Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 181/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 156 ust. 3 - 4, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego S.P. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 181/16

Uzasadnienie

Burmistrz Śremu decyzją z dnia [...].05.2015r.nr [...] wydaną na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 518 z późn. zm., dalej u.g.n.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013, poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) w wykonaniu uchwały nr 143/XV/11 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 27 października 2011r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 30 listopada 2011r. nr 321, poz. 5254) oraz w związku z wszczętym z urzędu w dniu [...] marca 2015r. postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustalił S. P.(dalej także jako skarżący) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi [...], gmina Śrem, oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Śremie.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 98a, art. 98 ust. 1a u.g.n. i art. 4 pkt 17 u.g.n. Wskazano, że w myśl art. 146 ust. 1a u.g.n. "ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości".

Wyjaśniono, że warunkiem umożliwiającym ustalenie opłaty adiacenckiej jest wystąpienie trzech przesłanek:

1) pozytywne rozpatrzenie przez organ administracji wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości,

2) wzrost wartości nieruchomości w następstwie wydanej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości,

3) obowiązywanie w czasie, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej.

Rada Miejska w Śremie uchwałą Nr 143/XV/11 z dnia 27 października w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 15% różnicy między nieruchomości przed dokonaniem podziału, a wartością nieruchomości po podziale.

Na wniosek właściciela S. P., ostateczną decyzją [...] marca 2014 r. nr [...] wydaną przez Burmistrza Śremu, został zatwierdzony podział nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnym numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w Śremie prowadził księgę wieczystą nr Kw [...], w wyniku którego powstały cztery działki o numerach ewidencyjnych:

[...]o powierzchni [...]ha,

[...]o powierzchni [...]ha,

[...]o powierzchni [...]ha,

[...]o powierzchni [...]ha.

Zasady proponowanego podziału nieruchomości zostały pozytywnie zaopiniowane w postanowieniu Burmistrza Śremu nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., stwierdzającym zgodność projektu podziału z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. dla inwestycji: budowa budynku usługowego oraz trzech budynków mieszkalnych, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w [...].

Wobec tego, że ziściły się dwie z przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Burmistrz Śremu zlecił sporządzenie operatu szacunkowego na potrzeby postępowania biegłemu B. N. Operat został sporządzony w dniu [...] marca 2015 r., według stanu na dzień [...] marca 2014r. dla działki przed podziałem (data wydania decyzji podziałowej) i według stanu na dzień [...] marca 2014 r. dla działki po podziale (data, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna).

Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł i po podziale na kwotę [...] zł. Zgodnie zatem z treścią operatu szacunkowego podział nieruchomości oznaczonej przed podziałem ewidencyjnym numerem [...] spowodował wzrost jej wartości, co oznacza że spełniona została kolejna przesłanka ustalenia opłaty adiacenckiej.

W dniu [...] kwietnia 2015r. skarżący złożył do akt kserokopię opinii sporządzonej w dniu [...].12.2010 r. przez biegłą E. K., która to opinia zawierała m. in. określenie wartości działki oznaczonej ewidencyjnym numerem [...], wg stanu na dzień [...].04.2006 r., w poziomie cen na dzień [...].12.2010 r. Wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana wówczas na poziomie [...] zł.

Z uwagi na fakt, iż przedstawiona przez skarżącego opinia została sporządzona tylko i wyłącznie dla celów Sądu Rejonowego w Śremie w sprawie o podział majątku wspólnego Burmistrz Śremu nie uwzględnił jej jako wiarygodnego dowodu w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej wskazując, że dyskwalifikuje tę opinię nie tylko cel jej sporządzenia, ale także data jej opracowania.

Burmistrz w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w sprawie ustalił, że w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości o kwotę [...] zł

W ocenie Burmistrza Śremu rzeczoznawca słusznie wybrał do oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem jak i powstałych z niej działek po podziale, podejście porównawcze, metodę korygowanej ceny średniej, a operat zawiera materiał dowodowy pozwalający uznać, że biegły wziął pod uwagę różnice z cech poszczególnych nieruchomości. Wybór takiej metody był dopuszczalny w świetle obowiązujących przepisów i uzasadniony ilością transakcji kupna - sprzedaży zawartych na badanym obszarze w analizowanym okresie. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014r. sygnatura akt II SA/Łd 361/14 "metoda korygowania ceny średniej daje najbardziej obiektywną analizę rynku poprzez porównanie co najmniej kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny".

. ' .'. ■■.-■.■■■■■ f ■■■■:■ ■ . . ■■■.■ .-.;..■■ ....

W ocenie Burmistrza Śremu operat został sporządzony przez osobę uprawnioną w sposób rzetelny i wiarygodny oraz nie budzący zastrzeżeń. Jest on logiczny, spójny i kompletny. Spełnione są wymogi art. 56 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Sporządzony operat szacunkowy zawiera porównanie szacowanej nieruchomości z transakcjami dotyczącymi nieruchomości podobnych znajdujących się na terenie gminy Śrem oraz powiatu śremskiego. Utworzony został zbiór nieruchomości podobnych do działki oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym [...], której powierzchnia przed podziałem wynosiła [...] ha oraz zbiór nieruchomości podobnych dla nieruchomości po podziale. W zestawieniu nieruchomości podobnych do działki przed podziałem znalazły się nieruchomości o powierzchniach od [...] ha do [...] ha. Z działkami po podziale słusznie porównano nieruchomości o powierzchniach wynoszących od [...] ha do [...] ha. Przeanalizowane zostały nieruchomości stanowiące działki gruntowe położone na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, porównywalnych pod względem urbanizacji. Badanie przeprowadzono na podstawie danych dotyczących transakcji kupna - sprzedaży przedmiotowych nieruchomości w latach 2013-2015.

Zgodnie z opinią rzeczoznawcy różnica w wartości nieruchomości przed i po podziale działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] wynosi [...] zł, z czego 15% - stosownie do uchwały Nr 143/XV/11 Rady Miejskiej w Śremie z dnia 27 października 2011 r. - stanowi kwotę [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł S. P. wskazując, że wartość przedmiotowej nieruchomości nie wzrosła i kwestionując operat szacunkowy sporządzony w sprawie. Skarżący powołał się na opinię sporządzona w dniu [...].12.2010 r. przez biegłą E. K. zawierającą m. in. określenie wartości działki oznaczonej ewidencyjnym numerem [...], wg stanu na dzień [...].04.2006 r., na poziomie cen na dzień [...].12.2010 r. Wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana wówczas na poziomie [...] zł.

W piśmie uzupełniającym odwołanie skarżący dodatkowo zarzucił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym szczególnym zagrożeniem powodziowym wskutek czego nie można na nich wykonywać prac budowlanych i dokonywać nasadzeń drzew i krzewów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...].12.2015r.nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do brzmienia ust. 1a przywołanego przepisu, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z wyżej wymienionych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

1) wydania decyzji uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału nieruchomości,

2) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości,

3) obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Według art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec bezspornego zatwierdzenia podziału nieruchomości oraz obowiązywania w dacie w której decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, uchwały Rady Miejskiej w Śremie określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, kluczowa w niniejszej sprawie jest ocena poprawności operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie.

Wartość nieruchomości przed i po podziale została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego - metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z przepisem art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2005 roku, nr 196, poz. 1628 z późn. zmianami), przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Doboru nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy kierując się własnym doświadczeniem zawodowym oraz wiedzą, stosownie do przepisów oraz standardów zawodowych.

Organ odwoławczy stwierdził, iż sporządzony operat szacunkowy jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Stosownie do przyjętego podejścia i metody rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości gruntowych pod budownictwo mieszkaniowe, wybierając po kilkanaście transakcji dotyczących nieruchomości podobnych. Próbka nieruchomości została dobrana przez rzeczoznawcę na podstawie transakcji z przedziału trzech lat poprzedzających sporządzenie operatu, co rzeczoznawca uzasadnił deficytem transakcji odpowiednich nieruchomości.

Dokonując ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym biegły przyjął do porównań po trzynaście nieruchomości położonych na obszarze powiatu śremskiego. Nieruchomości przyjęte do porównań przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową, co w kontekście podobieństwa do przedmiotu wyceny nie budzi wątpliwości w świetle treści decyzji Burmistrza Miasta Śrem o ustaleniu warunków zabudowy dla wycenianej nieruchomości, jako że funkcja mieszkaniowa jest w przypadku nieruchomości objętej postępowaniem zdecydowanie przeważająca. Rzeczoznawca wykorzystał działki o powierzchniach w przedziale od 1701 m. kw. do 36050 m. kw. co jest zgodne z przyjętym założeniem badania rynku nieruchomości stanowiących duże działki. Ponieważ powierzchnia wycenianej nieruchomości wynosi [...] m. kw., taki dobór materiału porównawczego nie budził wątpliwości organu, co do jego trafności. Rzeczoznawca wybrał pięć cech cenotwórczych: lokalizacja, powierzchnia, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna, ograniczenia prawne lub techniczne. Żadna z tych cech nie budzi zastrzeżeń z logicznego i zdroworozsądkowego punktu widzenia jako mających znaczenie dla preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości, zatem mogących wpływać na jej wartość.

Przy ustaleniu wartości nieruchomości przed podziałem, rozkład cen transakcyjnych nie budzi podejrzeń co do trafnego doboru nieruchomości. Szczegółowo przedstawiono charakterystykę nieruchomości o najmniejszej i największej cenie transakcyjnej. Po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości [...], rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m. kw. nieruchomości przed podziałem geodezyjnym na kwotę [...] zł., co w rezultacie pozwoliło na określenie wartości nieruchomości na poziomie [...] złotych.

Podobnie jak w przypadku doboru nieruchomości na potrzeby ustalania wartości przed podziałem, tak i w przypadku drugiej części opracowania dotyczącej wartości nieruchomości po dokonaniu podziału geodezyjnego Kolegium oceniło atrybuty fizyczne nieruchomości wskazując, że próba dobrana przez rzeczoznawcę również nie budzi wątpliwości. Porównywane są nieruchomości, które będąc przedmiotem obrotu uzyskały ceny transakcyjne - min. [...]zł/m. kw. i maks. [...]zł/m. kw. W rezultacie rzeczoznawca określił cenę średnią 1 m. kw. powierzchni gruntu na kwotę [...] zł. Po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości [...] rzeczoznawca majątkowy określił wartość 1 m. kw. nieruchomości na kwotę [...], co przełożyło się na określenie wartości nieruchomości na poziomie [...] zł. Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane zostały cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca ustalił także wagi poszczególnych cech. Wskazano, iż dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ.

Zaznaczono, iż w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2008 roku, sygn. akt III SA/Po 135/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lipca 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 225/07). Organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania się w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Organ nie powinien jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły. Powinien więc dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Sz 1325/12, publ. SIP LEX pod nr 1299561). Takiej oceny dokonał niewątpliwie organ I instancji.

Wskazano także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, przy czym zaznaczono, iż podobieństwo nie oznacza identyczności. Operat szacunkowy sporządzony w kontrolowanej sprawie jest opracowaniem rzetelnym, sporządzonym zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wyceny poparte zostały obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości Brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach. Ingerencja w merytoryczną część opracowania deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę treści operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędną w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W braku przedstawienia przez stronę materiałów pozwalających powziąć uzasadnione wątpliwości co do miarodajności wyceny organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia dowodu z opinii kolejnego biegłego, w celu kontroli ustaleń rzeczoznawcy majątkowego pierwotnie powołanego w sprawie roli biegłego.

Podkreślono, iż rzeczoznawca ustalał wartość nieruchomości po podziale traktowanej jako całość, tj. jako przedmiot niepodzielnego prawa własności z uwzględnieniem jedynie istnienia geodezyjnie wydzielonych działek.

Argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę w niniejszej sprawie. Opinia sporządzona w toku postępowania sądowego pochodzi z 2010 r., a nadto odnosi się do stanu nieruchomości z 2006 roku i przygotowano ją dla innego celu niż ustalenie wartości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Kwoty rzeczywiście uzyskane/wydatkowane przy zakupie/sprzedaży nieruchomości nie mogą być brane pod uwagę w toku niniejszego postępowania. Z woli ustawodawcy opłata adiacencka nie jest ustalana jako część rzeczywistej różnicy między kwotą nabycia i zbycia danej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty nie jest związana z obrotem nieruchomością i faktycznym przysporzeniem majątkowym sprzedającego, lecz jest ustalana na podstawie hipotetycznych wartości obliczanych przez rzeczoznawcę majątkowego, co wyraźnie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie S. P. kwestionując twierdzenie, że nie było w [...] transakcji dotyczących działek podobnych do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto podniósł, że operat nie uwzględnił zagrożenia powodziowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a u.g.n. Zgodnie z ust. 1 powyższego artykułu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. W niniejszej sprawie stawka ta wynosi 15 % różnicy wartości nieruchomości, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Śremie Nr 143/XV/11 z dnia 27 października 2011r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 30 listopada 2011r. nr 321, poz. 5254).

W myśl art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Jednocześnie w ramach prowadzonego postępowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].12.2015r . nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrz Śremu z dnia [...].05.2015r.nr [...] ustalająca S. P. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości spowodowanego podziałem nieruchomości położonej we wsi [...], gmina Śrem, oznaczonej przed podziałem numerem ewidencyjnym działki [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Śremie.

Jak słusznie wskazały organy z wyżej wymienionych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek:

1) wydania decyzji uwzględniającej wniosek o dokonanie podziału nieruchomości,

2) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem podziału nieruchomości,

3) obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Bezspornym jest, że w kontrolowanej sprawie występowały przesłanki określone wyżej w pkt 1 i 3. Spór w niniejszej sprawie w zasadzie sprowadzał się do tego, czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości będącej następstwem podziału nieruchomości. Organy przyjęły, że miał on miejsce. Skarżący natomiast prezentował stanowisko przeciwne.

Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1lit.c) p.p.s.a. Organ II instancji uchybił przepisom postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący przede wszystkim kwestionował prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego podnosząc, że inne wartości zostały wyliczone w złożonym przez niego odpisie opinii sporządzonej w dniu [...].12.2010 r. przez biegłą E. K. zawierającej m. in. określenie wartości działki oznaczonej ewidencyjnym numerem [...], wg stanu na dzień [...].04.2006 r., na poziomie cen na dzień [...].12.2010 r. Wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana wówczas na poziomie [...] zł.

Zarzut ten w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie nie zasługiwał na aprobatę. Jak trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy złożona przez skarżącego opinia została sporządzona na potrzeby postępowania sądowego dotyczącego podziału majątku wspólnego. Cel wydania tej opinii był zatem inny niż cel operatu sporządzonego w niniejszym postępowaniu, którym było ustalenie wartości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim jednak opinia złożona przez skarżącego pochodzi z 2010 r., a nadto odnosi się do stanu nieruchomości z 2006 roku, a więc sprzed wielu lat. Nie jest to opinia aktualna. Zgodzić się też trzeba z Kolegium, że kwoty rzeczywiście uzyskane/wydatkowane przy zakupie/sprzedaży nieruchomości nie mogą być brane pod uwagę w toku niniejszego postępowania. Z woli ustawodawcy opłata adiacencka nie jest ustalana jako część rzeczywistej różnicy między kwotą nabycia i zbycia danej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty nie jest związana z obrotem nieruchomością i faktycznym przysporzeniem majątkowym sprzedającego, lecz jest ustalana na podstawie hipotetycznych wartości obliczanych przez rzeczoznawcę majątkowego, co wyraźnie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwadze Kolegium umknęło jednak, że skarżący w piśmie uzupełniającym odwołanie dodatkowo zarzucił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze objętym szczególnym zagrożeniem powodziowym wskutek czego nie można na nich wykonywać prac budowlanych i dokonywać nasadzeń drzew i krzewów.

Fakt ten nie został ustalony przez biegłego sporządzającego operat szacunkowy w niniejszej sprawie. W rezultacie biegły nie odniósł się do tej kwestii i nie ocenił, czy i w jaki sposób wpływa on na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek jej podziału.

Skoro skarżący zarzucał na etapie postępowania odwoławczego, że wartość przedmiotowej nieruchomości jest niższa niż określona w operacie, to rzeczoznawca powinien był wyjaśnić zgłoszony zarzut. Tymczasem z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi nie wynika, aby organ odwoławczy przedstawił rzeczoznawcy zarzuty skarżącego odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego - a w szczególności zarzut, iż nieruchomość ta położona jest na obszarze objętym szczególnym zagrożeniem powodziowym - i uzyskał w tym zakresie jego stanowisko. Zatem przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien był zwrócić się do rzeczoznawcy, aby ten odniósł się do zarzutów strony. Rzeczoznawca mógł również złożyć wyjaśnienia odnośnie sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Wynika to z art. 79 §2 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania biegłym i składać wyjaśnienia. Pisemna forma operatu szacunkowego nie wyklucza żądania przez organ administracji wyjaśnienia przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego operatu w obecności stron postępowania. Prawo do udziału strony w przeprowadzeniu dowodu, zagwarantowane w art. 79 §2 k.p.a., jest uszczegółowieniem ogólnej zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. II OSK 481/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2011r., sygn. II SA/Po 489/11, dostępne w CBOSA).

Mając na uwadze powyższe wywody oraz charakter i rodzaj zarzutów wobec operatu szacunkowego sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w piśmie je uzupełniającym zasadne było w kontrolowanej sprawie zobligowanie biegłego rzeczoznawcy przez organ odwoławczy do odniesienia się do tych zarzutów.

W tym miejscu wskazać należy, że jeżeli strona postępowania kwestionuje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego dowód w przedmiotowej sprawie, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby zakwestionowała operat przed właściwym organem, tj. organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada, bowiem kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. A zatem wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych leży także w gestii strony postępowania, gdy organ administracyjny nie wykrył w nim wad, stanowiących podstawę do skierowania wniosku do powyższej organizacji. Ponadto zaznaczyć należy, że organy ustalające opłatę adiacencką nie mają obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Dla zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania wystarczy sporządzenie jednego operatu - a następnie jego rzeczowa, wszechstronna i wnikliwa ocena pod kątem prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę przepisów prawa, wybrania przez niego właściwej metody wyceny i dokonania prawidłowego wyliczenia wartości wzrostu nieruchomości.

Jednakże brak wniosku strony w zakresie zweryfikowania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców nie wyklucza obowiązku zwrócenia się przez organ administracji do biegłego o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przekaże rzeczoznawcy zarzuty skarżącego odnośnie operatu i zobowiąże go do udzielenia w tym zakresie odpowiedzi.

Po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy organ dokona oceny operatu i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Ponadto organ zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o ewentualne potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, gdyż minął już rok od jego sporządzenia.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania, aby przejść do oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy dłużej niż 12 miesięcy od daty jego sporządzenia należy uzyskać stanowisko autora operatu szacunkowego, co do jego aktualności. W sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Oparcie się przez organ odwoławczy na nieaktualnym operacie szacunkowym i ustalenie opłaty adiacenckiej na jego podstawie spowodowałoby naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., sygn. II SA/Gd 34/14, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że skutkowały uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

MZ