Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1674/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 134 i art. 142 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w T. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie R. sp. z o. o. w T. , dalej: "skarżący", dotyczące rozstrzygnięcia z 22 września 2021 r. postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia na okres od 15 października 2021 r. do 30 września 2023 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania rezonansu magnetycznego (RM) na obszarze województwa wielkopolskiego.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji powołano art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.), dalej: "ustawa".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy.

Po ogłoszeniu o konkursie otwarcie ofert nastąpiło 17 sierpnia 2021 r. Oferty złożyło osiem podmiotów.

W złożonej ofercie skarżący zadeklarował dostępność kontraktowanego zakresu w miejscu udzielania świadczeń w wymiarze 80 godzin tygodniowo. Z danych zawartych w formularzu ofertowym, dotyczących deklarowanego personelu lekarskiego wynika, że świadczenia opieki zdrowotnej będą realizowane przez dwóch lekarzy - M. S. w wymiarze 1 godziny tygodniowo oraz A. P. w wymiarze 39 godzin tygodniowo. Wobec tego z oferty wynikało, że wskazany personel lekarski zapewniałby realizację świadczeń w poradni w połowie czasu jej deklarowanej dostępności (40 godzin tygodniowo).

Ponadto w części VIII. formularza ankietowego "Ankiety" w zakresie sposobu realizacji umowy skarżący oświadczył, że będzie realizował świadczenia zdrowotne będące przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem laboratoryjnej diagnostyki medycznej i mikrobiologicznych badań laboratoryjnych oraz świadczeń diagnostyki onkologicznej, o której mowa w § 6a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 35 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r.".

Dodatkowo w części II. formularza ofertowego "Wykaz podwykonawców" skarżący wskazał następujące podmioty: D. sp. z o. o. (podwykonawstwo w przedmiocie realizacji badań z zakresu diagnostyki laboratoryjnej i mikrobilogii), L. sp. z o. o. (podwykonawstwo w zakresie wykonywania badań tomografii komputerowej oraz rezonansu magnetycznego) oraz Fundacja Z. w T. (podwykonawstwo w zakresie realizacji transportu sanitarnego).

Wobec tego, że do oferty nie załączono kopii umów zawartych z tymi podmiotami, 17 sierpnia 2021 r. komisja konkursowa wezwała skarżącego do uzupełnienia braków formalnych oferty przez nadesłanie kopii umów zawartych z podwykonawcami wskazanymi w części II. formularza ofertowego.

W odpowiedzi na to wezwanie 18 sierpnia 2021 r. skarżący dostarczył kopie umów zawartych z podmiotem D. sp. z o. o. i Fundacją Z. . Z uwagi na nieprzekazanie umowy ze spółką L. sp. z o. o. komisja konkursowa ponownie wezwała skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie współpracy z tym podwykonawcą.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2021 roku skarżący oświadczył, że importując z profilu świadczeniodawcy do programu NFZ-KO dane potrzebne do przygotowania dokumentacji ofertowej, system zaczytał wszystkich podwykonawców, z którymi skarżący posiada zawarte umowy współpracy. Umowa zawarta z L. sp. z o. o. dotyczy w części zakresu obejmującego postępowanie ofertowe. Jednocześnie skarżący oświadczył, że "Jak zaznaczono w punkcie 1 Kompleksowość, podpunkt 1.1 sposób wykonania umowy, oferent samodzielnie będzie realizował świadczenia zdrowotne będących przedmiotem postępowania bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem laboratoryjnej diagnostyki medycznej i mikrobiologicznych badań laboratoryjnych oraz świadczeń diagnostyki onkologicznej". Do przedmiotowych wyjaśnień załączył również kopię umowy zawartej ze spółką L. sp. z o. o. zawartej w przedmiocie wykonywania świadczeń zdrowotnych z zakresu diagnostyki obrazowej w pracowni diagnostycznej rezonansu magnetycznego L. w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w K. i tomografii komputerowej w pracowni diagnostycznej L. w Szpitalu Miejskim im. [...] w P..

Komisja konkursowa wezwała skarżącego do złożenia wyjaśnień m. in. w zakresie dotyczącym harmonogramu czasu pracy lekarzy specjalistów wskazanych w części VI. Szczegóły oferty formularza ofertowego.

W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie z 1 września 2021 r. wskazał, że poza zatrudnionymi w podmiocie leczniczym lekarzami specjalistami posiada również umowę na teleradiologię. Do pisma załączył kopię umowy zawartą 1 września 2021 r. z E. sp. z o. o. w przedmiocie wykonywania opisów badań radiologicznych MRI, TK i RTG wykonywanych w pracowni skarżącego. Zgodnie z § 9 tej umowy została ona zawarta od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2023 r.

Zawiadomieniem z 9 września 2021 r. komisja konkursowa poinformowała skarżącego o odrzuceniu jego oferty z powodu, o którym mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy, czyli w związku z niespełnianiem wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu wskazano, że zapewnienie wskazanego personelu lekarskiego stanowi element konieczny udziału w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a nadto oczywistym jest, że lekarz lub lekarze zadeklarowani do realizacji świadczeń winni udzielać ich zgodnie ze wskazanym w ofercie harmonogramem czasu pracy komórki organizacyjnej, w tym przypadku pracowni rezonansu magnetycznego. Wobec faktu, że zgodnie z harmonogramem czasu pracy pracowni rezonansu magnetycznego skarżący deklarował dostępność tego miejsca udzielania świadczeń w wymiarze 80 godzin tygodniowo, podczas gdy zapewnił jedynie 40 godzin czasu pracy lekarza (lekarzy) w pracowni stwierdzono, że nie zapewnił on pełnego zabezpieczenia realizacji świadczeń rezonansu magnetycznego przez personel lekarski. Nie uwzględniono również umowy zawartej przez Odwołującego z podmiotem E. sp. z o. o. z uwagi na zawarcie jej już po złożeniu oferty.

Skarżący wniósł protest podnosząc, że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. nie wskazano, że personel lekarski zgłoszony w dostępności pracowni rezonansu magnetycznego powinien wypełnić cały czas pracy pracowni. Ponadto wskazał, że umowa przedłożona do wyjaśnień została załączona omyłkowo, bowiem faktyczną realizację świadczeń w tym zakresie zapewnia aneksowana w sierpniu 2020 r. umowa zawarta 16 sierpnia 2017 r. z T. sp. z o. o. Skarżący nie załączył tej umowy ani aneksu do protestu.

W dniu 17 września 2021 r. komisja konkursowa oddaliła protest. Wskazano, że do złożonej oferty nie załączono powoływanej w proteście umowy z T. sp. z o. o. ani aneksu do niej. Podkreślono, że skarżący złożył do oferty oświadczenie, że umowę będzie realizował bez udziału podwykonawców, a zatem nie jest możliwe przyjęcie, że wskazywaną obecnie umowę posiadał w chwili złożenia oferty. Ponadto wskazano, że przyjęcie na obecnym etapie jakiejkolwiek dodatkowej umowy stanowiłoby istotną zmianę oferty.

W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu postępowania z 22 września 2021 r. komisja konkursowa poinformowała, że wybrano oferty dwóch oferentów, natomiast inne dwie oferty, w tym ofertę skarżącego, odrzucono na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z uwagi na niespełnianie przez ofertę wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2.

Skarżący wniósł od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie zarzucając komisji konkursowej bezprawne odrzucenie jego oferty i wybór ofert, które nie spełniały wymogów - tych samych, których wymagano od skarżącego.

Skarżący oświadczył, że jego oferta spełniała wymagania konkursu. Zgodnie z załącznikiem nr 2 "Wykaz świadczeń gwarantowanych w przypadku badań diagnostycznych oraz warunki ich realizacji" cz. VIII "Świadczenia rezonansu magnetycznego" do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r., do realizacji tych świadczeń konieczne jest zapewnienie w szczególności lekarza:

- specjalisty w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki, lub rentgenodiagnostyki, lub radiologii i diagnostyki obrazowej lub

- specjalisty w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki lub radiologii i diagnostyki obrazowej oraz

- lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie radiologii i diagnostyki obrazowej, lub

- lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki lub rentgenodiagnostyki,

co zgodnie ze złożoną ofertą skarżący spełnił. Wykazał bowiem zatrudnionych dwóch specjalistów - M. S. i A. P.. W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. nie wskazano natomiast, że personel lekarski zgłoszony w dostępności pracowni rezonansu magnetycznego powinien wypełnić cały czas pracy pracowni w sytuacji, kiedy pozostały czas pracy wypełniają elektroradiolodzy i technicy elektroradiologii.

Skarżący wskazał, że złożony w trakcie wyjaśnień dokument potwierdzający zawarcie umowy z podmiotem E. sp. z o. o. służył informacji, że oprócz zatrudnionego personelu posiada również zabezpieczenie w postaci przedstawionej umowy. Aneks do umowy przedłużający świadczenie usług w systemie teleradiologii z [...] sp. z o. o. zawarto 21 sierpnia 2020 r., a zatem przed złożeniem oferty. W tej umowie zabezpieczono już badania z przyszłego rezonansu magnetycznego. Z kolei umowa z podmiotem [...] sp. z o. o. z 1 września 2021 r. jest dodatkowym zabezpieczeniem teleradiologii. Do wyjaśnień z 1 września 2021 r. przez pomyłkę dołączono dodatkową umowę z tym podmiotem zamiast aneksu do umowy z T. sp. z o. o., a pierwotna umowa z T. sp. z o. o. została zawarta 16 sierpnia 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu komisji konkursowej, że złożył oświadczenie, że będzie realizował umowę bez udziału podwykonawców skarżący wskazał, że nie był to dokument wymagany w konkursie, a ponadto mógł być zmieniony już na etapie wezwania do złożenia wyjaśnień. Składając ofertę uzupełnił kartę z wykazem podwykonawców, a zatem można było uzupełnić braki formalne i nieścisłości przez określenie, że takie oświadczenie złożono omyłkowo.

Do odwołania załączono również:

1. umowę z 1 września 2021 r. z E. sp. z o. o. w przedmiocie wykonywania opisów badań radiologicznych MRI, TK i RTG, wykonanych w pracowni skarżącego;

2. umowę z 16 sierpnia 2017 r. z T. sp. z o. o. w przedmiocie udzielania świadczeń zdrowotnych w zakresie wykonywania opisów badań rentgenowskich i tomografii komputerowej w oparciu o teleradiologię, zawartą od 21 sierpnia 2017 r. na 36 miesięcy;

3. aneks z 21 sierpnia 2020 r. o przedłużeniu umowy z 16 sierpnia 2017 r. do 21 sierpnia 2023 r. i poszerzeniu pierwotnie zakontraktowanych usług przez wskazanie wykonywania opisów badań rezonansu magnetycznego.

W art. 31d pkt 2 ustawy przyznano kompetencję dla określenia przez Ministra Zdrowia w drodze rozporządzeń, w poszczególnych zakresach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1-8 i 10-13 ustawy, wykazów świadczeń gwarantowanych wraz z określeniem warunków realizacji danego świadczenia, w tym również dotyczących zapewnienia personelu medycznego, mając na uwadze konieczność zapewnienia wysokiej jakości świadczeń opieki zdrowotnej oraz właściwego zabezpieczenia tych świadczeń.

W części VIII. "Świadczenia rezonansu magnetycznego" załącznika 2 "Wykaz świadczeń gwarantowanych w przypadku badań diagnostycznych oraz warunki ich realizacji" do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. wskazano na warunki w zakresie zapewnienia personelu medycznego realizującego ten zakres świadczeń. Świadczeniodawca przystępujący do realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania rezonansu magnetycznego, realizujący świadczenia gwarantowane, o których mowa w lp. 1-18 części VIII załącznika 2 powinien zapewnić:

1) lekarza:

a) specjalistę w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki, lub rentgenodiagnostyki, lub radiologii i diagnostyki obrazowej lub

b) specjalistę w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki lub radiologii i diagnostyki obrazowej oraz lekarza w trakcie specjalizacji w dziedzinie radiologii i diagnostyki obrazowej, lub lekarza ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki lub rentgenodiagnostyki;

2) osobę, która:

a) rozpoczęła po dniu 30 września 2012 r. studia wyższe w zakresie elaktroradiologii obejmujące co najmniej 1 700 godzin kształcenia w zakresie elektroradiologii i uzyskała co najmniej tytuł licencjata lub inżyniera,

b) ukończyła studia wyższe na kierunku lub w specjalności elektroradiologia obejmujące co najmniej 1 700 godzin w zakresie elektroradiologii i uzyskała tytuł licencjata lub inżyniera,

c) ukończyła szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technik elektroradiolog lub technik elektroradiologii lub dyplom potwierdzający kwalifikacje w zawodzie technik elektroradiolog.

Z powyższego wynika, że oferent, który bierze udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w powyższym zakresie winien zapewnić personel, o którym mowa w pkt 1 i 2.

Czas pracy personelu zgłoszonego do realizacji umowy powinien być spójny z deklarowanym w ofercie harmonogramem dostępności pracowni rezonansu magnetycznego.

W powyższym wyliczeniu brak alternatywy między personelem lekarskim a osobą wskazaną w pkt 2), czyli elektroradiologiem lub technikiem elektroradiologiem. Świadczeniodawca nie jest zatem uprawniony do wyboru, czy jako wymagany personel wskaże samego lekarza czy samego elektroradiologa, bowiem realizując świadczenia w pracowni rezonansu magnetycznego ma obowiązek zapewnić dostępność każdej z tych osób, zgodnie z przyjętym przez siebie harmonogramem dostępności tej pracowni. Tym samym elektroradiolog lub technik elektroradiolog nie zastąpi w tym przypadku lekarza, bowiem zakres ich komepetencji jest istotnie odmienny.

Jednocześnie, zgodnie z § 6 zarządzenia nr 182/2019/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 grudnia 2019 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, dalej: "zarządzenie 182/2019/DSOZ", świadczeniodawca realizujący umowę obowiązany jest spełniać wymagania określone w tym zarządzeniu oraz w przepisach odrębnych, w tym w szczególności w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r.

Konieczność spełniania wymagań, o których wyżej mowa, dotyczy każdego miejsca udzielania świadczeń, w którym realizowana jest umowa.

Świadczenia objęte przedmiotem umowy udzielane są osobiście przez osoby posiadające określone kwalifikacje zgodnie z "Harmonogramem - zasoby", którego wzór określony jest w załączniku nr 2 do umowy (§ 9 ust. 1-3 zarządzenia 182/2019/D80Z). Osoby personelu medycznego będące lekarzami mogą udzielać świadczeń w zakresie badania tomografii komputerowej (TK) i rezonansu magnetycznego (RM), także za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, z zachowaniem wymogów określonych w odrębnych przepisach. Świadczeniodawca zapewnia dostępność do świadczeń zgodnie z harmonogramem. Wymogi dotyczące zapewnienia personelu zostały zatem złagodzone w stosunku do lekarzy, mogących realizować świadczenia ze wskazanych zakresów z wykorzystaniem tzw. teleradiologii. Nadal nie oznacza to jednak, że dostępność personelu lekarskiego może być ograniczona w stosunku do czasu pracy pracowni rezonansu magnetycznego. Nie jest natomiast wykluczone, aby świadczeniodawca ubiegający się o zawarcie umowy zabezpieczył dostępność personelu w tym trybie na zasadach podwykonawstwa, zgodnie z warunkami określonymi w art. 133 ustawy i § 7 zarządzenia 182/2019/DSOZ.

Minister Zdrowia w rozporządzeniu z 6 listopada 2013 r. ani Prezes Funduszu w szczegółowych warunkach umowy w tym zakresie nie określili tak minimalnych, jak i maksymalnych norm związanych z godzinową dostępnością pracowni rezonansu magnetycznego. W tym zakresie to oferent decyduje, w jakim wymiarze jest w stanie ją zapewnić, mając na względzie potencjał, którym dysponuje.

W części VI. "Szczegóły oferty" formularza ofertowego skarżący wskazał harmonogram dostępności pracowni rezonansu magnetycznego. Wynika z niego, że świadczenia we wskazanym miejscu udzielania świadczeń realizowałby w wymiarze 80 godzin tygodniowo. W tej samej części formularza zadeklarował dostępność personelu lekarskiego w zaledwie połowie deklarowanego czasu pracy pracowni rezonansu magnetycznego - 40 godzin tygodniowo (lekarz M. S. - 1 godzina tygodniowo i lekarz A. P. - 39 godzin tygodniowo).

Dodatkowo skarżący oświadczył w części VIII. "Ankiety" formularza ofertowego, że realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy nastąpi bez udziału podwykonawców (z wyłączeniem diagnostyki laboratoryjnej i onkologicznej). W wykazie podwykonawców wskazał laboratorium diagnostyczne, podmiot realizujący na jego rzecz transport sanitarny i L. sp. z o. o., z którym podpisał umowę o podwykonawstwo w zakresie wykonywania badań z zakresu diagnostyki obrazowej (rezonans magnetyczny w K., a tomografia komputerowa w P.). Wezwany do złożenia wyjaśnień właśnie w zakresie tego podwykonawcy wskazał, że podczas importu z profilu świadczeniodawcy do programu NFZ-KO danych potrzebnych do przygotowania oferty systemowo zostali zaczytani wszyscy podwykonawcy, z którymi ma zawarte umowy współpracy. W tym samym piśmie po raz kolejny oświadczył, że świadczenia zdrowotne będące przedmiotem prowadzonego postępowania konkursowego będzie realizował samodzielnie. Nie sposób zatem uznać aktualnych twierdzeń skarżącego, który w treści odwołania wskazuje, że składając ofertę uzupełnił kartę z wykazem podwykonawców, a zatem oświadczenie, o którym mowa w części VIII. formularza ofertowego można było uznać za złożone omyłkowo. Składając wyjaśnienia z 25 sierpnia 2021 r. skarżący powtórzył złożone przez siebie pierwotne oświadczenie, że przyszłą umowę będzie realizował bez udziału podwykonawców. Wobec tego jedynym słusznym wnioskiem jest ten, że od momentu złożenia oferty jedyną intencją skarżącego była samodzielna realizacja umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie badania rezonansu magnetycznego.

W wykazie podwykonawców nie wymieniono podmiotu, z którym zawarto umowę w zakresie teleradiologii. Skarżący, po otrzymaniu wezwania do uzupełniania braków formalnych oferty w postaci przedłożenia umów z podwykonawcami, nie pytany wówczas o szczegółowy harmonogram czasu pracy zadeklarowanego personelu lekarskiego (co jest elementem oceny merytorycznej oferty przez weryfikację spełnienia warunków wymaganych), ponownie oświadczył, że umowę będzie realizował samodzielnie. Dopiero na etapie pytania postawionego przez komisję konkursową, dotyczącego zapewnienia pełnej dostępności personelu lekarskiego zgodnie z deklarowanym harmonogramem dostępności pracowni rezonansu magnetycznego, zmienił zdanie i przedłożył umowę z podmiotem E. sp. z o. o. dotyczącą wykonywania opisów badań radiologicznych MRI, TK i RTG wykonywanych w pracowni skarżącego, zawartą dopiero 1 września 2021 r., a zatem już po złożeniu i otwarciu ofert, a także w tym samym dniu, co składane w tej sprawie wyjaśnienia. Po otrzymaniu zawiadomienia o odrzuceniu oferty, w złożonym proteście, skarżący przedstawił po raz kolejny odmienne okoliczności, powołując się tym razem na umowę z jeszcze innym podmiotem - T. sp. z o. o., aneksowaną w sierpniu 2020 r., na realizację usług związanych z wykonywaniem opisów badań radiologicznych, której nie załączył do protestu, lecz do odwołania.

Nie są zatem wiarygodne argumenty skarżącego związane z przypadkowym pominięciem przez niego w złożonej ofercie oraz na etapie pierwotnych wyjaśnień T. sp. z o. o., jak również omyłkowego niezałączenia do wyjaśnień z 1 września 2021 r. zawartej z tą spółką umowy i aneksu do niej.

Jednocześnie sprzeczne z powyższym jest twierdzenie skarżącego, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. nie precyzuje, że personel lekarski zgłoszony do realizacji świadczeń w pracowni rezonansu magnetycznego powinien wypełnić cały czas pracy tej pracowni.

Skoro zatem zdaniem skarżącego nie ma znaczenia, w jakim wymiarze dostępności pracowni świadczenia będzie realizował personel lekarski, jeżeli w pozostałym czasie obecny tam będzie elektroradiolog, to z jakiego względu aktualnie twierdzi, że pozostały czas pracy lekarza w poradni uzupełniłby podwykonawstwem w zakresie teleradioiogii. W tym kontekście przywołana przez skarżącego argumentacja nie jest spójna.

Zgodnie z art. 147 ustawy kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Ponadto, analiza art. 142 ust. 1-3 w zw. z art. 5 i art. 148 ustawy wiedzie do wniosku, że oferta jest wiążąca od momentu jej złożenia i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego - a zatem po terminie składania ofert - jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom czy innym modyfikacjom, w tym w szczególności w odniesieniu do spełnienia warunków wymaganych, określonych w przepisach prawa lub szczegółowych warunkach umów określonych przez Prezesa Funduszu. Zastrzeżenie dotyczące braku możliwości uzupełnienia oferty po upływie terminu do jej złożenia, zawiera również § 18 ust. 1 i 4 zarządzenia 182/2019/DSOZ. Zgodnie z przywołanymi regulacjami oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że Fundusz otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert, natomiast po tym terminie oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania.

Skoro zatem z treści oferty skarżącego nie wynikało, że zapewnia dostępność personelu lekarskiego w pełnym wymiarze dostępności pracowni rezonansu magnetycznego, czy to w miejscu udzielania świadczeń, czy też - zgodnie z § 9 ust. 2 zarządzenia 182/2019/DSOZ - za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, to nie został spełniony warunek wymagany, określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. Spełnienie warunków wymaganych musi wynikać bezpośrednio z oferty złożonej przez świadczeniodawcę. Po upływie terminu składania ofert świadczeniodawca nie może zmienić, skorygować czy uzupełnić złożonej pierwotnie oferty o te elementy, które zapewnią mu dalsze uczestnictwo w postępowaniu.

Nawet gdyby przyjąć, że komisja konkursowa mogłaby w tym przypadku dokonać zmiany odpowiedzi udzielonej przez Odwołującego w części VIII. formularza ofertowego, dotyczącej deklaracji samodzielnej realizacji przez niego przyszłej umowy z "tak" na "nie", to uzasadnienie tej zmiany musiałoby wynikać z pozostałej treści złożonej oferty, np. treść tego oświadczenia nie korespondowałaby z wykazem podwykonawców lub załączonymi do oferty dokumentami, np. umowami o współpracy z podmiotami trzecimi. Skarżący nie zawarł w ofercie informacji dotyczących realizacji świadczeń przy udziale podwykonawców, jednoznacznie oświadczając, że umowę będzie wykonywał samodzielnie.

Regulacja zawarta w art. 149 ust. 1 ustawy zawiera wyliczenie przyczyn, których zaistnienie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty.

Skarżący, deklarując dostępność personelu lekarskiego w wymiarze zaledwie 40 godzin tygodniowo, wobec deklarowanej 80-godzinnej dostępności pracowni rezonansu magnetycznego, nie spełniał warunku wymaganego, o którym mowa w części VIII. załącznika 2. do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r.

Konwalidacja tego braku nie mogła natomiast nastąpić na podstawie przedłożonej umowy z E. sp. z o. o., bowiem umowa ta została zawarta dopiero 1 września 2021 r., a zatem już po terminie składania ofert i ich otwarciu.

Z kolei umowa z T. sp. z o. o. z 16 sierpnia 2017 r. na 36 miesięcy od 20 sierpnia 2017 r., następnie aneksowana 20 sierpnia 2020 r. na dalszy okres (do 21 sierpnia 2023 r.) nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na to, że skarżący nie załączył jej do oferty. Nie załączył jej również do złożonego protestu, choć powoływał się na nią. Treść tej umowy Fundusz poznał dopiero na etapie rozpatrywania odwołania. Okoliczności te, zwłaszcza wobec faktu złożenia oświadczenia o samodzielnej realizacji świadczeń, powtórzonego następnie w piśmie z 25 sierpnia 2021 r., nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że taką umowę skarżący posiadał w chwili złożenia oferty. Przyjęcie zaś dodatkowej umowy na etapie weryfikacji oferty stanowiłoby istotną jej zmianę.

Nie jest kompetencją Funduszu badanie rzeczywistej daty zawarcia umowy z T. sp. z o. o. i aneksu do niej, bowiem dla stanu sprawy pozostaje to bez znaczenia, skoro oferta po upływie terminu do jej złożenia nie może podlegać żadnym zmianom. Przyjęcie za prawidłowe takiego działania niweczyłoby cel całego postępowania konkursowego, polegającego na stworzeniu możliwości weryfikacji złożonej oferty na odpowiednim etapie.

Błędne jest także przeświadczenie skarżącego, że każdy z pozostałych oferentów nie spełniał tego warunku. Każdy z nich zapewnił wymagany personel lekarski w pełnym wymiarze czasu pracy pracowni rezonansu magnetycznego, właściwie interpretując warunek dotyczący zapewnienia personelu lekarskiego.

Oferta skarżącego zasadnie zatem podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z uwagi na niespełnienie warunków wymaganych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r.

W skardze na decyzję z 12 października 2021 r. powtórzono przytoczone już wyżej zarzuty zawarte w odwołaniu. W związku z uprzednim ich przytoczeniem zbędne byłoby w tym miejscu ich powtarzanie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd w całości podziela argumenty organu zawarte w zaskarżonym akcie. W związku z ich omówieniem powtarzanie ich nie jest konieczne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Unormowania tego aktu dają podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, a także sprawowania kontroli i nadzoru nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, jak również są podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

W myśl art. 139 ust. 1 ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert (pkt 1) albo w trybie rokowań (pkt 2). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zawiera m. in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zaskarżenia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, określenie obszaru terytorialnego (art. 139 ust. 3 ustawy). Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców (art. 146 ustawy). Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy). Kryteria oceny ofert są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej.

W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego. Odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy otwiera zatem postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Jak stanowi art. 152 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymieniono w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasady te są określone w przepisach ustawy oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym uczestnika postępowania (świadczeniodawcy) w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku (por.: prawomocny wyrok o sygn. akt III SA/Lu 940/14 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest zatem ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu więc nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzeń, w poszczególnych zakresach, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1-8 i 10-13, wykazy świadczeń gwarantowanych wraz z określeniem warunków realizacji danego świadczenia gwarantowanego, w tym dotyczących personelu medycznego, mając na uwadze konieczność zapewnienia wysokiej jakości świadczeń opieki zdrowotnej oraz właściwego zabezpieczenia tych świadczeń (art. 31d pkt 2 ustawy).

Na podstawie powyższego przepisu wydano rozporządzenie Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej, które były przedmiotem kontrolowanego postępowania, a konkretnie świadczenia w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania rezonansu magnetycznego, które uregulowano w załączniku nr 2 cz. VIII lp. 1-18. Jak wynika z tego załącznika, warunkami realizacji tych świadczeń, w zakresie personelu jest:

1) lekarz:

a) specjalista w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki, lub rentgenodiagnostyki, lub radiologii i diagnostyki obrazowej lub

b) specjalista w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki lub radiologii i diagnostyki obrazowej oraz

- lekarz w trakcie specjalizacji w dziedzinie radiologii i diagnostyki obrazowej, lub

- lekarz ze specjalizacją I stopnia w dziedzinie radiologii lub radiodiagnostyki lub rentgenodiagnostyki;

2) osoba, która:

a) rozpoczęła po dniu 30 września 2012 r. studia wyższe w zakresie elaktroradiologii obejmujące co najmniej 1700 godzin kształcenia w zakresie elektroradiologii i uzyskała co najmniej tytuł licencjata lub inżyniera,

b) ukończyła studia wyższe na kierunku lub w specjalności elektroradiologia obejmujące co najmniej 1700 godzin w zakresie elektroradiologii i uzyskała tytuł licencjata lub inżyniera,

c) ukończyła szkołę policealną publiczną lub niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej i uzyskała tytuł zawodowy technik elektroradiolog lub technik elektroradiologii lub dyplom potwierdzający kwalifikacje w zawodzie technik elektroradiolog.

Jak trafnie zaznaczył organ, powyższy przepis do realizacji przedmiotowych świadczeń wymaga zarówno lekarza (pkt 1), jak i osobę, o której mowa w pkt 2. Nie jest zatem zasadny argument skarżącego, że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. nie wskazano, że personel lekarski powinien wypełnić cały czas pracy pracowni rezonansu magnetycznego, kiedy pozostały czas pracy wypełniają osoby, o których mowa w pkt 2.

Powyższe nie oznacza konieczności osobistej obecności lekarza w miejscu świadczenia przedmiotowych świadczeń, gdyż możliwe jest ich udzielanie na odległość przy pomocy tzw. teleradiologii, co wynika z § 9 ust. 2 zarządzenia 182/2019/DSOZ stanowiącego, że osoby będące lekarzami mogą udzielać świadczeń w zakresie badania tomografii komputerowej (TK) i rezonansu magnetycznego (RM), także za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, z zachowaniem wymogów określonych w odrębnych przepisach.

Niemniej jednak, nawet przy wykonywaniu tych świadczeń przez lekarza na odległość, niezmienny jest obowiązek zapewnienia przez oferenta wymaganego personelu (lekarza, jak i elektrotechnika radiologii) w ciągu całego czasu wykonywania tych świadczeń, co wynika z powołanego wyżej przepisu rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013r. i § 9 ust. 1 i 3 zarządzenia 182/2019/DSOZ stanowiącego, że świadczeniodawca zapewnia dostępność do świadczeń zgodnie z harmonogramem - zasoby.

Tymczasem skarżący nie spełnił powyższego warunku, gdyż w złożonej 11 sierpnia 2021 r. ofercie zadeklarował dostępność kontraktowanego zakresu w miejscu udzielania świadczeń w wymiarze 80 godzin tygodniowo. Z danych zawartych w formularzu ofertowym, dotyczących deklarowanego personelu lekarskiego wynika, że świadczenia opieki zdrowotnej będą realizowane przez dwóch lekarzy - M. S. w wymiarze 1 godziny tygodniowo oraz A. P. w wymiarze 39 godzin tygodniowo. Wobec tego z oferty wynikało, że wskazany personel lekarski zapewniałby realizację świadczeń w poradni jedynie w połowie czasu jej deklarowanej dostępności (40 godzin tygodniowo).

Do czasu deklarowanej dostępności nie można wliczyć ewentualnych zmian wynikających z:

1. umowy z E. sp. z o. o., gdyż została ona zawarta dopiero 1 września 2021 r., czyli już po upływie terminu do składania ofert i po ich otwarciu (co nastąpiło 17 sierpnia 2021 r.);

2. umowy z T. sp. z o. o. z 17 sierpnia 2017 r., przedłużonej w sierpniu 2020 r., gdyż w ofercie przed upływem terminu do składania ofert nie wskazał tej firmy jako podwykonawcy oraz nie załączył jej do dokumentów aplikacyjnych, czyniąc to w późniejszym czasie.

Niemożność istotnej zmiany ofert wynika z przepisów ustawy. Zgodnie z art. 142 ust. 1-3 ustawy w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

Oświadczenia lub wyjaśnienia przekazane za pomocą teleksu, poczty elektronicznej lub telefaksu uważa się za złożone w terminie, jeżeli ich treść dotarła do adresata przed upływem terminu i została niezwłocznie potwierdzona na piśmie przez przekazującego.

Jak wskazano w wyroku o sygn. akt II GSK 1894/18 (dostępny w CBOSA) składane przez oferenta oświadczenie o spełnianiu warunków koniecznych do udzielania świadczeń zdrowotnych ma charakter oświadczenia wiedzy, które jest złożone organizatorowi konkursu z chwilą określoną jako termin otwarcia ofert i od tego momentu oferent jest związany ofertą. Składane przez oferenta zapewnienie o spełnianiu wszelkich warunków musi być zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, zarówno w dniu składania oferty, jak i od początku obowiązywania umowy, co oznacza zapewnienie o trwałości spełniania warunków w tym czasie, a co za tym idzie, również i w toku postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta ma być zatem aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy. Służyć to ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzeniu możliwości zweryfikowania oferty na odpowiednim etapie postępowania konkursowego. Przyjęcie tezy przeciwnej byłoby sprzeczne z wolą prawodawcy, niwecząc wynikające z przepisów obowiązującego prawa uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. Powyższy przepis prawa rangi ustawowej nakazuje weryfikować oferty według stanu na dzień ich złożenia, nie zaś na dzień zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do możliwości przyznawania oferentom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej punktacji w oparciu o zdarzenia przyszłe i niepewne, co byłoby sprzeczne z wyrażonymi w art. 134 ustawy zasadami równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji. Trafnie zatem komisja konkursowa, a następnie organ przyjęli, że oferent biorący udział w konkursie muszą spełniać warunki konkursu najpóźniej na dzień otwarcia ofert.

W tym kontekście dla rozstrzygnięcia nie mają znaczenia skutki podania w ofercie, że skarżący będzie realizował świadczenia bez udziału podwykonawców.

Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie w związku z przedstawianymi przez skarżącego zarzutami i dokonał szczegółowej analizy przeprowadzonego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, w tym zarzutów skarżącego i szczegółowo się do nich odniósł.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) skargę oddalił.