Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 582/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 65 pkt i w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2022 numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego B. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...], nakazującej rozbiórkę muru oporowego z okrąglaków drewnianych o długości ok. 32,32 m wraz z sześcioma odcinkami prostopadłymi o długościach około 2,80 m każdy, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 10, znajdującego się na działce o nr geod. [...], w miejscowości K, gm. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] kwietnia 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie muru oporowego z okrąglaków drewnianych, znajdującego się na działce o nr geod. [...] w m. K., gm. P. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] i [...] kwietnia 2021 r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty S. [...] z dnia [...] lutego 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Od pozycji 1 do pozycji 9 są to mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem. Wysokość zróżnicowana od ok. 90 cm do ok. 500 cm, grubości 25 - 30cm. Pozycja nr 10 na szkicu sytuacyjnym to element oporowy z okrąglaków drewnianych średnicy kilkunastu centymetrów i wysokości ok.145 cm. Działka zabudowana jest dodatkowo schodami betonowymi i dojściami obłożonymi kamieniem. Inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w K. (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w S.

Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego był mur oporowy z okrąglaków drewnianych, długości ok. 32,32 m wraz z sześcioma odcinkami prostopadłymi o długości ok. 2,80m każdy, oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 10.

W sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził odrębne postępowania o znakach [...] oraz [...]. Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Na obszarze tym zabrania się m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Zapisy te znalazły odzwierciedlenie w przepisach prawa miejscowego, gdyż zgodnie z uchwałą Rady Gminy w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Perlejewo, na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 m od linii brzegowej rzek. Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Bugu" oraz w strefie NATURA 2000.

Organ I instancji uznał, że przedmiotowy mur oporowy z okrąglaków usytuowany jest w odległości kilku metrów od linii brzegowej rzeki Bug, a zatem nie ma możliwości jego legalizacji, dlatego decyzją z dnia [...]08.2021r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał B. L. rozbiórkę muru oporowego z okrąglaków drewnianych. Po rozpatrzeniu odwołania B. L., organ II instancji decyzją z dnia [...]10.2021r. nr [...] uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania nie było możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót.

Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S, postanowieniem z dnia [...]10.2021r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, informując jednocześnie inwestora – B. L. o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację, a także o sposobie obliczania opłaty legalizacyjnej.

Inwestor nie złożył zażalenia na powyższe postanowienie, jak również nie złożył wniosku o legalizację w wymaganym terminie.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...].01.2022r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego nakazał odwołującemu się rozbiórkę muru oporowego z okrąglaków drewnianych o długości ok. 32,32 m wraz z sześcioma odcinkami prostopadłymi o długościach ok. 2,80 m każdy, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 10.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył B. L. wskazując przede wszystkim, że przedmiotem postępowania jest ogrodzeniem o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2022 r. podkreślił, iż organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie i wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem muru oporowego z okrąglaków, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w przepisach 29 - 31 tej ustawy, które nie obejmują budowy muru oporowego. W niniejszej sprawie inwestor wymaganego pozwolenia na budowę nie uzyskał, a zatem zastosowanie ma procedura określona w przepisach art. 48 - 49 Prawa budowlanego. Ponadto inwestor pomimo wydanego postanowienie o wstrzymaniu budowy oraz poinformowania o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego muru oporowego oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, takiego wniosku nie złożył. Zatem zgodnie z przepisem art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia o innej treści, niż zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że legalizacja przedmiotowego muru oporowego nie jest możliwa ponieważ znajduje się on w 25 - metrowej strefie ochrony rzeki Bug.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ogrodzeniem, ponieważ jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, po obu jego stronach występuje znaczna różnica poziomu gruntów, a przedmiotowy mur zapobiega osuwaniu się ziemi. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przenosi obciążenia gruntu, stanowi ona mur oporowy, nie zaś ogrodzenie. Dodał także, że kwalifikacja prawna została dokonana już na wcześniejszym etapie postępowania, w treści postanowienia o wstrzymaniu robót, które jest ostateczne i obecnie organ II instancji związany jest treścią tego postanowienia, a co za tym idzie dokonaną wcześniej kwalifikacją prawną.

W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożył B. L. zarzucając jej naruszenie:

1. art. 33 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego i ma być realizowana etapami, zwłaszcza że Starosta S. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę B. L. tj. prac budowlanych na działce nr [...] w m. K, gm. P, wyraźnie odnosił się do projektu zagospodarowania całej działki,

2. art. 156 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 49e Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że decyzja Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 roku zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę dla B. L. tj. prac budowlanych na tej samej działce i całej działce zaewidencjonowanej pod nr [...] w m. K., gm. P., zaś nie została ani uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności, zatem opisane w zaskarżonej decyzji ogrodzenie - błędnie kwalifikowane jako mur oporowy - jest zaznaczone na załączonym do wniosku planie zagospodarowania działki, przez co stało się elementem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] i pozostaje w obrocie prawnym. Szkic bowiem na który powołuję się organ II instancji, w istocie stanowi mapę do celów projektowych i projekt zagospodarowania działki załączony do projektu budowlanego, który stanowił podstawę wydania prawomocnej decyzji Starosty S. nr [...].

3. Naruszenie art. 28 Prawo budowlanego, gdyż skoro decyzja nr [...] pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł w sprawie już rozstrzygniętej, mimo iż decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę otrzymał.

W uzasadnieniu swego stanowiska skarżący zatem wskazał, że nie musiał ubiegać się o pozwolenie na budowę, skoro ogrodzenie - nazywane przez organ murem oporowym - jest w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym część projektu budowlanego, a przez to stanowi element prawomocnej decyzji na budowę. Tym bardziej, że zawiadomiony o wydaniu decyzji Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w L. - Wody Polskie wskazany w rozdzielniku decyzji nie odwołał się ani nie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...].

W związku z powyższym, wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. Podkreślił także, że nie ulega wątpliwości, że mur oporowy będący przedmiotem postępowania, który narusza linię zabudowy ustanowioną w odległości 25 m od linii brzegowej rzeki, nie został wybudowany na podstawie wskazanego pozwolenia na budowę.

W dniu 28 września 2022 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe skarżącego wskazujące o połącznie wszystkich spraw do wspólnego rozpoznania. Ponadto skarżący wskazał, że sprawy zostały sztucznie podzielone, natomiast mur oporowy o łącznej długości 59,9 m istniał wcześniej i został wybudowany w miejsce starego drewnianego, zaś na zamierzenie to uzyskał pozwolenie na budowę. Podkreślił także, że sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego. Powyższe oznacza, że nie wymaga to pozwolenia na budowę, a pozwolenia wodnoprawnego w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki Bug w km [...], przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 398 w zw. z art. 407 Prawa wodnego zwłaszcza, że działka znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Na obszarze tym zabrania się niszczenia m.in. niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu oraz zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki. Skarżący przedstawił pismo wskazujące, na wszczętą przez niego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (k. 119-121).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze, które zostały dostrzeżone przez Sąd z urzędu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja PWINB z dnia [...] marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącemu rozbiórkę muru oporowego z okrąglaków drewnianych o długości ok. 32,32 m wraz z sześcioma odcinkami prostopadłymi o długościach około 2,80 m każdy, oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 10, znajdującego się na działce o nr geod. [...], w miejscowości K., gm. P. Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że wykonanie muru oporowego wymaga uzyskania pozwolenia, którego skarżący jako inwestor nie posiadał, a zatem należało wdrożyć postępowanie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm. dalej P.b.).

Wedle art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b., które normują m.in. katalog budów i robót nie wymagających pozwolenia na budowę oraz wymagających zgłoszenia budowy. Stwierdzenie przez organ, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (lub pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia), skutkuje wszczęciem postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W zależności od rodzaju tej samowoli, przepisy P.b. rozróżniają w tym względzie postępowanie legalizacyjne unormowane w art. 48-49 P.b. oraz postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 P.b. Są to odrębne tryby postępowania, prowadzące do zróżnicowania pozycji inwestorów i nakładania na nich odmiennych obowiązków. To zaś, który z nich znajdzie zastosowanie, uzależnione jest od zakwalifikowania nielegalnych robót, albo jako wykonanych w części obiektu budowlanego i integralnie połączonych z legalnie wybudowanym obiektem, albo jako niestanowiących takiego połączenia. Podkreślić przy tym wypada, że naruszenia prawa budowlanego oceniane są według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania jej skutków - jakkolwiek uzależnione od okoliczności konkretnej sprawy – następuje z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest zatem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od usuwania jej skutków (por. m.in. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10, czy uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA"). W przedmiotowej sprawie zarówno data samowoli budowlanej (2021 r.) oraz usuwania skutków prawnych dotyczy tego samego roku, a zatem nie ma potrzeby do sięgania do starszych regulacji Prawa budowlanego

W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy wybudowanie muru oporowego (w przedmiotowej sprawie oznaczonego na szkicu nr 10), a według początkowych twierdzeń skarżącego ogrodzenia, stanowiło w chwili wykonania robót budowlanych samowolę budowlaną, zaś w przypadku uzyskania pozytywnej odpowiedzi, ocenić charakter wykonanych robót, w celu doboru właściwego trybu postępowania.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przeprowadzonych w dniach [...] kwietnia 2021 r. kontroli wynika, że przedmiotowa działka zabudowana jest dwoma budynkami przedstawionymi na projekcie zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Dodatkowo na działce wykonane są mury oporowe oznaczone i opisane w załączonym do protokołu kontroli szkicu sytuacyjnym. Zostały one oznaczone przez organ I instancji od pozycji 1 do pozycji 9 - jako mury wykonane z pustaków betonowych, w większości obłożone kamieniem. Wysokość zróżnicowana od ok. 90 cm do ok. 500 cm, grubości 25 - 30cm. Natomiast przedmiot niniejszego postępowania stanowiła pozycja nr 10 na szkicu sytuacyjnym - mur oporowy z okrąglaków drewnianych średnicy kilkunastu centymetrów i wysokości ok.145 cm, długości ok. 32,32 m wraz z sześcioma odcinkami prostopadłymi o długości ok. 2,80m każdy. Do sprawy została dołączona również dokumentacja fotograficzna. W trakcie kontroli, inwestor B. L. oświadczył, że zabudowy działki o nr geod. [...] w K. (za wyjątkiem wymienionych wyżej dwóch budynków) dokonał w latach 2020-21, nie dopełniając żadnych formalności w Starostwie Powiatowym w S.

W odwołaniu skarżący wskazywał, iż przedmiotowe mury oporowe stanowią ogrodzenie, natomiast główny zarzut skargi w zasadzie dotyczył zaakcentowania, że wszystkie te obiekty budowlanego objęte zostały uzyskanym przez niego pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. W piśmie zaś procesowym skarżącego z dnia [...] września 2022 r. wskazano na nieprawidłową właściwość organów nadzoru budowlanego, z racji położenia działki w obszarze chronionym rzeki i podniesiono, że skarżący wszczął już procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (k. 119-120). Niewątpliwie stanowisko skarżącego, w zależności od etapów postępowania ewaluowało.

Podkreślić przy tym należy, że w sprawie innych obiektów znajdujących się na ww. działce Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadził odrębne postępowania o znakach [...] oraz [...]. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] września 2022 r., złożonym do akt sądowych zarzucił przy tym organom, sztuczne rozdzielenie tych spraw na poszczególne numery muru oporowego oznaczone na szkicu sytuacyjnym, co na pierwszy rzut wydawało się zbędne. W ocenie Sądu mogło to być przedmiotem jednego postępowania, z uwagi na tą samą kwalifikację robót budowlanych oznaczonych jako mury oporowe. Niemniej jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, a nawet wprost przeciwnie uchroniło organ nadzoru budowlanego od uchylenia rozstrzygnięć w sprawach murów oporowych oznaczonych pozostałymi numerami w sprawach o sygn. akt II SA/Bk 581/22 i 583/22, w których Sąd skargi oddalił (wyroki wydane w tym samym dniu co sprawa niniejsza).

Przechodząc do kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót (mur oznaczony na szkicu nr 10) należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko organu II instancji, że mur ten nie jest ogrodzeniem, gdyż zapobiega osuwaniu się ziemi, w tym przypadku konkretnie zabezpiecza również przed wodą, gdyż znajduje się na granicy linii brzegowej. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja przenosi obciążenia gruntu, stanowi ona mur oporowy (budowlę - konstrukcję oporową określoną w art. 3 pkt 3 P.b.), nie zaś ogrodzenie. Skarżący sam przy tym potwierdził w trakcie kontroli, że nie dopełnił w tym zakresie żadnych formalności (za wyjątkiem wymienionych dwóch budynków). Niewątpliwie również nie można podzielić argumentacji skarżącego ze skargi, że wszystkie mury oporowe na jego działce zostały objęte decyzją Starosty S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego. Z treści tej decyzji (która została dołączona do skargi k. 5-6) jednoznacznie wynika, że obejmowała ona budowę budynku rekreacyjnego, w ramach zabudowy rekreacyjnej o wskazanych w niej parametrach, wraz z rozbiórką budynku oznaczonego do rozbiórki. Podobnie uzasadnienie tej decyzji nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że wszystkie obiekty budowlane wskazane na szkicu sytuacyjnym, który został do dołączony do niniejszej sprawy, zostały objęte tą decyzją.

Słusznie ustalił bowiem organ pierwszej instancji, że przedmiotowa działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Doliny Bugu i Nurca" na podstawie uchwały z dnia 21 marca 2016 r. Sejmiku Województwa Podlaskiego nr XXIII/202/16 (Dz.Urz.Woj.Podl. nr 2016, poz. 1503 ze zm.). Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 4 na obszarze tym zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, za wyjątkiem prac związanych z zabezpieczaniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Ponadto zgodnie z uchwałą Rady Gminy w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Perlejewo (Dz.Urz.Woj.Podl. 2003, poz. 131, 2623 ze zm.), na obszarze 6ML (takie przeznaczenie ma działka – teren zabudowy letniskowej lub rekreacyjnej) zabrania się zabudowy pasa terenu o szerokości 25 metrów od linii brzegowej rzeki (§ 17 ust. pkt 2 b) oraz na obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca, zabrania się niszczenia gleby i naturalnego ukształtowania terenu (§ 26 ust. 2). Inwestycja zlokalizowana jest ponadto na oraz w strefie NATURA 2000. Powyższe akty prawne znalazły się także w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. udzielającej pozwolenie na budowę, gdzie ponadto wskazano na udział w powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 82,42%. Słusznie organ w odpowiedzi na skargę podkreślił zatem, że decyzja ta zawiera stwierdzenie, że budowa budynku rekreacyjnego, ma nastąpić przy zachowaniu obowiązującej linii zabudowy od linii brzegowej rzeki 25,00 m poza zasięgiem wielkiej wody o prawdopodobieństwie 1%, przy braku ingerencji w pozostałą część działki, co nie wpłynie negatywnie na zniekształcenie istniejącej rzeźby terenu, na jej spójność i funkcjonowanie obszarów chronionych. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że decyzja ta obejmowała również wykonanie murów oporowych, bo przeczą temu w/w regulacje, jak i treść uzasadnienia decyzji z 19 lutego 2021 r., a zatem zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 33 P.b. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Mimo zatem prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w zakresie uznania, że stanową one mur oporowy, umknęło organom obu instancji w sytuacji muru oznaczonego nr 10 na szkicu, że z racji jego położenia (na linii brzegowej), a także pełnionej funkcji (zabezpieczenie przed osuwaniem ziemi) ma on chronić nieruchomość skarżącego przed szkodliwym oddziaływaniem wód przepływającej rzeki, co oznacza również, że pełni także funkcję urządzenia regulującego bieg rzeki, a więc urządzenia, o jakim mowa w art. 16 ust. 65 pkt i ustawy z dnia 27 lipca 2017 r. Prawo wodnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233, dalej jako P.w.). Mur oporowy oznaczony na szkicu sytuacyjny nr 10 ma także na celu umocnienie brzegu rzeki i ochronę nieruchomości przed jej wylewem, co nie podważa kwalifikacji przedmiotowego muru jako urządzenia mającego służyć kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich.

W piśmie procesowym z dnia 28 września 2022 r. skarżący wskazywał, iż mury oporowe został wybudowane w miejsce starego muru drewnianego, zaś sprawa nie leży w kompetencji nadzoru budowlanego, a wyłącznej kompetencji prawa wodnego. Zdaniem skarżącego oznaczało to, że nie wymagane było pozwolenie na budowę, a pozwolenie wodnoprawnego w sprawie wykonania robót dotyczących zmiany ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód rzeki Bug w km [...], przeprowadzonych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, co wynika z art. 398 (prawdopodobnie artykuł wskazany omyłkowo zamiast 389 P.w.) w zw. z art. 407 P.w. zwłaszcza, że działka znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Bugu i Nurca. Skarżący przedstawił pismo wskazujące, na wszczętą przez niego procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (k. 119-121).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - w tym protokołu z czynności kontrolnych, dokumentacji fotograficznej, pomiarów i przebiegu muru oporowego odzwierciedlonego na szkicu - nie można uznać, że funkcją muru oporowego było jedynie zabezpieczenie terenu położonego wyżej przed jego osuwaniem się, co słusznie akcentuje skarżący w swoim piśmie z dnia 28.09.2022 r., jednakże nie oznacza to automatyczne wykluczenie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Charakter muru oporowego nie przekreśla jego charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami Prawa budowlanego z art. 3 pkt 3 P.b. i jego budowa co do zasady wymaga pozwolenia na budowę.

Jak stanowi art. 16 ust. 65 pkt i P.w. ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska. Skoro mur oporowy jest urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych, to winien być zaliczony do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (por. postanowienie NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OW 12/10, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

Powyższe regulacje mają natomiast dalsze rozwinięcie w przepisach ustawy Prawo wodne. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W obecnym stanie prawnym, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3 oraz art. 389 pkt 6 P.w., wykonanie urządzeń wodnych wymaga pozwolenia wodnoprawnego, chyba że zostały z tego wyłączone w dalszych przepisach. Powyższe przepisy definiują aktualny status urządzeń wodnych, ale jednocześnie wskazują, że wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego, w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zatem, bez reglamentacji wynikającej z P.w., remont, czy roboty zmierzające do konserwacji urządzenia wodnego należało podejmować stosownie do potrzeb i stanu tego urządzenia.

W świetle tej regulacji i podnoszonych przez skarżącego argumentów o istnieniu wcześniej murów oporowych należy zatem jednoznacznie ustalić – czego zabrakło w ustaleniach organów obu instancji – czy mur oporowy oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 10 stanowiącym konstrukcję oporową w P.b. i jednocześnie będący urządzeniem wodnym, z uwagi na jego położenie i charakter istniał wcześniej, a także czy jego ewentualny remont czy przebudowa, były czynnościami związanymi z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji (art. 17 ust. 1 pkt 4 P.w.), co nie wymagałoby pozwolenia wodnoprawnego. Może również się okazać, że mur oporowy został wykonany od nowa, co przekładałoby się na konieczność uzyskania stosownych pozwoleń wodnoprawnych.

Podkreślić bowiem należy, że urządzenia wodne (w tym np. mur oporowy) ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie pozostają w sferze regulacji zarówno prawa budowlanego, jak i prawa wodnego. Jednak zakres tych regulacji jest autonomiczny. Przede wszystkim zauważyć należy, że w P.w., inaczej niż to było na gruncie poprzedzających ją aktów prawnych w tej mierze, nie ma generalnej regulacji odnoszącej się do relacji między tym prawem a prawem budowlanym, natomiast są zawarte przepisy szczególne dotyczące stosowania prawa budowlanego w danych przypadkach. W konsekwencji, konstrukcja relacji między rozważanymi aktami prawnymi wskazuje na uznanie prawa wodnego za regulację szczególną i korzystającą z pierwszeństwa w zastosowaniu, w której prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych w tej ustawie (reguły lex speciali derogat legi generali oraz lex posteriori derogat legi priori). Takim szczególnym przypadkiem stosowania przepisów prawa budowlanego jest przykładowo regulacja zawarta w art. 388 ust. 2 pkt 1 P.w., zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 (pkt 6 dotyczy także urządzeń wodnych) oraz art. 390 ust. 1 pkt 1 P.w., następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane, oraz art. 388 ust. 2 P.w., zgodnie z którym wydanie pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 389 pkt 6-10 oraz w art. 390 ust. 1 pkt 1 P.w. lub przyjęcie zgłoszenia wodnoprawnego, następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane. Również w przepisach P.w. wskazano, że utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód (art. 188 ust. 1 i 6 P.w.). Prawo wodne zawiera też szczególne uregulowanie dotyczące legalizacji urządzeń wodnych, bowiem zgodnie z art. 190 ust. 1 P.w. jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422 P.w. Zgodnie z ustępem 2 art. 190 P.w. jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Powyższe przepisy P.w. regulują zatem obowiązki właścicieli urządzeń wodnych, w tym w szczególności związane z utrzymaniem ich w odpowiednim stanie technicznym i konserwacją, kierując je do ich właścicieli. W sytuacjach objętych ww. przepisami P.w. stanowi lex specialis w stosunku do P.b., wyłączając jego zastosowanie.

Jak wskazano powyżej, mur oporowy przy linii brzegowej, jest niewątpliwie urządzeniem wodnym i to właśnie z tego powodu mają do niej zastosowanie przepisy P.w. Charakter muru oporowego jako urządzenia wodnego nie przekreśla jednocześnie jego charakteru jako obiektu budowlanego, definiowanego przepisami P.b. (podobnie wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 581/21, CBOSA), a zatem stanowisko skarżącego o wyłącznej kompetencji ustawy Prawo wodne, nie znajduje akceptacji w świetle choćby treści art. 388 ust. 2 P.w.

W tym zakresie w przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a w związku z tym Sąd nie jest w stanie zająć jednoznacznego stanowisko, co do wytycznych dla organów nadzoru budowlanego, bo to dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny będzie kwalifikował dalsze postępowanie organów nadzoru budowlanego. Powyższe okoliczności będą się natomiast niewątpliwie przekładać na właściwość organów nadzoru budowlanego, które to zagadnienie stanowiło również podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji.

W myśl bowiem art. 82 ust. 3 pkt 2 P.b. wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Zgodnie zaś z art. 83 ust. 3 P.b. do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 tej ustawy. W tym stanie rzeczy organem właściwym w sprawie muru oporowego, będącego urządzeniem wodnym, o jakim mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 P.w., jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego - stosownie to art. 83 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, iż przedmiotowy mur oporowy zabezpiecza jednocześnie rzekę przed osuwaniem się ziemi z terenu nieruchomości wyżej położonej i tę nieruchomość przed jej zalewaniem przez wody rzeki. W określonych sytuacjach mur oporowy może być jednocześnie budowlą regulacyjną, a zatem obiektem wymienionym bezpośrednio w art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Jeśli obiekt jest posadowiony w rzece, tworząc brzeg tej rzeki, to wpływa na jej przepływ i ograniczenie naturalnych procesów erozyjnych, co wyczerpuje definicję innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich.

Z powyższych względów organom obu instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 82 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 16 ust. 65 pkt i P.w., tak przez brak ich wykładni jak i ich niezastosowanie. Organ odwoławczy błędnie uznał, że organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i wychodząc z tego wadliwego założenia merytorycznie ocenił zarzuty odwołania, nie kwalifikując muru oporowego oznaczonego na szkicu sytuacyjnym nr 10, także jako urządzenia wodnego (vide wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3313/17, CBOSA).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze w/w wytycznie w zakresie kwalifikacji muru oporowego, a także organu właściwego do rozpoznania sprawy. Uzasadnienia wydawanych ponownie rozstrzygnięć powinny przy tym odpowiadać brzmieniu art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności wskazywać materiał dowodowy, na którym organ się oparł wydając określone rozstrzygnięcie oraz jakie fakty za owym rozstrzygnięciem przemawiają i z jakich względów zostały one przez organ uznane za istotne w kontekście przepisów prawa, stanowiących podstawę orzekania, które organ powinien należycie wyjaśnić. Bez przeprowadzenia opisanych powyżej czynności, nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nieobarczonego wadami.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekając o tym w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego w łącznej wysokości 500 zł (wpis sądowy), orzeczono w punkcie 2 wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.