Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 36/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 1 pkt 2, art 6, art 11, ar 97 §1 pkt 3, art 30 § 3, ar 40 § 1, art 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r. – zaskarżoną skargą przez Gminę S. (dalej jako "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie drogi zbiorczej w S. w celu aktywizacji terenów inwestycyjnych oraz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK-1, obejmującej wymienione w niej nieruchomości, oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków wskazanymi tam numerami, sprostowanej postanowieniami Starosty B. z [...] sierpnia 2008 r., [...] października 2008 r. i [...] grudnia 2008 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Gmina S. wniosła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. - decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku Gmina podała, że postępowanie zakończone ww decyzją toczyło się na jej wniosek. Jedną ze stron postępowania była Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., ujawniona w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel ww działek. Spółka ta w okresie od 17 maja 1998 r. do 16 listopada 2008 r. nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji. Oznacza to, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zakończone decyzją z [...] maja 2008 r. było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie drogi zbiorczej w S. w celu aktywizacji terenów inwestycyjnych oraz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK-1, obejmującej nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że Starosta B., na podstawie wniosku inwestora – Gminy S. – z dnia [...] lutego 2008 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na budowie drogi zbiorczej w S. w celu aktywizacji terenów inwestycyjnych oraz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego na DK-1. Starosta B. [...] maja 2008 r., w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zwanej w skrócie: "specustawą drogową" (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), wydał przedstawioną wyżej decyzję. Decyzja ta została sprostowana postanowieniami z [...] sierpnia 2008 r., [...] października 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. Pismem z 3 czerwca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działek [...] oraz [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jedną ze stron przedmiotowego postępowania była Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., która w jego ocenie została pominięta, ponieważ nie posiadała organu wykonawczego.

W trakcie postępowania uwagi wniosła Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. stwierdzając, że przedmiotowy wniosek Gminy S. jest niezrozumiały, a nadto nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesienie zarzutu wznowieniowego, jak i zarzutu pominięcia strony, przysługuje wyłącznie stronie pominiętej w postępowaniu. Spółka nie podniosła wskazanego zarzutu, mając taką możliwość, pozostając w przekonaniu, że nie miałoby to wpływu na treść decyzji (cel publiczny), a także, iż budowa tzw. drogi zbiorczej miała służyć rozwojowi Gminy oraz zmniejszeniu bezrobocia, o czym informowały władze Gminy S. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, że decyzja Starosty nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności i jest zgodna z prawem. Organ wskazał, że postępowanie o ustalenie lokalizacji drogi publicznej w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez uprawniony podmiot kompletnego wniosku w trybie specustawy drogowej, a decyzja Starosty zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami tej ustawy.

Od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wniosła Gmina S. W odwołaniu wniesiono o uchylenie ww. decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty w ww. części, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy celem ponownego rozpoznania przez organ i instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w decyzji Wojewody [...] organ pierwszej instancji nie odniósł się do występującej w rozpoznawanej sprawie, a wskazanej wcześniej, przesłanki nieważności decyzji, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisów prawa proceduralnego przez Starostę wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi, poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. W wyniku tego pozbawiono stronę (Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S.) udziału w postępowaniu.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, że decyzja Starosty nie zawierała uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

Minister, odnosząc się do głównego zarzutu odwołania stwierdził, że w uzasadnieniu wniosku z dnia 3 czerwca 2014 r. skarżąca wskazała, że w jej ocenie decyzja Starosty w kwestionowanej przez nią części została wydana z naruszeniem "bezwzględnie" obowiązującego art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. Wprawdzie organ pierwszej instancji nie odniósł się do powyższego zarzutu, przyjmując błędnie, że zarzuty podniesione w ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty sprowadzały się do zarzutu "pozbawienia strony (Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S.) udziału w postępowaniu", to w ocenie Ministra powyższe uchybienie organu pierwszej instancji stanowiło w istocie naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., ale nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zdaniem Ministra, Wojewoda prawidłowo uznał, że decyzja Starosty w części kwestionowanej przez skarżącą nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę nie doszło do rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., przez prowadzenie postępowania i jego zakończenie wydaniem decyzji Starosty B. w sytuacji, gdy jedna ze stron tego postępowania (Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S.) nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie posiadała zdolności do czynności prawnych od początku postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi aż do jego zakończenia. Natomiast w przepisie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. jest mowa o "utracie" przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. W ocenie Ministra, żeby zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania w oparciu o powyższy przepis, Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. musiałaby posiadać zdolność do czynności prawnych w momencie rozpoczęcia przez Starostę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. drogi i utracić tę zdolność w trakcie jego trwania. Ponadto brak zdolności do czynności prawnych Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. mógłby zostać stwierdzony jedynie w przypadku aktywnego uczestnictwa tego podmiotu w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi. Wówczas organ byłby zobowiązany zbadać, czy osoby reprezentujące ten podmiot są do tego uprawnione. Natomiast organ prowadzący to postępowanie nie był zobowiązany do badania, czy inne strony postępowania (przy inwestycjach liniowych jest wiele takich podmiotów) mają zdolność do czynności prawnych, czy też nie. Brak jest przepisów prawa nakładających obowiązek badania z urzędu przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, czy dana strona posiada zdolność do czynności prawnych. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., w trakcie trwania postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty, nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji nie stanowiła przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi, a co za tym idzie decyzja Starosty nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a.

Dodatkowo, przepisy specustawy drogowej – w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak i w dacie wydania decyzji Starosty B. – nie zawierały definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia lokalizacji drogi publicznej. Z przepisów specustawy drogowej wynikało jedynie, że stroną tego postępowania był z pewnością inwestor. Zatem katalog "pozostałych stron" postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji drogowej ustalany musiał być w oparciu o art. 28 K.p.a. Zgodnie bowiem z wówczas obowiązującym art. 4 specustawy drogowej, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy K.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Do kręgu "pozostałych stron" zaliczyć można było, mając na uwadze treść specustawy drogowej, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości oraz podmioty, którym przysługiwały inne ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren. Jednakże stroną postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi mógł być również właściciel lub użytkownik wieczysty (albo posiadający ograniczone prawo rzeczowe) nieruchomości, na którą mimo że nie jest objęta lokalizacją – przedsięwzięcie to będzie oddziaływać. Powyższe oznaczało zaś, że nie było możliwe jednoznaczne i wyczerpujące określenie kręgu takich podmiotów przez organ administracji wydający decyzję w przedmiocie lokalizacji drogi. Organ podkreślił też, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi dotyczyło wielu nieruchomości objętych jego zakresem, w tym również działek stanowiących własność Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. Przyjmując argumentację zaprezentowaną przez skarżącą doszłoby do sytuacji, w której organ właściwy w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w każdym przypadku byłby zobowiązany do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., w sytuacji gdy chociaż jedna ze stron tego postępowania lub jej ustawowy przedstawiciel utracili zdolność do czynności prawnych. Taki pogląd powodowałby, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w oparciu o specustawę drogową, której celem było stworzenie ram prawnych umożliwiających przyspieszenie przygotowania inwestycji drogowych, mogłoby być wstrzymane na wiele miesięcy lub lat z uwagi na fakt, że jedna ze stron tego postępowania, lub jej ustawowy przedstawiciel, utracili zdolność do czynności prawnych.

W ocenie Ministra okoliczność, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. w trakcie trwania postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji, miałby znaczenie jedynie wtedy, gdyby spółka ta wnosiła pisma w trakcie prowadzanego postępowania, ponieważ pisma te zawierałyby brak formalny, skutkujący koniecznością wezwania spółki do jego usunięcia. Powyższe jednak nie stanowiłoby również przesłanki do zawieszenia postępowania, czy też przeszkody do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi. Natomiast, jak wynika z akt sprawy zakończonych wydaniem decyzji Starosty, Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty nie wnosiła żadnych pism. Minister wskazał, że organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest zobowiązany do badania z urzędu, czy strony postępowania, które nie uczestniczą aktywnie w tym postępowaniu, tj. nie wnoszą pism do organu, posiadają zdolność do czynności prawnych. Skarżąca nie wskazała na przepis prawa nakładający taki obowiązek na organ administracji.

Skutek prawny w postaci uzyskania przez podmiot publicznoprawny prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Starosty, następował z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Przepis ten stanowił, że nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, albo własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stawała się ostateczna. Wynika z tego jednoznacznie, że nabycie przez skarżącą prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Starosty, w tym nieruchomości Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., nie było zależne od woli organu orzekającego w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, jak również nie było zależne od tego, czy były właściciel danej nieruchomości utracił w trakcie postępowania zdolność do czynności prawnych.

W ocenie Ministra niezasadne jest też powoływanie się w niniejszej sprawie przez skarżącą na tezy wynikające z przywołanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1365/10. Wyrokiem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpatrzeniu skargi Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. – zmienił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99, w ten sposób, że stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową.

Okoliczność, że w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji, nie wpływa na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji Starosty. Brak zawieszenia postępowania nie miał wpływu na merytoryczną treść wydanego rozstrzygnięcia Starosty, ponieważ w sprawie zakończonej decyzją Starosty nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., skutkująca koniecznością zawieszenia prowadzonego postępowania. Dlatego brak zawieszenia postępowania prowadzonego przez Starostę nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności jego decyzji w części kwestionowanej przez skarżącą.

W ocenie Ministra, brak odniesienia się przez Wojewodę do zarzutu skarżącej dotyczącej tego, że decyzja Starosty w kwestionowanej przez niej części została wydana z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. nie stanowi o takiej wadliwości postępowania organu pierwszej instancji, która powodowałaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Minister stwierdził, że zarówno postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Gmina S. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. z [...] maja 2008 r. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art 156 § 1 pkt 2, art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 30 § 3 i art. 40 § 1 K.p.a., a nadto art 6 i art. 11 K.p.a., polegające na niezawieszeniu z urzędu postępowania w związku z tym, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie miała zarządu w okresie od 17 maja 1998 r. do 16 listopada 2008 r., co w konsekwencji nie tylko w sposób istotny ograniczyło uprawnienia strony w toczącym się postępowaniu, ale i uniemożliwiło stronie podjęcie obrony swoich praw. W motywach skargi stwierdzono, że Minister podniósł, iż wprawdzie organ pierwszej instancji w istocie naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Minister przyznał, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie posiadała zdolności do czynności prawnych od początku wszczętego postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi, ale z uwagi na brak przepisów prawa nakładających obowiązek badania z urzędu przez organ prowadzący postępowanie administracyjne, czy dana strona posiada zdolność do czynności prawnych, postępowanie Starosty w tym zakresie uznał za prawidłowe. Stwierdził ponadto, że zastosowanie z urzędu art 97 § 1 pkt. 3 K.p.a. było pozbawione uzasadnienia faktycznego, ponieważ Spółka nie wnosiła w trakcie postępowania żadnych pism, a jedynie ta okoliczność mogłaby warunkować podjęcie przez organ działań zmierzających do ustalenia właściwej reprezentacji Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym stanowiskiem Ministra.

Starosta, wydając w zaskarżonej części decyzję z 2008 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych był zobligowany do zastosowania art. 4 w ówczesnym brzmieniu (aktualnie jest to art. 11 ustawy), zgodnie z którym do postępowań w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy K.p.a. poprzez ustalenie stron postępowania, na zasadzie art. 28 K.p.a. Zważywszy, że z zapisu w ewidencji gruntów część nieruchomości objętych ww. decyzją dotyczyła wykazanego właściciela (Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej), ustalenie to miało charakter kluczowy. W myśl art. 5 specustawy drogowej zawiadomienie o wszczęciu postępowania przesyłane było na adres właściciela, ujawniony w ewidencji gruntów. A zatem nie doszło do prawidłowego, zgodnego z art. 40 § 1 K.p.a., doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, skoro Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie miała organów do jej reprezentacji, zgodnie ze statutem Spółki.

Starosta, który wydawał decyzję z 2008 r. dotkniętą, zdaniem skarżącej, w części nieważnością, wiedział z urzędu, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie miała organu uprawnionego do jej właściwej reprezentacji, a zatem na zasadzie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. zobligowany był do zawieszenia postępowania w tej części z urzędu. Działanie organu w tym zakresie ma charakter obligatoryjny, a jego naruszenie należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Naruszenie tej, bezwzględnie obowiązującej, normy prawnej w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej z pogwałceniem art. 7, art. 9 i art. 10 K.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się też z twierdzeniem Ministra, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. w trakcie postępowania nie wnosiła żadnych pism, a jedynie wówczas braki we właściwej reprezentacji strony miałyby znaczenie, w kontekście ww. norm prawa administracyjnego, którego stosowanie wprost nakazał ustawodawca w art. 11 (wcześniej art.5) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skarżąca dodała, że kwestia nieważności decyzji administracyjnych, w zbliżonym stanie faktycznym, była przedmiotem rozstrzygnięcia wydanego przez WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r. , w sprawie o sygn. Akt IV SA/Wa 1365/10 (k.9 uzasadnienia wyroku).

Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Minister wskazał, że zarzuty skarżącej, zawarte w skardze, dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi w związku z tym, że Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. (jedna ze stron tego postępowania) w trakcie trwania postępowania nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji, stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, jak również podniesionych w odwołaniu od decyzji Wojewody, co do których Minister szczegółowo odniósł się w swojej decyzji.

Minister podkreślił, że zarzut skarżącej można odczytywać jako naruszenie art. 10 K.p.a., którego to jednak zarzutu nie można podnosić "w imieniu" innych stron postępowania, skoro nie działa się w sprawie jako ich pełnomocnik. Podkreślił też, że w postępowaniu administracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza sama strona tego postępowania. Na brak możliwości obrony swoich praw w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi ewentualnie mogłaby powoływać się wyłącznie Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., nie zaś inne podmioty, w tym skarżąca, które w tym postępowaniu brały udział. Jak wynika z akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji Starosty, Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty, nie wnosiła żadnych pism.

Zdaniem Ministra, na uwzględnienie nie zasługuje również stanowisko skarżącej, że nie doszło do prawidłowego doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi na adres wskazany w ewidencji gruntów, skoro Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie miała organów do jej reprezentacji. Art. 5 specustawy drogowej, obowiązujący w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej drogi, nie przewidywał wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. W ocenie Ministra niezasadne jest też powoływanie się przez skarżącą, w niniejszej sprawie, na tezy wynikające z przywołanego w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1365/10. Minister dodał też, że okoliczność, iż w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji, nie wpływa na ocenę zgodności z prawem wydanej decyzji Starosty. Brak zawieszenia postępowania nie miał wpływu na merytoryczną treść wydanego rozstrzygnięcia Starosty, ponieważ w sprawie zakończonej wydaną przez niego decyzją nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., skutkująca koniecznością zawieszenia prowadzonego postępowania. Dlatego brak zawieszenia postępowania prowadzonego przez Starostę nie mógł stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty w części kwestionowanej przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w treści skargi: naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Nie można również było zarzucić Ministrowi, jak to uczyniła skarżąca, naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 30 § 3 i art. 40 § 1 K.p.a., albowiem przedmiotem skargi była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym nie było podstaw do rozważania zawieszenia postępowania nadzwyczajnego, czyli stosowania ww normy art. 97 K.p.a., ani powoływanych przez skarżąca jako w związku pozostałych dwóch norm postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie mogło dojść do ich naruszenia w postępowaniu nieważnościowym. Z argumentacji skargi wynika, że zamiarem skarżącej było wskazanie na rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., ale w postępowaniu, w którym wydano decyzję z 13 maja 2008 r. Zatem względem postępowania nieważnościowego skarżąca mogła jedynie zarzucić Ministrowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia organu w postępowaniu nieważnościowym) w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. (rażąco naruszonym - według skarżącej – w postępowaniu prowadzonym przez Starostę B.). Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Starosty B. z [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej w części dotyczącej działek wymienionych w stanie sprawy (sprostowana postanowieniami z [...] grudnia, [...] sierpnia i [...] października 2008 r.) – zwana dalej: "decyzją z 2008 r.". Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja z 2008 r. w części kwestionowanej przez skarżącą w postępowaniu nieważnościowym nie jest dotknięta żadną z podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem w postępowaniu, w którym wydano decyzję z 2008 r. nie doszło również do rażącego naruszenia prawa, w tym i rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. - przez prowadzenie postępowania, zamiast zawieszenia i zakończenie wydaniem decyzji z 2008 r. w sytuacji, gdy jedna ze stron tego postępowania (Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S.) nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji, w efekcie uprawnienia do działania wywołującego skutki prawne. Inaczej ujmując okoliczność, iż w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej uczestnik Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. (uczestnik niniejszego postępowania sądowego) nie posiadała organu właściwego do jej reprezentacji i skutek w postaci braku zawieszenia postępowania zakończonego decyzją z 2008 r. - jako niemające wpływu na merytoryczną treść wydanego rozstrzygnięcia Starosty, nie oznaczają kwalifikowanej wadliwości decyzji z 2008 r.

Dokonując odparcia twierdzeń skarżącej co do kwalifikowanej wadliwości decyzji z 2008 r. z powodu niezastosowania przez organ w trakcie postępowania art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. należy mieć na uwadze charakter decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i specyfikę postępowania regulowanego ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta ustala zasady i warunki przygotowania oraz realizacji inwestycji dotyczących dróg publicznych, czyli czynności i rozstrzygnięcia służące rozpoczęciu robót budowlanych, w których efekcie powstanie droga publiczna (cel publiczny). Celem tej ustawy było stworzenie ram prawnych umożliwiających przyspieszenie przygotowania inwestycji drogowych, w tym procedury związanej z pozyskiwaniem gruntów objętych zakresem przedsięwzięcia. Skutek prawny w postaci uzyskania przez podmiot publicznoprawny prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Starosty, jak zauważył Minister, następował z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Wynika z tego, że nabycie przez skarżącą prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Starosty, w tym nieruchomości ww Spółki, nie było zależne od woli organu orzekającego w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, jak również nie było zależne od tego, czy były właściciel danej nieruchomości utracił w trakcie postępowania zdolność do czynności prawnych. Stroną takiego postępowania bez wątpienia był inwestorem, zaś dalszy krąg stron postępowania ustalany był w oparciu o art. 28 K.p.a. (w zw. z art. 4 ww specustawy drogowej) i do tego kręgu można było zaliczyć właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren, o którym była mowa w art. 12 specustawy drogowej. Powyższe oznaczało też, że nie było możliwe jednoznaczne i wyczerpujące określenie kręgu takich podmiotów przez organ administracji wydający decyzję w przedmiocie lokalizacji drogi. I tak Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., jako właściciel działek objętych granicami zamierzenia inwestycyjnego, posiadała przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z 2008 r. Niemniej organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne przy tak zwanych inwestycjach liniowych, gdzie ilość podmiotów mających interes prawny jest zazwyczaj bardzo liczna, nie był władny badać, poza wnioskodawcą, uprawnień do działania tych wszystkich podmiotów w postępowaniu (zdolności do czynności prawnych). Takie działanie, jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, uniemożliwiłoby w wielu przypadkach doprowadzenie do końca postępowania i wydanie decyzji lokalizacyjnej. Fakt, że jedna ze stron takiego postępowania lub jej ustawowy przedstawiciel utracili zdolność do czynności prawnych, mógłby wstrzymać na wiele miesięcy czy lat każde takie postępowanie, gdyż wśród potencjalnych stron postępowania zawsze mogłaby znaleźć się strona o wątpliwej zdolności do samodzielnego kształtowania swojej sytuacji prawnej. Zatem rację ma Minister twierdząc, że brak zdolności do czynności prawnych uczestnika postępowania jedynie mógłby zostać uzewnętrzniony i stwierdzony w momencie jego aktywnego, czynnego uczestnictwa w postępowaniu prowadzonym do ustalenia lokalizacji przedmiotowej drogi. Wówczas organ byłby zobowiązany zbadać, czy osoby (organ) reprezentujące ten podmiot są do tego uprawnione. Podnoszona przez skarżącą okoliczność miałby zatem znaczenie wtedy, gdyby Spółka ta wnosiła pisma w trakcie prowadzanego postępowania, skutkujące koniecznością wezwania jej do usunięcia ujawnionego braku. Natomiast, jak wynika z akt sprawy zakończonej decyzją z 2008 r., ww Spółka w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty nie wnosiła żadnych pism, nie wykazywała czynnej inicjatywy w postępowaniu. Nadto, organ zauważył, że w normie art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a. jest mowa o "utracie" przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, czyli o zaistnieniu zdarzenia w trakcie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 K.p.a., w konsekwencji zaistnienia podstawy nieważnościowej z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a. Dalej należało odeprzeć zarzut dotyczący stosowania przez ówczesny organ regulacji art. 5 ust. 5 specustawy drogowej. W myśl niniejszej normy, w brzmieniu obowiązującym w trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych zawiadamiali w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Regulacja ta, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie przewidywała wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. Dopiero ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 10 września 2008 r. (Dz. U. Nr 154, poz. 958), uchylono rozdział 2 zatytułowany "Lokalizacja dróg" ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, obejmujący swoim zakresem ww art. 5 i po rozdziale 2 dodano rozdział 2a w brzmieniu: "Rozdział 2a Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych". W art. 11d ust. 5 uregulowano, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, [...].

Za nietrafną również uznano argumentację skarżącej, jakoby brak zawieszenia postępowania zakończonego decyzją z 2008 r. doprowadził do ograniczenia uprawnienia uczestnika postępowania sądowego, tj. Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. w trakcie tego postępowania i uniemożliwił obronę jej praw. Jak słusznie zauważył Minister w odpowiedzi na skargę, tak sformułowany zarzut można odczytywać tak jakby skarżąca uważała, że w postępowaniu zakończonym w 2008 r. doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Niemniej zarzut tego rodzaju po pierwsze mogłaby skutecznie podnieść jedynie strona postępowania, która czułaby się pominięta całkowicie lub przy przeprowadzaniu określonych czynności w postępowaniu zakończonym decyzją z 2008 r. (czyli wyłącznie Spółka dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S.); po drugie naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wiąże się z przesłanką wznowieniową z pkt 4 § 1 art. 145 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), zatem nie może być rozważane w postępowaniu nieważnościowym.

Skarżąca wskazała też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1365/10). Niemniej przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja zaskarżona skargą przez Spółkę dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., którą utrzymano w mocy – wydaną w postępowaniu wznowieniowym – decyzję o umorzeniu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia m. in. wykazu osób uprawnionych do udziału w ww Wspólnocie. Mocą tego wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, z racji nieumorzenia przez organ postępowania odwoławczego z powodu wniesienia odwołania przez podmiot do tego nieuprawniony, bo członków Spółki jako niemających interesu prawnego, zamiast istniejącej Spółki. Rozważenie z kolei przez organ pierwszej instancji w zasadzie twierdzenia skarżącej jakoby w sprawie doszło do pozbawienia strony (Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S.) udziału w postępowaniu, czyli w istocie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym, oczywiście stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Uchybienie to, jako konwalidowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogło mieć istotnego wpływu na ostateczny wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.