Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 9/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35-37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 marca 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę [...] na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. w przedmiocie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu wniosku Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2018 r.; 2) stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłość prowadzenia postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Starosty [...] z dnia 19 stycznia 2018 r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2018 r. Starosta [...] (dalej: "skarżący") zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w K. (dalej: "organ I instancji") o dokonanie podziału kosztów utrzymywania urządzenia wodnego - pompowni PD-2, służącej odwodnieniu gruntów o powierzchni 47,4 ha położonych w I. oraz wprowadzania wód z odwodnienia gruntów do rzeki [...], istniejącym wylotem o wymiarze Ø 500 mm, na poszczególne podmioty odnoszące korzyści z funkcjonowania przedmiotowego urządzenia wodnego.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 11 maja 2018 r., działając w oparciu o art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania.

Skarżący pismem z dnia 23 maja 2018 r. wniósł zażalenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na powyższe postanowienie z dnia 11 maja 2018 r.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. (w skrócie: "organ II instancji") postanowieniem z dnia [...] r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał wniosek do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z dnia 13 września 2018 r. organ I instancji, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia pisma.

Skarżący w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 8 października 2018 r., zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu na uzupełnienie braków wniosku do dnia 31 grudnia 2018 r.

Organ I instancji postępowanie przychylił się do prośby, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 22 października 2018 r.

Skarżący kolejnym pismem z dnia 23 listopada 2018 r. ponownie zwrócił się do organu I instancji z prośbą o przesunięcie terminu uzupełnienia braków wniosku do dnia 30 czerwca 2019 r. z uwagi na konieczność sporządzenia dodatkowej dokumentacji i poniesienia znacznych nakładów finansowych.

Organ I instancji po raz kolejny przychylił się do prośby skarżącego, o czym poinformował pismem z dnia 4 grudnia 2018 r.

Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. skarżący przedłożył pierwotny wniosek z dnia 19 stycznia 2018 r. uzupełniony o żądane informacje wraz z dokumentacją pracy badawczo-usługowej.

Organ I instancji analizował obszerną dokumentacją wniosku, podczas której stwierdził rozbieżności pomiędzy pierwotnym wnioskiem i dokonanymi później uzupełnieniami. W konsekwencji pismem z dnia 27 sierpnia 2019 r., działając w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., wezwał ponownie do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień w zakresie podmiotów odnoszących korzyści z funkcjonowania pompowni PD-2.

Pismem z dnia 6 września 2019 r. skarżący uzupełnił braki wniosku i złożył stosowne wyjaśnienia, dołączając wypisy z rejestru gruntów dla działek objętych przedmiotowym urządzeniem wodnym.

Organ I instancji pismem z dnia 23 września 2019 r. poinformował strony postępowania administracyjnego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uzupełnionego wniosku skarżącego. Z uwagi na specyfikę postępowania (podział kosztów utrzymania urządzenia wodnego), a także jego skomplikowany charakter oraz obszerny materiał dowodowy, w tym piśmie wyznaczono stronom termin 21 dni na zapoznanie się z aktami sprawy.

Strony postępowania zapoznały się z aktami sprawy, co potwierdzają notatki służbowe z dnia 9 października 2019 r., 15 października 2019 r. oraz 23 października 2019 r.

Pismem z dnia 17 października 2019 r. podmiot - A S.A. zwrócił się z wnioskiem o uwzględnienie jako strony w przedmiotowym postępowaniu, a organ I instancji pismem z dnia 24 października 2019 r. nie wyraził na to zgody w oparciu o art. 188 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 310 z późn. zm., w skrócie: "P.w.").

W odpowiedzi podmiot - A S.A. pismem z dnia 4 listopada 2019 r. ponowił swój wniosek o nadanie mu przymiotu strony w toczącym się postępowaniu.

W toku postępowania wpłynęły do organu I instancji liczne uwagi i zastrzeżenia stron postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego:

- pismo Przedsiębiorstwa B Sp. z o.o. z dnia 18 października 2019 r., znak: [...] (data wpływu - 31 października 2019 r.), w którym zwrócono się o prolongatę terminu na wniesienie uwag do postępowania do dnia 21.11.2019 r., uzasadniając wniosek koniecznością wykonania analizy pomiarów piezometrycznych zapór zbiornika [...];

- pismo Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. z dnia 22 października 2019 r. (data wpływu - 24 października 2019 r.), w którym wskazano, że wszczęte postępowanie w stosunku do Nadleśnictwa K. jest bezprzedmiotowe, gdyż podmiot nie korzysta i nie odnosi korzyści z istniejącego urządzenia wodnego w postaci pompowni PD-2, a wobec tego nie posiada statusu strony;

- pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. z dnia 14 listopada 2019 r. znak: [...] (data wpływu 20 listopada 2019 r.), w którym wskazano, że podmiot nie zgadza się na udział w podziale kosztów utrzymywania urządzenia wodnego - pompowni PD-2, gdyż nie odnosi żadnych korzyści z eksploatowanej przepompowni, bo zarząd nad odcinkiem autostrady [...] pełni spółka A S.A.;

- pismo B Sp. z o.o. z dnia 19 listopada 2019 r. (data wpływu - 20 listopada 2019 r.), w którym wskazano, że spółka nie odnosi korzyści z funkcjonowania pompowni PD-2, gdyż woda z obszaru depresyjnego (odwadnianego przez pompownię PD-2) napiera na wał zbiornika [...] , a nie odwrotnie i tym samym odwadniany teren nie może być traktowany jako depresja zbiornika [...] . Do pisma załączono opracowania potwierdzające tę tezę.

Skarżący pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r., działając na podstawie art. 37 k.p.a., wniósł ponaglenie w sprawie na bezczynność organu I instancji, które zostało przekazane do organu II instancji pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. oraz zawiadomiono o tym wszystkie strony postępowania administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ II instancji stwierdził, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz obowiązał do załatwienia sprawy w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia, tj. do dnia 6 października 2020 r.

Organ I instancji pismem z dnia 28 września 2020 r., w oparciu o art. 50 § 1 k.p.a., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień i odniesienia się do treści załączonych pism stron postępowania.

Skarżący pismem z dnia 9 października 2020 r. odniósł się do uwag zawartych w pismach stron postępowania.

Skarżący pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. wniósł skargę na bezczynność organu I instancji oraz przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem z dnia 19 stycznia 2018 r. Zarzucił naruszenie art. 12 i art. 35-37 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji administracyjnej. Zaakcentował, iż złożone wcześniej ponaglenie było bezskuteczne a organ I instancji jest opieszały i od dnia 14 października 2020 r. nie podejmuje żadnych działań, jak też nie przedłuża postępowania i nie wyznacza nowego terminu załatwienia wniosku. Poinformował również, że Wojewoda [...] w piśmie z dnia 28 października 2020 r. zobowiązał skarżącego do zapewnienia prawidłowego wykonywania zadań z zakresu gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa oraz racjonalnego wydawania środków budżetowych, stąd też bezczynność organu I instancji może być powodem braku realizacji nałożonego na niego obowiązku, jak też innych negatywnych konsekwencji, zważywszy na bardzo wysokie koszty utrzymania urządzenia wodnego, opisanego we wniosku.

Pismem z dnia 23 grudnia 2020 r. organ I instancji, w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., poinformował strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 10 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Strony postępowania administracyjnego skorzystały z tej możliwości.

Skarżący w piśmie z dnia 13 stycznia 2021 r. zaktualizował wykaz podmiotów odnoszących korzyści z funkcjonowania urządzenia wodnego, oraz przedstawił inne nowe okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku.

Organ I instancji pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. poinformował strony postępowania o przystąpieniu do niego Gminy Miasta J. oraz o zmianie proponowanej przez skarżącego wielkości udziałów w kosztach utrzymania urządzenia wodnego, a także wyznaczył termin do wypowiedzenia się w tej sprawie przez podmioty na prawach stron postępowania administracyjnego, który upłynął w dniu 3 lutego 2021 r. (pismo organu I instancji z dnia [...] r.).

Decyzją organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 188 ust. 1-3, art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 lit. a) P.w. oraz art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, dokonano podziału kosztów utrzymania opisanego na wstępie urządzenia wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ I instancji wniósł o jej oddalenie i szczegółowo opisał czynności, które podejmował w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. Zaznaczył, że sam skarżący przyczynił się do wydłużenia terminu prowadzonego postępowania, gdyż uzupełniał konieczne do rozpatrzenia wniosku braki przez okres 9 miesięcy (tj. od 24 września 2018 r. do 24 czerwca 2019 r.). W dalszej kolejności z uwagi na zmiany kadrowe, mające miejsce w miesiącach letnich 2019 r. oraz miesiącu październiku 2019 r., a także miesiącu marcu 2020 r., z przyczyn od siebie nie zawinionych organ I instancji był zmuszony przekazać sprawę objętą wnioskiem skarżącego do prowadzenia innym i zmieniającym się kolejno pracownikom. Dodatkowo, pismo z dnia 9 października 2020 r. skarżącego zostało błędnie zadekretowane do Działu Utrzymania Zarządu Zlewni w K. , a nie do Działu Zgód Wodnoprawnych, z tego powodu również przedłużyło się postępowanie. Nadto, brakujący materiał dowodowy nie pozwolił na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a skarżący dopiero pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. poinformował o konieczności dopuszczenia do postępowania nowego podmiotu na prawach strony, tj. Gminy Miasta J. oraz o zmianie proponowanej przez skarżącego wielkości udziałów w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Stąd też, organ I instancji wyznaczył nowy termin do wypowiedzenia się w tej sprawie przez uprawnione podmioty, na prawach stron postępowania administracyjnego, który upłynął w dniu 3 lutego 2021 r. W związku z powyższym merytoryczna decyzja została wydana w dniu [...] r., co zdaniem organu I instancji uzasadnia bezzasadność wniesionej skargi. Przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku zostało też spowodowane pojawieniem się na terenie całego kraju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.). W oparciu o art. 15zzs ust. 1 i ust. 7 tej ustawy zawieszony został bieg terminów do czasu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, co nastąpiło ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), która uchyliła z dniem 16 maja 2020 r., art. 15 zzr i 15 zzs ustawy dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a w konsekwencji terminy administracyjne rozpoczęły bieg z dniem 25 maja 2020 r. Epidemia C0VID-19 wywołała problemy w funkcjonowaniu organu I instancji, gdzie od dnia 16 marca 2020 r. wprowadzono m.in. tryb pracy zdalnej, bez możliwości przyjmowania interesantów, co utrudniało prowadzenie przedmiotowego postępowania. W rezultacie na długość okresu rozpatrzenia wniosku skarżącego wpływ miały następujące czynniki: tworzenie nowych struktur organizacyjnych organu I instancji oraz wąskie zasoby kadrowe z dużą rotacją pracowników, tj. liczne zmiany kadrowe w okresie prowadzonego postępowania (od momentu wpływu wniosku sprawę prowadziły cztery różne osoby) oraz pojawienie się na terenie całego kraju epidemii C0VID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem wydanych w sprawie decyzji.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez skarżącego faktów oraz okoliczności dotyczących rozpatrzenia wniosku z dnia 19 stycznia 2018 r., jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu I instancji i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Istotną okolicznością warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania skargi w tym postępowaniu, było ustalenie daty wydania decyzji merytorycznej przez organ I instancji.

Bezsporne w sprawie jest, że opisana powyżej decyzja została wydana w dniu [...] r., a skarżący wniósł skargę za pośrednictwem poczty w dniu 15 grudnia 2020 r. (pismo z dnia 14 grudnia 2020 r.).

Podkreślić należy, że ustanie stanu bezczynności organu I instancji, a tym samym stanu przewlekłego prowadzenia postępowania na skutek wydania decyzji już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, nie zwalnia Sądu z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Orzeczenie sądu wydane w tym trybie ma bowiem charakter deklaratoryjny i stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności lub przewlekłości w czasie trwania postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że oddalenie skargi tylko z tego powodu, że w momencie orzekania stan bezczynności ustał prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków w świetle zasad legalności i praworządności działania organów administracji publicznej (por. orzeczenia powołane w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19; uchwała ta oraz wyroki powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ocenia zatem, czy w sprawie wystąpiła bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (lub obie postaci łącznie) na dzień wniesienia skargi. Wobec powyższego w okolicznościach faktycznej tej sprawy nie znajdzie zastosowania teza wyrażona w powołanej uchwale (sygn. akt II OPS 5/19), bowiem w dniu orzekania przez tut. Sąd wydana przez organ I instancji decyzja nie jest ostateczna.

Mając na uwadze argumentację skarżącego trzeba zauważyć, że dopuszczalne jest domaganie się stwierdzenia zarówno bezczynności organu I instancji, jak i przewlekłości prowadzenia postępowania przez ten organ.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w kontekście obu form przewidzianych w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3097/12; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2236/15). Co do zasady, skarżący może domagać się w konkretnych okolicznościach stwierdzenia bezczynności organu, skoro organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, wskazując jednocześnie na tempo podejmowanych czynności w postępowaniu, które wskazują na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalne było dokonanie oceny postępowania organu I instancji, z punktu widzenia zarzucanej w skardze bezczynności organu I instancji, jak i przewlekłości prowadzenia postępowania przez ten organ.

Kolejną okolicznością warunkującą możliwość merytorycznego rozpoznania skargi w tym postępowaniu, było ustalenie czy skarżący wniósł ponaglenie.

Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten nie warunkuje dopuszczalności skargi od tego, czy ponaglenie zostało rozpoznane (por. wyrok WSA w Szczecinie z 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Sz 88/19). Również w poprzednim stanie prawnym w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10. wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316).

Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a warunek ten jest spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 973/19).

Skarga taka jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt I SAB/Bd 8/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 27/20 i powołane tam orzecznictwo).

W rozpatrywanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r., co stwierdził organ II instancji w postanowieniu z dnia [...] r. i wyznaczył termin 21 dni do załatwienia sprawy, od dnia otrzymania postanowienia. Termin ten nie został zachowany i minął w dniu 27 października 2020r. (wtorek). Zatem ponaglenie zostało złożone, ale nie było skuteczne.

Przystępując do merytorycznej kontroli zgłoszonych przez skarżącego żądań i sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (wyrok NSA z dnia 7 marca 2017r. sygn. akt II FSK 389/15 i powołane tam piśmiennictwo). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16).

Analizując tok postępowania w kontekście zarzutu bezczynności organu, ale i także przewlekłego prowadzenia postępowania, należy mieć na uwadze ustawowe terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. "dobrej administracji", która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w przepisach k.p.a.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie, bądź w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie.

Organy administracji publicznej, zgodnie z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie.

Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Organy administracji publicznej, w myśl art. 35 § 1 k.p.a., obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (np. wyroki NSA z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 711/11).

Z przedstawionego stanu faktycznego i akt postępowania administracyjnego wynika, że organ I instancji w okresie od dnia 19 stycznia 2018 r. podejmował różne czynności w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku, ale do wydania merytorycznej decyzji doszło dopiero w dniu [...] r., a wniesienie skargi nastąpiło w dniu 15 grudnia 2020 r.

Bezspornie zatem organ I instancji pozostawał w bezczynności do dnia wniesienia skargi, ale nie w dacie jej rozpoznania.

Załatwienie sprawy nie nastąpiło w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Nadto, w okresie zwłoki organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Decyzja została wydana ze znacznym opóźnieniem w ciągu czterech i pół miesiąca od wyznaczonego przez organ II instancji terminu jej załatwienia (6 października 2020 r.) oraz w okresie dwóch i pół miesiąca od złożenia skargi do tut. Sądu.

Opisane działanie organu I instancji nie jest negowane przez skarżącego i bez wątpienia pozostaje w sprzeczności ze wspomnianą już wcześniej zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz podważa unormowaną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odrębną kwestią jest natomiast to, czy wskazane przez organ I instancji przyczyny przekroczenia terminu, uzasadniają ocenę, że do przekroczenia terminu doszło z rażącym naruszeniem prawa (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 29/19). Niemniej okres bezczynności rozpoczęty po upływie terminu zakreślonego w art. 35 § 3 k.p.a. i zakończenie sprawy przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, przemawia za uznaniem zaistniałej bezczynności jako nie mającej charakteru rażącego i nieuwzględnieniem żądania skarżącego w zakresie wydania aktu administracyjnego. Wydanie w dniu [...] r. merytorycznej decyzji przesądziło o umorzeniu postępowania w zakresie wniosku skarżącego o zobowiązanie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, a nadto art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1-3 sentencji wyroku.

Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r.

Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia.

Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SAB/Wa 62/14).

Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.

Mając na uwadze dotychczasowy dorobek orzecznictwa stwierdzić można, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przeanalizowanie, czy organ administracji publicznej podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie o przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości podjętych czynności podjętych, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony/stron postępowania administracyjnego, oraz kiedy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wówczas będzie można organowi administracji skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, czy nawet zarzut mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły wymaga wykazania, że przekroczenie wyznaczonego przez przepisy postępowania administracyjnego terminu załatwienia sprawy spowodowane było szczególnie skomplikowanym jej charakterem, który wymuszał podjęcie szeregu czynności procesowych uniemożliwiających zakończenie postępowania w terminie, podjęte czynności procesowe nie były zbędne lub pozorne, a także, że organ nie powstrzymywał się od podjęcia czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania świadczą m.in.: brak koncentracji materiału dowodowego, niepodejmowanie wszystkich czynności dowodowych odpowiednio szybko i jednocześnie, a także zbyt długie analizowanie zgromadzonego materiału dowodowego i brak koncepcji co do sposobu zakończenia postępowania. A zatem, zarzut przewlekłości prowadzenia postępowania oceniany musi być pod kątem prawidłowości i terminowości czynności, charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej zawiłości sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt I SAB/Gd 4/15 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2341/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3097/12). Wnioskując a contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 marca 2016r. sygn. akt IV SAB/Po 6/16).

Podkreślić także należy, że co do zasady przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu nie obejmuje samego merytorycznego rozstrzygnięcia postępowania z zakresu prawa wodnego. W postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną, Sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II FSK 344/13). A zatem, nawet uwzględniając taką skargę sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I FSK 2174/15 ).

W świetle powyższych rozważań zwrócenia uwagi wymaga wyjątkowy charakter prowadzonego przez organ I instancji postępowania, które wymagało szeregu uzgodnień i prowadzone było z udziałem ośmiu stron postępowania. Z istoty przedmiotu wniosku wynika, że rozstrzygnięcie musi mieć charakter następczy po ustaleniu stosunków własnościowych, obejmujących zakres funkcjonowania przedmiotowego urządzenia wodnego, oraz szczegółowych analiz technicznych (co obrazują załączone akta administarcyjne).

Wychodząc z powyższych założeń i przystępując do analizy biegu postępowania wskazać należy, że pismem z dnia 13 stycznia 2021 r. skarżący poinformował o konieczności dopuszczenia do postępowania nowego podmiotu na prawach strony, tj. Gminy Miasta J. oraz o zmianie proponowanej przez skarżącego wielkości udziałów w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Stąd też organ I instancji wyznaczył nowy termin do wypowiedzenia się w tej sprawie przez podmioty na prawach stron postępowania administracyjnego, który upłynął w dniu 3 lutego 2021 r., a merytoryczna decyzja została wydana w dniu [...] r. Nadto, przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku zostało też spowodowane pojawieniem się na terenie całego kraju epidemii C0VID-19 i wprowadzeniem ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), a w konsekwencji terminy administracyjne rozpoczęły bieg z dniem 25 maja 2020 r.

Z pisma organu I instancji z dnia [...] r. wynika, że od dnia 16 marca 2020 r. wprowadzono m.in. tryb pracy zdalnej, bez możliwości przyjmowania interesantów, co utrudniało prowadzenie postępowania. Zdaniem organu I instancji na długość okresu rozpatrzenia wniosku skarżącego wpływ miało tworzenie nowych struktur organizacyjnych organu I instancji oraz wąskie zasoby kadrowe z dużą rotacją pracowników, a także pojawienie się na terenie całego kraju epidemii C0VID-19. Sekwencja czynności podejmowanych przez organ I instancji w toku rozpoznawania wniosku skarżącego wskazuje, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowane w znacznych odstępach czasu. Takie działanie organu musi zostać ocenione jako niesprawne, co w konsekwencji doprowadziło do jego zakończenia po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a.

Sąd zauważa, że skarżący modyfikował złożony przez siebie wniosek, a organ I instancji w okresie od dnia 19 stycznia 2018 r. podejmował różne czynności, jednak nie powinno mieć to wpływu na tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, chociażby z uwagi na tą okoliczność, że z dniem 3 lutego 2021 r. upłynął termin do zapoznania się stron postępowania z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych, a dopiero w dniu [...] r. została wydana decyzja przez organ I instancji.

Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Na tą ocenę wpływ miały wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 11 września 2017 r. sygn. akt II FSK 1365/17). Zdaniem Sądu do tego rodzaju rażącego opóźnienia w podejmowaniu czynności nie doszło w niniejszej sprawie. Z tych względów nie ma także uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W judykaturze podkreśla się, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny, czy przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Gd 58/19; wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 5 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 75/19, z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 97/18).

Zdaniem NSA, uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 153/19).

W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu I instancji i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny.

Mając to na uwadze, w zakresie przewlekłości prowadzenia postepowania administracyjnego przez organ I instancji, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, a nadto art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1-2 sentencji niniejszego wyroku. Stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w nastąpiło na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji). Stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenia postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło uzasadnienie w przepisie art. 149 § 1a w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji).

O kosztach postępowania Sąd nie orzekł z powodu braku złożenia stosownego wniosku w tym zakresie w treści skargi, jak również w okresie do dnia jej rozpatrzenia.