Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 300/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 4 pkt 17, art. 130 ust. 2, art. 134, art. 154, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: st. sekr. sąd. Joanna Świdłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz E. F. za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy [...] obręb P., objętej księgą wieczystą KW nr [...] w łącznej kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w B. i P. . Decyzja uzyskała walor ostateczności w dniu 3 lipca 2019 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego jako biegłego w sprawie.

Pismem z [...] listopada 2019 r. E. F. wyjaśnił, że w okresie do dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] maja 2019 r. poniesione były nakłady związane z wykonaniem uzbrojenia technicznego i obejmowały one: opracowanie projektów przyłączy kanalizacji sanitarnej, opracowanie projektów przyłączy wodociągowych, wybudowanie przyłączy kanalizacji sanitarnej, wybudowanie przyłączy wodociągowych.

Rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] grudnia 2019 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł.

Na podstawie materiału dowodowego organ uznał, że kwota odszkodowania powinna zostać powiększona o 5%, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. - dalej: "specustawa drogowa"). Organ wyjaśnił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone byłemu właścicielowi nieruchomości w dniu [...] czerwca 2019 r., zaś inwestycja drogowa w tym czasie już trwała, co wynika z treści dziennika budowy, znajdującego się w aktach sprawy.

Wojewoda decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania strony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy określił stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. na dzień [...] maja 2019 r. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowa działka położona jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz gruntów niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Działka stanowi niezabudowany pas gruntu użytkowany w części jako pobocze ulicy [...], a w części nieużytkowany, działka jest nieogrodzona, posiada pełne wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej.

Analizując zapisy księgi wieczystej rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w księdze wieczystej występują niezgodności w zakresie położenia nieruchomości, jak również, iż w księdze wieczystej nie ujawniono podziałów geodezyjnych, w wyniku których powstała działka nr [...]. Biegły w operacie szacunkowym wskazał, że przedmiotowa działka według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, znajdowała się na terenie, który był objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] z [...] maja 2018 r. i znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem [...] - tereny komunikacji - dróg publicznych dojazdowych.

W ocenie organu rzeczoznawca majątkowy prawidłowo uznał, że z analizy przeznaczeń na dzień wydania decyzji szacowana część gruntu była objęta zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP"). Zgodnie z zapisami przedmiotowego MPZP, wywłaszczona działka znajdowała się na terenie oznaczonym jako tereny komunikacji - dróg publicznych dojazdowych "KD-D". Przeznaczenie wynikające z decyzji wskazuje na rozbudowę drogi gminnej. Przeznaczenie gruntu aktualne na dzień wydania decyzji jest tożsame z przeznaczeniem alternatywnym (wynikającym z celu wywłaszczenia). Cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, a zatem zasada korzyści nie zachodzi. Organ ocenił, że operat szacunkowy został sporządzony z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Metoda porównywania parami polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy objął analizą rynek lokalny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym rozumiany jako obszar gminy C. w okresie dwóch lat poprzedzających moment wyceny, tj. okres grudzień 2017 - grudzień 2019. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym na stronie [...] i [...] przedstawił 9 transakcji nieruchomościami drogowymi, które spełniają "kryterium" podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Ceny tych nieruchomości wahały się w granicach od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Według organu dokonana analiza wykazała, że cechami rynkowymi, które mają wpływ na cenę nieruchomości są: położenie, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, stopień zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury. Rzeczoznawca majątkowy opisał ww. cechy i przypisał im odpowiednie wagi procentowe (strona [...] i [...] operatu szacunkowego). Rzeczoznawca majątkowy przypisał poszczególnym cechom wagi: położeniu 40%, przeznaczeniu przeważającemu wśród gruntów przyległych 30%, stopniu zurbanizowania obszaru i występowania infrastruktury 30%.

Organ odwoławczy dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego i stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania.

Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił datę, na którą należało ustalić stan przedmiotu wyceny, w sposób szczegółowy opisał analizę rynku, wyjaśnił dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech - w sposób umożliwiający organowi drugiej instancji zweryfikowanie przyjętych założeń. Organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy odniósł się w operacie szacunkowym do tzw. zasady korzyści, a także wbrew podnoszonym zarzutom w sposób należyty opisał stan nieruchomości.

W ocenie organu założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego zostały należycie uzasadnione oraz uszczegółowione wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, co umożliwiło organowi weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat szacunkowy jest spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. W ocenie organu sporządzony operat szacunkowy uznać należy za wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek przeznaczonych pod drogę. Operat ten odpowiada wymogom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 r. ze zm. – dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny").

Organ odwoławczy zaznaczył, że każde zastrzeżenie strony zostało przekazane do rzeczoznawcy majątkowego celem odniesienia się do podnoszonych uwag.

Organ odwoławczy zauważył, że pismo z [...] czerwca 2020 r. oraz dołączone do niego [...] załączników w żaden sposób nie wpływa na podważenie poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a to dlatego, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a nie postępowania podziałowego, czy też budowy przyłączą wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, jak i ich lokalizacji. Podkreślił, że w zakresie wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań, dlatego też nie było możliwe uwzględnienie w procesie wyceny działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które zostały zaprezentowane przez stronę w przedmiotowych załącznikach.

Organ odwoławczy podniósł, że jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, polegającym na jego niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu, co w konsekwencji miało doprowadzić także do naruszenia art. 154 ust. 3, art. 153 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 4 ust. 16 u.g.n.

W niniejszej sprawie działka nr [...] w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęta była ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajdowała się na obszarze o przeznaczeniu komunikacyjnym, rzeczoznawca majątkowy przeprowadził szczegółową analizę rynku lokalnego - obszar gminy C. i uznał, że jest możliwe określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Z tego względu powyższy zarzut jest pozbawiony uzasadnienia i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ nie zgodził się z zarzutem strony, że rzeczoznawca majątkowy błędnie ustalił sposób użytkowania nieruchomości jako drogowy, a nie jako budowlano- mieszkaniowy, a w konsekwencji dokonał błędnego dobru nieruchomości podobnych.

Wyjaśnił, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału dokonanego decyzją z [...] lipca 2015 r. Następnie uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z [...] maja 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Wkp. z 2018 r., poz. 4801) dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B. , a przedmiotowa działka przeznaczona została pod tereny komunikacyjne. Starosta [...] decyzją z [...] maja 2019 r. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] w B. i P.. Decyzja uzyskała przymiot ostateczności 3 lipca 2019 r. i została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności.

Organ wyjaśnił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] stanowiła działkę drogową. Zatem domaganie się przez stronę, aby określić przeznaczenie działki w oparciu o nieruchomość, z której została wydzielona (podział nastąpił przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) stanowiłoby naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Wykorzystywanie działki o przeznaczeniu pod drogę publiczną jako działki budowlano-mieszkaniowej jest bowiem niezgodne z prawem, dlatego zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy ustalił sposób użytkowania przedmiotowej działki i prawidłowo uznał, że nie stanowiła ona gruntu o przeznaczeniu budowlano-mieszkaniowym. Organ zaznaczył, że strona odwołująca, nie zgadzając się z określonymi kryteriami wyceny, mogła je zakwestionować na etapie postępowania administracyjnego, a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego.

Strona odwołująca na żadnym etapie postępowania, nie przedłożyła dowodu wystąpienia o ocenę operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n.

Wojewoda, na skutego wniosku strony, postanowieniami z [...] stycznia 2021 r. odmówił odpowiednio wyjaśnienia wątpliwości, co do treści decyzji, jak i uzupełnienia decyzji.

W skardze z [...] lutego 2021 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów:

1). art. 47 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że instalacja przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej nie stanowią części składowych nieruchomości i w konsekwencji nie podlegają wywłaszczeniu,

2). art. 48 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że instalacja przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej nie stanowią części składowych działki gruntowej [...] i w konsekwencji nie podlegają wywłaszczeniu,

3). art. 49 k.c. poprzez błędne przyjęcie, że instalacje przyłączy wodociągowych oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej nie należą do części składowych gruntu

4). art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie pisma Skarżącego z dnia [...] czerwca 2020 roku.

5). art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie iż przedstawione w piśmie skarżącego z [...] czerwca 2020 r. okoliczności i dowody nie mają znaczenia dla sprawy.

6). art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność :

- istnienia na nieruchomości instalacji wodociągowej oraz jej statusu jako części składowej wywłaszczanej nieruchomości,

- istnienia na nieruchomości instalacji przyłącza kan. sanitarnej oraz jego statusu jako części składowej wywłaszczanej nieruchomości,

- iż z dniem przekazania przez inwestora placu budowy wykonawcy doszło do przejęcia wywłaszczonej działki wraz z nakładami stanowiącymi części składowe nieruchomości zajętej z mocy prawa na podstawie p.[...]. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2019 r. Nr [...],

- że po wydaniu decyzji nakłady stanowiące części składowe nieruchomości zostały dobrowolnie wydane wraz z wywłaszczoną z mocy prawa działką [...];

- że wywłaszczona działka była użytkowana częściowo jako pas pobocza drogowego i miała charakter drogowy w sytuacji.

Strona informowała, że działka nie była nigdy poboczem drogi, rosła na niej trawa, krzaki oraz kilka drzew co wynika z mapy dołączonej do projektu rozbudowy ul. [...]. Ponadto z pisemnej informacji z Gminy C. wynika, że nie użytkowano bezumownie działki jako pasa pobocza ul. [...]. Brak wizji biegłego przed datą rozpoczęcia prac, a dopiero po zakończeniu realizacji, spowodował, że odszkodowanie nie zostało ustalone w ciągu 60 dni tj. do 22 lipca 2019 r., a sam operat zawiera błędy w opisie stanu nieruchomości,

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność:

- istnienia tylko jednego przeznaczenia oraz dopuszczenia różnych możliwości zagospodarowywania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z zapisami § 32 uchwały nr [...] Rady Gminy C. z [...] maja 2018 r. przez stronę po uchwaleniu zmian do MPZP wsi B. przez Radę Gminy C.

- istnienia dowolności sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów dla Strony przed datą przejęcia z mocy prawa działki na cele publiczne zgodnie z zapisami art. 15.1.11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r.,

- iż na zajętej nieruchomości planowane docelowe zagospodarowanie terenu zgodne z zapisami § 23 uchwały nr [...] Rady Gminy C. z [...] maja 2018 r. nastąpiło w terminie wydania decyzji przez Starostę [...] o braku sprzeciwu do informacji o zakończenia robót, tj. w lutym 2021 r. - momencie uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie,

- czy momentem faktycznego rozpoczęcia zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z zapisami § 23 uchwały nr [...] Rady Gminy C. z [...] maja 2018 r. jest data rozpoczęcia realizacji rozbudowy na wywłaszczonej działce przez nowego właściciela,

- że nieruchomości podobne podane w operacie posiadają cechy i inne parametry niezbędne do uznania ich za nieruchomości porównawcze zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n.),

- istnienia cen transakcyjnych zawartych na warunkach wolnorynkowych określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n.

- zezwalającą na odstąpienie od określania wartości rynkowej nieruchomości na podstawie przeznaczenie nieruchomości przyległych z uwagi na brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych spełniających wymagania zawarcia transakcji w warunkach wolnorynkowych określonych w art. 151 ust. 1 u.g.n. i jednocześnie spełniających wymogi art. 4 pkt 16 u.g.n. dotyczące posiadanych cech i parametrów porównawczych wymaganych od nieruchomości podobnych.

7). art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn dla których organ odmówił dowodom wskazanym przez skarżącego wiarygodności i mocy dowodowej,

8). art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mimo nie rozpatrzenia w sposób wnikliwy wszystkich dowodów i dokumentów.

9). art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumentację poszczególnych zarzutów.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. oraz w piśmie procesowym z [...] grudnia 2021 r. skarżący podtrzymał argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za utracone prawo własności nieruchomości. Postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje odpowiednio ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm. – dalej: "specustawą drogową"), a ponadto na podstawie art. 23 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n.").

Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, będące przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w niej oznaczone, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Odszkodowanie za nieruchomość przejmowaną pod drogę publiczną na podstawie specustawy drogowej określane jest według zasad wynikających, m.in. z art. 18 ust. 1 tej ustawy oraz w oparciu o regulacje u.g.n., której przepisy stosuje się w sprawach nieuregulowanych w specustawie. Z art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Istotne znaczenie ma także art. 130 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje w oparciu o wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość wywłaszczonej nieruchomości określa rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ pierwszej instancji ustala odszkodowanie.

Stosownie do art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Szczegółowo procedurę wyceny nieruchomości przeznaczonej na cele drogowe reguluje rozporządzenie w sprawie wyceny.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Przez decyzję, o której mowa w ust. 1, rozumie się decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi lub decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej. Bezpośredni wpływ na określenie wartości nieruchomości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości. Definicję legalną pojęcia stan nieruchomości zawiera art. 4 pkt 17 u.g.n. W myśl tego przepisu przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc w szczególności sprawdzić, czy spełnia on wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., II OSK 829/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym - do granic, za którymi rozciąga się domena wiadomości specjalnych. Dokonując oceny operatu, organ nie może więc ograniczyć się tylko do przywołania konkluzji zawartej w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję, oraz skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Organ ma obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i spójny (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., I OSK 1008/11). W ślad za orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy również stwierdzić, że opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania, zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dołożenia szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości. Dlatego też ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1497/10).

Organ rozpoznający sprawę zobligowany jest zatem ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego M. S. jest dokumentem, który w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz norm prawa materialnego zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.

W ocenie Sądu organy, oceniając operat szacunkowy z [...] grudnia 2019 r., wzięły pod uwagę, że opinia spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa, jej treść jest logiczna i kompletna, a sporządzona wycena nieruchomości została należycie uzasadniona. W sposób prawidłowy organy, na podstawie art. 80 k.p.a., dokonały oceny operatu szacunkowego wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego i stwierdziły, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a przedmiotowy operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił datę, na którą należało ustalić stan przedmiotu wyceny, w sposób szczegółowy opisał analizę rynku, wyjaśnił dobór poszczególnych transakcji i przypisanych im cech - w sposób umożliwiający organowi II instancji zweryfikowanie przyjętych założeń. Podkreślenia wymaga, iż rzeczoznawca majątkowy odniósł się w operacie szacunkowym do tzw. zasady korzyści, a także wbrew podnoszonym zarzutom w sposób należyty opisał stan nieruchomości. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego zostały należycie uzasadnione oraz uszczegółowione wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego, co umożliwiło organowi II instancji weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Organ skontrolował wyniki działań matematycznych zawartych w operacie szacunkowym. Operat szacunkowy wraz z wyjaśnieniami rzeczoznawcy jest w swojej treści spójny w zakresie doboru nieruchomości podobnych, ustalonych cech rynkowych wycenianych nieruchomości i przypisanych im wag. Zauważyć również należy, że rzeczoznawca majątkowy w toku postępowania udzielił rzeczowych wyjaśnień, w których odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego i wyjaśnił prawidłowość przyjętych założeń. Sporządzony operat szacunkowy uznać należy za wiarygodny dowód wyceny rynkowej wartości działek przeznaczonych pod drogę. Operat ten odpowiada wymogom rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przedstawia bowiem sposób dokonania wyceny, w tym: określa przedmiot wyceny, określa cel wyceny, wskazuje podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, ustala daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, opisuje stan nieruchomości, wskazuje przeznaczenie nieruchomości, analizuje i charakteryzuje rynek nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazuje wybór podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawia też w sposób prawidłowy tok obliczeń wartości nieruchomości oraz wynik oceny.

Rzeczoznawca majątkowy odniósł się także do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w procesie wyceny nakładów, które to wyjaśnienia są logiczne i spójne. Strona kwestionująca operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Zaznaczyć należy, że strony postępowania nie są ograniczone przez art. 157 u.g.n. w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.

Strona, nie zgadzając się z określonymi kryteriami wyceny, mogła je zakwestionować na etapie postępowania administracyjnego w drodze, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, która pozwalałaby mu skutecznie zakwestionować przyjęte na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego wskaźniki, co powoduje, że za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące poziomu wskaźnika korygującego zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Sąd podkreśla, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15).

Pozytywna ocena Sądu odnośnie jakości operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie sprawia, że prawidłowe jest stanowisko organów administracji, które w braku podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu nie wystąpiły o jego ocenę przez organizację rzeczoznawców majątkowych, jak tego oczekiwał skarżący (art. 157 u.g.n.). Należy podkreślić, że samo niezadowolenie strony z opinii biegłego, czy też subiektywne przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające do skutecznego podważenia jej wiarygodności (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1639/14, WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 272/16). Ugruntowane w orzecznictwie jest również przekonanie, że strona kwestionująca dany operat szacunkowy powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Należy podkreślić, że art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można jednak przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat, nawet przedkładając opracowanie konkurencyjne. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 562/16). Tych wątpliwości organ nie miał, oceniając ustalenia wynikające z operatu jako prawidłowe zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Niemniej istotne jest, że organy zwracały się do biegłego o dodatkowe wyjaśnienia, konfrontując z nim zarzuty zgłaszane przez stronę skarżącą. Wyjaśnienia biegłego organ ocenił jako przekonywujące, a zgłaszane zarzuty ostatecznie nie podważyły prawidłowości ustaleń operatu.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących kwestii przyłączy wodociągowych oraz przyłączy kanalizacji sanitarnej, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że Wojewoda nie jest organem uprawnionym co do orzekania o prawie własności przedmiotowych urządzeń przesyłowych i rozstrzygania sporu, czy przedmiotowe przyłącza stały się własnością przedsiębiorstwa przesyłowego, czy też nadal pozostają własnością skarżącego. Co do zasady "nakłady" trwale z gruntem związane stanowią część składową nieruchomości, której prawo własności właściciel utracił na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W zaskarżonej decyzji organ odniósł się do zarzutów dotyczących gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a w szczególności dotyczących pisma z [...] czerwca 2020 r. Niniejsze postępowanie administracyjne prowadzone było w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, nie zaś w przedmiocie roszczeń właściciela, o których mowa w art. 49 § 2 k.c., czy też kwestionowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, a subiektywne przekonanie strony nie może świadczyć o nieprawidłowości sporządzonego w sprawie operat szacunkowego. W badanej sprawie organ odwoławczy, zwrócił się z wnioskami do rzeczoznawcy majątkowego, uzupełnił materiał dowodowy oraz dokonał szczegółowej analizy operatu szacunkowego. Zebrany przez organ pierwszej instancji oraz uzupełniony przez organ drugiej instancji materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Podkreślenia wymaga również, że to w zakresie wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań, dlatego też nie było możliwe uwzględnienie w procesie wyceny działek wskazywanych przez stronę skarżącą. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

W rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do uznania, iż przedmiotowa działka użytkowana była jako działka o przeznaczeniu budowlano-mieszkaniowym, albowiem na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] stanowiła działkę drogową, a więc domaganie się przez stronę, aby określić przeznaczenie działki w oparciu o nieruchomość, z której została wydzielona (podział nastąpił przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), stanowiłoby naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Dlatego też uznać należy, że rzeczoznawca słusznie uznał, iż przedmiotowa działka użytkowana była, jako pobocze ulicy [...], jak również prawidłowo określił jej planistyczne przeznaczenie - jako drogowe.

Wizja lokalna przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego na nieruchomości nie ma charakteru dowodu w sprawie. Stanowi bowiem jedynie jedną z czynności biegłego, poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/10).

Brak jest zatem podstaw do kwestionowania zarówno przez organy administracji, jak i strony postępowania "czynności" rzeczoznawcy majątkowego wykonywanych w procesie szacowania nieruchomości, w szczególności faktu, iż wizja lokalna została wykonana przez biegłego, już po zrealizowaniu inwestycji drogowej.

Na gruncie badanej sprawy nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty, że organy przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe. Bez wątpienia ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (vide: postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (por. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu decyzji naruszenia prawa, które powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zgodzie z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co finalnie znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.