Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 851/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15  ust. 1 i 2,  art. 27,  art. 28  ust. 1,  art. 37a
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr XLVII/960/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części centrum miasta Nakło nad Notecią stwierdza nieważność: - § 5 pkt 7 w zakresie "z tym, że dopuszcza się inny przebieg pasa drogowego i miejsce lokalizacji placu do zawracania niż określone na rysunku planu, o ile zachowana zostanie możliwość obsługi komunikacyjnej z wyżej wymienionej drogi wewnętrznej do każdej z wydzielonych działek budowlanych bez konieczności uzyskania odstępstw od obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych", - § 5 pkt 10 w zakresie "z wyłączeniem funkcji zaspakajających specyficzne potrzeby mieszkaniowe i specjalistyczne", - § 5 pkt 15 w zakresie "z zagospodarowaniem uzupełniającym", - § 5 pkt 25 w zakresie "pomocniczych" oraz "z dopuszczeniem zespolenia z terenem oznaczonym symbolem D9.U pod warunkiem utrzymania dotychczasowej funkcji publicznej, w co najmniej analogicznym zakresie przestrzennym z objęciem ustaleniami szczególnymi jak dla terenu oznaczonego symbolem D9.U", - § 5 pkt 26 w zakresie "z dopuszczeniem dostępu dojazdowego do nieruchomości, które rozdzielają od terenów dróg publicznych", - § 5 pkt 27 w zakresie "z wymaganym zachowaniem dostępu dojazdowego do nieruchomości, które rozdziela od terenów dróg publicznych", - § 5 pkt 32, - § 6 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie, - § 16 pkt 2 w zakresie "w której wymagane jest poprzedzenie wszelkich prac ziemnych wyprzedzającymi badaniami wykopaliskowymi, o ile wcześniej nie przeprowadzono", - § 16 pkt 3 lit. 1 w zakresie "i obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych", - § 17 ust. 2 pkt 6 w zakresie "w tym zjazdów na działkę", - § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b, - §23 pkt 3, - § 27 pkt 3 lit. a tiret drugie, - § 27 pkt 13 lit. a w zakresie "a zmiana ich przebiegu wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wodno - prawnego", - § 30 ust. 1 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 2 pkt 2 lit. c tiret drugie, - § 30 ust. 2 pkt 2 lit. h, - § 30 ust. 3 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 4 pkt 2 lit. c tiret drugie, - § 30 ust. 4 pkt 2 lit. h, - § 30 ust. 5 pkt 2 lit. c tiret drugie, - § 30 ust. 5 pkt 2 lit. i, - § 30 ust. 6 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 8 pkt 2 lit. f., - § 30 ust. 9 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 10 pkt 2 lit. f, - § 30 ust. 11 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 12 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 13 pkt 2 lit. h, - § 30 ust. 14 pkt 2 lit. f, - § 30 ust. 15 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 16 pkt 1 lit. b, - § 30 ust. 16 pkt 1 lit. c, - § 30 ust. 16 pkt 2 lit. f, - § 30 ust. 17 pkt 2 lit. i, - § 30 ust. 18 pkt 1 w zakresie "z wyjątkiem małej architektury", - § 30 ust. 18 pkt 2 lit. d, - § 30 ust. 20 pkt 2, - § 30 ust. 22 pkt 2 lit. i, - § 30 ust. 23 pkt 1 lit. c w zakresie "o ile ich właściciele o to wnioskują", - § 30 ust. 23 pkt 2 lit. b, - §30 ust. 24 pkt 2 lit. i, - § 30 ust. 25 pkt 2 lit. f, - § 30 ust. 26 pkt 2 lit. h, - § 30 ust. 27 pkt 2 lit. h, - § 30 ust. 34 pkt 1 w zakresie "małej architektury - ławek", - § 30 ust. 34 pkt 2 lit. b, - § 30 ust. 38 pkt 1 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)", - § 30 ust. 38 pkt 3 lit. a w zakresie "i docelowo przyległej Poznańskiej)", - § 30 ust. 39 pkt 1 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)", - § 30 ust. 39 pkt 2 lit. c tiret pierwsze w zakresie "do dwóch i pół kondygnacji nadziemnych", - § 30 ust. 39 pkt 3 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)", - § 30 ust. 40 pkt 1 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)", - § 30 ust. 40 pkt 3 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)", - § 30 ust. 40 pkt 2 lit. c tiret drugie, - § 30 ust. 42 pkt 2 lit. c tiret pierwsze, - § 30 ust. 42 pkt 3 lit. a w zakresie "z drogi publicznej oznaczonej symbolem 02.KDG/L (ulicy Poznańskiej) a", - § 30 ust. 42 pkt 5 w zakresie "zakazuje się podziału nieruchomości a", - 30 ust. 43 pkt 1 lit. c, - 30 ust. 45 pkt 2 lit. e, - 30 ust. 46 pkt 1 lit. c, - 30 ust. 69 pkt 1 lit. b w zakresie "małej architektury - ławek", - 30 ust. 69 pkt 2 lit. b, - 30 ust. 70 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 70 pkt 3 w zakresie "zakaz obsługi komunikacją kołową bezpośrednio z drogi głównej oznaczonej symbolem 03.KDG", - § 30 ust. 71 pkt 2 lit. c tiret drugie w zakresie "wraz z małą architekturą", - § 30 ust. 71 pkt 3 lit. c, - § 30 ust. 72 pkt 2 lit. b, - § 30 ust. 74 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 74 pkt 3 lit. b, - § 30 ust. 75 pkt 2 lit. f, - § 30 ust. 75 pkt 3 lit. b, - § 30 ust. 77 pkt 2 lit. f, - § 30 ust. 77 pkt 3 w zakresie "lub poprzez tereny oznaczone symbolem FIO.UT i ewentualnie FI l.ZZ-UT po uzyskaniu odpowiedniej zgody ich właścicieli", - § 30 ust. 78 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 79 pkt 2 lit. c tiret pierwsze, - § 30 ust. 79 pkt 2 lit. f, - § 30 ust. 80 pkt 2 lit. c tiret pierwsze, - § 30 ust. 80 pkt 2 lit. c tiret drugie, - § 30 ust. 80 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 81 pkt 2 lit. g, - § 30 ust. 82 pkt 2 lit. c tiret pierwsze, - § 30 ust. 82 pkt 2 lit. f zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Nakle nad Notecią podjęła w dniu 26 kwietnia 2018 r. uchwałę, Nr XLVII/960/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części centrum miasta Nakła nad Notecią.

Wojewoda Kujawsko–Pomorski, działając w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 – dalej "u.s.g.") oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów:

1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 - dalej "u.p.z.p."),

2) art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 u.p.z.p.,

3) art 15 ust. 2 i ust. 3, w związku z art. 37a u.p.z.p.,

4) art 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062),

5) art 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587 – dalej "rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu planu"),

6) art 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.,

7) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w związku z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o organach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068),

8) art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.,

9) § 146 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283),

10) § 137 w związku z § 143 przywołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483), art. 31 ust. la i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067).

Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj.:

- § 5 pkt 7 w zakresie "z tym, że dopuszcza się inny przebieg pasa drogowego i miejsce lokalizacji placu do zawracania niż określone na rysunku planu, o ile zachowana zostanie możliwość obsługi komunikacyjnej z wyżej wymienionej drogi wewnętrznej do każdej z wydzielonych działek budowlanych bez konieczności uzyskania odstępstw od obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych",

- § 5 pkt 10 w zakresie "z wyłączeniem funkcji zaspakajających specyficzne potrzeby mieszkaniowe i specjalistyczne",

- § 5 pkt 15 w zakresie "z zagospodarowaniem uzupełniającym",

- § 5 pkt 25 w zakresie "pomocniczych (...) z dopuszczeniem zespolenia z terenem oznaczonym symbolem D9.U pod warunkiem utrzymania dotychczasowej funkcji publicznej, w co najmniej analogicznym zakresie przestrzennym z objęciem ustaleniami szczególnymi jak dla terenu oznaczonego symbolem D9.U",

- § 5 pkt 26 w zakresie "z dopuszczeniem dostępu dojazdowego do nieruchomości, które rozdzielają od terenów dróg publicznych",

- § 5 pkt 27 w zakresie "z wymaganym zachowaniem dostępu dojazdowego do nieruchomości, które rozdziela od terenów dróg publicznych",

- § 5 pkt 32,

- § 6 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie,

- § 16 pkt 2 w zakresie "w której wymagane jest poprzedzenie wszelkich prac ziemnych wyprzedzającymi badaniami wykopaliskowymi, o ile wcześniej nie przeprowadzono",

- § 16 pkt 3 lit. 1 w zakresie "i obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych",

- § 17 ust. 2 pkt 6 w zakresie "w tym zjazdów na działkę",

- § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b,

- §23 pkt 3,

- § 27 pkt 3 lit. a tiret drugie,

- § 27 pkt 13 lit. a w zakresie "a zmiana ich przebiegu wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wodno - prawnego",

- § 30 ust. 1 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 2 pkt 2 lit. c tiret drugie,

- § 30 ust. 2 pkt 2 lit. h,

- § 30 ust. 3 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 4 pkt 2 lit. c tiret drugie,

- § 30 ust. 4 pkt 2 lit. h,

- § 30 ust. 5 pkt 2 lit. c tiret drugie,

- § 30 ust. 5 pkt 2 lit. i,

- § 30 ust. 6 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 8 pkt 2 lit. f.,

- § 30 ust. 9 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 10 pkt 2 lit. f,

- § 30 ust. 11 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 12 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 13 pkt 2 lit. h,

- § 30 ust. 14 pkt 2 lit. f,

- § 30 ust. 15 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 16 pkt 1 lit. b,

- § 30 ust. 16 pkt 1 lit. c,

- § 30 ust. 16 pkt 2 lit. f,

- § 30 ust. 17 pkt 2 lit. i,

- § 30 ust. 18 pkt 1 w zakresie "z wyjątkiem małej architektury",

- § 30 ust. 18 pkt 2 lit. d,

- § 30 ust. 20 pkt 2,

- § 30 ust. 22 pkt 2 lit. i,

- § 30 ust. 23 pkt 1 lit. c w zakresie "o ile ich właściciele o to wnioskują",

- § 30 ust. 23 pkt 2 lit. b,

- §30 ust. 24 pkt 2 lit. i,

- § 30 ust. 25 pkt 2 lit. f,

- § 30 ust. 26 pkt 2 lit. h,

- § 30 ust. 27 pkt 2 lit. h,

- § 30 ust. 34 pkt 1 w zakresie "małej architektury - ławek",

- § 30 ust. 34 pkt 2 lit. b,

- § 30 ust. 38 pkt 1 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)",

- § 30 ust. 38 pkt 3 lit. a w zakresie "i docelowo przyległej Poznańskiej)",

- § 30 ust. 39 pkt 1 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)",

- § 30 ust. 39 pkt 2 lit. c tiret pierwsze w zakresie "do dwóch i pół kondygnacji nadziemnych",

- § 30 ust. 39 pkt 3 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)",

- § 30 ust. 40 pkt 1 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)",

- § 30 ust. 40 pkt 3 lit. a w zakresie "(drogi wojewódzkiej klasy głównej / w perspektywie - lokalnej)",

- § 30 ust. 40 pkt 2 lit. c tiret drugie,

- § 30 ust. 42 pkt 2 lit. c tiret pierwsze,

- § 30 ust. 42 pkt 3 lit. a w zakresie "z drogi publicznej oznaczonej symbolem 02.KDG/L (ulicy Poznańskiej) a",

- § 30 ust. 42 pkt 5 w zakresie "zakazuje się podziału nieruchomości a",

- 30 ust. 43 pkt 1 lit. c,

- 30 ust. 45 pkt 2 lit. e,

- 30 ust. 46 pkt 1 lit. c,

- 30 ust. 69 pkt 1 lit. b w zakresie "małej architektury - ławek",

- 30 ust. 69 pkt 2 lit. b,

- 30 ust. 70 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 70 pkt 3 w zakresie "zakaz obsługi komunikacją kołową bezpośrednio z drogi głównej oznaczonej symbolem 03.KDG",

- § 30 ust. 71 pkt 2 lit. c tiret drugie w zakresie "wraz z małą architekturą",

- § 30 ust. 71 pkt 3 lit. c,

- § 30 ust. 72 pkt 2 lit. b,

- § 30 ust. 74 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 74 pkt 3 lit. b,

- § 30 ust. 75 pkt 2 lit. f,

- § 30 ust. 75 pkt 3 lit. b,

- § 30 ust. 77 pkt 2 lit. f,

- § 30 ust. 77 pkt 3 w zakresie "lub poprzez tereny oznaczone symbolem FIO.UT i ewentualnie FI l.ZZ-UT po uzyskaniu odpowiedniej zgody ich właścicieli",

- § 30 ust. 78 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 79 pkt 2 lit. c tiret pierwsze,

- § 30 ust. 79 pkt 2 lit. f,

- § 30 ust. 80 pkt 2 lit. c tiret pierwsze,

- § 30 ust. 80 pkt 2 lit. c tiret drugie,

- § 30 ust. 80 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 81 pkt 2 lit. g,

- § 30 ust. 82 pkt 2 lit. c tiret pierwsze,

- § 30 ust. 82 pkt 2 lit. f tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi, organ stwierdził, co następuje.

Linie rozgraniczające powinny być jednoznaczne, co do przebiegu oraz wiążące. Tymczasem § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały dopuszcza inny ich przebieg niż zaznaczono to na mapie. Określenie obligatoryjnych elementów planu, w tym przeznaczenia i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która uchwala miejscowy plan. Niesprecyzowanie linii rozgraniczających, może doprowadzić do obejścia procedury przewidzianej do zmiany planu (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 166/09). Może również prowadzić do sytuacji w której mimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisy uchwały sprawiają, że przeznaczenie, zagospodarowanie i warunki zabudowy terenu w istocie pozostają niedookreślone (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 707/14). W ocenie organu nadzoru, ww. zaskarżona norma naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co stanowi istotnie naruszenie zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miejska w Nakle nad Notecią wyznaczyła na załączniku Nr 1 (załącznik graficzny) do przedmiotowej uchwały teren 02.KDG/L (o powierzchni 0,36 ha) pod tereny dróg publicznych - klasy głównej (tymczasowo), docelowo lokalnej, o czym stanowi § 5 pkt 32, § 6 pkt 4 lit. a tiret pierwsze oraz drugie, § 27 pkt 3 lit. a tiret drugie uchwały. Z treści przywołanych wyżej zapisów uchwały brak jest określenia jednoznacznego (na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały) przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 02.KDG/L, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia. W związku z wyjątkowym charakterem regulacji § 9 ust. 4 powołanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega ona wykładni ścieśniającej, która ponadto - jako zawarta w akcie podustawowym - nie może pozostawać w sprzeczności z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru, ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być formułowane jednoznacznie i nie mogą budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. Dopuszczalne jest przy tym ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjność terenu) w sposób alternatywny lub uzupełniający tak, aby nie wykluczały się one wzajemnie, a były uzasadnione specyfiką terenu czy preferencjami lokalnej społeczności. Konieczność ustalenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto ich oznaczenia, wynika również z treści § 7 ww. rozporządzenia. Oznaczenie przeznaczenia terenów w sposób alternatywny jest wadliwe, albowiem nie określa w sposób jednoznaczny z chwilą wejścia w życie planu przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem O2.KDG/L.

Organ stanowiący gminy w zakwestionowanych przepisach posłużył się, niewyjaśnionymi w § 2 uchwały, pojęciami takimi jak: "specyficzne potrzeby mieszkaniowe i specjalistyczne", "zagospodarowanie uzupełniające", "pomocnicze usługi użyteczności publicznej", "dostęp dojazdowy", "pół kondygnacji nadziemnej". Stosownie do § 146 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne, 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości, 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe, 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Z uwagi na fakt, że przepisy odrębne nie zawierają definicji legalnych powyższych określeń, w ocenie organu nadzoru, konieczne jest ich sformułowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 1 stopada2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1013/15).

W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń mogą zostać ustanowione wyłącznie w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 37a - 37e u.p.z.p. Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt lV SA/Po 339/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 250/18). Przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 września 2015 r. dopuszczał możliwość ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Na podstawie art. 7 pkt. 3 lit. b przywołanej ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu przepis ten został przez ustawodawcę uchylony. W art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej ustawodawca zastrzegł, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia przystąpiono po dniu 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową. Stanowisko takie prezentowane jest zarówno w doktrynie (por. A. Fogel [w:] Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016), jak i w judykaturze (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. IV SA/Po 339/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 337/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 339/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SAAVr 485/17). Rada Miejska w Nakle nad Notecią w dniu 28 kwietnia 2016 r. podjęła uchwałę nr XXI/454/2016 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części centrum miasta Nakła nad Notecią. Powyższe oznacza, że organ stanowiący gminy uchwalając przedmiotową uchwałę, był zobowiązany do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących od dnia 11 września 2015 r. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, w przytoczonym przypadku doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rada Miejska w Nakle nad Notecią w § 16 pkt 3 lit. 1 uchwały wprowadziła, w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej, zakaz lokalizacji nowych obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych. Dodatkowo, wprowadzono w § 23 pkt 3 przedmiotowej uchwały w zakresie przeznaczenie terenów na całym obszarze objętym planem zakaz lokalizacji funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem sieci przesyłowych z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi, które mogą być lokalizowane w granicach terenów oznaczonych wskazanymi w przepisie symbolami.

Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z dyspozycją art. 6 pkt 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Pojęcie łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 ww. ustawy, który stanowi, że łącznością publiczną jest infrastruktura telekomunikacyjna służąca zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa tek komunikacyjnego. Z kolei, definicja infrastruktury telekomunikacyjnej została określona w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2018 r., p02. 1954) i oznacza urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Omawiane zakazy naruszają też przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który zobowiązuje organ sporządzający plan miejscowy do jego sporządzenia zgodnie z przepisami odrębnymi. Powyższe stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym stwierdzono, że "w świetle unormowań art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, które zabraniają wprowadzania zakazów lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w planie miejscowym, wprowadzony w kontrolowanej uchwale zakaz łamie zasadę legalności, którą winny kierować się w swych działaniach organy władzy publicznej. Zakwestionowane unormowanie mogłoby praktycznie uniemożliwić realizację usług telekomunikacyjnych w na terenie objętym planem" (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 li 3ca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 293/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 560/11).

Wprowadzenie ustaleń objętych § 23 pkt 3 uchwały, jest niezgodne z zapisami art. 46 ust. 1 cyt. ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w kontekście możliwości lokalizacji np. tych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które ze względu na swoje parametry techniczne oraz oddziaływanie, mogą zaliczać się do ww. przedsięwzięć (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Określenie w miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennym wysokości zabudowy tylko poprzez dopuszczalną liczbę kondygnacji powoduje, że ustalenia planu miejscowego są niejednoznaczne, bowiem żaden z przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie precyzuje wysokości kondygnacji w metrach (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 614/11). Takie ustalenia planu nie wypełniają zatem zarówno wymogów art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. u.p.z.p., jak i przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Zastosowanie powinna znaleźć w takim przypadku obiektywna jednostka metryczna z określeniem, od jakiego punktu do jakiego punktu powinna być liczona wysokość.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń dotyczących wymienionych zasad zawiera § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przepis przedmiotowej uchwały nakłada na adresatów planu miejscowego obowiązek określenia warunków na wykonanie pewnych działań podejmowanych na obszarze objętym planem przez odpowiednie organy. Kwestionowane zapisy zawarte zostały w: - § 27 pkt 13 lit. a uchwały cyt. "(...) a zmiana ich przebiegu wymaga uzyskania odpowiedniego pozwolenia wodno - prawnego", - § 30 ust. 23 pkt 1 lit. c uchwały cyt. "(...) o ile ich właściciele o to wnioskują", - § 30 ust. 77 pkt 3 uchwały cyt. "(...) po uzyskaniu odpowiedniej zgody ich właścicieli".

Ustalenia te w ocenie organu nadzoru, nakłada dodatkowe wymogi, wykraczające poza powszechnie obowiązujące przepisy prawa dopuszczające odstępstwa od ustaleń planu, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu. Rada gminy nie posiada kompetencji do dowolnej interpretacji i rozszerzającego stosowania zapisów ustawowych, tym samym uprawnień do stanowienia norm kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest działanie rady gminy, które prowadzi do zamieszczenia w treści planu miejscowego przepisów uzależniających podejmowanie czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym.

Rada Miejska w Nakle nad Notecią w § 30 ust. 70 pkt 3, ust. 71 pkt 3 lit. c, ust, 72 pkt 2 lit. b, ust. 74 pkt 3 lit. b, ust. 75 pkt 3 lit. b zaskarżonej uchwały wprowadziła zakaz obsługi komunikacją kołową bezpośrednio z drogi głównej oznaczonej symbolem 01 KDG oraz 03.KDG. Ponadto, wprowadzono w § 17 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w ramach wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zapis cyt. "w przestrzeni publicznej, ogólnodostępnej, budowa nawierzchni utwardzonych, w tym zjazdów na działkę, wymaga zharmonizowania z istniejącymi i zaprojektowanymi nawierzchniami w granicach pasów drogowych". Zgodnie z art. 29 ust. 1 przywołanej ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 cyt. ustawy o drogach publicznych). Ustawa o drogach publicznych określa również elementy decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej oraz przesłanki odmowy wydania tego rodzaju zezwolenia. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 cyt. ustawy o drogach publicznych, został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza przepisów przywołanej ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tych sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter zezwolenia na lokalizację zjazdów z dróg publicznych powoduje, że żaden przepis prawa nie może zobowiązywać zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych.

Rada Miejska w Nakle nad Notecią w § 30 ust. 1 pkt 2 lit. g, ust. 2 pkt 2 lit. h, ust. 3 pkt 2 lit. g, ust. 4 pkt 2 lit. h, ust. 5 pkt 2 lit. i, ust. 6 pkt 2 lit. g, ust. 8 pkt 2 lit. f, ust. 9 pkt 2 lit. g, ust. 10 pkt 2 lit. f, ust. 11 pkt 2 lit. g, ust. 12 pkt 2 lit. g, ust. 13 pkt 2 lit. h, ust. 14 pkt 2 lit. f, ust. 15 pkt 2 lit. g, ust. 16 pkt 2 lit. f, ust. 17 pkt 2 lit. i, ust. 18 pkt 2 lit. d, ust. 22 pkt 2 lit. i, ust. 23 pkt 2 lit. b, ust. 24 pkt 2 lit. i, ust. 25 pkt 2 lit. f, ust. 26 pkt 2 lit. h, ust. 27 pkt 2 lit. h, ust. 34 pkt 2 lit. b, ust. 45 pkt 2 lit. e, ust. 69 pkt 2 lit. b, ust. 70 pkt 2 lit. g, ust. 74 pkt 2 lit. g, ust. 75 pkt 2 lit. f, ust. 77 pkt 2 lit. f, ust. 78 pkt 2 lit. g, ust. 79 pkt 2 lit. f, ust. 80 pkt 2 lit. g, ust. 81 pkt 2 lit. g, ust. 82 pkt 2 lit. f, przedmiotowej uchwały w ramach zasad podziału na działki wprowadziła zakaz podziału na mniejsze działki w celach budowlanych. Jednocześnie, w § 30 ust. 43 pkt 1 lit. c oraz ust. 46 pkt 1 lit. c uchwały wprowadzono zasady podziału na działki - w wyniku scalenia i podziału nieruchomości - zakaz podziału. Ponadto, wprowadzono w § 30 ust. 20 pkt 2 w ramach zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, zakaz podziału na mniejsze działki. Dodatkowo, wprowadzono w § 30 ust. 42 pkt 5 ww. uchwały szczegółowe zasady i warunki scalenia i podziału nieruchomości - zakazuje się podziału nieruchomości a dopuszcza się scalenie w granicach terenu wydzielonego w niniejszym planie. W ocenie organu nadzoru wskazane zapisy uchwały sprowadza się do określenia zasad podziałów nieruchomości, a dokładniej mówiąc do ograniczenia możliwości dokonywania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem. Zdaniem organu nadzoru, powołane wyżej zapisy uchwały wykraczają poza zakres tzw. "władztwa planistycznego gminy". Żaden, bowiem przepis prawa nie upoważnia rady gminy do zawierania w planie miejscowym zakazów dokonywania podziałów geodezyjnych nieruchomości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 115/16).

Rada Miejska w Nakle nad Notecią w § 16 pkt 2 przedmiotowej uchwały określając zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wprowadziła następujący zapis cyt. "położenie w granicach strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej i strefy "B" ochrony konserwatorskiej jest równoznaczne z położeniem W strefie "W" ochrony archeologicznej, w której wymagane jest poprzedzenie wszelkich prac ziemnych wyprzedzającymi badaniami wykopaliskowymi, o ile ich wcześniej nie przeprowadzono". Treść ww. przepisów uchwały stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1a i 2 przywołanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określenie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii ustawowej. Regulowanie tych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, odnośnie żądania stwierdzenia nieważności następujących zakwestionowanych przepisów zaskarżonej uchwały: - § 5 pkt. 32, - § 6 pkt, 4 lit. a tiret pierwsze i tiret drugie, - § 27 pkt. 3, - § 30 ust. 42 pkt. 3 lit. a, - § 16 pkt 2, - § 16 pkt 3 lit. l, - § 18 ust. 1 pkt. 3 lit. b, - § 23 pkt 3, oraz o jej uwzględnienie odnośnie pozostałych zarzutów.

Zarzut nieważności § 5 pkt 32. planu organ zakwestionował, stwierdzając, że przedmiotem ustalenia jest odcinek drogi publicznej będący aktualnie we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich, który stanowi odcinek drogi wojewódzkiej nr 241, a której przebieg został praktycznie już zastąpiony nowym po wybudowaniu południowej obwodnicy miasta, której odcinek mieści się w granicach planu i jest oznaczony symbolem "03.KDG". Niezakończone jeszcze przetrasowanie drogi wojewódzkiej nr 241 związane jest pośrednio ze zmieniającymi się zamierzeniami budowy nowej trasy drogi krajowej S10 w związku z planem budowy nowej jej trasy w klasie drogi ekspresowej S, w granicach gminy Nakło nad Notecią. Droga krajowa oznaczona S10 przebiega obecnie północną obwodnicę miasta, co spowodowało zastosowanie zapisów nieprecyzujących terminu zmiany z tymczasowego na docelowy charakteru przebiegu drogi nr 241 w centrum miasta. Uwzględnienie skargi w ww. zakresie, mogłoby wywoływać problemy z realizacją wszelkich działań inwestycyjnych w bezpośrednim otoczeniu tego odcinka drogi, które mogą być realizowane wyłącznie w ramach wzajemnego porozumienia pomiędzy Zarządem Dróg Wojewódzkich i władzami Miasta i Gminy Nakło nad Notecią.

Zarzut nieważności § 6 pkt, 4 lit. a tiret pierwsze i tiret drugie planu organ zakwestionował, stwierdzając, że zaskarżone ustalenie określa składowe odcinki węzłowego układu komunikacyjnego z wyznaczeniem tymczasowego i docelowego jego stan w ujęciu odniesionym do funkcji odcinków drogi, która jest związana z zarządcą drogi. Jedynie brak określenia terminu przemian, o którym mowa w uzasadnieniu w pkt 1 niniejszej odpowiedzi stanowi uchybienie wobec przepisu art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. Wykreślenie przedmiotowej części ustalenia w § 6 pkt. 4 planu wiąże się z problemem wyjaśnionym w powyższym uzasadnieniu w pkt. 1 niniejszej odpowiedzi i może mieć wpływ na istotne ograniczenia formalne w realizacji przedmiotowego planu.

Zarzut nieważności § 27 pkt. 3 planu organ zakwestionował, przywołując argumentację pkt 1 odpowiedzi na skargę.

Zarzut nieważności § 30 ust. 42 pkt. 3 lit. a planu organ zakwestionował, przywołując argumentację pkt 1 odpowiedzi na skargę.

Zarzut nieważności § 16 pkt 2 organ zakwestionował, stwierdzając, że ustalenie to wprowadzone zostało do przedmiotowego planu zgodnie z wytycznymi otrzymanymi od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i uzyskało z nim uzgodnienie bez uwag. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) "W studium i planie [miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego], o których mowa w ust. 1, ustala się w zależności od potrzeb. strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków" w związku z ar. 31 ust. 1 a tejże ustawy "Osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: [...] roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego - jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków". Uwzględnienie powyższego zarzutu może stanowić zagrożenie dla zabytków archeologicznych.

Zarzut nieważności § 18 ust. 1 pkt. 3 lit. b przedmiotowego planu organ zakwestionował, stwierdzając, że określenie "zabudowa" nie posiada definicji w przepisach prawa i związana jest z różnymi formami obiektów budowlanych ją tworzących, stąd w § 2 przedmiotowego planu określono definicję pojęcia "maksymalnej wysokości zabudowy" jako najwyższej dopuszczalnej wysokości najwyżej położonego punktu zewnętrznego kubaturowego obiektu budowlanego wchodzącego w skład zabudowy na działce budowlanej. Wskazując na wykładnię orzecznictwa sądowego wobec "wysokości zabudowy" zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28.11.2014 r. sygnatura II OSK 1562/13, w którym podkreślono że "Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków." A tym samym nie wykluczając innych obiektów budowlanych. W przedmiotowym planie określona została maksymalna wysokość poszczególnych typów obiektów budowlanych jakie istnieją i jakie mogą stanowić przedmiot "budowy" w obrębie terenów działek budowlanych. Przepisy art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlanego (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, 1309) określają zbiór obiektów budowlanych, który obejmuje, poza kubaturowymi obiektami budowlanymi, jakimi są między innymi budynki, również inne obiekty budowlane kształtujące przestrzeń zurbanizowaną, mające swoją funkcję użytkową lub kulturową w zagospodarowanej przestrzeni, a wśród nich obiekty budowlane zaliczane do małej architektury. Zarzut Wojewody Kujawsko-Pomorskiego odnoszący się do wyżej wymienionego ustalenia zawartego w § 18 ust. 1 pkt. 3 lit. b przedmiotowego planu, przeczy wymaganiom art. 15 u.p.z.p. na podstawie którego Rada Miasta i Gminy Nakło nad Notecią uchwaliła przedmiotowy plan), a w szczególności - ust. 2 pkt. 5 w którym określono "wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych", oraz pkt. 6 "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy. Biorąc pod uwagę występujące zróżnicowane typy zabudowy tworzącej sylwetę centralnej części miasta, określając wysokość zabudowy w przedmiotowym planie uwzględniono wszelkie obiekty budowlane, w tym stanowiące małą architekturę, bo do takich zaliczane są między innymi obudowy śmietników, które stanowią widoczną z ulicy [...] część zabudowy, usytuowaną frontowo wobec obrzeża skarpy widocznej z ulicy [...], a jednocześnie na zapleczu kamienic usytuowanych przy Rynku, wzdłuż ulic [...]j i [...] oraz przy Placu [...] i ulicy [...].

Zarzut nieważności § 16 pkt. 3 lit. 1 planu organ zakwestionował, stwierdzając, że w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej zgodnie z wytycznymi Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wprowadzono zakaz budowy nowych "wolnostojących" stacji transformatorowych i obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych, a tym samym dopuszczono montaż ww. urządzeń w innych formach (nie wolnostojących), co w tak gęstej zabudowie centrum miasta jest zasadą powszechnie stosowaną.

Zarzut nieważności § 23 pkt 3 organ zakwestionował, stwierdzając, że ustalenie to wprowadzono w celu ograniczenia lokalizacji sieci przesyłowych wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi, do których zaliczane są sieci telekomunikacyjne (ostatnio szczególnie rozpowszechnione światłowodowe), ponieważ telekomunikacja to przesyłanie informacji na odległość a zatem zarzut zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych jest chybiony.

Określenie zasad lokalizacji sieci przesyłowych na terenach wydzielonych i wskazanie zasad przekraczania przez nie jezdni, w celu utrzymania ładu i większych wolnych przestrzeni przeznaczonych na inne cele oraz ze względu na szczególne cechy terenu nadrzecznego.

W pozostałym zakresie zarzutów, organ wniósł o ich uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Wnosząc skargę Wojewoda skorzystał z uprawnień nadzorczych, jakie daje mu ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506). Zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 1 cyt. ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (termin nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, co wprost wynika z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia jest kwestią ocenną, bowiem nie każde naruszenie traktować należy jako istotne – zatem nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, czy też naruszenie trybu ich sporządzania, skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały w całości lub w części. Istotność naruszenia należy ocenić obiektywnie na gruncie konkretnej sytuacji, nie istnieje bowiem zamknięty katalog naruszeń skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.

Przedmiotem skargi Wojewody w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLVII/960/2018 Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowej części centrum miasta Nakła nad Notecią.

Kontrola sądowoadministracyjna nie dała podstaw do stwierdzenia, aby doszło do istotnego naruszenia trybu podejmowania skarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub właściwości organów.

Sąd uznał za zasadność zarzutów skargi w całości.

W pierwszej kolejności omówieniu będą podlegały te zarzuty skargi, które okazały się sporne między stronami.

Sąd za słuszny uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez unormowanie zawarte w §5 pkt 32 uchwały. Stosownie do komentowanego zapisu obszar oznaczony na planie symbolem O2.KDG/L (o powierzchni 0,36 ha) przeznacza się pod tereny dróg publicznych – klasy głównej (tymczasowo), docelowo lokalnej. Zgodnie z kolei z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Istotą prawidłowego określenia przeznaczenia danego terenu jest nie tylko konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez jednoznaczne sformułowania wskazujące, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Będzie to również takie określenie przeznaczenia, które nie będzie pozostawiało wątpliwości co do aktualności dyspozycji zapisu dotyczącego tego przeznaczenia. Innymi słowy – przeznaczenie terenu wynikające z zapisu planu miejscowego musi być zarówno konkretne rodzajowo, jak i czasowo. Jako przepis prawa powszechnie obowiązującego, wchodzący w życie z dniem ogłoszenia aktu prawa miejscowego, nie może zawierać unormowania niesprecyzowanego co do okresu jego obowiązywania. Brak jednoznacznego określenia (na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały) przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 02.KDG/L, powoduje, że adresat normy nie może być pewien, jakie jest aktualne przeznaczenie terenu oznaczonego tym symbolem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1334/12, z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt

II OSK 2987/14 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Słusznie także zarzucił organ nadzoru, że taki niekonkretny zapis uchwały w przedmiocie przeznaczenia terenu sugeruje możliwość zmiany wynikającego z niego ustalenia bez przeprowadzenia przewidzianej w art. 27 u.p.z.p. procedury planistycznej.

Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, jakoby w tym przypadku niesprecyzowanie terminu zmiany przeznaczenie z tymczasowego na docelowy uzasadnione było niezakończeniem na dzień podjęcia uchwały procesu przetrasowania drogi wojewódzkiej nr 241. Pierwotnej wady aktu prawa miejscowego nie mogą sanować doraźne potrzeby związane z toczącym się procesem inwestycyjnym (tutaj - inwestycji drogowej). Harmonogram czynności budowlanych oraz administracyjnych nie ma wpływu na obowiązek prawodawcy lokalnego zapewnienia zgodności aktu prawa miejscowego z aktem rangi ustawowej, formułowanie zaś zapisów uchwały dotyczących przeznaczenia terenu przy użyciu zwrotów "tymczasowo" i "docelowo" w ocenie Sądu narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Argumentacja powyższa odnosi się również do § 6 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie oraz § 27 pkt. 3 lit. a tiret drugie. Wszystkie powołane zapisy powielają wytknięte naruszenie. Jako treściowo powiązany z § 5 pkt 32 uchwały na uchylenie zasługiwał także przepis § 30 ust. 42 pkt. 3 lit. a uchwały, odwołujący się do terenu oznaczonego symbolem 02.KDG/L.

Sąd podzielił zarzut odnoszący się do § 16 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie stwierdzenia "w której wymagane jest poprzedzenie wszelkich prac ziemnych wyprzedzającymi badaniami wykopaliskowymi, o ile ich wcześniej nie przeprowadzono". Zgodzić należy się ze skarżącym, że powyższy zapis przedmiotowej uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych, tj. art. 31 ust. 1a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które jednoznacznie regulują zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Regulacja zawarta w art. 31 ust. 1a i 2 cyt. ustawy jest regulacją kompleksową i kształtowanie jej w sposób odmienny w akcie prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Z § 118 i § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" wynika zakaz powtarzania przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych w aktach prawa miejscowego. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b uchwały, w którym ustalono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu poprzez wskazanie maksymalnej wysokości zabudowy - obiektów małej architektury - do 4,5 m nad poziomem przyległego terenu. Jak słusznie wskazał organ nadzoru, prawodawca lokalny zobowiązany był stosować przepisy u.p.z.p. w formie obowiązującej od dnia 11 września 2015 r., a więc w postaci znowelizowanej mocą ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (dodanym ww. ustawą zmieniającą) rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Powyższa uchwała, tzw. uchwała reklamowa, stanowi inny niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego akt prawa miejscowego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak jest podstawy prawnej w przepisach u.p.z.p. do regulowania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonanie w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis stanowiący o gabarytach obiektów małej architektury uznać zatem należy za sprzeczny z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Argumentację organu nadzoru w powyższej kwestii uznać w należy za prawidłową i wyczerpującą.

Za niezgodny z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uznać należy zapis § 16 pkt 3 lit. l przedmiotowej uchwały w zakresie "i obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych". Zgodnie z pełną treścią kwestionowanego zapisu "w granicach strefy »B« ochrony konserwatorskiej, o której mowa w pkt. 1 zakazana jest lokalizacja nowych wolnostojących stacji transformatorowych i obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych". Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W myśl zaś art. 4 pkt 18 ww. ustawy przez łączność publiczną rozumieć należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, zaś infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 31 oraz art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne – Dz. U. z 2018 r., poz. 1954).

Wprowadzony kwestionowanym planem miejscowym w obszarze "B" ochrony konserwatorskiej całkowity zakaz lokalizowania obiektów masztowych dla obsługi urządzeń telekomunikacyjnych stanowi nadmierne ograniczenie, nieznajdujące uzasadnienia w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Trafny okazała się także zarzut skargi dotyczący zapisu § 23 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z nim w zakresie przeznaczenia terenów ustalono na całym obszarze objętym planem zakaz lokalizacji funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem sieci przesyłowych z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi, które mogą być lokalizowane w granicach terenów oznaczonych symbolami D5.Ey , D8.Ky , E2.Ky , F6.Gy , F9.Gy , H3.Ey, oraz poza granicami jezdni w granicach terenów oznaczonych symbolami O1.KDG, O2.KDG/L, O3.KDG, O4.KDL, A7.KDL, C14.KDD, D10.KDD, D16.KDD i F2.KDD z tym, że dopuszcza się przejścia poprzeczne przez tereny jezdni z odchyleniem od kąta prostego do 30°, a w przypadku konieczności korekty przebiegu istniejących sieci, przy ich przebudowie dopuszcza się lokalizację w granicach innych terenów, o ile nie spowodowałoby to kolizji z istniejącym sposobem ich zagospodarowania i z zabudową, zgodnie z ich przeznaczeniem, oraz nie spowodowałoby zagrożenia dla ludzi. Sąd popiera zarzut skarżącego, że powyższy zapis narusza zacytowany wyżej art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w kontekście możliwości lokalizacji tych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, które ze względu na swoje parametry techniczne oraz oddziaływanie, mogą zaliczać się do przedsięwzięć określonych w §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd potwierdził ich słuszność i przyjął argumentację skarżącego jako swoją. Reprezentujący Radę Miasta Burmistrz nie tylko pozostałych zarzutów zakwestionował, ale wprost wniósł o przychylne ich rozpatrzenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.