Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2102/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej~Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 14/16 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od J. B. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 2102/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 14/16 stwierdził nieważność decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w Uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...] Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. zaliczył małoletnią J. B. do osób niepełnosprawnych okresowo, do dnia [...] marca 2016 r. z powodu schorzeń oznaczonych symbolem przyczyny niepełnosprawności "[...]".

Od ww. orzeczenia E. B., przedstawiciel ustawowy małoletniej (matka), odwołała się w dniu [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. E. B. działając przez pełnomocnika - radcę prawnego W. M. złożyła ponowne odwołanie w tej samej sprawie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim, za pośrednictwem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł..

Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] utrzymał w mocy powyższe orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] stycznia 2015 roku.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik małoletniej J. B. odwołał się od powyższego orzeczenia do Rejonowego Sądu Pracy w R..

Jednocześnie pismem z dnia 21 marca 2015 r. pełnomocnik Strony złożył do Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] marca 2015 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Minister Pracy Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Wobec powyższego wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik małoletniej J. B. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra z dnia [...] lipca 2015 r.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. W uzasadnieniu podniósł, że w rozpatrywanej sprawie żadna z przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności, enumeratywnie określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., nie wystąpiła. Minister wskazał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić natomiast wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie strona występując z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej podniosła ponownie zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez rozpatrzenie odwołania przez Wojewódzki Zespół w Województwie Podkarpackim niezgodnie z żądaniem strony, które dotyczyło jedynie wskazania w pkt 7 orzeczenia, a nie jak to uczynił Wojewódzki Zespół dokonując kompleksowej oceny podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowym wniosku Strona nie życzyła sobie rozpoznania całości orzeczenia skarżąc odwołaniem tylko jego część celem uruchomienia postępowania odwoławczego. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej podniesiony zarzut należało uznać za bezzasadny, bowiem Wojewódzki Zespół w Województwie Podkarpackim działając w postępowaniu odwoławczym jako organ II instancji zobowiązany był do kompleksowej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł.. Natomiast z uwagi na fakt, iż po powtórnym dokonaniu analizy nie stwierdzono zaistnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia należało, decyzję I instancyjną utrzymać w mocy.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik małoletniej J. B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzje wydane w sprawie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że organ procedował na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), zwana dalej "ustawą o rehabilitacji". Właściwym do orzekania w przedmiocie niepełnosprawności są̨ zespoły stosownego stopnia. W myśl art. 6 ust. 1 cyt. ustawy: "Powołuje się zespoły orzekające o niepełnosprawności:

1) powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności jako pierwsza instancja; 2) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności jako druga instancja".

Z kolei w świetle art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji: "od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń́ społecznych w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem wojewódzkiego zespołu, który orzeczenie wydał. Jeżeli wojewódzki zespół uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie wydaje orzeczenie, w którym uchyla lub zmienia zaskarżone orzeczenie.". Tak więc z ww. przepisów wynika, że wolą prawodawcy było, aby sprawy związane z oceną niepełnosprawności były rozpatrywane przez organy wyspecjalizowane, a ewentualne spory z uwagi na specyfikę̨ spraw mają być́ rozpatrywane przez sądy powszechne.

W sprawie postepowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnymi dotyczyło stwierdzania nieważności orzeczenia organu I instancji. W tej sytuacji zasadnie orzeczenie pierwszo-instancyjne wydał wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (w myśl art. 157 ust. 1 K.p.a., wobec treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji). Nie sposób jednak wywieść z treści ustawy o rehabilitacji, aby organem wyższego stopnia, wobec treści art. 127 § 2 K.p.a. – kompetentnym do rozpatrywania odwołań́ od orzeczeń́ wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności był minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (wykonujący zadania należące do danego działu Ministra Pracy i Polityki Społecznej). Ustawa o rehabilitacji wymienia wprawdzie w szeregu regulacji zadania ministra właściwego w tych sprawach, jednak nie obejmują̨ one uprawnień́ do rozpatrywania odwołań́ od decyzji wydanych w I instancji przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Uprawnienia w danym zakresie nie sposób wywodzić́ również̇ z regulacji ogólnych ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.) – w szczególności wskazania, że dział - zabezpieczanie społeczne - obejmuje sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych (art. 31 ust. 1 pkt 6 in fine) wobec treści art. 36 tej ustawy. Kompetencji organu administracji centralnej w danym zakresie nie sposób także domniemywać́.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca, tworząc organy wyspecjalizowane dwustopniowe i przypisując im określone kompetencje przesądził, że ewentualne sprawy sporne, z uwagi na ich specyficzny charakter, bedą rozpatrywane przed sądami powszechnymi. Przyjęcie w istocie dowolnego założenia, jakoby określone kompetencje przysługiwały w tych sprawach konkretnemu organowi administracji centralnej skutkowałoby, jak w danym przypadku, wobec treści art. 6c ust.8, gdzie wskazano właściwość́ sądów powszechnych tylko co do orzeczeń́ wydawanych przez wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powstaniem dwóch alternatywnych ścieżek kontroli legalności ostatecznych orzeczeń́, wydawanych w przedmiocie niepełnosprawności: 1) przez sądy powszechne, gdy w I instancji orzekają̨ powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności; 2) przez sąd administracyjny, gdy orzeczenie w I instancji wydają wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (generalnie orzeczenia w ramach trybu nadzwyczajnego w przedmiocie nieważności zawsze bądź wznowienia postepowania zmiany decyzji lub jej wygaśnięcia, gdy uprzednio w ostatniej instancji orzekały wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności – art. 150 § 1, art. 154 § 1, art. 155 oraz 162 § 1 K.p.a.).Co kluczowe, postepowania w trybach nadzwyczajnych mogą̨ ze swej istoty dotyczyć́ na równi kwestii o charakterze formalnym, jak i o charakterze merytorycznym np. w kontekście rażącego naruszania prawa, ujawnienia nowych dowodów i ich oceny, gdy uprzednio w zakończonym już̇ postepowaniu wnoszono odwołanie itp.

Tak więc, jak podniósł WSA w Warszawie, ani względy prostej wykładni językowej (wskazanie zamkniętego katalogu organów, właściwych w danym rodzaju spraw), ani systemowej bądź́ celowościowej nie przemawiają̨ za przyjęciem, jakoby właściwym do rozpatrzenia sprawy był organ centralny do spraw zabezpieczenia społecznego. Oznacza to, że wobec nie wskazania w ustawie organu właściwego do rozpatrzenia spraw danego rodzaju, uwzględniając także zasadę̨ dwuinstancyjności postepowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) oraz mając na uwadze, że gdy brak jest organów wyższego stopnia odpowiednikiem odwołania jest możliwość́ żądania ponownego rozpatrzenia sprawy należy uznać́, że Stronie przysługiwało prawo skierowania stosowanego wniosku do właściwego wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Wprawdzie art. 127 §. 3 K.p.a. nie wymienia expressis verbis wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności, jednak wskazaną regulację należy stosować́ per analogiam, celem uzupełnienia luki w przepisach.

W dniu [...] lipca 2016 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wnosząc o na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie od Skarżącej na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił on WSA w Warszawie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku oraz brak wyrażenia własnej oceny co do zabranego materiału dowodowego na podstawie akt niniejszej sprawy, a jedynie powielenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1717/15, który zapadł w odmiennym stanie faktycznym i prawnym,

- art 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - zwanej dalej "k.p.a." w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm.) — zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji" poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona decyzja i utrzymania nią w mocy decyzja, zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, przez co dotknięte są wadą nieważności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie tych przepisów przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej nie był organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

- art. 31 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543, ze zm.) w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. la pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392, ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1260) w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej - jako właściwy minister kierujący działem administracji rządowej zabezpieczenie społeczne, nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Odpowiedzi na skargę nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, która nie zachodziła w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z obowiązującym od 16 listopada 2015 r. rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ( Dz. U. z 2015 r. poz. 1905) organem administracji jest Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej. Natomiast zarzuty oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej i stanowisko NSA odnoszą się do regulacji prawnych obowiązujących na moment wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] listopada 2015 r. – tj. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Podkarpackim.

Badając tą kwestię należy przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych w przepisach tej ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Podzielając ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przepisów obowiązujących w postępowaniu przed organami orzekającymi o niepełnosprawności (por. m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 1998 r. (w składzie 7 sędziów), sygn. akt OPS 12/99, opublikowana w ONSA z 2000r. Nr 2, poz. 467 oraz uchwała NSA (w składzie 7 sędziów) z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 8/00, opubl. w "ONSA" z 2001r., Nr 2, poz. 51), rozpoznając złożoną w dniu [...] lipca 2016 r. skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować także do decyzji wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Stosownie do jego uregulowań właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Definicję organu wyższego stopnia zawiera art. 17 k.p.a., który wskazuje, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, 2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie, 3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością, 4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia będą przepisy ustaw materialnych, a w razie ich braku przepisy ustrojowe określające zakres działania ministra. Zastosowane sposoby uregulowania właściwości organów wyższego stopnia są różne, ustawy bowiem bądź regulują expressis verbis tę właściwość, bądź konieczna jest wykładnia przepisów ustaw materialnych w związku z ustawami ustrojowymi o zakresie działania (tak; B. Adamiak (w) Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, 2014, opublikowane w Legalis). Natomiast właściwość rzeczową organu administracji ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co wprost wynika z art. 20 k.p.a.

Z literalnej i niebudzącej wątpliwości treści art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że instytucja ponownego rozpatrzenia sprawy przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Stanowi ona wyjątek od reguły, czyli zasady dewolutywności. Nie może być zatem stosowana per analogiam - jako środek zaskarżenia od decyzji wydawanych przez inne organy, w tym wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 127 § 3 k.p.a., odnosi się wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową sprawę pominął przepis art. 17 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z treści art. 6 – 6a ustawy o niepełnosprawnych, wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jest organem administracyjnym, o którym mowa w art. 17 pkt 3 k.p.a. Nie jest to bowiem ani organ jednostki samorządu terytorialnego, wojewoda (lub podmiot działający w imieniu wojewody), ani organ organizacji społecznej, lecz powoływany przez wojewodę odrębny organ administracji, który jest właściwy do orzekania o niepełnosprawności.

Ustawodawca w art. 6 ww. ustawy o niepełnosprawnych ustanowił strukturę organów administracji właściwych do orzekania o niepełnosprawności, wskazując w ust. 1 pkt 2, że wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności są organami drugiej instancji. Jednocześnie ustawa nie wskazała organu nadrzędnego nad wojewódzkim zespołem do spraw niepełnosprawności. Wobec tego, stosownie do brzmienia art. 17 pkt 3 k.p.a. poszukując organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia należy ustalić, który minister jest właściwy w danej sprawie, a dopiero w dalszej kolejności - jeżeli "brak" takiego ministra – należy odwołanie skierować do organu państwowego sprawującego nadzór nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Poszukując "ministra właściwego" należy mieć na względzie, iż szczegółowy zakres działania ministra ustala, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów). Określając szczegółowy zakres działania ministra, w wypadku ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, Prezes Rady Ministrów wskazuje, z uwzględnieniem przepisów o działach administracji rządowej, dział lub działy, którymi kieruje minister (art. 33 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r.). Działy administracji rządowej zostały określone w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Sprawy rehabilitacji społecznej i zawodowej osób niepełnosprawnych oraz ich zatrudniania, które są przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zostały ujęte w dziale "zabezpieczenie społeczne" (art. 31 ust. 1 pkt 6 ustawy o działach administracji rządowej). Natomiast stosownie do art. pkt 6 w 4 ust. 2 tej ustawy minister kierujący działem administracji rządowej jest właściwy w sprawach z zakresu administracji określonych w ustawie.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności w sprawie nieważności orzeczenia powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności należy złożyć do ministra właściwego dla działu administracji rządowej "zabezpieczenie społeczne". W stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ministrem tym był Minister Pracy i Polityki Społecznej, co wynika z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Należy wspomnieć, że wprawdzie z treści art. 6c ust. 1 ustawy o niepełnosprawnych wynika, że nadzór nad orzekaniem o niepełnosprawności i o stopniu niepełnosprawności sprawuje Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, jednakże nie można go uznać za organ "wyższego stopnia" (w rozumieniu art. 17 k.p.a.) nad wojewódzkim zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z jednej bowiem strony z art. 17 pkt 3 k.p.a. wynika, że organ ten byłby brany pod uwagę dopiero, o ile niepowodzeniem skończyłoby się poszukiwanie w systemie prawnym "właściwego ministra", a z drugiej strony – można mieć wątpliwości, czy "nadzór" o którym mowa w art. 6c ww. ustawy jest "nadzorem" o którym mowa w art. 17 pkt 3 k.p.a. Przepis art. 6c ust. 3 wskazuje, iż w przypadku jeżeli w ramach nadzoru Pełnomocnik stwierdzi, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub że orzeczenie zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, może zwrócić się do właściwego organu o: 1) stwierdzenie nieważności orzeczenia, 2) wznowienie postępowania. "Nadzór" Pełnomocnika, w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia zespołu do spraw niepełnosprawności, został zatem ograniczony tylko do wnioskowania o wszczęcie postępowań w trybach nadzwyczajnych. Tak określony zakres "nadzoru" powoduje, że z zakresu właściwości Pełnomocnika niewątpliwie usunięte zostają sprawy przynależne organowi wyższego stopnia na mocy art. 157 § 1 i art. 150 § 2 k.p.a.. Powstaje natomiast wątpliwość, czy owo ograniczenie zakresu "nadzoru" Pełnomocnika dotyczy także postępowań w trybie zwykłym, tzn. czy powyższy przepis wyłącza również ewentualną możliwość orzekania przez Pełnomocnika w trybie zwykłym (np. przy rozpatrywaniu odwołań). Rozwiązanie tej wątpliwości jest jednak – jak wyżej wykazano – zbędne na potrzeby niniejszej sprawy, jako że istnieje "właściwy minister" będący organem wyższego stopnia w stosunku do wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Należy również dodać, że w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych i judykaturze podkreśla się, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt. II OSK 1542/13 i z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 69/14 oraz B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Jak to trafnie podnosi w skardze kasacyjnej Minister jest to o tyle istotne, że decyzja Wojewódzkiego Zespołu wydana została w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzwyczajnym i nie powinna być wprost utożsamiana z "orzeczeniem", o którym mowa w ustawie o rehabilitacji. Dotyczy to także przepisu art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji, który jedynie przewiduje właściwość sądu powszechnego w sprawach odwołań od orzeczeń wojewódzkiego zespołu. Wynika to z jednego a zarazem prostego faktu, iż każde orzeczenie należy utożsamiać z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. (art. 66 ustawy o rehabilitacji). Przy czym decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym - nie jest orzeczeniem w rozumieniu przepisów ustawy o rehabilitacji.

Jak już wskazano wyżej stosownie do art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nienormowanych przepisami tej ustawy stosuje się k.p.a. Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny (15 k.p.a.) Decyzja ostateczna zapada w drugiej instancji. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest wskazane używanie ścieśniającej wykładni, tam gdzie uszczuplałaby ona wskazany standard. W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarta w art. 15 k.p.a. zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. jawi się jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mający w założeniu łagodzić skutki braku drugiej instancji w przypadkach, gdy ustrojowe prawo administracyjne nie przewiduje istnienia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. Konkluzja ta znajduje potwierdzenie w treści art. 127 k.p.a. Pierwsze dwa paragrafy stanowią konkretyzację zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem celem tego unormowania jest z łagodzenie skutków odstępstwa od tej zasady. Zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z możliwych form realizacji zagwarantowanego w Konstytucji RP (art. 78) prawa stron do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie można jednak nie zauważyć, że wniosek jest odmienną od odwołania formą realizacji konstytucyjnego prawa stron do wnoszenia środków zaskarżenia i że odwołanie zapewnia stronie dalej idące i pełniejsze gwarancje procesowe. To dodatkowo przemawia za słusznością stanowiska Ministra co do jego właściwości do rozpoznania odwołania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku właściwości Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpoznania środka odwoławczego w niniejszej sprawie. Tym samym brak było także podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji tego Ministra, wskazanych w art. 145 § pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przyjęte przez Sąd kasacyjny stanowisko wskazuje, że nie zachodzi w sprawie zagadnienie prawne, które budzi poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. nie obciążano skarżącego w pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na rzecz organu, gdyż uchylony wyrok nie był spowodowany stanowiskiem skarżącego.