Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1856/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 313/14 w sprawie ze skargi A.B., T.B., P.R., G.P., J.J.H., A.L., M.C., M.B., J.L., M.L., I.M., D.M., E.Z., A.Ł., Z.K., A.D., R.R., T.R., E.R., G.K., E.K., A.M., B.B., H.M., A.B., B.P., S.S., K.T., H.W., T.W., S.K., J.K., Z.K i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.P. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

II OSK 1856/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę A.B., T.B., P.R., G.P., J.J.H., A.L., M.C., M.B., J.L., M.L., I.M., D.M., E.Z., A.Ł., Z.K., A.D., R.R., T.R., E.R., G.K., E.K., A.M., B.B., H.M., A.B., B.P., S.S., K.T., H.W., T.W., S.K., J.K., Z.K i T.B. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.P. z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.P., działając z urzędu, stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r. w sprawie zatwierdzenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy (5 lipca 1963 r.) faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja ta ma charakter deklaratywny i poświadcza powstały ex lege stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, a więc w dniu 5 lipca 1963 r., który to stan trwa do czasu przewidzianej przepisami ustawy ewentualnej zmiany w tym zakresie. Tymczasem z treści uzasadnienia badanej decyzji wynika, że sporządzony wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej został sprawdzony i uzupełniony danymi określającymi wielkość udziałów w tej wspólnocie przysługujących poszczególnym jej uczestnikom według stanu na dzień 1 grudnia 1977 r. Skoro zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, a rozstrzygnięciem objętym badaną decyzją w odniesieniu do daty ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O., Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Jednocześnie według organu nie miała miejsca nieodwracalność skutków prawnych zaistniałych w następstwie wydania decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiająca stwierdzenie jej nieważności. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny bowiem wtedy, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i zastosować formy aktu administracyjnego. Nie chodzi przy tym o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz tych tylko, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Zatem fakt, że udziały we wspólnocie gruntowej wsi O. zostały zbyte przez jej udziałowców, sprzedane lub oddane osobie trzeciej nie oznacza, że ta wadliwa, deklaratoryjna decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2013 r. Ponownie podkreślono, że decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r. jest decyzją deklaratoryjną. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przesądziła - już w momencie jej wejścia w życie, czyli w dniu 5 lipca 1963 r. - kto jest uprawniony do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. Skutek w postaci przyznania uprawnienia określonemu kręgowi osób nastąpił z mocy samego prawa - art. 6 ust. 1. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. stali się ci posiadacze gospodarstw rolnych, którzy w ciągu ostatniego roku przed wejściem w życie ustawy, a więc w przedziale czasowym pomiędzy 5 lipca 1962 r., a 5 lipca 1963 r., faktycznie, a nie tylko hipotetycznie z tej wspólnoty korzystali.

Ponieważ data wydania decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 5 ustawy, nie ma prawotwórczego znaczenia, to decyzja taka mogła być skutecznie wydana 9 grudnia 1977 r., jednak zatwierdzony nią wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie musiał obrazować stan wymagany przez art. 6 ust.1 ustawy, czyli stan na dzień 5 lipca 1963 r. Przedmiotowa decyzja jednoznacznie wskazywała natomiast, że wykaz został sporządzony "wg stanu na dzień 1.12.77".

Kolegium podniosło także, że deklaratoryjny charakter decyzji zawierającej wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oznacza, że wszelkie rozważania na temat skutków prawnych decyzji są bezowocne. Decyzja deklaratoryjna sama w sobie żadnych skutków nie wywołuje, bo nie tworzy nowego stosunku prawnego. Stąd też cywilnoprawny obrót udziałami we wspólnocie, scalenie gruntów wsi O., wydzielenie udziału Skarbu Państwa ze wspólnoty gruntowej, a następnie komunalizacja tego udziału są efektem czynności prawnych innych niż sporządzenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A.B., T.B., P.R., G.P., J.J.H., A.L., M.C., M.B., J.L., M.L., I.M., D.M., E.Z., A.Ł., Z.K., A.D., R.R., T.R., E.R., G.K., E.K., A.M., B.B., H.M., A.B., B.P., S.S., K.T., H.W., T.W., S.K., J.K., Z.K i T.B..

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że nie sposób odmówić racji organowi odnośnie do kwalifikowanej wadliwości decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r. Według treści tej decyzji wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O. ustalono na dzień 1 grudnia 1977 r. Tymczasem decyzja wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, lub art. 8 ust. 2, ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie, ma charakter deklaratoryjny i stwierdza tylko stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 5 lipca 1963 r. Z kolei stosownie do art. 6 ust.1 ustawy uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Zatem zatwierdzenie wykazu uprawnionych na dzień inny, niż data wejścia życie ustawy, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki nie zgodził się natomiast z oceną organu, kwestionującego możliwość zastosowania instytucji nieodwracalnych skutków prawnych jako podstawy wykluczającej stwierdzenie nieważności decyzji deklaratoryjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo wypracowane na tle art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 83 poz. 373 ze zm.), które z uwagi na zawarte w nim ogólniejsze uwagi ma zastosowanie także w tej sprawie. Zwrócono wtedy uwagę, że wprawdzie uwłaszczenie w tym trybie następuje z mocy samego prawa, ale ustawa wymaga potwierdzenia tego faktu decyzją właściwego organu, wydaną w postępowaniu, w którym organ ten obowiązany jest badać, czy w sprawie wystąpiły normatywne przesłanki warunkujące uwłaszczenie. Brak decyzji potwierdzającej fakt uwłaszczenia powoduje, że państwowa osoba prawna nie może występować jako użytkownik wieczysty gruntu i właściciel znajdujących się na nim budynków. Podobnie rzecz ma się także w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnych. Decyzje uwłaszczeniowe umożliwiają ich adresatom dysponowanie mieniem objętym uwłaszczeniem oraz komunalizacją. Decyzja ta potwierdza nabycie prawa własności oraz stanowi tytuł prawny do nieruchomości i podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wywołuje zatem skutki prawne w sferze praw i obowiązków, przy czym jej oddziaływanie należy rozważyć na gruncie wszystkich gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego. Zwrócono uwagę, że na podstawie decyzji gmina nabywa uprawnienia do występowania w stosunku do innych podmiotów w obrocie prawnym jako właściciel nieruchomości objętej decyzją. Gmina może też wszcząć postępowanie wieczystkoksięgowe celem ujawnienia jej jako właścicielki nieruchomości. Może wreszcie doprowadzić do zbycia nieruchomości. Te same uwagi można odnieść także do ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Bez wątpienia bowiem wydanie decyzji potwierdzającej istnienie wspólnoty (art. 8 ust. 1 ustawy) oraz ustalenie wykazów uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie (art. 8 ust. 2 ustawy) również pociąga za sobą istotne skutki prawne. Przed wydaniem decyzji właściwy organ obowiązany jest ustalić, zgodnie z art. 1 i 3 ustawy, jakie grunty wchodzą w skład wspólnoty oraz ustalić jej udziałowców (art. 6 ust. 1 i 2). Co istotne z mocy jej art. 11 dla nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową nie prowadzi się ksiąg wieczystych. Dotychczasowe księgi wieczyste tracą moc i podlegają zamknięciu, a obszar wspólnoty gruntowej i wykazy osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów (art. 18 ust .2). Ustawa kreuje również określone uprawnienia i obowiązki związane z posiadaniem samego udziału we wspólnocie. Udziałowcy spółki mogą, choć z ograniczeniami, zbywać swoje udziały (art. 27). Z mocy art. 30 uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej stanowiącej w całości lub części lasy, grunty leśne lub nieużytki przeznaczone do zalesienia mogą zrzec się na rzecz państwa uprawnień do udziału we wspólnocie w zakresie obejmującym te lasy, grunty leśne i nieużytki. Poza tym osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty, która to spółka posiada osobowość prawną (art. 14 i 15). Spółka reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, działa w imieniu i na rzecz członków wspólnoty. Może dokonywać zbycia, zamiany, przeznaczać na cele publiczne lub społeczne wspólnotę lub jej część oraz zaciągać pożyczki pieniężne, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 (art. 26). Z kolei udziałowcy są zobowiązani do uiszczania w terminie opłat statutowych oraz kosztów zastępczego wykonania świadczeń przewidzianych w statucie spółki, odpowiadają też za zobowiązania spółki (art. 20 ust. 2). Bez wątpienia powyższy opis form działania spółki i samych udziałowców wspólnoty wiąże się z problematyką nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Jeżeli uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej nie powołają w terminie określonym w art. 25 ust. 1 ustawy spółki właściwy wójt tworzy spółkę przymusową. Wspólnota gruntowa może działać tylko w ramach spółki, uprawnienie do działania na zewnątrz w imieniu i na rzecz członków wspólnoty należy do statutowych organów spółki. Choć możliwe jest wyprowadzenie przez każdego z udziałowców wspólnoty własnego interesu prawnego powiązanego z posiadanym udziałem we wspólnocie, to spółka, jako posiadająca osobowość prawną i powołana do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty, ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 8 ust.1 i 2 ustawy. Kolegium doręczyło decyzję z dnia [...] września 2013 r. Przewodniczącemu Zarządu Wspólnoty wsi O. Brak jest natomiast potwierdzenia, aby spółce zapewniono udział również w postępowaniu odwoławczym, nie doręczono jej także zaskarżonej decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 marca 2015 r. skargę kasacyjną wniósł D.H. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Przepisów postępowania:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 50 § 1 i 2, 58 § 1 pkt 6), art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku skargi złożonej przez skarżących wymienionych w petitum skargi kasacyjnej, polegające na zaniechaniu wydania postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi, a w konsekwencji, rozpoznanie sprawy, mimo że skarżący nie byli uprawnieni do złożenia skargi ze względu na brak legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.P. z dnia [...] stycznia 2014 r., jak również nie byli uprawnieni do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na niezachowanie przez organ zasady dwuinstancyjności, pomimo że decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 15 k.p.a., albowiem organ rozpoznając odwołanie rozpoznał sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, w tym wyjaśnił kompletnie okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstawy rozstrzygnięcia, opartego na wszechstronnie zebranym i ocenionym, zupełnym materiale dowodowym sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że w postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem Spółce dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej we wsi O. nie ograniczono w żaden sposób udziału w postępowaniu, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez spółkę w związku z decyzją SKO w B.P. z dnia [...] września 2013 r. został rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu, poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, które nie zostało zaskarżone przez spółkę, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo prawidłowego zastosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy i dokonania przez organ prawidłowej wykładni, że decyzja wydana przez Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r., ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O., nie mogła i nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, oraz że znamię nieodwracalności skutków prawnych nie może odnosić się do deklaratoryjnej decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez błędne uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r., ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi O., będąca decyzją deklaratoryjną, mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne, podczas gdy skutki te powstały z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie ustawy.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny nie może zgodzić się zaprezentowanym w skardze kasacyjnym poglądem, że osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej, objęte decyzją ustalającą wykaz takich osób wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie posiadały interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, że interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 6 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (w brzmieniu z daty wydania decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym), w myśl którego uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty. Osoby, które złożyły w niniejszej sprawie skargę do Sądu I instancji, znalazły się na wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. W myśl art. 8 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych i leśnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Przepisy te w sposób jednoznaczny przesądzają, że osoby, które znalazły się na wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, ustalonym decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r., posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oznacza to, że osoby te były także uprawnione do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z 1977 r. W myśl art. 50 § 1 ab initio p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawidłowo zatem Sąd I instancji rozpoznał skargę, a zawarty w skardze kasacyjnej argument, że skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu.

Przechodząc do rozważań merytorycznych Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że istotą sporu w niniejszej sprawie nie jest ocena, czy wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1977 r. Naczelnik Gminy P. rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podzielił w tym względzie argumentację organu nadzoru i okoliczność ta nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej.

Kwestię sporną stanowi okoliczność, czy decyzja z 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, które w myśl art. 156 § 2 k.p.a. stanowią negatywną przesłankę wyłączającą możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to o tyle ważne, że przyjęcie, iż skutki takie wystąpiły, czyni bezzasadnym ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skoro wyłącznie ta okoliczność uzasadniałaby oddalenie skargi kasacyjnej.

Oceny wymaga zatem jedynie okoliczność, czy wyłączenie części gruntów ze wspólnoty gruntowej, ich następna komunalizacja i sprzedaż na rzecz osób trzecich, a także wielokrotny obrót prawny udziałami we wspólnocie gruntowej ustalonymi wadliwą decyzją spowodował skutki prawne, które można uznać za nieodwracalne.

Nie wdając się w rozszerzone teoretyczne rozważania na temat nieodwracalności skutków prawnych, Sąd I instancji wyczerpująco bowiem przedstawił panujące w tym względzie poglądy doktryny i orzecznictwa odnośnie do możliwości wywoływania skutków prawnych przez decyzje deklaratoryjne (a taką była niewątpliwie decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r.), przyjąć należy, że decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego poprzez wydanie decyzji. Za istotne w ocenie charakteru skutków prawnych decyzji uznaje się uprawnienie organów administracji do odwrócenia, cofnięcia, zniesienia skutku prawnego wadliwej decyzji, które znajduje podstawę w przepisach prawa procesowego i materialnego (wyrok NSA z 12 lipca 2006 r., II OSK 974/05).

U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego (jak w niniejszej sprawie, poprzez przeniesienie na inne osoby uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej przez podmioty, które prawo to uzyskały na podstawie wadliwej decyzji, jak też poprzez wydzielenie ze wspólnoty części gruntów, które następnie podlegały kolejnym przekształceniom własnościowym, ze zbyciem prawa własności części nich włącznie - jak w przypadku działki nr [...]) tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Wprawdzie inne organy państwowe lub osoby, działając na podstawie innych przepisów, mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie będą dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 620; por. także A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 7-8, s. 76; W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., w: Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, pod. red. M. Wierzbowskiego, J. Jagielskiego, A. Wiktorowskiej, E. Stefańskiej, Warszawa 2009, s. 83, 91; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r., I SA 1796/00,; wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r. I OSK 1480/12). Zatem nieodwracalny skutek decyzji będzie miał miejsce wówczas, gdy stwierdzenie jej nieważności (ani inne działanie organu) nie doprowadzi do restytucji prawa (zob. R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2003, nr 3, s. 34), co odnieść można także do prawa udziału we wspólnocie gruntowej.

Odwracalność skutku prawnego decyzji nie polega oczywiście na tym, żeby w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpiło przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, a chodzi jedynie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Jednakże skutkiem decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r. było ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wraz z określeniem wysokości tych udziałów, które odpowiadały stosunkowi wielkości gospodarstw podmiotów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej do całości gruntów wspólnoty. Tymczasem na mocy decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1979 r. ze wspólnoty wydzielony został udział Skarbu Państwa o wartości 0,1303 (działki nr [...],[...],[...] i [...]o powierzchni 23,64 ha). W wyniku tej decyzji we wspólnocie pozostały działki nr [...],[...],[...]. Wydzielona ze wspólnoty działka nr [...] została podzielona na dwie działki, które następnie zostały sprzedane na rzecz osób trzecich. Pozostałe wydzielone działki zostały skomunalizowane i stały się mieniem gminnym. Zmiany te zostały ujawnione w prowadzonych dla tych nieruchomości księgach wieczystych. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP4/92, OSNC 1992/12/211, przyjęto, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie tak właśnie się stało.

Istotne jest również, że cześć osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej na podstawie decyzji z 1977 r. sprzedało swoje udziały, a czynności te zostały ujawnione w ewidencji gruntów.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie ziściła się negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności. Nie sposób zatem zakwestionować zaskarżonego wyroku, który uchylił decyzję organu nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1977 r.

Rozważania te oznaczają, że bez prawnego znaczenia pozostają pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej argumenty, dotyczące m.in. zaistnienia określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. podstawy uchylenia decyzji organu, czy też kwestii dotyczących dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 k.p.a. Wystarczającym powodem uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi była bowiem odmienna od organu ocena odnośnie do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, które wywołała decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1977 r. Ocena ta przesądza, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest prawnie niedopuszczalne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a,. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.