Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2490/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1393/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1393/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił ww. Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego biurowo-handlowego z urządzeniami infrastruktury technicznej i zjazdem z drogi publicznej przy ulicy [...], na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] w W. w Dzielnicy [...]. Zdaniem organu projektowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborz Powązki, przyjętym uchwałą nr XXXIII/795/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Maz. - poz. 3344. Przedstawione rozwiązania projektowe naruszają w szczególności ustalenia planu w zakresie:

1. § 16 ust. 21 pkt 2 ppkt c określającym wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy działki budowlanej, gdyż nie wliczono do powierzchni całkowitej budynku powierzchni tarasu znajdującego się na dachu budynku zlokalizowanego nad trzecią kondygnacją nadziemną o pow. 1878 m oraz powierzchni zaznaczonego na projekcie zagospodarowania obiektu nr "2" – agregat prądotwórczy na fundamencie;

2. § 16 ust. 21 pkt 2 ppkt b – określającym minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na min. 60% dla działki objętej zasięgiem Systemu Przyrodniczego Warszawy (SPW) stanowiącym wyodrębnioną część miasta. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazują zachowanie 60% powierzchni biologicznie czynnej, a także przewidują, że dla terenów SPW obowiązuje definicja powierzchni biologicznie czynnej zawarta w § 6 ust. 1 pkt 2a planu, która wyklucza uznanie za powierzchnię biologicznie czynną każdą powierzchnię tarasu i stropodachu z urządzoną zielenią, bez względu na zapewnienie na tym terenie warunków wegetacyjnych nieodbiegających od istniejących na gruncie naturalnym;

3. § 6 ust. 1 pkt 1 ppkt d – dotyczącym zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających naturalne formy rzeźby terenu i obniżających walory krajobrazowe, poprzez nasypanie wokół nowo powstającego budynku skarp wysokości ok. 1,35 m, które powodują sztuczną zmianę ukształtowania istniejącego terenu;

4. § 12 ust. 1 pkt 11 – dotyczącym zapewnienia wymaganej ilości miejsc parkingowych;

5. § 13 ust. 4 pkt 3 ppkt b – dotyczącym zapewnienia podczyszczenia części wód deszczowych odprowadzanych z działki bezpośrednio do gruntu lub na powierzchnię gruntu na własnej działce.

Organ wskazał nadto, że projekt zagospodarowania terenu został wykonany niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, z uwagi na brak prawidłowego wyrysowania powierzchni zabudowy działki.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor, kwestionując w całości stanowisko organu pierwszej instancji.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podziela co do zasady ocenę organu pierwszej instancji. Wg miejscowego planu dla przedmiotowej działki wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy wynosi 35%, zaś minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej 60%, wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy 1,4 oraz maksymalnej wysokości zabudowy 13 m. Zdaniem organu zaprojektowanie terenu biologicznie czynnego na podziemnych częściach budynku nie jest gruntem rodzimym i jest ewidentnie sprzeczne z definicją określoną w § 6 ust. 1 pkt 2a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenów objętych Systemem Przyrodniczym Warszawy, na którym ma być realizowana inwestycja. Został też przekroczony wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy – wg projektu 52% (wg planu max. 35%). Również i wskaźnik intensywności zabudowy został przekroczony. Natomiast wskazano, że projekt nie przekracza wskaźnika wysokości zabudowy. Generalnie zaś w pozostałym zakresie podzielono argumenty odwołującego się inwestora przyjmując jednocześnie, że organ pierwszej instancji w wydanym w tej sprawie postanowieniu o usunięcie nieprawidłowości przekroczył w znacznym zakresie swoje kompetencje.

Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, zarzucając jej naruszenie: art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.; art. 75 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a.; art. 75 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a.; § 2 ust. 1 pkt 16, § 6 ust. 1 pkt 2a miejscowego planu oraz § 3 ust. 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu wniesiona skarga podlegała oddaleniu. Podstawę prawną oddalenia skargi stanowił przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy trafnie uznały, iż projekt budowlany nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane posługuje się pojęciem "zgodności". Z przyjętego w powszechnym rozumieniu znaczenia pojęcia "zgodność" danego aktu z innymi wynika, że jest to stopień znacznie silniejszy niż "spójność" czy też "niesprzeczność". A zatem z woli ustawodawcy nie można w takim przypadku stosować jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej. Dalej Sąd wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborz Powązki był kontrolowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2625/15 stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały.

Nadto Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki niewadliwie przyjął, iż przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany narusza § 2 ust. 1 pkt 16 i pkt 13 miejscowego planu dotyczący m.in. wskaźnika "powierzchni zabudowy" działki i "intensywności zabudowy", które stanowią doprecyzowanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Definicja wskaźnika "powierzchni zabudowy" przyjęta w planie posługuje się pojęciem "terenu zajętego" przez wszystkie budynki zlokalizowane na terenie, w stanie wykończonym. Przy określeniu tego wskaźnika, jak słusznie przyjął organ, należy stosować się do ustaleń planu, wyliczając powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie budynki znajdujące się i projektowane na działce wyznaczoną przez rzut pionowy obrysu ścian zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu. Przekroczono także wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy działki budowlanej, który zgodnie z uregulowaniami planu miejscowego nie powinien przekroczyć 35% powierzchni działki budowlanej. Wyliczony przez organ teren zajęty przez wszystkie budynki stanowi 52% powierzchni całkowitej działki. Ustalenia organu w powyższym zakresie znajdują odzwierciedlenie w przedłożonej dokumentacji projektowej, która powinna być zgodna z ustaleniami planu miejscowego, gdyż to on reguluje i nakłada określone ograniczenia w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji. Brak tej zgodności, co do zasady przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przyjęto, że Wojewoda Mazowiecki wyczerpująco i prawidłowo ustalił stan faktyczny i odniósł go do obowiązujących przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. Brak było także podstaw do przyjęcia, że pominięcie przez organ złożonych przez inwestora do akt opinii urbanistycznej i opinii z zakresu ochrony środowiska stanowi naruszenie art. 7, 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody Mazowieckiego, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej wyposażone są w pełną zdolność instytucjonalną i merytoryczną do rozpoznania i rozstrzygania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor, zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) przepisu § 2 ust. 1 pkt 16 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego definicję pojęcia "wskaźnika powierzchni zabudowy na działce budowlanej", poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym

odejściu od literalnego brzmienia rzeczonego przepisu, skutkującym jego

rozszerzającą interpretacją, na niekorzyść skarżącej, z ograniczeniem przysługującego jej prawa do zabudowy nieruchomości,

b) przepisu § 6 ust. 1 pkt 2a miejscowego planu, zawierającego definicję "powierzchni biologicznie czynnej" na terenach Systemu Przyrodniczego Warszawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przy określaniu powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej przedłożonym przez skarżącą projektem architektoniczno-budowlanym,

w sytuacji gdy definicja w nim sformułowana jest sprzeczna z definicją "terenu biologicznie czynnego" zawartą w § 3 ust. 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a jej zastosowanie skutkuje ograniczeniem przysługującego skarżącej prawa do zabudowy nieruchomości,

c) przepisu § 3 ust. 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie przy ustalaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na działce objętej projektowaną inwestycją, pomimo że przepis ten zawiera legalną i powszechnie obowiązującą definicję pojęcia "teren biologicznie czynny",

a w konsekwencji

d) przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i "udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo że przedłożony przez skarżącą projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego dla terenu Żoliborza Powązki, w zakresie, w jakim plan ten nie narusza prawa skarżącej do zabudowy nieruchomości, wynikającego z treści przepisów wyższego rzędu;

2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przejawiające się w niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, co w konsekwencji uniemożliwia zrozumienie motywów Sądu pierwszej instancji oraz prawidłową kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo braku właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz niedostatecznego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ, ustalając wartość wskaźników powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz intensywności zabudowy dla działki budowlanej objętej projektowaną inwestycją;

c) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez zaskarżoną decyzję prawa procesowego, polegającego na pominięciu przedłożonych przez skarżącą opinii urbanistycznej sporządzonej przez architekta I.A. oraz opinii z zakresu ochrony środowiska sporządzonej pod kierunkiem rzeczoznawcy i biegłego sądowego J.R., pomimo że obie opinie stanowią źródło informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto winny być traktowane jako rozwinięcie argumentacji prezentowanej przez skarżącą.

Wskazując na powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisach i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przede wszystkim usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie realizuje powyższych wymagań. Analizując motywy zaskarżonego wyroku w kontekście rozbudowanej skargi i zarzutów wobec zaskarżonej decyzji, uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, albowiem uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że w istocie niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Treść uzasadnienia nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie toku rozumowania Sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o legalności zaskarżonej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi. Nie jest sporne, że w lakonicznym uzasadnieniu w sposób bardzo ogólnikowy i wybiórczy odniesiono się do zarzutów skargi nie obejmując przedmiotem kontroli istotnych elementów przedmiotowej sprawy, na które powoływała się strona skarżąca, tym samym trudno jest uznać, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy. Tym samym nie jest nawet możliwe w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjęcie, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Przede wszystkim przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przed Sądem pierwszej instancji była ostateczna decyzja nr [...]z dnia [...] maja 2015 r. Wojewody Mazowieckiego, która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2018 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego biurowo-handlowego z urządzeniami infrastruktury technicznej i zjazdem z drogi publicznej przy ulicy [...], na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] w W. w Dzielnicy [...]. Powodem utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej była niezgodność projektu architektoniczno-budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to uchwałą Nr XXXIII/795/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Powązki. Przede wszystkim wskazano na trzy zasadnicze kwestie, które powodowały, iż niemożliwym, zdaniem organu, stało się uznanie zgodności przedstawionego przez skarżącego projektu budowlanego z ww. prawem miejscowym tj. naruszenie wymagań dotyczących powierzchni biologicznie czynnej, naruszenie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy wiążąc to z odpowiednimi przepisami planu. Istotne jest również to, iż zakres tej niezgodności określony został znacznie szerzej przez organ pierwszej instancji, np. wskazano na niedostosowanie się do zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających naturalne formy rzeźby terenu i obniżających walory krajobrazowe prawidłowe, jak również niezapewnienie podczyszczania części wód deszczowych odprowadzanych z działki bezpośrednio do gruntu lub na powierzchnię gruntu na własnej działce. Dodatkowo organ pierwszej instancji wydając stronie decyzję odmowną powołał się na niezgodności projektu zagospodarowania terenu z rozporządzeniem Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - precyzując w swej decyzji na czym polega ta wadliwość. Natomiast Wojewoda Mazowiecki na skutek odwołania inwestora podzielając część argumentów wniesionego środka zaskarżenia ograniczył zakres zarzutów wobec przedstawionego projektu budowlanego wyłącznie do wskazanych wyżej trzech kwestii związanych z jego niezgodnością z prawem miejscowym, przyjmując, że organ pierwszej instancji w wydanym w tej sprawie postanowieniu o usunięcie nieprawidłowości przekroczył w znacznym zakresie swoje kompetencje.

Tym samym strona skarżąca złożyła skargę do Sądu pierwszej instancji zwalczając zarzutami wskazywaną przez organ odwoławczy niezgodność projektu architektoniczno-budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Powązki w opisanych wyżej trzech aspektach. Ponadto, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący inwestor dołączył do akt opinię urbanistyczną opracowaną przez architekta M.S.- wyjaśniając w piśmie procesowym z dnia 16 września 2015 r., iż przedmiotowa opinia urbanistyczna stanowi uzupełnienie uzasadnienia zawartych w skardze zarzutów naruszenia przez organy administracji prawa materialnego.

Zatem, w tych okolicznościach, należało skoncentrować się na tych zarzutach i w oparciu o kwestionowane rozwiązania planistyczne ocenić projekt architektoniczno-budowlany przedstawiony przez inwestora. Obowiązkiem Sądu było rzetelne odniesienie się do przedstawionej przez skarżącego argumentacji wyjaśniając zasadność wskazywanych przez inwestora twierdzeń ewentualnie ich braku a nie powołanie się wyłącznie na stanowisko organu odwoławczego i zaakceptowanie go bez właściwej oceny.

Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, przede wszystkim w motywach zaskarżonego wyroku skoncentrował się na wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaś w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji przyjął jako swoje stanowisko przedstawione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji o tym, iż przedłożony przez inwestora projekt architektoniczno-budowlany narusza § 2 ust. 1 pkt 16 i 13 miejscowego planu dot. m.in. wskaźników "powierzchni zabudowy" działki i "intensywności zabudowy" nie wyjaśniając jednak w oparciu o rozwiązania planistyczne dlaczego nie uwzględnia odmiennego stanowiska skarżącego prezentowanego w skardze, z uwzględnieniem stanowiska zawartego w piśmie procesowy z dnia 16 września 2015 r., do którego dołączono opinię urbanistyczną stanowiącą uzupełnienie uzasadnienia skargi. Ponadto całkowicie pominięto zarzut zgodności przedstawionego przez skarżącego projektu budowlanego z planem w odniesieniu do wskazywanego przez organ naruszenia wymagań dotyczących powierzchni biologicznie czynnej (§ 6 ust. 1 pkt 2a planu), jak też podnoszonej w skardze potrzeby zastosowania w tym zakresie § 3 ust. 22 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 16 przedmiotowego planu, jak i zarzutu niewłaściwego zastosowania § 6 ust. 1 pkt 2a cytowanego planu. Należy raz jeszcze w tym miejscu zaznaczyć, że zaskarżone uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, ogólnikowe i w sposób wybiórczy odnosi się do skargi i jej zarzutów, w niedostateczny sposób wyjaśniając przesłanki zastosowania w tej sprawie przepisu art. 151 p.p.s.a. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec usprawiedliwionego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok, przekazując temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, aby skutecznie ocenić zarzuty skargi w kontekście rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Żoliborza Powązki (uchwałą Nr XXXIII/795/2012 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 marca 2012 r.).

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wskazana wyżej uchwała z dnia 8 marca 2012 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który nieprawomocnym wówczas wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2625/15 stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 14 uchwały, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił. Informacja ta w żadnym stopniu nie wpłynęła na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tej sprawie, przy czym zaznaczyć należy, iż powyższy wyrok w części dotyczącej odrzucenia skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 2a cytowanego planu i oddalenia skargi w pozostałym zakresie, został uchylony prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1371/16.

W motywach wniesionej skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji, iż nie miał obowiązku oczekiwać na stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jako związany Konstytucją i ustawami mógł we własnym zakresie ocenić jej legalność, a w konsekwencji stwierdzenia niezgodności konkretnego przepisu uchwały z aktem powszechnie obowiązującym hierarchicznie wyższym winien odmówić jej zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych.

Zatem tak długo, jak obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obywatele i organy administracji publicznej są związani wynikającymi z tych ustaleń ograniczeniami w sposobie zagospodarowania terenu.

Niewątpliwie sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej, jeśli stwierdzą, że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych, jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Zasadniczym powodem do odmowy zastosowania aktu prawa miejscowego musi być jednak wskazanie na jego wadliwość względem norm ustawy lub Konstytucji, taki zakres związania wynika bowiem dla sądów z art. 178 ust. 1 Konstytucji (patrz: wyrok NSA z 27 października 2016 r. I OSK 2200/15 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie podjęcie próby oceny zarzutów podnoszonych przez skarżącego wobec rozwiązań przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście projektu archtektoniczno-budowlanego pozwoliłoby Sądowi pierwszej instancji we własnym zakresie ocenić legalność kwestionowanych przez skarżącego rozwiązań planistycznych i ewentualną odmowę ich zastosowania w przypadku sprzeczności z ustawą. Jednakże wykazywany wyżej brak właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uniemożliwił to. Jest to kolejny argument przemawiający za uwzględnieniem wniesionej skargi kasacyjnej.

Poza tym, ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie ocenić czy przedłożone w toku postępowania administracyjnego opinia urbanistyczna i opinia z zakresu ochrony środowiska przedłożone przez inwestora, słusznie zostały pominięte przez organy orzekające w sprawie. Niesporne jest, że organy architektoniczno-budowlane wyposażone są w pełną zdolność instytucjonalną i merytoryczną do rozpoznania i rozstrzygania w oparciu o obowiązujące przepisy spraw objętych ich właściwością. Generalnie bowiem na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie ciąży obowiązek gruntownego i dokładnego wyjaśnienia i zbadania okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a., organy w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten jasno wskazuje, że obowiązkiem organu jest takie prowadzenie postępowania, aby w jego trakcie ustalone i wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Przywołana regulacja wskazuje, że inicjatywę dowodową mogą przejawiać również strony postępowania, które mają prawo wnioskować o dokonywanie określonych czynności przez organ, jednak uprawnienie to ma charakter posiłkowy w stosunku do ciążącego na organie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby sprawa została gruntownie wyjaśniona, w stopniu pozwalającym na jej prawidłowe załatwienie. Powyższe wnioski potwierdza również art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten expressis verbis wskazuje, że to organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do przeprowadzania wszelkich dowodów, koniecznych lub co najmniej przydatnych do wyczerpującego, całościowego i dogłębnego wyjaśnienia sprawy, niezależnie od przejawianej przez strony inicjatywy w tym zakresie. Co do zasady, obowiązek ten ciąży na organach administracji publicznej obu instancji. Jednakże zaznaczyć należy, że w sprawie jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodami mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych i oględziny. Generalnie organ administracji nie jest związany opinią biegłego, gdyż ocenia ją swobodnie na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc tą opinią skrępowany. Opinia biegłego jest dla organu tylko materiałem, który winien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale i tak musi on tę kwestię rozstrzygnąć sam we własnym imieniu. Przyjmując opinię biegłego organ musi ją ocenić. Przy czym istotne jest to, że opinia biegłego nie może dotyczyć interpretacji przepisów prawa które mają zastosowanie w sprawie, a powinna dotyczyć kwestii ustalanego stanu faktycznego sprawy, tym samym więc opinia biegłego nie może dotyczyć prawa. Dlatego też nie można, tak jak czyni to Sąd pierwszej instancji, jedynie ogólnikowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjąć za organem, iż słusznie pominięto złożone do akt przez inwestora na etapie postępowania administracyjnego opinię urbanistyczną i opinię z zakresu ochrony środowiska, bez wcześniejszej oceny ich charakteru, a więc czy są to opinie co do prawa czy dotyczą one wyłącznie stanu faktycznego. Takiej oceny zabrakło w motywach zaskarżonego wyroku, w odniesieniu do wskazanych wyżej obu opinii.

Dlatego też rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawione wyżej rozważania i raz jeszcze przeprowadzi kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w jej całokształcie z uwzględnieniem normy art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dotychczasowe rozważania pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej i w konsekwencji uchylenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.