Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 895/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 28 ust. 1, art. 81 c ust. 2, art. 103
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi C.M., B.K., C.S., S.S., T.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu garażowo – gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących: - C.M. kwotę 500 (pięćset) złotych, - S.S. kwotę 500 (pięćset) złotych - C.S. kwotę 500 (pięćset) złotych - B.K. kwotę 500 (pięćset) złotych - T.O. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE.

W dniu 14 stycznia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – PINB) wpłynął wniosek o interwencję i sprawdzenie, czy na działce nr [...] znajdują się legalne obiekty budowlane.

Podczas przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2014 r., kontroli stwierdzono, że działka o nr ewid. [...], stanowiąca własność E. i L.C., jest częściowo zabudowana obiektami drewnianymi i częściowo murowanymi. Wstępnie ustalono, że obiekty te są zlokalizowane na działkach nr [...] i stanowią własność mieszkańców budynku przy ul. [...]. Według oceny L.C. pierwsze zabudowania od strony ulicy są garażami.

W dniu [...] lutego 2014 r., podczas kolejnej kontroli, stwierdzono że na działkach nr ewid. [...] istnieją obiekty o konstrukcji mieszanej (drewnianej i murowanej), które, według oświadczeń osób obecnych podczas kontroli, przeznaczone są na garaże. Ustalono, że w pierwszym garażu, użytkowanym przez C.M., są składowane stare meble, drewno opałowe i narzędzia. Ma on posadzkę betonową, brak w nim instalacji. Drugi z garaży również należący do C.M., ma konstrukcję drewnianą, pokrycie papowe, posadzkę betonową, brak instalacji. W pomieszczeniu garażowym w dniu kontroli znajdował się samochód osobowy. Garaż nr 3, częściowo drewniany i częściowo murowany posiadał posadzkę betonową, konstrukcja dachu oparta na słupach, pokrycie dachu papowe. Garaż nr 3 należał do p. S.. W dniu kontroli nie okazano pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Wg oświadczenia C.M. budynki gospodarczo - garażowe zostały wybudowane w latach 60-tych, a po latach 60-tych przeprowadzano w nich jedynie roboty remontowe. Dnia [...] lutego 2014 r., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynków usytuowanych na działkach nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] PINB, działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał C.M., S.S., C.S., oraz T.O. wykonanie w terminie do dnia 31 sierpnia 2015r., obowiązku polegającego na zamontowaniu na obiektach gospodarczo-garażowych koryta umożliwiającego odprowadzanie wody opadowej z dachu licującego z granicą między działkami nr [...] i poprzez rurę spustową odprowadzić wody opadowe na teren działki nr [...].

Powyższa decyzja PINB z dnia [...] lipca 2015r. została uchylona w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015r. znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. i L.C.. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone w aktach sprawy dowody wskazywały, iż w omawianym przypadku PINB nie mógł zastosować przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r. Z protokołu oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] stycznia 2015 r. wynikało bowiem, że część budynku garażowego, posadowiona na działce nr [...] została rozebrana i jak określono w protokole oględzin "przywrócona do stanu poprzedniego to jest z okresu budowy". Przy czym mając na względzie treść protokołów z oględzin i kontroli obiektu przeprowadzonych wcześniej organ odwoławczy ocenił, że pomiędzy oględzinami z dnia [...] listopada 2014 r., a oględzinami z dnia [...] stycznia 2015 r. wykonano roboty budowlane polegające co najmniej na rozbiórce części omawianego obiektu posadowionej poza terenem działki nr [...].

Natomiast wykonanie wskazanych robót w okresie poprzedzającym oględziny z dnia 30 stycznia 2015 r. spowodowało zmianę parametrów metrycznych obiektów w zakresie jego powierzchni zabudowy i kubatury, a co za tym idzie, nie można było twierdzić, że budowa obiektu została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Przy czym PINB nie ustalił, czy roboty, które doprowadziły obiekt do aktualnej formy architektoniczno-technicznej wykonano legalnie, co miało kluczowe znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji prawnej budowy przedmiotowego obiektu.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] lipca 2016 r. PINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego nakazał C.M., S.S., Panu C.S., Pani T.O. oraz B. i J.K. rozbiórkę obiektu garażowo-gospodarczego na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntu [...], wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał m.in., iż podjął działania zmierzające do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, wydając postanowienie w dniu [...] grudnia 2014 r. zobowiązujące strony postępowania do przedłożenia w terminie 30 dni między innymi zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu, których zobowiązani w przedłużonym do 30 kwietnia 2016 r. terminie nie przedłożyli. Jednakże PINB, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Rozpatrywany obiekt, który zdaniem PINB jest budowlą nadziemną spełniającą funkcję użytkową budynku (garażu), narusza zawarte w § 12 w/w rozporządzenia wymagania odnośnie sytuowania budynków - przepisy te dopuszczają sytuowanie budynku gospodarczego i garażowego o długości mniejszej niż 5,5 m i wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku zabudowy jednorodzinnej. Natomiast z ustaleń organu wynika, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym. Ponadto naruszone zostały również inne przepisy rozporządzenia:

- § 271 w związku z § 276 w zakresie odległości ścian zewnętrznych od istniejących na działce obiektów budowlanych; jego odległość zarówno od budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak i budynku gospodarczego zlokalizowanych na działce nr [...] jest mniejsza niż wymagana odległość 8 m - wynosi odpowiednio 7,5 m i 6,3 m;

- § 271 ust. 3, który stanowi, że budynek usytuowany przy granicy działki winien mieć od strony sąsiedniej działki budowlanej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i ust. 5 – przedmiotowy obiekt garażowo-gospodarczy nie posiada takiej ściany;

- § 14, § 103 i § 104, z których wynika, że do garaży należy zapewnić dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej;

- § 102 w zakresie wymaganej wysokości garażu - pomieszczenia nie posiadają wymaganej wysokości wynoszącej 2,2 m;

- § 104 ust. 3 w zakresie wymaganych wymiarów stanowiska postojowego w garażu; pomieszczenia garażowe posiadają długości: 4,69 m (pomieszczenie nr 2), 4,19 m (pomieszczenie ni 1/2) natomiast wymagana długość stanowiska postojowego wynosi 5,0 m;

PINB wskazał, że jak wynika z przedłożonej oceny technicznej, drewno konstrukcyjne zostało zaimpregnowane pokostem, co czyni obiekt łatwopalnym.

Dnia 15 lipca 2016 r. odwołanie od powyższej decyzji PINB wnieśli C.M., B. i J.K., S.S., T.O. oraz C.S.. Skarżący wskazali m.in., że stanowisko PINB rażąco narusza przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W ich ocenie budowa przedmiotowego obiektu została zakończona w latach 60-tych ubiegłego wieku i od tego czasu użytkowany jest w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Natomiast dobudowanie jesienią 2014 r. części jednej ze ścian obiektu garażowego nie zmieniło jego przeznaczenia, ani nie przerwało jego "normalnego" użytkowania. Ponadto odwołujący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że obiekty będące przedmiotem niniejszej sprawy stanowią jeden tymczasowy obiekt budowlany o powierzchni około 60,9m2, tak jak ustalił to PINB. Przede wszystkim nie jest to jeden obiekt, a dwa obiekty, bowiem między obiektami nr 1, a obiektem nr 2 nie ma wspólnej ściany, bowiem odległość między ścianą murowaną, a drewnianą wynosi około 10 cm.

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił kwalifikację prawną rozpatrywanego obiektu jako przypadek podlegający uregulowaniom zawartym w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Bez wątpienia o takiej konieczności świadczą ustalenia, iż w okresie pomiędzy oględzinami przeprowadzonymi przez PINB w dniu [...] listopada 2014 r. a oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] stycznia 2015 r. wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce części omawianego obiektu, posadowionej poza terenem działki nr [...] oraz wykonaniu przegrody ściennej od strony działki nr [...] z blachy trapezowej. Jeżeli proces inwestycyjny związany ze wzniesieniem przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego został zakończony wraz z wykonaną ścianą, co miało miejsce w roku 2014, to w takim przypadku zastosowanie w sprawie mogłyby znaleźć przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Natomiast bezzasadne byłoby prowadzenie postępowania legalizacyjnego dla poszczególnych części wyżej wymienionego budynku garażowo-gospodarczego (jak to ustalił PINB przed 1 stycznia 1995 r.) w sytuacji gdy pomieszczenie to powstało w całości w warunkach samowoli budowlanej.

W rozpatrywanym budynku garażowo-gospodarczym w roku 2014 przeprowadzono roboty budowlane poprzez wykonanie jego częściowej rozbiórki i wykonanie nowej ściany zewnętrznej (przy czym roboty te wykonał C.M. bez wymaganego pozwolenia, co wskazał w piśmie z dnia [...] października 2015 r. skierowanym do PINB), a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane. Natomiast okoliczność ta wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu powoduje brak możliwości zastosowania w omawianym przypadku art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., a w konsekwencji brak możliwości zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym przepisu art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie można stosować do sytuacji innych niż określone w jego art. 48. Oznacza to jednocześnie, iż skoro nawet pierwotnie obiekt budowlany wybudowany został w całości samowolnie przed 1 stycznia 1995 r., a następnie został przebudowany lub wyremontowany już po dniu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jest po 1 stycznia 1995 r., to postępowanie administracyjne dotyczące doprowadzenia do należytego stanu technicznego starego obiektu, oraz wykonanych później prac budowlanych (rozbudowa, przebudowa i remont) winno zostać wszczęte już pod rządami nowego prawa budowlanego. W takim stanie faktycznym nie istnieją podstawy prawne do wyłączenia działania przepisów ustawy z dnia lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ewentualna "legalizacja" tego obiektu z uwzględnieniem robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia winna nastąpić wówczas w trybie właściwych przepisów art. 48 lub 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Przepisy prawa budowlanego z 1974 r. mogłyby zostać zastosowane, gdyby wszelkie prace budowlane związane z budową obiektu zakończone zostały przed 1 stycznia 1995 r., albo gdyby postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed tą datą. Natomiast, jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, a w tym okresie obowiązywały różne uregulowania prawne dotyczące samowoli budowlanej, to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro norm agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zatem, jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego, nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie przepisów prawa budowlanego. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych. Jakkolwiek rozpatrywany obiekt nie został przebudowany, jednak jego częściowa rozbiórka i wykonanie przegrody ściennej zewnętrznej spowodowało sytuację, w której istnieje obiekt o innych parametrach metrycznych, a także technicznych, niż obiekt wybudowany pierwotnie.

Za prawidłowe zostały uznane ustalenia PINB, iż rozpatrywany obiekt składający się z trzech pomieszczeń, stanowi jeden obiekt budowlany, nie zaś dwa odrębne obiekty jak podniesiono w odwołaniu. Istniejący na obiekcie dach jest jedynym elementem o tej funkcji i przekrywa on wszystkie trzy pomieszczenia wchodzące w skład obiektu. Nadto w toku postępowania organu I instancji, w związku z zapytaniem PINB autor sporządzonej na żądanie organu opinii technicznej jednoznacznie wyjaśnił w skierowanym do PINB piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., że obiekt który był przedmiotem tego opracowania, jest obiektem garażowo-gospodarczym stanowiącym jednolitą całość realizowaną sukcesywnie w latach 60 - tych ubiegłego wieku.

Natomiast jako zasadny został uznany zarzut odwołania, zgodnie z którym PINB nieprawidłowo ocenił, iż rozpatrywany obiekt nie posiada fundamentów. Sam bowiem fakt realizacji oparcia na podłożu i poprzez słupy wkopane w gruncie powoduje bowiem, że słupy w części podziemnej pełnią funkcję fundamentów tzw. słupowych. W konsekwencji spełnia definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stwierdzone uchybienie nie miało jednak wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zastosowane przez PINB przepisy prawa materialnego odnoszą się bowiem jednakowo do budynków o funkcji i gospodarczo-garażowej oraz do budowli nadziemnych o takim przeznaczeniu.

WINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż omawiany obiekt gospodarczo-garażowy został wzniesiony z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób nie dający możliwości naprawy. Przy czym, nawet gdyby przyjąć, że w sprawie należało zastosować przepisy poprzedniej ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to rozpatrywany obiekt naruszałby również przepisy techniczno-budowlane powołane przez tę ustawę. Istniejąca lokalizacja budynku na granicy z działką sąsiednią narusza przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), który warunkowo dopuszcza sytuowanie budynków gospodarczych bezpośrednio i przy granicy działki jedynie w przypadku, gdy budynek posiada ściany z materiałów niepalnych i dach o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych. Natomiast przedmiotowy budynek posiada dach z elementów konstrukcji drewnianej w części pokryty papą. Przy czym funkcją obiektu jest również funkcja garażowa, zaś w dla obiektów o takim przeznaczeniu brak jest możliwości sytuowania przy granicy działki w świetle w/w rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego ewentualne roboty zmierzające do doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wiązałyby się w istocie ze zmianą lokalizacji wykonanego w warunkach samowoli budowlanej przedsięwzięcia, a także zmianą jego parametrów (wysokość, długość). Roboty w takim zakresie stanowiłyby działania inwestycyjne stanowiące odrębną budowę. Natomiast żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do podejmowania decyzji w kwestii podjęcia procesu inwestycyjnego w sytuacji, gdy inwestor nie wyraził takiej woli, tym bardziej gdy roboty budowlane zostały już wykonane. Organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wydania decyzji w tym zakresie. Zgoda na budowę nowego budynku (udzielenie pozwolenia na budowę) należy do właściwości organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Jednocześnie nieprawidłowe było wdrożenie przez PINB procedury legalizacyjnej w odniesieniu do omawianego obiektu poprzez wydanie postanowienia o nałożeniu na współwłaścicieli działki nr [...] obowiązku przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania wymienionych w tym postanowieniu dokumentów. Po pierwsze: postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który nie ma zastosowania w omawianym przypadku bowiem dotyczy budowy obiektów lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Po drugie, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym odstępstwo od tej generalnej zasady jest możliwe tylko w przypadku, gdy zachodzą okoliczności określone w ust. 2 przepisu art. 48, to jest gdy budowa obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno -budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w przypadku ustalenia, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części nie zachodzi którakolwiek z okoliczności określonych w ustępie 2 art. 48, organ nie wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, związanych z budową obiektu. W rozpatrywanym przypadku, jak już wcześniej wspomniano, brak było możliwości doprowadzenia omawianego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w związku z czym brak było podstaw do wydania postanowienia nakładającego na współwłaścicieli obiektu obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji budynku.

W ocenie WINB organ powiatowy prawidłowo ustalił strony postępowania oraz prawidłowo określił adresatów zaskarżonej decyzji rozbiórkowej, kierując nakaz rozbiórki do współużytkowników wieczystych działki nr [...]. W sytuacji bowiem gdy rozpatrywany obiekt nie jest przedmiotem odrębnej własności, tzn. nie jest odrębną nieruchomością budynkową w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, to z mocy prawa stanowi nieruchomość wspólną podmiotów posiadających tytuł prawny do gruntu, na którym się znajduje. Zgodnie zaś z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Przy czym zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Przez trwałe związanie z gruntem rozumie się taką więź fizyczną, gdy odłączenie budynku lub innego urządzenia od gruntu nie może nastąpić (art. 47 § 2 k.c.) bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości (gruntu) lub części odłączonej (np. budynku).

Na powyższą decyzję C.M., S.S., C.S., T.O., J.K. oraz B.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania:

a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw z art. 78 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu i uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, a tym samym uniemożliwienie im złożenia wniosków dowodowych co do okoliczności mających istotny wpływ na ustalenie właściwego stanu faktycznego w sprawie, w szczególności dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych obiektów budowlanych, b) art. 7, kpa art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie w sposób obiektywny , w szczególności przez:

- bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotem postępowania jest jeden obiekt budowlany,

- nieuzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy obiekty budowlane uchybiają zasadom bezpieczeństwa pożarowego i uzyskania opinii właściwego organu co do sposobu usunięcia tych uchybień – jeśli one wystąpiły,

a tym samym naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego pominięcie pomimo, że w odwołaniu od decyzji wskazywano na zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie pomimo że budowa obiektów garażowo-gospodarczych została zakończona w latach sześćdziesiątych ub. wieku i od tego czasu obiekty te były użytkowane bez przerwy w ten sam sposób, nawet w czasie , gdy została wymieniona jedna ze ścian jednego z obiektów,

b) art. 31 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez pominięcie tego przepisu i bezzasadne uznanie, że roboty budowlane polegające na rozbiórce części obiektu o pow ok. 3-4 m² i zamontowaniu ściany z blachy w jednym z obiektów były wykonane w warunkach samowoli budowlanej,

c) § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w z w. z § 207 ust. 2 tego rozporządzenia przez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że przepisy rozporządzenia dotyczące garaży mają zastosowanie do istniejących obiektów garażowo gospodarczych – co skutkuje nakazem rozbiórki, podczas gdy do obiektów istniejących mogą mieć zastosowanie tylko przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (§ 207 ust. 2) i wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego mogą być spełnione w inny sposób niż określony w rozporządzeniu (§ 2 ust 1 i ust 2).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący podnieśli m.in., iż wbrew nakazowi wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a. WINB nie umożliwił im zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący kwestionowali stan faktyczny w zakresie ustalenia, że jest to jeden obiekt budowlany, a także stwierdzonego zagrożenia pożarowego (m.in. użycia pokostu jako środka impregnującego drewno). W odwołaniu skarżący wskazywali też, że w przypadku naruszenia zasad bezpieczeństwa pożarowego w istniejących obiektach, przepisy prawa nakazują dokonanie zmian stanu istniejącego i dostosowanie obiektu do wymagań w sposób określony przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Gdyby więc WINB umożliwił skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, skarżący dowiedzieliby się, że organ drugiej instancji nie skorzystał z przepisu art. 136 k.p.a. i z urzędu nie uzupełnił postępowania dowodowego o opinię rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń pożarowych. Tym samym uniemożliwił skarżącym złożenie odpowiednich wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy co do istnienia, jakości uchybień i sposobu doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z wymogami bezpieczeństwa pożarowego.

Ponadto w przypadku tego rodzaju uchybień nie jest możliwe nakazanie rozbiórki obiektów, jeżeli istnieje możliwość innego sposobu zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego , co wynika wyraźnie z treści przepisu § 2 ust.2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ustalenia faktyczne w tym zakresie mają zatem decydujący wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji nie zapewnienie skarżącym możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym wywarło bezpośredni skutek na treść decyzji wydanej w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co narusza również art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a.

WINB wydal zaskarżoną decyzję również z naruszeniem art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. Odnosi się to w szczególności do ustalenia, że przedmiotem postępowania jest jeden obiekt budowlany. Prowadząc oględziny w dniu [...] marca 2016 r. PINB stwierdził, że obiekt nr 1 ma ścianę drewnianą i poszycie z płyty wiórowej, a obiekt nr 2 ma ścianę murowaną. Nie jest to więc ściana wspólna, co oznacza, że każdy z tych obiektów z osobna jest odrębnym budynkiem . Każdy z nich bowiem spełnia przesłankę wynikającą z przepisu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. , a mianowicie każdy z nich jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian – m każdy swoich własnych). Jedynym elementem łączącym te budynki jest przykrycie wspólnym arkuszem papy kryjącej dachy, przy czym każdy z tych budynków ma swoją odrębną konstrukcję dachu. Pomimo takiego ustalenia oba organy uznały – wbrew legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – że przedmiotem postępowania jest jeden obiekt budowlany.

Dokonując takiego ustalenia WINB powołał się na to, że dach przykrywający trzy pomieszczenia jest jedynym elementem o tej funkcji, a zatem przesądza o zakwalifikowaniu trzech pomieszczeń jako jednego obiektu. Wniosek ten pozostaje w sprzeczności z treścią wyżej wskazanego przepisu, który nie ustanawia jakichkolwiek kryteriów dla uznania danej konstrukcji za dach, np. takich , że może on przykrywać tylko jeden obiekt.

Ponadto zdaniem WINB zawarta w aktach opinia techniczna jednoznacznie wyjaśnia, że jest to obiekt stanowiący jednolitą całość. Zdaniem skarżących ustalenie takie i jego uzasadnienie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 80 k.p.a. i nie odpowiada zasadzie swobodnej oceny dowodów. Organ bowiem mając w materiale dowodowym własne, wynikające z osobistych oględzin ustalenie o istnieniu odrębnych ścian pomieszczenia nr 1 i pomieszczenia nr 2, co wobec treści ustawowej definicji budynku winno być ustaleniem przesądzającym o wniosku, pomija całkowicie to ustalenie, a powołuje się na opinię techniczną pomimo, że wcześniej miał wątpliwości co do treści tej opinii. Opinia techniczna nie wskazuje jakie elementy stanu faktycznego, wyglądu obiektu, przesądziły o ustaleniu, że jest to obiekt stanowiący jednolitą całość. To błędne stanowisko przyjęte z naruszeniem art. 80 k.p.a. przez WINB ma istotne znaczenie, ponieważ gdyby nawet przyjąć, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., to mogłoby to dotyczyć tylko budynku oznaczonego na szkicu jako nr 1. W tym bowiem budynku w 2014 r. została zamontowana ściana z blachy falistej. W budynku nr 2 nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Jednakże strony uważają , że do obu budynków należy stosować przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

Prawo materialne narusza stwierdzenie WINB, że art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie ma zastosowania, ponieważ proces inwestycyjny związany z wzniesieniem budynku garażowo-gospodarczego został zakończony wraz z wykonaniem ściany, co mało miejsce w roku 2014. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jego hipoteza odnosi się wyłącznie do obiektów których budowa została zakończona, a więc do takich, których stan techniczny pozwalał na ich użytkowanie zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego polega na doprowadzeniu do stanu, w którym – chociażby nawet częściowo – jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po zakończeniu budowy.

Zamontowania jednej ze ścian w postaci blachy falistej nie można zaliczyć do robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie jest też wymagane pozwolenie na rozbiórkę obiektu o powierzchni 3-4 m² - to jest na roboty wykonane przez C.M. jesienią 2014 r. Oznacza to, że wykonane na obiekcie w 2014 r. roboty – zgodnie z orzecznictwem sądów - nie mogą przesądzać o tym, że budowa została zakończona w 2014 r. skoro obiekty te istnieją od ponad pięćdziesięciu lat i są nieprzerwanie użytkowane w ten sam sposób zgodnie z ich przeznaczeniem. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowanego odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do robót budowlanych wykonywanych przed wejściem w życie ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że obiekty te nie zostały ani przebudowane, ani rozbudowane po dacie 1.01.1995 r. Bezzasadna jest zatem odmowa zastosowania przez WINB przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przyczyną rozbiórki części obiektu przez C.M. była chęć doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozebrana część garażu zajmowała bowiem powierzchnię ok 4 m² sąsiedniej działki nr [...]. W tej sytuacji nakazanie rozbiórki całego obiektu tylko dlatego, że użytkownik tego obiektu okazał się osobą praworządną, respektującą prawo, jest nie tylko niezgodne z prawem (o czym wyżej), ale też narusza rażąco zasady współżycia społecznego i jest zwyczajnie niesprawiedliwe i ogromnie krzywdzące.

Nie ma też racji WINB nakazując rozbiórkę obiektów również w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wobec braku oceny zagrożenia pożarowego obiektów dokonanej przez właściwego rzeczoznawcę, którego opinii organ nadzoru budowlanego winien zgodnie z przepisami zasięgnąć, nie można uznać za zgodne z prawem nakazania rozbiórki obiektu w celu usunięcia tego zagrożenia. Tym bardziej, że powszechnie stosowane jest zabezpieczenie elementów drewnianych, czy innych łatwopalnych za pomocą odpowiednich impregnatów.

Pozostałe przepisy rozporządzenia przyjęte przez organy nadzoru budowlanego jako podstawa nakazania rozbiórki, to przepisy § 12 rozporządzenia i przepisy dotyczące garaży. Wbrew twierdzeniu organów, przepisy te zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia stosuje się wyłącznie przy projektowaniu, budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie obiektów budowlanych oraz zmiany sposobu ich użytkowania. Zastosowanie tych przepisów do obiektów istniejących jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do argumentów organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowe obiekty naruszają przepisy rozporządzenia odnoszące się do odległości obiektów od granicy działki (§ 12 rozp.) skarżący wskazali, że przedmiotowe obiekty zostały wybudowane w latach sześćdziesiątych ub. wieku. Natomiast działka nr [...], na której obecnie są posadowione, w jej aktualnych granicach została utworzona przez ówczesnego właściciela – Skarb Państwa – w latach 1978-1980. Zatem to nie ówcześni inwestorzy wybudowali je na granicy działki, a granica została poprowadzona na linii ich zabudowy. Dotyczy to również budynku mieszkalnego, w którym na ścianie leżącej na granicy działki jest okno. Stosując konsekwentnie przepisy rozporządzenia z 2002 r. w stosunku do wszystkich obiektów budowlanych położonych na działce nr [...], należałoby nakazać rozbiórkę również budynku mieszkalnego.

Dalej skarżący podnieśli, że mylne jest stanowisko organu który twierdzi, że do przedmiotowych obiektów mogłyby mieć zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 3 sierpnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jak wynika bowiem z przepisów § 1, § 2 i § 3 tego rozporządzenia, nie miało ono zastosowania do tego rodzaju obiektów istniejących w dniu jego wejścia w życie. W chwili wejścia rozporządzenia w życie przedmiotowe obiekty garażowo -gospodarcze na działce nr [...] istniały i były użytkowane od lat ok dwudziestu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę J.k.. Postanowienie stało się prawomocne z dniem 11 stycznia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. orzekającej o nakazie rozbiórki obiektu garażowo – gospodarczego posadowionego na działce o numerze ewid. [...].

W sprawie pozostaje poza sporem, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został w latach 60 – tych XX wieku, przy czym na jego wzniesienie nie uzyskano wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. wynika, że obiekt został rozbudowany, wskazuje na to zawarty w protokole zapis o treści: "budynki rozbudowano kilka lat wcześniej" poprzez "wejście na działkę nr ewid. [...]". Bezspornie w 2014 r. część budynku posadowiona na działce nr ewid. [...], o którą rozbudowano dany obiekt, została rozebrana, a budynek doprowadzono do stanu poprzedniego. Rozbiórka części obiektu spowodowała konieczność wzniesienia ściany od strony działki nr [...]. Wszystkie opisane wyżej roboty budowlane przeprowadzane były bez pozwoleń, bądź zgłoszeń.

Z oceny technicznej włączonej do akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt garażowo – gospodarczy posadowiony jest na osadzonych w gruncie balach, które są usztywnione przez ściany z cegły i desek. Wobec tych ustaleń, kwalifikacja danego obiektu jako budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2016 r. poz. 1165 ), dalej w skrócie - p.b., jest zasadna, jest to bowiem obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Rozpoczęcie robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.), z zastrzeżeniem art. 29 – 31, może nastąpić na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.). Również pod rządami ustawy Prawo budowlane z 4 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. § 19 w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (DZ.U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48).

Wobec bezspornej w sprawie okoliczności, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, należało ustalić stan prawny, na podstawie którego przeprowadzony zostanie proces legalizacji. Stosownie do treści art. 103 ust. 1 p.b. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl ust. 2 art. 103 p.b. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie skarżących, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, należy przyjąć, że budowa przedmiotowego obiektu została zakończona przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., a wobec tego legalizacja obiektu winna być przeprowadzona na podstawie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1974 r. Natomiast organ administracyjny prezentuje stanowisko, zgodnie z którym ze względu na to, że przy przedmiotowym obiekcie przeprowadzono roboty budowlane polegające na jego częściowej rozbiórce oraz na wzniesieniu ściany, przy czym prace te zostały przeprowadzone po 1 stycznia 1995 r., przepis art. 102 ust. 2 p.b. w sprawie nie może znależć zastosowania.

W wyroku z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, w myśl którego jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat (1969-2001), to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro nom agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z kolei w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1533/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 p.b. W każdej jednak sprawie zasada ta może podlegać ograniczeniom przede wszystkim w zależności od zakresu takiej przebudowy. Wyrażając powyższy pogląd składy orzekające Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywały na konieczność indywidulanego podejścia do stanu faktycznego każdej badanej sprawy administracyjnej. Rozpatrując powyższą kwestię należy mieć na uwadze, że celem procesu legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu (lub jego części) do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli obiekt budowlany został wzniesiony, a następnie przebudowany w warunkach samowoli budowlanej, przy czym proces ten był prowadzony w czasie obowiązywania np. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie zabudowy i zabudowaniu osiedli (DZ.U z 1939 r. Nr 34 poz. 216), ustawy Prawo budowlane z 1974 oraz ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to należy mieć na uwadze, że w niektórych przypadkach zakres i rodzaj samowolnie wykonanych robót budowlanych może uniemożliwić ustalenie reżimu prawnego, według którego poszczególne roboty budowane powinny być legalizowane. W takim przypadku zasadne jest stanowisko, w myśl którego samowolę stanowił ciąg robót budowlanych wykonywanych bez wymaganych pozwoleń, a legalizacji podlega efekt końcowy tychże robót budowlanych. W analizowanej sprawie organ uznał, że przepis art. 103 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania, ponieważ wprawdzie obiekt powstał w warunkach samowoli budowalnej, jednak ok. 2010 - 2011 r. został rozbudowany, a następnie w 2014 r. część budynku która stanowiła rozbudowę – rozebrano. W tym miejscu należy jednak zauważyć, co umknęło organowi orzekającemu, a na co zwrócono już uwagę powyżej, że jak wynika z akt sprawy, po rozbiórce obiektu w 2014 r. przywrócono stan, w jakim obiekt znajdował się poprzednio.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że nie odpowiada on na zasadnicze pytania z punktu widzenia stan stanu prawnego jaki powinien być podstawą legalizacji danego obiektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy przedmiotowy obiekt budowlany w dacie legalizacji odpowiadał parametrom i gabarytom obiektu wzniesionego w latach 60 – tych ubiegłego wieku, czy też na skutek rozbudowy, a następnie rozbiórki doszło do zmian technicznych obiektu na tyle istotnych, że nie można przyjąć iż jest to ten sam obiekt budowlany. Zdaniem Sądu, jeżeli na skutek rozbiórki części obiektu doprowadzono obiekt do stanu "poprzedniego", czyli takiego jaki istniał w dacie jego wzniesienia, to nie ma przeszkód, aby stosować tryb legalizacyjny przewidziany w ustawie prawo budowlane z 1974 r. Nie można bowiem nie zauważyć, że przedmiotowy obiekt do 1 stycznia 1995 r. funkcjonował i spełniał określone funkcje gospodarczo – użytkowe, a zatem nie ma wątpliwości, że jego budowa przed tą datą została zakończona. W sprawie nie wykazano że stan obiektu, który jest przedmiotem legalizacji, jest wynikiem ciągu zdarzeń faktycznych, w wyniku których w efekcie mamy do czynienia z innym obiektem, aniżeli wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej w latach 60 – tych. Przy czym, w ocenie Sądu, zmiana polegająca na wzniesieniu, istniejącej w tym miejscu poprzednio ściany, nie stanowi przebudowy budynku – w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. - i nie może przesądzać o tym, że przepis art. 103 ust. 2 nie ma w sprawie zastosowania.

Ponadto w sprawie nie wyjaśniono jednoznaczne, czy przedmiotem legalizacji jest jeden budynek czy też dwa budynki. W ocenie technicznej z kwietnia 2015 r. jej autor – mgr inż. M.K. stwierdził, że są to obiekty budowalne o funkcji garażowo – gospodarczej, natomiast w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. ten sam oceniający wyjaśnił, że dany obiekt stanowi jednolitą całość o trzech niezależnych pomieszczeniach. Jednocześnie autor stwierdził, że obiekt spełniał ówcześnie obowiązujące warunki techniczne. Wskazana tu okoliczność jest sporna, bowiem w ocenie skarżących mamy do czynienia z dwoma niezależnymi budynkami. Akta sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenia w tym zakresie. Należy zauważyć, że również organ (w tym w protokołach kontroli) określa przedmiot legalizacji zamiennie – bądź jako obiekt bądź jako obiekty budowlane, a wypracowanie stanowiska w tym względzie nastąpiło w zasadzie tylko w oparciu o treść w.w. pisma z dnia [...] lutego 2016 r., bez koniecznej tu analizy pod względem prawno – budowlanym. Sprawa wymaga jednoznacznego wyjaśnienia w powyższym zakresie pod kątem możliwości ewentualnej legalizacji poszczególnych obiektów budowalnych - w wypadku ustalenia, że są to dwa budynki. W tym miejscu należy wskazać na istotną rolę dowodową w postępowaniu legalizacyjnym dokumentu jakim jest ocena techniczna. Jest to dowód zawierający informacje oparte na wiedzy specjalnej.

W myśl art. 81c ust. 2 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Skorzystanie z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 p.b. musi być powodowane uzasadnionymi wątpliwościami, a ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek, lecz o charakterze kwalifikowanym. Stosując ten przepis, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie, obowiązany jest udowodnić, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.

Skoro w danej sprawie w ocenie organu zachodziły podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej, to dowód ów winien być przedmiotem wnikliwej oceny organu. W przedmiotowej sprawie organ pominął stwierdzenia i wnioski zawarte w ocenie technicznej. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ w znacznej mierze nie podzielił stanowiska zawartego w ocenie technicznej, jednak obowiązkiem organu było uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie oraz ustosunkować się do twierdzeń zawartych w ocenie. Po myśli art. 80 kpa dowód powinien być przedmiotem oceny, czego w analizowanej sprawie, w stosunku do wskazanego dowodu, zabrakło.

Wracając do uchybień w zakresie ustaleń stanu faktycznego, należy podnieść, że w sprawie należy również wyjaśnić, w sposób nie budzący wątpliwości, czy roboty budowlane przeprowadzone w latach ok. 2010 – 2011 polegały na rozbudowie obiektu (ów) powodując zmianę jego (ich) parametrów, czy też były to odrębne pomieszczenia oraz jakie były parametry części dobudowanej. Powyższe może mieć znaczenie dla kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych oraz następnie dla określenia prawidłowego trybu legalizacji. Jeżeli bowiem roboty budowlane polegały na wybudowaniu niezależnych obiektów na działce sąsiedniej, wówczas przeprowadzonych w tym zakresie prac nie można kwalifikować jako rozbudowę przedmiotowego obiektu budowlanego, a okoliczność ta będzie miała wpływ na ustalenie podstawy prawnej legalizacji.

Na koniec należy zwrócić uwagę, że wszczynając postępowanie organ winien określić w jakim kierunku będą prowadzone czynności wyjaśniające, a następuje to poprzez ustalenie przedmiotu postępowania. Ustalenie przedmiotu postępowania ma dla sprawy istotne znaczenie, bowiem determinuje tok postepowania, wpływa na treść i zakres podejmowanych przez organ czynności procesowych. Niewątpliwie istotą postępowania w analizowanej sprawie była legalizacja obiektu (ów) budowlanego (ych) i to właśnie ten przedmiot winien warunkować treść i rodzaj podejmowanych czynności procesowych. W trakcie postępowania nie jest dopuszczalna zmiana, badż też różne określanie jego przedmiotu, a taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie. Stwierdzone uchybienie mogło mieć negatywny wpływ na podejmowane czynności procesowe, które w efekcie nie doprowadziły do jednoznacznych ustaleń zasadniczych dla sprawy kwestii (o czym wyżej). Należy zauważyć, że w sprawie przeprowadzono cztery kontrole na miejscu, które zostały utrwalone w formie protokołów, jednak w trakcie kontroli istotnych zagadnień nie wyjaśniono.

Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne ciążą obowiązki wynikające z art. 7, 77 i 80 kpa. W myśl art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do treści art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W wyroku z dnia 27 pażdziernika 2016 r. sygn. akt I OSK 3000/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji. Obowiązek wyznaczenia granic postępowania wyjaśniającego sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego, a następnie przeprowadzenia postępowania dowodowego spoczywa każdorazowo na organie prowadzącym postępowanie.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem w.w. przepisów procesowych, przy czym stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, w celu wyjaśnienia jej stanu faktycznego, organ winien rozważyć możliwość sięgnięcia do osobowych żródeł dowodowych, czyli przesłuchania świadków oraz ewentualnie innych dowodów, które okażą się konieczne i możliwe do przeprowadzenia. Należy też mieć na uwadze, że istotą sprawy jest legalizacja obiektów budowalnych znajdujących się na działce nr ewid. [...].

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 plit. ‘c" p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.s.a