Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 513/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1 pkt 1, art. 5 ust 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par 6 , par 3 pkt 17
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi J. W. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po rozpoznaniu wniosku A. i T. małżonków T. z dnia 24 marca 2015 r. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia w/w wnioskodawcom pozwolenia na budowę dla inwestycji "budowa zespołu budynków wielorodzinnych osiedle [...] wraz z wewnętrznymi układami komunikacyjnymi i zjazdem oraz rozbiórką istniejących obiektów", na działkach nr 1, 2 i 3 w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, który dopuszcza realizację na tym terenie jedynie małych budynków wielorodzinnych. Tymczasem zamierzenie obejmuje budowę jednego obiektu budowlanego składającego się z sześciu wież o sześciu mieszkaniach każda (usytuowanych na bloku podziemnego garażu). Przesądza o tym podziemny tunel pełniący funkcję dojazdu do garaży usytuowanych pod poszczególnymi budynkami.

Po rozpoznaniu wniesionego od tej decyzji przez inwestorów odwołania została ona uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało należycie wykazane i uzasadnione ustalenie, że zamierzenie inwestycyjne stanowi jeden obiekt a nie 6 budynków mogących samodzielnie funkcjonować. Zdaniem Wojewody planowaną inwestycję należało rozpatrzeć w zakresie jej zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przy założeniu, iż chodzi w niej o budowę sześciu budynków mieszkalnych.

Prezydent Miasta R. przy ponownym rozpoznaniu sprawy poszerzył krąg stron postępowania ustalony w pierwotnym jego etapie i uznał za strony wszystkich właścicieli nieruchomości graniczących z terenem objętym inwestycją, zawiadamiając ich pismem z dnia 18 maja 2016 r. o możliwości zapoznania się z dokumentacją i składania uwag w sprawie.

W sformułowanych pismach, inwestycji sprzeciwili się sąsiedzi J. i Z. K., W. K., M. B. i M. W.

M. B. wniósł też o zawieszenie postępowania do czasu opracowania nowego planu zagospodarowania określającego szczegółowo rodzaj możliwej na tym terenie zabudowy.

Orzekając w sprawie ponownie Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 24 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub ustawą) oraz art. 104 Kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i T. T. pozwolenia na budowę "Zespołu zabudowy wielorodzinnej – Osiedle [...] wraz z rozbiórkami istniejących obiektów" na działkach nr 1, 2 i 3 przy ulicy [...]/ [...] w R., stwierdzając jednocześnie, że obszar oddziaływania tej inwestycji obejmuje działki nr 1, 2 i 3, obręb ewidencyjny [...]. Wniosek M. B. o zawieszenie postępowania organ I instancji rozpatrzył postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania datowanym na [...] r.

W dniu 30 listopada 2016 r. Prezydent Miasta R. wydał na podstawie art. 113 § 1 Kpa postanowienie, którym sprostował omyłkę pisarską w dacie wyżej opisanego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania wskazując, że w postanowieniu tym "zapisano datę wydania [...] r. a powinno być [...] r."

W tym samym dniu Prezydent Miasta R. wydał również na podstawie art. 113 § 1 Kpa postanowienie, którym sprostował treść decyzji z dnia [...]r. w zakresie w jakim w decyzji tej wskazuje się działki znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazał, że zamiast działek nr 1, 2, 3 powinno być działki nr 1, 2, 3 oraz działki 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. złożyli reprezentowani przez radcę prawnego małżonkowie K. i M. B. oraz T. L., M. W. i W. K..

M. B. złożył również zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r., którym organ I instancji sprostował omyłkę pisarską w dacie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Po jego rozpoznaniu Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. K.

W odwołaniu K. i M. B. zarzucili, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 97, art. 98 oraz art. 107 ust. 3 Kpa, jak również art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego. Podnieśli również zarzuty dotyczące datowanego na dzień [...] r., postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania stwierdzając, że wniosek o zawieszenie postępowania winien być rozpatrzony przed wydaniem decyzji, co bez wątpienia nie miało miejsca. Nadto wskazali, że warunki techniczne dla budowy sieci wodociągowej wydane przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. utraciły ważność z dniem [...] r., czyli przed dniem wydania decyzji kończącej postępowanie.

T. L. w swoim odwołaniu sformułował zarzut niedopasowania formy i intensywności zabudowy projektowanego osiedla do zabudowy istniejącej. W jego ocenie prowadzi to do zaburzenia ładu przestrzennego. Zarzucił organowi I instancji lakoniczne uzasadnienie decyzji. Zarzucił, że dla oceny zgodności inwestycji z ustalonymi w planie miejscowym wskaźnikami organ I instancji posłużył się danymi z projektu, tymczasem powinien dokonać samodzielnie stosownych wyliczeń lub zwrócić się w tym zakresie o opinię do właściwego biegłego. Stwierdził nadto, że budowa osiedla w znacznym stopniu spowoduje gwałtowny wzrost poziomu hałasu w najbliższej okolicy oraz wzrost zapylenia. Wskazał, że spokojna dotąd okolica stanie się gwarna i tłoczna. Jego zdaniem negatywne aspekty oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie działki spowodują diametralny spadek wartości tych nieruchomości, który może sięgać kwoty 100.000,00 zł.

W swoim odwołaniu M. W. podkreślając, że jest z zawodu architektem, zarzucił wydanie skarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa oraz przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również założeń będącego w trakcie opracowania Studium do Planu Zagospodarowania Miasta, naruszenie zasad ładu przestrzennego i poszanowania interesów mieszkańców. Wskazał, że teren inwestycji jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną, a plan nie ustala wskaźników. Teren zabudowy ekstensywnej z natury rzeczy nie daje mieszkańcom dostępu do komunikacji publicznej i usług ogólnomiejskich oferując w zamian małą intensywność ruchu samochodów i niski poziom hałasu. Po zrealizowaniu inwestycji takie warunki nie zostaną zapewnione, gdyż aktywność mieszkańców (ok 200 potencjalnych mieszkańców osiedla), głównie dzieci "rozleje się" na sąsiednie posesje. Podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że osiedle [...] stanowi jeden obiekt i dlatego można go porównać do "sześciu wież usytuowanych na bloku podziemnego garażu". Za taką kwalifikacją przemawiają według niego inne przykłady, jak chociażby budynki szkół, gdzie do jednego korytarza przylega kilka segmentów i każdy z nich może funkcjonować samodzielnie, mimo to stanowią jeden obiekt. Wskazał też, że inwestycja zakwalifikowana jako "zespół budynków wielorodzinnych" również narusza ustalenia planu. Plan miejscowy rozróżnia bowiem pojęcia "zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej", "budynku jednorodzinnego i wielorodzinnego" oraz "zespołu budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych". Jego zdaniem dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczona zabudowa to małe budynki wielorodzinne, a nie zespoły tych budynków. W słowniczku pojęć użytych w planie o zespole budynków wielorodzinnych mowa jest w definicji "zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", natomiast definicja "małego budynku wielorodzinnego" mówi o jednym budynku. Dlatego nie zgadza się ze stwierdzeniem organu I instancji, że plan miejscowy w odniesieniu do małych budynków wielorodzinnych nie precyzuje ich ilości na jednej działce budowlanej, skoro dwa i więcej takich domów stanowi zespół. W jego opinii intencja autora planu jest czytelna. Pojedyncze małe budynki wielorodzinne nie zmieniają charakteru dzielnicy domów jednorodzinnych, czyli nie burzą ładu przestrzennego, ani nie powodują zagrożenia dla posesji sąsiednich. Wyraził zastrzeżenie co do uwzględnienia w bilansie biologicznie czynnej pow. tarasów nad tunelem, stwierdzając, że na przemarzającej i przegrzewającej się płycie żelbetonowej nie może utrzymać się jakakolwiek roślinność, chyba, że zastosowane zostaną automatyczne systemy nawadniania i specjalne podłoże. Jego zdaniem po odbiorze tarasy zostaną utwardzone. Podniósł, że dla zachowania wymaganej w planie wysokości budynków projekt przewiduje podwyższenie terenu oraz, że wysokość budynków powinna być liczona od poziomu wjazdu do garaży. Zarzucił, że po zrealizowaniu inwestycji pośrodku zespołu domów jednorodzinnych powstanie blokowisko.

Po rozpoznaniu wniesionych w terminie odwołań Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2, art. 77, art. 104 i art. 107 Kpa oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił objętą nimi decyzję Prezydenta Miasta R. i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że postanowienie w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku M. B. o zawieszenie postępowania organ pierwszej instancji powinien podjąć najpóźniej w dniu wydania w sprawie decyzji merytorycznej a nie dopiero po wydaniu takiej decyzji, co uczynił w niniejszej sprawie. Świadczy to o tym, że postępowanie nie było prowadzone prawidłowo, co daje podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Za takim orzeczeniem przemawia nadto błędne ustalenie przez Prezydenta Miasta R. obszaru oddziaływania inwestycji, która w tym zakresie nie mogła zostać sprostowana.

Jednocześnie Wojewoda odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań uznał je za niezasadne.

Odnośnie zgodności spornej inwestycji z treścią obowiązującego planu zagospodarowania Wojewoda podniósł, że projekt przewiduje budowę 6 budynków mieszkalnych wielorodzinnych (każdy z 6 lokalami mieszkalnymi) z garażami w części podziemnej pod każdym z budynków. Każdy z garaży jest niezależny. Dojazd do garaży podziemnych prowadzi zagłębioną w terenie drogą dojazdową zaprojektowaną w murach oporowych, niezwiązanych konstrukcyjnie z budynkami. Dojścia do budynków prowadzone są w poziomie terenu. Budynki nie są ze sobą połączone nad powierzchnią ziemi i dlatego stanowią budynki odrębne, a nie jak twierdzi odwołujący się M. W. jeden obiekt.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje Uchwała Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] r. Nr [...] poz. [...], dalej również jako plan miejscowy) w sprawie uchwalenia zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla określonych terenów, wg której działki nr 1, 2, 3 objęte inwestycją położone są na terenie o symbolu 18.64 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan ten zawiera ustalenie dotyczące przeznaczenia tego terenu w tzw. "karcie terenu dla obszaru nr 18". Przy czym kart dla terenu nr 18 jest w planie aż 62, każda ze wskazaniem terenów o konkretnych symbolach. Z rysunku obszaru nr 18 – załącznik nr 13 planu wynika, że obszarem tym objęty jest jeden rejon miasta. Rozdział 2 Planu ustala przepisy szczegółowe w wyżej opisanych kartach terenów dla 24 obszarów wyznaczonych w planie.

§ 4. Ustalenia dla terenu 18.64 MN zawiera 5 z 62 kart obszaru nr 18.

Pkt 2. Przeznaczenie:

2.1. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna

2.2. zabudowa dopuszczona: małe budynki wielorodzinne

Pkt 5. Zasady, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania

5.2. powierzchnia zabudowy: nie więcej niż 30% powierzchni działki

5.3. powierzchnia biologicznie czynna: nie mniej niż 30% powierzchni działki

5.4. wysokość budynków:

a) małych budynków wielorodzinnych z dachem stromym: nie więcej niż 12m

(...)

5.5 forma zabudowy: wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa

Według zawartego w § 2 planu słowniczka pojęć, ilekroć w uchwale jest mowa o:

pkt 4) małym budynku wielorodzinnym – należy przez to rozumieć budynek mieszkalny zawierający od 2 do 6 lokali mieszkalnych, przy czym w każdym lokalu mieszkalnym dopuszcza się wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie większej niż 30% powierzchni tego lokalu.

W § 3.1 planu ustala się kategorie przeznaczenia terenów:

1) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN, rozumiany jako budynek mieszkalny wielorodzinny, zawierający więcej niż 2 mieszkania lub ich zespół, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o ile przepisy szczegółowe uchwały nie stanowią inaczej.

Ocena zgodności z planem miejscowym planowanej inwestycji określonej jako zespół budynków wielorodzinnych osiedle [...] sprowadza się zatem do oceny czy zapisy planu dla obszaru o symbolu 18.64 MN dopuszczają realizację na jednej nieruchomości małych budynków wielorodzinnych w liczbie większej niż jeden, czyli realizację zespołu takich budynków. Organ wskazał, że w obowiązujących przepisach brak legalnej definicji "zespołu zabudowy budynków wielorodzinnych". Pojęcie to zostało użyte w § 40 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U z 2015 r. poz. 1422, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), który stanowi, że: "W zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci (...). Z interpretacji tego przepisu wynika konieczność projektowania placów zabaw dla inwestycji złożonych z więcej niż jednego budynku. Tym samym dwa budynki wielorodzinne to zespół.

Na działkach budowlanych znajdujących się na terenie o symbolu 18.64 MN w obszarze nr 18, zabudowa dopuszczona to małe budynki wielorodzinne. Skoro plan operuje pojęciem "budynki" użytym w liczbie mnogiej, to zdaniem Wojewody z takiego zapisu wynika, że na terenie o symbolu 18.64 MN mogą powstać, na jednej działce budowlanej co najmniej dwa małe budynki mieszkalne wielorodzinne.

Użycie liczby mnogiej nie ogranicza ostatecznej liczby projektowanych na danym terenie małych budynków mieszkalnych. Jak to uznał organ I instancji, ograniczenie liczby tych budynków na terenie objętym inwestycją wynika natomiast z określonych w planie wskaźników, w tym powierzchni zabudowy względem parametrów wielkości tego terenu. Za przyjęciem takiego ustalenia przemawia nadto zdaniem Wojewody treść t. 4 zgodnie z którą "W kartach terenów nie wymienia się zagadnień, które nie dotyczą tych terenów lub na których wybranych zasad zabudowy i zagospodarowania nie określa się". Niemniej należy zauważyć, że w planie dla obszaru nr 18 są tereny, dla których jedynym przeznaczeniem jest zabudowa jednorodzinna, tereny zabudowy wielorodzinnej, jak również takie tereny, na których zastosowano wyłączenia np. zabudowa usługowa z wyłączeniem budynków o pow. zabudowy większej niż 400 m2. Zgodnie zaś z § 3 ust. 4 pkt 4 planu "zabudowa dopuszczona lub zabudowa wyłączona stanowi dodatkowe określenie przeznaczenia".

W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego w świetle zapisów planu nie sposób stwierdzić, że intencją uchwałodawcy było, żeby na terenach na których dopuszczone są małe budynki wielorodzinne ich liczba była ograniczona do jednego. Takie ograniczenie – wyłączenie, powinno jak w innych przypadkach, wynikać wprost z zapisu planu dla terenu 18.64 MN, przez dopuszczenie jedynie pojedynczych małych budynków wielorodzinnych, bądź sformułowanie zakazu realizacji zespołów małych budynków wielorodzinnych. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że z prostego porównania rozwiązań projektowych z treścią zapisów planu miejscowego nie można stwierdzić jego naruszenia rozwiązaniami przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Ograniczenia ilości budynków na danym terenie mogą zatem wynikać jedynie z innych powodów min. określonych w planie zagospodarowania wskaźników.

Dalej, z przyczyn szczegółowo podanych w uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] nie podzielił zarzutów odwołania M. W. co do zaliczenia powierzchni tarasów nad tunelem jako powierzchni biologicznie czynnej oraz co do sposobu pomiaru wysokości projektowanych budynków. Co do tej drugiej kwestii wyjaśnił, że w myśl § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględnienia wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wysokość projektowanych budynków została określona zgodnie z tym przepisem. Fakt, że projekt przewiduje dodatkowo możliwość wejścia do budynku z przestrzeni garażu, nie oznacza, że jego wysokość należy mierzyć od poziomu wjazdu do tego garażu.

Stwierdził też Wojewoda, że podnoszone w odwołaniach potencjalne uciążliwości związane z nasileniem ruchu drogowego i zwiększeniem liczby mieszkańców osiedla nie muszą w praktyce wystąpić, a nadto nie są objęte ochroną interesów osób trzecich w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, tym bardziej, że przestrzeń rekreacyjna ogrodów przydomowych odwołujących się znajduje się po przeciwnej stronie niż teren objęty inwestycją.

Niezasadny jest również zdaniem organu odwoławczego zarzut dotyczący wpływu planowanej inwestycji na wartość działek sąsiednich. Wartość nieruchomości nie korzysta bowiem z ochrony na gruncie Prawa budowlanego.

Powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda wskazał też, że objęty projektem budowlanym projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje wymiarów – odległości projektowanych budynków względem istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, w tym budynków odwołujących się. Stwierdził też, że w znajdującej się w aktach sprawy opinii geotechnicznej sporządzonej przez dr J. T. oraz mgr inż. Geolog S. P., jej autorzy powołują się na nieobowiązujące już przepisy rozporządzenia z dnia 24 września 1998 r. Od dnia 29 kwietnia 2012 r. obowiązuje bowiem rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. 2012 r. poz. 463).

Opinia ta nie spełnia przy tym wymogów wynikających z § 8 tego obowiązującego rozporządzenia. Do projektu budowlanego nie dołączono też, zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego, które powinny być opracowane zgodnie z § 2 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia.

Za niewystarczające uznał nadto organ odwoławczy zawarte w opisie projektu stwierdzenie jego autora, że: na podstawie uzyskanych danych przyjęto, że teren inwestycji nie podlega, ani nie będzie podlegał w przyszłości wpływom eksploatacji górniczej, w sytuacji gdy w karcie planu zagospodarowania dla terenu 18.64 MN wskazano: pkt 6.1. tereny położone są w granicach terenu górniczego "[...]", zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu, na którym obowiązuje rozpoznanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów, z uwzględnieniem występowania w podłożu gruntów nienośnych i słabonośnych. Wnioski dotyczące warunków górniczych powinny być zatem oparte np. o informacje z Okręgowego Urzędu Górniczego.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. reprezentowani przez radcę prawnego J. i M. małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie w części dotyczącej uzasadnienia, w szczególności w zakresie:

1) stwierdzenia, że inwestycja określona jako zespół budynków wielorodzinnych osiedle [...] nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) uznania, że zarzuty skarżących związane z nasileniem ruchu drogowego, potencjalną liczbą mieszkańców i zaistniałymi z tego tytułu uciążliwościami nie mogą być skutecznie podnoszone w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego,

3) uznania, że wysokość projektowanych budynków została określona prawidłowo i zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także art. 6, art. 7, art. 8 Kpa poprzez nie podjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli oraz działanie w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, nie dokonanie rzetelnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania obiektu (stron postępowania).

W uzasadnieniu skargi powtórzono co do zasady argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu M. W. co do naruszenia projektowaną inwestycją zapisów planu zagospodarowania, w tym dopuszczalnej zgodnie z tym planem wysokości budynków.

W związku ze sformułowanym zarzutem naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego podniesiono, że w tym kontekście organy powinny badać sprawę pod kątem treści art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. W wyniku projektowanej inwestycji dojdzie bowiem do określonej zmiany charakteru osiedla, wpływający w znaczny sposób niekorzystnie na komfort życia obecnych jego mieszkańców. Nie uwzględniono również w tej materii "nośności" terenu jako przeznaczonego w planie pod budownictwo jednorodzinne.

Dodatkowo podniesiono także, że projekt budowlany nie spełnia wymogów z § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Dodatkowo w odniesieniu do zarzutu naruszenia projektowaną inwestycją uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy podkreślił, że obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiany w sposób absolutny. Przepis ten nie odnosi się bowiem do wszelkich utrudnień, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie do takich utrudnień, które mogą powodować naruszenie interesów prawnych osób trzecich (a nie interesów faktycznych tych osób). O naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące wzrostu liczby mieszkańców czy też nasilenia ruchu samochodowego i związanych z tym uciążliwości, należy zdaniem organu oceniać w kontekście naruszenia interesu faktycznego skarżących, nie zaś jako naruszenie ich interesu prawnego. W kwestii niezbadania przedmiotowej sprawy pod kątem art. 140 i 144 ustawy z dnia 24 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 459) – organ wskazał, iż w wyniku analizy dokumentacji przedmiotowej sprawy nie dopatrzył się by realizacja przedmiotowej inwestycji naruszała te przepisy, a w szczególności, iż budowa ww. obiektów będzie uniemożliwiała korzystanie z prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji czy też zakłócała korzystanie z tych nieruchomości ponad przeciętną miarę.

Na rozprawie sądowej w dniu 6 września 2017 r. pełnomocnik skarżących podtrzymując skargę stwierdził, że na sąsiadujących z terenem spornej inwestycji działkach położonych również w strefie planu zagospodarowania oznaczonej symbolem 18.64 MN wydano pozwolenie na budowę trzech dużych budynków wielorodzinnych. Co do dwóch budynków decyzje nie są ostateczne. Co do jednej ostatecznej decyzji został złożony wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Po ewentualnym zrealizowaniu tych budynków doszłoby do zmiany charakteru zagospodarowania tego terenu z zabudowy jednorodzinnej na zabudowę wielorodzinną.

Pełnomocnik uczestników postępowania K. i M. małżonków B. wniósł o uwzględnienie skargi przychylając się do stanowiska skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Zaskarżona decyzja ostać się nie może albowiem została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdy chodzi o zgodność planowanej inwestycji (projektu budowlanego) ustaleniami obowiązującego dla objętego nią terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. z dnia [...] r.

W tym zakresie należy bowiem podzielić w całej rozciągłości zaprezentowaną w skardze, a wcześniej w odwołaniu M. W. argumentację. Odmienne w tym przedmiocie stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na akceptację.

W tym względzie należy podkreślić (co nie było też kwestionowane przez organy orzekające), że zgodnie z tym planem podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 18.64 MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zgodnie z § 3.1 tego planu przeznaczona pod budowę budynków mieszkaniowych jednorodzinnych lub ich zespołu, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Jedynie jako dopuszczalną, a więc jedynie uzupełniającą, stanowiącą dopuszczalne odstępstwo od zabudowy podstawowej została dopuszczona (czyli na zasadzie niejako pewnego wyjątku) realizacja na tym terenie małych budynków wielorodzinnych, tj. zgodnie z § 2 planu, budynków mieszkalnych zawierających od 2 do 6 lokali mieszkalnych.

Jak każdy wyjątek – odstępstwo od przeznaczenia podstawowego nie powinien on być zatem interpretowany rozszerzająco. W konsekwencji zasadnie podnoszą skarżący, że zakres tego dopuszczenia powinien być ustalany również z uwzględnieniem treści § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 planu, zgodnie z którym na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) dopuszcza lokalizację zespołu budynków mieszkalnych ale tylko budynków jednorodzinnych, czyli zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 Prawa budowlanego budynków w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych a z taką nie mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Realizacja zespołu budynków wielorodzinnych, co jest też zgodne z treścią § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jest dopuszczona ale na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). W konsekwencji odstępstwo od tej ogólnej przewidzianej w planie zasady, w szczegółowych zapisach planu dla poszczególnych jego jednostek strukturalnych nie powinno budzić wątpliwości. Skoro zatem w zabudowie dopuszczalnej na terenie 18.64 MN nie ma również mowy o zespołach małych domów wielorodzinnych to należy stąd wyciągnąć wniosek, że lokalizacja na tym terenie takich zespołów nie jest dopuszczalna. Do odmiennego wniosku w tym względzie nie może prowadzić użycie w tym przepisie planu oznaczenia tych budynków w liczbie mnogiej, co podkreślił Wojewoda w swojej decyzji. Oznacza to bowiem, że na całym tym terenie może być zlokalizowany więcej niż jeden mały budynek wielomieszkaniowy, jako zabudowa uzupełniająca zabudowę jednorodzinną. Przy liczbie pojedynczej na całym terenie mógłby być zlokalizowany jedynie jeden budynek. Jednym zamierzeniem inwestycyjnym nie może być natomiast objęty jak w przypadku inwestycji objętej postępowaniem w niniejszej sprawie, zespół takich budynków.

Za przyjęciem dopuszczalności lokalizacji na tym terenie zespołu małych budynków wielorodzinnych nie przemawia też wbrew stanowisku organu odwoławczego treść § 3 ust. 4 planu, która też nie została w zaskarżonej decyzji w bliższy sposób zinterpretowana. Niewątpliwie z treści tego przepisu planu nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że reguluje on dopuszczalność budowy na terenie 18.64 MN zespołu małych budynków wielorodzinnych.

Rozszerzającej interpretacji wynikającej z § 4 planu dla obszaru 18.64 MN zabudowy dopuszczalnej nie można też wyprowadzić z treści art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i jego zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), w sytuacji gdy przepisy tam zawarte zabezpieczają w równym stopniu interesy inwestora i osób trzecich.

Nie można też podzielić stanowiska organów orzekających, że ograniczenie liczby budynków wynika z określonych w planie wskaźników, w tym powierzchni zabudowy względem parametrów wielkości danego terenu. Niewątpliwie wskaźnik ten ma wpływ na określenie, jak to nazwali skarżący, "nośności" terenu ale zagadnienia tego, istotnego przecież dla terenów przeznaczonych co do zasady pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, nie wyczerpuje. Wpływają na to bowiem również inne czynniki do których zaliczyć można również kwestię czy na danym terenie mogą być wybudowane pojedyncze małe budynki wielorodzinne, czy też również ich zespoły.

Za przyjęciem, że plan dopuszcza lokowanie na tym terenie na poszczególnych działkach budowlanych jedynie pojedynczych małych domów jednorodzinnych przemawia też konstatacja, że ograniczenie takie stanowi jeden z czynników (warunków), którego spełnienie powinno uniemożliwić, względnie znacznie utrudnić możliwość faktycznego przekształcenia terenu MN na teren zabudowy wielorodzinnej. Wtedy bowiem zabudowa dopuszczalna stałaby się wbrew zapisom planu zabudową podstawową, co niewątpliwie wypaczałoby wolę organu uchwalającego plan. Na ziszczenie się takiego zagrożenia mogłoby też wskazywać podniesiona na rozprawie sądowej okoliczność (gdyby okazała się prawdziwa), wydania pozwolenia na budowę na działkach sąsiednich trzech budynków wielorodzinnych (zawierających więcej niż po 6 mieszkań – zaznaczonych w złożonej na rozprawie mapie kolorem czarnym).

W świetle powyższych wywodów ustalając niezgodność planowanej inwestycji (projektu budowlanego) z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania organy orzekające powinny wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W konsekwencji nie było podstaw do wydania przez Wojewodę decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. W postępowaniu odwoławczym powinna bowiem zapaść decyzja oparta na treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Takiej treści decyzję wyda też Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W takiej sytuacji bez znaczenia dla końcowego wyniku postępowania pozostaje prawidłowo zauważony przez Wojewodę brak w dokumentacji projektu geotechnicznego oraz dokumentacji badań podłoża gruntowego, w związku z położeniem działek inwestorów w granicach terenu górniczego "[...] ".

Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia co do właściwego oznaczenia obszaru oddziaływania obiektu oraz oznaczenia w projekcie zagospodarowania terenu odległości projektowanych budynków względem istniejącej zabudowy terenów sąsiednich (zgodnie z treścią art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy) mogły być zaś usunięte w postępowaniu odwoławczym. Wydanie przez Prezydenta Miasta R. postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania już po wydaniu decyzji merytorycznej nie mogło mieć natomiast żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro nie przysługiwało na nie zażalenie. Uchybienie to nie dawało zatem podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej.

Podzielić natomiast trzeba zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko co do prawidłowości wyliczenia, zgodnie z treścią § 6 w zw. z § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wysokości projektowanych budynków. Również bowiem zdaniem Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy kondygnację garaży tych budynków należy zaliczyć do kondygnacji podziemnej. Wynikający z tego przepisu wymóg zagłębienia takiej kondygnacji ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej przylegającego do niego terenu należy bowiem odnieść do tego terenu przylegającego a nie terenu przylegającego bezpośrednio. W konsekwencji za teren przylegający należy też uznać teren przylegający do wykonanego w nim tunelu jako ciągu komunikacyjnego dla obsługi garaży położonych pod zagłębionymi w ternie garażami, co jest powszechnie w budownictwie praktykowane.

Sąd podziela też stanowisko Wojewody, że treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (pomijając wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej) nie daje sama przez się wystarczającej podstawy do negowania zamierzeń inwestycyjnych na działkach sąsiednich. Powinna być ona powiązana z konkretnym przepisem prawa materialnego, który zamierzeniem inwestycyjnym zostaje naruszony, a z którego osoby trzecie wywodzą swoje prawa. W tym przedmiocie nie jest zatem wystarczające powoływanie się na treść art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, która w równym stopniu chroni również prawo własności inwestorów. Nadto roszczenie oparte na treści art. 144 Kc jest roszczeniem czysto cywilnym i do jego rozpoznania w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym brak jest jakichkolwiek podstaw. Uprawnienia w tym względzie przysługują jedynie sądom cywilnym (powszechnym).

Z przedstawionych wyżej względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 14 rozporządzenia Min. Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).