Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 437/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, 61 a, 105 104
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi B. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia B. F. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] października 2017 r., odmawiające B. F. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przebudowy" budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...] - jako osobie niebędącej stroną postępowania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając postanowienie, organ II instancji wyjaśnił, że [...] lipca 2017 r. oraz [...] sierpnia 2017 r. do PINB wpłynął wniosek B. F. o udzielenie informacji czy dokonano zgłoszenia dotyczącego przebudowy domu w miejscowości [...], gm. [...] w postaci przebudowy ściany wewnętrznej oraz wybicia otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej.

W ramach czynności wyjaśniających organ powiatowy - na podstawie posiadanej kopii aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. - ustalił, że ww. budynek stanowi własność A. i N. D., natomiast B. F. przysługuje prawo nieodpłatnej, dożywotniej służebności mieszkania polegającej na prawie zamieszkiwania w dwóch izbach mieszkalnych oraz prawie do korzystania z łazienki.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2017 r. PINB odmówił B. F. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "przebudowy" budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w miejscowości [...], gm. [...] — jako osobie niebędącej stroną postępowania.

Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B. F. [...]WINB, rozpatrując zażalenie stwierdził, że po analizie materiału dowodowego zebranego w ramach postępowania wstępnego przez PINB uznać należało, że zaskarżone postanowienie nie naruszało przepisów prawa, a zarzuty zawarte w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej przed wszczęciem postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy istnieją podstawy do podejmowania czynności administracyjnych. W przypadku braku takich podstaw obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W powyższych przypadkach organ administracji publicznej nie ma prawnego obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy, tj. załatwienia sprawy co do istoty.

W ocenie [...]WINB organ powiatowy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w omawianej sprawie. Organy nadzoru budowlanego, po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania w danej sprawie, zobligowane są w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania wstępnego w zakresie istnienia przesłanek zawartych w art. 61a K.p.a.. Zdaniem [...]WINB, ustawodawca wprowadził ww. przepis w 2011 r. celem przyspieszenia rozpoznania wniosków, które po dokonaniu wstępnego postępowania wyjaśniającego można załatwić bez formalnego wszczęcia i przeprowadzenia regulowanej procedury zawartej w K.p.a..

Według [...]WINB, żądanie zawarte we wniosku B. F. dotyczące robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w m. [...] pochodzi od podmiotu nieposiadającego w sprawie interesu prawnego, co skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. Powyższe uprawniało organ powiatowy do skorzystania z trybu zawartego w art. 61 a § 1 K.p.a..

Organ przytoczył brzmienie art. 28 K.p.a. i stwierdził, że "w świetle doktryny prawa administracyjnego, interes prawny musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), a nie jedynie na subiektywnym przekonaniu podmiotu, że taki interes posiada. Tak więc podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, a nie oparty o przepisy prawa materialnego, nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a.". Dlatego też koniecznym było ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z określoną inwestycją.

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni przysługuje prawo nieodpłatnej, dożywotniej służebności mieszkania polegającej na prawie zamieszkiwania w dwóch izbach mieszkalnych oraz prawie do korzystania z łazienki. Jak uznał organ "prawo służebności jest ograniczonym prawem rzeczowym, które stanowi o posiadaniu przez stronę wyłącznie interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie". Bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem sprawy wykonywanych robót budowlanych świadczy bowiem jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym ustanowionym, co do zasady, na rzeczy cudzej. Stąd też podmiotowi uprawnionemu przysługiwać mogą jedynie uprawnienia wynikające z tego ograniczonego prawa, a nie np. z prawa własności. Legitymację strony w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego w przedmiocie robót wykonanych w spornym budynku posiadać będą jego właściciele.

W sytuacji, gdy osoba trzecia niebędąca stroną postępowania składa wniosek o wszczęcie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże nawet w przypadku wszczęcia takiego postępowania, wnioskodawca nie jest stroną postępowania, a więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących wyłącznie osobom posiadającym interes prawny, w tym nie jest zawiadamiany o wszczęciu postępowania z urzędu.

Zarzuty zawarte w zażaleniu w ocenie [...]WINB nie były zasadne i jako takie nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego nie może stanowi podstawy - zarówno w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jak i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego - do uznania B. F. za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w m. [...], gm. [...]

Z postanowieniem tym nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na [...] stycznia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, zarzucając mu naruszenie:

"1) art. 28 Prawa Budowlanego poprzez przyjęcie, iż nie jestem stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, pomimo że przedmiotowy przepis nie ma zastosowania w sprawach dotyczących samowoli budowlanej, gdzie zastosowanie winien mieć art. 28 k.p.a.;

2) art. 61a k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia mi postępowania jako osobie niebędącej stroną w postępowaniu - pomimo, iż fakt dokonania samowoli budowlanej godzi w moją sytuację prawną i grozi mi pozbawieniem miejsca zamieszkania".

Skarżąca wnosił o zwolnienie jej od kosztów sądowych. Uzasadniając skargę, skarżąca podkreśliła, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z przyjętym w orzecznictwie poglądem, że art. 28 Pr. bud., zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania w postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być - z mocy art. 28 k.p.a. - ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej: czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Organ zaś "zupełnie zignorował dominujący w orzecznictwie pogląd nakazujący rozszerzanie kręgu stron postępowania w sprawie samowoli budowlanych. Organ był zobowiązany do ustalenia kręgu stron na zasadach ogólnych - przewidzianych w art. 28 k.p.a.".

Samowola budowlana dokonana przez obecnych właścicieli, jak stwierdziła skarżąca, "bezpośrednia z samej racji bytu wpływa na moją sytuację - naruszenie ściany nośnej może spowodować zawalenie budynku - co w konsekwencji doprowadziłoby do pozbawienia mnie mojego miejsca zamieszkania". Skarżąca przywołała wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2283/16, zgodnie z którym "przepisy prawa cywilnego mogą stanowić skuteczną podstawę do uznania określonego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego".

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie organu II instancji, jak również poprzedzające je postanowienie PINB naruszają przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie obu postanowień.

Na wstępie wyjaśnić należy, że rzeczywiście, zgodnie z treścią § 1 art. 61a k.p.a. w wypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak jednakże wynika z hipotezy przywołanego przepisu, organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania tylko i wyłącznie wówczas, gdy brak przymiotu strony występującej z żądaniem jest obiektywnie oczywisty i możliwy do oceny bez potrzeby jakichkolwiek rozważań w tym zakresie.

Prawidłowo zauważył WSA w Warszawie w wyroku VII SA/Wa 87/16 z dnia 28 września 2016 r., że "Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.P.A. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.". Pogląd ten nie jest kwestionowany ani w orzecznictwie, ani w literaturze.

Zgodnie z zawartą w art. 28 k.p.a. definicją, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że tylko taki podmiot może być uznany za stronę, który wykaże, że przysługuje mu interes prawny. Jak jednolicie przyjmuje się w doktrynie prawa administracyjnego, "interes prawny nie jest pojęciem wyimaginowanym, lecz związanym z prawem, o którym właściwy i kompetentny organ orzekać ma w drodze decyzji administracyjnej, ze wskazaniem podstawy prawnej, a więc z przywołaniem konkretnych przepisów prawa pozytywnego. W dodatku stosowanie tej formy prawnej musi być zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc bez zbędnej ingerencji władczej w sprawy jednostki. Żądania jednostki, które nie mieszczą się w pojęciu sprawy administracyjnej kwalifikującej się do jej rozstrzygnięcia decyzją, nie dają podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (...)" – vide R. Hauser w komentarzu do art. 28 k.p.a. w Prawo procesowe administracyjne, 2017.

Jednolicie przyjętym – tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie – poglądem, w pełni podzielanym przez tut. Sąd, jest, że interes prawny, powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego.

Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". W wyroku NSA z dnia 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88 Sąd ten zasadnie wskazał, że stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Jak wynika ze stanowiska zajętego w sprawie, skarżąca wywodzi swój interes prawny z dyspozycji art. 301 i 302 § 2 Kodeksu cywilnego, w zw. z art. 298 k.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, usprawiedliwiające pogląd, że skarżący w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Jak bowiem wynika z twierdzeń skarżącej odnośnie hipotetycznego naruszenia jej praw w związku z samowolnym (zdaniem skarżącej) wykonaniem robót budowlanych w budynku, w którym skarżąca wykonuje swoje rzeczowe prawo ograniczone tzw. służebności mieszkania, obowiązkiem organu było zbadanie, czy skarżąca rzeczywiście nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Nie można uznać za takie "zbadanie" całkowicie błędne prawnie twierdzenie organu, że "prawo służebności jest ograniczonym prawem rzeczowym, które stanowi o posiadaniu przez stronę wyłącznie interesu faktycznego w przedmiotowej sprawie".

Tzw. służebność mieszkania, uregulowana w art. 301 Kodeksu cywilnego jest służebnością osobistą, polegającą na uprawnieniu oznaczonej osoby fizycznej do zamieszkiwania w określonym mieszkaniu. Ta służebność, jako prawo rzeczowe, ciąży na całej nieruchomości obciążonej, choć jej wykonywanie może być ograniczone np. do niektórych izb w budynku czy lokalu.

Jak wyraźnie stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II CSK 330/07 (niepubl.) "służebność mieszkania stanowi ograniczone prawo rzeczowe (art. 244 § 1 KC), do ochrony którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 KC). Klauzula odpowiedniego stosowania nakazuje uwzględnić swoistą naturę ograniczonego prawa rzeczowego i wynikające z niej konkretne potrzeby. Zakres przyznanej ochrony nie podlega żadnym ograniczeniom od strony podmiotowej i - jak przyjmuje się w orzecznictwie - ochrona ta jest skuteczna także przeciwko właścicielowi, przy czym należy uwzględnić zakres uprawnień osoby, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe. Służebność mieszkania wiąże się niewątpliwie z uprawnieniem do władania rzeczą. Uprawniony może zostać tego władztwa pozbawiony, jego prawo może być też w inny sposób naruszone. Odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności umożliwia w takim przypadku skorzystanie z ochrony, jaką daje roszczenie windykacyjne lub negatoryjne (art. 222 w związku z art. 251 KC)".

Wynikające z tego rzeczowego prawa ograniczonego prawo skarżącej do władania rzeczą podlega w wypadku konieczności ustalenia interesu prawnego osoby domagającej się czynności sprawdzającej, czy wykonywane w obiekcie budowlanym roboty budowlane są zgodne z prawem, ocenie organu nadzoru budowlanego (w kontekście art. 4 Pr. bud. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Pr. bud.). Organa obu instancji, uznając, że z prawa służebności mieszkania wynikać może wyłącznie interes faktyczny, wykazały natomiast całkowite niezrozumienie tego, czym prawo takie jest w rzeczywistości i na czym może polegać takie jego naruszenie, które daje skarżącej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym.

Sąd Najwyższy, w uchwale z dnia 16 lipca 1980 r., sygn. akt III CZP 45/80 (OSNCP 1981, nr 2-3 poz. 21, z glosą K. Łukowskiego w OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131) wyraźnie wskazał, że służebność osobista przysługuje oznaczonej osobie fizycznej i ma zaspokoić jej potrzeby. Skoro, zgodnie z art. 298 k.c., zakres służebności osobistej i sposób jej wykonywania oznacza się według osobistych potrzeb uprawnionego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i zwyczajów miejscowych, to obowiązkiem organu badającego przymiot strony w postępowaniu z zakresu prawa budowlanego jest ustalenie, jaki jest ten zakres i sposób wykonywania, a ponadto, czy działanie właściciela nieruchomości i budynku nie narusza prawa do zaspokojenia wynikających z prawa materialnego potrzeb uprawnionego. Ale dokonanie takich ustaleń nie jest możliwe bez formalnego wszczęcia postępowania, czyli przy orzekaniu w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Prawidłowa budowa bowiem musi uwzględniać uzasadnione interesy osób trzecich, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, a więc terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 1 ust. 1 pkt. 9 w zw. z art. 3 pkt. 20 Pr. bud.). Jeżeli więc roboty budowlane mogą naruszać prawo, wynikające ze służebności mieszkania (rzeczowego prawa ograniczonego), np. poprzez uniemożliwienie niezakłóconego lub bezpiecznego wykonywania tego prawa przez podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego, to podmiot taki ma przymiot strony, a sprawa może być przez organ wszczęta właśnie dlatego, że nie tylko własność, ale także prawa rzeczowe są prawnie chronione również ww. prawem administracyjnym.

Nie przesądzając o wyniku ww. badania przez organa nadzoru budowlanego, gdyż nie mieści się to w obowiązku kognicyjnym tut. Sądu, który jedynie kontroluje legalność obu postanowień w zakresie nimi objętym, to wskazać należy, że stroną w postępowaniu o sprawdzenie legalności prowadzonych robót budowlanych jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku może dotyczyć postępowanie, albo kto żąda czynności organu z uwagi na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.).

Sam fakt, że skarżąca wyraziła zaniepokojenie o to, że wykonywane roboty budowlane w budynku (na nieruchomości) obciążonej służebnością mieszkania mogą uniemożliwić wykonywanie jej prawa do władania nieruchomości i zaspokojenia potrzeb, dla których służebność została ustanowiona jest wystarczający po temu, aby najpierw zbadać, czy tak jest rzeczywiście, a dopiero po ustaleniu tych okoliczności ustalać, czy postępowanie jest przedmiotowe, czy też nie. Jednocześnie ten fakt uniemożliwił organowi I i II instancji zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż nie sposób było a priori ustalić, że skarżąca nie ma interesu prawnego, skoro przecież wywodziła go z normy prawa materialnego. Jest zaś przesądzone w orzecznictwie i literaturze, że interes prawny w rozumieniu administracyjnoprawnym może być wywodzony z materialnego przepisu prawa cywilnego.

Z powyższych rozważań wynika, że organa administracji publicznej nie mogą odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, kiedy ocena legitymacji osoby występującej z żądaniem wszczęcia jakiegoś postępowania wymaga dokonania stosownych ustaleń i rozważeń, a tak jest w niniejszym wypadku. Postępując przeciwnie, [...]WINB i PINB naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie pomimo braku przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania.

Skoro organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania wyłącznie w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym, to oczywistym jest, że w sytuacji odmiennej postępowanie należy wszcząć. Wynika to z tego, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA II OSK 1204/13 z dnia 3 grudnia 2014 r. – CBOSA).

W wypadku, jeżeli do organu wniesiony został wniosek (żądanie), który wymaga przeprowadzenia merytorycznego postępowania w oznaczonym zakresie, a z okoliczności podnoszonych we wniosku nie wynika wprost, że wnioskodawca nie jest stroną i nie ma żadnego interesu prawnego w sprawie, to obowiązkiem organu jest zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. Dopiero po wszczęciu w tym trybie postępowania administracyjnego, wywołanego wnioskiem, organ administracji publicznej - w wypadku wątpliwości co do przysługującego wnioskodawcy przymiotu strony – przeprowadza badanie w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy postępowanie w sprawie jest przedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

W wyroku z 9 stycznia 2013 r., II GSK 1833/11 (CBOSA) NSA wyraźnie wyjaśnił, że: "(...) bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony – osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.P.A.".

Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu, co organ ustala w trakcie ww. postępowania wyjaśniającego, ale po wszczęciu postępowania, jest bowiem podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w trybie wyżej przywołanego art. 105 § 1 k.p.a. (por. w tym zakresie uchwałę siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119; także wyrok NSA z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99 ONSA).

Jak wskazuje analiza akt sprawy (w szczególności pisma PINB do skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r., pisma z [...] sierpnia 2017 do Starostwa Powiatowego w [...] i wezwania skierowanego do A. M. z [...] sierpnia 2017 r.) i wyjątkowo ubogiego w argumenty (w kontekście art. 124 § 2 k.p.a.) uzasadnienia zaskarżonego postanowienia PINB, organ ten faktycznie rozpoczął postępowanie wyjaśniające, mające m.in. na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony. Dlatego też nie mógł skorzystać z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia już wszczętego postępowania. Z uwagi na to, organ II instancji nie miał również podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., a więc do utrzymania w mocy wadliwego prawnie orzeczenia, które kontrolował na skutek zażalenia skarżącej.

Powyższa konstatacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że organ I instancji (a także [...]WINB, który powielił ustalenia PINB w zakresie ustalenia prawa, jakie przysługiwało skarżącej) rozpoczął przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony, ale go prawidłowo nie zakończył, ma znaczenie procesowe w niniejszej sprawie. Prawidłowym zakończeniem byłoby bowiem takie rozważenie wszelkich przywołanych przez skarżącego i ustalonych przez organ okoliczności, które pozwoliłoby zarówno organowi I instancji, jak i [...]WINB na poprawne ustalenie, czy prowadzenie sprawy jest bezprzedmiotowe z uwagi na ww. kwestie podmiotowe, czy też nie. Organa obu instancji zaniechały przeprowadzenia rozważań w tym zakresie, czym naruszyły art. 124 § 2 k.p.a.

Choć w niniejszej sprawie skarżąca nie została za stronę uznany przez organa obu instancji, to tut. Sąd w żaden sposób nie przesądza o tym, czy skarżącej taki przymiot w postępowaniu o dokonanie samowoli budowlanej będzie przysługiwał, gdyż taka ocena - na skutek niniejszego wyroku Sądu - zostanie dopiero dokonana przez organ administracji publicznej.

Dlatego też organ, ponownie prowadząc sprawę, w pierwszej kolejności przeprowadzi w sposób należyty postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przymiotu strony skarżącej, rozważając wszelkie przywołane przez nią okoliczności, które w jej ocenie świadczą o tym, że ma przymiot strony postępowania, jak również uwzględniając treść przysługującego skarżącej prawa rzeczowego ograniczonego. Po dokonaniu stosownych ustaleń w tym zakresie i w zależności od ich wyniku, organ albo dopuści skarżącą do udziału w postępowaniu w charakterze strony i podejmie postępowanie merytoryczne w celu załatwienia sprawy, albo poprawnie orzeknie w przedmiocie umorzenia, jeżeli prowadzenie sprawy jest bezprzedmiotowe,

Z wyżej wskazanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd nie orzekł w związku z tym, że skarżącej przyznane zostało prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych.