Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 376/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58, 59
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 317, 318
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi G. spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej – G. spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 799 ze zm. – dalej jako u.p.o.ś.), Marszałek Województwa [...] odmówił G. sp. z o. o. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w II półroczu 2009 r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] grudnia 2015 r., nadanym w dniu 12 stycznia 2016 r., Spółka zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w II półroczu 2009 roku. Strona zaznaczyła, że ustawa z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2015 r., poz. 2278 – dalej jako u.z.u.p.o.ś.) została uchwalona przez Sejm dopiero w dniu 16 grudnia 2015 r., a opublikowana w dniu 30 grudnia 2015 r. Z uwagi na okres świąteczno-noworoczny i dodatkowy dzień wolny od pracy 6 stycznia 2016 r. dopiero w dniu 7 stycznia 2016 r. strona mogła się dowiedzieć i faktycznie dowiedziała się o publikacji zmiany ustawy, jak również o jej treści. Niezwłocznie po pozyskaniu wiedzy w tym zakresie strona złożyła wniosek o odroczenie podwyższonej opłaty do dnia [...] grudnia 2018 r. i wniosek ten wysłała w dniu 12 stycznia 2016 r. W ocenie Spółki uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, a zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a., a nadto podkreśliła, iż wniosek o przywrócenie terminu został złożony w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Dopełniła również czynności, dla której był określony termin, to jest złożyła wniosek o odroczenie opłaty podwyższonej. W odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczące wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy datowaniem wniosku na dzień [...] grudnia 2015 r. a twierdzeniem, że dopiero 7 stycznia 2016 r. strona mogła

się dowiedzieć o publikacji u.z.u.p.o.ś. Spółka wskazała, że wniosek został faktycznie sporządzony w dniu [...] stycznia 2016 r. i antydatowany na dzień [...] grudnia 2015 r. Jako uzasadnienie tego faktu wyjaśniono, że osoby przygotowujące wniosek uważały, że wówczas będzie uznane, iż wniosek został złożony w terminie.

Organ I instancji dokonując oceny powyższego wniosku Spółki wskazał, że odroczenie terminu zapłaty opłaty podwyższonej następuje na wniosek, który powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinna być ona uiszczona (art. 318 ust. 1 u.p.o.ś.). Następnie przytoczył art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z jej wniesieniem należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ wskazał, że w kontekście powyższych regulacji termin wyznaczony dla dokonania przez stronę wniesienia przedmiotowego wniosku upływał w dniu 31 grudnia 2015 r. z uwagi na wydaną przez Marszałka Województwa decyzję z dnia [...] marca 2010 r. o odroczeniu do końca 2015 r., opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków w II półroczu 2009 r.

Zdaniem organu I instancji zmiana terminu odroczenia wprowadzona u.z.u.p.o.ś nie mogła być dla strony elementem zaskoczenia, bowiem to między innymi na interwencję Gminy [...] - inwestora przedsięwzięcia wynikającego z art. 317 ust. 1a p.o.ś. - skierowaną do resortu środowiska został wydłużony termin odraczania opłat podwyższonych. Wnioskodawca jest natomiast spółką prawa handlowego ze 100 procentowym udziałem gminy ze statusem miejskim (dane z KRS - numer KRS: [...]). Zmiana przepisów poprzedzona była również podjęciem uchwały Zarządu Zrzeszenia Gmin [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie przyjęcia stanowiska dotyczącego potrzeby wydłużenia okresu działania Krajowego Programu Oczyszczania Ścieków Komunalnych jako podstawy prawnej do odraczania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska poza rok 2015 lub przyjęcia innych rozwiązań prawnych dających możliwość dalszego odraczania tych opłat oraz w konsekwencji stanowiskiem Sejmiku Województwa [...] z dnia

[...] listopada 2015 r. w sprawie braku prawnych możliwości odraczania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska po roku 2015 w odniesieniu do przedsięwzięć ujętych w Krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych.

Mając na względzie zebrany materiał dowodowy oraz orzecznictwo organ I instancji uznał, że strona nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., tzn. nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła wskazana na wstępie Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w II półroczu 2009 r.

W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że nietrafna jest ocena Marszałka Województwa, że zmiana terminu odroczenia wprowadzona u.z.u.p.o.ś nie mogła być dla strony elementem zaskoczenia. Prawdą jest bowiem, że odwołująca Spółka lobbowała za wprowadzeniem zmian w prawie, umożliwiających dalsze odraczanie płatności opłat podwyższonych, jednakże nie była informowana o przebiegu prac legislacyjnych w przedmiotowej sprawie. Podkreślono również, że czas w jakim procedowano nad uchwaleniem nowelizacji ustawy (ostatnie dni grudnia i wielość dni wolnych od pracy, przypadających w tym okresie - święta Bożego Narodzenia, Nowy Rok, dodatkowy dzień wolny od pracy 6 stycznia 2016 r.) powodował, że informacje o uchwaleniu nowych przepisów pojawiały się z opóźnieniem. Strona podkreśliła również, że ogłoszenie o uchwaleniu u.z.u.p.o.ś pojawiło się na stronach internetowych Kancelarii Sejmu dopiero 30 grudnia 2015 r. (Senat przyjął nowelizację 24 grudnia 2015 r., a tekst ustawy został przekazany do podpisu Prezydenta dopiero po świętach Bożego Narodzenia - w dniu 28 grudnia 2015 r.). Wszystkie powyższe okoliczności spowodowały, że pracownicy Spółki, weryfikując w dniu 28 grudnia 2015r. (poświąteczny poniedziałek) na stronie publikacyjnej dziennika ustaw informacje, czy ustawa nowelizacyjna została opublikowana, takiej informacji nie mogli znaleźć. W ocenie strony, uwzględniając prawidłową technikę legislacyjną, vacatio legis wprowadzanych przepisów powinno wynosić minimum 14 dni. Stąd też uprawnione i uzasadnione było przeświadczenie strony, że skoro zweryfikowano brak ogłoszenia w dzienniku ustaw 28 grudnia 2015 r. to w ciągu następnych 14 dni nowe przepisy nie mogą wejść w życie. Kolejna weryfikacja publikacji została dokonana 7 stycznia 2016 r. (w międzyczasie wystąpiły kolejne dwa wolne dni od pracy, tj. piątek 1 stycznia 2016 r. i środa 6 stycznia 2016 r.), w wyniku czego w dniu 11 stycznia 2016 r. został nadany do organu I instancji wniosek o odroczenie opłaty podwyższonej. W związku z powyższym należało uznać, że przedmiotowy wniosek został złożony w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, jak również strona dopełniła czynności, dla której określony był termin. Wobec powyższego spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 58 k.p.a.

Dodatkowo odwołująca wskazała, że oceniając spełnienie warunków z art. 58 k.p.a. nie można abstrahować od celu i funkcji wejścia w życie nowelizowanych przepisów. Cytując fragment uzasadnienia projektu przyjętej ustawy nowelizującej Spółka stwierdziła, że celem nowelizacji przepisów u.p.o.ś. było umożliwienie zobowiązanym podmiotom korzystającym ze środowiska przeprowadzenia finalnej realizacji inwestycji, zapewniających usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat.

Zatem całkowicie absurdalnym byłoby przyjęcie, że w związku z trybem uchwalania powyższych zmian i niezachowanie prawidłowego vacatio legis, podmioty uprawnione miałyby możliwość skorzystania ze swych uprawnień tylko w dniu 31 grudnia 2015 r. Takie rozumowanie jest całkowicie przeciwstawne akceptowanej powszechnie idei racjonalnego prawodawcy. To przecież w związku z koniecznością zapewnienia podmiotom korzystającym ze środowiska możliwości zakończenia inwestycji ustawodawca zdecydował się na odstąpienie w stosunku do przedmiotowej nowelizacji ustawy od zastosowania minimalnego okresu vacatio legis (14 dni). W związku z powyższym trudno jest zakładać, że wolą ustawodawcy było dodatkowe sankcjonowanie tych podmiotów, które w tym konkretnym dniu (31 grudnia 2015 r.) nie sporządziły i nie złożyły stosownego wniosku o zmianę ostatecznych decyzji.

Spółka podniosła również, że organ I instancji nie wskazał wyraźnie na jakiej podstawie uznał, iż przyczyny niedochowania terminu podane przez stronę są niewystarczające do pozytywnego załatwienia wniosku.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Kolegium odwołało się do poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Poznaniu z 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 952/09, zgodnie z którym zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty, o którym mowa w art. 318 ust. 1 u.p.o.ś., jest warunkiem materialnoprawnym odroczenia płatności. Następnie przytoczyło przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. zaznaczając, iż strona wskazała, iż z uwagi na okres świąteczno-noworoczny i dodatkowy dzień wolny od pracy (6 stycznia 2016 r.) mogła się dowiedzieć o publikacji u.z.u.p.o.ś dopiero w dniu 7 stycznia 2016 r., natomiast wniosek złożyła w urzędzie pocztowym w dniu 12 stycznia 2016 r., a więc pięć dni po terminie, w którym jej zdaniem ustała przyczyna uchybienia terminowi. W kontekście powyższego organ odwoławczy uznał, iż strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu z zachowaniem ustawowego 7-dniowego terminu, w którym strona dowiedziała się o uchybieniu terminowi. Jednocześnie z wniesieniem wniosku została dopełniona czynność, dla której określony był termin.

Kolegium stwierdziło, że ogłoszenie o uchwaleniu ustawy nowelizującej pojawiło się na stronach internetowych Kancelarii Sejmu w dniu 30 grudnia 2015 r. Pomimo tego, że pracownicy Spółki mieli możliwość zapoznania się z treścią tej ustawy zarówno w dniu 30, jak i 31 grudnia 2015 r., a następnie w kolejnych dniach roboczych, tj. 4 i 5 stycznia 2016 r. W ocenie Kolegium w tym stanie rzeczy trudno mówić, że dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas aż do wniesienia wniosku, a skarżącemu nie można przypisać jakiejkolwiek winy w zakresie uchybienia terminowi do złożenia wniosku.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyło G. sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

– art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazanych poniżej,

– art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu postanowienia słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego, wynikające z braku jakiegokolwiek odniesienia się organu do zarzutów skarżącego dotyczących wpływu niewłaściwego procesu legislacyjnego na sytuację prawną skarżącego,

– art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej, wyrażonej w art. 58 § 1 k.p.a. (z uwzględnieniem specyficznej sytuacji związanej z procesem uchwalania nowelizowanych przepisów u.p.o.ś.) na niekorzyść strony,

– art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób łamiący zasadę budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

– art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego, podnoszonych w zażaleniu na postanowienie Marszalka Województwa,

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący musiał mieć świadomość o przyjęciu nowelizacji przez Sejm i Senat oraz przekazaniu jej do podpisu Prezydentowi, podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie powinno prowadzić do odmiennych wniosków.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu administracji publicznej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska zawarte odpowiednio w skardze i w odpowiedzi na skargę, przy czym pełnomocnik skarżącej dodatkowo podkreślił, że spółka jest małym podmiotem gospodarczym i zatrudnia prezesa, dwie księgowe i pięciu pracowników fizycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, iż ustalenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska i kwestia odroczenia terminu płatności podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska to dwie różne sprawy. Tylko pierwsza z nich ma za przedmiot należności pieniężne, których wartość podlega określeniu w postępowaniu administracyjnym; przedmiotem tej drugiej jest wartość niematerialna (odroczenie terminu płatności), a jej rozstrzygnięcie zależy od spełnienia zupełnie innych przesłanek niż te, które warunkują ustalenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OZ 828/04, LEX nr 175397).

Trzeba podkreślić, iż skarżąca, jak zresztą sama przyznała, była obowiązana do ponoszenia opłaty podwyższonej za wprowadzania ścieków do wód w II półroczu 2009 roku w wysokości 30.662,57 zł. Za bezsporny należy również uznać fakt, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Marszałek Województwa odroczył płatność powyższej opłaty do dnia [...] grudnia 2015 r. Odroczenie terminu płatności powyższej opłaty następowało w oparciu o art. 317 ust. 1 ustawy z dnia z dnia

27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania w/w decyzji. Natomiast wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, stanowiącej przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie, strona skarżąca złożyła w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych innych substancji, która zgodnie z brzmieniem art. 4 weszła w życie w dniu 30 grudnia 2015 r. Zgodnie z art. 1 w/w ustawy art. 317 ust. 1 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska otrzymał brzmienie: "Termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska i administracyjnej kary pieniężnej odracza się także na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyny ponoszenia podwyższonych opłat lub kar, jest ujęte w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych, o których mowa w art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, i zostanie zrealizowane w terminie do dnia [...] grudnia 2018 r." W oparciu o ten przepis strona skarżąca złożyła wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód w II półroczu 2009 roku.

Zgodnie z art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wniosek o odroczenie terminu płatności albo kary administracyjnej powinien być złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Natomiast w ust. 3 tegoż artykułu ustawodawca wskazał co wniosek taki powinien zawierać. Z analizy powyższych przepisów (art. 318 ust. 1 i 3) wynika, że jednym z warunków skutecznego złożenia wniosku, zobowiązującym właściwy organ do merytorycznego jego rozpatrzenia, jest złożenie go w określonym terminie. Z uwagi na fakt, że stronie skarżącej zgodnie z decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., odroczono termin płatności opłaty podwyższonej do dnia [...] grudnia 2015 r., termin do skutecznego złożenia wniosku o kolejne odroczenie jej płatności w oparciu o art. 317 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z art. 318 ust. 1 upływał z dniem 31 grudnia 2015 r. (ostatni dzień do złożenia wniosku).

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, a co również było bezsporne, wniosek o odroczenie terminu opłaty podwyższonej w oparciu o art. 317 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska strona skarżąca nadała w urzędzie pocztowym w dniu 12 stycznia 2016 r., a więc po upływie terminu wynikającego z art. 318 ust. 1. Strona złożyła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o odroczenie powołując się na art. 58 k.p.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest akt o charakterze procesowym – postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., rozstrzygające wniosek strony o przywrócenie terminu.

Z uwagi na zasadę określoną w art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, ocenę merytoryczną zaskarżonego postanowienia należy poprzedzić udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy termin do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, określony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jest terminem procesowym, do którego znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu, czy też terminem materialno-prawnym, do którego przepisy art. 58 i 59 k.p.a. nie znajdują zastosowania.

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest w tym przedmiocie jednolite.

O materialnoprawnym charakterze terminu z art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1231/06. Podobne stanowisko zajął tenże sąd

w wyrokach z dnia 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 359/99, z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2470/98 oraz z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1231/06. Identyczne stanowisko odnośnie charakteru prawnego terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 952/08.

Przeciwny pogląd - o procesowym charakterze tego terminu - zaprezentowany został między innymi w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt II OSK 1192/04, oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10, a także

w komentarzu Krzysztofa Gruszeckiego do art. 318 P.o.ś. (K. Gruszecki. Prawo ochrony środowiska. Komentarz 2008, wyd. II) oraz w piśmiennictwie (B. Draniewicz artykuł, PUG 2006/2/19, B. Draniewicz, glosa Prawo i Środowisko 2008/1/96,

K. Gruszecki artykuł, Glosa 2003/7/4, Glosa 2006/1/142).

Dla rozstrzygnięcia tego problemu koniecznym jest wskazanie podstawowych zasad uregulowanych ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 j.t.) i jej rozwiązań w przedmiocie środków finansowo-prawnych za korzystanie ze środowiska. Zasadami ogólnymi wynikającymi z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. są w szczególności "zasada zapobiegania" (art. 6) i "zasada zanieczyszczający płaci" (art. 7). Środkami finansowo-prawnymi ochrony środowiska są m.in. opłaty za korzystanie ze środowiska i administracyjne kary pieniężne (art. 272). Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona między innymi za składowanie odpadów czy też odprowadzanie ścieków do wód lub gleby (art. 272 pkt 1 i 2, art. 273 ust. 1 pkt 4 oraz art. 273 ust. 3). Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane, z zastrzeżeniem art. 284 ust. 2, podmioty korzystające ze środowiska (art. 275). Stosownie do ogólnej zasady wynikającej z art. 276 ustawy, korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną.

Z powyższych regulacji wynika, że przepisy powołanej ustawy mają na celu wymuszenie na podmiotach korzystających ze środowiska zachowań mających na celu jego ochronę przed negatywnymi skutkami ich działalności. Jednocześnie z regulacji prawnych dotyczących możliwości odraczania płatności opłat podwyższonych, jak i kar administracyjnych, można wyciągnąć wniosek, że ustawodawca wprowadzając taką instytucję chce motywować podmioty zobowiązane do ich ponoszenia do podejmowania działań eliminujących przyczyn powstawania tych opłat. Instytucja ta stanowi rodzaj premii dla podmiotów, które nakładem własnych sił i środków osiągnęły ten rezultat. Zamierzeniem ustawodawcy jest bowiem odstąpienie od stosowania dolegliwych środków (podwyższonej opłaty) wobec tego podmiotu, który zrealizował inwestycję eliminującą zagrożenia dla środowiska, przy czym z treści tego przepisu nie wynika, aby prawodawca uzależnił to odstąpienie od tego, czy przyczyna ponoszenia opłaty podwyższonej miała miejsce przed realizacją, czy też w trakcie realizacji danego przedsięwzięcia.

Przechodząc do rozstrzygnięcia postawionego na wstępie rozważań problemu wskazać należy, że podział terminów na materialne i procesowe wprowadziła nauka prawa opierając go zasadniczo na kryterium umiejscowienia normy prawnej określającej termin: w ustawie materialnej albo w ustawie procesowej. Jednak ze względu na fakt, że ustawodawca nie przestrzega w systemie prawnym rozdziału regulacji prawnej materialnej i regulacji procesowej, nie jest to wystarczające kryterium dla rozróżnienia tych terminów. Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy poszukiwać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków

o charakterze materialnoprawnym, względnie wywołuje skutek prawny w postaci materialnej trwałości ukształtowanych już praw. W razie uchybienia terminu materialnego, odnośnie którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, co powoduje, że postępowanie nie może być wszczęte, a już wszczęte - jako bezprzedmiotowe - podlega umorzeniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowanie administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 1996 r., str. 288). Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l, Zakamycze 2005, s. 563-564). Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. odwołania w postępowaniu administracyjnym). Jedynie w przypadku terminów procesowych możliwe jest uchronienie się przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu czynności procesowej poprzez wniosek o jego przywrócenie. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i art. 59 k.p.a. jest instytucją prawa procesowego, co oznacza, że na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1994 r., sygn. akt SA/Ka 1230/94, LEX nr 26528). Instytucji tej nie można zatem stosować do przywrócenia terminów materialnoprawnych.

W ustawie Prawo ochrony środowiska ustawodawca w żadnym z przepisów, w tym w art. 317 i art. 318 nie wskazał, jakie skutki prawne wywołuje złożenie wniosku po terminie określonym w art. 318 ust. 1. W takiej sytuacji, dokonując wykładni art. 318 ust. 1 ustawy, z uwagi na brak jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie przy zastosowaniu jedynie wykładni językowej należy sięgnąć do innych metod wykładni przepisów prawnych. W komentarzu do art. 318 ustawy – Prawo ochrony środowiska autorstwa Krzysztofa Gruszeckiego, autor stwierdził między innymi, że za przyjęciem, iż termin z art. 318 ust. 2 ustawy jest terminem procesowym przemawiają względy pragmatyczne, pozwalające na uelastycznienie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej kategorii spraw, co może wpłynąć na poprawę stanu środowiska, gdyż zwiększy się szansę na realizację przedsięwzięć usuwających przyczynę wymierzenia opłaty podwyższonej. Przyczynić się może zatem do realizacji celów ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Sądu odwołać się należy również do zasady demokratycznego państwa prawnego, umiejscowionej w art. 2 Konstytucji RP. Na temat tej zasady niejednokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że na treść tej zasady składa się szereg zasad, które nie zostały ujęte expressis verbis w Konstytucji RP, ale które wynikają z istoty i aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, z której to wynika między innymi obowiązek ustawodawcy, jak i innych podmiotów biorących udział w tworzeniu prawa, umożliwienia adresatowi danej normy prawnej racjonalnego planowania przyszłych działań. Przyjęcie w niniejszej sprawie, że termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest terminem prawa materialnego, powodowałoby przyjęcie, że ustawodawca umożliwił skorzystanie z przysługujących stronie skarżącej uprawnień dokładnie przez jeden dzień. Przyjęcie takiego charakteru przedmiotowego terminu oznaczałoby, że ustawodawca swoim działaniem w niniejszej sprawie wykreował taki stan prawny, w którym realna możliwość skorzystania z uprawnienia do odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej, a więc de facto istnienia określonego prawa, ograniczała się do na tyle krótkiego czasu, że podmioty mogące potencjalnie skorzystać z określonego uprawnienia, w praktyce nie były do tego zdolne. Oczywiście przyjęcie koncepcji, iż rozważany termin do złożenia wniosku o odroczenie opłaty podwyższonej jest terminem procesowym, również może świadczyć o poszanowaniu przez ustawodawcę podstawowych zasad, w tym przypadku postępowania administracyjnego. Strona winna bowiem mieć możliwość przygotowania się do złożenia stosownego wniosku, jednak możliwość przywrócenie tego terminu zainteresowanemu podmiotowi na podstawie art. 58 § 2 k.p.a. stwarza dodatkową możliwość skorzystania z uprawnienia do złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd w niniejszej sprawie podzielił pogląd, zgodnie z którym termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest terminem procesowym, do którego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 k.p.a.. Tylko takie stanowisko zapewnia większości podmiotów takich jak skarżąca możliwość realnego skorzystania z uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, o którym mowa w art. 317 wskazanej ustawy. Konsekwencją przyjęcia, że termin o którym mowa w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest terminem prawa procesowego jest uznanie, że zainteresowany podmiot może ubiegać się o jego przywrócenie w oparciu o art. 58 k.p.a.

Procesowa instytucja przywracania terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. Instytucja ta została unormowana w art. 58 i 59 k.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., przywrócenie terminu następuje na prośbę zainteresowanego, a przesłanką podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Ponadto, skuteczność prośby uzależniona jest od jej wniesienia w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz od jednoczesnego dopełnienia uchybionej czynności (§ 2). Z kolei zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. Zgodnie z wyrokiem WSA w Olsztynie z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1119/14, stosownie do regulacji prawnej art. 58 k.p.a. warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku

o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy osoba nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Podobnie orzeczono w wyroku NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2175/10, gdzie analizując art. 58 k.p.a., stwierdzono: "Wykładnia gramatyczna tego przepisu (wraz z jego § 2) prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanego. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

W konsekwencji o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (...)". Z kolei w wyroku WSA w Rzeszowie z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 459/14, stwierdzono, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia. Należy również uwzględnić na przykład to, czy wskazana przyczyna uchybienia terminowi stanowi przeszkodę niemożliwą do przezwyciężenia i czy zainteresowany wykazał należytą staranność w podjęciu działań mogących zapobiec uchybieniu terminu, przykładowo poprzez wyręczenie się inną osobą.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że strona skarżąca złożyła wniosek

o odroczenie terminu opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w

II półroczu 2009 roku, powołując się na regulację zawartą w art. 317 ust. 1a ustawy Prawo ochrony środowiska z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 318 ust. 1 tejże ustawy. Termin ten upłyną w dniu [...] grudnia 2015 r., a przedmiotowy wniosek został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 12 stycznia 2016 r. Zachowany został również drugi warunek określony w art. 58 § 1 k.p.a. Wraz z prośbą o przywrócenie terminu strona dopełniła czynności, dla której określony był termin. Zdaniem Sądu, mając na uwadze datę opublikowania w Dzienniku Ustaw ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (30 grudnia 2015 r.)

i datę jej wejścia w życie (30 grudnia 2015 r.), na które to okoliczności powoływała

się strona, przy stwierdzeniu, że termin do złożenia wniosku określony w art. 318 ust. 1 ustawy upływał w dniu [...] grudnia 2015 r., należy uznać, że strona uprawdopodobniła, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Przy powyższej ocenie należy mieć nadto na uwadze, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej związane jest z przygotowaniem stosownej dokumentacji, którą należy dołączyć do wniosku, a o której mowa w art. 318 ust. 3 powołanej ustawy oraz faktyczne możliwości strony. Okres końca grudnia i początku stycznia charakteryzuje się wzmożoną pracą (zakończenie określonych zadań, sporządzanie sprawozdań). Należy nadto mieć na uwadze, że zgodnie z oświadczeniem złożonym przez skarżącą spółkę na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. zatrudnia ona 8 pracowników, w tym prezesa spółki, dwie księgowe oraz pięciu pracowników fizycznych. Nie jest to więc duża jednostka organizacyjna, a to z kolei ma wpływ na zakres ich obowiązków i brak możliwości ścisłej specjalizacji. Powyższe okoliczności winny być uwzględnione przy ocenie wymaganego miernika staranności, jaki winna strona przejawiać w prowadzeniu spraw. Brak jest podstaw, aby stosować taki sam miernik staranności do wszystkich urzędów, jednostek organizacyjnych bez uwzględnienia np. wielkości jednostki terytorialnej jaką obsługuje, ilości zatrudnionych pracowników.

Natomiast przesłanką, która wymaga przeprowadzenia przez organ ponownej analizy jest ustalenie, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu i czy w związku z tym został zachowany przez stronę 7 dniowy termin do złożenia wniosku o jego przywrócenie. Z faktu, iż strona jako podmiot zainteresowany uchwaleniem przedmiotowej ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. - o ile można wywodzić, że znając przebieg procesu jej uchwalania strona mogła liczyć, że proces ten zostanie ostatecznie zakończony na przełomie grudnia - stycznia, o tyle za dalekim jest stwierdzenie, że mogła posiąść wiedzę o jej uchwaleniu niezwłocznie po jej opublikowaniu poprzez śledzenie np. strony internetowej Sejmu. Mając na uwadze charakter działalności spółki, okres świąteczny, przypadające w okresie od [...] grudnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. dni wolne od pracy, wymagałoby to oddelegowania do tej czynności jednego pracownika w tak małej jednostce organizacyjnej. Czyniąc ponownie ustalenia i rozważania co do dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, organ winien mieć na uwadze w/w fakty i podjąć ewentualne czynności wyjaśniające, mające na celu ustalenie faktycznej obsady w urzędzie w tym okresie (np. wcześniej zaplanowane urlopy) i zwiększonego zakresu obowiązków obciążających pracowników związanych ze sporządzaniem sprawozdań. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie możliwe poczynienie ustaleń co do dnia, w którym ustały przyczyny uchybienia terminu, przy uwzględnieniu wymaganego w konkretnym przypadku miernika staranności. To z kolei umożliwi wypowiedzenie się w kwestii zachowania terminu 7 dniowego, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie.

Rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uwzględnić powyższe uwagi co do konieczności dokonania dodatkowych ustaleń, a następnie dokonać oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego w oparciu o zasadę swobody oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł, tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od złożonej skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265). Nadto uwzględniono uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.