Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1303/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 6, par. 7, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Polska Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...]w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r., skorygowanym i uzupełnionym przy piśmie z dnia [...] r., "B" Spółka z o.o. w K. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "[...]", obejmującej działki o numerach: "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", "10", "11", "12", "13" i "14" o powierzchni ok. [...]ha, zlokalizowane w rejonie ulic [...] i [...] w T.

Rozpoznając ten wniosek, po przeprowadzeniu postępowania, Prezydent Miasta T. decyzją nr [...] z dnia [...]r., ustalił dla "B" Sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Budowa galerii handlowo-usługowej wraz z zagospodarowaniem terenu i włączeniem do drogi publicznej na wskazanych we wniosku działkach w rejonie ulic [...] i [...] w T.. W podstawie prawnej przywołał art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 odnoszący się odpowiednio do art. 52, art. 53 ust. 3 do 5, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. W decyzji ustalił rodzaj zabudowy, funkcje oraz warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Nadto określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz odniósł się także do wymagań dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Stwierdził, że spełnione zostały ustalenia art. 61 u.p.z.p. w powiązaniu z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Wyjaśniono, że linie zabudowy ustalono stosownie do zapisu § 4 ust. 2 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono do [...]%, przy średnim wskaźniku [...]%, dodając, że ustalono go przy uwzględnieniu specyfiki funkcji projektowanej Galerii. Szerokość elewacji frontowej określono zgodnie z wnioskiem - do [...] m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do [...]m, uwzględniając naturalny spadek terenu oraz fakt usytuowania w tle budynku o wysokości [...] m, a geometrię dachu oznaczono jako dach płaski o kącie nachylenia do [...]%. Organ stwierdził ponadto, iż stronom postępowania zagwarantowano czynny udział w postępowaniu. Wskazał, iż jedna ze stron wniosła o wstrzymanie wydania decyzji w związku z brakiem obsługi komunikacyjnej dla działek wnioskodawcy, a ponadto zarzuciła ewentualne funkcjonowanie dwóch decyzji w tej samej sprawie. Do tego pierwszego zarzutu organ nie odniósł się, natomiast co do tożsamości spraw stwierdził na podstawie wniosków oraz załączników mapowych, że nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy wydaną decyzją w niniejszej sprawie a decyzją w sprawie [...]. Zaznaczono, iż projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę członków izby samorządu zawodowego architektów, a wobec tak poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych i prawnych, orzeczono jak w sentencji.

W sprawie odwołania złożyli Z. D. oraz obecnie skarżąca "A" Polska Spółka z o.o. w K.

Z. D. w swoim odwołaniu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie art. 15 i art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa), gdyż na skutek wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostają dwa rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące tego samego przedmiotu sprawy. Wskazał przy tym na decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., Nr [...]. Zarzucił ponadto naruszenie art. 7, art. 8 w zw. z art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz przepisu prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż zostały spełnione wymagania nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w stopniu określonym w przywołanym powyżej przepisie. Dodał, że decyzja uchybia również przepisowi § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawnie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) poprzez zaniechanie sporządzenia raportu wymaganego tym przepisem.

Z kolei skarżąca Spółka w swoim odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. przepisów §§ 4 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na wadliwie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy w obszarze analizowanym, a w konsekwencji na błędnym ustaleniu wskaźników planowanej zabudowy, a także na niespełnieniu wymogów formalnych części graficznej zaskarżonej decyzji oraz wyników analizy. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów procedury administracyjnej - art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady brania pod uwagę zarówno interesu społecznego jaki i słusznego interesu obywateli oraz zasady postępowania dowodowego, polegające na naruszeniu obowiązku zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniosła, że ustalając linię zabudowy dla planowanej inwestycji organ wyznaczył ją zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, nie odnosząc się do wyników dokonanej analizy warunków zabudowy. Podobnie określając w decyzji wskaźnik zabudowy na poziomie [...]%, przy średnim wskaźniku w obszarze analizowanym [...]%, organ nie wskazał żadnych argumentów i okoliczności przemawiających za przyjęciem wskaźnika przewyższającego średni wskaźnik zabudowy usługowej w analizowanym obszarze. Skarżąca zakwestionowała także inne wskaźniki przyjęte w zaskarżonej decyzji, a mianowicie szerokość elewacji frontowej - [...]m, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – [...] m, z uwagi na braki w dołączonej do sprawy analizie porównania w tym zakresie istniejącej zabudowy, co świadczy o ustaleniu tych wielkości poza dokonaną analizą i o naruszeniu §§ 6 i 7 rozporządzenia. Z podobnym naruszeniem określono również w decyzji geometrię dachu planowanej inwestycji – wskazując kąt nachylenia połaci dachowych do [...]%, zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia, ale poza przeprowadzoną w sprawie analizą. Zarzucono ponadto, że część graficzna analizy jak i załącznik graficzny do decyzji zostały sporządzone na mapach, które nie spełniają wymagań określonych w § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Reasumując Spółka stwierdziła, że powyższe uchybienia przesądzają o tym, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów kpa (art. 7, art. 77, art. 107 § 3) i tym samym nie powinna ostać się w obrocie prawnym, jako sprzeczna z podstawowymi zasadami, na których opiera się postępowanie administracyjne.

Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając oba odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 4 tej ustawy projekt decyzji przygotowany został przez osobę spełniającą wymagania określone w tym przepisie, a jej wydanie poprzedzone zostało analizą funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., której wyniki, w części graficznej i tekstowej, stanowią załącznik do decyzji. W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja nie zawiera uchybień, które powodowałyby konieczność jej uchylenia.

Odnosząc się do odwołania Z. D. organ odwoławczy wskazał, że zarzut wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie jest chybiony. Jakkolwiek przedmiotem obu decyzji jest tak samo określona inwestycja, jednakże w każdej z tych spraw obejmuje ona inne działki wskazane we wniosku inwestora. Kolegium potwierdziło, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zadaniem organu jest sprawdzenie, czy przedmiotowe działki mają dostęp do drogi publicznej, ale decyzja ta nie może rozstrzygać o zasadach dojazdu do innych działek, o czym był on wielokrotnie informowany, m.in. w decyzji Kolegium z dnia [...]r. Wyjaśnił także organ odwoławczy, że uwaga odwołania, iż analizie winny podlegać tylko działki dostępne z tej samej drogi publicznej, a nie leżące w obszarze analizowanym jest bezzasadna. Zarzut pominięcia w zaskarżonej decyzji raportu o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na środowisko jest całkowicie chybiony, gdyż w tym zakresie prowadzone było odrębne postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji. Także zarzutów naruszenia przepisów kpa – art. 7, czy art. 77 - nie można uznać, w ocenie Kolegium, za zasadne, gdyż nie zostały one poparte żadnym wskazaniem, na czym naruszenie to miałoby polegać.

Odnosząc się z kolei do odwołania złożonego przez skarżącą, Kolegium zauważyło, iż cześć zarzutów pokryła się z zarzutami odwołania Z. D., w stosunku do których Kolegium zaprezentowało już swoje stanowisko. Odpowiadając na zarzut nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy wyjaśniło, iż z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja projektowana jest w terenie niezabudowanym i obejmuje również projektowany układ komunikacyjny, to linia ta wyznaczona została na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia. Dodatkowo wskazano, że uzasadnienie takiego wyznaczenia linii zabudowy zawarto w wynikach analizy – załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji. Zarzut dotyczący niewłaściwego wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, jest także nieuprawniony, gdyż organ uzasadnił to specyfiką projektowanej inwestycji. Z kolei szerokość elewacji frontowej ustalono z powołaniem się na zapis § 6 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ podniósł, iż wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosowana jest zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania sąsiedniego. Celem zaś jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazując na fakt istnienia w najbliższym sąsiedztwie już dwóch obiektów handlowych wielkopowierzchniowych organ stwierdził, iż projektowany obiekt może stanowić kontynuację funkcji terenu, tworząc jednocześnie całość urbanistyczną. Podobnie organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów dotyczących ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Odnosząc się natomiast do kwestii map, na których sporządzona została analiza, organ odwoławczy stwierdził, że ich skala nie jest zgodna z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Mając jednak na względzie wielkość projektowanego obiektu, a zatem i potrzebę dostosowania wyboru obszaru analizowanego, organ pierwszej instancji zastosował do analizy inne mapy, których skala nie wpłynęła jednak na wyniki analizy. Naruszenie wymienionego przepisu nie miało zatem wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. §§ 4 – 9 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźników planowanej zabudowy z naruszeniem tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania, a to przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewystarczające przytoczenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, nie wskazania dowodów, na których organ się oparł, czego rezultatem było wydanie decyzji nie zawierającej elementów przewidzianych przez przepisy. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka powtórzyła co do zasady argumentację przytoczoną w złożonym w trakcie postępowania administracyjnego odwołaniu, wskazując na błędne i niezgodne z przepisami rozporządzenia ustalenie wskaźników, a mianowicie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy ustalenia geometrii dachu. Dodano także, że analiza graficzna przeprowadzona została na niewłaściwej mapie. Nie podzieliła stanowiska organu odwoławczego, że tego rodzaju uchybienie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. Argumentacja taka stoi bowiem w sprzeczności z powołanymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać przyjdzie, że sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji wykazało, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego uzasadniającym ich uchylenie. Kontrolowane decyzje naruszają bowiem przepis art. 61 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p., w związku z przepisami §§ 3 do 8 rozporządzenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji (innej niż określona w pkt 1 powołanego przepisu) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja spełnia wszystkie warunki wskazane w pkt 1 do 5, czyli:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2002 r. Nr 25, poz. 253 ze zm.);

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten formułuje m.in. tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), a jego celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 61 ust. 7 u.p.z.p. wymagania dotyczące nowej zabudowy, a także zasady i tryb przeprowadzenia wymienionej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierające wskazania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż [...] m. Z kolei § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich.

Przechodząc do merytorycznej analizy sprawy wypada stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie zadbały o właściwe skompletowanie materiału dowodowego, a przeprowadzona analiza nie odpowiada opisanym wymogom.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć trzeba, że decyzja organu pierwszej instancji nie posiada zgodnych z § 9 rozporządzenia załączników, a mianowicie analizy tekstowej i graficznej. Wprawdzie kontrolowana decyzja zawiera załącznik nazwany – "Cześć tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym" (określony jako załącznik nr [...]), ale nie odpowiada on wymogom przewidzianym w powołanym przepisie. W ocenie Sądu ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich, w stosunku do planowanej inwestycji, działkach, które dostępne są z tej samej drogi publicznej. Dopiero ustalenie takich obiektów umożliwia podejście do badania spełnienia kolejnych wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Szczegółowa znajomość funkcji, cech, form architektonicznych, sposobu zagospodarowania działek sąsiednich umożliwia organowi orzekającemu dokonanie oceny stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy sąsiedniej. W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż sprawdzono wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego inwestycją, stwierdzając, iż w sprawie spełnione zostały warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p., a inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Dodał, że wyniki przeprowadzonej analizy zawarte zostały w załącznikach do decyzji, a organ odwoławczy uznał, że prowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wykazała, że planowana inwestycja odpowiada wymaganiom dotyczącym nowej zabudowy określonym w rozporządzeniu. Tymczasem nie wskazano w analizie tekstowej, jakie konkretnie budynki i obiekty mieszczące się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i jakie konkretnie działki, brane były pod uwagę podczas przeprowadzanej analizy. Nie wskazano w niej także w jaki sposób doszło do wyliczenia i określenia w przedmiotowej decyzji wymaganych wskaźników, tzn. wskaźnika zabudowy – w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu. Trudno zatem w tych okolicznościach uznać, by załącznik ten odpowiadał wymogom i dokumentował wnikliwie i rzetelnie przeprowadzoną analizę cech zabudowy.

Brak jest także w aktach sprawy odpowiadającego przepisom prawa załącznika w postaci analizy graficznej. Podkreślenia wymaga fakt, iż załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy powinien spełniać wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu. Zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia cześć graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz cześć graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na mapie w skali 1:500, 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych 1:2000. W kontrolowanej sprawie załącznik ten stanowi mapa w skali 1:2000, a planowany obiekt budowlany nie jest inwestycją liniową. Trudno zatem uznać, by przedmiotowy załącznik odpowiadał wskazanym powyżej wymogom i tym samym podzielić opinię organu odwoławczego. Dodatkowo trzeba stwierdzić, iż wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło na mapie w skali 1:10.000, co dodatkowo powoduje małą czytelność analizowanego terenu. Nie wynika z niego jaka zabudowa i na których działkach sąsiednich została przyjęta do analizy i służyła wyznaczeniu parametrów przyszłej zabudowy. Te okoliczności powodują, że parametry i wskaźniki ustalone w decyzji organu pierwszej instancji nie poddają się weryfikacji, a zarzuty skargi dotyczące wadliwych ustaleń w zakresie cech istniejącej zabudowy nie mogą być odparte.

Wyniki analizy, stanowiące podstawę do ustalenia warunków zabudowy winny być zindywidualizowane poprzez konkretne oznaczenie, są one bowiem zasadniczym i wyłącznym materiałem służącym wyznaczeniu parametrów przyszłej zabudowy. Część graficzna analizy winna precyzyjnie ilustrować, które działki zawarte są w obszarze analizowanym, zaś część opisowa analizy podawać parametry zabudowy istniejące na tych działkach i sposób wyliczenia wskaźników. Wobec braku tego materiału wydane w sprawie decyzje należy ocenić jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Na marginesie już tylko wypada zauważyć, iż załączniki graficzne do decyzji nie posiadają klauzuli o przyjęciu do państwowego zasobu kartograficznego i geodezyjnego.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że przeprowadzona w sprawie analiza, nie mogąc być uznana za prawidłową, doprowadziła do określenia w przedmiotowej decyzji wskaźników nowej zabudowy, których nie można uznać za zgodne z przywołaną na wstępie regulacją zamieszczoną w rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia nie pozwalają bowiem na określanie wskazanych i wymaganych w decyzji wskaźników w sposób przedziałowy i nieprecyzyjny, wręcz przeciwnie zobowiązują do dokładnego i jednoznacznego ich określenia. Jedynie bowiem w przypadku szerokości elewacji przepis § 6 rozporządzenia dopuszcza [...]% tolerancję. Wszystkie zaś wielkości powinny wynikać z dokładnie przeprowadzonej analizy zgodnie z zapisem § 3 rozporządzenia, czego niestety w rozpatrywanej sprawie brakuje. Wskaźniki nowej, planowanej zabudowy określone zostały z formułką "do ..." – np. szerokość elewacji frontowej – "do [...]m", wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – "do [...]%", podczas, gdy w dołączonej jako załącznik nr [...] analizie średni wskaźnik dla budynków usługowych i produkcyjnych określono na [...]%. W podobny sposób wyznaczony został wskaźnik odnoszący się do geometrii dachu – "o kącie nachylenia połaci dachowych do [...]%. Wskaźnik dotyczący wysokości górnej elewacji frontowej, zgodnie z przywołanym w decyzji § 7 rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – tymczasem w decyzji określono ją "do [...] m", bez wyjaśnienia na jakiej podstawie właśnie taką wysokość przyjęto. W uzasadnieniu jedynie wskazano, że "w sylwecie pojawi się budynek magazynowy usytuowany na działce nr "15" o wysokości ok. [...] m", bez wyraźnego zlokalizowania tej działki i tego właśnie budynku względem planowanych do zabudowy działek i projektowanego obiektu. Zgodnie z przepisami organ powinien przeprowadzić szczegółową analizę sąsiedniej zabudowy pod kątem wymaganych współczynników, czyli współczynnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wielkości górnej krawędzi elewacji frontowej czy geometrii dachu, czego niestety nie uczynił, a przynajmniej brak jest dowodu na takie działanie organu. Wskazanie wymienionych parametrów projektowanej inwestycji nie zostało skonfrontowane z żadnym konkretnym przykładem.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie nie sposób pominąć też podnoszonej w odwołaniu przez Z. D. kwestii wydania dwóch decyzji dotyczących tych samych działek. Stwierdzić jednak przyjdzie, że przepisy u.p.z.p. dopuszczają możliwość wydania więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu (art. 63 ust. 1). Wadliwe byłoby wydanie dwóch lub więcej decyzji w stosunku do tego samego terenu o tej samej treści i jednocześnie skierowanej do tego samego wnioskodawcy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ta "druga" bowiem decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r., Nr [...], wydana została w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji, aniżeli inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie. Dotyczyła ona bowiem budowy galerii handlowo-usługowej wraz z zagospodarowaniem terenu i włączeniem do drogi publicznej zlokalizowanej na mniejszym obszarze (gdzie teren inwestycji obejmuje powierzchnię ok. [...]ha) niż obszar objęty zaskarżoną decyzją (ok. [...]ha). Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że wspomniana decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. została wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 694/10, zaś motywy tego orzeczenia były podobne do przedstawionych powyżej.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania - na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia. W szczególności przeprowadzi szczegółową analizę w kwestii stwierdzenia istnienia przesłanek zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.