Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 247/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.) Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Katowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr NPII.4131.1.1194.2021 w przedmiocie uchwały w sprawie nadania statutu jednostce pomocniczej 1) uchyla zaskarżone rostrzygnięcie nadzorcze w całości; 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 stycznia 2022 r. Miasto Katowice (dalej: Skarżąca) wniosło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ nadzoru) z dnia 29 grudnia 2021 roku, nr NPII.4131.1.1194.2021 stwierdzające nieważność części uchwały nr XLI/905/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 15 Szopienice-Burowiec w całości.

Rozstrzygnięciem nadzorczym znak NPII.4131.1.1194.2021 z dnia 29 grudnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.; dalej u.s.g.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XLI/905/21 Rady Miasta Katowice z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 15 Szopienice-Burowiec w części:

- § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 załącznika do uchwały (dalej: Statut Dzielnicy) w zakresie sformułowania: u.s.g., ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1319 z późn. zm., dalej Kodeks Wyborczy) oraz - jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 1 Kodeksu Wyborczego oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP),

- § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art., 51 ust. 3 u.s.g.,

- § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 w związku z art. 37b u.s.g.,

- § 20 pkt 8 i § 27 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej, jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP,

- § 29 ust. 1 zd. 1 Statutu Dzielnicy w zakresie sformułowania: na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 oraz ust. 2 i 3 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 741 z późn. zm.; dalej: u.r.l.),

- § 30 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 u.s.g.,

- § 32 Statutu Dzielnicy jako sprzecznej z art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

W ocenie organu nadzoru przepisy te naruszają art. 87 Konstytucji RP i godzą w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt prawa miejscowego nie może przesądzać o obowiązywaniu i stosowaniu aktów hierarchicznie wyższych, którymi są ustawy. Nie może również przesądzać o obowiązku przestrzegania przez członków organu dzielnicy przepisów statutu, który jako akt prawa miejscowego wiąże organy jednostki pomocniczej z mocy art. 94 Konstytucji RP. Ponadto z konstrukcji przepisu § 31 załącznika do uchwały wynika, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje uchwała - statut jednostki pomocniczej, będący aktem niższego rzędu niż ustawa, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych, przepisy ustawy. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy.

Według organu nadzoru § 31 Statut Dzielnicy w sposób nieuprawniony odwołuje do stosowania w sprawach nie uregulowanych przez ten statut do Kodeksu Wyborczego. Skarżąca przewidując w § 31 Statutu Dzielnicy o odpowiednim zastosowaniu "w sprawach nieuregulowanych w niniejszym Statucie" postanowień Kodeksu wyborczego naruszyła art. 35 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 1 Kodeks Wyborczy. W kontekście tych wyjaśnień za niezgodną z prawem należy uznać również regulację § 27 ust. 4 Statutu Dzielnicy przewidującego orzeczenie o nieważności wyborów w okręgu lub o nieważności wyboru radnego, jeżeli w wyborach dopuszczono się przestępstw przeciwko wyborom lub naruszania przepisów Kodeksu wyborczego.

Skarżąca przepisem § 27 Statutu Dzielnicy przyznała istotne kompetencje rozstrzygające w procesie wyborczym organów jednostki pomocniczej (rozstrzyganie protestów wyborczych i orzekanie o ważności wyborów) Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Zgodnie z przepisem § 19 ust. 1 Statutu Dzielnicy, Miejska Komisja Wyborcza Dzielnic jest zespołem osób powoływanym przez Prezydenta Miasta Katowice w liczbie od 7 do 9 osób, w której co najmniej połowę składu wraz z przewodniczącym stanowią radni Rady Miasta Katowice desygnowani na okres kadencji. W konsekwencji na podstawie § 27 Statutu Dzielnicy o losach organu ustawowego - organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej tu: Rady Dzielnicy - będzie orzekać podmiot - nie przewidziany przepisami u.s.g. - powołany na mocy aktu prawa miejscowego. W przekonaniu organu nadzoru, kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów jednostki pomocniczej mieści się w zakresie kompetencji właściwej rady gminy.

Za niezgodny z prawem organ nadzoru uznał przepis § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy. Skarżąca przewidziała w nim, że "Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługują diety w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice". Tym samym w ocenie Wojewody przekroczone zostały przez Skarżącą jej kompetencje - co w rezultacie doprowadziło do istotnego naruszenia prawa, a więc naruszenia normy art. 37b u.s.g.

Przepisem § 29 Statutu Dzielnicy, Skarżąca przewidziała możliwość rozwiązania Rady Dzielnicy przed upływem kadencji w drodze referendum. W ocenie organu nadzoru uchwała, w części: § 29 ust. 1 zd. 1 Statutu Dzielnicy w zakresie sformułowania: na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, § 29 ust. 1 zd. 2 Statutu Dzielnicy oraz § 29 ust. 2 i 3 Statutu Dzielnicy została podjęta z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz z naruszeniem art. 4, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 u.r.l.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 u.s.g. statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Tymczasem Skarżąca przepisem § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy przewidziała, że "Środki finansowe z budżetu miasta na działalność organów Dzielnicy przeznaczone są na: 1) wydatki administracyjno-biurowe związane z funkcjonowaniem siedziby organów Dzielnicy, 2) wydatki związane z organizacją imprez kulturalnych, sportowych, rekreacyjnych oraz uroczystości środowiskowych na terenie Dzielnicy." Tym samym Skarżąca w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji w drodze Statutu Miasta, co stanowi istotne naruszenie prawa, to jest art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g.

W ocenie organu nadzoru za niezgodny z prawem należy uznać przepis § 23 ust. 2 załącznika do uchwały w zakresie sformułowań: nr PESEL, zawód, a także: oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Informacje dotyczące: zawodu nie służą weryfikacji ani wieku, ani miejsca zamieszkania osób kandydujących do organu uchwałodawczego jednostki pomocniczej. Wprowadzenie ww. regulacji jest nieuprawnionym tworzeniem przez organ stanowiący dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów niesłużących określeniu "mieszkańca jednostki pomocniczej". Dane te nie są niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację osoby jako mieszkańca jednostki pomocniczej, w żaden sposób nie wskazują bowiem na miejsce zamieszkania tej osoby.

Organ nadzoru wskazuje także, że numer PESEL powoduje ograniczenie kręgu mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec nie dysponuje takim numerem. Wymóg podawania czterech ostatnich cyfr numeru PESEL sprawia że osoby, które z różnych względów go nie otrzymały (np. cudzoziemcy, a także dzieci obywateli polskich urodzonych za granicą, w tym osób legitymujących się wyłącznie paszportem tymczasowym i nieposiadających polskiego aktu urodzenia) nie mogą wziąć udziału w wyborach.

W ocenie organu nadzoru również unormowanie zawarte w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy dotyczące przetwarzania danych osobowych wykracza poza delegację ustawową i jednocześnie w sposób niedozwolony modyfikuje materię uregulowaną już w sposób kompleksowy w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (RODO) (Dz.U.UE.L 2016 Nr 119). W przypadku danych gromadzonych i przetwarzanych przez Gminę Katowice - ich administratorem jest kierownik jednostki samorządu terytorialnego (Prezydent Miasta) i to jedynie on jest upoważniony do zapewnienia ich ochrony. W ocenie organu nadzoru, Skarżąca - nie będąc administratorem danych gromadzonych przez Gminę, nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych - albowiem jest to wyłączna kompetencja Prezydenta Miasta. Skarżąca uchwalając powyższe regulacje, wykroczyła poza delegację ustawową, czym istotnie naruszyła przepisy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Wojewoda zakwestionował legalność § 30 Statutu Dzielnicy, zgodnie z którym "Uchwalenie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta Katowice, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Dzielnicy." Przepis ten stanowi niedopuszczalną w aktach prawa miejscowego modyfikację art. 35 ust. 1 u.s.g., w myśl którego "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami."

Z kolei przepis § 32 Statutu Dzielnicy, zgodnie z którym "Statut Dzielnicy podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" stanowi niedopuszczalne powielenie regulacji wynikającej z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Ponadto przepis ten wprowadza w błąd, jako że publikacji podlega nie sam statut (załącznik do uchwały), a uchwała Rady Miasta Katowice, którą został przyjęty. Wobec zaś normy wynikającej z § 6 uchwały, przewidującej, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego" jest zupełnie zbędny.

W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. naruszenie art. 165 ust. 2 w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 4 oraz art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie zasady samodzielności społeczności lokalnych, a ingerencja Wojewody winna być od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Podczas gdy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stanowi przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa;

2. naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący ma uprawnienia do wskazywania w statucie jednostki pomocniczej - Dzielnicy wyłącznie przedmiotu spraw wskazanych w przepisach prawa. Podczas gdy literalna i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu wskazuje na otwarty charakter katalogu spraw, które mogą zostać uregulowane w Statucie Dzielnicy i pominięcie uprawnienia Rady Gminy do tworzenia jednostek pomocniczych w celu wypełnienia zasady subsydiarności oraz pominięcie faktu, że status publicznoprawny jednostek pomocniczych wyznaczany jest poprzez uprawnienia publiczne, a więc zdolność do załatwiania określonych spraw, które gmina im przekaże;

3.naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 9 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 55 u.r.l. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżąca dokonała modyfikacji elementów tychże przepisów a także poprzez uznanie, że do referendum w jednostce pomocniczej gminy znajdują zastosowanie przepisy u.r.l., podczas gdy utworzenie i istnienie jednostki pomocniczej nie jest obligatoryjne, zatem ustalenie w Statucie Dzielnicy quorum mieszkańców jest właściwe i oddaje sens istnienia jednostki pomocniczej. Skarżąca nie dokonała modyfikacji tylko uszczegółowiła przepisy prawa, które na to Skarżącej pozwalają.

4.naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 37b u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia aktu prawnego wynika, że Skarżąca ma uprawnienie do uregulowania wyborów w dzielnicy, w tym do określenia diet dla członków okręgowej i obwodowej komisji;

5.naruszenie 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 18 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie tj. uznanie, że przepisy prawa uniemożliwiają Skarżącej nadanie uprawnień do rozpatrywania protestów wyborczych w jednostce pomocniczej na utworzoną Statutem Dzielnicy komisję wyborczą, podczas gdy możliwość kontrolowania przebiegu i wyników wyborów do organów jednostek pomocniczych przez rady gminy na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej z art. 18 i 35 u.s.g. nie jest kwestionowania, a w ramach wyznaczonych dyspozycją art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. Skarżąca może przewidzieć postanowienia umożliwiające obywatelom prawo złożenia stosownego środka odwoławczego do stosownego organu;

6. naruszenie art. 35 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 1 Kodeksu Wyborczego oraz art. 7, art. 83 i art. 87 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że Skarżąca przyznała pierwszeństwo przepisom uchwały przed przepisami ustawy, gdy tymczasem prawa wyborcze w jednostce pomocniczej nie są kreowane przez Ustawodawcę, ale przez prawodawcę lokalnego, który ma uprawnienie do przewidywania obowiązków wprost odwołując się do innych aktów prawnych w tym ustaw, a także powtórzenie i odwołanie do innych aktów prawnych jest konieczne z uwagi na zapewnienie komunikatywności aktu prawnego, a nadto wskazanie na obowiązek przestrzegania prawa ma charakter techniczny, usprawniający pracę jednostki pomocniczej przypominając o konieczności przestrzegania prawa przez osoby pełniące funkcje w tej jednostce, co nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Zatem działanie Skarżącej nie stanowi modyfikacji czy rozszerzenia zapisów ustawy jak podnosi organ nadzoru;

7.naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że doszło do niedopuszczalnego powielenia regulacji ustawowej, podczas gdy regulacja Statutu Dzielnicy stanowi inkluzję zbioru znaczeniowego regulacji powyższych przepisów i nie może zostać uznana za modyfikację regulacji ustawowej, a odwołanie do ogłoszenia Statutu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego ma charakter techniczny, ułatwiający zrozumienie aktu prawnego przez mieszkańców, którzy przede wszystkim posługiwać będą się bezpośrednio Statutem Dzielnicy a nie uchwałą Rady Miasta;

8.naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżąca w regulacji dot. zgłaszania kandydatów nie jest nieuprawniona do tworzenia dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo kryteriów weryfikacyjnych a także poprzez uznanie, że dane te nie są niezbędnym elementem pozwalającym na weryfikację osoby jako mieszkańca jednostki pomocniczej, podczas gdy uchwała Rady Miasta w żadnej mierze nie odnosi się do pojęcia mieszkaniec, a wymagane dane identyfikują mieszkańca, który zgłaszany jest na kandydata. Nadto zbieranie tychże danych jest również niezbędne i konieczne w celu wyeliminowania oszustw i nadużyć;

9.naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sposób weryfikacji i dane umożliwiające identyfikację osoby, która zgłaszana jest na kandydata zostały uregulowane w przepisach prawa, podczas gdy ustalenie kategorii podmiotów uprawnionych do kandydowania do Rady Dzielnicy nie został przez Ustawodawcę określony, a regulacja powyższego przepisu wskazuje na uprawnienie Skarżącego do określenia podmiotów uprawnionych do kandydowania i określenie elementów składających się na identyfikator osoby;

10. naruszenie art. 6 a i art 8 ustawy z 24 września 2010 roku o ewidencji ludności (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 510) poprzez ich niezastosowanie oraz RODO poprzez jego zastosowanie, podczas gdy Skarżąca realizując zadania związane z kandydatami do rady jednostki pomocniczej nie gromadzi tych danych, a jedynie potwierdza ich zgodność z posiadaną ewidencją. Natomiast zgoda na udostępnienie danych osobowych w kampanii wyborczej obejmuje wyłącznie dane niezbędne z wyłączeniem adresu zamieszkania, czy numeru PESEL. Zatem odwołanie i zarzut naruszenia powyższego Rozporządzenia jest chybiony;

11.naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że Skarżąca przekroczyła upoważnienie ustawowe i nieprawidłowo dokonała ustalenia w zakresie gospodarki finansowej Dzielnicy. Organ nadzoru wskazał jedynie na przekroczenie upoważnienia, nie wskazują na konkretne uchybienia. Zatem w tym zakresie ciężko ustosunkować się Skarżącemu do podniesionego zarzutu.

W ocenie Skarżącej szczegółowo wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty są bezpodstawne, a nawet gdyby uznać je za zasadne to nie sposób sklasyfikować je do kategorii istotnych naruszeń prawa. Kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w sposób znaczny czy podstawowy, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że Rada Miasta opierała się na dotychczasowych rozwiązaniach, które w przypadku 22 Statutów Jednostek Pomocniczych przyjętych na przestrzeni ostatnich lat (pierwsze w 2005 r., a ostatnie dwa przyjęte w dniu 7 czerwca 2019 r. dot. Śródmieścia Osiedla Paderewskiego-Muchowiec) nie wzbudziły jakichkolwiek zastrzeżeń Wojewody. Zatem działanie organu nadzoru stanowi odejście od utrwalonej linii orzeczniczej wskazującej do tej pory na prawidłowość regulacji zastosowanych w przedmiotowej uchwale. Do tej pory na podstawie wcześniej identycznych i niekwestionowanych statutów odbyło się kilkadziesiąt wyborów do rad jednostek pomocniczych. Nadto Wojewoda nie wytknął też jakichkolwiek nieprawidłowości przy projektach 22 Statutów Dzielnic uchwalonych na sesji Rady Miasta w dniu 27 maja 2021 roku. Odejście od utrwalonego stanowiska organu nadzoru przy braku zmian regulacji prawnych wymaga od organu nadzoru szczególnego uzasadnienia dla odejścia od dotychczasowego stanowiska, czemu nie sprostał organ w rozstrzygnięciu nadzorczym.

W ocenie Skarżącej zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się wyłącznie do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego tj. Rady Miasta. Ma ona prawo kształtować statut również w kwestiach nieuregulowanych wprost w przepisach prawa. Zwłaszcza, że art. 35 ust. 3 u.s.g. stanowi, że "statut jednostki pomocniczej określa w szczególności". Określenie "w szczególności" jednoznacznie wskazuje, że wolą Ustawodawcy było stworzenie katalogu otwartego spraw, które poruszane mają być w statucie jednostki pomocniczej.

Skarżąca podkreśla, że w jej ocenie prawidłowym jest odmienny pogląd wskazujący na to, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w statucie jednostki pomocniczej. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Dokumentem, jaki winien być również uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych.

Nie bez znaczenia w ocenie Skarżącej jest fakt, że art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Z powyższych okoliczności wynika wprost, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji RP, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Działania podjęte w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowią przejaw nadmiernej ingerencji wynikającej z wykładni rozszerzającej przepisów prawa na które powołuje się Wojewoda.

Odnosząc się o zarzutu naruszenia prawa w § 29 ust. 1 zd. 1 oraz zd. 2 i ust 2 i 3 Statutu Dzielnicy stanowiącym o wymogu quorum dla rozpisania referendum Skarżąca podkreśla, że organ stanowiący wprowadzając to kryterium nie dokonał modyfikacji elementów normy z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. oraz przepisów o referendum lokalnym. Skoro ani utworzenie, ani następnie istnienie jednostki pomocniczej nie jest obligatoryjne, to wprowadzenie niezbędnego quorum mieszkańców zdolnych skutecznie złożyć wniosek o referendum jest jak najbardziej właściwe, gdyż oddaje sens istnienia nieobowiązkowej struktury jaką jest jednostka pomocnicza. Zakwestionowany przez Wojewodę § 29 Statutu Dzielnicy jest więc normą, która odpowiada wskazanemu ratio legis istnienia jednostki pomocniczej. Nadto, nie modyfikując normy ustawowej tylko ją uszczegóławiając.

Przepisy prawa w szczególności u.r.l. nie nakładają obowiązków w zakresie referendum w jednostce pomocniczej gminy. U.r.l. nie wymienia jednak, jako odrębnego referendum - referendum jednostki pomocniczej gminy. Jeżeli ustawa nie przewiduje w żadnym zakresie regulacji w tym ograniczeń dot. referendum w jednostce pomocniczej gminy to Rada Miasta w drodze uchwały w Statucie Dzielnicy miała prawo uregulować tę kwestię w sposób autonomiczny uwzględniając konieczność zapewnienia ciągłości pracy rady jednostki pomocniczej oraz warunków demokracji bezpośredniej.

Również zarzuty dot. § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy należy uznać za chybione. Skarżąca wskazuje, że w Katowicach odbyło się do tej pory już kilkadziesiąt wyborów do rad jednostek pomocniczych, w których Rada Miasta na podstawie przepisów statutowych określała wysokość diet dla członków okręgowych i obwodowych komisji wyborczych. To Rada Miasta (zgodnie z przepisem niezakwestionowanego § 18 ust. 4 Statutu Dzielnicy) zarządza wybory do rady dzielnicy. Organ nadzoru w poprzednio obowiązujących statutach nie kwestionował prawa do ustanowienia diet dla komisji wyborczych. Przepisy prawa również nie zabraniają takiego działania, a Rada Miasta korzysta z daleko idącej swobody w regulacjach związanych z jednostką pomocniczą - Dzielnicą. Na uzasadnienie swojego stanowiska Skarżąca wskazała na identyczne rozwiązania dotyczące diet dla członków komisji wyborczych w wyborach do rad jednostek pomocniczych w innych statutach jednostek pomocniczych.

Zdaniem Skarżącej powierzenie rozpatrywania protestów wyborczych w wyborach do rad jednostek pomocniczych (niejako w pierwszej instancji) specjalnej powołanej do tego komisji, w skład której wchodzą również radni Rady Miasta - Miejskiej Komisji Wyborczej w gminach miejskich nie jest odosobnione. Uzasadnione jest, aby protesty wyborcze były rozpatrywane szybko i trudno zakładać, iż racjonalny ustawodawca uwzględniając termin z przepisu art. 20 ust. 1 u.s.g. pozostawił to wyłącznie radzie gminy. Rada gminy jest jednak drugą instancją do rozpatrzenia tych protestów. Takie rozwiązanie, w którym to Miejska Komisja Wyborcza rozpatruje protesty wyborcze, a od niej służy odwołanie do rady miasta w wyborach do rad jednostek pomocniczych obowiązuje także w innych statutach jednostek pomocniczych.

Zdaniem Skarżącej nie jest uprawnione stwierdzanie nieważności § 5 i § 31 Statutu Dzielnicy, które w rzeczywistości stanową powtórzenie zapisów ustawy i odesłania do nich. Jednakże naruszenia te nie mają charakteru istotnego, czy rażącego. Powtórzenia te są bowiem uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności aktu prawnego jakim jest Statut Dzielnicy, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich jak zwłaszcza statuty, innych regulacji normatywnych, co w konsekwencji nie powoduje stwierdzenia nieważności tych przepisów. Uregulowań statutu przewidzianych w § 5 i § 31 Statutu Dzielnicy w żaden sposób nie można traktować jako ograniczenia praw obywatelskich albowiem zapisy te odwołują się jedynie do przepisów Kodeksu wyborczego, czy u.s.g., zaś oparto wprost na Konstytucji RP. Rada Miasta w §5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy wprowadziła niejako nawiązanie do konstytucyjnego rozwiązania mając na uwadze wskazanie członkom Rady Dzielnicy, że są zobowiązani do przestrzegania prawa. Stanowi to swego rodzaju przypomnienie i wskazanie osobom, które zostają członkami Rady Dzielnicy o podleganiu przepisom prawa.

Nie stanowi to naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchiczności aktów prawnych zapis § 31 Statutu Dzielnicy. W ocenie Skarżącej odwołanie do źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zasadne i konieczne z uwagi na możliwość zaistnienia stanu faktycznego, który nie obejmuje swoim zakresem Statutu Dzielnicy. W takim przypadku oczywistym jest konieczność sięgnięcia do innego aktu prawnego i Rada Miasta podjęła decyzję, że w sprawach, które nie zostały uregulowane w statucie koniecznym i uprawnionym jest wsparcie się na przepisach u.s.g. i Kodeksie Wyborczym.

Zarzut organu nadzoru dotyczący nieprawidłowości przy regulacji § 32 uznać należy za chybione. Statut Dzielnicy kierowany jest przede wszystkim do mieszkańców dzielnicy i to dla nich przede wszystkim ma być on czytelny i zrozumiały. Rada Miasta wskazała, że Statut Dzielnicy podlega ogłoszeniu co stanowi wyłącznie wskazanie odbiorcom normy prawnej, że akt prawny podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Niemniej w ocenie Rady Miasta nawet gdyby uznać zasadność zarzutu podniesionego przez Wojewodę to nie jest to uchybienie istotne. A pozostawienie tegoż zapisu w treści Statutu Dzielnicy ułatwi przede wszystkim jego czytelność i zrozumiałość szczególnie w przypadku, gdy mieszkańcy Dzielnicy czytać go będą w oderwaniu od treści samej uchwały z 25 listopada 2021 roku.

Odnosząc się do zarzutu co do legalności § 30 załącznika do przedmiotowej uchwały Rada Miasta wskazuje, że regulacja ta nie stanowi naruszenia prawa bowiem ma ona na celu jedynie doprecyzowanie art. 35 ust. 1 u.s.g. i wskazanie, że uchwalenie i zmiana Statutu Dzielnicy następuje w drodze uchwały Rady Miasta, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Dzielnicy.

Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem przez organ nadzoru nieważności § 23 ust. 2 we fragmencie "numer PESEL" oraz "oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej" jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP. Uchwała Rady Miejskiej w żadnej mierze nie odnosi się do pojęcia "mieszkaniec", stąd niezrozumiałe jest nawiązanie do tego pojęcia w uzasadnieniu stanowiska organu nadzoru. Organ nadzoru argumentował, że PESEL nie stanowi warunku ani przesłanki pojęcia mieszkańca oraz powoduje ograniczenie kręgu "mieszkańców jednostki do osób legitymujących się numerem PESEL, a więc pomija przypadki, w których mieszkaniec nie dysponuje takim numerem". Wszystkie wymienione w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy elementy, które powinny znaleźć się w zgłoszeniu wzajemnie się uzupełniają i łącznie pełnią funkcję identyfikatora osoby, która zgłaszana jest na kandydata. Weryfikacja prawdziwości danych osobowych mieszkańca, który znalazł się na liście, następuje poprzez ich porównanie z danymi wynikającymi z podanego przez mieszkańca numeru PESEL. Numer PESEL mieszkańca gminy oraz pozostałe dane (m. in. imię, nazwisko, adres zamieszkania) znajdują się bowiem w gminnej ewidencji meldunkowej. Zasadniczym celem takiego sprawdzenia danych jest ustalenie, czy osoba, która zgłosiła się na kandydata bądź została zgłoszona na kandydata, jest w rzeczywistości uprawnionym mieszkańcem, na którego wskazuje numer PESEL, co ogranicza możliwości popełnienia pomyłek lub świadomego wprowadzenia w błąd.

Stąd bezwzględnie konieczne jest podanie w zgłoszeniu kandydata wszelkich danych wskazanych w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy, co umożliwi pełną identyfikację osoby składającej podpis. Delegacja art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. obejmuje w ocenie Rady Miasta również ustalenie kategorii podmiotów uprawnionych do kandydowania do rady dzielnicy bowiem krąg osób uprawnionych nie został przez ustawodawcę w żaden sposób określony. Gdyby jego wolą było takie uregulowanie, jak wskazuje na to organ nadzoru, to niewątpliwie dyspozycja przepisu art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. byłaby inna i nawiązywałaby swą treścią np. do regulacji konsultacji społecznych (art. 5a u.s.g.).

Dodatkowo Skarżąca podnosi, że każda osoba, której centrum życiowe znajduje się na terenie danej gminy w Polsce ma prawo posiadać PESEL i w związku z tym, wbrew temu, co twierdzi organ nadzoru może spełnić wymagania wskazane w § 23 ust 2 Statutu Dzielnicy. Obecnie w systemie prawa istnieje zasada przewidująca przyznawanie numeru PESEL wszystkim cudzoziemcom zamieszkującym na terytorium Polski, niezależnie od tytułu prawnego pozwalającego im na pobyt w naszym kraju. Obecnie każdy cudzoziemiec mieszkający w Polsce ma prawo uzyskać numer PESEL.

Zdaniem Skarżącej zarzut naruszenia RODO również należy uznać za chybiony. Przetwarzanie danych osobowych może być dokonywane gdy jest to niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze oraz jest to niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. c i e RODO)

Zdaniem Rady Miasta, dane wskazane w § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy są niezbędnymi do wypełnienia celu w jakim dane przetwarzane są w związku z określeniem zasad i trybu zgłaszania kandydatów do rady jednostki pomocniczej. Zakres ww. danych jest niezbędny do załatwienia przez organ sprawy, nie służy bowiem określeniu miejsca zamieszkania. Obowiązek ich podania nie jest sprzeczny z zasadą minimalizacji danych osobowych (adekwatności), wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c przywołanego rozporządzenia.

Nadto zarzut podniesiony przez organ nadzoru związany z administratorem danych jest niezasadny. Prezydent Miasta, będący administratorem danych osobowych, posiada w prowadzonym przez siebie rejestrze mieszkańców ich numery PESEL (art. 6a i 8 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności), a zatem realizując zadania związane z kandydatami do rady jednostki pomocniczej, nie gromadzi ich, a jedynie potwierdza ich zgodność z posiadaną ewidencją. Natomiast zgoda na udostępnienie danych osobowych w kampanii wyborczej obejmuje wyłącznie dane niezbędne z wyłączeniem adresu zamieszkania, czy numeru PESEL.

Odnośnie zarzutu na naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 3 u.s.g. wskazać należy, że jest on bezzasadny. Przywołany w skardze, jako naruszony, art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Gospodarka finansowa w odniesieniu do jednostek pomocniczych ograniczona jest wyłącznie do dokonywania wydatków i pozostaje w pełni zależna od odpowiednich postanowień uchwały budżetowej gminy. Art. 51 ust. 3 u.s.g. stanowi podstawę wprowadzenia w statucie postanowień umożliwiających przeznaczenie w budżecie gminy wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych i określenia modelu tej gospodarki w ramach tego budżetu. W związku z brakiem możliwości tworzenia budżetu przez jednostki pomocnicze, przepis art. 51 ust. 3 u.s.g. należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gminy wydatków na finansowanie działalności jednostek pomocniczych. Zatem określenie w § 15 ust. 1 Statutu Dzielnicy gospodarki finansowej jednostki pomocniczej jest zgodny z prawem, a Rada Miasta nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Należy zauważyć, że organ nadzoru wskazał jedynie na przekroczenie upoważnienia nie wskazując na konkretne uchybienia. Zatem w tym zakresie ciężko ustosunkować się Skarżącej do podniesionego zarzutu.

Odpowiadając na skargę w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Nr NPII.4131.1.1194.2021. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Skarżącej uznał argumentację zawartą w skardze za nieprawidłową i wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Użyty w przepisie art. 148 p.p.s.a. zwrot "uchyla ten akt" oznacza, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nie może stwierdzić ani nieważności zaskarżonego aktu ani wydania go z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I GSK 332/20, LEX nr 3050507). Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., II SA/Gl 742/18, LEX nr 2608860). Inaczej, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność aktu, co oznacza konieczność zbadania, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Zasada ta obowiązuje również organ nadzoru (wyrok WSA w Warszawie z 29 lipca 2005 r., IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588). Jednocześnie przepis art. 148 p.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. Nie budzi jednak wątpliwości, iż kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2019 r., I SA/Łd 262/19, LEX nr 2671449).

Przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). "Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91 i podana tam literatura). Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891), przy czym sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11, LEX nr 1081742 oraz wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, LEX nr 1081781)

Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa–Zielona Góra 1997, s. 54–55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13.04.2006 r., II SA/Sz 1174/05, LEX nr 296073).

Wobec powyższego, oceniając czy zakwestionowane regulacje statutowe naruszają prawo, sąd zobowiązany był rozważyć, czy są to naruszenia istotne. W takim tylko przypadku wojewoda był upoważniony uznać zakwestionowane regulacje statusowe za pozbawione cech legalności. Wykonywanie nadzoru nad działalnością gminy w drodze skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego, tak jak w przypadku wydawania aktów nadzoru, musi bowiem uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy (wyrok WSA w Gliwicach z 31.01.2019 r., IV SA/Gl 749/18, LEX nr 2618882).

Na sesji w dniu 25 listopada 2021 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XLI/905/21 w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 15 Szopienice-Burowiec. Statut jednostki pomocniczej stanowi załącznik do uchwały. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2021 poz. 7687.

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 listopada 2021 r.

W toku oceny legalności przedmiotowej uchwały Wojewoda uznał, iż jest ona niezgodna z prawem. Na potwierdzenie tego w dniu 29 grudnia 2021 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr NPII.4131.1.1194.2021 stwierdzające nieważność części uchwały nr XLI/905/21 Rady Miasta Katowice w sprawie nadania Statutu Dzielnicy nr 15 Szopienice-Burowiec w całości. Zostało ono opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2022 poz. 55.

Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był zatem zobligowany rozstrzygnąć czy w istocie Radzie Miasta Katowice można przypisać zarzucane w skardze uchybienia.

Zgodnie z art. 5 u.s.g. Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy. Zatem – co podkreśla NSA - utworzenie jednostek pomocniczych jest nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Jednostki pomocnicze nie posiadają podmiotowości na gruncie prawa publicznego i prywatnego. Są one powoływane do wykonywania zdekoncentrowanych na nie zadań gminnych. Nie mogą podejmować działań prawnych, i choć mogą teoretycznie odgrywać istotną rolę w procesach administrowania, to jedyną dostępną dla nich formą działania są wyłącznie formy działań faktycznych (wyrok NSA z 6 października 2021 r., III OSK 3963/21, LEX nr 3232886).

Według art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaliczone do nich zostało – zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. - ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. W konsekwencji – co wynika z art. 35 ust. 1 u.s.g - organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.g.).

Elementy statutu wyznaczone zostały w art. 35 ust. 3 u.s.g. w ten sposób, że ma on określać w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Ponadto, stosownie do art. 48 ust. 1 u.s.g., elementem obligatoryjnym każdego statutu jednostki pomocniczej jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła. W statucie należy ustalić również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia.

W tym miejscu niezbędne jest także przywołanie art. 40 ust. 2 pkt. 1 u.s.g., według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Tym samym zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Jednocześnie zauważyć należy, że konstytucyjny standard upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego różni się w zależności od rodzaju podmiotu, na którym ciąży obowiązek prawodawczy. W odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego można mówić o względnie autonomicznej pozycji lokalnego prawodawcy, który samodzielnie decyduje o merytorycznym kierunku prawa lokalnego. Znajduje to umocowanie w konstytucyjnych zasadach funkcjonowania podmiotów zdecentralizowanych realizujących zadania lokalne we własnym zakresie i na własną odpowiedzialność publicznoprawną (art. 15–16, art. 165–166 Konstytucji RP), pod nadzorem sprawowanym według kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP) (P. Radziewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 94).

Istota podniesionych zarzutów dotyczy oceny prawnej prawidłowości skorzystania przez Skarżącą z przyznanej jej kompetencji w zakresie władztwa ustrojowo-funkcjonalnego. Zagadnienie władztwa ustrojowo-funkcjonalnego pozostaje na styku z problematyką pojęcia prawniczego władztwa organizacyjnego, którym obejmuje się przyznaną mocą ustawy kompetencje do tworzenia nowych podmiotów organizacyjnych celem wykonywania zadań publicznych i wydzielania im katalogu zadań i kompetencji. Najogólniej ujmując władztwo ustrojowo-funkcjonalne to zespół przyznanych mocą ustawy kompetencji dla organów lub podmiotów administracyjnych do konkretyzacji swojej wewnętrznej struktury organizacyjnej w obrębie ogólnych ram ustrojowych zawartych w stosowanych ustawach oraz uprawnienie do określenia zasad swojego wewnętrznego trybu funkcjonowania. W jego obrębie wyróżnić można m.in. władztwo statutowe przyznane jednostkom samorządu terytorialnego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP) w ramach którego ich organy stanowiące są uprawnione do uchwalania statutów, będących aktami prawa miejscowego. W granicach rozwiązań ustrojowych zawartych w u.s.g. i innych przepisach powszechnie obowiązujących (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 1994 r., II SA/Gd 1260/94, OSS 1996, Nr 2, poz. 47), tj. w zakresie nieuregulowanym ustawami (zob. wyrok NSA z 30 września 1992 r., SA/Gd 1008/92, ONSA, 1993, Nr 2, poz. 51, J. Korczak, Statuty jednostek samorządu terytorialnego i jednostek pomocniczych, w: Granice samodzielności wspólnot samorządowych, Rzeszów 2005, s. 148-149), w sposób komplementarny względem nich i niesprzeczny z nimi (zob. wyrok SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001, Nr 13, poz. 424) organy stanowiące gminy uprawnione są do samodzielnego (z ograniczeniami wynikającymi z art. 3 ust. 2 u.s.g., art. 4 ust. 2-4 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm. i art. 7 ust. 1 u.s.w.) regulowania stosunków między organami jednostek samorządu terytorialnego, organami a samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, do statuowania organów wewnętrznych/pomocniczych względem organów danej j.s.t. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2008 r., III SA/Wr210/08, niepubl.), podejmowania zadań niewymienionych wyraźnie w ustawie (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 389/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 78.), trybu pracy organów jednostki samorządu terytorialnego(wyrok NSA z 6 października 2021 r., III OSK 3963/21, LEX nr 3232886).

Przepisem § 29 Statutu Dzielnicy przewidziano możliwość rozwiązania Rady Dzielnicy przed upływem kadencji w drodze referendum w ten sposób, że rozwiązanie Rady przed upływem kadencji może nastąpić w drodze referendum, na pisemny wniosek poparty przez co najmniej 5% wyborców z terenu Dzielnicy, chyba że do końca kadencji Rady pozostało mniej niż 6 miesięcy. O rozpoczęciu zbierania podpisów powiadamia się przewodniczącego Rady Miasta Katowice (§ 29 ust. 1 Statutu Dzielnicy). Termin i sposób przeprowadzania referendum określa Rada Miasta Katowice odrębną uchwałą. (§ 29 ust. 2 Statutu Dzielnicy). Referendum jest ważne jeśli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych do głosowania (§ 29 ust. 3 Statutu Dzielnicy)

Wskazanej regulacji prawnej organ nadzoru zarzuca naruszenie u.r.l. z dwóch powodów. Po pierwsze, nie przewiduje ona referendum jednostki pomocniczej gminy, po drugie zaś, w u.r.l. zostały w sposób wyczerpujący uregulowane zasady przeprowadzenia referendum lokalnego. Niedopuszczalnym jest zatem ponowne regulowanie tych kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, zwłaszcza w sposób odmienny, od tego który przewidział ustawodawca.

Odnosząc się do zarzutów organu nadzoru niezbędnym jest przywołanie istoty jednostek pomocniczych gminy i ich znaczenia dla społeczności lokalnej. W warunkach funkcjonowania wieloszczeblowej struktury samorządu terytorialnego, wspólnotom najniższego stopnia Konstytucja przypisuje charakter podstawowy (art. 164 ust. 1). Gmina jest wspólnotą mieszkańców im najbliższą i ustawodawca nie może powoływać jednostek samorządu terytorialnego sensu stricto, obejmujących mieszkańców jeszcze mniejszych obszarów. Powstałe w wyniku dalszego podziału jednostki nie będą już jednostkami podziału zasadniczego, a zamieszkujący je mieszkańcy nie będą tworzyć wspólnot samorządowych w rozumieniu Konstytucji (P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2005, komentarz do art. 164). Nie zmienia to jednak faktu, że jednostki pomocnicze gmin to struktury społeczno-terytorialne (W. Broniewicz, Glosa do uchwały SN z 16 IV 1991 r., III CZP 23/91, OSNC z 1992 Nr 2 poz. 20). Wobec tego nie ulega wątpliwości, że mieszkańcy jednostki pomocniczej są jednocześnie członkami lokalnej wspólnoty samorządowej. To stwierdzenie generuje kolejny wniosek, a mianowicie taki, że mają prawo korzystać z form demokracji bezpośredniej i przedstawicielskiej w celu wyrażenia swojego stanowiska i podejmowania rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Niewątpliwie więc swoją wolę mogą wyrazić w drodze głosowania. Według definicji słownikowej "referendum, to głosowanie ludowe – bezpośrednie wyrażenie woli lub opinii przez wszystkich obywateli, mających czynne prawo wyborcze (M. Szulc, Popularna Encyklopedia Powszechna, Wyd. PINNEX Kraków 2003, s. 117). Referendum to "najbardziej rozpowszechniona forma demokracji bezpośredniej, umożliwiająca obywatelom udział w podejmowaniu wiążących decyzji (A. Antoszewski, R. Herbut, Leksykon politologii, Wrocław 1999 r.) W literaturze podkreśla się, że "referendum definiowane jest jako instytucja ustrojowo-prawna, której istota sprowadza się do tego, że obywatele posiadający prawa polityczne zostają powołani do wypowiedzenia się w głosowaniu na temat ważniejszych problemów. Zdefiniowanie w ten sposób referendum charakteryzuje się bezpośrednim udziałem obywateli w prezentowaniu własnej opinii, posiadaniem tylko jednego głosu przez każdego z wyborców i uznaniem woli większości (S. Michałowski, A. Pawłowska, Samorząd lokalny i wspólnoty lokalne, Wyd. UMCS, Lublin 2004, s. 186). Wobec powyższego brak jest podstaw do kwestionowania prawa wspólnoty obejmującej mieszkańców dzielnicy do decydowania z wykorzystaniem formy demokracji bezpośredniej jaką jest referendum. Nie przewiduje ich także u.r.l., która określając znaczenie pojęcia "referendum lokalne" w art. 2 ust. 1 u.r.l. kładzie nacisk na to, że z jej wykorzystaniem członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę. A taką wspólnotę tworzą przecież mieszkańcy jednostki pomocniczej gminy (dzielnicy). Z tego, że na gruncie art. 6 u.r.l. nie zostało wymienione wprost jako jedno z możliwych, nie należy wywodzić, że takie referendum nie może się odbyć. Wskazany przepis nie zawiera zakazu przeprowadzenia referendum lokalnego na innym obszarze terytorialnym niż obszary wskazanych jednostek terytorialnych tj. gminy, powiatu, samorządu województwa. Warto w tym miejscu przywołać wyrok TK z 26 lutego 2003 r. (K 30/02, LEX nr 76823), w którym Sąd zwrócił uwagę, że prawo do referendum lokalnego przysługuje "zawsze członkom wspólnoty, ilekroć tylko zachodzi potrzeba wypowiadania się o istotnych sprawach dotyczących tej wspólnoty - niezależnie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje". Także NSA uznał, że mieszkańcy mają prawo wypowiadania się w zakresie, w jakim postanowienia danej uchwały mogą stanowić materię referendum, zaś wynik tego referendum będzie mógł kształtująco oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej danej wspólnoty (wyrok NSA z 31.01.2017 r., II OSK 2914/16, LEX nr 2273737). Zatem w ocenie Sądu zarzut istotnego naruszenia prawa w § 29 Statutu Dzielnicy jest nieuzasadniony.

Tym niemniej wymaga podkreślenia, że możliwość przeprowadzenia referendum w jednostce pomocniczej gminy musi wynikać ze statutu tej jednostki. Przedmiotowe postanowienia statutu jednostki pomocniczej gminy są niezbędne wobec braku regulacji prawej bezpośrednio odnoszącej się do referendum jednostki pomocniczej gminy. Wymóg ten poprzez wprowadzenie § 29 Statutu Dzielnicy został spełniony.

Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w konstrukcji § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy, na podstawie którego "Osobom wchodzącym w skład okręgowej i obwodowej komisji przysługują diety w wysokości ustalonej odrębną uchwałą Rady Miasta Katowice". Nie wykracza on swoim zakresem poza granice upoważnienia wynikającego z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. i nie narusza art. 37b u.s.g., ponieważ ten nie ma tutaj zastosowania. W § 19 ust. 9 Statutu Dzielnicy nie chodzi bowiem o ustalenie diety członkom organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz członkom rady dzielnicy (osiedla), ale chodzi o ustalenie diety dla osób, pracujących w ramach okręgowych i obwodowych komisji i tym samym zapewniających przeprowadzenie wyborów do organów dzielnicy. Niewątpliwie ustalenie przedmiotowych diet stanowi sprawę z zakresu zasad i trybu wyborów organów

jednostki pomocniczej, do ustalenia której Skarżąca jest zobowiązana regulacją art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

Nie jest trafny zarzut Wojewody, dotyczący zgodności z prawem wyboru i zadań Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic. Zauważyć trzeba, iż komisja ta nie jest organem dzielnicy. Jest powoływana w związku z ogłoszeniem wyborów do rady dzielnicy i jej zadania są ściśle związane z przeprowadzeniem tych wyborów. Tym samym jej powołanie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

W tym miejscu należy się odnieść do zarzutu organu nadzoru co do uwzględnienia w Statucie Dzielnicy instytucji protestów wyborczych i orzekania w ich sprawie przez Miejską Komisję Wyborczą Dzielnic. Kwestionowane jest także przez Wojewodę przyznanie tej Komisji kompetencji ustalenia ważności wyborów. Nie może jednak umknąć uwadze, że ustalanie ważności wyborów to sprawa, która mieści się w zakresie "trybu wyborów organów jednostki pomocniczej", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g. Stanowi więc materię statutową, która podlega ustaleniu przez radę gminy. Rada gminy wykonując upoważnienie ustawowe dla uzyskania kompletnego, zupełnego prawa wyborczego zasadnie przewidziała mechanizmy kontroli nad prawidłowością przebiegu wyborów do rady dzielnicy. Niewątpliwie jednym z jego elementów będzie złożenie protestu wyborczego, wymagającego wyjaśnienia wskazanej w nim sytuacji, zdarzenia i ustalenie jego wpływu na wynik wyborów. Nie ma podstaw zarzut Wojewody, że wyłączne kompetencje nadzorcze i kontrolne posiada rada gminy i tylko ona może wypowiadać się o ważności wyborów organów jednostki pomocniczej gminy. Już chociażby na podstawie u.s.g można wskazać inne regulacje, kiedy to rada gminy wykonuje swoje zadania kontrolne poprzez powołane przez siebie komisje, w tym komisję rewizyjną (por. art. 18a ust. 1 u.s.g.). Po za tym obowiązkowym elementem statutu jednostki pomocniczej gminy (art. 35 ust. 3 pkt. 5 u.s.g.) jest określenie przez radę gminy zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Uwzględniając to, że całość zadań – co wynika z § 20 Statutu Dzielnicy – związanych z organizacją i przeprowadzeniem wyborów do organów jednostki pomocniczej została przekazana do wykonania Miejskiej Komisji Wyborczej Dzielnic, Skarżąca mogła wskazać ją jako odpowiedzialną za ustalenie prawidłowości przebiegu do rady dzielnicy. Jednocześnie Rada Miasta nie zrezygnowała z posiadanych uprawnień kontrolnych, o czym świadczy to, że to ona ostatecznie decyduje o rozpatrzeniu protestu wyborczego jako druga - ostatnia – instancja.

Zdaniem Sąd nie zasługuje na uznanie zarzut Wojewody co do regulacji § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Dzielnicy o treści "Członkowie organów Dzielnicy powinni przestrzegać przepisów statutu i powszechnie obowiązującego prawa." Ograniczenia swobody statutowej gminy, gwarantowanej jej zarówno Konstytucją RP, Europejską Kartą Samorządu Lokalnego jak i ustawą o samorządzie gminnym, będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy u.s.g. i zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych. Tym niemniej dozwolone jest uszczegółowienie rozwiązań ustrojowych zawartych w ustawach bądź uzupełnienie kwestii, które w ustawach nie znalazły prawnych rozwiązań, o ile ustawa tworzy podstawę do takiej regulacji. Potwierdza takie stanowisko brzmienie §137 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z tym przepisem, w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Ugruntowane jest stanowisko i judykatury i piśmiennictwa prawniczego w tym zakresie, że powoływanie się na zasady techniki prawodawczej może mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por.m.in. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Tym niemniej zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony w § 118 w/w rozporządzenia nie ma charakteru absolutnego. Wyjątkowo mogą zdarzyć się bowiem takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, jak statuty czy regulaminy. Akty tego rodzaju są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne też stanowisko odnaleźć można w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził on, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z dnia 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8). Stąd też samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa (wyrok WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2013 r., II SA/Ol 1054/13, LEX nr 1407087), nie skutkuje automatycznie istotnym uchybieniem prawa, a w konsekwencji nieważnością przepisu "powtarzającego". Zakwestionowanie regulacji statutowych w przypadku powtórzenia ustawowego bez głębszego rozważenia tej kwestii, byłoby zbyt arbitralne. W zakwestionowanych przepisach Statutu Dzielnic taka sytuacja ma miejsce. Rada Miejska nie zmodyfikowała treści norm ustawowych, nie wprowadziła też ich w taki sposób, który wymagałby odmiennego stosowania niż był ustalony na gruncie regulacji ustawowych. Wobec tego zarzut Wojewody należy uznać za nieuzasadniony. Dokonana ocena odnosi się także do zarzutu co do brzmienia § 30 i § 32 Statutu Dzielnicy.

Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru co do kwalifikacji § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy w zakresie ujęcia w zgłoszeniu kandydata jego numeru PESEL, zawodu oraz zgody na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej.

Organ nadzoru kwestionując jej zgodność z prawem argumentuje to tym, że są one zbędne dla dokonania identyfikacji mieszkańca dzielnicy i w tej ocenie wspiera się stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Odnosi się ono jednak do trybu przeprowadzenia konsultacji społecznych, a ten w rozpatrywanej sprawie nie występuje. Wojewoda wprawdzie przywołuje regulacje § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy, ale koncentruje się na użytej w nim przesłance "zamieszkiwania na terenie Dzielnicy" jako niezbędnej dla istnienia czynnych i biernych praw wyborczych. Tymczasem regulacja § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy co do istoty obejmuje pod względem podmiotowym zakres praw wyborczych w wyborach do rady dzielnicy ze wskazaniem, że przysługuje on osobom ujętym w rejestrze wyborców dzielnicy.

Natomiast – co wynika z art. 18 § 2 Kodeksu Wyborczego rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności, o których mowa w § 7 (...). Z kolei według art. 18 § 7 w/w ustawy część A rejestru wyborców obejmuje obywateli polskich. W tej części rejestru wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy. Niezależnie, co wynika z art. 19 § 1 Kodeksu Wyborczego wyborcy stale zamieszkali na obszarze gminy bez zameldowania na pobyt stały wpisywani są do rejestru wyborców, jeżeli złożą w tej sprawie w urzędzie gminy pisemny wniosek. Wniosek powinien zawierać nazwisko, imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia oraz numer ewidencyjny PESEL wnioskodawcy. Do wniosku dołącza się: 1) kserokopię ważnego dokumentu stwierdzającego tożsamość wnioskodawcy; 2) pisemną deklarację, w której wnioskodawca podaje swoje obywatelstwo i adres stałego zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem numer PESEL jest przetwarzany nie tyle dla identyfikacji mieszkańca dzielnicy, co dla ustalenia czy posiada prawa wyborcze, o których mowa w § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy.

Wypada przy tym zauważyć, że błędny jest argument Wojewody, że mieszkańcami dzielnicy mogą być również osoby nie posiadające numeru PESEL. Na gruncie art. 15 ust. 1 obowiązującej ustawy z 24 września 2010 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz.510 z późn. zm.) o ewidencji ludności osobie, której dane są gromadzone w rejestrze PESEL i rejestrze mieszkańców, nadaje się numer identyfikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności, który stanowi numer PESEL. O jego nadanie z urzędu występuje – zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt. 2 wymienionej ustawy, organ gminy właściwy do zameldowania na pobyt stały albo pobyt czasowy - w stosunku do osób, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3, z wyjątkiem dzieci, o których mowa w pkt 1 (tj. obywateli polskich zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i cudzoziemców zamieszkujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Zatem wszyscy mieszkańcy zamieszkujący na terenie dzielnicy, niezależnie od posiadanego obywatelstwa obecnie mają nadawany numer PESEL.

Sąd nie podziela poglądu Wojewody w kwestii nieważności § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy we fragmencie "numer PESEL" oraz "oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej" jako sprzecznej z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. w związku z art. 7 Konstytucji RP z jeszcze jednego powodu. Dostrzec bowiem należy, że zarzut odnosi się do etapu poprzedzającego wybory do rady dzielnicy i dotyczy elementu procedury zgłaszania kandydatów do rady tj. zakresu danych, do udostępnienia których jest zobowiązany kandydat. Jak wynika z § 23 ust. 2 Statutu Dzielnicy zgłoszenie kandydata musi zawierać: imię, nazwisko, adres zamieszkania, wiek, nr PESEL, zawód, zgodę na kandydowanie oraz zgodę na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej. Warto w tym miejscu przez analogię przywołać art. 426 § 2 Kodeksu Wyborczego, według którego do każdego zgłoszenia należy dołączyć pisemne oświadczenia kandydatów o wyrażeniu zgody na kandydowanie oraz o posiadaniu prawa wybieralności do danej rady. Zgoda kandydata na kandydowanie w wyborach powinna zawierać dane: imię (imiona), nazwisko, nazwisko rodowe, imiona rodziców, datę i miejsce urodzenia, obywatelstwo oraz numer ewidencyjny PESEL kandydata, a także wskazanie jego przynależności do partii politycznej; zgodę na kandydowanie kandydat opatruje datą i własnoręcznym podpisem.

Ponownie wykazane zostało, że numer PESEL kandydata do rady dzielnicy nie ma służyć identyfikacji mieszkańca, ale raczej realizacji przez Prezydenta Miasta zadań wyznaczonych mu w § 24 Statutu Dzielnicy, w szczególności ust. 1. Z brzmienia tego przepisu wynika, że na Prezydenta Miasta Katowice zcedowane zostały wszelkie działania informujące i promujące dotyczące wyborów do Rady Dzielnicy. Po za tym nie przewidziano w Statucie Dzielnicy innych regulacji dotyczących prowadzenia kampanii wyborczej. Stąd też posiadanie zgody kandydata na udostępnienie danych osobowych do wykorzystania w kampanii wyborczej ma stanowić podstawę legalizującą przetwarzanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a RODO.

W tym kontekście, po uwzględnieniu art. 5 ust. 1 lit. C RODO i określonej w niej zasady adekwatności (minimalizmu) danych stosownych do celów, w których są przetwarzane nie wydaje się niezbędna informacja o wykonywanym przez kandydata zawodzie. Biorąc jednak pod uwagę specyfikę i znaczenie jednostek pomocniczych gminy dla budowy i rozwoju społeczeństwa obywatelskiego oraz wykonywania przez nią zadań przetwarzanie danych o zawodzie kandydata do Rady Dzielnicy nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut organu nadzoru co do naruszenia RODO poprzez uznanie, że Skarżąca nie będąc administratorem danych gromadzonych przez Gminę Katowice nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiocie wymogów składania oświadczeń woli o przetwarzaniu danych osobowych. Tymczasem zgodnie z przyjętą w RODO definicją, zawartą w jej art. 4 pkt. 7 RODO, "administrator" oznacza osobę fizyczną lub prawną, organ publiczny, jednostkę lub inny podmiot, który samodzielnie lub wspólnie z innymi ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych; jeżeli cele i sposoby takiego przetwarzania są określone w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego, to również w prawie Unii lub w prawie państwa członkowskiego może zostać wyznaczony administrator lub mogą zostać określone konkretne kryteria jego wyznaczania. Administratora wyróżniają podstawowe cechy: władztwo w procesie przetwarzania danych, a więc faktyczne podejmowanie we własnym imieniu i na własną rzecz decyzji o procesach przetwarzania danych – o tym w jakim celu i w jaki sposób dane są przetwarzane (por. red. M. Sakowska-Baryła, Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, C.H.Beck Warszawa 2018 s. 101 i podana tam literatura). Także Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wskazuje, że pojęcie administratora ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy, gdyż może nim być w zasadzie każdy podmiot, o ile ustala cele i sposoby przetwarzania danych osobowych. Wobec powyższego w zależności od danych osobowych, które są przetwarzane oraz podstawy prawnej przetwarzania i kompetencji poszczególnych podmiotów (organów) do przetwarzania, administratorem może być zarówno organ np. wójt lub burmistrz (prezydent), rada gminy, gminne jednostki organizacyjne (np. ośrodek pomocy społecznej lub szkoła), a także - w odniesieniu do danych pracowników i kandydatów do pracy - gminna jednostka organizacyjna jaką jest urząd gminy. Rozstrzygając więc, który podmiot jest w danej sytuacji administratorem w odniesieniu do konkretnych danych osobowych, należy przede wszystkim dokonać analizy przepisów prawa określających zadania podmiotów lub organów publicznych, dla których realizacji niezbędne jest przetwarzanie danych osobowych. Ocena ta powinna być dokonywana w odniesieniu do konkretnego procesu przetwarzania (www.uodo.gov.pl/pl/225/2018).

Jak wynika z art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt. 3 u.s.g organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, w tym zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Zatem to rada gminy jest administratorem danych osobowych przetwarzanych w związku z wyborami do organów jednostki pomocniczej. To ona jest zatem uprawniona do ustalania dla osiągnięcia celu, jakim jest wybór rady dzielnicy, sposobu przetwarzania danych osobowych, w tym wymogu składania stosownych oświadczeń, których przedmiotem byłyby kwestie związane z przetwarzaniem danych osobowych.

Należy w tym miejscu wskazać na wprowadzoną w art. 26 RODO instytucję współadministrowania. Stosownie zatem, jeżeli co najmniej dwóch administratorów wspólnie ustala cele i sposoby przetwarzania, są oni współadministratorami. Przepis ten ma więc zastosowanie do sytuacji, w których w przetwarzanie danych zaangażowanych jest wiele podmiotów, wchodzących wzajemnie w pewne interakcje. Wspólne ustalanie celów i sposobów przetwarzania nie może się jednak odbywać w sposób dowolny. Analizowany przepis precyzuje zobowiązanie do odpowiedniego podziału obowiązków między współadministratorami zarówno w sferze wewnętrznej – pomiędzy nimi, jak i w kontekście zewnętrznym – w relacji do osoby, której dane dotyczą, ale także – organu nadzorczego. (K. Witkowska-Nowakowska [w:] RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, red. E. Bielak-Jomaa, D. Lubasz, Warszawa 2018, art. 26).

W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia ze współadministrowaniem, na co wskazuje chociażby § 18 ust. 5 Statutu Dzielnicy. Na gruncie tego przepisu wybory do Rady przeprowadza Prezydent Miasta. Zatem Skarżąca, jest administrator danych przetwarzanych w związku z organizacją wyborów jak np. przyjmowanie zgłoszeń kandydatów, ustalanie składu miejskiej Komisji Wyborczej czy okręgowej i obwodowej komisji wyborczej. Z kolei Prezydent Miasta jest administratorem danych przetwarzanych w ramach prowadzenia ewidencji ludności i rejestru wyborców dzielnicy (por. § 18 ust. 2 Statutu Dzielnicy) w oparciu o który ustalane jest istnienie czynnego i biernego prawa wyborczego mieszkańca dzielnicy.

W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z zarzutem Wojewody, iż w § 15 ust 1 Statutu Dzielnicy Rada Miejska w statucie jednostki pomocniczej uregulowała materię podlegającą regulacji na podstawie art. 51 ust. 3 u.s.g w Statucie Miasta. Niewątpliwie przywołany w skardze, jako naruszony art. 51 ust. 3 u.s.g. jest przepisem kompetencyjnym dla rady gminy, aby ta uwzględniła w swoim budżecie zobowiązania za zadania publiczne zdekoncentrowane na jednostkę pomocniczą. Mając jednak na względzie, że jednostki pomocnicze nie uchwalają własnych budżetów i w konsekwencji samodzielnie nie kształtują wysokości wpływów, ani wydatków, regulację § 15 należy traktować w kategoriach informacji, deklaracji co do możliwego sposobu wydatkowania uzyskanych od gminy środków finansowych a nie faktycznego ustalanie ich struktury.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.