Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1235/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 39 i art. 108 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 424/13 w sprawie ze skarg G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 424/13 oddalił skargi G. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.: z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego, z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego (pkt 1) oraz przyznał na rzecz pełnomocnika z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej (pkt 2).

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzjami:

I. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr: 1. [...]; 2. [...]; 3. [...]; 4. [...]; 5. [...]- odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku: 1. celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 8 dni listopada 2012 r.; 2. okresowego od dnia [...] 2012 r.; 3. celowego na zakup leków; 4. celowego na uregulowanie opłat za hotel; 5. celowego na zakup środków czystości;

II. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr: 1. [...]; 2. [...]; 3. [...]; 4. [...]; 5. [...]; 6. [...] - odmówił przyznania G. P. świadczenia w formie zasiłku: 1. okresowego od dnia 1.12.2012 r.; 2. celowego na zakup leków; 3. celowego na uregulowanie opłat za hotel; 4. celowego na zakup środków czystości; 5. celowego na zakup odzieży; 6. celowego z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie na 12 dni grudnia 2012 r.

W uzasadnieniach decyzji organ podniósł, że w dniu 14 listopada 2012 r. i w dniu 12 grudnia 2012 r. G. P. złożył wnioski o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych na zakup żywności, leków, środków czystości i uregulowanie opłat za hotel.

Na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej organ stwierdził, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, na stałe. Ustalono, że dochód skarżącego za miesiąc październik

2012 r. oraz za miesiąc listopad 2012 r. to zasiłek stały w wysokości 522 zł. W ramach skierowania MOPS skarżący nadal uczęszcza na zajęcia i posiłki w Ośrodku Wsparcia, od poniedziałku do piątku. Pomimo, że skarżący posiada część kamienicy w miejscowości L., od lat wynajmuje pokój w hotelu pracowniczym w K., za który opłaca obecnie kwotę 620 zł miesięcznie. Jest właścicielem nieruchomości w L. przy ul. [...] o powierzchni ponad 100 m2 stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 r. jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Umowa najmu jednego z lokali została zawarta przez skarżącego w marcu 2008 r. (tj. w okresie, kiedy korzystał z pomocy MOPS w K.) na okres 5 lat z określeniem kwoty czynszu na 100 zł miesięcznie. Opłaty za wynajem są zajęte przez Komornika w związku z zaległościami alimentacyjnymi.

Organ podał ponadto, że od maja 2010 r. MOPS wielokrotnie zapraszał wnioskodawcę do podjęcia negocjacji dotyczących wykorzystania m.in. swoich zasobów mieszkaniowych. Był zapraszany do podjęcia negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu, konieczne wydawało się bowiem wspólne szukanie rozwiązań, które pozwolą na zmianę i polepszenie sytuacji życiowej. Mając na względzie trudną sytuację zdrowotną wnioskodawcy, MOPS deklarował, że dostosuje termin podjęcia negocjacji do jego potrzeb i możliwości. W dniu 19 kwietnia 2011 r. po raz kolejny zaproszono skarżącego do zgłoszenia się w dniu 6 maja 2011 r. lub w dniu 9 maja 2011 r., celem uzgodnienia zasad współdziałania w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. Pismem z dnia 29 kwietnia 2011 r. skarżący zwrócił się o przesunięcie terminu spotkania po dniu 11 maja 2011 r. Ponowne zaproszenie na 24 maja 2011 r., uwzględniające sugestie co do terminu spotkania, pracownik socjalny wręczył w dniu 10 maja 2011 r. W dniu 24 maja 2011 r. skarżący zgłosił się do MOPS. Nie był jednak zainteresowany prowadzeniem negocjacji w sprawie kontraktu. Podczas wygłoszonego oświadczenia skarżący poruszył kwestie opisywane we wcześniejszych pismach i skargach (21 marca

2011 r., 1 kwietnia 2011 r., 29 kwietnia 2011 r., 5 maja 2011 r.), na które otrzymał odpowiedzi. Zarzucał pracownikom nękanie i popełnianie przestępstw, nie dopuszczał do głosu, kiedy usiłowali podjąć negocjacje. Jednocześnie przyznał, że zna konstrukcję kontraktu, gdyż przedstawił opis swojej sytuacji na schemacie druku kontraktu. Nie przyjmował do wiadomości faktu, iż zawarcie kontraktu nie jest działaniem jednostronnym, wymaga wspólnego określenia sposobu współdziałania w rozwiązaniu problemów osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej. Do dnia wydania decyzji w trakcie spotkań z pracownikami socjalnymi podczas przeprowadzania wywiadów nie podjął negocjacji w tej sprawie mimo, że był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ na przyznanie pomocy finansowej.

W dniu 21 września 2011 r. wystosowano do skarżącego wezwanie do stawienia się w dniu 5 października 2011 r. w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego pouczając, że niezastosowanie do wezwania stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej. Wezwanie zostało odebrane w dniu 23 września 2011 r. Skarżący nie stawił się na wezwanie, a podczas wywiadu oświadczył, że nie zgłosił się z powodu grypy (mimo, że w tych dniach uczęszczał na obiady w Centrum Kultury i Rekreacji Seniorów, które znajduje się w osiedlu, gdzie mieści się siedziba Ośrodka). Natomiast w dniu 5 października 2011 r. wpłynęło do MOPS pismo w sprawie wezwania, złożone osobiście w dniu 4 października 2011 r.

W dniu 20 lipca 2012 r. MOPS wystosował do skarżącego ostateczne wezwanie, wyznaczając termin spotkania na 28 sierpnia 2012 r. Nie stawił się na spotkanie i nie podjął rozmów, natomiast złożył wniosek o zawieszenie postępowania dotyczącego kontraktu socjalnego, powołując się na art. 97 K.p.a. Jednakże działania podejmowane w ramach kontraktu socjalnego nie są postępowaniem administracyjnym, a zatem art. 97 K.p.a. nie ma zastosowania. Udział w planowanym spotkaniu był szczególnie ważny, gdyż w dniu 1 stycznia 2013 r. wygasa umowa najmu jednego z lokali w L., zatem od 2 stycznia 2013 r. skarżący będzie dysponował wyremontowanym i skanalizowanym, nadającym się do wykorzystania mieszkaniem. Kwestia wykorzystania posiadanych zasobów mieszkaniowych jest w ocenie MOPS kluczowa, działania w tym zakresie winien przede wszystkim podjąć w ramach kontraktu. Z roboczym projektem kontraktu skarżący zapoznał się w SKO w dniu 3 czerwca 2011 r. W związku z nieprzystąpieniem wnioskodawcy do negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, jednostronnie określono cele i działania skarżącego oraz MOPS. W dniu 14 listopada 2012 r. kontrakt wysłano listem poleconym z prośbą o podpisanie i zwrócenie w wyznaczonym terminie do MOPS. Wskazany termin upływał w dniu 27 listopada 2012 r.

W dniu 23 listopada 2012 r. do MOPS wpłynęło pismo skarżącego z informacją, że ustosunkuje się do propozycji kontraktu do 4 grudnia 2012 r. - po konsultacji z prawnikiem. W dniu 5 grudnia 2012 r. złożył w MOPS pismo, w którym zarzuca, że kontrakt nie jest zgodny z obowiązującym prawem, gdyż nie został poprzedzony negocjacjami i został narzucony przez wysłanie wypełnionego druku. Organ zwrócił uwagę, że działania MOPS wynikają z zastosowania się do zaleceń WSA w Krakowie zawartych w wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 727/[...].

Następnie organ wskazał, że Sąd Okręgowy w Krakowie wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r., w sprawie oddalenia odwołania od decyzji ZUS odmawiającej przyznanie renty podał, że wnioskodawca "posiadając wyższe wykształcenie techniczne, wykonywał pracę asystenta projektanta, trenera, pracownika naukowego (...). Po przeanalizowaniu opinii biegłych został uznany za osobę zdolną do pracy zgodnie z wykształceniem". Zatem nie ma przeciwwskazań do poszukiwania pracy i podjęcia zatrudnienia zgodnie orzecznictwem. Bierne oczekiwanie na świadczenie z pomocy społecznej, bez wykazania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu, nie uprawnia do świadczenia z pomocy społecznej. Pomimo braku współpracy nie był pozbawiony w całości świadczeń z pomocy społecznej, a jedynie począwszy od kwietnia 20[...] r. jej wymiar był ograniczany. Faktem jest, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, niemniej jednak jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Od wielu lat nie zmienia swojej postawy, nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a jedynie żąda zabezpieczenia swoich potrzeb finansowych.

W tej sytuacji organ I instancji uznał, że wobec braku współdziałania wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym nieprzystąpienie do proponowanego kontraktu socjalnego, uzasadnionym jest odmowa przyznania wnioskowanych świadczeń z pomocy społecznej.

G. P. wniósł od powyższych decyzji odwołania.

Według skarżącego organ I instancji podaje szereg nieprawdziwych faktów lub pomija milczeniem ważne fakty. Dodał, że ma przepracowane 23 lata w kraju, w tym 8 w związkach zawodowych jako czołowy działacz podziemnej "Solidarności'' i jest zarejestrowany w Urzędzie do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Ma dług alimentacyjny wobec synów sięgający kwoty 120.000 zł, którego ze sprzedaży lokalu mieszkalnego w L. nie jest w stanie spłacić. Podejmuje liczne starania by poprawić swoją sytuację materialną i bytową, m.in. podejmował działania by zmniejszyć zadłużenie z tytułu zaległości alimentacyjnych o 50.000 zł, które Sąd Okręgowy w Krakowie umorzył, Sąd zwolnił skarżącego z łożenia alimentów w wysokości po 400 zł i 300 zł miesięcznie na dorosłych już synów. Wystąpił do dzieci o umorzenie długu alimentacyjnego w wysokości 120 tys. zł w zamian za własność lokali mieszkalnych w L.. Cały czas leczy się u kilku specjalistów i chodzi na zabiegi rehabilitacyjne.

Następnie przedstawił szereg okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają przyznanie wnioskowanej pomocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzjami:

I. z dnia [...] lutego 2013 r. nr: 1. [...],2. [...],3. [...],4. [...],5. [...],

II. z dnia [...] marca 2013 r. nr: 1. [...]; 2. [...]; 3. [...]; 4. [...]; 5. [...]; 6. [...]- utrzymało decyzje organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał sytuację majątkową, osobistą i zdrowotną skarżącego. Wskazał, że do dnia wydania decyzji, mimo spotkań z pracownikami socjalnymi skarżący nie podjął negocjacji. Pouczano skarżącego w kolejnych wezwaniach, że niezastosowanie się do wezwania stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania w przyszłości lub wstrzymania już przyznanych świadczeń z pomocy społecznej. W celu zawarcia kontraktu socjalnego konieczna jest współpraca obu stron, tj. skarżącego i pracownika socjalnego, którzy podpiszą kontrakt, a do tego potrzebne są wspólne uzgodnienia i wzajemny kompromis. Natomiast z akt sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż skarżący odrzucał przedstawione przez MOPS propozycje.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że wyznacznikami przyznania i ustalania rodzaju pomocy jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, któremu ta pomoc ma służyć, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Oznacza to, że nie wszystkie potrzeby finansowe potrzebujących mogą zostać zaspokojone. W sprawie organ przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, badał ogólną sytuację wnioskodawcy zgodnie z zasadą określoną w art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący pozostaje niewątpliwie w trudnej sytuacji finansowej, jednak w związku z istnieniem coraz większych grup społeczeństwa wymagających pomocy i skromnymi środkami finansowych przeznaczonymi na pomoc społeczną nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb we wnioskowanym zakresie i powoduje to konieczność wnikliwej weryfikacji wniosków. Ośrodki pomocy społecznej nie dysponują nieograniczoną ilością środków pieniężnych, aby pokryć wszystkie zgłoszone potrzeby wnioskodawców, często o wygórowanych wymaganiach.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium za słuszne uznało stanowisko organu I instancji, iż postawa G. P. charakteryzująca się biernym oczekiwaniem na świadczenia z pomocy społecznej, bez wykazywania aktywności w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, w tym poszukiwania źródeł dochodu oraz brak współdziałania z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej skutkuje odmową przyznania wnioskowanych świadczeń.

G. P. wniósł na powyższe decyzje skargi, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 art. 8 ust. 3, art. 38 ust. 1, ust. 2 i art. 39 u.p.s. oraz art. 7, art. 77 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi, wskazał, że w ustawie o pomocy społecznej ustawodawca wielką wagę przywiązuje do współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych. Wśród negatywnych zachowań świadczeniobiorców ustawodawca na pierwszym miejscu wymienia brak współdziałania w rozwiązywaniu trudności materialnych. Za szczególny przypadek braku współdziałania należy uznać odmowę zawarcia kontraktu socjalnego. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać.

Sąd wskazał, że w przedłożonych wraz z odpowiedziami na skargi aktach postępowania administracyjnego zawarto przesłany skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i odpowiedzią skarżącego, co wskazuje, że organy dopełniły swoich obowiązków umożliwiając jednocześnie Sądowi kontrolę poprawności merytorycznej zaskarżonych rozstrzygnięć. Organy wystarczająco wskazały przywoływane w uzasadnieniach decyzji okoliczności o braku współpracy skarżącego.

Zdaniem Sądu, organy mogły domagać się od skarżącego współdziałania

w rozwiązywaniu swojej sytuacji od wielu lat korzystającego z tych świadczeń zwłaszcza, że skarżący jest osobą z wyższym wykształceniem i nie jest osobą nieporadną o czym świadczą podejmowane przez skarżącego działania. Dlatego wyznaczając spotkania w celu zawarcia kontraktu, przesyłając skarżącemu opracowany projekt kontraktu, czy też chociażby podejmując próby omówienia projektu kontraktu podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, organy mogły, a nawet powinny oczekiwać aktywnej współpracy ze strony skarżącego w wypracowaniu takich działań które doprowadzą skarżącego do zmiany sytuacji w której się znajduje.

Sąd stwierdził, że nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego, iż organ jednostronnie przygotował i przesłał skarżącemu projekt kontraktu socjalnego i narzucił skarżącemu niekorzystne propozycje rozwiązywania sytuacji w jakiej się znajduje, wskazując, iż kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy ustawy nie odsyłają do uregulowań k.c. i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści. Ostateczny kształt kontraktu socjalnego co do jego treści należy do organu pomocy społecznej. Zatem aby ten ostateczny kształt kontraktu uwzględniający konkretną sytuację osoby wnioskującej o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej – wypracować, niezbędne jest współdziałanie tej osoby z organem pomocy społecznej, którego to obowiązku wynikającego z treści art. 4 ustawy, jak trafnie zdaniem Sądu organy przyjęły, skarżący nie spełnił.

Sąd stwierdził ponadto, że argumentacja skarżącego co do braku własnych możliwości w przezwyciężaniu trudnej sytuacji pozostaje w sprzeczności z licznymi podejmowanymi przez skarżącego działaniami, np. w celu uzyskania zameldowania na pobyt stały w Domu Pracownika (w zakładzie hotelarskim, jak wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1380/[...]), w celu uzyskania "mieszkania socjalnego" czy też starań o "rentę specjalną od Premiera RP". Skarżący jest zatem osobą, która posiada możliwości podjęcia działań w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji.

Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 807/11 odrzucił skargę G. P. na akt Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu uznając, że skarżący nie poprzedził skargi wezwaniem organu do usunięcie naruszenia prawa jak wymaga tego art. 52 § 3 P.p.s.a. W sprawie tej pismem z dnia 8 lipca 2009 r. poinformował G. P., iż brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miejskiej K., gdyż jest współwłaścicielem budynku mieszkalnego w L.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że MOPS pomija ustawę o zatrudnieniu i zapobieganiu bezrobociu i dobrze wie, iż jako osoba niepełnosprawna o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności otrzymująca stały zasiłek nie jest w myśl tej ustawy osobą niepełnosprawną bezrobotną (dotyczy to osób z lekkim stopniem niepełnosprawności), dlatego żeby otrzymać zasiłek musiał się wyrejestrować z urzędu do spraw zatrudnienia, Sąd stanął na stanowisku, że jeżeli skarżący uznał, iż będzie pobierał zasiłek stały z pomocy społecznej, co uniemożliwia uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, to okoliczność ta, przy braku orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, posiadanym wykształceniu wyższym wskazuje, że skarżący nie zamierza rozwiązać swojej trudnej sytuacji przez podjęcie zatrudnienia, przy jednoczesnym braku współdziałania z organami pomocowymi w tym zakresie. Zasadniczym bowiem warunkiem, który powinna spełniać osoba uznana za bezrobotną jest jej zdolność i gotowość do podjęcia proponowanego jej zatrudnienia, co nie zachodzi w odniesieniu do osoby całkowicie niezdolnej do pracy.

W ocenie Sądu, nie jest też możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia zasad pomocy społecznej wynikających z art. 3 ustawy sytuacja w której wieloletni beneficjent pomocy społecznej zauważa potrzebę zabezpieczenia przyszłych dochodów osób bliskich z posiadanej nieruchomości, natomiast nie chce wykonując obowiązek współdziałania, wykorzystać tej nieruchomości w rozwiązaniu swojej obecnej trudnej sytuacji. Taką postawę zajmuje skarżący o czym świadczy argumentacja, że MOPS w decyzjach notorycznie proponuje sprzedaż lokalu w L. co spowodowałoby, że dzieci by nie miały stałego dochodu z czynszu.

Sąd zwrócił także uwagę, że przywoływane przez skarżącego przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 67, 69) nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Przepisy te stanowią jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych.

Są źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej.

Odnośnie podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zdarzeń, które w ocenie skarżącego stanowiły przyczynę trudnej sytuacji, w jakiej się znajduje Sad podkreślił, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania czy rekompensaty w powszechnym tego słowa znaczeniu. Przesłanki przyznania świadczeń określa ustawa o pomocy społecznej, a organy pomoc społeczną świadczące są uprawnione i jednocześnie zobowiązane do ich stosowania zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. Przyznanie świadczeń w oparciu i przesłanki pozaustawowe stanowiłoby naruszenie prawa.

Skargę kasacyjną od części powyższego wyroku (pkt 1) wniósł G. P.. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1, 7 pkt 1, 2, 3, 5 i 6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej;

2. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 k.p.a.

Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej części wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Odnośnie naruszenia art. 38 i 39 ustawy o pomocy społecznej, wskazano, że skarżący spełnia wszystkie kryteria uzasadniające przyznanie zarówno zasiłku okresowego, jak i celowego. Organy administracji pierwszej i drugiej instancji oraz Sąd nawet nie kwestionują tych faktów. Skarżący znajduje się w tragicznej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej. Natomiast nieruchomość znajdująca się w L., o której mowa w sprawie stanowiąca własność skarżącego, to stara kamienica. Niezamieszkały lokal (jeden z trzech) nie nadaje się do zamieszkania, ponieważ jest zagrzybiony i zamieszkanie w nim zagraża zdrowiu a nawet życiu. Czynsz z pozostałych dwóch lokali, które są wynajmowane zajmuje komornik z tytułu zaległych alimentów na rzecz dzieci skarżącego. Obecnie dług alimentacyjny wynosi ok. 140 000 zł. Podkreślono również, że centrum życiowe skarżącego znajduje się w K., gdzie w sposób stały leczy się u wielu specjalistów, czego byłby pozbawiony po przeprowadzce do L.. Tu także od kilkudziesięciu lat działa czynnie społecznie i politycznie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, do naruszenia art. 3 ust. 1 i 7 pkt 1, 3, 4, 5 i 6 oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej doszło poprzez błędne uznanie, iż skarżący odmówił przyjęcie negocjacji w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego. Odnośnie powyższego wskazano, że skarżącemu w 2009 r. zaproponowano wyjazd do L. w ciągu 3 miesięcy po 3 latach zamieszkiwania w K.. W grudniu 2009 r. MOPS nie zgodził się, aby w czasie negocjacji obecny był pełnomocnik skarżącego. W dniu 24 maja 2011 r. odbyło się jeszcze jedno spotkanie w MOPS dotyczące kontraktu socjalnego, jednak w ciągu dwóch godzin tego spotkania nawet w zarysie nie przedstawiono skarżącemu projektu. W styczniu 2013 r. skarżący stawił się do MOPS na negocjacje dotyczące kontraktu. Skarżący twierdzi, że w aktach sprawy nie ma kontraktu socjalnego. Kontrakt został przesłany skarżącemu pocztą w formie już wypełnionej i żądano, aby skarżący go podpisał bez negocjacji.

Naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu, iż skarżący nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i odmówił zawarcia kontraktu socjalnego.

Artykuły 7 i 77 k.p.a. zostały zaś, zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszone, bowiem nie wzięto pod uwagę tego, że nie jest on zdolny do podjęcia żadnej pracy z uwagi na ciężki stan zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art.183§2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został ograniczony do powołania art.7 i art.77 k.p.a. i wbrew wymogowi określonemu w art.176 p.p.s.a. w zw. z art.174 pkt 2 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Z uwagi na sposób sformułowania tego zarzutu przypomnieć należy, że wskazane jako naruszone przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego są stosowane przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Adresatem zarzutu przepisów postępowania może być tylko Sąd pierwszej instancji. W postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sam naruszył przepisy zobowiązujące go do kontroli legalności działalności administracji publicznej. Jako podstawę kasacyjną należy zatem wskazać przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia sąd nie dostrzegł. W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej został ograniczony wyłącznie do powołania wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto wyjaśnić należy, że o skuteczności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art.176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego - art. 3 ust. 1 i 7 pkt 1, 2, 3, 5, i 6, art. 8 ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, że jest on niezasadny.

Przedmiotem decyzji poddanych kontroli Sądu pierwszej instancji była odmowa przyznania G. P. zasiłków celowych na zakup środków czystości, leków, żywności, uregulowania opłat za hotel oraz zasiłku okresowego. Przy czym podstawą orzekania w przedmiocie zasiłków celowych były art.4, art.8 ust.1, lecz przede wszystkim art.11 ust.2, art. 108 i art.39 ustawy o pomocy społecznej, zaś w przypadku zasiłku okresowego art.38 wskazanej ustawy.

Z art.39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Z kolei zasiłek okresowy (art.38 ustawy o pomocy społecznej) jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, tylko przykładowo wymienione w ustawie ( długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art.3 ust.1 i art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie stwierdził, że pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy ( art.3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej).

Trafnie wskazał, że ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W związku z powyższym niezwykle istotny jest obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu " wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie.

W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że bierna lub roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia ( art.11 ust.2 ustawy o pomocy społecznej). Szczególnym przypadkiem braku współdziałania jest odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, o którym mowa w art.108 ust.1 wskazanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.3 ust.7 pkt 1,2,3,5,6 ustawy o pomocy społecznej stwierdzić należy, że dokonanie przez Sąd drugiej instancji oceny zasadności tego zarzutu nie było możliwe, gdyż przepis ten powołanych jednostek redakcyjnych nie zawiera. Czyni to zarzut naruszenia tego przepisu chybionym. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, nie posiada uprawnień do zmiany, uzupełniania, czy też precyzowania zarzutu skargi kasacyjnej. Jednocześnie nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej albo wręcz wyręczać profesjonalnego pełnomocnika w prawidłowym stawianiu zarzutu. To autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany wyznaczyć zakres kontroli instancyjnej, poprzez precyzyjne wskazanie, które normy prawa majace zastosowanie w sprawie i w jaki sposób zostały naruszone ( por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. I FSK 1130/12).

Nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art.8 ust.3 i art.38 ustawy o pomocy społecznej przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia powołanych przepisów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepisy te stanowiły przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone ich rozumienie, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucić wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną ich wykładnię, jego zdaniem prawidłową. W sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wymienionych przepisów, to zarzuty ich naruszenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mogły być uznane za skuteczne. W istocie stawiane zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego stanowią polemikę z nieistniejącym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art.184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art.209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa ( art.250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art.258-261 p.p.s.a.