Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 63/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju /Dz.U. nr 116 poz. 1206 ze zm./.

TEZY

Przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacji i modernizacji sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004-2006" następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju /Dz.U. nr 116 poz. 1206 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.), Sędziowie NSA Jan Grabowski, Stanisław Biernat, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Krajowego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1921/05 w sprawie ze skargi A.A.S. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 19 lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu dotyczącego gospodarstwa rolnego uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 października 2005 r., o sygn. IV SA/Wa 1921/05, odrzucił skargę A. A. S. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ,zwanej dalej ARiMR, z dnia 19 lipca 2005 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowania realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

W uzasadnieniu postanowienia podano, że w dniu 17 lutego 2005 r. skarżący złożył wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich", Działanie "Ułatwianie startu młodym rolnikom".

Warmińsko-Mazurski Oddział Regionalny ARiMR pismem z dnia 3 czerwca 2005 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek w sprawie dofinansowania został odrzucony z uwagi na to, że stał się on właścicielem gospodarstwa rolnego wcześniej niż 12 miesięcy przed podjęciem przez ARiMR decyzji o udzieleniu dofinansowania. Jednocześnie pouczono skarżącego, iż wnioskodawcy w uzasadnionych wypadkach przysługuje w terminie 14 dni roboczych od dnia otrzymania tego pisma prawo odwołania się od tej decyzji.

A. A. S. wniósł odwołanie do Prezesa ARiMR, w którym zarzucił Warmińsko-Mazurskiemu Oddziałowi Regionalnemu ARiMR nieprawidłowości przy ocenie wniosku, podnosząc, że w terminie wcześniejszym niż 12 miesięcy od podjęcia przez ARiMR przedmiotowej decyzji, nie posiadał gospodarstwa rolnego ani nie prowadził działów specjalnych w produkcji rolnej.

Zastępca Prezesa ARiMR w dniu 19 lipca 2005 r., pismem o numerze [...], podtrzymał stanowisko Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, nie podzielając argumentacji zawartej w odwołaniu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. A. S. wniósł o uchylenie aktu z dnia 19 lipca 2005 r. Prezesa ARiMR oraz poprzedzającego go aktu Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 5 czerwca 2005 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił wywód dotyczący jej dopuszczalności, wskazując, iż charakter cywilnoprawny ma dopiero oświadczenie organu o zawarciu umowy. Czynność Prezesa ARiMR odpowiada, w ocenie skarżącego, pojęciu aktu administracyjnego, co z kolei oznacza, iż akt ten podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy oraz własną ocenę stanowiska ARiMR.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, Sąd doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez skarżącego.

Sąd stwierdził, że ARiMR została utworzona i działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264/. W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy agencja jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną. Nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa (art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), podlega natomiast w zakresie określonym w ustawie nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Żaden z powołanych przepisów ani inny przepis prawa nie nadaje Agencji ARiMR statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie można jej uznać za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponieważ Agencja nie spełnia kryterium określonego w art. 1 pkt 1 k.p.a., tzn. nie jest organem administracji publicznej, przez to badanie pozostałych warunków wskazanych w tym przepisie, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, było w tym zakresie zbędne.

Sąd wskazał, że z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej.

ARiMR działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. Organem Agencji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR, jest Prezes, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Stosownie do art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Przykładem takiego przepisu jest art. 11 ust 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym zawarto wyraźne uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa Agencji, jako organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustalana jest kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących albo z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, albo krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. W ustawie o utworzeniu ARiMR brak innych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego, iż postępowanie weryfikacyjne prowadzone przed podpisaniem cywilnoprawnej umowy jest postępowaniem administracyjnym, jest błędne i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie uznawał pisma nie mające formy decyzji administracyjnych za decyzje, ale jedynie wtedy, gdy pochodziły od organu administracji i jednocześnie w sposób władczy rozstrzygały o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11/222).

Zdaniem Sądu, tworzenie państwowych jednostek organizacyjnych o charakterze agencji wyposażonych w osobowość prawną ma na celu oddzielenie administracji zarządzającej od administracji władczej, przy czym ani w ustawie o utworzeniu ARiMR, ani w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie przewidziano żadnych działań władczych.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że wykonując zadania przewidziane ustawą Agencja nie działała jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. Poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo, ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Agencja reprezentowana przez Warmińsko-Mazurski Oddział Regionalny w Olsztynie prawidłowo odczytała swe kompetencje i nadała swemu pismu z dnia 3 czerwca 2005 r. do skarżącego charakter informacyjny ("Uprzejmie informuję").

O ile pouczenie skierowane do wnioskodawcy o przysługującym prawie odwołania się od tej "decyzji", mogło sugerować, iż był to akt administracyjny, to jednak z tak określonego trybu postępowania, nie mającego podstaw w obowiązującym prawie, nie można było wnioskować o prawnym charakterze tego pisma. Sąd przyznał, że niektóre sformułowania użyte w zaskarżonych pismach mogły wprowadzać w błąd co do oceny ich prawnego charakteru, nie może to jednak prowadzić do równie błędnych wniosków, iż przedmiotem skargi były akty administracyjne wydane przez właściwy organ administracji publicznej, a przez to podlegające kontroli sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że pismo wystosowane przez właściwą jednostkę organizacyjną ARiMR do wnioskodawcy, powiadamiające o odrzuceniu wniosku o przyznanie dofinansowania realizacji projektu złożonego w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" ze względu na nie spełnianie przez skarżącego warunków określonych w załączniku - Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich, 2004-2006 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienie Sektorowego Programu Operacyjnego Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich, nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR oraz powołanych wyżej rozporządzeń wykonawczych (i załączników) do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju pisma Agencji należało oceniać jako zawiadomienia kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po stronie kontrahenta.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Prokurator Krajowy zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., poprzez błędną jego wykładnię, co skutkowało odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 tej ustawy.

Na podstawie art. 8, 173 § 2 i art. 174 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu żądania Prokurator wskazał, że zaskarżone do Sądu I instancji pismo jest jednostronną czynnością z zakresu działania administracji państwowej w sprawie indywidualnej stwierdzającą, że w wyniku weryfikacji wniosek został odrzucony. To odrzucenie wniosku było zatem konkretną czynnością z zakresu przyznania uprawnienia do skorzystania z funduszy publicznych, którymi dysponuje ten organ, a tym samym podlegało właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Za taką wykładnią przepisu, w ocenie prokuratora przemawia jego literalne brzmienie

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, iż ARiMR nie jest organem administracji publicznej i może wydawać decyzje administracyjne wyłącznie w zakresie określonym odrębnymi przepisami i wymienił te przepisy. W pozostałym zakresie Agencja nie ma uprawnień władczych. W odniesieniu do przyznawania pomocy finansowej z funduszy strukturalnych Prezes ARiMR stwierdził, że zadania te realizowane są na podstawie umów cywilnoprawnych podlegających kontroli sądów powszechnych. Ponadto podniósł, że akt odmawiający przyznania pomocy finansowej nie spełnia kryteriów umożliwiających zakwalifikowanie go do innych aktów lub czynności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie przyznania dofinansowania jest postępowaniem prowadzącym do zawarcia umowy cywilnoprawnej; ocena wniosku o dofinansowanie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, lecz jest czynnością ustalającą prawidłowość lub nieprawidłowość złożonego wniosku pod kątem spełnienia kryteriów dostępu do danego programu.

A. A. S. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniósł, że skarga kasacyjna Prokuratora ma usprawiedliwioną podstawę, jednakże należało poszerzyć jej argumentację o nowe komplementarne uzasadnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, tj. każdego podmiotu, który w ramach swych kompetencji przyznanych przez ustawodawcę kształtuje władczo i jednostronnie stosunek prawny z indywidualnym adresatem decyzji, aktów lub czynności. Pod pojęciem administracji publicznej nie należy rozumieć tylko i wyłącznie organów ustrojowych, ale także organy wykonujące powierzone im zadania z zakresu administracji publicznej (organy w sensie funkcjonalnym). Takim podmiotem jest, zdaniem odpowiadającego na skargę kasacyjną, ARiMR której prawodawca powierzył szczególne zadania z zakresu szeroko pojętego kształtowania ustroju rolnego Rzeczypospolitej Polskiej. W wielu przypadkach wyposażył wprost Agencję do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych - decyzji administracyjnych również (co należy podkreślić) w zakresie dopłat ze środków z Unii Europejskiej; tzw. dopłaty bezpośrednie.

Nie do zaaprobowania jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że Agencja nie wykonuje żadnych funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej. Jeżeli zatem Sąd pierwszej instancji uznaje, że Agencja nie wykonuje żadnych funkcji z zakresu administracji publicznej (nie jest organem administracji publicznej w sensie funkcjonalnym w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a.), wobec czego nie zachodzi konieczność kontroli jej działalności w stosunku do indywidualnego adresata, to błędnie interpretuje przepis art. 3 § 1 p.p.s.a.

Skarżący powołując się na doktrynę zauważył, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że jest to akt lub czynność organu administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym skierowany do zindywidualizowanego adresata, który w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną określonego podmiotu, bądź sam tę sytuację wyznacza. Ratio legis tego przepisu ma pozwolić na kontrolę wszystkich jednostronnych czynności administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Odwołując się także do wykładni systemowej należało stwierdzić, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a należy w szczególności interpretować w zgodzie z Konstytucją - na rzecz prawa do sądu. Skoro Agencja w sposób władczy i jednostronny odrzuca wniosek, to obywatel winien mieć prawo do wystąpienia ze skargą w celu kontroli legalności takiego działania; winien mieć prawo do kontradyktoryjnego procesu na zasadzie równości broni.

W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł m.in. że odrzucenie wniosku skarżącego w przedmiotowej sprawie nie jest decyzją administracyjną (brak wyraźnej podstawy). Niezrozumiałym jest fakt, że Sąd pierwszej instancji tak mocno i przede wszystkim zajmował się tą kwestią, skoro skarżący oparł swą skargę na całkowicie innej podstawie prawnej.

Zdaniem skarżącego nieprawidłowe jest również stwierdzenie Sądu I instancji, że skoro postępowanie nie toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mówią wprost o innych - niż uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego - przepisach regulujących postępowanie (art. 145 § 2). Postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się według innych przepisów.

Na poparcie swojej argumentacji skarżący powołał wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r. (II SA 3404/00 - Prawo Pracy 2001, nr 7-8, poz. 76) dotyczący bardzo podobnej sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym oraz orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 19 września 2005 r. Rep. 954/ST/05 (niepubl.), w którym uznano wręcz, że odrzucenie wniosku o przyznanie studentowi stypendium finansowanego ze środków Działania 2.2. Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego tzw. "stypendium unijne" (również finalizowane w drodze umowy cywilnoprawnej) jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I

Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucając skargę Sąd I instancji przyjął brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy z dwóch powodów. Po pierwsze uznał, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest organem administracji publicznej, ani też nie wykonuje zadań zleconych z zakresu administracji publicznej. Po wtóre przyjął, że skarżone pismo nie jest ani decyzją administracyjną ani też innym aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Do takiej konkluzji Sąd I instancji doszedł poprzez analizę wybranych przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 264/ zwanej dalej ustawą o utworzeniu ARiMR, oraz przytoczonych w uzasadnieniu postanowienia przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju /Dz. U. Nr 116, poz. 1206/, zwanej dalej ustawą o Narodowym Planie Rozwoju. Przy ocenie dopuszczalności skargi pominięto jednak szereg innych przepisów zawartych w analizowanych przez Sąd I instancji aktach prawnych, jak i w całości zaniechano analizy przepisów prawa wspólnotowego oraz ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. To zaniechanie, przy wzajemnie sprzecznych tezach dotyczących statusu ARiMR doprowadziło Sąd I instancji do błędnych wniosków skutkujących przyjęciem braku jurysdykcji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Dlatego też ocena podstaw skargi kasacyjnej musi zostać poprzedzona szerokim omówieniem regulacji prawnych odnoszących się do kwestii dofinansowywania projektów rolników podejmowanych w ramach działania " Ułatwienie startu młodym rolnikom".

II

Działanie określone w prawodawstwie polskim jako "ułatwienie startu młodym rolnikom" zostało wprowadzone w prawie wspólnotowym rozporządzeniem Rady / WE/ nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /EFOGR/ oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia /Dz.U.UE.L.99.160.80/. W art. 8 ust. 1 komentowanego rozporządzenia, zawartym w rozdziale "podejmowanie działalności przez młodych rolników", określono warunki udzielenia pomocy, a w ust. 2 tego przepisu postanowiono, że ustanowienie pomocy może obejmować jednorazową premię do wysokości określonej w załączniku, jak i dotację na spłatę pożyczki zaciągniętej w celu pokrycia kosztów, które pojawiły się w związku z rozpoczęciem prowadzenia gospodarstwa. Szczegółowe zasady stosowania przywołanego rozporządzenia Rady zostały określone w rozporządzeniu Komisji /WE/ nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. /Dz.U.UE.L.04.153.30 – rozporządzenie ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej/. W rozdziale I sekcja 2 – Podejmowanie działalności przez młodych rolników – rozporządzenie Komisji reguluje kwestię określenia daty oceny spełnienia warunków dotyczących pomocy, stanowiąc, iż muszą być one spełnione "w chwili podjęcia indywidualnej decyzji o przyznaniu wsparcia" /art. 4 ust. 1/, jak i to, że indywidualna decyzja zostaje podjęta nie później niż 12 miesięcy po podjęciu działalności tak jak określają przepisy w Państwach Członkowskich /art. 5/.

Przyjęte przez omówione przepisy prawa wspólnotowego działanie ułatwienie startu młodym rolnikom finansowane przez fundusz strukturalny Sekcji Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /zwanym dalej EFOiGR/ zostało uszczegółowione w polskim prawie w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" /Dz. U. Nr 197 ,poz. 2032 ze zm./. W załączniku do tego rozporządzenia dotyczącym działania 1.2 "Ułatwienie startu młodym rolnikom" określono kryteria udzielania pomocy i jej typ /premia/ oraz wysokość a także system instytucjonalny obejmujący instytucję zarządzającą – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, instytucję wdrażającą – ARiMR, beneficjenta końcowego - ARiMR, beneficjenta – rolnika i beneficjenta ostatecznego – rolnika.

Natomiast system wdrażania przedmiotowego działania został uregulowany w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września

2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004- 2006" /Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm./, w myśl którego, wnioski o dofinansowanie projektu składa się do OR ARiMR właściwej ze względu na miejsce realizacji projektu. To właśnie OR ARiMR dokonuje oceny wpierw formalnej, a następnie merytorycznej wniosku. Ocena merytoryczna polega na weryfikacji m.in. zgodności z celami i zasadami działania. Projekty zgodne z wymaganiami są przyjmowane do realizacji według kolejności złożenia wniosku w ramach dostępnych środków, na podstawie umowy o dofinansowanie projektu zawartej pomiędzy wnioskodawcą a ARiMR.

Z kolei tryb składania wniosku i jego wzór określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie trybu i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" /Dz. U. Nr 244, poz. 2454/. W rozporządzeniu zostały wymienione niezbędne elementy wniosku, a instytucja wdrażająca została upoważniona do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w razie nieuzupełnienia w terminie jego braków formalnych.

III

Przytoczone rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zostały wydane na podstawie odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju. Stąd też posłużono się w nich nazewnictwem zaczerpniętym z tej ustawy, które wymaga odrębnego omówienia.

Otóż w art. 2 przytoczonej ustawy zawarto legalną definicję pojęć w niej użytych i tak w myśl punktu 4 instytucją wdrażającą jest podmiot publiczny lub prywatny, odpowiedzialny za realizację działania w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy z instytucją zarządzająca. Natomiast instytucja zarządzająca to według pkt 5 – właściwy minister albo inny organ administracji publicznej odpowiedzialny za przygotowania i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności albo Podstaw Wsparcia Wspólnoty, o których mowa w przepisach unijnych ustanawiających Fundusz Spójności i ustanawiających przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. Z kolei według punktu 11 pod pojęciem publicznych środków wspólnotowych należy rozumieć środki finansowe pochodzące z budżetu Wspólnot Europejskich, a w szczególności z funduszy strukturalnych, o których mowa w przepisach Unii Europejskiej i wśród tych przepisów ustawodawca wymienia przepisy w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Odnotować jeszcze należy definicję pojęcia systemu realizacji, zawartą w pkt 15, obejmującą zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące we wdrażaniu m.in. programów operacyjnych.

Dopiero takie przybliżenie stanu prawnego pozwala na przyjęcie następujących wniosków wynikających z przytoczonych powyżej rozporządzeń ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi:

- działanie "ułatwienie startu młodym rolnikom" jest realizowane poprzez udzielenie uprawnionym podmiotom /beneficjentom/ premii z publicznych środków wspólnotowych – EFOiGR,

- instytucją zarządzającą, odpowiedzialną za przygotowanie i nadzorowanie realizacji tego programu /działania/ jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi,

- instytucją wdrażająca działanie jest Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa,

- zawarcie umowy pomiędzy instytucją zarządzającą a instytucją wdrażającą upoważniło ARiMR do realizacji działania publicznoprawnego z publicznych środków wspólnotowych,

- system realizacji ustanawia właściwość Oddziału Regionalnego ARiMR do kontroli i oceny złożonych wniosków o dofinansowanie projektu w ramach działania "ułatwienie startu młodym rolnikom" i to zarówno do kontroli formalnej jak i merytorycznej,

IV

Podstawą prawną udzielenia pomocy dla młodych rolników są umowy zawarte między instytucją wdrażającą, czyli ARiMR, a beneficjentami. Problemem, od którego zależy ocena prawidłowości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest to, czy przed zawarciem umów ARiMR dokonuje jakichś czynności o charakterze administracyjnoprawnym, które podlegałyby kontroli sądu administracyjnego. W grę mogłyby potencjalnie wchodzić albo decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), albo akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w tym kontekście uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06. W uzasadnieniu tej uchwały, wydanej w odniesieniu do innej ustawy, a mianowicie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm./, rozważane było zagadnienie, jakie warunki muszą być spełnione, aby przed zawarciem umowy można było wyróżnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy. W przywoływanej uchwale wyrażony został pogląd, że decydujące znaczenie ma to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela ten pogląd. Niezbędne jest zatem dokonanie analizy obowiązującego prawa w celu ustalenia, czy ARiMR ma przyznane kompetencje do podejmowania aktów lub dokonywania czynności o charakterze administracyjnoprawnym poprzedzających zawarcie umowy z młodym rolnikiem o dofinansowanie projektu albo prowadzących do odmowy zawarcia umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że ARiMR nie jest organem administracji publicznej, ani też nie wykonuje zadań z zakresu administracji publicznej. Ta ostatnia teza jest niezrozumiała, skoro Sąd równocześnie wskazuje na przepisy ustawy o utworzeniu ARiMR upoważniające jej Prezesa do wydawania decyzji administracyjnych. Błędnie przy tym Sąd wykłada art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR. Przepis ten stanowi, że prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych, kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Według Sądu I instancji takim "przepisem odrębnym" jest art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu ARiMR. Tymczasem takie odesłanie dotyczy innych uregulowań, a nie tego przepisu. I co istotne wskazuje na istnienie, poza ustawą o utworzeniu ARiMR, podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnej przez wymienione w tym przepisie podmioty. Na to wskazuje także art. 5a ust. 5 omawianej ustawy, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a stosunku do kierowników biur powiatowych – dyrektor oddziału regionalnego. To unormowanie potwierdza istnienie poza ustawą o utworzeniu ARiMR przepisów upoważniających kierowników biur, dyrektorów oddziałów i Prezesa Agencji do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż w tej ustawie brak jest przepisu przyznającego kierownikowi biura powiatowego kompetencję do wydawania decyzji.

Analizując w tym świetle status ARiMR i mając na uwadze treść omówionych przepisów art. 5 a ust. 3 i 4 ustawy o utworzeniu ARiMR należy stwierdzić, że:

- ARiMR jest podmiotem wyodrębniony organizacyjnie i strukturalnie - jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR),

- ze względu na charakter zadań (wspieranie rozwoju obszarów wiejskich i produkcji rolnej) i charakter kompetencji nie można uznać, żeby ARiMR była w całym obszarze jej działania upoważniona do stosowania środków o charakterze władczym. Dlatego też należy traktować ją jako organ o charakterze funkcjonalnym w takim zakresie, w jakim jest ona uprawniona do działania w formach o charakterze władczym. Działanie w charakterze władczym wynikać może z wyraźnego przepisu prawa lub pośrednio z charakteru wykonywanej czynności. Bezsporne jest, że ARiMR występuje w takim charakterze wielokrotnie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Świadczy o tym najlepiej wyliczenie przypadków wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa ARiMR jak i przywołany przez Sąd I instancji art. 11 ust. 4 ustawy o utworzeniu ARiMR. W tym stanie rzeczy kwestią podstawową będzie ustalenie czy istnieje wyraźny przepis prawa materialnego uprawniający ARiMR do działania o charakterze władczym w toku postępowania o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach sektorowego programu operacyjnego obejmującego działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom".

Odpowiedź na to pytanie zawierają przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. W art. 8 ust. 1 tej ustawy postanowiono, że w celu realizacji Planu tworzy się:

1/ sektorowe programy operacyjne,

2/ regionalne programy operacyjne,

3/ inne programy operacyjne,

4/ strategię wykorzystania Funduszu Spójności.

Z kolei w myśl, istotnego dla dalszych wywodów art. 24 ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy, realizacja Planu jest finansowana w szczególności z publicznych środków wspólnotowych.

Z wcześniej omówionych regulacji prawnych wynika, że działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" zostało wprowadzone w sektorowym programie operacyjnym "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" , o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju i jest finansowane z publicznych środków wspólnotowych w rozumieniu art. 24 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach.

Przytoczony i analizowany uprzednio system realizacji przedmiotowego działania wskazuje, że wniosek o jego dofinansowanie składa się do właściwego, ze względu na miejsce realizacji projektu, OR ARiMR.

W myśl natomiast art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3 przyznaje instytucja zarządzająca albo działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca, po uzyskaniu rekomendacji komitetu sterującego, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i 3, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu.

Zgodnie zaś z art. 26 ust. 5 warunki dofinansowania, o których mowa w ust. 1-3 określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucją pośredniczącą albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7.

Zacytowane uregulowania ustawy o Narodowym Planie Rozwoju wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy etap jest etapem postępowania wszczynanego na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji, które kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania. (art. 26 ust. 2 ustawy). Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu, tj. po przyznaniu dofinansowania dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 26 ust. 2 tej ustawy, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Ich treścią jest albo stworzenie przesłanki do zawarcia umowy, albo odmowa zawarcia umowy. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje" dofinansowanie należy interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. W obowiązującym ustawodawstwie występują konstruowane w taki "czasownikowy" sposób podstawy prawne do wydawania decyzji np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę" (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. OPS 6/98 – publikowaną ONSA 1999 r. z. 1 poz. 3, składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. OPK 24/99 – publikowaną ONSA 2000 r. z. 2 poz. 54 ). Analogiczny charakter ma zwrot: organ przyznaje dofinansowanie, co oznacza: organ wydaje decyzję w sprawie dofinansowania.

W świetle dotychczasowych rozważań należało przyjąć, iż przyznanie dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektu zgłoszonego do realizacji w ramach sektorowego programu operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004- 2006" następuje w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Odmowa przyznania takiego dofinansowania następuje zatem także decyzją administracyjną, wydaną na podstawie tego przepisu. Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie "pismo" Prezesa ARiMR jak i poprzedzające je "pismo" Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR odrzucające, z przyczyn merytorycznych, wniosek A. A. S. o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" to decyzje administracyjne, podlegające kontroli sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

V

Uznając brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy Sąd I instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ta wadliwość objętego skargą kasacyjną postanowienia skutkowała jego uchyleniem, mimo iż Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Prokuratora Krajowego odnoszącego się do naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, z powodów wyjaśnionych w tym uzasadnieniu. Ponieważ jednak w skardze kasacyjnej powołano także art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to nie naruszając zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, należało skargę tę uwzględnić i uchylić, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżone orzeczenie.