Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2321/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 ust. 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 3 031 zł (słownie: trzy tysiące trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. oddalił skargę R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 555/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Dnia [...] października 2012 r. w S. na drodze powiatowej nr [...] (A.) zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym kierował A. Z. i wykonywał nim przewóz drogowy kruszywa w imieniu skarżącego – R. B. Przebieg kontroli utrwalono protokołem, który kierowca podpisał bez uwag, stwierdzając przy tym, że w punkcie kontroli nie było możliwości dokonania rozładunku. W trakcie kontroli dokonano ważenia ww. pojazdu, w wyniku czego ustalono naruszenie następujących dopuszczalnych norm:

1. nacisk 27,8 t na podwójnej osi napędowej pojazdu - przekroczenie o 13,3 t;

2. masa całkowita pojazdu 42,4 t - przekroczenie dmc o 10,4 t.

Kierowca nie miał zezwolenia na przejazd kontrolowanym pojazdem, jako pojazdem nienormatywnym.

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej "WITD") wszczął wobec skarżącego postępowanie administracyjne, w wyniku którego nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 20.460,00 złotych podając, że wysokość kar pieniężnych za przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, określona jest w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Organ pierwszej instancji wymierzył tym samym karę pieniężną w wysokości: 1.740,00 złotych + (1.440,00 złotych x 11) + 2.880,00 złotych = 20.460 złotych.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż w jego ocenie kontrola została przeprowadzona z naruszeniem prawa. Wskazał, że protokół z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów był przeprowadzony 28 czerwca 2010 r., zatem wg ówczesnego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych, pomiar stracił ważność dnia 28 grudnia 2010 r. Tym samym miejsce kontroli, w którym ważono ww. pojazd, nie legitymowało się ważnym protokołem z pomiaru pochylenia terenu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie stwierdził, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia równości terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 28 czerwca 2010 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 856073 i 856027. Wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Obwodowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do 28 lutego 2014 r.

Odnosząc się do argumentu skarżącego odnośnie braku ważnego protokołu z pomiaru pochylenia terenu, legalizującego miejsce ważenia kontrolowanego pojazdu organ wyjaśnił, iż nie ma przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które regulowałoby tą kwestię. Podał, że zgodnie z art. 23 ust. 3 obowiązującego w trakcie kontroli, zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w sprawie zasad prowadzenia kontroli przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, ważenie kontrolne nacisków osi i masy całkowitej pojazdu przy użyciu przenośnych wag do pomiarów statycznych przeprowadza się w miejscach spełniających następujące wymagania dotyczące obszaru ważenia tj. odcinka drogi lub placu, na którym znajduje się pojazd w czasie ważenia:

1. obszar ważenia pojazdów powinien posiadać utrwaloną i równą (płaską) nawierzchnię;

2. pochylenie podłużne nawierzchni w obszarze ważenia tj. na odcinku drogi lub placu, na którym znajduje się pojazd w czasie ważenia, nie powinno przekraczać 1%, a pochylenie poprzeczne 2%.

Natomiast w myśl art. 23 ust. 4 ww. zarządzenia, pochylenie nawierzchni w miejscu ważenia weryfikowane jest za pomocą wzorcowanej poziomicy lub niwelatora posiadającego ważną legalizację. Weryfikacji pochylenia nawierzchni nie dokonuje się w przypadku ważenia w miejscu sprawdzonym przez uprawnionego geodetę.

Mając na uwadze przepisy ww. zarządzenia oraz fakt, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia równości terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 28 grudnia 2010 r. GITD uznał, że w przedmiotowym przypadku nie była konieczna weryfikacja pochylenia nawierzchni za pomocą wzorcowanej poziomicy lub niwelatora posiadającego ważną legalizację. Podkreślił przy tym, że protokół pomiarów został sporządzony po przeprowadzeniu pomiarów przez uprawnionego geodetę. Nadto GITD podał, że zarządzenie z 2004 r. zostało uchylone zarządzeniem nr [...] z [...] lutego 2006 r. i w zarządzeniu tym usunięto zapis dotyczący ważności z pomiaru stanowiska wagowego. Zatem za bezzasadne przyjął twierdzenie skarżącego w tym zakresie. Organ uznał więc, że pomiar stanowiska jest bezterminowy. Podał również, jego zarządzenia nie są aktami prawa, a mają jedynie ułatwić i ujednolić procedurę ważenia pojazdów przez Inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

GITD stwierdził, że skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem oraz że nie miał wpływu na powstanie stwierdzonych w dniu kontroli naruszeń. Wobec tego przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się skarżącego od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszeń musi realnie zaistnieć - nie wystarczy tylko zakwestionować swojej odpowiedzialności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B., podtrzymując stanowisko zajęte w odwołaniu odnośnie do ważności protokołu dotyczącego pochylenia terenu na stanowisku kontroli, zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 68 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.". Nadto podniósł, że wagami którymi dokonano ważenia ww. pojazdu, nie można sumować poszczególnych osi, a mimo to organ tak uczynił. Skarżący zarzucił także, że w sprawie nie dokonano drugiego ważenia, co jest dla niego niezrozumiałe i co pozbawiło możliwości zweryfikowania wyników ważenia. Nadto uznał, że dla wyniku kontroli istotnym było, iż kontrolę prowadzono bez wydania odpowiednich rozporządzeń, które regulowałyby te kwestie. W uzasadnieniu skargi podniósł także, że wszystkie wskazane przez niego naruszenia przepisów prawa, opisane są między innymi w raporcie Najwyższej Izby Kontroli oraz w pismach skierowanych przez Główny Urząd Miar do Najwyższej Izby Kontroli.

Zdaniem skarżącego polski ustawodawca nie przewidział procedury ważenia pojazdów wagami nieautomatycznymi do pomiarów statycznych. Jednocześnie podniósł, że do dnia dzisiejszego nie przedstawiono mu żadnego protokołu z pomiaru pochyłości terenu, który byłby ważny podczas ważenia.

W odpowiedzi na skargę GITD wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia równości terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 28 czerwca 2010 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 856073 i 856027. Wagi legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej, wydanymi przez Dyrektora Obwodowego Urzędu Miar w Poznaniu z datą ważności do 28 lutego 2014 r. Ustosunkowując się zatem do podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd zauważył, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że wagi nieautomatyczne do pomiarów statycznych mogą być użyte do pomiaru DMC oraz nacisku osi. Powołał się przy tym na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. gdzie uznano, że do ważenia pojazdu użyto wag posiadających deklaracje zgodności - stosownie do wymagań dyrektywy WE nr 90/384/EWG. "Uwzględniając zatem stanowisko Głównego Urzędu Miar wyrażone w piśmie z dnia 20 lipca 2010 r., nr BMP-0662-12/548/PR/10, podzielić należy pogląd WSA w Warszawie, iż zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r., użyte w sprawie wagi nieautomatyczne umożliwiały określenie masy będącej podstawą obliczenia kar. Wagi te mogły więc służyć zarówno do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również do pomiaru nacisku osi." (sygn. akt II GSK 2281/11, II GSK 2280/11).

Dyrektywa WE nr 90/384/EWG wdrożona została do systemu prawa polskiego rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23).

Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe wagi posiadały świadectwo legalizacji ponownej aktualne na dzień kontroli. W związku z tym pojazd z każdym ładunkiem można ważyć na każdej wadze pod warunkiem posiadania przez nie świadectwa legalizacji ( wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 704/10).

Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego zgłaszanych pod adresem miejsca kontroli pojazdów Sąd podzielił zdanie organów, że stanowisko to zostało przygotowane w sposób odpowiedni, co potwierdza sporządzony przez uprawnionego geodetę protokół pomiaru nachylenia terenu. Dokument ten, w ocenie Sądu, jest dowodem na prawidłowość "zalegalizowania" stanowiska pomiarowego. Ponadto kierowca pojazdu podpisał protokół kontroli i ważenia nie wnosząc do niego żadnych uwag oraz nie zażądał drugiego ważenia.

W kwestii zarządzeń wydawanych przez GITD Sąd I instancji podzielił i przywołał stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 1998 r. III SA 396/97, zgodnie z którym wyjaśnienia, instrukcje lub pisma resortowe, nie wydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracyjnych.

Ustosunkowując się zaś do powoływanego przez skarżącego stanowiska Głównego Urzędu Miar wyrażonego w piśmie z kwietnia 2011 r. skierowanego do GITD Sąd podkreślił, za organem odwoławczym, że nie zostało ono poparte żadną analizą prawną uzasadniającą przedstawione w tym piśmie wnioski.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. B. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. po. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U z 2004 r. Nr 4, poz. 23) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż skoro zastosowana podczas kontroli waga była wagą nieautomatyczną to mogła być wykorzystana do ustalenia masy pojazdu, a w konsekwencji określenia wysokości kary pieniężnej, podczas gdy przepis ten określa jedynie możliwe obszary zastosowania wag nieautomatycznych, co nie może być podstawą do przyjęcia, że każda waga nieautomatyczna musi służyć do celów w tym przepisie określonych, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i brak rozpoznania oraz dokonania oceny, a także nieustosunkowanie się do argumentów podnoszonych w skardze dotyczących:

- niedopuszczalności ustalania masy całkowitej pojazdu przy zastosowaniu wag wykorzystanych podczas kontroli - z punktu widzenia wydanego dla nich świadectwa homologacji;

- świadectwa homologacji wydanego dla tychże wag i nie wyjaśnienie dlaczego świadectwo homologacji, jako dokument źródłowy dla tego typu urządzeń, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie pomimo, iż jego treść nie wskazuje na możliwość przeprowadzania pomiarów masy całkowitej pojazdów;

- naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co polegało na niewystarczającym wyjaśnieniu zarzutów Skarżącego dotyczących zastrzeżeń przedstawionych przez Główny Urząd Miar i Najwyższą Izbę Kontroli;

- braku przepisów prawa powszechnie obowiązującego regulujących kwestie ważenia pojazdu.

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji organów obu instancji pomimo przeprowadzenia ważenia pojazdu w sposób sprzeczny z przyjętymi w tym zakresie zasadami, będącego następstwem - niedostrzeżonego przez Sąd I instancji - naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisów art. 7, art. 77, art. 68, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. skutkujących brakiem pouczenia kierowcy, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, o możliwości przeprowadzenia ponownego ważenia i brakiem przeprowadzenia ponownego ważenia pojazdu;

c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec braku własnych ustaleń i całkowitego oparcia swoich twierdzeń, w zakresie stawianych przez Skarżącego zarzutów dotyczących niedopuszczalności stosowania wag wykorzystanych podczas kontroli do ustalania nacisków osi oraz masy całkowitej pojazdu, na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez głębszej analizy obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz dokumentów, które stanowiły materiał dowodowy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zawarł obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. stwierdził, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiły decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym – wobec stwierdzonego przez organ przekroczenia sumy nacisków osi składowych drugiej podwójnej osi napędowej pojazdu silnikowego przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8m o 13,3 tony ponad maksymalną dopuszczalną wartość sumy nacisków podwójnej osi napędowej tego pojazdu, tj. 15 ton oraz przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej o 10,4 tony dla czteroosiowego pojazdu samochodowego ponad dopuszczalną wartość określoną dla tego pojazdu 32 tony - bez wymaganego zezwolenia dotyczy tego, czy istotnie, jak przyjął to Główny Inspektor Transportu Drogowego i zaakceptował Sąd I instancji, istniały dostatecznie jasno i precyzyjnie, zwłaszcza zaś prawidłowo ustalone podstawy faktyczne, aby uznać, że doszło do przypisanego stronie naruszenia prawa, a tym samym, że ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie kary pieniężnej w (łącznej) wysokości 20.460 zł. Wadliwość ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie wiąże bowiem, z kwestią narzędzi w postaci wag nieautomatycznych, które posłużyły organowi administracji publicznej do przeprowadzenia tychże ustaleń, a dopuszczalności użycia których w celu przeprowadzenia pomiarów oraz sposobu, w jaki przy ich użyciu pomiar ten został wykonany, Sąd I instancji błędnie nie zakwestionował, co powinien był uczynić. Tym samym, istota rzeczy, gdy chodzi o spór prawny, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie dotyczy tego, czy Sąd I instancji rzetelnie rozpatrzył wszystkie elementy szeroko rozumianego procesu ustalania stanu faktycznego sprawy przez organ administracji publicznej, a w tym kontekście tego, czy jego ocena o zgodności z prawem tych ustaleń oraz argumentów, które ocenę tę mają uzasadniać, zwłaszcza gdy chodzi o wyjaśnienie faktycznej i prawnej podstawy wydanego rozstrzygnięcia, jest prawidłowa.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego, zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają zgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji, co oznacza, że uznać je należy za usprawiedliwione.

NSA wskazał, iż w kontekście normatywnej treści § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności, strona skarżąca kasacyjnie nie bez racji podnosi, że przepis ten, określając przedmiot regulacji zawartej w wymienionym rozporządzeniu i określając tym samym możliwe (dopuszczalne) ramy i zakresy zastosowania wag nieautomatycznych, nie daje jednocześnie podstaw, aby w oparciu o zawartą w nim regulację wnioskować, że każda waga nieautomatyczna musi służyć do celów wymienionych w tym przepisie. W tym też kontekście istotne znaczenie z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie ma i ten argument, że samo przeprowadzenie procedury sprawdzenia wagi podczas procedury legalizacji ponownej – co oznacza, że brak jej przeprowadzenia wyklucza możliwość używania takiej wagi, a w sytuacji jej użycia dyskwalifikuje wykonany nią pomiar, jako niemiarodajny i niewiarygodny – zażywszy na cel, któremu ma służyć oraz zakres wykonywanych w jej toku sprawdzeń (por. § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych), samo w sobie nie może jeszcze uzasadniać możliwości i dopuszczalności przeprowadzenia takimi wagami wszelkich pomiarów służących do wszelkich celów, w tym wykorzystania ich do takich celów i w takim zakresie, które miałyby nie zostać przewidziane przez samego producenta tychże wag. W tym też kontekście podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie istota rzeczy nie dotyczy tego aspektu kontroli zgodności z prawem działania organu administracji, który miałby wiązać się z wykazaniem posługiwania się przez ten organ nielegalnymi urządzeniami pomiarowymi służącymi - trywialnie rzecz ujmując – celowi "ważenia pojazdów", lecz mianowicie tego, czy "ważenie pojazdów" przy użyciu tych urządzeń mogło być przeprowadzone w zakresie w jakim uczyniono to w rozpatrywanej sprawie, a ponadto tego, czy wynik tego pomiaru mógł stanowić w pełni prawidłową podstawę formułowania oceny o dopuszczeniu się przez stronę przypisanego jej naruszenia wykonywania przejazdu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia i nałożenia za to naruszenie kary pieniężnej (por. również wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 240/14).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że uwagi zawarte w treści uzasadnienia ww. wyroku mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji również i dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. A to dlatego, że jak na wstępie już to podkreślono, źródła nieprawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwości, zwłaszcza zaś w nieprzydatności narzędzi (wag nieautomatycznych), którymi posłużył się organ administracji publicznej w celu przeprowadzenia tychże ustaleń ("ważenia pojazdu"), których dopuszczalności użycia w celu przeprowadzenia pomiarów oraz prawidłowości sposobu, w jaki przy ich użyciu pomiar ten został wykonany, Sąd I instancji niezasadnie nie zakwestionował.

W oczywisty sposób, wskazane powyżej i sporne w sprawie zagadnienie, w tym również - jeżeli nie przede wszystkim - sposób podejścia do rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez Sąd I instancji, wiąże się z oceną uczynienia przez ten Sąd zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zwłaszcza, że treść tego obowiązku oznacza powinność rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w którym decyzja ta została wydana. Sąd administracyjny I instancji nie powinien więc unikać, czy też wręcz uchylać się od rozważenia istotnych dla danej sprawy zagadnień prawnych, i to niezależnie od tego, czy zostały one zawarte wprost w skardze, czy też nie.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie odniósł się i nie rozpoznał istoty spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia. I to w sytuacji, gdy kwestia odnosząca się do braku dopuszczalności i przydatności stosowania przez organ administracji wag nieautomatycznych typu SAW 10C/II – a więc takich, jak te użyte w rozpatrywanej sprawie – a w tym kontekście, kwestia braku podstaw uznania za miarodajne i wiarygodne pomiarów uzyskanych przy ich użyciu, a tym samym braku możliwości wykorzystania pomiarów uzyskanych przy ich użyciu, jako zasadniczego elementu kształtowania ustaleń faktycznych, była stanowczo i konsekwentnie eksponowana w skardze do sądu administracyjnego wraz z argumentacją odwołującą się do ustaleń zawartych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli oraz w stanowisku Głównego Urzędu Miar. Z raportu na który powołuje się storna skarżąca wynika, że wymienione urządzenia (wagi nieautomatyczne) przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi i nie zapewniają, między innymi, możliwości prowadzenia pomiarów masy całkowitej pojazdów – co podano w instrukcji ich użytkowania oraz homologacji – i nie powinny być stosowane do wyznaczania masy całkowitej pojazdu, a wynik takiego ważenia (poprzez sumowanie nacisków na osie) może być traktowany wyłącznie jako orientacyjny, wymagający sprawdzenia na innych urządzeniach. Powyższe ma szczególne znaczenie z uwagi na to, że ani Najwyższej Izbie Kontroli, ani też Głównemu Urzędowi Miar nie sposób odmówić uprawnień, zwłaszcza zaś kompetencji do wypowiadania się w omawianej i spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, a ponad to z uwagi i na to, że adresatem wystąpienia pokontrolnego NIK jest przecież Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie została oceniona i rozważona przez Sąd I instancji w sposób czyniący zadość zasadzie określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a. i to w sytuacji, gdy jednoznacznie i wprost odnosiła się ona do istoty spornego w sprawie zagadnienia, które powinno było stanowić dla sądu administracyjnego I instancji punkt wyjścia dla przeprowadzenia oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a w tym kontekście prawidłowości postępowania, w którym decyzja ta została wydana, co z oczywistych względów odnosić powinno się również do oceny prawidłowości konkretnych działań i czynności procesowych, które w postępowaniu tym zostały podjęte przez organ administracji.

Tak się jednak nie stało, a o zasadności tego wniosku świadczy treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie odnosi się ono bowiem - w stopniu jakiego należałoby oczekiwać w świetle powyżej przedstawionych uwag - do istoty spornego w sprawie zagadnienia. Nie wyjaśnia tym samym w sposób adekwatny do funkcji dokumentowania dokonanej wykładni prawa i subsumcji, funkcji kontrolnej oraz funkcji perswazyjnej, podstawy faktycznej i prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że w uzasadnieniu każdego wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc, ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Ogólnikowe uzasadnienie stanowi więc uchybienie, które może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie polemikę z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. I OSK 228/12).

W ocenie NSA, uzasadnienie wyroku sądu I instancji zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie wyjaśnia bowiem podstawy rozstrzygnięcia w stopniu, który mógłby być uznany za prawidłowy, bądź lakonicznym i pozbawionym odniesienia do wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz do stanowiska i prezentowanych przez stronę argumentów, odnoszących się do rzeczywistej istoty sporu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Nadto, co w niniejszej sprawie istotne, w myśl art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, zaskarżoną decyzją nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 20460 (słownie: dwadzieścia tysięcy czterysta sześćdziesiąt) złotych, przy czym podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drodze, na których jest dopuszczony ruch pojazdów o naciskach osi do 8,0 t, dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych, przy odległości pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m oraz dopuszczalnej masy całkowitej czteroosiowego pojazdu samochodowego z dwoma osiami kierowanymi jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze, a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 t.

Przewożonym ładunkiem było kruszywo, które może stanowić ładunek sypki, co oznacza, iż gdyby skutecznie zakwestionowano prawidłowość pomiaru przekroczenia parametru DMC, mógłby też znaleźć zastosowanie art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych ustaw, zgodnie z którym drogowym oraz niektórych innych ustaw, stanowi iż postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej dotyczącej przejazdu pojazdu nienormatywnego, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, umarza się wobec podmiotu wykonującego przejazd, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przejazd:

a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,

b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub

2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu na przejazd pojazdu nienormatywnego, a przekroczenie dotyczy wy łącznia» nacisku osi pojazdu przy przewozie ładunków sypkich oraz drewna.

Zaznaczenia wymaga, iż organy administracyjne, wydając w sprawie obydwie kwestionowane przez stronę decyzje, nie wyjaśniły swojego stanowiska odnośnie prawidłowości dokonania pomiaru wyżej wskazanego parametru (przekroczenia DMC) w przypadku pojazdu czteroosiowego przy pomocy użytych w procedurze kontrolnej wag SAW 10C/II, koncentrując się wyłącznie na cechach determinujących ich legalność, jak również prawidłowość przygotowania stanowiska wagowego (pod kątem prawnym).

W szczególności dokonanie pełnej kontroli decyzji administracyjnej, a zarazem rozumowania organu akceptującego czynności kontrolne, niweluje brak w aktach sprawy instrukcji wag producenta oraz stosownych dokumentów homologacji.

Bez tych dokumentów ocena merytoryczna decyzji byłaby niepełna oraz przedwczesna.

Niezależnie od powyższych braków w materiale dowodowym, w świetle wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. niezbędnym będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pozyskania do akt stanowisk Najwyższej Izby Kontroli (raport) oraz Głównego Urzędu Miar. NSA zaznaczył bowiem, że kluczowa kwestia w kontrolowanej sprawie odnosi się do dopuszczalności i przydatności wag nieautomatycznych typu SAW 10C/II do procedury kontrolnej, jedna miała miejsce w okolicznościach sprawy. NSA wyraził jednoznaczny pogląd, że organy te są kompetentne do wypowiadania się w spornej w niniejszej sprawie kwestii wyznaczenia masy całkowitej pojazdu.

Należy jednakże zaznaczyć, iż pomijając powyżej wskazaną kwestię, wymagającą kompletowania materiału dowodowego, oraz jego oceny w myśl obowiązujących przepisów (art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), organ winien jednoznacznie wyrazić swój pogląd o charakterze przewożonego ładunku.

Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny dokonywać samodzielnych ustaleń faktycznych co do tego, czy przewożone kruszywo stanowi ładunek sypki.

Brak jednoznacznego stanowiska treści decyzji również stanowi jej wadę uzasadniającą konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego.

Reasumując, z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c), mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd orzekł, jak w sentencji.