Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 374/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust.3 art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. W. – K. i B. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], nr [...].


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...], na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta P., sprawującego funkcję Starosty, z dnia [...], Nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 25, oznaczonej nr działki [...] w części uprzednio oznaczonej nr działki [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z dnia [...], znak: [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. – Urząd Spraw Wewnętrznych z przeznaczeniem pod budowę ronda komunikacyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. sprawującego funkcję Starosty z dnia [...], Nr [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2005 r. M. W. wystąpił do Prezydenta Miasta P. sprawującego funkcję Starosty [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. A 25, oznaczonej numerem działki [...] w części uprzednio oznaczonej numerem działki [...].

Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. – Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...], Nr [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.), wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. przy ul. A 25, oznaczoną numerem działki [...] o powierzchni 0,0328 ha, stanowiącą własność M. W.

Dalej organ wskazał, iż po zestawieniu mapy zaewidencjonowanej za numerem [...] z mapą aktualnej ewidencji gruntów P. stwierdzono, że działka aktualnie oznaczona numerem [...] składa się z działki poprzednio oznaczonej nr [...] wywłaszczonej od M. W. i części działki nr [...] wykupionej od małżonków S. Stosownie do decyzji Nr [...] z dnia [...] o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, opisana nieruchomość przewidziana została pod budowę I – go etapu ronda komunikacyjnego. Organ wskazał nadto, iż z załącznika graficznego do powyższej decyzji wynika, iż lokalizacja inwestycji obejmowała teren oznaczony literami od A do P, w skład którego wchodziła cała nabyta nieruchomość. Organ odwoławczy zauważył również, iż podstawą do podjęcia decyzji o lokalizacji szczegółowej był plan ogólny zagospodarowania przestrzennego P. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...].

Następie organ odwoławczy podał, iż z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że w chwili nabywania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa mocą decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, przy zbiegu ulic B i A w P. istniała stacja CPN, która została przeniesiona w kierunku południowym od jej poprzedniej lokalizacji. W ocenie organu pierwszej instancji stacja ta została wybudowana zgodnie z planem budowy I – go etapu ronda komunikacyjnego. Znajduje to potwierdzenie po zestawieniu mapy nr [...] z załącznikiem graficznym do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w P. Nr [...] z dnia [...] o lokalizacji szczegółowej I – go etapu ronda komunikacyjnego. W powyższym zakresie organ podkreślił, iż zlikwidowano stary budynek obsługi stacji CPN i postawiono dwa kontenery przenośne typu "Budopol – Gostynin" na nowym terenie, na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w P. – Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na warunkach tymczasowych na ustawienie tychże kontenerów Centrali Produktów Naftowych w Ł., na okres 5 lat. Po czym, na mocy decyzji Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta w P. Nr [...], z dnia [...], zmieniono termin użytkowania przedmiotowych kontenerów przenośnych przez Centralę Produktów Naftowych Okręgowej Dyrekcję w Ł., do dnia 31 grudnia 1997 r..

Dalej organy administracji ustaliły, iż decyzją wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Nr [...] z dnia [...] przekazano w odpłatne użytkowanie, na czas nieokreślony [...] Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" w Ł. niezabudowaną część nieruchomości państwowej, położonej w P. przy zbiegu ulic B i A, oznaczonej numerami działek: [...],[...],[...]. W decyzji tej zobowiązano [...]Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi "CPN" do zagospodarowania przekazanego terenu zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania oraz do utrzymania czystości na tym terenie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...] L.dz. [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury nieruchomość położona przy zbiegu ulic B i A przeznaczona została na rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie stacji benzynowej nr [...].

Dalej organy ustaliły, iż decyzją z dnia [...], Nr [...]Kierownika Urzędu Rejonowego oddano Centrali Produktów Naftowych w Ł. w użytkowanie wieczyste zabudowaną nieruchomość położoną w P. przy ulicach B i A, oznaczoną w ewidencji gruntów nr działki [...] – w trybie art. 80 ust. 2 ustawy z dn. 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Prawo użytkowania wieczystego ustanowione przedmiotową decyzją nie zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Wskazano również, iż Wojewoda [...] prowadzi postępowanie w sprawie wydania decyzji. potwierdzającej nabycie przez A Okręgową Dyrekcję w Ł. — obecnie B S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego nr działki [...]. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przedmiotowej działki.

Następnie organ odwoławczy podał, iż Prezydent Miasta P. sprawujący funkcje Starosty decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 25, oznaczonej numerem działki [...] w części uprzednio oznaczonej nr działki [...] wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z dnia [...], znak [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. – Urząd Spraw Wewnętrznych z przeznaczeniem pod budowę ronda komunikacyjnego. Odwołanie od tejże decyzji złożył M. W. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę ronda komunikacyjnego, które do dnia dzisiejszego nie zostało zrealizowane. W odwołaniu wskazano, że teren wywłaszczony stanowił podjazd do stacji benzynowej, która obecnie jest nieczynna.

Rozpatrując złożone odwołanie organ odwoławczy wskazał, iż punktem wyjścia dla rozważań w niniejszej sprawie jest przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do treści art. 140 tejże ustawy. W ocenie organu podstawową okolicznością, jaką organ administracji powinien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta.

Kontynuując organ odwoławczy podał, iż stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak ustalił organ pierwszej instancji, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. – Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...], Nr [...], na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 ze zm.) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni 0,0328 ha. wraz z jej częściami składowymi, położoną w P. przy ul. A 25, oznaczoną nr działki [...] o powierzchni 0,0328 ha, stanowiącą własność M. W.. Przedmiotowa działka pochodziła z nieruchomości budowlanej o ogólnej powierzchni 1,7375 ha. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...], wydaną w dniu [...] przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, przeznaczona została pod budowę ronda komunikacyjnego. W załączniku graficznym, będącym integralną częścią tejże decyzji o lokalizacji szczegółowej przedstawiono projekt zagospodarowania spornej nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie podzielić należy stanowisko organu pierwszej instancji, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] cała wywłaszczona nieruchomość przewidziana była pod budowę I – go etapu ronda komunikacyjnego. W ramach tejże inwestycji zaplanowano powstanie stacji A. Stacja A została wybudowana tak jak to założono w planie budowy I – go etapu ronda, a część nieruchomości, przedstawionej na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o lokalizacji I – go etapu ronda komunikacyjnego z dnia [...], Nr [...], której najdłuższy bok został oznaczony literami A – B, była niezbędna jako ciąg komunikacyjny do bezpośredniej obsługi stacji A.

Organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji słusznie powołał się na stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 19/98 dotyczącego odmowy zwrotu działki przylegającej do nieruchomości wywłaszczonej od M. W. W powyższym wyroku wskazano, że stacja A jest elementem składowym węzła komunikacyjnego służącym obsłudze ruchu drogowego, niezbędnym do jej utrzymania. Wynika to bezpośrednio z ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm..) obowiązującej w dacie wywłaszczenia. Stosownie bowiem do art. 18 ust. 1 tejże ustawy – pasem drogowym jest pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia, drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienie, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo – zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano także, że "poza sporem jest zrealizowanie ciągu komunikacyjnego oznaczonego na załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 9 stycznia 1968 r. literami A – B – E – F". Jak wskazał organ pierwszej instancji, w skład tego ciągu weszła nieruchomość wywłaszczona od M. W. Ponadto – zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji – działka, której dotyczy wniosek, nadal stanowi element pieszego ciągu komunikacyjnego w obrębie ronda. Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że na spornej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Dalej organ podniósł, iż w ramach postępowania odwoławczego M. W. wskazał, że z dokumentów zebranych w niniejszym postępowaniu, a powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że przeznaczenie tej nieruchomości zostało zmienione, a plany budowy ronda komunikacyjnego zaniechane. Odwołujący podkreślił, że decyzją z dnia [...] wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., znak: [...] przekazano m.in. dawną działkę nr [...]Przedsiębiorstwu Obrotu Produktami Naftowymi "A" do odpłatnego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...], Ldz. [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury "nieruchomość położona przy zbiegu ulic B i A przeznaczona została pod rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie Stacji Benzynowej nr [...]".

Odpowiadając na powyższy zarzut organ odwoławczy podał, iż w przywołanym już powyżej wyroku z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 19/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja z dnia [...], Nr [...] nie pozostaje w sprzeczności z decyzją z dnia [...] o lokalizacji szczegółowej budowy I – go etapu ronda komunikacyjnego. Ta ostatnia decyzja – jak wynika z załącznika graficznego – przewidywała bowiem rozbudowę stacji A, obejmowała jednak ona znacznie większy teren, natomiast decyzja z dnia [...] odnosiła się jedynie do większej części inwestycji, jaką była budowa ronda.

Odwołujący się podniósł również, że skoro stacja A jest nieczynna już od kilku lat, to ciąg komunikacyjny potrzebny do bezpośredniej obsługi stacji A, stał się również zbędny. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy podał, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia późniejsze inne wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej nie mieści się w ustawowym rozumieniu "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Takie stanowisko wyrażały sądy administracyjne. NSA wyroku z dnia 20 lutego 2001 r., w sprawie sygn. akt I SA 2139/99 podniósł, że na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, że jeżeli cel nabycia nieruchomości został definitywnie osiągnięty to nie istnieje możliwość jej zwrotu, nawet mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia.

Reasumując organ wskazał, iż zarzuty podniesione przez stronę odwołującą się są niezasadne, a zebrany i ustalony w toku postępowania materiał pozwala na przyjęcie, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, w związku z czym brak jest podstaw zwrotu nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] w części uprzednio oznaczonej numerem działki [...].

W dniu 21 marca 2008 r. M. W. wniósł na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 3 tejże ustawy stanowi o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 tejże ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Strona skarżąca podkreśliła, że ustawowa definicja zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni. bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., w sprawie sygn. akt. I SA 2622/2001}. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji R. P. – Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące wywłaszczenia nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Tym samym ustawodawca nie pozostawia organom administracyjnym prawa do uznaniowego. i dowolnego ich stosowania.

Strona skarżąca podkreśliła, iż z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie, o którym mowa w art. 137 omawianej ustawy. Co więcej nie wykazano również, ażeby kiedykolwiek przystąpiono do realizacji tego celu. Na gruncie nigdy nie powstało rondo komunikacyjne. Natomiast z dokumentów zebranych w niniejszym postępowaniu, a powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, iż przeznaczenie tej nieruchomości zostało zmienione, a plany budowy ronda komunikacyjnego zaniechane.

Skarżący podkreślił, iż decyzją z dnia [...] wydaną przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P., znak: [...] przekazano m.in. dawną działkę nr 26/1 (przedmiot niniejszego postępowania) [...] Przedsiębiorstwu A do odpłatnego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...], Ldz. [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury "nieruchomość położona przy zbiegu ulic B i A przeznaczona została na rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie Stacji Benzynowej nr [...]". Skarżący wskazał, iż rondo komunikacyjne, które miało być wybudowane na nieruchomości (decyzja wywłaszczeniowa jednoznacznie wskazuje, ze celem wywłaszczenia była budowa ronda komunikacyjnego, a nie pieszego ciągu komunikacyjnego czy rozbudowa stacji benzynowej) nigdy nie powstało. Cel wywłaszczenia tym samym nie został zrealizowany ani w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1, ani w okresie późniejszym.

Zdaniem skarżącego powyższe jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania winna być zwrócona skarżącemu. Skoro bowiem przejęcie przedmiotowego gruntu nastąpiło w celu realizacji ronda komunikacyjnego, to koniecznym było aby przed upływem 7 lat od przejęcia nieruchomości rozpoczęte zostały prace budowlane. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że pomimo upływu ustawowego terminu na gruncie objętym treścią zaskarżonej decyzji nie podjęto prac budowlanych w celu budowy ronda komunikacyjnego, którego na spornej działce nie ma do dnia dzisiejszego.

Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno być poprzedzone bezspornym ustaleniem, iż na wywłaszczonej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. W zaskarżonej decyzji brak takich ustaleń. Decyzja ta nie zawiera faktów dotyczących podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, w tym przypadku prac związanych z budową ronda komunikacyjnego.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy bezkrytycznie odniósł się do tez zawartych w decyzji Prezydenta P. powielając je w zaskarżonej decyzji. Powyższe pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie brak jest dokonania przez organ odwoławczy rzetelnej, obiektywnej i dokładnej analizy pod kątem przywołanego wyżej przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe oznacza, że skarżona decyzja Wojewody [...] został wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 11 k.p.a. oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego .W ocenie skarżącego wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę powołując się na argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi.

W dniu [...] zmarł skarżący M. W.

Postanowieniem z dnia 26 września 2008 r. postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zostało zawieszone, a następnie postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r. podjęte z udziałem następców prawnych zmarłego M. W. – B. W., A. W. – K., A. S. i L. W.

B. W. i A. W. – K. poparły skargę wniesioną przez M. W.

.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do jej merytorycznego załatwienia - bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej.

Przepisy miarodajne do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 21. sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w szczególności przepisy Rozdziału 6 tejże ustawy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 3 przywołanej powyżej ustawy stanowi, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do treści przepisu art. 137 omawianej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym przypadku, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Oczywiście mają rację organy obu instancji gdy podnoszą, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o zbędność nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia dla osiągnięcia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Rozważania w owym zakresie wypada rozpocząć od wskazania, iż tylko do pewnego stopnia ma rację strona skarżąca gdy akcentuje, iż celem tym była budowa ronda komunikacyjnego. Rzeczywiście w uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości jest dwukrotnie mowa o jej przeznaczeniu pod budowę ronda komunikacyjnego, ale jednocześnie owo uzasadnienie powołuje się na decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...], z dnia [...], jako na ten akt, który szczegółowo określa przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości.

Przechodząc do analizy postanowień decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...], z dnia [...] należy wskazać, iż decyzja ta w swej części tekstowej w żadnym zakresie nie odnosi się do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w części graficznej (załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej) można doszukać się informacji o tym, że pomiędzy ulicami A i B ma powstać stacja benzynowa A ze zbiornikiem paliwa. Załącznik do decyzji Nr [...], z dnia [...] nie bazuje jednak na nr działek istniejących bądź przyszłych, stąd nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie w oparciu tą dokumentację, pod którą część planowanej rozbudowy ronda komunikacyjnego wywłaszczona zastała przedmiotowa nieruchomość. Analiza innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności przyznanie określonych faktów przez wnioskodawcę pozwala zgodzić się z organami, iż wywłaszczona nieruchomość przylega do linii A – B naniesionej na załączniku graficznym decyzji o lokalizacji szczegółowej i rozciąga się w kierunku stacji benzynowej, stanowiąc w zasadniczej części utwardzony teren będący dojazdem do dystrybutorów paliwa. W pozostałej części przylegającej na mapie do linii A – B nieruchomość ta jest utwardzona płytami chodnikowymi i stanowi fragment ciągu pieszego łączącego ulice A i B.

Analizując dalej dokumenty zgromadzone w aktach niniejszej sprawy należy jasno wskazać, iż planowana realizacja ronda komunikacyjnego w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...], z dnia [...] nigdy nie została wykonana. Rację ma zatem strona skarżąca gdy podnosi, iż zadanie inwestycyjne polegające na budowie ronda komunikacyjnego u zbiegu ulic A i B nie zostało wykonane. Zatem z powyższego punktu widzenia można wskazać, iż nie został osiągnięty cel określony w powyższej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Nie oznacza to jednak, iż cel, dla którego przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona nie został w ogóle osiągnięty.

Przechodząc do analizy przesłanki osiągnięcia celu wywłaszczenia należy wskazać, iż organy w sposób precyzyjny ustaliły, iż teren przedmiotowej nieruchomości został decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. – Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przekazany [...] Przedsiębiorstwu Ado odpłatnego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową z dnia [...], Ldz. [...] wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P.– Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury przedmiotowa nieruchomość, jako część składowa większej nieruchomości przeznaczona została na rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie stacji benzynowej. Analizując zapisy owej decyzji jasne musi być, iż pojawienie się nowej, późniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej dla przedmiotowej nieruchomości czyniło bezprzedmiotowe wcześniejsze ustalenia lokalizacyjne dla owej nieruchomości, wynikające z decyzji Nr [...], z dnia [...]. Jak jednak wynika z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...], Ldz. [...] przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod rozbudowę i modernizację istniejącej na tym terenie stacji benzynowej.

Konkludując wypada zatem powiedzieć, iż co prawda zaniechano realizacji na przedmiotowej nieruchomości ronda komunikacyjnego w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr [...], z dnia [...], to jednak dokonano rozbudowy i modernizacji istniejącej na tym terenie stacji benzynowej w oparciu o decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...], Ldz. [...]. Wypada zgodzić się z organami administracji, iż obie powyższe decyzje w odniesieniu do przedmiotowej działki pozostają w związku funkcjonalnym, bowiem – o czym była już mowa powyżej – decyzja z dnia [...] w swej części graficznej przewidywała powstanie na przedmiotowej działce dojazdu do stacji benzynowej. To zaś koresponduje z celem rozbudowy i modernizacji określonym w decyzji z dnia [...]. Wypada zatem uznać, iż generalnie osiągnięto cel, dla którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, bowiem na dawnej działce o nr [...] znajdują się elementy służące do obsługi stacji benzynowej. Podobnie należy ocenić powstanie ciągu pieszego łączącego ulice A i B, przebiegającego na załączniku graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] wzdłuż linii wyznaczonej przez punkty A – B – E – F. W tym zakresie dość trafnie podnoszą organy, iż możemy w odniesieniu do powyższego ciągu pieszego dopatrywać się nawet wprost realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...], bowiem ów ciąg pieszy zaplanowany był już w owej decyzji.

Pomimo powyższych argumentów nie można uznać, iż kwestionowana decyzja odpowiada prawu, nawet przy przyjęciu, iż ostatecznie osiągnięto cele, które dla przedmiotowej nieruchomości postawiono w decyzji o wywłaszczeniu. Organy obu instancji poprzestały na stwierdzeniu powyższego faktu pomijając milczeniem dyspozycje przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten natomiast stanowi, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli w określonym terminie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo w określonym czasie celu tego nie zrealizowano. Skoro w realiach niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, iż odstąpiono od realizacji tego celu, który określony został w decyzji o lokalizacji szczegółowej stanowiącej podstawę do wydania decyzji wywłaszczeniowej bowiem zrezygnowano z budowy ronda komunikacyjnego, to istotne było ustalenie w jaki sposób i kiedy zrealizowane zostały na przedmiotowej nieruchomości te cele, które określono w decyzji o wywłaszczeniu.

W powyższym zakresie brak jest jednak jakichkolwiek ustaleń organów co do tego kiedy zrealizowany został ciąg pieszy przebiegający przez przedmiotową nieruchomość. Natomiast jeśli chodzi o inwestycje w zakresie stacji paliw, to ustalenia organów co do daty realizacji celu w postaci rozbudowy i modernizacji istniejącej stacji benzynowej odnoszą się do decyzji z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na tymczasowe ustawienie na terenie stacji dwóch kontenerów przenośnych typu "Budopol – Gostynin". Gdyby przyjąć, iż jest to pierwszy z przejawów realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, to należałoby przyjąć, iż nastąpił on z przekroczeniem terminów opisanych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Brak jednoznacznych ustaleń organów w zakresie daty osiągnięcia celu, dla którego wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość nie pozwala uznać, iż organy w toku niniejszego postępowania zachowały się w sposób zgodny z przepisami o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Tym samym zasadnie można postawić organom zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a.. To zaś w oczywisty sposób przekłada się na naruszenie przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wśród przesłanek pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" wskazuje okresy rozpoczęcia i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia.

Jednocześnie sąd nie jest skłonny w realiach niniejszej sprawy przyznać racji tym poglądom, które deprecjonują znaczenie terminów określonych w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzestając na przyznaniu najistotniejszego znaczenia okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia. Pogląd ten odwołując się do wątpliwych racji o charakterze funkcjonalnym nie tylko ignoruje oczywistą treść przepisu ustawy ale również, jak się wydaje, w sposób dowolny faworyzuje interes społeczny kosztem słusznego interesu strony.

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż naruszenie przepisów tak prawa materialnego, jak i postępowania ma istotny wpływ na wydane decyzje, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie ustalenie okoliczności związanych ze sposobem i terminem zrealizowania celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości i w oparciu o ocenę zgromadzonego w powyższym zakresie materiału dowodowego właściwe zastosowanie przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.