Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 2111/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 3, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64e par. 1, par. 2 pkt 2, par. 5, art. 64c par. 1-12
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Zbigniew Kmieciak, NSA del. Anna Maria Świderska, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa O.- J. O. i wspólnicy sp. j. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt I SA/Bk 269/08 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa O.- J. O. i wspólnicy sp. j. w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 9 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Przedsiębiorstwa O.- J. O. i wspólnicy sp. j. w S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 269/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. "O." J. O. i Wspólnicy Sp. jawna w S., (dalej powoływana jako Spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia 31 grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych.

2. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Pismem z 27 grudnia 2007 r. Spółka wniosła do Dyrektora Izby Celnej w B. wniosek o umorzenie kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 1.383.116,40 zł powstałych w wyniku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z 19 listopada 2007 r. W uzasadnieniu wniosku Spółka powołała się na szczególnie ważny interes zobowiązanego, który nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej oraz z uwagi na interes publiczny.

Dyrektor Izby Celnej w B. postanowieniem z 19 marca 2008 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu wskazał, że poniesienie kosztów egzekucyjnych nie stanowi znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej Spółki. Organ dokonując analizy sytuacji ekonomiczno-finansowej Spółki stwierdził, że pomimo trudności posiada ona płynność finansową, regulując swoje zobowiązania, w tym również z tytułu kredytów.

Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Spółka i w złożonym do Dyrektora Izby Skarbowej w B. zażaleniu wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie kosztów egzekucyjnych, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniu zarzuciła naruszenie:

– art. 64 § 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwana w skrócie: u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności obciążenia zobowiązanego opłatami egzekucyjnymi, mimo iż dobrowolnie spłacił całe zadłużenie, co przemawia za przyjęciem na zasadzie analogii do art. 49 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Komornikach Sądowych i Egzekucji (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), że opłata egzekucyjna jest nienależna;

– art. 64e § 1 i 2 u.p.e.a. poprzez odmowę umorzenia kosztów egzekucyjnych z powodu braku ustawowych przesłanek do umorzenia, podczas gdy zachodziła przesłanka ważnego interesu publicznego;

– art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę zaufania do organów władzy publicznej, gdyż mając świadomość toczącego się postępowania w sprawie odroczenia terminu płatności, nie czekając na rozstrzygnięcie w tym zakresie organ egzekucyjny zastosował środki egzekucyjne w postaci zajęcia rachunków bankowych.

Zdaniem Spółki organ egzekucyjny w nienależnej wysokości wyliczył koszty egzekucyjne, gdyż obciążanie jej kwotą 1.383.116,40 zł tylko z powodu wszczęcia egzekucji kłóci się z konstytucyjnie chronionymi wartościami. Podkreśliła, że dobrowolnie uregulowała ciążące na niej zobowiązania z tytułu podatku akcyzowego i opłaty paliwowej zgodnie z wydanymi decyzjami o odroczeniu terminu płatności, dlatego też nie powinna ponosić tak wysokich kosztów egzekucyjnych.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte zgodnie z przepisami ustawy egzekucyjnej, a z oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 64e § 2 u.p.e.a., umożliwiających uwzględnienie wniosku zobowiązanego. Zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 4, 5, 6 u.p.e.a. nie może być przedmiotem rozpatrywania w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych, gdyż zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na żądanie zobowiązanego i w tym postępowaniu rozstrzyga się kwestie związane z zasadnością i prawidłowością naliczenia kosztów egzekucyjnych.

Organ podkreślił, że umorzenie kosztów egzekucyjnych jest instytucją nadzwyczajną i ich umorzenie w rozpatrywanej sprawie prowadziłoby do uprzywilejowania Spółki kosztem innych podmiotów prawa znajdujących się w trudniejszej sytuacji, a wywiązujących się z obowiązków określonych w przepisach prawa.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o przedstawienie przez Sąd, na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: Czy przepisy art. 64 § 1 w związku z § 8 u.p.e.a. w zakresie, w którym uniezależniają wysokość opłat za czynności egzekucyjne od kosztów faktycznych czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne są zgodne z art. 2 Konstytucji RP. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, czy w sytuacji naliczenia tych kosztów przy dobrowolnej zapłacie należności przez zobowiązanego i umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie zachodzi przesłanka interesu publicznego przemawiająca za ich umorzeniem przynamniej w części.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

– art. 64 § 1 i § 8 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu dopuszczalności obciążenia zobowiązanego opłatami egzekucyjnymi w wysokości 1.383,116,40 zł, pomimo że dobrowolnie spłacił on całe zobowiązanie w terminie określonym w decyzjach o odroczeniu terminu ich zapłaty w sytuacji, gdy zarówno okoliczność, iż wyegzekwowanie zobowiązania nie było wynikiem działań podjętych przez egzekutora jak i fakt dobrowolności świadczenia przemawia za przyjęciem w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 2005 r. (sygn. akt P 6/04) dotyczący art. 49 ustawy o Komornikach Sądowych i Egzekucji, iż naruszono art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż zdaniem Spółki, zachodzi rażąca dysproporcja wysokości "opłaty za czynności egzekucyjne w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów prowadzonej egzekucji";

– art. 7, art. 11, art. 15 w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady kontroli rozstrzygnięć przez organ odwoławczy, w następstwie utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji pomimo faktu, iż organ ten analizując przesłanki umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego nie odniósł się do faktu zastosowania wobec Spółki środków egzekucyjnych w trakcie toczących się postępowań w sprawie odroczenia terminów płatności, które zakończyły się wydaniem decyzji odraczających przedmiotowe terminy, w następstwie czego doszło do sytuacji, w której dłużnik, który uiścił w odroczonym terminie płatności należności główne wraz z odsetkami za zwłokę oraz opłatą prolongacyjną, został mimo to obciążony kosztami egzekucyjnymi w wysokości 1.383.116,40 zł.

4. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał. że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 64 § 1 i 8 u.p.e.a. powinien był być podnoszony w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a nie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zarzut ten nie odnosi się bezpośrednio do przedmiotu zaskarżonego postanowienia. Zgodzić się zatem należy z Dyrektorem Izby Skarbowej, że kwestionowanie przez Spółkę wysokości naliczonych kosztów egzekucyjnych nie może być rozpatrywany w postępowaniu w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zarówno wysokość jak i prawidłowość naliczenia kosztów egzekucyjnych może być przedmiotem odrębnego postępowania, wszczętego na wniosek zobowiązanego. Jak wynika z akt sprawy Spółka z tego prawa nie skorzystała.

Sąd podkreślił, że wniosek pełnomocnika Spółki o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, dotyczącego zgodności z Konstytucją RP sposobu wyliczania wysokości kosztów egzekucyjnych, nie mógł być przez Sąd uwzględniony. Skoro sposób wyliczenia i wysokość kosztów egzekucyjnych nie stanowi przedmiotu zaskarżonego postanowienia, to również w postępowaniu sądowoadministacyjnym Sąd nie mógł analizować zasadności i wysokości ich określenia. W konsekwencji należało uznać, że zakres przedmiotowy wniosku Spółki o przedstawienie pytania do Trybunału Konstytucyjnego wykraczał poza zakres niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia przepisie art. 64e § 2 pkt 1-3 u.p.e.a., wyliczono przypadki, w których organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części koszty egzekucyjne. I tak organ egzekucyjny może z urzędu lub na wniosek, umorzyć koszty egzekucyjne, gdy stwierdzi nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1) lub za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2) lub ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów ma charakter uznaniowy. Z tego względu odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno, gdy wystąpiły, jak i gdy nie wystąpiły w sprawie przesłanki ich umorzenia.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji rozważały argumenty Spółki w odniesieniu do przesłanek "sytuacji finansowej zobowiązanego", jak też brały pod uwagę ewentualne zaistnienie przesłanki "ważnego interesu publicznego". Wskazuje na to zarówno sposób, jak też charakter prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ocena argumentów Spółki pod kątem ustawowych przesłanek z art. 64e § 2 pkt 1-3 u.p.e.a., znalazła swój wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji za niezasadny należało uznać zarzut Spółki dotyczący nierozważenia przez organy egzekucyjne interesu publicznego jako przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Dyrektor Izby Skarbowej podzielił w tym zakresie stanowisko Dyrektora Izby Celnej uznając, że ważny interes publiczny rozumiany jako sytuacja wyjątkowa, spowodowana przyczynami niezależnymi od Spółki nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Sądu zarzut Spółki, że organ odwoławczy analizując przesłanki umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego nie odniósł się do faktu, iż zastosowano wobec Spółki środki egzekucyjne w trakcie postępowań o odroczenie terminu płatności również nie zasługuje na uwzględnienie. Organy odniosły się do powyższej kwestii, co znajduje wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Żadne przepisy prawa nie stanowią przeszkody dla prowadzenia egzekucji ze względu na złożenie przez podatnika wniosku o odroczenie terminu płatności wymaganego podatku. Dopiero wydanie decyzji o odroczeniu terminu płatności podatku stanowi podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, że Spółce na wiele dni przed wystawieniem tytułów wykonawczych i zastosowaniem środków egzekucyjnych, a także złożeniem przez Spółkę wniosków o odroczenie terminu płatności zostały doręczone upomnienia do uregulowania ciążących na niej należności. Odnośnie zobowiązań w podatku akcyzowym i opłacie paliwowej za miesiąc lipiec 2007 r. takie upomnienie zostało doręczone Spółce w dniu 10 września 2007 r., zaś tytuł wykonawczy 2 października 2007 r. Podobnie w odniesieniu do zobowiązań za sierpień 2007 r. upomnienie zostało doręczone Spółce w dniu 8 października 2007 r., zaś tytuł wykonawczy w dniu 16 października 2007 r.

Nie mogły być ponadto uwzględnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 11 oraz art. 15 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organy egzekucyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie, w szczególności Dyrektor Izby Celnej przeprowadził postępowanie dowodowe w kierunku ustalenia stanu faktycznego sprawy, wzywał Spółkę do przedstawienia niezbędnych dokumentów a następnie dokonał ich analizy i oceny w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów.

5. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Spółki zaskarżając orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie:

– art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie: p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż kontrola legalności zaskarżonego postanowienia odmawiającego umorzenia kosztów egzekucyjnych nie obejmuje zarówno wysokości, jak i prawidłowości ich naliczenia, podczas gdy rażąca dysproporcja pomiędzy opłatą za czynności egzekucyjne w stosunku do faktycznie poniesionych prowadzonej egzekucji realizuje przesłankę, o której mowa w art. 64 § 1 i § 2 pkt 2 u.p.e.a., tj. istnieje ważny interes publiczny uzasadniający umorzenie. W aspekcie ważnego interesu publicznego niedopuszczalne jest obciążenie zobowiązanego opłatami egzekucyjnymi w wysokości 1.383.116,40 zł, pomimo iż dobrowolnie spłacił on całe zadłużenie w terminie wynikającym z decyzji o odroczeniu terminu jego zapłaty, w sytuacji, gdy zarówno okoliczność, iż wyegzekwowanie zobowiązania nie było wynikiem działań podjętych przez egzekutora, jak i fakt dobrowolności świadczenia przemawia za przyjęciem, w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 2005 r. (sygn. akt P 6/04) dotyczący art. 49 ustawy o Komornikach Sądowych i Egzekucji, że powołane przepisy, w świetle których, zapłata egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych nie zwalnia od obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej oraz opłat za czynności egzekucyjne i wydatków egzekucyjnych, w sytuacjach w których występuje rażąca dysproporcja opłaty za czynności egzekucyjne w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów prowadzonej egzekucji, są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a, poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu administracyjnego w następstwie oddalenia skargi na zaskarżone postanowienie, które zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez błędną wykładnię użytego w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. pojęcia "ważny interes publiczny", przy dokonywaniu której w żadnym aspekcie nie oceniono, czy wskazana przesłanka zachodzi w przypadku, gdy wysokość opłat egzekucyjnych jest oderwana od faktycznie poniesionych kosztów egzekucji, w szczególności w sytuacji, gdy Spółka dobrowolnie realizuje zobowiązanie podatkowego, uiszcza odsetki za zwłokę oraz opłatę prolongacyjną związaną z uzyskaną ulgą w spłacie zobowiązania, a pomimo tego zostaje obciążona kosztami egzekucyjnymi w kwocie 1.383.116,40 zł.

Biorąc pod uwagę powyższe pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zwrócił się z wnioskiem o skorzystanie przez NSA z uprawnienia, o którym mowa w art. 187 § 1 p.p.s.a. i przedstawienie składowi siedmiu sędziów tego Sądu do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości:

"Czy przepis art. 64 u.p.e.a., w świetle którego opłaty za czynności egzekucyjne są oderwane od skuteczności egzekucji i rzeczywistych kosztów prowadzonej egzekucji, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP? W przypadku ewentualnej pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, czy rażąca dysproporcja pomiędzy naliczonymi opłatami egzekucyjnymi a rzeczywistymi kosztami egzekucji, nie mieści się w pojęciu "ważnego interesu publicznego", który może przesądzać o umorzeniu w części kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a."

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu odwoławczego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1(34), poz. 1).

Druga ogólna uwaga, którą zobowiązany był przedstawić Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej odnosi się do określenia sprawy administracyjnej wyznaczającej przedmiot badania w postępowania sądowoadministracyjnym.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne dla ustalenia zakresu przedmiotowego kontroli sądowoadministracyjnej jest wyznaczenie "granic danej sprawy". Granice danej sprawy w tym rozumieniu wyznacza kontrolowany akt (lub inna forma działalności) administracji publicznej. Dla wyznaczenia granic danej sprawy istotna jest treść i natura kontrolowanego aktu administracji publicznej. Z tych względów Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

6.2. W realiach rozpoznawanej sprawy przytoczone uwagi oznaczają, że Sąd pierwszej instancji, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny był uprawniony do poddania kontroli legalności postanowień wydanych w obu instancjach przez organy egzekucyjne, których przedmiotem była odmowa umorzenia przypadających na ich rzecz kosztów egzekucyjnych.

Podstawę prawną do wydania tych postanowień stanowiły przepisy art. 64e § 1, § 2 pkt 2 oraz § 5 u.p.e.a.

Przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu nie można było uczynić legalności działania organów egzekucyjnych w zakresie naliczenia kosztów egzekucyjnych. Pobór i wysokość opłat egzekucyjnych określony został w art. 64 § 1 – § 10 u.p.e.a. W przepisach tych określono szczegółowo podstawę poboru oraz wysokość opłat egzekucyjnych przy egzekucji należności pieniężnych oraz poboru opłaty manipulacyjnej. Dodatkowo w przepisie art. 64c § 1 – § 12 u.p.e.a. uregulowano zasady obciążenia zobowiązanego i wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. W przepisach tych przewidziano możliwość wydania przez organ egzekucyjny na żądanie zobowiązanego lub z urzędu postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych, na które przysługuje zażalenie (art. 64c § 7 u.p.e.a.). Kwestionowanie zatem zasadności oraz wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu przewidzianym w omówionych przepisach. Nie może natomiast stanowić przedmiotu rozpoznania w odrębnej sprawie z zakresu postępowania egzekucyjnego jaką stanowiło umorzenie na wniosek zobowiązanego kosztów egzekucyjnych.

Z przedstawionych powodów za chybiony należało uznać zarzut obrazy przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie wykroczył bowiem poza granice rozpoznawanej skargi ani nie zawęził ich w swoim postępowaniu. Kierując się dyrektywami płynącymi z tego przepisu oraz art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. zasadnie uczynił przedmiotem rozpoznania postanowienia wydane przez organy egzekucyjne, których przedmiotem była odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych.

6.3. Rozpoznający skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się aby w sprawie wystąpiło zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości uzasadniające skierowanie tego zagadnienia do rozpoznania składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Przepis art. 187 § 1 p.p.s.a. jednoznacznie postanawia, iż tego rodzaju wątpliwości mające poważny charakter podlegają ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną.

Sformułowany przez stronę skarżącą wniosek o odroczenie rozpoznania sprawy zawierał propozycję sformułowania tego rodzaju zagadnienia prawnego niemającego jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

Odnosił się bowiem do konstrukcji art. 64 u.p.e.a. wprowadzającej zasady poboru i określających wysokość opłat egzekucyjnych, a to jak już wyjaśniono nie mieściło się w zakresie rozpoznawanej sprawy.

6.4. Kolejnymi przepisami, których naruszenie zarzucił autor skargi kasacyjnej były art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. ze względu na niewykonanie kontroli sądowej w zakresie zastosowania w sprawie przepisu art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w szczególności poprzez błędną wykładnię przyjętego w tym przepisie pojęcia "ważnego interesu publicznego".

Uznając ten zarzut za pozbawiony uzasadnionych podstaw przypomnieć należało, że kryteria kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określone zostały w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.u.s.a.

Zgodnie z tym przepisem kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli działalności administracyjnej według tych kryteriów sąd administracyjny stosuje się środki przewidziane w ustawie w odniesieniu do spraw podlegających tej kontroli (art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów mogło dojść wyłącznie wówczas gdyby wbrew wymogom w nich ustalonych sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Zatem za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać podniesione w tym zakresie zarzuty w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem sporu pozostawało natomiast to czy oddalając skargę na zaskarżone postanowienia organów egzekucyjnych, tj. stosując środek przewidziany w ustawie (art. 151 p.p.s.a.) zamiast uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz stwierdzenie nieważności – art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zatem normuje powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia Sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211).

Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J.P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 305).

Ocena prawna prowadząca Sąd do stwierdzenia istnienia podstaw do oddalenia skargi lub uchylenia zaskarżonego aktu z powodów podanych w omawianych przepisach powinna stanowić element uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej do tych wymogów zastosował się Sąd pierwszej instancji. W pisemnych motywach uzasadnienia wyroku w sposób dający się skontrolować wyjaśnił motywy jakimi się kierował nie podzielając zarzutów odnoszących się do błędnej wykładni przepisu art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w zakresie wprowadzonego w nim pojęcia "ważny interes publiczny".

6.5. Zgadzając się z tą oceną należało przypomnieć co wynika z treści przepisów art. 64 § 1e – § 5 u.p.e.a. oraz w szczególności wyjaśnić sposób rozumienia przyjętej w art. 64e § 2 pkt 2 przesłanki "ważnego interesu publicznego".

Zgodnie z tymi przepisami organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§ 1), o ile zachodzą przesłanki, o których mowa w § 2 omawianego przepisu. Wyliczenie przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych zawarte w art. 64e § 2 u.p.e.a. jest wyczerpujące. Wystąpienie jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek stwarza organowi egzekucyjnemu możliwość umorzenia w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Konstrukcja przepisu art. 64e § 1 u.p.e.a. skłania do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym przede wszystkim użycie w tym przepisie określenia "może". Konstrukcja uznania administracyjnego oznacza, że stwierdzenie przez organ egzekucyjny w sprawie istnienia tego rodzaju przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia uwzględniającego wniosek strony. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie, co do umorzenia kosztów egzekucyjnych znajduje się wyłącznie w gestii organu egzekucyjnego, który może umorzyć powstałe koszty egzekucyjne. Tego rodzaju konstrukcja uznania administracyjnego nie może jednak oznaczać pełnej dowolności w tym zakresie organu egzekucyjnego. Decydujące znaczenie ma bowiem to czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzono istnienie przesłanek umorzenia. Możliwość negatywnego rozstrzygnięcia w takiej sytuacji dla zobowiązanego nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

W tego rodzaju sprawach zgodnie z kryteriami ustalonymi w art. 1 § 2 p.u.s.a. sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (por. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.). Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego jest zatem ograniczona, co oznacza, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem wyłączną kompetencję organu administracji. Sąd tym samym musi poprzestać na ocenie, czy wydane postanowienia poprzedzone zostały prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem tzn. czy organ egzekucyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku. Sąd nie może natomiast wartościować wydanego postanowienia pod kątem jego słuszności czy sprawiedliwości i z tego względu orzekać o zasadności skargi.

Do tych kryteriów oceny postanowień organów egzekucyjnych zastosował się Sąd pierwszej instancji. Wyjaśnił z jakich powodów uznał, iż ocena o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych znajdowała uzasadnienie w całości zebranego materiału dowodowego, a podjęta na tej podstawie ocena nie miała cech dowolności. Ocenę tę podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

6.6. W rozpoznawanej sprawie na tym etapie postępowania jedyną przesłanką umorzenia kosztów egzekucyjnych jaka wymagała rozważenia wiązała się z wykazaniem, że za takim rozstrzygnięciem przemawiał "ważny interes publiczny". Istnienie tego rodzaju przesłanki strona skarżąca upatruje w samych zasadach ustalania opłat egzekucyjnych oraz ich niewspółmierności w stosunku do nakładów jakie poniosły w toku stosowania środków egzekucyjnych organy egzekucyjne. Wskazano również na dobrowolne wykonanie przez zobowiązanego obowiązków objętych wystawionymi tytułami wykonawczymi w terminach wyznaczonych przez organ podatkowy w decyzji o odroczeniu terminu płatności.

Z tą argumentacją nie można było się zgodzić i to z kilku powodów:

po pierwsze – w przepisie art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. jako kierunkową dyrektywę wyboru wskazano ważny interes publiczny. Pojęcie interesu publicznego na gruncie tego przepisu należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej itp. Pojęcie interesu publicznego nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego. Dodatkowo określenie, iż tak rozumiany interes publiczny ma być "ważny" oznacza taki od którego wiele zależy, mający dużą wagę, duże znaczenie, znaczący, doniosły, cenny (por. "Mały słownik języka polskiego" pod red. S. Skorupki, wyd. PWN, Warszawa 1968 r., s. 880). Określenie to zatem wymagało dodatkowo wykazania, iż ustalenie istnienia tej przesłanki musiało mieć szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa.

Na gruncie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji sformułowanie w ten sposób przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych staje się zrozumiałe, jeżeli wziąć pod uwagę zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej w tym m.in. zasadę obowiązku prowadzenia egzekucji (art. 6 u.p.e.a.), zasadę stosowania wyłącznie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.), zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadę zagrożenia (art. 15 u.p.e.a.). Obowiązek prowadzenia egzekucji administracyjnej ma uzasadnienie w tym, że jej przedmiotem są obowiązki o charakterze administracyjnym, a więc obowiązki wobec Państwa. Ich realizacja nie zależy od swobodnego uznania wierzyciela. Z tymi obowiązkami powiązano uprawnienie do poboru opłat związanych z przymusowym wykonaniem tych obowiązków. Zatem w interesie publicznym jest przede wszystkim zrealizowanie celów egzekucji administracyjnej.

Tak rozumianym celom nie można przeciwstawiać subiektywnie rozumianego interesu zobowiązanego. Tego rodzaju przesłanki nie przewiduje omawiany przepis art. 67e § 2 u.p.e.a. Zatem te okoliczności, które były związane z niewykonaniem obowiązków wobec Państwa i uzasadniały ich przymusowe wykonanie nie mogły w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego być brane pod uwagę;

po drugie – w ramach oceny istnienia tej przesłanki nie mogły podlegać rozważeniu same zasady określające wysokość opłat egzekucyjnych. Określając ich wysokość oraz zasady poboru (art. 64, art. 64c, art. 64d) ustawodawca kierował się specyfiką stosowania poszczególnych środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych. Zakładał zatem zróżnicowane nakłady związane z ich zastosowaniem oraz stopień dolegliwości dla zobowiązanego. Jak już wcześniej wyjaśniono, to czy organy egzekucyjne zastosowały się do tych zasad nie mogło być przedmiotem rozważań w rozpoznawanej sprawie, która nie dotyczy określenia wysokości należnych opłat egzekucyjnych;

po trzecie – wpływ na ocenę przyjętej przesłanki "ważnego interesu publicznego" nie mogło mieć, to że zobowiązany ostatecznie uiścił zaległy podatek objęty wystawionymi tytułami wykonawczymi w terminie, który na jego wniosek odroczył wierzyciel. W tym zakresie przesłanki, które uzasadniały odroczenie terminu płatności, w tym istnienie ważnego interesu podatnika rozważone zostały na gruncie przepisu art. 67a § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Decyzja wierzyciela wywołała dla toczącego się postępowania egzekucyjnego skutek w postaci jego zawieszenia (art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Dopiero zawieszenie postępowania egzekucyjnego spowodowało przerwanie toku wszystkich czynności podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym. Wcześniej podjęte czynności zachowały swój skutek prawny m.in. w zakresie dotyczącym należnych opłat egzekucyjnych. Jak z kolei wynika z akt administracyjnych wniosek o odroczenie terminu płatności zaległego podatku akcyzowego oraz opłaty paliwowej Spółka złożyła w dniu 30 listopada 2007 r. Natomiast tytuł wykonawczy obejmujący te zaległości został skierowany do egzekucji w dniu 2 października 2007 r. W okresie poprzedzającym złożenie wniosku organy egzekucyjne stosowały środku egzekucyjne należności pieniężnych zajmując ruchomości (linia do produkcji alkoholu etylowego), zajęcie rachunków bankowych w czterech bankach, zajęcie rachunku inwestycyjnego, zajęcie wierzytelności oraz udziałów w spółce.

Wbrew zatem twierdzeniu strony skarżącej w realiach rozpoznawanej sprawy nie można mówić o tym, że czynności podjęte przez organy egzekucyjne nie wiązały się z powstaniem podstaw do naliczenia opłat egzekucyjnych. Do powstania tego rodzaju sytuacji przyczyniła się również skarżąca Spółka nie podejmując w odpowiednim czasie działań zapobiegających wszczęciu, a następie prowadzeniu egzekucji administracyjnej. Wspieranie tego rodzaju postępowania dłużnika podatkowego nie mieści się w omówionej przesłance "ważnego interesu publicznego".

6.7. Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności donoszące się do treści zarzutów skargi kasacyjnej należało orzec o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparte zostało na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a/ i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).