Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 31/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skarg J. sp. z o.o. we W. i G. sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 8 września 2020 r. nr SKO 4122/504/19 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz J. sp. z o.o. we W. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz G. sp. z o.o. we W. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 14 października 2019 r. (Nr 4879/2019), odmawiającą ustalenia - na rzecz J. Sp. z o.o. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech hal magazynowych z częścią biurowo-socjalną oraz niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ulicy J. na działce nr [...], [...], obręb M.

Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte zostało we wrześniu 2013 r. na wniosek C. Sp. z o.o. (poprzednika prawnego J. Spółki z o.o.). Prezydent Wrocławia pięciokrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla opisanego na wstępie zamierzenia a Kolegium pięciokrotnie – decyzjami z dnia 16 października 2014 r., 3 września 2015 r., 11 maja 2016 r. 5 lipca 2017 r. a także z dnia 12 marca 2018 r. uchylało decyzje organu pierwszej instancji, z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. oddalił tę skargę.

Decyzją z dnia 14 października 2019 r. nr 4879/2019 Prezydent Wrocławia, po raz szósty odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalił bowiem, że w obszarze analizowanym znajduje się praktycznie jedna nieruchomość zabudowana, obejmująca działki oznaczone geodezyjnie nr [...] i nr [...]. Znajdująca się tych działkach zabudowa nie daje możliwości ustalenia zgodnych z wnioskiem parametrów zabudowy, takich jak: wskaźnik zabudowy, linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu. Planowana zabudowa nie stanowi zatem kontynuacji zabudowy istniejącej na tych działkach. Inwestycja nie posiada także bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Ze względu na położenie działki zainwestowania, jedyny możliwy dostęp do drogi publicznej istnieje przez działkę nr [...], która w obecnym stanie prawnym stanowi pas technologiczny drogi krajowej – autostrady [...]. Zgodnie zaś z przepisami wykonawczymi (w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) brak jest możliwości wykonania zjazdu na drodze klasy A. Organ ustalił, że również przyległy układ drogowy i najbliższe drogi publiczne pozostające w zarządzie ZDIUM, są niewystarczające dla prowadzenia ciężarowego ruchu drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. sp. z o.o. (wnioskodawca) oraz G. Spółka z o.o. – właściciel nieruchomości.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium podzieliło pogląd o niewystarczającym uzbrojeniu terenu w zakresie dróg i braku dostępu do drogi publicznej, aczkolwiek nie zgodziło się z argumentacją organu pierwszej instancji w zakresie związanym z wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p i oceną kontynuacji cech zabudowy.

Oceniając inwestycję w kontekście dostępu do drogi publicznej Kolegium wskazało, że działka zainwestowania przylega do autostrady - działki nr [...], na której, w ramach [...] (dalej jako [...]) została zlokalizowana droga technologiczna (serwisowa) dla obsługi technologicznej [...], zbiorników retencyjnych i terenów rolnych. Jak wynika ze stanowiska Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 sierpnia 2020 r. droga serwisowa zlokalizowana po wschodniej stronie [...] została wybudowana w ramach inwestycji pn.: "[...]". Zjazd z drogi serwisowej został zlokalizowany na granicy nieruchomości w celu obsługi terenów rolnych. Co jednak istotne, w sensie prawnym teren działki nr [...] jest nadal częścią autostrady (Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła dopiero o wygaszenie trwałego zarządu a decyzja nie została dotychczas wydana).

Uwzględniając powyższe Kolegium oceniło, że teren planowanej inwestycji pomimo, że przylega do drogi publicznej – [...], nie ma dostępu do drogi publicznej. Z definicji legalnej dostępu do drogi publicznej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p) wynika bowiem, że samo przyleganie terenu inwestycji do drogi publicznej nie oznacza bezpośredniego do niej dostępu. Kolegium podzieliło pogląd orzecznictwa, że dostęp do drogi musi być prawny i faktyczny a ponadto musi mieć charakter bezwarunkowy i realny. Samo więc przyleganie do drogi publicznej nie oznacza, że jest prawnie i faktycznie zagwarantowany dostęp do tej drogi. Fakt, że autostrada zgodnie z ustawą o drogach publicznych stanowi drogę o ograniczonej dostępności oznacza, że przyleganie nieruchomości do pasa autostrady nie zawsze oznacza spełnienie warunki z art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium uznało także, że na etapie ustalania warunków zabudowy konieczne jest rozważenie zakresu badania uwarunkowań komunikacyjnych, zaznaczając, że kwestia ta należy w dużym stopniu do problematyki współdziałania administracyjnego w ustalaniu warunków zabudowy i uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi (z art. 53 ust. 4 pkt 9, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Zakres współdziałania z organem uzgadniającym nie wynika tylko z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również z ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, Kolegium uznało, że zarządca drogi ma prawo wypowiedzieć się co do możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Element analizowany przez zarządcę drogi związany jest z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego, czego nie należy utożsamiać co do zasady z możliwością lokalizacji konkretnego zjazdu. Kwestie te rozstrzygane są bowiem w odrębnym postępowaniu. Jeżeli jednak lokalizacja zjazdu jest bezwzględnie zabroniona to także odmowa ustalenia warunków zabudowy jest prawnie dopuszczalna. Jak wynika z § 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia drogowego, stosowanie zjazdów z autostrad (klasa drogi A) i dróg ekspresowych (klasa drogi S) nie jest zaś dopuszczalne. Wskazując na powyższe, Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości lokalizacji zjazdu. Z akt sprawy, w szczególności z pism Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 sierpnia 2020 r. i z dnia 9 września 2019r. wynika, że działka nr [...] została wyposażona w zjazd, ale jest to zjazd z drogi serwisowej do gruntów rolnych. Mamy więc do czynienia ze zjazdem indywidualnym, a nie publicznym. Bezspornie istniejący zjazd z drogi serwisowej części [...] nie jest wystarczający do obsługi terenów gospodarczych. W sensie prawnym nadal mamy do czynienia z autostradą i wydanie decyzji na budowę zjazdu jest prawnie niedopuszczalne. Z tego względu działka nr [...] nie ma zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej.

Niezależnie od powyższego Kolegium podzieliło stanowisko co do braku wystarczalności uzbrojenia terenu dla realizacji inwestycji. Przyjmując nawet, że droga serwisowa jest drogą wewnętrzną poza [...], to i tak jest ona niewystarczająca do obsługi komunikacyjnej magazynów. Za takim stwierdzeniem przemawia technologia budowy drogi - została ona wybudowana w kategorii ruchu K1 i przystosowana jest do ruchu samochodów wyłącznie osobowych – oraz jej parametry techniczne (szerokość 3,5 m), które nie zapewniają bezpiecznego ruchu pojazdów ciężarowych. W efekcie Kolegium zgodziło się z opinią zarządcy drogi krajowej zawartą w pismach z dnia 12 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 9 września 2019 r., że droga serwisowa nie spełnia parametrów niezbędnych dla przenoszenia ciężkiego ruchu samochodowego, wynikającego z obsługi terenów przeznaczonych pod zainwestowania przemysłowe, produkcyjne, magazynowe, usługowe itp. Nadto, także z pisma Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 29 sierpnia 2018 r. wynika, że przyległy układ drogowy, jak i najbliższe drogi w zarządzie ZDiUM nie są dostosowane do prowadzenia ruchu ciężarowego, który zostanie wygenerowany przez planowaną zabudowę.

Odnosząc się do kwestii spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p Kolegium częściowo podzieliło stanowisko organu I instancji, co do braku kontynuacji niektórych cech zabudowy, a konkretnie wskaźnika zabudowy. Kolegium nie podzieliło natomiast argumentacji organu I instancji co do braku kontynuacji takich cech zabudowy jak linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły J. sp. z o.o. oraz G. Spółka z o.o – obie reprezentowane przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika. Skarżące Spółki zarzuciły Kolegium naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na błędnym rozstrzygnięciu.

Jako najważniejsze uchybienia proceduralne wskazano:

1/ obrazę przepisów umożliwiających wypowiedzenia się wnioskodawcy co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.) i właścicielowi nieruchomości zabrania głosu przed rozstrzygnięciem sprawy, wskutek czego drastycznie ograniczono prawo stron do udziału w postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.);

2/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego, przeprowadzoną bez analizy wcześniejszych orzeczeń, prowadzącą do błędnego wniosku, że inwestycja nie spełnia wszystkich wymagań z zasady dobrego sąsiedztwa i brak jest dostępu do drogi publicznej;

- zaniechanie zebrania dowodów oraz wyjaśnienia, czy działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej z przeciwnej strony niż sąsiedztwo autostrady (przeciwległa strona drogi technicznej);

3/ naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. oraz art. 153, art. 170 i art. 171 p.p.s.a, przez:

- odmienne rozstrzygnięcie w kwestii spełnienia przesłanek ustalenia warunków zabudowy rozstrzygniętych prawomocnym wyrokiem Sądu oraz wielokrotnie badanych i rozstrzyganych we wcześniejszych orzeczeniach SKO, w których potwierdzone zostało, że zachodzą podstawy do wydania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, przy czym, rozstrzygnięcia te wydane były w identycznym stanie faktycznym i prawnym. W efekcie zaskarżona decyzja narusza zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadę praworządności.

W zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego pełnomocnik wskazał na:

- naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p - przez uznanie, że nie zostały spełnione łącznie warunki zapisane w tym przepisie, podczas gdy inwestycja nie ingeruje w ład przestrzenny i kontynuuje cechy architektoniczne i urbanistyczne, do czego Kolegium doszło wcześniej we wszystkich pięciu decyzjach kasacyjnych a obecnie przyjmuje pogląd odmienny przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym;

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p przez uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji cech zabudowy obszaru analizowanego podczas, gdy występujące w nim działki zabudowane nr [...] i nr [...] pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, do czego Kolegium doszło w dotychczasowych decyzjach kasacyjnych;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p – przez uznanie, że brak jest dostępu terenu do drogi publicznej, podczas, gdy:

- dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wymaga wykazania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi, bowiem dla ustalenia warunków zabudowy wystarczy wykazać, że nieruchomość położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie;

-działki nr [...] i nr [...] stanowiące sąsiedztwo dla działki zainwestowania, mają zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. K., zatem planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działki sąsiednie;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p poprzez uznanie, że istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie powinno być uzależnione od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu a jedynie od zagwarantowania, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na korzystanie z obiektów budowlanych.

Zarzucając powyższe skarżące Spółki wniosły o uchylenie decyzji Kolegium i zobowiązanie tego organu do wydania w terminie miesiąca decyzji o warunkach zabudowy oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r. Sąd zawiesił postępowanie na podstawie art 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a ze względu na brak osób wchodzących w skład organu uprawnionego do reprezentowania strony skarżącej – J. Spółki z o.o. Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. pełnomocnik poinformował Sąd, że braki w organie reprezentującym Spółkę J. zostały uzupełnione z dniem 16 listopada 2021r. – na dowód czego przedłożył odpis z KRS. Sąd podjął zatem zawieszone postępowanie.

W piśmie procesowym z dnia 3 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżących podniósł, że wobec uzupełnienia braków w składzie organu nie zachodzi nieważność postępowania. Odnośnie kontroli zaskarżonej decyzji pełnomocnik wniósł aby sąd nie opierał rozstrzygnięcia na uchybieniu skutkującym wznowieniem postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, gdyż nie ma ono istotnego znaczenia dla sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności sądy administracyjne dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania tego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Należy przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w 2013 r. na wniosek C. Spółki z o.o. – poprzednika prawnego J. Spółki z o.o. Organ pierwszej instancji sześciokrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy a Kolegium pięciokrotnie uchylało decyzje odmowne przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ostatniej decyzji kasacyjnej – z dnia 12 marca 2018 r. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w dniu 7 grudnia 2018 r. udział zgłosił obecny pełnomocnik Spółki J., przedkładając pełnomocnictwo z dnia 6 grudnia 2018 r. podpisane przez R. P. jako "Dyrektora Zarządzającego uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji J. sp.z.o.o.". Do pełnomocnictwa nie załączono odpisu z KRS ani żadnych innych dokumentów potwierdzających, że zostało ono udzielone przez osobę uprawnioną do reprezentacji Spółki. Organ I instancji, pomimo tego braku, nie zweryfikował jednak skuteczności udzielonego pełnomocnictwa, dalsze czynności procesowe kierując do nowego pełnomocnika – jemu także doręczona została decyzja kończąca postępowanie. Wskazany pełnomocnik reprezentował również Spółkę na etapie postępowania odwoławczego.

Na podstawie pełnego odpisu z KRS Sąd ustalił, że w przypadku zarządu wieloosobowego do składania oświadczeń woli w imieniu spółki wymagane było współdziałanie dwóch członków zarządu albo jednego członka zarządu z prokurentem. Zarząd jednoosobowy reprezentował zaś spółkę samodzielnie. W dacie podpisania i składania ww. pełnomocnictwa, w KRS brak było jednak wpisów dotyczących danych osób wchodzący w skład zarządu. Analiza wpisów w KRS wskazuje, że w dniu 29 marca 2018 r. wykreślony został J. W. dyrektor zarządzający i dopiero w dniu 20 lutego 2019 r. ujawniony został R. P. jako prezes zarządu (a nie jako dyrektor zarządzający). Zatem zgodnie z KRS, dopiero od 20 lutego 2019 r. Spółka posiadała jednoosobowy zarząd w osobie R. P. Z dokumentacji złożonej w toku postępowania sądowego wynika jednak, że w dniu 15 listopada 2018r. zwołane zostało Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników J. spółki z o.o. na którym podjęta została uchwała nr 1 powołująca R. P. na członka zarządu spółki, któremu powierzono funkcję prezesa zarządu (k-32 akt sądowych). Uwzględniając deklaratoryjny charakter wpisów w KRS uznać zatem należy, że w dacie udzielenia pełnomocnictwa (6 grudnia 2018 r.) zarząd spółki był obsadzony a pełnomocnictwo zostało podpisane przez osobę uprawioną.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jednak jest, że w dniu 28 czerwca 2019 r. prezes zarządu R. P. został wykreślony z KRS a brak dalszych wpisów dotyczących danych osób wchodzący w skład zarządu wskazuje, że co najmniej od tego dnia zarząd spółki pozostawał nieobsadzony. Taki stan utrzymywał się do dnia 16 listopada 2021 r.

Wynikająca z akt administracyjnych jak też sądowych chronologia zdarzeń wskazuje zatem, że zarówno w dacie wydania przez Prezydenta Wrocławia decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy tj. w dniu 14 października 2019 r., jak też w dacie orzekania przez SKO, zarząd spółki J. pozostawał nieobsadzony. Oznacza to, że w części postępowania administracyjnego toczącego się przed organem I instancji, jak też w całym postępowaniu odwoławczym Spółka - która była adresatem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy – nie posiada organu uprawnionego i zarazem zdolnego do jej reprezentowania.

Sąd dostrzega przy tym, że według przywołanego wcześniej odpisu z KRS, w dniu 4 listopada 2019r. ujawniony w nim został kurator w osobie radcy prawnego K. T. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Fabrycznej z dnia 30 października 2019 r. Zgodnie z wpisem, kurator ten został powołany na podstawie art. 42 K.c. celem podjęcia czynności zmierzających do likwidacji spółki oraz do reprezentowania spółki we wszystkich sprawach podatkowych i innych sprawach należących do właściwości organów podatkowych I i II instancji (co wskazuje, że o jego powołanie wystąpił organ podatkowy zgodnie z art. 138 § 3 Ordynacji podatkowej). Nadto, w dniu 10 lipca 2020 r. w KRS ujawniono kuratora I. M., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Fabrycznej z dnia 3 lipca 2019 r. wydanego na podstawie art. 69 § 1 zdanie drugie k.p.c. Należy jednak stwierdzić, że wskazani kuratorzy, że względu na ściśle określony i ograniczony zakres ich umocowania (w pierwszym przypadku do działań o których mowa w art. 42 § 2 k.c. oraz do występowania w postępowaniach podatkowych, w drugim do występowania w konkretnym procesie cywilnym) nie byli uprawnieni do reprezentowania Spółki w postępowaniu stanowiącym przedmiot obecnej kontroli sądowej, czyli w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Zauważyć również trzeba, że co prawda wpis do KRS oraz jego wykreślenie ma charakter deklaratoryjny, jednak z art. 17 ust 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym wynika wiążące domniemanie prawne prawidłowości danych zawartych w rejestrze. Domniemanie to może być obalone (ustawa tego nie wyłącza) ale w niniejszej sprawie nie podjęto żadnych prób w tym zakresie. Co więcej, sam fakt ujawnienia kurateli – na mocy prawomocnych postanowień sądowych – potwierdza w istocie, brak we wskazanym wcześniej okresie organu zarządzającego spółki. Także w toku postępowania sądowego nie były podważane wpisy o wykreśleniu osoby R. P. piastującego funkcję prezesa zarządu a brak zarządu spółki potwierdził w pismach procesowych sam pełnomocnik. Tym samym, przedmiotowy odpis z KRS należy uznać za wystarczający środek dowodowy potwierdzający brak organu zarządzającego spółki od 28 czerwca 2019r. do końca postępowania przed organem odwoławczym (tj do dnia 8 września 2020 r.). a stan wynikający z jego wpisów za miarodajny i odpowiadający rzeczywistości.

Mając na uwadze powyższe okoliczności przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Według art. 38 k.c. osoba prawna działa poprzez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie. W związku z powyższym, organ administracji na każdym etapie postępowania obowiązany jest ocenić, czy w rozstrzyganej sprawie występuje należycie umocowany przedstawiciel osoby prawnej. W przypadku spółki kapitałowej (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) – z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – ocena ta powinna być dokonana przy uwzględnieniu odpowiednich przepisów prawa regulujących zagadnienia związane z jej organizacją i działaniem, tj. Kodeksu Spółek handlowych. Należy zatem uwzględnić, że zgodnie z art. 201 § 1 przywołanego aktu, to zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje ją na zewnątrz, przy czym prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki (art. 204 § 1 ww. ustawy). W świetle przywołanych przepisów, uzasadniony jest wniosek, że konsekwencją braków w składzie organu zarządczego spółki kapitałowej (a tym samym braku tego organu, bo tak należałoby to ocenić) jest to, że pozbawiona jest ona możliwości skutecznego działania w obrocie prawnym. Powyższe twierdzenie znajduje oparcie w argumencie z treści przywołanego powyżej przepisu art. 38 k.c., który – jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego (zob. wyrok z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 224/06 oraz przywołane tam orzecznictwo) – tworzy mechanizm działania osoby prawnej objaśniany w doktrynie i orzecznictwie przy pomocy teorii organów. Zakłada ona, że do podjęcia decyzji i wyrażenia woli osoby prawnej powołane są jednostki (osoby fizyczne) wchodzące w skład jej organu. Działanie tych jednostek traktowane jest jako działanie osoby prawnej. Konieczne jest jednak, aby: 1) przepisy regulujące ustrój danej osoby prawnej przewidywały określony rodzaj organu; 2) konkretna osoba fizyczna powołana została zgodnie z prawem do pełnienia funkcji organu; 3) osoba ta wypełniała funkcję organu w granicach jego kompetencji.

W świetle założeń przywołanej teorii, osoba prawna ma zdolność prawną i odpowiadającą jej na gruncie prawa procesowego zdolność sądową oraz pełną zdolność do czynności prawnych i będącą jej odzwierciedleniem procesowym zdolność procesową, a czynności prawne i procesowe dokonywane przez występujące w roli organu (organów) tego podmiotu osoby fizyczne, są działaniami samej osoby prawnej. Jeżeli więc osoba prawna nie posiada organu powołanego do jej reprezentowania, to pomimo posiadania zdolności sądowej i procesowej nie może ujawnić swojej woli i podejmować czynności prawnych lub procesowych, co uniemożliwia działanie takiej osoby prawnej w procesie. Przywołana regulacja prawna oraz kreowana na jej gruncie – i powszechnie przy tym akceptowana w doktrynie prawa i judykaturze – teoria organów prowadzi do wniosku o istnieniu ścisłego funkcjonalnego powiązania możliwości korzystania przez osobę prawną z atrybutu zdolności procesowej z istnieniem (posiadaniem przez tę osobę prawną) organu uprawnionego do działania utożsamianego z jej działaniem.

W konsekwencji obowiązywanie przepisu art. 30 § 3 k.p.a. (w związku z art. 38 k.c.) oraz jego stosowanie w ogólnym postępowaniu jurysdykcyjnym w administracji – podobnie zresztą, jak i na gruncie procedur sądowych (zob. dla porównania wyroki Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK 272/09 oraz z dnia 7 listopada 2006r., I CSK 224/06, w tym procedury podlegającej regulacji p.p.s.a - art. 28 § 1) – wyraża się w przyjęciu osadzonego na gruncie teorii organów założenia, że czynności procesowe powinny wykonywać osoby uprawnione do działania w imieniu osoby prawnej i jednoczesnym powiązaniu możliwości korzystania przez osobę prawną z atrybutu zdolności procesowej z posiadaniem (istnieniem) organu uprawnionego do działania w jej imieniu. Wyklucza to zatem, dopuszczalność występowania w procesie administracyjnym osoby prawnej, która nie ma umocowanego do działania za nią organu. Brak tego organu (lub nieprawidłowy jego skład) powoduje, że osoba prawna nie może skutecznie działać w procesie i korzystać z atrybutu zdolności procesowej, i to nawet – co trzeba podkreślić w relacji do rozpoznawanej sprawy – jeżeli posiada należycie umocowanego pełnomocnika ustanowionego przed utratą organu powołanego do jej reprezentowania. Okoliczność istnienia takiego pełnomocnictwa w żadnym stopniu nie podważa bowiem zasadności powyższych wniosków. Pomimo, że pełnomocnictwo udzielone przez organ zarządczy spółki kapitałowej w prawidłowym składzie nie wygasa wraz z utratą organu uprawnionego do działania w imieniu osoby prawnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 2006 r., I CSK 224/06 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010r., II PZ 15/10), to jednak tak ustanowiony pełnomocnik, którego działanie – gdy chodzi o jego istotę – zakłada ścisłą i opartą na zaufaniu współpracę z mocodawcą, a mianowicie z organem zarządczym spółki, nie może go skutecznie reprezentować (por. NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2022 r. II GSK 1377/20, CBOSA). Nadto spółka nie mając organu powołanego do reprezentacji nie może w stosunku do swojego pełnomocnika wypełniać funkcji mocodawcy (tak NSA w wyroku z dnia 14 października 2014 r. II GSK 75/13 oraz w wyroku z dnia 14 stycznia 2022r. I FSK 2348/21, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, spółka J. w dacie zgłoszenie się pełnomocnika była niewątpliwie reprezentowana w sposób prawidłowy. Stan ten uległ jednak zmianie przed zakończeniem postępowania przed organem I instancji, gdyż od 28 czerwca 2019 r. dotychczasowy Prezes Zarządu został wykreślony z KRS a nowego nie wpisano. Co więcej nie wpisano również innych członków zarządu. Wobec dotychczasowej struktury organu zarządczego spółki (zarząd jednoosobowy) od tego momentu wiadomym było, że zarząd Spółki pozostawał nieobsadzony. Oznacza to, że Spółka w postępowaniu w wyniku którego wydane zostały zaskarżona obecnie decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja I instancji, nie posiadała organu który umożliwiały jej korzystanie z atrybutu zdolności procesowej Tym samym nie mogła skutecznie działać jako strona w postępowaniu prowadzonym z jej udziałem. Nie posiadając bowiem organu uprawnionego do prowadzenia jej spraw i do reprezentowania jej na zewnątrz, Spółka nie mogła ujawnić swojej woli ani podejmować czynności prawnych lub procesowych. Niemożliwe więc było działanie tej Spółki w procesie – tu w postępowaniu administracyjnym. Z przyczyn wcześniej podanych oceny tej nie może zmienić fakt, że w tym czasie, w imieniu Spółki działał pełnomocnik na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez organ zarządzający we wcześniejszym (prawidłowym składzie).

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych uzasadnione jest więc stanowisko, że w chwili orzekania przez organ I i II instancji J. spółka z o.o. nie posiadała zdolności do czynności procesowych Okoliczność ta nie została jednak dostrzeżona przez żaden z organów – zarówno I jak i II instancji.

Orzekający obecnie Sąd podziela prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd, że decyzja podjęta w wyniku postępowania, w którym adresat tej decyzji nie posiadał zdolności do czynności prawnych na skutek utraty organu zarządzającego (zarówno w chwili orzekania jak i w chwili wszczęcia postępowania) wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj art. 30 § 3 k.p.a. w związku z art. 38 k.c., co stanowi o jej wadzie kwalifikowanej (por. NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2022r. II GSK 1377/20; podobnie także NSA w wyroku z dnia 14 marca 1997 r. II SA 406/96 oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 sierpnia 2017 r. VII SA/Wa 1309/17 dostępne w CBOSA). W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy, stanowisko to znajduje bezpośrednie przełożenie na postępowanie odwoławcze, gdyż zarówno w chwili wszczęcia tego postępowania jak i w chwili wydania decyzji ostatecznej Spółka będąca adresatem tej decyzji pozbawiona była organu zarządzającego. Zdaniem Sądu, przywołany wyżej pogląd znajduje również odpowiednie zastosowanie do postępowania pierwszoinstacyjnego, gdyż Spółka będąca adresatem decyzji, utraciła organ zarządzający w toku tego postępowania i nie posiadała go także w dniu orzekania przez Prezydenta.

Jak wyjaśnił NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 22 lipca 2022 r. tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego (z uwagi na tryb wznowienia) mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak zarówno doktryna jak i orzecznictwo do tego rodzaju przypadków zalicza niewłaściwą reprezentację, co odnosi się także do kwestii działania osób prawnych w postępowaniu administracyjnym. Stosunek materialnoprawny kształtowany decyzją wydaną w postępowaniu w którym osoba prawna pozbawiona była możliwości skutecznego działania w związku z brakiem uprawnionego organu który umożliwiałby jej korzystanie ze zdolności procesowej nie może być bowiem uznany za prawidłowo zawiązany. Podobnie, działanie organu podejmowane wobec tak funkcjonującej osoby prawnej – jako strony postępowania – nie mogłoby być uznane ze skuteczne. Za uzasadniony NSA uznał wniosek, że wydanie decyzji w tak prowadzonym postępowaniu, skutkuje jej nieważnością, gdyż materializujący się w jej treści stosunek materialny kształtowany jest z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1993 r., sygn., akt SA/Lu 688/93; A. Matan, art. 34, t. 9, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1 – 103, Wyd. III, LEX 2010), a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 30 § 3 k.p.a. W relacji do treści przywołanego przepisu prawa, o zasadności tej oceny trzeba również wnioskować na podstawie powszechnie przyjmowanego rozumienia pojęcia "wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa", którym ustawodawca operuje na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa, albowiem rażące naruszenie prawa to naruszenie kwalifikowane – o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i oczywiste – to jest takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego który w zakresie odnoszącym się do jego obowiązywania i interpretacji jest niewątpliwy i nierodzący rozbieżności gdy chodzi o jego wykładnię. Stąd też, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa, to naruszenie normy prawnej (prawa materialnego, procesowego albo ustrojowego), niebudzące wątpliwości co do jej bezpośredniego rozumienia. Brak zaś aktualizacji przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – w kontekście potrzeby podejmowania koniecznych zabiegów interpretacyjnych oraz rezultatu tychże zabiegów interpretacyjnych zwłaszcza, że omnia sunt interpretanda (M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3 - 4, s. 20 i n.) – jest odnoszony do przepisów prawa niejednoznacznych w swej treści (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 1988 r., sygn. akt II SA 981/88; 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92), co jednak nie oznacza, że sama konieczność przeprowadzenia wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej wyklucza możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa (zob. np. wyroki NSA, z dnia: 16 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1155/10), albowiem w tej mierze za rażące (naruszenie prawa) jest uważane naruszenie podstawowych reguł wykładni (por. np. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., sygn. akt II OSK 743/10). Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawa materialnego, ustrojowego, procesowego, niebudzącego wątpliwości co jego bezpośredniego rozumienia. Jak stwierdził NSA norma art. 30 § 3 k.p.a. jest jednoznaczna i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaistniałe w niniejszej sprawie naruszenie przywołanego wyżej przepisu art. 30 § 3 k.p.a. ma charakter oczywisty i jednoznacznie pozbawiło stronę możliwości skutecznego działania. Z tego też względu Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (tj. przywołanego wyżej przepisu), co uzasadniało zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zastosowanie przywołanej wyżej normy oznacza eliminację z obrotu prawnego wskazanych wyżej decyzji ze skutkiem prawnym ex tunc. Tym samym na obecnym etapie zbędna i przedwczesna staje się kontrola sądu dotycząca ewentualnego naruszenia innych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.