Postanowienie WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 871/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez gminę -postanawia- umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia 10 maja 2011 r. Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w/z z art. 3 ust. 1, art. 5c pkt 3, art. 6 ust. 1 i art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 ze zm.) ustaliła opłatę za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 czerwca 2011 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty Wojewoda [...] stwierdził nieważność § 4 ust. 2 powyższej uchwały stanowiący, że miesięcznej opłaty w wysokości 70 zł. za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (z wyjątkiem nauki religii) nie wnosi się, gdy absencja dziecka trwa cały miesiąc kalendarzowy".

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, rodzice lub opiekunowie są zobowiązani do ponoszenia opłaty za świadczenia, z których korzystają ich dzieci. Brak jest zatem podstaw prawnych do decydowania przez Radę Gminy, że tylko nieobecność dziecka

w przedszkolu trwająca cały miesiąc kalendarzowy uprawnia do zwrotu opłaty. Zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, opłaty powinny być pobierane za zajęcia na które dziecko faktycznie uczęszczało, bez względu na ogólny czas absencji (takie stanowisko odzwierciedlają wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. II SA/Go 575/10 i WSA we Wrocławiu z dnia 7 maja 2008 r. II SA/Wr 149/08).

Uchwała Rady Gminy [...] z dnia 10 maja 2011 r. z uwagi na upływ

30-dniowego terminu do stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę [...], została jednocześnie przez niego zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności.

W jej uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż § 2 uchwały określa, iż za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego (z wyjątkiem nauki religii) ustala się opłatę miesięczną w wysokości

70 zł. Jej ustalenie przez Radę Gminy jest niezgodne z prawem, bowiem taki zapis obliguje rodziców lub opiekunów prawnych do uiszczania stałej opłaty miesięcznej bez możliwości wyboru z jakich usług i w jakim zakresie czasowym mają zamiar korzystać. Zdaniem Wojewody większość wyszczególnionych w § 3 uchwały zajęć dydaktycznych nie spełnia kryteriów świadczeń rozszerzonych. Dotyczy to zajęć rozwijających zainteresowania i uzdolnienia artystyczne u dzieci, gier i zabaw tematycznych wspomagających rozwój społeczno – emocjonalny dziecka oraz zajęć i gier ruchowych wspomagających rozwój dziecka, które wchodzą w skład podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a zostały potraktowane jako świadczenia dodatkowe i odpłatne. Przepisy ustawy o systemie oświaty w art. 13a ust. 1 obligują też przedszkola do prowadzenia zajęć rozwijających sprawność fizyczną dzieci przez zapewnienie udziału w zajęciach ruchowych, grach i zabawach, a zatem za te zajęcia również nie mogą być pobierane opłaty jako wykraczające poza podstawę programową.

W ocenie skarżącego poza delegację zawartą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty uprawniającą do określenia opłat jedynie za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym podstawę programową wykracza też § 6 przedmiotowej uchwały dot. ustalania opłat za żywienie dziecka w przedszkolu. Wspomniana ustawa w art. 14 ust. 6 określa, że do ustalania opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych stosuje się odpowiednio art. 67a tej ustawy; stanowi on, iż warunki korzystania ze stołówki przedszkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] reprezentowana przez jej Przewodniczącego wniosła u umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania

w przedmiocie stwierdzenia nieważności jej uchwały z dnia 10 maja 2011 r. wskazując, że Rada Gminy [...] uchwałą z dnia 30 sierpnia 2011 r. Nr [...] uchyliła zaskarżoną uchwałę /prawidłowy nr tej uchwały ustalony na podstawie akt administracyjnych to [...]/.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określają między innymi przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzając się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany jednak zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a.

Bezspornym jest, że w dniu 10 maja 2011 roku Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...]. Z postanowień jej § 10 wynika, że "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2011 r." Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 czerwca 2011 roku Wojewoda [...] stwierdził nieważność jej § 4 ust. 2. W dniu 9 sierpnia 2011 roku Wojewoda [...] zaskarżył do WSA tę samą uchwałę nr [...] z dnia 10 maja 2011 r. Rady Gminy [...] na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Rada Gminy [...] w dniu 30 sierpnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], a jej § 7 stanowi, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 maja 2011 roku w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], a w jej § 8 przyjęto, że uchwała wchodzi w życie (...) z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2011 r.

W związku z faktem, że zaskarżona uchwała, była już wcześniej przedmiotem kontroli przez organ nadzoru, a kontrola zakończona została wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały w części, to rozważenia wymagało czy dopuszczalna jest skarga w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza przepisów ustawy prowadzi w ocenie Sądu do konkluzji, że skarga taka jest dopuszczalna. Środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest między innymi uprawnienie tego organu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy. Skoro zatem wydanym w ustawowym terminie, rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność jedynie części kontrolowanej uchwały, to brak jest ustawowych przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć tę samą uchwałę do Sądu. Z przepisów art. 93 ust. 1 u.s.g. wynika, że organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy, jednakże w tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W konsekwencji zdaniem Sądu wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy jest dopuszczalne zarówno wówczas gdy organ nadzoru nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia organu gminy, jak i w sytuacji gdy rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2007 r. I OSK 273/07). Zatem, nie znajduje uzasadnienia wykładnia przepisu art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z której wynika, iż w przypadku kiedy organ nadzoru stwierdził we własnym zakresie nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy nie może zaskarżyć tej uchwały do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu wydanie przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego kończącego postępowanie nadzorcze, nie odbiera organowi nadzorczemu możliwości skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zarówno interpretacja przepisu art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy oraz istota i funkcja organów nadzoru, a to stanie na straży praworządności zaprzecza takiemu rozumieniu cytowanych wyżej przepisów. Nałożone na organ nadzoru zobowiązanie do kontroli całej uchwały nie oznacza, że rozstrzygniecie organu nadzoru ma charakter definitywny i ostateczny.

Nie budzi wątpliwości, że do aktów nadzoru wydawanych w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ma odpowiednie zastosowanie przepis art. 110 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., statuujący związanie organu wcześniej wyrażonym przez siebie stanowiskiem procesowym. Skutki związania wynikające z art. 110 k.p.a. oznaczają zamknięcie wojewodzie drogi do cofnięcia podjętego i doręczonego gminie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w całości lub części. Chodzi tu więc o okoliczność polegającą na niedopuszczalności jakiejkolwiek zmiany wcześniejszego aktu kończącego postępowanie nadzorcze. "Przepis art. 110 k.p.a. reguluje niedopuszczalność zmiany rozstrzygnięcia nadzorczego, przez organ, który wydał decyzję po jej doręczeniu lub ogłoszeniu" (patrz: wyrok NSA z dnia 7.12.2010 r. II OSK 198/10). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreśla się, że dorozumianym elementem wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pozostawanie uchwały organów gminy w obrocie prawnym oraz trwające stale przekonanie organu nadzoru o jej sprzeczności z prawem (patrz: uchwała NSA z 8 listopada 1999 r. OPS 5/99). Zdaniem Sądu gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność całej uchwały a następnie wniósłby do sądu skargę na tą samą uchwałę należałoby uznać, że skarga byłaby niedopuszczalna z braku przedmiotu zaskarżenia, który wcześniej rozstrzygnięciem nadzorczym został pozbawiony bytu prawnego.

W związku z uchyleniem przez Radę Gminy [...] uchwały objętej skargą jeszcze przed jej rozpoznaniem, rozważyć należy również kwestię bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w świetle przepisów art. 161 § 1 p.p.s.a.

Zarówno uchwała z dnia 10 maja 2011 roku objęta skargą jak i uchwała z dnia 30 sierpnia 2011 r., którą uchylono pierwszą z nich obowiązywała od dnia 1 września 2011 roku. "Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydanie przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" – stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/9.

A contrario, skoro zaskarżona uchwała obowiązywała od dnia 1 września 2011 r. a uchwała ją zmieniająca obowiązywała również od dnia 1 września 2011 roku zasadnym jest przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego i jego umorzenie.

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd umorzył postępowanie.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego s. WSA Roberta Sawuły do postanowienia z 6.12.2011 r. II SA/Rz 871/11

Postanowieniem z 6.12.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie rozpoznając skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z 10.05.2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez gminę działając na podstawie art. 161 § 3 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa) umorzył postępowanie. Do postanowienia tego, na zasadzie art. 137 § 2 w zw. z art. 166 Ppsa, zgłosiłem przy podpisywaniu sentencji zdanie odrębne.

W ocenie Sądu zasadne było umorzenie postępowania sądowego, a to z powodu tego, iż Rada Gminy [...] już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru, uchyliła inkryminowaną uchwałę. Nadto w uzasadnieniu postanowienia, odwołując się do stanowisk prezentowanych w judykaturze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.06.2007 r. I OSK 273/07) orzekający Sąd wywiódł, że dopuszczalne jest wniesienia skargi przez organ nadzoru zarówno wówczas, gdy organ ten nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego we własnym zakresie, jak i w sytuacji, gdy takie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uprzednio wydane. Dokonując interpretacji art. 91 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm., zwana dalej Usg) WSA w Rzeszowie przyjął, iż Wojewoda [...] stwierdzając nieważność inkryminowanej uchwały w części w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 Usg, jest także legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, wyrażając w uzasadnieniu pogląd, iż nałożone na organ nadzoru zobowiązanie do kontroli całej uchwały nie oznacza, że rozstrzygnięcie organu nadzoru ma charakter definitywny i ostateczny. Tylko brak przedmiotu zaskarżenia po uprzednim wyeliminowaniu z takiego obrotu uchwały rady gminy czyniłby skargę organu nadzoru niedopuszczalną. W dalszej kolejności Sąd uznał, iż wobec tego, że Rada Gminy [...] uchyliła uchwałą Nr [...] z 30.08.2011 r. zakwestionowaną uchwałę zanim Sąd rozpoznał skargę organu nadzoru na nią, postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne, a w konsekwencji umorzył je.

Postanowienia, jak i jego uzasadnienia nie podzielam z następujących przyczyn:

Przedmiotem skargi organu nadzoru była uchwała rady gminy, co do której uprzednio organ ten wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Niesporne jest, iż Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z 14.06.2011 r. stwierdził nieważność § 4 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z 10.05.2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...]. Rozstrzygnięcie to wydano m. in. na podstawie art. 91 ust. 1 Usg. Cyt. przepis stanowi, że "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Następnie Wojewoda [...] wniósł skargę do tut. Sądu na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z 10.05.2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], w konsekwencji czego zapadło postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego.

W moim przekonaniu skarga Wojewody [...] jako niedopuszczalna z innych przyczyn powinna zostać odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.

Prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej wymaga rekapitulacji tych przepisów rozdziału X Usg "Nadzór nad działalnością gminną", które w mojej ocenie mają istotne znaczenie. Przepisy te w cyt. ustawie stanowią m.in., że:

"Art. 85. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Art. 91. 1. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie.

2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały lub zarządzenia o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

3. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

5. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Art. 92a. W przypadku złożenia przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd administracyjny wyznacza rozprawę nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia skargi do sądu.

Art. 93. 1. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Węzłowym zagadnieniem jawi się rozważenie wzajemnego stosunku treści art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Usg w aspekcie ujawnienia przez organ nadzoru swego stanowiska odnośnie do legalności kontrolowanego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy, czy w sytuacji, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym organ nadzoru wyrzeka o nieważności części kontrolowanej uchwały rady gminy, pozbawia go możliwości zaskarżenia uchwały w dalszej części do sądu administracyjnego? W ocenie Sądu zajętym w postanowieniu II SA/Rz 871/11 i jego uzasadnieniu odpowiedź na tak postawione pytanie jest przecząca, nie podzielam tego stanowiska.

Odwołanie się w tym zakresie do argumentacji zaczerpniętej z wykładni gramatycznej normy art. 93 ust. 1 Usg nie wydaje się trafne. Wyeksponować należy, iż z mocy art. 165 ust. 2 ustawy z 2.04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej", art. 171 ust. 1 Konstytucji RP stanowi zaś, że "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Podkreślenie to wynika z faktu, iż wykładnia wszelkich norm, w tym i norm Usg winna uwzględniać normy ustrojowe zawarte w Konstytucji RP oraz prowadzić do ustalenia wykładni ich treści w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Niesporne jest, że w świetle art. 91 ust. 1 Usg obowiązkiem organu nadzoru jest orzeczenie o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, w całości lub w części (podkr. autora uzasadnienia zdania odrębnego) o ile organ nadzoru dojdzie do przekonania, że w takim zakresie zachodzi stan sprzeczności z prawem przedmiotu nadzoru. O ile organ nadzoru dojdzie do przekonania, że zachodzi tzw. nieistotne naruszenie prawa ogranicza się do wskazania owego naruszenia, nie wyrzekając o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia. W obu tych przypadkach art. 91 ust. 5 Usg nakazuje stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z 14.06.1960 r., Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1078 ze zm. zwana dalej k.p.a.). W myśl art. 110 k.p.a. "Organ, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Powstaje problem, czy przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego, a jeśli tak, to w jakim zakresie (jak odpowiednio?).

W moim przekonaniu art. 110 k.p.a. ma wobec treści art. 91 ust. 5 Usg odpowiednie zastosowanie w przypadku, gdy organ nadzoru podejmie we własnym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze i np. stwierdzi nieważność kontrolowanej przez siebie uchwały w części. Rozstrzygnięcie nadzorcze z mocy art. 91 ust. 3 Usg winno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Stwierdzając więc nieważność uchwały w części organ nadzoru jest ustawowo zobowiązany do wskazania z jakich względów tylko tę część poddanej kontroli uchwały uważa za sprzeczną z prawem, to zaś prowadzi do wniosku, że pozostała część uchwały prawa nie narusza w ocenie organu nadzoru. W literaturze wskazuje się, że zasada związania doręczoną decyzją oznacza związanie wszystkimi składnikami swojej decyzji, w tym także uzasadnieniem (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 28.06.1982 r. I SA 47/82, "Państwo i Prawo" 1985, Nr 1, s. 147 i n.). Przyjęcie wąskiego rozumienia odpowiedniego stosowania art. 110 k.p.a. wobec rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wydaje się zasadne. Gdyby opowiedzieć się za poglądem prezentowanym w postanowieniu II SA/Rz 871/11 i jego uzasadnieniu, w istocie przyjąć należałoby, że organ nadzoru nie jest związany własną i władczą, autorytatywną wypowiedzią w zakresie legalności kontrolowanej uchwały (rozstrzygnięciem nadzorczym), skoro dopuszczalna byłaby następnie jego skarga do sądu administracyjnego, mająca za przedmiot np. tę część uchwały, która uprzednio została przez organ nadzoru uznana za legalną. Innymi słowy, w moim przekonaniu, organ nadzoru, który w trybie art. 91 ust. 1 Usg wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność części uchwały rady gminy, wiąże się nim w ten sposób, że skoro wyrzekł "we własnym zakresie" w kwestii legalności przedmiotu nadzoru, nie ma możliwości skorzystania ze skargi, o jakiej mowa w art. 93 ust. 1 Usg. W innym przypadku oznaczałoby to, że uruchamiając tryb sądowej kontroli legalności wobec uchwały, co do której legalności już organ nadzoru się wypowiedział, dochodziłoby do obejścia nakazu związania z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 Usg. Dopuszczalna byłaby więc praktyka, gdy organ nadzoru niejako "na raty" najpierw usuwa we własnym zakresie część uchwały, aby później wywodzić w skardze do sądu administracyjnego, że wadliwością dotknięta jest także inna część (pozostała część uchwały) uchwały i domagać się jej usunięcia z obrotu przez sąd. Podkreślenia wymaga, jak sądzę, że uprawnienia do kontroli legalności aktów podejmowanych przez organy gminy, jakie posiadają organy nadzoru nad nimi, są równoważne uprawnieniom sądu administracyjnego (uprawnienie do stwierdzenia nieważności). Dodatkowo aprobata dla takiego stanowiska oznacza, że zgodzić należałoby się, czego w postanowieniu II SA/Rz 871/11 nie zauważono i nie rozważano, iż najpierw sąd administracyjny rozpatrywałby sprawę ze skargi organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność w części kontrolowanej uchwały rady gminy (art. 92a Usg), a kolejce do rozpoznawania oczekiwałaby sprawa ze skargi organu nadzoru na dalszą część uchwały rady gminy. Nie podzielam poglądu jakoby rozstrzygnięcie nadzorcze nie miało mieć charakteru "definitywnego i ostatecznego". Konstytucyjna zasada ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, nie może ustępować pierwszeństwa woli organu nadzoru, który najpierw wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, a później zweryfikował własny pogląd co do zakresu wadliwości kontrolowanej uchwały rady gminy, zmierzając do uruchomienia sądowej kontroli dalszej części tej uchwały. Organ ten nie jest całkowicie pozbawiony możliwości naprawienia swojej omyłki, przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, skoro może, chcąc dążyć do usunięcia z obrotu prawnego wadliwej części uchwały, skierować wystąpienie do prokuratora, aby ten jako organ strzegący praworządności skorzystał z prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie sądzę, aby przyjęcie poglądu o dopuszczalności skargi dla organu nadzoru, który uprzednio z własnej woli konstruując rozstrzygnięcie nadzorcze wzruszające wyłącznie część kontrolowanej uchwały, było trafnym w aspekcie związania doręczonym organowi samorządowemu aktem nadzoru. Pogląd taki oznaczałby akceptację dla braku znaczenia wagi wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, byłby także akceptacją dla braku zaufania w zakresie wydawania przez organ administracji publicznej władczych aktów o charakterze publicznoprawnym.

Na marginesie stwierdzam, iż nie zauważyłem, aby w uzasadnieniu wyroku z 7.12.2010 r. II OSK 198/10 NSA wypowiedział tezę, która została w uzasadnieniu postanowienia II SA/Rz 871/11 przytoczona. W sprawie II OSK 198/10 NSA wypowiadał się o regule z art. 110 k.p.a., ale wyłącznie w odniesieniu do decyzji administracyjnej. Co się tyczy przywołania w postanowieniu II SA/Rz 871/11 wyroku NSA z 26.06.2007 r. I OSK 273/07, to w mojej ocenie nie przywołano w pełni tezy cyt. wyroku. W wyroku tym stwierdzono, że "Wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 Usg jest dopuszczalne zarówno wówczas, gdy organ nie zdążył wydać rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały (zarządzenia) organu gminy, jak i w sytuacji, gdy jego rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone przez sąd, ponieważ w obu tych przypadkach mamy do czynienia z upływem terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 Usg, co oznacza, że doszło do spełnienia jedynej przesłanki warunkującej możliwość skorzystania przez organ nadzoru z prawa zaskarżenia uchwały (zarządzenia) organu gminy do sądu administracyjnego. W rezultacie nie do przyjęcia jest wykładnia art. 93 ust. 1 Usg mówiąca, iż w przypadku kiedy organ nadzoru stwierdził "we własnym zakresie" nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie może zaskarżyć tej uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego" (LEX nr 341265). Przytoczenie tylko drugiego zdania istotnie wspierałoby stanowisko orzekającego Sądu. Gdy uwzględni się stan faktyczny sprawy, na tle której zapadł przywoływany wyrok i zdanie pierwsze przeze mnie zacytowane z powyższego wyroku, taki pogląd jest już nieuprawniony.

Z tych względów zgłoszenie zdania odrębnego było zasadne.