Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 862/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. D. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2021 roku, znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem Nr [...] z dnia 2 listopada 2020 r., znak: ROIK [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm. dalej jako PrBudU), wstrzymał, inwestorowi: K. D., budowę budynku izolatorium (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów) z instalacjami wewnętrznymi (wód - kań, c.o., en. elektrycznej, gaz, wentylacja mechaniczna) wraz z instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej wraz z dojściami, dojazdami i miejscami parkingowymi wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, gazowym, energii elektrycznej zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w K., obr. [...] - będącego w budowie bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie, iż w dniu 2 września 2020 r. na dziennik podawczy Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynęło pismo z dnia 1 września 2020r., K. D., którym poinformowano "o rozpoczęciu robót budowlanych dotyczących ww inwestycji oraz wskazano "Data rozpoczęcia robót budowlanych: 02.098.2020" (k. 11-2 akt sprawy). PINB przeprowadził w dniu 30 września 2020 r. kontrolę budowy budynku izolatorium w ramach której stwierdzono, że na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w ostatnim czasie (około miesiąc temu) wykonano prace polegające na ogrodzeniu działki i częściowym wyrównaniu terenu. Nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych świadczących o realizacji zamierzenie budowlanego, którego zgłoszono rozpoczęcie do WAiU UMK (znak sprawy [...]) tj. "Budowa budynku Izolatorium dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów [...], na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.", (wg. inwestora planowany termin rozpoczęcia budowy to 02.09.2020r.). W ocenie PINB - do dnia kontroli roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. W dniu 14 października 2020r., PINB dokonał ponownej kontroli budowy budynku izolatorium, stwierdzając, że w okresie pomiędzy 30 września 2020 r. a 14 października 2020 r. na działce nr [...] Inwestor wykonał roboty polegające na: zdjęciu warstwy humusu, wykonaniu wykopu na głębokość od 1 do 1,5 m pod fundamenty, dokonaniu tyczenia geodezyjnego (umieszczono 4 punkty geodezyjne), wbito stalowe dwuteowniki typu HEB wzdłuż ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działka nr [...] w celu zapobiegania osunięcia się gruntu, umieszczono tablicę informacyjną na ogrodzeniu. Do protokołu dołączono wykonane w czasie kontroli zdjęcia (Protokół nr [...] k. 23-21 akt sprawy). W dniu 19 listopada 2020r. PINB dokonał oględzin w sprawie budowy budynku izolatorium i stwierdził w ramach oceny wizualnej, że stan zaawansowania robót budowlanych nie uległ zmianie od ostatniej kontroli w dniu 28 października 2020r., która stwierdzała to co w dniu 14 października 2020r. W związku z tak dokonanymi ustaleniami, PINB pismem znak: ROIK [...] z dnia 5 października 2020 r. poinformował K. D. o dokonanej kontroli i o utracie mocy art. 12 CovidU (k. 19 akt sprawy).

We wniesionym zażaleniu inwestor zarzucił:

- naruszenie art. 12 ust. 1 to ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, (Dz.U. z 2020 r. póz. 374 z późn. zm. dalej CovidU) poprzez nieuprawnione przyjęcie, że budowa przedmiotowego budynku nie stanowi budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;

- naruszenie art. 6 Kpa w zw. z art. 12 ust. l i art. 2 ust. 2 CovidU poprzez rozstrzygnięcie sprawy oraz działanie Organu I instancji na podstawie wytycznych/komunikatów publicznych niestanowiących obowiązujących źródeł prawa, poprzez dokonanie wykładni art. 12 ust. 1 niezgodnie z obowiązującym prawem;

- naruszenie art. 7a § 1 Kpa w zw. z art. 12 ust. 1 i art. 2 ust. 2 CovidU poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych co do zastosowania normy prawnej art. 12 ust. 1 specustawy na niekorzyść stron postępowania, w sposób sprzeczny z zasadą określoną treścią art. 7a § 1 Kpa;

- naruszenie art. 12 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 CovidU w zw. z art. 7a § 1 Kpa poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ I instancji, że utrata mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy, po upływie 180 dni od daty wejścia w życie specustawy, oznacza, że inwestycje realizowane na podstawie art. 12 CovidU powinny zostać zakończone przed wygaśnięciem przepisu;

- art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 79 § 1 i § 2 Kpa, poprzez naruszenie prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, tj, poprzez dokonanie oględzin nieruchomości w dniach 30 września i 14 października 2020 r. bez uprzedniego zawiadomienia Skarżącego z obowiązkowym 7-dniowym wyprzedzeniem;

- art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 61 § 4 i art. 9 Kpa poprzez naruszenie prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a to poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z równoczesnym doręczeniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania, w tym brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] Znak: [...] z dnia 31 maja 2021r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 PrBudU, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W ocenie organu odwoławczego art. 1 PrBudU, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Cytowana treść art. 12 CovidU odnosząc się do kwestii normowania działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych stanowi, że przy spełnieniu określonych tym przepisem wymogów formalnych "Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy PrBudU, jako organ właściwy w sprawach robót budowlanych prowadzonych z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, wskazują organ nadzoru budowlanego. Przepisy art. 12 ust. 4 CovidU określały, w zakresie odnoszącym się do zadań organów administracji publicznej, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 w sposób powodujący zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwym w sprawie jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy CovidU nie odnoszą się do pozostałych, powszechnie obowiązujących unormowań określających zasady działania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Z powyżej wskazanym wyjątkiem organy nadzoru budowlanego były i pozostały właściwe do podejmowania działań określonych treścią Rozdziału 8 PrBudU, w tym w szczególności do podejmowania czynności kontrolnych i następczych postępowań administracyjnych.

Brzmienie art. 12 CovidU wskazuje, że Ustawodawca skierował go do wszystkich podmiotów, które w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 są władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tak więc zgodnie z treścią cytowanego art. 12 ust. 1-5 CovidU, w dacie obowiązywania tego przepisu, podmiot dysponujący nieruchomością na cele budowlane, po dokonaniu samodzielnej oceny, że dla przeciwdziałania COVID-19 należy wykonać roboty budowlane był uprawniony do przystąpienia do ich realizacji i w takiej sytuacji był obowiązany do niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o wykonywanych robotach budowlanych. Wymagana informacja winna określać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Przepis art. 12 CovidU nie upoważniał organu administracji architektoniczno-budowlanej do weryfikowania zgłaszanej informacji, co w ocenie MWINB wynika z powyżej wskazanego faktu, że kompetencje do sprawdzenia, czy dany obiekt nie powstał/powstaje w ramach tzw. samowoli budowlanej pozostają po stronie organów nadzoru budowlanego. Co do zasady, taka wiążąca ocena winna odbyć się w toku stosownego postępowania administracyjnego. Inwestor, powołując się na art. 12 CovidU, może uwolnić się od zarzutu samowoli budowlanej o ile wykaże, że spełnił przesłanki prowadzące do zastosowania art. 12 CovidU. Dla dokonania przez organ nadzoru budowlanego wiążącej oceny, że budowa jest objęta przepisami wskazanymi w art. 12 ust. 1 CovidU niezbędne jest ustalenie:

- Po pierwsze, czy pod względem formalnym dana budowa może być objęta wyłączeniami przepisów o których mowa w art. 12 ust. 1 CovidU? Jeżeli nie, to w sprawie stosuje się wszystkie przepisy.

- Jeżeli tak, to po drugie organ winien sprawdzić, czy inwestor spełnił warunek formalny polegający na poinformowaniu organu administracji architektoniczno - budowlanej o realizowanych robotach budowlanych? Jeżeli nie, to w sprawie stosuje się wszystkie przepisy.

- Jeżeli tak, to po trzecie organ winien ustalić czy budowa faktycznie a nie deklaratywnie jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COYID-19. Jeżeli nie, to w sprawie stosuje się wszystkie przepisy.

- Jeżeli tak, to dopiero na tym etapie oceny można stwierdzić, że w sprawie ma zastosowanie treść przepisów art. 12 CovidU i w związku z tak dokonaną oceną prowadzone przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnie realizowanej budowy/robót budowlanych podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Wg MWINB zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 PrBudU, pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Treść protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 30 września 2020 r. dokumentuje, że na dzień kontroli na terenie budowy były wykonane tak zdefiniowane prace przygotowawcze, tj.: zrealizowano prowizoryczne ogrodzenie (słupki o wysokości około 1 m z siatką ogrodzeniową) i częściowo wyrównano teren. Fakt wykonania robót budowlanych został stwierdzony podczas kontroli dokonanej w dniu 14 października 2020 r. (wykonanie wykopu na głębokość od 1 do 1,5 m pod fundamenty, wbicie stalowych dwuteowników typu HEB wzdłuż ogrodzenia pomiędzy działką nr [...] a działka nr [...] w celu zapobiegania osunięcia się gruntu). Ustalenia z przeprowadzonej przez PINB kontroli znajdują swoje dodatkowe potwierdzenie w treści zalegającego w aktach postępowania kontrolnego ROIK [...] (karta 35-26) treści pisma K. D. z dnia 23 października 2020 r., a to w zakresie rozpoczęcia niwelacji terenu. Kwestia daty wykonania tyczenia geodezyjnego w świetle ustaleń kontrolnych PINB pozostaje sporna, jednakże data ta nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, gdyż jest to jedna z prac przygotowawczych, których najwcześniejszy możliwy termin rozpoczęcia (2 września 2020 r.) został udokumentowany. W tym miejscu MWINB wskazuje, że w treści dołączonej do przedmiotowego pisma kserokopii niezarejestrowanego dziennika budowy uwidocznione są, datowane na dzień 3 września 2020 r., wpisy kierownika budowy i inspektora nadzoru o rozpoczęciu/realizacji wykopów. Dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli przeprowadzonej w 30 września 2020 r. i sporządzony w toku tej kontroli protokół dokumentują, że do czasu kontroli na terenie przedmiotowej działki nie rozpoczęto wykopów lecz wyłącznie prace niwelacyjne. Stan udokumentowany w terenie przez PINB w dniu 30 września 2020 r. jest zbieżny ze stanem udokumentowanym na dokumentacji fotograficznej i video zamieszczonej na płycie CD. Przyjmując w dobrej wierze, że data wykonania tak przekazanych przez Inwestora zdjęć jest datą faktycznie istniejącą w dniu wykonywania zdjęć, wpisy o rozpoczęciu/wykonywaniu wykopów w dniu 3 września 2020 r. należy z całą pewnością uznać za sprzeczne ze stanem faktycznym. Zderzenie ustaleń dokonanych przez PINB podczas kontroli z dnia 30 września i 14 października 2020 r. z treścią wystąpień K. C., przekazanych do PINB przy piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 19 października 2020r., znak: [...] (por akta postępowania kontrolnego znak: [...]), pozwała twierdzić, że do rozpoczęcia prac polegające na wykonaniu wykopu Inwestor przystąpił nie wcześniej jak z początkiem października 2020 r.

Treść art. 12 CovidU nie definiuje pojęcia "roboty budowlane", tak więc zgodnie z zasadami legislacji przyjąć należy, że przez wskazane w tej ustawie pojęcie "roboty budowlane" należy, w ślad za treścią art. 3 pkt 7 PrBudU, rozumieć "budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Wykładnia językowa nie pozwala na postawienie znaku równości pomiędzy określeniem "prace przygotowawcze" i określeniem "prowadzenie robót budowlanych". Wykładnia językowa nie pozwala również, na postawienie znaku równości pomiędzy zdefiniowanym treścią art. 41 pojęciem "rozpoczęcie budowy" a zawartym w treści art. 12 CovidU pojęciem "prowadzenie robót budowlanych". Tym samym należało zauważyć, że Inwestor tak w okresie obowiązywania art. 12 CovidU jak i co najmniej do czasu zakończenia kontroli przeprowadzonej w dniu 30 września 2020 r. nie prowadził robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku.

Mając na uwadze dokonane ustalenia, że K. D. dokonał nieznanej prawu informacji o rozpoczęciu prac przygotowawczych i do "prowadzenia robót budowlanych" nie przystąpił w dacie obowiązywania art. 12 CovidU, organ odwoławczy zauważa, że Pan K. D. nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że przedmiotową budowę prowadzi zgodnie do dyspozycji art. 12 CovidU.

Dalej organ podkreślił, iż inwestycja K. D. musiałaby być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 CovidU. Ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, jednakże w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. Wobec powyższego Ustawodawca skierował ten tryb szczególny do wszystkich podmiotów, tj. przykładowo zarówno do jednostek Skarbu Państwa, jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektomczno-budowlanej, o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W czasie pandemii znaczy to tyle, że jeśli zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji lub bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID -19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W ocenie MWINB powyżej opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzające. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. W ocenie MWINB brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 CovidU Ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COVID-19 mogą być zrealizowane w szybkim tempie. Pojęcie przeciwdziałanie COYID-19 należy powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu SARS-CoV-2. Stan ten, każdy ma nadzieję, że jest stanem co do zasady przejściowym. Zwalczenie tej choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. Tym samym roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy są podejmowane doraźnie dla zrealizowania określonego celu.

Niezależnie od tego, czy budynek izolatorium buduje podmiot wykonujący działalność leczniczą, czy też podmiot niebędący podmiotem wykonującym działalność leczniczą, to aby nowo wznoszony budynek mógł być określony mianem "izolatorium", to winien on spełniać standardy określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. u. z 2020 r. poz. 539), które to rozporządzenie w części III załącznika - Warunki sprawowania opieki w izolatorium - w ust. 1 pkt 1 i pkt 1 a określa " Izolatorium sytuuje się w obiekcie zapewniającym następujący standard warunków lokalowo-pobytowych: - osobny pokój i węzeł sanitarny dla każdego izolowanego pacjenta", "segment składający się z 2 pokoi i wspólnego węzła sanitarnego — dopuszcza się w przypadku osób izolowanych, u których zakażenie wirusem lub zachorowanie na COVID-19 zostało potwierdzone dodatnim wynikiem testu na obecność wirusa SARS-CoV-2". Zatem prawodawca określił pewne uwarunkowania sytuowania izolatorów i jego układu funkcjonalnego dla zapobiegania rozprzestrzeniania się COVID-19. Nie budzi wątpliwości MWINB, że budowa budynku izolatorium, rozumianego jako budynek spełniający w/w kryteria, służy przeciwdziałaniu COVID-19. Z akt, w tym z pisma K. D. z dnia 1 września 2020 r. nie wybrzmiewa, by przedmiotowy budynek takie standardy spełniał. Treść zgromadzonych w sprawie akt dokumentuje, że przed organem administracji architektoniczno-budowlanej zawisło, prowadzone z wniosku K. D. w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. pod znakiem: [...], postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Na dzień wydawania skarżonego postanowienia nie zostało ono merytorycznie zakończone (por. pismo Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków K. z dnia 19 października 2020r. - k. 5 akt [...]). Zamiar budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajduje swoje dodatkowe potwierdzenie na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. Umieszczony na tej stronie Rejestr Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń wskazuje, że K. D. przy ul. [...] w K. zamierzał realizować budynek mieszkalny wielorodzinny (wniosek z daty wpływu 2019-05-07, nr ewid. wniosku nadany w urzędzie: [...], status: inwestor 27 maja 2019 roku został wezwany w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków formalnych nie uzupełnił wniosku, wniosek pozostaje bez rozpoznania).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył inwestor, zarzucając naruszenie:

a) art. 12 ust. 1 CovidU w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że budowa budynku izolatorium (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów) nie stanowi budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID-19, podczas gdy w Istocie budowa ma związek z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19, poprzez zapewnienie miejsca izolacji dla osób zarażonych lub co do których istnieje ryzyko zarażenia (przebywających w przymusowej izolacji / kwarantannie), a w konsekwencji zapewnienie faktycznego i rzeczywistego odizolowania osób zarażonych, celem zapobiegnięcia dalszego rozprzestrzeniania się choroby poprzez kontakty z innymi osobami, a tym samym jest to budowa spełniająca przesłanki, o których mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy:

b) art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 36 ust. 1 specustawy, poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Organ II instancji, że utrata mocy obowiązującej przez art. 12 specustawy po upływie 180 dni od daty wejścia w życie specustawy, oznacza, że inwestycje realizowane na podstawie art. 12 specustawy winny zostać zakończone przed wygaśnięciem przepisu, podczas gdy taka interpretacja przepisu art. 36 ust. 1 specustawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy, a tym samym Organ II instancji dokonując wykładni przepisu przejściowego z art. 36 ust. 1 specustawy dokonał wykładni contra legem, jednocześnie pozostającej w sprzeczności z zasadą, o której mowa w art. 7a k.p.a., tj. zasadą rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść strony (wobec istnienia luki ustawowej w zakresie przepisów przejściowych dotyczących inwestycji rozpoczętych, lecz niezakończonych do dnia 5 września 2020r

c) art. 12 ust. 2 specustawy poprzez przyjęcie, że zawiadomienie dokonane przez Skarżącego nie czyni zadość wymogom wskazanym w przedmiotowym przepisie, a w konsekwencji przyjęcie, że poinformowanie organu o rozpoczęciu robót nie nastąpiło w czasie obowiązywania art. 12 specustawy, podczas gdy zawiadomienie, którego dokonał Skarżący spełnia wymogi przewidziane w art. 12 ust. 2 specustawy i zostało złożone w czasie obowiązywania art. 12 specustawy;

d) art. 12 ust. 2 specustawy w zw. z art. 3 pkt 7 PrBudU w zw. z art. 41 ust. 1 pr. bud., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że Skarżący nie prowadził robót budowlanych w czasie obowiązywania art. 12 specustawy, podczas gdy Skarżący w istocie w dniu 2 września 2020 r. prowadził roboty na nieruchomości, w tym m.in. w dniu 2 września 2020 r. doszło do wytyczenia geodezyjnego obiektu, co potwierdzają dowody załączone do pisma Skarżącego z dnia 23 października 2020 r., tj. dziennik budowy, zdjęcia z terenu budowy z dnia 2 września 2020 r. (płyta CD z możliwością zweryfikowania daty wykonania zdjęcia) wykonane podczas geodezyjnego tyczenia budynku, nagranie z dnia 2 września 2020 r. obrazujące geodezyjne tyczenie budynku (płyta CD);

e) art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 566) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że realizowana przez Skarżących inwestycja nie spełnia wymogów izolatorium, podczas gdy dopuszczalne jest odbywanie kwarantanny lub izolacji również w innych obiektach niż w izolatorium w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz.U.2021.965).

f) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 2 ust. 2 specustawy, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych co do zakresu zastosowania normy prawnej z art. 12 ust. 1 specustawy, na niekorzyść stron postępowania, w sposób oczywiście sprzeczny z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., podczas gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (nie zachodziły wyjątki, o których mowa w ustawie), co tym samym nakładało na Organ II instancji działanie na podstawie zasady, o której mowa w art 7a k.p.a.;

g) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku izolatorium (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów), mimo że przepisy prawa nie dają Organowi II instancji (organom nadzoru budowlanego) kompetencji do weryfikacji czy budowa ma związek z przeciwdziałaniem COViD-1 3 czy też nie, kompetencja ta nie

wynika tak z przepisów specustawy, jak i z przepisów prawa budowlanego;

h) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art.

79 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Organ II instancji wadliwego postanowienia Organu I instancji wydanego w postępowaniu, podczas którego naruszono prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu, tj. poprzez dokonanie oględzin nieruchomości w dniach 30 września 2020 r. oraz 14 października 2020 r. przed przedstawicieli Organu I instancji, bez uprzedniego zawiadomienia Skarżącego o oględzinach nieruchomości z obowiązkowym 7-dniowym wyprzedzeniem, co doprowadziło do pozbawienia Skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności prawa do udziału w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym;

i) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie przez Organ II instancji wadliwego postanowienia Organu I instancji, którego wydanie poprzedzone było postępowaniem przeprowadzonym z naruszeniem prawa Skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszeniem zasady należytego i wyczerpującego informowania Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. poprzez:

-zawiadomienie Skarżącego o wszczęciu postępowania na podstawie zawiadomienia z dnia 2 listopada 2020 r. wraz z doręczeniem Skarżącemu postanowienia wydanego przez Organ I instancji;

- brak zawiadomienia Skarżącego o zakończeniu postępowania przez Organ I instancji, w tym brak zawiadomienia Skarżącego o możliwości wypowiedzenia się Skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu, co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa do obrony.

j) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Organu I instancji, mimo oczywistego naruszenia przez Organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych, a niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się z jednej strony do kwestii dowodowych związanych z datą rozpoczęcia robót budowlanych, które zdaniem organów nastąpiły już po 5 września 2020r., a także do oceny kwalifikacji spornej inwestycji dokonanej przez organ, tj. czy stanowiła ona tzw. inwestycję covidową. Zaistnienie jakiejkolwiek z tych obu przesłanek tj. zarówno jeśli rozpoczęcie robót budowlanych nie nastąpiło przed 5 września 2020r., a także brak zaistnienia tzw. inwestycji covidowej, czyni zasadnym wstrzymanie spornych robót budowlanych.

W zakresie pierwszej przesłanki wbrew stanowisku skarżonego organu jego ocena, iż w dniu 2 września 2020r. nie rozpoczęto robót budowlanych, jak wykazał skarżący, jest błędne, stąd w tym zakresie zasadna była argumentacja w zakresie błędnego stanowiska skarżonego organu. Zgodnie z art. 41 ust. 1 PrBudU, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Art. 41 ust. 2 PrBudU wskazuje, iż pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Organy błędnie pominęły więc, iż w dniu 2 września 2020r. doszło do niwelacji terenu i częściowego geodezyjnego wytyczenia budynku, które stanowi pracę przygotowawczą w rozumieniu art. 41 ust. 2 PrBudU, a zatem rozpoczęcie budowy. Tym samym, skarżący rozpoczął i zgłosił rozpoczęcie budowy w myśl art. 12 ust. 2 specustawy w dacie obowiązywania art. 12 specustawy.

Ale powyższe jest, jak wyżej wskazano niewystraczające, gdyż aby skarżący mógł skorzystać z preferencyjnych warunków specustawy jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 ustawy covidowej. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w specustawie jest mowa o przeciwdziałaniu COVID-19 rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w art. 12 ust. 1. (tj. wywołanej wirusem SARS-CoV2). O ile ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, to jednak należy go wykładać ściśle. W tym zakresie skarżony organ bardzo dobrze ustalił i uzasadnił, iż niezależnie od tego, czy budynek izolatorium buduje podmiot wykonujący działalność leczniczą, czy też podmiot niebędący podmiotem wykonującym działalność leczniczą, to aby nowo wznoszony budynek mógł być określony mianem "izolatorium", winien spełniać ściśle standardy określone w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. u. z 2020 r. póz. 539), które to rozporządzenie w części III załącznika - Warunki sprawowania opieki w izolatorium - w ust. 1 pkt 1 i pkt 1a określa, iż izolatorium sytuuje się w obiekcie zapewniającym następujący standard warunków lokalowo-pobytowych: - osobny pokój i węzeł sanitarny dla każdego izolowanego pacjenta", "segment składający się z 2 pokoi i wspólnego węzła sanitarnego — dopuszcza się w przypadku osób izolowanych, u których zakażenie wirusem lub zachorowanie na COVID-19 zostało potwierdzone dodatnim wynikiem testu na obecność wirusa SARS-CoV-2". Prawodawca określił ściśle uwarunkowania sytuowania izolatorów i jego układu funkcjonalnego dla zapobiegania rozprzestrzeniania się COVID-19. Budowa budynku izolatorium, rozumianego jako budynek spełniający w/w kryteria, służy przeciwdziałaniu COVID-19. Budowy takiego obiektu jednakże inwestor nie wykazał. Z akt, w tym z pisma K. D. z dnia 1 września 2020 r. nie wynika, by przedmiotowy budynek takie standardy spełniał. Co nadto istotne, organ wykazał, iż inwestor w przedmiotowej działce miał zamiar budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (wniosek z 7 maja 2019r., po wezwaniu w dniu i 27 maja 2019 w trybie art. 64 § 2 Kpa do uzupełnienia braków formalnych nie uzupełniono tego wniosku, wniosek pozostaje bez rozpoznania. Stąd zasadnie organ wywiódł w ocenie Sądu, iż zaakceptowanie podjętych przez inwestora działań oznaczałoby, iż każdy inwestor domu mieszkalnego wykorzystywałby zapis art. 12 ustawy covidowej dla realizacji prywatnych interesów majątkowych. Zatem budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla deweloperów. O ile ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, co wynikało z faktu, że w dacie uchwalania tego przepisu nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji, i w efekcie skierował ten tryb szczególny do wszystkich podmiotów, tj. zarówno przez przykładowo jednostki Skarbu Państwa, samorządu terytorialnego, jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku ze stwierdzoną koniecznością przeciwdziałania COVID-19 były uprawnione do prowadzenia robót budowlanych lub do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, i nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określeniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, to wykładnia tego przepisu musi jednak prowadzić do wniosku, iż tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji lub bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, ale jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nadto wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Dodatkowo jeszcze zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych ustawą prawo budowlane było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tym samym uzasadniona była ocena organu, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych, aby te inwestycje, które rzeczywiście służą przeciwdziałaniu COVID-19, były realizowane w szybkim tempie do 5 września 2020r., to wskazanie ograniczonego okresu obowiązywania regulacji może świadczyć o tym że art. 12 ustawy covidowej był skierowany do obiektów budowlanych o przeznaczeniu przejściowym, tymczasowym. Nadto zasadnie organ przyjął, iż pojęcie przeciwdziałanie COVID-19 należy powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu SARS-CoV-2. Stan ten jest stanem, co do zasady przejściowym. Zwalczenie tej choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. Tym samym roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu.

Zatem w odniesieniu do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów procedury, należy podkreślić, iż w ramach zakończonego postępowania skarżone organy dokonał szczegółowej analizy i poprawnego uzasadnienia skarżonego postanowienia, nie pomijając żadnego z aspektów sprawy oraz zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, uzasadniając motywy, jakimi kierowały się przy wydawaniu postanowienia. Prawidłowo oceniono, iż rozpoczęta inwestycja nie jest tzw. inwestycją "covidową", gdyż planowany budynek wbrew nazwie, nie spełnia określonych formalnie kryteriów izolatorium. Ustawa covidowa miała natomiast na celu ułatwienie działań podejmowanych dla ratowania zdrowia i życia ludzkiego, a nie ułatwienie działalności indywidualnej inwestorów pozwalającej bez wymogów stawianych ustawą prawo budowlane wybudowanie innego budynku. Wobec powyższego dokonane ustalenia rodziły obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z powodu wyżej opisanego braku spełnienia przez inwestycję wymogów w zakresie kwalifikacji inwestycji jako covidowej, w tym w szczególności prawidłowo wykazanej przez organy kwestii niespełnienia ścisłych standardów określonych w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz. u. z 2020 r. poz. 539), części III załącznika - Warunki sprawowania opieki w izolatorium - w ust. 1 pkt 1 i pkt 1a, podnoszone zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy. Kwestie oględzin stanu inwestycji bez udziału czy bez zawiadomienia skarżącego nie miały znaczenia wobec niewątpliwego niespełnienia wymogów w/w rozporządzenia Ministra Zdrowia. Nadto skarżący miał zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu w takim zakresie, aby mógł przedstawić swoje stanowisko i dowody, z czego skorzystał.

Ponadto niezasadna jest także argumentacja skarżącego odnosząca się do braku kompetencji i właściwości rzeczowej badania złożonej informacji przez inwestora w zakresie realizacji inwestycji w ramach tej specustawy. Wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się bowiem w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. Organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzanej kontroli ustala zatem, czy do budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane, czy też nie (np. z uwagi na art. 12 ustawy COVID-19). Jeśli organ ustali, że ma zastosowanie Prawo budowlane, a budowa rozpoczęła się bez wymaganego pozwolenia na budowę (ewentualnie bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), będzie zobligowany wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na podstawie ustawy prawo budowlane. Treść art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wskazuje, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest sprawdzenie, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, w związku z treścią powołanego wyżej art. 12 ustawy covidowej, było wyłączone spod działania przepisów ustawy Prawo budowlane. Treść tego przepisu ogranicza kompetencje określonych organów, ale tylko w sytuacji realizowania tzw. inwestycji covidowej. Powinnością organu nadzoru budowlanego było zatem wszczęcie postępowania administracyjnego i w konsekwencji wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.