Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 60/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2, art. 6, art..7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 25 listopada 2022 roku nr 267/2022, znak: WOP.7721.537.2022.KD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności rozbudowy oddala sprzeciw. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 25 listopada 2022 r. nr 267/2022, znak: WOP.7721.537.2022.KD Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania O. z siedzibą w R., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z 31 maja 2022 r. nr 21/2022 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 12 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach wszczął postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości J., gm. B. oraz dopuścił do udziału w postępowaniu O. z siedzibą w R..

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 8 czerwca 2020 r. ustalono, iż P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. użytkuje stację bazową telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ew. gruntów [...] w J., gm. B. na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach z 10 kwietnia 2020 r. nr 11/2020 o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z 12 lipca 2019 r. nr 189/2019 inwestor zamontował na wieży stacji bazowej dwie anteny sektorowe typ ADV 4518R8v06 i typ ATR4518R11V06 i jedną radiolinię w azymucie 260° typ OPTIX RTN/HUAWEI. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w kwietniu 2020 r. inwestor i właściciel stacji zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radioliniową. Do protokołu załączono sprawozdanie z badania rozkładu pól elektromagnetycznych wykonane 28 kwietnia 2020 r. i obejmujące wszystkie 9 anten sektorowych, z którego wynika, iż na podstawie uzyskanych wyników badania pola elektromagnetycznego w obszarze pomiarowym dotyczącym [...] można stwierdzić, że w otoczeniu obiektu w miejscach dostępnych dla ludności nie występują przekroczenia wartości dopuszczalnej równej 39 V/m (według 3 Tabela nr 2). Wartość wskaźnika WME dla wszystkich pionów pomiarowych jest mniejsza od 1.

Pismem z 18 czerwca 2020 r. P. Sp. z o.o. złożyła wyjaśnienia w sprawie przyczyn zmiany konfiguracji urządzeń zainstalowanych na telekomunikacyjnym obiekcie budowlanym oznaczonym numerem [...] położonym w miejscowości J., na działce nr ew. [...].

Decyzją z 31 sierpnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej.

W toku postępowania odwoławczego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z 5 października 2020 r., uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 787/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw P. Sp. z.o.o. od powyższej decyzji.

W trakcie kolejnych oględzin nieruchomości przeprowadzonych 23 maja 2022 r. PINB w Brzezinach ustalił, że na spornej działce użytkowana jest stacja telefonii komórkowej nr [...], na podstawie pozwolenia na użytkowanie z 10 kwietnia 2020 r. udzielonego przez PINB w Brzezinach. Zgodnie z projektem budowlanym i udzielonym przez Starostę Brzezińskiego pozwoleniem na budowę z 12 lipca 2019 r. na wieży stacji bazowej zamontowane są dwie anteny sektorowe i jedna antena radiolinia. W kwietniu 2020 r. inwestor zamontował na wieży stacji bazowej dodatkowo 7 anten sektorowych i jedną radiolinię. W styczniu zamontowano trzecią radiolinię. Do montażu dodatkowych anten wykorzystano pierwotną konstrukcję wieży bez jej wzmocnienia. Żadna z zamontowanych anten nie ma wysokości powyżej 3m. W oświadczeniu do protokołu P. K. - pełnomocnik P. Sp. z.o.o. poinformował, że dodatkowe anteny zostały zamontowane bez dokonania zgłoszenia ich montażu lub uzyskania pozwolenia na budowę. Podstawą ich montażu jest art. 29 ust. 4 pkt 3 Prawa budowlanego. Wszystkie zamontowane anteny są zgłoszone do właściwych organów ds. ochrony środowiska. Ponadto, wykonano badania potwierdzające, że stacja bazowa nie przekracza dopuszczalnych norm natężenia pola elektromagnetycznego, co potwierdzają załączone do protokołu sprawozdania z badania rozkładu pól elektromagnetycznych". Do protokołu z oględzin załączono pełnomocnictwo, w którym P. Sp. z.o.o. upoważnia P. K. do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej w sprawach związanych z prowadzonymi przez spółkę budowami oraz eksploatacjami infrastruktury telekomunikacyjnej i dokument pt. "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r., Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 – [...] dla przedmiotowej inwestycji", sporządzone przez mgr inż. U. K., specjalistę systemów ochrony atmosfery.

Decyzją z 31 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), ponownie umorzył postępowanie w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości J., gm. B.. Zdaniem organu pierwszej instancji montaż i instalacja dodatkowych anten nie wymagała wzmocnienia konstrukcji wieży i tym samym wykonane roboty nie mogą być uznane za przebudowę lub rozbudowę obiektu budowlanego, albowiem to na legalnym i użytkowanym obiekcie budowlanym - wieży stacji bazowej telefonii komórkowej - zostały zainstalowane dodatkowe anteny: 7 anten sektorowych i 2 radioliniowe (wszystkie poniżej 3 m). W związku z czym uznać należy, że wykonana instalacja stanowi przypadek określony w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, zaś ze względu na wysokość nieprzekraczającą 3 m, instalowanie przedmiotowych anten nie wymagało ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego też – według organu – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przez inwestora ustawy Prawo budowlane, a prowadzone postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji O.- reprezentowane przez Prezesa Zarządu Z. G. wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem Stowarzyszenia organ błędnie uznał, że w sprawie nie doszło do przebudowy bądź rozbudowy spornego obiektu budowlanego, wskutek czego wydana decyzja nie odpowiada prawu, jest również niezgodna z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w tej materii. Zdaniem odwołującego decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, § 20 ust. 1 pkt 9 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie z uwagi na nie uwzględnienie rozporządzenia Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy pracach związanych z narażeniem na pole elektromagnetyczny (Dz.U. z 2016 r., poz. 950), art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.

Powołaną na wstępie decyzją z 25 listopada 2022 r., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej w skrócie "k.p.a."), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 25 ustawy nowelizującej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Następnie organ odwoławczy przytoczył art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że na gruncie przepisów prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie, nie znajdują podstaw do wydania określonych nakazów lub zakazów. Aby organy administracji mogły zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone postępowanie administracyjne zobowiązane są kierować się zasadami procedury administracyjnej, wyrażonymi w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.. art. 80 k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem ŁWINB wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie należy uznać za przedwczesne wobec braku wszechstronnie i kompleksowo ustalonego stanu faktycznego. Jak ustalił organ stopnia powiatowego, inwestor i właściciel stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] na działce nr ew. gruntu [...] w miejscowości J., gm. B. – P. Sp. z o.o. w kwietniu 2020 r. zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radiolinię. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie podczas czynności kontrolnych 23 maja 2022 r. ustalono, iż inwestor dodatkowo zamontował 27 stycznia 2022 r. trzecią antenę radiolinii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy, przebudowy tych obiektów (por. wyroki NSA z: 12.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; 16.02.2017 r. sygn. akt II OSK 1424/15; 19.01.2018 r., sygn. akt II OSK 848/16, 25.05.2021 r. sygn. akt II OSK 859/21). Jednocześnie zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym m.in. w wyroku z 11.05.2017 r. (sygn. akt II OSK 2295/15) ewentualna zmiana parametrów obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (podobnie wyrok NSA z 19.02.2021 r., sygn. akt II OSK 286/21). Dodatkowo zgodnie z istniejącym orzecznictwem: zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane jako rozbudowa stacji bazowej (por. wyroki NSA z: 7 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 2492/17; 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14; 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 728/19). Ponadto ŁWINB podkreślił, że "pojęcie instalowania najbardziej zbliżone jest do montażu ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu np. budowlanego. Są to zatem roboty budowlane ale odrębne od przebudowy, remontu, rozbiórki. Jeśli montaż (instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż lecz przebudowa. Montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów. W zależności czy towarzyszy temu zmiana parametrów użytkowych lub technicznych powstałego obiektu czy zmianie ulegają inne charakterystyczne parametry tego obiektu, to należy kwalifikować montaż jako przebudowę lub rozbudowę" (wyrok NSA z 25.05.2021 r., II OSK 859/21, Lex nr 3192536). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy z kolei rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli domontowanie na wieży stacji bazowej telefonii komórkowej dodatkowych urządzeń radiokomunikacyjnych będzie skutkować zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego. Natomiast rozbudową jest zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość.

Według ŁWINB wyłączenie konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu, który wprost wskazywałaby, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa lub rozbudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim instalacji radiokomunikacyjnych.

W świetle powyższej analizy, ŁWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał ustaleń w zakresie zmian parametrów obiektu budowlanego i przedwcześnie uznał, że w niniejszej sprawie doszło jedynie do instalacji/zamontowania anten na obiekcie budowlanym stacji bazowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach nie skonfrontował w żaden sposób zakresu wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją, którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie, nie przeprowadził analizy, czy roboty budowlane wykonane po pozwoleniu na budowę nie stanowiły rozbudowy lub przebudowy stacji bazowej. Organ pierwszej instancji nie dokonał wreszcie żadnego badania porównawczego, czy zmieniły się parametry techniczne lub użytkowe przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej po zamontowaniu dodatkowych 7 anten sektorowych i dwóch radiolinii, w tym czy sumaryczna moc promieniowania jest zgodna z pozwoleniem na budowę.

Powyższa konstatacja pozostaje zgodna również z treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 787/20, którym oddalono sprzeciw inwestora w przedmiotowej sprawie. W ocenie tutejszego organu, PINB w Brzezinach nie wziął pod uwagę wskazań sformułowanych w tym orzeczeniu, czym naruszył normę zawartą w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329).

Organ odwoławczy zauważył również, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.) przewidujące obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pole magnetyczne zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2022 r. poz. 1071) i z dniem 4 czerwca 2022 r. uchylono te przepisy, a tym samym zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne. Powyższe oznacza, że w obecnym stanie prawnym nie jest wymagane uzyskiwanie decyzji środowiskowej dla tego rodzaju inwestycji.

W ocenie ŁWINB zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie została wydana przedwcześnie, bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób wymagany przez regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 7, art. 77, art. 6 k.p.a. Organ stopnia powiatowego winien przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie wnikliwie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania przepisów ustawy. Ustalenie dopiero na etapie postępowania odwoławczego podstawowych kwestii związanych ze stanem faktycznym, godziłoby w uregulowaną przez art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji jest zobligowany do zastosowania się do wszystkich wskazań tutejszego organu, w szczególności do uwzględnienia aktualnego i utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wobec instalowania/montażu antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych typu stacje bazowe telefonii komórkowej.

Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy stwierdził, iż miało ono wpływ na wynik sprawy, w szczególności co do nieuwzględnienia przez organ stopnia powiatowego aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego w sprawach tego typu, a także wadliwego ustalenia stanu faktycznego.

Wobec powyższego ŁWINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wywiodła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy przez organ odwoławczy oraz poczynienie nieprawidłowych ustaleń faktycznych, iż instalacja urządzeń do 3 metrów może wymagać uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia;

3. art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa;

4. art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej jako: "Pr. bud." lub "P.b.") w brzmieniu sprzed dnia 19.09.2020 r. (aktualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) Pr. bud.) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez P. polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;

5. § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn.zm.), poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi na gruncie ww. przepisów są wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe wraz z urządzeniami na nich zainstalowanymi, podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią rozporządzenia tego typu obiektami są wyłącznie same konstrukcje bez urządzeń na nich posadowionych, w związku z czym jakiekolwiek modyfikacje, polegające przykładowo na zainstalowaniu na przedmiotowych obiektach dodatkowych anten nie powodują w żadnym wypadku zmiany parametrów obiektów telekomunikacyjnych, takich jak wysokość, szerokość, itp., a co za tym idzie nie stanowią ich rozbudowy.

Odpowiadając na sprzeciw Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a., ŁWINB stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji został zobligowany do zastosowania się do wszystkich wskazań Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w szczególności do uwzględnienia aktualnego i utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wobec instalowania/montażu antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych typu stacje bazowe telefonii komórkowej. Dlatego też zarzuty podniesione w sprzeciwie nie dają podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez Sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd oceniając legalność decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 25 listopada 2022 r. stwierdził, że została ona podjęta zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., tym samym brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego strona skarżąca.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy już drugi raz z rzędu zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i uchylił wydaną przez organ pierwszej instancji decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, uznając ją za przedwczesną. Pierwsza decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 5 października 2020 r. nr 254/2020, znak: WOP.7721.0869.2020.SUJ na skutek sprzeciwu strony skarżącej została poddana kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 787/20 orzekł o jego oddaleniu. Następnie zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21 oddalił skargę kasacyjną Spółki wywiedzioną od wyroku WSA w Łodzi z 5 stycznia 2021 r. Jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, PINB w Brzezinach w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie wziął pod uwagę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu, którymi był związany z mocy art. 153 p.p.s.a.

W rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 264/17 – Lex nr 2314040, a także wyroki NSA z 14 lipca 2020 r. II OSK 1166/20 – Lex nr 3047891, 23 czerwca 2020 r. II OSK 1071/20 – Lex nr 3039234, 11 marca 2020 r. I OSK 2561/19 – Lex nr 3015217, 23 stycznia 2020 r. II OSK 3899/19 – Lex nr 2785216 i II OSK 3847/19 – Lex nr 2785388).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19 (publ. ONSAiWSA 2020/2/19) i z 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19 (Lex nr 2745364) w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób nie budzący wątpliwości. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w danej sprawie zastosowanie.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd za trafne uznał stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji z 31 maja 2022 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej z naruszeniem przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdzone uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić w związku z tym należy, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać fundamentalnych zasad zdefiniowanych przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą praworządności, unormowaną w art. 6 k.p.a. organ działają w granicach prawa. Zgodnie zaś z zasadą prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Natomiast jak stanowi art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W stanie faktycznym sprawy inwestorowi udzielono w dniu 12 lipca 2019 r. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej dwie anteny sektorowe typ ADV 4518R8v06 i typ ATR4518R11V06 i jedną radiolinię w azymucie 260° typ OPTIX RTN/HUAWEI. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w kwietniu 2020 r. inwestor zamontował dodatkowe 7 anten sektorowych i jedną radioliniową, a w styczniu 2022 r. zamontował kolejną antenę radioliniową. Roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Organ pierwszej instancji zakwalifikował je jako mieszczące się w zakresie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. ("Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "b" tej ustawy ("Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych"). W rezultacie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach stwierdził, że skoro wszystkie zainstalowane anteny są o wysokości poniżej 3 metrów, to instalowanie przedmiotowych anten nie wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę ani też zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co uzasadniało – w jego przekonaniu - umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Lektura akt administracyjnych sprawy niniejszej dowodzi, że organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym kolejny raz nie skonfrontował zakresu wykonanych robót budowalnych z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją, którą udzielono pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a co za tym idzie nie przeprowadził wystarczającej analizy, czy roboty budowlane stanowiły, czy nie stanowiły montaż (instalowanie), rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt 7a Pr. bud. Jak argumentował organ odwoławczy, jeśli zamontowanie na wieży dodatkowych anten nie skutkowało zmianą charakterystycznych parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie spełniałoby wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego, natomiast w przypadku zmiany charakterystycznych parametrów musiałoby być kwalifikowane jako jej rozbudowa. Na podkreślenie zasługuje fakt, że do akt sprawy w dalszym ciągu nie włączono projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 12 lipca 2019 r., co dodatkowo potwierdza trafność stanowiska organu II instancji. Jak wynika z lektury decyzji z 31 maja 2022 r., PINB ponownie nie ustalił, czy zmieniły się parametry techniczne lub użytkowe stacji bazowej telefonii komórkowej po zamontowaniu dodatkowych 7 anten sektorowych i dwóch radiolinii. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji 23 maja 2022 r. oględziny stacji bazowej i poczynione w ich wyniku ustalenia nie mogą zostać ocenione jako dostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy niniejszej, zwłaszcza, że jasne wskazówki i wytyczne co do zakresu ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego zostały sprecyzowane w decyzji ŁWINB z 5 października 2020 r., poddanej zresztą - o czym była już wyżej mowa - kontroli instancyjnej tutejszego Sądu jak i NSA. Materiał aktowy sprawy świadczy dobitnie o tym, że organ pierwszej instancji ograniczył swoją aktywność wyłącznie do wspomnianych wyżej oględzin.

W okolicznościach badanej sprawy organ pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów Prawa budowlanego. Wykładania ta została zakwestionowana przez organ II instancji, który odwołał się w tym zakresie do ugruntowanego na tym tle orzecznictwa sądów administracyjnych podnosząc, że przy kwalifikowaniu danych robót do kategorii montażu, rozbudowy, bądź przebudowy nie ma miejsca na automatyzm. W każdym przypadku właściwe zakwalifikowanie takich robót musi poprzedzać szczegółowa analiza technicznych założeń projektu przewidzianego do realizacji lub zrealizowanego. Takie stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, LEX nr 573565; z 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09, LEX nr 1613214; z 24 listopada 2011 r., II OSK 1660/10, LEX nr 1151981). Zakwalifikowanie określonych robót, jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. wyroki NSA: z 12 października 2016 r., II OSK 3341/14, Lex nr 2169135; z 16 lutego 2017 r., II OSK 1424/15, Lex nr 2292195; z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, Lex nr 2468098). Błędne jest takie rozumienie art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., które prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na instalowaniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią rozbudowę lub przebudowę tego obiektu budowlanego, a więc niezależnie od zmiany parametrów obiektu, na którym zamontowano nową konstrukcję. Ewentualna zmiana parametrów obiektu, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej powinna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2017 r. II OSK 2295/15, Lex nr 2334167; czy z 19 lutego 2021 r. II OSK 286/21, Lex nr 3126596).

Reasumując, Sąd nie przesądza o kwalifikacji prawnej wykonanych przez inwestora robót budowlanych, nie mniej jednak zwraca uwagę, że decydujące znaczenie w tym zakresie ma stan prawny obowiązujący w dacie wykonania robót budowlanych oraz prawidłowe ustalenie zakresu ich realizacji. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, który ewidentnie nie może być uznany za kompletny i wystarczający do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w motywach kontrolowanej decyzji o konieczności uchylenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Rację ma bowiem ŁWINB twierdząc, że ustalenie dopiero na etapie postępowania odwoławczego podstawowych kwestii związanych ze stanem faktycznym godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd ocenił sformułowane w sprzeciwie zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP, jako niezadane. Nadto Sąd - wbrew stanowisku autora sprzeciwu - stwierdził, że organ odwoławczy w kontrolowanej decyzji nie zajął wiążącego stanowiska co do charakteru wykonanych przez inwestora robót budowlanych. Co za tym idzie nie wypowiedział się również, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przebudową wymagającą pozwolenia na budowę. Lektura zaskarżonej decyzji dowodzi także, że organ odwoławczy nie dokonał wykładni § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219, poz. 1864). Natomiast kwalifikacji spornych obiektów do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych dokonał sam inwestor w piśmie z 18 czerwca 2020 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzezinach.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw, o czym orzekł jak sentencji wyroku.

/atp.