Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 175/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i ust. 2 i ust. 4, ust. 4a, ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 6,
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 84, art. 80, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkr. 1 lit. c,, art. 134 par. 1, art. 135, art. 200,  art. 205 par. 1, art. 245 par. 1 i 3, art. 239 par. par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 135, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E.G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 10 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz E.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 stycznia 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 24 sierpnia 2018 r. znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.G. w wysokości 168.463 zł za przejęcie z mocy prawa przez Miasto Kielce na prawach Powiatu prawa własności nieruchomości położonej w obrębie 0023 miasto Kielce, oznaczonej jako działki: nr [...], przeznaczonej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy Wapiennikowej w Kielcach wraz z rozbudową skrzyżowań z ulicą Ściegiennego i Husarską oraz z ul. Ks. J. Popiełuszki i ul. Rtm. W. Pileckiego".

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną.

Decyzją nr 7/2017 z dnia 20 lipca 2017 r., zmienioną decyzją nr 119/1/2017 z dnia 17 listopada 2017 r., Prezydent Miasta Kielce zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla ww. zadania. Decyzje stały się ostateczne, odpowiednio: w dniu 6 września 2017 r. i w dniu 20 grudnia 2017 r. Decyzją z dnia 20 lipca 2017 r., zmienioną decyzją z dnia 17 listopada 2017 r., zatwierdzono także podział nieruchomości położonej w obrębie 0023, miasto Kielce, oznaczonej jako działki [...] zostały ww. decyzją objęte w całości.

Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości organ pierwszej instancji ustalił na podstawie księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kielcach, w której jako właściciel tych nieruchomości ujawniona była E.G.

Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. znak: [...] Prezydent Miasta Kielce orzekł zatem o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.G. w wysokości 167.503 zł za przejęcie z mocy prawa własności ww. nieruchomości. Odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K.D. operat szacunkowy we wrześniu 2017 r. wraz z aneksem ze stycznia 2018r.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia 14 lutego 2018 r. wniesionego przez E.G. od ww. decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. Prezydent Miasta Kielce ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E.G., w wysokości 168.463 zł, za przejęcie z mocy prawa własności ww. nieruchomości i zobowiązał Prezydenta Miasta Kielce - Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. operat szacunkowy z dnia 7 sierpnia 2018 r.

Odwołanie od powyższej decyzji ponownie złożyła E.G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując złożone od powyższej decyzji odwołanie oraz całość zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o tę ustawę.

Powołując zatem treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i ust. 4f, art. 18 ust. 1 ww. ustawy oraz art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 u.g.n., organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta Kielce na prawach Powiatu prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy datowany na dzień 7 sierpnia 2018 r., sporządzony przez biegłą A.W., który tak jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji stosownie do art. 77 k.p.a. Na podstawie art. 80 k.p.a. rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna.

Organ odwoławczy ustalił, że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta Kielce nr 7/2017 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tj. 20 lipca 2017 r. przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Kielce Południe - obszar 1 w rejonie ulic: Ściegiennego, Obrzeźnej, Chodkiewicza i Husarskiej", zatwierdzonym Uchwałą Nr XXVIII/649/2008 Rady Miasta Kielce z dnia 3 października 2008 r., zgodnie z którym:

działka nr [...] - położona była na terenie oznaczonym symbolem: 1.KDD.6 - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej, .

działki: nr [...] - znajdowały się na terenach oznaczonych symbolami: 1.KDG.1 - tereny dróg publicznych klasy głównej, 1 .KDD.6 - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej,

działka nr [...] - położona była na terenie oznaczonym symbolami: 1.KDD.6 - tereny dróg publicznych klasy dojazdowej i 2.U.1 - tereny zabudowy usługowej.

Rzeczoznawca majątkowy z uwagi na to, że na analizowanym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami gruntowymi z podobnymi częściami składowymi, w procesie wyceny określiła wartość odtworzeniową nieruchomości, stosownie do dyspozycji art. 135 u.g.n., gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu oraz oddzielnie wartość jego części składowych. Biegła przeanalizowała rynek nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe obejmujący teren miasta Kielce od stycznia 2016 r. do dnia sporządzenia wyceny. Ceny transakcyjne tych nieruchomości kształtowały się od 167,46 zł/1m2 do 319,19 zł/1m2. Do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości nabywanych pod drogi zaliczyła: lokalizację nieruchomości - 50 %, stan zagospodarowania - 30 %, sąsiedztwo i otoczenie - 20 %. W procesie wyceny przedmiotowych działek do bezpośredniego porównania przyjęła 11 nieruchomości niezabudowanych jako najbardziej podobnych do przedmiotu wyceny. Wartość 1m2 gruntu szacowanej nieruchomości została określona na kwotę 304,01 zł. Z kolei z uwagi na fakt, że część nieruchomości tj. działki nr 620/3 położona była na terenie o charakterze mieszanym, czyli częściowo pod zabudowę i częściowo pod drogi rzeczoznawca analizą objęła również obrót tego typu nieruchomości na terenie miasta Kielce w okresie 2 lat poprzedzających wycenę. Przeprowadzone badanie rynku pozwoliło biegłej stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości częściowo pod zabudowę oraz częściowo pod drogi należy zaliczyć: lokalizację nieruchomości - 15 %, sąsiedztwo i otoczenie - 10 %, uzbrojenie terenu - 10 %, dostęp do drogi publicznej - 15 %, przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych - 50 %. W procesie wyceny działki nr 620/3 do bezpośredniego porównania rzeczoznawca przyjęła 4 nieruchomości niezabudowane jako najbardziej podobne do przedmiotu wyceny. Wartość 1m2 gruntu szacowanej działki została określona na kwotę 321,45 zł. Rzeczoznawca majątkowy do wyceny gruntu zastosowała podejście porównawcze: w stosunku do działek nr [...] - metodę korygowania ceny średniej, a w stosunku do działki nr [...] - metodę porównywania parami. Wartość składników budowlanych oszacowała w oparciu o metodę kosztów odtworzenia, natomiast wartość składników roślinnych na podstawie opracowania Krzysztofa Zmarlickiego "Określenie wartości plantacji kultur wieloletnich".

Ponadto autorka wyceny stwierdziła, że przeprowadzona analiza rynku wykazała, iż w badanym okresie nie nastąpił wzrost cen. Występujące różnice w cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych wynikają nie ze zmian cen w czasie, lecz z różnic w cechach poszczególnych nieruchomości. W konsekwencji biegła oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 168.463 zł, w tym: wartość gruntu - 154.419 zł, wartość składników budowlanych - 10.205 zł, wartość składników roślinnych - 3.839 zł, i w takiej wysokości organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie.

Organ odwoławczy wskazał dalej, oceny ww. operatu szacunkowego dokonał z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ ten przywołał treść § 36 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia oraz art. 154 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że szacowane działki nr: [...] zgodnie z planem miejscowym przeznaczone były pod drogi publiczne, czyli ich przeznaczenie było tożsame z celem wywłaszczenia. Zatem obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego w pierwszej kolejności było przeanalizowanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiałoby odstąpienie przez biegłą od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Natomiast odnośnie działki nr [...] analiza cen transakcyjnych nieruchomości drogowych wykazała, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Tym samym do porównania przyjęto transakcje o przeznaczeniu częściowo pod zabudowę i częściowo pod drogi. Powyższe jest zgodne z regulacją przewidzianą w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu odwoławczego biegła w sposób prawidłowy dokonała więc wyceny ww. działek, uwzględniając ich przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które ma kluczowe znaczenie, a nieruchomości porównawcze powinny mieć podobną funkcję jak ta wyznaczona przez plan.

Mając na względzie powyższe, Wojewoda Świętokrzyski nie znalazł podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń biegłej zawartych w ww. operacie szacunkowym. Opinia ta spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych. Operat ten organ odwoławczy ocenił jako wiarygodny dowód dla wyceny nieruchomości i uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że subiektywne poczucie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wartość jest zaniżona i nieadekwatna do faktycznej wartości nieruchomości, nie poparte żadnymi dowodami, nie może świadczyć o wadliwości operatu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór metody i techniki szacowania nieruchomości, transakcji w procesie wyceny oraz cech nieruchomości pozostaje w gestii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż to on, sporządzając operat, dysponuje kompleksową wiedzą na temat rynku, zdobytą w wyniku przeprowadzonych badań i analizy tego rynku, a także posiada specjalistyczną wiedzę na temat obowiązujących przepisów w zakresie wyceny, dysponuje odpowiednim doświadczeniem, pozwalającym na określenie, które dane należy przyjąć w celu sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto działa w oparciu o wiążące go standardy zawodowe i kodeks etyki oraz ma obowiązek wykonywać zawodową działalność, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości. Natomiast stronie postępowania odszkodowawczego przysługiwało prawo wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli uważała, że wycena ww. działek została sporządzona nieprawidłowo, czego nie uczyniła.

Ponadto organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zważył, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, a ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego złożyła E.G. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z przepisu tego wynika, że wywłaszczenie jest możliwe jedynie za słusznym odszkodowaniem;

– art. 134 ust. 3 w zw. z art. 156 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zaniżenie wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie w/w nieruchomości;

– art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 16 i 17 tej ustawy;

– § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

– § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia;

oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

– art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodejmowanie działań przez organ pierwszej instancji zmierzających do pełnego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji uznanie odwołania skarżącej za "subiektywne poczucie strony" w sytuacji, gdy prawidłowa ocena operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że biegła rzeczoznawca posługiwała się nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości podlegającej analizie;

– art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten obliguje organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyczerpujące zbadanie i materiału dowodowego przez organ administracji publicznej;

– art. 80 k.p.a. poprzez błędną i dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie za udowodnioną okoliczność doboru nieruchomości podobnych, podczas gdy nieruchomości wskazane przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym nie przedstawiały cech podobnych,

– art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n. poprzez nieskontrolowanie operatu szacunkowego i niezwrócenie się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców, pomimo że został on sporządzony w sposób wybiórczy i nieprawidłowy;

– art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne i wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej, ustalone odszkodowanie zostało zaniżone i ustalone w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy. Skarżąca podniosła, że niezasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, aby opierała się na subiektywnym odczuciu, wskazała konkretne argumenty przemawiające za podwyższeniem wartości odszkodowania za 1 m2 zgodnie z zasadami wynikającymi z tych samych przepisów, na których bazował rzeczoznawca. Odnosząc się do podkreślanego faktu posiadania przez rzeczoznawcę majątkowego wiadomości specjalnych, co sprawia, że ma on z mocy prawa przypisaną kompetencję do wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości oraz doboru transakcji do procesu wyceny, skarżąca zarzuciła, że biegła w operacie szacunkowym powinna przeprowadzić logiczny i spójny wywód w oparciu o obowiązujące przepisy, który nie pozostaje w sprzeczności z logiką przeciętnego uczestnika rynku nieruchomości. Zdaniem skarżącej, w opinii są bowiem liczne błędy mające wpływ na wysokość odszkodowania, a przedstawione przez biegłą w trakcie rozprawy administracyjnej i przyjęte przez organy obu instancji wyjaśnienia są ogólnikowe i nieprzekonujące.

Strona zarzuciła, że "ceny transakcyjne" gruntów przejętych pod drogi publiczne, na które powołuje się rzeczoznawca, nie są cenami nieruchomości, a kwotami odszkodowania wypłaconymi byłym właścicielom nieruchomości w wymuszonej sytuacji wywłaszczeniem. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ocenie skarżącej, rzeczoznawca upiera się stosować zapis § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w części "chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" mimo, że stwierdza w operacie, iż brak jest dostatecznej ilości transakcji nabywanych pod drogi w mieście Kielce na przestrzeni ostatnich dwóch lat i rozszerza badany rynek o okres od stycznia 2016 r.

Skarżąca zarzuciła, że wartość gruntów wydzielonych lub zajętych pod drogi faktycznie powinna być określona na poziomie cen gruntów, z których wykrojono tereny pod drogę.

W ocenie autorki skargi, również opis cechy "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych" jako korzystne i zadowalające jest niedokładny i powinno to być doprecyzowane w świetle wymogu przejrzystości i zrozumiałości operatu. Dla wprowadzenia tej cechy brakuje uzasadnienia, rzeczoznawca podaje tylko, że wprowadza taką cechę, bez poparcia tego wyliczeniami czy przykładami.

Dalej skarżąca podniosła, że zupełnie niezrozumiały jest dobór cech do wyceny nieruchomości mieszkaniowo-usługowo-drogowych i tych przeznaczonych pod drogi. W jednych duże znaczenie ma cecha “przeznaczenie w dokumentach planistycznych", a w drugich - drogowych, w ogóle nie jest ona brana pod uwagę. Również cecha “lokalizacja nieruchomości", co do nieruchomości przeznaczonych pod drogi ma wagę aż 50%, a dla nieruchomości usługowo-mieszkaniowych z częścią wydzieloną pod drogę zaledwie 10%. W opinii strony rzeczoznawca stosuje więc dowolnie różne wagi tych samych cech nieruchomości bez wyjaśnienia i uzasadnienia.

Skarżąca nie zgodziła się z biegłą, że w badanym okresie czasu nie nastąpił wzrost cen i przedstawiła analizę zbioru transakcji wybranych przez biegłą pod kątem trendu zmiany cen. Wyjaśniła, że zgodnie z zasadami opisanymi w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny [PKZW] do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż 2 lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Natomiast w przedmiotowej wycenie takie rozszerzenie okresu badania rynku jest nieuzasadnione, prowadzi wręcz do odmiennych wniosków i ma wpływ na cenę.

Skarżąca wskazała, że na podstawie danych z okresu marzec 2017 - marzec 2018 można wyznaczyć trend zmiany cen tj. wzrost o 6,6%. Natomiast po dodaniu do poprzedniego zbioru transakcji cen z roku 2016 wynik jest odwrotny - trend spadku cen o ok. 1,5% rocznie. Transakcje o cenie najwyższej i najniższej podane przez biegłą pochodzą z roku 2016.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że biegła nie przeprowadziła analizy pod względem zasady korzyści, do czego obliguje art. 134 u.g.n, zgodnie z którym wartość nieruchomości powinna odzwierciedlać wysokość odpowiadającej wartości najkorzystniejszej dla wywłaszczonego. Operat nie wyjaśnia, dlaczego pominięte zostały inne transakcje, które miały miejsce na rynku nieruchomości i których ceny znacząco różnią się od tych, które do analizy wybrała rzeczoznawca. Skarżąca przedstawiła przykładowe transakcje dokonane w okresie od października 2017 r. do kwietnia 2018 r.

Autorka skargi podkreśliła, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania położona jest w bardzo atrakcyjnym miejscu, graniczy bezpośrednio z drogą publiczną i stanowi część większej, należącej do niej zabudowanej działki, oznaczonej w planie zagospodarowania, jako tereny pod zabudowę jednorodzinno-usługową. Obszar podlegający przejęciu na rzecz Skarbu Państwa został zatem wcześniej wydzielony z działki budowlanej. Jest to kolejny argument za tym, że do wyceny należało przyjąć stan nieruchomości, który istniał przed sztucznym wydzieleniem działek na cele przejęcia pod drogę. Tylko w takiej sytuacji można uzyskać rzeczywistą wartość tej nieruchomości. Przyjęta przez biegłą wartość 1m2 gruntu jest całkowicie nieadekwatna - niemożliwe jest nabycie nieruchomości na omawianym terenie za taką kwotę.

Reasumując, skarżąca podniosła, że Wojewoda Świętokrzyski zaniechał wskazania organowi pierwszej instancji szeregu uchybień biegłej, które doprowadziły do sporządzenia nierzetelnego operatu szacunkowego, czyli nie spełnił obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie, gdyż nie przeprowadził postępowania dowodowego. Ponadto organ, mimo wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie zażądał od biegłego wyjaśnień w sprawie, choćby przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty w niej podniesione nie wnoszą nowych istotnych dla sprawy okoliczności mogących wpłynąć na zmianę stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, które podtrzymał w całości.

Pismem procesowym z dnia 8 lipca 2019 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 5 czerwca 2019 r. na okoliczność wykazania, że wartość wywłaszczonego przez organ gruntu została drastycznie zaniżona oraz z kserokopii pisma Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2018 r., na okoliczność wykazania, że organ rozpoznając sprawę, ma obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, a organ w zaskarżonej decyzji ocenił operat jedynie pod względem formalnym, a pod względem merytorycznym zostawił ocenę wyłącznie gestii powołanego rzeczoznawcy. Do wniosku strona załączyła operat szacunkowy i kopię ww. pisma.

Na rozprawie w dniu 10 lipca 2019 r. skarżąca poparła skargę i wyjaśniła, że zarzucając, iż niektóre transakcje przyjęte przez rzeczoznawcę do wyceny nie zawierają cen wolnorynkowych, miała na myśli to, że w transakcjach tych nie przyjęto ceny wolnorynkowej, gdyż umowy te zostały zawarte przed procesem wywłaszczeniowym, a więc sprzedawcy działali w sytuacji przymusowej. Oświadczyła, że jej zdaniem, skoro wszystkie transakcje dotyczyły nabycia nieruchomości pod drogę, to musiały być zawierane w warunkach przymusu i dlatego nie zawierały cen wolnorynkowych. Podniosła, że miała kłopoty ze znalezieniem rzeczoznawcy, który sporządziłby kontroperat i dlatego złożyła go dopiero w postępowaniu sądowym. Oświadczyła, że podtrzymuje wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z tego operatu.

Pełnomocnicy organu wnieśli o oddalenie skargi.

Sąd na rozprawie postanowił nie uwzględnić wniosku o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez A.D-L. Przewodniczący poinformował strony, że operat ten będzie potraktowany jako pismo procesowe uzupełniające wniesioną skargę. Odpis tego pisma został doręczony pełnomocnikom organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej zwanej u.g.n. oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, zwanej dalej "specustawą drogową").

Zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 ww. ustawy). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 tej ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej).

W niniejszej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo własności ustalane było w odniesieniu do nieruchomości położonych w Kielcach (działki gruntu nr [...] objętych decyzją Prezydenta Miasta Kielce z dnia 20 lipca 2017 r. nr 7/2017 (zmienioną decyzją z dnia 17 listopada 2017 r.) zezwalającą na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającą podział nieruchomości, przy czym działki oznaczone nr [...] - wydzielone zostały odpowiednio z działek nr [...], zaś działki oznaczone nr [...]

- objęte zostały tą decyzją w całości.

Stosownie do art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis art. 18 tej ustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zatem zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc przede wszystkim ta regulacja, zgodnie z którą ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

W konsekwencji stosuje się przy sporządzaniu i ocenie operatu szacunkowego zasady zawarte w wydanym na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm., zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny").

Podkreślić w tym miejscu należy, że operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami, stanowi zasadniczy dowód tego, jaką wartość ma wywłaszczona nieruchomość. Operat taki, stanowiący opinię biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. w związku z posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego specjalistyczną wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, jest kluczowym dowodem w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę

W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową stosownie do art. 80 k.p.a., a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w rozporządzeniu, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Operat szacunkowy podlega bowiem ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym, przy czym ocena w tym zakresie musi być dokonana z dużą ostrożnością. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te podlegają weryfikacji przez organy orzekające w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Organ administracji publicznej nie jest zatem związany ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że operat szacunkowy, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. Obowiązkiem zarówno organu, jak i Sądu, jest zatem zweryfikowanie treści operatu szacunkowego i ustalenie, czy jest on jasny, logiczny i spójny, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), niejasności, pomyłek czy braków. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ innym sposobem wątpliwości (por. m.in. por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, lex nr 2557990 i tam: wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1294/17).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organy obu instancji swoje ustalenie odnośnie wysokości odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości E.G. ustaliły w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez A.W. Rzeczoznawca ta opracowała początkowo operat datowany na 11 czerwca 2018 r., ale na skutek zarzutów strony, opiniująca sporządziła nowy operat szacunkowy w dniu 7 sierpnia 2018 r., uwzględniający, jak wyjaśniła w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r. (k. 225 akt adm.), niektóre uwagi E.G., między innymi: doboru transakcji nieruchomości podobnych czy też wielkość działki.

Organy administracji zaakceptowały ten nowy, poprawiony operat szacunkowy i w oparciu o ten dowód orzekły o ustaleniu na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości określonej w tym operacie. Ocena tego dowodu dokonana w tej sprawie przez organy nosi jednak, zdaniem Sądu, cechy dowolności, co skutkuje wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Operat powyższy nie mógł stanowić bowiem miarodajnej podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za przejęte działki, albowiem zawiera istotne braki i niespójności.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Przy określaniu wartości prawa własności gruntu w tej sprawie, a wartość ta jest przede wszystkim kwestionowana przez skarżącą, biegła zastosowała podejście porównawcze, metody: porównywania parami oraz korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy czym nieruchomością podobną, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Niewątpliwie więc metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, lex nr 2461046). Prosta analiza operatu zaakceptowanego przez organy w niniejszej sprawie budzi wątpliwości Sądu co do jego zupełności i spójności.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do określenia wartości działki nr 620/3 o pow. 0,0121 ha metodą porównywania parami. Działka ta w dacie wydania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Kielce zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającej podział nieruchomości była przeznaczona częściowo pod drogę oraz częściowo pod tereny zabudowy usługowej. Wydzielona została z nieruchomości oznaczonej jako działka nr 620/2 o powierzchni 0,1267 ha.

Biegła w analizowanym operacie wskazała, że z analizy rynku wynika, iż w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę nie odnotowano transakcji o powyższym przeznaczeniu, dlatego do wyceny przyjęto transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu częściowo pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe oraz częściowo pod drogi.

Dwie z czterech wybranych przez opiniującą nieruchomości podobnych to nieruchomości o powierzchni znacznie przekraczającej wycenianą nieruchomość (nieruchomość nr C – 1749 m2 i nieruchomość nr D – 1800 m2), położone w innej części miasta (obręb nr 0007 i 0006) niż wyceniana nieruchomość (obręb 0023). Aż trzy z porównywanych nieruchomości (nieruchomość nr A, nieruchomość nr C i nieruchomość nr D), w tym dwie jak wyżej o odmiennej od nieruchomości wycenianej powierzchni i lokalizacji - to nieruchomości z przeznaczeniem w planie: częściowo pod budownictwo mieszkaniowe i częściowo pod drogi, nie zaś jak wcześniej wskazuje biegła w uzasadnieniu tej metody - z przeznaczeniem częściowo pod drogi i częściowo pod budownictwo usługowo-mieszkaniowe. Tymczasem zasadnicze przeznaczenie w planie miejscowym wycenianej nieruchomości to częściowo pod tereny zabudowy usługowej (nie mieszkaniowej) i częściowo pod drogi.

W tej kwestii nie sposób nie dostrzec, że skarżąca – przedkładając własny operat szacunkowy – zwraca uwagę na wątpliwość powyższego wyboru nieruchomości podobnych, wskazując na 8 transakcji (z okresu pokrywającego się z tym analizowanym przez biegłą) dotyczących nieruchomości z przeznaczeniem usługowo-komunikacyjnym. Wyceniając działkę nr 620/3 rzeczoznawca do porównywania parami przyjęła cztery nieruchomości podobne (w poprzednim operacie było ich pięć), wskazując przy tym, że takich o przeznaczeniu pod usługi i częściowo pod drogi brak w analizowanym okresie. Wobec powyższego wątpliwości budzi wybór nieruchomości podobnych przez biegłą przyjętych przy wycenie metodą porównywania parami.

Następnie trzeba wskazać na istotną lukę w treści ocenianego operatu w zakresie wyceny działki nr [...], która także determinuje wadliwość tej opinii.

W operacie szacunkowym z czerwca 2018 r. rzeczoznawca przyjęła w metodzie porównywania parami takie cechy nieruchomości porównywanych jak: lokalizacja nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie, uzbrojenie terenu, dostęp do drogi publicznej i wielkość działki. Po uwzględnieniu zarzutów strony w operacie z sierpnia 2018 r. biegła ta przyjęła w miejsce cechy "wielkość działki" cechę "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych" z takim tylko wyjaśnieniem w operacie na str. 12, że cecha ta może wpłynąć na wartość wycenianej nieruchomości zaś na str. 13, że cecha ta wpływa na wartość wycenianej nieruchomości. Wyjaśnienie opiniującej w zakresie przyjęcia tej nowej cechy do porównania nie tylko nie jest spójne, ale - co najważniejsze - nie jest wystarczające dla wyjaśnienia wyboru takiej, a nie innej cechy. Tę wadę operatu wzmacnia jeszcze niejasność uzasadnienia dotyczącego wagi tej cechy w kontekście uprzednio przyjętych wag cech w operacie z czerwca 2017 r. Cesze przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych biegła przyznaje wagę aż 50 %. Tymczasem cecha ta zajęła miejsce cechy "wielkość działki", która miała wagę 30 %. Zrozumiałe jest, że jest to inna cecha więc jej waga oczywiście może być inna od tej uprzedniej, ale skoro w operacie z czerwca 2018 r. tej cechy w ogóle nie było, a obecnie ma wagę aż 50 %, w sytuacji gdy dodatkowo wagi pozostałych cech uległy zmianom bez żadnego wyjaśnienia tej kwestii w operacie: lokalizacja nieruchomości - 15% (wcześniej 30 %), sąsiedztwo i otoczenie - 10% (wcześniej 15 %), uzbrojenie terenu - 10% (wcześniej 15 %) i dostęp do drogi publicznej – 15 % (wcześniej 10 %), to nie sposób przyjąć, że zaakceptowany przez organu operat cechuje jasność i zupełność. Organy administracji powinny szczególnie dbać o uzyskanie wyjaśnień od opiniującej w takiej sytuacji jak wyżej opisana, skoro istnieje zgłaszana przez stronę obawa o utratę przez ten operat obiektywizmu i zaufania do działalności tych organów wobec możliwości kształtowania przez rzeczoznawcę przyjętych cech i ich wagi w sposób zapewniający z góry przyjęty wynik tej wyceny.

Dodatkowo celnie podnosi skarżąca, że cecha "przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych" nie została w ogóle przyjęta do porównania nieruchomości drogowych w metodzie korygowania ceny średniej, a waga cechy "lokalizacja nieruchomości’ znacząco różni się pomiędzy metodami porównywania parami i korygowania ceny średniej, w przypadku tej pierwszej wynosi – 15 %, a w drugiej – aż 50 %, choć wszystkie wyceniane działki zlokalizowane są w sąsiedztwie. Dowodzi to przede wszystkim o braku zupełności operatu, skoro zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, operat szacunkowy ma zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

Przechodząc do wyceny nieruchomości stanowiących działki nr [...], wskazać należy, że również w tej części operat zawiera niejasności i braki.

Otóż w analizowanym operacie brak jest wyjaśnień (wyliczeń) przyjętych zakresów współczynników korygujących na str. 19 operatu, a w efekcie wartości współczynników korygujących dla szacowanej nieruchomości. Trudno więc zweryfikować sposób ustalenia tych współczynników przez rzeczoznawcę.

Budzi też wątpliwości Sądu dokonany przez biegłą wybór transakcji nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi przyjętych do wyceny w metodzie korygowania ceny średniej. Nie tylko w operacie biegła nie wskazuje na takie cechy istotne przy wyborze nieruchomości podobnych jak stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania odnośnie tych nieruchomości, to ze zbioru 11 nieruchomości wybranych jako najbardziej podobne do wycenianych działek gruntu przyjmuje te, których ceny transakcyjne zostały ustalone w 2016 r. Nadto wśród tych 11 transakcji (a których przyjęta ilość warunkuje skuteczność metody korygowania ceny średniej) jest transakcja dotycząca nieruchomości przy ul. Domaszowskiej, której powierzchnia istotnie różni się od nieruchomości wycenianych. Wprawdzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nie przewidują, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia danych umożliwiających zidentyfikowanie nieruchomości podobnych, lecz w niniejszej sprawie biegła ograniczyła się do wskazania nieruchomości podobnych poprzez podanie obrębu, w jakim się znajdują, ulicy, powierzchni oraz ceny za 1 m2 uzyskanej w wyniku transakcji. Tymczasem o stopniu podobieństwa decydują także inne właściwości, w szczególności stan prawny, która to cecha w świetle definicji legalnej "nieruchomości podobnej" stanowi bez wątpienia jeden z istotnych czynników oceny "podobieństwa". Brak jest informacji, czy przedmiotem porównywanych transakcji (poza nieruchomościami o najniższej i najwyższej cenie) było prawo własności wymienionych tam nieruchomości, czy może prawo użytkowania wieczystego, ewentualnie inne prawo rzeczowe. W operacie mowa jest ogólnie o transakcjach i cenach transakcyjnych "nieruchomości", bez sprecyzowania, o jakie konkretnie prawo do nieruchomości w danym przypadku chodzi. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, zaś ich usunięciu służyć ma opis istotnych cech charakteryzujących tak nieruchomość wycenianą, jak i nieruchomości z nią porównywanych. Opisu tego należy dokonywać w odniesieniu do każdej z porównywanych nieruchomości, albowiem w metodzie korygowania ceny średniej niezbędna jest znajomość cech wszystkich nieruchomości przyjętych do zbioru, wpływających na poziom ich cech (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 17 października 2018 r., II SA/Gd 355/18, Lex nr 2568088).

Podkreślić także wymaga, że szczególnie przy metodzie korygowania ceny średniej nie powinno umknąć uwadze organów to, iż rzeczoznawca zbyt pobieżnie odnosi się do kwestii trendu czasowego. Organ drugiej instancji, uchylając decyzję organu pierwszej instancji decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r., podniósł, że pomimo dopuszczalności 2-letniego okresu poprzedzającego datę wyceny, z którego można przyjmować transakcje do porównań winny być przyjmowane transakcje jak najbardziej aktualne. Jeżeli jest to niemożliwe np. z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych, kwestia faktycznego braku zmian cen w czasie powinna być przez rzeczoznawcę przedstawiona w sposób rozbudowany, poparta wyliczeniami trendu czasowego, przedstawionego w sposób rachunkowy, graficzny lub z krótkim raportem z analizy tegoż trendu.

Oceniając operat, który stanowił podstawę ustalonego ostatecznie zaskarżoną decyzją odszkodowania, organ odwoławczy pominął to wyrażone wcześniej stanowisko. W operacie z sierpnia 2018 r. brakuje wyliczenia, czy też graficznego przedstawienia bądź nawet opisowej szczegółowej analizy określenia trendu czasowego, określonego ostatecznie na poziomie 0 %. W zasadzie jednozdaniowe wyjaśnienie tej kwestii w operacie w zakresie metody korygowania ceny średniej w sytuacji, gdy podstawą przyjęcia ceny minimalnej i maksymalnej były ceny transakcji nieruchomości z 2016 r. na skutek rozszerzenia okresu poszukiwania transakcji nieruchomości podobnych od stycznia 2016 r., nie jest wystarczające w świetle przytoczonych wytycznych organu odwoławczego udzielonych organowi pierwszej instancji, ale też treści art. 155 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Co prawda biegła odniosła się do kwestii trendu czasowego w swoich pismach wyjaśniających złożonych organowi odwoławczemu, to jednak nie sposób uznać, że wyjaśnienia te spełniają wytyczne z decyzji z dnia 20 kwietnia 2018 r., zwłaszcza odnosząc takie wyjaśnienia do uzasadnienia zastosowania trendu czasowego na poziomie 0 % (wyliczony 0,01 %) w operacie złożonym przez skarżącą (który zresztą jednocześnie poddaje w wątpliwość twierdzenia strony o konieczności zastosowania trendu czasowego na poziomie

6,6 %).

Dostrzeżone wyżej braki i niejasności operatu wskazują na błędną ocenę tego dowodu dokonaną przez organy orzekające w sprawie.

Powyższe wątpliwości, które wynikają z prostej analizy operatu, pogłębia ta część argumentacji skarżącej, która zawiera się w przygotowanym na jej zlecenie operacie szacunkowym. W zakresie transakcji nieruchomości przeznaczonych w całości pod komunikację zawartych w warunkach wolnorynkowych stwierdzono w operacie, że było ich kilka (tabela przedstawia pięć takich transakcji). Okres badania rynku przez tego rzeczoznawcę był odmienny od okresu przyjętego w kontrolowanym operacie przez organy, bo od 1 marca 2017 r. do 10 stycznia 2019 r., ale w okresie pokrywającym się z okresem poszukiwania transakcji przyjętym w tej sprawie przez biegłą tj. od marca 2017 r. do stycznia 2018 r. operat, na który powołuje się skarżąca, wskazuje tylko na dwie spośród 11 transakcji uwzględnionych w wycenie A.W. jako zawarte w warunkach wolnorynkowych (z 25.09.2017 r. i z 29.08.2017 r.). Z opinii sporządzonej na zlecenie organów wynika, że transakcji dotyczących nieruchomości drogowych podobnych do wycenianej zawieranych w warunkach wolnorynkowych było więcej w okresie od marca 2017 r. do stycznia 2018r., niemniej ani opiniująca w tej sprawie (w pismach wyjaśniających), ani też organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do zarzutu braku wystarczającej ilości nieruchomości drogowych zawartych w warunkach wolnorynkowych się nie odnoszą, a taki zarzut pojawił się przecież w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego; nieustosunkowanie się do zarzutów narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z tym, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego", chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, Lex nr 1495108; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, Lex nr 1457642). W niniejszej sprawie ta kwestia mogła mieć znaczenie dla wyniku sprawy z uwagi na treść § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest zatem przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero gdy brak takich cen (ze względu na brak obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje zasada, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Jeżeli więc istnieją dane dotyczące cen uzyskiwanych w obrocie nieruchomościami drogowymi, brak jest co do zasady podstaw do szacowania wartości z uwzględnieniem wartości gruntów przyległych (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r., I OSK 2465/18, lex nr 2687215). Wątpliwości związane z możliwością wyceny nieruchomości stanowiących działki nr nr 619/3, 619/7 i 620/1 przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w warunkach wolnorynkowych, wykluczającą konieczność określenia wartości tych gruntów przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, powinny zatem zostać wnikliwie wyjaśnione w sprawie przez organy, skoro biegła wskazała w operacie (str. 9) na brak dostatecznej ilości transakcji nabywanych pod drogi w mieście Kielce na przestrzeni ostatnich dwóch lat, rynek został więc poddany badaniom od stycznia 2016 r. do dnia sporządzenia wyceny.

W tym miejscu wskazać trzeba, odnosząc się do twierdzenia skarżącej wyrażonego na rozprawie, że skoro wszystkie transakcje dotyczyły nabycia nieruchomości pod drogę, to musiały być zawierane w warunkach przymusu i dlatego nie zawierały cen wolnorynkowych, iż Sąd nie dał wiary tym twierdzeniom jako niepopartych dowodami. Nawet w złożonym przez samą stronę operacie szacunkowym wskazano, że w analizowanym przez rzeczoznawcę okresie można było odnotować 5 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi w całości pod komunikację zawartych w warunkach wolnorynkowych (str. 13). Również w zakresie cech "martwych", na jakie wskazuje skarżąca brak jest podstaw do uwzględnienia tej argumentacji, skoro wyboru cech dotyczących otoczenia i uzbrojenia terenu dokonał zarówno opiniujący w tej sprawie rzeczoznawca jak i rzeczoznawca, na którego powołuje się sama strona.

Niemniej z powodów wyjaśnionych powyżej Sąd uznał, że decyzje w pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem wymienionych na wstępie przepisów prawa procesowego, ponieważ przymiotem wiarygodności organy te obdarzyły dowód z operatu szacunkowego pomimo jego istotnych wadliwości. Operat ten nie spełnia wymogów zupełności i spójności.

Sąd oddalił wniosek skarżącej w podtrzymanym na rozprawie zakresie, tj. wniosek o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 5 czerwca 2019 r. Złożony kontroperat ma podważać opinię biegłego rzeczoznawcy, który sporządził operat w postępowaniu administracyjnym. Strona powinna tego rodzaju dowody przedkładać na etapie postępowania przed organami administracji. Ponieważ dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego strona skarżąca przedstawiła tę opinię, organ odwoławczy nie mógł więc włączyć tego dokumentu w poczet materiału dowodowego sprawy. Również Sąd administracyjny, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji na datę jej wydania, a nadto nie posiadając wiedzy specjalistycznej, nie mógł omawianego dokumentu dopuścić jako dowodu w sprawie na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. Na podstawie tego przepisu prawa w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Z regulacji tej wynika więc, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 maja 2018 r., II SA/Ke 249/18, Lex nr 2510570 i tam pow. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, Lex 558886). W postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się bowiem ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom.

Stanowisko wyrażone przez skarżącą w sprawie przedstawione w omawianym operacie szacunkowym należało więc potraktować jako uzupełnienie skargi.

Jako nieskuteczny ocenił Sąd zarzut skargi naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 u.g.n., czyli że organ w postępowaniu administracyjnym wobec zgłoszonych wątpliwości strony co do prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego powinien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skoro bowiem organ nie dopatrzył się podstaw do zweryfikowania prawidłowości kontrolowanego operatu za pośrednictwem ww. organizacji zawodowej, akceptując udzielone na piśmie odpowiedzi merytoryczne biegłej do zgłaszanych zarzutów strony, nie sposób zarzucić organowi nieskorzystania z możliwości przewidzianej w art. 157 § 1 u.g.n. Prawidłowość procedowania organu poddana zaś zostaje wówczas kontroli sądowoadministracyjnej, która w tej sprawie doprowadziła do uchylenia decyzji obu instancji.

Dodatkowo trzeba też wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi biegła przeprowadziła "analizę korzyści" (wynik tej analizy str. 23 operatu).

Sąd nie dopatrzył się nadto w tej sprawie naruszeń prawa wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Mając to na względzie, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach, na które złożył się wpis od skargi (100 zł) orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 1, art., 245 § 1 i 3 i art. 239 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, w szczególności doprowadzą do wyeliminowania dostrzeżonych braków i niejasności w operacie szacunkowym przyjętym za podstawę ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa przez Miasto Kielce prawa własności nieruchomości skarżącej.