Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 856/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27, art. 4 pkt 34, art. 44b, art. 44c ust. 1, art. 52a ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 820/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. na rzecz Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. J. na decyzję Pomorskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie, działając na podstawie art. 12 ust. 1 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.), art. 52a w zw. z art. 4 pkt 27 i pkt 34, art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 124) oraz art. 104, art. 107 § 1 i § 3 i art. 130 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), wymierzył M. J. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych szczegółowo opisanych w czterech odrębnych częściach decyzji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie od października 2013 r. do dnia wydania decyzji wpłynęły cztery sprawy przekazane wraz z materiałem dowodowym przez różne organy z terenu całego kraju dotyczące wprowadzania przez M. J. do obrotu środków zastępczych. Środki te wprowadzane były do obrotu w formie przesyłek nadawanych za pośrednictwem Poczty Polskiej. Dwie sprawy będące przedmiotem postępowań przekazane zostały przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Grudziądzu. Kolejna sprawa została przekazana przez Prokuraturę Rejonową w Pruszczu Gdańskim oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Sosnowcu. Ostatnia sprawa została przekazana przez Prokuraturę Rejonową w Kwidzynie.

Decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r., [...] stycznia 2014 r., [...] lutego 2014 r. oraz [...] lutego 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie zakazał M. J. wprowadzania do obrotu środków zastępczych szczegółowo opisanych w wydanych decyzjach. Równocześnie organ pierwszej instancji orzekł o wycofaniu przedmiotowych środków z obrotu oraz o ich zniszczeniu na koszt strony postępowania. Wszystkie decyzje zostały następnie utrzymane w mocy przez Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku.

W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii środkiem zastępczym jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 34 ww. ustawy wprowadzanie do obrotu to udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Co istotne, art. 44 b ww. aktu prawnego zabrania wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Z kolei zgodnie z art. 52a ust. 1 ww. ustawy kto wprowadza do obrotu na terytorium RP środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 do 1.000.000 zł. Przedmiotową karę wymierza w drodze decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny uwzględniając w szczególności ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego.

Wymierzając karę w niniejszym postępowaniu organ wziął więc pod uwagę ilość środków zastępczych wprowadzonych do obrotu jak i potwierdzony przez stronę fakt wprowadzenia określonych środków w tym samym okresie działalności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy odnosząc się do wcześniejszego etapu postępowania oraz wydanych rozstrzygnięć wskazał, że organ pierwszej instancji w momencie nakładania kary pieniężnej w wysokości [...] zł nie posiadał wiedzy o kolejnych przesyłkach należących do strony oraz o postępowaniach prowadzonych przez inne organy. Nakładając zatem karę w wysokości [...] zł nie mógł uwzględnić tych okoliczności.

W ocenie organu odwoławczego kara nałożona decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. została wymierzona w sposób prawidłowy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ponadto jako okoliczność obciążającą należało uwzględnić fakt prowadzenia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej kolejnego postępowania w sprawie wprowadzania przez odwołującego się środków zastępczych do obrotu dotyczącego przesyłki nadanej przez ww. w grudniu 2013 r., a więc w okresie kiedy toczyły się już wcześniejsze postępowania.

Finalnie organ wskazał, że wymierzenie kary pieniężnej winno spełniać dwie funkcje, to jest powinno mieć charakter sankcyjny oraz prewencyjny. Z akt sprawy wynika, że wcześniejsza kara nałożona w minimalnej wysokości nie spełniła swojej funkcji, skoro odwołujący nie zaprzestał procederu wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

W skardze na decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. J. wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć. Decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie art. 52a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez nałożenie kary [...] zł bez uwzględnienia występujących w sprawie okoliczności łagodzących.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku delegowany do Prokuratury Apelacyjnej, który na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. oddalił skargę.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) zwanej dalej ustawą o PIS, rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest realizacja zadań z zakresu zdrowia publicznego, a katalog sposobu realizacji tych zadań - co wynika ze sformułowania "w szczególności" - nie ma charakteru zamkniętego. Wykonywanie zadań przez PIS polega, jak stanowi art. 2 ustawy o PIS, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że uprawnienie do wydania decyzji w niniejszej sprawie związane jest z unormowaniami ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.), przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Przepis art. 44b ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" to - substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych (art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii). "Wprowadzanie do obrotu" to - udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Z kolei art.52a tej ustawy będący materialną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł.(ust.1).

Ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (ust.3).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżona decyzja spełnia przesłanki wskazane w art. 52a ustawy. Ustalając wysokość kary organy uwzględniły ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. Uzasadnienie organu pierwszej instancji podaje konkretne decyzje administracyjne, mocą których zakazano skarżącemu wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, z wyszczególnieniem ich nazw, ilości opakowań oraz gramatury. Sąd podkreślił także, iż wymierzona kara nie obejmuje środków objętych zakazem wprowadzania na podstawie decyzji 22 lipca 2013 r., za co skarżącemu wymierzono karę pieniężną w decyzji z dnia 23 września 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że specyfika działalności skarżącego, uniemożliwia organom sanitarnym objęcie jednym postępowaniem wszystkich wprowadzonych przez niego do obrotu środków zastępczych. Do organu sanitarnego, w różnych odstępach czasu przekazywane były kolejne sprawy, prowadzone przez organy z całego kraju. Jednak ustalając wysokość kary organy prawidłowo uwzględniły zarówno ilość wprowadzonych do obrotu środków jak i argumentację skarżącego, że wszystkie postępowania w sprawie wprowadzania do obrotu środków zastępczych dotyczą tego samego okresu działalności.

Sąd I instancji podkreślił, że ustalając wysokość kary pieniężnej organ sanitarny działa w granicach sprawy, tzn. musi uwzględniać konkretną ilość wprowadzonego do obrotu środka zastępczego. W uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji przywołał prawomocne decyzje zakazujące wprowadzanie do obrotu wymienionych z nazwy środków zastępczych, ilości opakowań i ich wagi. Uznając prewencyjną funkcję kary administracyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ sanitarny każdorazowo ustalając wysokość kary pieniężnej musi uwzględnić "w szczególności ilość [...] wprowadzonego do obrotu środka, jak wymaga tego przepis art. 52a ust.3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zatem przyznanie przez skarżącego, że w określonym czasie był nadawcą przesyłek zawierających środki zastępcze, bez podania ich konkretnej ilości, nie zwalnia organów od obowiązku ustalenia kary pieniężnej w związku z kolejnymi prawomocnie zakończonymi postępowaniami, w których ustalono ilość wprowadzonych do obrotu środków zastępczych. Jednocześnie przy ustalaniu kary organy winny mieć na względzie funkcje kary administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż "osobą trzecią" w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. jest konsument i w konsekwencji wydanie decyzji pomimo braku przesłanek ustawowych do jej wydania,

b. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uchylenia wadliwej decyzji PPWIS, pomimo wystąpienia w sprawie naruszeń prawa procesowego, polegających na naruszeniu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpoznanie całości materiału dowodowego. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niedostrzeżenie przez Sąd orzekający konsekwencji uchybień procesowych jakich dopuścił się organ, poskutkowało oddaleniem skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzanie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument jako osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich spożycia. Następuje bowiem nie wprowadzenie środków do obrotu, ale ich udzielenie innej osobie.

Wywodzono, że fakt przyznany przez skarżącego kasacyjnie, a dotyczący wysłania przez niego kilkunastu tysięcy przesyłek, który miałby determinować konieczność nałożenia na M. J. kilkunastu tysięcy kar pieniężnych, stoi w oczywisty sposób w sprzeczności z porządkiem prawnym oraz funkcją kary administracyjnej. W ocenie autora skargi kasacyjnej wysłanie kilku tysięcy przesyłek winno być rozważane w kontekście treści art. 12 kodeksu karnego, to jest odpowiedzialności za przestępstwo ciągłe, a co za tym idzie powinna być wymierzona jedna kara pieniężna.

Wywodzono, że organ nie ustalił kto był adresatem zabezpieczonych przesyłek, w szczególności czy był to konsument. Pominięto również kwestię informacji zawartych na opakowaniach, że środki te nie nadają się do spożycia oraz nie wzięte pod uwagę, że sprzedawca na własny koszt wykonał badania tych produktów pod względem ich składu chemicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze wykładni pojęcia "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych użytego przez ustawodawcę na gruncie art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a po drugie w związku z przyjęciem, iż konsument nie jest "osobą trzecią" w rozumieniu powołanych przepisów zakwestionowania prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych oraz braku rozważenia zastosowania przepisów dotyczących przestępstwa ciągłego (art. 12 k.k.).

W pierwszej kolejności należy więc odnieść się do kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "wprowadzanie do obrotu". Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Środkiem zastępczym jest w myśl art. 4 pkt 27 ustawy substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei pod pojęciem wprowadzania do obrotu – jak to wynika z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - rozumie się udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Ustawodawca w art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidział, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20.000 zł do 1.000.000 zł.

Podkreślić należy, że przepisy art. 44b i 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396), zmieniającą przedmiotową ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne. Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że oprócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii funkcjonuje niezależnie od istniejących już wcześniej regulacji ustawy, przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje zatem czyn w postaci udzielania innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziano środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej.

Mając na względzie powyższe rozważania stwierdzić należy, że w razie ustalenia, iż wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii organ inspekcji sanitarnej obowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że na gruncie postanowień art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie tylko osobom trzecim, które nie są konsumentami tych środków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji norm art. 52a ust. 1-3 ustawy wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

Powyższe wywody prowadzą do konkluzji, że poglądy judykatury odnoszące się do przestępstw opisanych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie ma bowiem podstaw do przenoszenia na grunt rozdziału 6a ustawy niedotyczących go orzeczeń odnoszących się do przestępstw i wykroczeń zawartych w rozdziale 7. Ocena dokonywana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. Niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W konsekwencji w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków.

W konsekwencji nie będzie miała także zastosowania zasada interpretacyjna wykluczająca na gruncie jednego aktu prawnego nadawanie takim samym wyrażeniom odmiennego znaczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw od części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych. Stanowisko takie utrwaliło się już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni je podziela (patrz: wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., II OSK 77/14, a także z dnia 2 czerwca 2015 r., II OSK 2684/13 i z dnia 8 lipca 2015 r., II OSK 2965/13).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że sankcja, o której mowa w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii za wprowadzania do obrotu środka zastępczego może być nałożona również w przypadku udostępniania tych środków osobom trzecim, w ramach sprzedaży detalicznej jak to miało miejsce w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Tym samym prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że kara pieniężna została nałożona w sposób uprawniony, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że zarzut ten nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 12 k.k. dotyczący działania w ramach przestępstwa ciągłego. W ocenie autora skargi kasacyjnej wysłanie przez M. J. kilku tysięcy przesyłek z zawartością środka zastępczego (do czego skarżący kasacyjnie sam się przyznał) nie może skutkować nałożeniem na niego wielu kar pieniężnych. W przepisach stanowiących podstawę do nałożenia powyższej kary pieniężnej brak jest bowiem jakiegokolwiek odesłania do prawa karnego.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.