Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 71/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w T. I. zobowiązuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku [...] w T. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku z dnia 8 września 2014 r. P. G.– redaktora naczelnego dziennika "[...]"; II. stwierdza, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w T. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku [...] w T. na rzecz skarżącego P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 września 2014 r. (data wpływu 11 września 2014 r.) K.M. , wskazując na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r., nr 5, poz. 24 ze zm.) zwrócił się do Zarządu Okręgowego [....] w T. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do [....] poprzez wskazanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz kwoty, którą zobowiązany był pokryć każdy z uczestników.

W razie negatywnego stanowiska organu wnioskujący, powołując się na pełnomocnictwo redaktora naczelnego dziennika [....] , zwrócił się z prośbą o "złożenie" odmowy w terminie 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe. Wniosek został sporządzony na papierze oznakowanym jak druk firmowy: nazwą i logo Dziennika Myśliwych [....] .

W odpowiedzi na powyższe przewodniczący Zarządu Okręgowego [....] w T. K.L. pismem z dnia 12 września 2014 r. wystąpił do Redakcji Dziennika [....] z prośbą o informację, czy wnioskujący K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika [....] albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji - wraz z nadesłaniem stosownego upoważnienia.

Redaktor naczelny dziennika [....] P.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zarządu [....] w T. polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2014 r.. Skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. [....] jest podmiotem wykonującym z mocy ustawy zadania publiczne, realizuje także zadania powierzone przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, stąd też jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów, określonych w ustawie, winna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058, dalej "u.d.i.p.").

W odpowiedzi na skargę [....] w T. wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Podał, że K.M. , podający się za dziennikarza dziennika [....] , jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. W związku z powyższym, na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, zwrócono się do ww. o nadesłanie stosownego upoważnienia od redaktora naczelnego pisma, jednak nie zostało ono nadesłane.

Organ administracji podniósł, że na gruncie ustawy prawo prasowe pojęcie bezczynności nie istnieje, a skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku określonym w art. 4 ust. 4 tej ustawy. Droga sądowa "otwiera się" po uprzednim żądaniu redaktora naczelnego do sporządzenia odmowy na piśmie, zgodnie z art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Skoro w niniejszej sprawie takiego żądania nie było, skarga winna ulec odrzuceniu. Nadto wnioskodawca - jako podmiot profesjonalnie pozyskujący informację - jasno sprecyzował podstawę prawną żądania jako art. 11 ust. 1 Prawa prasowego. Gdyby wnioskodawca domagał się dostępu do informacji publicznej, złożyłby wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ dodał, że do momentu potwierdzenia przez dziennik [....] , informacji, że K.M. jest uprawniony do pozyskiwania informacji, nie było podstaw do jej udostępnienia. Powyższego nie zmieniałoby także zastosowanie art. 3a Prawa prasowego.

Organ dodał, że autor pisma z dnia 8 września 2014 r. nie występował we własnym imieniu, a powoływał się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika [....] . Gdyby autor wniosku nie podał podstawy prawnej oraz informacji, że jest dziennikarzem, jego wniosek byłby rozpoznany w trybie dostępu do informacji publicznej. Użycie papieru z logo dziennika [....] nie może przesądzić o upoważnieniu do działania w imieniu dziennika [....], dlatego koniecznym było przedstawienie przez występującego z wnioskiem stosowanego upoważnienia.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 392/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.G. - redaktora naczelnego Dziennika [....] na bezczynność [....] w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

WSA w Krakowie wskazał, że [....] jest organizacją wykonującą zadania publiczne i należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej wymienionego w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych ta ustawą. W art. 6 wymieniono przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. Wymieniono tam informację "o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1". Nie ulega wątpliwości, że żądane informacje dotyczyły publicznego zakresu działalności [....] . Ustawą z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie temu bowiem podmiotowi powierzono zadanie organizacji szkoleń i przeprowadzenia egzaminów uprawniających do wykonywania polowań (art. 42 ust. 6, 7, 9), a zadanie to realizuje opisane powyżej publiczne cele ustawy.

WSA stwierdził więc, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną (tak również w wyroku WSA w Lublinie II SA/Lu 148/13). Sprawa zatem podlega rozpoznaniu przez Sąd.

Przedmiotem skargi P.G. jest bezczynność [....] w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez K.M. Zdaniem WSA nie ma zatem tożsamości pomiędzy osobą, która wniosek złożyła, a osobą, która domaga się sądowej interwencji. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sądowego.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 prawo do informacji publicznej co do zasady przysługuje "każdemu". W rozpoznawanej sprawie owym "każdym" był K.M. i faktu tego nie zmienia to, że wniosek został sporządzony na firmowym papierze z nadrukiem [....],[....] Sp. z o.o.. Sam wniosek został złożony przez K.M. we własnym imieniu. Na pełnomocnictwo udzielone przez redaktora naczelnego K.M. powołał się jedynie w zakresie żądania sporządzenia ewentualnej odmowy na piśmie w trybie art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Tak więc jedyną osobą legitymującą się interesem prawnym w zwalczaniu bezczynności w załatwieniu wniosku jest jego autor – K.M. , a nie redaktor naczelny, który może być co najwyżej zainteresowanym faktycznie. Interes faktyczny jednak nie uprawnia do poddania sądowej kontroli działania lub zaniechania organu. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego może skutecznie wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny.

Źródła interesu prawnego P.G. nie można poszukiwać w innych przepisach ustawy Prawo prasowe, skoro zwłaszcza on sam określił przedmiot skargi jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i dla załatwienia wniosku K.M. jako właściwy wskazał tryb przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 4 Prawa prasowego, w ramach którego przewidziano specyficzne uprawnienie dla redaktora naczelnego, dotyczy odrębnej instytucji prawnej. Zgodnie z nim przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni. Odmowę lub niezachowanie wymogów określonych ustawą, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. W cytowanym przepisie chodzi o więc o inny, niż w rozpatrywanej sprawie, tryb i przedmiot procedowania.

Ustawa Prawo prasowe posługuje się zbiorczym określeniem "prasy" rozumiejąc przez nie "publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską" (art. 7 ust. 1 pkt 1). "Prasą" jest zatem zarówno dziennikarz K.M. , jak i Redaktor Naczelny P.G. , ale ta okoliczność nie ma wpływu na status P.G. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sama "przynależność do prasy" i pełniona funkcja nie wyposażają P.G. w interes prawny w zaskarżeniu bezczynności w sprawie inicjowanej wnioskiem innego przedstawiciela tejże "prasy". Wobec powyższego skarga, jako pochodząca od osoby nielegitymującej się interesem prawnym, podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 830/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P.G. - redaktora naczelnego Dziennika "[....] , uchylił ww. zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy redaktor naczelny Dziennika [....] P.G. miał interes prawny w zaskarżeniu bezczynności [....] w T. , polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe jest zasadny. W świetle zapisów tej ustawy, a w szczególności art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7, art. 1 i 3a oraz przedstawionego wypisu z rejestru dzienników i czasopism nie budzi wątpliwości – wbrew ocenie WSA w Krakowie - że w niniejszej sprawie redaktor naczelny Dziennika [....] – P.G. , jako kierujący redakcją, posiadał legitymację czynną w zaskarżeniu bezczynności [....] w T. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r. NSA zauważył, że w piśmie z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika, powołując się na działanie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika [....] P.G. Zarówno dziennikarz, jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika, mieszczą się w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy. Domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika. W przedmiotowej sprawie nie budziło wątpliwości NSA, że K.M. nie działał w imieniu własnym, ale na rzecz [....] i. Powyższe wynika wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., jak i z treści skargi wniesionej do WSA w Krakowie. W ocenie NSA redaktor naczelny reprezentuje prasę, rozumianą jako zespół i posiada interes prawny w sprawach dotyczących jego czasopisma, jako osoba kierująca - na mocy art. 25 ust. 1 Prawa Prasowego - jego redakcją.

Zgodnie z art. 3a Prawa prasowego w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.). Oznacza to, że udostępnienie prasie informacji – która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy – odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Dziennikarz traktowany jest tak samo, jak każdy inny obywatel, składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. Zatem w sytuacji gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru adresata wniosku.

W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż [....] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i, co za tym idzie, do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej i to niezależnie od tego, czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy też od prasy. NSA zauważył, że we wniosku z dnia 8 września 2014 r. zwrócono się o udzielenie informacji, która miała charakter informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem informacji z zakresu przedmiotu działalności zobowiązanego organu w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy powinno podlegać rozpatrzeniu przez Zarząd w trybie przewidzianym w u.d.i.p. – niezależnie od podstawy prawnej żądania udzielenia informacji wskazanej we wniosku. Ponieważ u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 76/13 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Braku formalnego nie będzie także stanowił brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informację publiczną w imieniu innego podmiotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jak wskazano wyżej dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie; wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem, ani wskazaniem szczególnego interesu.

Sytuacja wygląda inaczej, gdy organ zobowiązany do udostępnienie informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego; w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę; względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, ani też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu od którego pochodzi wniosek. Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo). Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że K.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 - dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc te uwagi na grunt kontrolowanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wniosek z dnia 8 września 2014 r., złożony przez K.M. jako dziennikarza [....] , pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie – wbrew stanowisku wynikającemu z postawy [....] w T. – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot.

W konsekwencji zasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p. przez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą organu w niniejszym postępowaniu, jak i zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. [....] w T. zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p.

Załatwienie sprawy przez organ wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to o jakim charakterze (informacje proste, czy przetworzone), czy znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiałoby zastosowanie jednej ze wskazanych w przepisach u.d.i.p. form załatwienia sprawy.

Wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego [....] byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez [....] w T. okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p), a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie. Natomiast jedyną reakcją tego podmiotu na wniosek złożony przez dziennikarza [....] K.M. było wystosowanie do redaktora naczelnego [....] pisma z dnia 12 września 2014 r., w którym wezwano redaktora naczelnego [....] do nadesłania kserokopii legitymacji dziennikarskiej K.M. i upoważniania do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania, jak i skutków prawnych niedopełnienie powyższego obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Przewodniczący [....] w T. w żaden sposób nie uzasadnił konieczności nadesłania upoważnienia udzielonego K.M. . Pismo z dnia 12 września 2014 r. nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia [....] w T. był zobowiązany na gruncie regulacji u.d.i.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien ocenić zasadność skargi redaktora naczelnego Dziennika [....] P.G. na bezczynność [....] w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w świetle poczynionych wyżej uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Z kolei art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność, nie została dokonana przez organ.

Dla uznania bezczynności konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy jednak wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 830/15, wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien ocenić zasadność skargi redaktora naczelnego [....] P.G. na bezczynność [....] w T. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w świetle wskazanych powyżej rozważań NSA.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie redaktor naczelny [....] P.G. , jako kierujący redakcją, posiadał legitymację czynną w zaskarżeniu bezczynności [....] w T. polegającej na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek dziennikarza tej redakcji z dnia 8 września 2014 r.. NSA zauważył, że w piśmie z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji zwracał się dziennikarz redakcji tego dziennika, powołując się na działanie z upoważnienia redaktora naczelnego [....] P.G. . Zarówno dziennikarz, jak i redaktor naczelny konkretnego dziennika, mieszczą się w pojęciu "prasa" w rozumieniu tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że domaganie się udzielenia informacji przez konkretnego dziennikarza nie przekreśla legitymacji do zaskarżenia bezczynności w tym przedmiocie przez redaktora naczelnego dziennika. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że K.M. nie działał w imieniu własnym, ale na rzecz [....] . Powyższe wynika wprost z treści pisma z dnia 8 września 2014 r., jak i z treści skargi wniesionej do WSA w Krakowie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego redaktor naczelny reprezentuje prasę, rozumianą jako zespół i posiada interes prawny w sprawach dotyczących jego czasopisma, jako osoba kierująca - na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego - jego redakcją.

Poglądem powyższym Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność [....] w T. polegająca na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2014 r.. Skarżący P.G. - redaktor naczelny [....] wniósł o udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem K.M. (działającego z upoważnienia P.G. ) o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do PZŁ poprzez wskazanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz kwoty, którą zobowiązany był pokryć każdy z uczestników.

Zgodnie z art. 3a Prawa prasowego w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p.. Oznacza to, że udostępnienie prasie informacji, która ma walor informacji publicznej w rozumieniu wymienionej wyżej ustawy, odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 Prawa prasowego. Dziennikarz traktowany jest tak samo, jak każdy inny obywatel, składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Z kolei regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego rozszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p., tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku.

Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie informacji publicznej pochodzi od prasy, dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, decydujące znaczenie ma ocena charakteru adresata wniosku.

W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach u.d.i.p.. Zatem skarga na bezczynność będzie przysługiwać, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej prasie informacji tej nie udziela i nie wydaje w tym przedmiocie żadnego aktu.

Zauważyć należy, iż zgodnie z art 4 ust. 1 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych [....] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i co za tym idzie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez ten podmiot stosować się będzie regulacje u.d.i.p. i to niezależnie od tego czy wniosek pochodzi od obywatela działającego w imieniu własnym, czy też od prasy.

Mając na uwadze wiążący w niniejszej sprawie pogląd prawny NSA, należy podkreślić, że we wniosku z dnia 8 września 2014 r. zwrócono się o udzielenie informacji, która miała charakter informacji publicznej. Dotyczyła ona bowiem informacji z zakresu przedmiotu działalności zobowiązanego organu w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.. Skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył informacji publicznej i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pomimo, że żądanie to pochodziło od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego, stosownie do art. 3a tej ustawy powinno podlegać rozpatrzeniu przez [....] w T. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. – niezależnie od podstawy prawnej żądania udzielenia informacji wskazanej we wniosku.

Wskazać należy, że u.d.i.p. nie zawiera jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Cel wymienionej ustawy oraz regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. przewidująca, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego. Braku formalnego nie będzie także stanowił brak upoważnienia (pełnomocnictwa) do wystąpienia z wnioskiem o informacje publiczną w imieniu innego podmiotu.

Należy zwrócić uwagę, że na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.

W pierwszej kolejności, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Jak wskazano wyżej, dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie. Wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem, ani wskazaniem szczególnego interesu.

Odmiennie, gdy organ zobowiązany do udostępnienie informacji np. uznaje żądaną informację za informację przetworzoną, w związku z czym żąda wykazania interesu publicznego, w sprawie konieczne jest poniesienie kosztów przez wnioskodawcę, względnie by w sprawie chociażby potencjalnie zachodziła możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, ani też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu od którego pochodzi wniosek. Dlatego też wniesienie wniosku w imieniu innego podmiotu wymaga załączenia do wniosku dokumentu zawierającego stosowne upoważnienie (pełnomocnictwo). Brak tego upoważnienia winien zostać usunięty w postępowaniu naprawczym regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a.

Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy K.p.a., co oznacza że K.p.a. znajduje zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji .

Przenosząc, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. złożony przez K.M. , jako dziennikarza [....] , pomimo niedołączenia do niego upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, skutecznie – wbrew stanowisku wynikającemu z postawy Zarządu [....] w T. – wszczął postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej i powinien podlegać rozpatrzeniu przez ten podmiot.

W konsekwencji należy stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, która wynikała z błędnej wykładni art. 2 ust. 1, art. 13, art. 14, art. 15, art. 16 u.d.i.p. przez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą organu w niniejszym postępowaniu. [....] w T. zobowiązany był załatwić sprawę na gruncie przepisów u.d.i.p..

Załatwienie sprawy przez organ wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy znajdują się w posiadaniu podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione.

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiałoby zastosowanie jednej ze wskazanych w przepisach u.d.i.p. form załatwienia sprawy.

Wezwanie do nadesłania upoważnienia do występowania w imieniu redaktora naczelnego [....] byłoby dopuszczalne wyłącznie w konkretnych i uzasadnionych przez [....] w T. okolicznościach prowadzących do podjęcia przez ten podmiot aktu administracyjnego (art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p), a nadto – co istotne – wezwanie to powinno co do zasady nastąpić w przewidzianej prawem formie.

Jedyną reakcją organu na wniosek złożony przez dziennikarza [....] K.M. było wystosowanie do redaktora naczelnego [....] pisma z dnia 12 września 2014 r., w którym wezwano redaktora naczelnego [....] do nadesłania kserokopii legitymacji dziennikarskiej K.M. i upoważniania do występowania w imieniu redaktora naczelnego tego dziennika, jednakże bez wskazania terminu dla spełnienie powyższego żądania, jak i skutków prawnych niedopełnienie powyższego obowiązku.

Podkreślić należy również, że Przewodniczący [....] w T. w żaden sposób nie uzasadnił konieczności nadesłania upoważnienia udzielonego K.M. Pismo z dnia 12 września 2014 r. nie może być uznane za żadną z przywołanych powyżej czynności, do której podjęcia [....] w T. był zobowiązany na gruncie regulacji u.d.i.p.

W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie organ pozostawał zatem w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku z dnia 8 września 2014 r.

Okoliczność akcentowana przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r., że P.G. jest członkiem [....] , nie ma przy tym znaczenia, bowiem skarga w niniejszej sprawie, tak jak i wniosek z dnia 8 września 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej zostały złożone przez "prasę" (osoby je składające nie działały w imieniu własnym, ale na rzecz [....] ).

Jednocześnie, w ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność w rozpoznaniu wniosku wynikała z mylnej interpretacji przepisów prawa i błędnego przekonania organu, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Organ reprezentował bowiem stanowisko o innym charakterze żądanej informacji. Nie zaistniały zatem podstawy do przypisania bezczynności rażącego charakteru.

Mając to na uwadze Sąd orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie zapoczątkowanej wniesieniem przez skarżącego skargi w październiku 2014 r., zatem przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą składa się koszt zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł, kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, przy czym stawkę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącego ustalono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804), które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2016r. - do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Czynności podejmowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przy ponownym rozpoznaniu sprawy (po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. I OSK 830/15) były kontynuacją postępowania sądowoadministracyjnego zapoczątkowanego wniesieniem przez skarżącego skargi w październiku 2014 r., dotyczyły zatem postępowania toczącego się cały czas w I Instancji.