Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1941/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. z dnia [...] maja 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez p. A.K. od decyzji Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w W. działającego w innemu Prezydenta W. z dn. [...].01.2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego — drogi krajowej ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach od [...].04.2014 r. do [...].05.2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w mm dwóch reklam o powierzchni 2,76 m2 każda, utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu przypomniano, że pismem z dn. [...].06.2014 r. p. A.K. został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie umieszczenia w pasie drogowym - drogi krajowej ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach od [...].04.2014 r. do [...].05.2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi dwóch reklam o powierzchni 2,76 m2 każda strona została poinformowana o prawie zapoznania się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie i wypowiedzenia się co do niej.

W związku z otrzymanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, p. A.K. stawił się w dn. [...].07.2014 r. w siedzibie organu I instancji gdzie zapoznał się z aktami sprawy i złożył wyjaśnienia. Następnie p. A.K. złożył wyjaśnienia na piśmie (pismo z [...] lipca 2014 r.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ZDM w W., działający w imieniu Prezydenta W., wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach od [...].04.2014 r. do [...].05.2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w mm dwóch reklam o powierzchni 2,76 m2 każda. Kara pieniężna została ustalona w wysokości [...] zł i obliczona jako iloczyn: powierzchni reklamy: 2,76 m2 (x dwie reklamy), ustalonej stawki opłaty 4,10 zł/m2 powiększonej dziesięciokrotnie i 36 dni zajęcia terenu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dn. [...].04.2014 r. podczas patrolowania terenu ul. [...] przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez p. A.K. przez dwie reklamy umieszczone na sztycach metalowych. Kolejne kontrole przeprowadzono w dn. [...] kwietnia 2014 r., oraz [...] maja 2014 r., które potwierdziły opisany fakt nielegalnego zajęcia pasa drogowego.

Decyzja została doręczona stronie w dn. [...].01.2015 r.

Od powyższej decyzji p. A.K. złożył odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu. Odwołujący wskazał, że postępowanie zostało formalnie wszczęte dopiero w dn. [...].06.2014 r. kiedy to wysiano do niego zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zaś wcześniejsza informacja telefoniczna nie była skutecznie przekazywana stronie z uwagi na kierowanie jej do osoby nieuprawnionej. Odwołujący wskazał również, że nie był informowany o nielegalnym zajęciu pasa drogowego oraz nie był wzywany do usunięcia reklamy, a działanie organu przejawiające się długim okresem od kiedy pracownik ZDM podczas rutynowej kontroli zauważył zajęcie pasa drogowego do dnia telefonicznego poinformowania o zajęciu pasa drogowego, narusza zasady zaufania do organów administracji publicznej. Ponadto odwołujący wyjaśnił, że ukształtowanie terenu w przedmiotowym miejscu (działka porośnięta roślinnością, niezabudowana, teren częściowo zaniżony, brak ogrodzenia), oraz fakt znajdowania się w bliskim sąsiedztwie wielu innych reklam, nie powodowało u niego jakichkolwiek wątpliwości co do umiejscowienia reklamy w pasie drogowym. Odwołujący zarzucił, iż ocena organu co do zajęcia pasa drogowego me jest oparta na żadnym przekonywującym dowodzie. Odwołujący na zakończenie podkreślił, że nie miał świadomości i nadal jej nie ma, że zajął pas drogowy, jednak z ostrożności niezwłocznie usunął reklamę.

Pismem z dnia [...].02.2015 r., organ I instancji przekazał odwołanie strony do SKO w W.

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Kolegium zważyło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis ten nakłada zatem obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, przed jego rzeczywistym zajęciem. Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy).

Zważyć należy, ze materialnoprawną podstawę nałożenia na odwołującego kary stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Organ administracji ustala jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Powołane przepisy mają bowiem charakter związany, obligując przede wszystkim podmiot zamierzający zająć pas drogowy do uzyskania stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Konsekwencją niespełnienia tego obowiązku jest późniejsze działanie zarządcy drogi, któremu ustawodawca nie pozostawił żadnego w tym zakresie luzu decyzyjnego. Ma on, stosownie do brzmienia art. 40 ust. 12 omawianej ustawy, wymierzyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. A więc również sposób wyliczenia kary został ściśle określony w ustawie.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: III SA/Wr 227/11: "Odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia". Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt: VI SA/Wa 36/09: "Przepis art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter obligatoryjny, a nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania zawinienia w braku złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego".

W kontekście powyższego Kolegium wskazuje także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., wydany w sprawie o sygn. akt: II GSK 768/09: "Obowiązek nałożenia kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, uzależniony jest wyłącznie od stwierdzenia określonego tym przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy. Poza zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, a nadto nie ma możliwości miarkowania kary pieniężnej".

Prawidłowo odczytany art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje, że załatwienie sprawy — w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia — wymaga ustalenia czy pas drogowy był "zajmowany" w rozumieniu w/w przepisu, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni) zajęcie to trwało.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się protokół z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego nr [...] z dn. [...].04.2014 r., podczas której ustalono, że w pasie drogowym ul. [...] w rej. numeru [...] zlokalizowane są dwie reklamy (baner z tworzywa sztucznego) o wymiarach 2 x 120 cm x 230 cm o treści "Sprzedam bezpośrednio domy w D. [...], [...]", które w 1/2 zajmują pas drogowy. Odległość od krawędzi jezdni wynosi 930 cm. W toku kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, potwierdzającą istnienie ww. reklam w pasie drogowym ul. [...]. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna potwierdzającą istnienie reklamy również w kolejnych dniach: [...] kwietnia 2014 r., oraz [...] maja 2014 r.

Organ I instancji dokonał naniesienia w.w reklamy na mapy, z których wynika, że przedmiotowa reklama znajdowała się na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...]. Z wypisu z rejestru gruntów dla działki o nr ewid. [...], wynika, że jest ona oznaczona w ewidencji symbolem "dr", a nieruchomość ta znajduje się we władaniu ZDM w W. Ponadto, organ I instancji załączył do akt sprawy mapę geodezyjną z zaznaczonym położeniem ww. reklamy, z której wynika, iż część reklamy znajduje się w pasie drogowym.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO w W. wskazuje, iż organ I prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, a mianowicie w sposób prawidłowy ustalił powierzchnię reklam, okres umiejscowienia tej reklamy w pasie drogowym ul. [...]. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (mapy geodezyjne, protokół nr [...], dokumentacja fotograficzna) wynika, iż część tej reklamy znajduje się w pasie drogowym ul. [...]. Jednocześnie Kolegium wskazuje, iż wobec wiarygodności ww. dokumentów i braku dowodów przeciwnych, pomiary dokonane przez organ I instancji zostały uznane za prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe wywody, Kolegium podnosi także, iż na nałożenie kary i jej wymiar nie mogą wpłynąć okoliczności podniesione w odwołaniu — brak wiedzy o nieuprawnionym zajmowaniu pasa drogowego, oraz brak informacji ze strony organu o nielegalnym zajęciu pasa drogowego

Na marginesie Kolegium wskazuje, iż korespondencja kierowana do odwołującego (w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz decyzja wydana przez organ I instancji), zostały uznane przez Kolegium za skutecznie doręczone. Strona bowiem sama potwierdzała okoliczność otrzymania przesyłki i to w dniach faktycznego odbioru korespondencji.

Ustalona kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego pod tablicę reklamową, wyliczana jest w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z uchwałą Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Przy czym wysokość dziennej stawki, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynosi 10-krotność opłaty ustalonej na podstawie ww. uchwały.

W związku z tym, że odwołujący zajmował pas drogowy przez 36 dni (od dn. [...].04.2014 r. do dn. [...].05.2014 r.), zaś powierzchnia jednej reklamy przyjęta do wymierzenia kary wynosi 2,76 m2 , a opłata za 1 dzień umieszczenia tablicy reklamowej na drodze krajowej wynosi [...] zł, opłata stanowiąca podstawę do wyliczenia karu ustalona została w wysokości [...] zł (36 dni x 2,76 m2 x [...] zł/m2). Kara pieniężna stanowi 10-krotność ww. opłaty, co daje łącznie kwotę [...] zł za jedną reklamę. Wobec tego, że w pasie drogowym umiejscowione częściowo były dwie reklamy, łączna kara pieniężna wyniosła [...] zł.

Należy w tym miejscu podnieść, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 k.p.a. "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które obowiązują w dniu wydania decyzji. W niniejszej sprawie, organ I instancji uczynił zadość temu wymogowi, prawidłowo stosując w okolicznościach faktycznych sprawy przepis art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, prawidłowo też naliczając wysokość wymierzonej kary.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Kolegium przesądziło o utrzymaniu jej w całości w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję SKO w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona.

W uzasadnieniu podniosła ona, że postępowanie administracyjne w ZDM zostało formalnie wszczęte w dniu [...] czerwca 2014 r., kiedy to wysłano do skarżącego zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Wcześniej, co prawda były doń kierowane informacje telefoniczne, ale po dniu [...] maja 2014r., którego to dnia w sposób nieprzewidziany przez kpa został telefonicznie powiadomiony o rzekomym naruszeniu pasa drogowego z tzw. ostrożności usunął fragment, być może kolidującej reklamy. Podkreślam, że niezwłocznie po telefonicznej informacji wykonałem oczekiwane przez ZDM działania.

Należy stwierdzić, iż informacja ZDM o kierowaniu na początku kwietnia 2014 roku rozmowy telefonicznej do pracownika firmy [...] p. M.R. nie była żadnym formalnym zawiadomieniem. Pan R. nie był ani nie jest członkiem rodziny, ani nie miał żadnych pełnomocnictw do odbierania mojej korespondencji a przepisy art. 39 i 40 kpa wykluczają takie działanie.

Podkreślić należy, że skarżący nie był pisemnie informowany przez ZDM o tym, iż reklama rzekomo znajduje się w pasie drogowym. Nie był także pisemnie wzywany do usunięcia reklamy. Taka natomiast informacja i takie wezwanie powinno być dokonane przez ZDM, ponieważ sytuacja dotycząca rzekomego umieszczenia reklamy w pasie drogowym przy ul. [...] była skutkiem niewiedzy strony i była nieświadoma i niezamierzona. Ponadto działanie ZDM przejawiające się długim okresem czasu od kiedy pracownik ZDM podczas "rutynowej" kontroli zauważył rzekome zajęcie pasa drogowego ([...] kwietnia 2014r.) do dnia telefonicznego poinformowania skarżącego ([...] maja 2014r.) narusza zasady zaufania do organów administracji publicznej. Gdyby skarżący wiedział wcześniej o rzekomym zajęciu pasa drogowego - reklamy by tam nie umieścił, nadto na każde wezwanie lub informację organu o takim zajęciu - reklama zostałaby natychmiast przezeń usunięta, co też niezwłocznie uczynił po telefonicznej informacji od ZDM.

Natomiast sporne jest, czy reklama znajdowała się w pasie drogowym. Jak niejednokrotnie wskazuje najnowsze, ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, konieczne są w tym zakresie ustalenia dotyczące klasyfikacji i granic gruntu. ,,Warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest poczynienie bezspornych ustaleń określających linie graniczne pasa drogowego. Dowodem pozwalającym na poczynienie tych ustaleń jest urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego jak i miejsce usytuowania reklamy." (wyrok WSA w Poznaniu z dn. 29.08.2013r., sygn. akt III SA/Po 530/3, LEX nr 1374413). " Wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone dokonanymi z urzędu ustaleniami co do przebiegu granic pasa drogowego. Takie ustalenie wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dn. 24.07.2014 r., sygn akt II SA/Go. 401,114, LEX nr 1519882). W przedmiotowej sprawie jest to szczególnie istotne, ponieważ reklamy znajdowały się poza oczywistymi elementami pasa drogowego, jak np. jezdnia czy chodnik. Dodatkowo, ukształtowanie terenu w przedmiotowym miejscu (działka porośnięta roślinnością, niezabudowana, teren częściowo zaniżony, brak ogrodzenia) i fakt znajdowania się w bliskim sąsiedztwie wielu innych reklam, nie powodowało u skarżącego jakichkolwiek przesłanek lub wątpliwości, w następstwie których mógłby przypuszczać, że reklama może znajdować się pasie drogowym.

Jeszcze raz należy podkreślić, iż ocena ZDM co do rzekomego zajęcia przez skarżącego pasa drogowego nie jest oparta na żadnym urzędowym dokumencie geodezyjnym pozwalającym na jednoznaczne i precyzyjne wyliczenie powierzchni reklamowej. Konkludując dalej, w przypadku gdy nie ma obliczenia powierzchni, jak można obliczyć wysokość kary. Wobec wyżej wymienionego ukształtowania terenu w przedmiotowym miejscu oraz braku wyznaczenia w terenie granic pasa drogowego a także wobec nie przedstawienia urzędowej mapy geodezyjnej wskazującej na rzekome zajęcie pasa drogowego, wysunięcie reklamy o około 30-40 cm nad pas drogowy jest sytuacją z pogranicza błędu. Brak jednoznacznego dowodu w tym zakresie podważa wiarygodność działań ZDM oraz stoi w sprzeczności z wyżej wymienionym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Ponadto wątpliwości wzbudzać powinno skierowanie zaskarżonej decyzji do skarżącego. ,,Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mową w art, 40 ust. 12 u.d.p." (wyrok WSA we Wrocławiu z dn. 15.04.2014 r., sygn. akt III SA/Wr 584/13, LEX nr 1465808). Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z dn. 08.03.2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1049/11 (LEX nr 1138650) wskazał: "Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo, faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej.". Trzeba podkreślić, że dokumentacja sporządzona przez ZDM podaje wyraźnie treść reklamy. Reklamuje ona, oprócz "B. A.K." również ,,B. K.K. ". Widniejący adres i strona internetowa odsyłają również do p. K. K., którego adres wykonywania działalności gospodarczej jest na reklamie i w internecie inny (ul. [...]) niż B. A.K. (ul. [...]). ZDM powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy reklamę ustawił tylko p. A.K. czy też p. K.K. czy też ustawili ją wspólnie.

Dodatkowo orzecznictwo sądów administracyjnych wyklucza orzekanie na podstawie tzw. "rutynowej" kontroli pasa drogowego (o czym ZDM napisał w swojej decyzji). Takie rutynowe działania nie mają charakteru oględzin w rozumienie art. 67 § 2 kpa. Ustalona w tej sprawie linia orzecznictwa (porównaj: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/WA 1819/05 a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1977/11) wskazuje, że w niniejszej sprawie ZDM działał niezgodnie z prawem i nie dokonał właściwych ustaleń faktycznych i prawnych, a tym samym decyzja jest wadliwa i nie może być w obiegu prawnym.

Wobec powyższego, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej nie dokonał całokształtu ustaleń związanych z zajęciem pasa drogowego (w tym najważniejsze - brak urzędowego dokumentu geodezyjnego precyzyjnie ustalającego granice pasa drogowego), nie ustalił właściwie stron postępowania, nie ustalił danych osoby, która jakoby dokonała zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, skarżący wniósł o uchylenie w całości obu wymienionych na wstępie decyzji oraz o umorzenie postępowania w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy także pod nieobecność reprezentanta Kolegium.

Po zapoznaniu się z treścią skargi, Kolegium nie widzi możliwości jej uwzględnienia, gdyż strona skarżąca nie wskazała nowych okoliczności, które mogłyby przesądzić o zmianie stanowiska organu odwoławczego, ujętego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Z tych względów Kolegium me widzi podstaw do uwzględnienia skargi i podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. z dnia [...] maja 2015 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez p. A.K. od decyzji Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) w W. z dnia [...].01.2015 r., działającego w innemu Prezydenta W., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie [...] zł za zajęcie pasa drogowego — drogi krajowej ul. [...] w rejonie posesji nr [...] w dniach od [...].04.2014 r. do [...].05.2014 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w mm dwóch reklam o powierzchni 2,76 m2 każda, którą utrzymano zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze, iż skarżący nie był pisemnie informowany przez ZDM o tym, iż reklama znajduje się w pasie drogowym, nie był także pisemnie wzywany do usunięcia reklamy. Sporne jest także, czy reklama znajdowała się w pasie drogowym, gdyż ocena ZDM co do rzekomego zajęcia przez skarżącego pasa drogowego nie jest oparta na żadnym urzędowym dokumencie geodezyjnym pozwalającym na jednoznaczne i precyzyjne wyliczenie powierzchni reklamowej. Wobec określonego wyżej ukształtowania terenu w przedmiotowym miejscu oraz braku wyznaczenia w terenie granic pasa drogowego a także wobec nie przedstawienia urzędowej mapy geodezyjnej wskazującej na rzekome zajęcie pasa drogowego, wysunięcie reklamy o około 30-40 cm nad pas drogowy jest sytuacją z pogranicza błędu.

Ponadto wątpliwości wzbudzać powinno skierowanie zaskarżonej decyzji do skarżącego. W jego ocenie nie wyjaśniono w sposób jasny, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mową w art, 40 ust. 12 u.d.p treść reklamy. Reklamuje ona bowiem, oprócz "B. A.K. " również ,,B. K.K. ". ZDM powinien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić, czy reklamę ustawił tylko p. A.K. czy też p. K.K. czy też ustawili ją wspólnie.

Odnosząc się najpierw do tej ostatniej kwestii, związanej z ustaleniem stronny postępowania administracyjnego, należy zauważyć, że wątpliwości w tym zakresie zostały podniesione dopiero w skardze. Ustalona przez Kolegium strona – właściciel reklamy, uczestniczyła bez zastrzeżeń w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Dlatego też Sąd podziela ocenę SKO, że organ w dostateczny sposób wyjaśnił, kto jest właścicielem reklamy, a więc podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia.

Ustalając stronę postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, którą jest właściciel danej reklamy (por. wyrok NSA z dnia 08.02.2011 r.; sygn. akt II GSK 204/10), Kolegium trafnie odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Zasadnie też przypomniało, że w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych" (por. wyrok NSA z dnia 03.12.2008 r., sygn. akt II GSK 560/08; wyrok NSA z dnia 08.02.2011 r.; sygn. akt II GSK 204/10; wyrok NSA z dnia 17.08.2011 r. sygn. akt II GSK 803/10). Kara pieniężna jest nakładana na właściciela takiej reklamy z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, bez względu na jego winę czy świadomość bezprawności. W sprawie takiej organ nie jest uprawniony do badania przyczyn umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia, poza jego zainteresowaniem pozostaje stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania nałożonej kary. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 68/08; wyrok NSA z dnia 27.05.2009 r. sygn. akt II GSK 957/08).

W ocenie Sądu, ustalenie właściciela reklamy usytuowanej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi ma z konieczności charakter domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte jest na ustaleniach, które również wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, takich jak nazwa i adres reklamowanego podmiotu, rodzaj (przedmiot) prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, treść uzyskanego wypisu z KRS, ujawniona tam siedziba i adres podmiotu objętego reklamą, czy nawet – mimo otrzymania prawidłowych zawiadomień – brak reakcji tego podmiotu na zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a zwłaszcza – brak niezwłocznego zakwestionowania bycia stroną tego postępowania, zastrzeżenia wspartego odpowiednimi dowodami. Z doświadczenia życiowego wynika, że jest b. mało prawdopodobne, by podmiot którego dotyczy reklama (jego działalności) nie uczestniczył – w różnych formach – w jej wystawieniu, a najczęściej – by nie był właścicielem tej reklamy. Oczywiście, istnieją wyspecjalizowane przedsiębiorstwa, które zajmują się umieszczaniem – na podstawie odpowiednich umów cywilnoprawnych – umieszczaniem różnych reklam, nie zawsze po uzyskaniu odpowiedniej zgody w formie decyzji administracyjnej – w pasie drogowym. W takiej sytuacji podmiot reklamowany powinien podać dane przedsiębiorstwa, któremu zlecił umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W przeciwnym przypadku, tzn. nie podania tych danych, właściwy organ (zarządca drogi), do którego obowiązku należy wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, ma prawo domniemywać, po ustaleniu danych, o których była wyżej mowa, że właścicielem reklamy jest podmiot reklamowany. Oczywiście, domniemanie to ma charakter faktyczny i może zostać wzruszone przez odpowiednie przeciwdowody. W żadnym jednak przypadku samo zakwestionowanie przez podmiot reklamowany własności dotyczącej go reklamy, bez podania istotnych faktów wspierającej to oświadczenie, nie ma praktycznie żadnej mocy dowodowej. Przyjęcie przeciwnej tezy prowadziłoby do tego, że przepis art. 40 ust. 12 udp byłby przepisem martwym.

Odnosząc się do twierdzenia strony, że przepisy ustawy obligują co prawda organ do nałożenia kary za zajęcie pasa ruchu drogowego - ale kara ta powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na taki, który potencjalnie takiego zajęcia mógł dokonać, a co za tym idzie - materiał dowodowy winien jednoznacznie wskazywać na podmiot, który zajął pas drogowy, a tego organ I instancji nie uczynił, Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Według Sądu, organy orzekające w rozpatrywanej sprawie w sposób wystarczający uprawdopodobniły, że stroną, która faktycznie – a nie potencjalnie – zajęła pas drogi krajowej ul. [...] w W. na cele reklamy był skarżący A.K.

Sąd, odwołując się do przedstawionej wyżej argumentacji raz jeszcze powtarza, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez uzyskania stosownego zezwolenia, nie wystarczy samo zakwestionowanie przez podmiot reklamowany prawa własności do dotyczącej go bezpośrednio reklamy, tak samo jak nie wystarczy odwołanie się jedynie do innych wybranych dowodów. Sąd uważa za sprzeczne z doświadczeniem życiowym, że tego rodzaju ogłoszenia reklamujące przedmiotowe domy w D. mogły być umieszczone w pasie drogowym w/w ulicy bez wiedzy i zgody tego podmiotu, a co za tym również idzie – beż określonych praw tego podmiotu do ogłoszeń reklamujących jego działalność gospodarczą w sferze budownictwa (działalności deweloperskiej).

Odnosząc się z kolei do przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, i poddanych analizie przez SKO w W., to należy stwierdzić, że zostały one przywołane i zinterpretowane prawidłowo.

W szczególności należy zwrócić uwagę, że podstawowy dla rozpatrywanej sprawy przepis art. 40, reguluje pewną zasadę i odnosi się do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, które – w myśl ustawy - wymaga zezwolenia zarządcy drogi, udzielanego za odpowiednią opłatą, w drodze decyzji administracyjnej; zasadą tę jest więc odpłatność zajęcia drogi publicznej na określone w ustawie cele i zgoda na takie zajęcie w formie decyzji. Z dalszych przepisów tego artykułu wynikają zasady naliczania tej opłaty (ust. 4 – 11), zaś ust. 12 wspomnianego przepisu stwierdza, że:

"12. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6."

Powyższy przepis odnosi się niewątpliwie do stanu faktycznego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Jak trafnie podniosło to SKO w W., zakłada on przy tym jednoznacznie uznanie związane ("zarządca drogi wymierza...karę administracyjną") nie pozwalające zarządcy na odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej (pieniężnej), zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie.

Wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11, LEX nr 1288446, jednoznacznie potwierdza, że: "Z art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia." Dlatego też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 32/13, LEX nr 1356328, wprost stwierdził, że: "Organ orzekający w kwestii wymierzenia kary administracyjnej, tj. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, nie bada przy tym przyczyn tego zajęcia, nie ocenia stopnia winy strony ani nie miarkuje wysokości wymierzonej kary."

Wreszcie, odnosząc się do zarzutu niewłaściwego ustalenia, że przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym ul. [...], Sąd uważa, że dołączona do mapy dokumentacja geodezyjna wraz z wypisem z ewidencji gruntów w sposób wystarczający dokumentują lokalizację przedmiotowej reklamy w pasie drogowym ww. ulicy.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy orzekające w sprawie z należytą starannością: obszar zajęcia ulicy ustalono właściwie, przy pomocy pomiarów geodezyjnych, sporządzono odpowiednią dokumentację fotograficzną, a wysokość należnej kary naliczono prawidłowo, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia [...] marca 1985 roku o drogach publicznych w związku z uchwałą Nr [...] Rady m. W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Przy czym wysokość dziennej stawki, zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynosi 10-krotność opłaty ustalonej na podstawie ww. uchwały.

Sąd nie dopatrzył się również w sprawie zarzucanego przez stronę naruszenia art.8 kpa, m.in. przez zbyt późne (zdaniem strony) wszczęcie postępowania administracyjnego oraz brak wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia. Wady te, nawet jeśli miały miejsce, nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.