Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1312/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1436/13 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1436/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę krajową - ul. P. w W. - oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka ewidencyjna nr [A], o pow. 136 m².

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.) Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur bądź Przepisy wprowadzające), po rozpatrzeniu wniosku K.G. z dnia 22 grudnia 2005 r. ustalił za opisaną wyżej nieruchomość odszkodowanie w wysokości 76.840 zł i przyznał je za udział 1/2 części na rzecz K.G. w kwocie 38.420 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej należnej, a nieprzyznanej części odszkodowania, za pozostały udział – 1/2 części, wniósł K.G.. Skarżący wniósł o ustalenie odszkodowania za całą przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że warunkiem przyznania odszkodowania na podstawie art. 73 pwur jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej wydanej przez właściwego wojewodę. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił jedynie K.G.. Z księgi wieczystej wynika, że właścicielami nieruchomości położonej W. [...] przy ul. P. [....] stanowiącej działkę nr [B] o powierzchni 860 m² byli P. oraz S. małż. K. (na zasadach wspólności ustawowej) do 1/2 części i K.G. do 1/2 części. Warunkową umową sprzedaży z dnia 10 marca 1994 r., zawartą w formie aktu notarialnego, P. oraz S. małż. K. sprzedali K.G. pozostały udział – 1/2 części w ww. nieruchomości. Umowa ta została zawarta pod warunkiem, że M.C. nie wykona prawa pierwokupu. Dopiero dnia 28 września 2006 r. umową przeniesienia własności K.G., działający w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz P.K. (na podstawie pełnomocnictwa z dnia 10 marca 1994 r. rep. A nr [...]) oświadczył, że ziścił się warunek zawieszający skutek rzeczowy warunkowej umowy sprzedaży i wobec powyższego nie ma przeszkód do zawarcia umowy rzeczowej na niezwłoczne przejście własności udziału 1/2 części w nieruchomości objętej księgą wieczystą [....] z P.iS. małż. K. na K.G.. Wobec powyższego organ uznał, że składając wniosek dnia 22 grudnia 2005 r. K.G. był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz za udział 1/2 części nieruchomości, zatem organ I instancji prawidłowo przyznał mu odszkodowanie za udział 1/2 części. Odnosząc się do kwestii związanej z ustaleniem odszkodowania wskazał, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). W prowadzonym przed Prezydentem m. st. Warszawy postępowaniu rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy dnia 11 października 2011 r. Wartość prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną określona została w wysokości 76.840 zł. Dnia 19 marca 2013 r. – w związku z brakiem możliwości objęcia poprzedniego operatu klauzulą aktualności – biegła przedłożyła do organu odwoławczego operat szacunkowy z 6 marca 2013 r. Określił on wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 76.840 zł. Wojewoda wskazał, że ze względu na fakt, że określona wartość przedmiotowej nieruchomości jest tożsama z operatem z 11 października 2011 r., a skarżący jej nie kwestionował, organ odwoławczy odstąpił od przeprowadzania rozprawy administracyjnej. W operacie z 6 marca 2013 r. biegła zastosowała się do dyspozycji § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęła podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Badaniem objęła rynek lokalny nieruchomości (dzielnica [....]), przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg objętych transakcjami sprzedaży, w okresie czerwiec 2011 r. - czerwiec 2012 r. Ze zbioru dostępnych transakcji wybrała próbkę 4 transakcji reprezentatywnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budowę lub poszerzenie dróg o cenach jednostkowych od 391 zł/m² do 690 zł/m², o cechach rynkowych, które wprost wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. możliwie najbardziej zbliżonych do cech nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, uzbrojenia terenu, kategorii drogi, funkcji gruntów przyległych. Ostatecznie po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech, wpływających na wartość nieruchomości wycenianej, zestawieniu cech nieruchomości przyjętych do porównań, wartość prawa własności nieruchomości wyszacowała na kwotę 76.840 zł. Przyjęła przy tym stan na dzień 29 października 1998 r. i poziom cen na dzień sporządzenia operatu. Wojewoda uznał, że powyższa opinia mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Zastosowano w niej właściwe podejście, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest ona spójna, właściwie uzasadniona, a przyjęte w niej daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Dokonana analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe. Organ odwoławczy dodał, że ze względu na fakt, że umowa przeniesienia własności 1/2 części przedmiotowej działki została zawarta dnia 28 września 2006 r., to K.G. w dniu 31 grudnia 2005 r. był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz za udział 1/2 części nieruchomości.

Decyzję z [...] kwietnia 2013 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.G. w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r., odnośnie należnej, a nieprzyznanej kwoty 38.420 zł z tytułu odszkodowania za pozostały udział we własności przedmiotowego gruntu, który - według stanu na dzień 31 grudnia 2005 r. - przypadał S.iP. małż. K.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, wyrażające się w utrzymaniu w mocy decyzji z [...] lipca 2012 r. mimo jej sprzeczności z art. 73 ust. 4 pwur, art. 10, 61 § 4, art. 7 i 9 kpa;

2) przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, wyrażające się w nierozpoznaniu przez organ odwoławczy zarzutów stawianych w odwołaniu i nieprzeprowadzenie wskazanych tam czynności (wezwanie P.iS.małżonków K. do wyjaśnień co do zakresu pełnomocnictwa);

3) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 pwur, przez błędną jego wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że wniosek o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za cześć nieruchomości przejętej pod drogę, złożony przez współwłaściciela, dotyczy tylko jego udziału, przy czym niezłożenie wniosku co do pozostałego udziału przez drugiego współwłaściciela w ustawowym terminie powoduje wygaśnięcie jego prawa;

4) przepisów postępowania, tj. art. 10 kpa i 61 § 4 kpa, wyrażające się w przeprowadzeniu postępowania bez udziału P.iS.małżonków K., którzy według stanu na dzień 31 grudnia 2005 r. byli współwłaścicielami nieruchomości przejętej pod drogę, w tym niezawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu;

5) przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa, wyrażające się w nieuwzględnienieniu faktu umocowania skarżącego do działania w imieniu P.iS.małżonków K. w zakresie przeniesienia prawa własności im przysługującego jak i wszelkich czynności faktycznych i prawnych dotyczących tego prawa, w tym do dochodzenia i odbioru odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną;

6) przepisów postępowania, tj. art. 9 kpa, wyrażające się w nieudzieleniu przez organ wystarczających informacji, mimo prezentowanego stanowiska i dokumentów, że działanie skarżącego nie doprowadzi do przyznania skarżącemu całego odszkodowania za zajętą nieruchomość.

W związku z powyższymi zarzutami K.G. wniósł o uchylenie decyzji z [...] kwietnia 2013 r. w zaskarżonej części.

W odpowiedzi ma skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w dnia 31 grudnia 2005 r. skarżący był osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na jego rzecz za udział w ½ części nieruchomości. Bezsporne w sprawie niniejszej jest, że w dacie składania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania (22 grudnia 2005 r.) skarżący nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości, lecz przysługiwała mu własność udziału w ½ części nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych i co potwierdza skarżący w treści skargi - umowę rzeczową przenoszącą na skarżącego własność udziału ½ części nieruchomości skarżący zawarł dopiero dnia 28 września 2006 r. Z akt sprawy wynika, że pozostali współwłaściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie ustawowym tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 4 pwur. Stosownie do tego przepisu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Nie ulega wątpliwości, że wygaśnięcie roszczenia oznacza, że strona nie może skutecznie dochodzić przedmiotowego roszczenia. Organ nie jest uprawniony do ustalania i wypłaty odszkodowania z urzędu. Postępowanie w tym zakresie z mocy przepisów ustawowych jest prowadzone wyłącznie na wniosek strony. Z powyższego wynika, że postępowanie odszkodowawcze prowadzone na podstawie art. 73 ust. 4 pwur wymaga złożenia przez osobę uprawnioną odpowiedniego wniosku. Postępowanie to wszczynane jest jedynie na wniosek właściciela nieruchomości i to tylko w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień. W ocenie Sądu, współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym jest własność nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa. Roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Wobec tego, że przedmiot współwłasności przestawał istnieć z dniem 1 stycznia 1999 r., nie można tutaj mówić o czynnościach zachowawczych współwłaściciela (art. 209 Kodeksu cywilnego). Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli o ustalenie i wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa współwłasności (wyrok WSA w Warszawie z: 27.3. 2013 r., I SA/Wa 131/13; 3.10.2012 r., I SA/Wa 511/12). Przenosząc powyższe na grunt art. 28 kpa Sąd stwierdził, że sprawa każdego współwłaściciela nieruchomości jest sprawą odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 kpa. Inaczej mówiąc, każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem. Nie jest natomiast stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu wszczętym i prowadzonym z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości. Skoro roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności, to ocena w zakresie spełniania przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania, w tym również w zakresie złożenia wniosku w terminie, badana jest odrębnie w odniesieniu do każdego wnioskodawcy. Gdyby nawet prowadzone było jedno postępowanie administracyjne, na skutek wniosków kilku dawnych współwłaścicieli, to ocena spełnienia przesłanek ustawowych do ustalenia i wypłaty odszkodowania dokonywana winna być odrębnie w stosunku do każdego z dawnych współwłaścicieli nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie i wypłatę odszkodowania może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego. Na gruncie kpa, wszczęcie postępowania administracyjnego - które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek - wymaga wyraźnego wniosku strony (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W ocenie Sądu, w Przepisach wprowadzających brak jest przepisu, z którego wynikałoby, że złożenie w ustawowym terminie wniosku przez choćby jednego z właścicieli automatycznie skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego względem pozostałych współwłaścicieli. Brak jest również przepisu, z którego wynikałoby, że wszczęcie postępowania przez jednego ze współwłaścicieli skutkuje obowiązkiem organu zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu również pozostałym współwłaścicielom nieruchomości, niezależnie od tego czy złożyli oni odpowiedni wniosek. Wręcz przeciwnie, ratio legis omawianej regulacji ma na celu ułatwienie uzyskania odszkodowania przez byłych właścicieli, bez potrzeby ustalania w postępowaniu wszczętym na wniosek jednego ze współwłaścicieli pozostałych współwłaścicieli i ich miejsca zamieszkania. Z przepisów ustawy wynika bowiem, że każdy współwłaściciel, po spełnieniu koniecznych wymogów, może uzyskać odszkodowanie w zależności od przysługującego mu prawa, czy udziału w tym prawie, niezależnie od tego, co postanowią pozostali współwłaściciele. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie każdy ze współwłaścicieli - by uzyskać odszkodowanie za przysługujące mu prawo własności - winien wystąpić z osobnym wnioskiem, a każdy wniosek wszczyna osobną sprawę administracyjną. Sprawy te mogą zostać połączone w jednym postępowaniu, w trybie art. 62 kpa. Sąd I instancji nie podzielił poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w przytaczanym w skardze uzasadnieniu wyroku z 23.2.2011 r., I OSK 453/10 (dalej wyrok I OSK 453/10). W świetle powyższego, Sąd I instancji za niezasadne uznał podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 10 i 61 § 4 kpa. W ocenie Sądu, w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stan faktyczny ustaliły prawidłowo, a następnie rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy. Oceny dokonały na podstawie całokształtu tego materiału, jak wymaga art. 80 kpa. W ocenie Sądu nie można czynić organom zarzutu naruszenia art. 9 kpa. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania Prezydent m. st. Warszawy informował skarżącego, że w związku z przedstawionym stanem prawnym odszkodowanie przysługuje mu w ½ części, z czym skarżący się nie zgodził i oświadczył, że kwestię tę postara się wyjaśnić z notariuszem (ustalenia rozprawy administracyjnej zawarte w protokole z 12.12.2011 r.; k. 109 akt administracyjnych). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że złożony przez niego wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania dotyczył całej części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gdyż do złożenia takiego wniosku uprawniało go pełnomocnictwo udzielone mu przez pozostałych współwłaścicieli aktem notarialnym z 10 marca 1994 r. Z analizy ww. pełnomocnictwa wynika, że jego zakresem objęto wyłącznie czynności mające na celu realizację skutków rzeczowych przejścia własności działki na nabywcę po ziszczeniu się warunku zawieszającego (udzielenie bezwarunkowej zgody na niezwłoczne przejście własności działki po ziszczeniu się warunku zawieszającego; złożenie, w związku z tym, wniosków wieczystoksięgowych oraz podpisanie aktu notarialnego). Nie były nim objęte czynności mające na celu realizację prawa majątkowego jakim jest prawo do odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.G., reprezentowany przez adw. K.J.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) przez błędną jego wykładnię prowadzącą do wniosku, że postępowanie odszkodowawcze, o którym mowa ww. artykule, wszczynane i prowadzone jest jedynie na wniosek właściciela nieruchomości w zakresie przysługujących wnioskodawcy uprawnień, a w związku z tym nie dotyczy interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości, w sytuacji gdy ww. artykuł oraz zasady i tryb określony w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm., dalej ugn) uzasadniają twierdzenie przeciwne, że zarówno postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jak i postępowanie w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość dotyczą interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli, decyzja o odszkodowaniu winna przyznawać je wszystkim osobom do tego uprawnionym w jednym postępowaniu, a ograniczenie w czasie dopuszczalności złożenia tego wniosku przez właściciela nie ma na celu ograniczenia kręgu osób uprawnionych do działania w postępowaniu odszkodowawczym tylko służy incydentalnej sytuacji jaką z założenia jest uwłaszczenie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. odnośnie należnej, a nie przyznanej kwoty 38.420 zł z tytułu odszkodowania za pozostały udział we własności gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [A] ( w obrębie [...] o pow. 136 m²), zajętego pod drogę publiczną - ul. P.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Tym samym stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, był dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Zarzut błędnej wykładni art. 73 ust. 4 pwur okazał się nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 73 Przepisów wprowadzających, za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego wypłacane jest odszkodowanie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Na tle przytoczonej regulacji utrwalony został pogląd w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości, czyli na żądanie strony uprawnionej do uzyskania odszkodowania. Uprawnionym do otrzymania odszkodowania jest właściciel nieruchomości, który w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Bezwzględnym warunkiem wszczęcia postępowania jest złożenie przez osobę uprawnioną do uzyskania odszkodowania wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwur, w terminie określonym w tym przepisie.

Odszkodowanie związane jest z wartością nieruchomości, jak też wartością udziału we współwłasności nieruchomości każdego z właścicieli. Oznacza to, że w sprawie wszczynanej na wniosek, każdy ze współwłaścicieli występuje samodzielnie o wypłatę odszkodowania odpowiadającego jego udziałowi w prawie własności nieruchomości, zajętej pod drogi publiczne, spełniającej przesłanki z art. 73 ust. 1 pwur. Prawidłowa wykładnia art. 73 ust. 4 pwur winna być taka, że wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie. Oczywiście wnioski takie mogą być rozpoznane łącznie na mocy art. 62 kpa, jednakże każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem.

Każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, niezależnie od pozostałych, ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich (wyrok NSA z 8.10.2008 r., I OSK 1439/07, Lex 1016056, dalej wyrok I OSK 1439/07). Nie ma przeszkód procesowych do wspólnego inicjowania przez współwłaścicieli jednego postępowania w przedmiocie wypłaty odszkodowania każdemu z uprawnionych, proporcjonalnie do posiadanego udziału (wyrok WSA w Krakowie z: 17.3.2008 r., II SA/Kr 810/07; 29.6.2010 r., II SA/Kr 1384/09; wyrok WSA w Warszawie z 21.10.2011 r., I SA/Wa 1033/11; cbosa). Złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez jednego ze współwłaścicieli zajętej nieruchomości (wyrok NSA z: 7.10.2014 r., I OSK 328/13, Lex 1591026; 24.7.2014 r., I OSK 1850/13, Lex 1517996; 30.6.2015 r. I OSK 1770/13, dalej wyrok I OSK 1770/13; wyrok I OSK 1439/07) .

W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku podmiotów, ustawodawca w art. 73 ust. 4 pwur nie wprowadza wymogu, by z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w warunkach określonych w art. 73 ust. 1 pwur, wystąpili wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Każdy ze współwłaścicieli domagać się może odszkodowania jemu należnego, w wysokości odpowiadającemu swemu udziałowi w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Ustawodawca precyzyjnie określił okres dla skutecznego złożenia wniosku przez właściciela (współwłaściciela) o odszkodowanie. Określił również, że w przypadku nie złożenia wniosku w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Tym samym należy uznać, że wolą ustawodawcy było to, by roszczenie o odszkodowanie dla właściciela wygasło, jeśli złożył wniosek po upływie tego okresu. Wolą ustawodawcy było również to, by roszczenie współwłaściciela wygasło, jeśli ów współwłaściciel złożył wniosek po upływie tego okresu, bez względu na to, czy inny współwłaściciel złożył wniosek w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Nie było intencją ustawodawcy, by sytuacja prawna współwłaściciela, który był pasywny w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., była korzystniejsza od sytuacji właściciela nieruchomości. Pasywny współwłaściciel nie może być bowiem premiowany na skutek tego, że inny współwłaściciel wystąpił z wnioskiem o odszkodowanie na swą rzecz w okresie o którym mowa w art. 73 ust. 4 pwur.

Współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność jednej z działek (nr ewid. [A]) zajętych pod drogę krajową (ul. P. W.), przejęta na rzecz podmiotu publicznego (Skarbu Państwa). Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Przeciwne stanowisko, zawarte w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 23.2.2011 r., I OSK 453/10, nie zostało przekonująco uargumentowane. W szczególności nie przekonuje argumentacja o indywidualnym interesie prawnym współwłaściciela, który nie złożył wniosku w terminie, w postępowaniu wszczętym na wniosek innych współwłaścicieli nieruchomości. Odwoływanie się do konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prawem majątkowym podzielnym, wypłacanym na wniosek właściciela (współwłaściciela) składany w określonym terminie, po upływie którego prawo wygasa, nie może być argumentem decydującym w okolicznościach, gdy możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania (art. 73 ust. 4 zd. 2 pwur) Trybunał Konstytucyjny już kilkakrotnie uznał za zgodne z art. 21 ust. 2 Konstytucji (np. wyrok TK z 19.5.2011 r., K 20/09, OTK-A 2011/4/35).

W wyroku z 20.7. 2004 r., SK 11/02, Trybunał Konstytucyjny orzekając o zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zauważył, że "uprawnione podmioty (wywłaszczeni) miały możliwość dochodzenia swoich praw, czego jednak w odpowiednim czasie nie czyniły. Warto tu przypomnieć w pełni aprobowaną w demokratycznych państwach prawnych rzymską zasadę: Ius civile vigilantibus scriptum est, co oznacza, że prawo cywilne wymaga dbałości zainteresowanego o swoje prawa. Na znaczenie tej zasady Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 9/98". Niezależnie od sporów o charakter odszkodowania za wywłaszczenie (cywilny, jak uznaje TK, ale dochodzony w trybie administracyjnym; tak orzecznictwo Sądu Najwyższego, w części orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna, gdzie utrwalony jest pogląd, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość (lub inne prawo rzeczowe), jak również roszczenia z tym związane są – co do zasady – roszczeniami z zakresu prawa cywilnego; E. Mzyk w: red. S. Kalus; G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, S. Kalus, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 784-785, uw. 1, s. 786-787, uw. 1; czy publicznoprawny, jak w części orzecznictwa sądów administracyjnych – np. wyrok NSA z 25.2.2009 r., I OSK 460/08, Lex 515984), podzielność prawa do odszkodowania na gruncie art. 73 ust. 4 (w przeciwieństwie do własności nieruchomości) i wyznaczenie terminu do jego dochodzenia (pozostającego w zgodzie z Konstytucją) nie uprawnia do tezy, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych (uzasadnienie wyroku I OSK 1770/13, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela).

Argumenty przemawiające za odmienną wykładnią art. 73 ust. 4 pwur, przywołane przez autora skargi kasacyjnej, nie są przekonujące. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela rezultatów wykładni zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku I OSK 453/10. Wyrok I OSK 453/10 zapadł w sprawie, w której uprzednio zapadł prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2008 r. I OSK 833/07 (art. 190 ppsa), co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca.

Sad I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 kpa. Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z 30.8.2012 r., II OSK 1588/12, Lex 1218392). Skoro roszczenie S.i P. małż. K. (na zasadach wspólności ustawowej) wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. o północy (art. 73 ust. 4 pwur), to nie było normy materialnoprawnej, z której wynikałoby uprawnienie skarżącego do uzyskania odszkodowania za udział wynoszący 1/2 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, przysługujący P.iS.małż. K. w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., na podstawie wniosku skarżącego z 22 grudnia 2005 r., gdy prawo do udziału w prawie własności nieruchomości, należące do S.i P. małż. K., przeszło na skarżącego dopiero dnia 28 września 2006 r.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.