Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 484/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176, art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 pkt 1, art. 28, art. 48, art. 127 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 4, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56 ust. 1 pkt 2, art. 57 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 276
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 363/10 w sprawie ze skarg Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], z dnia [...]stycznia 2010 r., nr [...], z dnia [...]stycznia 2010 r., nr [...], z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2010r. sygn. akt IV SA/Po 363/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2010r. o numerach: [...],[...],[...] oraz [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa.

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też powoływane jako SKO) w Pile stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach nr [...] z dnia [...] września 1973r. o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi położonych we wsi B. oznaczonych działkami nr [...] o ogólnej powierzchni 67,83 ha na rzecz Kółka Rolniczego w B., w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w trwały zarząd, oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w użytkowanie.

Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] SKO w Pile stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach nr [...] z dnia [...] maja 1974r. o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi położonych we wsi N. oznaczonych jako działki nr [...] o ogólnej powierzchni 19,27 ha na rzecz Kółka Rolniczego w B., w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w trwały zarząd oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w użytkowanie.

Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] SKO w Pile stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975r. o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi położonych we wsi N. oznaczonych jako działki nr [...] o ogólnej powierzchni 59,28 ha na rzecz Kółka Rolniczego w B., w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w trwały zarząd oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w użytkowanie.

Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] SKO w Pile stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976r. o przekazaniu w trwały zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi położonych we wsi B. oznaczonych jako działki nr [...] o ogólnej powierzchni 7,09 ha na rzecz Spółdzielni Kółek Rolniczych w O., w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w trwały zarząd oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej przekazania w/w gruntów w użytkowanie.

W uzasadnieniu powyższych decyzji organ wskazał, że w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem administracyjnym, rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dalej organ wskazał, że zgodnie § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 1969 r. nr 1, poz. 1 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania analizowanej decyzji, państwowe nieruchomości przekazuje się w użytkowanie na cele produkcji rolniczej państwowym jednostkom oraz rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieodpłatnie.

Organ uznał, że powołany przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia stanowił podstawę prawną do przekazania przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach, jako uprawniony organ zgodnie z § 3 rozporządzenia, w użytkowanie gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wskazania w podstawie prawnej decyzji jedynie § 3 i 4 rozporządzenia z pominięciem § 7 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że uchybienia tego nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa i nie ma ono żadnego wpływu na treść wydanej decyzji. Dalej organ wskazał, iż przepisy rozporządzenia nie uzasadniały natomiast przekazania gruntów w trwały zarząd. W związku z tym organ uznał, iż ww. decyzje w części przekazania gruntów w trwały zarząd rażąco naruszają przepis § 7 rozporządzenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. ( dalej jako Spółdzielnia) wskazała, że ww. grunty Kółko Rolnicze w B. 15 listopada 1975 r. wniosło do Spółdzielni, jako wkład gruntowy, chociaż nie da się przenieść na osobę trzecią ani trwałego zarządu, ani użytkowania. Podniosła, że do dzisiaj grunty są we władaniu Spółdzielni, w dokumentacji figurują jako środek trwały, a Spółdzielnia przez cały okres opłacała podatek gruntowy w imieniu własnym, co oznacza, że na podstawie znowelizowanych przepisów Kodeksu cywilnego nastąpiło zasiedzenie nieruchomości przez Spółdzielnię. Strona wskazała, iż przed sądem powszechnym toczy się postępowanie stwierdzenie nabycia nieruchomości przez zasiedzenie z dniem 1 października 2005r.

Opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] stycznia 2010r. SKO w Pile utrzymało w mocy decyzje własne z dnia [...] czerwca 2009r. W uzasadnieniu powyższych decyzji wskazano, że podniesione przez odwołująca się Spółdzielnię okoliczności wniesienia przedmiotowych gruntów przez Kółko Rolnicze w B. jako wkład gruntowy do Spółdzielni i trwające postępowanie o zasiedzenie nie są zarzutami do zaskarżonych decyzji. Kolegium podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, z tym że wadliwość ta ma mieć charakter rażącego naruszenia prawa. Dalej organ wyjaśnił, że przekazanie gruntów Kółku Rolniczemu w B. w użytkowanie decyzją uprawnionego organu - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej było zgodne z prawem (§ 7 rozporządzenia). Natomiast za niezgodne z prawem organ uznał przekazanie przedmiotowych gruntów w trwały zarząd.

Skargi na wszystkie powyższe decyzje SKO w Pile do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. zarzucając im naruszenie art. 156 pkt 2 i 4 kpa. i domagając się zmiany zaskarżonych decyzji i stwierdzenie w całości nieważności decyzji przekazujących grunty Skarbu Państwa w trwały zarząd i użytkowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że nieruchomości rolne Skarbu Państwa zostały przekazane na rzecz Kółka Rolniczego w B. na podstawie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów o przekazywaniu nieruchomości rolnych między jednostkami gospodarki uspołecznionej. Podniesiono, że wskazany przepis mówi o przekazywaniu nieruchomości tylko w użytkowanie, a nie w trwały zarząd i użytkowanie, co oznacza, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej. Na obecnym etapie nie da się sanować tych decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w zakresie ustanowienia trwałego zarządu i pozostawieniu użytkowania, ponieważ na przeszkodzie stoją zasady legislacji - kto inny był adresatem decyzji przekazującej grunty w użytkowanie, kto inny jest adresatem decyzji o stwierdzenie nieważności oraz skutki prawne wywołane upływem czasu. W związku ze zmianą ustroju kółka rolnicze i ich związki straciły status jednostek gospodarki uspołecznionej. Spółdzielnia podniosła, że jednolita zasada własności państwowej została zniesiona przez ustawę z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. 1989/3). Stan prawny nieruchomości rolnych Skarbu Państwa został uregulowany ustawą z dnia 19 października 1991r. (Dz. U. 2007/231) o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Spółdzielnia podkreśliła, że w art. 2 wymienione zostały enumeratywnie nieruchomości objęte zasadami gospodarowania na podstawie cytowanej ustawy. Przepis nie wymienia nieruchomości znajdujących się w trwałym zarządzie kółek rolniczych i ich związków, a jedynie w zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych. Cytowana ustawa nie daje żadnych podstaw do zaliczenia kółek rolniczych i ich związków do państwowych jednostek organizacyjnych. Według skarżącej istotną okolicznością jest to, że trwały zarząd i użytkowanie ustanowione zostały na rzecz Kółka Rolniczego w B., jednak od ponad trzydziestu pięciu lat nieruchomości znajdują się w posiadaniu Spółdzielni. Kółko Rolnicze w B. nie posiadało normy kompetencyjnej do ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Spółdzielni. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie trwałego zarządu i odmawiające stwierdzenia nieważności użytkowania mają innego adresata niż decyzje ustanawiające te prawa, co stanowi samodzielną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dalej Spółdzielnia stwierdziła, ustawa nie dotyczy nieruchomości znajdujących się w trwałym zarządzie kółek rolniczych i ich związków, a decyzje stwierdzające wygaśnięcie trwałego zarządu i użytkowania dotyczą innego podmiotu niż decyzje ustanawiające użytkowanie i trwały zarząd i do dnia 1 października 2005 status prawny nieruchomości nie został uporządkowany nastąpiło zasiedzenie nieruchomości na podstawie art. 172 Kc.

W odpowiedzi na skargę SKO w Pile wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Podkreśliło, że okoliczności wniesienia przedmiotowych gruntów przez Kółko Rolnicze w B. jako wkład gruntowy do Spółdzielni oraz toczące się postępowanie o zasiedzenie tych gruntów przez Spółdzielnię nie mają żadnego znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. skarżąca podała, że postępowanie o zasiedzenie obecnie jest na etapie skargi kasacyjnej, bowiem sąd I jaki i II instancji oddaliły wniosek o zasiedzenie.

Postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć sprawy ze skarg na opisane na wstępie cztery decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] stycznia 2010 r., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (k.53 akt IV SA/Po 363/10) i prowadzić sprawę pod sygnaturą akt IV SA/Po 363/10 - k.53 tych akt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargi na wszystkie zaskarżone decyzje SKO w Pile, wskazał na wstępie, że zaskarżone decyzje Kolegium zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 kpa. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie.

Sąd wyjaśnił, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów w części było w niniejszej sprawie ustalenie przez organ, iż zostały one wydane w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podzielił powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie dwie przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił pogląd organu, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzja Naczelnika Powiatu w Obornikach nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. w części dotyczącej przekazania gruntów wskazanych w tych decyzjach w trwały zarząd została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną wydania ww. decyzji organy powołały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. w sprawie przekazania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gminy pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U z 1969 r., nr 1, poz. 1 ze zm. – dalej jako rozporządzenie).

Sąd wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia przekazanie nieruchomości następuje w użytkowanie, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Natomiast w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia państwowe nieruchomości przekazuje się na cele produkcji rolniczej tylko w użytkowanie na czas określony lub nieokreślony. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 276 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 13, poz. 93 ze zm.) przekazywanie rolniczym spółdzielniom produkcyjnym gruntów Skarbu Państwa do użytkowania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów. Z powyższej regulacji jednoznacznie zdaniem Sądu I instancji wynika, że organ wydając decyzje na podstawie rozporządzenia uprawniony był do przekazania gruntów w użytkowanie. Natomiast brak było podstaw do przekazania nieruchomości w trwały zarząd. Sąd zwrócił uwagę, iż ówcześnie obowiązujące przepisy podobnie jak obecnie wyraźnie odróżniają zarząd od użytkowania. Wskazał na art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz.U. z 1969 r., nr 22, poz. 159 ze zm.), zgodnie z którym tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Z kolei rozporządzanie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. wydanie zostało na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 57 ust. 1 tej ustawy zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, właściwość organów w tych sprawach oraz zasady rozliczania określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Natomiast art. 57 ust. 2 wskazywał, iż do czasu odmiennego unormowania pozostają w mocy dotychczasowe przepisy wydane w tym przedmiocie na podstawie art. 3 dekretu wymienionego w art. 56 ust. 1 pkt 2.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) nieruchomości, stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art. 2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art. 2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Wobec powyższego nie ulegało zdaniem Sądu wątpliwości, iż przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976r. wyraźnie odróżniały użytkowanie od zarządu i zezwalały wyłącznie na przekazanie gruntów w użytkowanie. Z powyższych względów słusznie organy uznały, iż ww. akty w zakresie w jakim przekazywały grunty w trwały zarząd zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestii oddania gruntów w użytkowanie Sąd wskazał, że wskazane wyżej przepisy prawa, a w szczególności § 7 rozporządzenia, zezwalały organom na przekazanie gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz Kółka Rolniczego w B. w użytkowanie. Wobec powyższego organ odmawiając stwierdzenia nieważności w tej części nie naruszył przepisów prawa. Odnosząc się do twierdzeń strony, że organy wydając decyzje o przekazaniu gruntów nie powołały się na § 7 rozporządzenia Sąd wyjaśnił, iż nie można powyższego uznać za rażące naruszenie prawa czy też za wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że powołanie wadliwego przepisu prawnego samo przez się nie powoduje nieważności decyzji, jeśli rozstrzygnięcie znajduje oparcie w innym przepisie prawnym. Jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997r., I SA/Kr 970/96). Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że błędne bądź niepełne powołanie podstawy prawnej w decyzji administracyjnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji, jeżeli podstawa taka istnieje (wyrok NSA z 16 kwietnia 1997 r. I SA/Kr 970/96; wyrok NSA z 6 maja 1999 r. II SA/Gd 134/97,; wyrok NSA z 27 czerwca 2000 r. III SA 1422/99,; wyrok NSA z 26 stycznia 2001 r., I SA 1425/99; wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r. I SA 556/00). W tym stanie rzeczy przywołanie przez organy niepełnej podstawy prawnej oddania gruntów w użytkowanie w sytuacji gdy podstawa ta istniała nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

W ocenie Sądu twierdzenia strony odnoszące się do zmiany przepisów dotyczących nieruchomości rolnych Skarbu Państwa oraz kwestii zasiedzenia nieruchomości nie mają wpływu na ocenę prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji. Po pierwsze kwestie zasiedzenia miały miejsce po wydaniu ww. decyzji, a po drugie kwestia ta jest przedmiotem badania przed sądami powszechnymi, a nie organami administracji publicznej. Również zarzut strony, iż decyzje Kolegium naruszają art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ mają innego adresata niż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Obornikach nr [...] z dnia [...] września 1973 r., decyzja Naczelnika Powiatu w Obornikach nr [...] z dnia [...] maja 1974 r., decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] listopada 1975 r. oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976 r. jest bezzasadny. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tymczasem adresatem ww. decyzji była osoba będąca stroną postępowania. Również obecnie wydane decyzje Kolegium zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Sąd podkreślił, że to Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. wystąpiła o stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji choćby ze względu na prawa przysługujące Spółdzielni do nieruchomości objętych tymi decyzjami. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji decyzje zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania i nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji kontrolowanych w postępowaniu nieważnościowym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 4 kpa. z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nie biorącej udziału w sprawie; postępowanie zostało bowiem wszczęte przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych, tymczasem adresatem kwestionowanych decyzji z lat 70 -tych jest nie występujące w sprawie Kółko Rolnicze w B.,

2. art. 48 kpa. z uwagi na wydanie wyroku bez pełnej znajomości stanu faktycznego, ponieważ organy dysponowały kserokopiami trzech kwestionowanych decyzji, nie posiadając kserokopii decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974r.

3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej i przyjęcie że rozporządzenie to stanowiło podstawę prawną do przekazania nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie. Tym samym Sąd oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ mimo zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile nie stwierdziło nieważności decyzji.

W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skarżąca Spółdzielnia podkreśliła, że na podstawie art. 28 kpa. ma interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jest posiadaczem samoistnym nieruchomości od ponad 30 lat , ale adresatem decyzji stwierdzających nieważność decyzji z lat 1973 -1975 oddających nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie "powinno być też Kółko Rolnicze w B. a nie Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O.". Kółko Rolnicze w B. nieruchomości otrzymane w trwały zarząd i użytkowane w 1975r. wniosło jako wkład do Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. nie posiadając do tego kompetencji. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. nie była adresatem decyzji oddających przedmiotowe nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie, a zatem nie może samodzielnie "nabyć" użytkowania w związku ze stwierdzeniem nieważności trwałego zarządu. Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. jest zainteresowana wyłącznie nabyciem własności przez zasiedzenie, do czego potrzebne jest uchylenie funkcjonujących nadal w obrocie decyzji administracyjnych. Zdaniem Spółdzielni nie ma podstaw, aby była ona adresatem zaskarżonych decyzji.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd prawidłowo ocenił stan faktyczny w niniejszej sprawie, ale dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. W kwestionowanych decyzjach administracyjnych powoływano się na w/w rozporządzenie bez podania konkretnego przepisu, ponieważ rzeczywistym zamiarem organu administracji rządowej było przekazanie nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie. Takiej możliwości rozporządzenie to nie przewidywało, dlatego organy nie wskazały żadnego konkretnego przepisu tego rozporządzenia. Podstawę prawną do przekazania nieruchomości łącznie w trwały zarząd i użytkowanie stanowił wyłącznie dekret z dnia 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Cytując przepis art.3 tego dekretu skarżąca wskazała, że tylko ten przepis łączy dwie różne instytucje prawne – oddanie w trwały zarząd i użytkowanie nieruchomości, a zatem zaskarżone decyzje zostały wydane w rzeczywistości o powołany dekret, który został uchylony, a nie w oparciu o przepisy rozporządzenia. W związku z tym, zdaniem skarżącej , powinno nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ponieważ użytkowanie zostało ustanowione w koniunkcji z trwałym zarządem i jako prawo słabsze, akcesoryjne w stosunku do trwałego zarządu ustanowione łącznie zarządem powinno być łącznie z nim uchylone. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że utrzymanie w mocy użytkowania ustanowionego dla Kółka Rolniczego w B. jest aktualnie przez organy administracji traktowane jako sankcjonujące użytkowanie przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w O. W konsekwencji sąd cywilny oddalił wniosek Spółdzielni o zasiedzenie. Interes prawny Spółdzielni w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych przekazujących nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie nie może prowadzić do nabycia prawa użytkowania z mocą wsteczną. Pozostawione samodzielnie użytkowanie winno więc dotyczyć Kółka Rolniczego w B., które od ponad 30 lat nie posiada przedmiotowych nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że Starosta Obornicki bez czekania na wynik sprawy kasacyjnej, jedynie w oparciu o nowy, inny niż dotychczas, wypis z ewidencji gruntów wpisał do nowoutworzonej księgi wieczystej dla wszystkich spornych nieruchomości jedynie Skarb Państwa jako właściciela, bez wzmianki o trwałym zarządzie i użytkowaniu nieruchomości przez skarżącą Spółdzielnię lub Kółko Rolnicze w B.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Obornicki zakwestionował twierdzenie skarżącej Spółdzielni, że rozstrzygnięcie SKO w Pile zostało podjęte jedynie w oparciu o kserokopie decyzji z lat 70- tych i tak wyjaśnił, że oryginały decyzji Prezydium PRN z dnia [...] września 1973r. oraz decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki z dnia [...] listopada 1975r. znajdują się w zasobie archiwalnym Starostwa Powiatowego w Obornikach, zaś oryginał decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Oborniki z dnia [...] grudnia 1976r. znajduje się w archiwum Urzędu Miejskiego w Obornikach, jak również w Archiwum Państwowym w Poznaniu. Nie odnaleziono natomiast decyzji Naczelnika Powiatu w Obornikach z dnia [...] maja 1974r., tym niemniej Starosta jest w posiadaniu oryginału protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 1 czerwca 1974r. w sprawie przekazania w trwały zarząd i użytkowanie gruntów Skarbu Państwa na rzecz Kółka Rolniczego w B. na podstawie ww. decyzji. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że jej zarzuty są nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym należało rozpoznać sprawę w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt.4 kpa., ponieważ decyzje zostały skierowane do podmiotu nie biorącego udziału w sprawie tj. Kółka Rolniczego w B. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. podkreśliła , że na podstawie art. 28 kpa. ma interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jest posiadaczem samoistnym nieruchomości od ponad 30 lat , ale adresatem decyzji stwierdzających nieważność decyzji z lat 1973 -1975 oddających nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie "powinno być też Kółko Rolnicze w B. a nie Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O.", by następnie stwierdzić, że nie ma podstaw prawnych, aby była adresatem zaskarżonych decyzji stwierdzających nieważność w/w decyzji wydanych w latach siedemdziesiątych.

Z treści tego zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że skarżąca kasacyjnie nie rozumie przesłanki nieważności decyzji o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt.4 kpa i popada w sprzeczność uzasadniając ten zarzut – z jednej strony uważa, że Kółko Rolnicze w B. jest adresatem zaskarżonych decyzji, ale błąd w postępowaniu polega na tym, że nie brało ono udziału w sprawie (co byłoby przesłanką do wystąpienia przez osobę, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a następnie twierdzi , że właśnie to Kółko jako adresat decyzji z lat siedemdziesiątych powinno być też adresatem zaskarżonych decyzji, a nie skarżąca Spółdzielnia, by ostatecznie stwierdzić, że Spółdzielnia nie powinna być adresatem zaskarżonych do Sądu pierwszej instancji decyzji. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro autor skargi kasacyjnej zarzut kasacyjny oparł na podstawie art.156 §1 pkt 4 kpa, to uważa, że zaskarżone decyzje zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, której to wady nie zauważył Sąd pierwszej instancji.

Zarzut ten nie jest trafny. Po pierwsze dla porządku należy wskazać, że skarżąca a nie Kółko Rolnicze w B. jest adresatem jednej z decyzji tj. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Obornikach nr [...] znak [...] z dnia [...] grudnia 1976r., którą to decyzją przekazano jej w trwały zarząd i użytkowanie grunty Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi położone we wsi B. oznaczone jako działki nr [...] o ogólnej powierzchni 7,09 ha. Adresatem pozostałych decyzji jest faktycznie Kółko Rolnicze w B. Po drugie zaskarżone decyzje stwierdzające nieważność przedmiotowych decyzji przekazujących w trwały zarząd i użytkowanie nieruchomości Skarbu Państwa nie są dotknięte wadą o jakiej mowa art.156 §1 pkt 4 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Z akt sprawy wynika, że zarówno Spółdzielnia Kołek Rolniczych w O. jak i Kółko Rolnicze w B. było stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazujących nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie i brały w nim udział, jak również oba te podmioty brały udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Niewątpliwie stroną tego postępowania jest Kółko Rolnicze w B. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku trafnie wskazał, że w rozumieniu art. 28 kpa stroną postępowania jest także Spółdzielnia Kółek Rolniczych w O. W takiej sytuacji nie można uznać, a jak to wyżej podano wydaje się, że o to w istocie chodziło autorowi skargi kasacyjnej, choć miał trudności w uzasadnieniu tego zarzutu, że decyzje administracyjne zostały skierowane do osoby, która nie ma statusu strony w rozumieniu art.28 kpa.

Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Takiej sytuacji nie ma w rozpoznawanej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu ( por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011r. sygn.akt II OSK 1347/10 Lex 1069001).

Podkreślić jeszcze należy, że przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkowe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną.

Odnośnie zarzutu naruszenia art.48 kpa. poprzez to, że Sąd orzekał bez pełnej znajomości stanu faktycznego, ponieważ nie ma oryginałów decyzji administracyjnych a jedynie trzy kserokopie, a czwartej decyzji z dnia [...] maja 1974 nr [...] nie ma nawet w kserokopii , to zauważyć należy, że organy administracji publicznej tego przepisu w tej sprawie nie stosowały ani też nie miały obowiązku stosować tego przepisu. Z tych względów poza kontrolą Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była ocena stosowania tego przepisu w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten brzmi - pisma skierowane do osób nie znanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu w myśl art. 34.(§1), pisma kierowane do osób korzystających ze szczególnych uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego doręcza się w sposób przewidziany w przepisach szczególnych, w umowach i zwyczajach międzynarodowych(§2).

Wydaje się, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art.48 p.p.s.a, który składa się z pięciu paragrafów. Wymogiem formalnym skargi kasacyjnej, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest wskazanie konkretnych przepisów oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, czy innej najmniejszej jednostki redakcyjnej), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy Tego wymogu nie spełniała skarga kasacyjna odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.48 p.p.s.a. (przy założeniu, że o ten przepis chodzi skarżącemu). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie odniesiono się do tej podstawy kasacyjnej. Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej oraz wywiedzenie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Natomiast przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną, stosownie do wskazanego przepisu art. 176 p.p.s.a.

Z powyższych względów zarzut ten okazał się nieskuteczny. Zauważyć tylko należy, że zgromadzony w sprawie dotyczącej, co należy podkreślić, stwierdzenia nieważności decyzji materiał dawał podstawę do podjęcia zaskarżonych decyzji. Nie miał co do tego wątpliwości także skarżący, który uzasadniając trzeci z kolei zarzut skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd "prawidłowo ocenił stan faktyczny" istniejący w przedmiotowej sprawie, w żadnym momencie nie podnosząc, aby był on ustalony w oparciu o niepełny lub niewiarygodny materiał dowodowy.

Skarżący zarzucił także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów (bez podania konkretnego przepisu) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U z 1969r.,nr 1, poz.1 ze zm.) dalej zwane rozporządzeniem. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że rzeczywistą podstawę prawną kwestionowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd i użytkowanie nie było w/w rozporządzenie, a dekret z dnia 26 kwietnia 1949r o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.z1953 r. nr 4 poz.31) dalej jako dekret, który w art.3 ust.1 stanowił, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź osób prawnych wymienionych w art.2 lub znajdujące się w ich zarządzie bądź użytkowaniu, niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych będą przekazywane właściwym wykonawcom tych planów (art.2) na własność bądź w zarząd i użytkowanie. Żaden inny przepis nie łączy tych dwóch różnych instytucji prawnych, a zatem decyzje zostały wydane rzeczywistości o powołany dekret, który został uchylony, a nie w oparciu o przepisy rozporządzenia. W związku z tym, zdaniem skarżącego, powinno nastąpić stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ponieważ użytkowanie zostało ustanowione w koniunkcji z trwałym zarządem i jako prawo słabsze, akcesoryjne w stosunku do trwałego zarządu ustanowione łącznie zarządem powinno być łącznie z nim uchylone.

Powyższe stanowisko jest błędne i pozostaje w sprzeczności z materiałem wynikającym z akt sprawy.

Z analizy akt wynika, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje przekazujące nieruchomości Skarbu Państwa –Państwowego Funduszu Ziemi na rzecz Kółka Rolniczego w Bąblinie oraz Spółdzielni Kółek Rolniczych w Obornikach (decyzja nr 155 z dnia 11 grudnia 1976r.) w trwały zarząd i użytkowanie zostały wydane w roku 1973, 1974, 1975 i 1976. W podstawie prawnej tych decyzji organy nie powołały dekretu lecz powołały się na § 3 i § 4 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. Zastosowanie przepisów rozporządzenia było oczywiście uzasadnione, ponieważ weszło ono w życie z dniem 10 lutego 1969r i obowiązywało w dacie wydania kwestionowanych decyzji. Powołane w decyzjach § 3 i § 4 rozporządzenia określały właściwość organów do wydawania decyzji w sprawie przekazania nieruchomości oraz tryb postępowania w tych sprawach. Nie ma żadnych przesłanek, aby uznać , że podstawą wydania tych decyzji był dekret z 1949r. Dekret ten utracił moc z dniem wejścia w życie w dniu 5 kwietnia 1958r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r., nr 18, poz.94), która to ustawa w art.56 ust.1 pkt 2 stanowiła, że traci moc dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zgodnie natomiast z art. 57 ust. 1 w/w ustawy zasady i tryb przekazywania nieruchomości pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, właściwość organów w tych sprawach oraz zasady rozliczania określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia. Ustęp 2 stanowił, że do czasu odmiennego unormowania pozostają w mocy dotychczasowe przepisy wydane w tym przedmiocie na podstawie art. 3 dekretu wymienionego w art. 56 ust. 1 pkt 2.

Tym odmiennym unormowaniem były właśnie przepisy w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 57 ust.1 ustawy oraz art.276 Kodeksu cywilnego, obowiązujące, jak wyżej wskazano, od 10 lutego 1969r. Nie ma żadnych racjonalnych argumentów, aby uznać, że organy w dacie wydawania przedmiotowych decyzji w latach 1973-1976 stosowały nieobowiązujące przepisy dekretu z 1949r. Inną natomiast kwestią jest to, że przepisy rozporządzenia nie dawały podstaw do oddania gruntów Skarbu Państwa jednostkom gospodarki uspołecznionej, w tym kółkom rolniczym i ich związkom, w trwały zarząd. Zgodnie bowiem z treścią § 2 ust.1 rozporządzenia przekazanie nieruchomości następuje w użytkowanie, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej, natomiast z § 7 ust.1 rozporządzenia wynika, że państwowe nieruchomości przekazuje się na cele produkcji rolniczej tylko w użytkowanie na czas określony lub nieokreślony. Państwowe nieruchomości przekazuje się w użytkowanie na cele produkcji rolniczej państwowym jednostkom oraz rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieodpłatnie (ust.2). Z powyższych względów prawidłowo w sprawie uznano, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w części w jakiej ustanawia ona trwały zarząd w stosunku do oddanych w użytkowanie nieruchomości. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek wydania decyzji, w określonej części, bez podstawy prawnej, a nie z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że oddanie przedmiotowych nieruchomości Skarbu Państwa – Kółku Rolniczemu w B. oraz Spółdzielni Kółek Rolniczych w O. także w trwały zarząd nie miało żadnej podstawy prawnej. Słusznie wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że organ wydając decyzje na podstawie rozporządzenia był uprawniony do przekazania gruntów w użytkowanie natomiast brak było podstaw do przekazania nieruchomości w trwały zarząd. Zauważyć jednak w tym miejscu należy, że ustanowienie trwałego zarządu wbrew regulacji cyt. wyżej §.2 ust.1 i §7ust.1 rozporządzenia, które przewidywały oddanie gruntów tylko w użytkowanie (pozostałe przepisy rozporządzenia także nie przewidują instytucji trwałego zarządu) było załatwieniem sprawy poza granice dopuszczone przepisem prawnym, co jest przypadkiem wydania decyzji bez podstawy prawnej, a nie wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa jak przyjął to Sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji stwierdzić należy, że kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje zostały wydane (w określonej części) bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością na podstawie art.156 § 1 pkt.2 kpa. Odmienna ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów na podstawie art.184 p.p.s.a skargę kasacyjną należało oddalić.

Ubocznie tylko należy zauważyć, ponieważ nie było to przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, że z dołączonego do skargi kasacyjnej rejestru gruntów dla jednostki ewidencyjnej [...] z daty 26.11.2010r. wynika, że sporne nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa. Zgodnie z treścią art.9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.)organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Jest to przepis szczególny wobec zasad ustalonych w art. 17 pkt 1 k.p.a., w świetle którego organem wyższego stopnia wobec starosty byłoby SKO – niezależnie od tego, jakie zadania starosta wykonuje. Jednak art. 9a u.g.n. przesądził, że organem wyższego stopnia w stosunku do wszystkich decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie gospodarki nieruchomościami, przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest wojewoda. Jako organ wyższego stopnia wojewoda jest w tych sprawach zarówno organem odwoławczym, do którego stosuje się art. 127 § 2 k.p.a., jak i organem nadzoru, do którego stosuje się art. 157 § 1 k.p.a. Z tej regulacji tej należy wywieść, że organem właściwym w rozpoznawanej sprawie jest wojewoda a nie SKO.