Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 484/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 2, par. 3 ust. 4 par. 4,
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 4 ust. 1,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi N. 2 N. Spółka jawna w K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa w K. (Dyrektor) decyzją z [...] r.

nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (Kierownik) z [...] r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania N. 2 Spółka Jawna w K. (spółka) płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019.

Uzasadniając decyzję Dyrektor wskazał, że zakres ustaleń niezbędnych dla oceny, czy zachodzą przesłanki przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia wyznaczają przepisy prawa materialnego. W przypadku płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2019 przesłanki te zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm.), dalej "rozporządzenie ONW", w art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2021.182, ze zm.), dalej "ustawa" oraz w przepisach unijnych.

Według organu, działania skarżącej spółki polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanej pomocy.

Organ przywołał art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia Nr 1306/2013 określające konsekwencje tworzenia sztucznych warunków. Podniósł, że z ww. art. 60 oraz wykładni dokonanej w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. C-432/12 pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Następnie organ wskazał na § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. Jednocześnie przywołał definicję "rolnika" i "gospodarstwa rolnego" określoną w ww. art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia. Wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa odrywają pojęcie "rolnika" i "gospodarstwa" od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika. W przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013. Z tych względów organ stwierdził, że I. N., P. N. i utworzone przez nich spółki jawne [...] uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit a Rozporządzenia Nr 1307/2013.

Całokształt okoliczności sprawy, w szczególności fakty, że małżonkowie N. utworzyli jednego dnia trzy spółki jawne w których zostali jedynymi wspólnikami, spółki te mają tą samą siedzibę, którym jest miejsce zamieszkania małżonków N., spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności gospodarczej poza otrzymywaniem dotacji unijnych (na podstawie wniosków obsługiwanych przez ARiMR) i transferowaniem ich do majątku małżeństwa wskazuje, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika, a spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi.

Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, organ ocenił działania małżonków N., a także utworzonych 3 podmiotów, a ponadto występujące pomiędzy nimi zależności i powiązania. W ocenie organu odwoławczego, doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej. Sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" (tylko we wniosku o przyznanie płatności) posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Element obiektywny polegał na utworzeniu przez małżonków N. kilku "gospodarstw" wnioskujących o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności na zalesianie, co prowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy jednym rolnikiem, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założenia spółek oraz brak dochodów od spółek, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

W toku prowadzonego postępowania wykazane zostały działania I. i P. N. świadczące o stworzeniu sztucznych warunków, w tym między innymi zostały wykazane działania związane z otrzymywaniem płatności za zalesianie. Wykazane działania Spółek utworzonych przez małżeństwo N. tworzą de facto jedno gospodarstwo, o czym świadczy fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez ww., którzy występują w spółkach jako wspólnicy, co umożliwia decydowanie w sprawach związanych z działalnością poszczególnych spółek.

W ocenie organu, analiza powiązań osobowych w ramach 3 spółek prowadzi do wniosku, że w przedmiotowym stanie faktycznym mamy do czynienia z grupą osób fizycznych, które przez ukształtowanie struktury własnościowo - zarządczej w spółkach mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. Biorąc pod uwagę sposób organizacji przedsięwzięcia gospodarczego przez małżeństwo N. oraz umiejscowienia siedzib spółek pod jednym adresem, organ stwierdził, że wszystkie te podmioty stanowią spójny element jednorodnej masy majątkowej zarządzanej przez te same osoby w sposób zorganizowany, które realizują za ich pomocą wspólny cel gospodarczy. Wobec powyższego, organ stwierdził, że mamy do czynienia z jednym gospodarstwem i jednym podmiotem spełniającym definicje rolnika - w postaci zmultiplikowanych spółek jawnych [...] 1 N. , [...] 2 [...] i [...] 3 [...] oraz osoby fizycznej, tj. I. N.. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawy do przyjęcia, że gospodarstwo utworzone na spółkę [...] 2 [...] działało w ramach sztucznych warunków stworzonych w sprzeczności z celami wsparcia. Osiągnięty cel, tj. pozyskanie dodatkowych korzyści sprzecznie z celami systemu wsparcia - oznacza, że w dacie złożenia wniosku o pomoc na rok 2019, wsparcie nie powinno zostać przyznane Spółce jawnej [...] 2 [...].

Organy zbadały również sprawę pod kątem zmian wspólników dotyczących spółek jawnych na podstawie dokonanych wpisów w aktualnym odpisie z Krajowego Rejestru Sądowego. Dokonywane zmiany zostały szczegółowo przedstawione

w uzasadnieniu decyzji. Organ wskazał, że zmiany własnościowe zostały zgłoszone

w KRS po raz pierwszy po 7 latach - wpis dokonany 10 marca 2017 r. (i kolejne po 11 latach), czyli wówczas kiedy K. uznał za stosowne wezwanie P. N. do złożenia wyjaśnień w sprawie. P. N. o zaistnieniu zmian własnościowych poinformował organ Agencji dopiero w swoim "stanowisku" przekazanym w ramach postępowania nieważnościowego w sprawach zalesieniowych, otrzymanym przez tutejszy organ 8 lutego 2018 r. pomimo tego, że ciążył na nim obowiązek zgłoszenia każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów kierownikowi w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany - na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepisy regulujące kwestie Krajowego Rejestru Sądowego przewidują, że takich zmian [...] dokonywać w terminie 7 dni od ich zaistnienia (art. 26 § 2 k.s.h., art. 17 ustawy o KRS).

Ponadto, istotnym jest fakt, że I. N. jeszcze w 2016 r. kierowała do Dyrektora środki zaskarżenia składane w imieniu spółek oraz została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, za uprawnioną do składania skarg

w imieniu spółek. O. P. [...] w rzeczonych spółkach pełni rolę prokurenta, a jako wspólnicy rzeczonych spółek zostały wpisane osoby z rodziny w podeszłym wieku.

Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 2 i 3 rozporządzenia ONW poprzez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków płatności ONW, podczas gdy inne podmioty wskazane w uzasadnieniu nie występowały o taką płatność, a płatność ONW nie ma żadnego powiązania z pomocą finansową za zalesianie;

2.naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 § 2 KSH poprzez jego niezastosowanie skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez uznanie, że I. N. na dzień składania wniosku o zalesienie była wspólnikiem [...] 2 [...] Sp. j., podczas, gdy na dzień składania wniosku wspólnikami spółki [...] 2 [...] Sp. j. byli P. N. i B. N.;

3.naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (we) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 roku w zw. z art. 107 §1 pkt 6 KPA poprzez brak jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zdaniem organu skarżący nie spełniał definicji rolnika;

4.naruszenie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania Wspólnej Polityki Rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 352/78, (WE) Nr 165/94, (WE) Nr 2799/98, (WE) Nr 814/2000, (WE) Nr 1290/2005 i (WE) Nr 485/2008 poprzez brak rozpoznania wszystkich przesłanek i jedynie ograniczenie się do przesłanek uzasadniających przyjętą z góry tezę organu o stworzeniu sztucznych warunków;

5.niewłaściwą wykładnię praw i obowiązków wynikających z zawarcia umowy quad usum;

6.mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 8 KPA poprzez przerzucenie na stronę błędów popełnionych przez organ w innym postępowaniu;

7.mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 75 § 1 KPA poprzez nieuzasadnioną odmowę przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę w postaci raportów z kontroli wewnętrznej oraz pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad usum;

8.mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania zawartych w art. 7 i 77 KPA poprzez brak zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, którego ocena pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustalenie stanu faktycznego oraz wydaniem decyzji w oparciu o historyczne dane sprzed wydania decyzji, a nie z chwili wydania decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w treści uzasadnienia decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dotyczącego powiązania płatności ONW z pomocą na zalesianie. Żaden przepis nie warunkuje ani nie wyklucza udzielenia płatności ONW z pomocą na zalesianie. Organ wskazał, że wniosek o płatność ONW dotyczył 4,94 ha, podczas gdy limit wskazany w § 2 ust. 3 rozporządzenia wynosi 75 lub 300 ha. Trudno zatem uznać, że doszło do przekroczenia limitu określonego przepisami prawa. Organ powołując się na stworzenie sztucznych warunków, nie wyjaśnił jakie to sztuczne warunki stworzył skarżący w zakresie płatności ONW, skupiając się tylko i wyłączenie na stworzeniu sztucznych warunków w zakresie pomocy na zalesianie. Żadna inna spółka N. , ani też I. N. nie ubiegali się o przyznanie płatności ONW, a zatem wnioskodawca nie mógł przekroczyć żadnych limitów, zwłaszcza że sam organ potwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 7 rozporządzenia zalesieniowego.

Zasadność przyznania pomocy na zalesienie, jak również wykonanie zalesienia, była wielokrotnie kontrolowana i nie stwierdzono w tym zakresie żadnych uchybień i nieprawidłowości. Jeszcze w marcu 2017 roku w karcie kontrolnej weryfikacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności takowych nie stwierdzono. Jednakże organ odmówił przeprowadzenia dowodu z wyników kontroli wewnętrznej, czym naruszył art. 75 § 1 k.p.a. Analogiczne zasady odnoszą się do opinii wydanej przez Departament Baz Referencyjnych. Skoro organ odmawia przeprowadzenia dowodów, to nie może później w treści uzasadnienia decyzji przypisywać stronie brak inicjatywy dowodowej.

Spółka wskazała, że zgodnie z art. 14 ustawy ograniczono udzielenie pomocy bezpośredniej dla jednego rolnika do powierzchni do 27 ha, co spowodowało, że zaskarżoną decyzją organ odmówił przyznania pomocy, podczas, gdy Spółka zadeklarowała do wsparcia jedynie 20 ha. W ocenie skarżącej występując w wnioskiem o udzielenie pomocy na zalesienie 31 sierpnia 2010 roku nie przekroczyła limitu określonego w § 7 rozporządzenia. Takiego limitu nie mogła przekroczyć, z przyczyn oczywistych, gdyż był to pierwszy wniosek złożony przez ten podmiot. W momencie składania wniosku I. N. nie była wspólnikiem Spółki. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku płatności ONW za 20219 rok.

Spółka jawna, choć nie posiada osobowości prawnej, posiada podmiotowość prawną i może być podmiotem praw i obowiązków. Spółka uzyskała odrębny numer indentyfikacyjny producentów i jakiekolwiek wiązanie spółki z jej wspólnikami jest całkowicie nieuzasadnione, zwłaszcza, że przed złożeniem wniosku o udzielenie pomocy na zalesienie doszło do zmiany wspólników w spółce. Organ pominął także zupełnie ostatnie zmiany osobowe w spółce. Odniesienie się przez organ do zmian umowy spółki dokonanych przez wspólników jest całkowicie absurdalne. Wpis do rejestru przedsiębiorców dotyczący zmian w zakresie składu wspólników ma charakter deklaratoryjny. Konstytutywne, a więc wywołujące skutki prawne w tym zakresie jest dokonanie zmiany umowy spółki w formie zastrzeżonej. Kwestionowanie powyższego jest wyraźnym wykroczeniem przez organ poza granice przyznanych mu kompetencji. Zmiany zostały zarejestrowane przez sąd rejestrowy, a zatem w świetle art. 365 § 1 k.p.c. wiąże organy państwowe i organy administracji publicznej i organ nie może w tym zakresie czynić odmiennych ustaleń. Wywodzenie w tym zakresie jakiś powiązań kapitałowo - rodzinnych świadczy o całkowitej nieznajomości przez organ specyfiki spółek prawa handlowego i uregulowań w tym zakresie. Zdaniem skarżącej, spełnia ona kryteria określone w art. 6 ustawy dotyczące klasyfikacji rolnika.

Organ dokonuje także sprzecznych ustaleń, mianowicie stwierdza, że spółka N. 2, której współwłaścicielem są I. i P. N., była zarządzana przez tego samego rolnika tj. I. i P. małżonków N., choć wcześniej organ wskazuje, że to P. N. zajmował się całością gospodarstwa. Taka rozbieżność burzy całkowicie koncepcję powiązań przyjętą przez organ.

Ponadto, rozważania dotyczące I. i P. N. nie są uzupełnione o zmiany osobowe, które zaszły w spółce [...] Po ostatniej zmianie umowy spółki z 2 grudnia 2020 r., wspólnikami spółki [...] 2 są W. N. i J. N., a więc podmioty zupełnie odrębne od I. N. i P. N.. Okoliczność ta została całkowicie pominięta w materiale dowodowym. Zmiany osobowe w spółce zostały uwidocznione w Krajowym Rejestrze Sądowym w dniu 19 stycznia 2021 roku, a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ winien sprawdzić jaki jest aktualny stan osobowy w spółce i zastosować aktualny stan prawny, czyli stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a nie w dacie złożenia wniosku.

Spółka planowała wykonywać działalność opisaną w oświadczeniu z 30 stycznia 2017 (i częściowo ją wykonywała). Jak napisano w oświadczeniu podstawę działalności każdej ze spółek jest kapitał w postaci ziemi, na tym aktywie budowana jest wartość spółki i jej wiarygodność finansowa. Spółki planowały udział w projekcie deweloperskim i prowadzenie plantacji choinek, na co nie uzyskała zgody KOWR. Plany inwestycyjne z pewnością zostałyby zrealizowane, gdyby nie wszczęcie postępowań w sprawie unieważnienia decyzji zalesieniowych, co spowodowało, że spółki zostały postawione w stan silnej niepewności ekonomicznej.

Zdaniem skarżącej w sprawie zostało udowodnione, że zrealizowała cele wynikające z przyznanej pomocy i zamierzała prowadzić oprócz tego inną działalność, której podjęcie zostało uniemożliwione przez wszczęcie postępowań w sprawie unieważnienia decyzji zalesieniowych. W sytuacji konieczności zwrotu pobranych świadczeń i powstania stanu niepewności ekonomicznej, brak jest uzasadnienia do realizowania innych projektów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stan faktyczny sprawy, jako prawidłowo ustalony przez organy przyjęto za podstawę rozważań Sądu.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela ocenę Dyrektora, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do odmowy przyznania skarżącej płatności ONW. Z materiału tego wynika bowiem, że skarżąca spółka została utworzona, by stworzyć sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści w sposób niezgodny z celami prawa wspólnotowego. Spółka nie była podmiotem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą, nie posiadała autonomii w zakresie zarządzania oraz samodzielności ekonomicznej. Trafnie organ ustalił, że tworzenie sztucznych warunków polegało na podziale gruntów celem dostosowania ich wielkości do celów zwiększenia płatności przyznawanych w obszarze sektorowego prawodawstwa rolnego. Skutkiem stworzenia sztucznych warunków było nie tylko uniknięcie ograniczenia bezpośrednich, ale maksymalizacja płatności, o które ubiegały się pozostałe podmioty, obejmujące płatności na zalesianie. Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania, w przypadku pozostałych płatności, o które wnioskowała strona.

W kontekście postawionej tezy istotne jest powołanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny

z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią

i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)

nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549) bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Powyższe przepisy oznaczają, że organ je stosujący zobowiązany jest wykazać okoliczności, które potwierdzałyby: po pierwsze, uzyskanie szeroko rozumianych korzyści rolnych przez rolnika, po drugie, stworzenie przez niego (wespół z innymi podmiotami) sztucznych warunków do ich uzyskania i po trzecie, że uzyskanie tych korzyści jest sprzeczne z wspólną polityką rolną.

W celu interpretacji powyższych przepisów celowym jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Dokonano w nim wprawdzie wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia

z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8), jednakże z uwagi na podobne klauzule generalne, które zawarte zostały w treści powołanych na początku akapitu przepisów, tezy wyroku można przenieść i na grunt przedmiotowej sprawy. Trybunał wyjaśnił, że art. 4 ust. 8 [...] interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2017 r. II GSK 1462/17 podniósł, że do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest ocena wniosków złożonych przez pozostałych beneficjentów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Stanowisko, że przy ocenie sztucznego stworzenia warunków nie można ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również

w wyrokach z 14 listopada 2014 r. II GSK 2576/14 i II GSK 2579/14. Wskazał, że stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności to stworzenie takich warunków, które w określonym stanie faktycznym nie mają żądnego innego racjonalnego uzasadnienia poza uzyskaniem korzystniejszej sytuacji w zakresie płatności od tej, jaką miałby beneficjent, gdyby takich warunków nie stworzył.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu kilku podmiotów powiązanych, na które "przeniesiono" posiadanie gruntów należących do małżonków I. i P. N., w taki sposób, by uzyskać płatności większe aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności.

Organ prawidłowo ustalił, że w stanie faktycznym sprawy małżonkowie N. podjęli czynności prawne i faktyczne bezpośrednio nieobjęte zakazem prawnym. Jednak działania te zmierzały w istocie do osiągnięcia skutków zakazanych przez prawo – stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania wyższych płatności rolnych. Ustalono bowiem, że małżonkowi [...] (objęci ustawową wspólnością małżeńską), legitymujące się numerem w ewidencji producentów (ID 057358651 - nadanym I. N. za zgodą P. N.), w roku 2010 utworzyli 3 spółki jawne, tj.: [...] 1 [...] Spółka Jawna, [...] 2 [...] Spółka Jawna, [...] 3 [...], w związku z czym powstały cztery formalnie odrębne i niezależne podmioty. Małżonkowie byli jedynymi wspólnikami tych spółek. Siedziby wszystkich spółek znajdują się w miejscu zamieszkania I. i P. N.. Istotne przy tym jest, że spółki nie prowadziły i nie prowadzą jakiejkolwiek działalności poza otrzymywaniem płatności oraz transferowaniem ich do majątku małżeństwa I. i P. N.. W konsekwencji organ prawidłowo ocenił, że umowy powołujące te spółki do życia były umowami pozornymi, mającymi na celu otrzymanie od Agencji płatności ponad limit na jednego rolnika. Spółki te były w istocie podmiotami fikcyjnymi, o czym świadczy brak prowadzenia przez nie jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Faktycznie nie doszło do podziału gospodarstwa małżonków N.. Spółki w rzeczywistości nie objęły w posiadanie wydzielonych im działek i nie stały się odrębnymi producentami rolnymi. Wprawdzie formalnie uzyskały numer i wpis do ewidencji producentów rolnych, okoliczność ta jednak nie potwierdza, że były samodzielnymi rolnikami prowadzącymi własne, odrębne gospodarstwa. Uzyskanie wpisu do ewidencji producentów nie jest równoznaczne z uzyskaniem jakichkolwiek uprawnień do otrzymania płatności, gdyż to, czy podmiot jest uprawniony do uzyskania płatności rozstrzygane jest dodatkowo na gruncie danych przepisów dotyczących przyznawania poszczególnych płatności. Rolnik nie dlatego jest producentem rolnym, że został wpisany do rejestru, lecz dlatego, że spełnia warunki określone w szczegółowych przepisach prawa materialnego. Zatem podjęte działania ograniczały się faktycznie do działań mających na celu osiągnięcie i maksymalizacje zysku pochodzącego z wnioskowanych płatności.

W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, że utworzone przez małżeństwo podmioty [...] uznać za jednego rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1307/2013. Jednocześnie oznacza to, że gospodarstwo rolne skarżącej nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane przez stronę grunty rolne stanowią część składową gospodarstwa spółek utworzonych przez skarżącą. Ustalenia organu w powyższym zakresie zostały potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1480/18 oddalającego skargę spółki [...] 2 na decyzję Prezesa Agencji z 22 czerwca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie, a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Ke 335/21 oddalającego skargę spółki [...] 2 na decyzję Dyrektora z 16 kwietnia 2021 r. w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie.

W tym miejscu przypomnieć [...], że zgodnie art. 4 Rozporządzenia Nr 1307/2013 (do którego odsyła § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW):

a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą;

b) "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego.

Mając na uwadze prawnie uregulowane definicje, w pierwszym rzędzie rozważnie zatem wymaga czy istotnie pomiędzy I. N. i spółkami [...] 1 [...], [...] 2 [...] i [...] 3 [...] wystąpiły takie powiązania, które pozwalają na uznanie, że w istocie jest to jeden rolnik w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, w związku z art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1307/2013.

Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że odrywają one pojęcie "rolnika" i "gospodarstwa" od przyjętej formy organizacyjnej oraz stosunków własnościowych. Istotne są czynniki funkcjonalne, tj. pozostawanie pod zarządem jednego rolnika. W przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Nr 1307/2013.

Wpływu na treść rozstrzygnięcia nie ma kwestia podnoszonych przez skarżącą zmian własnościowych w spółce polegających na zastąpieniu I. N. w spółce [...] 1 i [...] 3 przez W. N., w spółce [...] 2 przez B. N. jeszcze w 2010 r. tj. przed złożeniem wniosku o płatności bezpośrednie. Zmiany te w rzeczywistości nie miały bowiem wpływu na trwanie powiązań kapitałowo-osobowych pomiędzy spółkami a małżonkami [...].

Istotne przy tym też jest, że omówione przez organ szczegółowo w treści uzasadnienia decyzji zmiany własnościowe w spółkach, zostały zgłoszone do KRS dopiero po 7 latach – 10 marca 2017 r. (oraz później), w okresie prowadzenia przez organ czynności wyjaśniających w związku z wnioskami I. N. oraz spółek o przyznanie płatności na zalesianie.

Dokonane przez organ ustalenia wskazują, że faktycznie sprawami spółek zajmowali się P. i I. N.. P. I. [...] reprezentowała spółki jeszcze w 2016 r. przed organami Agencji oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. Wnioski o przyznanie pomocy na zalesianie w imieniu spółek były z kolei składane przez P. N.. O. P. [...] w spółkach pełni rolę prokurenta, a jako wspólnicy zostali wpisani W. i J. N. - osoby w podeszłym wieku.

Na zajęte w sprawie stanowisko organu nie może wpłynąć eksponowana w skardze okoliczność wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zmian w zakresie składu wspólników spółek. Przesądzające i istotne z punktu widzenia kontrolowanej sprawy były bowiem ustalenia faktycznych relacji pomiędzy małżonkami [...], a utworzonymi przez nich spółkami, wyrażające się m.in. w opisanym powyżej osobistym zaangażowaniu I. N. w sprawy spółek.

[...] podzielić argumentację organu, że w przypadku spółek jawnych, których wspólnikami są te same osoby, a które nadto zgłaszają wnioski o płatność jako osoby fizyczne, brak jest podstaw do uznania, że nie są one zarządzane przez jednego rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. [...] przy tym powołać treść art. 38 § 1 k.s.h, zgodnie z którym nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Niedopuszczalne jest więc zawarcie umowy między wspólnikami powierzające prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników. Nie jest ważne jednostronne oświadczenie wspólnika zrzekające się prawa kontroli. Prowadzenie spraw spółki [...] generalnie do wspólników. Nie jest możliwe całkowite przekazanie prawa prowadzenia spraw spółki "zarządowi",

w którego skład wchodzą tylko osoby trzecie. Przyjąć więc [...], że co najmniej jeden wspólnik musi brać udział w procesie podejmowania decyzji (por. A. Kidyba Komentarz aktualizowany do art.38 Kodeksu spółek handlowych w Wydawnictwie LEX). Z tych też względów prawidłowo przyjęto, że w istniejącym stanie faktycznym spółki jawne były zarządzane przez tego samego rolnika, tj. I. i P. małżonków N..

Powyższe okoliczności w całokształcie świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania wyższych płatności. Działania małżonków miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Skarżąca wraz z mężem wykreowali sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Stworzenie kilku gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna generowała uzyskanie wyższych dopłat niż za jedno całe gospodarstwo małżonków N., jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości. Innymi słowy, z uwagi na stosowanie zasad modulacji określonych w § 3 ust. 4 i § 4 rozporządzenia ONW, w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności przez skarżącą jako osobę fizyczną obejmującego grunty jej gospodarstwa oraz spółki jawnej [...] 2 otrzymane płatności ONW zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdy wnioski takie zostały złożone odrębnie przez każdy z ww. podmiotów. Oznacza to, że celem podziału gospodarstwa małżonków i utworzenia spółek było wyłącznie uzyskanie korzyści ekonomicznych przez małżonków N.. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że spółki zostały utworzone w czasie, kiedy nie mogły jeszcze wnosić o przyznanie tych płatności. Jak wyżej bowiem wskazano spółki od momentu powstania nie prowadzą żadnej działalności, jedynie wnioskują o rożnego rodzaju środki pomocowe. Stworzenie odrębnych gospodarstw rolnych [...] więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we wspólną politykę rolną. Tym bardziej, że skarżąca nie wykazała przyczyn, dla których prowadzona była działalność rolnicza w formie czterech odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że spółki pozbawione były samodzielności ekonomicznej i organizacyjnej, przez co nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, ani że jej działania były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych.

Tego rodzaju system składania wniosków o płatność jest sprzeczny z celami wsparcia unijnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U.UE.L.2013.347.487), wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Cel, jakim jest wspieranie konkurencyjności [...] rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy, konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić [...] do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2017 r., II GSK 1518/15, z 29 kwietnia 2021 r., II GSK 1772/18). Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest oczywiste, że wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach. Wprost do takich celów odwołano się również w pkt 13 preambuły do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608), gdzie wskazano, że więksi beneficjenci, korzystający z efektu skali nie wymagają jednolitego wsparcia na tym samym poziomie, aby skutecznie osiągnąć cel polegający na wsparciu dochodu.

Tym samym, uzyskanie korzyści przez skarżącą było sprzeczne z wspólną polityką rolną. Gospodarstwo małżonków zostało podzielone pomiędzy osobę fizyczną - I. N. i 3 spółki jawne wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności zalesieniowej (co podnosi w skardze strona), lecz również pomocy z innych tytułów (płatność ONW). Mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy. Nie budzi przy tym wątpliwości okoliczność, że skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania maksymalizacji płatności, to skutkiem tego nie może być jedynie umniejszenie płatności lecz odmowa ich przyznania.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Z tych wszystkich przedstawionych względów zarzuty i argumentacja przedstawiona na ich poparcie ww. zakresie nie mogła zostać uwzględniona i odnieść pozytywnego dla strony skarżącej rezultatu.

W konsekwencji odmowa przyznania skarżącej płatności ONW jest uzasadniona z uwagi na stworzenie sztucznych warunków gospodarowania.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ dokonał także prawidłowej wykładni zawartej umowy quad usum. Umowa, jak słusznie zwrócił uwagę organ, nie znosiła współwłasności, czyli małżonkowie N. nadal pozostawali współwłaścicielami działki ewidencyjnej w niej wskazanej. Umowa tego typu określa, że strony mogą na wyłączność korzystać z poszczególnych części działki i w każdej chwili mogą zmienić jej zapisy lub rozwiązać.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania w sprawie całości materiału dowodowego, którego ocena pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego oraz wydaniem decyzji w oparciu o dane z chwili złożenia wniosku, a nie z decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu [...] wyjaśnić, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei stosownie do art. 27 ust. 2 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z treści wymienionych regulacji wynika, że modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Powyższe przepisy ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach, m.in. w art. 77 k.p.a. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu płatności ONW obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Jednak z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy), organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności.

Wbrew zarzutom skargi, co wykazano wyżej, organy wyczerpująco rozpoznały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji. Przedstawiciel skarżącej P. N. ograniczył się natomiast do złożenia ogólnikowych wyjaśnień, którymi w żaden sposób nie wskazał na konkretne, logiczne i spójne fakty, które potwierdziłyby, że spółki, w tym skarżąca, samodzielnie prowadziły działalność rolniczą we własnych gospodarstwach rolnych. Nie przedstawił wniosków dowodowych wskazujących na to, że nie doszło do stworzenia sztucznych warunków. W szczególności cel ten nie mógł być osiągnięty przez forsowanie własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oderwaniu od wymowy, kontekstu i wzajemnych relacji dowodów i okoliczności, które legły u podstaw dokonania niewątpliwych, istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń.

Powyższego nie zmienia okoliczność, że organ nie przeprowadził wnioskowanego przez stronę dowodu z raportów z kontroli wewnętrznej oraz pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad usum. Organ wyjaśnił bowiem, że raporty takie nie znajdują się w aktach sprawy. Dodał, że treść raportów może stanowić jedynie o zachowanych procedurach. Z akt sprawy wynika, że wskazane przez skarżącą raporty to karty weryfikacji stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności z 23 marca 2017 r. Z kolei ustalenia, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dokonano w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z 13 lipca 2011 r. w sprawie przyznania spółkom pomocy na zalesianie. Postępowanie to została wszczęte w styczniu 2018 r. Raporty z marca 2017 r., na które powołuje się skarżąca zostały więc sporządzone na zupełnie innym etapie postępowania weryfikacji wniosku o płatność. Nawet jeżeli karty te stwierdzały brak istnienia w sprawie sztucznych warunków, co sugeruje skarżąca, to nie oznacza, że ich istnienie nie mogło zostać ustalone w toku postępowania dowodowego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wyżej wskazano, na potwierdzenie swojej tezy organ zebrał obszerny materiał dowodowy, którego ocenę, jako spełniającą warunki z art. 80 k.p.a. Sąd zaakceptował.

Dodatkowo podniesienia wymaga, że dokonanie przez organ wyczerpującej, kompleksowej oceny dowodów nie jest równoznaczne z koniecznością uprzedniego przeprowadzenia wszystkich dowodów, wnioskowanych przez stronę. Organ bowiem w pierwszej kolejności jest obowiązany rozważyć, czy dany dowód będzie przydatny do rozstrzygnięcia prowadzonej sprawy, czy jego dopuszczenie przysłuży się do wyjaśnienia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ubocznie zauważenia wymaga, że sformułowany przez stronę wniosek dowodowy nie zawiera żadnej tezy dowodowej.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. jest nieuzasadniony.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi organ odniósł się do pisma Departamentu Baz Referencyjnych w sprawie wpisu do ewidencji spółek jawnych przy dokonanym podziale quad usum wskazując, że pismo to nie znajduje zastosowania w sprawie. Skarżąca przy tym nie zauważyła, że w piśmie tym podano m.in., że w sytuacji gdy przedmiotowa umowa została zawarta w ten sposób, że stronami jej są spółki oraz ich wspólnicy, [...] mieć istotne uwagi co do oceny przedmiotowej czynności, z punktu widzenia stworzenia sztucznych warunków. Powyższe winno być jednak badane na etapie postępowania o przyznanie płatności.

Wskazać nadto [...], że art. 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie proces decyzyjny organu spełnia powyższe wymagania. Na potwierdzenie tezy, że małżonkowie N. stworzyli sztuczne warunki w celu otrzymania wyższych płatności m.in. poprzez utworzenie skarżącej spółki organy obu instancji przedstawiły w uzasadnieniach swoich decyzji szereg ustaleń oraz argumentów. Wskazały na konkretne środki i źródła dowodowe oraz kryteria, jakimi się kierowały dokonując oceny dowodów.

Wobec powyższego nie zasługują na uwzględnienie zawarte w treści skargi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Nieuzasadniony ponadto jest zarzut, że decyzja powinna zostać wydana w oparciu o dane z chwili jej wydania, a nie dane sprzed jej wydania. Organ był bowiem zobowiązany rozważyć całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wszystkie poczynione ustalenia. Z orzecznictwa TSUE wynika, że aby można było mówić o sztucznych warunkach, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Sąd stwierdził, że organ wykazał, że w sprawie występują zarówno elementy obiektywny jak i subiektywny, co stanowi podstawę do uznania, że doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania wsparcia. Element obiektywny polega na utworzeniu przez małżonków N. kilku spółek jawnych oraz kilku gospodarstw wnioskujących o płatności unijne, co doprowadziło do sztucznego wykreowania wielu podmiotów, będących w istocie rzeczy zarządzane przez jednego rolnika, prowadzącym jedno, wieloczłonowe gospodarstwo rolne. Z kolei przeprowadzona analiza więzi rodzinnych, powiązań majątkowych, tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządców, chronologia składania wniosków, powierzchnia deklarowana do płatności, wspólny adres zamieszkania oraz siedziba, brak efektywności gospodarczej założonych spółek oraz brak dochodów, wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.