Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1824/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 120 ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1824/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny po rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] przy ul. [...] (dalej jako: skarżąca, Spółka) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą organ zakazał Spółce, prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie A. w [...], przy ul. [...], sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty, nakazał Spółce, prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie A. w [...], przy ul. [...] (dalej: A.) od dnia otrzymania niniejszej decyzji, usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w niniejszej decyzji, w postaci sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety.

Podstawą prawną wskazaną w zaskarżonej decyzji były przepisy art. 120 ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1 i ust. 8, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 499) zwanej dalej: "u.p.f." oraz art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.), dalej także: "k.p.a." w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935).

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Organ w drodze przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2016 r. przez pracownika [...] Inspektoratu Farmaceutycznego kontroli, ustalił na podstawie faktur, że wśród dostawców A. były inne apteki - Apteka S. zlokalizowana [...] przy ul. [...] oraz F. Sp. z o. o. zlokalizowana przy ul. [...] (pkt VII protokołu kontroli - Źródła zaopatrzenia). Nadto na podstawie faktur zakupu z sierpnia 2016 r. ustalono, że wśród odbiorców również były apteki - F., ul. [...] oraz F., ul. [...]. Przedmiotem sprzedaży były wyroby medyczne, suplementy diety i kosmetyk (pkt IX protokołu kontroli - Obrót).

Pismem z dnia 24 października 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił o wszczęciu z urzędu, względem Spółki prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie A. zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], postępowania administracyjnego w przedmiocie sprawdzenia prawidłowości obrotu produktami leczniczymi w szczególności sprzedaży i zakupu przez aptekę wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety z innych aptek.

Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania w całości oraz o wskazanie podstawy prawnej wszczętego postępowania. Podniosła, iż stwierdzone w toku kontroli incydentalne transakcje sprzedaży czy zakupu w okresie 1.03.2014 r. do 10.08.2016 r. między podmiotami prowadzącymi apteki takich towarów, jak wyroby medyczne, kosmetyki i suplementy diety, nie stanowią przesłanki do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie prawidłowości obrotu produktami leczniczymi, kontrola bowiem nie stwierdziła żadnych uchybień w zakresie prowadzenia obrotu produktami leczniczymi.

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. organ sprecyzował, iż postępowanie toczy się w przedmiocie wydania decyzji zakazującej sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety.

Pismem z dnia 7 lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] poinformował Spółkę prawie do czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ zakazał Spółce, prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie A. w [...], przy ul. [...], sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety.

Rozpoznając sprawę w wyniku złożonego odwołania, GIF wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., w całości i orzekł co do istoty sprawy, nakazując Spółce usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w decyzji, w postaci sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że A. prowadzona przez Spółkę, w okresie od 1 marca 2014 r. do 10 sierpnia 2016 r. kupowała od innego przedsiębiorcy prowadzącego aptekę oraz sprzedała do innego przedsiębiorcy wyroby medyczne, suplementy diety oraz kosmetyki. Zdaniem GIF, apteka, która w świetle przepisów ustawy przeznaczona jest do zaopatrywania ludności w wyroby medyczne, prowadziła w sposób nieuprawniony obrót z innym przedsiębiorcą ww. produktami. Kryterium oceny prawidłowego prowadzenia obrotu, polegającego na sprzedaży danych produktów przez aptekę jest ustalenie podmiotu, do którego preparaty były sprzedawane. W przedmiotowej sprawie ustalono, że podmiotem tym był nieuprawniony przedsiębiorca – F., ul. [...] oraz F., ul. [...].

Główny Inspektor Farmaceutyczny odnosząc się do zarzutu Spółki dotyczącego naruszenia art. 6 § 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji wyjaśnił, iż w pojęciu ważnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 22 Konstytucji mieści się niewątpliwie ochrona zdrowia ludzkiego. Ta zaś może doznać uszczerbku nie tylko wskutek braku dostatecznego dostępu do leków, ale również wtedy, gdy dostęp do leków jest zbyt łatwy, prowadzący w rezultacie do ich nadużywania. (...) Inaczej mówiąc, leki nie są zwykłym towarem rynkowym. Obrót lekami musi być więc i jest reglamentowany przez państwo. Prowadzący taką działalność nie mogą korzystać z pełni wolności gospodarczej. Wzorzec dotyczący działalności gospodarczej określony w art. 20 Konstytucji wymaga w tym przypadku, co oczywiste, korekty przewidzianej w art. 22 Konstytucji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1613/18). Główny Inspektor Farmaceutyczny wyjaśnił również, że zgodnie z art. 120 ust. 1 pkt 2 prawa farmaceutycznego w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Organ odwoławczy powtórnie wskazał, iż A. prowadzona przez przedsiębiorcę H. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] w okresie od 01.03.2014 r. do 10.08.2016 r. kupowała od innego przedsiębiorcy prowadzącego aptekę oraz sprzedawała do innego przedsiębiorcy wyroby medyczne, suplementy diety oraz kosmetyki.

Główny Inspektor Farmaceutyczny wyjaśnił, że co prawda kosmetyki i suplementy diety nie są objęte hipotezą art. 120 ust. 1 u.p.f., to brak ich ustawowego wskazania nie usprawiedliwia dokonania spornej sprzedaży ww. produktów pomiędzy podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne, których działalność nie może wykraczać poza ramy określone w prawie farmaceutycznym.

Zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, iż w przypadku uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz w przypadku włączenia w skład asortymentu apteki produktów określonych w art. 72 ust. 5 u.p.f., również produkty wymienione w powyższym przepisie podlegać ograniczeniom wynikającym z prawa farmaceutycznego, w tym zakazie ich sprzedaży między aptekami.

GIF zaznaczył, iż Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to zezwolenie odnosi się do prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Wyłączono z tego obrotu produkty wymienione w przepisie art. 72 ust. 5 u.p.f., zatem te, które apteka może, ale nie musi mieć w swoim asortymencie, bowiem mogą być one przedmiotem obrotu tylko wtedy, gdy zachodzą warunki opisane w przepisie art. 86 ust. 8 tej ustawy. Organ zaznaczył, że Spółka mogła w prowadzonej aptece prowadzić obrót również dodatkowym asortymentem, który był dopuszczony do takiego obrotu przez obowiązujące przepisy prawa, jednakże mimo rozszerzenia asortymentu apteki o produkty wskazane w art. 72 ust. 5, podstawową działalnością apteki, zgodnie z art. 87 ust. 2 u.p.f. jest zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8. Tak więc, zdaniem organu, sprzedaż ww. produktów znajdujących się w prowadzonej przez niego aptece ogólnodostępnej innemu przedsiębiorcy jest działaniem sprzecznym z obowiązującymi przepisami.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego, podnosząc naruszenie przepisów prawa tj.:

1. art. 6 § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 20 i 22 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione wprowadzanie przez Organ wyjątków od konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej nie na podstawie ustaw, w szczególności zaś poprzez nieuprawnione wprowadzenie przez Organ wyjątków od tej zasady nie znajdujących oparcia ani w przepisach u.p.f., ani Ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej jako "ubżż"), ani w przepisach Ustawy z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych (dalej jako "uwm"), ani w przepisach Ustawy z dnia 30 marca 2001 r. o kosmetykach (dalej jako "uk"),

2. art. 120 ust. 1 pkt 2) u.p.f. w zw. z art. 6 kpa poprzez wydanie w przedmiotowej sprawie Decyzji w przedmiocie zakazania Spółce prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie A. w [...], przy ul. [...], sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety, tj. wydanie decyzji nie mającej żadnego oparcia w przepisach prawa, z przekroczeniem uprawnień przyznanych Organowi na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2) u.p.f.,

3. art. 68 ust. 1 upf poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy obrót wskazanymi w Decyzji produktami był wykonywany przez Spółkę, nie zaś niż A. w [...],

4. art. 72 ust. 1 u.p.f. w zw. z art. 72 ust. 3 u.p.f. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sprawie w drodze błędnego uznania, że dyspozycja art. 72 ust. 1 u.p.f. obejmuje oprócz obrotu hurtowego produktami leczniczymi także obrót hurtowy wyrobami medycznymi, kosmetykami i suplementami diety, w tym poprzez błędne uznanie przez Organ, że w niniejszej sprawie obrót hurtowy wyrobami medycznymi, kosmetykami i suplementami diety prowadzony był przez A., podczas gdy faktycznie był on prowadzony wprost przez Spółkę,

5. art. 72 ust. 5 pkt 1), 2), 2a), pkt 3) u.p.f. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Organ, że jedynie hurtownie farmaceutyczne mają prawo do prowadzenia obrotu hurtowego wyrobami medycznymi, kosmetykami i suplementami diety, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on jedynie ubocznej działalności hurtowni farmaceutycznych i nie wyklucza prowadzenia obrotu tymi produktami przez inne podmioty,

6. art. 86 ust. 8 u.p.f. w zw. z art. 72 ust. 5 u.p.f. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji kiedy przedmiotowe postępowanie w ogóle nie dotyczy sprzedawania przez A. wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety, lecz jedynie sprzedaży przez Spółkę do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety,

7. art. 108 ust. 1 upf pkt 1) - 3) w zw. z art. 13 ust. 1 uk w zw. z art. 88 ust. 1 w zw. art. 92 ust. 1 ubżż poprzez uznanie, że Państwowa Inspekcja Farmaceutyczna sprawuje nadzór nad obrotem kosmetykami i suplementami diety, podczas gdy nadzór nad obrotem tymi towarami sprawuje odpowiednio Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz minister właściwy do spraw zdrowia (we współpracy z Głównym Inspektorem Sanitarnym).

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] czerwca 2019 r. w części dotyczącej zakazania Spółce prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie A. w [...], przy ul. [...], sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1613/18 zwracającego uwagę na konieczność reglamentacji dostępu do leków z uwagi na ważny interes publiczny. Podkreślił, iż skoro Spółka uzyskała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, to zezwolenie odnosi się do prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Wyłączono z tego obrotu produkty wymienione w przepisie art. 72 ust. 5 u.p.f., zatem te, które apteka może, ale nie musi mieć w swoim asortymencie, bowiem mogą być one przedmiotem obrotu tylko wtedy, gdy zachodzą warunki opisane w przepisie art. 86 ust. 8 tej ustawy. przedsiębiorca mógł w prowadzonej przez niego aptece prowadzić obrót, również dodatkowym asortymentem, który był dopuszczony do takiego obrotu przez obowiązujące przepisy prawa, jednakże winien mieć na uwadze, że mimo rozszerzenia asortymentu apteki o produkty wskazane w art. 72 ust. 5, to podstawową działalnością apteki, zgodnie z art. 87 ust. 2 u.p.f. jest zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8. W związku z powyższym, zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, dokonanie sprzedaży przez przedsiębiorcę produktów znajdujących się w prowadzonej przez niego aptece ogólnodostępnej drugiemu przedsiębiorcy w celu uzupełnienia asortymentu innej apteki jest działaniem sprzecznym z obowiązującymi przepisami. Organ zaznaczył nadto, iż twierdzenie Skarżącej, że to Spółka, a nie apteka wykonywała obrót wskazanymi produktami, jest jak najbardziej prawidłowe Dodał jednak, że Spółka podejmowała czynności w ramach wykonywanej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej i to w ramach tej działalności Spółka podejmowała m.in. czynności związane z nabywaniem oraz sprzedażą towarów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Orzekanie na podstawie art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia, nakazującego Spółce usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w niniejszej decyzji, w postaci sprzedaży do innych aptek i zakupu z innych aptek wyrobów medycznych, kosmetyków i suplementów diety, były przepisy art. 120 ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 86 ust. 1 i ust. 8, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 96 ust. 1 u.p.f. Organy I i II instancji stanęły na stanowisku, zgodnie z którym niezgodne z obowiązującym prawem jest postępowanie skarżącej, która w ramach działalności prowadzonej A., w okresie od 01.03.2014 r. do 10.08.2016 r. kupowała od innego przedsiębiorcy prowadzącego aptekę oraz sprzedawała do innego przedsiębiorcy również prowadzącego aptekę wyroby medyczne, suplementy diety oraz kosmetyki.

Zdaniem organu odwoławczego, w przypadku uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz w przypadku włączenia w skład asortymentu apteki produktów określonych w art. 72 ust. 5 u.p.f., również produkty wymienione w powyższym przepisie podlegają ograniczeniom wynikającym z prawa farmaceutycznego, z zakazem ich sprzedaży między aptekami włącznie.

Według organów administracyjnych, uzyskane przez Spółkę zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej odnosi się do prowadzenia obrotu detalicznego produktami leczniczymi i wyrobami medycznymi. Wyłączono z tego obrotu produkty wymienione w przepisie art. 72 ust. 5 u.p.f., zatem te, które apteka może, ale nie musi mieć w swoim asortymencie. Mogą być one przedmiotem obrotu tylko wtedy, gdy zachodzą warunki opisane w przepisie art. 86 ust. 8 tej ustawy. Główny Inspektor Farmaceutyczny podkreślał, iż podstawową działalnością apteki - zgodnie z art. 87 ust. 2 u.p.f. - jest zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f. Wywiódł z tego, że sprzedaż produktów wymienionych w art. 72 ust. 5 u.p.f. z apteki ogólnodostępnej innemu przedsiębiorcy, jest działaniem sprzecznym z obowiązującymi przepisami.

Zdaniem Sądu, powyższy pogląd organu nie mieści się w granicach obowiązującego prawa.

Przewidziany przepisami ustawy prawo farmaceutyczne zakaz dokonywania sprzedaży podmiotom nie będącym odbiorcą detalicznym (klientem apteki) dotyczy wyłącznie produktów leczniczych.

Zakaz ten, w ocenie Sądu, nie może być automatycznie rozciągnięty na inne produkty dozwolone do sprzedaży w aptekach, takie, jak wyroby medyczne, kosmetyki i suplementy diety, a w konsekwencji sprzedaż do innych aptek tych wyrobów potraktowana jako naruszająca wymagania w rozumieniu art. 120 ust. 2 u.p.f.

Podkreślenia wymaga, iż jak wynika z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. i stanowiącej powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada powyższa nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu istotnym w świetle powyższych norm konstytucyjnych jest to, że ograniczenia swobody działalności gospodarczej, zapisanej w art. 22 Konstytucji RP (znajdującej swoje odzwierciedlenie w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Przywołany przepis gwarantuje wolność prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym jej ograniczenie jest możliwe tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Konstytucja dopuszcza możliwość ustawowego ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej w związku z innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi.

Należy wskazać, iż w myśl art. 65 ust. 1 u.p.f. obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Jak stanowi art. 68 Pf, obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych. Według dyspozycji art. 86 ust. 1 u.p.f., apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, natomiast zgodnie z ust. 8 tego przepisu, w aptekach ogólnodostępnych na wydzielonych stoiskach można sprzedawać produkty określone w art. 72 ust. 5 u.p.f. posiadające wymagane prawem atesty lub zezwolenia, pod warunkiem że ich przechowywanie i sprzedaż nie będą przeszkadzać podstawowej działalności apteki. W art. 72 ust. 5 u.p.f. wymienione są (jako dopuszczalne do obrotu w hurtowniach) takie produkty, jak wyroby medyczne (pkt. 1) czy suplementy diety (pkt 2a). Z kolei według art. 87 ust 2 pkt 1 i 2, apteki ogólnodostępne przeznaczone są do 1) zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8; 2) wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2.

Należy zauważyć, iż żaden z powyższych przepisów prawnych nie zawiera normy ograniczającej obrót wyrobami medycznymi, suplementami diety czy też kosmetykami, które to produkty zostały objęte protokołem kontroli. Zdaniem Sądu, także określone ustawowo cele działalności aptek, do których należy zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f., nie wyłączają możliwości zbywania tego rodzaju produktów (innych, niż produkty lecznicze) do innych aptek, co miało miejsce w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy.

Innymi słowy, w ocenie Sądu organ niezasadnie rozszerzył przedmiotowy zakres obowiązywania norm prawnych, przewidujących ograniczenia obrotu produktami leczniczymi, na produkty innego rodzaju (wymienione w art. 72 ust. 5 u.p.f.), do których należą produkty medyczne, suplementy diety oraz kosmetyki.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż ustawa prawo farmaceutyczne w art. 1 określa jej zakres przedmiotowy. Według ww. przepisu, ustawa określa: 1) zasady i tryb dopuszczania do obrotu produktów leczniczych, z uwzględnieniem w szczególności wymagań dotyczących jakości, skuteczności i bezpieczeństwa ich stosowania; 1a) warunki prowadzenia badań klinicznych produktów leczniczych; 2) warunki wytwarzania produktów leczniczych; 3) wymagania dotyczące reklamy produktów leczniczych; 4) warunki obrotu produktami leczniczymi; 5) wymagania dotyczące aptek, hurtowni farmaceutycznych i placówek obrotu pozaaptecznego; 5a) organizację i zasady funkcjonowania systemu nadzoru nad bezpieczeństwem stosowania produktów leczniczych oraz monitorowania bezpieczeństwa ich stosowania; 6) zadania Inspekcji Farmaceutycznej i uprawnienia jej organów. Jak wynika z ust. 2 powyższego przepisu, przepisy ustawy stosuje się również do produktów leczniczych będących środkami odurzającymi, substancjami psychotropowymi i prekursorami w rozumieniu przepisów o przeciwdziałaniu narkomanii, w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami.

W świetle powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, iż "ustawodawca precyzyjnie określa podmioty uprawnione do prowadzenia obrotu produktami leczniczymi. Tylko takie podmioty, które są wymienione w ustawie i które uzyskają niezbędne zezwolenie, mogą prowadzić obrót produktami leczniczymi. Reglamentacja obrotu produktami leczniczymi wynika ze szczególnego charakteru tych produktów i realizacji celu, którym jest uniemożliwienie wniknięcia w kanały dystrybucyjne np. produktów podrobionych. Dodatkowo nie bez znaczenia jest fakt, że specjalistyczne kanały dystrybucji umożliwiają łatwiejsze wycofanie produktu w przypadku decyzji podmiotu odpowiedzialnego lub nadzoru farmaceutycznego o konieczności wycofania produktu z obrotu. Nowelizacja ustawy - Prawo farmaceutyczne z dnia 9 kwietnia 2015 r. wprowadziła dodatkowo przepisy nakładające sankcje na apteki i hurtownie farmaceutyczne w przypadku nieprawidłowości w obrocie produktami leczniczymi. (...) Obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko i wyłącznie przez placówki do tego upoważnione zgodnie z ustawą. Reglamentacja obrotu produktami leczniczymi jest konsekwencją uznania produktów leczniczych za szczególną kategorię produktów, która wymaga nie tylko szczególnych regulacji w zakresie ich dopuszczenia do obrotu, ale także samego obrotu. Dotyczy to obrotu zarówno na poziomie detalicznym, jak i na poziomie hurtowym. Ustawa reguluje zasady zakładania aptek i hurtowni oraz wymogi dotyczące ich prowadzenia. Dopuszcza także zasady prowadzenia sprzedaży produktów leczniczych w placówkach obrotu pozaaptecznego" (Kondrat Mariusz. Art. 1. W: Prawo farmaceutyczne. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer, 2016).

Ustawodawca w sposób jasny wprowadził zakaz obrotu produktami leczniczymi przez apteki – poza obrotem detalicznym (art. 68 ust. 1 u.p.f.). Podobnie przewidział że, w myśl art. 72 ust. 1 u.p.f., obrót hurtowy produktami leczniczymi może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie farmaceutyczne (art. 72 ust 1 w zw. z ust. 3 u.p.f.). Nie da się zasadnie zakwestionować, iż apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2, zaś nazwa apteka zastrzeżona jest wyłącznie dla miejsca świadczenia usług farmaceutycznych obejmujących m.in. wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, określonych w odrębnych przepisach (art. 86 ust. 1 i ust. 2 u.p.f.). Prawdą jest także, iż w myśl obowiązujących przepisów apteki ogólnodostępne (a do takich należy skontrolowana A. w [...], przy ul. [...]), przeznaczone są do zaopatrywania ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 u.p.f. oraz wykonywania czynności, określonych w art. 86 ust. 1 i 2 u.p.f. (art. 87 ust. 2 pkt 1 u.p.f.). Nie wynika z tego jednak zakaz zbywania produktów, nie będących produktami leczniczymi, do innych aptek. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 86a ust. 1 u.p.f. przewidujący zakaz dystrybucji leków w innym kierunku, niż do pacjenta, także posługuje się wyłącznie terminem "produkt leczniczy" i nie ma w nim mowy o innych produktach, wymienionych w art. art. 72 ust. 5 u.p.f.

Z przytoczonych norm prawnych zdaniem Sądu niezbicie wynika, iż zgodnie z wolą ustawodawcy, ograniczenia, o których mowa w powyższych przepisach , dotyczą wyłącznie produktów leczniczych.

Zdaniem Sądu, organ dokonał wadliwej interpretacji art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f., uznając ten przepis za podstawę rozstrzygnięcia o nakazaniu stronie postępowania usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli. Zastosowanie powyższego przepisu, według którego, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień – wymaga wykazania, że dany przejaw działalności apteki narusza wymagania dotyczące obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi. Wymagania te powinny być jednak skonkretyzowane w normach prawa obowiązującego, a takich norm - odnoszących się nie do produktów leczniczych, a do innych produktów sprzedawanych w aptekach, wymienionych w art. 72 ust. 5 u.p.f., jak wykazano powyżej - ustawodawca nie wprowadził.

Stwierdzając, iż podstawą uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych było naruszenie prawa materialnego, Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę z zasadną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.