Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1052/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2 art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 4 art. 107 par. 1 art. 109 art. 15 art. 12 par. 1 art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 516/16 w sprawie ze skarg T.A., J. I. i J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [..] marca 2016 r. nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2016r. sygn. akt II SA/Bd 516/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi T. A., J. I. i J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [..] marca 2016r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. Wójt Gminy L. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz, 267, dalej: K.p.a.) ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną, zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe oraz 5 miejsc postojowych na terenie działki oznaczonej nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym [..], gmina L.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w toku postępowania inwestorzy skorygowali wniosek w zakresie powierzchni zabudowy (162 m2), powierzchni użytkowej (130 m2), szerokości elewacji frontowej (13,5 m) oraz wysokości budynku (6,5-8,5 m). Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz. 1588) dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizy wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Za front działki przyjęto jej granicę od strony ul. R., której długość wynosi ok. 35 m, ponieważ z tej strony planowany jest wjazd na działkę. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 105 m od granic terenu objętego wnioskiem, co stanowi trzykrotną szerokości frontu działki. W powyższym obszarze znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wraz z towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi i garażami, budynki usługowo-biurowe, magazynowe, usługowo-produkcyjne, handlowo-usługowo-produkcyjne, co pozwala w ocenie organu na jednoznaczne stwierdzenie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Z kolei linię zabudowy wyznaczono zgodnie z obowiązującą zasadą jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zastosowanie zasady dla ustalenia wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji jako średniego dla terenu objętego analizą, w kontekście różnorodności areału zabudowanych nieruchomości oraz ich cech geometrycznych, godziłoby w nadrzędny obowiązek ochrony ładu przestrzennego. Stąd też omawiany wskaźnik wyznaczono zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, że dwie działki w rozpatrywanym obszarze wykorzystywane są na funkcje usługowe, tj. działka nr [..]. Przy ustalaniu tego wskaźnika uwzględniono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na działce nr [..], bezpośrednio przylegającej do działki objętej wnioskiem. Budynki usytuowane na działce nr [..] służą bowiem prowadzeniu działalności gospodarczej-usługowej (hurtownia ogrodnicza), o profilu zbliżonym do profilu planowanego przez wnioskodawcę. Jak wskazał organ tak ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki będzie nawiązywał do intensywności zabudowy charakterystycznej dla działki o funkcji usługowej, a tym samym nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa". Dla wnioskowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z podstawową zasadą określoną w § 6 ust. 1 rozporządzenia, biorąc pod uwagę średnią szerokość elewacji budynków w obszarze analizowanym. Zasadne było również ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowego budynku na wysokość 4 m, według wysokości istniejących w obszarze analizy budynków usytuowanych na sąsiednich działkach nr [..] i [.], zgodnie z ust. 1 rozporządzenia. Dla projektowanej inwestycji geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia, biorąc pod uwagę budynki na działkach nr [..] i [..]. Taka geometria dachów, tj. dach dwuspadowy o kącie nachylenia od 20-45° nawiązuje do form istniejących na działkach sąsiadujących, w tym bezpośrednio, tworząc z nimi harmonijną całość. Podobnie, ustalenie kierunku głównej kalenicy jako równoległej do frontu działki, a tym samym ulicy, jest zgodne z występującym rozwiązaniem dachu na sąsiedniej działce nr [..]. Ustalenie wysokości głównej kalenicy od 6,5-8,5 m dokonano na podstawie wysokości kalenic wskazanych budynków na nieruchomościach w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem. Organ wskazał również, że istniejąca w terenie i projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla wnioskowanego zamierzenia, a nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej - ul. R.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli J. I. i T. A. podnosząc w nich zarzuty, które następnie zostały powtórzone w skargach do sądu.

Decyzją z dnia [..] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnianiu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji prowadząc postępowanie uzupełnił akta sprawy o informacje o działkach sporządzone przez pracownika organu, aktualne na dzień 10 lipca 2015 r. (s. 206-235 akt). Wskazane informacje posiadają walor dokumentu, wskazano w nich kiedy i przez kogo zostały sporządzone oraz źródło tych informacji. Inwestorzy pismem z dnia 24 czerwca 2015 r. uzupełnili wniosek załączając oświadczenie gestora energii potwierdzające zapewnienie dostawy energii. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. inwestorzy ostatecznie sprecyzowali parametry planowanej inwestycji przyjmując, że planowany budynek będzie miał wymiary: długość 13,5 m, szerokość 12 m, wysokość od 6,5 do 8,5 m, powierzchnia użytkowa 130 m2, powierzchnia zabudowy 162 m2, główna kalenica równoległa do ul. R., dach dwuspadowy, a pozostałe parametry pozostają bez zmian. Wnioskodawcy określili również zapotrzebowanie na wodę, energię oraz sposób odprowadzania ścieków. Załączyli także dokumenty wskazujące, że uzbrojenie terenu będzie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W związku z tym wniosek inwestorów należy uznać za kompletny. W odniesieniu do zarzutu pominięcia Jolanty Iwińskiej jako strony postępowania organ wskazał, że nie można powoływać się w postępowaniu na interes prawny innego podmiotu. Osoba, która została pominięta w postępowaniu, nie jest pozbawiona środków prawnych, które pozwalają jej zadbać o swoje interesy. Kolegium zawiadomiło J. I. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zatem organ odwoławczy konwalidował uchybienia organu I instancji w tym zakresie. Ponadto wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji przeprowadził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co pozwoliło właściwie ustalić wymagania dla nowej zabudowy, wszystkie dane wymagane do określenia wymagań dla nowoprojektowanych obiektów, a określone w rozporządzeniu zostały poddane analizie i znalazły swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. I., J. I. i T. A.

I. I. i J. I. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów powodujące nieważność zaskarżonej decyzji, tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 109 § 1, art. 28, art. 10 i art. 15 K.p.a. z uwagi na to, że skarżąca pozbawiona została możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie była adresatem ani nie doręczono jej decyzji Wójta Gminy L., co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez skierowanie decyzji organu I instancji do osób niebędących stroną w sprawie, tj. do M. i A.C.

Ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja ta, z uwagi na jej wadliwość i niekompletność, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie winna być uchylona przez organ II instancji, a sprawa o ustalenie warunków zabudowy winna być przekazana do organu I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kryteriów, jakimi kierował się organ wyznaczając granice terenu analizowanego; brak przekonywającego uzasadnienia, dlaczego organ nie uwzględnił w analizowanym terenie działek oznaczonych numerami [..], które znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym; brak przekonywającego uzasadnienia przyczyn pominięcia przy ustalaniu linii zabudowy parametrów zabudowy działek oznaczonych numerami [..]; brak przekonywającego uzasadnienia zastosowania odstępstw od zasad określonych w § 5 pkt 1 rozporządzenia; brak przekonywającego uzasadnienia zastosowania reguły wynikającej z § 6 pkt 1 rozporządzenia - co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wbrew zasadzie dobrego sąsiedztwa, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji, nadto stanowi naruszenie przez organ zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a. oraz zasady przekonywania określonej w art. 11 K.p.a.;

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia kręgu stron postępowania oraz dowolną ocenę zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, zwłaszcza informacji o działkach sporządzonych przez pracownika organu i nieuprawnione przyjęcie, że dane te były aktualne na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, co skutkowało błędnym ustaleniem stron postępowania, całkowitym pominięciem w tym postępowaniu skarżącej oraz skierowaniem decyzji do osób, które utraciły status stron postępowania;

- art. 138 § 2 w zw. z art. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [..] marca 2015 r., znak: [..], [..], zwłaszcza dotyczących uzasadnienia przyjętej przez organ metodologii analizy, czy też wyjaśnienia dlaczego niektóre działki, nawet nie wchodzące w całości w obszar analizy, zostały uwzględnione lub nie do wyznaczania parametrów nowej zabudowy i brak wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 61 K.p.a., poprzez brak zastosowania tych przepisów, a w konsekwencji brak stwierdzenia przez organ II instancji z urzędu nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ ten dostrzegł, że skarżąca została pominięta w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako strona i organ I instancji skierował swoją decyzję do podmiotu, który utracił status strony i legitymację do udziału w postępowaniu, co powodowało konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, a w konsekwencji sporządzenie wadliwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego, nieuwzględnienie w tej analizie działek oznaczonych numerami [..], które znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym i zostały ujęte w załączniku graficznym do decyzji;

- § 4 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działkach nr [..] i [..] w odległości 18 m od frontowej granicy działki, z pominięciem faktu, że w przypadku sąsiadujących z działką inwestora działek oznaczonych numerami [..] odległość frontowej zabudowy od pasa drogowego wynosi 20 m, zatem z uwagi na to, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, linię zabudowy winno ustalić się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, a właściwe zastosowanie naruszonych przepisów nakazuje ustalenie linii zabudowy z uwzględnieniem odległości najbliższej zabudowy od frontowej granicy działki nie mniejszej niż 20 m, ponadto organ nie uzasadnił należycie, dlaczego odstąpił od reguły określonej w § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia;

- § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię pojęcia "działka sąsiednia", a w konsekwencji przyjęcie, że działka oznaczona nr [..], która bezpośrednio przylega do działki objętej wnioskiem oraz usytuowane obok niej działki o nr [..] nie stanowią działek sąsiednich w rozumieniu naruszonego przepisu, co spowodowało nieuwzględnienie istniejącej na tych działkach linii zabudowy przy wyznaczaniu linii zabudowy dla działki objętej wnioskiem inwestorów;

- § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez chybione ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i oparcie się nie na średnim wskaźniku tej wielkości dla obszaru analizowanego, lecz jedynie na wskaźniku zabudowy na działce oznaczonej nr [..], podczas gdy działka ta oraz działka objęta wnioskiem inwestora znacząco różnią pod względem powierzchni, co będzie prowadziło do znacznego przekroczenia powierzchni zabudowy w stosunku do sąsiednich nieruchomości; ponadto organ nie uzasadnił należycie, dlaczego odstąpił od reguły określonej w § 5 pkt 1 rozporządzenia;

- § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez brak zastosowania wyjątku od reguły określonej w § 6 pkt 1 i wyznaczenie szerokości elewacji w parametrze 11,48 m z tolerancją 20 %, w sytuacji gdy z analizy wynika, że na bezpośrednio przyległej do działki nr [..] działce nr [.] szerokość elewacji frontowej wynosi 9 m; podobnie przedstawia się szerokość elewacji budynku posadowionego na działce [..], zatem zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej nie nawiązuje do istniejących w sąsiedztwie form, co uzasadniało zastosowanie § 6 pkt 2 rozporządzenia i ustalenie szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji na poziomie 9 m;

- § 8 rozporządzenia, wobec nieprawidłowego ustalenia przez organ geometrii dachu planowanej inwestycji, dokonanego jedynie w oparciu o budynki posadowione na działkach nr [..], z pominięciem pozostałych budynków występujących na obszarze analizowanym, co spowoduje naruszenie ładu przestrzennego, jako że planowany budynek będzie zbyt wysoki w odniesieniu do istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Na wypadek uznania, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Z kolei skarżący T. A. w swojej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 1, 4, 5 i 9 rozporządzenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 K.p.a., poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia przyczyn odstąpienia od średniego wskaźnika zabudowy określonego w § 5 ust. 1 rozporządzenia;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy winna ona być uchylona.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wniesione skargi nie zawierają uzasadnionych podstaw. Sąd zwrócił uwagę, że w analizowanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona poprzednim właścicielom nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji zamiast nowej właścicielce - skarżącej J. I.. Zatem, w tym przypadku nie doszło do określenia w żaden sposób jej praw i obowiązków, ponieważ nie była ona adresatką decyzji, a jedynie pominięto jej osobę przy doręczaniu decyzji. Jednocześnie podkreślił, że J. I. nie odwołała się od decyzji organu I instancji, ani nie złożyła wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że pozostałe podmioty (poza J.I.) nie mogły kwestionować braku jej udziału w charakterze strony w postępowaniu. Tylko bowiem podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Jako prawidłowe Sąd uznał zawiadomienie przez SKO skarżącą pismem z dnia 5 lutego 2016 r. o toczącym się postępowaniu i pouczając ją w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Tym samym błędy organu I instancji zostały konwalidowane przez organ odwoławczy. Sąd wskazał również, że organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarg, w prawidłowy sposób uzasadnił przyczyny uwzględnienia konkretnych nieruchomości oraz powody, dla których nie uwzględnił innych nieruchomości w analizie. Sąd jednocześnie w pełni podzielił stanowisko organu w zakresie dotyczącym wyznaczenia linii zabudowy oraz ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. I.zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., 109 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, na skutek chybionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż skarżąca nie była adresatką decyzji, a jedynie pominięto jej osobę przy doręczaniu decyzji, przy czym jednocześnie Sąd stwierdził, iż decyzja organu I instancji została doręczona poprzednim właścicielom nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji, zamiast nowej właścicielce - skarżącej J. I., tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdził tylko, iż decyzja Wójta Gminy L. z dnia [..] grudnia 2015r. skierowana została do osób niebędących stronami postępowania, tj. do M. i A. C., którzy zbyli własność nieruchomości oznaczonej numerem działki [..] dwa miesiące przed wydaniem decyzji Wójta Gminy L., a tym samym utracili przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, o czym Wójt Gminy L. wiedział z urzędu, gdyż o fakcie sprzedaży został poinformowany przez notariusza, który zobowiązany był do przesłania do Gminy odpisu aktu notarialnego, mocą którego nastąpiło nabycie własności działki oznaczonej numerem [..], ponadto, skarżąca zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w terminie 14 dni od nabycia nieruchomości złożyła w Gminie L. stosowną informację, sporządzoną na formularzu, w zakresie podatku od nieruchomości, zatem powyższe powinno prowadzić do stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności decyzji SKO z dnia [..] marca 2016r. w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na wystąpienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., a także do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Lipno w oparciu o art. 135 p.p.s.a.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; w zw. z art. 7 K.p.a., art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi, pomimo faktu, iż w postępowaniu na skutek uchybień organu I instancji, skutkujących nieustaleniem aktualnego na dzień wydania decyzji kręgu stron postępowania, względem skarżącej naruszona została wyrażona w art 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., w zw. z art. 28 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 81 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, na skutek chybionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zawiadamiając skarżącą na etapie postępowania drugo-instancyjnego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów "konwalidowało uchybienia" Wójta Gminy L., polegające na całkowitym pominięciu skarżącej w postępowaniu pierwszo-instancyjnym, niezagwarantowaniu J. I. czynnego udziału w postępowaniu oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organem I instancji przed wydaniem decyzji, podczas gdy skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, co zdaniem skarżącej winno skutkować uchyleniem w całości przez Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i art 135 p.p.s.a, decyzji SKO z dnia [..] marca 2016r. i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [..] grudnia 2015r., z uwagi na wystąpienie przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 7 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo braku podjęcia przez organy obu instancji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia kręgu stron postępowania, nadto pomimo dokonania przez organy dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zwłaszcza informacji o działkach sporządzonych przez pracownika organu M. K., zawartych na kartach 206-235 akt postępowania i nieuprawnione przyjęcie, iż dane te były aktualne na dzień wydania decyzji przez Wójta Gminy L., co skutkowało błędnym ustaleniem stron postępowania, całkowitym pominięciem w tym postępowaniu skarżącej J. I.oraz skierowaniem decyzji do osób, które utraciły status stron postępowania, tj. M. i A. C.;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do skrótowego powtórzenia argumentacji zawartej w zaskarżonych decyzjach oraz brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.) art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. , art. 28 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a. i art. 109 § 1 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, wyrażającą się sformułowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu, iż pomimo doręczenia decyzji organu I instancji nie skarżącej, lecz poprzednim właścicielom nieruchomości M. i A. C., którzy zbyli własność nieruchomości oznaczonej numerem działki [..] i utracili status strony postępowania na rzecz J. I. na dwa miesiące przed wydaniem decyzji Wójta Gminy L., nie doszło do "skierowania decyzji" do osób niebędących stronami w sprawie w rozumieniu art 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem, zdaniem Sądu, nie doszło do określenia w żaden sposób praw i obowiązków J. I., ponieważ nie była ona adresatką decyzji, a jedynie pominięto jej osobę przy doręczaniu decyzji, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonych przez Sąd przepisów, z uwzględnieniem okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do zgoła odmiennych wniosków, tj. że działka [..] znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (okoliczność bezsporna), M. i A. C. jako właściciele tej działki mieli status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, legitymowali się w myśl art. 28 K.p.a. interesem prawnym rozumianym jako możliwość naruszenia ich sytuacji faktycznej, poprzez znajdowanie się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, wywodzonym z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., nadto, doręczano im zapadłe w sprawie dotychczas decyzje organów I i II instancji (począwszy od decyzji z dnia [..] maja 2012r.), a także zawiadamiano ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, status strony postępowania małżonkowie C. utracili w dniu 19 października 2015r. na rzecz J. i J.I., których interes prawny wywodził się z tożsamych podstaw jak w przypadku małżonków C., decyzja Wójta Gminy L. z dnia [..] grudnia 2015r., zgodnie z wymogiem art 107 § 1 K.p.a. zawierała oznaczenie stron postępowania, które wymienione były wraz z ich pełnomocnikami w rozdzielniku decyzji, tam też błędnie ujęto M. i A. C., do których również błędnie skierowano decyzję Wójta Gminy L. z dnia [..] grudnia 2015r,, która została im następnie błędnie doręczona po myśli art. 109 § 1 k.p.a., w decyzji jednak nie wymieniono J. I. i nie doręczono jej tej decyzji, zaś przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy rodzi po stronie J. I. obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem zmiany zagospodarowania terenu sąsiedniego, w sposób wskazany w tej decyzji, reasumując prawidłowa wykładnia naruszonych przez Sąd przepisów winna skutkować uznaniem, iż w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania wskazana w art 156 § 1 pkt 4 K.p.a.;

2) art. 61 ust. i pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuprawnione uznanie, iż planowana inwestycja odpowiada zasadzie "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy w rzeczywistości inwestycja ta zakłada wybudowanie pawilonu handlowego o dużych gabarytach, pomiędzy domami jednorodzinnymi, tym samym kłóci się z zastanym ładem przestrzennym oraz narusza istniejącą estetykę zabudowy;

3) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie), poprzez bezpodstawne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy wadliwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego, na którym planowana jest inwestycja, wobec nieuwzględnienia w tej analizie działek oznaczonych numerami: [..] które znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym i zostały ujęte w załączniku graficznym do decyzji z dnia [..] grudnia 2015r. oraz wobec braku wykazania, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora;

4) § 4 pkt 1, 3 i 4 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie wyznaczonej linii zabudowy, jako kontynuacji linii zabudowy na działkach [..], w odległości 18 m od frontowej granicy działki, z pominięciem faktu, iż w przypadku sąsiadujących z działką inwestora działek oznaczonych numerami [..] (działka bezpośrednio przyległa do działki inwestora), [..] oraz [..], odległość frontowej zabudowy od pasa drogowego wynosi 20 m, zatem linię zabudowy winno ustalić się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, ponadto Sąd akceptując stanowisko organów I i II instancji, że planowana zabudowa winna stanowić przedłużenie zabudowy istniejącej na działkach [..], dlatego, że fronty tych działek są równoległe do ul R., tak samo jak ich zabudowa, całkowicie pominął, iż wszystkie pozostałe działki w obszarze analizowanym, w tym i działka inwestora o numerze [..] usytuowane są pod kątem do ulicy, zaś prostopadłe usytuowanie działek [..] stanowi wyjątek w obszarze analizowanym, co powoduje, iż planowana inwestycja nie odpowiada wymogowi "dobrego sąsiedztwa";

5) § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, niezastosowania przez organy I i II instancji wyjątku od reguły określonej w § 6 pkt 1 rozporządzenia i wyznaczenia szerokości elewacji na 11,48 m z tolerancją 20%, na podstawie zabudowy istniejącej na całym obszarze analizowanym, podczas gdy, w obszarze tym zachodzi duże zróżnicowanie zabudowy, na co organy i Sąd zwróciły uwagę analizując pozostałe wymagania dla nowej zabudowy po myśli rozporządzenia, co więcej z przeprowadzonej analizy wynika, iż na bezpośrednio przyległej do działki [..], działce [..] szerokość elewacji frontowej wynosi 9,00 m, taka samą szerokość elewacji występuje na działce [..], zatem zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej nie nawiązuje do istniejących w sąsiedztwie form i nie odpowiada wymogowi "dobrego sąsiedztwa";

6) § 8 rozporządzenia, wobec bezpodstawnego zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowego ustalenia przez organy geometrii dachu planowanej inwestycji, dokonanego jedynie w oparciu o budynki posadowione na działkach [..] (stanowiące domy jednorodzinne, dwu i trzy kondygnacjowe, będące jednocześnie jednymi z najwyższych budynków w obszarze analizowanym), z pominięciem pozostałych budynków występujących na obszarze analizowanym, zwłaszcza budynków posadowionych na działkach [..], o tożsamej funkcji co planowana inwestycja - w przypadku których wysokość budynków nie przekracza 5 m, co spowoduje naruszenie ładu przestrzennego, jako że planowany na działce [..] budynek będzie zbyt wysoki w odniesieniu do istniejącej zabudowy, a zatem nie odpowiada wymogowi "dobrego sąsiedztwa".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi z dnia 6 kwietnia 2016r. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, będącego podstawą ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania nie stwierdzając na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nieważności decyzji Wójta Gminy L., która została doręczona byłym właścicielom działki nr [..] z pominięciem skarżącej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z decyzją z dnia [..] grudnia 2015r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy na wniosek M. i S. C. dla nieruchomości będącej ich własnością oznaczonej nr [..]. Niewątpliwie decyzja ta nie została doręczona skarżącej kasacyjnie, która jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej o nr [..] pomimo, że została doręczona drugiemu ze współwłaścicieli tj. mężowi skarżącej J. I. oraz byłym właścicielom tej nieruchomości. Zatem decyzja Wójta Gminy L. skierowana została wyłącznie do osób, dla których nieruchomości ustalono warunki zabudowy. W takiej sytuacji nie można wywodzić, jak to uczynił autor skargi kasacyjnej, że decyzja administracyjna zostały skierowane do osoby niemającej statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z powyższego wynika, że w żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji", w rozumieniu ww. przepisu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913 oraz wyrok NSA z dnia 15 września 2011r. sygn. akt II OSK 1347/10, LEX nr 1069001, wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1324/09, LEX nr 737703).

Przepis art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o braku podstaw do tegoż doręczenia, lecz właśnie o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. W niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy L. doręczona została podmiotowi będącemu stroną tj. M. i S. C. i tym samym wywoływała przewidziane w tej decyzji skutki. Jednoczesne nieuprawnione doręczenie decyzji również innym podmiotom, jakkolwiek wadliwe, gdyż podmioty te nie były już w chwili doręczenia stroną postępowania, nie prowadziło do powstania tego rodzaju skutków, które wskazywałyby na konieczność wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, bo nie rozstrzygało o żadnym uprawnieniu ani obowiązku tych podmiotów. W konsekwencji nie mogło również dojść do naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek wskazania w decyzji między innymi strony postępowania, co oznacza w szczególności konieczność stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do oznaczonej strony, a nie doręczone stronie. Ponadto nie stanowi uchybienia błędne wskazanie strony w rozdzielniku wskazującym podmioty otrzymujące decyzję, bowiem rozdzielnik nie stanowi elementu decyzji i nie jest on prawnie znaczącym wyliczeniem stron i innych uczestników postępowania jako wykaz "odbiorców decyzji" ma on wyłącznie charakter pomocniczy ( Przybysz P.M. Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego WKP 2017).

Z kolei z treści art. 109 K.p.a. wynika obowiązek doręczenia decyzji stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co niewątpliwie miało miejsc w niniejszej sprawie. Tym samym również w tym zakresie zarzut kasacyjny jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w określonych warunkach istnieje możliwość konwalidacji na etapie postępowania odwoławczego uchybienia w postaci pominięcia strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie koliduje to z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Należy bowiem zauważyć, że tok instancji nie jest obligatoryjnym elementem procesu stosowania prawa, warunkującym prawidłowość decyzji - ma on charakter instrumentalny w tym sensie, że ma służyć ochronie interesów strony. Zwykło się mówić, że art. 15 K.p.a. kreuje prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy. Zatem tu również chodzi o prawo, z którego strona może, ale nie musi czynić użytku.

Powyższy pogląd koreluje również z procesową zasadą szybkości i prostoty postępowania określoną w treści art. 12 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie kasacyjne, motywowane wyłącznie naruszeniem praw procesowych strony, niezweryfikowanym pod względem istotności w okolicznościach konkretnej sprawy, skutkowałoby znacznym i nieuzasadnionym skomplikowaniem oraz przedłużeniem czynności jurysdykcyjnych. Zważyć też trzeba na literalne brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten zezwala na wydanie decyzji kasacyjnej organowi odwoławczemu tylko w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pierwsza przesłanka w niniejszej sprawie zachodziła, ponieważ skarżąca nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, natomiast druga z przesłanek nie zachodziła, ponieważ skarżąca nie wykazała, że pominięcie jej udziału w postępowaniu przed organem I instancji uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Dopiero gdy organ odwoławczy wydał decyzję skarżąca podniosła ten zarzut w postępowaniu sądowym, co jednak nie może stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji. Naruszenie art. 10 K.p.a. może wprawdzie rodzić potrzebę powtórzenia większości lub nawet wszystkich czynności dokonanych przed organem pierwszej instancji, ale jest oczywiste, że w tej mierze też liczy się stanowisko pominiętej strony. Nie można bowiem przyjąć, by wbrew jej woli organ miał ponownie przeprowadzać całe postępowanie wyjaśniające lub nawet jakąś jego część. Można zatem stwierdzić, że dążąc - przed wydaniem decyzji kasacyjnej - do poznania stanowiska pominiętej strony, co do potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy zweryfikował istnienie przesłanek do wydania takiej decyzji, bowiem zawiadomił skarżącą kasacyjnie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, skarżąca jednak nie skorzystał z przysługujących jej uprawnień, tym samym organ odwoławczy miał prawo przyjąć, że nie jest zainteresowana prowadzonym postępowaniem oraz jego powtórzeniem, co w konsekwencji wyklucza możliwość późniejszego skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Po zajęciu takiego stanowisko, skarżąca kasacyjnie nie może powoływać się na zaistniałe uchybienie procesowe - ani przed organami administracji, ani przed sądem administracyjnym - w celu wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, natomiast w realiach niniejszej sprawy skarżąca kasacyjnie nie wykazała jaki wpływ miały stwierdzone uchybienia przepisów procesowych na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia ( por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016r. sygn. akt I OSK 2103/16, LEX nr 2227386). Należy również zwrócić uwagę, że interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie wynikał z faktu, że jest współwłaścicielką nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości dla której ustalono warunki zabudowy, jednocześnie w przedmiotowym postępowaniu od samego początku czynny udział brał mąż skarżącej, który jest współwłaścicielem tej samej nieruchomości.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem przepis ten odnosi się do formalnych wymogów uzasadnienia i nie może służyć do kwestionowania poglądów, ocen, czy stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji. Wprawdzie w zarzucie kasacyjnym wskazuje się na brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi, to jednak biorąc pod uwagę obszerność uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia nie sposób odnieść wrażenie, że celem tego zarzutu jest podważenie przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska. Ponadto zwrócić należy uwagę, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co też Sąd I instancji w niniejszej sprawie uczynił.

Odnoszą się z kolei do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należało, że nie zawierają uzasadnionych podstaw.

Pierwszy z zarzutów kasacyjnych w tym zakresie stanowi w istocie powtórzenie zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania opisanego w pkt 1, z tą różnicą, że autor skargi kasacyjnej wskazał dodatkowo przepis art. 6 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. z którego wywodzi interes prawny skarżącej do występowania w charakterze strony. Zarzut ten jest o tyle niezrozumiały, że zarówno organy jak i Sąd I instancji nie kwestionowały tego faktu. Ponadto Sąd nie dokonywał w ogóle wykładni tego przepisu, więc tym samym nie mógł dokonać jego błędnej wykładni.

Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa, podobnie jak wiążące się z nim zarzuty dotyczące przeprowadzenia wadliwej analizy urbanistycznej oraz błędnego wyznaczenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz ustalenia geometrii dachu. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił decyzje organów administracji publicznej wskazując, że z uwagi na fakt, iż w obszarze analizowanym znajdują się zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne, jak i towarzyszące im budynki gospodarcze, a nadto budynki usługowo-produkcyjne, budynki handlowo-usługowo-produkcyjne, wnioskowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budynku handlowo-usługowego stanowić będzie kontynuację istniejącej na tym terenie funkcji. Jednocześnie wskazać należy, że dla ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Podobnie jak dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu ( por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 2868/16 oraz wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 363/16 dostępne na: orzeczeniansa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem w obszarze analizowanym istnieje zarówno zabudowa o funkcji podobnej do planowanego zamierzenia, jak i obiekty pozwalające na ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji.

Prawidłowo wyznaczając granice obszaru analizowanego organ powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, która powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego na danym terenie. Rozstrzygnięcie kwestii czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Organ sam podejmuje decyzję w tym zakresie. Dlatego jako dopuszczalne należało uznać w okolicznościach niniejszej sprawy pominięcie w analizie urbanistycznej działek, których tylko niewielki fragment został objęty granicami obszaru analizowanego, a na których zabudowa znajduje się daleko poza granicami tego obszaru i nie tworzy z analizowaną zabudową całości urbanistycznej. Nadto stwierdzić przyjdzie, że skarżąca kasacyjnie podnoszą zarzut w tym zakresie nie wykazała, że pominięcie w analizie wskazanych działek miało jakikolwiek wpływ na prawidłowość przeprowadzonej analizy i przyjętych w niej parametrów nowej zabudowy.

Zasadne było również wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164 poz.1588) pomimo, że linia zabudowy na działkach sąsiednich stanowiła uskok, bowiem uzasadnione było to wynikami przeprowadzonej analizy. Jak słusznie wskazał Sąd linia zabudowy winna stanowić przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach nr [..], ponieważ podobnie jak działka inwestycyjna fronty tych działek są równoległe do ulicy R., tak samo jak ich zabudowa. Natomiast fronty działek na których zabudowa jest dalej położona od krawędzi drogi, usytuowane są pod kątem do ulicy, podobnie jak znajdująca się na nich zabudowa. Takie położenie zabudowy względem ulicy R. uzasadniało zastosowanie wyjątku od regulacji przewidzianej w § 4 ust.1-3 powołanego rozporządzenia.

Sąd I instancji dokonał również prawidłowej oceny przyjętego przez organy parametru nowej zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej wskazując, że został on wyznaczony zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia, biorąc pod uwagę średnią szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym. Z kolei dla projektowanej inwestycji geometrię dachu ustalono zgodnie z § 8 rozporządzenia, czyli odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak prawidłowo wskazał Sąd ustalona geometria dachu nawiązuje do form istniejących na działkach sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji ([..] i [..]), tworząc z projektowanym obiektem harmonijną całość. Przy czym wskazać należy, że żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w tym zakresie od tego czy na analizowanym obszarze dana geometria dachu jest dominująca i równocześnie nie nakazuje uwzględniać tylko zabudowy o tym samym charakterze (handlowo-usługowej).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej uznał, iż podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.