Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1260/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119 ust. 1 pkt. 1, art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 521/20 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 521/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 1977 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość położoną w Lublinie przy ul. [...], stanowiącą własność K. W., oznaczoną jako działki nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na wniosek P. z przeznaczeniem pod budowę [...]. Podstawą przejęcia nieruchomości były przepisy ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2012 r. J. B., M. K., S. K., M. N., M. K. i A. K., jako spadkobiercy byłej właścicielki wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r.) Starosta Lubelski orzekł o zwrocie projektowanych nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha i aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha na rzecz: J. B. w 1/2 części oraz M. K. i A. K. po 1/4 części. Jednocześnie organ odmówił zwrotu dawnych działek nr [...] i [...] w części wchodzącej w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnymi nr: [...], [...] i [...], w części dotyczącej żądania zwrotu przez M. K., S. K. i M. N. Ponadto organ zobowiązał osoby, na rzecz których nastąpił zwrot nieruchomości do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w wysokości 23.680,84 zł. Starosta ustalił również na rzecz działkowców oraz D. odszkodowanie za składniki majątkowe. Do wypłaty odszkodowań zobowiązał Gminę Lublin. Jednocześnie Starosta zobowiązał Gminę do odtworzenia likwidowanego ogrodu działkowego poprzez zawarcie z D. umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej decyzją o zwrocie nieruchomości, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego Rodzinnego Ogrodu Działkowego, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości dotychczas zajmowanej przez likwidowany Rodzinny Ogród Działkowy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Lublin.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod budowę [...], co jasno wynika z treści decyzji z 1977 r. W ocenie organu objęta wnioskiem nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż znajduje się w obszarze ogrodu działkowego działającego pod nazwą [...], czego nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia. Okoliczność, że w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego wskazano, że grunt ten przeznaczony był m.in. pod tereny rolne bez prawa zabudowy, nie może świadczyć, że powstały na tym terenie ogród działkowy stanowi realizację celu wywłaszczenia.

Ponadto Gmina została zobowiązana do odtworzenia ogrodu działkowego i wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe pozostawione na terenie działek podlegających zwrotowi, zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W ocenie Wojewody [...] funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Okoliczność tę potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] grudnia 1984 r. o przekazaniu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie Z. w Lublinie terenu położonego przy ul. [...] w Lublinie o pow. [...]ha. Jak stanowił art. 11 ust. 3 powołanej ustawy, w przypadku braku decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Skoro brak jest decyzji o likwidacji ogrodu działkowego należy stwierdzić, że ogród stał się ogrodem stałym. Okoliczność, że [...] stał się ogrodem stałym, przerejestrowanym z ogrodu czasowego, w 1994 r. potwierdza znajdująca się w aktach sprawy karta rejestracyjna.

Ponadto, zdaniem Wojewody, brak podania w decyzji adresów osób, na rzecz których ma nastąpić zwrot nieruchomości, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż adresy te znajdują się w aktach sprawy.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina Lublin zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 140 ust. 4 u.g.n. Zarzucono także naruszenie art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 26 u.r.o.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę wskazał, że inwestycja wskazana jako cel wywłaszczenia została zrealizowana jedynie na części obszaru objętego wywłaszczeniem. W tym zakresie strony nie kwestionowały ustaleń Starosty, poczynionych w oparciu o analizę zgromadzonego w aktach materiału dowodowego. Z ustaleń tych wynika, że w zakresie odnoszącym się do terenów wchodzących w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], w dacie złożenia wniosku o zwrot, nieruchomość była zagospodarowana pod [...].

Sporna jest natomiast kwestia realizacji celu wywłaszczenia na pozostałej części nieruchomości, co do której Starosta uwzględnił wniosek o zwrot. Z ustaleń opartych m.in. na dokumentacji geodezyjnej, analizie map i zdjęć lotniczych oraz kilkukrotnych oględzinach przeprowadzonych w toku postępowania, wynika, że część dawnych działek nr [...] i [...] (poza obszarem zajętym na realizację [...]), położona w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obejmująca wg sporządzonej na potrzeby rozpoznawanej sprawy dokumentacji geodezyjnej nowo projektowane działki nr [...] i [...]), zajęta jest pod urządzony Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Z kolei zachodnia część dawnej działki nr [...] (część aktualnej działki nr [...]), oznaczona w dokumentacji jako projektowana działka nr [...], a także działka nr [...] (odpowiadająca dawnej działce nr [...]) położone są poza ogrodzeniem dawnego [...], stanowią część większego, niezagospodarowanego terenu, porośnięte są wysokim chwastem i krzewami samosiewnymi.

Sąd zauważył, że skarżąca Gmina konsekwentnie wywodziła, że cel publiczny został zrealizowany, gdyż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Gmina powołuje się na ustalenia Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA m. Lublin, zatwierdzonego uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. oraz uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 lipca 1972 r. (załącznik nr 2, wprowadzający odstępstwa od planu). Według ustaleń tych planów, sporne tereny przeznaczone były pod tereny rolne bez prawa zabudowy oraz częściowo pod ośrodek sportowy - [...].

Sąd nie zgodził się z argumentacją Gminy że cel publiczny został zrealizowany, gdyż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Zwrócono uwagę, że przesłanką zwrotu nieruchomości w świetle art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbędność nieruchomość na cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś na cel wynikający z ogólnego przeznaczenia spornej nieruchomości w ówcześnie obowiązujących aktach planistycznych. Cel kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości precyzyjnie określał akt wywłaszczeniowy. Inwestycji wskazanej w tym akcie nigdy nie zrealizowano na spornych działkach.

Zdaniem Sądu zasadność zarzutów Gminy podważa również analiza relacji pomiędzy aktami planistycznymi i orzeczeniem wywłaszczeniowym. Powoływane przez Gminę akty planistyczne z 1969 r. i 1972 r. miały charakter ogólniejszy oraz wcześniejszy niż decyzja wywłaszczeniowa, której lokalizację ustalił "organ ds. planowania przestrzennego" i która została uwzględniona "w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta Lublina".

Za niezasadny uznano również zarzut nieprawidłowego ustalenia kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości.

Po pierwsze Sąd zauważył, że charakter prawny roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest sporny, co istotnie wpływa na ustalenia w kwestii tego, czy jest to roszczenie wchodzące w skład spadku (ogólnej masy spadkowej). Podkreślono, że o ile w literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego wydaje się dominować stanowisko, że jest to roszczenie cywilnoprawne, o tyle w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażane są poglądy przeciwne. Według tego stanowiska, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest konsekwencją braku realizacji celu wywłaszczenia i osadzone jest w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro odjęcie własności następuje w trybie aktu publicznoprawnego, to taki sam charakter ma również uprawnienie do zwrotu, dochodzone w trybie administracyjnym. Przyjęcie drugiej koncepcji oznacza, że roszczenie o zwrot nie wchodzi w skład spadku i nie jest dziedziczone na zasadach ogólnych, a spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nabywają samodzielne, publicznoprawne roszczenie o zwrot, którego podstawą jest art. 136 ust. 3 u.g.n., a nie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące dziedziczenia.

Po drugie, zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma stanowić swoiste lustrzane odbicie wywłaszczenia, innymi słowy – ma doprowadzić do powrotu nieruchomości (jej części) do stanu prawnego przed wywłaszczeniem. Innymi słowy: w wyniku zwrotu właścicielem nieruchomości powinna stać się osoba, która była właścicielem w dacie wywłaszczenia, względnie osoby, które są jej spadkobiercami. Decyzja o zwrocie ma zatem w założeniu doprowadzić do takiego stanu, jaki by istniał, gdyby wywłaszczenia nie było. Skoro tak, należy ustalić, jaki byłby stan prawny nieruchomości w chwili składania wniosku o zwrot, gdyby do wywłaszczenia nie doszło. Ponieważ działki objęte wywłaszczeniem stanowiły składnik gospodarstwa rolnego, trzeba mieć na uwadze fakt, że następstwo prawne w zakresie gospodarstwa rolnego ustalane byłoby z uwzględnieniem szczególnych regulacji dotyczących dziedziczenia gospodarstw rolnych. Ponadto należy uwzględnić prawomocne orzeczenia sądów stwierdzające nabycie spadku. Gdyby zatem nie doszło do wywłaszczenia, działki nr [...], [...] i [...], stanowiące pierwotnie (przed wywłaszczeniem) składnik gospodarstwa rolnego, w chwili złożenia wniosku o zwrot byłyby własnością osób, które uzyskałyby prawa do nich w wyniku dziedziczenia spadku, ale nie na zasadach ogólnych, ale z uwzględnieniem szczególnych regulacji odnoszących się do dziedziczenia gospodarstw rolnych. Biorąc pod uwagę treść postanowień sądów spadkowych, właścicielkami spornych działek, gdyby nie doszło do wywłaszczenia, byłyby J. B., M. K. i A. K. Do takiego samego stanu musi doprowadzić decyzja o zwrocie. Prawidłowe było zatem orzeczenie o zwrocie wyłącznie na wymienionych trzech osób.

Po trzecie, zdaniem Sądu, argumentów Gminy opartych na tezie o zmianie charakteru działek (utracie charakteru rolnego), na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, nie można uwzględnić również z tego względu, że według tej argumentacji to akt wywłaszczenia spowodował zmianę charakteru działek. Skoro w wyniku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy przywrócić stan prawny nieruchomości sprzed wywłaszczenia, nie można brać pod uwagę powołanych przez Gminę regulacji, gdyż ich skutki prawne są ściśle powiązane z aktem wywłaszczenia, natomiast zwrot nieruchomości ma doprowadzić do cofnięcia skutków wywłaszczenia w pełnym wymiarze stanu prawnego.

W ocenie Sądu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego.

Nie było zatem podstaw do tego, aby ustalając byłym właścicielom kwotę odszkodowania wywłaszczeniowego przypadającą do zwrotu, uwzględnić wartość tych składników majątkowych, które były związane z funkcjonowaniem na tym terenie ogródków działkowych. Istnienie ogródków działkowych nie miało żadnego związku z realizacją celu wywłaszczenia, już zatem z tego powodu nie można było zwiększyć kwoty odszkodowania przypadającego do zwrotu o wartość wspomnianych składników majątkowych.

Ponadto preferowany przez skarżącą kierunek interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. prowadziłoby do tego, że ustalając wysokość odszkodowania, jakie mają zwrócić osoby, na rzecz których zwracana jest wywłaszczona nieruchomość, należałoby uwzględnić wysokość składników majątkowych, które tracą działkowcy i stowarzyszenie działkowe w związku ze zwrotem. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych to Gmina (jako podmiot będący właścicielem w dniu zwrotu) jest zobowiązana do odszkodowania za te składniki, to w efekcie przyjęcia takiej interpretacji nastąpiłoby przerzucenie ciężaru ekonomicznego tego odszkodowania na beneficjentów zwrotu i zwolnienie z tego ciężaru podmiotu publicznego. W ocenie Sądu nie takie były intencje ustawodawcy wyrażone w treści art. 140 ust. 4 u.g.n.

Niezasadny, w ocenie Sądu, jest również, pozostający w tym samym kontekście, zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez brak przeprowadzenia ponownych oględzin (po oględzinach przeprowadzonych w 2017 r.). Nie ma racji skarżąca wywodząc, że w ten sposób organ I instancji ustalił wysokość odszkodowania należnego użytkownikom parceli ogrodowych w sposób nieodzwierciedlający aktualnego stanu zagospodarowania parceli. Podstawowym źródłem ustaleń faktycznych w tym zakresie były operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika z operatów szacunkowych, sporządzonych w październiku 2019 r. (a zatem aktualnych dla decyzji wydanej przez Starostę w lutym 2020 r.), rzeczoznawca dokonał oględzin nieruchomości (parceli ogrodowych) w dniu 21 września 2019 r. Nie można zatem stawiać Staroście zarzutu, że oparł się na nieaktualnych ustaleniach co do stanu zagospodarowania parceli ogrodowych. Zarzut braku możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwnego jest również chybiony. Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. Starosta zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Gmina nie skorzystała z prawa do zgłoszenia nowych wniosków dowodowych, nie może zatem powoływać się na naruszenie jej prawa do podważania ustaleń poczynionych przez biegłego.

Za nietrafny uznano także zarzuty naruszenia przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wbrew argumentacji Gminy, w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ustawy, gdyż ogród "[...]" uzyskał status prawny ogrodu stałego. Do ogrodu nie mógł mieć zastosowania przywoływany przez Gminę art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390 ze zm.). Przepis ten zawarty był w rozdziale Przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe. W sposób jednoznaczny rozstrzygał o statusie prawnym tych ogrodów, które istniały w dacie wejścia w życie ustawy z 1981 r. Niesporne jest, że ogród "[...]" powstał dopiero w 1984 r., zatem analizowany przepis przejściowy nie mógł mieć do niego zastosowania

Trafne jest stanowisko Wojewody, że o statusie prawnym ogrodu rozstrzygał art. 11 ustawy z 1981 r. Ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z [...] października 1984 r. wynika, że grunt oddawany w nieodpłatne użytkowanie na rzecz D. był przeznaczony pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych. Z kolei w karcie rejestracyjnej ogrodu nr [...], dotyczącej pracowniczego ogrodu działkowego "[...]" zawarto adnotację (pkt 13): "przerejestrowany z ogrodu czasowego nr [...] w 1994 r.". W świetle powyższego ogród "[...]" miał charakter ogrodu czasowego i uzyskał status prawny ogrodu stałego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 1981 r. Z kolei na mocy art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) stał się rodzinnym ogrodem działkowym. Wreszcie, na podstawie art. 66 pkt 1 u.r.o.d., ogród "[...]" stał się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy z 2013 r.

Niezasadne są również zarzuty Gminy odnoszące się do rzekomej niewykonalności nałożonego zaskarżoną decyzja obowiązku odtworzenia ogrodu. Obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisów prawa – z art. 21 u.r.o.d., który określa obowiązki podmiotu zobowiązanego do odtworzenia ogrodu (zawarcie stosownej umowy oraz założenie nowego ogrodu i odtworzenie urządzeń). Powoływany przez Gminę tryb, w którym ogród działkowy tworzy się na wniosek stowarzyszenia ogrodowego (art. 8 ust. 1 u.r.o.d.) nie ma w tym przypadku zastosowania. Innymi słowy: art. 8 ust. 1 u.r.o.d. ma charakter regulacji ogólnej, dotyczącej "zwykłego" trybu tworzenia ogrodu W rozpoznawanej sprawie pierwszeństwo zastosowania ma regulacja szczególna, tj. art. 21 u.r.o.d., z której wynika, że obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisu prawa, jest konkretyzowany w decyzji starosty o zwrocie i nie ma podstaw, aby w tej sytuacji stosować tryb zwykły z art. 8 ust. 1 u.r.o.d.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem nieokreślenia zakresu obowiązku Gminy do odtworzenia ogrodu. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.r.o.d. (stosowanym odpowiednio na podstawie odesłania zawartego w art. 26 ust. 2 u.r.o.d.), podmiot likwidujący (tu: podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości) obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD. Obowiązek odtworzenia ogrodu będzie miał zakres dokładnie odpowiadający zakresowi, w jakich działkowcy i stowarzyszenie utracili nieruchomość, na skutek zwrotu.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty, zaakceptowane przez Wojewodę, odzwierciedla dokładną treść przywołanego przepisu. Kwestii tych dotyczy punkt XVII decyzji Starosty. Skoro z punktu tego wynika, że realizacja obowiązku Gminy w zakresie odtworzenia ogrodu ma polegać na zawarciu z D. "umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości o powierzchni nie mniejszej od zajętej przez ROD "[...]", objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości", a w punktach I-III decyzji wskazano, jaka powierzchnia nieruchomości podlega zwrotowi, przy czym z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że cały teren objęty zwrotem stanowi obszar ogrodu działkowego, to nie można zgodzić się z argumentacją Gminy, że zakres obowiązku odtworzenia ogrodu określono nieprecyzyjnie, co uniemożliwi wykonanie decyzji w tym aspekcie.

Za chybiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiednio precyzyjnego wskazania stron postępowania (adresy zamieszkania, PESEL, imiona rodziców). Jeżeli adresy zamieszkania są znane z akt sprawy, nie ma potrzeby podawania ich w samej decyzji, zwłaszcza w rozstrzygnięciu. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby formułować obowiązek podawania numerów PESEL adresatów decyzji, nie jest to konieczne dla prawidłowego ich oznaczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g,n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie iw konsekwencji uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona wnioskodawcom, gdy w rzeczywistości stanowi ona teren zielony stanowiący część infrastruktury, co zdaniem skarżącej należy uznać, jako realizację celu wywłaszczenia;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie kręgu osób uprawnionych do występowania z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ograniczenie tegoż kręgu do spadkobierców gospodarstwa rolnego, gdy ustawa w żaden sposób nie stosuje takich ograniczeń;

3) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

4) przepisów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 oraz w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, że nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów procesowego, norm przepisanych.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2021 r. Gmina Lublin oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych do tych zarzutów należy się odnieść w pierwszej kolejności, a zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania jest zależna od zasadności zarzutów materialnoprawnych.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2020 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wydana została na podstawie wskazanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, oraz na podstawie art. 21, art. 22, art. 26 i art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Starosty Lubelskiego z dnia [...] lutego 2020 r. w pkt od XII do pkt XVIII wydane zostały w oparciu o podstawy prawne wynikające z ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego powołują wyłącznie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, brak jest zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie dotyczą tej części rozstrzygnięcia, której podstawę prawną stanowiły przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zaznaczyć również należy, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów, które były również powoływane w skardze do Sądu I instancji, a Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się do tych zarzutów.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że tożsamy problem dotyczący wniosku o zwrot nieruchomości, która wywłaszczona została w celu budowy tego samego [...], a ostatecznie nieruchomość ta położona jest na terenie tego samego Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" była już przedmiotem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1561/17, z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 2260/17, które w pełni akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Bezsporne w powołanych sprawach (jak również w rozpoznawanej sprawie) jest, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano decyzjami Prezydenta Miasta Lublina z 1977 r. na cele budowy [...]. Natomiast we wszystkich tych sprawach skarżąca kasacyjnie Gmina Lublin wskazuje, że sporny teren w dacie wywłaszczenia objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa" m. Lublin zatwierdzonego uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 10 czerwca 1969 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie Nr 10 z dnia 9 października 1969 r., poz. 109 ze zm.). Według ustaleń tego planu przedmiotowy obszar przeznaczony był pod tereny rolne bez prawa zabudowy. W tamtym czasie plany nie były precyzyjne, uchwalane często "na wyrost", zmieniały się dynamicznie, a zrealizowany na spornym obszarze ogród działkowy, zdaniem skarżącej kasacyjnie, mieści się w pojęciu terenów rolnych. Zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Argumentacji tej nie można zaakceptować. Po pierwsze, niezależnie od ustaleń wspomnianego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Perspektywa" m. Lublin, cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w decyzji wywłaszczeniowej. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocenie organów nie podlega to, czy cel wywłaszczenia został prawidłowo (zgodnie z obowiązującymi normami planistycznymi) określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności to, czy plany realizacyjne były zgodne z planem ogólnym. Cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej był jasny i precyzyjny: budowa [...]. Ewentualne sprzeczności w tej materii odnoszą się do poprawności decyzji o wywłaszczeniu, a nie do postępowania zwrotowego.

Po drugie, przy tak określonym celu wywłaszczenia nie ma w ogóle miejsca na "poszerzanie" – jak chciałaby skarżąca kasacyjnie Gmina Lublin – celu wywłaszczenia w oparciu o normy obowiązującego planu ogólnego. Powoływane przez skarżącą kasacyjnie przykłady z orzecznictwa idą w z goła przeciwnym kierunku. Mówi się bowiem, że zbyt ogólnie określony cel wywłaszczenia pozwala na jego doprecyzowanie w oparciu o materiały będące podstawą wywłaszczenia, ale nie odwrotnie. Specyficzną sytuację stanowi jedynie wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego. Tak określony cel wywłaszczenia może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Pewne modyfikacje w ramach tak określonego celu wywłaszczenia nie zmieniają jego istoty. Natomiast przy precyzyjnym (szczegółowym) określeniu celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej, jego poszerzanie w oparciu o plan ogólny, odbiegające zasadniczo od pierwotnego ("decyzyjnego") celu wywłaszczenia ([...] – ogródki działkowe/tereny rolne) nie jest w żaden sposób dopuszczalne. Zgodnie z art. 119 ust. 1 pkt 1 u.g.n. to decyzja o wywłaszczeniu ustala, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana, a brak realizacji tego celu, jako przesłanka zwrotu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., następuje też w oparciu o cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

W rozpoznawanej sprawie I OSK 1260/21 cel wywłaszczenia wynika bezpośrednio z decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 1977 r. Przejęcia nieruchomości dokonano na wniosek P. z przeznaczeniem pod budowę [...]. Wywłaszczeniem objęto nieruchomość składającą się wówczas z działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Na znacznej części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, natomiast część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...]ha położona jest na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". W takich okolicznościach należy zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powołanych wyżej sprawach I OSK1561/17, I OSK 2260/17, zgodnie z którym na części nieruchomości położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W takich okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest niezasadny.

W zarzutach skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego wskazano jeszcze na naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne ustalenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i ograniczenie tego kręgu do spadkobierców gospodarstwa rolnego, podczas gdy ustawa nie stosuje takich ograniczeń. Te wątpliwości powstały na tle zawartego w art. 136 ust. 3 u.g.n. następującego sformułowania: "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości .....". Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie kasacji powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych poprzez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być sformułowane w taki sposób, aby nie tylko można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które kastor uznaje za naruszone, ale również, aby było ono logiczne i spójne. Formułując zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, której dokonał Sąd I instancji, autor skargi kasacyjnej powinien odnieść się do argumentów, które wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska i wskazać dlaczego, jego zdaniem taka wykładnia jest wadliwa oraz jaka wykładnia jest prawidłowa. Jednym słowem chcąc zakwestionować wykładnię danego przepisu przeprowadzoną przez Sąd I instancji należy podważyć argumenty prawne do których odwołał się Sąd I instancji, stad też uzasadnienie skargi kasacyjnej musi być spójne i adekwatne z uzasadnianiem wyroku. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej nie spełnia powyższych wymogów, albowiem w ogóle nie odnosi się do fundamentalnego argumentu wskazywanego w uzasadnieniu wyroku, tj. przepisów szczególnych dotyczących dziedziczenia gospodarstw rolnych, a nadto zawiera niejasności, sprzeczności, czy też podnosi okoliczności, które nie były przedmiotem wątpliwości. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie między innymi podaje: "Podkreślić, też trzeba, że choć treść art. 136 ust.3 u.g.n. mówi o zwrocie nieruchomości właścicielowi lub jego spadkobiercom, to nie oznacza to, że określenie "spadkobiercom" nie obejmuje także tych spadkobierców (dalszych spadkobierców). Jest charakterystyczne bowiem, że przepisy u.g.n w szeregu przepisach (na przykład art. 34, art. 37, art. 68, art. 132, czy art. 140) używają jednolitego określenia "spadkobiercom" i to konsekwentnie w liczbie mnogiej i nie definiują tego pojęcia. Oznacza to więc, że należy go rozumieć w znaczeniu jakie nadają mu przepisy ustawy - Kodeks cywilny o spadkobraniu. Przepisy art. 931-940 K.c. nie ograniczają katalogu spadkobierców, tylko do spadkobierców, którzy żyli w chwili otwarcia spadku, aczkolwiek katalog ten ustala się na dzień otwarcia spadku (art. 924 i 925 K.c.)." Przytoczony fragmentu uzasadniania skargi kasacyjnej prowadzi do dwóch wniosków: po pierwsze błędne jest stanowisko, że w powołanych przepisach ustawodawca posługuje się określeniem "spadkobiercom" w liczbie mnogiej, wręcz odwrotnie w art. 136 ust. 3 u.g.n. zawarte jest określenie "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca" podobnie jak w powołanych wyżej artykułach u.g.n. występuje pojęcie spadkobiercy w liczbie pojedynczej. Posługiwanie się określeniem spadkobierca w liczbie pojedynczej wynika z zasad technik prawodawczych, natomiast stanowisko skarżącej kasacyjnie obarczone jest błędem, albowiem jest sprzeczne z treścią powołanych przepisów, a w konsekwencji sformułowane wnioski są obarczone błędem. Po drugie zarówno Sąd I instancji, a wcześniej organy administracji nie miały wątpliwości i nie było to przedmiotem sporu, że termin spadkobierca odnosi się nie tylko do bezpośredniego spadkobiercy (spadkobierców) poprzedniego właściciela nieruchomości, ale również do kolejnych spadkobierców. Rozstrzygnięcie organów w rozpoznawanej sprawie wskazujące na rzecz jakich spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości następuje zwrot części nieruchomości wywłaszczonej jest tego wyrazem. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że tytułem przyznania spadkobiercom przez ustawodawcę roszczenia o zwrot jest ich następstwo w drodze spadkobrania, jako następstwo uniwersalne po osobie pozbawionej nieruchomości w drodze wywłaszczenia, natomiast zupełnie nie dostrzega, że w księdze IV kodeksu cywilnego w prawie spadkowym zawarty jest tytuł X zawierający przepisy szczególne o dziedziczeniu gospodarstw rolnych. Aktualnie przy stosowaniu przepisów tego tytułu należy mieć na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, który wszedł w życie w dniu 14 lutego 2001 r. Natomiast w przypadku spadków otwartych przed dniem 14 lutego 2001 r. dziedziczenie gospodarstw rolnych następuje według zasad określonych w tytule X, które stanowią element polskiego prawa spadkowego. To do tych zasad zawartych w tyle X prawa spadkowego nawiązuje Sąd I instancji i w oparciu o nie dokonuje wykładni art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie ustalenia kręgu spadkobierców uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oczywiście w oparciu o stosowne postanowienia sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku.

Mając na uwadze, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazuje i odwołuje się do przepisów szczególnych dotyczących dziedziczenia gospodarstw rolnych natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zupełnie pominęła te przepisy i to zagadnienie, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne ustalenie kręgu osób uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być uwzględniony.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z. art. 7, 77§ 1 i 80 k.p.a. poprzez akceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów, co do tego, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Zarzuty te są niezasadne, jak wskazano na wstępie istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła kwestii materialnoprawnych, mając na uwadze, niezasadność zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o zwrocie części nieruchomości.

Z podanych wyżej względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.