Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 801/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1,  art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A." we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu parkingu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 290) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "A." – inwestorowi robót budowlanych związanych z budową obiektu parkingu zlokalizowanego od strony skrzyżowania ulic B. i J. we W. na terenie działek oznaczonych numerami 124/4 i 168/2, AM-[...], obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w tym instalacje elektryczne, szlabanem od strony ulicy J., słupem z kamerą monitoringu od strony ulicy B. i szlabanem przegradzającym ulicę B. na terenie działki nr 123/1, AM-[...], obręb [...] (od strony działki nr 124/4, AM-[...], obręb [...]) wraz z elektryczną instalacją zasilającą – rozbiórkę opisanego powyżej obiektu parkingu (w tym utwardzenia terenu) zlokalizowanego od strony skrzyżowania ulic B. i J. we W. na terenie działek nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w tym instalacją elektryczną, szlabanem od strony ulicy J., słupem z kamerą monitoringu od strony ulicy B. i szlabanem przegradzającym ulicę B. na terenie działki nr 123/1, AM-[...], obręb [...] (od strony działek nr 124/4, AM-[...], obręb [...]) wraz z elektryczną instalacją zasilającą – wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Uzasadniając podjętą decyzję organ orzekający wyjaśnił m.in., że w dniu 6 marca 2014 r. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. doręczony został wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "A." dotyczący legalizacji robót związanych z "wykonaniem przyłącza elektrycznego dla dwóch szlabanów" na terenie działek nr 123/1, 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...]. Do wniosku załączone zostało opracowanie projektowe wykonania "przyłącza energetycznego dla potrzeb zasilania szlabanów wjazdowych" z czerwca 2013 roku, dotyczące przewidywanego wykonania zasilania w/w szlabanów, m.in. montażu szafki rozdzielnicy placu RP z układem pomiarowym, montażu dwóch szlabanów wjazdowych, wykonania oświetlenia i monitoringu wraz z kablami zasilającymi, ale nie stanowiące inwentaryzacji wykonanych przez inwestora robót ani opinii dotyczącej ich poprawności. Orzekający organ nadzoru budowlanego wskazał przy tym, że uzyskał informację, iż decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono Spółdzielni Mieszkaniowej "A." udzielenia pozwolenia na budowę miejsc parkingowych na terenie przedmiotowej nieruchomości ze względu na naruszenie tak określoną inwestycją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pismem z dnia 16 lipca 2014 r. zawiadomił podmioty uznane za strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie działek oznaczonych numerami 123/1, 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] oraz o wyznaczonym na dzień 19 września 2014 r. terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin. Podczas tej czynności stwierdzono, że od strony ulicy J., prowadzi wjazd na teren działek nr 124/4 i 168/2, AM-[...], obręb [...] we W.. Teren działek jest częściowo utwardzony płytami żelbetowymi na których istnieją wydzielone miejsca parkingowe. Na wjeździe zamontowano szlaban automatyczny (składający się z ramienia i słupka) o całkowitej długości ok. 6,43m. Ponadto wykonano szlaban przegradzający ulicę B. (składający się z ramienia i słupka) o długości ok. 6,05m. Lokalizacja w/w szlabanu zgodna jest ze wskazaną na rysunku "planu sytuacyjnego" wchodzącego w skład opracowania dostarczonego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." dnia 6 marca 2014 roku. Wykonano również słup stalowy z zamontowaną kamerą monitoringu w lokalizacji wskazanej na rysunku, od strony ulicy B.. Ponadto wykonano rozdzielnicę elektryczną przy budynku na dz. nr 124/4, w lokalizacji wskazanej na rysunku. Wykonano również instalację elektryczną do szlabanów, kamery monitoringu i rozdzielnicy, jednakże z uwagi, iż elementy instalacji przebiegają pod gruntem, brak jest możliwości zbadania ich przebiegu, prawidłowości wykonania robót i ich oceny w toku oględzin. Teren utwardzony na dz. 124/4 i 168/2, AM-[...], obręb [...] jest nieogrodzony. Przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", oświadczyła, że miejsca parkingowe istniały przed wykonaniem przedmiotowych robót związanych z wykonaniem dwóch szlabanów, słupa z kamerą monitoringu, rozdzielnicy elektrycznej i przyłącza elektrycznego i dostarczy zdjęcia to potwierdzające. Przedmiotowe roboty wykonała Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." bez wymaganego pozwolenia na budowę w 2012 roku. Z przeprowadzonych czynności spisano protokół, sporządzono dokumentację fotograficzną.

Na podstawie powyższych ustaleń stwierdzono, że zakres opracowania z czerwca 2013 roku nie odpowiada zakresowi faktycznie wykonanych robót. Obejmuje ono całość zamierzonej przez inwestora inwestycji - faktycznie wykonane roboty, a ponadto dodatkowe, planowane roboty (co jest widoczne na rysunku "plan sytuacyjny") - m. in. instalacji elektrycznej od strony północno-zachodniej działki, oświetlenia parkingu, kamery monitoringu od strony północnej działki.

Pismem z dnia 16 października 2014 roku oraz 30 kwietnia 2015 roku Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." dostarczyła dokumenty związane z wykonanymi robotami oraz poinformowała, że płyty betonowe utwardzenia przedmiotowego parkingu zostały wykonane w latach 1994-2001, w związku z budową osiedla, Spółdzielnia nie jest w stanie wskazać inwestora w/w utwardzenia. Poinformowała również, że w lipcu 2012 roku Spółdzielnia wykonała szlaban przegradzający ulicę B., wraz z zasilającą instalacją elektryczną, poprowadzoną do puszki rozdzielczej. Dostarczone dokumenty (faktury, umowy) wskazują, że roboty dotyczące przyłączenia instalacji elektrycznej do sieci w 2012 roku wykonane były w związku z "osiedlowym placem parkingowym", w dokumentach określono je jako roboty związane z "przyłączeniem kablowym zasilającym szlaban przy ul. B. oraz przyszłego oświetlenia placu parkingowego" i montażem przyłącza pomiarowo-rozliczeniowego przy ul. B. "dla przyszłego parkingu". Spółdzielnia oświadczyła również, że w 2013 roku, od puszki elektrycznej przy wykonanym szlabanie poprowadzono instalację do szlabanu przy wjeździe na działkę 168/2, istnieje jeden obwód zasilający dla w/w szlabanów. Ponadto poinformowano również, że przyłącze elektryczne wykonano w trybie art. 29a ustawy - Prawo budowlane. Z dokumentów załączonych przez inwestora do w/w pism wynika, że w 2013 roku Spółdzielnia zleciła wykonanie wydzielenia kilkudziesięciu miejsc parkingowych na w/w płytach betonowych, dostarczono również szkic uwidaczniający lokalizację kilkudziesięciu miejsc postojowych.

W ocenie organu, należy uznać, że przedmiotowe roboty budowlane związane z parkingiem Spółdzielnia rozpoczęła w 2012 roku poprzez wykonanie przyłącza elektrycznego i szlabanu przegradzającego ulicę B., a następnie kontynuowała - wcześniej zaplanowane roboty - w 2013 roku, poprzez m. in. wykonanie przewidzianego rozwinięcia wykonanej instalacji elektrycznej oraz innych elementów parkingu, przy czym obwód zasilający oba szlabany jest jeden, a to wskazuje, że wykonane roboty stanowią jedno zamierzenie inwestorskie.

Zdaniem organu orzekającego w okresie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." dokonała samowolnej budowy parkingu wraz z infrastrukturą techniczną i szlabanem przegradzającym ulicę B. wraz z zasilającą instalacją elektryczną - poprzez wykonanie w/w instalacji elektrycznej (zasilającej dwa szlabany oraz kamerę monitoringu), szlabanów, słupa z kamerą, a także wydzielenie kilkudziesięciu miejsc postojowych na wcześniej istniejącym, samowolnie wykonanym utwardzeniu na terenie dz. nr 123/1, 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] (od strony skrzyżowania ulic B. i J. we W.).

Organ wyjaśnił również, że z uwagi na datę wszczęcia przedmiotowego postępowania oraz wykonania przedmiotowych robót budowlanych, w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 28 czerwca 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), za wyjątkiem przepisów dotyczących opłat legalizacyjnych.

Ponadto wskazał, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego definiuje przyłącze jako " odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej". W świetle powyższej definicji nie można uznać wykonanej sieci instalacji elektrycznej zasilającej w/w szlabany oraz kamerę monitoringu - za przyłącze, którego legalne wykonanie umożliwione zostało w trybie art. 29a ustawy - Prawo budowlane. Nie można bowiem uznać wykonanej instalacji za jedynie odcinek sieci, złączający instalację, sieć, urządzenia - służące konkretnemu celowi - z siecią instalacji elektrycznej istniejącą w ulicy.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podał w uzasadnieniu, że z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, że wykonanie miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie wymaga dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszym przypadku na w/w utwardzeniu zlokalizowano liczbę miejsc postojowych powyżej 10, zatem na wykonanie przedmiotowego parkingu było wymagane uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, wymagane przepisem art. 28 ustawy – Prawo budowlane, którego inwestor nie uzyskał. Budowa obiektu budowlanego z naruszeniem powyższego przepisu podlega rygorom przepisów art. 48, 49 ustawy Prawo budowlane, które określają postępowanie organu nadzoru budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie robót do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy, w przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę w/w obiektu lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie ma zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie wykazane, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że na terenie, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] (uchwała nr [...] RMW z dnia [...] roku). Zgodnie z zapisami planu, niemal cały teren, na którym zlokalizowano przedmiotowy parking posiada oznaczenie 2U, nie jest przeznaczony na samodzielnie funkcjonujące "parkingi", stąd miejsca parkingowe muszą być ściśle związane z obiektami i działalnościami usytuowanymi na tym terenie. Z zapisów planu wynika, że możliwa jest, na w/w terenie, lokalizacja miejsc postojowych związanych z obsługą prowadzonej działalności i zamieszkiwania w granicach działek poszczególnych inwestorów z możliwością m. in. wprowadzenia odkrytych zgrupowań miejsc postojowych z liczbą nie większą niż 20% wszystkich miejsc postojowych.

Pozostałe miejsca parkingowe należy umieszczać w otwartych lub zamkniętych garażach wielostanowiskowych wbudowanych w budynku lub w zamkniętych garażach podziemnych.

Ponadto w planie określono przeznaczenie terenu ulicy B. oznaczonego jako 4Mkd - jako ulicy dojazdowej obsługującej teren usług oznaczony symbolem 2U i zabudowę mieszkaniową poza planem. Zgodnie z zapisami planu teren ten wyznaczono jako ogólnodostępny. Na rysunku planu widoczny jest sięgacz ulicy B. obsługujący budynki mieszkalne przy w/w ulicy. Należy podkreślić, że szlaban przegradzający ulicę B. uniemożliwia dostęp do zabudowy mieszkaniowej przy w/w ulicy i użytkowanie jej jako ulicy dojazdowej ogólnodostępnej, a zatem teren ten nie może pełnić funkcji wyznaczonej planem, wykonanie szlabanu narusza zatem przepisy planistyczne.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił dodatkowo, że pismem z dnia 16 października 2014 roku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej we W. poinformował, że montaż szlabanu przegradzającego ulicę B. jest dopuszczalny pod warunkiem, że jego konstrukcja nie będzie pomniejszać parametrów przejazdu oraz umożliwiać natychmiastowe otwarcie szlabanu bez konieczności użycia "klucza lub jakichkolwiek narzędzi" a także wyklucza możliwość zablokowania szlabanu.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że po analizie zebranego materiału dowodowego, stwierdził, że wykonane roboty naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z §19 ust. 2 w/w rozporządzenia odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, 6m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie, 16m - w przypadku większej liczby stanowisk. W niniejszym przypadku miejsca postojowe zlokalizowano z naruszeniem w/w przepisu - przy granicy działki nr 168/2 od strony działki budowlanej nr 171 i 168/1, a także zlokalizowano je przy granicy działki nr 124/4 w niewielkiej odległości od granicy działki budowlanej nr 125.

W dniu [...] r. organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie nr [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów, wyjaśniając jednocześnie w uzasadnieniu, że w przypadku wybudowanego samowolnie obiektu lub jego części, organ nadzoru budowlanego, ma obowiązek w pierwszej kolejności umożliwić jego legalizację. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że legalizacja tzw. samowoli budowlanej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Pierwszym etapem procedury legalizacyjnej jest wydanie postanowienia, a warunkiem jej powodzenia jest z kolei przedłożenie przez inwestora - w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia w/w postanowienia (tj. od dnia 30 listopada 2015 roku) - wymaganych dokumentów. W postanowieniu wskazano, że projekt budowlany powinien uwzględniać i wskazywać sposoby usunięcia naruszeń obowiązujących przepisów. Żądane dokumenty nie zostały doręczone, natomiast dnia 15 lutego 2016 roku wpłynął wniosek inwestora o zmianę terminu na dostarczenie dokumentów, wyznaczonego postanowieniem - "do końca roku 2016". Spółdzielnia poinformowała, że podjęła działania zmierzające do dostarczenia dokumentów żądanych postanowieniem, a ponadto wskazała m. in. na konieczność uzyskania zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ orzekający wyjaśnił, że w dniu 8 marca 2016 r. uzyskał informację z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., że do Wydziału nie wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, oraz, że do organu nie wpłynęły żadne dokumenty potwierdzające podjęcie przez inwestora faktycznych działań w celu wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia tut. organu nr [...] z dnia [...] roku (w tym oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

W związku z powyższym organ postanowieniem nr [...] z dnia [...] roku odmówił zmiany postanowienia Nr [...] z dnia [...] roku.

W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, że wobec bezskutecznego upływu terminu do przedłożenia dokumentów określonych w w/w postanowieniu oraz niewykonaniem obowiązku nałożonego tym postanowieniem (nie przedłożono żadnego ze wskazanych w w/w postanowieniu dokumentów) i nie skorzystaniem przez inwestora z procedury legalizacyjnej - uznano za zasadne (zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane) wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego bez pozwolenia na budowę - przedmiotowego obiektu parkingu wraz z infrastrukturą techniczną.

Organ podkreślił, iż z przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane wprost wynika procedura postępowania legalizacyjnego - organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości zastosowania innych działań, bowiem byłoby to sprzeczne z zasadą określoną w art. 6 kpa.

W uzupełnieniu organ orzekający wyjaśnił też, że w toku postępowania stosował się do wymogów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim wynikających z przepisu art. 10 § 1 i art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A.".

W obszernym odwołaniu pełnomocnik Spółdzielni zarzuciła decyzji wydanej przez powiatowy organ nadzoru budowlanego naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 48 ustawy – Prawo budowlane i art. 29a tej ustawy w związku z § 2 pkt 15 powołanego wcześniej rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 8, art. 62, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75 § 1 w zw. z art. 86, art. 107 § 3 i art. 11 kodeksu postępowania administracyjnego.

Każdy z zarzutów został szczegółowo uzasadniony.

W odwołaniu pełnomocnik Spółdzielni wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania albo jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie – odpowiednio – art. 138 § 1 pkt 2 albo art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie opisując w porządku chronologicznym kolejne czynności procesowe podejmowane w sprawie, a następnie – motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie – wyjaśnił, że uwzględniając przedmiot postępowania tj. budowa obiektu parkingu zlokalizowanego od strony skrzyżowania ulic B. i J. we W. na terenie dz. nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] wraz z infrastrukturą techniczną, w tym instalacją elektryczną, szlabanem od strony ulicy J., słupem z kamerą monitoringu od strony ulicy B. i szlabanem przegradzającym ulicę B. na terenie dz. nr 123/1 AM-[...] obręb [...] (od strony dz. nr 124/4, AM-[...], obręb [...]) wraz z elektryczną instalacją zasilającą, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę w/w obiektów budowlanych, gdyż: budowa budowli, jaką jest parking z miejscami parkingowymi powyżej 10 wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 takiego pozwolenia nie wymaga budowa: miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budową więcej niż 10 miejsc postojowych. Na taką charakterystykę budowli wskazuje utwardzenie terenu, wyznaczenie miejsc parkingowych i ich ponumerowanie, zamontowanie szlabanu, montaż kamer monitoringu. Ponadto chronologia i zakres tych prac wskazują na to, że zamierzeniem inwestora od rozpoczęcia prac była budowa parkingu dla samochodów osobowych powyżej 10 miejsc postojowych.

Istotnym jest też, że to Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." jest inwestorem budowy parkingu, a prace związane z tą budową trwały od roku 1994 do roku 2014, przez co kontynuowano cały czas samowolę budowlaną i nie zakończono procesu budowlanego. W takim przypadku przy rozpatrywaniu sprawy należy uwzględniać przepisy aktualnie obowiązującego prawa, co wskazuje się w orzecznictwie np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wr 106/11: Jeżeli bowiem część obiektu zrealizowana została w ramach samowoli przed dniem 1 stycznia 1995 r. choćby nawet przystąpiono do jego użytkowania (nielegalnie) a następnie po tej dacie była ona nadal samowolnie rozbudowywania czy też nadbudowana, bez legalizacji żadnego z etapu tych robót tworząc konstrukcyjnie jedną całość, to nie można przyjąć, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. W konsekwencji - jeżeli prace były prowadzone przy jedynym obiekcie - to jeżeli zostanie uznane, że budowa nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. - do całości zrealizowanych prac zastosowanie będą miały przepisy z ustawy z 1994 r. W takiej sytuacji nie ma prawnych możliwości aby część prac przy budowie obiektu oceniana była na podstawie przepisów ustawy z 1974 r. a część na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. VII SA/Wa 85/04). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać tu można na wyrok z dnia 18 maja 2007 r. (sygn. akt II OSK 728/06), w którym wywiedziono: "Jeżeli obiekt wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następny przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (...) Jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r."

Nadto Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." nie przekładając dokumentów potrzebnych do legalizacji samowoli budowlanej, uniemożliwiła organowi nadzoru budowlanego legalizację, szczególnie, że biorąc pod uwagę zgromadzone pisma w aktach sprawy, Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." nawet nie starała się o pozyskanie stosownych dokumentów, np. stosownego zaświadczenia od Prezydenta W., pomimo, że wnioskowała o przedłużenie terminu do złożenia wymaganych dokumentów.

W związku z tym organ pierwszej instancji w konsekwencji niespełnienia przesłanek z art. 48 ust. 3 ustawy- Prawo budowlane przez inwestora przedmiotowych robót, nie miał możliwości zastosowania innego działania jak nakazanie rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 ustawy- Prawo budowlane, zakwalifikował roboty budowlane dotyczące szlabanów, kamery monitoringu, utwardzenia terenu, jako roboty związane z budową budowli jaką jest parking. W związku z tym ta budowla jest jednocześnie obiektem budowlanym, rozumianym zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane który mówi, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Nawet nie uznając szlabanów, kamer, utwardzenia terenu jako instalacji zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, to i tak w/w stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, który mówi że przez pojęcie budowli należy rozumieć: każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: (...) wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne (..). A dla takich budowli nie zostały przewidziane w ustawie wyłączenia z uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do utwardzenia terenu organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Rz 462/14, w którym zwrócono uwagę na to, że: "artykuł 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie dotyczy robót, których skutkiem jest powstanie miejsc mających służyć do postoju pojazdów, gdyż takie roboty obejmuje inna regulacja tej ustawy tj. art. 29 ust. 1 pkt 10. Przepis ten obejmuje utwardzenie służące innym celom niż ruch i postój pojazdów. Utwardzenie może dla przykładu wiązać się ze potrzebą składowania materiałów budowlanych. Ostatni z wymienionych wyżej przepisów zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę inwestora, który ma zamiar wykonać budowę do 10 miejsc postojowych włącznie. W konsekwencji, budowa ponad 10 miejsc postojowych wiąże się dla inwestora z obligiem posiadania ostatecznego pozwolenia na budowę, przed przystąpieniem do ich wykonania", w konsekwencji utwardzenie terenu przeznaczone jest, jak również było użytkowane jako miejsca postojowe i wykonanie jego winno być objęte pozwoleniem na budowę.

Następnie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nie mógł zastosować art. 29a ustawy - Prawo budowlane, gdyż przeprowadzone prace związane z budową szlabanów, kamery i instalacji elektroenergetycznej nie stanowią przyłącza do sieci, które podlegałoby zastosowaniu art. 29a, stanowią one instalację elektroenergetyczną wewnętrzną związaną z obiektem budowlanym jakim jest parking. Ponadto wybudowanie szlabanu na ul. B. i instalacji elektroenergetycznej było ściśle związane z realizacją szlabanu, kamery i instalacji elektroenergetycznej dla parkingu, o czym może świadczyć fakt połączenia ich w jednej instalacji związanej z budową szlabanu dla parkingu.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji w kształcie przedstawionym w aktach sprawy, jak również ustalony stan faktyczny uprawniały do podjęcia postępowania administracyjnego i prowadzenia go na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę wniosek strony skarżącej o kolejne dowody, nie miałyby one znaczenia w przedmiotowej sprawie. Ponadto w toku postępowania strona mogła przedstawić te dowody organowi mając na uwadze to, że inwestor jest uprawniony do zalegalizowania samowoli budowlanej, przez co powinien też być zainteresowany przedstawieniem wszelkich dowodów mogących mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie sprawy to jest legalizacje samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta W. samodzielnie podejmował działania wymagane dla legalizacji samowolnej budowy np. dokonywał ustaleń dotyczących treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na przedmiotowym terenie.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem Spółdzielni pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie

1. art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (dalej u. pr. bud.) poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie ww. przepisu:

• w zakresie szlabanu przegradzającego ulicę B. (na terenie działki nr 123/1, AM-[...], obręb [...]), słupa z kamerą monitoringu, szlabanu (działki nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...]), podczas gdy w/w elementy nie stanowią obiektów budowlanych i winny być uznane za urządzenie techniczne, którego instalowanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia,

2. art. 29 ust 2 pkt 5 u.pr.bud. poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu, że utwardzenie terenu nie wymaga pozwolenia na budowę.

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 6 i 8 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób rażąco sprzeczny z prawem, z zasadą praworządności i zaufania obywateli do organów administracji, a nadto zaniechanie wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, art. 62 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sprawa dotycząca szlabanu przegradzającego ulicę B. (na terenie działki nr 123/1, AM-[...], obręb [...]) i sprawa dotycząca miejsc parkingowych i szlabanu na ul. J. (na terenie działki nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...]) stanowią jedną sprawę, a w konsekwencji wydanie jednej decyzji administracyjnej, podczas gdy ww. sprawy winny być rozpoznane odrębnie na skutek czego organ obowiązany był wydać dwie odrębne decyzje administracyjne,

2. art. 7 i 77 §1, 80 k.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie, oraz zaniechanie wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co wynika z przedstawionych zarzutów w pkt I dotyczących naruszeń prawa materialnego, powodujące wydanie decyzji w oparciu o założenia organu nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym polegające na przyjęciu, że:

• szlaban na działce nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...], szlaban przegradzający ul. B. na terenie działki nr 123/1, AM-[...], obręb [...] oraz słup z kamerą monitoringu są obiektami budowlanym, podczas gdy urządzenia te są urządzeniami technicznymi, które nie podlegają regulacji u.pr.bud.,

• zaniechanie uwzględnienia przez organ interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, podczas gdy skutki niniejszej decyzji wpłyną nie tylko na sytuację skarżącej, ale na wszystkie podmioty uprawnione do korzystania z zasobów skarżącej,

• przyjęcie, że szlaban na działce nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...], szlaban przegradzający ul B. na terenie działki nr 123/1, AM-[...], obręb [...] oraz słup z kamerą monitoringu stanowią "infrastrukturę techniczną" dla miejsc postojowych na działce nr 124/4,168/2, AM-[...], obręb [...], podczas gdy każde z ww. urządzeń technicznych spełnia odrębną i niezależną funkcję dla zapewnienia bezpieczeństwa i ładu na terenie do którego tytuł prawny przysługuje skarżącej spółdzielni,

• błędną kwalifikację instalacji wykonanej w celu podłączenia urządzeń technicznych, tj. szlabanu na działce nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...], szlabanu przegradzającego ul B. na terenie działki nr 123/1, AM-[...], obręb [...] oraz słupa z kamerą monitoringu i przyjęcie, że jest to jeden system sieci elektrycznej, podczas gdy każde z ww. urządzeń technicznych było podłączane odrębnie przez co należy przyjąć, że odcinki sieci należy uznać za przyłącza zgodnie z definicją wskazaną w § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4.05.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego poprzez jego niezastosowanie,

• błędne przyjęcie, że usytuowanie szlabanu na działce nr 123/1, AM-[...], obręb [...] spowoduje naruszenie przepisów dot. bezpieczeństwa i ochrony pożarowej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że utrzymanie ww. szlabanu nie spowoduje zwiększenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia w przypadku zagrożenia pożarowego,

• błędna analizę materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, że utrzymanie miejsc postojowych na działce nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] stanowi naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] (uchwała nr [...]), podczas gdy ilość aktualnych miejsc postojowych niezadaszonych wliczając w nie miejsca postojowe na działce nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] nie przekracza normy wskazanej w zapisach ww. uchwały, która stanowi, iż miejsca postojowe niezadaszone mogą stanowić jedynie 20% wszystkich wymaganych miejsc postojowych, jak również pominięcie przez organ, iż ww. uchwała wskazuje, że na terenie na którym znajduje się działka nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...], wskazano minimalną, a nie maksymalną ilość miejsc postojowych przypadających na każde mieszkanie,

• błędne ustalenie przez organ okoliczności i daty utwardzenia terenu działki nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...], podczas gdy z dokumentów znajdujących się w Urzędzie Miasta W. w Archiwum Wydziału Architektury wynika, iż na działkach nr 41/4 i 41/5 o łącznej powierzchni 1 ha zlokalizowana była baza [...] i to ten podmiot oraz podmioty zajmujące się budową osiedla, a nie skarżąca, dokonały utwardzenia terenu w latach '80 i '90 XX wieku,

• błędnym przyjęciu, iż utwardzenie terenu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy z art. 29 ust. 2 pkt 5 u.pr.bud. wynika, iż pozwolenie takie nie jest wymagane,

• błędnym ustaleniu, że miejsca postojowe zlokalizowane na działce nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] należy kwalifikować jako parking według przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że miejsca postojowe nie są zorganizowane w sposób wskazany w przepisach, z czego wywieść należy, iż kwalifikacja organu jest błędna i w niniejszej sprawie nie występują miejsca parkingowe w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia,

• błędnym przyjęciu, iż miejsca postojowe zlokalizowane na działce nr. 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] są wyposażone w oświetlenie oraz kamery monitoringu, co nie wynika z zebranego materiału dowodowego.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Spółdzielni wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi zamieszczona została szczegółowa, wyczerpująca argumentacja stanowiąca rozwinięcie poszczególnych zarzutów przedstawionych w jej petitum oraz motywująca wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W doręczonej Sądowi w dniu 30 listopada 2016 r. odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot skargi, podając dodatkowo, że wobec zarzutów skarżącej Spółdzielni nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska przyjętego przy orzekaniu w sprawie.

Do odpowiedzi na skargę załączone zostało postanowienie organu z dnia [...] r. orzekające – na podstawie art.61 § 2 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) – o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 22 lutego 2017 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej Spółdzielni oświadczył, że podtrzymuje skargę i popiera wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny dokonywanej w tej sprawie przez Sąd była decyzja D. Wojewódzkie Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. orzekającą o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego (budowli) w formie parkingu.

Powinnością Sądu było najpierw zbadanie prawidłowości formalnej zaskarżonego orzeczenia poprzez dokonanie oceny, czy w toku postępowania instancyjnego zakończonego wydaniem objętego skargą aktu nie zostały naruszone przepisy procesowe w sposób obligujący Sąd do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.

W uznaniu Sądu wszystkie kolejno po sobie następujące czynności postępowania podejmowane były przez organy właściwe instancyjnie w sposób zgodny z prawem, z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wszystkich reguł postępowania wyjaśniającego i z zastosowaniem się do wymagań określonych dla innych czynności występujących w toku postępowania np. czynności materialno-technicznych.

Z akt sprawy wynika, że od zainicjowania czynności procesowych w sprawie – w sposób formalny zawiadomieniem z dnia 16 lipca 2014 r., a także przed tą czynnością w związku z wnioskiem Spółdzielni skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., postępowanie w sprawie prowadzone było przez organ pierwszej instancji z należytą starannością. Dotyczy to zwłaszcza czynności bezpośrednio związanych z udziałem stron postępowania i zapewnieniem im możliwości korzystania z uprawnień procesowych przyznanych przez ustawodawcę.

Materiał sprawy został zebrany w sposób wyczerpujący i właściwie rozpatrzony, a uzasadnienia obu decyzji instancyjnych – wbrew zarzutom skargi – czynią zadość wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 § 3 i art. 11 kpa zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone wskazane w skardze zasady ogólne (art. 6 i art. 8 kpa) ani zasady postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa).

Organy działały w sposób praworządny, dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w sposób prawidłowy oceniły materiał dowodowy zebrany w sprawie a przy orzekaniu uwzględniły interes społeczny i indywidualny nie przekraczając granic legalności.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 28 czerwca 2015 r., w tym przepisów art. 48 i art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, powołanych w przedmiotowej skardze. Sąd – uznając prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych – nie znalazł podstaw do zakwestionowania przyjętej na ich podstawie kwalifikacji przedmiotowego obiektu, którego budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec stwierdzonego jego braku, legalizacji tej budowy dokonywanej w trybie art. 48-49 ustawy – Prawo budowlane przy akceptacji samowolnego inwestora.

Należy przy tym podkreślić, że ustawa – Prawo budowlane, której przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a także zasady podejmowania w tych sprawach czynności przez organy administracji publicznej, w tym dokonywania interwencji przez organy nadzoru budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte z urzędu w związku z uzyskaniem informacji wskazujących na prawdopodobieństwo zrealizowania przedmiotowego obiektu w sposób niezgodny z prawem, w tym z naruszeniem ustaleń zawartych w obowiązującym dla przedmiotowego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazywano już wcześniej w uzasadnieniu w celu dokonania kwalifikacji zrealizowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." obiektu oraz ustalenia zakresu ewentualnych działań organu nadzoru budowlanego i trybu w jakim mogłyby one być dokonywane przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, a w jego ramach dowód z oględzin. Z protokołu sporządzonego z tej czynności wynika, że "na terenie działek nr 124/4, 168/2 AM-[...], obręb [...] we W. od strony ulicy J. prowadzi wjazd na teren w/w działek. Teren ten jest częściowo utwardzony płytami żelbetowymi, na których istnieją wydzielone miejsca parkingowe. Na w/w wjeździe zamontowano szlaban automatyczny (składający się z ramienia i słupka) o całkowitej dł. ok. 6,43m. Ponadto wykonano szlaban przegradzający ulicę B. (składający się z ramienia i słupka) o dł. ok. 6,05m. Lokalizacja w/w szlabanu zgodna jest ze wskazaną na rysunku "planu sytuacyjnego" wchodzącego w skład opracowania dostarczonego przez SM "A." dnia 6.03.2014 do PINB. Wykonano również słup stalowy z zamontowaną kamerką monitoringu w lokalizacji wskazanej na w/w rysunku, od strony ulicy B.. Ponadto wykonano rozdzielnicę elektryczną przy budynku na dz. nr 124/4, w lokalizacji ustalonej na w/w rysunku. Wykonano również przyłącze elektryczne do w/w szlabanów, kamery monitoringu i rozdzielnicy, jednakże z uwagi, iż zakryto obecnie elementy w/w przyłącza przebiegające pod gruntem, brak jest możliwości zbadania przebiegu, prawidłowości wykonania robót i ich oceny w toku oględzin. Teren utwardzony na dz. 124/4 i 168/2 AM-[...], obręb [...], jest nieogrodzony. Sporządzono dokumentację fotograficzną". W protokole znajduje się 16 fotografii jak również oświadczenie przedstawiciela Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", w którym stwierdza, że: "miejsca parkingowe istniały przed wykonaniem przedmiotowych robót związanych z wykonaniem dwóch szlabanów, słupa z kamerą monitoringu, rozdzielnicy el. i przyłącza elektrycznego i dostarczy do PINB zdjęcie to potwierdzające. Przedmiotowe roboty wykonała SM "A." bez wymaganego zgłoszenia oraz decyzji o pozwoleniu na budowę w 2012 r."

Istotne jest również, że materiał sprawy zawiera pisemną informację pochodzącą od organu administracji architektoniczno-budowlanej i stwierdzającą, że dla terenu działek oznaczonych numerami 123/1, 124/4, 168/2 AM-[...], obręb [...] we W. zostały wydane: decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę sieci i przyłączy wod.-kan.-gaz., kanalizacji telefonicznej linii kablowych nn i SN (bez przyłącza gazowego do budynku B-1) dla osiedla przy ul. J. we W., decyzja Prezydenta W. nr [...] zatwierdzająca: projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie linii kablowej średniego napięcia od kabla SN K-1049 w ulicy [...] do stacji transformatorowej ST-1 (R-2525), linii kablowych niskiego napięcia do budynków mieszkalnych, oświetlenia terenu - dla zadania E, kanalizacji telefonicznej - dla zadania E, przyłączy wody i kanalizacji zbiorczej - dla zadania E dla osiedla mieszkaniowego przy ul. J. we W..

Ponadto w aktach sprawy znajduje się również pismo pochodzące z Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W., wyjaśniające że działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 124/4 i 168/2, obręb [...] usytuowane są na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ul. [...] (przyjętego uchwałą Nr [...]) i prawie w całości należą do terenu o symbolu 2U, a niewielkie fragmenty obu działek od strony północnej znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 6 kD przeznaczonym w planie na ulicę dojazdową.

Wąski pas działki Nr 124/14 od północnego wschodu położony jest na terenie przeznaczonym pod drogę o symbolu 4MKd. Na terenie oznaczonym symbolem 2U nie przewidziano odrębnej kategorii przeznaczenia "parkingi", zatem miejsca parkingowe muszą być ściśle związane z obiektami i rodzajem działalności istniejącymi na tym terenie, na co wskazują ustalenia przyjęte w § 10 ust. 5 wskazanej powyżej uchwały planistycznej.

W takich okolicznościach organy nadzoru budowlanego prawidłowo – zdaniem Sądu – uznały, że efektem finalnym sukcesywnie realizowanych (w latach 1994-2012) przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." robót budowlanych jest parking, stanowiący – wobec kwalifikacji przyjętej przez ustawę – Prawo budowlane – budowlę oraz, że roboty te wykonane zostały w całości w warunkach samowoli budowlanej, potwierdzonej oświadczeniem przedstawiciela Spółdzielni jako inwestora, złożonym do protokołu.

Należy ponownie wyjaśnić, jak wcześniej zrobiły to organy orzekające w postępowaniu instancyjnym, że budowlą – jako kategorią podlegającą regulacji ustawy – Prawo budowlane – jest wg art. 3 pkt 3 tej ustawy każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, przy czym zamieszczone w tym przepisie przez ustawodawcę wyliczenie stanowi katalog otwarty i jest przykładowe.

Ustawodawca definiuje również formy obiektu budowlanego tj.: budynek, obiekt małej architektury i budowlę, wyjaśniając m.in., że przez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Istotne zatem jest, że zgodnie z art. 6 kpa organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Oceniając w rozpoznawanej sprawie formę i charakter obiektu w warunkach określonych przepisami ustawy – Prawo budowlane, obowiązkiem organów było ustalenie typu obiektu stosownie do tej regulacji, a nie w sposób odpowiadający subiektywnej ocenie inwestora.

Sąd – zgodnie z wcześniej podanym w uzasadnieniu wyjaśnieniem – akceptuje przyjętą przez organy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji kwalifikację i uznaje też za prawidłowe ustalenie, że zrealizowano ją w sposób samowolny.

Pokreślić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane, przez które w myśl art. 3 pkt 7 w zw. z pkt 6 ustawy – Prawo budowlane rozumieć należy m.in. wykonywanie obiektu budowlanego (np. budowli) w określonym miejscu, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. (Przepisy art. 29-31 ustawy Prawo budowlane określają wyłączenia od ogólnej zasady zawartej w art. 28 ust. 1 tej ustawy).

Przedmiotowa budowla nie została wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do jej wykonywania z powodów wyczerpująco opisanych w uzasadnieniu decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji, który to wywód Sąd bezwzględnie akceptuje.

Stwierdzenie samowolnego zrealizowania budowy zobowiązywało właściwy organ nadzoru budowlanego do uruchomienia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy – Prawo budowlane, mającej zastosowanie do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, czemu podporządkował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. podejmując w dniu [...] r. postanowienie Nr [...] orzekające o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową parkingu wraz z infrastrukturą techniczną, w tym instalacją elektryczną na terenie dz. nr 124/4, 168/2, AM-[...], obręb [...] (od strony skrzyżowania ulic B. i J. we W.) oraz robót budowlanych związanych z budową szlabanu przegradzającego ul. B. (od strony dz. 124/4, AM-[...], obręb [...]) na terenie dz. nr 123/1, AM-[...], obręb [...] wraz z elektryczną instalacją zasilającą oraz nałożył obowiązek na Spółdzielnie Mieszkaniową "A." w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia niżej wymienionych dokumentów: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualny na dzień opracowania projektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że termin upłynął bezskutecznie, co oznacza, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." – samowolny inwestor nie zastosowała się do postanowienia, nie przedłożyła w wyznaczonym terminie żadnego ze wskazanych w postanowieniu dokumentów, a w zasadzie zignorowała obowiązki w nim orzeczone, których wykonanie warunkowało ewentualną legalizację wykonanej samowolnie budowli.

Spółdzielnia wprawdzie w dniu 15 lutego 2016 r. zwróciła się do organu o przedłużenie terminu wyznaczonego na wykonanie opisanego wcześniej postanowienia, ale organ – po dokonanych ustaleniach – postanowieniem z dnia [...] odmówił uwzględnienia wniosku.

W ocenie Sądu – nie kwestionującego instrukcyjnego charakteru terminu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego na wykonanie obowiązków orzeczonych w trybie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane ani jego uznaniowego charakteru – działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. należy uznać za zgodne z prawem.

Zobowiązana Spółdzielnia – stosownie do ustaleń dokonanych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego – nie wykazała żadnej staranności w działaniu zmierzającym do legalizacji samowolnej budowli i mimo upływu trzech miesięcy nie złożyła nawet wniosku do Prezydenta W. o wydanie zaświadczenia określonego w postanowieniu z dnia [...] r. (Nr [...]) ani nie podjęła żadnych innych działań wymaganych tym orzeczeniem. Żaden z obowiązków nie został też wykonany do dnia 14 marca 2016 r. tj. do dnia wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o odmowie uwzględnienia wniosku dotyczącego zmiany postanowienia z dnia [...] r. w zakresie wyznaczonego w nim terminu wykonania obowiązków.

Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że skorzystanie z procedury legalizacyjnej nie jest obowiązkiem samowolnego inwestora, ale jego wolą doprowadzenia zrealizowanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Powinnością organu nadzoru budowlanego właściwego w sprawie jest natomiast stworzenie procesowych możliwości skorzystania przez zainteresowany podmiot z takiej procedury.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. tej powinności zadośćuczynił i przed wydaniem decyzji orzekającej o rozbiórce przedmiotowej budowli podjął wymagane przez ustawodawcę czynności umożliwiające jej legalizację.

Zważyć też należy na związany charakter regulacji zawartej w przepisie art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, w myśl którego organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Istotne przy tym jest, że procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 ustawy – Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli (uznania) organu nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie.

W każdym przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i podjęcia czynności w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, czyli uruchomienia procedury legalizacyjnej, a następnie niewywiązywanie się inwestora z obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Podkreślić należy, że skarżąca Spółdzielnia miała możliwość legalizacji przedmiotowej budowli, a zaskarżona decyzja jest w istocie efektem jej zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Spółdzielnia była też informowana o skutkach niewykonania orzeczonych obowiązków, posiadała zatem wiedzę o konsekwencjach określonych w art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane i powinna była się z nimi liczyć.

Zasadnicze znaczenie ma bowiem to, że ustawodawca regulując tryb legalizacji samowolnej budowy obiektu budowlanego (lub jego części) ustanowił bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki w każdym przypadku niewykonania obowiązków orzeczonych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób wymagający wyeliminowania tych orzeczeń z obrotu prawnego – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.