Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1198/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 85
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2431/14 w sprawie ze skargi S. M., A. B., M. K., P. K., P. M., L. M., B. S., K. S., E. K., R. K., L. G., Z. M., J. W., B. Z., J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 marca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2431/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. M., A. B., M. K., P. K., P. M., L. M., B. S., K. S., E. K., R. K., L. G., Z. M., J. W., B. Z., J. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] .ew. [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji znak [...] z [...] listopada 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. (dalej: RDOŚ w W., organ I instancji) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła "[...]" w W. do granicy województwa [...] , z wyłączeniem fragmentu drogi obejmującego istniejącą obwodnicę G. według wariantu 1b (ze zmianą lokalizacji węzła "[...]" na węzeł "[...]").

Wobec złożonych odwołań od ww. decyzji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) wydał [...] grudnia 2011 r., decyzję w części uchylającą i w tym zakresie orzekającą oraz w pozostałej części utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji (z [...] listopada 2010 r.).

Wyrokiem z 15 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 320/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy GDOŚ w decyzji z [...] września 2014 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu w części zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła "[...]" w W. do granicy województwa lubelskiego, z wyłączeniem fragmentu drogi obejmującego istniejącą obwodnicę G. według wariantu 1b (ze zmianą lokalizacji węzła "[...]" na węzeł "[...]")".

Skargę na decyzję GDOŚ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli – A. B., M. K., P. K., P. M., L. M., B. S., K. S., E. K., R. K., L. G., Z. M., J. W., B. Z., J. B., S. M. (zwani dalej: skarżący) wnioskując o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1. art. 66 ust. 1 pkt 15, art. 80 ust. 1, pkt 1, 2 i 3 u.ś., poprzez nieuwzględnienie wyników postępowania z udziałem społeczeństwa i możliwych konfliktów społecznych oraz poprzez błędną ocenę dowodów zawartych w raporcie ooś;

2. art. 85, art. 113 p.o.ś. oraz rozporządzeń wykonawczych (rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu), poprzez lokalizowanie inwestycji powodującej przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji szkodliwych w powietrzu oraz przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, w wariancie najbardziej niekorzystnym dla mieszkańców, w terenie o gęstej zabudowie, przez środek Osiedla [...];

3. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy przez GDOŚ w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

4. art. 80 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady swobodnej oceny dowodów;

5. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego rozważenia przez GDOŚ wszystkich przepisów i okoliczności związanych z planowaną inwestycją;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak wyżej.

Uzasadniając złożony środek zaskarżenia skarżący podali, że organ odwoławczy w wielu kwestiach nie odniósł się do istoty zarzutów mieszkańców osiedla [...]. Nie przeprowadził własnych ustaleń, czy korzystniejsze dla środowiska jest przeprowadzenie drogi ekspresowej [...] w wariancie 1c przez tereny niezamieszkałe czy w wariancie 1b przez środek osiedla [...]. Organ oparł się w całości na raporcie ooś zawierającym nierzetelne, niepełne i niespójne dane o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, oraz na wyjaśnieniach inwestora, które obarczone są dużą dozą subiektywizmu, nie próbując w najmniejszym stopniu zweryfikować danych, kwestionowanych w zarzutach skarżących, np. zlecając niezależnej firmie łub instytucji przeprowadzenie badań odnośnie wielkości emisji szkodliwych związków do powietrza i wielkości natężenia hałasu.

Według skarżących, organ odwoławczy nie dokonał oceny ilości emisji takich związków jak kadm, arsen, które wydzielane są z okładzin ściernych, węglowodorów alifatycznych i węglowodorów aromatycznych, a poziom tlenków azotu NOx i No2 powinny być liczone oddzielnie, a nie razem jako dwutlenek azotu. Nie określił również odległości ich migracji oraz jaki będzie odsetek ludzi narażonych na negatywne oddziaływanie szkodliwych substancji. Nie określił także metodyki prognozowania emisji zanieczyszczeń w 2013 i w 2030 r.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2431/14 wskazał, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze, orzekającemu w sprawie organowi nie można zarzucić, iż nie dołożył należytej staranności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu I instancji, w sposób należyty zapewniono społeczeństwu udział w postępowaniu, zgodnie z treścią art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji poprzez zawiadomienie o decyzjach i obwieszczenia.

Według Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący niespójnego podejścia odnośnie terenów obszarów chronionych Natura 2000 [...]. Obszar [...] został decyzją Komisji Europejskiej z dnia [...] stycznia 2011 r. wyznaczony jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty, o ściśle określonych granicach oraz przedmiotach ochrony wymienionych w Standardowym Formularzu Danych (SDF). Inwestor uzupełniając materiał dowodowy przedstawił niebudzącą wątpliwości ocenę odnośnie oddziaływania, jakie planowana droga będzie wywierała na obszar [...], w której niezbicie wykazano, iż przyjęty do realizacji wariant jest najlepszym z możliwych, a wariant 1c jako jedyny będzie stanowił realne zagrożenie dla przedmiotów i celu ochrony tego terenu. Stwierdził zatem, że z punktu widzenia oddziaływania na obszary Natura 2000 wariant określony zaskarżoną decyzją jest najlepszy i nie spowoduje strat w przedmiotach ochrony obszarów Natura 2000 oraz nie naruszy integralności i spójności obszaru.

Sąd I instancji nie podzielił także argumentów skargi wskazujących, że ustalenia organów zwracały uwagę, że dokonano wyboru wariantu w oparciu o materiał, w którym przyjęto prymat walorów przyrodniczych nad ochroną życia i zdrowia ludzkiego.

W skardze kasacyjnej S. M. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez adw. [...] zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Warszawie zarzucono naruszenie przepisów:

I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 66 ust. 1 pkt 15, art. 80 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 188, poz. 1227, ze zm.) tj. nieuwzględnienia wyników postępowania z udziałem społeczeństwa i możliwych konfliktów społecznych,

- art. 85 oraz 113 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 100, poz. 1085, ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 120, poz. 826, ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47, poz. 281 ze zm.) tj. lokalizowanie inwestycji powodującej przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji szkodliwych w powietrzu oraz przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w wariancie najbardziej niekorzystnym dla mieszkańców,

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a tym samym zaakceptował nierozpoznanie sprawy przez GDOŚ w sposób wszechstronny i wyczerpujący polegający w szczególności na:

- niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji RDOŚ z [...] listopada 2010 r.,

- naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

- oparcie decyzji organu na danych w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko, niezgodnych ze stanem faktycznym oraz zawierającym nierzetelne, niepełne i niespójne dane o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko w szczególności w zakresie wysokości prognozowanego poziomu hałasu, emisji substancji szkodliwych oraz ilości budynków do wyburzenia,

- wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dotyczących nie wzięcia pod uwagę wyników konsultacji społecznych, nierzetelności dokonanej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w każdym z wariantów, nie ustosunkowanie się do opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie.

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.,

przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie a tym samym zaakceptował niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego tj. dowodów przedstawionych przez mieszkańców Osiedla [...] (cz. miasta O.) przedstawionych w uwagach do Raportu oddziaływania na środowisko i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a także zaakceptował dokonanie wyboru wariantu realizacji inwestycji niekorzystnego dla mieszkańców,

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a tym samym zaakceptował działanie GDOŚ polegające na braku wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu rozstrzygnięcia, szczątkowe uzasadnienie decyzji oraz braki w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji organu oraz analizy okoliczności związanych z planowaną inwestycją.

Wskazując na powyższe zarzuty:

- na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Ponadto:

- na podstawie art. 203 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz "Skarżących" zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niejako bezrefleksyjnie potwierdził ustalenia organu, które zostały oparte co do zasady na informacjach dostarczonych jedynie od inwestora. W związku z czym udział społeczeństwa w przedmiotowej sprawie został sprowadzony do czysto fasadowej postaci.

Mieszkańcy miasta O. - osiedla [...] od początku postępowania w przedmiotowej sprawie wykazywali inicjatywę do doprowadzenie realizacji inwestycji zgodnie z wariantem 1C (poza miastem). Wyrażali swoje stanowisko w licznych pismach kierowanych m. in. do GDDKiA, wojewody i innych organów.

Według "skarżących", w raporcie ooś zlekceważono przekazane GDDKiA m.in. petycje mieszkańców, wyciąg Protokołu Komisji Ochrony Środowiska i Urbanistyki Rady Miasta O. oraz wyniki referendum w sprawie przebiegu trasy przez część miasta O. - osiedle [...].

Mieszkańców pozbawiono prawa do konsultacji społecznych zagwarantowanych Dyrektywą Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi.

Zdaniem "skarżących" teza jakoby jedynie zlecenie i zrealizowanie kontrraportu uprawniało ich do skutecznego negowania zawartych w raporcie sporządzonym przez inwestora twierdzeń jest zbyt daleko idąca.

"Skarżący", w przedmiotowej sprawie nie byli zobligowani obowiązującym prawem do przygotowania kontrraportu.

Dodatkowo w ramach skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniosków składanych w toku postępowania administracyjnego, skarżący, oparli swoje twierdzenie m.in. na dokumentach opracowanych przez ekspertów z różnych dziedzin.

W skardze kasacyjnej podniesiono negowanie przez organ administracyjny, co prawda ogólnie dostępnych danych, z których jasno wynika, że wpływ drogi ekspresowej (docelowo sześciopasmowej autostrady) na terenie miasta O. - osiedle [...] będzie miał nieodwracalny, potencjalnie rażąco negatywny wpływ na: Naturę 2000 "[...]" (miejsce lokalizacji części węzła "[...]"), na około 2 500 osób społeczności lokalnej (w promieniu do 500 m) oraz bezpieczeństwo gospodarcze wschodniej części miasta w tym NCBJ znajdujące około 350 m w najbliższym miejscu od planowanej trasy.

Ustalenia organu administracyjnego zostały niejako powtórzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie co może doprowadzić do zlokalizowania inwestycji powodującej przekroczenie dopuszczalnych poziomów substancji szkodliwych w powietrzu oraz przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w wariancie najbardziej niekorzystnym dla mieszkańców tj. w wariancie 1B (przez miasto), a nie 1C (poza miastem).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym - traktując je w sposób zbiorczy - tj. art. 3 § 1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. - należy stwierdzić, że organ (GDOŚ) w toku postępowania nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego zbadania przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GDOŚ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 26 marca 2019 r. na pytanie Sądu o wskazanie trzech najważniejszych przyczyn sprzeciwu społecznego na realizację przedsięwzięcia w wariancie wybranym do realizacji, pełnomocnik skarżącego wskazał:

1. Zwiększenie natężenia ruchu i brak wytłumaczenia przyczyny wybrania innego wariantu realizacji drogi ekspresowej niż ten, który został wybrany przez inwestora,

2. Kwestia transportu materiałów niebezpiecznych, planowanego drogą ekspresową do Narodowego Centrum Badań Jądrowych,

3. Kwestia zniszczenia terenów objętych programem Natura 2000.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie. Analiza treści kwestionowanego wyroku, w kontekście zaskarżonej decyzji, prowadzi do jednoznacznego stanowiska, że były podstawy do pozostawienia zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7,8, 77 § 1 k.p.a.

Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Przesłanka wskazująca na naruszenie przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłaby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Uregulowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zebranie z urzędu lub na wniosek strony oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób pozwalający na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Od 11 kwietnia 2011 r. zmieniono brzmienie art. 7 k.p.a., statuującego tę zasadę, przez wyraźne podkreślenie, że zebranie materiału dowodowego sprawy następuje zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. W ten sposób wyraźnie zwrócono uwagę na obowiązek strony współdziałania z organem w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, którego realizacja dotyczy dwóch zakresów. Po pierwsze, polega on na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W uzasadnieniu organ nie może zatem pominąć jakiegokolwiek z przeprowadzonych w sprawie dowodów.

Jeśli zaś chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), to nie można twierdzić, że jakaś okoliczność nie została udowodniona, jeżeli w materiale dowodowym, utrwalonym w aktach sprawy, znajdują się dowody na jej potwierdzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszystkich tych obowiązków dopełnił organ administracji orzekający w niniejszej sprawie.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organ odwoławczy oparł decyzję na niepełnym materiale dowodowym i wybiórczej jego ocenie, w szczególności dowodów przedstawionych przez mieszkańców [...] zawartych w uwagach do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w odwołaniach, a także z nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że materiał dowodowy stanowiący podstawę decyzji GDOŚ był wyczerpujący.

Wskazać należy, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie inwestor został wezwany przez organ odwoławczy do złożenia wyjaśnień. GDOŚ w wyniku weryfikacji przedłożonego raportu oraz jego uzupełnień w postępowaniu odwoławczym ocenił go jako dowód wystarczający do pełnego i prawidłowego rozpoznania sprawy.

Sąd I instancji ocenił również prawidłowo weryfikację dokumentacji przygotowanej przez inwestora, dokonaną przez organ, który wezwał inwestora m. in. do wyjaśnienia zagadnienia skuteczności zabezpieczeń akustycznych w miejscowości [...] oraz w zakresie konieczności zaktualizowania prognoz natężenia ruchu samochodowego. Skarżący kasacyjnie podnosi, że organ mógł zlecić niezależnemu od inwestora podmiotowi wykonanie ekspertyzy odnośnie emisji szkodliwych związków do powietrza i wielkości natężenia hałasu.

Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie było podstaw do podważenia ustaleń zawartych w dokumentacji.

Analiza akt sprawy w tym raportu wraz z jego uzupełnieniami wykazała, że dokumentacja zgromadzona w toku postępowania, a w szczególności raport wraz z jego uzupełnieniami spełnia wymogi wynikające z art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). W konsekwencji GDOŚ nie miał podstaw, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji RDOŚ z [...] listopada 2010 r. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Występowanie protestów społecznych w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia nie jest przesłanką przewidzianą w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko skutkującą całkowitym zablokowaniem realizacji przedsięwzięcia.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie budzi sprzeciw części społeczności lokalnej pomimo, że jest ono związane z rozwojem infrastruktury, oraz jest konieczne z punktu widzenia interesów państwa i społeczeństwa. Z raportu oraz zgromadzonej dokumentacji nie wynika, że dla protestujących mieszkańców będzie ono poważnym obciążeniem dla życia, zdrowia i środowiska oraz, że w związku z jego realizacją nastąpi naruszenie standardów jakości środowiska, które są instrumentem ochrony jakościowej środowiska oraz sposobem precyzowania celów ochrony środowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja zgromadzona w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia nie wykazała, że zostaną naruszone standardy jakości środowiska rozumiane jako nieprzekraczalna granica skutków emisji wynikających z funkcjonowania przedmiotowego przedsięwzięcia.

Treść akt sprawy potwierdza jednocześnie, że RDOŚ w W. przed wydaniem decyzji środowiskowej prowadził zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dialog z protestującymi mieszkańcami. W toku postępowania inwestor w raporcie oraz w jego uzupełnieniach przedstawił rzetelne informacje o przedsięwzięciu, które zostały ocenione przez orzekające w sprawie organy ochrony środowiska. Uzasadnienie decyzji GDOŚ z [...] września 2014 r. uwzględnia analizy społecznych i środowiskowych skutków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skarżący nie wskazali uzasadnionych powodów dla uznania, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był wadliwy. Strona kwestionując wartość dowodową raportu nie przedstawiła bowiem kontrraportu, którego treść mogłaby zanegować prawidłowość obliczeń stanowiących podstawę raportu przedłożonego przez inwestora. Tego rodzaju dowód nie został przedstawiony w niniejszej sprawie. Wskazać także należy, że takim dowodem nie są wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokumenty jak: np. opracowanie Centralnego Ośrodka Analizy Skażeń pt. "Prognozowanie zagrożeń wg Normy ATP45D (Delta)". Dokumenty te nie odnoszą się bowiem bezpośrednio do treści ocenianego w toku niniejszego postępowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W skardze kasacyjnej wyjaśniono, że w ramach skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniosków składanych w toku postępowania administracyjnego skarżący oparli swoje twierdzenia m. in. na dokumentach obejmujących: decyzję Komisji Europejskiej dot. terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. W skardze kasacyjnej nie określono jaką konkretnie decyzję Komisji Europejskiej z jakiej daty uwzględnili skarżący przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. W skardze kasacyjnej nie wskazano jakie mapy wydane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii w Polsce zaprzeczają ustaleniom dokonanym przez orzekające w sprawie organy ochrony środowiska. W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono także jakie znaczenie dla podważenia stanowiska orzekających w sprawie organów ma decyzja nr 5 z [...] lipca 1998 r. Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki. Nie wyjaśniono również czego dotyczy ww. decyzja i co z niej wynika dla ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono również z jakich ogólnie dostępnych danych "jasno" wynika twierdzenie, że wpływ drogi ekspresowej (docelowo sześciopasmowej autostrady) na terenie miasta O. – osiedle [...] będzie miał "nieodwracalny, potencjalnie rażąco negatywny wpływ na: Naturę 2000 «[...] » (miejsce lokalizacji części węzła «[...] »), na około 2 500 osób społeczności lokalnej (w promieniu do 500 m) oraz bezpieczeństwo gospodarcze wschodniej części miasta w tym NCBJ znajdujące się około 350 m w najbliższym miejscu od planowanej trasy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zostały poddane analizie kwestie związane z wpływem planowanej drogi [...] na ludność O., szczególnie mieszkańców zamieszkałych w strefie bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia, jak również kwestie związane z możliwością wystąpienia poważnej awarii.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że "Wszelkie uwagi i wnioski sporządzane przez mieszkańców (skarżących) były konsekwentnie pomijane i bagatelizowane – w tym również dotyczące liczby budynków do wyburzenia.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że przedsięwzięcie zostało objęte przeprowadzoną procedurą oceny oddziaływania na środowisko w ramach której RDOŚ w W. zapewnił 21 – dniowy udział społeczeństwa, umożliwiając tym samym osobom zainteresowanym złożenie uwag i wniosków na temat planowanego przedsięwzięcia. W toku postępowanie w ramach którego przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko organ wykazał, że wariantem najkorzystniejszym, z uwzględnieniem oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na poszczególne składniki środowiska jest wariant 1b.

GDOŚ w decyzji z [...] września 2014 r. wyjaśnił, że wybór wariantu w granicach osiedla [...] będzie stale poddawany krytyce, co wynika ze sprzecznych interesów mieszkańców poszczególnych rejonów tej części O. Na potwierdzenie powyższego organ odwoławczy wskazał uwagi i wnioski składane podczas pierwszego udziału społeczeństwa przeprowadzonego przez RDOŚ w W., a wyrażające aprobatę dla przebiegu wariantu 1b i jednocześnie sprzeciwiające się budowie trasy [...] w wariancie 1c. Lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji prowadzi do prawidłowego wniosku, że decyzja GDOŚ z [...] września 2014 r. nie jest obarczona wadami procesowymi podniesionymi w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do naruszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy na wstępie, że część z nich nie została precyzyjnie sformułowana. Nieprecyzyjne postawienie części zarzutów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w niniejszej sprawie wraz z jego uzupełnieniami zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

W raporcie na str. 252-253 w rozdziale nr 15 pt. Konflikty społeczne przeanalizowane zostały kwestie wariantowego przebiegu trasy [...] i związanych z nimi konfliktami społecznymi.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1-3 u.u.i.ś. RDOŚ w W. wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wziął pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. GDOŚ odniósł się do prawidłowości rozpatrzenia uwag społeczeństwa na stronach 17-22 i 42-43 decyzji z [...] września 2014 r.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, które podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Żaden z tych przepisów nie uzależnia wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia od zaaprobowania lub uzgodnienia takiej decyzji przez społeczeństwo" (zob. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. II OSK 2113/16, LEX nr 2457880).

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 85 oraz art. 113 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska "(Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.)" oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47, poz. 281 ze zm.).

Art. 85 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci podpunktów, które mają zróżnicowaną treść normatywną oraz adresatów. Treść art. 85 p.o.ś. uszczegóławia ogólne zasady ochrony zasobów środowiska dotyczące ochrony powietrza. Adresatami tego przepisu są: ustawodawca, organy administracji oraz korzystający ze środowiska. W skardze kasacyjnej nie napisano na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie art. 85 p.o.ś. oraz którego adresata art. 85 p.o.ś. dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dwóch aktów wykonawczych obejmujących: rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 47, poz. 281 ze zm.). Skarżący kasacyjnie sformułował te zarzuty w sposób pakietowy nie wskazując jednocześnie żadnych jednostek redakcyjnych ww. aktów wykonawczych, które jego zdaniem zostały naruszone. Wskazane wadliwości skargi kasacyjnej uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie analizowanych wyżej zarzutów kasacyjnych, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną.

W konsekwencji wskazać należy, że nieskuteczne było postawienie pakietowe zarzutów naruszenia art. 85 p.o.ś. oraz dwóch rozporządzeń wykonawczych składających się z wielu jednostek redakcyjnych. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów, które pochodzą od profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.).

Odnosząc się do wskazanych przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 26 marca 2019 r. trzech najważniejszych przyczyn sprzeciwu społecznego na realizację przedsięwzięcia w wariancie wybranym do realizacji wskazać należy, że zwiększenie ruchu i związany z tym większy hałas i emisja do powietrza, będące następstwem realizacji spornego przedsięwzięcia, będą miały pośredni tylko wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżących. Z akt sprawy nie wynika, że taki wpływ emisji spowoduje przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu oraz dopuszczalnych zawartości substancji w powietrzu.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w raporcie przygotowanym dla przedmiotowego przedsięwzięcia została poddana analizie kwestia wpływu planowanej do realizacji trasy szybkiego ruchu na poszczególne składniki środowiska, w tym m.in. na: klimat akustyczny oraz jakość powietrza atmosferycznego. Środki minimalizujące negatywne oddziaływanie planowanej trasy [...] na środowisko zostały dobrane zgodnie z zasadą prewencji uregulowaną w art. 6 ust. 1 p.o.ś., w ten sposób, aby dotrzymane zostały standardy jakości środowiska w otoczeniu planowanej trasy szybkiego ruchu. W tym celu zaplanowano wybudowanie ekranów akustycznych, które zapewnią dotrzymanie standardów jakości środowiska w zakresie hałasu na terenach przyległych do planowanej trasy [...].

Odnosząc się do obaw mieszkańców związanych ze zlokalizowaniem w niedalekiej odległości od planowanego przedsięwzięcia Narodowego Centrum Badań Jądrowych i wpływu planowanej trasy [...] na ludność O., szczególnie mieszkańców mieszkających w strefie bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia oraz transportu substancji promieniotwórczych z Narodowego Centrum Badań Jądrowych i analizy potencjalnego nadzwyczajnego zagrożenia dla środowiska w wyniku zdarzenia drogowego np. wypadku z udziałem cystern przewożących substancje promieniotwórcze wskazać należy, że w raporcie poddano analizie kwestie związane z wpływem planowanej do realizacji trasy [...] na ludność O., szczególnie mieszkańców mieszkających w strefie bezpośredniego oddziaływania przedsięwzięcia jak również możliwości wystąpienia poważnej awarii. W raporcie została zawarta analiza wystąpienia poważnej awarii na etapie budowy przedsięwzięcia i jego eksploatacji.

Odnosząc się do podnoszonej na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 26 marca 2019 r. kwestii zniszczenia terenów objętych "programem Natura 2000" wskazać należy, że na str. 40-42 decyzji GDOŚ z [...] września 2014 r. organ odwoławczy przedstawił w sposób obszerny swoje stanowisko w tej sprawie. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który za niezasadny uznał zarzut dotyczący niespójnego podejścia odnośnie terenów obszarów chronionych Natura 2000 [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że inwestor uzupełniając materiał dowodowy przedstawił niebudzącą wątpliwości ocenę odnośnie oddziaływania, jakie planowana droga będzie wywierała na obszar [...], w której niezbicie wykazano, że przyjęty do realizacji wariant jest najlepszym z możliwych, a wariant 1c jako jedyny będzie stanowił realne zagrożenie dla przedmiotów i celu ochrony tego terenu. Stwierdził zatem, że z punktu widzenia oddziaływania na obszary Natura 2000 wariant określony zaskarżoną decyzją jest najlepszy i nie spowoduje strat w przedmiotach ochrony obszarów Natura 2000 oraz nie naruszy integralności i spójności obszaru.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.