Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 413/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Borowiec(spr.) Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klubu Sportowego [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 22/08 w sprawie ze skarg P. M., B. B., R. B., J. Dz.-K. i Klubu Sportowego [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 22/08, oddalił skargi P. M., B. B., R. B., J. D.-K. i Klubu Sportowego [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] marca 2006 r. znak: [...]:

1) odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0557 ha oraz części działki nr [...] położonych w obr. [...] jedn. ewid. K. miasta Kraków, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. 203 b. gm. kat. P. Z., na rzecz J. H., I.H., R. H., B. H.-M., D. P.-L., A. L., Z. W., D. J. i A. H.

2) orzekł o zwrocie działek: nr [...] o pow. 0,0548 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], nr [...] o pow. 0,0168 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...] i nr [...] o powierzchni 0,0121 ha, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonych w obr. [...] jedn. ewid. K., w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. 203 b. gm. kat. P. Z., na rzecz wyżej wymienionych osób.

3) zobowiązał wymienione osoby do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 127.252 PLN odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości, powiększonej o kwotę stanowiącą różnicę wartości części nieruchomości wywłaszczonej (nabytej), według stanu z dnia wywłaszczenia oraz stanu z dnia zwrotu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 136 ust. 3, art. 137, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, art. 142, art. 216 oraz art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603.) oraz art. 104 K.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołań wniesionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, J. H., R. H., I. H. oraz B. H.-M., a także dzierżawców działki nr [...] – P. M., B. B., R. B. oraz J. D.- K..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...], po rozpoznaniu powyższych odwołań, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W piśmie z dnia [...] maja 2006 r. (data wpływu) skierowanym do Starostwa Powiatowego w Krakowie, Klub Sportowy [...] wniósł o uznanie go za stronę postępowania i przywrócenie terminów oraz uchylenie powyższej decyzji Starosty Krakowskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że działki nr [...] oraz [...] stanowią jedyną drogę dojazdową dla usytuowanych na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] zabudowań Klubu Sportowego [...]. W ocenie Klubu w postępowaniu administracyjnym pominięto także fakt, że jest on użytkownikiem działki [...]. Fakt ten potwierdzają wypisy z rejestru gruntów. Podał również, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi plac manewrowy dla środków transportowych ze sprzętem wykorzystywanym dla jego działalności i jest niezbędna do realizowania zadań statutowych. Zdaniem Klubu z tego względu powinien być on traktowany jako strona postępowania. Ponadto podniósł, że jest "na etapie składania wniosku w przedmiocie ustanowienia na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr [...] oraz działkę nr [...] " i niezwłocznie po ustanowieniu użytkowania wieczystego wystąpi z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia służebności drogi koniecznej na działce nr [...]. Jednocześnie stwierdził, że w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a złoży wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...], na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania Klubu Sportowego [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w przypadku złożenia odwołania przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony postępowania, organ drugiej instancji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. A zatem w pierwszej kolejności należało zbadać, czy Klub Sportowy [...] ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., który uprawniałby go do udziału w sprawie w charakterze strony.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stronami postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są: poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy oraz – w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości – aktualny jej właściciel, a także zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. W ocenie Wojewody Małopolskiego, z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że Klub Sportowy [...] nie jest uwidoczniony w księgach wieczystych odnoszących się do przedmiotowych nieruchomości. Powołany przez Klub fakt wieloletniego użytkowania przedmiotowych nieruchomości jako przystani kajakowej potwierdzają wypisu z rejestru gruntów z 1997 r., w których figurował on jako użytkownik nieruchomości. Dokumentacja dotycząca nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. K[...] nie zachowała się w całości. Natomiast Klub nie dysponuje decyzją ustanawiającą na jego rzecz prawo użytkowania i dlatego złożył on do Urzędu Miasta Krakowa w trybie art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o stwierdzenie prawa użytkowania na nieruchomości. Z pisma Urzędu Miasta Krakowa wynika jednak, że wniosek ten nie może zostać pozytywnie rozpatrzony.

Wobec powyższych ustaleń Wojewoda Małopolski stwierdził, że skoro Klub Sportowy [...] nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego – ani rzeczowego, ani obligacyjnego – do nieruchomości będących przedmiotem postępowania, to nie przysługuje mu przymiot strony postępowania administracyjnego. A zatem wniesienie przez niego odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Klubu Sportowego [...] w Krakowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 23/08

W uzasadnieniu skargi skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Wojewoda Małopolski pominął bowiem aktualny sposób korzystania przez skarżącego z działek nr [...],[...] i [...] (przystań kajakowa) oraz z działki nr [...] (droga dojazdowa). Konsekwencją tych ustaleń jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotyczy również działek użytkowanych przez skarżącego na cele prowadzonej przez niego działalności sportowej, a co za tym idzie dotyczy bezpośrednio jego interesu prawnego. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie wyjaśnił również okoliczności przekazania w lutym 1971 r. powyższych nieruchomości Klubowi Sportowemu [...] przez Klub Sportowy [...], oraz tego, że od tego okresu znajdują się one w jego użytkowaniu, a także pominął fakt, że posiadanie nieruchomości przez Klub Sportowy [...] (od daty nieznanej skarżącemu) mogło być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia nieruchomości.

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że ani z ksiąg wieczystych, ani z przedstawionych przez skarżącego dokumentów nie wynika, aby posiadał on jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości.

Na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli również P. M., B. B., R. B. oraz J. D.-K., którzy zakwestionowali ustaloną kwotę odszkodowania za zwrot przedmiotowych nieruchomości, a także podnieśli, iż Klubowi Sportowemu [...] przysługiwać powinien w toczącym się postępowaniu status strony, jako że od ponad 30 lat użytkował on działki nr [...] oraz [...].

Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na ww. skargę powtórzył, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono jakiegokolwiek tytułu prawnego Klubu Sportowego [...] do przedmiotowych działek oraz wskazał, że wysokość kwoty odszkodowania za zwrócone nieruchomości nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, która dotyczyła wyłącznie umorzenia postępowania odwoławczego z wniosku Klubu Sportowego [...]. Podkreślił, że wysokość odszkodowania ustalała decyzja Starosty Krakowskiego o znaku [...], uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...]października 2006 r. znak [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2008 r. połączył powyższe sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr 22/08.

Pismem z dnia [...]października 2008 r. Klub Sportowy [...] wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na toczące się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości obejmującej działki oznaczone numerem [...] oraz [...] oraz [...]. W załączeniu przesłał kserokopię wniosku o stwierdzenie zasiedzenia wraz z prezentatą Sądu Okręgowego w Krakowie.

W przedmiotowym wniosku skarżący podał, że od daty przejęcia przedmiotowych nieruchomości od Klubu Sportowego [...] w 1971 r., jest samoistnym posiadaczem tych działek i od tego czasu przeprowadzał wszelkie roboty, remonty i przebudowy, zawierał we własnym imieniu liczne umowy dotyczące tych nieruchomości, w których tytułowany był jej właścicielem, jak również płacił podatek od tych nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał, że dotychczas organy administracji traktowały go jak właściciela nieruchomości, czyniąc go adresatem decyzji administracyjnych dotyczących przedmiotowych działek (nakaz rozbiórki, nakaz usunięcia drzew).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skarg uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że kontrolował legalność jedynie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...]października 2007 r. znak [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego przez pismo Klubu Sportowego [...] w Krakowie. Przesłanką wydania tej decyzji było ustalenie, że ww. Klub nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości będących przedmiotem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w granicach byłej parceli l. kat. 203 b. gm. kat. P. Z., a w konsekwencji nie posiadał interesu prawnego w sprawie i nie jest stroną tego postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie była decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...]marca 2006 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, ani też decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] o uchyleniu decyzji Starosty i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z tego względu zarzuty P. M., B. B., R. B. i J. D.-K. dotyczące wysokości kwoty, do zwrotu której zobowiązani zostali wnioskodawcy nie były w rozpoznawanej sprawie analizowane.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem o zwrot nieruchomości objęte były działki odpowiadające wywłaszczonej byłej parceli l. kat. 203 b. gm. kat. P. Z., tj. działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Działka nr [...] powstała wskutek podziału działki nr [...]. Pozostałe nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły wcześniej część działki nr [...], która podzieliła się na działki nr [...],[...] i [...]. Na skutek podziału działki nr [...]powstały działki objęte tym postępowaniem o numerach [...] i [...].

Z akt sprawy wynika, że prowadzono postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy Klubowi Sportowemu [...] przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot (tom II akt administracyjnych K. 144, K. 148-149). Skarżący oświadczył, że "nie posiada dokumentacji potwierdzającej prawne użytkowanie działek oznaczonych jako [...],[...] i częściowo [...]" (przejętych od Klubu Sportowego [...] w 1971 r.), to jednak tworzą one całość umożliwiającą i warunkującą działanie obiektu jako przystani. Działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do obiektu, a wraz z działką [...] stanowi plac manewrowy dla środków transportu ze sprzętem pływackim na czas regat. Natomiast inne zgromadzone przez organ dokumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że Klub Sportowy [...] posiada tytuł prawny do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosząc się do podniesionego przez skarżącego faktu wieloletniego korzystania z działek nr [...] i [...] jako drogi dojazdowej do zabudowań Klubu, użytkowania działki [...], które potwierdzają wypisy z rejestru gruntów, a także złożenia wniosku o ustanowienie na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działkę nr [...] oraz nr [...], wskazał że kwestia ustanowienie użytkowania wieczystego została wyjaśniona w piśmie Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2007 r. (K. 82-83 akt II instancji). Podano w nim , że wniosek Klubu Sportowego [...] o stwierdzenie prawa użytkowania nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, bowiem nie zachodzą przesłanki umożliwiające realizację roszczenia o uwłaszczenie na podstawie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W piśmie tym wskazano również, że latach osiemdziesiątych toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia ceny gruntu oraz opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu państwowego położonego w Krakowie za działkę nr [...] (która zmieniła oznaczenie na [...], z następnie podzieliła się na działki nr [...] i [...]), jednakże zostało ono umorzone, a decyzja ustalająca opłatę roczną została uchylona w całości decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. nr [...].

Wypis z rejestru gruntów z dnia 2 października 1997 r. (K. 93 akt II instancji), na który powołuje się skarżący, stwierdza m.in., że działka nr [...] o powierzchni 4 ary 76 m2 objęta księgą wieczystą nr [...] stanowi własność Gminy Kraków, a jej użytkownikiem jest Klub Sportowy [...]. Jednocześnie wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień [...] stycznia 2002 r. (K. 34 tom I akt administracyjnych) stwierdza, że działka nr [...] pozostaje we władaniu Klubu Sportowego [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieaktualny wypis z rejestru gruntów o treści sprzecznej z wypisem sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania nie może zostać uznany za dowód wystarczający do ustalenia, że Klubowi rzeczywiście przysługuje prawo użytkowania tej nieruchomości, tym bardziej, że żaden inny dokument (w szczególności wypis z księgi wieczystej) nie potwierdza istnienia prawa użytkowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w świetle powyższych okoliczności organ administracji prawidłowo ustalił, że Klubowi Sportowemu [...]

w Krakowie nie przysługuje żaden tytuł prawny do w/w nieruchomości, a co za tym idzie nie posiada on również statusu strony tego postępowania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wbrew zarzutom skarżącego ani aktualny sposób korzystania z przedmiotowych nieruchomości, ani okoliczności przekazania mu tych nieruchomości przez Klub Sportowy [...], nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a z dokumentów dotyczących tego przekazania nie wynika, by poprzednik prawny skarżącego miał do tych nieruchomości jakikolwiek tytuł prawny. Korzystanie z nieruchomości (nazywane przez skarżącego mylnie "użytkowaniem"), nawet, jeżeli trwa od kilkudziesięciu lat, nie powoduje powstania po stronie osoby korzystającej interesu prawnego. W tej sytuacji można co najwyżej mówić o interesie faktycznym, który zarazem nie jest wystarczający do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Sposób władania nieruchomością (posiadanie samoistne, zależne, dzierżenie) także nie ma znaczenia dla ustalenia interesu prawnego u danego podmiotu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda Małopolski słusznie zauważył, iż stronami postępowania o zwrot nieruchomości, oprócz byłych i aktualnych właścicieli nieruchomości, są: zarządca nieruchomości, użytkownik, najemca, dzierżawca oraz osoba korzystająca z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia. W katalogu tym nie wymienia się osoby władającej nieruchomością bez tytułu prawnego, choćby było to posiadanie samoistne. Posiadanie samoistne może oczywiście doprowadzić do nabycia własności w drodze zasiedzenia, jednakże przesłanki zasiedzenia nie podlegają ocenie organów administracyjnych orzekających w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organy te nie są kompetentne do oceny rodzaju władania rzeczą, dobrej lub złej wiary, ani upływu odpowiedniego okresu koniecznego do nabycia własności. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny, zarzuty skargi w tym zakresie uznał za bezpodstawne.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku o jego zawieszenie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za względu na zawisłość przed sądem powszechnym sprawy o zasiedzenie m. in. działki nr [...], będącej przedmiotem postępowania administracyjnego stwierdził, iż nie został on uwzględniony z uwagi na aktualny stan sprawy. Wprawdzie nabycie własności nieruchomości będzie skutkować uznaniem skarżącego za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości to jednak wskazać należy, iż decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została przez Wojewodę Małopolskiego uchylona, a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W tej sprawie toczy się zatem postępowanie administracyjne i to w nim skarżący powinien ewentualnie zgłaszać swój udział i wnosić o jego zawieszenie do czasu rozstrzygnięcia sprawy zasiedzenia. Wynik sprawy o zasiedzenie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy o zwrot nieruchomości. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zawisłość sprawy o stwierdzenie zasiedzenia to nowa okoliczność, która nie występowała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, tj. [...] października 2007 r. Oddalając skargę, podkreślił, że nie oznacza to, iż strona skarżąca została definitywnie wyeliminowana z niniejszego postępowania, gdyż przedmiotem kontroli była decyzja umarzająca postępowania odwoławcze, a złożony po upływie roku od jej wydania wniosek o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie miał wpływu na ocenę legalności kontrolowanej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Klub Sportowy [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że skarżącemu nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym;

2) przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez jego niezastosowanie, tj. niezawieszenie toczącego się postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, iż organ administracji jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający w sprawie zobowiązany był przede wszystkim do ustalenia, czy Klubowi Sportowemu [...] przysługują uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające uznał za niewystarczające i niekompletne.

Skarżący podkreślił, iż wskazywał organom administracji, że nieruchomość na którą składają się działki nr [...],[...] oraz [...] (przy czym dwie ostanie powstały z podziału działki nr [...]) użytkowana jest jako przystań kajakowa. Natomiast działka nr [...] stanowi jedyną drogę dojazdową do przystani, a wraz działką [...] (podzieloną na działki [...] oraz [...]) stanowi plac manewrowy dla środków transportowych ze sprzętem pływającym w czasie regat odbywanych na przystani.

W ocenie skarżącego, decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...]marca 2006 r. nr [...], od której wnosił on odwołanie dotyczy również działek użytkowanych na cele prowadzonej przez niego działalności sportowej, a zatem jego interesu prawnego. W toku postępowania administracyjnego wyjaśnił bowiem, że przedmiotowa nieruchomość oraz obiekty przystani kajakowej zostały mu przekazane w lutym 1971 r. Stroną przekazującą teren oraz obiekty znajdujące się na nim był Klub Sportowy [...]. Od momentu przekazania do chwili obecnej, przedmiotowa nieruchomość jest przez niego wykorzystywana nieprzerwanie jako przystań kajakowa z przeznaczeniem na cele sportowe. W związku ze złożeniem w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie wniosku do sądu powszechnego o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości, wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu jego rozpoznania lecz wniosek ten nie został uwzględniony.

Zdaniem skarżącego, skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że umorzenie postępowania odwoławczego było prawidłowe i odmówił zawieszenia postępowania sądowego, to zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 28 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie.

Autor skargi kasacyjnej, podkreślił, że interes faktyczny przeobraża się w interes prawny, kiedy uzyskuje odniesienie prawne, czyli gdy wynika z normy prawnej, opiera się na niej lub daje się z nią powiązać. Interes prawny jest zatem również subiektywnym, własnym poglądem podmiotu zewnętrznego (obywatela) na działalność administracji publicznej, że powinna ona podjąć na jego rzecz jakieś działanie. W ocenie skarżącego, oznacza to, że nie ma on wprawdzie jeszcze uprawnienia materialnoprawnego, ale ma prawo do uzyskania aktu, który potwierdzi lub zaprzeczy jego poglądowi (J. Zimmermann. Prawo administracyjne. Warszawa 2005, str. 319).

Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, iż podstawowym cechami jakimi powinien wykazać się interes, aby został uznany za interes prawny są: jego indywidualność – możność zaspokojenia w drodze aktu administracyjnego skierowanego do indywidualnie oznaczonej osoby, konkretność, co oznacza, że jest związany z taką sytuacją faktyczną, którą można powiązać z obowiązującą, konkretną normą, aktualny, czyli w danej sytuacji musi nadawać się do urzeczywistnienia, tj. przepis prawa, na który powołuje się strona, ma moc obowiązującą i zachodzą przesłanki jego zastosowania, podstawę prawną dla zaspokojenia tego interesu decyzją administracyjną musi stanowić norma prawa materialnego, musi wynikać z wyżej wskazanej normy prawnej, a zatem nie może być pochodną innych interesów prawnych bądź skonkretyzowanych uprawnień lub obowiązków. W ocenie kasatora Klub Sportowy [...] wszystkie powyżej powołane przesłanki spełniał.

Zdaniem skarżącego, zawarte w art. 28 K.p.a. sformułowanie "dotyczy" interesu prawnego oznacza, iż w postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej jednostki lub wydane w postępowaniu rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednej jednostki wpływa na prawa i obowiązki innej jednostki. W drugiej sytuacji postępowanie dotyczy praw i obowiązków drugiej jednostki w sposób pośredni w tym sensie, że decyzja wydana w postępowaniu nie rozstrzyga wprost o jej prawach i obowiązkach, ale wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata tej decyzji z tą jednostką wpływa na jej prawa i obowiązki. Bez wątpienia Klub Sportowy [...]jako strona potencjalnie uprawniona do zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości znajduje w powyżej opisanej sytuacji.

Skarżący podkreślił, że pojęcie interesu prawnego jest pojęciem prawa przedmiotowego, pojęciem obiektywnym. W związku z tym, powołując się na literaturę przedmiotu oraz orzecznictwo w tym zakresie, wskazał, że "każdy, kto twierdzi, iż w sprawie chodzi o jego interes prawny, powinien zostać uznany za stronę w postępowaniu. Jedynym ograniczeniem jest, iż twierdzenie to musi zawierać wypowiedź podmiotu, szukającego ochrony, że chce bronić własnego interesu i, że ten interes jest interesem prawnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonanie autorytatywnej konkretyzacji norm prawa materialnego, wyznaczających interes prawny jednostki poza postępowaniem administracyjnym (a do tego w istocie prowadziłoby przyjęcie dokonywania przez organ oceny istnienia, bądź nieistnienia interesu prawnego).

Autorytatywna konkretyzacja norm prawa materialnego następuje bowiem w postępowaniu rozpoznawczym w ramach postępowania zwykłego lub w fazie wstępnej w postępowaniu nadzwyczajnym. W ocenie skarżącego, podniósł on szereg okoliczności i faktów które wskazywały na istnienie po jego stronie uprawnienia do przedmiotowych nieruchomości.

Podkreślił również, iż organ administracji w ramach prowadzonego przez siebie postępowania może dokonać kwalifikacji poprzez uznanie, iż w ramach danej sprawy administracyjnej podmiotowi posiadającemu określone cechy przysługuje przymiot strony lub nie, nie może jednak weryfikować istnienia samego prawa wynikającego z materialnoprawnych regulacji prawa cywilnego. Zasiedzenie nieruchomości następuje z mocy prawa w wyniku zdarzenia prawnego jakim w tym przypadku jest upływ czasu, a orzeczenie sądowe w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W razie wystąpienie po stronie organu administracji wątpliwości w tym zakresie może zawiesić postępowanie. W przedmiotowej sprawie to od rozstrzygnięcia sądu powszechnego zależy ocena, czy Klub Sportowy [...] posiada tytuł prawny do ww. nieruchomości, a zatem czy jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie skarżącemu przysługiwał i przysługuje przymiot strony, a na przeszkodzie nie stoi okoliczność podania podstawy tego uprawnienia dopiero w toku toczącego się postępowania. Organ administracyjny, który miał co do charakteru tego prawa wątpliwości, powinien zatem zawiesić postępowanie do czasu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości w toku postępowania toczącego się przed właściwym sądem, a nie podejmować się samodzielnej oceny sytuacji materialnoprawnej Klubu Sportowego [...] względem wskazanych nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a to oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Natomiast z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć się do podstaw kasacyjnych sformułowanych we wniesionej skardze kasacyjnej. Determinują one bowiem kierunek działalności Sądu drugiej instancji, który z własnej inicjatywy nie może podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego wyroku niż wskazane w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. prowadząca do przyjęcia, iż w postępowaniu administracyjnym nie przysługują mu uprawnienia strony.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu tego przepisu ma charakter materialnoprawny. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organy sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego wskazywaną zarówno do piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 163/2006, Lex nr 174855).

Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny".

W świetle art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostali zaliczeni aktualni i poprzedni właściciele oraz ich spadkobiercy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą uprawnienia strony w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługują również użytkownikowi wieczystemu oraz na podstawie art. 138 ust. 2 cyt. ustawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2002 r. III RN 128/2002, M. Prawn. 2003/1/4, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, określonym powyższym przepisem podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości o charakterze prawnorzeczowym lub obligacyjnym, zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia.

W sprawie jest niesporne, iż skarżący nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawno-rzeczowym lub obligacyjnym do przedmiotowych nieruchomości, objętych postępowanie zwrotowym. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej fakt wielokrotnego korzystania przez skarżącego z działek jako przystani kajakowej, drogi dojazdowej do przystani i placu na przystani, nie spowodował powstania po jego stronie interesu prawnego, zaś przedłożone dokumenty nie pozwoliły na ustalenie, iż rzeczywiście przysługuje mu prawo ich użytkowania.

Z przytoczonych względów zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię należało uznać za niezasadny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, iż sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny następuje z urzędu, lecz jego celowość pozostawiona jest ocenie sądu. Oznacza to, że powinien on w konkretnym przypadku rozważyć, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie.

Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania.

W tej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...]października 2007 r. umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Klubu Sportowego [...] w Krakowie. Fakt wystąpienia przez skarżącego na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji z wnioskiem do sądu powszechnego o zasiedzenie działki będącej przedmiotem postępowania administracyjnego nie dawał podstawy do przyjęcia, że stanowi on kwestię prejudycjalną zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...]marca 2006 r. dotycząca postępowania o zwrot nieruchomości została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...]października 2006 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było zatem podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie przed Sądem pierwszej instancji. Z tego względu zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.