Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1334/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. Inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 10/10 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Katowicach w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 kwietnia

2010 r. sygn. akt IV SAB/Gl 10/10 oddalił skargę M. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej. Wyrok powyższy zapadł w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach sprawy.

M. P. zwrócił się w dniu [...] stycznia 2009 r. do Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach z wnioskiem o udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej kopii pisma służbowego sporządzonego przez Prokuratora Okręgowego w Katowicach, a skierowanego do Prokuratury Rejonowej w S. Ś. w wyniku jego skargi zarzucającej wadliwości w prowadzeniu postępowania przygotowawczego.

W odpowiedzi na w/w pismo stwierdzono, że wyczerpujących informacji w tej materii udzielono skarżącemu w pismach z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] stycznia 2009 r. Odnośnie żądania udostępnienia kopii pisma służbowego stwierdzono, iż stanowi ono tajemnicę służbową i jako takie nie może zostać udostępnione.

Wnioskodawca nie będąc usatysfakcjonowany tą odpowiedzią złożył do Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach skargę na działania Prokuratora Okręgowego. W odpowiedzi odmówiono mu udostępnienia żądanego dokumentu stwierdzając, iż nie zawiera on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W marcu 2009 r. skarżący złożył kolejne pismo. Wskazał w nim, że pismo Prokuratury Rejonowej, o którego wydanie się ubiega, zostało sporządzone na skutek jego uzasadnionej skargi i jako element prowadzonego w sprawie postępowania karnego jest dokumentem publicznym, do którego otrzymania jest uprawniony. Jednocześnie wskazał, iż żądania tego nie opiera o przepisy uprawniające go jako stronę do wglądu do akt postępowania przygotowawczego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący M. P. wniósł o "stwierdzenie nieważności odmowy dostępu do informacji publicznej..." oraz o zobowiązanie organu do przekazania mu kopii pisma zgodnie z jego żądaniem zawartym we wniosku. Odmawiając udostępnienia żądanego pisma organ pozostaje w bezczynności. Zaakcentował, że owa bezczynność istnieje nawet wówczas, gdyby przyjąć za słuszne stanowisko Prokuratury Okręgowej w Katowicach, iż zawiera ono tajemnicę służbową, bo wówczas należało wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę tej tajemnicy. Powołał się też m.in. na brzmienie art. 61 Konstytucji RP.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SAB/Gl 36/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Prokuratora Okręgowego w Katowicach do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie informacji publicznej w terminie 30 dni.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma, o które chodzi skarżącemu, stanowi informację publiczną. Nie jest bowiem pismem prywatnym, a mieści się w ramach urzędowego (publicznego) działania organu, nie jest pismem nadzorczym sensu stricto (chociaż i tego rodzaju pismo nie powinno być z zasady wyłączone spod udostępnienia). Nie jest też pismem procesowym w sprawie karnej, ani pismem załatwiającym skargę w trybie skargowym. Pismo prokuratora nadrzędnego do prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze mające charakter tzw. pisma instrukcyjnego (nie będącego pismem procesowym w tej sprawie) mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ skarżącemu ani nie udostępniono informacji ani też nie wydano decyzji odmownej, skarga na bezczynność jest zasadna. Z uwagi jednak na niemożność przesądzenia sposobu załatwienia wniosku skarżącego nie zobowiązano organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Jego rzeczą będzie zatem bądź udostępnienie żądanego pisma bądź wydanie decyzji odmownej w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie, uregulowanych w szczególności w art. 5 ust. 1 i w art. 22 ust. 1 ustawy. Konieczne będzie więc ustalenie charakteru informacji zawartych w żądanym piśmie i w zależności od jego wyniku, wybór właściwego sposobu załatwienia sprawy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Prokuratora Okręgowego w Katowicach Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1541/09 uchylił wyżej opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy wskazuje na to, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, dotycząca danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających. Sąd podkreślił, iż regulacja ta ma ogromne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania aparatu ścigania. Specyfika jego działalności polega jednak na tym, że przy realizacji celów, dla których został powołany (m.in. wykrywania i zwalczania przestępczości) wykorzystuje bardzo często takie środki i techniki, które ze swej istoty mają charakter niejawny, czy wręcz poufny i to także wtedy, gdy ich zastosowanie jest następstwem sugestii, czy wręcz polecenia organu zwierzchniego. Nie można zatem przyjąć, iż każde pismo prokuratora nadrzędnego skierowane do podległego prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze mające charakter pisma instrukcyjnego, mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, o ile nie jest pismem procesowym w sprawie. Wszystko zależy bowiem od materii, której pismo to dotyczy. Może ono bowiem zawierać np. opinie prawne, sugestie dotyczące przeprowadzenia niektórych dowodów, wykorzystania materiałów operacyjnych czy też podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków zapobiegawczych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze swej istoty informacje dotyczące w/w czynności będą miały charakter poufny i w żadnym razie nie mogą być ujawnione. Ich ujawnienie zwłaszcza osobom podejrzanym byłoby nie tylko nielogiczne, ale i prawnie niedopuszczalne. Prawdą jest jednak i to, że nie każdy rodzaj polecenia służbowego czy też wytycznych udzielonych prokuratorowi podległemu musi mieć taki charakter. Takie dane nie muszą być chronione, stając się informacjami, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny winien zatem uzyskać to pismo i ocenić treści w nim zawarte z punktu widzenia powyższych przesłanek, co umożliwi uznanie czy organ pozostawał w bezczynności czy też nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając wyrok po ponownym rozpatrzeniu skargi, skargę tę oddalił. Powołał się na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.), na gruncie którego zobowiązany jest do podporządkowania się poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu wyroku NSA w pełnym zakresie w treści nowego wyroku. Wskazał, iż wykonując nałożony przez Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek uzyskał z Prokuratury Okręgowej w Katowicach uwierzytelniony odpis pisma służbowego Prokuratury Okręgowej w Katowicach o sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., a skład orzekający zapoznał się z treścią wspomnianego pisma. Mając na uwadze zalecenia Prokuratury Okręgowej w Katowicach zawarte w piśmie do Sądu z dnia 16 kwietnia 2010 r. zadbał też, aby treść wspomnianego pisma służbowego nie została ujawniona komukolwiek poza członkami składu orzekającego. Nie jest więc uprawniony do przedstawienia szczegółowej analizy jego treści, a także do dokonania odniesienia treści tego pisma do treści innych pism stron postępowania, załączonych do akt sprawy sądowej.

Biorąc pod uwagę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji ustalił, iż pisma służbowe zawierające "opinie prawne, sugestie dotyczące przeprowadzenia niektórych dowodów, wykorzystania materiałów operacyjnych czy też podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków zapobiegawczych". Dokonana przez Sąd ocena treści pisma służbowego Prokuratury Okręgowej w Katowicach o sygn. akt [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazuje jednoznacznie, iż wspomniane pismo nie ma charakteru pisma procesowego. Pismo to w sposób jednoznaczny ma charakter opinii prawnej wyrażonej przez Prokuraturę Okręgową w Katowicach. Tego rodzaju wewnętrzne pisma służbowe (zawierające opinie prawne) ze swej istoty zawierają informacje o charakterze poufnym i w żadnym razie nie mogą być ujawnione w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zatem należało przyjąć, iż mamy do czynienia z odmową dostępu do informacji, która informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - nie jest. Nie można więc mówić o bezczynności organu, który poinformował skarżącego w pismach z dnia [...] lutego 2009 r.( [...]) oraz w dwóch pismach noszących datę [...] marca 2009 r. ([...] oraz [...]), iż treści będące przedmiotem rzeczonego pisma nie są informacjami publicznymi. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, działający za pośrednictwem pełnomocnika, M.P. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj.: art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a) tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i przyjęcie, iż pismo zawierające wskazania prawne Prokuratury Okręgowej skierowane do Prokuratury Rejonowej, dotyczące podjęcia określonych działań, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tego przepisu, pomimo iż pismo takie sporządzone zostało przez Prokuraturę Okręgową w wyniku skargi obywatela, będącego funkcjonariuszem publicznym, na działanie Prokuratury Rejonowej wniesionej w oparciu o przepisy art. 221 § 1 i art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż odmowa udostępnienia informacji dotyczącej prawomocnie umorzonego postępowania karnego dokonana przez Prokuraturę Okręgową jest zgodna z prawem, albowiem informacja taka nie jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że pismo służbowe prokuratora powstało w rezultacie skargi wnioskodawcy na postępowanie Prokuratury Rejonowej, która wniosła i popierała akt oskarżenia pomimo braku znamion czynu zabronionego. Wskazał następnie na, w jego ocenie, niezgodne z prawem działania prokuratury. Zakwalifikowanie takiego pisma przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako opinię prawną, która nie podlega udostępnieniu jest błędne. Za opinię prawną można uznać pismo zawierające rozważania na temat jakiegoś zagadnienia czy problemu prawnego, o ile ten problem w sprawie faktycznie istnieje. W zaistniałej sytuacji odmawia się jakiejkolwiek ochrony prawnej osobie poszkodowanej ww. zachowaniem. Sam fakt, iż sporne pismo zawiera wywód prawny, nie przesądza o fakcie jego uznania za dokument, który nie stanowi informacji publicznej.

Stwierdzono też, iż ocena tego dokumentu nie może być dokonywana w sposób abstrakcyjny, oderwany od okoliczności faktycznych sprawy, które wskazywały na rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania karnego. Celem wniosku o udostępnienie pisma złożonego przez skarżącego do Prokuratury Okręgowej nie było zatem uzyskanie jakichkolwiek informacji zmierzających do zakłócenia lub utrudnienia postępowania karnego poprzez zdobycie dokumentów niedostępnych wnioskodawcy jako stronie postępowania karnego, lecz zwrócenie uwagi prokuratury nadrzędnej na oczywiste naruszenie przepisów postępowania przez Prokuraturę Rejonową oraz uzyskanie możliwości podjęcia samodzielnej decyzji o ewentualnym dochodzeniu praw w postępowaniu sądowym wobec osób dopuszczających się uchybień.

Wskazano także, iż wnioskodawca nie ma aktualnie możliwości ustalenia z jakiego powodu organy państwa prowadziły przeciwko niemu działania z oczywistym naruszeniem przepisów, pomimo wielokrotnego sygnalizowania przez skarżącego bezprawności stawianych mu zarzutów ani tego którzy funkcjonariusze państwowi są odpowiedzialni za podejmowanie takich działań. W wyniku orzeczenia WSA sankcjonowana jest sytuacja, w której dokumenty mogące ewentualnie potwierdzić nadużycie prawa ze strony organów władzy państwowej przez tą samą władzę państwową, zostaną "utajnione" a pokrzywdzony ich działaniem obywatel zostanie pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw naruszonych bezprawnym działaniem władzy państwowej.

Prowadząc swoje rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął to, że pismo Prokuratury Okręgowej jest wynikiem procedury wszczętej stosownie do przepisu art. 221 § 1 oraz art. 227 i następnych k.p.a., a skarżący był podejrzanym a następnie oskarżonym za czyny z okresu kiedy był funkcjonariuszem publicznym. Skoro sama procedura jest jawna, to trudno zaakceptować pogląd, iż jej rezultat czyli pismo Prokuratury Okręgowej jest niejawne. W ocenie skarżącego nie jest wystarczające uzasadnienie poglądu sądu pierwszej instancji, które w istocie sprowadza się do stwierdzenia iż sporne pismo jest opinią prawną i, w związku z wiążącym w sprawie poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki charakter pisma przesądza o tym, iż nie stanowi ono informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnia prawa dokonana w zaskarżonym orzeczeniu narusza przepisy art. 51 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący zwrócił także uwagę na to, że przepis art. 1 ust. 1 w związku z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej powinien być interpretowany w ten sposób, iż wyniki postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez prokuraturę nadrzędną w oparciu o akta postępowania karnego dotyczącego funkcjonariusza publicznego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu, chyba że udostępnienie takiej informacji prowadziłoby do uzyskania przez podejrzanego (ewentualnie oskarżonego) informacji, która mogłyby zakłócić prawidłowy bieg procesu karnego. Zwrócono też uwagę, że art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie wskazuje w jaki sposób w określonej okoliczności winien zachować się organ administracji. Skarżącemu bowiem przysługiwała droga zarówno administracyjnoprawna, jak i powództwo do sądu o wydanie informacji publicznej.

Ponadto podano, iż ani termin ani forma w jakiej organ odmówił udostępnienia informacji nie odpowiadała naturze prawnej tej czynności, co oznacza, iż organ pozostał bezczynny. Organ bowiem, jeżeli uznał, że informacja nie podlega ujawnieniu, powinien odmówić udzielenia informacji publicznej wskazując dokładnie przyczyny stanowiące podstawę odmowy. Wydana decyzja powinna spełniać warunki określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i być przedmiotem kontroli w toku postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 30 sierpnia 2010 r. skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, określić ich charakter na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zaprezentować uzasadnienie uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci dwóch, pozostających ze sobą w związku przepisów [(art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)]. polegające na ich błędnej wykładni. Problematyka wykładni tych przepisów nie stanowi jednak wyodrębnionej i odpowiednio rozwiniętej argumentacji, bowiem autor skargi kasacyjnej w istocie koncentruje swoją uwagę na charakterze pisma, którego udostępnienia się domaga.

Należy w związku z powyższym już na wstępie kontroli kasacyjnej podnieść, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni jego przepisu, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obejmuje to przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także, potencjalnie, może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji skarżącego kasacyjnie, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni.

Odniesienie się w toku kontroli kasacyjnej do wykładni, która stała się przedmiotem rozumowań Sądu I instancji, nawet jeśli autor skargi kasacyjnej nie wskazuje wyraźnie na poszczególne składniki rozumowań i argumentacji interpretacyjnych, które mogłyby istocie tego zarzutu odpowiadać, wymaga odwołania się do treści wykładni, której w sprawie dokonywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. uchylającym poprzedni wyrok WSA w Gliwicach, zobowiązujący Prokuratora Okręgowego w Katowicach do rozpatrzenia wniosku. Wykładnią tą był bowiem na gruncie art. 190 p.p.s.a. związany Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu skargi, a wynikami tej wykładni jest co do zasady związany także niniejszy Skład Orzekający NSA w ramach własnej wykładni przepisów, wywołanej treścią skargi kasacyjnej (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. s. 476), mając na uwadze treść zdania drugiego art. 190 p.p.s.a., wskazującego na brak możliwości oparcia treści skargi kasacyjnej na przesłankach sprzecznych z wykładnią wyprowadzoną przez NSA.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. precyzyjnie wskazał na formy informacji publicznej, które na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy pod kątem znaczenia wskazanych tam dokumentów dla prawidłowego funkcjonowania organów ścigania, biorąc pod uwagę rodzaj środków i technik, mających co do zasady charakter niejawny i to także wtedy, gdy ich zastosowanie jest następstwem sugestii czy polecenia organu zwierzchniego. Uzupełnieniem powyższego wywodu jest argument wskazujący na to, iż przyjęcia założenia przeciwnego, prowadzącego do ujawnienia takich informacji "byłoby nie tylko nielogiczne ale i prawnie niedopuszczalne".

Wykładnia powyższa, w ocenie Składu Orzekającego, rzutuje w sposób bezpośredni na metodę rozumowania, którą zobowiązany był przyjąć Sąd I instancji w ramach postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonego wyroku. Dokonał tego w ramach wskazania wykładni przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy, odnoszącego się do czynników, jakie winny być wzięte pod uwagę przy ocenie charakteru żądanej informacji. Kontrola kasacyjna prowadzi do konkluzji, że zastosowanie się do tych składników wykładni było prawidłowe. Sąd nałożył bowiem powyższe przesłanki na charakter pisma prokuratora nadrzędnego, udostępnienia którego żądał wnioskodawca. Określił to pismo jako pismo służbowe, zawierające "opinię prawną". Jednocześnie nie rozwinął jednak argumentacji wskazującej na charakter treści zawartych w takiej opinii. Może to, w ocenie Składu Orzekającego, mylnie sugerować, że idzie tu o rodzaj ekspertyzy, zawierającej wiedzę prawniczą, co nie uzasadniałoby przyjmowania modelowej tezy o poufności i jej znaczeniu dla prawidłowego funkcjonowania aparatu ścigania. Bliższa analiza rozumowania Sądu prowadzi jednak do wniosku, że w istocie idzie tu o rodzaj opinii operacyjnej, związanej ze wskazaniem konkretnych wyników kontroli w odniesieniu do prowadzonego przez prokuraturę postępowania przygotowawczego, co jednoznacznie wskazuje na związek ze wspomnianą wyżej sprawnością funkcjonowania organu. Elementy wskazujące na operacyjny charakter tego dokumentu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku się pojawiają (np. przy rozważaniach na temat poufności, wewnętrznego charakteru takich pism służbowych - na s. 8 jego uzasadnienia), niemniej brak ich rozwinięcia argumentacyjnego wywołał odpowiednie argumenty skargi kasacyjnej. W tym kontekście uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera pewne uchybienia, w żaden jednak sposób nie rzutujące na treść rozstrzygnięcia.

Nietrafne są w szczególności argumenty skargi kasacyjnej, zawarte w jej uzasadnieniu, które odnoszą się do kwestionowania niejawnego charakteru przedmiotowego pisma. Autor skargi kasacyjne nietrafnie wywodzi, iż wszystko co nie jest informacją publiczną i nie ma takiego charakteru, winno być zaszeregowane jako informacja (pismo) niejawna (na gruncie ustawy z dnia 22 stycznia 1999 o ochronie informacji niejawnych, Dz.U., Nr 11, poz. 95 ze zm.). O charakterze danego pisma przesądzać mogą bowiem wskazane przez NSA w wyroku uchylającym względy sprawności organów ścigania. W ocenie Składu orzekającego, to właśnie one stanowią istotną przeciwwagę prawa obywatela do uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu i są, a nawet winny być skuteczną barierą dla ograniczania skuteczności tych postępowań. Ochronie takiej winny podlegać także wskazówki i oceny odnoszące się do konkretnych postępowań ze strony organów zwierzchnich, gdyż to właśnie w nich ujawnia się taktyka prowadzenia postępowań przygotowawczych, co siłą rzeczy nie może być składnikiem wiedzy powszechnej, prowadzącym do skorzystania z takich informacji przez podmioty, które są lub mogą być adresatami takich działań. Istotne jest bowiem w tej kwestii nie tylko to, że taka informacja mogłaby dotrzeć do osoby wnioskującej, ale także to, że w efekcie utracona byłaby kontrola nad obiegiem takich informacji.

Nie ma znaczenia wskazywany przez autora skargi kasacyjnej jawny charakter postępowania, prowadzonego na gruncie art. 221 § 1 oraz art. 227 i następnych k.p.a. Jawność, dotycząca skutków unormowanego w nich postępowania skargowego nie może rzutować na charakter pism służbowych, przedmiotem których są wskazania operacyjne, skierowane przez prokuratora nadrzędnego do prokuratora prowadzącego konkretne postępowanie.

W powyższym kontekście należy też odczytywać treść przepisów art. 51 ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Odnoszą się bowiem do dotyczących danej osoby urzędowych dokumentów i zbiorów danych, dostęp do których ograniczony jest ustawą (art. 51 Konstytucji) oraz uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 Konstytucji). Przepisy powyższe nie wskazują na obowiązek udostępniania pism operacyjnych, będących rodzajem oceny (opinii) odnoszącej się do działania jednostki organizacyjnie podporządkowanej w ramach struktury prokuratury (przedmiotowe pismo nie dotyczy stricte osoby wnioskującej, lecz prowadzonego konkretnego postępowania) czy też ujawniania zasad operacyjnego wpływania na działania jednostek podporządkowanych przez jednostki nadrzędne.

W świetle wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny dróg alternatywnego reagowania na wniosek w zależności od tego, czy organ uznaje iż informacja jest informacją publiczną i odmawia jej ujawnienia, czy też, gdy uważa, że informacja nie ma takiego charakteru i informuje o tym wnioskodawcę, należy zaskarżony wyrok uznać za zgodny z prawem.

Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej wskazując, iż brak udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ uznaje tę informację za informację nie mającą charakteru publicznego, winien być przedmiotem decyzji odmawiającej udostępnienia tej informacji. Wystarczy wówczas jedynie zawiadomienie wnioskodawcy przez organ o braku publicznego charakteru takiej informacji, co staje się następnie, w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przedmiotem określenia takiego charakteru przez ten sąd. W sytuacji, gdy taka opinia jest zaakceptowana przez Sąd, nie można mówić o pozostawaniu przez organ w bezczynności ani też o niewłaściwej formie reakcji organu na wniosek. Takie działania miały miejsce w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, co w powiązaniu z oparciem się, na podstawie art. 190 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, na opinii prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartej w uzasadnieniu wyroku uchylającego, przesądziło o nietrafności zarzutów skargi kasacyjnej.

Biorąc zatem pod uwagę prawidłowe kierowanie się wykładnią NSA przy ponownym rozpoznaniu skargi przez Sąd I instancji, a także spełnienie przez ten Sąd wymogu analizy przedmiotowego pisma pod kątem stwierdzenia, czy nie znajdują się w nim elementy, które nie posiadają takiego istotnego znaczenia dla sprawności działania aparatu ścigania, zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić niezgodności z prawem.

W oparciu o powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.