Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 765/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Z.B. i M.B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika M. B.i Z. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławia skargę na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., (dalej – DWINB) w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. Zakwestionowana skargą decyzja zapadła w następujących okolicznościach.

Skarżący wnioskiem z dnia [...] r. zażądał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. (dalej – PINB) wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. Z.[...] w Cz. B. Okolicznością powodującą konieczność interwencji organu była zmiana organizacji ruchu na ulicy Z., w następstwie której według inicjatora postępowania jazda samochodów spowoduje pęknięcia budynku, znajdującego się 2 m od środka jezdni oraz katastrofę budowlaną. Czyniąc zadość żądaniu strony organ w dniu 29 maja 2015 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. Z. [...] w Cz.B., zaś w dniu 18 czerwca 2015 r. przeprowadził oględziny. W trakcie tej czynności ustalono, że budynek przy ul. Z. [...] w Cz. B. zlokalizowany jest w odległości od 2,4 m do 1,5 m od granicy asfaltu jezdni drogi gminnej (działka nr [...], obr. 2 Cz. B.). Szerokość jezdni na długości budynku wynosi 3,1 m. Budynek przy ul. Z. [...] składa się z części: gospodarczej (część parteru) oraz mieszkalnej (parter i piętro nad częścią gospodarczą) i użytkowego strychu. Wybudowany jest w technologii tradycyjnej, dach kryty dachówką ceramiczną (częściowa przekładka dachówki i uzupełnienia), orynnowany, z zewnątrz otynkowany - ubytki i spękania tynku. Budynek nie jest podpiwniczony, brak opaski. Jest wyposażony w instalacje: wodną, kanalizacji sanitarnej, elektryczną, c.o.. Stropy w części mieszkalnej pomiędzy parterem, piętrem i strychem - drewniane, okna z PCV bez nawietrzaków. Schody wewnątrz budynku są drewniane, z balustradą drewnianą. Ściany na parterze i na piętrze wyłożone płytami regipsowymi, bez widocznych śladów spękań lub zacieków. W kuchni na parterze (dawny korytarz) w miejscu dawnych drzwi wyjściowych na zewnątrz od strony drogi gminnej obecnie jest okno o wymiarach 1,5 m x 1,5 m. Ściany nad pomieszczeniem gospodarczym - sklepienie kolebkowe, w części podstemplowane, liczne ubytki tynku na suficie, spękania ścian, tak samo w pomieszczeniu dawnej stajni (obecnie kotłownia). Z dawnej stajni również było dawniej wyjście na drogę, według strony zostało ono zamurowane w latach siedemdziesiątych XX wieku. Na drodze gminnej, w pobliżu budynku przy ul. Z. [...] w Cz. B. zamontowane były ograniczniki ruchu (spowalniacze). Uprzednio były też ustawione znaki zakazujące poruszania się po ul. Z.pojazdów o tonażu powyżej 5 ton, jednakże podczas oględzin nie stwierdzono takich znaków. Według strony podczas układania sieci wodnej w 1994 r., rury zostały wkopane tuż przy murze budynku przy ul. Z. [...], co ma również wpływ na pogarszanie się stanu technicznego budynku.

Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] PINB nałożył na Gminę Cz. B., tj. właściciela drogi - ul. Z. (dz. [...], obr. [...] Cz. B.) obowiązek przedłożenia oceny technicznej jednoznacznie odpowiadającej na pytanie jaka jest nośność i rzeczywisty stan techniczny drogi gminnej, dz. nr [...] tj. ul. Z., w aspekcie bezpieczeństwa oraz wpływu przedmiotowej drogi na budynki znajdujące się przy ul. Z., ze szczególnym uwzględnieniem rejonu budynku nr [...]. W dniu [...] r. przedłożono "Orzeczenie techniczne stanu konstrukcji oraz urządzeń drogi gminnej stanowiącej ulicę Z.w Cz.B. oraz stanu bezpieczeństwa użytkowego występującego w jej pasie drogowym". Wobec uznania przez organ, że sporządzone opracowanie nie stanowi realizacji nałożonego obowiązku w dniu [...] r. wydano postanowienie nr [...], którym nałożono na Gminę Cz.B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez innego rzeczoznawcę. Przy piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. Wójt Gminy Cz. B. przedstawił wyjaśnienia autora sporządzonego opracowania z dnia 19 grudnia 2016 r..

Względem stanu technicznego drogi wpływającej zdaniem inicjatora postępowania na stan techniczny przyległego budynku w dniu 8 czerwca 2017 r. przeprowadzono potwierdzone protokolarnie oględziny. Z kolei pismem z dnia 21 lipca 2017 r. zażądano od właścicieli budynku przedłożenia aktualnych protokołów okresowych kontroli. Zobowiązany przedłożył przedmiotowe dokumenty przy piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r.. Zawiadomieniem z dnia 27 kwietnia 2018 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, z czego skorzystał skarżący przedkładając pismo z dnia 18 kwietnia 2018 r. i przeglądając akta administracyjne w dniu 8 maja 2018 r..

PINB w powiecie w.w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], którym uchylił własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...]. Kolejne rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji wydane w tej samej dacie, co wcześniejsze postanowienie przybrało formę decyzji nr [...]. Rzeczoną decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) nakazano właścicielom nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako dz. [...], obr. [...] Cz.B. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku poprzez wykonanie następujących robót:

I. W mieszkaniu na parterze:

1. w pomieszczeniu kuchni - wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej,

2. w pomieszczeniu łazienki - wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej,

3. w pomieszczeniu kotłowni - wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej,

II. W mieszkaniu na piętrze znajdującym się naprzeciwko schodów:

4. w pomieszczeniu kuchni - wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej,

5. w pomieszczeniu łazienki - wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewno- wywiewnej,

III. W mieszkaniu na piętrze znajdującym się po prawej stronie od schodów:

6. w pomieszczeniu kuchni - wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewno-wywiewnej,

7. zapewnienie dopływu powietrza do wszystkich pomieszczeń ww. lokalach mieszkalnych (oznaczonych powyżej jako I, II i III), w których zamontowane są okna PCV poprzez zamontowanie nawietrzaków lub w inny technicznie możliwy sposób.

Na realizację obowiązków zawartych w pkt od 1 do 7 wyznaczono termin do dnia 31 sierpnia 2018 r.

Nadto w sentencji decyzji nakazano: wymianę tynków na kominach murowanych w części strychowej i ponad połacią dachową, zamurowanie i otynkowanie przejścia instalacji wodno-kanalizacyjnej przez strop, wykonanie opaski odwadniającej od strony jezdni, uzupełnienie tynków budynku od strony jezdni po wykonaniu pkt. 10, przebudowanie stropu nad pomieszczeniem gospodarczym – w terminie do dnia 31 października 2018 r. oraz naprawienie lub wymianę pokrycia dachowego budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r..

Uzasadniając wydany nakaz PINB szczegółowo opisał stan techniczny budynku wynikający zarówno z ustaleń własnych organu jak też z protokołów okresowych kontroli i orzeczenia sporządzonego przez rzeczoznawcę. Zwrócono także uwagę na zalecenia dotyczące sposobu usunięcia nieprawidłowości wskazane w opracowaniach. W dalszej kolejności organ przytoczył treść art. 61 ustawy Prawo budowlane wskazującego właściciela lub zarządcę jako podmioty odpowiedzialne za stan techniczny obiektu budowalnego. Zdaniem PINB ze względu na udokumentowany nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalno-gospodarczego przy ul. Z. [...] w Cz. B. należało zastosować art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, stanowiący, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Końcowo wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego nie badają przyczyn nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Ocena tego, kto ponosi winę za zaistniały stan niezgodny z obowiązującymi przepisami nie należy do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego i wykracza poza granice właściwości organu nadzoru budowlanego. Intencją uregulowania zawartego w art. 66 ustawy Prawo budowlane jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego jest efektem działań określonego podmiotu, adresatom nakazów orzeczonych na podstawie part. 66 przywołanej ustawy przysługuje prawo dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego, który jest władny do rozpoznania sprawy po złożeniu stosownego powództwa, o ile wcześniej nie dojdzie do polubownego załatwienia sprawy.

Nie godząc się z wydanym nakazem Z.B. i M.B. wnieśli odwołanie. Kolejne odwołanie w imieniu skarżących złożył ustanowiony przez nich pełnomocnik. Istotą obu odwołań jest naruszenie przez organ przepisów procedury administracyjnej poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i uchylenie wydanego w toku postępowania postanowienia nakładającego na Gminę Cz. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Poza nieprawidłowościami zaistniałymi zdaniem odwołujących się w trakcie oględzin mocno akcentowano wpływ sąsiedztwa drogi gminnej na stan techniczny przedmiotowego budynku.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w ramach własnych rozważań organ II instancji przeprowadził analizę przepisów prawa materialnego dotyczących utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych. Przenosząc uwagi o charakterze ogólnym na grunt badanej sprawy DWINB ocenił, że nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że w badanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanego. Organ uznał tak, na podstawie protokołów z dwóch oględzin, protokołu nr[...] z dnia [...] r. z kontroli przewodów kominowych oraz "Przeglądu technicznego budynku", gdzie wskazano nieprawidłowości. W motywach decyzji drugoinstancyjnej posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że wydając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie bada przyczyn, z powodu których obiekt budowlany stworzył zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Nie wyjaśnia również, dlaczego obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym i nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za doprowadzenie obiektu do stanu niezgodnego z przepisami. Natomiast ustalenie określonych okoliczności faktycznych ujawniających, że stan obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów, jest wystarczające do nałożenia przez organ na właściciela obiektu lub jego zarządcę określonych obowiązków, których zakres będzie zależeć od stwierdzonych nieprawidłowości.

Z kolei oceniając zarzuty odwołania wyjaśniono, że w większości nie dotyczą one niniejszego postępowania lecz postępowania prowadzonego równolegle przez PINB dotyczącego stanu technicznego drogi gminnej, które zostało zakończone decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazującą właścicielowi nieruchomości usunięcie w wyznaczonym terminie nieprawidłowości stwierdzonych w stanie technicznym drogi. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, a kwestie dotyczącego tego postępowania nie mogą być rozpatrywane na gruncie badanej sprawy, bowiem wykraczają poza jej zakres.

Także sygnalizując stanowisko orzecznictwa organ omówił problematykę rodzaju nałożonych obowiązków w kontekście doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Według DWINB realizując tę zasadę PINB na mocy art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na Gminę Cz. B., tj. właściciela drogi obowiązek przedłożenia oceny technicznej jednoznacznie odpowiadającej na pytanie jaka jest nośność i rzeczywisty stan techniczny drogi gminnej w aspekcie bezpieczeństwa oraz wpływu przedmiotowej drogi na budynki znajdujące się przy ul. Z., ze szczególnym uwzględnieniem rejonu budynku nr [...]. Z obowiązku tego Gmina Cz. B. wywiązała się przedkładając "Orzeczenie techniczne stanu konstrukcji oraz urządzeń drogi gminnej stanowiącej ulicę Z. w Cz. B. oraz stanu bezpieczeństwa użytkowego występującego w jej pasie drogowym. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że zarówno istniejące parametry geometryczne korony drogi gminnej jak i aktualna nośność konstrukcji drogowej, z uwagi na niewielkie natężenie ruchu (KR1) pozwalają na sporadyczne poruszanie się samochodów ciężarowych. Wynika to z charakteru drogi publicznej jaki stanowi ul. Z. Biorąc pod uwagę potrzeby zaopatrzeniowe stałych mieszkańców ulicy Z. oraz kilku mieszkańców B. należy dopuścić ruch takich pojazdów, zwłaszcza, że służą one żywotnym potrzebom egzystencjonalnym części miejscowej społeczności. Ponadto w opracowaniu nie stwierdzono nadmiernego wpływu drogi na przedmiotowy budynek.

Organ odwoławczy podkreślił nadto, że wskazane w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości również nie wynikają z oddziaływania drogi na budynek. Jak podał ,,Trudno bowiem brak prawidłowej wentylacji, uszkodzony dach czy tynki na kominach powiązać z użytkowaniem drogi. Poza tym w przypadku ustalenia w sposób niesporny zakresu prac koniecznych do zlikwidowania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się na właściciela nieruchomości. W sytuacji, gdy przyczyny nieodpowiedniego stanu technicznego tkwią po stronie innych osób niż właściciel, może on dochodzić roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej".

W skardze na decyzję DWINB kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu działający imieniem skarżących pełnomocnik wniósł o jej uchylenie w całości. Żądanie skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, a to:

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie polegający na nieustaleniu dopuszczalnej nośności drogi gminnej - ulicy Z.w Cz.B. w bezpośredniej odległości od budynku skarżących i wpływu eksploatacji tej drogi m.in. poprzez przenoszenie drgań na stan techniczny budynku,

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie polegający na braku dokładnej oceny orzeczenia technicznego sporządzonego przez T. B., w którym stwierdza się, że przyczyną uszkodzeń budynku jest duży tonaż pojazdów jeżdżących przy budynku,

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw dla wniosku sformułowanego w uzasadnieniu decyzji, że " zarówno istniejące parametry geometryczne korony drogi jak i aktualna nośność konstrukcji drogowej, z uwagi na niewielkie natężenie ruchu ( KR1) pozwalają na sporadyczne poruszanie się samochodów ciężarowych", podczas gdy nie zostało przeprowadzone badanie natężenia ruchu oraz analiza rodzaju pojazdów poruszających się po tej drodze,

- art. 77 § 2 k.p.a. poprzez akceptację dla uchylenia przez PINB postanowienia z dnia [...] r., nr [...] nakładającego na Gminę Cz. B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez innego rzeczoznawcę niż autor "Orzeczenia technicznego stanu konstrukcji oraz urządzeń drogi gminnej stanowiącej ulicę Z. w Cz. B. oraz stanu bezpieczeństwa użytkowego występującego w jej pasie drogowym " - mgr inż. J. B.M.

- art. 10 k.p.a. i 77 k.p.a. poprzez brak włączenia do niniejszego postępowania wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu toczącym się przed PINB w W. w sprawie stanu technicznego drogi gminnej ul. Z. zakończonej decyzją z dnia [...] r., w którym postępowaniu odmówiono skarżącym dopuszczenia w charakterze strony.

Dodatkowo zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 66 ust. 1 pkt.3 2 związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez niewyjaśnienie wszystkich kwestii dotyczących stanu technicznego budynku, a w szczególności nieustaleniu dopuszczalnej nośności drogi gminnej będącej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku i wpływu eksploatacji tej drogi m.in. poprzez przenoszenie drgań na stan techniczny budynku.

W szczegółowych motywach skargi podano, że to skarżący byli inicjatorami postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku oraz wpływu użytkowanej drogi gminnej na ten stan. Celem skarżących było zahamowanie postępującej degradacji ich budynku związanej z ruchem ciężkich pojazdów po drodze gminnej. PINB nałożył na Gminę Cz.B. obowiązek przedłożenia oceny technicznej jednoznacznie odpowiadającej na pytanie jaka jest nośność i rzeczywisty stan techniczny drogi gminnej w aspekcie bezpieczeństwa oraz wpływu przedmiotowej drogi na budynki znajdujące się przy ul. Z., ze szczególnym uwzględnieniem rejonu budynku nr [...] sporządzonej przez rzeczoznawcę innego niż orzeczenie techniczne autorstwa mgr inż. J. B.M. Wskazano także co powinna owa ekspertyza zawierać. Zdaniem skarżących Gmina Cz. B. powinna wywiązać się z obowiązku dostarczenia ekspertyzy lecz tego nie uczyniła, zaś PINB postanowieniem z dnia [...] r. uchylił przedmiotowe postanowienie oraz wydał decyzję nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez DWINB.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżący uznali, że brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy polega na nieustaleniu dopuszczalnej nośności drogi gminnej w bezpośredniej odległości od budynku skarżących i wpływu eksploatacji tej drogi m.in. poprzez przenoszenie drgań na stan techniczny budynku. Art. 77 § 2 k.p.a. naruszono poprzez uchylenie postanowienia z dnia [...] r., nr [...]. Z kolei art. 7 k.p.a., i 77 k.p.a. naruszono poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na rozstrzygnięcie polegający na braku dokładnej oceny orzeczenia technicznego sporządzonego przez T.B., w którym stwierdza się, że przyczyną uszkodzeń budynku jest duży tonaż pojazdów jeżdżących przy budynku. Nadto przepisy te naruszono poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstaw dla wniosku sformułowanego w uzasadnieniu decyzji, że " zarówno istniejące parametry geometryczne korony drogi jak i aktualna nośność konstrukcji drogowej, z uwagi na niewielkie natężenie ruchu (KR1) pozwalają na sporadyczne poruszanie się samochodów ciężarowych", podczas gdy nie zostało przeprowadzone badanie natężenia ruchu oraz analiza rodzaju pojazdów poruszających się po tej drodze. Naruszeń upatrywano się także w akceptacji uchylenia przez PINB postanowienia z dnia [...] r., nr [...]. Nadto naruszenia art. 10 k.p.a. i 77 k.p.a. miało polegać na braku włączenia do postępowania dowodów zgromadzonych w postępowaniu toczącym się przed PINB w W. w sprawie stanu technicznego drogi gminnej zakończonej decyzją z dnia [...] r., nr [...], w którym postępowaniu odmówiono skarżącym dopuszczenia w charakterze strony.

Skarżący podnieśli, że wydanie decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości usunięcie szeregu nieprawidłowości w stanie technicznym budynku bez uprzedniego ustalenia i oceny dopuszczalnej nośności drogi gminnej i wpływu jej użytkowania na stan techniczny budynku jest błędem, zważywszy na fakt, że budynek jest usytuowany w najbliższej odległości od krawędzi jezdni ok. 1,5 metra. Organ wydający decyzję zasadnie w postanowieniu z dnia [...] r. podnosił, iż przedłożone przez Gminę Cz. B. orzeczenie techniczne nie dotykało istoty materii w odniesieniu do przepisów i norm drogowych, m.in. przez brak odniesień do parametrów technicznych wymaganych normami i przepisami. W zaskarżonej decyzji nie ustalono wskazanych okoliczności faktycznych, które mają wpływ na rozstrzygniecie w niniejszym postępowaniu.

Według skarżących zaskarżona decyzja jest niewykonalna, co ma wynikać z faktu, że Gmina Cz.B. nie dokonała usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym drogi (obowiązek powinien zostać wykonany do dnia [...] r. na podstawie decyzji PINB w W.z dnia [...] r.). Na drodze gminnej w dalszym ciągu odbywa się ruch pojazdów ciężarowych, powodujących uszkodzenia budynku. W związku z powyższym nawet wykonanie przez skarżących wskazanych prac nie przyniesie trwałych skutków, prowadząc ustawicznie do powstawania nowych uszkodzeń w budynku. Jednocześnie DWINB powołuje się w zaskarżonej decyzji na złożone przez Gminę Cz.B. orzeczenie techniczne stanu konstrukcji ulicy Z., w którym to orzeczeniu nie stwierdzono nadmiernego wpływu drogi na użytkowanie budynku i jego niszczenie. Tymczasem zasadniczą kwestią była okoliczność, iż sam PINB w początkowym etapie postępowania uznał powyższe orzeczenie jako niewystarczające dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, następnie zmieniając swoje stanowisko w późniejszym czasie ze szkodą w ocenie skarżących dla wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.

W orzeczeniu technicznym wykonanym przez T.B., do którego zaleceń PINB nakazał się zastosować skarżącym, wyraźnie stwierdza się, że przyczyną uszkodzeń jest duży tonaż pojazdów jeżdżących przy budynku. Dowodzić tego faktu ma też załączona do skargi dokumentacja fotograficzna. Nadto w toczącym się postępowaniu w sprawie stanu technicznego drogi gminnej odmówiono skarżącym przymiotu strony, co narusza ich interes prawny z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo drogi gminnej w stosunku do ich budynku oraz oddziaływanie drogi na stan techniczny budynku. Skoro organ nadzoru budowlanego oddzielnie prowadził postępowania w sprawie stanu technicznego drogi oraz stanu technicznego budynku, to wszystkie dowody zgromadzone w sprawie stanu technicznego drogi powinny być znane skarżącym. W braku ujawnienia wszystkich zgromadzonych dowodów w tym drugim postępowaniu i w pozbawieniu skarżących możliwości odniesienia się do tych dowodów uparują skarżący naruszenia art. 10 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.

Na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Na wstępie rozważań podkreślić trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym wykonanie określonych robót w wyznaczonym terminie w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku.

Tytułem wstępu celem uporządkowania zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienie, a mianowicie granice niniejszej sprawy. Jak wskazuje materiał dowodowy sprawy organy prowadziły postępowanie i wydawały rozstrzygnięcia w przedmiocie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. Z. [...] w Cz. B. Względem przyległej do budynku drogi prowadzono odrębne postępowanie administracyjne. Nie zasługują zatem na akceptację wszelkie twierdzenia dotyczące innych postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, w których zresztą skarżący nie zostali uznani za strony. Mając na względzie granicę zaskarżenia tj. konkretny akt administracyjny, Sąd w składzie orzekający zwraca uwagę skarżących na fakt, iż ewentualne nieprawidłowości w odrębnych postępowaniach, w tym przypadku w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego drogi, mogli (czy też mogą) oni kwestionować lecz wyłącznie właściwymi środkami prawnymi, (zwykłymi lub nadzwyczajnymi), ale tylko w ramach tamtego postępowania. Stąd też nie mogą przynieść zakładanego rezultatu twierdzenia związane ze stanem technicznym drogi gminnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym budynku mieszkalnego.

W realiach niniejszej sprawy poza sporem pozostaje jedna, aczkolwiek znaczącą okoliczność, w postaci nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Służby nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie wszczęły na skutek wniosku skarżącego z dnia 24 marca 2015 r., w którym wyartykułował on wprost żądanie ,,zbadania stanu technicznego budynku". W toku postępowania na żadnym etapie skarżący nie kwestionowali nieprawidłowości w stanie technicznym budynku jakie ustalił organ, ani też nie odnosili się do ich rozmiaru czy zakresu. Praktycznie rzeczone nieprawidłowości wynikały z protokołów kontroli okresowych oraz sporządzonych opracowań.

Skoro nie budzi wątpliwości stan przedmiotowego budynku, (zasadniczo stwierdzone w tym zakresie nieprawidłowości), należy ocenić zapadłe w sprawie akty administracyjne przez pryzmat ich zgodności z normami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. W sprawie, która toczy się już przecież od 2015 r. wykazano w sposób oczywisty, że budynek skarżących jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ma co do tej okoliczności sporu między stronami a organami. Nie kwestionują tego również skarżący, sami żądający interwencji PINB. Nie ma zatem potrzeby odnosić się szczegółowo do tej kwestii, skoro nie budzi ona kontrowersji, a materiał dowodowy wykazujący takie nieprawidłowości jest bardzo obszerny.

W myśl art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Z kolei zgodnie z tym ostatnim przepisem obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i z wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu kwestia utrzymania w odpowiednim stanie technicznym samego obiektu budowlanego obciąża jego właściciela i w tym zakresie nie może być mowy o odstępstwach czy możliwości modyfikacji kręgu podmiotów, (stron zobowiązanych). Z kolei art. art. 66 ust. 3 omawianej ustawy obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek a mianowicie wówczas, gdy między innymi obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Przepis ten stanowiąc materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu nadzoru budowlanego nie określa jednak precyzyjnie treści takiej decyzji. Należy zatem przyjąć, że rodzaj nałożonych obowiązków każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę wyznacza wykładania celowościowa art. 66, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego. Celem przepisu art. 66 Prawa budowlanego jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać.

Kluczowy zarzut skargi, który przez jej autora został powiązany z zarzutami naruszenia konkretnych przepisów procedury administracyjnej i prawa materialnego wynika z przyjęcia, że na stan techniczny przedmiotowego budynku ma wpływ stan techniczny i eksploatacja, a właściwie sposób eksploatacji, przyległej drogi gminnej. Organy administracyjne obu instancji wydając w sprawie rozstrzygnięcia skoncentrowały się na stanie technicznym budynku i nie czyniły ustaleń w zakresie przyczyn zaistniałych nieprawidłowości, w tym wpływu na ten stan funkcjonowania w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organy nadzoru budowlanego działały zgodnie z wynikającymi z obowiązujących przepisów regułami, co czyni zarzuty skargi w tym zakresie chybionymi. Sąd podziela bowiem jednoznaczne stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1152/17), w myśl którego ,,Zastosowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1-4 tego przepisu zobowiązuje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie", patrz - LEX nr 2426725. Za jednolitą linią orzeczniczą idą zresztą w sukurs poglądy doktryny. W Komentarzu do ustawy Prawo budowlane Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III opublikowano: WKP 2018 r. w sposób wyraźny zaznaczono, że ,,Celem art. 66 jest to, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma więc uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 pkt 1 adresata (por. wyrok NSA z 16.11.2000 r., IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem".

W świetle powyższego nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. wiązane przez skarżących z nieuwzględnieniem nośności drogi gminnej, brakiem uwzględnienia orzeczenia technicznego odnoszącego się do przyczyn uszkodzeń czy wręcz oceny natężenia ruchu oraz analizy rodzaju pojazdów poruszających się po drodze, (nie objętej zresztą niniejszym postępowaniem – uwaga Sądu). Podobnie będzie wyglądać ocena naruszenia art. 10 k.p.a. zarzucanego w skardze. Obiektywnie rzecz ujmując nie ma podstaw do zarzucania obrazy naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w sytuacji gdy istotą zarzutu jest nieuwzględnienie przez organ materiału dowodowego zebranego w innej sprawie, czy w innym postępowaniu, w którym zresztą skarżący nie posiadali przymiotu strony. Poza brakiem związku owego materiału dowodowego z rozpoznawaną sprawą ze względu na znajdujące zastosowanie przepisy prawa materialnego, także w sferze procesowej autor skargi proponuje karkołomny zabieg włączenia dowodów nie dotyczących przedmiotu postępowania, a nawet takich, które nie dotyczą interesu prawnego skarżących bowiem odmówiono im przymiotu strony. Dziwić może także pogląd skargi w myśl którego ,,wszystkie dowody zgromadzone w sprawie stanu technicznego drogi powinny być znane skarżącym", tym bardziej, że autor skargi ma wiedzę o odrębności postępowania dotyczącego drogi i nie uznania skarżących za strony, a mimo to czyni zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w niniejszym postępowaniu.

Chybiony okazuje się także zarzut niewykonalności nałożonych na skarżących obowiązków co uzasadnia się ruchem pojazdów na drodze gminnej powodującym uszkodzenia budynku. Niewykonalność nakazu ma miejsce wówczas, gdy występuje obiektywna, niemożliwa do przezwyciężenia przeszkoda w działaniu wskazanym w akcie administracyjnym. Biorąc pod uwagę wskazywane w skardze okoliczności oraz rodzaj zawartych w decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] obowiązków trudno doszukać się tego rodzaju przyczyn obiektywnych. Większość z obowiązków polega przecież na wykonaniu właściwej wentylacji, a to z kolei pozostaje bez związku z ruchem kołowym na pobliskiej drodze gminnej. Podobnie rzecz się ma w przypadku wymiany tynku na kominach, przebudowie stropu, naprawieniu lub wymianie pokrycia dachowego czy pozostałych obowiązkach. Czyżby zatem ruch pojazdów uniemożliwiał wskazane w decyzji roboty budowlane? Już zresztą na etapie postępowania odwoławczego DWINB słusznie odmówił zasadności wiązania stanu dachu czy braku wentylacji z oddziaływaniem drogi na budynek. Celna pozostaje także uwaga organu II instancji zamieszczona w uzasadnieniu decyzji dotycząca drogi cywilnej jako właściwej przy dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych.

Sąd oceniając zaskarżoną decyzję uznał, że zarówno ona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w pełni odpowiadają wymogom określonym w ustawie Prawo budowlane i nie naruszają przepisów procedury administracyjnej. Decyzje organów obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniły, z jakich przyczyn zostały nałożone na skarżących określone obowiązki. Zdaniem Sądu zarzuty i argumentacja podniesione w skardze nie znajdują więc uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesiona skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.