Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 952/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 827/14 w sprawie ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. uchyla pkt 3 i 4 zaskarżonego wyroku; 3. zasądza od D. M. na rzecz Gminy B. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego


UZASADNIENIE

II GSK 952/15

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi D. M. na uchwałę Rady Miejskiej B. z [...] marca 2014 r. (Nr [...]) w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania stwierdził nieważność § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w pozostałej część skargę oddalił i zasądził od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 557 zł tytułem kosztów postępowania. Jednocześnie orzekł, że zaskarżona uchwała w części określonej w wyroku nie podlega wykonaniu.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu [...] marca 2014 r. Rada Miejska B. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych podmiotów oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Skarżąca, po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na powyższy akt zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie oświaty] w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 7 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu w § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej B. pomniejszenia dotacji oświatowej dla przedszkoli niepublicznych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie bez podstawy prawnej, a także w sposób dyskryminujący przedszkola niepubliczne w stosunku do publicznych.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na:

a) przyjęciu w § 7 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały półrocznego okresu rozliczenia dotacji oświatowej interpretowanego przez organy jako konieczność wydatkowania całości proporcjonalnie przypadającej na okres rozliczenia części (połowy) dotacji bez możliwości wydatkowania jej w drugim półroczu - bez podstawy prawnej;

b) przyjęciu w § 9 ust. 6 tej uchwały w sposób niedookreślony możliwości sporządzania odpisów i kserokopii z dokumentacji podmiotu kontrolowanego bez określenia wysokości oraz podmiotu ponoszącego koszt sporządzenia odpisów i kserokopii, co wprowadza domniemanie, że koszt ich sporządzenia ponosi przedszkole jako podmiot kontrolowany - bez podstawy prawnej.

3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 90 ust. 4 tej ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu w § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały dla potrzeb obliczania wysokości należnej dotacji oświatowej liczby uczniów innej niż rzeczywista wbrew sposobowi obliczania wysokości dotacji uregulowanemu w art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty bez podstawy prawnej ku temu.

4. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 90 ust. 4 tej ustawy oraz art. 7 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP polegające na:

a) przyjęciu w § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały mechanizmu ustalania wysokości dotacji należnej przedszkolom niepublicznym w wypadku zmian budżetowych, który faktycznie pozbawia przedszkola niepubliczne części dotacji oświatowej należnej za miesiąc, w którym dokonano zmian budżetowych w zakresie wysokości dotacji oświatowej dla przedszkoli publicznych, co jest niezgodne ze sposobem ustalania wysokości należnej dotacji uregulowanym w art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty oraz dyskryminuje przedszkola niepubliczne w stosunku do publicznych poprzez przyznanie dotacji w niższej wysokości w tych samych okolicznościach faktycznych bez podstawy prawnej ku temu;

b) przyjęcie w § 5 ust. 4 przedmiotowej uchwały zróżnicowanych warunków uzyskania dotacji przed przedszkola publiczne i niepubliczne, co jest pozbawione podstawy prawnej, sprzeczne z trybem ustalania i udzielania dotacji przewidzianym w art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty i stanowi wprost dyskryminację przedszkoli niepublicznych w stosunku do publicznych.

5. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 3g ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 90 ust. 4 tej ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu w § 9 ust. 1 uchwały możliwości prowadzenia kontroli, o której mowa w art. 90 ust. 3e-3g uchwały, przez osoby niebędące pracownikami organów gminy.

Podnosząc powyższe zarzuty domagała się stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Uzasadniając poszczególne zarzuty podniosła, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji [...] oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Przepis ten wskazuje na zamknięty katalog delegowanych kompetencji prawotwórczych organu. Zgodnie z powyższym organ nie posiada uprawnień do modyfikowania sposobu ustalania wysokości dotacji oświatowej. Tymczasem w § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały organ zdecydował, że dotacje oświatowe dla przedszkoli niepublicznych, w stosunku do placówek publicznych zostaną pomniejszone o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu Gminy. Taka regulacja uchwały nie znajduje żadnych podstaw prawnych i nie mieści się kompetencjach normotwórczych organu określonych w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz jest sprzeczna ze sposobem ustalania wysokości dotacji określonym w art. 90 ust. 1-3 tej ustawy.

Odnośnie do § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały skarżąca podniosła, że interpretowany jest on jako nałożenie na przedszkole obowiązku faktycznego wydatkowania połowy środków pochodzących z dotacji w ciągu połowy roku, stanowiącego okres rozliczeniowy.

Uzasadniając zarzut dotyczący § 9 ust. 6 uchwały, skarżąca wskazała, że prowadzi on do sytuacji, w której kontrolujący w praktyce sporządzają odpisy i kopie dokumentacji na koszt kontrolowanego. W związku z powyższym niezbędne jest dookreślenie, iż koszt sporządzenia kopii i odpisów obciąża żądającego, tj. kontrolującego.

W zakresie zarzutu z pkt. 3 skargi wskazano, że kompetencje Rady Gminy wynikające z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie obejmują możliwości ustalania lub doprecyzowania ustawowo określonych podstaw dotacji. Niedopuszczalne jest zatem przyjęcie w § 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały, że dla obliczenia wysokości dotacji uwzględnia się liczbę uczniów z 1 stycznia dla miesięcy styczeń-sierpień i z 1 września dla pozostałych miesięcy. Taki zapis prowadzi do przyznawania dotacji w wysokości sprzecznej ze sposobem jej obliczania wskazanym w art. 90 ust. 1-3 tej ustawy.

Z kolei w § 6 ust. 3 uchwały przewidziano, że dotacje za miesiące lipiec - sierpień przekazywane są na podstawie informacji o liczbie uczniów lub wychowanków z miesiąca czerwca, z uwzględnieniem uczniów skreślonych z listy uczniów po złożeniu tej informacji. Powyższe rozwiązanie nie tylko narusza kompetencje organu (art. 90 ust. 4 ustawy), gdyż modyfikuje w sposób niedopuszczalny sposób ustalania wysokości dotacji, ale również wprowadza sposób jej obliczania sprzeczny z art. 90 ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty.

Przepis § 4 ust. 1 uchwały wykracza poza kompetencję organu ustaloną w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, gdyż w sposób pośredni prowadzi do modyfikacji - zmniejszenia należnej, zgodnie z art. 90 ust. 1-3 ustawy, przedszkolu niepublicznemu dotacji w stosunku do placówek publicznych, co stanowi nieuzasadnione nierówne traktowanie przedszkoli niepublicznych. Zgodnie z brzmieniem kwestionowanego zapisu w wypadku zwiększenia planowanych przez Gminę wydatków bieżących na utrzymanie ucznia w miejskich przedszkolach, dotacja w zwiększonej wysokości dla przedszkola niepublicznego zostanie naliczona dopiero w kolejnym miesiącu.

W § 5 ust. 4 uchwały organ przewidział, iż w stosunku do przedszkoli niepublicznych nie znajduje zastosowania ustawowa regulacja, zgodnie z którą jedyną przesłanką formalną do udzielenia dotacji jest złożenie wniosku do 30 września roku poprzedzającego, który to fakt już z mocy ustawy uprawnia podmiot do uzyskania dotacji. Organ wprowadził niedopuszczalny wyjątek w postaci otwartego konkursu ofert. W ten sposób organ dokonał niedopuszczalnego wykluczenia i wprowadzenia warunków wyłączających przyznanie dotacji nieprzewidzianych ustawą.

Ostatni z zarzutów dotyczył § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w myśl którego przeprowadzane są kontrole przez osoby niebędące pracownikami organu, ale pracownikami podmiotu trzeciego działającego na rzecz organu wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem skarżącej, czynności kontrolne mogą być wykonywane wyłącznie przez organy jednostek samorządu terytorialnego, tj. przez odpowiednio umocowanych pracowników tych jednostek, albowiem tylko organy jednostek samorządu terytorialnego są uprawnione do przetwarzania danych osobowych uczniów szkół i placówek oświatowych i z tego względu organ nie może powierzyć czynności kontrolnych zewnętrznemu podmiotowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i z ostrożności procesowej podniósł przy tym, że strona nie ma legitymacji do występowania w sprawie, gdyż z dniem 31 sierpnia 2014 r. została wykreślona z ewidencji szkół i placówek oświatowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 12 lutego 2015 roku stwierdził nieważność § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 zaskarżonej uchwały, w pozostałej część i skargę oddalił i zasądził od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 557 zł. tytułem kosztów postępowania. Jednocześnie orzekł, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.

W uzasadnianiu wyroku Sąd I instancji w pierwszym rządzie odniósł się do zarzutu organu jakoby skarżąca nie posiadała legitymacji do skarżenia przedmiotowej uchwały z uwagi na zaprzestanie prowadzenia z dniem 1 września 2014 r. niepublicznego przedszkola. Zarzut ten uznał za nietrafny, bowiem zaskarżona uchwała weszła w życie przed tą datą, a kwestionowane zapisy dotyczą nie tylko niepublicznych przedszkoli, ale i szkół niepublicznych, które skarżąca nadal prowadzi.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności z prawem § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały Sąd meriti uznał go za zasadny. Sąd zgodził się, że niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowi to bowiem naruszenie jednoznacznie sformułowanego w tym zakresie zakazu (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do zasad techniki prawodawczej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w literaturze przedmiotu jednoznacznie przyjęto, że naruszenie tego zakazu trzeba kwalifikować jako istotne.

Na uwzględnienie zasługiwał również, w ocenie WSA we Wrocławiu zarzut strony skarżącej dotyczący § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zdaniem sądu meriti, nie można zasadnie kwestionować tego, że cytowany zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z regułą przyjętą w art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej, stosownie do której, podstawę dotacji stanowi planowana liczba uczniów (wychowanków), podana organowi właściwemu do udzielenia dotacji "nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji". Regulacja ta obliguje osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole do wyprzedzającego planowania stanu osobowego wychowanków, także w okresie miesięcy wakacyjnych.

W sposób oczywisty niezgodny z prawem, tj. z art. 90 ust. 1- 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jest – zdaniem Sądu meriti - § 3 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały. W postanowieniu tym wprowadzono nieznane ustawie, sprzeczne z postanowieniami ust. 1-3 art. 90 podstawy obliczania dotacji, co narusza jednocześnie udzieloną organowi samorządu terytorialnego w ust. 4 art. 90 ustawy o systemie oświaty delegację ustawową.

W ocenie Sądu meriti, nie znajdują natomiast uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi.

Odnośnie do § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że nie może być wątpliwości, że zamieszczenie w przedmiotowej uchwale zapisu o skutkach ewentualnej zmiany uchwały budżetowej gminy nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem jest hipotetycznym przyszłym zdarzeniem, nie ma natomiast przymiotu bezpośredniości i realności.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa w postanowieniach § 5 ust. 4 uchwały. Wskazał w związku z tym, że w art. 1 ust. 20b pkt 1j ustawy o systemie oświaty ustawodawca wprowadził regulację, zgodnie z którą "dotacja o której mowa w ust. 1b, 1c lub 1o jest udzielana pod warunkiem, że osoba prowadząca odpowiednio niepubliczne przedszkole lub niepubliczną inną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Przepisu nie stosuje się w roku w którym dotacja została przyznana w drodze otwartego konkursu ofert. Tak więc twierdzenia skarżącej nie są zasadne, bowiem wyjątek w postaci konkursu i różnicowania warunków uzyskiwania dotacji w zakresie określonym w uchwale są zgodne z treścią zapisu ustawowego art. 1 ust. 20b pkt 1j ww. ustawy.

W zakresie zarzutu dotyczącego § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały, Sąd i instancji w pełni podzielił stanowisko organu, że zapis ten jest zgodny z zakresem delegacji z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jego wprowadzenie jest konsekwencją regulacji przepisu art. 90 ust. 3c ustawy, w świetle której dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zatem, skoro organ co miesiąc przekazuje beneficjentowi kwotę dotacji, tym samym istnieją racjonalnie uzasadnione podstawy do uzyskania od beneficjenta półrocznej informacji zawierającej rozliczenie w zakresie wykorzystania dotacji. Takie rozliczenie umożliwia organowi sprawowanie bieżącej, skutecznej kontroli nad prawidłowością wydatkowania środków objętych dotacją, zgodnie z jej celem.

Sąd meriti nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 90 ust. 3g w zw. z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji RP. Jak wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku, powierzenie przez organ gminy (administratora) przetwarzania danych przez osobę trzecią zostało jednoznacznie dopuszczone przez prawodawcę w art. 31 ust. 1 ustawy o danych osobowych.

Ostatni z zarzutów dotyczył § 9 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej B. W ocenie Sądu I instancji również ten zarzut jest nieuzasadniony. Kwestionowany zapis uchwały dotyczy jedynie prawa do sporządzania kopii i odpisów przez osoby kontrolujące. Sam koszt kontroli zarówno osobowy jak i rzeczowy ciąży na organie. Kwestionowany zapis uchwały w ogóle jednak tej kwestii nie dotyczy.

Za całkowicie bezzasadne, bo nie znajdujące żadnego oparcia w prawie, uznał WSA we Wrocławiu żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały. Wskazał w związku z tym, że uprawnienia do zaskarżenia uchwały wywodzone z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ograniczają się wyłącznie do tych jej postanowień, które naruszają interes skarżącej. Skarżąca nie należy natomiast do kręgu podmiotów, w kompetencji których pozostaje stworzona przez ustawodawcę możliwość podejmowania działań kontrolnych w stosunku do każdego aktu jednostek samorządu terytorialnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik Gminy B. zaskarżył powyższy wyrok w części pkt I stwierdzającego nieważność § 2 ust. 1 i ust. 2, § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w części pkt III zasądzającej od Gminy B. na rzecz skarżącej koszty postepowania oraz w części pkt IV, w którym Sąd I instancji orzekł że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I nie podlega wykonaniu.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz błędną wykładnię art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty jak również art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej B. z [...] marca 2014 r. poprzez nieuwzględnienie, że Rada jest uprawniona do konkretyzacji wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia,

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 1-3 oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z § 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały Rady Miejskiej B. z [...] marca 2014 r. poprzez nieuwzględnienie, że Rada uprawniona jest i posiada delegację do wprowadzenia w uchwale postanowień dotyczących podstaw obliczania dotacji w zakresie ustalenia liczby uczniów na określony dzień,

- przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz błędną wykładnię art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej B. z [...] marca 2014 r. poprzez nieuwzględnienie, że Rada uprawniona jest do doprecyzowania podstaw obliczania dotacji za miesiące lipiec i sierpień

- § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w powiązaniu z § 3 ust. 2 i § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej B. z [...] marca 2014 r. poprzez przyjęcie że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie i że zapis ten stanowi naruszenie jednoznacznie sformułowanego w tym zakresie zakazu,

- naruszenie przepisów postępowania poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że występująca w postępowaniu przed tym sądem skarżąca, która 31 sierpnia 2014 r. utraciła status strony ma legitymację do występowania w sprawie, przez co został naruszony art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz nastąpiło błędne ustalenie strony.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Rada Gminy B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części pkt I, pkt III oraz pkt IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi przez NSA na podstawie art. 188, art. 189 ustawy p.p.s.a. i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji uznającego za niezasadne powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego i co miało stanowić naruszenie jednoznaczne sformułowanego w tym zakresie zakazu (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do zasad techniki prawodawczej) skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd nie wziął pod uwagę tego, że art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej nie określa wysokości dotacji przysługującej na jednego ucznia statuując, że przysługuje ona na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Tak więc zdaniem organu, wysokość dotacji wymagała konkretyzacji w ramach uchwały podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Skarżący kasacyjnie podniósł także, iż w orzecznictwie dopuszcza się powtórzenia uzasadniając je przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały dotyczących procesu dotowania szkół.

Co do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały organ podnosił, że zapis ten odpowiada delegacji z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ustawa nie precyzuje jakiego dnia ma nastąpić wskazanie tych danych, wręcz odwrotnie - nakazuje w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty uregulowanie tych kwestii w uchwale.

W zakresie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 3 uchwały, zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowisko Sądu meriti jest sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych. Wskazano w związku z tym, że w lipcu i sierpniu przedszkola funkcjonują, dotacje są im należne, ale uczniowie do nich nie uczęszczają, tak więc w miesiącach wakacyjnych liczba uczniów ze względów oczywistych nie może ulec zmianie i oparcie wysokości dotacji na informacji uwzględniającej dane z czerwca jest całkowicie trafne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik D. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały podniósł, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty wykazują, iż organ błędnie odczytał uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przedmiotem sporu i zarzutu skarżącej była część zapisu § 2 ust. 1 i ust. 2 uchwały następująca po części redakcyjnej dotyczącej wysokości dotacji, tj. cześć dotycząca pomniejszenia dotacji. Skarga kasacyjna organu jest zatem bezzasadna skoro jej autor nieprawidłowo odczytuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku i stawia zarzut odnoszący się do nieuwzględnienia uprawnienia organu do konkretyzacji wysokości dotacji, w sytuacji, gdy ta kwestia nigdy nie była przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, a więc i zarzut w tej materii nie może być uznany za skuteczny.

W zakresie dotyczącym argumentacji związanej z § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 6 ust. 3 uchwały wskazano, iż dla ustalenia wysokości dotacji miarodajna jest tylko i wyłącznie rzeczywista - faktyczna liczba uczniów, co potwierdzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, z czego wynika, że organ nie może rozliczać liczby uczniów za lipiec i sierpień według fikcyjnej liczby uczniów przyjętej za miesiąc czerwiec.

Natomiast, w odniesieniu do § 6 ust. 3 uchwały stwierdzono, że przedszkole niepubliczne przejmujące w lipcu i sierpniu wychowanków przedszkoli publicznych otrzymuje dotację oświatową w wysokości niższej, niż wynikałoby to z rzeczywistej liczby dzieci uczęszczających do przedszkola w tych miesiącach. Powyższa okoliczność jest właśnie sednem sporu i istotą wadliwości § 6 ust. 3 uchwały, który w zakwestionowanym brzmieniu umożliwia bezpodstawne zaniżanie dotacji dla dzieci (uczniów) przedszkoli niepublicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku o konieczności uchylenia wyroku sądu wojewódzkiego w zaskarżonej części ze względu na zasadność większości postawionych w niej zarzutów.

Z uwagi na fakt, iż skarga kasacyjna stawia zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego.

Najdalej idącym zarzutem w tym względzie jest zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie legitymacji strony skarżącej do występowania przed Sądem meriti w sytuacji, gdy takowej ona nie posiadała.

W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że strona skarżąca występowała przez sądem jako przedszkole niepubliczne, które to przedszkole - zgodnie z decyzją z [...] sierpnia 2014 r. zostało wykreślone z ewidencji szkół i placówek oświatowych z dniem 31 sierpnia 2014 r. Skarga złożona została natomiast do Sądu I instancji 1 września 2014 r., a więc po wykreśleniu skarżącej z ewidencji szkół i placówek. Tak więc skarżąca utraciła legitymację do występowania w niniejszej sprawie 31 sierpnia 2014 r., czego Sąd meriti nie zbadał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest chybiony. Przede wszystkim należy zauważyć, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA we Wrocławiu odniósł się do tej kwestii na stronie 10 uzasadnienia wyroku stwierdzając, iż zarzut braku legitymacji strony skarżącej jest nietrafny. Wskazał w związku z tym, że zaskarżona uchwała weszła w życie przed datą wykreślenia skarżącej z rejestru placówek, a ponadto zakwestionowane regulacje uchwały dotyczą nie tylko niepublicznych przedszkoli, ale i szkół niepublicznych, które skarżąca nadal prowadzi. Zatem Sąd meriti badał przedmiotową kwestię i zdaniem NSA prawidłowo ustalił, że już tylko z uwagi na fakt prowadzenia przez D. M. po 31 sierpnia 2014 r. innych placówek oświatowych, podlegających regulacji zaskarżonej uchwały, posiadała ona legitymację skargową do wniesienia skargi na ten akt.

Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu naruszenia § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.) w powiązaniu z § 3 pkt 2 i § 2 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały, poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie, iż stanowi to naruszenie jednoznacznie sformułowanego w tym zakresie zakazu.

Błędnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął Sąd I instancji, że samo tylko powtórzenie treści przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego (w tym przypadku w zaskarżonej uchwale) stanowi naruszenie zakazu określonego w § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i traktować je należy jako istotne, co obliguje sąd do stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

Kwestionując takie stanowisko Sądu meriti wskazać należy, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w tym względzie jest co prawda zróżnicowane, ale sądy wskazują na konieczność indywidualnego analizowania każdego takiego przypadku. Za dominujące uznać jednak należy stanowisko, zgodnie z którym powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Może to mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustawy w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustawy (M. Stahl, Zagadnienia proceduralne kontroli aktów prawa miejscowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwo administracyjne 2013 r. Nr 3, str. 67). Dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniona jest przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały dotyczących procesu dotowania szkół. Ich uregulowanie w uchwale ma charakter porządkujący i precyzujący te formy, co bez ich powielenia nie jest możliwe. Taki zabieg jest uzasadniony potrzebą czytelności i zrozumiałości aktu prawnego przez jego adresatów, tym bardziej gdy zakres tego powtórzenia nie jest znaczny.

Ponadto zauważyć należy, co trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie brał pod uwagę tego, że treść art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827) [dalej: ustawa zmieniająca] nie określa wprost wysokość dotacji przysługującej na jednego ucznia wskazując jedynie, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli niespełniających warunków, o których mowa w ust. 1b, przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Tak więc niewątpliwie wysokość dotacji wymagała konkretyzacji w ramach treści uchwały podjętej na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zatem Rada Miejska w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały prawidłowo dokonała konkretyzacji wysokości dotacji przysługującej niepublicznym przedszkolom, wskazując iż przedszkola niepubliczne, które nie spełniają warunków określonych w ust. 1 otrzymują na każdego ucznia z budżetu Gminy B. dotację w wysokości równiej 75% ustalonych w budżecie Gminy B. wydatków bieżących, pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody Budżetu Gminy, ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę. Także § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały stanowi dopuszczalne doprecyzowanie zapisu art. 90 ust. 1b ustawy o systemie oświaty, który stanowi, iż niepubliczne przedszkole może otrzymywać dotację z budżetu gminy na każdego ucznia w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w przedszkolach prowadzonych przez gminę, pomniejszonym o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie, stanowiące dochody budżetu gminy. W tym zakresie Rada Miejska B. zawarła w zaskarżonej uchwale zapis, który zamiast możliwości otrzymania dotacji przewiduje prawo do otrzymania dotacji przez przedszkola niepubliczne, spełniające wymagania określone w art. 90 ust. 1b, ust. 1d-1o ustawy o systemie oświaty.

Nie doszło zatem do przekroczenia zakresu delegacji i naruszenia prawa motywującego pogląd o nieważności tej części uchwały. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż zgodnie z zapisem § 15 ust. 1 zaskarżonej uchwały, przepisy określone w § 2 ust. 1 - 4 uchwały (zawierające regulacje odnoszące się wyłącznie do przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego) zaczęły obowiązywać od 1 września 2015 r., natomiast z dniem 31 sierpnia 2015 r. Przedszkole [...] prowadzone przez D. M. zostało wykreślone z ewidencji szkół i placówek oświatowych. Brak jest w zaskarżonym wyroku rozważań sądu I instancji, w jakim zakresie zapisy § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały naruszały zatem interes prawny skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 90 ust. 1-3 oraz ust. 4 ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z § 3 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały poprzez nieuwzględnienie, że Rada Miejska jest uprawniona i posiada delegację do wprowadzenia w uchwale postanowień dotyczących podstaw obliczania dotacji w zakresie ustalenia liczby uczniów na określony dzień, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za uzasadniony.

Przepis § 3 analizowanej uchwały stanowi, że w przypadkach, gdzie do obliczenia podstawy dotacji niezbędna jest liczba uczniów publicznych szkół i przedszkoli, dla obliczenia dotacji przyjmuje się za podstawę liczbę uczniów:

1) w okresie od 1 stycznia do 31 sierpnia danego roku budżetowego - liczbę tych uczniów z dnia 1 stycznia roku budżetowego;

2) w okresie od 1 września do 31 grudnia danego roku budżetowego - przyjmuje się liczbę tych uczniów z dnia 1 września roku budżetowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja ta jest zgodna z postanowieniami art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty i odpowiada ustawowemu rozumieniu pojęcia rozliczenia dotacji. Uchwała przyjmuje najprostszy sposób rozliczenia przez wskazanie ilości uczniów na dany, konkretny dzień. Ustawa o systemie oświaty nie precyzuje bowiem jakiego dnia ma nastąpić wskazanie tych danych, a wręcz przeciwnie nakazuje w art. 90 ust. 4 uregulowanie tych kwestii w uchwale. W tej sytuacji przyjęcie jakiejkolwiek daty, do której nastąpi wskazanie aktualnych danych dotyczących ilości uczniów uczących się w szkole na określony dzień miesiąca jest postanowieniem prawidłowym. Zauważyć ponadto należy, że liczba uczniów w skali roku budżetowego ulega zmianom, zatem brak wskazania konkretnej daty, jeżeli nie uniemożliwiałoby, to z pewnością istotnie utrudniałoby ustalenie wskazanej liczby uczniów. Należałoby także zauważyć, że jeżeli w ciągu wskazanych okresów następuje zmiana polegająca na tym, iż w trakcie mogą dojść uczniowie, których nie obejmuje dotacja miesięczna i stąd jak należy rozumieć powstają straty, to jak powszechnie wiadomo, są sytuacje odwrotne. W trakcie roku szkolnego również odchodzą uczniowie i oczywiste jest, że ma to również – czy może to mieć miejsce również po dniu stanowiącym podstawę wyliczenia liczby uczniów.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając w punkcie I sentencji zaskarżonego wyroku nieważność § 3 ust. 1 i ust. 2 uchwały Rady Miejskiej B. z [...] marca 2014 r. Nr [...] popełnił oczywistą omyłkę, gdyż § 3 tej uchwały nie został podzielony na jednostki redakcyjne jakimi są paragrafy lecz na punkty, zatem wyrok sądu winien odnosić się do § 3 pkt 1 i pkt 2 uchwały.

Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 90 ust. 4 oraz błędną wykładnię art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w powiązaniu z § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały poprzez nieuwzględnienie, że Rada Miejska uprawniona jest do doprecyzowania podstaw obliczania dotacji za miesiące lipiec i sierpień, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten również należało uznać za uzasadniony.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że niesłuszne jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni art. 90 ust. 2b ustawy oświatowej zakładające, że zgodnie z przyjętą w tym przepisie regułą podstawę dotacji stanowi planowana liczba uczniów (wychowanków) podana organowi właściwemu do udzielenia dotacji "nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji" oraz to, że zapis ten obliguje również osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole do wyprzedzającego planowania stanu osobowego wychowanków także w okresie miesięcy wakacyjnych. Zdaniem Naczelnego sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności unormowania zawartego w § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały stwierdzającego, że w lipcu i sierpniu dotacje są przekazywane na podstawie liczby uczniów z czerwca z wyjątkiem sytuacji, w których uczeń został skreślony z listy uczniów. Ustalenie w uchwale, że za miesiące letnie (lipiec i sierpień), podstawą obliczenia dotacji będzie liczba uczniów uczęszczających w czerwcu jest w pełni uzasadnione. Zauważyć bowiem należy, iż w lipcu i sierpniu szkoły i przedszkola funkcjonują, dotacje im przysługują, nie mniej jednak należy mieć na uwadze, że uczniowie do nich nie uczęszczają, zatem w miesiącach wakacyjnych liczba uczniów ze względów oczywistych nie może ulec zmianie i oparcie się na informacji uwzględniającej dane z czerwca jest całkowicie trafne (por. wyrok NSA z 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 89/13).

Zapisy § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 6 ust. 3 zaskarżonej uchwały winny być rozważane w ścisłym związku z § 6 ust. 1 tej uchwały, który stanowi, iż osoba prowadząca dotowane podmioty składa w terminie do 10 dnia każdego miesiąca informację o faktycznej liczbie uczniów lub wychowanków szkoły, przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, według wzoru stanowiącego załącznik do uchwały, jak również w powiązaniu z treścią art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, iż dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Całość tych regulacji gwarantuje beneficjentowi prawo otrzymania dotacji na każdego ucznia lub wychowanka ujętego w dokumentacji prowadzonej przez szkołę lub placówkę, niezależnie od przyjętego przez Radę trybu udzielania i rozliczania dotacji.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zarazem, że zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi, po uchyleniu zaskarżonego wyroku i uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko należało uznać, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 i 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt. 1 i pkt 2 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 powoływanej ustawy.