Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 497/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 26 sierpnia 2020 r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100,00 zł (słownie: sto złotych).


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. (dalej: organ I instancji, PMK) decyzją z dnia 26 sierpnia 2020 r. znak [...] określił wysokość zobowiązania M. K. (dalej: Strona, Skarżąca) z tytułu opłaty targowej należnej za rok 2019 r. w kwocie 500 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z przekazaną przez Straż Miejską Miasta K. informacją o dokonywanej przez Stronę sprzedaży w miejscu do tego niewyznaczonym w dniu 22 sierpnia 2019 r. przy ul. [...], PMK postanowieniem z dnia 26 czerwca 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego z tytułu opłaty targowej.

Organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm., dalej: u.p.o.l.), opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Za targowiska uważa się wszelkie miejsca, na których prowadzi się handel. Zatem definicja pojęcia "targowisko" zawarta w tej ustawie umożliwia pobieranie opłaty targowej wszędzie tam, gdzie jest prowadzony handel, bez względu na to, kto jest właścicielem targowiska i czy jest ono prowadzone w miejscu do tego przeznaczonym.

Osoby dokonujące sprzedaży na targowiskach zobowiązane są zgodnie z powołaną wyżej ustawą uiszczać na rzecz gminy, na terenie której dokonują czynności handlowych, w tym przypadku Gminie Miejskiej K., należną jej opłatę targową.

Organ I instancji wskazał również, że w 2019 r. na terenie Gminy Miejskiej K. obowiązywała uchwała Rady Miasta Krakowa nr XXX/489/15 w sprawie opłaty targowej z dnia 18 listopada 2015 r. Następnie przytoczył treść § 2 ww. uchwały, w którym ustalone zostały grupy targowisk i miejsc wyznaczonych do handlowania.

Na mocy ww. uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/489/15 dzienna stawka opłaty targowej w miejscach niewyznaczonych wynosi 500 zł. Przez pojęcie "miejsca niewyznaczone" do prowadzenia czynności handlowych rozumie się dokonywanie sprzedaży bez zgody właściciela lub zarządcy terenu.

W zakresie ustaleń faktycznych organ I instancji wskazał, że dnia 3 lipca 2020 r. Strona telefonicznie poinformowała organ podatkowy, że posiada umowę dzierżawy zezwalającą na prowadzenie sprzedaży przy ul. [...]. Organ podatkowy wystąpił do Straży Miejskiej Miasta K. z wnioskiem o przekazanie wszelkiej dokumentacji świadczącej, że Strona dokonywała sprzedaży podlegającej opłacie targowej.

W dniu 7 lipca 2020 r. Strona stawiła się w organie podatkowym i złożyła wyjaśnienia. Przedłożyła również do akt sprawy kopię umowy dzierżawy nieruchomości z dnia 30 lipca 2004 r. nr [...] upoważniającą J. K. do prowadzenia sprzedaży na stoisku handlowym o powierzchni 3 m2 zlokalizowanym przy ul. [...] oraz aneks nr 6 z dnia 26 października 2017 r. do tej umowy, a także fakturę dotyczącą dokonanej opłaty za dzierżawę terenu wystawioną przez Zarząd Zieleni Miejskiej w K.. Wyjaśniła, że w 2006 r. została dopisana do ww. umowy dzierżawy, dlatego jest upoważniona do prowadzenia handlu na ww. stoisku.

Pismem z dnia 8 lipca 2020 r. Straż Miejska przekazała notatkę urzędową spisaną z interwencji wobec Strony. Z treści notatki wynika, że Strona prowadziła handel owocami warzywami zajmującymi powierzchnię ok. 1,5 m2 przed kioskiem. Z uwagi na stwierdzenie przez strażnika miejskiego, że Strona nie posiadała zezwolenia na sprzedaż poza wyznaczonym w umowie stoiskiem handlowym, na Stronę nałożono mandat karny w wysokości 50 zł, który przyjęła na miejscu. Strona została również poinformowana o podwyższonej opłacie targowej za zajęcie terenu bez zezwolenia.

W dniu 9 lipca 2020 r. Strona dostarczyła do organu aneksy do umowy dzierżawy nr 1 z dnia 9 maja 2006 r. oraz nr 5 z dnia 16 maja 2017 r., kopię decyzji w sprawie podatku od nieruchomości z dnia 2 stycznia 2019 r. oraz szkic kiosku przeznaczonego do handlu.

Analiza ww. materiału dowodowego doprowadziła organ I instancji do wniosku, że Strona w dniu 22 sierpnia 2019 r. prowadziła działalność handlową, sprzedając warzywa i owoce poza stoiskiem handlowym wskazanym w umowie dzierżawy przeznaczonym na ten cel, na gruncie należącym do Gminy Miejskiej K..

Umowa, którą przedłożyła Strona, dotyczy dzierżawy terenu na handel o pow. 3 m2 oraz 7 m2 przeznaczonych na drogę dojazdową.

Końcowo organ I instancji przywołał art. 21 § 3, art. 123 i art. 200 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm.; dalej: O.p.),

Strona wniosła od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie i nie obciążanie jej opłata targową. Wskazała, że rzeczywiście została ukarana mandatem, ale był to jedyny mandat w wieloletniej działalności prowadzonej od 2004 r. Podniosła, że incydentalne zdarzenie, za które została ukarana mandatem karnym, nie może mieć wpływu na wymierzenie stałej opłaty handlowej. Wskazała, że co do zasady zgodnie z umową nie przekracza terenu przeznaczonego do handlu. Koszty, które ponosi z tytułu prowadzenia działalności (czynsz i podatek od nieruchomości) są niewspółmiernie wysokie w stosunku do możliwości osiągania dochodów z działalności gospodarczej. Dodatkowa opłata w okresie pandemii pozbawi Stronę możliwości osiągania dochodów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia 15 stycznia 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 15 u.p.o.l., uchwały nr XXXVII/970/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 marca 2020 r. zmieniającej uchwałę nr XXX/489/15 w sprawie opłaty targowej z dnia 18 listopada 2015 r. oraz uchwały nr CVIII/28d3/18 z dnia 29 sierpnia 2018 r. Rady Miasta Krakowa w sprawie opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Mał. z 2020 r. poz. 2351, z 2015 r. poz. 6954 i z 2018 r. poz. 5884) oraz art. 21 § 3 w zw. z art. 207 oraz art. 210 w zw. z art. 2 § 1 pkt 3 O.p., utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołał art. 2 § 1 pkt 3 O.p. oraz art. 15 u.p.o.l.

Wskazał, że zobowiązanie z tytułu opłaty targowej powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie takiego obowiązku (art. 21 § 1 pkt 1 O.p.), tj. z chwilą dokonywania sprzedaży na targowisku. Na gruncie u.p.o.l. przyjmuje się szerokie znaczenie terminu "dokonywanie sprzedaży", obejmujące nie tylko sprzedaż w rozumieniu art. 535 Kodeksu cywilnego, ale również czynności mające miejsce przed sprzedażą. W judykaturze podkreśla się, że przy ustaleniu faktu sprzedaży nie jest istotne, czy dana osoba sprzedała oferowany towar, czy też nie doszło do sfinalizowania żadnej transakcji. Sama gotowość dokonywania sprzedaży stanowi wystarczającą przesłankę do poboru opłaty targowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1107/13, LEX nr 1404434).

Zdaniem organu odwoławczego okoliczność sprzedaży w dniu 22 sierpnia 2019 r. owoców i warzyw bez zgody właściciela - zarządcy terenu, przy ul. [...] w K. wynika z notatki urzędowej sporządzonej w dniu 6 lipca 2020 r. przez funkcjonariusza Straży Miejskiej Miasta K. M. B. oraz wykazu osób dokonujących sprzedaży w miejscu niedozwolonym za sierpień 2019 r. (pozycja nr 2), załączonego do pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Dowodzenia Straży Miejskiej Miasta K. z dnia 13 września 2019 r. W notatce urzędowej funkcjonariusz Straży Miejskiej Miasta K. M. B. podał, że w dniu 22 sierpnia 2019 r. pełnił służbę wraz z funkcjonariuszem Straży Miejskiej Miasta K. J. K.. W godz. 13:30-14:20 funkcjonariusze Straży Miejskiej przeprowadzili interwencję dotyczącą handlu owocami i warzywami na powierzchni ok. 1,5 m2 przed kioskiem owocowo-warzywnym bez zezwolenia. Właścicielem kiosku jest Strona. M. B. poinformował Stronę, że dokonywanie sprzedaży bez zezwolenia jest wykroczeniem z art. 112 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282) i nałożył na Stronę mandat karny w wysokości 50 zł, który Strona przyjęła.

Zdaniem organu odwoławczego treść odwołania wskazuje, że Strona w żaden sposób nie kwestionuje faktu sprzedaży owoców i warzyw bez zezwolenia, a jedynie wskazuje na jednorazowość przedmiotowego zdarzenia.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania wartości dowodów, w oparciu o które organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne. Organ II instancji dał wiarę informacjom zawartym w notatce urzędowej z dnia 6 lipca 2020 r. oraz wykazie osób dokonujących sprzedaży w miejscu niedozwolonym za sierpień 2019 r. Przyjęcie i opłacenie przez Stronę mandatu karnego świadczy o nienegowaniu faktu prowadzenia działalności handlowej. Normy O.p. regulujące postępowanie dowodowe nie nakładają na organ podatkowy obowiązku przeprowadzenia konkretnych dowodów w celu udokumentowania dokonywania sprzedaży. Ponadto kwestie związane z postępowaniem wykroczeniowym pozostają poza zakresem postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Organ odwoławczy przywołał treść § 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/489/15 z dnia 18 listopada 2015 r. ustalającego grupy targowisk i miejsc wyznaczonych do handlowania.

Następnie wskazał, że na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/489/15 z dnia 18 listopada 2015 r. w sprawie opłaty targowej, dzienna stawka opłaty targowej w miejscach niewyznaczonych (tak, jak w niniejszej sprawie) wynosi 500 zł. Przez pojęcie "miejsca niewyznaczone" do prowadzenia czynności handlowych, rozumie się dokonywanie sprzedaży bez zgody właściciela lub zarządcy terenu. Organ podatkowy (Prezydent Miasta K.) określa w drodze decyzji opłatę targową w wysokości 500 zł (za handel bez zgody właściciela - zarządcy terenu, w miejscu niewyznaczonym) niezależnie od tego, czy na stronę została nałożona kara grzywny w trybie art. 112 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, czy też nie. Grzywna wymierzona na podstawie art. 112 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i opłata targowa stanowią bowiem odrębne należności.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów:

I. postępowania, a to:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącym na organie II instancji obowiązku w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

II. prawa materialnego, a to:

1) art. 15 ust. 1 u.p.o.l. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystawienie towaru przed punkt sprzedaży jest równoznaczne z jego sprzedażą;

2) art. 15 ust. 2b u.p.o.l. poprzez jego niezastosowanie;

3) art. 16 u.p.o.l. poprzez jego niezastosowanie.

Na ww. podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że okolicznością niekwestionowaną w realiach sprawy jest, że Skarżąca ma zawartą umowę dzierżawy powierzchni położonej przy ul. [...] na gruncie należącym do Gminy Miejskiej K., na podstawie której ma prawo do prowadzenia na terenie objętym umową sprzedaży owoców i warzyw. Z tytułu korzystania z przedmiotowego terenu Skarżąca płaci podatek od nieruchomości. Powyższe okoliczności organ I i II instancji mógł ustalić z urzędu. Z tego powodu jest na mocy art. 16 u.p.o.l. zwolniona w obowiązku uiszczenia opłaty targowej.

Skarżąca nie prowadziła sprzedaży owoców i warzyw bez pozwolenia na terenie należącym do Gminy Miejskiej K.. Skarżąca nie kwestionuje, że wystawiła towar przed punkt sprzedaży, ale nie w celu prowadzenia sprzedaży. Towar wystawiony na półkach przymocowanych do ścian budynku bądź też wystawiony przed samą nieruchomością nie podlega opłacie lokalnej, ponieważ nie może być utożsamiany z miejscem sprzedaży. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2011 r. (sygn. akt II FSK 1504/09) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z wyroku z dnia 26 maja 2009 r. (sygn. akt I SA/Bd 180/09).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2021 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie, zarzuciła brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania i skargi, a także zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.; dalej: ustawa o COVID-19). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W niniejszej sprawie Przewodniczący I Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z dnia 6 maja 2021 r. zawiadomił strony o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne w ww. trybie. Kolejno Przewodniczący I Wydziału zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2021 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 24 czerwca 2021 r.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wynikało z okoliczności, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby stanowić nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wbrew żądaniu Skarżącej, umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów, Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie nałożenia na Skarżącą opłaty targowej za handel na terenie Gminy Miejskiej K. bez zgody właściciela terenu.

Skarga jest zasadna, a kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji naruszają prawo w sposób uzasadniający eliminację ich z obrotu prawnego.

Jak słusznie podniesiono w skardze, bezsporne w sprawie jest, że Skarżąca ma zawartą umowę dzierżawy powierzchni położonej przy ul. [...] na gruncie należącym do Gminy Miejskiej K., reprezentowanej w tym zakresie od 2015 r. przez Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej w K. (wcześniej przez Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., sześć razy aneksowaną, na podstawie której ma prawo do prowadzenia na terenie objętym umową dzierżawy sprzedaży owoców i warzyw. Z tytułu korzystania z przedmiotowego terenu Skarżąca płaci podatek od nieruchomości oraz czynsz dzierżawny.

Sporne natomiast było w sprawie, czy organy wykazały zajęcie przez Skarżącą dodatkowego obszaru na dokonywanie ww. sprzedaży, do którego nie była uprawniona.

W pierwszej kolejności należało w sprawie skontrolować kwestię naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem dopiero przesądziwszy, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony, możliwa jest podatkowoprawna jego ocena na gruncie regulacji materialnych.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwrócono uwagę, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

Zadaniem Sądu jest zatem kontrola czy organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego w świetle uregulowań O.p. oraz czy nie przekracza ona granic swobodnej oceny, o której mowa w art. 191 O.p. Z art. 122 i art. 187 § 1 O.p. wynika, że to na organie podatkowym ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co powinno polegać na zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ustalenia stanu faktycznego i ich ocena powinna być dokonana na podstawie kompletnego, prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (art. 191 O.p.). Dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, tylko bowiem dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

Art. 180 § 1 O.p. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jak trafnie wskazał WSA w Opolu w prawomocnym wyroku z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Op 652/13, granice dowodzenia określone w art. 180 § 1 O.p. zostały wyznaczone "przyczynianiem się" danego środka dowodowego do wyjaśnienia sprawy oraz brakiem jego sprzeczności z prawem. Postępowanie dowodowe powinno doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego prawnopodatkowego stanu faktycznego, czyli winno obejmować fakty i dowody, które mają prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy podatkowej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organy w sposób wystarczający i wyczerpujący oraz niebudzący żadnych wątpliwości.

Teza organu, że Skarżąca prowadziła działalność handlową poza wyznaczonym targowiskiem nie została dostatecznie udowodniona. Sąd stwierdził w sprawie poważne uchybienia dotyczące naruszenia przepisów postępowania i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Organy orzekające w sprawie naruszyły art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 210 § 4, art. 181 oraz art. 191 O.p.

Należy tu wyjaśnić, że przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735), których naruszenie zarzucono w skardze, nie mają zastosowania w postępowaniu w przedmiocie opłaty targowej. Jednak ww. przepisy O.p. odnoszące się do prawidło prowadzonego postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów, a także uzasadnienia decyzji, mają treść podobną do ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3 in fine O.p. do opłat, o których mowa w przepisach u.p.o.l., stosuje się przepisy O.p. Opłata targowa, jak wynika z art. 1 pkt 4 u.p.o.l., została unormowana w tej właśnie ustawie. To zaś oznacza stosowanie do niej przepisów O.p.

Każde postępowanie administracyjne, w tym postępowanie podatkowe w zakresie opłaty targowej, musi być prowadzone według określonych procedur, a w analizowanej sprawie według procedur wynikających z przepisów O.p.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że wyciąg z wykazu osób dokonujących sprzedaży w miejscu, gdzie jest to niedozwolone za sierpień 2019 r., wobec kwestionowania przez Skarżącą dokonanych przez organy ustaleń – powinien być dokumentem ocenianym przez organ, ale nie mógł stanowić wyłącznego dowodu w sprawie, przesądzającego o wymiarze opłaty targowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 stycznia 2013 r. sygn. I SA/Kr 1716/12).

Organ nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów poza ww. wykazem i uzyskaną notatką strażnika miejskiego na okoliczność ustalenia, w jakim dokładnie miejscu prowadzona była sprzedaż, o jakiej powierzchni, i czy jest to miejsce nieprzeznaczone do handlu.

Organ oparł się zatem wyłącznie na ww. wyciągu z wykazu osób przekazanym przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Dowodzenia Straży Miejskiej Miasta K., notatce z dnia 6 lipca 2020 r. strażnika miejskiego M. B., co do okoliczności interwencji sprzed prawie roku (22 sierpnia 2019 r.) oraz stwierdzeniu, że Skarżąca przyjęła mandat karny wystawiony na podstawie art. 112 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zgodnie z ww. przepisem:

1. Kto narusza zakazy lub ograniczenia obowiązujące na terenie parku kulturowego lub jego części, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.

2. Jeżeli sprawca czynu określonego w ust. 1 działa nieumyślnie, podlega karze grzywny.

Co więcej, do akt sprawy nie dołączono ww. mandatu karnego.

Odnośnie natomiast twierdzeń organu odwoławczego, jakoby Skarżąca "w żaden sposób nie kwestionuje faktu sprzedaży owoców i warzyw bez zezwolenia, a jedynie wskazuje na jednorazowość przedmiotowego zdarzenia", a także że "przyjęcie i opłacenie przez P. M. K. mandatu karnego świadczy o nienegowaniu faktu prowadzenia działalności handlowej", należy dobitnie wskazać, że ustalenia te nie mają pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy.

Przeciwnie, z notatki podinspektor K. D. z dnia 3 lipca 2020 r. (k. 6 akt I instancji) wynika jednoznacznie, że Skarżąca w rozmowie telefonicznej stwierdziła, że prowadziła sprzedaż zgodnie z posiadaną umową dzierżawy, mandat został nałożony bezpodstawnie, a ona przyjęła go, ponieważ: "nie chciała więcej problemów".

Powyższe stanowisko Skarżącej Sąd uznaje za wiarygodne i zgodne z doświadczeniem życiowym.

Co więcej, w sprawie nie sporządzono żadnego protokołu, nie dokonano oględzin, nie zgromadzono dokumentacji fotograficznej, organ nie przesłuchał strażników miejskich (od drugiego ze strażników - J. K. nie uzyskał nawet notatki) ani żadnych innych uczestników czy świadków zdarzenia na okoliczność potwierdzenia jego przebiegu i ustalenia stanu faktycznego sprawy, mogącego potwierdzić, że Skarżąca w zarzucanym dniu dokonywała sprzedaży na powierzchni przekraczającej dzierżawioną powierzchnię o ok. 1,5 m2. Organy w najmniejszym stopniu nie ustaliły też, w jaki konkretnie sposób i czym dokładnie zajęto ww. powierzchnię. Tak poważne braki w ustaleniach faktycznych dyskwalifikują możliwość nałożenia opłaty targowej.

Organ prowadzący sprawę nie skorzystał również z możliwości przesłuchania strony, wynikającej z treści art. 199 O.p.

Wobec postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji oraz stanowiska Skarżącej zawartego w odwołaniu i innych pismach, zdecydowanie sprzeciwiającemu się nałożeniu opłaty targowej, należy stwierdzić, że prowadzenie postępowania i uzasadnienie decyzji obu instancji nie odpowiada przepisom prawa.

Na podstawie art. 210 § 4 O.p. prawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Wprawdzie organy poprawnie przywołały przepisy prawne znajdujące zastosowanie w sprawie, ale niewystarczająco wykazały ustalone okoliczności faktyczne mające uzasadnić obciążenie opłatą targową. Organy obu instancji, uznając zasadność wymiaru opłaty targowej, nie uzasadniły w należyty i precyzyjny sposób istotnych okoliczności faktycznych potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności handlowej - sprzedaży na gruncie o pow. ok. 1,5 m2 należącym do Gminy Miejskiej K.. Organy nie wyjaśniły również, dlaczego wykaz, notatka i mandat ich zdaniem są dokumentami jednoznacznie potwierdzającymi miejsce i charakter dokonywanej sprzedaży.

Brak jest też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji I instancji stosownych rozważań odnośnie podniesionych zarzutów i wątpliwości Skarżącej, co – w świetle treści art. 210 § 4, art. 122 oraz art. 124 O.p. – jest naganne i może stanowić samoistną przesłankę do wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Na marginesie Sąd wskazuje, że również w odpowiedzi na skargę nie odniesiono się w należyty sposób do zarzutów skargi i odwołania.

Warto też zauważyć, że w toku całego postępowania, istotną inicjatywą dowodową wykazywała się Skarżąca, przedkładając kolejne wyjaśnienia, a także dowody w postaci umowy dzierżawy, aneksów, decyzji w przedmiocie podatku od nieruchomości (także wydanej przez Prezydenta Miasta K.) czy faktury dotyczącej czynszu dzierżawnego (wystawionej przez Zarząd Zieleni Miejskiej w K.).

Tymczasem jak słusznie podniosła Skarżąca, okoliczności dotyczące ww. umowy dzierżawy przez Gminę Miejską K., Prezydent Miasta K., który przecież reprezentuje Gminę Miejską K. na zewnątrz, ze względu chociażby na tożsamość podmiotową, mimo wykonywania zadań w zakresie ww. dzierżawy przez inną jednostkę miejską (Zarząd Zieleni Miejskiej w K.) mógł i powinien był ustalić z urzędu.

Kolejno, warto zwrócić również uwagę, że warunkiem podlegania opłacie targowej w ogóle, jest zgodnie z art. 15 u.p.o.l. dokonywanie sprzedaży. Natomiast osobną kwestią jest sposób obliczenia stawki opłaty targowej, której wysokość zależy od kategorii miejsca dokonywania sprzedaży, a w miejscach wyznaczonych również od zajętej powierzchni i asortymentu.

Zgodnie z § 1 uchwały nr XXX/489/15:

1. Na terenie Krakowa wprowadza się opłatę targową.

2. Dzienne stawki opłaty targowej w miejscach, o których mowa w § 2 są określone w załączniku nr 1 do uchwały.

3. Dzienna stawka opłaty targowej w miejscach niewyznaczonych wynosi 500 zł.

Należy tu wskazać, że Sąd w składzie orzekającym podziela co do zasady tezę przywołanego przez organ odwoławczy wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 1107/13), że sama gotowość dokonywania sprzedaży, która przejawia się m.in. zajęciem miejsca na targowisku i wyeksponowaniem towaru, jest wystarczającą przesłanką do poboru opłaty targowej przez inkasenta. Zatem, pod pojęciem dokonywanie sprzedaży, zawartym w art. 15 ust. 1 u.p.o.l., należy rozumieć czynność dokonywaną przez każdy wymieniony w tym przepisie podmiot korzystający z targowiska, w rozumieniu art. 15 ust. 2 u.p.o.l., w celu podjęcia sprzedaży jakichkolwiek artykułów, zaś czynność ta obejmuje wszelkie czynności podejmowane przez podmiot określony w art. 15 ust. 1 u.p.o.l. w celu dokonania sprzedaży, a w szczególności oferowanie produktów, ich eksponowanie, składowanie na stoisku, oczekiwanie na kontrahentów, umożliwienie dokonywania przymiarek towaru w przymierzalniach, czy pobieranie zapłaty za sprzedany towar.

Trzeba jednak dostrzec istotne różnice co do stanu faktycznego sprawy, w której orzekał WSA w Szczecinie, od okoliczności sprawy niniejszej. W sprawie o sygn. akt I SA/Sz 1107/13 podatnik prowadził przez 56 dni handel odzieżą na "Promenadzie Gwiazd" w M., przy czym odmawiał zapłaty opłaty targowej inkasentowi. W sprawie niniejszej natomiast bezsporne jest, że działalność Skarżącej jest co do zasady legalna. Co więcej, prowadzona jest za zgodą Gminy Miejskiej K. i przynosi jej realne korzyści: po pierwsze podatek od nieruchomości i czynsz dzierżawny, po drugie zaspokajanie realnej potrzeby mieszkańców i turystów dostępu do świeżych warzyw i owoców w atrakcyjnym turystycznie miejscu.

Warto tu powtórzyć za przywołanym w skardze wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1504/09, że w przypadku, gdyby rzeczywiście doszło do przekroczenia obszaru dozwolonej sprzedaży (od której nie jest w ogóle uiszczana opłata targowa zgodnie z art. 16 u.p.o.l.), należy mieć na uwadze przy wykładni art. 15 ust. 1 u.p.o.l. rozróżnienie sprzedaży od ekspozycji towaru (zaprezentowania oferty), powiązane z konstatacją, że opłata targowa pobierana jest "od sprzedaży", a nie "od zajęcia dodatkowej powierzchni targowiska".

Nie sposób bowiem zakwestionować spostrzeżenia, że w opisanych w sprawie warunkach Skarżąca w istocie dokonywała sprzedaży w kiosku, zawierając tam umowy sprzedaży towarów wyeksponowanych (czy przechowywanych) także przed kioskiem, z cywilnoprawnym skutkiem przeniesienia własności rzeczy na nabywcę, w miejscu do tego przeznaczonym.

Innymi słowy nawet gdyby wykazano tymczasowe zajęcie np.: przez skrzynki z warzywami i owocami, poza określonym umową dzierżawy terenem, organy winne były udowodnić, że Skarżąca faktycznie dokonywała w tym miejscu innej sprzedaży poza tą, której dokonywała legalnie w kiosku. Nawet zatem hipotetyczne zajęcie dodatkowej powierzchni nie prowadzi automatycznie do uznania zmiany sposobu sprzedaży i podjęcia jej dodatkowo. Zastosowanie zatem do takiej sprzedaży art. 15 ust. 1 u.p.o.l. i dodatkowe jej opodatkowanie opłatą targową nie było prawidłowe i wynikało z błędnej wykładni tego przepisu.

Jeszcze raz należy podkreślić, że rolą organu administracji publicznej jest na podstawie art. 122 O.p. podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Na podstawie art. 124 O.p. organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez stosowania środków przymusu. Uzasadnienia decyzji w sprawie organów obu instancji nie sprostały realizacji wymogów zawartych w powołanych przepisach, które organy mają obowiązek stosować w postępowaniu podatkowym prowadzonym w przedmiocie wymiaru opłaty targowej.

PMK ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Przede wszystkim organ I instancji przeprowadzi postępowanie podatkowe w trakcie którego korzystając ze środków dowodowych przewidzianych przez Ordynację podatkową ustali stan faktyczny sprawy. W szczególności organ w pierwszej kolejności przesłucha w charakterze świadków strażników miejskich podejmujących czynności służbowe w dniu 22 sierpnia 2019 r. przy ul. [...] w K., a następnie dokona oględzin z udziałem świadków, miejsca dokonywania przez Skarżącą rzekomej sprzedaży poza wyznaczonym obszarem. W trakcie oględzin organ powinien ustalić granice dzierżawionej przez Skarżącą nieruchomości, a następnie powinien dążyć do precyzyjnego ustalenia powierzchni w na której dokonywana była rzekoma sprzedaż. Dokonując powyższych czynności organ I instancji zachowa wymogi przewidzianych w art. 190 O.p., w zakresie zawiadamiania strony o przeprowadzaniu dowodu z zeznań świadków, oględzin oraz wymogi przewidziane w art. 172 – art. 176 O.p., w zakresie dokumentowania tych czynności procesowych. Ustalenia dowodowe poczynione w wyniku przeprowadzenia wskazanych dowodów skonfrontowane z dotychczas zgromadzonymi w sprawie materiałami dowodowymi organ podda kompleksowej i drobiazgowej ocenie w oparciu o przepisy art. 187 i art. 191 O.p.

W związku z zakresem naruszenia, Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji wydanej w I instancji, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, ponieważ było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

Uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.