Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 869/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B., A. Ż., W. Ż., M. J., B. J., R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. B., A. Ż., W. Ż., M. J., B. J., R. P. kwotę 748 (siedemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 21 lipca 2009 r. Starosta uzgodnił możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z przeznaczeniem ich pod realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wydzieleniem działek na działce nr [...] położonej w miejscowości P.. Postanowienie to zostało wydane w toku toczącego się przed Wójtem Gminy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Postanowieniem z 9 sierpnia 2012 r., nr 2278/12, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło z urzędu nieważność przedmiotowego postanowienia w związku ze stwierdzeniem rażącego naruszenia przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Po rozpoznaniu wniosku W. Ż., A. B., M. S., B. J., R. P. i T. K. o ponowne rozpoznanie sprawy SKO postanowieniem z 2 października 2013 r. utrzymało w mocy poprzednie swoje rozstrzygnięcie.

Organ wskazał, że postanowienie Starosty zostało wydane w toku postępowania z wniosku R. P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domków jednorodzinnych z jednoczesnym podzieleniem działek dla nieruchomości położonych w P. o nr [...]. W tym samym dniu R. P. złożył wniosek o warunki zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...], z przeznaczeniem pod analogiczną inwestycję W każdym z tych postępowań organ I instancji przygotował projekty decyzji ustalających warunki zabudowy i wystąpił o uzgodnienie treści tych projektów ze Starostą m w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 21 lipca 2009 r. Starosta wydał przedmiotowe postanowienie, uzgadniające możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod planowaną inwestycję dla działki nr [...] uzasadniając, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda na przeznaczenie opisanego w projekcie decyzji gruntu nie jest wymagana. W przekonaniu SKO Starosta błędnie ocenił, że zgoda na przeznaczenie opisanego w projekcie decyzji gruntu nie jest wymagana, gdyż powinien mieć na względzie, że w sprawach wszczętych przez R. P. obszar planowany do przeznaczenia na cele nierolnicze przekracza 0,5 ha, biorąc pod uwagę także działki [...] dla których również wystąpiono o warunki zabudowy.

SKO podkreśliło, że w trybie stwierdzenia nieważności ocena organu dotyczy wyłącznie ustalenia, czy kwestionowane w tym trybie postanowienie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.. Badany jest przy tym stan faktyczny i prawny z daty wydania postanowienia ostatecznego w postępowaniu zwykłym, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jego nieważności.

Stosownie do treści art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia Starosty , przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha wymagało uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w tym przepisie warunków, w tym ustalenia, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Stosownie zaś do treści art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy, decyzje wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a..

Organ ustalił, że wnioskiem z dnia 27 maja 2009 r. R. P. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych oraz wydzielenie działek budowlanych o powierzchni około 800 m2 na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości P. przy ulicy Leśnej o powierzchni 3081 m2.

Pismem z dnia 7 lipca 2009 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starosty - organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z określeniem warunków podziału na terenie działki nr [...] położonej w P.

Przedmiotowym postanowieniem z dnia 21 lipca 2009 r. Starosta uzgodnił możliwość przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i przeznaczenie ich pod planowana inwestycję podkreślając w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda na przeznaczenie opisanego w projekcie decyzji gruntu nie jest wymagana.

W tym samym dniu, to jest 27 maja 2009 r., kiedy to R. P. wystąpił do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], złożył także do tego samego organu odrębny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] o powierzchni 4992 m2 w P. Obie te działki zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowią grunt rolny R llla, w obydwu wnioskach R. P. zamierzenie inwestycyjne określono jako budownictwo jednorodzinne z jednoczesnym podziałem nieruchomości. Odnośnie działki o nr [...] o powierzchni 4417 m2 stanowiącej także grunt rolny R llla - wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wydzieleniem działek budowlanych złożyła do Wójta Gminy A. B. w dniu 18 sierpnia 2010 r., która w tym samym dniu złożyła także dwa odrębne wnioski dla takiej samej inwestycji na działce nr [...] oznaczonej R llla o powierzchni 4240 m2 położonej w P. oraz działce nr [...] oznaczonej Rllla o powierzchni 3189 m2 położonej w P.

Wobec nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy Kolegium stwierdziło, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z dnia 21 lipca 2009 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w postaci przepisów art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W przekonaniu Kolegium pojęcie "zwartego obszaru" zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, w treści obowiązującej na dzień wydania kwestionowanego postanowienia Starosty , należy odnieść nie tylko do powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja lecz, uwzględniając cele ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz skutki zmiany przeznaczenia poszczególnych działek dla ochrony całego kompleksu gruntów, w skład którego wchodzi działka objęta planowaną inwestycją. W orzecznictwie pojęcie "obszar" w braku definicji legalnej zgodnie z językiem potocznym rozumiane jest "jako miejsce występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części". Jest to pojęcie inne niż "działka", lub "teren", którymi posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy ustawa o gospodarce nieruchomościami. Co więcej, argumentacje tę wspiera także użycie przez ustawodawcę określenia "zwarty", które zakłada, że może to być obszar złożony z wielu mniejszych części (np. właśnie działek ewidencyjnych) byle by tworzyły one zwartą całość - znajdowały się blisko jedna obok drugiej w sposób skupiony i nie rozczłonkowany (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 października 2012 r., II SA/Sz 710/12), niekoniecznie natomiast musi stanowić w całości własność tej samej osoby. Gdyby ten obszar odnosić jedynie do działki objętej bezpośrednio planowaną inwestycją, to jego dookreślanie słowem "zwarty" było by pozbawione sensu, działka ewidencyjna z założenia bowiem tworzy zwartą całość. Zawężające rozumienie pojęcia zwartego obszaru gruntów przeznaczonych do zmiany przeznaczenia, ograniczone jedynie do działki, która ma podlegać zainwestowaniu, nie odpowiada zatem językowej treści przepisu, gdyż nie ma żadnych podstaw do utożsamiania pojęcia działki z pojęciem zwartego obszaru (tak NSA w wyroku z 6 lutego 2009 r., II OSK 113/08). Ponadto należy mieć na uwadze, że nawet przeznaczenie na cele inne niż rolne fragmentu gruntu wchodzącego w skład zwartego kompleksu gruntów rolnych, a obejmującego jedną lub kilka działek wcześniej z niego geodezyjnie wyodrębnionych o łączonej powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, może zniweczyć rolnicze przeznaczenie całości tych gruntów, a więc także pozostałej ich części, która z gospodarczego i technicznego punktu widzenia przestanie się kwalifikować do rolniczego wykorzystania (np. zostanie rozdzielona terenem niewykorzystywanym rolniczo, utraci powierzchnię pozwalającą na racjonalną uprawę itp.). Zwracał na to uwagę NSA w wyżej przywołanym orzeczeniu z 6 lutego 2009 r. Przyjęcie odmiennego rozumienia tego przepisu umożliwia ponadto obejście przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sytuacji, gdy jednolity obszar gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej kryterium ustawowe zostanie najpierw podzielony na mniejsze działki ewidencyjne, by następnie każdą z nich z osobna można było przeznaczyć na cele nierolnicze bez konieczności zachowania wymogów określonych przez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności przez art. 7 tej ustawy. Taka praktyka prowadzi do utraty walorów rolniczych przez cały obszar mający w założeniu podlegać ochronie. Jak bowiem trafnie ujął NSA w przywołanym wyżej wyroku "jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". SKO podzieliło powyższe stanowisko z uwagi na cel regulacji, jakim jest ochrona gruntów o wysokich walorach rolniczych.

W odniesieniu do stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy uzasadniony jest, w ocenie Kolegium, zarzut rażącego naruszenia prawa w postanowieniu wydanym przez Starostę w dniu 21 lipca 2009 r., a mianowicie przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażający się w niezastosowaniu powyższej normy w sprawie uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania działki wyodrębnionej geodezyjnie z działki obejmującej zwarty obszar gruntów rolnych III klasy o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Jak bowiem wynika z akt sprawy objęta wnioskiem inwestora działka nr [...] o powierzchni 4992 m2 położona w P. wchodziła i wchodzi w dalszym ciągu w skład zwartego obszaru gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. Zmiana jej przeznaczenia prowadzić będzie do utraty przez ten obszar rolniczego przeznaczenia, co nastąpić może jedynie za zgodą właściwego ministra w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W skardze wniesionej przez A. B., R. P. M. J., B. J., A. Ż. oraz W. Ż. zarzucono obu wydanym przez Kolegium postanowieniom naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując na naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na dzień wydania postanowienia Starosty ) mającego w niniejszej sprawie zastosowanie w związku z treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie niezbędne było uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Zarzucono także naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie Starosty zostało wydane bez podstawy prawnej, błędną interpretację pojęcia "rażącego" naruszenia prawa, nadto niedopuszczalne stwierdzenie nieważności postanowienia, które wywołało nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie skarżących działka, której dotyczyło przedmiotowe postanowienie rzeczywiście stanowi użytek rolny klasy III, jednak jej powierzchnia wynosi 3081 m2, co nie przekracza wymaganego w przepisie kryterium obszarowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniło konieczność uzyskania zgody Ministra obowiązkiem rozpatrywania sprawy działki [...], której dotyczyło przedmiotowe postanowienie, łącznie z działkami sąsiednimi, potraktowanymi z niezrozumiałych powodów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako "zwarty obszar" (składający się obok działki [...] z działek: [...]) przekraczający łącznie 0,5 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało, skąd Starosta miał posiadać w lipcu 2009 roku wiedzę, że blisko rok później zostanie złożony kolejny wniosek o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowym postępowaniu badaniu podlegała bowiem pojedyncza decyzja wydana w lipcu 2009 roku.

Ponadto wykładnia pojęcia "zwarty obszar", zaproponowana przez SKO jest, w ocenie skarżących, niedopuszczalna i prowadzi do wniosków contra legem. Po pierwsze należy wskazać, że Wójt Gminy prowadził odrębne postępowania co do wskazanych działek (wchodzących według SKO w skład jednego zwartego obszaru) i nadał projektom decyzji ustalającym wnioskowane warunki zabudowy kolejne numery. Starosta dokonując uzgodnienia nie miał więc ani obowiązku, ani prawnej możliwości łącznej oceny tych obszarów, a co za tym idzie prawidłowo stwierdził, że zgoda dla działki [...], o obszarze nie przekraczającym 0,5 ha, nie jest wymagana. Starosta uzgadniając zmianę przeznaczenia dla działki nr [...] w wyodrębnionym postępowaniu administracyjnym nie mógł bowiem oceniać ewentualnych zmian dotyczących działek o innych numerach, co do których toczyły się odrębne postępowania.

Takie stanowisko znajduje również uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. (II OSK 129/2008) NSA wyraził pogląd, że "przyjęcie przez organ uzgadniający jako podstawy swojego rozstrzygnięcia innego terenu planowanej inwestycji niż to wynika z otrzymanego projektu decyzji o warunkach zabudowy narusza art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy te stanowią podstawę do wypowiedzenia się co do projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej gruntów rolnych, natomiast nie uprawniają starosty do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie.

Nietrafna jest również argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odwołująca się do faktu wydzielenia działki [...] z wcześniejszego, przekraczającego obszar 0,5 ha, gospodarstwa rolnego A. B. Zgodnie z poglądem wyrażonym w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r. (II OSK 738/07) "kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się bowiem jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona".

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również brak jednoczesności postępowań administracyjnych, mających za przedmiot pozostałe działki. Postanowienie uzgadniające warunki zabudowy w stosunku do działki [...] Starosta wydał w dniu 21 lipca 2009 r., w stosunku do działki [...] w dniu 10 sierpnia 2009 r., do działki [...] w dniu 9 grudnia 2010 r., do działki [...] w dniu 27 grudnia 2010 r., zaś do działki [...] w dniu 14 stycznia 2011 r..

W sprawie nie ma zatem miejsca "rażące naruszenie prawa", na co wskazują zmiany ustawodawcze, które doprowadziły do wykreślenia z ustawy obszaru 0,5 ha jako nie wymagającego zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia terenów rolnych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.., przy czym organ jako przyczynę stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Starosty wskazał rażące naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwaną ustawą) w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.).

W doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest stanowisko w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Zgodnie z tym stanowiskiem rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego..., s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

Rozważenia wymaga zatem, czy treść przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w dacie wydania przez Starostę postanowienia uzgadniającego, mogła być bez żadnych wątpliwości ustalona w bezpośrednim rozumieniu tych przepisów.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1. pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Natomiast przepis art. 60 ust. 1 tej ustawy obliguje organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy do uprzedniego uzgodnienia projektu decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Natomiast przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klas od I do III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga zgody ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Ponieważ przedmiotowa działka stanowiła grunt rolny, konieczne było uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy).

W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 7 lipca 2009 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starosty - organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych - o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z określeniem warunków podziału na terenie działki nr [...] położonej w P. Wniosek dotyczył wyłącznie działki nr [...].

Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, określając, że jeżeli obszar ten przekracza 0,5 ha, zamiana wymaga zgody ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Wskazany przepis stanowi wyraźnie, że kryterium obszarowe odnosi się do nowo projektowanego obszaru przewidzianego do zmiany przeznaczenia. Kryterium zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy zatem jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Stanowisko takie, co do stanu prawnego na dzień wydania przedmiotowego postanowienia, jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07, wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 670/09 – dostępne w Internecie na stronach orzeczenia/nsa/gov.pl).

Przeciwne, odosobnione stanowisko zaprezentowane zostało w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08, na który powołuje się SKO w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Należy także wskazać, że przytoczony przez SKO na poparcie swego stanowiska wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 949/10 został uchylony do ponownego rozpoznania wyrokiem

Powyższe zestawienie jednoznacznie wskazuje, że przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mógł być wykładany rozbieżnie, przy czym interpretację tego przepisu, wskazaną przez SKO jako jego właściwe rozumienie, można znaleźć jedynie w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01 – dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov. pl).

Ponadto należy wskazać, że uzasadniający stwierdzenie przez SKO nieważności postanowienia Starosty zarzut wzięcia pod uwagę jedynie wskazanej w uzgadnianym projekcie działki nr [...], z pominięciem obszaru całej podzielonej działki rolnej należącej uprzednio do A. B., dotyczy w istocie stanu faktycznego sprawy, wynikającego z wniosku o uzgodnienie. Także i w tym aspekcie brak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, bowiem nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania..

Reasumując, jeżeli stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis był w okresie swego obowiązywania wykładany rozbieżnie, nie można wskazywać jako rażącego naruszenia prawa zastosowania tego przepisu przez organ zgodnie z inną interpretacją, niż przyjmowana aktualnie przez SKO.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W kwestii zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 ustawy.