Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1424/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1527/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1527/09, oddalił skargi B. B. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r., w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzja z dnia [...] marca 2009 r., Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwanej dalej "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku A. P., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr 91, 92 obr. 14 Krowodrza wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na dz. nr 415/5 obr. 14 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie".

Integralną częścią decyzji uczyniono, załączniki :

Nr 1 – Warunki zabudowy terenu (część tekstowa)

Nr 2 – Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiące część graficzną decyzji

Nr 3 – Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) (część tekstowa)

Nr 4 – Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, stanowiące część graficzną decyzji.

W uzasadnieniu podniesiono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowanie uzyskano opinie: Krakowskiego Zarządu Komunalnego z dnia 5 czerwca 2008 r., w zakresie komunikacji; Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 27 czerwca 2008 r., w zakresie ochrony środowiska; Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia 12 czerwca 2008 r., w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią; Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 lipca 2008 r., w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochrona konserwatorską; Dyrekcji Zespołu Jurajskich Parków Krajobrazowych z dnia 19 czerwca 2008 r., w odniesieniu do obszaru zlokalizowanego na terenie otuliny parku krajobrazowego. Oparto się także na Uchwale Rady Dzielnicy VII nr XXXII/307/2008 z dnia 10 czerwca 2008 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. J. S.-B., wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr MP-1077.

W toku postępowania Roman Pasternak, współwłaściciel działki nr 435 obr. 14 Krowodrza sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem, zgłosił zastrzeżenia dotyczące rozmiaru inwestycji i jej wpływu na jego budynek – nie zgadzając się na tak dużą inwestycję w sąsiedztwie. W szczególności wniósł uwagi, że wysokość projektowanego budynku spowoduje zaburzenie ciągów spalinowych i wentylacyjnych, natomiast głębokie wykopy w trakcie robót budowlanych stanowić będą zagrożenie dla sąsiednich budynków. Niedopuszczalna jest także dysproporcja pomiędzy projektowaną a istniejącą zabudową w zakresie intensywności zabudowy.

A. M., współwłaściciel działki nr 93 obr. 14 Krowodrza sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem, wniósł sprzeciw przeciwko inwestycji w zakresie objętym wnioskiem. Na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji istnieje zabudowa szeregowa i wnoszący zastrzeżenia domaga się jej zachowania gdyż nosi się z zamiarem wystąpienia o warunki zabudowy dla budynku w zabudowie szeregowej na własnej działce. Wybudowanie nieruchomości wolnostojącej na działkach 91 i 92 obr. 14 Krowodrza zablokowałoby możliwość zbudowania czegokolwiek na działce nr 93.

Odnosząc się do powyższych uwag i zastrzeżeń, organ wywiódł, że podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu z 2003 r., iż obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone prawem. Koncepcja zamierzenia inwestycyjnego załączona do wniosku jest jedynie materiałem pomocniczym. Warunki ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz warunki zawarte w postanowieniach i opiniach zgromadzonych w toku postępowania zostały zawarte w załącznikach nr 1 i 2 do decyzji. Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji określono m.in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich – realizacja przedmiotowego zamierzenia nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Wszelkie zagadnienia techniczno budowlane, w tym związane z wzajemnym usytuowaniem obiektów istniejących i projektowanych, czy też wpływu inwestycji na stabilność konstrukcji innych budynków oraz kwestie związane z zaburzeniem ciągów kominowych i wentylacyjnych nie są badane na etapie postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy, a podczas postępowania mającego na celu uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 63 ust.2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Warunkiem uzyskania tego typu decyzji nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zależy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nie przewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji złożyli B. B. i A. M..

Odwołanie B. B. zarzucało:

– naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istniejąca linia zabudowy prowadzi wzdłuż osi wyznaczonej budynkiem posadowionym na działce nr 97, podczas gdy działkę tą z działkami będącymi przedmiotem postępowania dzielą 4 działki, w tym 3 zabudowane budynkami (dz. 94, 95 i 96) tworzącymi linię zabudowy, która powinna zostać uwzględniona jako linia wyznaczająca granice zabudowy działek nr 91 i 92;

– naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki działek sąsiednich wyznaczają nie wielkości obiektów na działkach sąsiednich (dz. 435, 94, 95 i 96), a o ok. 4 m wyższe obiekty posadowione na stosunkowo odległych działkach 997 i 434;

– naruszenie art. 61 u.p.z.p., w związku z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez ustalenie linii zabudowy, wbrew § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich a w osi przebiegającej bliżej pasa drogowego;

– naruszenie art. 61 u.p.z.p., w związku z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nawet gdyby przyjąć, że wiążąca w niniejszej sprawie linia zabudowy nie jest wyznaczona linią budynków posadowionych na dz. 94, 95 i 96, to wówczas wobec przyjęcia, że linia zabudowy przebiega tworząc uskok, należało – zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia – ustalić linię zabudowy, jako kontynuację linii zabudowy budynku posadowionego na dz. 435, jako że znajduje się on w największej odległości od pasa drogowego;

– naruszenie art. 61 u.p.z.p., w związku z § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalona została niejako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (dz. 435, 94, 95 i 96), a jako uskok o ok. 4 m do wysokości obiektów posadowionych na stosunkowo odległych działkach 997 i 434;

– naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń zawartych w analizie urbanistycznej z dnia 28 listopada 2008 r. Jej ustalenia, szczególnie w zakresie, w jakim odnoszą się do linii zabudowy i jej wysokości, pomijają rzeczywiste uwarunkowania w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a w szczególności zgłoszony w piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r., przez A. M. zamiar zabudowy działki nr 93 budynkiem w zabudowie szeregowej w stosunku do budynków na dz. 94, 95 i 96. Analiza urbanistyczna nie została w świetle stanowiska strony zaktualizowana, a jej ustalenia w praktyce uniemożliwiają zabudowę działki 93 w sposób nie naruszający praw właścicieli działek sąsiednich, a w szczególności dz. 94, będącej własnością odwołującej się strony;

– naruszenie § 5 zarządzenia nr 989/2007 Prezydenta Miasta Krakowa poprzez niezorganizowanie w przewidzianym tym przepisem terminie spotkania z przedstawicielami Rady Dzielnicy, wobec negatywnego stanowiska Rady w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie.

Oba odwołania zostały uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ podniósł, że na gruncie ustawy o planowaniu z 2003 r., podstawą wszelkich działań planistycznych – do których zalicza się także wydawanie decyzji o warunkach zabudowy – jest między innymi dążenie do zachowania ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczne-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zdaniem Kolegium, warunki zabudowy, ustalone w zaskarżonej decyzji, nie dają gwarancji, że zrealizowana zgodnie z nimi inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem inwestora.

W szczególności chodzi o warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (pkt II. 1. d i e). Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r., przy określaniu każdego z parametrów nowej zabudowy, nakazuje uwzględniać parametry zabudowy istniejącej w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, co wynika z § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W sprawie, analiza, została wprawdzie wykonana, lecz w ocenie Kolegium nie jest ona rzetelna i nie powinna stanowić podstawy ustalania warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Z materiałów sprawy, w tym z analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, jest bardzo zróżnicowana, zarówno pod względem funkcji, formy i gabarytów. Na terenie obszaru analizowanego, występują budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne, usługowe, zamieszkania zbiorowego (bursa akademicka) – w zabudowie zwartej, szeregowej, bliźniaczej a także wolnostojącej, budynki niewielkie, jak I wielokondygnacyjne. Taka niejednolitość architektoniczna nie może jednak skutkować dowolnością dalszej zabudowy. To, że w obszarze analizowanym istnieje budynek, odpowiadający pod względem parametrów wnioskowanej inwestycji, nie oznacza automatycznie, że inwestycja ta może zostać zrealizowana w zamierzonym przez inwestora kształcie. Celem ustalania warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego, co w kontekście sprawy można przełożyć na nie pogłębianie istniejącego chaosu architektonicznego. Widocznym jest, iż sporna inwestycja odbiega od charakteru zabudowy występującej na działkach bezpośrednio z nią sąsiadujących – dz. nr 435 i dz. Nr 94, 95, 96. W świetle tego, co wskazano powyżej, nawiązywanie przy ustaleniu warunków zabudowy do budynków położonych w dalszym sąsiedztwie – dz. 434 i 97, nie wydaje się być uzasadnionym.

Z wniosku inwestora wynika, że planuje on wybudowanie 4 kondygnacyjnego budynku wielorodzinnego, wolnostojącego, o dachu płaskim. Nieruchomości graniczące z nieruchomością objęta zamiarem inwestora, zabudowane są budynkiem wolnostojącym jednorodzinnym, o wysokości do kalenicy 9m, do okapu 5-5,5 m, o dachu połaciowym (dz. 435), budynkami w zabudowie zwartej, jednorodzinnymi, o wysokości do kalenicy 9-10 m, do okapu 5-5,5 m (dz. 94, 95, 96). Warunki zabudowy ustalone zaskarżoną decyzją przewidują dla nowej zabudowy dach płaski bądź połaciowy. W zależności od rodzaju dachu, maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wynosi:

– 9 m, jako przedłużenie krawędzi gzymsu istniejącej zabudowy na działce nr 434 (dach płaski),

– 13 m jako kontynuacja wysokości kalenicy ściany szczytowej na dz. 97, wysokość okapu 5-9 m (dach połaciowy).

W ocenie Kolegium błędem jest dopuszczenie dla spornej inwestycji pokrycia budynku dachem płaskim, gdyż nie koresponduje to z geometrią dachów pokrywających budynki na działkach graniczących z nieruchomością inwestora, a także, na działkach położonych po obu stronach ul. [...], w części oddzielonej działką drogową nr 444. W tym obszarze występują tylko dachy połaciowe. Przepis § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., dotyczący ustalania geometrii dachu dla nowej zabudowy stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ustalenie geometrii dachu nowopowstającego budynku w sposób diametralnie odbiegający od geometrii większości dachów budynków znajdujących się w jego bliskim sąsiedztwie, niejako w tym samym układzie architektonicznym nie jest ustaleniem "odpowiadającym" w rozumieniu cytowanego przepisu.

Inwestor zamierzał pokryć budynek dachem płaskim, nie połaciowym. W tym zakresie organ l instancji orzekł ponad żądanie wnioskodawcy, co jest niedopuszczalne. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest w pewnym sensie odpowiedzią organu administracji publicznej na pytanie, czy możliwa jest realizacja danej inwestycji, w postaci określonej przez inwestora we wniosku. Do kompetencji organu właściwego w sprawie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie należy ustalanie warunków zabudowy dla "alternatywnej" inwestycji.

Przyjmując, że nowy budynek miałby dach połaciowy, nie można zgodzić się zdaniem Kolegium na jego wysokość: 13 m do kalenicy ściany szczytowej. Byłby to budynek o ok. 4m wyższy niż budynki bezpośrednio sąsiadujące, które są, jak wiadomo, położone bardzo blisko nieruchomości inwestora. Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, powołano się na § 7 ust. 1. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich względem nieruchomości objętej wnioskiem inwestora, przebiega tworząc uskok. Wysokość ta jest zróżnicowana. W związku z tym, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., należało obliczyć średnią wielkość występująca na obszarze analizy, co jednak nie zostało uczynione.

W ocenie organu warunki zabudowy są sformułowane niewłaściwie, gdyż w zasadzie nie wskazują jakie mają być parametry spornej inwestycji. Podano, że: "Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (dz. nr 91, 92) (...) ustala się: do 40%" (pkt b.), "Szerokość elewacji części frontowej planowanego budynku najbardziej zbliżonej do ul. [...]) ustala się do 16 m" (pkt c.), "Ustala się wysokość kalenicy ściany szczytowej maksymalnie do 13 m (...)" (pkt d.).

W ten sposób, określono tylko maksymalne wielkości przedmiotowych parametrów. Wynika z tego, że planowane obiekty nie mogą być wyższe ani szersze niż ustalono, lecz nie wiadomo, o ile one mogą być mniejsze, aby nie stanowiło to zaburzenia ładu przestrzennego. Oczywistym jest przecież, że dla jego zachowania nie wystarczy, by budynki objęte planem inwestycyjnym nie przekraczały w sposób rażący poziomu istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, lecz także by nie było one zbyt małe w porównaniu do tej zabudowy.

Za bezzasadne Kolegium uznało zarzuty B. B. dotyczące linii nowej zabudowy bowiem została ona ustalona prawidłowo. Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003, w § 4 reguluje zasady ustalania przebiegu tej linii (ust. 1-3), zezwalając jednak na odstąpienie od nich i uwzględnienie innych przesłanek w przypadku, gdyby uzasadniały to wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (ust. 4). Tak też się stało w niniejszej sprawie. Uznano, że obowiązująca linia nowej zabudowy będzie stanowiła przedłużenie linii istniejącej zabudowy na dz. nr 97 i powołano się przy tym na regulację § 4 ust. 4 rozporządzenia. W części tekstowej wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej wyjaśniono motywy takiej decyzji: "(...) Wobec bardzo głębokich lokalizacji istniejącej zabudowy mieszkalnej na najbliższych działkach nr 435 i 94 oraz zróżnicowanych odległości od granic frontowych i krawędzi jezdni na działkach nr 95, 97, 434 możliwym jest odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jako obowiązującej zgodnie z § 4 ust. 1-3 ww. rozporządzenia." W ocenie Kolegium, jest to zadawalające uzasadnienie co do ustalenia linii nowej zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła B. B. i A. P..

B. B. w swojej skardze zaskarżyła uzasadnienie decyzji i zarzuciła:

– naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istniejąca linia zabudowy prowadzi wzdłuż osi wyznaczonej budynkiem posadowionym na działce nr 97, podczas gdy działkę tą z działkami będącymi przedmiotem postępowania dzielą 4 działki, w tym 3 zabudowane budynkami (dz. 94, 95 i 96) tworzącymi linię zabudowy, która powinna zostać uwzględniona jako linia wyznaczająca granice zabudowy działek nr 91 i 92;

– naruszenie art. 61 u.p.z.p., w związku z § 4 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ustalenie linii zabudowy, wbrew § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w osi przebiegającej bliżej pasa drogowego;

– naruszenie art. 61 u.p.z.p., w związku z § 4 rozporządzenia o sposobie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby przyjąć, że wiążąca w niniejszej sprawie linia zabudowy nie jest wyznaczona linią budynków posadowionych na dz. 94, 95 i 96, to wówczas wobec przyjęcia, że linia zabudowy przebiega tworząc uskok, należało – zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia – ustalić linię zabudowy, jako kontynuację linii zabudowy budynku posadowionego na dz. 435, jako że znajduje się on w największej odległości od pasa drogowego;

– naruszenie art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie twierdzeń zawartych w analizie urbanistycznej z dnia 28 listopada 2008 r. Jej ustalenia, szczególnie w zakresie, w jakim odnoszą się do linii zabudowy są ogólnikowe i pomijają rzeczywiste uwarunkowania w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a w szczególności zgłoszony w piśmie z dnia 23 stycznia 2009 r. przez A. M. zamiar zabudowy działki nr 93 budynkiem w zabudowie szeregowej w stosunku do budynków na dz. 94, 95 i 96. Analiza urbanistyczna nie została w świetle stanowiska strony zaktualizowana, a jej ustalenia w praktyce uniemożliwiają zabudowę działki 93 w sposób nie naruszający praw właścicieli działek sąsiednich, a w szczególności dz. 94, będącej własnością odwołującej się strony;

– naruszenie 15 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że organ l instancji, nie odniósł się w ogóle do przesłanek uzasadniających odstępstwo od istniejącej linii zabudowy. Ustalenia w tym zakresie zostały dokonane dopiero przez Kolegium, co narusza prawo strony do rozpoznania sprawy administracyjnej w toku dwóch instancji i wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia".

Skarżący A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2009 r. zarzucił naruszenie m.in.:

1) art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu z 2003 r., poprzez wskazanie w wydanej decyzji przez organ II instancji kierunków kształtowania ładu przestrzennego, w sytuacji gdy organ zaniechał skorzystania z wiedzy specjalistycznej osób, o których mowa w tym przepisie, a sam taką wiedzą nie dysponuje;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez arbitralne określenie działek, które powinny być traktowane jako sąsiednie i nieuprawnione posługiwanie się pojęciem nieruchomości graniczącej, w sytuacji gdy ustawie ani rozporządzeniu takie pojęcie nie jest znane;

3) § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez wyeliminowanie możliwości oznaczenia parametrów planowanej inwestycji, jako maksymalnych i nakazanie ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w nawiązaniu do średniej z obszaru analizowanego, w sytuacji gdy dane z analizy architektoniczno-urbanistycznej umożliwiały ustalenie omawianego parametru w sposób wskazany w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz niepoparcie tego stanowiska wiedzą specjalistyczną;

4) § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 60 ust. 4 ustawy, poprzez wskazanie konieczności kształtowania geometrii dachu na podstawie tego parametru istniejącego na działkach sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do skargi B. B. zaznaczył, że nie budzi wątpliwości, iż można zaskarżyć uzasadnienie decyzji, ale zaskarżeniu podlega tylko takie uzasadnienie, którego treść może wywierać wpływ na inne rozstrzygnięcia. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż ten organ jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zaś w ograniczonym zakresie posiada kompetencje kasacyjne. Ale zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ l instancji, który może podtrzymać swój pogląd prawny wyrażony w zaskarżonej odwołaniem decyzji, bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. nie wynika, że organ l instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Tak więc o treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. do ponownego rozpoznania, decyduje wyłącznie organ l instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego. Z tych względów skarga B. B. podlegała oddaleniu.

Za niezasadną Sąd uznał również skargę A. P.. W dalszej części uzasadnienia Sąd przedstawił istotę regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.g. i zaakcentował znaczenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Stwierdził, że organ I instancji w decyzji nie zawarł samodzielnych ustaleń lecz ograniczył się do wyników analizy.

Zwrócił ponadto uwagę, że w sposób nieprawidłowy całe rozstrzygnięcie decyzji przeniesiono do załączników. Tymczasem to rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki sprawy. Musi więc być tak sformułowane aby w tym zakresie nie budziło wątpliwości. Według Sądu analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy a przedstawiony dowód, tj. analiza urbanistyczno-architektoniczna wykonana została w sposób niepełny i nie powinna stanowić podstawy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Sąd uzupełniając ocenę organu odwoławczego co do błędów analizy urbanistyczno-architektonicznej dodatkowo wskazał na kwestię wyznaczenia w sprawie obszaru analizowanego oraz określenie geometrii dachu i wysokości dachu. Ponadto w załączniku nr 1 do decyzji wskazał, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację "rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich nr 97, 96, 95, 94, 434, 435, 16 obr. 14 jednostka ewidencyjna Krowodrza". Tymczasem w załączniku nr 3 w części dotyczącej charakterystyki cech zabudowy i zagospodarowania terenu działek sąsiednich podnosi się, że po stronie terenu inwestycji, jako cechę dominującą obserwuje się głębokie lokalizacje istniejącej zabudowy i równoległe względem siebie usytuowanie zabudowy na kolejnych działkach i dalej, że "Wobec bardzo głębokich lokalizacji istniejącej zabudowy mieszkalnej na najbliższych działkach nr 435 i 94 oraz zróżnicowanych odległości od granic frontowych i krawędzi jezdni na działkach nr 95, 97, 434 możliwym jest odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jako obowiązującej zgodnie z § 4.1-3 ww. rozporządzenia. Linia istniejącej zabudowy dz. nr 97 spełnia warunek głębszej lokalizacji. Zgodnie z § 4.4 ww. rozporządzenia, na podstawie analizy, lokalizacja budynku na dz. nr 97 może stanowić wytyczną w zakresie usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedmiotowym terenie". § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., jest wyjątkiem od zasady, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Organ I instancji jak to wspomniano wyżej w swoim uzasadnieniu kwestiom tym nie poświęca żadnej uwagi, a załącznik nr 3 zastosowanie wyjątku tłumaczy tym, że "lokalizacja budynku na dz. nr 97 może stanowić wytyczną w zakresie usytuowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na przedmiotowym terenie". Nie jest to wyjaśnienie sprawy, dlaczego jeden budynek ma przesądzać o linii zabudowy, skoro wszystkie pozostałe posiadają inna linię zabudowy. Tak więc kontynuacją zabudowy będzie linia zabudowy odbiegająca (za jednym wyjątkiem) od dotychczas istniejącej. Podobnie rzecz ma się z wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zamierzonej inwestycji. Dla kształtowania wysokości elewacji i całkowitej wysokości nowej zabudowy (elewacji w widoku ortogonalnym) istotne jest ograniczenie parametrów nowej zabudowy do wielkości obserwowanych na działkach nr 434 i 97 jako maksymalnych w bliskim sąsiedztwie przedmiotowego terenu dla zabudowy przykrytej dachem płaskim i dachem połaciowym.

Rozstrzygnięcie, że wysokość nowej zabudowy ma być maksymalnie ograniczona do wielkości obserwowanych na działkach nr 434 i 97 – oznacza, że przyszły projektant może wysokość minimalną ustalić w sposób dowolny byle obiekt nie przekroczył "wielkości obserwowanych na działkach nr 434 i 97". Zdaniem Sądu wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r., musi prowadzić do wniosku, że organ wysokość gzymsu, attyki lub górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego planowego musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić parametry wysokości od – do.

W rezultacie dokonana kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszyła art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B. B. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na brak związania organu orzekającego w I instancji fragmentami uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, kwestionowanymi przez skarżącą (pkt nr 1, 3 i 4 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), podczas gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że zdaniem Sądu I instancji zaskarżenie decyzji jedynie w zakresie jej uzasadnienia, czy też jego fragmentów, jest możliwe tylko wówczas, gdy treść uzasadnienia może wywierać wpływ na inne rozstrzygnięcia. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala na to, by przy decyzji o charakterze kasatoryjnym, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności organ rozpatrujący sprawę po uchyleniu decyzji powinien wziąć pod uwagę. Chociaż powyższa norma faktycznie nie nakłada na organ odwoławczy obowiązku poczynienia wskazań, co do kwestii istotnych dla postępowania, jak również nie powoduje sytuacji związania organu orzekającego w pierwszej instancji poglądami prawnymi organu odwoławczego, to jednak trudno zaprzeczyć, że istotne dla postępowania toczącego się po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia są wskazania organu odwoławczego co do istotności poszczególnych elementów stanu faktycznego. Przesądzając o irrelewantności podnoszonych przez skarżącą okoliczności, przesądza się tym samym, że nie mają one zupełnie znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, z czym w świetle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie sposób się zgodzić. W opinii skarżącej zaskarżone elementy uzasadnienia są istotne i także poprzez ich ewentualne naświetlenie i uwypuklenie, do czego ma uprawnienie organ odwoławczy (który zresztą podzielił w zasadniczej części stanowisko skarżącej uchylając decyzję organu orzekającego w pierwszej instancji), możliwe jest wydanie decyzji odzwierciedlającej zaistniały stan faktyczny, a także takiej, która będzie zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji skutkuje tym, że zamknięta jest droga do tego, by w sposób prawidłowy zostały wskazane przez organ odwoławczy określone istotne okoliczności, które należy wziąć pod uwagę rozpatrując sprawę ponownie. "O wiążącym charakterze zaleceń organu odwoławczego można zaś mówić tylko w sensie obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji" (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz, s. 763-764). W ocenie skarżącej okoliczności przez nią zarzucane mają istotne znaczenie dla sprawy i konieczne było aby kwestie te zostały przez organ pierwszej instancji zbadane i wyjaśnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Zawarty w skardze kasacyjnej zarzut procesowy sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do interpretacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mianowicie Sąd stwierdził niezasadność skargi skierowanej przeciwko samemu uzasadnieniu decyzji, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, a organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Natomiast według autora skargi kasacyjnej przy ponownym rozpoznawaniu sprawy mają znaczenie wskazania organu odwoławczego co do istotności poszczególnych elementów stanu faktycznego, a właśnie skarga złożona przez skarżącą miała spowodować to, aby organ odwoławczy w sposób prawidłowy sformułował wskazania co do istotnych okoliczności sprawy.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że zasadniczo strona nie podważa przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 138 § 2 k.p.a. Warto więc podkreślić, iż organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej nie może przesądzać o istocie sprawy.

Oceny wyrażone w takiej decyzji organu odwoławczego nie wiążą organu pierwszej instancji.

Skoro organ pierwszej instancji ma prowadzić na nowo postępowanie, to jego wynik będzie zależny od przyszłych ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonywanej na ich podstawie. Jeżeli zatem nawet organ drugiej instancji, uchylając decyzję formułuje oceny prawnomaterialne, to odnoszą się one do dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, natomiast przy ponownym przeprowadzeniu postępowania, w świetle nowych ustaleń faktycznych, mogą być one pozbawione jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2010 r., II OSK 1644/09).

Nie można jednak pominąć tego, że zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia "może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Dokonane w tym zakresie zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów oraz zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. Prof. Marka Wierzbickiego i prof. Aleksandry Wiktorowskiej, wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 781-782).

W świetle powyższych uwag zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony. Zastrzec jednak należy, że rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, iż wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego nie pozostają bez znaczenia dla ukształtowania oceny stanu faktycznego i prawnego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wskazanie jednak na taką zależność nie podważa istoty regulacji art. 138 § 2 k.p.a., która wyklucza bezpośrednią ingerencję organu odwoławczego co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy przez właściwy organ. Ponadto trzeba zauważyć, że w skardze kasacyjnej podano, że zaskarżone elementy uzasadnienia miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a wskazywane przez skarżącą okoliczności powinny być zbadane przez organ pierwszej instancji. Jednak ogólnikowość powyższych stwierdzeń uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do nich. Zaznaczyć przy tym należy, że strona skarżąca kwestionując stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie dostrzegła jednocześnie istotnych treści decyzji organu odwoławczego oraz orzeczenia sądowego.

Tymczasem w tych rozstrzygnięciach stwierdzono zasadniczo, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające było niewystarczające do rozpatrzenia sprawy. W szczególności organ odwoławczy wskazał, że analiza urbanistyczno-architektoniczna nie jest rzetelna i nie powinna stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy, zwłaszcza w zakresie wielkości określających wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że warunki ustalone w decyzji pierwszoinstancyjnej nie dają gwarancji, że zrealizowana zgodnie z nimi inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem inwestora. Akceptując ocenę organu odwoławczego Sąd Wojewódzki rozszerzył zastrzeżenia co do ustalonych warunków zabudowy, podnosząc m.in. potrzebę właściwego ich określenia w samym rozstrzygnięciu decyzji, a nie w jej załącznikach oraz właściwego wykazania potrzeby dokonania odstępstw od średnich wielkości charakteryzujących zabudowę w obszarze analizowanym.

Całokształt argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy oraz Sąd Wojewódzki dowodzi, że ponowne postępowanie wymaga dokonania wyjaśnień i ocen w szerokim zakresie, obejmującym wszystkie istotne okoliczności sprawy. Skarżąca nie została więc pozbawiona możliwości zgłaszania stosownych zastrzeżeń co do warunków planowanej inwestycji w ramach powtórnego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji, a w razie potrzeby skorzystania ze środków zaskarżenia dla ochrony własnego interesu prawnego.

Dla porządku trzeba również zaznaczyć, że chociaż Sąd Wojewódzki z przyczyn proceduralnych oddalił skargę wniesioną przez skarżącą, to rozpoznając merytorycznie druga skargę odniósł się szczegółowo do wszystkich ważnych aspektów sprawy, w tym do kwestii, na której koncentrowały się zarzuty skarżącej, a mianowicie dotyczącej ustalonych warunków zabudowy w zakresie linii zabudowy.

W rezultacie żadne istotne okoliczności sprawy nie zostały pominięte przez Sąd przy ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.