Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1586/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2013 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz F. z siedzibą w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Fundacja "[...] " z siedzibą w B. (dalej też jako "skarżąca", "Fundacja") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. oddalającą wniesione przez Fundację odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: Podstawowa Opieka Zdrowotna, w zakresie świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób na okres od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. (kod postępowania numer [...]).

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ podał art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwaną dalej "kpa".).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił w dniu [...] listopada 2012 r. konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 100 000 osób na okres od 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.

W ramach postępowania zostały złożone 2 oferty.

W części jawnej komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

W dniu [...] grudnia 2012 r. przeprowadzono u skarżącej oraz u drugiego oferenta kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że informacje przekazane w ofertach są zgodne ze stanem faktycznym. W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, w dniu [...] grudnia 2012 r., komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 2 oferty. Z rankingu otwarcia wynikało, że oferta skarżącej zajęła drugą pozycję, z łączną liczbą 67, 39 punktów, w tym za ofertę cenową - 25,49 punktów; za kompleksowość - 8,90 punktów; za jakość - 28,00 punktów i za dostępność - 5,00 punktów.

W dniu [...] i [...] grudnia 2012 roku Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w wyniku których ustalono wartość ryczałtu miesięcznego oraz liczbę planowanych świadczeń. Następnie Komisja dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, przy czym Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] grudnia 2012 r. nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą ze względu na uzyskaną liczbę punktów wynoszącą łącznie 77,06 punktów. W poszczególnych kryteriach punktacja skarżącej w rankingu końcowym przedstawiała się następująco:

- oferta cenowa - 49,44 punktów;

- kompleksowość - 8,90 punktów

- jakość -13,71 punktów;

- dostępność - 5,00 punktów.

W odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert z dnia [...] grudnia 2012 r. skierowanym do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia Fundacja wskazała, że w wyniku prowadzonego postępowania doznała uszczerbku, posiada interes prawny w wywiedzeniu odwołania i zakwestionowała wybór oferty drugiego z oferentów. Zarzuciła naruszenie zasad postępowania w zakresie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umów poprzez zastosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów oraz wyłączenie stosowania do niektórych świadczeniodawców określonych kryteriów. Zarzuciła, że nie została poinformowana o przeprowadzanych czynnościach części jawnej konkursu, nie brała udziału w otwarciu ofert. Podniosła, że nie została zaproszona do negocjacji w celu ustalenia ceny za udzielanie świadczeń. Podczas negocjacji, stanowiących niejawny etap postępowania konkursowego, były obecne osoby trzecie. Zakwestionowała uprawnienia podmiotu wybranego do zawarcia umowy wskazując m.in., że nie ma on licencjonowanego, czynnego całą dobę laboratorium analiz lekarskich, zaś aparat RTG jest przestarzałym sprzętem analogowym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił wniesione przez skarżącą fundację odwołanie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie były zmieniane w trakcie konkursu ofert. Uznał za bezpodstawne twierdzenia skarżącej sugerujące pozbawienie jej udziału w części jawnej postępowania. Podkreślił, że wszystkim zainteresowanym przysługiwała możliwość uczestnictwa w otwarciu ofert, bowiem informacja o terminie i miejscu otwarcia ofert zawarta była w ogłoszeniu. Z treścią ogłoszenia skarżąca mogła zapoznać się zarówno w siedzibie Oddziału NFZ, jak i na stronach internetowych. Okoliczność złożenia oferty i brania udziału w postępowaniu świadczy o znajomości treści ogłoszenia. Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej sama pozbawiła się możliwości czynnego udziału w toku postępowania, albowiem w dniu [...] grudnia 2012 r. o godz. 10.00 nikt z jej przedstawicieli nie brał udziału w czynnościach otwarcia ofert.

Także za chybiony uznał zarzut braku zaproszenia skarżącej do negocjacji w celu ustalenia ceny za udzielanie świadczeń. Wszyscy oferenci zapraszani byli dwa razy na negocjacje, w trakcie których była możliwość ustalenia warunków umowy. Przebieg czynności potwierdzają protokoły, w tym protokół z negocjacji i protokół końcowy z negocjacji.

Za bezpodstawny uznał także zarzut dotyczący nierównego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umów poprzez zastosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów oraz wyłączenie stosowania do niektórych świadczeniodawców określonych kryteriów. Zastosowane w toku postępowania kryteria oceny ofert i przyznane punkty wynikały z cytowanego w decyzji Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Według tego uregulowania kryteria obejmują aspekty jakości, kompleksowości, dostępności oraz ceny. Z kolei ciągłość udzielania świadczeń podnoszona przez skarżącą nie jest dodatkowo punktowana. Istotnym jest, że wobec wszystkich ubiegających się o zawarcie umowy podmiotów zastosowano te same kryteria.

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji do Prezesa NFZ w dniu [...] stycznia 2013 r. skarżąca podniosła m. in., że wybrany oferent nie posiada stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Jej zdaniem zawarcie z nim umowy nastąpiło pomimo zaistnienia przesłanek do odrzucenia oferty. Naruszono przy tym zasady jawności pierwszej części postępowania konkursowego poprzez faktyczne wyłączenie rzeczywistego udziału w niej oferentów, a ponadto podczas negocjacji z oferentami stwierdzono udział osób trzecich. Podniosła także, że dokumentacja dotycząca odwołania wniesionego do Prezesa NFZ została przekazana przez Dyrektora OW NFZ w innej formie, w stosunku do złożonej przez nią. Dokumentacja konkursowa zawiera podpisy dotąd nieznanego członka komisji konkursowej E. K. Wskazała na obecności podczas negocjacji z zarządem Fundacji, które odbyły się w dniu [...] grudnia 2012 r. oraz renegocjacji z dnia [...] grudnia 2012 r. z komisją konkursową NFZ, nieuprawnionego pracownika [...] OW NFZ – E. W., nie będącej członkiem komisji konkursowej.

Fundacja odniosła się również do punktacji przyznawanej za wykazanie dodatkowego zespołu lekarsko/pielęgniarskiego stwierdzając, że za dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę komisja konkursowa przyznawała około 16 pkt. Podniosła, że wybrany w przedmiotowym postępowaniu świadczeniodawca nie oferował dodatkowego zespołu lekarsko pielęgniarskiego.

Skutkiem powyższego zawarto umowę z wybranym oferentem pomimo zaistnienia przesłanek do odrzucenia oferty przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wysokiego potencjału wykonawczego Fundacji. Skarżąca zarzuciła, że w decyzji nie zostały przedstawione szczegółowe zasady punktowania ofert. Jej wątpliwości wzbudziło także zawarcie z wybranym oferentem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie rozpatrywania odwołania, gdyż pomimo nadania na decyzji daty [...] grudnia 2012 r. istnieje podejrzenie jej antydatowania, gdyż faktycznie odwołanie zostało rozpatrzone w dniu [...] stycznia 2013 r., kiedy ukazało się na stronie internetowej. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, w którym wyrażony został pogląd, że do czasu rozstrzygnięcia wszystkich odwołań przez Prezesa NFZ nie należy zawierać umów z oferentami wybranymi w przedmiotowych postępowaniach.

Skarżąca podkreśliła również kwestię nieudostępnienia przez organ dokumentacji konkursowej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Odnośnie zarzutu, że konkurent skarżącej C. spółka jawna nie posiada stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] wskazał, że w dniu [...] grudnia 2013 r. komisja konkursowa dokonała sprawdzenia dokumentacji konkursowej złożonej przez wszystkich oferentów i nie stwierdziła żadnych braków lub uchybień w dokumentacji złożonej przez C. spółka jawna w [...]. Nadto fakt wpisania ww. świadczeniodawcy do Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą potwierdza oczywistość przedstawienia niezbędnej dokumentacji, w tym dotyczącej spełnienia wymagań fachowych i sanitarnych, w celu dokonania przedmiotowego wpisu. Komisja konkursowa nie stwierdziła żadnych przesłanek, a tym bardziej faktów wskazujących na konieczność odrzucenia oferty ww. świadczeniodawcy.

Zdaniem organu odwoławczego szczegółowa analiza pełnej dokumentacji przedmiotowego świadczeniodawcy oraz kontrola przeprowadzona u wskazanego wyżej świadczeniodawcy nie potwierdziła zarzutów skarżącej. Oferta zawierała wszystkie niezbędne, wymagane przepisami dokumenty, zaś przeprowadzenie przedmiotowego konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nastąpiło bez odstępstw od zapisów zawartych w "Procedurze konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych'". Odnośnie zarzutu naruszenia zasady jawności pierwszej części postępowania konkursowego w wyniku wyłączenia z udziału oferentów organ stwierdził, że wszystkim zainteresowanym umożliwiono udział w części jawnej konkursu podczas otwarcia ofert. Informacja o terminie i miejscu otwarcia ofert zawarta była w ogłoszeniu konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia [...] listopada 2012 r. W otwarciu ofert nie brał udziału nikt z przedstawicieli skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu prowadzenia przez komisję negocjacji z naruszeniem dobrych obyczajów, w szczególności bez zamiaru zawarcia umowy, organ podniósł, że art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach określa ogólną regułę stosowania przepisów kodeksu cywilnego wyłącznie do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, chyba, że z przepisów ustawy wynika, co innego. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji zawarcia umowy w trybie powołanej ustawy, a nie na etapie poprzedzającym jej zawarcie tj. w postępowaniu konkursowym prowadzonym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto, art. 72 § 1 k.c. przewiduje, że jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, to zostaje ona zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Natomiast celem negocjacji, stosownie do przepisu art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, jest ustalenie z oferentami wyłącznie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, nie zaś zawarcie oznaczonej umowy. Odnośnie uwagi o nieuwzględnieniu wysokiego potencjału wykonawczego skarżącej organ odwoławczy zauważył, że wszyscy oferenci byli oceniani według jednakowych kryteriów. Komisja konkursowa nie przyznała skarżącej dodatkowej punktacji za posiadanie pracowni rtg w lokalizacji udzielania świadczeń w związku z odpowiedziami ofertowymi skarżącej potwierdzonych wynikami kontroli. Skarżąca nie uzyskała również dodatkowych punktów w kryterium zewnętrznej oceny jakości wobec braku certyfikatu ISO w zakresie przedmiotowych usług medycznych. Organ przedstawił dokładnie liczbę punktów z oceny ankiety dla poszczególnych kryteriów.

Z kolei w związku ze stwierdzeniem skarżącej, że za dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę komisja konkursowa przyznawała około 16 punktów organ odwoławczy stwierdził, że strona mylnie przedstawia ona liczbę punktów rankingowych, wykazując brak znajomości zasad wyceny kryteriów rankingowych. Odnosząc się do stwierdzenia, że wybrany świadczeniodawca uzyskał maksymalną liczbę punktów, mimo nie posiadania w miejscu udzielania świadczeń, dostępu dla osób niepełnosprawnych, organ podniósł, że w dniu [...] grudnia 2012 r. przeprowadzono w miejscu udzielania świadczeń C. wizytację. W dokumencie "Wynik kontroli oferenta" stwierdzono, że informacje przekazane w ofercie są zgodne ze stanem rzeczywistym. Powyższe oznacza, że wybrany oferent zapewniał, co najmniej jedno pomieszczenie sanitarne dostosowane dla osób niepełnosprawnych oraz podjazdy i dojścia o nachyleniu nie większym niż 5% lub wejście z poziomu gruntu.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nie wskazania w ofercie przez wybrany podmiot dodatkowego zespołu lekarsko-pielęgniarskiego organ zauważył, że w formularzu ofertowym złożonym w przedmiotowym konkursie przez C. spółka jawna, ww. świadczeniodawca udzielił odpowiedzi twierdzącej na pytania dotyczące realizowania świadczeń przez dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę. Komisja konkursowa weryfikując informacje przekazane przez wskazanego wyżej oferenta stwierdziła, że w ofercie wykazał zbyt małą liczbę godzin pracy lekarza, aby zapewnić pełną dostępność świadczeniobiorcom do przedmiotowych świadczeń realizowanych przez dodatkowego lekarza. Stąd komisja konkursową nie uznała spełnienia przez oferenta wspomnianego warunku i odjęła punkty przyznane w module personel w odniesieniu do pracy dodatkowego lekarza. Jednocześnie komisja konkursowa uznała spełnienie warunku pracy dodatkowej pielęgniarki i przyznała punkty rankingujące. W związku z powyższym całkowita liczba punktów w kryterium jakości, w module personel wyniosła 17,85 pkt , a więc w sumie za kryterium jakości oferent uzyskał 25,85 punktów. Stąd C. spółka jawna realizuje przedmiotową umowę o udzielanie świadczeń opieki, od dnia 1 stycznia 2013 r. zdrowotnej dysponując trzema zespołami lekarsko-pielęgniarskimi i dodatkowo jedną pielęgniarką. Jednocześnie wstrzymanie procesu podpisania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze wszystkimi wybranymi w przedmiotowych postępowaniach oferentami do czasu rozstrzygnięcia wszystkich odwołań naraziłoby świadczeniobiorców na przerwanie ciągłości udzielania świadczeń.

W stosunku do kwestii braku oceny ofert według kryterium ciągłości, organ podkreślił, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ oferty świadczeniodawców nie były oceniane według powyższego kryterium. Odnosząc się do zarzutu podpisania z oferentem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie rozpatrywania odwołania organ wyjaśnił, że przedmiotowe odwołanie zostało rozpatrzone przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w trybie natychmiastowym zaś decyzja oddalająca powyższe odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu została wydana w dniu [...] grudnia 2012 r. Natomiast przyczyny natury organizacyjnej sprawiły, że decyzja została umieszczona na stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń w dniu [...] stycznia 2013 r.

Na powyższą decyzję fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1, art. 73 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, poprzez w szczególności brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego sprawy, przy nie wyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności w ten sposób, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania odniosła się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy skarżąca nie zna uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie wszystkich kryteriów, która to punktacja była przesądzająca dla wyboru oferty C. spółka jawna, jak również nie przedstawiono uzasadnienia punktacji przyjętej oceny punktowej wybranego świadczeniodawcy oraz skarżącego, co uniemożliwiło w poważnym zakresie polemikę z przedstawioną przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia argumentacją, stanowiąc naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażonych w powołanych przepisach, a w konsekwencji orzeczenie z naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 73 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., poprzez odmowę udostępnienia wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym oferty wybranego świadczeniodawcy, z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń, co skutkowało naruszeniem zasady uwzględnienia słusznego interesu strony jako obywatela, zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k p a., poprzez brak kompleksowego i wyczerpującego wyjaśnienia przyjętej przez organy oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji zaniechanie należytego uzasadnienia dla decyzji podjętych przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 134 ust. 1, art. 147, art. 148 pkt 1 i pkt 2, art. 154 u.s.o.z. oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadzone zostało z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji, czyli z naruszeniem interesu prawnego skarżącego świadczeniodawcy, które to zarzuty nie zostały uwzględnione przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 142 u.s.o.z., poprzez naruszenie zasady jawności pierwszej części postępowania konkursowego oraz naruszenie zasad przeprowadzenia niejawnej części postępowania konkursowego, poprzez udział osób trzecich podczas negocjacji prowadzonych przez komisję ze skarżącą,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 2 u.s.o.z., poprzez zawarcie umowy z wybranym oferentem w okresie rozpatrywania odwołania skarżącej, pomimo obowiązku wstrzymania jej zawarcia w tym czasie,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 148 pkt 1 u.s.o.z., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, poprzez pominięcie ustawowego kryterium ciągłości przy ocenie ofert, a w konsekwencji nieuwzględnienie wyższej pewności realizacji świadczeń przez skarżącą w stosunku do wybranego oferenta,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 72 k.c. w zw. z art. 155 ust. 1 u.s.o.z., poprzez prowadzenie negocjacji ze skarżącą z naruszeniem dobrych obyczajów,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009.157.1240 z późn. zm.), poprzez dopuszczenie się przez wojewódzki oddział Narodowego Funduszu Zdrowia - jako jednostkę zarządzającą środkami publicznymi naruszenia zasady gospodarności i celowości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a."

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga skarżącej Fundacji zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ narusza - w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy - przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, bowiem z dokonanych przez Prezesa NFZ ustaleń faktycznych nie wynika w sposób jednoznaczny jego ocena, że rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 149 oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Nie został bowiem dostatecznie wyjaśniony zarzut, czy oferta podmiotu wybranego w postępowaniu konkursowym nie podlegała odrzuceniu, a następnie, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

W tej sytuacji należy stwierdzić, że Prezes NFZ rozstrzygając niniejszą sprawę, naruszył również przepis art. 8 K.p.a. i wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją,

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane w ustawie kryteria oceny ofert i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach, wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie.

Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego.

Po pierwsze, na gruncie niniejszej sprawy, mając na uwadze treść podnoszonych w toku postępowania administracyjnego zarzutów, by sprawdzić ich trafność organ odwoławczy zmuszony jest powołać się na dowody znajdujące się w aktach konkurenta, bowiem w przeciwnym razie rozpoznanie odwołania w tym zakresie jest iluzoryczne. Zaakceptowanie innego poglądu oznaczałoby w konsekwencji iluzoryczną kontrolę sądu administracyjnego.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, odnoszące się do stwierdzenia, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Przemawia za tym, jak podkreślił NSA, przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji, czyli o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców. Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m in., że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny.

Zdaniem NSA, organy te mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy.

Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 - 74 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku zauważył, że: "akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 K.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu znajdują one zastosowanie w jej stanie faktycznym.

Stwierdzić bowiem należy, że w postępowaniu przed Prezesem NFZ nie zostały wyjaśnione najistotniejsze kwestie z punktu widzenia prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i nie mogą być wyjaśnione bez wglądu organu w dokumentację konkurenta. Dotyczy to zasadniczego zarzutu wskazującego na podstawę odrzucenia oferty, stosownie do przepisu art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, a mianowicie że konkurent skarżącej C. spółka jawna nie posiadał stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Zarzut ten skarżąca Fundacja konsekwentnie podnosiła w toku postępowania w składanych przez nią środkach zaskarżenia, że wybrany oferent nie spełniał warunku w postaci posiadania stosownych decyzji/pozwoleń Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], co winno skutkować odrzuceniem jego oferty.

Kontrola tego zarzutu przez organ odwoławczy sprowadzała się w istocie do powtórzenia ustaleń komisji konkursowej, że w dokumentacji konkursowej oferentów nie stwierdzono żadnych braków lub uchybień. Czyli w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania przed Prezesem NFZ jest m. in. ocena prawidłowości działania komisji konkursowej, Prezes NFZ nie dokonuje własnej weryfikacji zarzutów, a poprzestaje na ustaleniach, które zostały zakwestionowane. Wskazuje bowiem, że w dniu [...] grudnia 2013 r. komisja konkursowa dokonała sprawdzenia dokumentacji konkursowej złożonej przez wszystkich oferentów i nie stwierdziła żadnych braków lub uchybień w dokumentacji złożonej przez C. spółka jawna w [...]. Oznacza to, że przyjmuje za własne ustalenia komisji konkursowej zakwestionowane przez stronę, nie weryfikując zarzucanej okoliczności. Taka kontrola organu odwoławczego nie jest nawet wyrywkowa - jest iluzoryczna.

W ocenie Sądu, by odeprzeć skutecznie powyższy zarzut organ powinien sprawdzić i zweryfikować w aktach konkurenta, czy w dacie złożenia oferty posiadał stosowną decyzję/pozwolenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotyczącą obszaru zabezpieczenia objętego konkursem i przywołać ją na dowód dokonanych ustaleń.

Brak powyższego ustalenia uniemożliwia Sądowi uznanie zarzutu, a w konsekwencji ustalenia stanu faktycznego w kwestionowanym zakresie, za wyjaśniony. Wbrew ocenie organu odwoławczego, fakt wpisania świadczeniodawcy do Rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą stanowi domniemanie przedstawienia niezbędnej dokumentacji w toku dokonania przedmiotowego wpisu. W świetle zarzutu odwołania co do niespełnienia wskazanej przesłanki formalnej - tylko wgląd i weryfikacja stosownej dokumentacji i odnotowanie tego w poczynionych ustaleniach - uczynić może zarzut bezprzedmiotowym.

Należy podnieść, że odmawiając skarżącej wglądu w ofertę wybranego świadczeniodawcy nie było możliwe samodzielne sprawdzenie przez nią powyższej okoliczności. Weryfikacja spełniania wymogów w zakwestionowanym zakresie jest istotna ze względu na skutki określone w art. 155 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Po drugie, organ odwoławczy podjął wprawdzie próbę wyjaśnienia przyznania skarżącej Fundacji określonej liczby punktów w poszczególnych kryteriach, jednakże nawet ta kwestia budzi wątpliwości. Jak wskazuje organ na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnośnie ceny, gdzie waga skalująca wynosiła 50 (zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ), czyli maksymalną liczbę 50 pkt otrzymywał świadczeniodawca, który zaoferował cenę minimalną.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego skarżąca Fundacja otrzymała 49,44 pkt, a nie 50 pkt, skoro oferowała niższą cenę niż jego konkurent, który uzyskał 39,75 punktów za ofertę cenową.

Zasadnicze wątpliwości budzi także ocena w zakresie punktacji za dodatkowego lekarza i dodatkowej pielęgniarki.

Budzą wątpliwości ustalenia organu odwoławczego, dotyczące wskazania w ofercie C. spółka jawna w [...] dodatkowego zespołu lekarsko-pielęgniarskiego.

O ile w formularzach ofertowych złożonych w przedmiotowym konkursie przez obu oferentów, obaj udzielili odpowiedzi twierdzącej na pytania dotyczące realizowania świadczeń przez dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę (czyli trzy zespoły na 100 tysięcy ludności), to nie budzi wątpliwości, że Fundacja zrezygnowała w toku postępowania konkursowego z dodatkowego zespołu lekarsko-pielęgniarskiego wskazanego w ofercie.

Przeciwnie C. spółka jawna, który udzielił odpowiedzi twierdzącej na pytania dotyczące realizowania świadczeń przez dodatkowego lekarza i dodatkową pielęgniarkę i z powyższego oświadczenia się nie wycofał.

Organ odwoławczy kontrolując zastrzeżenia skarżącej nie zweryfikował powyższej sytuacji pod kątem prawidłowości oceny tej oferty mimo, że Komisja konkursowa weryfikując informacje przekazane przez konkurenta skarżącej stwierdziła, że w ofercie wykazał zbyt małą liczbę godzin pracy lekarza, aby zapewnić pełna dostępność świadczeniobiorcom do przedmiotowych świadczeń realizowanych przez dodatkowego lekarza. Stąd komisja konkursowa nie uznała spełnienia przez oferenta wspomnianego warunku i odjęła punkty przyznane w module personel w odniesieniu do pracy dodatkowego lekarza. Jednocześnie komisja konkursowa uznała spełnienie warunku pracy dodatkowej pielęgniarki i przyznała punkty rankingujące, ale organ odwoławczy nie wskazał na jakiej podstawie zostały przyznane punkty za połowę zespołu, w którym brak lekarza.

Skoro komisja konkursowa uznała spełnienie warunku pracy dodatkowej pielęgniarki i przyznała punkty rankingujące tylko w tym zakresie, to na jakiej podstawie organ odwoławczy ustala, że C. spółka jawna realizuje przedmiotową umowę o udzielanie świadczeń opieki, od dnia 1 stycznia 2013 r. zdrowotnej dysponując trzema zespołami lekarsko-pielęgniarskimi i dodatkowo jedną pielęgniarką. Powyższych ustaleń nie można zweryfikować bez dostępu do akt konkurenta w przedmiotowym zakresie. Uzasadnia to także niezrozumiała, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja w zakresie punktacji uzyskanej przez konkurenta skarżącej: "całkowita liczba punktów w kryterium jakości, w module personel wyniosła 17,85 pkt, a więc w sumie za kryterium jakości oferent uzyskał 25,85 punktów. Stąd C. spółka jawna realizuje przedmiotową umowę o udzielanie świadczeń opieki, od dnia 1 stycznia 2013 r. zdrowotnej dysponując trzema zespołami lekarsko-pielęgniarskimi i dodatkowo jedną pielęgniarką" (str. 15 uzasadnienia).

Organ odwoławczy wskazywał wprawdzie, że [...] -OW NFZ jako jednostka sektora finansów publicznych musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny, zaś na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń. Stwierdził, że pozwala to na zakupienie jak największej ilości świadczeń o określonej jakości, które zapewniają zamierzoną dostępność do leczenia osobom ubezpieczonym i prowadzi do zrealizowania zadań Funduszu określonych w ustawie o świadczeniach.

Niemniej jednak rozważania te, teoretycznie słuszne co do zasady, nie przeniosły się na uzasadnienie rozstrzygnięcia. Bowiem w stosunku do konkurenta, który wygrał konkurs i została z nim podpisana umowa, organ odwoławczy ograniczył się de facto do przytoczenia sumy punktów przyznanej w poszczególnych kryteriach, nie próbując ani zindywidualizować swojej oceny, ani wyjaśnić, dlaczego temu oferentowi przyznano taką, a nie inną sumę punktów w porównaniu z ofertą skarżącej. Organ odwoławczy odnosząc się do jej argumentacji wprawdzie stwierdził na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "szczegółowa analiza pełnej dokumentacji konkurenta skarżącego i kontrola u niego przeprowadzona nie potwierdziły jego zarzutów", jednakże wobec braku możliwości weryfikacji powyższego przez Sąd, twierdzenie o "szczegółowej analizie pełnej dokumentacji konkurenta skarżącego" jest gołosłowne i pozostaje poza kontrolą Sądu.

W ocenie Sądu, dokonana przez Prezesa NFZ w zarzucanym zakresie kontrola prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej miała charakter iluzoryczny, bowiem ograniczyła się głównie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Za niewystarczające uznać zatem należy wyjaśnienia organu odnoszące się do kwestii związanej z dodatkowym zespołem pielęgniarsko-lekarskim w ramach ceny ryczałtowej. Organ nie kwestionuje, że skarżąca Fundacja zapewniała taki dodatkowy zespół, jednocześnie jednak odnośnie do zapewnienia dodatkowego zespołu przez świadczeniodawcę z którym zawarta została umowa - poprzestał na wskazanych wyżej ogólnikowych stwierdzeniach nie wskazując de facto przyczyn różnicy w ilości punktów przyznanych obu oferentom, czy istotnie świadczenie przez wybranego świadczeniodawcę jest realizowane z takim dodatkowym zespołem i dodatkowa pielęgniarką.

Po trzecie, oznacza to, że w warunkach niniejszej sprawy za nieprawidłową należy uznać również odmowę udostępnienia skarżącej Fundacji przez Dyrektora OW NFZ akt oferenta, który wygrał konkurs oraz akceptację przez Prezesa NFZ tego stanu rzeczy. Uzasadnianie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferta konkurenta istotnie zawierała informacje objęte tą tajemnicą oraz istniejącą możliwością wyłączenia z akt danych wrażliwych - narusza zasadę względnej jawności akt postępowania. Jednocześnie zaakceptowanie praktyki organów NFZ w zakresie odmowy udostępniania akt pozostałych oferentów mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Należy przy tym zauważyć, że we wspomnianym wyżej wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. Sąd stwierdził, że przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Dodać także wypada, że taki pogląd wyraził Sędzia NSA w złożonych do wyroków (na które powołują się organy Funduszu) z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt II GSK 265/10 oraz o sygn. akt II GSK 264/10 zdaniach odrębnych, iż w otwartym postępowaniu administracyjnym musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu.

Po czwarte, zdaniem Sądu Prezes NFZ nie odniósł się również w sposób dostateczny do zarzutu skarżącej dotyczącego odstąpienia od oceny ofert według kryterium ciągłości. Lakoniczne stwierdzenie, że powyższe wynikało z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSIOZ bez wyjaśnienia motywów takiego odstąpienia narusza normę art. 107 § 3 K.p.a. ma racje skarżący, że kryterium to wymienione jest w ustawie o świadczeniach i niewątpliwie normy ustawowej nie może wyłączyć Zarządzenie Prezesa NFZ. Stosownie do art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Reasumując, podkreślić należy, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów (por. wyrok WSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1914/06, LEX nr 328551). Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 198/10, LEX nr 674298).

Oznacza to, zdaniem Sądu, że Prezes NFZ nie odniósł się przekonywująco do ściśle skonkretyzowanych zarzutów podnoszonych przez skarżącą, poprzestając na ogólnikowych rozważaniach. Wydając zaś zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącą kwestii dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] OW NFZ, nie dokonał rzeczywistego porównania ofert skarżącej oraz podmiotu, z którym zawarta została umowa, a także nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji w sposób precyzyjny i konkretny do wszystkich zarzutów strony skarżącej,

Stwierdzić również należy, że uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przed Prezesem NFZ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń i działań komisji konkursowej i ich wpływu na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, że być może brak było podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej Fundacji.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ. Rozpoznając ponownie odwołanie Prezes NFZ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.