Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2045/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2045/12

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania D. i K. K. (dalej "odwołujący się") od decyzji Wójta Gminy S. (dalej "Wójta") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego (usługi w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu bankietów) oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 metrów sześciennych (dalej "planowana inwestycja") na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości R., gmina S. (dalej "teren inwestycji"), utrzymało decyzję Wójta w mocy.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] (dalej "pierwszą decyzją

Wójta"), utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. [...], Wójt ustalił na wniosek S. R. (dalej "inwestora") warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1369/10 (dalej "wyrok Sądu z 2011 r." albo "poprzedni wyrok Sądu"), Sąd uchylił wskazane wyżej decyzje Wójta i SKO.

Orzekając w sprawie ponownie Wójt, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. (dalej "drugą decyzją Wójta"), ponownie ustalił warunki dla planowanej inwestycji.

Odwołujący się wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Wójta.

Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2012 r. zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu" oraz z przepisami rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenia".

2. W sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu, niezbędne do ustalenia warunków zabudowy.

3. W sprawie przeprowadzono w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami rozporządzenia, analizę stanu zagospodarowania obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji. Również w zgodzie z wymogami rozporządzenia wyznaczono poszczególne parametry planowanej inwestycji.

4. W postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów art.24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

5. Postanowienia decyzji Wójta uwzględniają konieczność ochrony interesów osób trzecich.

6. Ochrona nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji wynika ponadto z art.144 kodeksu cywilnego.

IV. K. K. (dalej "skarżący") wniósł do Sądu skargę na decyzję

SKO.

Skarga zarzuca decyzji SKO naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art.153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wytycznych wyroku Sądu z 2011 r. w zakresie:

a) wskazania średniego parametru szerokości elewacji frontowej na obszarze analizowanym, co winno się łączyć ze wskazaniem tego parametru dla każdej z zabudowanych działek na obszarze analizowanym,

b) dopuszczalności ustalenia szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji z tolerancją 20%, ale na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych dla istniejącej zabudowy, podczas gdy organ administracji wyznaczył ten współczynnik jako 120% maksymalnej (17 metrów) szerokości elewacji frontowej występującej na obszarze analizowanym, czym naruszył art.6 ust.1 rozporządzenia, dodatkowo nie uzasadniając, dlaczego odstępuje od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowych i zwiększa tę szerokość o 20% (zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a.),

c) braku dostatecznego uzasadnienia w świetle §6 ust.2 rozporządzenia dla wyznaczenia innej niż średnia szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy poprzez powoływanie się przez organ wyłącznie na charakter zamierzenia inwestycyjnego.

2. art.61 ust.1 ustawy o planowaniu poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że budowa obiektu przeznaczonego pod działalność gospodarczą, polegającą na organizacji bankietów, będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu.

3. art.107 § 3 k.p.a. i 107 § 4 k.p.a. w związku z art.140 k.p.a., polegających na braku całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez SKO, o czym świadczy brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania oraz brak wyjaśnienia przez organy obydwu instancji odstępstw od wymogów dla nowej zabudowy ustanowionych w przepisach rozporządzenia.

4. art.24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającego na udziale w postępowaniu w sprawie przed organem I instancji (Wójtem), zakończonym decyzją Wójta z dnia [...] stycznia 2012 r., pracownika tego organu w osobie M. S. (dalej "architekta - urbanisty") w sytuacji, w której osoba ta brała wcześniej udział przy wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

5. (ewentualnie) art.24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art.50 ust.4 ustawy o planowaniu w związku z art.84 § 1 k.p.a. z uwagi na udział architekta - urbanisty przy wydaniu drugiej decyzji Wójta w sytuacji, w której osoba ta brała udział przy wydaniu pierwszej decyzji Wójta w charakterze biegłego.

6. naruszenie przepisu §3 ust.2 rozporządzenia w związku z art.107 § 3 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia, w jaki sposób i w oparciu o jakie cechy wyznaczono obszar analizowany, w szczególności dlaczego do obszaru analizowanego zaliczono teren, na którym usytuowany jest budynek o funkcji usługowej w sytuacji, w której cechy zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (luźna zabudowa) są wyraźnie odmienne od cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki o numerze ewidencyjnym nr [...], na której jest prowadzona funkcja usługowa.

7. naruszenie przepisu §5 ust.1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie maksymalnej powierzchni zabudowy na 25% powierzchni terenu inwestycji w sytuacji, w której średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi dla obszaru analizowanego 13%, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w uzasadnieniu decyzji nie wskazano na przesłanki do wyznaczenia innego niż średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, w szczególności nie uzasadniono, dlaczego zastosowano wskaźnik odpowiadający wskaźnikowi występującemu tylko na jednej z działek w obszarze analizowanym (działka o numerze ewidencyjnym 200, położona na granicy obszaru analizowanego) i wskaźnik ten obejmuje budynki o różnych funkcjach - mieszkaniowej, gospodarskiej, a nie jednego budynku, jak w sprawie niniejszej, przy czym taka intensywność zabudowy nie występuje na innych działkach w obszarze analizowanym.

8. naruszenie §7 ust.1 rozporządzenia w związku z art.107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na 9 metrów, pomimo że z analizy funkcji oraz cech zabudowy, podzielonej w niniejszej sprawie w decyzji SKO wynika, że na obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi do 8 metrów, zaś w załączniku tekstowym oraz uzasadnieniu decyzji organów obu instancji nie wyjaśniono, dlaczego organ administracji odstępuje od zasady, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej stanowi przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do krawędzi na nieruchomościach sąsiednich.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.

zwanej dalej "p.p.s.a.").

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji odwoławczej w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania

administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny

wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszenia, o których mowa powyżej, nie wystąpiły w niniejszej sprawie.

VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy na podstawie art. 59 i następnych ustawy o planowaniu.

W związku z tak zakreślonym przedmiotem kontrolowanego postępowania wskazać należy na następujące kwestie:

1. Organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zobowiązane są do dokonania oceny, czy realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle kryteriów generalnych określonych przez ustawodawcę w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu oraz kryteriów szczegółowych określonych w rozporządzeniu.

2. W świetle art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, wskazującego pierwszy ze wspomnianych wyżej warunków, wydanie decyzji pozytywnej możliwe jest wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

3. W przepisie tym zawiera się zasada dobrego sąsiedztwa, nakładająca obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji.

4. Co do samej zasady regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu posiadać, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

5. Praktycznemu stosowaniu zasady dobrego towarzyszą niekiedy wątpliwości do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia.

W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

6. Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa.

7. Z całą stanowczością jednakże podkreślić należy, że funkcjonowanie powyższej dyrektywy nie oznacza braku możliwości wystąpienia sytuacji, w których rygorystyczne respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa znajduje pełne uzasadnienie.

8. Praktyczną konsekwencją powyższych założeń jest wniosek, że niezbędnym elementem każdego postępowania administracyjnego, toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnikliwe badanie konkretnych uwarunkowań faktycznych danej sprawy, uwidocznionych w analizie stanu zagospodarowania przestrzennego terenu, o której mowa w §3 ust.1 rozporządzenia.

9. Zgodnie z §3 ust.1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu o wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie takiej analizy, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej jest zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

10. Orzecznictwo sądowadministracyjne dopuszczało uwzględnianie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie tylko nieruchomości sąsiednich, rozumianych jako nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji, ale również i innych nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji i mieszczących się jednocześnie w obszarze analizowanym. Przykładem takiego orzeczenia jest wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1/09, pub. LEX nr 597087, w którym sformułowano następujące tezy:

"1. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.".

W wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, publ. LEX nr 562841, NSA wskazał, że "Choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak nie spełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej.".

Z kolei w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07, publ. LEX nr 513847 wskazano, że:

"1. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w granicach "analizowanego obszaru", tworzącego urbanistyczną całość, który należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

2. Chaotyczna, zróżnicowana zabudowa istniejąca w czasie załatwiania wniosku o ustalenia warunków zabudowy, nie oznacza braku wzorca obowiązującego na analizowanym terenie i nie stanowi przeszkody w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość, a tym samym - nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W tej sytuacji organ załatwiający wniosek o ustalenie warunków zabudowy zobowiązany jest ustalić w ramach ustawowego swobodnego uznania, który z istniejących budynków czyni punktem odniesienia (w tej i następnych sprawach) dla ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy.".

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO w kontekście wskazanych wyżej uwarunkowań prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia.

O ile zgodzić można się ze skarżącym, że w odniesieniu do niektórych z podniesionych w odwołaniu kwestii, uzasadnienie decyzji SKO należy uznać za niedostatecznie wyczerpujące, o tyle, z racji braku wpływu powyższego na wynik sprawy, wskazane uchybienia art.107 § 3 k.p.a., nie mogły doprowadzić do wyeliminowania decyzji SKO z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie ponownie, po zapadnięciu wyroku Sądu z 2011 r., zastosowały się do normy art.153 p.p.s.a., wykonując zalecenia w orzeczeniu zawarte.

IX. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie:

1. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, dotyczący wydania decyzji Wójta z udziałem osoby podlegającej obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w niej (zarzut wydania decyzji Wójta z uchybieniem, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z wystąpieniem przesłanek do wyłączenia architekta - urbanisty na podstawie art.24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.).

Zgodnie z art.60 ust.4 ustawy o planowaniu sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Z art.24 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był biegłym.

Zgodnie z art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Z akt sprawy wynika, że autorem analizy stanu zagospodarowania obszaru, jak i osobą sporządzającą projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zarówno przy pierwszym, jak i drugim orzekaniu przez Wójta w sprawie był ten sam pracownik organu. Powyższe nie oznacza jednakże w ocenie Sądu, że w sprawie wystąpiły przesłanki do wyłączenia wspomnianego pracownika przy powtórnym orzekaniu w sprawie przez Wójta.

Odnośnie przesłanki wyłączenia pracownika organu, o której mowa w art.24 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazać należy, że w ocenie Sądu przepis ten należy interpretować w ten sposób, że w danym postępowaniu administracyjnym nie można łączyć roli biegłego z inną rolą procesową. W szczególności zatem ta sama osoba nie może występować w tej samej sprawie administracyjnej zarówno jako biegły oraz jako pracownik biorący udział w orzekaniu w tej sprawie. Z powyższego nie wynika jednakże, że ta sama osoba nie może pełnić funkcji biegłego zarówno w pierwszym postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, przeprowadzonym przez organ I instancji, jak i w ponownym postępowaniu przeprowadzonym przez ten organ w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej, wydanej w następstwie pierwszego rozpatrzenia sprawy.

Odnośnie przesłanki wyłączenia pracownika organu, o której mowa w art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten należy w ocenie Sądu interpretować w ten sposób, że pracownik danego organu administracji nie może brać udziału w takim postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest szeroko rozumiana kontrola orzeczenia wydanego w innym, wcześniejszym postępowaniu administracyjnym, w którym pracownik ten brał udział. Może zatem chodzić o następujące sytuacje: 1) pracownik organu pierwszej instancji zmienia miejsce zatrudnienia i zostaje zatrudniony w organie odwoławczym - w tej sytuacji jest on wyłączony od udziału we wszystkich tych postępowaniach odwoławczych, których przedmiotem jest rozpatrzenie odwołania od takiego orzeczenia organu pierwszej instancji, przy którego wydaniu pracownik ten brał udział, 2) pracownik organu administracji nie może brać udziału w postępowaniu o wznowienie, czy stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w takim postępowaniu administracyjnym, w którym pracownik ten brał udział.

W ocenie Sądu przywołany przepis nie upoważnia natomiast do stwierdzenia, że pracownik organu pierwszej instancji zostaje wyłączony od dokonywania czynności w postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym przez ten organ ponownie w danej sprawie administracyjnej w następstwie uchylenia przez organ odwoławczy, w toku kontroli instancyjnej, pierwszego orzeczenia wydanego w tej sprawie (w którym pracownik ten brał udział). W tego rodzaju sprawach nie występuje bowiem sytuacja, w której pracownik, dokonując czynności w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, brałby tym samym udział w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem byłaby jakakolwiek wcześniejsza "zaskarżona decyzja", przy której wydawaniu brałby udział (pierwsza decyzja organu, uchylona przez organ odwoławczy jest wprawdzie "zaskarżoną decyzją" z punktu widzenia postępowania odwoławczego, ale decyzja ta nie jest przedmiotem postępowania przy ponownym orzekaniu przez organ I instancji).

2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że §3 ust.2 rozporządzenia ustala jedynie minimalne parametry obszaru analizowanego. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z powyższego wynika, że przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego organ dysponuje istotnym zakresem swobody, niemniej w oczywisty sposób swoboda ta nie może prowadzić do wypaczania wyników analizy stanu zagospodarowania obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji. Wypaczanie to polega na dokonywaniu przez organ oceny tego, czy realizacja planowanej inwestycji spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy), na podstawie niereprezentatywnych danych, pochodzących z obszaru analizowanego ustalonego w granicach ewidentnie zawyżonych w stosunku do granic znajdujących w danej sprawie uzasadnienie.

Zgodzić należy się ze skargą, że przesłanki uzasadniające istotne zwiększenie granic obszaru analizowanego ponad granice minimalne wskazane w §3 ust.2 rozporządzenia winny być przez organ wskazane w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, ewentualnie w części tekstowej analizy.

Nie można jednakże zakładać, że sam brak takiego uzasadnienia stanowi o wadliwości sposobu wyznaczenia w danej sprawie obszaru analizowanego, a tym samym o obowiązku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Wspomniany brak uzasadnienia nie zwalania sądu z obowiązku zbadania, w oparciu o ustalenia analizy, czy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego istotnie nasuwa daleko idące zastrzeżenia.

Dokonawszy takiego badania w niniejszej sprawie, Sąd stwierdza, że sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w postępowaniu administracyjnym nie można uznać za wadliwy. Wprawdzie obszar analizy wykracza znacznie poza minimalne granice określone w §3 ust.2 rozporządzenia, niemniej brak podstaw do uznania, że powyższy zabieg spowodował zniekształcenie wyników tej analizy, czy też ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w oparciu o niereprezentatywne dane. W szczególności nie można przyjąć, że wyłączną podstawą ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie było objęcie tak zakreślonym obszarem analizowanym odległej od terenu inwestycji działki, na której mieszczą się drobne usługi (krawieckie).

3. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi odnośnie zasadniczej przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, mającej polegać na niezapewnieniu (w razie realizacji inwestycji) kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym.

W kontekście wskazanego wyżej zarzutu należy podkreślić następujące okoliczności:

(1) Zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i rozporządzenia wykonawczego była już przedmiotem oceny Sądu, który wyrokiem z 2011 r. uchylił poprzednie decyzje organów wydane w niniejszej sprawie.

2) Wprawdzie w przywołanym wyroku Sąd stwierdził szereg uchybień obciążających decyzje organów obu instancji oraz analizę stanu zagospodarowania, niemniej nie zakwestionował oceny sformułowanej przez organy obu instancji, że charakter planowanej inwestycji pozwala na uznanie, że kontynuacja funkcji występuje.

3) Mając na uwadze art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu należy przyjąć, że odnoszący się do nowoprojektowanej inwestycji nakaz kontynuacji funkcji otoczenia terenu inwestycji stanowi zasadniczy element zasady dobrego sąsiedztwa. Zadośćuczynienie temu nakazowi stanowi zatem przesłankę konieczną do ustalenia warunków zabudowy. Stwierdzenie braku kontynuacji takiej funkcji obliguje organ do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co bezprzedmiotowym czyni rozważanie szczegółowych parametrów zabudowy planowanej inwestycji, będących przedmiotem rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu. Rozważanie tych kwestii ma zatem sens tylko wtedy, gdy w danej sprawie zostaje spełniony warunek zasadniczy, tj. kontynuacja funkcji.

4) Ocena nowoprojektowanej inwestycji pod tym kątem jest zatem pierwszoplanowym obowiązkiem zarówno organów administracji orzekających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jak i sądu administracyjnego badającego legalność decyzji wydanych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kwestię tę należy zatem badać w pierwszej kolejności, a dopiero pozytywny wynik takiego badania upoważnia do oceny planowanej inwestycji pod kątem wspomnianych wcześniej szczegółowych parametrów zabudowy.

5) W przywołanym wyroku z 2011 r. Sąd nie odniósł się wprawdzie wprost do kwestii kontynuacji funkcji w niniejszej sprawie (nie stwierdził zatem wprost, że kontynuacja taka ma miejsce), niemniej istnienia takiej kontynuacji nie zanegował (ani wprost, ani w jakikolwiek inny, pośredni sposób).

Jednocześnie, jak już wskazano wcześniej, Sąd wytknął organom szereg naruszeń odnośnie sposobu sporządzenia analizy oraz sposobu wyznaczenia poszczególnych szczegółowych parametrów zabudowy (linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki).

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art.134 par.1 p.p.s.a. Sąd orzekał, nie będąc związany zarzutami skargi (z czego wynikał obowiązek skontrolowania legalności decyzji w całości). Fakt dokonania kontroli w takim szerokim zakresie potwierdził Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stwierdzając wprost, że przy orzekaniu w sprawie brał pod uwagę nie tylko kwestie podniesione w skardze.

6) W świetle powyższych okoliczności poprzedni, prawomocny wyrok Sądu należało w ocenie Sądu orzekającego obecnie interpretować w ten sposób, że wyrok ten przesądził spełnienie się w sprawie warunku kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję, natomiast wskazał na konieczność prawidłowego sporządzenia analizy oraz prawidłowego wyznaczenia szczegółowych parametrów zabudowy. Takie stanowisko Sądu wiązało orzekające w sprawie organy na podstawie art.153 p.p.s.a., a obecnie wiąże, na podstawie tego samego przepisu p.p.s.a., Sąd ponownie orzekający w sprawie.

7) Niezależnie od powyższego należy w oparciu o materiał dowodowy sprawy stwierdzić, że istotnie w obszarze analizowanym dominuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej, podczas gdy planowana inwestycja to inwestycja o charakterze mieszkaniowo - usługowym. Nie sposób zatem odmówić racji skarżącemu, że w sprawie występuje pewna odmienność charakteru planowanej inwestycji od charakteru zabudowy okolicznej. W ocenie Sądu jednakże, mając na uwadze cytowane na wstępie głosy orzecznictwa, podnoszące konieczność nieopierania się przy orzekaniu w sprawach o ustalanie warunków zabudowy na abstrakcyjnym dogmatyzmie, pozostającym w oderwaniu od uwarunkowań faktycznych danej sprawy oraz na rygorystycznym wymaganiu w każdym przypadku realizacji zabudowy ściśle odpowiadającej już istniejącej zabudowie okolicznej, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącej, nie dającej się pogodzić sprzeczności charakteru planowanej inwestycji (mieszkaniowo - usługowego) oraz charakteru inwestycji sąsiednich (mieszkaniowego). Podkreślenia wymaga w szczególności, że nie chodzi o inwestycję realizowaną w środku kompleksu mieszkaniowego, a realizowaną na skraju zwartego obszaru zabudowy (poza wsią).

4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego wyznaczenia szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji.

W części tekstowej analizy (Rozdział VI pkt 2 "Wyniki analizy") wyjaśniono w przekonujący sposób przesłanki leżące u podstaw ustalenia parametru planowanej inwestycji w postaci szerokości elewacji frontowej na 20,5 metra.

Z wyjaśnienia tego wynika, że: a) szerokość tę zmniejszono w stosunku do wcześniejszych planów inwestora o 9,5 metra (z 30 do 20,5), b) szerokość ta wynika z powiększenia o 20% szerokości elewacji budynku posadowionego na sąsiedniej działce.

Pomimo nieustalenia przez organ średniej szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym rozwiązanie takie uznać należy, z racji charakteru budynku oraz z racji nienaruszenia w powyższy sposób ładu przestrzennego, za dopuszczalne na podstawie par.6 ust.2 rozporządzenia wykonawczego.

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wadliwego wyznaczenia w niniejszej sprawie powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

Z części tekstowej analizy wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, ustalony na 25% jest wyższy aniżeli średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego (13%) i nawiązuje do najwyższego wskaźnika na tym obszarze (działka ewid. nr 200).

Co do zasady przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu dopuszczają odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym (par.5 ust.2 rozporządzenia), o ile rozwiązanie takie wynikałoby z analizy. W części tekstowej analizy wskazuje się, że potrzeba odstępstwa od średniego wskaźnika wynika z: a) charakteru zabudowy, b) wielkości terenu pod planowaną inwestycję, c) faktu, że większość zabudowy w obszarze analizowanym do zabudowa zagrodowa, posadowiona do 70 metrów w głąb działek.

W ocenie Sądu organ wykazał, że w porównaniu z innymi obiektami posadowionymi w obszarze analizowanym planowana inwestycja odznacza się istotną specyfiką, która uzasadnia dostosowanie powierzchni zabudowy nie do średniej wartości dla obszaru a do najwyższego występującego w tym obszarze wskaźnika. Rozwiązanie tego rodzaju jest niewątpliwie rozwiązaniem korzystniejszym z punktu widzenia interesów inwestora, niemniej nie naruszającym ładu przestrzennego. W tej sytuacji uznać należy, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w §5 ust.2 rozporządzenia, tj. przesłanki wynikające z analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego uzasadniają zastosowanie wspomnianego odstępstwa.

6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący wadliwego wyznaczenia przez Wójta wysokości elewacji frontowej.

Zasadnie wskazuje skarga, że porównanie treści analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego oraz decyzji Wójta wywołuje brak dostatecznej jasności co do przesłanek leżących u podstaw wyznaczenia parametru w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W analizie zaproponowano tę wysokość na poziomie do 8 metrów, podczas gdy w decyzji została ona podwyższona do 9 metrów. W uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia powyższej kwestii.

Ocena powyższego zagadnienia wymaga uwzględnienia faktu, że §7 rozporządzenia wykonawczego do ustawy przewiduje różne warianty ustalania parametru nowej zabudowy w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (przedłużenie krawędzi występujących na działkach sąsiednich, nawiązanie do średniej wysokości w obszarze analizowanym), dopuszczając również ustalenie tego parametru, w przypadkach uzasadnianych wynikami analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego, z odstępstwem od zasad ogólnych (§7 ust.4 rozporządzenia).

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zwiększenia wysokości planowanej inwestycji o jeden metr w stosunku do średniej wartości dla całego obszaru (a zatem z ośmiu na dziewięć metrów) w sytuacji, gdy chodzi o obszar o luźnej zabudowie, z dużymi odległościami pomiędzy zabudowaniami nie można uznać za przekroczenie zakresu uznania administracyjnego ustanowionego przywołanym przepisem §7 ust.4 rozporządzenia.

X. W świetle powyższych okoliczności skargę jako pozbawioną podstaw należało oddalić.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.