Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 210/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 i 3 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 maja 2022 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ II instancji" lub "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania G. O., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] listopada 2021 r. ([...]) w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] czerwca 2021 r. G. O. (dalej jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę, M. O., i dołączyła orzeczenie z [...] lipca 2020 r. o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że nie da się ustalić momentu powstania niepełnosprawności u córki, a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2012 r., tj. przed ukończeniem 18. roku życia. Ponadto wnioskodawczyni załączyła decyzję ZUS z [...] marca 2018 r. o przyznaniu emerytury oraz z [...] marca 2021 r. o waloryzacji emerytury i podwyższeniu rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Decyzją z [...] lipca 2021 r. ([...]) Wójt Gminy K. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na córkę. Wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "u.ś.r."), ponieważ wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawczyni, SKO – decyzją z [...] września 2021 r. ([...]) – uchyliło ww. decyzję Wójta i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę Wójt powinien wyraźnie poinformować wnioskodawczynię o możliwości wyboru świadczenia, i związanej z tym możliwości zawieszenia prawa do emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, skutkującej wstrzymaniem ich wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosownej decyzji organu emerytalnego w tym zakresie (decyzji ZUS), co umożliwi ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Następnie, w zależności od wykonania przez wnioskodawczynię nałożonego obowiązku, organ I instancji powinien rozstrzygnąć sprawę.

Zgodnie z powyższymi zaleceniami Wójt – pismem z [...] listopada 2021 r. – przekazał wnioskodawczyni stosowne informacje. W odpowiedzi z [...] listopada 2021 r. wnioskodawczyni oświadczyła, że nie będzie występować do ZUS o zawieszenie emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Wobec powyższego Wójt – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2021 r. – postanowił nie przyznać wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną córką, wskazując jako podstawę odmowy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz fakt, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawczyni, reprezentowana przez r.pr. M. M., zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. przez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przed skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia,

- art. 7, art. 77 k.p.a. przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu przez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego,

- art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki przez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Utrzymując w mocy decyzję Wójta z [...] listopada 2021 r., przywołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2022 r., SKO w uzasadnieniu przywołało treść art. 17 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a także sygnatury orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których uznano, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, może nastąpić bądź po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego, bądź przez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do emerytury. SKO opowiedziało się za pierwszym z tych stanowisk, tj. za umożliwieniem osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego. W związku z tym dalej wskazało, że skarżąca została wezwana przez Wójta do przedłożenia stosownej decyzji organu emerytalnego (ZUS) w zakresie wstrzymania wypłaty emerytury, co umożliwiłoby ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów u.ś.r. W odpowiedzi skarżąca oświadczyła, że nie będzie występować do ZUS o zawieszenie emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Tym samym – zdaniem SKO – organ I instancji słusznie odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na negatywną przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, G. O., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika – zarzuciwszy naruszenie:

1. a) art. 17 ust. 5 pkt. u.ś.r. – [przez] zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

b) art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP – przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

c) art. 7, art. 77 k.p.a. – przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu przez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

2. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. – przez przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony

– wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o "zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu" oraz o zasądzenie "kosztów postępowania administracyjnego", w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi jej autorka umotywowała podniesione zarzuty. W szczególności podkreśliła, że normy prawnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie należy stosować w oderwaniu od zasad wykładni systemowej i celowościowej. Celem ustawodawcy na etapie tworzenia systemu zabezpieczania społecznego – w tym konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego – było zapewnienie osobom zmuszonym do zaprzestania pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim chociaż minimum zabezpieczenia społecznego w postaci minimalnego świadczenia pozwalającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb. O ile można zaryzykować tezę, że (z uwagi na wprowadzony w ustawie o świadczeniach rodzinnych mechanizm waloryzacji) świadczenie pielęgnacyjne w obecnej wysokości [...] zł spełnia ten warunek, o tyle nie sposób twierdzić, że walor taki zachowała otrzymywana przez skarżącą emerytura. Dlatego, z uwagi na zasady wykładni celowościowej i aksjologicznej, aktualizacji uległ sposób wykładni ww. przepisów. Wymienione świadczenia obecnie nie mogą być traktowane jako równoważne, stąd też daleko niesprawiedliwe i sprzeczne z założeniami ustawodawcy byłoby zabranie osobom, na rzecz których ustalono prawo do emerytury, możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, zrównującego poziom ich zabezpieczenia społecznego z osobami nieposiadającymi ustalonego prawa do emerytury.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2022 r. ([...]) – utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] listopada 2021 r. ([...]) odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką – Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; aktualnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 615; w skrócie "u.ś.r."). W myśl art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.).

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie stwierdzał, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie dwóch świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Rezygnacja taka nie może jednak opierać się tylko na warunkowej deklaracji, gdyż wydanie decyzji pod warunkiem jest wprawdzie według doktryny prawa administracyjnego dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy obowiązująca regulacja taką możliwość przewiduje. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego (np. emerytalnego) zostało w odpowiedniej procedurze "wstrzymane" albo uchylone. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury – od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyroki NSA: z 23.02.2022 r., I OSK 1079/21; z 25.06.2021 r., I OSK 305/21; z 19.05.2021 r., I OSK 209/21; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Zgodnie z dominującym obecnie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – które Sąd w niniejszym składzie podziela – wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19; z 18.06.2020 r., I OSK 254/20; z 11.08.2020 r., I OSK 764/20; z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; z 17.12.2020 r., I OSK 2010/20; z 24.03.2021 r., I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20; dostępne w CBOSA).

Pogląd przeciwko dopuszczalności stosowania powyższego rozwiązania – polegającego na przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną emeryturą, a kwotą ww. świadczenia, za czym opowiada się również strona skarżąca w kontrolowanej sprawie – został wyrażony również w doktrynie, w krytycznej glosie do przywołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, w której trafnie zauważono, że przyjęcie tego rozwiązania oznacza w praktyce wprowadzenie do porządku prawnego, bez dostatecznej podstawy prawnej, nowego, nieznanego świadczenia – "pielęgnacyjnego wyrównawczego" (zob. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, "Samorząd Terytorialny 2020, nr 7-8, s. 174).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi podniesionemu w pkt I.2. odwołania (do treści którego nawiązano następnie w zarzucie z pkt 2 petitum skargi), skarżąca – wystosowanym do niej przez organ I instancji pismem z [...] listopada 2021 r. – została poinformowana o możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia prawa do emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, skutkującej wstrzymaniem ich wypłaty oraz została wezwana do przedłożenia stosownej decyzji organu emerytalnego w tym zakresie (decyzji ZUS), co miało umożliwić ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów u.ś.r. W odpowiedzi skarżąca jednak oświadczyła (w dniu [...] listopada 2021 r.), że nie będzie występować do ZUS o zawieszenie swojej emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Już z tych względów organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na istnienie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem stanowisko, zgodnie z którym – inaczej niż uważa strona skarżąca – ww. przepis nie może być rozumiany w ten sposób, że pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury (tak też S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, "Samorząd Terytorialny 2020, nr 7-8, s. 174).

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie z dalszych jeszcze, zasadniczych powodów, o których mowa poniżej.

Otóż, należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w swych wyrokach m.in. z 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, CBOSA) i z 07 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, CBOSA) trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej.

Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA).

Powyższe uwagi mają szczególne znaczenie w kontekście analizowanej tu przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – tj. gdy osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną i ubiegająca się w związku z tym o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela bowiem w tym zakresie, co do zasady, pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. (I OSK 1334/20, CBOSA), zgodnie z którym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J. Sapeta [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, pod red. K. Małysy-Sulińskiej, Warszawa 2015, uw. do art. 17,). Ten cel nie może być – zastrzeżmy: co do zasady (co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę rozwinie w dalszej części uzasadnienia) – zrealizowany w sytuacji, gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Tak, jak nie można pobierać równocześnie wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na cel każdego z tych świadczeń i ich odmienny charakter, tak też nie można równocześnie pobierać świadczenia emerytalnego i świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku produkcyjnym / przedemerytalnym (wypracowywującym jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczności zatem, dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy to ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są – zasadniczo – z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Treść tego przepisu, a zwłaszcza przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, przemawiają za tym, że ustawodawca świadomie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył te, które mają już ustalone prawo do emerytury. Z zatrudnienia bowiem mogą zrezygnować (odpowiednio: nie podejmować go) tylko osoby aktywne zawodowo (w wieku przedemerytalnym), dla których praca, a nie emerytura, jest głównym źródłem utrzymania. Osoby mające ustalone prawo do emerytury zrezygnowały z zatrudnienia (lub odpowiednio: nie podejmują go) nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury, które to prawo jest dużo silniejsze (pewniejsze i stabilniejsze) od prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – na co zresztą, w aspekcie zgodności z konstytucyjną zasadą równości, zwracano uwagę w tym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, które opowiada się za niedopuszczalnością, w świetle obowiązującego prawa, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury (por. np. wyroki NSA: z 06.04.2017 r., I OSK 2950/15; z 10.07.2018 r., I OSK 134/18; dostępne w CBOSA). Okoliczność, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mających ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych. Podkreślić należy, że uprawnienie do wykładni przepisu kończy się tam, gdzie zaczyna się tworzenie nowej normy prawnej, co jest działaniem zastrzeżonym dla ustawodawcy. Tymczasem ani z powołanego przepisu, ani z innych regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czy też w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.; w skrócie "u.e.r.FUS"), jak również w Konstytucji RP, nie da się, co do zasady, wyprowadzić normy uprawniającej osobę mającą ustalone prawo do emerytury do żądania od organu administracji przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce otrzymywanego świadczenia emerytalnego, albo obok tego świadczenia do wysokości wyższego z nich.

Wzajemna relacja świadczeń pielęgnacyjnego i emerytalnego została wnikliwie przeanalizowana m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 12 sierpnia 2021 r. (II SA/Po 194/21, CBOSA), w którym w szczególności zasadnie zauważono, że cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego, zostały jasno zdefiniowane już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano mianowicie, że celem tej ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. Wynikającą z tego dokumentu wolą ustawodawcy było przeznaczenie świadczenia pielęgnacyjnego dla osób rezygnujących z aktywności zawodowej, by opiekować się dzieckiem. W projekcie ustawy wyraźnie wskazano też, że "za osoby korzystające z tej formy świadczenia rodzinnego opłacana będzie składka na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty tego świadczenia. Składka ta będzie, podobnie jak obecnie, opłacana przez okres niezbędny do uzyskania uprawnień emerytalnych. Nabycie prawa do emerytury wyklucza możliwość dalszego korzystania z tej formy świadczenia" (zob. druk nr 1555 Sejmu RP IV kadencji). W ocenie Sądu intencje ustawodawcy co do adresata oraz istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wyrażoną wprost wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. W tym zakresie zatem wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych prowadzą do spójnego wniosku.

Wskazana zasada dotycząca nieprzysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, które mają ustalone prawo do emerytury (albo do innych świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę doznaje jednak pewnego wyłomu, z uwagi na zasady konstytucyjne, w przypadku zwłaszcza tzw. wcześniejszej emerytury, uregulowanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149; zwanym dalej "rozporządzeniem RM z 15.5.1989 r.") – a więc emerytury ściśle związanej ze sprawowaniem opieki nad osobą takiej opieki wymagającą – czy ewentualnie w przypadku, gdy nabycie uprawnień emerytalnych zbiegło się w czasie z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub ekwiwalentnym, w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r.) osoby wymagającej opieki. Przekonujące rozważania w tym zakresie zawiera przywołany już wyżej wyrok o sygn. akt II SA/Po 194/21, które Sąd w niniejszym składzie podziela.

Wypada dodać, że niewykluczone są inne jeszcze, ekstraordynaryjne przypadki, w których wobec istotnej zmiany okoliczności osoba korzystająca uprzednio z emerytury nie podejmuje pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą takiej opieki wymagającą – tj. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji – i istnieje ścisły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez taką osobę, a koniecznością sprawowania owej opieki. W takich sytuacjach jednak ciężar dowodu istnienia ww. związku spoczywa na osobie pobierającej świadczenia emerytalne, która musi dążyć do obalenia występującego w takim przypadku (tj. w przypadku uprzedniego uzyskania uprawnień do emerytury) swoistego domniemania braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z (odpowiednio: niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki.

Jednakże, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie nie zachodzi żaden ze wspomnianych wyżej przypadków szczególnych, które uzasadniałyby odstąpienie od zasady, że uprzednie przejście na emeryturę wyklucza późniejsze ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca uzyskała świadczenia emerytalne nie na podstawie przepisów rozporządzenia RM z 15.5.1989 r., lecz na podstawie przepisów u.e.r.FUS, czyli w związku z osiągnięciem tzw. ogólnego wieku emerytalnego ([...] lat).

Wobec tego należy podkreślić – w ślad za rozważaniami przedstawionymi w wyroku WSA w Poznaniu z 17 lutego 2022 r. (IV SA/Po 2/22, CBOSA), które Sąd w niniejszym składzie podziela – że:

- nie do pogodzenia z istotą wymiaru sprawiedliwości byłoby przyjęcie takiej interpretacji wchodzących w grę przepisów, która prowadziłby w istocie do zrównania sytuacji osób, które – będąc w wieku "produkcyjnym" – zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zrezygnowały z pracy z racji wieku i przysługującego im świadczenia emerytalnego, i po jego nabyciu (w wysokości przez siebie wypracowanej) sprawują opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny. Sytuacja tych osób jest zasadniczo różna. Osoby, które będąc w wieku "produkcyjnym" zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pozbawione zostały realnego wpływu na wysokość uzyskiwanych świadczeń, a pozostające pod ich opieką dzieci, które niejednokrotnie od urodzenia były niepełnosprawne, również nigdy same nie wypracowały własnych świadczeń. Tymczasem osoby pracujące zawodowo, które zrezygnowały z pracy z racji wieku, miały realny wpływ na zasady, na jakich podejmowały zatrudnienie i świadczyły pracę oraz przez wiele lat korzystały z przysługujących im świadczeń pracowniczych. Nie sposób zatem, w ocenie Sądu, zrównywać sytuacji osób, które były zmuszone zrezygnować z pracy i związanych z nią korzyści w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, z sytuacją osób, które zrezygnowały z pracy z racji wieku, a po przejściu na emeryturę, muszą podołać obowiązkowi opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny;

- świadczenie pielęgnacyjne nie jest "wynagrodzeniem", ale stanowi rekompensatę za realną rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia, i to w konkretnym, wskazanym przez ustawodawcę celu. Świadczenie pielęgnacyjne nie ma charakteru "państwowego zatrudnienia", a to powoduje, że osoba pobierająca emeryturę z racji wieku nie może domagać się "wynagrodzenia" za pracę świadczoną wobec niepełnosprawnego członka rodziny;

- mając zatem na uwadze konstytucyjną zasadę równości (art. 32) oraz dyrektywy wykładni celowościowej trzeba stwierdzić, że emerytura "z racji wieku" stanowi przesłankę negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, świadomie przez ustawodawcę ustanowioną (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.). Emeryturę w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi świadczenie emerytalne uzyskane i pobierane bez związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Jeżeli natomiast istnieje związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (odpowiednio: niepodejmowaniem przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r., to świadczenie pielęgnacyjne jest adresowane właśnie do takich osób. I wówczas uzasadnienie znajduje stosowanie instytucji "zawieszenia" prawa do takiej (tj. pobieranej z tytułu uprzedniej rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny) emerytury. Ustawodawca nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z (ew. niepodejmowania) zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Szeroko na ten temat wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2020 r. (I OSK 1189/20, CBOSA).

- trafność przedstawionej wyżej wykładni odnośnych przepisów prawa pośrednio potwierdził sam ustawodawca, który dostrzegł szczególną sytuację osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury na mocy rozporządzenia RM z 15.5.1989 r. oraz zasadność przyznania takim osobom dodatkowego świadczenia wyrównującego wysokość tych emerytur do aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego (por. uzasadnienie do projektu nw. ustawy – druk nr 1614 Sejmu RP IX kadencji). Oto bowiem ustawą z dnia 29 października 2021 r. o świadczeniu wyrównawczym dla osób uprawnionych do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. poz. 2314), z dniem 1 stycznia 2022 r. stworzone zostało dodatkowe wsparcie dochodowe osób pobierających wcześniejszą emeryturę z tytułu opieki nad dziećmi wymagającymi stałej opieki. Przy tym w toku procesu legislacyjnego projektodawcy jednoznacznie wskazali na tożsamość wcześniejszej emerytury przyznanej na mocy rozporządzenia RM z 15.5.1989 r. oraz świadczenia pielęgnacyjnego: "podstawowym bowiem celem obydwu świadczeń jest zapewnienie środków utrzymania dla osób, które opiekują się (opiekowały się) niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnując z tego tytułu z zatrudnienia".

Na zakończenie wypada jeszcze zauważyć, że w uzasadnieniu skargi pominięto odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17; OTK-A 2019, poz. 36), mocą którego stwierdzona została niekonstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Abstrahując od powodów, dla których autor skargi nie przywołał tego orzeczenia TK, należy uznać owo pominięcie za słuszne już z tej przyczyny, że – jak trafnie objaśniono to w doktrynie – "sytuacja prawna osoby mającej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest odmienna od sytuacji osoby mającej prawo do emerytury oraz innych świadczeń wymienionych w spornym przepisie. Prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mogą uzyskać osoby, które są w wieku umożliwiającym podjęcie pracy w pełnym lub ograniczonym zakresie. Oznacza to zarazem, że osoby takie mogą zrezygnować z pracy lub jej nie podejmować z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą spełniającą wymogi wynikające z postanowień art. 17 ust. 1 u.ś.r. Nabycie prawa do emerytury wiąże się z ukończeniem przewidzianego w przepisach prawa wieku i legitymowaniem się odpowiednią liczbą lat zaliczanych do wyznaczenia wysokości tego świadczenia. Oznacza to, że osoba taka po nabyciu prawa od emerytury nie może już zrezygnować z pracy lub też nie może pracy niepodejmować. Wykonywanie pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego jest dodatkowym uprawnieniem danej osoby, które nie wpływa na wysokość otrzymywanego świadczenia emerytalnego, a ma służyć podwyższeniu dochodów osiąganych przez tę osobę. Sygnalizowana odmienność sytuacji prawnej rencisty częściowo niezdolnego do pracy i osoby mającej prawo do emerytury nie pozwala na odpowiednie odnoszenie uzyskiwanych świadczeń w kontekście wymogów do świadczenia pielęgnacyjnego" (zob. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia, "Samorząd Terytorialny 2020, nr 7-8, ss. 181-182).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.