Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. Podgórne na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 196/18

Uzasadnienie

S. W. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją nr [...] dotyczącą działki nr [...] położonej w Sadach domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dnia 22.06.2012 r. skarżący złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy. Decyzją z dnia 21.05.2013 r. Wójt Gminy rozpatrzył wniosek wydając decyzję odmowną.

Wskazano, że zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zażalenie na przewlekłość postępowania zostało wniesione do SKO w P., które postanowieniem nr SKO [...] z dnia 07.11.2018 r. uznało zażalenie za nieuzasadnione. Zostały więc wyczerpane przysługujące stronie środki zaskarżenia.

Wyjaśniono, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (tak WSA W Łodzi w wyroku z dnia 17.01.2018 r., II SAB/Łd 216/17).

W doktrynie dopuszcza się skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania także po jego zakończeniu.

Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wójt wyjaśnił, że w dniu 22.06.2012 r. H. W. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gmina T. Podgórne. W dniu 21.08.2012 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy. Od decyzji odwołała się H. W. i w dniu 28.08.2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia 28.09.2012 r. (data wpływu do Urzędu 11.01.2013 r.) uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 16.01.2013 r. Wójt [...] wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku. W dniu 01.02.2013 r. S. W. uzupełnił wniosek. Akta sprawy zostały przekazane urbaniście.

Organem właściwym do uzgadniania projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.), a także art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm., dalej u.o.g.r.i.l.), jest Starosta P..

Pismem z dnia 25.02.2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty o zajęcie stanowiska w sprawie gruntów klas III. Zgodnie z pismem z 19.03.2013r. (data wpływu do Urzędu 27.03.2013r.) Nr [...], Starosta P. stanął na stanowisku, że w przypadku gdy na wnioskowanej nieruchomości występują użytki rolne klas I-III, położone w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydzielone liniami granicznymi działki nie uwzględniają bowiem linii klas bonitacyjnych gleb. Zwarty obszar gruntów klas I-III o powierzchni większej niż 0,5 ha może znajdować się zatem nawet na terenie kilku graniczących ze sobą działek. Artykuł 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l. naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności bądź ich części. Wspomniane kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek (lub ich części), na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Inne rozumienie "zwartego obszaru" niweczyłoby skutki mechanizmów ochronnych gruntów rolnych i umożliwiałoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia użytków rolnych klas I-III poprzez wydawanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stałoby to w sprzeczności z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, której obowiązkiem jest zapewnienie ochrony środowiska, kierując się przy tym zasadą zrównoważonego rozwoju, czego podstawowym przejawem jest dążenie do zachowania ładu przestrzennego.

Powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych RIII wynosi 28,3025 ha i obejmuje swoim zasięgiem działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...] - [...], [...] - [...], 86/83-86/112, 86/118-86/128, [...], [...], [...] -313/6, obręb S.. Dla przedmiotowej działki o nr ewid. [...], obręb S., oraz dla działek wchodzących w układ ww. zwartego konturu RIII nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. Podgórne (uchwała Nr [...] z dnia 08.12.1992r.) obszar zajęty przez ww. działki był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Reasumując, na przedmiotowej działce o nr ewid. [...], obręb S., występują grunty klasy Rlllb (0,4984 ha) wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając zapisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.i.l., nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Niezbędna była zatem zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Akta sprawy zostały przekazane urbaniście, który wykonał projekt decyzji z uwzględnieniem pisma Starosty [...] nr [...] W dniu 16.04.2013r. Pracownia Urbanistyczna "Plan 21" opracowała projekt decyzji o warunkach zabudowy opatrując załącznik do decyzji - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z dokumentacji załączonej do projektu decyzji, urbanista sporządził ją w dniu 19 kwietnia 2013 r., ale to jest to jedynie data orientacyjna. Projekty decyzji sporządzane przez urbanistę były przekazywane bezpośrednio do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, nie zaś do Wydziału Obsługi Klienta, dlatego nie zawierają stempla z datą wpływu tych dokumentów do Urzędu Gminy. Zastrzeżono więc, że urbanista mógł opatrzyć projekt decyzji datą 16.04.2013r., ale organ faktycznie mógł go otrzymać znacznie później, dlatego strony zawiadomiono o zebranym materiale 09.05.2013 r., strona odebrała pismo 13.05.2013 r. Ostatecznie decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 23.05.2013 r., czyli bez zbędnej zwłoki, odliczając czas na zapoznanie się z materiałami przed wydaniem decyzji.

Ponadto zawiadomieniem z dnia 28.03.2013 r. Wójt [...] poinformował o przedłużeniu terminu wnioskodawcę z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniając uwagi Starosty.

Organ zauważył, że przy pierwszym rozpatrywaniu sprawy procedura odbyła się w ramach terminów przewidzianych w przepisach Kpa. Po odwołaniu skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nakazało organowi uzgodnić inwestycję z organem wyspecjalizowanym odnośnie inwestowania na gruntach klasy III. Dodatkowe uzgodnienia doprowadziły do niepotrzebnych ruchów ze strony Wójta Gminy, bowiem przepisy prawa były znane organowi. Główną przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy w decyzji z dnia 21.08.2012 r. i decyzji z dnia 24.05.2013 r. były grunty klasy III, gdzie zgodnie z przepisami można było inwestować po uzyskaniu zgody ministra na odrolnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym ponowne rozpatrywanie sprawy doprowadziło do takiej samej konkluzji, ale musiało być poprzedzone dodatkowymi opiniami.

Jednocześnie poinformowano, że S. W. w 2012 roku i 2013 roku złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0 (w tym przypadku 5). Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania Urzędu.

Zarządzeniem z 16.01.2019r. Sąd wezwał skarżącego do określenia w terminie 7 dni naruszenia jego prawa lub interesu prawnego w sytuacji, gdy kwestionowane postepowanie dotyczyło H. W..

W odpowiedzi na powyższe wezwanie S. W. pismem złożonym w dniu 28.01.2019r. doprecyzował, że skargę składa H. W. (dalej jako skarżąca), której pełnomocnictwo załączył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie warunków zabudowy do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kończącej to postępowanie.

Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 §2b p.p.s.a.).

Z akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik skarżącej S. W. – reprezentujący ją zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w toku postępowania sądowoadministracyjnego - wniósł pismem z 03.10.2018r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie na przewlekłość postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 21.05.2013, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z 07.11.2018r. rozpoznało w/w pismo jako ponaglenie. Przyjąć zatem należy, że skarżąca – reprezentowana przez S. W. - wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 §2b p.p.s.a.).

Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.

Podobne stanowisko na tle art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 p.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18), dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 p.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

W tak zakreślonych granicach sprawy, obejmujących postępowanie przed Wójtem Gminy w sprawie z wniosku o wydanie warunków zabudowy Sąd ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w aktach administracyjnych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wniosek o warunki zabudowy H. W. złożyła w dniu 22.06.2012 r. Organ 21.08.2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. SKO w P. decyzją [...] z 28.09.2012 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W tym dopiero momencie zaczyna się nowe postępowanie, które Sąd oceniał pod kątem przewlekłości.

Wspomniana decyzja SKO wpłynęła do Wójta w dniu 11.01.2013 r. Wójt 16.01.2013 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W dniu 01.02.2013 r. S. W. uzupełnił wniosek. Wójt dopiero pismem z dnia 25.02.2013 r., a więc po upływie prawie miesiąca, przekazał wniosek do Starosty celem uzgodnienia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Starosta pismo odebrał w dniu 28.02.2013 r., a odpowiedział pismem z 19.03.2013 r., które wpłynęło do Wójta w dniu 27.03.2013 r. Pismem z dnia 28.03.2013 r. Wójt zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji wraz z analizą. Termin załatwienia sprawy określono do dnia 31.05.2013 r. Projekt decyzji został sporządzony 19.04.2013 r., jednak jest to data orientacyjna (brak stempla wpływu do urzędu), a Wójt mógł decyzję otrzymać później. Niemniej w dniu 09.05.2013 r. zawiadomiono wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami. Wnioskodawca pismo odebrał w dniu 13.05.2013 r. Decyzję nr [...] wydano w dniu 21.05.2013 r.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować, więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania przez Wójta [...] organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).

Przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22.06.2012r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działko o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S.. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący nie wskazał okresu w jakim jego zdaniem miała miejsce przewlekłość.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Przypomnieć należy, że jak już wspomniano załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. W kontekście powyższego przewlekłością było to, że po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawcę w dniu 01.02.2013r. organ dopiero w dniu 25.02.2013r., prawie po upływie miesiąca, a więc prawie całego okresu czasu przewidzianego na załatwienie sprawy, przekazał wniosek do Starosty w celu jego uzgodnienia. Podkreślić trzeba, że w żaden sposób nie wyjaśniono przyczyn dla których wysłano ów wniosek do uzgodnienia po upływie tak długiego okresu czasu. Tym samym z nieznanych przyczyn na wykonanie prostej czynności technicznej organ poświęcił prawie cały okres czasu, który zgodnie z ustawą przysługiwał mu na załatwienie całej sprawy.

Organ następnie uzyskał ostateczny projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy około 16 kwietnia 2013r., ale dopiero po około 23 dniach organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i 7-dniowym terminie do zapoznania z aktami sprawy - zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. zostało doręczone stronie 13 maja 2013r., zatem po upływie powyższych 7 dni organ był gotowy do wydania decyzji. Wydał ją już niezwłocznie, bo z datą 21 maja 2013r.

Badając zasadność złożonej skargi, Sąd wziął pod uwagę, że pismem z 28.03.2013 r. doręczonym S. W. w dniu 02.04.2018r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31.05.2013r. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a. ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia 28.03.2013r. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano w tym zawiadomieniu obowiązek wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą.

Nadto wskazać należy, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać jej za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Organ nie przeszedł, bowiem do etapu analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy oraz oceny wyników tej analizy z uwagi na brak pozytywnego uzgodnienia Starosty w zakresie "odrolnienia" przedmiotowej działki.

W konsekwencji zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny być nacechowane swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Działaniom organu i podjętym przez niego czynnościom nie można tymczasem przypisać takiego charakteru. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne i liczne, by przypisać im cechę rażących. Nadto organ dnia 21 maja 2013 r. wydał decyzję administracyjną.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego w 2012 i 2013r. ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy do tego samego organu niewątpliwie miało pewien wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego (punkt 2 wyroku).

Z tych przyczyn Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek skarżącej nie został w żaden sposób uzasadniony, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzegł również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny.

O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł na podstawie §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.).

Nadto w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.