Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 346/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Pop po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Powiatu W. (dalej jako Powiat) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. (zwanego dalej Wojewodą lub organem nadzoru) z dnia [...]nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w S.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarząd Powiatu W. (dalej jako Zarząd Powiatu lub strona skarżąca) wzmiankowaną wyżej uchwałą nr [...] odwołał w dniu 24 marca 2017r. P. K. (zwanego dalej Dyrektorem lub P.K.) ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół (...) w S. podając jako podstawę prawną art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., dalej w skrócie u.s.p.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej jako ustawa o systemie oświaty lub w skrócie u.s.o.).

Uzasadniając zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., Zarząd Powiatu wskazał, że podstawą dla odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół (...) jest "rażące zaniedbywanie obowiązków kierowniczych, w tym naganne zarządzanie placówką prowadzące tym samym do utraty zaufania do osoby Pana P.K. i braku możliwości dalszej współpracy", bowiem jak dalej stwierdzono "umożliwienie Panu P.K. dalszego sprawowania funkcji dyrektora ww. szkoły stanowi zagrożenie interesu publicznego, jakim jest realizacja funkcji szkoły, w sposób niezagrażający uczniom i pracownikom szkoły".

Zdaniem Zarządu Powiatu podstawę dla tych twierdzeń stanowiły następujące okoliczności:

przeprowadzony w placówce audyt przez audytora zewnętrznego przyniósł kolejne uwagi do funkcjonowania Dyrektora w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz gospodarowania mieniem, gdyż zgłoszono zastrzeżenia do procedur kontroli zarządczej oraz zasad inwentaryzacji mienia placówki. Wskutek ponownej kontroli stwierdzono, że nie wszystkie zalecenia audytora zostały zrealizowane;

w trakcie wizji lokalnej stwierdzono, że budynek szkolny wymaga remontu, zaś Dyrektor nie zgłosił koniecznych napraw do planu inwestycyjnego na 2017 rok.

placówka uzyskuje bardzo słabe wyniki z egzaminów zewnętrznych, w tym maturalnych;

teren przyszkolny nie jest należycie utrzymywany, zimą zalega śnieg i lód, a jesienią liście, pomimo natomiast wielu uwag i poleceń Dyrektor nie podjął działań mających na celu zmianę tej sytuacji;

Dyrektor nie był w stanie zaproponować żadnych konkretnych rozwiązań dotyczących wizji rozwoju szkoły i programu "naprawczego", zaś przedstawione przez niego programy i plany rozwoju szkoły były źle przygotowane;

Dyrektor nie realizuje zaleceń Zarządu Powiatu, co skutkuje brakiem możliwości dalszej współpracy z uwagi na rażące zaniedbanie obowiązków kierowniczych, prowadzących do utraty zaufania wobec Dyrektora;

nabór do szkoły na nowe roczniki jest zagrożony, co powoduje że obecne klasy technikum muszą być łączone w dwuzawodowe, natomiast na proponowane kierunki kształcenia w szkole zawodowej i policealnej nie ma naboru już drugi raz z rzędu, przy czym Dyrektor występuje z wnioskami o uruchomienie nowych kierunków kształcenia, które na tutejszym rynku stanowią zawody nadwyżkowe, a nie uruchamia kierunków deficytowych, na które dodatkowo można pozyskać wsparcie zewnętrzne;

Dyrektor mimo próśb organu prowadzącego o utrzymanie zatrudnienia jak największej liczby pracowników likwidowanego w 2016 r. Zespołu Szkół w G. nie przyjął do pracy pracownika z tego zespołu, nieprawdziwie pokazując etatyzację dla konserwatora na poziomie 0,5 etatu, gdy tymczasem zatrudnił pracownika z zewnątrz na to stanowisko, po czym zabiegał o zwiększenie dla niego wymiaru zatrudnienia do pełnego etatu;

nauczycielowi wnioskującemu pod koniec sierpnia o urlop bezpłatny na rok szkolny 2016/2017 nie wydał decyzji przed dniem 1 września, równocześnie nie wypłacając nauczycielowi przysługującego mu na mocy ustawy wynagrodzenia pomimo dopuszczenia nauczyciela do prowadzenia zajęć z młodzieżą.

Podsumowując uzasadnienie do uchwały stwierdzono, że Dyrektor niedopełnia ciążących na nim obowiązków w zakresie zapewnienia uczniom i pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków odpowiednio nauki i pracy, narażając te osoby na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia oraz niedopełnia obowiązku należytego gospodarowania mieniem. Zdaniem Zarządu Powiatu nadzór nad Zespołem Szkół wykazał jednoznaczne poważne uchybienia, zaniedbania lub rażące naruszenie prawa na wszystkich płaszczyznach funkcjonowania jednostki - administracyjnej, finansowej oraz dydaktycznej. W uzasadnieniu stwierdzono ponadto, że zarządzanie Zespołem Szkół wymaga bezpośredniej, merytorycznej i opartej na zaufaniu współpracy organu prowadzącego szkołę z jej kierownikiem, posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności, uznano przy tym jednocześnie, że "ogląd całości zgromadzonego materiału prowadzi natomiast do jednoznacznego wniosku, że obecny dyrektor Zespołu Szkół (...) wiedzy takiej i umiejętności nie posiada. Zatem swoim działaniem na stanowisku dyrektora bez żadnych wątpliwości potwierdził fakt o braku przydatności Jego osoby do pełnienia niniejszego stanowiska". Wskazano również, że ciężko przyjąć by utracone względem Dyrektora zaufanie mogło zostać odbudowane oraz stwierdzono, że "tym samym zachodzi faktyczna konieczność odwołania dyrektora ww. szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego jakim jest realizacja funkcji szkoły, w sposób niezagrażający uczniom i pracownikom szkoły".

Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 18 kwietnia 2017r., który w toku badania jej legalności stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Uzasadniając stwierdzenie jej nieważność Wojewoda podkreślił, że żadna spośród wskazanych w uzasadnieniu uchwały okoliczności nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Ustosunkowując się, w uporządkowanej wyżej kolejności, do zarzutów kwestionowanej uchwały Wojewoda zauważył, że pierwszy z zarzutów odnosi się do organizacyjnej sfery działalności Zespołu Szkół, zaś sytuacja, w której w wyniku audytu i kontroli dochodzi do stwierdzenia różnego rodzaju uchybień i udziela się zaleceń mających na celu ich wyeliminowanie nie stanowi sytuacji o nadzwyczajnym charakterze. To samo odnosi się do późniejszego niepełnego wdrożenia udzielonych zaleceń. Organ nadzoru podkreślił, że aby dany przypadek cechował się przymiotem "szczególności" musi on stanowić sytuację, w której "nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły."

Odnosząc się do drugiego zarzutu Wojewoda stwierdził, że wskazane w uzasadnieniu uchwały uszkodzenia mają charakter typowego zużycia się wynikającego z codziennego użytkowania budynku. Zdaniem organu nadzoru fakt niezgłoszenia konieczności przeprowadzenia przedmiotowych napraw nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Odnośnie trzeciego zarzutu organ nadzoru wskazał, że fakt, że szkoły wchodzące w skład zespołu osiągają bardzo słabe wyniki z egzaminów zewnętrznych, w tym maturalnych, nie stanowi podstawy dla odwołania Dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., gdyż związek pomiędzy jakością pracy Dyrektora a wynikami osiąganymi przez uczniów ma jedynie pośredni charakter, a przyczynę niesatysfakcjonujących wyników uczniów mogą stanowić różnorodne czynniki. W przekonaniu Wojewody w uzasadnieniu do uchwały nie wskazano okoliczności uzasadniających twierdzenie, że działania Dyrektora mają bezpośrednie przełożenie na niezadowalające wyniki osiągane przez uczniów.

Przy omawianiu zasadności czwartego zarzutu Wojewoda stwierdził, że zaleganie liści, lodu i śniegu na terenie przyszkolnym, co zdaniem Zarządu Powiatu "rzutuje na wizerunek szkoły, która i tak nie cieszy się najlepszą opinią" nie stanowi zagrożenia dla realizacji celów Zespołu i nie stanowi sytuacji nadzwyczajnej.

Z kolei odnosząc się do piątego zarzutu stwierdzono, że jest on sformułowany w sposób ogólny, niejednoznaczny i w dużej mierze uznaniowy. W przekonaniu organu nadzoru Zarząd Powiatu nie wskazał w uzasadnieniu do uchwały na czym polegało "złe przygotowanie" wizji rozwoju szkoły, a zatem nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia zarzutów stanowiących podstawę dla odwołania Dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Ustosunkowując się do pkt 6 zarzutów Wojewoda stwierdził, że podniesiona argumentacja o utracie zaufania nie stanowi okoliczności o charakterze "szczególnie uzasadnionego przypadku", nie można jej również interpretować jako zagrożenia dla interesu publicznego.

W przypadku siódmego zarzutu Wojewoda stwierdził, że łączenie klas w dwuzawodowe nie stanowi zagrożenia dla realizacji celów Zespołu, zaś Zarząd Powiatu w uzasadnieniu do uchwały nie wskazał w jaki sposób przedmiotowa praktyka miałaby stanowić zagrożenie do realizacji interesu publicznego. Zauważono jednocześnie, że brak jest bezpośredniego związku pomiędzy popularnością określonych zawodów wśród młodzieży a jakością pracy Dyrektora.

Odnosząc się do ósmego zarzutu Wojewoda stwierdził, że podejmowanie takich a nie innych decyzji z zakresu prawa pracy przez Dyrektora, w żadnym razie nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podniesiono przy tym, że "prośby" organu prowadzącego, ze swej istoty mające nieformalny charakter, nie stanowią źródła prawa, a zatem nie można czynić Dyrektorowi zarzutu na gruncie wyżej wskazanego przepisu ustawy o systemie oświaty w oparciu o podjęcie działań odmiennych od sugerowanych przez organ prowadzący.

Oceniając ostatni dziewiąty zarzut stanowiący, że dyrektor nie wydał decyzji przed dniem 1 września nauczycielowi wnioskującemu pod koniec sierpnia o urlop bezpłatny na rok szkolny 2016/2017, równocześnie nie wypłacając nauczycielowi przysługującego mu na mocy ustawy wynagrodzenia pomimo dopuszczenia nauczyciela do prowadzenia zajęć z młodzieżą, stwierdzono, że w żadnym razie nie może stanowić on naruszenia interesu publicznego i zagrożenia dla realizacji misji Zespołu. W tym zakresie zauważono, iż przedmiotowa sprawa odnosi się, tylko i wyłącznie, do interesu konkretnego pracownika Zespołu, a co więcej, udzielenie tego rodzaju urlopu tuż przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego mogłoby doprowadzić do destabilizacji w zakresie realizacji zadań oświatowych przez szkołę. Podkreślono również, że przedmiotowy zarzut nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem dalsze wykonywanie obowiązków przez dyrektora, który podjąłby się opisanych działań, nie spowodowałoby destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zwrócono także uwagę, iż wskazana okoliczność nie wywołała żadnego uszczerbku w realizacji przez szkołę jej najważniejszego obowiązku jakim jest nauczanie.

Organ nadzoru podkreślił ponadto, że tryb odwołania dyrektora określony w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. ma charakter wyjątkowy i jak wskazuje jego literalne brzmienie, może być wykorzystywany jedynie w przypadkach "szczególnie uzasadnionych". Ustawodawca nie zdefiniował na potrzeby tego przepisu pojęcia "szczególnego przypadku". Organ prowadzący ma zatem w kwestii ustalenia czy zachodzi "szczególny przypadek" pewną swobodę, nie może on jednak w tym zakresie uciekać się do czysto subiektywnej oceny rzeczywistości. Zdaniem Wojewody w takiej sytuacji, wartościową pomocą przy klasyfikacji danego stanu faktycznego do kategorii "szczególnych przypadków" może być dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, mogące stanowić wskazówkę dla organu podejmującego się tego rodzaju oceny, wskazując w tym kontekście szerokie tezy z uzasadnień wyroków WSA w Warszawie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 929/14, WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 765/15, oraz NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt. I OSK 2473/13.

Zdaniem Wojewody tryb odwołania dyrektora, o którym mowa wart. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. znajduje swoje zastosowanie w konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora lub niezależnych od niego, przypadkach, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora jego funkcji. Ponadto, z powyższych względów winna zachodzić konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności, w przypadku, gdy dalsze wykonywanie funkcji dyrektora godziłoby w interes szkoły (placówki) i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

W ocenie organu nadzoru za przypadki szczególnie uzasadnione, należy uznać sytuacje, w których łącznie występują zdarzenia (działania lub zaniechania) które miały charakter zupełnie wyjątkowy, nadzwyczajny (wykraczający poza działanie rutynowe, codzienne), a także miały charakter niedopełnienia przez nauczyciela - dyrektora szkoły lub placówki obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem. Ponadto stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły lub placówki, konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Dopiero zaistnienie tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący szkołę, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (art. 38 ust. 2 u.s.o.), do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewoda podkreślił, że analizowany tryb stanowi wyjątkową procedurę odwołania dyrektora szkoły (placówki), co oznacza, że okoliczności uzasadniające odwołanie dyrektora w innym z trybów określonych w art. 38 u.s.o., nie muszą stanowić podstawy do posłużenia się tą właśnie procedurą.

W świetle powyższego Wojewoda stwierdził, że Zarząd Powiatu nie wskazał przyczyn stanowiących "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Od niniejszego rozstrzygnięcia Powiat złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając organowi nadzoru naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., poprzez jego błędna wykładnię skutkującą uznaniem, że podane w uchwale przyczyny odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nie świadczą o zaistnieniu szczególnego przypadku, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto skarżący Powiat zarzucił naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 7 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymała zarzuty wobec Dyrektora zawarte w uchylonej uchwale, twierdząc że uchylona uchwała była słuszna, natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze błędne, gdyż Wojewoda analizując poszczególne przesłanki stojące za podjętą uchwałą, nie dokonał ich dogłębnej analizy w oparciu o materiał dowodowy w sprawie, jak również nie ocenił ich całościowo w powiązaniu ze sobą. Zdaniem skarżącego Powiatu, gdyby Wojewoda dokonał takiej analizy, doszedłby zapewne do przekonania, że w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, a podjęta uchwała była słuszna i uzasadniona ze względu na dobro placówki.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, że przyczyny odwołania wskazane w uchwale nr [...] nie spełniały wymogu "szczególnie uzasadnionych" o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1479 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, w tym wymienionych w § 2 pkt 7 u.p.p.s.a. aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 u.p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, co wyraża się w tym, że sąd, poza zastrzeżeniem z art. 57a u.p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Przedmiotem oceny Sądu orzekającego w niniejszej sprawie była prawidłowość i legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji również unieważnionej przez to rozstrzygnięcie uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...], nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół (...).

Jak bowiem trafnie przyjmuje się w doktrynie, rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Op 520/10).

Podkreślić należy również, że rolą Sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie była ocena pracy Dyrektora Zespołu Szkół, a jedynie zasadność i legalność jego odwołania z tego stanowiska w trybie natychmiastowym określonym w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Przystępując do analizy tego przepisu wskazać należy na kluczowy element jego treści, który sprowadza się do tego, że odwołanie dyrektora placówki oświatowej z pełnionej funkcji w tym trybie może mieć miejsce wyłącznie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Użyte sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, swoistą klauzulą generalną, które winno być interpretowane wąsko. Niezmiennie od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (tak np. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, i z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/10).

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją interpretacje klauzuli "przypadków szczególnie uzasadnionych" zarówno w ujęciu negatywnym, jak i pozytywnym.

W przypadku pierwszego ujęcia przywołać można stwierdzenie NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, iż uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły czy też zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły - uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 502/10, formułując tezę, że negatywna ocena wykonywanych przez dyrektora szkoły (placówki oświatowej) zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, zarzut niewywiązania się przez dyrektora z wcześniejszych ustaleń organizacji pracy i porozumień z organem prowadzącym dotyczących ilości zatrudnionych nauczycieli i pracowników obsługi, podziału godzin lekcyjnych, ilości godzin nauczania indywidualnego itp. oraz konieczność ponoszenia w związku z tym dodatkowych nieprzewidzianych przez organ prowadzący wydatków, a także istniejący bezsprzecznie konflikt pomiędzy dyrektorem szkoły a organem prowadzącym, nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań do szczególnie uzasadnionych przypadków, które stanowią przesłankę warunkującą zastosowanie trybu natychmiastowego odwołania z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Jako pozytywne określanie "przypadków szczególnie uzasadnionych" powołać można natomiast tezę z wyroku NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt I SA 3293/00, gdzie stwierdzono, że pojęcie to obejmuje tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Podobne kryteria określił NSA w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 86/08, przyjmując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. W kolejnym orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1854/09, zajął stanowisko, że odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych – gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze (art. 52 § 2 kodeksu pracy) i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, bowiem dalsze zajmowanie stanowiska godziłoby w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 525/10, stwierdzając, że szczególnie uzasadnione przypadki muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko WSA w Białymstoku, który w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 386/11, stwierdził, że z "przypadkiem szczególnie uzasadnionym" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. mamy do czynienia wówczas, gdy łącznie można wyodrębnić następujące elementy (cechy) konstrukcyjne tego pojęcia:

1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne),

2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień, określonych prawem, przez nauczyciela – dyrektora szkoły,

3) przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny.

Zaistnienie zatem tylko tak rozumianego, szczególnie uzasadnionego przypadku, upoważnia organ prowadzący placówkę oświatową, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Odnosząc powyższe wywody do rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że dokonana przez Wojewodę ocena uchwały Zarządu Powiatu jest prawidłowa, a wydane rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem, albowiem uchwała z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w istotny sposób narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Kwestionowana uchwała zawiera wprawdzie uzasadnienie rozstrzygnięcia niemniej jednak w ocenie Sądu żadna z przytoczonych przez Zarząd Powiatu okoliczności stanowiących powód odwołania Dyrektora, z uwagi na swoją "zwyczajność", a jednocześnie i ogólnikowość opisu, nie mogły stanowić przesłanek do zastosowania trybu określonego w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Przypomnieć w tym miejscu można, że według Zarządu Powiatu podstawami odwołania ze stanowiska kierowniczego było aż dziewięć powodów:

1) wyniki audytu przeprowadzonego przez audytora zewnętrznego, które przyniosły uwagi do funkcjonowania Dyrektora w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz gospodarowania mieniem, a także stwierdzenie wskutek ponownej kontroli, że nie zostały zrealizowane wszystkie zgłoszone przez audytora zastrzeżenia do procedur kontroli zarządczej oraz zasad inwentaryzacji mienia placówki;

2) stwierdzenie w trakcie wizji lokalnej, że budynek szkolny wymaga remontu, w sytuacji gdy Dyrektor nie zgłosił koniecznych napraw do planu inwestycyjnego na 2017 rok;

3) uzyskiwanie przez placówkę bardzo słabych wyników z egzaminów zewnętrznych, w tym maturalnych;

4) brak utrzymywania w sposób należyty terenu przyszkolnego, gdyż zimą zalega śnieg i lód, zaś jesienią liście, a na domiar mimo uwag i poleceń Dyrektor nie podjął działań mających na celu zmianę tej sytuacji;

5) złe przygotowanie przedstawionych przez Dyrektora programów i planów rozwoju szkoły;

6) nierealizowanie przez Dyrektora zaleceń Zarządu Powiatu, co powoduje brak możliwości dalszej współpracy z Dyrektorem z uwagi na rażące zaniedbanie obowiązków kierowniczych;

7) zagrożenie "naboru do szkoły" w wyniku czego klasy technikum muszą być łączone w dwuzawodowe, natomiast na proponowane kierunki kształcenia w szkole zawodowej i policealnej nie ma naboru już drugi raz z rzędu;

8) zatrudnienie pracownika z zewnątrz, mimo próśb organu prowadzącego o przyjęcie na stanowisko konserwatora pracownika likwidowanego w 2016 r. innego zespołu szkół, przy jednoczesnym "zafałszowaniu" etatyzacji na tym stanowisku;

9) brak wydania jednemu nauczycielowi przed dniem 1 września decyzji o urlopie bezpłatnym na rok szkolny 2016/2017, któremu równocześnie nie wypłacono przysługującego mu na mocy ustawy wynagrodzenia pomimo dopuszczenia go do prowadzenia zajęć z młodzieżą.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, zresztą oparte na przywołanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że prawidłowość uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej trzeba oceniać na podstawie faktów, które zostały przedstawione w jej uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przy kontroli odwołania ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej znaczenie ma zatem nie tylko to, czy taki akt zawiera uzasadnienie, ale również istotne są wywody przytoczone przez organ. Tylko bowiem tak przedstawiona argumentacja, w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W uzasadnieniu aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora należy omówić wytykane mu nieprawidłowości oraz wykazać i szczegółowo umotywować na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji. Akt odwołania dyrektora placówki nie może być następnie uzupełniany późniejszymi wyjaśnieniami przyczyn takiego odwołania.

Mając powyższe na uwadze oraz treść uzasadnienia uchwały odwołującej ze stanowiska dyrektora, Sąd w pełni akceptuje stanowisko organu nadzoru, że Zarząd Powiatu nie uzasadnił w sposób dostateczny swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego sposobu odwołania Dyrektora Zespołu.

Co równie istotne, wielość wyartykułowanych w uchwale Zarządu Powiatu zarzutów świadczy o tym, że nawet w opinii uchwałodawcy żaden z nich, analizowany samodzielnie, nie spełniał ustawowych wymogów "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Jak się bowiem wydaje zamysłem strony skarżącej było zsumowanie pojedynczych faktycznych lub rzekomych uchybień w realizacji dyrektorskich obowiązków, co w jej przekonaniu miało dać podstawę do przyjęcia, że mamy do czynienia z wystąpieniem okoliczności uzasadniających odwołanie w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat ugruntowane jest stanowisko, że gdy brak jest okoliczności nadzwyczajnych, a dyrektor – w ocenie organu, który powierzył to stanowisko – nie sprawdził się na nim, czy nie potrafi ułożyć relacji m.in. z podwładnymi – to istnieje wówczas tryb "zwykłego" odwołania z tego kierowniczego stanowiska (ostatnio wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1592/16). Także negatywna ocena działalności dyrektora szkoły, w tym zadań w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, nie mieści się w zakresie pojęcia "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym stanowi art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. (tak zwłaszcza NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2473/13). Jak słusznie zwrócił na to uwagę NSA w wyrokach z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2448/12, i z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt 1584/14, zastosowanie powołanego wyżej przepisu przewidziane jest dla przypadków wymagających natychmiastowego działania w ochronie interesu publicznego, tj. do odwołania ze stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W ocenie Sądu żaden z listy dziewięciu przedstawionych przez zarząd Powiatu powodów nie spełnia wymogu "przypadku szczególnie uzasadnionego", gdyż ani to nie mieliśmy do czynienia z działaniem lub zaniechaniem Dyrektora o charakterze zupełnie wyjątkowym, ani też, gdyby nawet przyjąć, że postawione zarzuty okazałyby się prawdziwe, co nie jest kwestią oczywistą z uwagi na merytoryczne zaprzeczenia ze strony zwalnianego Dyrektora, żadne z podnoszonych uchybień nie powoduje destabilizacji w funkcjonowaniu szkoły w takim stopniu, który uzasadniałby konieczność natychmiastowego zaprzestania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na dobro szkoły i jej uczniów.

Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skarżącego Powiatu dotyczący naruszenia przez Wojewodę art. 7 i art. 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ocenił sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, i podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wbrew zarzutom skargi w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym odniesiono się w sposób wyczerpujący i klarowny do całości zagadnienia, w tym w szczególności ustosunkowano się do wszystkich podstaw, na których Zarząd Powiatu oparł swoją uchwałę z dnia [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.