Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1115/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 1 i 2, art. 185 § 1, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1546/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa reprezentowanych przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] października 2005 r., w oparciu o art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.), w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. S. i o ustaleniu wysokości odszkodowania.

Pełnomocnik Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. - działającego jako starosta - wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2005 r.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prezydent Miasta K., reprezentujący Skarb Państwa.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Kr 125/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia [...] listopada 2005 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu z dnia [...] października 2005 r.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., I OSK 458/08, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. P., J. K., E. G., A. D., D. P. i L.L. od wyroku Sądu I instancji z dnia 13 grudnia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że uznanie Prezydenta Miasta K. za stronę postępowania, reprezentującą właściciela nieruchomości (Skarb Państwa), było prawidłowe, gdyż nie działał on we własnym imieniu, lecz reprezentował Skarb Państwa.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. S. i o ustaleniu wysokości odszkodowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia obszernie opisano przebieg toczącego się postępowania w tej sprawie. Przytoczono treść złożonego w dniu [...] stycznia 2005 r. wniosku o stwierdzenie nieważności oraz opisano rozstrzygnięcia organów podejmowane w sprawie oraz wyroki sądów administracyjnych. Podano, że w ponownym postępowaniu wyjaśniającym ustalono krąg stron postępowania, którymi są: J. P., J. K., E. G., A. D., D. P., A. L., L. L., A. L., A. L., spółka E. z siedzibą w W.

Dalej organ wskazał, że ustawodawca odmiennie uregulował zasadę przejęcia obiektów przy dokonywaniu prac budowlanych podjętych na podstawie art. 2 ustawy o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków, zwanej dalej ustawą remontową, a inaczej określono zasadę tego przejęcia przy dokonywaniu prac przy budynkach wchodzących w skład zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy remontowej). Wskazano, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] maja 1979 r., orzekająca o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. S. , została wydana w oparciu o art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej, art. 8, art. 12, art. 14 i art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia Nr 102 Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1974 r. w sprawie przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego, stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za budynki i grunty w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Wskazując obszernie na wszystkie wątpliwości związane z trybem przejęcia przez Państwo nieruchomości, kosztami wykonania remontu, które miały wpływ na wybór tego trybu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z dnia 4 maja 1979 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 2, art. 3. art. 6. art. 7 oraz art. 16 ust. 1 ustawy remontowej, jak też z naruszeniem art. 7 (art. 5 w ówczesnym brzmieniu), art. 77 (art. 71 w ówczesnym brzmieniu) i art. 107 § 3 (art. 99 § 3 w ówczesnym brzmieniu) k.p.a.

Kolegium przyjęło także, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że M. P. uznana została w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1979 r. za stronę postępowania Co więcej, decyzja powyższa była zaadresowania do niej, wraz z adnotacją, że strona ta zmarła, a spadkobiercy nie są ustaleni przez sąd. Organ uznał zatem, że choć decyzji nie wysłano do M. P., to została ona do niej skierowana, ponieważ w sentencji decyzji jednoznacznie została oznaczona jako jej adresat i zarazem odbiorca rozstrzygnięcia w niej zawartego. W konsekwencji decyzja z dnia [...] maja 1979 r. została skierowana do osoby zmarłej, co niewątpliwie stanowiło kwalifikowaną wadę prawną.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina Miejska K. i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Podniesiono, że ponieważ decyzja z 1979 r. wydana została na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy remontowej, wykładnia rozdziału 3 tej ustawy, dokonana przez organ, nie ma znaczenia dla sprawy. Ponadto argument odnośnie do skierowania decyzji z dnia [...] maja 1979 r. do osoby zmarłej nie jest oczywisty. Fakt, że decyzja ta została skierowana także do M. D. może świadczyć, że była ona pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli, spadkobierców po M. P. Natomiast to, że w decyzji orzeczono o przejęciu na własność Państwa udziału M. P. wynikało z konieczności dostosowania jej do treści ówczesnego wpisu w księdze wieczystej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r.

Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko odnośnie do wad postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy remontowej. Wskazał m.in., że ustawodawca odmiennie uregulował zasadę przejęcia na własność Państwa obiektów przy dokonywaniu prac budowlanych podjętych na podstawie art. 2 ustawy remontowej (w tym przypadku zastosowanie znajduje tryb przewidziany w art. 16 ustawy), a inaczej określono zasadę tego przejęcia przy dokonywaniu prac przy budynkach wchodzących w skład zespołów budowlanych dawnej zabudowy wymagających uporządkowania (tryb przewidziany w art 7 ust. 1 ustawy remontowej). Wskazując na szczegóły postępowania wyjaśniającego, w tym na trudności z odtworzeniem przebiegu ówczesnego postępowania z uwagi na braki w dokumentacji, Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję o przejęciu budynku przy ul. S. ówczesny organ nie dysponował materiałem dowodowym dającym podstawę do ustalenia, że zaszły przesłanki do przejęcia nieruchomości przez Państwo. Podkreślono, że treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 1979 r. w sposób rażący narusza art. 107 § 3 (w dacie wydania decyzji art. 99 § 3) k.p.a., a co najważniejsze - nie ustala istnienia przesłanek z art. 16 ust. 1 ustawy remontowej. Wobec powyższego decyzja będąca przedmiotem postępowania została wydana także z rażącym naruszeniem art. 2, art. 3, oraz art. 16 ust. 1 ustawy remontowej, jak też z naruszeniem art. 7 (art. 5 w ówczesnym brzmieniu), art. 77 (art. 71 w ówczesnym brzmieniu) i art. 107 § 3 (art. 99 § 3 w ówczesnym brzmieniu) k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało także swój pogląd, że choć decyzji z dnia [...] maja 1979 r. nie wysłano do M. P., to należy uznać, że została ona do niej skierowana, ponieważ w sentencji decyzji jednoznacznie została oznaczona jako jej adresat i zarazem odbiorca rozstrzygnięcia, co stanowi kwalifikowaną wadę prawną.

Na decyzję ostateczną skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Prezydent Miasta K. reprezentujący Skarb Państwa oraz w imieniu Gminy Miejskiej K., zarzucając jej:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów ustawy remontowej, w szczególności art. 3 ust. 1- 3, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1-3, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy;

2/ naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b) art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie,

c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie w zakresie przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności niektórym dowodom, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy,

d) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia 4 maja 1979 r. została skierowana do osoby zmarłej oraz poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Oddalając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał przede wszystkim, że skarga Gminy Miejskiej K. oddalona została z powodu braku legitymacji skargowej po jej stronie. Nieruchomość położona w K. przy ul. S. nigdy nie stanowiła bowiem własności Gminy Miejskiej K. W tej sytuacji Gmina nie miała interesu prawnego, znajdującego oparcie w przepisie prawa dotyczącym prawa własności, do złożenia skargi do sądu administracyjnego, a interesu prawnego wynikającego z innej podstawy prawnej nie wskazała. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1979 r. o przejęciu nieruchomości położonej w K. przy ul. S. na rzecz Skarbu Państwa ma wpływ nie na interes prawny lub obowiązek Gminy Miejskiej K., ale wyłącznie na interes prawny lub obowiązek Skarbu Państwa, gdyż tylko Skarbu Państwa dotyczyć mogą skutki stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, że skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu.

Oddalając z kolei skargę Prezydenta Miasta K. reprezentującego Skarb Państwa, Sąd I instancji podkreślił, że jedyną niewątpliwą przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] maja 1979 r. jest skierowanie jej do osoby zmarłej, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem jedyna okoliczność, którą można ustalić niewątpliwie, na podstawie samej treści decyzji z dnia [...] maja 1979 r., bez potrzeby uciekania się do domysłów co do zawartości akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z dnia [...] maja 1979 r., które to akta zostały zniszczone w 1993 r.

Tym niemniej na podstawie szczątkowych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sąd stwierdził niewątpliwie następujące okoliczności.

Figurująca w księdze wieczystej [...] współwłaścicielka spornej nieruchomości M. (vel M.) P., córka M., zmarła w dniu [...] stycznia 1951 w C., o czym świadczą dwa postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku: z [...] lutego 1963 r[...], Sądu Rejonowego w C. (sprawa z wniosku J. P.) oraz z [...] lipca 1992 r., [...] Sądu Rejonowego w C. (sprawa z wniosku M. D.). Spadkobiercami M. P., córki M., były jej dzieci: S. P., J. P. i M. D. Wnioskodawcy obu postępowań byli rodzeństwem.

W dniu [...] grudnia 1976 r. wydana została przez Naczelnika Dzielnicy K. pierwsza decyzja o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. S. i o ustaleniu odszkodowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 1977 r. na skutek odwołania złożonego między innymi przez F. K. – adwokata w Zespole Adwokackim nr [..], pełnomocnika S., J. i M. P., współwłaścicieli nieruchomości. Okoliczności te są o tyle istotne, że wskazują, iż organowi administracyjnemu, tj. Naczelnikowi Dzielnicy K., już dwa lata przed wydaniem decyzji z 1979 był znany fakt, że M. P., córka M., nie żyje, a jej spadkobiercy są znani.

Decyzja Naczelnika Dzielnicy K. dnia [...] maja 1979 r. wydana została na skutek wznowienia z urzędu postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 1977 r.

W treści decyzji z dnia [...] maja 1979 r. znajdują się dwa wyrzeczenia. Pierwsze dotyczące przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. S.w K., stanowiącej współwłasność:

1/ M. P., córki M., w [...] częściach, zmarła, spadkobiercy nie ustaleni sądownie;

2. M. D., córki J., z domu P. w [...] częściach, zam. C. ul. B.,

3. C. H., [...], zmarła, spadkobierców ustalono na podstawie (.....), a to:

a/ S. F. z domu H.- w ½ części

b/ E. H.- w ½ części

4. S. F. z domu H.

5. E. H.

Drugie wyrzeczenie dotyczy przyznania odszkodowania, które otrzymują:

1. M. P., córka M., zmarła, spadkobiercy nie ustaleni sądownie,

2. M. D.,

3. S. F.,

4. E. H..

Sąd I instancji uznał, że wyrzeczenia te jasno wskazują, że decyzja skierowana została do osoby zmarłej (czyli orzekała o prawach i obowiązkach tej osoby), a organ o tym fakcie wiedział.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, że treść orzeczenia wskazuje nie tyle na to, że decyzja skierowana została do osoby zmarłej, ile na to, że treść wyrzeczenia została dostosowana do ówczesnej treści księgi wieczystej, Sąd nie podzielił tej argumentacji. Podniósł, że mogłoby rzeczywiście tak być, gdyby orzeczenie dotyczące samego przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa odnosiło się do treści księgi wieczystej, natomiast wyrzeczenie dotyczące wypłaty odszkodowania odnosiło się do rzeczywistych (ówcześnie aktualnych) współwłaścicieli, czyli uwzględniało spadkobierców wszystkich zmarłych współwłaścicieli, ujawnionych w księdze wieczystej. Tymczasem Naczelnik Dzielnicy K.uczynił tak wyłącznie w odniesieniu do C. H., co do której orzekł wprawdzie, że zmarła, ale wskazał jednocześnie jej spadkobierców, którymi byli S. F. i E.H., a następnie odszkodowanie ustalił już wyłącznie dla aktualnych właścicieli, czyli spadkobierców C. H.. Nie uczynił tego wobec M. P., córki M., i jej spadkobierców, gdyż orzeczenie o wypłacie odszkodowania nadal skierowane było do zmarłej M.P..

Sąd nie podzielił także argumentu, że decyzja mogła być doręczona M. D. jako pełnomocnikowi pozostałych współwłaścicieli. M. D. była jedną z osób, do której decyzja została skierowana (samodzielnie ujawnioną w księdze wieczystej współwłaścicielką nieruchomości), a domniemanie, że była pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców M. P., córki M.) jest nieuprawnione, gdyż opiera się wyłącznie na domysłach.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. rolą organu orzekającego jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta określonymi wadami oraz uchybieniami, istniejącymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że punktem wyjścia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a. jest stan rzeczy w chwili jej wydania. Tym samym nie ma możliwości poczynienia dodatkowych, czy uzupełniających ustaleń faktycznych w sprawie. Skoro brak w sprawie akt administracyjnych, to zarówno organy jak i Sąd muszą opierać się na takim materiale, jaki mają do dyspozycji, w szczególności na treści samej decyzji, której postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy.

Dlatego wskazane okoliczności Sąd uznał za wystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji Decyzja Naczelnika Dzielnicy K. dnia [...] maja 1979 r. W ocenie Sądu I instancji organ podjął przy tym wszelkie możliwe czynności dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i zebrał cały dostępny w okolicznościach sprawy materiał dowodowy, a także wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji przesłanki, którymi się kierował. Tym niemniej Sąd nie podzielił interpretacji ustawy remontowej zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji Kolegium, jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...} stycznia 2013 r. skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta K., reprezentujący Skarb Państwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

2/ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego sprawy,

3/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] maja 1979 r. została skierowana do osoby zmarłej oraz poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości powołanej decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym powinno charakteryzować się najwyższym stopniem staranności i rzetelności. Brak dokumentacji w sprawie, w związku ze zniszczeniem akt, nie powinien z góry działać na niekorzyść decyzji z dnia [...] maja 1979 r. z uwagi na pewność obrotu prawnego. Wywiedzenie orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z treści decyzji z dnia [...] maja 1979 r. autor skargi kasacyjnej uznał za nieuzasadnione. W jego ocenie z treści tej samej decyzji można wyciągnąć zgoła odmienne twierdzenia niż te, które poczynił Sąd. Decyzja z dnia [...] maja 1979 r. (pomimo stwierdzenia w jej treści, że C. H. zmarła, spadkobierców ustalono na podstawie (...) oraz równocześnie stwierdzenia w jej treści, że M. P., córka M., zmarła, a spadkobiercy nie zostali ustaleni sądownie) nie była zaadresowana do osoby nieżyjącej, a miała na celu dostosowanie jej treści do ówczesnego wpisu w księdze wieczystej [...]. Wobec faktu zniszczenia akt przedmiotowej sprawy niedopuszczalnym jest jednoznaczne przesądzenie, że M. D. nie była pełnomocnikiem pozostałych spadkobierców po zmarłej M. P. - S. P. i J. P. Bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, a co za tym idzie z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., niezasadne jest twierdzenie Sądu, że nieuprawnione jest domniemanie, że M. D. była pełnomocnikiem pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców M. P. córki M.).

Przesłanie decyzji pełnomocnikowi osoby nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii ewentualnego przekroczenia uprawnień przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które prowadziło postępowanie nadzorcze w stosunku do całej wyżej opisanej decyzji. W ocenie strony, w przypadku stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji, organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia nieważności części decyzji, dotyczącej udziału M. P..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. L. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na aprobatę.

Należy przede wszystkim podkreślić, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny jakikolwiek innych, niż podniesione w skardze kasacyjnej, okoliczności prawnych czy faktycznych zaistniałych na gruncie niniejszej sprawy. Oznacza to m.in., że Naczelny Sąd Administracyjny nie może oceniać legalności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budynków i nadbudowie budynków (Dz.U. z 1968 r. Nr 36, poz. 249 ze zm.), a także wypowiadać się odnośnie do prawidłowości trybu przejęcia przez Państwo na podstawie przepisów tej ustawy spornej nieruchomości przy ul. S.w K. Skoro w skardze kasacyjnej brak zarzutów w tym zakresie, to ocena prawna wyrażona przez Sąd I instancji nie została zakwestionowana i jest obowiązująca.

W skardze kasacyjnej w istocie brak jest także zarzutów wobec dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] maja 1979 r. skierowana została do zmarłej M. (vel M.) P., córki M., co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się wyłącznie na dwóch argumentach.

Po pierwsze – że Sąd I instancji zaakceptował postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które nie podjęło wystarczających kroków do wyjaśnienia, czy jeden z adresatów decyzji z dnia [...] maja 1979 r. – M. D., będąca także jednym ze spadkobierców M. P., nie była równocześnie pełnomocnikiem pozostałych spadkobierców po zmarłej. Mogłoby to oznaczać, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że pomimo skierowania decyzji do osoby zmarłej (poprzez określenie wobec tej osoby praw i obowiązków), decyzja rażąco prawa nie naruszyła, bowiem doręczono ją następcom prawnym osoby zmarłej.

Argument ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na akceptację, bo jak słusznie zauważył Sąd I instancji opiera się jedynie na domysłach, a nie na faktach. Nie sposób odnieść się w logiczny sposób do stawianej tezy, jeśli na jej poparcie strona nie jest w stanie przedstawić jakichkolwiek dowodów. Inaczej mówiąc, zbędne jest odnoszenie się do podnoszonej przez stronę okoliczności, jeśli brak przesłanek do uznania, że okoliczność taka miała miejsce. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą opierać się na hipotetycznych stanach, dlatego też zaprezentowane stanowisko nie mogło przynieść oczekiwanego rezultatu.

Drugi argument zaprezentowany w skardze kasacyjnej sprowadzał się do uznania, że skoro organ przyjął, że decyzja skierowana została do osoby zmarłej, co rażąco naruszało prawo, to powinien, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzić nieważność decyzji wyłącznie w części dotyczącej tej osoby.

Zarzut ten zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie.

Nie ma wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części. W wyroku z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/87, Sąd stwierdził, że brak w k.p.a. przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. nie oznacza wyłączenia takiej możliwości (ONSA z 1990 r. Nr 2, poz. 25). Sąd wyraził pogląd, że przepisy postępowania administracyjnego powinny być interpretowane w sposób zapewniający maksymalną ochronę stron, w tym również przed stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej w częściach, w jakich rozstrzygnięcia tych decyzji są zgodne z prawem. Podobne stanowisko zajęto w wyrokach z dnia 30 grudnia 1990 r., II SA 740/90 (ONSA z 1991 r. Nr 1, poz. 7), z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94 (ONSA z 1996 r. Nr 1, poz. 22). Ostatecznie kwestię dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA z 1998 r. Nr 2, poz. 40).

Z kolei w wyroku z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 151/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą jest nie tylko dopuszczalne, ale powinno być regułą działania organów nadzoru. Reguła ta jednak odnosić się może tylko do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zakończone jedną decyzją toczy się z udziałem dużej ilości stron (stwierdzenie nieważności całej decyzji, gdy jest ona nieważna w odniesieniu do niektórych tylko stron, naruszałoby prawa tych stron, co do których rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem) oraz do sytuacji, gdy w jednej decyzji organ rozstrzyga kilka spraw, które mogłyby być przedmiotem dwóch lub więcej odrębnych decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji w części jest więc możliwe (i preferowane), lecz tylko wówczas, jeżeli wada dotyczy takich elementów rozstrzygnięcia, którym można przypisać cechę decyzji częściowej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] maja 1979 r. nieruchomość będąca własnością kilku osób, którym przysługiwały odpowiednie ułamkowe udziały w prawie własności, przejęta została przez Państwo.

W wyroku z dnia 10 września 1993 r., IV SA 1839/92, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą tezę: "W przypadku poprzedzonej decyzją administracyjną (...) sprzedaży tylko kilku lokali w budynku przejętym na rzecz Skarbu Państwa nieodwracalne skutki prawne takiej decyzji mogą dotyczyć tylko sprzedanych lokali wraz z udziałami do wspólnych części budynku i udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Nie muszą więc dotyczyć całej decyzji". Wprawdzie wyrok ten odnosił się do innej sytuacji faktycznej i dotyczył zaistnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji (wobec zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych), ale przesądzono w nim o samej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji jedynie w części dotyczącej ułamkowych części nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji następuje, co oczywiste, ze skutkiem ex tunc. Oznacza to w niniejszej sprawie, że jedynie część nieruchomości przy ul. S. w K. (odpowiadająca udziałowi [...], przypadającemu spadkobiercom zmarłej M. P.), której dotyczy zaskarżona do Sądu I instancji decyzja o stwierdzeniu nieważności, nie stałaby się, na skutek decyzji Naczelnika Dzielnicy K.z dnia [...] maja 1979 r., przedmiotem własności Skarbu Państwa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.