Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1993/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 374/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w O. na zarządzenie Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Starosty O. na rzecz [...] Sp. z o.o. w O. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 374/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w O. na zarządzenie Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta O., działając na wniosek Zarządu Dróg Powiatowych w O., zarządzeniem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanym na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm), w związku ze złym stanem nawierzchni zagrażającym użytkownikom dróg powiatowych [...] Z. – S. i [...] B. – T. – M. – S., na których zaobserwowano wzmożony ruch pojazdów wysokotonażowych, wprowadził ograniczenie tonażu do 18 ton oznakowane znakiem pionowym B-18 na drodze [...] Z. – S. na odcinku od m. Z. do m. R. oraz na drodze powiatowej [...] B. – T.- M. – S. na odcinku od m. B. (za skrzyżowaniem z drogami gminnymi) do m. M. ( do skrzyżowania z ulicą J.).

[...] Spółka z o.o. w O., pismem z dnia [...] maja 2010 r., wezwały Starostę O., w trybie art.87 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu ograniczenia w tonażu na drogach powiatowych [...] i [...]. Zarzuciła, iż ograniczenie to zostało wprowadzone z naruszeniem prawa i nie uwzględnia skutków wprowadzonych zmian w postaci utrudnienia w prowadzeniu działalności gospodarczej w Zakładzie [...] w Ż.

Starosta O., pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stwierdził, iż Spółka nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego. Nadto wyjaśnił, że organ zarządzający ruchem jest uprawniony do wprowadzenia ograniczenia w tonażu pojazdów celem ochrony drogi przed zniszczeniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosły [...] Spółka z o.o. w O. Wskazała, iż zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością należącą do zadań administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i na zasadzie art. 87 ust. 1 tej ustawy podlega kontroli sądowej, która wykonywana jest na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. Spółka zarzuciła, iż powołany w zarządzeniu art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, określającym organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych i nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wprowadzonej zmiany organizacji ruchu. Zdaniem skarżącej, Starosta wprowadzając zmianę organizacji ruchu, naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). Ustalenie złego stanu nawierzchni dróg będącego zagrożeniem dla użytkowników dróg powiatowych w związku z zaobserwowanym wzmożonym ruchem pojazdów wysokotonażowych nie zostało poparte przeprowadzeniem jakichkolwiek badań, ich brak uniemożliwia zaś ocenę racjonalności wprowadzonych zmian.

Podniosły, że wprowadzona organizacja ruchu dyskryminuje uczestników ruchu drogowego przewożących towary samochodami o ciężarze całkowitym powyżej 18 ton do 40 ton. Taka zmiana pozbawia faktycznie drogę charakteru dróg powiatowych. Nadto, zmiana organizacji ruchu narusza jej interes prawny, gdyż uniemożliwia prowadzenie racjonalnej ekonomicznie działalności gospodarczej. Narusza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. Skarżąca wyjaśniła, że w następstwie zmiany organizacji ruchu wywóz kruszywa z kopalni w kierunku E. odbywa się znacznie dłuższą trasą, co zwiększa koszty transportu i czyni działalność Spółki mniej konkurencyjną.

W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, iż przedstawione przez skarżącą Spółkę okoliczności i zarzuty świadczą o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego. Nie wskazano bowiem przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść jej interes prawny. Przyznał, że ograniczenie w ruchu pojazdów może powodować utrudnienia dla wszystkich użytkowników dróg powiatowych, ale zmiana nie narusza prawa do wydobywania i sprzedaży kruszywa, jak również nie zakazuje poruszania się po drogach [...] i [...] wszystkim jej pojazdom lecz jedynie pojazdom o ciężarze całkowitym przekraczających 18 ton. Dodatkowo organ wskazał, iż Zakład [...] w Ż. nie jest położony przy drogach powiatowych, na których wprowadzono zmianę organizacji ruchu. Starosta stwierdził, że spełnił wszystkie wymogi formalne przewidziane dla zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego poprzedzającej czynność materialno-techniczną związaną z ustawieniem znaku drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 722/10, uchylił zaskarżone zarządzenie Starosty O. potwierdzając istnienie po stronie skarżącej Spółki interesu prawnego, którego naruszenie uprawniało i legitymowało do skutecznego wniesienia skargi, jako wniesionej na czynność prawną, o której mowa w art. 88 ust. 1w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd uznał, iż interes prawny Spółki do kwestionowania czynności wynika z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, jak również art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nadto uznał za zasadne zarzuty w kwestii naruszenia procedury i warunków formalnych wynikających z rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz nadzoru nad tym zarządzaniem przed zatwierdzeniem projektu organizacji ruchu, gdyż przedstawiony projekt nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów takiego opracowania wynikających z § 5 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Starostę O., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 45, art. 77 ust 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uznając, iż Spółka posiadała interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. Sąd wskazał, iż skarżone zarządzenie stanowiło czynność, o której mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. NSA wyjaśnił, że ustawodawca w powołanych wyżej przepisach uzależnił możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub czynność organu powiatu od wykazania interesu prawnego, wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia. Jest to zatem węższa legitymacja skargowa w stosunki do legitymacji z art. 50 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego interes prawny Spółki do zaskarżenia zarządzenia Starosty wynikał z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20, art. 22, art. 77 ust. 2 i art. 45 Konstytucji RP. Z uwagi na fakt, iż pełnomocnik Spółki w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniósł, że interes Spółki wynika także z art. 1 i art. 6a ustawy o drogach publicznych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wywodzenia na tym etapie postępowania kasacyjnego interesu prawnego, jak i także jego naruszenia, z przepisu którego strona skarżąca nie podnosiła zarówno na etapie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i przed Sądem pierwszej instancji, było nieskuteczne. Niezależnie od tego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny, uregulowanie art. 1 ustawy o drogach publicznych oznacza, że korzystanie z dróg nie jest prawem nieograniczonym, a wręcz przeciwnie można z nich korzystać na zasadach równości i może ono podlegać ograniczeniom wynikającym z ustawy oraz przepisów wykonawczych. Jeśli zatem przepis ustawy nakłada obowiązek korzystania z dróg zgodnie z przeznaczeniem i ograniczeniami, to skorzystanie przez organ zarządzający ruchem z kompetencji w zakresie wprowadzenia zmiany organizacji ruchu nie może być postrzegane jako naruszenie prawa do korzystania z dróg publicznych. Natomiast odnośnie naruszenia art. 6a tej ustawy, to określa on ustrój dróg powiatowych, funkcje oraz sposób zaliczenia do tej kategorii, nie mógł zatem mieć w sprawie zastosowania.

Nadto w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego wskazano, iż to na Spółce spoczywał obowiązek wykazania naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wprowadzona przez Starostę organizacja ruchu nie ogranicza działalności gospodarczej Spółki na jej nieruchomości, nie zakazuje pojazdom Spółki przejazdu po drogach powiatowych nr [...] i [...], a jedynie pojazdom o tonażu przekraczającym 18 ton, przy czym ograniczenie to dotyczy każdego użytkownika drogi. Poza tym stwierdzono, iż Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż Zakład w Ż. nie jest usytuowany przy żadnej z tych dróg powiatowych. Zwrócono także uwagę, iż kwestia zakwalifikowania zarządzenia starosty zatwierdzającego organizację ruchu na drodze powiatowej do określonego rodzaju zaskarżalnych aktów spośród wymienionych w art. 3 P.p.s.a., a w szczególności jego § 2 pkt 4-6 i § 3, budzi kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2011 r. skarżąca Spółka podniosła, że za koniecznością przyznania jej interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia Starosty przemawia fakt nieuprawnionej ingerencji tego organu w prawa słusznie nabyte przez Spółkę, bowiem od 1977 r. prowadzi wydobycie i sprzedaż kruszywa naturalnego i w tym celu nabyła grunty o powierzchni ponad 70 ha. Przeprowadziła kosztowny proces inwestycyjny związany z budową Zakładu [...] w Ż. Naruszono jej interes zagwarantowany przepisem art. 2 Konstytucji RP, gwarantującym ochronę praw słusznie nabytych i interesów w toku. Nadto, organ ograniczył przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości położonych w Ż. Treść prawa własności wyraża art. 140 K.c. Zarządzenie narusza uprawnienie Spółki do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do pobierania pożytków z przysługującego prawa własności. Prawo to w tym wypadku polega na wydobywaniu i sprzedaży kruszywa naturalnego, co wiąże się z koniecznością jego wywozu po drogach, na których organ bezprawnie ograniczył ruch. Zarządzenie negatywnie wpłynie na prowadzenie działalności gospodarczej, które to prawo poza art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika także z koncesji na wydobywanie kopalin. Według skarżącej, jej interes prawny wynika także z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Pismem procesowym z dnia 29 czerwca 2011 r., pełnomocnik Starosty O., podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Ocenił, iż pismo z dnia [...] czerwca 2011 r. stanowi próbę polemiki z treścią uzasadnienia wyroku NSA w zakresie wykładni prawa. Natomiast zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa jest przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny skonstatował, iż stosownie do art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając sprawę ponownie, zdaniem wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należało mieć na uwadze okoliczność, iż była ona już przedmiotem oceny NSA, w którym przedstawiono ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego toku postępowania. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż Spółka dotychczas nie wykazała się istnieniem interesu prawnego, którego naruszenie uprawniałoby ją do skutecznego zaskarżenia zarządzenia Starosty O. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Nadto, skarżone zarządzenie stanowiło czynność, o której mowa w art. 88 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawodawca w powołanych wyżej przepisach uzależnił możliwość skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub czynność organu powiatu od wykazania interesu prawnego wynikającego ze zmiany prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę oraz faktu jego naruszenia. Jest to zatem węższa legitymacja skargowa w stosunki do art. 50 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, według którego interes prawny Spółki wynikał z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 20, art. 22, art. 77 ust. 2 i art. 45 Konstytucji RP. Sąd rozpoznający skargę kasacyjną nie znalazł podstaw do wywiedzenia interesu prawnego Spółki w art. 1 i art. 6a ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał jeszcze, że jako niezrozumiały wskazał NSA zarzut wywiedzenia przez Spółkę naruszenia jej interesu prawnego z art. 6a tej ustawy, gdyż przepis ten nie dotyczy ani praw, ani obowiązków użytkowników dróg publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, interes Spółki nie wynika z rozpoczęcia działalności gospodarczej w Zakładzie [...] w Ż. w zakresie wydobycia i sprzedaży kruszywa naturalnego przy określonych założeniach dotyczących opłacalności prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka w sposób nieuprawniony powołuje się na naruszenie zasady praw słusznie nabytych i upatruje tego naruszenia w akcie zmiany przez uprawniony organ zarządzający drogą zasad organizacji ruchu, do którego to działania organ ten jest uprawniony mocą przepisu rangi ustawowej. Planując opłacalność prowadzonej działalności, Spółka winna zawsze uwzględniać okoliczności wynikające z prawa przysługującego uprawnionym organom administracji publicznej. Jak już wskazano w wyroku NSA nie można powoływać się na naruszenie art. 1 ustawy o drogach publicznych z tego powodu, iż organ działając w granicach posiadanych kompetencji wprowadza ograniczenie w użytkowaniu drogi, przy czym ograniczenie to dotyczy wszystkich użytkowników drogi.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że wbrew stanowisku skarżącej, zarządzenie Starosty w żaden sposób nie ogranicza jej prawa własności nieruchomości nabytych w celu prowadzenia działalności gospodarczej związanej z pozyskiwaniem kruszywa naturalnego w okolicach Ż., gdyż zarządzenie to nie pozbawia Spółki możliwości korzystania z rzeczy i pobierania z niej pożytków w rozumieniu art. 140 K.c., nawet w aspekcie możliwości transportu tego kruszywa, jako pożytku, poza nieruchomość. Jak bowiem wskazał NSA, w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r. Spółka może korzystać ze wskazanych dróg powiatowych na zasadzie powszechności i ogólnodostępności na równych zasadach z innymi użytkownikami tych dróg, z jednym ograniczeniem dotyczącym tonażu pojazdów, przy wykorzystaniu których pożytek ten jest wywożony. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, iż interes prawny Spółki w zaskarżeniu zarządzenia Starosty wynika z naruszenia jej praw słusznie nabytych wynikających z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie zasługuje na uwzględnienie pogląd Spółki, iż jej interes prawny wynika z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z art. 7 Konstytucji wynika konstytucyjna zasada praworządności obligująca organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Powyższe oznacza, iż w państwie praworządnym każdy akt władczej ingerencji organu administracji w sferę prawną obywatela, czy podmiotu musi być oparty na podstawie prawnej oraz uwzględniać treść konkretnie wskazanych przepisów prawa. Spółka winna wskazać konkretny przepis w zakresie uprawnień organu do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie zarządzania ruchem na drogach powiatowych, który w jej ocenie został naruszony przez Starostę O., co skutkowałoby dopiero postawieniem zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Strona skarżąca takiego przepisu nie wskazała, zatem nie sposób uznać, iż jej interes prawny wynika z naruszenia art. 7 Konstytucji, bowiem jest to ogólna zasada statuująca działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nadto w zarządzeniu Starosta powołał przepis prawa, który uprawnia go do wydania takiego aktu w zakresie organizacji ruchu na drodze powiatowej, dla której jest organem zarządzającym, stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podzielił stanowisko pełnomocnika organu, iż Spółka w piśmie z 22 czerwca 2010 r. polemizuje z wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 5/11, w zakresie wykładni dokonanej przez ten Sąd w odniesieniu do treści art. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie Sąd w całości podzielił wykładnię tego przepisu dokonaną przez NSA. Także polemiką z wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. jest stanowisko Spółki, iż w wyroku tym zbagatelizowano znaczenie wskazanych dróg powiatowych dla transportu kruszywa z Zakładu [...] w Ż., gdyż drogi powiatowe na których wprowadzono ograniczenia są jedynym racjonalnym łącznikiem zakładu z odbiorcami kruszywa w tej części kraju. Stosownie bowiem do art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, przy czym odejście od tak dokonanej wykładni prawa będzie możliwe jedynie w wyniku zmiany stanu prawnego, bądź też istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy. Jak wynika z akt tej sprawy nie doszło do zmiany stanu prawnego, jak również do zmiany stanu faktycznego aby zakwestionować ustalenie i wywody NSA w zakresie niezbędności dróg powiatowych nr [...] i [...] dla transportu kruszywa z zakładu Spółki, skoro sam zakład nie jest nawet położony przy tych drogach powiatowych, czego jak podaje NSA w uzasadnieniu wyroku Sąd rozpoznający pierwotnie tę sprawę nie dostrzegł. Nie jest także zasadny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Skargę kasacyjną wniosły [...] Sp. z o.o. w O. Zaskarżyły wyrok w całości. Wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną oparły na następujących podstawach:

1. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym oraz nie ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów skargi,

b) art. 151 w zw. z art. 134 i art. 3 P.p.s.a. poprzez:

- nie ustalenie charakteru zaskarżonej czynności organu,

- oddalenie skargi, pomimo podstaw do jej uwzględnienia w związku z naruszeniem przez starostę przepisów art. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 10 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, a także istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego, który na skutek działania organu został naruszony,

c) naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż związanie Sądu I instancji orzeczeniem NSA, wiąże ten sąd nie tylko w zakresie wykładni prawa dokonanej w kwestiach będących jej przedmiotem, lecz także w zakresie ocen dotyczących stanu faktycznego i poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia.

2. Naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.

art. 2, art. 7 art. 52 Konstytucji PR, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 1 i art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, art. 10 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów § 4 ust. 1, § 5 ust.1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem poprzez ich niezastosowanie lub poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

- z przepisów tych nie wynika naruszenie interesu prawnego skarżącego uprawniającego go do zaskarżenia czynności zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na drogach powiatowych,

- starosta działał na podstawie i w granicach przyznanych mu kompetencji.

Zdaniem skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do wskazania, że jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA. W konsekwencji działania Starosty O., choć rażąco naruszające prawo i godzące w interes prawny skarżącego, de facto nie zostały poddane kontroli sądowej. Podkreślił, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma zgody co do tego jaką czynnością prawną w rozumieniu art. 3 ustawy P.p.s.a. jest zarządzenie w sprawie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na drodze publicznej, w tym zaskarżone zarządzenie. Wskazanie przez skarżącego, że zarządzenie starosty należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie zwalniało Sąd I instancji od rozważenia zasadności tej kwalifikacji. Skarżąca zauważyła, iż ustawodawca nie sprecyzował pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 ustawy P.p.s.a. czyli interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podjęte w doktrynie próby wykładni owych pojęć uznała za nieskuteczne. Bogate zaś orzecznictwo sądowe wskazuje, że legitymacja skargowa pojmowana jest różnie nie tylko w kontekście odmiennych stanów faktycznych i prawnych, ale także przy ich tożsamości. Mając na uwadze, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, przedsiębiorca rozpoczynając i prowadząc działalność gospodarczą na warunkach określonych stosownymi decyzjami i aktami prawa miejscowego, ma prawo oczekiwać, iż warunki te nie zostaną zniesione bądź ograniczone w sposób nieuprawniony. Elementem omawianej zasady jest bowiem obowiązek poszanowania przez organy administracji publicznej interesów w toku, w tym przedsięwzięć finansowych i gospodarczych rozpoczętych na gruncie dotychczasowych uregulowań prawnych. Starosta O., wprowadzając ograniczenia tonażowe w ruchu na grogach powiatowych nr [...] i [...], spowodował zaś ograniczenia w możliwości korzystania przez Spółkę z własnych nieruchomości w celu prowadzenia działalności gospodarczej, co gwarantuje jej prawo własności, przyznana koncesja jak i obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego.

Według skarżącej, nie został potwierdzony rzekomy zły stan nawierzchni zagrażający życiu użytkowników dróg i rzekomo wzmożony ruch uzasadniający wprowadzenie ograniczenia. Większość przepisów rozporządzenia została drastycznie naruszona, w tym między innymi § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 2 pkt 2. Warto też zauważyć, że w art. 41 ust. 6 ustawy o drogach publicznych ustawodawca przyjął, iż po drogach publicznych nie objętych wyjątkami, o których mowa w ust. 4 i 5 powołanego przepisu mogą poruszać się pojazdy o nacisku 8 ton na oś. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie ograniczenia tonażu muszą być uzasadnione i wprowadzone tylko na podstawie i w trybie obowiązujących przepisów. W tym stanie rzeczy twierdzenie, że skarżąca nie wskazała w którym momencie doszło do działania Starosty O. z naruszeniem prawa, jest nieuzasadnione. Nadto, Sąd I instancji błędnie przyjął, że jest związany wykładnią dokonaną przez Sąd I instancji w odniesieniu do treści art. 1 ustawy o drogach publicznych. Odniesienie się bowiem przez NSA do treści tej normy miało jedynie uboczny charakter.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta O. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Z mocy przepisu art. 190 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11. Nie było także podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 190 P.p.s.a. przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej (por. uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSA i wsa 2008/5/75). W poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko, według którego zatwierdzenie przez starostę projektu zmiany organizacji ruchu jest czynnością określoną w art. 88 ust.1 w związku z art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1592 ze zm.). Poglądem tym skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie jest nie tylko związany, ale także się z nim utożsamia.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że akt polegający na zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu, podjęty przez starostę, na podstawie art. 10 ust.5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz.1729) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, według którego zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność polegająca na postawieniu znaku jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11). Natomiast zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/11).

Zatwierdzenie organizacji ruchu jest jedną z czynności organizacyjno-technicznych, należących do działań w zakresie zarządzania ruchem (§ 2 ust.1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r.). Forma zatwierdzenia nie jest wskazana w przepisach rozporządzenia. Nie wynika także z przepisów art. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z punktu widzenia prawa materialnego natomiast, jak stanowią przepisy § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 i § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia, zatwierdzenie organizacji ruchu skutkuje obowiązywaniem, na drodze o określonej kategorii, norm regulujących: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. b) oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. c). Przepis art. 5 ust.1 Prawa o ruchu drogowym zobowiązuje uczestników ruchu drogowego do stosowania się do znaków drogowych. Normy wprowadzone zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu należą więc do określonego w art. 3 – 8 Prawa o ruchu drogowym, a następnie rozwiniętego w przepisach szczegółowych, systemu norm regulujących wymagany sposób zachowania uczestników ruchu drogowego. W odniesieniu do ruchu pojazdów system ten tworzą przepisy ustawy, w szczególności przepisy Działu II Rozdziału 3 Prawa o ruchu drogowym, polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnały świetlne oraz znaki drogowe. Skoro mowa o znakach i sygnałach to bezdyskusyjne wydaje się, iż norma zawarta w znaku graficznym, w zakresie mocy tkwiącego w znaku nakazu, czy zakazu, nie różni się od normy prawnej wyrażonej w formie przepisu pisanego.

Niezależnie od materialnego efektu zmiany organizacji ruchu, zwrócić należy jeszcze uwagę na to, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych jest starosta, a nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich sprawuje wojewoda (art. 10 ust.5 oraz art. 10 ust.2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym).

Taka treść powołanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nie następuje w formie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. Nie jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej, charakteryzująca się indywidualnością i konkretnością, w rozumieniu art. 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a., załatwiana przez organ w formie decyzji, ani tym bardziej w drodze postanowienia.

W ocenie składu orzekającego, nie można podzielić także wyrażonego w orzecznictwie poglądu, według którego omawiany akt jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/10, niepublikowany). Zdając sobie sprawę z procesowej kontrowersyjności badanej instytucji (patrz: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11), zauważyć trzeba przede wszystkim, że hipotezą art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie są objęte wszystkie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, ale tylko te, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, wprowadzającej ograniczenie tonażu pojazdów, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kreuje nową sytuację prawną. O ile bowiem organizacja ruchu w części jest efektem uregulowań z zakresu stanowienia prawa (art. 41 ust.4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.), to zmiana organizacji w drodze aktu starosty nie dotyczy obowiązków wynikających z tego stanu, ale ustanawia nowe reguły organizacji ruchu. Po drugie, zatwierdzenie zmiany, jakkolwiek ma charakter organizyjno-techniczny, nie ogranicza się do tego przejawu podejmowanego działania. Nie kończy się na technicznej czynności zbadania projektu i jednorazowego aktu zatwierdzenia tego projektu. Nieodłączną częścią badanej czynności jest ustanowienie nowych, obowiązujących na drodze publicznej zasad organizacji ruchu, mających charakter abstrakcyjny i generalny. Nadto, czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4, tak jak akty z pkt 1-3, mają charakter indywidualny i konkretny (por. Jerzy Świątkiewicz "Komentarz do ustawy o NSA", Wydawnictwo Prawnicze "IUSTITIA" 1995 r., s. 52; Mariusz Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000/1-2/s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 247/04, ONSA i wsa 2004/2/30; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 15 do art. 3; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 32; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 64). Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie wyczerpuje się poprzez jednorazowe zastosowanie. Ma także nieograniczoną liczbę adresatów. Jeśli nawet przyjąć, że zmiana skutkująca ograniczeniem ruchu dla części samochodów ciężarowych i postawieniem odpowiedniego dla tego ograniczenia znaku drogowego wywołuje skutki zarówno indywidualne, jak i generalne (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/03, ONSA 2004/1/8), to elementy generalne tkwiące w tej czynności wyłączają możliwość zakwalifikowania jej do aktów "czysto" indywidualnych (por. M. Bogusz, op. cit. s. 181; uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11).

Akty generalne zaskarżalne do sądu administracyjnego wymienione są w art. 3 § 2 pkt 5-7 P.p.s.a. Próbę pozytywnego określenia istoty badanej czynności rozpocząć można od uwagi, że zarządzanie ruchem nad drogami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi, podlega nadzorowi wojewody (art. 10 ust.2 Prawa o ruchu drogowym). Zauważając kontrowersje wokół statusu starosty, należy opowiedzieć się za poglądem o braku podstaw do wyłączenia starosty z kręgu organów powiatu. Nie wynika to wprost z ustaw samorządowych, ale wyraźna jest w tym zakresie chociażby regulacja art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. (patrz: Czesław Martysz [w:] B. Dolnicki red. "Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz", ABC 2007, komentarz do art. 8; Jan Boć [w:] Jan Boć red. "Prawo administracyjne", Kolonia Limited 2004, s. 210).

Użycie w przepisach art. 10 ust.2 Prawa o ruchu drogowym oraz w § 2 ust.1 pkt 1 lit. h rozporządzenia określenia nadzór nie powinno pozostać bez wpływu na kwalifikację badanej czynności.

Kompetencje przyznane organowi nadzoru w przepisach § 3 ust.2 pkt 1 i 2 rozporządzenia mieszczą się w ramach powszechnie akceptowanych kryteriów nadzoru. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu stanowi więc działalność organu jednostki samorządu terytorialnego, niepodlegającą kontroli instancyjnej, podlegającą natomiast nadzorowi wojewody.

Działalność ta nie jest natomiast tworzeniem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu stanowią: rada powiatu i zarząd powiatu (art. 42 ust.1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). To, że czynność zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu nie jest aktem prawa miejscowego nie wyklucza dopuszczalności zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Przepis art. 88 ust.1 u.s.p. pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 87, m.in. gdy organ powiatu przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Starosta nie jest w przywoływanych przepisach wymieniony jako organ powiatu. W świetle wyartykułowanych już uwag powtórzyć należy, że zarówno marszałek, jak i starosta są organami samorządu. Przyjąć zatem można, że na podstawie art. 88 ust.1 u.s.p. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko uchwały podjęte przez organ powiatu, w sprawach z zakresu administracji publicznej, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu powiatowego, niebędące uchwałami, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym (por. Jan Paweł Tarno, op. cit. s. 39-40; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 28 do art.3).

Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, jako jedna z czynności zarządzania ruchem, w rozumieniu art. 10 ust.5, 6 i 12 Prawa o ruchu drogowym oraz § 2 ust.1 pkt 1 lit. d w związku z § 1 ust.2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, polegająca na wprowadzeniu ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych i umieszczenia odpowiednich dla tego ograniczenia znaków drogowych, spełnia nadto przesłankę dokonania tej czynności w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ustalając taki charakter analizowanej czynności, nie można pominąć przepisu art. 2a ust.2 ustawy o drogach publicznych który stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Drogi samorządowe są ogólnodostępne (art. 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych), ale wprowadzone aktem organu zarządzającego ruchem normy są normami wewnętrznymi. Od razu można odnotować, że możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego norm wewnętrznych jest akceptowana w doktrynie i orzecznictwie (patrz: Wiesław Kisiel [w:] red. P. Chmielnicki " Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2010, s. 805). Jednocześnie normy te obowiązują podmioty korzystające z dróg powiatowych, objętych wprowadzoną przez starostę, będącego organem powiatu, zmianą organizacji ruchu. Takie normy należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Wynika to wprost z administracyjnego charakteru aktów normatywnych regulujących podejmowanie tych czynności, tj. Prawa o ruchu drogowym oraz rozporządzenia wykonawczego. Akty te niewątpliwie nie mają charakteru cywilnoprawnego. Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz.1729), polegające na ograniczeniu dostępu do drogi niektórych samochodów ciężarowych, jest więc czynnością organizacyjno-techniczną, o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) organ jednostki samorządu terytorialnego, tj. starostę, w ramach zarządzania ruchem na tych drogach, zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 88 ust.1 w związku z art. 87 ust.1 u.s.p.

Ocena o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego wymaganego dla skutecznego wniesienia skargi jest objęta pojęciem wykładni prawa. Interes prawny, co do zasady, wynikać powinien z norm prawa materialnego. Oceniając zatem, że wydane na podstawie określonych przepisów prawa materialnego rozstrzygnięcia, czy akty nie wywierają skutku w zakresie praw lub obowiązków skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał także wykładni owych norm prawa materialnego. W tej mierze zatem, w jakiej w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że interes prawny skarżącego nie wynika z przepisów art. 20, art. 22, art. 45 i art. 77 ust.2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, występuje związanie, o którym mowa w art. 190 P.p.s.a.

Nie doszło poprzednio do oceny interesu skarżącego w kontekście art. 1 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku przyjął, że nie można oceniać wyroku Sądu pierwszej instancji w świetle tego przepisu, gdy został on zgłoszony, jako podstawa interesu prawnego skarżącego, dopiero w postępowaniu kasacyjnym, a więc po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Dalsze, odnoszące się do prawa korzystania z dróg, uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, miały w stosunku do kwestii tego interesu, charakter marginalny. Nadto, przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez Sąd pierwszej instancji skarżący wskazał art. 1 ustawy o drogach publicznych jako podstawę jego interesu prawnego, w powiązaniu z art. 140 Kodeksu cywilnego. Tak sformułowana podstawa wywodzenia interesu prawnego skarżącego umożliwiała jej ponowne zbadanie przed Sądem pierwszej instancji i w świetle podstaw kasacji możliwe jest weryfikowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w postępowaniu kasacyjnym.

Uwagi sformułowane powyżej, a dotyczące charakteru zarządzenia starosty zatwierdzającego projekt zmiany organizacji ruchu, pozwalają na stwierdzenie, że zmiana ograniczająca ruch samochodów ciężarowych om określonym tonażu może dotyczyć co najmniej interesu faktycznego nieograniczonej liczby uczestników ruchu korzystających dotychczas z dostępu do drogi objętej zmianą, przy pomocy samochodów, którym zakazano poruszania się na tej drodze. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, możliwe jest dysponowanie przez niektórych z uczestników ruchu interesem prawnym. Interes taki mają podmioty, które wykażą, że zatwierdzenie zmiany projektu organizacji ruchu nie tylko wpłynie na zakres ich dostępu do drogi o określonej kategorii, ale także wpłynie na zakres korzystania przezeń z nieruchomości do której mają tytuł prawny.

W świetle unormowania art. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, uwzględniając obowiązujące w systemie prawa przepisy art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, art. 15 ust.3 pkt 8 oraz art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, korzystanie z obiektu budowlanego przez właściciela nieruchomości powinno obejmować odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Bez szczegółowej analizy można zauważyć, że inny jest wymagany zakres dostępu do drogi publicznej właściciela budynku mieszkalnego, a inny właściciela obiektów zakładu górniczego, w rozumieniu art. 6 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz.981 – poprzednio: art. 6 pkt 7 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 ze zm.), prowadzącego wydobywanie kopalin. Nie jest wykluczona sytuacja, w której zakres tego dostępu byłby tak ograniczony, że korzystanie z nieruchomości i położonego na niej obiektu budowlanego byłoby niemożliwe. Brak możliwości zbywania wydobywanych kopalin niweczyłby należące do sfery korzystania z rzeczy prawo pobierania pożytków. Takie ograniczenie dotykałoby istoty prawa własności (por. Stanisław Rudnicki, Grzegorz Rudnicki "Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe", LexisNexis 2011, s. 39). Rzecz jasna dostęp ten należy badać indywidualnie, gdyż nie zależy on tylko od położenia bezpośrednio przy drodze objętej projektem zmiany organizacji ruchu. Jeśli zmiana odnosi się do drogi położonej dalej, ale i tak skutkuje brakiem lub znacznym ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości (zakładu górniczego), to zmiana ta dotyczy interesu prawnego właściciela. O ile zmiana powoduje jedynie wzrost kosztów działalności gospodarczej, np. z powodu wydłużenia tras wyjazdowych pojazdów objętych ograniczeniem ruchu, a nie zamyka dla tych pojazdów dostępu do sieci dróg publicznych, to nie jest wykluczone zakwalifikowanie tej zmiany jedynie jako skutkującej naruszenie interesu faktycznego.

Wymaga to indywidualnego zbadania każdego przypadku w kontekście art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 K.c.. Tak samo indywidualnie podejść należy do kwestii naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę. Sąd pierwszej instancji przedwcześnie z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 140 K.c. ocenił, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Ewentualne ustalenie istnienia legitymacji skargowej strony wnoszącej skargę, tj. istnienia interesu prawnego i naruszenia tego interesu w rozumieniu art. 88 ust.1 w związku z art. 87 ust.1 u.s.p. otworzy możliwość zbadania zgodności zaskarżonych aktów z prawem.

Z powyższych uwag wynika, ze przedwczesne byłoby odnoszenie się do tych podstaw kasacji, które zawierają zarzuty naruszeń materialnych i procesowych niezwiązanych z kwestią legitymacji prawnej. Odnotować jedynie można, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 10 ust.5 ustawy o transporcie drogowym, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania i nie był w ogóle przedmiotem sporu, miedzy stronami.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.