Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2115/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 8, art. 11, art. 24 § 1 pkt 5 i § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 845/19 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej A. L. kwotę 16.216,00 (szesnaście tysięcy dwieście szesnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 845/19, oddalił skargę A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945), Wójt Gminy D. ustalił opłatę w wysokości 534.381,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w miejscowości G., oznaczonej ewidencyjnie jako działka o nr [...], obręb G., o pow. 24.207 m2, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym G., terenu w rejonie ulicy [...] (uchwała Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], opubl. w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2015 r. poz. 3539) oraz sprzedaży w/w nieruchomości. Jako osobę zobowiązaną do wniesienia tej opłaty organ wskazał właściciela nieruchomości A. L.

Uzasadniając decyzję organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż decyzja została wydana w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzji Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2016 r.

Organ następnie wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2015 r., który ustalił przeznaczenie działki nr [...] jako terenu obiektów budowlanych, produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej - symbol P/U. Przed wejściem w życie w/w planu nieruchomość znajdowała się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. Wielk. 2011.128.2087 z dnia 11.05.2011 r.), zgodnie z którym nieruchomość stanowiła teren o przeznaczeniu rolniczym (R). Ponieważ nieruchomość została zbyta w dniu 29 lipca 2016 r. (akt notarialny sprzedaży, Rep. A nr 6.933/2016), to spełniły się przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej. Organ wyjaśnił, że za dowód wzrostu wartości sprzedanej nieruchomości uznał operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. A. Rzeczoznawca ustalił, iż wartość nieruchomości na skutek uchwalenia nowego miejscowego planu wzrosła o kwotę 3 562 544,00 zł.

Zdaniem organu w sytuacji, gdy przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2015 r. dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość, obowiązywał akt planistyczny zatwierdzony uchwałą z 29 lutego 2011 r., to w sprawie nie wystąpiła tzw. "luka pianistyczna". Nie było zatem potrzeby badania wartości nieruchomości według jej faktycznego sposobu użytkowania. Wskazano również, że wydana dla nieruchomości [...] lutego 2009 r. decyzja o warunkach zabudowy wygasła, jako sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2011 r.

W ocenie Wójta, operat szacunkowy zawiera w swojej treści wymagane przepisami prawa elementy niezbędne i służące do wykazania wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzedaży tej nieruchomości, zaś rzeczoznawca obszernie wyjaśnił powody zastosowania metody i techniki wyceny do ustalenia wzrostu wartości rynkowej w/w nieruchomości. Organ wyjaśnił, że dokonując oceny operatu szacunkowego nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które ma biegły. Dokonuje natomiast oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. W ocenie organu operat autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A. A. jest zgodny ze standardami zawodowymi, nie zawiera żadnych niejasności, jest spójny, logiczny i konsekwentny.

Organ następnie wyjaśnił, że w operacie wartość nieruchomości oszacowano dwukrotnie, uwzględniając przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2015 r., który to określił teren przedmiotowej działki jako tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i tereny zabudowy usługowej P/U, jak również uwzględniając przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości wynikające z obowiązującego w stanie przed uchwaleniem nowego planu przeznaczenia tej nieruchomości - tereny rolnicze R bez prawa zabudowy – zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości G. dla działki o nr ewidencyjnym [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Według organu taka wycena jest zgodna z przepisami art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Wójta Gminy D., niezrozumiałym jest stanowisko i w konsekwencji decyzja SKO w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. sugerująca, iż w przedmiotowym postępowaniu wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego powinna być wypadkową faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w sytuacji, gdy przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego obowiązywał plan miejscowy z 2011 r. wskazujący przeznaczenie przedmiotowej działki nr [...] jako tereny rolnicze bez prawa zabudowy kubaturowej. Wydana dla przedmiotowej nieruchomości decyzja Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o warunkach zabudowy dla budowy budynku materiałów budowlanych z częścią socjalno – biurową, budowy budynku biurowego, budowy zbiornika przeciwpożarowego, budowy dwóch zbiorników na ścieki, budowy pylonu reklamowego na terenie części działki o nr [...] położonej w miejscowości G. w świetle przytoczonych przepisów, jako niezgodna z przeznaczeniem uchwalonym dla działki nr [...] w planie zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wygasła, co potwierdza wydana decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] października 2011 r. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym dla przedmiotowej nieruchomości nie zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego zgodnie ze wskazaniami SKO dla stanu przed uchwaleniem planu miejscowego faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, gdyż nieruchomość w tym stanie była objęta obowiązującym planem miejscowym przesądzającym o przeznaczeniu działki nr [...], jak to przedstawiono w operacie szacunkowym z dnia 19 czerwca 2016 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. L. podnosząc, że opłata planistyczna za sąsiedni grunt, o trzykrotnie większej powierzchni, ustalona została w wysokości znacznie niższej – 150 000 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wartość nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu została oszacowana z zastosowaniem podejścia porównawczego metody porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy wycenił wartość nieruchomości mając na uwadze, że pomiędzy obowiązywaniem "starego" planu miejscowego i "nowego" planu nie wystąpiła tzw. luka planistyczna, w sprawie nie zachodziła potrzeba ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem faktycznego sposobu jej użytkowania. Zdaniem SKO rzeczoznawca prawidłowo oparł swoją analizę na transakcjach sprzedaży w formie aktów notarialnych, udostępnionych w Starostwie Powiatowym w Poznaniu. Ustalając wartość nieruchomości według przeznaczenia w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do 2015 r., rzeczoznawca majątkowy porównywał nieruchomość strony z nieruchomościami położonymi na lokalnym rynku stanowiącymi tereny rolnicze – nieruchomości o dużych powierzchniach.

W ocenie Kolegium ustalenie wartości nieruchomości musiało być dokonane z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości przewidzianego w akcie planistycznym obowiązującym przed 2015 r., tj. przed przyjęciem nowego – obecnie obowiązującego planu. W konsekwencji nieruchomość musiała zostać wyceniona jako teren rolniczy. Kolegium wskazało ponadto, że takie stanowisko ma również oparcie w obowiązujących przepisach oraz orzecznictwie ukształtowanym na ich gruncie. Wynika to z przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje badać w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości w zmienianym lub dotychczas obowiązującym akcie planistycznym, a dopiero w przypadku jego braku ustalać wartość nieruchomości odnosząc się do faktycznego sposobu użytkowania. Podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie dla analizowanego obszaru nie wystąpiła tzw. luka planistyczna, która upoważniałaby do rozważania faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Dlatego SKO uznało, że nie mogła mieć znaczenia dla ustalenia przeznaczenia nieruchomości wydana w 2009 r. decyzja o warunkach zabudowy.

Kolegium podniosło, że wycena rzeczoznawcy poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Opisane zostały cechy nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Rzeczoznawca ustalił także wagi poszczególnych cech. Dobrane przez biegłego transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości pod kątem ich możliwej oceny przez organ. Zaznaczono, że w zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Podkreślono, że nieruchomości finalnie przyjęte do porównań zostały szczegółowo scharakteryzowane pod kątem cech rynkowych. Z kolei ustalając wartość nieruchomości jako terenów rolniczych, rzeczoznawca opisał szczegółowo nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej, jako mających największy wpływ na wartości średnie.

Odnośnie ujawnienia większej ilości danych transakcyjnych Kolegium wyjaśniło, że byłaby to ingerencja w sferę tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonej przepisem art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

SKO podkreśliło ponadto, że strona odwołująca nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że brak przedstawienia operatu szacunkowego z którego wynikałyby inne wartości, co mogłoby powodować wątpliwości co do sporządzonej w sprawie opinii, uprawnia organy do oparcia się na uznanych przez siebie za wiarygodne opracowaniach, bez potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej.

Na powyższą decyzję A. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając braki w ustaleniach faktycznych (art. 7 k.p.a.), podważenie zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 i 9 k.p.a.), naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), co w konsekwencji przełożyło się na naruszenie przepisu art. 107 §3 k.p.a., niezastosowanie art. 6 k.p.a. Skarżąca podała ponadto, że Kolegium w składzie z dnia [...] czerwca 2019 r. w sposób odmienny oceniło stan faktyczny oraz stan prawny sprawy, co w jej ocenie, doprowadziło do tego, że decyzja o ustaleniu opłaty planistycznej stałą się decyzją uznaniową.

Skarżąca podniosła, że rozpatrując ponownie sprawę organy obu instancji zignorowały stanowisko wyrażone wcześniej przez SKO w Poznaniu w decyzji z [...] września 2018 r., w której to decyzji Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II OSK 1378/11.

Skarżąca wskazała, że w w/w orzeczeniu Kolegium podzieliło pogląd co do tego, że wzrost wartości nieruchomości jest wątpliwy w sytuacji, gdy decyzja w warunkach zabudowy określa ten sam sposób wykorzystania nieruchomości, co nowo podjęty plan. Zdaniem skarżącej słuszny był także wywód organu odwoławczego co do tego, że inny sposób rozumowania prowadzić może do naruszenia zasady równości w sytuacji, gdy jeden podmiot zdąży skonsumować treść uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy, a inny przed uchwaleniem nowego planu takiej decyzji nie zdążył skonsumować. Dla skarżącej oczywiste jest także i to, że zwłoka organów w podejmowaniu planów zagospodarowania przestrzennego nie może szkodzić obywatelom, a w tym przypadku działanie Wójta Gminy w D. doprowadziło do braku pewności korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 2 lipca 2020 r. skarżąca podtrzymała skargę i jej zarzuty. Podała, że wprawdzie zdawała sobie sprawę, że będzie musiała uiścić opłatę, ale nie wiedziała, że będzie to tak wysoka kwota, tym bardziej, że sąsiad miał ustaloną opłatę w znacznie niższej wysokości.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie autor operatu szacunkowego potwierdził jego aktualność klauzulą z dnia 17 czerwca 2019 r., załączając do tego dokument Certyfikat zawarcia obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wraz z polisą. Rzeczoznawca jednocześnie wyjaśnił, że w przypadku szacowania na potrzeby art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, stąd ceny i stan nieruchomości pozostają niezmienne. W ocenie Sądu, powyższe czyni zbędnym załączenie do klauzuli analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd zauważył, że potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę, nawet po kilku latach od daty jego sporządzenia oznacza, że rzeczoznawca ocenił operat w aspekcie aktualności wszystkich w/w czynników i cech. Ten obowiązek, zdaniem Sądu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji został wykonany.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pobranie opłaty planistycznej uzależnione jest od dwu przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu zagospodarowania lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu. Ustalenie wzrostu wartości nieruchomości dokonywane jest z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu oraz po jego uchwaleniu. Przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie obowiązującego planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku braku planu lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przed wejściem w życie planu miejscowego, uchwalonego w dniu [...] maja 2015 r., nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia [...] lutego 2011 r., zgodnie z którym nieruchomość stanowiła teren o przeznaczeniu rolniczym (R) i tak była wykorzystywana. Plan miejscowy z 2015 r. dla działki nr [...] ustalił przeznaczenie – tereny obiektów budowlanych, produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej – symbol P/U. Zdaniem Sądu, w tych uwarunkowaniach wycena obejmująca wartość nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2015 r. musiała uwzględniać zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla tego terenu w 2011 r., a nie jak wywodzi skarżąca, możliwość realizacji inwestycji w oparciu o uzyskaną wcześniej decyzję o warunkach zabudowy.

Sąd I instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie do wyceny przedmiotowej nieruchomości po zmianie planu zastosowano podejście porównawcze metodę porównania parami, natomiast do wyceny przed uchwaleniem nowego planu – metodę korygowania ceny średniej. Do porównania przyjęto odpowiednio wyselekcjonowane nieruchomości podobne, spośród przeanalizowanych transakcji ich sprzedaży, położone w podobnych lokalizacjach.

Sąd podkreślił, że ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest natomiast kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma bowiem swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu I instancji, taką zaś ocenę zawierają decyzje wydane w niniejszej sprawie, którą Sąd w całości podzielił.

W ocenie Sądu organy zasadnie oparły się na tym dowodzie w zakresie ustalenia, czy i w jakiej wysokości wzrosła wartość przedmiotowych nieruchomości. Z przedmiotowego operatu wynika, że wartość szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu w 2015 r. wynosiła 251.995,00 zł, zaś po uchwaleniu tego planu wynosiła 3.814.539,00 zł. Wobec tego obliczenie i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie na kwotę 534.381,60 zł, jest prawidłowe, skoro wynikało z niewątpliwych ustaleń faktycznych w zakresie wartości nieruchomości (jej wzrostu w wyniku uchwalenia nowego planu) i zastosowania stawki określonej w § 15 uchwały dnia [...] maja 2015 r. nr [...] (15%). W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż w wyniku uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła.

Sąd I instancji podkreślił, że punktem odniesienia dla oceny zaskarżonej decyzji nie może być podnoszona przez skarżącą okoliczność ustalenia niższej opłaty planistycznej dla sąsiedniej nieruchomości. Podstawą do ustalenia opłaty planistycznej jest konkretny, zindywidualizowany operat szacunkowy, sporządzony na potrzeby konkretnej wyceny, jak również i to, że różnica w wycenie na jaką skarżąca wskazuje mogła wynikać chociażby z różnej powierzchni wycenianych nieruchomości.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że rozpoznając ponownie sprawę organy powinny mieć na uwadze wiążący charakter wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2018 r. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo wskazał, że decyzja ta wydana została z pominięciem wcześniej obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. i w konsekwencji wadliwego przyjęcia, że wystąpiła tzw. "luka planistyczna", przez co możliwa jest wycena na podstawie wcześniej uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy i potencjalnych możliwości inwestycyjnych wynikających z faktycznych uwarunkowań najbliższego otoczenia.

Zdaniem Sądu żadnego wpływu na wynik sprawy nie ma również udział w składzie osobowym, który wydał zaskarżoną decyzję, tej samej osoby, która brała udział w wydaniu decyzji Kolegium z [...] września 2018 r. Taka sytuacja nie jest bowiem objęta przepisami rozdziału 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W opinii Sądu skarżąca nie może też skutecznie wywodzić na podstawie decyzji Kolegium z [...] września 2018 r., iż rozpatrując ponownie sprawę organy związane były zawartą w tej decyzji oceną stanu prawnego i faktycznego.

Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że to z woli ustawodawcy uprawniony rzeczoznawca oraz organ mają, w takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, obowiązek uwzględnić tylko przeznaczenie planistyczne, abstrahując od faktycznego sposobu wykorzystywania zbywanej nieruchomości.

W odniesieniu zarzutu wzbogacenia gminy kosztem skarżącej, Sąd wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 wskazał, że badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od SKO w Poznaniu na rzecz skarżącej koszów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady równego traktowania obywateli w postępowaniach przed organami administracji, które to naruszenie polegało na odmiennym potraktowaniu skarżącej i osoby trzeciej, które w tym samym dniu sprzedały nieruchomości temu samemu nabywcy oraz za identyczną cenę za m2 sprzedawanej nieruchomości, a w zakresie wysokości opłaty planistycznej skarżącej ustalono opłatę niemalże 4-krotnie wyższą niż osobie trzeciej, podczas gdy osoba trzecia sprzedawała nieruchomość niemalże 5-krotnie większą jeśli chodzi o powierzchnię, a zastrzeżenia skarżącej we wskazanym zakresie nie zostały wyjaśnione w toku postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a., które to naruszenie polegało na niepodjęciu przez organy administracji wszelkich niezbędnych i koniecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez brak porównania operatu sporządzonego na użytek niniejszego postępowania z operatem sporządzonym na użytek postępowania w sprawie osoby trzeciej o której mowa powyżej, a w przypadku powzięcia przez organ administracji wątpliwości co do rzetelności obu operatów poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającej opinii rzeczoznawcy lub powołanie nowego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 oraz § 4 k.p.a. i nieprzeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego przygotowanego na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej na rzecz wskazanej powyżej osoby trzeciej – sąsiada skarżącej, w sytuacji gdy skarżąca w toku postępowania podnosiła, iż ona i jej sąsiad zostali nierówno potraktowani jeśli chodzi o wysokość nałożonych na nich obowiązków finansowych, a w przypadku powzięcia przez organ administracji wątpliwości co do rzetelności obu operatów poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającej opinii rzeczoznawcy lub powołanie nowego, nadto naruszenie polegało na nieprzeprowadzeniu dowodu z kontroperatu szacunkowego w sytuacji, gdy skarżąca o to wniosła i deklarowała, że poniesie koszt jego wykonania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie polegało na pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy operatu szacunkowego użytego w innym postępowaniu, a tym samym niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pomimo zgłaszania przez skarżącą w toku postępowania zarzutów w tym przedmiocie;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 107 § 4 w zw. z art. 11 k.p.a., które to naruszenie polegało na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącej co do wysokości opłaty planistycznej naliczonej osobie trzeciej i niewyjaśnieniu wszystkich wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą w niniejszym postępowaniu, jak również poprzez lakoniczność uzasadnienia, stosowanie w nim pojęć niedookreślonych i rozstrzyganie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania;

6. art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych powyżej, w szczególności w zakresie rozbieżności pomiędzy operatami sporządzonymi na użytek sprawy skarżącej oraz jej sąsiada;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi na skutek niezasadnej akceptacji przyjętego w operacie szacunkowym sposobu wyceny, podczas gdy nieruchomości przyjęte do porównań nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej – do porównania przyjęto nieruchomości, które nie mogły zostać uznane za podobne, nadto operat zawierał błędy merytoryczne wskazane w dalszej części skargi;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo przyjęcia do porównania ceny transakcyjnej, która rażąco odbiegała od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegające na niezasadnym oddaleniu skargi, pomimo braku wystarczającej liczby transakcji przyjętych do porównania dla zastosowania metody korygowania ceny średniej;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 7, 8 oraz 24 § 1 ust. 5 oraz § 3 k.p.a., które to naruszenie polegało na rozpatrywaniu odwołań od decyzji przez tego samego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uczestniczeniu przez tego członka organu przy wydawaniu odmiennych rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie osoba trzecia wskazywana w zarzutach skargi, była właścicielem nieruchomości o powierzchni ok. 9 hektarów, która to nieruchomość graniczyła bezpośrednio z nieruchomością skarżącej (która z kolei posiadała powierzchnię 2,4 ha). Osoba trzecia oraz skarżąca sprzedały swoje nieruchomości temu samemu nabywcy, w tym samym dniu, u tego samego notariusza oraz za tę samą cenę za metr kwadratowy sprzedawanej nieruchomości. Zarówno skarżącej, jak i osobie trzeciej naliczono opłatę planistyczną, jednakże kwoty te drastycznie się od siebie różnią – skarżącej od powierzchni 2,4 ha naliczono opłatę w kwocie ponad 534 tys. złotych, a osobie trzeciej za teren o powierzchni 9 ha – w kwocie ok. 150 tys. złotych. Podano, że Gmina D. z urzędu miała wiedzę o operatach sporządzonych na użytek postępowań w sprawie ustalenia opłat planistycznych i nie uznała za konieczne wyjaśnienia wątpliwości skarżącej co do wysokości naliczonych opłat, chociaż bez wiedzy specjalistycznej widoczne jest, iż co najmniej jeden z operatów musiał zawierać błąd co do wyceny. W ocenie skarżącej niemożliwym bowiem jest, aby nieruchomość prawie czterokrotnie większa jeśli chodzi o powierzchnię, zyskała na wartości 3,5 razy mniej niż nieruchomość sąsiednia. Dodatkowo skarżąca wskazała, że skoro obie nieruchomości sąsiadowały ze sobą, to rzeczoznawca powinien przygotowując operaty przyjąć do porównania w obu przypadkach te same nieruchomości. Zdaniem skarżącej byłoby praktyką zupełnie niezrozumiałą, gdyby rzeczoznawca na potrzeby oszacowania wzrostu wartości nieruchomości osoby trzeciej przyjął do porównania inne transakcje, niż te które przyjął do porównania w przypadku skarżącej. Tymczasem organy administracji bezzasadnie nie odniosły się do zarzutów skarżącej w zakresie operatu sporządzonego dla nieruchomości sąsiedniej. Nie podjęto więc wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, gdyż milczeniem pominięto żądanie skarżącej, aby wyjaśnić skąd tak istotne różnice pomiędzy oboma operatami. Zdaniem skarżącej nie sposób też uznać, że dokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, skoro organy administracji nie dostrzegły widocznej na pierwszy rzut oka drastycznej różnicy pomiędzy wartościami wyliczonymi w obu operatach szacunkowych. Skarżąca podkreśliła przy tym, że kilkakrotnie w składanych pismach powoływała się na decyzję ustalającą opłatę planistyczną, a dotyczącą jej sąsiada, jednakże organy administracji na żadnym etapie postępowania do tego zarzutu się nie odniosły. Ponadto skarżąca wskazała, że wnosiła o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy na jej koszt, ale wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony.

Zdaniem skarżącej przedmiotowy operat szacunkowy zawiera istotne błędy, które zaważyły na późniejszym ustalenia wartości nieruchomości. Wskazano, że po pierwsze rzeczoznawca z nieznanych przyczyn poddał analizie nieruchomości sprzedawane na potrzeby budownictwa mieszkaniowego (str. 9 operatu), podczas gdy w żadnym z miejscowych planów na taki sposób korzystania z nieruchomości nie wskazywano (w planie z 2011 r. – tereny rolnicze, w planie z 2015 r. – obiekty produkcyjne, składy, magazyny, zabudowa usługowa). W ocenie skarżącej nie trzeba

wiadomości specjalnych, aby dojść do przekonania, iż inna jest wartość gruntu pod budownictwo mieszkaniowe np. dla dewelopera, który na działce o powierzchni jak nieruchomość skarżącej (2,4 ha), jest w stanie wybudować osiedle mieszkaniowe i "odbić" sobie wyższy koszt nabycia gruntu przy sprzedaży lokali, a inna będzie cena dla inwestora, który np. zamierza wybudować magazyny, czy budynki produkcyjne wyłącznie na potrzeby prowadzonej działalności. Dalej skarżąca wskazała, że na 10 stronie operatu biegły podał jakie nieruchomości przyjął do porównania, jednakże:

• z nieznanych przyczyn przyjęto do szacunków nieruchomość o najwyższej cenie, co automatycznie podniosło w górę średnią cenę za m2 wszystkich nieruchomości;

• z nieznanych i niewyjaśnionych przyczyn odrzucono nieruchomości o cenie za m2 w

wysokości 112,47 zł, 113,48 zł, 62,60 zł oraz 160,00 zł – brak w treści operatu wyjaśnień w oparciu o jakie przesłanki te transakcje odrzucono;

• rzeczoznawca jako cenę minimalną przyjął 99,13 zł, a tymczasem odrzucił transakcję z ceną 62,60 zł, która bezdyskusyjnie jest najniższą ceną uzyskaną za sprzedaż m2 nieruchomości (spośród nieruchomości przyjętych do porównania);

• w dalszej części operatu (str. 11), rzeczoznawca przy analizie nieruchomości rolnych wprost wskazał, że w analizie pominięto transakcje, w których ceny znacznie odbiegały od przeciętnych – brak jest jednak analogicznego stanowiska przy wcześniejszej analizie gruntów inwestycyjnych, stąd też nieznane są przyczyny dlaczego przy analizie cen nieruchomości rolnych odrzucono niektóre transakcje, a przy inwestycyjnych już nie.

Podkreślono, że rzeczoznawca niczym nie uzasadnił dokonanego wyboru, przy czym działki przyjęte do porównania różnią się atrybutami wobec działki wycenianej. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że wyceniając grunt inwestycyjny rzeczoznawca dokonał istotnych korekt przy obliczeniu ceny średniej, odnosząc to do poszczególnych cech analizowanych nieruchomości (lokalizacja, potencjał, powierzchnia, otoczenie), natomiast analogicznych porównań i korekt zabrakło przy wycenie nieruchomości rolnej. W ocenie skarżącej nie jest więc wiadome, jakie nieruchomości rzeczoznawca przyjął do porównania, gdyż ograniczył się w zasadzie do obliczenia ceny średniej za m2, jednakże bez należytego uzasadnienia i opisania porównywanych nieruchomości rolnych. Wskazano, że biegły analizując ceny nieruchomości rolnych porównywał ceny sprzedaży nieruchomości położonych w kilkunastu różnych gminach powiatu wielkopolskiego. Zdaniem skarżącej niewątpliwie zaś występują istotne różnice pomiędzy poszczególnymi gminami województwa wielkopolskiego, gdzie chociażby niektóre gminy zachował charakter stricte rolny, inne zaś postawiły na przedsiębiorców i na ich obszarze znajdują się liczne zakłady produkcyjne, magazyny czy hurtownie.

Ponadto, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie przyjęto do porównania zbyt małą liczbę transakcji. Podkreślono, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, do porównania należy przyjąć kilkanaście nieruchomości, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Skarżąca podała, że co prawda, w tabeli na 10 stronie operatu wymieniono 9 nieruchomości, jednakże dwie ostatnie należy odrzucić, gdyż nieruchomość pod numerem 8 to nieruchomość, która stanowiła własność skarżącej, natomiast nieruchomość pod numerem 9 to nieruchomość jej sąsiada, który jak już wskazano wcześniej zbył nieruchomość w tym samym dniu co skarżąca. Skarżąca zaznaczyła, że w orzecznictwie wskazuje się, że "kilkanaście" to co najmniej 11 nieruchomości. Skoro więc biegły przyjął do porównania zbyt małą liczbę transakcji, to sporządzonego operatu nie sposób uznać za rzetelny dowód w niniejszej sprawie.

Końcowo, autor skargi kasacyjnej wskazał, że w niniejszej sprawie ten sam członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu brał udział w wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (która była korzystna dla skarżącej, gdyż uchylała pierwszą decyzję Wójta Gminy D.) oraz w wydaniu zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Członek Kolegium wydał więc dwie diametralnie odmienne decyzje, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Podkreślono, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia wymagane elementy. Odnośnie ujawnienia większej ilości danych transakcyjnych Kolegium stwierdziło, że byłaby to ingerencja w sferę tajemnicy zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wyznaczonej przepisem art. 175 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono też, że sporządzony w toku innego postępowania operat nie może być punktem odniesienia dla oceny opracowania sporządzonego w niniejszym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc głównie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pkt 7, 8 i 9 skargi kasacyjnej powiązano je z zarzutami naruszenia §4 ust.1,3,4 i §5 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podnosząc brak wystarczającej liczby transakcji przyjętych do porównania dla zastosowania metody korygowania ceny średniej i kwestionując przyjęcie do porównania ceny transakcyjnej, która rażąco odbiegała od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości.

Autor skargi kasacyjnej, jak wynika ze sposobu sformułowania zarzutów i ich uzasadnienia, kluczowe znaczenie nadaje zarzutom naruszenia art. 7, 8, 11, 77 §1 i § 4, 80 k.p.a. oraz 107 § 4 k.p.a. Zarzuty te są uzasadnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uszło uwadze Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej istotnie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów, w których zawarte są podstawowe zasady postępowania administracyjnego: zasada prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej i zasada przekonywania. Te dwie ostatnie zasady zostały wyeksponowane w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art.8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania ( §1). Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym ( §2).

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że zasada budzenia zaufania do władzy publicznej ma swoje umocowanie w konstytucyjnym standardzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Jest ona też uznawana za standard wyznaczający nie tyle określone rodzaje czynności organu, ale za miernik rzetelności i staranności organu w prowadzonym postępowaniu. (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. C.H. Beck 2017, wyd. 4, str. 104, 105 i przywołane w nim orzecznictwo sądowoadministracyjne). Koniecznym zatem warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu administracji jest kierowanie się przez ten organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji powinny postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy, a także podejmować wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy ( art.7 k.p.a.)

W niniejszej sprawie skarżąca w toku całego postępowania podnosiła i zwracała się do organu o wyjaśnienie dlaczego w wyniku wyceny wzrost wartości jej działki nr [...] o wielkości 2,4 ha określono na kwotę 534 tys. zł., podczas gdy wzrost wartości działki sąsiedniej o powierzchni ok.9 ha określono na kwotę 150 tys. zł., w sytuacji, gdy obie działki zostały sprzedane tej samej firmie [...] za taką samą cenę 1m2 gruntu aktami notarialnymi sporządzonymi w tym samym dniu, a także u tego samego notariusza. O wyjaśnienie tej kwestii skarżąca zwracała się w pismach z 4 listopada 2016 r., 16 grudnia 2016 r., w odwołaniach z 21 stycznia 2017 r. i z 25 stycznia 2019 r. Okoliczność tę podnosiła także na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 2 lipca 2020 r. ( k.47 akt sądowych). Do tych zarzutów skarżącej nie odniósł się ani organ pierwszej instancji, ani organ odwoławczy w uzasadnieniach wydanych w sprawach decyzji. Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził jedynie zdawkowo, że różnica ta wynikać może "choćby z różnej powierzchni wycenianych nieruchomości". Stwierdzenie to nie mogło jednak przekonać skarżącej w sytuacji, gdy jej działka ma powierzchnię prawie czterokrotnie mniejszą od działki sąsiedniej, a zatem opłata planistyczna powinna być odpowiednio mniejsza, a nie czterokrotnie większa. Oczywistym jest, że różnica w opłatach mogła wynikać z określonego w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia obu wycenianych nieruchomości. Okoliczność ta powinna jednak zostać skarżącej wyjaśniona zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę wysokość wymierzonej jej opłaty planistycznej. Niewyjaśnienie powyżej opisanej okoliczności powoduje u skarżącej uzasadnione poczucie krzywdy i nierównego jej traktowania, a także prowadzi do oceny, że organy administracji nie działają w sposób przejrzysty, transparentny, budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Z całą pewnością naruszona została zasada przekonywania i zaufania do władzy publicznej, a przez niewyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą kwestii zasada równości i proporcjonalności, wyrażone w art.8 k.p.a., a także zasada wyjaśniania przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, określona w art.11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, jeśli organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony i nie odniesie się do zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 k.p.a.), motywy powinny być tak przedstawione, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie sprostano tym wymogom. Organ administracji Gmina D. z urzędu miała wiedzę o treści operatów sporządzonych w celu określenia opłaty planistycznej obu nieruchomości, a także o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w aktach sprawy brak graficznej części tego planu, pozwalającej ustalić przeznaczenie obu nieruchomości), a zatem nie było żadnych przeszkód, aby odniosła się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów w decyzji wydanej w sprawie.

Odnośnie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 19 września 2016 r., stwierdzić należy, że jedynie część z tych zarzutów jest uzasadniona. Chodzi tu jednak bardziej o brak dostatecznego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę a nie kategorycznego stwierdzenia niezgodności wyceny z § 4 ust.1, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z § 4 wskazanego rozporządzenia:

1. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. 2. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. 3. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. 4. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca inną metodę zastosował do wyceny nieruchomości skarżącej zgodnie przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2011 r. obowiązującym przed uchwaleniem nowego planu miejscowego w 2015 r., czyli nieruchomości o przeznaczeniu rolnym (tu zastosował metodę korygowania ceny średniej), zaś dokonując wyceny nieruchomości według funkcji określonej w nowym planie zastosował metodę porównywania parami, nie wyjaśniając przyczyn takiego stanowiska. Konsekwencją zastosowania różnych metod wyceny było przyjęcie do porównań bazy nieruchomości podobnych przy wycenie nieruchomości według nowego planu z 2015 r. jedynie 9 nieruchomości – w ocenie rzeczoznawcy – podobnych (w tym 4 nieruchomości odrzucono). Rację ma autor skargi kasacyjnej, gdy podnosi, że w operacie nie wyjaśniono z jakich przyczyn odrzucono nieruchomości o cenie za m2 w wysokości 112,47 zł, 113,48 zł, 62,60 zł (str.10 operatu). Nie ma natomiast racji skarżąca, gdy wskazuje na przyjęcie niedostatecznej ilości nieruchomości podobnych przy wycenie według nowego planu, gdyż tu rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami. Wymóg przyjęcia do porównań kilkunastu nieruchomości podobnych dotyczy natomiast metody korygowania ceny średniej. Wybór metody szacowania nieruchomości niewątpliwie należy do rzeczoznawcy, jakże jeśli rzeczoznawca wyceniając tę samą nieruchomość stosuje dwie różne metody, to jednak powinien wyjaśnić przyczyny takiego stanowiska.

Nie są zasadne natomiast zarzuty, że rzeczoznawca, przy wycenie gruntów według przeznaczenia w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, jako cenę minimalną przyjął 99,13 zł, a odrzucił transakcję z ceną najniższą - 62,60 zł, zaś przyjął do wyliczeń cenę najwyższą - 220 zł ( str.10), gdyż jak wynika z operatu ( str. 16 -18) do porównań rzeczoznawca przyjął nieruchomość A, B, C których ceny za metr kwadratowy wynosiły odpowiednio: 146,34 zł.,150 zł., 160 zł.

Niezasadnie również w skardze kasacyjnej podniesiono, że biegły analizując ceny nieruchomości rolnych porównywał ceny sprzedaży nieruchomości położonych w kilkunastu różnych gminach powiatu. Działanie to było prawidłowe i zostało dostatecznie w operacie wyjaśnione, choć jest oczywistym, że poszczególne gminy są zróżnicowane pod względem inwestycyjnym (w jednych gminach są grunty typowo rolnicze, zaś inne gminy są bardziej rozwinięte pod względem inwestycji). Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, że biegły poddał analizie nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Wprawdzie na str.9 operatu biegły przy analizie rynku lokalnego nawiązuje do rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, lecz dokonując doboru nieruchomości podobnych rzeczoznawca w sposób jednoznaczny podał, że przyjął do porównania grunty o przeznaczeniu wiodącym produkcyjno-usługowym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art.24§1 pkt 5 i §3 k.p.a. opartego na twierdzeniu, że w składzie rozpoznającym odwołanie od zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji orzekała osoba, która brała udział w wydaniu poprzedniej decyzji odwoławczej uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną. Stosownie do art. 27 § 1 k.p.a., członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 k.p.a. postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest więc fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu nie jakiejkolwiek decyzji, lecz decyzji zaskarżonej, tj. od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Zatem przepis ten przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego (wyroki NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 570/18, z 28 października 2019, sygn. II OSK 1157/19, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1346/17, wyrok WSA w Gliwicach z 6 listopada 2019 r., II SA/Gl 906/19, publ.www.nsa.gov.pl).

Z uwagi na konieczność poczynienia wyjaśnień, opisanych na wstępie, zarówno przez organ orzekający w sprawie, jak również przez rzeczoznawcę, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w sprawie decyzje ( art.188 w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz §14 ust.1 pkt 2 lit.b w zw. z §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj.2018, poz.265). Na koszty zasądzone od organu na rzecz skarżącej składają się: wpis od skargi uiszczony przez skarżącą - 5344 zł., opłata za wniosek o sporządzenie uzasadnienia – 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej uiszczony przez skarżącą – 2672 zł oraz koszty zastępstwa procesowego – w wysokości minimalnej zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami - w wysokości 8100 zł, co łącznie stanowi kwotę 16 216 zł.