Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 724/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 151/15 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. C. na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt III SA/Lu 151/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Kierownik BP ARiMR w [...] przyznał J. C. płatność rolnośrodowiskową w wysokości 29.769,30 zł z tytułu pakietów: Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.1 – Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w kwocie 17.493,30 zł do powierzchni 30,69 ha; Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 – Międzyplon ścierniskowy w kwocie 12.276,00 zł do powierzchni 30,69 ha. Decyzja stała się ostateczna, a płatności przekazane na rachunek bankowy skarżącego w dniu 27 grudnia 2010r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. Kierownik BP ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w łącznej kwocie 29.730,50 zł, z tytułu pakietów: Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.1 – Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych w kwocie 17.493,30 zł do powierzchni 30,69 ha; Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 – Międzyplon ścierniskowy w kwocie 12.276,00 zł do powierzchni 30,69 ha. Decyzja stała się ostateczna, a płatności przekazane na rachunek bankowy wskazany przez skarżącego w dniu 29 grudnia 2011r. Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2012r. Kierownik BP ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową do zgłoszonej powierzchni, w łącznej wysokości 12.830,00 zł z tytułu pakietów: Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.1 – Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych do powierzchni 1,00 ha (działka rolna AA – 1,00 ha); Ochrona gleb i wód, wariant 8.3 – Międzyplon ścierniskowy do powierzchni 30,65 ha (działka rolna A – 9,83 ha, AA – 1,00 ha oraz działka rolna B – 19,82 ha). Płatności w wysokości przyznanej tą decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego w dniu 3 grudnia 2012r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014r. Kierownik BP ARiMR ustalił J. C. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 33.823,80 zł.

Utrzymując w mocy tę ostatnią decyzję - Dyrektor jako podstawę prawną do ustalenia nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych na 2010 i 2011 wskazał art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 37/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L nr 316 z 2 grudnia 2009r., str. 65), zwanego rozporządzeniem nr 1122/2009, oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE.L nr 25, str. 8), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011. Jako podstawę faktyczną decyzji wskazał zmniejszenie powierzchni użytków rolnych z uprawą prosa w ramach realizacji wariantu 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych. Wyjaśnił, że w ramach ww. wariantu skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe do powierzchni 30,69 ha. W roku 2012 stwierdzono zmniejszenie powierzchni użytków rolnych z uprawą prosa. Skarżący zadeklarował do tego wariantu uprawę prosa na działce rolnej o powierzchni 1,00 ha, co świadczy o zmniejszeniu zobowiązania rolnośrodowiskowego. Dyrektor wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262), zwanego rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009r., zobowiązanie nie podlega zmianie w trakcie realizacji, chyba że zmiana polega na zmniejszeniu albo zwiększeniu powierzchni użytków rolnych, na których to zobowiązanie jest realizowane, na gruntach będących w posiadaniu rolnika w dniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ze względu na zmianę miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego lub trzeciego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6. W tej sprawie zmniejszenie zobowiązania nie wynikało ze zmiany miejsca uprawy, ale ze zmniejszenia powierzchni, na której uprawiane jest proso. Stosownie zaś do treści § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem z 2013r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zobowiązaniem.

Organ odwoławczy stwierdził, że w tej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Z tych przepisów wynika, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Podniósł, że płatności nie zostały dokonane na skutek pomyłki organu. Z akt sprawy wynika, że płatności na rok 2010 i 2011 zostały wypłacone na podstawie ostatecznych decyzji, tak więc nie wynikały z pomyłki organu. Nienależna wypłata nastąpiła wyłącznie na skutek działań skarżącego, który zmniejszył powierzchnię zobowiązania rolnośrodowiskowego z tytułu realizacji wariantu 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych.

Oddalając skargę J. C. na tą decyzję – Sąd I instancji wskazał, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności wynika z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 29 ustawy o ARiMR oraz art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Wyjaśnił, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o należne odsetki. Obowiązek zwrotu nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 i art. 5 ust. 3 obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności.

W odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2010 i 2011 obowiązywało rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Zgodnie zaś z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega na zmniejszeniu albo zwiększeniu powierzchni użytków rolnych, na której to zobowiązanie jest realizowane, na gruntach będących w posiadaniu rolnika w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, ze względu na zmianę miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego lub trzeciego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6.

Z akt sprawy wynika, że w 2010r. skarżący zadeklarował do płatności z tytułu realizacji wariantu 6.1 – Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych z uprawą prosa działki rolne: A (9,83 ha), położoną na działce ewidencyjnej nr 1143 oraz B (20,86 ha) położoną na działce ewidencyjnej nr 1163. Skarżący podjął się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 6.1 do powierzchni 30,69 ha. We wniosku kontynuacyjnym z 2011 r. skarżący zadeklarował do wariantu 6.1 uprawę prosa na działkach rolnych: A (9,83 ha), położonej na działce ewidencyjnej nr 1143 oraz B (20,86 ha) położonej na działce ewidencyjnej nr 1163. Skarżący podjął się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 6.1 do powierzchni 30,69 ha. W 2012 r. zadeklarował do ww. wariantu na działce rolnej AA (działka ewidencyjna 1163) uprawę prosa o powierzchni 1,00 ha. Na pozostałych działkach rolnych: A (działka ewidencyjna nr 1143) i B (działka ewidencyjna 1163) skarżący zadeklarował do wariantu 8.3.1 – Międzyplon ścierniskowy uprawę gryki. Z powyższego wynika, jak słusznie stwierdził organ, że skarżący zmniejszył powierzchnię, na której uprawiane jest proso. Nastąpiła zmiana zobowiązania podjętego w ramach wariantu 6.1. Tymczasem z przywołanego powyżej przepisu § 5 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. wynika, że zobowiązanie nie podlega zmianie w trakcie realizacji. Skarżący mógł zmienić miejsce zadeklarowanej uprawy w ramach Pakietu 6, nie mógł natomiast zmniejszyć zadeklarowanych powierzchni upraw.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. w przypadku uprawy innych roślin niż dopuszczalne, stosuje się zmniejszenie płatności w wysokości 100%. W myśl § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, na których są uprawiane rośliny odmian miejscowych roślin warzywnych wpisane do rejestru odmian prowadzonego na podstawie przepisów o nasiennictwie lub rośliny odmian dla bioróżnorodności roślin rolniczych wpisane do krajowego rejestru, lub rośliny gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego i drugiego.

Zdaniem Sądu I instancji – uwzględniając treść załącznika do wariantu 6.1. – nie można uprawy gryki na ww. działkach rolnych za uchybienie wymogów w ramach wariantu 6.1 polegające na uprawie innych roślin niż dopuszczalne, ponieważ uprawa gryki zadeklarowana była do innego wariantu – wariantu 8.3.1. – Międzyplon ścierniskowy. Inaczej mówiąc, gryka nie była uprawiana w ramach wariantu 6.1. Jak już wyżej wspomniano, skarżący w 2010 i 2011 roku zadeklarował do wariantu 6.1 uprawę prosa na działkach rolnych: A (9,83 ha) oraz B (20,86 ha), czyli podjął się realizacji zobowiązania w ramach wariantu 6.1 na powierzchni 30,69 ha. W 2012 r. zadeklarował do ww. wariantu na działce rolnej AA (działka ewidencyjna 1163) uprawę prosa o powierzchni 1,00 ha, a na działkach rolnych A i B zadeklarował uprawę gryki do wariantu 8.3.1 – Międzyplon ścierniskowy. Nie budzi zatem wątpliwości, że nastąpiło zmniejszenie powierzchni, na której uprawiane jest proso. Przepis § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Przepis ten miał zastosowanie na podstawie § 54 rozporządzenia z rolnośrodowiskowego z 2013r.

Powołując art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – Sąd I instancji uznał, że organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy, przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] dopuścił dowód z zeznań świadka M. K. – doradcy rolnośrodowiskowego. Skarżący miał zapewniony czynny udział w postępowaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł J. C., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. poprzez uznanie za prawidłowe zastosowanie go do sprawy dotyczącej zwrotu płatności za rok 2010, podczas gdy zaczął on obowiązywać od 29 stycznia 2011r.

2) art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. poprzez uznanie za prawidłowe, jego zastosowanie bez wcześniejszego ustalenia rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności;

3) art. 18 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez całkowite pominiecie go podczas rozpoznawania niniejszej sprawy odnośnie zwrotu płatności za rok 2010;

4) § 27 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. poprzez uznanie za prawidłowe jego nie zastosowania w stosunku do uchybienia określonego w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.;

5) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR w zw. z art. 39 ust. 2 pkt.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy uchybienie jakiego skarżący się dopuścił nie jest uznane w świetle rozporządzenia ani za zmniejszenie obszaru objętego zobowiązaniem, ani za zaprzestanie realizacji zobowiązania, a zatem nie jest sankcjonowane zwrotem płatności za poprzednie lata, a tylko sankcjami określonymi w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.;

art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez uznanie, że kwota płatności za rok jest kwotą nienależną i podlega zwrotowi;

art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez uznanie, że kwota płatności za rok 2011 jest kwotą nienależną i podlega zwrotowi;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 "ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002r. nr 153 poz. 1269 ze zm.)" oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. obligujący Sąd do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, albowiem w/w Sąd, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, nie przeprowadził kontroli podstaw prawnych zastosowanych w zaskarżonej decyzji organu, dopuszczając do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt. 2;

2) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 "ustawy z dnia 7 marca 2007r." polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez rozważenia pełnego materiału dowodowego w szczególności ustalenia czy gryka zwyczajna była ujęta w krajowym rejestrze łub jest odmianą rośliny uprawianą dla zachowania bioróżnorodności roślin rolniczych zarejestrowanych w krajowym rejestrze a także ustalenia czy uprawa gryki w roku 2012 była uchybieniem w kontekście całości podjętego zobowiązania, tj. od roku 2010 do roku 2010-2014.

Wskazując na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Zatem każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., oznacza, że zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty o charakterze procesowym, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumbcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (tak np. wyrok NSA z dnia 20 marca 2018r., II GSK 198/2018, LEX nr 2474056).

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zaś u.s.a. jak wskazano w treści zarzutu) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 u.s.a., tj. zarzuty pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, nie został w sposób prawidłowy skonstruowany, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie niezasadną.

Rozpoznając ten zarzut przede wszystkim podnieść trzeba, iż nie został on – wbrew wymogom ustawowym - uzasadniony w skardze kasacyjnej, co oznacza, iż nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem tych przepisów a wynikiem sprawy. Jest to istotna wadliwość skargi kasacyjnej, uniemożliwiająca merytoryczne rozpoznanie tego zarzutu, gdyż Naczelny Sądu Administracyjny - związany zarzutami kasacyjnymi - nie ma kompetencji do korygowania, czy też uzupełniania treści skargi kasacyjnej (zarówno w treści podniesionych zarzutów, jak i w treści uzasadnienia), poszukiwania niejako w zastępstwie skarżącego podstaw kasacyjnych, bądź też stawiania hipotez i domyślania się, jakie były intencje skarżącego kasacyjnie towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być bowiem tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach. Każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego. Tymczasem w tej sprawie w przedostatnim akapicie tej skargi skarżący kasacyjnie odwołując się art. 134 § 1 p.p.s.a. i wskazanego orzeczenia sądu kasacyjnego stwierdził lakonicznie i ogólnikowo, że Sąd nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie rozważając naruszenia prawa, które zobowiązany był uwzględnić z urzędu i tym samym doprowadził do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanych bez podstawy prawnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogólne nie nawiązuje do skazanego w treści zarzutu kasacyjnego przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 u.s.a. Nie jest zatem jasne, w jaki sposób Sąd I instancji mógłby dopuścić się naruszenia zarzucanych analizowanym zarzutem przepisów prawa. Na podstawie treści zarzutu, jak i wskazanej ogólnikowej argumentacji można przyjąć, że za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie próbuje podważyć prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej decyzji poprzez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Jednakże ani przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., ani art. 3 § 1 p.p.s.a. czy art. 1 § 1 i 2 u.s.a. nie służą do kwestionowania prawidłowości oceny okoliczności faktycznych przez sąd niższej instancji i zastosowania normy materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017r., II GSK 1763/17, LEX nr 2424217, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017r., I FSK 529/16, LEX nr 2422667, wyrok NSA z dnia 26 września 2017r., II GSK 3642/15, LEX nr 2415259). Temu bowiem służą przepisy prawa procesowego, określające kompetencje orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych. Niemniej jednak podnieść trzeba, że art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 u.s.a. są przepisami ogólnymi o charakterze kompetencyjnym. Norma w nich zawarta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji, nie normują postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r., I OSK 987/17, LEX nr 2440332, wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015r., I OSK 2271/15, LEX nr 1989889, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014r., II GSK 1994/13, LEX nr 1637126). Naruszenie tych przepisów mogłoby zatem mieć miejsce wówczas gdyby sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2017r., II GSK 3642/15, LEX nr 2415259). Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Sąd I instancji rozpoznał sprawę należącą do kognicji sądów administracyjnych, zastosował kryterium legalności zaskarżonej decyzji i środek przewidziany w p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie twierdziła też, iż odmienna sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. może zostać naruszony w sytuacji, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, a także gdy sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a rzeczywiście zaistniały (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018r., II OSK 992/16, LEX nr 2470996, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017r., II OSK 489/16, LEX nr 2409528, wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 766/16, LEX nr 2480757, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017r., II FSK 2867/15, LEX nr 2424760, wyrok NSA z dnia 2 marca 2018r., I OSK 2112/17, LEX nr 2460864). W tej sprawie istota sporu sprowadza się zaś do oceny tego, czy zastąpienie uprawy prosa na części gruntów, objętych wariantem 6.1. zadeklarowanych w pierwszym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w kolejnym roku jego realizacji uprawą gryki stanowi o zaprzestaniu realizacji podjętego wieloletniego zobowiązania w tym wariancie i tym samym uchybienie warunkom pakietowym tego zobowiązania. Skarżący kwestionował zatem ocenę okoliczności faktycznych, tj. uznanie czy uprawa gryki zwyczajnej była w 2012r. uprawą dozwoloną w ramach wariantu 6.1., w świetle normy materialnoprawnej, co wyraża stwierdzenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego "istotne dla sprawy było ustalenie czy gryka zwyczajna figuruje w krajowym rejestrze prowadzonym na podstawie ustawy o nasiennictwie". W istocie zatem myląc zarzut błędnych ustaleń faktycznych z wadliwą oceną faktów i subsumpcja normy materialnoprawnej w ten sposób próbował podważyć zasadność oceny, że w sprawie naruszone zostały warunki pakietowe. Nie kwestionował natomiast – co wynika z uzasadnienia tej skargi - ustaleń organów Agencji, że na jednej z działek, objętych płatnością w pierwszym roku, zmienił rodzaj uprawy i ta okoliczność nie była sporna w sprawie. Tak zidentyfikowany spór Sąd I instancji rozpoznał, zachowując tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Zważywszy na tak zarysowaną istotę sporu w sprawie – tym bardziej nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., normującego wszak granice rozpoznania sprawy.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 "ustawy z dnia 7 marca 2007r.", tj. zarzut pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, również zawiera wadę konstrukcyjną.

W tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia, w którym skarżący kasacyjnie wskazywałby argumenty potwierdzające zasadność tego zarzutu. Za taką nie sposób bowiem uznać ogólnikowe stwierdzenie, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, przykładowo obejmujące pominięcie decyzji z roku 2013 i 2014 świadczących o kontynuowaniu zobowiązania przez stronę, a w konsekwencji przedwczesna jest ocena dokonana w oparciu o fragmentaryczne ustalenia faktyczne. Wadliwość ta jest o tyle istotna, że przedmiotem sprawy jest zwrot płatności rolnośrodowiskowej, która ma charakter zobowiązania wieloletniego i zaprzestanie przestrzegania warunków pakietowych w którymkolwiek momencie skutkuje zaprzestaniem realizacji tego zobowiązania. Wszystkie te warunki muszą być bowiem przestrzegane przez cały rok kalendarzowy w każdym roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wobec braku rozwinięcia powyższego stwierdzenia uzasadnienia skargi kasacyjnej - mając na uwadze charakter zobowiązania rolnośrodowiskowego – nie jest zrozumiały związek pomiędzy pominięciem decyzji przyznającej płatność na 2013 i 2014r. na rozstrzygnięciem tej sprawy, jak i również na czym ma polegać wadliwość zaskarżonego wyroku, którym Sąd I instancji nie zakwestionował kontrolowanej decyzji z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Przyjmując natomiast - bo nie zostało to sprecyzowane - że zarzucając naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 "ustawy z dnia 7 marca 2007r." skarżący kasacyjnie ma na myśli ustawę o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis ten nie zawiera wskazanych jednostek redakcyjnych, a z jego treści wynika, że w postępowaniu w sprawie płatności stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi inaczej. W ust. 2 i ust. 3 art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich natomiast ustawodawca wprowadza istotne modyfikację, w tym w zakresie zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a., w szczególności w zakresie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zbierania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.). Oznacza to, iż nie jest możliwe skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia tych przepisów. Nie jest więc dopuszczalne zakwestionowanie przyjętych w zaskarżonym wyroku za podstawę rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – jest wyłączone.

Wskazane wadliwości skargi kasacyjnej uniemożliwiły merytoryczne rozpoznanie analizowanego zarzutu kasacyjnego, co czyni skargę kasacyjną w tym zakresie nieskuteczną.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z "art." 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., tj. zarzut pkt 2 ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie jest zasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe stanowisko skargi kasacyjnej, że przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 nie ma zastosowania do płatności rolnośrodowiskowej za 2010r. Pomijając fakt, że przepis ten ma mniejsze jednostki redakcyjne (akapity), co czyni zarzut kasacyjny wadliwie skonstruowanym - stwierdzić należy, iż zastosowanie tego przepisu w tej sprawie skarżący kasacyjnie kwestionuje w zakresie żądania zwrotu przyznanej i wypłaconej płatności przed datą wejścia w życie tegoż przepisu. W tym zakresie został rozpoznany analizowany zarzut kasacyjny. Podnieść jednakże należy, że skarżący kasacyjnie - koncentrując się na dacie wejścia w życie tegoż przepisu - nie odnosi się do treści akapitu drugiego art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, jak i charakteru płatności rolnośrodowiskowych, będących przecież płatnościami wieloletnimi. Analizując tę regulację stwierdzić należy, że prawodawca unijny nakazał stosować ten przepis do zobowiązań wieloletnich wypłaconych w latach wcześniejszych. Wynika to wprost z brzmienia tego przepisu, nie budzącego w ujęciu językowym żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W przepisie dwukrotnie użyto zwrotu "zobowiązania wieloletnie" oraz zwrotu "kwoty wypłacone już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych". Przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jest przykładem stosowania nierzadko przez prawodawcę unijnego zabiegu legislacyjnego, że nowy akt prawny lub określony jego przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych zaistniałych przed datą jego wejścia w życie. Tym samym daje on wyraz że dany instrument prawny dla prawidłowej realizacji określonych unijnych środków (w tym w zakresie dysponowania funduszami unijnymi) powinien być stosowany w razie zaistnienia skutków, będących konsekwencją stanów faktycznych już zaistniałych czy będących jeszcze w toku. Rozporządzenie nr 65/2011 wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich, o czym stanowi ono w art. 35. Z uwagi już na ten fakt nie byłaby dopuszczalna "odmowa" - a do tego w istocie sprowadza się skutek analizowanego zarzutu kasacyjnego - jego zastosowania do zwrotu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. W przypadku tego rodzaju płatności wnioskodawca podejmuje się bowiem wieloletniego zobowiązania, że przez cały ten okres jego realizacji będzie przestrzegał zarówno warunków podstawowych, jak i pakietowych przewidzianych dla danego Pakietu. Naruszenie tych warunków stanowi zaś o zaprzestaniu realizacji podjętego zobowiązania, a stwierdzone uchybienia w przestrzeganiu tych warunków skutkują określonymi sankcjami w zależności od naruszenia i realizowanego Pakietu zmniejszeniami płatności lub ich odmową (por. np. § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.). W przypadku już wypłaconych płatności skutkuje to żądaniem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega też i tego, że postępowanie w sprawie zwrotu wykorzystanej niezgodnie z warunkami płatności jest odrębne od postępowania w sprawie przyznania płatności. To zaś zostało wszczęte pod rządami obowiązywania rozporządzenia nr 65/2011, co uzasadniało zastosowanie art. 18 ust. 1 tego rozporządzenia, biorąc pod uwagę jego treść. Co istotne skarżący kasacyjnie nie dostrzega tego, iż to nie przepis art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 został powołany przez organy i Sąd I instancji jako podstawa materialna żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowej na 2010r., lecz § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. i art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Nie jest natomiast jasna intencja skarżącego kasacyjnie objęcia analizowanym zarzutem kasacyjnym tożsamego treściowo do § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. - przepisu § (określonego skardze kasacyjnej jako art.) 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Przepis ten - na mocy art. 54 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., ma zastosowanie do kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, których okres realizacji zobowiązania wieloletniego rozpoczął się pod rządami przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Również i te okoliczności nie pozwalają podzielić poglądu skargi kasacyjnej, sprowadzającej się w istocie do tezy o niedopuszczalności żądania zwrotu wypłaconej płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok.

W tych okolicznościach nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.

Z kolei zarzut kasacyjny zastosowania art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z "art." 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., tj. zarzut pkt 1 ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - w pominięciu okoliczności faktycznej, że stwierdzona w tej sprawie niezgodność nie miała charakteru trwałego, czego dowodem jest pominięcie tego, że skarżący kasacyjnie zobowiązanie kontynuuje zarówno w 2013r. i 2014r. i otrzymuje płatności z tytułu realizacji Pakietu 6.1. Podnosi wobec tego, że organy i Sąd I instancji - pomijając tę okoliczność - wadliwie ustaliły stan faktyczny. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednakże, że tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego dowodzi, że w istocie w ten sposób skarżący kasacyjnie próbuje podważyć przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji i wyroku ustalenia faktyczne. Tymczasem zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie nie może opierać się na kwestionowaniu przyjętego stanu faktycznego, gdyż zarzut błędów w przeprowadzeniu lub ocenie dowodów i ustaleniu stanu faktycznego, winien być formułowany w ramach podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2018r., I FSK 1014/16, LEX nr 2483899). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (tak np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., I FSK 671/16, LEX nr 2479914). Z tej już przyczyny analizowany zarzut nie mógł odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak podnieść trzeba, że skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego nie kwestionował poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a jedynie ocenę tych okoliczności w świetle normy materialnoprawnej. Wręcz w swoich wyjaśnieniach podnosił, że stwierdzona nieprawidłowość jest wynikiem błędnego zinterpretowania warunku pakietowego, także przez doradcę, który uznał, że dopuszczalna jest zamiana uprawy prosa na uprawę gryki zwyczajnej. Na marginesie dodać też trzeba, że stwierdzone w sprawie naruszenie są naruszeniami o dużej wadze gatunkowej, która w postępowaniu w spawie przyznania płatności skutkowałaby zastosowaniem zmniejszenia płatności w wysokości 100% (zob. załącznik nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.). Nie można bowiem zapominać, że skarżący podjął się realizacji zobowiązania wieloletniego w Pakiecie 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, a samo zobowiązanie nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji chyba że zachodzą nie mające zastosowania w tej sprawie okoliczności polegające na zmniejszeniu albo zwiększeniu powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowane zobowiązanie, na gruntach będących w posiadaniu rolnika w dniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego ze względu na zmianę miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego lub trzeciego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 (zob. § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.).

Zarzut naruszenia art. 18 rozporządzenia nr 1122/2009, tj. zarzut pkt 1 ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej, został w sposób wadliwie skonstruowany.

Rozpoznając ten zarzut w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przepis ten zawiera mniejsze jednostki redakcyjne, które nie zostały w skardze kasacyjnej wskazane. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisu prawnego nie jest wystarczające wskazanie na ten przepis. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy bowiem rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez sąd administracyjny I instancji, a ponadto wskazanie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017r., II OSK 1259/16, LEX nr 2315525). Nie sposób też w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej ustalić, którą z jednostek redakcyjnych tego art. 18 rozporządzenia nr 1122/2009 skarżący kasacyjnie zarzuca, bowiem nie zawiera ono - poza jednym lakonicznym stwierdzeniem, że przepis ten nie jest tożsamy z art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 - żadnej argumentacji odnoszącej się do tego przepisu. Z tego względu skarga kasacyjna nie zawiera też obligatoryjnego elementu, jakim jest uzasadnienie sformułowanego zarzutu kasacyjnego. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie na czym polega naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji. Treść zarzutu kasacyjnego, sprowadzająca się do zarzucenia pominięcia przy rozstrzyganiu tej sprawy przez Sąd I instancji, również nie pozwala na sprecyzowanie przyczyn, z jakich tez przepis powinien być - a nie został - zastosowany w okolicznościach faktycznych tej sprawy. Te okoliczności uniemożliwiają już merytoryczne rozpoznanie analizowanego zarzutu. Dodatkowo podnieść trzeba, iż przepis art. 18 rozporządzenia nr 1122/2009 normuje wymogi wniosków o przyznanie wsparcia specjalnego, a więc nie ma najmniejszego związku z przedmiotem postępowania w tej sprawie, którym jest zwrot nienależnie pobranej płatności w związku ze stwierdzeniem naruszenia warunków pakietowych. Ta okoliczność - przy braku uzasadnienia skargi kasacyjnej - tym bardziej czyni niezrozumiałym zarzut "całkowitego" pominięcia zastosowania tegoż przepisu przez Sąd I instancji.

Kolejny zarzut kasacyjny naruszenia § 27 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., tj. zarzut pkt 1 ppkt 4 petitum skargi kasacyjnej, nie ma również usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w pominięciu jego zastosowania w okolicznościach tej sprawy, przy czym skarżący kasacyjnie kwestionuje jego niezastosowanie do nieprawidłowości określonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej cytuje treść obu tych jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu, po czym stwierdza, że "wszystkie sankcje i zmniejszenia płatności mogą być nałożone w przypadku wystąpienia szczegółowo wymienionych w przepisach okoliczności". Powyższe wprost wskazuje, iż skarżący kasacyjnie nie dostrzega faktu, iż w tej sprawie przedmiotem postępowania nie było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 i 2011, do której ma zastosowanie ten przepis, lecz zwrot już przyznanej i wypłaconej skarżącemu ostateczną decyzją płatności za te okresy, w której ma zastosowanie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. (zob. § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.). Ma to tę konsekwencję, iż przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Zresztą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie wskazuje powodów, dla których przepis ten miałby mieć zastosowanie w sprawie zwrotu płatności. Nie są zatem zrozumiałe intencje skargi kasacyjnej w tym zakresie a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018r., I OSK 1823/17, LEX nr 2445694). Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odwołał się do § 27 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., jednakże uczynił to w celu wykazania, iż skarżący kasacyjnie uchybił warunkom pakietowym, a więc celem wykazania nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie zaś w celu "określenia" wysokości władności rolnośrodowiskowej na rok 2010 i 2011. Prowadzony przez Sąd I instancji wywód może wywoływać wrażenie takiego rozumowania, niemniej jednak w dalszej części rozważań wyraźnie on stwierdza, że gryka nie była uprawiana w wariancie 6.1. w 2010 i 2011r., lecz była deklarowana do uprawy w innym wariancie - 8.1, a więc doszło w sprawie do zmniejszenia powierzchni uprawianej pod proso w tym okresie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że płatność rolnośrodowiskowa podlega, na mocy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., zwrotowi jako pobrana w nienależnej wysokości. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Ocena bowiem dochowania warunków pakietowych dla płatności już udzielonych i wypłaconych dokonywana jest bowiem wedle przepisów poprzednich, zaś zwrot kwot tych płatności nienależnie pobranych w tej sprawie wedle przepisów późniejszych (por. § 54 i § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r.).

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR w zw. z "art." (zamiast §) 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, tj. zarzuty pkt 1 ppkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej, mają komplementarny charakter, co uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje - jak wynika z treści zarzutów kasacyjnych - w ich zastosowaniu w okolicznościach faktycznych tej sprawy i uznaniu że skarżący dopuścił się zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem i zaprzestał realizację zobowiązania, co w skutkowało zwrotem płatności za poprzednie lata jako kwot nienależnie pobranych zamiast zastosowaniem sankcji określonych w załączniku nr 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Tak sformułowanego zarzutu naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie nie rozwija w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast uzasadniając inne zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego, zwłaszcza zaś naruszenia § 27 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., podnosi analogiczne argumenty. Podnieść jednakże należy, na co już wskazywano przy okazji oceny wcześniejszych zarzutów kasacyjnych, że wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2018r., I OSK 1662/17, LEX nr 2480297). Skoro zatem skarżący kasacyjnie nie podważył żadnym zarzutem ustaleń faktycznych - a raczej nie dowiódł ich wadliwości, a co istotne w okolicznościach tej sprawy nie podważył dokonanej oceny tych okoliczności, to są one miarodajne do oceny zastosowania prawa materialnego. Z ustaleń tych wynika niekwestionowany przez skarżącego kasacyjnie na żadnym etapie postępowania fakt zmniejszenia powierzchni zadeklarowanej w pierwszym roku realizacji zobowiązania w wariancie 6.1 uprawy prosa, jak i że było to wynikiem błędnej interpretacji warunków pakietowych, tj. dopuszczalnością zamiany uprawy prosa na uprawę gorczycy zwyczajnej, deklarowanej w wariancie 8.1, jak i nie została zakwestionowana wykładnia prawa materialnego i podważone stanowisko Sądu I instancji, a poprzednio organów Agencji, o niedopuszczalności zamiany w trakcie realizacji płatności rolnośrodowiskowej uprawy prosa na gorczycę, to oczywistym jest, że płatność rolnośrodowiskowa za 2010 i 2011r. została wypłacona w nienależnej wysokości. Analizowane przepisy normują bowiem konsekwencje naruszenia warunków pakietowych. Nie normują natomiast warunków realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 6.1. A zatem ich zastosowanie w tej sprawie jest wynikiem niezakwestionowania relewantnych na gruncie przepisów normujących warunki pakietowe zobowiązania rolnośrodowiskowego okoliczności faktycznych, jak i przyjętej treści tych warunków. Poprzez zarzuty naruszenia analizowanych przepisów nie jest zatem dopuszczalne podnoszenie argumentacji - jak to wynika z treści zarzutów - argumentacji, że naruszenie którego dopuścił się skarżący kasacyjnie nie stanowi ani zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem, ani też zaprzestaniem jego realizacji. Podnieść też należy, że tożsame treściowo przepisy art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 mają mniejsze jednostki redakcyjne, które nie zostały wskazane przez skarżącego kasacyjnie, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, ograniczony co do zasady do oceny zarzutów kasacyjnych, czyni skargę kasacyjną w tym zakresie wadliwie skonstruowaną. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera też żadnego odniesienia do tych przepisów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.