Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2082/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1159/14 w sprawie ze skargi P. A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 9 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz P. A. Spółki z o.o. z siedzibą w B. 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. A. Spółki z o.o. z siedzibą w B.na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 9 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") decyzją z 13 lutego 2013 r. przyznał poprzedniczce prawnej Spółki (R. A. sp. z o.o.) płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie 80.888,20 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości 69.582,30 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) w wysokości 11.305,90 zł. Płatności UPO zostały pomniejszone o kwotę 6.707,69 zł ze względu na ich modulację. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ I instancji wskazał między innymi przepisy: art. 7 ust. 1 – 2 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164; dalej: "ustawa o płatnościach"), § 17a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 326 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 9 marca 2009 r.") oraz art. 104 k.p.a. Pomniejszenie płatności UPO uzasadniono art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. Jak wskazał organ I instancji, przepis ten stanowi, iż w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich przekracza 5 0000 euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5 000 euro.

Orzekając na skutek odwołania Spółki Dyrektor ARiMR decyzją z 16 kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję wyjaśnił, że dokonane zmniejszenia płatności na rok 2012 wynikają z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r., art. 7 ust. 1 – 2, art. 10 ust. 1 – 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. Wskazał nadto na art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z dnia 30 marca 2010 r.) oraz stawkę płatności UPO do 1 ha upraw w 2012 r. (211,80 zł), zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających za 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1309). Ponieważ łączna wartość płatności (JPO i UPO) przekraczała równowartość kwoty 5.000 euro, przeliczonej według kursu ustalonego na zasadach wynikających z przepisów, o których mowa w tym rozporządzeniu z 9 marca 2009 r. (4,1038 zł), dokonano stosownego jej pomniejszenia (o 10 %), zgodnie z § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. oraz art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej KE z 24 lipca 2012 r. Całkowita kwota zmniejszenia płatności (równowartość kwoty 1.634,51 euro przeliczona po kursie 4,1038 zł) została ustalona w prawidłowej wysokości (6.707,69 zł). Ostateczna kwota przyznanej Spółce UPO wynosi 11.305,90 zł (po pomniejszeniu). Odnosząc się do zarzutów dotyczących podstawy prawnej pomniejszenia, organ odwoławczy nie dopatrzył się żadnych uchybień w tym zakresie. Wskazał na zrównanie w 2012 roku poziomu płatności stosowanego w krajach UE-15 i w nowych państwach członkowskich (90%). Stwierdził, że decyzja wykonawcza KE z 24 lipca 2012 r. została wydana zgodnie z przepisami unijnymi i skierowana do Polski. Dlatego Polska, jako jej adresat, winna stosować się do obowiązujących przepisów prawa unijnego, także decyzji KE. Zarzuty odwołania uznał zatem za chybione.

W wyniku rozpoznania skargi Spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 438/13 uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z 16 kwietnia 2013 r. W ocenie sądu decyzja Dyrektora ARiMR z 16 kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dyrektor ARiMR nie wyjaśnił w sposób wystarczający, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy wskazanych przez organ przepisów regulujących tzw. modulację płatności. Za niewystarczające uznać należy powoływanie się przez organ odwoławczy na przepisy art. 7 (w tym ust. 4) ustawy o płatnościach, § 17a rozporządzenia z 9 marca 2009 r., art. 7 ust. 1 – 2, art. 10 ust. 1 – 2 i art. 132 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 1 ust. 4 decyzji KE z 24 lipca 2012 r. Tym bardziej, że organ ten nie wykazał, iż ostatnio wymieniony akt został w sposób należyty opublikowany, wiążąc swoimi przepisami zarówno państwo członkowskie, do którego został skierowany (RP), jak i polskich rolników. Dyrektor ARiMR nie wykazał też zdaniem Sądu, że spełnione zostały warunki, o których mowa w przepisach art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pozwalające na zastosowanie w realiach niniejszej sprawy modulacji. Lakoniczne wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczące "zrównania w 2012 roku poziomu płatności stosowanego w krajach UE-15 i w nowych państwach członkowskich (90%)" Sąd uznał za niewystarczające. Dyrektor ARiMR nie wskazał podstaw do takiego stwierdzenia. Za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się w sposób wiążący do wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. W świetle przepisów art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach, a także art. 7 ust. 1 lit. d) oraz art. 10 ust. 1 – 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej jest stosowanie regulacji dotyczących modulacji płatności zgodnie z przepisami prawa unijnego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor ARiMR decyzją nr OB/187/2014 uchylił w całości decyzję Kierownika ARiMR z 13 lutego 2013 r.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zarzucił decyzji organu I instancji naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na brak uzasadnienia faktycznego jako obligatoryjnego elementu decyzji. Przywołał zarzuty Sądu zawarte w wyroku w sprawie VIII SA/WA 438/13 dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 ustawy o płatnościach i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzucił, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogu art. 107 k.p.a., gdyż przytacza jedynie przepisy prawa, które organ zastosował, nie zawiera zaś właściwego uzasadnienia faktycznego. Charakter stwierdzonych uchybień popełnionych przez organ I instancji – w ocenie Dyrektora ARiMR uniemożliwia ich sanowanie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności zawarta w art. 15 k.p.a.

Dyrektor ARiMR polecił organowi I instancji dokładne wyjaśnienie, na jakich ustaleniach organ oparł swe rozstrzygnięcie, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno stanowić konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien ustosunkować się do całego materiału dowodowego, przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora ARiMR w Warszawie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła, że wobec treści wyroku WSA w sprawie VIII SA/Wa 355/13 Dyrektor ARiMR powinien sprawę rozstrzygnąć, a nie przekazywać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zwłaszcza, że sąd tylko tę decyzję uchylił.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 409/14 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor ARiMR bezpodstawnie uznał, że z wyroku Sądu w sprawie VIII SA/Wa 438/13 wynikała konieczność uzasadnienia stanu faktycznego dotyczącego Spółki. Sąd stan faktyczny sprawy uznał za bezsporny, a więc wystarczająco uzasadniony.

Sąd za trafny uznał zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomniał, że z treści tego przepisu wynika, że organ odwoławczy powinien dążyć w pierwszej kolejności do merytorycznego rozstrzygnięcia, co oznacza, że nawet w przypadku wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej powinien dążyć do wydania decyzji reformatoryjnej zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia powinna być wydawana tylko wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ARiMR w Warszawie zastosuje się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 438/13 i powtórzonych oraz rozwiniętych w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. W szczególności winien wyjaśnić, czy ze względu na uwarunkowania krajowe istnieją podstawy do zastosowania modulacji zgodnie z przepisami art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) 73/2008, a jeśli tak, to uwzględni treść art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia. Winien też wykazać, czy wobec Spółki mogą być stosowane skutki decyzji KE z 24 lipca 2012 r. uwzględniając rozważenie kwestii mocy obowiązującej takich przepisów wobec obywateli. W pierwszej kolejności organ rozważy zastosowanie art. 138 § 1 k.p.a. mając na uwadze, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. nie dotyczy okoliczności faktycznych dotyczących samej tylko skarżącej, których prawidłowość ustalenia została już przez Sad zaakceptowana.

Omówioną na wstępie uzasadnienia decyzją Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej płatności UPO. W uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo odniósł się do kwestii podstaw prawnych do zastosowania modulacji na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wyjaśnił też kwestię obowiązywania decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r.

Od powyższej decyzji P. A. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i oceniając w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięcia uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom określonym dla decyzji organu odwoławczego. Organ II instancji utrzymał bowiem w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach "w części dotyczącej płatności UPO", zaś decyzja ta zawierała również rozstrzygnięcie o przyznaniu jednolitej płatności obszarowej.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Przepis art. 138 § 1 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć. Niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia, którego treść odbiega od przewidzianej w powyższym przepisie. Nie ma przy tym znaczenia czy strona wnosząc odwołanie wskazała, że zaskarża decyzję organu I instancji w części. Organ II instancji zawsze rozpoznaje sprawę ponownie, nie ogranicza się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Z powyższą zasadą kłóciłoby się wydane rozstrzygnięcie, którego treść wskazuje, że organ odwoławczy rozpoznawał tylko sprawę zmniejszenia płatności uzupełniającej z uwagi na tzw. modulację. Treść tego rozstrzygnięcia czyni niejasną kwestię płatności jednolitej, przyznanej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 13 lutego 2013 r. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy jako nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza prawo. Podjęte przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, gdyż jako element podstawowy decyzji nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych.

W tej sytuacji przedwczesną jest ocena czy modulacja przewidziana w art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia 73/2009 została zastosowana w sposób prawidłowy. Aby było to możliwe najpierw samo rozstrzygnięcie musi odpowiadać wymaganiom określonym w art. 138 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie organu administracji polegające na utrzymaniu w mocy w części zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie prawa, podczas gdy na gruncie art. 138 k.p.a. takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne w sytuacji gdy decyzja administracyjna zawiera odrębne rozstrzygnięcia, które mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym a strona uczyniła przedmiotem odwołania tylko jedno z nich i tym samym nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na bezzasadnym uwzględnieniu skargi zamiast jej oddaleniu, mimo że postępowanie administracyjne prowadzone przez organ administracji nie było dotknięte wadą naruszenia przepisów postępowania, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił Sądowi błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy jedna decyzja administracyjna organu I instancji zawiera odrębne rozstrzygnięcia, to niedopuszczalne jest wydanie w trybie art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy w części zaskarżonej decyzji.

Takie stanowisko organu jest nieprawidłowe, a stanowisko Sądu I instancji w tej materii odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne zamieszczanie w sentencji decyzji organu odwoławczego innych jeszcze rozstrzygnięć czy stwierdzeń, poza przewidzianymi w komentowanym przepisie.

W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - mającą walor zasady konstytucyjnej, jako że art. 78 Konstytucji RP statuuje prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji - organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny w postaci uruchomienia postępowania odwoławczego, przenosząc na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją nieostateczną organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 Nb 1 i 5, i tam powołane orzecznictwo). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co w szczególności oznacza, że sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama pod względem zakresu (tak podmiotowego, jak i przedmiotowego) ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą uprzednio przez organ pierwszej instancji. Innymi słowy, zakres, w jakim sprawa została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, determinuje także zakres postępowania odwoławczego.

Wbrew stanowisku organu II instancji, w istocie strona zakwestionowała wysokość przyznanej jej płatności, zatem w tym zakresie nie jest możliwe uznanie, że decyzja została zaskarżona w części. W związku z powyższym organ odwoławczy winien był orzec co do całości decyzji organu I instancji.

Prawidłowe zatem jest stanowisko Sądu I instancji uznające, że rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy, jako nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.