Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2380/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 3,  art. 6  ust. 3,  art. 9,  art. 5,  art. 7  ust. 3a i 4,  art. 20
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 3  par. 2   pkt 4 i 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 ust. 3 i art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r.,

nr [...] odmawiającej M.S. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego

z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] lipca 1998 r.,

nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2011 r.,

nr [...] Wojewoda [...] orzekł na podstawie art. 7 ust. 3

w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o odmowie ujawnienia w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego

z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1998 r.,

nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M.S. Strona zakwestionowała

w całości rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i wniosła o ujawnienie danych dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim na podstawie wyżej wskazanego zaświadczenia.

Minister Skarbu Państwa wskazał, że decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] czerwca 1975 r., nr [...] oraz na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1975 r., Rep. [...], J.K. nabył w ramach realizacji prawa do rekompensaty lokal mieszkalny nr [...] w K. przy ul. [...] o powierzchni [...]m2, z zaliczeniem opłat rocznych za wieczyste użytkowanie 754/10000 części działki budowlanej nr [...] o pow. [...] m2.

Zaświadczeniem z [...] lipca 1998 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w K. potwierdził M.S. prawo do otrzymania ekwiwalentu za nieruchomości pozostawione przez J.K. na byłych terenach Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości L. przy ul. [...], woj. [...]. Organ ustalił wartość przysługującej rekompensaty na kwotę [...] zł według cen obowiązujących w maju 1998 r. po uwzględnieniu realizacji części uprawnienia do otrzymania rekompensaty w formie kupna mieszkania w K. przy ul. [...].

W dniu 14 listopada 2005 r. M.S. złożyła do Wojewody [...] wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego

w K. z [...] lipca 1998 r., nr [...].

W dniu [...] czerwca 2006 r. Wojewoda [...], powołując się na art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., zamieścił na zaświadczeniu adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o wysokości rekompensaty, jednocześnie ujawniając dane M.S. w rejestrze wojewódzkim.

Jednakże dane M.S. widniejące w rejestrze wojewódzkim pod numerem [...], zostały z niego anulowane, o czym Ministerstwo Skarbu Państwa zostało poinformowane pismem z 13 maja 2007 r. znak: [...] ze względu, iż ujawnienie w rejestrze odnosi się tylko do osób, które nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Natomiast w przypadku częściowej realizacji uprawnienia, nie dokonuje się ujawnienia wybranej formy realizacji prawa w rejestrze wojewódzkim lecz przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu określania czy rekompensata przysługuje w pozostałym zakresie.

Ze względu na powyższe, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r.,

nr [...] odmówił wnioskodawczym ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty wynikającej z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] lipca 1998 r.

Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] kwietnia 2008r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania strony, ustalił,

że Wojewoda [...] powinien w przedmiotowej sprawie potraktować wniosek strony z dnia 14 listopada 2005 r. jako wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, złożony na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Następnie, w wyniku przeprowadzonego postępowania, organ wojewódzki powinien dokonać oceny spełnienia przez wnioskodawczynię wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust 1 i 2 ustawy oraz ustalić, czy częściowa rekompensata dokonana w formie nabycia przez J.K. lokalu mieszkalnego i użytkowania wieczystego, spowodowała realizację w całości przysługującego prawa do rekompensaty, biorąc pod uwagę limit określony w art. 13 ust. 2 ustawy.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie na decyzję Ministra Skarbu Państwa. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 października 2008 r., sygn.

akt I SA/Wa 877/08 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyroku Sąd podzielił stanowisko Wojewody [...] i Ministra Skarbu Państwa, że w sytuacji, gdy poprzednik prawny nabył

w ramach realizacji prawa do rekompensaty odrębną włeisność lokalu mieszkalnego, nie mają zastosowania przepisy art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Przepisy te bowiem normują sytuację osób, które legitymują się zaświadczeniem lub decyzją potwierdzającymi prawo do rekompensaty wydanymi na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, a prawo to w ogóle nie zostało przez te osoby bądź ich poprzedników prawnych zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż M.S. nie jest uprawniona do ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, gdyż z zaświadczenia którym dysponuje, jednoznacznie wynika, iż jej poprzednik prawny prawo to częściowo zrealizował. Sąd wyjaśnił, iż wnioskodawczyni może złożyć wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do ewentualnej pozostałej części rekompensaty. Natomiast podstawą uchylenia decyzji Ministra Skarbu Państwa było ustalenie, że organ odwoławczy nie był uprawniony do zmiany z urzędu treści żądania strony zawartego we wniosku z 14 listopada 2005 r., skoro z treści wniosku i odwołania jednoznacznie wynikało, że M.S. domagała się ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji praw do rekompensaty, a nie potwierdzenia prawa do rekompensaty w formie decyzji. Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] Sąd nakazał wyjaśnienie kwestii dokonania wpisu do rejestru wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty oraz wezwać stronę do wyjaśnienia czego wniosek dotyczy -ujawnienia danych w rejestrze wojewódzkim, czy potwierdzenia prawa do rekompensaty częściowo zrealizowanego przez poprzednika prawnego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 60/09, oddalił skargę kasacyjną M.S. stwierdzając

w uzasadnieniu, iż podziela stanowisko organów, że w sytuacji, gdy poprzednik prawny M.S. częściowo zrealizował prawo do rekompensaty, to w sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 3 i 4 ustawy, a osoba, która na podstawie odrębnych przepisów nabyła nieruchomość Skarbu Państwa winna dołączyć do wniosku, o którym mowa

w art. 5 ust. 1 dokumenty urzędowe poświadczające nabycie, oraz dokumenty wymienione w treści art. 6 ustawy.

Wojewoda [...] pismem z 28 grudnia 2010 r. zwrócił się do M.S.

z zapytaniem, czy wniosek z 14 listopada 2005 r. należy rozumieć jako wniosek

o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego, czy też jako wniosek

o ujawnienie danych w rejestrze wojewódzkim.

Pismem z 7 lutego 2011 r. M.S., oświadczyła, iż cyt. "nigdy nie występowała do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej pozostałą część prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J.K. w L. przy

ul. [...]. W tej kwestii wypowiadałam się już wielokrotnie". Ponadto ponownie wniosła o ujawnienie danych w rejestrze wojewódzkim na podstawie zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1998 r.

Minister Skarbu Państwa stwierdził, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej osoby, które posiadają zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję (zaświadczenie) lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał decyzję (zaświadczenie), z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Na decyzji lub zaświadczeniu wydanych na podstawie odrębnych przepisów, wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty, określonej zgodnie

z art. 13 tej ustawy. Z powyższego, zdaniem organu wynika, że osoby posiadające zaświadczenia lub decyzje, potwierdzające uprawnienia, wydane na podstawie odrębnych przepisów i które nie zrealizowały prawa do rekompensaty, nie muszą ubiegać się o wydanie nowych decyzji. Wystarczającym dla realizacji ich praw będzie dokonanie waloryzacji kwoty wynikającej z posiadanych zaświadczeń bądź decyzji. Organ II instancji podkreślił, że decyzja ostateczna lub zaświadczenie stanowią w takiej sytuacji wystarczającą podstawę do ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy rekompensaty oraz możliwość uzyskania rekompensaty w wybranej formie. Organ wskazał, że przepis ten odnosi się tylko i wyłącznie do osób, które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty i w ogóle nie zrealizowały prawa do rekompensaty. Natomiast, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, osoby bądź ich poprzednicy prawni, którzy częściowo zrealizowali prawo do rekompensaty przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj.

7 października 2005 r., ubiegające się o realizację pozostałej części uprawnienia, zobowiązani są do uzyskania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty w trybie przepisów powołanej ustawy. Organ wyjaśnił, że konieczność przeprowadzenia

w takich przypadkach postępowania administracyjnego i wydania decyzji w trybie obowiązujących przepisów znajduje potwierdzenie w treści art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Organ dodał, że osoby, które wcześniej na podstawie odrębnych przepisów zrealizowały część uprawnienia bądź ich poprzednicy prawni, mogą otrzymać rekompensatę, jeżeli wartość otrzymanego wcześniej prawa nie przekroczy przewidzianej w ustawie wysokości maksymalnego świadczenia, tj. 20 % wartości pozostawionego mienia.

Minister stwierdził, że Wojewoda [...] poinformował stronę o trybie postępowania wynikającym z ustawy z 8 lipca 2005r., jaki należy zastosować

w niniejszym przypadku. Wezwał stronę do jednoznacznego sprecyzowania treści żądania. Pouczył ją że, winna złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie art. 5 ust. 1 ustawy, a nie wniosek o ujawnienie danych w rejestrze.

Organ odwoławczy podkreślił, że skoro strona w odpowiedzi na pismo organu wojewódzkiego z dnia 28 grudnia 2010 r. jednoznacznie określiła, iż nie wnosi

o potwierdzenie prawa do pozostałej części rekompensaty lecz o ujawnienie danych w rejestrze wojewódzkim, to biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wojewoda [...] zasadnie odmówił M.S. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty.

Ponadto organ wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1448/08, Sąd stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. odmowa ujawnienia w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ustawy, formy realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez osoby, które na podstawie odrębnych przepisów uzyskały potwierdzenie prawa do rekompensaty, w tym także przez osoby, które osobiście, bądź ich poprzednicy prawni, zrealizowali w części potwierdzone prawo, wymaga wydania przez właściwego wojewodę decyzji administracyjnej. W sytuacji zatem, gdy organ wojewódzki dokona negatywnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 7 ust. 3 ustawy, obowiązany jest wydać decyzję administracyjną

o odmowie ujawnienia danych w rejestrze wojewódzkim.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła M.S.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej ppsa), przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów kpa poprzez:

- bezzasadne, przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty pomimo jednoznacznego wniosku z 14 listopada 2005 r. dotyczącego ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] lipca 1998 r.;

- nie uwzględnienie wiążącej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącej nie wyjaśnienia na jakim etapie jest postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z 14 listopada 2005 r., czy Wojewoda rozstrzygał w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. o losach tego wniosku, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy, oraz

- nieuwzględnienie tezy, zawartej w wyroku z 2 października 2008 r. sygn. akt

I SA/Wa 877/08, że przepisy ustawy z 2005 r. nie przewidują działania w formie decyzji w sprawie ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa oraz Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty. Wskazując na przepis art. 153 ppsa, podniosła, że organ rozpoznając sprawę po wyroku sądu administracyjnego, uchylającego wcześniejsze orzeczenie, zobligowany jest do uwzględnienia zawartej w nim oceny prawnej, dotyczącej zarówno wykładni prawa materialnego, prawa procesowego jaki braku wyjaśnienia w danej sprawie istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazała, że Sąd zakwestionował orzekanie w drodze decyzji, w sprawie ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim, z braku ustawowych podstaw prawnych. Czynności te mają bowiem charakter materialno–techniczny, a powielenie przez Wojewodę stanowiska zajętego w uchylonej decyzji, jest w ocenie skarżącej rażącym naruszeniem zasady wyrażonej w art. 153 ppsa.

Skarżąca podniosła, że organy administracji obydwu instancji pominęły motywy uchylenia poprzednio wydanych w tej sprawie decyzji, ponownie odmawiając jej ujawnienia w rejestrze wojewody wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającej z zaświadczenia Urzędu Rejonowego w K.

Tego rodzaju orzeczenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z przytoczonym powyżej stanowiskiem Sądu, że w przypadku gdy wniosek M.S. został już wcześniej załatwiony przez wpis do rejestru wojewódzkiego wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, organ administracji nie jest uprawniony do zajmowania się sprawą ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji tego prawa z urzędu.

Skarżąca podkresliła, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie w swojej sprawie, że przepisy ustawy z 2005 r. nie przewidują działania w drodze decyzji, w sprawach ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w rejestrze wojewody. Podniosła, że bez znaczenia dla sposobu załatwienia niniejszej sprawy, pozostaje przytoczony w uzasadnieniu decyzji Ministra Skarbu Państwa wyrok NSA z 5 października 2009 r. sygn. I OSK 1448/08, który dotyczy innego stanu faktycznego oraz innych stron i w świetle art. 153 ppsa nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku uwzględnienia oceny prawnej dotyczącej powodów uchylenia poprzednich decyzji, wyrażonej przez Sąd w sprawie będącej przedmiotem skargi.

Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie, wyznaczone zostało granicami wniosku jaki złożyła t.j. wniosku o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty – w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z 2005 r.

Skarżąca wskazała, że anulowanie prawidłowego wpisu do rejestru uważa za bezskuteczne, bezprawne, naganne, godzące w zasady postępowania organów administracji.

Skarżąca stwierdziła, że ostateczne decyzje (a w sprawach dot. realizacji prawa do rekompensaty również zaświadczenia wydane na podstawie odrębnych przepisów) pozostają w obiegu prawnym niezależnie od tego czy właściciel mienia pozostawionego lub następca prawny zrealizował częściowo przysługujące mu uprawnienia do rekompensaty czy też w ogóle ich nie zrealizował. Tego rodzaju akty prawne mogą być wzruszone jedynie w trybie przewidzianym art. 7 ust. 3a w zw. z art. 20 ustawy z 2005 r. Sytuacja taka, nie dotyczy jednak rozpoznawanego przypadku. Stąd też ponowne orzekanie w tym samym przedmiocie, odnośnie tych samych stron, prowadziłoby do nieważności nowej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa.

Fundamentalna zasada stabilności decyzji (zaświadczenia) wyrażona została w art. 16 § 1 kpa. Decyzji takiej przysługuje domniemanie legalności. Niewzruszone, potwierdzone decyzją lub zaświadczeniem prawo do ekwiwalentu, z adnotacją Wojewody o której mowa w art. 7 ust. 4 ustawy z 2005 r. stanowi zatem podstawę do skutecznego żądania realizacji tego prawa zarówno gdy nie zostało w ogóle zrealizowane jak i w przypadku jego częściowej realizacji, na zasadach i w granicach uregulowanych art. 13 ustawy z 2005 r.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Prawidłowo skarżąca w zarzutach wskazuje na naruszenie przepisu art. 153 ppsa. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 877/08, którą to oceną związane były zarówno organy jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Organy obydwu instancji w ponownym postępowaniu, po wyroku z 2 października 2008 r., prawidłowo ustaliły, czego dotyczy wniosek skarżącej. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca żądała ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] lipca 1998 r., z tytułu pozostawienia przez J.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Sprecyzowany wniosek, jak prawidłowo wskazały organy, był dla nich wiążący. Jednakże wbrew stanowisku skargi, wniosek skarżącej nie mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2009 r. w sprawie I OSK 60/09, ze skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącą, art. 7 ust. 3 ustawy stanowi, że osoby, które posiadają orzeczenia potwierdzające prawo do rekompensaty na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Ze sformułowania "nie zrealizowały prawa do rekompensaty" mogłoby wynikać, że obejmuje on zarówno sytuację, gdy prawo to nie zostało zrealizowane w ogóle, jak też taką, gdzie zrealizowane zostało ono częściowo. Częściowa realizacja nie wyczerpuje bowiem pojęcia realizacji prawa. Taka interpretacja przepisu byłaby uprawniona gdyby nie było art. 6 ust. 3 ustawy. Stosownie do tego przepisu osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła nieruchomości Skarbu Państwa dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. Wniosek, o którym mowa w tym przepisie, jest wnioskiem z art. 5 ust. 1, tj. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wynika to z treści całego art. 6, który określa, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy.

Z zestawienia brzmienia art. 6 ust. 3 i art. 7 ust. 3 ustawy wynika wyraźnie różnica co do zasad postępowania, jeśli idzie o osoby, które w ramach regulacji prawa do rekompensaty nabyły nieruchomości Skarbu Państwa, a osoby które posiadają potwierdzenie prawa do rekompensaty i prawa tego nie zrealizowały. Te pierwsze występują z wnioskiem, o którym mowa w art. 5 ust. 1, a więc takim, którego w istocie dotyczy regulacja ustawowa, te drugie zaś z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze.

Jak wyżej zaznaczono, prawidłowe jest stanowisko organów co do niedopuszczalności, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Wobec tego argumenty skargi w tym zakresie są niezasadne.

Jednakże słuszny jest zarzut skargi odnośnie braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w sprawie odmowy ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Jak to już wiążąco rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 877/08, przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. nie przewidują działania w formie decyzji w sprawie ujawnienia w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty; jest to bowiem czynność materialno- techniczna. Oceną powyższą związane były zarówno organy jak również sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dlatego też zarzut skargi, że przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewidują działania w formie decyzji w sprawie ujawnienia wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty w rejestrze wojewódzkim, zasługiwał na uwzględnienie. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie zawarte w wyroku z 2 października 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 877/08.

Zważyć należy, że do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest wskazanie przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę kompetencyjną do załatwienia danej sprawy w formie kwalifikowanego aktu administracyjnego, jaką jest decyzja administracyjna.

W sytuacji, gdy z treści przepisów nie wynika wprost, że organ wydaje decyzję, lecz ustawodawca posługuje się w normie prawnej formą czasownikową np. "zezwala, wyraża zgodę, wydaje koncesję, wydaje pozwolenie, rozstrzyga" to domniemywa się decyzyjną formę orzekania zarówno pozytywnie, jak i odmownie.

W sytuacji gdy niewątpliwe jest, że pozytywne załatwienie sprawy następuje w drodze czynności materialno- technicznej, to odmowa dokonania tej czynności nie może przybrać formy decyzji, chyba że przepis szczególny tak stanowi wprost lub na zasadzie domniemania. Taką sytuację np. przewidywał przepis art. 47 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, 993 ze zm.), który przyznawał organowi kompetencje rozstrzygania w formie decyzji o odmowie zameldowania, gdy zgłoszone dane budziły wątpliwości. Przepis ten zawierał w swej treści sformułowanie – formę czasownikową "rozstrzyga". Wobec tego odmowa zameldowania następowała w formie decyzji.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje.

Tymczasem Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2011 r. odmówił M.S. ujawnienia w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wynikającego z zaświadczenia Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] lipca 1998 r., z tytułu pozostawienia przez J.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wymaga podkreślenia, że niedopuszczalne jest zastępowanie działania organu w formie czynności materialno- technicznej, kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja. Wybór formy działania nie może być dowolny, a organ administracji publicznej związany jest formą wskazaną w przepisach materialnego prawa administracyjnego.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy stanowi, że jego adresaci występują do wojewody z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Czynność wskazana w tym artykule, tj. ujawnienie w rejestrze, jak wyżej wskazano - ma charakter czynności materialno- technicznej. W związku z tym osoba, która występuje o ujawnienie w rejestrze decyzji, czy zaświadczenia, wydanych na podstawie odrębnych przepisów, a organ nie widzi podstaw do ujawnienia, to wyłącznie w drodze pisma informującego (art. 9 kpa) pozostawia podanie bez rozpoznania, co stanowi także czynność materialno-techniczną.

Jak wynika z judykatury, pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej- w drodze odpowiedniej adnotacji – że podanie zawiera wadę i że wobec tego staje się ono bezskuteczne (por. wyrok NSA z 14 maja 1999 r., I SA 1381/98, Lex 48561).

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., będący normą prawa materialnego, nie przewiduje wydania decyzji odmownej ani wprost ani na zasadzie domniemania tej formy prawnej. Wobec tego wydanie decyzji przez organ I instancji stanowiło nieuprawnioną zmianę formy prawnej działania organu administracji, co oznacza, że decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż do wydania decyzji nie było podstawy prawnej.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, w takim samym stopniu jak organ I instancji rażąco naruszył prawo.

Wymaga też zaznaczenia, że już pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 74, poz. 386) rozszerzono zakres kontroli tego Sądu na wszelkie formy działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy, do sądu administracyjnego można było zaskarżyć także inne, niż decyzja lub postanowienie, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozwiązanie to recypowano do p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 4). Obie te regulacje ułatwiają dochodzenie i ochronę praw przed sądem administracyjnym. Zatraciła więc sens spotykana wcześniej nierzadko praktyka organów stosujących prawo, unikania wydawania decyzji jako prawidłowej formy działania, aby nie dopuścić do jej kontroli w toku instancji oraz zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Na początku funkcjonowania NSA zakres kognicji tego Sądu był bardzo ograniczony. Nie obejmował on skarg na czynności materialno- techniczne i na bezczynność w tym zakresie. Dlatego NSA, kierując się ochroną praw podmiotowych jednostki, ujemne konsekwencje wąskiej ustawowej kompetencji starał się zmniejszać także poprzez szersze stosowanie domniemania załatwienia spraw w formie decyzji. Obecnie, kiedy przedmiotem zaskarżenia mogą być inne niż decyzje i postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (a także bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby w sprawach w których przepisy przewidują załatwienie sprawy w formie czynności materialno- technicznych, uruchamiać dwuinstancyjne administracyjne postępowanie jurysdykcyjne. Postępowanie takie może być bowiem prowadzone, gdy przewiduje to przepis prawa materialnego. Takiej podstawy działania organu nie przewiduje przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnym granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przedstawione argumenty prawne, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Organ I instancji ponownie rozpoznając wniosek o ujawnienie w rejestrze wybranej formy rekompensaty uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.