Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 585/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. D., K. D., M. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 830/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od M. D., K. D., M. K. i W. K.. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. II SA/Sz 830/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO w S., Kolegium) z [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. (dalej: organ I instancji) z [...] grudnia 2016 r., nr [...], uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. (dalej: RDOŚ w S.) z [...] listopada 2016 r. [...] oraz zasądził od SKO w S. na rzecz Spółki kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2013 r. [...] spółka z o.o. wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa Biogazowni rolniczej na działce nr [...], obręb W., gmina M.".

W decyzji z [...] listopada 2014 r. organ I instancji odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ww. przedsięwzięcia.

W wyniku rozpatrzenia złożonego przez Spółkę od tej decyzji odwołania, SKO w S. w decyzji z [...] marca 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w decyzji z [...] lipca 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, uznając je za bezprzedmiotowe.

SKO w S. w decyzji z [...] września 2015 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W toku ponownego postępowania RDOŚ w S. w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. odmówił uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa Biogazowni rolniczej na działce nr [...], obręb W., gmina M.".

W związku z postanowieniem RDOŚ w S. z [...] listopada 2016 r. organ I instancji w decyzji z [...] grudnia 2016 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Od ww. decyzji [...] sp. z o.o. wniosła odwołanie.

W decyzji z [...] maja 2017 r., nr [...], SKO w S., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2016 r., odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowni rolniczej na działce nr [...], obręb W., gmina M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 71 ust. 2, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 85 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Opisana wyżej decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie art. 77 ust. 3 u.u.i.ś. przez wydanie decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy w oparciu o wadliwe postanowienie RDOŚ w S. z [...] listopada 2016 r. o odmowie uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy to postanowienie nie ma mocy wiążącej dla organu prowadzącego postępowanie w zakresie właściwego rozstrzygnięcia sprawy;

2) naruszenie art. 80 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. przez uznanie, że zachodzą przesłanki odmowy wydania decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy z ww. ustawy wynika, że nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania decyzji środowiskowej;

3) naruszenie art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez przyjęcie, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie zaproponowanym przez organ, podczas gdy to zaproponowany przez skarżącą wariant realizacji przedsięwzięcia jest najkorzystniejszy dla środowiska;

4) naruszenie art. 7 w zw. art. 77 § 1 oraz 107 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego polegającej na pominięciu faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieustaleniu w toku postępowania dowodowego przez organ, czy przedsięwzięcie miałoby wpływ na ludzi oraz środowisko i wydanie decyzji wyłącznie na podstawie postanowienia RDOŚ w S., podczas gdy w toku prowadzonego postępowania organ zobowiązany był do weryfikacji stanowiska organu współdziałającego i wydania decyzji na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

5) naruszenie art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, co skutkowało odmową wydania decyzji środowiskowej;

6) naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa i brak umożliwienia stronie realizacji przedsięwzięcia ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz brak przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, podczas gdy w analogicznej sprawie RDOŚ w S. w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał postanowienie o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie biogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w miejscowości K., koło S., na terenie działki nr [...] obręb K., gmina S., pow. K., woj. Z.".

Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżąca wniosła:

1) na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza M. z [...] grudnia 2016 r., odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i poprzedzającego ją postanowienia RDOŚ z [...] listopada 2016 r.,

3) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodu:

a) z opinii Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego z [...] czerwca 2017 r. dotyczącej odmownej decyzji Burmistrza Gminy M. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie biogazowni rolniczej na działce nr [...], obręb W., gmina M." – na okoliczność spełnienia przez skarżącą uwarunkowań środowiskowych, w szczególności wyboru przez skarżącą najkorzystniejszego wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia dla środowiska;

b) z postanowienia RDOŚ w S. z [...] stycznia 2017 r. – na okoliczność spełnienia przez skarżącą uwarunkowań środowiskowych, w szczególności wyboru przez skarżącą najkorzystniejszego wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia dla środowiska;

c) decyzji Wójta Gminy S. z [...] maja 2017 r. – na okoliczność spełnienia przez skarżącą uwarunkowań środowiskowych, w szczególności wyboru przez skarżącą najkorzystniejszego wariantu realizacji planowanego przedsięwzięcia dla środowiska;

4) na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę, SKO w S. wniosło o jej oddalenie podkreślając, że oceniło stanowisko wyrażone przez RDOŚ w S. w postanowieniu z [...] listopada 2016 r. jako spójne i logiczne. Takiej oceny nie może zmienić dołączona do skargi opinia Instytutu Technologiczno-Przyrodniczego.

Na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. Sąd I instancji, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę skarżącą. Strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że oceniając wydane w sprawie orzeczenia doszedł do przekonania, że SKO w S., jak i organ I instancji, nie dokonały właściwej weryfikacji postanowienia RDOŚ i przedstawionej przez tenże organ współdziałający argumentacji, która doprowadziła do odmowy uzgodnienia planowanego przez stronę skarżącą przedsięwzięcia w postaci budowy biogazowni rolniczej.

Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] listopada 2016 r. RDOŚ wymienił kilka przyczyn, z powodu których odmówił wydania uzgodnienia. W ocenie Sądu I instancji, nie są one wystarczające dla uznania, że brak było możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji spornego przedsięwzięcia. Według Sądu I instancji, RDOŚ w S. wskazał, że wprowadzenie podczas postępowania zmian co do zakresu przedsięwzięcia, a co za tym idzie środków minimalizujących wpływ na poszczególne elementy środowiska, nie pozwalało w sposób jednoznaczny ocenić wpływu przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Według Sądu I instancji, argumentacji tej nie można zaakceptować. Okoliczność modyfikacji przez stronę zakresu planowanych działań mających ograniczyć negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko i przedłożenie, na żądanie organu uzgadniającego, dodatkowych danych, obligowały organ do ich łącznego przeanalizowania. Tymczasem organ niejako uchylił się od takiej oceny, a powołując się na trudności w poczynieniu stosownych ustaleń uznał je za jedną z przyczyn wydania negatywnego uzgodnienia.

Według Sądu I instancji, RDOŚ w S. nie wykazał, w oparciu o jakie dane i obliczenia doszedł do wniosku, że nie zostaną spełnione wymagania wynikające z konkretnych przepisów prawa. Samo przypuszczenie organu o "problematyczności" przedstawionego sposobu zagospodarowania odpadów, nawet z powołaniem się na zasadę przezorności, to niewystarczający argument dla odmowy wydania uzgodnienia.

W skardze kasacyjnej M. D., K. D., M. K., W. K. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (podstawa zaskarżenia określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w wyniku błędnej wykładni i przyjęcia, że postanowienie RDOŚ w S., odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego decyzję środowiskową, podczas gdy jedynie pozytywne stanowisko organu uzgadniającego nie ma takiego charakteru;

2) art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku odmowy inwestora zgody na realizację przedsięwzięcia w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest zobligowany do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia oraz poprzez przyjęcie, że w przypadku biernej postawy inwestora i nieprzedłożenia wyczerpujących informacji odnośnie do planowanego przedsięwzięcia, to organ administracji powinien wyręczyć go w analizie i weryfikacji możliwych wariantów realizacji przedsięwzięcia;

3) art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że mimo stwierdzenia i wykazania przez organ uzgadniający, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, postanowienie o odmowie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia było ogólnikowe i nie zaistniały podstawy do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia oraz odmowy wydania decyzji środowiskowej;

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w oparciu o samodzielną analizę danych technologicznych przedstawionych w materiale dowodowym, a w szczególności w stanowisku RDOŚ w S. oraz w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, która to analiza wymagała wiadomości specjalnych, którymi Sąd I instancji nie dysponował. Nie wynikały one bowiem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy będących podstawą wyrokowania, zaś wnioski inwestora o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci opinii rzeczoznawcy zostały oddalone;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy:

- brak było podstaw do postawienia organowi uzgadniającemu zarzutu niedokładnego lub nieprawidłowego zbadania sprawy;

- organ wydający decyzję środowiskową był związany negatywnym stanowiskiem organu uzgadniającego,

- Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny poszczególnych wariantów realizacji przedsięwzięcia nie dysponując niezbędną w tym zakresie wiedzą fachową, co rzutowało na wynik postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniesiono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie,

2) zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów sądowych oraz wynagrodzenia radcy prawnego z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał analizy stanowiska RDOŚ w S. w zakresie, w jakim wymagana jest do tego wiedza specjalistyczna.

Według skarżących kasacyjnie, organ I instancji, jak i SKO w S., był związany treścią postanowienia uzgadniającego i nie można było wydać decyzji o innej treści. Negatywne stanowisko RDOŚ w S. nie podlega weryfikacji – organ I instancji jest nim związany. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że to organ I instancji i SKO w S. nie dokonały właściwej weryfikacji postanowienia RDOŚ w S. i przyjęcie tego jako podstawy uchylenia obu decyzji, wydaje się działaniem niewłaściwym. Uzasadnia to zarzut naruszenia przepisu art. 80 ust. 1 u.u.i.ś.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał we własnym zakresie zestawienia i analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i stanowiska organu uzgadniającego, mimo braku posiadanej wiedzy specjalistycznej, wyręczając w tym zakresie wyspecjalizowany organ powołany do fachowej oceny przedsięwzięcia pod kątem potencjalnego wpływu na środowisko. Przepisy ustawy przewidują uczestnictwo w sprawie wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, które w przypadku, gdy jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzgadniają i opiniują warunki realizacji przedsięwzięcia.

Według skarżących kasacyjnie, sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, gdyż może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności treści raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną. Sąd I instancji nie mógł w oparciu o posiadaną wiedzę oceniać i rozstrzygać kwestii wymagających wiedzy specjalistycznej (jeśli Sąd taką wiedzą dysponował, to powinien to zakomunikować stronom).

W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji uznał się za uprawniony do dokonania merytorycznej oceny niektórych rozwiązań technicznych przedstawionych przez inwestora (np. sposób odprowadzania wód opadowych z substancji ropopochodnych do zbiornika buforowego celem rozcieńczenia wsadu fermentacji), badania kwestii opłacalności poszczególnych wariantów (np. w aspekcie lokalizacji inwestycji w innym miejscu), sposobu określenia zagospodarowania masy pofermentacyjnej. Sąd I instancji powołał się co prawda na ogólnikowość przyczyn odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, ale nie ulega wątpliwości, że dokonał również merytorycznej oceny stanowiska RDOŚ, bez wsparcia w postaci wiedzy specjalistycznej.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się wybiórczo do kilku kwestii, które nie miały pierwszorzędnego znaczenia dla odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia. Przyczyny odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia zostały wskazane na stronie 11 uzasadnienia postanowienia, przy czym najważniejszym powodem jest "brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowanym przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy wskazano wariant najkorzystniejszy dla środowiska, wynikający z lokalizacji inwestycji względem zabudowy mieszkaniowej, ujęcia wody pitnej, bezimiennych zbiorników, rodzaju podłoża terenu inwestycyjnego". RDOŚ wskazał również podstawę prawną odmowy wydania uzgodnienia – art. 81 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (brak zgody inwestora na wariant najkorzystniejszy dla środowiska). Według skarżących kasacyjnie, brak zgody inwestora na zastosowanie wariantu zaproponowanego przez RDOŚ w S. musiał skutkować decyzją odmowną. W postanowieniu RDOŚ z [...] listopada 2016 r. wskazano, że kryteria wariantowania oparte były na:

- rodzaju przedsięwzięcia, w tym stosowanych technologiach (analiza wyboru technologii między fermentacją niskotemperaturową a fermentacją wysokotemperaturową, między budową biogazowni o mocy do 1 MW a budową biogazowni do 2 MW, między budową biogazowni rolniczej a rolniczo-utylizacyjnej wymagającą przyjmowania odpadów poubojowych i komunalnych),

- lokalizacji przedsięwzięcia.

W ocenie skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się tylko do wybranych kwestii – odprowadzania wód opadowych, kryterium ekonomicznego oraz innej lokalizacji inwestycji. W przypadku dokonania przez Sąd I instancji analizy poszczególnych wariantów (pomijając fakt, że do tego wymagane są wiadomości specjalne), powinny być one zbadane kompleksowo, a nie w sposób wybiórczy.

Sąd I instancji pomija rzeczywistą treść postanowienia RDOŚ w S., w którym kwestia sposobu zagospodarowania wód opadowych miała priorytetowe znaczenie w kontekście złożonych warunków gruntowych, lokalizacji w sąsiedztwie inwestycji ujęcia wody pitnej oraz zbiorników wodnych znajdujących się w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Kwestia ochrony środowiska wodnego (w czym mieści się odprowadzanie wód z separatora do zbiornika buforowego) była w ocenie RDOŚ w S. kluczowa, zaś inwestor nie przedstawił, mimo wezwań, wariantów realizacji inwestycji eliminujących zagrożenia dla środowiska wodnego.

Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, kwestia postępowania z wodami opadowymi i roztopowymi miała bardzo istotne znaczenie dla ochrony środowiska wodno-gruntowego

Według skarżących kasacyjnie, inwestor odrzucił ze względów ekonomicznych proponowany wariant II, najkorzystniejszy dla środowiska. Inwestor nie wskazał, dlaczego wariant ten jest nieopłacalny. Natomiast kwestia wariantu z inną lokalizacją (na bliżej nieokreślonym terenie o pow. 1025 ha), wobec nieprzedstawienia bliższych informacji przez inwestora, również nie mogła obciążać RDOŚ w S. Inwestor wskazał jedynie, że dysponuje taką nieruchomością, ale nie przedstawił wariantu z lokalizacją biogazowni na tym terenie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, przywołane przez Sąd I instancji problemy innej lokalizacji, sposobu odprowadzania wód opadowych czy opłacalności budowy zamkniętego zbiornika na substraty nie wyczerpały przyczyn odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji nie dokonał dogłębnej analizy podstaw odmowy, koncentrując się na kilku wybranych kwestiach. Tymczasem podstawy odmowy wydania pozytywnego postanowienia przez RDOŚ w S. powinny być ocenianie kompleksowo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżących na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpatrzenie sprawy poza rozprawą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przedstawione w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Obowiązek sądu administracyjnego, wynikający z treści art. 133 § 1 p.p.s.a., sprowadza się zasadniczo do wydania wyroku, po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. O naruszeniu tego przepisu można więc mówić wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie nie na podstawie akt sprawy albo przed zamknięciem rozprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że analiza akt administracyjnych sprawy, a w szczególności postanowienia RDOŚ w S. z [...] listopada 2016 r., którą przeprowadził Sąd I instancji wymagała wiadomości specjalnych, którymi ten sąd nie dysponował. Sąd I instancji ocenił postanowienie RDOŚ w S. z [...] listopada 2016 r. zgodnie z treścią przepisów prawa, a nie wiedzą techniczną.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie ma to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. II OSK 2647/17, LEX nr 2740334). Sąd I instancji w niniejszej sprawie, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, uwzględnił okoliczności, które z akt sprawy wynikały, i które legły u podstaw jej wydania.

Uchylając decyzje organów obu instancji oraz postanowienie RDOŚ w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadały wymogom art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem ustaleń oraz oceny stanu faktycznego i oddziaływania spornego przedsięwzięcia na środowisko w kontekście treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wad postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ w S., które powinny być wyeliminowane w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy. Z tego powodu nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt. 5 skargi kasacyjnej.

W drugiej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, zaznaczyć trzeba, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczyło wydania decyzji środowiskowej na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie biogazowni rolniczej na działce nr [...], obręb W. , gm. M.".

W skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie powiązano z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej lecz kontrolował ich stosowanie przez orzekające w sprawie organy administracji.

Przede wszystkim nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Nie można zgodzić się z poglądem skarżących kasacyjnie, wyrażonym na str. 2 skargi kasacyjnej (opis zarzutu nr 1 skargi kasacyjnej), że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i przyjął, że postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska, odmawiające uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, nie ma charakteru wiążącego organ wydający decyzję środowiskową.

Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku zasadnie wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających (RDOŚ, PPIS) nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien zatem wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów. W orzecznictwie wyrażono pogląd, który częściowo odzwierciedlony jest w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, według którego postanowienie organu uzgadniającego, którego dotyczą art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. nie ma charakteru wiążącego (por. wyrok NSA z 1 lipca 2016 r., II OSK 339/15). Sam fakt sprzeczności decyzji środowiskowej z takim uzgodnieniem nie świadczy więc o wadliwości decyzji środowiskowej (por. Wyrok NSA z 10 listopada 2016 r., sygn. II OSK 1784/15, LEX nr 2199285).

Nie można jednak zgodzić się z oceną Sądu I instancji przedstawioną na str. 9 uzasadnienia wyroku, że organ I instancji nie dokonał właściwej weryfikacji postanowienia RDOŚ w S. i przedstawionej przez organ współdziałający argumentacji. Organ I instancji na str. 6 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], wskazał, że uwzględnił treść opinii RDOŚ w S., której stwierdzenia i wnioski w pełni akceptował. Ponadto wyjaśnił, jakie w szczególności dokumenty uwzględnił, analizując oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko. Jednym z dokumentów, na które powołał się organ I instancji, była "Powtórna ocean analizy oddziaływania na środowisko inwestycji: Budowa biogazowni rolniczej na terenie działki nr [...], obręb W., gmina M., wykonana na bazie istniejącego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ww. Inwestycji", sporządzona przez dr hab inż. P. S. Organ I instancji, oceniając zatem treść postanowienia RDOŚ w S. z [...] listopada 2016 r. dysponował opracowaniem merytorycznym sporządzonym przez dr hab inż. P. S. W uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2016 r., wydanego na podstawie art. 84 i art. 216 k.p.a., organ I instancji wskazał, że w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie wymagane są wiadomości specjalne postanowił zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Zdaniem organu I instancji biegły posiada wymagane w sprawie wiadomości specjalne albowiem jest Kierownikiem Katedry Ekologii i Ochrony Środowiska na Wydziale Biologii Uniwersytetu S.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. Błędne jest stanowisko skarżących kasacyjnie przedstawione na str. 10 uzasadnienia skargi kasacyjnej, według którego "brak zgody inwestora na zastosowanie wariantu zaproponowanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. musiał skutkować decyzją odmowną". Powyższy pogląd jest sprzeczny z treścią art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., według którego jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Z przepisu tego jasno wynika, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

W niniejszej sprawie organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był Burmistrz M., a nie RDOŚ w S. W przypadku braku zgody wnioskodawcy organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Na marginesie należy zauważyć, że przyjęcie na podstawie art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. innego wariantu realizacji przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia postępowania dotyczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w takim przypadku może być wydana dopiero po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla wybranego nowego wariantu realizacyjnego, który to raport poddany musi być ponownej weryfikacji organów współdziałających. Powyższa teza wynika wprost z treści art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. Po zmianie wariantu na inny niż proponowany przez wnioskodawcę należy uzyskać ponownie wymagan, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. b u.u.i.ś., uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska, zwłaszcza w sytuacji, w której organ uzgadniający we wcześniej wydanym postanowieniu odmówił uzgodnienia realizacji wnioskowanego przez inwestora przedsięwzięcia w wariancie wskazanym w raporcie. (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1360/17, LEX nr 2678364).

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. Sąd I instancji zasadnie dostrzega na str. 10-11 uzasadnienia wyroku braki w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę, że RDOŚ zaniechał wskazania, jakie są braki raportu i dlaczego złożone przez Spółkę uzupełnienia nie są wystarczające. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że Sąd I instancji nie ocenił, czy raport został poddany weryfikacji przez orzekające w sprawie organy zgodnie z treścią art. 66 u.u.i.ś. Na str. 46 raportu znajduje się informacja, zgodnie z którą rozpatrywano trzy następujące warianty realizacji przedsięwzięcia oraz wariant zerowy: WB1 – moc 0,999 MW, WB II- moc do 2 MW, W 0 – wariant "0". W uzupełnieniu raportu (odpowiedź na wezwanie z dnia [...].05.2016 r., znak: [...], na str. 7, pkt Ad. 3, przedstawiono alternatywny wariant magazynowania substratów. W uzupełnieniu raportu (odpowiedź na wezwanie z [...] lipca 2016 r., znak: [...]), przedstawiono analizę wariantową planowanego przedsięwzięcia, w której w głównej mierze skupiono się na porównaniu wariantu proponowanego przez inwestora z wariantem wskazanym przez RDOŚ w S. Dla uzupełnienia analizy, na początku przedstawiono wariant zerowy, czyli brak jakiejkolwiek inwestycji. Na str. 4-10 ww. uzupełnienia raportu przedstawiono "Wariant 1 – proponowany przez inwestora". Na str. 10 ww. uzupełnienia przedstawiono "Wariant 2 – wskazany przez RDOŚ". Na str. 18-19 przedstawiono ocenę i wybór wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wariantu realizacji przedsięwzięcia. Poddano również analizie oddziaływanie na środowisko dla wariantu 1 proponowanego przez inwestora oraz dla wariantu 2 – alternatywnego. Według autora ww. uzupełnienia raportu, różnica pomiędzy wariantami 1 i 2 dotyczy sposobu zbierania wód opadowych spadających na teren magazynu substratów. W uzupełnieniu raportu (odpowiedź na wezwanie z dnia [...].07.2016 r., znak: [...]), stwierdzono odpowiednie zabezpieczenie przedsięwzięcia przed możliwym negatywnym oddziaływaniem na środowisko gruntowo-wodne i wody podziemne, jednakowe dla wariantu 1 i wariantu 2.

Według art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Nie budzi wątpliwości, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pomimo jego uzupełnień, nie przedstawiono wariantów realizacji przedsięwzięcia wymaganych przez art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Nie spełnia tego obowiązku administracyjnoprawnego przedstawienie w raporcie wariantu niepodejmowania przedsięwzięcia (czyli tzw. wariantu "zerowego"). Wariant "zerowy" nie jest w ogóle wariantem realizacji przedsięwzięcia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.

Zaproponowany przez RDOŚ w S. w niniejszej sprawie wariant realizacji przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. Z powyższego wynika, że raport przedstawiony do oceny przez wnioskodawcę, wraz z jego uzupełnieniami, nie zawiera wariantów wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowej uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2320/17, LEX nr 2707070) Powyższa teza wynika również z jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, LEX nr 1616483, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, LEX nr 1511156 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1729/16, LEX nr 2331249).

W takiej sytuacji ocena, czy przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zwartych w planie gospodarowania na obszarze dorzecza byłaby przedwczesna z uwagi na wskazane wyżej braki raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z tego powodu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 81 ust. 3 u.u.i.ś.

Konkludując, według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają twierdzenia, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie jest zgodny z prawem.

Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wówczas, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia jego sentencja nie uległaby zmianie, co pozwala stwierdzić, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Chodzi tu przede wszystkim o błędną argumentację prawną zaskarżonego wyroku w zakresie odnoszącym się zastosowania przez orzekające organy art. 66, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 1, art. 81 ust. 3 u.u.i.ś.

Należy dodać, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu Sądu I instancji w zakwestionowanej części przestaje wiązać, a wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.