Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 133/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 125,  art. 126
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.M. I. Sp. z o.o. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na przeprowadzeniu kontroli i sporządzeniu ekspertyzy technicznej zespołu budynków młyńskich oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 125 § 2 i art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. odmówił umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej w kwocie 8000 zł na spółkę J.M.I. Sp. z o.o. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], ze względu na niewykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 12 marca 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia 28 lipca 2011 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...] nakazującą spółce J.M.I. Sp. z o.o., właścicielce zespołu budynków Młyna "M." (składającego się z części zasadniczej, magazynowej, dobudówki oraz części gospodarczej) przy ul. [...] we W.:

– przeprowadzenie kontroli w/w budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu instalacji elektrycznej i piorunochronowej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów,

– sporządzenie ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego zespołu budynków Młyna "M.", w szczególności więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, instalacji, okładzin elewacyjnych. Ekspertyza winna wskazywać zakres czynności, na podstawie których należy doprowadzić ww. zespół obiektów do odpowiedniego stanu technicznego.

Organ zaznaczył, że ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w danej specjalności (konstrukcyjno-budowlanej oraz instalacyjnej). Do opracowania należy dołączyć dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenie o przynależności osób sporządzających opracowanie do właściwej izby samorządu zawodowego. Z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić stosowne protokoły. Protokoły wraz z uprawnieniami osób przeprowadzających kontrolę oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej okręgowej izby inżynierów budownictwa należy przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego wraz z ekspertyzą techniczną niezwłocznie po ich sporządzeniu.

Ze względu na niewykonanie wyżej wymienionego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. upomnieniem nr [...] z dnia 25 października 2011 r. wezwał spółkę J.M.I. Sp. z o.o. do jego wykonania. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanej w dniu 14 listopada 2011 r. Po doręczeniu upomnienia nr [...] do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wpłynęło pismo C.-G. Sp. z o.o., zarządcy nieruchomości przy ul. [...] we W., w którym poinformowano, że właścicielka wyżej wymienionego zespołu budynków zleciła zarówno przeprowadzenie kontroli w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jak i sporządzenie ekspertyzy. W związku z tym, niezwłocznie po otrzymaniu powyższej dokumentacji zostanie ona przekazana organowi.

Biorąc pod uwagę, że dokumentacja, o której mowa w decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2011 r. Nr [...] nie wpłynęła do organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy z dnia 12 marca 2012 r. nr [...], a w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w nim wskazanego, postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. Nr [...] nałożył na J.M.I. Sp. z o.o. grzywnę w kwocie 8000 zł.

W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 22 marca 2012 r., W.K. - Prezes Zarządu spółki C.-G. Sp. z o.o., przekazał dokumentację dotyczącą stanu technicznego wyżej wymienionych obiektów, wnosząc o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem Nr [...].

Biorąc pod uwagę, że w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 marca 2012 r. nr [...] brak jest pełnomocnictwa uprawniającego W.K. do występowania w imieniu J.M.I. Sp. z o.o., pismem z dnia 28 sierpnia 2012 r. organ I instancji wezwał W.K. do usunięcia wskazanego braku podania z wnioskiem o umorzenie grzywny.

Po przeanalizowaniu przedłożonej dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że nie stanowi ona wypełnienia obowiązku wskazanego w egzekwowanej decyzji. W złożonej ekspertyzie nie wskazano zakresu czynności, na podstawie których należy doprowadzić wyżej wymieniony zespół obiektów do odpowiedniego stanu technicznego. Nie wskazano konkretnych robót budowlanych, jakie należałoby wykonać w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w poszczególnych częściach zespołu Młyna "M.". Odniesiono się jedynie do pokrycia dachu tynków zewnętrznych oraz rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich, nie wskazując, na których częściach zespołu Młyna "M." mają zostać wykonane te roboty. Do nieprawidłowości stwierdzonych na pozostałych elementach budynku nie odniesiono się (np. konstrukcji dachu, stolarki, schodów, stropów). Zalecenia wskazane w punkcie 3.8.0., dotyczące wyłączenia obiektów z użytkowania, wzmocnienia zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich, monitorowanie pęknięć oraz wykonywanie okresowych kontroli (do czasu remontu lub przebudowy obiektów) nie doprowadzają do poprawy stanu technicznego wyżej wymienionego zespołu obiektów - co ma na celu prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie. Wyłączenie obiektów z użytkowania może mieć na celu uniknięcie zagrożenia, które może wystąpić podczas użytkowania obiektu, ale jego następstwem powinny być roboty budowlane, które umożliwią dalsze jego użytkowanie. Ponadto przedstawiona ekspertyza nie odnosi się do nieprawidłowości stwierdzonych w protokole z okresowej kontroli stanu technicznego zespołu wskazanych wyżej obiektów nr [...] z dnia 30 lipca 2009 r., np. do uszkodzeń stropów w części 1/2, braku zadaszenia nad garażem w części IV i zużytego pokrycia dachowego nad pozostałymi pomieszczeniami w części IV zespołu (w ekspertyzie nie wskazano wyżej wymienionych nieprawidłowości, nie wskazano także czy powyższe nieprawidłowości zostały usunięte). Co istotne, ekspertyza oraz protokoły powinny być przedłożone w oryginale bądź uwierzytelnionej kopii wraz z uprawnieniami oraz zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby inżynierów budownictwa osób sporządzających opracowania. Ekspertyza oraz protokoły, które przedłożono do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego są kopią, brak jest uprawnień oraz zaświadczenia o przynależności do okręgowej izby inżynierów budownictwa autora ekspertyzy, a także uprawnień osób sporządzających protokoły.

O brakach złożonych opracowań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r.

W dniu 11 września 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pełnomocnictwo udzielone W.K. do reprezentowania spółki J.M.I. Sp. z o.o. w postępowaniu egzekucyjnym.

Ustosunkowując się zatem do wniosku pełnomocnika zobowiązanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do umorzenia grzywny w celu przymuszenia. W dalszym ciągu bowiem obowiązek wskazany w tytule wykonawczym z dnia 12 marca 2012 r. nr [...] nie został wykonany.

Zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu, na wniosek zobowiązanego. Z powołanego przepisu wynika, że nawet częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do umorzenia grzywny, choć w określonej sytuacji może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że skoro obowiązek określony w tytule wykonawczym z dnia 12 marca 2012 r. nr [...] nie został wykonany, brak jest podstaw do umorzenia zastosowanego środka egzekucyjnego.

W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie J.M.I. Sp. z o.o. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Nie godząc się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego strona stwierdziła, iż bezspornym jest, że skarżący w całości wykonał obowiązek wynikający z punktu a). Różnice istnieją natomiast co do wykonania obowiązku wynikającego z punktu b), czyli co do obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego zespołu budynków Młyna "M." (w szczególności więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, instalacji, okładzin elewacyjnych). W tym zakresie skarżący przedstawił taką ekspertyzę, a stan techniczny zespołu budynków Młyna "M." jest w tej opinii opisany. Natomiast, zdaniem organu, nie został przedstawiony zakres czynności, na podstawie którego należy doprowadzić zespół obiektów Młyna "M." do odpowiedniego stanu technicznego. W tym zakresie w opinii stwierdzono wprost, że należy podjąć decyzję o wyłączeniu obiektu z użytkowania i taką decyzję właściciel nieruchomości podjął. Żądanie przedstawienia czynności, które mają doprowadzić obiekt do właściwego stanu technicznego przez właściciela, jest żądaniem – zdaniem strony – przekraczającym kompetencje organu. To do właściciela obiektu należy decyzja, czy obiekt doprowadzić do właściwego stanu technicznego, czy też podjąć inną decyzję, istotną dla niego z punktu ekonomicznego. Po analizie działań organu, właściciel rozważa możliwość wystąpienia o pozwolenie na rozbiórkę lub też, w zależności od ekspertyzy technicznej, wystąpienie o nakaz rozbiórki. Zdaniem skarżącego, decyzja ekonomiczna czy doprowadzać obiekt do dobrego stanu technicznego, czy też po prostu go rozebrać, należy do właściciela. Wynika to wprost z konstytucyjnie deklarowanego prawa własności, które może być wykonywane w granicach obowiązującego prawa. Obowiązujące prawo nie odbiera właścicielowi prawa do decyzji czy utrzymywać obiekt, czy też ze względów ekonomicznych, bądź jakichkolwiek innych, po prostu go rozebrać – po uzyskaniu prawem wymaganych decyzji. Stąd też żądanie organu, aby ekspertyza techniczna przedstawiała zespół czynności mających doprowadzić obiekt do odpowiedniego stanu technicznego, jest żądaniem bezprawnym.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie wydano w oparciu o przepis art. 125 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie. Jedynie wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym powoduje umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Jasność powyższej reguły nie pozwala na wiązanie możliwości umorzenia grzywny z jakimikolwiek innymi przyczynami niż wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2343/10).

Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z przywołaną ustawą organy egzekucyjne prowadzą postępowanie służące doprowadzeniu do wykonania obowiązków, gdy wynikają one z decyzji właściwych organów, co jednoznacznie wynika z treści art. 3 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 10 wyżej wymienionej ustawy. W niniejszej sprawie rozstrzygnięciem takim jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie jest ostateczne, wobec czego organ I instancji był związany jego treścią.

Ponadto D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. Natomiast umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może zatem stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 ., sygn. akt IV SA/GI 59/10, publ. LEX nr 625792).

Organ odwoławczy zgodził się z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta W., że J.M.I. Sp. z o. o. nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją tegoż organu z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...] w części dotyczącej obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny zespołu budynków Młyna "M." (w szczególności więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, instalacji, okładzin elewacyjnych), która winna wskazywać zakres czynności, na podstawie których należy doprowadzić wyżej wymieniony zespół obiektów do odpowiedniego stanu technicznego.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że przepisy prawa nie regulują co powinna zawierać ekspertyza techniczna. Niemniej przyjęte jest, iż ekspertyza techniczna powinna zawierać następujące elementy:

1. dane ogólne (podstawa, przedmiot, cel, zakres oraz wykorzystane materiały),

2. opis przedmiotu opracowania,

3. określenie stanu technicznego oraz identyfikację uszkodzeń,

4. badania, pomiary, obliczenia,

5. analizy występujących zjawisk oraz przyczyn ich powstania, analizę techniczną, względnie techniczno-ekonomiczną,

6. wnioski zalecenia, polecenia,

7. propozycje naprawy lub określonego działania,

8. załączniki (obliczenia kontrolne, zdjęcia, rysunki).

Organ stwierdził, że w złożonej przez J.M.I. Sp. z o.o. ekspertyzie ze stycznia 2012 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego D.Cz., nie wskazano zakresu czynności, na podstawie których należy doprowadzić zespół budynków Młyna "M." składający się z części zasadniczej, magazynowej, dobudówki oraz części gospodarczej, przy ul. [...] we W., do odpowiedniego stanu technicznego. Nie wskazano konkretnych robót budowlanych jakie należałoby wykonać w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w poszczególnych częściach zespołu Młyna "M.". Odniesiono się jedynie do pokrycia dachu tynków zewnętrznych oraz rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich, nie wskazując, na których częściach zespołu Młyna "M." mają zostać wykonane wyżej wymienione roboty. Do nieprawidłowości stwierdzonych na pozostałych elementach budynku w ogóle się nie odniesiono (np. konstrukcji dachu, stolarki, schodów, stropów).

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zalecenia wskazane w punkcie 3.8.0., dotyczące wyłączenia z użytkowania zespołu budynków Młyna "M." przy ul. [...] we W., wzmocnienia zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich, monitorowanie pęknięć oraz wykonywanie okresowych kontroli (do czasu remontu lub przebudowy obiektów) nie doprowadzają do poprawy stanu technicznego rzeczonego zespołu obiektów - a to właśnie ma na celu prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. postępowanie. Wyłączenie obiektów z użytkowania może mieć na celu uniknięcie zagrożenia, które może wystąpić podczas użytkowania obiektu, ale jego następstwem powinny być roboty budowlane, które umożliwią dalsze jego użytkowanie.

Organ wywodził ponadto, że przedstawiona ekspertyza nie odnosi się do nieprawidłowości stwierdzonych w protokole z okresowej kontroli stanu technicznego rzeczonego zespołu budynków Młyna "M." przy ul. [...] we W. nr [...] z dnia 30 lipca 2009 r., np. do uszkodzeń stropów w części 1/2, braku zadaszenia nad garażem w części IV i zużytego pokrycia dachowego nad pozostałymi pomieszczeniami w części IV zespołu (w ekspertyzie nie wskazano wyżej wymienionych nieprawidłowości, nie wskazano także czy powyższe nieprawidłowości zostały usunięte).

Wyrażone w zażaleniu poglądy J.M.I. Sp. z o.o. na jej uprawnienia związane z faktem bycia właścicielem zespołu budynków Młyna "M." przy ul. [...] we W. - zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - są nie do zaakceptowania. Nie sposób przyjąć, by ochrona własności sięgała tak daleko, że wyłącznie właściciel nieruchomości decyduje w jakim stanie technicznym utrzymuje swój obiekt. Zgodnie z treścią art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy - formę względnie pełną. Jednakże dawno już zakwestionowano absolutną władzę właściciela nad rzeczą, ustanawiając ograniczenia uprawnień właścicielskich. Prawo własności jest zatem prawem względnie pełnym, lecz nie jest prawem nieograniczonym.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania go w należytym stanie technicznym i estetycznym (art. 61). Odnosząc się do zawartego w zażaleniu twierdzenia, iż to do właściciela obiektu budowlanego należy decyzja czy doprowadzić go do odpowiedniego stanu technicznego, czy też podjąć inną decyzję "istotną dla właściciela z punktu ekonomicznego", organ odwoławczy wywiódł, iż argument ten jest nieuprawniony. Organy nadzoru budowlanego są nie tylko uprawnione, ale nawet obligowane do kontrolowania stanu technicznego obiektów budowlanych i formułowania nakazów mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych w nich nieprawidłowości, a prawo własności nieruchomości nie daje ich właścicielom prawa do decydowania w jakim stanie technicznym utrzymują należące do nich obiekty budowlane.

Reasumując, organ II instancji stwierdził, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Skoro zatem obowiązek określony w wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. tytule wykonawczym z dnia 12 marca 2012 r. Nr [...] nie został wykonany, brak było podstaw do umorzenia zastosowanego środka egzekucyjnego.

Na powyższe postanowienie J.M.I. Sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

– obrazę przepisów art. 140 k.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP - naruszenie zasady ochrony własności, poprzez ingerencję w sferę wykonywania przez skarżącą prawa własności, tj. zobowiązanie do przedstawienia zakresu czynności, na podstawie których należy doprowadzić zespół budynków Młyna "M." do odpowiedniego stanu technicznego;

– naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieumorzenie grzywny w celu przymuszenia pomimo wywiązania się przez skarżącą z obowiązków określonych w tytule wykonawczym i spełnienia tym samym przesłanek do umorzenia nałożonej przez organ grzywny.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie postanowienia organu I instancji, stwierdzenie, że postanowienia te nie podlegają wykonaniu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 mara 2011 r. Nr [...] zostały przez skarżącą w całości wykonane poprzez przedłożenie organowi opracowania nr [...] z dnia 30 stycznia 2012 r. sporządzonego przez Stowarzyszenie E.P. – W., Oddział W. ul. [...] w osobach rzeczoznawców mgra inż. F.G. i mgra inż. R.W. oraz ekspertyzy, uwzględniającej stan techniczny zespołu budynków Młyna "M.", z opisem stanu więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, instalacji, okładzin elewacyjnych wraz z zaleceniami wynikającymi ze wspomnianego opracowania, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę mgra inż. D.Cz..

Zdaniem strony skarżącej, zarówno organ I, jak i II instancji błędnie uznał, iż skarżąca nie wykonała obowiązku nałożonego decyzją z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...] w części dotyczącej obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny zespołu budynków Młyna "M.", która winna wskazywać zakres czynności, na podstawie których należy doprowadzić wyżej wymieniony zespół obiektów do odpowiedniego stanu technicznego. Z powyższym stanowiskiem organów nie zgodziła się strona. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż w ekspertyzie budowlanej mgr inż. D.Cz. sformułował zalecenia dotyczące przedmiotowego zespołu obiektów. W punkcie 3.8.0. wyżej wymienionego opracowania uprawniony rzeczoznawca wyraźnie zalecił wyłączenie obiektów z użytkowania, wzmocnienie zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich, monitorowanie pęknięć oraz wykonywanie okresowych kontroli (do czasu remontu lub przebudowy obiektów). Skarżąca mając na względzie ciążące na niej, jako właścicielu nieruchomości, obowiązki wynikające z art. 62 ustawy - Prawo budowlane oraz realizując powyższe zalecenie, niezwłocznie podjęła decyzję o wyłączeniu zespołu budynków Młyna "M." z użytkowania. Podkreślono przy tym, iż decyzja ta ma charakter tymczasowy, bowiem skarżąca rozważa możliwość wystąpienia o pozwolenie na rozbiórkę lub też, w zależności od ekspertyzy technicznej, wystąpienie o nakaz rozbiórki.

W ocenie pełnomocnika skarżącej żądanie przedstawienia czynności, które mają doprowadzić obiekt do właściwego stanu, w sytuacji, gdy J.M.I. sp. z o.o. rozważa jego rozbiórkę, jest żądaniem przekraczającym kompetencje organu i wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z treścią przepisu art. 140 k.c.: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.". Zatem to do właściciela należy decyzja, czy obiekt doprowadzić do właściwego stanu technicznego, czy też podjąć inną decyzję, istotną dla niego z punktu ekonomicznego, zapewniając przy tym bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego i utrzymania go w należytym stanie technicznym.

Biorąc pod uwagę powyższe, to jest wykonanie w całości obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz treść przepisu art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącego, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia winna zostać umorzona, postanowienia organu I oraz II instancji powinny zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie jej (jego) nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Przepis art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

W myśl art. 121 § 1 wyżej wymienionej ustawy grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Zgodnie z § 2 tego artykułu, z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Stosownie do § 3 art. 121 grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł. Po myśli § 4 omawianego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Stosownie do § 5 art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Przepis art. 125 cytowanej ustawy stanowi, iż w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (§ 1). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (§ 2).

Zgodnie z art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest to, czy skarżący w całości wykonał obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 maja 2011 r. Nr [....], którą nakazano J.M.I. Sp. z o.o., właścicielowi zespołu budynków Młyna "M." (składającego się z części zasadniczej, magazynowej, dobudówki oraz części gospodarczej) przy ul. [...] we W.:

– przeprowadzenie kontroli wyżej wymienionego budynku w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu instalacji elektrycznej i piorunochronowej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów,

– sporządzenie ekspertyzy technicznej uwzględniającej stan techniczny przedmiotowego zespołu budynków Młyna "M." (w szczególności więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, instalacji, okładzin elewacyjnych). Ekspertyza winna wskazywać zakres czynności, na podstawie których należy doprowadzić powyższy zespół obiektów do odpowiedniego stanu technicznego.

Zgodnie z powyższą decyzją ekspertyza techniczna ma być sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie przygotowanie zawodowe oraz uprawnienia budowlane w danej specjalności (konstrukcyjno-budowlanej oraz instalacyjnej). Do opracowania należy dołączyć dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenie o przynależności osób sporządzających opracowanie do właściwej izby samorządu zawodowego. Z przeprowadzonej kontroli należy sporządzić stosowne protokoły. Protokoły wraz z uprawnieniami osób przeprowadzających kontrolę oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej okręgowej izby inżynierów budownictwa należy przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wraz z ekspertyzą techniczną niezwłocznie po ich sporządzeniu.

Należy zauważyć, że po doręczeniu upomnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 25 października 2011 r. nr [...] do organu I instancji wpłynęło pismo C.-G. Sp. z o.o., zarządcy nieruchomości przy ul. [...] we W., w którym poinformowano, że J.M.I. Sp. z o.o. zleciła przeprowadzenie kontroli w wyżej wymienionych budynkach, w trybie artykułu 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polegającej na sprawdzeniu instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów. Zleciła także sporządzenie ekspertyzy technicznej uwzględniającej ocenę stanu technicznego wyżej wymienionych budynków, w tym ocenę stanu technicznego więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, instalacji i okładzin elewacyjnych.

Z uwagi na niewykonanie nałożonego decyzją z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...] na stronę skarżącą obowiązków organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy z dnia 12 marca 2012 r. nr [...], a w celu przymuszenia do ich wykonania podjął postanowienie z dnia [...] r. Nr [...], którym nałożył na J.M.I. Sp. z o.o. grzywnę w kwocie 8000 zł.

Pismem z dnia 22 marca 2012 r. C.-G. Sp. z o.o. poinformowała, że skarżąca Spółka z nałożonego zobowiązania się wywiązała, oraz przesłała kopię opracowania z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] sporządzonego w związku z nałożonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. obowiązku przeprowadzenia kontroli (przegląd 5 letni) instalacji elektrycznych i piorunochronnych w budynku przy ul. [...] i na Wyspie S. we W., sporządzonego przez Stowarzyszenie E.P. – W., Oddział W., w osobach rzeczoznawców mgr inż. F.G. i mgr inż. R.W.. Ponadto przesłano kopię ekspertyzy uwzględniającej stan techniczny budynków Młyna "M.", z opisem stanu więźby dachowej, pokrycia dachowego, stropów, ścian konstrukcyjnych, instalacji, okładzin elewacyjnych wraz ze zaleceniami wynikającymi ze wspomnianego opracowania. Autorem ekspertyzy budowlanej jest mgr inż. D.Cz. posiadający numer uprawnień [...] rejestr [...] nr [...], zapisany w Centralnym Rejestrze budowlanych pod nr [...]. W piśmie zarządca wskazał, że po uprawomocnieniu się decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...], po przejściu procesu odwoławczego J.M.I. Sp. z o. o. przystąpiła do realizacji zaleceń w niej zawartych. Aby opracowanie było wyczerpujące należało wejść fizycznie do zajmowanych przez lokatorów lokali przy ul. [...] i Wyspa S.. Tutaj Spółka napotykała na duże trudności, ponieważ wspomniani lokatorzy odmawiali dostępu do zajmowanych przez nich mieszkań. Z tego względu doszło do opóźnienia w przedmiotowych opracowań. Ostatecznie udało się te opracowania przygotować. W świetle powyższych okoliczności Spółka J.M.I. wniosła o umorzenie grzywny nałożonej postanowieniem z dnia 12 marca 2012 r. Nr [...].

Organy orzekające ustaliły, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniach podejmowanych orzeczeń, że przedłożona dokumentacja nie stanowi wypełnienia obowiązków nałożonych decyzją z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...], bowiem w złożonej ekspertyzie technicznej nie wskazano zakresu czynności, na podstawie których należy doprowadzić przedmiotowy zespół obiektów do odpowiedniego stanu technicznego. Nie wskazano konkretnych robót budowlanych, jakie należałoby wykonać w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w poszczególnych częściach zespołu Młyna "M.".

W punkcie 3.8.0. ekspertyzy, "Wnioski i zalecenia", podano:

"1. Z uwagi na zły stan techniczny kompleksu Młyn "M." i nie spełnianie podstawowych wymogów w zakresie użytkowania (podkr.WSA), budynki należy niezwłocznie wyłączyć z użytkowania.

2. W celu zahamowania postępującego procesu degradacji budynków należy niezwłocznie wykonać następujące roboty zabezpieczające (podkr.WSA):

a) wykonać nowe pokrycie dachu budynku nr I,

b) naprawić i uzupełnić pokrycie dachu budynku nr III,

c) wymienić lub naprawić uszkodzone rynny, rury spustowe i obróbki blacharskie,

d) uzupełnić brakujące rynny, rury spustowe i obróbki blacharskie,

e) skuć odspojone tynki zewnętrzne,

f) wzmocnić zabezpieczenia budynków przed dostępem osób niepowołanych.

Po wykwaterowaniu najemców i wykonaniu prac opisanych w punkcie 2f na budynkach umieścić tablice informujące o zakazie wstępu do obiektów. Na rysach oraz pęknięciach ścian zamontować wskaźniki rozwarcia rys i systematycznie dokonywać odczytów ich wskazań w celu ustalenia czy czynniki powodujące te uszkodzenia nadal oddziałują na budynki. Należy okresowo badać stan tynków zewnętrznych i usuwać odspojone fragmenty. Do czasu wykonania remontu kapitalnego lub przebudowy stan techniczny kompleksu należy okresowo kontrolować, a ujawnione podczas przeglądów uszkodzenia niezwłocznie naprawiać".

Z powyższych zapisów ekspertyzy wynika, że odniesiono się w niej jedynie do pokrycia dachu, tynków zewnętrznych oraz rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich, nie wskazując na których częściach zespołu Młyna "M." mają zostać wykonane wyżej wymienione roboty. Do nieprawidłowości stwierdzonych na pozostałych elementach budynku nie odniesiono się w ogóle (np. konstrukcji dachu, stolarki, schodów, stropów). Ponadto zalecenia dotyczą wyłączenia obiektów z użytkowania, wzmocnienia zabezpieczeń przed dostępem osób trzecich, monitorowania pęknięć oraz wykonywania okresowych kontroli (do czasu remontu lub przebudowy obiektów), nie zaś doprowadzają do poprawy stanu technicznego przedmiotowego zespołu obiektów, chociaż w decyzji z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...] wyraźnie stwierdzono, że ekspertyza winna wskazywać zakres czynności, na podstawie których należy doprowadzić powyższy zespół obiektów do odpowiedniego stanu technicznego.

Uwzględniając powyższe rozważania, organy w sposób prawidłowy odmówiły umorzenia grzywny w celu przymuszenia, skoro uznały, że w sprawie nie wykonano całkowicie określonych w decyzji z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...] obowiązków. Z przywołanego już przepisu art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika bowiem, że nawet częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do umorzenia grzywny, choć w określonej sytuacji może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Umorzenie grzywny w celu przymuszenia i ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Tym samym zarzut naruszenia art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznać należało za nieuzasadniony.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że fakt, iż strona skarżąca rozważa możliwość wystąpienia o pozwolenie na rozbiórkę lub też, w zależności od ekspertyzy technicznej, wystąpienie o nakaz rozbiórki, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem podjętych postanowień jest umorzenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych w decyzji obowiązków, a nie słuszność, czy zasadność ich nałożenia.

Odnosząc się zaś do zarzutu obrazy przepisów art. 140 k.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP, w pierwszej kolejności należy wskazać, że strona skarżąca jeszcze żadnych czynności, które miałaby doprowadzić do rozbiórki zespół budynków Młyna "M.", nie podjęła. Zauważyć przy tym trzeba, że organy nadzoru budowlanego mają właśnie uprawnienia do "wkraczania" w prawo własności, jeśli wymaga tego sytuacja. Uprawnienia te wynikają z art. 81 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy:

1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności:

a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska,

b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych,

c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej,

d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

e) stosowania wyrobów budowlanych;

2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przez organ administracyjny wynikającej z art. 140 k.c. w związku z art. 64 Konstytucji RP zasady ochrony własności, poprzez ingerencję w sferę wykonywania przez skarżącą prawa własności, nie mógł zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznać należy za prawidłowe. Skoro bowiem działania podejmowane przez organy obu instancji mają uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, a przedłożone przez stronę skarżącą opracowanie nie uwzględnia wszystkich wymogów wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...], to brak jest wystarczających podstaw do uznania, że obowiązki wynikające z tej decyzji zostały w pełni wykonane i by zachodziły okoliczności pozwalające na umorzenie nałożonej na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, umorzenie grzywny w celu przymuszenia, zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, możliwe jest jedynie w razie wykonania w pełni obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym nie może stanowić podstawy umorzenia grzywny w celu przymuszenia (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 59/10 - LEX nr 625792; wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 853/11 - LEX nr 1113915).

Nadmienić w tym miejscu jedynie wypada, że jeśli ekspertyza przedłożona przez stronę skarżącą zostanie uzupełniona o brakujące elementy i zostaną zrealizowane wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 maja 2011 r. Nr [...], to skarżąca Spółka będzie miała możliwość ponownego wnioskowania o umorzenie nałożonej na nią grzywny w celu przymuszenia. Obecnie jednak brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowej grzywny.

Mając powyższe na względzie – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.