Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1485/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 15, art. 27 ust. 1 pkt 6a
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. przy udziale – sprawy ze skargi A. K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inne - zwrotu środków przekazanych na realizację zadań objętych Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007 – 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa [...] decyzją z [...] r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania

A. K. utrzymał w mocy decyzję "A" z [...] r nr [...] , o zwrocie dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami.

W podstawie prawnej przywołał art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz.U z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej Kpa), art. 26 ust. 1 pkt 15, art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j:. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej u.z.p.p.r.), art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.)

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] r. Województwo [...] - "A" w C., pełniące rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] (dalej: [...]) zawarło z Beneficjentem, A. K. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "B" A. K., umowę o dofinansowanie projektu: "Uruchomienie produkcji innowacyjnego podnośnika koszowego przez "B" A. K. w R." o nr [...]. W dniu [...] r. do przedmiotowej umowy został zawarty aneks nr [...].

W związku ze złożonym wnioskiem o płatność końcową [...] r. została sporządzona notatka o nieprawidłowości, dotycząca zakupu środków trwałych dokonanych w firmie "C" spol. s r.o., w ofercie cenowej znacznie niższej od pozostałych cen oferentów. Ponadto, do beneficjenta wystosowano pismo, informujące o planowanej kontroli projektu na dzień [...] r., które zostało wysłane faksem (potwierdzenie odbioru: raport transmisji faksu) oraz listem za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu [...] r. Zespół kontrolujący [...], działając na postawie § 12 umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu oraz art. 26 ust. 1 pkt 14 u.z.p.p.r. udał się na miejsce realizacji projektu. Zakres kontroli obejmował w szczególności miejsce realizacji projektu, dokumentację techniczną księgową i ofertową związaną z zakupionymi w ramach projektu środkami trwałymi i wartościami niematerialno-prawnymi. W miejscu realizacji projektu zakład był zamknięty. W siedzibie beneficjenta, na ulicy [...] [...] , czynny był sekretariat.

W wyniku przeprowadzonej kontroli oraz w oparciu o posiadaną dokumentację, organ I instancji stwierdził naruszenie § 12 umowy o dofinansowanie i decyzją z [...] r. nr [...] , zobowiązał beneficjenta do zwrotu części dofinansowania. Była to druga decyzja w tej sprawie, albowiem poprzednia decyzja z [...] r. nr [...], w wyniku postępowania odwoławczego została uchylona decyzją z [...] r. nr [...].

Od powyższej decyzji z [...] r. beneficjent wniósł odwołanie wnioskując o jej zmianę i odstąpienie od zobowiązania do zwrotu otrzymanego dofinansowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucił przy tym obrazę przepisów prawa materialnego a to ust. 7 § 12 umowy o dofinansowanie poprzez niedochowanie terminu 48 godzin do poinformowania o kontroli; bezpodstawne przyjęcie, że beneficjent odmówił poddania się kontroli w sytuacji, kiedy z okoliczności faktycznych i wyjaśnień udzielonych przez beneficjenta wynikało, że w dacie przeprowadzonej kontroli zakład Beneficjenta był zamknięty z powodu przerwy urlopowej, beneficjent przebywał za granicą, zaś dostęp do terenu zakładu był niemożliwy z uwagi na oddanie zakładu do dyspozycji firmy ochroniarskiej; bezpodstawne i dowolne przyjęcie, że obiektywna niemożność poddania się przez beneficjenta przeprowadzonej kontroli spowodowała brak możliwości zweryfikowania realizacji projektu, zaistnienie potencjalnej szkody związanej z dokonaniem wpłaty środków, a także powstanie nie dających się usunąć wątpliwości co do prawidłowości jego realizacji; nie wykonanie zaleceń organu odwoławczego uchylającego pierwotną decyzję w zakresie ponownej analizy zebranego materiału i jego uzupełnienia.

Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

W uzasadnieniu decyzji organ zaakcentował, iż zgodnie z art. 30 u.z.p.p.r. sposób zachowania beneficjenta określała umowa o dofinansowanie projektu:. "Uruchomienie produkcji innowacyjnego podnośnika koszowego przez "B" A. K. w R.". W myśl § 4 ust. 3 umowy, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, beneficjent poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie zobowiązał się do stosowania w trakcie realizacji projektu procedury zawartej w treści § 12 umowy o dofinansowanie, ustanawiającej obowiązek udostępnienia zarówno miejsca realizacji projektu, jak i pełnego wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizowanym projektem oraz zapewnienia obecności osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu.

Zdaniem organu naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, określonych w przepisie art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 u.f.p., dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 ww. ustawy.

IP2 RPO WSL odwołał się do zapisów Podręcznika Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] (wersja dziesiąta z dnia 15.11.2011 r.). Wskazał przy tym, że dokument ten w rozdziale 11: Kontrola i audyt przewiduje kontrolę doraźną, w przypadku uzasadnionego podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości lub zalecenia kontroli przez instytucje zaangażowane we wdrażanie/zarządzanie programem operacyjnym.

Wskazał też, że zgodnie z zapisami Podręcznika – rozdział 11.2. w przypadku otrzymania informacji o zaistniałej lub możliwej nieprawidłowości lub wystąpieniu innych okoliczności mogących mieć negatywny wpływ na realizację projektu, pracownik IP2 RPO WSL niezwłocznie, nie później niż 5 dni roboczych od dnia otrzymania informacji, przygotowuje notatkę służbową z informacją o wystąpieniu lub podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości. Decyzję o przeprowadzeniu kontroli doraźnej w ramach IP2 RPO WSL podejmuje Dyrektor IP2 RPO WSL, poprzez adnotację na notatce. Następnie pracownik przygotowuje pismo informujące beneficjenta o przeprowadzeniu kontroli na miejscu według wzoru, stanowiącego Załącznik nr 11.3 do Podręcznika. Przedmiotem kontroli doraźnej jest w szczególności weryfikacja zgodności uzyskanych informacji o nieprawidłowościach w realizacji projektu ze stanem faktycznym oraz ustalenie sposobu dalszego postępowania w kwestii zaistniałej nieprawidłowości. Kontrola doraźna przeprowadzana jest także na wniosek upoważnionej instytucji (np. IZ RPO WSL). Mając na uwadze zapisy Podręcznika z rozdziału 11.2.4 Informowanie o kontroli, w przypadku kontroli doraźnej nie ma obowiązku informowania beneficjenta wcześniej niż 48 godzin przed kontrolą doraźną w związku z faktem, iż okazanie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli doraźnej jest równoznaczne z faktem poinformowania beneficjenta o kontroli. O ile będzie to uzasadnione szczególnymi względami merytorycznymi, można przeprowadzić kontrolę doraźną bez poinformowania.

Organ nadmienił, że samo pojęcie "uzasadnione szczególnymi względami merytorycznymi" ma charakter zwrotu niedookreślonego (nieostrego), w którym elementy nie są bezpośrednio i wyczerpująco ustalone. Stąd do IP2 RPO WSL należy poziom miarkowania czy wystąpiły szczególne względy merytoryczne przemawiające za przeprowadzeniem kontroli bez powiadomienia.

W przedmiotowej sprawie IP2 RPO WSL na podstawie weryfikacji dokumentacji, tj. zdjęć zakupionego sprzętu, powziął wątpliwość co do zgodności realizacji projektu stosownie do zapisu umowy o dofinansowanie, a ocena czy były to okoliczności uzasadnione szczególnymi względami merytorycznymi należy, zdaniem IZ RPO WSL, do właściwości organu I instancji.

Konkludując, IZ RPO WSL działając jako organ II instancji stanął na stanowisku, że gdyby nawet zaprzeczyć prawdziwości zdarzeń wyrażonych w notatkach służbowych, czynności kontrolne w ramach kontroli doraźnej organ I instancji mógł podjąć bez informowania beneficjenta, gdyż IP2 RPO WSL w uzasadnionych przypadkach nie ma obowiązku informowania beneficjenta o zamiarze kontroli. Stąd sam fakt poinformowania telefonicznie beneficjenta o planowanej kontroli doraźnej należy interpretować jako działanie na korzyść beneficjenta.

Organ przytoczył wyjaśnienia beneficjenta, z których wynika, że na dzień kontroli, tj. [...] r. w siedzibie sekretariatu firmy obecne były dwie pracownice – M. P.

i E. K., mające upoważnienie do reprezentowania Beneficjenta i składania wyjaśnień. Stwierdził zatem, iż niezrozumiałym jest fakt, że osoby te nie udzieliły Zespołowi Kontroli wymaganych informacji. Tym bardziej, że (jak wynika z notatki z dnia [...] br.) Zespół Kontrolujący po okazaniu upoważnienia do kontroli i zapytaniu czy jest właściciel lub inna osoba upoważniona przez beneficjenta do kontroli, został poinformowany przez pracownicę firmy, że T. S. będzie rozmawiał z zespołem kontrolującym. Jedynie T. S. nie będący pracownikiem beneficjenta tylko konsultantem, udzielił wyjaśnień i w jego obecności została sporządzona lista sprawdzająca z kontroli. Ponadto, nie została pracownikom IP2 RPO WSL udostępniona pełna dokumentacja projektowa, a jedynie zapytanie ofertowe do "C" spoi s.r.o. z [...] r. i [...] r. Beneficjent wyjaśnił, iż wiąże się to z faktem, że dokumentacja techniczno- ruchowa znajdowała się na dzień kontroli w zakładzie produkcyjnym, zamkniętym ze względu na okres urlopowy. Zwrócono uwagę, że pewne dokumenty, tj. zarządzenia, plan urlopów, listy obecności pracowników winny znajdować się w sekretariacie firmy i zostać udostępnione na żądanie kontrolujących.

Organ stwierdził też, że sam fakt przerwy urlopowej nie uzasadnia uniemożliwienia przeprowadzenia Zespołowi Kontrolnemu kontroli, gdyż beneficjent był stosownie do zapisów umowy o dofinansowanie zobowiązany do zapewnienia wglądu zarówno do dokumentacji, jak i terenu realizacji projektu oraz zapewnienia obecności osób upoważnianych do składania wyjaśnień. Tym bardziej, że osoby, które były upoważnione do składania wyjaśnień znajdowały się podczas kontroli w siedzibie beneficjenta.

W ocenie organu skoro zostały naruszone postanowienia umowy, doszło do powstania nieprawidłowości w wydatkowaniu środków unijnych, gdyż skutkiem "nieprawidłowości" jest nie tylko wystąpienie konkretnej szkody, ale sama możliwość jej wystąpienia.

IZ RPO WSL, działając jako organ II instancji, nie zgodził się z zarzutem, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego i uznał, że podjęto wszelkie możliwe czynności w celu pełnego i dogłębnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżącą wniosła o uchylenie decyzji drugoinstancyjnej, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz procesowego tj.:

1) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że wykorzystanie środków nastąpiło przez skarżącą z naruszeniem obowiązujących procedur;

2) § 12 ust. 3 , ust. 4 i ust. 7 umowy o dofinansowanie z [...] r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie kontroli doraźnej mogło nastąpić przed upływem wymaganych 48 godzin i w efekcie przyjęcie że skarżąca odmówiła poddania się kontroli;

3) § 22 ust. 6 i ust. 8 umowy przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przekazanie informacji o planowanej kontroli w sposób ustny bądź faksem spełnia wymogi prawidłowego zawiadomienia strony o kontroli, podczas gdy strony przyjęły że komunikować się będą poprzez pocztę elektroniczną z podpisem opatrzonym podpisem elektronicznym lub zwykłą formą pisemną;

4) art. 7 i art. 89 § 2 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej mimo potrzeby przesłuchania świadków;

5) art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w szczególności poprzez nieprzesłuchanie świadków;

6) art. 80 Kpa polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęciu, że okoliczności zawarte w notatce służbowej z [...] r. są wiarygodne i przedstawiają przebieg kontroli, w sytuacji gdy notatka ta została sporządzona pół roku po czynnościach kontrolnych.

Organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady, sposób i tryb korzystania ze środków finansowych z funduszy strukturalnych i funduszu spójności jest Rozporządzenie Rady (WE) 1083/2006 z 14 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE L 06.2010.25. z 31 lipca 2006 r.) zwane dalej w skrócie "Rozporządzeniem (WE)1083/2006". Z przepisów tych wynika, iż szczegółowe regulacje w zakresie przyznawania i wykorzystywania środków, przydzielonych państwom członkowskim na określone programy i cele, pozostawiono w gestii państw członkowskich. Jednocześnie ustanowiono stały nadzór ze strony Komisji Europejskiej, obowiązki sprawozdawcze oraz obowiązek komunikacji z Komisją, odnośnie zarządzania środkami. W szczególności według art. 70 ww. rozporządzenia, państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi. Mają obowiązek zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych wypadkach oraz zgłaszania nieprawidłowości Komisji.

Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (u.z.p.p.p.r.) jest aktem prawnym odwołującym się do zasad zawartych w Rozporządzeniu (WE) 1083/2006, regulującym poszczególne kwestie związane z przyznawaniem i korzystaniem ze środków Funduszy Europejskich, przekazane do kompetencji państw członkowskich.

W przepisach krajowych znajdują potwierdzenie takie między innymi zasady, jak:

- ustanawianie, na poziomie krajowym, kwalifikowalności wydatków w ramach poszczególnych programów operacyjnych,

- ustanowienie systemu zarządzania i kontroli,

- szczegółowe określenie zadań i funkcji Instytucji Zarządzających.

Stosownie do art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r., funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] pełni Zarząd Województwa [...].

Ponadto art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. wskazuje, że do zadań instytucji zarządzającej należy m.in.:

wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 Rozporządzenia (WE) 1083/2006, (pkt 1);

prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14);

odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15).

Z kolei w świetle przepisów art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. Instytucja Zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć Instytucji Pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, m.in. zgodnie z pkt 6a ww. art. 27 powierzyć wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych.

Na podstawie art. 32 ust 1 u.z.p.p.r. IZ RPO WSL deleguje część zadań związanych z wdrażaniem RPO WSL oraz pełnienie roli IP2 RPO WSL do wojewódzkiej jednostki organizacyjnej działającej w formie jednostki budżetowej pod nazwą "A" powołanej uchwałą Sejmiku [...] nr [...] z dnia [...] r. ze zm., przyjętymi uchwałą Sejmiku [...] nr [...] z dnia [...] r. "A" wykonuje swoje zadania na podstawie Porozumienia nr [...] z dnia [...] r. (załącznik nr 2.1 do Podręcznika Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] ) z późniejszymi aneksami, w którym określone są szczegółowe zadania IP2 RPO WSL objęte środkami RPO WSL, kwota dofinansowania, warunki przekazania środków oraz sposób wykonywania przez IZ RPO WSL nadzoru nad prawidłowością wykorzystania przekazanych środków.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (zwanej również u.f.p.), który stanowi, iż w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, określonych w tym przepisie, dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w tym również w zakresie prawidłowego i racjonalnego wydatkowania środków. Zgodnie z przepisem art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jednym z istotnych elementów składających się na procedury, których przestrzeganie jest ważne w kontekście możliwości finansowania wydatków z funduszy strukturalnych, jest postępowanie zgodne z procedurami przewidzianymi umową o dofinansowanie, na które poprzez przystąpienie do umowy beneficjent wyraził zgodę. W praktyce ich naruszenie oznacza nieprawidłowe wydatkowanie środków, zarówno w świetle przepisów krajowych (ustawy o finansach publicznych w zakresie racjonalnego i oszczędnego wydatkowania środków publicznych), jak i przepisów unijnych.

Słusznie wskazał organ, iż zgodnie z art. 30 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą albo działającą w jej imieniu instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą stanowi podstawę dofinansowania projektu ze środków europejskich. Umowa o dofinansowanie projektu "Uruchomienie produkcji innowacyjnego podnośnika koszowego przez "B" A. K. w R." z [...] r. stanowi w § 4 ust. 3, iż beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Ponadto, beneficjent poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie zobowiązał się do stosowania w trakcie realizacji projektu procedury zawartej w treści § 12 umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu, ustanawiającej obowiązek udostępnienia zarówno miejsca realizacji projektu, jak i pełnego wglądu we wszystkie dokumenty związane z realizowanym projektem oraz zapewnienia obecności osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu.

Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków europejskich, określonych w przepisie art. 184 ust. 1 w zw. z art. 207 u.f.p., dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 ww. ustawy.

Może co prawda powstać wątpliwość, czy omawiany system realizacji programu jest źródłem prawa, gdyż system ten nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jak również nie jest też wydany przez organ, który ma konstytucyjne upoważnienie dla wydania przepisów prawa, a także nie jest publikowany w sposób powszechnie przyjęty dla publikacji aktów normatywnych. W kwestii tej wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Wystarczającym jest tu przywołanie stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1546/12 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie stwierdzono, iż mimo tych mankamentów, należałoby systemowi realizacji programu nadać charakter źródła prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, lecz wiążącego podmioty, które wystąpiły o dofinansowanie projektu realizowanego w trybie powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także organy i instytucje działające na podstawie tej ustawy.

W tym też kontekście podkreślenia wymaga, iż w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane to, że zgodnie z umową o dofinansowanie zawartą w dniu [...] r., w § 12 jej strony, tj. strona skarżąca jako beneficjent, i Instytucja Zarządzająca ustaliły, że beneficjent zobowiązuje się zapewnić podmiotom (IP2 RPO WSL oraz innym podmiotom uprawnionym do przeprowadzenia kontroli), prawo do m.in.:

1) pełnego wglądu we wszystkie dokumenty, w tym dokumenty elektroniczne związane z realizacją projektu, przez cały okres ich przechowywania określony w § 15 ust. 1 umowy (tj. 10 lat, ale nie krócej niż do dnia 31 grudnia 2020 r.) oraz umożliwić tworzenie ich uwierzytelnionych kopii i odpisów;

2) pełnego dostępu w szczególności do obiektów, terenów i pomieszczeń, w których realizowany jest projekt lub zgromadzona jest dokumentacja dotycząca realizowanego projektu;

3) zapewnienia obecności osób, które udzielą wyjaśnień na temat wydatków i innych zagadnień związanych z realizacją projektu.

Zatem wobec stwierdzenia przez organ naruszenia wymienionych postanowień umowy – odmówienia przez beneficjenta poddania się kontroli zasadnym stało się wydanie decyzji o częściowym zwrocie środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że w przypadku, gdy środki na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają one zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków.

W tym miejscu zgodzić się też przyjdzie z organem, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiła konieczność przeprowadzenia kontroli doraźnej w związku z uzasadnionym podejrzeniem wystąpienia nieprawidłowości, zatem nie było konieczności zawiadamiania o kontroli beneficjenta.

Słusznie w tym zakresie organ odwołał się do § 4 ust. 3 Umowy o dofinansowanie, gdzie skarżąca zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z procedurami obowiązującymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego. Procedury te to m.in. tzw. Podręcznik Procedur Wdrażania Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...] .

Podręcznik Procedur (...) (wersja dziesiąta z dnia [...] r.) w rozdziale 11 Kontrola i audyt przewiduje następujące rodzaje kontroli:

- Kontrola planowa, tj. kontrola dokumentacji oraz kontrola na miejscu realizacji projektu (zgodnie z Rocznym planem kontroli),

- Kontrola doraźna, tj. w przypadku uzasadnionego podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości lub zalecenia kontroli przez instytucje zaangażowane we wdrażanie/zarządzanie programem operacyjnym,

- Kontrola sprawdzająca, tj. w przypadku konieczności weryfikacji zaleceń pokontrolnych lub trwałości projektu.

Z rozdziału 11.2.4 Podręcznika: Informowanie o kontroli, wynika, że w przypadku kontroli doraźnej organ nie ma obowiązku informowania beneficjenta wcześniej niż 48 godzin przed kontrolą doraźną, w związku z faktem, iż okazanie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli doraźnej jest równoznaczne z faktem poinformowania beneficjenta o kontroli. Z Podręcznika wynika też, że o ile będzie to uzasadnione szczególnymi względami merytorycznymi, można przeprowadzić kontrolę doraźną bez poinformowania. Słusznie zatem wskazał organ, że w tym zakresie nie istnieje obowiązek komunikowania się z beneficjentem. Kontrola doraźna bowiem ma na celu dokonanie czynności kontrolnych właśnie w sytuacji, gdy beneficjent nie jest o tym fakcie uprzedzony.

W rozpoznawanej sprawie została sporządzona w dniu [...] r. Notatka o nieprawidłowości, z której wynika, że beneficjent zakupił środki trwałe używane, a nie nowe - jak wymagała tego umowa, której integralną częścią jest wniosek o dofinansowanie. W notatce tej wskazano też na konieczność przeprowadzenia kontroli doraźnej w miejscu. Następnie w dniu [...] r. wystawiono upoważnienie do przeprowadzenia kontroli doraźnej. Zatem kolejne działania organu zmierzające do poinformowania strony o terminie tej kontroli były zbędne, gdyż organ nie był zobowiązany do informowania strony o terminie przeprowadzenia kontroli.

Stąd niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia § 12 ust. 3, ust. 4 i ust. 7, § 22 ust. 6 i ust. 8 umowy o dofinansowanie przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeprowadzenie kontroli doraźnej mogło nastąpić przed upływem wymaganych 48 godzin od poinformowania strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli.

Należy jeszcze raz podkreślić, że w przypadku kontroli doraźnej, tj. w związku z uzasadnionym podejrzeniem wystąpienia nieprawidłowości można przeprowadzić kontrolę doraźną bez poinformowania, a strona skarżąca miała obowiązek umożliwienia przeprowadzenia organowi tej kontroli. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy w tym czasie firma miała przerwę urlopową, gdyż umowa o dofinansowanie nie przewidywała zwolnienia strony od obowiązku poddania się kontroli na okres urlopu. Zatem obowiązkiem beneficjenta było takie ułożenie stosunków pracowniczych w kierowanej przez siebie firmie, aby w każdym momencie organ miał możliwość przeprowadzenia kontroli w miejscu zgodnie z § 12 umowy o dofinansowanie. Przy czym beneficjent miał obowiązek udostępnienia obiektów, terenów i pomieszczeń, pełnego wglądu do dokumentacji oraz zapewnienie obecności osób, które udzielą wyjaśnień.

Tymczasem beneficjent z nałożonych obowiązków nie wywiązał się. Ze sporządzonej listy sprawdzającej z kontroli, wynika, ze nie została pracownikom IP2 RPO WSL udostępniona pełna dokumentacja projektowa, a jedynie zapytanie ofertowe do "C" spol. s.r.o. z [...] r. i [...] r. Beneficjent wyjaśnił, iż wiąże się to z faktem, że dokumentacja techniczno- ruchowa znajdowała się na dzień kontroli w zakładzie produkcyjnym, zamkniętym ze względu na okres urlopowy. Miejsce realizacji projektu było niedostępne, gdyż żaden z pracowników beneficjenta nie był upoważniony do wejścia na teren zakładu. Przywołane okoliczności świadczą o tym, że beneficjent nie przestrzegał zapisów umowy o dofinansowanie z [...] r. dotyczących procedury poddania się kontroli.

Niezasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 89 § 2 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej mimo potrzeby przesłuchania świadków, oraz naruszenia art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy w szczególności poprzez nieprzesłuchanie świadków.

W ocenie Sądu organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i z uwzględnieniem art. 80 Kpa ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd zgadza się też z organem, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Nie ma podstaw do uznania, że organ naruszył prawo, gdyż organ administracji prowadząc postępowanie administracyjne nie jest zobowiązany do przeprowadzenia wszystkich możliwych dowodów o których mowa w Kpa. Sąd też zauważa, że strona nie zgłaszała w toku postępowania wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Sąd nie widzi też potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j:. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.