Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 527/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L.S. i W.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Starosta Powiatu W. zezwolił skarżącym na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 0,0487 ha gruntów rolnych R III a w tym 0,0215 ha z działki nr 173/306 (o powierzchni 0,0269 ha) i 0,0272 ha z działki nr 173/321 (o powierzchni 0,366 ha) pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, odstępując od naliczenia należności i opłat. Jak ustalono, działki te w planie miejscowym przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w układzie bliźniaczym (symbol MJb) i pod tereny ulicy dojazdowej klasy D (symbol KD).

W dniu 3.02.2015 r. skarżący złożyli wniosek o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego dwulokalowego jako właściciele działek podanych wyżej.

W piśmie z dnia 3.03.2015 r. A. i M.Ch., właściciele działki nr 310 sąsiadującej z działkami inwestorów i sąsiednią działką nr 305 wskazali, że plan miejscowy dozwala na zabudowę bliźniaczą z jednym lokalem mieszkalnym w segmencie, zatem projektowany budynek wraz z istniejącą połówką bliźniaka na działce nr 305 utworzy budynek w układzie szeregowym. Budynek ten zburzy ład architektoniczny. Takie same uwagi zgłosił A.Ch., właściciel sąsiedniej działki nr 320. W piśmie z dnia 5 marca 2015 r. U. i L.D., właściciele działki nr 305 również sprzeciwili się uwzględnieniu wniosku, zwracając uwagę na brak podobieństwa planowanego budynku do ich istniejącego budynku.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta udzielił skarżącym pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej na działkach nr 321 i 306. Organ ten przytoczył zastrzeżenia właścicieli działek sąsiednich. Następnie przedstawił treść § 16 p.m. z 2002 r. dopuszczającego zabudowę bliźniaczą oraz § 2 ust. 1 pkt 12 p.m. w którym określono zabudowę jednorodzinną jako "budynki mieszczące jedno mieszkanie". Jednak obowiązująca legalna definicja budynku jednorodzinnego została wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) ustanawiająca z dniem 11 lipca 2003 r. w art. 3 pkt 2a p.b. dopuszczenie w nim wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Dlatego projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym, gdyż projektowany budynek posiada dwa lokale mieszkalne dostępne ze wspólnego wiatrołapu. Budynek ten stanowi samodzielny obiekt, segment tworzący zabudowę bliźniaczą z budynkiem istniejącym na sąsiedniej działce nr 305. Lokalizacja budynku jest zgodna z linią zabudowy. Budynek ma wysokość jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym. Szerokość elewacji frontowej wynosi 16,91 m, zaś budynku istniejącego 14,5 m. Projektowany budynek ma wysokość 7,98 m i jest o 2,0 m wyższy od sąsiedniego. Oba budynki mają gabaryt jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym, są ustawione kalenicowo do drogi dojazdowej KD i przylegają garażami. Projekt jest zgodny z warunkami technicznymi, szczególnie § 13, 60 i 271-273. Projekt zawiera wymagane przepisami elementy. Starosta wskazał, że przepisy prawne nie definiują odrębnie zabudowy bliźniaczej, jednak jej segmenty nie muszą być identyczne architektonicznie (wyrok II SA/Gd 705/05). Projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami planu miejscowego i art. 3 pkt 2a p.b. Decyzja nie ma charakteru uznaniowego (art. 32 ust. 4 p.b.).

W odwołaniach wskazane wyżej strony powołały dotychczasowe zarzuty. U.L.D. dodali, że ich budynek nie ma poddasza, zaś o braku podobieństwa obu segmentów świadczy porównanie ich gabarytów i kubatury. M.A.Ch. uzupełnili, że projektowana część bliźniaka ma dwie kondygnacje (p.m. dopuszcza jedną), posiada dwa mieszkania (niezgodnie z p.m. i otaczającą zabudową), miałaby przylegać do budynku parterowego o wyraźnie mniejszych gabarytach i kubaturze dwukrotnie mniejszej, ponadto wyznaczono zbyt małą liczbę miejsc parkingowych (powinny być 4, a jest 1). Identyczne dodatkowe zastrzeżenia zgłosił A.Ch..

Zaskarżoną decyzją organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ, z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. omówił przepisy planu miejscowego (uchwała z dnia 28 marca 2002 r. Dz.Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]). Działki inwestora położone są na terenie MJb – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym (§ 2 ust. 2 pkt 1 p.m.). W § 2 pkt 12 p.m. jest odesłanie, że pod pojęciem zabudowy jednorodzinnej należy rozumieć budynki mieszczące jedno mieszkanie, zaś wielorodzinnej mieszczące więcej niż 4 mieszkania. Organ przytoczył treść art. 3 pkt 2a p.b. (definicja ustawowa budynku jednorodzinnego) i wskazał, że przepisy prawne nie zawierają określenia zabudowy bliźniaczej. Według praktyki architektonicznej są to dwa budynki, identyczne lub podobne, które stykają się ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary. Zabudowa szeregowa zaś to ciąg budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami.

W nin. sprawie według projektu przedmiotem inwestycji jest budynek parterowy z poddaszem użytkowym, składający się z dwóch lokali mieszkalnych, z których żaden nie stanowi odrębnej konstrukcyjnie całości. Posiadają one wspólne fundamenty, ściany i dach oraz wspólny przedsionek wejściowy. Stanowią zwierciadlane odbicie względem osi nr 3 przeprowadzonej na rzutach parteru i poddasza oraz na rysunkach elewacji przez strefę wejściową budynku. Część budynku o szer. 3,2 m przylega do granicy działki lub położona będzie przy granicy z działką nr 305 i stykać się będzie bezpośrednio przez niższą część garażową z sąsiednim budynkiem jednorodzinnym. Część ta różnicuje lokale.

Jak ocenił organ, nawet gdyby przyjąć, że zaprojektowany budynek stanowi jeden z segmentów i stanowi wraz z budynkiem na działce nr 305 zabudowę bliźniaczą, to zgodnie z planem miejscowym mógłby mieścić jedynie jedno mieszkanie, a nie dwa. Drugorzędne znaczenie ma uzasadniony zarzut odwołujących się o braku nawiązywania budynku do istniejącej zabudowy.

Sam projektowany budynek również nie stanowi zabudowy bliźniaczej, gdyż styka się z budynkiem sąsiednim, zaś wg § 16 ust. 3 p.m. "użytkowanie terenów: indywidualne, z podziałem na odrębne działki budowlane, powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy min. 500 m2". Tymczasem działki inwestorów mają powierzchnię 366 i 269 m2, czyli są mniejsze od 500 m2 wymaganych ponadto dla jednego segmentu zabudowy. Możliwa byłaby budowa jednego segmentu na scalonej działce o sumie powierzchni 635 m2.

Inwestycja nie może więc zostać uznana za zgodną z planem.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu niezbędne będzie również usunięcie braku kompletności projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.), co dotyczy w szczególności projektu zagospodarowania terenu w części opisowej i graficznej (np. brak spójnej, pełnej i czytelnej legendy, nieujęcie wszystkich wymaganych do funkcjonowania obiektu tzw. instalacji zewnętrznych itd.), zgodnie z wymaganiami rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462).

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie § 2 ust. 11 i 12 p.m. i § 16 ust. 3 p.m., gdyż segment zabudowy bliźniaczej może mieścić jedno lub dwa mieszkania oraz błędnie przyjęto, że przed jego wybudowaniem należy geodezyjnie scalić działki o łącznej powierzchni 635 m2. W uzasadnieniu wskazali, że według art. 3 ust. 2a p.b. zabudowa bliźniacza to dwa domy samodzielne konstrukcyjnie, oparte o siebie ścianą, w których wydzielono 1 lub 2 mieszkania. Budynki bliźniacze zawierać mogą łącznie 2, 3 lub 4 mieszkania. Plan miejscowy nie określa budynku w zabudowie bliźniaczej. Plan nie wyklucza zabudowy 3-4 mieszkaniowej. Plan nie wyłącza zabudowy bliźniaczej w rozumieniu art. 3 ust. 2a p.b., zaś przyjęte w planie definicje dotyczą wyłącznie zabudowy 1 – lokalowej lub 5 – lokalowej i większej (zabudowa wielorodzinna). Przepisy planu należy wykładać w zgodzie z art. 64 Konstytucji RP.

Według § 16 ust. 3 p.m. powierzchnia działki dla jednego domu ma być nie mniejsza niż 500 m2. Nie oznacza to powierzchni działki geodezyjnej dla jednego segmentu zabudowy bliźniaczej, lecz działki budowlanej, o której stanowi § 16 p.m. Według wykładni funkcjonalnej przepis ten zapobiega nadmiernemu zagęszczeniu zabudowy. Przy wykładni zaprezentowanej przez organ niedozwolona byłaby zabudowa wielohektarowej działki budowlanej składającej się z licznych działek geodezyjnych o powierzchni poniżej 500 m2. Nie było chyba zamiarem twórców planu przymuszenie właścicieli do scalania działek geodezyjnych (zapewne skarżący mają na myśli ich łączenie). Także wykładnia systemowa, prokonstytucyjna nie pozwala na inne rozumienie wymogu § 16 p.m.

Organ nie przyjął w sposób niewątpliwy, że segment to dom w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem § 16 p.m. niewątpliwie odnosi się do segmentu jako domu. Inwestorzy planują budowę domu czyli segmentu na działce budowlanej o powierzchni ponad 500 m2 (po zsumowaniu powierzchni działek geodezyjnych).

Organ wypowiedział się o braku podobieństwa tego segmentu i segmentu na działce sąsiedniej jakby mimochodem, bez należytego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy była to przyczyna uchylenia pozwolenia. Inwestorzy przeczą twierdzeniu, że tego podobieństwa nie ma. Organ nie powołał się na konkretne ustalenia odnoszące się do wyglądu budynku na działce sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd uwzględnił skargę w przeważającej mierze uwzględniając wyniki kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonanej poza zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W oczywisty sposób należało najpierw ocenić procesową poprawność decyzji, co będzie wymagało rozważenia przesłanek decyzji kasacyjnej i dozwolonej treści jej uzasadnienia, a w konsekwencji ograniczeń w zakresie treści ocen dopuszczalnych do przytoczenia w uzasadnieniu wyroku. Na treść tych przytoczeń może mieć wpływ również reguła przewidziana w art. 134 § 2 p.p.s.a. Trzeba więc będzie w sposób rozważny i oględny przedstawić propozycje ocen materialnoprawnych lub raczej pożądany zakres ich przesłanek. Oceny te sąd administracyjny przede wszystkim kontroluje, a narzuca w sposób wiążący wyjątkowo i w razie istotnej potrzeby (art. 153 p.p.s.a.). Wymagać będzie zastanowienia znaczenie zasady podporządkowania sądu jedynie ustawie, zakazu definiowania w planie miejscowym pojęć definiowanych już w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym oraz reguły lex superior derogat legi inferiori (ustawa uchyla niezgodną z nią normę hierarchicznie niższą). Należy odnieść się do zarzutów skargi. Czy działka budowlana znaczy to samo, co działka geodezyjna. Czy istnieją jakieś powody do wydania decyzji kasacyjnej niewskazane przez organ. Czy w sprawie mogłaby mieć znaczenie wykładnia autentyczna planu miejscowego (opinia, zaświadczenie organu gminy).

Niewątpliwie zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza przepisy art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jest do dosyć oczywisty i właściwie jedyny powód uwzględnienia skargi. W zakresie ocen prawnomaterialnych organu było raczej istotne, czy organ był uprawniony do ich poczynienia w ogóle oraz czy przytoczył w sposób klarowny i pełny okoliczności stanowiące ich podstawę.

Jak wiadomo, zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest powtórne rozpatrzenie sprawy w celu jej ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 15 k.p.a.). W przypadku realnej obawy naruszenia reguły dwuinstancyjności organ, po wykazaniu takiego naruszenia w pierwszej instancji przepisów procesowych przy którym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, może wyjątkowo uchylić decyzję pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Istotne ograniczenie dozwolonej treści decyzji kasacyjnej zawiera zd. 2 § 2 art. 138 k.p.a. z którego wynika, że organ nie jest uprawniony do przesądzenia treści ponownego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji, a jedynie powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Niewątpliwie dotyczy to okoliczności faktycznych, na których wyjaśnienie nie pozwoliło organowi ograniczenie możności uzupełnienia materiału procesowego sprawy, zawarte w art. 136 k.p.a. Próba narzucenia przez organ kierunku ocen materialnoprawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w toku ponownego jej rozpatrzenia, krępująca swobodę rozstrzygania sprawy w pierwszej instancji, o ile nawet powinna zostać uznana za procesowo bezskuteczną (bowiem ocena prawnomaterialna sprawy i sposób jej rozstrzygnięcia należy wówczas do nienaruszalnych kompetencji organu pierwszej instancji), to jednocześnie dowodzi istotnego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. (na ten temat patrz J. Zimmermann "Polska jurysdykcja administracyjna" s. 185-187, 192-193, 197, W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 147, 167, S. Marcinkiewicz "Kasacyjne orzeczenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym" s. 34, 78, 91, R. Kędziora "KPA Komentarz" przy powołanych przepisach i powołane w nim orzecznictwo, zwłaszcza wyroki NSA II SA 1811/84 i IV SA 546/89, SA/Wr 1996/95, II SA 400/81, SA/Wr 518/86, IV SA 220/87, II SA 403/83).

Organ kompletnie ignorując treść i zasady stosowania wskazanych przepisów, nie umiał ponadto przyjętego wadliwie stanowiska prawnego uzasadnić.

Jak wynika z treści ustaleń, przytoczeń stron i przepisów planu miejscowego, inwestorzy planują wybudowanie domu jednorodzinnego, który miałby stanowić tzw. segment, tworząc wraz z budynkiem na sąsiedniej działce nr 305 zabudowę bliźniaczą, przy czym w segmencie tym planowane są dwa mieszkania, natomiast sporne jest, czy segment może zawierać więcej niż jedno mieszkanie, czy położony jest na działce budowlanej o powierzchni co najmniej 500 m2 i czy z uwagi na swoje parametry w zestawieniu z wyglądem i gabarytami domu sąsiedniego w ogóle stanowi jego uzupełnienie tworzące zabudowę bliźniaczą. Nie wiadomo więc w jakim celu organ snuje rozważania dotyczące szczegółów architektonicznych wnętrza planowanego segmentu, jak gdyby sugerując i dezorientując przez to odbiorcę uzasadnienia, jakoby sam ten segment miał być bliźniakiem, nie zaś wspólnie z domem sąsiednim. Sugestia ta pojawia się w uzasadnieniu organu dwukrotnie, nie jest więc zwykłą omyłką czy niezręcznością językową.

Ustalenia organu powinny być rzeczowe i spójne. Jeżeli organ za istotną cechę zabudowy bliźniaczej uznaje wspólną ścianę dla dwóch domów (segmentów bliźniaka), to niech tę podstawową cechę ustali w oparciu o konkretne fragmenty projektu budowlanego, dokładnie wskazane i opisane, albo jej istnienie podważy. Bezsensowne jest pisanie o jakiejś części budynku szerokości 3,2 m, która albo przylega do granicy (czyli znajduje się zapewne w granicy działek), albo jednocześnie jest położona "przy" granicy (czyli zapewne w pewnej odległości od granicy), a dalej o stykaniu się przez niższą cześć garażową z sąsiednim budynkiem, zaś ta część różnicuje lokale. Zdania takie kompletnie zaciemniają istotę omawianego zagadnienia (jest bliźniak, czy go nie ma - gdy nie ma, to nie ma potrzeby niczego dalej ustalać i oceniać) i nie posuwają do przodu jej wyjaśnienia i wyrazistego przedstawienia. Nie ma sensu przyjmowanie "założenia", że projektowany segment stanowi cześć bliźniaka, gdyż ma to nie być hipoteza, lecz podstawowe ustalenie w sprawie. Kolejno organ w nawiązaniu również do zarzutów odwołań powinien dokładnie przytoczyć ustalenia dotyczące wyglądu (rozmiaru, gabarytów, charakteru i innych istotnych cech) istniejącego domu oraz zestawić je z charakterystyką projektowanej zabudowy, aby na tym tle dokonać oceny wymaganego podobieństwa obu segmentów i jednocześnie umożliwić dokonanie kontroli prawidłowości tej oceny. Wymaga przypomnienia, że takie konkretne ustalenia przytacza decyzja pierwszej instytucji, chociaż i one są niekiedy wyrazem raczej ocen, a nie zestawieniem parametrów. Zarzut braku podobieństwa segmentów nie ma znaczenia "drugorzędnego", lecz podstawowy, chyba żeby przyjąć w ślad za organem z góry założenie, że projektowana zabudowa jest niedozwolona.

Braki projektu budowlanego, o których pisze organ na końcu nie mogą być podane "w szczególności", lecz dokładnie i w sposób zupełny, nie zaś jako przykładowe (np. oraz itd.), z określeniem pełnej podstawy prawnej danych wymogów. Można sobie wyobrazić, że organ co do zasady akceptuje wniosek inwestora, lecz dostrzega istotne przeszkody możliwe do usunięcia przez poprawienie projektu lub dołączenie wymaganych ustawowo dokumentów, a wówczas przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu zastosowania przez pierwszą instancję przepisu art. 35 p.b. Jednak bezsensowne jest przesądzenie w uzasadnieniu o braku podstaw do wydania pozwolenia i przekazanie sprawy w celu uzupełnienia dokumentacji przy jednoczesnym wykluczeniu jakiegokolwiek znaczenia tego uzupełnienia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie tylko nie przedstawił w uzasadnieniu jakiegokolwiek argumentu przemawiającego za stosowaniem art. 138 § 2 k.p.a., ale też trudno na razie znaleźć takie argumenty w materiale procesowym sprawy.

Oczywiście podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia nin. sprawy ma ocena materialnoprawna zamierzenia inwestora, przede wszystkim w aspekcie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b). W tym ostatnim zakresie istotne było rozważenie problematyki § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, będącej przedmiotem odwołania (Dz. U z 2015r., poz. 1422). Ogólne wskazówki dla poprawności tych ocen daje orzecznictwo sądowe (por. przytoczone w Komentarzu A. Kosickiego do art. 35 pkt 3 wyroki II OSK 1719/07, IV SA 295/96 i VIII SA/Wa 763/11 oraz wyrok II SA/Gl 174/09).

Jak zaznaczono na wstępie Sąd, podobnie jak organ w decyzji kasacyjnej, nie powinien wyrazić wiążących ocen materialnoprawnych, lecz zasygnalizować organowi niezbędne przesłanki ich dokonania.

Będzie więc wymagało rozważenia przez organ, czy przepis § 2 ust. 1 pkt 12 p.m. ("ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej – należy przez to rozumieć budynki mieszczące jedno mieszkanie") stanowi definicję zabudowy jednorodzinnej, czy wprowadza zasadę kształtowania zabudowy ograniczającą sposób zabudowy jednorodzinnej lub inny jej parametr, niż powszechnie przyjęty. Można wstępnie założyć z uwagi na usytuowanie i brzmienie przepisu, że uchwałodawca zdecydował się zamieścić w planie miejscowym definicję zabudowy jednorodzinnej. Kolejno organ dokona analizy przepisów prawnych definiujących zabudowę jednorodzinną w dacie uchwalenia planu miejscowego. Przykładowo zwraca uwagę, że w tym czasie określenie to zawarte było w § 3 pkt 2-4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140), przy czym przepisy te różnicowały pojęcia domu jednorodzinnego i domu mieszkalnego zawierającego nie więcej niż 4 mieszkania, jednak oba rodzaje budynków zaliczały do zabudowy jednorodzinnej (patrz Komentarz W. Korzeniewskiego, wyroki III RN 160/01 i II OSK 89/07, wyroki TK sygn. P 11/01 i II OSK 699/06). Można przypomnieć, że według rozporządzenia w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych z dnia 16 sierpnia 1999r. (Dz. U. Nr 74, poz. 836) budynek zawierający jeden lokal mieszkalny zalicza się do lokalu (§ 3 pkt 1). Wymaga wzmianki treść obowiązującego po uchwaleniu planu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r., poz. 1422), w którym początkowo w § 3 pkt 2 i 4a różnicowano zabudowę jednorodzinną i dom wielorodzinny jako zawierający 2 lub więcej mieszkań (tekst pierwotny w Dz. U z 2002r., Nr 75, poz. 690), aby następnie (od dnia 27.05.2004r. Dz. U. Nr 109, poz. 1156) odstąpić od różnicowania tej zabudowy w zależności od liczby mieszkań. Miało to niewątpliwie związek z wejściem w życie z dniem 11.07.2003r. nowego przepisu pkt 2 a dodanego do art. 3 p.b. w Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718. Zgodnie z tym przepisem budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych (inne elementy definicji ustawowej pomija się jako tutaj zbędne). Kryteria podobieństwa segmentów zabudowy bliźniaczej przybliża orzecznictwo sądowe (np. wyrok IV SA/Po 1104/12), nie wymagając podobieństwa dachów, powierzchni zabudowy i wysokości, lecz przede wszystkim zgodności poszczególnych segmentów z wymogami planu miejscowego i nawiązywania do zabudowy istniejącej (patrz wyrok II OSK 816/13). W tym zakresie, jak już zaznaczono, podstawową powinnością organu, oprócz dokonania pełnych i konkretnych ustaleń faktycznych, będzie dokonanie oceny § 2 ust. 1 pkt 12 p.m. w świetle reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori (patrz przykładowo L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów - komentarz" s. 347 i nast.). Można ponadto uwzględnić uwagi zawarte w wyroku II OSK 619/11.

Tak samo organ powinien dokonać obszernej i wnikliwej wykładni wymagania zawartego w § 16 p.m. "Ustalenia szczegółowe dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MJb" w zakresie ustalenia "użytkowanie terenów: indywidualne, z podziałem na odrębne działki budowlane, powierzchnia działki jednego segmentu zabudowy min. 500 m 2". Należy wziąć pod rozwagę treść obowiązującego w dacie uchwalenia planu przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140), zgodnie z którym "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o działce budowlanej – rozumie się przez to wydzieloną część terenu, przeznaczoną pod zabudowę ... ". Należy zważyć, że orzecznictwo sądowe dopuszczało ustanowienie w planie miejscowym wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej (wyroki IV SA 2086/99, II SA/Lu 1700/01 lub IV SA 2423/97). Organ oceni, czy pojęcie działki budowlanej jako terenu wymaga oznaczenia jej jednym numerem geodezyjnym w świetle definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. ( Dz. U. z 2015r., poz. 199), gdzie pojęcie to oznacza "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu ... " czyli teren wyodrębniony według kryteriów prawa cywilnego lub geodezyjnego (niekoniecznie i tak, i tak ). Mniej przydatna tutaj jest definicja zawarta w art. 4 pkt 3 a u.g.n. ( Dz. U. z 2015r., poz. 1774 por. Komentarz P. Czechowskiego do pojęć nieruchomości i działki gruntu lub E. Klat- Górskiej z powołaniem wyroku II CKN 1306/00, podobnie Komentarz E. Bończak-Kucharczyk). Należy pomocniczo sięgnąć do określenia działki ewidencyjnej ( § 9 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz. U. z 2015r., poz. 542, por. wyrok GSK 864/09 dot. problematyki rozróżnienia pojęcia działki geodezyjnej i sposobu korzystania lub przeznaczenia terenu). Trzeba w końcu rozważyć, na ile działka nie wyłączona z produkcji rolniczej stanowi działkę budowlaną, gdyby przyjąć określenie działki budowlanej jako wyodrębnionej pod zabudowę części terenu, niezależnie od jego oznaczeń geodezyjnych i granic działek geodezyjnych.

Jak już kilkakrotnie zaznaczono, skoro w obecnym stanie nin. sprawy organowi nie wolno było wyrazić ocen materialnoprawnych, a wręcz narzucać organowi pierwszej instancji sposób rozstrzygnięcia, to konsekwentnie również Sąd nie powinien się wypowiadać w formie wiążących ocen prawnomaterialnych. Organ bowiem ma najpierw samodzielnie rozpatrzeć odwołania, a później dopiero jego decyzja będzie ewentualnie podlegać kontroli sądowej. Tak samo bowiem jak organ nie powinien naruszać kompetencji pierwszej instancji do samodzielnego rozpatrzenia sprawy w aspekcie prawa materialnego, tak Sąd nie powinien wyręczać organu w rozstrzyganiu, tym bardziej że niewątpliwie nie było podstaw do stosowania art. 145a p.p.s.a. Dlatego Sąd nie mógł uznać zarzutów skargi za uzasadnione bądź za bezzasadne. Zaleca natomiast ich wnikliwe rozważenie w postępowaniu odwoławczym, o ile nadal nie będzie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż prosta wykładnia językowa planu miejscowego nie jest wystarczająca dla prawidłowej oceny zamierzenia inwestycyjnego. Szczególnego podkreślenia wymaga wymóg wykładni prokonstytucyjnej i uwzględnienia zasady wolności budowlanej (art. 4 p.b.) oraz ochrony ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jak też konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), co wymaga również wyważenia interesów stron (art. 7 k.p.a., por. wyroki II OSK 259/12, II OSK 2312/10, II OSK 634/05). Nie jest wykluczona próba uzyskania znaczenia wskazanych przepisów planu od samej gminy, co oczywiście nie będzie wiążące, ale może mieć znaczenie pomocnicze.

Z tych wszystkich względów oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.