Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 693/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 31zo
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. nr [...] oraz decyzji z [...] r. nr [...] ; II. stwierdza nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. nr [...] oraz decyzji z [...] r. nr [...]; III. uchyla zaskarżoną decyzję w pozostałej części oraz uchyla poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2020 r. (data z prezentaty) do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we Wrocławiu (dalej: ZUS, Zakład, organ) wpłynął wniosek W. K. (dalej: skarżąca, strona) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

W dniu [...] 2020 r. Zakład wydał na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm. – dalej "u.s.u.s.") trzy decyzje o nr: [...] , [...] i [...] - którymi odmówił stronie, prawa do zwolnienia z opłacenia należności składkowych objętych wnioskiem za okres od marca do maja 2020r.

W uzasadnieniu ww. decyzji Zakład przywołał brzmienie art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy COVID-19, stanowiącego o prawie płatnika składek do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności składkowych. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 105 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na niedopełnienie przez stronę warunku przesłania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za wnioskowany okres nie później niż do 30 czerwca 2020 r. i w związku z powyższym nie przysługuje skarżącej prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za miesiące od marca do maja 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona wskazała, że [...] 2020 r., w związku z pandemią COVID-19, złożyła wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej, a [...] 2020 r. wniosek o rezygnacji z zawieszenia działalności gospodarczej. Powołał się na informację otrzymaną od pracownicy Urzędu Miasta, że rezygnacja z zawieszenia spowoduje anulowanie wniosku o zawieszenie, brak przerw w prowadzeniu działalności oraz brak konieczności składania stosowanych pism oraz deklaracji. W dalszej części wniosku strona podkreśliła, że prowadzi jednoosobowa działalność gospodarczą, nie zatrudnia pracowników, a w biurze rachunkowych otrzymała informację, że jej deklaracje są klonowane. Podniosła, że w nowej sytuacji pandemii operacja zawieszenia i rezygnacji z zawieszenia działalności gospodarczej spowodowała, że system, jakim posługuje się urząd nie zadziałał prawidłowo i nie odnotował tego faktu.

Decyzją z [...] 2020 r., nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19, Zakład utrzymał w mocy decyzje własne z dnia [...] 2020 r. nr: [...] , [...] i [...] .

W uzasadnieniu decyzji, organ przywołał brzmienie przepisów stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia, a następnie wskazał, że wymienionymi wyżej decyzjami z [...] 2020 r., ZUS rozstrzygnął odmownie wniosek skarżącej o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za okres od marca do maja 2020 r. Następnie Zakład wyjaśnił, że zgodnie z art. 31zq ust.3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku ich składania. W wyniku weryfikacji wniosku skarżącej oraz jej konta w ZUS stwierdzono, że prawidłowe dokumenty rozliczeniowe za okres od marca do maja 2020 r. strona złożyła [...] 2020 r., a wiec po wyznaczonym terminie.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała podniesione wcześniej twierdzenia o okolicznościach związanych z zawieszeniem [...] 2020r., a następnie rezygnacją z zawieszenia działalności gospodarczej. Powołała się na wyjaśnienia swojej księgowej, iż w przypadku prowadzonej przez nią działalności jednoosobowej, w której nie zatrudniano pracowników, nie było zawieszenia działalności firmy, ale rezygnacja, a w związku tym jej deklaracje rozliczeniowe były klonowane. Skarżąca zarzuciła ponadto stosowanie przez ZUS podwójnych standardów prawa i podała przykład swojego męża, wskazując, że tak samo jak ona, prowadzi on działalność jednoosobową i nie zatrudnia pracowników, złożył podobny wniosek o zwolnienie z opłacania składek za okres marzec-maj 2020 r., w tych samych dniach złożył pisma (o identycznej treści, jak skarżąca) o zawieszeniu działalności gospodarczej oraz o rezygnacji z zawieszenia i tak samo jak skarżąca otrzymał decyzję odmowną. Jednak po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzeni8e sprawy ZUS uchylił swoją wcześniejszą decyzję nie stwierdzając przerw w działalności gospodarczej, co sprawiło, że deklaracje rozliczeniowe były klonowane – odmiennie niż miało to miejsce w przypadku skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione.

Spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy przez organ zwolnienia strony z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Zgodnie z przepisem art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Stosownie do treści art. 31zp ust. 1 i 2 cyt. ustawy, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.

Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania.

ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19).

Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19).

Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19). ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19). W przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS, informacja o której mowa w ust. 5, udostępniana jest wyłącznie na tym profilu (art. 31zq ust. 6 ustawy COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w świetle przywołanych wyżej regulacji, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że do postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania składek na podstawie przytoczonych przepisów ustawy COVID-19 z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Mając zaś na uwadze zawarte tam normy regulujące procedurę administracyjną Sąd stoi na stanowisku, że organ, rozpoznając wniosek skarżącej, dopuścił się szeregu uchybień procesowych, spośród których część wypełniała przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały sformułowane w art. 156 § 1 k.p.a. , w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy zauważyć, że o ile przedmiotem jej rozstrzygnięcia jest utrzymanie w mocy trzech decyzji ZUS z [...] 2020 r.: o nr [...], [...] i [...] , to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy strona złożyła w odniesieniu jedynie do ww. decyzji o nr [...] . Decyzja ta została wyraźnie oznaczona przez stronę poprzez podanie jej numeru (sygnatury sprawy), a skarżąca potwierdziła na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r., że widniejące na wniosku dopiski, naniesione ołówkiem, wskazujące na numery pozostałych decyzji, nie zostały tam umieszczone przez nią. Oświadczenie to znajduje potwierdzenie w kopii tego wniosku, dołączonej do skargi, na której nie widnieją żadne dodatkowe adnotacje. Powyższe świadczy zatem o tym, że zaskarżoną decyzją z [...] 2020 r. organ, utrzymując w mocy wszystkie trzy decyzje z [...] 2020 r., orzekł w zakresie wykraczającym poza zakres żądania strony, wynikający ze złożonego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpoznał środki odwoławcze, które nie zostały faktycznie wniesione. Tego rodzaju uchybienie, w przekonaniu Sądu, wypełnia znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyjaśnić bowiem należy, że granice sprawy administracyjnej rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym wyznaczone są zakresem wniesionego środka zaskarżenia. Dotyczy to w równym stopniu wniosku o ponowne rozpoznania sprawy. W każdym przypadku – czy to postępowania odwoławczego, zażaleniowego czy o ponowne rozpatrzenie sprawy – toczyć się ono może wyłącznie z inicjatywy strony i wyłącznie w zakresie przez nią wyznaczonym we wniesionym środku zaskarżenia; organ nie może natomiast sam "tworzyć" spraw rozpoznawanych w drugiej instancji czy też podlegających autoweryfikacji w ramach postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działanie takie prowadzi do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych i jest naruszeniem prawa o charakterze rażącym

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzje [...] i [...], w stosunku do których skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdził jej nieważność w tej części.

Sąd uznał również za konieczne stwierdzenie nieważności ww. decyzji o nr [...] i [...] - co wynika z faktu, że rozstrzygają one ten sam wniosek skarżącej i w identycznym zakresie, co (objęta wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i w rezultacie tego utrzymana w mocy) decyzja [...] . Jak bowiem wynika z brzmienia sentencji tych decyzji, każda z nich orzeka o całości wniosku strony z [...] 2020 r. o zwolnienie z opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. tj. w odniesieniu do wszystkich wskazanych w nim okresów rozliczeniowych. Niewątpliwie zatem zachodzi zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa tożsamość spraw rozstrzygniętych ww. decyzjami, co stanowiło przeszkodę do orzekania uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I i II wyroku.

Oceniając natomiast zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim utrzymuje ona w mocy decyzję [...] , którą strona wskazała w swoim wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Sąd stwierdza, że decyzja ta, ja i poprzedzająca ją decyzja o wskazanym wyżej numerze również zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które choć nie miało charakteru kwalifikowanego, upoważniającego do stwierdzenia nieważności, było uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym stanowi podstawę do uchylenia tej decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (pkt . III wyroku).

Na wstępie trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu decyzji z [...] 2020 r. organ wskazał, że niezłożenie przez skarżącą deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r. skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, która z kolei jest podstawą doi jego umorzenia zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko to jest oczywiście nieprawidłowe.

Jak zgodnie bowiem wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. stanowi środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, opubl. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Przepis ten znajdzie zatem zastosowanie wówczas, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (np. przestał istnieć przedmiot postępowania, gdyż wycofano wniosek). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, CBOSA).

Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie, mimo powołania się w uzasadnieniu na art. 105 § 1 k.p.a. i tezę o bezprzedmiotowości postępowania na skutek nieterminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych przez skarżącą, rozstrzygniecie organu realizuje ostatecznie wskazany wyżej wymóg orzeczenia merytorycznego co do zasadności żądania strony – organ bowiem sentencją decyzji odmówił zwolnienia skarżącej z opłacania składek , nie zaś umorzył postępowanie. W konsekwencji jednak ma miejsce rozbieżność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia i jego podstawą prawną, zawartymi w sentencji decyzji z [...] 2020 r., a podstawą prawną i charakterem rozstrzygnięcia wskazanymi w uzasadnieniu tej decyzji.

Przechodząc natomiast do oceny podstaw odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek, Sąd wskazuje na następujące uchybienia procesowe, które podważają zgodność z prawem podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

Wskazanym przez organ w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji powodem odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej było niespełnienie przesłanek do ubiegania się o zwolnienie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zdaniem Zakładu, strona bowiem nie dopełniła wyrażonego w art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunku w postaci złożenia wymaganych dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r.

W tym miejscu zauważyć należy, iż stosowanie w toku postępowania w przedmiocie spornego zwolnienia przepisów k.p.a. oznacza również konieczność uwzględnienia ustanowionych tam zasad ogólnych postepowania administracyjnego,

stanowiących między innymi, że organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art, 10 § 1 k.p.a), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Prowadząc postępowanie organ winien działać zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a., tj. stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ winien uwzględnić także treść art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotne znaczenie ma również art. 79a k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

W ocenie Sądu w sprawie organy nie dopełniły ciążących na nich obowiązków wynikających z ww. przepisów.

Postępowanie objęte kontrolą Sądu prowadzone było w szczególnych okolicznościach i na podstawie szczególnych przepisów związanych z epidemią COVID-19. W reakcji na epidemię COVID-19 wprowadzonych zostało szereg szczególnych rozwiązań służących przeciwdziałaniom skutkom COVID-19. Trwający stan epidemii powoduje również, że przepisy, w tym wdrażające pomoc dla przedsiębiorców dotkniętych skutkami epidemii, są stale zmieniane i dostosowywane do aktualnych potrzeb. Celem ustawodawcy wprowadzającego przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej. W tym czasie wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej zadbania o zaspokojenie środków podstawowej egzystencji, ale również dopełnienia formalności dotychczas im nieznanych, wprowadzonych nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali.

Wobec zaistniałych okoliczności, w prowadzonych postepowaniach szczególnego znaczenia nabiera właśnie wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygniecie o treści żądanej przez stronę.

Z akt sprawy wynika, że organ na podstawie zapisów konta płatnika przyjął, iż skarżąca nie złożyła stosownych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020r., a zatem – według oceny organu - nie dopełniła warunków formalnych z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19. Jednocześnie Sąd zauważa, że z akt sprawy nie wynika, aby organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem strony z 24 kwietnia 2020 r. realizował obowiązek z art. 9 k.p.a Organ przed wydaniem decyzji (z [...] 2020 r.) i przed upływem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowych nie wezwał strony o uzupełnienie/poprawienie brakujących dokumentów, ani też nie uprzedził strony o skutkach ich niezłożenia. Z akt nie wynika również, aby organ przed wydaniem ww. decyzji odmownej umożliwił stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. i przedwcześnie uznał, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres nie został przez skarżącego spełniony.

Jak już Sąd wskazywał stan epidemii i uchwalane w tym czasie przepisy wdrażające programy pomocowe, ulegają częstym zmianom, stąd też ustawodawca mając również na uwadze stopień ich skomplikowania, wprowadza również przepisy, które mają ułatwić/zapewnić stronom możliwość realnego skorzystania z pomocy. Do takich przepisów należy zaliczyć obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy, dodany ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.). Wskazane przepisy nakazują, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz odnoszą się do zdarzeń, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii trwa od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. poz. 491).

Podobny charakter (doprecyzowujący zwolnienie i sposób procedowania) ma zmiana wprowadzona w art. 10 ustawy z 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1423, ogłoszonej 20 sierpnia 2020 r.). W ust. 1 ustawodawca wprowadził zapis, że w przypadku złożenia do dnia 30 czerwca 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy zmienianej w art. 4, w brzmieniu dotychczasowym, zwalnia się z obowiązku opłacenia należnych składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020 r., w wysokości określonej w art. 31zo, także wówczas, gdy składki te zostały opłacone lub na poczet tych składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaliczył z urzędu nienależnie opłacone składki. Opłacone składki lub zaliczone z urzędu nienależnie opłacone składki podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, 321, 568, 695, 875 i 1291).

Natomiast zgodnie z ust. 2, zwolnieniu z obowiązku opłacenia, o którym mowa w ust. 1, podlegają należne składki wykazane w deklaracji rozliczeniowej za marzec, kwiecień i maj 2020r. znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia składek. Ww. ust. 2 wprowadza odmienny zapis co do momentu oceny składek ("znane na dzień ponownego rozpatrzenia wniosku), które mają podlegać zwolnieniu, aniżeli przewidziany w art. 31q ust. 4 ustawy COVID-19.

Art. 31zq ustawy COVID-19 zawiera zapis, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Przepis ten wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia (art. 13 pkt 6 ustawy).

Na moment rozpoznania sprawy przepisy nie obowiązywały, jednak kierując się celem przepisów, przede wszystkim ich pomocowym charakterem i faktem, że sytuacja strony (epidemia) w żaden sposób nie była od niej zależna, w ocenie Sądu uzasadnione jest, aby organ rozpoznał ponownie wniosek strony uwzględniając złożone dokumenty, a jeżeli wystąpi taka potrzeba zapewniając stronie możliwość złożenia kompletnego wniosku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu i przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a. mając na uwadze, że strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu.

Mając na względzie omówione wyżej uchybienia w toku postepowania, Sad orzekł, jak w sentencji wyroku.