Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1924/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia de. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 556/10 w sprawie ze skargi S. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 556/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi S. C. – uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1958 r., utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] grudnia 1960 r. na podstawie art. 1-5, 14, 20-22 i 30-31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę oczyszczalni ścieków dla osiedla Kliny parcele: 1. kat. 717/1 o pow. 1816 m2 i 1. kat. 718/2 o pow. 2126 m2, obj. Iwh 578 cd. kw 16714 oraz 1. kat. 717/2 o pow. 755 m2 i 1. kat. 718/1 o pow. 1036 m2, obj. Iwh 696 cd. kw 16715 położone w b. gm. kat. B. W dacie wywłaszczenia ww. parcele stanowiły własność S. C.. Pismem z dnia 11 maja 1992 r. S. C. wystąpił do Urzędu Rejonowego w Krakowie z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości.

Decyzją z dnia 28 kwietnia 1994 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami orzekł o zwrocie działek nr 532/5 o pow. 0,1031 ha i nr 533/1 o pow. 0,1426 ha na rzecz S. C..

Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., na podstawie art. 142 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr 532/1 o pow. 0,1743 stanowiącej część wywłaszczonych parcel gruntowych 1 Kat. 717/1, 717/2, 718/1, oraz poinformował, że wniosek dotyczący zwrotu działek 532/6 i 533/2 zostanie rozpatrzony w terminie późniejszym.

Decyzją Starosty K. z dnia [...] maja 2009 r. ([...]) orzeczono o zwrocie na rzecz S. C. działki nr 533/4.

Natomiast decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ([...]) Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr 532/11 o pow. 0,1369 ha położonej w obrębie 68 jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczysta nr KR1P/00210391/7, odpowiadającej częściom wywłaszczonych parcel:1 kat. 717/1, 1 kat. 717/2 (po podziale 1 kat. 717/6), 1 kat. 718/1 i 1 kat. 718/2, b. Gm. Kat. B. oraz o zobowiązaniu S. C. do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 5.582,00 zł, odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w pkt 3 o sposobie i terminie zapłaty tej kwoty, w pkt 4 o odmowie zwrotu części działki 532/13 o pow. 0,0183 ha, położonej w obr. 68 jedn. ewid. P. m. K., objętej księgą wieczysta nr [...], odpowiadającej częściom wywłaszczonych parcel: 1 kat. 718/1 i 1 kat. 717/2 (po podziale 1 kat. 717/6), b. Gm. kat B.

Organ podał, iż z kompilacji archiwalnej mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną obr. 68 P. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wynika, że wywłaszczone parcele 1 kat. 717/1, 1 kat. 717/2, 1 kat. 718/1 i 1 kat. 718/2 odpowiadają obecnie działkom 532/1, części działki 532/8 oraz części działki 533/2 stanowiącym własność Gminy K. oraz działkom nr 532/7 i 533/3 stanowiącym własność S. C..

Organ wskazał, że w myśl przepisów art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami aby mogło dojść do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, z wnioskiem o zwrot musi wystąpić były właściciel lub jego spadkobiercy, wniosek może dotyczyć tylko nieruchomości wywłaszczonej, a nieruchomość nim objęta musi być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ww. ustawy. Bezspornym jest, iż pierwsze dwie przesłanki zostały spełnione. Wnioskodawca jest byłym właścicielem wywłaszczonych parcel l. kat. 717/1, 1. kat. 717/2, 1. kat. 718/1 i 1. kat. 718/2, b. gm. kat. B. F., a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie orzeczenia z dnia 19 września 1958 r. wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organ stwierdził, że zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1958 r. ww. parcele były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, pod budowę oczyszczalni ścieków. Obiekty budowlane wchodzące w skład oczyszczalni miały być zlokalizowane w części ogrodzonego terenu odpowiadającego obecnej działce ewidencyjnej nr 532/1, zaś dojazd do ogrodzonego terenu oczyszczalni planowany był od strony obecnej ulicy Fortecznej do bramy wjazdowej usytuowanej w narożniku południowo-wschodnim tego ogrodzenia. Zarówno na ogrodzonym obszarze oczyszczalni oraz wokół niego planowane było zazielenienie terenu pod kątem stworzenia osłony ochronnej wokół oczyszczalni. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 30 kwietnia 1993 r. wynika, że część wywłaszczonego terenu pozostająca poza ogrodzeniem oczyszczalni ścieków osiedlowych jest obszarem zadrzewionym i zakrzewionym, służącym okolicznym mieszkańcom za wysypisko śmieci i gruzu i pozostaje bez jakiejkolwiek opieki ze strony władającego nieruchomością Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji.

Z protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 2 września 1999 r. przez Urząd Miasta K. wynika, że działka nr 533/2 leży poza oczyszczalnią ścieków i stanowi nieużytek. Natomiast działka nr 532/6 (odpowiadająca obecnej działce nr 532/8) stanowi obszar porośnięty wysoką trawą i drzewami z podjazdem do obiektu oczyszczalni od strony ulicy F., zaś jej część od strony ulicy J. stanowi fragment drogi utwardzonej kamieniem. Działka nr 532/1 jest ogrodzona siatką na słupkach betonowych i bramą wjazdową dwuskrzydłową – stalową, a w środku tej działki znajduje się budynek murowany, parterowy, dwupoziomowy z halą pomp w części podziemnej i częścią socjalną na górze. Znajdują się na niej 3 osadniki betonowe i jedna budowla betonowa okrągła (złoże biologiczne, zraszacze) oraz 5 słupów oświetleniowych betonowych.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 kwietnia 2008 r. ustalono, że część działki nr 532/8, w granicach parcel 1. kat. 718/1, 1. kat. 718/2 i 1. kat. 717/1, od strony wschodniej stanowi teren znajdujący się poza ogrodzeniem oczyszczalni, porośnięty trawą, chwastami, samosiejkami krzewów. Na terenie tym rośnie jedna wierzba. Od strony północnej opisywany teren również znajduje się poza ogrodzeniem oczyszczalni i stanowi obszar porośnięty niekoszoną trawą, chwastami oraz drzewami liściastymi (olchy). Teren jest zaniedbany i nie nosi oznak realizacji celu wywłaszczenia. Od strony zachodniej teren stanowi grunt porośnięty trawą, chwastami, drzewami liściastymi oraz samosiejkami krzewów. Od strony południowej teren stanowi grunt porośnięty drzewami (topole i brzozy) oraz samosiejkami krzewów. Teren jest zachwaszczony i zaśmiecony. Od strony południowo-wschodniej na opisanej nieruchomości znajduje się część drogi gruntowej nieutwardzonej, stanowiącej dojazd do oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr 532/1. Opisem objęto część działki nr 533/2, w granicach parceli l. kat. 717/7 (powstałej z podziału parceli 1. kat. 717/2) stwierdzając, że stanowi ona obszar na którym zlokalizowany jest ciek wodny oraz część skarpy porośniętej drzewami oraz że opisywany teren nie nosi oznak realizacji celu wywłaszczenia i w całości znajduje się poza ogrodzeniem oczyszczalni.

Z opisu porównawczego działki nr 532/1 z wynika, że obecny stan działki jest analogiczny do opisu z protokołu z dnia 2 września 1999 r. z zastrzeżeniem, iż wszystkie obiekty znajdujące się na przedmiotowej działce są bardzo zniszczone, zdewastowane oraz zdemontowane są elementy oświetleniowe. Teren przedmiotowej działki w całości jest ogrodzony zniszczonym ogrodzeniem wykonanym z siatki metalowej oraz porośnięty chwastami, niekoszoną trawą i samosiejkami krzewów.

Organ podał, że realizacją celu wywłaszczenia została objęta działka nr 532/1, na której wykonano planowane obiekty oczyszczalni ścieków oraz ogrodzenie. Również usytuowanie drogi gruntowej stanowiącej dojazd do oczyszczalni od strony ul. F. jest zgodne z planowaną lokalizacją tego dojazdu. Natomiast pozostały teren objęty wnioskiem o zwrot, znajdujący się poza ogrodzeniem oczyszczalni ścieków, nie został zagospodarowany w sposób zgodny z planowanym. Nie stwierdzono istnienia w tym obszarze planowanych drzew i krzewów w grupach i o gatunkach wskazanych w planie zagospodarowania i zazielenienia z października 1958 r. oraz w planowanej wówczas ilości tych nasadzeń, które miały tworzyć osłonę ochronną wokół oczyszczalni.

Z opracowania wykonanego w październiku 1985 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego w Krakowie dla potrzeb przeprowadzenia analizy możliwości zabudowy osiedla domków jednorodzinnych "K." wynika, że realizacja celu wywłaszczenia (budowa oczyszczalni) nastąpiła ok. 1965 r., co wobec faktu, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości stało się ostateczne w dniu 31 grudnia 1960 r. oznacza, iż inwestycja została wykonana w terminie krótszym niż 10 lat od daty wywłaszczenia.

Starosta stwierdził, że realizacją celu wywłaszczenia zostały objęte działki nr 532/1, wykorzystana pod budowę oczyszczalni ścieków, której dotyczy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r. o odmowie zwrotu oraz część działki nr 532/8, na której zlokalizowana jest droga dojazdowa do oczyszczalni od strony ul. F.. Pomimo upływu 48 lat od daty wywłaszczenia nie nastąpiło zagospodarowanie na cel określony w orzeczeniu pozostałych części wywłaszczonych nieruchomości, objętych wnioskiem o zwrot. Zatem działki te należało uznać za zbędne, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzec o ich zwrocie.

W związku z tym w dniu 12 stycznia 2009 r. sporządzono projekt podziału działki nr 532/8 na działki nr 532/11 o pow. 0,1369 ha (do zwrotu) i nr 532/13 o pow. 0,0183 ha (droga dojazdowa do oczyszczalni ścieków od strony ul. F.) oraz nr 532/12 o pow. 0,0605 ha (która nie została utworzona z wywłaszczonych parcel, oraz podział działki nr 533/2 o pow. 0,0186 ha na działki nr 533/4 o pow. 0,0122 ha (do zwrotu) oraz działki nr 533/5 o pow. 0,0057 ha i nr 533/6 o pow. 0,0007 ha (które nie zostały utworzone z wywłaszczonych parcel ).

Odwołanie od powyższej decyzji orzekającej o zwrocie działki nr 533/4 złożył Prezydent Miasta K..

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda M. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy zważył, że istotą postępowania jest ustalenie czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości można orzec, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zdaniem Wojewody organ w pierwszej kolejności winien był ustalić cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie ocenić czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ww. ustawy dla realizacji tego celu.

Dla postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia obecne wykorzystanie nieruchomości, jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Rozstrzygniecie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. W ocenie Wojewody ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają wystarczającej podstawy do zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. Starosta K. nie ustalił jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości jaki konkretnie fragment inwestycji w postaci budowy oczyszczalni ścieków dla osiedla Kliny przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w K. miał zostać zrealizowany na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, tj. działce nr 533/4. Określenie celu wywłaszczenia wymaga ustalenia jakie elementy realizacji oczyszczalni ścieków miały być zrealizowane na nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem o zwrot.

Podobnie ocena zbędności w świetle art. 137 u.g.n. została dokonana przez organ orzekający w I instancji w sposób niewystarczający. Samo ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości oraz obecne jej wykorzystanie nie ma znaczenia dla oceny zbędności jeżeli cel po dacie wywłaszczenia został zrealizowany.

Ponadto w aktach sprawy brak jest dokumentów pozwalających na ustalenie przesłanek z art. 137 u.g.n. tzn. czy przedmiotowa inwestycja nawet w postaci ewentualnego zagospodarowania terenu zielenią była w ogóle rozpoczęta w ciągu 7 lat czy też nie, a następnie czy dokonano jakichkolwiek prac w tym zakresie i czy ewentualnie została zakończona przed upływem 10 lat.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył S. C. zarzucając, że decyzja Wojewody oparta jest na dowolnym przeświadczeniu, iż materiał dowody był niewystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być akceptowana. Regulacja zawarta w tym przepisie oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, wg której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Zwrotowi więc podlegałaby nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia (nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot), ale miało to miejsce w 11, a nie 10 lat od wywłaszczenia. Takiej interpretacji omawianego przepisu nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości. Nie można przyjąć, aby celem nowej regulacji dotyczącej przesłanek zwrotu była destabilizacja historycznie już utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach prawa, stanów. Do nadania takiego znaczenia omawianej normie nie prowadzi też zwykła wykładnia językowa. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży). Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7/10 lat, a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych.

Sąd stwierdził, że wymienione w art. 137 terminy nie oznaczają zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości i dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie mają takiego znaczenia, jakie nadaje im organ odwoławczy. Znaczenie istotne natomiast ma to, jaki był cel wywłaszczenia, w jaki sposób przedmiotowa działka miała służyć realizacji tego celu i czy cel wywłaszczenia został kiedykolwiek na przedmiotowej działce zrealizowany.

Sąd uznał, że organ I instancji poczynił ustalenia polegające na odtworzeniu rzeczywistego i konkretnie lokalizowanego celu wywłaszczenia. W aktach znajdują się wszystkie dokumenty, a więc i decyzja wywłaszczeniowa, i dokumentacja geodezyjna i projekt zagospodarowania (zazielenienia) obszaru wokół obiektu oczyszczalni wraz z częścią graficzną sporządzoną na skalowanej mapie. Z tekstu tego projektu zaś wynika, że średnia szerokość pasa zieleni wokół działki zabudowanej miała wynosić ok. 40 m. Sama zatem identyfikacja przedmiotowej działki z terenem przeznaczonym pod zazielenienie z pewnością nie wymagała przeprowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego. Skoro więc organ odwoławczy, pomimo, że strony nigdy nie kwestionowały założenia, iż przedmiotowa działka objętą była projektem zazielenienia, powziął jednak w tej mierze wątpliwości, to wątpliwości te mógł wyjaśnić we własnym zakresie, a przynajmniej podjąć taką próbę. Lakoniczne, ale kategoryczne stwierdzenie, że "zebrany materiał w sprawie nie jest wystarczający" bez żadnych dalszych wyjaśnień stanowi zaprzeczenie zasady wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę w całości i merytorycznie.

Sąd wskazał, że opis obecnego zagospodarowania nieruchomości nie jest sam w sobie ustaleniem dotyczącym realizacji celu, ale stanowi dowód tego, czy na nieruchomości istnieją ślady ewentualnej realizacji tego celu w przeszłości. Z ustaleń organu I instancji wynika, że śladów takich nie ma, a brak realizacji projektu zazielenienia jest faktem przez wszystkie strony zgodnie przyznawanym. W takiej zaś sytuacji poszukiwanie innych dowodów, w tym świadków mających ten niesporny fakt dodatkowo potwierdzić, jest zabiegiem zbędnym.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda M., reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obowiązujący w dacie wydania decyzji tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określone w tym przepisie terminy czasowe – tj. upływ 7 i 10 lat od daty ostateczności decyzji o wywłaszczeniu dla rozpoczęcia prac związanych z realizacją i odpowiednio zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, stanowią integralny element zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia i wymagają jednoznacznego zbadania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dla uznania przesłanki zbędności wynikającej z art.136 ust. 3 tej ustawy, co skutkowało uchyleniem decyzji organu odwoławczego;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepis art.138 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż kwestia jednoznacznej konkretyzacji celu wywłaszczenia oraz zbadania daty realizacji celu wywłaszczenia w kontekście terminów wynikających z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowią o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i nie dają się uzupełnić przez organ odwoławczy, a zatem wymagają wydania decyzji kasacyjnej, co zdecydowało o uchyleniu decyzji organu II instancji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż decydująca dla spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia jest obiektywnie stwierdzona zbędność, a zatem jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy, bez względu na to, kiedy ta realizacja nastąpiła, a tym samym określone w pkt 1 i 2 tego artykułu terminy 7 i 10 lat stanowią jedynie dopełnienie samodzielnej przesłanki zbędności i nie stanowią jej istotnego elementu. Powyższe stanowisko skutkowało uznaniem za błędną, dokonaną przez organ odwoławczy, ocenę konieczności zebrania materiału dowodowego w znacznej części poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego.

Zdaniem Wojewody wykładnia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd nie daje się pogodzić z literalnym brzmieniem tego przepisu. Wojewoda podkreślił, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art.137 ustawy. Brak ustaleń dotyczących faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i zrealizowania w okresie 10 lat od daty wywłaszczenia tego celu, nie upoważnia do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Wobec jednoznacznych przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 ustawy, niezbędne jest ustalenie, w jakiej dacie nastąpiło zagospodarowanie terenu. Wskazane terminy, stanowią wbrew wykładni przyjętej przez Sąd, integralną część ustawowo określonej przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, a termin realizacji celu we wskazanych przedziałach czasowych, wymaga każdorazowo zbadania, jeżeli w toku postępowania o zwrot nieruchomości dochodzi do etapu ustalenia przesłanki zbędności.

Zdaniem organu brak zbadania terminów realizacji celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, nie daje możliwości ustalenia przesłanki wynikającej z art. 136 ust. 3 w związku z art.137 u.g.n., a tym samym wymaga przeprowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Ponieważ opiera się na obu podstawach to generalnie w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania są wynikiem przyjętej przez Sąd I instancji interpretacji przepisu prawa materialnego i w związku z tym ten zarzut zostanie rozpoznany jako pierwszy. Przy czym stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest zasadny, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do art. 136 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to podstawowa zasada, która stwarza możliwość zwrotu nieruchomości w przypadku gdy dana nieruchomość ma być użyta na inny cel niż cel wywłaszczenia.

Punktem wyjścia do rozważań dotyczących art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jeżeli bowiem został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1. Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji przepis ten odwołuje się do pojęcia "pomimo", ale w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Wynika to wprost z pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 137.

Jeżeli natomiast cel wywłaszczenia nie został zrealizowany to wtedy do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w powyższym przepisie. Wprowadza on bowiem pewną fikcję prawną. Organ rozpoznający wniosek o zwrot nieruchomości nie ustala czy faktycznie dana nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, ale dokonuje ustaleń co do istnienia przesłanki uznającej nieruchomość za zbędną w rozumieniu pkt 1 bądź pkt 2 ust. 1 art. 137. Jeżeli zachodzi jedna z tych przesłanek, to następuje zwrot nieruchomości. Podkreślić jeszcze raz należy, iż w przypadku realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu kiedy ta realizacja nastąpiła. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt I SA 2743/00; z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 193/06; z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 514/11). Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z dnia 1 października 2010 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1612/09.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsprzeczne jest, iż celem wywłaszczenia była budowa oczyszczalni ścieków. Inwestycja ta składała się z obiektów budowlanych samej oczyszczalni zlokalizowanych na ogrodzonej części inwestycji oraz z zazielenionego terenu poza ogrodzeniem stanowiącego strefę ochronną oczyszczalni a także dróg dojazdowych. Bezsporne jest, iż w roku 1965 zrealizowano obiekty oczyszczalni. Natomiast teren wokół ogrodzenia, którego zwrotu domaga się były właściciel, miał stanowić teren ochronny oczyszczalni. W chwili obecnej jest to teren porośnięty trawą, krzewami i drzewami. Słusznie podniósł Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na ocenę czy również na tym terenie zrealizowano cel wywłaszczenia – strefę ochronną oczyszczalni, którą miał stanowić odpowiedni pas zieleni. To organ miał przesądzić czy pozostawienie pasa zieleni wokół oczyszczalni, bez dokonania nasadzeń drzew, może stanowić strefę ochronną czy też nie.

Zasadnie więc Sąd I instancji uznał, iż uchylając zaskarżoną decyzją organ I instancji Wojewoda Małopolski naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Stanowisko organu o konieczności wyjaśnienia kwestii w jakim terminie zrealizowano bądź niezrealizowano celu wywłaszczenia nie jest prawidłowe. Należy podkreśli, że realizacja samej budowy oczyszczalni nastąpiła jeszcze pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jeżeli przedmiotowa działka była wykorzystywana jako pas ochronny, to również ona została wykorzystana na cel wywłaszczenia i nie ma znaczenia czy nastąpiło to przed czy po terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W razie realizacji celu wywłaszczenia wygasło prawo do żądania jej zwrotu. Prawo to nie odżyło w związku z wprowadzoną regulacją w powołanym wyżej przepisie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast jeżeli przedmiotowa działka nie została wykorzystana jako pas ochronny, to oczywistym jest, iż stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Na marginesie trzeba wskazać, iż w niniejszej sprawie jest odmienna sytuacja niż w sprawie I OSK 1433/10, w której to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, a która to sprawa dotyczy innej działki wywłaszczonej na tę samą inwestycję. W sprawie tej nie został bowiem ustalony cel jaki miał być zrealizowany na przedmiotem działce. W niniejszej zaś sprawie cel ten nie budził wątpliwości

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.