Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1100/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.34 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 365 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 735/14 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od J. K. na rzecz Gminy N.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 735/14 oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Rada Miejska w N. w dniu [...] kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...], którą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wyraziła zgodę na sprzedaż działki zabudowanej, oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. 1,38 ha położonej w obrębie P.

W dniu 25 września 2014 r. skargę na powyższą uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła J. K., wnioskując o stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Skarżąca wyjaśniła, że od kilkudziesięciu lat zamieszkuje z rodziną w budynku byłej szkoły, znajdującym się na działce nr [...] i posiada umowę najmu zawartą na czas nieoznaczony. W takiej sytuacji, zgodnie z "art. 34 ust. 1 pkt 1" ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przysługuje jej prawo pierwokupu nieruchomości. Skarżąca korzysta z budynku w większym zakresie niż wynika to z umowy najmu, a obiekt już dawno utracił cechy użyteczności publicznej. Zajmowany przez skarżącą lokal nie został wyodrębniony, jednak w jej ocenie, nie jest to okoliczność, która przesądzałaby o braku ww. uprawnienia. Wielokrotnie bowiem zgłaszała chęć wykupu całej nieruchomości. Na potwierdzenie tego stanowiska przywołała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 629/09, który zapadł w sytuacji, gdy uprawniony domagał się ustalenia prawa pierwokupu jedynie wyodrębnionego lokalu a nie zakupu całej nieruchomości. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że gdyby pretendował on do nabycia całej nieruchomości przysługiwałoby mu prawo pierwokupu. W tych okolicznościach skarżąca uważa, że spełnia warunek ustawowy do skorzystania z prawa pierwokupu. Zacytowała również uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 870/13, w którym przyjęto, że jeżeli najemcy zbywanej nieruchomości nie zostali zawiadomieni o przeznaczeniu nieruchomości obejmującej lokale mieszkalne do zbycia, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 34 ust. 4 u.g.n., to doszło do naruszenia ich interesu prawnego, niezależnie od tego, czy sprzedaży podlega wyodrębniony lokal, czy nieruchomość obejmująca cały budynek. Podjęcie w takich okolicznościach uchwały o zbyciu nieruchomości narusza interes prawny najemcy wynikający z art. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 34 ust. 4 u.g.n., co daje mu legitymację czynną do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W niniejszej sprawie skarżąca nie została wezwana do realizacji przysługującego jej prawa "pierwokupu", czym Rada Gminy naruszyła powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz N., reprezentujący Gminę N., wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie dotyczyła sprzedaży związanej z ewentualnym prawem pierwszeństwa, ale jedynie wyrażała zgodę na zbycie konkretnej nieruchomości. Wobec braku uchwały w sprawie zasad zbywania wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości gminnych, każde zbycie nieruchomości, w tym w drodze przetargu, wymaga zgody Rady Miejskiej. Przeprowadzenie procedury związanej ze zbyciem nieruchomości, w tym rozpoznanie ewentualnego pierwszeństwa, należało natomiast do Burmistrza N. Zaskarżona uchwała w tym względzie nie mogła zawierać żadnej regulacji wykraczającej poza zgodę na zbycie, albowiem zajęcie stanowiska w kwestii ewentualnego pierwszeństwa skarżącej leżało poza kompetencjami organu stanowiącego (co wynika z art. 34 ust. 1 u.g.n). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., który stanowił podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały, do kompetencji rady gminy należy wyłącznie wypowiadanie się co do woli zbycia nieruchomości, a nie o sposobie wykonania uchwały. Tym samym zaskarżony akt jest legalny i podjęty w zgodzie z przepisami obowiązującymi w Gminie N.

Organ wskazał ponadto, że kwestia przysługiwania skarżącej uprawnienia wynikającego z pierwszeństwa do nabycia nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, była już badana przez Sąd Okręgowy z Jeleniej Górze, który w sprawie o sygn. akt I C 336/13 oddalił roszczenie skarżącej w tym zakresie. Sąd wskazał, że nie posiada ona żadnych uprawnień w zakresie pierwszeństwa do nabycia przedmiotowej nieruchomości. Apelacja skarżącej od powyższego wyroku została odrzucona. W tym kontekście argumentacja skargi wskazująca na przysługujące skarżącej prawo pierwszeństwa do nabycia nieruchomości jest chybiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając powyższą skargę wskazał, że uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kwestionowanym aktem. Skarga złożona trybie ww. przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać to, że istnieje związek pomiędzy skarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, oraz że uchwała wpływa na jego sferę materialnoprawną, ograniczając lub pozbawiając go uprawnień. Interes prawny swoje źródło posiada w normach prawa administracyjnego, cywilnego, czy też w innych gałęziach prawa materialnego. Winien być konkretny, bezpośredni i realny. Wskazany wcześniej związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować - w dacie wniesienia skargi - następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego konkretnych obowiązków.

Sąd podał, że w niniejszej sprawie skarżąca, podważając legalność uchwały Rady Miejskiej w N. wyrażającej zgodę na sprzedaż nieruchomości, naruszenia swego interesu prawnego upatruje w pozbawieniu ją prawa pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., co wynika z całokształtu rozważań zawartych w uzasadnieniu skargi. Sąd zaznaczył, że wskazane w art. 34 ust. 1 u.g.n. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości przyznane określonym osobom, nie powoduje, że osoby te mają roszczenie o nabycie jakichkolwiek nieruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Samo pierwszeństwo nie daje bowiem podstaw do wytoczenia powództwa o nakazanie złożenia oświadczenia woli, jeśli właściciel nie wyraża woli zbywania nieruchomości. Prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, realizowane jest wtedy, gdy publiczny właściciel nieruchomości zdecyduje się zbyć nieruchomość i polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Ma on wówczas obowiązek zawiadomić, zgodnie z art. 34 ust. 4 u.g.n., osoby uprawnione z mocy ww. przepisu o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu nieruchomości i sposobie skorzystania z tego pierwszeństwa.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny wynikający z uprawnienia do skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Dla przyjętej oceny, że skarżącej nie przysługuje prawo pierwszeństwa, istotne znaczenie ma przedstawiony Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wyrok Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I C 336/13, którym oddalono powództwo skarżącej o ustalenie, że przysługuje jej prawo pierwszeństwa w nabyciu działki nr [...] o pow. 1,38 ha w obrębie P. Prawo pierwszeństwa skarżąca wywodziła w pozwie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, sąd stanął na stanowisku, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu, na który powołała się powódka. Stwierdził, że jeżeli skarżąca była najemczynią jedynie części budynku nie może ona rościć sobie prawa do pierwszeństwa w nabyciu całej nieruchomości z pomięciem przetargu. Zdaniem Sądu, skarżącej przysługiwałoby prawo pierwszeństwa do zakupu najmowanego lokalu mieszkalnego, gdyby stanowił odrębny przedmiot własności. W odpowiedzi na skargę organ wskazał przy tym na prawomocność tego orzeczenia, przedstawiając postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I ACa 1476/13 o odrzuceniu apelacji powódki oraz postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2014 r. o odrzuceniu zażalenia na postanowienie z dnia 20 lutego 2014 r. Obecny na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczenia tego nie zakwestionował, nie przedłożył także żadnych dowodów na potwierdzenie braku prawomocności wskazanego orzeczenia.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie ulega wątpliwości, że adresatem tej normy jest również sąd administracyjny. W tej sytuacji kwestia istnienia po stronie skarżącej uprawnienia do nabycia nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w N., na zasadzie pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.g.n., została już prawomocnie przesądzona przywołanym wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze, który zapadł przy udziale tych samych stron. W ocenie Sądu, okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla oceny legitymacji skarżącej do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem w prawomocnym orzeczeniu sądu powszechnego ustalone zostało, że skarżącej nie przysługuje pierwszeństwo, o którym mowa w art. 34 ust. 1 u.g.n., to nie może ona się skutecznie na to uprawnienie powoływać w postępowaniu sądowadministracyjnym, wywodząc z niego naruszenie swojego interesu prawnego. Sąd administracyjny, mając zaś na względzie, że w sprawie nie pojawiły się żadne nowe istotne okoliczności, nie jest uprawniony do badania tej kwestii, a tym bardziej do jej odmiennej oceny.

Sąd odniósł się również do przytoczonej w skardze argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2013 r. II SA/Kr 870/13 i podał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 326/14, który zapadł w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia, uznając zasadność zarzutu naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., stwierdził m.in., że prawo pierwszeństwa gwarantowane najemcy lokalu mieszkalnego przez art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dotyczy lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot najmu.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, a odnoszącego się do odpowiedzi na skargę, że organ wykonawczy gminy nie jest legitymowany do występowania w niniejszej sprawie. Sąd wyjaśnił, że kwestia przyznania zdolności sądowej organowi wykonawczemu gminy w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy była przedmiotem rozważań NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12, w której uznano, że podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami.

Mając powyższe na uwadze Sąd przyjął, że skarżąca nie może skutecznie powoływać się na prawo pierwszeństwa do nabycia przedmiotowej nieruchomości wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., co prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie narusza jej interesu prawnego i powoduje, że nie ma ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji koniecznym stało się oddalenie skargi, bez oceny legalności kwestionowanego aktu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. wniosła J. K., reprezentowana przez r.pr. B. N., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 pkt 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię;

2) art. 365 § 1 K.p.c. poprzez jego naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu prawa procesowego wskazano, że wprawdzie pomiędzy stronami toczyło się postępowanie sądowe przed Sądem Okręgowym w Jeleniej Górze, w którym to postępowaniu Sąd oddalił powództwo skarżącej o ustalenie uprawnienia pierwszeństwa nabycia przedmiotowej nieruchomości, jednak Sąd I instancji błędnie przyjął, że wyrok ten wiąże w niniejszej sprawie w kwestii braku interesu prawnego skarżącej. Jak wynika bowiem ze stanowiska doktryny, powaga rzeczy osądzonej, w przypadku prawomocnego oddalenia powództwa o ustalenie prawa lub stosunku prawnego z powodu niewykazania przez powoda interesu prawnego, ogranicza się do ustalenia, że nie ma interesu prawnego. Nie obejmuje natomiast roszczenia dotyczącego istnienia albo nieistnienia ustalonego prawa lub stosunku prawnego, ponieważ nie stanowiło ono przedmiotu rozstrzygnięcia. W niniejszej natomiast sprawie Sąd I instancji orzekł, że skarżąca ma interes prawny w sprawie, co implikowało go do podjęcia oceny, czy przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła ponadto, że proces cywilny o ustalenie prawa pierwszeństwa wynikającego z art. 34 u.g.n. ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca "nie ma prawa do ustalenia wobec niej prawa na podstawie w/w przepisu prawa". Skoro zatem w postępowaniu administracyjnym uznano, że ma ona interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały ze względu na jej wydanie z naruszeniem prawa, to Sąd zobligowany był do poczynienia własnej oceny na podstawie art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 34 u.g.n. skarżąca kasacyjnie wskazała, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi, a znajdujące oparcie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 870/13. Podała jednocześnie, że orzeczenie Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze zostało przez nią zaskarżone skargą o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ podzielił stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu kierownictwa wewnętrznego zobowiązującego Burmistrza do zawarcia umowy sprzedaży, lecz stanowiła wyraz woli organu stanowiącego w zakresie zbycia nieruchomości na zasadach i zgodnie z procedurami określonymi w ustawie. Chybione są również twierdzenia o rzekomym prawie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą. Sprawę tę badał już Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze, który stwierdził, że skarżąca nie posiada żadnych uprawnień w zakresie prawa pierwszeństwa. Z kolei skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. orzeczenia, o której mowa w skardze kasacyjnej, z przyczyn formalnych skarżącej nie przysługuje. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Powołane podstawy kasacyjne sprowadzały się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 365 § 1 K.p.c. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 pkt 1 i 3 u.g.n. Choć zarzuty te oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie był on związany wyrokiem Sądu Okręgowego w Jeleniej Górze z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I C 336/13, którym oddalono powództwo skarżącej o ustalenie, że przysługuje jej prawo pierwszeństwa w nabyciu działki nr [...] o pow. 1,38 ha w obrębie P. Powyższe skutkowało natomiast uznaniem, że skarżąca nie ma interesu prawnego z mocy przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., do kwestionowania legalności uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] wyrażającej zgodę na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Analizując w tych kategoriach zaskarżony wyrok należało zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. uchwała, zawierała jedynie akceptację Rady Miejskiej w N. na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Gminy N. Wskazano w niej jednocześnie, że wykonanie uchwały należy do Burmistrza N. Uchwała ta, w związku z podziałem kompetencji pomiędzy organami samorządu gminnego, nie ustanawiała zatem dla organu wykonawczego Gminy obowiązku sprzedaży nieruchomości, a jedynie była upoważnieniem do zawarcia takiej umowy. Ostateczna decyzja w tym zakresie należała do Burmistrza.

Zgodzić się należy również z Sądem I instancji, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie odegrało toczące się przed Sądem Okręgowym w Jeleniej Górze postępowanie cywilne (sygn. akt I C 336/13) o ustalenie, że J. K. przysługuje prawo pierwszeństwa nabycia działki zabudowanej nr [...] o pow. 1,38 ha, na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 3 u.g.n. Postępowanie to zakończyło się prawomocnym wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. oddalającym powództwo, a wniesiona od niego apelacja została odrzucona postanowieniem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lutego 2014 r. (sygn. akt I ACa 1476/13). Z kolei postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. Sąd ten odrzucił zażalenie skarżącej od postanowienia z dnia 20 lutego 2014 r. W uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 2 października 2013 r. Sąd Okręgowy w Jeleniej Górze wskazał, że w przypadku J. K. nie występują warunki opisane w art. 34 ust. 1 pkt 1-3 u.g.n.

Skoro zatem sąd cywilny nie widział podstaw do uwzględnienie powództwa J. K., opartego na art. 189 K.p.c., to oznacza, że nie można w niniejszej sprawie mówić o istnieniu po stronie skarżącej prawa pierwszeństwa w nabyciu przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 365 § 1 K.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Orzeczenie prawomocne pociąga zatem za sobą tę konsekwencję, że nikt nie może negować faktu jego istnienia oraz jego treści. Istnieje bowiem obowiązek poszanowania prawomocnego orzeczenia przez wszystkie sądy i organy państwowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko Sądu Najwyższego licznie przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zgodnie z którym moc wiążąca orzeczenia odnosi się tylko do treści jego sentencji, a zawarte w jego uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia mogą mieć znaczenie dla ustalenia zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem samo oddalenie przez Sąd powództwa J. K. o ustalenie po jej stronie prawa pierwszeństwa na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 3 u.g.n., ma bezpośredni wpływ na uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z dnia 29 kwietnia 2011 r. do sądu administracyjnego, z powołaniem się na ww. przepisy.

Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 365 § 1 K.p.c. oraz art. 34 ust. 1 pkt 1 i 3 u.g.n., są chybione. Zgodzić się należy natomiast ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że zaskarżona uchwała nie naruszała interesu prawnego skarżącej, choć istotnie dotyczyła jej interesu faktycznego.

Odnosząc się natomiast do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 326/14, wskazać należy, jak sama cytuje skarżąca, że w wyroku tym uznano za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., bowiem niezasadnie przyjęto, że skarżący miał legitymację skargową w postępowaniu w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w przywołanej sprawie, skoro jednak Sąd I instancji mylnie uznał, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, to nie stanowiło to przeszkody do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. W niniejszej natomiast sprawie sytuacja przedstawia się odmiennie, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyraźnie stwierdził, że interesu prawnego skarżącej nie można wywieść z żadnego przepisu prawa materialnego, stąd skarga jej podlegała oddaleniu.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.