Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 168/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35-37
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. D.i Ł. D. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A.D. i Ł. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia ( WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakłada na Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej A. D. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) oraz na rzecz Ł.D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. D. i Ł. D. (zwani dalej "skarżącymi"), wnieśli skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: "Prezes ULC") przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] marca 2015 r., znak: [...], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego – [...] S.A. (dalej także: "przewoźnik lotniczy") – przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE Nr L 46 z 17 lutego 2004 r., s. 1-8, zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 261/2004").

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. skarżący złożyli do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. skargę na przewoźnika lotniczego – [...] S.A. – zarzucając naruszenie przez ww. podmiot przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Skarżący domagali się zobowiązania przewoźnika lotniczego do wypłaty odszkodowania w związku z odwołaniem lotu o oznaczeniu [...] na trasie [... ]– [...] będącego częścią lotu na trasie [...] – [...] – [...] dniu [...] marca 2013 r. Złożenie przedmiotowej skargi poprzedzone zostało wyczerpaniem trybu reklamacyjnego, w którym to przewoźnik lotniczy nie uwzględnił żądań skarżących.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Prezes ULC w dniu [...] marca 2015 r. wydał decyzję znak: [...], w której stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] S.A. postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili pasażerowie Ł. D. i A. D.. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ULC wydal decyzję znak: [...] z [...] lipca 2015 r., którą uchylił własną decyzję z [...] marca 2015 r. i stwierdził naruszenie przez przewoźnika lotniczego art. 7 lit. c rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Przewoźnik lotniczy nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1980/15, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ULC z [...] lipca 2015 r., znak: [...], przekazując tym samym sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z 12 czerwca 2019 r. organ zawiadomił strony o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczył do dnia [...] lipca 2019 r.

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w pismach z dnia 29 sierpnia 2019r. i 5 listopada 2019 r. skarżący wnieśli ponaglenia do Prezesa ULC, które pozostały bez odpowiedzi.

W tych okolicznościach, na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Lotnictwa Cywilnego, skarżący w dniu 6 lutego 2020 r. wnieśli, opisaną na wstępie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa ULC przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją tego organu z [...] marca 2015 r., znak: [...], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Następnie, w piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżący, podtrzymując skargę wnieśli o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego A.D., reprezentowanej przez radcę prawnego, wg. norm przepisanych. Zdaniem skarżących, o rażącej bezczynności organu świadczy trwająca już ponad 3 lata zwłoka w załatwieniu sprawy, brak działań Prezesa ULC w oparciu o przepis art. 36 k.p.a., brak reakcji organu na składane przez skarżących w trybie art. 37 k.p.a. pisma i ponaglenia.

Już po wniesieniu ww. skargi, Prezes ULC decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], utrzymał w całości w mocy własną decyzję z [...] marca 2015 r., znak: [...].

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu, w sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania, tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż za takie może być uznane tylko działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne i oczywiste. Organ wyjaśnił, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów, które zostały skierowane na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu oraz uwzględnienia okoliczności, iż w sprawie występowały strony o spornych interesach.

Organ wskazał, że do Komisji Ochrony Praw Pasażerów przy Prezesie ULC w roku 2018 r. wpłynęło ponad 17 000 spraw. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w roku 2019 do organu wpłynęło ok. 7 200 nowych skarg oraz kolejnych - ponad 3000 - złożonych po 1 kwietnia 2019 r., które z uwagi na zmianę procedury - braku kompetencji Prezesa ULC do rozpatrywania skarg, złożonych po tym terminie w trybie k.p.a. załatwiane są w pierwszej kolejności poprzez odmowę wszczęcia postępowania i wskazania aktualnych możliwości dochodzenia roszczeń. W ocenie organu, jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez ten właśnie organ.

Prezes ULC podkreślił przy tym, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

W ocenie organu, wpływ na pracę Komisji Ochrony Praw Pasażerów ma nie tylko ogromna liczba spraw rozpatrywanych i załatwianych przez pracowników Komisji ale i braki kadrowe oraz duża rotacja w składzie osobowym Komisji. Duża fluktuacja kadrowa i konieczność procedowania spraw przejętych po innych pracownikach powoduje dodatkowe obciążenie pracą i zwiększa ryzyko niezachowania wymaganych terminów procedowanych spraw. Jednocześnie ci sami pracownicy sprawują dyżury telefoniczne na infolinii dedykowanej pasażerom i odpisują na wiadomości mailowe. Takie obciążenie pracą powoduje często trudności w dotrzymaniu wynikających z k.p.a., terminów rozpatrzenia wniosków.

Zdaniem Prezesa ULC, mając na uwadze powyższe okoliczności oraz art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Oceniając całokształt działań organu podjętych w rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że dążył on do rzetelnego i jednoznacznego jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC ustawą - Prawo lotnicze. Według organu, z powyżej wymienionych przyczyn za niezasadne należy również uznać zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tytułem zadośćuczynienia za niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej wnioski okazały się zasadne.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżących – wpływ do organu 29 sierpnia 2019 r. i 5 listopada 2019 r. – w aktach sprawy).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga obejmuje zarzut bezczynności Prezesa ULC w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] marca 2015 r., znak: [...], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, która w ocenie skarżących przybiera postać rażącego naruszenia prawa.

Oceniając do jakiego z naruszeń doszło w niniejszej sprawie, Sąd zauważa, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód."

Niewątpliwie więc pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wobec tego, aktualność zachowuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone jeszcze w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 oraz w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12. W tym ostatnim orzeczeniu podano, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tamo Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238)."

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skarg na naruszenie przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.

Wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1980/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa ULC z [...] lipca 2015 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z akt postępowania sądowego w sprawie prowadzonej pod sygn. akt. VII SAB/Wa 1980/15, organ otrzymał odpis ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności i aktami sprawy w dniu 12 stycznia 2017 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru).

Wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło zatem do bezczynności, gdyż pierwsza czynność organu w przedmiotowej sprawie została podjęta przez Prezesa ULC dopiero w dniu 12 czerwca 2019 r. Pismem z tego dnia organ wystosował formalne zawiadomienie do stron postepowania o nowym terminie załatwienia sprawy, który wyznaczył na dzień [...] lipca 2019 r., lecz który nie został przez organ dotrzymany. Ponadto pomimo wpływu do organu w dniach 29 sierpnia 2019 r. i 5 listopada 2019 r. ponagleń wystosowanych przez skarżących, Prezes ULC nie podjął żadnych czynności w sprawie.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie budzi więc wątpliwości, że Prezes ULC (będąc do tego zobowiązanym) nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie (pozostając w ten sposób w bezczynności). Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy należy przyjąć, że termin na wydanie decyzji wynosił jeden miesiąc od dnia zwrotu do organu akt sprawy przez Sąd, co nastąpiło 12 stycznia 2017 r.; gdyby nawet uznać, że sprawa jest szczególnie skomplikowana - załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu organ nie wydał ostatecznej decyzji w sprawie z wniosku skarżących o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Co więcej, pomimo ponagleń skierowanych przez skarżących do organu w dniach 29 sierpnia i 5 listopada 2019 r., organ nie tylko, że nie załatwił sprawy, ale nie podjął nawet żadnych czynności procesowych. Organ wydał decyzję w ww. sprawie dopiero w dniu [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]), którą utrzymał w całości w mocy własną decyzję z [...] marca 2015 r., znak: [...].

Uznając, że w sprawie organ dopuścił się bezczynności (pkt I wyroku), gdyż od 12 stycznia 2017 r. do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało także stwierdzić, że bezczynność ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Organ bowiem nie tylko nie załatwił sprawy w terminie nakazanym ustawą, ale również w stosownym terminie nie powiadomił skarżących o przyczynach uzasadniających niezałatwienie jej w terminie; nie sposób również uznać, że organ podjął jakiekolwiek czynności rzeczywiście zmierzające do załatwienia sprawy. Przez okres ponad trzech lat organ nie podjął w sprawie działań, które można byłoby uznać za uzasadniające wydłużenie postępowania, co narusza art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. Takie zaniechanie organu jest więc sprzeczne z art. 6 k.p.a. i stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów.

Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej zwłaszcza, że organ całkowicie zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych w sprawie. Nie poinformował również stron o przyczynach swojej bezczynności. Należy też podkreślić, że nawet pomimo ponaglenia, wystosowanego przez skarżących, organ nie podjął żadnych działań dla załatwienia sprawy i nie wydał decyzji, pomimo, że nie wykazał, aby istniały ku temu jakiekolwiek uzasadnione przeszkody.

W ocenie Sądu, okoliczności podniesione przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę, w postaci znacznego i niespodziewanego wzrostu liczby spraw, które w latach 2018-2019 wpłynęły do tego organu (w konsekwencji uchwały Sądu Najwyższego z 17 marca 2017 r. sygn. akt III CZP 111/16, przesądzającej o terminie przedawnienia roszczeń wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004), jak również starań tego organu o możliwie jak najszybsze rozpoznawania wniosków, niewątpliwie przyczyniły się w konsekwencji do bezczynności organu. Tym niemniej, okoliczności te nie stanowią przesłanki wyłączającej rażący charakter stwierdzonej bezczynności – zwłaszcza, że organ bezspornie naruszył przepis o informowaniu stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1-2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a.

Dokonując oceny charakteru bezczynności organu, Sąd wziął również pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych uległ zawieszeniu na ten okres (tj. od 31 marca 2020 r.). Stosownie natomiast do art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ww. ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W myśl art. 15 zzs ust. 11 ustawy, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Stosownie zaś do art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs (ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Oznacza to, że termin rozpoznania w kontrolowanej sprawie wniosku przewoźnika lotniczego przez Prezesa ULC rozpoczął dalszy swój bieg od 24 maja 2020 r., tj. 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r., czyli 16 maja 2020 r.

Z tych też przyczyn, mając na uwadze tak znaczną, niewątpliwą i nieuzasadnioną bezczynność organu w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał (pkt III wyroku) za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny (zob. m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 164/19). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 111/19, który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym trzeba zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu.

Dlatego też tutejszy Sąd uznał, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

W rozstrzyganej sprawie Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej, w szczególności za przyznaniem jej w wysokości określonej przez skarżących.

Wymaga zauważenia, że wniosek skarżących przyznania od organu na ich rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w cyt. art. 149 § 2 p.p.s.a., nie został poparty jakimkolwiek uzasadnieniem. W kontekście roli kompensacyjnej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej w skardze nie wskazano na konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku w tym zakresie.

Ponownie należy wobec tego podkreślić, że zasądzanie wskazanej sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien więc zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt III SAB/Wa 48/19).

Dlatego też tutejszy Sąd stwierdził, że cele skargi w kontrolowanej sprawie mogą zostać w pełni osiągnięte już poprzez zastosowanie wobec organu środka dyscyplinującego i prewencyjnego, jakim jest nałożenie na organ grzywny w orzeczonej wysokości.

Ta okoliczność uzasadnia odstąpienie przez Sąd od przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w konsekwencji Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV wyroku).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt IV sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt V) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącym kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżącą A. D. – 480 zł).