Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 250/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 par, 3, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 12, art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 4a, art. 35 ust. 1 pkt 1art. 37 ust. 2 pkt 2, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skarg W. K. i [...] sp. z o.o. w likwidacji na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję (autokontrolną) oraz decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], znak [...], II. umarza postępowania administracyjne, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W. K. kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasadza od Wojewody oraz na rzecz [...] sp. z o.o. w likwidacji kwotę [...]zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem obecnie wniesionych skarg W. K. oraz [...] sp. z o.o. w likwidacji jest decyzja Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] lutego 2019 r., [...], którą określić można jako "autokontrolną". Decyzją tą organ skorzystał z kompetencji do samodzielnego uwzględnienia skarg wcześniej wniesionych przez W. K. oraz M. D. (na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), którymi to zakwestionowano decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] utrzymującą w mocy pierwszoinstancyjną decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-handlowego przy ul. [...] / [...] w [...] i dwóch zjazdów z ul. [...] (działki [...], [...], [...] arkusz mapy [...] obręb [...]) (dalej w skrócie: "budynek handlowo-biurowo-usługowy przy ul. [...]" lub "inwestycja").

Wskazaną na wstępie decyzją autokontrolną z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Wojewoda zweryfikował własne rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2017 r. w ten sposób, iż zmienił je tak, że w miejsce orzeczenia o utrzymaniu w mocy pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...] orzekł o jego uchyleniu i zarazem o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę.

Warto w tym miejscu wyprzedzająco wskazać, że rozpiętość dat pomiędzy rozstrzygnięciami wydanymi w dwóch instancjach zwykłego trybu postępowania administracyjnego (pierwotnym pozwoleniem na budowę z 2013 r. i datami orzekania przez Wojewodę) wynika z dalece skomplikowanych proceduralnie okoliczności sprawy, które – w zarysie – przedstawiały się następująco.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] sp. z o. o. wystąpiła do Prezydenta o wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowo-handlowego przy ul. [...] / [...]

Dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę ([...], [...]).

Na skutek odwołania M. D., M. M., W. K., J. C., D. C. i S. C. W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] uchylił pozwolenie z dnia [...] czerwca 2012 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Następnie Prezydent decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., [...], [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez strony ponownie uchylił rozstrzygniecie Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla inwestycji.

Od wymienionego pozwolenia odwołanie złożyli W. K., M. M., M. D., J. C., S. C. oraz D. C..

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., [...] Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] wnieśli M. D., M. M. i W. K..

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. II SA/Po [...] Sąd odrzucił skargę M. M. i W. K., a wniesione następnie przez nich skargi kasacyjne postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., II OSK [...] oddalił Naczelny Sąd Administracyjny.

Ostatecznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznawał skargę M. D.. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2015 r., II SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody.

Wyrokiem z dnia [...] lutego 2018 r., II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o.

Na skutek powyższych uwarunkowań proceduralnych ostało się nie rozpatrzone odwołanie, które złożyli W. K., M. M., M. D., J. C., S. C. oraz D. C..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] Wojewoda wydał decyzję utrzymującą w mocy pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...] (k. 7-9 teczki [...]). Organ dokonał analizy kwestionowanej przez strony zgodności inwestycji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity tego aktu opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) i doszedł do przekonania, że nie narusza ona przepisów, w tym zwłaszcza przepisów dotyczących nasłonecznienia.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargi wnieśli W. K. oraz M. D. (zostały one po przesłaniu do Sądu zarejestrowane jako II SA/Po [...] i II SA/Po [...], a następnie połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Po [...]).

Skarżący domagali się w nich odpowiednio: W. K. – uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r. oraz umorzenia postępowania administracyjnego, względnie uchylenia decyzji Wojewody i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, natomiast M. D. – stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. (względnie jej uchylenia). Skarżący argumentowali, że obecnie rozstrzygano o pozwoleniu na budowę w warunkach ostatecznego i prawomocnego unieważnienia decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2004 r., [...], [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji. Oboje skarżący eksponowali także fakt, że od [...] r. inwestor dysponuje pozwoleniem na użytkowanie spornej inwestycji, a to czyni prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym.

Wspomnianą na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Wojewoda – działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. – zmienił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2018 r. i w to miejsce orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...] oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę.

Wojewoda wyjaśnił, że rozstrzygając o uwzględnieniu skargi W. K. i M. D. miał na uwadze, iż inwestor dla planowanego przedsięwzięcia uzyskał niegdyś decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2004 r., [...], [...] ustalającą warunki zabudowy.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest etapem poprzedzającym pozwolenie na budowę. Na organie architektoniczno-budowlanym ciąży natomiast obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane, obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 – uw. Sądu, dalej "P.b.").

Wojewoda wskazał następnie, że decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2004 r., [...], [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowo-handlowego o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2 z dwiema kondygnacjami podziemnymi (w tym parking podziemny) w granicach nieruchomości przewidzianej do realizacji na działkach [...] i [...], arkusz mapy [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] - [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., [...] utrzymało w mocy swe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] czerwca 2016 r., II SA/Po [...] oddalił wniesioną skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej spółki Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] listopada 2018 r., II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną.

Mając to na uwadze Wojewoda doszedł do konkluzji, że decyzja o warunkach zabudowy, na podstawie której inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę, została wyeliminowana z obiegu prawnego z mocą wsteczną. Organ podkreślił, że sankcja nieważności rodzi konsekwencje w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywoływania skutków uznanych przez prawo od chwili wydania. Stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeku postępowania administracyjnego (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "K.p.a." – uw. Sądu),

jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2012 r., I OPS [...].

Na decyzję autokontrolną Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., [...] wniesiono dwie skargi.

Skarga W. K. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po [...], natomiast skarga [...] sp. z o.o. w likwidacji pod sygnaturą II SA/Po [...]. Obie połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu II SA/Po [...] (zob. postanowienie Sądu z dnia [...] maja 2019 r. na k. 26 akt sądowych II SA/Po [...]).

W swej skardze W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej je decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...], a nadto o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Alternatywnie wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., jak również decyzji Prezydenta i umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W. K. zarzucił przy tym naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia merytorycznego rozstrzygającego sprawę co do istoty w sytuacji, gdy inwestycja została już ukończona, a inwestor dysponuje od 2015 r. ostatecznym pozwoleniem na jej użytkowanie, co czyni prowadzenie sprawy i wydanie decyzji co do istoty sprawy bezprzedmiotowym. Wskazał też na uchybienie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę i warunek konieczny do wydania takiej decyzji.

Wreszcie zdaniem skarżącego naruszono także art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów i niewłaściwą ocenę zebranych w sprawie dowodów, a także sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z treścią sentencji zaskarżonego orzeczenia.

[...] sp. z o.o. w likwidacji zarzuciła z kolei naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie autokontroli i uwzględnienie w całości skarg W. K. i M. D., w sytuacji w której organ nie uznał za zasadne wszystkich przedstawionych w nich zarzutów, jak również nie uznał wniosków skarżących co do zakończenia postępowania administracyjnego. Spółka wskazała nadto na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2004 r., [...] o warunkach zabudowy nie jest możliwe utrzymanie w mocy pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...]

Zdaniem [...] sp. z o.o. naruszono również art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., w ten sposób, że nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy i pominięto, iż [...] stycznia 2019 r. Rada Miasta [...] uchwałą [...] ustaliła plan miejscowy w rejonie ulic [...]j, [...] i [...] w [...], to jest dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę.

Skarżąca spółka wystąpiła o uchylenie w całości decyzji Wojewody oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedziach na skargi W. K. (k. 10-11 akt sądowych II SA/Po [...]) oraz M. D. (k. 13-14 akt sądowych II SA/Po [...]) Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się zasadne, jednakże nie wszystkie zawarte w nich zarzuty mogły zostać uwzględnione.

Merytoryczną część niniejszego uzasadnienia należy poprzedzić uwagą wprowadzającą dotyczącą przedmiotowego zakresu kontroli sądowej. Jest to konieczne, ponieważ rozpatrywana sprawa ma charakter nieszablonowy i nie wpisuje się w utarty schemat "decyzja-odwołanie-decyzja-skarga". Jak uwypuklono na wstępie, przedmiotem kontroli jest decyzja autokontrolna, a więc jeszcze jedno ogniwo w ciągu aktów administracyjnych, która wydana została po wniesieniu skargi i na podstawie przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

Jak już zaznaczono, na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] skargę złożyli W. K. i M. D.. W ramach postępowania wywołanego ich skargami podjęto decyzję autokontrolną z dnia [...] lutego 2019 r., [...].

Skargi W. K. i M. D. zostały przesłane do Sądu, połączono je i rozpatrywano pod wspólną sygnaturą II SA/Po [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Sąd zgodnie z wolą skarżących umorzył zainicjowane nimi postępowanie sądowoadministracyjne, a obecnie postanowienie to jest prawomocne.

W postanowieniu tym Sąd – mając wiedzę, że wniesiono też skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. – odniósł się do zawiłości prawnych związanych z relacją jaka zachodzi pomiędzy sprawą ze skargi na decyzję pierwotną a sprawą ze skargi na decyzję autokontrolną. W szczególności wskazał na dostrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie ewentualne komplikacje procesowe, które należy mieć na uwadze, gdyby decyzja autokontrolna została uchylona przez sąd. Zasygnalizował, że zgłaszano wątpliwości co do tego, jak skutecznie zapewnić prawo do sądu skarżącym pierwotną decyzję, gdyby decyzja autokontrolna została wyeliminowana z obrotu (wszakże ta pierwsza w takiej sytuacji niejako w płaszczyźnie prawnej "odżywa").

W sprawie II SA/Po [...] ze skarg W. K. i M. D. Sąd oparł się na jednym z poglądów wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie, w myśl którego dopuszczalne jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego (i nie spowoduje to uszczerbku dla praw W. K. i M. D.), choćby nawet decyzja autokontrolna – będąca wszakże przyczyną umorzenia – miałaby okazać się wadliwa. Sąd opowiedział się za koncepcją, że w postępowaniu ze skargi na decyzję autokontrolną powinien znaleźć zastosowanie art. 135 P.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi może – stosownie do okoliczności sprawy – stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa (w szczególności uchylać decyzje administracyjne) w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga. Pogląd ten poparł poprzez powołanie orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., II OSK 817/07; 16 lutego 2010 r., I OSK 1206/09 oraz 26 lutego 2013 r., II OSK 2027/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz doktryny (zob. T. Woś [w:] T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. el. Lex, komentarz do art. 54, pkt 38; A. Krawiec, Autokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 145–146).

Innymi słowy umarzając postępowanie w sprawie II SA/Po [...] Sąd z góry niejako założył, że M. D. jak i W. K. zachowają pełne prawa procesowe także w sprawach ze skarg na decyzję autokontrolną z dnia [...] lutego 2019 r., [...] (występują oni w nich odpowiednio jako uczestnik postępowania i jako skarżący). Będą więc mogli prezentować swoje stanowisko i przedstawiać żądania, gdy chodzi o całość sprawy administracyjnej, w której wydano tak decyzję z dnia [...] lutego 2019 r., jak i wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., [...].

Prawomocne postanowienie II SA/Po [...] wydano w kontekście postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, a więc tego samego, co obecnie kontrolowane. Postanowienia tego nie zakwestionowała żadna ze stron, w tym także inwestor.

Obecnie rozpatrując skargę na decyzję autokontrolną Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., [...] Sąd podtrzymuje więc pogląd, iż pozostaje uprawniony jak i zobligowany (na podstawie art. 135 P.p.s.a.) do kontroli całokształtu postepowania administracyjnego, a więc decyzji autokontrolnej tego organu z dnia [...] lutego 2019 r., [...] i wreszcie obu decyzji wydanych w trybie zwykłym (decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] oraz poprzedzającej ą decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...]).

Przechodząc do rozważań merytorycznych Sąd stwierdza, że z powodów materialnoprawnych nie mogły się ostać obie decyzje Wojewody. Organ odwoławczy pominął bowiem aspekt, który ma dla sprawy pierwszorzędne znaczenie: mianowicie nie odniósł się do kwestii dopuszczalności orzekania o pozwoleniu na budowę w warunkach, gdy zamierzenie budowlane, którego dotyczy, zostało ukończone, a co więcej – wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Faktem niekwestionowanym w sprawie jest to, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-biurowo-handlowego przy ul. [...] / [...] ([...], [...]) (decyzja ta znajduje się w segregatorze koloru czerwonego). Inwestor realizował do tego czasu inwestycję legalnie (patrz: dziennik budowy – w aktach sprawy), gdyż pozwolenia na budowę skutecznie nie wyeliminowano. Nastąpiło to dopiero z datą uprawomocnienia się wyroku II SA/Po [...], to jest w dniu [...] lutego 2018 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku (II OSK [...]).

Powyższe oznacza, że gdy sprawa "powróciła" do etapu rozpatrywania w trybie zwykłym odwołania od pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...], ujawniło się, że inwestycja, której pozwolenie to miało dotyczyć, była już zakończona, a co więcej – objęta została ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie. Są to nowe, istotne uwarunkowania, których Wojewoda nie mógł pominąć.

W tym miejscu należy poczynić pewną uwagę uzupełniającą. Otóż Sąd obecnie rozpatrujący skargę ma na uwadze, że wyroki II SA/Po [...] i II OSK [...] wydano odpowiednio [...] grudnia 2015 r. i [...] lutego 2018 r., a więc po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo-biurowo-handlowego przy ul. [...] / [...]. Trzeba mieć jednak na uwadze, że sąd administracyjny pierwszej instancji dokonywał kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia [...] września 2013 r., [...], czyli wydanej w dacie kiedy budowy inwestycji jeszcze w ogóle nie rozpoczęto (z dziennika budowy wynika, że pierwsze prace rozpoczęto [...] października 2013 r.). Akta administracyjne będące podstawą orzekania, bez wzmianki o takim rozpoczęciu, przekazano do sądu. Analizując uważnie uzasadnienia wyroków II SA/Po [...] oraz II OSK [...] nie można mieć najmniejszych wątpliwości, że orzekające sądy nie miały żadnej wiedzy na temat zakończenia inwestycji i oddania jej do użytkowania (co skądinąd zrozumiałe, tym bardziej, że rozstrzyga o tym organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu).

Wszystko to pozwala stwierdzić, że choć w sprawie wydano wyroki II SA/Po [...] i II OSK [...], które stwierdzają wadliwość pozwolenia na budowę i w których wskazuje się na konieczność ponownego rozstrzygania merytorycznego przez Wojewodę w tym przedmiocie, to jednak wskazania utraciły na aktualności na skutek późniejszego ujawnienia diametralnej zmiany okoliczności faktycznych, w których przyszło orzekać Wojewodzie na przełomie 2018 i 2019 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2059/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ odwoławczy orzekając w 2018 r. powziął bowiem wiedzę, że inwestycja jest ukończona i objęta ostatecznym pozwoleniem na użytkowanie.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 pkt 12 P.b., ilekroć w ustawie mowa jest o pozwoleniu na budowę "należy przez to rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego". Art. 28 ust. 1 P.b. stanowi z kolei, że "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Wnioski interpretacyjne jakie płyną z tych przepisów zostaną dopełnione, gdy uwzględni się także art. 32 ust. 4a i 37 ust. 2 pkt 2 P.b. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1". Z kolei drugi stanowi, iż w przypadku "stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1".

Z cytowanych regulacji można wywieść następujące wnioski: pozwolenie na budowę może być wydane dla inwestycji nierozpoczętej (zob. art. 28 ust. 1, względnie częściowo art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b.), natomiast wyjątkowo dopuszcza się jego wydanie dla inwestycji w toku, a wówczas jego rolą jest dopuszczenie wznowienia budowy jeszcze nie zakończonego zamierzenia (art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b.).

Wykluczone jest natomiast orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie, niezależnie od tego na jakim znajduje się etapie (art. 32 ust. 4a P.b.), jak i w stosunku do inwestycji zakończonej, a zwłaszcza objętej pozwoleniem na użytkowanie, chociażby ta ostatnia była nawet zrealizowana legalnie na podstawie pozostającego jeszcze w obrocie, a później dopiero wyeliminowanego, pozwolenia na budowę (a contrario art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b.).

W doktrynie i orzecznictwie konsekwentnie (poza nielicznymi wyjątkami) przyjmuje się, że realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Z kolei bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (zob. J. Dessoulay-Śliwiński, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el, komentarz do art. 28, pkt I.13 i do art. 32, pkt 13; por. też powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05 i II OSK 286/05 oraz II OSK 910/05, a także nowsze orzecznictwo: wyrok z dnia 10 stycznia 2019 r., II OSK 289/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy stwierdzić więc należało, że w stosunku do inwestycji obejmującej budowę budynku usługowo-biurowo-handlowego przy ul. [...] / [...], dla której z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] wydał ostateczne pozwolenie na użytkowanie [...], [...], nie ma już podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano, decyzja taka mogłaby być wydana ze względu na planowane rozpoczęcie robót, ewentualnie teoretycznie ich wznowienie, ale na pewno nie może mieć za przedmiot ukończonego i oddanego do użytkowania obiektu budowlanego.

Na marginesie i uzupełniająco można dodać, że w stosunku do inwestycji [...] sp. z o.o. w likwidacji z innego jeszcze powodu nie powinno się rozważać stosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 P.b. Z uwagi na fakt, że przedmiotem kontroli jest postępowanie o pozwolenie na budowę wszczęte w 2011 r., zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) do takiego postępowania znajdzie zastosowanie art. 37 ust. 2 P.b. w poprzednim brzmieniu, który – w sytuacji uchylenia dotychczasowego pozwolenia na budowę – przewidywał możliwość wydania nowego tylko, gdy robót nie rozpoczęto. W innych przypadkach znajdował zastosowanie art. 51 ust. 4 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2018 r., II OSK 77/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych powodów Sąd uwzględnił zawarty w skardze W. K. zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie orzeczenia merytorycznego rozstrzygającego o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestycja została już ukończona, a inwestor dysponuje od 2015 r. ostatecznym pozwoleniem na jej użytkowanie.

Z tego powodu Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. o uchyleniu decyzji autokontrolnej Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., [...], decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] oraz decyzji pierwszoinstancyjnej Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...] Zarazem Sąd skorzystał z kompetencji zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zainicjowane wnioskiem [...] sp. z o.o. jako bezprzedmiotowe.

Sąd nie uwzględnił natomiast podniesionego przez W. K. zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prawomocnie stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Sąd orzekając miał oczywiście świadomość, że wyeliminowanie z obrotu warunków zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – jak słusznie zauważa W. K. – nakazuje ex post także udzielone na ich podstawie pozwolenie na budowę traktować jako wydane w warunkach kwalifikowanej wadliwości. Sąd nie uznał jednak za właściwe z tego powodu stwierdzać nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie można bowiem pomijać określonego porządku proceduralnego sprawy, który wyrażał się w tym, że jedyną dopuszczalną i prawidłową reakcją Wojewody orzekającego na przełomie 2018 i 2019 r. powinno być uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Tak też zdaniem Sądu sprawa powinna być zakończona.

Sąd nie uznał za zasadne podniesionych przez W. K. zarzutów naruszenia art. 6, 7, 8 i 77 K.p.a. Jakkolwiek Wojewoda wydał nieprawidłowe rozstrzygnięcie, to jednak nie oznacza to, że w płaszczyźnie proceduralnej postępowanie miałoby się jawić automatycznie jako prowadzone w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, czy też uchybiający przepisom o administracyjnym postępowaniu wyjaśniającym. Innymi słowy, organ stan sprawy przedstawił prawidłowo (dochowując wymogów procedury), tyle tylko, że skoncentrował się na aspekcie braku decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy pierwszoplanowe znaczenie miała kwestia dopuszczalności orzekania merytorycznego o pozwoleniu na budowę w okolicznościach istnienia w obrocie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (o tym wyżej).

Gdy chodzi o skargę [...] sp. z o.o. w likwidacji, to zdaniem Sądu trafny okazał się podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. skierowany przeciwko autokontrolnej decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r., [...]. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie

zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Podstawowym warunkiem zastosowanie art. 54 § 3 P.p.s.a. jest "uwzględnienie skargi w całości" przez co rozumie się uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Już w dawniejszym, aczkolwiek nadal aktualnym orzecznictwie przyjmowano, że organ korzystający z kompetencji do autokontroli jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., III SA 1804/02, ONSA WSA 2005/1, poz. 9; zob. też szerzej na ten temat A. Kabat, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2018, wyd. el., komentarz do art. 54, punkt 10).

Jak zostało już wskazane w części sprawozdawczej, wnosząc skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] skarżący domagali się w nich odpowiednio: W. K. – uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2013 r. oraz umorzenia postępowania administracyjnego, względnie uchylenia decyzji Wojewody i stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta, natomiast M. D. – stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. (względnie jej uchylenia). Przedstawili także korespondującą z takimi wnioskami argumentację eksponującą fakt ostatecznego i prawomocnego unieważnienia decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2004 r., [...], [...] o warunkach zabudowy oraz jak i zarazem fakt, że od 2015 r. inwestor dysponuje pozwoleniem na użytkowanie spornej inwestycji. To ostatnie zdaniem skarżących czyniło prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym.

Wobec przedstawionych wyżej żądań skarg W. K. i M. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r., [...] nie sposób uznać, że rozstrzygnięcie autokontrolne, w którym organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2013 r., [...], [...] oraz o odmowie jego udzielenia, stanowiło "uwzględnienie [tych] skarg w całości".

Rację ma więc [...] sp. z o.o. w likwidacji, że Wojewoda wydając decyzję autokontrolną z dnia [...] lutego 2019 r., naruszył art. 54 § 3 P.p.s.a.

W ocenie Sądu nie mogą być natomiast uznane za skuteczne podniesione przez spółkę-inwestora zarzuty naruszenia art. 35 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., które przedstawiono uwypuklając, że obowiązkiem Wojewody było poszukiwanie, także we współpracy z inwestorem, rozwiązania pozwalającego na pozytywne dla niego załatwienie sprawy (między innymi uwzględnienie, że dla inwestycji wydano także inną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2011 r., [...] oraz pozwolenie o zmianie pierwotnego pozwolenia na budowę), a także rozważenie, czy korzystne rozstrzygnięcie o pozwoleniu na budowę nie powinno być wydane w oparciu o plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w rejonie ulic [...] w [...] (Dz. Urz. [...]), który wszedł w życie zaledwie dzień po decyzji Wojewody.

Powyższe okoliczności co do zasady mogą mieć istotne znaczenie dla toku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, jednak nie pozwalają one przejść do porządku nad faktem obiektywnym, jakim jest zrealizowanie zamierzenia objętego pozwoleniem na budowę i udzielenie inwestorowi ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. W takich okolicznościach – co wyżej wyjaśniono – nie można rozstrzygać merytorycznie o pozwoleniu na budowę.

Końcowo i wyłącznie w celu przedstawienia szerszego kontekstu prawnego Sąd nadmienia, że w stosunku do obiektów całkowicie zrealizowanych, później wtórnie pozbawionych pozwolenia na budowę (takie okoliczności zachodzą w stosunku do budynku handlowo-biurowo-usługowego przy ul. [...]) zasadniczo przyjmuje się, iż istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 50-51 P.b. przez organy nadzoru budowlanego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym pamiętać, że doniosłe znaczenie ma z tego punktu widzenia kwestia istnienia w obrocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2018 r., II OSK 2777/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienia te pozostają jednak poza granicami niniejszej sprawy, a intencją Sądu było wyłącznie ich zasygnalizowanie.

O kosztach postępowania wobec skarżących orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. przy czym w stosunku do W. K. na zasądzone koszty złożyły się uiszczony wpis od skargi ([...] zł – zob. k. 13 akt sądowych) oraz wynagrodzenie adwokata ([...] zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), a w stosunku do [...] sp. z. o.o. w likwidacji – uiszczony wpis od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ([...] zł) ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Opłaty skarbowej za złożenie pełnomocnictwa w przypadku obu skarżących nie zasądzono, gdyż przez żadnego z pełnomocników opłata ta nie została udokumentowana.