Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1453/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 138 par. 2 kpa
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], Wojewoda [...](dalej jako

"Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 - dalej jako "k.p.a.")

oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U.

z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z/s w Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...]

z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany

i udzielającej pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. na

budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej,

uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez

organ I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że Prezydent Miasta

[...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdził

projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Sp.

z o.o. na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie

szeregowej - jednego jednolokalowego i siedmiu dwulokalowych, położonych na

terenie działki ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...]

w W. W decyzji organ I instancji określił kategorię obiektu jako I

oraz wskazał, że obszar oddziaływania budowanych obiektów obejmuje działki o nr

ew. [...] i [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta [...] podał, że

inwestor w dniu 12 kwietnia 2012 r. złożył wniosek o wydanie decyzji, przedkładając

projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania

nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek inwestora postanowieniem Nr

[...] z dnia [...] maja 2012 r. zawieszono postępowanie. Z uwagi na fakt, że

projekt budowlany nie został wykonany zgodnie z przepisami rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych,

jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn.

zm.), inwestor zwrócił się o udzielenie zgody na odstępstwa od warunków

technicznych tj. od § 271 ust. 8 i § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Minister

Infrastruktury pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. upoważnił Prezydenta Miasta

[...] do wyrażenia zgody na ww. odstępstwo. Postanowieniem Nr

[...] z dnia [...] października 2012 r. na wniosek inwestora podjęto zawieszone

postępowanie.

Organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...]

zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]

września 2002 r., jest kompletny, został sporządzony przez osoby posiadające

wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się ważnymi na dzień

sporządzenia projektu zaświadczeniami z właściwej izby samorządu budowlanego,

posiada wymagane przepisami szczególnymi opinie i uzgodnienia oraz załączone

oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele

budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A.

wnosząc o jej uchylenie. Odwołująca podała, że inwestor nie przedstawił dokumentu

potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków

z projektowanych budynków. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji

w piśmie znak: [...] informowało bowiem

inwestora o istniejących warunkach technicznych zaopatrzenia w wodę

i odprowadzania ścieków, poprzez możliwość włączenia się do sieci wybudowanej

i zarządzanej przez [...] S.A. Inwestor do dnia złożenia

odwołania nie zwrócił się do odwołującej spółki o wyrażenie zgody na włączenie do

wodociągu i kanalizacji ogólnospławnej, co skutkuje w ocenie odwołującej brakiem

możliwości zapewnienia warunków niezbędnych do prawidłowej eksploatacji

projektowanych budynków.

Po rozparzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja

2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego

rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] nie

dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy,

a ponadto naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik

rozstrzygnięcia, bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie pouczył strony

postępowania o przysługujących jej prawach wynikających z przepisu art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że inwestor złożył wniosek o wydanie

pozwolenia na budowę w dniu [...] kwietnia 2012 r., natomiast pismo z dnia [...]

października 2012 r., stanowiące zawiadomienie o wszczęciu postępowania, strona

otrzymała w dniu 5 listopada 2012 r., przy czym organ I instancji nie określił

w zawiadomieniu, terminu do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń, a już w dniu [...]

listopada 2012 r., wydał zaskarżoną decyzję Nr [...].

W ocenie Wojewody organ I instancji całkowicie pozbawił stronę - [...] S.A. udziału w postępowaniu, co uniemożliwiło jej zgłoszenie

żądania, które zostało sprecyzowane dopiero w odwołaniu od decyzji.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta [...]

wydał skarżoną decyzję bez należytego sprawdzenia zgodności projektu

budowlanego z przepisem art. 34 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda wskazał jednocześnie, że z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy

Prawo budowlane wynika konieczność zapewnienia warunków użytkowych obiektu

zgodnych z jego przeznaczeniem, do których w przypadku budownictwa

mieszkalnego zalicza się zaopatrzenie w wodę i energię elektryczną oraz odbiór

ścieków. Natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Miejskiego

Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] wynika, że

inwestorem istniejącego przewodu wodociągowego DN 150 mm oraz istniejącego

kanału ogólnospławnego w ul. [...] jest [...]

S.A. Nadto znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji opinia prawna

stwierdza, że zgoda na udostępnienie istniejącego kanału ogólnospławnego, od jego

inwestora tj. [...] S.A., na odprowadzanie ścieków

z planowanej inwestycji, pozostaje w sferze stosunków cywilno-prawnych, czyli poza

wymogami wynikającymi z art. 34 ustawy Prawo budowlane, a podstawą tego

stanowiska jest wyrok z dnia 4 czerwca 2007 r. Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 563/07.

Zdaniem Wojewody organ I instancji nie ustosunkował się do powyższego

w zaskarżonej decyzji, nie zweryfikował i nie rozważył, czy przedmiotowy wyrok

odpowiada stanowi faktycznemu rozpatrywanej sprawy, stwierdzając jedynie

w zaskarżonej decyzji, że projekt budowlany jest kompletny. Zdaniem organu

odwoławczego, Prezydent Miasta [...] uchybił w swoim

postępowaniu zasadom określonym w art. 7 i 77 k.p.a., nie odnosząc się do

powyższej kwestii.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że w niniejszej sprawie zachodzi

przypadek odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a to odstępstwo winno

być traktowane jako wyjątek i obliguje organ rozstrzygający o odstępstwie od

przepisów techniczno-budowlanych nie tylko do zastosowania procedury

wymienionej w art. 9 ust. 3 pkt 1 - 5 ustawy Prawo budowlane, ale również do

wyczerpującego uzasadnienia stanowiska. Tymczasem w ocenie Wojewody organ I

instancji zarówno w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., jak

i w zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do powołania numerów przepisów

techniczno-budowlanych, oraz podał tylko w postanowieniu, że wziął pod uwagę

opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, co stanowi brak

uzasadnienia udzielenia zgody na odstępstwo w postanowieniu Nr [...] oraz

uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienia, a także brak w aktach

sprawy wniosku organu I instancji skierowanego do właściwego ministra,

spowodowało w ocenie Wojewody, że nie może on odnieść się do kwestii celowości

i zasadności zastosowania przez organ I instancji, art. 9 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp.

z o.o. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, a w przypadku nie uznania podstaw

do stwierdzenia nieważności - o jej uchylenie. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie skarżącej decyzja Wojewody [...] została skierowana do

osoby nie będącej stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. oraz

rażąco narusza prawo, to jest art. 127 § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a. - w rozumieniu art.

156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej organ II instancji nie wskazał, z jakiego przepisu wynika i na czym polega oddziaływanie inwestycji skarżącej na nieruchomość stanowiącą

własność lub przedmiot prawa użytkowania wieczystego albo zarządu [...] S.A. Wskazała, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane

wprowadza odmienną w stosunku do zasad ogólnych Kodeksu postępowania

administracyjnego definicję strony, bowiem stroną w postępowaniu o pozwolenie na

budowę nie jest każdy, kto posiada interes prawny w tej sprawie, lecz tylko ten,

którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a obszar

oddziaływania definiują przepisy budowlano-techniczne dotyczące warunków

technicznych i usytuowania projektowanych obiektów.

Skarżąca poinformowała, że spółka [...] zarządza

instalacją wodno-kanalizacyjną, ale nie posiada uprawnień do nieruchomości, przez

którą owa sieć przebiega. W ocenie skarżącej Wojewoda [...] po ustaleniu,

że podmiot wnoszący pismo z wnioskiem o uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nie legitymuje się prawem własności,

użytkowania wieczystego, ani zarządu nieruchomości znajdującej się w obszarze

oddziaływania obiektu, powinien był wydać postanowienie o niedopuszczalności

wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie

i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują

wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod

względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie

swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności

z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu

faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd

rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U.

z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.").

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [...] dała

podstawy do jej zakwestionowania, albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo

zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ujęta w przepisie

art. 15 k.p.a. oznacza, że stronie przysługuje prawo do dwukrotnego rozpatrzenia

i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże decyzja organu II instancji jest takim samym

aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu

odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym,

równoważnym działaniu organu I instancji.

Realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a.

regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis

ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji,

w związku z tym, również taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138

§ 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno-reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do

istoty sprawy.

Rozstrzygnięcia kasacyjne przewidziane § 2 art. 138 k.p.a. stanowią wyjątek

od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i mają miejsce

wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia

postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przy interpretacji tego

przepisu nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Wypracowane

i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim doktryna

pozwalają na przyjęcie, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy,

gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo

postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por.

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 r. IVSA 208/99

Lex nr 54745).

Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie

kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie

organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone

w sprawie przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany

i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień

może materiał ten ocenić inaczej, niż organ I instancji. Co więcej, organ odwoławczy

może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie

dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może

przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów

w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który

wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego

sprawy i prawnego, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek

przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a. zamiast

uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Pamiętać jednak należy, że organ II instancji w pierwszej kolejności powinien

zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający przymiot strony

w prowadzonym postępowaniu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał

sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu nieprawidłowej oceny stanu

faktycznego i prawnego oraz naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie [...] S.A., jako strony, udziału w postępowaniu. Pomimo takiego

zarzutu organ odwoławczy nie wyjaśnił w swej decyzji dlaczego uznał, iż [...] S.A. przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania.

Z decyzją organu odwoławczego nie sposób się zgodzić. W pierwszej

kolejności wskazać należy, że organ I instancji w mniejszym lub większym zakresie

zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji ocenę niniejszej sprawy, przesłanki którymi

się kierował, czy też wyjaśnienie przepisów, które zastosował. Skoro organ

odwoławczy ma inną ocenę faktów lub zastosowanych w przedmiotowej sprawie

przepisów prawa, to powinien orzec merytorycznie, szeroko i jednoznacznie

uzasadniając swoje stanowisko. Brak jest jednak wówczas podstaw do uchylenia

decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2

k.p.a. Nadto w ocenie Sądu zarzuty organu odwoławczego sprowadzały się nie tyle

do konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, co do przeprowadzenia

prawidłowej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z

zachowaniem reguł określonych w k.p.a. oraz dokonania wykładni i subsumcji

przepisów prawa.

Ponadto zauważyć należy, że organ drugiej instancji nie wskazał z czego

wywodzi interes prawny odwołującego, zarzucając jedynie organowi stopnia

podstawowego zaniechanie zawiadomienia [...] S.A. jako

strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim

oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych). Sąd zwraca

uwagę, że okoliczność naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia

uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz

wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z 18 maja 2006 r.,

sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok

NSA z 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1614/06; postanowienie NSA 22 marca

2012 r.; sygn. akt II GSK 431/12).

W związku z powyższym i jednocześnie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie

wskazał na czym dokładnie naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. miałoby polegać -

tj. innymi słowy z uniemożliwieniem podjęcia przez stronę jakiej konkretnie czynności

procesowej naruszenie to należałoby wiązać - i jaki był jego wpływ na wynik sprawy,

stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby stanowisko prezentowane w zaskarżonej

decyzji uznać za prawidłowe.

Nawet gdyby przyjąć, że [...] S.A. była stroną

postępowania, czego Sąd w niniejszej sprawie nie przesądza, to nie można uczynić

organowi stopnia podstawowego zazrzutu naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem [...]S.A. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania,

a ponadto wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta [...]. Z treści tego

odwołania wynika, że [...] S.A. miała wiedzę na temat

toczącego się postępowania, bowiem w odwołaniu zarzuciła, że inwestor nie

przedstawił dokumentu potwierdzającego możliwości zaopatrzenia w wodę

i odprowadzenia ścieków z projektowanych budynków. Powołała się również na

dokument Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji, który to dokument

znajduje się w aktach sprawy.

Ponadto z akt sprawy wynika, że organ I instancji rozważał kwestię żądania

przedstawienia zgody na udostępnienie istniejącego kanału ogólno-spławowego od

jego inwestora tj. [...] S.A. na odprowadzenie ścieków

z planowanej inwestycji, przed wydaniem pozwolenia na budowę, bowiem zwracał

się do Wydziału Prawnego o zajęcie stanowiska w tej kwestii. Z opinii radcy

prawnego wynika, że zgoda na odprowadzania ścieków z planowanej inwestycji

pozostaje poza wymogami wynikającymi z art. 34 ustawy Prawo budowlane, bowiem

jest w sferze stosunków cywilnoprawnych. Opinia ta została załączona do akt

administracyjnych i na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału

dowodowego organ I instancji stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny.

Jeżeli więc organ II instancji uznał, że okoliczność ta nie została wyjaśniona

należycie, to mógł w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, bądź

sam dokonać stosownej oceny zebranego w prawie materiału dowodowego,

okoliczności faktycznych i prawnych, jednakże dopiero po ustaleniu, że odwołanie

zostało wniesione przez uprawnionego i może zostać merytorycznie rozpoznane.

Wskazać należy, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy

kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że

organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego

rozstrzygnięcia sprawy, a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały

materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ

odwoławczy uchylając się od rozpoznania i oceny całego materiału dowodowego

i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji naruszył

przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając

na względzie przedstawione wyżej uwagi, w pierwszej kolejności badając przymiot

stron postępowania.

Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a