Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2662/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 81/12 w sprawie ze skargi S.M. na bezczynność Prokuratura Rejonowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 81/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi S.M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prokuratora Rejonowego w B. do załatwienia wniosku S.M. z dnia 29 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej uzupełnionego wnioskiem z dnia 2 maja 2012 r., w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Prokuratora Rejonowego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skargą z dnia 14 maja 2012 r. S.M. zaskarżył bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż w dniu 23 marca 2012 r. skierował do Prokuratora Rejonowego w B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, której zakres określił jako: "akta spraw, prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w B., w których umorzono dochodzenia: sygn. akt: [...] oraz sygn. akt: [...]".

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prokurator Rejonowy w B. pismem z dnia 6 kwietnia 2012 r. wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie realizuje prawa do "dostępu do akt prowadzonych spraw", gdyż prawo dostępu do akt postępowania przysługuje stronom na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania karnego. W ocenie organu "nie tyle akta postępowania jako całość, lecz (...) zawarte w tych aktach nośniki informacji publicznej stanowią źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej". Organ zwrócił przy tym uwagę, że informacja publiczna może dotyczyć wyłącznie sprawy dotyczącej osoby publicznej.

Z uwagi na powyższe zastrzeżenia skarżący podniósł, iż w dniu 2 maja 2012 r. złożył kolejny wniosek, wskazując tym razem zakres żądanej informacji jako "wszystkie dokumenty, znajdujące się w aktach spraw, prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w B., w których umorzono dochodzenia: sygn. akt: [...] i [...]".

Dalej skarżący wskazał, iż Prokurator Rejonowy w B. na powyższy wniosek odpowiedział pismem z dnia 9 maja 2012 r., w którym zmienił swoją poprzednią interpretację i przyjął stanowisko, że "dokumenty sprawy tworzą akta tej sprawy" i dostęp do nich jest możliwy jedynie na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania karnego. W ocenie skarżącego kwestą sporną jest uznanie przez Prokuratora Rejonowego w B., że żądane informacje nie są informacją o charakterze publicznym, a co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji publicznej.

Skarżący wskazał nadto, iż w przedmiocie udostępniania akt postępowania przygotowawczego w ramach dostępu do informacji publicznej, a co za tym idzie uznaniu akt zakończonego postępowania przygotowawczego za informację publiczną, zajął stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, formułując w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, tezę, że "organ jest zobowiązany udostępnić akta zakończonego postępowania przygotowawczego w ramach dostępu do informacji publicznej". Ponadto podkreślił, iż na uwagę zasługuje fakt, że oba prowadzone przez Prokuraturę postępowania przygotowawcze prowadzone były w sprawach dotyczących osób publicznych – osób będących funkcjonariuszami publicznymi, zatrudnionymi w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie uzyskania przez te osoby uprawnień budowlanych.

W ocenie skarżącego uznanie przez Prokuratora Rejonowego w B. dokumentów z akt zakończonych postępowań przygotowawczych za niemające przymiotu publicznych było nieuprawnione, natomiast w przypadku odmowy ich udostępnienia organ obowiązany jest rozstrzygnąć powyższą kwestię w formie decyzji.

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż Prokuratura Rejonowa w B. prowadziła postępowanie w sprawach [...] oraz [...] dotyczących poświadczenia nieprawdy oraz wyłudzenia poświadczenia nieprawdy o odbywaniu praktyki zawodowej. Oba postępowania zostały zakończone wydaniem postanowień o umorzeniu dochodzenia z powodu niepopełnienia czynu zabronionego, stosownie do art. 17 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania karnego.

Następnie organ wskazał, iż S.M. pismem z dnia 29 marca 2012 r. wniósł o udostępnienie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez przeglądanie akt spraw prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w B., w których umorzono dochodzenia w sprawach o sygn. akt [...] oraz [...], natomiast pismem z dnia 2 maja 2012 r. wniósł o udostępnienie w powyższym trybie wglądu do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach spraw prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w B., w których umorzono dochodzenia w sprawach o sygn. akt [...] oraz [...].

W ocenie organu z treści wyżej wymienionych pism wynika, że S.M. zawarł w nich jedynie ogólne żądanie dostępu do akt, nie konkretyzował do jakich dokumentów domaga się dostępu i nie określił jaką informację publiczną chciałby uzyskać. Zdaniem organu wniosek skarżącego budził wątpliwości co do jego zakresu, a zarazem przyjmując brak podstaw do stosowania trybu uzupełnienia podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., prokurator zasadnie przyjął, że wnioski powyższe dotyczą tylko ogólnie rozumianego udostępnienia akt spraw.

Zdaniem organu akta postępowania przygotowawczego same w sobie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych dodając, iż w orzecznictwie tym prezentowany jest pogląd, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego. Zdaniem organu w sytuacji kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zarówno nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a. Wobec tego dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie organ podniósł, iż w kwestii uznania akt postępowania przygotowawczego za informację publiczną udostępnianą w trybie powołanej ustawy stanowisko orzecznictwa i doktryny w tym zakresie nie jest jednolite. Zdaniem organu nie można utożsamiać akt postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania z informacją o działalności organów publicznych i uznawać prawa do informacji publicznej za równoważne z dostępem do akt postępowania. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt l OSK 714/09.

Organ wyraził natomiast aprobatę orzecznictwa, w którym podkreśla się, że przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 156 § 5 i 5a) dotyczące dostępu do akt postępowania przygotowawczego odnoszą się jedynie do spraw będących w toku, natomiast nie odnoszą się do spraw już zakończonych, do których dostęp regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym nie chodzi tu o dostęp do akt (wyodrębnionego zbioru dokumentów i innych nośników różnorodnego rodzaju informacji co do zasady mającego na celu utrwalenie przebiegu postępowania) postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania, lecz o dostęp do informacji publicznej (o działaniu organu władzy publicznej w tej konkretnej sprawie), w tym do poszczególnych dokumentów będących nośnikami informacji publicznej (w tym dokumentów urzędowych) zawartych w aktach tego postępowania.

Zdaniem organu to nie tyle akta postępowania jako całość, lecz właśnie zawarte w tych aktach nośniki informacji publicznej stanowią źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej. W związku tym na podstawie danych zawartych w takich aktach może być udzielona informacja publiczna, co nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia (całości) akt postępowania przygotowawczego (wyodrębnionego zbioru dokumentów i innych nośników informacji, w tym informacji publicznej), nawet poszczególnych dokumentów zawartych w tych aktach. W każdym jednakże razie istnieje prawo do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, w tym o organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4 powołanej ustawy). Niemniej jednak w ocenie organu pojęcia "informacji o sprawach", o których mowa w art. 5 ust. 3, nie można wprost utożsamiać z uzyskiwaniem dostępu do akt tych spraw.

Nadto organ zaznaczył, iż ustawa zgodnie ze swoim założeniem pozwala udzielać informacji o sprawach rozstrzyganych we wspomnianych postępowaniach tylko w stosunku do "osób pełniących funkcje publiczne", kładąc tym samym tamę zainteresowaniu osób postronnych sprawami osób prywatnych lub tajemnicą przedsiębiorcy. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe Prokurator Rejonowy w B. pismami z dnia 6 kwietnia 2012 r., sygn. [...] oraz z dnia 9 maja 2012 r., sygn. [...] poinformował S.M., iż w sytuacji, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ww. ustawy.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż analiza art. 156 Kodeksu postępowania karnego prowadzi do wniosku, że odmienny tryb dostępu do akt dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego. Nie odnosi się on do spraw zakończonych w zakresie prowadzonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób nastąpiło jego zakończenie. W zakończonych sprawach znajduje zatem zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tym samym akta zakończonego postępowania przygotowawczego spełniają, w rozumieniu ustawy, zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Stanowią bowiem informację o działalności organu publicznego, jakim bez wątpienia jest prokuratura. Oznacza to, że na mocy art. 4 ust. 3 ustawy, podmiot ten jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Sąd pierwszej instancji podniósł, iż powyższe stanowisko koreluje z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym akta postępowań prowadzonych przez podmioty publiczne stanowią co do zasady informację publiczną udostępnianą w trybie powoływanej ustawy. O ile jednak wgląd do akt sprawy w toku prowadzonego postępowania przygotowawczego podlegać będzie rygorom art. 156 Kodeksu postępowania karnego, to już akta zakończonego postępowania przygotowawczego – i to niezależnie od tego, w jaki sposób zostało ono zakończone – podlegać będą rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej akta postępowań przygotowawczych stanowią informację o działalności organów publicznych, do których dostęp wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji R.P., statuującego publiczne prawo obywatela do informacji. Tym samym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem żądania skarżącego był dostęp do informacji publicznej, zaś akta zakończonych postępowań przygotowawczych stanowią informację publiczną, a tym samym brak udostępnienia tych akt lub brak wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia stanowi o bezczynności organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w P. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198) poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu poglądu prawnego, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja prowadzi do wniosku odmiennego.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż akta postępowania przygotowawczego w sprawach zakończonych mogą być wprawdzie przedmiotem udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym należy od razu zaznaczyć, że nie chodzi tu o dostęp do akt jako wyodrębnionego zbioru dokumentów i innych nośników różnego rodzaju informacji utrwalających przebieg zakończonych postępowań karnych, lecz o dostęp do informacji publicznej, a więc informacji o działaniu władzy publicznej w tej konkretnej sprawie, w tym do poszczególnych dokumentów urzędowych zawartych w aktach tego postępowania. Nie tyle akta postępowania jako całość, lecz zawarte w nich nośniki informacji publicznej stanowią źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej. W związku z tym to właśnie na podstawie danych zawartych w aktach może być udzielona informacja publiczna, co w żadnej mierze nie może być utożsamiane z obowiązkiem udostępnienia całości akt postępowania przygotowawczego. Istniejące prawo do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, w tym o organizacji i pracy organów prowadzących te postępowania, nie może być wprost utożsamiane z uzyskiwaniem dostępu do akt tych spraw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.M. wniósł o jej oddalenie, albowiem wydane orzeczenie Sądu pierwszej instancji zostało wydane z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w ww. przepisie, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy i tym samym zasługuje na uwzględnienie.

W skardze tej wskazano na zarzut dokonania przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną.

Niewątpliwe zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W świetle powyższego nie budzi najmniejszych wątpliwości, iż prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc takich, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej.

Zatem podstawowym problemem w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy akta zakończonego karnego postępowania przygotowawczego w świetle normy wskazanej w skardze kasacyjnej, a to art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie, na co powołuje się również uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie jest jednolite.

Wyjaśnić należy jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że co do zasady informacją publiczną w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich, i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotowa skargę kasacyjną uznaje za prawidłowe stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego nie stanowią informacji publicznej. Jak zasadnie wskazano w tych orzeczeniach, akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich które są informacja publiczną, i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (patrz: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", s. 21). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie reguluje dostępu do akt sprawy. Jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 73 § 1 K.p.a., w którym to przepisie jest mowa o "umożliwieniu stronie przeglądania akt sprawy" (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 134). Udostępnianie akt sprawy przewidują także przepisy art. 156 § 1 i § 5a Kodeksu postępowania karnego. Tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust. 1 pkt 2, jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Abstrahując od żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie (wnioskodawca domagał się udostępnienia wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach dwóch spraw o sygn. [...] i [...], poprzez ich przeglądanie i ewentualne skopiowanie, a więc przeglądania i kopiowania całych akt zakończonych postępowań karnych) zauważyć trzeba, iż nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaakceptowanie stanowiska, iż na podstawie tego przepisu w związku z art. 12 ust. 2, możliwe jest domaganie się kopii "całych akt", byłoby sprzeczne z regulacją art. 3 ust. 1 pkt 2. Skoro można uzyskać wgląd do dokumentów, a nie do akt jako zbioru dokumentów, to można domagać się kopii dokumentów, a nie kopii "całych akt sprawy". Niezależnie więc od wnioskowanego sposobu udostępnienia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

W cenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie oznacza, że poszczególne informacje zawarte w dokumentach urzędowych, precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania karnego przygotowawczego nie będą podlegać ustawie o dostępie do informacji publicznej jako nośnik konkretnej informacji. Na taki też sposób rozumienia powołanych wyżej przepisów wskazuje również druk wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który skarżący przed Sądem pierwszej instancji pobrał ze strony internetowej Prokuratury Generalnej i wykorzystał w tej sprawie, gdzie wyraźnie wskazuje się na możliwość udostępniania poszczególnych dokumentów do przeglądania, a nie akt jako całości. Jednakże skarżący przed Sądem pierwszej instancji domagał się udostępnienia całych akt postępowań co, jak już wyżej podniesiono, nie jest informacją publiczną.

Natomiast rzeczą oczywistą jest również, że udzielenie informacji publicznej może podlegać ewentualnemu ograniczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może odmówić jej udzielenia w formie decyzji.

W świetle powyższych rozważań jako całkowicie usprawiedliwiony pozostaje zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej co niewątpliwie uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku, albowiem w takiej sytuacji nie można było mówić o bezczynności Prokuratora Rejonowego w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Skoro w rozpoznawanej sprawie doszło wyłącznie do naruszenia prawa materialnego, to uzasadnione było żądanie skarżącego kasacyjnie zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku i jednoczesnego rozpoznania skargi S.M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

W rozpoznawanej sprawie Prokurator w odpowiedzi na wniosek S.M. i kolejne pismo konkretyzujące żądanie udzielenia informacji publicznej udzielił mu dwukrotnie odpowiedzi pismem z dnia 6 kwietnia 2012 r., sygn. [...] i z dnia 9 maja 2012 r., sygn. [...], że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, co wykazały wyżej przedstawione motywy rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym, w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do wszczynania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem udzielenie pisemnej odpowiedzi, nie przybierającej formy sformalizowanej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, należy uznać za dopuszczalną i wyłącznie możliwą formę załatwienia sprawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Brak było zatem podstaw prawnych do uznania bezczynności Prokuratora Rejonowego w B. w opisanym zakresie, jak to wadliwie przyjął Sąd pierwszej instancji. Stąd też skarga S.M. wniesiona do Sądu I instancji w opisanym wyżej zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.

Z tych powodów należało orzec jak w sentencji w oparciu o przepis art. 188 P.p.s.a.