Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 857/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 132 ust. 1, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1-6, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 roku sprawy ze skargi "A" Spółka jawna w Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U z 2017 r., poz. 1257), w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 154 ust. 4 - 6 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j. t. Dz. U z 2016 r., poz. 1793 ze zm.), w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez A G. i Wspólnicy spółka jawna z siedzibą w Ł. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] dotyczącego odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny:

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy, ogłosił postępowanie konkursowe w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej na obszarze Ł. o kodzie postępowania [...] na okres od 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. W ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert wskazano wartość zamówienia nie większą niż 1 754 925,00 zł. W ogłoszeniu wskazano również maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania, tj. 14. W przedmiotowym postępowaniu złożono 23 oferty.

Na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy, w dniu 21 kwietnia 2017 roku nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Informacja o rozstrzygnięciu postępowania została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy.

Dnia 28 kwietnia 2017 roku do Narodowego Funduszu Zdrowia – [...] Oddziału Wojewódzkiego w Ł., wpłynęło odwołanie złożone przez - A G. i Wspólnicy sp.j. z siedzibą w Ł. W odwołaniu podniesiono następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie przez Fundusz i traktowanie uczestników postępowania świadczeniodawców w sposób odmienny, pomimo spełniania takich samych kryteriów w toku postępowania;

2) art. 148 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 2a i pkt 7a ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie przez Fundusz dokonania porównania złożonych w toku postępowania ofert z pominięciem kryteriów ustawowych;

3) naruszenie zapisów załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w toku postępowania i dokonanie wyboru najkorzystniejszych ofert w ramach postępowania nr [...], pomimo niespełniania przez tych oferentów wszystkich kryteriów określonych rozporządzeniem.

Wniesiono o dokonanie ponownej oceny ofert złożonych w postępowaniu w trybie konkursu ofert na świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej, domowej; wstrzymanie zawarcia umów z oferentami wybranymi w toku postępowania do czasu rozpoznania odwołania, załączenie do akt postępowania wywołanego odwołaniem, akt postępowania w przedmiocie wyboru najkorzystniejszych ofert wybranych w toku postępowania, z uwzględnieniem punktacji przyznanej poszczególnym oferentom, zgodnie z zapisami art. 148 ust. 1 ustawy oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zdaniem odwołującego Fundusz w toku kwestionowanego postępowania naruszył przepis art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż poszczególni oferenci, w jego ocenie, nie byli w toku postępowania traktowani na równych, konkurencyjnych zasadach. W ocenie skarżącego, część ofert, wybranych później jako najkorzystniejsze, nie spełniała szczegółowych wymagań w zakresie pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej, określonych w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarzut ten jest w ocenie odwołującego o tyle istotny, że wymaga udostępnienia w toku postępowania odwoławczego, szczegółowych ofert złożonych przez pozostałych świadczeniodawców oraz szczegółowej punktacji przyznanej poszczególnym świadczeniodawcom, co pozwoli wykazać, że oferta odwołującego nie była traktowana na równi z innymi ofertami, pomimo że treści tych ofert, jak i zaproponowane warunki świadczenia opieki długoterminowej nie odbiegały od oferty skarżącego, a niejednokrotnie były mniej korzystne niż oferta skarżącego. Zasadne zdaniem odwołującego jest w związku z tym dołączenie do akt postępowania odwoławczego dokumentów z postępowania, w tym w szczególności ofert złożonych w toku tego postępowania oraz punktacji przyznanej poszczególnym oferentom, w tym oferentom, których oferty zostały uznane za najkorzystniejsze. Co prawda, jak twierdzi odwołujący, akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. W dalszej treści odwołania skarżący podkreślił, że organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Natomiast z treści przepisu art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia urnowy dotyczącej wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte urnowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego powodu, jak twierdzi odwołujący, odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy. Zdaniem odwołującego nie ma zatem podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia tylko do sprawy wnoszącego odwołanie. Za takim poglądem przemawia charakter postępowania. Postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem konkursowym. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Odwołujący podnosi dalej, że ustawa nakłada na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie ofert zdaniem odwołującego w zakresie ocen jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest możliwe respektowanie zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Stanowisko, że odwołanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. Powyższy zarzut uzasadniony jest naruszeniem, w ocenie odwołującego, przez Fundusz art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż naruszenie zasady równości wynika z nieprawidłowej oceny poszczególnych ofert, które pomimo spełniania tych samych kryteriów zostały bądź nie zostały wybrane jako najkorzystniejsze oraz wyboru jako najkorzystniejszych, ofert, które nie spełniały kryteriów określonych przez Fundusz. Zarzut ten odnosi się zdaniem odwołującego w szczególności do podmiotu pod nazwą B sp. z o.o., który został wybrany jako oferent w toku postępowania, w sytuacji gdy w ocenie odwołującego, podmiot ten nie powinien otrzymać punktów za tzw. ciągłość świadczeń, gdyż nie wykonywał on świadczeń co najmniej w latach 2012 - 2013, gdyż nie był podmiotem, którego oferta została wybrana w poprzednim konkursie ofert w roku 2012. Tym samym zachodzi duże prawdopodobieństwo naruszenia w toku postępowania art. 148 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.

Decyzją z dnia [...]. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oddalił odwołanie, uznając że nie doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu.

Ww. decyzja została zaskarżona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonym przez A G. i Wspólnicy sp. j. We wniosku skarżący wnosił o dokonanie ponownej oceny złożonych w postępowaniu ofert, a nadto o wstrzymanie zawarcia umów z oferentami wybranymi w toku postępowania do czasu rozpoznania sprawy. Skarżący wskazał na naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. poprzez jego niezastosowanie przez Fundusz i traktowanie uczestników postępowania - świadczeniodawców, w sposób odmienny, pomimo spełniania takich samych kryteriów w toku postępowania, w szczególności w zakresie;

2) art. 148 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 2a i pkt 7a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez niezastosowanie przez Fundusz dokonania porównania złożonych w toku postępowania ofert z pominięciem kryteriów ustawowych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Fundusz zobowiązany jest do ponownej oceny ofert złożonych w postępowaniu, z uwagi na fakt, iż nieuzasadnione jest przyznanie B sp. z o.o. punktów za ciągłość za okres ostatnich 5 lat, w którym to okresie podmiot ten miałby świadczyć usługę nieprzerwanie. W ocenie skarżącego przyjęcie, że w wyniku przejścia praw i obowiązków z umowy zawartej przez Fundusz z C sp. z o.o. na B sp. z o.o. drugi z tych podmiotów ma prawo doliczać sobie okres realizacji świadczeń przez pierwszy podmiot narusza równość oferentów (świadczeniodawców). Powyższe stanowisko skarżący oparł na tym, iż przed rokiem 2012 również świadczył usługę w zakresie świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej, a Fundusz tworząc kryteria oceny ofert w ramach niniejszego postępowania, przyjął, że oceniana jest przez niego ciągłość za okres wyłącznie ostatnich 5 lat. W przypadku, gdyby warunki konkursu były inne, a przez ciągłość Fundusz rozumiałby realizowanie świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej, w okresie wcześniejszym niż ostatnie 5 lat skarżący miałby możliwość uzyskania dodatkowych punktów, pozwalających mu na uzyskanie wyższej pozycji w rankingu konkursowym oraz uzyskanie kontraktu.

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1658), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1372 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) winni, zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy, spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1) Zarządzeniu nr 60/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej,

2) Zarządzeniu nr 106/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 października 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia zmieniającego zarządzenie w sprawie szczegółowych warunków wypłaty należności i rozliczania kwoty zobowiązania wynikających z realizacji postanowień rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów,

3) Zarządzeniu nr 12/2015/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

4) Zarządzeniu nr 79/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków wypłaty należności i rozliczania kwoty zobowiązania wynikających z realizacji postanowień rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów,

5) Zarządzeniu nr 89/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu z dnia 5 sierpnia 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie szczegółowych warunków wypłaty należności i rozliczania kwoty zobowiązania wynikających z realizacji postanowień rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów. Treść ww. zarządzeń została opublikowana wraz z ogłoszeniem.

Wskazano, iż w części jawnej konkursu ofert komisja konkursowa dokonała oceny formalno - prawnej złożonych ofert stwierdzając, iż zawierają one braki, które w 18 przypadkach w wyznaczonym terminie zostały uzupełnione. W pięciu przypadkach braki formalne nie zostały uzupełnione, w związku z czym oferty zostały odrzucone.

Komisja konkursowa, działając na podstawie § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1980 ze zm.), przeprowadziła weryfikację skarżącego oraz oferentów, którzy nie zostali wybrani w rozstrzygnięciu zaskarżonego postępowania. Komisja konkursowa potwierdziła dane zawarte w ofertach oferentów. W trakcie trwania postępowania konkursowego zostały wniesione cztery protesty. Wszystkie protesty zostały przez Komisję konkursową oddalone.

Osiemnaście ofert zostało przyjętych do dalszego procedowania. Zakwalifikowanie oferty do części niejawnej postępowania oznacza jedynie, iż oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy. Fakt spełniania wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie, na podstawie art. 148 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oceny oferty. Ocena wszystkich ofert, w tym oferty skarżącego, dokonywana jest według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym ocenie podlegały następujące kryteria: jakości, dostępności, ciągłości, kryterium - inne - Współpraca z Agencją - realizacja umowy, o której mowa w art. 31Ic ust. 4 ustawy oświadczeniach, w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania oraz punktacja za ofertę cenową. Porównanie ofert nastąpiło zgodnie z ww. kryteriami. W oparciu o ww. kryteria na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych (tj. odpowiedzi udzielonych przez oferentów na pytania zawarte w formularzach ofertowych i ankiet, dokonuje się oceny ofert, ich porównania i na tej podstawie sporządza się ranking otwarcia, a następnie - ranking końcowy). W rankingu otwarcia oferta złożona przez skarżącego zajęła 16 miejsce. Oferta uzyskała 71,00 pkt w rankingu otwarcia oraz 71,00 pkt w rankingu końcowym.

W rozstrzygnięciu postępowania komisja konkursowa dokonała wyboru ofert, które uzyskały więcej punktów rankingujących, niż oferta skarżącego. Przy ofercie, która znalazła się na 14 pozycji w rankingu wyczerpały się środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania - zgodnie z ogłoszeniem konkursu ofert. Oferta skarżącego znalazła się więc poniżej tzw. "linii odcięcia", co oznacza, że oferta nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert.

Organ wskazał, iż ma obowiązek skontrolować rozstrzygnięcie także z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skontrolować te oceny z samymi ofertami, a zatem oceny oferty powinny być załączone do akt kontrolowanego postępowania administracyjnego zaś stanowisko organu w tym zakresie winno znaleźć stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie organu postępowanie, którego rozstrzygnięcie zaskarżono, zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami opisanymi w dziale VI ustawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego organ wskazał, iż stanowiły one również przedmiot odwołania wniesionego wcześniej, w tym zakresie przy ponownym kwestionowaniu rozstrzygnięcia de facto powtórzono argumentację z odwołania. Odnośnie oceny kryterium ciągłości wobec podmiotu leczniczego B sp. z o.o., organ wskazał, że ww. podmiot rozpoczął udzielanie świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej od dnia 1 kwietnia 2014 r. na podstawie umowy [...] z dnia 14 kwietnia 2014 roku. Kontrakt realizowany był wcześniej przez C Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, natomiast prawa i obowiązki wynikające z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeszły na B Spółkę z o.o. w trybie określonym wart. 155 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2014 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Procedura przeniesienia praw i obowiązków wynikających z urnowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi wyjątek od ogólnej reguły związanej z przystąpieniem świadczeniodawcy do postępowania konkursowego, zasadą jest bowiem zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Jedynie w sytuacjach wyjątkowych, uzasadnionych okolicznościami natury faktycznej lub prawnej, których zaistnienia nie można było w żaden sposób przewidzieć, a których zaistnienie ma wpływ na dostępność lub jakość udzielania świadczeń, możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zawartej urnowy. Działając na podstawie ww. przepisu Dyrektor Oddziału wyraził zgodę na przejście praw i obowiązków z umowy C Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz B Spółki z o.o., po przeprowadzeniu pełnej procedury oceny. W wyniku przeniesienia praw i obowiązków wynikających z urnowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie zmieniła się merytoryczna strona udzielania świadczeń przez podmiot leczniczy B Sp. z o.o. Personel medyczny, sprzęt i urządzenia służące do udzielania świadczeń oraz miejsce udzielania świadczeń pozostały bez zmian. Istotą cesji jest, że na podmiot przejmujący przechodzą prawa i obowiązki wynikające z urnowy przejmowanej, urnowa ta trwa nadal, nie wygasa. W takim przypadku zasadne jest przyjęcie spełnienia warunków ciągłości przez B sp. z o. o., a zarzut Skarżącego w tym przedmiocie organ uznał za chybiony. Ocena ofert w przedmiotowym postępowaniu odbyła się w oparciu o jednolite kryteria oceny ofert, przyjęte w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert, wydane w ramach upoważnienia ustawowego - na podstawie art. 148 ust. 3 ustawy, zwanego również rozporządzeniem kryterialnym. Powyższe przepisy przewidują, że oferty składane w przedmiotowym postępowaniu były oceniane poprzez kryterium: jakości, dostępności, ciągłości, ceny oraz inne (współpraca z Agencją - realizacja urnowy, o której mowa wart. 31lc ust. 4 ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania). Przedmiotowe rozporządzenie, a zatem przyjęte kryteria oceny ofert były znane skarżącemu, ponieważ zostały opublikowane razem z ogłoszeniem o konkursie ofert, a komisja konkursowa nie ma prawa wprowadzać odmiennych kryteriów oceny ofert, niż te przewidziane w ww. rozporządzeniu. Tym samym w ocenie organu brak jest podstaw dla zastosowania kryterium, o które wnioskuje skarżący, tj. realizowanie świadczeń w okresie wcześniejszym niż ostatnie 5 lat. Okoliczność, o której uwzględnienie wnioskuje skarżący nie jest przewidziana w rozporządzeniu kryterialnym, co w konsekwencji oznacza, że brak podstaw dla uwzględnienia takiej okoliczności przez komisję konkursową. W takim stanie faktycznym zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. organ uznał za bezzasadny.

Organ wskazał, iż kryteria oceny ofert w postępowaniu konkursowym były przez Komisję stosowane w sposób jednolity, wobec czego nie ma podstaw do stwierdzenia, iż został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podkreślono, że ŁOW NFZ - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie - udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Skarżący nie wykazał, że Komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad czy kryteriów, określonych w ww. przepisach, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 148 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 5 pkt 2a i pkt 7a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. organ wskazał, iż w przedmiotowym postępowaniu porównanie ofert odbyło się w oparciu o rozporządzenie kryterialne, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa wart. 148 ust. 3 ustawy o świadczeniach (...), w tym zakresie nie stosowano innych kryteriów, o których nie stanowiłby ww. akt prawny. Podkreślono, iż zgodnie z przepisem art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy, w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych wart. 148 ust. 1 ustawy. Wobec wykazania, że komisja konkursowa dokonała oceny ofert w oparciu o jednolite warunki i kryteria oceny opisane w rozporządzeniu kryterialnym, organ uznał, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów oraz art. 148 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 2a i pkt 7 a ustawy. Końcowa liczba punktów uzyskana przez oferenta jest zależna od udzielonych odpowiedzi ankietowych i stanowi wynik przypisania wartości punktowej poszczególnym kryterium oceny zgodnie z przywołanym wcześniej rozporządzeniem Ministra Zdrowia. Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonych w ogłoszeniu.

Organ wskazał, że konkurs w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzony jest w trybie eliminacyjno - konkurencyjnym, co oznacza, że oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane są w rankingu końcowym od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. Do zawarcia umowy natomiast wybierane są oferty z najwyższą liczbą punktów aż do wyczerpania wartości zamówienia wskazanych w ogłoszeniu. Komisja konkursowa ma prawo nie wybrać pozostałych ofert, które są mniej korzystne. Oferta skarżącego nie została wybrana, gdyż w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą punktację i jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy.

Na powyższą decyzję Spółka A wniosła skargę do WSA w Łodzi zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

a) art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie przez Fundusz i traktowanie uczestników postępowania - świadczeniodawców, w sposób odmienny, pomimo spełniania takich samych kryteriów w toku postępowania, w szczególności w zakresie;

b) art. 148 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 2a i pkt 7a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie przez Fundusz dokonania porównania złożonych w toku postępowania ofert z pominięciem kryteriów ustawowych;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niedokonanie pełnej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału, które skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wstrzymanie zawarcia umów z oferentami wybranymi w toku postępowania do czasu rozpoznania sprawy.

W ocenie skarżącego, rozstrzygnięcie postępowania w trybie konkursu ofert z dnia 21 kwietnia 2017 r. jest nieprawidłowe podobnie jak wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzje nr [...] z dnia [...] oraz nr [...] z dnia [...] wydane na skutek odwołania skarżącego oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego, Fundusz zobowiązany był do ponownej oceny ofert złożonych w postępowaniu w trybie konkursu ofert na świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, z uwagi na fakt, iż nieuzasadnione jest przyznanie B Sp. z o.o. punktów za ciągłość za okres ostatnich 5 lat, w którym to okresie podmiot ten miałby świadczyć usługę nieprzerwanie. W ocenie skarżącego przyjęcie, że w wyniku przejścia praw i obowiązków z umowy zawartej przez Fundusz z C Sp. z o.o. na B Sp. z o.o. drugi z tych podmiotów ma prawo doliczać sobie okres realizacji świadczeń przez pierwszy podmiot narusza równość oferentów (świadczeniodawców). Zdaniem skarżącego wyjaśnienia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej są nieprawidłowe i nie było podstaw do przyjęcia przez organ, w ramach konkursu ofert, że podmiot B Sp. z o.o. przejmując kontrakt podmiotu pn. C Sp. z o.o. powinien uzyskać komplet punktów za ciągłość za okres ostatnich 5 lat. Jednocześnie skarżący wskazał, że warunki konkursu ofert naruszały zasadę równości świadczeniodawców, z uwagi na określone przez organ warunki polegające na tym, iż punkty za tzw. ciągłość przyznawane były świadczeniodawcom wyłącznie za okres ostatnich 5 lat - co automatycznie wyłączało możliwość uzyskania kontraktu w ramach konkursu przez podmioty, które co prawda spełniały wszystkie pozostałe warunki, jak skarżący, jednakże nie posiadały kontraktu po roku 2012. Skarżący wskazuje, że posiadał kontrakt przed rokiem 2012, a tym samym również świadczył usługę w zakresie świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej, a Fundusz tworząc kryteria oceny ofert w ramach niniejszego postępowania, przyjął, że oceniana jest przez niego ciągłość za okres wyłącznie ostatnich 5 lat. W przypadku, gdyby warunki konkursu były inne - a przez ciągłość Fundusz rozumiałby realizowanie świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej w okresie wcześniejszym niż ostatnie 5 lat - skarżący miałby możliwość uzyskania dodatkowych punktów, pozwalających mu uzyskanie wyższej pozycji w rankingu konkursowym oraz uzyskanie kontraktu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] w przedmiocie oddalenia w całości odwołania od rozstrzygnięcia postępowania o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej na obszarze: Ł.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.) - dalej ustawa.

Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy o świadczeniach, stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest mocno sformalizowane. Ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie tych świadczeń. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Umowa o udzielanie świadczeń może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jednym ze "środków odwoławczych", o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które - stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi mają zostać zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem rozstrzygnięcie to siłą rzeczy wskazuje również świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego wywodzi się, że złożone w trybie art. 154 ustawy odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Ustalenie wyniku konkursu w postaci rankingu, czyli klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i istoty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również sytuacja, w której co prawda ocena oferty odwołującego się została dokonana prawidłowo, jednakże ocena któregokolwiek z ofert jego konkurenta wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Stronami postępowania, o którym mowa w art. 154 ust. 1-6 ustawy są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje też potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia.

Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przyczyny odrzucenia oferty skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Zgodnie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu, liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy).

Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem sądu, uznać należy, że wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, jako organ odwoławczy, nie naruszył zarówno przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w tym przede wszystkim art. 134 ust. 1 i art. 148 tej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1372), jak również unormowań zawartych w określonych przez Prezesa NFZ przepisach zarządzeń regulujących sporne postępowanie konkursowe, tj. w zarządzeniu nr 60/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej; w zarządzeniu nr 106/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 października 2016 r. w sprawie zmiany zarządzenia zmieniającego zarządzenie w sprawie szczegółowych warunków wypłaty należności i rozliczania kwoty zobowiązania wynikających z realizacji postanowień rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów; w zarządzeniu nr 12/2015/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 lutego 2015 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; w zarządzeniu nr 79/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków wypłaty należności i rozliczania kwoty zobowiązania wynikających z realizacji postanowień rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów; w zarządzeniu nr 89/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu z dnia 5 sierpnia 2016 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie szczegółowych warunków wypłaty należności i rozliczania kwoty zobowiązania wynikających z realizacji postanowień rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków umów. Treść ww. zarządzeń została opublikowana wraz z ogłoszeniem.

W ocenie sądu, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia zasadnie zatem przyjął w decyzjach, że podczas spornego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia norm prawnych wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Rozstrzygając w rozpoznawanej sprawie, organ prawidłowo również uznał, że ocena ofert, dokonana przez komisję konkursową, nastąpiła w oparciu o wytyczne zawarte w ww. zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczące przedmiotu postępowania i szczegółowych warunków umów.

W ocenie sądu, organ nie dopuścił się naruszenia norm postępowania administracyjnego, w tym przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi na jednoznaczne stwierdzenie, iż w spornym postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W myśl przepisów ustawy o świadczeniach, warunkiem wniesienia przez świadczeniodawcę środka odwoławczego i skargi, jest faktyczne naruszenie przez Fundusz, określonych przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ, zasad postępowania w rozumieniu zarówno materialnoprawnym, jak i proceduralnym. Takie naruszenie zasad postępowania musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy, którego istotą jest związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

W rozpoznawanej sprawie oferta skarżącej spółki, mimo że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne, oraz pomimo dojścia stron do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej - nie została wybrana przez komisję konkursową ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty i wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający Oddział Wojewódzki NFZ przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Z akt sprawy wynika, że komisja konkursowa dokonała wyboru ofert celem zawarcia umów i uwzględniła w rozstrzygnięciu spornego postępowania oferty, które otrzymały nie mniej, niż 84 punkty. Oferta, która uzyskała 84 punkty, zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzkiego NFZ na przedmiotowe postępowanie konkursowe. Skarżąca uzyskała w rankingu końcowym 71 pkt, co oznacza, że oferta nie mogła być wybrana w rozstrzygnięciu konkursu.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, należy przede wszystkim wskazać jeszcze raz należy, że przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, iż Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z ustawowymi kryteriami ocen ofert zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny i innych (współpraca z Agencją – realizacja umowy na podstawie art. 31c ust. 4 ustawy o świadczeniach w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania) udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Należy także zauważyć, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa szczegółowe warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zawarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach.

Zdaniem sądu, w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy.

Podkreślić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane kryteria wyboru ofert oraz zarządzenia właściwe dla tego postępowania, zaś skarżąca spółka do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym wyraźnie wskazała m. in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Zdaniem sądu fakt, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. Na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo -ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i ust. 2, art. 148 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt 2a i pkt 7a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazać należy, że organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że podmiot leczniczy B Spółkę z o.o. rozpoczął udzielanie świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej domowej od dnia 1 kwietnia 2014 r. na podstawie umowy [...] z dnia 14 kwietnia 2014 roku. Kontrakt realizowany był wcześniej przez C Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, natomiast prawa i obowiązki wynikające z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeszły na B Spółkę z o.o. w trybie określonym w art. 155 ust. 5 ustawy.

Procedura przeniesienia praw i obowiązków wynikających z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi wyjątek od ogólnej reguły związanej z przystąpieniem świadczeniodawcy do postępowania konkursowego, zasadą jest bowiem zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Jedynie w sytuacjach wyjątkowych, uzasadnionych okolicznościami natury faktycznej lub prawnej, których zaistnienia nie można było w żaden sposób przewidzieć, a których zaistnienie ma wpływ na dostępność lub jakość udzielania świadczeń, możliwe jest przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zawartej umowy. Działając na podstawie ww. przepisu Dyrektor Oddziału wyraził zgodę na przejście praw i obowiązków z umowy C Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz B Spółki z o.o., po przeprowadzeniu pełnej procedury oceny. W wyniku przeniesienia praw i obowiązków wynikających z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie zmieniła się merytoryczna strona udzielania świadczeń przez podmiot leczniczy B Spółkę z o.o. Personel medyczny, sprzęt urządzenia służące do udzielania świadczeń oraz miejsce udzielania świadczeń pozostały bez zmian. Organ wyjaśnił, że istotą cesji jest to, iż na podmiot przejmujący przechodzą prawa i obowiązki wynikające z umowy przejmowanej, umowa ta trwa nadal, nie wygasa.

W ocenie sądu, zasadnie organ uznał, że w ww. przypadku nastąpiło przyjęcie spełnienia warunków ciągłości przez B Spółkę z o. o. Jak wynika z art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z momentem zawarcia umowy pomiędzy jej stronami powstał stosunek o charakterze cywilnoprawnym. Wobec tego należy przyjąć, że przedmiotowa cesja praw na inny podmiot czy wszelkie czynności Dyrektora wydawane są już w oparciu o istniejącą umowę, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego stosownie do art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Zatem czynności Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podejmowane na podstawie art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach mają charakter cywilnoprawny. Z treści art. 155 ust. 5 ustawy o świadczeniach wynika, że przeniesienie praw i obowiązków wymaga pisemnej zgody dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Zgoda dyrektora oddziału stanowi ustawowy wymóg (przesłankę) ważności czynności prawnej mającej za przedmiot prawa i obowiązki z umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. /.../. Jeżeli wymóg zgody osoby trzeciej na dokonanie czynności prawnej wynika z przepisu ustawowego, zastosowanie ma przepis art. 63 § 1 k.c. (I. Kowalska-Mańkowska, Komentarz do art. 155 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, 2016 rok).

Za niezasadny uznać należy, także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia zasady równości świadczeniodawców z uwagi na określenie, że warunek polegający na tym, iż punkty za tzw. ciągłość przyznawania były świadczeniodawcom wyłącznie za okres 5 lat, co wyłączało stronę skarżąca jako podmiot, który nie posiadał kontraktu przed rokiem 2012, ale posiadał kontrakt na realizowanie świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej w okresie wcześniejszym.

Rację ma organ, że skoro podnoszona przez skarżącego okoliczność nie jest przewidziana w rozporządzeniu kryterialnym, to brak jest podstaw dla uwzględnienia takiej okoliczności przez komisję konkursową.

W takim stanie faktycznym zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego niezastosowanie przez Fundusz i traktowanie uczestników postępowania świadczeniodawców, w sposób odmienny, pomimo spełniania takich samych kryteriów w toku postępowania uznać należy za bezzasadny.

W tym miejscu powołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 2 lutego 2017 r., w którym Sąd stwierdził, że cel kryterium "ciągłości" wiąże z ograniczeniem ryzyka przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów. Zatem ma na uwadze dobro pacjentów. Wagę tego interesu pacjentów trzeba uznać za proporcjonalną do pewnego uprzywilejowania świadczeniodawców zainteresowanych zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej już świadczących te usługi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2017 r., II GSK 5488/16, LEX nr 2247936).

Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że kryteria oceny ofert w postępowaniu konkursowym były przez komisję stosowane w sposób niejednolity, a więc nie ma podstaw do stwierdzenia, że został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Skarżący nie wykazał, że komisja konkursowa oceniła oferty z zastosowaniem różnych zasad, czy kryteriów, określonych w ww. przepisach, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. W przedmiotowym postępowaniu porównanie ofert odbyło się w oparciu o rozporządzenie kryterialne, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, o którym mowa w art. 148 ust. 3 ustawy, w tym zakresie nie stosowano innych kryteriów, o których nie stanowiłby ww. akt prawny. Zgodnie z przepisem art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy, w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1 ustawy.

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że komisja konkursowa dokonała oceny ofert w oparciu o niejednolite warunki i kryteria oceny opisane w rozporządzeniu kryterialnym, a zatem nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów oraz art. 148 ust. 1 w związku z art. 5 pkt 2a i pkt 7 a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Końcowa liczba punktów uzyskana przez oferenta jest zależna od udzielonych odpowiedzi ankietowych i stanowi wynik przypisania wartości punktowej poszczególnym kryterium oceny zgodnie z przywołanym wcześniej rozporządzeniem Ministra Zdrowia. Komisja dokonuje wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonych w ogłoszeniu. To, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. Na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo - ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niedokonanie pełnej i wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału, które skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skarżącej spółki, organ zgromadził w sposób należyty materiał dowodowy, odnosząc się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez stronę skarżącą argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Dyrektor [...] Oddziału NFZ, działając zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., rozważył w sposób wszechstronny całokształt zebranego materiału dowodowego i stosownie do unormowania zawartego w art. 80 k.p.a. - ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Również uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia, spełniają wszelkie istotne warunki, o których stanowi przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

k.ż.