Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1824/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 61, art. 61a §1, art. 65 §2, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 83 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1-3, art. 86
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1585/16 w sprawie ze skargi A. K. i Z. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1585/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i Z. K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") odmówił A. K. i Z. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. zgodności sposobu użytkowania działki [...], obręb 01-10, w Ząbkach z przepisami uchwały nr 90/XVIII/03 Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbki (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 42, poz. 1227 z późn. zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wniosek z dnia 3 lutego 2016 r., w którym skarżący wystąpili o wszczęcie powyższego postępowania, nie dotyczy utwardzenia terenu na działce nr [...] i [...], gdyż w tej sprawie postępowanie zakończyło się decyzją nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2016 r. W podaniu z dnia 3 lutego 2016 r. błędnie wskazano art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. jako podstawę prawną wszczęcia postępowania w sprawie zgodności sposobu użytkowania działki nr 23 z ustaleniami powołanego planu miejscowego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania prowadzi się na podstawie art. 71a pr. bud. W odniesieniu do działki nr [...] została już wydana decyzja z dnia [...] marca 2016 r. Natomiast taki akt nie mógł być podjęty w odniesieniu do działki nr [...], gdyż nie znajduje się na niej obiekt budowlany. W świetle art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, jednak wyłącznie w zakresie przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Wniosek z dnia 3 lutego 2016 r. nie ma natomiast odniesienia do norm prawa budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może wpływać na zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Nie obowiązuje jednak przepis, który regulowałby tę kwestię. Tym bardziej, że działka nr [...] jest niezabudowana. Wobec tego brak było podstawy do orzekania w niniejszej sprawie, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. K. i Z. K.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że działka nr [...] wchodzi w skład nieruchomości, obejmującej także działka nr [...]. Obie posesje otoczone są wspólnym ogrodzeniem i urządzono dla nich wspólną księgę wieczystą. Ponadto działka nr [...] ma dostęp do drogi tylko przez działkę nr [...]. Ta ostatnia graniczy z działka nr [...], należącą do skarżących. Wymienione posesje położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług nieuciążliwych spełniających wymogi właściwe dla podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN na rysunku powołanego planu miejscowego. Na działce nr [...] znajduje się baza transportowa na otwartym powietrzu. Między miejscami postojowymi dla samochodów transportowych i wiertnic samojezdnych zlokalizowany jest plac składowy, wypełniony rurami. Gdy samochody transportowe i wiertnice samojezdne wyjadą w teren, na wybetonowanej powierzchni w ciągu komunikacyjnym do budynku gospodarczo-garażowego i budynku magazynowo-gospodarczego powstaje wolna przestrzeń, często wykorzystywana jako podręczny warsztat regeneracji filtrów wodnych. Bezpośrednio na wybetonowanej powierzchni wykonywane są inne bieżące prace techniczne, takie jak ucinanie szlifierką kątową rur stalowych i wypłukiwanie myjką ciśnieniową piasku z osnowy filtrów. Na działce nr [...] znajduje się budynek magazynowo-gospodarczy i budynek gospodarczo-garażowy, w których prowadzona jest działalność gospodarcza w zakresie produkcji filtrów. Budynek gospodarczo-garażowy jest także elementem bazy transportowej. Można w nim zmieścić kilka samochodów ciężarowych. Na przestrzeni niezajętej przez budynki, przejścia i ciąg komunikacyjny zlokalizowany jest plac składowy. Skarżący wskazali następnie, że w wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 82/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do rozpoznania wniosku o zbadanie zgodności sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. K. z ustaleniami planu miejscowego. Organ I instancji powinien zatem przeprowadzić postępowanie w odniesieniu do całej nieruchomości, a nie w odniesieniu do poszczególnych działek. Tym bardziej, że działki nr [...] i [...] stanowią funkcjonalną całość. Działalność gospodarcza prowadzona na wymienionej nieruchomości nie stanowi usług nieuciążliwych, a zatem jest niezgodna z postanowieniami planu miejscowego. Ponadto budynek na działce nr [...] został wykonany niezgodnie z wymienionym aktem prawa miejscowego i bez wymaganego pozwolenia na budowę. Bezzasadne jest także prowadzenie badania zgodności użytkowania działek nr [...] i [...] w czterech postępowaniach.

Postanowieniem z dnia 18 maja 2016 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy prawa budowlanego regulują zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a nie zmianę sposobu użytkowania działki. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił przy tym w pełni stanowisko organu I instancji, podkreślając, że odmowa wszczęcia postępowania wynika z braku podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ odwoławczy wskazał, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie działki nr [...]. W odniesieniu do działki nr [...] zostało już bowiem wydane rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżących, w świetle którego wydzielenie czterech postępowań jest zabiegiem sztucznym. W omawianych okolicznościach nie zachodzą bowiem przesłanki z art. 62 k.p.a. Organ I instancji mógł zatem wyodrębnić postępowania o różnych przedmiotach.

Skargę na powyższą decyzję złożyli A. K. i Z. K.i, powtarzając argumentację przedstawioną w zażaleniu. Skarżący wnieśli ponadto o połączenie sprawy ze skargami zarejestrowanymi pod sygn. "VII SA/Ma 1052/16" i "VII SA/Ma 988/16", dotyczącymi decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. A. K. i Z. K. wystąpili o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu I instancji do uznania, że działka nr [...] jest składnikiem nieruchomości położonej przy ul. K. i stanowi obiekt budowlany.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że organy administracji publicznej słusznie powołały się na "inną uzasadnioną przyczynę", wskazaną w art. 61a § 1 k.p.a., jako przesłankę odmowy wszczęcia postępowania. Zakres orzekania przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego został określony w art. 83 ust. 1 pr. bud. A. K. i Z. K. zakreślili jednoznacznie przedmiot sprawy, występując do organu I instancji o zbadanie zgodności sposobu użytkowania działki [...] w trybie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. Sąd I instancji uznał, że powołany przepis nie stanowi podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie, o jakim mowa we wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. Ponadto zagadnienie zgodności użytkowania danej działki z planem zagospodarowania przestrzennego wykracza poza zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego i jako takie nie może stanowić przedmiotu jego rozstrzygnięć. Przepisy prawa budowlanego regulują jedynie zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części, a nie zmianę sposobu użytkowania działki. Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., w świetle którego postępowanie administracyjne może toczyć się tylko w odniesieniu do obiektu budowlanego. Działka nr [...] jest działką niezabudowaną, więc nie ma możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu na niej posadowionego, skoro taki nie istnieje. Skarżący wskazują wprawdzie, że na działce nr [...] znajduje się murowany obiekt budowlany o powierzchni ok. 30 m2 i wysokości ok. 5 m. Trzeba jednak zaznaczyć, że wniosek z dnia 3 lutego 2016 r. był jasny i obejmował zbadanie zgodności sposobu użytkowania działki nr [...] z ustaleniami planu miejscowego. Rolą organu administracji publicznej nie jest natomiast odgadywanie intencji strony występującej z wnioskiem. Nie można również przyjąć w ocenie sądu I instancji, że działka nr [...] jest obiektem budowlanym. W świetle art. 3 pkt 1 pr. bud. obiektem budowlanym może być jedynie to, co znajduje się na działce budowlanej, np. budynek mieszkalny, budynek gospodarczy lub utwardzenie terenu. Organ I instancji prowadził przy tym postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektów usytuowanych na działce nr [...] i wydał już w tej mierze rozstrzygnięcie. Słusznie ponadto organy administracji publicznej wydzieliły odrębne postępowania. Pozostałe zagadnienia podnoszone w skardze, w szczególności kwestia wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 82/14, wykraczają w ocenie sądu I instancji poza zakres niniejszego postępowania.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Z. K., zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, co w rezultacie doprowadziło do braku rozpatrzenia całości sprawy i nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej i merytorycznej analizy argumentacji skarżącego, zaprezentowanej w trakcie postepowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało przyjęciem, że brak jest w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o treści żądania skarżącego w trybie postępowania administracyjnego, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i podstawą prawną podniesionymi przez skarżącego w skardze z dnia 9 czerwca 2016 r., co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są prawidłowe;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji, co w rezultacie doprowadziło do braku rozpatrzenia całości sprawy i nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej i merytorycznej analizy argumentacji skarżącego zaprezentowanej w trakcie postepowania, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało przyjęciem, że skarżący w sposób jasny sformułował swoje żądania i jednoznacznie określił przedmiot sprawy, gdy organy I i II instancji nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy i tym samym posłużenia się środkami, które nie doprowadziły do rozstrzygnięcia sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 pr. bud. przez oddalenie skargi oraz nieuchylenie decyzji organów obu instancji, co doprowadziło do braku rozpatrzenia całości sprawy i nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej i merytorycznej analizy argumentacji skarżącego przedstawionej w trakcie postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało przyjęciem, że skarżący w taki sposób sformułował swoje żądanie, że nie mieści się ono we właściwości rzeczowej powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wskazanej w art. 83 ust. 1 pr. bud., w sytuacji, gdy sąd z urzędu powinien zbadać brak przekazania przez organy I i II instancji sprawy do właściwego organu administracji publicznej, co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób szablonowy, bez uwzględnienia indywidualnych cech niniejszej sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 pr. bud. przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie wynikającej z powołanych przepisów zasady swobodnej oceny dowodów oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak jest dowodów na to, że na działce nr [...] jest posadowiony obiekt budowlany, mimo uznania przez sąd I instancji, że utwardzenie terenu jest obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 1 pr. bud., w sytuacji gdy skarżący przedstawił dokumenty, które znajdują się w aktach sprawy, potwierdzające, że działka nr [...] jest utwardzona betonem.

Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że nie korzystał z pomocy profesjonalnego pełnomocnika przed wniesieniem skargi kasacyjnej. Dlatego dopiero teraz podnosi okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę z urzędu przez sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął mianowicie, że żądanie skarżącego we wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. zostało sformułowane jednoznacznie, a rolą organów administracji publicznej nie jest odgadywanie woli strony. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z art. 134 § 1 p.p.s.a. Co więcej, w zaskarżonym wyroku ograniczono się jedynie do rozważenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego organ administracji publicznej może wszcząć postępowanie w przedmiocie zbadania zgodności użytkowania działki z ustaleniami planu miejscowego. Kontrola ta została zakreślona zbyt wąsko, gdyż powinna objąć stosunek administracyjnoprawny, a więc kwestionowane postanowienia organów nadzoru budowlanego. Ponadto, wbrew wywodom sądu I instancji, można wskazać przepis, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz., U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Tym samym nie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna", o jakiej mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wniosek z dnia 3 lutego 2016 r. został zatem skierowany do niewłaściwego organu administracji publicznej, czego nie dostrzegł sąd I instancji. Należało zatem wszcząć postępowanie i przekazać wniosek według właściwości, gdyż skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej nie wyklucza uruchomienia procedury administracyjnej. Organ I instancji miał przy tym obowiązek informowania skarżących, działających bez profesjonalnego pełnomocnika, że wskazana we wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. podstawa prawna nie pozwoli rozpatrzyć ich żądania. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest nadmiernie zwięzłe i ogranicza się do przytoczenia argumentów podniesionych przez organy administracji publicznej. Utrudnione staje się zatem przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do wywodów zawartych w zażaleniu i skardze. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak również odniesienia się do ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zauważył również, że na działce [...] prowadzona jest działalność gospodarcza niemieszcząca się w pojęciu usług nieuciążliwych przewidzianych w przepisach planu miejscowego dla tego terenu. Właściwy do rozpatrzenia żądania skarżącego kasacyjnie był zatem Burmistrz Miasta Z. Organy administracji publicznej i sąd I instancji nie dostrzegły jednak konieczności przekazania wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. W toku postępowania przedstawiono poza tym dowody, wskazujące na wykonanie na działce nr [...] utwardzenia gruntu, będącego obiektem budowlanym. Kwestia ta nie została jednak poddana analizie przez sąd I instancji. W tej mierze błędnie przyjęto, że obiektem budowlanym jest tylko to, co znajduje się na działce (budynek mieszkalny, budynek gospodarczy lub utwardzenie terenu). Tymczasem nie można uznać utwardzenia gruntu za obiekt budowlany. Kluczowa nieprawidłowość nie dotyczy jednak niewłaściwej wykładni art. 3 pkt 1 pr. bud. Sąd I instancji wadliwie nie rozważył dowodów przedstawionych przez stronę. Gdyby bowiem zbadano należycie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedłby do wniosku, że na działce nr [...] znajduje się obiekt budowlany, co pozwalało prowadzić postępowanie administracyjne na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. Z. K. sformułował w skardze kasacyjnej trzy zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz jeden zarzut naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do zarzutów związanych z uchybieniem przepisom proceduralnym.

Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie można wskazać przepisu stanowiącego podstawę prawną do orzekania w trybie administracyjnym o żądaniu A. K. i Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był bowiem wyjść poza granice wyznaczone zarzutami i podstawą prawną, wskazanymi w skardze. Zaniechanie to doprowadziło w konsekwencji do nierozpatrzenia całej sprawy i przyjęcia błędnie, że organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a.

Analizując argumentację skarżącego kasacyjnie, należy najpierw zauważyć, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje się z kolei, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, związane są zatem z interpretacją wyrażenia "inna uzasadniona przyczyna", użytego w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji zaaprobował bowiem stanowisko organów administracji publicznej, w świetle którego żądanie zawarte w podaniu z dnia 3 lutego 2016 r. nie mieściło się w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., wobec czego organ obowiązany był na podstawie powołanego przepisu odmówić wszczęcia postępowania. Z poglądem tym nie zgadza się natomiast skarżący kasacyjnie.

Celem postępowania administracyjnego jest co do zasady skonkretyzowanie sytuacji prawnej, tj. praw i obowiązków, oznaczonego podmiotu, w drodze decyzji. Realizacja tego zadania wymaga istnienia kompletnego stosunku administracyjnoprawnego, na który składają się podmioty (organ administracji publicznej oraz strona), a także przedmiot (prawa i obowiązki, wynikające z określonej normy prawnej). Jeżeli brakuje któregokolwiek z tych elementów i organ administracji publicznej nie może podjąć działań zmierzających do usunięcia tego stanu, wspomniana konkretyzacja jest wykluczona, a prowadzenie postępowania administracyjnego staje się zbędne. Jedynie w przypadku, gdy zbędność ta ma charakter oczywisty i niebudzący wątpliwości już na etapie wnoszenia podania, organ administracji publicznej stosuje art. 61a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast zachodzą wątpliwości co do zupełności stosunku administracyjnoprawnego, organ administracji publicznej powinien podjąć określone działania zmierzające do usunięcia tej niejasności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skierowanie podania do niewłaściwego organu administracji publicznej nie stanowi co do zasady "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 61a k.p.a., Legalis, nb. 5; P.M. Przybysz, Komentarz do art. 61a k.p.a., LEX 2018, t. 1; A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 61a k.p.a., LEX 2013, t. 1-3). W takim przypadku organ administracji publicznej, który stwierdzi swoją niewłaściwość, powinien przekazać wniosek strony do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Takie działanie zwolni organ niewłaściwy z zarzutu bezczynności, przyczyniając się ponadto do zachowania kompletności stosunku administracyjnoprawnego. Tylko w przypadku, gdy nie ma organu właściwego do rozpatrzenia podania, organ administracji publicznej może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że A. K. i Z. K. w podaniu z dnia 3 lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wnieśli o "zbadanie, na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, zgodności sposobu użytkowania działki ew. nr [...] obr. 01-10 w Ząbkach z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr 90/XVIII/03 Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19.12.2003 r." (k. 31-32 akt adm. organu I instancji). Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Nie ulega jednak wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powołany przepis nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej działania organów nadzoru budowlanego. Przepis art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. ma jedynie charakter programowy i wyznacza ogólne zadania, funkcje i cele, jakie powinien realizować wspomniany organ administracji publicznej.

Treść powołanego przepisu wymaga zatem uszczegółowienia przez odwołanie się do art. 71 ust. 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pr. bud., w świetle którego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z kolei z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W art. 71a ust. 1 pr. bud. wskazuje się natomiast, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia: (1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; (2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 pr. bud.

Tym samym organ nadzoru budowlanego jest właściwy w sprawach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W podaniu z dnia 3 lutego 2016 r. A. K. i Z. K. wnieśli o zbadanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. sposobu użytkowania działki nr [...] w Z. Nie ulega wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że działka budowlana jako taka nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionych z użyciem wyrobów budowlanych. Kluczowe w tym kontekście jest zwrócenie uwagi na konieczność "wzniesienia" obiektu budowlanego. Z tej perspektywy obiektem budowlanym w świetle art. 3 pkt 1 pkt pr. bud. jest wyłącznie konstrukcja, która powstała nad lub pod działką budowlaną jako gruntem. Powierzchnia ziemi jako taka nie może być natomiast "wzniesiona", co wyklucza ją z zakresu powyższego przepisu. W konsekwencji art. 71a ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud., wbrew wywodom Z. K., nie znajduje zastosowania do działki budowlanej.

Skarżący kasacyjnie podnosił jednak również, że na działce nr [...] wykonane zostało utwardzenie terenu, służące m.in. jako miejsce składowania rur oraz miejsce postoju dla samochodów, wykorzystywanych w związku z obiektem budowlanym zlokalizowanym na działce nr [...]. Uwagi te znajdują odzwierciedlenie w materiale fotograficznym znajdującym się w aktach sprawy (k. 3-7 akt adm. organu II instancji). Trzeba jednak zaznaczyć, że kwestia legalności wykonania powyższego utwardzenia została, jak wskazywał organ I instancji, załatwiona decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy rozstrzygnięcie to ma charakter ostateczny. Przymiot ten nie był jednak kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. W takim przypadku, gdyby wniosek z dnia 3 lutego 2016 r. dotyczył expressis verbis ponownego wszczęcia postępowania w sprawie utwardzenia terenu na działce [...], art. 61a § 1 k.p.a. mógłby znaleźć zastosowanie. Decyzja wydana w sprawie załatwionej już decyzją ostateczną podlegałaby bowiem stwierdzeniu nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wykluczone jest zatem ponowne inicjowanie w takiej sytuacji postępowania. Treść wymienionego wniosku wskazuje jednak, że intencją skarżącego kasacyjnie było uruchomienie procedury administracyjnej w nowej (innej) sprawie.

W tym świetle należy uznać, że zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się częściowo uzasadniony. Z. K. wywodził mianowicie, że sąd I instancji uchybił art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 1 pr. bud. przez uznanie, że na działce nr [...] nie znajduje się obiekt budowlany, gdy w rzeczywistości zlokalizowano tam utwardzenie terenu. W zaskarżonym orzeczeniu występuje wzmianka o niezabudowanym charakterze działki nr [...]. Uwaga ta nie wydaje się jednak w pełni przekonująca w świetle zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. Wydanie decyzji z dnia 23 marca 2016 r. wskazuje bowiem raczej na istnienie na tej posesji obiektu budowlanego lub jego części, w odniesieniu do których możliwe było prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Sąd I instancji mógł zatem co najwyżej stwierdzić, że kwestia ta została już rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2016 r., wobec czego nie ma możliwości ponownego uruchomienia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Rozważane uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie i nie może stanowić podstawy do uchylenia kontrolowanego orzeczenia.

Uwzględniając tok dotychczasowych rozważań, należy przyjąć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie był uprawniony na podstawie art. 71a ust. 1 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. do kontroli legalności sposobu użytkowania działki [...] jako takiej. W odniesieniu do zlokalizowanego tam utwardzenia terenu została już natomiast wydana decyzja z dnia [...] marca 2016 r. Trafnie zatem sąd I instancji przyjął brak możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Jak wskazano jednak wcześniej, konkluzja ta nie uzasadniała jeszcze zastosowania art. 61a § 1 p.p.s.a. Konieczne było bowiem w takim przypadku zbadanie, czy organ administracji publicznej może podjąć inne działania, pozwalające na nadanie sprawie dalszego biegu.

Z wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. oraz z dalszych pism skarżących wynika, że A. K. i Z. K. domagali się przeprowadzenia kontroli legalności sposobu użytkowania działki nr [...]. Należy zatem zauważyć, że zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu: (1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo (2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wprowadza się z kolei obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Trzeba jednak zauważyć, że przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zawierają odesłanie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jak wynika z tego ostatniego przepisu, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym art. 59 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w przypadku, gdy dla danej posesji nie obowiązuje żaden plan miejscowy. W niniejszej sprawie działka nr [...] objęta jest takim aktem prawa miejscowego, na co jednoznacznie wskazują A. K. i Z. K. we wniosku z dnia 3 lutego 2016 r. Konsekwentnie zatem, wbrew argumentom zawartym w skardze kasacyjnej, art. 59 u.p.z.p. również nie mógł być podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przekazanie podania z dnia 3 lutego 2016 r. byłoby zatem bezzasadne. Dlatego należy przyjąć, że organy administracji publicznej słusznie zastosowały art. 61a § 1 k.p.a.

Z. K. zarzucił ponadto sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 12 § 1 k.p.a. przez nieinformowanie skarżącego kasacyjnie o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz niedopełnienie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w wyniku czego nie rozpatrzono sprawy jako całości. Zarzut ten nie okazał się w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny. Organy administracji publicznej uzasadniły, swoje stanowisko i wyjaśniły skarżącemu kasacyjnie powody, jakimi kierowano się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Należy przy tym zaznaczyć, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało w pełni uruchomione, wobec czego możliwości i obowiązki przekazywania informacji skarżącemu kasacyjnie były faktycznie ograniczone.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.