Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3996/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: artr. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. e., art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: § 10 ust. 1, § 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. ai b, art. 146 § 1, art. 184, art. 207 § 2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 569/19 w sprawie ze skargi P. S. A. z siedzibą w W. na czynność P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 569/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi P. SA z siedzibą w W. stwierdził bezskuteczność czynności tego organu z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjne wiaduktu kolejowego I i wiaduktu kolejowego II położonych przy u. H. w B. – zgodnie z kartą ewidencyjną z dnia 31 maja 2019 r.

Powyższą czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o nr [...] zaskarżyła do Sądu P. S.A. w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) polegające na niewłaściwym zastosowaniu, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że ww. obiekty budowlane stanowią zabytki w rozumieniu przywołanej ustawy w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki uznania ich za zabytki, w rezultacie czego naruszony został art. 22 ust. 2 ustawy, poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków wiaduktu kolejowego I oraz wiaduktu kolejowego II;

2. art. 22 ust. 2 ustawy w zw. z § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. nr 113, poz. 661), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na włączeniu obiektów nieruchomych do wojewódzkiej ewidencji zabytków na podstawie karty ewidencyjnej, która nie spełnia wymogów stawianych przez rozporządzenie.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęte rozwiązania nie pozwalają uznać, że wiadukty kolejowe stanowią konstrukcje inżynierskie niespotykane na przełomie XIX I XX wieku, co wyklucza twierdzenie o historycznych cechach i nieprzeciętnych wartościach przejawiających się w substancji architektonicznej obiektu. Oba wiadukty nie miały związku z jakimikolwiek wydarzeniami historycznymi, pozwalającymi odwołać się do wartości niematerialnej (tradycji miejsca) jako przesłanki objęcia ochroną konserwatorską.

W ocenie skarżącej, zakładając i wypełniając kartę ewidencyjną [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przedstawił żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać przedmiotowe wiadukty kolejowe za zabytki. Dane zawarte w karcie ewidencyjnej powinny chociaż w minimalnym, podstawowym zakresie odzwierciedlać, dokumentować, uzasadniać, komentować zabytkowy wymiar obiektu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. Organ administracji wskazał, że wiadukt kolejowy I i wiadukt kolejowy II położone przy ul. H. w B. niewątpliwie spełniają przesłanki określone w art. 3 pkt 1 ustawy, tj. posiadają wartości historyczne i naukowe, bowiem są jedynymi tego typu obiektami w północno-wschodniej Polsce i jedynymi z niewielu tak oryginalnych i nietypowych konstrukcji budowlanych w kraju. W ewidencji zabytków województwa podlaskiego nie znajduje się żaden inny obiekt tego typu, stąd ich unikatowość. Wzmianka o wiaduktach widnieje na stronie Państwowego Cyfrowego Archiwum P. Wiadomo, że nie było ich jeszcze w roku 1886, a istniały już w 1907 roku. Wiadukty są dwuprzelotowe, a wloty do tuneli zakończone zostały łukiem pełnym. Zostały zbudowane z żółtej wypalanej cegły podlaskiej i z trwałych, starannie opracowanych ciosów granitowych, estetycznie połączonych zaprawą. Nad każdym z wlotów ciosy ułożone w sposób promienisty, z wyraźnie zaakcentowanym kluczem. Ściana frontowa i boczne ściany oporowe opracowane z poziomo ułożonych bloków granitowych. We wnętrzu tuneli: od podłoża ułożonych pięć rzędów z ciosów granitowych następnie sklepienie wykonane z żółtej cegły. Wiadukty są wybitnym dziełem inżynierii kolejowo-drogowej, ale pomimo funkcji utylitarnej widoczna jest estetyka opracowania i wykończenia obiektów. Świadczy o tym sam sposób ułożenia ciosów oraz dbałość o detale m.in. poprzez wysunięcie ostatniego ciosu granitu poza lico muru tworzącego rodzaj "gzymsu wieńczącego". W 1959 r. został dobudowany wiadukt o konstrukcji żelbetowej przez K. (wcześniej Z.). Świadczy o tym pamiątkowa tablica w formie odlewu umieszczona nad wlotem: "K". W s. warsztatach powstawały np. elementy tamy w A., elementy D. w W. oraz żelazne mosty, które są na dawnych Kresach Wschodnich. Wiadukt tym samym stanowi materialne świadectwo po zakładach kolejowych, które odegrały fundamentalną rolę w dziejach regionu. Zakłady stały się zaczątkiem miasta S., były istotnym pracodawcą, kształcącym wykwalifikowaną siłę roboczą i skupiały elity kadrowe: inżynierów, konstruktorów, budowniczych. Działające przy zakładach stowarzyszenia i organizacje społeczne, charytatywne i patriotyczne odegrały niebagatelną rolę w kształtowaniu postaw propaństwowych odrodzonej Polski. Wiadukt kolejowy z 1959 r. został dobudowany do istniejących tuneli. Wyraźnie się od nich odróżnia: jest otynkowany, jednoprzelotowy, jednoprzestrzenny, o wylocie w kształcie leżącego prostokąta o ściętych górnych narożach, o jednej bocznej ścianie oporowej. Ruch kołowy, pod wiaduktami odbywał się do 2005 r., do czasu kiedy powstał nowy wiadukt, łączący ulicę H. ze S.. Obiekty nie zostały przebudowane. Ich poszczególne elementy takie jak materiał (granit, cegła) i sposób wykonania, zachowały swoją pierwotną formę. Posiadają wartości historyczne ze względu na autentyzm materiału, struktury i funkcji. W związku z tym stanowią dokument historii B., jako świadectwo procesu rozbudowy miasta o infrastrukturę drogowo - kolejową. Wiadukty mają z tego względu również wartości dydaktyczne oraz unikalną wartość jako przedmiot badań nad budownictwem inżynieryjnym przełomu XIX i XX w. w Polsce. Pomimo strategicznego znaczenia (położenie na trasie kolejowej łączącym B. ze stolicą państwa) nie zostały zniszczone podczas działań wojennych. Ich zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadane ponadregionalne wartości historyczne i naukowe.

Organ wskazał, że mimo obecnego stanu zachowania, historyczne obiekty na trwałe wpisały się w krajobraz miasta. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i "e" ustawy, ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności dziełami architektury i budownictwa oraz obiektami techniki.

W piśmie z dnia 25 września 2019 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze wskazując dodatkowo, że z notatki służbowej z dnia 31 maja 2019 r. wynika, że organ ustalił, iż wiadukty kolejowe istniały już w 1907 r. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się Plan Miasta B. z lat 30 XX wieku, potwierdzający istnienie jedynie jednego obiektu. Ponadto w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego zapoznanie się organu z zasobami Państwowego Cyfrowego Archiwum P.. Stwierdzenie organu odwołujące się do istnienia obiektów w 1907 r. opiera się na materiale prasowym [...]. Na powyższym dokumencie organ oparł również stwierdzenie o unikatowym charakterze obiektu. Z akt nie wynika ponadto, w oparciu o jakie dokumenty organ ustalił, że obiekty nie zostały przebudowane, a poszczególne elementy i sposób wykonania zachowały pierwotną formę.

Pełnomocnik zwrócił uwagę, że z kart ewidencyjnych nie wynika, jakie okoliczności zdaniem organu przemawiają za objęciem obiektów tymi kartami. Stanowisko odnośnie zabytkowych wartości obiektów zawiera notatka służbowa z dnia 31 maja 2019 r., która nie stanowi załącznika kart ewidencyjnych. Pełnomocnik podniósł przy tym, że notatka służbowa jest formą adnotacji i może być sporządzona jedynie z czynności niemających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego dokonanie opisu stanu faktycznego sprawy oraz przesądzenie o treści przyszłego rozstrzygnięcia w notatce urzędowej należy uznać za rażące naruszenie prawa. Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 72 § 1 K.p.a.

Zdaniem autora skargi organ posłużył się w sprawie jedynie ogólnikowymi stwierdzeniami, że obiekty są wykonane z określonego materiału oraz posiadają określony kształt i sposób wykończenia. Organ nie wyjaśnił w czym upatruje wybitnego charakteru obiektów, jako dzieł inżynierii kolejowo-drogowej. Przyjęta forma (łuk pełny oraz leżący prostokąt o ściętych górnych narożach), a także materiał (cegła oraz żelbeton) nie stanowią konstrukcji inżynierskich niespotykanych na przełomie XIX i XX wieku, co wyklucza twierdzenie o historycznych cechach i nieprzeciętnych wartościach przejawiających się w substancji architektonicznej obiektu. Nadmieniono, że innym obiektem zrealizowanym przez K. na terenie województwa podlaskiego w latach 1951-1953 jest betonowy most przez rzekę Ś. w J..

Wyrokiem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 569/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził bezskuteczność czynności tego organu z dnia 3 czerwca 2019 r. w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawodawca definiuje zabytek jako – nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Jednym z rodzajów ewidencji zabytków jest wojewódzka ewidencja zabytków, którą prowadzi wojewódzki konserwator zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 ustawy).

Sposób prowadzenia wojewódzkich ewidencji zabytków określa cytowane rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Akt ten wskazuje m.in., jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Jednocześnie zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

Włączenie zabytku do ewidencji z punktu widzenia nomenklatury ustawowej nie jest traktowane stricte jako forma ochrony zabytków. Taką formę stanowi już wpis do rejestru zabytków (zob. art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków traktować należy natomiast jako swoisty środek wstępnej ochrony zabytków, choć wiążący się z pewnymi ograniczeniami nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, o których przykładowo tu wymieniając mówi ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 5 i 28 ust. 1 (opieka nad zabytkiem i obowiązki informacyjne), jak też inne ustawy – np. obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Przy czym w myśl art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Nie ulega wątpliwości, że czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, dostępny w CBOSA).

Sąd zauważył, że w związku ze skargą złożoną przez P. organ przedstawił Sądowi akta zawierające karty ewidencyjne obu obiektów, opracowane 31 maja 2019 r. wraz z dokumentacją fotograficzną; notatkę służbową z 31 maja 2019 r. w sprawie posiadanych przez wiadukty kolejowe wartości zabytkowych; publikacje K. O. pt. "[...]", publikację "[...]" pod red. W. C., M. P., B. [...]; kopię planu B. z lat 30-tych XX wieku; wydruk artykułu ze strony internetowej [...].

Zdaniem Sądu, w analizowanym przypadku nie udokumentowano i nie wyjaśniono w należyty sposób okoliczności uzasadniających włączenie kart ewidencyjnych obu wiaduktów kolejowych do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Walory zabytkowe wiaduktów nie zostały należycie zweryfikowane. Wojewódzki Konserwator Zabytków opiera się w głównej mierze na dokumentacji dziennikarskiej i nie weryfikuje informacji, na które się powołuje. Słusznie podniesiono w skardze, że brak jest dokumentu wskazującego na zapoznanie się z zasobami Państwowego Cyfrowego Archiwum P., a przecież jednym z argumentów dokonanej czynności mają być wzmianki istniejące na stronie tego Archiwum. Ponadto z akt nie wynika, w oparciu o jakie dokumenty organ ustalił, że obiekty nie zostały przebudowane, a poszczególne elementy i sposób wykonania zachowały pierwotną formę. Poza tym znajdujący się w aktach plan miasta z lat 30-tych XX wieku wskazuje, że istniał w tym miejscu tylko jeden tunel. Trudno zatem zweryfikować na jakiej podstawie w obu przypadkach przyjęto, że wiadukty powstały na przełomie XIX i XX wieku. Walory historyczne i architektoniczne obiektów opisane przez Konserwatora w zasadzie opierają się jedynie na relacji telewizyjnej/prasowej z 2012 r. W gruncie rzeczy nie wiadomo na czym ma polegać oryginalność i nietypowość konstrukcji tych obiektów, dlaczego ich struktura i materiały, z których zostały wybudowane stanowią tak istotny walor, dający świadectwo minionej epoki. W szczególności czym wyróżnia się na tle innych obiektów żelbetonowa konstrukcja dobudowana – jak wskazuje Konserwator – w 1959 r. do jednego z wiaduktów.

Sąd zauważył, że publikacje K. O. oraz publikacja dotycząca obiektów kolejowych w B. nie zawierają wzmianki o przedmiotowych wiaduktach. Co prawda stanowią świadectwo doniosłej roli kolejnictwa w dziejach regionu, tym niemniej nie może to przesądzać o walorach historycznych analizowanych obiektów, bez należytego wyjaśnienia ich pochodzenia i wyjątkowości, czy też unikalności m.in. architektonicznej, z powodu której wymagającą ochrony.

W ocenie Sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie uzasadniają ewentualnego zabytkowego charakteru wiaduktów. Możliwość udokumentowania przedmiotowej czynności w uproszczonej formie nie oznacza, że może to być jakakolwiek postać, zwłaszcza jeżeli ta zaoferowana przez organ nie pozwala na ocenę, że przedmiotowe obiekty charakteryzują się takimi cechami, które uzasadniają objęcie ich szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez nie wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Zdaniem Sądu, nie można przy tym oprzeć się wrażeniu, że włączenie kart ewidencyjnych wiaduktów do wojewódzkiej ewidencji zabytków spowodowane było planowaną przez kolej inwestycją i zamiarem rozbiórki tych obiektów. Inicjatywa kolei wymusiła niejako dosyć szybką reakcję Konserwatora ukierunkowaną na ochronę wiaduktów, z tym że odbiło się to na jakości materiału stanowiącego podstawę dokonanej czynności. W ocenie Sądu, dziwi to zwłaszcza w kontekście tego, że już w 2015 r. Miejski Konserwator Zabytków wnioskował o włączenie tych obiektów do ewidencji zabytków (vide notatka służbowa znajdująca się w aktach administracyjnych).

Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Stwierdzenie bezskuteczności tej czynności znalazło podstawę w art. 146 § 1 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez przyjęcie, że obiekty: wiadukt kolejowy I oraz wiadukt kolejowy II położone przy ul. H. w B. nie wypełniają przesłanki uznania za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

2) art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 10 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez przyjęcie, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w B. nie przedstawił żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać wiadukty kolejowe usytuowane przy ul. H. za zabytki;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. poprzez dowolną i błędną ocenę dowodów z dokumentów przedłożonych do akt sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Zwrócił się także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego aby był skuteczny musi zostać oparty na wykazaniu, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Z kolei przez pojęcie "błędna wykładnia" przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 225). Z pojęciem tym wiązać się zatem będą przypadki niewłaściwego odczytania treści przepisu, bądź mylne zrozumienie jego treści lub znaczenia.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to w istocie treść zarzutu świadczy o tym, że zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wskazuje na to użyte określenie "poprzez przyjęcie że obiekty: wiadukt kolejowy I oraz wiadukt kolejowy II położone przy ul. H. w B. nie wypełniają przesłanki uznania za zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Skarżący kasacyjnie nie zarzucił błędnego rozumienia przez Sąd pojęcia "zabytek", tylko błędnego przyjęcia, że wiadukty nie spełniają wymogu uznania ich za zabytki, to jest błędnego zastosowania przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest niezasadny, gdyż Sąd I instancji nie przesądził o tym, że wiadukty I i II nie mogą być uznane za zabytki. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził jedynie pogląd, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności uzasadniające wpisanie wiaduktów do gminnej ewidencji zabytków (str. 7 uzasadnienia wyroku). Zdaniem Sądu I instancji, należy wykonać dodatkowe czynności, które pozwolą jednoznacznie stwierdzić, że ww. wiadukty należy uznać za zabytki.

Zarzut naruszenia prawa materialnego ma rację bytu wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach niniejszej sprawy uznać należy za przedwczesny.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r.113 poz.661). Jak wynika z uzasadnienia wyroku (str. 5 uzasadnienia) Sąd I instancji przytoczył treść ww. przepisu jednakże nie zarzucił Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków naruszenia tych przepisów. Sąd nie zarzucił organowi administracji, że karta ewidencyjna zabytku nieruchomego nie zawiera jednego z dwunastu elementów wymienionych w § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków. Z przepisu tego wynika, że wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zostały wyjaśnione w dostateczny sposób okoliczności uzasadniające wpisanie wiaduktów do gminnej ewidencji zabytków. Procedura wpisu do gminnej ewidencji zabytków jest procedurą uproszczoną jednakże nie oznacza to, że wpis do tej ewidencji nie powinien być poprzedzony zebraniem wyczerpującego materiału dowodowego umożliwiającego dokonanie oceny zasadności tego wpisu.

Podzielić należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że włączenie wiaduktów do gminnej ewidencji zabytków dokonana została w pośpiechu, bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. poprzez dowolną i błędną ocenę dowodów z dokumentów przedłożonych do akt sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy słusznie Sąd I instancji uznał, że nie zostały dostatecznie wyjaśnione okoliczności uzasadniające wpisanie wiaduktów do gminnej ewidencji zabytków i postępowanie dowodowe mające potwierdzać zabytkowy charakter tych wiaduktów powinno zostać uzupełnione. Uzupełnienie to umożliwi zaś dokonanie prawidłowej oceny zasadności wpisania wiaduktów do gminnej ewidencji zabytków.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.