Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2191/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant [...] Policji wydał w dniu [...] kwietnia 2021 r. decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie wypłaty [...] D. J. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 94 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za lata 2015-2018 oraz wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Komendant [...] Policji stwierdził, że Komendant Rejonowy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. odmówił D. J. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 94 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za lata 2015-2018 oraz wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop dodatkowy. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 roku, poz. 360 ze zm.) w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji otrzymał brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 cytowanej ustawy ustawodawca wskazał, że przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przez dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Stąd organ uznał, że skoro funkcjonariusz został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2019 r., to żądanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, przysługujący stronie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] listopada 2018 r., a zatem przed dniem 6 listopada 2018 r., należy uznać za bezzasadne. Organ wskazał, iż wymienionemu nie przysługuje wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, ponieważ w dniu zwolnienia ze służby w Policji nie posiadał niewykorzystanego urlopu dodatkowego. Od wskazanego rozstrzygnięcia strona złożyła odwołanie w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez odmowę wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, pomimo ukształtowania przez Trybunał Konstytucyjny nowej normy prawnej wyrażonej w art. 115a ustawy o Policji,

- zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa,

- art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawa do określonych w ustawie o Policji dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm pracy,

- naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji,

- naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, niestosowanie się do przepisów prawa naruszające tym samym zasady prawdy obiektywnej oraz praworządności, niepodejmowanie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uwzględniając słuszny interes obywatela.

Funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, a także spowodowanie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendant [...] Policji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] stwierdził, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1 (coroczny płatny dodatkowy urlop, przysługujący w wymiarze 5 dni policjantowi posiadającemu status weterana poszkodowanego). Zgodnie natomiast z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 roku, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany wyżej przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wskazany wyżej przepis utracił moc prawną w tym zakresie z dniem 6 listopada 2018 r. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymagała usunięcia przez ustawodawcę.

Na mocy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej "ustawą o wsparciu", w art. 1 ust. 16 wprowadzono nowe brzmienie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, przepis art. 115a ustawy (o Policji) zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Dopiero zatem wprowadzona nowelizacja ustawy o Policji z dniem 1 października 2020 r. (data wejścia w życie ustawy o wsparciu) usunęła wymienioną lukę prawną powstałą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższego zdaniem organu jednoznacznie wynika, że policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata poprzedzające wskazaną datę na dotychczasowych zasadach, a zatem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata po wskazanej dacie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Komendant [...] Policji wskazał, że D. J. rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2019 r.

Funkcjonariusz wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 114 ust. 2, art. 115a ustawy o Policji w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt. K 7/15, zwrócił się do Komendanta [...] Policji o spowodowanie przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego i obowiązującymi normami prawa oraz zarządzenie wypłaty świadczenia z uwzględnieniem należnych odsetek.

Zastępca Komendanta [...] Policji pismem z dnia [...] listopada 2019 r., poinformował wnioskodawcę, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu. Strona wniosła do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta [...] Policji ponaglenie w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] uznał, że wniesione ponaglenie nie zasługuje na uwzględnienie.

D. J. w dniu [...] lutego 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należny w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 94/20 zobowiązał Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji pismami: z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] grudnia 2020 r. poinformował, że D. J. wypłacono w dniu [...] października 2020 r. ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy łącznie za 124 dni w kwocie 30.824, 42 zł brutto. Następnie w wyniku dalej prowadzonej korespondencji Naczelnik Wydziału [...] Komendy [...] Policji pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. doprecyzował, że D. J. wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy łącznie za 124 dni, w tym za 94 dni urlopu nabytego przed dniem 6 listopada 2018 r. "na starych zasadach" w kwocie brutto 21,171,62 zł w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień oraz za 30 dni urlopu nabytego po dniu 6 listopada 2018 r. "na nowych zasadach" w kwocie brutto 9652,80 zł w wymiarze 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień. Jednocześnie zarówno dokumentacja zgromadzona w aktach osobowych, jak również korespondencja prowadzona pomiędzy Komendantem Rejonowym Policji [...], a Wydziałem [...] Komendy [...] Policji nie potwierdziła, aby wymieniony na dzień zwolnienia ze służby w Policji posiadał niewykorzystany urlop dodatkowy.

Komendant [...] Policji stwierdził, iż decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] należy uznać za prawidłową. Zaistniały bowiem wymagane prawem przestanki umożliwiające rozstrzygnięcie sprawy. Skoro bowiem w związku ze zwolnieniem ze służby D. J. wypłacono ekwiwalent pieniężny za 94 dni niewykorzystanego urlopu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, a zatem w wysokości przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa, to brak było możliwości uwzględnienia wniosku strony o wypłatę wyrównania ekwiwalentu do wysokości, której obowiązujące przepisy nie przewidują.

K[...]P podkreślił, że policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia [...] listopada 2018 r. przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe poprzedzające wskazaną datę na dotychczasowych zasadach, a zatem w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień, natomiast za urlopy wypoczynkowe i dodatkowe za lata po wskazanej dacie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień.

K[...]P podkreślił, że argumenty strony zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Podniósł też, że z akt administracyjnych wynika, że na dzień zwolnienia ze służby w Policji D. J. nie posiadał niewykorzystanego urlopu dodatkowego, zatem żądanie strony również w tym zakresie nie może zostać uwzględnione.

Odnosząc się do żądania strony o wypłatę ustawowych odsetek, organ stwierdził, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, podkreślił, iż sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym nie można dochodzić odsetek za zwłokę w spełnieniu świadczenia pieniężnego, skoro przedmiot tej sprawy nie stanowi przedmiotu działania z zakresu administracji publicznej i żaden przepis nie poddał tych spraw jurysdykcji organów administracji publicznej.

D. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez odmowę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego należnego w związku ze zwolnieniem ze służby, a wypłaconego w zaniżonej wysokości na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 115a ustawy o Policji, pomimo ukształtowania przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem sygn. akt K- 7/15 nowego stanu prawnego wskazanej normy prawnej,

- naruszenie zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa,

- naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, tj. prawa do określonych w ustawie o Policji dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm pracy poprzez dokonanie przez organ wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny,

- naruszenie art. 114 ust. 1 pkt 2 oraz art. 115a ustawy o Policji poprzez odmowę wypłaty należnego wyrównania ekwiwalentu,

- naruszenie art. 6 k.p.a. , art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uniemożliwienie realizacji praw w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji w całości.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący m.in. stwierdził, iż decyzja odmowna wyrównania ekwiwalentu urlopowego, pomimo istniejących norm prawnych uzasadniających jego wypłatę, stanowi naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Brak jest prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy – art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: "P.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 P.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi stała się decyzja Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 94 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] listopada 2018 r., w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2019 r.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2019 r. W związku ze zwolnieniem funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wyliczony na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ekwiwalent został ustalony proporcjonalnie. Za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do [...] listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/30 oraz od 6 listopada 2018 r. przy zastosowania współczynnika 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy organ odmawiając skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", w odniesieniu do treści i skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie K 7/15.

Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie jest powyższy wyrok opublikowany 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu TK wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Skutkiem ww. wyroku TK była utrata 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji orzeczenia wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, przy czym – uwzględniając kontekst i systematykę uregulowań konstytucyjnych – nie budzi wątpliwości, że chodzi tu o ogłoszenie w organie urzędowym, nie zaś (także wywołujące skutki m.in. w sferze obalenia domniemania zgodności kontrolowanych norm prawnych) ogłoszenie publiczne danego judykatu. Należy bowiem pamiętać o rozróżnieniu dwóch momentów – utraty domniemania konstytucyjności wadliwej regulacji (publiczne ogłoszenia orzeczenia) oraz utraty jej mocy obowiązującej (ogłoszenie w organie urzędowym). (por. Piotr Tuleja "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.", wyd. II LEX, komentarz do art. 190, teza 4 "Ogłaszanie orzeczeń"). Oznacza to usunięcie części danej normy prawnej z przepisu, co w niniejszej sprawie skutkuje tym, że współczynnik ułamkowy 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie może mieć zastosowania, od daty wejścia w życie orzeczenia TK, tj. od dnia 6 listopada 2018 r.

Na skutek wyroku TK wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został zmieniony. Od dnia 1 października 2020 r., na mocy art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, art. 115a ustawy o Policji stanowi, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W myśl art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Stosownie do art. 9 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Analizując treść art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, należy wskazać, iż ustawodawca przewiduje dwie sytuacje stosowania "nowego brzmienia" art. 115a ustawy o Policji, są to sprawy wszczęte i niezakończone do 6 listopada 2018 r. oraz sprawy policjantów, z którymi stosunek służbowy uległ rozwiązaniu z tą datą lub później. W kolejnych zdaniach powołanego przepisu ustawodawca wprowadził mechanizm proporcjonalności, którego osią stałą się data wskazana w tym przepisie.

Dostrzec należy, że zarówno w pragmatykach służbowych służb mundurowych jak i prawie pracy przyjmuje się zgodnie, iż prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest niezależne od sposobu ustania stosunku służbowego (administracyjnego) i stosunku pracy (nawiązanego na podstawie przepisów Kodeksu pracy). Jest ono prawem pochodnym od prawa do urlopu. Urlopem niewykorzystanym, za który przysługuje ekwiwalent pieniężny, jest zarówno urlop bieżący, jak i urlopy zaległe. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 stycznia 1974 r. sygn. akt III PRN 41/73 przyjął (pogląd ten pozostaje aktualny), że prawo do niewykorzystanych urlopów zaległych z powodu rozwiązania stosunku pracy i niemożności ich wykorzystania w okresie wypowiedzenia przekształca się w prawo do ekwiwalentu pieniężnego za te urlopy. Świadczenia związane z rozwiązaniem stosunku służbowego, czy też pracy, stają się wymagalne od dnia ustania tego stosunku, a zatem wysokość przysługującego funkcjonariuszowi (odpowiednio pracownikowi) świadczenia winna być ustalana wg. przepisów obowiązujących w dacie nabycia prawa do tego świadczenia. W przypadku ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy mamy do czynienia ze świadczeniem ekwiwalentnym, a więc zamiennym w stosunku do świadczenia spełnionego w naturze. W sytuacji wykorzystania urlopu wypoczynkowego, czy dodatkowego z roku bieżącego lub z lat poprzednich funkcjonariusz otrzymuje uposażenie, które mu przysługuje w dacie korzystania z tego urlopu, bez pomniejszenia uposażenia za okres urlopu przypadającego w latach, gdy uposażenie było niższe, np. ze względu na obowiązywanie innych przepisów płacowych. Nie ma więc racjonalnych podstaw, aby różnicować sytuację finansową funkcjonariusza w zależności od tego, czy otrzymuje on wynagrodzenie urlopowe za urlop wykorzystywany w naturze (w wysokości ustalanej wg. zasad obowiązujących w czasie korzystania z urlopu wypoczynkowego), np. w okresie wypowiedzenia, czy też ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ustalany odrębnie dla okresu przed i po 6 listopada 2018 r., np. gdy zwolnienie lekarskie lub zastosowany tryb zwolnienia ze służby uniemożliwia funkcjonariuszowi wykorzystanie urlopu wypoczynkowego w naturze. Świadczenie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za okres przypadający przed [...] października 2018 r. ustalane przy zastosowaniu wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta przestaje być ekwiwalentne, bowiem jako zaniżone w stosunku do wynagrodzenia za urlop wykorzystywany w naturze nie może być uznane za rekompensatę równoważną (ekwiwalentną). Prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji, na co jednoznacznie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Można podjąć próbę doszukania się uzasadnienia dla zastosowania dwóch stanów prawnych (tutaj dwóch różnych metod ustalania wysokości świadczenia pieniężnego opartych na innych treściowo przepisach prawnych) w sprawie, w której postępowanie jest rozciągnięte w czasie, tj. zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązującego przepisu prawnego i niezakończone do dnia zmiany brzmienia przepisu stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Można też założyć hipotetycznie, iż taka sytuacja będzie miała miejsce wówczas, gdy z funkcjonariuszem został rozwiązany stosunek służbowy przed 6 listopada 2018 r., a następnie po tej dacie doszło do reaktywacji stosunku służbowego i kolejnego zwolnienia ze służby, a ekwiwalent pieniężny nie został uprzednio wypłacony ze względu na spór co do zgodnego z prawem rozwiązania stosunku służbowego przed 6 listopada 2018 r. Jednakże powyższej zasady proporcjonalności nie sposób stosować do ustalania wysokości świadczenia ekwiwalentnego funkcjonariusza, z którym stosunek służbowy ustał po 6 października 2018 r. Funkcjonariuszowi przysługuje bowiem świadczenie ustalane w oparciu o normę prawną obowiązującą w dacie nabycia do niego prawa, a więc przy zastosowaniu wprost art. 115a ustawy o Policji ustalającego współczynnik ekwiwalentu – 1/21 dla wszystkich bez wyjątku dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.

Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, iż jak to wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje w dniu rozwiązania umowy o pracę – zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze (art. 171 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). W tym też dniu prawo do urlopu wypoczynkowego w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Ekwiwalent przysługuje za urlopy nieprzedawnione w chwili powstania do niego prawa. Roszczenie o udzielenie urlopu wypoczynkowego w naturze i roszczenie o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w naturze urlop wypoczynkowy to, jak podkreśla Sąd Najwyższy – dwa różne roszczenia (por. np.: wyrok SN z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt I PKN 336/00, z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II BP 11/15).

Zasady te należy stosować mutatis mutandis w odniesieniu do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe przysługujące policjantowi zwolnionemu ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). To w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji powstaje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, zaś prawo do urlopu w naturze przekształca się w jego pieniężny ekwiwalent. Do tego prawa należy zatem stosować przepisy obowiązujące w dniu jego powstania, a nie przepisy obowiązujące wcześniej, np. w chwili powstania prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze.

W ocenie Sądu niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która zezwala na stosowanie normy prawnej ustalającej wysokość ekwiwalentu pieniężnego, za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wobec funkcjonariusza, który nabył prawo do tego ekwiwalentu po 6 listopada 2018 r., a więc w oparciu o przepis nieobowiązujący w dniu powstania tego prawa. W przypadku bowiem gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności określonej normy prawnej, a inna norma prawna ma treść zbieżną lub bardzo zbieżną do niej, sądy są uprawnione do zastosowania takiej wykładni prawa, która doprowadzi do przywrócenia stanu konstytucyjności w sposób wskazany przez Trybunał Konstytucyjny (por. Michał Jachowski "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania", Wyd. Sejmowe 2016, rozdział szósty).

Skoro zatem funkcjonariusz nabył prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy po dniu [...] listopada 2018 r., to do tak nabytego prawa należy stosować przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ustalonym wyrokiem zakresowym TK z dnia 30 października 2018 r., a więc z pominięciem tej części przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkowego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, w wymiarze 1/30.

Ponownego podkreślenia wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w powołanym orzeczeniu wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą, świadczeniem ekwiwalentnym za niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Tym samym przyznał policjantowi prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w adekwatnej, a nie niższej wysokości. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, czyli prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które jak to podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mają charakter bezwarunkowy.

Nadmienić też należy, że w kwestii wyłączenia stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. wypowie się Trybunał Konstytucyjny w sprawie zarejestrowanej pod sygn. P/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r." (postanowienie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20). Z treści przytoczonego pytania prawnego wynika jednak, iż nie obejmuje ono swoim zakresem policjantów zwolnionych ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Brak jest zatem powodów, by w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne uległo zawieszeniu w oparciu o przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę, organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może stanowić przeszkody do zastosowania w sprawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. Oznacza to, że w przypadku ustania stosunku służbowego po 6 listopada 2018 r. świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu, bez względu na okres, w którym urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nie został wykorzystany w naturze, jest wynagrodzenie w wysokości 1/21 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.