Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1136/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1014/15 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. G. na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2015 r. (sygn. akt I SA/Sz 1014/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) oddalił skargę B. G. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na lata 2005-2006.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w Goleniowie (dalej: Kierownik BP ARiMR) przyznał skarżącemu płatności rolnośrodowiskowe na 2005 r. w ramach wariantu K01b - Międzyplon ozimy do użytków rolnych o powierzchni 3,19 ha, przy czym we wniosku zadeklarowano, że rośliną wysianą w plonie głównym był owies, zaś w międzyplonie - żyto ozime. Płatność na rzecz skarżącego zrealizowano w dniu [...] czerwca 2006 r.

Decyzją z [...] grudnia 2006 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2006 r. w ramach wariantu K01b - Międzyplon ozimy do użytków rolnych o powierzchni 3,19 ha, przy czym we wniosku zadeklarowano, że rośliną uprawianą zarówno w plonie głównym, jak i międzyplonie było żyto ozime. Płatność na rzecz skarżącego zrealizowano [...] lutego 2007 r.

Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2007 r., m.in. w wariancie K01b - Międzyplon ozimy, w ramach którego zadeklarowano użytki rolne o powierzchni 6 ha, przy czym dla powierzchni 3,55 ha (w tym 1,35 ha położonych na działce objętej płatnością rolnośrodowiskową za 2006 r.) zadeklarowano uprawę żyta ozimego zarówno w plonie głównym, jak i międzyplonie, a dla 2,45 ha zadeklarowano uprawę mieszanki jarej w plonie głównym i żyta ozimego w międzyplonie. W toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji skarżący - na wezwanie organu - oświadczył, że we wniosku w zakresie plonu głównego omyłkowo zadeklarował owies, podczas gdy rośliną uprawianą w tej roli było pszenżyto jare. Jednakże w korekcie wniosku złożonej 14 września 2007 r. skarżący ponownie wskazał uprawę żyta ozimego w plonie głównym na gruntach, na których w 2006 r. deklarował uprawę tej rośliny w międzyplonie.

W dniu [...] marca 2013 r. Kierownik BP ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt nienależnie pobranych przez skarżącego na mocy decyzji z [...] czerwca 2006 r. i [...] grudnia 2006 r. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu 18 marca 2013 r.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r. Kierownik BP ARiMR ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 1846,80 zł. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora OR ARiMR z [...] listopada 2013 r. Jednakże - na skutek skargi skarżącego - WSA wyrokiem z 29 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 95/14) uchylił decyzję z [...] listopada 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania. W związku z tym, że realizacja wskazań zawartych w wyroku WSA wiązała się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Dyrektor OR ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik BP ARiMR decyzją z [...] lutego 2015 r. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt za lata 2005-2006 w łącznej wysokości 1846,80 zł. Organ uznał bowiem, że w latach 2006-2007 skarżący uprawiał na części areału (1,89 ha w 2005 r. i 1,35 ha w 2006 r.) w plonie głównym tę samą roślinę, która stanowiła międzyplon w latach poprzednich, co naruszało przepisy regulujące zasady prowadzenia działalności rolniczej w ramach programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietu K01 - Ochrona gleb i wód w wariancie K01b - Międzyplon ozimy, przewidujących m.in. obowiązek przyorania międzyplonów.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Uznał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie uległ przedawnieniu na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), ponieważ termin przedawnienia w niniejszej sprawie wynosił 10 lat (a nie 4 lata), gdyż skarżący nie działał w dobrej wierze, skoro zaniedbał obowiązku przyorania międzyplonu i wysiania w plonie głównym rośliny innej niż występująca w międzyplonie. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, zadeklarowanie przez skarżącego tej samej uprawy w plonie głównym w kolejnym sezonie wegetacyjnym nie było omyłką pisarską powstałą przy wypełnianiu wniosku, lecz stanowiło świadome działanie skarżącego. Płatności nie zostały też przyznane na skutek pomyłki organu, ponieważ płatności te odpowiadały zapisom wniosków złożonych przez skarżącego i w dacie ich przyznawania - zgodnie z ówczesną wiedzą organu - odpowiadały stosowny regulacjom.

W ocenie Dyrektora OR ARiMR, okoliczność, że w plonie głównym skarżący zadeklarował odmianę ozimą oznaczało, że nie doszło do przyorania międzyplonu wiosną, co z kolei należało uznać za zaprzestanie realizacji pakietu objętego wnioskiem na danej działce rolnej. Wobec tego płatności za 2005 r. i 2006 r. do wskazanych wyżej powierzchni zostały przyznane i wypłacone nienależnie.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR.

WSA oddalił skargę.

Podkreślił, że na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) jest związany - podobnie jak organy administracji - oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wydanego wcześniej w tej sprawie wyroku WSA z 29 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Sz 95/14). We wspomnianym orzeczeniu WSA stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło prowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Z uwagi na to w wyroku z 29 maja 2014 r. zalecono organom administracji: 1) przeprowadzenie analizy zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, 2) wyjaśnienie statusu kwot podlegających zwrotowi, 3) wyjaśnienie kwestii możliwości zwrotu pobranych płatności wobec braku wzruszenia decyzji o płatnościach w postępowaniu nadzwyczajnym, 4) wyjaśnienie zastosowania konkretnej treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), 5) zbadanie ponownie przesłanki z art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 i ponowną jej ocenę pod kątem pomyłki (błędu) organu oraz wyjaśnienie czy ewentualny błąd dotyczył stanu faktycznego związanego z obliczeniem danej płatności, 6) wyjaśnienie w jakim terminie międzyplon zgłoszony we wniosku za 2005 r. i 2006 r. powinien być przeorany. Zdaniem WSA, rozpoznając ponownie sprawę organy wykonały powyższe zalecenia i usunęły nieprawidłowości stwierdzone w wyroku z 29 maja 2014 r.

WSA zwrócił uwagę, że Kierownik BP ARiMR pismem z [...] lutego 2015 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w szczegółowo opisanym zakresie oraz wezwał do okazania kopii planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2005-2010, rejestru działalności rolnośrodowiskowej obejmującego te same lata, a także wszelkich dowodów potwierdzających wykonane czynności agrotechniczne na działkach rolnych objętych płatnościami z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt obejmujących lata 2005-2006 i 2006-2007. Wezwanie to - doręczone 11 lutego 2015 r. - pozostało bez odpowiedzi. Zdaniem WSA, w takiej sytuacji organ był zobligowany do rozpatrzenia sprawy na podstawie posiadanych dokumentów i informacji, a przede wszystkim w oparciu o treść składanych przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności.

W ocenie WSA, organ - w oparciu o analizę wniosków o przyznanie płatności składanych w latach 2005, 2006 i 2007 - prawidłowo ustalił, że w plonie głównym oraz w międzyplonie na działce rolnej A została zgłoszona ta sama roślina – żyto ozime. Z takiego zgłoszenia jednoznacznie wynika, że zasiane jako międzyplon żyto ozime nie zostało przyorane, skoro zgodnie z zasadami prowadzenia działalności agrotechnicznej oraz zasadami logiki nie ma możliwości, aby roślina ozima stanowiąca międzyplon uległa przyoraniu na wiosnę, a następnie plonem głównym była także roślina ozima. Jeżeli określona roślina ozima ma być plonem głównym, to powinna być wysiana jesienią i zostać zebrana późną wiosną. Natomiast zboże ozime wysiane w międzyplonie powinno być przyorane na wiosnę.

Zdaniem WSA, stwierdzona nieprawidłowość mogła być przez organ wykryta dopiero po analizie wniosków składanych na kolejne lata łącznie, bowiem w chwili składania wniosku na polu mogło znajdować się zboże ozime i po nim jako międzyplon mogło być także zgłoszone zboże ozime. Dopiero konfrontacja z treścią kolejnego wniosku, gdzie w plonie głównym została powtórzona roślina z międzyplonu wniosku poprzedniego, mogła prowadzić do konstatacji o zaistniałej nieprawidłowości. W związku z tym WSA uznał, że kwestia zapisów we wnioskach za 2005 r. i 2006 r. odnośnie do upraw zadeklarowanych w plonie głównym i międzyplonie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona w decyzjach organów obu instancji.

WSA podzielił również stanowisko organów w zakresie oświadczenia skarżącego z 3 września 2007 r. odnośnie do faktycznie uprawianej rośliny – pszenżyta. Zdaniem WSA, skoro w złożonej później korekcie wniosku skarżący podtrzymał deklarację plonu głównego w postaci żyta ozimego, to właśnie taka roślina rzeczywiście na działce A była uprawiana, tym bardziej, że wniosek był składany już po siewie, a zatem skarżący miał pełną świadomość tego, jakie zboże wysiał. WSA zaznaczył przy tym, że ewentualna wątpliwość mogłaby zostać wyjaśniona przez analizę zapisów w rejestrze działań, jednak pomimo wezwania skarżący rejestru tego nie przedłożył.

WSA wyjaśnił, że organy przywołały treść załącznika nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w brzmieniu obowiązującym w chwili rozpoznania wniosków złożonych przez skarżącego. Zarzuty organu dotyczyły braku przyorania międzyplonu, a nie naruszenia zakazu uprawy w plonie głównym takiej samej rośliny lub jej jarej formy, jaka była uprawiana w międzyplonie. Wobec tego nie można skutecznie zarzucić organowi zastosowania nieobowiązującego jeszcze przepisu do stanu faktycznego z okresu sprzed jego wprowadzenia w życie.

Zdaniem WSA, organ prawidłowo uzasadnił brak spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 i wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że przyznanie płatności nie nastąpiło w wyniku jego błędu, zaś to działania skarżącego (polegające na nieprzyoraniu międzyplonu) doprowadziły do przyznania nienależnej płatności. WSA podzielił stanowisko organu, że skoro skarżący wprowadził organ w błąd nie dokonując przyorania międzyplonu, to nie można mówić o istnieniu po jego stronie dobrej wiary, polegającej na usprawiedliwionym okolicznościami sprawy przekonaniu o prawidłowym działaniu. Takie działanie skarżącego było świadome i miało na celu otrzymanie płatności. WSA podkreślił też, że prosta analiza jednego wniosku nie doprowadziła organu do wykrycia błędu, bowiem aby błąd organu, do którego doprowadził skarżący, mógł zostać wykryty, należało dokonać analizy kolejnych wniosków, ponieważ to w następujących po sobie wnioskach wskazano, że plonem głównym było żyto ozime.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), WSA przywołał treść art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i stwierdził, że rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy ARiMR wskazują, iż to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zdaniem WSA, skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przejawiał żadnej aktywności, a zatem nie może przerzucać obowiązku gromadzenia materiału dowodowego na organ administracyjny. Natomiast za niezrozumiały uznał WSA zarzut nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie oględzin, skoro skarżący w postępowaniu administracyjnym takiego wniosku nie składał.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 73 ust. 5 w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 796/2004 przez:

- błędne przyjęcie, że skarżący działał w złej wierze i w konsekwencji tego w sprawie ma zastosowanie 10-letni termin na dochodzenie zwrotu wypłaconej kwoty, podczas gdy w sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącego (abstrahując w tym miejscu od niezasadności obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu dopłat) od obowiązku zwrotu świadczenia, ponieważ od daty pierwszego powiadomienia skarżącego o rzekomym (wg organów administracji) nieuzasadnionym charakterze płatności minęły 4 lata, a skarżący działał i działa wobec organów w dobrej wierze;

- nieudowodnione przyjęcie, iż "zła wiara" u skarżącego wystąpiła, ponieważ zarówno organy administracyjne, jak i WSA zupełnie nie uzasadniły swojego twierdzenia, ograniczając się jedynie do oświadczenia, iż "[...] skoro to producent wprowadził organ w błąd, nie dokonując przyorania międzyplonu, to nie można mówić o istnieniu po jego stronie dobrej wiary polegającej na usprawiedliwionym przekonaniu o prawidłowym działaniu". Kompletnie przy tym pominęły okoliczność, że skarżący działał właśnie w usprawiedliwionym przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania, skoro decyzją organu wypłacono mu określone kwoty (po sprawdzeniu przedłożonej przez niego dokumentacji);

- błędne przyjęcie, że skarżący otrzymał nienależną płatność z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt i obowiązany jest do jej zwrotu wraz z odsetkami;

b) nieuprawnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie nowelizacja rozporządzenia rolnośrodowiskowego wprowadzona rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 46, poz. 302), która w załączniku nr 1 w części II ust. 5 pkt 2 dodała lit. g ("po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara"), ponieważ nowelizacja ta w żadnym razie nie mogła dotyczyć wniosków o płatność za lata 2005 i 2006;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ppsa przez jego błędne zastosowanie i jednocześnie art. 145 § 1 lit. a) i c) ppsa przez jego niezastosowanie w zw. z art. 2 Konstytucji RP, 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż WSA oddalił skargę, a powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, które zostały wydane przez te organy z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem organy:

a) nie sprostały obowiązkowi dochodzenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony;

b) nie respektowały zasady, zgodnie z którą wszelkie niejasności nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony;

c) nie podjęły wszystkich czynności zmierzających do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim odmówiły przeprowadzenia wizji lokalnej (oględzin) nieruchomości skarżącego na okoliczność ustalenia, czy dokonał on prawidłowego zasiewu i zaorania;

d) prowadziły postępowanie wbrew konstytucyjnej zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w kilkukrotnym domaganiu się złożenia od skarżącego wyjaśnień w tej samej sprawie oraz w naruszeniu ciążącego na organach administracji obowiązku wszechstronnego i prawidłowego udzielania informacji w sprawie (zwłaszcza w sytuacji, gdy organy te miały do czynienia z osobami po raz pierwszy starającymi się o przedmiotowe płatności), a w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu prawidłowe skorygowanie wniosków o płatność za 2005 r. i za 2006 r.;

e) błędnie uznały, że w sprawie skarżący nie działał w dobrej wierze, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, iż winnym zaistniałej sytuacji jest wyłącznie organ administracji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Dyrektor OR ARiMR (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustanowiona powołanym przepisem zasada związania skargą kasacyjną oznacza, że jeżeli nie wystąpią przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 ppsa - a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, nie jest władny badać czy wyrok ten nie narusza innych przepisów, niż wskazane w jednoznacznie postawionych sądowi I instancji zarzutach, lecz zobowiązany jest ograniczyć się do oceny czy zaskarżony wyrok uchybia przepisom wskazanym w ramach podstaw z art. 174 ppsa. Konsekwencją związania podstawami skargi kasacyjnej jest z kolei wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (procesowego, materialnego), którym zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną uchybił sąd I instancji.

Mając powyższe ogólne zasady na uwadze należy stwierdzić, że podstawy kasacyjne nie zostały sformułowane w sposób w pełni prawidłowy.

I tak, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania - w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - jej autor powołał m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, który to przepis dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie opisują precyzyjnie, jakie to ustalenia faktyczne zostały dokonane wadliwie, odnoszą się przede wszystkim do kwestii ustalenia braku dobrej wiary skarżącego. Tylko pkt 2 lit. c) petitum skargi sugeruje wadliwość ustaleń faktycznych dotyczących kwestii prawidłowej realizacji planu rolnośrodowiskowego (prawidłowego zasiewu i zaorania). Podnosząc zaś zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi nie stwierdza jednoznacznie, czy chodzi o błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego.

Wskazana wadliwość konstrukcji podstawy kasacyjnej nie uniemożliwia jednak odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Tym niemniej przyjąć trzeba, że w istocie postawione WSA zarzuty dotyczą przede wszystkim błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a to art. 73 ust. 5 w zw. z art. 73 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 796/2004, przy niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego co do dobrej wiary skarżącego.

Najistotniejszą okolicznością faktyczną, stanowiącą podstawę prawną przedmiotowych decyzji jest ustalenie, że skarżący nie zrealizował programu rolnośrodowiskowego przez niedokonywanie przyorania międzyplonów. Zobowiązał się do tego składając wniosek o płatności. Obowiązek taki wynikał też z rozporządzenia rolnośrodowiskowego (pkt 5 ppkt 2 lit e załącznika nr 1 do tego rozporządzenia) zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania płatności, jak i w brzmieniu wprowadzonym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. Tym samym trafnie WSA uznał, że nie można zarzucić organom zastosowania przepisu w brzmieniu nadanym przywołaną nowelizacją, gdyż przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia pozostał niezmieniony. Fakt braku przyorania międzyplonów został ustalony przez organy w oparciu o zebrane w sprawie dowody, to jest przede wszystkim porównanie treści wniosków o płatności za kolejne lata. Trafnie WSA ocenił prawidłowość tych ustaleń, wskazując przy tym, że w chwili składania wniosków mogło znajdować się w polu zboże ozime jako plon główny do zebrania w roku składania wniosku, a po nim jako międzyplon mogło być posiane ponownie takie samo zboże ozime. Dopiero konfrontacja z treścią kolejnego wniosku, gdzie w plonie głównym została powtórzona roślina z międzyplonu wniosku poprzedniego wskazywała na nieprawidłowość, bowiem nie jest możliwe, by zboże ozime przyorane jako międzyplon wiosną było jednocześnie wysiane jako plon główny do zebrania w tym samym roku. Nie można skutecznie zarzucać WSA wadliwej oceny działań organów w tym zakresie. WSA trafnie wskazał na brak inicjatywy dowodowej skarżącego w wykazywaniu okoliczności przeciwnych (dokonania przyorania międzyplonów), a nawet odmowy złożenia przez niego wyjaśnień i przedstawienia dokumentacji, którą zobowiązany był przedstawić. W tym stanie rzeczy za nieuzasadnione należało uznać podniesione w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania co do ustalenia faktu niedokonania przyorania międzyplonów.

Omawiając te zarzuty należy przy tym wskazać, że art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie mógł zostać naruszony, bowiem nie miał w sprawie zastosowania.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi dotyczących kwestii dobrej wiary (czy jej braku) należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 (według którego odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem). W myśl zaś objętego podstawami kasacyjnymi art. 73 ust. 5 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat. Z treści przepisu wynika zatem, że zasadą jest dziesięcioletni okres przedawnienia dla zwrotu nienależnie pobranych płatności, liczony od przyznania płatności do pierwszego powiadomienia o niezasadnym charakterze płatności. Wyjątkiem jest zaś sytuacja, gdy beneficjent działał w dobrej wierze. Znaczy to, że ocena tego czy beneficjent działał w dobrej wierze - jest okolicznością istotną w sprawie i musi być przedmiotem wnikliwych ocen.

Odnosząc się do oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 - co do prawidłowości rozumienia użytego w nim pojęcia "dobrej wiary" - należy przypomnieć, że zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania w czym przejawia się wadliwa interpretacja, dokonana przez sąd I instancji oraz jak, według strony odmiennie, przepis winien być odczytany. Takiej analizy autor skargi kasacyjnej nie przedstawia. Powołuje się natomiast na domniemanie dobrej wiary wynikające z art. 7 kodeksu cywilnego i wynikający z tego obowiązek udowodnienia złej wiary przez organy. W takiej sytuacji należy rozumieć podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 jako zarzuty zarówno błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 7 kodeksu cywilnego nie ma w sprawie zastosowania, bowiem regulacje dotyczące płatności rolniczych nie należą do systemu prawa cywilnego. Nie może zatem skarżący jako beneficjent oczekiwać, że chroni go dobra wiara i to organ ma wykazać jej brak. To on powinien wykazać, że okoliczności sprawy usprawiedliwiały jego błąd. Jednak nie wykazał takiej inicjatywy dowodowej.

Przyjęte przez WSA rozumienie "dobrej wiary" określone w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 odpowiada prezentowanemu w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał zaś, że wyrażenie to wiąże się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie, istotą których jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie podmiotu, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. Podnoszone jest też, że ocena okoliczności konkretnej sytuacji - co do uznania błędu za usprawiedliwiony – i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11). Zatem ocena czy w danej, konkretnej sprawie mamy do czynienia z beneficjentem działającym w dobrej wierze jest jednak nie tyle kwestią wykładni omawianego zwrotu, co należy do sfery stosowania prawa. O braku dobrej wiary przesądzało to, że skarżący nie wykonywał swoich zobowiązań rolnośrodowiskowych, to jest nie dokonywał przyorań międzyplonów. Nie można tu mówić o pozostawaniu przez niego w dobrej wierze, skoro już składając wnioski o płatności zobowiązywał się do przestrzegana warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez 5 lat oraz oświadczył, że znane mu są zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego. A to przecież z treści przepisów prawa (rozporządzenia rolnośrodowiskowego) wynikał jasno sformułowany, podstawowy obowiązek dokonywania przyorania międzyplonów. Niewskazanie przez organy skarżącemu wcześniej (na podstawie analizy wniosków na kolejne lata), że nie realizuje programu rolnośrodowiskowego nie powoduje, że brak przez niego realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego powinien być uznany za działanie w dobrej wierze.

Zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego co do wykładni i zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 nie zasługiwały na uwzględnienie. WSA dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Trafnie też WSA przyjął, że organy nie naruszyły przepisów postępowania (wskazywanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) przy ustalaniu stanu faktycznego w zakresie okoliczności pozwalających ustalić brak dobrej wiary skarżącego w rozumieniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. W konsekwencji prawidłowo został ten przepis prawa materialnego zastosowany.

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrot kosztów zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (900 zł).