Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1575/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
639
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję Rady Miasta z dnia 22 marca 2001 r. nr [....] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 20 listopada 1997r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem [..] położonego między S., ulicą P. a terenem jednostki strukturalnej [..], będącego zmianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 29 listopada 2000r. Zarząd Miasta T. poinformował skarżącą Spółkę o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B" w T. do publicznego wglądu w dniach od 7 grudnia 2000r. do 9 stycznia 2001 r.

"A" w G. wniosła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "B" w T., kwestionując nieuwzględnienie zgłoszonych w trakcie postępowania zmiany planu uwag. związanych z koniecznością ograniczenia wielkości jednostki 5EG, obejmującej w projekcie planu teren : SRP 1° K. dz. nr 9, 10, 11 oraz sąsiednią działkę nr 8 należącą do innego właściciela.

Uchwałą z dnia 22 marca 2001r. Nr [..] Rada Miasta odrzuciła zarzut wniesiony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [..] – "B" w T. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że odrzucenie zarzutu dotyczącego powiększenia w projekcie planu obszaru o symbolu 5EG, obejmującego teren stacji redukcyjno-pomiarowej SRP 1° K. o sąsiednią działkę nr 8 będącą własnością prywatną wynika z niekorzystnego wpływu stacji redukcyjno-pomiarowej SRP 1° na prywatną działkę nr 8, z uwagi na znaczne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, emisję tlenków azotu oraz odorów, będących skutkiem nawanniania gazu, co w konsekwencji eliminuje inny, niż zaproponowany w projekcie planu, sposób zagospodarowania przedmiotowej działki. W skazano także, że odrzucenie zarzutu uzasadniają obowiązujące przepisy prawa, w szczególności ustawa z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i leśnictwa z dnia 13 maja 1998r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a także ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

"A" w G. zaskarżyła powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie art. 19 ust. 1 pkt 8 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że pierwotny projekt zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru J92US – "B" w T. z 1999r. przewidywał tereny infrastruktury technicznej oznaczone symbolem 5EG, obejmujące prócz działek nr 9, 10, 11 będących aktualnie w użytkowaniu skarżącej, działkę nr 8 stanowiącą własność E. K. Skarżąca wnioskiem z dnia 9 lipca 1999r. zwróciła się o ograniczenie terenu przewidzianego na cele gazownicze do obecnie użytkowanych działek nr 9, 10, 11. Pierwotnie wniosek ten został uwzględniony w projekcie zmian planu, następnie jednak ponownie powiększono obszar oznaczony symbolem 5EG o działkę nr 8. W ocenie skarżącej zrobiono to bezpodstawnie, gdyż toczące się postępowanie sądowe zakończone zostało wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G. oddalającym roszczenie właściciela działki nr 8 o jej wykup przez Spółkę. Z powyższych powodów skarżąca Spółka złożyła zarzut naruszenia prawa i interesu prawnego "A" w G. poprzez przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru w wersji powiększającej teren oznaczony symbolem 5EG o działkę nr 8, co ma skutkować zobowiązaniem skarżącej do wykupu tej nieruchomości. Z uchwały nie wynika w ocenie skarżącej, iż istnienie na przedmiotowym terenie stacji' redukcyjno-pomiarowej pierwszego stopnia w K. powoduje niemożność funkcjonowania ośrodka rekreacyjno sportowego i przeznaczenia sąsiadujących ze stacją nieruchomości na cele usług sportowych t zieleni parkowej lub izolacyjnej. Zdaniem skarżącego z uzasadnienia projektu uchwały odrzucającej zarzut Spółki wynika, że w ostatecznej wersji projektu planu uwzględniono zarzut właściciela działki nr 8t który nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia działki o funkcji usług sportowych na funkcję zieleni parkowej lub izolacyjnej t a inne przeznaczenie nie może być realizowane na przedmiotowej działce z powodu uciążliwej lokalizacji stacji gazowej. Skarżąca podniosła ponadto że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jej uzasadnienie faktyczne i prawne jest nieprecyzyjne, opiera się na nieaktualnych już informacjach i danych niepotwierdzonych stosownymi badaniami. Bezpodstawny jest zarzut znacznego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu t gdyż wedle dokonanych w styczniu 2001r. pomiarów obecnie stacja nie przekracza dopuszczalnych norm hałasu. W zakresie zarzutu emisji tlenków azotu skarżąca wskazała t że zarzut ten nie jest potwierdzony żadnymi pomiarami wysokości stężeń, a sama emisja tlenków azotu nie jest zabroniona przez obowiązujące przepisy ochrony środowiska. Podobnie bezpodstawny jest zarzut emisji odorów gdyż aktualnie kwestia ta nie jest unormowana w prawie. Skarżąca Spółka wskazała ponadto t że w uzasadnieniu projektu uchwały jako podstawę do włączenia działki nr 8 w linie rozgraniczające teren o funkcji 5EG była opinia biegłego sądowego A. E., opracowana na zlecenie Sądu Wojewódzkiego w T. w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu Apelacyjnego w G. Opinia ta była wydana w 1998r. i opiera się miejscami na czysto teoretycznych ustaleniach (na co wyrażnie wskazuje sam autor) a wyniki badań na jej użytek przeprowadzonych zdezaktualizowały się. Obecnie stacja nie wykazuje negatywnego oddziaływania na inne nieruchomości, w tym działkę nr 8, gdyż dotrzymuje dopuszczalne wartości emisji hałasu do środowiska określone decyzją UM w T. Skarżąca wniosła także zastrzeżenia do uzasadnienia prawnego zaskarżonej uchwały, gdyż jedynie ogólnikowo przywołano obowiązujące przepisy w zakresie ochrony środowiska, prawa budowlanego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które spowodowały odrzucenie zarzutu "A" w W.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wniesienie skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego narusza obowiązujące przepisy ustawy z dnia 9 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 101 wskazanej ustawy zaskarżenie uchwały organu samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej może nastąpić po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżącej. Skarżąca nie poprzedziła swego wystąpienia na drogę sądową bezskutecznym wezwaniem do usunięcia przez Radę Miasta naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia.

Pismem z dnia 22 października 2004r. Prezydent Miasta wniósł o umorzenie postępowania, podając, że w dniu 16 września 2004r. uchwałą nr [..] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. S. i ul. P., Rada Miasta uchyliła podjętą przez siebie w dniu 20 listopada 1997r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania (przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem J92 US położonego między S., ulicą P. a terenem jednostki strukturalnej J91 ZP, będącego zmianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. W skazana uchwała nr [...] Rady Miejskiej stanowiła podstawę do wszczęcia procedur, przewidzianych ustawą z dnia 7 lipca 1994r., mających na celu uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym m.in. do podjęcia zaskarżonej do Sądu uchwały nr [...] z dnia 22 marca 2001r. w sprawie odrzucenia zarzutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późno zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W myśl art. 1 § l i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała narusza prawo.

Zgodnie z przepisem art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, z późno zm.) zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Oznacza to, że warunkiem niezbędnym dla kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie indywidualnego ( interesu prawnego lub uprawnienia, co wykazać musi strona skarżąca. Z kolei przy rozpatrywaniu zarzutu rada gminy obowiązana jest go uwzględnić, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zgłaszającego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego wyrażonego w konkretnej normie prawa materialnego. Natomiast rada gminy nie ma takiego obowiązku, gdy wprawdzie zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie zgłaszającego zarzut, ale mimo to projekt planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

Rada gminy zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów, w tym interesu publicznego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23.01.2003r., III RN 26/02, nie pub!.).

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie jest ocena, czy przedmiotowy projekt planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy prawem chronionego interesu (uprawnienia) skarżącego, a następnie czy interes ten narusza, czy naruszenie to jeśli miało miejsce skutkować winno nieważnością zaskarżonej uchwały, bądź też, jak twierdzi skarżący, czy poprzez ogólnikowe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przez Radę Miasta trybu postępowania, również skutkującego nieważnością zaskarżonej uchwały.

Jak wynika z okoliczności sprawy omawiany projekt uchwały dotyczy interesu prawnego skarżącego. "A" S.A. jest bowiem posiadaczką działek o nr. 9, 10, 11, w obszarze objętym projektem, a przewidziane w planie powiększenie strefy obszaru stacji redukcyjno - pomiarowej oznaczonego symbolem 5 EG (zob. projekt k. 31-38) wywiera wpływ na stosunki własnościowe w oznaczonym obszarze, nakładając na skarżącego obowiązek wykupu działki oznaczonej nr. 8, stanowiącej własność E. K. W tym miejscu podkreślić należy, że w toku postępowania planistycznego zapadł niespornie znany Radzie Miasta wyrok Sądu Okręgowego w T. z dnia 25 listopada 1999r. w sprawie [...] z powództwa E. K. przeciwko "A" S.A. w G. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli (wykup

, działki oznaczonej numerem 8 opisanej w KW Nr [...] Sądu Rejonowego w T.), oddalający powództwo w tym zakresie (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w G. z dnia 11 lipca 2000r. w sprawie sygn. akt [...] w aktach sprawy). Powstaje zatem uzasadniona wątpliwość _co do tego, czy działanie Rady Gminy odrzucające zarzut skarżącego pozostaje w zgodzie z obowiązkiem rozważenia i wyważenia interesów skarżącego, właściciela działki nr 8, również interesu publicznego, czy też nie doszło do naruszenia prawa w zakresie wynikającym z art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nakładającego na gminę obowiązek przestrzegania przepisów prawa w związku z koniecznością uwzględniania wskazanych w tym przepisie wymagań i walorów.

Zgodnie z art. 24 ust. 3 tej ustawy obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Naruszenie cytowanego przepisu może mieć w ocenie Sądu wpływ na legalność zaskarżonej uchwały i stanowić przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

Analiza treści zaskarżonej uchwały w części obejmującej uzasadnienie faktyczne i prawne nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że Rada Miasta nie naruszyła prawa. Uzasadnienie faktyczne jest lakoniczne, rada miasta powołuje się na niekorzystny wpływ stacji redukcyjno - pomiarowej SRP 1 stopnia na działkę nr 8 z uwagi na znaczne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, emisję tlenków azotu oraz odorów będących skutkiem nawanniania gazu (zob. zaskarżona uchwała k. 54). Brak jest w aktach sprawy materiałów potwierdzających tak stanowcze stanowisko. W szczególności zwrócić należy uwagę, że powołana w projekcie uchwały (zob. zawiadomienie Zarządu Miasta k. 51-53) opinia biegłego sądowego A. E. sporządzona została, jak wynika z okoliczności sprawy, na potrzeby wytoczonego wcześniej, w 1997r., postępowania sądowego o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli i w odniesieniu do działki nr 8 stanowiła dowód nieprzydatny, zważywszy na treść cytowanego już rozstrzygnięcia Sądu Okręgowego w T., a następnie Sądu Apelacyjnego w G. Ponadto w zarzucie (zob. k. 47-50) skarżący powołuje się na podjęte działania inwestycyjne w celu zmniejszenia poziomu hałasu i jak wynika z akt sprawy pomiary hałasu wykonane na zlecenie "A" S.A. przez biegłego z zakresu oddziaływania na środowisko (zob. dowód k. 59-66) w styczniu 2001r., po zastosowane rozwiązań inwestycyjnych, wykazały zgodność z wartością dopuszczalnych pomiarów hałasu określonych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 24 marca 2000r. Nr [...] (zob. k. 67), podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196, z późn. zm.). Z treści wskazanej decyzji oraz opinii dotyczącej pomiaru hałasu wynika, że w okresie wcześniejszym, objętym opinią biegłego sądowego A. E., poziom hałasu w środowisku emitowany przez przedmiotową stację pomiarową przekraczał dopuszczalny poziom w odniesieniu do norm obowiązujących dla terenów zabudowy mieszkaniowej. Nie sposób natomiast zgodzić się z tym ustaleniem na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Rada Miasta nie odniosła się do treści zarzutu, tym samym nie wyjaśniła w sposób wszechstronny okoliczności faktycznych sprawy i nie dokonała oceny dowodów, na które się powołała. Nie wskazała również konkretnych przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Odrzucając zarzut rada powołała się tylko ogólnikowo na "obowiązujące przepisy prawa a w szczególności ustawę z 31 stycznia 1980r. o ochronie środowiska", co nie jest wystarczające dla oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003r. III RN 26/02, że "ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektów planów miejscowych wyłożonych do publicznego wglądu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych (uprawnień), w tym praw własności, oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez gminy w decyzjach administracyjnych" .

Tym samym Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza przepis art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie jej podjęcia, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Za nietrafny natomiast Sąd uznał zarzut skargi co do niewyczerpania trybu określonego ustawą z dnia 9 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 1996r., Nr 13, poz. 74, z późno zm.), ponieważ ustawa '" z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym reguluje w sposób szczególny i wyczerpujący materię zaskarżania uchwał rady gminy, Wynikających z zadania własnego gminy określonego przez art. 4 ust. 1 tej ustawy (ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu).

Nie ma również w ocenie Sądu podstaw do umorzenia postępowania sądowego, w związku z uchyleniem uchwały Rady Miasta nr [...] o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem J 91 ZP. Przesłanki umorzenia postępowania wyczerpująco wymienione zostały w przepisie art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę, w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie cofnął skargi, postępowanie nie stało się też bezprzedmiotowe, bowiem nie został uchylony w całości w wyniku uwzględnienia skargi zaskarżony akt czyli uchwała Nr [...] o odrzuceniu zarzutu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, poz. 1270) w związku z art. 24 i art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Ponownie rozpoznając sprawę, w związku ze zmianą stanu prawnego i faktycznego, winna Rada Gminy dostosować dalszy tryb postępowania do wymogów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 718).

Sąd nie zawarł w wyroku orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku, o którym jest mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem jest ono w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe.