Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 24/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: aart. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1295/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka m [...] o pow. 0,4368 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, orzekł o uchyleniu w całości tej decyzji Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...] kwietnia 2012 r., zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r., została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od obwodnicy [...] - za obwodnicę [...] od km [...] do km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości. W jej wyniku zapadła wspomniana decyzja z [...] kwietnia 2013 r., zaskarżona odwołaniem [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], kwestionującym wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem skarżącej Spółki organ pierwszej instancji błędnie ocenił sporządzony w sprawie, będący podstawą ustalenia wartości nieruchomości, operat szacunkowy z [...] lutego 2013 r., uznając za prawidłowy dobór nieruchomości podobnych. Nadto podniesiono, że biegły M. W. w swej opinii pominął część naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr [...], natomiast pozostałe naniesienia wycenił w kwocie nieodpowiadającej ich rzeczywistej wartości. Wreszcie zarzucono rażące naruszenie procedury administracyjnej poprzez zbyt wczesne wydanie decyzji administracyjnej, niepozwalające na odniesienie się do złożonych w sprawie zarzutów [...] sp. z o. o. W załączeniu odwołująca się Spółka przesłała kontroperat sporządzony dnia [...] czerwca 2013 r. przez rzeczoznawców majątkowych M. C. i K. W. Dalej Minister wskazał, że w myśl art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) – dalej: "specustawa", decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa wart. 18 cytowanej ustawy. Odszkodowanie ustala biegły rzeczoznawca. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę 2.671.013,00 zł. Przepis art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", stanowi że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Zgodnie z art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., odpowiadając na wezwanie organu z [...] grudnia 2014 r., rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. z uwagi na istotne zmiany cen transakcyjnych nieruchomości. Powyższe zdaniem Ministra oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu aktualnego poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego wiąże się zaś z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji. Uzasadnia to uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ustosunkowując się zaś do przedstawionego w odwołaniu operatu sporządzonego na zlecenie strony z dnia [...] kwietnia 2013 r., Minister wskazał, że wyceniając wartość odtworzeniową części składowych gruntu rzeczoznawcy uwzględnili również wartość: agregatu prądotwórczego, kompresora oraz pięciu dystrybutorów paliw. Jak wyjaśniono na stronie 35 operatu są to elementy niezwiązane trwale z nieruchomością, a zatem niestanowiące jej części składowych. W tym miejscu organ powołał się na art. 46 § 1 K.c., zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Natomiast po myśli art. art. 48 K.c. częściami składowymi gruntu są w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i rośliny. Wedle zaś art. 47 § 1 K.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności. Powołał się wreszcie na wynikającą z art. 191 K.c. regułę superficies solo cedit. Tym samym, w ocenie Ministra byłemu właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie za te obiekty, jako niezwiązane trwale z nieruchomością, a więc niewpływające na jej wartość.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], zaskarżając jej część - uzasadnienie w zakresie, w jakim organ wywiódł, że byłemu właścicielowi nie należy się odszkodowanie za agregat prądotwórczy, kompresor oraz pięć dystrybutorów paliw. W przekonaniu strony skarżącej decyzja w tej części została wydana z naruszeniem:

a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odszkodowanie należne [...] sp. z o.o. nie może uwzględniać wartości agregatu prądotwórczego, kompresora oraz pięciu dystrybutorów paliw, w sytuacji gdy dokonywanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej oceny prawa materialnego stanowiło próbę przedwczesnego kształtowania sytuacji prawnej strony oraz mogło doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;

b) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 47 § 1 i § 2 oraz art. 48 w zw. z art. 191 K.c. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że agregat prądotwórczy, kompresor oraz dystrybutor paliw nie stanowiły części składowych przedmiotowej nieruchomości;

- art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 5 specustawy, w zw. z art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1 oraz ust. 2 u.g.n., w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że odszkodowanie należne [...] Sp. z o.o. nie powinno uwzględniać wartości agregatu prądotwórczego, kompresora oraz pięciu dystrybutorów paliw, w sytuacji gdy bez ich uwzględnienia ustalone odszkodowanie nie będzie odpowiadało wartości wywłaszczonych praw ani wartości rynkowej nieruchomości, a ponadto nie będzie ono odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. strona skarżąca doprecyzowała zakres zaskarżenia, wskazując, że domaga się uchylenia części uzasadnienia zaskarżonej decyzji od słów: "Ustosunkowując się do przedstawionego w odwołaniu operatu..." (str. 4), do słów..."nie przysługuje odszkodowanie za obiekty nie związane trwale z nieruchomością" włącznie (str. 5).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W motywach kwestionowanego obecnie wyroku za zasadną uznano konkluzję Ministra, że skoro w świetle art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, zaś w rozpoznawanej sprawie w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013r. z uwagi na istotne zmiany cen transakcyjnych nieruchomości, to zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu aktualnego poziomu cen. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż sporządzenie nowego operatu szacunkowego wynika z konieczności realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP), która wymaga ustalenia prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania i to przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy przez organy obu instancji. Sąd meriti podzielił tym samym stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/08 (publ. LEX nr 527209), że termin 12 miesięcy z art. 156 ust. 4 u.g.n. dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, gdyż jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest utrwalony już w orzecznictwie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1756/06 (publ. ONSAiWSA 2009/2/33) oraz z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. I OSK 175/09 (publ. CBOSA). Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazane okoliczności dowodzą prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym, czego zresztą nie podważała skarżąca. Odnosząc się natomiast do zakwestionowanych przez nią poglądu prawnego zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśnił iż zalecenia, o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 K.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy nie może ingerować w rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Tym samym Sąd meriti nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji w żądanym przez stronę skarżącą zakresie. Niemniej jednak wskazał, iż gdyby na gruncie rozpoznawanej sprawy istniała konieczność dokonania oceny spornego stanowiska wyrażonego przez Ministra, podzieliłby jego argumentację, iż agregat prądotwórczy, kompresor, dystrybutory paliwa jako obiekty niezwiązane trwale z nieruchomością nie powinny być uwzględniane przy ustalaniu wysokości odszkodowania za nieruchomość. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), art. 138 § 2, art. 107 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu, że ocena prawna organu odwoławczego zawarta w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie jest wiążąca dla organu I instancji, w związku z czym nie ma wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i w konsekwencji nie może spowodować uchylenia przez Sąd decyzji w części zaskarżonej przez stronę, w sytuacji gdy zawarcie przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej oceny prawnej jest tego rodzaju naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wbrew twierdzeniom Sądu meriti może przesądzić o treści przyszłej decyzji organu pierwszej instancji i dlatego winna skutkować uwzględnieniem skargi oraz uchyleniem tej decyzji w zaskarżonym przez stronę zakresie,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w treści uzasadnienia skarżonego wyroku podstawy prawnej dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego i w konsekwencji braku jej wyjaśnienia, w sytuacji gdy dokonując wykładni przepisów prawa materialnego (wyrażając swój pogląd prawny odnośnie tego, że agregat prądotwórczy, kompresor oraz dystrybutory paliwa nie są obiektami związanymi trwale z nieruchomością i w związku z tym nie powinny być uwzględniane w odszkodowaniu), był on do tego zobligowany na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna dokonana przez Sąd w wyroku będzie wiązać w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, o ile przepisy prawa nie ulegną zmianie;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 47 § 1 oraz § 2 oraz art. 48 w zw. z art. 191 K.c., poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że agregat prądotwórczy, kompresor oraz dystrybutory paliwa nie stanowią części składowych nieruchomości zabudowanej stacją paliw, przejętej na rzecz Skarbu Państwa, w sytuacji gdy ww. elementy stanowiły części składowe ww. nieruchomości;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 5 specustawy, w zw. z art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1 oraz ust. 2 u.g.n., w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że odszkodowanie należne skarżącej nie powinno uwzględniać wartości agregatu prądotwórczego, kompresora oraz pięciu dystrybutorów paliw w sytuacji, gdy bez ich uwzględnienia ustalone odszkodowanie nie będzie odpowiadało wartości wywłaszczonych praw ani wartości rynkowej nieruchomości, a ponadto nie będzie ono odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, wskazując przede wszystkim na wykroczenie przez organ odwoławczy poza granice ukształtowane art. 138 § 2 K.p.a., co winno skutkować wzruszeniem wydanej przezeń decyzji. Co więcej, Sąd meriti ten wadliwy pogląd prawny zaakceptował, dlatego decyzji tej nie uchylił w zaskarżonej części. Autor skargi kasacyjnej zaakcentował też w szczególności, iż w sytuacji gdy odszkodowanie przysługujące skarżącej Spółce miałoby nie uwzględniać agregatu prądotwórczego, kompresora oraz dystrybutorów paliw, w żadnej mierze nie można by uznać go za słuszne w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jak bowiem wyjaśniono, tylko tak szerokie rozumienie pojęcia słuszne odszkodowanie, użytego w tym przepisie, który bezpośrednio stosowany powinien być także w procedurze uregulowanej przepisami specustawy, może być uznane za właściwe. Brak jest powodów, żeby pozbawiać strony prawa do pełnej rekompensaty straty poniesionej w związku z pozbawieniem prawa do nieruchomości i żeby z wysokości przysługującego jej odszkodowania wyłączać określone składniki majątku, które - jak w niniejszej sprawie - stanowią zwyczajny i typowy składnik gruntu zabudowanego stacją paliw. O charakterze elementów danej rzeczy decyduje wszak obiektywna ocena gospodarczego ich znaczenia – fizyczne i funkcjonalne powiązanie. Jeśli stanowią gospodarczą całość, to stanowią części składowe jednej rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami i zarzutami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia stanu faktycznego, możliwe jest badanie zarzutów dotyczących prawa materialnego. Przede wszystkim przyszło zważyć, iż chybione jest eksponowanie w kasacji naruszenia przez Sąd meriti art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przepisy te regulują zakres kognicji sądów administracyjnych stanowiąc, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem. Autor skargi kasacyjnej nie zdołał wykazać, aby Sąd ten wykroczył poza te granice, albo nie przeprowadził kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza stosując inne kryterium oceny. Przede wszystkim wynik tej kontroli znajduje wyraźne i przekonujące potwierdzenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym opisano ten proces i jego efekt oraz przesłanki badania zaskarżonej decyzji. Niepodobna też tym zarzutem kontestować tego wyniku, a więc meritum rozstrzygnięcia. Trzeba również podkreślić, że omawiane przepisy to przepisy ustrojowe, które w zasadzie nie mogą być naruszone w sposób przedstawiony w kasacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (publ. CBOSA), art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Albowiem to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II GSK 647/15, publ. j.w.). Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje jednolite stanowisko, wedle którego naruszenie art. 1 § 2 tej ustawy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem (por. m.in. wyrok z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2525/14, publ. jw.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę te poglądy podziela, odnosząc je co do zasady także do zarzutu kasacji naruszenia powiązanego z nim wynikowego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i wskazanych tamże przepisów postępowania administracyjnego, o czym szerzej poniżej.

Niezasadny jest również kolejny wytyk uchybienia temu ostatniemu przepisowi w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., który zawiera wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Stanowi on, iż w uzasadnieniu orzeczenia należy zamieścić: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Na gruncie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Generalnie zarzut naruszenia omawianego przepisu ten należy więc powiązać z innymi przepisami rzekomo uchybionymi. Co prawda tu on sam został ujęty w kasacji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz jest to zabieg wadliwy, gdyż regulacja ta dotyczy rozstrzygnięcia sądu wojewódzkiego, jakie zapada w razie dostrzeżenia przezeń formalnych wad decyzji. Nadto powiązano te przepisy z art. 153 P.p.s.a., lecz niepodobna zwalczać poprawności wytycznych zamieszczonych w motywach orzeczenia zarzutem uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie sporządzone ze złamaniem przywołanych reguł mogłoby naruszać przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, gdyby zawarta w nim ocena prawna przeniesiona na grunt wiążących wytycznych miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy, bądź wówczas gdyby w sposób oczywisty pominięto w toku orzekania takowe wskazania i ocenę zamieszczoną w poprzednim orzeczeniu. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, naruszając powyższe zasady, a to nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (p. wyrok z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II FSK 325/05, LEX nr 177476). Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Takich wadliwości niepodobna dostrzec w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Także gdy oceniać go przez pryzmat wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Podstawą formalnoprawną decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, był art. 138 § 2 K.p.a. Typ decyzji kasacyjnej ujętej w tym przepisie różni się od decyzji kasacyjnej typowej (art. 138 § 1 pkt 2 in principio K.p.a.) tym, że może być zastosowany tylko wtedy, gdy organ odwoławczy – mówiąc w uproszczeniu - stwierdzi brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia przezeń danej sprawy, co jest jedną z zasad postępowania administracyjnego. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 (odczytywany w związku z art. 136) K.p.a. przyjmuje jako jej przesłankę określony charakter uchybień popełnionych przez organ I instancji oraz zakres czynności postępowania wyjaśniającego. Mianowicie jest to możliwe tylko wówczas, gdy w pierwszej instancji doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy spełnione zostały łącznie dwie przesłanki: 1. postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; 2. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, jeżeli: a) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe; c) doszło do wadliwego odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawa materialnego, które spowodowało pominięcie ustaleń istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Przy czym, nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016 s. 620-623 nb 12). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przez organ I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego obejmujących zasady ogólne i regulacje szczególne, dotyczące dowodów i ich oceny powoduje, że niemożliwe jest zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a., czyli przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej ma oparcie w art. 138 § 2 K.p.a. (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 listopada 2000 r., sygn. II SA 2722/99 Lex 53452; 10 kwietnia 1997 r., sygn. I SA/Po 1237/96, POP 1998/3/92; jak również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 listopada 2009 r., sygn. III SA/Gd 360/09, Lex 531584). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności wymaga dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, ale wymóg ten winien być dochowany z uwzględnieniem uregulowań właściwych dla postępowania odwoławczego – w tym art. 136, art. 138 § 2 K.p.a. (por. B. Adamiak – op. cit. s. 97, nb 3; B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania odwoławczego, Wrocław 1980, s. 144 i n.).

Powodem uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. była utrata mocy dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013 r. z powodu upływu okresu jego ważności i niepotwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, z uwagi na istotne zmiany cen transakcyjnych nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Termin ten dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, a jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego stanowi zatem istotne uchybienie i nie pozwala na rozstrzygnięcie czy wartość nieruchomości jest zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystany po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego wiąże się zaś z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, czego organ odwoławczy przeprowadzić samodzielnie nie może, bo na przeszkodzie stoi tu regulacja art. 136 K.p.a., a co skutkowałoby nie tylko naruszeniem reguł postępowania wyjaśniającego, ale i pozbawieniem stron jednej instancji. Stanowisko judykatury jest w tej materii utrwalone (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017r., sygn. akt I OSK 1074/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 103/17, publ. CBOSA). Sąd I instancji trafnie uznał zatem, że w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach tej sprawy – wbrew argumentom podniesionym w skardze kasacyjnej – było to nieodzowne, skoro rzeczoznawca majątkowy odmówił sporządzenia klauzuli wykonalności (aktualizacji) operatu z dnia [...] lutego 2013 r. z uwagi na nieaktualność zawartych w nim danych. Zatem zasada rozstrzygnięcia jest przesądzona, tym bardziej, że skarżąca kasacyjnie jej nie podważa.

Podnosi natomiast zarzuty dotyczące wadliwości treści motywów zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji prawidłowo Sąd meriti przyjął, iż skarga jest zwrócona przeciwko całej decyzji. Niepodobna bowiem oceniać legalności samego tylko uzasadnienia. Błędny jest też pogląd skarżącej kasacyjnie, że możliwe jest uchylenie częściowe uzasadnienia decyzji. Zatem tak sformułowane żądanie skargi oczywiście nie mogło zostać uwzględnione. W ocenie skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe jest przyjęcie, że agregat prądotwórczy, kompresor oraz dystrybutory paliwa nie stanowią części składowych nieruchomości zabudowanej stacją paliw, przejętej na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ww. elementy stanowiły części składowe ww. nieruchomości. W konsekwencji czego, jej zdaniem, wadliwie ustalono wartość nieruchomości, za którą należy jej się odszkodowanie, a także błędnie przesądzono sposób tego ustalenia w przyszłości. Istotnie organ odwoławczy odniósł się do tych okoliczności w motywach zaskarżonej decyzji, co jednakże – jak słusznie stwierdził Sąd I instancji - uznać należy za zbędne, bo nieuprawnione, a w konsekwencji za niemające znaczenia dla sprawy. Z tej też przyczyny wykluczone było wzruszenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., który wymaga dla wydania takiego rozstrzygnięcia, aby uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem taki stan rzeczy występuje wówczas, gdyby niepopełnienie tego uchybienia skutkowało inną treścią rozstrzygnięcia (zasadniczo osnowy decyzji). W stanie prawnym, w jakim zapadła zaskarżona decyzja, miała ona charakter wyłącznie procesowy, co wynika z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu. Nie rozstrzygała merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazała ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, a uchylając decyzję wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc odniesienie się w zaskarżonej decyzji do kwestii, czy wymienione tam urządzenia stanowią części składowe nieruchomości, było pewnym nadużyciem, lecz niemającym wpływu na wynik sprawy. Stanowiło tylko interpretację stosownych przepisów prawa cywilnego, do czego organ jest w zasadzie nieuprawniony. Tak samo zbędne było więc odniesie się do tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji w końcowym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Dokonując sądowej kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. należy mieć bowiem na uwadze brak możliwości wiążącej oceny tej materii sprawy, która nie podlegała ocenie przez organ odwoławczy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (p. orzeczenia Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. CBOSA). Taka sytuacja nie wystąpiła jednakże w rozpoznawanej sprawie, zatem chybione są zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem pod tym względem sprawa nie była przez Sąd pierwszej instancji badana, a zatem przepisy te nie mogły być przezeń naruszone. W konsekwencji czego stanowisko w tym obrębie pojawiło się w obu orzeczeniach niejako ubocznie, stąd też nie wymaga oceny Sądu II instancji. Trzeba zgodzić się z poglądem, że ten zabieg Sądu Wojewódzkiego był zbędny i niejako nastąpił w konsekwencji wypowiedzenia się w tym zakresie przez organ odwoławczy, lecz i to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zatem z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie podlegał wzruszeniu. W konsekwencji czego zagadnienie wartości przedmiotowej nieruchomości oceniane przez pryzmat części składowych i przynależności, zresztą utrwalone w orzecznictwie i doktrynie prawa cywilnego, nie zostało przesądzone.

Końcowo można tylko dodać, że obecny stan prawny potwierdza powyższe wywody, albowiem wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a K.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na oddalenie na podstawie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

1