Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 120/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 40, art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 26 kwietnia 2007 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [[...]] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy

z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 236, poz. 2008 ze zm. – zwanej dalej ustawą).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy zarzucając jej:

▪ naruszenie § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez powtórzenie w postanowieniach

§ 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13, § 4 pkt 1 i 3, § 6 i § 17 Regulaminu przepisów oraz definicji pojęć zawartych w ustawie oraz innych ustawach;

▪ naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku

z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 4 pkt 2, § 9 pkt 2, § 20, § 25, § 38 Regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13, § 4 pkt 1 i 3, § 6 i § 17 oraz § 4 pkt 2, § 9 pkt 2, § 20, § 25, § 38 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uregulowane w regulaminie muszą dotyczyć jedynie tych kwestii, które wymienione zostały w art. 4 ust. 2 pkt. 1 - 8 ustawy. Przepis art. 4 ustawy stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Zdaniem skarżącego, Rada Gminy - uchwalając Regulamin, naruszyła zakres regulacji wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia. W postanowieniach § 4 pkt 2, § 9 pkt 2, § 20, § 25, § 38 Regulaminu nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości i inne osoby dodatkowe obowiązki, do których nałożenia rada nie została upoważniona.

W § 4 pkt 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przyłączenia nieruchomości do nowopowstałej kanalizacji w terminie 3 miesięcy od daty oddania sieci do użytkowania. W § 9 pkt 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do ustawienia dodatkowego pojemnika na odpady komunalne, w przypadku naruszenia § 9 pkt 1, co jest swoistą sankcją karną. Nieuprawnionym jest również nałożenie

w § 20 Regulaminu na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy terenów przyległych. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Unormowaniem przekraczającym ustawową delegację jest także zawarty

w § 25 Regulaminu obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających korzystanie z usług przedsiębiorstw wywozowych przez okres 1 roku, pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty. Z przekroczeniem art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nastąpiło także, określone w § 38 Regulaminu upoważnienie Wójta Gminy do określania terminu i obszaru obowiązkowej deratyzacji, gdyż tylko rada jest uprawniona i zobowiązana do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji. Obowiązki, które nałożono w wymienionych powyżej zapisach wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1-8 ustawy.

W ocenie skarżącego, Rada dopuściła się również naruszenia § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegającego na powtórzeniu w regulaminie definicji ustawowych, które występują w przepisie rangi ustawowej. I tak w postanowieniach

§ 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13, Regulaminu dokonano powtórzenia definicji następujących pojęć:

– w § 2 pkt 3 dokonano powtórzenia definicji "odpadów komunalnych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 39, poz. 251 ze zm. – zwanej dalej ustawą o odpadach),

– w § 2 pkt 5 dokonano powtórzenia definicji "odpadów niebezpiecznych", pojęcia zdefiniowanego w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odpadach oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne,

– w § 2 pkt 6 dokonano powtórzenia definicji "odpadów podlegających biodegradacji", zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

– w § 2 pkt 7 dokonano powtórzenia definicji "odpadów wielkogabarytowych" pojęcia zdefiniowanego w art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy,

– w § 2 pkt 10 dokonano powtórzenia definicji "właściciela nieruchomości" - pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy,

– w § 2 pkt 13 dokonano powtórzenia definicji "zbiorników bezodpływowych", pojęcia zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy

Ponadto, jak podnosił skarżący, w § 4 pkt 1 i 3 oraz § 6 i § 17 Regulaminu powtórzono obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku braku kanalizacji wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków, oraz uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, które wynikają

z art. 5 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, a tym samym, do których regulowania w Regulaminie nie było podstaw. Regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wynikającym z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie powtarzać obowiązki właścicieli nieruchomości, które w ustawie zostały już uregulowane.

Skarżący podkreślił, że w § 137 cytowanego Rozporządzenia wprowadzono kategoryczne stwierdzenie, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wprowadza zasadę, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Należy uznać, iż dopuszczalne jest przytoczenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, między innymi ustawy upoważniającej, jednakże definicje te winny zawierać odesłanie do konkretnego przepisu ustawy upoważniającej, czego zaskarżona uchwała nie czyni.

W ocenie skarżącego, podejmując zakwestionowaną uchwałę, Rada Gminy dopuściła się istotnego naruszenia przepisów § 135 i § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdziła, że została ona oparta na wyrwanych z kontekstu przepisach prawa i nie zawiera szczegółowego uzasadnienia. W ocenie Rady kwestionowane przepisy stanowią jedynie konkretyzację ogólnych przepisów ustawowych, a nie unormowanie spraw wykraczających poza upoważnienie ustawowe. Art. 4 ustawy nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co uczyniła Rada podejmując zaskarżoną uchwałę. Powtórzenie w treści uchwały definicji ustawowych było uzasadnione koniecznością wyjaśnienia adresatom zaskarżonej uchwały zakresu obowiązywania tego aktu, ich praw i obowiązków.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie zaś do art. 147 p.p.s.a., sąd - uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu.

W ocenie Sądu skarga Prokuratora Rejonowego jest zasadna, a kwestionowane nią zapisy uchwały są sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Jak przewiduje przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591, ze zm.) - dalej jako u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Granicą nieważności jest ustalenie, że jest to istotne naruszenie prawa. Powołana ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości jak na przykład: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 roku, sygn. II SA/Wr 521/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr [[...]] Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2007 roku w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy podjęta na podstawie

art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 236, poz. 2008 ze zm. - zwanej dalej ustawą), którą Rada Gminy – po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, uchwaliła "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy".

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to również wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać.

Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przepis

art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; który jest aktem prawa miejscowego.

Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 585/06 (Baza Orzeczeń LEX nr 243159) - a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela - uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Badając treść zaskarżonej uchwały trzeba zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, wprowadzając w § 2 pkt 3, 5, 6, 7, 10, 13, § 4 pkt 1 i 3, § 6 i § 17 przedmiotowego Regulaminu, regulacje będące powtórzeniem lub modyfikacją legalnych definicji i norm, zawartych w aktach rangi ustawowej.

Rozważając podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa dotyczący powtórzenia w wymienionych powyżej postanowieniach Regulaminu przepisów i definicji ustawowych, należy również zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które to przepisy - zdaniem Prokuratora - w tym przypadku zostały naruszone (obok naruszenia art. 4 ustawy). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 4 lutego 2010 roku, sygn. akt

II SA/Bd 1039/09 (Baza Orzeczeń LEX nr 706442) - a Sąd w niniejszym składzie stanowisko to podziela - "zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. (...) Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Stosownie do treści § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, zatytułowanego "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przepis ten wskazuje na zasadę, że uchwała rady czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący, a więc nie ma potrzeby i nie można powtarzać przepisów ustaw, rozporządzeń, czy też ratyfikowanych umów międzynarodowych w zapisach prawa miejscowego. Dodatkowo podnieść należy, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego zaś upoważnienia, na co już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie nie ma. Podkreślić należy, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne,

a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Niezgodność z prawem dokonywania powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych jest ponadto uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa organu w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie, jak już Sąd wskazał wyżej, chociażby w dyrektywach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a w szczególności w przepisach § 115 i § 135, § 118 i § 137, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz § 149 zakazujących regulowania w akcie wykonawczym spraw nie przekazanych w upoważnieniu ustawowym, powtarzania w akcie wykonawczym tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym, zamieszczania w nim przepisów niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi (normy modyfikujące normy ustawowe są niezgodne z ustawą zawierającą takie normy), czy też formułowania w nim bez upoważnienia ustawowego definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów należało uznać za nieważne postanowienia § 2 Regulaminu zaskarżone w skardze, a także inne niżej wymienione.

W § 2 pkt 3 Regulaminu Rada wprowadziła z definicję "odpadów komunalnych", mimo że definicję tego pojęcia zawiera ustawa, przy czym definiuje je jako odpady komunalne w rozumieniu ustawy o odpadach. Jednocześnie wskazać należy, że Rada w definicji odpadów komunalnych dokonała dosłownego powtórzenia definicji zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o odpadach.

Z kolei, jeśli chodzi o niekwestionowany przez Prokuratora § 2 pkt 4 Regulaminu w zakresie określenia pojęcia "odpady zielone", Sąd uznał, że ustawa - w normie kompetencyjnej art. 4 - określa katalog spraw, które ustawodawca przekazał radzie gminy do określenia w regulaminie czystości i porządku i jest on zamknięty. W katalogu tym ustawodawca nie uwzględnił problematyki ani pojęcia odpadów zielonych. W efekcie, należy przyjąć, że rada gminy nie ma upoważnienia ustawowego,

aby w regulaminie definiować kategorię "odpadów zielonych". Wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nakazuje uznać, że rada gminy naruszyła, także w tym zakresie, swoje kompetencje, a zasada legalizmu wskazana w art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, na to nie pozwala.

Z kolei definicja pojęcia "odpadów niebezpiecznych" (§ 2 pkt 5 Regulaminu) stanowi wprowadzenie innej definicji, niż zawarta już w akcie rangi ustawowej,

tj. w ustawie o odpadach, co powoduje, że definicja przyjęta przez Radę w sposób odmienny definiuje to pojęcie. W art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach wskazano, że odpady niebezpieczne to odpady: 1) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy; 2) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy. Z powyższego wynika, że definicja odpadów niebezpiecznych określona w zaskarżonej uchwale jest definicją nową w stosunku do ustawy o odpadach, zaś do określenia nowego znaczenia powyższego pojęcia Rada nie posiadała ustawowego upoważnienia.

Podobnie, zamieszczenie definicji "odpadów ulegających biodegradacji"

(§ 2 pkt 6 Regulaminu) należało ocenić, jako przekroczenie upoważnienia ustawowego, albowiem definicję tego pojęcia zawiera art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach.

Odnośnie definicji "odpadów wielkogabarytowych" zawartej

w § 2 pkt 7 Regulaminu mieć należało na względzie, że ustawa

w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) posługuje się pojęciem odpadów wielkogabarytowych lecz sama nie wprowadza definicji tego pojęcia. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością wprowadzenia definicji wskazanego powyżej pojęcia w zaskarżonej uchwale. Regulamin utrzymania czystości i porządku jest podejmowany na podstawie przytoczonego wyżej art. 4 ustawy i przepis ten wyznacza zakres kompetencji rady gminy. Nie można uznać, ze mieści się w nim kompetencja do ustalania definicji wyrażeń ustawowych. Byłoby to bowiem równoznaczne z wkroczeniem w kompetencje ustawodawcy i określanie znaczenia użytych przez niego w ustawie pojęć. Ponadto mieć należy na uwadze, że w wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 roku w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz. 1206) sklasyfikowano odpady wielkogabarytowe jako rodzaj odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie.

Również pojęcie "przedsiębiorstw wywozowych" wprowadzone zostało do Regulaminu bez upoważnienia ustawowego (§ 2 pkt 8 Regulaminu). Brak jest bowiem podstaw prawnych, aby Rada formułowała definicje pojęć na potrzeby uchwalanego Regulaminu. Uchwała definiuje to pojęcie jako przedsiębiorstwa upoważnione w rozumieniu ustawy, do świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Mieć jednak należy na uwadze, że ustawa nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie określonej działalności tylko na przedsiębiorców (a nie przedsiębiorstwa), podczas gdy gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność w tym zakresie, na zasadach określonych w ustawie, nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 5). Oznacza to, że działalność, w zakresie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy, może być prowadzona przez przedsiębiorców z zezwoleniem oraz gminne jednostki organizacyjne bez zezwolenia. Definicja wprowadzona w zaskarżonej uchwale zawęża zatem zakres podmiotowy uprawnionych do prowadzenia opisanej w art. 7 ust. 1 ustawy działalności i tym samym może wprowadzać w błąd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 697/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zawiera pojęcie przedsiębiorstwa upoważnionego, podczas gdy działalność w tym zakresie, w stosunku do przedsiębiorców odbywa się na podstawie zezwolenia organu wykonawczego gminy.

Również definicja "opłaty za odbiór odpadów komunalnych"

(§ 2 pkt 9 Regulaminu) stanowi formułowanie, bez upoważnienia ustawowego, definicji pojęć na potrzeby uchwalanego Regulaminu. Podkreślić należy, że regulacja dotycząca opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wykonywanie przez zakład będący gminną jednostką organizacyjna lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie, zawarta jest w art. 6 ust. 2, 4 i 4a oraz art. 6a i art. 6b ustawy. Rada wprowadziła zatem do Regulaminu definicję pojęcia zawartego w ustawie, co również uznać należy za przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Pojęcia te należy bowiem interpretować poprzez pryzmat przepisów ustawy, w których się znajdują, a nie tworzyć w Regulaminie ich definicje nieprzewidziane przepisami ustawy.

Rada dokonała również modyfikacji definicji "właścicieli nieruchomości" z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmieniając jej treść

w § 2 pkt 10 Regulaminu.

Z kolei § 2 pkt 13 Regulaminu stanowi modyfikację definicji "zbiorników bezodpływowych" zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy.

W konsekwencji błędnego uregulowania definicji pojęć:

– "odpady komunalne",

– "odpady zielone",

– "odpady niebezpieczne",

– "odpady ulegające biodegradacji",

– "odpady wielkogabarytowe",

– "przedsiębiorstwo wywozowe",

– "opłata za odbiór odpadów komunalnych",

– "właściciel nieruchomości",

– "zbiorniki bezodpływowe"

za naruszające prawo należało również uznać te postanowienia Regulaminu, które powyższych pojęć używają. Dotyczy to § 3, § 4, § 6, § 8, § 9, § 10, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 18, § 19, § 21, § 22, § 25, § 26, § 27, § 28, § 37 Regulaminu.

Powtórzenie definicji zawartych w przepisach rangi ustawowej i umieszczenie ich w opisanych powyżej postanowieniach Regulaminu, jak również dokonanie w nich modyfikacji ustawowych definicji, było niedopuszczalne i z powyżej omówionych względów stanowiło istotne naruszenie prawa, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności. Również orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje jako istotne uchybienie powtarzanie zapisów ustawowych, a także ich modyfikację

(por. m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Bydgoszczy: z dnia 3 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 93/10, Baza Orzeczeń LEX nr 599175; z dnia 6 stycznia 2009 roku, sygn. akt II SA/Bd 611/08, Baza Orzeczeń LEX nr 509625 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 listopada 23011 roku, sygn. akt II SA/Gd 618/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się dalej do kwestii dopuszczalności powtarzania w Regulaminie definicji ustawowych, wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Wr 745/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej, przyjmując dopuszczalność powtórzeń na wskazanych powyżej warunkach, kontrolowany Regulamin niewątpliwie ich nie spełnia. W niektórych definicjach pojęć zawartych w § 2 Regulaminu wprawdzie Rada przytacza dosłownie definicje ustawowe, jednakże nie przywołuje źródła tych definicji w określonych przepisach ustawowych. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem Rady, że powtórzenie w treści uchwały definicji ustawowych było uzasadnione koniecznością wyjaśnienia adresatom zaskarżonej uchwały zakresu obowiązywania tego aktu, ich praw i obowiązków, skoro wyjaśnienie to nie zawierało źródła regulacji. Treść zaskarżonych postanowień § 2 zaskarżonej uchwały w związku z powyższym ma w istocie charakter normotwórczy, a więc przekracza delegację ustawową określoną w art. 4 ustawy.

Z kolei nałożenie w § 3 Regulaminu na przedsiębiorstwa wywozowe obowiązku dostarczenia worków do segregacji, w tym wskazanie że następuje to w ramach jednej opłaty za odbieranie odpadów, stanowi naruszenie zasady swobody umów, określonej w art. 3531 Kodeksu cywilnego, jedynie bowiem strony umowy uprawnione są do uregulowania tego zagadnienia w treści zawartej umowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 marca 2007 roku, sygn. akt II SA/Op 733/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc następnie do kontroli § 4 zaskarżonej uchwały (zawierającego ponadto definicje nieprawidłowo zamieszczone w § 2 Regulaminu) podkreślenia wymaga okoliczność, że paragraf ten reguluje obowiązki wynikające wprost

z art. 5 ust. 1 ustawy.

W § 4 zdanie wstępne Regulaminu nałożono obowiązek utrzymania czystości i porządku oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości. Odnosząc treść tego obowiązku w części dotyczącej utrzymania czystości i porządku do brzmienia art. 5 ust. 1 zdanie wstępne ustawy stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wprowadzania takiego obowiązku, skoro został on w ustawie zdefiniowany poprzez wyliczenie określonych obowiązków spoczywających na właścicielach nieruchomości. Z kolei obowiązek utrzymania należytego stanu sanitarnego nieruchomości odnosić się może, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, wyłącznie do utrzymania urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Ustawa nie upoważnia natomiast do określenia w regulaminie obowiązku utrzymania należytego stanu sanitarno-higienicznego nieruchomości, zatem zapis Regulaminu w tym zakresie stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. nr 126, poz. 1384 ze zm.), wszyscy użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń.

W § 4 pkt 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek wynikający wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W § 4 pkt 2 Regulaminu nałożono natomiast na wskazane w tym przepisie osoby obowiązek wynikający częściowo z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy czym zmodyfikowano go i zaostrzono w stosunku do brzmienia ustawowego, ponieważ w Regulaminie zapisano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków", przy czym zakreślono, bez upoważnienia ustawowego, termin 3 miesięcy na realizację ww. obowiązku. Obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, jednakże przepis ten nie upoważnia rady gminy do określenia terminu, w jakim przyłączenie to ma nastąpić. Ustanowienie w przepisach prawa miejscowego wskazanego terminu wymagało w tej materii jasnej delegacji ustawowej. Jednocześnie wskazać należało, że art. 5 ust. 7

ustawy upoważnia i obliguje organ gminy do wydania decyzji nakładającej na właściciela obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 244/11, oraz z dnia 5 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 192/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W § 4 pkt 3 Regulaminu zawarto obowiązki wynikające wprost z przepisów

art. 5 ust. 1 pkt 3 i 3a ustawy, to jest obowiązek gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych.

Dodatkowo należy wskazać, że ww. punkty Regulaminu stanowią powtórzenie lub modyfikację obowiązków wynikających wprost z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jak już zaznaczono wyżej, akty prawa miejscowego nie mogą powielać treści przepisów powszechnie obowiązujących, ani jej zmieniać. Za sprzeczne z prawem należy uznać powtarzanie w aktach prawa miejscowego unormowań zawartych już w innych obowiązujących aktach normatywnych tj. w ustawach i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach. Nie sposób przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro na jej podstawie powinno dojść do prawnego uregulowania materii nieuregulowanej obowiązującymi już przepisami, a nie do powtórzenia uregulowań już istniejących. Powtórzony przepis może być interpretowany przez przeciętnego odbiorcę jako przepis prawa miejscowego, co może prowadzić do niejasności oraz do częściowego wypaczenia intencji prawodawcy.

Odnośnie § 5 Regulaminu wskazać, należało, że adresatami ustawy

nie są posiadacze odpadów, lecz właściciele nieruchomości, zaś obowiązki posiadaczy odpadów zawarte są w art. 7 ustawy o odpadach. Regulowanie sytuacji prawnej podmiotów, których nie dotyczy ustawa, ocenić należało, jako przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Obowiązek nałożony w § 6 Regulaminu został wprowadzony jako modyfikacja obowiązku ustawowego wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Ponadto wprowadzono niemające oparcia w przepisach ustawy obowiązki uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów oraz składania tych zanieczyszczeń na skraju chodnika. Brak jest podstawy w ramach delegacji określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu realizację wymogu uprzątania chodników (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei obowiązek likwidowania śliskości na chodnikach oraz usuwania piasku lub innych materiałów użytych do tego celu jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy, który wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. Także art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek polegający na uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną przy granicy nieruchomości. Brak jest więc, w ocenie Sądu, podstaw prawnych do rozszerzenia tego obowiązku i nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania określonych materiałów po zakończeniu likwidacji śliskości.

Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważnia do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą Rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, było zatem wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Zbyt daleko idące, zdaniem Sądu, jest zobowiązanie właścicieli w § 7 ust. 2 Regulaminu do mycia pojazdów przy użyciu wyłącznie czystej wody bez środków myjących oraz

w § 8 Regulaminu zezwolenie na przeprowadzania poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw i regulacji pojazdów, co jednocześnie zawiera modyfikację regulacji ustawowej poprzez użycie niedookreślonego pojęcie warsztatu samochodowego oraz drobnych napraw i regulacji pojazdów. Ponadto uzależnienie

w § 7 ust. 2 i w § 8 Regulaminu możliwości mycia i napraw pojazdów od braku uciążliwości dla innych osób i środowiska, po pierwsze wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego, a po drugie wprowadza warunek braku zanieczyszczenia środowiska, który jest zbyt ogólny, mimo przykładowego wyliczenia w § 8, aby adresaci normy mogli go zachować.

W § 9 pkt 2 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, do których nałożenia Rada nie została upoważniona.

Również zawarte w § 10 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 Regulaminu zakazy wrzucania do pojemników na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, odpadów niebezpiecznych, substancji toksycznych, żrących lub wybuchowych oraz spalania odpadów, stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego. Kwestie te zostały bowiem uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy o odpadach. Ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 roku, sygn. akt II SA/Bd 1484/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zaś uregulowania w § 16 Regulaminu zasad postępowania z odpadami medycznymi i weterynaryjnymi podkreślić należało, że zarówno definicje, jak i sposób postępowania z tego rodzaju odpadami reguluje ustawa o odpadach, zatem określenie tej kwestii w Regulaminie stanowiło przekroczenie przez Radę upoważnienia ustawowego.

Obowiązek utrzymywania pojemników w dobrym stanie sanitarnym i technicznym (§ 17 Regulaminu) stanowi próbę powtórzenia regulacji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Postanowienie to zawiera jednak modyfikację regulacji ustawowej, albowiem zawiera niedookreślone pojęcie "dobrego stanu pojemników", a ponadto pomija wymóg utrzymywania pojemników (ustawa mówi o urządzeniach) w odpowiednim stanie porządkowym.

Słusznie wskazywał w skardze Prokurator, że nieuprawnionym było nałożenie

w § 20 Regulaminu na organizatorów imprez o charakterze publicznym obowiązku wyposażenia miejsca, w którym odbywa się impreza w odpowiednią ilość pojemników na odpady stałe oraz zapewnienia odpowiedniej liczby toalet oraz oczyszczenia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy terenów przyległych. Podmioty te nie mogą bowiem zostać uznane za właścicieli nieruchomości w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy, zatem nie mogą być adresatami obowiązków określonych w ustawie, a w konsekwencji także w Regulaminie.

Ponadto należało odnieść się do § 23 Regulaminu, który z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, wprowadza kategorię właścicieli sklepów spożywczych i punktów gastronomicznych, którzy nie są adresatami postanowień ustawy, nakładając na nich określone obowiązki.

Unormowaniem przekraczającym ustawową delegację jest także zawarty

w § 25 Regulaminu obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających korzystanie z usług przedsiębiorstw wywozowych przez okres 1 roku, pomimo tego, że brak jest upoważnienia do określenia przedziału czasu, przez który należy przechowywać dowody zapłaty. Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika zobowiązanie właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy faktu korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych poprzez "okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi". Ustawa wprowadzając ten obowiązek nie określiła okresu, w jakim właściciele nieruchomości mają obowiązek przechowywać takie dowody, a skoro nie upoważniła do tego rady gminy, to brak jest podstaw do zamieszczenia takiej regulacji w postanowieniach przedmiotowego Regulaminu.

W § 21 ust. 5 i w § 28 Regulaminu Rada wprowadziła, bez upoważnienia ustawowego, kategorię odpadów budowlanych oraz odpadów organicznych, którymi to pojęciami ustawa się nie posługuje. Dodatkowo Rada zdefiniowała pojęcie odpadów organicznych częściowo przy użyciu pojęcia odpadów ulegających biodegradacji, które to pojęcie zawarte i zdefiniowane jest w ustawie o odpadach.

Zdaniem Sądu, narusza upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy także przepis § 32 Regulaminu, zakazujący wyprowadzania wszelkich zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, na tereny boisk, placów zabaw dla dzieci i do obiektów użyteczności publicznej. Stosownie do treści delegacji

z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że przyznaje on radzie gminy kompetencję do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc. Nie mieści się natomiast w kompetencjach rady sformułowanie całkowitego zakazu prowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2011 roku, sygn. akt 1536/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie obowiązków nałożonych na osoby trzymające ptactwo

w §§ 34 i 35 Regulaminu należało mieć na uwadze, że obowiązki te wykraczają poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Mieć bowiem należy na uwadze, że regulowanie (w § 34 Regulaminu) kwestii sytuowania tego rodzaju hodowli, w określonym obszarze nieruchomości (w odległości nie mniej

niż 5 m od granicy posesji od strony ulicy) oraz wprowadzenie wymogu uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości na sytuowanie takiej hodowli w mniejszej odległości wkracza w materię prawa sąsiedzkiego, określoną w art. 144 Kodeksu cywilnego. Dotyczy to również obowiązków określonych w § 35 pkt 2 Regulaminu. Z kolei (zawarte w § 35 pkt 1 Regulaminu) obowiązki w zakresie gromadzenia, przechowywania i usuwania nawozów naturalnych (pojęcie to pokrywa się z użytym w Regulaminie pojęciem "powstających w związku z hodowlą odpadów i nieczystości") zostały wprowadzone ustawą z dnia 10 lipca 2007 roku o nawozach i nawożeniu. Z tych przyczyn powyższe zapisy Regulaminu stanowią wkroczenie w materię ustawową.

Wskazać również należy, że art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy przewiduje, że regulamin ma określać zasady wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, tymczasem w § 37 określa obowiązek właścicieli nieruchomości przeprowadzania deratyzacji "w miarę potrzeb", co nie spełnia wymogu odpowiedniej precyzji. Z koeli w § 38 Regulaminu przyjęto, że Wójt Gminy, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego lub Powiatowego Lekarza Weterynarii, określa każdorazowo termin i obszar obowiązkowej deratyzacji oraz podaje do publicznej wiadomości, pomimo że ustawowe upoważnienie w tym zakresie dotyczy wyłącznie rad gmin i nie przewiduje ono możliwości przekazania tych kompetencji innym organom. Zatem upoważnienie Wójta przez Radę do wykonania obowiązków z zakresu deratyzacji nie ma oparcia ustawowego, tym samym stanowi przekroczenie kompetencji ustawowych Rady. Rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu, to jest - jak w przedmiotowej uchwale – Wójtowi Gminy. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot, w tym wójta, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności (por. Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pod redakcją Pawła Chmielnickiego, LexisNexis, Wyd. 1. Warszawa 2007 str. 182).

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w zakresie określonym w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazuje - w ocenie Sądu, na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, z uwagi na istotność stwierdzonych naruszeń. Szczególna kompetencja do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. W szczególności należy w tym miejscu wskazać, że zarówno w doktrynie (por. P. Chmielnicki w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym", Warszawa 2007 r., s. 663), jak

i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, Baza Orzeczeń LEX nr 511464; z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 2), zgodnie przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna jego sprzeczność z prawem. Przesłanki te jednak nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika gradacja naruszeń prawa (istotne, nieistotne), z którymi zostały powiązane określone skutki. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Baza Orzeczeń LEX nr 33805). Za istotne naruszenie prawa zostało nadto uznane uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 140/08, Baza Orzeczeń LEX nr 506960). Skutkiem takim w niniejszej sprawie jest wykroczenie przez Radę Gminy poza upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków nie przewidzianych w upoważnieniu ustawowym.

Sąd miał przy tym na uwadze, że zakres opisanych powyżej uchybień skutkować musiał stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2010 roku

(sygn. akt II OSK 2048/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "konieczność usunięcia części przepisów zaskarżonego aktu powoduje, że akt ten winien być w całości opracowany od nowa, konieczne jest zatem przygotowanie przez gminę nowego regulaminu." Sąd w niniejszym składzie podziela to stanowisko. Podkreślić należy, że wydawany na podstawie

art. 4 ust. 2 ustawy regulamin stanowi prawo miejscowe i winien kompleksowo regulować zawartą w nim materię. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 8 listopada 2007 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 531/07 (Lex Polonica 2117632), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż z literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada winna zatem ująć w przedmiotowym regulaminie wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, bowiem zawiera on normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 roku (sygn. akt II SA/Bd 845/2006, LexPolonica nr 2117621) stwierdzono nadto, iż wykładnia gramatyczna art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje wyraźnie, że z jednej strony wyliczenie zamieszczone w tym przepisie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w uchwale rady gminy (regulaminie) nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4, z drugiej zaś strony w uchwale rady gminy (regulaminie) muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy jest zatem nie tylko uprawniona, lecz zobligowana do uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy. Brak uregulowania kwestii wskazanych w art. 4 ust. 2 ustawy, podobnie jak i przekroczenie upoważnienia, uznawany jest za istotne naruszenie prawa (vide: Kazimierz Bandarzewski, Paweł Chmielnicki, Bogusław Dziadkiewicz "Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" LexisNexis Warszawa 2007, str. 155 - 156, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2006 roku, sygn. akt II SA/Op 445/2006 niepubl.). Zatem sytuacja, w której cześć uchwały w sprawie regulaminu dotyczącego zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ze względu na jej istotną sprzeczność z prawem dotknięta jest nieważnością, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

z dnia 15 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 212/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia wskazanych przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.