Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 671/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 lutego 2022 r., znak SKO-UP-4121-1/22 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. P. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 10.02.2022 r. (znak SKO-UP-4121-1/22) utrzymująca w mocy własną decyzję tego organu z 15.12.2021 r. (znak: SKO-UP-4121-55/2), którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z 10.11.2016 r. (nr [...]) o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii A,B,C,E.

Decyzja ta, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta L., po otrzymaniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 20.07.2016 r. o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem limitu punktów karnych - decyzją z 26.08.2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, orzekł o skierowaniu skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Następnie, wymieniony organ decyzją z 10.11.2016 r. (nr [...]) orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. A,B,C,E w związku z niepoddaniem się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje kierowcy. Podstawą prawną tego ostatniego rozstrzygnięcia był art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wnioskiem z 13.09.2021 r. skarżący domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji Starosty L. z 10.11.2016 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Jako podstawę prawną złożonego żądania wskazał art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku zarzucał, że decyzja, której żąda stwierdzenia nieważności, została wydana w oparciu o wadliwe ustalenia, iż skarżący ma przekroczony limit punktów karnych. To z kolei ustalenie miało być nieprawidłowe z tego względu, że oparte miało zostać na nieprawomocnych mandatach nałożonych na skarżącego, a w jego ocenie, do wydania przedmiotowej decyzji konieczne było stwierdzenie, że mandaty nałożone zostały prawomocnie. Jak akcentowano w opisywanym wniosku, w aktach sprawy brak jest dowodów, że mandaty zostały "dostarczone" skarżącemu.

W rozpoznaniu opisanego wyżej żądania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 15.12.2021 r. (znak: SKO-UP-4121-55/2) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z 10.11.2016 r. (nr [...]) orzekającej o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według wskazanych wyżej kategorii. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że postępowanie nieważnościowe nie może zastępować postępowania odwoławczego, ani też nie może go powtarzać. Ocena zgodności z prawem weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji odbywa się w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydana. Materialną podstawę do oceny zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania decyzją ostateczną. Według tego przepisu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji, w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei wskazany ostatnio przepis stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji oraz na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy. Zaznaczyło Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, że Starosta L., po otrzymaniu od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie w dniu 1.08.2016 r. wniosku o sprawdzenie kwalifikacji skarżącego w związku z uzyskaniem 28 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, wydał w dniu 26.08.2016 r. decyzję o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Decyzja ta stała się ostateczna 27.09.2016 r. (nie zostało złożone od niej odwołanie), a wynikający z tejże decyzji obowiązek, nie został zrealizowany. Konsekwencją tego było orzeczenie o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami, o czym organ orzekł objętą postępowaniem nieważnościowym decyzją z 10.11.2016 r., z uwagi na spełnienie przesłanek z cytowanego wyżej art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Kolegium podkreśliło także, iż wbrew zarzutowi zawartemu we wniosku inicjującym to postępowanie, decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, nie została wydana w oparciu o nieprawomocne mandaty, lecz w oparciu o brak spełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia 26.08.2016 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Organ wydający decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, w ocenie SKO w Nowym Sączu, nie dopuścił się naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.).

Od opisanego wyżej rozstrzygnięcia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż w jego ocenie, wystąpiły przesłanki do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Starosty L.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 10.02.2022 r. (znak SKO-UP-4121-1/22) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazało, że argumenty strony podane we wniosku z 15.09.2021r. były przedmiotem wszechstronnej analizy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt wynika, że skarżący nie poddał się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, na który został skierowany ostateczną decyzją Starosty L. z 26.08.2016 r., a więc ten organ administracji, był zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję SKO w Nowym Sączu z 10.02.2022 r., skarżący zarzucił m.in. brak podjęcia wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia sprawy, tj. nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu w postępowaniu mandatowym, w celu wykazania, że skarżący w chwili orzekania w sprawie nie miał zgromadzonych w wystarczającej ilości punktów karnych za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym, w związku z tym Policja nie miała uprawnienia do kierowania go na sprawdzający egzamin ze znajomości przepisów ruchu drogowego. W ocenie skarżącego, brak zgłoszenia się na ten egzamin, we wskazanych wyżej okolicznościach, nie mógł być podstawą do cofnięcia mu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Podał także, iż w postępowaniu dotyczącym cofnięcia uprawnień z powodu niepoddania się egzaminowi sprawdzającemu, organ administracji nie ocenia ilości zgromadzonych punktów karnych. Istotne jest tylko ustalenie, czy decyzja o skierowaniu na egzamin stała się ostateczna, jak i sprawdzeniu podlega fakt niepoddania się temu egzaminowi. Decyzja z 26.08.2016 r. o skierowaniu skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji uzyskała przymiot ostateczności, a skarżący niewątpliwie nie poddał się temu egzaminowi. Wg SKO w Nowym Sączu zarzut, że skarżący nie miał zgromadzonej wystarczającej ilości punktów karnych, przez co Policja nie miała mieć podstaw do żądania skierowania go na egzamin, mógł być podniesiony w postępowaniu dotyczącym skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje, natomiast w niniejszej sprawie, która dotyczy cofnięcia uprawnienia z powodu niepoddania się egzaminowi, zarzut ten pozostawał poza zakresem przedmiotowym ocen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane były decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. wydanej w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Mając na uwadze wskazany przedmiot kontroli sądowej podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy zakończonej ostateczną decyzją kończącą postępowanie zwykłe. Postępowanie nieważnościowe obejmuje bowiem jedynie weryfikację wydanej decyzji ostatecznej pod kątem wystąpienia ściśle określonych, kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady te mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

W realiach kontrolowanego przypadku należy dostrzec, że z inicjującego postępowanie nieważnościowe wniosku (k. 1 a.a.) wynikało, że jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty L. z 10.11.2016 r. (znak [...]) o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, skarżący wskazał art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. naprowadzając jednocześnie, że decyzja ta miała zostać wydana z "rażącym naruszeniem prawa", a wystąpienia wskazanej podstawy upatrywał w tym, że "ustalenie, iż skarżący ma przekroczony limit punktów karnych było nieprawidłowe, gdyż opierało się na nieprawomocnych mandatach, a w aktach brak jest dowodów, że mandaty te zostały dostarczone skarżącemu." Tak sformułowana treść wniosku pozwalała uznać, że w istocie wniosek ten zarzucał wadliwość popełnioną przez orzekający w sprawie organ administracji (Starostę L.) polegającą na poczynieniu w postępowaniu zwykłym wadliwych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy (oparcie się na nieprawomocnych mandatach).

W tym aspekcie zwrócić należy uwagę, że wskazywaną we wniosku przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest "rażące naruszenie prawa", co stanowi kwalifikowaną formę uchybienia prawu. Nie jest zatem uprawnione utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706). Ocena treści złożonego w tej sprawie wniosku pozwala stwierdzić, iż żadnej z powołanych wyżej cech zarzucanego, kwalifikowanego naruszenia prawa, wniosek ten nie wykazywał. Nadto, w związku z analizowaną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, w kontrolowanej sprawie należy uwypuklić dwa zagadnienia.

Po pierwsze, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 13.12.2016 r.; sygn. akt II GSK 1333/15). Tak więc wadliwości decyzji odnoszące się do kwestionowania ustaleń stanu faktycznego, jak też gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym, nie zaś w trybie nadzwyczajnym. Inaczej rzecz ujmując, błędne ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, oceniać należy zasadniczo, jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalność, ale w trybie zwykłym, nie zaś nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1613/16). Z tego też powodu, podnoszone w tej sprawie uchybienia wskazujące w istocie na niepoprawność przyjętej przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (brak w aktach dowodów doręczenia skarżącemu mandatów karnych i uznanie tych mandatów za prawomocnie nałożone), nie mogła skutecznie podważyć ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Po drugie dostrzec trzeba, iż wnioskiem o stwierdzenie nieważności objęta została decyzja Starosty L. z 10.11.2016 r. (znak [...]), którą orzeczono o cofnięciu skarżącemu, wymienionych w tej decyzji, kategorii uprawnień do kierowania pojazdami. Jak wynika przy tym z treści tegoż aktu, jego podstawę prawną stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten, w dacie wydania spornej decyzji stanowił, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Mając na uwadze zaprezentowaną wyżej podstawę prawną aktu objętego żądaniem stwierdzenia nieważności uznać trzeba, iż trafnie przyjęło orzekające SKO w Nowym Sączu, że w powyższej sprawie, zakresem koniecznych ocen organu administracji mogło być jedynie to, czy ziściła się, wynikająca z cytowanej postawy prawnej decyzji, przesłanka do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Przesłankę tę – stosownie do powołanego wyżej przepisu – stanowiło ustalenie, czy w stosunku do skarżącego wydana została uprzednio ostateczna decyzja o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji, i czy skarżący poddał się takiemu nakazowi. Z akt sprawy wynika przy tym, że w oparciu o wskazany ostatnio przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa o ruchu drogowym, Starosta L., decyzją z dnia 26.08.2016 r. skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. W aktach znajduje się też dowód doręczenia skarżącemu tejże decyzji (przy k. 6 a.a.). Brak poddania się sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, był w tej sprawie niewątpliwy (bezsporny), a to z kolei, uzasadniało wydanie decyzji o cofnięciu skarżącemu posiadanych uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W sprawie więc o przedmiocie wyżej określonym (cofnięcie uprawnień), badaniu podlegały tylko przedstawione wyżej okoliczności. Podnoszone zaś we wniosku inicjującym postępowanie argumenty o wadliwym ustaleniu Starosty poczynionym w kwestii ilości punktów karnych zgromadzonych przez skarżącego – nie stanowiły więc miarodajnych dla tej sprawy ustaleń i ocen, które z uwagi na funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję Starosty L. z 26.08.2016 r. o skierowaniu skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, ograniczały się do przesądzenia tego, czy adresat tej decyzji poddał się takiemu sprawdzeniu (egzaminowi). Zatem, abstrahując nawet od przedstawionych wyżej poglądów akcentujących zasadniczo brak dopuszczalności skutecznego formułowania w postępowaniu nieważnościowym zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy – stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu, w ogóle nie mogło podlegać badaniu to, czy mandaty przypisujące skarżącemu punkty za uchybienie przepisom ruchu drogowego, nałożone zostały prawomocnie. Jak bowiem już akcentowano, podstawa prawna decyzji objętej kontrolowanym postępowaniem nieważnościowym (art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym) przewidywała aby, przed wydaniem decyzji o pozbawieniu uprawnień, organ dokonał ustaleń, czy skarżący poddał się badaniu kwalifikacji kierowcy, na które został uprzednio skierowany ostateczną decyzją.

Z uwagi na powyższe, nie mógł też odnieść zamierzonego skutku oceniany wniosek, zarzucający uchybienia, których organ w istocie nie mógł się dopuścić w tej sprawie, w której orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych. W tych więc okolicznościach, trafnie przyjęło SKO w Nowym Sączu, iż w sprawie tej nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Staorsty L. z 10.11.2016 r. (nr [...]) określona w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., przez co w konsekwencji zasadnie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności tegoż aktu, nie doszukując się też innych przyczyn nieważnościowych. Odrębną zaś kwestią, wykraczającą poza dopuszczalny w analizowanym przypadku zakres ocen, byłoby natomiast przesądzenie tego, czy w innym postępowaniu, tj. o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, starosta jest w ogóle uprawniony do weryfikacji tego, czy liczba punktów podana w zawiadomieniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, została ustalona prawidłowo.

Powyższe, stanowi ustosunkowanie się do zarzutów skargi (naruszenia art. 7, art. 77 par. 1 k.p.a.), które sąd uznał w całości za nietrafne.

Mając na uwadze przedstawione rozważania sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329) oddalił skargę.