Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 680/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 136 ust.3, art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. W., K. W. i L. P. na decyzję Wojewody z dnia [....] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty D. z dnia [...] , znak: [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących – J. W., K. W. i L. P. kwotę 491 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]. , nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Łęczyńskiego z dnia [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej poprzednio jako działka nr [...] o pow. 3,21 ha położonej we wsi R. P. gmina L., a obecnie położonej w granicach nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna L. .

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. W. z dnia 4 czerwca 1991r. i dotyczył nieruchomości wnioskodawcy wywłaszczonej wraz z innymi nieruchomościami na wniosek Miejskiego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki w L. orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...]., nr [...] – jak wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia - "zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka ogólnodostępnego nad jeziorem L. uwzględnionej w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego – planem ogólnym jeziora L. ".

Decyzją z dnia [...]. organ I instancji odmówił zwrotu, stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż nieruchomość wchodzi w skład ośrodka wypoczynkowego o pow. 9,14 ha, ośrodek świadczy usługi turystyczne, a na wywłaszczonym terenie zorganizowano pole namiotowe.

Decyzją z dnia [...]. Wojewoda utrzymał w mocy tę decyzję, jednak wyrokiem z dnia 18 stycznia 1994r., sygn. akt SA/Lu 783/93 Naczelny Sąd Administracyjny w L. Ośrodek Zamiejscowy w L. uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że nie przeprowadziły one należycie postępowania wyjaśniającego, w szczególności całkowicie pominęły treść decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka, dlatego nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęły, że sporna nieruchomość wchodzi w skład ośrodka wypoczynkowego.

Kolejną decyzją z dnia [...]. organ I instancji również odmówił zwrotu, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. decyzję tę utrzymał w mocy, jednak wyrokiem z dnia 27 czerwca 1995r., sygn. akt SA/Lu 2288/94 Naczelny Sąd Administracyjny w L. Ośrodek Zamiejscowy w L. uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że w dalszym ciągu nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...]. organ I instancji ponownie odmówił zwrotu, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. utrzymał tę decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96 Naczelny Sąd Administracyjny w L. Ośrodek Zamiejscowy w L. uchylił decyzję organu odwoławczego.

Sąd stwierdził, że skoro nie udało się odnaleźć decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka, to ustalenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, o których mowa w art. 75 kpa.

Sąd uznał jednocześnie, że urządzenie pola namiotowego mieści się w celu wywłaszczenia wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej, a cel ten został zrealizowany na tej części nieruchomości skarżącego, na której zostało urządzone pole namiotowe jeszcze przed wywłaszczeniem. Organy powinny ustalić jaka to jest część, ponieważ ze szkiców sytuacyjnych wykorzystania terenu (k.203-204 akt admin.) wynika, że pole namiotowe wraz z urządzeniami usytuowane jest na spornej nieruchomości od strony jeziora, natomiast pozostała jej część oznaczona jest jako las. Organ powinien odnieść się w szczególności do mapy zawierającej aktualizację przeprowadzoną w 1977r. na podstawie pomiaru sytuacyjno – wysokościowo – pomiarowego, jak i do Koncepcji zagospodarowania zespołów ośrodków wypoczynkowych nad Jeziorem L. z 1986r.

Mając na uwadze powyższy wyrok – Wojewoda (jako organ właściwy w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia [...] – nie rozpatrując sprawy merytorycznie uchylił decyzję organu I instancji z dnia 7 sierpnia 1996r., umorzył postępowanie toczące się przed tym organem i przejął sprawę do rozpoznania jako organ I instancji.

Następnie decyzją z dnia [...]. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a decyzją z dnia [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał tę decyzję w mocy.

Postanowieniem z dnia 9 maja 2000r., sygn. akt I SA 743/00 Naczelny Sąd Administracyjny w L. odrzucił skargę od tej decyzji.

W dniu 30 kwietnia 2001r. S. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa UMiRM z dnia 22 marca 2000r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Decyzją z dnia [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności, a następnie decyzją własną z dnia [...]. utrzymał w mocy tę decyzję

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004r., sygn. akt I SA 869/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił decyzje organów obu instancji, a wyrokiem z dnia 25 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1068/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W ocenie Sądów, organ powinien sięgnąć do planu zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał sposób zagospodarowania terenów wokół Jeziora L. , powinien również ustalić jaką część spornej nieruchomości zajmuje las i czy stanowi on integralną część ośrodka wypoczynkowego, gdyż pole namiotowe nie obejmowało całej nieruchomości.

Następnie decyzją z dnia [...]. Minister Transportu i Budownictwa - jako organ właściwy – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek strony - decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy tę decyzję (już jako Minister Budownictwa).

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uchylił obie decyzje tego organu.

Sąd stwierdził, że NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96, przesądził o tym, że urządzenie pola namiotowego mieściło się w pojęciu takiego celu jak budowa Ośrodka ogólnodostępnego nad jeziorem L. , a do ustalenia pozostała wyłącznie kwestia realizacji tego celu na tej części dawnej działki nr ewid. [...], którą porastał las. WSA w L. podkreślił, że podstawowym problemem, który cały czas pozostaje niewyjaśniony jest to, czy w ogóle las powinien być traktowany jako część składowa Ośrodka, w szczególności wniosek taki nie może być wywiedziony w oparciu o treść pism sporządzonych w latach 1976 i 1986, nie mających charakteru oczywistego ani jednoznacznego. Poza tym Sąd ten zwrócił uwagę, że w decyzji wywłaszczeniowej jest mowa o "budowie" Ośrodka, a nie o jego np. utworzeniu, powstaniu czy zorganizowaniu, a słowo "budowa" sugeruje coś konkretnego.

WSA w L. ustalił ponadto, że pole namiotowe nie zostało urządzone w części zalesionej, lecz w oddzielnej części działki, a las porastał pierwotnie dawną działkę nr [...] w części o powierzchni 0,17 ha, zaś w 2000 r. (przez 30 lat ) powiększył swój areał do 1,50 ha. Las powstał w sposób naturalny i - poza posadzeniem szpaleru drzew przy granicach pola namiotowego od strony północnej i południowej - nikt nie podejmował żadnych kroków, aby to konkretne miejsce celowo zalesić. Z akt sprawy nie wynika także, aby teren lasu był w jakikolwiek sposób zagospodarowany np. poprzez ustawienie pojemników na śmieci, urządzenie tzw. ścieżek zdrowia, ustawienie ławek czy innych urządzeń rekreacyjnych. Z tego względu – w ocenie WSA w L. - trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że tylko z tego powodu, iż w piśmie z 8 dnia kwietnia 1976 r. dotyczącym budowy Ośrodka wypoczynkowego nad jeziorem L. napisano, że Ośrodek ten obejmuje "rejon sportu i wypoczynku czynnego", należy domniemywać, że las porastający część wywłaszczonego gruntu miał być - w zamierzeniu organu orzekającego o lokalizacji inwestycji - jego częścią. WSA podkreślił, że zawsze teren leśny czy zielony zwiększa atrakcyjność ośrodka wypoczynkowego, ale w sprawie niniejszej należało ustalić, czy las wchodził w skład Ośrodka, co nakazał już NSA w wyroku z dnia 30 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96. Argumentacja organów, że z uwagi na walory przyrodnicze wywłaszczonego terenu nieracjonalnym byłoby nieuwzględnienie przy projektowaniu Ośrodka stanu przyrody w dacie wywłaszczenia, jest – w ocenie Sądu - niewystarczająca do przyjęcia poglądu, że las miał stanowić określony, celowy element tego Ośrodka. Z tych względów Sąd uchylił obie decyzje organu.

Następnie decyzją z dnia [...]. organ tj. Minister Infrastruktury ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]., a decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy własną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1379/09 uchylił jednak obie decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 1 lipca 2011r., sygn. akt I OSK 1267/10 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

WSA w L. stwierdził, że organ nie zastosował się do wytycznych oraz wskazań zawartych w poprzednim wyroku Sądu z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06.

Wbrew zaleceniom tego Sądu, organ nie podjął próby ustalenia treści decyzji lokalizacyjnej, ponownie powołał się na treść dokumentu z 8 kwietnia 1976 r. zawierającego opis ośrodka wczasowego wraz z jego wyposażeniem, który to dokument, jak również pismo z 1986 r. były już przedmiotem oceny Sądu, który uznał, iż pisma te nie mają charakteru oczywistego i jednoznacznego, a wywodzenie z nich twierdzenia, że las stanowił element ośrodka wypoczynkowego stanowi przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów. Nadal też organ powoływał się na szczególne walory przyrodnicze i środowiskowe lasu, co było uznane przez Sąd za niewystarczające do przyjęcia, że las miał stanowić celowy element Ośrodka. Ponadto organ wadliwie ustalił, że w dacie wywłaszczenia działka nr [...] niemal w połowie porośnięta była lasem o pow. 1700 m2,, skoro jej całkowita powierzchnia wynosiła 3,21 ha. Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06 zostało przesądzone, że – poza szpalerem drzew przy granicach pola namiotowego od strony północnej i południowej - las powstał w sposób naturalny, dlatego zbędne było ustalanie przez organ po raz kolejny, w jakiej części działki drzewa sadzone były planowo, a w jakiej występuje tzw. samosiejka. Ponadto organ - wbrew zaleceniom Sądu - nie przeprowadził analizy celu wywłaszczenia w oparciu o zapis zawarty w decyzji wywłaszczeniowej, który mówi o "budowie" ośrodka.

Naczelny Sąd Administracyjny w L. , oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w L. , sygn. akt sygn. akt I SA/Wa 1379/09, nie podzielił stanowiska skarżących, że dokument z dnia 8 kwietnia 1976 r. oraz inwentaryzacja terenu dokonana w listopadzie 1986r. potwierdzają wybudowanie, czyli zagospodarowanie terenu ośrodka wczasowego, uznając, że jest to sprzeczne ze stanowiskiem WSA w L. , zawartym w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1341/06. W oparciu o treść tych dokumentów nie można - zdaniem NSA - ustalić jaki był cel wywłaszczenia części działki nr [...] porośniętej lasem oraz że cel ten został zrealizowany. Z dokumentu z 8 kwietnia 1976 r. wynika jedynie, że na 1976r. planowano oddanie od użytkowania B. S. O. i hotelu na 50 m/n wraz z uzbrojeniem terenu niezbędnym do ich eksploatacji. Wskazano w nim wprawdzie również, że Ośrodek składa się m.in. z campingu i pola biwakowego dla 900 osób, ale obiektów tych w 1976 r. w całości nie zrealizowano. Jak bowiem wynika z dokumentów pochodzących z 1986 r., w ramach Ośrodka zrealizowano pole namiotowe, ale co najwyżej o pow. 2 ha na 150 osób, a nie na 900. Z żadnych dokumentów nie wynika natomiast, że część działki nr [...] porośnięta lasem została wywłaszczona w celu utworzenia pasa zieleni stanowiącego część ośrodka ogólnodostępnego.

Mając na uwadze wyroki Sądów - decyzją z dnia [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 14 grudnia 1988r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W konsekwencji, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]. Starosta Ł. - jako organ I instancji – na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.

Organ I instancji ustalił, że za działkę nr [...] podczas scalenia gruntów zatwierdzonego decyzją Wojewoda z dnia [...]. został wydzielony ekwiwalent w działce nr [...] o pow. 9,14 ha na rzecz Skarbu Państwa w użytkowaniu W. w L. . Urząd Wojewódzki decyzją z dnia 9 października 1991r. przekazał przedmiotową nieruchomość na rzecz G. L..

Działka nr [...] o pow. 9,14 ha została wydzierżawiona S. (następnie S. na okres od 1 marca 2007r. do 31 grudnia 2032r. wraz z istniejącymi obiektami w celu przystosowania nieruchomości na potrzeby nowoczesnego ośrodka wypoczynkowego.

Na zlecenie organu I instancji uprawniony geodeta wznowił położenie działki nr ewid. [...] z dnia wywłaszczenia w granicach działki ewidencyjnej nr ewid. [...], sporządził mapę rozliczenia działki nr ewid. [...] w granicach działki nr ewid. [...], mapę zagospodarowania działki w 1977r., jak też na dzień 17 grudnia 2012r. Na mapie przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. w dniu 27 grudnia 2012r. wyodrębnił w ramach dawnej działki nr ewid. [...] grunty o różnym sposobie zagospodarowania. Podczas oględzin w dniu 20 grudnia 2012r. stwierdzono, że na działce nr [...] wybudowano drogę asfaltową, działka nr [...] stanowi urządzone pole namiotowe z miejscami wyznaczonymi pod campingi, działka nr [...] porośnięta jest drzewami.

Organ stwierdził, że nie udało się odnaleźć planu lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka ogólnodostępnego nad Jeziorem L. uwzględnionego w zatwierdzonych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgromadzono natomiast inne dowody pozwalające na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Organ wskazał, że odnaleziono uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 25 czerwca 1966r. w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego ośrodka turystyczno – wypoczynkowego nad jeziorem L. , jednak bez załączników.

Z rysunku planu ogólnego "Jez. L. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego" zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w L. z dnia 29 grudnia 1976r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość leży w obszarze oznaczonym symbolem 100 UT – tereny wczasów zorganizowanych.

Z kolei z dokumentu pt. "Jezioro L. Koncepcja Zagospodarowania Z. cz. A", zaakceptowanej przez architekt J. J. w grudniu 1986r., obejmującej inwentaryzację stanu istniejącego i planowaną zabudowę wynika, że działka objęta zwrotem położona jest w granicach ośrodka wypoczynkowego w użytkowaniu Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Turystycznego. Jak wynika z rysunku, na części działki nr ewid. [...] zorganizowane jest pole namiotowe (przebiega sieć wodociągowa, elektryczna, oświetlenie) i takie jest przeznaczenie docelowe, na części przebiega droga, a w części planowane jest zadrzewienie istniejące i projektowane. Zgodnie z oznaczeniami na mapie rozliczenia zagospodarowania działki nr [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę pole namiotowe odpowiada działce nr [...] o pow. 1,8444 ha, droga – działce nr [...] o pow. 0,1798 ha, a grunt zadrzewiony działce nr [...] o pow. 1, 1935 ha.

W oparciu o te dokumenty organ I instancji stwierdził, że działka nr ewid. [...], leżąca w granicach działki nr [...] o pow. 9,14 ha, po wywłaszczeniu wchodziła w skład ośrodka wypoczynkowego WPT jako jeden kompleks. Infrastruktura gastronomiczna, hotelowa, administracyjna, parkingi były i są na gruncie przyległym. Od 1978r. na części działki od strony jeziora było zorganizowane pole namiotowe oznaczone na sporządzonej przez geodetę mapie nr [...]. Standard tego pola nie odbiegał od ówczesnych standardów. Teren lasu oznaczony na mapie nr [...] 2 stanowił teren Ośrodka, był udostępniony turystom do swobodnego korzystania w celach rekreacyjnych, a G. L. po skomunalizowaniu Ośrodka kontynuuje obecnie, przy pomocy dzierżawców, tę działalność. Od chwili wywłaszczenia nie zmieniło się przeznaczenie tego gruntu, jak też sposób jego wykorzystania w celach wypoczynkowych.

Organ I instancji uznał więc w konsekwencji, w oparciu o plan zagospodarowania z 1976r. i Koncepcję Zagospodarowania Zespołu Ośrodków Wypoczynkowych Zakładów Pracy – cz. A Jezioro L. z 1986r., że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę Ośrodka wypoczynkowego ogólnodostępnego. Zgodnie natomiast z tą Koncepcją, część działki (o powierzchni - wg pomiaru geodety - 1,1935 ha) miała stanowić teren zadrzewiony. Teren ten na pow. 17 arów od początku był lasem, a na pozostałym obszarze zadrzewienie nastąpiło z upływem czasu. Zdaniem organu I instancji, teren zadrzewiony mieści się w celu wywłaszczenia jakim jest ośrodek wypoczynkowy ogólnodostępny, jest jego integralną częścią, gdyż podnosi jego walory. Organ ustalił ponadto, że ośrodek wypoczynkowy funkcjonował na tym terenie jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot.

Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania spadkobierców byłego właściciela tj. J. W., K. W. i L. P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji podzielając jego ustalenia i stanowisko.

Organ odwoławczy stwierdził więc, że zgromadzone materiały dowodowe pozwalają na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. O urządzeniu pola namiotowego świadczą: cennik usług turystycznych obowiązujących na kampingu i polu namiotowym, księga meldunkowa osób korzystających z pola namiotowego prowadzona od 1978r., korespondencja wewnątrzzakładowa z dnia 11 czerwca 1979r. pomiędzy W. i kierownikiem Pensjonatu nad Jez. L. , protokół kontroli sanitarnej O. L. z dnia 6 lipca 1986r., artykuł w [...] L. z dnia 11 lipca 1988r., fakt istnienia pola namiotowego potwierdzili świadkowie.

Podzielając również ustalenia organu I instancji co do części działki porośniętej lasem, organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób przyjąć, aby teren porośnięty lasem nie mieścił się w celu wywłaszczenia, bowiem jest elementem podnoszącym atrakcyjność miejsca wypoczynku. Wolnorosnący las z tzw. samosiejkami zwiększa walory przyrodnicze w otoczeniu Ośrodka.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - J. W., K. W. i L. P. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 u.g.n. poprzez nieusprawiedliwione przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, pomimo braku decyzji o lokalizacji celu publicznego i decyzji o pozwoleniu na budowę pola namiotowego;

- art. 112 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 3 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tj. wydanie orzeczenia z dnia 22 października 1973r. o wywłaszczeniu bez podstawy prawnej tj. bez decyzji o szczegółowej lokalizacji budowy ośrodka wypoczynkowego w dacie wywłaszczenia;

- art. 153 i 170 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań i wytycznych zawartych w wydanych w niniejszym postępowaniu wyrokach, w szczególności oznaczonych sygn. SA/Wa 1341/06 i I SA/Wa 1379/09, a także:

- pominięcie pisma Powiatowego Inspektora N. B. w L. z dnia 3 kwietnia 2008r., w którym organ ten stwierdził, że dwa samowolnie wybudowane sanitariaty zostały rozebrane w dniu 2 kwietnia 2008r., co świadczy o tym, że cel wywłaszczenia (pole namiotowe) nie został zrealizowany,

- nieuzasadnione przyjęcie, że las – "samosiejka" stanowi celowy element zorganizowania Ośrodka,

- błędne przyjęcie, że plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Ośrodka turystyczno – wypoczynkowego nad Jeziorem L. z 1966r. jest planem, o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej tj. planem miejscowym jeziora L. .

Skarżący podnieśli, że wbrew ustaleniom organów, cała działka nr ewid. [...] o pow. 3,21 ha w chwili wywłaszczenia w 1973 r. była uprawiana jako grunt orny. Nie jest więc prawdą, że na części tej działki o pow. 17 arów był wówczas las, zaś dziko rosnącego lasu nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia.

Zarzucili, że organy – wbrew wytycznym Sądów Administracyjnych zawartym w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach – nie podjęły próby ustalenia celu wywłaszczenia, określonego w decyzji wywłaszczeniowej jako "budowa" Ośrodka, a nie jego urządzenie.

Organy nie ustaliły więc treści decyzji lokalizacyjnej ani pozwolenia na budowę, z którego wynikałby cel wywłaszczenia, lecz ograniczyły się wyłącznie do zbadania aktualnego stanu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, przy czym nie ustaliły tego stanu zagospodarowania na dzień złożenia wniosku o zwrot tj. na czerwiec 1991r. Wobec braku planu miejscowego, decyzji lokalizacyjnej i pozwolenia na budowę nie było więc podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Podnieśli ponadto, że – ich zdaniem – NSA Oddział Zamiejscowy w L. w wyroku II SA/Lu 1267/96 nie przesądził, że pole namiotowe miało być zrealizowane na działce nr ewid. [...], a jedynie orzekł o celowości wybudowania pola namiotowego w ramach inwestycji budowy ośrodka wypoczynkowego. Z kolei w wyroku sygn. akt I OSK 1267/10 NSA stwierdził, że ze zgromadzonych materiałów dowodowych, w szczególności z pisma z dnia 8 kwietnia 1976r. i Koncepcji z 1986r. nie wynika, że cel wywłaszczenia, w tym pole namiotowe, został w całości zrealizowany. W przekonaniu skarżących, wybudowanie pola namiotowego wymaga spełnienia szczególnych wymogów w zakresie bezpieczeństwa publicznego, ochrony środowiska, w tym uzgodnień sanitarno - epidemiologicznych, sieci komunikacyjnej, urządzeń medialnych i infrastruktury (alejki, kosze na śmieci, ławki, parkingi oświetlenie), a takich przedmiotowe pole nie spełnia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Rację mają skarżący, że organ naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W niniejszej sprawie, prowadzonej w trybie zwykłym i nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności) zostało wydanych osiem wyroków Sądów Administracyjnych, których ustaleniami i wytycznymi – w świetle powołanego przepisu – są związane zarówno organy, jak i obecnie Sąd.

W wyroku z dnia 30 grudnia 1997r., sygn. akt II SA/Lu 1272/96 Naczelny Sąd Administracyjny w L. Ośrodek Zamiejscowy w L. wprost uznał, że celem wywłaszczenia działki nr ewid. 285 było m.in. pole namiotowe wchodzące w skład Ośrodka wypoczynkowego ogólnodostępnego nad Jeziorem L. . Sąd nakazał organom ustalenie, w jakiej części wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod to pole, a – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody – organ uzupełnił w tym zakresie postępowanie dowodowe, ustalając, na podstawie mapy rozliczenia zagospodarowania działki nr [...] sporządzonej przez uprawnionego geodetę, że pole namiotowe odpowiada działce nr [...] o pow. 1,8444 ha.

Wbrew więc zarzutom skargi, co do części działki zajętej pod pole namiotowe, nie zachodzi przesłanka zbędności. O ile więc skarżący kwestionują stanowisko Sądu wyrażone w tym wyroku, powinni w odpowiednim trybie zaskarżyć ten wyrok. Na obecnym etapie stanowiska tego ani organy, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę, nie są władne podważyć.

Nadal natomiast nie dokonano jednoznacznej oceny zbędności na cel wywłaszczenia pozostałej części działki, na której obecnie znajduje się las.

Sądy wskazywały, że należy zgromadzić dowody potwierdzające, że las był planowany jako część ośrodka wypoczynkowego, pod który została wywłaszczona m.in. działka nr ewid. [...] Powinno to przy tym wynikać wprost z dokumentów, natomiast nie można tego wywodzić tylko z tego, że cechą charakterystyczną ośrodków wypoczynkowych w ogólności są tereny zielone, w tym lasy. Sądy podkreślały w związku z tym, że powstałe samoistnie lasy (samosiejki) nie mogą być uznane za element planowanego ośrodka.

Organy obu instancji nie uwzględniły tych wskazówek.

Organy stwierdziły, że wprawdzie nie ma dokumentów z daty wywłaszczenia czy wcześniejszych, z których by wprost wynikało, że las był planowany jako element Ośrodka, pod który nieruchomości zostały wywłaszczone, ale istnieją dokumenty późniejsze, z których wynika, że w ramach tego Ośrodka, na części byłej działki nr [...] znajdował się – już w dacie wywłaszczenia - las, który z czasem samoistnie się powiększył.

Na tej podstawie organy przyjęły, że las stanowiący także obecnie część Ośrodka był celem wywłaszczenia, zwłaszcza, że zwiększa on jego atrakcyjność.

W świetle wskazań Sądów zawartych w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach ustalenia organów nie mogą być uznane za wystarczające do przyjęcia, że las był elementem Ośrodka, pod który dokonano wywłaszczenia.

Sądy wskazywały bowiem, że wywłaszczenie następowało pod "budowę" Ośrodka – co znaczy więcej niż jego "urządzenie", "zorganizowanie". Sądy podkreślały więc ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia m.in. działki nr ewid. [...] (co zresztą jest ugruntowane w orzecznictwie), a zatem wobec braku planu szczegółowego tylko inne jednoznaczne dokumenty powinny potwierdzać wprost, że las był planowany jako część Ośrodka, a nie tylko tyle, że wiązał się z jego urządzaniem, a tym bardziej, że podnosił i podnosi jego atrakcyjność.

Okoliczność, że w kolejnych latach po wywłaszczeniu, a więc w późniejszych dokumentach planowano las (i że ostatecznie las ten obecnie istnieje) w ramach Ośrodka nie oznacza, że już w dacie wywłaszczenia zaplanowano, że będzie on znajdował się na działce skarżących nr ewid. [...]

W istocie więc organy nie ustaliły jednoznacznie, jakie cele miał organ dokonując wywłaszczenia względem działki nr ewid. [...] (w części nie przeznaczonej pod pole namiotowe). Jest to podstawowa okoliczność, bez ustalenia której nie można stwierdzić, co było planowane w dacie wywłaszczenia na tej działce, a więc nie można również ustalić, czy cel ten został zrealizowany, co ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W toku postępowania organ zajmował się bowiem – wbrew zaleceniom Sądów - ustalaniem czy cel został zrealizowany bez niewątpliwego, jednoznacznego ustalenia, jaki był ten cel, zakładając, że był to las, co było bezpodstawne, bowiem oparte wyłącznie na znacznie późniejszych dokumentach i na fakcie powstania lasu na terenie ośrodka.

Organy oparły się wyłącznie na tym, że skoro las faktycznie istnieje i istniał już w latach po wywłaszczeniu, a z czasem się powiększył, to z uwagi na to, że podnosi on atrakcyjność tego Ośrodka musiał być zaplanowany jako jego element już na etapie wywłaszczenia.

Taka argumentacja jest wadliwa.

To, że las (czy inne tereny zielone) są atrakcyjne w ośrodkach wypoczynkowych jest bezsporne, ale kwestią odrębną jest to, czy w celu zasadzenia tego lasu wywłaszczono daną nieruchomość. Jak wyżej wskazano, cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, dlatego w tych sytuacjach, w których celem wywłaszczenia miałaby być inwestycja, która niekoniecznie wymaga udziału inwestora, lecz może "sama się realizować", jak to jest w przypadku lasów, czy innych terenów zielonych, przy ocenie celu wywłaszczenia i jego realizacji należy zachować szczególną ostrożność. Ze względu na charakter tego rodzaju inwestycji można również przyjąć to, że były one celem wywłaszczenia i zostały zrealizowane, jak i to, że (jakiś) cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, skoro na wywłaszczonej nieruchomości nic (poza roślinnością w szerokim rozumieniu) nie ma.

W rozpoznawanej sprawie Sądy Administracyjne podkreślały, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie, że celem wywłaszczenia działki nr ewid. [...] był (częściowo) las, świadomie i celowo urządzony, a za realizację tego celu nie można uznać "samosiejek".

Poza tym wiadomo, że wywłaszczeniem w 1973r. objęto wiele nieruchomości położonych w miejscowości R. P., należących do różnych osób, a następnie zostały one scalone i ujęte jako jedna działka nr ewid. [...]. Z wnioskiem o zwrot może obecnie występować wiele osób, dlatego ważne jest ustalenie, co dokładnie miało być realizowane na konkretnej działce. Z tego względu niewystarczające byłoby również ogólne ustalenie, że w dacie wywłaszczenia las był przewidziany w ramach planowanego Ośrodka, a mając ponadto na uwadze specyficzny charakter tej inwestycji konieczne byłoby ustalenie na jakich działkach miał on powstać.

Wobec powyższego, ustalenie przez organy, że na działce nr ewid. [...] istnieje (i istniał już częściowo w latach 80-tych) las, nie jest wystarczające do przyjęcia, że organ dokonując wywłaszczenia planował na tej właśnie działce las - w konsekwencji orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości jest co najmniej przedwczesne. Okoliczność ta powinna być udowodniona, w szczególności odpowiednią dokumentacją.

Z tych względów Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania – jednoznacznie ustali cel wywłaszczenia działki nr ewid. [...] (poza częścią zajętą pod pole namiotowe), a następnie ustali czy cel ten został zrealizowany.

Organ będzie miał przy tym na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r., P 38/11, który stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r., Nr 141, poz. 1492). Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika zatem, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu.