Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1157/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.136,137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.7,77 par.1, art.107 par.3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 28 marca 2017 r., znak GN. [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B. i B. B., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach nabytej (wywłaszczonej) parceli katastralnej l. kat. [...]. b. gm. kat. [...], na rzecz wnioskodawców.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone przez organ (wyznaczony do załatwienia sprawy postanowieniem Wojewody z 18 kwietnia 2014 r. znak: [...]) postępowanie wyjaśniające wykazało, że wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości nabytej umową sprzedaży z 13 września 1968 r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele budowy budynku biurowego dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia, zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej z 20 lutego 1968 r. znak: [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. K., zaś z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione osoby - spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli.

Na podstawie pozyskanych do akt sprawy materiałów archiwalnych - ww. umowy sprzedaży i decyzji o lokalizacji szczegółowej wraz z załącznikiem graficznym oraz przesłanego przez Archiwum Urzędu Miasta K. planu sytuacyjno-wysokościowego, na który naniesiono projektowany budynek biurowy dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia, organ ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa ww. budynku. Organ I instancji posiłkował się w tym zakresie również informacją z Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., z której wynika, iż w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość była położona w terenach oznaczonych symbolem A45MW, tj. istniejącej zabudowy wielorodzinnej przewidzianej do uporządkowania (sanacja), uzupełnienia (plomby, nadbudowy), modernizacji i adaptacji, na których obowiązywał zakaz zabudowy prowizorycznej, zaś ewentualna nowa zabudowa (plomby) miały być przeznaczone pod usługi.

Dla ustalenia stanu faktycznego organ podjął szereg czynności opisanych w uzasadnieniu decyzji, m.in. zwrócił się do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z prośbą o przesłanie zdjęć lotniczych wywłaszczonego terenu za okres od roku 1968 do roku 1978. W odpowiedzi CODGiK przekazał do akt sprawy trzy zdjęcia przedmiotowego terenu: z dnia 14 września 1970 r., 22 sierpnia 1975 r. i z roku 1982. Na fotografii z roku 1970 widać wyraźnie, iż na przedmiotowym terenie brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Natomiast zdjęcia z 1975 r. oraz 1982 r. przedstawiają wybudowany budynek przy ul. [...], który częściowo znajduje się na działce nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K.. Fotografie te potwierdzają zeznania przesłuchanego świadka wskazujące, iż na przedmiotowej nieruchomości w latach 70 - tych XX w. powstał budynek biurowy [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia.

Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy Zarządzenia nr [...] Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 lipca 1991 r. ustalono, iż wszczęto likwidację przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: Biuro Studiów i Projektów Budownictwa Służby Zdrowia w K., ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano m. in., że celem likwidacji ww. przedsiębiorstwa jest oddanie jego mienia do odpłatnego korzystania przez Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością - [...] w K.. Likwidowane przedsiębiorstwo miało w swoim zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa, natomiast budynek biurowy wraz z urządzeniami towarzyszącymi wybudowany został ze środków Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej.

Organ zaznaczył, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na nim celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A zatem późniejsze wykorzystanie nieruchomości, już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyr. WSA w Krakowie z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 629/16).

Reasumując zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody, przedstawione w uzasadnieniu decyzji, zdaniem organu wskazują, iż na przedmiotowym terenie, w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zrealizowano cel wywłaszczenia, określony jako budowa budynku biurowego dla [...]. Wobec powyższego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach nabytej (wywłaszczonej) na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia i dlatego orzeczono o odmowie jej zwrotu.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożył A. B., zarzucając jej błędne ustalenia dotyczące stanu faktyczno-prawnego i wydanie w oparciu o nie zaskarżonego orzeczenia, wnosząc o jego uchylenie i rozstrzygnięcie o zwrocie wnioskowanej nieruchomości.

Wojewoda decyzją z dnia 14 lipca 2017 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

Organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."). poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zastosowania powołanej regulacji jest ustalenie w pierwszej kolejności, iż wniosek o zwrot dotyczy nieruchomości wywłaszczonej w ścisłym rozumieniu, tj. przejętej na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, bądź w jednym z trybów wskazanych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz że wniosek o zwrot został złożony przez uprawnioną osobę - poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015r., sygn. SK [...] (Dz. U. z 2015 r. poz. 1039) art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. - w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem powołanego orzeczenia jest to, że jakkolwiek postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno toczyć się z udziałem wszystkich uprawnionych osób, to jednak brak wniosku od części uprawnionych (których przy podjęciu wszelkich możliwych starań poinformowano o toczącym się postępowaniu i przysługującym im uprawnieniu) nie może stanowić przeszkody do wydania rozstrzygnięcia na rzecz pozostałych uprawnionych - w stosunku do przysługujących im ułamkowych części nieruchomości.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek z 26 maja 2012 r. A. B., do którego następnie przyłączył się B. B. (pismo z 16 sierpnia 2012 r.).

Jak wynika z akt sprawy umową sprzedaży z 13 września 1968 r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nabyta została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako parcela I. kat. [...] b. gm. kat. [...], z przeznaczeniem na cele budowy budynku biurowego dla [...], zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej z 20 lutego 1968 r. znak: [...], wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. K.. Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (art. 136-142) tej ustawy stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr [...]. poz. 79).

W chwili wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność E. B. i Z. B. po połowie, których spadkobiercami są A. B. i B. B., co potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy stosowne dokumenty.

Z dokumentacji geodezyjno - kartograficznej zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wynika, że parcela l. kat. [...] o pow. 0,0354 ha podzieliła się na parcele: I. kat. [...] o pow. 0,0306 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0048 ha (operat ewidencji gruntów nr 13-17.[...]/69 z 19 lipca 1969 r.). Następnie parcela l. kat. [...] została odłączona do księgi wieczystej nr [...], w której uwidoczniono budynek biurowy dla [...]. Parcela l. kat. [...] wraz z innymi utworzyła działkę nr [...] o pow. 0.0962 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] (równoważnik nr ks. rob. [...] Z kolei na podstawie wykazu zmian gruntowych (równoważnik) nr [...] parcela l. kat. [...] weszła w skład działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid[...] która zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 0,1055 ha (wykaz zmian - modernizacja ewidencji gruntów i budynków KERG [...]

W związku z regulacją stanu prawnego dokonano podziału działki nr [...] o pow. 0,1055 ha na działki nr [...] o pow. 0,0043 ha i nr [...] o pow. 0,1012 ha.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., która zgodnie z wykazem synchronizacyjnym - równoważnikiem sporządzonym 12 grudnia 2012 r., nr ks. rob. [...], przez geodetę uprawnionego, odpowiada parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]

Organ w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na informację Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. - jednostki sprawującej w imieniu P. K. zarząd drogami publicznymi zlokalizowanymi na terenie miasta (pismo z 19 sierpnia 2014 r. znak: [...]), z której wynika, że część działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. jest zajęta pod pas drogowy ul. [...] (chodnik), która stanowi drogę publiczną począwszy od uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. K. . Nr [...] z 7 lipca 1986 r.). Obecnie ul. [...] stanowi drogę gminną na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1988 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Powyższa okoliczność stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Powyższy przepis w sposób jednoznaczny określa strukturę własnością nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, zaś jego konsekwencją jest to, że nieruchomości takie są wyłączone z powszechnego obrotu prawnego, w tym z możliwości ich zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem mogą stanowić przedmiot własności tylko i wyłącznie ww. podmiotów publicznoprawnych. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, iż zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). ,,Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2016 r.. sygn. I OSK [...] - dostępny w bazie orzeczeń: [...] - "CBOSA").

Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: "Skoro z art. 2a u.d.p. wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to znaczy, że drogi te - jako istniejące drogi publiczne - wraz z zajętymi pod te drogi gruntami, nie mogą stać się własnością innego podmiotu, aniżeli Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a u.d.p. uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela (zob. J. Jaworski. A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwa C.H.BECK, W. 2011, str. 1043). Przy czym zrealizowanie, na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, inwestycji celu publicznego drogi publicznej, stanowi przeszkodę nie tylko realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., lecz również czyni bezprzedmiotowym badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk [...] (...)" (wyrok z 21 września 2016 r., sygn. II SA/Gd [...], LEX nr 2141772; podobnie w wyrokach WSA w Krakowie z 11 lutego 2015 r.,

sygn. II SA /Kr [...] i z 24 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr [...] oraz NSA w Warszawie z 23 marca 2017 r.. sygn. I OSK [...] - CBOSA).

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K. zajęta jest pod chodnik zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej o kategorii gminnej - ul. [...] w K. - zasadnym jest orzeczenie o odmowie zwrotu tej części ww. działki, jako rzeczy "wyjętej" z obrotu prawnego, przez który należy rozumieć każdą czynność prawną prowadzącą do zmiany właściciela nieruchomości, w tym decyzję o zwrocie nieruchomości, która - w razie jej wydania - wywołałaby skutek w sferze stosunków cywilnoprawnych sprzeczny z jednoznacznym przepisem powszechnie obowiązującego prawa (art. 2a ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 u.g.n.), czego konsekwencją byłaby konieczność uznania jej za dotkniętą wadą nieważności i tym samym niewykonalną od momentu jej wydania.

Z kolei dokonując oceny zbędności pozostałej części przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, iż legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Niemniej należy mieć na względzie, iż przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wydanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie z 8 maja 2013 r., sygn. I OSK [...], z 12 lutego 2014 r., sygn. I OSK [...]; z 10 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK [...] i z 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK [...] oraz wyroki WSA w Krakowie: z 11 września 2014 r., sygn. II SA/Kr [...], z 9 października 2014 r., sygn. II SA/Kr [...], z 12 listopada 2014 r., sygn. II SA/Kr [...] i z 16 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr [...] - CBOSA).

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż określenie celu wymienionego w decyzji administracyjnej orzekającej o wywłaszczeniu bądź umowie sprzedaży ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej lub umowie sprzedaży, z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.

Z kolei ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych w art. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach (por. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomość Lex/el.; wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 298/16. CBOSA).

Jakkolwiek bowiem cel wywłaszczenia musi być co do zasady interpretowany ściśle (por. m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości. Warszawa, 2004 r., s. 209-216, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 1993 r., sygn. SA/Kr 477/93, CBOSA), to jednak zgodnie z utrwalonym w ostatnim czasie poglądem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie "na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (...) wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane (...) proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy z regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" (tak w wyroku tego Sądu z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 1417/13; identycznie np. w wyroku z 17 marca 2016 r. sygn. I OSK [...], CBOSA).

W przedmiotowej sprawie, na podstawie treści ww. umowy sprzedaży z 13 września 1968 r. Rep. [...] oraz decyzji nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. o lokalizacji szczegółowej z 20 lutego 1968 r. znak: [...] wraz z załącznikiem graficznym, można jednoznacznie stwierdzić, iż celem przejęcia przedmiotowej nieruchomości była budowa budynku biurowego dla [...] Oddziału Biura Projektów Służby Zdrowia. Z ww. załącznika wynika natomiast, że pod realizację ww. inwestycji niezbędna była cała parcela l. kat. [...], bowiem zaznaczony obszar lokalizowanej inwestycji obejmuje teren do krawędzi nieruchomości stanowiącej pas drogi, niemniej na dokumencie tym nie uwidoczniono żadnych konkretnych obiektów, w tym zwłaszcza planowanego budynku. Wbrew zatem twierdzeniom odwołania, na podstawie tego tylko dokumentu nie sposób przyjąć, iż którakolwiek cześć dawnej parceli l. kat. [...] - w tym objęta niniejszym postępowaniem parcela l. kat. [...] - była zbędna na ww. cel wywłaszczenia.

Z kolei zgodnie z informacją z Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K., w dacie wywłaszczenia przedmiotowa nieruchomość położona była w terenach oznaczonych symbolem A45MW, tj. istniejącej zabudowy wielorodzinnej przewidzianej do uporządkowania (sanacja), uzupełnienia (plomby, nadbudowy), modernizacji i adaptacji, na których obowiązywał zakaz zabudowy prowizorycznej, zaś ewentualna nowa zabudowa (plomby) miały być przeznaczone pod usługi, co zasadniczo potwierdza, iż planowany budynek biurowy był zgodny z przeznaczeniem określonym dla nowej zabudowy jako "pod usługi".

Natomiast zgodnie z pozyskanym przez organ I instancji z Archiwum Urzędu Miasta K. planem sytuacyjno-wysokościowym z sierpnia 1968 r., przedstawiającym projekt zagospodarowania terenu na potrzeby inwestycji określonej jako "Biurowiec Biura [...]", na który naniesiono projektowany budynek biurowy, ww. inwestycja miała polegać na budowie budynku wraz z infrastrukturą, posiadającego cztery wejścia - w tym jedno od ulicy [...]. Pomiędzy budynkiem, a ul. [...], miała powstać infrastruktura wodnokanalizacyjna (z przyłączem do budynku), elektryczna i kable teletechniczne, zaś na powierzchni gruntu - fragmenty trawników, chodnik i ww. wejście do budynku oraz plac przylegający do ul. [...] (od strony skrzyżowania z ul. [...]). Organ zaznaczył przy tym, iż ww. budynek zaprojektowano w sposób dość charakterystyczny, bowiem nie naniesiono go na ww. plan równolegle do ulicy [...], lecz z pewnym "odchyleniem" - część wschodnia budynku (od strony ulicy [...]) miała powstać w dalszej odległości od ulicy [...] niż część zachodnia, co było związane z przebiegiem ulicy [...] oraz planowaną realizacją przed budynkiem ww. placu przylegającego do ul. [...] od strony skrzyżowania z ul. [...].

Analiza tego opracowania pozwala na stwierdzenie, iż dawna parcela I. kat. [...] była położona na obszarze przeznaczonym pod ww. infrastrukturę, tj. część chodnika, fragmenty trawników oraz wejście do projektowanego budynku wraz ze schodami, zaś pod powierzchnią przebiegać miała infrastruktura techniczna. Powyższe elementy należy uznać za niezbędne dla funkcjonowania budynku (wejście wraz ze schodami oraz fragment sieci kanalizacyjnej wraz z przyłączem do budynku) oraz urządzenia, które należy uznać za typowe dla terenów pomiędzy budynkami, a ulicą (fragmenty chodnika i niewielkich trawników).

Z kolei ze zgromadzonych w sprawie dowodów, tj. archiwalnych zdjęć lotniczych tego terenu z lat 1970, 1975 i 1982, zeznań świadka oraz treści zarządzenia nr [...] Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1991 r. (dotyczącego likwidacji przedsiębiorstwa państwowego pn.: "[...] w K." z siedzibą przy ul. [...]), wynika jednoznacznie, iż projektowany budynek powstał na początku lat 70-tych ubiegłego wieku. Zgodnie z treścią pozyskanego przez organ I instancji opracowania dotyczącego analizy ekonomiczno - finansowej i wyceny wartości przedsiębiorstwa, opracowanego w marcu 1991 r. przez inż. J. W. na zlecenie ww. przedsiębiorstwa państwowego, przedmiotowy budynek został oddany do użytku w 1972 r.

Wraz z ww. budynkiem powstała również jego infrastruktura, w tym wspomniany wcześniej plac przylegający do ul. [...] od strony skrzyżowania z ul. [...], służący - jak wynika ze zdjęć lotniczych tego terenu z 1975 r. i z 1982 r. - jako parking. Wejścia do budynku są niewidoczne, co jednak nie może dziwić, z uwagi na perspektywę, z której wykonano zdjęcia, niemniej oczywistym jest, iż każdy budynek tego rodzaju elementy musi posiadać. Ponadto zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. z 15 lipca 2014 r. znak: [...] wynika, że na działce nr [...]. obr. [...]. jedn. ewid. [...] znajduje się odcinek przyłącza kanalizacyjnego.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia i nie może podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców.

Podstawy dla przyjęcia odmiennych wniosków nie mogą stanowić podnoszone w odwołaniu kwestie związane ze zmianą stanu prawnego tej nieruchomości, polegające na przeniesieniu części dawnej parceli l. kat. [...] (oznaczonej jako I. kat. [...]) do innej księgi wieczystej, jak również regulacja stanu prawnego tej nieruchomości przez odpowiednie jednostki państwowe/samorządowe, bowiem realizacja celu wywłaszczenia następuje poprzez wykonanie konkretnych prac zmierzających do wykonania inwestycji wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej/umowie sprzedaży oraz dokumentacji planistyczno - realizacyjnej, a więc należy do sfery faktów, a nie poprzez czynności związane z ujawnieniem prawa Skarbu Państwa w odpowiedniej księdze wieczystej (czyli w sferze prawnej).

Odnosząc się do kolejnego zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż Biuro Studiów i Projektów [...] w K. zostało zlikwidowane w 1991 r., co zdaniem odwołującego się świadczyć ma o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ odwoławczy podzielił w tym zakresie pogląd wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż obecne zagospodarowanie terenu nie ma znaczenia dla stwierdzenia, czy na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż zgodnie z przepisami u.g.n. i orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanką wystarczającą do uznania realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości jest fakt jego osiągnięcia w przeszłości. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości - już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr [...]). W tym zakresie wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P [...] (OTK-A 2012/11/135, Dz. U. z 2012 r., poz. 1472) orzekł, że "Art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...) w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Na marginesie organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., sygn. akt III CZP 107/14: "Umowa sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości oraz umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na takiej nieruchomości nie są nieważne z powodu ich zawarcia z naruszeniem art. 69 ust. 1 i art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości".

Wobec przytoczonej argumentacji organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 28 marca 2017 r..

A. B. wniósł na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zarzucił błędne ustalenia faktyczne oraz nieprawidłową ich ocenę prawną. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

Podniósł, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w żadnym zakresie nie ustosunkowało się do podniesionych zarzutów odwołania. Już od momentu złożenia w 2012 r. przez A. B. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości było oczywistym, iż jego rodzice dokonali w 1968 roku sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki budowlanej oznaczonej liczbą kat. [...], o pow. 353,8m2, objętej wykazem hipotecznym l. 685 b.gm.kat [...] położonej przy ulicy [...] w K.. Ta sprzedaż, będąca trybem wywłaszczenia, miała za podstawę decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia 20 lutego 1968 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. (znak.: [...]), dla realizacji celu inwestycyjnego, jakim była budowa budynku biurowego dla [...] Oddziału Biura Projektów [...]

Skarżący zarzucił, że dalszą treść uzasadnienia stanowią przytoczone w całości (zacytowane) fragmenty złożonego odwołania od decyzji Starosty [...] z tym, że zostały pominięte pewne jego fragmenty istotne dla prawidłowej interpretacji okoliczności uzasadniających słuszność wniosku o zwrot, a mianowicie do odwołania została powtórnie załączona mapa porównawcza stanu prawnego dla działki ewidencyjnej nr [...], wykonana w 2012 roku przez geodetę W. M., z której jednoznacznie wynikało, że parcela katastralna o l. [...] znalazła się poza linią zabudowy obiektów wzniesionych zgodnie z powołaną decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Mapa ta potwierdzała brak przydatności tej parceli na cele wywłaszczenia, wobec pozostawienia jej w dotychczasowym stanie własności, tj. Skarbu Państwa, ale obrazuje również to, co zostało dokonane w sposób nieprawidłowy przez geodetę opracowującego wykaz zmian gruntowych - równoważników (nr [...], który włączył ją w skład nowoutworzonej działki nr [...], obr.[...] jedn. ewid[...]). W tym miejscu urywa się treść cytatu z odwołania, a dalsza jego treść (pominięta) jest następująca : "która następnie zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...], o pow.0,1055 ha (wykaz zmian danych ewidencyjnych -modernizacja ewidencji gruntów i budynków KERG [...] Ta jednak działka miała nieuregulowany stan prawny, albowiem połączone zostały odrębne ciała hipoteczne i dlatego też w celu uregulowania tych błędów geodezyjnych przeprowadzony został nowy podział działki mający na celu rozdzielenie tych połączonych nieruchomości o odmiennym stanie prawnym. W tym celu, P. K., decyzją Nr [...], z dnia 8.03.2013r., znak [...], orzekł o zmianie danych ewidencyjnych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], jedn. ewid. [...], które polegały na rozdzieleniu odrębnych nieruchomości, połączonych (w sposób nieprawidłowy), w działce nr [...], o pow. 0,1055 ha, w wyniku czego powstały nowe działki, a mianowicie: nr [...], o pow.0,0043ha, dalej pozostającej w lwh 685 g. gm. kat. [...] i nr [...], o pow. 0,1012, też pozostawionej w dotychczasowym Iwh [...] Oczywistym jest, że działka nr [...] o pow.0,0043 ha, odpowiada wywłaszczonej parceli l. kat. [...].". To do tych działań geodezyjnych, zamazujących rzeczywisty stan prawno-własnościowy działek, użyte zostało określenie "manipulacje ", a które przytoczone w cytowanej w uzasadnieniu do decyzji Wojewody treści odwołania, bez podania pełnego, powyżej przedstawionego tekstu, ma wydźwięk pejoratywny dla argumentacji skarżącego.

Skarżący podniósł, że w sytuacji, kiedy przytaczana byłaby do dokonania późniejszych stwierdzeń całość argumentacji uzasadniającej cel żądania, to zakończeniem jej było zdanie, cyt: "Wyczerpane zostały zatem przesłanki umożliwiające zwrot nieruchomości.". Następny bowiem akapit, zawarty w uzasadnieniu odwołania, dotyczył kwestii związanej ze zrealizowanym celem, dla którego dokonano wywłaszczenia, czyli obiektem Biura Studiów i Projektów [...]. Ponieważ również został zacytowany fragmentarycznie, skarżący przytoczył jego pełne brzmienie: "Odnośnie natomiast Biura Studiów i Projektów [...], to uznane zostało ono za zlikwidowane z dniem 30 listopada 1991 r., na podstawie Zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 lipca 1991 r. oraz w oparciu o Postanowienie Sądu Rejonowego dla K. – [...] z 14.11.1992r., uległo wykreśleniu z Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych. Nieruchomość wróciła zatem do dyspozycji właściciela, czyli Skarbu Państwa, którego przedstawiciel, przed jej dalszą odsprzedażą, powinien był zaoferować jej zwrot na rzecz byłych (wywłaszczonych) właścicieli.". Ponieważ ta czynność nie została dopełniona, to w odwołaniu zostało to zaznaczone z powołaniem i przytoczeniem treści tezy zawartej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lutego 2002 r. III CKN [...]. Na tym kończy się część uzasadnienia zaskarżanej decyzji, stanowiąca przytoczenie (zacytowanie) treści złożonego odwołania, z tym, że w nawiasie został dokonany przypis własny orzekającego, o następującej treści : "iż czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na inne cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu jest nieważna.".

W tak przedstawionym stanie faktycznym pominięty został bardzo istotny w niniejszej sprawie argument świadczący o zbędności terenu na cele związane z wywłaszczeniem, a mianowicie przeprowadzony przez organ I instancji dowód z zeznań świadka A. S., która jako osoba będąca długoletnią mieszkanką ulicy [...] z okien swojego mieszkania "widziała wyburzenia zewnętrznych ścian, ale budynek «nie został zrównany z ziemią».". To potwierdza fakt, iż teren był i jest zbędny, gdyż obecny obiekt mieszkalny stoi w granicach poprzedniego budynku biurowego, co zostało już udokumentowane na przedłożonej mapie porównawczej.

Po przedstawieniu powyższego Wojewoda przeszedł do stwierdzeń, w których przywołał obowiązujące procedury dotyczące trybu i zasad obowiązujących przy domaganiu się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powtórzone również zostały zmiany geodezyjne dokonywane w tym terenie, które już zostały dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu do złożonego odwołania od decyzji Starosty [...], a ponownie przytoczone powyżej.

Powtórne jednak opisanie tych zmian geodezyjnych i nowych oznaczeń parcel, w tej części uzasadnienia ma udokumentować, iż wprawdzie cel wywłaszczenia został osiągnięty i pozostała zbędna część nieruchomości, to jednak została ona włączona (w pewnym zakresie) w pas drogowy stanowiący ulicę N. C.. Ta okoliczność stanowi zaś negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów o drogach publicznych. Ten argument jest całkowicie bezzasadny, gdyż ulica ta istnieje w tym rejonie już od dawna oraz była i jest całkowicie urządzona i zagospodarowana. Jeżeli w czasie wydawania lokalizacji szczegółowej byłoby konieczne urządzenie dodatkowej drogi do projektowanego obiektu, to zgodnie z obowiązującymi przepisami powinno było być to ujęte w treści decyzji, jako teren przewidziany do wywłaszczenia.

W dalszych swoich stwierdzeniach Wojewoda wywodzi w oparciu o zmiany ustawodawcze i związane z tym różnorakie orzecznictwo, iż określenie celu podanego w decyzji o wywłaszczeniu lub też zawartej w tym trybie umowie notarialnej ma "szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej oceny przesłanek zbędności tej nieruchomości w kontekście realizacji celu wywłaszczenia.".

Skarżący wskazał, że przytoczona dotychczas stosowana wykładnia zakładająca ścisłą interpretację celu wywłaszczenia jest zasadą, która nie może być zmieniana w miarę następującego wzrostu standardu prawnego i wymagań prawnych. Doprowadziłoby to bowiem do stanu określanego jako "reductio ad absurdum". Wywłaszczenie było i jest aktem przymusu wobec podstawowego prawa własności i zastosowanie jego musiało i musi mieć dokładnie określone podstawy prawne i powody, dla których się go stosuje. Wydawane tzw. decyzje lokalizacyjne i im podobne akty administracyjne, były koncepcjami architektonicznymi zamierzonych inwestycji i wiadomym jest, że z "ostrożności budowlanej" obejmowały swoim zasięgiem dużo większy teren, niż w rzeczywistości było to konieczne. Ta praktyka była szczególnie stosowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż wówczas cena 1m 2 tych "nieruchomości" była bezwartościowa. Skarżący nadmienił, że i wówczas ustawodawca przewidział w art. 34 tejże ustawy, że: "1. Nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli naczelnik powiatu ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. 2. Naczelnik powiatu orzeka o zwrocie nieruchomości za zgodą wywłaszczonego właściciela. 3.Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie pomiędzy ubiegającym się o wywłaszczenie a wywłaszczonym właścicielem. 4. Przepisy art. 29 stosuje się odpowiednio do odwołania od decyzji o zwrocie nieruchomości.".

W świetle powyższego, to przyjęcie tezy, że granice lokalizacji obiektu, określone formą architektoniczną, przyjęte jako podstawa decyzji (umowy) o wywłaszczeniu nieruchomości, wykluczałyby, po zrealizowaniu danej inwestycji tj. wykonaniu celu wywłaszczenia, dokonanie jakiegokolwiek zwrotu jej niewykorzystanej części. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną gwarancją prawa własności.

Skarżący podtrzymał zatem w całej rozciągłości podnoszone zarzuty dotyczące błędnego rozstrzygnięcia kwestii zbędności na cele realizacji obiektu Biura [...] w K. działki, oznaczonej obecnie nr [...], o pow. 43 m 2, w obr. 62, gdyż nie została ona pod ten obiekt wykorzystana. Nowy zaś budynek mieszkalny, wzniesiony w miejscu tegoż "Biura", pokrywa się z jego powierzchnią zabudowy, o czym świadczą nie tylko przedłożone dokumenty, ale i przytoczone zeznania świadka.

Odnośnie marginalnego stwierdzenia organu orzekającego, popartego zacytowaną treścią uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015r. sygn. III CZP [...], skarżący odesłał do ponownego zapoznania się z treścią znajdującego się w aktach sprawy wniosku A. B. z dnia 14 marca 2012 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, skierowanego do Ministra Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, czyli 43 m 2, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. [...]. b. gm. kat. [...]

Podstawowy przedmiot sporu pomiędzy skarżącym, a Wojewodą, stanowiła kwestia realizacji celu wywłaszczenia i w konsekwencji kwestia oceny wystąpienia przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Taka regulacja w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany.

Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniany w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie został) zrealizowany. Określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ.

Przechodząc do wykładni przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, należy wskazać, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK [...], wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK [...]).

Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zatem zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Dokonanie prawidłowej subsumpcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle.

Organy orzekające w sprawie na podstawie dowodów zasadnie przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka nr [...] o pow. 0,0043 ha, czyli 43 m 2, odpowiada parceli l. kat. [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży 13 września 1968 r. Rep. [...] z przeznaczeniem na cele budowy budynku biurowego dla [...], zgodnie z decyzją nr [...] o lokalizacji szczegółowej z 20 lutego 1968 r. Nr [...] wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. K..

Zgodnie z informacją pozyskaną przez organ prowadzący postępowanie z Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. 19 sierpnia 2014 r. /k. 160 akt adm./ część działki nr [...], obr. [...] jest zajęta pod pas drogowy ul. [...] (chodnik). Stanowi ona drogę publiczną na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z 28 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych oraz lokalnych miejskich /Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 7 lipca 1986 r./. Obecnie ulica [...] stanowi drogę gminną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Rację ma organ twierdząc, że powyższe stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości z uwagi na to, że drogi publiczne mogą być przedmiotem własności jedynie podmiotów publicznoprawnych.

Analizując zbędność pozostałej części przedmiotowej nieruchomości należy mieć na uwadze, iż celem jej wywłaszczenia była budowa budynku biurowego dla [...] Zgodnie z planem sytuacyjno-wysokościowym z lipca 1968 r. /k. 260-261 akt adm./ww. inwestycja miała polegać na budowie budynku wraz z infrastrukturą, posiadającego cztery wejścia, w tym jedno od ul. [...]. Obszar pomiędzy budynkiem, a ul. [...], miał stanowić trawnik, chodnik, wejście do budynku oraz plac przylegający do ulicy.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. archiwalnych zdjęć lotniczych z lat 1970, 1975 i 1982 oraz zeznań świadka /k. 259 akt adm./ wynika, że budynek powstał na początku lat 70-tych XX wieku. Z opracowania dotyczącego analizy ekonomiczno-finansowej i wyceny wartości przedsiębiorstwa sporządzonego przez inż. J. W. /k. 232 akt adm./ wynika, że budynek został oddany do użytku w 1972 r. W ślad za nim powstała infrastruktura budynku, w tym plac przylegający do ul. [...], służący, jak wynika ze zdjęć lotniczych, jako parking.

Zgromadzone w aktach administracyjnych dowody nie pozostawiają wątpliwości co do faktu realizacji celu wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego likwidacji Biura [...], co - zdaniem skarżącego - powinno skutkować poinformowaniem byłych właścicieli o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, należy wskazać, że zarzut ten jest bezzasadny, bowiem realizacja celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości wyklucza jej zwrot, bez względu na zmiany własnościowe następujące po fakcie realizacji tego celu. Brak jest więc podstaw do przyjęcia zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organy, stosownie do treści art. 7, 77 i 80 K.p.a., zebrały potwierdzający realizację celu wywłaszczenia materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a następnie dokonały jego rzetelnego rozpatrzenia. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, znalazły również stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. wyraz w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy odniósł się również do zarzutów odwołania.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada równej mocy dowodowej wszystkich dopuszczanych na wniosek, bądź z urzędu, dowodów. Można posłużyć się wszystkimi środkami dowodowymi, które są zgodne z prawem i mogą stać się podstawą do zupełnego wyjaśnienia sprawy. W świetle powyższego nie ma podstaw, by podzielić twierdzenia skarżącego.

Zdaniem Sądu przedmiotowe postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd nie uznaje za celowe ponowne przytaczanie w niniejszym uzasadnieniu prawidłowych ustaleń i rozważań organu odwoławczego, wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ jej twierdzenia i zarzuty, choć wnikliwie sformułowane, nie okazały się uzasadnione. Wyniki sądowej kontroli prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem - w ocenie Sądu - organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało wydanie orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest nieuzasadniona, a zatem Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł o jej oddaleniu.