Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 385/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Janina Guść WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. (dalej jako "Kolegium") z dnia 23 marca 2020 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza (dalej jako "Burmistrz") z dnia 25 czerwca 2019 r., o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2019 r. A.S. zwróciła się o wydanie, w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.), dalej jako ustawa przekształceniowa, zaświadczenia o takim przekształceniu w odniesieniu do nieruchomości składającej się z działek nr [...]-[...] i [...], położonych w obrębie J., k.m. 8.

Rozpoznając wniosek Burmistrz zebrał dokumentację historyczną odnoszącą się do ww. gruntów i po jej analizie stwierdził, że nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym ani budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, jak również cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i obiekt budowlany na niej posadowiony nie pełni funkcji mieszkalnej jedno- lub wielorodzinnej, zatem nie podlega ona pod przepisy ustawy przekształceniowej.

W zażaleniu wnioskodawczyni zarzuciła błędne ustalenie, że nieruchomość określona we wniosku nie podlega przekształceniu, bowiem jest ona zabudowana na cele mieszkaniowe. Na potwierdzenie powyższego strona przedłożyła obszerną dokumentację dotyczącą przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości oraz posadowionych na niej budynków.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2020 r. Kolegium otrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając za zasadne twierdzenie, że znajdująca się na działkach zabudowa nie spełnia celu mieszkaniowego, a zatem grunt nie podlega przekształceniu na podstawie ustawy.

Jak wskazał organ, zakres przedmiotowy ustawy został jednoznacznie ustalony przez ustawodawcę i dotyczy prawa użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, przez co należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Jak ustaliło Kolegium, z zebranej dokumentacji wynika, że działki nr [...] i [...] (wcześniej działka nr [...]), na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia 20 listopada 1969 r., zostały oddane w użytkowanie wieczyste A. w G. pod budowę ośrodka wczasów letnich. Podobnie działki nr [...] i [...] (wcześniej działka nr [...]) zostały decyzją ww. organu z dnia 19 kwietnia 1971 r. oddane w użytkowanie wieczyste B. w J. pod rozbudowę ośrodka wczasowego. Następnie w dniu 22 marca 1993 r. Gmina oddała działki nr [...] i [...] C. w likwidacji z siedzibą w W. (dalej jako "CZIS"), jako byłemu użytkownikowi, w użytkowanie wieczyste i przeniosła nieodpłatnie na jego rzecz własność znajdujących się na działkach budynków – murowanego jednopiętrowego o pow. 585 m2, dwóch budynków (pawilonów) murowanych jednopiętrowych o pow. użytkowej 308 m2 i budynku parterowego drewnianego. Natomiast w dniu 21 kwietnia 1993 r. poprzedni użytkownik wieczysty nieodpłatnie przeniósł prawo użytkowania wieczystego ww. działek oraz własność budynków [...] CZIS " [...]" na rzecz Fundacji [...], jako następcy prawnemu C. Z dokumentacji tej wynika, że przedmiotowe nieruchomości służyły A. jako ośrodek wypoczynkowy dla inwalidów członków i pracowników spółdzielni, w którym organizowano wczasy profilaktyczne i turnusy rehabilitacyjne, i która to działalność była kontynuowana i rozszerzana przez Fundację.

Natomiast w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 25 marca 1997 r. na rzecz A.K. (obecnie S.) wskazano, że do aktu notarialnego przedłożono dokumentację, z które wynikało, iż według ówczesnego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta działka nr [...] jest przeznaczona pod tereny istniejących ośrodków wczasowych. Obecnie analizowany teren nie jest objęty postanowieniami jakiegokolwiek planu.

Organ wskazał też, że uprzednio działki nr [...] i [...] były oznaczone ewidencyjnie jako: B – tereny mieszkaniowe i Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione, natomiast aktualnie działka nr [...] stanowi grunty Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy; działka [...] tereny Bi – inne tereny zabudowane; działka nr [...] Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione, zaś działka nr [...] – inne tereny zabudowane. W księdze wieczystej wskazanej przez skarżącą, prowadzonej dla działek nr [...]-[...] i [...], wskazano z kolei, że nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem murowanym jednopiętrowym, stanowiącym odrębną nieruchomość o pow. 585 m2 i budynkiem parterowym drewnianym, również stanowiącym odrębną nieruchomość, o powierzchni użytkowej 34 m2. Natomiast zgodnie z informacjami ujawnionymi w kartotece budynków, na działkach nr [...] i [...] posadowiony jest dwukondygnacyjny budynek, którego okres zakończenia budowy wskazano na rok 1920, a który został zaliczony do pozostałych budynków niemieszkalnych, klasa PKOB – budynki hoteli, zaś główna funkcja została określona jako pensjonat.

Mając to wszystko na uwadze Kolegium uznało, że skoro budynek na działkach nr [...] i [...] został tak sklasyfikowany, jego główną funkcją jest pensjonat. Ponadto, uwzględniając ewidencyjne oznaczenie gruntów przedmiotowej nieruchomości, nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową jednorodzinną lub wielorodzinną, jak mowa w ustawie przekształceniowej. Kolegium zwróciło także uwagę, że obiekt znajdujący się na działkach wchodził w skład Ośrodka [...] i na taki też cel został oddany w użytkowanie. Natomiast sam cel użytkowania wieczystego nawiązywał do celów rekreacyjnych – budowy ośrodka wczasów letnich, jego rozbudowy i wykorzystania przez spółdzielczość [...]. Z kolei z korespondencji wnioskodawczyni z roku 2003 wynika, że budynek ten był wykorzystywany do prowadzenia działalności zarobkowej, a aktualnie pozostaje wyłączony z użytkowania decyzją WINB z 10 kwietnia 2002 r. na skutek osunięcia się mas ziemnych w górnej skarpie klifu brzegu morskiego.

Zdaniem Kolegium prawa z nieruchomości zabudowanych budynkami zamieszkania zbiorowego, jak pensjonat, nie podlegają przekształceniu. Należy bowiem zwrócić uwagę na cele zamieszkania, mianowicie by budynek został wybudowany na cele mieszkaniowe i służył do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę (osoby), a zamieszkiwanie to wiązało się z budowaniem i zarazem koncentracją centrum życiowego tej osoby (osób). Celowi temu nie służy natomiast zamieszkiwanie okresowe w celach wypoczynkowych, turystycznych, rehabilitacyjnych, jak ma to miejsce w przypadku pensjonatu.

W skardze strona skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy przekształceniowej poprzez uznanie, że ustawa ta nie znajduje zastosowania w sprawie, a nieruchomość, aby być objęta jej postanowieniami, musi być zabudowa budynkami przeznaczonymi wyłącznie na cele mieszkalne i posiadać taką funkcję, gdy tymczasem przepis ustawy mówi o "celu mieszkaniowym" a nie "funkcji mieszkalnej". Ponadto, zdaniem skarżącej, przeprowadzone przez organ postępowanie nie spełnia wymogów prawa, w szczególności zaś narusza art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77, art. 89 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 6 tej ustawy w zw. z art. 8, art. 9, art. 11 i art. 124 § 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Jak bowiem wskazała, swoje ustalenia organ oparł na dokumentacji historycznej budynku, zupełnie pomijając aktualne materiały przedkładane przez stronę, w szczególności zaś nie przeprowadził dowodu z przesłuchania skarżącej, oględzin nieruchomości, odpisu księgi wieczystej bądź zgłoszenia zamiaru wykonania remontu z roku 1999, które to dowody pozwoliłyby wyjaśnić kwestię przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena tej przesłanki powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia i winna dotyczyć tego, czy nieruchomość jest przeznaczona na cele mieszkaniowe przez skarżącą, szczególnie, gdy na analizowanym terenie nie ma ustalonego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącej organy błędnie rozumieją przesłankę przedmiotową przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, bowiem dla celów przekształcenia nie jest wymagane, aby budynek na nieruchomości miał przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe i nawet uwarunkowania techniczne budynku nie są przesłanką uznania danych gruntów za przeznaczone na cele mieszkaniowe lub nie. W art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej ustawodawca nie posługuje się też stwierdzeniem "funkcja mieszkalna", lecz chodzi o "cel mieszkaniowy", a zgodnie ze słownikowym znaczeniem funkcja oznacza czynność, działanie lub rolę, a cel stanowi o czymś do czego się doży lub chce się osiągnąć. Zdaniem skarżącej budynki na cele mieszkaniowe mogą być wybudowane w tym celu, ale ostatecznie nikt nie musi w nim zamieszkiwać, natomiast budynki o funkcji mieszkalnej muszą spełniać tę funkcję w dniu wydania zaświadczenia.

Z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości na rzecz skarżącej wynika, że nieruchomości są zabudowane budynkami przeznaczonymi na cele mieszkalne i cel ten potwierdza dokonane przez stronę zgłoszenie remontu w 1999 r. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości, to mógł przeprowadzić dowód z przesłuchania skarżącej, nie zaś opierać się wyłącznie na dokumentacji historycznej, gdyż każda nieruchomość może zmienić swój rzeczywisty cel, a tym konkretnym przypadku zgodnie z ustawą przekształceniową – docelowe przeznaczenie.

W związku z tym zdaniem skarżącej, wnioski organu zostały poczynione w oparciu o dowolną ocenę materiału dowodowego, który był niekompletny, a brak należytego wykazania podstaw faktycznych i prawnych odmowa pozytywnego załatwienia sprawy nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej i uniemożliwia kontrolę takiego postanowienia przez sąd.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W szczególności organ wyjaśnił, że ustalenia w sprawie zostały dokonane na podstawie aktualnej, a nie historycznej dokumentacji – wypisów z rejestru gruntów i kartoteki budynków. Odniesienie do dokumentacji historycznej miało wykazać kontynuację uprzednio przyjętej funkcji budynku i jego ściśle przyjęty cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie Kolegium dowiodło, że przy aktualnych ustaleniach, objęta wnioskiem nieruchomość nie spełnia ustawowych wymagań przekształcenia, co do którego organ winien by był wydać zaświadczenie. W związku z tym, że organ nie miał wątpliwości w tym zakresie, brak było podstaw do przeprowadzenia wskazanych przez stronę dowodów, albowiem spowodowałoby to nieuzasadnione przedłużenie postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 17 czerwca 2020 r. skarżąca wyjaśniła, że budynek został przez nią zakupiony w celu zamieszkania, a pozostałą część postanowiła w roku 2001 przekształcić na pensjonat, lecz do otwarcia działalności nie doszło ze względu na osuwisko części skarpy klifu w 2002 r. W związku z tym w budynku nie była przez nią prowadzona żadna działalność hotelowa czy pensjonatowa. Jedyną działalnością na posesji było wynajęcie gruntu na dwa miesiące w sezonie letnim pod tzw. food-truck oraz bezpłatne użyczenie jednego pokoju dla Towarzystwa Miłośników J. w tym samym sezonie letnim na prośbę Burmistrza. Niezrozumiała jest więc dokonana przez urząd zmiana klasyfikacji funkcji budynku wg PKOB w roku 2009, a ponadto strona zwróciła uwagę na nieaktualność danych ewidencyjnych, które wskazują na powierzchnię budynku 585 m2, gdy tymczasem po osunięciu się klifu pozostało jedynie 190 m2 powierzchni mieszkalnej. Strona zwróciła też uwagę, że z decyzji z 5 maja 1970 r. o ustanowienie użytkowania wieczystego wyraźnie napisano, że na cel użytkowania zostanie przekazana działka nr [...] i znajdujący się na niej "murowany budynek mieszkalny", z A. zobowiązało się do jednorazowej zapłaty wartości budynku mieszkalnego, jak również w piśmie

z 24 grudnia 1992 r. o przeniesienie własności budynków A. wnosiło o przeniesienie własność "zakupionego w 1970 r. z własnych środków finansowych budynku mieszkalnego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie nieruchomości stanowiącej działki nr [...]-[...] i [...] w J.

Rozpoznając niniejszą sprawię w pierwszej kolejności należy wskazać, że kwestie wydawania zaświadczeń uregulowane zostały w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie to jest czynnością materialnotechniczną polegającą na urzędowym potwierdzeniu obiektywnie istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w wyżej wskazanych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Natomiast samą wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy.

W związku z tym zaświadczenie wydawane w trybie k.p.a. nie jest indywidualnym aktem administracyjnym, lecz potwierdza jedynie określony stan faktyczny, bądź stan prawny, o ile wynika on z posiadanych przez organ rejestrów, ewidencji, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z uwagi na opryszczony charakter omawianego postępowania nie wymaga ono prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca.

Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (zob. m.in. wyroki NSA z dnia: 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09; z dnia 8 września 2009 r., sygn. I OSK 104/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści PiP 2004nr 10 s. 63). Brak jest też podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 k.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty (zob. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1359/16, dostępne w CBOSA).

Niemniej jednak, niezależnie od ww. ogólnych zasad dotyczących wydawania zaświadczeń uregulowanych w k.p.a., należy również uwzględnić stosowne przepisy materialnoprawne, z których wynika obowiązek potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w formie zaświadczenia. To z właściwych przepisów materialnoprawnych wynikać będzie, jaka okoliczność ma być stwierdzona w formie zaświadczenia.

W rozważnym wypadku takie przepisy zostały zwarte w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm., ustawa przekształceniowa). Na mocy art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie to zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zd. 1). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 ( tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (vide. art. 4 ust. 4 i 5 ustawy).

Z analizy przedstawionych regulacji wynika, że dla możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest zabudowania budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, a więc budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (pkt 1) lub mieszkalnymi wielorodzinnym, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne (pkt 2) lub o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Przy czym treść tego przepisu i użycie zwrotu "wyłącznie" wskazuje, że wolą ustawodawcy było stosowanie przepisów ustawy jedynie do ww. kategorii budynków co oznacza, że nie można jej zakresu rozszerzać na inne rodzaje zabudowań. W związku z tym, mając na uwadze legalną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), trzeba przyjąć, że jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast w myśl § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) budynkiem zamieszkania zbiorowego jest budynek przeznaczony okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

Ponadto, zdaniem sądu, dla dokonania ustaleń w omawianym zakresie co do zasady punktem wyjścia powinny być informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co też prawidłowo orzekające w sprawie organy uczyniły. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). W konsekwencji należy przyjąć koncepcję o bezwzględnym związaniu zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy przekształceniowej (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, WKP 2019).

W rozpoznawanej sprawie organ dokonał analizy treści księgi wieczystej, wskazanej przez skarżącą, prowadzonej dla nieruchomości składającej się z działek o numerach [...]-[...] i [...] w J., ewidencji gruntów, kartoteki budynków oraz dokumentacji historycznej związanej z użytkowaniem wieczystym ww. gruntów. Na podstawie tego ustalił, że działka nr [...] stanowi grunty Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy; działka [...] tereny Bi – inne tereny zabudowane; działka nr [...] Lz – grunty zadrzewione i zakrzewione, zaś działka nr [...] – inne tereny zabudowane. Z kolei w księdze wieczystej wskazano, że nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem murowanym jednopiętrowym, stanowiącym odrębną nieruchomość o pow. 585 m2 i budynkiem parterowym drewnianym, również stanowiącym odrębną nieruchomość, o powierzchni użytkowej 34 m2. Taka zabudowa została również wskazana w umowie sprzedaży z dnia 24 marca 1997 r., Rep. A nr [...], na podstawie której skarżąca nabyła nieruchomość, lecz fakt ten nie oznacza, że możliwe było stwierdzenie, zgodnie z wolą wnioskodawczyni, że grunty są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z informacjami zawartymi w kartotece budynków, na działkach nr [...] i [...] posadowiony jest dwukondygnacyjny budynek, którego okres zakończenia budowy wskazano na rok 1920, a który został zaliczony do pozostałych budynków niemieszkalnych, klasa PKOB – budynki hoteli, zaś główna funkcja została określona jako pensjonat (vide: pismo Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego z dnia 4 grudnia 2019 t., k. [...] akt organu odwoławczego). Budynki takie, jak to już sąd wskazał, stanowią zgodnie z przyjętą definicją § 3 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynki zamieszkania zbiorowego, a więc kategorię inną, niż budynki mieszkalne, a do której odnosi się ustawa przekształceniowa.

Także ujawniony w księdze wieczystej budynek parterowy drewniany nie może zostać uznany za zabudowę mieszkaniową, gdyż w umowie sprzedaży z dnia 24 marca 1997 r. wprost wskazano, że jest to domek letniskowy (vide: § 7 tiret drugie umowy). Nie można natomiast utożsamiać zabudowy letniskowej z zabudową mieszkaniową jednorodzinną czy wielorodzinną, jak wymaga tego omawiana ustawa, albowiem te dwa rodzaje zabudowy służą innym celom, z czym związane są również odmienne wymagania techniczne budynków.

W świetle tak zebranego materiału dowodowego, zdaniem sądu, trafnie organy uznały, że działki objęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia nie stanowią gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, a zatem nie zaistniała przesłanka do wydania żądanego przez stronę zaświadczenia. Należy jeszcze raz podkreślić, że zaświadczenie to jest dokumentem odzwierciedlającym stan rejestrów, ewidencji prowadzonych przez organ, w szczególności zaś ewidencji gruntów i budynków, poprzez przeniesienie danych faktycznych. W postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczania organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania przez właściciela budynku posadowionego na gruncie. Organ bowiem proceduje w oparciu o dane aktualne wynikające z ewidencji gruntów w związku z czym nawet jeżeli twierdzenia strony wskazują na niezgodność stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w ewidencji, rozstrzygające znaczenia mają zapisy ewidencyjne. Z treści art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika bowiem domniemanie, że dane zawarte w ewidencji gruntów odpowiadają stanowi faktycznemu. Dopiero ich zmiana w odpowiednim do tego trybie mogłaby zostać uwzględniona w przypadku ponownego ubiegania się o zaświadczenie i doprowadzić do zrewidowania aktualnych ustaleń.

W tym miejscu należy wskazać, że choć żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, to może się ono wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Kwestę zaś aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nakładające na organ ewidencyjny obowiązek dokonywania okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych oraz utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (vide: § 44 pkt 2 i 6 oraz § 54 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2015 r, poz. 542 ze zm.) przez podjęcie działań niezbędnych do jej zaktualizowania. Działania takie mogą zaś zostać podjęte albo w trybie tzw. postępowania aktualizacyjnego (uregulowanego w art. 24 ust. 2a-2c Prawa geodezyjnego i kartograficznego), albo w toku modernizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (uregulowanej w art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Jakkolwiek działania takie mogą poprzedzać wydanie zaświadczenia, to jednak brak jest podstaw, aby uznać je za czynności wyjaśniające w rozumieniu art. 218 k.p.a.

Reasumując sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej wykładni art. 1 ustawy przekształceniowej. W szczególności dokonując wykładni zwrotu "zabudowane na cele mieszkaniowe" trafnie odniesiono się do jego rozwinięcia

w ust. 2 przepisu, a następnie do definicji legalnych budynku mieszkalnego i budynku zamieszkania zbiorowego. Prawidłowo też przyjęto, uwzględniając charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, że punktem wyjścia dla ustalenia czy dana nieruchomość jest zabudowa budynkami mieszkalnymi powinny być dane zawarte w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencjach. Następnie oceniono dane w nich w kontekście przyjętych definicji mających znaczenie dla sprawy. W konsekwencji zaś organy zasadnie uznały, że klasyfikacja posadowionego na nieruchomości budynku w ewidencji i kartotece nie pozwala na uznanie, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny lub wielorodzinny, lecz odpowiada definicji budynku zamieszkania zbiorowego stanowiącego odrębną kategorię, niepodlagającą regulacji ustawy przekształceniowej.

Nie ma więc racji skarżąca wskazując, że w niniejszej sprawie należało rozważyć to, czy zabudowa spełnia cele mieszkaniowe. Wprawdzie w art. 1 ust. 1 ustawodawca mówi o gruntach "zabudowanych na cele mieszkaniowe", lecz jednocześnie w ust. 2 wskazuje czym owe cele mieszkaniowe są, a mianowicie chodzi wyłącznie o budynki mieszkalne jednorodzinne i wielorodzinne, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne lub ww. wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. W związku z tym cel mieszkaniowy spełniać będą budynki odpowiadające legalnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie takie, które niezależnie od rodzaju właściciel wykorzystuje mieszkaniowo.

W ocenie sądu także postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa regulującymi to postępowanie, gdyż organy zebrały materiał dowodowy niezbędny dla ustalenia, czy znajdująca się na nieruchomości zabudowa odpowiada zakresowi przedmiotowemu ustawy stanowiącej podstawę wydania zaświadczenia i dokonały jego prawidłowej oceny, która nie nosi znamion dowolności. Z kolei brak uwzględnienia dowodów wskazanych przez skarżącą nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia decyzji, gdyż ich przeprowadzenie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Zdaniem sądu fakt, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają dane ewidencyjne, rejestrowe, wartości dowodowej i znaczenia dla wyjaśnienia sprawy nie miałoby wnioskowane przez skarżącą przesłuchanie jej jako strony czy dowód ze zgłoszenia zamiaru wykonania remontu z roku 1999, na okoliczność mieszkaniowego wykorzystywania budynku oznaczonego w kartotece budynków jako niemieszkalny – hotel, pensjonat). Ponadto, należy zgodzić się, że z uwagi na uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia i prowadzenie go główne w oparciu o stosowne, brak jest podstaw do tego, aby w tego rodzaju sprawie stosować art. 75 § 1 k.p.a., czyli dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie prowadzone jedynie w oparciu o stosowne dokumenty.

Nie jest też trafny zarzut, że swoje ustalenia organ oparł na dokumentacji historycznej dotyczącej ustanowionego na tych działkach użytkowania. Z analizy uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że dokumentacja ta stanowiła tylko materiał pomocniczy, potwierdzający, że od początku celem użytkowania był cele rekreacyjne, zamieszkania zbiorowego i również posadowione na nieruchomości budynki służyły takim celom, a nie celom mieszkalnym. Ustalenia te zostały natomiast potwierdzone przez posiadane przez organ dane ewidencyjne oraz treść księgi wieczystej i to one stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 k.p.a. należy uznać za niezasadne. Z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada zdaniem sądu wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a., gdyż Kolegium kompleksowo wyjaśniło zarówno faktyczne jak i prawne powody swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do zebranych dowodów i ich oceny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. skargę oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3) p.p.s.a.