Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 537/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: Art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Ewa Michna Sędziowie: S WSA Katarzyna Marasek-Zybura ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 grudnia 2021 r., znak SKO.ŚR/4111/1668/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r., znak SKO.ŚR/4111/1668/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza B. odmawiającej L. T. (dalej: "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. T. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej: "u.ś.r.").

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. Burmistrz B. odmówił skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na pobieranie przez skarżącego zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący spełnia pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 u.ś.r., natomiast negatywną przesłanką przyznania skarżącemu świadczenia jest fakt pobierania przez niego zasiłku stałego oraz fakt, że niepełnosprawność matki skarżącego postała po ukończeniu przez nią 25 roku życia.

Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza B. Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Tymczasem, pomimo wezwania, skarżący nie zrezygnował z zasiłku stałego.

Decyzją z dnia 27 września 2021 r. Burmistrz B. uchylił na wniosek skarżącego decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego z dniem 1 października 2021 r.

W dniu 1 października 2021 r. skarżący wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dział Świadczeń Rodzinnych w B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką.

Z orzeczenia z dnia 3 czerwca 2019 r. wynika, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, istniejący stopień niepełnosprawności datuje się od 30 sierpnia 2010 r. Skarżący jest zdolny do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej. Z oświadczenia skarżącego wynika, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, zrezygnował z zasiłku stałego, żeby móc uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie podejmuje zatrudnienia ze względu na opiekę nad matką, opłaca dobrowolne składki zdrowotne w KRUS, nie posiada gospodarstwa rolnego, a jedynie dożywotnią służebność działki o pow. 33 a.

Z orzeczenia z dnia 5 lutego 2020 r. wynika, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym z wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a istniejący stopień niepełnosprawności datuje się od 18 grudnia 2019 r. Przyczyną niepełnosprawności jest upośledzenie narządów ruchu (05-R).

Z przeprowadzonego w dniu 13 października 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącego ma problemy z poruszaniem się- stan po dwóch złamaniach kręgosłupa w odcinku lędźwiowym, po złamaniu prawego łokcia, prawe biodro ma umocowane drutami. Matka skarżącego niedowidzi i niedosłyszy, choruje na osteoporozę oraz zmiany miażdżycowe, wrzody żołądka, skoki ciśnienia. Porusza się samodzielnie, korzysta z toalety. Na co dzień korzysta z pampersów ze względu na moczenie. W okresie letnim korzysta z ogrodu, ale wymaga wówczas nadzoru ze względu na problemy z utrzymaniem równowagi. Skarżący chce jak najdłużej zachować obecny stan zdrowia matki, co jest utrudnione bo matka próbuje samodzielnie wychodzić do ogrodu, co może powodować upadki i złamania. Skarżący był zmuszony zająć się matką w listopadzie 2019 r., kiedy doszło do wypadku, w którym matka złamała kość w okolicach pachwiny. W tym czasie skarżący był na kursie zawodowym ziołolecznictwa. Do czasu wypadku matka skarżącego była samodzielna i nie wymagała pomocy. Obecnie matka skarżącego już porusza się samodzielnie, ale wciąż wymaga pomocy. Skarżący robi zakupy, podaje i przygotowuje posiłki, pomaga przy kąpieli, podaje leki, obcina paznokcie, pomaga w ubieraniu się, załatwianiu spraw urzędowych, reguluje rachunki, pali w piecu. Siostra skarżącego na stałe mieszka w Kanadzie. Skarżący podejmował próby aktywizacji zawodowej w 2018 r. jednakże okazały się one bezskuteczne. Z pisma z dnia 20 października 2021 r. wynika, że skarżący od 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2021 r. pobierał zasiłek stały.

Decyzją z dnia 29 października 2021 r. Burmistrz B. nie przyznał skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że czynności, które wykonuje skarżący w ramach sprawowanej opieki nie mają charakteru nadzwyczajnego i stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Organ wskazał ponadto, że w sprawie nie został spełniony warunek wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przez organy administracji publicznej zasady zaufania obywateli do państwa- art. 8 k.p.a. Wskazał, że w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 sierpnia 2021 r. podstawę odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stanowił fakt pobierania zasiłku stałego, obecnie skarżący zrezygnował z pobierania zasiłku, a organy wciąż odmawiają przyznania wnioskowanego świadczenia.

Decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza B. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie może stanowić art. 17 ust. 1 b u.ś.r. ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Zdaniem Kolegium w sprawie nie została jednak spełniona przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia- brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką skarżącego nad matką. Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie okoliczność, że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia z powodu opieki nad matką, ponieważ przez ostatnie 11 lat nie pozostawał w zatrudnieniu. Skarżący nie przedstawił żadnych świadectw pracy, umów cywilnoprawnych, które potwierdziłyby wykonywanie przez skarżącego pracy zarobkowej. Przedłożył jedynie zaświadczenia o odbyciu kursów doszkalających. Kolegium wskazało ponadto, że stan zdrowia matki skarżącego uległ znacznej poprawie od 2019 r. i obecnie nie jest tego rodzaju, aby całkowicie wykluczał podjęcie zatrudnienia przez skarżącego. Z treści wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że matka skarżącego wróciła do zdrowia. Kolegium podkreśliło, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, że skarżący sprawuje stałą i nieprzerwaną opiekę nad niepełnosprawną matką, a zatem zakres opieki nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na opiekę nad matką składają się bowiem czynności pielęgnacyjne oraz czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji gdy nie wyjaśniono należycie stanu faktycznego sprawy, m. in. zakresu i rozmiaru czasowego opieki skarżącego nad matką,

- art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu m. in., że brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a opieką nad matką, błędne ustalenie, że zakres opieki nad matką nie wyklucza podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia przez skarżącego, błędne ustalenie, że matka skarżącego prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, błędne ustalenie, że matka skarżącego nie jest osobą pozbawioną samodzielności, błędnym ustaleniu, że obecnie matka skarżącego wróciła do zdrowia,

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę znaczenia i wartości zebranego materiału dowodowego, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji;

- naruszenie art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wskazanie w decyzji osoby nie będącej uczestnikiem postępowania "M. G.", co uniemożliwia realizację zasady ochrony zaufania obywateli do organów Państwa.

W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodów z dołączonych do skargi dokumentów – fotografii przedstawiających piec typu "koza", którym ogrzewany jest dom, w którym mieszka matka skarżącego, fotografii przedstawiających pożar sąsiedniego domu, z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zaświadczenia NZOZ "[...]" z dnia 10 lutego 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w lutym 2021 r. skarżący wystąpił z pierwszym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2021 r. Burmistrz B. odmówił skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w uzasadnieniu wskazując, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki pozytywne określone w art. 17 u.ś.r., jednakże w sprawie zachodzą dwie przesłanki negatywne przyznania świadczenia: niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto skarżący pobiera zasiłek stały. W wydanej w wyniku odwołania decyzji z dnia 23 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza B. i wskazało, że brak jest podstaw do odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, jednakże fakt pobierania przez skarżącego zasiłku stałego wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że na wniosek skarżącego Burmistrz B. uchylił decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego z dniem 1 października 2022 r. Po uchyleniu decyzji o przyznaniu zasiłku stałego skarżący wystąpił z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu decyzja organu I i II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dodatkowo decyzja organu I instancji z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu decyzje zostały wydane z naruszeniem zasady ochrony zaufania obywateli do Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., a także art. 7 oraz art. 77 i 80 k.p.a. w postaci dokonania ustaleń nie znajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane również z naruszeniem zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Trzeba bowiem podkreślić, że organ I, ani II instancji nie uzasadnił dokonania odmiennych ustaleń niż przyjęte w zaskarżonych decyzjach oraz przyjętych w decyzjach wydanych w wyniku rozpoznania pierwszego wniosku skarżącego.

W ocenie Sądu prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, że w aktualnym stanie prawnym niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

Wskazać ponadto należy, że jak wynika z decyzji z dnia 27 kwietnia 2021 r. i dnia 23 sierpnia 2021 r. podstawę odmownego załatwienia wniosku skarżącego z kwietnia 2021 r. stanowił fakt pobierania przez skarżącego zasiłku stałego. W decyzjach nie kwestionowano spełnienia przez skarżącego pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego- w szczególności zakresu opieki nad matką, a także istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia a opieką nad matką. W zaufaniu do tych rozstrzygnięć, skarżący wniósł o uchylenie prawa do zasiłku stałego, a następnie wystąpił z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, rozpatrując wniosek z dnia 1 października 2022 r., po uzyskaniu przez skarżącego uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, organy w dalszym ciągu odmawiają skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tym razem z powołaniem się na inne przesłanki. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji nie wykazano, aby pomiędzy kwietniem 2021 r. grudniem 2021 r. doszło do zmiany stanu zdrowia matki skarżącego, który mógłby uzasadniać odejście od stanowiska przyjętego w decyzjach wydanych w kwietniu i sierpniu 2021 r. (w których potwierdzono spełnienie przez skarżącego pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia). Co więcej, w pierwszym postępowaniu, organy nie kwestionowały również spełnienia przez skarżącego przesłanki niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznać można zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (por. wyrok NSA z 20 maja 2021 r., II OSK 2429/18, CBOSA).

W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że doszło do zmiany stanu zdrowia matki skarżącego, który uzasadniania stwierdzenie, że wyzdrowiała ona i nie wymaga opieki uzasadniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, wniosek taki nie daje się wyprowadzić z zebranego w sprawie materiału dowodowego i należy go uznać za dowolny. Organ II instancji pominął wskazane w wywiadzie środowiskowym informacje dotyczące stanu zdrowia matki skarżącego i nie odniósł się do przedstawionych w nim twierdzeń dotyczących braku możliwości pozostawienia matki samej przez skarżącego, organ pominął pozostałe choroby na jakie cierpi matka skarżącego.

Należy wskazać, że uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny (tak: wyrok NSA z 27.04.2020, II OSK 445/19). O dowolności oceny można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Zdaniem Sądu ustalenia organu, w świetle których matka skarżącego jest osobą samodzielną i nie wymagającą stałej opieki nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Sąd dostrzega również wadliwość decyzji w zakresie w jakim wskazano, że przedmiotem rozpoznania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie był wniosek M. G., a nie skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy ustalą aktualny stan zdrowia matki skarżącego, aktualny zakres opieki skarżącego nad matką oraz ustalą czy rzeczywiście doszło do zmiany stanu faktycznego w sprawie. Dokonując oceny czy w sprawie spełnione są przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy uwzględnią, że na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę. Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnią zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z 28.08.2020 r., I GSK 199/18, CBOSA). W związku z faktem, że dowody przedłożone przez skarżącego nie były niezbędne do oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie przeprowadził dowodu z dołączonych do skargi dokumentów.

Mając na względzie fakt, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Mają na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.