Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 190/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddala sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu S.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu letniskowego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...].10.2017 r., znak: [...], powołując się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: Pr. bud.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał S.S. rozebrać obiekt letniskowy o wymiarach około 8,2 m x 5,9 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 9,5 m x 3,3 m z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, na działce nr ewid. [...] położonej w [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania administracyjnego oraz podjęte ustalenia. Organ wskazał między innymi, że w wyniku oględzin przeprowadzonych [...].04.2016 r. ustalono, że na działce nr [...] położonej w [...], znajduje się 50 obiektów: budynków letniskowych, przyczep kempingowych, obiektów gospodarczych i wiat wraz z przyłączami wodociągowymi, energetycznymi i zbiornikami na nieczystości. Przy czym na podstawie dokumentacji posiadanej przez Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym (ortofotomapy nr 1 i nr 2) organ ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] nie była zabudowana w dniu [...].07,2005 r., zaś została częściowo zabudowana niektórymi z w/w obiektów w roku 2010. Natomiast w Wydziale Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym uzyskano informację, że Starosta ani inny organ w okresie od dnia [...].01.1986 r. do dnia [...].04.2016 r. nie wydał N.H. (właścicielowi działki nr [...]) ani też innej osobie lub podmiotowi pozwolenia na budowę żadnego z 50 obiektów znajdujących się na działce nr [...] ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru budowy tych obiektów. Ponadto PINB wskazał, że dla terenu działki nr [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2002r. pod numerem 75 i pozycją 1005), przy czym działka ta znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

PINB wskazał również, że od właściciela działki nr [...] uzyskał informację o właścicielach 50 obiektów znajdujących się na tej nieruchomości gruntowej. Natomiast w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...].09.2016r. ustalono, że na działce nr [...] znajduje się przyczepa kempingowa o wymiarach około 9,5 m x 3,3 m, która spoczywa na bloczkach betonowych, zaś po wschodniej stronie przyczepy jest taras z desek o wymiarach około 2,4 m x 8,0 m, natomiast nad tarasem i przyczepą kempingową jest wiata o wymiarach około 8,2 m x 5,9 m. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i wodociągową, natomiast ścieki z obiektu odprowadzane są do zbiornika z odpowietrzeniem usytuowanego po południowej stronie przyczepy. Z protokołu oględzin wynika również, że uczestniczący w oględzinach S.S. oświadczył, iż obiekt postawił w roku 2012, oraz że woda do obiektu dostarczana jest z sieci wiejskiej.

W związku z powyższym PINB wskazał, że w dniu [...].10.2016r. uzyskano w Wydziale Budownictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym informację, że Starosta ani inny organ w okresie od dnia [...].01.1986r. do dnia [...].10.2016r. nie wydał nikomu pozwolenia na budowę ani nie przyjął od nikogo zgłoszenia budowy obiektu letniskowego o wymiarach około 8,2 m x 5,9 m na bazie przyczepy kempingowej o wymiarach około 9,5 m x 3,3 m z przyłączami wodociągowym i energetycznym oraz zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. W szczególności zaś pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie przyjęto od S.S..

Mając na względzie dokonane ustalenia PINB ocenił, że skoro przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów (spoczywa na bloczkach betonowych), więc nie jest budynkiem. Oznacza to, że jego budowa wymagała pozwolenia na budowę, bowiem w przepisach art. 29 ust. 1 pkt 2a Pr. bud. zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Zdaniem PINB w sprawie, ze względu na brak wymaganego pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 48 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przy czym ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji brak jest możliwości jej zalegalizowania, co oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

W uzasadnieniu decyzji rozbiórkowej PINB wskazał również, że postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2016r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa po rozpatrzeniu wniosku Pana N.H. z dnia [...].05.2016r. (we wniosku tym zwrócono się do PINB o zwieszenie postępowania w sprawie dotyczącej zabudowy działki nr [...], do czasu zmiany obowiązującego planu miejscowego), odmówił zawieszenia postępowania. Postanowienie PINB nr [...] z dnia [...].06.2016r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2016r. znak: [...], przy czym postanowieniem z dnia 31.01.2017r. sygn. akt II SA/Go 724/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę N.H. na postanowienie organu odwoławczego, natomiast ostatecznym postanowieniem z dnia 23.05.2017r. sygn. akt II OSK 933/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną N.H. na postanowienie sądu I instancji.

Wydanie decyzji rozbiórkowej poprzedziło wydanie przez PINB postanowienia nr [...] z dnia [...].10.2017r. znak: [...], którym w związku z wnioskiem z dnia [...].09.2017r. złożonym przez pełnomocnika strony, powołując się na art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ powiatowy odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...].10.2017r. odwołanie od decyzji rozbiórkowej PINB nr [...] z dnia [...].10.2017r. wniósł pełnomocnik S.S., radca prawny dr M.P.. W odwołaniu zarzucono, że wątpliwości budzą ustalenia organu I instancji odnośnie własności przyłączy oraz zbiornika na ścieki w rezultacie czego PINB bezzasadnie przyjął, iż są one własnością strony odwołującej się. Zdaniem strony Skarżącej wątpliwe są również ustalenia PINB odnośnie stanu własności przedmiotowego obiektu bowiem oparte zostały one jedynie na "liście właścicieli" poszczególnych obiektów uzyskanej od właściciela nieruchomości gruntowej, przy czym adresatem decyzji rozbiórkowej winien być ten właściciel bowiem to on posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu podniesiono również, że PINB nie był uprawniony do badania we własnym zakresie zgodności przedmiotowej zabudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Strona skarżąca zarzuciła również, że w toku postępowania PINB odmówił "udostępnienia informacji publicznej" w postaci kolii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, co zdaniem strony wiązało się z "pozbawieniem możliwości ochrony praw w postępowaniu". Nadto PINB nie wziął pod uwagę "faktu bagnistego i podmokłego terenu na działce nr ewid. [...], który w zasadzie uniemożliwia dokonanie rozbiórki (...) przede wszystkim zaś dokonanie rozbiórki nie jest możliwe w okresie jesienno-zimowym", co z kolei powoduje, że zaskarżona decyzja rozbiórkowa jest niewykonalna.

W odwołaniu od decyzji rozbiórkowej, wskazując na art. 142 Kpa, zaskarżono również "niezasadną odmowę zawieszenia postępowania" podnosząc, że skoro organ posiadał informacje o "trwającej procedurze" zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia działki nr [...] to nie mógł "tego faktu ignorować i bezwzględnie dążyć do zakończenia postępowania w stanie prawnym, który niedługo ulegnie zmianie". Zarzuty w tym zakresie stanowiły również przedmiot wniesionego pismem z dnia [...].10.2017 r. przez pełnomocnika zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...].10.2017 r. o odmowie zawieszenia postępowania oraz zażalenia z dnia [...].09.2017 r. na "postanowienie" PINB z dnia [...].09.2017r. o odmowie zawieszenia postępowania (z akt sprawy wynika, że jest pismo, którym organ powiatowy odniósł się do pisma pełnomocnika strony z dnia [...].09.2017 r., w którym wniesiono między innymi o zawieszenie postępowania).

Decyzją z [...] lutego 2018r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję WINB wskazał, że przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem przez PINB zaskarżonej decyzji rozbiórkowej była ocena zgodności z prawem budowy obiektu letniskowego, który jak ustalił organ powiatowy nie posiada fundamentów, lecz spoczywa na bloczkach betonowych. W celu dokonania oceny w powyższym zakresie konieczne jest w pierwszej kolejności dokonanie klasyfikacji prawnej w/w inwestycji. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie, pojęcie "budowla" nie oznacza, że ma to być budynek wzniesiony od podstaw i trwale związany z gruntem, lecz jest to każdy inny obiekt wolnostojący, służący - jak w omawianej sprawie - również do sezonowego zamieszkania i użytkowany jako domek letniskowy (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26.06.2012r. sygn. akt II SA/Ol 381/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w myśl art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez: "tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe Należy przy tym zaznaczyć, iż tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej kategorii obiektów budowlanych, lecz mieszczą się jednocześnie w definicji obiektu budowlanego art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem w rozumieniu powołanego wyżej przepisu tymczasowym obiektem budowlanym może być zarówno budynek, budowla, jak i obiekt małej architektury (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13.09.2005 r. sygn. akt II SA/Lu 359/05 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W omawianym przypadku rozpatrywany obiekt nie posiada fundamentów, a zatem nie można go zakwalifikować jako budynek. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 Pr. bud. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Natomiast w ramach rozpatrywanego przedsięwzięcia budowlanego w roku 2012 ustawiono na nieruchomości gruntowej obiekt letniskowy na bazie przyczepy kempingowej, do której podłączono przyłącza. W związku z tym wskazać należy, że biorąc pod uwagę sposób użytkowania przyczepy i przystosowanie jej do zamieszkiwania letniskowego jak i okres jej funkcjonowania na działce, jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit b ustawy Prawo budowlane (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28.06.2012 r. sygn. akt II SA/Ol 380/12 — LEX nr 1277022). W rezultacie, jak prawidłowo przyjął PINB budowa rozpatrywanego obiektu wymagała pozwolenia na budowę.

Zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 28 Pr, bud. roboty budowlane można bowiem rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przy czym należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 7 tej ustawy roboty budowlane to nie tylko budowa, ale też prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawienie na działce obiektu letniskowego (nie będącego budynkiem) jest czynnością, w wyniku której dochodzi do posadowienia w określonym, stałym miejscu, obiektu budowlanego - stanowi to istotę pojęcia robót budowlanych w rozumieniu Pr. bud. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 Pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednakże, nawet tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy prawo budowlane, lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25.07.2008r. sygn. akt II SA/Po 121/08 – LEX nr 510201, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20.04.2011r. sygn. akt II SA/Go 117/11 - LEX nr 897734 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.11.2000r. sygn. akt SA/Sz 2010/98 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez wątpienia zaś z materiału dowodowego zgromadzonego w dotychczasowym postępowaniu przez PINB wynika, że rozpatrywany obiekt znajduje się w istniejącej lokalizacji dłużej niż 180 dni od dnia rozpoczęcia a nawet zakończenia jego budowy.

W sytuacji, gdy obiekt wybudowany został bez pozwolenia właściwego organu po dniu 1 stycznia 1995 r. zastosowane w sprawie znajdzie art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 1, obligujące organ do nakazania rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest bowiem orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W wypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie organ administracyjny przystępuje do czynności składających się na tryb legalizacyjny. Natomiast w wypadku ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Przy czym, zgodność z prawem danego obiektu należy oceniać według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnych na datę wydania orzeczenia w tym przedmiocie, W przepisie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wyraźnie wskazał, iż samowolnie wzniesiony obiekt budowlany winien odpowiadać aktualnie obowiązującym przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A zatem niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy, nie pozwala na legalizację takiego obiektu (patrz; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 2S.08.2012 r. sygn. akt II SA/Go 316/12 - orzeczenia, nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe regulacje prawne na grunt rozpatrywanej sprawy WINB stwierdził, iż w świetle przeprowadzonych czynności i pozyskanych ustaleń w rozpatrywanej sprawie brak jest prawnych możliwości zalegalizowania wybudowanego samowolnie obiektu letniskowego, albowiem przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2002r. pod numerem 75 i pozycją 1005). Rozpatrywany obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w w/w planie symbolem B4RZ - teren łąk i pastwisk bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. W rezultacie niemożliwym stało się spełnienie przesłanki określonej w art. 48 ust. 2 Pr. bud. do legalizacji obiektu. W zaistniałej sytuacji organ I instancji prawidłowo orzekł stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Jednakże wątpliwości organu odwoławczego budzi zakres rozbiórki orzeczonej w drodze zaskarżonej decyzji. W związku z tym WINB zauważył, że oprócz obiektu letniskowego nakazem rozbiórki objęto również: przyłącza wodociągowe i energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. Jakkolwiek w świetle art. 3 pkt 9 Pr. bud. w/w elementy budowlane można zaliczyć do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym podlegającym nakazowi rozbiórki, to jednak należy stwierdzić, iż w dotychczasowym postępowaniu PINB nie wyjaśnił, czy istotnie w/w elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...]. Co więcej, dotychczasowe postępowanie PINB nie zawiera żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych w/w przyłączy, przy czym wątpliwości budzi samo zakwalifikowanie tych elementów budowlanych jako przyłączy w rozumieniu obowiązujących przepisów. I tak wskazać należy, że przepisy Pr. bud. nie zawierają legalnej definicji przyłączy. Natomiast stosownie do § 2 pkt 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dziennik Ustaw nr 93 poz. 623 ze zmianami) przyłącze energetyczne to "odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania łub dystrybucji energii elektrycznej", zaś zgodnie z art. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dziennik Ustaw z 2017 poz. 328 ze zmianami) przyłącze kanalizacyjne to "odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej", zaś przyłącze wodociągowe to "odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym". Natomiast w dotychczasowym postępowaniu PINB nie wyjaśnił, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza. W szczególności zaś PINB nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też, czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są natomiast istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia.

Natomiast za niezasadne WINB ocenił zawarty w odwołaniu zarzut odnośnie odmowy przez PINB "udostępnienia informacji publicznej" w postaci kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W tym zakresie wypowiedział się bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 18.10.2017 r. sygn. akt II SA/Go 524/17 oddalił skargę S.S., reprezentowanego przez radcę prawnego dr M.P., na postanowienie tutejszego organu z dnia [...].05.2017 r. znak: [...]. Postanowieniem tym, wydanym w związku w związku z odwołaniem radcy prawnego dr M.P., pełnomocnika S.S., od pisma PINB z dnia [...].04.2017r. znak: [...] - zawierającego wyjaśnienia odnośnie podania strony skarżącej z dnia [...].03.2017 r. stanowiącego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci, kopii wymienionych w tym podaniu dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy oznaczonej znakiem [...] dotyczącej legalności budowy obiektu letniskowego na terenie działki nr ewid. [...] - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania.

Niezasadny jest również – zdaniem WINB - zarzut skarżącej strony o ewentualnej niewykonalności zaskarżonej decyzji rozbiórkowej ze względu na wskazane trudności o naturze technicznej, W związku z tym zauważyć należy, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie stanowią natomiast powodu niewykonalności ani przeszkody ekonomiczne ani finansowe albo też trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.09.20l7r. sygn. akt IVSA/Wa 924/17 - LEX nr 2393202). Z akt sprawy nie wynika natomiast aby przedmiotowy obiekt był szczególnie skomplikowany technicznie, zaś twierdzenia o wpływie warunków gruntowych na ewentualną rozbiórkę nie brzmią przekonywująco skoro obiekt został fizycznie wzniesiony i jest użytkowany w ustalonej przez PINB lokalizacji.

Ponadto, zdaniem WINB, organ powiatowy poczynił prawidłowe ustalenia odnośnie osoby inwestora wzniesienia przedmiotowego obiektu, co wynika wprost z protokołu oględzin przeprowadzonych przy udziale skarżącej strony. W związku z tym wskazać należy, że Pr. bud. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "inwestor", jednakże określa w art. 18 ust. 1 obowiązki inwestora. Należy do nich zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności zapewnienie przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych: opracowania projektu budowlanego i - stosownie do potrzeb - innych projektów, objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, opracowania planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonania i odbioru robót budowlanych, oraz w przypadkach uzasadnionych wysokim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub warunkami gruntowymi, nadzoru nad wykonywaniem robót budowlanych. Jednak kryteria te nie występują w pełni co do zasady w przypadku samowolnych robót budowlanych, natomiast na ocenę, czy dany podmiot jest inwestorem może wpływać okoliczność, iż określony podmiot przeznacza środki finansowe na realizację konkretnej inwestycji. Skoro zaś skarżący jest właścicielem rozpatrywanego obiektu, to w pełni uzasadnione było skierowanie zaskarżonej decyzji wyłącznie do niego. Zgodnie bowiem z art. 52 Pr. bud. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11.04.2001r. sygn. akt II SA/Ka 2059/98; z dnia 16.02.2006r. sygn. akt: II OSK 526/05; oraz z dnia 23.07.2009 r., sygn. akt; II OSK 1234/08 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie wskazać należy, że pogląd, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych - w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21.11.2001r. sygn. akt: SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876; oraz z dnia 01.04.201Ir. sygn. akt: II OSK 576/10 — orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując WINB stwierdził, że że decyzja rozbiórkowa nr [...] PINB z dnia [...].10.2017r. znak: [...] została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa, przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W rezultacie zachodzi konieczność uwzględnienia odwołania wniesionego przez S.S., reprezentowanego przez radcę prawnego dr M.P., i uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie instancyjnym na podstawie art. 138 § 2 Kpa.

Natomiast oceniając zarzuty skarżącej strony odnośnie postanowienia PINB nr [...] z dnia [...].10.2017r. o odmowie zawieszenia postępowania, posiłkując się stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wskazanego w zaskarżonej decyzji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23.05.2017 r. sygn. akt II OSK 933/17, stwierdzić należy, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wbrew pouczeniu zawartemu przez PINB w zakończeniu w/w postanowienia, zażalenie nie przysługuje. Natomiast zarzuty dotyczące odmowy zawieszenia postępowania Skarżący może podnosić - na podstawie art. 142 Kpa - w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W rezultacie zachodzi konieczność rozpoznania zażalenia na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...].10.2017r. w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

WINB wskazał, że powołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia PINB przepis art, 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Przez zagadnienie wstępne w rozumieniu powyższego przepisu należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, zaś rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zagadnienie wstępne to zatem okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym organ ten zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB, w toku którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, jest ocena zgodności z prawem budowy obiektu o charakterze letniskowym wzniesionego na działce nr [...]. W tej sprawie strona skarżąca wystąpiła do PINB z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...].09.2017 r.) do czasu zmiany obecnie obowiązującego dla terenu działki nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym z treści wniosku o zawieszenie postępowania oraz z treści odwołania wynika, że chodzi o zmianę planu w taki sposób, aby dopuszczał on na w/w terenie budownictwo rekreacyjne. Z akt sprawy wynika bowiem, że właściciel nieruchomości gruntowej (działki nr [...]) złożył do właściwego organu wniosek w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. przestrzennego gminy, tak aby zawierało ono ustalenie o rekreacyjnym przeznaczeniu jego gruntu.

W związku z tym WINB wskazał, że dla terenu działki nr [...], obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z dnia 28 czerwca 2002 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 31 lipca 2002r. pod numerem 751 pozycją 1005, który stanowi źródło prawa i umożliwia zbadanie zgodności wybudowanych obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast opisane powyżej działania (złożenie wniosku o zmianę planu) nie wpływają w żaden sposób na postępowanie w sprawie zgodności z prawem przedmiotowej zabudowy i nie są warunkiem wydania w tym przedmiocie decyzji przez organ nadzoru budowlanego, albowiem przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Nie jest nim natomiast ewentualna planowana zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy w momencie orzekania przez organy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i stanowił on źródło prawa. Ewentualna zmiana planu lub jego uchylenie może odnieść skutek jedynie ex nunc, a zatem od momentu jej orzeczenia przez kompetentny organ, nie ma natomiast działania wstecznego - ex tunc (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.12.2015 r. sygn. akt II OSK 1037/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy 19.11.2013r. sygn. akt II SA/Bd 391/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13.07.2011 r. sygn. akt II SA/Gd 328/11 - orzeczenia, nsa. gov.pl).

Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.10.2010r. sygn. akt II OSK 1612/09 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w niniejszej sprawie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania nie jest w żadnej mierze uwarunkowane koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wstrzymanie się organu nadzoru budowlanego z wydaniem decyzji, o które wnioskuje skarżący, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa i mogłoby powodować naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej orzekają według stanu prawnego (w tym kreowanego przez przepisy prawa miejscowego) istniejącego w dacie wydania decyzji administracyjnej, a ponadto naruszałoby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o terminach załatwiania spraw.

Ponadto brak jest podstaw, aby w tym celu korzystać z instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, bowiem procedura uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego. Istnienie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu oznacza, że został uchwalony akt prawa miejscowego określający przeznaczenie tego terenu, zaś skarżący nie może realizować, czy też zalegalizować, inwestycji budowlanej na swojej nieruchomości, bez wykazania jej zgodności z tym planem. Niekorzystne dla skarżącej strony ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przewidujące możliwości przeznaczenia jego działki na cele związane z budownictwem rekreacyjnym, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, choć z dokumentów sprawy wynika, że przewidywane są prace planistyczne dla tego terenu, polegające na przystąpieniu do sporządzania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednakże, przy nadal obowiązującym stanie prawnym, w którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przewidywana przez skarżącego możliwość innego przeznaczenia terenu po zmianie planu na cele budownictwa rekreacyjnego, nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa w sprawie dotyczącej zgodności z prawem zabudowy jego nieruchomości, niezależnie od tego, w jakim stadium prace te się znajdują. Uchwalenie bowiem zmiany studium, jak również zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu tego przepisu. Z uchwaleniem zmiany studium należy wiązać przyjęcie przez radę gminy dokumentu stanowiącego podstawę kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei z uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się zmiana stanu prawnego w zakresie dotyczącym prawa miejscowego, zagadnieniem wstępnym zaś jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd.

Przez zagadnienie wstępne należy zatem rozumieć rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, od którego wyniku zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym. Natomiast, jak wskazano wyżej, procedura uchwalania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi postępowania administracyjnego, ani też sądowego, lecz jest postępowaniem legislacyjnym w gminie, prowadzącym do zmiany aktu prawa miejscowego.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 4 Pr. bud. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że obowiązkiem organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę, albo też organu właściwego do legalizacji samowoli budowlanej, jest zbadanie zgodności zamierzenia budowlanego z prawem, ale prawem obowiązującym na dzień orzekania, a nie z prawem, które może się zmienić w przyszłości. Natomiast hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, co w realiach rozpatrywanej sprawy może oznaczać podjęcie uchwały o zmianie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego art. 97 § 1 pkt 4 Kpa (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.11.2017 r. sygn. akt VII SA/W a 2860/16 - LEX nr 2407132). Zagadnieniem wstępnym jest bowiem tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.07.2017r. sygn. akt II OSK 2872/15 - LEK nr 2332721).

W niniejszej sprawie nie ma zatem wątpliwości, że ewentualna planowana zmiana planu miejscowego nie stanowi przeszkody do rozpatrzenia i wydania decyzji w sprawie dotyczącej zgodności z prawem zabudowy na działce nr [...]. W związku z tym WINB podzielił stanowisko PINB, że w związku z wnioskiem skarżącej strony brak było przesłanek do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Przy czym w przedmiotowej sprawie nie było także podstaw do zawieszenie postępowania na wniosek strony w rybie art. 98 § 1 Kpa, gdyż objęte wnioskiem o zawieszenie i kontrolowane przez tutejszy organ postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte na żądanie skarżącej strony. W rezultacie, w ocenie WINB zaskarżone w ramach niniejszego postępowania odwoławczego postanowienie PINB o odmowie zawieszenia postępowania odpowiada obowiązującemu prawu i brak jest przesłanek do jego uchylenia.

W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w omawianej sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 Kpa, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13.07.2010r. sygn. akt II SA/Łd 505/10 - LEX nr 674674 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 06.05.201 Or. sygn. akt II SA/Bk 162/10

LEX nr 674022). Konieczność wydania decyzji kasacyjnej, tak jak w mniejszym przypadku, zachodzi bowiem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba przy tym mieć na uwadze to, że art. 136 Kpa przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego łub zlecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 02.12.2015 r. sygn. akt II SA/Wr 659/15 - LEK nr 1949337).

Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu S.S., złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Zaskarżonej decyzji składający sprzeciw zarzucił:

1. naruszenie art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przez błędne uznanie, że od niniejszej decyzji przysługuje sprzeciw jako środek zaskarżenia i tym samym błędne pouczenie w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy instytucja sprzeciwu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r.,

2. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez niezasadną odmowę zawieszenia niniejszego postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w przeważającej części zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie prac planistycznych nad studium i planem i uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości skarżącego,

3. art. 2 Konstytucji RP, przez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego prawa (w tym prawa miejscowego), polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od zagadnienia wstępnego jakim jest zakończenie procedowania nad zmianą prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), w sytuacji gdy plan projektu zmiany planu miejscowego przewiduje na terenie którego dotyczy postępowanie możliwość zabudowy letniskowej i w konsekwencji możliwość legalizacji obiektów, co powoduje możliwość legalizacji obiektów znajdujących się na tej działce; a także przez brak uwzględnienia, że uchwalenie planu miejscowego po ewentualnym wydaniu decyzji nakazujących rozbiórkę spowoduje możliwość wzruszenia tak wydanych decyzji.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, uwzględnienie w ocenie prawnej i we wskazaniach co do dalszego postępowania zasadności zawieszenia niniejszego postepowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość skarżącego oraz przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu na rzecz skarżącego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw okazał się nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: P.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy (w niniejszej sprawie do zarzutów sformułowanych w punkcie 2 i 3 sprzeciwu). Skoro jednak w złożonym sprzeciwie zawarto zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 16 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przez błędne uznanie, że od decyzji WINB z [...] lutego 2018 r. nr [...], przysługuje sprzeciw jako środek zaskarżenia i tym samym błędne pouczenie w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy instytucja sprzeciwu znajduje zastosowanie do postępowań wszczętych po dniu 1 czerwca 2017 r., to koniecznym jest odniesienie się do tego zarzutu.

1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja P.p.s.a., dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.). Do Działu III P.p.s.a. zatytułowanego "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym" został dodany Rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji", zawierający artykuły 64a do 64e.

Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Stosownie do art. 64b § 1 P.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 64c § 1, 2 i 3 P.p.s.a., sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji; sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji; termin, o którym mowa w § 1, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd niezwłocznie wzywa organ, który wydał zaskarżoną decyzję, do przekazania sądowi kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Stosownie zaś do treści art. 64d § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (§ 2).

Powyższe przepisy obowiązują od 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. W art. 17 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2017 r. ustawodawca wskazał bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych już po dacie wejścia w życie nowelizacji, tj. gdy skarga została wniesiona najwcześniej w dniu 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie przepisy P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym.

W niniejszej sprawie obie decyzje w administracyjnym toku postępowania zostały wydane po 1 czerwca 2017 r., w nowym stanie prawnym, zaś pismo kwestionujące decyzję organu II instancji zostało wniesione w dniu 8 marca 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że pismo to należy zakwalifikować jako sprzeciw od decyzji, o którym mowa w art. 64a i następne P.p.s.a.

Dla instytucji sprzeciwu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2016 r. Znaczenie ma natomiast to, że postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji po 1 czerwca 2017 r. i tym samym postępowanie sądowo administracyjne zostało wszczęte po tej dacie, tj. w dniu 8 marca 2018 r. (data wpływu sprzeciwu do organu). Zatem zarzut sformułowany w punkcie 1 sprzeciwu okazał się nieuzasadniony.

Przechodząc do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji WINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji PINB uznał, że wydana przez PINB decyzja rozbiórkowa została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a, przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu letniskowego (który, biorąc pod uwagę sposób jego użytkowania i przystosowanie do zamieszkiwania letniskowego, jak i okres jego funkcjonowania na działce, WINB prawidłowo zakwalifikował jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Pr. bud. i którego budowa jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XLI/489/02 z 28 czerwca 2002 r. – Dz.Urz. woj. z 2002 r., nr 75, poz. 1005) - swym zakresem obejmuje nie tylko obiekt budowlany ale także przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. PINB – jak słusznie wskazał WINB - w dotychczasowym postępowaniu nie wyjaśnił, czy istotnie ww. elementy określone przez organ jako przyłącze wodociągowe, przyłącze energetyczne oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki, wchodziły w zakres rozpatrywanego przedsięwzięcia polegającego na budowie rozpatrywanego obiektu letniskowego, czy też mogły stanowić odrębne przedsięwzięcie inwestycyjne zrealizowane na przykład przez właściciela nieruchomości gruntowej działki nr [...]. Dotychczasowe postępowanie PINB nie zawiera także żadnych konkretnych ustaleń odnośnie parametrów technicznych przyłączy. PINB nie wyjaśnił również, jaki jest charakter funkcjonalny elementów budowlanych określonych przez organ jako przyłącza. W szczególności zaś PINB nie wykluczył, czy elementy te nie stanowią odrębnego funkcjonalnie obiektu - sieci wewnątrz działki nr [...], w celu doprowadzenia energii i wody i odprowadzenia ścieków z obiektów usytuowanych na działce, w tym obiektu będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo też - jak zasadnie zauważył WINB - czy zbiornik na ścieki wymieniony w sentencji decyzji obsługuje wyłącznie rozpatrywany obiekt letniskowy. Ustalenia te są natomiast istotne dla prawidłowego określenia przedmiotu postępowania i przedmiotu rozstrzygnięcia.

Podsumowując powyższe rozważania Sąd uznał działanie WINB w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.