Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2177/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 4, art. 133 par. 1, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 67a
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 3b, art. 28 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 17
journal: Dz.U. 2002 nr 241 poz 2074
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2013 r. skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Op 251/11 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz R. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 251/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę R. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. R. P. (dalej: skarżący) wniósł o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241 poz. 2074; dalej ustawa zmieniająca).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2006 r.

WSA w W. wyrokiem z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 148/07, uchylił zaskarżoną decyzję.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r.

Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2013/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na wskazaną decyzję.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 271/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 215/10, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrzywszy sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ZUS ponownie utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2006 r. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku WSA z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ podjął próby zdefiniowania ważnego interesu osoby zobowiązanej i wskazał, iż jego zdaniem należy przez to rozumieć wystąpienie takich okoliczności, które uniemożliwiają zobowiązanemu spłatę zadłużenia a w szczególności: ubóstwo zagrażające jego dalszej egzystencji poprzez niezapewnienie minimum socjalnego w zakresie, który uniemożliwia spłatę powstałego zadłużenia w dłuższym okresie, przy czym trudności płatnicze muszą mieć charakter trwały, pogłębiający się, zdarzenia losowe i klęski żywiołowe oraz chorobę zobowiązanego lub członków jego rodziny, nad którymi osoba zobowiązania sprawuje bezpośrednią opiekę uniemożliwiającą pozyskanie dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia. W ocenie organu przesłanki ważnego interesu osoby zobowiązanej nie można ograniczyć jedynie do nieprzewidywalnych przypadków losowych mających bezpośredni wpływ na sytuację zobowiązanego. Interes ten należy widzieć szerzej, mając na uwadze przede wszystkim normalną sytuację ekonomiczną, wysokość uzyskiwanych przez zobowiązanego dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków. Przy ocenie, czy ubóstwo jest stanem trwałym organ winien ustalić w szczególności, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy też może stały i pogłębiający się oraz czy istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej. Ponadto zaistniały stan musi powstać w sposób niezależny od tej osoby, np. utrata źródła dochodu, losowa utrata majątku, choroba, a nie wskutek celowego i zamierzonego działania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ uznał, że w sprawie nie występuje ważny interes zobowiązanego wymieniony w art.17 ustawy zmieniającej. Zobowiązany zyskuje stały dochód ze świadczenia przedemerytalnego w kwocie 1266,01 zł brutto, po potrąceniu z tytułu zajęcia egzekucyjnego wypłacana zostaje kwota 752,57 zł. Stałe obciążenia finansowe to kwota ogółem 563 zł w tym czynsz 165 zł, energia elektryczna 65 zł., gaz 37, wydatki na leki 50 zł, telefon 65 zł, PZU – 35 zł, RTV – 17 zł, działka 7 zł, kredyt 122 zł. Zobowiązany R. P. prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, mieszka w lokalu byłej żony, w którym zajmuje jeden pokój, więc ponosi połowę opłat. Organ zauważył, że zobowiązany posiada stałe źródła dochodu znacznie przewyższające kwotę minimum socjalnego, schorzenia zobowiązanego wymagają tylko leczenia ambulatoryjnego. Organ podnosi, że zobowiązany nigdy nie złożył wniosku o układ ratalny, jak też nie występował z wnioskiem o zwolnienie spod egzekucji części świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem organu istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu do działania uwzględniającego interesy funduszu ubezpieczeń, którymi zarządza. Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie.

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. WSA w O. oddalił skargę R. P. na wskazaną decyzję. Sąd wskazał, że organ zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. Zgromadzono w sprawie obszerny materiał dowodowy w aktualnym stanie faktycznym i poddano go gruntownej ocenie. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych.

WSA stwierdził, że skarżący mógł ubiegać się o umorzenie zadłużenia na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że dokonano, zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku z 13 kwietnia 2010 r. interpretacji pojęcia "ważny interes osoby zobowiązanej" w zakresie niezbędnym dla oceny przesłanek art. 17 ustawy zmieniającej, na dowód czego organy przywołały szereg wyroków sądów administracyjnych zawierających definicję pojęcia "ważny interes". Wbrew zarzutom skargi nie było błędem organu powołanie się na przepis art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), który to przepis posługuje się pojęciem ważnego interesu podatnika . Dla określenia pojęcia niezdefiniowanego wprost w przepisie, którym chce posłużyć się organ wydając decyzję, powinien korzystać ze wszystkich możliwych i dostępnych źródeł, które przybliżą poszukiwany zakres tego pojęcia.

W ocenie WSA na podstawie pojęcia "ważnego interesu zobowiązanego" zdefiniowanego przez organ i zebranych w sprawie dowodów pozwalających dokonać oceny sytuacji materialnej zobowiązanego i ewentualnych możliwości materialnej zobowiązanego i ewentualnych możliwości spłaty przez niego zadłużenia organ wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą umorzenia zaległości podatkowych. Dodatkowo słusznie organy zwróciły uwagę na okoliczność, że skarżący nie wykazywał woli spłaty zadłużenia w najmniejszym choćby zakresie, nie składał też wniosku o ewentualny układ ratalny.

Sąd przypomniał, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej oparte są na uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2011 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości o przekazanie sprawy WSA w O. do ponownego rozpatrzenia – w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w sprawie niniejszej zachodzą zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm; dalej p.p.s.a.), tj. art. 17 ustawy zmieniającej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – przez wydanie zaskarżonego wyroku, bez uwzględnienia treści akt sprawy, z których wynikało, że istnieją przesłanki z art. 17 ustawy zmieniającej dla dokonania umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ze względu na ważny interes zobowiązanego, tj. wobec istnienia stanu majątkowego zobowiązanego, który powoduje, że skarżący nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wyniku sprawy – tj. art. 133 § 1 zd. pierwsze oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – przez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy, gdyż w zaskarżonym wyroku brak jest odniesienia ustalonego w sprawie znaczenia pojęcia ważny interes zobowiązanego do ustaleń faktycznych sprawy; brak subsumcji,

4. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 1, art. 3 § 1, art. 133 § 1 zd. pierwsze, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 17 ustawy zmieniającej, a także w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, iż zaskarżona skargą decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2011 r. była zgodna z prawem, to jest nie naruszała:

• prawa materialnego – a mianowicie art. 17 ustawy zmieniającej,

• przepisów postępowania, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy – a mianowicie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – poprzez wydanie decyzji dowolnej oraz sprzecznej z zebranym w sprawie materiałem,

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego należy uznać, że nie zachodzi "ważny interes zobowiązanego", a w związku z tym niezastosowanie oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku WSA w W. z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 215/10 (poprzednio wskazanie takie zawarte było również w wyroku WSA w W. z dnia 5 września 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 148/07).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim jako uzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie... było przedmiotem zaskarżenia".

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, tak samo jak i organ (tj. Zakład Ubezpieczeń Społecznych), związane były oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 215/10, który z kolei – stosownie do art. 190 p.p.s.a. – związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt 271/09.

A zatem, Sąd I instancji, kontrolując działalność organu, tj. skarżoną przed nim decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w pierwszym rzędzie powinien był zbadać, czy decyzja ta odpowiada ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 kwietnia 2010 r., oraz czy w pełni i prawidłowo zrealizowane (wykonane) zostały przez organ wszystkie zawarte w tym wyroku wskazania Sądu co do dalszego postępowania.

W związku z tym nieodzowne wydaje się przypomnienie, że w ww. wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zawarł jasne wskazanie, stwierdzając mianowicie, że: "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszej kolejności określi zakres pojęcia "ważnego interesu" osoby zobowiązanej do uiszczenia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej, biorąc pod uwagę, że nie może być ono rozumiane w oderwaniu od sytuacji osobistej i materialnej tej osoby oraz mając na uwadze poczynione wyżej uwagi, w tym i to, że brak całkowitej nieściągalności nie może być w żaden sposób utożsamiany z brakiem przesłanki "ważnego interesu". Następnie zaś odniesie tak ustalone rozumienie pojęcia "ważnego interesu" do stanu faktycznego sprawy wyczerpująco zebranego, aktualnego na dzień wydania decyzji i szczegółowo opisanego w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi art. 107 k.p.a" . Natomiast w "poczynionych wyżej" uwagach – do których nawiązuje WSA w owym wskazaniu – Sąd ten zauważył między innymi, że określenie "ważny interes osoby zobowiązanej" występuje zarówno w art. 17 ustawy zmieniającej, jak i w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (który zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę "ważny interes osoby zobowiązanej ... oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych"), oraz że wydawana na podstawie art. 17 ww. ustawy zmieniającej decyzja ma uznaniowy charakter, co nie oznacza dowolności, lecz obliguje organ do szczegółowego i przekonującego uzasadnienia powodów rozstrzygnięcia.

W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że organ zastosował się do wskazań ("zaleceń") zawartych w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. Stwierdził, że zgodnie z tymi zaleceniami dokonano interpretacji pojęcia "ważny interes osoby zobowiązanej" w zakresie niezbędnym dla oceny przesłanek art. 17 ustawy zmieniającej. Stwierdził również, że wbrew zarzutom skargi, nie było błędem organu powołanie się na przepis art. 67a Ordynacji podatkowej, który to przepis posługuje się pojęciem ważnego interesu podatnika. Konkludując, WSA w O. stwierdził, że: "Dla określenia pojęcia nie zdefiniowanego wprost w przepisie, którym chce posłużyć się organ wydając decyzję powinien korzystać ze wszystkich możliwych i dostępnych źródeł, które przybliżą poszukiwany zakres tego pojęcia".

Naczelny Sąd Administracyjny, generalnie zgadzając się z ową konkluzją, uważa, że w tej sprawie wyjście przez organ, a w ślad za nim przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., poza system prawa ubezpieczeń społecznych i dokonywanie interpretacji użytego w art. 17 ww. ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" wyłącznie przez pryzmat pojęcia "ważnego interesu podatnika", o którym mowa w art. 67a Ordynacji podatkowej, było nieuprawnione, albo co najmniej przedwczesne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w ww. wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. trafnie bowiem zwrócił uwagę, że określenie "ważny interes osoby zobowiązanej" występuje zarówno w art. 17 ustawy zmieniającej, jak i w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych zasad umarzania, o którym mowa w ust. 3a", z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę – między innymi – właśnie "ważny interes osoby zobowiązanej", a także "stan finansów ubezpieczeń społecznych".

Na podstawie wynikającego z art. 28 ust. 3 b ustawy o systemie ubezpieczeń upoważnienia wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które w § 3 ust. 1 w istocie definiuje pojęcie "uzasadnionych przypadków", o którym mowa w art. 28 ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.; dalej ustawa o systemie) – na co wskazał WSA w W. w ww. wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., stosując się do wykładni dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 271/09.

W ustawie zmieniającej (tj. ustawie z dnia 18 grudnia 2002 r.; Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), ustawodawca, wprowadzając określenie "ważny interes" osoby zobowiązanej, jako przesłankę umorzenia należności z tytułu składek należnych za okres ściśle określony w art. 17 tej ustawy, nie sprecyzował tego pojęcia, ani też nie zawarł delegacji dla właściwego organu do określenia zasad umorzenia zaległości w oparciu o tę przesłankę.

Również w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zawierającym upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia "szczegółowych zasad umarzania" składek na ubezpieczenia społeczne "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności", nie sprecyzowano pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", które ów minister miał uwzględniać (na równi ze "stanem finansów publicznych") wydając przewidziane w tym przepisie rozporządzenie.

A zatem, w pierwszym rzędzie należało rozważyć, czy "ważny interes osoby zobowiązanej", którym kierować się miał właściwy minister, wydając przewidziane w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych rozporządzenie, regulujące "szczegółowe zasady umarzania" należności z tytułu składek, to ten sam (tak samo rozumiany) "ważny interes", upoważniający (bezpośrednio) sam Zakład Ubezpieczeń Społecznych do umarzania należności z tytułu składek – pomimo braku ich całkowitej nieściągalności – stosownie do art. 17 ustawy zmieniającej. Nadmienić przy tym trzeba, że w art. 17 ustawy zmieniającej, ustawodawca nie sprecyzował (nie zdefiniował) nie tylko pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej" – na co zwraca uwagę WSA w W. w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., ale również drugiej (zasadniczej) wskazanej w nim przesłanki, tj. pojęcia "całkowitej nieściągalności". Jednakże nie ulega wątpliwości (i chyba nigdy nie było to kwestionowane), że pojęcie to powinno być rozumiane (interpretowane) zgodnie z definicją "całkowitej nieściągalności" zawartą w art. 28 ust. 3 (pkt 1- 6) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, podobnie jak i to, że do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 17 ustawy zmieniającej powinna mieć zastosowanie wynikająca z art. 28 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zasada, iż "umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty".

Świadczy to o tym, że w przypadku dokonywania wykładni zawartych w art. 17 ustawy zmieniającej przesłanek (w tym i przesłanki "ważnego interesu osoby zobowiązanej"), należy w pierwszym rzędzie stosować, poza wykładnią językową, wykładnię systemową. Dopiero wówczas, gdyby okazało się niemożliwe dokonanie wykładni pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej" przy wykorzystaniu metod wykładni językowej i systemowej, uzasadnione byłoby odwołanie się do pojęć (definicji) spoza systemu ubezpieczeń społecznych, w tym, na przykład, do art. 67a Ordynacji podatkowej, na który powołał się organ a co zaakceptował Sąd I instancji.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 271/09), prawodawca posługując się w art. 17 ustawy zmieniającej "kryterium ocennym, niedookreślonym, pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych margines swobody w zakresie oceny stanu faktycznego i konkluzji wynikających z tej oceny. Pozostawienie takiej swobody uprawnionemu organowi nie oznacza w żadnej mierze dowolności w ocenie stanu faktycznego. Im bardziej bowiem niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, przekonujące i pełne musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Organ stosujący prawo, jest więc zobligowany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Ten obowiązek organu przekłada się na obowiązek dokonania przez sąd administracyjny kontrolujący decyzję administracyjną oceny poprawności rozumienia przez organ pojęcia niedookreślonego i powodów podjęcia decyzji opartej na danym rozumieniu tego pojęcia."

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ rozumienia użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" w sposób tożsamy z użytym w art. 67a Ordynacji podatkowej określeniem "ważny interes podatnika", nie jest ani "szczegółowe", ani "pełne", ani też w żadnym razie nie jest "przekonujące". Organ w ogóle bowiem nie wykazał (nie "udowodnił" – jak to określił NSA w ww. wyroku) poprawności przyjętego przez siebie rozumienia tego pojęcia i nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za przyjęciem jego sposobu rozumowania, w szczególności zaś nie wyjaśnił, dlaczego zaniechał (nawet nie podjął próby) zbadania, czy dokonanie wykładni użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" możliwe jest w ramach systemu ubezpieczeń społecznych i dlaczego, z pominięciem faktu (na który zwracał uwagę także WSA w W. w ww. wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r.), że w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca również używa określenia "ważny interes osoby zobowiązanej", w tej sprawie, przy interpretacji tego pojęcia, należało odwołać się do art. 67a Ordynacji podatkowej, mówiącego o "ważnym interesie podatnika", z pominięciem przepisów z zakresu systemu ubezpieczeń społecznych . Na marginesie trzeba przy tym nadmienić, że ani art. 67a Ordynacji podatkowej, ani też żaden inny przepis Ordynacji, również nie zawiera definicji pojęcia "ważny interes podatnika".

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., kontrolujący skarżoną przed nim decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2011 r., nie wywiązał się z obowiązku "dokonania... oceny poprawności rozumienia przez organ pojęcia niedookreślonego i powodów podjęcia decyzji opartej na danym rozumieniu tego pojęcia", bezkrytycznie akceptując powołanie się przez organ na przepis art. 67a Ordynacji podatkowej, który to przepis posługuje się pojęciem "ważnego interesu podatnika", tj. pojęciem niewątpliwie różnym od pojęcia "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o którym mowa w art. 17 ustawy zmieniającej oraz w 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie podał przy tym żadnych powodów, dlaczego za bardziej właściwe w tym przypadku uznał zaniechanie przez organ dokonania wykładni użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" w ramach systemu ubezpieczeń społecznych i w to miejsce oparcie się wyłącznie na dokonanej przez sądy administracyjne interpretacji użytego w art. 67a Ordynacji podatkowej określenia "ważny interes podatnika", zawartej w "szeregu wyroków sądów administracyjnych zawierających definicję pojęcia "ważny interes" (vide str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Niezależnie od powyższego, należy również przypomnieć, że rozpoznając sprawę ponownie (tj. po ww. wyroku WSA w W. z dnia 13 kwietnia 2010 r.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie uznał, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości określone w art. 17 ustawy zmieniającej, gdyż skarżący R. P., posiada stałe źródło dochodu i nie korzysta (jak również nie korzystał) z pomocy społecznej. Organ – powołując się na dane przekazane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w N. – podał między innymi, że R. P. "uzyskuje dochód ze świadczenia przedemerytalnego w wysokości 752,57 zł. Stałe obciążenia finansowe ogółem to kwota 563 zł, w tym czynsz 165 zł, energia elektryczna 65 zł., gaz 37, wydatki na leki 50 zł, telefon 65 zł, PZU – 35 zł, RTV – 17 zł, działka 7 zł, kredyt 122 zł.", "...prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, mieszka w lokalu byłej żony w którym zajmuje jeden pokój, więc ponosi połowę opłat", "...choruje na nadciśnienie, łuszczycę; nie leczy się regularnie, gdyż nie posiada środków na leki", "...wymaga pomocy stomatologicznej lecz nie posiada środków na leczenie", "...nie posiada żadnych innych dochodów poza świadczeniem przedemerytalnym, które nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych" (vide str. 4 decyzji z [...].03. 2011 r.). Dalej – powołując się informacje zawarte w piśmie R. P. z dnia [...].10. 2010 r. – organ podał, że ma on "prawie 62 lata, sytuacja zdrowotna w ostatnich latach uległa pogorszeniu oprócz nadciśnienia jest leczony na łuszczycę i w związku ze zwyrodnieniem kręgów; nie przyjmuje leków na prostatę oraz nie leczy się u stomatologa z uwagi na brak środków finansowych", jak również że " Po opłaceniu miesięcznych opłat...., pozostaje mu około 100 zł na wyżywienie oraz niezbędną odzież". Na str. 5/6 skarżonej decyzji z dnia [...].03. 2011 r., organ (w punktach 1 – 13) przedstawił wszystkie załączone przez R. P. dokumenty, potwierdzające (zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem ani organ, ani Sąd I instancji w ogóle ich nie oceniały, prawdopodobnie "milcząco" uznając ich wiarygodność, albo uznając, że nie mają one znaczenia w tej sprawie) wszystkie te okoliczności, na które powoływał się skarżący i które zostały przekazane przez Ośrodek Pomocy Społecznej w N..

Z zestawienia przedstawionych przez sam organ informacji wynika, że skarżący R. P. na leki miesięcznie wydaje 50 zł, a jest chory na nadciśnienie i łuszczycę, jednak "nie leczy się regularnie, gdyż nie posiada środków na leki", wymaga pomocy stomatologicznej "lecz nie posiada środków na leczenie", ma problemy w związku "ze zwyrodnieniem kręgów", ma też problemy z prostatą, jednak "nie przyjmuje leków na prostatę... z uwagi na brak środków finansowych", ma również problemy ze wzrokiem, o czym świadczy wskazana przez organ "dokumentacja medyczna wraz z rachunkiem za szkło okularowe w kwocie 58 zł" (pkt 13 na str. 6 decyzji).

Wszystkie te informacje organ w ww. decyzji z dnia [...] marca 2011 r. skwitował stwierdzeniem, że "...zobowiązany posiada stałe źródła dochodu znacznie przewyższające kwotę minimum socjalnego, schorzenia zobowiązanego wymagają tylko leczenia ambulatoryjnego" (vide str. 8 decyzji).

Kontrolując tę decyzję, Sąd I instancji, w tym zakresie, stwierdził jedynie, że "Zgromadzono obszerny materiał dowodowy w aktualnym stanie faktycznym, szczegółowo wykazany w opisie historycznym uzasadnienia wyroku i poddano go gruntownej ocenie. (str. 6 wyroku). Z tym ostatnim stwierdzeniem Sądu trudno się zgodzić, bowiem w rzeczywistości organ w ogóle zaniechał jakiejkolwiek oceny tych okoliczności, w szczególności w kontekście zawartej w art. 17 ustawy zmieniającej przesłanki, mówiącej o "ważnym interesie osoby zobowiązanej".

Przede wszystkim nie wiadomo, jak należy rozumieć konstatację organu, że choroby skarżącego "wymagają tylko leczenia ambulatoryjnego". Czy ma to oznaczać, że takie choroby (nadciśnienie, łuszczyca, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, choroba prostaty) przez to, że wymagają " tylko" leczenia ambulatoryjnego są, zdaniem organu i Sądu I instancji, mniej istotne (mniej ważne, mniej dolegliwe, mniej niebezpieczne) niż wówczas, gdyby np. wymagały leczenia szpitalnego, i czy ma to oznaczać, że w przypadku takich chorób (wymagających "tylko" ambulatoryjnego leczenia) nieistotne (mniej istotne) jest to, czy chorego (tu: skarżącego) stać na zakup leków, czy też nie? Faktem powszechnie znanym (art. 106 § 4 p.p.s.a.) jest to, że nadciśnienie (choroba nadciśnieniowa) jest chorobą przewlekłą, która, zwłaszcza nieleczona, może prowadzić do innych chorób, bezpośrednio zagrażających życiu, takich jak np. zawał serca lub udar mózgu; chorobą przewlekłą (i bardzo uciążliwą dla chorego) jest również łuszczyca; nieleczona (nie w pełni zdiagnozowana) "prostata" może również oznaczać raka prostaty; nieleczone "zwyrodnienie kręgów" może być przyczyną kalectwa (niepełnosprawności ruchowej) na całe życie; podobnie, stomatologiczne "zaniedbania" mogą być przyczyną szeregu innych, poważnych, chorób.

W tym stanie rzeczy, o ile należy zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, że w tej sprawie "Zgromadzono obszerny materiał dowodowy w aktualnym stanie faktycznym...", o tyle nie sposób zgodzić się z tym, że ",.. poddano go gruntownej ocenie". Również Sąd I instancji nie dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego" w rozumieniu art. 17 ustawy zmieniającej.

Jako uzasadniony należało zatem także uznać (również podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. pierwsze oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wydanie wyroku nie na podstawie akt sprawy, gdyż – jak to zostało ujęte w skardze kasacyjnej – w zaskarżonym wyroku "brak jest odniesienia ustalonego w sprawie znaczenia pojęcia ważny interes zobowiązanego do ustaleń faktycznych sprawy; brak subsumcji". Stwierdzić należy, że w tym zakresie treść uzasadnienia wyroku nie pozwala na przeprowadzenie jego prawidłowej kontroli instancyjnej. Jak bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. (sygn. akt II GSK 271/09) "...Skoro nie można odtworzyć operacji logicznej, którą przeprowadził Sąd przy zastosowaniu art.17 ustawy zmieniającej, to tym samym nie można ocenić, czy skład orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów. Aby bowiem ocenić, iż w rozpoznawanej sprawie nie występuje przesłanka "ważnego interesu zobowiązanego" należało wpierw dokonać wykładni tego pojęcia, a następnie przeprowadzić proces subsumcji". O ile kwestia wykładni "ważnego interesu zobowiązanego", o którym mowa w art. 17 ustawy zmieniającej, wyłącznie przez pryzmat art. 67a Ordynacji podatkowej może być różnie oceniana (o czym wspomniano już wyżej), o tyle niewątpliwie w pełni zasadnie kasator zarzuca Sądowi I instancji "brak subsumcji".

Wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku w stopniu uniemożliwiającym jego prawidłową kontrolę sprawia, że za przedwczesne należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego też, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. powinien na nowo wnikliwie przeanalizować i uwzględnić zarówno wskazania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w ww. wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r., jak i przedstawione wyżej uwagi, w szczególności odnoszące się do potrzeby dokonania wykładni użytego w art. 17 ustawy zmieniającej określenia "ważny interes osoby zobowiązanej" w pierwszym rzędzie w ramach przepisów z zakresu systemu ubezpieczeń społecznych, a także odnoszące się do potrzeby dokonania rzetelnej oceny zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, obrazującego stan majątkowy skarżącego oraz stan jego zdrowia (i związane z tym wydatki na kontynuowanie lub podjęcie leczenia) w kontekście zawartej w art. 17 ustawy zmieniającej przesłanki, odwołującej się do "ważnego interesu osoby zobowiązanej".