Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2619/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2415/12 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2415/12, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Polskie Koleje Państwowe S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zwróciły się do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w jednostce ewidencyjnej D., obręb B., oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...].

Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako "ustawa komunalizacyjna) stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej D., obręb B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 9,6400 ha i działka nr [...] o pow. 0,0700 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez [...] Wdział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że przedmiotem postępowania komunlizacyjnego w niniejszej sprawie są działki nr [...] i [...] położone w B., gmina D. Działki te objęte są księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w sprawie przymusowego zarządu państwowego i dekretu z dnia 7 lutego 1919 r. o przejściu kolei zabudowanych przez byłe władze okupacyjne pod zarząd ministra komunikacji oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"( Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312). We wskazanej księdze wieczystej nie ujawniono prawa zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Dokumenty stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej przesądzają wyłącznie o prawie własności Skarbu Państwa, natomiast nie nadawały one przedsiębiorstwu Polskie Koleje Państwowe żadnego tytułu prawnego do gruntu. Zatem nieruchomości te w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające również nie wykazało, by na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do gruntu. Wójt Gminy D. przedłożył do akt sprawy jedynie kopię decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie ustalenia opłat za zarząd. Taka decyzja o naliczeniu opłat rocznych za zarząd gruntem nie może stanowić podstawy do wyłączenia gruntu z komunalizacji. Skoro działki nr [...] i [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawały w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, to przyjąć trzeba, że należały one do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a w konsekwencji, że nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i z mocy prawa stała się własnością Gminy D.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A., decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Komisja stwierdziła, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z samej decyzji o ustaleniu opłat za użytkowanie gruntu nie może wywodzić tytułu prawnego do nieruchomości. W dacie wydania decyzji o ustaleniu opłaty rocznej, tj. 3 grudnia 1986 r., obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która w art. 38 ust. 2 określała, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Wcześniej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokółu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu - na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później prawo zarządu ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie, a następnie w trybie powołanego art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Taki stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, bowiem przepisy te zostały wydane tylko w ściśle określonym celu, to jest w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość rozszerzającego stosowania zawartych w nim regulacji. Zatem sama decyzja o ustaleniu opłaty w postępowaniu komunalizacyjnym nie może stanowić dowodu posiadania prawa zarządu nieruchomości. Jeżeli Polskim Kolejom Państwowym w analizowanej dacie nie przysługiwał stosowny tytuł prawny do nieruchomości, to nieruchomość ta - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i - jak trafnie przyjął organ I instancji - podlegała ona komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

Komisja podkreśliła również, że żadne powojenne przepisy, w tym przepisy o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, przepisy dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także przepisy o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austrowęgierskiego oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego PKP nie tworzą w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego po stronie przedsiębiorstwa, a tylko takie uprawnienie może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne objęcie i władanie nieruchomością nie jest równoznaczne z formalnoprawnym zarządzaniem nieruchomością. Również z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) nie wynikały żadne uprawnienia przedsiębiorstwa do konkretnych działek, o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania czy zarządu. Wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne dotyczące podmiotu władającego - czyli Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, wskazują wyłącznie na stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo PKP do określonego gruntu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, dodała ponadto, że przedsiębiorstwo państwowe PKP z mocy przepisów o utworzeniu i funkcjonowaniu przedsiębiorstwa również nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu mieniem pozostającym tylko w faktycznym jego władaniu. Komunalizacja z mocy prawa nie jest też wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ realizacja funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. W kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej istotnego znaczenia nie ma również okoliczność, iż na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa. Nie istnieją bowiem przepisy prawa, które z takiej komunalizacji wyłączałyby nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] września 2012 r. wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...], zarzucając organom błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 88, art. 80 oraz 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. dzień 27 maja 1990 r. oraz to czy obowiązujące wówczas przepisy pozwalały stwierdzić, że we wskazanym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała, że prawo zarządu do gruntu powstawało w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Stosownie do art. 87 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im gruntów, w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.

Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W myśl ostatnio powołanej ustawy państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - w myśl art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - przekształcało się w prawo zarządu. Samo posiadanie nieruchomości nie decydowało o powstaniu tego prawa. Grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem według ustawy był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do PKP.

Zgodnie z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do", użyty w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych, oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza stwierdzenia, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (niestanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.

W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że działki nr [...] i [...] bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa oraz należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to - przy braku przesłanek wyłączeniowych - że z tym dniem wskazane działki stały się z mocy prawa mieniem właściwej gminy i utraciły charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego). Polskie Koleje Państwowe w toku postępowania nie przedstawiły żadnego dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny do władania nieruchomością, według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Brak po stronie PKP tytułu prawnorzeczowego do spornego gruntu oznacza, że organy trafnie stwierdziły, że warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej zostały spełnione i tym samym, że nieruchomość podlegała komunalizacji z mocy prawa.

WSA w Warszawie wyjaśnił ponadto, że w sprawie nie miał zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, wyłączający spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Sformułowanie "należące do przedsiębiorstw państwowych" oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, tj. poprzez posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie tylko faktyczne władanie gruntem. Dodatkowo przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301). W takim wykazie przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało jednak ujęte.

W ocenie Sądu I instancji za chybione należy również uznać twierdzenie skarżącej, że tytuł do spornej nieruchomości należy wywieść z ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP. Przepisy tej ustawy mają charakter abstrakcyjny i nie odnoszą się do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Z tych ogólnych norm ustawowych nie można wyprowadzić prawa zarządu do nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, że nieruchomość ta stanowiła składnik wydzielonej części mienia ogólnonarodowego nabyty przez przedsiębiorstwo PKP w toku jego działalności. Prawo do nieruchomości państwowej (zarząd, użytkowanie, czy użytkowanie wieczyste) w myśl przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości kreowane było w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji), bądź cywilnoprawnej umowy.

Nie mógł zostać uwzględniony także zarzutu naruszenia art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). Regulacja ta nie ma wpływu na nabycie mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i nie daje podstawy do wyłączenia mienia, które podlegało komunalizacji z mocy prawa.

Z powyższych względów zdaniem Sądu I instancji nie ma podstaw do uwzględnienia skargi złożonej przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego, dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacyjnych a podjętą decyzję uzasadniła w sposób wyczerpujący i jasny, odnosząc się do wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2415/12 złożyły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie na skutek:

a) błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że brak dokumentów poświadczających ustanowienie zarządu na rzecz przedsiębiorstwa państwowego PKP oznacza, iż nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkuje komunalizacją mienia z mocy prawa;

b) błędnej wykładni art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich pominięcie i błędne uznanie, że nieruchomość nabyta z mocy prawa nie należała do przedsiębiorstwa państwowego PKP;

c) błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

d) błędnej wykładni art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" polegającej na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień 5 grudnia 1990 r.,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez pominięcie faktu nabycia przez PKP z mocy prawa użytkowania wieczystego działki nr 20;

3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. art. 77 art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej komunalizacji działki nr [...] położonej w jednostce ewidencyjnej D., obręb B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, WSA w Warszawie dokonał błędnej oceny działań organów administracji, uznając że decyzje w sprawie komunalizacji mienia zostały podjęte zgodnie z prawem i nie są obarczone żadnymi uchybieniami. Tymczasem organy obu instancji błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, przyjmując że istnienie przesłanki "należące do", sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 1 lutego 1994 r. (W 12/92) wyjaśnił, że zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (stationes fisci). Natomiast pojęcie "zarządzanie" uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny jako tożsame z pojęciem "należące do" i należy je rozumieć jako wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym. Tym samym w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez gminę, jest ustalenie, czy nieruchomość była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie powinien skutkować odmową komunalizacji mienia. W toku postępowania ani organy ani Sąd nie wskazały podstawy do przyjęcia tezy, że terenowy organ zarządzał spornym mieniem, jak również nie wykazały, że sporne działki należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obręb B. stanowi fragment linii kolejowej [...]. Linia ta wybudowana została w 1856 r., zatem bezsprzecznie przeznaczona jest do użytku kolei oraz stanowi infrastrukturę kolejową. Terenowe organy administracji państwowej nie wykonywały czynności władczych wobec nieruchomości stanowiących infrastrukturę kolejową.

Spółka skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że organem założycielskim przedsiębiorstwa państwowego PKP był naczelny organ państwa. Funkcję organu założycielskiego wykonywał Minister Transportu, Żeglugi i Łączności, a mienie PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. W skład mienia PKP w dacie 27 maja 1990 r. wchodziły wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP. Tym samym mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP nie należało do terenowych organów administracji państwowej, co oznacza, że mienie to nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nieruchomość nie stała się własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. Intencją ustawodawcy nie było wyposażenie gmin w cały majątek ogólnonarodowy, który nie był w sposób formalny oddany w zarząd określonym jednostkom. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przepisy ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w szczególności Rozdziału 6, było kompleksowe uregulowanie stanu prawnego gruntów przedsiębiorstwa PKP. Podstawowym celem tej ustawy jest restrukturyzacja PKP S.A. w zakresie wyposażenia spółek powstałych na bazie PKP w majątek konieczny do funkcjonowania tych spółek. Miało to nastąpić poprzez wprowadzenie art. 34 i 34a powołanej ustawy, które stanowią, że nieruchomości dla których PKP nie legitymuje się dokumentami o zarządzie, pozostają gruntami Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym PKP S.A. Na mocy art. 34 i 34a, grunty znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się, z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP i nie podlegają komunalizacji. Przepisy te regulują zatem stan prawny nieruchomości, dla których PKP nie mają ustanowionego zarządu, a które znajdują się w posiadaniu strony skarżącej kasacyjnie. Nieruchomości te są zatem "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Organy administracji i Sąd dokonały błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych oraz rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. Organy nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność objęcia przez skarżącą kasacyjnie nieruchomości we władanie. Nie wyjaśniły także statusu tego mienia, jego przeznaczenia, a także podstawy jego nabycia przez PKP. Nie zostało również wyjaśnione, do jakiego podmiotu - stationes fisci należał grunt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, że w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji wytknięto naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty złamania przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do oceny zagadnień o charakterze prawnomaterialnym.

Usprawiedliwionych podstaw nie ma przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. WSA w Warszawie w pisemnych motywach swego orzeczenia przedstawił bowiem stan faktyczny, który został ustalony przez organy administracji i który Sąd ten uznał za prawidłowy. Sąd I instancji wskazał też oraz w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wady konstrukcyjne oraz nie poddają się kontroli kasacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organy administracji publicznej przed podjęciem swych decyzji podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przeprowadziły z urzędu niezbędne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie sprawy oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Jeżeli organ wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nienasuwających zastrzeżeń dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przedłożenia stosownego kontrdowodu przez stronę postępowania, zwłaszcza gdy z określonych faktów zamierza ona wyprowadzić korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie zasadnie nie znalazł podstaw do zakwestionowania działań organów orzekających obu instancji. Organy administracji przeprowadziły bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe oraz wyjaśniły i przeanalizowały wszystkie okoliczności niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Polskie Koleje Państwowe zwalczając zasadność komunalizacji działek nr [...] i [...], nie podważyły skutecznie tych ustaleń, a zwłaszcza nie wykazały właściwymi dowodami, aby nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do przedsiębiorstwa. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła żadnego z dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzji o oddaniu omawianego gruntu w zarząd ani umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi zawartej za zezwoleniem organu lub umowy o nabyciu nieruchomości, mimo iż była informowana, że tytułu prawnego do nieruchomości nie można domniemywać. Nie można skutecznie powoływać się na ustanowienie zarządu lub istnienie innego tytułu prawnorzeczowego do gruntu, jeżeli takie zdarzenia prawne nie zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami. Zakres i kierunek postępowania dowodowego w sprawie determinowały wyszczególnione przez organy uregulowania materialnoprawne, które precyzowały zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz szczegółowo określały warunki i tryb przez jednostki tytułu prawnego do państwowych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie komunalizacyjne poszukiwał decyzji lub innych dokumentów, z których mógłby wynikać tytuł prawny PKP do spornej nieruchomości. W tej sprawie mobilizował do współdziałania nie tylko Spółkę PKP. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ poszukiwał niezbędnych dokumentów także w Archiwum Akt Nowych, Starostwie Powiatowym w B. oraz w Urzędzie Gminy D. Kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Warszawie oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, to jest z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 15, art. 75, art. 77, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należy ponadto uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, stało się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej jest ustalenie, czy nieruchomość taka – w dniu 27 maja 1990 r. – "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do tego przepisu terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przy tym przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidzianym oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Na uwadze mieć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku brak takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym, to użytkowane mienia było objęte komunalizacja z mocy prawa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość położona w gminie D., obręb B., której dotyczyła decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r., znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Jeszcze raz podkreślić należy, że o istnieniu zarządu w omawianym znaczeniu można mówić jedynie wówczas, gdy jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje dokument jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tej instytucji. O zarządzie w szczególności nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonym od wielu lat orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym powszechnie przyjmowano i przyjmuje się, że brak udokumentowanego prawa zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. nie pozwala na wyłączenie tego mienia z komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała tytułu prawnego do spornej nieruchomości, to bezbłędny jest wniosek organów i Sądu I instancji, że nieruchomość ta należała nie do strony skarżącej kasacyjnie, lecz do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. To z kolei skutkowało komunalizacją mienia z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. Z tych powodów za pozbawione usprawiedliwionych należało również uznać zarzuty dotyczące art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sądowi I instancji nie można bowiem skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut dotyczący art. 4 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Powołane przepisy są bowiem błędnie interpretowane przez stronę skarżącą kasacyjnie a nie Sąd I instancji. Prawa do zarządu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie można wywodzić z ogólnych aktów normatywnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Rozporządzenie to nie było źródłem ustanowienia prawa zarządu PKP do konkretnych nieruchomości, nawet gdy nieruchomości te pozostawały w faktycznym władaniu PKP. Prawo zarządu przedsiębiorstwa do nieruchomości mogło wynikać wyłącznie ze stosownego aktu indywidualnego, w szczególności z decyzji uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Tym samym powyższe rozporządzenie nie mogło stanowić przeszkody do komunalizacji nieruchomości, którymi władała PKP, jeżeli dana nieruchomość nie została oddana w zarząd (lub nie ustanowiono na niej innego prawa rzeczowego) na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego lub innych działań cywilnoprawnych.

Uprawnień do spornej nieruchomości Spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których Koleje nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a). Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Powyższe potwierdził Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Z tych też względów nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.