Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 50/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135. art. 200, art. 205 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 64c § 7 w zw. z art. 64 c § 4, art. 64 § 1 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1201
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Województwa na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz Województwa kwotę 100 (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. - wydanym na podstawie art. 64 c § 7 w związku z art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 c §1, § 4 i § 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.1201 ze zm. – określanej dalej jako u.p.e.a.) - Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] działając na wniosek Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. o wydanie postanowienia w sprawie kosztów postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec G. Sp. z o. o., obciążył wierzyciela Marszałka Województwa kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] wobec G. Sp. z o.o. w kwocie łącznej 11.105,40 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przyjął do realizacji tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez Marszałka Województwa wobec G. Sp. z o. o. Po otrzymaniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, zajmując zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2015 r. rachunek bankowy w [...] S.A. i doręczając w dniu 4 listopada 2015 r. tytuł wykonawczy zobowiązanej spółce, w wyniku czego przypisano koszty egzekucyjne zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a (9.242 zł – opłata za zajęcie rachunku bankowego) i stosownie do art. 64 § 6 u.p.e.a. z tytułu opłaty manipulacyjnej (1.849,10 zł) w łącznej wysokości 11.091,10 zł. Ponadto na podstawie art. 64b u.p.e.a. do tytułu wykonawczego naliczono wydatki gotówkowe w związku z kosztem wysłanej korespondencji związanej z zajęciem rachunku bankowego w łącznej kwocie 11,30 zł, a za dokonaną czynność - sporządzenia protokołu o stanie majątkowym spółki w dniu [...] listopada 2015 r. zgodnie z art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a, naliczono koszty egzekucyjne w wysokości 3 zł. Dodatkowo organ podał, że [...] S.A. poinformował, iż nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej i w związku z tym oczekuje na wskazanie organu prowadzącego łączną egzekucję z rachunku. Ustalono również, iż zajęty rachunek bankowy wykazuje brak obrotów od [...] października 2013 r., a dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wyegzekwowania należności objętej wymienionym wyżej tytułem wykonawczym. Stąd - w ocenie organu - jej dalsze prowadzenie byłoby niecelowe, gdyż było oczywiste, że nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów tej egzekucji. Wobec tego organ odstąpił od przekazania akt do sądu celem rozstrzygnięcia zbiegu egzekucji, a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w art. 59 § 2 u.p.e.a. w związku z ustaleniem nieściągalności dochodzonych obowiązków. Organ I instancji przytoczył treść przepisu art. 64c § 4 u.p.e.a. z którego wynika, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne

w przypadku, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Wobec powyższego uznał za zasadne obciążyć wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 11.105,40 zł, ponieważ nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego, o czym stwierdzono w postanowieniu o umorzeniu postępowania egzekucyjnego ze względu na jego bezskuteczność.

Marszałek Województwa wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 § 6 oraz art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. poprzez ich błędne zastosowanie i naliczenie zbyt wysokich opłat egzekucyjnych w wysokościach odpowiednio 1.849,08 zł oraz 9.242,01 zł, podczas gdy działania organu ograniczały się jedynie do zajęcia rachunku bankowego dłużnika.

Skarżący zaznaczył, że w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 31/14 (Dz.U. z 16 czerwca 2016 r. poz. 1244), stwierdził, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., a także art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Wyjaśniając skutki swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie.

Skarżący podkreślił, że ustawodawca do dnia dzisiejszego nie wykonał powyższego wyroku Trybunału, niemniej jednak okoliczność ta nie może stać na przeszkodzie w rozpoznawaniu sprawy przez organ egzekucyjny, który zobowiązany jest zastosować odpowiednie przepisy zgodnie z ich wykładnią zaprezentowaną przez Trybunał. Podniósł też, że podjęte w sprawie czynności Naczelnika Urzędu Skarbowego ograniczyły się jedynie do zajęcia konta bankowego dłużnika. Czynność ta polega na sporządzeniu zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego dłużnika i przesłaniu go przesyłką pocztową. Tak więc ustalając wysokość opłaty za podjętą czynność egzekucyjną, organ powinien powiązać wysokość opłaty egzekucyjnej z tą czynnością i na tej podstawie obciążyć nimi wierzyciela. Zdaniem skarżącego nie ma wątpliwości co do tego, że zarówno nakład pracy niezbędny do sporządzenia przedmiotowego zawiadomienia, jak i koszty nadania przesyłki pocztowej nie wygenerowały po stronie organu znacznych kosztów prowadzonej egzekucji. Wobec tego naliczenie w niniejszej sprawie kosztów egzekucyjnych w kwocie 11.091,10 zł odbiega w znacznym stopniu od jakiejkolwiek racjonalności. Kwota ta nie pozostaje w związku z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ i stanowi jego nieuzasadniony dochód, stanowiący obciążenie podatkowe. Dodatkowo obciążenie to przedstawia niczym nieuzasadnioną dotkliwą sankcję wobec zobowiązanego. Wprawdzie celem postępowania egzekucyjnego jest uzyskanie należności, a koszty egzekucyjne obok wynagrodzenia za czynności podjęte przez organ mają również spełniać funkcję wychowawczą, to jednak koszty egzekucyjne nie mogą stanowić dotkliwej "kary" zarówno wobec dłużnika, jak i wobec wierzyciela, który je ponosi na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a. Nałożony na Marszałka Województwa obowiązek zapłaty kwoty 11.091,10 zł tytułem kosztów egzekucyjnych, w zaistniałych okolicznościach nie może być postrzegany inaczej aniżeli niczym nieuzasadniona dotkliwa sankcja pieniężna.

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie "w sposób nadmierny narusza interes zobowiązanego, stawiając na pierwszym miejscu interes państwowy".

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej utrzymał zaskarżone orzeczenie organu I instancji w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że zasadą przyjętą w u.p.e.a. jest obciążanie zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, wyjątkiem zaś jest ponoszenie kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela lub organ egzekucyjny. Obciążenie kosztami egzekucyjnymi wierzyciela może nastąpić m. in. jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4a-4c oraz art. 64e § 4a (art. 64c § 4 u.p.e.a.).

Dalej organ odwoławczy omówił zasady ponoszenia kosztów egzekucyjnych przytaczając przy tym treść przepisów art. 64, art. 64b oraz art. 64c u.p.e.a., a następnie podał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. umorzone zostało postępowanie egzekucyjne, prowadzone w oparciu o wskazany na wstępie tytuł wykonawczy, a wierzyciel nie wniósł na nie zażalenia, wskutek czego uzyskało ono walor ostateczności. Zatem zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza, że od zobowiązanego nie mogą być dochodzone niezapłacone koszty egzekucyjne, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 64c § 4 u.p.e.a., warunkującą obciążenie wierzyciela powstałymi kosztami egzekucyjnymi.

Zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wedle natomiast art. 64 § 9 i § 10 u.p.e.a. obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie powstaje z chwilą doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu egzekucyjnym, a opłaty manipulacyjnej z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zawiadomienie nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w [...] S. A., doręczono dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 5 listopada 2015 r. Odpis tytułu wykonawczego wraz z odpisem zawiadomienia o zajęciu egzekucyjnym organ egzekucyjny doręczył zobowiązanej spółce w dniu 4 listopada 2015 r. Ponadto w dniu [...] listopada 2015 r. poborca spisał w siedzibie zobowiązanej protokół o jej stanie majątkowym. Zatem w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym z majątku zobowiązanej spółki powstały koszty egzekucyjne w związku z postępowaniem prowadzonym na podstawie wyżej wymienionego tytułu wykonawczego, na które składają się: 1) opłata manipulacyjna w wysokości 1.849,10 zł, według stanu na dzień [...] listopada 2015 r., stanowiąca 1% kwoty egzekwowanej; 2) opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w wysokości 9.242,00 zł, obliczona na dzień [...] listopada 2015 r., stanowiąca 5% kwoty egzekwowanej należności; 3) wydatki egzekucyjne w kwocie 11,30 zł, za doręczenie zobowiązanej korespondencji oraz opłata za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym w wysokości 3,00 zł.

Odnosząc się do zarzutu Marszałka Województwa, że wysokość przedmiotowych kosztów egzekucyjnych jest niewspółmierna w odniesieniu do czasochłonności czy stopnia skomplikowania czynności egzekucyjnych, organ odwoławczy podkreślił, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności, gdyż podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała. Stosowanie tych przepisów nie może natomiast prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę, a dopóki tego nie uczyni, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku Trybunału. Z powyższego wynika zatem, że zarówno przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i § 9, jak i art. 64 § 6 i § 10 u.p.e.a. nadal stanowią element obowiązującego porządku prawnego i prawidłowo zostały w niniejszej sprawie zastosowane. Wysokość opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego oraz opłaty manipulacyjnej ustalona została przez organ egzekucyjny, odpowiednio jako 5% i 1% egzekwowanych należności, czyli zgodnie z wartościami wskazanymi art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. Ponadto organ dodał, że z wyroku Trybunału nie wynika taka wykładnia przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a, która by zakładała, że wysokość opłat składających się na koszty egzekucyjne musi zawsze odpowiadać wartości nakładu pracy organu egzekucyjnego bądź faktycznie poniesionym przez organ wydatkom. Przeciwnie, Trybunał podkreślił, że z samej istoty opłat wynika, iż nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego oraz że pełnią one funkcję fiskalną, służąc finansowaniu aparatu egzekucyjnego.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wysokość tych opłat została obliczona przez organ I instancji według obowiązujących nadal stawek określonych w u.p.e.a., zatem obciążenie wierzyciela wskazanymi kosztami egzekucyjnymi było zasadne.

Ponadto organ odwoławczy uznał, iż skoro w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. ustawodawca wskazując, że za zajęcie nieruchomości opłata wynosi 8% egzekwowanej należności, określił maksymalną wysokość tej opłaty w kwocie 34.200 zł, można byłoby przyjąć, że przy stawce 5% egzekwowanej należności za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, maksymalna kwota opłaty wynosiłaby 21.375 zł. Natomiast w przedmiotowej sprawie opłata za wyżej wymienione zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego wyniosła 9.242 zł, zatem nie przekracza tej kwoty.

Organ II instancji podkreślił, że wierzyciel nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego z tego powodu, że było ono nieefektywne. Ustawodawca nie uzależnia bowiem obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego przez wierzyciela od efektywności tego postępowania. Przeniesienie odpowiedzialności na wierzyciela za koszty egzekucyjne może nastąpić po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, tzn. po jego umorzeniu z przyczyn uzasadniających brak możliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego.Ponadto Marszałek Województwa nie został wymieniony wśród wierzycieli, którzy ustawowo zwolnieni zostali z obowiązku ponoszenia kosztów egzekucyjnych. Natomiast planując wydatki na określony rok, wierzyciel powinien zagwarantować środki umożliwiające zapłatę ewentualnych kosztów egzekucyjnych, które z różnych powodów mogą nie zostać wyegzekwowane z majątku dłużników.

Organ podkreślił na koniec, iż Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku nie wskazał na jakich zasadach organy powinny dokonywać kalkulacji opłat, a bez tych wskazań nie sposób przyjąć prawidłowego i jednolitego sposobu ich obliczania. Organ egzekucyjny nie może zatem dowolnie wyliczać opłat, wbrew nadal obowiązującemu porządkowi prawnemu. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do różnego traktowania podmiotów przez różne organy egzekucyjne.

Skargę na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Marszałek Województwa, reprezentujący Województwo [...].

W skardze zarzucono obrazę prawa materialnego, a mianowicie art. 64 § 6 oraz art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. przez ich błędną wykładnię dokonaną z pominięciem wytycznych wynikających z norm zawartych w art. 2, art. 8, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a w konsekwencji naliczenie zbyt wysokich opłat egzekucyjnych w łącznej wysokości 11.105,40 zł, podczas gdy działania organu egzekucyjnego ograniczały się jedynie do zajęcia rachunku bankowego dłużnika.

Na podstawie tak sformułowanego zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał argumentację podniesioną w zażaleniu, wskazując, iż naliczenie w niniejszej sprawie kosztów egzekucyjnych w kwocie 11.105,40 zł odbiega w znacznym stopniu od jakiejkolwiek racjonalności. Kwota ta nie pozostaje w jakimkolwiek związku z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ, a co za tym idzie stanowi jego nieuzasadniony dochód.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli pod względem legalności w niniejszej sprawie było postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego obciążające wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 64c § 7 w zw. z art. 64 c § 4 u.p.e.a. w wysokości 11.105, 40 zł obejmujących:

- opłatę w kwocie 9.242 zł za zajęcie wierzytelności pieniężnych na rachunku bankowym, stanowiącej 5 % egzekwowanej należności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a);

- opłatę manipulacyjną w kwocie 1.849,10 zł z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych, stanowiącą 1 % egzekwowanej należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.);

- wydatki w kwocie 11,30 zł poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji w postaci korespondencji związanej z zajęciem rachunku bankowego (art. 64b § 1 u.p.e.a.)

- opłatę w kwocie 3 zł za spisanie protokołu o stanie majątkowym (art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a.).

W kontrolowanej sprawie nie była kwestionowana sama zasada obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. wobec bezskuteczności prowadzonej egzekucji. Stosownie bowiem do tego przepisu wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeśli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Również nie budziła wątpliwości prawidłowość naliczenia wskazanych powyżej wydatków na korespondencję i opłaty za spisanie protokołu o stanie majątkowym.

Istota sporu sprowadzała się natomiast do prawidłowości naliczenia opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych na rachunku bankowym oraz opłaty manipulacyjnej, które w ocenie wierzyciela były zbyt wysokie w sytuacji, gdy czynności organu ograniczyły się do zajęcia rachunku bankowego.

Zgodnie z art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, z zastrzeżeniem § 2, w egzekucji należności pieniężnych pobiera za dokonane czynności egzekucyjne opłaty za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych - w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w aktualnym orzecznictwie oraz piśmiennictwie, iż we właściwym odczytaniu wyżej przywołanego przepisu wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej. Prymat tego rodzaju wykładni prawa wynika z faktu, że prawo dociera do adresatów w postaci konkretnych przepisów prawnych i mogą oni oczekiwać, że ich obowiązki, czy uprawnienia są kształtowane treścią tekstu prawnego (por. B. Brzeziński, Wykładnia prawa podatkowego, Gdańsk 2013, s. 24). Treść cytowanego tekstu prawnego nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że opłata egzekucyjna w wysokości wyżej określonej może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych. Jednocześnie w cytowanym przepisie ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek przyzwolenia do pobierania stosownych opłat egzekucyjnych także wówczas, gdy dojdzie do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było jakichkolwiek środków finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w doktrynie prawa od dawna podnosi się, że podstawową wadą konstrukcyjną omawianych regulacji jest brak jakiejkolwiek zależności pomiędzy poborem opłat a skutecznością prowadzonej egzekucji, co prowadzi w niektórych sytuacjach do generowania wysokich kosztów egzekucyjnych, przy jednoczesnym braku realizacji, chociażby w części, dochodzonego obowiązku pieniężnego (por.. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2016, s. 327).

Zaprezentowane wyżej rozumienie omawianego przepisu nie może być podważane przez nawiązanie do treści przepisu art. 80 § 1 u.p.e.a. Przepis ten wskazuje bowiem, w jaki sposób dokonuje się czynności zajęcia rachunku bankowego i nie potwierdza stanowiska, że zajęcie wierzytelności można utożsamiać z zajęciem rachunku bankowego. Wręcz przeciwnie, w przepisie art. 80 § 2 u.p.e.a. mowa o "zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego", co dowodzi trafności stanowiska, że warunkiem zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest istnienie na zajętym rachunku bankowym środków pieniężnych. W związku z tym należy podzielić zapatrywanie, że opłata egzekucyjna w wysokości określonej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (por. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15 wyrok z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z dnia 20 marca 2018 r., II FSK 778/16, z dnia 12 lutego 2019 r., II FSK 3379/18, z dnia 19 lutego 2019 r., II FSK 589/17, P. Przybysz, U.p.e.a. Komentarz, Lex 2018, t. 1 do art. 64)

W związku z tym, iż w sprawie egzekucyjnej, w której zapadło kontrolowane postanowienie doszło do zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było żadnych środków (ostatnie bowiem obroty wykazano jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, co wynika z pisma [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.), to tym samym brak było podstaw do obciążania wierzyciela powyższą opłatą egzekucyjną.

Nawet, gdyby nie podzielić powyższego poglądu, należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, w którym orzeczono, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa on maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP. W uzasadnieniu omawianego wyroku wskazano, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Trybunał stwierdził, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Brak określenia górnej granicy opłaty za czynności egzekucyjne i opłaty manipulacyjnej prowadzi do tego, że stają się one - z punktu widzenia organu egzekucyjnego formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Ze względu na brak określenia maksymalnych wysokości opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a opłata ta realizuje w nadmiernym stopniu funkcję represyjną. Konkludując swoje rozważania Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że dla właściwej realizacji omawianego wyroku konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z tego wyroku, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć podobne zarzuty.

Omówiony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym. Wyrok ten - w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją - nie powoduje utraty mocy tego przepisu. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Trybunału. Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłat w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała, natomiast stosowanie tych przepisów nie może prowadzić do przekroczenia maksymalnego rozsądnego pułapu, który w pierwszej kolejności powinien być wyznaczony przez ustawodawcę. Dopóki jednak ustawodawca tego nie uczyni - a na dzień wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia nie uczynił - organy stosujące prawo, w nawiązaniu do realiów danej sprawy, którą rozstrzygają, muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w omawianym wyroku (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., II FSK 3071/17). Trybunał Konstytucyjny w analizowanym orzeczeniu godząc się, co do zasady, na formułę ryczałtowego ustalania kosztów egzekucyjnych zakładał, że wartość świadczenia organu egzekucyjnego nie zawsze odpowiada wysokości pobranej opłaty. W pewnych okolicznościach opłaty mogą być wyższe niż wartość uzyskanego świadczenia. Możliwa jest również sytuacja odwrotna, gdy opłata jest znacznie niższa niż koszt świadczeń. U.p.e.a. nie zakłada bowiem, że każde postępowanie musi przynosić organowi egzekucyjnemu zysk.

Trybunał Konstytucyjny czyniąc uwagi i wskazania co do sposobu i metody ustalania wysokości kosztów egzekucyjnych, o czym była już mowa, podkreślał konieczność zapewnienia równowagi pomiędzy interesem państwa polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa, wskazując, że funkcja fiskalna opłat w egzekucji powinna polegać na uzyskaniu częściowego przynajmniej zwrotu kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego. Stwierdzał jednak zarazem, że istotne jest jednak zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności pomiędzy wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Uwagi te Trybunał kierował do władzy ustawodawczej, aby ta uwzględniła je przy konstruowaniu nowych rozwiązań prawnych dotyczących sposobu określania wysokości opłat egzekucyjnych. Trybunał zapewne nie zakładał, że kwestie te oceniać będą bezpośrednio organy egzekucyjne. Organy te orzekając ad casum o wysokości kosztów egzekucyjnych, w świetle rzeczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, naturalną koleją rzeczy nie mają wiedzy, co do globalnych kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, co sprawia, że ich osąd co do stopnia zrealizowania wytycznych Trybunału w konkretnej sprawie, nie ma żadnej podbudowy faktycznej oraz prawnej i jako taki, co już sygnalizowano, pozostaje dowolny. Organy te mają natomiast wiedzę co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym i mogą te koszty oraz wydatki z łatwością udokumentować. Wobec zatem bezczynności władzy ustawodawczej, do czasu zrealizowania wskazań wynikających z wyroku Trybunału, tylko takie wydatki będą mogły obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym

Co do zasady należy zatem zaakceptować stanowisko, że wysokość kosztów egzekucyjnych powinna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, a stosunek wysokości kosztów egzekucyjnych i czynności, za dokonanie których zostały one pobrane, powinien pozostawać w rozsądnej zależności, czyli tak jak wskazywał Trybunał Konstytucyjny. W tym też właśnie objawiać się będzie miarkowanie z uwzględnieniem standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Inne rozumienie owego "miarkowania" sprowadzałoby sprawę do tego samego problemu, a więc oceny stopnia tego miarkowania, który powinien odpowiadać standardom określonym w wyroku Trybunału, przy braku miarodajnych kryteriów pozwalających na dokonanie takiej oceny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. , II FSK 2747/18).

W kontrolowanej sprawie w istocie od tak rozumianego "miarkowania" organy obu instancji się uchyliły, uznając - na co zwrócił w sposób wyraźny organ odwoławczy – że mogłoby to prowadzić do różnego traktowania podmiotów, a niewątpliwie ustalone w sprawie, a zakwestionowane przez wierzyciela opłaty rażą nieadekwatnością do podjętych w sprawie czynności organu egzekucyjnego. Sprowadzały się bowiem do sporządzenia protokołu o stanie majątkowym, zajęcia rachunku bankowego i sprawdzenia dostępnych elektronicznie rejestrów. Podkreślić ponadto należy, iż z racji na nieporównywalny nakład środków i pracy, związany z czynnościami składającymi się na egzekucję z nieruchomości, w zestawieniu czynnościami podejmowanymi przez organ egzekucyjny w przypadku zajęcia rachunku bankowego, nie są zasadne te argumenty organu odwoławczego, w których odwołując się do art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., a więc przepisu ustanawiającego maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości w kwocie 34 200 zł, wskazuje, że o ile opłata za zajęcie nie przekracza maksymalnie kwoty 21.375 zł (odpowiednio wyliczonej dla stawki 5%) albo jak w niniejszej sprawie jest od niej niższa, to nie sposób zarzucić, że organ zastosował art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w sposób odbiegający od wskazań Trybunału.

Powyższe uwagi odnoszą się również do opłaty manipulacyjnej ustalonej na podstawie art. 64 § 6 u.p.e.a. stanowiącego, iż organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr. Trybunał Konstytucyjny wspomnianym powyżej wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r. stwierdził bowiem, iż art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie w jakim nie określa on maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, przytaczając tożsamą argumentację jak w przypadku przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż organy orzekając o kosztach postępowania dopuściły się naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., co uzasadniło – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) uchylenie zaskarżone postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji (pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko o braku podstaw do naliczenia opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych na rachunku bankowym i obciążenia nim wierzyciela, natomiast w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej będą miały na uwadze powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wyprowadzone z jego treści wskazanie, iż wysokość kosztów egzekucyjnych powinna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, a stosunek wysokości kosztów egzekucyjnych i czynności, za dokonanie których zostały one pobrane, powinien pozostawać w rozsądnej zależności.

Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).