Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1563/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. z o. o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1631/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A sp. z o. o. z siedzibą w W. na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 19 marca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1631/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A sp. z o. o. z siedzibą w W. na pismo Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19.

Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu

[...] kwietnia 2020 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19.

Zaskarżonym pismem z [...] lipca 2020 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie (zwany dalej: "Dyrektorem WUP") poinformował Skarżącą, że wniosek został rozpoznany negatywnie. W uzasadnieniu podniesiono, że Skarżąca - jako osoba prowadząca placówkę szkolną - nie może zostać uznana za przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.), w związku z czym nie może wystąpić z wnioskiem o wypłatę świadczenia w trybie art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o COVID").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę wskazał, że zaskarżony akt nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. Z pewnością nie jest ono decyzją administracyjną, postanowieniem, pisemną interpretacją podatkową ani również aktem prawa miejscowego, czy też aktem nadzoru nad działalnością jednostki samorządu terytorialnego. Rozważenia wymagało jedynie, czy zaskarżoną informację można uznać za "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o COVID nie określa szczegółowych zasad postępowania w sprawie o dofinansowanie wynagrodzeń pracowników objętych przestojem ekonomicznym lub obniżonym czasem pracy (określane dalej jako "Dofinansowanie Wynagrodzeń"). Próżno szukać w tym zakresie odesłania wprost do pełnej regulacji, jaką może stanowić ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") tak, jak to czyni na przykład w art. 15a ust. 10 - w stosunku do rekompensaty wypłaconego wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym, o którym mowa w art. 15a ust. 1 ustawy o COVID. Z kolei w zakresie Dofinansowania Wynagrodzeń jedyne szczątkowe odesłanie zostało zawarte w art. 15g ust. 17 ustawy o COVID, który stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7-16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Świadczenia zawarte w ustawie z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 669) mieszczą się z kolei w zadaniach państwa dotyczących promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej, określonych przez ustawę z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1482 ze zm.). Także w tej ustawie nie zostały przewidziane środki kontroli władzy publicznej związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych.

W ocenie Sądu, kluczowe dla zakwalifikowania zaskarżonej informacji jest sięgnięcie do wykładni systemowej wewnętrznej ustawy i przeanalizowanie rodzajów świadczeń w niej przyznanych oraz sposobu ich udzielania bądź odmowy udzielenia. Uprzedzając dalszy tok rozważań Sąd wskazał, że analiza ta wyklucza kwalifikację informacji o nieprzyjęciu wniosku do realizacji jako decyzji administracyjnej oraz jako czynności materialno-technicznej. Ustawodawca bowiem wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej. Są to:

- art. 15a ust. 8 pkt 1 i 2 - decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty;

- art. 15ga ust. 12 - decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku;

- art. 15gg ust. 26 - decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19;

- art. 15zv - decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego.

Dodał, że w każdym z ww. przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 - do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 - do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). W przypadku świadczeń z art. 15ga i 15gg ustawy, decyzje wydaje dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy.

W ocenie WSA, powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie, jednoznacznie wskazując, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia, takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku.

Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (a więc rozszerzającego kontrolę na sferę czynności materialno-technicznych) wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy. Obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji, gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny mieć bowiem zapewnioną ochronę na drodze sądowej (vide postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt I GSK 452/19). Trzeba mieć jednak na uwadze kwalifikując określone zachowanie organu jako czynność materialno-techniczną, że czynności materialno-techniczne odpowiadają formule wykonywania prawa, a nie jego stosowania. Odpowiadają więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek.

W sytuacji, gdy ustawodawca prawo do określonego świadczenia reguluje jako fakultatywne i przyznawane na zasadzie zawarcia umowy, trudno mówić o uprzednim i wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym wykreowanym przez przepisy, których dana czynność materialno-techniczna jest wyłącznie wykonaniem. Organ ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej.

Nadto, Sąd I instancji dodał, że w orzecznictwie ukształtowało się wprawdzie pojęcie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy, jednakże wskazuje się przy tym wyraźnie, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, co już zostało wykazane na wstępie rozważań.

Nie ulega natomiast wątpliwości WSA, że Dofinansowanie Wynagrodzeń następuje poprzez zawieracie umowy o charakterze cywilnoprawnym. Przypomnieć należy, że wraz z wnioskiem przedsiębiorca składa podpisaną umowę, którą przesyła w postaci elektronicznej do właściwego wojewódzkiego urzędu pracy, zaś wypłata świadczeń następuje na podstawie umowy zawartej między dyrektorem wojewódzkiego urzędu pracy a przedsiębiorcą. Oznacza to zatem, że Dofinansowanie Wynagrodzeń należy do sfery cywilnoprawnej, skoro wniosek jest w istocie wnioskiem o zawarcie umowy w tym przedmiocie. Tymczasem sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym (por. np, postanowienie NSA w sprawie

I OSK 744/17).

Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona informacja dotyczy odmowy zawarcia umowy, a żaden z przepisów ustawy nie pozwala na uznanie jej za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowaną w ramach administracyjnoprawnego etapu udzielania Dofinansowania Wynagrodzeń. Niedopuszczalność drogi sądowej sprawia, że skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

a) na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1 p kt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu błędnego przyjęcia, że odmowa przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie przyznania Skarżącej wnioskowanych środków, która to odmowa przybrała postać elektronicznej informacji, opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym z dnia [...] sierpnia 2020 roku o negatywnym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID - 19, złożonym na mocy art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CCMD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 z późn. zm.), nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy przedmiot zaskarżenia spełniał wszelkie przesłanki do zakwalifikowania go jako należącego do tej kategorii spraw, o których mowa w ostatnim z powołanych przepisów, a co za tym idzie podlega kontroli sądu administracyjnego, a przez to także naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP, wobec odmowy skontrolowania przez sąd legalności zaskarżonej czynności organu, będącej czynnością ze sfery działalności administracji publicznej, co z kolei doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa wynikających z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie Skarżącej prawa do zakwestionowania działania organu władzy publicznej;

b) na postawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz.U.2019.669) w zw. z art. 15g ust. 17 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020.374 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie, a przez to nieuprawnione przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w sprawie dofinansowań z art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, nie obejmuje etapu administracyjnego, który kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną, w sytuacji w której powołany wyżej przepis art. 9 ust. 2 wprost stanowi jaką formę przybrać powinna negatywna kwalifikacja wniosku, a w zaistniałym stanie faktycznym organ przekazał Skarżącej elektroniczną informację, opatrzoną kwalifikowanym podpisem elektronicznym o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że odmowa przez organ udzielenia wsparcia z powołanego wyżej art. 15g nie następuje w formie czynności wyróżnionej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a co za tym idzie czynność taka nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Warszawie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 15 g ust. 1 ustawy o COVID przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, organizacja pozarządowa w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 oraz z 2021 r. poz. 1038, 1243 i 1535) oraz podmiot, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, państwowa lub prowadzona wspólnie z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego instytucja kultury, w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), u której wystąpił spadek przychodów w następstwie wystąpienia COVID-19, a także kościelna osoba prawna działająca na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, oraz jej jednostka organizacyjna, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10.

Według art. 15g ust. 7 i ust. 10 ustawy o COVID wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 6 i ust. 8, wypłacane przez podmioty, o których mowa w ust. 1, jest dofinansowywane ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

W art. 15g ust. 17 ustawy o COVID zawarto odesłanie, które stanowi, że do wypłaty i rozliczania świadczeń wypłacanych ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz środków, o których mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 7-16 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, z wyjątkiem art. 8 ust. 3 pkt 8 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Należy przy tym zauważyć, że w każdym przypadku, w wyniku odpowiedniego ich stosowania, właściwy będzie nie Marszałek Województwa, a Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy, na mocy art. 15g ust. 20 ustawy o COVID.

Przepis art. 9 ustawy z dnia 11 października 2013 r. odnosi się do limitu świadczeń. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy (t.j. Dz.U.2019.669) Marszałek województwa (odpowiednio Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy) w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca spełnia warunki, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń. W przypadku nieuzyskania limitu marszałek województwa w formie pisemnej odmawia przyznania świadczeń, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 3. W przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 3 ust. 1 albo 1a, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 2).

Przedsiębiorca składa Dyrektorowi harmonogram miesięcznych wypłat świadczeń oraz środków i ich wysokości, niezwłocznie po zawarciu umowy o wypłatę świadczeń (art. 9 ust. 3 ustawy). Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy składa dysponentowi Funduszu zapotrzebowanie na wskazane wyżej środki (art. 9 ust. 4).

Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z klasyczną umową cywilnoprawną. Otóż umowa ta została uregulowana (ma podstawę prawną) w art. 15g ust. 17 ustawy o COVID w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z ochroną miejsc pracy, które to przepisy znajdują się w obszarze prawa administracyjnego. Regulują, bowiem stosunki pomiędzy państwem a jednostką. Nie sposób zatem nie dostrzec silnych powiązań tej umowy z prawem administracyjnym. Zawieranie tej umowy wiąże się z realizacją określonych zadań dyrektora urzędu pracy jako organu administracyjnego. Umowa o dofinansowanie, nie jest umową nazwaną prawa cywilnego, a jedynie umową regulującą wypłatę należnych świadczeń.

Działanie dyrektora urzędu pracy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji zwrócił uwagę na istnienie tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Jednocześnie Sąd ten doszedł do wniosku, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy, aby uznać, że organ administracyjny rozstrzyga lub podejmuje czynność dotyczącą uprawnień lub obowiązków z zakresu administracji publicznej, należy wskazać przepis lub przepisy, z których wynika, że upoważniają one dany organ do decydowania o tym, że z jednym podmiotem umowa zostanie zawarta, a z innym nie. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 października 2013 r. wskazuje, że w przypadku, gdy przedsiębiorca spełnia określone warunki, występuje do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy oraz w terminie 7 dni roboczych od dnia uzyskania limitu zawiera z przedsiębiorcą umowę o wypłatę świadczeń.

Oznacza to, że gdy organ ten zamierza "przyznać" świadczenie, musi wystąpić do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy, a jeżeli uzyska limit – zawrzeć umowę. Najpierw jednak musi podjąć rozstrzygnięcie, że to uczyni. Zawarcie umów z art. 9 ust. 2 ustawy w zw. z art. 15g ust. 1, 17 ustawy o COVID nie jest obowiązkowe, lecz można tego zaniechać, jeżeli dysponent Funduszu (minister właściwy do spraw pracy - zob. art. 24 ust. 2 u.ochr.prac.) nie udzieli limitu świadczeń (zob. art. 9 ust. 1 zd. 1 ustawy).

W art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że przedsiębiorca nie spełnia warunków, dyrektor w terminie 7 dni roboczych od dnia wpływu kompletnego wniosku o przyznanie świadczeń odmawia w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń. Ustawodawca zatem wskazał, że odmowa zawarcia umowy o wypłatę świadczeń ma nastąpić w formie pisemnej.

Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że nie jest to decyzja administracyjna. Ustawodawca wprost wskazał w ustawie przypadki, gdy przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia mają charakter decyzji administracyjnej.

Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia ze środkami z funduszu gwarantowanych świadczeń pracowniczych, nie występuje tu typowa relacja cywilnoprawna, ale administracyjnoprawna konstrukcja związana z podejmowaniem aktu. Zatem jeżeli dyrektor dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, wnosi do dysponenta Funduszu o przyznanie limitu wydatków na wypłatę świadczeń finansowanych na podstawie ustawy, a jeżeli uzyska limit – zawiera umowę z beneficjentem. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), jakim jest odmowa w formie pisemnej zawarcia umowy, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez dyrektora urzędu pracy, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 w zw. z art. 15g ust. 1 i 15g ust. 17 ustawy COVID-19 stanowi – jak nie patrzeć – rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, rozstrzygając o odmowie w formie pisemnej zawarcia z przedsiębiorcą umowy o wypłatę świadczeń (dofinansowania), wydaje akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa (prawo do zawarcia umowy o dofinansowanie) zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenia. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro dyrektor urzędu pracy może na podstawie umowy przyznać dofinansowanie, to organ ten ocenia warunki przyznania dofinansowania i sam kreuje relację prawną, a nie jedynie urzeczywistnia obowiązek wynikający już z przepisów prawa przez jego konkretyzację, co odpowiadałoby formule czynności materialno-technicznej. Mamy tu do czynienia z innym aktem, a nie z czynnością materialno-techniczną (kwestia ta została już rozstrzygnięta m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1554/21; z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I GSK 1091/21).

Zatem w ocenie NSA odmowę zawarcia umowy o wypłatę wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 11 października 2013 r. w zw. z art. 15g ust. 1 i ust. 17 ustawy o COVID zaliczyć należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które podlegają kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.