Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3003/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt. 9, art. 28 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, art. 28, art. 61 par. 1, art. 61a par. 1, art. 233
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 386/12 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 września 2012 r., VII SA/Wa 386/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: "WSA") w Warszawie oddalił skargę G. B., na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni w Ożarowie Mazowieckim, działając na podstawie art. 61 a § k.p.a. postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie realizacji ogrodzenia działki nr ew. [...] przy ul. M. [...] w L wraz z bramami wjazdowymi.

Postępowanie administracyjne dotyczyło nielegalnego wybudowania ogrodzeń wraz z bramami wjazdowymi na działkę nr [...] przy ul. M. [...] w L. Zostało wszczęte na skutek zawiadomienia z dnia 30 czerwca 2011 r. złożonego przez G. B.

Organ ustalił, że wymiana ogrodzenia działki i zamontowanie bramy przesuwanej przy zjeździe z ulicy K. było wykonane przez A. K. zgodnie z projektem zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. Projekt ten przewidywał obsługę komunikacyjną od ulicy K. Ulica ta jest ulicą ślepą, stanowiąca dojazd do siedmiu nieruchomości i nie stanowi drogi urządzonej (utwardzonej). Inwestor dokonał wymiany ogrodzenia działki montując bramę przesuwną bezpośrednio przy zjedzie z ulicy K. Gmina Leszno, będąca właścicielem działki zajmowanej przez ulicę K., wyraziła zgodę na lokalizację zjazdu od strony tej ulicy. Brama wjazdowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki.

Wskazane przez wnioskodawczynię zakłócenia w korzystaniu z jej działki nr [...] położonej przy ul. K. [...], zlokalizowanej bezpośrednio przy działce nr [...], polegające na utrudnianiu wjazdu (zastawiania drogi wewnętrznej ul.K.), nie podlegają rozpatrzeniu w trybie administracyjnym. Pozostają w kompetencji sądów cywilnych. Stąd uznano, iż G. B. nie wykazała interesu

prawnego, który stanowiłby legitymację do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., po rozpatrzeniu zażalenia G. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku po jej stronie interesu prawnego, podkreślając w szczególności, iż złożony przez nią wniosek z 30 czerwca 2011 r. dotyczył "nielegalnego wybudowania ogrodzenia wraz z bramami wjazdowymi".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca podniosła, że swój interes prawny wywodzi z faktu posiadania tytułu własności do działki nr ew. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] oraz przylega do ulicy K. Wybudowanie, bez pozwolenia dodatkowego wjazdu na działkę nr [...] znacznie utrudnia korzystanie z wjazdu na jej posesję. W szczególności parkowanie pojazdów na ulicy K. przed wykonanym wjazdem na teren działki nr [...] często utrudnia manewrowanie samochodem przy wjeździe i wyjeździe z jej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeśli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania .

W ocenie Sądu, ocena przeprowadzona z uwzględnieniem art. 28 k.p.a nie wykazała, aby skarżąca dysponowała interesem prawnym w przedmiotowej sprawie. Rzeczą wnioskodawcy jest wykazanie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego można sformułować prawa i obowiązki strony.

Zarówno postępowanie dotyczące budowy ogrodzenia od strony ulicy K., jak i sprawa budowy zjazdu na tę ulicę z działki sąsiadującej bezpośrednio z działką skarżącej nie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości (wzmożony ruch, utrudnienia w manewrowaniu pojazdem) nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego). Są to bowiem uciążliwości świadczące o interesie faktycznym skarżącej, a nie o interesie prawnym. Przy ustalaniu interesu prawnego nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie mogą wynikać z wykonania ogrodzenia i zjazdu, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszenia interesów prawnych, a więc znajdujących oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. Wobec niewskazania przez skarżącą tych przepisów, a w konsekwencji nie wykazania interesu prawnego w postępowaniu zachodziły podstawy do zastosowania przepisu art. 61 a k.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła G. B., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia orzeczenia , przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) odnosi się do przepisu art. 1 § 2 . oraz art.3 i art.145 § 1 pkt lit. c/ p.p.s.a. ze względu na niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji art. 6, 28, 61 § 1, 61a § 1 i 233 k.p.a.

Zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) dotyczy konsekwencji uchybienia wskazanych wyżej norm prawa procesowego, co doprowadziło do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 w zw. art. 3 pkt 6 i 7 i art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjne pełnomocnik wywiódł, iż inwestor wybudował zjazd z drogi publicznej na prywatną posesję bez pozwolenia na budowę, uzyskania którego wymaga realizacja takiej inwestycji (art. 28 w zw. art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). W związku z brakiem pozwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu, skarżąca, jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej i nieruchomością inwestora, wystąpiła do organów nadzoru budowlanego o zbadanie legalności realizacji zjazdu.

Organy nadzoru budowlanego obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie, stwierdzając brak interesu prawnego skarżącej.

Skarżąca, jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, leżącej w strefie oddziaływania inwestycji, wywodzi swój interes prawny z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro w przypadku wystąpienia przez inwestora o pozwolenia na budowę, legitymowałaby się tzw. interesem prawnym "refleksowym" na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to w przypadku nie wystąpienia przez inwestora o wymagane pozwolenie na budowę, powinna mieć możliwość obrony swego interesu prawnego, wynikającego z art. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz przysługującego jej prawa własności nieruchomości, w sprawie o zbadanie legalności budowy prowadzonej na działce sąsiedniej (podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.12.1998 r. Sąd wskazał, że: "Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu budowlanego interes prawny w kwestionowaniu takich decyzji w trybie odwoławczym, oprócz inwestora i innych osób mogących także wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. «osoby trzecie», uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenia na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2. Ponieważ także status strony «osób trzecich» w postępowaniu administracyjnym musi mieć oparcie w prawie materialnym, to oprócz powołanego art. 5 Prawa budowlanego musi on wynikać z tytułu prawnego tych osób do nieruchomości sąsiedniej".

Odmowa wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania związanego z samowolą budowlaną, której w sposób oczywisty dopuścił się inwestor wskazuje na uchybienie przepisom prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, czyli ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie..

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r. Nr 6, poz. 120.).

W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie powołuje się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 art. 3 ze względu na niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji art. 6, 28, 61 § 1, 61a § 1 i 233 k.p.a.

W ramach podstawy kasacji wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący wskazuje na naruszenie, poprzez niezastosowanie, następujących przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1994 Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: pr. bud.) 1) art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud.; 2) art. 28 w zw. art. 3 pkt 6 i 7 pr. bud.; 3) art. 48 ust. 1

W istocie rzeczy źródłem zarzutów podnoszonych w skardze jest naruszenie przez organy orzekające w sprawie, a niedostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowień art. 48 ust. 1 pr. bud. Najkrócej rzecz ujmując sprowadza się ono do tezy, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, natomiast organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania ze względu na brak interesu prawnego skarżącej, organ drugiej instancji pogląd ten podzielił utrzymując postanowienie w mocy, zaś Sąd nie dostrzegł w tym naruszenia prawa. Rozważania należy zatem rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pr. bud.

Stosownie do art. 48 ust. 1 pr. bud. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1578/11 (LEX nr 1367332) NSA uznał, iż "Stroną postępowania dotyczącego samowoli budowlanej jest - zgodnie z art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma bowiem zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę." (por. także wyroki NSA z 16 lutego 2007 r. sygn. II OSK 339/06 i z 12 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 650/07, Lex nr 483242). Katalog stron postępowania określa organ kierując się przepisem art. 28 k.p.a.

Interes prawny, co do zasady, powinien być wywodzony z przepisów prawa materialnego administracyjnego. Dopuszcza się także jego umocowanie w przepisach prawa cywilnego, w szczególności w przypadkach, w których decyzja administracyjna oddziałuje na stosunki cywilnoprawne, natomiast regulacje cywilnoprawne nie gwarantują należytej ochrony prawnej.

Na gruncie art. 48 ust. 1 pr. bud. interesem prawnym będzie dysponował inwestor, bowiem to jego obowiązkach decyzja wydana wyniku prowadzonego postępowania będzie rozstrzygać. Interes prawny, jak należy przyjąć, mogą mieć również inne podmioty, jeśli obiekt budowlany (lub jego część) został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i jednocześnie budowa ta narusza ich prawa rzeczowe. Natomiast wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z pozwoleniem, nawet jeśli stanowi to ingerencję w prawa rzeczowe, kształtuje po stronie podmiotów dysponujących takimi prawami jedynie interesy faktyczne.

Jak wynika z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego, wymiana ogrodzenia działki i zamontowanie bramy przesuwanej przy zjeździe z ulicy K. zostały wykonane przez zgodnie z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją Starosty Warszawskiego Zachodniego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. Ta okoliczność, w świetle poczynionych wyżej ustaleń, wyklucza istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej, będącej właścicielką działki sąsiedniej. Nawet jeśli jest ona obarczona skutkami wydanego pozwolenia, to mogą być one ocenianie jedynie w kategoriach interesu faktycznego. Ochrony w tym zakresie może dochodzić, jak wskazano w uzasadnieniach organu obu instancji administracyjnych, na drodze cywilnoprawnej.

Podstawy interesu prawnego nie można także poszukiwać w normach zawartych w art. 5 ust. 1 pkt. 9 oraz art. 28 w zw. art. 3 pkt 6 i 7 pr. bud..

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten, w związku z art. 28 ust. 1 pr. bud., stanowi podstawę interesu prawnego podmiotów mających status strony w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia budowlanego. W sytuacji, w której pozwolenie budowlane byłoby wydane z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, kreowałby on interes prawny tychże osób w postępowaniach nadzwyczajnych, zmierzających do wzruszenia wadliwego pozwolenia. Brak jest podstaw, aby uznać normę z art. 5 ust. 1 pkt. 9 pt. bud. za źródło interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud.

Stosownie do art. 28 ust.1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pod określeniem "budowa" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 6 pr. bud.). Roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7 pr. bud.). Na podstawie art. 28 ust. 1 pr. bud. ustala się interes prawny jedyni e dla potrzeb postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w wyżej przyjętym rozumieniu, które nie obejmuje postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

W świetle poczynionych ustaleń upadają zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 art. 3 ze względu na niedostrzeżenie naruszenia przez organ administracji art. 6, 28, 61 § 1, 61a § 1 i 233 k.p.a.

W konsekwencji właściwej oceny interesu prawnego nie doszło na naruszenia 61 § 1, 61a § 1 i 233 k.p.a., a także art. 6 oraz 28 k.p.a. Postępowanie administracyjne, w myśl art. 61 § 1 k.p.a., wszczyna się na żądanie strony, a więc podmiotu dysponującego interesem prawnym, zaś w sytuacji kiedy żądanie takie wnosi osoba nie posiadająca interesu prawnego, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania w drodze zaskarżalnego postanowienia. Z tych samych względów nie znajduje zastosowania art. 233 k.p.a., bowiem jedynie w przypadku, kiedy skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, została złożona przez stronę powoduje wszczęcie postępowania.

Przepis art. 6 k.p.a., statuuje zasadę legalności w postępowaniu administracyjnym, przy czym zasady tej nie naruszono odmawiając wszczęcia postępowania zgodnie z prawem

Przepis art. 28 k.p.a. definiuję stronę postępowania administracyjnego, pozostając w ścisłym związku z prawem materialnym. Na podstawie prawa materialnego, w powiązaniu z konkretnym stanem faktycznym ustalonym przez organ właściwy do prowadzenia postępowania dokonywana jest ocena interesu prawnego, decydująca o uznaniu za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organy pierwszej oraz drugiej instancji, odmawiając wszczęcia postępowania dokonały, z uwzględnieniem przepisów prawa budowlanego mogących stanowić podstawę roszczeń skarżącej, gruntownej oceny jej interesu prawnego, stwierdzające jego brak, stąd zarzut w tej części nie znajduje uzasadnienia.

W uzasadnieniu tych zarzutów naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie wyjaśniono na czym polega błędna ich wykładnia oraz na czym polega błędne ich zastosowanie.

W związku z powyższymi wadami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej, NSA przypomina, że przez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego rozumieć należy "nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego" (zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna, s. 225). Stawiając zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, strona wnosząca skargę powinna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., III FSK 335/10, niepubl., także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 2 wyd. C. H. Beck, s. 635). Z kolei, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., sygn. akt I FSK 107/05, cbois).

Akceptując powyższe stanowiska w kwestii prawidłowego formułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie ani nie wyjaśnił, jak wskazane przez niego przepisy powinny być rozumiane, ani nie wykazał braku związku tych przepisów z ustalonym stanem faktycznym. Powyższe wady konstrukcyjne nie pozwalają orzekającemu NSA na rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, wobec tego orzekający w niniejszej sprawie NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.