Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 774/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Wojciech Gapiński (spr.), Anna Tyszkiewicz-Ziętek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości za lata 2008-2011 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej - organ odwoławczy, Wojewoda) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 400r ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) oraz art. 134 w związku z art. 129 oraz art. 124 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy C. (dalej – Gmina, strona), stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. nr [...] nieuwzględniającej wniosku Gminy C. o zwrot utraconych dochodów za lata 2008-2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...] Prezes Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej – Prezes WFOŚiGW) poinformował, że Zarząd WFOŚiGW w K. postanowił nie uwzględnić wniosków Gminy C. o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, dotyczących zbiornika o powierzchni [...] ha, gdzie podatnikiem jest [...] Przedsiębiorstwo Wodociągowe S.A. za lata 2008 - 2011. Pismo to zostało doręczone Gminie w dniu 14 czerwca 2012 r.

Wobec niekorzystnego dla Gminy C. stanowiska, pismem z dnia 4 października 2012 r. nr [...] Wójt Gminy wezwał WFOŚiGW do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to zostało nadane w placówce pocztowej tego samego dnia, tj. 4 października 2012 r.

Na wspomniane wezwanie Prezes WFOŚiGW odpowiedział pismem z dnia 7 listopada 2012 r. nr [...], w którym nie przychylił się do argumentacji Gminy.

Następnie pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. Gmina C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na:

1) bezczynność WFOŚiGW w zakresie zwrotu Gminie C. utraconych w latach 2010-2011 dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie i odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne;

2) odmowę uwzględnienia wniosków Gminy C. o zwrot utraconych w latach 2008-2009 dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie i odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

Strony zostały powiadomione przez WSA w Gliwicach pismem z dnia 14 stycznia 2013 r., że sprawy będą prowadzone pod odrębnymi sygnaturami: za 2008 r. – sygn. akt I SA/Gl 5/13, za 2009 r. – sygn. akt I SA/Gl 6/13, za 2010 r. – sygn. akt I SAB/Gl 1/13, za 2011 r. – sygn. akt I SAB/Gl 2/13.

Postanowieniami z dnia 4 lutego 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 5/13 i I SA/Gl 6/13 odrzucono odpowiednio skargi dotyczące lat 2008 i 2009. Przyczyną wydania tej treści orzeczeń było uchybienie przez stronę skarżącą 14-dniowemu terminowi do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym w 2012 r. – dalej p.p.s.a.).

Natomiast sprawy określone sygnaturami I SAB/Gl 1/13 i I SAB/Gl 2/13 zostały zakończone wyrokami z dnia 22 lipca 2013 r., którymi uznano zasadność skarg Gmina na bezczynność WFOŚiGW. Na wskazane wyroki WFOŚiGW wniósł skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 339/14 i II GSK 340/14 uchylił wyroki Sądu I instancji i oddalił skargi Gminy C. na bezczynność WFOŚiGW. W uzasadnieniu wyroków stwierdzono, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wyroki objęte skargami kasacyjnymi zapadły w sytuacji, gdy Fundusz nie pozostawał w bezczynności. Z treści pisma skierowanego przez Fundusz do Gminy z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...] noszącego nazwę informacji o nieuwzględnieniu wniosku Gminy za lata 2008-2011, jednoznacznie wynika, że Fundusz załatwił odmownie wniosek Gminy. W takiej sytuacji w dniu 22 lipca 2013 r. w dacie wydania wyroków przez WSA w Gliwicach nie mogło być mowy o bezczynności, a wobec tego Sąd I instancji nie mógł uwzględnić skarg na bezczynność.

Odrębnymi pismami z dnia 5 czerwca 2014 r. Gmina wystąpiła z:

– wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji WFOŚiGW z dnia [...]r. co do prawa odwołania,

– wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji WFOŚiGW z dnia [...] r. Do wniosku dołączono również odwołanie od wskazanego aktu.

Po ich rozpoznaniu Zastępca Prezesa WFOŚiGW pismem z dnia 3 lipca 2014 r. poinformował pełnomocnika Gminy, że Zarząd WFOŚiGW:

– uchwałą z dnia [...] r. nr [...] postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy C. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji Zarządu WFOŚiGW (uchwała z dnia [...] r. nr [...]) co do prawa odwołania,

– uchwałą z dnia [...] r. nr [...] postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy C. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu WFOŚiGW - uchwała z dnia [...] r. nr [...].

Na powyższe uchwały pełnomocnik Gminy wniósł zażalenia z dnia 14 lipca 2014 r. kierując jej do Wojewody Śląskiego. Nadmienić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając spór kompetencyjny pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Wojewodą Śląskim postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. o sygn. akt II GW 24/14 wskazał na tego drugiego (Wojewodę Śląskiego), jako organ właściwy w sprawie.

Następnie Wojewoda Śląski wydał dwa postanowienia z dnia [...]r. o nr [...] stwierdzając nimi niedopuszczalność zażaleń Gminy. W uzasadnieniach postanowień posłużył się identyczną argumentacją wskazując, że Gminie nie zostały doręczone uchwały Zarządu WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...] i [...], natomiast pismo Zastępcy Prezesa WFOŚiGW z dnia 3 lipca 2014 r. ma wyłącznie charakter informacyjny. Zatem wniesienie zażalenia od tego pisma jest niedopuszczalne. Jednocześnie Wojewoda zauważył, że w obrocie prawnym znajdują się wspomniane uchwały z dnia [...] r. wydane przez właściwy organ WFOŚiGW oraz zawierające rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Wobec takiego stanowiska Wojewody Śląskiego, pełnomocnik Gminy pismami z dnia 22 marca 2017 r. zwrócił się do WFOŚGW o nadesłanie uchwał Zarządu WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...] i [...]. Uchwały te zostały doręczone pełnomocnikowi Gminy w dniu 10 kwietnia 2014 r.

W dalszej kolejności pełnomocnik Gminy pismami z dnia 13 kwietnia 2017 r. wniósł zażalenia na uchwały Zarządu WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...] i [...]. Treść i argumentacja obu dokumentów jest niemal identyczna. Różnica dotyczy wyłącznie jednego zarzutu dodatkowo podniesionego w zażaleniu w sprawie uchwały odmawiającej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co zostanie podkreślone przy omawianiu zażaleń.

W złożonych zażaleniach zarzucono naruszenie:

1) art. 58 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków Gminy C. z dnia 5 czerwca 2014 r., w sytuacji gdy uprawdopodobniła ona, że uchybienie w dochowaniu tych terminów nastąpiło bez jej winy;

2) art. 59 § 1 w zw. z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie:

a) zawarcia w treści skarżonego postanowienia pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie;

b) zawarcia w treści postanowienia uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w sytuacji gdy na postanowienie to służy zażalenie.

Dodatkowo w zażaleniu odnoszącym się do uchwały odmawiającej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (uchwała nr [...]) zarzucono naruszenie art. 59 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie przez Fundusz właściwości rzeczowej skutkującej nieważnością skarżonego postanowienia, co wyrażało się w tym, że Fundusz wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Funduszu, podczas gdy zgodnie z wyraźnym brzmieniem tego przepisu o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania winien postanowić ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, czyli Wojewoda Śląski.

Uzasadniając zażalenia pełnomocnik Gminy w pierwszej kolejności podniósł, że skarżone postanowienia – uchwały zostały mu doręczone w dniu 10 kwietnia 2017 r.

Następnie pełnomocnik Gminy podniósł, że we wnioskach z dnia 5 czerwca 2014 r. uprawdopodobniono w wystarczającym stopniu, iż uchybienie terminom do wniesienia odwołania oraz wniosku o uzupełnienie decyzji nastąpiło bez winy Gminy. Jak wskazał, wynika to po pierwsze z tego, że w decyzji organ nie zawarł stosownego pouczenia, iż przysługuje od niej odwołanie ze wskazaniem właściwego organu do jego rozpatrzenia. Po drugie, powołując się na wyroki WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2013 r. o sygn. akt I SAB/GI 1/13 i I SAB/GI 2/13 oraz wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 339/14 i II GSK 340/14, pełnomocnik stwierdził, że Fundusz jest zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku każdej gminy, jeżeli z takim wnioskiem wystąpi, a konsekwencją tego jest zwrot lub odmowa zwrotu utraconych dochodów na rzecz gminy, która złożyła wniosek. Zdaniem pełnomocnika, przesądzono tym samym, że w takiej sytuacji działanie Funduszu dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej odnoszących się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem czynności te podlegają kontroli sądów administracyjnych. Następnie podniósł, że w wyroku NSA z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 1833/12 wyraźnie wskazano, że negatywne rozpatrzenie wniosku winno przybrać formę decyzji.

W dalszej części zażalenia wskazano na obowiązek organu do pouczenia strony o prawie, terminach i sposobie wniesienia odwołania. W przypadku uchybienia temu obowiązkowi, osoba zainteresowana powinna wystąpić o uzupełnienie decyzji co do pouczenia o środkach odwoławczych w trybie określonym w art. 111 k.p.a. Pełnomocnik podniósł także, że nieoczywiste dla stron postępowania pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia decyzji jest okolicznością uzasadniającą przywrócenie terminu do wniesienia tego środka (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1268/00, Lex nr 82802).

W końcowej części zażalenia pełnomocnik Gminy stwierdził, że przyczyna uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, jak i wniosku o uzupełnienie decyzji, ustała w dacie doręczenia mu wyroków NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., co nastąpiło dnia 29 czerwca 2014 r. Otóż dopiero od tego dnia, jak twierdzi pełnomocnik, strona postępowania mogła zasadnie przypuszczać, że pismo z dnia 13 czerwca 2012 r. - wbrew zapatrywaniom samego organu - stanowi w istocie decyzję administracyjną, od której służy odwołanie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 59 § 2 k.p.a. pełnomocnik Gminy wskazał, iż organ I instancji, do którego Gmina C. wniosła podanie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, był zobligowany do przekazania organowi odwoławczemu tego podania wraz z odwołaniem, bez podejmowania innych czynności w sprawie. Fundusz natomiast wydał w tym przedmiocie własne rozstrzygnięcie wyrażone w uchwale nr [...], czym też naruszył istotnie przepisy o właściwości miejscowej, co też powoduje, iż skarżone postanowienie jest dotknięte wadą nieważności.

Wojewoda Śląski po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie - uchwałę Zarządu WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...] (dotyczącą odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania), postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że wspomnianą uchwałę, jako przejaw władztwa administracyjnego Funduszu, uznano za postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 1 k.p.a. Natomiast z uwagi na treść art. 59 § 2 k.p.a. Wojewoda przyjął, że Fundusz jako organ I instancji nie był właściwy do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z tego też względu należało wyeliminować z obrotu prawnego wadliwe postanowienie – uchwałę Zarządu WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...].

Następnie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Na wstępie zauważono, że z uwagi na fakt, iż niniejsze postępowanie wszczęte zostało przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i nie zostało przed tym dniem zakończone decyzją ostateczną, to do niniejszego postępowania, zgodnie z treścią art. 16 tejże ustawy, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym.

Następnie wyjaśniono, że wobec uchylenia postanowienia – uchwały Zarządu WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...] (co nastąpiło postanowieniem Wojewody z dnia [...] r. nr [...]) pozostało do rozpoznania odwołanie Gminy od decyzji – pisma Prezesa Zarządu WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...].

Przeprowadzając analizę pisma z dnia 13 czerwca 2012 r. Wojewoda doszedł do przekonania, że nie nosi ono cech decyzji. W jego ocenie, jest to pismo o charakterze informacyjnym. Wynika to z faktu, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Ponadto nie wskazano w nim oznaczenia numeru uchwały i daty podjęcia uchwały przez Zarząd. Dodatkowo wskazano, iż pismo to podpisane zostało przez Prezesa Funduszu i z treści pisma, ani z akt sprawy nie wynika, by działał on z upoważnienia Zarządu Funduszu. Tymczasem w myśl art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich fundusz. Z kolei z treści art. 400k ust. 1 pkt 4 tejże ustawy wynika, że do zadań zarządu wojewódzkiego funduszu należy gospodarowanie środkami wojewódzkich funduszy, z zastrzeżeniem uprawnień rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu. Z tych też względów, zdaniem Wojewody, decyzje (i postanowienia) w sprawach zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnień od podatku od nieruchomości winny być wydawane i podpisane przez zarząd wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska, będący organem kolegialnym.

Z tych też względów odwołanie, jako wniesione od pisma Prezesa Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r., Wojewoda uznał za niedopuszczalne.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że wobec niedoręczenia Gminie decyzji – uchwały Zarządu Funduszu z dnia [...] r. nr [...], która pozostaje w obrocie prawnym, termin do wniesienia od niej odwołania nie rozpoczął swego biegu. Oznacza to, że Gmina będzie mogła skutecznie złożyć wspomniany środek zaskarżenia po otrzymaniu wskazanego aktu, bez konieczności występowania z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Na koniec Wojewoda podniósł, iż wniosek Gminy z dnia 5 czerwca 2014 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji WFOŚiGW z dnia [...] r. nr [...], w sytuacji stwierdzenia niniejszym postanowieniem niedopuszczalności odwołania, uznać należy za przedwczesny i niedopuszczalny.

Kolejnym rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, tj. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski działając na podstawie art. 183 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że skoro stwierdzono niedopuszczalność odwołania z racji na to, że pismo Prezesa Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...] nie jest decyzją, to zażalenie Gminy na postanowienie - uchwalę z dnia [...] r. nr [...] w sprawie wniosku Gminy C. o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji co do prawa odwołania, należy uznać za bezprzedmiotowe.

W skardze z dnia 1 czerwca 2018 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Gminy zaskarżonemu postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w których pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. nr [...] stanowiło decyzję administracyjną;

2) art. 104 k.p.a. przez wadliwe uznanie, że pismo Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. nie jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a tylko informacją o rozstrzygnięciu sprawy;

3) art. 107 k.p.a. przez błędne uznanie, że pismo Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. nie zawiera konstytutywnych elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi zauważono, że wbrew twierdzeniu Wojewody, pismo Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. spełnia wszystkie kryteria decyzji, gdyż:

a) został oznaczony organ administracji publicznej - Wojewódzki Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K.;

b) został wyraźnie wskazany adresat - Wójt Gminy C.;

c) w piśmie tym zostało zawarte rozstrzygnięcie o istocie sprawy, zgodnie z którym organ postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy C.;

d) pismo to zostało podpisane przez osobę reprezentującą organ administracji, czyli ówczesnego Prezesa WFOŚiGW .

Następnie wyjaśnił, że rozbieżności orzecznicze w traktowaniu tego rodzaju dokumentu zostały rozstrzygnięte w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów NSA z dnia 24 listopada 2014 r. o sygn. akt II GSK 296/14. Wskazano w nim, że odmowa zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, wydawana przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, następuje w formie decyzji administracyjnej. Z tego też względu NSA uznał, że pismo, którym Zarząd WFOŚiGW postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2012 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, stanowi decyzję administracyjną.

Następnie bardzo obszernie zacytowano wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 września 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 435/17. Stwierdzono, że w orzeczeniu tym Sąd stanął na stanowisku, iż podjęcie uchwały o nieuwzględnieniu wniosku Gminy złożonego na podstawie art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i jej niedoręczenie z pismem negującym zasadność żądania Gminy, nie pozbawia strony prawa do wniesienia od wspomnianego pisma odwołania. Tym samym Sąd uznał pismo Prezesa Funduszu za dokument spełniający kryteria decyzji.

Jak twierdzi pełnomocnik Gminy, w niniejszej sprawie zachodzi analogiczna sytuacja. Jedyna różnica polega na tym, że w piśmie z dnia 13 czerwca 2012 r. nie zawarto oznaczenia numeru uchwały i daty podjęcia uchwały przez Zarząd WFOŚiGW. Jednak według pełnomocnika jest to bez znaczenia, gdyż pismo to zawiera rozstrzygnięcie o negatywnym rozpatrzeniu wniosku Gminy.

Wobec tego, w ocenie pełnomocnika Gminy, pismo Prezesa Funduszu z dnia 13 czerwca 2012 r. winno być uznane za decyzję. Podkreślił również, że to sam organ przedmiotem doręczenia stronie uczynił wspomniane pismo, a nie uchwałę nr [...]. Nie może zatem po sześciu latach Gmina ponosić z tego tytułu negatywnych skutków takiego działania. Ponadto podniósł, że uchwała ta nie została Gminie doręczona do chwili obecnej.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) podlegało postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] r. nr [...] nieuwzględniającej wniosku Gminy C. o zwrot utraconych dochodów za lata 2008-2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

Przed przystąpieniem do rozważań podnieść należy, że zagadnienie objęte sądową kontrolą w niniejszej sprawie było już przedmiotem oceny w orzeczeniach wydawanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela w pełni rozważania prawne tutejszego Sądu zawarte w wyroku z dnia 20 września 2017 r. o sygn. akt I SA/Gl 435/17 i argumentację tam przedstawioną przyjmuje jako własną.

W ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalność, jaka zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ma charakter przedmiotowy, gdyż odwołanie zostało wniesione na pismo, a nie na decyzję.

Pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...] Prezes Zarządu WFOŚiGW poinformował bowiem jedynie, że Zarząd WFOŚiGW w K. postanowił nie uwzględnić wniosków Gminy o zwrot utraconych dochodów za lata 2008-2011 z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne. Przejawem władztwa administracyjnego jest natomiast - jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę - uchwała z dnia [...] r. nr [...] Zarządu WFOŚiGW w K., a więc właściwego organu Funduszu zawierająca rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. Z kolei art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Pierwszy etap postępowania przed organem odwoławczym, to etap badania formalnego, określany jako postępowanie wstępne. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Ze względu na rezultat podjętych w nim czynności, kodeks różnicuje formę zamknięcia tego etapu. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania następuje wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi natomiast automatycznie, bez potrzeby wydawania jakiegokolwiek aktu, prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy. Otwiera się jednocześnie drugi etap postępowania przed organem odwoławczym, obejmujący czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Na etapie badania wstępnego organ odwoławczy jest obowiązany zweryfikować dopuszczalność oraz terminowość odwołania. Przesłanki niedopuszczalności odwołania mają charakter podmiotowy i przedmiotowy. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. Wśród podstawowych przyczyn niedopuszczalności natury przedmiotowej wymienia się: 1) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, 2) niezaskarżalność określonych rodzajów aktów prawnych, 3) wyczerpanie środków zaskarżenia, 4) zaskarżenie pisma, które w sensie materialnym nie jest ani decyzją, ani postanowieniem.

Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych, tj. niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że nie może merytorycznie rozpatrzeć odwołania strony, gdyż jest ono niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zostało bowiem wniesione na pismo informacyjne, a nie na decyzję, którą stanowić ma uchwała Zarządu WFOŚiGW w K., a więc właściwego organu Funduszu zawierająca rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Odwołanie, którego dopuszczalność jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, dotyczy odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej Gminy o zwrot utraconych dochodów za lata 2008 - 2011 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości określonych gruntów. Materialną podstawę prawną tego żądania stanowi art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, na mocy którego z tytułu zwolnień z opodatkowania nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

Kwestia formy, w jakiej właściwy organ odmawia zwrotu utraconych dochodów była sporna w doktrynie i judykaturze, w której prezentowano zarówno pogląd, że nieuwzględnienie takiego żądania stanowi czynność z zakresu administracji publicznej), jak i wskazywano, że rozstrzygnięcie w tej materii stanowi decyzję administracyjną.

Wątpliwości te rozstrzygnęło wydane w składzie 7 sędziów NSA postanowienie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 296/14 (ONSAiWSA 2015/3/36, Lex nr 1561899). Zauważono w nim, że wprawdzie w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wskazano jedynie na źródło finansowania, lecz nie powinno budzić wątpliwości, że tego zwrotu może dokonać tylko dysponent tych środków, a takim dysponentem w świetle art. 400 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska są wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako samorządowe osoby prawne w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 z późn. zm.). Wynika to również pośrednio § 2 pkt 6 i pkt 7 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz.U. Nr 142, poz. 1023) – akt ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2017 r. - skoro to wojewódzki fundusz sprawdza wniosek pod względem rachunkowym i formalnym (§ 2 pkt 6), pozostawia wniosek bez rozpoznania (§ 2 pkt 7) oraz przekazuje na rachunek budżetu gminy kwotę środków z tytułu utraconych dochodów (§ 3). Skład orzekający Sądu zauważa, że odpowiednikami powyższych uregulowań jest § 2 ust. 9 i ust. 10 oraz § 3 obowiązującego od 17 marca 2017 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2017 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi jezior oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, będących własnością Skarbu Państwa (Dz.U. poz. 559).

W świetle powyższych regulacji NSA uznał, że wojewódzki fundusz ochrony środowiska posiada kompetencje do odmowy zwrotu utraconych dochodów, o jakich mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Jednocześnie stwierdzono, że w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie określono formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w tej materii, jednakże posłużenie się przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (jak w niniejszej sprawie "przysługuje zwrot utraconych dochodów") nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej.

W ocenie NSA, czynność określona w przepisie prawa jako "zwrot utraconych dochodów" w przypadku odmowy tego zwrotu przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej, którego adresatem jest gmina, jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, którego adresatem jest określony podmiot. Akt taki powinien zatem przybrać formę decyzji administracyjnej.

Z treści art. 3 pkt 14 lit. b ustawy - Prawo ochrony środowiska NSA wyprowadził wniosek, że wojewódzki fundusz jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.

Wobec powyższego NSA stwierdził, iż odmowa przez wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, o jakiej mowa w art. 7 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe NSA uznał, że pismo, którym Zarząd WFOŚiGW postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za 2012 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości stanowi decyzję administracyjną, od której skarżąca Gmina wniosła odwołanie.

W niniejszej sprawie skarżącej Gminie doręczono pismo z dnia 13 czerwca 2012 r., w którym Prezes WFOŚiGW w K. poinformował, że Zarząd WFOŚiGW w K. postanowił nie uwzględnić wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów za lata 2008 - 2011 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne.

Niekwestionowane są poglądy doktryny i judykatury co do tego, że za decyzję można uznać pismo zawierające: oznaczenie organu administracji publicznej, od którego pochodzi oświadczenie, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Pismo z dnia 13 czerwca 2012 r. spełnia te kryteria: oznaczony jest w nim organ administracji publicznej - WFOŚiGW w K., wskazany adresat - Wójt Gminy C., pismo zawiera rozstrzygnięcie - postanowienie o nieuwzględnieniu wniosku Gminy C. o zwrot utraconych dochodów za lata 2008 - 2011 r. z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne, jest podpisane przez Prezesa Funduszu. Co do ostatniego z wymienionych elementów pisma podkreślić należy, że zgodnie z art. 400e ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Z kolei art. 400j ust. 5 tej ustawy stanowi, że prezesi zarządów wojewódzkich funduszy reprezentują wojewódzkie fundusze na zewnątrz, dokonując wszystkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych wojewódzkich funduszy. Nadmienić także warto, że przepisy Prawa o ochronie środowiska wymagają uchwałodawczej działalności jedynie od rady nadzorczej Funduszu (art. 400h ustawy Prawo ochrony środowiska).

Konstytucja RP w art. 78 gwarantuje stronie każdego postępowania, w tym administracyjnego, prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, iż wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

Skarżąca Gmina nie może być pozbawiona tego prawa poprzez podjęcie uchwały z dnia [...] r. nr [...] i niedoręczenie jej stronie wraz z pismem z dnia 13 czerwca 2012 r.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że odwołanie skarżącej Gminy jest dopuszczalne od pisma Prezesa Zarządu WFOŚiGW z dnia 13 czerwca 2012 r. nr [...]. Niemniej jednak jego rozpatrzenie będzie możliwe jedynie w sytuacji przywrócenia terminu do jego wniesienia. Gmina dostrzegła potrzebę wystąpienia z prośbą, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a. składając wniosek z dnia 5 czerwca 2014 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji WFOŚiGW z dnia [...] r. oraz dołączając do niego odwołanie od wskazanego aktu. Wobec tego Wojewoda winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w kwestii zasadności żądania Gminy w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia odwołania. W sytuacji rozstrzygnięcia pozytywnego dla Gminy dopiero będzie organ odwoławczy zobligowany do rozpatrzenia odwołania od wspomnianej decyzji WFOŚiGW z dnia [...] r.

Końcowo wyjaśnić należy, że postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 4 lutego 2013 r. o sygn. akt I SA/Gl 5/13 i I SA/Gl 6/13, którymi odrzucono odpowiednio skargi Gminy dotyczące lat 2008 i 2009 nie stanowią przeszkody dla rozpoznania niniejszej sprawy. W judykaturze oraz doktrynie przyjmuje się, że jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, ponieważ orzeczenie takie oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (zob. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 463/10, Lex nr 673831 oraz B. Dauter. Art. 183. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Również wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 339/14 i II GSK 340/14 dotyczące lat 2010 i 2011 nie stanowią o niedopuszczalności skargi, gdyż rozstrzygały jedynie w zakresie bezczynności organu I instancji – WFOŚiGW.

Ze względu na wykazane powyżej naruszenie art. 134 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).