Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 421/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32,33,40,129 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz /spr./ Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 430/12 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II OSK 421 /13

U S A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 430/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę A.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zwany dalej: "P.I.N.B.", decyzją z [...] października 2010 r. nakazał S.S. rozbiórkę obiektu budowlanego tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr 1 i 2 obr. Śródmieście w Krakowie przy al. [...] w Krakowie, wybudowanego w drugiej linii zabudowy za istniejącymi na tych działkach budynkami o nr 4 i nr 6 - bez decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A.S., zwana dalej: "skarżącą". Jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W przedmiotowym wniosku wskazała, że na stale mieszka Niemczech oraz upoważniła swojego ojca S.S. do odbioru korespondencji. S.S. w dniach od 14 października do 14 listopada 2010 r. przebywał na terenie Republiki Federalnej Niemiec, tym samym nie mógł zadośćuczynić czternastodniowemu terminowi do złożenia odwołania. Skarżąca podała, że pobyt został przedłużony z uwagi na stan zdrowia ojca, który stanowił przeciwwskazanie do odbycia podróży powrotnej do kraju. Następnie 24 stycznia 2011 r. w związku ze spotkaniem biznesowym z przedstawicielami miejskiej jednostki organizacyjnej miasta Krakowa -Krakowskiego Biura Festiwalowego, S.S. powziął informację, że względem niego, a także skarżącej, została wydana ww. decyzja P.I.N.B.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, zwany dalej: "W.I.N.B." lub "organem odwoławczym", postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2012 r. znak: [...], odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że w przedmiotowej sprawie uchybienie terminu nie nastąpiło bez winy skarżącej. W ocenie organu odwoławczego bez wpływu pozostaje fakt udzielenia przez skarżącą pełnomocnictwa S.S., gdyż ani skarżąca, ani jej pełnomocnik nie przedłożyli w organie l instancji stosownego pełnomocnictwa. Skoro pełnomocnik nie przedłożył organowi dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w imieniu skarżącej, w ocenie organu odwoławczego nie można stwierdzić, iż pobyt S.S. poza granicami Polski w okresie, w którym próbowano doręczyć skarżącej przesyłkę zawierającą decyzję miał jakikolwiek wpływ na niemożność złożenia przez nią odwołania.

Organ odwoławczy podkreślił również, że skarżąca w żaden sposób nie wskazała, że korespondencja była doręczana na jej nieaktualny adres. Organ l instancji pismem z 8 lipca 2009 r., nadanym w placówce pocztowej 14 lipca 2009 r., a odebranym przez jej matkę, L.S. w dniu 17 lipca 2009 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz pouczył strony o treści art. 41 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej: "k.p.a.". Tym samym skarżąca zobowiązana była do poinformowania organu o zmianie adresu, czego nie dopełniła. Nadto organ wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków widnieje adres skarżącej - ul. P., Kraków i przytoczył treść art. 22 ust. 2 ustawy z 17. 05. 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, póz. 1287 ze zm.), zwaną dalej: "p.g.k."

Organ odwoławczy konkludował, że niemożność odbioru zaskarżonej decyzji, a tym samym dotrzymania czternastodniowego terminu do złożenia od niej odwołania wynikała z zaniedbania strony w zakresie niedopełnienia przez odwołującą się ciążących na niej obowiązków poinformowania właściwych organów o zmianie miejsca zamieszkania.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2012 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 123 k.p.a., stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.

W uzasadnieniu W.I.N.B. podał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej w trybie art. 44 § 4 k.p.a., w dniu 28 października 2010 r., po uprzednim dwukrotnym awizowaniu przesyłki. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji P.I.N.B. z [...] października 2010 r. strona mogła złożyć najpóźniej 12 listopada 2010 r. Odwołanie skarżącej zostało nadane w placówce pocztowej 31 stycznia 2011 r., zatem zostało wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania nie został przywrócony.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie W.I.N.B. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 59 § 2 k.p.a., w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu przed wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację.

Skarżąca wniosła również skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, która postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2012 r. została odrzucona, jako niedopuszczalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę, stwierdził, że mając na uwadze dyspozycję z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzygając niniejszą skargę w granicach sprawy kontroluje również zasadność postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które poprzedziło wydanie postanowienia o wniesieniu z uchybieniem terminu odwołania na ww. decyzję PINB w Krakowie z [...] października 2010 r.

Sąd stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd przytoczył również treść przepisu art. 134 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że termin do wniesienia odwołania od decyzji P.I.N.B. z [...] października 2010 r. w stosunku do skarżącej upłynął w dniu 12 listopada 2010 r. , ponieważ ww. decyzja została jej doręczona w trybie art. 44 § 4 w zw. z § 1-3 k.p.a. w dniu 28.10. 2010 r., tj. z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym (awizo). A zatem odwołanie złożone przez skarżącą w dniu 31 stycznia 2011 r. zostało złożono z uchybieniem terminu. Nadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja została skierowana do skarżącej na adres uwidoczniony w ewidencji gruntów i budynków tj. ul. P. w Krakowie. Adres taki widnieje także w kopii przedłożonego do akt administracyjnych sprawy wyrysu i wypisu z rejestru gruntów z 9. 06. 2011 r. Nadto skarżąca została poinformowana w trybie art. 41 k.p.a., o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu pismem odebranym przez jej matkę, L.S., w dniu 14 lipca 2009 r.

Sąd I instancji dokonał również merytorycznej oceny postanowienia W.I.N.B. z [...] stycznia 2010 r., którym organ odmówił przywrócenia skarżącej terminu do złożenia odwołania.

Skarżąca wnosząc o przywrócenie uchybionego terminu podniosła, iż jest osobą na stałe zamieszkałą na poza granicami Polski, natomiast reprezentujący ją pełnomocnik, którym ustanowiła ojca S.S., w dniach od 14. 10. do 14. 11. 2010 r. przebywał na terenie Niemiec i z powodów zdrowotnych nie mógł wrócić do kraju przed 14. 11. 2010 r.

Sąd stwierdził, że co prawda zgodnie z przepisem art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika i wtedy wszelkie pisma procesowe doręczane są pełnomocnikowi zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jednakowoż w takiej sytuacji pełnomocnik dołącza do akt sprawy oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.), co w sprawie nie nastapiło. P.I.N.B. w Krakowie nie został w żaden sposób poinformowany, iż interesy skarżącej reprezentuje jej pełnomocnik – S.S.. Kwestia ta nie jest kwestionowana także przez skarżącą.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu we wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, nie uprawdopodobniono okoliczności, które spowodowały, że S.S. bez własnej winy powziął wiadomość o wydaniu przedmiotowej decyzji z [...].10.2010 r., dopiero w dniu 24 stycznia 2011 r., a nie wcześniej, o czym świadczą awiza informujące o przesyłce zawierającej odpis decyzji z [...].10.2010 r., która była skierowana na jego adres zamieszkania.

Konkludując, Sąd uznał, że o zaistnieniu przesłanki "należytej staranności w dochowaniu terminu" można zasadnie mówić wówczas, gdy strona lub jej pełnomocnik (jeżeli jest ustanowiony) uprawdopodobni okoliczności wskazujące na brak po jego stronie jakiejkolwiek winy choćby w postaci niedbalstwa w uchybieniu terminu, natomiast w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że strona skarżąca i jej pełnomocnik dochowali takiej staranności w zachowaniu terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Sąd powołał się na orzecznictwo sądowe, które wyraża pogląd, że dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa stanowi przesłankę wyłączającą przywrócenie terminu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu przed wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, Sąd uznał zarzut ten za niezasadny. Jak stwierdził Sąd, oba ww. postanowienia zostały wydane w tym samym dniu tj. [...] stycznia 2012 r. i oznaczone tym samym znakiem: [...], to jednak z uzasadnienia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania wynika jednoznacznie, że organ najpierw rozpatrzył wniosek o przywrócenie uchybionego terminu.

W ocenie Sądu, podnoszony przez stronę fakt, iż decyzja z [...].10.2010 r. nie została doręczona jednemu z uczestników postępowania, który zmarł przed jego zakończeniem, nie ma znaczenia dla upływu terminu przysługującego stronie skarżącej do wniesienia odwołania, co oznacza, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz kosztów wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 134 zdanie pierwsze in fine k.p.a., w związku z 58 § 1 k.p.a., w związku z art. 40 § 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż złożona skarga podlega oddaleniu, gdyż nie istnieją żadne przyczyny pozwalające uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a W.I.N.B. w Krakowie w zaskarżonym skargą postanowieniu trafnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jako że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie zasługiwał na uwzględnienie na podstawie wskazanych przez skarżącą okoliczności faktycznych dotyczących pełnomocnika skarżącej, S.S., podczas gdy WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku winien - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 134 zdanie pierwsze in fine k.p.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. - uchylić zaskarżone postanowienie w całości, a to z uwagi na fakt, iż W.I.N.B. w Krakowie w zaskarżonym skargą postanowieniu nietrafnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jako że wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zasługiwał na uwzględnienie na podstawie wskazanych przez skarżącą okoliczności faktycznych dotyczących pełnomocnika skarżącej, S.S.

Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania, iż S.S. nie był w postępowaniu i administracyjnym pełnomocnikiem skarżącej, A.S., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 zdanie pierwsze in fine k.p.a. w związku z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. w zw. art. 22 ust. 2 p.g.k., polegające na przyjęciu, iż złożona skarga podlega oddaleniu, gdyż nie istnieją żadne przyczyny pozwalające uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a WINB w zaskarżonym skargą postanowieniu trafnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jako że na podstawie art. 22 ust. 2 p.g.k., doszło do powstania fikcji doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a na podstawie art. 44 § 1 i 4 w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.k., doszło do powstania fikcji doręczenia decyzji P.I.N.B. z dnia [...] października 2010 r., a w konsekwencji skarżąca, uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od ww. decyzji, podczas gdy WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku winien - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 134 zdanie pierwsze in fine k.p.a. w związku z art. 58 § 1 k.p.a. - uchylić zaskarżone postanowienie w całości, a to z uwagi na fakt, iż W.I.N.B. w Krakowie w zaskarżonym skargą postanowieniu nietrafnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jako, że na podstawie art. 22 ust. 2 p.g.k., nie doszło do powstania fikcji doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a na podstawie art. 44 § 1 i 4 w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.k. nie doszło do powstania fikcji doręczenia decyzji P.I.N.B. z dnia [...] października 2010 r., a w konsekwencji skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od ww. decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazane przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania okoliczności uzasadniały przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w konsekwencji czego zostały naruszone przepisy powołane w komparycji skargi kasacyjnej.

Wywodzono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, S.S. był pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu administracyjnym, co wynika z art. 34 § 4 k.p.a., (autorowi skargi kasacyjnej chodziło zapewne o art. 33 § 4 k.p.a.) skoro jest on jej ojcem, a sprawę należy zaliczyć do kategorii mniejszej wagi względem skarżącej albowiem to S.S. był głównym adresatem wydanej ostatecznie decyzji.

Podniesiono, że nie można podzielić poglądu, iż W.I.N.B. nie posiadał wiedzy o fakcie udzielenia pełnomocnictwa, jako że organ ten dokonywał w toku postępowania doręczeń pism kierowanych do skarżącej na adres S.S. i doręczenia te były traktowane przez organ administracyjny jako skuteczne. Równocześnie nie był to właściwy adres do doręczeń dla skarżącej, jako że przez cały czas trwania postępowania administracyjnego skarżąca cały czas przebywała i przebywa w Republice Federalnej Niemiec.

Wskazano, że nie można wymagać od strony (pełnomocnika strony) ani nieprzerwanego oczekiwania w miejscu zamieszkania na doręczenie jej pisma przez prowadzący postępowanie organ, ani też wymagać od strony (pełnomocnika strony) ustanowienia pełnomocnika (dalszego pełnomocnika) do działania w jej imieniu w przypadku czasowej nieobecności pod wskazanym adresem (przytoczono wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 czerwca 2011 roku, I SA/Sz 232/11), co stanowiłoby przekroczenie miary należytej staranności i dlatego też uznać należy, że zarówno dobrowolny wyjazd, jak i choroba niebędąca chorobą uniemożliwiającą jakiekolwiek własne działanie lub działanie przez osobę trzecią, muszą usprawiedliwiać uchybienie terminu stosownie do art. 58 § 1 k.p.a.

Podkreślono, że w okresie od dnia 14 października 2010 r. (tj. od daty pierwszego awizowania przesyłki dla S.S.) do dnia 14 listopada 2010 r. S.S. przebywał w Republice Federalnej Niemiec, z tym, iż przebywał tam do dnia 27 października 2010 r. dobrowolnie, z wizytą u skarżącej, a do dnia 14 listopada 2010 r. - przymusowo, wskutek choroby i zalecenia lekarskiego. W konsekwencji, do dnia 14 listopada 2010 r., pełnomocnik skarżącej oraz skarżąca nie ponoszą żadnej winy w uchybieniu terminu.

Pełnomocnikowi skarżącej oraz skarżącej nie można przypisać także winy w uchybieniu terminu w okresie od dnia 15 listopada 2010 r. (tj. od dnia powrotu pełnomocnikowi skarżącej do Polski) do dnia 24 stycznia 2011 r. (tj. daty powzięcia wiedzy przez pełnomocnika skarżącej o wydaniu decyzji), albowiem termin odbioru przesyłki z decyzją upłynął bowiem w dniu 28 października 2010 r.

Wywodzono, że S.S. po powrocie do Polski nie mógł poczynić czynności zmierzających do ustalenia, jakiej przesyłki awiza dotyczyły, ponieważ nie mógł już jej odebrać, a ponadto na awizie nie znajdują się informacje dotyczące nadawcy przesyłki, a udzielenia takiej informacji odmówili pełnomocnikowi skarżącej przedstawiciele poczty. W konsekwencji, pełnomocnikowi skarżącej (a tym samym - samej skarżącej) nie można przypisać jakiegokolwiek braku staranności aż do dnia 24 stycznia 2012 r.

Podniesiono, że w przypadku nieuznania, iż S.S. był w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem skarżącej, zaskarżone skargą postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania było tym bardziej bezzasadne.

Wywodzono, że jakkolwiek skarżąca nie dopełniła obowiązku określonego w art. 22 ust. 2 p.g.k., co do wskazania swego aktualnego adresu, to jednak przepis ten nie wprowadza fikcji prawnej doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków, w przypadku, gdy (przyszła) strona postępowania administracyjnego zaniedba aktualizacji tego adresu. Powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 roku (sygn. akt II OSK 593/07), w którym stwierdzono, że z przepisów p.g.k., nie wynika aby miały one "szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym". Jak wywodzono w skardze kasacyjnej, organ był w konsekwencji uprawniony i zobowiązany do ustalenia właściwego adresu skarżącej, albowiem w przypadku niemożliwości ustalenia tego adresu w Polsce, organ winien postąpić stosownie do art. 34 § 1 bądź 2 k.p.a., tj. albo wystąpić do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej albo - w razie konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki - samodzielnie ustanowić takiego przedstawiciela do czasu ustanowienia przedstawiciela przez sąd. Doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania - a w konsekwencji także decyzji, od której odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu złożyła skarżąca - winno nastąpić na adres przedstawiciela (art. 48 § 1 k.p.a.). W konsekwencji podniesiono, że doręczenia ww. pism były wobec skarżącej bezskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, a więc granicami, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśliła w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie pozostaje wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na postanowienie W.I.N.B., nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., granice sądowej kontroli wyznaczają granice sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt. Skoro więc przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to okoliczność ta przesądza, o tym, że tak, kontrola Sądu I instancji, jak i zarzuty skargi kasacyjnej muszą mieścić się w granicach sprawy, w której podjęto zaskarżone rozstrzygnięcie.

Należy również stwierdzić, że wydane przez W.I.N.B., postanowienie z [...] stycznia 2012 r., nr [...], którym organ ten odmówił na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, stanowi odrębną sprawę administracyjną od sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, co oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 58 § 1 k.p.a., nie mogą odnieść skutku.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor, zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., wiąże nie tylko z przepisem art. 58 § 1 k.p.a., ale również odnosi do art. 134 k.p.a., co uzasadnia ustosunkowanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organem I instancji, w sprawie budowy bez pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego (względem którego P.I.N.B., decyzją z [...] października 2010 r. nakazał S.S. rozbiórkę), skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika, swego ojca, S.S., co obligowało tenże organ do doręczenia mu decyzji w przedmiocie rozbiórki, jako pełnomocnikowi skarżącej, na podstawie art. 40 § 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, na powyższym etapie postępowania, pełnomocnictwo procesowe nie zostało udzielone S.S., w jakiejkolwiek formie. Ponadto, ww. akta nie potwierdzają twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, że organ dokonywał w toku postępowania doręczeń pism kierowanych do skarżącej na adres S.S. i doręczenia te były traktowane, jako skuteczne. Z ww. akt wynikają okoliczności przeciwne, a mianowicie, że adresatem każdego pisma organu była zarówno skarżąca, jak i jej ojciec, S.S.

Zupełnie chybione jest również twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że występowanie w sprawie S.S., jako pełnomocnika skarżącej wynika z art. 33 § 4 k.p.a., skoro jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, jest on jej ojcem, a sprawę należy zaliczyć do kategorii mniejszej wagi względem skarżącej, albowiem to S.S. był głównym adresatem wydanej ostatecznie decyzji. Przede wszystkim nie została spełniona podstawowa przesłanka powyższego przepisu, a mianowicie wymóg braku wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. S.S. na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji, nie informował organu o zamiarze reprezentowania skarżącej, ani też ona nie wskazała swego ojca swym pełnomocnikiem. Udzielenie przez skarżącą pełnomocnictwa jej ojcu, co wynika z nadesłanego faksu w dniu 1 lutego 2011 r., miało miejsce już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie rozbiórki (dowód: k. 30 akt administracyjnych organu II instancji). Należy też stwierdzić, że sprawy w przedmiocie rozbiórki nie można zaliczyć do kategorii spraw mniejszej wagi. Od decyzji w tej sprawie skarżąca złożyła odwołanie, co wyklucza zakwalifikowanie sprawy tej, jako mniejszej wagi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 858/10, LEX nr 990297), a ponadto sytuacja, w której pełnomocnik strony sam jest zainteresowany wynikiem postępowania, jak ma to miejsce w przypadku ojca skarżącej, wymaga zażądania przez organ od niego pełnomocnictwa, celem ochrony interesów strony reprezentowanej przez niego.

Zważywszy więc na powyższe, należało uznać, że brak było podstaw do traktowania S.S. pełnomocnikiem skarżącej na etapie postępowania przed organem I instancji, a w konsekwencji doręczenia mu przeznaczonej dla skarżącej decyzji w przedmiocie rozbiórki, na podstawie art. 40 § 2 k.p.a.

Co się natomiast tyczy zawartego w skardze kasacyjnej alternatywnego zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 134 zdanie pierwsze in fine k.p.a., w związku z art. 44 § 1 i 4 k.p.a. w zw. art. 22 ust. 2 p.g.k., to sprowadzał się on do kwestionowania faktu doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także decyzji P.I.N.B. z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie rozbiórki, a w konsekwencji kwestionowania również, że uchybiła ona terminowi do wniesienia odwołania od ww. decyzji.

U podstawy powyższych zarzutów legło założenie, że organ był zobowiązany ustalić właściwy adres skarżącej, lecz nie w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków, albowiem z przepisów p.g.k., nie wynika aby miały one szczególne, nadrzędne znaczenie, jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym, jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 3 czerwca 2008 roku (sygn. akt II OSK 593/07).

Analizując powyższy zarzut należało zauważyć, że w przytoczonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział następujący pogląd: "Ponieważ przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron, adresy te – zarówno w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jak i w każdej innej – ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ. Podstawą do tego mogą być też dane z ewidencji gruntów i budynków, lecz z przepisów nie wynika, by rejestry gruntów miały szczególne, nadrzędne znaczenie jako podstawa do ustalania adresów stron w celu doręczenia im pism w postępowaniu administracyjnym..." Z wyroku tego wynika więc okoliczność, że organ administracji może czynić ustalenia adresu strony z wykorzystaniem wszelkich informacji możliwych do uzyskania, a w tym danych z danych z ewidencji gruntów i budynków, z czym należy się zgodzić. Dlatego też nie może być postawiony skutecznie zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 2 p.g.k., który został przez organ wykorzystany do ustalenia adresu strony, tym bardziej, iż z przepisu tego wynika jej obowiązek aktualizacji danych, w tym adresu zamieszkania. Przy rozpoznaniu zarzutu wadliwego doręczenia skarżącej decyzji w przedmiocie rozbiórki z [...] października 2010 r., należało uwzględnić okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji w przedmiocie stwierdzenia, że skarżąca została poinformowana w trybie art. 41 k.p.a., o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu pismem odebranym przez L.S. - matkę skarżącej w dniu 14 lipca 2009 r. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że dalsza korespondencja do skarżącej została doręczona w taki sam sposób, do rąk jej matki, tj. postanowienie PINB z [...] września 2009 r. (vide: k. 142 akt organu I instancji). W powyższej sytuacji, skoro na ustalony przez organ adres, w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków - które, jak wskazano, strona ma obowiązek aktualizować - przeznaczona dla niej korespondencja została odebrana przez jej matkę, w trybie art. 43 k.p.a. i organ nie dysponował jakimikolwiek informacjami, które podważałyby dane adresowe skarżącej, a w tym ewentualnymi wyjaśnieniami jej matki, w którym zaprzeczyłaby adresowi zamieszkania córki, nie można czynić organowi zarzutu braku dalszych poszukiwań adresu strony. Trzeba też dodać, że w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisu art. 43 k.p.a., w oparciu, o który doręczenie zastępcze korespondencji przeznaczonej dla skarżącej do rąk jej matki (z informacją o treści art. 41 k.p.a.), uznano za skuteczne, a wszakże niewątpliwą konsekwencją skuteczności tego doręczenia było z kolei uznanie za skuteczne, tak przez organ, jak i Sąd I instancji doręczenia skarżącej – poprzez awizo - w trybie art. 44 § 4 k.p.a., decyzji z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie rozbiórki.

W świetle więc powyższego, zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów przez Sąd I instancji nie mogły zostać uwzględnione. W konsekwencji więc, zgodnie z ustaleniami tego Sądu należało uznać, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji P.I.N.B. z [...] października 2010 r. w stosunku do skarżącej upłynął w dniu 12 listopada 2010 r. , ponieważ ww. decyzja została jej doręczona w trybie art. 44 § 4 w zw. z § 1-3 k.p.a. w dniu 28.10. 2010 r., tj. z upływem 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym (awizo). A zatem odwołanie złożone przez skarżącą w dniu 31 stycznia 2011 r. zostało złożono z uchybieniem terminu.

Należy również, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony odniósł się merytorycznie do zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wychodząc poza granice rozpoznawanej przez siebie sprawy administracyjnej, czym naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Postanowienie to jest odrębnym od zaskarżonego postanowienia orzeczeniem, na które służy odrębny środek odwoławczy w postaci skargi do sądu administracyjnego.

Należy przytoczyć podniesiony przez stronę skarżącą, a znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 431/12, odrzucił skargę skarżącej na wydane przez organ odwoławczy ww. postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na to, że w ocenie tego Sądu postanowienie to nie kończy postępowania w sprawie i dlatego zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Orzeczenie to zostało uchylone z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2585/12 /12, w którym stwierdzono, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., jako pozbawiające stronę możliwości zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, jest postanowieniem kończącym postępowanie i stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Powyższe okoliczności potwierdzają fakt, że zagadnienie prawidłowości rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji P.I.N.B. z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie rozbiórki, winno być rozstrzygane w odrębnej od niniejszej sprawy, sprawie administracyjnej. W konsekwencji merytoryczne odniesienie się Sądu I instancji do postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania było chybione i bezskuteczne. Naruszenie przepisów postępowania w tym przedmiocie (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie było jednak przedmiotem zarzutów skargi kasacyjnej. Dlatego też brak było przesłanek do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku z powyższych przyczyn.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.