Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 841/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 32, art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. H. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. H., reprezentowanej przez adw. R. D., od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2018 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję, GINB wyjaśnił, że decyzją z [...] października 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. H. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Z. i M. M. pozwolenia na przebudowę poddasza nieużytkowego oraz dachu, w związku ze zmianą przeznaczenia strychu na powiększenie lokalu mieszkalnego nr [...] na 4 piętrze budynku mieszkalnego przy ul. H., na działce nr ew. [...], obręb [...] w W. (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r, Nr [...], znak: [...]).

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. H. (dalej: "Wspólnota"), reprezentowana przez adw. R. D.

GINB wyjaśnił też wyjątkowy charakter postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji w kontekście art. 16 § 1 k.p.a., warunki stwierdzenia nieważności, jak również to, że organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "Pr. bud.") pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Inwestorzy wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...]) na cele budowlane. Ponadto uzyskali decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2010 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Dlatego GINB stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud..

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. naruszały rażąco ustalenia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy; zwłaszcza, co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu), lub obsługi komunikacyjnej.

Ponadto parametry projektowanej inwestycji nie naruszały ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy, co do rodzaju inwestycji - nadbudowa kondygnacji mieszkalnej w formie mansardy (w gabarytach i charakterze dachu kamienicy przy ul. H.). Bezzasadna, w ocenie GINB, była więc argumentacja Wspólnoty, dotycząca powyższej kwestii, sprowadzająca się w istocie do definiowania, co może być w jej ocenie dachem mansardowym. Wspólnota we wniosku o stwierdzenie nieważności sama bezpośrednio wskazuje, iż "w przypadku dachu na budynku przy ul. H. mamy do czynienia z ciężką konstrukcją dachu mansardowego.".

Podobnie nie miała racji Wspólnota, twierdząc, że parametry projektowanej inwestycji rażąco naruszały ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, co do dopuszczalnego podniesienia poziomu kalenicy - ok. 30 cm. Z projektu budowlanego (Przekrój A-A - Inwentaryzacja - str. 23) wynika, że poziom kalenicy przed podniesieniem znajdował się na wysokości 23, 52 m, natomiast po podniesieniu poziom kalenicy znajduje się na wysokości 23, 90 m (Projekt budowlany - Przekrój A-A - Projekt - str. 57). Użycie w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2010 r. sformułowania "około" może budzić wątpliwości w zakresie precyzyjnego ustalenia rzeczywistego podniesienia poziomu kalenicy. Wykładnia pojęcia "około" nie powinna z zasady zmierzać do precyzowania tego parametru, bo nie taki był zamiar organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 maja 2009 r sygn. akt II SA/Kr 565/09).

GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "rozporządzenie wykonawcze"). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległość budynku od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi). Jak wynika z akt sprawy, projektowana przebudowa poddasza nieużytkowego oraz dachu z otworami usytuowana jest w granicy z działką nr ew. [...] (której inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę był współużytkownikiem wieczystym), natomiast projektowana przebudowa poddasza nieużytkowego oraz dachu bez otworów usytuowana jest w granicy z działkami nr ew. [...],[...] i [...].

Z § 12 ust, 2 rozporządzenia wykonawczego wynika, że sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną jest możliwe, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – a więc w tej sprawie z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2010 r.

GINB ocenił też, że inwestycja nie naruszała rażąco § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i n. (warunki ochrony przeciwpożarowej) ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentacji Wspólnoty, dotyczącej przewodów kominowych, GINB podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno- budowlanymi, a nie projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. Skoro organy administracji architektoniczno- budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w postępowaniu nieważnościowym.

GINB wyjaśnił ponadto, że organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada kompetencji do weryfikacji przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, w tym służących odprowadzaniu wód opadowych. Rozwiązanie to projektant powinien przyjąć w formie i rodzaju odpowiednim do charakteru obiektu i wiedzy technicznej. Jeżeli rozwiązanie to okaże się nieskuteczne i powodujące szkodę na działkach sąsiednich istnieje podstawa do interwencji przez właściwy organ, brak jest jednak podstaw do negowania i weryfikowania przyjętych rozwiązań w tym zakresie na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a tym bardziej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którego przedmiotem jest ocena czy decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a.

Projekt budowlany inwestycji został zaś sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Pr. bud., o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Budynek przy ul. H. w W. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta [...], stąd też Prezydent [...] ([...] Konserwator Zabytków) postanowieniem z [...] września 2015 r., Nr [...], uzgodnił pozytywnie projekt budowlany przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem organu, bez znaczenia dla prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia jest natomiast fakt ewentualnego wykonania nadbudowy przewodów kominowych na dachu budynku przy ul. H. w W. oraz niezłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] (należącej do skarżącej), czy też wejścia w teren nieruchomości nr ew. 4 (art. 47 Pr. bud.) w celu wykonania ww. robót. Analiza projektu budowlanego, zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], znak: [...], wykazała ponad wszelką wątpliwość, że w ramach tej inwestycji nie przewidywano się jakichkolwiek robót budowlanych na działce nr ew. [...], przy ul. H. w W. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, aby inwestor powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla tej działki, co sugeruje strona skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Analiza decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., Nr [...], doprowadziła więc GINB do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu Wspólnoty naruszenia art. 10 k.p.a., GINB wyjaśnił, że stosownie do art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Z powyższego uprawnienia strona może korzystać niezależnie od czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej, na każdym etapie postępowania. Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wiedząc, że przed Wojewodą [...] wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r., mogła skorzystać z przysługującego jej prawa bez żadnych przeszkód, mogła również składać dodatkowe wyjaśnienia. Ponadto, w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. winna wykazać, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Tym samym zarzuty skarżącej dotyczące powyższej kwestii nie zasługują na uwzględnienie.

Bezzasadne były też zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Fakt, że strona nie zgadza się z przyjętym przez organ wojewódzki sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja posiadała wszystkie niezbędne elementy, a tym samym bezpodstawne były zarzuty Wspólnoty, dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego przewlekłości postępowania, GINB wyjaśnił, że postanowieniem z [...] września 2018 r., uznał zażalenie Wspólnoty za zasadne oraz wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie.

Odnosząc się do zarzutu Wspólnoty, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2015 r. GINB wyjaśnił, że taki fakt może stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na 1 kwietnia 2019 r. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Pełnomocnik Wspólnoty zarzucił decyzji naruszenie:

"a) art. 156 § 1 pkt 2) KPA - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wskutek czego doszło do wadliwego uznania przez Organ I i II instancji, że w przedmiotowej sprawie Decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. (znak sprawy: [...]) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak prawidłowej oceny prawnej sprawy poprzez wszechstronną analizę akt sprawy jak i materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego na etapie postępowania przed Organem I instancji;

c) art. II KPA - poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi Organ II instancji kierował się przy rozstrzyganiu sprawy;

d) art. 107 § 3 KPA - poprzez zaniechanie przez Organ II instancji przedstawienia procesów myślowych, które doprowadziły ten Organ do wydania zaskarżonej decyzji, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez ten Organ rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko Organu było prawidłowe w określonym stanie faktycznym;

e) art. 10 § 1 infine KPA - poprzez pozbawienie strony ustawowego prawa do czynnego udziału w sprawie w ten sposób, iż Organ II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powiadomił skarżącego o zakończeniu postępowaniu dowodowego w sprawie aby umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej "i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi II instancji". Nie wnosił o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik Wspólnoty wyjaśnił, że główne naruszenia prawa dotyczą odstępstwa decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. od treści decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]maja 2010 r. o warunkach zabudowy (problem gabarytu i charakteru dachu mansardowego na budynku przy ul. H.; problem wysokości kalenicy dachu na budynku przy ul. H.).

Skarżąca – wbrew twierdzeniom organu - w żaden sposób nawiązywała do definicji terminu "dach mansardowy". W decyzji o warunkach zabudowy z 2010 r. nie chodzi jednak o jakikolwiek dach mansardowy na budynku przy ul. H., lecz "dopuszcza się nadbudowę kondygnacji mieszkalnej w formie mansardy (w gabarytach i charakterze dachu kamienicy przy ul H.)". I w tej kwestii organa obu instancji nie zajęły stanowiska, przez co "nie odpowiedziały w sposób merytoryczny na zarzut niezgodności, co do gabarytów i charakteru, pomiędzy dachem mansardowym w dokumentacji projektowej przebudowy budynku przy ul. H. z dachem mansardowym na budynku przy ul. H., który został wskazany w Decyzji o warunkach zabudowy z 2010 roku".

Cytując obszernie uzasadnienie GINB w zakresie parametrów projektowanej inwestycji i sformułowania "około", pełnomocnik Wspólnoty podkreślił, że odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał, iż sformułowanie "około" jest niedopuszczalne na gruncie art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie podniesienie kalenicy o 38 cm w porównaniu do pierwotnego założenia "ok. 30 cm" oznacza nie tylko podniesienie kalenicy o 8 cm, ale również o ok. 26,66 % w porównaniu do założenia z decyzji o warunkach zabudowy z 2010 r.

W odniesieniu do zacytowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, pełnomocnik zadał pytanie, "w jakich granicach można mówić o tym, że w danym przypadku można mówić, że nie doszło do istotnego naruszenia danego parametru określonego w decyzji o warunkach zabudowy, a w innym wypadku można mówić, że doszło do owego naruszenia? W oparciu o jakie standardy Organ II instancji zajął takie, a nie inne stanowisko w tej sprawie w sytuacji kiedy zwrot "około" jest pojęciem nieostrym?".

Zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie wynikające z powyższej normy prawnej oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ale także zakaz postępowania wbrew wymogom określonym w decyzji Prezydenta [...] Nr [...] w dniu [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik Wspólnoty przypomniał, że "skarżąca od samego początku kładzie duży nacisk na kwestię podania w dokumentacji projektowej, zarówno w części graficznej jak i w części opisowej nieprawdziwe parametry przewodów kominowych budynku przy ul. H. względem budynku przy ul. H. zarówno na etapie istniejącym w dacie składania owej dokumentacji projektowej, jak również gdy chodzi o założenia projektowe przebudowy tego budynku przedstawione w tej samej dokumentacji projektowej. Z tym faktem skarżący wiązał szereg naruszeń przepisów prawa materialnego na etapie postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia dokumentacji projektowej i udzielenia pozwolenia na budowę" w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 28 ust. 2, art. 20 ust. 1 pkt 1, Pr. bud., art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud.; § 140 i § 142 ust. 1-2 w zw. § 204 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego "oraz normę techniczną PN 89/B-10425 (tzw. norma kominiarska)".

GINB natomiast, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dużo miejsca poświęca kwestii braku możliwości badania w dokumentacji projektowej przyjętych rozwiązań technicznych i odpowiedzialności projektanta za własną dokumentację projektową i osoby sprawdzającej (s.4-6). Podobnie, zajmuje stanowisko odnośnie nienaruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego, niekwestionowanych przez skarżącą.

Organ II instancji nie zajął jednak stanowiska odnośnie zarzutu skarżącej naruszenia § 140 i § 142 ust. 1- 2 w zw. § 204 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego oraz normy technicznej PN 89/B-10425 (tzw. norma kominiarska) poprzez pozbawienie przewodów kominowych na dachu budynku przy ul. H. ich funkcjonalności.

W odniesieniu do stwierdzenia GIN o dokonanej analizie projektu budowlanego, która wykazała ponad wszelką wątpliwość, że w ramach inwestycji nie przewiduje się jakichkolwiek robót budowlanych na działce ew. nr [...] pełnomocnik skarżącej zadał pytanie, kto dokonał owej analizy: organ II instancji, czy organ prowadzący postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz: "jak ma się owa dokumentacja projektowa do materiału fotograficznego załączonego do wniosku z dnia 2 lutego 2017 r., z której wynika, że przewody kominowe budynku przy ul. H. są znacznie poniżej kalenicy nowego dachu budynku przy ul. H.".

Zdaniem pełnomocnika, stanowisko organu wskazuje, że kwestia uzasadnionego interesu Wspólnoty była nieistotna na gruncie tej sprawy.

Zdaniem organu II instancji nieistotnym był tez fakt wskazania przez skarżącą w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r. licznych orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących stanów faktycznych podobnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Skarżąca we wniosku z dnia 7 lutego 2017 r. wskazała dodatkowo jeszcze inne naruszenia prawa materialnego jakie wynikły z wydania decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. - skarżąca już na etapie wniosku z dnia 2 lutego 2017 r. wskazała naruszenie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. GINB w zaskarżonej decyzji nie zajął żadnego merytorycznego stanowiska na ten temat.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił też nadmierna lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB w zakresie zarzutów odnoszących się do naruszeń przepisów k.p.a. – art. 6, 7, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 tej ustawy i podniósł, że "strona skarżąca postawiła zarzut braku rozpoznania istoty sprawy, a nie zarzut wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy".

W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. pełnomocnik Wspólnoty zgodził się z organem, ze istnieje w tym zakresie utrwalone orzecznictwo, ale zadał kolejne pytanie: "co na gruncie Konstytucji RP jest źródłem prawa: ustawa, czy orzeczenie sądu administracyjnego". Podkreślił tez, ze orzecznictwo sądów administracyjnych doprowadziło do tego, że organy administracji publicznej prowadzące postępowania administracyjnego notorycznie zaniechują informowania stron o zakończeniu postępowaniu dowodowego w sprawie aby umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika, organ nie odniósł się należycie (lub w ogóle się nie od niósł) do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP (przez prowadzenie postępowania administracyjnego przez 625 dni; niewyjaśnienie istoty sprawy; uznanie przez Organ I instancji, że naruszenie przez inwestora zapisów Decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. poprzez "przygotowanie dokumentacji projektowej odbiegającej od warunków zakreślonych w ww. Decyzji przy jednoczesnej biernej postawie Organu rozpoznającego wniosek o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę jest czynnością, która jest możliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa; uznanie przez Organ I instancji, że podawanie przez inwestora nieprawdziwych danych, tj. niezgodnych z rzeczywistością istniejącą w terenie, w dokumentacji projektowej w celu uzyskania dla siebie korzystnej decyzji administracyjnej jest działaniem lege artis, a uzyskana w ten sposób ostateczna decyzja administracyjna nadal może ostać się w obrocie prawnym, co jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa").

Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił też swoje stanowisko odnośnie naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. przez wadliwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji i nieprzyznanie Wspólnocie przymiotu strony.

Zdaniem pełnomocnika, organa obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy. W zakresie pojęcia istoty sprawy, przywołał postanowienie Sądu Najwyższego w z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. akt IV CZ 120/16. Stwierdził, że "skarżąca skutecznie wykazała w niniejszej skardze do WSA, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podobnie jak Organ I instancji, nie odniósł się, w sposób merytoryczny i kompleksowy, do wszystkich wadliwości kontrolowanej decyzji administracyjnej wskazanych przez skarżącego. Ponadto, Organ II instancji nie odniósł się również do wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r.".

Organa obu instancji, nie odniosły się "do materiału dowodowego jaki skarżący załączył do wniosku z dnia 7 lutego 2017 r., co oznacza naruszenie przez Organ II instancji art. 7 KPA, art. 8 KPA, art. 77 § 1 KPA, art. 80 KPA".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organu II instancji trudno doszukać się wyjaśnień zasadności przesłanek, którymi GINB kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Organ II instancji jedynie ogranicza się do używania ogólników. Dlatego też, zdaniem skarżącej, organy naruszyły art. 11 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, organ I instancji "uważa, że wystarczy lakoniczność, bylejakość uzasadnienia decyzji i problem z głowy. Krótko mówiąc, uzasadnienie zaskarżonej Decyzji jest jedynie zbitkiem luźnego tekstu i fragmentów orzecznictwa, który jest nie tylko lakoniczny, ale przede wszystkim jest jałowy. Tytułem przykładu - na stronie 5 uzasadnienia decyzji m.in. czytamy "Organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada zatem kompetencji do weryfikacji przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych, w tym służących odprowadzaniu wód opadowych". Pytanie - czy w przedmiotowej sprawie chodzi o rozwiązania techniczne służące odprowadzaniu wód opadowych, że Organ II instancji pisze o tym w swoim uzasadnieniu? Nie".

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie spełnia standardów art. 107 § 3 k.p.a.

Pełnomocnik Wspólnoty stwierdził też, że organ II instancji "przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie powiadomił skarżącej o zakończeniu postępowaniu dowodowego w sprawie, aby umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podobnie stało się na etapie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, co jest dobitnym dowodem wadliwości linii orzecznictwa sądów administracyjnych w tej materii, gdyż powadzi to do desuetudo art. 10 § 1 in fine KPA".

Zdaniem pełnomocnika, "od kilku lat w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje linia orzecznictwa zgodnie z którą to strona postępowania administracyjnego ma tłumaczyć się i wyjaśniać w jakim celu chciała zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy przed wydaniem orzeczenia w sprawie i czy owo pominięcie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej, taka interpretacja przepisu art. 10 § 1 in fine KPA z jednej strony nie ma potwierdzenia w wykładni językowej (literalnej) tego przepisu, a z drugiej strony, czyni z orzecznictwa sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego za pozakonstytycyjne źródło prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, gdyż od kiedy pojawiła się owa linia orzecznictwa, to organy prowadzące postępowania administracyjne w ogóle zapomniały o tym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest też i druga strona tego medalu — strona postępowania administracyjnego, nie zależnie od tego czy chodzi o osobę fizyczną, czy osobę prawną, czy też inny podmiot prawa przestał być nie tylko "stroną" ale i "petentem" w Urzędzie, a stał się "przedmiotem", który coś chce i tylko przeszkadza pracować zatrudnionym tam osobom".

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja organu I instancji były prawidłowe, a skarga była niezasadna.

Biorąc pod uwagę to, że Sąd nie jest związany zarzutami skargi, ale rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy, będąc związany wyłącznie granicami sprawy, stwierdzić należy, co następuje.

1. Kontrolowana decyzja organu została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – a więc w postępowaniu, którego celem nie było ponowne rozpatrzenie wniosku o udzielnie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego i prowadzenie w tym kierunku postępowania dowodowego, ale zbadanie, czy organ architektoniczno budowlany orzekając w postępowaniu zwykłym nie naruszył w sposób rażący przepisów o charakterze iuris cogentis. Zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryna są w tym względzie zgodne.

Obowiązkiem organu w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest więc ustalenie: czy kontrolowana decyzja została wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, czy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie lub była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, czy w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą albo, czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a.). Wyłącznie ww. przesłanki nieważności decyzji podlegają ustaleniu przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym i wyłącznie te przesłanki mogą stanowić o ważności lub nieważności decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym.

Przenosząc te rozważania na grunt sprawy zawisłej przed tut. Sądem, należy stwierdzić, że zarówno GINB, jak i Wojewoda [...] uwzględnili poprawnie istotę postępowania nadzwyczajnego i prawidłowo je przeprowadzili, wydając słuszne i wynikające ze stanu sprawy orzeczenia.

Słusznie więc organa obu instancji zwróciły uwagę na te przepisy, które mógł w sposób rażący naruszyć organ administracji architektoniczno budowlanej, prowadząc postępowanie o pozwolenie na budowę. Dlatego też zarówno Wojewoda [...], który postępowanie prowadził z urzędu (a nie na wniosek, jak błędnie stwierdził to w swej decyzji GINB), jak i GINB podkreślili, że kwestionowana co do ważności decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2015 r. była zgodna z decyzją tego organu z dnia [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy.

Nie ma racji pełnomocnik skarżącej Wspólnoty, że GINB i Wojewoda [...] popełnili błąd w zakresie dokonanej przez oba organa w postępowaniu nadzwyczajnym oceny zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, błąd ten polegał na przyjęciu, że wobec użytego w decyzji o warunkach zabudowy określenia dopuszczalnego poziomu kalenicy "o ok. 30 cm" rażącym naruszeniem prawa było zatwierdzenie przez Prezydenta [...] projektu budowlanego, który przewidywał podniesienie kalenicy o 38 cm i udzielenie pozwolenia na budowę. Pomijając to, czy prawidłowo został w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. o warunkach zabudowy dopuszczalny poziom uniesienia kalenicy – gdyż to nie ta decyzja była przedmiotem badania w postępowaniu nadzwyczajnym – należy stwierdzić, że wobec nieprecyzyjnego określenia tego poziomu w decyzji z 2010 r. organ administracji architektoniczno budowlanej miał prawo uznać, że 8 cm różnicy mieści się w pojęciu "około".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że wobec niedookreślonego w decyzji o warunkach zabudowy poziomu wyniesienia kalenicy należy owo określenie "około" traktować rozsądnie i z uwzględnieniem intencji, jaka towarzyszyła wydaniu tej decyzji. Celem decyzji o warunkach zabudowy, jako wydawanej w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest kształtowanie ładu architektonicznego nowo powstających i już istniejących obiektów budowlanych. Organ decydujący o warunkach nowej zabudowy bierze więc pod uwagę to, że nowo powstające lub przebudowywane obiekty nie powinny zaburzyć ładu przestrzennego, utworzonego przez już istniejące obiekty. Jest rzeczą oczywistą, że organ określając dopuszczalny poziom podniesienia kalenicy na "ok. 30 cm" zezwolił na takie wyniesienie kalenicy ponad 30 cm, które nie będzie znacznie odbiegało od oznaczonej wysokości i nie spowoduje wyraźnego zaburzenia tego ładu. Przekroczenie poziomu 30 cm o 8 cm przy uwzględnieniu, że kalenica znajdowała się pierwotnie na wysokości aż 23, 52 m nie może być więc uznane za nadmierne i niemieszczące się w pojęciu "około".

Należy też zwrócić uwagę, że dominującym poglądem zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie jest, że rażąco naruszyć można tylko jednoznaczny i nienasuwający wątpliwości przepis cogentis, postępując sprzecznie z jego dyspozycją lub hipotezą. Skoro więc ustawodawca nakazał organowi administracji architektoniczno budowlanej badanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.), to rażące naruszenie tego przepisu musiałoby polegać albo na zaniechaniu takiego zbadania albo na wysnuciu wniosków całkowicie sprzecznych z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli zaś z treści tej decyzji wprost wynika, że organ ustalił warunki w sposób dopuszczający odstępstwo od określonej w centymetrach wysokości podniesienia kalenicy, to w konsekwencji takie zezwolone odstępstwo (mieszczące się w rozsądnych granicach) nie mogło być ocenione przez Prezydenta [...], jako niezgodność projektu z warunkami zabudowy.

Kwestia podniesienia kalenicy o 38 cm – jako mająca mieć, zdaniem pełnomocnika skarżącej, znaczenie przy ocenie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. – powinna być również oceniona pod względem tego, czy zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę mogło w tym aspekcie wywierać nieakceptowane skutki społeczno gospodarcze. Dlatego też należy wyraźnie wskazać na to, że projekt budowlany był uzgodniony ze [...] Konserwatorem Zabytków. To właśnie ten organ, jako że budynek przy ul. H. jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, dokonywał oceny zgodności projektowanej przebudowy w kontekście istniejącego już ładu przestrzennego i to szczególnego, bo zabytkowego charakteru.

Dlatego też organ I i II instancji, badając zgodność pozwolenia na budowę także z pozostałymi warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, słusznie uznał, że Prezydent [...] nie naruszył – wbrew stanowisku Wspólnoty - rażąco art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.

Przeprowadzona przez organa obu instancji analiza prawidłowego zastosowania przez Prezydenta [...] art. 32 ust. 4 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 i 3 Pr. bud. w sposób oczywisty wskazała na to, że ww. przepisy w ogóle, a nie tylko rażąco nie zostały naruszone. Inwestor wywiązał się bowiem ze swoich obowiązków uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i składając wniosek w terminie obowiązywania tej decyzji, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył też wymagane prawem dokumenty. Jak ustalił Wojewoda [...], projekt budowlany był kompletny, zawierał wymagane prawem uzgodnienia, opinie, oświadczenie projektanta (art. 20 ust. 4 Pr. bud.) i zaświadczenia (art. 12 ust. 7 Pr. bud.). Został też sporządzony przez uprawnionego projektanta.

Jak wynika z akt sprawy, projektant załączył do projektu ekspertyzę techniczną stanu istniejących budynków mieszkalnych. przy ul. H., ul. H. i ul. H., stwierdzającą stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane przebudową istniejącego budynku przy ul. H. Jednocześnie, projektant potwierdził, że przebudowa budynku przy ul. H. nie wpłynie na funkcjonowanie przewodów kominowych w sąsiednich budynkach przy ul. H. i ul. H., gdyż wyloty przewodów kominowych tych budynków wyprowadzone są powyżej istniejącej kalenicy budynku przy ul. H. Oświadczył też, że przyjęte rozwiązania architektoniczne oraz podniesienie poziomu kalenicy nie wpłyną na przekroczenie granicznych wartości, zawartych w normie PN-89/B-10425, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie przewodów wentylacyjnych.

Przedmiotem analizy organów w postępowaniu nadzwyczajnym była także dokonana przez organ administracji architektoniczno budowlanej ocena zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym (art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud.). W tym celu zarówno Wojewoda [...], jak również GINB, dokonał kontroli prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem mających zastosowanie przepisów wiążącego w tym zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ta analiza pozwoliła organom na ustalenie, że Prezydent [...] nie naruszył obowiązku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że prawidłowo organa obu instancji stwierdziły, że organ administracji architektoniczno budowlanej nie sprawdza projektu budowlanego, gdyż osobą za ten projekt odpowiedzialną (za jego zgodność z prawem) jest wyłącznie projektant. To, na co ustawodawca zezwolił organowi, a więc to, co mieści się w zakresie jego kompetencji kontrolnych, wynika z art. 35 ust.1 Pr. bud. Dlatego też Prezydent [...], jako organ administracji architektoniczno budowlanej, miał wyłącznie obowiązek zbadać:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska,

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt. 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Nie leży w kompetencjach organu merytoryczne sprawdzenie projektu budowlanego. Ten obowiązek został bowiem nałożony na projektanta w art. 20 ust. 2 Pr. bud., zgodnie z którym to projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Skoro – co wynika z akt sprawy, a także zostało wykazane w uzasadnieniach decyzji obu organów – Prezydent należycie dopełnił obowiązku z art. 35 ust. 1 i w wyniku tego stwierdził spełnienie przez inwestora wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w art. 32 ust. 4 Pr. bud., to nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Pr. bud.).

Zarówno Wojewoda [...], jak i GINB w sposób poprawny i niebudzący wątpliwości tut. Sądu wyjaśnili istotę postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji. Biorąc tak wyjaśnioną istotę sprawy pod rozwagę, organa obu instancji wysnuły prawidłowe wnioski i dokonały poprawnej subsumpcji prawnej ustalonego stanu faktycznego z uwzględnieniem dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. i zawartych w tym artykule przesłanek stwierdzenia nieważności. Wyniki ustaleń i subsumpcji organa przedstawiły w uzasadnieniach swych decyzji w sposób zgodny z art. 107 § 3 k.p.a., uwzględniając też zasadę wyjaśniania przesłanek orzeczenia (art. 11 k.p.a.). Stąd też wydali prawidłowe decyzje.

2. Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej Wspólnoty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. "poprzez nierozpoznanie istoty sprawy wskutek czego doszło do wadliwego uznania przez Organ I i II instancji, że w przedmiotowej sprawie Decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. (...) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa" jest błędny z kilku przyczyn.

Po pierwsze, przytoczone przez pełnomocnika skarżącej w pkt. II uzasadnienia postanowienie Sądu Najwyższego dotyczy wykładni pojęcia nierozpoznania istoty sprawy w rozumieniu art. 386 § 4 k.p.c., zgodnie z którym poza wypadkami określonymi w § 2 i 3 art. 386 k.p.c. sąd drugiej instancji może uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko w razie nierozpoznania przez sąd pierwszej instancji istoty sprawy albo gdy wydanie wyroku wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Umknęło uwadze pełnomocnika skarżącej, że nierozpoznanie sprawy w tym znaczeniu to brak rozstrzygnięcia w procesie co do przedmiotu sprawy, wyznaczonego treścią i materialnoprawną podstawą żądania powoda, a także materialnoprawnymi i procesowymi zarzutami pozwanego. Rozpoznanie sprawy istoty sprawy w postępowaniu procesowym jest elementem orzekania sądowego.

Pomijając fakt, że zdefiniowanie przez SN pojęcia "rozpoznanie sprawy" dotyczyło instytucji procesowej w postępowaniu cywilnym, to należy wskazać, że organa administracji publicznej nie posiadają uprawnień kognicyjnych opowiadających sądowemu "rozpoznawaniu sprawy". Taka kognicja jest zastrzeżona w postępowaniu administracyjnym dla sądów administracyjnych (art. 2 p.p.s.a.). Organa bowiem – zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. – załatwiają sprawę. Oznacza to, że zarzut "nierozpoznania istoty sprawy" można czynić sądowi administracyjnemu, ale nie organowi, który spraw nie rozpoznaje, ale załatwia.

To, o czym pisze w tym zarzucie pełnomocnik Wspólnoty może być ewentualnie potraktowane, jako naruszenie przez organ art. 6, 7, 77 § 1 lub 80 k.p.a. – ale na to wskazuje sam pełnomocnik skarżącej w pkt. 2 b) skargi.

Po drugie, to, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów z odwołania nie oznacza jeszcze, że naruszył przepisy procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy – a tylko takie naruszenie upoważnia sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). Uzasadnienie tego zarzutu, zawarte przez pełnomocnika w pkt. II.1 skargi w żaden sposób nie wyjaśnia, które zarzuty z odwołania miał na myśli pełnomocnik i dlaczego ich nieuwzględnienie miało (i jaki) wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po dokonaniu analizy zarówno skargi, jak i odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...], stoi na stanowisku, że przekonanie pełnomocnika skarżącej o nieuwzględnieniu zarzutów skarżącej z odwołania wynika z tego, że pomimo wskazania w petitum obu pism zarzutów procesowych, pełnomocnik – niezależnie od petitum pism – w treści uzasadnień zamieszcza dodatkowe, inne zarzuty lub zamiast zarzutów stawia pytania retoryczne. I tak np. na s. 3 odwołania jest mowa o naruszeniu art. 20 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. przez projektanta, na s. 4 o naruszeniu przez Prezydenta [...] art. 35 ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 Pr. bud., art. 28 ust. 2 Pr. bud., na s. 7 zarzut braków w postępowaniu dowodowym, na s. 8 zarzut nieodniesienia się przez organ I instancji "do wszystkich zarzutów z wniosku z dnia 2 lutego 2017 r.".

Staranność opracowania pisma procesowego przez pełnomocnika procesowego nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Profesjonalny pełnomocnik może więc zamieszczać zarzuty procesowe w różnych miejscach takiego pisma i nawet w formie pytań, a obowiązkiem organu w ramach należytej staranności w działaniu jest odnalezienie wszelkich zarzutów i zajęcie co do nich stanowiska w decyzji. Jeżeli organ tego nie uczyni, to kontrola sądowa decyzji musi wyjaśnić, czy ewentualnie pominięcie przez organ pewnych zarzutów mogło mieć wpływ na wynika sprawy.

Pominięcie przez organa zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. przez projektanta (choć organa obu instancji wyraźnie wspominały w uzasadnieniach o charakterze odpowiedzialności za projekt) nie miałoby żadnego wpływu na treść decyzji, gdyż organa nie oceniały w postępowaniu nadzwyczajnym projektu budowlanego i zachowania projektanta, ale decyzję organu administracji architektoniczno budowlanej.

Zarzucane przez skarżącą naruszenie przez Prezydenta [...] art. 35 ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 Pr. bud. było – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej - przedmiotem starannej oceny zarówno Wojewody [...], jak i GINB, co wprost wynika z treści uzasadnień decyzji.

Niezrozumiałym prawnie (w kontekście zawartego uzasadnienia) był zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Pr. bud. "poprzez błędne określenie przez Urząd obszaru oddziaływania obiektu (...)". Obszar oddziaływania obiektu jest uregulowany w art. 3 pkt. 20 Pr. bud., co jednak umknęło uwadze pełnomocnika skarżącej. Art. 28 ust. 2 Pr. bud. stanowi o tym, kto może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pominięcie tego zarzutu nie miało żadnego wpływu na treść decyzji.

Organ I i II instancji odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji co do zebranego materiału dowodowego. Tym samym, enigmatyczny (bez wskazania na tezę dowodową) zarzut braków w postępowaniu dowodowym, gdyż organ nie uwzględnił załączonych przez skarżącą fotografii po pierwsze wskazuje nie niezrozumienie istoty postępowania nadzwyczajnego (w którym nie prowadzi się co do zasady postępowania dowodowego, jak w postępowaniu zwykłym), a po drugie nie uzasadnia przyjęcia, że jego pominięcie przez organ miało wpływ na wynik sprawy.

Podobnie rzecz się miała z podniesionym w odwołaniu przez pełnomocnika skarżącej zarzutem naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez

• "prowadzenie postępowania administracyjnego przez 625 dni"

- gdyż kwestia bezczynności lub przewlekłości postępowania nie była przedmiotem sprawy.

• "niewyjaśnienie istoty sprawy"

- por. w tym zakresie uwagi w części wstępnej pkt. 2 uzasadniania.

• "uznanie przez Organ I instancji, że naruszenie przez inwestora zapisów Decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2010 r. poprzez przygotowanie dokumentacji projektowej odbiegającej od warunków zakreślonych w ww. Decyzji przy jednoczesnej biernej postawie Organu rozpoznającego wniosek o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę jest czynnością, która jest możliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa"

- gdyż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego nie była kwestia tego, czy "bierność" organu architektoniczno budowlanego jest możliwa do zaakceptowania w państwie prawa, ale to, czy decyzja tego organu jest obarczona rażącą nieważnością.

• "uznanie przez Organ I instancji, że podawanie przez inwestora nieprawdziwych danych, tj. niezgodnych z rzeczywistością istniejącą w terenie, w dokumentacji projektowej w celu uzyskania dla siebie korzystnej decyzji administracyjnej jest działaniem lege artis, a uzyskana w ten sposób ostateczna decyzja administracyjna nadal może ostać się w obrocie prawnym, co jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa"

- gdyż analiza dokumentacji projektowej nie potwierdza stanowiska, że dane były nieprawdziwe; taka zresztą okoliczność powinna być przez skarżącą udowodniona i może być przesłanką ew. postępowania o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę, a nie postępowania nieważnościowego.

• "wydanie po 625 dniach postanowienia z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wstrzymania decyzji"

- gdyż postępowanie nie dotyczyło bezczynności lub przewlekłości postępowania, a profesjonalny pełnomocnik powinien wiedzieć, w jakim trybie takie zaniechanie organu można podnosić. Dopóki faktu ewentualnego podania nieprawdziwych danych nie potwierdzi w wyroku sąd powszechny, dopóty zarzut tego rodzaju jest bezpodstawny; zwłaszcza jeżeli jego autorem jest profesjonalny pełnomocnik – adwokat.

Zarzut naruszenia § 140 i 142 ust. 1 i 2 w zw. z § 204 § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (a raczej jego nierozpoznanie przez organ) również nie miał wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z § 140 ust. 1 – 5 rozporządzenia (pełnomocnik zaniechał wskazania jednostki redakcyjnej tego paragrafu):

1. Przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów.

2. Przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266.

4. Wewnętrzna powierzchnia przewodów odprowadzających spaliny mokre powinna być odporna na ich destrukcyjne oddziaływanie.

5. Przewody kominowe do wentylacji grawitacyjnej powinny mieć powierzchnię przekroju co najmniej 0,016 m2 oraz najmniejszy wymiar przekroju co najmniej 0,1 m.

Skoro przewody kominowe, jako część składowa budynku objęte są projektem budowlanym, to – zgodnie z dokonana oceną przez tut. Sąd – sprawdzenie prawidłowości projektu także w tym zakresie nie leży w kognicji organu architektoniczno budowlanego. Analogicznie, skoro zgodnie z § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu, a wymaganie te uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych – to również ta kwestia, jako objęta projektem budowlanym nie podlega sprawdzeniu przez organ, a obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie tych przepisów wykonawczych.

§ 204 ust. 5 ww. rozporządzenia dotyczy bezpieczeństwa konstrukcji i stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Organ do tej kwestii się odniósł, wskazując że składnikiem dokumentacji projektowej jest ekspertyza techniczna stanu istniejących budynków mieszkalnych. przy ul. H., ul. H. i ul. H., stwierdzającą stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływanie wywołane przebudową istniejącego budynku przy ul. H. Ponadto, projektant potwierdził, że przebudowa budynku przy ul. H. nie wpłynie na funkcjonowanie przewodów kominowych w sąsiednich budynkach przy ul. H. i ul. H., gdyż wyloty przewodów kominowych tych budynków wyprowadzone są powyżej istniejącej kalenicy budynku przy ul. H. Oświadczył też, że przyjęte rozwiązania architektoniczne oraz podniesienie poziomu kalenicy nie wpłyną na przekroczenie granicznych wartości, zawartych w normie PN-89/B-10425, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie przewodów wentylacyjnych.

Z tych też przyczyn, pominięcie przez organa ww. zarzutów z odwołania nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Z omówionych powyżej przyczyn i dokonanej przez Sąd oceny prawnej nie był zasadny zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. "poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i brak prawidłowej oceny prawnej sprawy poprzez wszechstronną analizę akt sprawy jak i materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego na etapie postępowania przed Organem I instancji". Nota bene, pełnomocnik skarżącej (nie wskazując jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a.) w żaden sposób nie wykazał naruszenia przez organa w postępowaniu nadzwyczajnym zasady budowania zaufania do władzy publicznej lub nieodstępowania od utrwalonej praktyki. Nie wykazał też, na czym ma polegać dowolna ocena przez organa dowodów.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. "poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi Organ II instancji kierował się przy rozstrzyganiu sprawy". Organa obu instancji w sposób bardzo obszerny wyjaśniły w uzasadnieniach swych decyzji, jakie przesłanki legły u podstaw orzeczeń.

Nie został też naruszony przez organa art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, organa w swych decyzjach prawidłowo sformułowały uzasadnienia faktyczne i prawne. Nie jest obowiązkiem organu wskazywanie "argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko Organu było prawidłowe w określonym stanie faktycznym", ale uzasadnienie wyłącznie treści decyzji. Proces zaś myślowy – przyjmując, że pełnomocnik skarżącej ma na myśli subsumpcję prawną ustalonego stanu faktycznego – został przez organa jasno i precyzyjnie przeprowadzony.

Prawem każdego jest kwestionowanie dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryny. Tym niemniej, jeżeli profesjonalny pełnomocnik (adwokat) kwestionuje judykaturę i poglądy doktryny, jednoznacznie przesądzające, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga dla swej skuteczności wykazania, jakie czynności zostały stronie uniemożliwione i jaki miało to wpływ na wynik sprawy – to swoje stanowisko powinien umotywować w sposób przynajmniej zbliżony do uzasadnienia stanowiska sądów lub komentatorów prawa administracyjnego. Niestety, zamieszczone na s. 11 skargi uzasadnienie zarzutu jest na tyle ogólnikowe i pozbawione jakichkolwiek argumentów prawnych, że nie pozwala na zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej, którą – nota bene – tut. Sąd również podziela.

Odnośnie podnoszonych przez pełnomocnika w uzasadnieniu skargi kwestii dotyczących przewodów kominowych budynku Wspólnoty przy ul. H., należy wyjaśnić, że roboty budowlane przy tych kominach – nawet jeżeli zostały wykonane przez inwestora – nie były objęte pozwoleniem na budowę, którego ważność pełnomocnik skarżącej kwestionował. Dlatego też fakt ich ewentualnego wykonania i to na innym budynku nie ma w tej sprawie prawnego znaczenia, gdyż pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy.

3. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.