Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 256/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Asesor WSA Andrzej Kuna, Asesor WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia[...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2006 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.

Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania B.

W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] października 2006r., odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na A. W. oraz dodatków

do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Z ustaleń tych wynika zaś, że córka skarżącej jest uczennicą II klasy Liceum Ogólnokształcącego nr [...] w W..

W związku z kontynuowaniem nauki poza miejscem zamieszkania, A. W. mieszka w hotelu przy Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii nr [...] "[...]" w W., przy ul. [...] [...]. Ośrodek ten wedle uznania organów administracyjnych

jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Okoliczność ta została uznana

za negatywną przesłankę, uniemożliwiającą przyznanie skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku.

Organ I instancji wskazał, że [...] września 2006r. skarżąca B. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córkę A. W.

oraz przyznanie dodatków do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego

i na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje

się szkoła. Zdaniem organu I instancji, należało odmówić skarżącej świadczeń,

o które wystąpiła, gdyż Ośrodek w którym mieszka córka skarżącej jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent Miasta R. wskazał szereg przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Powołał się również na rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy i art. 104 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał na dyspozycje art. 3 pkt 7 i art. 7 pkt 2 ustawy

o świadczeniach rodzinnych.

Pismem z [...] listopada 2006 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, podtrzymując swój wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego

i dodatków do tego zasiłku. Podniosła, że ze względu na trudną sytuację rodzinną jej córka A. W. mieszka w otwartym "Miejskim Ośrodku Socjoterapii

w W." i w tym mieście uczęszcza do szkoły. Skarżąca zauważyła,

że orzekający w sprawie organ pierwszoinstancyjny błędnie przyjął, iż placówka ta jest zamkniętym "ośrodkiem szkolno – wychowawczym zapewniającym całodobowe utrzymanie". Wskazała, iż "internat niczego bezpłatnie nie zapewnia". Całkowite

koszty wyżywienia i utrzymania córki w tej placówce ponosi zaś skarżąca.

Na okoliczność, że mimo przebywania w tej placówce córka jest na jej całkowitym utrzymaniu, skarżąca przedstawiła stosowne zaświadczenie wydane przez wyżej wymieniony Ośrodek.

Skarżąca oświadczyła jednocześnie, że złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wszelkie niezbędne dokumenty pozwalające na określenie dochodu w jej rodzinie i ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych i nie rozumie, dlaczego prawo to nie zostało jej ustalone, choć w poprzednim okresie zasiłkowym

w tożsamym stanie faktycznym prawo do świadczeń rodzinnych na córkę A.

jej przysługiwało.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymało przedstawioną w tej decyzji argumentację prawną. Wskazując na treść przepisów art. 7 pkt 2 i art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy stwierdził, że zasiłek rodzinny nie przysługuje,

jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe

utrzymanie tj. miedzy innymi w placówce opiekuńczo-wychowawczej, młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub innej szkole zapewniającej nieodpłatnie pełne

utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Organ

odwoławczy wywiódł następnie, że wobec faktu, iż córka skarżącej mieszka w ośrodku zapewniającym jej całodobowe utrzymanie, nie przysługuje skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, tj. świadczeń mających na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem dziecka.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z [...] stycznia 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Z treści skargi wynika, że skarżąca domaga się przyznania jej prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami do tego zasiłku, występując tym samym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R.. Zdaniem skarżącej, orzekające w sprawie organy administracji publicznej błędnie przyjęły, że nie przysługuje jej prawo do świadczeń rodzinnych w postaci zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku z tej przyczyny, że jej córka kontynuując naukę w liceum ogólnokształcącym mieszka w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii "[...]"

tj. w jednostce zapewniającej całodobowe utrzymanie. Skarżąca podniosła,

że twierdzenia organów orzekających w niniejszej sprawie są w tej materii bezzasadne, bowiem córka pozostaje na jej utrzymaniu i to ona ponosi wszystkie wydatki związane

z utrzymaniem i kształceniem dziecka. Oświadczyła, że wskazana przez organy przyczyna, dla której odmówiono jej prawa do świadczeń rodzinnych jest tym bardziej niezrozumiała, że na tle identycznego stanu faktycznego w poprzednim okresie zasiłkowym prawo do tych świadczeń zostało jej przyznane.

Skarżąca wyjaśniła jednocześnie, że wnosi o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, tj. zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego, "młodzieżowy ośrodek socjoterapii i młodzieżowy ośrodek wychowawczy są placówkami tej samej kategorii, a więc mieszczą się pod pojęciem instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spełnione zostały zatem przesłanki do wyeliminowania ich z obrotu prawnego

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270

ze zm. – powoływanej dalej jako "u.p.p.s.a.").

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego

i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie

z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, sąd każdorazowo obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie administracyjne zostało prawidłowo przeprowadzone w sprawie przez właściwe organy administracji publicznej. Obowiązany jest przy tym ocenić, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny, czy stronie skarżącej organy zapewniły możliwość uczestniczenia

w postępowaniu, a także czy organy dokonały prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych.

W niniejszej sprawie kontrolą Sądu została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2006r., odmawiającą skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do ustalenia, czy Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii nr [...] "[...]" w W., w którym przebywa córka skarżącej w związku z kontynuowaniem nauki w liceum ogólnokształcącym, rzeczywiście jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spór dotyczy zatem stanu faktycznego.

Organy administracji publicznej uznały bowiem wbrew oświadczeniom skarżącej, powołując się na art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w decyzjach

i odpowiedzi na skargę bezpodstawnie wskazują na nieistniejący ust. 7), że ośrodek,

w którym przebywa skarżąca jest instytucją posiadającą właśnie taki status. Skoro zaś córka skarżącej przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie,

to należało odmówić jej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego. Wskazały nadto ogólnie na akty wykonawcze, z których wynika jakoby, iż ich stanowisko jest zasadne. Nie wskazały jednak stosownej podstawy prawnej, tj. przepisu mającego ich zdaniem zastosowanie w sprawie. Organ I instancji w sentencji swojego rozstrzygnięcia wskazał nadto w sposób dalece nieprecyzyjny szereg przepisów, mających jakoby zastosowanie w sprawie. Dopiero w uzasadnieniu powołał się na te przepisy, które rzeczywiście mogłyby stanowić podstawę rozstrzygnięcia (poza nieistniejącym ust. 7 art. 3), gdyby został w sprawie ustalony prawidłowo stan faktyczny.

Zauważyć zatem należy, że z dyspozycji art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że pod pojęciem instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie rozumieć należy między innymi dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, a także szkołę wojskową lub inną szkołę zapewniającą nieodpłatnie pełne utrzymanie, w tym wyżywienie, zakwaterowanie i umundurowanie. Zgodnie zaś z art. 7 pkt 2 tej ustawy, zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osoba ucząca się została umieszczona w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie.

Z istoty przedmiotowego świadczenia wynika zatem, że jest ono przyznawane

w celu częściowego pokrycia wydatków związanych z utrzymaniem dziecka. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie ponosi wydatków związanych z utrzymaniem pobierającego nauki dziecka, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmawiającej przyznania przedmiotowego świadczenie, po przeprowadzeniu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami postępowania w sprawie.

Organy administracji publicznej bezpodstawnie przyjęły jednak, że skarżąca przebywa w ośrodku, o którym mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie dokonały bowiem stosownych ustaleń faktycznych, w sposób nieuzasadniony pomijając złożony przez skarżącą w trakcie postępowania administracyjny dowód

w postaci zaświadczenia wydanego przez ośrodek, w którym przebywa jej córka. Już tylko z tej przyczyny należało uchylić zarówno zaskarżoną, jak też poprzedzającą

ją decyzję, jako naruszające podstawowe zasady postępowania administracyjnego, wyrażone w art. 7 – 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy arbitralnie przyjęły bowiem, że wystąpiły przesłanki uniemożliwiające przyznanie skarżącej zasiłku rodzinnego z dodatkami do tego zasiłku, pomimo tego, iż nie dokonały żadnych ustaleń faktycznych dotyczących zasad finansowania pobytu córki skarżącej we wskazanym wyżej Ośrodku. Nie dokonały jakiejkolwiek weryfikacji oświadczeń skarżącej oraz przedstawionego przez nią dowodu. Ich rozstrzygnięcia uznać zatem należy

za dowolne, szczególnie w świetle uwagi skarżącej, iż dotychczas nie kwestionowały przedstawianego przez nią stanu faktycznego i przyznawały zasiłek, o który występowała.

Z akt sprawy nie wynika nadto, aby przed wydaniem swoich rozstrzygnięć organy zapewniły skarżącej możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pozbawiając ją tym samym prawa do wypowiedzenia się w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naruszyły zatem art. 10 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu podstawę rozstrzygnięcia zgodnie z art. 133 § 1 K.p.a., brak jest informacji

o zapoznaniu skarżącej z całością materiału zgromadzonego w sprawie.

W ocenie Sądu, organy administracji publicznej naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego i z tego względu należało wyeliminować z obrotu prawnego ich decyzje jako naruszające wskazane wyżej przepisy postępowania

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie podjęły bowiem niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie przeprowadziły postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nie zapewniły również stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, pozbawiając ją możliwości wypowiedzenia się co do zebranego

w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ odwoławczy uchybił nadto obowiązkowi należytego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), gdyż jego rozstrzygnięcie nie zawiera wskazania dowodów,

na których organ ten się oparł, oraz przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Odstąpienie przez organy administracji publicznej od realizacji obowiązków nałożonych nań z mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta R. obowiązany będzie zatem do ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą, potwierdzonych przedstawionym przez nią dowodem. Obowiązany będzie zapewnić stronie skarżącej udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli podtrzymywać będzie swoje stanowisko co do tego, że nie przysługuje jej zasiłek rodzinny na utrzymanie dziecka z dodatkami, o które wystąpiła we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie. Obowiązany również będzie odnieść się do prezentowanej przez nią argumentacji.

Po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, ustaleniu stanu faktycznego na podstawie kompletnego materiału dowodowego, z którym w razie potrzeby skarżąca będzie mogła się zapoznać, organ obowiązany będzie nadto do wyciągnięcia stosownych wniosków, wyjaśniając w sposób należyty zasadność przesłanek będących podstawą rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.