Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2506/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.138 § 1 pkt 3, art.105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Katarzyna Domańska, po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 maja 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 97/11 w sprawie ze skargi "I." [...] sp. j. z siedzibą w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 15 grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia ruchomości spod egzekucji 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w L. na rzecz "I." [...] sp. j. z siedzibą w S. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., III SA/Łd 97/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi I. spółki jawnej w S., uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia 15 grudnia 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Z pisemnych motywów wyroku wynika, że w dniach: 26 października 2009 r. oraz 9 listopada 2009 r. spółka wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Ł. z wnioskiem o zmianę w trybie art. 117 oraz 157a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.e.a." – postanowienia o zabezpieczeniu i zwolnienie spod zajęcia zabezpieczającego dwóch samochodów ciężarowo-osobowych, samochodu osobowego, naczep oraz 5 sztuk dystrybutorów paliwa. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że spółka zamierza sprzedać ww. ruchomości za cenę rynkową, a kwoty uzyskane ze sprzedaż zostaną przekazane na rachunek bankowy organu.

Dyrektor Izby C. w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 u.p.e.a. organ egzekucyjny może zwolnić zajęte składniki majątku po spełnieniu przez zobowiązanego łącznie trzech warunków: złożenia wniosku o zwolnienie, wykazania ważnego interesu zobowiązanego i uzyskania przez zobowiązanego zgody wierzyciela na zwolnienie. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wierzycielem, zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, jest Naczelnik Urzędu [...] w Ł.. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej wezwał do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 14 dni o zgodę wierzyciela oraz wykazanie ważnego interesu zobowiązanego.

Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia 3 lutego 2009 r. na podstawie art. 17 w zw. z art. 13 u.p.e.a. odmówił zwolnienia spod egzekucji przedmiotowych ruchomości z uwagi na nieprzedłużenie przez spółkę dokumentów wymienionych w piśmie z dnia 16 grudnia 2009 r.

W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie przepisu art. 13 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana przedmiotu zajętego w postępowaniu zabezpieczającym, a następnie postępowaniu egzekucyjnym na ekwiwalent pieniężny wymaga zgody wierzyciela oraz ważnego interesu zobowiązanego. Zarzucił ponadto nieuwzględnienie przy wydawaniu orzeczenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 382/09. Podniósł również, że za niezasadne należy przyjąć stanowisko organu egzekucyjnego, zgodnie z którym sprzedaż trzech środków transportu, wymienionych we wnioskach, w drodze licytacji publicznej pozwoli na uzyskanie wyższej kwoty pieniężnej, niż kwota zaproponowana przez spółkę.

Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 17 § 1 oraz art. 18 u.p.e.a., umorzył postępowanie odwoławcze prowadzone w związku z zażaleniem na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia 3 lutego 2010 r. Organ wyjaśnił że, jak wynika z pisma Dyrektora Izby Celnej w Ł. z dnia 29 lipca 2010 r., w toku postępowania egzekucyjnego skierowanego do skarżącej spółki, w dniu 30 kwietnia 2010 r., dokonano sprzedaży w trybie licytacji dwóch samochodów ciężarowo – osobowych oraz samochodu osobowego. W dniu 22 czerwca 2010 r. w trybie licytacji dokonano sprzedaży naczepy ciężarowej, natomiast 5 sztuk zajętych dystrybutorów paliwa zostało sprzedanych z przeznaczeniem na surowce wtórne w dniu 17 listopada 2010 r. W ocenie organu odwoławczego, wobec sprzedaży w trakcie postępowania odwoławczego przedmiotowych ruchomości zaistniała przesłanka do uznania bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Jeśli bowiem postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania.

2. W skardze do sądu administracyjnego spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania odwoławczego mimo braku ku temu przesłanek. Ponadto zwrócono uwagę na uchybienie przepisom art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 18 u.p.e.a. oraz art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegające na bezpodstawnym umorzeniu postępowania odwoławczego i w konsekwencji pozbawienie spółki prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje. Spółka zarzuciła również naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 17 § 3 u.p.e.a. polegające na złamaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów podatkowych i prowadzeniu postępowania zażaleniowego przez 10 miesięcy. Nie wstrzymano bowiem wykonania zaskarżonego postanowienia czekając na sprzedaż zajętych ruchomości w postępowaniu egzekucyjnym.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone w sprawie postanowienie z dnia 15 grudnia 2010 r. wydane zostało z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sad zauważył, że wniesienie odwołania (zażalenia) zmusza organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1, albo uchylającego decyzję pierwszej instancji na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Kodeks nie określa jednak przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Skoro art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że w literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, iż postępowanie odwoławcze może być umorzone (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego może zatem nastąpić jednie w tych dwóch przypadkach. Wystąpienie jakiejkolwiek innej przesłanki bezprzedmiotowości postępowania pierwszej instancji nie stanowi więc podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ustalenie istnienia innej przesłanki stwarza po stronie organu odwoławczego obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie na podstawie art. 138 §1 pkt 2 in fine k.p.a., ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie dotyczącej odmowy spółce zwolnienia spod zajęcia wskazanych we wniosku ruchomości nie wystąpiła żadna z dwóch przesłanek skutkujących umorzeniem postępowania odwoławczego. Skarżąca spółka była bowiem stroną postępowania i nie cofnęła wniesionego zażalenia. Dyrektor Izby Skarbowej nie był więc uprawniony do wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W konsekwencji za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz podkreślił, że prawo do wnoszenia odwołań czy zażaleń jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej odwołaniem (zażaleniem) strony. Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego stanowi w istocie naruszenie powyższej zasady. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania odwoławczego przez Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd wskazał więc, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy obowiązany będzie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę.

4. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu w pierwszej kolejności, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego polegającą na:

- uznaniu w uzasadnieniu wyroku, że w stanie faktycznym sprawy organy egzekucyjne naruszyły zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a. w związku z zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako podstawy umorzenia postępowania, zamiast zastosowania art. 105 k.p.a.,

- nieczytelności wyroku, niespójności ustaleń z konkluzją w uzasadnieniu, braku jasnego i czytelnego zalecenia w zakresie zmiany zakwestionowanego rozstrzygnięcia,

- braku udowodnienia przez Sąd, jaki wpływ miało naruszenie w/w przepisów na treści rozstrzygnięcia i czy w sytuacji, gdy zajęte przedmioty przed rozstrzygnięciem zażalenia na postanowienie odmawiające zwolnienia spod zajęcia, zostały zlicytowane, rozstrzygnięcie mogło być innej treści niż umarzające postępowanie odwoławcze

W ocenie organu brak konsekwencji Sądu i niespójność ustaleń z konkluzją mało istotny wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w wyroku. Zdaniem organu jest ono zatem wadliwe i nie uwzględniające logicznej kolejności zdarzeń. Nakazuje bowiem merytorycznie rozpoznawać sprawę zwolnienia spod egzekucji w sytuacji, gdy zajęcie przedmiotowych nieruchomości wygasło w skutek ich sprzedaży. Zdaniem skarżącego niecelowe jest również zalecenie zmiany rozstrzygnięcia z "umarzającego postępowanie odwoławcze" na "umarzające postępowanie"

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 15 k.p.a. w związku z art. 145 § 2 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię. Polega ona na uznaniu, że zasada dwuinstancyjności musi być stosowana bezwzględnie, nawet w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. Każda sprawa musi zatem być merytorycznie rozpoznawana przez drugą instancję, mimo że sprawa de facto nie istnieje, także wówczas gdy wygasła z mocy prawa. Tak kazuistyczne rozumowanie zasady dwuinstancyjności, spowodowało, w ocenie strony, że WSA zarzucił organom naruszenie tej zasady, co jest nieuprawnione.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ wniósł również o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

5. Rozpoznając powyższą skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Podniesiono w niej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art.174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, ocenić w pierwszej kolejności należy, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki sposób procedowania przyjęty jest jednomyślnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uznaje się m.in., że dopiero po przesądzeniu przez Sąd prawidłowości lub braku skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego do zastosowanego przez Sąd przepisu prawa materialnego (tak np. wyroki z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, i z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 397/07).

Przedmiotem sporu sądowego jest odmowa zwolnienia ruchomości spod egzekucji. Na wstępie należy jednak zwrócić uwagę na błędnie sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej, szczególnie poprzez powoływanie się na kwestie ustaleń faktycznych. Spór nie dotyczy jednak ustaleń faktycznych jest to bowiem spór co do prawa. Chodzi w nim bowiem zarówno o właściwe zrozumienie przepisów prawnych jak ich właściwe zastosowanie do niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił błędne uznanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Łodzi naruszenia wynikającej z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a. - zasady dwuinstancyjności postępowania, w skutek zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zamiast art. 105 k.p.a.

Jednak Sąd I instancji trafnie zauważył, że organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy powinien był zbadać merytorycznie sprawę. Dopiero wówczas, w zależności od rezultatu postępowania, wydać powinien stosowną decyzję zgadzając się z organem I instancji (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) lub też uchylając jego decyzję (na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub art. 138 § 2 k.p.a.). Przywołany art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa bowiem przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. Jednakże literatura przedmiotu i orzecznictwo wskazują na konieczność każdorazowego poszukiwania konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na względzie treść art. 105 k.p.a. Sytuacja taka ma miejsca gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub jeżeli organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że wnoszący odwołanie nie jest w nim stroną (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2012, s. 525). Wystąpienie jakichkolwiek innych przesłanek wyklucza zatem możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Dyrektor Izby Skarbowej błędnie przyjął w skardze kasacyjnej, że o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w badanej sprawie zadecydowało wygaśnięcie zajęcia ruchomości w skutek ich sprzedaży. Sąd kasacyjny nie podziela w związku z tym opinii wyrażonej przez inny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. II FSK 1024/11, wedle której prowadzenie postępowania odwoławczego jest bezcelowe gdy zniknie jego przedmiot. Nie można bowiem zapominać o zasadniczej roli postępowania odwoławczego, polegającej na kontroli decyzji organów niższego stopnia, jaką Dyrektor Izby Skarbowej powinien spełniać w systemie odwoławczym. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która była rozstrzygnięta zaskarżonym orzeczeniem organu I instancji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2012, s. 526). Dlatego też w badanej sprawie nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Dyrektor powinien zbadać zatem treść pisma zawierającego wniosek o zmianę postanowienia o zabezpieczeniu i zwolnienie spod zajęcia zabezpieczającego rzeczy ruchomych. Powinien wyjaśnić czy rzeczywiście organ egzekucyjny mógł zwolnić zajęte składniki majątku i czy spełniono przez zobowiązanego wszystkie warunki, a w szczególności czy faktycznie przedłożył on dokumenty zawierające zgodę wierzyciela. Stanowisko w tej sprawie, oraz jego konsekwencje, wraz z pełnymi motywami musi poznać strona postępowania. Powinno być ono zawarte w postanowieniu kończącym ją merytorycznie, tak by w przyszłości można było unikać podobnych sytuacji.

Za błędny również należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, w swoim wyroku, jakkolwiek mało konkretnie i bardzo oszczędnie w słowach to jednak zawarł wszystkie wymagane prawem elementy. Co istotne przypomniał on o zasadniczej kwestii w toczącej się sprawie tj. o tym że kontrola instancyjna postanowienia o odmowie zwolnienia spod egzekucji powinna polegać na zbadaniu, pod względem istnienia przesłanek do wydania tego rodzaju orzeczenia. Dyrektor Izby Skarbowej powinien więc w tej sytuacji dokonać ponownej kontroli merytorycznej postanowienia Dyrektora Izby Celnej i odnieść się do jego treści. W ten sposób powinien zbadać zasadności odmowy zwolnienia spod egzekucji przedmiotowych ruchomości z uwagi na nieprzedłużenie przez spółkę wymaganych dokumentów. Nie może temu stać na przeszkodzie sprzedaż w drodze licytacji zajętych ruchomości. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie była bowiem sprzedaż zajętych ruchomości.

Analizując pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę iż skarżący wskazał na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie podał jednak żadnego uzasadnienia na naruszenie treści tego przepisu. Wobec tego, mając na względzie art. 183 p.p.s.a. nie zasługuje on na rozpoznanie w postępowaniu kasacyjnym.

Całkowicie chybionym jest natomiast podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego. Przywołany przez skarżącego art. 15 k.p.a. bezdyskusyjnie stanowi bowiem przepis postępowania administracyjnego. W związku z czym potraktowanie go jako części prawa materialnego nie znajduje jakiegokolwiek normatywnego uzasadnienia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 18 pkt 1 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 roku Nr 163, poz. 1348 ze zm.).