Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2339/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 743/20 w sprawie ze skargi "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2019 r. znak[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli 1174 zł (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 743/20) oddalił skargę "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. (znak[...]) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta Piaseczyński postanowieniem z [...] listopada 2019 r. (znak [...]) odmówił "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. G. [...] w Lesznowoli. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wskazanej wyżej spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych na działkach nr [...] i [...] w Lesznowoli. Nieważność tej decyzji została stwierdzona decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2018 r. (nr [...]). Mimo powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) udzielił pozwolenia na użytkowanie wskazanych wyżej 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, dwulokalowych. Z kolei, powołana wyżej decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] grudnia 2014 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]). Ta zaś decyzja była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w ramach której WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18) wstrzymał jej wykonanie, a następnie wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r. oddalił skargę inwestora tj. "P." spółka jawna. Wyrok ten jednak, w dacie orzekania przez organ I instancji w niniejszej sprawie dotyczącej wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, nie był prawomocny. W opisywanym postanowieniu Starosta Piaseczyński podał, że zgodnie z uchwałą Nr 588/XLIV/2014 Rady Gminy Lesznowola z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola dla części wsi Lesznowola, Kolonia Lesznowola oraz P.A.N. Jastrzębiec i P.A.N. Kosów, obowiązującą na dzień wydania decyzji Starosty Piaseczyńskiego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu wskazanej wyżej spółce pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych - działka inwestycyjna (nr [...] powstała z podziału działek nr [...] i [...]) zlokalizowana była na obszarze planu oznaczonym symbolami 5MN, 2UZ, 4Ws. Lokal będący przedmiotem ocen w tej sprawie położony był na terenie oznaczonym symbolem 5MN. Zapisy wskazanego planu miejscowego odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem MN przewidują jako przeznaczenie podstawowe - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie domów wolnostojących i bliźniaczych (§ 33 planu). Starosta podkreślił więc, że cytowana treść planu wyklucza możliwość realizacji budynków w zabudowie szeregowej. Tymczasem z zatwierdzonego inwestorowi projektu budowlanego wynika, że budynek przy ul. G. w Lesznowoli (w którym zlokalizowany jest objęty postępowaniem lokal) powstał jako budynek dwulokalowy, wspólnie z innymi dwoma budynkami w zabudowie szeregowej. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - uchwałą Nr 672/XLVII/2018 Rady Gminy Lesznowola z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola dla części obrębu Lesznowola i części obrębu Kolonia Lesznowola - sporny lokal zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 6 MN. Zgodnie z § 14 tego planu, przeznaczenie podstawowe tego terenu stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca i bliźniacza, jednolokalowa. Z tych względów organ I instancji stwierdził, że ustanowienie odrębnej własności wymienionego lokalu jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ten powołał art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali z 24 czerwca 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 737), który przewiduje m.in., że ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku zgodności inwestycji z planem miejscowym - odmówiono wnioskodawcy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. G. w Lesznowoli.

Zażalenie na opisane wyżej postanowienie Starosty Piaseczyńskiego z [...] listopada 2019 r. wniosła "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli, kwestionując przyjęty przez organ I instancji kierunek rozstrzygnięcia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. (znak[...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy powołał art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali i podkreślił m.in., że nie powinno obecnie ulegać wątpliwości, że starosta, w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, powinien zbadać też zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnieniem starosty jest więc zbadanie, czy liczba lokali, co do których wydania zaświadczeń żąda wnioskodawca jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz czy plan miejscowy dopuszcza na danym obszarze zabudowę mieszkaniową. W ocenie Kolegium Odwoławczego słusznie przyjął Starosta Piaseczyński , iż ustanowienie odrębnej własności lokalu nr [...] w ramach zrealizowanej przez inwestora budowy jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten bowiem nie dopuszcza szeregowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Kolegium przywołało regulację § 33 uchwały Radę Gminy Lesznowola z dnia 28 sierpnia 2014 r. (Nr 588/XLIV/2014) w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6 MN (gdzie znajduje się sporna inwestycja) podkreślając, że regulacja ta przewiduje przeznaczenie podstawowe tego terenu jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie domów wolnostojących i bliźniaczych, jednolokalowych. Lokal którego dotyczy postępowanie, znajduje się w zabudowie szeregowej. Taka zaś zabudowa to ciąg budynków przylegających do siebie. Zabudowę szeregową tworzy zatem ciąg budynków, z których każdy stanowi z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość (...). Budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej tworzą ciągi od trzech do kilkunastu budynków. Organ odwoławczy jednocześnie zaznaczył, iż zagadnienie to było już badane w ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego, którą stwierdzono nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Jedną z głównych przyczyn stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji było jej wydanie dla inwestycji obejmującej budowę budynków w zabudowie szeregowej, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę wolnostojącą. Do zabudowy szeregowej odwołuje się też projekt budowlany.

Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że stosownie do art. 2 ustawy o własności lokali, starosta bada zgodność ustanowienia odrębnej własności z pozwoleniem na użytkowanie. W obrocie prawnym funkcjonuje wydana inwestorowi decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr[...], udzielająca pozwolenie na użytkowanie spornego budynku. Zdaniem Kolegium Odwoławczego, nie można jednak czynić w sprawie ustaleń faktycznych na podstawie tej decyzji. Organ II instancji wskazał, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w związku z decyzją o pozwoleniu na budowę. Nieważność tej ostatniej decyzji została stwierdzona. Dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą konieczność wyeliminowania z obrotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. wniosła "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organ wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu bada zgodność z planem miejscowym, pomimo uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy organ wydający zaświadczenie o samodzielności lokalu jest związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i nie należy do jego właściwości rzeczowej badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym w sytuacji, gdy w obrocie jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie;

2) § 33 pkt 1 uchwały nr 588/XLIV/2014 Rady Gminy Lesznowola z 28 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola dla części wsi Lesznowola, Kolonia Lesznowola, oraz P.A.N. Jastrzębiec, P.A.N. Kosów poprzez:

a. niezastosowanie tego przepisu i zastosowanie przepisów niewłaściwego aktu tj. przepisów uchwały nr 672/XLVII/2018 rady Gminy Lesznowola z dnia 9 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lesznowola dla części obrębu Lesznowola i części obrębu Kolonia Lesznowola,

b. błędną wykładnię sformułowania "w formie domów jednorodzinnych i bliźniaczych" i przyjęcie, że zabudowa określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zakłada budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych, zaś inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie domów jednorodzinnych dwulokalowych, a zatem zrealizowana inwestycja - w tym pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na użytkowanie - jest zgodna z zapisami planu miejscowego;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie pozostaje ostateczna decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zgodnie z postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r. wydanym w sprawie VII SA/Wa 2888/18 decyzja Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę pozostaje w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r. oddalił skargę. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 a ustawy o własności lokali ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym obowiązki starosty, związane z wydawaniem zaświadczenia o samodzielności lokalu polegają na badaniu tego, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a nadto, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Sąd I instancji podkreślił, że w kontrolowanej sprawie organy administracji odmówiły wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu wskazując, że dla obszaru, na którym wzniesiono budynek, w którym znajduje się lokal objęty postępowaniem, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie domów wolnostojących i bliźniaczych, tymczasem projektowana zabudowa stanowi zabudowę szeregową. WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z § 33 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Lesznowola dla części wsi Lesznowola, Kolonia Lesznowola, oraz P.A.N. Jastrzębiec, P.A.N. Kosów, przyjętego uchwałą nr 588/XLIV/20l4 Rady Gminy Lesznowola z dnia 28 sierpnia 2014 r., "w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN ustala się przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie domów wolnostojących i bliźniaczych". Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie SKO w Warszawie błędnie przytoczyło treść powyższego zapisu planu odpowiadającą treści aktualnie obowiązującego na tym terenie § 14 pkt 1 planu miejscowego z 2018 r., to jednak - pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Powodem wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu była sprzeczność z miejscowym planem wynikająca z zaprojektowania budynków jednorodzinnych w formie zabudowy szeregowej, która to forma nie jest dopuszczona planem. Zagadnienie to było przedmiotem ocen w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Piaseczyńskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych, jednorodzinnych dwulokalowych na działkach nr ew. [...] i [...], w Lesznowoli. Ta zaś decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., gdzie przyjęto m.in. że w części ogólnej projektu architektoniczno-budowlanego oraz w części zatytułowanej "Rozwiązania budowlane" wskazano, że projekt budowlany dotyczy budynków w zabudowie szeregowej. Ta okoliczność była powodem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślił sąd I instancji, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. została oddalona przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 2888/18). We wskazanym wyroku sąd podkreślił, że zabudowa jednorodzinna została zaprojektowana w formie niedozwolonej przepisami planu obowiązującymi na tym terenie, bowiem projekt przewiduje budynki jednorodzinne, które - wbrew wymogom planu nie są wolnostojące lub bliźniacze - lecz zaprojektowane w zabudowie szeregowej, której ww. plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszczał.

W ocenie obecnie orzekającego sądu I instancji, chybione jest stanowisko skarżącej, że decyzja Starosty Piaseczyńskiego z [...] grudnia 2014 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Skarżąca na poparcie tej tezy powołuje się na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 2888/18) o udzieleniu ochrony tymczasowej (wstrzymaniu wykonania decyzji o stwierdzeniu nieważności). Inwestor pomija – w ocenie sądu I instancji fakt - że w sprawie tej zapadł już wyrok kończący postępowanie. W dniu 16 kwietnia 2019 r. sąd oddalił skargę na wskazaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. znak: [...], wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] grudnia 2014 r. Wyrok ten jest wprawdzie nieprawomocny (spółka złożyła skargę kasacyjną) lecz nie można twierdzić, że pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym. W takiej sytuacji – w ocenie sądu I instancji - na podstawie posiadanych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa organy prawidłowo przyjęły, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Skoro ustalono, że zabudowa, w której zlokalizowany jest lokal objęty postępowaniem pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, to organ administracji nie mógł wydać zaświadczenia o samodzielności lokalu. Sama okoliczność, że inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynków mieszkalnych dwulokalowych, nie mogła wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie, bowiem okoliczność ta nie zwalnia starosty z obowiązku badania, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali wynika jednoznacznie, że organ bada tę okoliczność.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniosła "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli. Skargę tę oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wskazano na naruszenie:

1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 par. 6 pkt 2 p.p.s.a., art. 16 par. 1 k.p.a. , art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w obrocie prawnym nie pozostaje ostateczna decyzja Starosty Piaseczyńskiego z [...].12.2014 r. podczas, gdy:

a) WSA w Warszawie postanowieniem z 18.03.2019 (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18) wstrzymał wykonanie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].10.2018 o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...].12.2014 o pozwoleniu na budowę;

b) zgodnie z 61 par. 6 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji traci moc z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę, a wydany w sprawie wyrok z 16.04.2019 r. – nie jest prawomocny, co oznacza, że decyzja Starosty z [...].12.2014 r. o pozwoleniu na budowę pozostaje w mocy, gdyż decyzja stwierdzająca jej nieważność nie podlega wykonaniu.

2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 par. 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że pozostawanie w obrocie ostatecznej i wykonalnej decyzji PINB w Piasecznie z dnia [...].06.2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie – nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania administracyjnego, podczas gdy organ administracji jest związany treścią decyzji o pozwoleniu na użytkowanie badając przesłanki wydania żądanego zaświadczenia;

3. art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu czy sąd rozstrzygając sprawę stosował uchwałę nr 588/XLIV Rady Gminy Lesznowola z 28.08.2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też przepisy planu z 2018 r.

W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazano na naruszenie:

1. art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ wydający zaświadczenie o spełnieniu wymagań do ustanowienia odrębnej własności lokalu bada zgodność całej inwestycji z planem miejscowym, pomimo uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy organ ten związany jest wskazaną decyzją i nie należy do jego właściwości rzeczowej badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, a kompetencją organu jest wyłącznie badanie, czy plan miejscowy dopuszcza wyodrębnienie określonej liczby lokali na terenie o danym przeznaczeniu;

2. par. 33 pkt 1 uchwały nr 588/XLIV Rady Gminy Lesznowola z 28.08.2014 r. w sprawie mpzp poprzez błędną wykładnię sformułowania "w formie domów jednorodzinnych i bliźniaczych" i przyjęcie, że zabudowa określona w uzyskanym pozwoleniu na budowę jest sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany zakłada budowę domów jednorodzinnych dwulokalowych, zaś inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie takich właśnie domów.

W oparciu o powyższe podstawy, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi, względnie przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania przed NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 par. 6 pkt 2 p.p.s.a. i art. 16 par. 1 k.p.a. W realiach ocenianego przypadku, zasadnie bowiem zarzucono sądowi I instancji błędne przyjęcie, że w dacie wyrokowania przez ten sąd, w obrocie prawnym nie funkcjonowała ostateczna decyzja Starosty Piaseczyńskiego z[...].12.2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli pozwolenia na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. G. w Lesznowoli. Formułując powyższy pogląd sąd I instancji wskazał, że powołana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (stwierdzono jej nieważność), zaś sądowoadministracyjna kontrola rozstrzygnięć nieważnościowych wykazała ich legalność. Wyrokiem bowiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. WSA w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18) oddalił skargę "P." sp. j. w Lesznowoli na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]), którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] grudnia 2014 r. Aktualnie orzekający WSA w Warszawie podkreślił, że wydane w powołanej sprawie sądowej postanowienie sądu z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 2888/18) o wstrzymaniu wykonania decyzji GINB z dnia [...] października 2018 r. ma charakter wpadkowy, tymczasowy i zabezpieczający, a dopóki wskazany wyżej, nieprawomocny wyrok z 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18) oraz decyzje GINB i Wojewody Mazowieckiego nie zostaną uchylone, nie można twierdzić, że pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Stanowisko to nie jest trafne albowiem nie uwzględnia zarówno charakteru prawnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jak również regulacji procedury sądowoadministracyjnej – art. 61 par. 6 pkt 2 p.p.s.a. – określającej czas, w którym postanowienie takie wywiera skutki. Należy bowiem podkreślić, że fakt wydania przez sąd administracyjny – w trybie art. 61 par. 3 p.p.s.a. – postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten czasowo przestaje wywoływać skutki prawne, jakie wynikają z zawartego w nim rozstrzygnięcia. Istotne dla sprawy postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. VII SA/Wa 2888/18) obejmowało ochroną tymczasową akt (decyzję) orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonalność takiej decyzji (o stwierdzeniu nieważności) rozumieć należy jako zaprzestanie realizacji uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji nieważnej. W konsekwencji więc, wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności oznacza możliwość dalszej realizacji skutków prawnych wynikających z decyzji ostatecznej, co do której stwierdzono nieważność. To natomiast, jak długo postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu wywołuje skutki prawne, wynika z art. 61 par. 6 p.p.s.a. Stosownie do punktu 2 wskazanego przepisu, wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Jeśli zatem zapadł wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2888/18), a postępowanie zainicjowane skargą kasacyjną wniesioną od tegoż wyroku nie zostało zakończone, to stwierdzić trzeba, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocne, a to oznacza, że ochrona tymczasowa udzielona przez sąd postanowieniem wstrzymującym wykonanie zaskarżonej decyzji trwa nadal, gdyż rozciąga się na postępowanie kasacyjne. W stanie sprawy kontrolowanej przez sąd I instancji, bez znaczenia zatem dla oceny kwestii skutków prawnych jakie wywołuje decyzja Starosty Piaseczyńskiego z [...] grudnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę - pozostawała więc okoliczność, że wydana została ostateczna decyzja orzekająca o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Skoro bowiem z mocy postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (art. 61 par. 3 i art. 61 par. 6 pkt 2 p.p.s.a.) skutki prawne tej decyzji nieważnościowej zostały wstrzymane, a skutki te rozciągają się na etap kasacyjny postępowania sądowego, to brak było podstaw do przyjmowania, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę – nie wywiera swoich skutków. Wstrzymanie bowiem wykonania decyzji orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę – powoduje, że ostatnio wskazana decyzja – do czasu ziszczenia się przesłanki z cytowanego wyżej art. 61 par. 6 pkt 2 p.p.s.a. – nie może być postrzegana jako "niefunkcjonująca w obrocie prawnym". W przedstawionym zatem aspekcie, zasadny okazał się stawiany sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 par. 6 pkt 2 p.p.s.a. i art. 16 par. 1 k.p.a. W związku z powyższym, objęty skargą kasacyjną wyrok WSA w Warszawie, jako naruszający wskazane wyżej przepisy podlegał uchyleniu. Jednocześnie, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę "P." sp. j. z siedzibą w Lesznowoli na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Skarga ta zaś, z przedstawionych już wyżej względów zasługiwała na uwzględnienie i skutkowała uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] listopada 2019 r. (znak [...]). Oba bowiem orzekające w sprawie organy administracji publicznej, wydając kontrolowane akty, wadliwie nie uwzględniły akcentowanego wyżej charakteru prawnego postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18) o wstrzymaniu wykonania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]), jak też nie uwzględniły skutków prawnych wynikających z tego orzeczenia, a odnoszonych do decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia (pkt 1 sentencji) jest art. 188 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji publicznej uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną i fakt, że udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę – wywołuje skutki prawne - do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2888/18) oddalającego skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2018 r. wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Winny także uwzględnić to, że stwierdzenie spełnienia wymagań o których jest mowa w art. 2 ust. 1a – ustawy o własności lokali winno uwzględniać rozstrzygnięcia zawarte w innych – związanych z tą kwestią – ostatecznych decyzjach administracyjnych. Decyzje te bowiem są w tym zakresie wiążące dopóki nie zostaną we właściwym trybie usunięte z obrotu prawnego. Nie może organ w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu ustalać odmiennie np. że określony budynek wzniesiony został bez pozwolenia na budowę, jeżeli nadal istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę tego budynku.

Stwierdzanie spełnienia wymogów samodzielności nie tworzy uprawnienia do prowadzenia postępowania w zakresie właściwości rzeczowej należącej do innego organu administracji publicznej, który w formie decyzji administracyjnej rozstrzyga sprawę. Organ właściwy do wydania zaświadczenia może wyłącznie stwierdzić, że decyzja ta obowiązuje lub, że takiej decyzji brak (np. nie była wydana, stwierdzono jej nieważność) co wyłącza wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego (por wyrok NSA z 14.05.2019 r., sygn. akt II OSK 3432/18).

O kosztach (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 207 par. 1 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę.