Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 328/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b,
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 września 2022 r., nr SKO.40.1536.2022.śr, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia 28 grudnia 2021 r., nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej kwotę 497 złotych (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez U. S. (dalej: strona, skarżąca, wnioskodawczyni), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, decyzją z 27 września 2022 r., nr SKO.40.1536.2022.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), dalej: Kpa, po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji z 28 grudnia 2021 r., nr [...], wydanej przez Burmistrza S. odmawiającej przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), zwanej dalej: ustawą lub u.ś.r., wnioskowanego na córkę – M. S. – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawym i faktycznym. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2019 r. strona zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] 2019 r., nr [...], wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego 5 marca 2019 r. o zaliczeniu córki strony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2015 r., a orzeczenie wydano na stałe. Wynika z niego, że niepełnosprawność córki strony istnieje od urodzenia, orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2015 r., a orzeczenie wydano na stałe. Ponadto w pkt 1 dotyczącym wskazań orzeczenie zawiera informację o pracy w warunkach chronionych. Strona nie pracuje od roku 1988, sprawując opiekę nad niepełnosprawną córką.

Decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., nr [...], organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką. O odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia zadecydował stwierdzony przez organ I instancji brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną która jest zatrudniona w [...] w O. oraz fakt uzyskania z dniem 17 marca 2020 r. przez wnioskodawczynię prawa do emerytury. Organ I instancji uznał, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a potrzeba sprawowania opieki nad niepełnosprawna córką, która pracuje 7 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu nie korzystając z opieki strony. Wskazał, że wnioskodawczyni podała we wniosku, że od roku 1988 nie pracowała bowiem sprawowała i sprawuje nadal opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką.

Strona nie zgodziła się z ww. decyzją i wniosła od niej odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania wnioskodawczyni odniosła się do poszczególnych działań wskazując na własny stan zdrowia i stan zdrowia córki. Organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 Kpa i wraz z aktami sprawy przekazał je organowi odwoławczemu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z 30 sierpnia 2019 r., nr SKO.40.1369.2019.śr, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że brak jest bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad córką a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Samo wykonywanie pracy przez córkę w żaden sposób nie wyklucza możliwości pobierania przez wnioskodawczynię świadczenia pielęgnacyjnego, jednak już fakt, że córka pracuje 7 godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, w żaden sposób nie wyłącza możliwości podjęcia przez skarżącą pracy zarobkowej, niekoniecznie w pełnym wymiarze godzin. Zdaniem organu II instancji, w czasie gdy córka przebywa w zakładzie pracy strona mogłaby pracować, ponieważ w tym czasie córka nie wymaga jej opieki. Wskazał organ odwoławczy, że strona sprawuje tę opiekę w dni wolne córki od pracy, poza odwożeniem i odbieraniem jej z pracy lub dworca PKP. W jego ocenie, to że matka chce, jak i może zapewnić niepełnosprawnej córce opiekę nie przekreśla możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że czynności domowe wykonywane przez odwołującą w postaci gotowania czy sprzątania stanowią normalne prace, które prawdopodobnie podejmowałaby również jako osoba czynna zawodowo, nie mając obowiązku opieki nad niepełnosprawną córką.

W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa, które – jak podniosła – obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, czego w jej ocenie w sprawie nie uczyniono.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 30 sierpnia 2019 r., nr SKO.40.1369.2019.śr, oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z 6 maja 2019 r., nr [...], oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyjaśnił w motywach rozstrzygnięcia, że w dacie orzekania przez organy, córka skarżącej od 15 maja 2018 r. była zatrudniona w [...] w O., gdzie pracowała na samodzielnym stanowisku 7 godzin dziennie przez pięć dni w tygodniu. Skarżąca – na co zwrócił uwagę Sąd – podała, że odwozi córkę do pracy i odbiera ją z pracy lub dworca PKP, wówczas gdy M. S. wraca pociągiem wraz z koleżanką. Dlatego zdaniem Sądu odpowiedzieć należało na pytanie: czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy były wystarczające do orzekania i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie Sądu oparcie rozstrzygnięcia na powołanych przez organy w stanie faktycznym dokumentach i wywiadzie środowiskowym jest niewystarczające. Nie udziela odpowiedzi na pytanie dlaczego poprzednio organ pomocy społecznej przyznał matce świadczenie pielęgnacyjne przy sprawowaniu opieki nad córką (wówczas też już dorosłą i samodzielną w podobnym jak obecnie zakresie), a teraz tego świadczenia odmawia. Nadto w ocenie Sądu w sprawie należało wyjaśnić też inne kwestie. M. S. w dacie orzekania przez organy miała zawartą umowę o pracę na zastępstwo, a poprzednio nie pracowała. Czy to oznacza, że jeżeli córka podejmuje pracę, to matka nie ma prawa do świadczenia, a jak ją traci, to nabywa prawo ponownie? Zdaniem Sądu wyjaśnienia też wymaga aktualny stan zdrowia niepełnosprawnej, w takim zakresie w jakim przekłada się na obowiązki (konieczną pomoc) opiekuna. Wyjaśnić trzeba co oznaczają – w tym konkretnym przypadku – wskazania Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2019 r. zawarte w punktach 1, 6 i 7 orzeczenia, a także dlaczego wśród tych wskazań nie znalazły się okoliczności wymienione w punkcie 8 orzeczenia. Sąd stwierdził, że odpowiedzi na te pytania nie daje w pełni uzasadnienie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] 2019 r., ale być może konieczna jest kwerenda całych akt Komisji. Ich analiza może się okazać pomocna, ale nie będzie wystarczająca. Konieczne będzie wysłuchanie M. S. w charakterze świadka, a końcowo skarżącej w charakterze strony. Zwrócono uwagę, że na podstawie akt można przypuszczać, że od urodzenia córki skarżąca nie pracowała, bo podjęła opiekę i walkę o zdrowie dziecka. Mogła to być konieczność życiowa albo świadomy wybór, kiedyś z mężem, teraz – po rozwodzie – samodzielny. Są to jednak tylko przypuszczenia, które wymagają procesowej weryfikacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, którą NSA wyrokiem z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20, oddalił.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby dokonać prawidłowej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie można tego uczynić ograniczając się tylko do tego przepisu, ale należy mieć na uwadze całość regulacji ustawowej dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art. 17. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił przesłanki negatywne, które powodują, że ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe. W świetle wskazanych regulacji, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne strona powinna spełniać przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a równocześnie nie mogą zachodzić okoliczności wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wymienione enumeratywnie w art. 17 ust. 5 tej ustawy. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. wskazano, że negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma miejsce wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje opiekunowi, gdy osoba wymagająca opieki; po pierwsze została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę, po drugie osoba wymagająca opieki korzysta z tej opieki całodobowej przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Wprowadzając powyższą przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca uznał, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Tym samym nie wykluczył istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki, w pozostałych przypadkach, w których osoba wymagająca opieki korzysta z placówek, które nie zapewniają całodobowej opieki, a tylko w systemie dziennym, czy też osoba wymagającej opieki przebywa przez klika godzin dziennie w szkole lub na uczelni. Ustawodawca formułując w art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. przesłanki negatywne występujące po stronie osoby wymagającej opieki, spełnienie których powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być przyznane opiekunowi uczynił to w sposób enumeratywny, a jako przesłanki wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego muszą być interpretowane w sposób ścisły. Dlatego też nie można dokonać prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy i zawartej w tym przepisie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, bez całościowego spojrzenia na ustawową regulację dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy przesłankami pozytywnymi, które muszą być spełnione, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a przesłankami negatywnymi, zajście których powoduje, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone. Tylko w ten sposób dokonana wykładania przepisów regulujących świadczenie pielęgnacyjne pozwoli na uzyskanie prawidłowego rezultatu. Dlatego też w ocenie NSA organy dokonały błędnej wykładni wskazanego przepisu, a w konsekwencji nieprawidłowo go zastosowały.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o kwerendę całych akt dotyczących sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. S. Pismem z dnia 26 kwietnia 2021 r. zostały przekazane wyjaśnienia dotyczące wskazań w orzeczeniu o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Następnie organ I instancji decyzją z 17 czerwca 2021 r., nr [...], ponownie odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, wnioskowanego na córkę. W uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg postępowania, oraz prawne regulacje z przedmiotu jej rozpoznania. Wskazał w tych ramach na zeznania córki strony i wyjaśnienia otrzymane z Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Podał, że z uwagi na zatrudnienie M. S. przez 5 dni w tygodniu po 7 godzin dziennie wnioskodawczyni nie sprawuje stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ponadto organ I instancji podał, że od 17 marca 2020 r. wnioskodawczyni uzyskała prawo do emerytury, a zatem od tego dnia wystąpiła negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Strona ponownie zanegowała stanowisko organu I instancji, pismem z dnia 6 lipca 2021 r. wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz szeregu przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W obszernym uzasadnieniu odwołania wnioskodawczyni odniosła się do poszczególnych działań organu komentując szeroko treść skarżonej decyzji, przebieg postępowania organu I instancji oraz własny stan zdrowia i stan zdrowia córki.

Tym razem także organ I instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia 29 września 2021 r., nr SK0.40.2194.2021.śr, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało bowiem, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem norm prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 oraz art. 7 i 77 Kpa, normujących zasady prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wskazało przy tym, iż konieczne jest przesłuchanie wnioskodawczyni w charakterze strony oraz jej córki w charakterze świadka na okoliczność zakresu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną córką zgodnie z zasadami określonymi w Kpa. Kolegium zleciło ustalenie od kiedy córka strony jest zatrudniona i w jakich godzinach w poszczególnych okresach zatrudnienia wykonuje pracę oraz gdzie wykonuje i wykonywała swoją pracę (gdzie znajduje się siedziba jej zakładu pracy), wskazując jednocześnie na potrzebę udokumentowania poczynionych ustaleń np. umowami o pracę, informacją uzyskaną od Dyrektora [...] w O. o okresie zatrudnienia, godzinach pracy oraz miejscu jej pracy.

Ponadto, stosownie do zaleceń WSA zawartych w wyroku z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19, Kolegium wskazało na konieczność ustalenia czy wnioskodawczyni ma prawo do świadczeń emerytalnych i w jakiej wysokości, i czy emerytura nie jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne oraz poinformowania strony o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego w sytuacji, gdy pozostałe warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostaną spełnione.

Decyzją z 28 grudnia 2021 r., nr [...], organ pierwszoinstancyjny ponownie odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, wnioskowanego na córkę.

Uzasadniając decyzję organ I instancji ponownie przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego po czym stwierdził, że z informacji uzyskanej od [...] w O. wynika, iż córka strony jest zatrudniona w [...] od 15 maja 2018 r., w tym od dnia 28 października 2020 r. na czas nieokreślony. Jej miejscem pracy jest [...] w O. Wykonuje pracę w sposób samodzielny. Stanowisko pracy dostosowane jest do jej niepełnosprawności. Pracuje przez 5 dni w tygodniu po 7 godzin dziennie. Podczas badania okresowego w dniu 22 września 2021 r. lekarz medycyny pracy wskazał wyłącznie pracę biurową bez konieczności pracy w terenie. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ I instancji uznał, że córka strony nie wymaga stałej całodobowej opieki i tym samym nie występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Decyzja została doręczona stronie dnia 30 grudnia 2021 r. W wyniku jej zaskarżenia Kolegium postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2022r., nr SKO.40.235.2022, stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Ustaliło bowiem, że w aktach sprawy znajduje się udzielone w dniu 25 października 2021 r. córce strony pełnomocnictwo do reprezentowania strony "w niniejszej sprawie". Na zapytanie Kolegium skierowane do strony o zakres udzielonego pełnomocnictwa, strona oświadczyła, że udzielone przez nią pełnomocnictwo dotyczyło reprezentowania w sprawie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i obowiązywało przed organem I instancji. Na tej podstawie Kolegium uznało, że decyzja z dnia 28 grudnia 2021 r. nie weszła do obrotu prawnego bowiem nie została doręczona pełnomocnikowi. Organ I instancji przedmiotową decyzję doręczył pełnomocnikowi strony dnia 27 kwietnia 2022 r.

Strona również i tym razem nie zgodziła się z treścią decyzji i wniosła od niej odwołanie, domagając się jej uchylenia i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem wniesienia wniosku wraz z zaległymi odsetkami.

Kolegium uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżona decyzja odpowiada prawu. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, przytoczyło regulacje prawne przedmiotu rozpoznania akcentując, że podstawę materialnoprawną orzekania stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, zwanej nadal ustawą lub u.ś.r.

Istota sporu – jak wskazało Kolegium – w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy w sprawie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką która jest osobą pracującą zawodowo oraz czy zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w zakresie wymaganym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a wskazanym w ww. wyroku WSA z dnia 23 lipca 2020 r., pozwalającym na rozstrzygnięcie czy wnioskodawczym sprawuje stałą lub długotrwałą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym, lecz pracującą córką i tym samym spełnia wymogi uprawniające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosło Kolegium, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Zwróciło przy tym uwagę Kolegium, że ustawa nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Kolegium użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Kolegium podkreśliło, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych tym przepisem, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Wymiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy nie można utożsamiać z samą oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Niepełnosprawność w stopniu znacznym obejmuje bardzo różne stany zdrowotne osób, wobec których taką niepełnosprawność orzeczono - niektóre z tych osób wymagają jedynie wykonywania pewnych czynności opiekuńczych, inne zaś nie są w stanie w ogóle bez takiej opieki funkcjonować. Ta właśnie sytuacja powoduje, że w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest dokonanie obiektywnej oceny możliwości wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w zestawieniu z faktycznymi potrzebami opiekuńczymi osoby niepełnosprawnej.

Podniosło także, iż ani organ I instancji, ani też Kolegium nie kwestionują orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w S. z [...] 2019 r. o uznaniu córki strony za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również nie kwestionują pozostałych ustaleń zawartych w orzeczeniu, a jedynie brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a faktycznie sprawowaną opieką, jako stojącą na przeszkodzie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w sytuacji gdy czas i zakres tej opieki nie wypełnia czasu, w którym strona może podjąć pracę.

W ocenie organu odwoławczego w świetle poczynionych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy, a związanego z zakresem i czasem sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną córką, bezzasadny jest zarzut odwołania dot. art. 81a § 1 Kpa, który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, bowiem stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób bezsporny. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta bowiem oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 Kpa organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego. Wchodzą bowiem w grę dwie (lub więcej) równie prawdopodobne wersje zdarzeń. W takim przypadku organ jest zobligowany wybrać taką, która jest najbardziej korzystna (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 988/19). W sprawie będącej przedmiotem odwołania stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób jednoznaczny i bezsporny. Bezpodstawny jest zatem, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 Kpa, bowiem strona nie przedłożyła żadnych nowych dowodów domagając się jedynie wyjaśnienia braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją opiekuna z pracy, a koniecznością wykonywania opieki i wskazania czynności, które winna wykonywać względem córki, aby świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane. Stwierdził przy tym organ drugoinstancyjny, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, które stanowią, iż organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), czego dowodem jest wystąpienie do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. oraz Dyrektora [...]. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego została dokonana ocena, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 Kpa). Po przeprowadzonym postępowaniu, została wydana decyzja zawierająca zdaniem Kolegium wszystkie elementy zawarte w art. 107 Kpa. Wskazało Kolegium, iż postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 903/21). W związku z powyższym również zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy (art. 36 § 1 Kpa) jest zdaniem Kolegium nieuzasadniony, bowiem toczące się przed organem I instancji postępowanie determinowane było koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym ww. wyrokiem WSA w Opolu z 23 lipca 2020 r., o co organ I instancji zwracał się do niezależnych organów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 w zw. z art. 10 i art. 73 Kpa poprzez uniemożliwienie i utrudnianie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym uniemożliwianie wglądu w akta sprawy, Kolegium stwierdziło, że jest on bezzasadny. Podniesione argumenty odwołania, iż organ I instancji dwukrotnie zawiadamiał stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego – w ocenie Kolegium – pozostały bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Kolegium wyjaśniło, iż akta sprawy zostały stronie udostępnione po zakończeniu postępowania odwoławczego 14 września 2022 r. Strona do dnia wydania decyzji nie wniosła w tej sprawie żadnych wniosków dowodowych, zastrzeżeń co do zgromadzonego materiału dowodowego jak również żadnych wyjaśnień.

Równocześnie – mając powyższe na uwadze – zdaniem organu odwoławczego, wskazania WSA w Opolu zawarte w wyroku z 23 lipca 2020 r. dotyczące ustalenia czy wnioskodawczyni ma prawo do świadczeń emerytalnych i w jakiej wysokości, i czy emerytura nie jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne zostały zrealizowane, aczkolwiek pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Podniosło Kolegium, że wprawdzie wysokość emerytury jest niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, które w roku 2019 wynosiło 1.583,00 zł, w roku 2020 - 1.830,00 zł, w roku 2021 - 1971,00 zł, a w roku 2022 r. - 2.119,00 zł, to jednakże w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy, zatem nie zachodzą warunki określone w art. 27 ust. 5 ustawy, dające możliwość wyboru świadczenia korzystniejszego dla strony. Tym samym w ocenie Kolegium, jak wskazano powyżej, "fakt uzyskania prawa do emerytury, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z 23 marca 2020 r., znak: [...] o przyznaniu stronie z dniem 17 marca 2020 r. prawa do emerytury w wysokości 1.395,39 zł, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy".

Z kolei odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji w identycznym stanie faktycznym sprawy przyznał stronie wcześniej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśniło Kolegium, że "organ I instancji nie posiadał informacji na temat zatrudnienia M. S., w związku z czym nie były prowadzone postępowania wyjaśniające, nie było również podstawy do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dopiero postępowanie przeprowadzone na wniosek strony z dnia 8 kwietnia 2019 r. wykazało, że zakres sprawowanej opieki nad córką nie stanowi przeszkody w podjęciu przez wnioskodawczynię zatrudnienia, bowiem ustalono, że osoba niepełnosprawna podjęła od 2018 r. zatrudnienie i przez znaczną część dnia opieka nad nią nie jest sprawowana. Oznacza to, że w sprawie nie wystąpił identyczny stan faktyczny jak w sprawach rozstrzyganych z poprzednich wniosków o świadczenie pielęgnacyjne".

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zasadniczej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane, podniesione w zażaleniu zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie. Zarzucił autor skargi orzekającym w sprawie organowi odwoławczemu naruszenie:

1) art. 153 P.p.s.a w związku z art. 77 § 1 Kpa, art 75 § 1 Kpa i art. 7b Kpa, przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19 oraz wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20 w zakresie: niewyjaśnienia wskazań Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z [...] 2019 r. nr [...], i zaniechania kwerendy całych akt Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. nr [...], nieustalenia aktualnego stanu zdrowia M. S., a także niewyjaśnienia, czy podjęcie pracy przez córkę skarżącej oznacza automatyczną utratę prawa matki do świadczenia, a w razie utraty pracy, prawo to nabywa ponownie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadziło do niepełnego zebrania i zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie;

2) art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną wykładnię rozszerzającą i błędne uznanie, że przesłanką negatywną pozbawiającą skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest podjęcie pracy w warunkach chronionych zgodnie z wydanym orzeczeniem o niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności, podczas gdy wśród przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. brak jest podjęcia pracy w warunkach chronionych zgodnie z wydanym orzeczeniem o niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności;

3) art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie i uzależnienie otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również sytuację pozostawania opiekuna w dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki, wykazuje on gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie w świetle zebranego materiału dowodowego brak istnienia bezpośredniego i ścisłego związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją z zatrudnia (i jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką.

Podnosząc te zarzuty wniósł autor skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W jej uzasadnianiu autor skargi rozwinął zarzuty przytoczone w jej petitum, akcentując, że organ I instancji, co nietrafnie zaaprobowało SKO, naruszył zasadę współdziałania organów administracji publicznej. Organ ten – powołując się na pismo z dnia 28 października 2021 r., nr [...], Przewodniczącej Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności – wskazał, że nie jest możliwe przekazanie akt sprawy z wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. S., ponieważ dane dotyczące toczących się postępowań w znacznej części dotyczą stanu zdrowia, a zatem są to dane wrażliwe i wymagają szczególnej ochrony i ich udostępnienie bez zgody strony nie jest możliwe. Pomimo tych trudności organ I instancji zaniechał zwrócenia się do córki skarżącej o wyrażenie zgody na udostępnienie tych akt. Wskazał pełnomocnik strony, że Przewodnicząca Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności jest równocześnie zastępcą Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. zatem – w jego ocenie – wiedza ta zasadniczo jest organowi znana z urzędu.

Kontynuując podkreślił autor skargi, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 z późn. zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, natomiast ust. 4 tego samego przepisu stanowi, że niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Z powyższego wynika więc, że ustawodawca ze znacznym stopniem niepełnosprawności łączy kwestię opieki nad taką osobą, przyjmując że osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga pomocy i opieki osoby drugiej, gdyż jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Co za tym idzie zasadniczo już sam fakt legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności bądź orzeczeniem z nim zrównanym przez przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przesądza o tym, że sprawowanie opieki nad taką osobą wypełnia kryterium celu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. Zdaniem autora skargi z samego faktu, że dana osoba legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wynika bowiem, iż wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji i bez pomocy innych osób nie jest w stanie zaspokajać podstawowych potrzeb życiowych, w zakresie między innymi samoobsługi, poruszania się i komunikacji. W jego opinii organ, negując fakt sprawowania stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, poza swobodną konkluzją, że aktualny stan zdrowia niepełnosprawnej pozwala jej na normalne życie, na dowód czego przywołał wykonywanie pracy zarobkowej, nie przeprowadził żadnych dowodów uzasadniających takie stwierdzenie. Ponadto zdaniem skarżącej organy skupiły się wyłącznie na fakcie zatrudnienia jej córki a priori zakładając, że zatrudnienie w ramach umowy o pracę, niezależnie od warunków pracy, stanowi o braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Stwierdził także pełnomocnik, że organ I instancji, co błędnie zaaprobowało SKO, całkowicie pominął w swych ustaleniach, iż córka skarżącej, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] 2019 r. pracuje w warunkach chronionych wyłącznie w ramach pracy biurowej, a stanowisko pracy jest w pełni dostosowane do jej niepełnosprawności. Córka skarżącej nie mogłaby zatem wykonywać pracy biurowej w innym zakładzie pracy, czy na innym stanowisku, niedostosowanym do jej potrzeb. Zaznaczył następnie, że zarówno z zasad doświadczenia życiowego, jak i woli prawodawcy wynika, iż osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, nie są wykluczonymi poza nawias społeczeństwa i w miarę swych możliwości mogą w nim funkcjonować jako pełnoprawni obywatele. Osób takich nie można traktować jak osób ubezwłasnowolnionych, a do tego zdaje się sprowadzać dokonana przez organy wykładnia pojęcia "konieczności sprawowania opieki". Pomoc osobom niepełnosprawnym w prawidłowym funkcjonowaniu, nawet w odniesieniu do osób zatrudnionych w zakładach pracy chronionej, ogranicza się do czynności niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania osób wymagających opieki i wchodzi w zakres prawidłowo sprawowanej opieki. Organy całkowicie pominęły w postępowaniu fakt, że stan zdrowia córki skarżącej jest zależny od wielu czynników m.in. pogody, a opieka nad nią nie kończy się na czynnościach wykonywanych w domu, ale obejmuje również pomoc w zakresie wizyt lekarskich, kontrolnych, pobytach w szpitalach.

W dalszych motywach stwierdził autor skargi, że organy dokonały niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego w kontekście ustalonego stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, które – jak określił – świadczą wprost o zaistnieniu związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stanem zdrowia córki skarżącej a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Zgromadzone dowody w żadnym stopniu nie wskazują, by w aktualnym stanie zdrowia córki skarżącej sprawowanie opieki był zbędne.

Kontynuując wskazał nadto, że podjęcie przez córkę pracy również nie oznacza, iż matka nie sprawuje długotrwałej opieki lub nie pomaga córce, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Praca dla córki strony przez 7 godzin jest z jednej strony radością i namiastką normalnego życia, a z drugiej strony ogromnym wysiłkiem. Za każdym razem, gdy nie świadczy pracy z powodu złego stanu zdrowia, to właśnie strona sprawuje nad nią opiekę, w tym również w okresie przebywania w szpitalach. Oświadczył, że żadna instytucja nie sprawuje opieki nad córką. Nie sprawuje jej również ojciec, który od ponad 30 lat uchyla się od obowiązków rodzicielskich. Z uwagi na charakter schorzenia córki skarżącej, wykonywanie przez nią pracy w warunkach chronionych 7 godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, nie wyklucza sprawowania nad nią opieki przez skarżącą, która nieustannie pozostaje w dyspozycji córki, np. w razie konieczności jej odebrania z pracy lub z pogotowia z powodu złego samopoczucia lub omdlenia. Podjęcie pracy przez skarżącą niechybnie uniemożliwiłoby sprawowanie stałej opieki nad córką.

Jednocześnie zwrócił uwagę autor skargi, że córka skarżącej pracuje w warunkach chronionych i nie wykonuje w pracy żadnych czynności wymagających wysiłku fizycznego. Na powyższe zwrócił uwagę jej pracodawca świadomy znacznego stopnia jej niepełnosprawności, wskazując, że pracuje ona w warunkach szczególnych tj. do 5 dni w tygodniu w wymiarze 7 godzin dziennie. Warunki te znalazły odzwierciedlenie w orzeczeniu lekarza medycyny pracy, który dopuścił wyłącznie pracę biurową - bez możliwości pracy w terenie. Stąd – jak stwierdził pełnomocnik – nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu II instancji, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować tylko do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez osobą uprawnioną do świadczenia. Podkreślił, że dla osób niepełnosprawnych, często wykluczonych społecznie bardzo ważnym elementem funkcjonowania jest sama praca jak również kontakt z innymi ludźmi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że skład orzekający działa warunkach związania wyrokami NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20 oraz WSA w Opolu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19. Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Natomiast kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest głównym kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10). Natomiast naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).

Nadto mocą art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest weryfikacja, czy organ odwoławczy w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanych wyroków w tej sprawie. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w sprawie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w granicach niniejszej sprawy we wcześniejszych wyrokach.

Poza sporem jest, że córka skarżącej – M. S. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] 2019 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika również, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 marca 2015 r. Istota sporu sprowadzała ale i sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca, która wystąpiła z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z rzeczywistą koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.

Zaakcentowania wymaga, że oddalając skargę kasacyjną organu od wyroku tut. Sądu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19 NSA w wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20 stwierdził, że aby dokonać prawidłowej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy nie można tego uczynić ograniczając się tylko do tego przepisu, ale należy mieć na uwadze całość regulacji ustawowej dotyczącej świadczenia pielęgnacyjnego zawartej w art. 17. W art. 17 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca określił przesłanki negatywne, które powodują, że ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe. W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. – na co zwrócił uwagę NSA – wskazano, że negatywna przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ma miejsce wówczas, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje opiekunowi, gdy osoba wymagająca opieki:

po pierwsze została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę,

po drugie osoba wymagająca opieki korzysta z tej opieki całodobowej przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Jednocześnie NSA stwierdził także w przytoczonym powyżej wyroku z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20, że wprowadzając powyższą negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ustawodawca uznał, iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Tym samym – jak wskazał – nie wykluczył ustawodawca istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki, w pozostałych przypadkach, w których osoba wymagająca opieki korzysta z placówek, które nie zapewniają całodobowej opieki, a tylko w systemie dziennym, czy też osoba wymagającej opieki przebywa przez klika godzin dziennie w szkole lub na uczelni.

Zdaniem NSA nie można dokonać prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy i zawartej w tym przepisie przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, bez całościowego spojrzenia na ustawową regulację dotyczącą świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności na wzajemne relacje jakie zachodzą pomiędzy przesłankami pozytywnymi, które muszą być spełnione, aby nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a przesłankami negatywnymi zajście których powoduje, że nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone. Tylko w ten sposób dokonana wykładania przepisów regulujących świadczenie zrealizuje unormowania w nich zawarte.

Z kolei WSA w Opolu w wyroku z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/10 jednoznacznie – odwołując się przy tym do stanowiska judykatury – wyraził pogląd, zgodnie z którym podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Podkreślił tut. Sąd, że od urodzenia córki skarżąca nie pracowała, bo podjęła opiekę i walkę o zdrowie dziecka. Mogła to być konieczność życiowa albo świadomy wybór, kiedyś z mężem, teraz – po rozwodzie – samodzielny.

W ocenie składu orzekającego rację ma strona skarżąca, że organ I instancji wadliwie odczytał odpowiedź przewodniczącej Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 28 października 2021 r. udzieloną na pismo organu I instancji z 25 października 2021 r. (k. 17 akt administracyjnych) wskutek czego zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku nakazanym w prawomocnych wyrokach tut. Sądu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19 oraz NSA z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2355/20, a bezkrytycznie zaakceptował to organ odwoławczy, o czym szerzej poniżej.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że WSA w Opolu nakazał potrzebę nie tylko wyjaśnienia "co oznaczają – w tym konkretnym przypadku – wskazania Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] 2019 r. zawarte w punktach 1, 6 i 7 orzeczenia, a także dlaczego wśród tych wskazań nie znalazły się okoliczności wymienione w punkcie 8 orzeczenia", ale również – co ważne – dostrzegł konieczność kwerendy całych akt Komisji (sygn.[...] ). Ich analiza – jak uznał WSA – "może się okazać pomocna, ale nie będzie wystarczająca".

Jak wskazano powyżej, organ I instancji podjął próbę dostępu do akt, ale de facto nie wiadomo dlaczego odstąpił do dowodzenia w tym zakresie. Nie można zgodzić się z organami, że w treści pisma Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 28 października 2021 r., "organ ten poinformował że nie jest możliwe przekazanie akt sprawy dot. wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności M. S. bowiem dane dotyczące toczących się przed zespołem postępowań w znacznej części dotyczą stanu zdrowia, a zatem są to dane wrażliwe i wymagają szczegółowej ochrony". W piśmie tym – co wymaga podkreślenia – przewodnicząca Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności jednoznacznie oświadczyła, że "szczegółowych wyjaśnień czy informacji, dotyczących przebiegu jakiegokolwiek postępowania o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności można udzielić jedynie stronie danego postępowania lub po wcześniejszym przedłożeniu pełnomocnictwa podpisanego przez stronę". Tymczasem w aktach sprawy brak jest danych, ale też z lektury uzasadnienia nie wynika, czy organ wystąpił o taką zgodę i jej nie otrzymał, czy w ogóle nie podjął żadnych działań w tym kierunku. W skardze zaś podniesiono, że "organ I instancji zaniechał zwrócenia się do M. S.- córki skarżącej - o wyrażenie zgody na udostępnienie rzeczonych akt". Takie zaniechanie dowodowe czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., ale także naruszenia zasad prowadzenia postępowania stosownie do art. 7 Kpa, art. 77 Kpa i art. 80 Kpa.

W przytoczonym wyżej wyroku WSA w Opolu stwierdził nadto, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy były niewystarczające do orzekania i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, oparcie rozstrzygnięcia na powołanych przez organy w stanie faktycznym dokumentach i wywiadzie środowiskowym jest niewystarczające. Skład orzekający w wyroku z 23 lipca 2020, sygn. akt II SA/Op 470/19, stwierdził, że – co pozostaje na aktualności na ten czas i uznaje tak też skład orzekający w tej sprawie – nie udziela odpowiedzi na pytanie dlaczego poprzednio organ pomocy społecznej przyznał matce świadczenie pielęgnacyjne przy sprawowaniu opieki nad córką (wówczas też już dorosłą i samodzielną w podobnym jak obecnie zakresie), a teraz tego świadczenia odmawia. Całkowicie – zwłaszcza w czasie orzekania przez organy z wniosku strony z 8 kwietnia 2019 r. – niezrozumiałym jest wskazanie, że "organ I instancji nie miał wiedzy o zatrudnieniu córki strony", wszak – co ważne – poza sporem jest, że zatrudniona jest ona w [...] od 15 maja 2018 r. (k. 14 akt administracyjnych). Zatem, co nie zostało zakwestionowane, w czasie kiedy strona otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na córkę, ta bezwątpienia pracowała. Nadto w obrocie prawnym pozostaje decyzja z 7 marca 2017 r., nr [...], mocą której przyznano stronie świadczenie pielęgnacyjne na okres do 31 marca 2019 r.

Analogicznie skład orzekający w tej sprawie uznaje za niezrealizowane przez orzekające w sprawie organy wskazówki zawarte w wyroku tut. Sądu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 470/19 w zakresie wymogu wyjaśnienia aktualnego stanu zdrowia niepełnosprawnej, w takim zakresie w jakim przekłada się na obowiązki (konieczną pomoc) opiekuna. W aktach sprawy ale także w uzasadnieniu decyzji brak jest istotnych dla sprawy informacji w tym zakresie. Uwaga ta jawi się jako istotna albowiem przesłuchana w charakterze świadka w dniu 25 października 2021 r. córka strony zeznała, że "obecnie ze względu na operację" od dłuższego czasu jest na zwolnieniu lekarskim, czeka na przeszczep [...], aktualnie ma [...]. Zeznała również, że "jest drugą osoba w [...] , której takie [...]". Skoro organ nie zwrócił się do strony o udokumentowanie tych twierdzeń to należy przyjąć, że uznał je za udokumentowane, a zatem powinien się do nich odnieść i ocenić wespół z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Wszak to stan zdrowia córki skarżącej uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Będąc jej opiekunem – jak podniosła – musi być niejako w pełnej gotowości do pomocy w sytuacji gdy stan zdrowia córki będzie wymagał od niej natychmiastowej reakcji. Tymczasem i tego organ nie poddał ani ocenie ani ewentualnie dalszemu badaniu, gdyby uznał za konieczne ustalenie chociażby czy i ile razy takie sytuacje wystąpiły.

Przypomnienia wymaga, że córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu, córka skarżącej może pracować w warunkach chronionych (pkt 1), z kolei w jego pkt 7 orzeczono, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, zasadnie podkreśla się, że to do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Nadto w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA: z 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07; z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma podstaw prawnych ażeby ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W przytoczonych judykatach akcentuje się, że wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi, na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącym osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwienie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (zob. także: wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22, oraz wyroki tam przytoczone).

Uwypuklić należy, że przywoływane wyżej orzeczenie jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa, który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie (stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone). W przedmiotowej sprawie jednoznacznie w orzeczeniu i stopniu niepełnosprawności córki strony wskazano m.in., że: wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Nieuprawnione w tym stanie rzeczy są więc stanowiące podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego kategoryczne stwierdzenia, nieudokumentowane i nieuzasadnione, że:

po pierwsze – w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a potrzeba sprawowania opieki nad niepełnosprawna córką, która pracuje 7 godzin dziennie przez 5 dni w tygodniu nie korzystając z opieki strony, albowiem komisja w wydanym orzeczeniu wskazała na możliwość pracy córki strony, a ustawodawca okoliczności tej nie unormował jako negatywnej przesłanki do nabycia świadczenia;

po drugie – strona może podjąć pracę, albowiem córka jej przebywa poza domem znaczną cześć dnia (praca 7 godzin dziennie plus dojazd do pracy odległej o ok [...] km trwający około 40 min. w jedną stronę) i w tym czasie nie wymaga opieki wnioskodawczym, gdyż – nie wiadomo nawet ile dni rzeczywiście strona przepracowała z uwagi na swój stan zdrowia, zwłaszcza, że zeznała, iż "od dłuższego czasu jest na zwolnieniu lekarskim, czeka na przeszczep [...]", a także

po trzecie – sam fakt gotowości strony do udzielenia opieki nie stanowi przeszkody w podjęciu pracy zarobkowej, albowiem – nie wskazywała ona li tylko gotowości, ale wykazywała działania, które podejmuje jako opiekun – właśnie z uwagi na dokonany wybór tej aktywności i roli życiowej, jako skoncentrowane i skumulowane na niesienie pomocy osobie, córce jej wymagającej 24 na dobę.

Uwzględniając dotychczas podniesione, Sąd nie podzielił także poglądu organów, że czynności wykonywane przez skarżącą na rzecz córki stanowią typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo. Rozważania dotyczące czasu pobytu córki strony skarżącej w pracy bez odniesienia do każdorazowej w tym właśnie czasie możliwości natychmiastowej reakcji strony ukierunkowanej na odebranie córki z pracy czyni nieuzasadnionym twierdzenie, "że strona może w tym czasie podjąć zatrudnienie, bowiem nie sprawuje opieki nad córką. Nie można uznać argumentu strony, że sam fakt jej gotowości do udzielenia opieki stanowi przeszkodę w podjęciu pracy zarobkowej". Zwłaszcza gdy nawet nie wiadomo, czy i ile razy takie sytuacje miały miejsce, ale także ile faktycznie godzin (dni) córka strony przepracowała w badanym okresie.

Czynności wykonywane przez stronę na rzecz pełnoletniej niepełnosprawnej w znacznym stopniu córki, co istotne, podejmuje ona dla i na rzecz córki, rezygnując z zatrudnienia, świadomie dokonała wyboru "oddania się" opiece nad niepełnosprawnym dorosłym dzieckiem.

Wobec tego Sąd stwierdza, w oparciu o przedłożone akta administracyjne, zwłaszcza złożone dokumenty, że córka skarżącej wymaga stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Oczywistym w świetle treści orzeczenia z dnia [...] 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jest to, że córka skarżącej wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego, których ta z uwagi chociażby na fizyczność prac wykonać nie może z uwagi na ograniczone możliwości jej organizmu. Z niezakwestionowanych przez organ ustaleń wynika, że to skarżąca wykonuje przy córce wszystkie czynności w zakresie opieki, a zatem bezsprzecznie zakres sprawowanej opieki ma charakter słały i długotrwały w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakres sprawowanej przez skarżąca opieki ma charakter całkowity i jest indywidualnie dostosowany do schorzenia córki, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" (adekwatność) do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącą wobec niepełnosprawnej córki wyczerpuje ustawową przesłankę sprawowania opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. także: wyrok WSA w Łodzi z 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 318/22).

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy także niewłaściwe uznały, że z uwagi iż nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1 ustawy nie zachodzą warunki określone w art. 27 ust. 5 ustawy, dające możliwość wyboru świadczenia korzystniejszego dla strony. Tym samym, że pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy "fakt uzyskania prawa do emerytury, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 23 marca 2020 r., znak: [...] o przyznaniu U. S. z dniem 17 marca 2020 r. prawa do emerytury w wysokości 1.395,39 zł". O ile organy ustaliły, że strona ma prawo do świadczeń emerytalnych i w jakiej wysokości, to już wadliwie przyjęły, iż okoliczność ta jest prawnie obojętna. Zwłaszcza że emerytura z ZUS jest niższa niż świadczenie pielęgnacyjne, a strona nabyła prawo do niej z dniem 17 marca 2020 r., a wniosek złożyła 8 kwietnia 2019 r., zatem do czasu jej uzyskania jej nabycie nie mogło stanowić przeszkody do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta winna być przez orzekające w sprawie organy uwzględniona, przy tym nie ta wadliwość wpłynęła na ocenę dokonaną przez Sąd, a wskazana powyżej odnosząca się do naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Równocześnie powtórzenia wymaga, że orzekające w sprawie sądy obu instancji dokonały wiążącej w niej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., akcentując, iż ustawodawca nie wykluczył istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez opiekuna a sprawowaniem opieki, w pozostałych przypadkach, w których osoba wymagająca opieki korzysta z placówek, które nie zapewniają całodobowej opieki, a tylko w systemie dziennym, czy też osoba wymagającej opieki przebywa przez klika godzin dziennie w szkole lub na uczelni. W przedmiotowej sprawie – co wymaga zaakcentowania – w pracy wykonywanej w warunkach ściśle przez prawo określonych.

W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu naruszone zostały przepisy art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, ponieważ nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czym naruszono wskazane wyżej przepisy postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszony został przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów ustanowiona w art. 80 Kpa). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 Kpa, przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 Kpa). Z przepisu art. 80 Kpa wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna być również oparta na podstawie wiedzy i doświadczenia życiowego.

Podsumowując powiedziane dotąd, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa.

W tym stanie rzeczy Sąd, mocą art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art.135 P.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.