Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3391/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a § 1, art. 35 § 1-3, art. 37 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 176
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kuba sędziowie NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 43/16 w sprawie ze skargi O. D. na bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie wniosku o przyznanie stypendium sportowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2017 r. w sprawie sygn. akt VI SAB/Wa 43/16, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, oddalił skargę O. D. (dalej: skarżący) na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki w przedmiocie wydania decyzji w sprawie wniosku o przyznanie stypendium sportowego.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Wnioskiem z [...] listopada 2015 r. O. D. zwrócił się do Ministra Sportu i Turystyki o przyznanie stypendium sportowego za zajęcie [...] miejsca na Mistrzostwach Świata w [...].

W odpowiedzi na wniosek Minister pismem z [...] grudnia 2015 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z obowiązującymi przepisami właściwym podmiotem do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie jest polski związek sportowy reprezentujący dany sport, w tym przypadku Polski Związek Tańca Sportowego.

W związku z otrzymaną odpowiedzią skarżący pismem z [...] grudnia 2015 r. wniósł do Ministra Sportu i Turystyki skargę, uznając argumentację organu za niezasadną.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. Minister Sportu i Turystyki ponownie poinformował skarżącego, że zgodnie z obowiązującymi przepisami właściwym podmiotem do złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie jest polski związek sportowy reprezentujący dany sport.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. O. D. wezwał Ministra Sportu i Turystyki do usunięcia naruszenia prawa poprzez brak wydania w sprawie decyzji administracyjnej w przedmiocie stypendium.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister Sportu i Turystyki ,działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (Dz. U. z 2016 r. poz. 176 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej (Dz. U. poz. 1130), po rozpatrzeniu wniosku O. D. o stypendium sportowe Ministra Sportu i Turystyki, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium sportowego O. D.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o sporcie minister właściwy do spraw kultury fizycznej może przyznać członkowi kadry narodowej okresowe stypendium sportowe za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym. Stypendium może otrzymać członek kadry narodowej, który zobowiąże się w formie pisemnej do realizacji programu przygotowań do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych albo programu przygotowań do mistrzostw świata lub mistrzostw Europy, opracowanego przez właściwy polski związek sportowy, oraz do udziału w tych zawodach. Jednocześnie w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie ustawodawca postanowił, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawę i wysokość stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajęte przez członka kadry narodowej miejsce we współzawodnictwie międzynarodowym.

Rozporządzeniem z 15 października 2012 r. w sprawie stypendiów sportowych, dla członków kadry narodowej minister właściwy do spraw kultury fizycznej określił szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawę i wysokość stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajęte przez członka kadry narodowej miejsce we współzawodnictwie międzynarodowym. Zgodnie z § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia minister właściwy do spraw kultury fizycznej, przyznaje stypendium na pisemny wniosek właściwego polskiego związku sportowego.

Minister podkreślił, że na podstawie powyżej wskazanych przepisów właściwe postępowanie mogłoby być wszczęte na podstawie wniosku właściwego polskiego związku sportowego, a nie O. D. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W świetle powyższego, zdaniem organu, O. D. nie posiada przymiotu strony, albowiem wniosek o przyznanie stypendium zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia może wnieść właściwy polski związek sportowy, a nie osoba, która uzyskała wynik sportowy uprawniający ewentualnie do przyznania stypendium sportowego na podstawie rozporządzenia.

O. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turysty, przewlekłe prowadzenie postępowania przez wielokrotne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy administracyjnej.

Zdaniem skarżącego jego wniosek o przyznanie stypendium ministerialnego powinien być rozpoznany pozytywnie w drodze decyzji administracyjnej. W jego ocenie nie jest ważne, że w rozporządzeniu wykonawczym z 2012 r. wymagane było złożenie wniosku przez odpowiedni polski związek sportowy, gdyż nie jest to, jak wskazał warunek, ustawowy.

Podtrzymując skargę na bezczynność Ministra Sportu i Turystyki polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości i:

– zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji,

– zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, tj. uprawnienia skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o stypendium sportowe albowiem pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego,

– stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a ponadto w oparciu o art. 149 § 1 a p.p.s.a. stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto wniesiono o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. tj. w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych zasad. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności, albowiem w terminach określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. nie zakończył postępowania wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o stypendium sportowe, pomimo istnienia ustawowego obowiązku.

Dalej wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że organ zakończył sprawę postanowieniem z [...] września 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium sportowego, to i tak, zdaniem skarżącego, nastąpiła przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na wstępie wyjaśnił, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli natomiast w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że organ nie pozostawał w bezczynności, a przewlekłość postępowania nie miała miejsca, bowiem organ nie był, zgodnie z obowiązującymi przepisami zobowiązany do wydania względem skarżącego jakiegokolwiek aktu prawnego.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie, minister właściwy do spraw kultury fizycznej może przyznać członkowi kadry narodowej okresowe stypendium sportowe za osiągnięte wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym.

W art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie ustawodawca postanowił, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej, podstawę i wysokość stypendium, czas, na jaki może zostać ono przyznane, uwzględniając sposób i terminy ich wypłacania, a także zajęte przez członka kadry narodowej miejsce we współzawodnictwie międzynarodowym.

Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 wydanego w oparciu o ww. delegację ustawową rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2012 roku w sprawie stypendiów sportowych, dla członków kadry narodowej (Dz.U. 2012 r. poz.1130) minister właściwy do spraw kultury fizycznej przyznaje stypendium na pisemny wniosek właściwego polskiego związku sportowego. Wobec powyższych regulacji jedynym uprawnionym podmiotem do wniesienia wniosku o przyznanie stypendium sportowego jest właściwy polski związek sportowy.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że powołane rozporządzenie w zakresie, w jakim prawo do składania wniosków o stypendium przyznaje właściwemu polskiemu związkowi sportowemu, wydane zostało z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji także z naruszeniem art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie.

Dalej, przytaczając art. 61 § 1 k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie przepisami materialnymi dającymi podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego są przepisy art. 32 ust. 1 i 7 ustawy o sporcie oraz przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia w szczególności § 2 ust. 1.

Według Sądu I instancji Minister, nie wydając decyzji o przyznaniu skarżącemu stypendium, nie pozostawał więc w bezczynności, albowiem postępowanie nie mogło wszczęte na wniosek O. D., który nie posiada przymiotu strony, gdyż wniosek o przyznanie stypendium zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia może wnieść właściwy polski związek sportowy, a nie osoba, która uzyskała wynik sportowy uprawniający ewentualnie do przyznania stypendium sportowego na podstawie rozporządzenia. Z uwagi na powyższe WSA w Warszawie na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej O. D., zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie albo rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych.

I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenia przepisów:

1) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25.06.2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 857, ze zm., dalej: "ustawa o sporcie") przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie wskazuje kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o stypendium, podczas gdy przepis ten czyni potencjalnym beneficjentem każdego członka kadry narodowej, który osiąga wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym,

2) art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w trybie przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej zawiera się także tryb dotyczący wskazania podmiotu upoważnionego do złożenia tego wniosku, podczas gdy stanowi to niedopuszczalne wykroczenie poza delegację (upoważnienie) wyartykułowaną w tym przepisie,

3) art. 32 ust. 1 ustawy o sporcie w zw. z art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie w zw. z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15.10.2012 r. w sprawie stypendiów sportowych dla członków kadry narodowej (Dz. U. 2012, poz. 1130, dalej: "Rozporządzenie w sprawie stypendiów sportowych"), przez ich niewłaściwe zastosowanie w sposób ograniczający prawo skarżącego jako potencjalnego beneficjenta do złożenia wniosku o stypendium sportowe,

4) § 2 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie stypendiów sportowych:

a. przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że z woli ustawodawcy podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku jest właściwy polski związek sportowy, a skarżący jest pozbawiony tego prawa, podczas gdy przepis ten nie jest wyrazem woli ustawodawcy, ale władzy wykonawczej niezgodnej z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy o sporcie w zw. art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie,

b. przez błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie pomimo, że przepis ten prowadzi do naruszenia art. 32 ust. 1 ustawy o sporcie oraz został wydany z przekroczeniem upoważnienia w art. 32 ust. 7 ustawy o sporcie, prowadząc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483, ze zm., dalej: "Konstytucja RP

5) art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960, nr 30, poz. 168, ze zm., dalej: "kpa") przez ich niezastosowanie w związku z wadliwym przyjęciem, że organ nie był zobowiązany do wydania względem skarżącego jakiegokolwiek aktu prawnego,

6) art. 37 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi tj. 05.10.2016 r.) przez niewłaściwe zastosowanie w związku z wadliwym przyjęciem, że w sprawie nie zaistniała bezczynność organu ani przewlekłość postępowania,

7) art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 7 ustawy o sporcie, przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo że skarżący jest stroną postępowania w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o sporcie i organ powinien był na jego wniosek wszcząć postępowanie i zakończyć je merytorycznym rozstrzygnięciem w formie decyzji,

8) art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 7 ustawy o sporcie,

a. przez niewłaściwe zastosowanie w związku z nieuprawnionym przyjęciem, że członek kadry narodowej nie jest stroną postępowania i na jego wniosek postępowanie nie może być wszczęte,

b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ może nie wydać żadnego aktu względem osoby, która złożyła wniosek.

9) art. 104 § 1 i § 2 kpa oraz art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie, przez ich niezastosowanie w sprawie w związku z wadliwym przyjęciem, że organ nie miał obowiązku wydania decyzji względem członka kadry narodowej, który złożył wniosek o stypendium sportowe bezpośrednio w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy o sporcie.

II. Ponadto, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto również na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisów:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. przez wyłącznie spod kontroli sądu administracyjnego kryterium przewlekłości postępowania w związku z wadliwym przyjęciem, jakoby organ nie musiał wydawać żadnego aktu prawnego wobec skarżącego, wbrew treści art. 61a § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 134 § 1 p.p.s.a przez zignorowanie przez Sąd I instancji naruszeń prawa poczynionych przez organ a polegających na uchybieniu przepisom art. 7 kpa, art. 8 § 1 i § 2 kpa, art. 12 § 1 i § 2 kpa, art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa, art. 61 § 1 kpa, art. 61a § 1 kpa, art. 104 § 1 kpa, pomimo obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, gdy zarzut nie został podniesiony przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 141 § 4 p.p.s.a przez sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się do argumentacji przedstawionej w skardze odnośnie przewlekłości postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wskazuje, że Sąd I instancji nie poddał wszechstronnej kontroli działań organu,

4) art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 kpa, art. 8 § 1 i § 2 kpa, art. 12 § 1 i § 2 kpa, art. 35 § 1, § 2 i § 3 kpa, art. 61 § 1 kpa, art. 61a § 1 kpa, art. 104 § 1 kpa, przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że organ ma obowiązek wydać względem skarżącego decyzję, a nie wydając jej pozostaje w bezczynności, natomiast wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, powinien wydać je niezwłocznie, a nie po upływie 9 miesięcy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie wskazanych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionej podstawie, a tym samym zasługuje na uwzględnienie niezależnie od tego, że znaczna część podniesionych w niej zarzutów okazała się chybiona.

Na wstępie jednakże przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w sprawie niniejszej nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obu podstawach wynikających z art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który – kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Ministra Sportu i Turystyki postępowania w sprawie złożonego do organu w dniu [...] listopada 2015 r. wniosku skarżącego o przyznanie stypendium sportowego, zakończonego postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. (wydanym w oparciu o art. 61 a §1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust 7 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie i § 2 rozporządzenia Ministra Sportu i Turystyki z dnia 15 października 2010 r.) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, doręczonym skarżącemu w dniu [...] września 2016 r. – stwierdził, że w sprawie nie doszło do bezczynności, jak też przewlekłości postępowania, bowiem organ nie był zgodnie z obowiązującymi przepisami zobowiązany do wydania względem skarżącego jakiegokolwiek aktu prawnego.

Analizując przepisy art. 32 ust. 7 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie w zw. z § 2 rozporządzenia wykonawczego, Sąd I instancji stwierdził, że nie wydając decyzji o przyznaniu skarżącemu stypendium organ nie pozostawał w bezczynności albowiem postępowanie nie mogło być wszczęte na wniosek skarżącego, który nie posiada przymiotu strony, gdyż wniosek taki zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego może wnieść właściwy polski związek sportowy, a nie osoba, która uzyskała wynik sportowy uprawniający ewentualnie do przyznania stypendium. Mimo trafności wniosku Sądu I instancji o braku podstaw do przyjęcia w postępowaniu o przyznanie stypendium bezczynności organu, przedstawione przez Sąd jego motywy okazały się niewłaściwe.

Istotą bowiem i przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było rozpoznanie przez Sąd I instancji zarzuconej Ministrowi Sportu i Turystyki bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał na podstawie i w granicach art. 149 p.p.s.a., natomiast przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu nie mógł być i nie jest nim obecnie wydany akt organu tj. postanowienie Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2016 r. o odmowie wszczęcia postepowania w sprawie przyznania stypendium sportowego (wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.). Jednakże w istocie dokonując oceny legalności wydanego w sprawie postanowienia formalnego o odmowie wszczęcia postępowania, do czego w sprawie niniejszej Sąd I instancji nie był uprawniony, konsekwencją powyższego stały się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt I petitum tego środka prawnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów Skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 § 1-3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie w związku z wadliwym przyjęciem, że organ nie był zobowiązany do wydania względem skarżącego jakiegokolwiek aktu prawnego" oraz art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) "przez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z wadliwym przyjęciem, że w sprawie nie zaistniała bezczynność organu ani przewlekłość postępowania", podnieść ponownie należy, że postępowanie z wniosku O. D. z dnia [...] listopada 2015 r. zostało formalnie zakończone poprzez wydanie postanowienia Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium sportowego znak: [...] (wydanym na podstawie art. 61a § 1 kpa), wskutek, zdaniem organu, złożenia wniosku o przyznanie stypendium przez nieuprawniony podmiot.

Postanowienie niniejsze zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] września 2016 r., a Skarżący nie złożył środka zaskarżenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) od tego aktu w przysługującym mu ustawowym terminie.

Skoro celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w przepisach prawa działania w sprawie wszczętej żądaniem strony, w niniejszej sprawie postępowanie zostało formalnie zakończone postanowieniem organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium sportowego. Postanowienie to zawierało prawidłowe pouczenie o przysługujących od niego środkach zaskarżenia i terminie ich wniesienia.

Mając zatem na uwadze sam fakt, iż postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego zakończone zostało wydaniem postanowienia, które jest ostateczne, po jego otrzymaniu skarżący winien skierować środek odwoławczy od tego postanowienia, nie zaś skargę na bezczynność organu. Organ nie pozostawał bowiem w bezczynności w chwili złożenia skargi do Sądu. Tym samym zarzut postawiony w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie jest trafny. Sąd I instancji zasadnie przyjął brak podstaw do uznania bezczynności organu, niemniej uzasadnieniem dla takiego wniosku Sądu nie mogła być dokonana przez ten Sąd kontrola legalności postanowienia z dnia [...] września 2015 r. kończącego zainicjowane wnioskiem strony postępowanie administracyjne. Kontrola braku podjęcia działania przez organ w sprawie wniosku strony inicjującego postępowanie administracyjne była uprawniona w trybie skargi na bezczynność organu w uprzednim stanie prawnym, obejmującym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, który do dnia 11 kwietnia 2011 r. nie określał formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawierał bowiem regulacji określonej art. 61 a k.p.a. i możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji jedynie, w trybie skargi na bezczynność strona mogła domagać się kontroli postępowania organów wobec niepodejmowania przez organy wnioskowanych przez nią działań. Jednakże, w sytuacji gdy, jak w sprawie niniejszej, w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie pozostaje w bezczynności, natomiast w postępowaniu na skutek skargi na bezczynność badanie prawidłowości takiego rozstrzygnięcia formalnego, jak w rzeczywistości uczynił to Sąd I instancji, staje się niedopuszczalne.

Tym samym zdecydowana większość zarzutów Skarżącego, dotyczących naruszenia prawa materialnego (tj. pkt I ppkt 1-4 oraz 7, 8 i 9 skargi kasacyjnej) – nie może być formułowana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym stwierdzenia czy organ pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Postawienie tych zarzutów stanowi w rzeczywistości próbę powrotu przez Skarżącego do postępowania in meritum - co w niniejszej sprawie nie może mieć miejsca - gdyż postanowienie z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], nie zostało zaskarżone i jest ostateczne. Tym samym zarzuty te nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez Sąd II instancji w postępowaniu kasacyjnym, a co za tym idzie nie są skuteczne.

Należy zauważyć, że od postanowienia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania wydanego na podstawie art. 61a k.p.a. przysługiwał Skarżącemu odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie jest środkiem do podważenia tego rodzaju rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie bada prawidłowości podjętej w sprawie administracyjnej decyzji czy czynności materialnotechnicznej kończącej stan bezczynności organu.

Odnosząc się do natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt II ppkt 1-4 skargi kasacyjnej) również za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, przez zignorowanie przez Sąd I instancji naruszeń prawa poczynionych przez organ, a polegających na uchybieniu przepisom k.p.a., sugerujący, iż Sąd nie dokonał całościowej oceny zgodności z prawem "zaskarżonego orzeczenia". Podkreślić należy, iż w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd poddaje ocenie, jak już wyżej wskazano, nie prawidłowość wydanego przez organ aktu, lecz - okoliczności związane z bezczynnością lub przewlekłością organu. Postępowanie inicjowane w tym trybie opiera się bowiem na innych podstawach orzekania, tj. wynikających z art. 149 p.p.s.a. Zatem w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych na wskazany moment pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy, postępowanie z wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2015 r. zostało zakończone wydaniem postanowienia Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] września 2016 r . Tym samym w kontrolowanej sprawie nie doszło do bezczynności organu. Został bowiem wydany akt prawny kończący to postępowanie.

Dokonując oceny zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a., art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1 a p.p.s.a., w punkcie wyjścia przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny.

Badając w tym kontekście wskazane wyżej zarzuty procesowe, zawarte w pkt II ppkt 1, 3 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że są one zasadne.

W pierwszej kolejności trafnym okazał się zarzut naruszenia art.3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a. przez wyłącznie spod kontroli sądu administracyjnego kryterium przewlekłości postępowania w związku z wadliwym przyjęciem, jakoby organ nie musiał wydawać żadnego aktu prawnego wobec skarżącego, wbrew treści art. 61a § 1 k.p.a., o czym wyżej już wskazano. Zasadnie skarżący bowiem podnosi, że zarzucana przez niego przewlekłość postępowania nie została przez Sąd I instancji poddana kontroli. Również skuteczny okazał się powiązany ze wskazanym wyżej przepisem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do niewystarczającego wskazania podstaw i motywów rozstrzygnięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do zarzucanej przez skarżącego przewlekłości postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia [...] listopada 2015 r. o przyznanie stypendium, który wpłynął do organu [...] grudnia 2016 r., a w wyniku którego Minister po 9 miesiącach stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy co do zarzucanej organowi przewlekłości postępowania, nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchybienia te są na tyle istotne, że w omawianym zakresie uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.

Mianowicie z tego powodu, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69 - 70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, op. cit.).

W tej sytuacji niejako samo mechaniczne ustalenie długości okresu od złożenia wniosku do dnia rozstrzygnięcia nie uprawnia jeszcze do stwierdzenia, iż w takiej sytuacji w sprawie ma miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania, niemniej ma ono zasadnicze i istotne znaczenie dla oceny tego stanu.

Jednoznaczne stanowisko Sądu I instancji, iż organ nie dopuścił się przewlekłości zawarte w uzasadnieniu nie pozwala natomiast na odniesienie się do podnoszonych przez skarżącego powyższych kwestii. W stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie prowadzonego przez organ postępowania w okresie od złożenia wniosku o stypendium do dnia wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza zakresem jego zainteresowania i oceny stały się również prowadzone w tym czasie działania organu oraz skarżącego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tym celu powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość (wyrok NSA z 27 października 2016 sygn. akt I OSK 3045/14 , LEX nr 2168071). Warte zauważenia pozostaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1457/11 (OSP 2012, z. 11, poz. 105), stwierdził, że przy wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Zdaniem NSA powyższe prawo obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę. Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się również, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Dodatkowo w orzecznictwie jako naruszenie prawa kwalifikowane z art. 141 § 4 p.p.s.a. traktuje się brak stanowiska sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku daje podstawy do stwierdzenia, że jest dotknięte takimi właśnie kwalifikowanymi wadami.

Wskazane w motywach zaskarżonego wyroku ustalenia są niepełne, a przesłanki podane przez Sąd I instancji nie pozwalają na kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zarzucanej przewlekłości postępowania. Opisane wyżej i zarzucone przez Skarżącego braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku skutecznym czynią zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a - w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadnia z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

W wyniku tego działania Sąd I instancji ponownie rozpozna skargę O. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jego wniosku o stypendium sportowe, mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 i § 1 a p.p.s.a. powinno uwzględniać między innymi, czy doszło do przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy przez Organ, a ostateczne formalne załatwienie sprawy przez wydanie w dniu [...] września 2015 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania, w szczególności czy działania bądź zaniechania organu i skarżącego miały istotny wpływ na jego terminowy przebieg. W rezultacie powyższego ocenę, czy organ dopuścił się przewlekłości postępowania, przedstawi w uzasadnieniu czyniącym zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Natomiast o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy orzeknie WSA w Warszawie ( art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ).