Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 254/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 254/17 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 lipca 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Urszula Zięba, Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.), WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: specjalista Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r., sprawy ze skargi T. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 400 zł (czterysta złotych).


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na T. H. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia kontroli u przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma Usługowo - Handlowa T. H. Przedsiębiorca okazał do kontroli licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez przedsiębiorcę obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Kontrolą objęto okres od 10.02.2014r do 31.12.2014r. Zgodnie z okazanymi dokumentami przedsiębiorca w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniał średnio 18 kierowców. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z dnia 19.02.2015 r. Stwierdzono naruszenia dotyczące skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Ukarany w odwołaniu podniósł, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, a także wadliwą analizę zgromadzonych w sprawie dowodów. Ponadto, iż naruszono art. 140aa ustawy prawo o ruchu drogowym, art. 92, 92a ustawy o transporcie drogowym i przepisy art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rafy (EWG) nr 3821/85 oraz art. 10 rozporządzenia nr 561/2006. Uzasadniając powyższe zarzuty strona podniosła, że wbrew ustaleniom organu przedłożono do kontroli dane sczytane z karty kierowcy L. R. oraz pojazdu [...], przy czym w sytuacji, w której uczyniono tak dopiero po zakończeniu protokołu kontroli, to takie dane powinny zostać uznane. Skarżący nie zgodził się również z nałożeniem kary pieniężnej z tytułu naruszenia Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym podnosząc, że materiał dowodowy jest niewystarczający do stwierdzenia tego naruszenia. Ponadto nakładając karę z tytułu naruszenia Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy organ l instancji pominął przedstawione do kontroli zaświadczenia o działalności, które zostały okazane do kontroli, a które dokumentują wyczerpująco aktywność kierowcy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 22 września 2016r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 92a ust. 1-6, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, Ip. 5.1, Ip. 5.3, Ip. 6.3.6, Ip. 6.3.7, Ip. 6.3.8, załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 8, art. 10, art. 12 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, art. 33 ust. 2, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, a także art. 13, art. 25 ustawy z dnia z kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, utrzymał decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenia organu l instancji zostały oparte na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami prawa, szczegółowo wskazując, jakie poszczególne dowody potwierdziły konkretne naruszenie. Nadto podkreślono, iż błędny jest pogląd, iż to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na korzyść strony i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. Zasada oficjalności postępowania dowodowego nie oznacza, że w jego toku strona może zachowywać się biernie, ponieważ to na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona określone, korzystne dla siebie skutki prawne. Strona nie może oczekiwać, że organ administracji publicznej, niejako w jej interesie, dysponując już określonym materiałem dowodowym, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zgromadzonych dowodów. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących, rozporządzenia (WE) nr 561/2006, oraz ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższe oznacza, iż przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również godziny załadunków/rozładunków etc. Organ odwoławczy wskazał, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych: z rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Stosownie do treści art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących. Nie oznacza to jednak, że przedsiębiorca jest zwolniony z bieżącego nadzoru nad pracą kierowcy. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za sprawdzanie urządzenia rejestrującego i nie może uwolnić się z tego ustawowego obowiązku poprzez przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej na inny podmiot. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa). Organ l instancji nie dopuścił się - w ocenie organu odwoławczego-obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), albowiem oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny. Wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Strona znajdująca się w sytuacji uniemożliwiającej uiszczenie nałożonej kary pieniężnej może zwrócić się do organu z wnioskiem o rozłożenie nałożonej kary pieniężnej na raty. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Z decyzją tą nie zgodził się T. H. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w szczególności poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie starannego i wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak właściwego uzasadnienie decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 140 aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez pozorne przeprowadzenie postępowania dotyczące wystąpienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Strona wskazała na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 1, art. 92a ust. 4 i art. 92 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym oraz lp.12.5, lp.12.15 załącznika do ustawy. W ocenie strony doszło także do naruszenia art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

W uzasadnieniu pokreślono, iż pismem z dnia 23.02.2015r., choć już po kontroli przedłożono płyty CD, których dane były w pełni czytelne, czego organ nie uznał. Wskazano na brak klimatyzacji postojowej w pojazdach i włączanie silnika na postoju jedynie w celu włączenia klimatyzacji lub ogrzewania. Podkreślono brak przesłuchania kierowców w celu zweryfikowania tej okoliczności. Wskazano także na niezweryfikowanie okoliczności nieprowadzenia pojazdu z powodu czasu wolnego z art. 31 ust. 1 pt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców w postaci zaświadczenia pracodawcy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę skarżony organ podtrzymał w całości dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przywołana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 powołanej ustawy sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołać tu należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07. LEX nr 483232).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym określić można prawa i obowiązki stron. Postępowanie, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Zgodnie z nim organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W niniejszej sprawie, jak wynika z treści akt, skarżący zarzucił między innymi bezpodstawne nałożenie na niego kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego na wykresówce wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Wskazywał na błędne założenie organu, że w momencie, gdy na rewersie wykresówki zarejestrowane są obroty silnika, to samochód poruszał się, gdy z zapisów przebytej drogi ten fakt nie wynika. Podnosił w związku z tym, że organ nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swej tezy, nie skorzystał też z możliwości przesłuchania kierowców, których ta sytuacja dotyczyła.

Art. 92b ust. 1 pkt 1 lit. a - c i pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił:

1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r.;

2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a/, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z kolei wedle art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Warunkiem wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w oparciu o przywołany przepis jest wykazanie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych. W przepisie tym chodzi o sytuację wyjątkową, czyli taką, której doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie przewidzieć.

Tymczasem organ zignorował złożony przez stronę powyższy wniosek dowodowy mający w jej ocenie wykazać spełnienie przesłanek wyłączających po jej stronie odpowiedzialności administracyjną za naruszenie warunków i obowiązków przewozu drogowego. Choć wniosek ten nie był sformułowany precyzyjnie, z całą pewnością dotyczył przesłuchania kierowców, których identyfikacja nie budziła wątpliwości, a organ miał możliwość w razie wątpliwości, wezwać stronę do jego ewentualnego skonkretyzowania, tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Takiego wezwania jednak nie wystosowano, a strona dopiero w skardze wskazała jednoznacznie na okoliczności konieczne jej zdaniem w tym kontekście do wyjaśnienia, co dodatkowo potwierdza, że wniosek winien zostać rozpoznany na etapie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak w tym zakresie stosownej argumentacji, organ nie wydał również formalnie postanowienia oddalającego wniosek. Organ nie podjął się więc uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie oceny dowodów wskazanych przez stronę skarżącą. Powyższe zaniechanie nie zostało także uzasadnione. Tym samym organ uniemożliwił stronie wykazanie spełnienia przesłanek egzoneracyjnych, nie dostrzegając, że strona prezentując w odwołaniu w tym zakresie całkowicie przeciwstawne stanowisko nie ograniczyła się jedynie do zakwestionowania swojej odpowiedzialności, lecz przedstawiła w sprawie konkretne wnioski, wymagające rozpoznania. Podobnie ocenić należy kolejny zarzut skarżącego, a to dotyczący nałożenia na niego kary w wysokości 6.900 zł za nieokazanie podczas kontroli wykresówki obrazującej wszystkie dane o okresach aktywności kierowców. W ocenie organów w każdym z zakwestionowanych przypadków brakujące aktywności dotyczą sytuacji, w której kierowca kończy wykresówkę w jednej miejscowości, a zaczyna kolejną w innej. Tego rodzaju zapis świadczyć ma o tym, że kierowca przemieścił się między miejscowościami nie dysponując swobodnie swoim czasem, a winien był zarejestrować ten okres na tarczy. Tymczasem wedle stanowiska skarżącego organ opierając się wyłącznie na brakach zapisów aktywności kierowców po wyjęciu wykresówki z tachografu, dokonywanych na jej rewersie nie wziął pod uwagę zapisów zaświadczeń o nie prowadzeniu kierowcy w okresach zgodnych z zapisami na wykresówkach. Skarżący przywołał obrazujące powyższe twierdzenia przykłady. Przedstawił także obszernie swoją ocenę dotyczącą możliwości wykazywania dokumentem nieprowadzenie pojazdu, a tym samym okoliczność usprawiedliwiającą nieokazanie nieobrysowanej na rewersie wykresówki podczas kontroli. Wskazał na brzmienie stosownych zapisów prawa krajowego, jak i europejskiego potwierdzającego przedstawiane stanowisko, a także wywodził, że prawo wspólnotowe dopuszcza możliwość udokumentowania podczas kontroli okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów. Organ odnosząc się do powyższego ograniczył się jedynie do twierdzenia, że używanie zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu jest niezgodne z przepisami art. 15 ust 2 rozporządzenia nr 3821/85, jak i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014. Organ, jak słusznie zauważa skarżący, całkowicie pominął wyjaśnienia strony, nie precyzując przy tym, czy kwestionuje fakt niewykonywania przewozu przez kierowcę, czy też wiarygodność dokumentów przedłożonych do kontroli. Działania powyższe naruszają ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.. stoją także w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej.

Wskazać należy, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517, trafnie stwierdzono, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracyjne zobowiązane są przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające (tak jak w analizowanym przypadku) znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast, jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ. Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody, które miały wykazać zaistnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialności przewoźnika, to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena. Nie ulega zatem wątpliwości, że okoliczności, na które zawnioskowano przeprowadzenie powyższych dowodów, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł a priori uznać, że zaoferowane dowody nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, czy zgoła są niedopuszczalne. Podkreślić należy, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Sąd w niniejszej sprawie podkreśla, że obowiązkiem organu było umożliwienie przedsiębiorcy przedstawienia dowodów wskazujących na istnienie przesłanek wyłączających odpowiedzialności przewoźnika, a następnie ich ocenienie. Jak wskazuje analiza akt sprawy przedmiotowe postępowanie odwoławcze toczyło się z naruszeniem powyższych zasad, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

Tym samym, wbrew stanowisku organu, stan faktyczny sprawy w zakresie powoływanych przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych relewantnych w tej sprawie, nie został wyjaśniony wyczerpująco, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej, w przywołanych wyżej przypadkach było zasadne.

Sąd przywołuje w związku z tym pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1525/15. który stwierdził, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym jest również wyjaśnienie, czy zachodzą podstawy do zastosowania przepisów wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz. Przeprowadzenie czynności w postępowaniu wyjaśniającym w omawianym zakresie jest konieczne, gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie podstaw do uznania, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), na podstawie materiału dowodowego, który został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony (art. 77 § 1 k.p.a.). W sytuacji gdy strona wnosi o przeprowadzenie dowodu, który jej zdaniem pozwoli na ustalenie, że istniały podstawy wyłączenia jej odpowiedzialności, to odmowa uwzględnienia wniosku strony, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że strona skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności zwalniających ją od odpowiedzialności stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7. art. 8. art. 10 § 1. art. 75 § 1. art. 77 § 1. art. 78 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a.

Należy również podkreślić, że przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron, co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań, co wynika z treści art. 10 § 1 k.p.a. Na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Jak wynika § 2 przepisu prawodawca wprowadził wyjątek pozwalający na odstąpienie od wskazanej zasady, warunkowany spełnieniem łącznie dwóch przesłanek: tj. załatwienie sprawy niecierpiącej zwłoki oraz wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Chodzi zatem o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Stan "niecierpiący zwłoki" może pojawić się już w chwili wszczęcia postępowania, jak również może ujawnić się w jego toku. Należy podkreślić, że chodzi tu stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia Do oceny faktu wystąpienia zagrożenia wymienionych dóbr ma w pełni zastosowanie zasada prawdy obiektywnej. Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W adnotacji należy wskazać, jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. Powyższy przepis, gwarantujący udział strony w postępowaniu administracyjnym, ma przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Tymczasem z akt administracyjnych sprawy, nie wynika, aby umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Równocześnie pominięto złożone przez stronę wnioski dowodowe.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zawarte wart. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie - przed wydaniem decyzji - jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt l SA/Wa 1239/08. z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1153/09, LEX nr 47888). Zważyć przy tym także należy, że w orzecznictwie powszechnie zostało przyjęte, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia skarżącego oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym mu prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., lecz także przepis art. 81 k.p.a., w myśl którego, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Reasumując wskazać należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając przedmiotową sprawę dopuścił się naruszenia w/w. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do wyjaśnianie, czy w świetle przedłożonych przez stronę skarżącą dowodów spełnione są przesłanki uzasadniające nałożenie na nią kary pieniężnej.

Jednocześnie sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ drugiej instancji w mocy zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec nie przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, w opisanym przez sąd zakresie, nie można uznać, iż organ II instancji dokonał w trakcie postępowania odwoławczego wszechstronnego rozpoznania sprawy, nie wyjaśniając w sposób należyty wszystkich jej okoliczności. Przedmiotowe uchybienia procesowe w konsekwencji uniemożliwiają kontrolę prawidłowości osnowy podjętego rozstrzygnięcia, a jakakolwiek jednoznaczna ocena byłaby przedwczesna i nieuprawniona. Tym samym przedwczesna byłaby ocena zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nieuzasadnione okazały się natomiast zarzuty skargi dotyczące ustaleń poczynionych w następstwie nieudostępnienia przez przedsiębiorcę podczas kontroli danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców. Istotnie bowiem przepis Ip. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie sankcjonuje w przyjęty przez organy sposób nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych lub innych dokumentów.

Mając jednak na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit, c ustawy o p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 powyższej ustawy.