Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2396/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 2 pkt. 4 lit. 1 i ust. 3, § 4 ust. 2 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 1 pkt. 4 lit. a
journal: Dz.U. 2009 nr 184 poz 1436
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca  stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.
article: art. 6 a
journal: Dz.U. 2014 poz 191
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 8/17 w sprawie ze skargi Wojewody M. na zarządzenie Gminy C. z dnia [..] kwietnia 2016 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w W. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody M. o na rzecz Gminy C. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 8/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę Wojewody M. na zarządzenie Wójta Gminy C. z dnia [..] kwietnia 2016 r., nr [..], w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w W. i stwierdził, że zarządzenie to zostało wydane z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że powołanym zarządzeniem z dnia [..] kwietnia 2016 r. Wójt Gminy C. zatwierdził konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w W. ogłoszony przez Wójta Gminy C. i przeprowadzony w dniu [..] lutego 2016 r. Skargę na to zarządzenie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda M. podnosząc, że konkurs zatwierdzony tym zarządzeniem został przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa. Dla przyjęcia takiego stanowiska zasadnicze znaczenie ma powód, dla którego w przedmiotowym konkursie nie uczestniczył z przyczyn formalnych dotychczasowy dyrektor Zespołu Szkół w W. J. B. Funkcję Dyrektora Zespołu Szkół w W. pełnił od dnia [.]. września 2011 r. do dnia [..] sierpnia 2016 r. W związku z upływającą kadencją zwrócił się w dniu 9 października 2015 r. do organu prowadzącego o dokonanie oceny swojej pracy na stanowisku Dyrektora Zespołu Szkół w W. W toku czynności w postępowaniu dotyczącym oceny jego pracy zebrano opinie i oceny cząstkowe: z dnia 18 grudnia 2015 r. Wójta Gminy C., z dnia 30 listopada 2015 r. M. Kuratora Oświaty, z dnia 30 listopada 2015 r. Zarządu Oddziału ZNP powiat n., z dnia 4 grudnia 2015 r. Rady Szkoły przy Zespole Szkół w W. oraz z dnia 12 stycznia 2016 r. Międzyzakładowej Komisji NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty i Wychowania. W dniu 13 stycznia 2016 r. wszystkie te pomioty, za wyjątkiem Wójta Gminy C., wystawiły J. B. ocenę wyróżniającą. Po wcześniejszym zapoznaniu J. B., jako ocenianego, z treścią projektu karty oceny pracy, Wójt Gminy C. dokonał oceny jego pracy jako dyrektora Zespołu Szkół w W., wydając ocenę negatywną. W dniu 26 stycznia 2016 r. wpłynął do organu prowadzącego wniosek J.B. o ponowne ustalenie oceny jego pracy. Wójt Gminy C. zarządzeniem nr [..] z dnia 7 marca 2016 r. powołał zespół oceniający w celu rozpatrzenia powyższego wniosku. W dniu 18 marca 2016 r. na zwołanym posiedzeniu, Zespół oceniający ustalił nową ocenę pracy J. B., jako ocenę wyróżniającą. Taką też ocenę zatwierdził Wójt Gminy C. jako organ prowadzący Zespół Szkół. Jednocześnie w dniu 5 stycznia 2016 r. Wójt Gminy C. ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora w Zespole Szkół w W. z terminem składania ofert do dnia 20 stycznia 2016 r. Z inicjatywy mieszkańców Gminy C., rodziców, uczniów i samych radnych odbyło się nadzwyczajne posiedzenie Rady Gminy, na którym radni przyjęli wniosek skierowany do Wójta o wydłużenie terminu składania dokumentów konkursowych tak, aby umożliwić J.B.złożenie oferty po ponownej ocenie jego pracy. Wójt nie uwzględnił zarówno wniosku radnych Rady Gminy C., jak też i wniosku J. B. z dnia 10 stycznia 2016 r. i nie wydłużył terminu składania dokumentów, a konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w W. odbył się 2 lutego 2016 r. Komisja konkursowa powołana zarządzeniem Wójta Gminy C. nr [..] z dnia [..] stycznia 2016 r. już w dniu 2 lutego 2016 r., w wyniku przeprowadzonego konkursu wskazała, że kandydatem na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. została D. M. Porównanie sekwencji czasowej, w której dokonano oceny pracy dotychczasowego Dyrektor Szkół w W. oraz ogłoszono konkurs na stanowisko dyrektora tej placówki i wskazano datę rozstrzygnięcia tego konkursu, pozwala na stwierdzenie, że wydanie przez organ prowadzący szkołę negatywnej oceny pracy J. B. w istocie służyło wyeliminowaniu go z możliwości startowania w konkursie na dyrektora powyższej palcówki, albowiem jednym z wymagań ogłoszonego konkursu było zgodnie z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba na stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. z 2009 r. Nr 184, poz. 1436, ze zm.), uzyskanie co najmniej dobrej oceny pracy w okresie ostatnich 5 lat. Nadto ocena wystawiona przez Wójta Gminy C. nie odnosiła się do kryteriów określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, a jedynym powodem wystawienia J. B. oceny negatywnej, była podnoszona w ocenie okoliczność podważania autorytetu i nadszarpnięcia zaufania do Wójta przez złożenie skargi do Rady Gminy i złożenie pozwu do sądu pracy na Zespół Szkół w W. Wojewoda podniósł także, że Wójt Gminy C. przy dokonywaniu oceny pracy J. B. w ogóle nie uwzględnił ocen cząstkowych pracy jako dyrektora Zespołu Szkół w W. dokonanych przez przedstawicieli innych podmiotów zobowiązanych do takiej oceny. Zarówno kurator oświaty jak i przedstawiciele podmiotów wyżej wskazanych wykonują szczególne uprawnienia w zakresie opiniowania, organ prowadzący zespół szkół nie powinien więc pomijać oceny pracy dyrektora szkoły dokonane przez te podmioty. Wprawdzie opinie i oceny wymienionych podmiotów nie wiążą organu prowadzącego szkołę, to jednak podmioty mają status współdziałających z organem wykonawczym gminy w przypadku dokonywania oceny dyrektora publicznej placówki oświatowej. W ocenie Wojewody należy przyjąć, że w dokonanej ocenie pracy dotychczasowego dyrektora w istocie brak było argumentacji Wójta co do wystąpienia merytorycznych, opartych na przepisach prawa, przesłanek do wyrażenia przez Wójta negatywnej oceny jego pracy zwłaszcza, że Wójt nie odniósł się do kryteriów wskazanych we wzmiankowanym rozporządzeniu. W rezultacie nie doszło do dokonania oceny pracy dotychczasowego dyrektora zespołu szkół, opartej na przepisach prawa. O pozorności działań Wójta w tym zakresie świadczy fakt, że w pierwszej ocenie praca dyrektora Zespołu Szkół w W. została przez niego oceniona negatywnie, a na skutek odwołania ocenę zmieniono diametralnie - na ocenę wyróżniającą. Zdaniem strony skarżącej taka dysproporcja pomiędzy obiema ocenami świadczy o tym, że w rzeczywistości nie dokonano obiektywnej oceny w oparciu o kryteria przewidziane przez prawo. Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione zastrzeżenia nie można, zdaniem Wojewody, uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie konkursu na stanowisko dyrektora publicznej placówki oświatowej w sytuacji, gdy przedstawiciel organu prowadzącego szkołę ogłaszający konkurs na dyrektora szkoły w sposób nieuprawniony i niezgodny z przepisami prawa dokonał oceny pracy dotychczasowego dyrektora tej placówki, przez co pozbawił potencjalnego uczestnika możliwości spełnienia warunków formalnych koniecznych do przystąpienia do konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w W. W konsekwencji brak oceny pracy przez Wójta Gminy C. nie pozwolił J. B. wziąć udziału w ogłoszonym konkursie, co w istocie wypaczyło cały przebieg i wynik ogłoszonego konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. Mając na względzie przytoczone okoliczności i formalne przyczyny, w związku z którymi uczestnik nie brał udziału w ogłoszonym konkursie, w ocenie Wojewody, należy uznać, że został on na skutek świadomych działań przedstawiciela organu prowadzącego szkołę pozbawiony możliwości uczestniczenia w konkursie, a tym samym zaskarżone zarządzenie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o jej oddalenie kwestionując uznanie J. B. za uczestnika postępowania, wywodząc brak jego interesu prawnego. Wójt Gminy C. podniósł, że skarga nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów, które w sposób skuteczny mogłyby podważyć jego zarządzenie z dnia 11 kwietnia 2016 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w W. Konkurs ten, zdaniem Wójta, został przeprowadzony w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dlatego brak jest jakichkolwiek podstaw aby stwierdzać nieważność powołanego zarządzenia. Kandydat zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.) został wyłoniony w drodze konkursu przeprowadzonego przez organ prowadzący. Żaden z kandydatów uczestniczących w konkursie, a zwłaszcza z tych kandydatów, którzy mogliby mieć zastrzeżenia co do samej procedury konkursowej, nie podnosił naruszenia przepisów prawa czy też wadliwości w samym przeprowadzeniu tego konkursu. Uwag nie zgłaszali także członkowie komisji zarówno w trakcie przeprowadzania konkursu, jak również po jego zakończeniu. Brak jest również jakichkolwiek uwag lub zastrzeżeń co do samej procedury konkursowej w protokole z posiedzenia komisji konkursowej z dnia 2 lutego 2016 r. do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. Zarzutów zwróconych przeciwko procedurze postępowania konkursowego nie podnosi sam organ nadzoru, jakim jest Wojewoda M., a treść skargi sprowadza się tylko do kwestionowania i luźnych dywagacji na temat oceny J. B. Nie zachodziła żadna z przesłanek pozwalająca na unieważnienie konkursu z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, tj. nie doszło do: nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków, naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1, innych nieprawidłowości, które mogłyby mieć wpływ na wynik konkursu. W ocenie Wójta, nie ma żadnego związku pomiędzy oceną pracy J. B. a przeprowadzeniem postępowania konkursowego, który mógłby rzutować na nieważność postępowania konkursowego. Są to dwie niezależne od siebie procedury, kwestia oceny pracy i złożenia od niej odwołania podlega zupełnie innym trybom jak przeprowadzenie konkursu na dyrektora szkoły i jego zatwierdzenia przez organ prowadzący. Odnosząc się do twierdzeń Wojewody M. dotyczących pozbawienia potencjalnego uczestnika możliwości spełnienia warunków formalnych koniecznych do przystąpienia do konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w W., podkreślono że J. B. w ogóle nie złożył oferty na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. Wobec tego, że o stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. ubiegały się inne osoby, to J. B. nie może założyć, że wygrałby konkurs. Nie można także zarzucić organowi prowadzącemu, że J. B., na skutek świadomych działań organu prowadzącego, został pozbawiony możliwości uczestniczenia w konkursie. Wójt podkreślił, że J. B. już w 2014 r. wiedział, że jego ocena pracy jest nieaktualna. Wiedząc, że praktyką w gminie C. jest ogłaszanie konkursów w pierwszym kwartale danego roku, powinien z ostrożności (mając na uwadze swój interes), wystąpić o ocenę pracy z odpowiednim wyprzedzeniem. Od dnia 1 września 2016 r. funkcję Dyrektora Zespołu Szkół w W. pełni D.M. Przed objęciem tej funkcji D. M. była nauczycielem zatrudnionym w tej szkole. Jej wybór na to stanowisko ma charakter nieodwracalny, natomiast J. B. jest nauczycielem informatyki zatrudnionym w tej szkole poprzez mianowanie. Odnosząc się do sesji nadzwyczajnej Rady Gminy C. oraz wniosku J. B. o przedłużenie terminu składania dokumentów konkursowych, organ poinformował, że zainteresowani o odmowie wydłużenia terminu składania dokumentów konkursowych, powiadomieni zostali pismami: z dnia 15 stycznia 2016 r. - J. B. oraz z dnia 8 lutego 2016 r. - radni Rady Gminy C. Działania, które podjęte były w sprawie przeprowadzonego konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. oraz oceny pracy J. B. - zdaniem Wójta - były zgodne z przepisami prawa. Oba postępowania podlegają odrębnym procedurom, a J. B., w zakresie oceny pracy, wykorzystał przysługującą mu procedurę odwoławczą.

Uwzględniając skargę Wojewody M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że posiada ona usprawiedliwione podstawy. W ocenie Sądu trafnie wskazano w skardze, że konkurs zatwierdzony zaskarżonym zarządzeniem Wójta Gminy C. z dnia [..] kwietnia 2016 r., nr [..], został przeprowadzony z naruszeniem przepisów prawa. Naruszenie to polegało na naruszeniu konstytucyjnej zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP. Trafnie również Wojewoda upatruje naruszenie tej zasady w okolicznościach, dla których w przedmiotowym konkursie nie uczestniczył z przyczyn formalnych dotychczasowy dyrektor Zespołu Szkół w W. J. B. Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda podnosząc, że porównanie sekwencji czasowej, w której dokonano oceny pracy dotychczasowego dyrektora Szkół w W. (J. B.) oraz ogłoszono konkurs na stanowisko dyrektora tej placówki i wskazano datę rozstrzygnięcia tego konkursu, pozwala na stwierdzenie, że wydanie przez organ prowadzący szkołę negatywnej oceny pracy J.B. w istocie służyło nie tyle dokonaniu obiektywnej i rzetelnej oceny pracy, ile wyeliminowaniu J. B. z możliwości startowania w konkursie na dyrektora powyższej placówki, ponieważ jednym z wymagań ogłoszonego konkursu było - zgodnie z § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek - uzyskanie co najmniej dobrej oceny pracy w okresie ostatnich 5 lat. Ocena wystawiona w dniu 13 stycznia 2016 r. przez Wójta Gminy C. nie odnosiła się do kryteriów określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej, a jedynym powodem wystawienia J. B. oceny negatywnej była kwestia pozamerytoryczna, która w ogóle nie mogła być przedmiotem oceniania. Tym samym to przez naruszenie prawa przy wystawianiu w dniu 13 stycznia 2016 r. przez Wójta Gminy C. oceny J. B., uniemożliwiono tej osobie skuteczny udział w konkursie. Zdaniem Sądu, sam Wójt Gminy C. powinien być świadomy faktu naruszenia prawa, ponieważ ustalając termin na składanie wniosków konkursowych, wyznaczył maksymalnie krótki okres czasu (zarządzenie z dnia 5 stycznia 2016 r. z terminem składania wniosków do dnia 20 stycznia 2016 r.) na składanie tych wniosków i nie wydłużył tego terminu mimo prośby J. B. Wprawdzie sam organ prowadzący szkołę może ustalić termin składania wniosków o przystąpieniu do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, ale nie może tego czynić w sposób wyraźnie i celowo dyskryminujący potencjalnych kandydatów. Nic też nie wynika z akt sprawy ani z wyjaśnień Wójta Gminy C., dlaczego konkurs ten został tak wcześnie ogłoszony (przed wystawieniem oceny J. B.) i dlaczego nie można było w miesiącu styczniu 2016 r. przedłużyć ten termin o kolejny okres czasu tak, aby było możliwym przystąpienie do niego J.B. To powoduje, że zastosowano w tej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w sposób naruszający zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Norma prawna zawarta w Konstytucji, jako oczywiście wyższym hierarchicznie źródłem prawa, niż rozporządzenie, musi być respektowana w wykładni norm prawnych zawartych w rozporządzeniu. Wprost art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP stanowi, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z tej normy konstytucyjnej wynika nie tylko nakaz równego traktowania każdego przez władze publiczne (władzą publiczną jest także wójt gminy) ale i zakaz stosowania czy wprowadzania dyskryminacji. Dyskryminacja może polegać nie tylko na przyjęciu regulacji, która wbrew powołanemu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wprowadzi nierówność bez istotnych przesłanek ją uzasadniających (czyli nierówność na etapie stanowienie prawa), ale i na takim postępowaniu organu władzy publicznej, który poprzez swoje faktyczne działania doprowadza do dyskryminacji (nierówność na etapie stosowania prawa). Zarzut naruszenia zasady równości w tej sprawie polega na tym, że przez swoje działania Wójt Gminy C. doprowadził do dyskryminacji J. B. przez uniemożliwienie mu udziału w konkursie na dyrektora szkoły. Zdaniem Sądu, już samo wszczynanie postępowania konkursowego z minimalnie określonym terminem składania podań uniemożliwiło J. B. uczestniczenie w tym konkursie ze względu na brak udzielenia oceny jego pracy zawodowej. To także stanowiło naruszenie jego uprawnienia do udziału w konkursie. Sama zaś ocena J. B. z dnia 13 stycznia 2016 r., co już kilkakrotnie było podkreślane w tej sprawie, była oceną wystawioną z naruszeniem prawa i to naruszenie prawa wprost uniemożliwiało skuteczny udział J. B. w konkursie. Stosując w tej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, Wójt Gminy C. zapewnił tylko formalne przestrzeganie tych przepisów z pominięciem sensu ich stosowania. Wartością, która była podstawą konstruowania trybu konkursowego, nie było dokonywanie dowolnego wyboru osoby na stanowisko dyrektora lub pomijanie "niewygodnej" dla organu prowadzącego szkołę osoby, ale zapewnienie transparentnego, niedyskryminującego prowadzenia postępowania po to, aby wybrać osobę najbardziej kompetentną, która najlepiej będzie prowadziła placówkę oświaty. W ocenie Sądu, Wójt Gminy C. nie sprostał temu zadaniu i zaskarżonym zarządzeniem zatwierdził przeprowadzenie konkursu i wyniki tego konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. mimo, że konkurs ten przeprowadzono w sposób dyskryminujący J.B. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 10/2001, stwierdził, że chociaż Konstytucja nie formułuje założenia równości w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, to jednak nakazuje przestrzeganie zasady równej możliwości realizacji wolności i praw. W pełni konstytucyjny wymiar prawo równego traktowania uzyskuje w przypadku nierówności dotykającej określonych (unormowanych) w Konstytucji wolności i praw. Jak zaś wynika z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP ustawa zasadnicza zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, chyba że ustawa wprowadza ograniczenia w tym zakresie. Oczywiście ustawa może ograniczać udział w konkursie na dyrektora szkoły, ale nie można ograniczać takiego udziału w drodze czynności faktycznych lub zarządzeń wójta gminy. W tej zaś sprawie sam przebieg postępowania konkursowego doprowadził do naruszenia zasady równości. Sąd podniósł również, że przeprowadzenie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest obwarowane przepisami ustawy o systemie oświaty oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy stanowiącymi istotny element konstytucyjnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP. Konkurs winien stwarzać przekonanie tak u osób uczestniczących w tym konkursie, jak i innych osób co do respektowania nie tylko zasady równości, ale i zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego. Organ władzy publicznej, jakim jest w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły Wójt Gminy, może działać - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP - wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Działanie zaś w granicach i na podstawie prawa to także działanie z poszanowaniem zasad konstytucyjnych. W ocenie Sądu nie ma racji Wójt Gminy C. podnosząc, że skarga nie zawiera żadnych merytorycznych argumentów które w sposób skuteczny mogłyby podważyć zarządzenie z dnia [..] kwietnia 2016 r. Zarzuty te zostały w skardze prawidłowo wywiedzione i Sąd uznał je za trafne. Sam Wójt Gminy C. podnosi, że w szkołach dla których organem prowadzącym jest Gmina C., już od kilku lat praktykuje się, aby postępowania konkursowe ogłaszać i przeprowadzać do końca kwietnia danego roku, w którym kończy się powierzenie stanowiska danemu dyrektorowi. Skoro tak, to sam Wójt nie wskazał dlaczego w tej sprawie postępowanie konkursowe ogłoszono już 5 stycznia, nie czekając np. do marca lub nawet kwietnia. Mając na uwadze termin składania podań uczestników konkursu na dyrektora szkoły (co najmniej 14 dni) samo postępowanie konkursowe może zakończyć się w terminie jednego miesiąca. W sytuacji opisanej w tej sprawie był to okres nawet krótszy niż jeden miesiąc (zarządzenie o konkursie z dnia 5 stycznia 2016 r. i wyłonienie kandydata przez komisję konkursową w dniu 2 lutego 2016 r.). Tym samym skoro dotychczasowa praktyka w Gminie C. wskazywała na przeprowadzanie konkursów w okresie do końca kwietnia, to całkowicie zrozumiałym było złożenie na początku października 2015 r. wniosku J. B. o dokonanie oceny jego pracy. J.B. mógł zasadnie oczekiwać, że skoro ocena powinna być przeprowadzona w terminie 3 miesięcy (§ 3 ust. 1 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1538), to dokonanie tej oceny będzie wcześniejsze niż ogłoszenie konkursu na stanowisko dyrektora. Sam Wójt Gminy dokonał oceny J. B., jako dyrektora szkoły, z naruszeniem terminu 3-miesięcznego. Sąd nie podzielił także stanowiska Wójta Gminy C. co do nienaruszenia zasady równości przy wydawaniu zaskarżonego zarządzenia. Oczywiście niezasadne jest także twierdzenie Wójta Gminy C., że cząstkowa ocena pracy J. B. dokonana w dniu 13 stycznia 2016 r. przez Wójta Gminy C. była zgodna z odesłaniem zawartym w § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 21 grudnia 2012 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego. Dokonując ponownej oceny w dniu 18 marca 2016 r. zespół oceniający nie stwierdził, aby podniesione przez Wójta Gminy C. w ocenie J. B. z dnia 13 stycznia 2016 r. okoliczności mogły uzasadniać "podważanie autorytetu i nadszarpywanie zaufania do osoby Wójta przez miejscową społeczność i pracowników Zespołu Szkół oraz pogorszenie atmosfery pracy w szkole i wizerunek szkoły w środowisku lokalnym". Sąd wskazał, że nie można deprecjonować innej osoby tylko dlatego, że kwestionuje np. zarządzenie organu zwierzchniego i wytacza powództwo przed sądem pracy. Takie działania nie oznaczały pomniejszania autorytetu wójta. Każda osoba pełniąca funkcję publiczną musi respektować i to, że jej działania będą oceniane, zaskarżane lub kontestowane. Władza, a zwłaszcza władza w gminie polega na wykonywaniu zadań publicznych i ma służyć wspólnocie samorządowej. Sąd nie podzielił także argumentu Wójta Gminy, zgodnie z którym zasadnie przyjął on jako podstawę do oceny J. B. z dnia 13 stycznia 2016 r. oceny moralne.

W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Wójta Gminy C. - reprezentującego Gminę C. - zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.) i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. z 2010 r. Nr 60 poz. 373, ze zm.), a także art. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że doszło do naruszenia procedury konkursowej przy prowadzeniu konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół w W., a także że doszło do naruszenia terminu składania ofert konkursowych na stanowisko Dyrektora,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przez nieprzedłużenie terminu składania ofert na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkól w W. doszło do naruszenia zasady równości w znaczeniu materialnym względem J. B. i naruszenia procedury konkursowej z pominięciem oceny sytuacji faktycznej kandydatów na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W.,

- art. 91 ust. 1 zw. z ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż Zarządzenie Wójta Gminy C. o zatwierdzeniu konkursu nie zostało wydane z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) - dalej ppsa, w wyniku nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji całościowego rozpatrzenia przedmiotu skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w związku z zakończeniem pięcioletniej kadencji J. B. na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół w W. Wójt Gminy C., w dniu 5 stycznia 2016 r., podjął decyzję o ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. W ocenie organu, nie ma żadnego związku pomiędzy oceną pracy J. B. a przeprowadzeniem postępowania konkursowego, który mógłby rzutować na nieważność postępowania konkursowego. Są to dwie niezależne od siebie procedury, kwestia oceny pracy i złożenia od niej odwołania podlega zupełnie innym trybom, jak przeprowadzenie konkursu na dyrektora szkoły i jego zatwierdzenia przez organ prowadzący. Sąd nie wskazał do naruszenia jakich przepisów prawa, dotyczących przeprowadzania konkursu doszło, poza wyłącznie naruszeniem konstytucyjnej zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP, co jest wadliwe. W ocenie organu, nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości kandydatów na stanowisko dyrektora i dyskryminacji J. B. bowiem J.B. w ogóle nie złożył swojej oferty na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w W. Nie był więc kandydatem na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. w rozumieniu art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie uzyskał ocenę negatywną, ale gdyby przystąpił do konkursu Komisja podjęłaby stosowną uchwałę o dopuszczeniu bądź niedopuszczeniu J. B. do dalszego udziału w konkursie. Zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP należy rozpatrywać w dwóch aspektach - jako równość w znaczeniu formalnym i równość w znaczeniu materialnym. Równość, w znaczeniu formalnym, oznacza konieczność takiego samego traktowania przez prawo wszystkich adresatów norm, bez wprowadzania jakiegokolwiek zróżnicowania. Równość, w znaczeniu materialnym, polega na tym, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane tak samo. Jednocześnie tak rozumiana zasada równości dopuszcza możliwość różnego traktowania różnych adresatów lub podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji faktycznej. J. B. znajdował się w innej sytuacji faktycznej jak pozostali kandydaci na stanowisko dyrektora, co nie stanowi naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Za nieuprawnione należy uznać twierdzenia Sądu, że doszło do naruszenia zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP przez nie wydłużenie terminu do składania ofert na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. W ocenie organu, doszłoby do naruszenia zasady równości względem pozostałych kandydatów w rozumieniu materialnym, gdyby organ wydłużył termin do składania ofert, bowiem pozostali kandydaci zdążyli w terminie przygotować komplet dokumentów koniecznych do udziału w konkursie za wyłączeniem J. B. Komisja konkursowa przeprowadziła postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami i terminami. Każdy z kandydatów spełnił wymogi formalne, przedstawił swoją koncepcję funkcjonowania szkoły i zaprezentował swoją kandydaturę na stanowisko dyrektora. Ponadto w ocenie organu, uprawnione są twierdzenia Sądu dotyczące porównywania sekwencji czasowej w której dokonano oceny pracy dotychczasowego Dyrektora Zespołu Szkół w W. oraz kiedy ogłoszono konkurs na to stanowisko. Sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów prawa, a nie powinien tworzyć spekulacji i domysłów. Kwestia dokonania oceny pracy Dyrektora, a ogłoszenie konkursu i kontrola jego zgodności z prawem podlega dwóm, niezależnym od siebie procedurom. W skardze kasacyjnej zawarto również szczegółowe rozważania dotyczące procedury dokonywania oceny pracy J. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w procedurze konkursowej na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w W. doszło do naruszenia zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP. J. B. nie był bowiem uczestnikiem tej procedury, ponieważ nie złożył stosownej oferty w konkursie na wskazane stanowisko.

Procedura uzyskania zaś przez J. B. oceny jego pracy zawodowej jest odrębnym postępowaniem od procedury konkursowej na stanowisko dyrektora szkoły, nie mająca żadnych związków normatywnych z procedurą konkursową. Jakkolwiek bowiem karta oceny pracy nauczyciela lub jego dorobku zawodowego stanowi jeden z wymaganych dokumentów przystąpienia do konkursu, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. l i ust. 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, to jednak jej uzyskanie nie zostało w art. 6a ustawy Karta Nauczyciela powiązane w jakikolwiek sposób ze składaniem przez nauczyciela swojej oferty w konkursie na dyrektora szkoły. Ocena pracy nauczyciela jest bowiem sporządzana w sytuacjach i procedurze określonej w art. 6a ustawy Karta Nauczyciela, który to przepis nie obejmuje ubiegania się przez nauczyciela o stanowisko dyrektora szkoły w konkursie.

Sąd pierwszej instancji, poza art. 32 Konstytucji RP, nie wskazał jakiegokolwiek innego konkretnego przepisu prawa dotyczącego procedury konkursowej, który został w sprawie naruszony. Wprawdzie Sąd stwierdził, że zastosowano w sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej w sposób naruszający zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, ale tak ogólnikowe sformułowanie przez Sąd oceny prawnej pozbawia ją jakiegokolwiek znaczenia, skoro nie wiadomo który przepis procedury konkursowej i w jaki sposób został naruszony.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby zarządzenie Wójta Gminy C. z dnia [..] kwietnia 2016 r., nr [..], zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Z podanych wyżej względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również skarga Wojewody M. na powyższe zarządzenie nie zasługiwała na uwzględnienie. Wskazane bowiem przez Wojewodę okoliczności dotyczące sporządzania oceny pracy J. B. nie mają znaczenia w procedurze konkursowej, skoro procedura ta jest odrębnym postępowaniem od postępowania służącego sporządzeniu oceny pracy nauczyciela, a sam J. B. nie uczestniczył w postępowaniu konkursowym, skoro nie zgłosił swojej kandydatury.

Powołany przez Sąd i przez Wojewodę M. § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba na stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz.U. z 2009 r. Nr 184, poz. 1436, ze zm.) określa natomiast tylko jedno z wymagań (dotyczące oceny pracy nauczyciela) warunkujących uzyskanie stanowiska dyrektora szkoły, nie zaś samego zgłoszenia się do konkursu na takie stanowisko. Podnoszony przez Wojewodę M. związek pomiędzy procedurą dokonywania oceny pracy nauczyciela a procedurą konkursową mógłby być rozważany tylko wtedy, gdy oceniany nauczyciel zgłosiłby swoją kandydaturę do konkursu z jednoczesnym wskazaniem na trwająca procedurę sporządzania oceny pracy. Tymczasem, sam Wojewoda M. w swojej skardze do Sądu pierwszej instancji stwierdził, że: "konkurs na dyrektora zespołu szkół publicznych został przeprowadzony z naruszeniem prawa, z uwagi na pozbawienie potencjalnej możliwości uczestniczenia w tym konkursie dotychczasowego dyrektora". A zatem, nawet w ocenie organu, u podstaw naruszenia prawa w procedurze konkursowej leży jedynie potencjalność udziału w konkursie dotychczasowego dyrektora szkoły, a nie faktyczne pozbawienie go tego udziału przez np. wydanie uchwały przez komisję konkursową o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą - wobec braku podstaw do jej uwzględnienia - należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.