Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 593/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.151;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.6 ust.2 pkt 1,art.52 ust.2 pkt 1,art.61 ust.1;
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi R. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy R.-N. ustalił, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm. – tekst obowiązujący w dacie wydania decyzji - dalej jako: u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu stałego, drewnianego dla małych jednostek pływających (max. 2 jednostki) na działce nr "[...]" (jez. B.) przy działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]"-I., R.-N. - obszar wiejski, na rzecz Z. S. W decyzji zawarto ustalenia dotyczące rodzaju inwestycji, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, warunków i szczególnych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Określono także pozostałe warunki wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji. Wskazano, że dokonano analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół przedmiotowej działki. Podano, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. Zarząd Zlewni w G. negatywnie opiniował realizację planowanego przedsięwzięcia, gdyż stwierdził iż, przy tak wąskiej działce pomost będzie oddziaływał na działki sąsiednie oraz może spowodować pogorszenie i ograniczenie dostępu na działkach sąsiednich. Jednakże organ uznał, że zostały spełnione wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., zaś organem uzgadniającym w zakresie ochrony środowiska jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. i zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. projekt decyzji przed jej wydaniem uzgodniono z tym organem. Wskazano, że decyzją dnia "[...]" Burmistrz Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu stałego, drewnianego dla małych jednostek pływających (max. 2 jednostki). Jednakże na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wnioskodawca dokonał modyfikacji swojego wniosku, a organ - po ponownym sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej wokół planowanej inwestycji - wystąpił o stosowne uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z uwagi na lokalizowanie planowanej inwestycji w granicach "M. Parku Krajobrazowego", na którym obowiązują przepisy rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody "[...]" z dnia "[...]" w sprawie M. Parku Krajobrazowego oraz Obszaru Natura 2000 - Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Puszcza P. oraz Ostoja P. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. skorzystał z dyspozycji zawartej w art. 53 ust. 5 c u.p.z.p.

Od decyzji tej odwołali się R.M. i K.M. (dalej jako: strony albo skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarzucili wydanie decyzji z naruszeniem przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla inwestycji objętej zmodyfikowanym wnioskiem inwestora (dołączona analiza dotyczy pomostu o zupełnie innych parametrach) oraz poprzez zaakceptowanie niepełnej analizy urbanistycznej, która pomija, że pomost na porównywanej w analizie działce "[...]" znajduje się na dużej działce, służąc do obsługi tamtej działki (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), zaś inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie planowana jest na pasku gruntu o szerokości linii brzegowej zaledwie 4 metrów, a z okoliczności sprawy wynika, że będzie służyć do obsługi publicznej jako przystań;

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewykonanie zaleceń Kolegium zawartych w wiążącej decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]".

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003r.) w zw. z § 1 rozporządzenia poprzez brak ustalenia wymaganych parametrów inwestycji i poprzez przyjęcie, iż planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji i parametrów zabudowy istniejącej w sytuacji, gdy odstaje od niej co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy w obszarze analizowanym;

- art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach) poprzez dopuszczenie obiektu którego rozmiary w połączeniu z funkcją są kompletnie niedostosowane do parametrów i wielkości działki;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie inwestycji, która swym zasięgiem oddziaływania skutkuje ze swej istoty naruszeniem praw własności właścicieli nieruchomości sąsiednich, stanowiących działki ewidencyjne nr "[...]" oraz "[...]". W uzasadnieniu podano, że w decyzji Kolegium z dnia "[...]" wskazano, że sporządzona analiza jest wadliwa i uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a także że organ nie ustalił wymaganych parametrów zabudowy określonych rozporządzeniem z 2003r., w szczególności linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Wskazano, że inwestor zmodyfikował wniosek, w wyniku czego planowany pomost ma mieć długość całkowitą 25 metrów oraz szerokość 2 metry i być w kształcie litery L, natomiast dołączona do decyzji analiza urbanistyczna dotyczy inwestycji o parametrach: długość 40 metrów oraz szerokość 2-3 metry. Wskazano, że mając na uwadze parametry pomostu, frontu działki i przeciętnej łódki, nie ma możliwości, aby łodzie nie cumowały w obszarze, który przylega i stanowi dostęp z wody do działek sąsiednich, w tym działki odwołujących się. Ponadto podniesiono, że fakt, iż teren na którym zlokalizowana będzie inwestycja został dokładnie określony przez inwestora wraz z graficznym przedstawieniem lokalizacji obiektu nie stanowi podstawy do odstąpienia od ustalonej linii zabudowy, gdyż wniosek inwestora nie jest załącznikiem do decyzji i nie stanowi wiążącego ustalenia parametrów inwestycji. Zdaniem stron usytuowanie obiektu na działce wobec braku linii zabudowy będzie dowolne. Wskazano, że pomost nie stanowi jedynie obiektu na jeziorze, ale także znajduje się na działce lądowej nr "[...]", wypełniając połowę jej szerokości, a analiza w ogóle nie zawiera odniesienia do działki "[...]", na której pomost ma się znajdować, a zwłaszcza jej bardzo małej szerokości, która jest niewystarczająca do zabudowy planowanego obiektu i jego funkcji. Wskazano, że inwestycja ma służyć do obsługi okolicznych nieruchomości pozbawionych bezpośredniego dostępu do jeziora i w tym zakresie nie pełni jednakowej funkcji co inwestycja porównywana na działce "[...]". Natomiast zgodnie z decyzją podziałową działka "[...]" miała zostać przyłączona do działki sąsiedniej "[...]" i służyć do jej eksploatacji. Działka o szerokości ok. 4 m samodzielnie nie pełni bowiem żadnej funkcji gospodarczej, lecz służy właścicielom tej działki do obsługi innych nieruchomości.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że w analizowanej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki określone wart. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podano, że z załączonego do wniosku rysunku, jak również naniesionej na mapie przewidywanej lokalizacji obiektu, wynika, iż pomost nie będzie lokalizowany na działce inwestora. Spełniony został warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż na podstawie określonych linii rozgraniczających teren inwestycji przyjąć należy, iż tzw. front działki jest mniejszy niż szerokość granicy działki nr "[...]" z działką nr "[...]", wynoszącej 4 m, a zatem prawidłowo w sporządzonej w sprawie analizie wskazano, iż w tej sytuacji wyznaczyć należy obszar w minimalnej odległości 50 m, gdyż trzykrotna szerokość frontu działki nie będzie większa od 50 m. W toku postępowania autor analizy sporządził m.in. dokumentację fotograficzną istniejących w sąsiedztwie pomostów. W obszarze analizowanym znajdują się dwa pomosty, przy czym legalnie zrealizowanym obiektem jest pomost przy działce nr "[...]" (działka ta przed podziałem geodezyjnym miała numer "[...]"). Zatem w obszarze analizowanym istnieją obiekty o podobnej funkcji z tą przewidzianą we wniosku inwestora, z zatem warunek kontynuacji funkcji został w sprawie spełniony. Pomost ma pełnić funkcję rekreacyjną (co również wskazano w decyzji będącej przedmiotem odwołania) i ma służyć m.in. w celach amatorskiego połowy ryb, sportów wodnych, rekreacji i turystyki i przewiduje się cumowanie przy nim nie więcej niż dwóch jednostek pływających. Pomost ma być realizowany na jeziorze, do którego dostęp jest powszechny, co zagwarantowane jest przepisami prawa. Pomost kwalifikowany jest jako urządzenie wodne służące do korzystania z zasobów wodnych (art. 9 pkt 19 ustawy Prawo wodne) i ustawodawca nie dokonuje rozróżnienia tych obiektów w zależności od ilości osób mogących z niego korzystać (nie wyodrębnia pomostów "prywatnych" i "publicznych"). Zarówno właściciele działek graniczących w wodami jeziora, jak również terenów położonych w dalszej odległości, jak również inni użytkownicy, mają zagwarantowany dostęp do wód na tych samych zasadach. Odwołujący się mogą w związku z korzystaniem z tego urządzenia przez większą ilość osób odczuwać określone uciążliwości, nie oznacza to jednak automatycznie podstaw prawnych do odmowy wydania dla takiego zamierzenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium okoliczność, iż pomost zrealizowany przy działce nr "[...]" ma kształt litery "I", zaś w decyzji dopuszczono realizację pomostu w kształcie odwróconej litery "L" nie skutkuje odmienną oceną spełnienia tego warunku. Wyjaśniono, że w decyzji o warunkach zabudowy co do zasady nie określa się konkretnej lokalizacji planowanego obiektu na terenie objętym wnioskiem (w granicach określonych liniami rozgraniczającymi), a szczegółowa lokalizacja określana jest na kolejnym etapie procedury inwestycyjnej. Odnosząc się do linii zabudowy wskazano, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia zabudowy ma zatem określać wzajemną relację przestrzenną pomiędzy planowanym obiektem a drogą. W przedmiotowej sprawie działka nr "[...]" nie graniczy z drogą. Ponadto przedmiot zamierzenia, jak również określone linie rozgraniczające teren inwestycji (odpowiadające w istocie kształtowi pomostu i jego wielkości), pozwalają w ocenie Kolegium na przyjęcie, iż brak jest podstaw do wyznaczenia w sprawie linii zabudowy. Organ odstąpił od wyznaczenia w niniejszej sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy, podając motywy takiego działania, która zdaniem składu orzekającego Kolegium należy podzielić. Brak jest podstaw prawnych do oceny tzw. wskaźnika zabudowy w odniesieniu do powierzchni terenu działki nr "[...]", skoro zamierzenie będzie realizowane na działce nr "[...]". Działka nr "[...]" została powołana jedynie w celu doprecyzowania, w której części linii brzegowej jeziora zamierzenie będzie realizowane. Jeśli pomost jest realizowany na działce nr "[...]", to w odniesieniu do tej działki winna być analizowana intensywność zabudowy. Pomost będzie miał takie same parametry jak ten, który został już zrealizowany przy działce nr "[...]", a zatem i wskaźnik powierzchni zabudowy będzie ten sam. Warunek kontynuacji został zatem spełniony. Wyjaśniono ponadto, że uprawnienia właściciela, czy też użytkownika wieczystego, zamykają się w granicach ewidencyjnych określonej nieruchomości i przestrzennie obejmuje teren nad powierzchnią ziemi i w głąb powierzchni, jednak zawsze w granicach ewidencyjnych. Skoro zatem teren jeziora, tj. działki nr "[...]" nie stanowi ich własności, a w istocie stanowi wody jeziora powszechnie dostępnego, nie mogą się oni skutecznie powoływać na to, iż korzystanie przez inne osoby z jeziora, narusza sferę uprawnień do ich działek. Obszar jeziora przyległy do poszczególnych działek stanowiących własność prywatną, nie stanowi części jeziora, do której jedynie ci właściciele mają wyłączne prawo. Wskazano, że odwołującym się nie zostanie uniemożliwiony dostęp do ich nieruchomości od strony jeziora, gdyż obiekt nie będzie realizowany wzdłuż linii brzegowej. Poprzeczna część pomostu zwrócona będzie nie w stronę działek odwołujących się, tylko w przeciwną. Sam fakt, iż zdaniem odwołujących się "pogorszeniu" ulegną walory widokowe z terenu ich nieruchomości nie może skutkować wydaniem decyzji odmownej. Odnosząc się zarzutu powołania w analizie parametrów pomostu sprzed modyfikacji wniosku wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, iż to właśnie na skutek przeprowadzonej analizy doszło do modyfikacji wniosku, polegającej na akceptacji przez inwestora parametrów wynikających z analizy. W ocenie Kolegium nie można także przyjąć, iż w uprzednio wydanej decyzji Kolegium zobowiązało organ do ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Z treści tego rozstrzygnięcia wynika bowiem, iż organowi zarzucono brak szczegółowego odniesienia się do tych parametrów i uzasadnienia podstaw do odstąpienia od ich wyznaczenia, a w badanej decyzji uchybienia te zostały wyeliminowane.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wnieśli R.M. i K.M. zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję sprzeczną z wiążącą wcześniejszą ostateczną decyzją SKO z dnia "[...]", to jest w sytuacji gdy organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie zastosował się do wytycznych SKO, w tym nie ustalił wymaganych wskaźników nowej zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów, a w wyniku czego uznanie, że planowana zabudowa stanowi kontynuacje funkcji i parametrów zabudowy istniejącej w sytuacji, gdy odstaje od niej co do wskaźnika powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy w obszarze analizowanym oraz uznanie, że zestawienie pomostu będącego przedmiotem analizy w odniesieniu do powierzchni działki "[...]" jest pozbawione podstaw prawnych.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 i § 5 rozporządzenia z 2003r. poprzez zaakceptowanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pomimo braku sporządzenia wymaganej rozporządzeniem analizy, w tym nieokreślenia linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, do określenia których organ I instancji był wyraźnie zobowiązany na podstawie decyzji SKO.

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 110 kpa poprzez zaakceptowanie naruszenia wiążącej i prawomocnej decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy R.-N., która zezwala wyłącznie na wykorzystanie działki "[...]" na powiększenie działki sąsiedniej "[...]"; działka "[...]" nie może samodzielnie stanowić przedmiotu obrotu ani wykorzystania na inne cele, niż wiążąco określone w decyzji podziałowej;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie sytuacji w terenie przez co powielenie nieprawidłowych ustaleń organu I instancji poczynionych na podstawie niepełnej analizy urbanistycznej oraz poprzez zaakceptowanie niepełnej analizy urbanistycznej, która pomija, że pomost na porównywanej w analizie działce "[...]" znajduje się na dużej działce, służąc do obsługi tamtej działki (zabudowanej budynkiem mieszkalnym), zaś inwestycja objęta wnioskiem w niniejszej sprawie planowana jest na pasku gruntu o szerokości linii brzegowej zaledwie 4 m, a z okoliczności sprawy wynika, że będzie służyć do obsługi publicznej;

- art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że skarżący nie mogą skutecznie podnosić roszczeń związanych z uprawnieniami właścicielskimi, gdyż przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana na działce graniczącej z działką skarżących, nie bezpośrednio na niej;

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca ma prawo zabudowy działki, do której nie ma tytułu prawnego - Jeziora B., w sposób, który oddziałuje zasięgiem na nieruchomość skarżących;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie zasięgu oddziaływania przedmiotowego pomostu na nieruchomość skarżących i jego wpływu na ograniczenie prawa własności.

- art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów w konsekwencji naruszenie wymogu uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (zakłócenie zasady kontynuacji funkcji obiektów o zbliżonych parametrach) poprzez dopuszczenie obiektu, którego rozmiary w połączeniu z funkcją są kompletnie niedostosowane do parametrów i wielkości działki o kształcie niezgodnym z decyzją o warunkach zabudowy.

W związku z powyższymi naruszeniami skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Podniesiono, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżących po 2 latach od jej wydania. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi ponownie powołano się na argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniesiono, że właściciele działki "[...]" z naruszeniem decyzji podziałowej i umowy zawartej ze skarżącymi dokonali sprzedaży działki "[...]" osobie trzeciej i transakcja ta jest dotknięta nieważnością. Ponadto zdaniem skarżących Burmistrz oraz Kolegium są związani decyzją podziałową na podstawie art. 110 k.p.a. i każde działanie niezgodne z decyzją podziałową stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego oraz daje przesłanki do uchylania decyzji dotyczących działki niezgodnych z warunkami decyzji podziałowej. Zarzucono także, że decyzja organu I instancji obarczona jest tymi samymi wadami, co wcześniej uchylona przez SKO decyzja organu I instancji z dnia "[...]", to znaczy brak jest analizy urbanistycznej wymaganej przez przepisy prawa. Wskazano, że w momencie wybudowania pomostu o szerokości 2 m na działce o linii brzegowej 4 m oczywistym jest, że podczas cumowania łodzi o minimalnej długości 2,5 m lub korzystania z pomostu w celach publicznych działki sąsiednie będą znajdowały się w zasięgu oddziaływania inwestycji, a z decyzji nie wynika, po której stronie łodzie będą cumować i nie ma żadnej linii zabudowy, ani też zakazu stawiania łodzi w obszarze dostępu do nieruchomości skarżących. Zarzucili, że pomost nie znajduje się wyłącznie na działce jeziora B., ponieważ w części znajduje się on na działce "[...]". Ponadto łodzie będą wodowane na jezioro jedynie w tej części linii brzegowej działki "[...]", na której nie ma pomostu, a decyzja nie wyklucza takiego usytuowania pomostu, iż będzie w granicy z działką skarżących. Zgodnie zaś z u.p.z.p. przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, którego treść określa art. 140 k.c. Wskazano, że pomost mieści się na działce wodnej, ale jego część mieści się na działce "[...]" i nie stanowi to przeszkody dla wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do wielkości działki "[...]", a liczenie wskaźnika w odniesieniu do jeziora jest niecelowe. Ponadto organ nie poddał rozważaniom, do czego służy pomost na wąskiej działce, na której nie ma żadnej innej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu decyzji. Podano, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi miało miejsce 2 lata po wydaniu przez Kolegium rozstrzygnięcia z uwagi na pominięcie pełnomocnika przy doręczaniu decyzji w 2017r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1307 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi należało liczyć od dnia doręczenia decyzji Kolegium pełnomocnikowi skarżących. Orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym wyrok przytoczony w odpowiedzi na skargę, nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem każdy podmiot może zagospodarować nieruchomość, o ile uczyni to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wydaje bowiem decyzję o warunkach zabudowy, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oceny spełnienia powyższych przesłanek organ dokonuje w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003r. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; dostępny w Internecie).

W rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona prawidłowo. Obszar analizowany został określony na 50 m, co jest zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia, przewidującego, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Ustalono, że w analizowanym obszarze znajduje się jeden legalnie wybudowany pomost. Przy czym z uwagi na jego parametry wskazano na konieczność zmodyfikowania parametrów planowanego pomostu, co też nastąpiło w piśmie inwestora z dnia 5 grudnia 2016r. W związku z tym w ocenie Sądu spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, określany jako zasada dobrego sąsiedztwa. Przy czym wskazać należy, że kontynuacja funkcji znajdujących się na danym terenie obiektów polega na wykluczeniu możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów, ale nie oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy ma polegać na ich wiernym odtworzeniu na działce przeznaczonej pod planowaną inwestycję. Zatem okoliczność, że front położonej w sąsiedztwie działki, na której znajduje się pomost, jest szeroki, nie skutkuje tym, że tylko dla innej działki o froncie o tej samej lub zbliżonej wielkości można ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu. Istnienie w sąsiedztwie planowanej inwestycji pomostu pozwoliło zaś na ustalenie parametrów technicznych spornej inwestycji.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko organu, że brak było podstaw do ustalania wskaźnika zabudowy w odniesieniu do działki inwestora, skoro planowany pomost, wbrew sugestiom skarżących, w całości ma być zlokalizowany na jeziorze. Stanowisko skarżących, że pomost musi znajdować się na działce inwestora, gdyż łodzie muszą być wodowane na jezioro, wywodzony jest wyłącznie z przewidywanego przez skarżących sposobu użytkowania pomostu. Ponadto podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezależne od posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu objętego wnioskiem. O wydanie tej decyzji, inaczej niż w przypadku pozwolenia na budowę, wystąpić może każdy, niezależnie od tego, czy posiada jakikolwiek tytuł prawny do gruntu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Zatem nawet jeśli planowana inwestycja po jej zrealizowaniu - jak twierdzą skarżący - wykraczać będzie poza działkę inwestora, to nie uzasadnia to odmowy uwzględnienia wniosku inwestora. Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym i określa jedynie, czy dana inwestycja w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa z uwagi na wymogi dotyczące ładu przestrzennego. Natomiast kwestia możliwości realizacji inwestycji w kontekście posiadanego tytułu prawnego do nieruchomości może być przedmiotem analizy dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Odnośnie do odstąpienia od ustalenia na działce inwestora linii nowej zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazać należy, że co do zasady, linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni, istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2018r., sygn. akt II SA/Po 29/18, dostępny Internecie). W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodzi. Niesłuszny jest także zarzut braku określenia wskaźnika powietrznie zabudowy do powierzchni działki inwestora. W tym zakresie Sąd podziela całkowicie stanowisko Kolegium, że pomost będzie zlokalizowany na działce jeziornej i fakt, że wejście na pomost będzie następowało z działki inwestora okoliczności tej nie zmienia. Całkowicie niezrozumiałe jest także twierdzenie skarżących, że wskaźnik ten w odniesieniu do działki inwestora powinien być wyliczany z uwzględnieniem powierzchni całego pomostu, skoro pomost ten nie będzie zlokalizowany na tej działce, lecz na działce sąsiedniej, obejmującej jezioro. Planowana inwestycja spełnia także pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co nie jest kwestionowane.

Wyjaśnić przy tym należy, że nie są zasadne zarzuty skarżących dotyczące nieuwzględnienia wskazań na Kolegium zwartych w decyzji uchylającej poprzednią decyzję. W decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało jedynie, że organ nie ustalił nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy nie wyjaśniając powodów odstąpienia od ich ustalenia. Słusznie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organowi zarzucono jedynie brak odniesienia się do tych kwestii, a uchybienia te zostały wyeliminowane w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Natomiast kwestia związana z wydaniem decyzji podziałowej i bezskutecznością – w ocenie skarżących - sprzedaży działki inwestora w ogóle nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniu skarżących żaden przepis prawa nie nakazuje uwzględniać zapisów zawartych w decyzji podziałowej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano wyżej decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Co więcej, nie narzuca ona żadnych konkretnych rozwiązań, ani nie wprowadza ograniczeń poza tymi, o których mowa w art. 61 u.p.z.p., tj. w zakresie ustalenia parametrów dla planowanego zamierzenia. Kwestia przyszłego użytkowania pomostu, w szczególności w sposób, który ma ograniczać dostęp do działek skarżących od strony jeziora, również jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W decyzji o warunkach zabudowy nie jest także możliwe ustalenie sposobu użytkowania planowanej inwestycji, czyli – w stanie faktycznym sprawy – np. określenia, po której stronie mają cumować łodzie czy ustanowienia zakazu cumowania łodzi w obszarze dostępu do działki skarżących. Ponadto, przepisy prawa nie przewidują rozszerzenia ochrony prawa własności gruntu wykraczającej poza granice ewidencyjne danej działki na teren przyległych wód publicznych. Wbrew zatem zarzutom skargi, ustalenie kwestionowaną decyzją warunków zabudowy nie narusza art. 6 ust. 2 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.