Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 110/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4, art. 107 par. 3, art. 124 par. 2, art. 126, art. 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej przekazania prawa nieodpłatnego użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 697(sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., znak: [...] o zawieszeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r., nr [...], znak: [...] Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami, wydanej przez Naczelnika Dzielnicy, w zakresie przekazania Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł. prawa nieodpłatnego użytkowania przez czas nieokreślony działek nr 63/1, 64/1, 65/1 o powierzchni 19 456 m2, położonych w Ł. przy ul. A 11.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z [...] r., znak: [...] , Prezydent Miasta Ł. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r., nr [...] Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami, wydanej przez Naczelnika Dzielnicy w zakresie przekazania Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł. prawa nieodpłatnego użytkowania na czas nieokreślony działek nr 63/1, 64/1 i 65/1 o powierzchni 19 456 m2, położonych w Ł. przy ul. A 11.

Odwołanie od tej decyzji złożył M. M..

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] kwietnia 2018 r.

Prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M.M., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] kwietnia 2018 r.

Postanowieniem z [...] r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. zagadnienia wstępnego, jakim jest stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia prawa własności nieruchomości.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. M. wniósł o jego uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której brak jest podstaw do zawieszenia postępowania wobec wniesienia wniosku o stwierdzenie zasiedzenia, ponieważ stwierdzenie zasiedzenia nie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania, gdyż rozstrzygnięcie sprawy dotyczyć będzie każdoczesnego właściciela nieruchomości i jej obciążenia na rzecz osoby trzeciej, a nie wyłącznie M. M. jako właściciela;

- art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie przejawiające się nadużyciem prawa przez organ polegające na przedłużeniu postępowania w oparciu o oczywiście bezzasadne przesłanki kwestionowania prawa własności nieruchomości przysługujące stronie;

- art. 8 § 1 k.p.a. przez brak bezstronności i stronnicze prowadzenie postępowania we własnym interesie w celu odsunięcia w czasie wykonania własnego obowiązku zapewnienia Rodzinnym Ogrodom Działkowym nieruchomości i odszkodowań za nieruchomość należącą do skarżącego;

- art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i przedłużanie postępowania przez jego zawieszenie, pomimo że w sprawie zebrane są wszystkie dowody, a zagadnienie prawne rozstrzygnięte jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 845/18.

Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy postanowienie z [...] r., podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. kwestii zasiedzenia przez Skarb Państwa gruntów położonych w Łodzi przy ul. A 11, oznaczonych jako działki nr 63/1, 64/1 i 65/1 o powierzchni 19 456 m2. Organ drugiej instancji wskazał przy tym, że 13 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Ł. złożył do sądu wniosek o stwierdzenie zasiedzenia przez Skarb Państwa tych gruntów. Możliwość zasiedzenia nieruchomości wpływa na jej sytuację prawną, bowiem w wyniku zasiedzenia może nastąpić zmiana stosunków własnościowych. Zasiedzenie jest instytucją prowadzącą do nabycia prawa na skutek upływu czasu. Umożliwia ono, sankcjonując stan faktyczny, usunięcie długotrwałej niezgodności między stanem prawnym a stanem posiadania. Uregulowane zostało generalnie w art. 172-176 k.c. Na skutek zasiedzenia, które następuje ex lege, dotychczasowy uprawniony traci swoje prawo, a nabywca uzyskuje je niezależnie od niego. Jest więc ono pierwotnym sposobem nabycia prawa podmiotowego. Nabyć przez zasiedzenie można tylko prawa rzeczowe i to jedynie niektóre. Według organu drugiej instancji, istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r. a zagadnieniem wstępnym, jakim jest rozstrzygnięcie o zasiedzeniu przez Skarb Państwa nieruchomości. Kwestia zasiedzenia nieruchomości jest zagadnieniem prawnym o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania, już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 845/18. W ocenie organu drugiej instancji, okoliczności sprawy, uzasadniają zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. M. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki pozwalające zawiesić postępowanie;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 7 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i art. 20, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP przejawiające się w rozstrzygnięciu "konserwującym stan braku praworządności z pominięciem słusznego interesu obywatela (ekonomicznego aspektu własności) oraz interesu społecznego (uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod ogrody działkowe), a podjętym wyłącznie w interesie Skarbu Państwa i organu, który go reprezentuje (Prezydent Miasta Ł.)";

- art. 77 k.p.a. poprzez niepełne rozpoznanie zgłoszonego przez skarżącego materiału dowodowego w zakresie, w jakim w wymienionym materiale dowodowym organ uznawał skarżącego za właściciela nieruchomości przy ul. A 11 w Ł.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że do zawieszenia postępowania dotyczącego wygaśnięcia decyzji z [...] r. doszło z naruszeniem prawa. Nie jest warunkiem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wcześniejsze prawomocne zakończenie postępowania sądowego. Żaden przepis prawa materialnego nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej od rozstrzygnięcia zagadnienia zasiedzenia, niesłusznie uznanego za wstępne. Po stronie organów istnieje niechęć do rozstrzygnięcia sprawy ze względu na skutki wygaśnięcia decyzji z 1983 r., co do nieruchomości skarżącego, obecnie nieodpłatnie użytkowanej przez działkowców. Wynika to ze względów ekonomicznych, ale nie może wpływać na ocenę przesłanek zawieszenia postępowania. W sprawie nie ma przeszkód dla rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego. Sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który określił wytyczne rozstrzygnięcia administracyjnego w wyroku z 11 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 845/18. W toku całego dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego Skarb Państwa nigdy nie podniósł żadnych wątpliwości, co do prawa własności skarżącego. Wszczęcie postępowania o zasiedzenie dokonane było tylko w celu "odwleczenia" rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o kilka lat, ponieważ stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r. zmusi Skarb Państwa i Miasto Ł. do podjęcia działań w celu doprowadzenia do uregulowania stanu prawnego ogrodów działkowych (przez zamianę gruntów lub kupno nieruchomości od skarżącego). Organ drugiej instancji nie rozpatrzył materiału dowodowego zgłoszonego przez skarżącego. W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] w żaden sposób nie odniósł się do dowodów zgłoszonych w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Ł. w postaci decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W nierozpatrzonym materiale dowodowym Prezydent Miasta Ł. wielokrotnie stwierdzał, że skarżący jest właścicielem gruntów przy ul. A 11 w Ł., co uprawdopodabnia tezę, że wszczęcie postępowania o zasiedzenie nieruchomości ma na celu jedynie opóźnienie jej przekazania ze względów ekonomicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż przepis ten dotyczy skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest, czy rozstrzygnięcie przez sąd powszechny wniosku Skarbu Państwa o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 11, oznaczonej jako działki nr 63/1, 64/1, i 65/1 w obrębie [...], jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z [...] r. w zakresie przekazania Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł. prawa nieodpłatnego użytkowania przez czas nieokreślony wskazanych działek.

Jak wynika z uzasadnień wydanych w rozpoznawanej sprawie postanowień, tylko ta kwestia stanowiła, według organów administracji obu instancji, "zagadnienie wstępne" mające stanowić podstawę zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., z czym nie zgodził się skarżący.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. W jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Jest to zatem zagadnienie warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdza tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania, uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle – brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji (por. wyroki NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 1268/16 i z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). Do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 30 marca 2012 r., I OSK 107/12; z 12 maja 2020 r., I OSK 1179/19; postanowienie NSA w Krakowie z 21 listopada 1996 r., I SA/Kr 519/96; wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2008 r., VII SA/Wa 731/08).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się również, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07).

Poglądy te należy w pełni podzielić. Mają one odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

W związku z tym stwierdzić należy, że organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

W sprawie niniejszej organy administracji stwierdziły, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r. a zagadnieniem wstępnym, jakim według organów administracji jest rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku Skarbu Państwa o zasiedzenia nieruchomości przez sąd powszechny. Organy administracji nie wyjaśniły jednakże na czym ten związek polega. Nie wskazały przepisów prawa materialnego, z których taki związek w tym wypadku wynika. Stwierdzenie przez organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że możliwość zasiedzenia nieruchomości wpływa na jej sytuację prawną, bowiem w wyniku zasiedzenia może nastąpić zmiana stosunków własnościowych oraz powołanie art. 172-176 k.c., a więc przepisów regulujących instytucję zasiedzenia, jest niewystarczające.

W ocenie sądu, organy administracji nie wykazały, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy prawomocnym zakończeniem postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości a postępowaniem w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r.

Przede wszystkim jednak organy administracji nie wykazały, że brak rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości uniemożliwia zakończenie sprawy administracyjnej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r. w ogóle. Należy podkreślić, że orzeczenie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, tj. taki, który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości albo uprawnionym z innego tytułu przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. Tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Oznacza to, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o stwierdzeniu zasiedzenia, dopóty Skarb Państwa nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami prowadzącymi postępowanie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r., że przysługuje mu prawo własności gruntu wskazywane we wniosku o stwierdzenie zasiedzenia. Wynik tego postępowania może dopiero w przyszłości mieć wpływ na dowodzenie przez Skarb Państwa, że skarżący nie był właścicielem nieruchomości, co nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Zdaniem sądu, dlatego też organy administracji, oceniając materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r. a postępowaniem o stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości, której dotyczy ta decyzja, nie istnieje związek przyczynowy uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie została wykazana bezpośrednia zależność pomiędzy wynikiem postępowania sądowego w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości a postępowaniem administracyjnym. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik toczącego się postępowania sądowego o stwierdzenie zasiedzenia może mieć wpływ na postępowanie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r., nie świadczy o braku możliwości rozpoznania sprawy. Okoliczność, że wynik tego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy, nie przesądza jeszcze o istnieniu zagadnienia wstępnego i zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Gdyby bowiem w wyniku prawomocnego zakończenia sporu cywilnego okazało się, że prawo własności skarżącego nie istnieje, a ocena organu oparta byłaby na innym ustaleniu, ostateczna decyzja tego organu może być wzruszona w trybie wznowienia postępowania, w nawiązaniu do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z tych też przyczyn sąd uznał, że skarga i zarzuty w niej podniesione zasługują w pełni na uwzględnienie. Rację ma skarżący wskazując na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogą świadczyć ewentualne skutki innego postępowania, w tym sądowego. Należy podkreślić, że argumentacja organów administracji przedstawiona w uzasadnieniach wydanych postanowień (a wskazująca jedynie na "istnienie związku przyczynowego" pomiędzy rozstrzygnięciem w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r. a rozstrzygnięciem sprawy o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa) jest ogólnikowa i niewystarczająca, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a. Stwierdzenie przez sąd powszechny zasiedzenia nieruchomości może w przyszłości stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Orzekając ponownie w sprawie, organy administracji zobowiązane będą uwzględnić ocenę sądu w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, w wysokości 480 zł oraz zwrot kwoty 17 zł stanowiącej opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

dc