Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 522/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 c
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 sierpnia 2017 r. Nr BP.501.986.2017.1238.DL1.6092 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne w tej sprawie; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r. o sygn. II GSK 943/18 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA, Sąd II instancji) rozpoznając skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ II instancji, GITD, organ odwoławczy) od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej WSA, Sąd I instancji) z dnia 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 730/17)

w sprawie nałożenia kary pieniężnej na K. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. C. Usługi Transportowe [...] (dalej skarżący, strona, przedsiębiorca) za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Dotychczasowy stan faktyczny w sprawie przedstawiał się w następujący sposób:

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r. (BP.501.986.2017.1238.DL1.6092) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), art. 4 pkt 7 i 22, art. 18 ust. 1 pkt 1, art. 18b, art. 20, art. 20a ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; zwana dalej w skrócie "ustawą" lub "u.t.d.") oraz lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 08 czerwca 2017 r. nr WITD.0152.10039/7/16 o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł – utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazaną karę administracyjną nałożono za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Jak ustalono w dniu 19 kwietnia 2017 r. o godzinie 08:45 w miejscowości S. na ul. [...] (Dworzec Autobusowy) podjęto kontrolę drogową autobusu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował osobiście skarżący. Przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz tego przedsiębiorcy.

W momencie kontroli pojazd oznaczony był tablicą kierunkową z przodu "[...]". W kontrolowanym autobusie, jako pasażer, jechał nieumundurowany inspektor Inspekcji Transportu Drogowego wykonujący przejazd na całej trasie kontrolowanego pojazdu. Zeznał on, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że kierowca wykonujący przewóz jechał trasą nieuwzględnioną w rozkładzie jazdy, będącym załącznikiem do zezwolenia (tj. drogą alternatywną dla drogi wojewódzkiej nr [...] przez miejscowości S(1) i P.). Kierowca do kontroli drogowej okazał dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny, wypis

z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób

w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej S.-S.(1), wraz

z rozkładem jazdy do tego zezwolenia oraz potwierdzenie przyjęcia wniosku

o odstępstwo od warunków określonych w wymienionym zezwoleniu, wraz

z załącznikami, wydane przez Biuro Obsługi Klienta Starostwa Świdnickiego w dniu 15 marca 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym zaszły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez skarżącego przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób, ponieważ z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że w dniu kontroli drogowej przewoźnik jechał trasą nieuwzględnioną w rozkładzie jazdy, będącym załącznikiem do wymienionego zezwolenia, a nie okazał decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Organ II instancji powołał się na protokół kontroli drogowej, a także protokół przesłuchania w charakterze świadka Inspektora Transportu Drogowego, który był pasażerem kontrolowanego pojazdu. Z opinii organu II instancji wynikało, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz regularny z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób

w krajowym transporcie drogowym na trasie S.-S.(1). W przekonaniu organu II instancji sam fakt starania się o odstępstwo od warunków określonych

w posiadanym zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych nie jest równoznaczny z uzyskaniem takiego zezwolenia. Organ odwoławczy zgodził się przy tym z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d., do naruszenia bowiem przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącego, ponieważ wykonywał usługi przewozu osób nie posiadając stosownych uprawnień.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję do WSA we Wrocławiu. W skardze sformułowano żądanie uchylenia w całości decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, że skarżący w dniu 15 marca 2017 r. złożył niezwłocznie po zapoznaniu się z informacją o wyłączeniu drogi z użytkowania wniosek o wydanie decyzji stanowiącej odstępstwo od warunków określonych

w zezwoleniu w związku z niemożliwością wykonywania przewozów zgodnie

z obowiązującym i określonym w zezwoleniu przebiegiem linii komunikacyjnej do właściwego organu, co odzwierciedlają akta administracyjne sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji został więc spełniony wymóg ciążący bezwzględnie na przewoźniku określony w art. 20a ust. 2 u.t.d.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nie było podstaw do stwierdzenia, że

w sprawie brak jest przesłanek do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy, gdyż do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącego. W opinii Sądu I instancji, a wbrew przekonaniu organu, skarżący został pozbawiony możliwości przestrzegania ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków wskutek wielomiesięcznego remontu drogi, a przy tym złożył wniosek zgodnie z art. 20a ust. 2 ustawy, którego skuteczność jest oceniana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Z akt wynikało bowiem, że skarżący podjął

w odrębnym postępowaniu administracyjnym środki prawne i zaskarżył czynność Starosty o pozostawieniu jego wniosku z dnia (data wpływu) 15 marca 2017 r. bez rozpatrzenia W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji organ nieprawidłowo nie zastosował przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA złożył organ – Główny Inspektor Transportu Drogowego. W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 20a ust. 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji z jednej strony zarzucając organom administracji zbyt pochopne wnioski co do wywiązania się przez skarżącego z ciążących na nim obowiązków przewidzianych w art. 20a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym (ze względu na zawisłość sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym), a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności co do dochowania przez przedsiębiorcę należytej staranności w realizacji przewozów, nie uznał za konieczne ponowne rozpoznanie sprawy w tym aspekcie przez organy administracji, lecz niejako a priori przesądził, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wyłączające całkowicie odpowiedzialność skarżącego za stwierdzone naruszenie;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie analizował dokładnie stanu faktycznego w zakresie przystanków na trasie obsługiwanej (zgodnie z zezwoleniem) przez skarżącego ani nie odniósł się do tego, czy skarżący przemieszczał się pojazdem zgodnie ze zorganizowanym przez zarządcę drogi objazdem, podczas gdy okoliczności te zostały ustalone przez organ i były bezsporne, tj., że skarżący poruszał się po drodze zgodnie z wyznaczonym objazdem, przy czym na trasie objętej zezwoleniem a zamkniętej w czasie kontroli z uwagi na jej remont skarżący nie miał wyznaczonych przystanków, których wyznaczenia domagał się dopiero na trasie objętej wnioskowanym odstępstwem, co skutkowało wystosowaniem przez Starostę Świdnickiego wezwania do sprecyzowania treści żądania i w konsekwencji wobec braku odpowiedzi strony w wyznaczonym terminie - pozostawieniem wniosku bez rozpoznania przez ten organ, przy czym naruszenie stypizowane pod Ip. 2.2.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym sankcjonuje już sam fakt wykonywania przewozu niezgodnie z ustaloną w zezwoleniu trasą przejazdu, niezależnie od tego, czy skarżący przestrzegał wskazanych w zezwoleniu przystanków, wobec czego zarzuty Sądu w tym zakresie nie mogły mieć żadnego znaczenia w sprawie;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 20 ust. 1 i ust. 1 a, art. 20a ust. 2 u.t.d., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, jakoby samo złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o odstępstwo od warunków określonych

w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób, mogło być uznane za wystarczające do realizacji tych przewozów niezgodnie

z warunkami zezwolenia bez narażenia się na zarzut realizacji przewozów z naruszeniem przepisów ustawy (Ip. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d.), podczas gdy z treści art. 20a ust. 2, w powiązaniu z art. 18b ust. 1 pkt 1 lit. e) i art. 20 ust. 1 i ust. 1a u.t.d. wynika jednoznacznie, że wykonywanie tych przewozów niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, już choćby w samym tylko zakresie ustalonej trasy przejazdu, w sytuacji gdy okoliczności uniemożliwiające ich realizację w zgodzie z zezwoleniem trwają dłużej niż 14 dni, wymaga bezwzględnego uzyskania stosownej decyzji właściwego organu i dopiero po jej uzyskaniu prawnie dopuszczalne jest świadczenie usług na zmienionej trasie;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e), art. 18b ust. 1 pkt 7, art. 20 ust. 1 i ust. la, art. 20a ust. 2 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. a także Ip. 2.2.3 załącznika nr 3, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia i jego zaistnienia nie mógł przewidzieć, skoro został pozbawiony możliwości przestrzegania ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków wskutek wielomiesięcznego remontu drogi, a przy tym złożył wniosek zgodnie z art. 20a ust. 2 u.t.d., podczas gdy skarżący nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 20a ust. 2 u.t.d., tj. nie uzyskał decyzji pozwalającej na odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu wskutek własnego zaniedbania, a pomimo tego z pełną świadomością naruszania prawa wykonywał przewozy na danej linii komunikacyjnej niezgodnie z warunkami wskazanymi w zezwoleniu, co wbrew stwierdzeniu Sądu w oczywisty sposób wykluczało możliwość zastosowania w sprawie dyspozycji normy prawnej przewidzianej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W ocenie Sądu II instancji argumenty kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie. NSA wskazał, że zasadny był zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tj. sposobu sporządzenia uzasadnienia wyroku w szczególności w zakresie polemiki ze stanowiskiem stron dotyczącym wykładni przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie zostało dostatecznie wyjaśnione czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., świadczące o tym, że skarżący dochował należytej, wymaganej w danych stosunkach gospodarczych od profesjonalnego podmiotu staranności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę ponownie, należy przede wszystkim zauważyć, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.). Związanie taką wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie drugie u.p.p.s.a.; zob. także J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 267-268).

Przypomnienia wymaga, że uchylając wyrok WSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestia ewentualnego wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie została poprzedzona wywodem, mogącym uwidocznić sposób wystarczający rozumowania Sądu pierwszej instancji, innymi słowy, w opinii NSA w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak było wystarczającej oceny czy skarżący przedstawił prawidłowe argumenty usprawiedliwiające wyłączenie jego odpowiedzialności na tle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., czy ich nie przedstawił.

Biorąc wskazane wytyczne pod uwagę, należy przypomnieć, że ramy materialnoprawne dla podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadniczo wyznaczał przepis art. 92a ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia z dnia 5 lipca ustawą o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw 2018 r. [Dz.U. z 2018 r. poz. 1481], w myśl którego podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Szczegółowy wykaz naruszeń oraz wysokość kar za naruszenia zostały określone w załączniku nr 3 do ustawy, który pod lp. 2.2.3 sankcjonuje karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących - ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Przypomnienia wymaga, że przepis art. 20a ust. 1 u.t.d. pozwala na odstąpienie od przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów. Określone w art. 20a ust. 1 u.t.d., odstępstwo od warunków zawartych w zezwoleniu, bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają nie dłużej niż 14 dni. Natomiast jeśli przeszkody te trwają dłużej, przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu.

Na kanwie niniejszej sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że skarżący

w dniu kontroli tj. 19 kwietnia 2017 r. posiadał ważne zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym udzielne przez Starostę Świdnickiego, nr [...]. Zezwolenie obejmowało przewóz przez: S. Plac G., S. ul. [...], S. ul. [...] – S.(3) – N. – S.(1) ul. [...], S.(1) ul. [...], S.(1) al. [...]. W dniu 19 kwietnia 2017 r. skarżący poruszał się trasą S.(1) – S., z tym, że początkowy przystanek na jakim wsiadł do autobusu pracownik Inspekcji Transportu Drogowego znajdował się na ul. [...] w S.(1). Kolejnym przystankiem był jedynie przystanek S. [...], a końcowym, na którym zakończył swój przejazd funkcjonariusz Inspekcji Transportu Drogowego – S. Dworzec. Ani z zeznań funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego, ani z protokołu kontroli oraz załącznika do niego nie wynika w żaden sposób, że kierowca zatrzymywał się na przystankach nieuwzględnionych w zezwoleniu (P. lub S.(1)). Fakt, że przedsiębiorca przewozowy poruszał się po zmienionej trasie nie wynika wprost z zeznań złożonych przez funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego, lecz z załącznika do protokołu kontroli nr [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r., w którym powołano się na te zeznania. W załączniku wskazano, że skarżący poruszał się drogą alternatywną dla drogi wojewódzkiej nr [...] przez miejscowości S.(1) i P. Na odcinku drogi wojewódzkiej nr [...] N. – S.(1) w związku z robotami drogowymi nastąpiła zmiana organizacji ruchu i przejazd trasą nie był możliwy. Wykonywanie przewozu przez skarżącego alternatywną trasą co do zasady nie stanowiło osi sporu pomiędzy organem a skarżącym. W konsekwencji wykonanie przejazdu po zmienionej trasie Sąd uznaje w niniejszej sprawie za okoliczność bezsporną.

Przesłanki egzoneracyjne zostały przewidziane w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Powołana regulacja dotyczy okoliczności, które nie odnoszą się do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, lecz okoliczności, które wynikły z działań osób trzecich, sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy dochowaniu najwyższej staranności

i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca przy konstrukcji tego przepisu posłużył się funktorem koniunkcji w postaci przecinka, co oznacza, że dla spełnienia tych przesłanek konieczne jest łączne wykazanie, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia oraz jednocześnie że naruszenie to było niezależne od przedsiębiorcy

i nie mógł on go przewidzieć.

Prawidłowa rekonstrukcja wskazanej sankcji administracyjnej

z uwzględnieniem okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy przewozowego, wskazanych w art. 92c ustawy w kontekście niniejszej sprawy wymaga sięgnięcia do przepisów regulujących wykonywanie przewozu regularnego oraz dozwolonych odstępstw od warunków, zawartych w zezwoleniu wydawanym przez właściwego Starostę.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). W myśl art. 18b ust. 1 u.t.d., przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2), wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3), zgodnie z warunkami przewozu osób, określonymi w zezwoleniu (pkt 7). Stosownie zaś do treści art. 18b ust. 2 u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się min. naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 (pkt 5). Warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ustawy, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych lub blokad drogowych (art. 20a ust. 1 u.t.d.). Jednakże w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (art. 20a ust. 2). Decyzja w tym przedmiocie nie może być wydana na okres dłuższy niż okres ważności zezwolenia (art. 20a ust. 3), a do wydania decyzji przepisy art. 20 i 22 stosuje się odpowiednio (art. 20a ust. 4), co oznacza, że decyzja o odstępstwach powinna zawierać: warunki wykonywania przewozów;przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; miejscowości, w których znajdują się przystanki (na zmienionej trasie). W związku z odesłaniem do przepisu art. 22 ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów na zmienionej trasie przedsiębiorca powinien dołączyć:

1) proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; 2) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; 3) potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi;4) zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach; 5) cennik; 6) wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy.

Wskazać, należy przy tym, że ustawodawca nakazał stosowanie tego przepisu odpowiednio, a nie wprost, co prowadzi do wniosku, że dokumenty składane przez przedsiębiorcę powinny dotyczyć jedynie przewozów na zmienionym odcinku trasy oraz w takim zakresie w jakim ulegają zmianie, a dokumenty określone w pkt 3-4 jedynie w przypadku, gdy przystanki przewoźnika mają znajdować się na zmienionej trasie.

Należy zatem wskazać, że art. 20a ust. 1 wskazuje na okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, które uprawniają przedsiębiorcę przewozowego do wykonywania przewozu po trasie odmiennej od tej określonej w zezwoleniu i co do zasady wyłączają możliwość zastosowania art. 92a. Ustawodawca ogranicza możliwość odstępstwa od warunków zezwolenia jedynie na czas wystąpienia okoliczności uniemożliwiającej wykonywanie przewozów do 14 dni, co obliguje przedsiębiorcę do wystąpienia do właściwego Starosty o decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, jeśli okoliczności te trwają dłużej niż 14 dni. Ustawodawca nie określił jednak momentu, w którym przedsiębiorca powinien o taką decyzję wystąpić. Ustalenie tego momentu warunkuje również możliwość zastosowania przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. – nie można bowiem uznać, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia, jeśli we właściwym czasie nie wystąpił o decyzję o odstępstwo o zmianę trasy określonej w zezwoleniu na wykonywanie przewozu drogowego osób.

Dokonana przez Sąd wykładnia operatywna tych przepisów prowadzi do wniosku, że można wyróżnić dwie interpretacje co do momentu złożenia podania o wydanie decyzji w przedmiocie odstępstwa od zezwolenia na wykonywanie przewozu drogowego osób. Wedle pierwszej z nich przedsiębiorca, jako profesjonalista, zobowiązany do zachowania należytej staranności powinien wystąpić o odstępstwo z odpowiednim wyprzedzeniem, tak, aby organ wydający decyzję w tej sprawie, biorąc pod uwagę ustawowe terminy do załatwienia sprawy, określone w art. 35 § 1-3 k.p.a. mógł wydać decyzję przed upływem 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności, które uniemożliwiają korzystanie z przejazdu zgodnie z warunkami zezwolenia.

Możliwe jest również przyjęcie interpretacji, że przedsiębiorca powinien złożyć wniosek o odstępstwo bez zbędnej zwłoki od momentu powzięcia informacji o planowanym wyłączeniu trasy i wyznaczeniu trasy alternatywnej nie później jednak niż w ciągu 14 dni od wystąpienia okoliczności, która skutkuje koniecznością przebiegu trasy określonej w zezwoleniu.

Pierwszej z zaprezentowanej wykładni przepisów Sąd nie może jednak zaakceptować. Po pierwsze należy wskazać, że przyjęcie takiej interpretacji w nakłada na przedsiębiorcę obowiązek niedookreślony, bowiem termin rozpoznania, wydania i doręczenia przedsiębiorcy przewozowemu decyzji w przedmiocie odstępstwa jest co do zasady od niego niezależny. Może on jedynie orientacyjnie przewidywać, że termin załatwienia sprawy nie będzie trwał dłużej niż miesiąc, jednak nie może być tego pewien. Przede wszystkim jednak nie można wymagać od przedsiębiorcy złożenia wniosku o odstępstwo do warunków zezwolenia, jeśli nie zna on dokładnej organizacji ruchu z powodu prowadzonego remontu oraz terminu jego zakończenie.

Biorąc pod uwagę wytyczne NSA w tej sprawie Sąd przypomina, że dokonując prawidłowości wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej skarżącego na tle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.d.p., Sąd zobowiązany jest do oceny argumentów odnoszących się do tego, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z ujęte w tym przepisie, innymi słowy Sąd powinien stwierdzić czy i w jaki sposób skarżący dochował należytej, wymaganej w danych stosunkach gospodarczych od profesjonalnego podmiotu staranności. Podkreślenia, w tym miejscu uzasadnienia, wymaga, że przepis prawa administracyjnego nie określa konkretnych działań, jakie powinien podjąć przedsiębiorca w ramach swojej działalności, w konsekwencji należałoby odwołać się do kryteriów należytej staranności wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, mając w szczególności na uwadze zawodowy charakter działalności przedsiębiorcy (art. 355 § 2 k.c.). Profesjonalizm powinien przejawiać się w dwóch podstawowych zachowaniach: postępowaniu zgodnym z regułami fachowej wiedzy oraz sumienności. Należyta staranność osoby zawodowo wykonującej zobowiązanie - poza sytuacjami, w których umówiono się inaczej - jest rozumiana, jako przeciętnie wymagana, a więc zachowująca ustaloną wzorcem średnią na wystarczającym poziomie, na tyle dobrym, aby prawidłowo wykonać czynności zawodowe wymagania w zakresie jego wiedzy i umiejętności praktycznych - fachowość. (zob. szerzej wyrok Sądu Apelacyjnego z Łodzi15 lipca 2020 r. publ. LEX nr 3115638).

Dokonując oceny postępowania skarżącego w świetle wskazanych uregulowań w pełni akceptuje stanowisko zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 730/17), że "Okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że droga wojewódzka nr [...] na odcinku ujętym w zezwoleniu wydanym na rzecz skarżącego została wyłączona z ruchu drogowego na okres przekraczający 14 dni z powodu długotrwałych prac drogowych (remontu drogi). Była to więc niezależna od przedsiębiorcy okoliczność, uniemożliwiająca wykonywanie mu przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów w rozumieniu przytoczonego wyżej art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym..... W świetle zacytowanego unormowania art. 20a ust. 2 obowiązkiem przewoźnika jest złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji – to jest o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu w związku z niemożliwością wykonywania przewozów zgodnie z obowiązującym i określonym w zezwoleniu przebiegiem linii komunikacyjnej. I w tej mierze trzeba podkreślić, że skarżący w dniu 15 marca 2017r. złożył niezwłocznie po zapoznaniu się z informacją o wyłączeniu drogi z użytkowania taki wniosek do właściwego organu, co odzwierciedlają akta administracyjne sprawy. Został więc spełniony wymóg ciążący bezwzględnie na przewoźniku określony w art. 20a ust. 2 u.t.d." Dodatkowo argumentem przemawiającym za przyjęcie, że skarżący dokonał należytej staranności w tej sprawie jest okoliczność ujawniona w korespondencji pomiędzy Starostwem Powiatowym w Świdnicy a Dolnośląską Służbą Dróg i Kolei we Wrocławiu, z której wynika, że pracownik Starostwa dowiedział się o terminie zakończenia prac na drodze wojewódzkiej nr [...] o raz o przebiegu trasy objazdu, w dniu 10 marca 2017 r. o godz. 11.13 ( k.38 akt adm.) Z treści ww. korespondencji wynika dodatkowo, że przedsiębiorcy, którzy próbowali uzyskać decyzję "zmieniającą" do udzielonych zezwoleń na podstawie dokumentu uzyskanego od wykonawcy robót nie mogli skutecznie domagać się wydania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Tak więc niezbędną informacją do uzyskania wymaganej prawem decyzji była informacja przekazana przez Dolnośląską Służbę Dróg i Kolei we Wrocławiu 10 marca 2017 r. o godz. 11.13. Nie sposób zatem uznać, że wystąpienie przez skarżącego o odstępstwo od warunków zezwolenia (5 dni później) nastąpiło na tyle późno, aby mówić o niezachowaniu należytej staranności. W opinii Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie skarżący przedsiębiorca nie miał zatem wpływu na powstanie naruszenia w tym sensie, że złożył wniosek bez zbędnej zwłoki,

a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, nadzwyczajnych, niezależnych od niego (przebudowa odcinka i zmiana organizacji ruchu).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie zauważył, że wprawdzie ciężar dowodu wykazania przesłanek wymienionych w przepisie art. 92c ust. 1 u.t.d. spoczywa na stronie postępowania, gdyż to ona wywodzi z tego przepisu skutki prawne, to jednak organy transportu drogowego powinny odnieść się do stanowiska skarżącego w tym zakresie. W opinii Sądu orzekającego w tej sprawie GITD uzasadniając decyzję z 8 czerwca 2017 r. w żadnym fragmencie uzasadnienie nie odniósł się do możliwości zastosowania wobec skarżącego art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., natomiast organ odwoławczy przywołał co prawda treść wspomnianego przepisu, ale ponadto jedynie stwierdził, że; "Do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań skarżącego, ponieważ wykonywał usługi przewozu osób nie posiadając stosownych uprawnień", trudno uznać, że jest to odniesienie możliwości/braku możliwości zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. do konkretnych okoliczności podnoszonych przez skarżącego od momentu zawiadomienia go o wszczęciu postępowania wyjaśniającego (z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie otrzymał 25 kwietnia 2017 r. [k.24 akt adm.], ustosunkował się do tej informacji pismem z 28 kwietnia 2017 r. [k.31 akt adm.]). Działanie organu jest nieprawidłowe przede wszystkim dlatego, że w sposób arbitralny, nie odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu zajmuje stanowisko w sprawie, tym samym naruszając zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego ( art 7, art. 8, art. 11, art. 80). Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne nie jest prowadzone parwidłowo, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Odnosząc się natomiast do twierdzeń organu II instancji , w których podkreśla nieprawidłowe jego zdaniem postępowanie skarżącego w sposobie złożenia wniosku o odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu Sąd zgadza się w pełni ze stanowiskiem zawartym w uzasadnianiu WSA w wyroku z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Wr 730/17) , w którym stwierdzono, że "Z akt wynika, że skarżący podjął w odrębnym postępowaniu administracyjnym środki prawne i zaskarżył czynność Starosty Świdnickiego o pozostawieniu jego wniosku z dnia (data wpływu) 15 marca 2017 r. bez rozpatrzenia. W piśmie bowiem Starostwa Powiatowego w Świdnicy, skierowanym do organu pierwszej instancji, z 4 maja 2017 r., podano, że: "Obecnie toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Wałbrzychu, postępowanie z zaskarżenia tutejszego Starosty" przez skarżącego " z dnia 21 kwietnia br. w przedmiotowej sprawie, tj. zawieszenia postępowania i nie wydania przedsiębiorcy decyzji o odstępstwie od posiadanego zezwolenia nr [...]". W tej sytuacji zatem przyjmowanie, że wniosek skarżącego był obarczony wadami i działanie skarżącego w tej materii cechował brak należytej staranności - na gruncie ustawowej powinności przewoźnika, o jakiej mowa w ustępie 1 art. 20a - byłoby co najmniej przedwczesne." Ponadto kwestia skuteczności złożonego wniosku badana jest w odrębnym postepowaniu.

Skarżący został pozbawiony możliwości skorzystania z ustalonej w zezwoleniu trasy i wyznaczonych na tej trasie przystanków, wobec remontu drogi trwającego na pewno dłużej niż 14 dni, o fakcie tym dowiedział i złożył wniosek o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu na podstawie art. 20a ust.2 u.t.d. w terminie 5 dni licząc od momentu, kiedy prawidłowa informacja o remoncie drogi dotarła do Starostwa.

Sąd co do zasady podziela również stanowisko i tezy orzecznicze zaprezentowane przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że przepis art. 92c ma charakter wyjątkowy. Podkreślenia jednak wymaga, że oznacza to jednak istnieją sytuację, wtórych przepis ten musi mieć zastosowanie i wbrew twierdzeniom organu należy jednak wskazać, że niniejszej sprawie zachodzi właśnie wyjątkowa okoliczność. Z kolei przykłady z orzecznictwa, dotyczące zastosowania i charakteru przepisu art. 92c u.t.d., zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, chociaż zawierały trafne wywody to żaden z nich nie dotyczył stanu faktycznego zbliżonego do rozpoznawanej sprawy (wyrok NSA z 2.06.2009 r., II GSK 989/08, wyrok WSA w Gliwicach z 4.09.2013 r., II SA/Gl 806/13, z wyrok WSA w Olsztynie z 12.02.2013 r., II SA/Ol 1402/12 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 18.12.2012 r., II SA/Ol 1328/12,– dotyczyły przestrzegania czasu pracy kierowców).

Z tych względów Sąd uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która wyłącza możliwość ukarania przedsiębiorcy przewozowego. Biorąc pod uwagę wytyczne NSA Sąd pierwszej instancji ocenił, że skarżący przedstawił prawidłowe argumenty odnoszące się do wyłączenia jego odpowiedzialności administracyjnej na tle art. 92c ust.1 pkt 1 u.d.p., zbadał, że zaistniały przesłanki egzoneracyjne z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d, ocenił zaistnienie przesłanek na tle konkretnych okoliczności sprawy, wykazywanych przez przewoźnika - skarżącego. Stwierdził, że okoliczności z powodu których doszło do naruszenia skarżący nie mógł przewidzieć.

Dokonując takiej oceny WSA postanowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 3 p.p.s.a. oraz art. 190 zdanie pierwsze, uchylić zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w tej sprawie, czemu dano wyraz w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a.