Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 646/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 153, art.145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 § 1, art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 443/15 w sprawie ze skargi J. D. i D. G.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i w tym zakresie oddala skargę; 2. zasądza od J. D. i D. G.-D. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 443/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi J. D. i D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w punkcie 2 i 3 (pkt I); oddalił skargę w pozostałej części (pkt II); zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz skarżących solidarnie J. D. i D. G. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego(pkt III).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Działając na zlecenie Burmistrza K., rzeczoznawca majątkowy A. C. 25 lutego 2013 r. sporządził operat szacunkowy dotyczący nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr ewid. [...], stanowiącej własność D. G. i J. D. celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wybudowania drogi i chodnika w związku z ustaleniem wysokości opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca wskazał, że wycenę wartości nieruchomości przeprowadzono z zastosowaniem podejścia porównawczego, stosując metodę korygowania ceny średniej. Wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem dróg i chodników, biegły ustalił na kwotę 14 900 zł, przyjmując do badania 12 transakcji, zaś po wybudowaniu dróg i chodników na kwotę 18 800 zł, przyjmując do badania 5 transakcji. Wg rzeczoznawcy wzrost wartości szacowanej nieruchomości, z uwzględnieniem korekty cechy rynkowej (50 %) wyniósł 1 950 zł (18 800 – 14 900 x 50% = 1 950).

Właściciele nieruchomości zawiadomieni zostali o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem dróg dojazdowych i chodników oraz o przysługującym im, jako stronom, prawie do zapoznania się z operatem szacunkowym i składania wyjaśnień dotyczących sprawy.

Właściciele nieruchomości, przy których wybudowano drogę i chodniki, w tym J. D. zwrócili się do organu o udostępnienie sporządzonych operatów szacunkowych, wyjaśnienie czy przeprowadzona inwestycja miała charakter przebudowy już istniejącej drogi, czy budowy od podstaw nowej drogi oraz wyjaśnienie, czy podstawą do stwierdzenia, że odbiór ostateczny inwestycji dokonany przez komisję odbiorczą jest stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi, na które organ udzielił odpowiedzi pismem z 20 marca 2013 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., powołując się na przepisy art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz przepisy uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie opłaty adiacenckiej ([...]) Burmistrz K. w punkcie 1 ustalił J. D. i D. G. jako właścicielom nieruchomości (działki nr ewid. [...]), położonej w obrębie 3 miasta K. przy ul. S., opłatę adiacencką w wysokości po 292,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanych dróg i chodników. W punkcie 2 decyzji organ ustalił czternastodniowy termin, w jakim właściciele zobowiązani są do uiszczenia opłaty, natomiast w punkcie 3 stwierdził, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że Gmina K. zrealizowała inwestycję polegającą na wybudowaniu dróg gminnych w oparciu o decyzję Starosty N. nr [...] z [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie K. pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie dróg na osiedlu domków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] ul. [...] w K. obręb [...]. Stwierdził, że zakończenie tej inwestycji potwierdza dokument w postaci zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] kwietnia 2010 r. o potwierdzeniu przyjęcia zgłoszenia, w którym organ ten oświadczył, że nie wnosi sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Burmistrza, realizując powyższą inwestycję Gmina K. stworzyła warunki do korzystania z wybudowanych dróg i chodników dla nieruchomości położonych na osiedlu domków jednorodzinnych w obrębie [...] miasta K., m. in. nieruchomości nr [...] położonej przy ul. S. stanowiącej własność stron.

Powołując się na przepisy art. 144, 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obligujące właścicieli nieruchomości do uczestniczenia – w postaci opłat adiacenckich – w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej (w tym budowy dróg i chodników), Burmistrz stwierdził, że w wyniku wybudowania dróg i chodników wartość nieruchomości J. D. i D. G. wzrosła o kwotę 1 950 zł, co zostało ustalone w operacie szacunkowym sporządzonym 25 lutego 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. C. Organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania ustaleń i wniosków zawartych w operacie szacunkowym uznając, że został on sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazując na uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. organ pierwszej instancji wskazał, że stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 30 % wzrostu wartości. Przyjmując ustaloną w operacie wartość nieruchomości – działki nr [...] przed wybudowaniem dróg i chodników w wysokości 14 900 zł oraz jej wartość po wybudowaniu dróg i chodników, tj. 18 800 zł i przeprowadzając stosowne obliczenia, Burmistrz stwierdził, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 585 zł.

W złożonym odwołaniu D. G. i J. D. wskazali, że Urząd Miejski w K. utwardził nawierzchnię dróg dojazdowych m.in. ul. S. i zajmował się utrzymaniem dróg poprzez ich równanie ciężkim sprzętem. Zaliczenie drogi, która nie istnieje (jest na etapie projektu) do kategorii dróg gminnych i ustalenie jej przebiegu jest niezgodne z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który dotyczy jedynie ustalania przebiegu dróg istniejących. Żadna z regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych nie przewiduje możliwości zaliczenia do określonej kategorii dróg znajdujących się w fazie projektu. Droga gminna ul. S. została przebudowana bez zmiany granic pasa drogowego, co podwyższyło jej parametry techniczne i eksploatacyjne. Ponadto podnieśli, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej istnieje od dnia sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót. Protokół ostatecznego odbioru robót podpisany został 28 grudnia 2009 r. Skoro decyzja wydana została [...] kwietnia 2013 r., to nie można ustalić opłaty adiacenckiej z uwagi na przekroczenie 3-letniego terminu.

W toku postępowania odwoławczego SKO dokonało uzupełnienia materiału dowodowego, uzyskując do sprawy decyzję Starosty N. nr [...] z [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Gminie K. pozwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie dróg na osiedlu domków jednorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] ul. [...] w K. obręb [...], która nie zawierała uzasadnienia.

Pismem z 9 lipca 2013 r. SKO wezwało rzeczoznawcę A. C. do udzielenia pisemnych wyjaśnień, ewentualnie uzupełnienia operatu z 25 lutego 2013 r., w kwestii tego czy w sytuacji, gdy do wyceny zastosowano podejście porównawcze, stosując metodę korygowania ceny średniej, prawidłowe było, że dla nieruchomości wyposażonych w infrastrukturę techniczną do porównania przyjęto kilka, a nie kilkanaście nieruchomości podobnych (tabela na stronie 12 operatu), braku opisu cech rynkowych nieruchomości/atrybutów z uwzględnieniem ich gradacji, uzasadnienia zastosowanej korekty cechy rynkowej - pkt 8.7 wyceny oraz wyjaśnienie w jaki sposób określony został wpływ cechy rynkowej infrastruktury technicznej na wartość nieruchomości i przyjętego poziomu cech.

Udzielając odpowiedzi pismem z 31 lipca 2013 r. rzeczoznawca stwierdził, że właściwa nazwa zastosowanej metody powinna brzmieć "metoda korygowania ceny średniej jako różnica cen działek z pełną infrastrukturą, a średnią ceną działek bez takiej infrastruktury". Zastosowany wskaźnik korekcyjny pozwolił na ustalenie różnicy wartości pomiędzy działkami posiadającymi wszystkie urządzenia infrastruktury, a działkami posiadającymi urządzenia infrastruktury bez dróg i chodników. Wyjaśnił, że nie zastosował metodologii metody korygowania ceny średniej, zaś sposób określenia wpływu cechy rynkowej "infrastruktura techniczna" oraz "zastosowanie korekty" tej cechy rynkowej zostały opisane w punkcie 6 – analiza rynku nieruchomości.

Pismem z 30 września 2013 r. Burmistrz K. wniósł do SKO o "przedłużenie terminu rozpatrzenia sprawy celem weryfikacji operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę A. C.".

W dniu 6 listopada 2013 r. wskazany rzeczoznawca złożył "zweryfikowany operat szacunkowy zgodnie z ustaleniami oraz pismem Urzędu Miasta w K.", tj. operat datowany na dzień 21 października 2013 r.

Kolejnym pismem z 23 grudnia 2013 r. SKO wezwało rzeczoznawcę o udzielenie wyjaśnień ewentualnie uzupełnienie operatu "z 21 października 2013 r." w zakresie dotyczącym pozostałych cech rynkowych (różnicujących) nieruchomości przyjętych do porównania i ich wpływu na oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości oraz stopnia ich natężenia wraz z opisem pozostałych (poza cechą dostępu do infrastruktury technicznej) cech rynkowych nieruchomości (atrybutów) z uwzględnieniem ich gradacji oraz uzasadnienie wysokości zastosowanego współczynnika korygującego "Wk".

W odpowiedzi rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 31 stycznia 2013 r. stwierdził, że zastosował tylko jedną cechę rynkową "infrastruktura techniczna", jej gradacje oraz zastosowane korekty opisał w punkcie 6. Analiza rynku nieruchomości i nie stosował innych cech rynkowych różnicujących nieruchomości. Odnośnie współczynnika korygującego "Wk" stwierdził, że w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu technicznego zastosował współczynnik w wysokości 1,0 wyjaśniając, że tylko zastosowanie współczynnika innego niż 1 wymaga uzasadnienia.

Po zawiadomieniu stron, w oparciu o art. 10 k.p.a. o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz zebranym materiałem i dowodami oraz prawie zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zmieniło zaskarżoną decyzję Burmistrza K. w punkcie 1 w ten sposób, że ustaliło dla D. G. opłatę adiacencką w kwocie 240 zł i dla J. D. opłatę adiacencką w kwocie 240 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi oraz uchyliło tę decyzję w punktach 2 i 3, umarzając w tym zakresie postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, Kolegium dodatkowo wskazało na czynności podjęte w toku postępowania odwoławczego. Powołując przepisy art. art. 143 ust. 2, art. 145, art. 144 ust.1, art. 146, art. 147 ust. 1 i art. 148 oraz art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie opłaty adiacenckiej, SKO wywiodło, iż podstawą ustalenia takiej opłaty przez organ pierwszej instancji był operat szacunkowy z 25 lutego 2013 r. W ocenie organu odwoławczego operat, na który powołał się organ pierwszej instancji rozpoznając sprawę, zawiera wady podważające jego wiarygodność i moc dowodową. Rzeczoznawca dokonał bowiem wyceny nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 rozporządzenia, stosując tę metodę, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Dokonując oszacowania wartości nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury technicznej – dróg i chodników – do porównań rzeczoznawca przyjął zaś jedynie pięć nieruchomości, co jest niezgodne z zasadami szacowania określonymi w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Odnosząc się do pisma rzeczoznawcy z dnia 31 lipca 2013 r. Kolegium stwierdziło, że w zakwestionowanym operacie zastosowana została metoda wyceny nieprzewidziana przez przepisy, bowiem zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Skoro operat z 25 lutego 2013 r. nie mógł stanowić wiarygodnej podstawy określającej wartość nieruchomości zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasadne było sporządzenie kolejnej wyceny nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę 21 października 2013 r.

Kolegium wskazało, iż w operacie tym wyceny dokonano podejściem porównawczym z zastosowaniem metody porównywania parami. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Jak wynika z tego operatu, wartość nieruchomości przed wybudowaniem dróg i chodników oszacowana została na nowo na kwotę 17 300 zł, zaś po wybudowaniu dróg i chodników wartość nieruchomości oszacowano na kwotę 18 900 zł. Różnica wartości nieruchomości po wybudowaniu dróg i chodników i przed wybudowaniem, przy uwzględnieniu korekty, wynosi 1600 zł. Opłata adiacencka stanowiąca 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości wynosi zatem po 240 zł.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem 3 letniego terminu od daty udostępnienia inwestycji do użytkowania, organ uznał go za nieuzasadniony. W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz ustalając opłatę adiacencką zachował 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy. Decyzja w tym przedmiocie została bowiem wydana [...] kwietnia 2013 r., tj. przed upływem 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dnia 14 kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaświadczenie o potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Organ ten potwierdził więc Gminie K. przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu inwestycji. Organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji, co oznacza, że w dniu otrzymania przez Burmistrza K. zaświadczenia o potwierdzeniu przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy, tj. 19 kwietnia 2010 r. zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przyjmując nawet wcześniejszą datę – wydania zaświadczenia przez organ nadzoru budowlanego, tj. 14 kwietnia 2010 r. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zachował 3-letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że uchwałą nr 233/2008 z 28 października 2008 r. Rada Ministrów ustanowiła Program Wieloletni pod nazwą "Narodowy program przebudowy dróg lokalnych 2008-2011". Celem programu było m.in.: wsparcie przebudowy, budowy lub remontu kluczowych odcinków dróg gminnych, co wynika z pkt. 2.1 Programu, stanowiącego załącznik do uchwały. Okoliczność, iż możliwość wsparcia finansowego w ramach Programu dotyczyła także budowy dróg (obok ich przebudowy i remontu) wynika także z innych przepisów Programu. W pkt 5.2 określono rodzaje zadań inwestycyjnych realizowanych w ramach programu, do których należały: przebudowa i remont dróg (m.in. przebudowa drogi gruntowej na drogę o nawierzchni twardej, zmiana geometrii drogi, podniesienie nośnika konstrukcji, poprawa równości i szorstkości nawierzchni); budowa drogi. W pkt 7 – efekty realizacji Programu – ppkt 1 przewidziano, że w ramach Programu w latach 2009-2011 możliwa będzie budowa lub przebudowa około 6 tysięcy kilometrów dróg gminnych i powiatowych. W każdym z trzech kolejnych lat realizacji przewiduje się wybudowanie lub przebudowę dróg lokalnych o długości ok. 2 tys. kilometrów.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 decyzji, organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności artykuły od 143 do 148b, nie upoważniają organów administracyjnych do orzekania o terminie i sposobie zapłaty ustalonej opłaty oraz o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej. Uregulowania w tym zakresie określone są wprost w przepisach ustawy – art. 148 ust. 1 i 2. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w punktach 2 i 3 sentencji decyzji nie ma więc oparcia w przepisach prawa, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie, jako bezprzedmiotowego.

D. G. i J. D. złożyli skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę SKO w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Go 529/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił punkt 1 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 18 marca 2014 r., stwierdzając jednocześnie, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu. Nadto zasądzono od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawę ustalenia takiej opłaty stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 144 ust. 1 ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłatę tę ustala organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) w drodze decyzji każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 ustawy).

W kwestii zachowania w niniejszej sprawie terminu 3 lat do wydania decyzji w przedmiocie analizowanej opłaty adiacenckiej z art. 144 ust. 1 i 145 ust.1 ustawy, który to termin wynika z art. 146 ust. 2 ustawy, Sąd ten stwierdził, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2 art. 145). Rozpoczęcie biegu 3-letniego terminu należy liczyć od dnia stworzenia warunków do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi (początek biegu terminu) do dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (zakończenie biegu terminu). Niedochowanie tego terminu przez organ skutkuje przedawnieniem dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej, czyniąc postępowanie w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Ustalając początkową datę, od której należy liczyć wskazany termin należy mieć na uwadze przepis art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie z dniem 21 października 2007 r., dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r., Nr 173, poz. 1278). Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Tym odrębnymi przepisami będą wszystkie akty normatywne dotyczące urządzeń infrastruktury, które pozwalają na legalne (zgodne z prawem) korzystanie z tych urządzeń, a więc przepisy prawa budowlanego, prawa wodnego i wszelkie inne przepisy obejmujące warunki techniczne dopuszczające możliwość korzystania z danych urządzeń infrastruktury. Inne warunki będą odnosiły się do możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury takich jak sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa czy elektryczna, a inne do wybudowanych dróg. Sąd podzielił stanowisko Kolegium zgodnie z którym, w niniejszej sprawie stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło z dniem otrzymania przez Burmistrza zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy, w którym jednocześnie stwierdzono, że organ nadzoru architektoniczno-budowlanego nie wnosi sprzeciwu co do zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. Proces budowy drogi jest wieloetapowy i w jego przebiegu zasadniczymi elementami są decyzje o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego, następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do legalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie stanowi natomiast spełnienia warunków do korzystania z drogi w rozumieniu art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami rozpoczęcie korzystania z niej przez użytkowników, w tym właścicieli przylegających do niej nieruchomości wobec zakończenia przez wykonawcę robót budowlanych i istnienie takiego stanu technicznego drogi, który umożliwia bezpieczny ruch po niej pojazdów mechanicznych. Przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi bowiem, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. W oparciu o powyższe rozważania Sąd pierwszej przyjął, że w niniejszej sprawie, datą, od której biegnie termin, o którym mowa w art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest 19 kwietnia 2010 r. Tym samym termin trzech lat do wydania nieruchomości w przedmiocie ustalenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej upływał z dniem 19 kwietnia 2013 r. (ostatni dzień terminu), zaś organ pierwszej instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej [...] kwietnia 2013 r.

W dalszej części rozważań Sąd ten wskazał, że w myśl przepisu art. 146 ust. 2 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy, do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującej w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

W przedmiotowej sprawie Rada Miasta w K. uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2004 r. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (§ 2 uchwały).

Fakt wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową infrastruktury technicznej musi być wykazany w toku postępowania administracyjnego i to wyłącznie w drodze dowodu, jakim pozostaje operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego. Stanowi o tym art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opinia rzeczoznawcy majątkowego jako wpływająca bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje, wymaganymi dla jego sporządzenia, wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ obowiązany jest jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, które powinny być poprawione czy braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Kolegium, orzekając ponownie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, odmówiło mocy dowodowej operatowi z 25 lutego 2013 r. sporządzonego na etapie postępowania przed organem I instancji i oparło swoje rozstrzygnięcie na operacie z 21 października 2013 r., sporządzonym już na etapie postępowania odwoławczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że takie działanie organu nie stanowi dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, ale jest postępowaniem dowodowym przeprowadzonym w zastępstwie organu pierwszej instancji, co w konsekwencji przesądza o przekroczeniu uprawnień określonych w art. 136 k.p.a. i naruszeniu zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., ponieważ faktyczne postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, sprowadzające się pod względem dowodowym do uzyskania dowodu z odpowiedniego operatu szacunkowego, odbyło się przed organem odwoławczym. W orzecznictwie tym przyjmuje się również, że nie jest możliwe, w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a., zlecenie przez organ odwoławczy sporządzenia nowego operatu szacunkowego przez organ pierwszej instancji. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

W okolicznościach sprawy nie może budzić wątpliwości, że złożony przez tego samego rzeczoznawcę 6 listopada 2013 r. operat z 21 października 2013 r. nazwany "zweryfikowanym" nie stanowił żadnego uzupełnienia operatu z 25 lutego 2013 r. jako opinii biegłego, ale stanowił operat całkowicie nowy. Sąd nadto stwierdził, że operat z 21 października 2013 r. nie był wynikiem aktywności procesowej SKO w ramach art. 136 k.p.a. W wyniku analizy akt administracyjnych w szczególności korespondencji wymienianej między organami stwierdził, iż powstał on w wyniku działań organu pierwszej instancji. Oznacza to, iż bez podstawy prawnej organ pierwszej instancji wkroczył w sferę zastrzeżoną dla organu odwoławczego. Organ pierwszej instancji nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 132 k.p.a. Wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Rozpatrując odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło opisanej wyżej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji, opierając swe rozstrzygnięcie na operacie z 21 października 2013 r.

Za zasadny Sąd ten uznał także zarzut nierozważenia w sposób wyczerpujący w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji okoliczności, czy w niniejszej sprawie miało miejsce w latach 2008-2010 wybudowanie nowej drogi lub rozbudowanie istniejącej drogi, czy też tylko przebudowanie drogi, który to przypadek nie uzasadnia wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy oparły swoje ustalenia w tym zakresie na decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] lutego 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie zawiera uzasadnienia, albowiem organ w oparciu o art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od jego sporządzenia, gdyż spełniała ona w całości żądanie stron. Nie dołączono również akt sprawy dotyczącej wydania decyzji w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę, w których zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane znajduje się między innymi projekt budowlany zawierający opis prac budowlanych, jakie zostaną wykonane przy realizacji inwestycji. Powyższa dokumentacja pozwala bowiem ostatecznie ustalić, czy w niniejszej sprawie miała miejsce budowa lub rozbudowa istniejącej drogi, czy tylko jej przebudowa.

Rozważając zasadność tego zarzutu Sąd stwierdził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "budowy drogi". Wobec powyższego należy odwołać się do art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przez budowę drogi rozumie się wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę (art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych). W pojęciu "budowa drogi" nie mieści się ani "przebudowa drogi", zdefiniowana jako wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, ani też "remont drogi", czyli wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym ( art. 4 pkt 18 i 19 ustawy o drogach publicznych).

Skoro ustawodawca tylko z budową (w tym jej odbudową i rozbudową) wiąże możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, istotne jest rozróżnienie tych pojęć od pojęcia przebudowy drogi. Mimo, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji wydanej przez ten organ podnosili, że przed rozpoczęciem inwestycji w 2008 r. istniała droga z której korzystali, organy obu instancji nie poczyniły żadnych ustaleń w powyższym zakresie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, że w sprawie rzeczywiście wybudowano drogę (ewentualnie rozbudowaną ją), czy też miało miejsce tylko przebudowanie już istniejącej drogi. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których by wynikało, że drogę wybudowano czy też tylko przebudowano. Nazwanie inwestycji "budową drogi" co uczyniono w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] lutego 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, która nie posiada uzasadnienia nie przesądza, że faktycznie wykonane roboty budowlane w oparciu o to pozwolenie stanowiły budowę drogi, a nie jej przebudowę lub remont, które to roboty nie stanowią przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej w oparciu o art. 145 ustawy gospodarce nieruchomościami. Zaniechanie wyjaśnienia powyższej okoliczności narusza przewidziany w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do załatwienia sprawy.

Za nieuzasadniony natomiast Sąd ten uznał zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten dotyczy możliwości dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o co w toku postępowania administracyjnego skarżący nie wnosili.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 518) po ponownym rozpatrzeniu sprawy z odwołania D. G. i J. D. od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Wskazując na art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy stwierdził, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. Zakres niezbędnych w ocenie Sądu czynności, jakie powinny zostać przeprowadzone w niniejszej sprawie, wyklucza zrealizowanie ich w dozwolonych ramach w trybie art. 136 k.p.a. – w szczególności kluczowe może okazać się sporządzenie operatu oraz przeprowadzenie czynności zmierzających do wyjaśnienia i ustalenia kwestii dotyczących budowy drogi. Nadto Kolegium wskazało na konieczność, przed przystąpieniem przez organ I instancji do czynności dowodowych, przeanalizowania kwestii podstaw materialnych prowadzenia postępowania – w tym w szczególności rozważenia dochowania wynikającego z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminu 3 – letniego Do zachowania tego terminu zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3 - letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeśli upłynął już 3 - letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej.

Na powyższą decyzję D. G. i J. D. wnieśli skargę do Sądu, domagając się uchylenia decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 37, art. 35 i art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżących organ II instancji dysponował niezbędnymi dowodami umożliwiającymi wydanie decyzji uwzględniającej wskazania WSA w Gorzowie Wlkp. wynikającymi z wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę częściowo, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt I wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II wyroku).

Sąd ten podał, że z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Sąd należy zwrócić uwagę na regulację zawartą w art. 153 p.p.s.a.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO w Zielonej Górze uchyliło w całości decyzję organu I instancji, tj. Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą to decyzją w punkcie pierwszym ustalono wysokość opłaty adiacenckiej, w punkcie drugim ustalono termin jej płatności a w punkcie trzecim stwierdzono, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się przepisu kodeksu cywilnego. Natomiast decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2013 r., wydaną w następstwie wniesienia odwołania przez skarżących od decyzji organu I instancji, w punkcie I zmieniono decyzję Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i ustalono opłatę adiacencką w innej wysokości niż organ I instancji, tj. w kwocie po 240 zł. Natomiast w punkcie II decyzji SKO z dnia [...] marca 2013 r. uchylono punkt II i III decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. i umorzono postępowanie. W następstwie wniesienia na powyższą decyzję SKO skargi przez D. G. i J. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r. uchylił decyzję SKO z dnia [...] marca 2014 r. tylko w punkcie I, tj. w części ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej w nowej wysokości. Tym samym decyzja SKO z dnia [...] marca 2014 r. w punkcie II jest ostateczna. Brak więc było podstaw prawnych aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, rozpatrując odwołanie w następstwie uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. tylko w punkcie I, ponownie podało ocenie i orzekało odnośnie punktów 2 i 3 decyzji organu I instancji. Skoro jednak uchylono decyzję Burmistrza w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w całości i sprawę przekazano organowi do ponownego rozpoznania, została spełniona przesłanka do stwierdzenia w tej części nieważności objętej skargą decyzji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest sytuacja, w której organ wydał decyzję w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wobec powyższego została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w punkcie 2 i 3, skoro w tej części decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją SKO z dnia [...] marca 2014 r., która to decyzja pozostaje w tej części w obrocie prawnym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej uchylenia przez Kolegium decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej i przekazania w tej części sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jak to wyżej już wskazano, na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Zwrot "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracji publicznej i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Przystępując do ponownego rozpatrzenia niniejszego sprawy na skutek kolejnej skargi Sąd nie stwierdził istotnej zmiany stanu faktycznego ani stanu prawnego. Jak wynika z uzasadnienia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 sierpnia 2014 r., podstawą uchylenie punktu pierwszego decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. było naruszenie w trakcie rozpatrywania odwołania przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania. Zakres czynności jakie należało przeprowadzić w celu ustalenia tak istotnych dla sprawy okoliczności jak ustalenie czy miało miejsce budowa (przebudowa) drogi, czy też przebudowa drogi (która nie uzasadnia ustalenia opłaty adiacenckiej) według kryteriów przedstawionych w uzasadnieniu tego wyroku, oraz konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii rzeczoznawcy w celu ustalenia jej wysokości, w ocenie Sądu pierwszej instancji wyklucza zrealizowanie ich w dozwolonych ramach w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym przeprowadzenie w niezbędnym zakresie powyższych czynności ponownie przez Kolegium jako organ II instancji stanowiłoby naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Organ II instancji ponownie naruszyłby zasadę dwuinstancyjności, a nadto nie zrealizowałby wskazań co dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2014 r. Stanowiłby to jednocześnie naruszenie art. 153 p.p.s.a. Wskazanie, że postępowanie przeprowadzone przez Kolegium w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej oraz konieczności poczynienia ustaleń co do ustalenia rodzaju prac wykonanych w trakcie realizacji inwestycji jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, stanowi jednoznaczne wskazanie organowi II instancji, że w przypadku potwierdzenia zarzutów zawartych w skardze na konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ I instancji realizując wskazania Sądu, jak i Kolegium, winien nadto rozważyć kwestie związaną z przedawnieniem uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej, co również zaznaczono w uzasadnieniu decyzji wydanej przez Kolegium. Z uwagi na żądanie zawarte w skardze, sprowadzające się do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do badania w niniejszym postępowaniu kwestii związanej z bezczynnością czy przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Kolegium.

Nie stwierdzono również podstaw do uwzględnienia zarzutu opartego na art. 26 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w wydaniu zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji brał udział ten sam pracownik, który następnie rozpatrywał odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Tak sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał za odpowiadającą prawu decyzję SKO w Zielonej Górze z dnia [...] listopada 2014 r. w części, w jakiej uchla ona decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, tj. punktu I decyzji Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r., co uzasadnia oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. w tej części.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zaskarżyło powyższy wyrok w części, tj. w punkcie I, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 28 sierpnia 2014 r., które obligowały SKO do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, które to rozstrzygnięcie możliwe jest jedynie w przypadku orzeczenia o uchyleniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w całości zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez bezpodstawne stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] listopada 2014 r. nr [...] "w części uchylającej decyzję Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w punkcie 2 i 3" albowiem z treści decyzji SKO z [...] listopada 2014 r. jednoznacznie wynika zakres rozstrzygnięcia, a rozpatrywanie jej z pozostającą w obrocie prawnym decyzją SKO z [...] marca 2014 r. nie mogło prowadzić do uznania, że dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi także w tym zakresie, zgodnie z art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Nadto wniesiono o zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w trybie zwykłym jedną tylko możliwość przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie Kolegium działało w granicach oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku z 28 sierpnia 2014 r. i związania nią na mocy art. 153 p.p.s.a. oraz w granicach dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność, nie wziął pod uwagę granic w jakich orzekało SKO w niniejszej sprawie i dyspozycji przepisów, które zobligowane było zastosować. Brak jest podstawy prawnej, która umożliwiłaby SKO uchylenie decyzji Burmistrza K. z [...] kwietnia 2013 r. w części i przekazanie temu organowi sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia. Konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wynika z oceny wyrażonej przez Sąd w wyroku z 28 sierpnia 2014 r. Jedyną możliwością zastosowania się do tej oceny Sądu było wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi o uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stąd też sentencja rozstrzygnięcia SKO z dnia [...] listopada 2014 r. nie mogła brzmieć inaczej, bez narażania się na zarzut wydania bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Za trafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazać należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył przebieg postępowania w niniejszej sprawie, w tym w szczególności prawidłowo zwrócił uwagę na znaczenie prawomocnego wyroku z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 529/14. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji obszernie przywołał ocenę przedstawioną uprzednio w uzasadnieniu wyroku z 28 sierpnia 2014 r. Lektura obu uzasadnień (ocen przedstawionych przez Sąd) prowadzi do jednoznacznych konkluzji - o konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji ponownego postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji w obu przypadkach stwierdza, że wydanie przez SKO decyzji merytorycznej w okolicznościach niniejszej sprawy prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że zakres czynności dowodowych, które należy podjąć w sprawie jest tak szeroki, że może zostać zrealizowany jedynie przez organ pierwszej instancji, a nie przez organ odwoławczy w ramach postępowania dopuszczalnego o jakim mowa w art. 136 k.p.a.

Zauważyć należy, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w trybie zwykłym jedną tylko możliwość przekazania organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.".

Trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że w realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze działało po pierwsze, w granicach oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku z 28 sierpnia 2014 r. i związania nią na mocy art. 153 p.p.s.a. oraz w granicach dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2013 r. w punkcie 2 i 3, nie wziął pod uwagę granic, w jakich orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie i dyspozycji przepisów, które zobligowane było zastosować. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że brak jest podstawy prawnej, która umożliwiłaby organowi odwoławczemu uchylenie decyzji Burmistrza K. z [...] kwietnia 2013 r. w części i przekazanie temu organowi sprawy w tej części do ponownego rozpatrzenia. Konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia wynika z oceny wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 28 sierpnia 2014 r. Jedyną możliwością zastosowania się do tej oceny Sądu, było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi o uchyleniu decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w takiej sytuacji sentencja zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r. nie mogła brzmieć inaczej, bez narażania się na zarzut wydania ww. decyzji bez podstawy prawnej.

Za trafny także uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji błędnie także ocenił zaistnienie w sprawie przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, warunkiem zaistnienia przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest tożsamość spraw rozstrzygniętych porównywanymi ze sobą decyzjami. Na tożsamość sprawy składa się identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz obu jego podstaw: prawnej i faktycznej. Dopiero stwierdzenie, że wszystkie te elementy występują w porównywanych sprawach, należy sprawy te traktować jako tożsame.

Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2014 r. zapadła w innym stanie prawnym i faktycznym niż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z [...] marca 2014 r. Przede wszystkim zapadła ona w warunkach prawomocności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 529/14, który uchylając decyzję organu odwoławczego z [...] marca 2014 r. tylko w punkcie I, przesądził o prawomocnym zakończeniu postępowania administracyjnego w zakresie punktu II, tj. uchylenia i umorzenia punktów II i III decyzji Burmistrza K. z [...] kwietnia 2013 r., wobec czego w dalszym toku postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekając po raz kolejny, rozstrzygało sprawę już w innym zakresie.

Zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2014 r. jasno wskazuje na stan faktyczny i prawny ukształtowany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r. Nie można w związku z tym mieć wątpliwości co do tego, jakiego zakresu dotyczy to rozstrzygnięcie.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że mając na względzie treść art. 107 § 1 k.p.a., który czyni uzasadnienie decyzji jej integralną częścią, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw aby uznać, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2014 r. rozstrzyga raz jeszcze w zakresie rozstrzygniętym już decyzją z [...] marca 2014 r.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że mając na uwadze argumentację przywołaną w zakresie art. 138 § 2 k.p.a., użyte w sentencji zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2014 r. sformułowanie "uchyla w całości zaskarżoną decyzję" należy odczytać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikłego z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2014 r. i prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 sierpnia 2014 r. W dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją, tj. [...] listopada 2014 r., owa całość decyzji pierwszoinstancyjnej przedstawiała się odmiennie niż w dacie pierwotnego orzekania przez organ pierwszej instancji i inaczej niż w dacie poprzedniego orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. [...] marca 2014 r. Nie sposób wobec tego mówić o stosunku tożsamości pomiędzy decyzjami z [...] marca 2014 r. i z [...] listopada 2014 r.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że nie ma możliwości uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w tej części. Rozstrzygnięcie przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj. uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości z jasnym, jednoznacznym wskazaniem w uzasadnieniu zakresu orzekania, jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem i nie może stanowić o ziszczeniu się przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i – z uwagi na to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tym zakresie oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.