Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 690/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18, 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 września 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Nadarzyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1928/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr XXXII/338/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1928/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr XXXII/338/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 kwietnia 2013 r. Rada Gminy Nadarzyn podjęła uchwałę nr XXXI 1/338/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V. Pismem z dnia 12 lipca 2013 r., Wojewoda Mazowiecki, działając w trybie nadzoru, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie kolejności działań, o których mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawą kontynuowania procedury planistycznej na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy było łączne spełnienie dwóch przesłanek: podjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania planu i dokonanie zawiadomień o wyłożeniu projektu planu przed dniem 11 lipca 2003 r. Jednocześnie niezbędnym było przestrzeganie kolejnych etapów tworzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda wskazał, że zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu miejscowego właścicieli lub władających nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinno zatem nastąpić gdy przygotowany był już projekt planu, który następnie powinien zostać wysłany do zaopiniowania i uzgodniony. Te etapy procedury planistycznej, wskazane w art. 18 ust. 2 pkt 1, 2, 2a, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powinny zakończyć się do dnia 10 lipca 2003 r.

Zdaniem organu nadzoru, zamiarem ustawodawcy wyrażonym w przepisie przejściowym było umożliwienie gminom dokończenia prac planistycznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, tam gdzie prace nad projektami planów miejscowych były mocno zaawansowane, czyli w sytuacji, w której projekt planu był opracowany, zaopiniowany i uzgodniony, a właściciele lub władający nieruchomościami zostali zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego.

Wojewoda wskazał, że w tej sprawie ostateczny kształt granic, w jakich sporządzony był plan został wyłoniony dopiero w wyniku podjęcia uchwały Nr XXVI 1/276/2012 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części etapu V wsi Strzeniówka. Na wcześniejszym etapie Rada Gminy Nadarzyn podjęła szereg uchwał, w tym m.in. uchwały Nr: V/57/99; XV/130/99; XXXV/311/2001; XXV/511/2004; XXXVII/642/2005; XXXIX/662/2005; VIH/52/2007 i XX/204/2012. Organ wykonawczy gminy ogłosił jedynie o podjęciu dwóch pierwszych uchwał. Zdaniem Wojewody w sprawie bezspornym jest też fakt naruszenia trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie trybu wykluczyło możliwość stosowania przepisów tej ustawy w dalszych pracach nad zaskarżoną uchwałą, bowiem zamieniono kolejność dokonywania czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1 i 2, nie zawiadomiono wszystkich uczestników procesu planowania przestrzennego na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu do wglądu, które miało nastąpić w dniach od 15 września do 6 października 2003 r., jak i o jego nowym terminie; nie wystąpiono o opinie oraz nie uzgodniono projektu planu przed dniem 11 lipca 2003 r.; co więcej do zaopiniowania i uzgodnienia projekt planu miejscowego skierowano dopiero po 2 miesiącach po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Nadarzyn wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu podkreślono, że procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka rozpoczęto na podstawie uchwały nr N/l/57/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 24 lutego 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn. Projekt planu, po uwzględnieniu uwag po I wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego oraz uwzględnieniu zmian w lokalizacji ponad lokalnych inwestycji celu publicznego (planowana napowietrzna linia elektroenergetyczna 110kV, planowa droga wojewódzka "Paszkowianka" oraz rezygnacji z rezerwowania korytarza pod napowietrzną linie 400kV) został przedstawiony do ponownych uzgodnień, w tym poddany procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko z ponowieniem obwieszczeń i ogłoszeń, uzyskania zakresu prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Uzgodnienia przeprowadzono od dnia 22 marca 2010 r. do dnia 20 kwietnia 2010 r. Projekt planu następnie został wyłożony do wglądu publicznego w dniach od 14 marca 2011 r. do dnia 5 kwietnia 2011 r. z nieprzekraczalnym terminem składania protestów, zarzutów, uwag do dnia 19 kwietnia 2011 r. W wyniku uwzględnienia protestów i zarzutów projekt planu został ponownie wyłożony do wglądu publicznego, w zakresie zmian wynikających z uwzględnienia protestów i zarzutów złożonych do projektu planu, od 14 marca 2011 r. do dnia 5 kwietnia 2011 r. O ponownym wyłożeniu projektu planu do wglądu publicznego, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomiono na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami.

Wójt podkreślił także, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Strzeniówka był wielokrotnie przedmiotem orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w związku z skargami na uchwały Rady Gminy Nadarzyn odrzucające zarzuty i protesty mieszkańców:

- po I wyłożeniu Sąd oddalił 10 skarg na uchwały Rady Gminy Nadarzyn odrzucające zarzuty do projektu planu,

-po II wyłożeniu Sąd, wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2562/12, oddalił skargę w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie wyrok ten nie jest prawomocny, ale WSA rozważał aspekty zastosowania w tej sprawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznał, że oba warunki wymienione w powyższym przepisie zostały spełnione.

Organ podkreślił także, iż zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, a to oznacza, iż nie weszła w życie. To z kolei powoduje, że uchwała nie wywołała zamierzonych skutków prawnych. Zasadność obejmowania jej zatem postępowaniem kontrolnym jest co najmniej wątpliwa, skoro akt taki nie wywołuje w sferze praw i obowiązków jego adresatów żadnych konsekwencji prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm), mimo iż w dniu podejmowania uchwały obowiązywała już nowa ustawa z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Na mocy art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2).

Sąd rozważył zatem, czy został zachowany tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziany w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd stwierdził, przytaczając treść tego przepisu, że jasno wskazuje on, jakie czynności mają po sobie nastąpić. Nie może być zatem mowy o dowolności czy wybiórczym stosowaniu wymienionego przepisu. Nierespektowanie tej zasady obwarowane jest sankcją nieważności. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Jak wynika natomiast z akt sprawy:

1. w dniu 24 lutego 1999 r. Rada Gminy Nadarzyn podjęła uchwałę Nr VI/57/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn;

2. pismem z dnia 9 czerwca 1999 r. zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego właściwe organy do uzgadniania projektu planu wraz z zarządem województwa i powiatu;

3. w dniu 1 września 1999 r. ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego,

4. dnia 15 grudnia 1999 r. Rada Gminy Nadarzyn podjęła uchwałę Nr XV/130/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Nadarzyn;

5. pismem z dnia 19 stycznia 2000 r. zawiadomiono o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego organy właściwe do uzgadniania oraz opiniowania projektu planu wraz z zarządem województwa i powiatu;

6. w dniu 14 kwietnia 2000 r. ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu;

7. dnia 3 sierpnia 2001 r. Rada Gminy Nadarzyn podjęła uchwałę Nr XXXV/311/2001 w sprawie zmiany Uchwały Nr XV/130/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Nadarzyn;

8. pismem z dnia 18 czerwca 2003 r. zawiadomiono na piśmie właścicieli nieruchomości o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu na okres 21 dni począwszy od dnia 15 września 2003 r.;

9. w dniu 10 lipca 2003 r. ogłoszono w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą, termin wyłożenia określono na 21 dni począwszy od dnia 15 września 2003 r.;

10. pismem z dnia 8 września 2003 r. Wójt wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu;

11. w dniach od 15 września do 6 października 2003 r. nastąpiło wyłożenie nie zaopiniowanego i nie uzgodnionego projektu planu miejscowego do publicznego wglądu;

12. pismem z dnia 23 września 2003 r. zawiadomiono starostwo powiatowe o przedłużeniu terminu włożenia projektu planu do wglądu do dnia 12 listopada 2003 r. wraz z pouczeniem o możliwości składania protestów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia;

13. do dnia 21 października 2003 r. organ wykonawczy oczekiwał na protesty i zarzuty;

14. w piśmie z dnia 24 lutego 2009 r. Wójt Gminy Nadarzyn wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko oraz do Państwowego Inspektora Sanitarnego;

15. w piśmie z dnia 25 lutego 2009 r. Wójt Gminy Nadarzyn obwieścił, że zostało wszczęte postępowania w sprawie przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz prognozy oddziaływania na środowisko dla potrzeb planu;

16. następnie organy planistyczne rozpoznawały wniesione protesty i zarzuty, w dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargi na rozpatrzenie zarzutów;

17. w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie i zaopiniowanie planu (etap V) i prognozy oddziaływania na środowisko;

18. w piśmie z 7 grudnia 2010 r. Wójt wystąpił do Marszałka Województwa Mazowieckiego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia części gruntów leśnych na cele nieleśne;

19. w piśmie z dnia 8 lutego 2011 r. Wójt obwieścił o ponownym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach 14 marca - 5 kwietnia 2011 r.;

20. następnie organ rozpoznawał protesty i zarzuty do projektu planu, które wpłynęły po jego kolejnym wyłożeniu;

21. w piśmie z dnia 17 sierpnia 2012 r. Wójt obwieścił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu (w dniach 5 września - 27 września 2012 r.)

22. na sesji Rady Gminy Nadarzyn w dniu 24 kwietnia 2013 r. uchwalono zaskarżony plan.

W ocenie Sądu I instancji, przedstawiony stan sprawy pozwala na przyjęcie, że nie została zachowana ustawowo uregulowana chronologia czynności, o jakiej mowa w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Już bowiem w sytuacji opisanej w pkt 2 i 3 Wójt naruszył tryb sporządzania planu miejscowego, gdyż najpierw wykonał czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, a dopiero później dokonał ogłoszeń i obwieszczeń, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy. Wobec tego zamieniono kolejność tych czynności. Również czynności wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu od dnia 15 września 2003 r., na okres 21 dni, została podjęta przedwcześnie, bowiem przed wystąpieniem o opinie oraz przed wysłaniem do uzgodnień projektu planu. Ponadto nie zawiadomiono wszystkich uczestników na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu do wglądu. Wójt zawiadomił na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu, podczas gdy w dacie tej nie dysponował nawet projektem planu miejscowego. Rację ma Wojewoda, że projekt planu został udostępniony do uzgodnień i opinii w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Powyższa czynność została podjęta z naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego i nie dotyczy ona tylko i wyłącznie naruszenia kolejności sporządzania planu miejscowego, ale przede wszystkim jest działaniem pozornym, gdyż w trakcie trwania wyłożenia, właściwe organy dopiero otrzymały projekt planu miejscowego do uzgodnienia i zaopiniowania. Zdaniem Sądu I instancji, zasadny jest zarzut, że o przedłużeniu terminu wyłożenia projektu planu do wglądu do dnia 12 listopada 2003 r. poinformowano jedynie Starostwo Powiatowe w Pruszkowie, przy czym czynności tych nie dokonano wobec pozostałych zainteresowanych w formie określonej przez ustawodawcę w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy. Pozostałych uczestników o nowym terminie zakończenia wyłożenia projektu planu zawiadomiono wyłącznie poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń. Ponadto projekt planu został wyłożony przed uzyskaniem stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2003 r., z dnia [...] grudnia 2004 r., z dnia [...] maja 2005 r.).

Zdaniem Sądu I instancji, wskazane naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powodowały, że niezasadne było kontynuowanie procedury uchwalania planu w oparciu o przepisy tej ustawy. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że zawiadomienie na piśmie o terminie pierwszego wyłożenia projektu planu miejscowego właścicieli lub władających nieruchomościami powinno nastąpić, gdy projekt planu był już zaopiniowany i uzgodniony. Tymczasem do zaopiniowania i uzgodnienia projekt planu skierowano dopiero po 2 miesiącach po wejściu w życie nowej ustawy. Ponadto o terminie wszystkich trzech wyłożeń planu do publicznego wglądu zawiadomiono już po wejściu w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji wskazał, że powyższe stanowisko potwierdza również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 88/12 oraz utrzymujący go w mocy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2038/12. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 88/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na uchwałę Rady Gminy Nadarzyn w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V, stwierdził, że doszło jedynie do spełnienia pierwszego z wyżej wymienionych warunków, mianowicie w dniu 24 lutego 1999 r. Rada Gminy w Nadarzynie podjęła uchwałę Nr VI/57/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowana przestrzennego gminy Nadarzyn zatwierdzonego uchwałą Nr 202/XXXVI11/94 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 8 kwietnia 1994 r. Następnie na przestrzeni kilku lat dochodziło do wydawania kolejnych uchwał o przystąpieniu do zmiany planu. Zaś etap V sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka, obejmujący działki skarżących, został wyodrębniony uchwałą Nr VIII 52/2001 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 marca 2007 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXV11/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach. W związku z długotrwałym procesem sporządzania planu, po wydzieleniu etapu V, występowano ponownie do organów o zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu. Wreszcie w 2011 r. miało miejsce wyłożenie projektu planu w oparciu o art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy z 1994 r., co potwierdził sam organ, tak w odpowiedzi na skargę, jak i na rozprawie. W tej sytuacji należało uznać, iż nie doszło do spełnienia drugiego z wymaganych art. 85 ust 2 ustawy z 2003 r. warunków, jako że o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V do publicznego wglądu w dniach od 14 marca 2011 r. do 5 kwietnia 2011 r. zawiadomiono przez ogłoszenie w prasie, tj. w "[...] datowanym na dni 11 - 17 lutego 2011 r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy z 2003 r. (11 lipca 2003 r.).

Sąd I instancji wskazał, że przytoczone orzeczenia potwierdzają, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Jednocześnie, ze względu na charakter naruszenia prawa, Sąd I instancji uznał, że konieczne jest stwierdzenie w całości zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Rada Gminy Nadarzyn, opierając ją na podstawach:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) oraz art. 18 i 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), która doprowadziła do uznania, że objęta skargą Wojewody Mazowieckiego uchwała Rady Gminy Nadarzyn podlega unieważnieniu, podczas gdy odmienna analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy powinna doprowadzić do wniosku, iż uchwała ta nie zasługuje na stwierdzenie jej nieważności;

2. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały,

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozważań wychodzących poza granice skargi, a wyłączne odniesienie się do zarzutów w niej podniesionych,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w zakresie wszystkich okoliczności podnoszonych przez Wójta Gminy Nadarzyn w odpowiedzi na skargę, w tym argumentów odnoszących się do czasu i nakładu pracy oraz skomplikowania procedury planistycznej w sprawie i związanych z tym skutków.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy Nadarzyn wskazała, iż zakończenie uchwalenia planu na podstawie przepisów poprzedniej ustawy zostało dopuszczone po spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. pod warunkiem podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu przed dniem 11 lipca 2003 r. Organ wskazał, iż w orzecznictwie oraz doktrynie funkcjonują poglądy, w świetle których interpretacja przesłanek zawartych w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być dokonywana w sposób mniej radykalny (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 376/05).

Organ podkreślił, iż procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka rozpoczęto na podstawie uchwały nr VI/57/9 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 24 lutego 1999 r., która obejmowała część wsi Strzeniówka. Na podstawie tej uchwały Zarząd Gminy Nadarzyn obwieścił o przystąpieniu do sporządzania planu i możliwości zgłaszania wniosków oraz wystąpił do właściwych organów o opinie. Rada Gminy Nadarzyn uchwałą nr XV/130/1999 z dnia 15 grudnia 1999 r. rozszerzyła zakres sporządzanego planu do całości obszaru wsi Strzeniówka. Na podstawie tych uchwał przedmiotem prac planistycznych był niemal cały obszar gminy Nadarzyn w podziale na 15 obszarów obejmujących poszczególne miejscowości lub ich części. Sukcesywnie sporządzano projekty planów dla poszczególnych obszarów w latach 2001-2002.

Zdaniem organu, czynności warunkujące zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zostały dokonane. Wprawdzie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie zawiadomiono wszystkich właścicieli lub użytkowników działek w obszarze wsi Strzeniówka, lecz wynikało to z niedopełnienia ustawowego obowiązku zgłoszenia zmiany danych objętych ewidencją gruntów (art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego) przez samych zainteresowanych.

Rada Gminy Nadarzyn wskazała również, iż sam projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Strzeniówka był wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, m.in. po pierwszym wyłożeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił 10 skarg na uchwały Rady Gminy odrzucające zarzuty do projektu planu, zaś po drugim wyłożeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2562/12 oddalił skargę w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam wyrok nie jest prawomocny, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał w nim, że oba warunki wymienione w art. 85 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady Gminy Nadarzyn w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż przytoczony przez wnoszącą skargę kasacyjną wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II OSK 376/05 przewidywał możliwość kontynuacji procedury planistycznej w oparciu o regulację ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. w przypadku dokonania przed dniem 11 lipca 2003 r. czynności przewidzianych w art. 12 ust. 1 oraz 18 ust. 2 pkt. 1-5 tejże ustawy. W związku z tym, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, nie można było kontynuować prac planistycznych według poprzedniej regulacji, gdyż przed dniem 11 lipca 2003 r. nie przeprowadzono czynności wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 1-5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewoda Mazowiecki podkreślił, iż bezspornym jest naruszenie przez organ planistyczny trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 1-6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż projekt planu został przygotowany do fazy opiniowania oraz uzgadniania dopiero po upływie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z 2003 r. i już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Organ nadzoru wskazał, że przyjęcie dopuszczalności takiego postępowania prowadziłoby do tego, że organ gminy mógłby w jednym dniu podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu, a w dniu następnym organ wykonawczy mógłby zawiadomić właścicieli nieruchomości na piśmie o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu z pominięciem kolejności czynności przewidzianych w art. 18 ust. 2 ustawy z 1994 r.

Wojewoda Mazowiecki podniósł również, iż sama skarga kasacyjna nie spełnia wymogów stawianych przez art. 176 w związku art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd wymienionych w petitum skargi przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uchwalenie planu w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym było więc możliwe, jeżeli spełnione zostały dwa warunki: podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu i zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia 10 lipca 2003 r.

W tej sprawie nie można uznać, że Rada Gminy Nadarzyn, podejmując w dniu 24 kwietnia 2013 r. uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, te warunki spełniła. W podstawie prawnej uchwały z dnia 24 kwietnia 2013 r. wymieniono szereg uchwał Rady Gminy Nadarzyn w zakresie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którymi wciąż zmieniano zakres planu i granice terenu objętego planem. Były to uchwały: 1) uchwała nr VI/57/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 24 lutego 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn, zmieniona uchwałą nr XXV/511/2004 z dnia 28 czerwca 2004 r. w sprawie zmiany uchwały nr VI/57/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 24 lutego 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn, 2) uchwała nr XV/130/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Nadarzyn, zmieniona uchwałą nr XXXV/311/2001 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 3 sierpnia 2001 r. w sprawie zmiany uchwały nr XV/130/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Nadarzyn, 3) uchwała nr XXXVII/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach, zmieniona uchwałą nr XXXIX/662/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 27 lipca 2005 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXVII/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach, 4) uchwała nr VIII/52/2007 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 marca 2007 r. zmieniająca uchwałę nr XXXVII/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach, 5) uchwała nr XX/204/2012 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 30 maja 2012 r. zmieniająca uchwałę nr XXXVII/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach, 6) uchwała nr XXVII/276/2012 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części etapu V wsi Strzeniówka.

Wprawdzie pierwsza uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Nadarzyn została podjęta w 1999 r., a pismem z dnia 18 czerwca 2003 r. zawiadomiono na piśmie właścicieli nieruchomości o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, nie można jednak uznać, że w tej sprawie zastosowanie miał przepis przejściowy art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania tego planu miejscowego była bowiem później wielokrotnie zmieniana, a etap V sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka został wyodrębniony dopiero uchwałą Nr VIII 52/2001 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 marca 2007 r. zmieniającą uchwałę Nr XXXV11/642/2005 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn w trzech etapach. Wyłożenie projektu planu po wyodrębnieniu etapu V nastąpiło w marcu 2011 r. Ponadto uchwałą nr XXVII/276/2012 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 listopada 2012 r. odstąpiono od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części etapu V wsi Strzeniówka. Zatem ostateczne granice planu uchwalonego w 2013 r. zostały ustalone dopiero w 2012 r.

Podkreślenia wymaga, że celem wprowadzenia przepisu przejściowego – art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było umożliwienie gminom dokończenia zaawansowanych już prac planistycznych rozpoczętych w okresie obowiązywania ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie przepisów poprzedniej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Gminy Nadarzyn, uchwalając w dniu 24 kwietnia 2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Strzeniówka w gminie Nadarzyn - etap V, naruszyła cel i sens tego przepisu przejściowego. Plan ten został bowiem uchwalony na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym już po 10 latach od dnia wejścia w życie ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwały dotyczące przystąpienia do sporządzenia tego planu były wielokrotnie zmieniane już po wejściu w życie nowej ustawy, etap V sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Strzeniówka został wyodrębniony dopiero uchwałą Rady Gminy Nadarzyn z dnia 28 marca 2007 r., a ostateczne granice terenu objętego planem zostały ustalone w 2012 r. Nie można zatem uznać, że została spełnione przesłanki, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Potwierdził to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2038/12, oddalając skargę kasacyjną Gminy Nadarzyn od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 88/12.

Ponadto – jak wykazał Sąd I instancji – w trakcie procedury planistycznej organy Gminy Nadarzyn popełniły wiele błędów i wielokrotnie naruszyły ustawowo określoną kolejność czynności związanych z uchwaleniem planu, co dodatkowo przemawia to za wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

W związku z powyższym niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Nieodniesienie się przez Sąd I instancji do argumentów Gminy dotyczących czasu i nakładu pracy oraz skomplikowania procedury planistycznej w sprawie, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż są to argumenty pozaprawne, które nie mogły mieć przesadzającego znaczenia przy ocenie prawidłowości zastosowania przez organy planistyczne art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut, iż sam projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Strzeniówka był wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż po pierwszym wyłożeniu Sąd oddalił 10 skarg na uchwały Rady Gminy Nadarzyn odrzucające zarzuty do projektu planu i nie stwierdził naruszenia przepisów przejściowych. W odniesieniu do tego zarzutu, wskazać należy, iż orzeczenia, na które powołuje się Rada Gminy Nadarzyn zapadały w 2004 r., a więc w okresie, kiedy w obrocie prawnym pozostawały: uchwała nr VI/57/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 24 lutego 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Nadarzyn i uchwała nr XV/130/99 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów w gminie Nadarzyn, zmieniona uchwałą nr XXXV/311/2001 Rady Gminy Nadarzyn z dnia 3 sierpnia 2001 r. i w dniu 18 czerwca 2003 r. miało miejsce zawiadomienie o pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Na tym etapie procedury planistycznej można było przyjąć, że spełnione zostały formalnie przesłanki z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast dokonywanie przez Gminę w okresie kolejnych 10 lat wielokrotnych zmian uchwał dotyczących przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalenie w 2013 r. w ich efekcie planu miejscowego na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. było działaniem naruszającym ten przepis. Natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2562/12 – na który powołuje się również strona skarżąca - nie jest prawomocny, zatem wyrażony w nim pogląd nie może mieć znaczenia w tej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.