Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 683/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia NSA Sławomir Kozik Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. N. i J. T. na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §13 karta terenu nr 41 w odniesieniu do działek nr i nr; 2. zasądza od Rady Miasta solidarnie na rzecz skarżących G. N. i J. T. kwotę 557zł (pięćset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarżący G. N. i J. T., w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (TJ. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnieśli skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 marca 2011r. nr [...] przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Ś. i W. Św. M. w G., rejon ulic [...], [...] i [...], opublikowaną w Dz. Urzędowym Województwa z dnia 2 maja 2011r. nr 49, poz. 1137, w części dotyczącej § 13 ust. 41,to jest w części dotyczącej karty terenu nr [...].

Zdaniem skarżących przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących. Na obszarze objętym ww. planem, przy ul. [...], położone są nieruchomości stanowiące własność skarżących , stanowiące działki nr [...] oraz [...].

Uzasadniając skargę skarżący podali, że dla obszaru stanowiącego Teren nr [...], na którym położone są działki wnioskodawców, miejscowy plan ustalił sposób zagospodarowania; "ZP, KD-X- Zieleń Urządzona, plac publiczny. W zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania wskazano m.in. a) zakaz zabudowy, b) zakaz realizacji parkingów w poziomie terenu; c) powierzchnia biologicznie czynna – w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć zieleń urządzoną zajmującą min. 50% powierzchni terenu; d) na terenie należy wprowadzić zieleń, wraz z towarzyszącą małą architekturą i z wykorzystaniem materiałów szlachetnych, w miarę możliwości wody oraz urządzeń wodnych, nadającą przestrzeni indywidualny charakter, o wysokich walorach estetycznych i użytkowych; e) ogólnodostępne przestrzenie publiczne powinny spełniać warunki określone w § 6 ust. 1 pkt 3.

Wskazano, że ww. ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomościami naruszają prawo własności, a w konsekwencji również interes prawny wnioskodawców. Takie naruszenie w procesie planistycznym, jak podnieśli skarżący, winno być szczegółowo uzasadnione i podlega szczegółowej kontroli, tym bardziej, wówczas gdy ograniczenie to wyłącza wcześniej dostępny sposób zagospodarowania terenu, a nadto odbiega od sposobu zagospodarowania terenów położonych w sąsiedztwie. Winna zostać zachowana zasada proporcjonalności w ingerencji w prawo własności poprzez zastosowanie środków najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa ulegają ograniczeniu. Nadto organ zobowiązany jest wskazać, jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie i czy jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ingerencji w prawa indywidualnych obywateli. Skarżący powołali się przy tym na treść szeregu orzeczeń dotyczących podstaw ograniczenia uprawnień właścicielskich i możliwości ingerencji planistycznej gminy w wykonywanie prawa własności.

Skarżący zarzucili, że na żadnym etapie sporządzenia planu zagospodarowania terenu organ planistyczny nie wskazał wiarygodnych ani racjonalnych przesłanek przemawiających za przeznaczeniem terenu nr [...] na tereny zielone, plac publiczny, który ma służyć rekreacji mieszkańców. Na etapie odpowiedzi na uwagi do projektu planu Prezydent Miasta stwierdził, że obszar działek nr [...], [...] i [...] od wielu lat jest wykorzystywany jako miejsce wypoczynku okolicznych mieszkańców śródmieścia G. Z uwagi na dopuszczenie do intensywnej zabudowy terenów nr 15 i 17 uzasadnione jest utrzymanie terenu [...] (aktualnie nr [...]) jako terenu otwartego- placu miejskiego z dużym udziałem zieleni wypoczynkowej. Skarżący podnieśli, że powyższe wyjaśnienie nie spełnia wymogów wiarygodności ani racjonalności, albowiem jest to teren położony w samym centrum miasta G., przy jednym z głównych ciągów komunikacyjnych (ul. [...]), na którym występują przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, na którą to okoliczność wskazuje treść planu (§ 8 ust. 1 pkt 3). Wskazano, że nie bez znaczenia są również zanieczyszczenia związane z ruchem na ul. [...]. Mało prawdopodobnym jest też, aby w związku z położeniem przy ruchliwej ulicy i związanym z tym niebezpieczeństwem, teren nr [...] mógł stać się miejscem wypoczynku dla osób z małymi dziećmi. Wskazano również, że w oddaleniu ok. 150m położony jest park przy K. G. To właśnie to miejsce, w ocenie skarżących, może służyć wypoczynkowi i rekreacji mieszkańców, tym bardziej że jest położony w okolicy wyciszonej i odseparowanej od pobliskich ulic.

Powołując się na powyższe zastrzeżenia skarżący podnieśli, że nie ma żadnych racjonalnych podstaw do sytuowania na terenie nr [...] placu publicznego służącego rekreacji skoro jest to teren w sąsiedztwie ruchliwej ulicy, w okolicy przekroczone są dopuszczalne normy hałasu a dodatkowo w pobliżu jest inne, lepsze miejsce na wypoczynek. Nie ma tez znaczenia, że teren nr [...] rzekomo od wielu lat jest wykorzystywany jako miejsce wypoczynku. W niniejszej sprawie brak określonych inwestycji na terenie nr [...] spowodowany mógł być nie tyle koniecznością czy chęcią jego wykorzystania na cele rekreacyjne, co zawiłą sytuacja prawną terenu wynikającą z procesów reprywatyzacyjnych, negatywnie rozstrzygniętych dla Miasta G. Niezależnie od powyższego skarżący zarzucili, że wbrew stanowisku Prezydenta Miasta, teren działek nr [...] i [...] wcale nie jest wykorzystywany na cele rekreacyjne, czy też wypoczynkowe. Teren ten obecnie jest wykorzystywany jako dziki parking, w części jest obrośnięty dziko rosnącą trawą.

Podkreślono w szczególności, że w poprzednich wariantach zagospodarowania przestrzennego teren nr [...] położony był w obszarze, na którym preferowane były administracja gospodarcza i finansowo ubezpieczeniowa, w dolnych kondygnacjach funkcje obsługi klientów, hotele rozrywka, handel gastronomia i rzemiosło, a nie rekreacja. Zgodnie z zapisami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994r. dodatkowo formą zagospodarowania tego terenu miało być "wytworzenie nowej spójnej kompozycji ciągów, wyeksponowanych pierzejami i wysokimi akcentami architektury na zamknięciach perspektyw". W planie z 1988r. wskazano z kolei, że " teren położony między ulicami [...], [...], [...] i [...] przeznaczony jest wyłącznie pod rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu(w tym zespół domów towarowych), gastronomii i obsługi turystyki". Gmina Miasta G. nie zaprezentowała żadnego racjonalnego uzasadnienia, dla zmiany tego przeznaczenia, w sytuacji gdy dopiero od niedawna skarżący oraz inne osoby ponownie z w związku z zakończeniem procesów reprywatyzacyjnych obejmujących ten obszar, ponownie zostały wpisane w księdze wieczystej jako właściciele działek nr [...] i [...].

Wskazano, że tworzenie placu publicznego, terenów zielonych na obszarze nr [...] stoi w sprzeczności z wymogami ładu przestrzennego, w sytuacji gdy wzdłuż ul. [...] istnieje lub planowana jest zabudowa o określonych parametrach to racjonalnym jest , aby utrzymać ciąg tej zabudowy, nie tworząc określonych luk , czy też przerwy w linii zabudowy. Odnosząc się do zapisów planu dotyczących terenów położonych po tej samej stronie ulicy [...] co teren nr [...], to cały ten obszar jest przewidziany do zabudowy lub zabudowany ( tereny odpowiednio oznaczone w karcie nr [...] jako tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i zabudowę wielorodzinną, następnie teren nr [...] nie wiadomo z jakich powodów przeznaczony pod zieleń urządzoną i plac publiczny i następnie ponownie tereny przeznaczone pod zabudowę usługową i wielorodzinną –teren nr [...] i nr [...]). Z powyższego wynika, że działki będące własnością skarżących to swoisty wyłom w całej zabudowie oraz w sposobie przeznaczenia terenów po tej samej stronie ulicy [...]. Takie ustalenia, jak podniesiono w skardze, naruszają wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa- skoro właściciele nieruchomości sąsiednich uzyskali możliwość zabudowy swoich terenów, a prawo to odebrano skarżącym. Wskazano nadto, że o ile w ogóle przy ul. [...] ma być teren zielony i plac publiczny, to dlaczego akurat na terenie nr [...], a nie na leżącym po przeciwnej stronie ulicy terenie nr [...], który obecnie również nie jest zabudowany, lecz porośnięty trawą. Skoro właścicielom działek położonych na terenie nr [...] przyznano uprawnienia do zabudowy - to ograniczenie takiego prawa skarżącym narusza konstytucyjne zasady ochrony własności i równości wobec prawa.

Podkreślono, że ww. działki skarżących położone są w centrum miasta, w wyjątkowo atrakcyjnym położeniu i reprezentują znaczną wartość majątkową, a więc ingerencja w prawa właścicieli do zagospodarowania tych działek powinna być uzasadniona przekonującymi racjami.

Powołując się na powyższą argumentację skarżący oświadczyli, że domagają się zmiany zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 41, tj. w części dotyczącej karty terenu nr [...], poprzez zmianę przeznaczenia terenu nr [...] z terenów zielonych i placu publicznego i wprowadzenie możliwości zabudowy usługowej i wielorodzinnej- tak jak to ma miejsce na pozostałych terenach położonych wzdłuż ulicy [...], po tej samej stronie co teren [...] i przy uwzględnieniu parametrów zabudowy terenów sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko i odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada Miasta wskazała, że wprawdzie prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie, lecz nie oznacza to, że jest ono prawem bezwzględnym. W określonych sytuacjach podlega ono ograniczeniom, które wprost dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę prawa i wolności jednostki, o czym stanowi art. 31 ust. 1 Konstytucji. Z przepisem tym koresponduje przepis art. 140 kc. Takimi przepisami ustawowymi są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – zw. dalej ustawą, upoważniające gminy do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustalają one przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia ustanowione zaskarżoną uchwałą mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak wymaga tego Konstytucja RP. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. W myśl art. 6 ust. 1 i 2 ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Uszczegółowieniem tych przepisów, stanowiących o tzw. władztwie planistycznym gminy, jest art. 15 ustawy, który konkretyzuje materie jakie mogą być zawarte w planie miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 w planie miejscowym ustala się w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy i gabaryty obiektów oraz zgodnie z pkt 9 szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z mocy ustaw regulujących problematykę planowania przestrzennego organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy Rada wskazała, że zaskarżony przepis uchwały nie narusza podanych w skardze przepisów prawa, a realizuje uprawnienia gminy stosowane z uszanowaniem warunków przewidzianych przepisem art. 31 ust. 3 i 32 Konstytucji RP, zachowując zasadę proporcjonalności i równości obywateli wobec prawa. Wskazano, że zasadniczy układ urbanistyczny Ś. G. został określony w okresie międzywojennym XX wieku, zaś cała część dzielnicy zachowała zarys pierwotnego zamysłu w postaci układu ulic, a także utrzymanych wolnych przestrzeni pod planowane place. Obszar obejmujący przedmiotowe działki już w pierwszych planach urbanistycznych G. przeznaczony był na urządzenie placu miejskiego – istotnego funkcjonalnie i przestrzennie poszerzenia ul. [...]. Zamiarem miasta jest odwołanie się do tej tradycji i wizji kształtowania architektoniczno – urbanistycznego G. W przełożeniu na obszar działek, których dotyczy skarga oznacza to zachowanie pierwotnej koncepcji utrzymania w tym miejscu placu publicznego i dalszy rozwój jego funkcji rekreacyjnych i wypoczynkowych. Podniesiono, że wbrew twierdzeniom skarżących teren ten jest wykorzystywany od wielu lat , na miarę jego aktualnego zagospodarowania, jako miejsce rekreacji przez okolicznych mieszkańców. W trakcie uchwalania planu w uwagach składanych do jego projektu akcentowano konieczność uwzględnienia rozwoju miejsc przeznaczonych na zieleń ogólnodostępną na obszarze objętym planem. Celowości przeznaczenia terenu działek pod zieleń urządzoną nie zmienia fakt sąsiedztwa z ruchliwą ulicą, wręcz przeciwnie z uwagi na jej przebieg i dopuszczenie znacznej zabudowy terenów [...] uzasadnione jest utrzymanie terenu [...] jako terenu otwartego z dużym udziałem zieleni wypoczynkowej. Wskazano, że oczywistym jest, że śródmieście każdego większego miasta powoduje emisję hałasu, jednak nie może to stanowić argumentu do zintensyfikowania zabudowy kosztem organizacji terenów zielonych, które spełniają nie tylko funkcje estetyczne, ale są ważnym elementem w kształtowaniu środowiska zurbanizowanego wpływając np. na zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza i poprawiając ekologiczne warunki życia mieszkańców. W związku z powyższym podkreślono, że powoływany przez skarżących kompleks parkowo-widokowy usytuowany na K. G., jako lepsze miejsce wypoczynku posiada zupełnie inny charakter niż przedmiotowy teren. Jego istnienie nie może prowadzić do wniosku, że należy zlikwidować wszelkie tereny zielone w obszarze Śródmieścia, gdyż w pobliżu jest inne miejsce służące rekreacji mieszkańców. Niezależnie od powyższego wskazano, że działki nr [...] i [...] są działkami o nierównym kształcie dodatkowo przedzielone gminną działką drogową. Biorąc pod uwagę obszar działki, który przy uwzględnieniu np. linii zabudowy wyznaczonej budynkami znajdującymi się przy ul. [...] i [...], mógłby podlegać ewentualnej zabudowie uzyskany teren w praktyce znacznie ogranicza możliwość racjonalnej zabudowy, która wpisałaby się w dany obszar. Rada zwróciła uwagę na szczególny charakter przedmiotowego terenu ze względu na sąsiedztwo z historycznym zespołem urbanistycznym Ś. G. i konieczność zwracania szczególnej uwagi na formę powstającej zabudowy. Na szczególną troskę o kształt architektoniczny tej części miasta wskazują m.in. zapisy planu w § 3 ustalające zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego dla obszaru objętego planem. Także powoływany teren nr [...] jako warunek realizacji nowej zabudowy wskazuje wyłonienie projektu w drodze konkursu architektoniczno-urbanistycznego, dla tego obszaru, choć przyznano prawo do jego zabudowy wprowadzono także, poza koniecznością przeprowadzenia konkursu, obowiązek realizacji placu ogólnodostępnego o powierzchni nie mniejszej niż 750m², który stanowić będzie uzupełnienie kompozycyjne i funkcjonalne przestrzeni publicznej przy ul. [...] w obrębie linii zabudowy wyznaczonych na tym terenie, w rejonie narożnika ulic [...] i [...]. Podkreślono, że skarżący są lub byli właścicielami innych działek położonych na terenie objętym planem. Skarżący byli właścicielami działek nr [...] i [...] ( położonych na terenie karty nr [...]), które zbyli na rzecz aktualnego właściciela "A" w października 2010r., nadto odnośnie zabudowy na części terenu [...] i [...], gdzie skarżący jest współwłaścicielem, Prezydent uwzględnił jego uwagę, dopuszczając podwyższenie zabudowy do postulowanej wysokości 36m.

Powołując się na powyższe Rada wskazała, że ograniczenia zabudowy przedmiotowych działek wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Nie naruszono przy tym żadnych przepisów prawa, w szczególności określonych w skardze ze względu na to, że Rada Miasta w sposób bezstronny, kierując się zasadą proporcjonalności, poszanowania prawa własności, po rozważeniu różnych koncepcji planistycznych, realizowała woje władztwo planistyczne na tym terenie.

W toku postępowania sądowego skarżący dodatkowo podnieśli, że nie stanowi argumentu dla przeznaczenia terenów na karcie nr [...] pod tereny zielone okoliczność, jakoby przedmiotowe działki już w pierwszych planach urbanistycznych G. przeznaczone były na urządzenie placu miejskiego, czy też, iż taka koncepcja odwołuje się do tradycji i wizji kształtowania architektonicznego, nadto nie stanowi uzasadnionej racji do przeznaczenia terenu nr [...] pod plac publiczny okoliczność, że w trakcie procedury uchwalania planu akcentowano konieczność rozwoju miejsc przeznaczonych pod zieleń ogólnodostępną. Podniesiono również, że plan miejscowy w zaskarżonej części nie jest zgodny ze studium.

W uzasadnieniu powyższego stanowiska skarżący wskazali, że ze złożonego na rozprawie zaświadczenia z 12 maja 2011r. wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994r. dopuszczał na tym terenie lokalizację obiektów administracji gospodarczej i finansowo-ubezpieczeniowej; w dolnych kondygnacjach funkcji obsługi klientów; hoteli, rozrywki, handlu, gastronomii i rzemiosła. Również w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1988r. sporządzonym dla przedmiotowego terenu wskazano, że teren położony między ulicami [...], [...], [...] i [...] przeznaczony jest wyłącznie pod "rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu (w tym zespół domów towarowych), gastronomii i obsługi turystyki". W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 27 lutego 2008r. przedmiotowy plac nie jest przeznaczony pod zieleń publiczną, lecz znajduje się na terenach przeznaczonych pod usługi i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Znamiennym jest również, że argument o rzekomo historycznym umiejscowieniu zieleni publicznej skłonił Radę Gminy do uchwalenia na karcie [...] obszaru zieleni publicznej, lecz nie stanowił przeszkody dla uchwalenia na sąsiadującej karcie nr [...] terenów zabudowy mieszkaniowej i wielorodzinnej. Na złożonym przez organ "Szkicu rozbudowy miasta G. z 1926r." jako wolny od zabudowy widnieje cały obszar obecnych kart [...] i [...]. Działania Gminy są zatem niekonsekwentne.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że nie jest przekonujący argument Rady o konieczności rozwoju miejsc przeznaczonych pod zieleń publiczną, uzasadniający przeznaczenie terenu nr [...] pod plac miejski. W tym zakresie przedstawiono następującą argumentację. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 marca 2011r. na karcie nr [...] zlokalizowanej u zbiegu ulic [...] i [...], dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Tymczasem w miejscu tym od zakończenia II wojny światowej istnieje plac publiczny na którym od lat 50 posadowiona jest tablica pamiątkowa ku czci S. Ż.. Podniesiono, że nie stanowiło to przeszkody do przeznaczenia tego miejsca pod zabudowę. Wskazano na znaczny okres istnienia tego placu publicznego w tym miejscu, w sytuacji gdy Rada Gminy podnosiła, że przy uchwalaniu planu miejscowego kieruje się historycznym przeznaczeniem danych terenów. Skarżący złożyli nadto dowody dokumentujące, iż na rogu ulicy [...] i [...] istniał plac publiczny od okresu powojennego. Według skarżących dopuszczenie w miejscowym planie na skwerku Ż. zabudowy wielorodzinnej i usług przy jednoczesnym urządzeniu zieleni na działkach skarżących stanowi przejaw niekonsekwencji ze strony Miasta G. Ww. teren placu (zdaniem Miasta G.) należy do Skarbu Państwa, podczas gdy działki zlokalizowane na karcie 41 stanowią współwłasność osób fizycznych. Zatem Gmina urządza tereny zieleni publicznej na działkach prywatnych, jednocześnie likwidując przestrzeń publiczną na nieruchomościach należących, według Gminy Miasta, do podmiotów publicznoprawnych.

Gmina dla uzasadnienia ograniczenia prawa własności powinna wykazać, iż w danym przypadku interes publiczny przeważa nad prywatnym. W rozpoznawanej sprawie nie występuje natomiast w ogóle interes publiczny w lokalizacji terenów zielonych na karcie nr [...]. Interes publiczny zachodziłby jedynie wówczas, gdyby na danym terenie Gmina zamierzała realizować cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Urządzanie terenów zielonych nie mieści się w ogóle w katalogu celów publicznych wymienionych ww. przepisie. Przeznaczenie terenu nr [...] pod zieleń publiczną może być pustym zapisem. Teren ten stanowi bowiem m.in. współwłasność osób fizycznych – gmina nie ma zatem żadnych instrumentów, aby przymusić współwłaścicieli do urządzenia na tym terenie parku miejskiego ( współwłaściciele mogliby go ogrodzić pozbawiając go tym samym charakteru miejsca ogólnodostępnego).

Rada Miasta wskazała na ideę placu centralnego przewidywaną już w pierwszych opracowaniach planistycznych śródmieścia budowanego miasta – już w pierwszym planie rozbudowy Miasta G. z 1926r. wzdłuż ul. [...] – obecnie ul. [...] przewidywano lokalizację obiektów użyteczności publicznej, a mniej więcej na środku jej długości, znacznych rozmiarów plac handlowy, obejmujący m.in. obecną działkę nr [...]. W kolejnym planie z lat 1928-1930 plac handlowy nadal był przewidywany, symetrycznie po obu stronach ul. [...]. Powyższe rozwiązania kontynuował plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988r. W planie tym przedmiotowy teren znajdował się w strefie F8 AUC,MW, w której teren położony między ulicami [...], [...], [...] i [...] przeznaczono pod rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu ( w tym zespół domów towarowych, gastronomii i turystyki. W ramach dopuszczonej w tej strefie funkcji znaleźć się miała również niezbędna infrastruktura techniczna i społeczna- w tym m.in. drogi dojazdowe, parkingi, przestrzenie publiczne dla pieszych w tym tereny zieleni, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której był sporządzany plan wyraźnie widać w przedmiotowej lokalizacji symbol skweru. Kontynuację tego rozwiązania prezentował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Ś. G.- uchwała nr [...] Rady Miasta z 30 listopada 1994r.. Teren objęty skargą był oznaczony symbolemPRH.2.3. jednostka ta obejmowała teren ograniczony ulicami [...] ( tereny nr [...] i fragment [...] przedmiotowego planu). W planie tym przewidziano następujące funkcje terenu: oś piesza poprzeczna [...](oś piesza skośna w kierunku [...], [...], administracja gospodarcza i finansowo-ubezpieczeniowa), w dolnych kondygnacjach funkcje obsługi klientów, hotele, rozrywka, handel, gastronomia, rzemiosło. Plan zakładał całkowitą segregację ruchu pieszego i kołowego, stąd wynikała duża ilość przestrzeni przeznaczonych wyłącznie dla pieszych. Przewidziany na różnych poziomach terenu system placów i ciągów pieszych miał być eksponowany pierzejami zabudowy usługowej, tworząc spójną kompozycyjnie przestrzeń publiczną. Plan zakładał, że pojemność powierzchni całkowitej usług śródmiejskich na tym terenie wynosić będzie w przedziale 14.000-31.000. Plan nie dopuszczał funkcji mieszkaniowej na tym terenie. Powołując się na powyższe Rada wskazała, że we wszystkich dotychczasowych dokumentach planistycznych w tym rejonie przewidywano nadzwyczaj konsekwentnie formę przestrzeni publicznej. W planach przedwojennych był to plac stanowiący jeden z elementów, o który opierała się kompozycja urbanistyczna śródmieścia G., w planach powojennych, zgodnie z panującymi wówczas trendami, przestrzeń publiczna została wyrażona wielopoziomowymi ciągami pieszymi, przenikającymi zabudowę o typowo usługowym charakterze. Przestrzeń publiczna miała jednak dominować w przestrzeni.

Odnosząc się do treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G. wskazano, że w Studium tym teren objęty skarga położony jest na obszarze strefy funkcjonalnej śródmieścia, w granicach której wyróżnione zostało centrum miasta- tereny wielofunkcyjne. Określenie "teren wielofunkcyjny" należy rozumieć w ten sposób, że w ramach przewidzianych w Studium funkcji znaleźć się musi również niezbędna infrastruktura techniczna i społeczna – w tym m.in. drogi dojazdowe, parkingi, przestrzenie publiczne dla pieszych, w tym tereny zielone. W zakresie struktury funkcjonalnej – przeznaczenia terenów obszar objęty skargą położony jest na terenie oznaczonym symbolem UC (zał.B1) –tereny usług z dopuszczeniem obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000mkw oraz M3- tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej w obszarze centrum. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium w zakresie zieleni i wypoczynku na obszarze objętym skargą przewidziana została zieleń miejska (parki skwery, bulwary)-zał. graficzny do Studium (zał. BII - str. 120 i 121).

Odnosząc się do zarzutu arbitralnego rozwiązania planistycznego Rada powołała się na wskazania Studium oraz na tę okoliczność, że na obszarze objętym skargą przewidziano wprawdzie niezabudowana przestrzeń publiczną w postaci terenu zieleni urządzonej, jednakże w planie starano się zrekompensować skarżącym powyższe ograniczenie dopuszczając wysoką intensywność zabudowy na terenach nr [...] UC, UC/MW3 ( współwłasność skarżących) i nr [...] UC, U/MW3 ( część terenu będąca własnością skarżących została przez nich sprzedana w trakcie sporządzania planu). Niewątpliwym jest, jak podniosła Rada, że w obecnie obowiązującym planie została ustalona znacznie korzystniejsza dla skarżących konfiguracja funkcji na ww. obszarach [...].(np. teren [...] został przeznaczony m. in. również pod zabudowę mieszkaniową). W wyniku uchwalenia planu została umożliwiona budowa zwartego ośrodka usługowo- mieszkalnego o wysokiej intensywności i powierzchni całkowitej mieszczącej się w górnej granicy przedziału dopuszczonego w planie z 1994r. mając na uwadze zapisy planu dotyczące terenów nr [...] oraz nr [...], a także fakt, iż na obszarze centrum miasta, na terenach wielofunkcyjnych, dla zapewnienia wysokiej jakości życia konieczne jest również zapewnienie odpowiedniej ilości terenów zielonych, w tym także niezbędnej w obszarze śródmieścia –przestrzeni publicznej, niezbędne było dla planistycznego bilansu funkcji ustalenie na obszarze [...] obowiązujących zapisów. Rada przywołała treść przepisów art. 1 i 2 ustawy powołując się na przysługujące jej władztwo planistyczne i podnosząc, że gmina ma prawo w Studium i w planie miejscowym ustalić tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych, mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli, do których w przyszłości Gmina będzie musiała uzyskać tytuł prawny. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu przed przystąpieniem do uchwalania Studium i planu. Stanowisko skarżących, iż na terenach prywatnych można ustalać jedynie inwestycje uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest sprzeczne z regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa rozróżnia inwestycję celu publicznego od interesu publicznego oraz obszaru przestrzeni publicznej. Nie jest więc tak, że tereny zielone mogą być planowane jedynie na terenach publicznych, a nie na terenach stanowiących własność prywatną, tylko dlatego, że zieleń nie znajduje się w katalogu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 12 ustawy o samorządzie gminnym zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty - w tym ładu przestrzennego, placów oraz zieleni gminnej należy do zadań własnych gminy. W przedmiotowej sprawie Rada wykonuje zadania publiczne i działa w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny zgodności z prawem jest w rozpoznawanej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 23 marca 2011r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnic Ś. i W. Św. M., rejon ulic [...], w części wyżej opisanej, zaskarżona przez G. N. i J. T. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.).

Zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 2 maja 2011r. , nr 49, poz. 1137.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W okolicznościach sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Niewątpliwie uchwała Rady Miasta jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1. Skarżący G. N. i J. T. dopełnili też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało wystosowane w dniu 2 czerwca 2011r. i doręczone organowi w dniu 7 czerwca 2011r. Skarżący G. N. i J. T. wnieśli skargę do sądu na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego w dniu 18 lipca 2011r., a zatem zachowany został 60 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miasta wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bada czy interes prawny skarżącego został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżący są właścicielami działek nr [...] oraz [...], położonych na obszarze objętym postanowieniami planu.

Skarżący mają więc interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonych na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tych nieruchomości. W następnej kolejności należy zatem ustalić czy interes ten został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Zgodnie z uchwalonym w dniu 23 marca 2011r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyżej wymienione działki leżą na terenie oznaczonym w karcie terenu nr [...] jako zieleń urządzona, plac publiczny ZP,KD-X. Zgodnie z postanowieniami planu dla tego obszaru w zakresie dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu plan przewiduje następujące ustalenia:

a)zakaz zabudowy,

b)zakaz realizacji parkingów w poziomie terenu;

c)powierzchnia biologicznie czynna- w zagospodarowaniu terenu należy przewidzieć zieleń urządzoną zajmującą min. 50% powierzchni terenu;

d)na terenie należy wprowadzić zieleń, wraz z towarzyszącą małą architekturą i z wykorzystaniem materiałów szlachetnych, w miarę możliwości wody oraz urządzeń wodnych, nadającą przestrzeni indywidualny charakter, o wysokich walorach estetycznych i użytkowych;

e)ogólnodostępne przestrzenie publiczne powinny spełniać warunki określone w § 6 ust. 1 pkt 3;

f)lokalizacja szyldów i reklam zgodnie z warunkami określonymi w § 6 ust. 2.

Mając na uwadze powyższe zapisy planu Sąd uznał, że uchwalony przez Radę Miasta Plan zagospodarowania przestrzennego bezpośrednio narusza interes prawny skarżących z następujących przyczyn:

Plan w cytowanych wyżej zapisach określających zasady zagospodarowania terenu przewiduje zakaz zabudowy na działkach skarżących i przeznacza działki skarżących na cele opisanej w nim zieleni urządzonej oraz plac publiczny, nie przewiduje natomiast funkcji polegającej na zabudowie usługowej (U) i mieszkaniowej wielorodzinnej (MW3) przewidzianej na wszystkich działkach sąsiednich (17UC, U/MW3, 15UC, U/MW3, 19U,MW3, 22U,MW3), oraz na co wskazywali skarżący i co wynika w sposób jednoznaczny z części graficznej planu, na wszystkich działkach położonych po tej samej stronie ulicy [...] co działki skarżących, począwszy od terenu 36U/MW3 do terenu 06UC,U.

Nadto naruszenie interesu prawnego skarżących wynika również ze zmiany sposobu zagospodarowania działek będących ich własnością wprowadzonej zaskarżonym planem. W rozwiązaniach planistycznych obowiązujących przed uchwaleniem planu uchwałą z dnia 23 marca 2011r. teren obejmujący strefę planistyczną oznaczoną symbolem 41 ZP,KD-X w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego śródmieścia G. uchwalonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. nr 33, poz. 172) obowiązującym do 31 grudnia 2003r. położony był w strefie oznaczonej symbolem PRH2,3- stanowiącej strefę ruchu pieszego łączącą bezkolizyjnie zespół biurowców przy ul. [...] z przystankiem G. –C. ze starą strukturą poprzez –oś pieszo poprzeczną [...], oś pieszo skośną w kierunku [...]. W granicach ww. strefy możliwa była lokalizacja obiektów administracji gospodarczej i finansowo-ubezpieczeniowej, w dolnych kondygnacjach funkcji obsługi klientów, hoteli, rozrywki, handlu, gastronomii, rzemiosła. (k-75 akt). Niespornym jest zatem, że wcześniejsze rozwiązania planistyczne nie ustanawiały na przedmiotowym obszarze zakazu zabudowy, z przeznaczeniem terenu na zieleń urządzoną, czy np. z przeznaczeniem go na park miejski. Niewykonywanie powyższych zapisów planu i aktualny stan nieruchomości (skarżący wskazują, że jest to dziki parking, Rada wskazuje, że jest to miejsce wypoczynku dla mieszkańców), nie mają w tym stanie rzeczy wpływu na ocenę, że interes prawny skarżących został naruszony. Wskazać też należy, że postanowienia planu z 1988r. również nie przewidywały na obszarze nieruchomości skarżących terenu zieleni urządzonej, parku miejskiego, wprowadzając na tym obszarze funkcję zabudowy usługowej, jako jedyną dopuszczoną postanowieniami planu.

W świetle powyższych ustaleń planistycznych Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących albowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania prawa własności, ogranicza swobodę skarżących w korzystaniu z działek, a zakazy planu uszczupliły uprawnienia właścicielskie, z docelowym ich pozbawieniem, co daje im legitymację do wniesienia skargi na uchwałę.

Podkreślić jednak należy, że nie przesądza to o zasadności skargi na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając, co zasadnie akcentowała Rada Miasta, wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Jednakże podkreślić należy, że władztwo to nie może być traktowane jako niczym nieuzasadniona ingerencja gminy w prawa właścicielskie, ingerencja ta nie może bowiem prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Innymi słowy gmina kształtując sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu nie może tego władztwa nadużywać. Wymaga to od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego, tak by nie narazić się na zarzut dowolności i nadużycia władztwa planistycznego.

W przypadku wniesienia skargi do Sądu rada gminy winna w sposób wszechstronny i wnikliwy uzasadnić prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność w odniesieniu do konkretnych kwestionowanych rozwiązań i postanowień planu. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu lub jego części.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżący zarzucili, że plan narusza postanowienia ustawy poprzez nieuwzględnienie prawa własności nieruchomości polegające na przeznaczeniu dwóch działek skarżących na cele zieleni urządzonej publicznej i plac publiczny oraz wnosili o zmianę przeznaczenie terenu nr [...] poprzez wprowadzenie możliwości zabudowy usługowej i wielorodzinnej, tak jak na działkach sąsiednich, położonych wzdłuż ul. [...]. Skarżący wskazali, że kwestionowany zapis planu narusza art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 ustawy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 50 wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9)potrzeby interesu publicznego.

Rada Miasta w trakcie toczącego się postępowania przedstawiła powołaną i przytoczoną wyżej argumentację dla przyjętych rozwiązań planistycznych, w której w szczególności odwoływała się do tradycji i wizji kształtowania architektoniczno-urbanistycznego G. z okresu międzywojennego, wskazując, że obszar obejmujący przedmiotowe działki już w pierwszych planach urbanistycznych G. przeznaczony był na urządzenie placu miejskiego, a zamiarem miasta jest odwołanie się do tej tradycji. Oznacza to zachowanie pierwotnej koncepcji utrzymania w tym miejscu placu publicznego, dalszy rozwój jego funkcji rekreacyjnych i wypoczynkowych. Podkreślano, że teren ten jest właśnie w taki sposób wykorzystywany od wielu lat przez mieszkańców G. Dopuszczenie zaś na terenach sąsiednich znacznej zabudowy oraz sąsiedztwo ruchliwej ulicy, wbrew zarzutom skarżących, uzasadniają utrzymanie terenu nr [...] jako otwartego z dużym udziałem zieleni.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności (art. 6 ust. 1 ustawy). Jednakże prawo własności nie jest, jak to wyżej wskazano, jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z cyt. wyżej art. 1 ust. 2 ustawy wynika nakaz uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, wymagań ochrony środowiska, bezpieczeństwa. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta uznała, że przy ustalaniu sposobu zagospodarowania nieruchomości na obszarze nr [...] priorytet mają inne niż własność wartości – na obszarze będącym własnością skarżących ustanowiono zakaz zabudowy i ustalono zagospodarowanie polegające na ustanowieniu obszaru publicznej zieleni urządzonej. W konsekwencji Rada winna wykazać, że przeznaczenie obu działek skarżących na zieleń urządzoną jest konieczne i celowe, z uwagi na uwzględnienie i ochronę w planie innych wartości niż prawo własności.

Sąd zważył, że zestawienie przedstawionej powyżej argumentacji organu z powołanym wyżej obowiązkiem przedstawienia przez organ przekonującej argumentacji dotyczącej przyjętych rozwiązań planistycznych z uzasadnieniem ich celowości i słuszności w stosunku do poszczególnych rozwiązań pozwala na uznanie, że Rada nie wykazała, że konieczność ograniczenia prawa własności skarżących poprzez przeznaczenie terenu ich nieruchomości na zieleń urządzoną i plac publiczny jest niezbędne dla realizacji innych, niż prawo własności, celów wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Rada ograniczyła się w zasadzie do argumentu historycznego wywodząc, iż teren ten od lat XX ubiegłego wieku przewidziany był na urządzenie placu miejskiego a zamiarem Gminy jest odwołanie się do tej tradycji i koncepcji, tym bardziej, że również obecnie jest on terenem niezabudowanym, wykorzystywanym do rekreacji i wypoczynku mieszkańców. Jednakże jest to argument świadczący o niekonsekwencji Rady Miasta. Podkreślić bowiem należy, co w sprawie jest okolicznością istotną, że w planach zagospodarowania przestrzennego uchwalonych w 1988r. i w 1994r. teren ten nie został wyłączony spod zabudowy, nie zawierał zakazu zabudowy, w celu przeznaczenia go na park miejski czy też na obszary zieleni urządzonej. Z treści planów odnoszących się do tego obszaru wynika, że podstawową jego funkcją była szeroka funkcja usługowa, w planie uchwalonym w dniu 4 lutego 1988r. uchwałą nr [...] teren ten był przeznaczony wyłącznie pod rozwój funkcji usługowej, przede wszystkim handlu, gastronomii i obsługi turystyki. Natomiast należy podzielić stanowisko Rady Miasta, że wcześniejsze uregulowania planistyczne nie dopuszczały na obecnym terenie nr [...] zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Odnosząc się do treści planu skarżący kwestionowali prawidłowość przeznaczenia swojej nieruchomości na zieleń urządzoną i plac publiczny, na tej podstawie, że wszystkie pozostałe działki sąsiadujące z działkami skarżących i położone po tej samej stronie ulicy [...] mają charakter budowlano- usługowy. Zarzucili, że zaskarżona uchwała bez uzasadnienia różnicuje uprawnienia właścicieli nieruchomości położonych na tym samym obszarze, skoro tylko dla ww. działek przewiduje zakaz zabudowy i przeznacza jej na zieleń.

Powyższe argumenty znajdują uzasadnienie, albowiem jak to już wyżej wskazano, z części graficznej planu wynika, że dla funkcji zieleni urządzonej zostały włączone dwie działki skarżących, natomiast wszystkie działki sąsiadujące z działkami skarżących i położone po tej samej stronie ulicy [...] zostały przeznaczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Przyczyny takiego rozwiązania planistycznego ( przeznaczenia tylko dwóch działek skarżących na cele zieleni urządzonej z zakazem zabudowy) nie zostały w toku postępowania wyjaśnione przez Radę Miasta

W rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie tylko ograniczyła prawa skarżącego do zabudowy ww. działek, lecz przeznaczyła je na inne cele, niż określone we wcześniejszych rozwiązaniach planistycznych, wymienione w zaskarżonym planie.

W konsekwencji Sąd uznał, że Rada Miasta ograniczając prawa skarżącego nie wykazała w sposób jednoznaczny i nie udowodniła, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia prawa indywidualnego skarżących. W rozpatrywanej sprawie Rada nie wykazała dlaczego tak istotnie ograniczyła prawo własności skarżących, skoro mimo początkowych twierdzeń o historycznym przeznaczeniu tego terenu, ustalono że przedmiotowych nieruchomości co najmniej od 1988r. nie dotyczył zakaz zabudowy, nie znajdowały się one na obszarze przeznaczonym na plac miejski, czy też park albo zieleń urządzoną. Aktualny stan tych nieruchomości i sposób ich wykorzystania, opisywany przez skarżących oraz Radę Miasta, nie jest wynikiem obowiązujących rozwiązań planistycznych i sposobu zagospodarowania terenów przewidzianych w planach miejscowych z 1988r. i 1994r.

Podkreślić również należy, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności może być konieczne, lecz przy zastosowaniu niezbędnych środków, jak najmniej uciążliwych. Z przeprowadzonego postępowania nie wynika, aby Rada przekonująco wyjaśniła przyczyny odmiennego potraktowania właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu planu dla których w planie ustalono korzystniejsze warunki zabudowy i nie wykazała konieczności przeznaczenia działek skarżących na cele związane z zielenią urządzoną i placem publicznym, ani prymatu tego rozwiązania nad przysługującym skarżącym prawem własności. Zatem nie można odmówić racji skarżącym, którzy wskazują na nierówne traktowanie właścicieli skoro dla działek sąsiednich oraz położonych po tej samej stronie ulicy [...] jako przeznaczenie ustalono usługi i zabudowę mieszkaniową. Nie zostały dostatecznie wyjaśnione motywy organu o przeznaczeniu działek nr [...] i [...] na funkcję zieleni, wobec dopuszczenia prawa zabudowy w sąsiedztwie.

Należy mieć na uwadze, że własność, która doznaje w miejscowym planie istotnych ograniczeń, podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). Własność jest więc prawem konstytucyjnie chronionym. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty wolności i praw. Zatem, ograniczając własność skarżącego Rada Miasta winna była rozważyć, czy zapewnienie terenów rekreacyjnych innym członkom społeczności lokalnej musi wiązać się z ograniczeniem własności skarżących. Skarżący zarzucali, że podnoszony przez Radę Miasta argument o konieczności rozwoju miejsc przeznaczonych pod zieleń publiczną nie jest przekonujący, w sytuacji likwidowania placów publicznych istniejących przez dziesięciolecia w innym miejscu. Odwołano się do zapisów karty nr 9 dopuszczającej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi na istniejącym od zakończenia II wojny światowej placu publicznym, na którym od lat 50 posadowiona jest tablica pamiątkowa ku czci S. Ż. – obszar ten według rady Miasta G. stanowi własność Skarbu państwa. Okoliczności dotyczące istnienia placu publicznego wraz posadowionym na nim popiersiem zostały przez skarżących dostatecznie udokumentowane. Rada tych okoliczności nie kwestionowała. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej i usługowej na istniejącym od dziesięcioleci placu publicznym również wskazuje na niekonsekwencję Rady Miasta w urządzaniu placów publicznych i terenów zielonych, w sytuacji gdy podstawowym argumentem przemawiającym za przeznaczeniem nieruchomości skarżących na zieleń urządzoną było historyczne przeznaczenie tych działek i w sytuacji gdy likwiduje się tereny zielone na działkach nienależących do osób fizycznych a tereny takie urządza się na terenach prywatnych. Wskazać należy, że Rada w ogóle nie wskazała, czy realizacja zielni i placu publicznego jest możliwa na innych terenach będących własnością Gminy G. Winna też była rozważyć czy przyjęta forma ograniczenia własności skarżących daje realne możliwości osiągnięcia zamierzonego celu. Rada Miasta twierdziła też, że wykupi nieruchomości skarżącego. Nie uwzględnia się jednak, że może do wykupu nie dojść, gdy strony nie dojdą do porozumienia. Wówczas, skoro przeznaczenie na zieleń urządzoną nie uzasadnia wywłaszczenia, skarżący zostanie praktycznie pozbawiony możliwości korzystania ze swojej nieruchomości (kwestionowany plan miejscowy wprowadza istotne zakazy zabudowy). W takiej sytuacji może nie dojść do zrealizowania celu założonego przez Miasto ( ogólnodostępny plac publiczny z zielenią urządzoną), gdyż trudno zakładać, aby skarżący zgodzili się na swojej nieruchomości na nieodpłatne urządzenie przewidzianych tam urządzeń rekreacyjnych oraz na nieodpłatne korzystanie z nieruchomości będących ich własnością. Odnosząc się do treści Studium kierunków zagospodarowania Sąd zważył, że zawarte w uchwale o planie stwierdzenie, że jest on zgodny ze Studium znajduje uzasadnienie w treści Studium. Wprawdzie na wyrysie ze Studium stanowiącym załącznik do części graficznej uchwały o planie miejscowym tereny zielone nie zostały oznaczone to, Sąd podziela stanowisko Rady, że zgodnie z zapisami Studium teren działek skarżących stanowi strefę śródmiejską oznaczoną kolorem czerwonym, jako tereny wielofunkcyjne dla centrum miasta, a pod pojęciem wielofunkcyjności należy rozumieć również zieleń miejską. Natomiast na powoływanej przez Radę stronie 120 i 121 Studium na obszarze objętym skargą widnieje oznaczenie zieleni miejskiej, lecz wbrew twierdzeniom Rady nie jest to funkcja przewidywana przez Studium i nie oznacza, że na obszarze objętym skargą w Studium przewidziana została zieleń miejska lecz mapa ta obrazuje aktualny stan zagospodarowania w przedmiocie zieleni i wypoczynku istniejący w terenie, co wynika z treści Studium i z wyrysu ze Studium stanowiącym załącznik do części graficznej planu miejscowego, na którym tereny zielone nie zostały wprost oznaczone.

W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że organ ustalając zasady zagospodarowania dla działek skarżących nr [...] oraz [...] w zaskarżonym zakresie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Uzasadnia to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej zaskarżeniem. W tym stanie rzeczy na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, która była objęta skargą skarżących.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.