Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 121/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 151 par. 1 pkt 1, art 145 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w zakresie zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.Z. (dalej jako: Skarżący) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej zmiany pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazu, z przyłączem do sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej z komunikacją wewnętrzną, parkingiem, podziemną instalacją oświetlenia terenu na działkach nr 42, 51, 52, 46/3, 39/28, 39/29, 39/34, 39/35 w obr. [....] przy ul. [...] w [...].

Wnioskiem z dnia 22 listopada 2017 r. Skarżący, zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją, powołując się na okoliczność, że ani on, jako właściciel sąsiedniej działki nr 53, ani jego poprzednik prawny – J.T. nie brali udziału w tym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], odmówił wznowienia wskazanego we wniosku postępowania. W wyniku rozpoznania złożonego przez Skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Wojewoda [...], uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, oceniając, że wydane rozstrzygnięcie było przedwczesne.

Na skutek wniesionej od w/w postanowienia Wojewody skargi P.Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 559/18 uchylił zaskarżone postanowienie, z uwagi na brak przekonującego wykazania przez Organ, że zaistniały przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego.

W konsekwencji powyższego wyroku, Wojewoda ponownie rozpoznał zażalenie Skarżącego i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał rozstrzygnięcie Organu I instancji w mocy.

Tymczasem na wniosek inwestora, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] znak: [...], Prezydent Miasta [...] zmienił opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę wskazanej tam inwestycji, w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego, w sposób wskazany w tym rozstrzygnięciu.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2018 r. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę udzielonego decyzją tego organu nr [...] oraz uchylenie w toku wznowionego postępowania wydanej w tym przedmiocie decyzji. W przypadku, gdyby zaś decyzja w tej sprawie nie została jeszcze wydana, wniósł o dopuszczenie go do udziału w prowadzonym w tym przedmiocie postępowaniu w charakterze strony i zapewnienie mu czynnego w nim udziału. We wniosku wskazał, że nie był stroną prowadzonego postępowania, pomimo iż zmiana ta dotyczyła bezpośrednio jego interesu prawnego. Jak bowiem wyjaśnił, jest właścicielem działki nr 53 bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, a ponadto na podstawie umowy z dnia 20 września 2016 r. rep. [...] zawartej przez inwestora z jego poprzednikiem prawnym, przysługuje mu ustanowiona na rzecz każdoczesnych właścicieli wskazanej działki służebność m.in. przejazdu i przechodu pasem o szerokości 5 m wzdłuż wschodniej granicy przez działkę nr 42, 51 i 52.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], zgodnie ze złożonym wnioskiem, wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydaną w przedmiocie zmiany udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Organ ten, działając na podstawie art. 104, art. 146 § 2, art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.) odmówił uchylenia w/w ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Organ wskazał, że opracowany projekt zamienny obejmował zmiany w zakresie: zagospodarowania terenu (zmiana ukształtowania terenu - wykonanie skarp od strony wschodniej działki nr 52 i południowej działki nr 52 i 51; zmiana rzędnych wysokościowych przy parkingu i wokół budynków; budowa murków oporowych od strony zachodniej granicy działki nr 42, wzdłuż południowej granicy działki nr 51 i 52 i pomiędzy budynkami; przesunięcie chodnika wejściowego do budynku "C", likwidacja placu utwardzonego w centralnej części działki), a także w części architektonicznej (zmiana kubatury budynku - bez jego podwyższenia czy usytuowania; zmiana wewnętrznej instalacji gazowej). Jak stwierdził Organ, z projektu budowlanego zawierającego zmiany zatwierdzone decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. wynika jednoznacznie, że zmiany te nie będą ograniczać zabudowy sąsiednich działek ani też naruszać interesu prawnego osób trzecich. Zapisy zawarte w projekcie budowlanym potwierdzają, że projektowane obiekty oraz elementy zagospodarowania objęte projektem zamiennym nie oddziałują na działki sąsiednie i mieszczą się w całości w granicy działek należących do inwestora. Ponadto z projektu zagospodarowania, który stanowi integralną część projektu zamiennego wynika, że na trasie ustanowionej służebności nie ma żadnych elementów, które utrudniałyby korzystanie z tej służebności. Wobec powyższych okoliczności Organ uznał, że wznowienie postępowania w oparciu o wniosek Skarżącego nie jest dopuszczalne, ponieważ nie został spełniony podstawowy wymóg art. 147 k.p.a., tj. wniosek nie został złożony przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, zwracając się o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, bądź ewentualnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na wstępie wydanego rozstrzygnięcia Organ odwoławczy wyjaśnił istotę nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych decyzji oraz przesłanki dopuszczające ich zastosowanie. W dalszej kolejności wskazał, że zgodnie z uregulowaniem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zawartym w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., zwana dalej u.P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Następnie Organ przytoczył poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych. Wskazał m.in., że ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości jako podstawa przyznania statusu strony w sprawie o pozwolenie na budowę nie należy zawężać tylko do samych ograniczeń zabudowy tego terenu i tylko w takim zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 u.P.b. oraz, że aktualna definicja "obszaru oddziaływania obiektu", w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, które to pojęcie ma szerszy zakres znaczeniowy niż tylko ograniczenie zabudowy. Powyższe oznacza, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę i dopuszczenie go do udziału w nim jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do jej zagospodarowania. Wskazane uregulowania mają również zastosowanie w sprawie zmiany pierwotnie wydanego pozwolenia na budowę z tym zastrzeżeniem, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36a ust. 1 u.P.b. mają co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zmian dotyczących pozwolenia na budowę, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Analizując akta sprawy Wojewoda stwierdził, że fakt obciążenia działek inwestycyjnych w/w służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr 53 nie świadczy o tym, że właścicielowi przedmiotowej nieruchomości przysługuje przymiot strony w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Podkreślił zwłaszcza, że zatwierdzone w projekcie budowlanym zmiany w zagospodarowaniu działek nr 51 i 52 nie wpływają na byt ani zakres przysługującej właścicielowi działki nr 53 służebności. Organ zauważył, że w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę pod uwagę bierze się wyłącznie zakres zmian w projekcie budowlanym, które podlegają zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z tych też względów w prowadzonym postępowaniu organ nie mógł badać czy projekt budowlany zatwierdzony odrębną decyzją administracyjną wpływa na możliwość zabudowy działki odwołującego się. Wojewoda wyjaśnił również, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Także samo legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Końcowo odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ uznał je za niezasadne, a wydane przez Organ I instancji rozstrzygnięcie za nienaruszające prawa.

Z dokonaną przez organ odwoławczy oceną nie zgodził się P.Z., składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i domagając się w niej uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji w całości, a także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., poprzez:

- błędne przyjęcie, że stanowiąca własność Skarżącego działka nr 53 nie znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji w sytuacji, gdy nieruchomość ta znajduje się w tym obszarze, czego skutkiem powinno być przyznanie mu statusu strony w takim postępowaniu,

- błędne uznanie, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, pomimo ustanowienia na jego rzecz służebności drogi koniecznej, zaś w takiej sytuacji należy uznać, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji,

- nieuprawnione przyjęcie, że stroną postępowania może być tylko osoba, która doznaje ograniczeń ze względu na realizację obiektu budowlanego, podczas gdy przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (jak również w postępowaniu dot. zmiany takiego pozwolenia) mają nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać, nawet jeżeli oddziaływanie na określoną nieruchomość nie przekracza obowiązujących norm, a więc jest zgodne z prawem;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez:

- błędne ustalenie, że Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania z uwagi na fakt niewskazania przez niego przesłanek, które mogłyby być powodem ograniczenia zagospodarowania, w tym zabudowy jego działki nr 53, podczas gdy to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia tej okoliczności,

- nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób obiektywny, wyczerpujący i pełny, poprzez brak wystarczającej aktywności w dochodzeniu do ustalenia wszelkich okoliczności sprawy i wykrycia prawdy materialnej, skutkujące odmową przyznania statusu strony Skarżącemu - wybiórczą analizę materiału dowodowego, w miejsce jego swobodnej oceny oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób ogólnikowy i zdawkowy, co uniemożliwia realną konfrontację przyczyn odmowy uznania go za stronę postępowania,

3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi Skarżący przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych, powołując się na przedstawioną tam argumentację, mającą świadczyć o błędnej ocenie dokonanej przez organ. Podniósł między innymi, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Jak natomiast wyjaśnił, jest on właścicielem działki nr 53, która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, oraz przysługuje mu służebność przejazdu przez działki objęte terenem inwestycji tj. działki nr 42, 51, 52. Cytując za wyrokiem NSA z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2503/12, Skarżący zauważył, że "jeżeli właścicielom nieruchomości sąsiednich przysługuje służebność drogi koniecznej przechodzącej przez nieruchomość należącą do inwestora, to ich działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obiekt inwestowany może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu działki przez pozbawienie jej możliwości korzystania ze służebności gruntowej obciążającej działkę objętą zamierzeniem inwestycyjnym". Zdaniem Skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi taka sytuacja, kiedy to realizacja inwestycji na działce obciążonej może pozbawić go możliwości wykonywania służebności drogi koniecznej z uwagi na brak możliwości utworzenia szlaku służebnego (ze względu na przekroczenie limitu powierzchni niebędącej powierzchnią biologicznie czynną). W jego ocenie wąskie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu przez organ w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na dokonanie zmian w uzyskanym wcześniej pozwoleniu na budowę, ograniczające się w tym wypadku do działek inwestora, nie przesądza kwestii kręgu stron w postępowaniu wznowieniowym. Merytoryczna ocena czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony możliwa jest bowiem przy zapewnieniu czynnego udziału w sprawie w charakterze strony. W ocenie Skarżącego o tym, że nieruchomość będąca jego własnością znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji świadczą również przepisy odrębne – tj. przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., a w szczególności art. 234 i 235 tej ustawy. Brak uczestnictwa w procesie budowlanym na pierwotnym jego etapie jak też później, po dokonanych zmianach w projekcie, pozbawił go bowiem realnej możliwości weryfikacji jego obaw w kwestii odprowadzania wód opadowych czy roztopowych oraz obowiązków z tego wynikających.

W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2019 r. uczestnik postępowania Spółka [...], wniosła o oddalenie złożonej skargi w całości. W piśmie tym Spółka podniosła, że samo położenie nieruchomości nawet w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru, na którym jest prowadzona inwestycja nie czyni tej nieruchomości automatycznie objętej "obszarem oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 u.P.b. Zdaniem Spółki koniecznym w tym wypadku jest wskazanie konkretnego przepisu, przewidującego w skonkretyzowanym stanie faktycznym danej sprawy ograniczenie w swobodnym korzystaniu z tej nieruchomości ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Skarżący natomiast nie wykazał, że inwestycja prowadzona przez Spółkę będzie negatywnie oddziaływała na jego nieruchomość. Wyjaśniono również, że pomiędzy Spółką, a Skarżącym toczyła się sprawa przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny, sygn. [...] o ochronę służebności, która została zakończona ugodą sądową zawartą w dniu 27 września 2018 r., w której to Spółka zobowiązała się do umożliwienia Skarżącemu korzystania z ustanowionej na jego rzecz służebności i takie prawo mu zapewniła. W zawartej ugodzie nie zostało jednak określone, że Skarżący będzie mógł szlak służebny utwardzić. Ma być on jedynie przejezdny. Aktualnie ustanowiona służebność może być wykonywania bez żadnych ograniczeń i nie ma podstaw do obaw ze strony Skarżącego, że zostanie mu uniemożliwiona realizacja jego praw wynikających z tej służebności. Ponadto jak wyjaśniła Spółka, służebność ta nie jest jedyną drogą dojazdową do działki Skarżącego i wbrew jego twierdzeniom nie stanowi służebności drogi koniecznej, lecz alternatywny do niej dojazd. Samo zaś wskazanie potencjalnej możliwości zmiany stanu wody, na które powołuje się Skarżący, wyłącznie dla weryfikacji jego obaw w tym zakresie, jest zdaniem Spółki niewystarczające dla uznania go za stronę postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.).

Należy tu dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody dotycząca odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w [...]. Zakończone postępowanie było przez Organy prowadzone w trybie przepisów o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną – art. 145 do 152 K.p.a. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek wniosku Skarżącego opartym na twierdzeniu, że bez swej winy nie brał czynnego udział w czynnościach procesowych postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...], tj. na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W świetle uzasadnienia decyzji Wojewody, zarówno fakt bezpośredniego sąsiadowania nieruchomości P.Z. z terenem inwestycji jak również przysługująca mu do działek objętych zmianami inwestycyjnymi służebność gruntowa, nie pozwalają na uznanie go za stronę zakończonego przed Prezydentem postępowania. Dlatego też odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi : organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenie przez Organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w postaci odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z powodu niezaistnienia przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 K.p.a., są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 u.P.b. Wobec tego przypomnieć należy, iż w świetle art. 28 ust. 2 u.P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis u.P.b. buduje pojęcie strony w oparciu o ustawowo zdefiniowany termin : obszar oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu – art. 3 pkt 20 u.P.b. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są także stronami w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę jak również decyzja o zmianie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda stwierdził w swej decyzji, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i dopuszczenie go do udziału w nim, jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienia do jej zagospodarowania. Stwierdzono to w oparciu o wykładnię przepisów u.P.b., definiujących pojęcie strony procesu budowlanego, że legitymację procesową mają co do zasady właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zmian dotyczących pozwolenia na budowę, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnym z prawem zagospodarowaniu ich nieruchomości.

WSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę przyjął, iż obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Pogląd ten znajduje oparcie w linii orzeczniczej sądu administracyjnego, która uznaje, że do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 w/w ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zobacz: wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2759/14; wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1613/11, LEX nr 1217437; wyrok NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2171/11, LEX nr 1358498). Do obszaru oddziaływania obiektu zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 848/17, LEX).

Na pełną akceptację zasługuje przekonujące stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., II OSK 1842/12, LEX nr 1530697, gdzie uznano, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 u.P.b. nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej mowa jest bowiem o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b. należą nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, LEX), przepisy z zakresu ochrony środowiska, a także przepisy prawa cywilnego o ochronie praw rzeczowych. Podobny pogląd dotyczący interpretacji pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" został wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 (LEX). Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyrok. NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11). Zatem przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać z konieczności ochrony przysługującego mu prawa własności, czy innych praw rzeczowych do jakich należą służebności gruntowe, przed ewentualną ingerencją w te prawa.

Dodać wypada, iż przepis art. 3 pkt 20 u.P.b., który wprowadza definicję ustawową "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 u.P.b.. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących bezpośrednio z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 K.c.). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu, nawet wówczas gdy zachowano odległości minimalne do obiektów. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 u.P.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., o sygn. II OSK 848/17, LEX).

Zatem niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego, jak wywodzą to Organy oraz Inwestor. Jeżeli występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., sygn. II OSK 760/17, LEX).

Reasumując tą część uzasadnienia stwierdzić należało, że już tylko wysokie prawdopodobieństwo wprowadzenie ograniczeń w prawie do dysponowania nieruchomością będzie stanowić o istnieniu podstawy do uznania podmiotu dysponującego tym prawem za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Dla pełnej realizacji zapisów normy art. 5 u.P.b. jako stronę postępowania uznawać należy nie tylko tego kto zostaje konkretnie ograniczony w możliwości zagospodarowania terenu działki sąsiedniej, lecz także tego może doznać uszczerbku w swych prawach rzeczowych do nieruchomości, do których należą w świetle przepisów K.c. służebności gruntowe. Jeżeli zmiany w obiekcie inwestowanym mają odbywać się na obszarze nieruchomości obciążonej służebnością, to musi to oznaczać, że nieruchomość ta znajduje się w granicach oddziaływania projektowanych robót. Jak słusznie podkreśla WSA w Warszawie, jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 981/17, LEX).

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany przez Strony fakt przysługiwania skarżącemu służebności gruntowej uprawniającej do przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej, deszczowej, instalacji elektrycznej, gazowej i wodociągowej oraz służebności przejazdu i przechodu pasem o szerokości 5 m, wzdłuż wschodniej granicy przez działkę o nr 42, 51 i 52, w obrębie [...]. Nie jest też przedmiotem sporu, że Skarżący jest właścicielem działki władnącej o nr 53. Do wniosku o wznowienie postępowania został załączony odpis aktu notarialnego z dnia 20 września 2016 r., rep. [...], a także postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt [...], potwierdzający prawa strony skarżącej wynikające z opisanych wyżej służebności. Kwestionowana przez skarżącego decyzja dotyczy zmian w pozwoleniu na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach bezpośrednio graniczących z jego własnością tj. z działką o nr 53. Z treści dokumentów projektowych wynika, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego planuje się zmiany rzędnych wysokościowych parkingu oraz wokół budynków, a ponadto wykonanie muru oporowego wzdłuż granicy działki nr 42 oraz wzdłuż południowej granicy działki nr 51 i 52 i pomiędzy budynkami. Zmiana zagospodarowania terenu polega także na przesunięciu chodnika wejściowego do budynku "C" oraz likwidacji placu utwardzonego w centralnej części działki. Z opisu zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu wynikają zaś zmiany powierzchni dojść i dojazdów (było 1897,98 m2, będzie 1467,3 m2), miejsc postojowych (było 1203,48 m2, będzie 1220,43 m2) oraz powierzchni biologicznie czynnej tj. zieleni (było 2490,07 m2, będzie 3003,35 m2). Ponadto zmianie mają ulec spadki podłużne dróg (było od 0,5 do 3,0%, będzie od 0,5 do 5,0 %). Zmiany ukształtowania terenu mają polegać na wykonaniu skarpy od strony wschodniej działki nr 52 i południowej działki nr 52 i 51. W zakresie części architektonicznej zmianom mają podlegać kubatura obiektu oraz wewnętrzna instalacja gazowa (vide: decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]). Planowane przez inwestora modyfikacje mają także dotyczyć konstrukcji nawierzchni dróg i parkingów.

Ponieważ zmiany w istniejącym projekcie budowlanym zatwierdzone ostateczną decyzja Prezydenta Miasta [...] zostały w sposób niebudzący wątpliwości zaprojektowane na działkach, do których Skarżący ma prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność w granicach m.in. działki nr 52, na której ma nastąpić zmiana ukształtowania terenu polegająca na wykonaniu od strony wschodniej tej działki skarpy, a ponadto dotyczyły decyzji zatwierdzającej zmiany w pozwoleniu na budowę budynków wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach graniczących bezpośrednio z własnością wnioskującego o wznowienie postępowania, to uznać należało, że P.Z. ma tytuł prawny – art. 28 ust. 2 u.P.b. w zw. z art. 10 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - aby brać udział w postępowaniu, w którym wyjaśnianiu podlegał wpływ tych zmian na obszar praw przysługujących skarżącemu z tytułu własności oraz ograniczonych praw rzeczowych. Przedmiotowa inwestycja ingerując w przestrzeń działek bezpośrednio graniczących z własnością skarżącego tj. z działką nr 53, zmieniając sposób zagospodarowania działek obciążonych służebnością (m.in.: w zakresie obszaru powierzchni biologicznie czynnej, budowy muru oporowego od strony działki nr 53), wpływa niewątpliwie na chronioną ustawą pozycję strony w zakresie korzystania z przysługujących mu praw rzeczowych, w tym zapewniających mu dostęp do drogi publicznej (służebność przejazdu). Dopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu było konieczne choćby z powodu ewentualności wystąpienia niekorzystanych zmian w obszarze stosunków wodnych, które może wywołać projektowana inwestycja dla obszarów nieruchomości bezpośrednio graniczących z zabudowanymi działkami. Z racji bezpośredniego oddziaływania zmian na obszar działek należących do skarżącego oraz obciążonych służebnością, należało mu zapewnić czynny udział w postępowaniu i obronę słusznych interesów. Ochronę tego interesu skarżący miałby zagwarantowaną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd tym bardziej należało uznać go za stronę w procesie, w którym rozstrzyga się o zatwierdzeniu konkretnych robót budowlanych i to w terenie nieruchomości znajdujących się w jego dyspozycji.

WSA zobligowany zarzutami skargi uznał, że doszło do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego – art. 7, art. 77, art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 u.P.b. – w sposób, który miał istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem skarżącemu przysługiwał status strony zakończonego ostatecznie postępowania administracyjnego. Dlatego decyzje Organów wydane w toku instancji, należało uchylić na zasadzie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Wskazania dla Organów, co do dalszego postępowania wynikają z treści przedstawionej wyżej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy, co w praktyce powinno spowodować uznanie zaistnienia przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ze względu na fakt, że skarżący nie brał udziału w zakończonym postępowaniu bez swej winy.

Natomiast Skarżący powinien mieć świadomość obowiązywania art. 146 § 2 K.p.a., który stanowi: Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przytoczony przepis oznacza, że wyjawienie wady procesowej decyzji ostatecznej a następnie jej usunięcie we wznowionym postępowaniu, może doprowadzić do stwierdzenia, że pomimo zaistnienia nieprawidłowości natury formalnej (art. 145 § 1 K.p.a.), treść merytorycznego rozstrzygnięcia jako zgodna z prawem nie może być zmieniona.

Przedstawione przyczyny zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.