Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2927/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej ... Sp. z o. o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 461/12 w sprawie ze skargi ... Sp. z o. o. w Poznaniu na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 26 marca 2012 r. nr WIOŚ-G-I.703.1.14.V.41.2.2012.ec w przedmiocie wykonania przykrycia zbiornika na gnojowicę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od ... Sp. z o. o. w Poznaniu na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 461/12, oddalił skargę ... Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, zw. dalej spółką, na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 26 marca 2012 r., nr WIOŚ-G-I.703.1.14.V.41.2.2012.ec, w przedmiocie wykonania przykrycia zbiornika na gnojowicę.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, zw. dalej jako organ ochrony środowiska lub organ, zarządzeniem pokontrolnym z dnia 26 marca 2012 r. zarządził wykonanie przez spółkę, prowadzącą fermę trzody chlewnej w miejscowości ... gm. G., wykonanie szczelnego przykrycia zbiornika na gnojowicę, zaopatrzonego w otwór wentylacyjny oraz zamykany otwór wejściowy. Jako podstawę działania organ powołał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), zw. dalej jako ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura w Giżycku, w dniach 21 lutego i 28 lutego 2012 r. Jednocześnie ustalono natychmiastowy termin realizacji obowiązku i wyznaczono termin do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań, służących wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona w fermie kontrola wykazała, że gnojowica jest magazynowana w kanałach gnojowych pod budynkami inwentarskimi oraz w dwunastokomorowym, otwartym zbiorniku żelbetowym, częściowo zagłębionym. Zbiornik ten jest zbiornikiem otwartym, nie posiada szczelnej pokrywy zamykającej. Jest to niezgodne z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, obowiązującym od 1 stycznia 2011 r. Przepis ten wymaga, aby gnojowica była przechowywana w zbiornikach zamkniętych, szczelnie przykrytych, zaopatrzonych w otwór wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy, o czym stanowi § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2009 r. ( Dz.U. Nr 108, poz. 907), zmieniającego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz.977). Organ pouczył także o odpowiedzialności karnej z tytułu niewykonania zarządzenia lub niezgodnego z prawdą poinformowania o jego wykonaniu.

Ustanowiony przez Spółkę pełnomocnik, pismem z dnia 11 kwietnia 2012 r. wezwał organ ochrony środowiska do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie rzeczonego zarządzenia pokontrolnego. Pełnomocnik Spółki zarzucał, że przepisy art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach i nawożeniu oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, w brzmieniu wprowadzonym przez § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2009 r. zmieniającego to rozporządzenie, są niezgodne z art.20, art. 22, art. 30 ust. 3 i art. 31 Konstytucji RP. Podniesiono, że taka regulacja nadmiernie ingeruje w sferę wolności gospodarczej. Ograniczenia emisji amoniaku mogą zostać osiągnięte w inny sposób, mniej uciążliwy dla strony.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ wyjaśnił, że zasada praworządności, sformułowana w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w art. 6 k.p.a. wymaga, aby organy administracji publicznej działały na podstawie prawa. Oznacza to, iż właściwy organ ma obowiązek stosować normę prawną, obowiązującą w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie. Obowiązek ten istnieje bez względu na mogące się pojawić wątpliwości, co do konstytucyjności stosowanego przepisu prawa.

Ze stanowiskiem tym nie zgodziła się spółka, wnosząc do tutejszego Sądu skargę, w której domagała się uchylenia zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponadto pełnomocnik spółki wnosił o zawieszenie postępowania i skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania prawnego: "czy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, zmieniony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 czerwca 2009 r., w zakresie, w jakim nakłada na skarżącą obowiązek zastosowania zbiorników na gnojowicę, szczelnie zamkniętych w sposób określony przepisami rozporządzenia, jest zgodny z art. 2, art.20, art.22, art. 31 ust. 3 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że zastosowane przez organ przepisy, w sposób nadmierny i nieuzasadniony, ingerują w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej, z naruszeniem zasady proporcjonalności. Zwrócono także uwagę na to, że art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach odsyła do stosowania przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które powinny uwzględniać kwestie związane z właściwym konstruowaniem obiektów budowlanych, nie zaś ochronę środowiska, a nadto powinny być wydane na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia, w celu jej wykonania. Tymczasem ustawodawca w art. 25 ust.1 ustawy o nawozach w sposób blankietowy odsyła do przepisów rozporządzenia, dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Ponadto stwierdzono, że przepisy tegoż rozporządzenia stosuje się do zamierzeń inwestycyjnych, a nie stosuje się ich do obiektów już wybudowanych. W konkluzji stwierdzono, że organy administracji powinny działać na podstawie przepisów prawa, zaś najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Organy są związane przepisami Konstytucji i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

W odpowiedzi na skargę organ ochrony środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd Wojewódzki przed przystąpieniem do rozpoznania istoty sprawy, w pierwszej kolejności należało zbadać dopuszczalność skargi ze względu na jej przedmiot. Kontroli sądowoadministracyjnej podlegało zarządzenie pokontrolne organu ochrony środowiska, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z treści tych przepisów wynika, że zarządzenie takie, choć nie jest decyzją lub postanowieniem, to ma charakter publiczny, w sposób władczy rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, nakłada na stronę określone obowiązki, których niewykonanie zagrożone jest odpowiedzialnością karną. Wobec tego zarządzenie pokontrolne podlega kontroli sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zw. dalej p.p.s.a.

Skoro skarga okazała się dopuszczalna, to Sąd poddał zaskarżony akt kontroli pod względem jego zgodności z prawem. Kontrola ta doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone zarządzenie pokontrolne prawa nie narusza. Podstawę prawną jego wydania stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz.1033 ze zm.), zw. dalej też jako ustawa o nawozach. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach stanowi, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Sąd zwrócił uwagę, że wymieniona ustawa o nawozach i nawożeniu weszła w życie z dniem 15 listopada 2007 r., z wyjątkiem art. 25 ust. 1, który z mocy art. 53 tej ustawy, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2011 r. i art. 25 ust. 2, który obowiązuje od 1 stycznia 2009 r. Długi okres vacatio legis art. 25 ust. 1 ustawy miał na celu umożliwienie wszystkim zainteresowanym nie tylko zapoznanie się z nowymi przepisami ale też stopniowe przygotowanie do zmian, jakie wynikają z ich wejścia w życie. Wskazano na to w uzasadnieniu projektu zmian tegoż przepisu (druk sejmowy Sejmu RP V kadencji nr 1336). Świadczy o tym także przepis art. 49 tej ustawy, w którym ustawodawca zezwolił w okresie przejściowym do dnia 31 grudnia 2010 r. na przechowywanie gnojówki i gnojowicy w szczelnych, zamkniętych zbiornikach, bez obwarowania szczególnymi wymogami, wynikającymi z art. 25 ust. 1 ustawy.

Sąd Wojewódzki nie podzielił wątpliwości strony skarżącej, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym ( Dz.U. Nr 102, poz.643 ze zm.) nie obliguje sądu, a jedynie umożliwia sądowi przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego o zgodność aktu normatywnego z Konstytucją. Zwrócenie się do Trybunału z pytaniem prawnym jest uprawnieniem sądu orzekającego i wyłącznie od sądu zależy, czy w konkretnej sprawie zasadne jest wniesienie pytania prawnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiej potrzeby. Zasada wolności gospodarczej, na którą powołuje się strona skarżąca, nie ma charakteru absolutnego. Przepis art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość wprowadzenia ograniczeń tej zasady, zastrzegając jedynie, że może to nastąpić tylko w drodze ustawowej i wyłącznie ze względu na ważny interes publiczny. Sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że ochrona środowiska mieści się w zakresie ważnego interesu publicznego. Ustrojodawca, w art. 31 Konstytucji R.P., zdecydował, że do obszaru ochrony sprawowanej przez państwo należy m.in. środowisko. Zatem ewentualne wystąpienie zagrożeń w tym obszarze może stanowić przesłankę do wprowadzenia ograniczenia wolności gospodarczej. Z możliwości tej skorzystał ustawodawca, nakładając na określoną grupę przedsiębiorców rolnych obowiązek przechowywania gnojowicy w sposób nie zagrażający środowisku. Regulacja ta nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, nakazującej tworzenie prawa sprawiedliwego. Musi być ono bowiem sprawiedliwe nie tylko z punktu widzenia jednostki, ale także z punktu widzenia ważnego interesu publicznego, jakim jest między innymi ochrona środowiska. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach nakłada te same obowiązki na wszystkie podmioty prowadzące wielkotowarowy chów lub hodowlę trzody chlewnej. Wymagania, jakie powinny być spełnione przy przechowywaniu gnojówki i gnojowicy, dotyczą wszystkich gospodarstw posiadających te nawozy. Pełnomocnik strony skarżącej zarzuca, że ustawodawca przyjął rozwiązania zbyt uciążliwe a ograniczenie emisji amoniaku można było osiągnąć w inny, mniej dolegliwy sposób. Stanowisku temu zaprzecza uzasadnienie projektu zmian art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach (powoływany druk sejmowy Sejmu RP V kadencji nr 1336). Wskazano w nim, że: "Zagrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Instalacje te są szczególnie uciążliwe dla środowiska, a także niebezpieczne dla zdrowia ludzi przebywających w ich pobliżu. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki w zamkniętych zbiornikach". Przyjmując racjonalność ustawodawcy, wydaje się, że przyjęte w art. 25 ust. 1 rozwiązanie jest najbardziej optymalne dla środowiska, a co za tym idzie, że sposoby przechowywania gnojowicy i gnojówki, na które powołuje się Spółka, dają mniejszą efektywność redukcji amoniaku. Oznacza to w konsekwencji, że nieuprawnione jest twierdzenie strony o nadmiernym ingerowaniu ustawodawcy w konstytucyjną sferę wolności gospodarczej. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty, dotyczące braku w art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Uwadze skarżącego uszło to, że przepis ten w ogóle nie zawiera żadnej delegacji do wydawania przepisów wykonawczych. Przepis ten w sposób kategoryczny stanowi, że zbiorniki na gnojowicę i gnojówkę muszą być zbiornikami zamkniętymi, nie dając jednocześnie własnej definicji takiego zbiornika, lecz odsyłając w tym zakresie do pojęcia zbiornika zamkniętego ustalonego w przepisach wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasady techniki prawodawczej zezwalają na posłużenie się w akcie normatywnym odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało więc wydane zgodnie z obowiązującym prawem, które - w ocenie Sądu Wojewódzkiego - nie nasuwa wątpliwości, co do zgodności z ustawą zasadniczą. Zostało ono wydane po przeprowadzeniu kontroli, o jakiej mowa w przepisach rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.) i z zachowaniem procedury tam określonej. Na podstawie tej kontroli organ wydał, kwestionowane przez stronę zarządzenie pokontrolne, do czego był uprawniony na podstawie art. 12 ust.1 pkt1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Rozstrzygnięcie to, wbrew przekonaniu skarżącej, jest zgodne z art. 7 Konstytucji R.P. i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. a także z przepisami, powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez niewłaściwą wykładnie i zastosowanie jako przepisu sprzecznego z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji, które zostały naruszone poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a zatem naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu sprzecznego z Konstytucją, (naruszenie zasady wolności gospodarczej);

- art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym, w którym, przepis ten nie powinien znajdować zastosowania jako sprzeczny z art. 31. ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 2, 20 i 22 Konstytucji, które powinny być zastosowane przez Sąd Wojewódzki w trakcie wykładni i stosowania art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia (naruszenie zasady proporcjonalności);

- art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach poprzez niewłaściwe zastosowanie jako sprzecznego z art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, który nie powinien być stosowany poprzez wydanie wyroku w oparciu o przepis zawierający odesłanie do rozporządzenia (naruszenie zasady wyłączności ustawy w zakresie ograniczania wolności i praw);

- art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach poprzez niewłaściwe zastosowanie w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 92 ust.1 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnego wymogu zawarcia wytycznych w przepisach ustawowych zawierających delegację ustawową dla wydania aktu wykonawczego;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstaw prawnych, w tym w szczególności merytorycznego stanowiska Sądu Wojewódzkiego odnoszącego się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w skardze, przez co Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.;

- art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz 3 § 2 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było stwierdzenie naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnie i zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach oraz w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia jako przepisu sprzecznego z art. 2, art. 20 i art. 22 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które zostały naruszone poprzez niewłaściwą wykładnie i zastosowanie oraz w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 92 ust. 1 Konstytucji, tj. błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach odsyłający do przepisów § 6 ust. 1 rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto, na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnymi, na podstawie art. 193 Konstytucji wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego następującej treści "czy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu w zakresie, w jakim odsyła on do przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" oraz na podstawie art. 193 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie z urzędu do czasu rozpatrzenia pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ ochrony środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty naruszeń prawa procesowego, gdyż możliwość oceny naruszeń prawa materialnego zależy od prawidłowego toku postępowania, dojść należało do przekonania, że Sąd Wojewódzki na uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze zwykłej. Wprawdzie znaczenie tego zarzutu ma głębszy związek z zarzutami naruszeń prawa materialnego, bo w ich wadliwej treści upatruje się konsekwencji zachowań organów, to jednak art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga wprawdzie zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, to nie wynika z niego obowiązek odniesienia się do wszystkich tych zarzutów. Sąd Wojewódzki winien natomiast odnieść się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest kwestionowany pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocena zaś prawna ustaleń faktycznych następuje z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego też nie można podzielić poglądów kasacji, co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się przez Sąd Wojewódzki do problematyki uciążliwości środków zastosowanych wobec skarżącej spółki na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach, ponieważ ani z ustaleń organów, ani z treści ww. przepisu nie wynikał obowiązek oceny uciążliwości zastosowania szczelnego pokrycia zbiornika.

Nie okazał się też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz 3 § 2 i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez oddalenie skargi, ponieważ również przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd Wojewódzki zastosowane prawidłowo. Treść art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach nie może pozostawiać żadnej wątpliwości co do jego znaczenia.

Gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach, zbiorniki te powinny zaś być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zdaniem jej autora nie było dostatecznych podstaw, do sformułowania przez ustawodawcę nakazu takiego zamknięcia zbiorników, które wynikają z treści rozporządzeń wykonawczych do prawa budowlanego, (§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie) ponieważ znane są inne mniej angażujące ekonomicznie sposoby zapobiegania emisji związków amoniaku, jak np. pokrycie zbiornika wypełnionego gnojówką pływającymi pokrywami z materiałów nieorganicznych (keramzyt, brezent, folia) i organicznych jak np. pływającą warstwą sieczki, słomy czy torfu.

Dodatkowo w skardze i na rozprawie pełnomocnik wywodził, że każda zmiana rozporządzenia wykonawczego zmuszałaby do stosowania nowych sposobów pokrycia zbiorników, co generowałoby kolejne koszty i nie byłoby do pogodzenia konstytucyjnymi zasadami chroniącymi swobodę działalności gospodarczej (art. 2,20,22 i 31 ust. 3 Konstytucji).

Tak postawione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, wskazać trzeba, że podważane w skardze kasacyjnej zastosowanie przepisu tj. art. 25 ust. 1 ustawy o nawozach nie mogło być przez organy uwzględnione, ponieważ mają one obowiązek rozstrzygania spraw administracyjnych w świetle obowiązującego prawa. Po drugie, nie miał również Sąd Wojewódzki wątpliwości, iż zaskarżony akt został wydany na podstawie obowiązującego przepisu. Po trzecie, przepis ten nie wzbudzał wątpliwości Sądu Wojewódzkiego w zakresie zgodności z Konstytucją, czemu dano wyraz w uzasadnieniu wyroku.

W uzasadnieniu tej ustawy wyjaśniono dokładnie motywy i zakres działań oczekiwanych przez ustawodawcę w związku z wprowadzeniem obowiązków wynikających z realizacji prawa wspólnotowego.

W rozdziale 4 projektu ustawy sprecyzowano ogólne zasady bezpiecznego przewozu i przechowywania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin. Regulacje te mają zapobiegać uchybieniom prowadzącym do zagrożenia zdrowia ludzi i zwierząt oraz zanieczyszczenia środowiska. Proponowane przepisy mają także na celu niedopuszczenie do zmian jakościowych tych wyrobów powstałych w obrocie.

Nieodpowiednie warunki przechowywania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin powodują rozpuszczanie i wymywanie z nich składników, co w konsekwencji może spowodować zanieczyszczenie gleb i wód. Zaproponowane przepisy dotyczące przewożenia i przechowywania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin powinny zapobiec tym zagrożeniom. Wprowadzenie zakazu przechowywania luzem saletry amonowej ma na celu zmniejszenie zagrożenia jej wybuchem.

Zagrożenie zanieczyszczenia powietrza stwarzają otwarte zbiorniki na gnojowicę, z których powierzchni następuje emisja amoniaku. Instalacje te są szczególnie uciążliwe dla środowiska, a także niebezpieczne dla zdrowia ludzi przebywających w ich pobliżu. Ze względu na to, że szczelne przykrycie zbiorników daje największą efektywność redukcji emisji amoniaku, ustanowiono obowiązek przechowywania gnojowicy i gnojówki w zamkniętych zbiornikach.

Ustawodawca dokonał więc wyboru co do sposobu wykonania wymienionego obowiązku uznając, że ma on być realizowany w zamkniętych zbiornikach, a zamknięcie to ma odpowiadać warunkom technicznym, przesądzającym, iż jest to zamknięcie trwałe i skuteczne, przez co wykluczył inne możliwe wprawdzie, lecz niedopuszczalne, sposoby zabezpieczenia ludzi i środowiska, przed emisją amoniaku.

Odesłanie do sposobu zrealizowania tego obowiązku zawarto przez wskazanie, iż ma się to odbyć w sposób określony w ustawie Prawo budowlane. W tym zakresie Prawo budowlane upoważniło właściwego ministra do określenia warunków technicznych realizacji określonych przedsięwzięć. Kwestie powyższego odesłania (w odniesieniu wprawdzie do innego rozporządzenia, ale tożsamego co do zasady odesłania) w zakresie zgodności z przepisami konstytucji były już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 910/07, LEX nr 483216 wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż brak jest podstaw do uznania by delegacja ustawowa zawarta w art. 7 ust. 2 Prawo budowlane, na podstawie której wydano rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie odpowiadała regulacji art. 92 Konstytucji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego obawy skarżącego, co do nałożenia na podmiot gospodarczy obowiązku permanentnego dostosowywania się do aktualnie obowiązujących wymagań w związku z przyszłymi ewentualnymi zmianami przepisów wykonawczych, nie są uzasadnione. Wykonanie bowiem obowiązku na podstawie obowiązującego w chwili wydania zaskarżonego aktu administracyjnego będzie stanowiło o wykonaniu obowiązku wymaganego przez prawo, a późniejsze możliwe regulacje w tym względzie nie będą już miały znaczenia, skoro obowiązek zostanie wykonany na podstawie obowiązujących przepisów.

Z tych względów nie dopatrując się naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 oraz 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.