Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1035/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...] Nr [...] znak [...] odm. [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak [...] Burmistrz Miasta B. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 32 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. L. o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na N. i M. L. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na N.L..

Uzasadniając organ powołał treść art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504,00 zł. Wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalono, iż dochód rodziny K.L. wynosi 535,38 zł, tym samym przekracza ustaloną w ustawie kwotę 504,00 zł, co powoduje, iż stronie nie przysługuje zasiłek rodzinny i dodatek do tego zasiłku.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionych w odwołaniu dowodów.

Strona wyjaśniła, iż organ I instancji ustalił kwotę dochodu na podstawie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodach za 2005 rok. Składając wniosek poinformowała pracownicę MOPS, że dołączone zaświadczenie z US nie odzwierciedla aktualnych dochodów miesięcznych z tytułu wykonywanej pracy pielęgniarki. Dochód z 2005 rok był bowiem powiększony o jednorazową wypłatę od pracodawcy, SP ZOZ w B., zaległych a należnych poborów z tytułu tzw. "ustawy 203" co spowodowało incydentalne powiększenie dochodu. Jednak pracownik MOPS poinformował, iż podejmuje decyzję ustalając dochód na podstawie zaświadczenia z US. Skarżąca oświadczyła, iż na rzeczywiste miesięczne dochody składa się wynagrodzenie z tytułu wykonywania pracy pielęgniarki w wysokości średnio miesięcznie 952,80 zł i zaliczka alimentacyjna na dwoje dzieci w łącznej wysokości 340 zł miesięcznie, zatem łącznie 1292,80 zł, co po podziale na trzy osoby nie powoduje przekroczenia określonego przepisami progu. Zaznaczyła, iż jest osobą rozwiedzioną, samotnie wychowuje dwie córki, nie otrzymuje zasądzonych alimentów od byłego męża, którego miejsce pobytu nie jest znane. Do odwołania strona załączyła decyzję o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej oraz zaświadczenie o wysokości otrzymywanego wynagrodzenia.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 3 pkt 1a, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, 3, 4, ustawy o świadczeniach rodzinnych, § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005 r., nr 105, poz. 881 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, iż K.L. składając wniosek o przyznanie zasiłku złożyła zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia 18 lipca 2006 r., z którego wynika, iż w zeznaniu podatkowym PIT-37 za 2005 rok strona wykazała dochód brutto w wysokości 24 061,10 zł, składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 4 385,82 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 1 606,24 zł, podatek należny 0,00 zł. Jak również oświadczenie, iż w 2005 roku nie uzyskała dochodów niepodlegających opodatkowaniu oraz dochodów z działalności opodatkowanej w formie ryczałtu ewidencjonowanego i karty podatkowej. Z zaświadczenia wystawionego przez SP ZOZ w B. wynika, iż Pani L. jest zatrudniona na stanowisku pielęgniarki i średnie miesięczne wynagrodzenie miesięczne netto za V, VI, VII 2006 r. wyniosło 952,80 zł. Nadto decyzją z dnia [...] została przyznana zaliczka alimentacyjna na dwoje dzieci N. i M.L., w wysokości: za IX 2005 r. – 303,00 zł, za X 2005 r. – 340,00 zł, za IX 2005 r. – 340,00 zł, za XII 2005 r. – 340,00 zł. W miesiącu IX 2006 r. strona otrzymała wyegzekwowane świadczenia alimentacyjne w kwocie 37,00 zł. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż analiza wszystkich dokumentów i wyliczenie dochodu na jednego członka rodziny niewątpliwie przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. Nadto dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny tj. 48 zł (1606,14 – 1512,00 = 94,14 zł). Przywołał przepisy art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślając, iż zasiłek ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, jednak przysługuje osobom, których dochód w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zwrócił uwagę na przepis art. 5 ust. 3 ustawy, w myśl którego w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W ust. 4 art. 5 ustalono, iż w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku ustala się na wniosek na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszony o utracony dochód. Organ wyjaśnił również jak należy rozumieć pojęcie "dochód", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 1a ustawy. Nadto zwrócił uwagę na §15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, z którego wynika, iż w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód członka rodziny pomniejsza się o podatek należny, składki na ubezpieczenie społeczne oraz składki a ubezpieczenie zdrowotne. Wysokość składki na ubezpieczenie zdrowotne określa się według wzoru S=(Sp x P)/Pp, gdzie S – składka na ubezpieczenie, Sp – składka na ubezpieczenie zdrowotne odliczona od podatku, P – składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w procentach obowiązująca w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, Pp- składka na ubezpieczenie zdrowotne wyrażona w procentach odliczona od podatku. Uwzględniając powyższą regulację, organ stwierdził, iż jest bezspornym, że dzieci spełniają kryterium wieku, jednak przekroczone jest kryterium dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, dochód rodziny przekracza również kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek tj. 48 zł. Wnioskowane świadczenia rodzinne nie mogą zostać przyznane wobec nie spełnienia ustawowych przesłanek.

W skardze do WSA w Łodzi K.L. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreśliła, iż wypłata należnych kwot podwyżki płac z tytułu "ustawy 203" miała charakter incydentalny, spowodowała kumulację dochodów w 2005 roku, jednak wyłącznie w tym okresie. Podniosła, iż stan ten był konsekwencją działań jej pracodawcy, który nie wywiązywał się w sposób należyty ze swych obowiązków płacowych, a odmowa przyznania świadczenia jest w tej sytuacji bardzo krzywdząca. Oświadczyła, iż obecny jej dochód miesięczny to kwota 1292,80 zł, która to kwota po podziale na trzy osoby nie powoduje przekroczenia kryterium dochodowego. Skarżąca zwróciła uwagę również na swą trudną sytuację rodzinną i materialną.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości argumenty zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

W niniejszej sprawie dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a nie zostało objęte zarzutami skargi.

Podstawę materialnoprawną rozpoznania wniosku o zasiłek rodzinny i dodatek z tytuły rozpoczęcia roku szkolnego stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z regulacją tej ustawy, prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom lub jednemu z rodziców dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504, 00 zł. (art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w/w ustawy). W przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 3 w/w ustawy).

Organy administracji obu instancji ustalając, iż dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wynosił 535,38 zł. i przekroczył dopuszczalną kwotę uprawniającą do zasiłku - 504 zł., przyjęły iż przekroczenie to przewyższa kwotę odpowiadającą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, w okresie na który jest ustalany tj. 48 zł. (art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 130 poz. 903). Na takie przyjęcie pozwalała organom wykładnia jakiej dokonały w stosunku do regulacji objętej przepisem art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organy uznały bowiem, iż obliczenie kwoty o jaką została przekroczona kwota uprawniająca do zasiłku rodzinnego odnosi się do łącznego dochodu rodziny, a nie do dochodu przypadającego na osobę w rodzinie. W ocenie sądu taka wykładnia wskazywałaby na niekonsekwencję ustawodawcy tworzącego wewnętrznie niespójny przepis. A tak nie jest. Artykuł 5 ustawy zawiera całościową regulację dotyczącą ustalania prawa do zasiłku rodzinnego, gdzie przepis ust. 1 statuuje zasadę, że prawo do zasiłku powstaje, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504 zł. Dalsze ustępy tego artykułu wprowadzają wyjątki, w tym ust. 3 stanowiąc, że jeżeli dochód przekracza 504 zł. o kwotę niższą lub równą najniższemu zasiłkowi rodzinnemu – 48 zł., powstaje prawo do zasiłku rodzinnego. Przepisu ustępu 3 nie należy więc czytać i interpretować w oderwaniu od unormowania ustępu 1 tego artykułu. Ustęp 1 art. 5 mówi o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego i ust. 3 tego artykułu w zakresie w jaki posługuje się tym samym zwrotem "dochód rodziny" również winien być rozumiany jako "dochód rodziny" w przeliczeniu na osobę. Przyjęte przez organy administracji publicznej, przy rozpoznawaniu wniosku strony, odmienne rozumienie "dochodu rodziny" jako łącznego dochodu wszystkich osób w rodzinie prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości podmiotów wobec prawa ograniczając prawo do zasiłku rodzinnego w sposób nieusprawiedliwiony dla osób w rodzinach wielodzietnych w stosunku do rodzin mniej licznych, a w szczególności prowadzi do nadmiernego uprzywilejowania "osoby uczącej się". Pomoc zaś dla rodzin w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych i niepełnych, zgodnie ze standardami konstytucyjnymi (art. 71 ust. 1 i art. 18 w zw. z art. 30 Konstytucji RP) ma mieć charakter szczególny, a więc wykraczający poza zwykłą pomoc dla osób utrzymujących dzieci, albo pomoc świadczoną innym osobom. Istotne więc jest aby normatywne kryteria ustalania dochodu nie podlegały wykładni ograniczającej prawa do zasiłku rodzinnego w sposób nieusprawiedliwiony, gdyż sprzeczne jest to z funkcją i celem konstytucyjnej gwarancji ochrony rodziny oraz funkcją i celem zasiłków rodzinnych, których przyznawanie powinno być uzależnione wyłącznie od rzeczywistej sytuacji materialnej rodziny i jej członków.

Przedstawiona wykładnia znajduje też oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w swoich wyrokach: z dnia 28 października 2005 r., I SA/Wa 1778/04, lex nr 188735 oraz z dnia 14 marca 2006 r., I SA/Wa 191/06, lex nr 197471 przedstawił tezę, iż "pojęcie dochód rodziny występujące w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. Dochód rodziny, o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1".

Uznając, iż błędna interpretacja przepisu stanowi naruszenie normy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, sąd wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów administracji obu instancji zgodnie z przepisem art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawione wyżej wyjaśnienie treści przepisów, ich wykładni i sposobu zastosowania przy jej rozstrzyganiu.