Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 184/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, 7, 77, 80, 107, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. - Ch., reprezentowanej przez r.pr. A. L., od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję, organ wyjaśnił, że ww. decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek M. Ś. - Ch., nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2014 r., Nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu Budowlanemu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych kilkurodzinnych oznaczonych na planie zagospodarowania, jako "A" i "B" wraz z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] obr. [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu Budowlanemu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczonych na planie zagospodarowania, jako "A", "B" i "C" wraz z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] obr. [...].

Od powyższej decyzji M. Ś. - Ch., reprezentowana przez r.pr. A. L., złożyła odwołanie.

GINB wyjaśnił charakter pozstępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przesłanki, pozwalające organowi na orzeczenie nieważności, wynikające z art. 156 § 1 k.p.a. oraz znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 ustawy z dnia [..] lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud." - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 3 Pr. bud., w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 tej ustawy stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Pr. bud., pozwolenie na budowę (zmiana pozwolenia na budowę) może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wynika z akt sprawy, inwestor – J. S. - wraz z wnioskiem z [...] grudnia 2013 r., złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr ew. [...], obręb [...] na cele budowlane. Analiza akt sprawy wykazała, że ww. działki, na których zaprojektowano inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]". Tym samym, w zaistniałej sytuacji inwestor nie był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do odwołania, organ wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia. W analizowanym przypadku oświadczenie nie budziło w toku postępowania zwykłego uzasadnionych wątpliwości, co do jego prawdziwości. W szczególności wskazano w nim osobę składającą oświadczenie, nieruchomość, której ono dotyczy, tytuł prawny do nieruchomości oraz dokumenty, z których ten tytuł wynika. Tym samym organ nie był zobowiązany do jego weryfikacji.

Wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej należy zwrócić uwagę, że utrwalony pogląd judykatury wskazuje na prawo organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyłącznie w przypadku powzięcia - na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości, co do tego prawa.

W związku z powyższym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała rażąco art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Pr. bud.

Ponadto, ewentualny brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z analizy akt sprawy, działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym www. miejscowym planie symbolem [...] i w niewielkiej części na terenie oznaczonym [...] - ul. [...] (częściowo wjazdy i miejsca postojowe). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. planu miejscowego podstawową funkcją terenu osiedla "[...]" jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i kilkurodzinna. Teren oznaczony symbolem [...] zgodnie z § 6 ust. 2 stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową kilkurodzinną. Zgodnie zaś z § 1 ust. 3 przez zabudowę kilkurodzinną rozumie się budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż dwanaście mieszkań lub zespól takich budynków.

Zgodnie z projektem budowlanym w budynku A zaprojektowano 12 lokali mieszkalnych w tym 4 mieszkania z antresolami, w budynku [...] lokali mieszkalnych, a w budynku [...] lokali mieszkalnych w tym 4 mieszkania z antresolami (projekt budowlany zamienny, część architektoniczna str. 28).

Tym samym nie sposób uznać, że sporne zamierzenie inwestycyjne uchybiało w stopniu rażącym wymogom ww. planu dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Analiza akt sprawy wykazała również, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszały rażąco ustaleń ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...] w pozostałym zakresie. Organ omówił w tym kontekście parametry projektowanych obiektów.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na brak prawa do dysponowania działką nr ew. [...], GINB wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja obejmuje działki nr ew. [...], dla których została wyliczona powierzchnia biologicznie czynna. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. Jak wskazano powyżej ww. oświadczenie nie podlega ocenie w ramach przedmiotowego postępowania, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Mając zaś na uwadze zarzut dotyczący dozwolonej planem wysokości budynku, GINB stwierdził, że z analizy akt sprawy wynika, że sporna inwestycja - budynek [...] obejmuje trzy kondygnacje, natomiast w budynku [...] spornej inwestycji na trzeciej kondygnacji zaplanowano antresolę.

Zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. [...] z późn. zm.), antresola to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Tym samym w tej sprawie nie można uznać, iż stanowi ona oddzielną kondygnację.

Ponadto zgodnie z § 3 pkt 17 ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r., przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Stosownie zaś do § 3 pkt 18 ww. rozporządzenia, przez kondygnację nadziemną należy rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną.

Tym samym nie można uznać, aby w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dopuszczalnej ilości kondygnacji.

Badana decyzja nie naruszała rażąco przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowane obiekty usytuowane są na działkach inwestycyjnych w sposób nienaruszający wymogów określonych w § 12 ww. rozporządzenia w zakresie poprawnych odległości. Jak wynika z akt, projektowane budynki zlokalizowane są w odległości ok. 13 m od granicy z działką nr ew. [...] (budynek [...]), 6 m od granicy z działką nr ew. [...] (budynek [...]), w odległości 9 m od granicy z działką [...] (budynek [...]), 4 m od granicy z działką [...] (budynek [...]) oraz w odległości 5 m od granicy z działką nr ew. [...] (budynek [...]).

Badana decyzja nie naruszała również § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że znajdujące się najbliżej działki nr ew. [...] miejsce postojowe zostało usytuowane w odległości ok. 1 m od granicy ww. działki. Stosownie do § 22 ust. 1 ww. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji.

Zgodnie z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Jak wynika z akt sprawy projektowane utwardzone miejsce dla pojemników na śmieci znajduje się w odległości 1 m od granicy działki nr ew. [...].

Dlatego GINB uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale nie było to rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie każde naruszenie prawa jest rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które jest niewątpliwe oraz powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie GINB, wprawdzie naruszone tak przepisy nie wymagają przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej skutki analizowanego uchybienia, z uwagi na jego charakter, nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Jakkolwiek ww. miejsce postojowe zaprojektowane zostało w odległości 1 m od granicy działki nr ew. [...], to sąsiaduje ono z obszarem, na którym nie jest możliwa zabudowa z uwagi na wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy. Z kolei utwardzone miejsce dla pojemników na śmieci pomimo bliskiej odległości od granicy z działka nr ew. [...] (1 m), znajduje się ponad 16 m od zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Zatem oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia stwierdzić należy, że nie mogą być one uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Odnośnie zarzutu braku odpowiedniej ilości miejsc parkingowych organ wyjaśnił, że zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r. zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W ramach projektowanej inwestycji przewiduje się wykonanie 24 miejsca postojowe w garażu podziemnym, 7 miejsc postojowych naziemnych oraz dwa miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Żaden z obowiązujących przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie nakłada na inwestora obowiązku zapewnienia konkretnej liczby miejsc postojowych. Przepis rozporządzenia odnosi się do rodzaju zabudowy i wymagań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący na terenie objętym inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie reguluje kwestii wymaganej ilości miejsc postojowych. Zgodnie z § 6 ust. 2.4 ww. miejscowego planu - nakazuje się wydzielenie niezbędnej liczby miejsc postojowych na działce budowlanej. Tym samym nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia § 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia [...] kwietnia 2002 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów przeciwpożarowych GINB wyjaśnił, że zgodnie z § 273 ust. 1 rozporządzenia z dnia[...] kwietnia 2002 r. odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 3 Pr. bud., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Ponadto jak wskazał Wojewódzki Sądu Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 49/18, jeżeli mamy do czynienia z wieloma obiektami, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadają fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane.

Zgodnie z § 227 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dopuszczalna powierzchnia strefy pożarowej w budynku mieszkalnym wielokondygnacyjnym średniowysokim wynosi 5000 m2. Z kolei, jak wynika z akt sprawy, łączna powierzchnia części mieszkaniowej budynków [...] wynosi 2254,87 m2, zatem nie jest wymagane zachowanie odległości pomiędzy budynkami lub oddzielenie ich ścianami przeciwpożarowymi.

Dodatkowo zauważyć należy, że jak wynika z projektu budowlanego (opis techniczny str. 34) podziemna część inwestycji posiada klasę odporności pożarowej "C" i jest oddzielona od części nadziemnej stropem REI 120 oddzielenia przeciwpożarowego.

Ponadto, zatwierdzony projekt budowlany zamienny został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które w czasie wykonania ww. projektu budowlanego były członkami właściwej izby samorządu zawodowego. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami. Projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. K. M..

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego służebności gruntowej przejścia i przejazdu, przeprowadzenia mediów na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr ew. [..], GINB wyjaśnił, że powyższa kwestia może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Przesłanka do wznowienia postępowania nie może być badana w postępowaniu nieważnościowym.

Tym niemniej, ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia z[..] listopada 2018 r., wynika, że J. D. korzysta bez żadnych ograniczeń z nieodpłatnej służebności gruntowej opisanej w księdze wieczystej nr [..] tj. swobodnego przejścia, przejazdu pasem o szerokości 4 m przez działkę nr [..] wzdłuż nowo wybudowanych budynków przy ul. [..].

Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [..] z [..] marca 2014 r., Nr [..], prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż "Wojewoda [...] w sposób zupełnie nieuprawniony i sprzeczny z obowiązującymi przepisami zawęził wniosek Skarżącej do oceny wyłącznie decyzji z dnia [..] marca 2014 r. pod kątem rażącego naruszenia prawa, pomijając decyzję pierwotną, tj. z dnia [..] lipca 2013 r." GINB wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja Starosty [..] z [..] marca 2014 r., Nr [..].

Zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja zmieniająca kończą odrębne przedmiotowo sprawy, tj. postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji. Z uwagi na powyższe decyzja Starosty [..] z [..] lipca 2013 r., Nr [..] nie mogła podlegać badaniu w ramach tego postępowania.

Mając na uwadze zarzut naruszenia przepisów art. 107 § 3 k.p.a., GINB uznał, że zaskarżona decyzja posiada wszystkie ww. elementy, a tym samym bezpodstawne są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia tego przepisu.

Bezzasadne w kontekście całości sprawy były zdaniem organu zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem swej pełnomocnik, datowanym na 27 grudnia 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

"1. art. 36 a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia [..] lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "pr. bud.") w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pr. bud. poprzez przyjęcie, że wystarczające jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nawet wówczas, gdy inwestor takiego "prawa dysponowania" nie posiada, a organ w postępowaniu nadzorczym nie jest uprawniony do badania prawdziwości oświadczenia i ustalania, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor posiadał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas, gdy kwestia dysponowania działką na cele budowlane ma istotne znaczenie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, tym bardziej, w sytuacji, gdy pozwoleniem objęta jest działka, co do której inwestor nie legitymował się posiadaniem na cele budowlane, co zostało wprost przyznane przez właściciela działki nr [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., a zatem pozwolenie na budowę nie mogło obejmować działki o nr ew. [...], a w konsekwencji decyzja zezwalająca na budowę obejmującą również działkę [...], jako rażąco sprzeczna z prawem winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;

2. art. 35 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [..] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "rozporz. tech.-bud.") w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa posadowienie miejsc parkingowych oraz pojemników na odpady od granicy działki sąsiedniej w mniejszej odległości niż wskazana w ww. przepisach, jak też, że skutki tego naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania, podczas gdy posadowienie śmietnika na odpady i miejsca postojowego stoi w oczywistej sprzeczności z jasnym i niewymagającym wykładni przepisem prawa;

3. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w związku z § 1 i 6 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 200 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" (dalej "mpzp[...]") w zw. z § 210 rozporz. tech.-bud. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. pomimo sprzeczności decyzji z zapisami mpzp[...], w zakresie:

a) dozwolonej planem wysokości budynku,

b) dozwolonej planem wielkości budynku,

c) dopuszczającej nieznaną prawu budowlanemu konstrukcję "budowy trzech budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej', tym bardziej w sytuacji, gdy przedmiotem pozwolenia jest 1 budynek mieszkalny wielorodzinny,

d) braku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, co niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, które to naruszenie ma charakter rażący i winno skutkować derogowaniem z obiegu prawnego orzeczenia administracyjnego dotkniętego wadą nieważności;

4. art 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do stanowiska skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r., wskazującego na fakt, że w aktach postępowania znajduje się pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w którym wprost zostało wskazane, że przedmiotowa inwestycja stanowi w świetle przepisów tech. - bud. oraz o ochronie przeciwpożarowej w świetle założeń projektowych jeden budynek z jednym garażem podziemnym oraz pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w którym poddaje on w wątpliwość zgodność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę z przepisami mpzp[...] oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. właśnie z uwagi na fakt, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy jednego budynku, a nie jak wskazano w pozwoleniu trzech budynków;

5. art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że pomimo oczywistej sprzeczności projektu budowlanego z zapisami mpzp[...] oraz prawa budowlanego i przepisów rozporz. tech. - bud. decyzja Starosty [...] udzielająca pozwolenia na budowę rażąco nie narusza prawa i nie powinna zostać derogowana z porządku prawnego;

6. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że prawidłowo Wojewoda [...] rozpoznał wyłącznie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [..] z dnia [...] marca 2014 r., w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zarówno pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2013 r oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2014 r., mimo że Wojewoda [...], ani GINB nie ustalili, czy zakres zmian w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie wskazywał na konieczność łącznego rozpoznania obu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności obu decyzji".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniają skargę, pełnomocnik skarżącej opisała stan faktyczny sprawy i rozstrzygnięcia organów obu instancji. Stwierdziła, że organa nadzorcze są uprawnione do oceny, czy inwestor na dzień wydania pozwolenia na budowę rzeczywiście posiadał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane Ani Starosta [...], ani organy w postępowaniu nadzorczym, nie dokonały oceny złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu działką [...] z obrębu [...] w [...] na cele budowlane w sytuacji, gdy nie był on właścicielem przedmiotowej działki, jak też nie złożył stosowanego oświadczenia jej właściciela, tj. Gminy [...].

Zdaniem skarżącej, w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawo własności do nieruchomości, czy to inwestora, czy osób na których prawo inwestor się powołał, do Starosty [...] należało ustalenie właścicieli działek. Starosta jest organem, który prowadzi ewidencję gruntów i budynków i z łatwością mógł ustalić właściciela wskazanego w tej ewidencji.

Złożone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno od razu, w zakresie działki [...], budzić wątpliwości organu. Nie wskazano w nim, ani nie przywołano KW nieruchomości, a ponadto inwestor powołał się na stosunek zobowiązaniowy i nie przedłożył jakiejkolwiek umowy dotyczącej przedmiotowej działki.

Zdaniem pełnomocnik skarżącej, art. 32 ust. 4 Pr. bud. wcale nie stanowi, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę jest samo tylko złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Nie uległa bowiem zmianie podstawowa reguła z art. 4 Pr. bud., wedle której warunkiem udzielenia zgodnego z prawem pozwolenia na budowę jest legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji składane oświadczenie wiedzy pełni jedynie funkcję środka dowodowego, który ma na celu przyspieszenie i usprawnienie postępowania w sprawie i domniemanie, że deklarowane prawo przysługuje podmiotowi, który je złożył. Jednakże w razie powzięcia wątpliwości co do rzeczywistego stanu prawnego, organ administracji może i powinien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii.

Ponadto załączone do oświadczenia inwestora oświadczenie M. R. - S. i F. S. dotyczyło zgody na budowę dwóch budynków, pozwolenie zaś dotyczy budowy trzech budynków, a zatem nie pokrywa się z udzieloną zgodą.

Obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie stron postępowania. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 pr. bud. stroną postępowania o pozwolenie na budowę są inwestor i właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Włączenie działki nr [...] do wniosku o pozwolenie na budowę automatycznie skutkuje uznaniem właściciela tej działki za stronę postępowania. W sytuacji zatem, gdy Starosta [...] zaniechał ustalenia stron postępowania i nie wyjaśnił należycie, czyją własnością są działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, wskazywanie obecnie przez GINB, że żadna ze stron nie kwestionowała oświadczenia inwestora jest zupełnie niezrozumiałe.

Na dzień wydania decyzji Starosty [...], jak i obecnie właścicielem działki [...] z obrębu [...] w [...], jest Gmina [...]. Gmina ta nigdy nie udzielała zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co potwierdziła wprost w piśmie z [...] lipca 2019 r. Zawarte już po uzyskaniu pozwolenia na budowę umowy dzierżawy przedmiotowej działki nie wskazują na możliwość dysponowania przedmiotową działką na cele budowlane.

Brak weryfikacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę oświadczenia inwestora o dysponowaniu działką [...] na cele budowlane, doprowadził do wydania decyzji rażąco naruszającej art. 4 Pr. bud., bo zezwalającej na budowę na działce, co do której inwestor nie legitymowała się prawem do dysponowania na cele budowlane.

Dodatkowo, w świetle twierdzeń GINB o braku możliwości weryfikacji oświadczenia inwestora w postępowaniu nadzorczym, zdziwienie budzi prowadzenie przez organ II instancji w tym zakresie postępowania dowodowego i wzywanie zarówno inwestora (pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r.) do wykazania prawa do dysponowania działką [...] na cele budowlane w dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. jak i właściciela działki (pismo z dnia [...] lipca 2019 r.) o wyjaśnienie, czy Gmina [...] wyrażała zgodę, bądź też akceptuje realizację przedmiotowej inwestycji.

W konsekwencji decyzja Starosty [...] z [...] marca 2014r. rażąco narusza art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 Pr. bud.

GINB stwierdził, że inwestycja narusza przepisy w zakresie zachowania odległości od granicy działki przy sytuowaniu pojemników na odpady i miejsca parkingowe, jednocześnie uznając, że skutki społeczno - gospodarcze takiego naruszenia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Zarówno treść § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia co do minimalnej odległości od granicy działki sąsiedniej w przypadku wydzielenia miejsc parkingowych, jak też treść § 23 ust. 1 w odniesieniu do miejsc gromadzenia odpadów są jasne i nie wymagają wykładni. Oznacza to, że sytuowanie miejsc parkingowych i posadowienie pojemników na odpady w mniejszej niż dopuszczalna odległość, w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki dopuszczające odstępstwo od konieczności zachowania minimalnych odległości, stanowi rażącą sprzeczność z przepisami obowiązującego prawa.

Pełnomocnik skarżącej zakwestionowała stwierdzenie GINB, że z uwagi na fakt, iż żaden z przepisów obowiązującego prawa nie nakłada na inwestora obowiązku zapewnienia konkretnej liczby miejsc postojowych to nie można mówić o naruszeniu art. 18 § ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 6 ust. 2.4 miejscowego planu. Ww. przepisy nakazują zapewnienie odpowiedniej ze względu na przeznaczenie i sposób zabudowy ilości miejsc postojowych. Zgodnie z § 18 zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Jak wskazano w § 6 ust. 4 planu miejscowego, nakazuje się wydzielenie niezbędnej liczby miejsc postojowych na działce budowlanej. Oznacza to, że odpowiednia ilość miejsc winna być zapewniona na działce objętej inwestycją. W konsekwencji inwestycja polegająca na budowie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych w liczbie 33 lokali, powinna zapewnić, jako minimalną liczbę miejsc parkingowych ich liczbę równą ilości lokali w inwestycji. Dopiero wówczas można mówić o odpowiedniej liczbie miejsc parkingowych. Co istotne, pierwotnie inwestor ubiegał się o pozwolenie na budowę budynku z 24 lokalami i wówczas 24 miejsca postojowe w garażu podziemnym stanowiłyby odpowiednią ilość miejsc, a dodatkowo miejsca postojowe naziemne uwzględniałyby użytkowników przebywających okresowo. Z chwilą zmiany koncepcji zagospodarowania działki i zwiększenia liczby lokali do 33 ilość miejsc parkingowych również powinna ulec zwiększeniu, co nie nastąpiło. W konsekwencji decyzja Starosty [...] narusza w sposób rażący także § 18 ust, 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 6 ust. 2.4. planu miejscowego.

GINB przyjmuje, że skoro inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu działką [...] na cele budowlane to mógł ją wliczyć w powierzchnię inwestycji, w tym w powierzchnię biologicznie czynną, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących obowiązku zachowania co najmniej 70% powierzchni biologicznie czynnej zgodnie z § 6 ust. 2.2. miejscowego planu. Skoro w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie miał żadnego prawa do działki [...], to mimo że Starosta [...], wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi ustalenia właściciela działek objętych inwestycją, a w konsekwencji zweryfikowania złożonego przez inwestora oświadczenia, tego nie dokonał, to nie mógł powierzchni działki [...] objąć pozwoleniem na budowę i wliczyć do wielkości powierzchni biologicznie czynnej.

Nie do zaakceptowania są również twierdzenia GINB, że nie można uznać, że doszło do naruszenia wymogów planu miejscowego w zakresie wysokości budynku. Organ wskazał, że należy liczyć wyłącznie kondygnacje naziemne bez antresoli. Definicja "kondygnacji" zawarta jest w § 3 pkt. 16 rozporządzenia. Pod pojęciem "kondygnacji" należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia". Dodatkowo, rozporządzenie definiuje pojęcie "kondygnacji podziemnej", jako kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację oraz "kondygnacji nadziemnej' jako każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną.

Skoro plan miejscowy nie wskazuje, że chodzi o kondygnacje nadziemne, nie można przyjąć wprost, że do maksymalnej liczby kondygnacji nie zalicza się garażu, który nie jest w całości pod ziemią, a zatem ma wpływ na wysokość projektowanego budynku. Co więcej, w opisie technicznym zawartym w projekcie budowlanym, autor projektu wprost wskazuje, że budynek będzie miał trzy kondygnacje nadziemne i jedną podziemną. Dodatkowo inwestor zaprojektował antresolę w budynku [...]. Analiza projektu budowlanego w tym zwłaszcza rysunków elewacji, przede wszystkim od strony działki skarżącej, wskazuje, że nie mamy do czynienia z antresolą, a z kolejną kondygnacją. Przy czym wielkość antresoli, jak też jej wysokość, nie pozwala podzielić stanowiska organu nadzorczego, że nie stanowi ona odrębnej kondygnacji.

W konsekwencji również w zakresie maksymalnej dopuszczalnej planem wysokości inwestycja sprzeczna jest z zapisami miejscowego planu.

Decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę "zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej". Prawo budowlane nie zna pojęcia zabudowa szeregowa w przypadku zabudowy wielorodzinnej. Pojęcie to odnosi się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej, co wynika z definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt. 2a pr. bud. Brak w ustawie podobnej definicji dotyczącej zabudowy kilku lub wielorodzinnej, oznacza, że budowa w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej odnosi się wyłącznie do pojęcia domu jednorodzinnego. W konsekwencji Starosta [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę nieznanego ustawie pr. bud. obiektu budowlanego.

GINB zamiast odnieść się do powyższej kwestii, stwierdził, że zgodnie z § 273 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Niemniej jednak, czym innym jest brak konieczności ustalenia odległości między budynkami, a czym innym udzielenie pozwolenia na budowę nieznanego ustawie obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącej, inwestycja dotyczy budowy jednego wielolokalowego budynku. Potwierdza to również projekt budowlany w części "opis techniczny" - warunki ochrony przeciwpożarowej (str. 34), dokonując kwalifikacji pożarowej i wskazując klasę odporności pożarowej posługuje się pojęciem budynek kilkurodzinny, nie zaś zespołem budynków.

Pełnomocnik szeroko zacytowała uzasadnienie wyroku NSA z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18 i powołała się na treść pisma Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w którym zostało stwierdzone że "w świetle przepisów techniczno - budowlanych oraz o ochronie przeciwpożarowej, biorąc pod uwagę założenia dokumentacji projektowej (w części dotyczącej ochrony przeciwpożarowej) obiekt stanowi jeden budynek z jednym garażem podziemnym". Podobne stwierdzenie zawarto w piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W konsekwencji, pozwolenie na budowę na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan może zostać wydane dla budynku kilkurodzinnego do 12 lokali lub zespołu takich budynków. Przy czym plan nie określa pojęcia zespołu budynków. Zważywszy zatem, że inwestycja dotyczy jednego budynku, to niewątpliwie decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. w sposób rażący narusza zapisy tego planu. W uzasadnieniu decyzji GINB w ogóle do tej kwestii się nie odniósł, wbrew art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem pełnomocnik skarżącej, nie można się zgodzić z GINB, że Wojewoda [...] prawidłowo postąpił rozpoznając wniosek skarżącej jedynie w części tj. w stosunku do decyzji zmieniającej nie zaś decyzji pierwotnej, pomimo, że decyzje te pozostają ze sobą w funkcjonalnym związku, o czym świadczy zapis z decyzji z dnia [...] marca 2014 r., że "Wszystkie warunki zawarte w decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Znak: [...] (...) pozostają bez zmian" oraz fakt, że poza projektem budowlanym zamiennym, zgromadzony w obu sprawach materiał dowodowy, w tym m.in. oświadczenie inwestora o dysponowaniu działką na cele budowlane był tożsamy.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzją i decyzja ją poprzedzająca były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że organa obu instancji orzekały w postępowaniu nadzwyczajnym, zmierzającym do ustalenia, czy decyzja Starosty [..] z [..] marca 2014 r., Nr[...], zmieniająca decyzję Starosty [..] z [..] lipca 2013 r., Nr [..] i zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca Przedsiębiorstwu Budowlanemu [..] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych kilkurodzinnych w zabudowie szeregowej oznaczonych na planie zagospodarowania, jako "[...]" wraz z garażem podziemnym na działkach nr ew. [..] obr. [..] [..] była obarczona którakolwiek z wad, stypizowanych w art. 156 § 1 k.p.a. w sposób powodujący jej nieważność.

W postępowaniu tego rodzaju organa nadzorcze nie prowadzą ponownego postępowania administracyjnego, jak w sprawie zwykłej; nie ustalają też na nowo tych okoliczności faktycznych, które stanowią podstawę wydania decyzji kwestionowanej co do jej ważności. Organa nadzorcze badają w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie to, czy jest ona obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w punktach 1 – 7 art. 156 § 1 k.p.a. Badając, czy decyzja rażąco narusza prawo organ ma po pierwsze obowiązek ustalenia, jaki przepis prawa został naruszony, a następnie musi ocenić, czy takie naruszenie miało kwalifikowany charakter, tzn. czy było rażące.

Zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nadzwyczajne. W sposób lakoniczny stwierdziły brak przesłanek nieważnościowych decyzji z pkt. 1 oraz 3-7 art. 156 § 1 k.p.a., ale wobec tego, że w sprawie było oczywiste, że takie przesłanki nie występowały (a skarżąca nie twierdziła odmiennie) to uzasadnienie w tym zakresie było wystarczające. W odniesieniu natomiast do zarzutów w zakresie rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty [..] z [..] marca 2014 r., Nr [..], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [..] wyjaśnia, co następuje.

W postępowaniu nadzwyczajnym organ nie ustala, czy inwestorowi przysługiwało prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, zgodnie ze złożonym oświadczeniem. Bada natomiast, czy w dniu orzekania w postępowaniu zwykłym organ administracji architektoniczno budowlanej dysponował oświadczeniem inwestora o posiadanym prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Rację ma i organ i skarżąca, że w wypadku jeśli z akt sprawy wynika, że inwestor nie ma prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, to domniemanie z treści złożonego oświadczenia jest wzruszalne. Jeżeli jednak taki wniosek z akt sprawy nie wynika, to nie jest obowiązkiem organu udzielającego pozwolenia na budowę ustalanie tytułu prawnego inwestora do gruntu; wystarczające jest samo oświadczenie inwestora. W stanie prawnym, jaki obowiązywał w dacie orzekania przez Starostę[..], nie istniał już obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane; zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud. inwestor zobowiązany był wyłącznie złożyć oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ww. przepis został bowiem zmieniony [..] marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. [..]) poprzez zwolnienie inwestora od obowiązku wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (tak m.in. NSA w wyroku z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 507/11 oraz w wyroku z 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 8/11; CBOSA). Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie.

Okoliczności i stan prawny niniejszej sprawy nie pozwalają na postawienie organowi udzielającemu pozwolenia na budowę zarzutu, że powinien był ocenić prawidłowość złożonego oświadczenia, a zaniechanie powyższego stanowiło oczywiste naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarczo-skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). NSA wyjaśnił, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (tak też NSA w wyroku z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557). Brak jest, zatem podstaw do przyjęcia, że niewyjaśnienie – jako niewymagane prawem - przez organy administracji prawdziwości oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane stanowiło rażące naruszenie ww. przepisu. Przepis ten nie jest jednoznaczny w swej treści i sam ten fakt powoduje, że jego ewentualne naruszenie, co do zasady, nie mogło mieć charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1321/16 - CBOSA).

Istotę dokonanej w 2003 r. zmiany art. 32 Pr. bud. bardzo trafnie podsumował NSA w wyroku z [..] kwietnia 2011 r.: "nowe uregulowanie spowodowało, że nie tylko inwestor już nie musi dołączać do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu bezpośredniego, to jest dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz wystarczające jest, iż złoży odpowiednie oświadczenie na sformalizowanym druku /dowód pośredni/. W zwykłym postępowaniu administracyjnym organ architektoniczno-budowlany nie ma co do zasady obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego w omawianej kwestii, nawet gdyby miał pewne wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia, gdyż za jego treść karnie odpowiada inwestor, zaś wynik postępowania karnego potwierdzający fałsz oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę. Organ architektoniczno-budowlany powinien jednak przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wówczas, gdy (...) biorący w postępowaniu udział współwłaściciele kwestionują prawdziwość takiego oświadczenia. Brak natomiast jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że organ administracji budowlanej w razie powzięcia wątpliwości ma obowiązek przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające co do prawdziwości oświadczenia, a zwłaszcza iż takie postępowanie wyjaśniające ma prowadzić w postępowaniu nieważnościowym (sygn. akt II OSK 631/10 – CBOSA)

Należy więc podkreślić, że – wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącej - organ administracji architektoniczno budowlanej został zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego sprawdzającego prawdziwość oświadczenia inwestora. W przypadku wątpliwości organu, ma on obowiązek zawiadomić właściwe organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 233 §1 Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 823/2010, CBOSA).

Względy te przemawiają również za poprawnością stanowiska organu, że nieuzasadniony był zarzut skarżącej błędnego wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej (z uwagi na brak prawa do dysponowania działką nr ew. [...]). Skoro – co ustalił organ – budowa realizowana była na trzech działkach o numerach ewid. [...] obręb [...] to dla tych nieruchomości wyznaczona została powierzchnia biologicznie czynna. Skoro inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane, a nie podlegało ono wątpliwościom w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i nie wymagało wykazywania tytułu władania, to wyliczenie powierzchni biologicznie czynnej należy odnosić do tych działek, co do których ww. oświadczenie zostało organowi w postępowaniu zwykłym złożone.

Z powyższych przyczyn organa obu instancji trafnie uznały, że decyzja Starosty [...] nie naruszała art. 32 ust. 4 pkt. 2 Pr. bud. Tym samym niezasadny był zarzut naruszenia art. 36a ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud.

Art. 36a ust. 3 Pr. bud. stanowi bowiem, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany, co też zostało przez organa uwzględnione. Natomiast art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. nakazuje inwestorowi załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie o dysponowaniu gruntem na cele budowlane – co w postępowaniu zwykłym inwestor uczynił.

Wbrew zarzutom skargi organa obu instancji nie naruszyły art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że ani Wojewoda Mazowiecki, ani GINB nie stosowały w postępowaniu nadzwyczajnym wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego. Po drugie zaś dlatego, że z zaskarżonej decyzji wynika wprost, że organ stwierdził naruszenie decyzją o pozwoleniu na budowę art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 1 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia. Nie stwierdził natomiast, że to naruszenie miało rażący charakter, słusznie stwierdzając, że naruszenie takie nie wywołuje skutków niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. GINB wyraźnie wyjaśnił, że miejsce postojowe zaprojektowane wprawdzie zostało w odległości 1 m od granicy działki nr ew. [...], ale sąsiaduje ono z obszarem, na którym nie jest możliwa zabudowa z uwagi na wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy. Zaś utwardzone miejsce dla pojemników na śmieci pomimo bliskiej odległości od granicy z działką nr ew. [...] (1 m), znajduje się ponad 16 m od zlokalizowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Tut. Sąd w pełni podziela więc wniosek organu, że biorąc pod uwagę skutki społeczno-gospodarcze naruszenia nie można uznać, że jest ono niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa – pomimo, że – co stwierdza i organ i skarżąca - posadowienie śmietnika na odpady i miejsca postojowego stoi w oczywistej sprzeczności z jasnym i niewymagającym wykładni przepisem prawa.

Nie został również naruszony art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w zw. z § 1 i 6 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 200 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Samorządowa", w zw. z § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję GINB w sposób prawidłowy dokonał oceny kwestionowanej co do jej ważności decyzji Starosty [...]. Należy wyjaśnić, że w zakresie organ powołał się na prawo miejscowe, odnosząc nakazy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do projektowanej inwestycji. Organ wyjaśnił, że "działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem [...] i w niewielkiej części na terenie oznaczonym [...] - ul. [..] (częściowo wjazdy i miejsca postojowe). Stosownie do § 3 ust. 1 ww. planu miejscowego podstawową funkcją terenu osiedla "[...]" jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i kilkurodzinna. Teren oznaczony symbolem [...] zgodnie z § 6 ust. 2 stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową kilkurodzinną". Termin ten nie jest terminem prawnym, dlatego GINB wskazał na § 1 ust. 3 planu miejscowego, zgodnie z którym przez zabudowę kilkurodzinną "rozumie się budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż dwanaście mieszkań lub zespól takich budynków". § 1 ust. 3 planu jest prawem miejscowym, a więc zawarta w nim definicja jest definicją prawną prawa miejscowego. Takie budynki mogą być posadowione w zabudowie zespołowej, a więc np. szeregowej. Argumentacja więc, powołana w skardze, a dotycząca udzielenia pozwolenia na budowę nieznaną prawu jest błędna.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z zamiennym projektem budowlanym w budynku [...] zaprojektowano 12 lokali mieszkalnych w tym 4 mieszkania z antresolami, w budynku [...] 9 lokali mieszkalnych, a w budynku [...] 12 lokali mieszkalnych w tym 4 mieszkania z antresolami. Dokonanie więc analizy zapisów prawa miejscowego i ustaleń projektowych prowadzi do poprawnego wniosku, że decyzja Starosty [...] nie naruszała prawa.

Organ zajął też stanowisko odnośnie parametrów (wysokości i powierzchni i ilości miejsc parkingowych) inwestycji budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że u podstaw tego stanowiska leżała zasada, że organ administracji architektoniczno budowlanej ma ograniczoną możliwość ingerencji (oceny) w projekt budowlany, który jest sporządzany przez ponoszącego zań odpowiedzialność wyłączną projektanta. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud. organ ten bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, jak również zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Słusznie w takim zakresie wyjaśnił zarówno Wojewoda [...], jak i GINB, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa dopuszczalną wysokość nowopowstających budynków wyłącznie przez określenie ilości kondygnacji, zaś definicja "kondygnacji" wynika z § 3 pkt. 16 i 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że określenie w prawie miejscowym wysokości budynku przez określenie jego kondygnacji – wbrew twierdzeniom skargi – dotyczy kondygnacji nadziemnych, a nie podziemnych budynku. Jeżeli natomiast piwnica lub garaż są zagłębione poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie ich wysokości w świetle, to są kondygnacja podziemną (§ 3 pkt. 17 rozporządzenia wykonawczego), nieuwzględnianą przy ustalaniu wysokości budynku. Kwestia ta nie jest negowana w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 464/08 – w którym Sąd wprost stwierdził: "skoro w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mówi się o "wysokości zabudowy do czterech kondygnacji", to chodzi niewątpliwie tylko o kondygnacje naziemne. Wobec braku wyjaśnienia pojęcia "kondygnacja" w planie miejscowym, zasadnie organ odwoławczy powołał się na definicję tego pojęcia wskazaną w § 3 pkt 17 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Kondygnacją naziemną nie będzie zatem piwnica budynku").

Słusznie też uznały organa, że antresola nie jest kondygnacją – zgodnie z § 3 pkt 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zwłaszcza, że organa wyjaśniły, że z projektu budowlanego wynika jasno, że planowana antresola nie jest podzielona przegrodami, wydzielającymi konkretne pomieszczenia, jej powierzchnia jest mniejsza od powierzchni kondygnacji nad którą jest sytuowana, a zatem sama w sobie nie stanowi oddzielnej kondygnacji naziemnej.

Dlatego – wbrew zarzutowi skargi – ustalenie, że projektowany budynek posiada, trzy kondygnacje nie pozwalało na uznanie, że decyzja narusza prawo miejscowe co do jego wysokości.

W odniesieniu do zarzutu pełnomocnik skarżącej (z uzasadnienia skargi), że decyzja Starosty [...] narusza rażąco § 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. przez to, że zaprojektowana ilość miejsc parkingowych była za mała, wyjaśnić należy, co następuje. Jak już była o tym mowa, rażąco można naruszyć tylko jasno brzmiący przepis, niewymagający wykładni. § 18 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Skoro z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako prawa miejscowego, wynika tylko, że inwestor ma obowiązek "wydzielenia niezbędnej liczby miejsc postojowych na działce budowlanej" (§ 6 ust. 2 planu), a – jak słusznie zauważa GINB - żaden przepis nie nakłada obowiązku zapewnienia konkretnej ilości takich miejsc, to organ w postępowaniu zwykłym w żaden sposób nie mógł nieistniejącego prawa naruszyć. Jeżeli natomiast ocenna jest okoliczność, co oznacza "niezbędna ilość miejsc postojowych" to nie może ona być podstawą stwierdzenia naruszenia prawa.

Okoliczność, że w aktach znajduje się "pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w którym wprost zostało wskazane, że przedmiotowa inwestycja stanowi w świetle przepisów tech. - bud. oraz o ochronie przeciwpożarowej w świetle założeń projektowych jeden budynek z jednym garażem podziemnym oraz pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym poddaje on w wątpliwość zgodność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. udzielającej pozwolenia na przedmiotową budowę z przepisami mpzpS oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. właśnie z uwagi na fakt, że zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy jednego budynku, a nie jak wskazano w pozwoleniu trzech budynków" nie miała w sprawie znaczenia. Należy bowiem przypomnieć, że kwestionowana co do ważności decyzja Starosty [...] została wydana [...] marca 2014 r., a oba pisma pochodzą z lipca i sierpnia, ale 2016 roku. Ponadto, ani Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...], ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie są organami administracji architektoniczno budowlanej lub nadzoru budowlanego i nie leży w ich gestii wiążące kwalifikowanie obiektów budowlanych. Organa obu instancji nie miały obowiązku "odnosić" się w takim zakresie do stanowiska skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r., gdyż z ww. pism nie wynikały okoliczności istotne dla sprawy.

Organ wyjaśnił natomiast kwestię tego, czy – jak twierdziła skarżąca – rzeczywiście inwestycja stanowi jeden budynek, wskazując na dyspozycję § 273 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, że odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6, jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Słusznie też wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 3 Pr. bud. budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Trafne było powołanie się na pogląd judykatury, zgodnie z którym jeżeli mamy do czynienia z wieloma obiektami trwale związanymi z gruntem, wydzielonymi z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadających fundamenty i dach to fakt ich połączenia na poziomie podziemnym nie czyni z nich jednego obiektu. Są to odrębne obiekty budowlane jedynie funkcjonalnie ze sobą związane.

Zasadne było też powołanie się GINB na § 227 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jeżeli więc łączna powierzchnia części mieszkaniowej budynków [...] wynosiła 2254,87 m2, to nie było wymagane zachowanie odległości pomiędzy budynkami lub oddzielenie ich ścianami przeciwpożarowymi. Projekt budowlany został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a sporządzony był przez projektanta, który – o czym była już mowa ponosi odpowiedzialność za projekt, co zwalnia organ administracji architektoniczno budowlanej z badania merytorycznego takiego projektu.

Organa obu instancji nie naruszyły art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. "poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że pomimo oczywistej sprzeczności projektu budowlanego z zapisami mpzp[...] oraz prawa budowlanego i przepisów rozporz. tech. - bud. decyzja Starosty [...] udzielająca pozwolenia na budowę rażąco nie narusza prawa i nie powinna zostać derogowana z porządku prawnego". Jak wynika z oceny prawnej, dokonanej przez tut. Sąd, ustalenia i wnioski organów obu instancji w zakresie braku rażącego naruszenia prawa decyzją Starosty [...] w pełni uzasadniały odmowę stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Nie został także naruszony "art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że prawidłowo Wojewoda [...] rozpoznał wyłącznie wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zarówno pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2013 r oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2014 r., mimo że Wojewoda [...], ani GINB nie ustalili, czy zakres zmian w decyzji z dnia [...] marca 2014 r. w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie wskazywał na konieczność łącznego rozpoznania obu spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności obu decyzji". Skoro bowiem postępowanie nadzwyczajne prowadzone było na wniosek skarżącej, a nie z urzędu, to organa obu instancji prawidłowo ustalały ważność tej decyzji, która była kwestionowana przez skarżącą. Należy podkreślić, że w postępowaniu przed organami obu instancji skarżąca nie kwestionowała ważności Starosty [...] z [...] lipca 2013 r., Nr [...]. Decyzje tego organu z [...] marca 2014 r. I [...] lipca 2013 r. stanowią natomiast odrębne orzeczenia administracyjne i nie mogą być "łącznie rozpoznawane w przedmiocie stwierdzenia nieważności obu decyzji", gdyż przedmiotem jednego postępowania nadzwyczajnego może być jedna decyzją ostateczna.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z [..]sierpnia 2020 r.