Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1462/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta B[...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 1[...] 2017 r. nr D[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Prezydenta Miasta B[...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 1461 (jeden tysiąc czterysta sześćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 25 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 15 listopada 2017 r., nr D[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta B. kwotę 2038 (dwa tysiące trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 15 listopada 2017 r. nr D[...], Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z 9 czerwca 2017 r., nr I[...], o ustaleniu odszkodowania na kwotę 16.538,00 zł dla T. D. S.A. Oddział w B., za nieruchomość oznaczoną nr ew. 2[...] o pow. 0[...] ha, przejętą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa decyzją Wojewody Ś. nr 7[...], znak: I[...], z 29 kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. Ż. w B. Etap I - od ul. Ks. S. S.do ul. P..

Od tej decyzji Prezydent Miasta B. wniósł odwołanie twierdząc, że decyzja ta jest błędna. W sprawie ustalono bezspornie, że na kwotę ustalonego odszkodowania, czyli na kwotę 16.538,00 zł, składa się:

1) kwota 11.023,00 zł, odpowiadająca wartości prawa wieczystego użytkowania gruntu - to jest działki nr ew. 234/11,

2) kwota 5.515,00 zł, odpowiadająca wartości składnika budowlanego na tej nieruchomości, czyli chodnika z kostki brukowej (2.646,00 zł) i jezdni o nawierzchni z asfaltobetonu (2.869,00 zł).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika też, że nie jest sporne, że ów chodnik i jezdnia są elementem drogi - ul. Ż., posadowionymi na działce 2[...]; na tejże działce posadowiona jest częściowo droga (konkretnie chodnik, czyli część drogi przeznaczona do ruchu pieszych i część jezdni), będąca drogą publiczną we własności Skarbu Państwa). Prezydent Miasta B. powołując się zatem na art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), zwanej dalej "k.c.", i uznając, że ten chodnik i jezdnia, o łącznej wartości 5.515,00 zł są fragmentem większej budowli - drogi - należącej do Skarbu Państwa, a zatem są własnością Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, na którym zlokalizowano zasadniczą część tej drogi, podniósł, że ten "składnik budowlany" na działce 2[...] nie może być uznany za jej części składową. Skoro zatem składnik ten, o łącznej wartości 5.515,00 zł, nie jest częścią składową wywłaszczonej działki, to nie może jego wartość stanowić przedmiotu odszkodowania za wymienioną działkę.

Organ II instancji rozpoznając odwołanie Prezydenta Miasta B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z 9 czerwca 2017 r., podzielając w tym zakresie w całości stanowisko organu I instancji. Wskazał na przepisy art. 46 § 1 k.c., i nie zgodził się z oceną Skarżącego, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek od zasady "superficies solo cedit", wynikający z treści art. 151 k.c. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej, stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli - na mocy przepisów szczególnych - stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności; części powierzchni ziemskiej (grunty), stanowiące odrębny przedmiot własności, są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia, trwale połączone z gruntem, są częścią składową nieruchomości (gruntowej) - zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Własność nieruchomości rozciąga się zatem na elementy stanowiące jej część składową; skutek ten następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość naniesień i kto poniósł koszt ich budowy; w związku z tym, obowiązujące przepisy, przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania, odpowiadającego wartości odjętego prawa własności; ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o realizacji dróg", wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość, rozumianą jako grunt, wraz z jego częściami składowymi. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość naniesień budowlanych; kwota ta została następnie zasadnie przyznana - jako część odszkodowania - na rzecz byłego właściciela działki. W niniejszej sprawie nie podlega wycenie jezdnia wraz z chodnikiem, rozumiane jako dobro ogólnonarodowe, ale grunt wraz z częściami składowymi; za wszystkie te elementy organ administracji jest obowiązany ustalić odszkodowanie. Organ nadmienił jednak, że powyższe uregulowania nie wyłączają rozliczeń nakładów poniesionych na grunt na drodze procesu cywilnego. To na ścieżce cywilnej Zobowiązany powinien podnosić argumenty, dotyczące ewentualnego zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 151 k.c.

Skargę złożył Prezydent Miasta B., przywołując następującą argumentację:

- w sprawie ustalono bezspornie, co składa się na kwotę ustalonego odszkodowania (w tym też naniesienia budowlane);

- z treści zaskarżonej decyzji wynika brak sporu, że chodniki i jezdnia, o łącznej wartości 5515,00 zł, są elementem drogi (ul. Ż.), posadowionymi na działce ew. nr 2[...] od 2007 r. - od dnia poprzedniej przebudowy ul. Ż. jest tam posadowiona częściowo droga publiczna, stanowiąca własność Skarbu Państwa,

- Zobowiązany - powołując się zatem na art. 151 k.c. i uznając, że chodnik z kostki brukowej oraz jezdnia o nawierzchni asfaltowej są fragmentem budowli drogi należącej do Skarbu Państwa, a zatem są własnością Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, na którym zlokalizowano zasadniczą część tej drogi - podnosił, że te "naniesienia budowlane" na tej działce nie mogą być uznane za jej, skoro "naniesienia" te (o łącznej wartości 5515,00 zł.), nie są częściami składowymi wywłaszczanej działki, to ich wartość nie może być przedmiotem odszkodowania za nią,

- w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko opisano zasady sporządzania operatu szacunkowego; jednakże Zobowiązany nie kwestionuje sposobu sporządzenia operatu szacunkowego dla niniejszej sprawy; podważa jedynie uznanie części drogi (ul. Ż.) - zajmującej w niewielkim fragmencie wywłaszczaną działkę - za jej część składową,

- w tych okolicznościach, za "naniesienia budowlane" na gruncie, które nie są jego częścią składową, dotychczasowym właścicielom działki nie przysługuje odszkodowanie; jak słusznie zauważył organ administracji "w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych",

- organ odwoławczy, uzasadniając decyzję, wskazał na art. 46 § 1 k.c., nie zgodził się z oceną Zobowiązanego, że w sprawie ma zastosowanie wyjątek od zasady "superficies solo cedit", wynikający z art. 151 k.c.; stanowisko to jest błędne - uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji; art. 151 k.c. stanowi: "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze."; jest to wyjątek od zasady "superficies solo cedit", o której mówi art. 48 k.c. (tak: M.Balwicka-Szczyrba, G.Kraszewski, A.Sylwestrzak, "Sąsiedztwo nieruchomości. Komentarz", WK 2014 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z 9 lutego 2007 r., syg. akt III CZP 159/06); w komentarzu do Kodeksu Cywilnego. Własność i inne prawa rzeczowe, pod red. J. Gudowskiego (WK 2016) stwierdzono natomiast: "hipoteza art. 151 kc dotyczy przekroczenia granicy, chodzi tu więc o umieszczenie części budynku (urządzenia) albo jego konstrukcyjnej części w przestrzeni objętej prawem własności właściciela nieruchomości sąsiedniej (art. 143 kc). [...] Przekroczenie granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia nasuwa pytanie, komu przysługuje prawo własności budynku posadowionego na dwóch nieruchomościach - wyjściowej i sąsiedniej. Przeważa stanowisko, że art. 151 kc wprowadził wyjątek od zasady superficies solo cedit ze względu na zachowanie jedności budynku lub urządzenia, co sprawia, że właścicielem budynku jest inwestor, a właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać - w zależności od spełnienia dalszych przesłanek określonych w art. 151 zdanie pierwsze - przywrócenia stanu poprzedniego lub roszczeń przewidzianych w art. 151 zdanie drugie. Stanowisko takie przyjęte jest także w judykaturze (w szczególności w uzasadnieniu uchwały SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., III CZP 27/07, OSNC 2008, nr 6, poz. 62, z glosą S. Chmiel-Żyłki, Rejent 2009, nr 10, s. 178, i w poprzedzających ją - powołanych w uchwale - orzeczeniach: wyroku z dnia 5 stycznia 1970 r., I CR 5/71, LEX nr 6643, uchwałach z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05, OSNC 2006, nr 3, poz. 44, z omówieniem Z. Strusa, Palestra 2005, nr 5-6, s. 263, i z dnia 13 października 2006 r., III CZP 72/06, OSNC 2007, nr 6, poz. 85, oraz postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r., III CZP 159/06, LEX nr 272465). Część budynku (lub urządzenia) znajdująca się na nieruchomości sąsiedniej stanowi integralną część większej całości, jaką jest budynek (lub urządzenie). Ten zaś należy do gruntu (art. 48 kc), na którym znajduje się jego większa jego część.",

- biorąc to pod uwagę zaskarżoną decyzją błędnie ustalono odszkodowanie; powinno ono wynosić jedynie 11.023,00 zł; właścicielom wywłaszczonej działki, wbrew stanowisku Organów obu instancji, nie przysługuje bowiem odszkodowanie w części odpowiadającej wartości położonego na niej fragmentu drogi; błędnie przyjęto, jakoby jezdnia i chodniki, położone na wymienionej działce, były jej częścią składową; są one częścią składową ale drogi, będącej własnością Skarbu Państwa, czyli budowli, albo inaczej innego urządzenia, o którym mowa w art. 151 k.c.,

- przedmiotowa droga (ul. Ż.), będąca drogą należącą do Skarbu Państwa (jako droga kategorii krajowej), była uprzednio przebudowywana na podstawie stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę; wówczas doszło do przekroczenia granicy gruntu sąsiedniego; wtedy doszło do powiększenia drogi (budowli) będącej innym urządzeniem niż budynek, do którego ma zastosowanie art. 151 k.c.,

- zgodnie z dominującym w doktrynie poglądem "wznoszeniem budynku lub innego urządzenia" jest również przebudowa i rozbudowa, istniejącego budynku lub urządzenia, w tym dobudowanie nowej części, wkraczającej na cudzy grunt; stanowisko to jest trafne, ponieważ - z punktu widzenia interesów obu stron (właściciela zajętego gruntu i inwestora) i ich rozliczeń - okoliczność, czy do przekroczenia granicy doszło w toku realizacji pierwotnej inwestycji czy następczo, ma charakter przypadkowy; nie wyklucza go również wykładnia językowa; pojęcie wznoszenia budynku nie musi bowiem oznaczać jednorazowej inwestycji, lecz wznoszenie może się składać z kolejnych etapów, następujących w znacznych odstępach czasu; nie muszą być one przy tym wszystkie pierwotnie planowane (tak cytowana już publikacja "Sąsiedztwo nieruchomości. Komentarz").

- reasumując, ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną działkę naruszono przepisy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 46, 47 i 48 k.c. oraz niezastosowanie art. 151 tego Kodeksu; w rezultacie ustalono odszkodowanie zawyżone i niesłuszne - bezpodstawnie wzbogacając pozostałe strony niniejszego postępowania; w sprawie jest zaś bezsporne, że właściciele wywłaszczonej działki nie wybudowali na niej chodników ani jezdni; niesłusznym byłoby więc wzbogacanie ich wartością części drogi, którą w całości wybudowano dla Skarbu Państwa ze środków publicznych, chociaż - w niewielkim fragmencie - na działce prywatnej; odszkodowanie winno być słuszne - sprawiedliwe i zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym; ustalone odszkodowanie nie jest słusznym.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w zaskarżonej decyzji.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta B. kwotę 2038 zł. Zdaniem Sądu I instancji skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ trafnie w niej podniesiono, że decyzję wydano z naruszaniem przepisu prawa materialnego, zakreślającego zakres należnego odszkodowania, jako odpowiadającego wartości wywłaszczonego gruntu, wobec niezastosowania jednej z reguł prawa cywilnego, zakreślającej, co także należy traktować jako część składową nieruchomości – zawartej w art. 151 k.c.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze i powtórzył za Zobowiązanym, że - co trafnie wywiedziono w skardze - naniesienie budowlane, zrealizowane na cudzym gruncie w dobrej wierze, nie stanowi części składowej nieruchomości, na której znajduje się wyłącznie fragment danej budowli. Wynika to z art. 151 k.c., stanowiącego regulację szczególną wobec zawartej w art. 48 k.c. W danym przypadku zasada superficies solo cedit doznaje ograniczenia. Stanowisko takie - na tle treści normatywnej art. 151 k.c. - prezentowane jest zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, powołanej w skardze.

Sąd I instancji wskazał, że analogicznie, gdy chodzi o reguły wypłaty odszkodowania za nieruchomości, gdzie znajdują się urządzenia (obiekty budowlane) osób trzecich - gestorów sieci infrastrukturalnych - zadośćuczynienie również nie obejmuje wartości tych instalacji. Nie stanowią one bowiem, wobec regulacji szczególnej, części składowej wywłaszczonego gruntu.

Sąd I instancji, powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z 29 maja 1974 r., sygn. akt III CZP 21/74, z której jednoznacznie wynika, że skoro przepisy kodeksu cywilnego nie zawierają postanowień normujących stosunki wynikające z sąsiedztwa gruntów i brak jest normy ogólnej, która by odsyłała w tym zakresie do przepisów dotyczących treści i wykonywania prawa własności, należy uznać, ze do tych stosunków należy stosować w drodze analogii odpowiednie przepisy o własności. Dotyczy to również stosowania art. 151 k.c.

Sąd I instancji stwierdził, że koncepcja przyjęta przez organ, jakoby odszkodowanie mogło obejmować wartość naniesień budowlanych, stanowiących - jak wskazano - własność osób trzecich, nie jest do pogodzenia z regułą tzw. słusznego odszkodowania. Wprawdzie w uzasadnieniu skarżonego aktu wskazano, że Zobowiązanemu przysługuje roszczenie - względem osób wywłaszczonych – o zwrot nakładów, poczynionych na ich nieruchomość. Mogłoby być ono dochodzone przed sądem powszechnym. Koncepcja taka nie jest - zdaniem Sądu I instancji - trafna. Potwierdza natomiast obiektywne uwarunkowania sprawy, które miał na uwadze organ orzekający w przedmiocie odszkodowania. Otóż, przyznana osobom wywłaszczonym suma obejmuje także kwotę obiektywnie im nienależną. Odszkodowanie ma bowiem rekompensować konkretny uszczerbek na ich majątku.

Sąd I instancji podsumowując stwierdził, że nieprawidłowo ustalono kwotę odszkodowania, naruszając przepis prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy o realizacji dróg. W jego myśl wysokość odszkodowania ustala się uwzględniając stan nieruchomości. Organy orzekające w przedmiocie odszkodowania, określając jego wysokość, błędnie przyjęły - za opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej. Tego rodzaju oceny, wyrażone w operacie szacunkowym, nie były dla organu orzekającego w przedmiocie odszkodowania wiążące. Wykraczają bowiem poza kwestię metodyki określenia wartości składników majątkowych (zakres wiedzy specjalistyczna biegłego) lecz dotyczą oceny prawnej - za które z nich należne jest odszkodowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 151 k.c. w sytuacji, gdy do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w sprawach nieuregulowanych przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., w zw. z art. 18 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a polegającą na przyjęciu, że w stanie nieruchomości nie należy uwzględniać fragmentów zrealizowanej na niej drogi publicznej.

Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji,

- zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,

W uzasadnieniu, zdaniem skarżącego kasacyjnie zgodnie z art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której z kolei w art. 4 pkt 1 znajduje się definicja nieruchomości gruntowej, określająca ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Cytowana definicja nie przewiduje wyłączenia ze stanu nieruchomości innych naniesień czy obiektów lub ich części, takich jak budowle bądź ich fragmenty, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Tym samym organ administracji publicznej, ustalający odszkodowanie za nieruchomość zobowiązany jest poruszać się w obszarze wyznaczonym przepisami specustawy drogowej i ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to w sposób jasny i całościowy wskazują zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania odszkodowawczego,

Powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie może natomiast prowadzić do przekonania, jak ma to miejsce w zaskarżonym wyroku, że do postępowania administracyjnego zastosowanie znajdą wszystkie regulacje wynikające z prawa cywilnego, bez zważania na wspomnianą wyżej szczególność i odrębność postępowań prowadzonych w trybie specustawy drogowej.

Nieprawidłowym wydaje się być tym samym, przeświadczenie Sądu I instancji, jakoby art. 151 k.c. dało się inkorporować do postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim orzeka ono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie specustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego. Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 k.c. oraz błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Problem bowiem, który wystąpił w analizowanej sprawie, sprowadzał się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie ustalenia odszkodowania należnego z tytułu przejścia – mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – własności danej nieruchomości gruntowej na podmiot publicznoprawny organ administracyjny może (winien) stosować przepis art. 151 k.c.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zdaniem skarżącego sporne fragmenty chodnika oraz jezdni nie są częściami składowymi wywłaszczanej działki.

Ocenę zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego wypada poprzedzić konstatacją, iż nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia, a w konsekwencji także ustalenia odszkodowania, została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej. Decyzja taka ma wieloskładnikową treść i obejmuje m.in. zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 tejże ustawy oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nieruchomości lub ich części objęte taką decyzją, z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi także podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej (art. 12 ust. 3 specustawy drogowej). Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego określonej nieruchomości lub jej części, rodzi obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie odrębnej decyzji podjętej przez organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy drogowej). Odszkodowanie to przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy drogowej). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Przepisy art. 18 ust. 1b – 1j omawianej specustawy regulują także szczegółowe kwestie tyczące ustalenia takiego odszkodowania, zależnie od przedmiotu wywłaszczenia oraz charakteru wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w sprawach nieuregulowanych w specustawie, w tym także w kwestii związanej z ustalaniem odszkodowania, stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy drogowej).

Z uwagi na szczególny charakter ustawy z 2003 r., w orzecznictwie i w piśmiennictwie nie ma wątpliwości, że przepisy tej ustawy określają szczególne zasady w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania. Dotyczy to kompensacji roszczenia odszkodowawczego, realizowanej w trybie administracyjnym z tytułu szeroko rozumianego wywłaszczenia mienia nieruchomego. Mimo że ustawa z 2003 r. i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r. poz. 2147 ze zm.) posługują się wielokrotnie terminologią charakterystyczną dla instytucji prawa cywilnego i w wielu przypadkach regulowanego przepisami kodeksu cywilnego, to roszczenie odszkodowawcze, choć ma swe korzenie w instytucji roszczenia deliktowego, regulowanego przepisami prawa cywilnego, nie jest z nim tożsame. Roszczenie realizowane w trybie postępowania administracyjnego np. nie podlega przepisom kodeksu cywilnego o przedawnieniu roszczeń; nie obejmuje prawa do domagania się przyznania tzw. pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (nie obejmuje lucrum cessans).

W przypadku braku stosownej definicji legalnej, zawartej w akcie prawnym, stanowiącym podstawę orzekania w postępowaniu administracyjnym, w przypadku pojęć, stanowiących podstawowe instytucje prawa cywilnego, takich jak np. pojęcie: własności, nieruchomości budynkowej czy lokalowej, części składowej, właściciela, spadkobiercy etc, niewątpliwie - zgodnie z zasadami wykładni systemowej - uzasadnione jest przyjmowanie ich znaczenia, które nadaje im prawo cywilne. Nie dotyczy to sytuacji, w których do ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z występowaniem właśnie tego rodzaju instytucji prawnej, konieczne jest wcześniejsze przesądzenie w tym względzie przez sąd powszechny.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła postępowania odszkodowawczego dotyczącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Bielsku-Białej, oznaczonej nr ew. 2[...] o pow. 0[...] ha, przejętej z mocy prawa na własność Skarbu Państwa (decyzją Wojewody Ś. nr 7/2016, znak: I[...], z dnia 29 IV 2016r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa ul. Ż. w B. Etap I - od ul. K. do ul. P.).

Decyzją z 15 listopada 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 9 czerwca 2017 r. o ustaleniu odszkodowania na kwotę 16.538,00 zł dla T. D.S.A. Oddział w B.. Tak ustalonej wysokości odszkodowania sprzeciwił się Prezydent B., twierdząc, że chodnik i jezdnia, o łącznej wartości 5.515,00 zł, są fragmentem większej budowli - drogi - należącej do Skarbu Państwa, a zatem nie są częścią składową wywłaszczonej działki, wobec czego ich wartość nie może stanowić elementu odszkodowania za wymienioną działkę.

Uwzględniając skargę Prezydenta B., Sąd I instancji uznał, że organy błędnie przyjęły - za opinią biegłego - jakoby częścią składową wycenianej nieruchomości był także fragment zrealizowanej na niej drogi publicznej i w konsekwencji polecił, by Minister ponownie orzekając w sprawie określił wysokość odszkodowania z uwzględnieniem, że nie może ono obejmować fragmentów zrealizowanej na nieruchomości drogi publicznej (jezdnia i chodnik).

Wskazać należy, że w art. 4 pkt 1 u.g.n. ustawodawca sformułował definicję nieruchomości gruntowej, wskazując ją jako grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Jest ona zbieżna z definicją nieruchomości gruntowej, zawartą w art. 46 § 1 k.c. Art. 46 § 1 k.c. stanowi, że "Nieruchomościami są część powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". "Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania" (art. 48 k.c.). Generalnie zatem, budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są jego częścią składową.

Art. 151 k.c., podobnie jak regulacje prawne zawarte w art. 231 § 1 i 2 k.c., są przepisami szczególnymi, wpisującymi się w ramy tzw. prawa sąsiedzkiego. Ich zadaniem jest uregulowanie z poszanowaniem zasad etyki wzajemnych stosunków właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości w sytuacji, gdy (mówiąc ogólnie) budowa obiektu na jednej z nieruchomości przekroczyła granice drugiej (a nawet w niektórych przypadkach została na niej zrealizowana - art. 231 k.c.). Przepisy te umożliwiają przyjęcie w określonych sytuacjach odmiennych - od generalnej zasady, wyrażonej w art. 48 k.c. - reguł. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, istotne jest to, że dla stwierdzenia, że w danym przypadku zachodzi stan taki, o którym stanowi art. 151 k.c., musiałby być wcześniej wydany przez sąd cywilny właściwy wyrok. Nie może bowiem organ administracji publicznej sam orzekać o roszczeniu (zarówno co do zasady, jak i co do wysokości) użytkownika wieczystego nieruchomości, której granica została przekroczona przy wznoszeniu na nieruchomości sąsiedniej budowli lub innego urządzenia. Nakazanie przez Sąd I instancji Ministrowi uwzględnienia, przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu (szeroko rozumianego wywłaszczenia nieruchomości), żądania uczestnika postępowania w istocie rzeczy sprowadzałoby się do przesądzenia przez organ o zasadności takiego roszczenia. Organ ustalający odszkodowanie musiałby - w ramach prowadzonego postępowania - ustalić istnienie wszystkich przesłanek, niezbędnych dla przyjęcia, że w danym przypadku zachodzi sytuacja z art. 151 k.c. Organ musiałby w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić postępowanie dowodowe, właściwe dla oceny zasadności roszczenia użytkownika wieczystego nieruchomości, której granice zostały przekroczone i dodatkowo paradoksalnie czyniłby to na wniosek właściciela gruntu sąsiedniego w sytuacji, gdy wspomniane roszczenie nie zostało w ogóle podniesione przez uprawniony podmiot. "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, to właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba, że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze" (art. 151 k.c.). Art. 151 k.c. nie formułuje w ogóle roszczeń, z których mógłby skorzystać właściciel nieruchomości wyjściowej (ten który wzniósł budowlę lub inne urządzenie trwale z gruntem związane), a zatem nie bardzo jest wiadome, z jakiego w ogóle powodu w niniejszym postępowaniu organ miałby zajmować się roszczeniem z art. 151 k.c., gdyż kwestie wynikające z tego roszczenia podnosił w tym przypadku nie beneficjent roszczenia, a Prezydent B..

Skoro rozstrzyganie o istnieniu przesłanek, przewidzianych w art. 151 k.c., jest ściśle związane z roszczeniem właściciela nieruchomości, której granice przy wznoszeniu budowli zostały przekroczone, a roszczenie to ma charakter cywilny, to - z mocy art. 2 § 1 k.p.c. - zgodnie z którym rozpoznawanie spraw cywilnych należy do kompetencji sądów powszechnych, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych oraz Sądu Najwyższego, zaś przepisy szczególne nie przekazały ich do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c. - taka sytuacja w tym przypadku nie zachodziła), orzekanie w przedmiocie, czy znajdujący się na wycenianej nieruchomości fragment chodnika oraz jezdni nie stanowił - wbrew zasadzie ogólnej - jej części składowej, a był częścią składową drogi publicznej przebiegającej przez inną, niż wyceniana nieruchomość, nie było w ogóle dopuszczalne w prowadzonym - na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej - przez organy administracji publicznej w postępowaniu odszkodowawczym.

Nic nie stoi przy tym na przeszkodzie, by strony niniejszego postępowania, po jego zakończeniu dokonały wzajemnych rozliczeń czy to dobrowolnie, czy w oparciu o stosowny wyrok sądu cywilnego (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. I OSK 360/19).

Naczelny Sąd Administracyjny z tych powodów uznał skargę kasacyjną, opartą na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej i na art. 151 k.c. za uzasadnioną. Słusznie jej autor podniósł, że ustawa z 2003 r. i przepisy wykonawcze stanowią samowystarczalną podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod inwestycje infrastrukturalne, a ewentualne spory co do kwestii własności obiektu budowlanego usytuowanego czy to w całości, czy częściowo na cudzym gruncie, powstające w związku z unormowaniem zawartym w art. 151 k.c., winny być rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.