Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 731/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1989 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Parafii [...]. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1142/15 w sprawie ze skargi Parafii [...] w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Parafii [...] w W. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1142/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] maja 2015 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż organu z [...] marca 2015 r. nr [...].

Decyzjami tymi, działając na wniosek G. C. – następcy prawnego w 3/16 F. C., od którego i żony Z. została nabyta nieruchomość w W. przy ul. T. i D. oznaczona lit. "[...]" o pow. [...] m2, aktem notarialnym z 19 grudnia 1975 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2008 r. Nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 23 maja 1989 r. przez P. w W. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. S. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1938 m2.

Minister wyjaśnił, że orzekając w I instancji przyjął, że dom parafialny jest budynkiem towarzyszącym kościołowi (obiektowi sakralnemu) znajdującemu się na sąsiedniej posesji, co sugerował G. C., a czemu kategorycznie sprzeciwiała się Parafia, twierdząc, iż w budynku znajduje się obiekt sakralny – kaplica Najświętszego Sakramentu, a pozostałe pomieszczenia w budynku stanowią budynki towarzyszące temu obiektowi sakralnemu. Jako organ II instancji Minister wskazał, że wbrew twierdzeniom Parafii, decyzja pierwszoinstancyjna nie przesądza okoliczności, czy na nieruchomości znajduje się obiekt sakralny, ale jej istotą jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z 2008 r. z tego względu, że nie wskazuje na obiekt sakralny, któremu towarzyszy budynek posadowiony na nieruchomości, uznany przez Wojewodę za dom parafialny, a co rażąco narusza art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu Parafii, że G. C. nie ma przymiotu strony, Minister stwierdził, że b. właściciel nieruchomości może się domagać stwierdzenia nieważności decyzji dot. jego b. nieruchomości.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził: Obowiązkiem Ministra Administracji i Cyfryzacji było ustalenie czy decyzja Wojewody Mazowieckiego z 2008 r. rażąco narusza art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego. Prawidłowe było ustalenie organu nadzoru, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w stosunku do nieruchomości nie wystąpiły łącznie obie przesłanki, wskazane w tym przepisie, gdyż jakkolwiek znajdowała się ona we władaniu P. to nie znajdował się na niej w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 25 maja 1989 r. budynek świątyni, cmentarz ani inne budynki im towarzyszące, gdyż znajdował się tam budynek plebanii, bez wskazania jakiemu obiektowi sakralnemu ona towarzyszy. Ww. art. 60 ust. 1 pkt 5 jednoznacznie wymienia plebanię jako obiekt towarzyszący, ale nie pozostawia wątpliwości, że jej usytuowanie na gruncie w oderwaniu od obiektu sakralnego wyłącza dokonanie uwłaszczenia. Należy zatem podzielić pogląd G. C., że Minister nie miał obowiązku dokonywania wykładni pojęcia "obiekt sakralny". Nie było też podstaw prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego, którego celem miałoby być udokumentowanie, że na nieruchomości znajdowała się Kaplica Najświętszego Sakramentu, jak uważała Parafia, natomiast zasadny jest pogląd G. C., że przedstawiona przez Parafię dokumentacja budowlana przeczy tezie o sakralnym charakterze budynku, wskazując, że jest to budynek plebanii, mieszkania księży i administracyjny dla potrzeb Parafii. Urządzenie w nim kaplicy dla potrzeb domowych tego obiektu nie zmienia jego charakteru. Takie postawienie sprawy prowadziłoby do wniosku, że każde miejsce przeznaczone do modlitwy usytuowane w innych obiektach – budynki biurowe, mieszkalne, hotelowe, szpitalne, statki morskie i in., gdzie są umieszczane zwyczajowo kaplice, jest obiektem sakralnym.

Sąd stwierdził również, iż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, a także, iż G. C. jest stroną postępowania, z uwagi na to, że wszczął postępowanie o zwrot tej nieruchomości, wywłaszczonej na mocy ww. aktu notarialnego z 1975 r., a także, że w postępowaniu o zwrot tej nieruchomości nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego. Zatem zasadnie Minister ograniczył się do materiału zebranego w postępowaniu zakończonym decyzją z 2008 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Parafia, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię pojęcia "obiekt sakralny", co skutkowało uznaniem, iż Kaplica z Najświętszym Sakramentem nie stanowi obiektu sakralnego oraz, że Dom Katechetyczny, Parafialny, w którym umiejscowiona jest Kaplica z Najświętszym Sakramentem również nie stanowi obiektu sakralnego, co wynikało z przyjęcia przez Sąd pierwszeństwa potocznego nazewnictwa obiektu nad nazewnictwem wyznaniowym wynikającym z prawa kanonicznego, na podstawie których działają Kościoły w Polsce oraz pominięcie przy wykładni ww. przepisu dekretu ordynariusza miejsca, zgodnie z którym wyrażona została zgoda na powstanie Kaplicy z Najświętszym Sakramentem usytuowanej właśnie w Domu Katechetycznym, Parafialnym, a nie jako oddzielnego samodzielnego budynku;

przepisów postępowania, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., poprzez oddalenie przez Sąd wniesionej skargi m.in. wskutek uznania, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności G. C. posiada interes prawny w zakresie wnioskowania o stwierdzenie nieważności z uwagi na fakt, że zgłosił wniosek o zwrot nieruchomości, który jest rozpatrywany w innym postępowaniu administracyjnym zainicjowanym na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy dokumenty potwierdzające zgłoszenie przez skarżącego ww. wniosku zostały przedłożone dopiero na etapie składania przez niego odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez P. w W., a zatem na wcześniejszych etapach postępowania skutkujących wydaniem przez Ministra Administracji i Cyfryzacji skarżonych decyzji z dnia [...] marca 2015 r. i [...] maja 2015 r. interes ten nie został wykazany co winno skutkować w ogóle brakiem wszczęcia postępowania w sprawie;

art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia m.in. na załączonym przez uczestnika do odpowiedzi na skargę dokumencie w postaci odpisu postanowienia nr [...] datowanego na dzień [...] stycznia 2014 r. pomimo braku przeprowadzenia dowodu z załączonego dokumentu z urzędu, jak również braku zgłoszenia wniosku dowodowego w tym zakresie przez Uczestnika, co skutkowało tym, że Sąd uznał na podstawie dokumentu, którego nie dopuścił w charakterze dowodu interes uczestnika G. C. w niniejszej sprawie;

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd wniesionej skargi m.in. wskutek uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wskazanych zarzutów, podczas gdy w niniejszej sprawie nie doszło do wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, albowiem nie wzięto w ogóle pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wydanego przez jego Eminencję K., Arcybiskupa Metropolitę W. potwierdzającego, iż w archiwalnych księgach diecezjalnych znajduje się zezwolenie Jego Eminencji K. jako ordynariusza Archidiecezji W. zezwalające na budowę Kaplicy z Najświętszym Sakramentem na terenie działki nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. S. [...], z którego wprost wynika cel oraz istota Kaplicy oraz funkcja sakralna, którą ona spełnia jak również zdjęć z Kaplicy z Najświętszym Sakramentem, co skutkowało niewłaściwym przyjęciem, że na spornej działce nie znajduje się obiekt sakralny, podczas gdy jest nim Kaplica z Najświętszym Sakramentem;

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi naruszenia przez organ art. 7,77,107 § 3 k.p.a. przy braku wskazania przyczyn takiego wniosku Sądu, podczas gdy uzasadnienie Sądu winno dawać stronom i Sądowi możliwość skontrolowania, czy Sąd orzekający nie popełnił w swym rozumowaniu błędów, w uzasadnieniu zatem winna zostać uwidoczniona operacja logiczna, która została przeprowadzona przez Sąd, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, G. C. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Niezasadny jest zarzut dotyczący błędnego uznania, iż G. C. posiada przymiot strony w postępowaniu.

G. C. jest następca prawnym b. właściciela nieruchomości, której dotyczy decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2008 r., co nie jest faktem spornym. Nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] w W. przy ul. S. [...] przeszła na własność Skarbu Państwa mocą aktu notarialnego z [...] grudnia 1975 r., a zbyli ją F. i Z. C., zaś G. C. jest spadkobiercą F. C. Z tego faktu wynika interes prawny G. C., dający mu status strony w postępowaniach dotyczących wywłaszczonej nieruchomości. Zgłosił on wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zatem może domagać się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, stojących mu na przeszkodzie tego zwrotu. Zasadnie zatem Minister i Wojewódzki Sąd uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 r. może toczyć się z wniosku G. C.

Nie ma jednak racji Wojewódzki Sąd, twierdząc, iż w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru nie ma możliwości prowadzenia postępowania dowodowego i musi ograniczyć się tylko do dowodów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ocenianą w postępowaniu nadzorczym. W postępowaniu tym oczywiście jest miarodajny materiał dowodowy postępowania zwykłego, ale wcale nie wyklucza to możliwości gromadzenia innych dowodów przez organ nadzoru. Jest to postępowanie administracyjne, którego istotą jest stwierdzenie bądź nie przesłanek nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i nowe dowody mogą się przyczynić do wykazania zaistnienia, bądź nie tych przesłanek.

Jednak błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nadzorczym nie ma w istocie znaczenia. Nie to bowiem legło u podstaw rozstrzygnięcia. Nie dlatego Sąd uznał, że Minister Administracji i Cyfryzacji zasadnie stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2008 r., że nie wyjaśnił kwestii, że w budynku na działce nr [...] znajduje się Kaplica Najświętszego Sakramentu i jest to obiekt sakralny, ale dlatego że uznał, iż Minister w ogóle tej kwestii nie musiał rozważać. Sąd nawet nie negował istnienia Kaplicy, tylko uznał, że nie zmienia to charakteru budynku mieszkalno-biurowego Parafii w obiekt sakralny. Zgodził się Sąd z oceną organu, że Wojewoda w decyzji z 2008 r. bezpodstawnie uznał, że istnienie obiektu plebanii wypełniało przesłanki z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.), "ustawa". Zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za zasadny.

Przesłankę, na podstawie której Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody z 2008 r. stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stwierdza się nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W postępowaniu nadzorczym zatem obowiązkiem organu było wykazanie, że decyzja Wojewody rażąco naruszała art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy, jak słusznie podkreślił Sąd. Przepis ten stanowi, że nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy (23 maja 1989 r. – we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, jeżeli znajdują się na nich cmentarze lub obiekty sakralne wraz z budynkami towarzyszącymi, a dotyczy to również obiektów położonych na obszarze m.st. Warszawy, zaś nie dotyczy kościołów garnizonowych. Ust. 2 art. 60 wyjaśnia co należy rozumieć przez budynki towarzyszące i przez takie rozumie położone w sąsiedztwie obiektów sakralnych: budynki stanowiące mieszkanie proboszcza lub rektora i kancelarię parafialną lub kancelarię rektora (plebanię), budynki stanowiące mieszkanie wikariuszy (wikariatka), budynki stanowiące mieszkanie pracowników świeckich parafii lub rektoratu (organistówka), budynki punktu katechetycznego i budynki domu zakonnego związanego z duszpasterstwem w tym obiekcie sakralnym albo świadczeniem w nim pomocy. Uznaniu, że decyzja Wojewody z 2008 r. jest nieważna musiało towarzyszyć wykazanie, że narusza ona art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy w sposób tak rażący, że nie może ona ostać się w obrocie prawnym. Należało zatem bez żadnych wątpliwości wyjaśnić, iż budynek na działce nr [...] nie jest nie tylko obiektem sakralnym, ale również budynkiem towarzyszącym, zdefiniowanym w art. 60 ust. 2 ustawy.

W decyzji wydanej w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister stwierdził, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 r. było to, że Wojewoda nie wyjaśnił z jakim obiektem sakralnym budynek na działce nr [...] jest związany.

Istotnie uzasadnienie decyzji Wojewody z 2008 r. jest lakoniczne, stwierdzono w niej bowiem, co do drugiej przesłanki z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy, że na działce znajduje się dom parafialny. Jednak takie wyjaśnienie przesłanek stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości nie może jeszcze dyskwalifikować tej decyzji. Nie może też dyskwalifikować jej, że nie podaje ona z jakim obiektem sakralnym dom parafialny jest związany. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji jako rażąco naruszającej prawo byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby okazało się, że dom parafialny w ogóle nie mieści się w pojęciu zdefiniowanym w ust. 2 art. 60 ustawy.

Z akt sprawy wynika, co nie jest w niej sporne, że budynek na działce nr [...] to mieszkanie proboszcza Parafii, wikariuszy tej Parafii, sióstr zakonnych, biura Parafii, uprzednio także sale katechetyczne. Budynek ten zatem jest obiektem towarzyszącym kościołowi pod wezwaniem [...] i takiego jego charakteru nie zmienia to, że jest on położony na nieruchomości naprzeciw kościoła. Z dokumentacji w całej sprawie, a więc zarówno z akt archiwalnych, jak i zgromadzonych już w postępowaniu nadzorczym wynika też, że od początku w budynku parafialnym była zaprojektowana i zrealizowana Kaplica Najświętszego Sakramentu. Kaplica ta jest niewątpliwie obiektem sakralnym, służy bowiem sprawowaniu Kultu Bożego, pożytkowi duchowemu Wspólnoty, gromadzenia się Wspólnoty, która z niej korzysta. Budynek zatem na działce nr [...] nie tylko spełnia przesłankę budynku towarzyszącego obiektowi sakralnemu, tj. kościołowi parafialnemu, ale sam w sobie zawiera obiekt sakralny – Kaplicę Najświętszego Sakramentu.

Niewyjaśnienie takiego charakteru budynku na działce nr [...] przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu decyzji z 2008 r., a określenie go tylko jako dom parafialny mogłoby być uznane za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w postępowaniu zwykłym, ale nie można takiej wady charakteryzować jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem, że dom na działce nr [...] obiektywnie wyczerpuje przesłanki z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy, a decyzja z 2008 r. nie wyraża tego tylko expressis verbis.

Nie miał więc Wojewódzki Sąd Administracyjny podstaw do uznania, że decyzje Ministra są zgodne z prawem, bowiem naruszają one art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369).