Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 771/98
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 1998-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 68 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz. 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 21 ust. 7
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: Do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dającego podstawę do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ dochodzi, gdy uchwała rady gminy jednocześnie narusza prawo.

Rozwiązanie przyjęte w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ jest odmienne, niż przewidziane w art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.

W aktualnym stanie prawnym inicjatywa w przedmiocie zastosowania bonifikaty w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy należy do jej zarządu. Rada gminy jest natomiast organem współdziałającym, choć z uwagi na rodzaj owego współdziałania /zgoda/ jej stanowisko w tej kwestii ma dla zarządu charakter wiążący i wyrażone jest w formie uchwały.

TEZY

Do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dającego podstawę do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ dochodzi, gdy uchwała rady gminy jednocześnie narusza prawo.

Rozwiązanie przyjęte w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ jest odmienne, niż przewidziane w art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./.

W aktualnym stanie prawnym inicjatywa w przedmiocie zastosowania bonifikaty w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy należy do jej zarządu. Rada gminy jest natomiast organem współdziałającym, choć z uwagi na rodzaj owego współdziałania /zgoda/ jej stanowisko w tej kwestii ma dla zarządu charakter wiążący i wyrażone jest w formie uchwały.


SENTENCJA

oddala skargi (...) na uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 29 stycznia 1998 r. w przedmiocie upoważnienia Zarządu Miasta do stosowania bonifikaty przy sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 stycznia 1998 r. (...) w sprawie upoważnienia Zarządu Miejskiego do stosowania bonifikaty przy sprzedaży bezprzetargowej lokali mieszkalnych w budynkach komunalnych, Rada Miejska w B. postanowiła w par. 1 ust. 1 upoważnić Zarząd do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz najemców w przypadkach i wysokościach określonych w punktach 1-4.

W punkcie 1, dla budynków wielorodzinnych starszych, bez c.o. wybudowanych do roku 1967 r. ustalono ulgę w wysokości 45 procent ceny lokalu w razie jednorazowej wpłaty gotówką przed zawarciem umowy /lit. "a"/, zaś w przypadku rozłożenia ceny sprzedaży na raty bonifikatę ustalono na 35 procent ceny lokalu /lit. "b"/, stopniując wysokość oprocentowania kwot pozostałych do spłacenia w zależności od wysokości kwoty wpłaconej jako pierwsza i okresu spłaty rat pozostałych. W punkcie 2 par. 1 uchwały dla budynków wielorodzinnych wybudowanych do roku 1967, z centralnym ogrzewaniem, pod lit. "a" ustalono bonifikatę w wysokości 35 procent ceny lokalu przy wpłacie jednorazowej gotówką przed zawarciem umowy notarialnej, zaś pod literą "b" ustalono bonifikatę w wysokości 25 procent ceny lokalu przy rozłożeniu ceny sprzedaży na raty stopniując wysokość oprocentowania kwot pozostałych do wpłacenia w zależności od wysokości pierwszej wpłaty i okresu spłaty rat pozostałych.

W punkcie 3, dotyczącym nowych budynków wybudowanych po roku 1967 z centralnym ogrzewaniem, pod literą "a" ustalono w przypadku jednorazowej wpłaty gotówką przed zawarciem umowy notarialnej bonifikatę w wysokości 25 procent ceny lokalu, zaś pod lit. "b" w przypadku rozłożenia ceny na raty ustalono bonifikatę na 20 procent przy wpłacie 10 procent ceny lokalu - a 90 procent w okresie do pół roku od zawarcia kontraktu - bez naliczenia odsetek od kwoty pozostałej do spłacenia, pod lit. "c" ustalono 15 procent bonifikaty - uzależniając oprocentowanie kwot pozostałych do spłacenia od wysokości pierwszej raty i okresu spłaty rat pozostałych.

W punkcie 4 ustalono bonifikatę przy sprzedaży lokali w budynkach wybudowanych po 1967 r. bez centralnego ogrzewania - przyjmując pod literą "a", iż bonifikata przy jednorazowej wpłacie gotówki przed zawarciem umowy notarialnej wynosić będzie 35 procent ceny lokalu, pod lit. "b" ustalono bonifikatę przy wpłacie pierwszej raty w wysokości 10 procent ceny lokalu i zapłacie pozostałej ceny do pól roku gotówką na 30 procent ceny bez naliczania odsetek od kwoty pozostałej. Pod lit. "c" ustalono 25 procent bonifikatę przy sprzedaży ratalnej uzależniając wysokość odsetek od wysokości pierwszej raty i okresu spłaty rat stałych.

W par. 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że bonifikatę ustala się od wartości lokalu ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego.

W par. 2 uchwały uchwalono, że do wniosków o zakup lokalu mieszkalnego złożonych w terminie do 31 grudnia 1997 r. stosować się będzie bonifikatę w wysokości określonej w punktach 1-4.

W punkcie 1 przyjęto, że w przypadku budynków wielorodzinnych bez centralnego ogrzewania wybudowanych do roku 1967 r. - pod lit. "a", przy jednorazowej wpłacie gotówką przed zawarciem umowy notarialnej nabywcy przysługiwać będzie bonifikata w wysokości 50 procent ceny lokalu, zaś pod lit. "b" ustalono 50 procent bonifikatę przy zakupie ratalnym różnicując oprocentowanie od wysokości pierwszej raty i okresu spłaty rat pozostałych.

W punkcie 2 przyjęto bonifikatę dla lokali w budynkach wielorodzinnych z centralnym ogrzewaniem wybudowanych po roku 1967 - w przypadku jednorazowej zapłaty w wysokościach 40 procent ceny lokali /lit. "a"/, zaś pod literą "b" 35 procent bonifikatę przy sprzedaży ratalnej przy wpłacie 10procent wartości lokalu przed zawarciem umowy i zapłacie kwoty pozostającej gotówką w ciągu pół roku - bez naliczania odsetek od tej kwoty, a pod lit. "c" 30 procent bonifikatę przy pozostałych formach sprzedaży ratalnej, ze zróżnicowaniem oprocentowania według kryteriów wysokości pierwszej raty i czasokresu spłaty rat pozostałych.

W par. 2 ust. 2 uchwały postanowiono, że bonifikatę ustala się od wartości lokalu ustalonej przez rzeczoznawcę miejskiego.

W par. 3 zawarte jest postanowienie o utracie mocy uchwały z dnia 27 czerwca 1996 r. oraz z 17 grudnia 1996 r.

W par. 4 zlecono wykonanie uchwały Zarządowi Miejskiemu w B.

W par. 5 postanowiono o ogłoszeniu uchwały w sposób przyjęty zwyczajowo /pkt 1/, zaś w punkcie 2 tegoż paragrafu postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Jako jej podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2, pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/.

Uchwałę tę zakwestionowali wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa: Barbara B., Alicja L., Danuta R. i Adam S.

Barbara B. w swoim wezwaniu z dnia 13 marca 1998 r. żądała, aby jej wniosek o wykup mieszkania pochodzący z dnia 29 stycznia 1998 r. został załatwiony według przepisów "Uchwały Rady Miasta i Gminy B. z 26 czerwca 1996 r.". W jego uzasadnieniu stwierdziła, że podług postanowień tej uchwały przy wykupie mieszkania wybudowanego po roku 1967, i zapłacie pełnej ceny nabywca korzystał z 40 procent bonifikaty. Zakwestionowana uchwała zawiera w tym zakresie niekorzystne postanowienie. Weszła ona w życie z dniem ogłoszenia tj. 11 marca 1998 r. Jej wniosek mógł być do tego czasu załatwiony przy zastosowaniu przepisów uchylonej uchwały. W jej ocenie uchwała narusza zasadę nie działania prawa wstecz.

Zarzuty tej samej treści zawierają wezwania Alicji L., bez daty, adresowane do Przewodniczącego Rady Miasta i Gminy w B., Danuty R. pochodzące z 19 marca 1998 r. oraz adresowane do Rady Miasta i Gminy wezwanie Adama S.

Uchwałą z dnia 16 kwietnia 1998 r. (...) Rada Miejska w B. odmówiła zmiany zakwestionowanej uchwały.

Skargę na tę uchwałę nazwaną decyzją - złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego: Barbara B., Alicja L., Danuta R. i Adam S. W skardze w istocie zakwestionowali zapis par. 2 uchwały z dnia 29 stycznia 1998 r. przyznający korzystniejszą bonifikatę przy zakupie mieszkań podmiotom, które złożyły wnioski przed 31 grudnia 1997 r. i odmawiający tym samym jej zastosowania osobom, które wnioski takie złożyły po tym terminie a przed dniem wejścia w życie uchwały z dnia 29 stycznia 1998r. Wnieśli o zmianę tego przepisu w ten sposób, że do wniosków o zakup lokalu mieszkalnego złożonych przed dniem wejścia w życie uchwały stosować się będzie bonifikaty dotychczasowe, przewidziane w uchwale Rady Miejskiej w B. z dnia 27 czerwca 1996r. i z dnia 17 grudnia 1996 r., ewentualnie o uchylenie wspomnianego przepisu uchwały i przekazanie sprawy Radzie Miejskiej w B. do ponownego rozpoznania.

W ocenie skarżących zakwestionowany przepis par. 2 uchwały z 29 stycznia 1998 r. narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 3? ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz zasadę nie działania prawa wstecz.

Brak jest podstaw do rozróżnienia wniosków, które wpłynęły przed dniem 31 grudnia 1997 r., i tych które wpłynęły po tej dacie, a przed wejściem w życie zakwestionowanej uchwały. Ich cechą wspólną jest to, że wpłynęły one w dacie obowiązywania uchwał z dnia 26 czerwca 1996 r. i z dnia 17 grudnia 1996 r. zawierających korzystniejsze zasady zastosowania bonifikat.

Stanowi to naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Okoliczność, że z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, na który powołuje się zaskarżona uchwała jest w sprawie bez znaczenia, skoro utrzymała ona zasadę bezprzetargowej sprzedaży lokali mieszkalnych ich najemcom, oraz uprawnienie do stosowania bonifikat. Zdaniem skarżących uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 1996 r. i 17 grudnia 1997 r. obowiązywały do daty wejścia w życie zakwestionowanej uchwały i podług nich winny być ustalone bonifikaty przy sprzedaży mieszkań dla osób, które złożyły wnioski przed utratą ich mocy. W końcowej części skargi zarzucono iż organy administracji naruszyły zasady wyrażone w art. 7 i art. 8 Kpa.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejska w B. wniosła o ich oddalenie.

W polemice z ich zarzutami podniosła, że uchwałę podjęto w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła odmienne zasady sprzedaży lokali mieszkalnych, będących w zasobach gminy. Działając z upoważnienia zawartego w jej art. 68 ust. 1 pkt 7, Rada zakwestionowaną uchwałą upoważniła Zarząd Miejski do stosowania ustalonych nią bonifikat. Z przepisu tego wynika, że bonifikatę stosuje zarząd gminy. Czynność sprzedaży lokalu ma charakter cywilnoprawny. Mają do niej zastosowanie przepisy wspomnianej ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r., w tym art. 28 ust. 3 przewidujący, że podstawę zawarcia umowy stanowi protokół z rokowań. Cenę lokalu ustala się w oparciu o sporządzoną przez biegłego wycenę, przy zastosowaniu bonifikat przewidzianych w stosownej uchwale Rady Miejskiej. Ustalenia stron zawarte w protokole rokowań są podstawą do zawarcia umowy notarialnej.

Wprawdzie skarżący złożyli wnioski o zakup lokalu, jednakże ich oświadczenia nie rodzą po stronie właściciela obowiązku sprzedaży lokalu. Sposób załatwienia wniosku zależy od jego woli.

Istotą bonifikaty jest to, że jest ona udzielona w chwili zawierania umowy sprzedaży, a więc gdy ostatecznie ustalona jest cena przedmiotu sprzedaży, od której jest udzielona, a nie w momencie składania wniosku. Zastosowanie do skarżących bonifikat określonych w uchwale Rady Miejskiej z dnia 27 czerwca 1996r. nie jest możliwe, bowiem ustawa na podstawie której ją wydano /z dnia 29 kwietnia 1985/ utraciła moc z dniem 31 grudnia 1997 r.

Postanowienia zakwestionowanego par. 2 uchwały zostały wprowadzone bowiem wnioski z 1997 r. nie zostały załatwione z przyczyn niezależnych od Gminy.

Rada mając na uwadze zmianę od 1 stycznia 1998 r. stanu prawnego, względy słuszności oraz uzasadnione interesy obywateli, których wnioski nie mogły być załatwione przyjęła w stosunku do nich odmienne zasady udzielania bonifikaty, ustalając je analogicznie, jak w uchwale z 29 czerwca 1996r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi złożono w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Stanowi on w ust. 1, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Dopuszczalność skargi została zatem ograniczona przesłanką o charakterze przedmiotowym - uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz przesłanką formalną, jaką jest poprzedzenie skargi bezskutecznym wezwaniem organu gminy, który podjął zaskarżoną uchwałę do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jakim podług jego oceny uchwała jest dotknięta.

Jest w sprawie niesporne, że wszyscy skarżący wezwania takie pod adresem Rady Miejskiej w B. wystosowali. Okazały się one bezskuteczne, bowiem Rada ta, uchwałą z dnia 16 kwietnia 1998 r. odmówiła zmiany zakwestionowanego postanowienia zaskarżonej uchwały.

Pewne wątpliwości Sądu wzbudziła natomiast kwestia, czy materia uchwały mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego brak jednolitej, funkcjonalnej definicji pojęcia administracji publicznej, a definicja strukturalna charakteryzująca administrację publiczną, jako pewien system organów nie jest wystarczająca dla ustalenia treści pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej. Także orzecznictwo nie wykształciło jednolitego poglądu w tej kwestii.

Pewien rodzaj złożonej definicji negatywnej - dla potrzeb ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podaje natomiast art. 20 tej ustawy, pochodzącej z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 11 poz. 368 ze zm./.

Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Przepis ust. 2 definiuje natomiast pojęcie organu administracji publicznej w rozumieniu ustawy przewidują, iż są to naczelne organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego oraz inne organy w zakresie, w jakim zostały powołane z mocy prawa do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała jest aktem organu samorządu terytorialnego - spełnia zatem od strony podmiotowej wynikający z art. 20 ust. 3 ustawy o NSA wymóg niezbędny do uznania jej za podjętą w sprawie administracji publicznej.

W ocenie Sądu spełnia także drugi z wymogów ustanowionych w tym przepisie - jej materia nie mieści się bowiem w ściśle rozumianym pojęciu czynności cywilnoprawnej. Przedmiotem uchwały jest wyrażenie zgody przez Radę Miejską /upoważnienie/ dla Zarządu Miasta na stosowanie bonifikaty przy sprzedaży bezprzetargowej lokali mieszkalnych na rzecz ich najemców. Jest to zatem władcza wypowiedź organu nadzoru nad zarządem gminy wyrażająca zgodę na zastosowanie przy dokonywaniu czynności cywilnoprawnej sprzedaży lokali stanowiących własność komunalną, obniżki ceny, która stanowi istotne postanowienie umowy sprzedaży. Wypowiedz ta, choć są w niej elementy zgody na czynność cywilnoprawną, sama czynnością taką nie jest. Kompetencję rady do wyrażenia takiej zgody ustanawia przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, która choć reguluje szereg kwestii cywilnoprawnych należy co do zasady do sfery prawa administracyjnego.

Okoliczności te przesądziły o przyjęciu przez Sąd, że materia zaskarżonej uchwały mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji o uznaniu skarg za dopuszczalne.

Na rzecz stanowiska prezentowanego przez Sąd przemawia zawarta w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94 w sprawie wykładni cytowanego art. 101 wskazówka interpretacyjna, by rodzące się wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej usuwać przez wykładnię przemawiającą za dopuszczalnością tej drogi.

Potrzebie szerokiego pojmowania pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej dał także wyraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r. III ARN 45/96 /OSNAPU 1997 nr 8 poz. 125/, aczkolwiek omawiał je na tle uchwały dotyczącej stawek czynszu regulowanego.

Przesądziwszy dopuszczalność skargi, Sąd dokonał oceny, czy uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, bowiem tylko ich naruszenie skutkować może uwzględnieniem skargi.

Konstrukcja naruszenia interesu prawnego, uprawnienia, którą posługuje się ten przepis ma charakter złożony. Obejmuje ona dwa elementy:

1/ wystąpienie negatywnego skutku w sferze prawnej skarżącego poprzez zniesienie, ograniczenia, uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia wynikającego z normy prawnej lub aktu stosowania prawa,

2/ niezgodność z prawem /w znaczeniu przedmiotowym/ zachowania kompetencyjnego organu gminy, które owe negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego wywołało.

Innymi słowy mówiąc, do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego dającego podstawę do uwzględnienia skargi wniesionej w oparciu o cytowany przepis art. 101 ustawy samorządowej dochodzi, gdy uchwała skutkująca zniesieniem, ograniczeniem, uniemożliwieniem realizacji prawa /uprawnienia/ skarżącego jest jednocześnie dotknięta naruszeniem prawa i to o charakterze istotnym. Tylko naruszenie o takiej wadze może bowiem skutkować, w świetle przepisu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdzeniem nieważności uchwały, co podług zapisu art. 24 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest podstawową formą weryfikacji uchwały w przypadku uwzględnienia skargi.

Poddawszy zaskarżoną uchwałę takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do wniosku, że nie narusza ona interesu prawnego ani uprawnienia skarżących w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym.

Zakres uprawnień najemców zbywanych przez gminę lokali mieszkalnych stanowiących jej własność wyznaczają przepisy obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r., cytowanej już ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności jej art. 34 ust. 1 pkt 3, 4 i 5.

Stanowi on, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje /między innymi/ osobom, które są najemcami lokalu mieszkalnego a najem został nawiązany przed dniem 12 listopada 1994 r. na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale /art. 34 ust. 1 pkt 3/.

Najemcy ci winni być zawiadomieni na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu lokalu pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia /art. 34 ust. 4/.

Uprawnienie do skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu obwarowane jest z mocy art. 34 ust. 5 dodatkowo złożeniem oświadczenia /przez osobę uprawnioną/ o wyrażeniu zgody na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. Cenę zbywanego lokalu ustala się po myśli art. 67 ust. 1 ustawy na podstawie jego wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy sprzedaży w trybie bezprzetargowym cenę ustala się w wysokości nie niższej niż jego wartość /art. 67 ust. 3/.

Cena ta winną być określona w wykazie nieruchomości przekazanych do sprzedaży, który sporządza zarząd gminy. Wykaz należy wywiesić na okres 21 dni w siedzibie urzędu gminy, a informacje o jego wywieszeniu winna być podana do wiadomości publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości /art. 35 ust. 1 i 2 ustawy/. Wyrażenie zgody na tak ustaloną cenę jest warunkiem skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w drodze bezprzetargowej.

Tak ustalona cena może ulec obniżeniu poprzez zastosowanie bonifikaty. Pojęcie to w znaczeniu językowym oznacza odstępstwo od ustalonej ceny towaru na rzecz nabywcy /patrz Mały Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwa Naukowe PWN - Warszawa 1995 r./. Bonifikata nie stanowi zatem elementu ceny, która jest wyrażoną w jednostkach pieniężnych wielkością, jaką nabywca zobowiązany jest zapłacić sprzedającemu. Stanowi natomiast opust /obniżenie/ ceny. Uprawnienie do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy wynika z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przewiduje on, że właściwy organ /w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy - zarząd gminy, zaś w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa kierownik urzędu rejonowego/ może udzielić bonifikaty, od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 /nie niższej niż wartość nieruchomości/ w przypadkach wymienionych w pkt 1-7. Z mocy punktu 7 przepisu możliwością zastosowania bonifikaty od ceny objęte są także nieruchomości sprzedawane jako lokale mieszkalne.

Rozwiązanie przyjęte w art. 68 ust. 1 pkt 7 jest - wbrew twierdzeniom skargi odmienne, niż przewidziane w art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ obowiązującej do dnia 1 stycznia 1998 r. Przepis ten stanowił bowiem, że rada gminy może ustalić w drodze uchwały ulgi przy sprzedaży lokali mieszkalnych /na rzecz ich najemców lub dzierżawców albo wskazanej osoby bliskiej najemcy stale z nim zamieszkującym/. Jedynym zatem organem uprawionym do wprowadzenia ulg była rada gminy, która postanawiała o tym w drodze aktu generalnego mającego charakter prawa gminnego.

W obecnie obowiązującej ustawie inicjatywa w przedmiocie zastosowania bonifikaty /będącej też rodzajem ulgi od ceny/ w przypadku sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminy należy do jej zarządu. Rada gminy jest natomiast organem współdziałającym, choć z uwagi na rodzaj owego współdziałania /zgoda/ jej stanowisko w kwestii zastosowania bonifikaty ma dla zarządu charakter wiążący. Ze względu na okoliczność, że formą wypowiedzi właściwą dla organu kolegialnego, jakim jest rada jest uchwała, w takiej właśnie formie wyrażana będzie zgoda, bądź odmowa jej udzielenia na zastosowanie przez zarząd bonifikaty.

Sformułowanie art. 68 sugerować może, iż zarząd gminy winien uzyskiwać zgodę rady na zastosowanie bonifikaty indywidualnie, w każdym przypadku, gdy dochodzi do sprzedaży nieruchomości komunalnych wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu.

Zdaniem Sądu, /wobec braku bliższego sprecyzowania przewidzianej w tym przepisie formy współdziałania/ za dopuszczalne może być uznane udzielenie przez radę na wniosek zarządu zgody na zastosowanie bonifikat, w akcie o charakterze generalnym, /nie będącym jednak prawem gminnym/, przy określeniu w tymże akcie przesłanek warunkujących zastosowanie bonifikaty, jej formę i sposób zastosowania. Zgoda taka dotyczyłaby wszystkich przyszłych przypadków sprzedaży, nieruchomości /mieszczących się w kategoriach wymienionych w punkcie 1-7/ a wyspecyfikowanych w uchwale. Na rzecz takiego poglądu przemawiają względy celowościowe. Przyjęcie poglądu przeciwnego - z uwagi na sesyjny tryb pracy rady - skutkowałaby nadmiernym i nieuzasadnionym wydłużeniem procedury zbywania nieruchomości gminnych.

Tego rodzaju uchwała, podjęta w ramach współdziałania między radą gminy, jako organem nadzoru a zarządem jako organem wykonawczym, nie miałaby przy tym charakteru prawa gminnego, choć pośrednio oddziaływałaby na sytuację niektórych członków wspólnoty samorządowej.

Przepis art. 68 ust. 1 oddający wymienionym w nim organom uprawnienie do zastosowania bonifikaty /jako możliwości jej zastosowania/ nie daje podmiotom nabywającym nieruchomości, wymienionym w punkcie 1-7 uprawnienia do domagania się jej zastosowania. Dotyczy to także najemców lokali mieszkalnych zbywanych w trybie bezprzetargowym, których uprawnienia ograniczają się do pierwszeństwa w nabyciu takich lokali /nie mającego jednak charakteru prawa podmiotowego, bowiem lokal musi być uprzednio przeznaczony do zbycia/ i to pod warunkiem uprzedniego wyrażenia zgody na cenę ustaloną według przepisów ustawy, tj. nie niższą, niż wartość lokalu.

Użycie w przepisie słowa "może" /udzielić bonifikaty/ i nie określenie przez ustawodawcę żadnych kryteriów jej zastosowania, poza wskazaniem rodzajów nieruchomości, przy których sprzedaży bonifikata może być zastosowana - oznacza, że jej zastosowanie, łącznie z formą i kryteriami zastosowania ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu organów w nim wymienionych.

Mogą one zatem dowodnie ustanowić wszelkie przesłanki warunkujące zastosowanie bonifikaty, w tym także jej formę i wysokość.

Skoro tak, zakwestionowany przez skarżących par. 2 uchwały wyrażający zgodę rady na zastosowanie przez zarząd korzystniejszych, niż przewidziane w jej par. 1 bonifikat wobec nabywców lokali mieszkalnych, którzy złożyli wnioski o ich sprzedaż do dnia 31 grudnia 1997 nie narusza interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.

Jak już bowiem wywiedziono, przepisy ustawy nie dają im prawa podmiotowego do korzystania z bonifikaty, jako że stwarzają jedynie możliwość jej zastosowania przez uprawione organy, uzależniając jej zastosowanie i zakres wyłącznie od ich woli. W tej sytuacji przepis par. 2 uchwały nie pozbawia ich, nie ogranicza i nie uniemożliwia też realizacji ich uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Zapis par. 2 uchwały nie narusza również prawa, skoro zastosowanie bonifikaty łącznie z kryteriami jej stosowania pozostawione jest uznaniu uprawnionych organów. Zarzut naruszenia tym przepisem uchwały zasady równości wobec prawa jest chybiony, bowiem podmioty które złożyły wnioski o sprzedaż lokali przed dniem 31 grudnia 1997 r. nie znajdują się w analogicznej sytuacji, co skarżący, którzy złożyli te wnioski w terminie późniejszym.

Zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz również nie znajduje podstaw, jako że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. i która ma zastosowanie przy sprzedaży nieruchomości po dniu jej wejścia w życie.

Żądanie skarżących, by w przypadku sprzedaży na ich rzecz lokali mieszkalnych, których są najemcom zarząd gminy zastosował przepisy uchwały z dnia 27 czerwca 1996 r. oraz uchwały z 17 grudnia 1996 r. dotyczące bonifikaty nie może być przedmiotem rozważań Sądu, bowiem przedmiotem jego oceny jest zaskarżona uchwała, a nie treść i wynik przyszłych rokowań między skarżącymi a organem właściwym do zbycia lokali.

Na marginesie jedynie Sąd wyjaśnia, że uchwały te, jako wydane na podstawie uchylonej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która postanawia w art. 241 pkt 1 o utracie mocy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Mając na względzie okoliczności przytoczone wyżej Sąd, w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 cytowanej wcześniej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oddalił skargi, jako nieuzasadnione.