Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 955/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 542/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. w W. na rzecz Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 542/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w Warszawie /dalej: [...] lub Spółka/ na decyzję Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu /dalej: OKW PSP/ z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień - skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Namysłowie (dalej: KP PSP) nakazał Spółce wykonanie w terminie do 30 września 2012 r. mineralizacji pasów przeciwpożarowych /dalej: pasy ppoż./ przy linii kolejowej 143, szlak Domaszowice -Namysłów, strona lewa - km 102.194 do 102.760. Wskazał, że stwierdzony w toku czynności kontrolnych brak mineralizacji istniejących pasów ppoż., stanowi naruszenie § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm., dalej: u.t.k.), z których to przepisów wynika, iż podmiotem zobowiązanym do wykonywania i utrzymywania pasów ppoż. wzdłuż szlaków kolejowych jest ich zarządca.

Po rozpatrzeniu odwołania [...], OKW PSP decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i stwierdził, że § 34 uchylonego rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) nakazujący urządzanie i utrzymywanie pasów ppoż., jest identyczny jak zapis obecnie obowiązującego § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., a jego zmiana odnosząca się do podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. nie polegała na zwolnieniu [...] z takiego obowiązku. Obecne regulacje - przez odesłanie do u.t.k. - wskazują pośrednio na zarządców linii kolejowych, jako podmioty odpowiedzialne za wykonywanie pasów przy liniach kolejowych. Art. 17 ust. 1 u.t.k. wprost nakłada na zarządców linii kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnianie warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych w zakresie ochrony ppoż., w ramach których mieści się zapewnienie przez [...] bezpieczeństwa ppoż. obiektom i terenom przyległym do infrastruktury kolejowej. Sposoby realizacji tych obowiązków wskazane są w art. 55 tej ustawy i sprowadzają się do przyznania zarządcom linii kolejowych prawa korzystania z sąsiednich gruntów celem prowadzenia niezbędnych prac związanych z bezpieczeństwem ruchu kolejowego i zapewnieniem ochrony ppoż. Nie do przyjęcia jest zatem stanowisko o prawnym obciążeniu Lasów Państwowych obowiązkiem wykonywania pasów ppoż. Taki obowiązek dla tego podmiotu nie wynika z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm., dalej: u.o.ppoż.), gdyż brak w nim mowy o wykonaniu zabezpieczenia terenu przed rozprzestrzenianiem się pożaru, zaś art. 3 tej ustawy odnosi się wyłącznie do osób fizycznych, prawnych, organizacji i instytucji, które korzystając z terenu odpowiadają za należyte ich zabezpieczenie przed zagrożeniem pożarowym (obowiązek ten nie jest więc adresowany do właścicieli terenów, lecz do osób z nich korzystających, czyli m.in. podmiotów określonych w u.t.k.). Obowiązek wykonywania pasów ppoż. przy liniach kolejowych nie wynika też z art. 9 ustawy o lasach, a wymóg zapewnienia ochrony ppoż. lasu wynika z przepisów wykonawczych, gdzie nie wskazano właścicieli i zarządców lasów, jako podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie i utrzymywanie pasów ppoż. przy liniach kolejowych. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają też przepisy wykonawcze do u.t.k., określające sposób wykonania pasów ppoż. przy liniach kolejowych - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955) - dalej: rozporządzenie w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych.

W skardze [...], wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, powtórzyły zarzut odwołania dotyczący naruszenia § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 u.t.k., art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o lasach oraz w zw. z § 10 rozporządzenia MŚ z dnia 22 marca 2006 r., a także postawiła zarzut naruszenia art. 54 u.t.k. w zw. z § 9 rozporządzenia MI z dnia 7 sierpnia 2008 r., przez uznanie, że to na skarżącym ciążą obowiązki utrzymania pasów ppoż., tj. zapewnienia ich stanu użyteczności, wobec tego, że w w/w § 9 mowa jest o tworzeniu pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych. Zarzucono też naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., ponawiając argumentację o faktycznym braku normy prawnej, z której wypływałby obowiązek Spółki utrzymywania pasów ppoż. na terenach leśnych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, wskazując brak podstaw do zmiany swego stanowiska.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że stwierdzony w trakcie kontroli nieprawidłowy stan pasa ppoż. nie był kwestionowany przez stronę skarżącą, nie zgodzono się natomiast ze stanowiskiem, wedle którego to na [...] S.A., jako zarządcy linii kolejowych, spoczywa obowiązek utrzymywania pasów ppoż. wzdłuż tych linii. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), komendant powiatowy PSP, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej m.in. do nakazania usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jednym z celów u.o.ppoż., określonym w jej art. 1 pkt 1, jest zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, zaś przepis art. 3 tej ustawy wskazuje podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, do których należy także skarżąca Spółka jako podmiot zarządzający infrastrukturą kolejową, w tym liniami kolejowymi, których użytkowanie stanowi potencjalne źródło zagrożenia pożarowego. Przez linię kolejową należy rozumieć drogę kolejową mającą początek i koniec wraz z przyległym pasem gruntu, na którą składają się odcinki linii, a także budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do prowadzenia ruchu kolejowego wraz z zajętymi pod nie gruntami, a przyległy pas gruntu to grunty wzdłuż linii kolejowych, usytuowane po obu ich stronach, przeznaczone do zapewnienia bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego (art. 4 pkt 2 i 3 cyt. u.t.k.), czyli także pas przeciwpożarowy. Stosownie do § 38 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Wg ust. 2 § 38 tego rozporządzenia, rodzaje oraz sposoby wykonywania pasów ppoż. przez podmioty określone jako właściwe do ich wykonania i utrzymywania w ustawie o lasach, u.t.k. oraz u.o.ppoż. określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 i Nr 82, poz. 573) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych. Zdaniem WSA, rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r., w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r., nie określa jednoznacznie sposobu wykonywania takich pasów oraz nie wskazuje podmiotów właściwych i zobowiązanych do ich urządzania i utrzymywania, jednak z faktu tego nie można wywodzić braku podstaw do nałożenia na Spółkę obowiązków związanych z utrzymywaniem pasów ppoż. w odpowiednim stanie (obowiązek taki – na podstawie ustawy o lasach i rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów – nie wynika dla właścicieli lasów. Do podobnego wniosku prowadzi też analiza przepisów u.o.ppoż. i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, które nie zajmują się sprawami ochrony lasu przed zagrożeniami pożarowymi ze strony ruchu kolejowego oraz utrzymywaniem przez określone podmioty pasów ppoż. oddzielających las od linii kolejowej). Określenie podmiotu obowiązanego do wykonania pasów ppoż. oddzielających las od linii kolejowych znajduje się w u.t.k., której art. 17 ust. 1 stanowi, że zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego (pkt 1) oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska (pkt 3). Przepis ten, w powiązaniu z art. 55 tej ustawy, pozwala ustalić, że obowiązek taki istnieje i spoczywa na w/w podmiotach, które na sąsiadujących z linią kolejową gruntach mają m.in. prawo, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Przepis ten nie może być przy tym oceniany wyłącznie w kategoriach uprawnienia, lecz przede wszystkim traktować go należy jako zabezpieczenie przed ewentualnym blokowaniem przez właścicieli terenów realizacji zadań powierzonych zarządcom linii kolejowych przez u.t.k. W ocenie Sądu, przyjęcie stanowiska co do ciążącego na [...] S.A. obowiązku mineralizacji pasa ppoż. wzdłuż szlaku kolejowego, czyniło zbędnym dalsze badanie zarzutów skargi zmierzających do wykazania naruszenia innych przepisów prawa materialnego, z których miał wynikać wniosek przeciwny, oparty dodatkowo na błędnym przekonaniu, że wyłącznym celem pasów ppoż. oddzielających lasy od linii kolejowych jest ochrona ruchu kolejowego przed zagrożeniami płynącymi z zewnątrz. Nie potwierdziły się też zarzuty naruszenia art. 6 K.p.a. i innych przepisów procedury administracyjnej oraz art. 7 Konstytucji RP, gdyż nałożony na skarżącą obowiązek nie opiera się na domniemaniu, lecz ma swoje umocowanie ustawowe.

W skardze kasacyjnej [...] S.A. Zakład [...], reprezentowane przez radców prawnych, zaskarżyło wyrok WSA w całości, zarzucając mu:

1. Naruszenie – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a./ – przepisów prawa materialnego:

1. § 38 ust.2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, poprzez błędną wykładnię przejawiającą się uznaniem, iż przepis ten, odsyłając do trzech ustaw, m.in. do u.t.k., które wskazują podmioty zobowiązane do wykonania pasów ppoż., podczas gdy przywołana norma posługuje się zwrotem "podmioty właściwe" – w znaczeniu uprawnione, nie zaś zobowiązane,

2. art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 u.t.k., poprzez błędną wykładnię przejawiającą się przyjęciem, iż strona skarżąca jest obowiązana do urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w sąsiedztwie zarządzanych przez nią linii kolejowych, podczas gdy przepisy te wyraźnie wskazują na uprawnienie zarządców linii kolejowych do urządzania i utrzymywania pasów ppoż., nie zaś na obowiązek,

3. art. 54 u.t.k. w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych, poprzez uznanie, że wynika z nich obowiązek tworzenia pasów ppoż., wobec tego, że w § 9 jest mowa o tworzeniu pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych, w sytuacji, gdy w/w regulacja określa jedynie zasady tworzenia pasów ppoż. – w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego – w żaden sposób nie nakładając takiego obowiązku,

4. art. 7, art. 2 i art. 65 ust. 2 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania przejawiający się domniemywaniem obowiązku urządzania i utrzymywania pasów ppoż. ciążącego na stronie skarżącej, podczas gdy obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego,

5. art. 9 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) oraz w zw. z § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów poprzez błędną jego wykładnię, co wyraziło się w nieprawidłowym przyjęciu, iż istnieją podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów ppoż., w sytuacji, gdy analiza w/w przepisów przemawia za uznaniem, iż zobowiązanym do wykonania i utrzymania pasów ppoż. jest właściciel (zarządca) lasu,

6. art. 4 pkt 2 i 3 u.t.k. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań (...) oraz pasów przeciwpożarowych w zw. z art. 3 u.o.ppoż. poprzez błędną wykładnię, co wyraziło się w nieprawidłowym przyjęciu, iż pas ppoż. jest częścią linii kolejowej, co dało asumpt do przyjęcia przez WSA, iż w tym zakresie pas ten miałby stanowić część infrastruktury kolejowej, za bezpieczeństwo ppoż. której strona skarżąca ponosi odpowiedzialność,

2. Naruszenie – na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. – w sytuacji naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wobec braku uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszo instancyjnym, jak i odwoławczym właścicieli i zarządców lasów.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o orzeczenie przez NSA co do meritum sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazano na bezzasadne przyjęcie, że istnieją podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku urządzania i utrzymywania pasów ppoż. na gruntach sąsiadujących z linią kolejową. Jak stwierdził WSA, art. 17 ust. 1 u.t.k. ma charakter ogólny i nie wymienia konkretnie takiego obowiązku, a w art. 55 tej ustawy jest mowa o prawie do podejmowania określonych działań przez stronę skarżącą. Błędnie też Sąd wywodzi, że obie te normy w powiązaniu ze sobą kształtują prawny obowiązek wykonywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych, który miałby spoczywać na ich zarządcy. Ich tworzenie jest dla niego uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Zasady tworzenia pasów ppoż. w sąsiedztwie linii określa rozporządzenie wydane na podstawie art. 54 u.t.k., mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Dotyczy ono ogólnie wszelkich pasów urządzanych w tym celu, bez określania, iż obejmuje pasy np. w lasach. Powyższe prowadzi do wniosku, iż zarządca linii jest uprawniony do wykonania pasów ppoż. w sytuacji, gdyby ze strony konkretnego obiektu występowało zagrożenie pożarowe dla kolei. Wtedy wykorzystując art. 55 u.t.k. zarządca kolei mógłby skorzystać z możliwości, jaką daje w/w norma prawna i utworzyć pas ppoż. (podobnie jak może, a nie musi ustawiać zasłony odśnieżne, zakładać żywopłoty) na terenie sąsiadujących nieruchomości, nie należących do niego. Właściciel takiej nieruchomości nie mógłby odmówić wejścia na jej teren, a w przypadku odmowy, zarządca linii mógłby domagać się sądowego zezwolenia na takie wejście. Przepisy prawa nie wiążą również obowiązków tworzenia i utrzymywania pasów ppoż. z ustaleniem ewentualnego zagrożenia dla obszaru leśnego. Nie ma zatem znaczenia dla ustalania podmiotu odpowiedzialnego za urządzanie pasów ppoż. to, czy stwarza on takie zagrożenie. Wiążąc podmiot odpowiedzialny za tworzenie i utrzymywanie pasów ppoż. ze źródłem zagrożenia (proces hamowania pociągu), mylnie wskazano stronę skarżącą, bowiem [...] będąc zarządcą samych linii kolejowych, nie posiada taboru kolejowego, a odpowiedzialność za stan techniczny pociągów ponoszą przewoźnicy. WSA pominął także fakt, iż generalnie obowiązek zapewniania ochrony ppoż. nieruchomości ciąży na jej właścicielu. W okolicznościach sprawy przepisy wskazują, że to właściciel lasów ma obowiązek wykonywania zabiegów zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów (art. 9 ustawy o lasach). Rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy określa także tworzenie przez właścicieli lasów innych rodzajów pasów ppoż., zgodnie z zasadami gospodarki leśnej w celu ochrony lasów przed szczególnym zagrożeniem pożarowym, a takim jest właśnie bliskość czynnej linii kolejowej. W konkluzji wskazano, że jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstaw prawnych w zakresie możliwości nałożenia na podmiot ciężarów, wówczas zawsze należy uznać, że ich nakładanie – jak również ich domniemanie – jest działaniem bezpodstawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną OKW PSP, reprezentowany przez adwokata, wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Aprobując wynikające z wyroku WSA stanowisko co do obowiązku wykonania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowych przez ich zarządcę, wskazano na przedstawioną w nim właściwą argumentację dotyczącą podmiotu zobowiązanego do jego wykonania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., jednakże ze względu na treść zarzutów, w pierwszej kolejności odniesienia wymagają te, które dotyczą prawa materialnego.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych przepisem art. 174 P.p.s.a., jednakże ze względu na treść zarzutów, w pierwszej kolejności odniesienia wymagają te, które dotyczą prawa materialnego.

W ramach tej podstawy kasacyjnej skarga kasacyjna stara się podważyć stanowisko WSA aprobujące pogląd organów Państwowej Straży Pożarnej, że obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych spoczywa na skarżącej Spółce. Zapatrywanie to nie znajduje oparcia w prawie materialnym.

Na wstępie wypada zauważyć, że budowa linii kolejowych i ich lokalizacja jest wypadkową wielu czynników, jednakże przede wszystkim uzależniona jest od woli i konkretnych rozwiązań, jakie przewidział ich inwestor. Oznacza to, iż wybór przebiegu linii kolejowych przez konkretne obszary należy do założeń inwestycyjnych i - co do zasady - spoczywa w wyłącznej gestii inwestora. Niezależnie od okresu realizacji inwestycji, przebieg inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Wobec tego, skoro ustawa o transporcie kolejowym przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym jest, że w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na podmioty te również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest niewątpliwie dbałość o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Powyższa zasada została jednoznacznie określona w art. 86 Konstytucji RP. Wskazane wyżej założenie znalazło też swoje potwierdzenie w budowie podstawowego dla funkcjonowania transportu kolejowego aktu, tj. w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Normując w tejże ustawie m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach, w rozdziale 4 tej ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego.

W myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k., "Zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska...". Przepis ten ma charakter ogólny, bowiem nie wskazuje w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w powyższym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów ppoż. w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega; dotyczy więc także terenów leśnych. Konkretyzacji obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ww. ustawy. Zatem istotne uzupełnienie art. 17 ust. 1 pkt 3 u.t.k. stanowi art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy gdzie stwierdzono, że "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Zawarty w tej regulacji zwrot "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 u.t.k., tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 ww. ustawy obowiązek zapewnienia przeciwpożarowej ochrony. Posłużenie się w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym zwrotem "ma prawo" w żadnym wypadku nie oznacza, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów ppoż. wzdłuż linii kolejowych. Powyższy zwrot, przy uwzględnieniu przedstawionych na wstępie wywodów, wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych. Z kolei kwestie dotyczące koniecznych parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie zawierającego stosowną delegację art. 54 ustawy o transporcie kolejowym, w oczywisty sposób wskazując tym samym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że obowiązki, które reguluje odnoszą się do zarządców linii kolejowych, nie zaś do właścicieli lasów. Zauważyć w tym miejscu należy, że poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80 poz. 563), wymieniało w § 34 ust. 3 pkt 2 w sposób jednoznaczny podmioty obowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w tym między innymi właściciela linii kolejowych. Natomiast obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. wydane na mocy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w § 38 wymienia ustawy określające podmioty odpowiedzialne za wykonanie pasów przeciwpożarowych. W ust. 1 tego paragrafu stwierdza, że "Lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok". Natomiast ust. 2 powyższego przepisu stanowi, że podmioty właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określone są w ustawie o lasach, ustawie o transporcie kolejowym oraz w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że prawidłowo WSA przyjął, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r., jest zarządca infrastruktury kolejowej, bowiem źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

Przedstawioną interpretację potwierdzają przepisy ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, w celu zapewnienia powszechnej ochrony lasów właściciele lasów są obowiązani do kształtowania równowagi w ekosystemach leśnych, podnoszenia naturalnej odporności drzewostanów, a w szczególności do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach stanowi natomiast, że właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej. Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje obowiązku właścicieli lasów w zakresie ich ochrony przeciwpożarowej, chodzi jednak tu o obowiązki wynikające z powszechnej ochrony lasów, niezastrzeżone przez przepisy szczególne dla innych podmiotów m.in. dla zarządców linii kolejowych. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów, nie wymieniono pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowych co świadczy o tym, że obowiązek ich urządzania nie ciąży na właścicielach lasów.

Jeśli chodzi natomiast o przepisy Konstytucji, to mając na uwadze powyżej przedstawione rozważania, w żadnym wypadku nie można mówić o naruszeniu art. 7, art. 2 czy też art. 65 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieusprawiedliwione są zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które obowiązek utrzymywania pasów ppoż. oddzielających linie kolejowe od terenów leśnych odnoszą do innych podmiotów, niż zarządca infrastruktury kolejowej.

Konsekwencją bezzasadności zarzutów dotyczących prawa materialnego jest to, że również zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Otóż skarżący kasacyjnie dopatrywał się naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez dokonanie przez WSA niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i braku zastosowania środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Zdaniem skargi kasacyjnej, organy obu instancji pominęły właścicieli i zarządców lasów, którzy również winni być stronami postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzut ten byłby zasadny, gdyby przepisy prawa materialnego pozwoliły właścicieli i zarządców lasów uznać za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem, jak to wyżej wskazano, żaden z omówionych przepisów prawa materialnego nie daje podstaw do przypisania tym podmiotom statusu strony. Innymi słowy, po stronie właścicieli i zarządców lasów brak jest interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu w sprawie mineralizacji pasów ppoż. sytuowanych wzdłuż linii kolejowych.

Reasumując stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 P.p.s.a.