Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2877/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 233,art. 235 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 149, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Brzezińska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 35/14 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zbadanie legalności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014r. sygn. akt II SAB/Po 35/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o zbadanie legalności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem wniesionym w dniu [...] marca 2014r. J. K. , po wyczerpaniu środków zaskarżenia, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego "w załatwieniu sprawy – wniosku J. K.: żądania z dnia [...] października 2013 r. podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie tego, czy pozwolenie na budowę – decyzja Starosty Poznańskiego Nr [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., jak też wszystkie decyzje zmieniające tj.: decyzja z dnia [...] października 2008r. nr [...], decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], decyzja z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], były prawidłowe". Organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nie załatwieniu sprawy pomimo upływu ponad pięciu miesięcy. Skarżący przesłał do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie (podanie z [...].12.2013r.) na bezczynność Wojewody. Organ ten postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] , odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, gdyż uznał, że brak jest takiej możliwości bowiem wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Skarżący zarzucił, że przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Z winy Wojewody podjęcie czynności procesowych zmierzających do formalnego załatwienia sprawy z wniosku skarżącego poprzez wyjaśnienie statusu wnioskodawcy i rozstrzygnięcie, czy jest on stroną postępowania, do tej pory nie nastąpiło.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że na niezałatwienie sprawy w terminie zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. służy zażalenie wyłącznie stronie postępowania. Skarżący nie był stroną postępowania zwykłego w sprawie wydanych pozwoleń na budowę i żądanie zbadania legalności opisanych we wniosku decyzji Starosty Poznańskiego skarżący wniósł w toku postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego - będącego pełnomocnikiem Stowarzyszenia Zwykłego M.. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek ten został ostatecznie załatwiony postanowieniem GINB z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] WMA, którym umorzono postępowanie załatwione postanowieniem Wojewody z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania nieważnościowego. Postanowienie GINB z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało zaskarżone przez skarżącego - występującego w roli pełnomocnika Stowarzyszenia w postępowaniu w przedmiocie zbadania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stowarzyszenie Zwykłe M., reprezentowane przez radcę prawnego, złożyło do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w załatwieniu żądania z [...] maja 2013 r. (autorstwa J. K.– pełnomocnika Stowarzyszenia), które ostatecznie zostało doprecyzowane [...] października 2013 r. w ten sposób, że potwierdzono, iż żądanie z dnia [...] maja 2013 r. zostało wniesione na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. i rozszerzono je o żądanie własne pełnomocnika stowarzyszenia – J. K.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt IV SAB/Po 125/13 WSA w Poznaniu umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pozostałym zakresie skargę oddalił. Z akt sądowych wynika, że [...] marca 2014 r. akta sądowe sygn. IV SAB/Po 125/13 wraz z aktami administracyjnymi przesłano do NSA w związku z zażaleniem z dnia [...] marca 2014 r. Kolejną skargę na bezczynność Wojewody J. K. wniósł do GINB [...] grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. GINB odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu załatwienia żądania J. K.z [...] października 2013 r. Ponadto z kopii akt wynika, że Wojewoda Wielkopolski, wykonujący zadania nadzoru budowlanego przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z [...].02.2013 r. nr [...] . Decyzją tą umorzono w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowej budowy. Akta sprawy wytworzone przy wydawaniu pozwolenia na budowę nr [...] pozostawały w dyspozycji Naczelnego Sądu Administracyjnego w zw. z wyrokiem WSA w Warszawie sygn. akt SA/Wa 1326/12 i postanowieniem [...] . Pozostałe akta sprawy są niezbędne natomiast w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym – przed WSA w Warszawie w zw. z postanowieniem nr [...] i przed WSA w Poznaniu IV SAB/Po 123/13, co stanowiło i stanowi oczywistą przeszkodę do ewentualnego wszczęcia z urzędu (w zw. m.in. z żądaniem J. K.z [...].10.2013 r.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę. O takim stanie skarżący został powiadomiony pismem z [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 36 § 2 K.p.a. w którym poinformowano, że sprawa może być zbadana z urzędu po zgromadzeniu całości akt sprawy pozostających niezbędnymi w postępowaniach sądowoadministracyjnych i stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 §1 K.p.a. Akta z oczywistych względów ekonomii postępowania administracyjnego i wyżej wymienionych postępowań, obecnie nie mogą być w dyspozycji Wojewody. Fakty te nie przekonują jednakże skarżącego, który w imieniu własnym i stowarzyszenia składa kolejne żądania i skargi na bezczynność Wojewody. Organ podkreślił, że zobowiązany jest prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby zapobiec równoległemu prowadzeniu wielu nadzwyczajnych postępowań w sprawie, w której zostały uprzednio złożone skargi do sądu administracyjnego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. K.na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zarzuty skargi dotyczą bezczynności Wojewody Wielkopolskiego, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty Poznańskiego, który jako organ administracji architektoniczno-budowlanej w dniu [...] sierpnia 2007 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi (decyzja nr [...] znak [...]), którą następnie zmieniono decyzjami z dnia [...] października 2008 r., z dnia [...] stycznia 2009r. oraz z dnia [...] marca 2009r. Żądane przez skarżącego zbadanie legalności wymienionych decyzji – w istocie w trybie art. 156 K.p.a., dotyczy zatem postępowania, które kończy się decyzją administracyjną, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a. Przed wniesieniem przedmiotowej skargi skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. zwrócił się do GINB z zażaleniem na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego, co jak wynika z odpowiedzi na skargę, jest okolicznością bezsporną. Powyższe upoważniało Sąd do uznania skargi za dopuszczalną pod względem formalnym. Dla tej oceny nie ma znaczenia prawdopodobny brak przymiotu strony skarżącego w postępowaniu, którego wszczęcia obecnie żąda. W ocenie Sądu kwestia ta jest istotna, bowiem w sytuacji, gdyby w korespondencji skierowanej do skarżącego przed wniesieniem skargi Wojewoda poinformował go o braku przymiotu strony, pismo z dnia [...] października 2013r. uznać należałoby za pismo o charakterze interwencyjnym (skargowym, podlegającym regulacjom działu VIII K.p.a.), co nakazywałoby przedmiotową skargę odrzucić jako niedopuszczalną.

Sąd zważył, iż skarżący zgłosił do Wojewody Wielkopolskiego pismem z [...] października 2013 r. żądanie zbadania legalności wymienionych powyżej decyzji w sytuacji, gdy toczyło się już postępowanie w sprawie z wniosku Stowarzyszenia, które skarżący J. K. reprezentował, inicjując je wnioskiem z dnia [...] maja 2013r. Równolegle z wniosku Stowarzyszenia, w imieniu którego skarżący działał na etapie postępowań administracyjnych, prowadzone były postępowania zainicjowane wnioskami złożonymi do PINB, WWINB oraz w przedmiocie bezczynności. W konsekwencji akta sprawy wytworzone przy wydawaniu pozwolenia na budowę nr [...] pozostawały w dyspozycji sądów administracyjnych obu instancji oraz GINB, co Wojewoda szczegółowo opisał w odpowiedzi na skargę i znalazło potwierdzenie w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych. O takim stanie skarżący został powiadomiony przez Wojewodę zawiadomieniem z [...] grudnia 2013 r. na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., w którym poinformowano, że sprawa może być zbadana z urzędu po zgromadzeniu całości akt sprawy pozostających niezbędnymi w postępowaniach sądowo-administracyjnych i stwierdzeniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd zaznaczył, iż żądanie zostało zgłoszone Wojewodzie jako organowi uprawnionemu do prowadzenia postępowania w wymienionym trybie. W zakresie istotnym dla sprawy Sąd wskazał, iż kodeks postępowania administracyjnego określa wprost jedynie datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, uznając, że jest to dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.), nie określa natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. Czynności przygotowawcze urzędu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte, nie oznaczają wszczęcia postępowania. Wojewoda nie dysponując aktami spraw zakończonych decyzjami, której oceny w trybie procesowym skarżący od tego organu żąda, nie dokonał żadnej czynności, która w świetle przepisów K.p.a. regulujących tryb postępowania nieważnościowego, mogłaby zostać uznana za czynności dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz, w stosunku do strony. Formalna ocena, czy skarżący ma przymiot strony postępowania, na tym etapie również nie została przeprowadzona i o stanowisku organu co do tego skarżący nie został poinformowany. Skumulowanie się w okresie istotnym dla oceny działań Wojewody wielu postępowań sądowoadministracyjnych i administracyjnych, w wyniku czego organ nie mógł dysponować aktami administracyjnymi, obiektywnie uniemożliwiło rozpatrzenie wniosku skarżącego, jak również rozważenie zasadności wszczęcie postępowania z urzędu. Sąd podkreślił, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z punktu widzenia sprawności działania instytucji publicznych podstawowe znaczenie ma zasada ogólna szybkości postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 K.p.a. Realizacja tej zasady zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy, tj. art. 35 K.p.a., Jednak jak zaznaczył Sąd, terminy określone tymi przepisami mają zastosowanie, gdy doszło, już do formalnego wszczęcia postępowania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Nadto, w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ obowiązany jest zawiadomić strony i podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wyżej wskazano, o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie skarżony organ poinformował skarżącego pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Na dzień wniesienia skargi ([...] marca 2014r.) wskazane przez Wojewodę postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (ze skargi na postanowienie GINB z [...] stycznia 2014 r.) oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostały zakończone.

Z tych powodów Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się bezczynności organu w zakresie wskazanym w skardze i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył J. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

- art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nie przedstawieniu stanu sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty,

- art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszenie art. 36 § 2 K.p.a., traktowanego jako przepisy prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie w aspekcie art. 149 § 1 P.p.s.a.,

- art. 174 pkt 2 w związku z art. 149 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nie uwzględnieniu skargi na bezczynność i na nie zasądzeniu kosztów postępowania,

- art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.

Z tych powodów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenia skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że WSA w Poznaniu przedstawiając stan sprawy wskazał na zawiadomienie znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013r., na którym w istocie oparł swoje rozstrzygnięcie, podczas gdy pismo to nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Podanie - żądanie z [...].10.2013 r. "podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego" wniósł skarżący J. K. tylko i wyłącznie w imieniu własnym, a nie reprezentując kogokolwiek. Skarżący występując jako pełnomocnik Stowarzyszenia Zwykłego M. w postępowaniach administracyjnych, wyraźnie zaznacza ten fakt w pismach. Natomiast w podaniu z dnia [...] października 2013 r. brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, że J. K. występuje jako pełnomocnik Stowarzyszenia. Sąd I instancji popełnił błąd subsumcji uznając, iż stan faktyczny jest taki, że zawiadomienie z [...] grudnia 2013 r. usprawiedliwia stan bezczynności organu. Skarżący podkreśla, że powyższe zawiadomienie zostało skierowane do SZMW R. a utożsamianie skarżącego ze Stowarzyszeniem jest błędem. Przyjmując nawet, że pismo z [...] grudnia 2013 r. zostało skierowane do właściwej osoby, i tak nie spełnia ono wymogów określonych w art. 36 K.p.a. Ponadto samo wypełnienie przez organ wynikającego z art. 36 § 1 K.p.a. obowiązku poinformowania stron o przyczynach zwłoki, i to po terminie załatwienia sprawy, bez wskazania nowego konkretnego terminu załatwienia sprawy, nie usprawiedliwia opóźnienia w sytuacji, gdy nie zachodziły obiektywne przeszkody uniemożliwiające załatwienie sprawy w ustawowym terminie.

Skarżący zarzuca, że WSA w Poznaniu nie dostrzegł tego, iż Wojewoda nie wydając jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, ani też nie podejmując żadnej prawidłowej czynności, nadal pozostaje w stanie bezczynności (nie został nawet zakończony etap wstępny, w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne). Sama czynność zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy (którego i tak nie wyznaczono) nie usprawiedliwia nie działania organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. Mimo, iż przepisy nie dają żadnych wskazówek co do tego, jaki termin może być potrzebny do załatwienia sprawy, to termin ten musi być konkretny i wyraźnie oznaczony. Natomiast informacja: "o przewidywanym terminie załatwienia sprawy strony zostaną poinformowane po zebraniu całości materiału dowodowego", nie wypełnia obowiązku wynikającego z art. 36 K.p.a. Nadużywanie przez organy przepisu art. 36 K.p.a. i wskazywanie terminów zależnych winno być surowo napiętnowane, gdyż działanie te nie licują z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jak m.in. budowania zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji powinien wydać orzeczenie nie w oparciu o art. 151 P.p.s.a., lecz art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 tj. zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności i zasądzić zwrot kosztów oraz stwierdzić, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, uznając brak bezczynności, Sąd niewątpliwie zaniechał lub niewłaściwie zrealizował funkcję kontrolną, a tym samym naruszył art. 1 § 2 ustawy i istotę praworządności co wzbudza nieufność do władzy publicznej, w tym wypadku władzy sądowniczej. Gdyby zarzucone naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, które miały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wystąpiły, skarga nie zostałaby oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a., podstawę skargi kasacyjnej może stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność, wojewódzki sąd administracyjny bada zatem wyłącznie, czy zachodzi sytuacja, w której organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej (postanowienia) lub nie wydaje innego aktu, bądź nie podejmuje czynności, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności.

Podkreślenia wymaga, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej "K.p.a.") reguluje odrębnie ogólne postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 i 2) oraz między innymi postępowanie w sprawie skarg i wniosków (art. 2).

Celem postępowania administracyjnego ogólnego jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej.

Z kolei zakres przedmiotowy postępowań uregulowanych w dziale VIII wyznaczają pojęcia skargi i wniosku. O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna (art. 222). Niezależnie od tej wskazówki interpretacyjnej przepisy kodeksu stanowią, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227). Istotnym elementem treści skargi jest zatem wyrażenie przez skarżącego niezadowolenia lub innej ujemnej oceny działania albo zaniechania organu,

W orzecznictwie oraz piśmiennictwie podkreśla się generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed trybem skargowym, i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego, co dotyczy również nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 233 K.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. W sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu (art. 234 K.p.a.). Z kolei skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie (art. 235 § 1 K.p.a.). Przepis ten wyraża bowiem ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych ostatecznych, stanowiąc, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

W przypadkach wymienionych w powyższych przepisach kodeksu skarga podlega zatem rozpatrzeniu w trybie i na zasadach określonych w przepisach regulujących postępowanie w sprawach określonych w art. 1, czyli w ogólnym postępowaniu administracyjnym (zwyczajnym lub nadzwyczajnym). Wymaga to od organów administracji publicznej wnikliwej oceny, czy pismo może być zakwalifikowane jako jedna z czynności procesowych strony podlegających rozpatrzeniu i załatwieniu w postępowaniu administracyjnym. Dla podjęcia danej czynności procesowej będą musiały zajść natomiast wszystkie przewidziane dla niej warunki. Inaczej organ korzystałby z trybów nadzwyczajnych w sposób bezprawny, co powodowałoby rażące naruszenie prawa.

Przepis art. 235 § 1 K.p.a. wymaga przeprowadzenia analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma od wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści. Nie tylko w interesie strony, ale też w interesie publicznym jest zatem podejmowanie przez organ administracji działań, które gwarantują ustalenie właściwego trybu postępowania, a nie automatyczne uruchamianie procedur nadzwyczajnych. Istotne jest rozróżnienie przypadku działania strony w trybie skargowym od sytuacji, gdy strona w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym korzysta ze środków prawnych, w tym wniosku o wznowienie postępowania bądź stwierdzenie nieważności, zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej.

W konsekwencji, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że zgłoszenie przez podmiot abstrakcyjnego żądania "sprawdzenia prawidłowości" decyzji ostatecznych, poprzez działanie organu z urzędu, z ogólnikowym powołaniem się na przepis art. 9 i art. 61 K.p.a., nie oznacza w każdym przypadku obowiązku nadania temu podaniu biegu w ramach postępowania jurysdykcyjnego, jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Zwłaszcza w sytuacji gdy podmiot ten nie powołuje się na własny interes prawny w kwestionowaniu "prawidłowości decyzji", a nadto żądania dokonania sprawdzenia jej w trybie nadzorczym nie uprawdopodabnia żadnymi okolicznościami, które wskazywać miałyby na wadliwość decyzji, tym bardziej wadliwość kwalifikowaną ustawowo – przesłankami wzruszenia decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przy czym z uwagi na obligatoryjny charakter przesłanek z art. 145 § 1 i art. 156 § 1 mniejsze znaczenie będzie miał tutaj fakt, czy skarga taka pochodzi od strony czy od innej osoby. Jeżeli bowiem pochodzi ona od innej osoby, to i tak w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek wznowienia czy nieważności organ winien podjąć stosowne kroki z urzędu (z wyjątkiem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a oraz 145b).

Zauważyć też trzeba, iż analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznowienie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 569). Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00, LEX 83816, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1299/07, LEX 357475). Wprawdzie art. 147 K.p.a. stwarza możliwość wznowienia postępowania administracyjnego również z urzędu, niemniej żaden z przepisów K.p.a. i P.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność. Analogicznie w przypadku podstaw możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 156 i nast. K.p.a.). Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby organowi administracji publicznej wszczęcie z urzędu postępowania nadzwyczajnego w takiej sytuacji. Nieskorzystanie przez organ administracji publicznej z możliwości wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego, nie stwarza dla organu obowiązku wydania aktu, ani szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek w tym zakresie. Nie można zatem skutecznie zarzucić w takiej sytuacji organowi bezczynności w niepodjęciu z urzędu postępowania i nierozpoznania żądania wnioskodawcy w takim zakresie, poprzez wydanie decyzji lub postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione przez stronę skarżącą zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Prawidłowa była bowiem ocena Sądu Wojewódzkiego, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, nie można było zarzucić Wojewodzie pozostawania w bezczynności, wobec żądania skarżącego kasacyjnie z dnia [...] października 2013r. "podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego", na podstawie art. 9, art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1b i 1c Prawa budowlanego. J. K.w podaniu tym wniósł o sprawdzenie, kontrolę oraz wszczęcie postępowania w sprawie tego czy pozwolenie na budowę Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...], jak też wskazane decyzje zmieniające, były prawidłowe. W uzasadnieniu podniósł wyłącznie, że WWINB w decyzji z [...] maja 2013r. [...] wskazał, iż w sprawie zbadania legalności wydanych pozwoleń na budowę należy wnieść odrębne podanie do Wojewody Wielkopolskiego, a niniejsze podanie jest wypełnieniem tego wskazania.

Istotne znaczenie dla oceny charakteru i treści żądania J. K. z [...] października 2013r., wynikający pośrednio z akt administracyjnych sprawy zakres i przebieg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych zmierzających do wykazania nielegalności robót budowlanych związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi – 4 zbiornikami podziemnymi na gaz propan butan, budynku ze zbiornikami alkoholu dla celów technologicznych, zbiornika przeciwpożarowego, budynku portierni, transformatora, 2 zbiorników bezodpływowych na ścieki oraz zbiornika ścieków technologicznych na dz. ewid nr [...] – [...] w R. gm. S., jak również decyzji administracyjnych wydanych w tej sprawie.

I tak, wnioskiem [...] października 2011r., Stowarzyszenie Zwykłe M., którego członkiem i przedstawicielem był skarżący kasacyjnie, wniosło do Wojewody Wielkopolskiego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. S.A. w P. pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz zmieniających ją decyzji z dnia [...] października 2008r., z [...] stycznia 2009r. oraz z [...] marca 2009r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. Wojewoda odmówił wszczęcia na wniosek stowarzyszenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, uznając, że nie wymaga udziału społeczeństwa, zatem nie ma w nim zastosowania art. 31 K.p.a. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012r. Skarga Stowarzyszenia na powyższe postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1326/12. Wyrok ten, z przyczyn proceduralnych, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt II OSK 2966/12, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wyrokiem z 21 kwietnia 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 1882/14 oddalił skargę Stowarzyszenia. Skarga kasacyjna Stowarzyszenia od powyższego wyroku nie została jeszcze rozpoznana.

Decyzją z dnia [...] maja 2013r. (znak [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2013r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy studni głębinowych, stacji uzdatniania wody oraz separatora koalescencyjnego na ww. działkach w R. (wszczętego wnioskiem Stowarzyszenia, reprezentowanego przez J. K., z [...] listopada 2012r.).

[...] maja 2013r. Stowarzyszenie Zwykłe M., reprezentowane przez pełnomocnika J. K., wystąpiło do Wojewody Wielkopolskiego z "żądaniem strony podjęcia czynności i przeprowadzenia postępowania administracyjnego", na podstawie art. 9, art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1b i 1c Prawa budowlanego, wnosząc o sprawdzenie, kontrolę oraz wszczęcie postępowania w sprawie tego czy pozwolenie na budowę Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...], jak też decyzje zmieniające to pozwolenie, były prawidłowe. W uzasadnieniu podano, że podanie jest wypełnieniem wskazania zawartego w ww. decyzji WWINB z [...] maja 2013r. [...], zgodnie z którym w sprawie zbadania legalności wydanych pozwoleń na budowę należy wnieść odrębne podanie do Wojewody Wielkopolskiego.

Organ kilkukrotnie wzywał wnioskodawcę do sprecyzowania zakresu powyższego żądania, jednak skarżący kasacyjnie, jako pełnomocnik Stowarzyszenia stwierdził, że jest ono dostatecznie precyzyjne – jest dokładnym wypełnieniem wskazania WINB, postępowanie do którego odwołuje się organ dotyczyło ewidentnie sprawy (stwierdzenia nieważności) prowadzonej na wniosek nic nie stoi na przeszkodzie, aby organ zbadał przedmiotową sprawę z urzędu ma taki obowiązek (art. 81 ust. 1 pkt 1b i 1c Prawa budowlanego) oraz wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nie znane Stowarzyszeniu, Wojewodzie oraz GINB w dniu wydawania orzeczeń z [...] marca 2012r. i [...] kwietnia 2012r. co ewidentnie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) - pismo z [...] czerwca 2013r. W odpowiedzi na kolejne wezwanie wojewody do sprecyzowania zakresu podania, w piśmie z [...] października 2013r. J. K., jako pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał, że podanie – żądanie z [...] maja 2013r. zostało wniesione w trybie art. 31 § 1 K.p.a. i jednocześnie poinformował organ, że przesyła żądanie wniesione we własnym imieniu na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. i tym samym żąda, zgodnie ze wskazaniami GINB, informacji o treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda Wielkopolski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszego postanowienia w trybie zażaleniowym, odmówił wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia, reprezentowanego przez J. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S.A. w P. pozwolenia na budowę.

Na skutek zażalenia Stowarzyszenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. uchylił w całości powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że pełnomocnik Stowarzyszenia podniósł w zażaleniu, że wbrew ustaleniom Wojewody wniosek złożony w imieniu Stowarzyszenia, który wpłynął do organu w dniu [...] maja 2013r., nie stanowił żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty. Skarżący kasacyjnie jako pełnomocnik Stowarzyszenia wskazał także w zażaleniu na okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania, tj. nowe okoliczności faktyczne, które wyszły na jaw i są istotne dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jak również na możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, kwestionując jednocześnie podstawę prawną rozstrzygnięcia.

GINB podniósł, że obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania stron, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem, a treść tego żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Tymczasem organ wojewódzki nie wezwał wnioskodawcy do wyjaśnienia w jakim trybie domaga się on weryfikacji decyzji Starosty poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. przyjmując, że jest to wniosek o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Skoro pełnomocnik w zażaleniu oświadczył, że podanie z dnia [...] maja 2013r. (data wpływu), nie stanowi wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, tym samym organ uznał za bezprzedmiotowe postępowanie mające na celu ocenę dopuszczalności wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty i decyzji zmieniających. Zdaniem GINB powodowało to koniczność uchylenia postanowienia Wojewody, który rozpatrzył wniosek niezgodnie z treścią żądania i umorzenia postępowania organu I instancji. W konsekwencji czego organ I instancji zobowiązany będzie do podjęcia działań mających na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania Stowarzyszenia zawartego w podaniu z dnia [...] maja 2013r., a następnie załatwienie tego podania zgodnie z jego treścią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 304/14 oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego M., reprezentowanego przez radcę prawnego, od powyższego postanowienia. Wyrok w tej sprawie jest nieprawomocny bowiem Stowarzyszenia złożyło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która oczekuje na rozpatrzenie.

Mając powyższe na uwadze podkreślić przede wszystkim przyjdzie, iż niezasadne jest przekonanie skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej wobec jego żądania z dnia [...] października 2013r. w okolicznościach niniejszej sprawy doprowadzić mogłaby do skutecznego osiągnięcia przez niego, w bliżej niesprecyzowanym trybie "kontrolnym i sprawdzającym" celu, w postaci kontroli nadzorczej przez Wojewodę Poznańskiego, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, "prawidłowości" decyzji ostatecznej Starosty Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Treść tego żądania, wbrew ogólnym i teoretycznym wywodom, skarżącego kasacyjnie nie stanowi odpowiadającego normie art. 61 K.p.a. żądania wszczęcia konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej opartego na własnym jego interesie. Treść tego podania nierozerwalnie związana jest z wcześniejszym żądaniem, reprezentowanego przez skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, które to również świadomie i celowo nie było precyzowane w sposób pozwalający na jednoznaczne określenie woli składającego podanie. Podkreślenia wymaga, iż jak wynika z treści obu żądań (z [...] maja 2013r. i [...] października 2013r.) oraz dalszych czynności procesowych Stowarzyszenia, ani Stowarzyszenie, ani J. K. nie żądają wszczęcia konkretnego postępowania w celu wzruszenia ostatecznych decyzji w sprawie pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji, powołując się na własny interes prawny czy też jego naruszenie, nie wskazują konkretnych przesłanek skutkujących możliwością uruchomienia któregoś z nadzwyczajnych trybów postępowania wobec tej decyzji.

Analiza treści skierowanego do Wojewody Wielkopolskiego żądania J. K.z [...] października 2013r. o sprawdzenie, kontrolę oraz wszczęcie postępowania w sprawie tego czy pozwolenie na budowę, jak też wszelkie decyzje zmieniające są prawidłowe, w powiązaniu z okolicznością, że żądanie to jest również odpowiedzią na wezwanie do doprecyzowania wcześniejszego żądania Stowarzyszenia, jednoznacznie wskazuje, iż żądanie to należy analizować w okolicznościach niniejszej sprawy w kontekście przywołanych wyżej przepisów działu VIII K.p.a. jako skargę, o której mowa w art. 227 i nast. K.p.a. Samo przywołanie w tym żądaniu art. 61 § 1 K.p.a. nie zmienia jego charakteru, treści i nie stanowi z pewnością materialnoprawnej podstawy żądania.

Wobec powyższego jeszcze raz przypomnieć należy, iż zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.) uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Jak wynika z przebiegu wielu postępowań administracyjnych inicjowanych przez Stowarzyszenie, reprezentowane przez J. K., oraz analizy treści żądania Stowarzyszenia z [...] maja 2013r., a następnie ponowionego we własnym imieniu przez pełnomocnika Stowarzyszenia w dniu [...] października 2013r. żądania te stanowić miały w istocie wezwanie Wojewody Wielkopolskiego, aby z urzędu jako organ nadzoru nad Starostą w zakresie zadań administracji architektoniczo-budowlanej dokonał kontroli "prawidłowości" spornych decyzji. Wskazuje na to chociażby powołanie się na art. 81 ust. 1 pkt 1b i 1c Prawa budowlanego, jak również treść późniejszych pism składanych przez J. K.w imieniu Stowarzyszenia, oraz zażalenia na postanowienie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z [...] listopada 2013r.

Zważyć należy, czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie, że domaganie się od Wojewody, w ramach kompetencji nadzorczych dokonania sprawdzenia i kontroli oraz wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie tego czy określone ostateczne decyzja administracyjne o pozwoleniu na budowę "są prawidłowe" nie jest nawet skargą w sprawie indywidualnej, lecz skargą powszechną. Bowiem prawidłowość lub nie działań organów administracji publicznej nie stanowi przedmiotu postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, nie zachodzi tu zatem sytuacja określona w art. 233 K.p.a. Zgodnie z art. 235 § 1 K.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie.

W ocenie Sądu, nie budzi żadnych wątpliwości, że treści żądania skarżącego kasacyjnie z dnia [...] października 2013r. w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie można odczytywać jako żądania wszczęcia w jego interesie któregokolwiek z postępowań nadzwyczajnych, o których wyżej mowa wobec ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z [...] sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz decyzji ją zmieniających. Po pierwsze skarżący kasacyjnie nie powołał się w jakimkolwiek zakresie na własny interes prawny w sprawie, nie wskazał również jakichkolwiek ewentualnych wadliwości decyzji ostatecznych czy też postępowań, zakończonych decyzjami co do których kontroli prawidłowości się domaga. Nie domagał się przy tym ani stwierdzenia nieważności, ostatecznych wszakże decyzji, ani ich zmiany lub uchylenia.

Zwrócić należy uwagę, że pojęcie "prawidłowości" decyzji ostatecznej, które miałoby podlegać żądanej kontroli, nie może być utożsamiane z pojęciem "legalności" czyli zgodności decyzji z prawem. Przy czym jedyną możliwości konwalidowania nawet kwalifikowanych wadliwości decyzji ostatecznej stanowią tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego, które mogą być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie strona skorzystała z trybu skargowego, który zasadniczo nakierowany jest na uruchomienie kontroli działań organu administracji albo jego pracowników, a nie na wszczęcie postępowania administracyjnego. Można zakładać w takim przypadku, że intencją strony nie jest doprowadzenie do weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym, lecz skontrolowanie działań podjętych przez pracowników organu w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w konkretnej sprawie.

Zauważyć trzeba, iż o ile nie budzi wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną istnienie zasady pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego, o tyle nie można abstrahować od treści wnoszonego przez stronę pisma. Art. 235 § 1 K.p.a. stwierdza bowiem wprost, że "skargę w sprawie (...) uważa się zależnie od". Przepis ten wymaga przeprowadzenia koniecznej analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma od wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści, a ta nie budziła w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości. Z treści tego pisma bezspornie wynikało, iż nie stanowiło ono żądania wszczęcia postępowania w sprawie, co do którego organ wobec wcześniejszych działań i czynności mógł powziąć wątpliwości i stosując art. 9 K.p.a. zwrócić się do strony, udzielając jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1099/04, LEX nr 165733).

W dacie wydania skarżonego wyroku toczyło się wszakże już od maja 2013r. przed Wojewodą Wielkopolskim postępowanie zmierzające do ustalenia treści zbieżnego żądania Stowarzyszenia, w którym to skarżący kasacyjnie jako jego pełnomocnik, uchylał się od doprecyzowania treści żądania, twierdząc, że jest precyzyjne, nawiązując wyłącznie ogólnikowo zarówno do nieważności postępowania, jak i niesprecyzowanej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., która jednak odnosi do wcześniejszych orzeczeń o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Mając na uwadze przepisy procedury administracyjnej zważyć przyjdzie, iż wobec zgłoszenia przez skarżącego kasacyjnie tożsamego przedmiotowo żądania, w toku postępowania związanego z wnioskiem Stowarzyszenia z [...] maja 2013r., nie byłoby podstaw do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań i należało je rozstrzygać łącznie.

Wobec powyższego przedstawione przez stronę skarżącą zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione. Prawidłowa była bowiem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że na dzień wniesienia skargi ([...] marca 2014r.) Wojewoda Wielkopolski nie pozostawał w bezczynności wobec żądania J. K.zgłoszonego w piśmie z [...] października 2013r., co do którego podejmował adekwatne do jego treści czynności, jednocześnie informując o stanie postępowania zainicjowanego wcześniej przez Stowarzyszenie (zawiadomienie z [...] grudnia 2013r.).

Z tych też przyczyn za bezzasadny uznać należało wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji, mimo częściowo błędnej argumentacji, właściwie zbadał i dokonał oceny działania organu, stwierdzając, że nie pozostawał on w bezczynności uzasadniającej uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a.

Nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na nie przedstawieniu stanu sprawy zgodnie ze stanem rzeczywistym, które to uchybienie mogło zdaniem skarżącego kasacyjnie, mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty. Zgodnie z przywołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje przytoczenie ustaleń faktycznych, dokonanych przez organ administracyjny oraz ich ocenę pod względem zgodności z prawem. W ramach uzasadnienia sąd pierwszej instancji zobowiązany jest także do przeprowadzenia wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1113/10). Nadto sąd winien odnieść się do zarzutów podnoszonych w skardze.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zarzut naruszenia powołanego przepisu mógłby być skuteczny, gdyby uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawierało jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co w sposób oczywisty może mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy, zawarł ocenę co do zaistnienia zarzucanego stanu bezczynności, wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił w jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym i stanowi naruszenie wskazanego wyżej przepisu.

Powołany przepis art. 151 P.p.s.a. ma w istocie charakter wskazówki dla Sądu, jaka ma być sentencja wyroku, gdy Sąd oceni, że skarga jest niezasadna. Skoro w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i wydał wyrok oddający skargę, to przepis ten nie został naruszony. O naruszeniu art. 151 P.p.s.a można byłoby mówić wówczas, gdyby Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie a następnie skargę oddalił lub gdyby uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a następnie uznał, że organ administracji pozostaje w bezczynności i zobowiązał go do wydania rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. tj. naruszenia art. 36 § 2 K.p.a., traktowanego jako przepisy prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie w aspekcie art. 149 § 1 P.p.s.a., wskazać przyjdzie, iż wbrew stanowisku strony skarżącej w niniejszej sprawie brak jest podstaw do traktowania normy art. 36 § 2 K.p.a., jako normy materialnoprawnej.

Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy (sprawy administracyjnej) w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Skarżący kasacyjnie wskazuje co do zasady prawidłową wykładnię powyższego przepisu. Przepis art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. Jeżeli zatem w art. 36 k.p.a. mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin konkretny, określony zgodnie z zasadami przyjętymi w k.p.a., a więc określony w dniach, tygodniach i miesiącach (art. 57 k.p.a.). Oznacza to, że samo li tylko powiadomienie o przesunięciu terminu rozpoznania sprawy nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć i samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności organu bądź przewlekłości prowadzonego przezeń postępowania. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie zarówno organu wyższego stopnia (w razie zażalenia na bezczynność), jak i sądu.

Jednakże, aby w ogóle organ był zobowiązany do jego stosowania musi istnieć indywidualna sprawa administracyjna, wszczęta żądaniem strony, lub z urzędu która wymagałaby załatwienia przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia, innego aktu lub czynności. Terminu załatwienia takiej właśnie sprawy dotyczą przepisy art. 35 i nast. K.p.a. Wobec powyższego, mimo, że nie zaakcentował tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, skoro przedmiotowe żądanie skarżącego z [...] października 2013r. nie mogło zainicjować takiego odrębnego postępowania w żadnej indywidualnej sprawie administracyjnej, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36 § 2 K.p.a., nie może odnieść w okolicznościach sprawy oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.

Podkreślenia wymaga, że zgłoszenie organowi nadzorczemu powielonego żądania z [...] października 2013r. wszczęcia niesprecyzowanego postępowania w celu sprawdzenia z urzędu poprawności decyzji przez podmiot, który nie powołuje się na żaden własny interes prawny w danej sprawie, nie precyzuje wszczęcia jakiego postępowania wobec ostatecznych decyzji administracyjnych przez organ domaga się, jakie wady w zakresie legalności w ostatecznym akcie administracyjnym dostrzega, w okolicznościach sprawy z pewnością nie stanowi działania zmierzającego do ochrony interesu prawnego skarżącego. Skarżący kasacyjnie miał świadomość ostateczności decyzji, wielości postępowań w sprawie, tego, że ostatecznym postanowieniem organ odmówił wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a po wtóre tego iż wcześniej reprezentując stowarzyszenie w dniu [...] maja 2013r. wniósł do organu tożsame niejednoznaczne żądanie, które zainicjowało postępowanie organu, w którym skarżący uczestniczy i może podnosić argumenty uzasadniające zarówno żądanie Stowarzyszenia, jak i ewentualne własne. Takie działanie stanowi niezasadne nadużycie prawa i próbę wykorzystywania instytucji procesowych niezgodnie z ich celem i istotą.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.