Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 206/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Bielsku - Białej na uchwałę Rady Gminy Rajcza z dnia 31 marca 2005 r. nr XXVIII/264/05 w przedmiocie sprawienia pogrzebu przez Gminę Rajcza stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Rajcza w dniu 31 marca 2005 r. podjęła uchwałę Nr XXVIII/264/05 w sprawie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm. – dalej w skrócie "u.p.s."), art. 7 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - dalej w skrócie "u.s.g."). Uchwała ta została opublikowana w dniu 25 marca 2005 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 66, poz. 1683.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o prokuraturze (Dz. U. 7, poz. 39 z 2008r. ze zm.) wniósł skargę na wymienioną wyżej uchwałę, której zarzucił rażące naruszenie: art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. u.p.s. w związku z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm. - dalej "ustawa o cmentarzach") poprzez określenie w § 1 uchwały kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.- dalej "u.o.a.p.") poprzez uznanie w § 5 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, podczas gdy zaskarżona uchwała nie mieści się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnosząc wskazane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 oraz § 5 tej uchwały.

W motywach skargi skarżący podniósł, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy Rajcza ustaliła, że Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w Rajczy sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy Rajcza i nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu w tym osobom bezdomnym oraz w ust. 2 , że GOPS może sprawić pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy Rajcza posiadającym rodzinę jeśli rodzina ta odmawia sprawienia pogrzebu lub nie może takiego pogrzebu sprawić ze względów materialnych. Prokurator zauważył, że ustawodawca, określając w art. 44 u.p.s. materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granice tego upoważnienia. Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy na podstawie tego przepisu, obowiązana jest określić jedynie sposób sprawienia pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawienia pogrzebu. Kwestia ta została bowiem uregulowana przez ustawodawcę w art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym zwłoki niepochowane przez podmioty, o których mowa w ust. 1 tego artykułu tj. pozostałego małżonka, krewnych zstępnych, krewnych wstępnych, krewnych bocznych do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatych w linii prostej do 1 stopnia albo nieprzekazane publicznej uczelni medycznej albo publicznej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych są chowane przez gminę właściwą ze względu na miejsce zgonu. Podejmując zaskarżony przepis uchwały Rada wkroczyła bez upoważnienia w materię, uregulowaną już przez przepis ustawowy.

Nadto w § 5 zaskarżonego aktu Rada Gminy wskazała, że uchwala wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi akt prawa miejscowego.

W ocenie Prokuratora aktem prawa miejscowego jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne oraz abstrakcyjne. Zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów, ponieważ nie zawiera żadnych postanowień o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy a zatem nie jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie podlega obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym. Nadto zauważono, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których jest mowa w art. 13 pkt 10 u.o.a.p.

Zdaniem skarżącego zaskarżone przepisy uchwały podjęte zostały z przekroczeniem normy kompetencyjnej zawartej w art. 44 u.p.s. oraz z naruszeniem przepisu art. 13 ust. 2 u.o.a.p. co oznacza, że wskazane zapisy istotnie naruszają prawo, a tym samym uchwała jest niezgodna ze wskazanymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rajcza wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchwała została podjęta ze wskazaniem na delegację z art. 44 u.p.s. Natomiast art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, w dacie podjęcia uchwały wskazuje jedynie , że "zwłoki nie pochowane względnie nie przekazane szkołom wyższym powinny być pochowane przez ośrodek pomocy społecznej". Organ przyznał, że krąg osób wyprzedających ówczesny obowiązek sprawienia pogrzebu wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i Rada tego w żaden sposób nie zakwestionowała. W uchwale wskazano jedynie, że obowiązek sprawienia pogrzebu dotyczy sytuacji, gdy "nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu, w tym osobom bezdomnym", W ocenie organu zapis taki w żadnym razie nie określa kręgu osób, którym przysługuje prawo gminnego pochówku, jedynie używa określenia "osób zobowiązanych", a te, co nie budzi wątpliwości, są wymienione w art. 10 ust. 1 ww. ustawy. Zatem, zdaniem organu, nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do drugiego zarzutu organ powołał się na tożsame uchwały podejmowane przez inne jednostki samorządu terytorialnego oraz brak ich zakwestionowania przez organ nadzoru.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach podtrzymał zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje także akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym również akty prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana w skrócie P.p.s.a) wyłącznie na podstawie kryterium ich legalności, oraz według stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania ( art. 91 i art. 94 u.s.g. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, Sąd, stwierdza ich nieważność w całości lub części bądź, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Rajcza z dnia 31 marca 2005 r. Nr XXVIII/264/05 w sprawie ustalenia sposobu sprawowania pogrzebu, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 25 maja 2005 r.

Problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy przywołana już wcześniej ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach, która w treści art. 10 ust. 1 obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem zmian wprowadzonych z dniem 30 marca 2001 r. na podstawie art. 4 ustawy z dnia z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r. nr 120, poz. 1268), potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej, a mianowicie: pozostałemu małżonkowi, krewnym zstępnym, wstępnym, krewnym bocznym do 4 stopnia pokrewieństwa oraz powinowatym w linii prostej do 1 stopnia.

W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek ich pochowania obciąża ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu (art. 10 ust. 2 i 3 tej ustawy). Dodatkowo, stosownie do obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały treści art. 44 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ("u.p.s.") sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego.

Przedstawione regulacje prawne w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych.

Treść § 1 zaskarżonej uchwały stanowi, iż: " Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w Rajczy (GOPS) sprawia pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy Rajcza i nie ustalono osób zobowiązanych do sprawienia pogrzebu w tym osobom bezdomnym (ust. 1) oraz , że GOPS może sprawić pogrzeb osobom zmarłym, które w chwili zgonu zamieszkiwały lub przebywały na terenie gminy Rajcza posiadającym rodzinę jeśli rodzina ta odmawia sprawienia pogrzebu lub nie może takiego pogrzebu sprawić ze względów materialnych" (ust. 2).

Trafne jest zatem stanowisko skarżącego Prokuratora, iż zakwestionowany przepis § 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 44 u.p.s. oraz art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach, bowiem wkracza bez upoważnienia w materię uregulowaną przez przepis ustawowy. Słusznie Prokurator wskazał, że w zakresie art. 44 u.p.s. określa się jedynie sposób sprawienia pogrzebu a nie komu i w jakich sytuacjach taki pogrzeb winien być sprawiony. Podobnie istotną wadliwość, którą Sąd dostrzegł z urzędu, zawiera § 3 uchwały, w którym określono, że "wydatki na pokrycie kosztów pogrzebu podlegają zwrotowi z masy spadkowej, jeżeli po osobie zmarłej nie przysługuje zasiłek pogrzebowy". Tymczasem kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na wskazany cel została uregulowana art. 96 ust. 3 u.p.s. Zatem to przepis ustawy, w sposób wiążący stanowi o źródłach, z których gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydatkowanych na ten cel kosztów. Powyższe oznacza, iż rada gminy w żadnym wypadku nie ma legitymacji do regulowania tej kwestii w uchwale.

Omówione naruszenia mają charakter istotnych naruszeń, bowiem wkraczają bez upoważnienia ustawowego w materię uregulowaną już normami ustawowymi art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach oraz art. 96 ust. 3 u.p.s.

Trafne też pozostawało stanowisko skarżącego Prokuratora o sprzeczności § 5 zaskarżonej uchwały z art. 13 pkt 2 u.o.a.p. W § 5 zaskarżonej uchwały Rada Gminy przyjęła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 13 u.o.a.p. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego (pkt 2) oraz inne akty prawne (...) jeżeli tak stanowią przepisy szczególne, zaś publikacja przedmiotowej uchwały nie wynika z przepisów szczególnych. Nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji RP). Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, ss. 69-75). Niespełnienie, którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/2001, publ.: Lex 81765, wyrok NSA z dnia z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 669/06 publ.: Lex 275445).

Zgodnie art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak również zgodnie z ust. 2 tego przepisu, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.s.g., natomiast zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa przywołana już wcześniej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 u.s.g.).

Z powołanych przepisów wynika zatem, że aktem prawa miejscowego (wykonawczym) jest akt uchwalony przez radę gminy na podstawie upoważnienia ustawowego, powszechnie obowiązujący na obszarze gminy, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Wobec tego ocena charakteru prawnego kontrolowanego aktu musi być dokonywana w kontekście właściwych podstaw prawnych do jego wydania i w odniesieniu do jego regulacji znajdujących oparcie w tych podstawach. Tymczasem wskazane w podstawie prawnej zaskarżonego aktu regulacje prawne nie pozwalają, na przyjęcie, że można uznać ją za akt prawa miejscowego. Uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 ust. 2 lit. f, art. 44 ups. Ani 18 ust. 1i ust. 2 pkt 15, który ma charakter ustrojowy, ani art. 44 u.p.s. który ma charakter materialnoprawny nie mogą stanowić podstawy prawnej (upoważnienia ustawowego) aktu prawa miejscowego Słusznie skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera także żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych. Uchwała skierowana jest bowiem wyłącznie do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują na sferę działania tej jednostki tj. Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Wr 134/08; lex nr 506955, WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 806/14 oraz z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14). Wobec tego podjęta przez Radę Gminy uchwała w sprawie sposobu sprawienia pogrzebu nie jest aktem prawa miejscowego. W związku z tym na gruncie obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do ogłoszenia przedmiotowej uchwały wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sprawia to, że zaskarżony § 5 nie ma umocowania prawnego. W konsekwencji zaskarżony § 5 uchwały w sposób istotny narusza prawo i jest sprzeczny z art. 13 pkt 2 u.o.a.p.

Natomiast zdaniem Sądu w składzie orzekającym, rada gminy w ogóle nie była upoważniona do podjęcia przedmiotowej uchwały. Otóż uchwała wskazuje jako upoważnienie ustawowe art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten ma charakter ustrojowy odsyłający do szczególnych uregulowań prawnych, które zastrzegają kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały. Natomiast art. 44 u.p.s., w myśl którego sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego nie zastrzega wprost kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie, jak o tym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., na który się powołano. Zatem należało rozważyć, czy w zakresie ustanowionej w art. 18 ust. 1 u.s.g. zasady domniemania właściwości rady gminy, organ ten był uprawniony do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazana regulacja przypisuje radzie gminy wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej .

Należy wskazać, że problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje ustawa o cmentarzach. Treść art. 10 ust. 1 tej ustawy potwierdza prawo pochowania zwłok ludzkich jako przysługujące najbliższej rodzinie osoby zmarłej. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych szkołom wyższym obowiązek ich pochowania obciążał ośrodek pomocy społecznej miejsca zgonu, a w obecnym brzmieniu wskazuje się na gminę (art. 10 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Natomiast ustawa o pomocy społecznej w art. 17 ust. 1 pkt 15 stanowi, że organizacja pochówku, w tym osób bezdomnych, jest zadaniem własnym gminy z zakresu pomocy społecznej (art. 17 ust. 1 pkt 15 u.p.s.). W Dziale II Rodzaje Świadczeń został określony katalog świadczeń z pomocy społecznej, w którym sprawienie pogrzebu zostało zaliczone do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 pk.2 lit. f ). Natomiast z przepisu art. 106 u.p.s. wynika, że co do zasady przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Jednakowoż zgodnie z art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 110 u.p.s. wójt udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Nie ulega zatem wątpliwości, że o świadczeniach z pomocy społecznej decyduje organ wykonawczy gminy.

W sytuacji kiedy sprawienie pogrzebu znalazło się w katalogu świadczeń pomocy społecznej, to brak jest jakichkolwiek podstaw do jego odmiennego potraktowania w tym względzie. Jedyna odmienność wynika z tego, że w przypadku decydowania o udzieleniu tego świadczenia, nie może być wydana decyzja, gdyż nie ma podmiotu posiadającego zdolność prawną. W tym więc zakresie organ wykonawczy podejmuje innego rodzaju czynność. W przypadku organu monokratycznego będzie to zarządzenie. W żadnym razie nie można opierać się w tym zakresie na domniemaniu kompetencji rady gminy.

Dodatkowo należy zauważyć, że zawarte w art. 44 u.p.s. sformułowanie, że gmina określa sposób sprawienia pogrzebu nawiązuje bezpośrednio do art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Przepis ten na dzień podjęcia uchwały określa obowiązek pochowania zwłok przez ośrodek pomocy społecznej, a więc jednostkę za pomocą której gmina realizuje zadania z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 110 ust. 1 u.p.s. zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 u.p.s.). W obecnym brzmieniu przepis ten wskazuje wprost na gminę. Natomiast nie przesądza to o właściwości organów gminy, którą z wyżej już podanych przyczyn należy przesądzić na rzecz organu wykonawczego. Skoro chodzi o konkretne świadczenie z pomocy społecznej, to, jak wynika z przepisów ustawy o pomocy społecznej, rozstrzygnięcie w kwestii tego świadczenia winno dotyczyć konkretnego przypadku, nie polega natomiast na ustalaniu ogólnych zasad. Już sam art. 44 wskazuje na konieczność różnicowania sposobu organizacji pogrzebu ze względów religijnych (zgodnie z wyznaniem zmarłego). W praktyce zróżnicowanie to może wynikać także z innych względów, np. w przypadku uhonorowania osób zasłużonych, i to też w różnym stopniu i skali. Powyższe wymaga każdorazowego uwzględnienia tych okoliczności w indywidualnej sprawie. Wymaga również podkreślenia, że zgodnie z art. 110 ust. 3 u.p.s. ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Skoro zadaniem własnym gminy jest realizacja świadczeń z pomocy społecznej, do których zalicza się sprawienie pogrzebu, to sposób realizacji tego świadczenia, powinien zatem ustalić wójt.

Gdy natomiast chodzi o stanowienie ogólnych zasad w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, to ustawa o pomocy społecznej wskazuje wyraźnie na kompetencje rady gminy. Przykładowo można wskazać art. 38 ust. 6 u.p.s, który stanowi, iż rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć minimalne kwoty zasiłku okresowego, o których mowa w ust. 2 i 3; art. 43 ust. 10 u.p.s. zgodnie z którym rada gminy, w drodze uchwały, określa wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania i zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie, art. 96 ust. 2 rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych, czy art. art. 97 ust. 5, który stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych.

W sytuacji zatem, gdy kompetencja do załatwienia sprawy wynika z przepisów szczególnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, to nie obowiązuje domniemanie kompetencji rady gminy przewidziane w art. 18 ust. 1 u.s.g..

Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Gminy nie była w ogóle uprawniona do podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż materia, która jest jej przedmiotem należy do kompetencji organu wykonawczego (por. także wyroki tut. Sądu z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 737/14 oraz z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 840/14 publik. w CBOSA).

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że uchwała, której nadano charakter aktu prawa miejscowego została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzeniem jej nieważności. Wymaga bowiem podkreślenia, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała, wobec czego ta uchwała stanowiła granicę sprawy. Zatem Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą jej część dotkniętą nieważnością (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1807/11 publik.: Lex nr 1120623)

Wobec powyższego stosownie do postanowień art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak sentencji wyroku