Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2001/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 149 § 1, art. 151, art. 3 § 2 pkt 8, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 35 § 1-3, art. 37 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 158 § 2, art. 156 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2014r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 122/13 w sprawie ze skargi A. N. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia skargę kasacyjną oddala


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 122/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 28 października 2013 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) A. N., M. N. (zam. [...]), K. N., A. N. (zam. w [...]), J. N. (małoletni – reprezentowany przez matkę M. S.-N.), M. N. (zam. [...]), J. N., J. N. (zam. [...]), G. N., A. N. (zam. [...]), M. M., W. P., B. K., A. H., K. K., K. M.-K., wszyscy reprezentowani przez pełnomocnika adwokata K. N., złożyli skargę na "bezczynność organu i/lub przewlekłość postępowania administracyjnego" w sprawie z wniosku z dnia 16 lipca 1999 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] 1960 r. znak [...] (dalej orzeczenie PPRN z [...] 1960 r.).

W uzasadnieniu podnieśli, że od 1999 r. toczy się postępowanie, w tym przed Wojewodą [...] (dalej Wojewoda) od ponad 2 lat od przekazania akt sprawy. Wojewoda nie rozpoznał wniosku i nie wydał decyzji, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 kpa. Zdaniem skarżących, organ podejmował nieliczne czynności, ośmiokrotnie zawiadamiał pełnomocnika stron o niemożności rozpoznania wniosku w terminie, z uwagi na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. Skarżący zawnioskowali o nakazanie organowi rozpoznania sprawy, tj. wydania decyzji w terminie jednego miesiąca od dnia zwrócenia przez Sąd akt sprawy i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów sądowych w wysokości 612 zł (opłata, wynagrodzenie adwokata, opłata skarbowa od 16 pełnomocnictw). Podali, że zażalenie złożone przez A. N. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie odniosło pożądanego skutku. Końcowo skarżący wnioskowali o umorzenie postępowania i zasądzenie zwrotu kosztów, w sytuacji gdyby organ w "międzyczasie" wydał decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o uznanie skargi za nieuzasadnioną. Wyjaśnił, że będąca przedmiotem postępowania sprawa należy do bardzo skomplikowanych, z uwagi na znaczny upływ czasu i konieczność dokonania ustaleń dotyczących stanu nieruchomości w momencie przejmowania ich na rzecz Skarbu Państwa oraz stanu tych nieruchomości na dzień dzisiejszy. Trudności rodzi kwestia prawidłowego ustalenia stron postępowania, którymi są również obecni właściciele działek odpowiadających dawnym parcelom gruntowym, poprzedników prawnych wnioskodawców. Wojewoda szczegółowo przedstawił czynności, jakie podejmował od momentu otrzymania akt sprawy, w celu ustalenia obecnego stanu ewidencyjnego nieruchomości objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN z [...] 1960 r. W wyniku podjętych czynności wykazano aktualny stan ewidencyjny nieruchomości, gdzie przedmiotowe parcele odpowiadają obecnie wielu działkom ewidencyjnym (kilkadziesiąt działek), stanowiących aktualnie własność różnych osób fizycznych i instytucji. Podmioty te zawiadomiono o toczącym się postępowaniu, jednakże część właścicieli działek nie żyje bądź ich adresy są nieznane. W tej sytuacji podjęto czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców lub aktualnych danych adresowych obecnych właścicieli. Wojewoda przedstawił czynności, jakie zostały podjęte w celu wyjaśnienia tych kwestii. Świadczy to o tym, że organ nie pozostawał w bezczynności, nie można mu przypisać zaniechania. Podejmowane działania zmierzały do wydania prawidłowej decyzji, przy zapewnionym udziale wszystkich stron postępowania. Wydanie rozstrzygnięcia, bez udziału chociażby jednej ze stron, powodowałoby wadę decyzji stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania. Wojewoda zaznaczył, że aktualnie nadal podejmuje czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Wobec nieprecyzyjnego określenia przedmiotu skargi, zarządzeniem z 30 stycznia 2014 r. Przewodniczący wezwał skarżących do sprecyzowania czy pismo z 28 października 2013 r. stanowi skargę na bezczynność Wojewody [...] czy też skargę na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN z [...] 1960 r. Jednocześnie Przewodniczący wezwał do udzielenia informacji czy przed wniesieniem skargi skarżący składali zażalenie na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu administracji publicznej wyższego stopnia, w trybie art. 37 kpa [k.34-36 akt sądowych].

Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania a zażalenie na niezałatwienie sprawy złożyła tylko A. N. Zdaniem skarżących legitymację skargową mają nie tylko osoby, które wcześniej wyczerpały środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W odrębnym piśmie z tej samej daty pełnomocnik odnosząc się do odpowiedzi na skargę naprowadził, że w okolicznościach sprawy zaistniał nieodwracalny skutek prawny decyzji nacjonalizacyjnej, tj. sprzedaż działek wchodzących w skład wywłaszczonej nieruchomości osobom trzecim, który uniemożliwia stwierdzenie nieważności orzeczenia. Obecnie nie jest więc możliwe pozbawienie tych osób prawa własności. Co do tej części znacjonalizowanych gruntów rolnych w rachubę wchodzi wydanie "decyzji stwierdzającej naruszenie prawa w decyzji z 1960 r. ze względu na ww. nieodwracalne skutki prawne". Powyższe oznacza, że nabywcy działek chronieni rękojmią księgi wieczystej nie mają interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu i nie są jego stronami. Organ winien zatem rozpatrzeć w pierwszej kolejności czy osoby te rzeczywiście mają interes prawy i czy są stronami postępowania [k. 37-38, 40-41 akt sądowych].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 16 lipca 1999 r. (data wpływu do organu - 20 lipca 1999 r.), M. M., A. H., M. W., A. K. i K. K. – działając przez pełnomocnika adwokata H. S. złożyły do ówczesnego Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej [...] z [...] 1960 r. znak [...], dotyczącego zaktualizowania i uzupełnienia według oznaczenia parcelowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] 1957 r. [...] w sprawie przejęcia nieruchomości w [...] na własność Skarbu Państwa. Wskazano, że orzeczenie to rażąco narusza prawo z powodu bezprawnego przejęcia nieruchomości położonej w gminie [...], o poprzednich numerach parcel: [...], co do których ujawnione było prawo własności w księdze wieczystej [...]. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym ustaleniu następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości, Wojewoda [...] decyzją z [...] 2002 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] 2002 r.) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] 1960 r. [...] w części dotyczącej parcel gruntowych l.kat. wymienionych w sentencji tej decyzji, położonych w miejscowości [...], powiat sanocki, objętych dawnym whl 906. Na skutek odwołania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister), decyzją z [...] 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2006 r.) uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] 2002 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister podał, że w obecnym stanie prawnym organem wyższego stopnia w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej jest samorządowe kolegium odwoławcze, zatem to ten organ a nie wojewoda jest właściwy rzeczowo do prowadzenia postępowania nadzorczego w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. W tej sytuacji, postanowieniem z [...] 2006 r. znak [...], Minister przekazał akta sprawy według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] (dalej Kolegium).

Po przeprowadzeniu postępowania, w tym ustaleniu następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości ziemskich objętych postępowaniem, Kolegium postanowieniem z [...] 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2009 r.) przekazało sprawę do załatwienia według właściwości Wojewodzie. Kolegium, wskazując na zmianę stanu prawnego i przeprowadzoną reformę administracji państwowej podało, że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa jest organ administracji rządowej, tj. Wojewoda [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium postanowieniem z [...] 2009 r. nr [...], utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] 2009 r. o przekazaniu sprawy według właściwości.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył W. M. Postanowieniem z [...] 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 145/10 Sąd odrzucił skargę. Po uprawomocnieniu się postanowienia z dniem 16 listopada 2010 r. Kolegium, przy piśmie z dnia 7 grudnia 2010 r., przekazało do Wojewody całość akt sprawy, celem rozpoznania wniosku.

Prowadząc postępowanie, Wojewoda 28 marca 2011 r. wystąpił do Starosty [...] o nadesłanie wypisów z rejestru gruntów dla działek objętych postępowaniem, a następnie zawiadomieniami z 29 marca 2011 r. pouczył strony w trybie art. 10 § 1 kpa o przysługujących uprawnieniach informując o terminie rozpatrzenia wniosku do 30 czerwca 2011 r., z jednoczesnym podaniem przyczyn wyznaczenia tego terminu (k.131, 132 i 134 t.II akt adm.). Kierując się wykazem zmian gruntowych, ustalił krąg stron postępowania (wg wykazu – 61 stron).

Podejmując po tej dacie kolejne czynności (k.136, 138), pismem z 24 czerwca 2011 r. zawiadomił strony o nowym terminie rozpatrzenia wniosku, do dnia 31 sierpnia 2011 r. (k.139 akt). Ze względu na uzyskanie informacje o śmierci stron postępowania (k. 140–147, 149), zawiadomieniem z 30 sierpnia 2011 r. poinformował, że wniosek rozpatrzony zostanie w terminie do dnia 31 października 2011 r. (k.151). Również i ten termin nie został dochowany ze względu na poszukiwania następców prawnych zmarłych stron postępowania (pisma organu k. 152–154). O wyznaczeniu nowego terminu Wojewoda poinformował strony 10 listopada 2011 r. (k.155), wyznaczając termin rozpatrzenia wniosku do 31 grudnia 2011 r. Z tych samych przyczyn (nie udało się ustalić następców prawnych zmarłej strony), Wojewoda wyznaczył kolejny termin rozpatrzenia wniosku, do 31 marca 2012 r. (zawiadomienie z 23 grudnia 2011 r. – k. 157).

Pismem z 21 grudnia 2011 r. A. N. – reprezentowana przez pełnomocnika J. B-Z., zwróciła się z zażaleniem na bezczynność Wojewody w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN z [...] 1960 r. W związku z zażaleniem akta sprawy przedstawiono Ministrowi przy piśmie z 3 stycznia 2012 r. (k. 158). Minister postanowieniem z [....] 2012 r. nr [...] (k. 159) uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podał, że Wojewoda zawiadomieniem z 10 listopada 2011 r. określił termin rozpatrzenia sprawy do 31 grudnia 2011 r., a następnie zawiadomieniem z 23 grudnia 2011 r. określił termin rozpatrzenia sprawy do 31 marca 2012 r. Główną przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie były czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania administracyjnego. Minister stwierdził, że oceniając zarzut bezczynności uwzględnił wyłącznie okres następujący po dniu, w którym Wojewoda otrzymał akta sprawy do załatwienia.

Akta sprawy zostały przez Ministra zwrócone Wojewodzie przy piśmie z dnia 10 sierpnia 2012 r.; do organu wpłynęły w dniu 17 sierpnia 2012 r. (k. 165 akt).

W czasie, gdy akta sprawy znajdowały się u Ministra w związku z zażaleniem, Wojewoda podejmował czynności mające na celu ustalenie stron postępowania, informując jednocześnie strony o przeszkodach w rozpatrzeniu sprawy oraz o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia wniosku, do 31 lipca 2012 r. (k. 160); a następnie, wobec braku akt i dalszych czynnościach (k.161-162), zawiadomieniem z 27 lipca 2012 r., poinformował o rozpatrzeniu wniosku w terminie do 30 listopada 2012 r. (k. 163). Zawiadomieniem z 3 grudnia 2012 r. (k. 167) Wojewoda po raz kolejny poinformował strony o niemożności rozpatrzenia wniosku w wyznaczonym terminie i jednocześnie wskazał, że zostanie on rozpoznany do 31 stycznia 2013 r. (k. 167). Organ ponownie wskazał, że powyższe spowodowane jest skomplikowanym charakterem sprawy, dużą ilością materiału dowodowego podlegającego ocenie i koniecznością przeprowadzenia dodatkowych ustaleń związanych z prawidłowym ustaleniem kręgu stron przedmiotowego postępowania (k. 168, 169). Zawiadomieniem z 4 grudnia 2012 r. (k. 170), powiadomił kolejne strony o postępowaniu, pouczając jednocześnie o uprawnieniach z art. 10 § 1 kpa. W związku z zawiadomieniami, strony nadesłały szereg pism wraz z informacjami o następcach prawnych (k. 171-173, 174). Notatką z 24 kwietnia 2013 r. (k. 175) udokumentowano rozmowę telefoniczną z K. J. z której wynikało, że obecne działki [...] i [...] S. W. kupiła od rodziny N. Stosowna kserokopia aktu notarialnego sporządzonego [...] 1962 r. nr rep. [...] Państwowego Biura Notarialnego w [...] złożona została do akt sprawy; z tego dokumentu wynika, że L. N., jako właściciel nieruchomości położonej w [...] obejmującej między innymi działki gruntowe nr [...] objęte KW nr [...], sprzedał S. W. działki gruntowe nr [...], S. M. działki gruntowe nr [...] i małżonkom P. B. i M. B. działki gruntowe nr [...] (k. 176). Dalsze czynności podejmowane przez organ dotyczyły ustalenia następców prawnych (k. 177-181) i zaowocowały kolejnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1960 r., przesłanego kolejnym stronom wraz z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (k. 182). Kontynuując postępowanie mające na celu ustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości i ich adresów (k. 183-195), w związku z poczynionymi ustaleniami, Wojewoda po raz kolejny na podstawie art. 36 § 1 kpa, zawiadomieniem z 25 października 2013 r. (k. 196) poinformował, że wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do 31 grudnia 2013 r. Po tej dacie, między innymi, wezwał na dzień 22 listopada 2013 r., w charakterze świadków określone osoby (k. 199), a następnie zwrócił się do właściwych organów gmin o udzielenie informacji co do stron postępowania (k. 203-208).

W związku ze skargą, udzielając odpowiedzi, Wojewoda przedstawił Sądowi skargę wraz z aktami administracyjnymi 10 grudnia 2013 r.

Mimo przedstawienia akt sprawy Sądowi, Wojewoda procedował w sprawie poszukując kolejnych stron postępowania i ustalał ich miejsca zamieszkania, co ustalone zostało w toku postępowania sądowego. Organ przy piśmie z 10 marca 2014 r. przedstawił kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem akt obejmujących karty 210-232 [k. 61 akt sądowych].

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Wniesienie skargi jest więc dopuszczalne m.in. w sprawach, w których organy administracji publicznej zobowiązane są do wydania decyzji.

Warunkiem formalnym wniesienia skargi, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ppsa, jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie; w przypadku skargi na bezczynność względnie przewlekłe prowadzenie postępowania oznacza to uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 kpa, tj. wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie A. N. tryb zażaleniowy wyczerpała, zatem skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W przypadku skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola sądu dotyczy działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed tym organem konkretnego postępowania administracyjnego, do chwili jego zakończenia (wyrok WSA w Poznaniu z 22.5.2013 r. IV SAB/Po 24/13/). Stan "przewlekłości postępowania" oznacza przy tym jego prowadzenie w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 13.8.2013 r. II OSK 549/13).

W przypadku decyzji, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, terminy załatwienia sprawy wynikają z art. 35 kpa, przy uwzględnieniu możliwości skorzystania przez organ z art. 36 § 1 kpa. W tym ostatnim jednak przypadku, a więc wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, organ ma obowiązek wskazać przyczyny zwłoki. Rozpoznając więc skargę na przewlekłość postępowania sąd administracyjny, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa i wskazaniu, na podstawie art. 36 § 1 kpa nowego terminu, ocenia zasadność wyznaczenia nowego terminu. Ocenia więc czy w ogóle, a jeśli tak, to jakie czynności są podejmowane, czy zmierzają one do załatwienia sprawy i wreszcie, czy pozostają one w związku czasowym między sobą. O ile stwierdzi, że procedowanie organu nie nasuwa żadnych uwag i zmierza do załatwienia sprawy, to niezależnie od ilości przypadków korzystania przez organ z uprawnienia wynikającego z art. 36 § 1 kpa, nie może uznać skargi na bezczynność za zasadną. Również w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzi konieczność zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania, których adresy nie są znane, względnie następcom prawnym osób zmarłych i te działania wymuszają wskazywanie nowych terminów załatwienia sprawy, sąd administracyjny działań tych nie winien kwestionować, gdyż w ten sposób mógłby wpływać na treść przyszłego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny postępowania prowadzonego przez Wojewodę, Sąd I instancji stwierdził, że organ ten w żadnym wypadku nie prowadzi postępowania w sposób przewlekły. Nie ulega żadnej wątpliwości, że sprawa jest skomplikowana chociażby z tego powodu, że dotyczy stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] 1960 r., a więc aktu wydanego ponad pół wieku temu. Już ta okoliczność skutkuje trudnościami w zgromadzeniem dokumentów z tamtego okresu, w tym co do nieruchomości objętych orzeczeniem w dacie jego podejmowania, ich aktualnego oznaczenia w ewidencji, a także co do ich dzisiejszego stanu własnościowego. Na wszystkie te utrudnienia każdorazowo zwracał uwagę Wojewoda informując stronę o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Na te same okoliczności zwrócił uwagę Minister rozpatrując zażalenie wniesione przez skarżącą na podstawie art. 37 § 1 kpa (uzasadnienie postanowienia z [...] 2012 r., k. 159). Sąd I instancji zgodził się z Wojewodą, że ustalenie aktualnego stanu prawno–rzeczowego nieruchomości objętych orzeczeniem z [...] 1960 r. winno w tym postępowaniu nastąpić. W konsekwencji poszukiwanie właścicieli nieruchomości w żadnym wypadku nie może być na tym etapie postępowania negowane i oceniane w kategoriach czynności zbędnych, względnie pozorujących gromadzenie materiału dowodowego, który nie będzie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Jest tak chociażby dlatego, że w toku postępowania, ustalając aktualnych właścicieli nieruchomości objętych orzeczeniem z [...] 1960 r., uzyskany został akt notarialny z dnia [...] 1960 r., wprawdzie późniejszy, niż orzeczenie, ale mogący mieć istotne znaczenie dla przyszłego rozstrzygnięcia, skoro akt dotyczy nieruchomości, które – jak się wydaje - powstały z podziału niektórych parcel objętych kwestionowanym orzeczeniem z [...] 1960 r. Wszystkie czynności organu pozostają ze sobą w czasowym związku i w żadnym wypadku nie pozwalają na przypisanie organowi bezczynności, czy też na postawienie zarzutu korzystania z uprawnienia wynikającego z art. 36 § 1 kpa w sposób bezzasadny.

Stanowisko to potwierdzają również nadesłane przez Wojewodę 13 marca 2014 r. akta z których jednoznacznie wynika, że mimo przedstawienia akt administracyjnych wraz ze skargą Sądowi I instancji, Wojewoda kontynuuje postępowanie. Zresztą w taki sam sposób organ procedował w czasie, gdy akta sprawy przedstawione zostały z zażaleniem Ministrowi, gdzie znajdowały się przez ponad pół roku. W okresie tym Wojewoda również podejmował czynności mające na celu zebranie kompletnego materiału dowodowego, w tym ustalenia stron postępowania. Wszystko to prowadzi do wniosku, że mimo braku wydania decyzji ani przewlekłość, ani bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca.

Skargę kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła A. N. reprezentowana adw. K. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 149 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. "35 §" kpa przez niezobowiązanie skarżonego organu administracji do wydania w określonym terminie "zaległej" decyzji w sprawie ponownego rozpatrzenia wniosku z 1999 r., ale oddalenie skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego w tej sprawie, mimo że w chwili orzekania przez Sąd I instancji organ administracji już 3 lata prowadzi ponowne postępowanie.

Wskazując na powyższe naruszenie skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według przepisów obowiązujących.

Nadto skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014 r., poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenie art. 149 § 1 i art. 151 ppsa w zw. z art. 35 § [3; pkt 3.6 uzasadnienia skargi kasacyjnej] kpa. Twierdzenie skarżącej, że ze względu ekonomii procesowej i prostoty postępowania, zbędne było i jest ustalenie przez organ nazwisk i adresów kilkudziesięciu obecnych właścicieli dziełek położonych na terenie dawnej nieruchomości, jest błędne.

Przedmiotem postępowania jest stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej w [...] [...] 1960 r. dotyczącego zaktualizowania i uzupełnienia według oznaczenia parcelowego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] 1957 r. w sprawie przejęcia nieruchomości w [...] na własność Skarbu Państwa. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że nieruchomości objęte niniejszym orzeczeniem zostały sprzedane osobom trzecim.

Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności aktu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa są właściciele przejętych gruntów (o ile oczywiście jeszcze żyją) albo ich spadkobiercy, jak i inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 kpa; J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 192-203, nb 5-13). Ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania, tak by zapewnić każdej ze stron prawo czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, wykonywanym już we wstępnej fazie postępowania. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z 26.6.1998 r., I SA/Lu 684/97, że "Organ administracji państwowej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, jest obowiązany zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 kpa stronami w sprawie".

Trafnie Sąd I instancji uznał, że Wojewoda podjął prawidłowe działania mające na celu ustalenie nieruchomości objętych orzeczeniem w dacie jego podejmowania, ich aktualnego oznaczenia w ewidencji i ich dzisiejszego stanu własnościowego. Konieczne jest właściwe ustalenie kręgu stron postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] 1960 r. Fakt, że niniejsze postępowanie nieważnościowe dotyczy orzeczenia zapadłego ponad pół wieku temu znacznie komplikuje ustalenie kręgu stron. Wojewoda w dalszym ciągu aktywnie ustala następców prawnych właścicieli działek wchodzących w skład nieruchomości objętych orzeczeniem z [...] 1960 r.

Ustawodawca wprowadził zasadę załatwiania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 i 2 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 154). Zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 kpa. W przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, załatwienie sprawy winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwu miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Artykuł 37 § 1 kpa stanowi zaś, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kpa, służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ, do którego wpłynęło takie zażalenie, jeśli uzna je za zasadne, wyznacza organowi rozpoznającemu sprawę dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podejmuje środki zapobiegające naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2). Po wyczerpaniu środków przewidzianych w owym przepisie strona może wnieść, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Art. 149 ppsa zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie (jak to było według stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 kwietnia 2011 r.), ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Przesłanki zawarte w art. 149 § 1 ppsa nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdzenia rażącego charakteru przewlekłości.

Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście normatywnym art. 4171 § 3 kc wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu bądź oddalenia skargi na bezczynność.

Zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 i 36 kpa (art. 6 kpa). Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa. Urzeczywistnienie praworządności wiąże się zwykle z szybkością postępowania (Z. Janowicz - op. cit.- uw. 1 do art. 12 kpa).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie NSA z 21.12. 2010 r., II GPP 5/10, Lex nr 753418; wyrok NSA z 7.11.2013 r., II OSK 1852/12).

Jedną z zasad odnoszących się do działań organów administracji publicznej wyróżnia się zasadę efektywności wskazując, że pod nazwą tą kryje się sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność działań podejmowanych przez organy administracji. W konsekwencji obywatel ma prawo oczekiwać od administracji działań, które będą miały takie właśnie cechy. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Jednocześnie "w wymiarze Unii Europejskiej zasada efektywności oznacza obowiązek ustanowienia odpowiednich reguł nadzoru nad działaniami podmiotów wewnątrzpaństwowych". Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10 i n.).

W uchwale Sądu Najwyższego z 28.5.1992 r., III AZP 4/92, w której stwierdzono, że: Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. Systematyka kpa wskazuje, że organ w postępowaniu nieważnościowym w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalić, czy zachodzą przesłanki pozytywne nieważności (art. 156 § 1 kpa), a dopiero po ich stwierdzeniu, ma obowiązek ustalić, czy i ewentualnie wobec całości bądź części decyzji (odpowiednio – wyrok NSA z 21.1.1988 r., IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla w: Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 7670768, uw. 13), zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Dopiero w merytorycznej fazie postępowania nieważnościowego z udziałem stron (art. 28 kpa), możliwe jest rozstrzyganie, czy zachodzą przesłanki negatywne (w tym w postaci nieodwracalnych skutków prawnych – art. 156 § 2 in fine kpa). W takiej sytuacji organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Wojewoda w niniejszej sprawie bez przewlekłości podejmował czynności zmierzające do ustalenia obecnego stanu ewidencyjnego nieruchomości objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności i ustalenia ich właścicieli. Z uwagi na upływ czasu trudności rodziło ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania.

Wojewódzki Sąd trafnie podniósł, że również w czasie gdy akta sprawy znajdowały się u Ministra w związku z zażaleniem A. N., jak i w Sądzie I instancji (k. 61 akt II SAB/Rz 122/13), Wojewoda podejmował czynności zmierzające do ustalenia stron postępowania, informując strony o przeszkodach w rozpatrzeniu sprawy z równoczesnym określeniem nowego terminu rozpatrzenia wniosku.

Błędne jest stanowisko skarżącej, że zbędne jest ustalanie nazwisk i adresów kilkudziesięciu obecnych właścicieli działek położonych na terenie dawnej nieruchomości do czasu uznania, że decyzja z [...] 1960 r. rażąco narusza prawo, gdyż organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy decyzja z [...] 1960 r. rażąco narusza prawo a następnie ustalić pozostałe strony postępowania i zawiadomić ich o toczącym się postępowaniu w niniejszej sprawie.

Skoro w niniejszej sprawie nie miała miejsca przewlekłość postępowania, mimo upływu terminu z art. 35 § 3 kpa, przeto Sąd I instancji nie mógł zobowiązać organu do wydania żądanej przez skarżącą decyzji (art. 149 § 1 ppsa) i trafnie oddalił skargę (art. 151 ppsa).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.