Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3225/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Asesor WSA Michał Sułkowski, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia usunięcia uchybienia w zakresie treści arkusza organizacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy W. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga Gminy W. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki znak [...] z dnia [...] lipca 2021 r. w przedmiocie wydania polecenia usunięcia uchybienia w zakresie treści arkusza organizacji szkoły podstawowej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją znak [...] z dnia [...] września 2020 r. [...] Kurator Oświaty (zwany dalej: Kurator, organ I instancji), działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, zwana dalej: u.p.o.): w pkt 1) stwierdził uchybienie przepisom art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 u.p.o. przez Gminę W. (zwana dalej: gmina, skarżąca) jako organ prowadzący, polegające na wydaniu wiążących wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły dla Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] (zwany dalej: dyrektor szkoły) wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego Nr [...] w W. na rok szkolny 2020/2021, które wynikały z uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie nadania Statutu Zespołom Szkół Samorządowych Gminy W. i miały charakter władczy i wiążący; w pkt 2) polecił gminie usunąć wskazane w pkt 1 uchybienie przepisom Prawa oświatowego w ten sposób, że gmina wycofa wytyczne dotyczące arkusza organizacji skierowane do dyrektora szkoły i zaprzestanie praktyki wkraczania w kompetencje dyrektora szkoły w zakresie sporządzania arkusza organizacji szkoły w terminie do [...] września 2020 r.

Zdaniem organu I instancji skarżąca jako organ prowadzący szkołę wydała ustne wytyczne dotyczące arkusza organizacji szkoły, które miały charakter władczy i wiążący. Wydanie przedmiotowych wytycznych w sposób istotny narusza prawo, a w szczególności art. 10 oraz art. 57 u.p.o., bowiem gmina nie była legitymizowana do wydania wytycznych w zakresie opracowywania arkuszy organizacyjnych. Naruszeniem prawa jest nałożenie na dyrektora szkoły obowiązku kierowania się wytycznymi organu prowadzącego, w zakresie podejmowania przez niego decyzji dotyczących opracowania arkusza organizacji szkoły. Zdaniem Kuratora organ prowadzący nie posiadał kompetencji i nie mógł w drodze ustnych wytycznych do sporządzenia projektów arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2020/2021, decydować o łączeniu oddziałów (w sposób wskazany w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 20202 r. w sprawie nadania Statutu Zespołom Szkół Samorządowych Gminy W.), gdyż jest to wyłączna kompetencja dyrektora szkoły, wynikająca z obowiązku sporządzania arkuszy organizacyjnych, nałożona na dyrektorów szkół zgodnie z art. 110 u.p.o. oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli z dnia 28 lutego 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 502). Wiążące polecenie dla dyrektora szkoły w istotnym stopniu odbiega od nadzoru nad działalnością tych jednostek w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.

Organ I instancji ocenił, że na obecnym etapie, brak jest przeszkód do sporządzenia aneksu do arkusza organizacji szkoły w zakresie, w jakim nie było to możliwe z powodu wydania przez organ prowadzący wytycznych dotyczących łączenia oddziałów. Jednocześnie stwierdził, że wytyczne winny zostać wycofane w tej formie, w jakiej były przekazane. O skuteczności wycofania wytycznych, ex post świadczyć może brak przeszkód ze strony organu prowadzącego w sytuacji sporządzenia przez dyrektora szkoły aneksu do arkusza organizacji, zawierającego przywrócenie organizacji oddziałów sprzed ich połączenia.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości. Wydanej decyzji gmina zarzuciła naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 u.p.o. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ prowadzący nie uchybił obowiązkom wynikającym z tych przepisów;

2. art. 56 ust. 1 u.p.o. jego błędne zastosowanie, podczas gdy organ prowadzący nie uchybił obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa oświatowego, ustawy o systemie oświaty lub rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw, a zatem uprawnienie Kuratora do polecenia gminie usunięcia uchybień nie zaktualizowało się;

3. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej; k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że organ prowadzący udzielił dyrektorowi szkoły wiążących wytycznych do projektu arkusza organizacji szkoły, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca.

Decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Minister Edukacji i Nauki (zwany dalej: Minister, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 56 ust. 1 u.p.o., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Podstawę powyższego stanowiło ustalenie organu odwoławczego, że gmina jako organ prowadzący szkołę, działając bez wyraźnej podstawy prawnej, wydała wytyczne skierowane do dyrektora szkoły, które ww. miał uwzględnić podczas przygotowywania arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021. Uznał, że odpowiedzialność dyrektora szkoły za bezpieczeństwo uczniów i nauczycieli potwierdza, że organ prowadzący nie ma uprawnień do decydowania o zmniejszeniu liczby oddziałów klas podczas trwania danego etapu edukacyjnego, a tym samym likwidacji niektórych oddziałów klas, co w konsekwencji prowadzi do zwiększenia liczby uczniów w oddziałach klasowych, a to z kolei może spowodować niekorzystną zmianę warunków nauki i opieki dla uczniów w okresie pobierania nauki w danej szkole. Organ prowadzący nie może, bez względu na chęć poczynienia oszczędności finansowych, utrudniać uczniom niepełnosprawnym korzystanie z jak najlepszej dla nich indywidualizacji pracy podczas zajęć edukacyjnych,

co będzie miało miejsce w sytuacji połączenia dwóch oddziałów klasy III w jeden oddział klasy IV w szkole. Zauważył, że z dokumentów sprawy wynika, że do połączonego oddziału klasy IV będzie uczęszczało 2 uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność ruchową, w tym afazję, a także uczeń posiadający opinię psychologiczno-pedagogiczną, dotyczącą trudności emocjonalno-społecznych.

Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że wydane przez gminę

wytyczne, które dyrektor szkoły miał uwzględnić w arkuszu organizacji na rok szkolny 2020/2021, miały charakter władczy i wiążący. Przedmiotowe wytyczne określają obowiązki adresata - dyrektora szkoły - w zakresie sporządzania arkusza organizacji na rok 2020/2021. Zdaniem organu odwoławczego, wytyczne polegające na połączeniu dwóch oddziałów klasy III w jeden oddział klasy IV należy traktować jak polecenia służbowe, wydane dyrektorowi szkoły. Jest to polecenie organu prowadzącego, skierowane do podległego mu kierownika jednostki organizacyjnej powodujące, że w roku szkolnym 2020/2021 dyrektor szkoły był zobowiązany do zmniejszenia liczby oddziałów klasy IV. Stwierdził, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę należy zapewnienie warunków działania szkoły. Organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły i w tym zakresie nadzorowi podlega, między innymi, przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Uprawnienia organu prowadzącego szkołę do ingerowania w jej działalność należy postrzegać w świetle art. 58 u.p.o., który w sposób jednoznaczny dopuszcza taką ingerencję wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Oznacza to, że organ prowadzący sprawując nadzór nad działalnością szkoły, o którym mowa w art. 57 ust. 1 u.p.o., może stosować tylko takie środki tego nadzoru, jakie zostały przewidziane w ustawie. Powyższa regulacja wynika wprost z ustrojowej zasady legalizmu, obowiązującej organy administracji publicznej, polegającej na przyznaniu tym organom kompetencji do podejmowania określonych działań wyłącznie na podstawie konkretnych norm prawnych przewidujących takie działanie. Brak jest więc podstaw do uznania, że organ prowadzący był legitymowany do wydania przedmiotowych wytycznych w zakresie opracowywania arkusza organizacji szkoły. Czym innym jest bowiem zapewnienie warunków działania szkoły (za co odpowiada organ prowadzący), czy też nadzór organu prowadzącego nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły oraz bezpieczeństwa uczniów i nauczycieli, a czym innym decydowanie o organizacji pracy szkoły. Kierowanie do dyrektora szkoły polecenia, bez względu na to czy miało ono formę ustną czy pisemną, przekazanego przez Wójta Gminy W. (zwany dalej: Wójt) podczas narady dla dyrektorów szkół z terenu gminy W. w dniu [...] marca 2020 r., nie mieści się w zakresie zadań organu prowadzącego dotyczących zapewnienia warunków działania szkoły. Nie wynika także z nadzoru organu prowadzącego nad przestrzeganiem przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły. Tym samym przekazanie przez Wójta polecenia, dotyczącego treści arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021, spowodowało naruszenie kompetencji dyrektora.

Minister stwierdził, że likwidacja w sposób administracyjny dotychczas

funkcjonujących oddziałów klasowych, może negatywnie wpłynąć na jakość pracy

dydaktycznej ze względu na zwiększoną liczbę uczniów. Ponadto tego typu zmiany

mogą wpłynąć na zmniejszenie poczucia bezpieczeństwa u uczniów ze względu choćby na przerwanie dotychczasowych więzi koleżeńskich. Uczeń nie może być traktowany przedmiotowo. Nie powinien być przenoszony do innego oddziału klasy w trakcie kształcenia na danym etapie edukacyjnym, szczególnie bez porozumienia z uczniem i jego rodzicami.

Z uwagi na powyższe Minister nie podzielił stanowiska skarżącej,

że sformułowane przez Kuratora uchybienie w zakresie funkcjonowania

oddziału klasy IV szkoły podstawowej o liczbie 32 uczniów nie narusza żadnej normy

prawnej, w tym w szczególności wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów art. 10

ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 u.p.o. Ocenił, że organ prowadzący uchybił przepisom art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.o. bowiem połączenie oddziałów klasy i utworzenie jednego oddziału klasy IV o liczebności 32 uczniów, w którym znajdują się uczniowie posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (niepełnosprawność ruchowa) oraz uczeń posiadający opinię psychologiczną, dotyczącą pomocy w zakresie nauki i opieki podczas zajęć edukacyjnych, stoi w sprzeczności z nałożonymi na gminę obowiązkami w zakresie zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, w tym gwarantujących bezpieczeństwo emocjonalne, psychiczne i społeczne. Wydanie dyrektorowi szkoły przez organ prowadzący polecenia, dotyczącego zamieszczenia w arkuszu organizacji konkretnych treści, w dodatku mających wpływ na pogorszenie warunków nauki uczniów, nie powinno mieć miejsca, a w konsekwencji wydanie polecenia dotyczącego połączenia oddziałów klasy III w jeden oddział klasy IV w szkole jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że polecenie wydane zostało w postaci ustnego przekazu, bowiem zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Odnosząc się do kwestii obowiązywania uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest fakt obowiązywania tej uchwały, lecz powoływanie się na jej treść przez gminę. Z dokumentacji sprawy wynika, że Wójt używał argumentu, jakim była treść zawartego w uchwale nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. § 21 pkt 2 Statutu Zespołu Szkół Samorządowych Gminy W. w brzmieniu: "Oddział zostaje podzielony na dwa oddziały, jeżeli liczy 33 uczniów i więcej", jako normy określającej liczebność oddziału klasy IV w szkole. Potwierdzeniem jest między innymi pismo skierowane do Kuratora przez Wójta z dnia [...] września 2020 r., w którym wskazano, że "Skoro wg. ww. zasad (dotyczących zapisu § 21 pkt 2. - przypis własny) oddział szkolny podlegał podzieleniu, jeżeli liczył co najmniej 33 uczniów, to jeżeli liczył mniejszą liczbę uczniów niż 33, nie było podstaw do takiego podziału." Ponadto, jeżeli według skarżącej, z samego faktu istnienia uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nie wynikają żadne wytyczne, tym bardziej niezrozumiałe jest nie tylko odwoływanie się przez Wójta do zapisów uchwały, które są już nieaktualne, ale również przytaczanie zapisu, który nie miał i nie ma zastosowania w przypadku łączenia oddziałów klasy IV w szkole. Przytoczony wyżej przepis § 21 pkt 2 dotyczył bowiem sytuacji, w której istniejący oddział klasy IV-VIII liczący 33 i więcej uczniów, zostaje podzielony na dwa mniejsze oddziały ze względu na zbyt dużą liczbę uczniów w tym oddziale. Natomiast w odniesieniu do szkoły miały zostać połączone dwa oddziały klasy III w jeden oddział klasy IV liczący 32 uczniów, co jest zupełnie przeciwnym przypadkiem niż ten, który jest opisany w § 21 pkt. 2 uchwały.

Zdaniem Ministra analiza dokumentów sprawy wskazuje, że brak jest podstaw

do uznania, że dyrektor szkoły decyzję o połączeniu oddziałów klasy IV podjął z własnej inicjatywy. Z treści dokumentu "Protokół kontroli doraźnej w zakresie organizacji pracy szkoły na rok szkolny 2020/2021" (kontrola w dniu [...] lipca 2020 r. przeprowadzona przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w [...]) wynika, że łączenie obecnych oddziałów klasy lIla i lllb zostało zaplanowane na wyraźne ustne polecenie Wójta, wydane podczas narady dla dyrektorów szkół z terenu gminy (str. 4 protokołu). Potwierdza to także korespondencja dyrektora szkoły z organem I instancji i rodzicami uczniów oddziału klasy lIla i lllb. Minister stwierdził także, że nie znalazł potwierdzenia stanowiska gminy, że nie wydał żadnych wytycznych w sprawie arkusza organizacji szkoły, bowiem zaprzecza temu postępowanie gminy po zatwierdzeniu arkusza organizacji szkoły. Jeżeli skarżąca nie wydała żadnych wiążących wytycznych dyrektorowi szkoły, do zasadne jest pytanie, dlaczego nie zmieniła decyzji w sprawie połączenia oddziałów klasy III, biorąc pod uwagę, że konsekwencją niepodjęcia działań, powodujących pozostawienie bez zmiany liczby oddziałów klasy IV, będzie wydanie przez Kuratora decyzji z [...] września 2020 r. Tym bardziej, że dyrektor szkoły zwracał się do gminy o zmianę decyzji i nie łączenie oddziałów klasy III (pismo z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...]). Odpowiedź Wójta z dnia [...] sierpnia 2020 r. (znak: [...]) potwierdziła, że organ prowadzący nie zmienił stanowiska i podtrzymał decyzję zmniejszenia w roku szkolnym 2020/2021 oddziałów klasy IV, zgodnie z zatwierdzonym arkuszem organizacji.

W ocenie organu odwoławczego powyższe dowody stanowią dostateczną przesłankę do stwierdzenia, że organ prowadzący nie tylko akceptował, ale nawet planował połączenie oddziałów klasy III w szkole, gdyż w przeciwnym przypadku, podjąłby stosowne działania w celu zmiany arkusza organizacji szkoły oraz odstąpiłby od łączenia oddziałów klasy III jeszcze na etapie jego zatwierdzania. Organ prowadzący mógł także podjąć decyzję w tej sprawie przed rozpoczęciem nowego roku szkolnego, z uwagi na pismo dyrektora szkoły z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz pismo Kuratora z dnia [...] sierpnia 2020 r. Dowodzi to także, że organ prowadzący obarczył całą odpowiedzialnością za połączenie oddziałów klasy IV dyrektora szkoły, który nie otrzymał od organu prowadzącego żadnego wsparcia w zakresie rozwiązania trudności powstałych w związku z protestami rodziców uczniów. Ocenił także, że działania gminy stoją w sprzeczności z nałożonymi na organ prowadzący obowiązkami działania w ramach i zgodnie z prawem.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko gminy, że przepisy prawa oświatowego nie regulują wprost kwestii liczebności uczniów w oddziale klasowym w zakresie klas IV-VIII szkoły podstawowej ogólnodostępnej. Uznał jednak, że gmina jako podmiot odpowiedzialny za działalność szkoły, powinna zapewnić uczniom jak najlepsze warunki nauki oraz wysoką jakość kształcenia, z uwzględnieniem bezpiecznych i higienicznych warunków nauki oraz przebywania uczniów w szkole. Natomiast podjęcie i podtrzymanie decyzji przez Wójta, która to decyzja pogorszyła warunki edukacji i opieki uczniów połączonego oddziału klasy IV w szkole, zaprzecza obowiązkowi spoczywającemu na organie prowadzącym w tym zakresie. W konsekwencji uznał, że gmina, jako organ prowadzący, nie posiada kompetencji do wprowadzenia wobec dyrektora szkoły wymogu zmniejszenia w nowym roku szkolnym liczby oddziałów danej klasy, również w przypadku gdy byłoby to uzasadnione względami ekonomicznymi.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 56 ust. 1 u.p.o., Minister stwierdził jego bezzasadność stwierdzając, że Kurator postąpił zgodnie z kompetencjami nadanymi przepisami art. 56 ust. 1 u.p.o. Gmina jako organ prowadzący naruszyła bowiem przepisy art. 10 ust. 1 w związku z art. 110 u.p.o., a naruszenie to było istotne i nie było jednorazowe, jego skutki trwają. Ponadto gmina nie zmieniła decyzji dotyczącej połączenia oddziałów klasy IV w szkole, mimo działań podejmowanych przez Kuratora, polegających między innymi na zgłoszeniu uwag do arkusza organizacji szkoły oraz pism skierowanych do niej z dnia [...] maja oraz [...] sierpnia 2020 r. ([...])., a także mimo protestów rodziców uczniów łączonych oddziałów klas. Skarżąca nie zmieniła też stanowiska w sprawie mimo wszczęcia przez Kuratora wobec gminy postępowania w przedmiocie wydania decyzji polecającej usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie. Dowodzi to, że naruszenie przepisów było istotne, a jego skutki trwają do chwili obecnej.

Minister zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że przygotowanie arkusza organizacji przez dyrektora i jego działania w tym zakresie nie mogą abstrahować od możliwości w zakresie budżetu szkoły, a tym samym pozostawać w oderwaniu od sytuacji finansowej organu prowadzącego, co dopuszcza możliwość konsultacji i współdziałania w tym zakresie z organem prowadzącym. Podał, że nie kwestionuje obowiązku gminy do działania i planowania wydatków w sposób racjonalny, jednakże działania gminy nie mogą prowadzić do ograniczenia lub utrudnienia dzieciom i młodzieży dostępu do właściwych warunków edukacji. Jednak wydanie wytycznych dyrektorowi szkoły wskazuje na uznanie przez gminę za priorytetowe dokonywanie oszczędności - nawet kosztem zapewnienia uczniom jak najlepszych warunków nauki i opieki.

Organ odwoławczy stwierdził dalej, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na rzetelne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec powyższego Minister nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Kuratora i podzielił jego argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie.

Skargę na powołane wyżej postanowienie do sądu administracyjnego złożyła gminy reprezentowana przez Wójta. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 u.p.o. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy skarżąca (organ prowadzący) nie uchybiła obowiązkom wynikającym z tych przepisów;

2. art. 56 ust. 1 u.p.o. poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy

gmina nie uchybiła obowiązkom wynikającym z przepisów Prawa

oświatowego, ustawy o systemie oświaty łub rozporządzeń wydanych na podstawie tych ustaw, a zatem uprawnienie Kuratora do polecenia gminie usunięcia uchybień nie zaktualizowało się;

3. art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i art, 7 k.p.a. poprzez błędne

przyjęcie, że organ prowadzący udzielił dyrektorowi szkoły wiążących wytycznych do projektu arkusza organizacji szkoły, podczas gdy taka sytuacja nie miała miejsca;

4. art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieumorzenie

postępowania przed organem I Instancji, po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżąca szczegółowo omówiła powołane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W ocenie Sądu złożona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zarówno organ I instancji, jak też organ odwoławczy, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, nie gromadząc kompletnego materiału dowodowego i nie wyjaśniając istoty sprawy.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia i oceny, czy gmina wydała dyrektorowi szkoły wytyczne dotyczące sposobu sporządzania i treści arkusza organizacji szkoły na rok 2020/2021 o charakterze wiążącym i władczym.

Wymaga w tym miejscu wskazania, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiająca obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Orzekające w postępowaniu administracyjnym organy obu instancji przyjęły, że Wójt wydał dyrektorowi szkoły wytyczne dotyczące treści arkusza organizacji szkoły. Natomiast Wójt w trakcie całego postępowania zaprzeczał temu faktowi.

Wobec takiego stanowiska gminy, organy miały obowiązek ustalenia, czy sporne wytyczne istotnie zostały wydane, a jeśli tak, to czy miały charakter wiążący. Organy winny więc w uzasadnieniach rozstrzygnięć przywołać dowody na jakich się oparły i z których wywiodły fakt, że doszło do wydania przez Wójta przedmiotowych wytycznych. Powyższego tak ważnego dla sprawy elementu, zabrakło w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji. Minister, pomimo tego, iż podzielił stanowisko Kuratora, że Wójt wydał omawiane wytyczne, nie przywołał żadnego dowodu, z którego taki fakt miałby wynikać. W uzasadnieniu zawarł jedynie stwierdzenie, iż: "Bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że polecenie wydane zostało w postaci ustnego przekazu, bowiem zgodnie z art. 75 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Powyższego stwierdzenia nie rozwinął jednak w żaden sposób. W szczególności nie wskazał ani konkretnego dokumentu, ani konkretnych zeznań czy opinii, potwierdzających fakt wydania spornych wytycznych. Sposób sformułowania przez Ministra opisanego wyżej stwierdzenia wydaje się sugerować, iż w jego ocenie dowodem na istnienie ustnie wydanych wytycznych, są właśnie owe wytyczne.

Zdaniem Sądu twierdzenie organu odwoławczego, że o istnieniu określonego faktu, świadczy właśnie ów fakt (mimo że jego istnienie jest kwestionowane przez gminę) jest wewnętrznie sprzeczne. Sprzeczne z zasadami postępowania jest także stwierdzenie Ministra, że: "organ odwoławczy nie znalazł potwierdzenia stanowiska Strony, że nie wydał żadnych wytycznych". Oczekiwanie przez Ministra na przedstawienie przez Wójta dowodów na okoliczności negatywne, pozostaje bowiem w oderwaniu nie tylko od zasad przyjętych w procedurze administracyjnej, ale także zaprzecza zasadom logicznego rozumowania. Dowodzić można przecież wyłącznie istnienia okoliczności pozytywnych tj. istniejących. Niewłaściwe są również wnioski organu odwoławczego wskazujące, że skoro "organ prowadzący nie tylko akceptował, ale nawet planował połączenie oddziałów klasy III w Szkole Podstawowej Nr [...]", to w efekcie wydał sporne wytyczne. Samo przecież istnienie planów czy zamiarów, a nawet akceptacja dla nich, nie świadczy samo w sobie o podjęciu działań w celu wprowadzenia takich planów w życie.

Zdaniem Sądu, Minister nie udowodnił, że w ogóle zostały wydane wytyczne, a tym bardziej, że były one wiążące, czyli że "miały one charakter władczy". Ocena ta jako nie znajdująca oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, jest całkowicie dowolna i w sposób oczywisty narusza zasady prowadzenia postępowania dowodowego.

W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdza, że w sprawie nie został ustalony wyczerpująco stan faktyczny. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – w szczególności art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. co skutkuje uznaniem, iż wydane w tym postępowaniu decyzje są przedwczesne. Skoro organy nie udowodniły faktu wydania spornych wytycznych, i to o charakterze wiążącym, to tym samym nie miały możliwości skutecznego nakazywania ich wycofywania.

Sąd zauważa w tym miejscu, że skoro na obecnym etapie postępowania nie udowodniono faktu wydania spornych wytycznych, to Sąd nie mógł odnosić się co do kwestii merytorycznej tj. dopuszczalności i ewentualnie trafności tych wytycznych.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wyjaśnić wątpliwości w zakresie, czy w ogóle zostały wydane wytyczne, a jeżeli tak, czy miały one charakter wiążący.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (w pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania orzeczono (w punkcie 2 sentencji wyroku) na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).