Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2520/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34, 34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 38 ust. 2, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 300/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 300/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę S., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 2,3469 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpoznaniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie stwierdziła, że odwołującej się nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Komisja podkreśliła, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez PKP obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy też zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej lub na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie a następnie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Według art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy wskazał, że PKP SA nie widzi potrzeby legitymowania się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości. Jednakże zdaniem organu indywidualizacja jest niezbędna przy ocenie tytułu prawnorzeczowego, gdyż tytuł ten w swej osnowie zawiera wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne nieruchomości.

Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.– Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią, obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez PKP doszła do wniosku, że przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Również przepisy traktatów międzynarodowych, a także rozporządzenie Prezydenta RP oraz żadne przepisy powojenne dotyczące Ziemi Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie PKP konkretnie sformułowanego, w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości, ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy prawa zarządu. Tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie nieruchomości i władanie nie tworzy formalnoprawnego zarządzania nieruchomością.

PKP SA nie powołuje się na żadne inne źródła swego ewentualnego prawa do przedmiotowego gruntu poza władaniem. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art. 16) nie wynikały uprawnienia do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Krajowej Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu. W sprawie niniejszej nie ma też zastosowania treść art. 11 ust 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Zdaniem Komisji także okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa nie ma znaczenia dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; - art. 4 i art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PP "Polskie Koleje Państwowe", poprzez brak zastosowania, prowadzący do błędnego uznania, że nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez PKP podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.; - art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.), poprzez brak zastosowania, w związku z pominięciem przesłanki posiadania nieruchomości przez PP PKP z dniem 27 maja 1990 r. Decyzji zarzucono także rażące naruszenie przepisów postępowania tj. -art. 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zabranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy; - art. 7, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie.

Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciły także naruszenie art. 15 k.p.a., gdyż w ocenie skarżącego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody Małopolskiego nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ nie przeprowadził ponownej oceny dowodów, jak również nie rozpoznał istoty sprawy. Organy obydwu instancji, a w szczególności Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie ustaliły statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Pominięte zostało całkowicie ustalenie przeznaczenia nieruchomości, natomiast dowód w postaci wpisu do księgi wieczystej został oceniony nieprawidłowo. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu oceny materiału dowodowego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że przedmiotowe postępowanie prawidłowo prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W myśl tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym, co oznacza, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co stanowiłoby przeszkodę do jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (por. wyroki NSA z 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06 oraz I OSK 1456/06 z 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07, z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2087/10). Sąd I instancji podzielił to stanowisko. Natomiast nie zgodził się ze stanowiskiem przeciwnym prezentowanym w powołanych w skardze wyrokach NSA z 6 września 2010r., sygn. akt I OSK 1401/09 i 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1956/10, jako odosobnionych i odbiegających od utrwalonego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższej kwestii.

Sąd zaznaczył, że ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. powinno w sposób oczywisty wynikać z obowiązujących w tym dniu przepisów ustawowych. Powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w niniejszym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po 27 maja 1990 r., nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym. Ponadto przepis art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. dotyczył gruntów, które przedsiębiorstwo PKP posiadło w dniu 5 grudnia 1990 r. bez tytułu prawnego. Skarżący 1 grudnia 2004 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego na podstawie art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" o uwłaszczenie działki nr 1. Powyższe świadczy o tym, że skarżący miał świadomość braku tytułu prawnego do nieruchomości, skoro podjął starania o jego uzyskanie. Wobec tego twierdzenie w niniejszym postępowaniu o posiadaniu takiego tytułu w dniu 27 maja 1990 r. na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a także powoływanie się na treść księgi wieczystej założonej w 2001r. jest nieuprawnione.

Ponadto Sąd Wojewódzki przypomniał, że w kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyr. z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt. 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. Zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm.) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone zostało stanowisko, iż istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyroki NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 i z 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w myśl ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Prawa zarządu PKP do nieruchomości nie sposób także wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. Dlatego zdaniem Sądu Wojewódzkiego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Istnienie zarządu nie wynika także z przepisów ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.). Zgodnie z art. 16 tej ustawy mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności; PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo choćby potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że w niniejszej sprawie nie ma także zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Jednakże PKP nie może być uznane za organ administracji rządowej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym: mienie "należało", zatem należy przyjąć, że w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt. 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt. 2. W wydanym przez Radę Ministrów rozporządzeniu z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

W ocenie Sądu organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości. Decyzja z [...] lutego 1994 r. o naliczeniu opłaty rocznej za korzystanie z nieruchomości nie stanowi dowodu na istnienie zarządu dla potrzeb postępowania komunalizacyjnego z mocy prawa. Dlatego niezasadny był zarzut skargi odnośnie naruszenia przez organy przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Sąd pierwszej instancji za chybione uznał także zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 7, 8, 75 § 1, 77, 80 k.p.a., gdyż organy prawidło oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i słusznie przyjęły, że skarżący nie legitymował się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie na skutek:

- błędnej wykładni, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje jej komunalizacją,

- błędnej wykładni art. 4 i art. 6 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. 1948 r. Nr 43, poz. 312) - poprzez jego pominięcie i tym samym błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do PP PKP,

- błędnej wykładni art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.) polegającej na błędnym zastosowaniu,

- błędnej wykładni art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zmian.) polegającej na pominięciu przesłanek, stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.;

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji za prawidłowe i tym samym pominięcie nabycia przez skarżącą z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr 1 obręb [...],

- art. 151 w zw. z "art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 15, 75, 77, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyr. w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej oceny działań organów administracji. Organy błędnie bowiem zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując, iż istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "zarządzanie", przez które - w świetle uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r. (sygn. akt W 12/92) - należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym, uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny jako tożsame z pojęciem "należące do". Stosując zatem wykładnię gramatyczną art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r., należało uznać, że w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę, z mocy prawa, jest ustalenie, iż dana nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji. Tymczasem organy oraz Sąd nie wskazały przesłanek przemawiających za przyjęciem, że terenowy organ zarządzał spornym mieniem. Skarżąca podnosiła zaś, że nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania, stanowi część linii kolejowej nr 97 Skawina-Żywiec. Okoliczność ta przesądzała więc o tym, że sporna działka nie była zarządzana przez terenowe organy administracji w dacie 27 maja 1990 r., które nie wykonywały czynności władczych w stosunku do infrastruktury kolejowej, należącej do poprzednika prawnego skarżącej.

Autor skargi kasacyjnej podnosił też, że w dniu 5 grudnia 1990 r. PP PKP było przedsiębiorstwem państwowym, utworzonym w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego, które gospodarując wydzielonym mu nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26 poz. 138 ze zm.), mienie oraz prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", działającego dotychczas na podstawie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, stawały się mieniem oraz prawami i zobowiązaniami PKP, działającego na podstawie niniejszej ustawy.

Skarżąca wskazywała również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. organy zobowiązane były w pierwszej kolejności ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy występowała przesłanka pozytywna powołanego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ww. ustawy, gminy wyposażone zostały z mocy prawa w majątek niezbędny do ich funkcjonowania, należący do dnia 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji oraz przedsiębiorstw im podległych. Terenowe organy administracji były jednak pozbawione jakichkolwiek atrybutów administracji centralnej, a zatem jednostki te nie zarządzały składnikami mienia należącego do takich przedsiębiorstw. Tymczasem organem założycielskim PP PKP były naczelne organy państwa. Jego mienie stanowiło zaś wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, a w jego skład wchodziły środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. Jego nieruchomości należały zaś do przedsiębiorstwa państwowego, podległego naczelnemu organowi administracji i pozostawały w jego dyspozycji. Jednocześnie - zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1989 r. Nr 26 poz. 138) w pierwotnym brzmieniu, mienie PKP stanowiło wydzieloną cześć mienia ogólnonarodowego, a w skład tego mienia wchodziły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. W skład mienia PKP - w dacie 27 maja 1990 r. - wchodziły zatem środki pozostające w jego dyspozycji w dacie wejścia w życie ustawy z 1989 r. a zatem wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego przedsiębiorstwa, należały do PP PKP. Mienie PP PKP nie należało do terenowych organów administracji państwowej, w związku z czym nie, mogło być objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Skarżąca Spółka wskazywała również, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele kolejowe powodowało, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. a zatem pozostała własnością Skarbu Państwa na dzień 5 grudnia 1990r. Nie było zaś intencją ustawodawcy wyposażenie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, który nie był oddany w sposób formalny w zarząd. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego przepisy ustawy z dnia 8 września 2000r. - o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP, w szczególności jej rozdziału 6, było zaś kompleksowe uregulowanie stanu prawnego gruntów Przedsiębiorstwa PKP. Podstawowym bowiem celem tego aktu była restrukturyzacja PKP SA w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP w majątek konieczny do ich funkcjonowania, w tym w odniesieniu do zarządcy linii kolejowej - PKP PLK S.A., zakładając jednak, iż jest to majątek Skarbu Państwa. Realizacja tego celu miała natomiast nastąpić na podstawie art. 34 i 34a powołanej ustawy, które stanowią, iż nieruchomości dla których PKP nie legitymuje się dokumentami o zarządzie, pozostawały gruntami Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Na mocy ww. przepisów, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowała się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stawały się, z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegały komunalizacji. Przepisy te regulują zatem stan prawny nieruchomości, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdują się w posiadaniu skarżącej. Są one zatem "innym mieniem" - w rozumieniu art. 5 ust 4 ustawy komunalizacyjnej.

Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 4 i 6 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", skarżąca wskazywała, że przepisy te stanowiły podstawę do uznania, iż nieruchomości przeznaczone funkcjonalnie do użytku jako - przeznaczone do użytku kolei - pozostają w zarządzie PP PKP powstałym z mocy prawa. Ww. rozporządzanie ani inny przepis prawa nie wymagał przy tym stwierdzenia lub potwierdzenia tego stanu prawnego. Uzależnienie zatem potwierdzenia tytułu do nieruchomości od przedstawienia dodatkowych dokumentów nie było uzasadnione. Skoro zatem na mocy powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Prezydenta RP nabycie tytułu do nieruchomości nastąpiło ex lege, a powołane rozporządzenie ani inny przepis prawa nie wymagał stwierdzenia, ani potwierdzenia tego stanu prawnego dodatkowymi aktami prawnymi, to brak było podstaw do przekazania mienia PP PKP przez organy terenowe, skoro z mocy wyżej wymienionej ustawy mienie to należało do administracji centralnej. Natomiast PP PKP nabywało prawo do nieruchomości z mocy samego prawa.

Skarżąca zarzuciła również Sądowi I instancji nieuzasadnione przyjęcie, iż stan faktyczny, ustalony przez ograny administracji był prawidłowy. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykazały bowiem podstawy dla uznania kompetencji rzeczowej, pozwalającej terenowym organom administracji państwowej zarządzać infrastrukturą kolejową. Takiej podstawy nie wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny, który także nie ustalił organu zarządzającego spornym mieniem, stanowiącym infrastrukturę kolejową. Organy, jak i Sąd Wojewódzki dokonały zaś błędnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych, naruszając w szczególności art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. Brak było bowiem ustaleń w kwestii przekazania spornego mienia przez PP PKP oraz ustalenia podstawy do przekazania mienia przez organ administracji centralnej, do którego należał grunt przeznaczony do realizacji inwestycji o znaczeniu ogólnokrajowym (budowa infrastruktury kolejowej stanowiła bezsprzecznie inwestycje o znaczeniu ogólnokrajowym). Nie wyjaśnione zostało również do jakiego podmiotu - stationes fisci należał grunt. W/w ustalenia determinowały zaś wynik postępowania. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego celem ustalenia istnienia przesłanek koniecznych dla odmowy stwierdzenia nabycia przez skarżącą z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości, skupiając się jedynie na orzecznictwie kwestionującym prawo zarządu skarżącej.

Sąd nie poddał natomiast ocenie przeprowadzonych postępowań, uznając, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do skarżącej oraz że należała do terenowych organów administracji państwowej w dacie 27 maja 1990 r. Organy nie dokonały natomiast żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącą nieruchomości we władanie. Nie wyjaśniły także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez PKP.

Skarżąca podniosła ponadto, iż kwestionowana przez nią decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 80 oraz 77 § 1 k.p.a., obligujące organy administracji publicznej by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaznaczyła przy tym, że żaden przepis prawa nie wprowadza ograniczeń dowodowych w postępowaniu komunalizacyjnym. Ograniczenie tego postępowania do badania jedynie okoliczności zarządu nieruchomości, wyłącznie w oparciu o dokument ustanawiający ten zarząd — w sposób formalny, naruszało rażąco art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zatem także zasadę praworządności określoną w treści art. 8 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej wykładni powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyr. przepisów prawa oraz nie naruszył, w stopniu istotnym, wskazanych w skardze kasacyjne przepisów postępowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie był usprawiedliwiony. Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 2,3469 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] ale nie wykazały jednak, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP. Skarżąca spółka w żaden sposób nie udokumentowała bowiem, aby Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Koleje Państwowe przysługiwał do ww. mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy. W takiej sytuacji, brak było przede wszystkim interesu prawnego, materialnego po stronie skarżącej do skutecznego kwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd Wojewódzki.

Ponadto, przeprowadzone postępowanie dowodowe, obejmujące podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie, dotyczące statusu spornego gruntu i prawa dysponowania nim, było w pełni wyczerpujące, istota sprawy dotyczyła natomiast kwestii materialnoprawnych. Skarżąca, podnosząc zaś zarzuty procesowe naruszenia przez Sąd Wojewódzki, "art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji naruszenia przez organy art. 7, 8, 15, 75, 77, 107 § 1 i 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, w istocie rzeczy, starała się w rzeczywistości dowieść dokonania przez organy a następnie Sąd Wojewódzki błędnej wykładni prawa materialnego a w szczególności wykazać, iż dla prawidłowej oceny kwestii, sprawowania przez niego na spornej nieruchomości, rzekomego zarządu, nie było konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, potwierdzającym tę okoliczność.

Powyższe prowadzi do zarzutów materialnoprawnych, które w przedmiotowej sprawie były również nieuzasadnione.

Wyjaśnić na wstępie należy, że problematyka, dotycząca komunalizacji mienia, w stosunku do którego Polskie Koleje Państwowe zgłaszają roszczenia, twierdząc, że grunt ten winien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Początkowo nie było ono jednolite, ale na skutek ewolucji poglądów, która dokonała się na przestrzeni ostatnich kilku lat, zarówno w odniesieniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowana została przez sądownictwo w zasadzie jednolita wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczącego powyższej problematyki. Jest ona przy tym zgodna z wykładnią prawa, dokonaną przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyr. i podziela ją również skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów prawnomaterialnych, wyjaśnić trzeba, że możliwości uwłaszczenia PKP spornym gruntem, którą to możliwość skarżąca upatrywała w treści art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", może dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego, na dzień wejścia w życie w/w ustawy tj. na dzień 27 października 2000 r., własność ogólnonarodową (państwową). Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r., grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może jednak, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyr. z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie decyzji komunalizacyjnej deklaratoryjnej w okresie późniejszym, pozostawało natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, który zaistniał we wskazanej dacie.

Nie były zasadne także zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Zatem wobec braku stwierdzenia w niniejszym przypadku, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, uprawnionym był pogląd, iż pozostawała ona w zarządzie takiego organu. Powyższego nie zmienia nawet fakt zabudowy takiej nieruchomości, która mogła nastąpić bez żadnej podstawy prawnej.

Za bezzasadną zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał polemikę skarżącej, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącą się do interpretacji wyżej omówionych przepisów, a także oparcie zarzutu skargi kasacyjnej na art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu, państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Żadne zaś odrębne przepisy nie tworzyły prawnej możliwości by Przedsiębiorstwo Państwowe PKP mogło uzyskać tytuł prawny do skonkretyzowanej i wyodrębnionej nieruchomości. Okoliczność natomiast, że przekazanie nieruchomości, dokonywane na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mogło nastąpić bez wniosku zainteresowanej jednostki ( z urzędu), pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Nawet bowiem przyjęcie, jak twierdzi skarżąca, że na tym odcinku doszło do "niewykonania wieloletnich zaszłości", nie powoduje powstania tytułu prawnego do spornego gruntu dla PKP. Wydana w tym postępowaniu decyzja nie miała bowiem charakteru uznaniowego i nie była wydawana w oparciu o zasady słuszności.

Podstawy do nabycia przez przedsiębiorstwo PKP tytułu prawnego do mienia, objętego komunalizacją w rozpoznawanej sprawie, nie mógł także stanowić art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach wyraził pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych, dotyczących poszczególnych składników mienia (por. wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, a także z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 187/07). Sam natomiast fakt, że art. 46 tej ustawy przewidywał, iż nadzór nad PKP sprawował Minister Transportu, Żeglugi i Łączności oraz wykonywał on funkcje organu założycielskiego w stosunku do przedsiębiorstwa nie potwierdzał jeszcze, aby skarżącemu przysługiwało prawo zarządu, czy inny określony tytuł prawny do pozostającego w jego władaniu mienia.

Za nieusprawiedliwione trzeba także uznać zarzuty kasacyjne, oparte na regulacjach historycznych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, tj. art. 4 w zw. z art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Należy bowiem wskazać, że prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości mogło wynikać wyłącznie ze stosownego aktu indywidualnego, w szczególności z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Natomiast ogólne akty normatywne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w tym rozporządzenie z 1926 r., nie były źródłem ustanowienia prawa zarządu PKP do konkretnych nieruchomości, nawet gdy te nieruchomości pozostawały w faktycznym władaniu PKP. W szczególności nietrafne jest stwierdzenie skarżącej kasacyjnie, jakoby na podstawie rozporządzenia z 1926 r. wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stawały się - z mocy prawa – nieruchomościami pozostającymi w zarządzie PKP. Powyższe rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. nie mogło zatem stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa) na podstawie osobnego aktu indywidualnego, np. decyzji uprawnionego organu państwowego.

Trafnie wskazał także Sąd pierwszej instancji, że nieuzasadnione byłoby także odwoływanie się do uregulowania zawartego w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tytułu prawnego do władania sporną nieruchomością PKP nie może bowiem wywodzić z tego przepisu. Takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste, na gruncie tejże ustawy, nie mogło powstać z sposób dorozumiany, lecz jego istnienie musiało zostać wyrażone w formie stosownego aktu administracyjnego, którym PKP się nie legitymuje. Powoływanie się zaś na brak jego wydania przed 1990 r. nie może być interpretowane w kategoriach okoliczności rzutującej na treść kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji. Istotną okolicznością w tym przypadku było bowiem, iż takie orzeczenie nie znajduje się w obrocie prawnym. Opieszałość, czy też zaniechania organu w tym zakresie nie konwalidują faktu dysponowania takim tytułem przez skarżącą Spółkę

W konsekwencji należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.