Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 23/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11 i 16, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2, art. 148 ust. 4, art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 5, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
Teza: 1. Przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. jest przewód (odcinek przewodu) łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej.

2. Koszty poniesione przez właściciela nieruchomości (osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci) z tytułu realizacji budowy przyłączy do sieci, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., nie mogą być uznane za udział w kosztach budowy danej sieci.

3. Koszty, które ponosi właściciel nieruchomości w celu uzyskania przyłączenia nieruchomości do sieci, stanowiące koszty realizacji danego przyłącza w celu zapewnienia dostępu do urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., nie mogą zostać na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. zaliczone na poczet ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej jako wartość świadczeń pieniężnych wniesionych na rzecz budowy danego urządzenia infrastruktury technicznej.

TEZY

1. Przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. jest przewód (odcinek przewodu) łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej.

2. Koszty poniesione przez właściciela nieruchomości (osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci) z tytułu realizacji budowy przyłączy do sieci, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., nie mogą być uznane za udział w kosztach budowy danej sieci.

3. Koszty, które ponosi właściciel nieruchomości w celu uzyskania przyłączenia nieruchomości do sieci, stanowiące koszty realizacji danego przyłącza w celu zapewnienia dostępu do urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., nie mogą zostać na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. zaliczone na poczet ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej jako wartość świadczeń pieniężnych wniesionych na rzecz budowy danego urządzenia infrastruktury technicznej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ odwoławczy; organ II instancji) z dnia [...] października 2017 r. znak [...] – po rozpoznaniu odwołania M. G. (dalej również: skarżący; zainteresowany; strona) od decyzji Wójta Gminy S. (dalej również: Wójt; organ I instancji; organ) z dnia [...] 2017 r. znak [...] wydanej w przedmiocie opłaty adiacenckiej – utrzymało w mocy decyzję.

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W 2014 r. doszło do wybudowania kanalizacji sanitarnej w ul. [...] w [...], zrealizowanej z udziałem środków Gminy [...] (dalej również: Gmina). W dniu 31 lipca 2014 r. nastąpił protokolarny odbiór końcowy zrealizowanej inwestycji oraz przekazanie jej do użytkowania.

W decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. (o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: Powiatowy Inspektor; PINB), wydanej na skutek wniosku inwestora – Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (data wpływu do PINB: [...] listopada 2014 r.), stwierdził, że inwestor może przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie wydanej przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 2009 r.(zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] 2012 r.).

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Wójt Gminy [...] – na podstawie art. 144, art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3, art. 148b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm. – dalej: u.g.n.) oraz uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr [...], poz. [...]), zmieniającej uchwałę nr [...] z dnia [...] 2008 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2008 r. nr [...], poz. [...]) – ustalił M. G. (dalej również: zainteresowany; skarżący; strona) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], stanowiącej działkę o numerze geodezyjnym [...] o pow. [...] m kw., ark. m. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], "spowodowanego wybudowaniem z udziałem środków Gminy [...] kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] w [...]".

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Wójt wyjaśnił, że dzień [...] grudnia 2014 . jest momentem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, a w tej dacie właścicielem nieruchomości był M. G..

Opierając się na operacie szacunkowym z dnia 13 grudnia 2016 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego w sprawie, organ I instancji ustalił, że wskutek powyższego nastąpił wzrost wartości nieruchomości. wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł, w związku z czym w wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła [...] zł (15% według stawki określonej w uchwale Rady Gminy).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji zainteresowany właściciel nieruchomości podniósł, że poniósł koszty wybudowania przyłącza na odcinku od kolektora do granicy nieruchomości. Ponadto, kwestionując prawidłowość wyceny nieruchomości, zarzucił, że nieruchomości wykorzystane przy wycenie położone są na obszarze różnych gmin – [...], [...], [...] i [...] oraz że ceny działek przyjętych do porównań są zawyżone, a nieruchomości niedostatecznie opisane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, przy przedstawieniu stanu faktycznego sprawy tożsamego z ustaleniami organu I instancji, stwierdziło, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane w przepisach art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 1 u.g.n. przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej, jak również obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej tej opłaty. Ponadto organ II instancji, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury, który to termin dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Wskazując na brzmienie art. 148b ust. 1 u.g.n., Kolegium stwierdziło, że co do zasady datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej będzie termin ustalony zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Organ II instancji wyjaśnił, że stworzenie warunków do przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej oznacza wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości, a z treści dokumentów (protokół oraz mapa) wynika, że Gmina [...] stworzyła skarżącemu warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej, albowiem w innym wypadku nie mógłby on wykonać przyłącza. Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy w sposób oczywisty wynika, iż w ul. [...] doszło do wybudowania kanalizacji sanitarnej, gdyż wybudowano kanał główny wraz z przyłączami do poszczególnych nieruchomości, a sieć została wybudowana do granicy nieruchomości zainteresowanego.

Przedstawiając kwestie związane ze stwierdzonym wzrostem wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury, Kolegium wyjaśniło, że wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, zgodnie z wymogami określonymi w art. 153 ust. 1 u.g.n. i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że przy oszacowaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania kilkanaście położonych w podpoznańskich gminach nieruchomości podobnych, z dostępem do kanalizacji sanitarnej – o cenach min. [...] zł/m kw. i maks. [...] zł/m kw. Idąc dalej, organ stwierdził, że w rezultacie rzeczoznawca określił cenę średnią 1 m kw. powierzchni gruntu na kwotę [...]zł, zaś po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości 1,022 rzeczoznawca określił wartość 1 m kw. nieruchomości na kwotę [...]zł; w konsekwencji wartość nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia do nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury została oszacowana na poziomie [...] zł.

Organ II instancji, wskazując na znaczenie operatu szacunkowego dla określenia wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.), szczegółowo omówił sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego opinię w postaci operatu szacunkowego z dnia 13 grudnia 2016 r.

Przedmiotowy operat w wyniku przedstawionej analizy tego dowodu został przez organ odwoławczy uznany za opracowanie rzetelne, sporządzone zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki, gdyż wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości podobnych.

W ocenie Kolegium przedstawiony w operacie sposób doboru materiału porównawczego (nieruchomości podobnych) jest działaniem dopuszczalnym, albowiem rzeczoznawca wybrał nieruchomości z gmin sąsiednich (Gmina [...], Gmina [...]), które wraz z Gminą [...] mieszczą się na obszarze powiatu [...], zatem próbka nieruchomości została ustalona w ramach rynku lokalnego przyjętego przez rzeczoznawcę, przez który należy rozumieć obszar gminy lub powiatu (rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa). Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, przy czym zaznaczył, że podobieństwo nie oznacza identyczności nieruchomości, gdyż różnice między poszczególnymi nieruchomościami przyjętymi do porównań są korygowane w procedurze wyceny za pomocą współczynników. Ponadto Kolegium stwierdziło, że opis nieruchomości przyjętych do porównań był należyty, zaznaczając ponadto, że rzeczoznawca przy ustalaniu wartości wycenianej nieruchomości przed i po podłączeniu do sieci kanalizacyjnej opisał szczegółowo nieruchomości porównawcze o najniższej, jak i najwyższej cenie transakcyjnej, jako mające największy wpływ na ustalenie wartości ceny średniej.

Odnosząc się do "kwestii rzekomych nakładów poczynionych przez stronę", Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, że:

- zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SZP 2/16 przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328) jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej;

- zgodnie z regułą wyrażoną w przepisie art. 15 ust. 2 tej ustawy realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci.

Zdaniem Kolegium z uwagi na takie rozumienie powołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.), nawet przyjęcie, że skarżący w rzeczywistości dokonał jakichś nakładów na budowę odcinka pomiędzy siecią a studzienką posadowioną na jego własnej nieruchomości, to nie sposób uznać ich za partycypację w kosztach budowy sieci. Organ odwoławczy uznał, że w świetle definicji przyłącza kanalizacyjnego były to prace, które powinny zostać wykonane w całości na koszt właściciela nieruchomości.

Niezależnie od powyższego Kolegium zaznaczyło, że z dokumentacji powykonawczej znajdującej się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że sieć kanalizacyjna została doprowadzona do granicy nieruchomości strony, co zostało dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ II instancji stwierdził, że strona nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń "odnośnie rzekomych nakładów na budowę sieci". W tym zakresie organ przypomniał, że nie tylko organom administracji, ale również stronom przysługuje inicjatywa dowodowa, a zatem prawo odszukiwania i wskazywania dowodów, mających potwierdzać określone okoliczności, gdyż spoczywający na organach administracji obowiązek gromadzenia i poszukiwania dowodów nie może być uznany za nieograniczony. Zdaniem Kolegium odwołanie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału zawiera w tym zakresie jedynie gołosłowne twierdzenia strony.

W skardze na decyzję Kolegium zainteresowany właściciel nieruchomości zarzucił tej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 145 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącego do urządzeń infrastruktury technicznej;

- art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i niezaliczenie nakładów poniesionych przez skarżącego jako właściciela nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej na rzecz opłaty adiacenckiej;

- art. 15 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jej błędną wykładnię i uznanie, że część realizacji budowy sieci kanalizacyjnej powinna być finansowana przez właściciela nieruchomości;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 7 w zw. z art 80 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego i dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi strona poza zakwestionowaniem przedstawionej przez Kolegium oceny operatu szacunkowego podkreśliła, że organ odwoławczy niewłaściwie ocenił "kwestię budowy sieci kanalizacyjnej". W tym względzie skarżący argumentował, że w odwołaniu podniósł, iż "partycypował w kosztach budowy przykanalika, co zdaniem SKO jest obowiązkiem właściciela". Wskazując na to, że "jako przykanalik definiuje się część sieci kanalizacyjnej, łączący kanalizację na terenie nieruchomości z pozostałą siecią", natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skarżący stwierdził, że nie powinien na własny koszt finansować budowy elementu sieci kanalizacyjnej, lecz jedynie samo przyłącze i podkreślił, że "oddzielnie dokonał płatności za przyłącze, a oddzielnie w kwocie [...]zł partycypował w kosztach budowy części sieci kanalizacyjnej", lecz jak to zostało już wskazane w odwołaniu – stronie "odmówiono wystawienia stosownego pokwitowania, jednak okoliczności te mogą potwierdzić właściciele sąsiednich i okolicznych nieruchomości, którzy także dokonali wpłat na rzecz inwestycji". Skarżący końcowo podniósł, że "w przedmiotowym przypadku koszty wykonania elementu sieci kanalizacyjnej przez właściciela nieruchomości nie zostały uwzględnione", mimo że zastosowanie powinien znaleźć art. 148 ust. 4 u.g.n.

Przy tak sformułowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W wyniku przeprowadzenia – w zakresie wynikającym z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) – kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 13 października 2017 r., Sąd uznał, że decyzja ta nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań merytorycznych trzeba zaznaczyć, że w niniejszej sprawie miały co do zasady zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jednakże w odniesieniu do terminu oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, jak również w stosunku do operatu szacunkowego miały zastosowanie przepisy dotychczasowe, co wynika z art. 4 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 8 sierpnia 2017 r., poz. 1509).

W rozpatrywanej sprawie, w świetle zarzutów podniesionych w skardze, doniosłym prawnie zagadnieniem jest to, czy – a jeśli tak, to w jakim momencie stworzono zainteresowanemu właścicielowi nieruchomości opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, stanowiącej działkę nr [...], warunki do korzystania z urządzenia infrastruktury technicznej będącego siecią kanalizacyjną wybudowaną w ul. [...] w [...] w gminie [...].

Zgodnie z art. 143 ust. 1 u.g.n. przepisy dotyczące m.in. opłat adiacenckich stosuje się co do zasady do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane m.in. z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Stosownie zaś do art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK [...], dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. daje organowi wykonawczemu gminy możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z danego rodzaju urządzenia infrastruktury. Wobec tego, aby doszło do ustalenia przedmiotowej opłaty potrzebne jest kumulatywne spełnienie dwóch warunków: wybudowania takiego urządzenia oraz stworzenia warunków do korzystania z niego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt I OSK 427/17, dostępny jw.).

Fakt wykonania na zlecenie inwestora będącego Gminą [...] – i przy wykorzystaniu środków gminnych – sieci kanalizacyjnej w przebiegu ulicy [...] w [...], przy której znajduje się nieruchomość skarżącego, jest oczywisty. Świadczy o tym dokumentacja zgromadzona w aktach administracyjnych, w tym protokół komisyjnego odbioru robót i przekazania ich do użytkowania z dnia [...] lipca 2014 r. oraz decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w której Powiatowy Inspektor potwierdził, że inwestor może przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego w postaci sieci kanalizacyjnej, co do której wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na użytkowanie został złożony w dniu 28 listopada 2014 r.

Tutejszy Sąd podkreśla, że nie ma żadnych podstaw do uznania zasadności zarzutu skarżącego, iż w sprawie nie doszło do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości skarżącego do urządzeń infrastruktury technicznej. Niezależnie od tego, na czyj koszt zostały wykonane poszczególne elementy łączące sieć kanalizacyjną z nieruchomości[ą] skarżącego, strona w żaden sposób nie zakwestionowała faktu wykonania tych wszystkich urządzeń. Całkowicie chybione jest zawarte w odwołaniu stwierdzenie, że "w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do połączenia urządzeń kanalizacyjnych, albowiem przykanaliki zostały wykonane na koszt Skarżącego". W sposób jednoznaczny potwierdza to stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 5 sędziów z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt (OPK 4/00, ONSA 2000/4/143), zgodnie z którym, użyty w art. 145 ust. 1 u.g.n. zwrot "po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej" oznacza – w przypadku urządzenia kanalizacyjnego – wykonanie kanału sanitarnego wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia (por. też wyroki NSA z dnia: 30 stycznia 2002 r. sygn. I SA 1595/00; 6 marca 2003 r. sygn. I SA 2053/01; 23 lipca 2002 r. sygn. I SA 131/01). Kwestia poniesienia kosztów budowy danego elementu wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej lub sieci kanalizacyjnej nie ma zatem żadnego wpływu na ocenę, czy zaistniały w znaczeniu prawnym "warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej", co zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowi niezbędną przesłankę umożliwiającą ustalenie opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

Wobec powyższego zarzut naruszenia przepisu art. 145 ust. 1 u.g.n. okazał się całkowicie niezasadny. Dodać również należy, że w sprawie został zachowany przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 sierpnia 2017 r., termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, który wynosi 3 lata od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (tak NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09, dostępnej jw.).

Ze względu na datę wydania decyzji przez Wójta Gminy [...] ([...] 2017 r.) w niniejszej sprawie przedmiotowy termin został zachowany niezależnie do tego, czy dla jego ustalenia przyjmie się początkową datę dzień sporządzenia protokołu komisyjnego odbioru robót i przekazania ich do użytkowania z dnia [...] lipca 2014 r., czy też datę zgłoszenia przez inwestora wniosku do PINB (28 listopada 2014 r.), czy wreszcie datę wydania decyzji Powiatowego Inspektora ([...] grudnia 2014 r.) o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w której organ nadzoru budowlanego potwierdził, że inwestor może przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania obiektu budowlanego w postaci sieci kanalizacyjnej.

Nie jest sporną okolicznością fakt obowiązywania w wyżej wskazanej dacie uchwały właściwej rady gminy określającej stawkę procentową przedmiotowej opłaty, co jest kolejnym warunkiem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 145 ust. 2 zd. pierwsze in fine oraz zd. drugie).

Co się tyczy naruszenia art. 148 ust. 4 u.g.n. poprzez niezaliczenie na poczet opłaty adiacenckiej domniemanych nakładów poniesionych przez skarżącego jako właściciela nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 7 k.p.a. inicjatywa dowodowa w postępowaniu administracyjnym nie jest zastrzeżona wyłącznie dla organu prowadzącego to postępowanie (przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli). W sytuacji, gdy wnioskodawca uważa określoną okoliczność za istotną, powinien współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 796/17, dostępny jw.). Samo zaprzeczenie przez stronę prawdziwości dokonanych przez organ ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania ustalenia organu.

Skoro skarżący podniósł, że dokonał określonej wpłaty (kwoty [...] tys. zł) bez pokwitowania na rzecz podmiotu realizującego budowę sieci kanalizacyjnej i przyłączy, to powinien był wskazać wszelkie znane mu dowody (źródła dowodowe), za pomocą których mógłby dowieść tej okoliczności. Tymczasem, pomimo sposobności po temu strona ani w odwołaniu, ani później w skardze nie wskazała takich konkretnych dowodów, podnosząc jedynie, że fakt poniesienia takiej opłaty mogą potwierdzić "właściciele sąsiednich i okolicznych nieruchomości, którzy również dokonali wpłat na rzecz inwestycji". Dodać jeszcze należy, że powołany w skardze jako dowód w postaci "pokwitowania wystawionego na rzecz innych osób mieszkających w [...]" stanowi jedynie opis postulowanego przez stronę stanu rzeczy, a nie konkretne źródło dowodowe potwierdzające zaistnienie określonej okoliczności, na którą powołuje się skarżący, tj. domniemanego faktu poniesienia opłaty na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Znamienne też dla oceny całokształtu twierdzeń skarżącego jest to, że w odwołaniu kwotę [...]zł opisał ogólnie jako pobraną na "na poczet pokrycia prac dotyczących nieruchomości, "w obrębie której nastąpiła instalacja urządzeń kanalizacyjnych", zaś w skardze utrzymywał już, że "oddzielnie dokonał płatności za przyłącze, a oddzielnie w kwocie [...]zł partycypował w kosztach budowy części sieci kanalizacyjnej". Wobec braku wskazania jakiegokolwiek konkretnego dowodu na potwierdzenie takiego stanu rzeczy, twierdzenia skarżącego w tej części słusznie zostały uznane przez Kolegium za gołosłowne. Podważenie ustaleń organu w tym zakresie wymagało inicjatywy strony i przedstawienia konkretnych dowodów, które miałyby zostać przeprowadzone przez organ. Stanowisko Kolegium Sąd uznał zatem za pozostające w zgodzie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stąd też, skoro ustalenie organu administracyjnego co do nieponiesienia przez skarżącego nakładów na budowę urządzenia infrastruktury technicznej w postaci urządzenia kanalizacyjnego nie zostało skutecznie podważone, to nie można Kolegium zarzucić błędnego zastosowania art. 148 ust. 4 u.g.n. i niezaliczenia takiej domniemanej wpłaty (nakładu finansowego) na poczet opłaty adiacenckiej.

Idąc dalej, należy zaznaczyć, że po stronie Kolegium nie doszło również do naruszenia art. 15 ust. 2 u.z.z.w., który stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci "zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci". Kolegium odniosło się do uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt III SZP 2/16 (OSNP 2018/1/10, www.sn.pl, Biul.SN 2017/6/21, ZNSA 2018/2/123-14), zgodnie z którą przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej. Dodać należy, że art. 2 pkt 5 stanowi, iż przyłącze kanalizacyjne to "odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej".

Sąd Najwyższy stwierdził również, że sama sieć zaś "z istoty swej podlega stałej rozbudowie w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (por. art. 15 ust. 1 i art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu), a zatem jej zasięg terytorialny (przestrzenny) ulega ciągłym zmianom. Podział odcinków przewodu kanalizacyjnego (a także wodociągowego) na stanowiące przyłącze i te, które są elementami sieci, nie ma więc charakteru dychotomicznego w tym znaczeniu, że jest niezmienny bez względu na moment ich definiowania, lecz ulega zmianom w zależności od tego, w którym momencie oceniany jest stan posiadania przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. Jeżeli bowiem w wyniku realizacji budowy przyłącza dojdzie do jego zespolenia z istniejącą (w tym momencie) siecią, to przyłącze przekształci się w element sieci". Stanowisko Sądu Najwyższego zostało również przedstawione m.in. w wyrokach z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt III SK 56/16, LEX nr 2449671 i 18 stycznia 2018 r. sygn. akt III SK 59/16, LEX nr 2453047.

Przy takiej wykładni przepisów Sąd Najwyższy wskazał na wynikającą z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. zasadę, że osoba ubiegająca się o przyłączenie do danego rodzaju sieci ma pokryć koszty podłączenia nieruchomości (w rzeczywistości instalacji kanalizacyjnej lub wodociągowej zlokalizowanej w nieruchomości gruntowej) do sieci, podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Idąc dalej, wyjaśnić należy, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie definiuje pojęcia instalacji wewnętrznej, jednak zgodnie z § 122 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, z późn, zm.) instalację kanalizacyjną stanowi układ połączonych przewodów wraz z urządzeniami, przyborami i wpustami odprowadzającymi ścieki oraz wody opadowe do pierwszej studzienki od strony budynku.

Zdaniem tutejszego Sądu istniejący w judykaturze spór dotyczący wykładni definicji pojęcia przyłącza kanalizacyjnego został zakończony przywołaną uchwałą Sądu Najwyższego (patrz powołane w tej uchwale orzecznictwo, m.in. uchwałę SN z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt III CZP 79/07, OSNC 2008/10/111, Biul.SN 2007/9/6), wobec czego – ze względu na spójność systemową przepisów prawa publicznego, jakimi są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – nie sposób odmiennie przyjmować znaczenia urządzenia kanalizacyjnego na gruncie obydwu tych ustaw. Dlatego też tutejszy Sąd nie podziela tych poglądów prezentowanych orzecznictwie sądów administracyjnych, z których wynikał obowiązek zaliczenia poniesionych przez właściciela nieruchomości kosztów budowy tzw. przykanalików (elementów przyłącza kanalizacyjnego) na poczet ewentualnej opłaty adiacenckiej ustalanej z uwagi na wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do przyłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń kanalizacyjnych (kanalizacji sanitarnej). W tym ujęciu sądy administracyjne, bazując w istocie na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 września 2007 r. sygn. akt III CZP 79/07, która została również uwzględniona w motywach wcześniej przywołanej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 czerwca 2017 r. prezentowały inną wykładnię przepisu art. 2 pkt 5 u.z.z.w. oraz całkowicie pomijały treść art. 15 ust. 2 u.w.z.z. (por. np. wyroki WSA w Poznaniu z dnia: 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 476/16; 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 897/16 i powołane tam orzecznictwo – orzeczenia dostępne jw.).

Skoro zatem zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, zaś zgodnie z art. 2 pkt 5 u.z.z.w. przyłączem kanalizacyjnym jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, to ewentualne koszty poniesione przez właściciela nieruchomości (osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci) z tytułu realizacji budowy przyłączy do sieci, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.z.z.w., nie mogą być uznane za koszty budowy danej sieci. Wniosku takiego nie zmienia zasygnalizowana przez Sąd Najwyższy kwestia, że jeżeli "w wyniku realizacji budowy przyłącza dojdzie do jego zespolenia z istniejącą (w tym momencie) siecią, to przyłącze przekształci się w element sieci". Istotny jest w tym zakresie nie finalny skutek, a ustawowy rozdział obowiązków w zakresie poniesienia kosztów budowy danego rodzaju urządzeń – tj. danego rodzaju przyłącza i sieci (tu: urządzenia kanalizacyjnego).

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, te koszty, które ponosi właściciel nieruchomości w celu uzyskania przyłączenia nieruchomości do sieci, stanowiące koszty realizacji danego przyłącza w celu zapewnienia dostępu do urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., nie mogą zostać na podstawie art. 148 ust. 4 u.g.n. zaliczone na poczet ustalonej kwoty opłaty adiacenckiej jako wartość świadczeń pieniężnych wniesionych na rzecz budowy danego urządzenia infrastruktury technicznej.

Również zarzuty dotyczące oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 13 grudnia 2016 r. okazały się nietrafne, gdyż wzrost wartości nieruchomości wskutek stworzenia warunków do przyłączenia do sieci kanalizacyjnej został ustalony w sposób niewątpliwy, bez naruszania wymogów z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przedstawiona przez Kolegium ocena tego operatu, jak i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy było pełne i nie mogło zostać uznane za dowolne.

Organ II instancji przedstawił wyczerpującą analizę formalną przedmiotowego operatu, który z uwagi na datę jego sporządzenia, jak i orzekania w II instancji mógł być wykorzystany w sprawie z uwagi na brzmienie art. 156 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Należy przy tym odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17, dostępny jw.). Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Skoro operat szacunkowy w zakresie wiadomości specjalnych nie powinien być przedmiotem samodzielnej weryfikacji przez organy i sąd administracyjny, to zaakceptowanie przez organ jego treści merytorycznej – po uprzednim ustaleniu jego poprawności formalnej i logicznej, a jednocześnie przy bierności dowodowej strony postępowania – nie pozwala na postawienie organowi zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n. (tak NSA w wyroku z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3030/15, dostępnym jw.).

W szczególności – z uwagi na treść skargi – należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium wskazało na kryteria doboru porównywanych działek (nieruchomości podobnych) z rynku lokalnego, przez który należy rozumieć obszar gminy i powiatu, jak to wynika z § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Skoro rzeczoznawca wybrał nieruchomości z gmin sąsiednich (Gmina [...], Gmina [...], które wraz z Gminą [...] mieszczą się na obszarze powiatu [...], to dobrane nieruchomości zostały ustalone w ramach rynku lokalnego.

Z przedstawionego operatu wynikało zatem, że rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Na płaszczyźnie przepisów § 55 i § 56 powołanego rozporządzenia należy też przyjąć, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny powinien być na tyle precyzyjny i zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności niezbędne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2017/06, dostępny jw.).

Zdaniem tutejszego Sądu opis nieruchomości przyjętych do porównań był należyty, wskazując daty transakcji, powierzchnię nieruchomości, położenie i cechy. Zostały one zaś wybrane z odpowiednio scharakteryzowanego rynku lokalnego, wskazującego na zróżnicowanie cen nieruchomości spełniających kryteria podobieństwa na terenie Gminy [...]. Rzeczoznawca wyjaśnił, z jakiego powodu stwierdził brak możliwości bezpośredniej oceny wpływu położenia nieruchomości z dostępem do kanalizacji na wartość takich nieruchomości – na podstawie transakcji gruntami położonymi w [...] oraz sąsiednich miejscowościach [...] i [...], co też spowodowało wybór nieruchomości z gmin sąsiednich na terenie tego samego powiatu.

Jeżeli skarżący nie zgadzał się z wyborem poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań, jak i z wnioskami wynikającymi z operatu szacunkowego, powinien był przestawić tzw. kontroperat (opinię o wartości nieruchomości sporządzoną przez innego rzeczoznawcę majątkowego) lub skorzystać z możliwości, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. wystąpić o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Z możliwości takich skarżący nie skorzystał, a podnoszone przez niego twierdzenia nie wytrzymały konfrontacji z odpowiednio umotywowanym stanowiskiem organu odwoławczego oraz samą treścią operatu szacunkowego.

Końcowo warto przypomnieć, że oszacowanie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury miało miejsce z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, co pozostaje w zgodzie z art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Przy oszacowaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania kilkanaście położonych w podpoznańskich gminach nieruchomości podobnych, z dostępem do kanalizacji sanitarnej – o cenach min. [...] zł/m kw. i maks. [...] zł/m kw. i w rezultacie określił cenę średnią 1 m kw. powierzchni gruntu na kwotę [...]zł; z kolei po ustaleniu współczynnika korygującego o wartości 1,022 rzeczoznawca określił wartość 1 m kw. nieruchomości na kwotę [...]zł. Wobec tego, wartość nieruchomości po stworzeniu warunków do podłączenia do nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury została oszacowana na poziomie [...] zł. Wskutek powyższego nastąpił wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł, w związku z czym w wysokość opłaty adiacenckiej wyniosła [...] zł (odpowiada 15% kwoty wzrostu wartości, zgodnie ze stawką określoną w uchwale Rady Gminy). Żadnego z tych ustaleń skarżący skutecznie nie podważył. Za dalece niewystarczające uznać należało wyrażenie subiektywnego przekonania, że autor operatu szacunkowego "nie wyjaśnił w sposób dostateczny ustalonych wartości nieruchomości", co doprowadziło stronę do uznania operatu za nierzetelny.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że organ II instancji nie naruszył zasad i szczegółowych przepisów procedury w zakresie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a w tym ustalenia i rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy. Ponadto organ w wyniku zastosowania prawidłowo zinterpretowanych przepisy prawa materialnego zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.