Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 5/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 12 ust. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 140
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny  odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 337/09 w sprawie ze skargi H. P. i H. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach 2) zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. P. kwotę 260 ( słownie: dwieście sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa w postępowaniu kasacyjnym.


UZASADNIENIE

II OSK 5/10 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 10 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 337/09 po rozpoznaniu skargi H. P. i H. P. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Końskich z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie nakazania skarżącym wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]w H., Gm. S. do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest zamurowanie otworów okiennych w ścianie południowo-zachodniej budynku w garażu, aneksie jadalnym i w pokoju, w odległości ok. 2,96 - 2,88 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] z zastrzeżeniem, że dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło np. luksfery, cegła szklana lub podobny materiał - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podano, że organ wydający zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2008 r. zostały przeprowadzone oględziny budynku H. i H. P., podczas których stwierdzono wykonanie wskazanych otworów w określonych odległościach od ogrodzenia pomiędzy sąsiadującymi ze sobą działkami. Pozwolenie na budowę przewidywało budowę budynku w odległości 6,0 m od granicy działki. Wykonanie więc otworów w odległości 2,96 - 2,88 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nastąpiło niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki inwestorów tym samym zostały naruszone przepisy obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz, 62 ze zm./, to jest ( 12 ust. 1 tego rozporządzenia określającym odległości, w jakich mogą się znajdować otwory względem granicy działki. Stwierdzony stan faktyczny w ocenie organu narusza również obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm./. Ma więc zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielając merytorycznie stanowisko wyrażone w decyzji tego organu, podkreślając, że w sprawie ma zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, ze względu na to, że roboty budowlane zostały już wykonane, a zatem nie było podstaw do stosowania art. 50 ust. 1 /wstrzymania robót budowlanych/. Według organu II instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 orzeka się m. in. w sytuacji, gdy budowa może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiono, iż jest błędna ocena, że przedmiotowy budynek może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Ponadto odstępstwa od pozwolenia na budowę nie są istotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga nie jest zasadna.

W ocenie Sądu z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że inwestorzy odstąpili od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, który zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki miał być usytuowany w odległości 6,0 m od północno-wschodniej granicy działki oraz 5,0 m od południowo-zachodniej granicy działki., budynek jednak przesunięto bliżej ogrodzenia i działki obecnie stanowiącej własność I. i A. M.. Decyzja o podziale działki nr [...] na działki nr [...] i [...] została wydana "później", bo w dniu [...] sierpnia 1989 r.

Według Sądu zasadnie w postępowaniu administracyjnym przyjęto, że zostały naruszone przepisy o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie regulującym odległości od granicy działki /( 12 ust. 1 rozporządzenia obowiązującego w dacie budowy/. Słusznie też organ stwierdził, że naruszone są także przepisy obowiązującego w tym względnie obecnie rozporządzenia. Ma więc miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym przez istotne odstąpienie rozumieć należy w szczególności odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 Prawa budowlanego /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2004 r. syn. akt IV SA 1396/03/. Zaistniała więc podstawa w rozpatrywanej sprawie do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. P. zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:

1/ art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt w ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska,

2/ art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przedmiotowy budynek został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Skarga kasacyjna zawiera również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec przyjęcia, że ewidencyjne wyodrębnienie działki o numerze [...], sąsiadującej z działką inwestora, nastąpiło na podstawie decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 1985 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym niejednolicie podchodzi się do kwestii istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, w zależności od warunków konkretnych spraw. Wyrok powołany przez Sąd I instancji nie ma zastosowania do sprawy niniejszej. Ponadto podnoszona przez Sąd kwestia podziału działki nie została prawidłowo przedstawiona. Nie uwzględniono też, iż przesunięcie budynku inwestora, w istocie niewielkie, było uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa na danym terenie /odsunięcie od linii lasu/, jak też zostało uzgodnione z właścicielem sąsiedniej działki za akceptacją organu budowlanego, na co znajduje się dowód w aktach administracyjnych. Budynek na działce sąsiedniej nie ma otworów od strony działki inwestora, co wzięto pod uwagę przy sporządzaniu opinii rzeczoznawcy dotyczącej braku zagrożenia pożarowego. Nieprawidłowe jest więc stanowisko Sądu, iż sporne otwory okienne naruszają przepisy powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie dopuszczenia się przez inwestora istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę.

Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę kasacyjną podnosząc, że z całej jej treści wynika, że strona kwestionuje zaskarżony wyrok w takim aspekcie, jaki wiąże się z zastosowaniem jako materialnego prawa administracyjnego przepisu ( 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, to jest potraktowaniem zbliżenia budynku inwestora z otworami do sąsiedniej nieruchomości jako istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, skutkującego wydaniem zaskarżonego nakazu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy oparcie się wyłącznie na tym, że otwory okienne w budynku skarżącego, wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1985 roku, znajdują się w odległości około 3 metrów od granicy sąsiedniej nieruchomości, co narusza przepis ( 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie mogło być uznane za wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego przez inwestora rozstrzygnięcia /i to po około 20 latach od zakończenia budowy/, prowadzącego w istocie do usunięcia przedmiotowych otworów i to niekiedy wyłącznie doświetlających pomieszczenia mieszkalne /przeznaczone na pobyt mieszkańców/.

Jak to wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wydanej w niniejszej sprawie, nie jest kwestionowane faktycznie niewielkie przesunięcie bryły budynku w kierunku działki sąsiedniej. Wyłączną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji stało się wykonanie otworów w ścianie od strony działki sąsiedniej, które były przewidziane w pozwoleniu na budowę. Organ orzekający w sprawie stwierdził przy tym, iż pisemna zgoda właściciela działki sąsiedniej /dodatkowo wyrażona za wiedzą i akceptacją organu budowlanego, skoro oświadczenie zostało złożone w organie, który potwierdził je własną pieczęcią/, na przesunięcie obiektu bliżej granicy z działką sąsiednią nie mogła wpłynąć na ocenę, że występuje istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę, bowiem przepisy rozporządzenia określające odległości od granicy, jako przepisy techniczno-budowlane, są bezwzględnie obowiązujące, zaś zgoda sąsiada nie upoważnia do odstępstwa od tych przepisów. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy i Sąd I instancji.

Uwadze organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, jak też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uszło jednak, iż kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy - Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeliby ze zbliżeniem do granicy z działką sąsiednią wiązały się takie okoliczności, które można by ocenić np. jako wystąpienie zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzenie groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia, wówczas rzeczywiście zgoda sąsiada na zbliżenie do granicy nie mogła wpłynąć na osłabienie ochrony publiczno-prawnej wynikającej z przepisów ustawy Prawo budowlane i norm wykonawczych do tej ustawy oraz ewentualnie innych ustaw stanowiących prawo publiczne. Jednakże, jak to wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, żadna z tego rodzaju okoliczności nie wystąpiła, zaś pisemna zgoda sąsiada na zbliżenie budynku z otworami wyrażona przez sąsiada inwestora w ramach stosunków wynikających z prawa sąsiedzkiego jako prawa prywatnego, była skuteczna i przesądzała o braku istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych. Przywołać wypada dla poparcia tego poglądu zwłaszcza odnoszący się do tej kwestii wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000, OTK 2001/223, w uzasadnieniu którego Trybunał rozpatrujący pytanie prawne postawione przez skład orzekający NSA w kwestii usytuowania obiektu budowlanego względem granicy działki - przepis ( 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm./, zajął stanowisko, że art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane zawierający upoważnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia wykonawczego uprawnia do określenia wyłącznie warunków techniczno-budowlanych, zaś kwestia budowy względem granicy z działką sąsiednią do tej materii nie należy, bowiem wkracza w materię zastrzeżoną dla prawa sąsiedzkiego a więc należącą do dziedziny prawa cywilnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.