Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 233/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi V. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D.na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

V. K. (dalej: strona skarżąca) wniosła [...] lutego 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.o (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego [...] marca 2017 r. Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę i zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Strona skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej,

2. stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie,

4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 8.000 złotych,

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa sprawa nie należy do gatunku spraw szczególnie skomplikowanych. Nawet biorąc pod uwagę okoliczność, iż organ w toku postępowania występuje z zapytaniem do innych organów (Policja, Straż Graniczna), należałoby przyjąć, że termin dwumiesięczny jest terminem granicznym dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie strony skarżącej, w jej sprawie doszło do przewlekłości, a przy tym jest ona oczywista.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewoda wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie stronie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony.

Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu [...] marca 2017 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [...] maja 2017 r. Wojewoda zwrócił się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej, ponadto zwrócił się do strony skarżącej o uzupełnienie dokumentacji oraz wyznaczył termin zakończenia prowadzonego postępowania ([...] lipca 2017 r.). W dniu [...] maja 2017 r. została nadesłana pozytywna opinia o stronie skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji we W., natomiast w dniu [...] czerwca 2017 r. wpłynęło do organu uzupełnienie dokumentacji przez stronę skarżącą. W dniu [...] lutego 2018 r. strona skarżąca dołączyła do sprawy kolejne dokumenty. Następnie [...] czerwca 2018 r. oraz [...] lipca 2018 r. do organu wpłynęły ponaglenia, które zostały przekazane w dniu [...] sierpnia 2018 r. Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Ponadto w dniu [...] sierpnia 2018 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia kolejnych dokumentów w sprawie (wyznaczając termin załatwienia sprawy na [...] października 2018 r.), które to strona skarżąca uzupełniła w terminie. W dniu [...] lutego 2019 r. strona skarżącą dołączyła do sprawy kolejne dokumenty. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda udzielił stronie skarżącej zgodę na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się NSA w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że pierwsze czynności organ podjął po prawie dwóch miesiącach od wpływu wniosku. Czynnościami tymi było zwrócenie się do stosownych służb z prośbą o informację o stronie skarżącej oraz zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Jednak Sąd wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe i powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Należy zwrócić uwagę, że nawet tak proste i oczywiste czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji nie zostały wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Sąd zwraca uwagę, że po uzupełnieniu braków formalnych wniosku przez stronę oraz wpłynięciu pozytywnej opinii z Komendy Wojewódzkiej Policji we W., organ pozostał następnie w bezczynności przez ponad czternaście miesięcy. Kolejne czynności w sprawie organ podejmował już po wniesieniu ponaglenia. Na uwagę zasługuje również fakt, że po kolejnym wezwaniu strony skarżącej o uzupełnienie dokumentów organ był bezczynny przez prawie osiem miesięcy, mimo że strona skarżąca odpowiedziała na wezwanie w terminie.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po prawie dwóch miesiącach od jego wpłynięcia, a następnie nie robi nic przez kolejne ponad czternaście miesięcy, by po kolejnym wezwaniu strony skarżącej o dokumenty pozostać w bezczynności na prawie osiem miesięcy. Uchybia – poza pismami z [...] maja 2017 r. oraz z [...] sierpnia 2018 r. - obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podaje przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy. Sąd zauważył też, że dopiero konsekwencją złożenia skargi do Sądu przez stronę skarżącą było wydanie przez Wojewodę żądanego rozstrzygnięcia w dniu [...] kwietnia 2019 r. tj. po upływie ponad dwóch lat od złożenia wniosku.

Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie ponad dwa lata postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia przewlekłości postępowania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres ponad dwóch lat. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków strony.

Powyższe względy przemawiały za przyznaniem stronie skarżącej przez Sąd, stosownie do jej wniosku, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Przy czym, zdaniem Sądu, uzasadnione okazało się przyznanie z tego tytułu stronie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, uznając żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną w wysokości 8.000 zł za zbyt wygórowaną.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję w dniu [...] kwietnia 2019 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązanie organu do jej wydania w punkcie III wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).