Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1183/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 1991 nr 32 poz 131
law: Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Maciej Dybowski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/09 w sprawie ze skargi Gminy J. na czynność Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieruchomości w zarząd 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy J. kwotę 300 ( trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1692/09 oddalił skargę Gminy J. na czynność Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przekazania nieruchomości w zarząd.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. (symbol [...]) Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o lasach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 349) przekazał Lasom Państwowym Nadleśnictwu C. nieruchomość położoną w J. przy ul. J., działka ewid. nr [...] o pow. 0,2088 ha z obrębu [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, oznaczoną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w O. IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

Gmina J. reprezentowana przez Burmistrza Miasta J., działając na podstawie art. 52 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), pismem z dnia 7 marca 2008 r. wezwała Wojewodę Mazowieckiego do usunięcia naruszenia prawa powyższym protokołem zdawczo-odbiorczym, wskazując, że o sporządzeniu tego protokołu powzięto wiadomość w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w O. w dniu 5 marca 2008 r. Gmina podniosła, że z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach wynika, że lasy i grunty przeznaczone do zalesienia, znajdujące się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi, przechodzą w zarząd Lasów Państwowych. Zastosowanie tego przepisu wymaga spełnienia określonych warunków: nieruchomość musiała znajdować się w zasobach Państwowego Funduszu Ziemi i jednocześnie być przeznaczoną do zalesienia. Warunki te nie zostały jednak spełnione wobec działki gruntu objętej protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., bowiem działka ta nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Brak również dokumentów wskazujących na przeznaczenie tej działki gruntu do zalesienia.

Gmina wskazała również, że wobec przedmiotowej działki nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr 69/IV/03 Rady Miasta Józefowa z dnia 9 maja 2003 r. przedmiotowa działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym symbolem R. z przeznaczeniem jako działki leśne z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej, nadto w obszarze tym obowiązuje zakaz realizacji budynków gospodarczych, technicznych, garażowych a na powierzchniach biologicznie czynnych obowiązuje zachowanie obecnego, leśnego charakteru zieleni. Natomiast na cele leśne w powołanej uchwale przeznaczone zostały obszary oznaczone symbolem R. Powyższe wskazuje, że działka ta nie może być wykorzystywana przez Lasy Państwowe do produkcji leśnej, bądź na cele związane z gospodarką leśną, skoro możliwą zabudową jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Uchwalenie powołanego planu miejscowego było poprzedzone uzyskaniem zgody Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia tej działki gruntu w planie miejscowym, co dodatkowo potwierdza jej zbędność dla gospodarki leśnej.

Gmina wskazała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stało się konieczne dla wyeliminowania z obrotu prawnego dokumentu dotyczącego sprawy z zakresu administracji publicznej, który dotyczy także interesu prawnego Gminy Miasta J., ponieważ przedmiotowa działka gruntu stanowi własność tej Gminy z mocy samego prawa już od dnia 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co wymaga jedynie potwierdzenia deklaratoryjną decyzją Wojewody i o wydanie takiej decyzji wystąpiono do Wojewody Mazowieckiego poprzez złożenie stosownej karty inwentaryzacyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Wojewody Mazowieckiego wyrażoną w protokole zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniosła Gmina J. reprezentowana przez Burmistrza Miasta J., domagając się uchylenia czynności stwierdzonej tym protokołem.

Skarżąca podniosła, że Wojewoda Mazowiecki wezwany dnia 7 marca 2008 r. do usunięcia naruszenia prawa do chwili obecnej nie usunął naruszenia prawa.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2010 r. uczestnik postępowania Nadleśnictwo C. wniosło o odrzucenie skargi, podnosząc, że skarżąca Gmina J. nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż na dzień 1 stycznia 1992 r. działka objęta protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. stanowiła własność osób fizycznych, ewentualnie wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał, że Gmina J. o protokole zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. dowiedziała się w dniu 5 marca 2008 r. i w dniu 7 marca 2008 r. wezwała Wojewodę Mazowieckiego do usunięcia naruszenia prawa, a zatem dochowała terminu z art. 52 § 3 ww. ustawy. Wojewoda Mazowiecki nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Gmina J. w dniu 6 maja 2008 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czym zachowała termin przewidziany w art. 53 § 2 tej ustawy.

Sąd podał, że legitymacji do zaskarżenia czynności Wojewody Mazowieckiego wyrażonej w protokole zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. skarżąca Gmina upatruje w tym, że działka gruntu będąca przedmiotem przekazania tym protokołem stanowi jej własność z mocy samego prawa już od dnia 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co wymaga jedynie potwierdzenia deklaratoryjną decyzją Wojewody i o wydanie takiej decyzji wystąpiono do Wojewody Mazowieckiego poprzez złożenie stosownej karty inwentaryzacyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że właścicielem działki gruntu przekazanej przez Wojewodę Mazowieckiego Lasom Państwowym Nadleśnictwu C. protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. jest Skarb Państwa. Zatem w toku postępowania Gmina J. nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości.

Sąd wskazał, że nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) następuje z mocy prawa z chwilą wejścia w życie tej ustawy, to jednak stosownie do art. 18 ust. 1 stwierdzenie przejścia owego prawa wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle – uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Do tego czasu jednak gmina nie może powoływać się na samo brzmienie wymienionego art. 5 ustawy, gdyż decyzja wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja ta powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny – gmina staje się następcą Skarbu Państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02). Oznacza to, że bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. Decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa, jednakże dopiero ta decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz.

Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., w księdze wieczystej powinno być ujawnione prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Wobec powyższego Sąd uznał, że po stronie skarżącej Gminy J. obecnie brak jest legitymacji do zaskarżenia czynności Wojewody Mazowieckiego wyrażonej protokołem zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. wniosła Gmina J., zaskarżając w całości powyższy wyrok i domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w postaci stwierdzenia, iż Gmina J. nie dysponowała tytułem prawnym do działki gruntu objętej protokołem zdawczo- odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., a tytuł ten przysługiwał Skarbowi Państwa,

– naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, iż tylko deklaratoryjna decyzja wojewody potwierdza przysługiwanie Gminie J. interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego czynności Wojewody Mazowieckiego ujętej w protokole zdawczo-odbiorczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., co w konsekwencji doprowadziło Sąd do uznania, iż Gmina J. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu ww. czynności,

– naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) polegającą na uznaniu, iż wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela określonej nieruchomości, wyklucza dopuszczalność powoływania się przez Gminę J. na przysługiwanie interesu prawnego w ustaleniu statusu prawnego tej nieruchomości ukształtowanego z mocy samego prawa na dzień 27 maja 1990 r.

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość ta objęta została wnioskiem Gminy J. z dnia 24 maja 2006 r. skierowanym do Wojewody Mazowieckiego o wydanie deklaratoryjnej decyzji na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych potwierdzającej, iż Gmina J. stała się jej właścicielem z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. Złożenie takiego wniosku – stanowiącego tzw. kartę inwetaryzacyjną – spowodowało w świetle art. 17, art. 17a i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wszczęcie postępowania o wydanie decyzji i dlatego Gmina nabywa z tego powodu uprawnienie do dokonywania wszystkich czynności służących wykazaniu, iż nieruchomość stała się z mocy prawa jej własnością z dniem 27 maja 1990 r. Nabycie prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa powoduje, że Gmina jest już jej właścicielem od dnia 27 maja 1990 r., jednakże dla zadysponowania tą nieruchomością w obrocie cywilnoprawnym wymagane jest potwierdzenie tego nabycia deklaratoryjną decyzją wojewody wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Decyzja taka nie jest więc potrzebna do czynności zachowawczych, służących ochronie przysługującego prawa własności.

Wskazano, że Sąd naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. błędnie ustalając, że Gminie w dniu sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego nie przysługiwał tytuł prawny do działki gruntu objętej tym protokołem. Sąd utożsamił pojęcie tytułu prawnego z dokumentem stwierdzającym istnienie tego tytułu. Tytułem prawnym nie jest bowiem dokument – w tym przypadku decyzja komunalizacyjna wojewody, lecz prawo o określonej treści (zbiorze uprawnień) dające się zidentyfikować wobec danej nieruchomości. Błędne jest zatem ustalenie faktyczne Sądu, iż przysługiwanie tytułu prawnego Gminie J. w postaci prawa własności, to jest to samo, co posiadanie przez Gminę decyzji komunalizacyjnej wojewody. Sam wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej, jako właściciela nieruchomości nie przesądzał, iż Gmina J. nie ma interesu prawnego w domaganiu się skontrolowania przez sąd administracyjny legalności czynności Wojewody Mazowieckiego ujętej w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Interes prawny Gminy wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Na mocy tego przepisu Gmina J. stała się bowiem właścicielem powołanej nieruchomości już w dniu 27 maja 1990 r. Sposób nabycia prawa własności z mocy prawa wyklucza zaś skuteczność powoływania się przez Skarb Państwa na domniemanie z wpisu w księdze wieczystej wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, które to domniemanie może być obalone w każdym postępowaniu w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt I CSK 371/07 (Lex nr 457845), postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2002 r. sygn. akt IV CKN 1024/00 (Lex nr 271657), wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt III CKN 179/99 (Lex nr 51805), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1125/98 (Lex nr 47352).

Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości, które na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stały się, z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności. Również więc z tego przepisu wynika, iż pomimo braku deklaratoryjnej decyzji wojewody wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomości nabytych z mocy prawa przez gminy w dniu 27 maja 1990 r. nie traktuje się jako mogących być przedmiotem czynności dokonywanych przez organy Skarbu Państwa. Powyższe wskazuje, iż Sąd błędnie zinterpretował art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy, przypisując decyzji komunalizacyjnej wojewody wyłączność dowodzenia przysługiwania Gminie J. interesu prawnego do zaskarżenia czynności Wojewody Mazowieckiego ujętej w protokole zdawczo-odbiorczym, gdyż dowód przysługiwania Gminie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie stanowi sama treść powołanego art. 5 ust. 1 pkt 1 i okoliczność wszczęcia z mocy prawa postępowania służącego wydaniu omawianej decyzji komunalizacyjnej przez wojewodę.

W ocenie skarżącej błędnie również Sąd zinterpretował art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie dostrzegając, że nabycie własności nieruchomości z mocy samego prawa wyłącza skuteczność powoływania się na domniemanie wynikające z wpisu w księdze wieczystej. Nabycie takie kształtuje bowiem nowy stan prawny niezależnie od wpisów widniejących w księdze wieczystej, przez co taki wpis staje się już niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawniony w niej stan prawny ma charakter jedynie formalny. Domniemanie zgodności tego stanu z rzeczywistym stanem prawnym określone w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece bazuje na założeniu, że o ile nic innego nie wynika z przepisów obowiązującego prawa lub nie ma zastosowania rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy), to właśnie stan prawny nieruchomości jest taki, jaki jest ujawniony w księdze wieczystej. Jeżeli jednak obowiązujące prawo wskazuje, kto jest właścicielem określonej nieruchomości z mocy samego prawa – tak jest w przypadku art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych – to wpis w księdze wieczystej nie może przeczyć temu, co wynika z mocy samego prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo C. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w sprawie nie występowały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało, zgodnie z § 1 tego artykułu, rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Istota tej skargi sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że Gmina J. nie miała legitymacji do wniesienia skargi na czynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie przekazania nieruchomości wymienionej w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Lasom Państwowym – Nadleśnictwu C. – na podstawie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o lasach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 54, poz. 349).

Reprezentujący skarżącą Gminę Burmistrz Miasta J. twierdzi, że powyższy protokół dotyczy także interesu prawnego Gminy Miasta J., ponieważ objęta nim działka stanowi własność Gminy z mocy samego prawa już od dnia 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 131 ze zm.). Jak podnosi skarżąca, Gmina wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego o wydanie stosownej decyzji poprzez złożenie karty inwentaryzacyjnej. Okoliczności tej nie zaprzecza Wojewoda Mazowiecki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Gminy uznał, że po jej stronie brak jest obecnie legitymacji do zaskarżenia czynności Wojewody, bowiem z akt administracyjnych wynika, że właścicielem działki gruntu przekazanej Lasom Państwowym jest Skarb Państwa, zatem Gmina w toku postępowania nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd wskazał, że nabycie własności na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające... następuje z mocy prawa z chwilą wejścia w życie tej ustawy, to jednak stosownie do art. 18 ust. 1 stwierdzenie przejścia owego prawa wymaga decyzji wojewody. Decyzja ta stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej wydania (a ściśle uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się w obrocie na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. Dopiero ta decyzja otwiera gminie, jako właścicielowi, drogę do swobodnego dysponowania mieniem i składania w odniesieniu do niego oświadczeń woli na zewnątrz. Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające..., w księdze wieczystej powinno być ujawnione prawo własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Chociaż powyższe stanowisko Sądu jest w pełni uzasadnione, to jednocześnie należy zgodzić się ze skarżącą Gminą, że przedstawiona argumentacja nie mogła stanowić dostatecznej podstawy do oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skargowej Gminy.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym", zaś § 2 tego artykułu stanowi: "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi". Przyjęta w powyższej regulacji zasada skargowości oznacza, że prawo do zaskarżenia do sądu administracyjnego działania lub zaniechania organu administracji publicznej przysługuje jedynie legitymowanym do tego podmiotom. Rozstrzygnięcie przez sąd o zgodności z prawem działania bądź zaniechania organu administracji nastąpić może włącznie wówczas, gdy skarga została wniesiona przez legitymowany do tego podmiot. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu, czynności lub zaniechania organu w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

Użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" wskazuje, że legitymacja procesowa ma w tym przypadku charakter materialny, za uprawniony do wniesienia skargi uznany być musi każdy podmiot, który wykaże, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego uprawniają go do żądania rozstrzygnięcia przez sąd danej sprawy. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, który można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje w sprawie. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków, ich ochrony przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (tak też W. Chróścielewski, glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005, nr 11, poz. 128).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu, związek ten winien polegać na tym, że dany akt może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Interes prawny winien być indywidualny, konkretny i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 919/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 92).

Jeżeli więc skarżąca Gmina oczekuje na rozstrzygnięcie przez Wojewodę Mazowieckiego sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia przez tę Gminę przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające..., to nie powinno budzić wątpliwości, że własny interes prawny tej Gminy upoważniał ją do żądania oceny przez sąd pod względem zgodności z prawem przekazania tej nieruchomości Lasom Państwowym – Nadleśnictwu C.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej w takim przypadku chybione jest odwołanie się do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające... i znaczenie, jakie przypisywane jest decyzji, o której mowa w tym przepisie. Decyzja taka jest bowiem niezbędna do dysponowania przez gminę nieruchomością w obrocie cywilnoprawnym, dopiero uzyskanie takiej decyzji, choć ma ona charakter deklaratoryjny, potwierdza przejście z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę.

Niniejsze postępowanie nie odnosi się do tego rodzaju kwestii, podjęte przez Gminę działania mają bowiem charakter zachowawczy, zmierzają do przeciwdziałania rozporządzeniu mieniem przez Wojewodę na rzecz Nadleśnictwa przed rozstrzygnięciem w sprawie komunalizacji tego mienia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Nie można też podzielić stanowiska Sądu, że aktualny wpis w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa – w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – wyklucza dopuszczalność powoływania się Gminy na przysługujący jej interes prawny w sprawie niniejszej wywodzony z przepisów komunalizacyjnych. Jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego domniemanie ustanowione w tym przepisie może być obalone w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki. Ponadto jeśli zmiana stanu prawnego nieruchomości (własności) nastąpiła z mocy prawa, to wpis do księgi wieczystej ma charakter deklaratywny i taki stan prawny nie prowadzi do domniemania wynikającego z powyższego przepisu, iż prawo nie wpisane do księgi nie istnieje.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien rozpatrzeć merytorycznie skargę wniesioną przez Gminę i ocenić pod względem zgodności z prawem zaskarżoną czynność Wojewody Mazowieckiego.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.