Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 486/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ut. 1, art.61 ust. 1 pkt 4, art.69 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151, art. 182 § 2, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 600/19 w sprawie ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. G. i J. G. solidarnie na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 600/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi B. G. i J. G. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2019 r. znak: SKO.ZP/415/768/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakwie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr: AU-02-7.6730.2.492.2017.RKB Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę istniejącego zjazdu z drogi publicznej - działki drogowej nr [...] obr. [...] K., ul. M. w K. oraz ustalił warunki zabudowy na wniosek A. sp. z o.o. s.k. w K. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną, siecią wodociągową oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] - część obr. [...]. przy ul. M. w K.".

W uzasadnieniu organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie WKŚ, ZIKiT, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Biura Planowania Przestrzennego, Rady Dzielnicy. Nadto projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez RDOŚ i Ministra Środowiska i Marszałka Województwa Małopolskiego, Dyrektora RZGW Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uzyskując tzw. uzgodnienia milczące.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji podkreślono, że jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną do sporządzania tego rodzaju projektów. Przywołano uwagi wniesione przez M. C., J. C., Z. B. i K. B., G. O. i B. O. oraz B. G. i J. G., K. M.. Odniesiono się do uwag i zastrzeżeń wskazując zwłaszcza na charakter decyzji o warunkach zabudowy i etapy procesu inwestycyjnego, charakter Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, spełnienie warunków wynikających z ustawy, charakteru cywilnego służebności gruntowych. Podkreślono, iż wszelkie zgłoszone zarzuty dot. rozwiązań technicznych będą przedmiotem rozstrzygnięć na etapie sporządzania projektu budowlanego oraz postępowania zw. z wydaniem pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu wniosków B. R., B. G. i J. G., K. M. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie z 10 września 2018 r. znak: AU-02-7.6730.2.492.2017.RKB o odmowie uzupełnienia ww. decyzji.

Odwołania od decyzji z dnia 2 sierpnia 2018 r. wnieśli B. R., B. G. i J. G., K. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na bezzasadnym przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników dla ulicy M., art. 3 pkt 13, art. 101, art. 127 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na naruszeniu zasady racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska poprzez brak uwzględnienia zapisów Studium, art. 1 ust. 3 ustawy polegające na przyznaniu prymatu interesowi prywatnemu nad publicznym w zakresie zwłaszcza warunków areosanitarnych, pominięcie kwestii obciążenia części nieruchomości dz. [...] służebnościami gruntowymi na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...].

Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 9, 11, 13, 107 K.p.a. zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia czy uwzględniono, że dla obszaru analizowanego przeważająca jest zabudowa jednorodzinna. Podniesiono brak nakłaniania do ugody w sprawie spornej pomiędzy stronami. Wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołań wskazano na następujące okoliczności: sprzeczność inwestycji ze Studium w zakresie projektowanej funkcji wielorodzinnej oraz parametrów środowiskowych; brak uwzględnienia walorów terenu (obszar otuliny B. Parku Krajobrazowego, obszar węzłowy [...], regionalny korytarz przewietrzania ), teren winien pozostać bez zabudowy; brak uwzględniania stanu areosanitarnego K. (teren stanowi park rzeczny zgodnie ze Studium i wykluczona jest zabudowa kubaturowa w obrębie cieku i otoczenia); brak uwzględnia służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu i dopuszczenie zabudowy w zbliżeniu do granic działki [...]; brak właściwego uzasadnienia zwłaszcza co do kwestii, iż w terenie przeważająca jest zabudowa jednorodzinna.

Odwołanie wniesione przez B. J. pozostawiono bez rozpoznania.

Decyzją z dnia 7 marca 2019 r. nr: SKO.ZP/415/768/2018 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, Nr AU-2/6730.2/1013/2018 z dnia 2 sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w pierwszym rzędzie zaznaczyło, że na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a więc przepisy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy maja pełne zastosowanie.

Dalej SKO podało, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez J. S. wynika, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jedno (np. dz. [...],[...],[...]) i wielorodzinna (dz. [...], [...]) oraz zabudowa mieszana mieszkalna/usługowa (dz. [...],[...] - budynek hotelowy). Wskazano na zróżnicowanie kubaturowe obiektów jedno i wielorodzinnych oraz że w tym zakresie autor analizy wskazał na konieczność ukształtowania nowej zabudowy jako uwzględniającej parametry średnie, tak aby w sposób uskokowy przejść od gabarytów największych do najmniejszych znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu inwestycji.

Analizując zarzut odwołania dotyczący braku kontynuacji funkcji zastanej zabudowy SKO wskazało, że jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem bezsprzecznie planowana zabudowa realizuje funkcję występującą w terenie analizowanym. Wyjaśniono przy tym, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zabudowa wielorodzinna jest zabudową mieszkaniową, zatem zasada dobrego sąsiedztwa w rozpoznawanej sprawie jest zachowana. Podkreślono, że dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może wykluczać zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jeżeli odnoszące się do niej wskaźniki zabudowy nawiązują do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Następnie analizując cechy zabudowy i zagospodarowania terenu SKO stwierdziło, że poszczególne parametry nowej zabudowy ustalone zostały w sposób wyważony, uwzględniający istnienie w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, uwzględniono wskazania autora analizy ukształtowania nowej zabudowy przy przyjęciu parametrów uśrednionych, tak aby w sposób uskokowy przejść od gabarytów największych do najmniejszych znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu inwestycji. Zostały one ustalone przy uwzględnieniu wskaźników występujących w obszarze analizowanym i na działkach sąsiednich.

Wskazano, że parametr wysokości nie odbiega od parametrów zabudowy jednorodzinnej występujących na działkach sąsiednich, który dla zabudowy jednorodzinnej kształtuje się od 3 m do 8 m - wysokość do okapu i od 4 m do 13,3 m -wys. do kalenicy. Odpowiednio średnie dla całego obszaru to 5,5m do okapu i 9,7 m do kalenicy.

Jako właściwe Kolegium oceniło także wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w oparciu o średni wskaźnik dla całego obszaru tj. 22%.

Z przeprowadzonej analizy wynika także, iż właściwe w przedmiotowym przypadku jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia tj. jako innej niż średnia, która w obszarze analizowanym wynosi 11, 7m, a ustalono ją jako przedział 9,4 m-14 m i w tym przedziale zawierają się szerokości większości budynków wolnostojących w tym budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych. Ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej jak i elewacji bocznych opierają się o wynik analizy urbanistycznej. Określenie elewacji frontowej bocznej pomimo braku takiego wymogu przewidzianego przepisami prawa, jako podyktowane wymogami ładu przestrzennego nie stanowi naruszenia prawa, a takie właśnie leżały u podstaw określenia tego wskaźnika, tj. w celu dostosowania do parametrów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

W decyzji znalazły się warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń, a wynikające ze stosownych przepisów szczególnych dot. dróg publicznych, ochrony środowiska, odprowadzania wód.

Decyzja uwzględnia również, iż przedsięwzięcie położone jest w strefie kształtowania sytemu przyrodniczego miasta i korytarza przewietrzania miasta oraz w otulinie B. Parku Krajobrazowego, ciągu terenów zieleni wzdłuż R. i obszaru węzłowego [...]. Decyzja nie marginalizuje tych kwestii o czym świadczą nałożone na inwestora warunki i wskazania tj. duży udział powierzchni biologicznie czynnej, w tym od rzeki R., wyznaczona linia zabudowy od rzeki R., wymogi co do ogrodzenia (ażurowe, z uwzględnieniem migracji zwierząt).

W odpowiedzi na zarzut braku uwzględnienia przez organ I instancji założeń Studium, SKO podkreśliło, że organ I instancji odniósł się do tej kwestii w badanej sprawie, i Kolegium w pełni podziela te wyjaśnienia. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być np. ewentualna sprzeczność wnioskowanego zamierzenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Za niezasadny uznany został również zarzut braku uwzględnia służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu i dopuszczenie zabudowy w zbliżeniu do granic działki [...]. Przedmiotowa decyzja nie przesądza o usytuowaniu obiektu w zbliżeniu do którejkolwiek granicy. Stąd zarzut, iż planowany budynek oddalony jest o ok. 3 m od granicy z działką [...] jest niezrozumiały. Kwestie związane z samą realizacją planowanej inwestycji nie są objęte zakresem niniejszego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Zapewnienie realizacji służebności wynikających z KW następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Odnosząc się generalnie do zarzutów dotyczących uciążliwości jakie powstaną w zawiązku z realizacją inwestycji dla okolicznych mieszkańców, SKO podniosło, że każda inwestycja powoduje pewne uciążliwości niezależnie od terenu w którym inwestycja miałaby powstać np. wzrost natężenia ruchu pieszego i jezdnego, zagęszczenie zabudowy. Wnioskodawca ma prawo domagać się realizacji prawa własności, oczywiście w ramach ustawowych i z ograniczeniami wynikającymi ze stosownych przepisów, których pochodną jest np. ustalenie konkretnych warunków kształtowania zabudowy, aby inwestycja mogła powstać, czy określenie w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (zał. nr 1 do decyzji pkt 5).

Podsumowując, SKO wskazało, że analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm wymienionego wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. G. i J. G. zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego tj.:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności poprzez:

a. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, polegające m.in. na:

– nieuzasadnionym przyjęciu do analizy działki nr [...], która stanowi działkę wydzieloną i zabudowaną jedynie stacją trafo, co znacząco zwiększa średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, z uwagi na ustalony na tej działce wskaźnik o wartości 45%, a ponadto przyjęciu do analizy działki zabudowanej obiektem niemieszkalnym;

– nieuzasadnionym różnicowaniu sposobu przyjmowania powierzchni całkowitej działek poddanych analizie, w szczególności uwzględnieniu powierzchni działki nr [...] "bez drogi" przy jednoczesnym wliczeniu powierzchni drogi w przypadku działki nr [...];

b. naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, polegające m.in. na:

– przyjęciu przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej budynków obszaru analizowanego - wartość ok. 26 m dla budynków zespołu hotelowego na działce nr [...] i [...], podczas gdy nie jest to szerokość elewacji od strony frontu działki, a także budynek ten jest budynkiem hotelowym a nie mieszkalnym - co znacząco wpłynęło na ustalenie średniej szerokości;

– uwzględnieniu w analizie jako szerokości elewacji od strony frontu działki, w istocie szerokości elewacji bocznej, w szczególności w przypadku działki nr [...];

– uwzględnieniu w analizie szerokości elewacji działki nr [...], podczas gdy działka ta tylko częściowo leży w wyznaczonym obszarze analizowanym.

2. naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu prymatu interesu prywatnego inwestora nad interesem publicznym, czego przejawem było pominięcie wynikającego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Nr CXI1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.) obowiązku zapewnienia korytarzy przewietrzających/obszarów wymiany powietrza w K., co przeciwdziała stagnacji powietrza na rzecz polepszania wentylacji Miasta (11.5.9. Kształtowanie warunków aerosanitarnych).

Zaskarżonej decyzji zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tj.:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2018 r. dotkniętej szeregiem wad, podczas gdy organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić powyższą decyzję organu I Instancji w całości i umorzyć w całości postępowanie w I Instancji;

2. naruszenie art. 13 i art. 114, 115 w zw. z art. 116 § 1 K.p.a. poprzez brak dążenia organu I i II instancji do polubownego rozstrzygania spornych kwestii i skłaniania stron do zawarcia ugody, w szczególności brak udzielenia wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy - podczas gdy charakter sprawy na to pozwalał, a strony postępowania B. G. i J. G. zadeklarowali chęć zawarcia ugody administracyjnej w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r.;

3. naruszenie art. 7 i 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej załatwienia, dokonanie przez organ dowolnej i wybiórczej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenia na tej podstawie, iż wszelkie okoliczności w sprawie zostały dostatecznie udowodnione;

4. naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez organ I Instancji wynikającej z art. 3 pkt 13, art. 101, art. 127 ust 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska zasady racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska, wskazującej konieczność tworzenia warunków optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczania likwidacji terenów zielonych, polegających na pominięciu konieczność ochrony i utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu wchodzącego w skład obszaru węzłowego [...], będącego elementem europejskiej sieci integrującej obszary o istotnym znaczeniu ekosystemowym;

5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 22 października 2018 r., w szczególności w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 13 K.p.a. polegającego na braku podjęcia jakichkolwiek czynności skłaniających strony do zawarcia ugody.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 600/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 7 marca 2019 r. znak: SKO.ZP/415/768/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga okazała się zasadna, jakkolwiek podniesione w niej zarzuty w większości nie okazały się trafne.

Zdaniem Sądu, organy administracji słusznie nie podjęły próby zawarcia ugody. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związaną, która musi zapaść, jeśli występują przesłanki do jej wydania i która nie może być zastąpiona ugodą administracyjną. Art. 114 K.p.a. wskazuje na możliwość zawarcia ugody, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Charakter sprawy nie pozwala w tym przypadku na zawarcie ugody. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga istotne kwestie związane z planowaną przez inwestora inwestycją i stanowi urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez naruszenia przepisów prawa. Tym samym nie może zostać zastąpiona ugodą.

Sąd stwierdził, że skarga w treści zarzutów nawiązuje do roli Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stawiając tezę, że dokumentu tego nie można pomijać, w znaczeniu tego, że treści Studium mogą stanąć na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku inwestora i wydaniu decyzji WZ. Tymczasem Studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego i wprawdzie wiąże przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie ma znaczenia w procedurze ustalania warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, nietrafne są zarzuty dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy, a dokładniej wziętej pod uwagę działki nr [...], zabudowanej stacją trafo. Istotnym jest bowiem, że jest to działka zabudowana, nie ma zaś znaczenia, że jest to budynek o charakterze usługowym. Zgodnie z orzecznictwem, "podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić (...)."(tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2012 r. II SA/Gl 399/12). Jeśli zatem uwzględnia się zabudowę na działce nie tylko budynkiem mieszkalnym, ale także innymi budynkami, to podobnie trzeba uwzględnić w analizie działkę zabudowaną budynkiem o innym charakterze niż mieszkalny.

Zdaniem Sądu, zgodzić się natomiast należy, że organ nie wyjaśnił, dlaczego doszło do zróżnicowania sposobu przyjmowania powierzchni działek poddanych analizie, a to przyjęciu powierzchni działki nr [...] "bez drogi", przy jednoczesnym przyjęciu powierzchni działki nr [...] "z drogą". Natomiast wymaga zaznaczenia, że jeśliby przyjąć powierzchnię drogi działki nr [...], średnia powierzchnia zabudowy byłaby większa niż obliczona przez organ. Tym samym przyjęcie mniejszej powierzchni jako średniej stanowi błąd nieistotny, jako że jest korzystniejsze z punktu widzenia zwiększenia tym samym powierzchni biologicznie czynnej.

Sąd stwierdził, że nie jest trafny zarzut dotyczący działek nr [...] i [...], a to domniemanego przyjęcia błędnie szerokości elewacji bocznej jako frontowej. Zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wobec tego elewacja frontowa będzie to elewacja od strony określonego wyżej frontu działki, co wprost wskazuje § 6 ust. 1 cyt. Rozporządzenia. Ze zdjęć analizy /k.591/ oraz mapy ewidencyjnej wynika, że prawidłowo analizator stwierdził, z której strony odbywa się wjazd na działkę i wejście do budynku. Natomiast nie można zweryfikować podobnego zarzutu co do działki nr [...], albowiem brak takowej w obszarze analizy.

Zdaniem Sądu, niesłusznie także autor skargi twierdzi, że wątpliwym było uwzględnienie w analizie szerokości elewacji działki nr [...], podczas gdy leży ona tylko częściowo w wyznaczonym obszarze analizowanym. W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zarzuty skargi nie przesądziły o jej uwzględnieniu. Niemniej jednak, sąd administracyjny ma obowiązek zbadać całość sprawy w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując się do tego przepisu, dostrzegł Sąd, że od dnia 8 sierpnia 2018 r. obowiązuje na części terenu inwestycyjnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tym dniem weszła bowiem w życie uchwała nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina R.", ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 24 lipca 2018 r., poz. 5309. Mówiąc precyzyjnie, plan obowiązuje na części działki nr [...]. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego działki nr [...], [...], [...] i nr [...]. Działki te są wobec tego objęte pojęciem "terenu inwestycji". Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2019r. II OSK 1205/17 "Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych"" Jak wynika z powyższego, działka nr [...] w całości należy do terenu inwestycji. Pojawia się zatem istotna przeszkoda w zaaprobowaniu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. "Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie istotny jest zatem stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, nie ma natomiast znaczenia data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uniemożliwia bowiem dalsze kontunuowanie postępowania zainicjowanego takim wnioskiem, czyniąc je bezprzedmiotowym". Plan obejmujący część terenu inwestycji, a konkretnie część działki nr [...], wszedł w życie 8 sierpnia 2018 r., zatem wprawdzie po wydaniu decyzji w I instancji niemniej jednak decyzja ta nie stała się ostateczna na skutek wniesienia odwołania, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła 7 marca 2019 r., czyli wiele miesięcy po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że plan objął jedynie część inwestycji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje całość terenu inwestycji, w tym także jego część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie jest dopuszczalne. "Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu powoduje, że organ odwoławczy traci kompetencję do merytorycznego rozpoznania wniosku i ustalenia warunków zabudowy terenu w drodze decyzji" (wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 129[...]). Wobec powyższego, ponieważ decyzja obejmuje teren objęty planem, zdaniem Sądu, należało ją uchylić wraz z decyzją poprzedzającą.

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdyby plan obejmował cały teren, musiałoby dojść do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. "Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wejdzie w życie w trakcie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, postępowanie to staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedłby w życie w trakcie postępowania odwoławczego, to wydana przez organ I instancji decyzja nie może uzyskać przymiotu ostateczności i podlega uchyleniu, a postępowanie przed organem I instancji umarza się" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., II SA/Kr 676/18,). Natomiast w sytuacji, gdy plan dotyczy części terenu, sprawa jest bardziej skomplikowana. Z jednej bowiem strony stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje na fakt, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na której inwestor zaplanował realizację inwestycji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 23 maja 2017r. II OSK 1769 /16). Z drugiej strony zupełnie wyjątkowo może to być dopuszczalne. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r "Zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw)".

Sąd stwierdził, że wobec powyższego organ I instancji oceni, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla pozostałego terenu nie objętego planem, po ewentualnej modyfikacji wniosku przez inwestora, czy też nie jest to możliwe.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 153 P.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie wykluczającej się oceny prawnej art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U nr 80, poz. 717) ze zm. (dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. polegającej na przyjęciu, że niemożliwym jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do części działki ewidencyjnej przy jednoczesnym wskazaniu, że w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalnym jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej, wskutek czego powstaje stan poważnej niepewności co do tego który z tych poglądów ma wiązać organ administracji;

2. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 69 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może być wydana w odniesieniu do części działki ewidencyjnej albowiem "przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 a także w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych" podczas gdy na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "teren" używane jest zarówno w odniesieniu do obszaru planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji ustalającej warunki zabudowy w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i skoro w odniesieniu do obszaru planu pojęcie teren" rozumiane jest jako część i/lub całość działki ewidencyjnej to w taki sam sposób winno być rozumiane w odniesieniu do obszaru decyzji ustalające! warunki zabudowy i zagospodarowania terenu;

b. "objęcie decyzją o warunkach zabudowy dla części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych – część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy", podczas gdy możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu obejmującego m.in. część działki ewidencyjnej jest na gruncie u.p.z.p. dopuszczalna tak, jak dopuszczalne jest objęcie planem miejscowym zagospodarowania terenu obejmującego tak działki ewidencyjne w całości jak w części.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi B. G. i J. G., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący B. G. i J. G. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Z uwagi na fakt, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Spółkę M. sp. z o.o. z siedzibą w K. ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku argumenty przemawiające za niezasadnością zarzutów podniesionych w skardze i zarzuty te nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Co do zasady podzielić należy również stanowisko Sądu I instancji, że uchwalenie dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość wydania dla tego terenu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w realiach niniejszej sprawy objęcie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części działki o nr ew. [...] musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objęta została tylko niewielka część działki o nr ew. [...]. Jak wynika z załączonego do akt administracyjnych projektu budowlanego, na tej części działki, która została objęta miejscowym planem inwestor nie zamierza posadowić budynku. Na terenie tym przewidziano powierzchnię biologicznie czynną, która rozciąga się na tę część działki o nr ew. [...]. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ta część działki o nr ew. [...] otrzymała przeznaczenie ZP14, to jest zieleń urządzona. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji skutkowałoby koniecznością wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tej części działki o nr ew. [...], która nie została objęta miejscowym planem oraz pozostałych wskazanych przez inwestora działek. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, to jest, że jedynie niewielka część działki o nr ew. [...] objęta została miejscowym planem, na tej części działki nie przewidziano lokalizacji budynku oraz że część działki objęta miejscowym planem została przeznaczona do wykorzystania pod zieleń, to parametry realizacji inwestycji, które określone zostałyby w nowej decyzji nie uległyby istotnej zmianie w stosunku do parametrów określonych w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zaskarżona decyzja naruszyła ten przepis prawa materialnego jednakże naruszenie to, mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.