można natomiast zasadnie, na podstawie wyłącznie art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. z pominięciem zarzutów wartościujących sądowe oceny konkretnych zastosowań procedury administracyjnej, kwestionować poszczególnych ustaleń i ocen, które składają się na stan faktyczny i prawny sprawy (wyrok NSA z dnia 25 maja 2018r., II FSK 1451/16, LEX nr 2503154). O wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie dowodzi też brak przekonania strony co do prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez sąd I instancji, w tym oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, i prawidłowości procesu subsumpcji normy materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017r., II GSK 823/16, LEX nr 2425486).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku - wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie Izby - w dostateczny, a wręcz w obszerny, sposób wyjaśnia podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji, jak i odnosi się do ponoszonych przez Izbę Notarialną zarzutów, w tym zakresu postępowania dowodowego - pominięcia w sprawie dowodu z opinii lekarza orzecznika ZUS i danych statystycznych, a także danych potwierdzających spadek transakcji notarialnych. Sąd I instancji w oparciu o całokształt zgromadzonych dowodów w sprawie doszedł do odmiennych wniosków, a więc, że wbrew twierdzeniom Izby G. B. - pomimo wady wzroku - jest w stanie prawidłowo wykonywać zawód notariusza oraz że wzrosło zapotrzebowanie na usługi notarialne, bowiem ustawodawca rozszerzył czynności wymagające formy aktu notarialnego. Co istotne - formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - skarżąca kasacyjnie Izba podnosi jedynie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, jak wynika z treści zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia, dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, czy nienależytego jej wyjaśnienia, tj. w sposób nieszczegółowy, co nie mieści się jednakże w zakresie naruszenia tego przepisu. Nie twierdzi natomiast, że z uwagi na sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie poddaje się on kontroli instancyjnej, jak i że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 pkt 2 pr.n., a także zarzut naruszenia art. 16 § 1 pkt 2 pr.n., tj. zarzuty pkt 1 ppkt 1 i pkt 2 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, mające komplementarny charakter uzasadniający łączne ich rozpoznanie, nie są zasadne.

Istota tych zarzutów sprowadza się do formułowanej przez skarżącą kasacyjnie Izbę tezy, że w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej należy w drodze analogii stosować tryb przy odwołaniu notariusza ze stanowiska i uzyskiwać orzeczenie lekarskie lekarza orzecznika ZUS, a zakres postępowania w tej sprawie obejmuje również ocenę stanu zdrowia kandydata na notariusza przez lekarza orzecznika ZUS. Zarzuty te zmierzają zatem do wykazania, że poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 pkt 2 pr.n., polegającą na jego niestosowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza, organ, co bezzasadnie zaaprobował Sąd I instancji, w sposób nieuzasadniony zawęził zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego na okoliczność stanu zdrowia kandydata na notariusza, co z kolei wyczerpuje - jak podnosi skarżąca kasacyjnie - przesłankę nieskazitelnego charakteru i rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Z tym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Izby nie sposób się zgodzić, gdyż nie ma ono oparcia w przepisach prawa. W sprawie powołania na stanowisko notariusza nie znajduje bowiem zastosowania art. 16 ust. 1 pkt 2 pr.n., a Sąd I instancji w sposób prawidłowy zinterpretował zakres zastosowania tego przepisu. Unormowane w tym przepisie postępowanie - na co wskazuje jego treść - dotyczy odwołania notariusza ze stanowiska i jest odrębnym postępowaniem od postępowania unormowanego w art. 10 pr.n. Żaden przepis pr.n. - jak słusznie zauważa Minister Sprawiedliwości i Sąd I instancji - nie nakazuje odpowiedniego stosowania art. 16 ust. 1 pkt 2 pr.n. do postępowania w sprawie powołania na stanowisko notariusza. Ustawodawca nie wprowadził też odrębnego uregulowania i nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od uzyskania zaświadczenia lekarza orzecznika ZUS potwierdzającego zdolność kandydata do wykonywania tego zawodu. W konsekwencji Minister Sprawiedliwości nie był obowiązany do ustalenia stanu zdrowia G. B. w drodze opinii lekarza orzecznika ZUS. Stosowanie zaś sugerowanej przez skarżącą kasacyjnie analogii nie jest dopuszczalne w prawie administracyjnym. W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada co nie jest zakazane jest dozwolone. A zatem gdyby zamiarem prawodawcy było stosowanie art. 16 ust. 1 pkt 2 pr.n. w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko notariusza, to wprost wyraziłby on taki zamiar w treści przepisu prawnego. Tymczasem odrębnie unormował on przesłanki i tryb powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz postępowanie w sprawie odwołania notariusza ze stanowiska. Zbieżność w obu tych postępowaniach jednej z przesłanek, a stanowiącej gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, nie jest wystarczająca do uznania, jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie Izba, aby zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego był oparty na tym samym a szczególnym materiale dowodowym, jakim jest orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Zauważyć bowiem trzeba, że jedynie w przypadku odwołania notariusza ze stanowiska ustawodawca wprowadził ten szczególny środek dowodzenia na okoliczność stanu zdrowia notariusza, a w dodatku - co konsekwentnie pomija skarżąca kasacyjnie - właściwa izba notarialna może jedynie zalecić notariuszowi poddanie ocenie niezdolności do pracy w przypadku podejrzenia co do stanu zdrowia notariusza, nie gwarantującego należyte wykonywanie tego zawodu. Słusznie w tym zakresie zauważa więc w zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości, że rada właściwej izby notarialnej, jak i Minister Sprawiedliwości, jako organy nadzoru, nie są uprawnione do kierowania notariuszy na badania przez lekarza orzecznika ZUS, nie łączy ich z notariuszami stosunek podległości mogący uzasadniać wydanie takiego skierowania. Tym bardziej zatem Minister Sprawiedliwości nie jest uprawniony do skierowania na takie badanie osobę, która nie jest jeszcze notariuszem. Prawidłowy jest również pogląd, że przepisy pr.n. nie cedują, przysługującego lekarzowi medycyny pracy, uprawnienia do wystawiania zaświadczeń, dotyczących możliwości wykonywania zawodu notariusza osoby ubiegającej się o powołanie na to stanowisko, na lekarza orzecznika ZUS.

W konsekwencji nie sposób również uznać, że zakres przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego był nieprawidłowy, a organ nie zebrał całego materiału dowodowego na okoliczność stanu zdrowia kandydata na notariusza. Trudno podzielić pogląd skargi kasacyjnej co do wadliwego ustalenia stanu zdrowia G. B., skoro został on ustalony w drodze trzech zaświadczeń lekarskich, w tym lekarza medycyny pracy, a wszystkie zaświadczenia są zgodne w tym zakresie i jednoznacznie potwierdzają, że stwierdzona u kandydata na notariusza wada wzroku, istniejąca od urodzenia, nie stanowi przeszkody do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza przy użyciu odpowiedniego sprzętu, w tym lup i oprogramowania. Próbując podważyć poczynione w tej sprawie ustalenia faktyczne co do stanu zdrowia kandydata na notariusza poprzez zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 pkt 2 pr.n., skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje jednocześnie prawidłowości wydania zaświadczeń lekarskich, jak również nie przedstawia dowodów przeciwnych. Pomimo więc zarzucenia Ministrowi naruszenia art. 80 k.p.a. nie podnosi żadnych argumentów wskazujących na przekroczenie przez ten organ reguł swobodnej oceny dowodów. Pomija przy tym dostrzeżoną przez Ministra i Sąd I instancji okoliczność, że pomimo posiadanej wady i orzeczenia o niepełnosprawności kandydata na notariusza ukończył on studia prawnicze, odbył aplikację notarialną i zdał z wynikiem pozytywnym egzamin notarialny oraz wykonywał z powodzeniem czynności notariusza jako zastępca notarialny. Bez przeszkód również G. B. od grudnia 2015r. wykonuje zawód notariusza, a przeprowadzona w prowadzonej przez niego kancelarii notarialnej pierwsza wizytacja zakończyła się wynikiem pozytywny, co również pomija skarżąca kasacyjnie. Te następcze okoliczności - niezależnie od zgromadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji materiału dowodowego - także potwierdzają prawidłowość tak zgromadzonego przez organ materiału dowodowego w spornym zakresie, jak i jego oceny, a wręcz obnażają wynikające z akt sprawy rzeczywiste intencje skarżącej kasacyjnie. Zbędna jest zatem szczegółowa ocena prawidłowości materiału dowodowego przez organ, zwłaszcza ze skarżąca kasacyjnie nie formułuje prawidłowo skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. W tych okolicznościach żądanie skarżącej kasacyjnie dodatkowego weryfikowania stanu zdrowia G. B., mające prowadzić w istocie do wykazania spełnienia przesłanki odmowy jego powołania na stanowisko notariusza, jest tym bardziej nieuprawnione, a ewentualna hipotetyczna odmowa powołania na stanowisko notariusza musi jawić się jako jaskrawie niesprawiedliwa. Ocena spełnienia spornej przesłanki powinna bowiem opierać się na niepodważalnym materiale dowodowym, nie zaś na sugestiach izby notarialnej wywodzonych jedynie z przypuszczeń, jakoby stan zdrowia kandydata uniemożliwiał prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018r., II GSK 2327/16, Lex nr 2551797).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że - wobec nie podważenia żadnym zarzutem kasacyjnym prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i oceny wynikających z niego okoliczności faktycznych - poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są wiążące w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej i stanowią podstawę oceny prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

Za niezasadny uznać zatem należało zarzut niewłaściwego art. 11 pkt 2 pr.n. zastosowania art. 11 pkt 2 pr.n. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, tj. zarzut pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 11 pkt 2 pr.n. notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Z kolei z mocy art. 17 ust. 1 Konstytucji w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Wobec treści art. 17 ust. 1 Konstytucji i argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, ze skarżąca kasacyjnie nie wykazała, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył ten przepis, w tym zakresie nie sformułowała bowiem żadnej argumentacji. Uwzględniając natomiast treść tego przepisu uznać należało, że przepis ten nie jest adresowany do sądu administracyjnego i nie stanowi on podstawy prawnej działania tego sądu. Z tego względu Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu, co czyni co najmniej niezrozumiałym zarzut jego naruszenia.

Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie Izby prawidłowo został zastosowany art. 11 pkt 2 pr.n. w niepodważonych skargą kasacyjną okolicznościach faktycznych. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż naruszenia tego przepisu upatruje ona w zaniechaniu przez Ministra Sprawiedliwości skierowania G. B. na badania lekarza orzecznika ZUS. A zatem wadliwość zaskarżonego wyroku w tym zakresie wiąże z ustaleniami faktycznymi, których prawidłowość analizowanym tu zarzutem kwestionuje. Tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego jest oczywiście niezasadny z dwu powodów. Po pierwsze, w okolicznościach faktycznych sprawy, wynikających ze zgromadzonych w sprawie zaświadczeń lekarskich, nie budzi najmniejszej wątpliwości, że G. B. spełnia sporną przesłankę powołania go na stanowisko notariusza. Wobec tego nie można skutecznie postawić zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 10 pr.n. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., II GSK 491/12). Po drugie, zaś nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych zarzutem naruszenia prawa materialnego, temu służy bowiem zarzut naruszenia prawa procesowego (tak np. wyrok NSA z dnia 23 września 2014r., II FSK 2327/12, Lex nr 1572494, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014r., I GSK 923/13, Lex nr 1517956, wyrok NSA z dnia 21 marca 2014r., I GSK 654/12, Lex nr 1487732). Nie można też w skardze kasacyjnej postawić skutecznego zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, jeśli z uzasadnienia zarzutów i skargi kasacyjnej wynika, że podważane są również okoliczności faktyczne, których nie zakwestionowano (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., I GSK 825/12, Lex nr 1487741, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014r., II FSK 864/12, Lex nr 1450378). Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów prawa materialnego zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami faktycznymi sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (tak wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071).

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 10 § 1 pr.n. w wz. z § 11 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, tj. zarzut pkt 2 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Na gruncie tych przepisów judykatura prezentuje pogląd, że ciążący na Ministrze Sprawiedliwości obowiązek właściwego rozmieszczenia kancelarii notarialnych jest podstawowym elementem zapewnienia dostępu do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z szeregu przepisów pr.n., tj. art. 3, art. 20, art. 21 czy art. 22, wynika zamiar ustawodawcy takiego unormowania sposobu rozmieszenia i funkcjonowania kancelarii notarialnych, który zapewni łatwy i nieprzerwany dostęp do usług notarialnych (tak wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007r., II GSK 312/06). Natomiast plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem, stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, a przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11 - art. 13 pr.n. (tak wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., II GSK 491/12). Minister sprawiedliwości w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej zobligowany jest jednocześnie oceniać celowość utworzenia takiej kancelarii w danej miejscowości (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2013r., II GSK 44/09, LEX nr 563507). Judykatura dostarcza też wskazówek co do lokalizacji kancelarii notarialnych. I tak, prezentuje ona pogląd, że przepisy pr.n. nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (tak wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., II GSK 491/12). Również liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii, ale nie wyznacznikiem dla wskazania siedziby kancelarii notarialnej (tak wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r., II GSK 491/12, LEX nr 1354013). Okoliczność funkcjonowania na danym obszarze wielu kancelarii notarialnych nie prowadzi do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania rynku usług notarialnych i nie godzi w ochronę konkurencyjności, ale konkurencyjność tę podnosi, co pozostaje w zgodzie z interesem publicznym. Nie ma podstaw, by okoliczność ta była kwalifikowana jako przesłanka wyłączająca możliwość wyznaczenia siedziby kolejnej kancelarii (tak wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018r., II GSK 2498/16, LEX nr 2494112). Wobec tego nie zasługuje na uwzględnienie prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, a sprowadzająca się do ogólnej tezy, że powołanie kolejnej kancelarii notarialnej, przy braku planu rozmieszania kancelarii i tworzenie ich nieograniczonej liczby, stwarza realne zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli, a w istocie - jak to stwierdza skarżąca kasacyjnie - może prowadzić do zmniejszenia dochodu funkcjonujących kancelarii i wpłynie na konkurencyjność kancelarii i jakość usług notarialnych. Tak ogólnie sformułowana teza, w oderwaniu od realiów tej sprawy, jest błędna. Przede wszystkim podnieść trzeba, że już sama teza zawiera w sobie istotny błąd logiczny. Nie sposób bowiem twierdzić, że wzrost liczby kancelarii notarialnych w danej miejscowości wpłynie negatywnie na ich konkurencyjność czy jakość świadczonych usług. Wręcz przeciwnie wymusi ona na notariuszach świadczenie usług notarialnych lepszej jakości, a przy tym poprawi dostępność do usług notarialnych. Będzie to zmuszało do jeszcze większej dbałości o jakość tych usług. Może to mieć co prawda wpływ na dochodowość poszczególnych kancelarii notarialnych, lecz okoliczność ta nie mieści się w kryteriach wyznaczania siedziby kancelarii, a wręcz stanowi ona nieuprawnioną w świetle Konstytucji barię swobody wyboru miejsca prowadzenia tej specyficznej działalności gospodarczej. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała też w żaden sposób, że zaakceptowanie wskazanej przez G. B. siedziby kancelarii notarialnej spowoduje jakiekolwiek negatywne skutki w obszarze świadczenia usług notarialnych. Natomiast wskazywane przez Ministra Sprawiedliwości okoliczności uzasadniające wyznaczenie we wnioskowanym miejscu siedziby kancelarii notarialnej potwierdzają zasadność wyznaczenia tej właśnie siedziby kancelarii. Niewątpliwie wyznaczenie tej siedziby kancelarii w takiej części N., liczącej ok. 12.000 mieszkańców, w której nie ma żadnej kancelarii, a występuje duża koncentracja przedsiębiorstw, determinująca zapotrzebowanie na te usługi, jest celowe. Zwiększa to bowiem dostępność do usług notarialnych przy wzroście liczby poddanych przymusowi notarialnemu czynności prawnych, co niewątpliwie leży w interesie społecznym.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).