Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 889/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 235,
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.
article: par. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: Kpa), w związku z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 ze zm., dalej: Kp lub Kodeks pracy) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm., dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu odwołania J. D. (dalej: pracodawca, strona, skarżący) prowadzącego działalność jako "A" w B. przy ul. [...], reprezentowanego przez radcę prawnego, od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. stwierdzającej u I. D. (dalej: pracownika) chorobę zawodową: przewlekłą chorobę układu ruchu wywołaną sposobem wykonywania pracy - przewlekłe zapalenie okołostawowe barku wym. w poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1' ustawy Kodeks pracy – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u pracownicy Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (ŚPWIS) przyjął warunki jakie powinny być spełnione do uznania zawodowej etiologii rozpoznanego schorzenia, biorąc pod uwagę definicję choroby zawodowej, określonej w art. 2351 ustawy Kodeks pracy, która stanowi, iż za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zwrócił uwagę, że w sprawie pracownicy postępowanie jest prowadzone ponownie w związku z uchyleniem przez ŚPWIS decyzją nr [...] z dnia [...] r. decyzji PPIS w S. nr [...] z dnia [...] r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na konieczność ponownego prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Przeprowadzone przez PPIS w S. postępowanie wyjaśniające wykazało, że pracownica podczas zatrudnienia u wyszczególnionych pracodawców oraz w okresach tam wskazanych i wykonywanych tam czynnościach (ss. 2-4 decyzji) — tj. m.in.: w "B" [...]-[...] B., ul. [...] (zakład zlikwidowany, brak następcy prawnego), "C" D.G. i E. G. [...]-[...] D. ul. [...] (zakład zlikwidowany, brak następcy prawnego), "A" [...]-[...] D., ul. [...], w "A" w B. (zmiana lokalizacji) [...]-[...] B., ul. [...] (obecnie: "A" – J.D. z siedzibą w B., [...]-[...] B., ul. [...] - "A" w B., [...]-[...] B., ul. [...]), "D" S.A. [...]-[...] W., ul. [...] (dawniej: "D" Sp. z o. o) — obciążała kończyny górne w stawach nadgarstkowych, łokciowych i barkowych (w sposób szczegółowo tam opisany). Podniósł, że pracownica była badana na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. (WOMP) - Poradni Chorób Zawodowych w S. (PChZ), uzyskując orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. nr [...], gdzie lekarze specjaliści orzekli o rozpoznaniu u niej choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, wym. w poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 Kodeksu pracy.

Zaakcentował, że z orzeczenia lekarskiego wynika, że lekarze specjaliści WOMP wzięli pod uwagę fakt, iż pracownica od [...] r. do nadal pracuje w "D" S.A. w S. jako pracownik pralni obciążając prawy bark, ramię i rękę podczas prasowania żelazkiem, ponadto podczas wieszania odzieży unosiła obie ręce powyżej poziomu barków. W wywiadzie zgłaszała ona bóle barku prawego występujące od 4 lat. Od [...] r. leczyła się w Poradni Ortopedycznej. Dwukrotnie wykonane badania MR barku prawego w roku [...] i roku [...] potwierdziły przewlekłe zmiany zapalne. W [...] r. miała wykonaną artroskopową dekompresję przestrzeni podbarkowej prawej. Na podstawie wyników badania podmiotowego i przedmiotowego oraz przeprowadzonej konsultacji ortopedycznej rozpoznano u niej przewlekłe zapalenie okołostawowe barku prawego. Biorąc pod uwagę sposób wykonywania pracy, jak również dane z wywiadu i dokumentacji medycznej, wyniki przeprowadzonych badań i konsultacji uznano, iż istnieją podstawy do wykazania, z przeważającym prawdopodobieństwem, związku przyczynowo-skutkowego między ww. schorzeniem a wykonywaną pracą i do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłego zapalenia okołostawowego barku.

W dalszych motywach wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym ŚPWIS uzyskał dodatkową opinię WOMP w K. - PChZ w S., w której lekarze orzecznicy poinformowali, iż po ponownej analizie całości posiadanej dokumentacji medycznej oraz dotyczącej narażenia zawodowego, w tym karty oceny narażenia zawodowego z dnia [...] r., nie znajdują podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] r. o rozpoznaniu choroby zawodowej u pracownicy. Zgodnie z obowiązującym wykazem chorób zawodowych przewlekłe zapalenie okołostawowe barku wymienione w poz. 19/4 może być uznane za chorobę zawodową, jeżeli udokumentowane objawy chorobowe wystąpią w trakcie zatrudnienia lub do roku od zakończenia pracy w narażeniu zawodowym.

Zaakcentował nadto, że z analizy dokumentacji medycznej wynika, iż rozpoznanie przewlekłego okołostawowego zapalenia barku prawego, potwierdzone badaniem rezonansu magnetycznego u pracownicy miało miejsce w [...] r., a zatem w trakcie zatrudnienia w "D" S.A., gdzie pracowała od [...] r. Ponadto dział BHP powyższego zakładu w karcie oceny narażenia zawodowego z dnia [...] r. wskazał na istotne obciążenie stawów barkowych z przewagą prawostronną. Tym samym uznał, że w oparciu o powyższe można zatem wykazać związek pomiędzy wystąpieniem objawów chorobowych a narażeniem zawodowym w ostatnim zakładzie pracy tj. w "D" S.A., co też wskazano w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] r. Dane dotyczące narażenia zawodowego w latach [...]-[...] zawarte w decyzjach PPIS w S. z dnia [...] r. oraz [...] r., wskazują na okresowe obciążenie kończyn górnych, w tym stawów barkowych, podczas wykonywanych czynności zawodowych. W latach [...]-[...] w trakcie zatrudnienia w "A", zgodnie z informacjami zawartymi w pismach odwoławczych ww. zakładu pracy, badana wykonywała różnorodne czynności, których rodzaj był zmienny i zależał od realizowanych potrzeb i zamówień zakładu. Biorąc pod uwagę, iż badana w wywiadzie podawała występowanie dolegliwości bólowych barku prawego od [...] r., tj. po trzech latach pracy w "D" S.A. przy potwierdzonym narażeniu zawodowym, w procesie orzeczniczym uwzględniony został okres narażenia w ostatnim miejscu zatrudnienia, co pozwoliło na wydanie orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy w postaci przewlekłego zapalenia okołostawowego barku.

Podsumowując wskazał, że strony poinformowane pismami z dnia [...] r. w trybie art. 10 Kpa o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji, do dnia [...] r. nie skorzystały z tej możliwości.

Odpowiadając z kolei na zarzuty odwołania podkreślił, że zdaniem organu odwoławczego PPIS w S. szczegółowo oraz wnikliwie sporządził ocenę narażenia zawodowego pracownicy, obszernie opisując czynności, które wykonywała ona podczas zatrudnienia w poszczególnych zakładach pracy. Zdaniem ŚPWIS z dokonanych ustaleń wynika, że praca jej w wymienionych firmach mogła spowodować powstanie choroby zawodowej w postaci przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Wyjaśnił przy tym, iż przepisy rozporządzenia RM w sprawie chorób zawodowych nie nakładają na organy orzekające potrzeby ustalania w przypadku wielu pracodawców stopnia "zawinienia" poszczególnych zakładów pracy, u których sposób wykonywania pracy mógł spowodować wystąpienie choroby zawodowej. Równocześnie odwołując się do orzecznictwa przedmiotu rozpoznania stwierdził, że nie jest obowiązkiem organu inspekcji sanitarnej wskazanie, u którego z pracodawców wystąpiła przedmiotowa choroba, gdyż postępowanie nie ma na celu ustalenia odpowiedzialności konkretnego pracodawcy, a wydanie decyzji o stwierdzeniu lub odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Tak więc samo ustalenie, że u danego pracodawcy występowało narażenie zawodowe na czynnik wywołujący rozpoznaną chorobę, nie pociąga za sobą ustalenia, że narażenie w określonym zakładzie pracy tą chorobę spowodowało. Na potwierdzenie przytoczył: wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 896/08, wyrok NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1282/16, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA.

Nadto za Naczelnym Sądem Administracyjnym podał, iż dla prawidłowości rozstrzygnięcia stwierdzającego chorobę zawodową nie ma znaczenia, w jakim stopniu wpłynęły na tę chorobę poszczególne okresy zatrudnienia i jaka była możliwość (prawdopodobieństwo) zachorowania pracownika u poszczególnych pracodawców. Istotą sprawy o rozpoznanie choroby zawodowej jest bowiem potwierdzenie, iż dane schorzenie ma swoje źródło w szkodliwych czynnikach występujących w środowisku pracy, a nie udowadnianie, że chorobę zawodową spowodowała praca u konkretnego pracodawcy - zob. wyrok NSA z 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2502/11. W rozpatrywanej sprawie, na co zwrócił uwagę, w rozdzielniku zaskarżonej decyzji zostały wymienione zakłady aktualnie prowadzące działalność, w których istniało narażenie zawodowe mogące stanowić przyczynę choroby zawodowej pracownicy strony.

W tych realiach ŚPWIS uznał zatem, że istnieją przesłanki dla organów inspekcji sanitarnej - na podstawie rozpoznania u pracownicy strony przez orzeczników kompetentnej placówki medycznej I stopnia choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych i oceny warunków pracy - pozwalające przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem, że czynności zawodowe obciążające stawy barkowe w środowisku pracy mogły spowodować powstanie choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy w postaci przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Ustawodawca bowiem zezwolił w art. 235' Kp na ustalenie nie tylko bezspornego ale także "z wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowego pomiędzy występującymi w środowisku pracy szkodliwymi czynnikami, a chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych. A zatem, na co zwrócił uwagę, dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, przy czym nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 1982 r. sygn. akt II SA 372/82, opubl. w ONSA 1982/1/33).

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca, analogicznie jak w odwołaniu, wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, a także sposobu procedowania orzekających w sprawie organów. Zarzuciła jej:

a) naruszenie art. 136 §1 oraz art.138 §2 w związku z art.15 Kpa polegające na godzące w zasadę dwuinstancyjności prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie kwestii wpływających wprost na treść decyzji (zlecenie wydania orzeczenia lekarskiego o którym mowa w §6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 r.) i wydanie decyzji merytorycznej, a nie uchylającej zaskarżoną decyzję

b) naruszenie art. 8, art. 11 i art.107 §3 w związku z art.15 Kpa polegające na naruszeniu zasad przekonywania, wyjaśniania zasadności przesłanek oraz zasady sporządzania uzasadnień decyzji na skutek nie zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia stanowiska organu w zakresie zarzutów strony dotyczących sposobu wykonywania pracy przez pracownicę, treści jej wyjaśnień w tym zakresie oraz ustalenia okresu w którym praca była wykonywana w sposób związany z narażeniem na czynniki powstania choroby zawodowej, co pozbawia stronę kontroli sądowoadministracyjnej w tym zakresie.

Formułując powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości a także o zasądzenie od organu administracji na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, jej autor, zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum skargi, zaprezentował ocenę prawną podstawy działania organu podnosząc, m.in., że sporządzona w dalszym toku postępowania karta oceny narażenia zawodowego w "A" J. D. w B. z dnia [...] r., powstała po wydaniu przez lekarza orzecznika orzeczenia w sprawie i nie została ponownie przesłana do WOMP w K. celem przedstawienia lekarzowi orzecznikowi. A zatem, jak uznał, organ I instancji nie przekazał lekarzowi orzecznikowi dokumentów - które z mocy §6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych - stanowią obowiązkową podstawę wydania orzeczenia lekarskiego, wobec czego nie zostały one włączone do materiałów stanowiących podstawę orzeczenia lekarza o którym mowa w §6 ust. 1 rozporządzenia. A zatem, jak skonstatował, nie może być uznane za prawidłowe orzeczenie lekarskie wydane bez uzyskania wiedzy lekarza orzecznika co do wyjaśnień samego pracownika. W tym stanie w jego ocenie organ I instancji naruszył zasady postępowania określone w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych i naruszeń tych nie usunął, lecz przyjął bez zastrzeżeń jako podstawę decyzji orzeczenie nr [...].

Zaznaczył przy tym, że powyższe zarzuty zostały podniesione w odwołaniu od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] r. jednakże nie doprowadziły do uchylenia tej decyzji o co wnosił odwołujący. Wbrew wnioskom odwołania organ II instancji, pismem z dnia [...] r., sam przesłał wskazane dokumenty do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradni Chorób Zawodowych w S., wskazując co strona odwołująca zarzuca orzeczeniu lekarskiemu nr [...] z dnia [...] r. Takie działanie uznał za niedopuszczalne, gdyż zlecając wydanie zaświadczenia będącego podstawowym dokumentem stanowiącym podstawę wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, o którym mowa w §6 ust. q rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, organ odwoławczy w praktyce przekreśla dwuinstancyjność postępowania w sprawie. Zaświadczenie to ma wprost wpływ na treść wydanej decyzji, a więc nie może być przedmiotem uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art.136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jego zlecenie i ocena merytoryczna wyłącznie przez organ II instancji pozbawia skarżącego de facto prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponadto stwierdził, że zgodnie z § 8 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych jedynie właściwy państwowy inspektor sanitarny ma prawa żądać od lekarza który wydał orzeczenie lekarskie dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia bądź wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację. Jak wynika z art. 12 ust. 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest właściwym organem w sprawie wydawania decyzji dotyczących stwierdzenia chorób zawodowych wobec czego nie ma prawa przejmować kompetencji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zakresie wydawania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej w tym zlecać wyjaśnienia czy opinie o których mowa w §8 ust.2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Równocześnie podniósł, że organ w treści decyzji całkowicie pominął zarzuty strony i nie wyjaśnił dlaczego nie uznał za istotny i udowodniony fakt, że konieczność pracy z użyciem śrubokręta wymagając utrzymywania ręki na poziomie głowy i jej ściąganie w dół było tylko jednym ze sposobów wykonywania pracy ("obsługiwałam też"). Organ nie wyjaśnił czy śrubokręt ten pracownica obsługiwała przez cały okres swojego zatrudnienia - choć z jej wyjaśnień oraz karty oceny narażenie u odwołującego wynika że tak nie było - i przyjął że była narażona na ten czynnik przez cały okres zatrudnienia od [...] do [...] r. Oparcie rozstrzygnięcia o tak niejasne dowody i nie wyjaśnienie którym organ wiarę dał a którym nie i dlaczego stanowi przejaw, nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i podstaw rozstrzygnięcia, co też uniemożliwiło ostatecznie weryfikację tej decyzji i jej kontrolę w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Powtórzył przy tym zasadnicze motywy zawarte w objętej skargą decyzji. W jego ocenie wbrew zarzutom zawartym w skardze uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie, wskazujące na fakt, iż dla prawidłowości rozstrzygnięcia stwierdzającego chorobę zawodową nie ma znaczenia, w jakim stopniu wpłynęły na tę chorobę poszczególne okresy zatrudnienia i jaka była możliwość (prawdopodobieństwo) zachorowania pracownika u poszczególnych pracodawców. Istotą sprawy o rozpoznanie choroby zawodowej jest bowiem potwierdzenie, iż dane schorzenie ma swoje źródło w szkodliwych czynnikach występujących w środowisku pracy, a nie udowadnianie, że chorobę zawodową spowodowała praca u konkretnego.

Na rozprawie 22 stycznia 2020 r. pełnomocnik strony wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 pusa, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej ppsa).

Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ppsa wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Biorąc pod uwagę powyżej wskazany zakres kontroli sądowej postępowania poddanego ocenie wskutek wywiedzionej skargi stwierdzić należy w pierwszej kolejności wskazać, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu jedynie pod kątem czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz czy jest zgodny z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jest to więc tzw. "sąd prawa", nie zaś "sąd faktu", jak to mamy do czynienia w przypadku sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, co wyklucza możliwość ponownego przeprowadzania postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, a tym samym merytorycznego rozpoznawania sprawy i wydawania przez sąd wyroków o charakterze decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie kontroli podlegała decyzja Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego którą utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną stwierdzającą u pracownicy strony skarżącej chorobę zawodową, tj. przewlekłą chorobę układu ruchu wywołaną sposobem wykonywania pracy - przewlekłe zapalenie okołostawowe barku wym. w poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych. Pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, posiadającym definicję legalną zawartą w art. 235¹ Kp, zgodnie z którym jest to choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych - na co także zwrócił uwagę organ "narażeniem zawodowym". Wynika z tego, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie znajdowało się w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę. Związek ten musi zostać ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Co ważne, przyczyną wywołującą chorobę zawodową jest sama praca. Na jej rodzaj ma wpływ charakter, sposób i warunki jej wykonywania. Z tego powodu, jak słusznie zauważono to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choroby zawodowe są przewidywalne i zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych.

Ponadto możliwość stwierdzenia choroby zawodowej dopuszczalna jest nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w tym wykazie spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo sposób wykonywania pracy. Możliwe jest to również wówczas, gdy związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 748/12, z czym w pełni zgadza się skład orzekający w tej sprawie wskazał, że przesłanka stwierdzenia "z wysokim prawdopodobieństwem" związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rozpoznanym schorzeniem a warunkami wykonywanej pracy, zwalnia organy administracji publicznej z konieczności badania wszystkich możliwych pozaustawowych czynników, które mogą wywołać schorzenia, tym bardziej jeżeli warunki pracy wskazują na zawodową etiologię choroby. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", wydaje lekarz spełniający określone § 5 ust. 1 wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

Tym samym zarzuty skargi co do niewłaściwego procedowania ostać się nie mogą, zaznaczenia wymaga, czego nie dostrzega strona skarżąca, że postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, w którym regulacje procesowe zawarte w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych stanowią niejako uzupełnienie powinności organów wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje pracownika lub byłego pracownika, którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia, o której mowa w § 5 ust. 2, to jest m. in. do poradni chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy. Właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1). Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz występuje o ich uzupełnienie do pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub pracownika (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Przy czym postępowanie dowodowe w tym zakresie i ocena materiału dowodowego, w tym orzeczeń lekarskich, a także uzupełnienie dokumentacji należy do organów inspekcji, czego nie można pomijać, jako organów właściwych do orzekania w tej materii. Równocześnie wskazania wymaga, że to wyłącznie pracownik, nie zaś pracodawca, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia, w razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu uzupełnienia materiału dowodowego przez podjęcie wymienionych w nim czynności. Przepis ten nie wprowadza hierarchii dowodów przez przyznanie prymatu jednej czynności dowodowej nad inną, w tym zwłaszcza konsultacji jednostki orzeczniczej II stopnia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Organy inspekcji sanitarnej oraz sądy administracyjne, kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej. W związku z tym, organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani wykonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Nie oznacza to jednak bezkrytycznej akceptacji, gdyż takie orzeczenie podlega to ocenie pod kątem zachowania kryteriów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa - zob. wyroki NSA z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2013/13, i z 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13. Organ tak pierwszej jak i drugiej instancji ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organy obu instancji mają możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów. Orzeczenie lekarskie jest szczególnym rodzajem dowodu, który w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma charakter opinii biegłego. Powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wszelkie wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego. Stanowisko tożsame z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94, z 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, które pomimo zmian nomenklaturowych pozostają ciągle aktualne, co wzmacnia uznanie, że wywody tam zawarte są w tym przedmiocie ugruntowane i co do zasady niezmienne. Wydając decyzję odnośnie choroby zawodowej, organy inspekcji sanitarnej ustalają, czy spełnionych zostało kilka pozytywnych elementów jednocześnie, tj. rozpoznana choroba musi znaleźć się w wykazie chorób zawodowych, musi być stwierdzona orzeczeniem lekarskim rozpoznającym chorobę zawodową, a wyniki oceny warunków pracy pozwalać na stwierdzenie bezpośrednie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że spowodowana została narażeniem zawodowym. Brak jednego z tych elementów uzasadnia wydanie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Organ inspekcji sanitarnej nie ma samodzielnego prawa oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia niż wynika z opinii lekarzy. Orzeczenie lekarskie stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia chorego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (zob. wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06).

Pracownica w niniejszej sprawie była badana w Ośrodku Medycyny Pracy, a lekarze specjaliści w oparciu o wskazany w aktach opis wykonywanych przez pracownicę czynności, ocenionych jako praca w narażeniu, określili zakres schorzeń, ich etiologię, wcześniejszy proces diagnostyczny, a w konkluzji jako główną przyczynę ich powstania wskazali warunki pracy. Organ wyeksponował, z czym nie sposób w okolicznościach przedmiotowej sprawy polemizować, że z przeprowadzonego przez PPIS w S. postępowania wyjaśniającego wynika, że pracownica podczas całego okresu zatrudnienia wykonywała pracę związaną z obciążeniem kończyn górnych w stawach nadgarstkowych, łokciowych i barkowych, wymagającą wykonywania monotypowych ruchów w ww. stawach oraz okresowego unoszenia kończyn górnych powyżej linii barków. ŚPWIS, dążąc do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w sprawie oraz w związku z zarzutem dotyczącym braku przedłożenia lekarzom jednostki orzeczniczej karty oceny narażenia zawodowego z dnia [...] r., przesłał całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie do WOMP w K.-Poradni Chorób Zawodowych w S. z prośbą o weryfikację orzeczenia lekarskiego w świetle całości zgromadzonego materiału dowodowego. Lekarze jednostki orzeczniczej nie znaleźli podstaw do zmiany treści orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] r. o rozpoznaniu choroby zawodowej z poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych.

Tym samym stiwrdzono, że rozpoznana u pracownicy choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a jednocześnie ocena warunków pracy pozwala przyjąć w sposób bezsporny lub co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem, że praca przez nią wykonywana mogła spowodować powstanie choroby zawodowej - przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. ŚPWIS uznał zatem, że w niniejszej sprawie istnieje domniemanie związku przyczynowego pomiędzy sposobem wykonywania pracy przez pracownicę, a rozpoznaną u niej chorobą ujętą w wykazie chorób zawodowych, które to domniemanie można obalić jedynie dowodem przeciwnym. Skarżący to uznanie kwestionuje w sposób opisany powyżej, zasadniczo koncentrując się na trybie procedowania organów, a nie merytorycznym obaleniu etiologii ujawnionego u pracownicy schorzenie pozostającego w bezpośrednim związku z warunkami jej pracy. W ocenie Sądu zasadnie organy sanitarne stwierdziły, że w sprawy pracownicy skarżącego zostały spełnione przesłanki pozwalające wydać decyzję o stwierdzeniu u niej choroby zawodowej.

Sąd administracyjny, kontrolując pod względem zgodności z prawem decyzję państwowego inspektora sanitarnego, może zakwestionować dokonane przez niego ustalenia faktyczne, co prowadzi do zakwestionowania pod względem formalnym również orzeczenia lekarskiego, np. z powodu wydania w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnionego lekarza, bądź uprawnionego lekarza lecz niezatrudnionego we wskazanej w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych jednostce organizacyjnej, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego.

Zakwestionowanie orzeczeń lekarskich jest także możliwe w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarzy zatrudnionych w uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostkach organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak nawet w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnieni do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej organ może żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk. Tak też WSA w Warszawie w wyrokach z 19 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2429/06, i z 5 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 256/08, a także WSA we Wrocławiu w wyroku z 22 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 129/16.

Mając to na uwadze Sąd dokonując oceny stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ sanitarny, opierając się na stanowisku zajętym przez lekarzy orzeczników, nie naruszyły przepisów powołanych powyżej. Organy sanitarne, zgodnie z art. 80 Kpa dokonały oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opinii lekarskiej, która spełniała opisane powyżej kryteria. Orzeczenie lekarskie wydane zostało na podstawie właściwie sporządzonej analizy narażenia zawodowego oraz dostępnej dokumentacji medycznej. Nie są więc zasadne zarzuty strony skarżącej, że wydane decyzje zapadły bez przeprowadzenia właściwego postępowania, w oparciu o niepełny czy nieprawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. W szczególności organ odwoławczy w sposób wszechstronny oraz wnikliwy przeprowadził postępowanie dowodowe, uzupełnił je o rozpatrzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, co znalazło odzwierciedlenie zwłaszcza w uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 Kpa.

Podkreślenia wymaga, że istotne dla sprawy orzeczenie lekarskie w sposób dostateczny przedstawiały powody, z których wyprowadzono wniosek o stwierdzeniu choroby zawodowej, co znalazło wyraz w zaskarżonej decyzji. Z ich treści (orzeczenia i decyzji) wynika, że podjęte ustalenia w zakresie stanu klinicznego zostały skonfrontowane z zakresem oceny narażenia zawodowego oraz charakterystyki stanowiska pracy podanego przez pracodawcę.

Mając zatem na względzie powyższe trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organów sanitarnych, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie poprzedzono analizą zgromadzonej dokumentacji. W opinii tej odniesiono się do schorzeń pracownicy i etiologii ich powstania. Ponownie podkreślić należy, że bez pozytywnej opinii lekarskiej bądź sprzecznie z taką opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie bowiem podkreślano, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi podstawowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej i organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych. Stąd nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownicy kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06).

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko organu, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia u pracownicy skarżącej strony choroby zawodowej. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły bowiem okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienia wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania.

W sprawie nie doszło też więc do naruszenia przepisów postępowania przywołanych w skardze.

Podkreślenia wymaga także, w aspekcie zasady dwuinstancyjności, że organ tak pierwszej jak i drugiej instancji ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07). Dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty (wyrok WSA w Lubinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 606/18). A zatem stosownie do zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 Kpa oraz norm z art. 138 Kpa organ odwoławczy nie może się ograniczyć do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, ale powinien rozstrzygać sprawę merytorycznie, co zasadnie w niniejszej sprawie uczynił. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Stanowisko tożsame wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 836/16. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie można przerzucić go na stronę. W sytuacji, gdy strona przedstawia jakiś materiał dowodowy, organ ma obowiązek go ocenić. Powinien także uzupełnić ten materiał, zawsze wtedy, gdy okaże się to konieczne - na tę powinność zwrócił uwagę NSA w wyroku z 19 maja 2010 r., sygn. I OSK 163/10.

Uchybienie przez organ wymaganiom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa ma miejsce tylko wtedy, gdy – wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy – nie ustala on faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub nakładającej na nią obowiązek (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1174/16). Organ nie ma obowiązku poszukiwania dodatkowych dowodów, jeżeli zebrał już wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1142/17).

Równocześnie wskazania wymaga, że także w judykaturze wskazuje się, że nie można jednak oczekiwać od organu, iż będzie z własnej inicjatywy poszukiwać okoliczności pozwalających na zwolnienia strony z odpowiedzialności, mimo stwierdzenia obiektywnych okoliczności rodzących taką odpowiedzialność. Rozpatrując materiał dowodowy, organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Jednocześnie jednak, jeżeli strona uważa daną okoliczność za istotną, powinna współdziałać z organem w celu wyjaśnienia tej okoliczności.

W sytuacji, gdy organ ustala daną okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, na podstawie dowodu, na który się powołuje, to podważenie tego ustalenia wymaga inicjatywy strony. Samo tylko zaprzeczenie przez stronę prawdziwości ustaleń dokonanych przez organ i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie powoduje skutecznego zakwestionowania ustaleń organu (wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1220/17). Strona powinna dostarczyć takie materiały, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki.

Organ prowadzący postępowanie nie ma przy tym obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Wskazywane przez stronę środki dowodowe nie mogą być pominięte tylko w przypadku, gdy nie zostały jeszcze wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.