Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 366/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6300 Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celny
Hasła tematyczne: Celne prawo
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 par. 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 265 indeks 1,
journal: Dz.U. 2001 nr 75 poz 802
law: Ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny - t.j.
article: art. 253
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 549/07 w sprawie ze skargi T. Ś. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (cyt. O.p.) (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), w zw. z art. 262 i art. 2651 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 ze zm.), w związku z art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. − Przepisy wprowadzające ustawę − Prawo celne, Dyrektor Izby Celnej w S., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. Ś., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] grudnia 2006 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Naczelnika UC w S. z dnia [...] czerwca 2002 r.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, w dniu [...] lutego 2002 r. na przejściu granicznym w K. funkcjonariusze celni zatrzymali do kontroli celnej samochód osobowy marki Mercedes o numerze rejestracyjnym [...], którego kierowcą był T. Ś. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych funkcjonariusze ustalili, że numer nadwozia pojazdu, tj. [...] nie jest pierwotnym numerem nadwozia − [...] − odczytanym z oryginalnej wklejki umieszczonej na listwie znajdującej się pod fotelem kierowcy. Po sprawdzeniu pierwotnego numeru nadwozia w SG-BGS ustalono, że samochód został wyrejestrowany z terenu Niemiec w dniu 3 października 1999 r.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Naczelnik UC II w S. uregulował sytuację ww. samochodu osobowego, jako nielegalnie wprowadzonego na polski obszar celny.

W dniu 11 sierpnia 2006 r. T. Ś. wystąpił do UC w S. o uchylenie lub zmianę "decyzji kończącej postępowanie", w trybie art. 2651 Kodeksu celnego. Uzasadniając powyższe żądanie wyjaśnił, że przedmiotowy samochód zakupił w Polsce od obywatela polskiego w dniu 27 stycznia 1999 r., zatem nie mógł 26 lutego 2002 r. dokonać przez przejście graniczne przywozu bez zgłoszenia do odprawy celnej samochodu zakupionego trzy lata wcześniej. Nadto podniósł, iż nigdy nie dokonywał jakiejkolwiek ingerencji w pola numerowe samochodu. Przesłuchany jako świadek uściślił, iż wnosi o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. w zakresie określenia osoby dłużnika. Do protokołu przesłuchania zostały załączone: umowa kupna-sprzedaży pojazdu, sporządzona w dniu 27 stycznia 1999 r. pomiędzy T. Ś. a P. P. oraz zaświadczenie Starostwa Powiatowego w T. z dnia 23 sierpnia 2006 r.

Naczelnik UC w S. po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r.

Organ celny I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że wnioskodawca nie nadesłał żadnych dokumentów potwierdzających istnienie interesu publicznego lub ważnego interesu strony, które przemawiałyby za uchyleniem ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r.

Dyrektor Izby Celnej w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nie uwzględniając podniesionych przez T. Ś. w odwołaniu zarzutów, uznał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji I instancji za zasadne.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 2651 Kodeksu celnego, a następnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego, z wyjątkiem przesłanki dotyczącej istnienia interesu publicznego lub ważnego interesu strony, przemawiającego za uchyleniem (zmianą) decyzji w tym postępowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż interes publiczny należy rozumieć jako korzyść służącą ogółowi, natomiast nielegalne wprowadzenie na polski obszar celny samochodu podlegającego należnościom celnym stanowi działanie na niekorzyść Skarbu Państwa. Sankcję za popełnienie takiego czynu stanowi decyzja określająca kwotę długu celnego, a żaden z przepisów materialnych regulujących instytucję długu celnego nie przewiduje odstępstwa od jego wymierzenia, w sytuacji działania na niekorzyść Skarbu Państwa. Wobec powyższego, według organu II instancji, nie istnieje podstawa do uznania, że uchylenie decyzji nastąpiłoby w interesie publicznym. Wnioskodawca nie wykazał również istnienia słusznego interesu strony. W tej kwestii organ podkreślił, że nie jest on równoznaczny z obciążeniem strony znacznymi zobowiązaniami publicznoprawnymi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku dokładniej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz naruszenia podstawowych zasad postępowania podatkowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zmianę decyzji co do osoby dłużnika, organ odwoławczy wskazał na ich bezzasadność. Również za nietrafny uznał argument strony, iż decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji nie bada się merytorycznego aspektu sprawy ani nie ocenia występowania przesłanek określonych w art. 247 O.p. W takim postępowaniu nie można też rozstrzygać o zasadności ustalenia T. Ś. dłużnikiem w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., natomiast ustalenie czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w artykule 247 ww. ustawy dokonywane jest w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na ww. decyzję organu odwoławczego T. Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając "błąd w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, wyrażający się w twierdzeniu, że w przedmiotowej sprawie wzruszenie decyzji Naczelnika UC w S. z [...] grudnia 2006 r. nie odpowiada ważnym wymaganiom interesu publicznego lub interesom strony, co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do nieznalezienia podstaw do uchylenia Decyzji Naczelnika UC w S. i utrzymanie jej w mocy". Skarżący wniósł o uchylenie decyzji jako naruszającej prawo.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu II instancji jest błędne, bowiem w przedmiotowej sprawie nie tylko występuje ważny interes strony, ale także ważny interes publiczny. Według skarżącego, organy celne wydały decyzję ustalającą jego odpowiedzialność za dług celny w sposób niezgodny z prawem. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu skarżący podkreślił, iż nielegalnego wprowadzenia samochodu na polski obszar celny dokonała inna osoba, zatem nie jest zasadne twierdzenie organu, iż dnia 26 lutego 2002 r. dokonał nielegalnego wprowadzenia pojazdu na polski obszar celny, ponieważ w tym czasie samochód był w jego posiadaniu już od trzech lat. Dalej skarżący wywiódł, iż skoro samochód znajdował się w Polsce co najmniej od 27 stycznia 1999 r., to najpóźniej z tym dniem powstał dług celny, jednak wydanie decyzji było niezasadne, gdyż dług celny wygasł, ulegając przedawnieniu (art. 244 Kodeksu celnego).

Wobec tego skarżący stwierdził, iż w interesie publicznym leży wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, którą naruszono zasady postępowania celnego określone w art. 120−122 O.p., przy czym uchylenie lub zmiana przedmiotowej decyzji nie godzi w istotny sposób w interes państwa, pewność obrotu prawnego i gospodarczego oraz stabilność stosunków w sferze finansów, w tym finansów publicznych, a to z uwagi na fakt, że kwota zobowiązania nie jest aż tak wygórowana dla państwa. Wysunął również wniosek, że za wzruszeniem decyzji przemawia ważny interes strony, wyrażający się w interesie majątkowym, bowiem kwota długu celnego dla skarżącego jest niebagatelnie wysoka, natomiast za chybiony uznał pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, iż interes strony nie jest równoznaczny z obciążeniem jej znacznymi zobowiązaniami publicznoprawnymi. Wskazując na subiektywną opinię organu w tej kwestii, skarżący stwierdził, że nie znajduje ona uzasadnienia w sytuacji, w której obywatelowi znajdującemu się w trudnej sytuacji materialnej nałożono niesłuszny obowiązek zapłaty znacznej sumy pieniężnej.

Skarżący podtrzymał zarzut zawarty w odwołaniu odnoszący się do braku dokładnej analizy dowodów zebranych w toku prowadzenia przedmiotowej sprawy, bowiem aby stwierdzić zaistnienie przesłanek interesu publicznego oraz ważnego interesu strony, organ administracji powinien jednak zbadać wszystkie aspekty sprawy, a więc i merytoryczne.

Ponadto w skardze podniesiono, iż organ II instancji zupełnie bezpodstawnie nie odniósł się w żaden sposób do twierdzeń i zarzutów skarżącego dotyczących nieważności decyzji ostatecznej, a przynajmniej do podnoszonej okoliczności, że pojazd był samochodem ponaddziesięcioletnim, a zatem nie było prawnej możliwości powstania długu celnego, bowiem takie pojazdy objęte były zakazem importu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IC w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. I SA/Sz 549/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę.

W motywach wskazał, że przepis art. 2651 Kodeksu celnego dotyczy: a) decyzji ostatecznych; b) gdy przynajmniej jedna strona postępowania nabyła z niej prawa o charakterze materialnym; c) strona, która nabyła prawa z decyzji wyraża wprost zgodę na wzruszenie decyzji; d) nie ma przepisów szczególnych wykluczających wzruszenie decyzji; e) rozstrzygnięcie sprawy odpowiada skonkretyzowanym wymaganiom interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Zatem w przypadku gdy, zaistnieją wszystkie te przesłanki organ może wydać decyzję o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, natomiast brak jakiejkolwiek z nich stanowi o obowiązku wydania przez organ decyzji odmownej. Podkreślono, że decyzje podejmowane przez organy celne na podstawie przepisu art. 2651 Kodeksu celnego mieszczą się w ramach tzw. uznania administracyjnego, zatem - nawet jeżeli zachodzą wszystkie przesłanki określone w tym przepisie − organ może, ale nie musi zmienić lub uchylić decyzję.

Ponadto wskazano, że w postępowaniu wszczętym i prowadzonym w trybie art. 2651 Kodeksu celnego organ nie rozpoznaje ponownie merytorycznie sprawy rozstrzygniętej ostatecznym rozstrzygnięciem. Celem postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest bowiem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym istnieją szczególne przesłanki, określone w tym przepisie, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Zdaniem Sądu, organy celne rozpoznając wniosek skarżącego o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji Naczelnika UC II w S. z [...] czerwca 2002 r. określającej kwotę wynikającą z długu celnego, nie były więc uprawnione do ponownego rozpoznawania merytorycznego sprawy, zatem nie mogły również rozpatrywać zarzutów podnoszonych przez skarżącego w tym nadzwyczajnym trybie, odnoszących się do kwestii związanych z ustaleniem osoby będącej dłużnikiem, niedopuszczalnością lub przedawnieniem prawa do określenia kwoty długu celnego. Organy mogły zatem jedynie badać występowanie przesłanek wymienionych w art. 2651 Kodeksu celnego.

Odnosząc się zatem do kwestii związanych z istnieniem przesłanek określonych w tym przepisie, Sąd stwierdził, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny o braku przesłanki interesu publicznego oraz o braku przesłanki ważnego interesu strony, które mogłyby przemawiać za uchyleniem decyzji wobec skarżącego, są przekonujące, nienaruszające zasad logiki i doświadczenia życiowego oraz nieprzekraczające zasad "swobodnej oceny dowodów".

Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, iż ustawowe określenie "interes publiczny" należy rozumieć jako "korzyść służącą ogółowi", a więc przesłanka ta nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż uchylenie decyzji określającej kwotę długu celnego, będącej skutkiem działania niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, nie może być uznane za działanie w interesie publicznym, korzystne dla ogółu. Wprost przeciwnie − w interesie publicznym leży przestrzeganie przez uczestników obrotu towarowego z zagranicą ustalonych reguł tego obrotu oraz ustalanie (określanie) przez organy celne obowiązków na podmioty naruszające takie reguły i egzekwowanie tych obowiązków. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że zwalnianie z odpowiedzialności osób naruszających takie normy prawne nie leży w interesie publicznym.

Uwzględniając fakt − ustalony w decyzji ostatecznej Naczelnika UC II w S. z dnia [...] czerwca 2002 r. - iż przedmiotowy samochód osobowy, podlegający należnościom celnym przywozowym, wprowadzony został przez T. Ś. na polski obszar celny nielegalnie, wobec czego organy celne, zgodnie z art. 38 Kodeksu celnego, zobowiązane były do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu uregulowania sytuacji tego towaru, w tym do określenia długu celnego. Niewątpliwie celem tego przepisu jest m.in. popieranie legalnego obrotu międzynarodowego poprzez sprawowanie nad nim nadzoru oraz ochrona uczciwej konkurencji, a tym samym zapewnienie równego traktowania podmiotów w obrocie międzynarodowym. W związku z tym, żaden z przepisów prawa regulujących instytucję długu celnego nie przewiduje odstępstwa od jego wymierzenia, w sytuacji działania na niekorzyść Skarbu Państwa.

Wobec powyższego − w ocenie Sądu − zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie organu odwoławczego, że nie istnieje podstawa do uznania, iż za uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny, jest zasadne. Nie narusza również prawa stwierdzenie organu odwoławczego, iż podnoszone w odwołaniu (powtórzone w skardze) zarzuty wskazujące − zdaniem skarżącego − na nieważność ostatecznej decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa nie podlegają badaniu w postępowaniu w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji, bowiem ustalanie czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w artykule 247 O.p. dokonywane jest w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podnoszone zatem przez skarżącego fakty, które nie mogły być badane w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 2651 Kodeksu celnego, nie mogą więc stanowić argumentu świadczącego o istnieniu "interesu publicznego". Wskazywanie przy tym na fakt, iż przedmiotowy samochód w chwili wprowadzenia go na polski obszar celny miał już ponad 10 lat, a więc był objęty zakazem importu i wobec tego nie powinien być obciążony należnościami celnymi − co zdaniem skarżącego świadczy o wadliwości decyzji ostatecznej − w ocenie Sądu w żadnym razie nie może przemawiać za istnieniem takiego interesu publicznego, nakazującego uchylenie decyzji ostatecznej. Naruszenie takiego zakazu importu, wprowadzonego właśnie w "interesie publicznym" nie może być traktowane jako usprawiedliwienie dla zwolnienia skarżącego z orzeczonego decyzją ostateczną długu celnego.

Dokonując oceny występowania w sprawie "ważnego interesu strony", który mógłby przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, Sąd stwierdził, że dla uzasadnienia istnienia tej przesłanki skarżący we wniosku o uchylenie (zmianę) decyzji nie wskazał żadnych okoliczności. Okoliczności takie podał w trakcie przesłuchania w charakterze świadka, wskazując na fakt, iż wraz z żoną są osobami bezrobotnymi bez prawa do zasiłku i ściągnięcie z niego kwoty długu celnego doprowadzi go do skrajnej nędzy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji T. Ś. również nie wskazał na okoliczności uzasadniające istnienie omawianej przesłanki, natomiast w skardze jego pełnomocnik podniósł, że za uchyleniem decyzji przemawia także "ważny interes strony", wyrażający się w interesie majątkowym, bowiem kwota długu celnego dla skarżącego jest niebagatelnie wysoka, bowiem "skarżący utrzymuje siebie oraz żonę i trójkę dzieci z prac dorywczych, osiągając miesięczny dochód w kwocie około 800 do 1.000 zł", przy uwzględnieniu także faktu, iż nałożono na skarżącego niesłuszny obowiązek zapłaty znacznej sumy pieniężnej.

Oceniając tę kwestię Sąd dostrzegł, że zarówno argument o niezasadnym nałożeniu obowiązku, jak i interes majątkowy skarżącego (wyrażający się trudną sytuacją materialną i powstaniem straty materialnej w razie uiszczenia należności wymierzonych przedmiotową decyzją), nie przemawiają za przyjęciem istnienia ważnego interesu strony. Taka strata jest bowiem zwyczajnym następstwem nałożenia obowiązku uiszczenia należności publicznoprawnych, natomiast aktualnie niskie dochody skarżącego (wskazywane dopiero w skardze − w postępowaniu administracyjnym skarżący nie wskazywał tych dochodów i nie przedstawił żadnych dowodów dotyczących jego sytuacji majątkowej) również nie stanowią wystarczającej przesłanki do zwolnienia skarżącego z obowiązku zapłaty należności celnych. Użyte w ustawie określenie, iż interes strony musi być "ważny" oznacza, że istota (waga) tego interesu oceniana jest przez organy celne, a zatem musi to być interes na tyle zobiektywizowany oraz usprawiedliwiony, aby mógł stanowić uzasadnioną podstawę do zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji ostatecznej, a zatem do naruszenia zasady trwałości takich decyzji. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie został wykazany taki "ważny interes strony" i dlatego również w tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji należało uznać za zasadne.

Sąd wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, którego celem nie jest kolejna instancyjna kontrola prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, wszczętym na wniosek strony, "ciężar dowodu", a więc konieczność wskazania okoliczności, w których upatruje ona swój "ważny interes" lub "interes publiczny", spoczywa na stronie dlatego, że to ona zmierza do zmiany ustalonego już ostatecznie stanu rzeczy. Ponadto ten "ważny interes strony" musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby "równoważył" i usprawiedliwiał odstępstwo od tej jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uzasadniał zastosowanie omawianego trybu nadzwyczajnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd nie podzielił więc zarzutu skargi naruszenia art. 2651 Kodeksu celnego ani wskazywanych w skardze przepisów Ordynacji podatkowej − które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazał też, że decyzje podejmowane przez organy celne na podstawie przepisu art. 2651 Kodeksu celnego mieszczą się w ramach tzw. uznania administracyjnego, zatem − nawet jeżeli zachodzą wszystkie przesłanki określone w tym przepisie − organ może, ale nie musi, zmienić lub uchylić decyzję ostateczną.

Powyższy wyrok zaskarżył w całości skargą kasacyjną pełnomocnik T. Ś., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie oczywistym jest istnienie interesu publicznego w uchyleniu zaskarżonej decyzji, który to interes wyraża się w wyeliminowaniu z obiegu prawnego oczywiście wadliwej decyzji administracyjnej, a nadto występuje także ważny interes strony, wyrażający się w całkowicie bezzasadnym obciążeniem go długiem celnym.

Mając na uwadze wyżej sformułowany zarzut, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu administracji publicznej, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty związanej z pełnomocnictwem.

Polemizując ze stanowiskiem Sądu, kasator w pkcie I uzasadnienia wskazał, że w przedmiotowej sprawie istnieje interes publiczny w uchyleniu decyzji Dyrektora IC w S., a także ważny interes strony. Interes publiczny wyraża się bowiem w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji oczywiście błędnej i niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, przy czym zaznaczył, że zarówno organy administracji publicznej obu instancji, jak i WSA w S. zaniechały badania występowania tej przesłanki uznając, że nie są do tego uprawnione, albowiem podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczą meritum sprawy.

W pkcie II uzasadnienia skargi wskazał, że w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku organów administracji publicznej oraz Sądu I instancji, istnieje interes publiczny, który uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej. Interes publiczny wyraża się bowiem w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji oczywiście wadliwej, a nadto wydanej wbrew obowiązującym przepisom prawa. Stwierdził, że interes publiczny, rozumiany jako "korzyść służącą ogółowi" wymaga, aby obrót prawny pozbawiony był decyzji wadliwych i bezprawnych. Istnienie bowiem w obrocie prawnym takich decyzji godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego i podatkowego, jak np. w zasadę działania organów administracji publicznej (podatkowej) na podstawie przepisów prawa, zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej (podatkowej). Z pola widzenia nie można także tracić zapisu art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdzającego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. To stanowisko potwierdza wyrok WSA w Warszawie z 25 listopada 2005 r. (V SA/Wa1068/05).

Zdaniem kasatora w sprawie mamy do czynienia z ewidentnym naruszeniem przez organ administracji publicznej obowiązujących przepisów, albowiem decyzja określająca kwotę długu celnego była skutkiem niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym działania osób zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających ze stosowania procedury celnej, którą towar został objęty. W przedmiotowej sprawie dług celny powstał w związku z nielegalnym wprowadzeniem na polski obszar celny samochodu osobowego i jest to okoliczność bezsporna. Jednak nielegalnego wprowadzenia nie dokonał T. Ś. Z akt sprawy wynika to w sposób jednoznaczny, zwłaszcza z treści przedłożonej przez skarżącego umowy sprzedaży przedmiotowego samochodu z 27 stycznia 1999 r. oraz zaświadczenia Starostwa Powiatowego w T. Kierując się powyższymi dowodami, z uwzględnieniem zasad logicznego myślenia, należy dojść do wniosku, że samochód znajdował się na terytorium RP co najmniej od 27 stycznia 1999 r., a zatem najpóźniej z tym dniem powstał dług celny. Zgodnie z treścią art. 210 § 1 pkt 1 i § 2 Kodeksu celnego dług celny w przywozie powstaje w wypadku nielegalnego wprowadzenia na polski obszar celny towaru podlegającego należnościom celnym przywozowym, przy czym powstaje on z chwilą nielegalnego wprowadzenia towaru. Skarżący 26 lutego 2002 r. nie mógł zatem wprowadzić nielegalne przedmiotowego pojazdu na polski obszar celny, albowiem auto było w jego posiadaniu od ponad trzech lat. Jakkolwiek według Kodeksu celnego odpowiedzialność za dług celny ponoszą zarówno osoby, które dokonały nielegalnego wprowadzenia, jak i osoby, które nabyły, posiadały lub posiadają nielegalnie wprowadzony towar, i które wiedziały lub przy zachowaniu należytej staranności mogły się dowiedzieć, że w chwili jego nabycia lub wejścia w jego posiadanie był to towar wprowadzony nielegalnie, to jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby T. Ś. przy zakupie pojazdu nie zachował należytej staranności. Wprawdzie organ celny wskazał, że niemożliwym jest, aby pojazd został zarejestrowany w Polsce 27 stycznia 1999 r., skoro na terytorium Niemiec został wyrejestrowany dopiero w październiku 1999 r., jednakże nie sposób z tym twierdzeniem jest się zgodzić, jeśli zauważy się, że auto mogło i zapewne już miało zmieniony numer pierwotny. Należy także zauważyć, że dług celny wygasł, albowiem uległ przedawnieniu (art. 244 Kodeksu celnego), a tą okoliczność organ celny winien uwzględnić z urzędu (art. 242 § 7 Kodeksu celnego).

W skardze kasacyjnej zwrócono też uwagę, że organy administracji publicznej, jak i WSA w S. nie zbadały istoty sprawy i nie oparły się na powyżej wskazywanych zarzutach przyjmując, że dotyczą one meritum sprawy, a w postępowaniu zainicjowanym art. 2651 § 1 Kodeksu celnego organ administracji nie bada ponownie sprawy pod względem merytorycznym. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że brak kompetencji organu administracji publicznej do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa. Wprawdzie NSA w wyroku z 10 maja 2002 r. (sygn. akt V SA 1979/01) stwierdził, że istota specjalnego trybu weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (i odpowiednio art. 2651 § 1 Kodeksu celnego) leży w tym, że chodzi tu nie o ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie rozpatrzonej sprawy, lecz o dokonanie weryfikacji wydanej decyzji, wyłącznie na podstawie przesłanek przepisu art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, jednakże nie może to jednoznacznie przesądzać o braku odniesienia stawianych przez skarżącego zarzutów do merytorycznego stanu sprawy. Wobec powyższego należy przyjąć, że wprawdzie organy administracji publicznej nie powinny ponownie merytorycznie rozstrzygać sprawy, jednakże obowiązane są do weryfikacji danej decyzji, co wiąże się z obowiązkiem odniesienia stawianych zarzutów do merytorycznego stanu sprawy i na tej podstawie ustalenie występowania przesłanek określonych art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Weryfikacja nie może zatem zostać dokonana w zupełnym "oderwaniu" od meritum sprawy. Wskazano też, że już słownikowe znaczenie słowa "weryfikacja" oznacza "sprawdzenie czegoś", czegoś co już istnieje, a zatem weryfikacja danej decyzji oznacza sprawdzenie całego stanu sprawy pod względem występowania przesłanek z art. 2651 § 1 Kodeksu celnego.

Zdaniem kasatora (pkt III uzasadnienia) w sprawie występuje także ważny interes strony wyrażający się przede wszystkim w fakcie, że T. Ś. został w sposób wadliwy i bezprawny obciążony należnościami, za które odpowiedzialności nie ponosi i które są przedawnione. Tę ostatnią kwestię organy administracji celnej są zobowiązane brać pod uwagę z urzędu. Występowanie ważnego interesu strony wzmacnia także fakt, że nałożony na T. Ś. obowiązek ma charakter świadczenia finansowego, na które skarżącego nie jest stać. Wprawdzie faktem jest, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na wykazanie swojej trudnej sytuacji materialnej, jednak zasady logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego nakazują przyjąć, że kwota pieniędzy, do zapłacenia której skarżący został zobowiązany jest znaczna, albowiem stanowi wielokrotność średniej krajowej pensji.

Kasator wskazał (pkt IV uzasadnienia), że wprawdzie decyzje podejmowane na podstawie art. 2651 § 1 Kodeksu celnego są objęte tzw. uznaniem administracyjnym, to jednak nie może to oznaczać zupełnej dowolności organów administracji publicznej w podejmowaniu decyzji. Zaznaczył, że niemal każda decyzja administracyjna wymaga stosownego uzasadnienia. W sytuacji wystąpienia przesłanek z 2651 § 1 Kodeksu celnego organ administracji publicznej, który działa w ramach ww. uznania administracyjnego i odmawia uwzględnienia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji także musi uzasadnić swoje stanowisko. Trudno zatem przyjąć, że w takiej sytuacji organ administracji publicznej uzasadnia swoją decyzję twierdzeniem "nie bo nie". W sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 2651 § 1 Kodeksu celnego organ administracji publicznej musi mieć argumenty, aby odmówić uwzględnienia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji. Argumenty te muszą stanowić solidną przeciwwagę dla przesłanek, o których mowa w art. 2651 § 1 Kodeksu celnego.

W odpowiedzi na skargę − powołując się na treść art. 179 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, cyt. dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − Dyrektor Izby Celnej w S. wniósł o jej oddalenie. W motywach podniósł szereg okoliczności wskazujących na brak zachowania przez osobę ją sporządzającą wymogów formalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a jedynie nieważność postępowania (której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się) bierze pod uwagę z urzędu.

Związanie skargą kasacyjną oznacza, że sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza przepisów innych niż wskazane w podstawach, na których środek odwoławczy oparto.

Powyższe koresponduje z ciążącym na kasatorze obowiązkiem wskazania konkretnych przepisów prawa (materialnego lub prawa procesowego), które − jego zdaniem − zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie wolno samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować. Sąd ten nie może domyślać się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, formułując swe zarzuty. Przepisy te muszą być wskazane wyraźnie. Bez znaczenia jest jednak, w jakiej części skargi kasacyjnej podstawy skargi kasacyjnej zostaną sformułowane.

Możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje przy tym art. 174 powołanej ustawy. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podzielić należy pogląd, że niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni.

Przedstawione wyżej uwagi, natury ogólnej, mają w rozpoznawanym przypadku o tyle znaczenie, że w petitum skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się jedynie do wskazania, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 2651 Kodeksu celnego, w sytuacji, gdy w sprawie oczywistym jest istnienie interesu publicznego w uchyleniu zaskarżonej decyzji (wyeliminowanie z obrotu prawnego oczywiście wadliwej decyzji), a także ważnego interesu strony (z uwagi na bezzasadne obciążenie go długiem celnym). Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż kasator zarzuca błędną wykładnię tegoż przepisu (mylne rozumienie przez Sąd pojęć interesu publicznego oraz ważnego interesu strony − pkt II i III uzasadnienia, uznania administracyjnego − pkt IV oraz błędne interpretowanie, że tryb określony tymże przepisem wyklucza merytoryczne badanie sprawy − pkt II).

Budzić wątpliwości musi powiązanie zarzutu naruszenia prawa materialnego z konstatacją, iż w sprawie oczywistym jest istnienie interesu publicznego w powiązaniu z ważnym interesem strony. Takie ukształtowanie podstawy kasacji wskazuje raczej na negowanie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co wskazywałoby oparcie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. Skoro autor zarzutu takiego nie formułuje, to przyjąć należy, że stan faktyczny nie jest kwestionowany.

Skarżący w szczególności podnosi, że interes publiczny wyraża się w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji oczywiście wadliwej, zaś na poparcie powołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.11.2005 r. sygn. akt V SA/Wa 1068/05, Lex nr 196057. Wydaje się jednak, że stanowisko Sądu nie jest tak jednoznaczne, jakby tego chciał kasator. Sąd twierdzi wprawdzie, że "niewątpliwie w interesie publicznym leży dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej’, jednak w tym samym zdaniu dodaje: "ale też w interesie publicznym leży interes państwa, pewność obrotu prawnego i gospodarczego oraz stabilność stosunków w sferze finansów, w tym finansów publicznych". Takie rozumienie pojęcia "interesu publicznego" wydaje się być zbieżne z przywołanym w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji poglądem, zgodnie z którym określenie to należy rozumieć jako "korzyść służącą ogółowi", zaś dla ogółu nie jest korzystne, aby uchylane były decyzje określające kwotę długu celnego, będącą skutkiem działania niezgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym. Za takimi stwierdzeniami kryje się dbałość o pewność obrotu prawnego. Należy też podkreślić, że definicja omawianego pojęcia nie jest jednoznacznie określona w orzecznictwie i doktrynie. Dyskusyjne jest, czy rzeczywiście "interes publiczny", o jakim mowa w ww. przepisie wiąże się (i w jaki sposób) z potrzebą usunięcia z obiegu prawnego wadliwej decyzji. Wszak utrwalona linia orzecznicza (o czym nie można zapominać analizując przywołany przez skarżącego wyrok), dotycząca przepisu art. 253 O.p., posiadającego zbliżone brzmienie do art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, nakazuje traktować określony nim tryb nadzwyczajny w sposób zasadniczo odmienny od postępowania zwyczajnego, jakim jest postępowanie odwoławcze (np. wyrok NSA z dnia 26.02.2001 r., sygn. akt III SA 167/00, Lex nr 47930). Tryb ten nie służy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy z merytorycznego punktu widzenia, a przecież jedynie merytoryczne zbadanie sprawy pozwala ocenić poprawność kwestionowanego aktu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż przepis art. 253 O.p. pozwala zmieniać zarówno decyzje niewadliwe, jak i wadliwe, to w tym ostatnim przypadku celem ich uchylenia lub zmiany nie jest usunięcie wadliwości (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18.08.2000 r., sygn. akt III SA 1598/99, Lex Polonica nr 364088). Z kolei jedynymi przesłankami pozytywnymi wynikającymi z przepisu art. 2651 Kodeksu celnego, jest istnienie interesu publicznego i ważnego interesu podatnika, z którymi nie musi wiązać się usuwanie wadliwych decyzji. Zakres obu tych przesłanek − co wynika z istoty przepisu − nie może się sprowadzać do badania prawidłowego zastosowania prawa w ocenianym akcie administracyjnym. Do tego służy prawo do złożenia odwołania, a także częściowo można zbadać prawidłowość decyzji lub postanowień w ściśle określonych ramach enumeratywnie wskazanych przesłanek, składając wnioski o uruchomienie dwóch trybów umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej − wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Niemniej jednak zawsze należy pamiętać, że są to tryby stanowiące wyjątek od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych i dotyczących ich norm prawnych nie można stosować rozszerzająco.

Twierdzenia te dotyczą także trybu określonego art. 2651 § 1 Kodeksu celnego. Można więc uznać, mając na uwadze brzmienie tego przepisu, iż tryb ten nawet bardziej niż pozostałe, abstrahuje od badania merytorycznej strony sprawy. Podniósł to także Sąd I instancji stwierdzając, że postępowanie prowadzone w tym trybie nie ma na celu kolejnej instancyjnej kontroli prawidłowości wydanej decyzji.

Ważny interes strony kasator wyprowadza również z analizy merytorycznej sprawy. Jego zdaniem wyraża się on przede wszystkim w fakcie, że pan T. Ś. został w sposób nieprawidłowy i niezgodny z prawem obciążony należnościami, za które odpowiedzialności nie ponosi. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku słusznie nie odnosi się do tego, czy wymiar należności był dokonany prawidłowo. Konsekwentnie do przyjętego stanowiska, że art. 2651 § 1 Kodeksu celnego nie jest drogą do ponownego rozpoznania sprawy, nie kwestionuje wymiaru należności celnych, lecz ocenia ich dokonanie z punktu widzenia zobiektywizowanego interesu strony i stwierdza, że taki nie został przez nią dowiedziony. Ponoszenie przez dłużnika strat materialnych jest zwyczajnym następstwem nałożenia na podmiot finansowego obowiązku przez organy państwa. Do wydania takiej decyzji organy celne były zobowiązane przepisami prawa. Skoro wymiaru podważyć w trybie tym nie można, pozostaje jedynie sprawdzenie czy jego uchylenie leży w odpowiednio pojętym interesie strony. Wyrok NSA z dnia 09.05.2005 r., OSK 1746/04, Lex nr 172172, wskazuje, że nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Uchylenie decyzji wydanej na podstawie prawa, które zobowiązuje organ administracji do jej wydania, jest z prawem sprzeczne.

Kasator stawia również zarzut, że brak kompetencji organu administracji publicznej do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa. Twierdzenie to jest błędne. Brak takiej kompetencji wynika właśnie z brzmienia przepisu art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, który podjęcie decyzji o uchyleniu lub zmianie aktu administracyjnego uzależnia od zaistnienia przesłanek interesu publicznego i ważnego interesu strony, nie zaś od zbadania czy dany akt jest wadliwy. Tak więc proponowana przez skarżącego interpretacja wiążąca zakres ww. przesłanek z merytoryczną stroną sprawy, jest nieprawidłowa. Skarżący przytacza wyrok NSA z dnia 10.05.2002r., sygn. akt V SA 1979/01, w którym Sąd podniósł, że istota specjalnego trybu weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (odpowiadającego art. 2651 § 1 Kodeksu celnego) leży w weryfikacji wydanej decyzji wyłącznie na podstawie przesłanek przepisem tym określonych, nie zaś w ponownym rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy. Stanowisko Sądu jest tutaj dość jasne, albowiem wyraźnie rozróżnia merytoryczne badanie sprawy od sprawdzenia czy w sprawie zachodzą przewidziane przepisem przesłanki. Tak więc twierdzenie skarżącego, że weryfikacja taka nie może zostać dokonana w zupełnym oderwaniu od meritum, nie znajduje potwierdzenia.

Ostatnim zarzutem skargi kasacyjnej jest nieprawidłowa interpretacja pojęcia "uznania administracyjnego". Skarżący twierdzi, że nie można przez nie rozumieć całkowicie dowolnego podejmowania decyzji. Podkreślić jednak należy, że organy administracji nie podejmują takiej decyzji bez przeprowadzenia postępowania. Zobowiązane są do zbadania istnienia przesłanek wynikających z prawa i dopiero kiedy to stwierdzą, mogą zdecydować czy przychylić się do żądania strony. Działają wówczas w granicach tzw. luzu decyzyjnego − organ może, lecz nie musi uwzględnić życzenia strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 05.07.1996 r., sygn. akt III ARN 19/96, Lex nr 26186, stwierdził, że "w przypadku, gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody lub uznania". Takimi ramami w przypadku przepisu art. 2651 § 1 Kodeksu celnego są: ostateczność decyzji, nabycie prawa przez stronę, zgoda strony, brak zakazu uchylenia lub zmiany w przepisach szczególnych, istnienie interesu publicznego lub ważnego interesu strony. Zadaniem Sądu I instancji było zbadanie czy organ celny nie przekroczył ww. granic, stanowiących granice uznania administracyjnego. Sąd I instancji tego dokonał i stwierdził, że nie wszystkie przesłanki wystąpiły. Tak więc organ celny działając w drodze uznania administracyjnego nie naruszył prawa; w konsekwencji należało przyjąć, iż nie narusza prawa wyrok Sądu I instancji.

Uwzględniając powyższe, a także mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.