Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4211/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.F. i L.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/18 w sprawie ze skargi H.F. i L.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 10 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę H.F. i L.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister" lub "MIiB", z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżące wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzuciły naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), dalej jako "u.t.b.o.w." lub "ustawa", w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej jako "z.t.w.n.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez "jego błędną wykładnię i uznanie, że nie zawierał on wyraźnego odesłania do przepisów o wywłaszczeniu (rozdziału 3) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym do art. 22 tej ustawy oraz, że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a co za tym idzie nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1975";

b) art. 22 z.t.w.n. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez "jego błędną wykładnię i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] nie istniał lub co najmniej wątpliwy był obowiązek organu ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu przez organy administracji publicznej nie stanowiło naruszenia prawa o charakterze oczywistym, a zatem nie stanowiło rażącego naruszenia prawa";

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w. oraz w zw. z art. 22 z.t.w.n., poprzez "jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Naczelnika Gminy [...] decyzji z [...] grudnia 1975 r., nr [...], wobec braku bądź braku oczywistego obowiązku stosowania art. 22 z.t.w.n.";

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w. oraz w zw. z art. 22, art. 8 ust. 1 z.t.w.n., w zw. z art. 5 i 8 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, w zw. z § 1 ust. 1 pkt 1-2 zarządzenia Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w zw. z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 listopada 1971 r. w spawie podatku gruntowego, polegające na oddaleniu skargi w niniejszej sprawie pomimo, że Minister decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] grudnia 1975 r., nr [...] obarczonej wadą nieważności w związku z oczywistym naruszeniem ww. przepisów;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez:

- brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej postawie ustalona została przynależność miejscowości [...] do strefy ekonomicznej wiejskiej oddalonej, zamiast do strefy wiejskiej,

- nieodniesienie się przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Ministra z [...] listopada 2017 r., nr [...], że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra u.t.b.o.w. "zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192)".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, względnie (2) zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji MIiB jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], (3) zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące kasacyjnie oświadczyły również, że zrzekają się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu podniosły, że nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w treści zaskarżonego wyroku, iż obowiązujące w 1975 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania oraz, że "przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie postępowaniem odszkodowawczym". Wskazały, że wymóg uzyskania opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa w przedmiotowej sprawie wynikał z art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w., w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach z.t.w.n., zatem miedzy innymi do art. 22 z.t.w.n. Ponadto obowiązek uzyskania przez organ opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłych wynikał również z treści przepisów wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa - w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117). Skarżące kasacyjnie podniosły też, że WSA nie wskazał na jakiej podstawie przyjęta została przynależność miejscowości [...] do "strefy wiejskiej oddalonej", zamiast do "strefy wiejskiej". Ich zdaniem w związku z zaliczeniem miejscowości [...] do niewłaściwej strefy, odszkodowanie zostało zaniżone o kwotę 4.804 zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na powołanie się na obie podstawy kasacyjne, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego, to jest zarzutu naruszenia prawa procesowego w postaci naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten może stanowić samodzielną podstawą kasacyjną, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom uzasadnienia. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Sąd I instancji in genere odniósł się do wszystkich aspektów sprawy. Rację mają skarżące kasacyjnie twierdząc, że Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu nie wskazał w jaki sposób ustalono, że przedmiotowy grunt zaliczał się do strefy wiejskiej oddalonej, a nie do strefy wiejskiej. Jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem w kwestii tej znajdują się poprawne rozważania organu I instancji zaaprobowane przez organ odwoławczy i skontrolowane przez sąd I instancji. Brak uzasadnienia w tej mierze nie czyni kwestionowanego rozstrzygnięcia nieweryfikowalnym w toku instancji sądowoadministracyjnej. Wyrok Sądu I instancji nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, w tym zarzutu 2a, określonego w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że postępowanie administracyjne zainicjowane przez skarżące dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1975 r. o przyznaniu odszkodowania na rzecz M.C. Tryb procedowania w postępowaniu administracyjnym przekłada się na sposób formułowania zarzutów w postępowaniu kasacyjnym. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie odmówiono stwierdzenia nieważności ww. decyzji, to zarzuty skargi kasacyjnej zwalczające wyrok Sądu I instancji i decyzję Ministra oraz Wojewody [...] powinny wskazywać na naruszenie przepisów prawa w związku z przepisem art. 156 § 1 k.p.a. i określać wadę lub wady nieważności wymienione w tym przepisie. W przedmiotowej skardze zarzuty 1a-1c i 2a wskazują na naruszenie prawa, które skarżące kasacyjnie kwalifikują jako rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odniesienie się do zarzutów skargi należy rozpocząć od przedstawienia istoty postępowania nieważnościowego, gdyż jak już wspomniano w tym trybie procedowali Minister i Wojewoda rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...].

Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej wadliwości prawnej, której kategorie wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania organu żądaniem strony w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym.

Rażące naruszenie prawa wynikać może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana.

Istota zarzutów podnoszących naruszenie prawa ogniskuje się wokół kwestii zakresu odesłania zawartego w art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w., w stosunku do przepisów z.t.w.n. Art. 9 ust. 1 ustawy stanowił: "Za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Celem u.t.b.o.w. była realizacja budownictwa na obszarach wiejskich. Jednym z etapów realizacji tego celu było wyznaczenie gruntów pod inwestycje, przejęcie ich na własność Państwa i podział na działki terenów budowlanych przeznaczonych pod budownictwo. Art. 8 ust. 1 ustawy stanowił, że stosownie do potrzeb budownictwa prezydia powiatowych rad narodowych będą przejmowały stopniowo na własność Państwa grunty stanowiące własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, wyznaczone w trybie art. 2 i art. 3-6 jako tereny budowlane budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego. Z kolei według art. 8 ust .3 ustawy przejęcie na własność Państwa gruntów następowało z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następowało w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Ustawa nie normowała natomiast zagadnień związanych z ustaleniem odszkodowań za grunty przejęte w trybie tej ustawy.

Z kolei z.t.w.n. regulowała kompleksowo zagadnienia związane z wywłaszczeniem nieruchomości na rzecz Państwa (art. 1 i art. 2 ustawy). Ustawa wywłaszczeniowa była regulacją zasadniczą w kwestii wywłaszczenia gruntów na rzecz Państwa względem innych aktów normatywnych odnoszących się do kwestii odjęcia prawa własności na rzecz Państwa, o czym świadczą odesłania zawarte w innych aktach do ustawy wywłaszczeniowej.

Zakres odesłania do z.t.w.n., zgodnie z założeniem racjonalności prawodawcy i uniwersalnymi regułami techniki prawodawczej, powinien być oceniany z punktu widzenia kompletności regulacji. Innymi słowy ocena zakresu odesłania do z.t.w.n. powinna uwzględniać cel i zakres regulacji obu aktów, tak by normy ustawy odsyłającej zrekonstruowane w wyniku dokonania odesłania do innej ustawy, były kompletne. Pod pojęciem "kompletności" należy rozumieć zakaz wykładni rozszerzającej w zakresie odesłania. Tego rodzaju zabieg może bowiem powodować zrekonstruowanie regulacji "przeładowanej normami", nieadekwatnej z punktu widzenia istoty i przedmiotu unormowania danej materii.

W rozpoznawanej sprawie weryfikacja zakresu odesłania, w kontekście kompletności regulacji dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa, prowadzi do wniosku, że zastosowanie mają przepisy z.t.w.n. normujące zagadnienia materialnoprawne ustalenia odszkodowania. Za takim rozumieniem zakresu odesłania przemawia to, że ustawa zawiera "własną" regulację w zakresie odjęcia prawa własności pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze. Z kolei przepisy rozdziału trzeciego z.t.w.n. w znaczącym zakresie odnoszą się tylko do tej fazy postępowania wywłaszczeniowego, która ma własną regulację w u.t.b.o.w. Przepisy z.t.w.n. normują bowiem: wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 15) zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 16) prawo do zapoznania się z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (art. 17). Kolejna grupa przepisów tego rozdziału z.t.w.n. odnosi się do orzeczenia o wywłaszczeniu i jego skutków, a zatem są to przepisy również zbędne, gdyż u.t.b.o.w. ten etap procedury odjęcia prawa własności uregulowała odrębnie. Wskazać też należy, że regulacją zasadniczą w kwestii procedury administracyjnej były przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem szczególna regulacja procesowa względem Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być stosowana jedynie wówczas, gdy przepis wyraźnie tak stanowi - zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae. W konsekwencji należało uznać, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania nie miały zastosowania przepisy z.t.w.n. w zakresie zawartej w niej procedury, bowiem odjęcie prawa własności następowało na podstawie przepisów u.t.b.o.w., a kwestie procesowe regulowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedstawione konkluzje potwierdza także wykładnia literalna odesłania zwartego w art. 9 ust. 1 ustawy. Przepis ten odsyłał do "zasad", które zostały unormowane w z.t.w.n. Pod pojęciem zasad należy rozumieć reguły ustalania i miarkowania odszkodowania. Ponadto użyty w art. 9 ust. 1 u.t.b.o.w. zwrot "ustala się" należy interpretować jako określenie wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei wyrażenie "wypłaca się" powinno być rozumiane jako czynność techniczna polegająca na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej.

Tak zrekonstruowany zakres odesłania czyni regulację ustawy spójną, "nieprzeregulowaną normami". Ponadto nawet gdyby przyjąć za prawidłową wykładnię skarżących kasacyjnie, to odmienność wykładni w odniesieniu do normy niejednolicie interpretowanej w orzecznictwie nie może być uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto wskazać należy, że nieprzeprowadzenie rozprawy, przy założeniu, że taki obowiązek prawny istniał, mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyby wykazano, że ów brak miał wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady brak rozprawy wywłaszczeniowej stanowi o naruszeniu prawa, jednakże o tym, czy jej nieprzeprowadzenie stanowi rażące naruszenie prawa należy rozstrzygać w oparciu o okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2013 r, sygn. akt I OSK 118/12). W rozpoznawanej sprawie, abstrahując od tego, że wynik wykładni nie prowadzi do wniosku, iż przeprowadzenie rozprawy było obligatoryjne, to również nie wykazano by ów brak miał wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie zauważa się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor zauważa, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie niezależnie od tego, że nie wykazano by istniał prawny wymóg przeprowadzenia rozprawy, nie dowiedziono aby brak rozprawy mógł mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut 2a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, według skarżących, że przy obliczaniu odszkodowania wadliwie zakwalifikowano wieś [...] jako strefę wiejską oddaloną, podczas gdy według przepisów prawa leżała ona w strefie wiejskiej. Zmiana zaś strefy wiejskiej oddalonej na wiejską przekładała się na inny, wyższy współczynnik kwoty odszkodowania. Po pierwsze wskazać należy, że skarżące kasacyjnie zdają się nie dostrzegać wyjaśnień organu w tej mierze. Wieś [...] nie była zaliczona do strefy wiejskiej, lecz do strefy wiejskiej oddalonej, bowiem nie spełniała przesłanki wynikającej z załącznika numer 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282), gdyż była miejscowością położoną dookoła miasta o liczbie mieszkańców pomiędzy 100 tys. - 250 tyś, czyli [...] , w odległości 40 km od centrum tego miasta. Według załącznika numer 2 do ww. rozporządzenia przesłanka położenia w strefie wiejskiej była spełniona, jeśli miejscowość była położona wokół miasta o ww. wielkości w odległości do 35 km od centrum tego miasta. Według owej tabeli o zaliczeniu miejscowości do strefy wiejskiej przesądzało bowiem spełnienie kryterium odległości położenia gruntu w stosunku do miast, ośrodków przemysłowych i uzdrowisk. Kwestia ta została wyjaśniona na stronach 4-5 decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na stronie 8 wskazano: "Zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego rozporządzenia wieś [...] – jako miejscowość liczącą w dniu [...] grudnia 1975 r. więcej niż 2.000 mieszkańców – należało zaliczyć do strefy wiejskiej". To zdanie świadczy o tym, że skarżące kasacyjnie wadliwie zinterpretowały postanowienia załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie podatku gruntowego (Dz. U. Nr 31, poz. 282), gdyż powołały się, jak się wydaje, na cechę dziesiątą (ostatnią) w tabeli 3 ww. załącznika, a w sprawie mogła mieć zastosowanie cecha trzecia w tej tabeli – odległość 35 km do centrum miasta o liczbie mieszkańców pomiędzy 100 tys. - 250 tyś, o ile wykazałby, że grunt leżał w odległości mniejszej niż 35 km do centrum takiego miasta, czyli [...], czego jednak nie uczyniono. Cecha dziesiąta w ww. tabeli rozporządzenia stanowiła, że do strefy wiejskiej zalicza się grunty położone w odległości do 10 km do centrum miast o liczbie mieszkańców od 2 tys. do 5 tys. Skarżące kasacyjnie nie wykazały, że wieś [...] w owym czasie leżała w odległości mniejszej niż 10 km od centrum miasta o liczbie mieszkańców o liczbie mieszkańców od 2 tyś do 5 tyś.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.