Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 1597/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 7/19 w sprawie ze skargi P.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 7/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego P.K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej jako "DIAS") pismem z dnia 9 maja 2017 r. przedstawił P.L., na postawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w.KAS"), propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej [...] Powyższą propozycję skarżąca przyjęła.

Następnie pismem z dnia 17 maja 2017 r. skarżąca zwróciła się do DIAS z wezwaniem do złożenia propozycji służby oraz wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby. Natomiast pismem z dnia 19 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. W dalszej kolejności, w dniu 14 stycznia 2019 r., P.K. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność DIAS polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, wniosła o stwierdzenie jego bezczynności oraz o wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby ze Służby Celnej.

DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Wyjaśnił, że skargę złożoną przez skarżącą należy uznać za niedopuszczalną. Z ostrożności procesowej podniósł, że zarzuty skarżącej są niezasadne i wniesiono o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, oraz art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd podzielił pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi.

Następnie Sąd wyjaśnił, że analiza regulacji p.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

• kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w.KAS);

• przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS);

• wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Jednakże pismem z dnia 17 maja 2017 r. zwróciła się do DIAS o złożenie jej propozycji służby. Następnie pismem z dnia 19 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji pełnienia pracy. Z kolei pismem z dnia 10 października 2018 r. wezwała DIAS do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia jej ze służby. W każdym z tych pism wyrażała stanowisko, że powinna być jej przedstawiona propozycja służby, a w sytuacji jej braku powinna być wydana decyzja zawierająca przyczyny zwolnienia jej ze służby. Skarżąca podjęła więc działania mające na celu uzyskanie decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego. Złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w.KAS jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby, zdaniem Sądu, uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.

Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazał, że powołane przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu.

Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełnionego do 31 sierpnia 2017 r. przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby), alternatywnie art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Ponadto Sąd podkreślił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Reasumując, Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy DIAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, do czego ona bezskutecznie wzywała. Dlatego też skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.

Dodatkowo Sąd wskazał, że DIAS zobowiązany będzie rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jej stosunku służbowego poprzez wydanie stosownej decyzji. DIAS ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreślił również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącej. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby. Zdaniem Sądu, ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Orzekając jak w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w.KAS, jak i ich konstytucyjności. W ocenie Sądu, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 183 § 2 pkt. 1 P.p.s.a., tj. nieważność postępowania z uwagi na fakt, że w sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna, zatem skarga zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. winna podlegać odrzuceniu, bowiem działanie DIAS nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jak również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 P.p.s.a. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie stosunku służbowego i bezczynność w tym zakresie - jest niedopuszczalna;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji osadzającego się na błędnym przyjęciu jakoby w ramach rozpatrywanej sprawy zachodziły przesłanki do uznania bezczynności DIAS oraz istnienia obowiązku wydania skarżącej decyzji określającej stosunek służbowy, czego Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe przesłanki i skorelowane z nimi obowiązki w sprawie nie zachodzą;

3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie o obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącej - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku odrzucenia skargi, względnie braku jej oddalenia, pomimo że nie doszło do naruszenia przez DIAS żadnych przepisów w tym także przepisów postępowania, a w szczególności w sprawie nie dopuszczono się bezczynności,

4. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez orzeczenie w ramach niniejszej sprawy o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b P.p.s.a.), ponieważ nie pozwala na to charakter rozpoznawanej sprawy, a także okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (brak materialnoprawnej podstawy prawej);

5. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b P.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nałożenie na DIAS obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącej (pkt. I zakażonego wyroku), w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy p.w.KAS takiej możliwości nie przewidują, w szczególności wobec przyjęcia przez skarżącą propozycji dalszego zatrudnienia w jednostce KAS;

6. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1. art. 141 § 4 oraz art. 151 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo że nie doszło do naruszenia przez DIAS żadnych przepisów postępowania, wobec nieistnienia podstawy prawnej do wydania wnioskowanej przez skarżącą decyzji oraz braku istnienia sprawy (o charakterze administracyjnym - art. 1 i 2 k.p.a.) którą można byłoby załatwić poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty;

7. art. 153 § 1 P.p.s.a., poprzez błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, które miałyby wiązać w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez DIAS, a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji;

9. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie stanu faktycznego sprawy, osadzającego się w stwierdzeniu, że pomimo faktu przyjęcia przez skarżącą proponowanych jej warunków dalszego zatrudnienia, DIAS naruszył prawo pozostając bezczynnym, ponieważ nie powinien wydać również skarżącej decyzję w przedmiocie jej stosunku służbowego, podczas gdy organ prawidłowo przyjął, że nie ma ku temu podstawy prawnej;

10. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że DIAS naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez DIAS nie były dotknięte żadną wadą;

11. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wobec braku odrzucenia skargi bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona.

12. art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach niniejszej sprawy powyższe przepisy mogą stanowić podstawy prawną do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej interpretowane zgodnie z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w zw. art. 77 ust. 2 a także art. 60 Konstytucji - podczas gdy zastosowana w sprawie przez DIAS literalna wykładnia przepisów jest prawidłowa, bowiem nie istnieje w sprawie podstawa prawna do wydania żądanej przez skarżącą decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

13. art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 p.w.KAS z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 p.w.KAS, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ewentualne działanie DIAS w ramach niniejszej sprawy winno stanowić akt lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bądź w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 P.p.s.a., zatem winno być decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., podczas gdy działalnie DIAS w niniejszej sprawie mające umocowanie w przepisach prawa nie stanowi takiego aktu lub czynności, tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie jego stosunku służbowego nie przysługuje.

W oparciu o powyższe zarzuty DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulega odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 P.p.s.a. niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., ustalić jej dopuszczalność. Treść wydanego rozstrzygnięcia, a także argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał swoją kognicję do rozpoznania sprawy. Stanowiska tego nie można uznać za trafne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżący kasacyjnie organ zasadnie podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy. Zauważyć wprawdzie trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że propozycja pracy składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS ma charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, złożenie takiej propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawokształtującym. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd wywiódł jednak z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. Obowiązek wydania takiej decyzji Sąd pierwszej instancji zrekonstruował z art. 169 ust. 4 p.w.KAS lub alternatywnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a więc zasadniczo z konieczności zapewnienia skarżącej prawa do sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ powinien przez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) zakończyć stosunek służbowy, orzekając o jego wygaszeniu.

Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wynika on z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS

Pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w uchwale Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. I to od organu zależało, z której możliwości w stosunku do danego funkcjonariusza skorzystał. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Jak wskazano w uchwale przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku, nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, a taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.

W powyżej przywołanej uchwale NSA wskazano także, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w.KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej. Kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika.

Uwzględniając powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, jak i przedstawienia skarżącej propozycji służby, to nie pozostawał także w bezczynności. To z kolei czyniło również zasadnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a., oraz art. 170 ust. 3 p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz DIAS w całości, ponieważ wniesienie skargi było skutkiem zawiłego stanu prawnego regulującego status skarżącej, a uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem nie tyle działania skarżącej, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.