Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 172/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 462/13 w sprawie ze skargi [...] w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] w S. na rzecz Okręgowego Inspektora Pracy w S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 462/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi [...] w S. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je orzeczenie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 5 grudnia 2012 r. [...] w S. wystąpił do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. z wnioskiem o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu do eksploatacji jednostki "[...]".

Państwowy Inspektor Pracy w S. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2012r., na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857 ze zm.), art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), postanowił "nie dopuścić statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych "[...]" numer rejestracyjny statku [...] do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dla statku przeznaczonego do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw, wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, o ile statek spełnia wymagania przepisów technicznych zawarte w dyrektywnie 2006/87/WE. Wymogów tych przedmiotowa jednostka nie spełnia. W trakcie kontroli w dniu 13 grudnia 2012 r. stwierdzono, że statek nie zapewnia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy w miejscach pracy wymaganych przepisami wyżej wymienionej dyrektywy z uwagi na brak odpowiedniej wysokości w świetle pomieszczeń maszynowni i maszynowni pomocniczej oraz brak zabezpieczeń przed niebezpieczeństwem upadku w otwory znajdujące się w pokładzie nad silnikami głównymi, przy podniesionych pokrywach.

Na skutek wniesionego na powyższe orzeczenie przez [...] w S. zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w S. utrzymał to orzeczenie w mocy.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, iż mając na uwadze fakt, że przed zakończeniem kontroli armator uzyskał Dokument Rejestracyjny Statku Żeglugi Śródlądowej statku "[...]", potwierdzający przeznaczenie statku, jako jednostki kontrolno - inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych, to za słuszne należało uznać stanowisko Inspektora Pracy, że dla tego rodzaju statków, na podstawie art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej, a to oznacza, że statek ten powinien spełniać wymagania techniczne dyrektywy 2006/87/WE, w tym dotyczące bezpieczeństwa w miejscu pracy (§ 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej, Dz. U. Nr 94, poz. 604). Ponadto, zdaniem organu, z dokumentacji projektowej wynika, że statek jest przeznaczony do wykonywania objazdów kontrolnych i inspekcyjnych torów wodnych oraz podejmowania pracy na szlaku żeglownym.

Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko Inspektora Pracy, że wyniki kontroli przesądzają, iż wysokość maszynowni pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE). Nadto nie zgodził się z poglądem strony o braku obowiązku i konieczności wchodzenia pod pokład przez członka załogi statku. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał, że z pisma armatora z dnia 19 grudnia 2012 r. wynika, iż pomieszczenia maszynowni wymagają doraźnych czynności konserwacyjnych. Nadto dokumentacja fotograficzna wykonana przez Inspektora Pracy potwierdza, że w maszynowni statku znajdują się mechanizmy, których obsługa wymaga wejścia do przedziału maszynowego. W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 stycznia 2003 r. w sprawie kwalifikacji zawodowych i składu załóg statków żeglugi śródlądowej (Dz. U. Nr 50, poz. 427 ze zm.) na statkach o napędzie mechanicznym, jeden z członków załogi powinien posiadać uprawnienia do obsługi mechanicznych urządzeń napędowych statku. Z tych też względów podnoszony przez armatora argument, że nie zatrudnia on żadnych mechaników i wszelkie czynności związane z obsługą, konserwacją czy naprawą zlecane są specjalistycznym firmom zewnętrznym, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na powyższe postanowienie skargę do sądu wniósł [...] w S. domagając się uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je orzeczenia. Zakwestionowanemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1/ art. 30 pkt 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o żegludze śródlądowej, poprzez wadliwe jego zastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że statek przeznaczony jest do wykonywania prac technicznych, utrzymania szlaków żeglugowych lub eksploatacji złóż kruszyw, co potwierdza tymczasowe świadectwo klasy Polskiego Rejestru Statków Nr [...] określające rodzaj statku jako kontrolno-inspekcyjny;

2/ art. 10 i art. 8 dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG w związku z decyzją 2012/66/UE Komisji Europejskiej z dnia 2 lutego 2012 r. o uznaniu Polskiego Rejestru Statków jako instytucji klasyfikacyjnej w odniesieniu do statków żeglugi śródlądowej – poprzez pominięcie okoliczności, że tymczasowe świadectwo klasy stanowi podstawę do stwierdzenia, iż statek spełnia wymagania dyrektywy 2006/87/WE,

3/ art. 1.01. pkt 49, art. 3.04, art. 11.01, art. 11.03, art. 11.05 części I rozdziału 1 załącznika II do dyrektywy 2006/87/WE, poprzez wadliwe ich zastosowanie do statku, którego wysokość wynosi 1,30 m i wobec uznania siłowni bezobsługowej za miejsce pracy,

4/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., z uwagi na to, że w tożsamych stanach faktycznych np. orzeczeniami z dnia [...] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] września 2012 r. właściwi inspektorzy pracy dopuścili statki o nazwach – odpowiednio "[...]" oraz "[...]" do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w S. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go orzeczenia.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wyjaśnił, że w przypadku statku nowo zbudowanego, przebudowanego lub wpisanego do rejestru po raz pierwszy, uzyskanie dokumentu bezpieczeństwa statku, czy to w postaci wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej, uzależnione jest m.in. od posiadania orzeczenia Państwowej Inspekcji Pracy o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy. Ustawodawca wprowadził możliwość wydania orzeczenia o dopuszczalności do eksploatacji statku pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, na dwóch różnych podstawach, tj. art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy oraz art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej. Nadto Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bhp wszczynane jest na wniosek armatora, a zatem granice tego postępowania wyznacza wnioskodawca. Tak więc istotne znaczenie dla zakresu tego postępowania, jak i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego, ma okoliczność, czy wniosek o wydanie orzeczenia przez Inspektora Pracy służy uzyskaniu wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, czy też świadectwa zdolności żeglugowej. Powyższe determinuje bowiem postępowanie dowodowe, w tym zakres kontroli, jak i właściwe rozstrzygnięcie sprawy.

W przedmiotowej sprawie analiza treści wniosku skarżącego, inicjującego postępowanie administracyjne, doprowadziła Sąd do przekonania, że brak było podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania przez organy orzekające tego wniosku jako wniosku o wydanie orzeczenia w trybie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej, a więc jako wymagającego oceny spełnienia przez statek wymagań technicznych pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy określonych dla statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej. W ocenie Sądu wniosek skarżącego zawiera ogólną prośbę o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki "[...]" do eksploatacji. Brak jest w tym piśmie określenia, czy spowodowane jest to koniecznością uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, tak sformułowany wniosek uniemożliwia określenie rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania, jak i określenie podstawy prawnej żądania, a tym samym stwierdzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie: cytat "przepis art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i co za tym idzie przepisy prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków, czy też zastosowanie ma art. 34k ust. 1 pkt 4 lit a ustawy o żegludze śródlądowej i związana z nim dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylająca dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE)" - koniec cytatu.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie pomimo tego, że wniosek skarżącego z dnia 5 grudnia 2012 r. nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie intencji strony, organ pierwszej instancji, nie wzywając do jego uzupełnienia, rozpoznał sprawę w kontekście spełnienia wymogów technicznych określonych przepisami dyrektywy Rady 82/714/EWG (2006/87/WE), tym samym Inspektor Pracy dokonał samodzielnego sprecyzowania przedmiotu sprawy, z pominięciem strony. W postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu – bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Organ drugiej instancji nie dostrzegając tej nieprawidłowości, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił z jakich względów uznał za zasadne rozpoznanie sprawy w aspekcie wymogów bezpieczeństwa i higieny pracy odpowiadających statkom objętym wspólnotowym świadectwem żeglugi, co – zdaniem Sądu – tylko dodatkowo potwierdza, że granice rozpoznania sprawy zostały zakreślone według własnego uznania organu.

Opisane wyżej uchybienia, w ocenie Sądu, stanowią o naruszeniu przez organy obu instancji ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a to art. 7, 8 i 9 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na nieuprawnione zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 106 § 5 K.p.a., gdyż w ustawie o żegludze śródlądowej brak jest przepisu, z którego można byłoby wywieść, że inspektor pracy jest organem współdziałającym w załatwieniu sprawy. Analiza tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, tak więc ma samodzielny byt prawny.

Reasumując Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w pierwszej kolejności wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r., a następnie dokonanie rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych żądaniem strony. Ponadto organ wydając w sprawie rozstrzygnięcie powinien zwrócić uwagę na prawidłowe oznaczenie podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Okręgowy Inspektor Pracy w S. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i przyjęcie, że istotne znaczenie dla zakresu postępowania w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy jak i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego ma okoliczność, czy wniosek o wydanie orzeczenia przez Inspektora Pracy w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy służy uzyskaniu wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej czy też świadectwa zdolności żeglugowej w sytuacji, gdy z przedstawionego przez stronę dokumentu rejestracyjnego statku żeglugi śródlądowej, wydanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w S. wynikało, że jest to jednostka kontrolno - inspekcyjna do utrzymania szlaków żeglugowych, dla której na podstawie art. 30 pkt 5 ustawy o żegludze śródlądowej wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej,

2. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było podjęcie czynności w celu wyjaśnienia intencji wnioskodawcy, w tym w szczególności poprzez wezwanie strony, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do uściślenia czy też uzupełnienia podania, w sytuacji gdy wniosek strony nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, natomiast zostało przeprowadzone postępowanie kontrolne na podstawie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w toku którego ustalono przeznaczenie statku jako jednostki kontrolno - inspekcyjnej do utrzymania szlaków żeglugowych na podstawie przedłożonego przez stronę dokumentu rejestracyjnego statku żeglugi śródlądowej, co uzasadniało rozpoznanie wniosku strony o wykonanie inspekcji w celu wydania orzeczenia o dopuszczeniu jednostki do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy w kontekście spełniania przez statek wymogów technicznych dla statków objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej, określonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej (Dz. U. Nr 94, poz. 604),

3. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 K.p.a., poprzez uznanie, że Inspektor Pracy dokonał samodzielnego sprecyzowania przedmiotu sprawy, z pominięciem strony, a organ drugiej instancji nie dostrzegł tej nieprawidłowości, co dodatkowo potwierdza, że granice rozpoznania sprawy zostały zakreślone według własnego uznania organu w sytuacji, gdy w postępowaniu kontrolnym Inspektor Pracy ustalił stan faktyczny na podstawie dokumentu rejestracyjnego statku żeglugi śródlądowej przedstawionego przez stronę, a organ drugiej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z jakich względów rozpatrzył sprawę dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy w kontekście spełniania przez statek wymagań technicznych ustanowionych dla statków objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej,

4. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w sytuacji gdy orzeczenie to nie konkretyzowało w przedmiotowej sprawie normy materialnego prawa administracyjnego, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej zostały powołane w orzeczeniu Inspektora Pracy jako zasada bhp,

5. przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w zaskarżonym wyroku, że art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej odnosi się do przepisów prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważniania podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków (Dz. U. Nr 216, poz. 1423), w sytuacji gdy art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej dotyczy wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, a w związku z tym zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej, które dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia postanowień dyrektywy 2006/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiającej wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylającej dyrektywę Rady 82/714/EWG (Dz. Urz. UE L 389 z 30.12.2006, str. 1 ze zm.),

6. przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w pierwszej kolejności wezwanie skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r., w sytuacji gdy przedstawiony przez stronę dokument rejestracyjny statku żeglugi śródlądowej statku "[...]" jednoznacznie określał przeznaczenie statku jako statku kontrolno - inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych, dla którego na podstawie art. 30 pkt 5 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej,

7. przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. poprzez bezzasadne wyjście poza granice skargi i błędne przyjęcie, że organy inspekcji pracy naruszyły art. 64 § 2 K.p.a. i w konsekwencji uchylenie postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w S. z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającego je orzeczenia Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2012 r. (wskazanego w wyroku jako postanowienie) w przedmiocie dopuszczenia statku do eksploatacji pod względem bezpieczeństwa i higieny pracy, podczas gdy organy inspekcji pracy nie naruszyły powyższego przepisu, a wobec tego brak było podstaw do uchylenia rozstrzygnięć organów obydwu instancji.

Wskazując na powyższe podstawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionego środka odwoławczego zamieszczono argumenty na poparcie zacytowanych wyżej zarzutów.

Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 12 sierpnia 2015 r. skarżący kasacyjnie przytoczył nowe uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie.

Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, iż wyłączną przesłanką zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., tj. uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go orzeczenia Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. z dnia [...] grudnia 2012 r. było niewyjaśnienie treści żądania [...] w S. z dnia 5 grudnia 2012 r. wnoszącego o wykonanie na jednostce "[...]" inspekcji bhp w celu dopuszczenia tej jednostki do eksploatacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak w tym piśmie określenia, czy konieczność tej kontroli spowodowana jest potrzebą uzyskania świadectwa zdolności żeglugowej, czy też wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej. Jak zaznaczono wnioskodawca nie powołał żadnych okoliczności przesądzających o tym, według jakiego reżimu prawnego (czy prawa krajowego, czy prawa europejskiego) wymogi bhp mają być ocenianie. Tak sformułowany wniosek uniemożliwia określenie rodzaju sprawy będącej przedmiotem postępowania, jak i określenie podstawy prawnej żądania, a tym samym stwierdzenie, czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 32 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i związana z nim dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylająca dyrektywę Rady 82/714/EWG (2006/87/WE) czy też zastosowanie ma art. 34k ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o żegludze śródlądowej i co za tym idzie przepisy prawa krajowego w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie wymagań technicznych i wyposażenia statków żeglugi śródlądowej oraz upoważnienia podmiotów do wykonywania przeglądów technicznych statków – choć przepisy dyrektywy i aktu podustawowego zostały niewłaściwie przypisane w motywach zaskarżonego wyroku poszczególnym przepisom ustawy o żegludze śródlądowej, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Tym samym przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazano wyjaśnienie treści żądania strony i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z tym żądaniem.

Skarga kasacyjna kwestionuje pogląd Sądu pierwszej instancji zawarty w zaskarżonym wyroku w szczególności podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 64 § 2 K.p.a., jak też zarzut naruszenia art. 135, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśniając, iż z przedstawionego przez armatora dokumentu rejestracyjnego statku żeglugi śródlądowej "[...]" wydanego przez Urząd Żeglugi Śródlądowej w S. wynikało, że jest to jednostka kontrolno-inspekcyjna dla utrzymania szlaków żeglugowych, a dla takich statków wydaje się wspólnotowe świadectwo zdolności żeglugowej na podstawie art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, a tym samym nie ma potrzeby uzyskiwania stanowiska wnioskodawcy co do zakresu wniesionego żądania, gdyż wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów prawa materialnego.

Zarzuty te, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, pozostają usprawiedliwione, albowiem Sąd pierwszej instancji nie dokonując weryfikacji wskazanego wyżej stanowiska organów orzekających w sprawie, co do rodzaju i przeznaczenia spornego statku oraz konieczności uzyskania przez niego wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej, uchylił się od przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Natomiast eliminując z obrotu prawnego zaskarżone orzeczenia uczynił to bez rozważenia wszystkich istotnych elementów przedmiotowej sprawy, w tym przede wszystkim nie odniósł się do ustaleń dokonanych przez Inspektora Pracy w postępowaniu kontrolnym w zakresie przeznaczenia spornego statku.

Skoro bowiem, zdaniem organów orzekających, wniosek armatora dotyczył statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych w stosunku do którego miał w efekcie zastosowanie przepis art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, to tym samym zbędne było uzyskiwanie stanowiska wnioskodawcy co do zakresu wniesionego żądania, gdyż wynika to z okoliczności przedmiotowej sprawy oraz przepisów prawa materialnego – czyniących samoistną podstawę do wydania określonego rozstrzygnięcia. Zatem w tych okolicznościach sprawy koniecznym elementem stanowiska Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie takiego poglądu organów w konfrontacji z aktami sprawy. Tym samym okoliczność ta winna być w pierwszej kolejności oceniona i omówiona w motywach zaskarżonego wyroku. Jednakże kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji, bowiem została całkowicie pominięta, czyniąc w takiej sytuacji wydany wyrok wadliwym, podjęty z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 135, a także art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie można jednak, w okolicznościach niniejszego postępowania, bez rozważenia całokształtu niniejszej sprawy w tym przyjętego na jego potrzeby stanu faktycznego jak i przepisów, w szczególności ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, zastosowanych przez organy, przesądzać o przyjętym przez Sąd pierwszej instancji naruszeniu art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a., co w konsekwencji pozwoliło na nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Odbyło się to bowiem bez wcześniejszego rozstrzygnięcia kwestii zasadniczej, a więc czy wniosek armatora dotyczył statku kontrolno-inspekcyjnego do utrzymania szlaków żeglugowych w stosunku do którego ma zastosowanie przepis art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji obowiązany był odnieść się do tego zarzutu również z tego powodu, że [...] w S. już w skardze sporządzonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. uczynił zaskarżonemu postanowieniu Okręgowego Inspektora Pracy w S. właśnie zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 30 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej. Kwestia ta, co już wyżej sygnalizowano, nie była przedmiotem oceny i rozważań Sądu pierwszej instancji, co także stanowi dodatkowo naruszenie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z treścią ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Nie jest kwestionowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa – patrz wyrok NSA z dnia z dnia 15 października 2014 r. sygn. akt II OSK 828/13, publikowany w zbiorze LEX nr 1598458.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji naruszając powołaną wyżej normę nie tylko nie przeanalizował wszystkich zarzutów skargi, ale również nie skonfrontował ich z ustaleniami organów i materiałem dowodowym sprawy. Oznacza to, że niemożliwa jest także kontrola instancyjna spornego orzeczenia, gdyż nie można w efekcie uznać, że mimo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu.

Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., przez przyjęcie, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., gdyż jest władczym działaniem organu administracji skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w sytuacji gdy orzeczenie to nie konkretyzowało w przedmiotowej sprawie normy materialnego prawa administracyjnego, gdyż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2010 r. w sprawie wymagań technicznych statków żeglugi śródlądowej objętych wspólnotowym świadectwem zdolności żeglugowej zostały powołane w orzeczeniu Inspektora Pracy jako zasada bhp.

Przede wszystkim zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż nieuprawnione było wskazanie w podstawie prawnej orzeczenia organu pierwszej instancji art. 106 § 5 K.p.a., który odnosi się do instytucji współdziałania. Uznano natomiast, że orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a. Nie była to jednak taka wada postępowania, która uzasadniałaby z tego powodu eliminację zaskarżonych rozstrzygnięć. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, gdyż ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy nie reguluje w sposób wyczerpujący wszystkich działań Inspekcji Pracy. Z dyspozycji art. 33 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy wynika, że w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Takimi odrębnymi przepisami są niewątpliwie uregulowania ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, które nadają odrębną kompetencję inspektorowi pracy do wydawania orzeczeń o dopuszczeniu statku do eksploatacji pod względem bhp w przypadku statku nowo zbudowanego, przebudowanego lub wpisanego do rejestru po raz pierwszy. Orzeczenia te przesądzają o sytuacji armatora, który musi je przecież dołączyć w szczególności do wniosku czy to o wydanie wspólnotowego świadectwa zdolności żeglugowej czy też do wniosku o wydanie świadectwa zdolności żeglugowej. Tym samym orzeczenie Inspektora Pracy mieści się w dyspozycji art. 104 K.p.a., jak to przyjęto w motywach zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak konstatacja ta nie miała istotnego wpływu na przyjętą skuteczność wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.