Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4506/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. XII § 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 176 § 1 i § 2, art. 174
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 20, art. 22, art. 64 ust. 1, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 100/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w A. na uchwałę Rady Miasta A. z dnia [...] października 1997 r. nr [...] w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 31 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 100/16, po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o. w A. na uchwałę Rady Miasta A. z dnia [...] października 1997 r. nr [1] w sprawie zmiany uchwały Nr [2] Rady Miasta A. z [...] maja 1995 r. w sprawie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta A., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części zawartej w pkt II B. załącznika do tej uchwały oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia [...] października 2015 r. [A.] Sp. z o.o. w A. (dalej: Spółka, skarżąca) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej: u.s.g.), wezwała Radę Miasta A. do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Miasta A. nr [1] w sprawie zmiany uchwały Rady Miasta A. nr [2] z [...] maja 1995 r. w sprawie dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych oraz zakładów usługowych na terenie miasta A., poprzez uchylenie zakazu prowadzenia handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych poza godzinami określonymi uchwałą. Skarżąca podniosła, że z treści załącznika do uchwały wynika, że zasady pracy placówek handlowych z artykułami żywnościowymi i przemysłowymi zostały ukształtowane odmiennie (przewidują możliwość prowadzenia działalności w szerszych godzinach pracy) niż zasady pracy sklepów i stoisk prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych.

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta A. poinformował Spółkę, że nie podziela poglądu zawartego w piśmie strony i proponuje pozostawić treść obowiązującej uchwały bez zmian.

Wobec stanowiska Rady Miasta, skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 20 i 22 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 6 w zw. z art. 46 do art. 63 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, w skrócie: u.s.d.g.) oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35 poz. 230z późn. zm., w skrócie: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), a także art. 18 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. nr 24 poz.142; w skrócie: u. przep. wprow. k.p.) zmienionej ustawą z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34 poz.198).

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że posiada w A. sklep spożywczo-monopolowy, w którym prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych w oparciu o trzy zezwolenia wydane przez Prezydenta Miasta A.. W dniu [...] października 2015 r. Spółce doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwoleń, w którym organ samorządu terytorialnego powołał się na treść objętych skargą uchwał, wskazując na ewentualne naruszenie, którego miałaby się dopuścić. Zdaniem Spółki, mając na uwadze zagwarantowaną ustawą zasadniczą wolność gospodarczą, uchwała Rady Miasta, jako naruszająca jej interes prawny poprzez wprowadzenie aktem prawa miejscowego dalszych kryteriów - nieprzewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości - reglamentuje sprzedaż alkoholu i godzi w interes przedsiębiorcy, wbrew gwarancjom ustawowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. jest nadal obowiązujący i przewiduje on, że kompetencja do określania dni, godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego (...) należy do rady gminy. Tym samym sporna uchwała posiada nadal ważną podstawę prawną i funkcjonuje w aktualnym porządku prawnym, nadto jej celem jest regulacja praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a nie dotyczy ona interesów konsumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, w skrócie: p.p.s.a.), uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części zawartej w pkt II B. załącznika do tej uchwały.

Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż wprowadzone zaskarżoną uchwałą zróżnicowanie skutkuje naruszeniem zasad: wolności działalności gospodarczej, dopuszczalności jej ograniczeń i prawa do równego traktowania w życiu gospodarczym, wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wprawdzie wolność gospodarcza gwarantowana w Konstytucji nie ma charakteru bezwzględnego, jednak ograniczenie tej wolności może nastąpić tylko w sytuacjach określonych przepisami Konstytucji.

WSA wskazał, że z art. 94 Konstytucji RP wynika uprawnienie organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej do stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada gminy ustanawiając w myśl art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. godziny otwarcia i zamknięcia placówek w nim wymienionych, powinna mieć na uwadze, że wydawane przez nią przepisy normują obowiązki pracodawców i pracowników, czyli materię prawa pracy. Tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego podjętym stosownie do art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p., który przewiduje, że dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. W ocenie WSA wykładnia językowa powołanego przepisu nie zawiera delegacji do wprowadzenia odmiennych regulacji w stosunku do różnych podmiotów dla realizacji celów ustawy. A takie zróżnicowanie zostało wprowadzone w spornej uchwale. Różnicuje ona bowiem podmioty prowadzące działalność gospodarczą poprzez odmienne ustalenie godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego w stosunku do prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych, jak również te placówki między sobą w zależności od tego, czy są usytuowane w budynkach, gdzie znajdują się co najmniej 4 lokale mieszkalne oraz w innych. Sąd I instancji stwierdził, że brak jest też innych przepisów mogących stanowić podstawę do odmiennego traktowania placówek handlu detalicznego z uwagi na ich wskazane cechy. Zdaniem WSA zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 u.s.d.g. stanowiącego, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że skoro ustawa o wychowaniu w trzeźwości, będąca lex specialis w zakresie obrotu alkoholem oraz warunków tego obrotu, nie przewiduje reglamentacji godzin sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a także nie daje upoważnienia do wydawania w tym zakresie aktu podustawowego, to takiej reglamentacji nie należy wyprowadzać z ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, która służy regulacji innych stosunków społecznych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Miasta A., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia kosztów postępowania, a także rozpoznania skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Rada Miasta A. podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII, a w konsekwencji uznanie jej za niezgodną z obowiązującymi normami prawnymi, podczas gdy przedmiotowa uchwała posiadała ważną podstawę prawną i regulowała przedmiotową materię w granicach ustawowego upoważnienia uwzględniając przede wszystkim interes pracowników, i jednocześnie osób prowadzących działalność gospodarczą, osób korzystających z usług przedmiotowych placówek oraz bezpieczeństwo i porządek publiczny;

b) art. 20 i art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta A. naruszyła zasadę wolności działalności gospodarczej;

c) art. 6 ust. 1 u.s.d.g. poprzez przyjęcie, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta A. naruszyła zasadę wolności działalności gospodarczej;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta A. w części zawartej w pkt II B załącznika do uchwały nr [1] Rady Miasta A. z [...] października 1997 r. w sytuacji, gdy organ wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej mieściło się w granicach obowiązujących przepisów i upoważnień ustawowych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżona uchwała nie ogranicza swobody wykonywania działalności gospodarczej, ani też nie godzi w zasadę równości wobec prawa. Została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie można wywodzić z jej treści, że stanowi próbę ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Skarżący kasacyjnie zaakcentował, iż organ samorządu nie przekroczył upoważnienia ustawowego i uregulował w ramach przysługującego mu upoważnienia dni i godziny otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych na terenie miasta A., co nie może zostać uznane za niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej wyrażonej w przepisach Konstytucji RP. Organ nadto wskazuje, że intencją była realizacja dyspozycji ustawy jaką jest Kodeks Pracy tj. ochrona praw pracowników.

Skarżąca Spółka nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed NSA pełnomocnik organu popierając skargę kasacyjną wskazał, że nie przekroczono delegacji ustawowej wynikającej z art. XII u. przep. wprow. k.p., gdyż zawarta w uchwale regulacja zmierzała do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w budynkach wielomieszkaniowych, gdzie na dole znajdują się lokale handlowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Ponieważ zarzut procesowy został sformułowany jako konsekwencja naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. oraz naruszenia art. 20 i art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RPi art. 6 ust. 1 u.s.d.g.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny sformułowany w punkcie I a) skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. poprzez przyjęcie, że Rada Miasta A. podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII, podczas gdy przedmiotowa uchwała posiadała ważną podstawę prawną i regulowała przedmiotową materię w granicach ustawowego upoważnienia uwzględniając przede wszystkim interes pracowników, i jednocześnie osób prowadzących działalność gospodarczą, osób korzystających z usług przedmiotowych placówek oraz bezpieczeństwo i porządek publiczny.

Należy na wstępie wskazać, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wynikającego z p.p.s.a. wymogów formalnych wskazanych w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w skardze kasacyjnej nie wykazano jak w ocenie skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia stawianych w niej zarzutów tylko wówczas, gdy spełnia wymogi. Stawiając zarzut błędnej wykładni trzeba zatem dowieść, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, tego zaś w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie spełniła. Kwestionując niewłaściwą wykładnię art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p., nie wskazano na czym zdaniem skarżącej kasacyjnie polegała jego błędna wykładnia przez Sąd I instancji i jaka powinna być prawidłowa wykładnia. Zarzut skargi kasacyjnej został więc sformułowany wadliwie. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wprawdzie ta wadliwość skargi kasacyjnej nie daje podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, gdyż możliwa była częściowa rekonstrukcja przez Naczelny Sąd Administracyjny treści tego zarzutu na podstawie skonfrontowania jego treści z uzasadnieniem skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. Zasadnie w tej sprawie uznał Sąd I instancji, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta A. przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Konstytucyjna konstrukcja aktów prawa miejscowego przewiduje wymóg ich wydawania na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego i w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych (art. 94 Konstytucji). Niedopuszczalne zatem jest, by przepisy prawa miejscowego, będąc przepisami podustawowymi, wykraczały poza upoważnienie ustawowe. Ogólną podstawę prawną do stanowienia gminnych aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. z którego wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Jednym z takich przepisów upoważniających gminę do ustanowienia tzw. wykonawczego aktu prawa miejscowego jest art. XII u. przep. wprow. k.p., upoważniający do ustalenia przez gminę dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności. Przepis ten jest sformułowany bardzo ogólnie, posługując się niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawierając żadnych kryteriów dla organów samorządowych w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu terytorialnego mają niczym nieskrępowaną swobodę w stanowieniu prawa miejscowego w oparciu o art. XII u. przep. wprow. k.p. Dopuszczalny zakres prawotwórstwa lokalnego na podstawie art. XII u. przep. wprow. k.p. uwzględniać musi jedną z fundamentalnych zasad, a mianowicie to, że akty prawa miejscowego to zawsze akty podustawowe, o charakterze wykonawczym do ustawy. Przepis wykonawczy może ze swej istoty jedynie "wykonywać" ustawę, a więc ją uzupełniać, nie może natomiast regulować materii, która nie była przedmiotem ustawy, traci bowiem wówczas swój wykonawczy charakter, stając się samodzielnym źródłem prawa i wykraczając w ten sposób poza granice upoważnienia ustawowego.

Skoro zatem stanowione w oparciu o podstawę prawną z art. XII u. przep. wprow. k.p. akty prawa miejscowego muszą tę ustawę "wykonywać", muszą się one mieścić w przedmiocie regulacji tej ustawy. Już z samego tytułu tej ustawy wynika, że miała ona regulować kwestie związane z wejściem w życie Kodeksu pracy, określono w niej bowiem datę wejścia w życie Kodeksu pracy i przepisy, które z tym dniem tracą moc. Poza tym w przedmiotowej ustawie dokonano zmian niektórych przepisów i wprowadzono przepisy przejściowe i końcowe. Między innymi w art. XI tej ustawy postanowiono o utracie mocy obowiązującej ustawy z dnia 14 kwietnia 1967r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz. U. nr 13, poz. 56). W tej ustawie były między innymi zawarte przepisy upoważniające ówczesne terenowe organy administracji państwowej do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych (art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 5 tej ustawy) oraz sankcje na wypadek naruszenia tak określonych godzin (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Te przepisy nie zostały przeniesione do Kodeksu pracy, ustawodawca wypełniając powstałą lukę wprowadził więc art. XII upoważniający początkowo terenowe organy administracji państwowej do określenia dni i godzin otwarcia i zamknięcia tych placówek na podstawie zasad ustalonych przez Ministra Handlu Wewnętrznego, a potem, po wprowadzeniu samorządu gminnego i nowelizacji tej ustawy w roku 1990 (Dz. U. nr 34, poz. 198), upoważniający do tego gminę. Należy zatem uznać, że przepis art. XII miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać Kodeks pracy. Kodeks pracy, jak wynika z jego art. 1, określa prawa i obowiązki pracowników i pracodawców.

Mając to na uwadze należy uznać, że rada gminy stanowiąc na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. godziny otwarcia i zamknięcia tych placówek, każdorazowo winna uwzględnić, że wydawane przez nią przepisy stanowią regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w aktach prawa miejscowego wydawanych na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. W dotychczasowym orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że przyznane radzie gminy w art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. uprawnienie do określenia dni i godzin otwarcia wskazanych tam placówek i zakładów nie może być łączone z żadną inną regulacją jak tylko z Kodeksem pracy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014r. o sygn. akt II GSK 1612/13; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 477/07; dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze cel regulacji ustawowej zawartej w ustawie Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. akt prawa miejscowego, który nie zmierza do wykonania tego celu ustawy. A tak właśnie jest w rozpoznawanej sprawie. Przepisy stanowiące podstawę do wydania zaskarżonej uchwały, a więc przepisy ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, dotyczą jedynie praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materii ściśle związanej z prawem pracy. Zakwestionowana przez Sąd I instancji treść punktu II B Załącznika do uchwały, różnicująca godziny otwarcia i zamknięcia sklepów i stoisk z alkoholem w zależności od tego, czy znajdują się one w budynkach wielomieszkaniowych czy w innych budynkach dowodzi, że ustanawiając ograniczenia godzin otwarcia placówek sprzedających alkohol, Rada Miasta A. nie kierowała się przesłankami wynikającymi z powołanego powyżej przepisu art. XII §1 u. przep. wprow. k.p. Taka treść uchwały dowodzi, że nie zmierza ona do uregulowania relacji pracowniczych. Nie zmienia tej oceny gołosłowne stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "celem uchwały (...) była (...) przede wszystkim ochrona interesów pracowników". Sama skarżąca kasacyjnie wskazuje zresztą, że działała w szeroko rozumianym interesie społecznym, polegającym na takim uregulowaniu dni i godzin otwarcia i zamknięcia sklepów i stoisk znajdujących się w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu, aby zapewnić porządek i bezpieczeństwo w budynkach wielomieszkaniowych. Wynikające zatem z samej treści uchwały oraz wskazane przez skarżącą kasacyjnie motywy jej podjęcia dowodzą, że została wydana bez związku z regulacją Kodeksu pracy, a więc z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego.

Dopuszczenie stanowienia w oparciu o art. XII §1 u. przep. wprow. k.p. przepisów prawa miejscowego ze względu na konieczność zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego czy też przeciwdziałania alkoholizmowi, prowadziłoby do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów prawa miejscowego. W zakresie zapewnienia porządku i bezpieczeństwa samodzielną podstawę do stanowienia przepisów porządkowych stanowi bowiem art. 40 ust. 3 u.s.g., natomiast kwestie przeciwdziałania alkoholizmowi reguluje ustawa o wychowaniu w trzeźwości i stanowione na jej podstawie akty prawa miejscowego. Niezgodne z prawem jest zatem ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. czasu pracy niektórych placówek ze względu na niebezpieczeństwo zakłócania porządku (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2000r. o sygn. akt, II SA/Gd 93/00 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 4 czerwca 2004r. o sygn. akt, II SA/Op 10/04). Tym celom służą bowiem inne instrumenty prawne, za niedopuszczalne zaś należy uznać wykorzystywanie do tego celu upoważnienia z art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że w tej sprawie prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że zakwestionowana część uchwały (punkt II B Załącznika) wykraczała poza zakres upoważnienia ustawowego. Z tego powodu zarzut skargi kasacyjnej podniesiony w punkcie I a) nie jest zasadny.

Nie są też uzasadnione podniesione w punktach I b) i I c) skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 20 i art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta A. naruszyła zasadę wolności działalności gospodarczej oraz art. 6 ust. 1 u.s.d.g. poprzez przyjęcie, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miasta A. naruszyła zasadę wolności działalności gospodarczej.

Także te zarzuty nie zostały sformułowane w sposób w pełni odpowiadający wskazanym powyżej ustawowym wymogom konstruowania skargi kasacyjnej, albowiem nie precyzują na czym polegało naruszenie tych przepisów prawa materialnego przez Sąd. W skardze kasacyjnej nie wskazano czy zarzuca się ich błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie i na czym te naruszenia miałyby zdaniem skarżącego kasacyjnie polegać. Także zatem w tym przypadku, z powodu wadliwości tych zarzutów, zakres kontroli wyroku przez NSA jest ograniczony.

Oceniając zasadność tych zarzutów w zakreślonych nimi granicach, należy podkreślić, że stanowiąc prawo miejscowe na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p., organy gminy uwzględniać muszą każdorazowo także podstawowe zasady konstytucyjne. Prawo miejscowe jako prawo podustawowe musi być bowiem zgodne nie tylko z przepisami ustawy na podstawie której jest stanowione, ale także z przepisami wyższej rangi, w tym zwłaszcza z treścią Konstytucji. Jedną z podstawowych zasad obecnej Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997r. jest zasada wolności gospodarczej (art. 20 i 22 oraz art. 64 § 1 i art. 65 § 1). Przepis art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. powstał w odmiennych uwarunkowaniach prawnych rangi konstytucyjnej i w związku z tym należy go obecnie interpretować w zgodzie z aktualnie obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi. Przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej na podstawie art. XII § 1 u. przep. wprow. k.p. – jak chciałaby tego skarżąca kasacyjnie Rada Miasta - mogłoby prowadzić do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasady wolności gospodarczej, poprzez jej dowolne ograniczanie przez organy gmin, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 listopada 2005r., sygn. akt III SA/Lu 532/05, publ. w: "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka", zeszyt 3 z 2006r., str. 150). Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że zakwestionowany przepis uchwały, wprowadzając ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej w istocie bez podstawy prawnej (z przekroczeniem upoważnienia ustawowego), prowadził do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Podniesione zatem w punktach I b) i I c) skargi kasacyjnej zarzuty są niezasadne.

W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy także zarzut procesowy sformułowany w punkcie II skargi kasacyjnej. Skoro bowiem niezasadne okazały się zarzuty materialne skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zakwestionowana treść uchwały nie mieściła się w granicach upoważnienia ustawowego, nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż Sąd prawidłowo stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta A. w części zawartej w pkt II B załącznika do uchwały,

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.