Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3335/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 47 par. 1, art. 65 par. 1, art. 183 par. 1 pkt 5, art. 66 par. 1, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 6 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 100/18 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 grudnia 2017 r., nr WIR.VIII.7840.1.231.2017.GZ w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. U. na rzecz J. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 100/18, po rozpoznaniu skargi J. T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 1 grudnia 2017 r., nr WIR.VIII.7840.1.231.2017.GZ, w przedmiocie pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 października 2017 r., nr WAiB.6740.12.491.180.217.IBJ; 2) zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 października 2017 r., nr WAiB.6740.12.491.180.217.IBJ, wydaną w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, zwana dalej: "Pr.bud."), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. U. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. G. [...] wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego oraz zagospodarowaniem terenu, na terenie działek nr [...] w obrębie [...], jedn. ewidencyjna [...] (adres działek: ul. G. [...]).

Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie rozważań nie podzielił jednakże zarzutu dotyczącego braku kompletności projektu budowlanego. Zauważył, że w tej kwestii skarżący zgłosił zarzuty: - zaniechania wezwania inwestora do przedłożenia opinii geotechnicznej i projektu geotechnicznego; - niezałączenia do projektu budowlanego ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego istniejącego przy ul. G. [...], stwierdzającej stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, a także uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku przez inwestora. Sąd podniósł, że odnośnie braku dokumentacji geotechnicznej słusznie organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność, że dokumentacja badań podłoża gruntowego sporządzona w listopadzie 2016 r. oraz ekspertyza geotechniczna sporządzona ze strony skarżącego w sierpniu 2017 r., nie świadczy o tym, że planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego mogła niekorzystnie wpłynąć na budynek przy ul. G. [...], zwłaszcza, że jak wynika z pierwszego z dokumentów, w opiniowanym podłożu panują proste warunki gruntowe, a woda gruntowa występuje poniżej przewidywanego poziomu posadowienia fundamentów budynku. Podkreślił, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr.bud. projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Jeżeli zatem wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych należy wykonać w zależności od potrzeb, to wymóg dołączenia do projektu wyników takich badań nie jest obligatoryjny. O tym czy występuje potrzeba przeprowadzenia badań decyduje projektant konstrukcji obiektu budowlanego. Jeżeli taka potrzeba istnieje, wyniki tych badań dołączane są do projektu budowlanego. Powyższe powoduje niezasadność zarówno zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr.bud. i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463), jak również podnoszonego w tym zakresie naruszenia art. 6, 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 84 k.p.a. Za niezasadne także Sąd uznał zarzuty odnośnie braku ekspertyzy technicznej stanu obiektu budowlanego przy ul. G. [...]. Wskazał, że ustanowienie w § 206 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") wymagania w postaci sporządzenia ekspertyzy technicznej dotyczy wprost zagadnień natury techniczno-budowlanej i odnosi się do obowiązków projektanta na etapie sporządzania projektu budowlanego. Ekspertyza powinna zostać sporządzona w sytuacji, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowników lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w § 204 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zostało pozostawione decyzji projektanta. Sporządzenie ekspertyzy technicznej nie stanowi bezwzględnego obowiązku w przypadku każdorazowego wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Ekspertyza techniczna obiektu istniejącego będzie wymagana dopiero wtedy, gdy zostaną spełnione warunki z § 204 ust. 5 tego rozporządzenia, to znaczy wtedy, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. W przedmiotowej sprawie potrzeba sporządzenia takiej ekspertyzy miałaby wynikać z zagrożenia bezpieczeństwa budynku przy ul. G. [...] w związku z istniejącymi warunkami geologicznymi. Dotąd jednakże żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów dotyczących stanu podłoża gruntowego na działkach przy ul. G. [...] nie wskazuje, aby takie zagrożenie istniało.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, niezasadny był także zarzut niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic G., [...](zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r. - Dz.U.Woj.[...]. z 2014 r. poz. [...]), poprzez niezgodność projektu budowlanego z ww. aktem prawa miejscowego, gdyż realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie garażu podziemnego spowoduje uszkodzenie systemu korzeniowego drzew wchodzących w skład ogrodu towarzyszącego zabudowie o wartości historyczno-kulturowej zlokalizowanej przy ul. G. [...]. Sąd zauważył, że m.p.z.p. nie zawiera definicji ogrodu. Według definicji zawartej w Słowniku języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/) ogród to "teren zajęty pod uprawę roślin ozdobnych lub użytkowych z wyznaczonymi alejami, ścieżkami, grządkami itp." Sąd stwierdził, że nie można uznać, aby przedłożona przez inwestora dokumentacja, w świetle cytowanej definicji ogrodu w języku potocznym, pozwalała na ocenę, że na nieruchomości przy ul. G. [...] istnieje jakikolwiek ogród. Ani skarżący, ani uczestniczka postępowania nie przedstawili żadnych dowodów, z których można by wywieść, że istniejącą przy ul. G. [...] zieleń należy kwalifikować jako ogród. W konsekwencji organ wydając pozwolenie na budowę nie dopuścił się naruszenia § 8 pkt 4 lit. c) m.p.z.p.

Sąd I instancji podzielił natomiast zarzut dotyczący ustalenia faktycznej całkowitej powierzchni zabudowy terenu objętego inwestycją. Wyjaśnił przy tym, że określenie wielkości powierzchni zabudowy jest obligatoryjnym ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2108 r. poz. 1945, zwana dalej: "u.p.z.p."), zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo (m.in.) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Podkreślił, że w cytowanym przepisie ustawodawca wyraźnie wskazał, że aby ustalić m.in. maksymalną "intensywność zabudowy" należy brać pod uwagę powierzchnię "całkowitej zabudowy", a nie np. powierzchnię "zabudowy naziemnej". Dodał, że w orzecznictwie sądów na tle powyższego przepisu prezentowany jest pogląd, że "intensywność zabudowy" ("wielkość powierzchni zabudowy") powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. W konsekwencji należy przy obliczaniu całkowitej zabudowy nieruchomości brać pod uwagę także kondygnacje podziemne. Nie jest przy tym możliwe, aby prawodawca lokalny dokonał modyfikacji definicji ustawowej "intensywności zabudowy", poprzez własne określenie, jaki rodzaj zabudowy (nadziemna, podziemna) należy brać pod uwagę przy obliczaniu powyższego wskaźnika. Sąd podniósł, że konsekwencją przyjętej powyżej wykładni rozumienia wskaźnika "wielkości powierzchni zabudowy" jest uznanie, iż organ nie dokonał dostatecznych ustaleń pozwalających na zbadanie, czy projekt budowlany spełnia zawarty w § 8 pkt 6 lit. e) m.p.z.p. wymóg maksymalnej powierzchni zabudowy - 40 %. Jak wynika z akt sprawy całkowita powierzchnia terenu objęta inwestycją wynosi 1500 m2, powierzchnia zabudowy nie powinna zatem przekraczać 600 m2. Planowana powierzchnia zabudowy to 589,04 m2 czyli 39,27 % (por. projekt budowlany). Z rysunków projektu budowlanego wynika, że "kondygnacja podziemna", która zajmuje powierzchnię 940,15 m2 wyraźnie wykracza poza obrys "nadziemnej" części budynku wielorodzinnego. W tej sytuacji konieczne jest zatem zbadanie przez organ treści projektu i poddanie jej analizie w celu ustalenia, jaka rzeczywiście jest planowana całkowita powierzchnia zabudowy. Brak właściwych ustaleń w tym zakresie tj. z uwzględnieniem powierzchni kondygnacji "podziemnej" (garażu), jest naruszeniem ciążącego na organie, na mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Mogło mieć to wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że całkowita powierzchnia zabudowy planowanego budynku wykracza poza parametr określony w m.p.z.p.

W ocenie Sądu I instancji, zasadny był również zarzut dotyczący zawyżenia w sposób niezgodny z § 8 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. maksymalnej wysokość budynku wielorodzinnego w sytuacji, kiedy z dokumentacji projektowej wynika, iż teren zostanie podniesiony, a wskazany w m.p.z.p. "poziom terenu" należy rozumieć jako ten, który istnieje w momencie wejścia w życie m.p.z.p. Zgodnie z § 8 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. dla terenu planowanej inwestycji (terenu 78.07-MN.MW1) maksymalna wysokość nowej zabudowy to "4 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 13 m od poziomu terenu". Sąd zauważył, mając na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem, który określa sposób zagospodarowania terenu na przyszłość (a więc biorąc pod uwagę ich stan obecny), że przez wskazany w m.p.z.p. "poziom terenu" należy rozumieć ten poziom terenu, który istnieje w momencie wejścia w życie m.p.z.p. Organy nie ustaliły jaki poziom terenu istniał w ww. momencie na nieruchomości inwestora, a w dokumentacji projektowej brak jest mapy wysokości terenu. Sąd podał, że zgodnie z zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projektem budowlanym budynek wielorodzinny ma mieć wysokość 12,85 m. Wysokość ta została wskazana względem rzędnej 62,70 m (por. oznaczenie p.p.p. = 62,70 na rysunku "Rys. PZT- 03", (s. 62 projektu budowlanego - projektu zagospodarowania terenu). Rzędna wysokości budynku to zatem 75,55 m. Na powyższej mapie zaznaczone są rzędne terenu inwestycji. Przy ul. G. wynoszą one 61,89 oraz 62,10. W kierunku południowym rzędne te zwiększają swoją wartość, co oznacza, że teren nieruchomości, na którym ma być wzniesiony planowany budynek wielorodzinny opada w kierunku północnym tj. do ul. G. Brak jest więc ustaleń jaką rzędną terenu należałoby określić, jako rzędną przed rozpoczęciem inwestycji (tj. poziom terenu, o którym mowa w m.p.z.p.). Jeżeli by zatem przyjmować, że rzędna 61,89 jest to rzędna terenu przed rozpoczęciem inwestycji, to budynek wielorodzinny nie powinien wysokością wykraczać poza rzędną 74,89 (61,89 m + 13 m). Tymczasem jeżeli założyć, że wysokość budynku wynosić będzie 12,85 m, to wysokość budynku przekroczy ww. rządną i wyniesie 75,55 (62,70 m npm + 12,85 m). Podobnie też wysokość budynku przekroczy tę rzędną przy przyjęciu rzędnej terenu przed rozpoczęciem inwestycji 62,10, albowiem jego wysokość osiągnie 74,95 (62,10 m + 12,85 m). W tej sytuacji konieczne jest zatem dokładne skonfrontowanie przez organ treści projektu z zawartymi w dostępnej dokumentacji geodezyjnej informacjami w celu ustalenia, jak przed rozpoczęciem inwestycji jest ukształtowany teren, jakie są jego rzędne (z uwzględnieniem podwyższania się terenu w kierunku południowym), a w konsekwencji ustalenia, czy wskazana w projekcie maksymalna wysokość budynku wielorodzinnego odpowiada wymogowi zawartemu w § 8 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. Obecny brak ustaleń w powyższym zakresie jest naruszeniem ciążącego na organie, na mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Mogło mieć to wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że wskazana w projekcie budowlanym wysokość budynku wykracza poza parametr określony w m.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu, że część kondygnacji (garaż) nie jest częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, co tym samym skutkuje koniecznością stwierdzenia, że te części budynku, jako części nadziemne, nie spełniają wymogu odległości od granicy przewidzianego w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Sąd zauważył, że zgodnie z § 12 ust. 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się. "Poziom terenu" został zdefiniowany w § 3 pkt 15 rozporządzenia jako "przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej". Strop garażu podziemnego sięga rzędnej 62,40 m. Brak ustaleń organu, co do występujących na gruncie inwestora rzędnych terenu przed rozpoczęciem inwestycji, uniemożliwia więc stwierdzenie faktu, czy kondygnacja obejmująca garaż nie jest częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu. Także zatem w powyższym zakresie organ, zdaniem Sądu, naruszając ciążący na nim na mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik poprzez ustalenie, że część kondygnacji (obejmującej garaż) nie jest częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że te części budynku, jako części nadziemne, nie spełniają wymogu odległości od granicy określonego w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. U., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie:

I. prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 47 § 1 p.p.s.a, art. 65 § 1 p.p.s.a. (względnie art. 66 § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez niedoręczenie skarżącemu kasacyjnie pisma z dnia 20 grudnia 2018 r. zatytułowanego "uzupełnienie skargi", a w konsekwencji pozbawienie skarżącego kasacyjnie możliwości ustosunkowania się do sformułowanych w tym piśmie twierdzeń oraz zarzutów i - tym samym - pozbawienie skarżącego kasacyjnie możliwości obrony swych praw i czynnego udziału w postępowaniu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz w zw. z § 3 pkt 15 i § 12 ust. 1 i 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, że organ nie dokonał ustaleń dotyczących obliczenia całkowitej powierzchni zabudowy oraz ustaleń dotyczących ukształtowania terenu (jego wskaźników), podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ poczynił w tym przedmiocie dokładne ustalenia, zgodnie z którymi powierzchnia zabudowy budynku, wysokość budynku oraz odległość od granicy budynku odpowiadają wymogom m.p.z.p., a kondygnacja obejmująca garaż stanowi część budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu terenu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez WSA w Bydgoszczy, że organy dokonały uchybień o charakterze proceduralnym, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według WSA w Bydgoszczy organy dokonały wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, a w rzeczywistości z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy zarówno prawidłowo zinterpretowały przepisy prawa, jak również poczyniły dokładne ustalenia w zakresie oceny stanu faktycznego, tj. spełnił obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

II. prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię dokonaną przez WSA w Bydgoszczy, zgodnie z którą maksymalna powierzchnia zabudowy ustalona w § 8 pkt 6 lit. e) m.p.z.p., powinna być definiowana, jako całkowita powierzchnia zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., podczas gdy całkowita powierzchnia zabudowy stanowi jedynie jedną z dwóch zmiennych niezbędną do ustalenia parametru intensywności zabudowy, której potrzeba określenia w planie miejscowym nie wystąpiła, a ewentualne definiowanie maksymalnej powierzchni zabudowy nastąpić powinno - zgodnie z § 3 ust. 2 m.p.z.p. - w oparciu o Polską Normę PN-ISO 9836:1997;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię dokonaną przez WSA w Bydgoszczy, zgodnie z którą zachowanie całkowitej powierzchni zabudowy było konieczne, podczas gdy wskaźnik wielkości całkowitej powierzchni zabudowy stanowi w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jedynie jedną z dwóch zmiennych niezbędną do ustalenia parametru intensywności zabudowy, której w m.p.z.p. nie określono, a powierzchnię zabudowy wskazaną w m.p.z.p. w takim wypadku determinują przepisy Prawa budowlanego oraz wydane na jego podstawie rozporządzenia wykonawcze, a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez WSA w Bydgoszczy, że organ nie spełnił obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

3) § 8 pkt 6 lit. b) i c) m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię dokonaną przez WSA w Bydgoszczy, zgodnie z którą poziom terenu powinien być mierzony w oparciu o m.p.z.p., podczas gdy poziomu terenu w m.p.z.p. nie określono i powinien być definiowany w rozumieniu § 3 pkt 15 rozporządzenia jako rzędna przyjęta w projekcie, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego uznania przez WSA w Bydgoszczy, że organ nie zbadał dostatecznie materiału dowodowego pod względem ustalenia wskaźników dotyczących wysokości budynku oraz jego odległości od granicy;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnionej pismem z dnia 4 lipca 2022 r., J. T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2022 r. ponownie zajął stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 30 maja 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczną liczbę uczestników postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna, mimo że zawiera częściowo słuszne zarzuty nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania administracyjnego (punkt I.1) skargi kasacyjnej). Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, powołując się na przesłankę z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., upatruje nieważności postępowania w tym, iż nie doręczono mu pisma z dnia 20 grudnia 2018 r., co pozbawiło go możliwości ustosunkowania się do sformułowanych w tym piśmie twierdzeń i zarzutów, a które to następnie - jako jedyne - zostały uwzględnione przez Sąd Wojewódzki. Podnosi przy tym także, że Sąd I instancji, mimo obowiązkowi wynikającemu z art. 66 § 1 p.p.s.a., nie zwrócił ww. pisma pełnomocnikowi strony wnoszącej to pismo. W związku z powyższym, wyjaśnić trzeba, że niedoręczenie stronie przez sąd pisma procesowego stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zawsze jednak takie uchybienie narusza prawo strony do obrony, podobnie jak nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Przy analizie, czy doszło do pozbawienia strony możności działania, należy najpierw rozważyć, czy nastąpiło naruszenia przepisów procesowych, a w drugiej kolejności trzeba sprawdzić, czy uchybienie to wpłynęło na możność strony do działania w postępowaniu, a w końcu trzeba zbadać, czy pomimo realizacji tych przesłanek strona mogła bronić swych praw, mimo uchybień procesowych. Tylko w razie kumulatywnego spełnienia wszystkich trzech przesłanek można odpowiedzieć twierdząco, że strona została pozbawiona możności działania (zob. wyrok SN z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt III CK 226/02, Lex 163995). W niniejszej sprawie nie można się doszukać spełnienia ww. przesłanek. Mimo iż Sąd I instancji oparł swoje uzasadnienie na kwestiach poruszonych w ww. piśmie to nie można uznać, że strona nie mogła bronić swoich praw. Pełnomocnik strony przeciwnej mógł zapoznać się z tym pismem gdyby przeglądał akta sprawy, ponadto uczestniczył on w rozprawie, z protokołu z rozprawy nie wynika, aby wnosił on o odroczenie rozprawy, celem zapoznania się z treścią pisma, a następnie, celem ustosunkowania się do niego. Nadto, co najistotniejsze, kwestie poruszone w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r. były już podnoszone uprzednio przez stronę (z wyjątkiem dotyczących ustalenia, czy wskazana w projekcie budowlanym maksymalna wysokość budynku wielorodzinnego odpowiada wymogowi zawartemu w m.p.z.p.), a mianowicie w piśmie z dnia 11 czerwca 2018 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, które to pismo doręczone zostało pełnomocnikowi strony przeciwnej (w dniu 4 lipca 2018 r.). Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, a stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie można zatem wykluczyć, że sąd we własnym zakresie zauważyłby wskazane uchybienia, tym samym, wnoszący skargę kasacyjną nie powinien czynić zarzutu Sądowi Wojewódzkiemu, że oparł swoje rozstrzygnięcie na materii wskazanej w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r. Okoliczność, że Sąd I instancji mimo obowiązkowi wynikającemu z art. 66 § 1 p.p.s.a. nie zwrócił ww. pisma nadawcy, stanowi niewątpliwie uchybienie, jednakże pozostające bez istotnego wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać trzeba, że Sąd Wojewódzki zarzucił organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem żaden z zarzutów skargi nie odnosi się do powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, co znacznie ogranicza kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej zauważa powyższe, w zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt I.3) środka zaskarżenia), jednakże podstawy kasacyjne odnoszą się do przepisów prawa materialnego, w tym także zarzut z punktu I.2) skargi kasacyjnej, upozorowany na zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wskazanego wyżej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Taki przypadek nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. Wnoszący skargę kasacyjną poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustalonego przez organy administracji publicznej stanu faktycznego przez pryzmat przepisów prawa materialnego, czego nie może skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia ww. przepisu.

Zamierzonego skutku nie może odnieść także podstawa kasacyjna z punktu I.2) środka zaskarżenia, jak wyżej zauważono, upozorowana na zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd w składzie obecnie orzekającym podziela zapatrywanie Sądu I instancji, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w sferze spełnienia przez inwestycję warunków m.p.z.p. w zakresie powierzchni zabudowy (z zastrzeżeniem, o którym będzie mowa poniżej), wysokości budynku, a także w zakresie spełnienia wymogu z § 12 rozporządzenia. Z analizy uzasadnień wydanych w sprawie decyzji nie wynika, aby kwestie te były przedmiotem rozważań organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 15 i § 12 ust. 1 i 9 rozporządzenia nie jest właściwą podstawą do kwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził zaniechanie podjęcia przez organy administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji - § 8 pkt 6 lit. b) i c) m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, zgodnie z którą poziom terenu powinien być mierzony w oparciu o m.p.z.p., podczas gdy poziomu terenu w m.p.z.p. nie określono i powinien być definiowany w rozumieniu § 3 pkt 15 rozporządzenia jako rzędna przyjęta w projekcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie przyjął Sąd Wojewódzki, że przez wskazany w m.p.z.p. "poziom terenu" należy rozumieć ten poziom terenu, który istnieje w momencie wejścia w życie planu miejscowego. W rozpatrywanym przypadku postanowienia m.p.z.p. w § 8 pkt 6 lit. b) i c) przewidują: maksymalną wysokość nowej zabudowy - 4 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż 13 m od poziomu terenu; - minimalną wysokość nowej zabudowy - 2 kondygnacje nadziemne. Gdyby zaakceptować zapatrywanie skarżącego kasacyjnie i przyjąć jako obowiązującą przyjętą w projekcie rzędną terenu, doszłoby do kuriozalnej sytuacji, że w przypadku późniejszego podwyższenia terenu (po wejściu w życie planu miejscowego) na potrzeby realizacji inwestycji (w wyniku już dokonanych robót w terenie, bądź dopiero zamierzonych), inwestor mógłby zrealizować obiekt znacznie przewyższający otaczające obiekty, naruszając tym samym ład przestrzenny na określonym obszarze, przez który należy rozumieć, takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Słuszna zatem była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, poczyniona na tle rozwiązań projektowych przewidzianych przez inwestora, że konieczne jest dokładne skonfrontowanie przez organ treści projektu z zawartymi w dostępnej dokumentacji geodezyjnej informacjami w celu ustalenia, jak przed rozpoczęciem inwestycji jest ukształtowany teren, jakie są jego rzędne (z uwzględnieniem podwyższania się terenu w kierunku południowym), a w konsekwencji ustalenia, czy wskazana w projekcie maksymalna wysokość budynku wielorodzinnego odpowiada wymogowi zawartemu w § 8 pkt 6 lit. b) m.p.z.p. Ponadto, brak ustaleń organów, co do występujących na gruncie inwestora rzędnych terenu przed rozpoczęciem inwestycji, uniemożliwia stwierdzenie faktu, czy kondygnacja obejmująca garaż nie jest częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, co mogło mieć wpływ na stwierdzenie, że części budynku, jako części nadziemne, nie spełniają wymogu odległości od granicy określonego w § 12 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny za uprawnione natomiast uznaje podstawy kasacyjne zawarte w punktach II.1) i 2) środka zaskarżenia, w zakresie w jakim zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji w zakresie przyjętej wykładni rozumienia wskaźnika "wielkości powierzchni zabudowy".

Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy. Analizowany przepis nie zawiera definicji "powierzchni zabudowy". Z treści § 4 pkt 6 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), wynika natomiast, że "powierzchnia zabudowy" jest powiązana ściśle z pojęciem "powierzchni biologicznie czynnej" i punktem odniesienia dla tej wielkości powinna być powierzchnia działki lub terenu. Z przepisów tych można wyprowadzić wniosek, że czym innym jest wskaźnik (maksymalnej) powierzchni zabudowy, a czym innym wskaźnik intensywności zabudowy. Ten pierwszy wskaźnik określa procent powierzchni działki, który może być zabudowany budynkami i nie może być większy niż 100%, przy czy wskaźnik ten jest powiązany ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej. Natomiast wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Powierzchnia całkowita budynku to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku. Wskaźnik intensywności zabudowy może być wyższy niż 1, gdy łączna powierzchnia wszystkich kondygnacji budynku jest większa niż powierzchnia działki budowlanej. Należy więc rozróżnić pojęcia "powierzchni zabudowy" i "powierzchni całkowitej zabudowy". Powierzchnia zabudowy to powierzchnia liczona (w uproszczeniu) po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku. Wartość ta służy do ustalenia jaki procent działki jest lub ma być zabudowany. Powierzchnia całkowita zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy to suma powierzchni wszystkich kondygnacji budynku lub budynków istniejących lub mających powstać na danej działce budowlanej. Wartość ta ma kształtuje intensywność zabudowy (liczbę kondygnacji i wysokość) - zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 3943/19. Innymi słowy, należy odróżnić wskaźnik powierzchni zabudowy od wskaźnika intensywności zabudowy, które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki. Przy współczynniku powierzchni zabudowy będzie to jedynie powierzchnia budynku w rzucie poziomym, natomiast przy współczynniku intensywności zabudowy będzie to suma wszystkich kondygnacji budynku (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3646/19).

Mając na uwadze powyższe rozważania, stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki nie dokonał należycie ww. rozróżnienia. Sąd nie zauważył, że omawiany m.p.z.p. różnicuje wskaźniki zagospodarowania terenu wskazując w § 8 pkt 6 lit. d), e), f), g), że: "maksymalna i minimalna intensywność zabudowy - nie występuje potrzeba określenia"; "maksymalna powierzchnia zabudowy - 40%"; "minimalna powierzchnia zabudowy - nie występuje potrzeba określenia"; "nakaz zachowania min. 25% powierzchni działki budowlanej jako terenu biologicznie czynnego". Zapisy planu są obowiązujące, nie zostały one we właściwym trybie zakwestionowane. Wypada zaakcentowania, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12). Aktualne natomiast pozostają spostrzeżenia Sądu Wojewódzkiego, że organy administracji nie dokonały dostatecznych ustaleń (nie wynika to z kontrolowanych decyzji) pozwalających na zbadanie, czy projekt budowlany spełnia zawarty w § 8 pkt 6 lit. e) m.p.z.p. wymóg maksymalnej powierzchni zabudowy, także w kontekście zarzutu skarżącego, że część kondygnacji (garaż) nie jest częścią budynku znajdującą się całkowicie poniżej poziomu otaczającego teren oraz w zakresie spełnienia wymogu odległości od granicy przewidzianego w § 12 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.