Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 923/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Witold Falczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 54/07 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 54/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] nr [...] odmawiająca stronie przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2006 r. J. P. wystąpił o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, dołączając właściwe dokumenty. Decyzją z dnia 9 września 2004 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: M., J., K. i A. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez M., J. i K. i na pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka w rodzinie wielodzietnej na K. i A.. Powodem odmowy, co wskazał w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, było przekroczenie obowiązującego kryterium dochodowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. P. podnosząc, że organ nie uwzględnił przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, jeśli przysługiwał wnioskodawcy w poprzednim okresie zasiłkowym. Zasiłek taki przysługiwał skarżącemu w poprzednim okresie zasiłkowym, zatem zastosowanie wskazanego przepisu było, jego zdaniem, jak najbardziej uprawnione. Ponadto zarzucił on organowi naruszenie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie strony prawa czynnego udziału w sprawie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i stwierdziło, iż wnioskodawca nie spełnia ustawowo określonych warunków do uzyskania zasiłku rodzinnego na swoje dzieci wraz z dodatkami z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł, zaś jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego roczny dochód rodziny w roku 2005 wyniósł [...] zł, co daje miesięcznie w przeliczeniu na członka rodziny [...] zł. Ponadto, w ocenie organu, w niniejszej sprawie, mimo korzystania przez skarżącego ze świadczeń rodzinnych w poprzednim okresie zasiłkowym, nie miał zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z regulacją tam zawartą, w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Przekroczenie dochodu w przedmiotowej sprawie wyniosło 84,51 zł, zatem kwota ta przekraczała kwotę najniższego zasiłku rodzinnego tj. 48 złotych.

Za bezzasadny uznano także zarzut naruszenia art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych następuje na wniosek uprawnionych podmiotów, przy czym do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnianie przez wnioskodawcę i jego rodzinę ustawowych przesłanek do korzystania ze świadczeń. W przedmiotowej sprawie odwołujący złożył wniosek wraz z kompletem dokumentów, w związku z czym organ nie podejmował czynności, o których strona nie zostałaby powiadomiona. Kolegium uznało więc, że nie doszło do naruszenia art. 10 kpa, gdyż strona była zawiadamiana o czynnościach organu, jak również zapewniony miała dostęp do akt sprawy. Odnosząc się natomiast do wniosku strony o zawieszenie postępowania odwoławczego, organ wskazał, że z uwagi na brak umotywowania wniosku nie mógł on zostać uwzględniony. Odwołujący nie sprecyzował jakie pojawiły się nowe okoliczności, nieznane wcześniej organowi, a mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. P. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie przekroczenia kryterium dochodowego, skutkujące odmową przyznania świadczeń. Skarżący stwierdził, że użyte w art. 5 ust. 3 wyrażenie mówiące o dochodzie rodziny, a nie o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę, należy w kontekście uzasadnienia projektu ustawy, jak i treści art. 5 ust. 1 uznać za omyłkę ustawodawcy. Zdaniem J. P. wykładnia przepisów ustawy dokonana przez organy była niezgodna z regulacjami zawartymi w art., art. 67, 69, 71 i 72 Konstytucji RP, gdyż jest sprzeczna z zadaniami państwa i nie realizuje celów ustawy. Skarżący przytoczył także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt P 3/05, który w jego ocenie - mimo, iż dotyczył innego przepisu - powinien mieć zastosowanie przy dokonywaniu wykładni regulacji stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna dążyć do tego, aby jak największa grupa osób potrzebujących wsparcia mogła z pomocy ustawy skorzystać.

Oddalając skargę J. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołał się na podstawę rozstrzygnięcia wniosku skarżącego, którą stanowiły przepisy ustawy z o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. Ponadto Sąd zaznaczył, iż zgodnie z art. 5 ust. 3 powołanej ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (tj. 48 zł) przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał on w poprzednim okresie zasiłkowym. W rozpatrywanej sprawie przepis ten nie mógł jednak być zastosowany, gdyż dochód rodziny skarżącego przekraczał kwotę uprawniającą jego rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny. Przeciętny miesięczny dochód rodziny skarżącego, to jest [...] zł przekraczał granicę dochodu zwielokrotnioną stosownie do liczby członków rodziny (tj. 504 zł x 6 = 3024 zł) o 84,51 zł (tj. 3.108,51 zł - 3.024 zł = 84,51 zł). Kwota przekroczenia jest zatem wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego - 48 zł, obowiązującej w okresie zasiłkowym. W konsekwencji, w przypadku skarżącego nie zostały spełnione warunki uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego.

W ocenie Sądu, dopuszczalne przekroczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczyło dochodów całej rodziny, a nie dochodu na osobę w rodzinie. Sąd I instancji stwierdził, iż stosując wykładnię literalną należało przyjąć, że pojęcie "dochodu rodziny" występuje w tym przepisie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy, czyli przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jak to właściwie przyjął organ orzekający, a nie jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1, na co wskazuje skarżący.

Sąd podzielił stanowisko organów, że przyznawanie zasiłków rodzinnych nie zależy od uznania organu administracji, a uzależnione jest od spełnienia warunków określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych i nie jest możliwe przyznanie zasiłku, gdy warunki te nie są spełnione. Podkreślono przy tym, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "dochód rodziny", natomiast w art. 5 ust. 1 ustawy mowa jest o "dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę". Zatem ustawa wyraźnie różnicuje oba te pojęcia nie dając organom możliwości wyboru. Dlatego też mając powyższe na uwadze organ stosując art. 5 ust. 3 ustawy właściwie przyjął definicję ustawową pojęcia "dochód rodziny" określoną w art. 3 pkt 2 mówiącą o dochodzie członków rodziny, co spowodowało konieczność oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Janusz Podgajny, reprezentowany przez radcę prawnego Romana Szeremeta, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została na przesłance z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "dochodu rodziny" występuje w tym przepisie jako pojęcie zdefiniowane w art. 3 pkt 2 ustawy - przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy a nie jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

W uzasadnieniu skarżący podkreślił, iż nie zgadza się z zastosowaną przez Sąd wykładnią językową, pozwalającą przyjąć, że "dochód rodziny", o którym mowa w tym przepisie, to przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny. Wprawdzie za takim rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jednakże, zdaniem strony, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, w którym jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego.

Ponadto skarżący stwierdził, że zastosowana przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek skarżącego interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym przez Sąd rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia " dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie było, w ocenie strony, zamierzone przez ustawodawcę. Pełnomocnik skarżącego powołał się także na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1778/04 stwierdził, iż "dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Sąd odwoławczy ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny podniesionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za uzasadniony.

Przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, iż w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Zarówno organy orzekające w postępowaniu administracyjnym jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaprezentowały pogląd, iż pojęcie dochodu rodziny, o jakim mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć zgodnie z definicją powołaną art. 3 ust. 2 powołanej ustawy, a zatem jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Stanowisko to uznać należy za niezasadne.

Słusznie skarga kasacyjna podważa stanowisko organów zaakceptowane następnie przez Sąd I instancji, wynikające z zastosowania wykładni językowej. W ocenianym przypadku stosowanie takiej wykładni prowadziłoby bowiem - jak to trafnie wywodzi autor skargi kasacyjnej - do różnego traktowania uprawnionych w zależności od tego, czy dotyczy to pojedynczej osoby uczącej się, czy też odnosi się do wielodzietnej rodziny. Aby zatem właściwie odczytać sens przepisu należy sięgnąć do innych metod wykładni, w tym przede wszystkim wykładni systemowej. Kierując się tymi względami należy treść art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniać uwzględniając jego usytuowanie w ustawie, a zwłaszcza w powiązaniu z art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Jeśli więc w przepisach poprzedzających ustawodawca posłużył się pojęciem "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę na rodzinę" to logicznym jest, iż takie samo pojęcie winno być stosowane w zakresie przekroczenia kwoty uprawniającej rodzinę do świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego.

Nadmienić należy, iż podobne stanowisko w kwestii wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych zajmował w swych orzeczeniach przytoczonych w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach I OSK 151/07 z dnia 20 listopada 2007 r. i I OSK 1108/07 z dnia 5 lutego 2008 r. (niepublikowane)

Na uwagę zasługuje także i ta okoliczność, że ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz.U. Nr 109, poz. 747) przepis art. 5 ust. 3 został znowelizowany i od dnia 6 lipca 2007 r. posługuje się on pojęciem "dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie". W kontekście wcześniejszych rozważań nowelizacja ta miała na celu jedynie doprecyzowanie przepisu, który w praktyce orzeczniczej organów i sądu administracyjnego, posługujących się jedynie wykładnią językową, wywoływał wątpliwości.

Z uwagi na to, że wykładnia przepisu art. 5 ust. 3 dokonana przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie narusza prawo zaskarżony wyrok należało uchylić.

W przedmiotowej sprawie nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło jedynie naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając na podstawie art. 188 P.p.s.a. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, następnie rozpoznał skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił także decyzje organów obu instancji.