Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 308/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4-5, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20.
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi R. K. i M. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. i R. małżonków K., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r., nr [...], którą organ ten - na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił decyzję Starosty Opolskiego z dnia 29 stycznia 2016 r., odmawiającą we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 14 października 2015 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...], na działce nr a, k.m. [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Pismem z dnia 4 września 2015 r. M. i R. K. zwrócili się do Starosty Opolskiego o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem a, k.m.[...], obręb [...].

W wyniku rozpoznania ww. wniosku, decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...], Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie.

Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. M. G. zwróciła się do Starosty Opolskiego o udzielenie informacji, czy udzielono milczącej zgody na przeprowadzenie prac budowlanych w budynku gospodarczym w [...] przy ul. [...] na posesji małżonków K. oraz co było przedmiotem dokonanego zgłoszenia, a także, czy wydano pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego. W piśmie tym wskazała, że odpowiedzi oczekuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 18 listopada 2015 r., Starosta Opolski wyjaśnił, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie ma cech dokumentu urzędowego - jest jedynie oświadczeniem woli i dlatego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie poinformował, że w dniu 14 października 2015 r. wydano decyzję nr [...], na wnioskowaną przebudowę.

W następstwie powyższego, wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. M. G. i J. G. zwrócili się do Starosty Opolskiego o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 14 października 2015 r. Wskazali, że prowadzone są prace w obiekcie, którego obszar oddziaływania obejmuje ich działkę, dlatego powinni być uznani za stronę postępowania. Zwrócili również uwagę na fakt, iż prace związane z przebudową budynku prowadzone były już we wrześniu 2015 r., co może dowodzić o konieczności wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Pismem z dnia 10 grudnia 2015 r. Starosta Opolski zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w powiecie opolskim o udzielenie informacji, czy było prowadzone przez nadzór budowlany postępowanie w sprawie przebudowy budynku gospodarczego oraz, czy przedmiotowy budynek gospodarczy był objęty kontrolą budowy.

W odpowiedzi na powyższe PINB wyjaśnił, że postępowanie dot. robót budowlanych na posesji małżonków K. zostało zainicjowane przez małżonków G., na skutek pism z dnia 13 i 14 lipca 2015 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 1 września 2015 r., w obrębie budynku gospodarczego nie stwierdzono wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, a jedynie ustawienie części rusztowania i wykonanie podkucia bruzdy, które nie można zdefiniować jako roboty budowlane.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r., Starosta Opolski wznowił postępowanie z wniosku ww., z przyczyn określonych w 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Następnie (pismem z dnia 17 grudnia 2015 r.) organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawców do udzielenia wyjaśnień na okoliczność "prowadzonych przez K. we wrześniu 2015 r. prac związanych z przebudową spornego budynku gospodarczego."

Odpowiedzi w powyższym zakresie udzieliła M. G., przy piśmie z dnia 28 grudnia 2015 r., w którym wskazała, że szereg prac mogących być przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę zostało zrealizowane przed wydaniem decyzji z dnia 14 października 2015 r., nr [...]. Wyjaśniła, że w dniu 1 września 2015 r. wykonano nadproże nad planowanymi drzwiami na poddaszu w ścianie szczytowej, 22 września 2015 r. (po wymurowaniu nowych ścianek kolankowych na poddaszu, po uprzedniej rozbiórce całej więźby dachowej) przygotowano szalunek na wieniec pod murłatę, 23 września 2015 r. został zalany wieniec żelbetowy pod murłatę więźby dachowej, 9 października 2015 r. zakończono więźbę z pokryciem dachówką, a także wykonano rynny i rury spustowe.

Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. pełnomocnik R. K. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, odnosząc się do przymiotu strony, obszaru oddziaływania oraz treści art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane.

Uwzględniając powyższe, decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...], Starosta Opolski, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., [obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.- dopisek Sądu]), zwanej dalej K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 14 października 2015 r. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy, powołując się na przepis art. 147-149 K.p.a. wyjaśnił istotę i cel wznowienia postępowania administracyjnego. Wywodził, że stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ustalonego zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. Jednakże warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości. Tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu z naruszeniem uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę. Starosta podkreślił, że przedmiotowa inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego budynku gospodarczego nie narusza przepisów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem, albowiem przebudowany budynek gospodarczy jest zlokalizowany w odległości 1,1 m od granicy z działką nr b, zaś projektowana wiata w odległości 1,30 m od tejże granicy. Dodał, że na projekcie zagospodarowania terenu projektant mgr inż. arch. D. W. określił obszar oddziaływania obiektu, w którym zawarł istniejący budynek gospodarczy oraz teren, na którym będzie usytuowana wiata. Zdaniem organu, wiaty nie można zaklasyfikować do budynku w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, stąd nie mają zastosowania przepisy § 12 rozporządzenia. Indywidualne cechy projektowanego przedsięwzięcia oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu obiektów budowlanych, będących przedmiotem zatwierdzonego przez organ projektu budowlanego, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych wskazują, iż przedsięwzięcie nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu działki nr b należących do M. i J. G. Reasumując, organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy M. G. oraz J. G., nie przysługiwał przymiot strony. Nadto organ wydając pozwolenie na budowę nie dopatrzył się przesłanek z art. 145 §1 pkt 5 K.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i J. G. podnieśli, że doszło do wadliwego zinterpretowania przepisów, a w konsekwencji do wydania nieprawidłowego orzeczenia w sprawie. Wskazali, że ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego nie zdefiniował obszaru oddziaływania "przedsięwzięcia", natomiast został zdefiniowany obszar oddziaływania obiektu. W ocenie odwołujących, organ błędnie ustalił odległości, w jakich zlokalizowano przebudowywany budynek gospodarczy od granicy ich działki, albowiem z projektu zagospodarowania działki wynika, że wiata została zaprojektowana na przedłużeniu lica ściany budynku gospodarczego, co może sugerować inną odległość lokalizacji przeciwległego, niezwymiarowanego narożnika budynku. Dodali, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony na nieaktualnej mapie, na której naniesiono granice, przebiegające w odległościach innych, niż przedstawione przez projektanta. Odnosząc się do przebiegu granicy obszaru oddziaływania obiektu wskazali, że obszar ten jest regularnym prostokątem, którego boki są oddalone w różnych odległościach od ścian budynku. Kwestionowali również brak objęcia pozwoleniem na budowę, schodów prowadzących na poddasze oraz wykonanie nowego dachu budynku. Uznali, że obecna lokalizacja budynku powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu ich działki, a brak ściany oddzielenia pożarowego przeprojektowywanego obiektu powoduje konieczność odsunięcia projektowanego przez nich budynku na odległość większą niż minimalna określona w § 12 ww. rozporządzenia. Zdaniem odwołujących, organ niezasadnie zmniejszył obszar oddziaływania obiektu, skutkiem czego nie zostali uznani za stronę postępowania.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r., znak [...], Wojewoda Opolski uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temuż organowi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda zrelacjonował przebieg postępowania, przywołał przepisy dotyczące wznowienia postępowania, w tym kolejnych jego etapów oraz możliwości podejmowanych rozstrzygnięć we wznowionym postępowaniu. Nawiązując do treści art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, że określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Rozpoznając zatem wniosek skarżących o wznowienie postępowania organ zobligowany był rozważyć, czy wnioskodawcom przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem spornego pozwolenia na budowę obiektu. Od tej oceny uzależniona została możliwość ingerowania przez organy w ostateczną decyzję i poprzedzające ją postępowanie. Aby tę kwestię ocenić, organ winien był ustalić usytuowanie nieruchomości odwołujących względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty (przy szczególnym uwzględnieniu rozbudowy tego budynku o projektowane schody zewnętrzne), jej przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zbadać, jak nieruchomość odwołujących może być zabudowana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie winien ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki nr b oraz dopuszczalną w świetle przepisów zmianę zagospodarowania działki M. i J. G. w przyszłości. Kwestia ta została pominięta przez Starostę Opolskiego, tymczasem właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którą może oddziaływać planowana inwestycja, ma prawo również do zmian w zagospodarowaniu swojej nieruchomości, które mogą polegać m.in. na rozbudowie lub przebudowie znajdującego się na niej obiektu budowlanego lub wybudowaniu na niej nowego obiektu. Ponadto Wojewoda dostrzegł, że z uzasadnienia decyzji nie wynika także, dlaczego organ uznał, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka określona przepisem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Starosta Opolski nie odniósł się również do wyjaśnień udzielonych przez M. G., pełnomocnika R. K. oraz odpowiedzi udzielonej przez PINB w powiecie opolskim. Brak jest odniesienia się organu w przedmiocie dowodów bądź okoliczności, które uznał za wystarczające do stwierdzenia, iż przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zaistniała.

W skardze na powyższą decyzję, R. i M. K. - reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego w całości, zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego. W zakresie naruszenia prawa procesowego wskazali na art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji pierwszoinsncyjnej, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podczas gdy należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż argumentacja organu w sprawie braku zaistnienia przesłanki z ww. przepisu jest niewystarczająca. W zakresie naruszenia prawa materialnego wskazali na:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż organ pierwszej instancji nie rozważył, czy podmiotowi składającemu wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 14 października 2015 r., znak: [...], przysługiwał przymiot strony oraz

- § 12 ust. 4 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż ww. przepis znajduje bezwzględne zastosowanie w sytuacji rozbudowy istniejącego budynku.

W ocenie skarżących, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego działka M. i J. G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, posługując się przy ocenie stanu faktycznego przepisami ustawy Prawo budowlane oraz cyt. rozporządzenia. Wyjaśnił również, w jakiej odległości zlokalizowany jest budynek gospodarczy od granicy z działką nr b, a także, iż wskazana odległość nie spełnia przesłanek rozporządzenia, pozwalających na objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania obiektu. Z kolei, wiaty nie można zaklasyfikować jak budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie nie stosuje się do niej przepisów rozporządzenia. Skarżący nie godzili się również ze stanowiskiem Wojewody, co do bezwzględnego stosowania przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia, stanowiącego o objęciu działki obszarem oddziaływania, w sytuacji rozbudowy istniejącego budynku. Zdaniem skarżących, przepis ten znajduje zastosowanie tylko w przypadku usytuowania budynku w sposób określony w ust. 2 i 3 tego rozporządzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., stwierdzili, że konieczność szczegółowego uzasadnienia spełnienia przesłanki określonej w tym przepisie, zachodziłaby jedynie w przypadku uznania przez organ, iż wystąpiły okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie doszukał się istotnych nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie był zobligowany do uzasadnienia braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący dodali, że w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi normę szczególną w stosunku do art. 28 K.p.a. Dlatego, jako bezzasadny uznali pogląd Wojewody, który upatruje w interesie prawnym wywodzonym z art. 28 K.p.a. podstawę do uznania podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego oraz materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie dokonywanej oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie i kontrolować legalności działań organów, które nie są związane ze sprawą w jej znaczeniu przedmiotowym.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zdaniem Sądu, decyzja ta odpowiada przepisom prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r., wydana na podstawie art.138 § 2 K.p.a., którą uchylono w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2015 r., nr [...], odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia M. i R. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku gospodarczego oraz budowę wiaty w [...] przy ul. [...], na działce nr a, i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Od razu też podkreślić należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a także uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony na podstawie art. 136 K.p.a., jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Stąd też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

Podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym, nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny, jak i prawny.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dostrzec trzeba, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, który jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b K.p.a. Postępowanie to przebiega w dwóch fazach, wstępnej - zainicjowanej wnioskiem o wznowienie postępowania, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem podmiotowym, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz – w fazie następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwej). Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.). Ustalenie natomiast dopuszczalności wznowienia postępowania wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek o wznowienie postępowania dotyczył przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4) oraz, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. wznowił postępowanie. W przypadku powoływania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., ocena wypełnienia tych przesłanek następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego.

Dokonując oceny podjętych przez organy rozstrzygnięć, Sąd stwierdza, iż organ pierwszej instancji pobieżnie przeanalizował materię sprawy, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co uprawniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Zauważyć bowiem trzeba, iż rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., organ pierwszej instancji uznał, że M. i J. G. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie budynku gospodarczego oraz budowie wiaty na działce nr a w [...], albowiem ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., Starosta Opolski odmówił uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższych wyjaśnić przyjdzie, iż stosownie do art. 28 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej nadal ustawą Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Takimi przepisami odrębnymi niewątpliwie są przepisy cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Oceniając legitymację strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę Wojewoda Opolski zakwestionował stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie i wskazał, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z naruszeniem, w związku z projektowaną inwestycją, wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Organ winien ustalić wszystkie przepisu odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Trafnie Wojewoda podniósł, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcje, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdujący się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając zakazy i nakazy zawarte w przepisach odrębnych. Nie chodzi o faktyczne naruszenie, a o potencjalną możliwość takiego naruszenia związaną z oddziaływaniem obiektu na otoczenie, a celem wyznaczenia obszaru oddziaływania jest ochrona interesów właścicieli sąsiednich działek przed takim naruszeniem. Zatem, jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełniał wymagania określone stosowanymi przepisami. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego w pełni zasługuje na aprobatę. Podobne, wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1182/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w którym NSA zaprezentował pogląd, że zachowanie odległości i innych wymagań wynikających m. in. z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie decyduje o braku interesu prawnego osób mających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu. NSA przesądził, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, że osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Badanie i analizowanie podnoszonych przez sąsiadów zarzutów może zatem odbywać się w toku postępowania, przy zapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu.

Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, na jakiej podstawie organ uznał, że M. i J. G. nie przysługuje status strony. W swoim rozstrzygnięciu Starosta Opolski ograniczył się jedynie do opisania przebiegu postępowania oraz pobieżnego wskazania, że: 1) planowana inwestycja nie narusza § 12 rozporządzenia w zakresie odległości projektowanego budynku gospodarczego oraz wiaty od granicy działki sąsiedniej, albowiem wiaty nie można zaklasyfikować do budynku w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, co z kolei wyłącza możliwość stosowania przepisów ww. rozporządzenia; 2) obszar oddziaływania obiektu zamyka się na nieruchomości objętej planowaną inwestycją, nadto indywidualne cechy projektowanego przedsięwzięcia oraz sposób zagospodarowania terenu w otoczeniu obiektów budowlanych, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych wskazują, że przedsięwzięcie nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu w tym zabudowy terenu działki nr b należącej do M. i J. G. W ocenie Sądu, właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r., może zapaść, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości M. i J. G. względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego oraz budowy wiaty, ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie jak i w przyszłości. Zgodzić należało się również z organem odwoławczym, że fakt zaprojektowania w budynku gospodarczym przy granicy z działką sąsiednią schodów zewnętrznych, stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia. W kontekście powyższego, słusznie organ odwoławczy dostrzegł w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. i J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancyjny w całości, czyli przez dokonanie właściwych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. W powyższym zakresie, czyli w znacznej części niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego, nie dokonał ustaleń ani też, nie przeprowadził oceny materiału dowodowego. Te istniejące wady postępowania, będące następstwem naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., uzasadniają konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw odstąpienie organu pierwszej instancji od ustosunkowania się do ww. kwestii. Organ odwoławczy zatem prawidłowo uznał, iż zakres spraw (okoliczności), który wymaga wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zaufania obywateli do organów uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej.

Dostrzec również przyjdzie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób przekonujący istnienie przesłanek określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. oraz wskazał przyczyny uniemożliwiające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 K.p.a., tj. w postępowaniu odwoławczym. W analizowanej sprawie z uwagi na brak wyjaśnienia opisanych wyżej okoliczności - usytuowania nieruchomości skarżących względem projektowanej przebudowy budynku gospodarczego z uwzględnieniem schodów zewnętrznych oraz budowy wiaty, przeznaczenia nieruchomości skarżących według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz możliwości wpływu tej inwestycji na zagospodarowanie działki małżonków G., niewątpliwie organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie dokonać tak istotnych ustaleń. Takie ustalenia organu odwoławczego spowodowałyby pozbawienie stron prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP).

Zauważyć także należy, iż pomimo wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5, organ pierwszej instancji odniósł się tylko do przesłanki określonej w pkt 4, w zakresie zaś pkt 5 - zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję - organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że w sprawie nie zaistniała przesłanka określona art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym artykuł 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności lub nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, oraz nowe okoliczności lub nowe dowody musiały istnieć już wcześniej, czyli w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Przy czym nie ma znaczenia, czy ujawnione okoliczności lub dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność czy dowód miały istotne znaczenie dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 768/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1104/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do powyższego stwierdzić trzeba, że organ pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji, nie wyjaśnił i nie omówił powołanej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ograniczając się do zacytowania przepisu i stwierdzenia, że w analizowanej sprawie przesłanka ta nie zaistniała. Taka okoliczność świadczy o naruszeniu również art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Tymczasem, M. G., jako nową okoliczność wskazała rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (tj. przed 14 października 2015 r.). W piśmie z dnia 14 lipca 2015 r. i 28 grudnia 2015 r., przedstawiła z kolei szczegółowy zakres prac wraz z terminami wykonani aposzczególnych robót budowlanych. Jednakże w tym zakresie, brak jest jakiejkolwiek analizy i oceny. Organ nie wskazał również, jakie dowody przyjął w sprawie za wystarczające do uznania, iż przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie zaistniała.

Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Na gruncie przepisów prawa o postępowaniu administracyjnym ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności decyzji. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Tego wszystkiego zabrakło w rozpoznawanej sprawie, w decyzji organu pierwszej instancji, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa wbrew subiektywnym twierdzeniom skarżących. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji zobligowany będzie do wykazania powyższych kwestii, co następnie umożliwi stronom zweryfikowanie treści wydanej w ten sposób decyzji.

W związku z treścią skargi i z racji używanej przez skarżących argumentacji powtórzyć przyjdzie, że Sąd nie zajął się oceną zarzutów merytorycznych skargi, stojąc na stanowisku, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu jako bezzasadna.