Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 763/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. skarżąca A. U. wystąpiła do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przy ul. [...] [...] i [...] w Z., które właściciele przeznaczyli w całości na hotele robotnicze, co stwarza uciążliwości z uwagi na dokuczliwe sąsiedztwo.

Postanowieniem z dnia [...] r. PINB w Z., na podstawie art. 61 a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Jednakże w wyniku zażalenia wnioskodawczyni, postanowieniem z dnia [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie odmowne, jako wydane bez rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] r. PINB, po wszczęciu w dniu [...] r. postępowania, orzekł o jego umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul [...] [...] w Z. (działka nr 1). Powołując się na wynik oględzin z dnia [...] r., organ I instancji ustalił, że układ ścian i pomieszczeń jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] r. Właściciel budynku poinformował, że wynajmuje pokoje sypialne osobom trzecim w celu zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, natomiast nie prowadzi działalności hotelowej. W budynku nie jest świadczona stała obsługa przez zatrudniony do tego personel. Najemcy dzielą się obowiązkami w zakresie utrzymania porządku w budynku i obejściu oraz korzystają ze wspólnych pomieszczeń sanitarnych i kuchni.

Zdaniem organu, sam fakt udostępnienia budynku mieszkalnego osobom trzecim w celu zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych, nie może świadczyć o zmianie sposobu użytkowania obiektu na hotel robotniczy, gdyż nie wiąże się z podjęciem innej działalności lub zaniechaniem dotychczasowej, wynikającej z przeznaczenia budynku. Nie doszło też do zmiany kategorii zagrożenia pożarowego, gdyż zgodnie z § 209 ust. 1 pkt 1 rozp. w sprawie warunków technicznych, budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej mieszczą się w tej samej kategorii "ZL". Nie stwierdzono też przebywania ponad 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Zatem niezależnie od zintensyfikowania sposobu użytkowania, zdaniem organu nie uległy zmianie warunki pożarowe, określone dla stref pożarowych. Podnajem pokoi nie mieści się też w pojęciu usług hotelarskich zdefiniowanych w art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 196 ze zm.), przekraczających zakres indywidualnego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Dla poparcia stanowiska organ I Instancji przywołał orzecznictwo sądowe (wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt

II OSK 2069/12 oraz WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt

II SA/Gl 509/16). Wreszcie, organ nadzoru stwierdził, że biorąc pod uwagę ilość pokoi (8), może w nich przebywać jednocześnie 25 osób. Nadto, PSP w Z. poinformowała pismem z dnia [...]r. o braku podstaw do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie obiektów mieszkalnych. Zatem nie stwierdzając zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na hotel robotniczy w rozumieniu art. 71 a Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła, że budynki zmieniły przeznaczenie, gdyż w całości są wynajmowane, co oznacza, że stały się budynkami zamieszkania zbiorowego i nie wyczerpują już definicji budynku jednorodzinnego z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego. W obu budynkach zakwaterowane są duże grupy pracowników, dowożonych codziennie do pracy we wczesnych godzinach rannych pojazdami parkującymi na posesjach, co stwarza znaczną uciążliwość. Do odwołania dołączono materiał fotograficzny.

Decyzją z [...] r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB), działając na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I Instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może występować wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane (podobnie uchwała NSA z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II OPS 1/16). Stąd też organ odwoławczy zwrócił się do Śląskiego Wojewódzkiego Komendanta PSP o wyjaśnienie kwestii związanych z bezpieczeństwem pożarowym. W odpowiedzi organ ten pismem z dnia [...]r. wskazał, że oba budynki winny być zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL V, bowiem okresowo przebywają tam osoby trzecie, pozostając na noc, często niezaznajomione z układem komunikacyjnym (warunkami ewakuacji).

W ocenie organu odwoławczego, brak zaś podstaw do kwestionowania stanowiska organu specjalistycznego. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi z ZL na ZL V, jest zaś zmianą w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Stąd też umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie, a w ponownym postępowaniu należy przeprowadzić tryb legalizacyjny, określony w art. 71 a Prawa budowlanego, który to przepis zacytowano. Wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co zdaniem organu odwoławczego uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej.

Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego wniosła A. S. jako właściciel przedmiotowego budynku, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 138, art. 6, 7 i 15 kpa.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy bezpodstawnie oparł się na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, który sugerując zakwalifikowanie budynku do kategorii ZL V nie przeprowadził żadnych czynności rozpoznawczych, a jedynie bazował na opinii organu odwoławczego. Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem. Ponadto, okresowe przebywanie osób trzecich w budynku mieszkalnym jednorodzinnym stanowi formę realizacji konstytucyjnego prawa własności, które nie może podlegać ograniczeniu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, mogły przebywać jedynie osoby spokrewnione z jego właścicielem, co zdaje się przyjmować Komendant Wojewódzki PSP w swoim stanowisku. Brak jest także regulacji prawnych, które uzależniałyby wydanie decyzji w takiej sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. W Prawie budowlanym przyjęto zasadę współdziałania przy wykonywaniu ustawowych obowiązków jedynie organów nadzoru budowlanego z organami administracji architektoniczno - budowlanej (art. 85 Prawa budowlanego). Z tego punktu widzenia, działanie organu II instancji w tym zakresie narusza zasadę praworządności oraz prawdy obiektywnej. Organ drugiej instancji bezpodstawnie potraktował w tej sytuacji stanowisko Komendanta Wojewódzkiego PSP jak opinię biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 Kpa.

Organ I instancji takie czynności przeprowadził w ramach wszczętego postępowania. Co więcej, podjął nawet dodatkowe czynności zwracając się do Komendanta Miejskiego PSP w Z. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o przeprowadzenie czynności kontrolnych w zakresie właściwości tych organów w celu stwierdzenia czy w budynku nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz higieniczno - sanitarnych. Komendant Miejski PSP w Z. w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia czynności kontrolno - rozpoznawczych przez PSP. Zasygnalizował jednocześnie, że w sytuacji, gdy w postępowaniu dowodowym niezbędne są wiadomości specjalne, to należy zwrócić się o wydanie opinii do właściwych biegłych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. w piśmie z dnia [...]r stwierdził, że "prywatny wynajem pokoi nie może być objęty nadzorem sanitarnym". Tym samym "Państwowa inspekcja sanitarna nie posiada umocowania prawnego do przeprowadzania stanu sanitarnego i wydania oceny w zakresie spełnienia wymogów, jak to ma miejsce w przypadku "innych obiektów", w których świadczone są usługi hotelarskie". Zdaniem skarżącej, w tej sytuacji brak było podstaw do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy, przesądzając rozstrzygnięcie ze względu na przyjęcie tezy o zmianie sposobu użytkowania, zmierza do wymuszenia na PINB wydania orzeczenia niezgodnego z poczynionymi przez niego ustaleniami.

Wyrokiem z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 576/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sedno problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332).

Przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu przypadków, podlegających reglamentacji prawa budowlanego. Jedynie w szczególności ustawodawca zaliczył przypadki podjęcia bądź zaniechania działalności w obiekcie budowlanym lub jego części zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Jest poza sporem, że przedmiotowy budynek został wybudowany jako mieszkalny jednorodzinny, w którym zgodnie z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego, dopuszczalne jest wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali – mieszkalnych bądź także jednego lokalu użytkowego. Zdaniem Sądu, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt przestał pełnić funkcję mieszkalną, a o której mowa w tym przepisie. Poprzez przeznaczenie 8 pokoi na wynajem i ustawienie w każdym z nich 3 łóżek, obiekt stanowi budynek zamieszkania zbiorowego jako przeznaczony do okresowego pobytu ludzi. Tego rodzaju obiekt został wymieniony w § 3 pkt 5 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), podczas gdy budynek mieszkalny, w tym jednorodzinny wymieniono w pkt 4 tego przepisu. Nie ma prawnego znaczenia fakt, że w przedmiotowym obiekcie nie są świadczone usługi hotelarskie. Hotel stanowi jedynie rodzaj budynku zamieszkania zbiorowego, który został przykładowo wymieniony w § 3 pkt 5 rozp.

Różnicowanie budynków mieszkalnych od budynków zamieszkania zbiorowego nastąpiło w związku ze zróżnicowaniem wymogów, jakie powinny one spełniać na gruncie tego rozp., a zwłaszcza z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Z mocy § 207 ust. 1 rozp. budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w czasie pożaru m.in. możliwość ewakuacji ludzi (pkt 4). Wymogi te dotyczą także budynków istniejących, czyli zrealizowanych przed dniem 12 grudnia 2002 r., jeżeli zagrażają one życiu ludzi (§ 2 tego przepisu). W świetle § 209 ust. 2 rozp. budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś zamieszkania zbiorowego – ZL V (pkt 5), o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Z mocy § 213 rozp., wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zatem zawsze budynków zamieszkania zbiorowego.

Analiza przepisów tego rozp. prowadzi zatem do wniosku, że zasadnie organ odwoławczy oparł się na stanowisku Komendanta Wojewódzkiego PSP co do konieczności zakwalifikowania przedmiotowego budynku do kategorii zagrożenia ludzi ZL V ze względu na przebywanie w nim okresowo osób trzecich. W istocie nie chodzi o oparcie się na opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, ani też o ocenę materiału dowodowego, lecz o prawidłową analizę przepisów techniczno-budowlanych. Organ nadzoru budowlanego miał możliwość samodzielnej analizy stanu prawnego, lecz nie jest uchybieniem powołanie się na stanowisko organu specjalistycznego, które ma umocowanie w obowiązującym porządku prawnym.

Nie ma też żadnego znaczenia fakt, czy wynajem pokoi winien być objęty nadzorem sanitarnym. Pojęcia "budynek zamieszkania zbiorowego" oraz "budynek mieszkalny jednorodzinny" mają różne znaczenie prawne na gruncie przepisów techniczno-budowlanych. Kwestia pokrewieństwa jest bez znaczenia. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa wprost w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zatem sposób wykonywania prawa własności podlega ograniczeniu zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy, prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku skarżącego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem wdrożenia trybu z art. 71 a Prawa budowlanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy nie był władny do wydania rozstrzygnięć w tym trybie, gdyż doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 kpa. Konieczność zawarcia wskazań co do dalszego postępowania wynika wprost z art. 138 § 2 zd. 2 kpa. Nie doszło też do przesądzenia sposobu załatwienia sprawy, skoro tryb legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania ma charakter obligatoryjny z mocy ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu, zasady praworządności (art. 6 kpa) i prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), przemawiają zaś za trafnością zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności w przypadku możliwości wystąpienia zagrożenia pożarowego, także z uwagi na bezpieczeństwo mienia i życia dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Oznacza to interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, stwarzający legitymację do żądania wszczęcia postępowania na gruncie prawa budowlanego.

Sąd nie podzielił też zarzutów podnoszonych w skardze, które w zasadniczej części odnoszą się do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 kpa ze względu na ponowne uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2935/17, oddalił skargę kasacyjną.

W motywach Sąd stwierdził, ze przesądzanie kwestii, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania jest co najmniej przedwczesne. Stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim zmiana wykorzystywania przedmiotowego budynku na hotel robotniczy w świetle § 3 pkt 5, § 207-§ 209 rozp. w sprawie warunków technicznych... prowadzi do konkluzji o zmianie kategorii zagrożenia ludzi. Zatem organ I instancji winien tą okoliczność ocenić w świetle przesłanek z art. 71a Prawa budowlanego i ewentualnie przeprowadzić postępowanie w tym trybie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. powtórnie orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Zdaniem organu, przeprowadzone czynności kontrolne nie wykazały bowiem, aby rodzaj prowadzonej działalności wykraczał poza funkcję zaspokajania potrzeb mieszkalnych. W budynku może przebywać jednocześnie 26 osób w ośmiu pokojach. Właściciel budynku nie prowadzi usług hotelarskich w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 196 ze zm.).

Odnosząc się zaś do pisma Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] r., organ uznał, że jest to jedynie informacja, bez dokonania czynności kontrolno-rozpoznawczych. Natomiast w świetle opinii pożarowej z dnia [...] r., sporządzonej przez B. B. – rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, przedmiotowy budynek pomimo prowadzonego wynajmu pokoi na cele mieszkaniowe osobom trzecim, jest budynkiem zaliczanym do kategorii ZL IV zagrożenia ludzi, spełniającym przewidziane dla niego wymagania bezpieczeństwa pożarowego. Stąd też organ I instancji oparł się na tejże opinii jako zbieżnej z własną analizą stanu faktycznego.

Na tej podstawie orzekł o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa.

W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła, że w świetle wydanych w tej sprawie wyroków, doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, przeznaczonego na wynajem pokoi jako zamieszkania zbiorowego, podczas gdy wybudowano go jako jednorodzinny zgodnie z planem miejscowym.

Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że brak podstaw do kwestionowania stanowiska rzeczoznawcy majątkowego ds. pożarowych co do zakwalifikowania obiektu do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku zapytania organu I instancji, Komendant Wojewódzki PSP ostatecznie nie wypowiedział się, czy doszło do zmiany warunków pożarowych. Zatem nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy po wydaniu poprzedniej decyzji kasacyjnej, zaś sprawa nie została przesądzona w świetle wydanego w sprawie wyroku NSA.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

1) §§ 44 w zw. z 209 rozp. w sprawie warunków technicznych, z powodu błędnego i całkowicie dowolnego zakwalifikowania budynku do kategorii budynków mieszkalnych ZL IV – zamiast ZL V, zgodnie z pismem Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] r.,

2) art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane – poprzez niezastosowanie tego trybu,

3) art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 kpa – z powodu pominięcia stanowiska Komendanta Wojewódzkiego PSP, wyrażonego w przywołanym piśmie i brak badania, czy nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich,

4) art. 80 kpa – z powodu dowolnej oceny materiału dowodowego i pominięcie faktu, że w budynku przebywają osoby trzecie, które mogą być niezaznajomione z warunkami ewakuacyjnymi,

5) art. 8 kpa,

6) art. 84 § 1 kpa – z braku zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu bezpieczeństwa pożarowego na okoliczność kategorii zagrożenia pożarowego przedmiotowego budynku, gdyż przedłożona opinia do tej kwestii się nie odnosi,

7) błąd w ustaleniach faktycznych i oparcia się na opinii, która wydana została tylko w oparciu o dokumenty i wyjaśnienia właściciela nieruchomości i przyjęcia, że na wyposażeniu jest łącznie 25 łóżek.

Skarżąca cytując uzasadnienia obu wydanych w sprawie wyroków podniosła, że doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na hotel robotniczy. Zakwaterowanie dużej liczby pracowników, czasami dochodzącej do 30 osób, na tak małej przestrzeni (bliźniacze domy) na działkach do 1300 m², ze wspólnym wjazdem na posesję, stanowi ogromną uciążliwość, zarówno pod względem sanitarnym, jak i wzmożonego hałasu.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, bowiem skarżąca nie przedłożyła opinii, podważającej opinię pożarową, złożoną w niniejszej sprawie.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej, wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Pełnomocnik uczestnika postępowania (inwestora) wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na opinię rzeczoznawcy, podał, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), co skutkowało błędnym umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego.

Faktem jest, że w świetle wyżej powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak podstaw do przyjęcia, aby sprawa została przesądzona poprzednim wyrokiem tut. Sądu, oddalającym sprzeciw od decyzji kasacyjnej. Wyrażona w tym wyroku ocena prawna nie mogła być uznana za wiążącą w sprawie w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20187 r., poz. 1302 ze zm.), mimo oddalenia skargi kasacyjnej od tego wyroku, skoro Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sedno problemu sprowadzało się na tym etapie postępowania do stwierdzenia, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, ale czy zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa.

Jednakże zdaniem składu orzekającego, zebrany materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Jest poza sporem, że budynek ten zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę został zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Poprzez przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem doszło do zmiany jego funkcji na budynek zamieszkania zbiorowego. Istotny jest bowiem fakt, że do takich pomieszczeń mieszkalnych mają zastosowanie inne przepisy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, jak i wymogi higieniczno-sanitarne.

W niniejszej sprawie niezależnie od daty budowy obiektu mają zastosowanie wymogi techniczno-budowlane, określone w wyżej przywołanym rozp. z 2002 r., co wynika z § 2 ust. 1 tego rozp. Przepisy § 3 pkt 4 i 5 rozp. odróżniają budynki i obie kategorie budynków. Mieszkanie to zespół pomieszczeń mieszkalnych, czyli pokoi i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (pkt 8 § 3 pkt 8 rozp.). Pojęcie pomieszczenia mieszkalnego odnosi się zaś zarówno do mieszkania, jak i pokoju w budynku zamieszkania zbiorowego.

Przepis § 209 ust. 2 pkt 4 i 5 rozp. przewiduje odrębne kategorie zagrożenia ludzi ze względu na bezpieczeństwo pożarowe. Inne też wymogi dla obu kategorii przewiduje przepis § 298 ust. 2 oraz § 329 rozp. Dodatkowe wymogi dla budynków zamieszkania zbiorowego w zakresie pomieszczeń higieniczno-sanitarnych przewiduje § 82 i § 85 rozp.

Zdaniem składu orzekającego, w żadnym wypadku nie można przyjąć, aby przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem, w którym może przebywać 25 osób, pozostawało bez znaczenia dla oceny wymogów higieniczno-sanitarnych i przeciwpożarowych. Nie chodzi też o przyjęcie, że przepisy prawa reglamentują ilość osób zamieszkujących w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Mieszkanie służy do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Takiemu celowi nie służą pomieszczenia w budynku zamieszkania zbiorowego.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu całkowicie pominęły te kwestie, poprzestając na złożonej przez inwestora opinii pożarowej, w której stwierdzono spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w związku z prowadzonym wynajmem pomieszczeń na cele mieszkaniowe. Opinia ta oparta jest na założeniu, że budynek taki nadal jest zaliczany do kat. ZL IV jako budynek mieszkalny jednorodzinny.

Nie można też przyjąć, aby doszło do zmiany stanowiska przez Komendanta Wojewódzkiego PSP w zakresie zaliczenia budynku do kategorii ZL V. Organ ten w istocie nie wypowiedział się ponownie w sprawie.

Zdaniem sądu administracyjnego, przywołana wyżej opinia pożarowa nie może być uznana za wiążącą i miarodajną dla oceny przesłanek prawnych, a więc stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania.

Rozstrzygnięcie kwestii prawnych należy bowiem do organów nadzoru budowlanego. Rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych nie jest uprawniony do oceny stanu prawnego, a więc stwierdzenia charakteru prawnego danego obiektu. Bez znaczenia prawnego jest też akcentowany przez inwestora i rzeczoznawcę fakt, że w budynku nie prowadzi się działalności hotelowej w rozumieniu wyżej powołanej ustawy o usługach turystycznych, skoro hotele zostały jedynie przykładowo wymienione jako budynki zamieszkania zbiorowego. Dodać należy, że opis pomieszczeń i ilość łóżek (25) zawarty w opinii jest zgodny z ustaleniami organów.

Dla rozstrzygnięcia sprawy zbędne jest powołanie biegłego dla ustalenia kategorii zagrożenia pożarowego przedmiotowego budynku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, co podpada pod przesłanki z art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2141/16 (LEX nr 2443631), stwierdzając że wynajem pokoi stanowi zamieszkanie zbiorowe.

Przywołany przez organy nadzoru budowlanego wyrok tut. Sądu dotyczył zaś innej skali działalności (pobyt 7 osób w wynajętym budynku jednorodzinnym).

Z tych względów błędnie organy obu instancji dopatrzyły się przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z art. 105 § 1 kpa. Zatem decyzje organów nadzoru budowlanego podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w kwocie 480 zł, czyli łącznie 997 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy.

Pozostałe zarzuty skargi są bez znaczenia dla wyniku sprawy. Zebrany materiał dowodowy jest kompletny na tym etapie postępowania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem wdrożyć tryb z art. 71a Prawa budowlanego wstrzymując użytkowanie budynku i nakładając na właściciela obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów.

mr