Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2366/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 276/15 w sprawie ze skargi Województwa Pomorskiego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...], 7 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Województwo Pomorskie wniosło skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymujące w mocy decyzje tego organu odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska w sprawie zatwierdzenia projektów podziału nieruchomości, w których doszło do wydzielenia działek przeznaczonych pod drogi publiczne, w zakresie wskazania, że działki te przeznaczone są pod drogi wojewódzkie. Skargi wniesiono m.in. na następujące decyzje z dnia 7 kwietnia 2015 r., utrzymujące w mocy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2013 r.:

1. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 marca 2011 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. P., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...], [...] i [...] na drogi publiczne w kategorii dróg wojewódzkich, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą nr II SA/Gd 276/15;

2. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 sierpnia 2011 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 277/15;

3. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2012 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 278/15;

4. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...] i [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 279/15;

5. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 września 2008 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. N., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...] i [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 280/15;

6. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 września 2010 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. S., obręb M. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na poszerzenie ul. S. drogi publicznej w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 282/15;

7. decyzję nr [...], utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 lipca 2008 r. nr [...], zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2007 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W. i M. obręb [...] w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 283/15;

8. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 września 2007 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W. i M. obręb [...] w części dotyczącej nowopowstałej działki nr [...], sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 284/15;

9. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...], dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działki nr [...] na poszerzenie ul. Ś. drogi publicznej w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 285/15;

10. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] dotyczącą decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 maja 2006 r. nr [...], o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W., obręb Ł. ([...]), w części określającej przeznaczenie działek nr [...] i [...] na drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Gd 281/15.

Sprawy te z uwagi na fakt pozostawania ze sobą związku połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniami z dnia 9 czerwca 2015 r. i prowadzono pod sygnaturą akt II SA/Gd 276/15. Z uwagi na dużą ilość spraw rozstrzyganych w jednym postępowaniu w uzasadnieniu przyjęto numerację decyzji odpowiadającą punktom wyroku od 1 do 10.

W sprawach ze skarg na decyzje wymienione punktach 1-5 występowały podobne stany faktyczne i tożsame problemy prawne. W sprawach tych wydano wyroki uchylające zaskarżone decyzje wobec uznania, że brak było podstaw do zakwalifikowania działek przeznaczonych pod drogi, jako działek przeznaczonych pod drogi o charakterze dróg wojewódzkich, czego konsekwencją winno być stwierdzenie nieważności badanych decyzji.

Zaskarżone decyzje wymienione w punktach od 7-10 wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 20 września 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w Gdańsku przy ul. Wawelskiej i Małomiejskiej obręb [...]. Organ nie określił w decyzji przeznaczenia nowopowstałej działki nr [...] pod drogę wojewódzką.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta Gdańska potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania trasy P-P, zatwierdzonego uchwałą RMG nr [...] z dnia 21 czerwca 2001 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta Gdańska opiniującym zgodność podziału z planem wskazano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod ulicę główną, ul. Małomiejską. Ulica ta jak wynika z planu podziału jest ulica istniejącą, a własność nieruchomości zajętej pod drogę należy do Skarbu Państwa. Ulica ta od skrzyżowania z ul. Podmiejską do skrzyżowania z ulicą Świętokrzyską ma status drogi wojewódzkiej, wynikający z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 647/XLVI/02 z dnia 30 września 2002 r. Działka nr [...] położona jest na tym odcinku.

Decyzją z dnia 30 lipca 2008 r. nr [...], Prezydent Miasta Gdańska zmienił decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 września 2007 r. nr [...] poprzez określenie przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka przeznaczona jest pod poszerzenie ul. Małomiejskiej, mającej charakter drogi wojewódzkiej.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2005 r. nr [...], Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w Gdańsku przy ul. Ś., obręb Ł. ([...]). Organ określił w decyzji przeznaczenie nowopowstałej działki nr [...] na poszerzenie drogi wojewódzkiej – ul. Ś.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postanowieniem z dnia 23 czerwca 2005 r. Prezydent Miasta Gdańska potwierdził zgodność projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonego uchwałą RMG nr [...] z dnia 30 sierpnia 2001 r.

W wydanym postanowieniu Prezydenta Miasta Gdańska opiniującym zgodność podziału z planem wskazano, że działka nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie ulicy zbiorczej - ul. Ś. Ulica ta jak wynika z planu podziału jest ulica istniejącą.

Ulica ta od skrzyżowania z ul. Małomiejską do granic miasta ma status drogi wojewódzkiej, wynikający z uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 647/XLVI/02 z dnia 30 września 2002 r. Działka nr [...] położona jest na tym odcinku.

We wnioskach o stwierdzenie nieważności tych decyzji skarżący podniósł m.in., że ustalenie przeznaczenia nowopowstałej działki nr [...] pod drogę wojewódzką nie było możliwe z uwagi na brak na rysunku planu linii rozgraniczających między poszczególnymi strefami. Skarżący zarzucił także, że działka nr [...] została uznana za działkę przeznaczoną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej mimo, że takie przeznaczenie tego terenu nie wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta znajduje się bowiem na obszarze strefy mieszkaniowo–usługowej.

Tożsama ze sprawami nr 1-5 była argumentacja zawarta w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2013 r., wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2015 r.

We wniesionych skargach skarżący dodatkowo podkreślił brak możliwości ustalenia w jakiej dokładnie strefie znajdują się działki przeznaczone, zdaniem organu dokonującego podziału, na poszerzenie dróg wojewódzkich, czy w strefie działek drogowych czy też o innym przeznaczeniu, pod zabudowę mieszkaniową lub usługową. W skardze dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 lipca 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 20 września 2007 r. poprzez określenie przeznaczenia działki nr [...] pod drogę publiczną w kategorii drogi wojewódzkiej, skarżący wskazywał na oparcie decyzji podziałowej na wadliwym prawnie planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedziach na skargi organ podtrzymał stanowisko zawarte w wydanych decyzjach.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 276/15, sprostowanym postanowieniem z dnia 24 maja 2016 r., m.in.:

- w punkcie 7 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr SKO Gd/77/14;

- w punkcie 9 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 kwietnia 2015 r., nr [...].

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono możliwość, by w przypadku wątpliwości w zakresie treści aktu prawa miejscowego organy dokonały jego interpretacji po przeprowadzeniu analizy materiałów, które mogą dostarczyć materiału niezbędnego do oceny treści planu w zakresie charakteru planowanej drogi i interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że jego kognicja nie obejmowała postępowania planistycznego, WSA w Gdańsku uznał za słuszne. Organ nie ma bowiem kompetencji do badania ważności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestionowanie prawidłowości uchwały planistycznej winno odbywać się w trybie skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515). Na marginesie Sąd wskazał, że uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy nie posiada kompetencji do samodzielnego decydowania o przebiegu nowych planowanych dróg wojewódzkich, bądź kompetencji do ich poszerzania bez uprzedniego zaplanowania takiej drogi przez województwo (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1267/09, www.nsa.gov.pl). Z art. 19 i 20 u.d.p. wynika, iż sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg należą do właściwej jednostki samorządu terytorialnego, której organ jest zarządcą drogi. Kwestie planowania i budowy dróg wojewódzkich pozostają zatem w kompetencjach województwa. Ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa. Natomiast przebieg planowanych dróg wojewódzkich związany być powinien z planem zagospodarowania przestrzennego województwa uchwalanym przez sejmik województwa (art. 39 ust. 3 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego (art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestie planowania i budowy dróg wojewódzkich pozostają zatem, jak wyjaśnił Sąd, w kompetencjach województwa.

Zarzuty skarżącego dotyczące braku podstaw do ustalenia w jakiej jednostce planistycznej znajduje się działka nr 670/79 z uwagi na brak linii rozgraniczających na rysunku planu nie zostały przez WSA w Gdańsku uznane za uzasadnione. Sąd ten wskazał, że przeznaczenie tej działki pod drogę publiczną o klasie drogi głównej wynika z treści postanowienia opiniującego zgodność projektu podziału nieruchomości z planem, którym organ zatwierdzający projekt podziału był związany. Nadto stanowisko skarżącego o braku linii rozgraniczających na rysunku planu nie jest zdaniem tego Sądu słuszne i zostało ukształtowane na podstawie mało czytelnej zmniejszonej kopii planu. W sytuacji możliwości jednoznacznego określenia charakteru planowanej drogi jako drogi wojewódzkiej, brak było podstaw do uznania, że decyzja podziałowa rażąco narusza prawo w tym zakresie. Jak wskazał Sąd, naruszenia prawa można by dopatrywać się w takim przypadku jedynie w zakresie projektu podziału wydzielającego wąską działkę pod drogę. Niemniej jednak w sytuacji pozytywnej oceny w postanowieniu jego zgodności z planem, organowi, który zatwierdził taki projekt nie można w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzucić naruszenia prawa, w tym naruszenia prawa o charakterze rażącym, a postępowanie o stwierdzenie nieważności nie służy ponownemu rozpatrywaniu sprawy i dokonywaniu ustaleń faktycznych.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut, że działka nr [...] została uznana za działkę przeznaczoną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej mimo, że takie przeznaczenie tego terenu nie wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, działka ta znajduje się bowiem na obszarze strefy mieszkaniowo–usługowej. Przeznaczenie tej działki pod ulicę zbiorczą wynika z treści planu, co potwierdza postanowienie organu opiniującego zgodność projektu podziału nieruchomości z planem, którym organ zatwierdzający projekt podziału był związany.

Sąd przyjął też, że brak doręczenia skarżącemu postanowień opiniujących projekt podziału nie wywołuje skutku w postaci nieważności decyzji.

Skargi na decyzje wymienione w punktach 8 i 9 podlegały zatem w ocenie WSA w Gdańsku oddaleniu. W sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Określenie kategorii drogi jako drogi wojewódzkiej było w niniejszych przypadkach możliwe. Nastąpiło ono w ocenie tego Sądu zgodnie z ustaleniami planistycznymi podlegającymi interpretacji w związku z uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego o zaliczeniu istniejących dróg do dróg kategorii wojewódzkiej.

Natomiast oddalenie skargi w sprawie wymienionej w punkcie 7 wynikało z faktu, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie określenia w decyzji podziałowej przeznaczenia działki nr [...] pod drogę wojewódzką, podczas gdy w tej decyzji organ nie określił, że nowopowstała działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wojewódzką, co stało się przyczyną wydania decyzji uzupełniającej. Niezależnie od powyższego, Sąd wskazał, że gdyby takie stwierdzenie było w decyzji zawarte, skarga podlegałaby oddaleniu z tej przyczyny, że określenie, iż działka przeznaczona jest pod poszerzenie ulicy Małomiejskiej mającej charakter drogi wojewódzkiej, nie narusza rażąco przepisów obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od rozstrzygnięć zawartych w punkcie 7 i 9 powyższego wyroku wniosło Województwo Pomorskie (zarzuty odnośnie punktów 6 i 10 straciły znaczenie wobec sprostowania tych punktów wyroku przez Sąd pierwszej instancji). Postawiło w niej dziewięć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 p.u.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutów co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego poszczególnych spraw.

Po drugie, naruszenie art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 p.u.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 przez uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w poszczególnych sprawach (w jakiej jednostce planistycznej znajduje się wydzielana działka, co wynika z opisu karty terenu) i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu zgodności zaskarzonych w trybie nadzwyczajnym decyzji organu I instancji z postanowieniem organu I instancji o zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co stwarza jedynie pozór dokonania kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Po trzecie, naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji niebędąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowych sprawach powinien był to uczynić.

Po czwarte, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem zaskarżonych skarg oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że wydzielone działki zostały przeznaczone pod poszerzenia istniejących dróg wojewódzkich, bo znajdują się na odcinkach tych dróg.

Po piąte, naruszenie art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 9, art. 10 w zw. z art. 125 § 1 k.p.a. art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli, przejawiającym się w tym, że sąd nie dostrzegł iż [tu w skardze kasacyjnej nie następuje rozwinięcie zarzutu].

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez naruszenie przepisów prawa procesowego przez błędne oddalenie zaskarżonych skarg, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Po siódme, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędne zastosowanie przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli tzw. "błąd subsumpcji", tj. wadliwe uznanie, że ustalony w sprawach stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z ww. przepisu prawa materialnego, tj. uznanie, że działki wydzielone zaskarżonymi decyzjami organu pierwszej instancji zostały przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg wojewódzkich, podczas gdy z miejscowego planu taka funkcja dla wydzielonych działek nie wynika. \

Po ósme, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 u.g.n., art. 97 u.g.n., art. 98 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie zaskarżonych skarg nie ma się do czynienia z razącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do niezasadnego zastosowania przepisu art. 98 u.g.n. i wydania decyzji, w oparciu o które Województwo będzie zmuszone do wypłaty odszkodowań na rzecz byłych właścicieli wydzielonych działek.

Po dziewiąte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.w. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 93 u.g.n., art. 97 u.g.n., art. 98 ust. 1 u.g.n. przez zaaprobowanie przez sąd niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że podział działek objętych rezerwą pod poszerzeszenie istniejącej drogi publicznej (wojewódzkiej) – w każdym przypadku skutkuje przejściem ich z mocy prawa na własność województwa – tylko z tej przyczyny, iż działka leży na odcinku istniejącej drogi wojewódzkiej, z pominięciem oceny samej możliwości zagospodarowania tak wydzielonych działek gruntu na cele związane poszerzeniem istniejącej już drogi wojewódzkiej i w oderwaniu od braku realizacji i planowania zamierzeń inwestycyjnych województwa w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14).

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.i.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż – wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie – dokonał należytej kontroli zaskarżonych decyzji, a jego uzasadnienie odpowiada prawu. Lektura uzasadnienia wyroku wskazuje bowiem, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał i dokonał oceny prawnej zarzutów skarżącego co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Nie podzielił jedynie zastrzeżeń Wojewody Pomorskiego. Nie można przy tym uznać za naruszenie wskazanych przepisów tego, że Sąd pierwszej instancji nie odnosił się do okoliczności faktycznych nieistotnych z perspektywy zakresu rozpoznawanej sprawy, tj. ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym tj. nieważnościowym. Do takich zaś należy prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w decyzji, do której odnosi się wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, albowiem wadliwie ustalony w decyzji ostatecznej stan faktyczny nie podlega zakwestionowaniu w postępowaniu nieważnościowym.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że jak zauważa się w orzecznictwie, wady postępowania administracyjnego stanowić mogą ewentualnie przesłanki wznowieniowe, nie zaś stwierdzenia nieważności, gdyż przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 k.p.a. odnoszą się do wad decyzji, a nie postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., I OSK 237/13; wyrok NSA z dnia 8 maja 2017 r., I OSK 1624/15). Materia ustalenia stanu faktycznego jest zaś przedmiotem postępowania wyjaśniającego, nie samej decyzji, w której uzasadnieniu znajduje jedynie przedstawienie.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej również nie może być uznany za usprawiedliwiony. Nie doszło bowiem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonywanie szczegółowej analizy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w poszczególnych sprawach było zbędne, wobec stwierdzenia zgodności zaskarżonych w trybie nadzwyczajnym decyzji z postanowieniem organu o zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Powtórzyć należy, że sprawa sądowoadministracyjna dotyczy skargi na decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. Tymczasem kwestie związane z niedoręczeniem Wojewodzie Pomorskiemu postanowienia o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustalenia faktycznego w tej materii mogły być kwestionowane przez Wojewodę przez wniesienie odwołania (z którego nie skorzystał), ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Brak jest zaś podstaw do oceny prawidłowości oceny tej kwestii w postępowaniu nieważnościowym, gdyż przesłanki nieważnościowej określone w art. 156 § 1 k.p.a. nie dają kompetencji do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z uwagi na wady postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2017 r., I OSK 1624/15). Sąd pierwszej instancji dokonał zaś kontroli decyzji w granicach sprawy sądowoadministracyjnej i trudno podzielić tu subiektywną ocenę skarżącego kasacyjnie, że kontrola ta była pozorna.

Po trzecie, wadliwy jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. Przepisy te nie są bowiem właściwym wzorcem kontroli dla oceny, czy sąd administracyjny powinien był wyjść poza granice sprawy i orzec także co do innych aktów, niż zaskarżony. Skarżący kasacyjnie pominął bowiem, że dotycząca tego norma wynika ze związku art. 134 § 1 z art. 135 p.p.s.a., a tego ostatniego przepisu nie przywołał. Art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. odnoszą się do kwestii dowodowej, nie zaś do granic rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Z przedstawionych względów nieuzasadniony okazał się czwarty zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ma on charakter polemiczny wobec ustaleń przyjętych przez sąd administracyjny. Należy zatem wskazać, że sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi postępowania wyjaśniającego. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie nieważnościowej było wadliwie z uwagi na to, że błędnie ustalono, iż decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym jest obarczona wadą nieważności. W sprawie tej nie bada się zaś tego, czy w postępowaniu zwyczajnym organ ustalił prawidłowy stan faktyczny. Zapatrywanie to przemawia za uznaniem za niezasadny szóstego zarzutu skargi kasacyjnej, który ma charakter jedynie polemiczny, nie przemawia tym samym za tym, że Sąd pierwszej instancji powinien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Co do zarzutu piątego, to skarżący kasacyjnie sformułował go wadliwie, albowiem w ogóle nie wskazał, czego Sąd pierwszej instancji miał nie dostrzec, czym uniemożliwił kontrolę tego zarzutu w postępowaniu kasacyjnym.

Powyższe przemawia za niezasadnością także siódmego zarzutu skargi kasacyjnej, albowiem nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błąd subsumpcji. Organ ustalił bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z postanowieniem o zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ocenę tę podzielił Sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie w istocie kwestionuje prawidłowość rzeczonego postanowienia o zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Czynić to powinien był jednak, jak już wspomniano, w ewentualnym odwołaniu od decyzji, tj. w postępowaniu zwyczajnym, lub przez wszczęcie postępowania nadzwyczajnego względem wspomnianego postanowienia, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się wszak prawidłowości ustaleń faktycznych, na których oparł się organ wydający decyzję, a zatem tego, czy funkcja w postaci poszerzenia istniejących dróg wojewódzkich wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia te zostały poczynione w oparciu o postanowienie o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego. W ustalonym stanie faktycznym, niepodlegającym weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym, ocenie może podlegać prawidłowość odniesienia do tego stanu faktycznego przepisów prawa materialnego, nie zaś sam ów stan.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał wreszcie, że doszło w sprawie do rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co świadczy o niezasadności ósmego zarzutu skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że "Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych." Niewątpliwie, z ustalonego stanu faktycznego wynika, że działka została wydzielona pod poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiego, zatem przeszła z mocy prawa na własność województwa. Powtórzyć należy, że ów stan faktyczny nie podlega zakwestionowaniu w postępowaniu nieważnościowym, zaś na gruncie tego stanu ustalonego przez organ – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zastosowano przywołany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wreszcie dziewiąty zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za usprawiedliwiony. Z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wyraźnie, że działki gruntu wydzielone pod poszerzenie drogi publicznej: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zaistnienie zatem stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie przywołanej normy prowadzi do jej zastosowania. Przepis ten nie wiąże mocy swojej normy z kwestią możliwości faktycznych zagospodarowania gruntu wydzielonego pod poszerzenie drogi publicznej. Zatem de lege lata nie podlegało badaniu w postępowaniu nieważnościowym i to, czy poszerzenie istniejącej drogi wojewódzkiej jest przedmiotem realizacji lub planowanych zamierzeń inwestycyjnych województwa w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.