Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 669/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO") – po rozpoznaniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] listopada 1961 r. (nr [...]) w przedmiocie przejęcia na własność państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej A. P. i jego żony W. (gruntów o powierzchni [...] ha zapisanych w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] wsi [...]) – utrzymało w mocy odmowną decyzję własną z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]).

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] listopada 1961 r. (zwaną też dalej "Decyzją PPRN") przejęto na własność państwa bez odszkodowania nieruchomość rolną A. P. i jego żony W. – grunty o powierzchni [...] ha zapisane w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] wsi [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej też jako "Prezydium PRN") Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] wskazało, że komisyjnie na miejscu stwierdzono, iż część gruntów o powierzchni [...] ha nie jest poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym przez samego właściciela, bądź użytkownika lub dzierżawcę. Co więcej, grunty te zostały opuszczone przez prawnych właścicieli z dniem [...] kwietnia 1960 r. i leżą odłogiem.

Wniosek o stwierdzenie nieważności Decyzji PPRN złożył M. P. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), który w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., skierowanym do Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny (przekazanym następnie według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu) zarzucił tej decyzji rażące naruszenie art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. [o wywłaszczeniu i o uregulowaniu spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym; zwanego też dalej "dekretem z 1955 r."] poprzez przyjęcie, że grunty, których dotyczy ww. decyzja, były gruntami pochodzącymi z reformy rolnej i były porzucone. Faktycznie grunty te stanowiły własność prywatną i były zagospodarowane. Wnioskodawca wskazał, że twierdzeniom zawartym w treści Decyzji PPRN, iż "część gruntów o powierzchni [...] ha nie jest poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym tym więcej, że grunty te zostały opuszczone przez prawnych właścicieli z dniem [...] kwietnia 1960 r. i leżą odłogiem", zaprzecza oświadczenie sołtysa K. R. (zwanego też dalej "Sołtysem") z [...] kwietnia 1985 r., w którym wskazał, że wszystkie grunty były właściwie gospodarowane aż do roku 1962, oraz odpowiedź A. O. z [...] grudnia 1991 r. - pracownika Prezydium PRN Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w [...] (zwanego też dalej "Pracownikiem PPRN") na pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] Nr [...] z [...] listopada 1991 r. Co więcej, rodzina Wnioskodawcy nigdy, z wyjątkiem okresu II Wojny Światowej, nie opuściła siedliska ani ziemi w [...]. W treści wniosku wskazano ponadto, że objęta nim decyzja nigdy nie została doręczona właścicielom gospodarstwa - A. i W. małż. P., a także Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], na terenie której zlokalizowana jest nieruchomość. Jako przyczynę niedoręczenia decyzji A. i W. małż. P., Wnioskodawca wskazał błąd w adresie.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2018 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji PPRN.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. P., reprezentowany przez r. W., wskazał, że:

- z treści art. 15 dekretu z 1955 r. wynika, iż gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej, ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie dekretu, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania do gospodarstwa stanowiącego własność prywatną A. P. i jego żony W.. Co więcej, grunty nie zostały opuszczone przez prawowitych właścicieli i były odpowiednio zagospodarowane, co potwierdza Sołtys oraz Pracownik PPRN. Zatem zastosowanie przepisów dekretu stanowiło ich naruszenie;

- nadanie ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. nowego brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. stanowiąc, iż gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., jeżeli zostały opuszczone po dniu [...] kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność państwa w stanie wolnym od obciążeń, nie świadczy, że zmiana ta obejmowała gospodarstwa prywatne (jak to twierdzi zespół orzekający), gdyż zmiana ta mówi tylko o innych gospodarstwach i działkach, a nie mówi o działkach i gospodarstwach będących własnością prywatną;

- art. 17 dekretu z 1955 r. stanowi, że "nieruchomościami w rozumieniu dekretu są nieruchomości państwowe przeznaczone na cele reformy rolnej i osadnictwa rolnego". Przepis ten nie został zmieniony, a tym samym dekret nie obejmował gospodarstw stanowiących własność prywatną. Znowelizowany art. 17 stwierdza, że przepisy dekretu stosuje się do nieruchomości znajdujących się w zarządzie Prezydiów Rad Narodowych, za wyjątkiem przeznaczonych na cele państwowe, społeczne i nierolnicze;

- nie można uznać za trafne twierdzenia SKO, że nie są wiarygodne oświadczenia Sołtysa o fakcie nieopuszczenia gospodarstwa i będącego w zagospodarowaniu właścicieli, jak również oświadczenia Pracownika PPRN, gdyż były to osoby, które znały gospodarstwo i jego właścicieli oraz stan tego gospodarstwa. Co więcej, oświadczenie A. O. zawarte w odpowiedzi z [...] grudnia 1991 r. skierowanej do Urzędu Wojewódzkiego w [...] na pismo z [...] listopada 1991 r. zostało uznane jako zgodne z prawdą, a zatem nie może być podważone. A. O., jako przedstawiciel Prezydium PRN w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, uczestniczył w dniu [...] lutego 1962 r. w przekazaniu [...] ha gruntów stanowiących własność A. i W. P. Nadleśnictwu [...]. Mógł więc ocenić, na jakiej powierzchni gruntów znajdują się zasiewy i wykonane orki jesienne, oraz na jakiej powierzchni wykonywane są inne prace, znał więc stan i stopień zagospodarowania tych gruntów. K. R. był sołtysem sołectwa [...] i w związku z tym, jako sołtys, musiał znać strukturę zasiewów i uprawy oraz wykonywanych prac polowych, ponadto stałą ewidencją objęty był rodzaj i liczba zwierząt w gospodarstwie oraz jakimi maszynami dysponuje rolnik;

- z treści Decyzji PPRN wynika, że na gruncie stosowane były niewłaściwe zabiegi agrotechniczne, nie podając przy tym, na czym te zabiegi polegają. Takie stwierdzenie świadczy o tym, że działalność rolnicza prowadzona była na gruncie, a tym samym, że grunty nie mogły być opuszczone. Fakt nieopuszczenia gruntów stwierdzili Sołtys i Pracownik PPRN. Z załączonego do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poświadczenia zamieszkania również wynika powołana okoliczność. Nie można przyjąć za trafne twierdzenia zespołu orzekającego, że oświadczenia osób i dokumenty meldunkowe nie świadczą o nieopuszczeniu gospodarstwa, gdyż nie wyklucza to (jak stwierdza zespół orzekający) innych sytuacji, o których wiedzę mógł mieć organ wydający decyzję w sprawie. Mówiąc o innych sytuacjach zespół orzekający nie wymienia takich sytuacji, zatem jest to twierdzenie bezpodstawne i nie może stanowić wystarczającego podważenia oświadczeń osób znających sprawę, jak również dokumentów meldunkowych;

- Decyzja PPRN nie została doręczona adresatowi, a tym samym uniemożliwiono mu skuteczne jej zaskarżenie. Kopii tej decyzji nie otrzymało również Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], na terenie której znajdowało się gospodarstwo, którego dotyczy decyzja. Zapis "za dowodem doręczenia" na decyzji jest jedynie wzmianką, w jaki sposób należy decyzję doręczyć, jednak w żaden sposób nie świadczy o jej doręczeniu; dowodu doręczenia w dokumentach nie stwierdzono;

- gdyby Decyzja PPRN została wykonana przez Sąd Powiatowy Wydział Hipoteczny w [...], który wprowadziłby do dalszego obrotu decyzję, wykreślając dotychczasowych właścicieli i wpisując Skarb Państwa, właścicielom przysługiwałoby skuteczne roszczenie o zwrot nieruchomości oraz odszkodowanie za utracone korzyści. Sąd Powiatowy w [...] prawidłowo ocenił decyzję przesłaną przez Prezydium PRN i jej niezgodność z przepisami prawa, odstępując od dalszego wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego i dokonania odpowiednich wpisów w księgach wieczystych. W obecnym stanie prawnym, mając na uwadze przepisy k.c. o własności i ochronie, wykonanie tej decyzji jest niedopuszczalne, gdyż jej wykonanie byłoby dotknięte wadami prawnymi powodującymi wzruszenie skutków decyzji ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa własności i przepisów o ochronie własności zawartych w kodeksie cywilnym.

Utrzymując w mocy decyzję własną z [...] grudnia 2018 r. – przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2019 r. – SKO stwierdziło, że decyzja SKO z [...] grudnia 2018 r. odpowiada prawu, gdyż w ocenie składu orzekającego w drugiej instancji w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności Decyzji PPRN. Postępowanie w kontrolowanej sprawie toczyło się w ramach postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na zasadach określonych w art. 156-159 k.p.a., w którym to postępowaniu organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, to zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę wykazać należy w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 (w tym wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa) winna mieć przy tym charakter dosłowny, a nawet ścieśniający. Dla uznania naruszenia przepisów wskazywanych przez Wnioskodawcę za rażące niezbędne jest stwierdzenie następujących przesłanek: w sprawie, w zakresie objętym decyzją, obowiązywał niewątpliwy stan prawny; treść decyzji pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów obowiązującego prawa, a charakter naruszenia prawa był tego rodzaju, iż prowadziło to do niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Następnie, odnosząc się kolejno do okoliczności, które zdaniem Wnioskodawcy świadczą o wydaniu Decyzji PPRN z rażącym naruszeniem prawa, SKO w składzie ponownie rozpoznającym sprawę wskazało w szczególności, że:

- zarzut niedoręczenia decyzji o przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnej nie może odnieść pożądanego przez Wnioskodawcę skutku w postępowaniu nieważnościowym. Zarzut ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego SKO stwierdziło, że Decyzja PPRN jest decyzją administracyjną sporządzoną w formie wymaganej przepisem obowiązującym w dacie wydania decyzji, tj. w art. 99 § 1 k.p.a. [w ówczesnym brzmieniu], oraz uznało, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego, a tym samym wywoływała skutki prawne;

- podstawę materialnoprawną Decyzji PPRN stanowił art. 15 dekretu z 1955 r. w związku z przepisami ustawy z dnia z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174; zwanej też dalej "ustawą z 1957 r.") oraz ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161; zwanej też dalej "ustawą z 1961 r.") oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198; zwanego też dalej "rozporządzeniem z 1961 r."). Zdaniem SKO orzeczenie administracyjne o stwierdzeniu przejścia gospodarstwa na własność Państwa wydawane na podstawie art. 15 ust. 2 dekretu z 1955 r. miało charakter decyzji związanej, a nie uznaniowej. Natomiast na mocy art. 2 ustawy z 1957 r., w brzmieniu ustalonym ustawą z 1961 r., wydawana była decyzja o charakterze uznaniowym, skoro wskazano, że gospodarstwa "mogą być przejęte". W ocenie SKO, które w tym zakresie powołało się na wyrok WSA w Poznaniu z 18 lutego 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 518/10, za określone w art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. "wszelkie inne gospodarstwa rolne" należy uznać każde gospodarstwo o rolniczym przeznaczeniu, inne niż te wymienione w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r., co oznacza, że również gospodarstwo prywatne mogło zostać przejęte na własność na podstawie zmienionych przepisów dekretu. Tym samym, zdaniem SKO, brak jest podstaw prawnych dla uznania, że grunty należące do A. P., które nie pochodziły z reformy rolnej, nie mogły być przejęte na własność państwa na podstawie przepisów powołanych w treści decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Wniosków przeciwnych nie można wyciągać na podstawie art. 17 dekretu z 1955 r., który nie miał zastosowania do postępowań prowadzonych na podstawie art. 15 tego dekretu, lecz znajdował zastosowanie w postępowaniach uwłaszczeniowych;

- w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego istotą było ustalenie, że gospodarstwo rolne zostało opuszczone przez właścicieli. W świetle definicji "opuszczonego gospodarstwa rolnego" zawartej w rozporządzeniu z 1961 r. warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (w tym małżonka, rodziców i dzieci) oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Powyższa regulacja nie określa długości okresu, w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa. Z powyższego wynika, że przesłanki opuszczenia gospodarstwa i niewłaściwego wykonywania zabiegów agrotechnicznych wzajemnie się nie wykluczały. Ustalenie zaistnienia obu wskazanych przesłanek w treści Decyzji PPRN nie może świadczyć o tym, że decyzja ta objęta jest kwalifikowaną wadą prawną;

- charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uniemożliwia prowadzenie postępowania wyjaśniającego właściwego dla sprawy w przedmiocie przejęcia gruntów na własność państwa, ani nawet postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Dlatego SKO – jak stwierdziło – nie może przeprowadzić dowodów z dokumentów powołanych w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumentów meldunkowych. Zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu, czyli w dniu [...] listopada 1961 r. Swoje oświadczenie Sołtys złożył w dniu [...] kwietnia 1985 r., czyli ponad 20 lat po wydaniu decyzji objętej wnioskiem, zaś pismo Pracownika PPRN zostało sporządzone 30 lat po wydaniu tej decyzji. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie powołanym przez Wnioskodawcę stałoby w rażącej sprzeczności z istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wszak postępowanie w takiej sprawie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

W związku z tym SKO podkreśliło, że Decyzja PPRN stanowi dokument urzędowy, który potwierdza ujawnione w nim fakty, korzystając ze szczególnej mocy dowodowej. Zatem w sytuacji braku innych dowodów, jest dowodem przekonującym i przesądzającym. Brak dokumentów obecnie nie oznacza ich braku w dacie wydania kontrolowanej decyzji, od tego czasu minęło ponad 50 lat.

Co więcej, zeznania ww. świadków nie wskazują jednoznacznie, jaki był stan faktyczny w 1961 r. W szczególności zeznania te nie wskazują precyzyjnie, w jakim okresie, a w szczególności czy w dacie wydania decyzji i w jaki sposób gospodarstwo było uprawiane. Poza tym szczegółowość wiedzy po upływie tak długiego czasu, jaki upłynął pomiędzy wydaniem decyzji a złożeniem analizowanych oświadczeń jest, w ocenie SKO, mało wiarygodna. Poza tym, jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, szczegółowość wiedzy powołanych osób opiera się na domniemaniu, że posiadali stosowną wiedzę z uwagi na pełnione przez nie obowiązki.

Tymczasem w treści kontrolowanej decyzji organ administracji wskazał, że grunty A. P. zostały opuszczone z dniem [...] kwietnia 1960 r. W obliczu braku akt postępowania, brak jest możliwości zweryfikowania tego jednoznacznego stwierdzenia, którego w postępowaniu nieważnościowym nie może podważyć oświadczenie następcy prawnego A. P. [tj. Wnioskodawcy], że rodzina nie opuszczała siedliska od II Wojny Światowej, ani dołączone do wniosku o ponowne rozparzenie sprawy dokumenty meldunkowe. Okoliczność, że A. P. i jego rodzina zameldowani byli w [...], nie wyklucza innych sytuacji, o których wiedzę mógł mieć organ wydający decyzję w sprawie, takich jak wyjazd za granicę, mieszkanie w mieście, pobyt u rodziny w innej miejscowości itp.

SKO raz jeszcze podkreśliło, że specyfika postępowania nadzorczego nie pozwala zasadniczo na czynienie dodatkowych ustaleń faktycznych w takim postępowaniu. Sam Skarżący nie przedstawił dowodu istniejącego w dacie wydawania Decyzji PPRN, który niezbicie świadczyłby o zaistnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast oświadczenia sporządzone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą stanowić o rażącej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia;

- Decyzja PPRN nie została zaskarżona przez właściciela (adnotacja z [...] grudnia 1961 r.), a tym samym w postępowaniu zwykłym nie podważano prawdziwości twierdzeń zawartych w treści decyzji;

- odnosząc się do okoliczności dotyczącej zarzucanego przez Wnioskodawcę wadliwego zakwalifikowania gospodarstwa do kategorii gospodarstw opuszczonych oraz prowadzenia na nim wadliwych zabiegów agrotechnicznych – SKO zauważyło, w pierwszej kolejności, że nie zachowały się żadne akta archiwalne postępowania administracyjnego zakończonego Decyzją PPRN. Jednocześnie podkreśliło, że podejmowało próby zgromadzenia tych dokumentów, szczegółowo w zaskarżonej decyzji opisane, które zakończyły się jednak niepowodzeniem. W ocenie SKO, wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, z faktu nieodnalezienia akt postępowania nie można wywodzić twierdzenia, że akt tych nigdy nie było. Akta sprawy, zwłaszcza w związku z przeprowadzoną w międzyczasie reorganizacją administracji, mogły ulec zagubieniu, zniszczeniu lub też zostać dołączone do akt innego postępowania. W związku z tym organ podkreślił, że Decyzję PPRN znaleziono w dniu [...] lipca 2010 r. przy porządkowaniu księgi wieczystej Kw [...] w Sądzie Rejonowym w [...], należącej do Skarbu Państwa. Wraz z decyzją znaleziono wniosek Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w [...] z [...] grudnia 1961 r. do Sądu Powiatowego Wydział Hipoteczny w [...] do akt gruntowych księgi wieczystej [...] o wykreślenie z części gruntów o obszarze [...] ha dotychczasowego właściciela, na podstawie prawomocnej Decyzji PRN i wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela na części przejętych gruntów o pow. [...] ha oraz przepisanie przyjętego areału gruntu o obszarze [...] ha do nowej księgi zbiorowej nr [...] własności Skarbu Państwa.

SKO zauważyło, że z faktu braku w sensie materialnym dokumentów odzwierciedlających poczynione w toku postępowania ustalenia, Wnioskodawca próbuje wywieść tak istotny skutek, jakim byłoby wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Tymczasem bez akt postępowania nie można stwierdzić, czy strona zawiadomiona o wszczęciu postępowania wskazywała na okoliczność podnoszone przez Wnioskodawcę w niniejszym postępowaniu – że gospodarstwo to w istocie nie zostało opuszczone oraz czy kwestionowała ustalenia dotyczące prowadzenia nie przedmiotowym gruncie niewłaściwych zabiegów agrotechnicznych.

SKO podkreśliło, że niezachowanie kompletnych akt administracyjnych po 58 latach nie może prowadzić do domniemania, że dany dokument nie został w ogóle sporządzony i tym samym czynność nie została dopełniona, albo że sporządzone wówczas dokumenty były sprzeczne ze stanem faktycznym. Aby wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego okoliczności muszą być oczywiste i nie nasuwające żądnych wątpliwości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, że zasadnie przyjęto, iż brak jest na chwilę obecną dowodu, dokumentu, który jednoznacznie pozwoliłby przyjąć, że Decyzja PPRN opatrzona jest kwalifikowaną wadą prawną;

- z uwagi na zakres kompetencji ustawowych, SKO nie może odnieść się do okoliczności powołanych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących oceny decyzji przesłanej przez Prezydium PRN w [...] i jej niezgodności z przepisami prawa dokonanej przez Sąd Powiatowy Wydział Hipoteczny w [...];

- w kwestii uznania priorytetu zasady trwałości decyzji administracyjnej pomocnym jest, według SKO, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), stwierdzający, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem SKO argumentacja przedstawiona w tym wyroku pozwala na sformułowanie tezy, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Nadto interpretacji przepisu art. 156 k.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie zaś możliwe. Stąd więc niekiedy rzetelna ocena dawnej decyzji jawi się jako wątpliwa do uczynienia. Z tego względu wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom. Powołując się na orzecznictwo NSA, SKO wskazało, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje [się] cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, zaś wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie SKO w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie sposób przyjąć inaczej niż prymatu zasady trwałości decyzji administracyjnej nad zasadą praworządności, gdyż zarzuty opierają się jedynie na subiektywnym przekonaniu strony zainteresowanej o wadliwości Decyzji PPRN. W świetle natomiast dostępnych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że przy wydaniu tej decyzji organ naruszył prawo – zasadę praworządności.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, zespół orzekający SKO wskazał, że nie stwierdził wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zarzucanego rażącego naruszenia prawa. Nie znalazł również innych podstaw stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a.

Skargę na opisaną decyzję SKO z [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. P., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który decyzji tej zarzucił naruszenie:

- art. 16 k.p.a. przez przyjęcie, że Decyzja PPRN jest decyzją ostateczną i weszła do obrotu prawnego;

- art. 39, art. 42 i art. 44 k.p.a. przez przyjęcie, że Decyzja PPRN została doręczona stronom;

- art. 110 k.p.a. przez przyjęcie, że Decyzja PPRN weszła do obrotu prawnego;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że Decyzja PPRN nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Mając na względzie wskazane zarzuty, Skarżący wniósł o: (1) uchylenie decyzji SKO z [...] grudnia 2018 r. oraz decyzji SKO z [...] maja 2019 r.; (2) stwierdzenie nieważności decyzji PPRN; (3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył i uzupełnił argumentację podniesioną już na etapie postępowania administracyjnego, zmierzającą do wykazania, że – jak stwierdziła strona skarżąca – Decyzja PPRN została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie została doręczona stronom postępowania, nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2019 r.:

- pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi;

- pełnomocnik uczestnika, Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że okoliczność, czy doszło do doręczenia Decyzji PPRN stronom nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie, gdyż ewentualne uchybienia w tym zakresie mogłyby stanowić przedmiot postępowania wznowieniowego, w odniesieniu do którego obecnie upłynęły już terminy prekluzyjne, a nie postępowania nieważnościowego, które – w ocenie pełnomocnika – cechuje się wysokim formalizmem i w jego ramach nie ma miejsca na badanie kwestii, która była rozstrzygana w postępowaniu głównym, tj. czy faktycznie ówcześnie gospodarstwo zostało opuszczone. W kwestii podstawy prawnej wydania spornej decyzji pełnomocnik uczestnika podzielił stanowisko SKO, że stanowił ją samodzielnie art. 2 ustawy z 1957 r. w brzmieniu ustalonym ustawą z 1961 r. Zaznaczył, że błędne powołanie podstawy prawnej w akcie nie jest równoznaczne z brakiem podstawy prawnej, która w tym przypadku obiektywnie istniała;

- na pytanie Sądu, Skarżący wyjaśnił, że jest pewien, iż jego rodzice nigdy nie otrzymali spornej decyzji. Natomiast w trakcie wzmiankowanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozmowy z panią sędzią Sądu Rejonowego w [...], pani sędzia nie wyjaśniła, jaką to podstawę prawną czy decyzję miała na myśli, "a my o to nie spytaliśmy";

- na pytanie Sądu, czy strona skarżąca dysponuje jeszcze jakimiś dowodami mogącymi potwierdzić fakt, że gospodarstwo rodziców Skarżącego nigdy nie było opuszczone, pełnomocnik Skarżącego podał, że "żyją jeszcze ludzie, którzy mogliby to potwierdzić, w tym starsze rodzeństwo Skarżącego";

- Skarżący podkreślił, że to opuszczenie gospodarstwa jest "patykiem na wodzie pisane".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak określonej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2019 r. (nr [...]) – wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w [...] z [...] listopada 1961 r. o przejęciu na własność państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnej A. P. i jego żony W. - gruntów o powierzchni [...] ha zapisanych w księdze wieczystej [...] tom [...] karta [...] wsi [...] ("Decyzji PPRN") – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu ww. decyzji SKO takich naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. trybem nadzwyczajnym, odrębnym od "zwykłego" postępowania administracyjnego. Tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem samodzielnym, podlegającym zasadniczo takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. Omawiany tryb nadzwyczajny (zwany też dalej "postępowaniem nieważnościowym") stwarza bowiem prawną możliwość weryfikacji oraz eliminacji z porządku prawnego decyzji (także ostatecznych) dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W konsekwencji postępowanie nieważnościowe, z uwagi na jego nadzwyczajny charakter, może obejmować tylko ustalenia, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, obarczona jest, czy nie, wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a., powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Taki zakres omawianego postępowania ma niewątpliwie związek z art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z tego względu w doktrynie trafnie podkreśla się, że przesłanki wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinny być interpretowane dosłownie (a wręcz nawet ścieśniająco), natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji muszą tkwić w samej decyzji i godzić w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ich źródłem może być przede wszystkim naruszenie prawa materialnego, ale ponadto również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, takich jak dotyczących toku instancji administracyjnych, stosunku wzajemnego środków weryfikacji decyzji w trybie zwykłym, a w trybach nadzwyczajnych – dopuszczalności dysponowania postępowaniem i prawami przez strony postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Nb 28 i 6–7).

W kontrolowanej sprawie, SKO – mając na względzie zarzuty i argumentację strony skarżącej, ogniskujące się wokół twierdzeń o wydaniu Decyzji PPRN z rażącym naruszeniem prawa – skoncentrowało się na analizie ww. decyzji z punktu widzenia tej właśnie przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., i w efekcie stwierdziło, że Decyzja PPRN nie jest taką wadą dotknięta. Ponadto SKO stwierdziło, że nie dopatrzyło się także zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu stanowisko i argumentacja SKO są prawidłowe (poza jednym, niżej wskazanym wyjątkiem, niewywierającym wszakże wpływu na wynik sprawy), a kwestionująca je skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wychodząc od przesłanki "rażącego naruszenia prawa", należy zauważyć, że nie została ona przez ustawodawcę zdefiniowana, ani nawet bliżej określona. Jednakże zagadnienie tej postaci kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Ostatecznie upowszechnił się pogląd – który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje dany akt. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany "w bezpośrednim rozumieniu", to znaczy taki, który nie wymaga stosowania skomplikowanych metod wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. m.in: wyroki NSA: z 09.02.2005 r., OSK 1134/04; z 13.07.2017 r., I OSK 2721/15; z 24.01.2018 r., II OSK 1931/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA" – a w doktrynie: W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 200). Konieczne jest przy tym, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a.

Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów ustrojowych (kompetencyjnych), a nawet procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 231).

Przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi zatem o każde wadliwie zastosowanie prawa lub błędną jego wykładnię, ale o naruszenie prawa w stopniu najwyższym, którego ciężar gatunkowy jest tak duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym.

Zarazem w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że brak jest możliwości stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" w przypadku, gdy dany przepis prawa może być różnie interpretowany. To ogólne sformułowanie wymaga doprecyzowania w ten sposób, że w przypadku przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, tak długo nie będziemy mieć do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, jak długo podjęte na jego podstawie rozstrzygnięcie da się uzasadnić na gruncie przyjętych (uznanych) reguł wykładni (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 204); czyli dopóki będzie się ono mieścić w granicach jednego z uprawnionych, w świetle ww. reguł, wariantów interpretacyjnych. Trafnie myśl tę oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 04 grudnia 1996 r. o sygn. akt III SA 1817/95 (LEX nr 28949), zgodnie z którą, jeżeli w orzecznictwie lub doktrynie wskazuje się na możliwość rozbieżnej interpretacji konkretnej normy, a więc na dopuszczenie możliwości podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa" (por. też wyrok NSA z 03.03.2016 r., II OSK 1625/14, CBOSA).

Bezspornym jest także, iż prowadząc postępowanie w trybie nieważnościowym, organ ogranicza się jedynie do poszukiwania kwalifikowanych uchybień lub wadliwości, opierając się zasadniczo na dowodach zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji, zaś przy orzekaniu uwzględnia stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania tej decyzji.

W świetle powyższych uwag, w kontrolowanej sprawie nie sposób uznać, że Decyzja PPRN rażąco narusza prawo.

W szczególności takiego uchybienia nie mógłby stanowić ewentualny brak doręczenia tej decyzji – zarzucany przez Skarżącego – jej adresatowi A. P. oraz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...].

Należy podzielić stanowisko SKO oraz pełnomocnika uczestnika, że w okolicznościach niniejszej sprawy taki brak mógłby stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – wyrażającą w się w tym, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" – co "automatycznie" wyklucza dopuszczalność uznania takiego uchybienia za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Godzi się bowiem wyjaśnić, że system weryfikacji aktów administracyjnych na drodze postępowań nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności. W konsekwencji w sprawach w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (całym lub na pewnym jego etapie), to jest to podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 05.01.2018 r., I OSK 312/16, CBOSA).

Za chybione należało uznać także twierdzenia Skarżącego, jakoby na skutek zarzucanego niedoręczenia decyzji ww. adresatom – który to zarzut, notabene, nie wydaje się przekonujący, zwłaszcza w kontekście pisma A. P. do władz podatkowych z [...] września 1964 r. o zmniejszenie należności podatkowych od nieruchomości z uwagi na odebranie mu przez Państwo części gruntów (nie sposób mianowicie uznać, że autor pisma nie dociekał wcześniej podstawy wspomnianego "odebrania") – Decyzja PPRN nie weszła w ogóle do obrotu prawnego i nie wywołała skutków prawnych.

Wypada bowiem zauważyć, że kwestia ta (oraz inne, z nią powiązane) została już w istocie przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2483/14 zapadłego w, powiązanej z niniejszą, sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1961 r., mocą której sporna nieruchomość została przekazana w trwały zarząd i użytkowanie Państwowemu Nadleśnictwu w [...]. W wyroku tym NSA stwierdził bowiem – w odniesieniu do Decyzji PPRN – że: "istnieje dokument w postaci decyzji oznaczonej datą i numerem, zawierającej oznaczenie organu, sentencji, podstawy prawnej, uzasadnienia, pouczenia o prawie do wniesienia odwołania i podpisu osoby reprezentującej ówczesny organ kolegialny, a także wskazanie adresatów. Niewątpliwie jest to decyzja administracyjna sporządzona w formie wymaganej przepisem Kodeksu postępowania administracyjnego (w dacie wydania był to przepis art. 99 § 1 K.p.a.). Decyzja ta załatwiała sprawę administracyjną, dla której podstawę materialną stanowiły przepis art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78) w związku z przepisami ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz ustawy 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198). Była to więc decyzja załatwiająca sprawę (art. 97 § 1 K.p.a. – według stanu na dzień wydania decyzji). Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje poprzez jej doręczenie lub ogłoszenie. [...] Pamiętać przy tym należy, że nie każda wadliwość doręczenia decyzji stronie wyłącza wejście decyzji do obrotu prawnego [...]. O tym, czy w konkretnej sytuacji doszło do wejścia decyzji do obrotu prawnego decydują okoliczności sprawy [...]. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie kontrowersji wymagało rozważenia szeregu okoliczności. Przede wszystkim jest jasne, że dotychczas organ rozpatrujący sprawę stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu nie dysponował aktami administracyjnymi w przedmiocie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nawet przecież decyzja z dnia [...] listopada 1961 r. została odnaleziona w aktach wieczystoksięgowych, jako odrębny dokument, a nie część akt administracyjnych. Nie dysponując aktami Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało dowodu doręczenia decyzji stronie. Nie oznacza to jednak, że do takiego doręczenia nie doszło. Niezależnie od braku dowodu doręczenia, o wejściu decyzji do obrotu prawnego mogą świadczyć inne okoliczności. Do takich zaliczyć można adnotację na decyzji: "za dowodem doręczenia", wykaz adresatów, którym decyzja ma być doręczona, adnotację o uprawomocnieniu się decyzji (niezależnie od poprawności terminologicznej i niezależnie od tego jaki jest charakter prawny takiej adnotacji w świetle przepisów K.p.a.), wniosek do Sądu Powiatowego Wydział Hipoteczny w [...] o wykreślenie dotychczasowego właściciela oraz wpisanie Skarbu Państwa, pieczątka Sądu Rejonowego V Wydziału Ksiąg Wieczystych w [...] na decyzji, potwierdzająca, że znajdujący się w aktach egzemplarz decyzji pochodzi ze zbiorów tego Wydziału a także pisma A. P. z lat sześćdziesiątych do władz podatkowych o zmniejszenie należności podatkowych od nieruchomości z uwagi na odebranie mu przez Państwo części gruntów. Nadto, z pewnością przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] listopada 1961 r. była wysyłana do A. i W. P. do miejscowości [...] w ówczesnej gromadzie [...]. Była to jedna miejscowość o tak brzmiącej nazwie w tej gromadzie, nawet jeśli poprawna nazwa brzmiała [...]. Skierowanie przesyłki za pośrednictwem poczty [...], zamiast poczty [...], mogło być nieprawidłowością, ale takie skierowanie nie świadczy samo przez się, że do doręczenia nie doszło."

Choć cytowane rozważania NSA zostały sformułowane w sposób nie do końca kategoryczny, to jednak dla Sądu w niniejszym składzie jest jasne, w ww. wyroku zostało w istocie przesądzone, że Decyzja PPRN, z uwagi na wskazane przez NSA okoliczności, weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne w postaci przejścia własności nieruchomości, której dotyczyła ta decyzja, na rzecz Skarbu Państwa.

Potwierdza to lektura prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 20 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 350/18 – również zapadłego w ww. sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium PRN w [...] z [...] grudnia 1961 r. – w którym to wyroku już jednoznacznie i stanowczo zostało stwierdzone, że: "W świetle treści wydanych w sprawie orzeczeń, kwestią bezsporną pozostaje fakt przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...], przed dniem wydania decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu w dniu [...] grudnia 1961 r. [...] Podkreślić trzeba, że w toku postępowania podjęto działania na rzecz wyjaśnienia powiązania przedmiotowego decyzji z dnia [...] listopada 1961 r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 1961 r. W tym zakresie ustalono, że działka wskazywana w decyzji z [...] listopada 1961 r. pow. [...] ha, która została tą decyzją przejęta na rzecz Skarbu Państwa odpowiada pow. dz. nr [...] (pow. [...] ha) i [...] ([...] ha), których przejście na rzecz Skarbu Państwa pozostaje bezsporne i zostało prawomocnie przesądzone."

Wprawdzie zacytowane wyroki NSA i WSA nie zapadły w kontrolowanej tu sprawie – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. – ale z uwagi na ścisły związek tej sprawy z "macierzystą" dla ww. wyroków sprawą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1961 r., trzeba przyjąć, że poczynione w tych wyrokach oceny i ustalenia, w tym zwłaszcza co do wejścia do obrotu prawnego i wywołania skutków prawnych przez Decyzję PPRN, wiążą także organy i Sąd orzekający w niniejszej sprawie – na mocy art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby."

Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, w myśl którego ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. B. Dauter [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 170). Cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013 r., II GSK 2322/11, CBOSA). Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z analizowanego przepisu moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów tudzież prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 marca 2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015, nr 9, poz. 88, s. 1303–1304). W konsekwencji w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą (por. wyrok NSA z 06.06.2017 r., II OSK 2521/15, CBOSA).

Już z tego względu, w świetle przywołanych wyżej wyroków NSA o sygn. akt I OSK 2483/14 i WSA o sygn. akt IV SA/Po 350/18, rozpatrywanych w kontekście art. 170 p.p.s.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi oparte na błędnym – jak to wynika w sposób wiążący z ww. wyroków NSA i WSA – przekonaniu, iż Decyzja PPRN nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołała skutków prawnych.

Również chybiony okazał się zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę wydania Decyzji PPRN.

Najogólniej rzecz ujmując, podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły – jak to trafnie objaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i co także wynika z ww. wyroku NSA o sygn. akt I OSK 2483/14 – przepisy art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78; "dekret z 1955 r.") w związku z przepisami ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174; "ustawa z 1957 r.") oraz ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 32, poz. 161; "ustawa z 1961 r."), a także przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198; "rozporządzenie z 1961r.").

W treści Decyzji PPRN jako jej podstawę prawną wskazano art. 15 dekretu z 1955 r., który ówcześnie stanowił, że:

"1. Gospodarstwo rolne (działka pracownicza, rzemieślnicza itp.) nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz opuszczone przez właściciela przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przechodzi z mocy prawa na własność Państwa – bez odszkodowania i wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych.

2. Przejście gospodarstwa (działki) na własność Państwa stwierdza prezydium powiatowej rady narodowej.

3. Gospodarstwo (działkę), które przeszło na własność Państwa stosownie do ust. 1, nadaje się na własność osadnikowi, który na nim gospodaruje na podstawie przydziału dokonanego przez prezydium powiatowej rady narodowej."

Dekret z 1955 r. został zmieniony – z dniem 26 lipca 1957 r. – przez ustawę z 1957 r., która z kolei została znowelizowana – z dniem 21 lipca 1961 r. – ustawą z 1961 r. Przy tym kluczowe znaczenie w kontrolowanej sprawie miał art. 2 ustawy z 1957 r., w brzmieniu nadanym przez ustawę z 1961 r., zgodnie z którym:

"1. Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu [...] kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.

2. O przejęciu gospodarstwa rolnego lub działki na własność Państwa oraz o utrzymaniu ciążących na tym gospodarstwie rolnym lub działce służebności gruntowych orzeka właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej (rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski, dzielnicowej rady narodowej miasta wyłączonego z województwa).

3. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia: 1) ustali warunki, w jakich gospodarstwa rolne (działki) uważane są za opuszczone przez właściciela i tryb ujawniania w księgach wieczystych przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa, 2) określi zobowiązania podatkowe i inne zobowiązania właścicieli przejętych na własność Państwa gospodarstw rolnych (działek) wobec Skarbu Państwa i instytucji państwowych podlegające umorzeniu i trybu postępowania w tych sprawach, 3) określi odpowiedzialność właściciela za zniszczenia i ubytki stwierdzone w przejętym na własność Państwa gospodarstwie rolnym (działce), jeżeli nabyte ono zostało przez dotychczasowego właściciela na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o osadnictwie."

Na podstawie art. 2 ust. 3 znowelizowanej ustawy z 1957 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie z 1961 r., w którego § 1 postanowiono, że:

"1. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.

2. Do gospodarstw rolnych opuszczonych nie zalicza się gospodarstw, których właścicielami są osoby nieletnie, ubezwłasnowolnione lub ograniczone w zdolnościach do czynności prawnych, albo osoby powołane do służby wojskowej lub pozbawione wolności w wykonaniu zarządzenia właściwego organu."

Sąd podziela stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że za wzmiankowane w art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. "wszelkie inne gospodarstwa rolne" należy uznać każde gospodarstwo o rolniczym przeznaczeniu, inne niż te wymienione w art. 15 ust. 1 dekretu z 1955 r. (zob. wyrok 18.02.2011 r., II SA/Po 518/10, CBOSA). Oznacza to, że – wbrew twierdzeniom skargi – nie tylko gospodarstwo rolne nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz także inne gospodarstwa rolne, w tym "gospodarstwo prywatne" A. i W. małżonków P., mogło zostać przejęte na własność przez Państwo na podstawie zmienionych przepisów dekretu (a ściślej: zmieniającej ów dekret ustawy z 1957 r., w brzmieniu ustalonym przez ustawę z 1961 r.).

Natomiast okoliczność, że przepisy art. 2 ust. 1 lub 2 ustawy z 1957 r. nie zostały expressis verbis przywołane w Decyzji PPRN nie wystarcza do uznania, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia prawa, ani tym bardziej – że ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Jak bowiem trafnie zauważył pełnomocnik uczestnika na rozprawie, należy odróżniać sytuację braku podstawy prawnej do wydania decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. od jej niewskazania tudzież niewłaściwego wskazania (błędnego, niepełnego, itp.) w treści decyzji, w sytuacji gdy taka podstawa obiektywnie istnieje.

Nie ulega wątpliwości, że z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 1957 r. mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby okazało się, że w czasie wydawania Decyzji PPRN gospodarstwo rodziców Wnioskodawcy nie było "gospodarstwem opuszczonym" w rozumieniu tych przepisów w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r.

Sąd nie podziela przy tym stanowiska SKO, iż organ w kontrolowanym postępowaniu nie mógł prowadzić jakiegokolwiek (nawet uzupełniającego) postępowania dowodowego w tym zakresie – jako stanowiska zbyt kategorycznego, i to zarówno w kontekście zasad rządzących czynnościami wyjaśniającymi w postępowaniu nieważnościowym (w tym, obowiązującej także w takim postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej), jak i praktyki orzeczniczej (w tym sądowej), jaka ukształtowała się w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 1957 r. Uchybienie to, w ocenie Sądu, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż SKO w istocie przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym nie tylko omówiło i oceniło dowody zebrane, ale także wskazało, jakie czynności podjęło w celu uzyskania dalszych dowodów i materiałów, w tym zwłaszcza akt archiwalnych sprawy zakończonej Decyzją PPRN.

Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje ocenę poszczególnych dowodów przeprowadzoną rzetelnie przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym co do ich wiarygodności i mocy dowodowej (dotyczy to zwłaszcza złożonych do akt: oświadczenia Sołtysa i pisma Pracownika PPRN, sporządzonych, odpowiednio, około 20 i 30 lat po wydaniu Decyzji PPRN). W konsekwencji Sąd podziela także przekonanie organu, że dotychczas w sprawie zebrane i przez Skarżącego zaoferowane dowody nie doprowadziły do skutecznego podważenia domniemania legalności Decyzji PPRN. Tym bardziej, że – jak trafnie skonstatował organ – sam Skarżący nie przedstawił dowodu istniejącego w dacie wydawania Decyzji PPRN (np. protokołu z lustracji gospodarstwa rolnego), który niezbicie świadczyłby o zaistnieniu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast oświadczenia sporządzone wiele lat po wydaniu kwestionowanej decyzji, ani wydane współcześnie ([...] grudnia 2018 r.) "poświadczenie zamieszkania", a w istocie "zameldowania", W. P. pod adresem [...] w okresie od [...].02.1945 r. do [...].06.1988 r., nie mogą przesądzać o rażącej wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że analiza orzecznictwa dostarcza przykładów sytuacji, gdy zameldowanie danej osoby w gospodarstwie rolnym nie odpowiadało jej rzeczywistemu miejscu zamieszkania (zob. np. stan faktyczny w sprawie zakończonej wyrokiem WSA z 31.08.2016 r., I SA/Wa 2179/15, CBOSA, w odniesieniu do osoby "B.B.").

Godzi się w tym miejscu jeszcze zaznaczyć, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada oficjalności nie jest równoznaczna z każdoczesnym przerzuceniem całości ciężaru poszukiwania dowodów w sprawie na organ administracji. Przeciwnie, nałożenie na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w wypełnianiu tego obowiązku (por. np. wyrok NSA z 25.09.2018 r., II OSK 2406/16, CBOSA). Strona powinna w szczególności zaoferować dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych.

Z pewnością nie stanowi oczekiwanego, właściwego zaoferowania dowodów postawa pełnomocnika Skarżącego, który dopiero na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie Sądu o to, czy strona skarżąca dysponuje jeszcze jakimiś dowodami mogącymi potwierdzić fakt, że gospodarstwo rodziców Skarżącego nigdy nie było opuszczone, podał, i to ogólnikowo, że "żyją jeszcze ludzie, którzy mogliby to potwierdzić, w tym starsze rodzeństwo Skarżącego". Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, prowadzenie obecnie takich dowodów osobowych byłoby niecelowe, już to z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia wydania Decyzji PPRN, a także wobec braku skonkretyzowania środka dowodowego ("ludzie"), względnie istnienia powiązań rodzinnych z Wnioskodawcą ("starsze rodzeństwo") i wynikającego stąd ewentualnego osobistego zainteresowania potencjalnego świadka określonym wynikiem sprawy.

Należy zgodzić się z SKO, że niedoprowadzenie (niedojście) w toku kontrolowanego postępowania do skutecznego podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu Decyzji PPRN (dokonanych komisyjnie, że część gruntów o powierzchni [...] ha nie jest poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym przez samego właściciela, bądź użytkownika lub dzierżawcę, a co więcej, że grunty te zostały opuszczone przez prawnych właścicieli z dniem [...] kwietnia 1960 r. i leżą odłogiem) za pomocą wiarygodnych i jednoznacznych w swej wymowie środków dowodowych, nie pozwala uznać, że Decyzja PPRN obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną. Rzeczywiście bowiem, jak wskazało SKO, aby móc wyeliminować ostateczną decyzję z obrotu prawnego, okoliczności jej wydania świadczące o rażącej wadliwości rozstrzygnięcia muszą być oczywiste i niewątpliwe, zaś wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności kwestionowanej decyzji (tu: Decyzji PPRN).

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmownej, SKO zasadnie przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. o sygn. P 46/13 (OTK-A 2015/5/62) – stwierdzający, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP – oraz zawartą w nim argumentację, pozwalającą na sformułowanie tezy, że instytucję eliminacji z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia nieważności, prawomocnych decyzji, a zwłaszcza decyzji, od których wydania upłynął już znaczny czas, należy stosować z niebywałą ostrożnością. Należy bowiem mieć na względzie to, że jednym ze skutków znacznego upływu czasu od wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia jest przecież również to, że akta administracyjne mogą już być niekompletne. Odtworzenie zaś wszystkich zaginionych lub zniszczonych (m.in. nieczytelnych) dokumentów w chwili obecnej nie zawsze będzie możliwe.

Na kanwie tego wyroku TK w orzecznictwie NSA zwrócono już uwagę na potrzebę szerszego uwzględniania w obecnym orzecznictwie reguły stabilności porządku prawnego jako wartości konstytucyjnej. Oznacza to m.in. konieczność badania i ewentualnie uwzględniania w sprawach nieważnościowych, skutków decyzji będących podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, od wydania których upłynął znaczny okres czasu, nawet wówczas, gdy obowiązujące przepisy nie wyłączają dopuszczalności stwierdzenia nieważności takich decyzji, mimo upływu takiego okresu czasu, jak w przypadku przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 20.08.2015 r., I OSK 2863/13, CBOSA). Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zajął NSA w tezach wyroku z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17 (CBOSA), w myśl których:

"1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z – wynikającą z art. 2 Konstytucji – zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

3) Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a."

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych uwag jako niepozbawiony znaczenia dla oceny, czy zaistniały w tej sprawie upływ czasu od wydania Decyzji PPRN (58 lat) dodatkowo nie przemawiałby za niestwierdzaniem nieważności tej decyzji, jawi się – oprócz wymiaru tego okresu, jaki upłynął od wydania Decyzji PPRN – m.in. fakt, że na podstawie tej decyzji została następnie wydana decyzja z [...] grudnia 1961 r. o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd Nadleśnictwu [...], a także to, że Skarżący zwlekał ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji PPRN ponad 8 lat od momentu jej odnalezienia (tj. od [...] lipca 2010 r.).

Wszystko to, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku o trafności stanowiska SKO, iż Decyzja PPRN nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Poza tym SKO prawidłowo zbadało tę decyzję także w kontekście pozostałych przesłanek nieważnościowych (nie dopatrując się ich zaistnienia). Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. np.: wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA; wyrok NSA z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; wyrok WSA z 23.10.2014 r., IV SA/Po 736/13, CBOSA). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części, z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., I OSK 40/09, CBOSA). W konsekwencji nie można też, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003 r., I SA 2038/01, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.