Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2965/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 576/17 w sprawie ze skarg D. H. i J. H. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od D. H. i J. H. na rzecz P. S.A. w L.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 576/17, po rozpoznaniu skargi D. H. i J. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Starosta K., po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. z siedzibą w L., dalej "Spółka" orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w R. gm. M. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 12,77 ha i działka nr [...] o pow. 7,29 ha, stanowiącej własność J. H. i D. H., przez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez wyżej opisaną nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Budowa linii 110 kV relacji N." w pasie technologicznym oznaczonym na załącznikach graficznych odpowiednio nr 1 i nr 2, stanowiących integralną część decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie na: przeciągnięciu nad działką nr [...] przewodów napowietrznej jednotorowej linii 110 kV, tj. przewodów fazowych AFL-6 240 mm2 i odgromowych OPGW 48J, posadowieniu słupa energetycznego rurowego R11 P o wysokości 23,9 m i wymiarach u podstawy 7,6 m2, podtrzymującego te przewody oraz późniejszym funkcjonowaniu linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji wzdłuż pasa technologicznego o długości 271 m, szerokości 18 m (po 9 metrów od osi linii) i o obszarze 4882 m - zał. nr 1; przeciągnięciu nad działką nr [...] przewodów napowietrznej jednotorowej linii 110 kY, tj. przewodów fazowych AFL-6 240 mm2 i odgromowych OPGW 48J wzdłuż pasa technologicznego o długości 19 m, szerokości 18 m (po 9 metrów od osi linii) i o obszarze 336 m2 - zał. nr 2. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie również na dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Spółkę w celu dokonywania czynności związanych z robotami projektowo-przygotowawczymi, budową, eksploatacją, konserwacją i usuwaniem awarii linii; zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, trwałych ogrodzeń bez stałych fundamentów, które będzie umożliwiać Spółce swobodny dostęp do urządzeń, a także na niespowodowaniu istotnych zmian ukształtowania terenu w obrębie pasa technologicznego linii oraz także na korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska, zarówno przez okres wykonywania prac budowlano-montażowych jak i przez cały okres eksploatacji linii; niewykonywaniu w pasie technologicznym linii nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości, zarówno przez okres wykonywania prac budowlano-montażowych jak i przez cały okres eksploatacji linii; wycince istniejącego na nieruchomości drzewostanu i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji. Zobowiązano Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania właścicielom nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek realizacji inwestycji i może być dochodzone w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Obowiązek udostępnienia nieruchomości celem wykonania przedmiotowej inwestycji podlega egzekucji administracyjnej. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Uzasadniając podjętą decyzję Starosta K. podniósł, że rokowania o wyrażenie zgody na zajęcie nieruchomości prowadzone przez pełnomocników Spółki nie doprowadziły do zawarcia umowy, bowiem właściciele sprzeciwili się budowie linii nad działkami stanowiącymi ich własność i nie zaakceptowali proponowanej przez inwestora kwoty odszkodowania za zajęcie nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., po rozpoznaniu odwołania współwłaścicieli nieruchomości, Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisane powyżej rozstrzygnięcie Starosty K. Organ odwoławczy uznał, że decyzja została podjęta po przeprowadzeniu postępowania w sposób właściwy i po wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla jej treści. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia przesłanek faktycznych i prawnych do zastosowania przez Starostę K. art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.). Negocjacje zostały przeprowadzone i zakończyły się wynikiem negatywnym, tj. brakiem zgody właścicieli na wejście na teren ich nieruchomości, celem realizacji inwestycji. Wojewoda uznał, że wbrew twierdzeniom odwołujących, z dokumentów z rokowań wynika, iż inwestor proponował właścicielom kwotę wynagrodzenia za posadowienie urządzeń energetycznych, która nie została przez nich zaakceptowana. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Ponadto o lokalizacji inwestycji m. in. na przedmiotowych działkach przesądził Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "R. - linia elektroenergetyczna 110 kV". Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że wydane zezwolenie jest zgodne z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Wojewoda uznał, że podnoszone w odwołaniach zarzuty dotyczące, m. in. dewastacji środowiska, smogu elektromagnetycznego i oceny jego wpływu na środowisko, czy też zamieszczenia w BIP decyzji o budowie linii nie odnoszą się do niniejszego postępowania i nie miały wpływu na wydanie kwestionowanej decyzji.

Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego D. H. i J. H. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 124 ust. 1 u.g.n., decyzja rozstrzygająca w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna określać przedmiot czasowego zajęcia i jego terytorialny zakres w powiązaniu z planem. Ponadto w decyzji należy określić podmiot lub jednostkę organizacyjną, której udziela się zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, rodzaj zamierzonej inwestycji, oraz termin, na który udziela się zezwolenia. Termin ten jest zasadniczym elementem wyznaczającym horyzont czasowy pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika możliwość pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości skorzystania z eksmisji, o której mowa w art. 222 k.c. wobec tych podmiotów, którym udzielono zezwolenia. Z tego względu określenie terminu ograniczenia właściciela lub użytkownika wieczystego ma bardzo istotne znaczenie, aby czasowość ta nie była nieograniczona w czasie mając realne odniesienie w decyzji. Określenie w decyzji terminu ograniczenia to również element dyscyplinujący dla inwestora aby prace nie trwały ponad czas niezbędny.

Sąd I instancji stwierdził, że decyzja organu rozstrzygająca w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości zawiera wszystkie wymagane prawem elementy poza określeniem terminu zajęcia. WSA uznał, że naruszenie to ma charakter procesowy istotny dla rozstrzygnięcia. Z tego względu uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wskazując, że decyzja jest prawidłowa, wymaga uzupełnienia wyłącznie o element określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. S.A. w L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu, a ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, powinna określać termin zajęcia nieruchomości, podczas gdy z treści tego przepisu nie wynika taki obowiązek;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., polegający na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nieodpowiadającym wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewskazanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnego przepisu postępowania, jaki został naruszony i który stanowiłby podstawę do uchylenia wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej jako P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i bezpodstawne uchylenie prawidłowej decyzji Wojewody [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. H. i D. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie zbadania wymagały zarzuty naruszenia prawa procesowego, które okazały się niezasadne.

Zgodnie przepisem art. 141 § 1 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy, i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Zarzut będzie skuteczny, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.

Wbrew stanowisku zawartemu w kasacji w kontrolowanym uzasadnieniu wskazano przepis, który zdaniem Sądu I Instancji zawiera zobowiązanie do określenia terminu ograniczenia. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z przyjętą przez kontrolowany sąd wykładnią przepisu prawa materialnego nie uprawniało go do stawiania zarzutu odnoszącego się do kompletności uzasadnienia. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zwalcza się prawidłowości merytorycznej uzasadnienia.

Nie mogły podważyć wyroku Sądu I instancji także zarzuty naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ani przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a.

Przepisy art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. mają charakter ustrojowy, a nie procesowy. Wskazują podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Takie regulacje mogłyby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien sąd uwzględnić, a czego nie zrobił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona winna wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Taki sam charakter ma przepis art. 3 P.p.s.a. Określa bowiem w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

Skuteczny za to okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, który skarżący kasacyjnie odniósł do przepisu art. 124 ust.1 u.g.n. wskazując na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu, a ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, powinna określać termin zajęcia podczas gdy z treści tego przepisu obowiązek taki nie wynika.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala.

Z brzmienia wskazywanej normy nie wynika, by nakładała ona obowiązek zamieszczenia w decyzji terminu ograniczenia sposobu korzystania. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. w art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy."

Skoro ustawodawca nie nałożył wprost na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania terminu, to ustalenie, a w konsekwencji także domaganie się zamieszczenia w decyzji ograniczenia czasowego na podstawie ww. przepisu, jest działaniem bez podstawy prawnej.

W tym zakresie zresztą wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w licznych orzeczeniach prezentował stanowisko, zgodnie z którym treść art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera normy zobowiązującej organ orzekający w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację inwestycji celu publicznego do wskazania terminu, na który udziela się tego zezwolenia (por. wyrok z dnia 28.06.2017 r., sygn. akt I OSK 2531/15, wyrok z dnia 2.08.2016 r., sygn. akt I OSK 2232/14, wyrok z dnia 12.10.2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, wyrok z dnia 7.09.2016 r., sygn. akt I OSK 87/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że ograniczenie własności poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. kreuje trwały i bezterminowy stosunek prawny, polegający na ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustanowienie trwałego znoszenia przez właściciela nieruchomości w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. II CSK 394/08 (identycznie NSA w wyroku z dnia 18.07.2018 r. wydanego w sprawie I OSK 2268/16).

W świetle powyższych rozważań przyjąć należało, że wskazane naruszenie prawa materialnego skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku zgodnie z art. 185 §1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny winien uwzględnić poczynione w niniejszym wyroku rozważania, a w konsekwencji stanowisko o braku podstaw do uchylenia kwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzji z uwagi na brak wskazania w niej terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Stąd orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.