Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 874/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1354/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1354/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi ze skargi Vital [...]. z o.o. z siedzibą w Piotrowicach na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu pomocy finansowej dla wstępnie uznanej grupy producentów i zawieszeniu płatności w pkt 1 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W pkt 2 uchylił poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARMiR z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] W pkt 3 zasądził od organu na rzecz spółki [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

JTM Grupa Producentów Owoców i Warzyw [...]. z o.o. w Piotrowicach – obecnie Grupa Producentów Owoców i Warzyw [...]l Sp. z o. o. w Piotrowicach - dalej: Grupa, Skarżąca, spółka lub Strona - [...] lutego 2010 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres za okres od [...] stycznia 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. (I rok realizacji Planu Dochodzenia do Uznania).

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] maja 2010 r. przyznał Grupie pomoc finansową: na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości [...]zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości [...]zł.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z [...] marca 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] maja 2010 r.

Dyrektor M. Oddziału ARiMR decyzją z [...] sierpnia 2016 r. stwierdził wydanie decyzji z [...] maja 2010 r. z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zawyżenie wartości nieruchomości gruntowej częściowo zabudowanej z [...]zł na [...]zł oraz wartości samochodu ciężarowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony z [...]zł na [...]zł.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes ARMiR decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału ARiMR z [...] sierpnia 2016 r., oraz uchylił decyzję tego organu z [...] maja 2010 r. Przy tym organ zawiesił płatność w sprawie wniosku Grupy w łącznej wysokości [...]zł.

Organ odwoławczy wskazał, że z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (WE) nr [...] z [...] czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr [...] w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. UE L nr [...] s. 1 z dnia [...] czerwca 2011 r. ze zm.; dalej: rozporządzenie nr [...]) wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr [...] Instytucja zawieszenia płatności jest kwestią wpadkową w stosunku do głównego postępowania. Natomiast nie rozstrzyga ona merytorycznie sprawy. Za wpadkowym charakterem tej instytucji (zawieszenia płatności) przemawia konieczność wydania określonych merytorycznych rozstrzygnięć wskazanych w ust. 1 art. 115 rozporządzenia nr [...], w sytuacji w której popełnienie oszustwa zostanie potwierdzone przez właściwy do tego organ. W sprawie, poprzedzając weryfikację przesłanek wznowienia, zasadnym było dokonanie badania, czy nie doszło do wystąpienia obligatoryjnych przesłanek do zawieszenia postępowania bądź zawieszenia płatności.

Prezes ARiMR wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2017 r. Prokuratura Regionalna w W. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARMiR w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż [...]zł, poprzez przedłożenie w ARMiR przez m.in. spółkę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych. W konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...]zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 Kodeksu karnego (k.k.) w zw. 11 § 2 k.k.

Organ II instancji podkreślił, że sporządzenie przez uprawnioną osobę operatu szacunkowego czy kosztorysu powykonawczego, określających wartość rynkową nieruchomości czy maszyn i urządzeń na dzień zakupu, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można wykluczyć, że z dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Przedmiotem postępowania wznowieniowego powinno być zbadanie czy takie okoliczności wystąpiły i czy postępowanie to powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienia oszustwa, o ile występuje w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie, stanowi przesłankę do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę wniosku w ten sposób, że płatność ulega zawieszeniu.

Zdaniem Prezesa ARiMR okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa powinna również być wzięta pod uwagę w toku postępowania wznowieniowego, w ten sposób, że możliwe jest zakończenie postępowania wznowieniowego uchyleniem decyzji ostatecznej (w I instancji) i zawieszeniem płatność, lub uchyleniem decyzji I instancji wydanej w postępowaniu wznowieniowym, uchyleniem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszeniem płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...]

Organ odwoławczy stwierdził, że przestępstwo określone w art. 286 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zb. z art. 297 § 1 k.k. w zw. 11 § 2 k.k. wobec wydania przez Prokuraturę Regionalną w W. postanowienia o wszczęciu śledztwa z [...] maja 2017 r., powinno zostać uznane za oszustwo, o którym stanowi art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] Kwestia prowadzenia sprawy w zakresie oszustwa uzasadnia zawieszenie z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Prezes ARiMR wskazał, że dokonując oceny zarzucanego czynu zabronionego (nie przesądzając o zasadności postępowania przygotowawczego zmierzającego do wniesienia lub też odstąpienia od wniesienia aktu oskarżenia w sprawie karnej), nie budzi wątpliwości, że popełnienie oszustwa w kontekście postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej stanowi przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej oraz do cofnięcia dotychczas przyznanej pomocy. Tym samym rozstrzygnięcie postępowania w przedmiocie zarzucanego czynu zabronionego stanowi kwestię prawną, która w sposób bezpośredni wiąże się z prowadzonym tutaj postępowaniem administracyjnym dotyczącym wnioskowanej przez skarżącą pomocy finansowej. W sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w W., a prowadzonym postępowaniem administracyjnym.

Uzasadniając stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji WSA w W. podkreślił, że art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie Skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (upływ wskazanego tam okresu) organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Zatem to jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, bądź stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Tak też postąpił organ I instancji wydając decyzję z [...] sierpnia 2016 r., od której Skarżąca wniosła odwołanie. Organ II instancji wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego również powinien mieć na względzie art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres ww. przepisu, co nastąpiło w sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, że w sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...], stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.

W ocenie WSA Prezes ARiMR wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego nowego operatu szacunkowego nieruchomości i wyceny wartości samochodu ciężarowego, w szczególności w zakresie, tego czy z dokumentów tych wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdził jednak, że ze wskazanych w decyzji dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Co więcej Prezes ARiMR zaznaczył w zaskarżonej decyzji, że wyjaśnienie na podstawie wskazanych w decyzji dokumentów, czy takie okoliczności występowały, powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które w zależności od wyników ustaleń powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Organ II instancji choć wiedział, że powinien - to ani nie badał podstaw wznowienia postępowania, ani również nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, aby zakończyć w II instancji postępowanie wznowieniowe. Nadto uchylił decyzję ostateczną wbrew zakazowi wynikającemu z treści art. 151 § 2 k.p.a. Stanowisko Prezesa ARiMR stanowiło zatem rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a. również z uwagi na to, że przepis ten daje organowi możliwości orzekania jedynie w sprawie, która była rozpoznawana decyzją dotychczasową.

W ocenie WSA nie sposób uznać, że uchylenie decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym a następnie uchylenie wydanej w tym postępowaniu decyzji ostatecznej przyznającej pomoc i wreszcie zawieszenie przez Prezesa ARiMR płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy w ramach prowadzonego postępowania.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie przesądza o wyniku prowadzonego śledztwa, wskazując, iż Prokuratura Regionalna w W. skieruje akt oskarżenia do Sądu bądź umorzy śledztwo, w sytuacji braku potwierdzenia popełnienia przestępstwa. Zatem dopuszcza on taką sytuację, że zajdzie konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku Skarżącej, choćby w sytuacji, w której aktualnie formułowane wobec niej zastrzeżenia okażą się niezasadne. Prezes ARiMR nie wyjaśnia jednakże jaki organ i w jaki sposób miałby zakończyć takie postępowanie, w sytuacji w której wydana została właśnie przez niego ostateczna decyzja związana ze wznowieniem postępowania. W treści uzasadnienia decyzji Prezes ARiMR używa przy tym sformułowań niedopuszczalnych i stanowiących nadużycie. Stwierdza mianowicie, że: "Fakt, że Prokuratura Regionalna w W. w dniu [...] maja 2017 r. wszczęła śledztwa oznacza, że uznała, iż zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia m.in. przez [...] z o.o. przestępstwa doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. w W. przy ul. [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie niższej niż [...]zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania do finansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż [...]zł". Tymczasem z postanowienia organu prokuratury wynika, że dotyczy ono wszczęcia postępowania w sprawie (w fazie in rem a nie ad personam) działania nie jedynie Skarżącej, a łącznie 27 podmiotów, które zdaniem zawiadamiającego (Prezesa ARiMR) miały wyrządzić szkodę nie niższą niż [...]zł. Z postanowienia tego nie wynika też domniemanie współdziałania tych podmiotów. Prezes ARiMR w żaden sposób nie próbuje wyjaśnić, który organ administracji wyda decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, tj. decyzję o odmowie bądź przyznaniu pomocy finansowej rozpoznając złożony kilka lat temu wniosek Skarżącej, w sytuacji w której przestanie istnieć przyczyna zawieszenia z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] Postępowanie wznowieniowe kończy się z chwilą wydania ostatecznej decyzji organu II instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy i dotyczy jej istoty, czego nie można powiedzieć o "zawieszeniu płatności w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej" dokonanym przez organ II instancji, które z natury rzeczy ma tymczasowy charakter (nie rozstrzygający co do istoty sprawy).

Sąd wskazał, że nie jest zasadne powoływanie się przez organ odwoławczy na wyrok Sądu z [...] marca 2017 r., sygn. akt. V SA/Wa 493/16. W ww. sprawie decyzję o zawieszeniu płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej wydał bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, a Prezes ARiMR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu odwoławczego. Tym samym cały czas gospodarzem postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej był organ, do którego złożono ten wniosek, tj. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR. Organ odwoławczy korygując decyzję merytoryczną Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wydaną po wznowieniu postępowania zmienił "stwierdzenie wydanie decyzji z naruszeniem prawa" na "zawieszenie płatności" nie wskazując przy tym w żaden sposób w zaskarżonej decyzji, dlaczego rozstrzygnięcie organu I instancji było według niego nieprawidłowe. Okoliczność wszczęcia śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa nie może być podstawą do odmowy zastosowania przez organ II instancji art. 151 k.p.a. i braku wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

WSA zauważył, że organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, a nadto uchylił w tym zakresie decyzję ostateczną w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej, wskazując na art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] Prezes ARiMR powołał przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w W. śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych. Powołany przepis prawa europejskiego ma charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE.

W ocenie Sądu w sytuacji, w której płatność została przyznana i wypłacona (ponad 6 lat temu), roszczenie o płatność zostało już spełnione przez organ, a w konsekwencji wygasło. Nie istnieje więc prawo (roszczenie), które mogłoby obecnie zostać zawieszone przez organy administracji. Organ odwoławczy posłużył się art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] nie tylko do zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z [...] września 2011 r. Postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane postanowieniem o wznowieniu z [...] marca 2016 r. Organ administracji, wydając decyzję co do meritum sprawy we wznowionym postępowaniu, rozpoznaje sprawę na nowo. Zasadą jest zatem, że organ ten stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydania decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ administracji powinien jednak zastosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc.

W ocenie WSA Prezes ARiMR wydając decyzję niesłusznie przyjął, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji realizacji planu dochodzenia do uznania, okoliczność wszczęcia i prowadzenia postępowania (śledztwa) przez Prokuraturę Regionalną w W. - stanowi element stanu faktycznego tego postępowania. Prezes ARiMR zaakceptował zasadność wznowienia, nie odnosząc się do zarzutów Skarżącej kwestionujących podstawy wznowienia zawartych w odwołaniu. Prezes ARiMR uchylił się od oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd I instancji podał, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzutów Skarżącej, że nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie, gdyż bez istnienia podstaw do wznowienia postępowania nie jest możliwe wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika to z brzmienia tego przepisu – organ może uchylić decyzję objętą postępowaniem wznowieniowym, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i w takim przypadku może dopiero wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Konieczność zbadania istnienia przesłanek wznowieniowych warunkuje nie tylko możliwość rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także o tej z § 2 tego artykułu. Wynika to z brzmienia tego przepisu – warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest także przesądzenie o zaistnieniu przesłanek wznowieniowych. Niedopuszczalne jest orzekanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a bez zbadania i pozytywnego wyniku weryfikacji przesłanek wznowieniowych. Organ II instancji nie odniósł się tymczasem do zarzutu Skarżącej, że operat szacunkowy i wycena, na które powołują się organy nie istniały w dniu wydania decyzji z [...] maja 2010 r., nie może zatem stanowić przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie WSA nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedzi na postawione w toku postępowania przed organem odwoławczym zarzuty błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nierzetelnie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy, zobowiązany na skutek odwołania do merytorycznego rozpoznania sprawy po raz drugi (art. 15 k.p.a.), nie rozważył całkowicie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ani podstaw z art. 151 § 1 k.p.a., tylko uchylił w zaskarżonej części decyzję organu I instancji, nie orzekając jednak co do istoty sprawy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie dokonał błędnej wykładni przepisu prawa unijnego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...], wskazując na jego obligatoryjność zastosowania w tym przypadku (co nie jest uprawnione), stosując go do płatności już wypłaconej i nie rozważając, czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał. Z uwagi na fakt, iż z treści decyzji organu I instancji nie wynika , aby organ rozważył w sposób zgodny z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. czy w sprawie rzeczywiście wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, uchyleniu podlegała również decyzja organu I instancji.

W ocenie WSA organ wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie. Organy w sprawie wskazały, że informacje o zawyżeniu wartości nieruchomości i samochodu ciężarowego, uzyskane podczas kontroli ex-post, stanowią okoliczność, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Organy obu instancji nie przedstawiły jednak w sposób przekonujący argumentacji, z jakich względów powołaną okoliczność (wartość nieruchomości i samochodu) uznały za nową, jak również, czy istniała ona w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organowi. Organy znały i oświadczenie Skarżącej co do wartości nieruchomości i samochodu oraz ich wartości wskazane w fakturach. Dokonywały weryfikacji tych dowodów (przy tym działo się to w czasie dużo bardziej zbliżonym do dat przeprowadzanych operacji w porównaniu z nowo uzyskaną wyceną, na którą aktualnie powołuje się organ). Dowody te były zatem przedmiotem kontroli w postępowaniu zwykłym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozważyć czy w sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania.

Prezes ARMiR wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego to jest art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] prowadzi do wniosku, że zawieszeniu podlega także prawo do jej wypłaty;

2. przepisów prawa materialnego to jest art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 151 § 1 i 2 Kpa, w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] i art. 288 TFUE poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 Kpa, podczas gdy przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została spełniona z uwagi na zastosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...]

3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt lit c) ppsa w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie i uchylenie decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw.

4. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 ppsa poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie art. [...] ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak, więc kasator, powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym, więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.).

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się zatem do kwestii naruszenia prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 141 § 4 ppsa wskazuje na należyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jedynie niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 ppsa, co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z [...] maja 2019 r., II OSK 1683/17). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 ppsa, pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Uzasadnienie wyroku w sposób jednoznaczny wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując na rażące naruszenie przez organ art. 151 § 1 i § 2 k.p.a., co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. ,

Drugi z zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sprawie i uchylenie przez WSA decyzji organu I instancji, mimo braku podstaw. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przede wszystkim Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że z uwagi na fakt, iż z treści decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ rozważył w sposób zgodny z treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. czy w sprawie rzeczywiście wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, uchyleniu podlegała również decyzja organu I instancji. Nadto organ odwoławczy zaakceptował zasadność wznowienia postępowania, nie odnosząc się do zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu kwestionujących podstawy wznowienia. Tym samym organ ten nie dokonał w zaskarżonej decyzji oceny dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., do czego był zobowiązany w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (por. wyrok NSA z [...] października 1998 r., III SA 1165/97, Lex nr [...], wyrok NSA z [...] stycznia 2001 r., I SA 1788/99, Lex nr [...], wyrok NSA z [...] marca 2006 r., II OSK 633/05, Lex nr [...], wyrok NSA z [...] lipca 2006 r., II OSK 1009/05, Lex nr [...], wyrok WSA w R. z [...] sierpnia 2016 r., II SA/Rz 1673/15, Lex nr [...]). Nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok WSA w W. z dnia [...] marca 2016 r., VI SA/Wa 2432/15, Lex nr [...]). Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Ł. z [...] lipca 2016 r., III SA/Łd 276/16, Lex nr [...]). Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (wyrok NSA z [...] września 2006 r., II OSK 1128/05, wyrok NSA z [...] marca 2014 r., II GSK 20/13).

Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie.

W sprawie organ wskazał na zawyżenie wartości nieruchomości gruntowej częściowo zabudowanej z [...]zł na [...]zł oraz wartości samochodu ciężarowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony z [...]zł na [...]zł. Informacje te uzyskane podczas kontroli ex-post, `są zdaniem organu okolicznością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Jednakże organy obu instancji nie przedstawiły w sposób przekonujący argumentacji, z jakich względów powołaną okoliczność uznały za nową, jak również, czy istniała ona w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organowi. Organy znały i oświadczenie Skarżącej co do wartości nieruchomości i samochodu i ich wartości wskazane w fakturach. Dokonywały weryfikacji tych dowodów. Dowody te były zatem przedmiotem kontroli w postępowaniu zwykłym.

Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłusznie skarżący kasacyjnie organ argumentuje, że WSA błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego, skoro z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że była to nowa okoliczność, a nie nowy dowód. To, że organy tak to określiły w uzasadnieniach decyzji w żaden sposób nie potwierdza prawidłowości tej oceny. W wyroku z [...] września 2006 r., sygn. II OSK 1128/05, NSA wskazał, iż "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 kpa". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z [...] marca 2014 r., sygn. II GSK 20/13, w którym podkreślono dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności". Błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. NSA wyraźnie podkreślił w cyt. orzeczeniu, że "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji".

W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję organu I instancji, nie naruszając tym samym przepisów postępowania objętych tym zarzutem.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie, wskazać należy że nie zasługują one na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku tego Sądu z [...] czerwca 2015 r., sygn. II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzemienia tego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia. Niezrozumiałym jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie przyznanej już płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo z podstaw prawoznawstwa wynika, że podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument organu, jakoby z faktu, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie uznania mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu. Wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie - wiążę się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro cyt. rozporządzenie zawierało w art. 123 regulujące warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnia jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owe "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 kpa). Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenie 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenie postępowania wznowieniowego, to przecież prowadziłoby to do absurdu, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.

Niezrozumiały jest także argument, że stosowanie art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 tylko do chwili wypłacenia środków finansowych oznaczałoby jego bardzo wąskie zastosowanie. Należałoby zadać pytanie: czy ograniczenie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego tylko do chwili wydania ostatecznej decyzji, świadczy o jej wąskim zastosowaniu? Przeciwnie, szerokie przesłanki stosowania art. 115 ust. 1 (znajdującego zastosowanie w przypadku jakichkolwiek podejrzeń), sprawiają, iż przepis ten znajdował bardzo szerokie zastosowanie i umożliwiał w zasadzie nieograniczone zawieszanie płatności w przypadku jakichkolwiek podejrzeń.

Nie jest także zrozumiałym, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa), którą to zasadę skarżący kasacyjnie całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ sam wskazuje, że zawieszenie płatności jest wpadkową w stosunku do głównego postępowania - ale głównym postępowaniem jest postępowanie w sprawie przyznania płatności. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności - żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest główny postępowaniem – jest osobnym postępowaniem. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...] nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 kpa, a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.

Wskazać też należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności oparcia w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 rozporządzenia 543/2011.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na spełnienie przesłanki rażącego naruszenia przez organ art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie do treści ww. przepisu organ administracji może zakończyć wznowione postępowanie w jeden z dwóch sposobów: bądź, stwierdzając brak podstaw wskazanych w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. - odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, bądź, stwierdzając istnienie którejkolwiek z tych podstaw – uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Jednakże zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (upływ wskazanego tam okresu) organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.

Przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie Skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Zatem to jedynie decyzja dotychczasowa jest przedmiotem badania i organ może jedynie bądź odmówić jej uchylenia bądź uchylić decyzję dotychczasową i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, bądź stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Tak też postąpił organ I instancji wydając decyzję od której Skarżąca wniosła odwołanie. Organ II instancji wydając decyzję po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego również powinien mieć na względzie wskazany powyżej art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Powyższego zabrakło.

Niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 i § 2 k.p.a., co nastąpiło w tej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, że w sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr [...], stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.

Prezes ARiMR wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia płatności, nie oznacza dokonania ostatecznej oceny w toku postępowania wznowieniowego otrzymanego nowego operatu szacunkowego nieruchomości i wyceny wartości samochodu ciężarowego, w szczególności w zakresie, tego czy z dokumentów tych wynikają nowe okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdził jednak, iż nie można wykluczyć, że ze wskazanych w decyzji dokumentów wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Co więcej Prezes ARiMR zaznaczył w zaskarżonej decyzji, że wyjaśnienie na podstawie wskazanych w decyzji dokumentów, czy takie okoliczności występowały, powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które w zależności od wyników ustaleń powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Z powyżej przedstawionego stanowiska organu wynika zatem jednoznacznie, że organ ten choć wiedział, że powinien to ani nie badał podstaw wznowienia postępowania, ani również nie wydał nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, aby zakończyć w II instancji postępowanie wznowieniowe. Nadto uchylił decyzję ostateczną wbrew zakazowi wynikającemu jasno z treści art. 151 § 2 k.p.a.

Stanowisko Prezesa ARiMR stanowiło zatem rażące naruszenie art. 151 § 1 i 2 k.p.a., również z uwagi na to, że przepis ten daje organowi możliwości orzekania jedynie w sprawie, która była rozpoznawana decyzją dotychczasową. Co za tym idzie trafnie WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i jako taką oddalił na podstawie art. 184 ppsa.