Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3280/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 3 pkt 3-5
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1317/15 w sprawie ze skargi L.P. i J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1317/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi L.P. i J. S. (dalej również: zainteresowani; skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej również: Minister; organ) z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia – oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.] – dalej: p.p.s.a.).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

O stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1955 r. – w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz [...] w budowie nieruchomości położonej w [...], o pow. [...] m², stanowiącej własność R. S. (pkt 36 orzeczenia) – wniosła R. S., a w trakcie postępowania, w miejsce zmarłej, wstąpili jej spadkobiercy: L. P. i J. S.

Kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31) – dalej również: dekret o nabywaniu nieruchomości; dekret.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] – w wyniku złożenia przez zainteresowanych wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1955 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz [...] w Budowie nieruchomości położonej w [...], o pow. [...] m², stanowiącej własność R. S. (pkt 36 orzeczenia).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że ze względu na wyczerpanie dostępnych możliwości pozyskania akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego, oceny legalności orzeczenia z 1955 r. dokonano w oparciu o wszelkie dostępne dowody; w związku z tym nie można uznać, aby zostały naruszone art. 7 i art. 77 k.p.a.

Organ, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skarżących, stwierdził, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, aby badane orzeczenie wypełniało którąkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Minister w szczególności wyjaśnił, że:

- z wnioskiem o nabycie przedmiotowej nieruchomości wystąpiło Przedsiębiorstwo Państwowe [...], a jako przedsiębiorstwo państwowe było ono podmiotem uprawnionym do występowania o nabywanie nieruchomości w trybie dekretu o nabywaniu nieruchomości (art. 2 dekretu); na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego [...] została wydana opinia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1952 r. stwierdzająca, że nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne do zrealizowania obiektu przemysłowego przez to Przedsiębiorstwo; do wniosku o wydanie zezwolenia załączono zezwolenie Ministra Hutnictwa na zgłoszenie wniosku o zezwolenie na nabycie nieruchomości z [...] lipca 1953 r., odpis opinii, o której mowa w art. 5 ust. 2 dekretu o nabywaniu nieruchomości i zaświadczenie lokalizacyjne nr 633 z dnia 25 marca 1952 r., wydane przez Prezydium Rady Narodowej w [...], co oznacza, że zostały spełnione wymogi, określone w art. 7 ust. 3 dekretu;

- zezwoleniem z dnia 25 lipca 1953 r. Zastępca Przewodniczącego [...] wyraził zgodę Przedsiębiorstwu Państwowemu [...], jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie m.in. przedmiotowej nieruchomości;

- przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia nie doszło również do naruszenia art. 21 ust. 2 dekretu o nabywaniu nieruchomości, gdyż orzeczenie z 1955 r. zawiera wszystkie elementy obligacyjne, a brak akt archiwalnych, dotyczących przedmiotowego orzeczenia nie może powodować domniemania, jakoby organ nie rozpatrzył wniosków i sprzeciwów, które mogły wpłynąć;

Zdaniem Ministra przepisy dekretu o nabywaniu nieruchomości nie zostały w przedmiotowej sprawie naruszone, a tym bardziej w sposób rażący, zaś fakt, że nie można odnaleźć wszystkich dokumentów, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa; kwestionowane orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wszystkie konstytutywne elementy decyzji administracyjnej.

Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2015 r. wnieśli L. P. i J. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że przyjmuje za własną argumentację organu co do istotnych uwarunkowań sprawy, jednakże wyraził dwa zastrzeżenia dotyczące kwestii stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości oraz kryteriów oceny skuteczności zezwolenia udzielonego przez Zastępcę Przewodniczącego [...].

Zdaniem Sądu podnoszone w skardze kwestie, wobec uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśniając, że w toku postępowania, a potem w skardze, sygnalizowana była kwestia domniemanego innego stanu prawnego wywłaszczanej nieruchomości niż przyjęty w orzeczeniu z 1955 r. – co do granic (że nieruchomość w granicach oznaczonych jako działka nr [...] w ogóle nie istniała) i co do stanu własności (że faktycznie objęta wywłaszczeniem działka [nr hip. [...]] na obszarze, na którym mogła się znajdować działka oznaczona jako nr [...], stanowiła faktycznie przedmiot współwłasności, co potwierdzać ma treść aktu notarialnego z 1943 r.] – Sąd uznał, że podnoszone okoliczności mogłyby mieć znacznie w sprawie (w tym, w kontekście wywodu, że udziału we współwłasności nie można wywłaszczać), o ile byłyby to okoliczności znane ówcześnie organowi. Sąd argumentował w tym względzie, że w świetle ówczesnej dokumentacji sprawy – w zakresie, w jakiej jej odtworzenie było możliwe – na stosownych mapach i rejestrach, stanowiących podstawę procedowania w przedmiocie wywłaszczenia była oznaczona działka nr [...], a jako właścicielka (nie zaś współwłaścicielka) wskazana R. S.

Zdaniem Sądu, wobec niezachowania pełnej dokumentacji, nie sposób ustalić, czy zadość uczyniono wymaganiu z art. 17 ust. 3 pkt 4 i 5 dekretu, jednakże zakładając, że dokumenty takie załączono, nie można domniemywać wadliwości działania organów administracji i przyjąć, aby orzeczono sprzecznie z ich treścią. Ewentualnie błędne ustalenia są jedynie podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a więc nie mogą stanowić o nieważności decyzji (zasada niekonkurencyjności postępowań nadzwyczajnych).

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym błędnie określono granice działek oraz wskazano jako właściciela jedną osobę (co prowadziło to do powstania współwłasności pomiędzy niewywłaszczonym współwłaścicielem a Skarbem Państwa i było rażącym naruszeniem art. 1 i 21 ust. 2 dekretu). Zdaniem Sądu, skutkiem wydania decyzji z 1955 r. (w jej pkt 36) było bowiem pełne wywłaszczenie działki gruntu w stosownych granicach (działki nr [...] według odpowiedniego opracowania geodezyjnego), natomiast ewentualne błędne ówcześnie określenie jej właściciela (o ile nieruchomość była współwłasnością) nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości aktu, gdy nie ujawniono, że było to następstwem oczywistego zaniedbania w kwestii dokonywania ustaleń faktycznych.

Sąd podniósł, że następstwem wejścia do obrotu prawnego decyzji z 1955 r. było przejście na rzecz Skarbu Państwa własności działki gruntu o wskazanych granicach, wynikających z treści orzeczenia, zaś kwestią otwartą (poza granicami niniejszej sprawy) pozostaje to, czy w toku postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nie pominięto jego strony (czy stron). Sąd podniósł, że wskazanie wszystkich faktycznych współwłaścicieli wywłaszczanych nieruchomości w treści aktu w przedmiocie wywłaszczenia – gdy nie ujawniono, aby było następstwem oczywistego zaniedbania lub działania celowego – nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skutkujące brakiem skuteczności decyzji o wywłaszczeniu w odniesieniu do objętej nią działki gruntu.

Ponadto Sąd stwierdził, że organ postępowaniu w przedmiocie nieważności nie był obowiązany do jednoznacznego ustalenia, jaki był w istocie stan prawny gruntu przed jego wywłaszczeniem, nie prowadził bowiem ponownie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia, zatem precyzyjne ustalenie, kto był w istocie właścicielem na dzień wywłaszczenia, nie mogło mieć kluczowego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. Sąd zauważył również, że strony nie kwestionowały, że przysługiwały im prawa do wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], zaś ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu skarżonego aktu, jakoby stan prawny był w istocie tożsamy z odzwierciedlonym w stosownym rejestrze pomiarowym była zbyteczna, a przy tym – wobec braku bardziej szczegółowych ustaleń w tym zakresie – także nieuprawniona, co jednak nie miało znaczenia w sprawie.

Idąc dalej, Sąd I instancji wyjaśnił, że samo ujawnienie stosownego aktu notarialnego z 1943 r., a nawet ustalenie aktualnych na dzień wywłaszczenia treści zapisów ksiąg wieczystych, nie musi jeszcze przesądzać o stanie prawnym nieruchomości na ten dzień, bowiem stan taki można, znając obecnie treść tych dokumentów, wyłącznie domniemywać.

Zdaniem Sądu, wyrażona przez Zastępcę Przewodniczącego [...] wymagana zgoda musi być w danej sprawie oceniona jako skuteczna, wobec tego nie wskazuje na kwalifikowaną wadliwość decyzji z 1955 r. W ocenie Sądu I instancji, praktyka podpisywania decyzji w przedmiocie zgody [na nabycie nieruchomości] przez Zastępcę (zawsze bądź np. pod nieobecność Przewodniczącego [...]) mogła wynikać z konkretnych postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu, czy innych aktów, regulujących zasady funkcjonowania tego urzędu centralnego. Sąd uznał, że nie można wadliwości działania urzędu administracji publicznej domniemywać i zakładać a priori, że dana osoba, wykonująca w urzędzie określone zadania, nie była kompetentna do podpisania danego rozstrzygnięcia.

Sąd wyjaśnił również, że orzekając w sprawie, miał także na uwadze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. o sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 702), jednak jego skutki prawne nie mogą dotyczyć niniejszej sprawy, w sytuacji gdy organ administracji odmówił stwierdzania nieważności stosownego aktu (brak groźby naruszenia zasady stabilności prawa).

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2015 r. zainteresowani, zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.

Powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 3 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe w zw. z art. 1, art. 8 ust. 5 i art. 4 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – wedle stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] sierpnia 1955 r. – poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że przedmiotem wywłaszczenia na podstawie przepisów dekretu może być działka gruntu, a nie nieruchomość;

2. art. 8 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 dekretu w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 72 ust. 2 i 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (dalej: r.p.a.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczyło jedynie nieruchomości, a nie jej właściciela oraz że błędne określenie właściciela nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości aktu administracyjnego, w sytuacji w której z definicji legalnej wywłaszczenia wynika, iż polega ono na odjęciu prawa własności, a załatwienie sprawy administracyjnej polegającej na odjęciu prawa własności może dotyczyć jedynie właściciela nieruchomości, a zatem decyzja wywłaszczeniowa jako akt indywidualnego stosowania prawa musi być skierowana do określonego podmiotu i określać prawo własności konkretnego właściciela lub właścicieli do konkretnej nieruchomości, które jest temu podmiotowi odejmowane;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:

a) do rażącego naruszenia prawa może dojść jedynie wówczas, gdy było ono skutkiem "oczywistego zaniedbania w kwestii dokonywania ustaleń faktycznych" lub "działania celowego";

b) przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwość, że inni właściciele innych wywłaszczanych nieruchomości byliby w innej sytuacji niż poprzedniczka prawna skarżących kasacyjnie;

c) powszechne stosowanie określonej, w sposób oczywisty wadliwej, praktyki przy wydawaniu decyzji administracyjnych sprawia, że decyzji nie można przypisać cechy nieważności.

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 dekretu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego był uprawniony do wydania we własnym imieniu zezwolenia na nabycie nieruchomości, a wydanie zezwolenia przez Zastępcę Przewodniczącego [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak wyjaśnienia, jaki jest prawny charakter "rejestru pomiarowego", jakie są skutki prawne przyjęcia mapy do zasobów geodezyjnych oraz w jaki sposób mapa mogła być przyjęta do państwowego rejestru w dniu 30 maja 1953 r. w sytuacji, w której rejestr taki został utworzony na mocy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, która weszła w życie w dniu 1 lipca 1989 r.;

b) brak odniesienia się do powołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, że wydanie zezwolenia przez Zastępcę Przewodniczącego stanowiło podstawę do stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa przy jednoczesnym bezpodstawnym stwierdzeniu, że praktyka taka stosowana była wcześniej i orzeczenia w takich przypadkach nie były kwestionowane w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych;

c) powszechne stosowanie określonej, w sposób oczywisty wadliwej, praktyki przy wydawaniu decyzji administracyjnych sprawia, iż decyzji nie można przypisać nieważności.

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie kontrolowanej decyzji, chociaż w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, gdyż:

a) nie zbadano akt księgi hipotecznej "[...]";

b) nie podjęto próby ustalenia, czy działka o numerze [...] faktycznie istniała, a jeśli tak, to kiedy została utworzona;

c) nie zwrócono się do Urzędu [...] Wydziału Geodezji i Katastru o wydanie mapy sytuacyjnej [...], oznaczonej jako [...] arkusz [...];

7. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i uznanie, że:

- mapa zawierająca projekt geodezyjnego podziału nieruchomości jest dowodem na zmiany w prawie własności nieruchomości;

- rejestr pomiarowy sporządzony na potrzeby mającego się odbyć postępowania wywłaszczeniowego jest dowodem zmian w prawie własności nieruchomości;

- sporządzona w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży udziału w nieruchomości nie stanowi dowodu stanu prawnego nieruchomości.

Zarzuty sformułowane w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych zostały następnie szczegółowo rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący kwestionowali m.in. prawidłowość oznaczenia w orzeczeniu wywłaszczeniowym z 1955 r. przedmiotu wywłaszczenia, którym mogła być tylko nieruchomość, a nie działka gruntu, jak i adresata tej decyzji (brak wskazania w osnowie orzeczenia współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości). Pogłębione rozważania skarżący poczynili również w odniesieniu do kwestionowania prawidłowości udzielonej przez Zastępcę Przewodniczącego [...] zgody na nabycie nieruchomości, jak i oparcia się przez organy administracji i Sąd na opracowaniu geodezyjnym, zawierającym mapę stanowiącą projekt podziału nieruchomości objętej orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1955 r.

Przy tak skonstruowanych zarzutach kasacyjnych i argumentacji przedawnionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd odwoławczy) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Najistotniejszym zagadnieniem w niniejszej sprawie było przesądzenie czy doszło do rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej dla [...] z [...] sierpnia 1955 r. w przedmiocie wywłaszczenia.

Zasadnym jest zatem zwrócenie uwagi na fakt, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w znacznej części. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r. II OSK 1521/10, z dnia 27 września 2011 r. I OSK 1381/10).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, było pozbawienie i ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej praw rzeczowych dotychczasowych podmiotów, jakie przysługiwały im do nieruchomości. Przedmiotem pozbawienia w takiej sytuacji było więc zawsze prawo rzeczowe, a skutkiem tego pozbawienia przeniesienie tego prawa na rzecz Skarbu Państwa. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że prawa rzeczowe miały i mają charakter podmiotowy, stąd też wywłaszczenia w rozumieniu dekretu można było dokonać poprzez pozbawienie określonego podmiotu przysługującego mu prawa rzeczowego.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszeń procesowych.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że w przepisie tym wskazane zostały elementy, jakie winno zawierać uzasadnienie wyroku i w niniejszej sprawie motywy wyroku zostały sporządzone zgodnie z tymi wymogami. Sąd I instancji nie musiał w szczególności wyjaśniać w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia prawnego charakteru "rejestru pomiarowego", skoro pojęcie to znane było prawu polskiemu już w okresie międzywojennym, a której każdorazowe definiowanie w uzasadnieniu orzeczenia nie jest konieczne. W szczególności obowiązek taki nie wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobny wniosek odnosi się do skutków przyjęcia pracy geodezyjnej ("Mapy sytuacyjnej części terenów pod nazwami hipotetycznymi Dobra: [...] (...) przeznaczonych do wywłaszczenia", przyp. NSA) do zasobu geodezyjnego. Rację ma skarżący kasacyjnie, iż w 1953 r. nie funkcjonował Państwowy Rejestr Geodezyjny i Kartograficzny. Zauważyć jednak należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie opisu znaczenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów, Mapy sytuacyjnej i rejestru pomiarowego, (k. 17 i 23 dokumentów załączonych do pisma Archiwum Akt Nowych z 21 czerwca 2013 r. teczka 2/6 akt administracyjnych) zawarto jedynie stwierdzenie, iż "stosowne opracowanie geodezyjne" zostało "przyjęte do zasobu geodezyjnego, czym uprawdopodobniono jego prawidłowość". Sąd I instancji nie zawarł więc stwierdzenia o przyjęciu ww. dokumentu do Państwowego Rejestru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zauważyć przy tym należy, że akty prawne obowiązujące przed 1989 r. wprowadzały analogiczne do ww. rejestru, zasoby geodezyjne, (w szczególności art. 14 ust. 1 i art. 19 dekretu z kwietnia 1952 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej Dz. U. z 1952 r. poz. 162, wprowadziły instytucje: ewidencji geodezyjnej i składnic geodezyjnych). Adnotacja uczyniona przez organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny na "Mapie sytuacyjnej (...)" wskazuje, że opracowanie przyjęto do funkcjonującego ówcześnie zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Niezasadny okazał się zarzut opisany w pkt. 6 skargi kasacyjnej. Słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W kontekście wniosków organu oraz Sądu dotyczących skutków ewentualnego pominięcia niektórych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości – o czym w dalszej części uzasadnienia - nie zachodziła konieczność przeanalizowania akt księgi hipotecznej "[...]". W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego rolą Ministra było wyłącznie zbadanie czy w sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności, a nie ustalanie sytuacji prawnej wywłaszczonej nieruchomości.

W kontekście ustalenia przez orzekające w sprawie: organ administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż nie było wątpliwości jaka część nieruchomości podlegała wywłaszczeniu, brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z mapy sytuacyjnej [...]. W aktach administracyjnych znajdowały się zachowane załączniki graficzne, na których określono w sposób niebudzący wątpliwości położenie istotnej w sprawie nieruchomości oraz tej jej części, która podlegała wywłaszczeniu.

Nie zasługuje na uwzględnienie sformułowany w pkt. 7 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sformułowania, że z dokumentów: opracowania geodezyjnego i rejestru pomiarowego wynikało, że prawo własności do wywłaszczonej nieruchomości przysługiwało wyłącznie R. S. Sąd zwrócił jedynie uwagę na str. 15 uzasadnienia, że w dokumentach tych R. S. wyszczególniona była jako właścicielka nieruchomości. To z kolei wskazywało, że orzekający o wywłaszczeniu organ w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości dopełnił należytej staranności i opierał się na dokumentach. Sąd I instancji nie wykluczył przy tym, że informacje zawarte w posiadanych dokumentach nie były w tym zakresie ścisłe. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przesądził zatem czy prawo własności podlegającego wywłaszczeniu fragmentu nieruchomości przysługiwało wyłącznie R. S. czy też był przedmiotem współwłasności. Sąd stwierdził jednak, że w kontekście poczynionych w sprawie ustaleń okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli pozostaje bez wpływu na ocenę czy w toku postępowania wywłaszczeniowego naruszono prawo w stopniu skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1955 r.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe. Zauważyć należy, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyjaśnił, że posłużył się terminem "działka", albowiem na "mapach i w rejestrach stanowiących podstawę procedowania w przedmiocie wywłaszczenia była oznaczona działka nr [...], a jako jej właścicielka wskazana była R. S.". Skoro w dokumentach związanych z wywłaszczeniem, podlegającą wywłaszczeniu część nieruchomości określono jako "działka", to już z tego powodu użycie tego sformułowania przez Sąd I instancji niewątpliwie było uprawnione. Zauważyć przy tym należy, iż jakkolwiek dekret z 11 października 1946 r. Pawo rzeczowe nie posługiwał się terminem "działka", to termin ten - rozumiany jako działka gruntu - funkcjonował w innych aktach prawnych (np. art. 5 ustawy 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, Dz. U z 1948 r. poz. 240).

Nie ma również wątpliwości, że na podstawie ówcześnie obowiązującego dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych można było wywłaszczyć nieruchomość bądź jej część, (art. 17 ust. 2 pkt. 2). W niniejszej sprawie Prezydium Rady Narodowej [...] dokonując wywłaszczenia części nieruchomości określiło tę część jako "działka nr [...] ", która została oznaczona w opracowaniu geodezyjnym. Intencją Prezydium Rady Narodowej było określenie w jednoznaczny sposób, która część nieruchomości podlegała wywłaszczeniu. W działaniu tym nie sposób upatrywać przesłanki nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1955 r. Przesądzić należy - co było najistotniejsze z punktu badania ewentualnego zaistnienia przesłanki nieważności – że finalnie w postępowaniu wywłaszczeniowym nie było żadnych wątpliwości jaki fragment nieruchomości, której właścicielem lub współwłaścicielem była R. S. podlegał wywłaszczeniu. Zatem spełniony był wymóg przewidziany art. 17 ust. 3 pkt. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, przewidujący że do wniosku o wywłaszczenie dołączyć należy plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze przesądzić należało również o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej zawartym w pkt. 6 lit. b) naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie miało znaczenia czy działka nr [...] rzeczywiście istniała czy jedynie była projektowana.

Dokonując opisu dokumentu rejestru pomiarowego skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę na informację, że dokument ten sporządzono na potrzeby rozgraniczenia. Błędny był wniosek skarżących kasacyjnie, że rozgraniczenie mogło zostać przeprowadzone wyłącznie na podstawie dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu, albowiem pominęli bardziej prawdopodobną sytuację, że przeprowadzono uproszczone rozgraniczenie na podstawie przepisów dekretu z 21 września 1950 r. o rozgraniczeniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, (Dz. U. z 1950, poz. 398). Zgodnie z art. 1 pkt 2 i 3 przepisy dekretu miały zastosowanie do rozgraniczenia nieruchomości przekazywanych lub nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Do przeprowadzenia rozgraniczenia wystarczające było uzyskanie zgody na nabycie nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, (art. 3 dekretu). Rozgraniczenie polegało na ustaleniu przebiegu linii granicznych i ustaleniu położenia punktów granicznych, (art. 2 dekretu).

Niewątpliwie decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości winna być skierowana do właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości. Okoliczności tej wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie zanegował Sąd I instancji, wskazując jedynie, że nie wynika ona wprost z z art. 21 ust. 2 dekretu o nabywaniu nieruchomości. W tym kontekście należy zauważyć, iż już z treści ww. dekretu wynikało, że prawodawca przewidział trudności w ustaleniu informacji o właścicielu nieruchomości. W przepisie art. 17 ust. 3 pkt. 4 i 5 przewidziano, że do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało dołączyć:

- poświadczony odpis księgi wieczystej, stwierdzający prawo własności nieruchomości;

- jeżeli nieruchomość nie ma urządzonej księgi wieczystej lub księga wieczysta zaginęła – odpis dokumentu ze zbiorów dokumentów, stwierdzającego prawo własności nieruchomości;

- z braku ww. dokumentów zaświadczenie właściwego sądu powiatowego stwierdzające tę okoliczność.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano wielokrotnie uwagę na to, że w okresie po II wojnie światowej z uwagi na stopniowe odnajdowanie i porządkowanie dokumentów stwierdzających lub potwierdzających prawo własności nieruchomości utrudnione było ustalenie właścicieli nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszny jest wniosek Sądu I instancji, że okoliczność iż w postępowaniu wywłaszczeniowym mogli nie brać udziału potencjalni współwłaściciele nieruchomości nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w jego wyniku decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut obrazy art. 8 ust. 5, w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 dekretu z 1949 r, w zw. z art. 72 ust. 2 i art. 75 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym nie ma usprawiedliwionych podstaw. Pominięcie stron w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi zaś przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji, (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie można domniemywać wadliwości działania organów administracji co do uczynienia zadość wymogom zawartym w art. 17 ust. 3 pkt. 4 i 5 dekretu. Zauważyć przy tym należy że z zachowanej fragmentarycznej dokumentacji dotyczącej innych wywłaszczonych nieruchomości - załączonej do akt administracyjnych – wynika, że orzekający organ występował między innymi do sądów powiatowych o nadesłanie dokumentów stwierdzających prawo własności. Reasumując, rację miał Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując, że ewentualne błędne ówcześnie określenie właściciela wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi o kwalifikowanej wadliwości aktu, gdy nie ujawniono, że było to następstwem oczywistego zaniedbania organu. W przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia, że ewentualne błędne ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości było następstwem oczywistego zaniedbania organu.

Dokonując oceny cytowanego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej sprecyzowanego w pkt. 3 lit. a) - naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - stwierdzić należy, że zawiera on wyjęty z kontekstu szerszych wywodów fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W rzeczywistości przedmiotowe stwierdzenie Sądu I instancji nie dotyczyło wszelkich możliwych sytuacji rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie kwestii potencjalnego nieprawidłowego ustalenia właścicieli wywłaszczanych nieruchomości. Tak więc wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie stwierdził zawartej w tym zarzucie okoliczności.

Podobny wniosek dotyczy zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. zawartych w skardze kasacyjnej w pkt. 3 lit. c) oraz w pkt. 4. Skarżący kasacyjnie a priori przyjęli, że wymagane w toku postępowania wywłaszczeniowego zezwolenie na nabycie nieruchomości Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zostało udzielone z naruszeniem prawa, bowiem wydał je zastępca Przewodniczącego PKPG. W żadnym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie stwierdził aby podpisanie zgody przez Zastępcę Przewodniczącego [...] było dokonane z naruszeniem prawa. Wręcz przeciwnie, wskazał że praktyka podpisywania decyzji w przedmiocie zgody przez Zastępcę mogła wynikać z konkretnych postanowień regulaminu organizacyjnego urzędu lub innych aktów regulujących zasady funkcjonowania tego urzędu centralnego, które to dokumenty nie zachowały się. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić.

Powyższy zarzut powiązany jest z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu odwoławczego nie można WSA w Warszawie stawiać zarzutu braku odniesienia się do orzeczeń, które zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzały argumentację zawartą w skardze na decyzję Ministra, (w skardze kasacyjnej ściśle w tej kwestii powołano się na wyroki wydane przez WSA w Warszawie w sprawach o sygn. I SA/Wa 2421/10 i I SA/Wa 1209/04, przyp. NSA). Obowiązek taki nie wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nadto Sąd I instancji odniósł się do samego zarzutu i wyjaśnił z jakiego powodu nie podzielił stanowiska skarżącego. Na marginesie należy zauważyć, że bez analizy akt postępowań administracyjnych nie da się w sposób precyzyjny odnieść do wniosków zawartych w orzeczeniach powołanych w skardze na decyzję Ministra, albowiem w zakresie oceny czy zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego posiadał w danej sprawie upoważnienie do udzielenia zgody na nabycie nieruchomości istotne jest, czy zachowały się związane z daną sprawą dokumenty. W niniejszej sprawie materiał dowodowy był szczątkowy, z czego Sąd I instancji wyprowadził słuszne wnioski w zakresie oceny prawidłowości udzielenia przedmiotowej zgody.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez wskazanie, że Sąd I instancji wyprowadził dodatkową przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności decyzji, to jest "możliwość że inni właściciele innych wywłaszczanych nieruchomości byliby w innej sytuacji niż poprzedniczka prawna" skarżących kasacyjnie, (pkt. 3 lit. b skargi kasacyjnej). Zarzut ten dotyczy zawartej na stronie 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku argumentacji dotyczącej hipotetycznego porównania sytuacji właścicieli wywłaszczonych nieruchomości.

Sąd wskazał w szczególności, że w przedmiotowej sprawie "sama okoliczność wystąpienia ewentualnych omyłek przy określaniu stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Stawiałoby to właścicieli nieruchomości wywłaszczonych ówcześnie na tych samych zasadach w różnej sytuacji, w zależności czy w ramach procesu wywłaszczenia doszło do określonych uchybień, które w istocie nie miały wpływu na skutek w postaci pozbawienia praw własności".

Mimo nieprecyzyjnego ujęcia wyżej opisanego wniosku, stwierdzenie to musi być odczytywane w powiązaniu z wcześniejszymi wywodami dotyczącymi oceny ewentualnego błędu jaki mógł popełnić organ dokonujący wywłaszczenia nieruchomości w zakresie ustalenia właściciela (współwłaścicieli) wywłaszczanej nieruchomości. Przedmiotowe stwierdzenie jest więc wnioskiem wynikającym z dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. a nie przesłanką uznania, że ewentualne omyłki organów co do ustalenia właściciela (współwłaścicieli) wywłaszczonej nieruchomości nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.