Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 397/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: par. 16 ust. 2, par. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 71 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 1, ust. 3-5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. K., reprezentowanego przez pełnomocnika - adw. M. J., jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Opolu z dnia 11 lipca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach z dnia 9 kwietnia 2013 r., nr [...], o ustaleniu J. K. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

J. K. w dniu 15 czerwca 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. W wyniku realizacji tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach decyzją z dnia 23 lutego 2006 r., nr [...], przyznał J. K. płatność z tytułu realizacji pakietu K01c - międzyplon ścierniskowy, naliczonej dla powierzchni 21,38 ha, deklarowanej na działce B, w wysokości 11.117,60 zł, w tym ze środków krajowych 2.228,10 zł i ze środków unijnych - 8.889,50 zł.

W wyniku rozpatrzenia kolejnego wniosku rolnośrodowiskowego, na rok 2006, złożonego przez J. K. w dniu 27 kwietnia 2006 r., organ decyzją z dnia 27 listopada 2006 r., nr [...], przyznał płatność w kwocie 11.117,60 zł, w tym ze środków krajowych 2.228,10 zł i ze środków unijnych - 8.889,50 zł, która została zrealizowana w dniu 6 lutego 2007 r. Powierzchnia uwzględniona w naliczeniu wynosiła 21,38 ha.

W dniu 26 lutego 2007 r. w gospodarstwie rolnym należącym do J. K. przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której na działce rolnej B, objętej pakietem K01c, stwierdzono błąd oznaczony kodem W14, oznaczający, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością. Na działce tej zastosowano ponadto kod DR3 - stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania nie kwalifikuje się do płatności rolnośrodowiskowej oraz kod Q4 - plan rolnośrodowiskowy nie jest podpisany na każdej stronie przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wznowił postępowanie w sprawie płatności na rok 2006, a Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu - postanowieniem z dnia 19 października 2007 r. - przekazał sprawę w celu dalszej obsługi wniosku rolnośrodowiskowego - Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Opolu, który decyzją z dnia 30 grudnia 2008 r. uchylił decyzję z dnia 27 listopada 2006 r. oraz odmówił stronie przyznania płatności na 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 23 stycznia 2009 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/Op 183/09, oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 985/09, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Opolu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 46/11, uchylił decyzje organów obu instancji wydane w trybie nadzwyczajnym, wskazując, że stwierdzony w czasie kontroli z dnia 26 lutego 2007 r. brak okrywy roślinnej na gruntach rolnych nie mógł stanowić podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 27 listopada 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 27 listopada 2006 r.

W dniu 11 maja 2007 r. J. K. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wniosek kontynuacyjny o płatność na 2007 r., poddany następnie korekcie. Sprawa ww. wniosku została ponownie przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Opolu celem dalszej obsługi. Przeprowadzona w dniu 1 lutego 2008 r. kontrola na miejscu wykazała, że powierzchnia działek rolnych zgłoszonych we wniosku rolnośrodowiskowym do płatności rolnośrodowiskowej wynosi 21,38 ha. Ustalono przy tym, że producent rolny nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W14). Stwierdzono również, że plan rolnośrodowiskowy nie jest podpisany na każdej stronie przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego (kod nieprawidłowości Q4).

W związku z uznaniem, że J. K. w roku gospodarczym 2006 i 2007 nie wywiązywał się z zadań, które zobowiązał się realizować przystępując do programu rolnośrodowiskowego z dniem 1 marca 2005 r., a które wynikają z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. nr 174, poz. 1809, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. zawiesił J. K. płatność rolnośrodowiskową na rok 2007. Powołując się na przepis § 16 ust. 2 ww. rozporządzenia organ wywodził, że inspektorzy terenowi stwierdzili po raz drugi nieprawidłowość oznaczoną kodem W14, oraz Q4, które wystąpiły po raz pierwszy w roku gospodarczym 2006, co uzasadniało wydanie tej decyzji. W związku z wniesieniem odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 19 października 2011 r., nr [...], natomiast WSA w Opolu prawomocnym wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 775/11, oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję.

W dniu 14 maja 2008 r. J. K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2008, po czym w piśmie z dnia 28 września 2008 r. poinformował organ, że w związku z opóźnionym zbiorem plonu głównego na zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego działkach gorczyca nie zostanie wysiana do dnia 30 września. Następnie, w piśmie z dnia 5 grudnia 2008 r. stwierdził, że "ze względu na występujące mrozy wysiana w terminie późniejszym niż 30 września gorczyca nie ma możliwości wzrostu i rozwoju."

Kolejna kontrola, przeprowadzona w gospodarstwie J. K. w dniu 12 lutego 2009 r. wykazała, że na wszystkich działkach rolnych, które zostały zgłoszone do płatności rolnośrodowiskowej producent rolny nie przestrzegał terminu siewu, gdyż dokonał go po 30 września, co stanowi błąd oznaczony kodem W16. Nieprawidłowość ta wystąpiła po raz drugi, co spowodowało wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach w dniu 4 października 2012 r. decyzji o zawieszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008, na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Następnie w dniu 5 maja 2009 r. J. K. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2009, w wysokości 11.117,60 zł z tytułu realizacji pakietu - ochrona gleb i wód, wariant - międzyplon ścierniskowy (K01c), na powierzchni 21,38 ha. W piśmie z dnia 30 września 2009 r. J. K. poinformował organ, że w związku z opóźnionym zbiorem plonu głównego na działce zgłoszonej do programu rolnośrodowiskowego gorczyca nie zostanie wysiana do dnia 30 września, a na wezwanie organu wyjaśnił w piśmie z dnia 1 grudnia 2009 r., że na działkach zgłoszonych we wniosku gorczyca została wysiana.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, działając m.in. na podstawie § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, decyzją z dnia 23 października 2012 r., nr [...], wstrzymał J. K. wypłatę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 r.

Pismem z dnia 9 stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach poinformował J. K. o możliwości dokonania dobrowolnego zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości 22.235,20 zł. Informacja ta została doręczona w dniu 10 stycznia 2013 r. Następnie, w dniu 12 marca 2013 r., organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków, wypłaconych na mocy decyzji z dnia 23 lutego 2006 r. i z dnia 27 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności na rok 2005 i na rok 2006.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wydał w dniu 9 kwietnia 2013 r. decyzję nr [...], na mocy której ustalił J. K. nienależnie pobrane płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 22.235,20 zł, przyznane na mocy decyzji z dnia 23 lutego 2006 r. i z dnia 27 listopada 2006 r., powiększonej o należne odsetki. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634, z późn. zm.), art. 104 K.p.a., § 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) - Dz. Urz. UE L z 2004 r., nr 153, s. 30, zwanego dalej rozporządzeniem nr 817/2004. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji odnotował, że J. K. w roku gospodarczym 2006 i 2007 nie dochował wymogów określonych w programie rolnośrodowiskowym, do którego przystąpił 1 marca 2005 r. Czynności kontrolne ujawniły bowiem, że producent rolny nie pozostawił co najmniej 33% gruntów rolnych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym (nieprawidłowość oznaczona kodem W14), a ponadto stwierdzono kod nieprawidlowości Q4 - plan rolnośrodowiskowy nie jest podpisany na każdej stronie przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego. W tej sytuacji znajduje zastosowanie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ze względu na drugie wystąpienie w roku 2007 nieprawidłowości W14 dla pakietu/wariantu/grupy upraw K01c oraz Q4, które wystąpiły po raz pierwszy w 2006 r., płatność na rok 2007 została zawieszona. Ponadto stwierdzono, że na wszystkich działkach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej producent nie przestrzegał terminu siewu (dokonał siewu po 30 września). Odnośnie roku gospodarczego 2008 ustalone zostało przez kontrolerów wystąpienie po raz drugi nieprawidłowości oznaczonej kodem W16, co spowodowało zawieszenie płatności na ten rok. Odwołując się do zgromadzonego materiału dowodowego organ wywodził, że w latach 2006-2008 J. K. nie wywiązał się z zadań wynikających z rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z kolei co do roku 2009, ponownie stwierdzono uchybienie polegające na niewysianiu gorczycy do dnia 30 września. Powyższe spowodowało wstrzymanie żądanej płatności, na podstawie § 17 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dalej organ wskazał na wynikający z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa obowiązek ustalenia w niniejszej sprawie kwoty nienależnie pobranych płatności, a także powinność zwrotu tych środków przez indywidualnego beneficjenta (art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004), powiększonych o należne odsetki. Następnie organ przypomniał, powołując się na przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który m.in. zobowiąże się do realizacji określonych przepisami pakietów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do § 17 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wyjaśnił również, że do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej oraz przybliżył zasady zwrotu przedmiotowych należności, w tym naliczania odsetek za zwłokę. Następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z 2004 r. nr 141, s. 18), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, gdyż w rozważanym przypadku nie można mówić o dobrej wierze strony, która zobowiązana była do kontynuacji zobowiązania wieloletniego, a mimo to kolejne kontrole wykazały brak realizacji programu. Nie znajduje również zastosowania art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia, ponieważ powodem prowadzenia niniejszego postępowania jest zaniechanie zobowiązania wieloletniego przez J. K., a nie błąd Agencji polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności. Końcowo przedstawił rachunkowe wyliczenie kwoty pomocy podlegającej zwrotowi.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie. Zarzucił organowi pierwszej instancji obrazę przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji w sytuacji obowiązywania w porządku prawnym dwóch ostatecznych decyzji regulujących uprawnienia strony do płatności, które to decyzje nie zostały uchylone ani zmienione w trybach nadzwyczajnych, a także obrazę przepisów prawa materialnego, tj. § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że zwrot na podstawie tego przepisu może dotyczyć płatności za lata, w których nie wykryto nieprawidłowości oraz obrazę art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez wydanie decyzji pomimo upływu okresu przedawnienia wynoszącego cztery lata od daty wydania płatności.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wskazaną na wstępie decyzją z dnia 11 lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przedstawiając stan prawny znajdujący zastosowanie w sprawie, przytoczył treść art. 29 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 817/2004. Wyjaśnił, że rozporządzenie (WE) nr 2419/2001 utraciło moc na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, a stosownie do ust. 2 tego przepisu wszelkie odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku nr III. Zgodnie z powyższą tabelą korelacji odpowiednikiem art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 jest art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Organ przybliżył zasady tego obliczenia, a ponadto wskazał, że z przepisu § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana m.in. w ramach pakietu ochrony gleb i wód. Pakiety mogą dzielić się na warianty. W ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania. Zadania są realizowane w cyklu rocznym, zaś wykaz pakietów, wariantów i zadań określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Wedle § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się m.in. do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1257/1999/WE wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. W myśl § 16 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do m.in. działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Zgodnie z ust. 2 tej regulacji, jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. Z kolei stosownie do § 17 ust. 1 pkt 2 omawianego aktu, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. Następnie organ odwoławczy wskazał na obowiązki rolnika realizującego pakiet - ochrona wód i gleb, w wariantach K01b (międzyplon ozimy) i K01c (międzyplon ścierniskowy) oraz zacytował przepisy art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004, które określają sytuacje, gdy obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania. Przechodząc do rozważań, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu stwierdził na wstępie, że odwołanie J. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Odnotował, że wypłacone nienależnie środki finansowe z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tzn. z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wyjaśnił, że zastosowany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji przepis § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego reguluje niejako dwa rozstrzygnięcia, bowiem w sytuacji wystąpienia przesłanek w nim wymienionych organ Agencji zobowiązany jest wstrzymać dalszą wypłatę płatności rolnośrodowiskowych, a następnie rozstrzygnąć o zwrocie wcześniej wypłaconej pomocy. W stanie faktycznym sprawy, w dniu 23 października 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach wydał decyzję, mocą której wstrzymał stronie wypłatę płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a która stała się ostateczna w dniu 8 listopada 2012 r. Następstwem takiego działania było wydanie decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r., przesądzającej o konieczności zwrotu pobranych płatności rolnośrodowiskowych (za lata 2005 i 2006). Zdaniem organu odwoławczego, ziściła się przesłanka do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ doszło do ponownego stwierdzenia przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości w realizacji poszczególnych zadań w ramach określonych pakietów, w sytuacji gdy wcześniej nastąpiło zawieszenie płatności na podstawie § 16 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Bezsporne jest, że w dniach 22 lipca 2011 r. i 4 października 2012 r. wydane zostały decyzje o zawieszeniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - odpowiednio na rok 2007 i 2008. Obie decyzje stały się ostateczne, a z ich uzasadnień wynika, że w dwóch kolejnych kontrolach na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie J. K. (w dniach 26 lutego 2007 r. i 1 lutego 2008 r.) stwierdzono nieprawidłowości w realizacji wymogów określonych dla stosowanego pakietu (producent rolny nie pozostawił co najmniej 33% gruntów ornych w gospodarstwie pokrytych roślinnością w okresie zimowym, co jest jednym z wymogów dla pakietu Ochrona wód i gleb). Poza wszelką wątpliwością pozostaje także okoliczność trzeciego uchybienia, stwierdzonego w trakcie kontroli z dnia 12 lutego 2009 r. (dla wniosku kontynuacyjnego z roku 2008), a polegającego na niedokonaniu siewu rośliny poplonowej w wyznaczonym terminie. W tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji zobowiązany był, po pierwsze, do wstrzymania dalszej wypłaty płatności rolnośrodowiskowej, a po drugie -do dochodzenia zwrotu kwot już wcześniej wypłaconych. Dalej, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu, zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Przekazane stronie płatności rolnośrodowiskowe za rok 2005 i 2006 nie wynikały z pomyłki Agencji. Decyzje przyznające te płatności były prawidłowe, natomiast obowiązek zwrotu nienależnie pobranych środków wynika ze stwierdzenia uchybień w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ponadto organ nie zgodził się z argumentem dotyczącym zaktualizowania się przesłanki z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. W tym zakresie wskazał, że co prawda upłynął czteroletni termin od daty wypłaty zarówno w przypadku płatności za rok 2005, jak i 2006, jednak działania J. K. nie nosiły znamion dobrej wiary. Trzy kontrole ujawniły liczne nieprawidłowości, zatem należy przyjąć, że strona nie podejmowała żadnych czynności mających na celu zmianę niekorzystnego - z punktu widzenia realizacji zobowiązania - stanu rzeczy. Wprawdzie J. K. informował corocznie organ o braku możliwości wysiania poplonu w terminie, jednak takie stwierdzenia mogą być traktowane jedynie w kategoriach informacyjnych, nie świadczą bowiem o podejmowanych działaniach zmierzających do wywiązania się z obowiązków warunkujących realizację programu rolnośrodowiskowego. Z tego względu, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do odstąpienia od dochodzenia zwrotu środków za te lata i w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie termin dziesięcioletni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu zauważył, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest programem realizowanym w okresie pięcioletnim, dlatego nie można odnosić obowiązku zwrotu płatności jedynie do roku, w którym stwierdzono uchybienia. Skoro realizacja omawianego obowiązku rozciąga się na okres pięciu lat, to również powinność zwrotu, w przypadku stwierdzenia uchybień, musi dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach określonego zobowiązania. Za takim stanowiskiem przemawia również wykładnia celowościowa przepisu, który pozwala na usunięcie z uczestnictwa w programie producentów rolnych nagminnie (corocznie) uchybiających wymaganiom określonym dla danego pakietu. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że w porządku prawnym pozostają dwie decyzje ostateczne, jednak zapadły one w postępowaniu, którego przedmiotem było rozstrzygnięcie w zakresie przyznania płatności rolnośrodowiskowych w danym roku. Z kolei postępowanie zakończone wydaniem decyzji nr [...] miało na celu ustalenie nienależnie pobranej kwoty, w sytuacji ziszczenia się przesłanki określonej w § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z uwagi na opisane różnice przedmiotowe nie jest możliwe utożsamianie dwóch opisanych postępowań, konsekwencją czego jest brak konieczności uchylania decyzji przyznających płatność w ramach niniejszego postępowania. Końcowo, organ odwoławczy stwierdził, że określona jako nienależnie pobrana kwota płatności jest prawidłowa i wynika z decyzji z dnia 23 lutego 2006 r. i 27 listopada 2006 r., przyznających płatność rolnośrodowiskową na rok 2005 i 2006.

We wniesionej skardze J. K. domagał się uchylenia powyższej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powtórzył i rozwinął zarzuty podawane wcześniej w odwołaniu, wskazując na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na niestwierdzeniu przez organ odwoławczy nieważności decyzji z dnia 9 kwietnia 2013 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, w sytuacji obowiązywania dwóch ostatecznych decyzji regulujących uprawnienia skarżącego do płatności. Ponowił też zarzut obrazy przepisów prawa materialnego, tj. § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez błędną jego wykładnię, polegającą na ustaleniu, że orzeczony zwrot ma dotyczyć płatności za ubiegłe lata, również te, w których nie były wykryte żadne nieprawidłowości, a także obrazy przepisów postępowania, tj. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, przez wydanie decyzji, pomimo że upłynął okres przedawnienia. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 K.p.a. przez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa, co przejawiało się w dokonywaniu czynności kontrolnych po przejściu mrozów, a także braku przeprowadzenia czynności kontrolnych w terminach wnioskowanych przez skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że kwestionowana decyzja jest chybiona i z tego powodu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Podniósł, że w realiach sprawy nie można mówić o "kwocie nienależnie pobranej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych", która dotyczy tylko tej płatności, co do której beneficjent nie ma żadnego tytułu prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie tytułem prawnym do płatności za rok 2005 i 2006 są ostateczne decyzje administracyjne. Dopóki te ostateczne decyzje funkcjonują w obowiązującym porządku prawnym, wydawanie jakichkolwiek innych decyzji w tym zakresie narusza obowiązującą procedurę. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego wydaje decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej, bez wcześniejszego uchylenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawa do tych płatności. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ dokonuje błędnej wykładni § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który nie zakłada zwrotu płatności za lata ubiegłe, a już w szczególności za ten czas, kiedy organ nie wykrył żadnych nieprawidłowości. Dlatego na podstawie tego przepisu niedopuszczalne jest żądanie zwrotu płatności za lata 2005 i 2006. Z ostrożności procesowej skarżący stwierdził, że w okolicznościach sprawy zastosowanie winien znaleźć przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 dotyczący terminów przedawnienia. Zarówno w jednym, jak i drugim przypadku, upłynął czteroletni termin przedawnienia od daty dokonania płatności. Pomimo obowiązków wynikających z art. 7 K.p.a., prowadzone przez organ działania były sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Wątpliwości budzi również termin przeprowadzania kontroli, gdyż zawsze dochodziło do nich po przejściu mrozów. Natomiast skarżący dysponuje oświadczeniem Opolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w [...], z którego jednoznacznie wynika, że "gorczyca jest rośliną jednoroczną, jarą a zatem w przypadku mrozów wymarza. W rejonie [...] w okresie jesienno-zimowym, tj. listopad, grudzień, styczeń wystąpiły mrozy poniżej 10˚C, a nie było i do tej pory nie ma okrywy śnieżnej. Suche, mroźne wiatry spowodowały szybkie wymarznięcie gorczycy i zwianie suchych roślin. Gdy rolnik obsiewa 100% gruntów ornych gospodarstwa gorczycą jako poplon to jest to niemożliwe, aby po mrozach pozostała okrywa zielona." Skarżący podniósł też, że niezrozumiałym jest przeprowadzanie kontroli przez pracowników, którzy nie posiadają fachowej wiedzy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że strona dysponowała protokołami z kontroli, zatem miała możliwość zapoznania się ze znaczeniem kodu W14; mogła też wnieść zastrzeżenia do protokołu. Ponadto zauważył, że kontrole przeprowadza się w okresie zimowym, co umożliwia zbadanie realizacji celów programu. Podkreślił, że kontrole prowadzi Agencja, zgodnie z art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

Na rozprawie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, popierając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ostatnio poczyniona uwaga wydaje się konieczna, ponieważ Sąd nie był uprawniony do badania tych zarzutów skargi, które wychodziły poza granice sprawy zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a które dotyczyły prawidłowości prowadzonych czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym skarżącego. Odnotować jedynie można, że ustalenie terminu czynności kontrolnych należy do uprawnień służb Agencji, natomiast prowadzenie kontroli w okresie zimowym umożliwia sprawdzenie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wskazane kontrole przeprowadza Agencja bądź upoważnione przez Prezesa Agencji jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej), natomiast przekonanie o braku fachowości osób dokonujących kontroli jest wyłącznie subiektywnym odczuciem skarżącego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, pod wskazanym wyżej kątem, Sąd stwierdził, że nie zawiera ona wad skutkujących koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przed podaniem motywów takiego stanowiska wskazać należy, że decyzję w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków publicznych, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wydaje organ właściwy w sprawie przyznawania tychże środków, czyli właściwy miejscowo kierownik biura powiatowego Agencji (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. nr 98, poz. 634, z późn. zm.). Środkiem odwoławczym od takiej decyzji jest odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji, jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 9 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i 2 cyt. ustawy). Wyjaśnić też przyjdzie, że wypłacone skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych pochodzą ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zasady przyznawania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zostały uregulowane w cyt. wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zwanego nadal rozporządzeniem rolnośrodowiskowym. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L z 1999 r., nr 160, s. 80, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L z 2004 r., nr 153, s. 30) - pkt 1 ust. 1 § 2, a także zobowiąże się do realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej - pkt 2 ust. 1 § 2. Stosownie do § 1 ust. 2 pkt 5 komentowanego rozporządzenia pomoc finansowa jest udzielana m.in. w ramach pakietu: ochrona gleb i wód. Pakiety mogą dzielić się na warianty, w ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania, a zadania są realizowane w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3). W załączniku nr 1 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w części II w pkt 5 ppkt 2, określone zostały zadania realizowane w ramach pakietu: ochrona wód i gleb, w wariancie K01c (międzyplon ścierniskowy) - na gruntach ornych, gdzie wymieniono m.in. zadanie: "w okresie zimy co najmniej 33% gruntów jest pokrytych roślinnością" oraz "obsiew pola w terminie do dnia 30 września" gorczycą. Natomiast wedle art. 23 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r., wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Z powołanych przepisów wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest płatnością wieloletnią i warunkiem jej przyznania jest zobowiązanie się rolnika do stosowania przez 5 lat, na działkach zadeklarowanych do płatności, praktyk agrośrodowiskowych. Ponadto, ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rolnik podpisuje stosowne oświadczenie we wniosku (sekcja XI), podejmując tym samym zobowiązanie przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji. Zobowiązuje się również do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który miał wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie, wypłacanie płatności, a także o każdej zmianie powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań, a w szczególności jeżeli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni, czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa. Z kolei, po myśli art. 71 ust. 2 cyt. wcześniej rozporządzenia nr 817/2004, w przypadku dokonania nienależnych płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki, co do których odnoszą się m.in. przepisy art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 - Dz. Urz. UE L nr 280 z 13.10.2012 r., s. 1, oraz art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący podjął wskazane powyżej zobowiązania, które wynikały również z decyzji z dnia 23 lutego 2006 r. i 27 listopada 2006 r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, zawierających zapis: "Przyznając płatność stwierdza się, że terminem rozpoczęcia 5 letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2005 r." Z uwagi na zarzuty skargi, od razu zaznaczyć też trzeba, że dochowanie wymogów programu w jednym roku nie jest podstawą do uznania, iż producent rolny wywiązał się z całości zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu dotyczącego realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania.

W okolicznościach sprawy organy Agencji orzekające w pierwszej instancji uznały, że skarżący nie realizował zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego, do którego przystąpił. W toku kontroli z dnia 26 lutego 2007 r. stwierdzono bowiem - odnośnie wszystkich działek rolnych objętych pakietem K01c - błąd oznaczony kodem W14, oznaczający, że producent rolny nie pozostawił w okresie zimowym co najmniej 33% gruntów ornych pokrytych roślinnością. Ten sam błąd wykryto także w trakcie kontroli z dnia 1 lutego 2008 r., co spowodowało wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzji z dnia 22 lipca 2011 r. o zawieszeniu J. K. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2007. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym ponownie stwierdzone u producenta rolnego uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, powoduje, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. Druga kontrola ujawniła dodatkowo inną nieprawidłowość, polegającą na nieprzestrzeganiu przez producenta rolnego terminu siewu - błąd oznaczony kodem W16. Błąd ten stwierdzono następnie podczas kontroli w dniu 12 lutego 2009 r., skutkiem czego było wydanie w dniu 4 października 2012 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach decyzji o zawieszeniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2008, na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jeśli chodzi o wniosek kontynuacyjny na rok 2009 podać trzeba, że skarżący oświadczył, podobnie jak w roku poprzednim, iż gorczyca nie została wysiana do dnia 30 września.

W przedstawionym stanie faktycznym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Głubczycach uznał, że zaktualizowała się przesłanka do wydania decyzji wstrzymującej płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2009 r. (decyzja z dnia 23 października 2012 r.). Zgodnie bowiem z § 17 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi w przypadku, jeżeli u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową (a tak się stało w kontrolowanej sprawie), ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2.

Podkreślić należy, że zarówno decyzje zawieszające J. K. płatności rolnośrodowiskowe na rok 2007 i 2008, jak i decyzja wstrzymująca tę płatność na rok 2009, stały się ostateczne. W konsekwencji, powstał więc obowiązek zwrotu przyznanych w ramach programu płatności, którego - po myśli ust. 2 § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - dokonuje się na zasadach i w trybie określonych w ustawie o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Na tej podstawie, w związku z niedotrzymaniem zobowiązania wieloletniego, organ pierwszej instancji - po uprzednim poinformowaniu skarżącego o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, wypłaconych za rok 2005 i 2006 - prawidłowo wszczął postępowanie administracyjne o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności, o czym zawiadomił skarżącego, a więc uczynił zadość wymaganiom art. 61 § 4 K.p.a.

Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Brak jest przy tym podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA z 15 listopada 2012 r., II GSK 518/11, LEX nr 1070257 oraz z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12, LEX nr 1337229; wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2011 r., V SA/Wa 1884/11, LEX nr 968989). Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków nie występuje tylko wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane i wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej, a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z porządku prawnego, ale mamy z nią do czynienia także w przypadku, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Stąd, nie mogła odnieść oczekiwanego skutku argumentacja skargi o braku możliwości uznania za nienależnie pobrane płatności za lata 2005 i 2006, podczas gdy w porządku prawnym pozostają dwie ostateczne decyzje przyznające te płatności. Jak sygnalizowano już wcześniej, wywiązanie się w danym roku z zadań wynikających z programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że producent rolny wypełnił w całości zobowiązanie i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku. Powtórzyć przyjdzie, że wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w okresie 5-letniego okresu zobowiązania, zaś stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Przypomnieć ponadto trzeba, że skarżący złożył oświadczenie, iż zna zasady realizacji programu, do którego przystąpił i skutki jego niewykonania.

Badając dalej wydane w sprawie decyzje odnotować należy, że skarżący rozpoczął realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego 1 marca 2005 r. i z tego tytułu otrzymał na podstawie decyzji z dnia 23 lutego 2006 r. i 27 listopada 2006 r. płatności: za rok 2005 i 2006 w kwotach po 11.117,60 zł, w tym każdorazowo ze środków krajowych po 2.228,10 zł i ze środków unijnych po 8.889,50 zł. Organy obu instancji prawidłowo więc wyliczyły, że podlegające zwrotowi, nienależnie pobrane środki wynoszą 22.235,20 zł. Trafnie również stwierdziły, że stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 rolnik zwraca kwotę nienależnej płatności powiększoną o odsetki, a następnie podały właściwe regulacje i przedstawiły metodę obliczania tych odsetek.

Ponadto, Sąd za prawidłowe uznał stanowisko, że na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu płatności przez skarżącego, o jakich mowa w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. W tym miejscu potwierdzić przyjdzie pogląd o konieczności stosowania przepisów uchylonego z dniem 1 stycznia 2010 r. rozporządzenia nr 796/2004, na co wskazuje treść art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 2009 r., nr 316, s. 65). Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenie nr 796/2004 stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Nie wymaga szerszego uzasadnienia brak podstaw do zastosowania przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Według akapitu pierwszego tej regulacji, obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu, oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Jak słusznie dowodziły organy administracji, powodem prowadzenia przedmiotowego postępowania nie jest błąd Agencji polegający na niewłaściwym przyznaniu płatności, lecz zaniechanie realizacji zobowiązania wieloletniego. Co istotne, na wskazaną regulację nie powołuje się również skarżący. Jego zdaniem, zastosowanie w sprawie znajduje natomiast art. 73 ust. 5 omawianego rozporządzenia, który - co podniesiono w skardze - został błędnie przez organy pominięty. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały poprawnej wykładni tego przepisu. Zgodnie z jego treścią, obowiązek zwrotu kwoty nienależnej płatności wraz z odsetkami nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Komentowany przepis stanowi w akapicie drugim, że w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wcześniej jest ograniczony do czterech lat. Rozporządzenie nie podaje definicji pojęcia dobrej czy złej wiary, dlatego zasadne jest odwołanie się w tej mierze do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w którym słusznie podnosi się, że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Badaniu podlegają zatem okoliczności konkretnej sprawy, w tym świadomość beneficjenta. Jak trafnie wywiedziono w orzecznictwie, "generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo czyli, że działał zgodnie z prawem. (...) Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu" (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2012 r., II GSK 1209/11, LEX nr 1137853). Dokonując oceny zachowania skarżącego pod wskazanym wyżej kątem, Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia powyższej przesłanki wyłączającej - z uwagi na termin przedawnienia - dochodzenie zwrotu płatności. Wprawdzie, zarówno w przypadku płatności za rok 2005, jak i za rok 2006, upłynął czteroletni termin od daty wypłaty tych płatności, jednak nie można uznać, że skarżący działał w dobrej wierze. Niewątpliwie, podjął się on realizacji programu rolnośrodowiskowego, i to na znanych mu zasadach. Miał również świadomość skutków braku kontynuowania zobowiązania wieloletniego. Pomimo tego, trzy kontrole stwierdziły powtarzające się w kolejnych latach nieprawidłowości w realizacji programu. Zgodzić trzeba się z argumentacją organu odwoławczego, że świadczy to o tym, iż strona świadomie nie podejmowała żadnych czynności mających na celu zmianę niekorzystnego, z punktu widzenia realizacji zobowiązania, stanu rzeczy, a oceny w tym zakresie nie może zmienić fakt corocznego informowania organu o niedochowaniu warunków programu.

Z tych względów skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.