Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2758/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 art. 15 ust. 3 pkt3a
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1540/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 1540/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę [...] (Spółka, inwestor) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., ustalił Spółce, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na części działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W decyzji tej wskazano rodzaj inwestycji: zabudowa produkcyjna - budowa instalacji fotowoltaicznej o mocy do 0,8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym linia średniego napięcia i niskiego napięcia, stacja transformatorowa - na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w części obejmującej użytki i klasy: RIVa, RIVb, PslV oraz nieużytki N - łącznie o powierzchni 2,65 ha.

Jako funkcję zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego wskazano: istniejący zespół zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej oraz produkcyjnej (młyn) i usługowej (szkoła i sklep), tereny upraw rolnych, drogi publiczne i wewnętrzne. W decyzji Burmistrza określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 ust. 2-4 w zw. z art. 64 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., Upzp) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.).

Sąd wojewódzki wskazał dalej, że dla terenu objętego wnioskiem inwestora, na dzień orzekania o ustaleniu warunków zabudowy, Gmina [...] nie posiadała prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu gminy przeprowadzona przezeń analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego wykazać miała, że istnieje możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na warunkach określonych w powołanej na wstępie decyzji. Stwierdzono dalej w decyzji organu I instancji, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp, a wnioskowany teren posiada dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego; teren w ramach projektowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (projektowana inwestycja związana jest z częścią działki nr [...] o powierzchni ok. 2,65 ha; teren ten sklasyfikowany jest jako grunty B-PslV, PslV, RIVa, RIVb, N, Wp (teren nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność); dokonana analiza zgromadzonego materiału wykazać miała brak sprzeczności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, wymienionymi w punkcie IV decyzji.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] wywodził ponadto, że przeprowadził stosowne postępowanie administracyjne, zapewniając możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym oraz dokumentami przedstawionymi przez inwestora i w tym przedmiocie wniesienia ewentualnych uwag, zastrzeżeń i wyjaśnień, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli C. M., G. K., A. M., A. B. i W. M., a także R. G.

W odwołaniach podniesiono, że planowana inwestycja będzie usytuowana na terenie rolnym, ponadto odwołujący się wskazali na szereg uchybień, jakich dopuścić się miał ich zdaniem organ I instancji, naruszając m. in. przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, § 3 pkt 1 i 2, § 9 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, rozp. MI z 2003) oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Jak dalej w kontrolowanym wyroku wskazano, SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 Upzp, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, gdyż teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Kolegium wywodziło, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest ponadto brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, tzw. kontynuacji funkcji. Organ ten dokonał analizy cyt. przepisu oraz przepisów rozp. MI z 2003 i stwierdził, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem – zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa – należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Dlatego też należy w każdym indywidualnym przypadku widzieć obszar analizowany jako pewną urbanistyczną całość.

Organ odwoławczy uwypuklił, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i jednorodzinna, a także produkcyjna (młyn), usługowa (szkoła i sklep) oraz tereny upraw rolnych. Według SKO w [...] zasadny jest zarzut odwołujących się co do braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Planowana inwestycja, jak wynikać ma ze znajdującej się w aktach sprawy decyzji środowiskowej, obejmuje budowę 3.300 sztuk paneli fotowoltaicznych, które są urządzeniami technicznymi służącymi do przetwarzania energii słonecznej w energię elektryczną, a zatem należy przyjąć, że mamy do czynienia z przedsięwzięciem produkcyjnym służącym do wytwarzania energii elektrycznej. Charakter produkcyjny elektrowni fotowoltaicznych potwierdza § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213 poz. 1397 ze zm., rozp. RM z 2010), w którym systemy fotowoltaiczne zaliczono do zabudowy przemysłowej.

Według oceny organu odwoławczego planowana zabudowa w znaczny sposób odbiega od zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę treść art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, ze względu na charakter projektowanej inwestycji, a przy tym także jej kwalifikowany charakter z punktu widzenia ochrony środowiska, organ odwoławczy stwierdził, że nie wpisuje się ona w zastany układ urbanistyczny i w żaden sposób nie da się z nim pogodzić.

[...] w [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do WSA w Krakowie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez przyjęcie, iż żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia oraz że planowana zabudowa w znaczny sposób odbiega od zastanego w obszarze analizy sposobu zagospodarowania i tworzy kolizję z funkcją terenów w obrębie analizy;

- art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., Uogrl), w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp poprzez przyjęcie, iż teren inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zabudowa części działki nr [...] położonej w [...], nie naruszy dotychczasowego ładu przestrzennego. Zespół paneli fotowoltaicznych zostanie zlokalizowany w głębi tej działki, która zostanie obsadzona tujami, w związku z czym zostanie zapewnione odpowiednie odseparowanie zabudowy produkcyjnej od zabudowy mieszkaniowej. Przedsięwzięcie nie wpłynie na sposób zagospodarowania sąsiednich działek, gdyż nie jest inwestycją wywierającą negatywny skutek na środowisko. W pobliżu inwestycji pozostanie możliwość budowy domów jednorodzinnych, gdyż w dalszym ciągu będzie to przeważająca zabudowa. Posadowienie instalacji na wskazywanej działce jest natomiast kontynuacją budynków usługowych i produkcyjnych znajdujących się w jej pobliżu.

Skarżąca Spółka zaznaczyła, że obszar analizowany w niniejszej sprawie nie jest wyłącznie zabudowany mieszkalnictwem jednorodzinnym, a jest przerywany przez zabudowy innego rodzaju. Planowana zabudowa nie będzie zatem "nowością" na danym obszarze i jest możliwa do wpisania w układ urbanistyczny bez jego zakłócenia. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że na obszarze planowanej inwestycji jest już posadowiona linia energetyczna, której celem pozostaje dystrybucja energii elektrycznej.

Spółka eksponowała, że zgodnie z wydanymi warunkami zabudowy inwestycja nie może być i nie zostanie zrealizowana na części działki obejmującej klasę bonitacyjną ziemi RIIIb. Teren, którego dotyczył wniosek o wydanie warunków zabudowy, został w nim konkretnie oznaczony jako część działki nr [...]. Inwestor we wniosku wyraźnie wskazał teren pod inwestycję, który omijał chronione klasy gruntu, klasę RIIIb. W następnej kolejności postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Starosta [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy instalacji fotowoltaicznej w części obejmującej użytki i klasy RIVa, RIVb, PsIV oraz nieużytek N, odmówił natomiast pozytywnego uzgodnienia projektu w części obejmującej grunty rolne stanowiące użytek i klasę RIIIb. W takim też zakresie Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Teren inwestycji został zakreślony liniami na załączonej do decyzji mapie. Ponadto Kolegium, powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl podało nieaktualną treść tego przepisu, z którego usunięto kwantyfikator "zwarty", w odniesieniu do sformułowania "obszar projektowany do takiego przeznaczenia". Nietrafne przeto mają być wywody Kolegium w części dotyczącej zwartego obszaru projektowania, gdyż nie mogą one mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

SKO w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Zdaniem Kolegium zarzuty zawarte w skardze były nieuzasadnione, a zasadniczym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była okoliczność, że w ocenie tego organu planowana inwestycja, jako przedsięwzięcie produkcyjne, nie będzie stanowić kontynuacji funkcji, jaka występuje na tym terenie. Kolegium zauważyło, że powyższe rozważania były odnoszone do stanu prawnego obowiązującego do dnia 9 października 2015 r., bowiem w kwestii konieczności zgody na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze dokonano zmiany przepisów, które obowiązują od 10 października 2015 r. na podstawie stosownej ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego wyroku stwierdzono, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp.

W ocenie sądu a quo istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny, czy na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy możliwa jest realizacja inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą (linią sN i nN oraz stacją transformatorową).

W wyroku zauważono, że działka inwestycyjna w części została sklasyfikowana jako użytek rolny klasy bonitacyjnej RIIIb. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, bowiem w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, a wykładni tego przepisu należy dokonać w konfrontacji z przepisem art. 7 ust. 1 i ust. 2 Uogrl. Pierwszy z nich przepisów stanowi, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy czym, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl, przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Zdaniem WSA w Krakowie przepis art. 7 ust. 2 Uogrl nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Z przepisów Upzp wynika, że teren, którego dotyczy wniosek powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy.

Innymi słowy – w ocenie sądu wojewódzkiego – ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora.

W dalszej części wyroku odniesiono się do argumentu skarżącej dotyczącego zniesienia kryterium obszarowego uprzednio przewidzianego w art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl, w tym aspekcie wskazano, że nowela cyt. ustawy ma ten skutek, że obecnie dla każdego gruntu rolnego klas I-III, niezależnie od obszaru, wymagane jest uzyskanie zgody właściwego ministra co oznacza, że wszystkie grunty rolne klas I-III mogą być przeznaczane na cele nierolnicze tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wywodzono dalej, że ustawodawca dokonując zmiany Uogrl, ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie zdecydował się na umieszczenie w słowniczku tej ustawy (poprzez dodanie pkt 29 w art. 4) definicji zwartego obszaru projektowanego na cele rolnicze, zaproponowanego, jako autopoprawka do projektu zmiany ustawy (druk nr 688). Zamiast tego całkowicie zniósł kryterium obszarowe. Zdaniem WSA w Krakowie wspomniana autopoprawka ujmowała zwarty obszar projektowany jako obszar gruntów rolnych przewidzianych do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, zawarty w granicach opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczony na rysunku projektu tego planu, liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W założeniu jej autorów proponowana zmiana miała przeciwdziałać dzieleniu zwartych terenów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z pominięciem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższa zmiana przepisu i jej uzasadnienie dodatkowo – w ocenie sądu pierwszej instancji – przemawia za trafnością stanowiska, że "zwarty obszar projektowany" nie mógł być rozumiany jako część działki, która w wyniku realizacji inwestycji miała być faktycznie zabudowana (w tym aspekcie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014r., II OSK 2363/12).

Ponadto wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy powołując się na art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl podał aktualną treść artykułu, nie wskazując na "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", a definicję powyższą przywołano jedynie analizując znaczenie cyt. nowelizacji oraz w powołanych orzeczeniach sądowoadministracyjnych.

Zdaniem sądu wojewódzkiego SKO w [...] dokonało prawidłowej wykładni pojęcia "teren", którym posłużono się w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp przyjmując, że jest to obszar całej działki, na której realizowana ma być planowana inwestycja. Tymczasem obszar planowanej przez inwestora zabudowy nie jest geodezyjnie wydzielony. Z tego powodu organ odwoławczy słusznie przyjął, iż planami inwestycyjnymi objęta jest cała działka nr [...], a nie jej fragment.

Sąd pierwszej instancji uznał ponadto, że w sytuacji gdy w granicach działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występują grunty rolne klasy I-III, przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzyskanie stosownej zgody na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze. W tej sytuacji wola inwestora zachowania przeznaczenia części działki nr [...] na cele rolnicze, a stanowiącej grunty klas I-III, nie ma znaczenia prawnego. W ocenie tego sądu brak było możliwości wydania zgodnej z wnioskiem inwestora decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takie rozstrzygnięcie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp, co nie zostało spełnione w niniejszej sprawie.

Zdaniem WSA w Krakowie przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 Upzp spełnia wymogi ustawowe i określone w rozp. MI z 2003. Stanowiła ona zatem wystarczający środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna, prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa).

Przywołując brzmienie § 3 pkt 52 rozp. RM z 2010 sąd pierwszej instancji wywodził dalej, że systemy fotowoltaiczne zaliczane są do zabudowy przemysłowej, akceptując możliwość posłużenia się tym przepisem dla zdefiniowania pojęć na użytek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe prowadziło do stwierdzenia, że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 Upzp. Powstanie takiej instalacji może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową.

W ocenie sądu pierwszej instancji charakter przemysłowy systemów fotowoltaicznych powoduje, że inwestycja nie może być uznana za nawiązującą funkcją do nieruchomości obszaru analizowanego, w którym znajdują się przede wszystkim użytki rolne z zabudową mieszkaniową i zagrodową. Trafnie ponadto stwierdzić miał organ odwoławczy, że młyn, mimo charakteru produkcyjnego, pełni funkcję obsługi działalności rolniczej, z kolei szkołę można zaliczyć do usług komunalnych, zaś miejscowy sklep spełnia funkcję usługową.

Sąd pierwszej instancji wskazał też, że charakter przemysłowy systemów fotowoltaicznych powoduje, że inwestycja ta nie może być uznana za nawiązującą funkcją do nieruchomości obszaru analizowanego. Projektowana inwestycja nie wpisuje się w zastany układ urbanistyczny i w żaden sposób nie da się z nim pogodzić, w rzeczywistości inwestycja stanowiłaby obcą temu terenowi enklawę zabudowy produkcyjnej (przemysłowej). Żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia, które w efekcie tworzy wyraźną kolizję z funkcją terenów w obrębie analizy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] z/s w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuca:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl poprzez przyjęcie, że teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, która to zgoda nie została wydana, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi, podczas gdy z wniosku inwestora wyraźnie wynika, że projektowana inwestycja obejmuje jedynie część działki nr [...] stanowiącą grunty sklasyfikowane jako RIVa, RIVb oraz N, a które to nie wymagają wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, w związku z czym spełniona jest przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp skutkującą błędną analizą cech funkcji zabudowy i przyjęciem, że inwestycja w postaci systemów fotowoltaicznych nie wpisuje się w zastany układ urbanistyczny oraz, że żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia, a w efekcie tworzy kolizję z funkcją terenów w obrębie analizy, podczas gdy w toku postępowania ustalono, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze produkcyjnym, do której można odnieść nową inwestycję, a także iż jest ona możliwa do pogodzenia z zastanymi zabudowaniami;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 Ppsa naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 Ppsa poprzez nieuchylenie przez sąd pierwszej instancji decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2015 r. w sytuacji, w której organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nie rozważenie w sposób dostateczny funkcji zabudowy panelami fotowoltaicznymi, które podobnie jak zlokalizowany na analizowanym obszarze młyn pełnią również funkcję użyteczności dla lokalnej społeczności.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

Ponadto oświadcza, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie i wnosi o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśla, że planowana inwestycja nie stoi w wyraźnej sprzeczności z zastanym układem urbanistycznym. Jest ona możliwa do pogodzenia z dotychczasową zabudową. Spółka eksponuje, że energia elektryczna, która będzie wytwarzana, służyć będzie również rolnikom i jest niezbędna przy prowadzeniu działalności rolniczej. W pobliżu inwestycji zlokalizowane są linie energetyczne. Ponadto planowana instalacja fotowoltaiczna wchodzi w skład tzw. klastra energetycznego, tj. lokalnego systemu zasilania.

Przywołując wybrane przykłady z judykatury eksponowano, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych nie oznaczać ma zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozmieć szeroko, uwzględniając wolność zagospodarowania terenu. Spółka podkreśla ponadto, że zamiar inwestycyjny został wyraźnie zlokalizowany na tej części działki nr [...], która omija grunty rolne klas I-III, zatem niezrozumiałe ma być przyjęcie przez sąd wojewódzki pojęcia "terenu" w odniesieniu do całej działki. Przywołano dalej te judykaty, z których wynikać ma wsparcie prezentowanej w tej części skargi kasacyjnej argumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przedmiotowej sprawie podniesiony zarzut naruszenia przepisów procesowych ma charakter akcesoryjny, w istocie odnosi się do zagadnienia materialnoprawnego i prawidłowej oceny funkcji planowanej inwestycji.

A. Trafnie WSA w Krakowie zidentyfikował istotę rozpoznawanej przez siebie sprawy, sprowadzając ją do dwóch zasadniczych elementów: kwalifikacji przedsięwzięcia skarżącej kasacyjnie Spółki w aspekcie spełniania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz dopuszczalności zaplanowania tego przedsięwzięcia na części działki nr [...] w m. [...], gm. [...] w aspekcie spełnienia warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp odnośnie wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo objęcia tego terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Upzp. Oba te aspekty zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku, są poddane krytyce w skardze kasacyjnej poprzez zarzuty błędnej wykładni cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 Upzp.

B. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp mającej skutkować błędną analizą cech funkcji zabudowy i przyjęciem, że inwestycja w postaci systemów fotowoltaicznych nie wpisuje się w zastany układ urbanistyczny oraz że żadna z nieruchomości na obszarze analizowanym nie może stanowić punktu odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących projektowanego przedsięwzięcia, a w efekcie tworzy kolizję z funkcją terenów w obrębie analizy, podczas gdy w toku postępowania miało dojść do ustalenia, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze produkcyjnym, do której można odnieść nową inwestycję, a także iż jest ona możliwa do pogodzenia z zastanymi zabudowaniami. Trafnie WSA w Krakowie przyjął, poprzez przywołanie także przepisu § 3 pkt 52 rozp. RM z 2010, że planowane przedsięwzięcie mieści się w pojęciu "zabudowy przemysłowej", zabudowa zespołem paneli fotowoltaicznych stanowi zaś instalację produkcyjną, przeto brak jest przesłanek pozwalających przyjąć, że zachodzi warunek przewidziany dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, tj. gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się użytki rolne oraz zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa.

Skarżąca kasacyjnie eksponuje, że na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną zlokalizowany jest młyn, pełniący funkcję obsługi działalności rolniczej, ponadto w pobliżu posadowione są linie energetyczne, zaś inwestycja należeć będzie, jako nowatorska do lokalnego klastra energetycznego. W ocenie Sądu powyższa argumentacja strony, jak i odwołująca się do tych twierdzeń Spółki, wedle których inwestycja nie będzie ponadto stanowić elementu dominującego w krajobrazie, jak również eksponująca wolność zabudowy, nie może prowadzić do wniosku o błędnej wykładni przez sąd wojewódzki przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w przedmiotowej sprawie.

C. Inwestycja w postaci zespołu paneli fotowoltaicznych, jako inwestycja o funkcji produkcyjnej w postaci wytwarzanej w niej energii, nie jest zwolniona z obowiązku spełniania warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. W judykaturze prezentowano rozbieżne poglądy odnośnie tego, czy przedsięwzięcie tego typu nie należy aby kwalifikować do urządzeń infrastrukturalnych, dominuje jednak pogląd, do którego skład orzekający się przyłącza, wedle którego budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastrukturalnego i wymaga spełniania warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2022/15 oraz II OSK 2012/15, a także 12 stycznia 2018 r., II OSK 746/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Celem takiego przedsięwzięcia jest produkcja i sprzedaż wytwarzanej energii elektrycznej. Okoliczność zlokalizowania w pobliżu terenu planowanej inwestycji linii energetycznych nie ma także – w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp – w tym aspekcie większego znaczenia.

Jak słusznie zwrócono uwagę w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 746/16 "regułą winno być, zgodnie z art. 4 ust. 1 Upzp, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie najpełniej realizuje wymaganie ładu przestrzennego, którego uwzględnienie jest obowiązkiem sformułowanym w art. 1 ust. 2. W przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni następuje poprzez szereg działań o charakterze ogólnym, wskazanych w art. 1 ust. 4 pkt 1-4. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest cząstkowym planem. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Natomiast celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2005 r., II OPS 3/05, ONSAiwsa 2006, nr 1, poz. 2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu".

D. Warto w powyższym aspekcie zwrócić uwagę na szczególny sposób traktowania przez prawodawcę przedsięwzięć polegających na budowie urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W myśl art. 10 ust. 2a Upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a Upzp, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb "granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko". Treść tych przepisów wskazuje, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane co do reguły przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3036/15 i 7 listopada 2017 r., II OSK 3035/15, CBOSA. nsa.gov.pl). Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy na inwestycję, której przedmiotem jest budowa urządzeń wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii także o mocy przekraczającej 100 kW, ale inwestycja taka musi spełniać wówczas przesłanki przewidziane art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 Upzp.

E. Wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp należy wykładać przy uwzględnieniu definicji zawartej w § 2 pkt 2 rozp. MI z 2003 jako sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodnego z przepisami odrębnymi. W tym zakresie nakaz kontynuacji dotyczy nie tylko funkcji zabudowy, ale także kontynuacji zagospodarowania terenu. Umyka uwadze skarżącej kasacyjne Spółce, że kontynuacja ta odnosi się w równym stopniu do "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy" oraz "gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", a ponadto – co umknęło uwadze także sądowi a quo, ale nie miało znaczenia dla oceny trafności kontrolowanego orzeczenia – iż odnosi się do warunku porównania z "co najmniej jedną działką sąsiednią, dostępną z tej samej drogi publicznej" (podkr. Sądu). Spółka eksponuje w swej skardze kasacyjnej funkcję produkcyjną młyna zlokalizowanego w obszarze analizowanym w toku postępowania administracyjnego. Rzecz jednak w tym, że ów młyn przylega do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...], zaś teren planowanej inwestycji przylega komunikacyjnie do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...]. Już z tej przyczyny, działka zabudowana młynem nie może stanowić odniesienia do dokonywania oceny w aspekcie spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, niezależnie od tego że zabudowa młynem nie może stanowić przesłanki do przyjęcia tezy, o dobrym sąsiedztwie w odniesieniu do gabarytów i formy architektonicznej zespołu paneli fotowoltaicznej o mocy maksymalnej 0,8 MW. Nie mogły stanowić także odniesienia w aspekcie spełniania powyższego warunku istniejące w pobliżu linie energetyczne, które mają walor urządzeń infrastruktury technicznej.

Powyższe okoliczności przesądzają o nietrafności zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp.

F. Nie jest także trafny drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl poprzez przyjęcie, że teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, która to zgoda nie została wydana, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydana decyzja o warunkach zabudowy byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi, podczas gdy z wniosku inwestora wyraźnie ma wynikać, że projektowana inwestycja obejmuje jedynie część działki nr [...] stanowiącą grunty sklasyfikowane jako RIVa, RIVb oraz N, a które to nie wymagają wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, w związku z czym spełniona ma być przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp. Z przywołanego przepisu wynika, że jednym z warunków, które łącznie winien spełnić inwestor, aby uzyskać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy jest to, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 Upzp. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki skoro jej wniosek dotyczył tylko części działki nr [...], która nie obejmuje obszaru gruntów rolnych należących do klas bonitacyjnych I-III, to nietrafne było przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że przez "teren" rozmieć należy całą działkę ewidencyjną nr [...]. Spółka eksponuje, w aspekcie wolności zabudowy, że w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 Upzp posłużono się pojęciem "teren" nie zaś "działka", także w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp użyto określenia "granice terenu objętego wnioskiem", a przepis ten ma odpowiednie zastosowanie w sprawach ustalania warunków zabudowy. Innymi słowy, skarżąca kasacyjnie zwalcza ten pogląd sądu pierwszej instancji, który przyjął, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jej części i nie jest uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora. Zdaniem Sądu w tym składzie stanowisko wyrażone w tym aspekcie w zaskarżonym wyroku jest prawidłowe.

Przyznać wypadnie, że sposób rozumienia pojęcia "teren" w odniesieniu do jego użycia w normie art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp nie jest jednolicie postrzegany w orzecznictwie. Zdaniem Sądu dominuje w tym względzie pogląd, wedle którego "terenem" w rozumieniu cyt. przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06; 10 sierpnia 2011 r., II OSK 1086/11; 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12; 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16, CBOSA.nsa.gov.pl). Z reguły w tych orzeczeniach przyjmowano, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Ponadto eksponowano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Uzasadniać miało to z kolei wniosek, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję.

W art. 7 ust. 2 pkt 1 Uogrl przewidziano, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14 (CBOSA.nsa.gov.pl) wskazano, że "obecnie (...) działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) – jako wyjątek od tej zasady (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.12.2012 r., II OSK 1442/11, CBOSA)". W przywołanym wyroku wskazywano ponadto, że "urzeczywistnianiu tej zasady oraz przeciwdziałaniu obchodzeniu rygorów wynikających z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, służyć miała właśnie wykładnia sprzeciwiająca się zawężaniu pojęcia obszaru (gruntów) przeznaczanych na cele nierolnicze tylko do powierzchni faktycznie zajmowanej przez lokalizowaną infrastrukturę. Należy podkreślić, że taką wykładnię stosowano nie tylko w odniesieniu do zmian przeznaczenia gruntów dokonywanych w drodze decyzji lokalizacyjnych, ale także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – uznając, że także w planowaniu przestrzennym obszar przeznaczony na cele nierolnicze wyznaczają działki ewidencyjne, a nie sama tylko powierzchnia gruntu faktycznie zajęta pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, CBOSA). Konsekwentnie wskazywano więc, że jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., II OSK 197/13, CBOSA)".

Sąd w tym składzie przychyla się do prezentowanego w wyroku II OSK 2066/14 stanowiska i tam prezentowanej argumentacji, wedle której "ustalenie warunków zabudowy – i co za tym idzie konieczne uzgodnienia – odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana)". Zasadnie wskazano w nim, że "przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Na konieczność takiej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tegoż rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych".

G. W realiach analizowanej sprawy takie pojmowanie "terenu" w aspekcie normy art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp ziściło się chociażby w treści postanowienia organu współdziałającego w sprawie głównej ustalenia warunków zabudowy – Starosty [...], który uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy instalacji fotowoltaicznej w części obejmującej użytki i klasy RIVa, RIVb, PsIV oraz nieużytek N, odmówił natomiast pozytywnego uzgodnienia projektu w części obejmującej grunty rolne stanowiące użytek i klasę RIIIb. Słusznie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że nawet zawężenie przez inwestora granic terenu inwestycji, czy deklarowanie przezeń woli zachowania rolniczego charakteru części działki nr [...] nie ma znaczenia prawnego i nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całej działki ewidencyjnej, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Słusznie także w motywach wyroku II OSK 2066/14 wywiedziono, że "przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestor". Powyższe wywody Sąd w tym składzie w pełni podziela i przyjmuje jako własne. W świetle powyższych ustaleń argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki, że projektowana inwestycja miałaby faktycznie zostać zrealizowana jedynie na części działki nr [...], która nie stanowi użytków rolnych klas I-III, lecz wyłącznie użytki klas niższych, nie mogła odnieść oczekiwanego przez nią skutku.

H. Z powyższych względów natomiast Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego "W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp dopuszczalne jest (...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji".

I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.