Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 829/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r.,. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Firmy R. Spółka Jawna, odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], którą, "po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy budynków (dwa kurniki) fermy drobiu usytuowanych na działce nr [...] i [...] w Z. w celu zmiany sposobu użytkowania tych obiektów na Z. przed rokiem 1995 bez wymaganego pozwolenia na budowę nakazano L. R. – Z. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku produkcyjno-administracyjnego Z., zlokalizowanego na działkach [...] i [...] w Z. do stanu zgodnego z przepisami prawa polegających na:

1. Wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego - architektura – Z." opracowanej przez mgr inż. arch. M. B. (...), a mianowicie (...).

2. Wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego - konstrukcja Z." opracowanej przez inż. G. G. (...), a mianowicie (...).

3. Wykonanie w całości, zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego Z. - instalacja elektryczna wewnętrzna" opracowanej przez mgr inż. K. D. (...).

4. Wykonanie w całości zaleceń wynikających z "oceny technicznej budynku produkcyjno- administracyjnego Z. - instalacja wewnętrzna wod.-kan., c. c. w. i gazu N/PR i Sr/PR opracowanej przez mgr inż. A. K. (...). Wyżej wymienione roboty budowlane należy wykonać w terminie do [...] września 2007 roku. Po wykonaniu obowiązku nałożonego niniejszą decyzją, inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym na odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku i placu".

W uzasadnieniu decyzji organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] wystąpiła Firma R. Spółka Jawna. Mając na uwadze powyższe, zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2011 r., znak; [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...]. Następnie organ nadzoru umożliwił zapoznanie się stronom postępowania ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, w oparciu o który zapadło niniejsze rozstrzygnięcie. W ocenie organu krąg stron postępowania w postępowaniu nadzorczym jest tożsamy z kręgiem storn postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji, z uwzględnieniem następstwa prawnego odnośnie właścicieli poszczególnych nieruchomości.

Następnie organ omówił zasady postępowania nieważnościowego i wskazał, że weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Nie narusza również w sposób rażący przepisów prawa.

Przede wszystkim zauważył, że weryfikowana decyzja stanowi jeden z etapów postępowania legalizacyjnego, dotyczącego rozbudowy budynków (dwa kurniki) fermy drobiu usytuowanych na działce nr [...] i [...] w Z. w celu zmiany sposobu użytkowania tych obiektów na Z. przed rokiem 1995 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania dowodowego, w sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji, organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, iż roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgodnie z oświadczeniem inwestora). Ponadto inwestor samowoli budowlanej dokonał zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych. Organ I instancji ustalił także, iż wykonane roboty budowlane polegały na rozbudowie istniejących obiektów (por. wykonanie zadaszenia pomiędzy częścią istniejących budynków i powstałe pomieszczenia wykorzystana na cele produkcyjne).

Zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), samowolne wykonanie robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zagrożone było sankcją rozbiórki obiektu. Art. 48 Prawa budowlanego wskazywał, iż obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę winien zostać rozebrany, o ile wykonane roboty budowlane nie były zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami, w tym przepisami technicznymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Ustawodawca ograniczył jednakże zastosowanie powyższych przepisów do sytuacji, gdy samowolna budowa obiektu budowlanego została zakończona po dniu 1 stycznia 1995 r., bądź postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zostało wszczęte po tym dniu - art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji, PINB w [...] w oparciu o zgromadzone materiały dowodowe - oświadczenie inwestora - ustalił, iż samowolne roboty budowlane zostały wykonane przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z pismem z dnia [...] sierpnia 1993 r., znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w sprawie samowoli budowlanej zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r. winno zostać wydane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czyli tak, jak miało to miejsce w sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.

W drugiej kolejności organ zauważył, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. również przewidywały możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. W artykule 37 wskazano, jakie są skutki wykonania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego winien być orzeczony na podstawie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., jeżeli nie zachodzą przesłanki do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji, rolą organu nadzoru budowlanego jest dokonanie oceny w przedmiocie zgodności samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przedmiocie oceny braku niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź zaistnienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia w związku z samowolnym powstaniem obiektu budowlanego.

W sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji, PINB w [...] ustalił, iż samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów planistycznych, co zostało potwierdzone przez Wójta Gminy [...]. Natomiast w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] wskazano, iż (...) ocena rozwiązań technicznych i technologicznych pozwala sformułować wniosek o korzystnych warunkach miejscowych dla zamierzonych robót. Także sporządzone oceny techniczne potwierdziły, iż samowolnie wykonane roboty budowlane nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego I instancji, prawidłowo, zgodnie z zaleceniami sporządzonych ocen technicznych, odstąpił od wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 Prawa budowlanego, zastosował art. 40 tej ustawy i zobowiązał inwestora do wykonania określonych robót budowlanych, celem doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ nie stwierdził wystąpienia przesłanek do rozbiórki obiektu budowlanego.

Organ nie dopatrzył się również rażącego naruszenia prawa w podjęciu przez PINB w [...] z urzędu postępowania zawieszonego na wniosek strony. Organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że w rzeczywistości nie było przesłanki, z powodu której postępowanie zostało zawieszone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1385/08, Lex nr 707704). W toku sprawy zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji organ I instancji zawiesił postępowanie na wniosek strony, pomimo, iż postępowanie prowadzone było z urzędu, w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanka ta ma jedynie zastosowanie w przypadku zawieszenia postępowania z urzędu, co wskazuje na wadliwość wydanego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zatem zasadnie PINB w [...] uznał, mając na uwadze wadliwość wydanego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, iż należy podjąć zawieszone postępowanie celem doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania powstaje nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1846/06, Lex nr 299547).

Zarzuty podnoszone w pismach wnoszonych w toku postępowania nieważnościowego przez wnioskodawcę wskazujące na rażącą wadliwość wydanego rozstrzygnięcia, spowodowane naruszeniem przepisów postępowania, nie stanowią wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ poddał szczegółowej analizie pisma składane przez Firmę R. Spółka Jawna w toku postępowania nieważnościowego. Podniesione argumenty, wskazujące w ocenie wnoszącego na rażącą wadliwość decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca 2007 r., w postaci: nowych dowodów, mogących potwierdzić inny termin powstania samowoli budowlanych, nie stanowią przesłanki do uchylenia decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Wady procesowe postępowania zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji można konwalidować (naprawić) w toku innego postępowania prowadzonego w ramach nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej – postępowania wznowieniowego. MWINB w [...] nie mógł przeprowadzić z urzędu takiego postępowania, ponieważ nie jest organem właściwym w przedmiocie wznowienia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. W związku z czym, nie jest również właściwy do oceny, czy zarzuty podnoszone w pismach Firmy R. Spółka Jawna są zasadne.

W toku postępowania nieważnościowego, organ nadzoru nie zbiera nowego materiału dowodowego, kontroli podlega jedynie samo weryfikowane rozstrzygnięcie, a zadaniem organu jest ustalenie, czy w świetle zgromadzonych przez organ administracji dowodów w oparciu, o które wydano weryfikowaną decyzję, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydanie weryfikowanego rozstrzygnięcia, weryfikowana decyzja nie narusza rażąco przepisów prawa. Powyższe oznacza, iż tylko kwalifikowane wady, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a nie pozostałe wady decyzji, mogą stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji. Naruszenie przepisów postępowania w sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji nie stanowi rażącego naruszeni prawa, skutkującego obowiązkiem stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż brak doręczenia załączników decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Także zarzut, iż załączniki decyzji nie zostały podpisane na każdej stronie załącznika przez osobę upoważnioną do wydania decyzji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W art. 107 § 1 K.p.a. wskazano jedynie, iż decyzja ma zostać podpisana. W związku z czym, również załącznik winien być podpisany. Powyższy obowiązek nie oznacza, iż każda strona załącznika winna zostać opatrzona stosownym podpisem.

Ekspertyzy i oceny techniczne sporządzane są przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę, potwierdzoną stosownymi zaświadczeniami. Zatem przyznanie uprawnienia stronom postępowania do możliwości korygowania rozwiązań technicznych, zaleconych sporządzoną ekspertyzą, powodowałoby bezzasadność przeprowadzenia takiego środka dowodowego. Właśnie po to ekspert wykonuje stosowne opracowanie, by w oparciu o posiadaną wiedzę przygotować techniczne rozwiązania, które umożliwią wykonanie robót budowlanych w sposób, jak najbardziej efektywny, a jednocześnie nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Nienależyte wykonania obowiązków eksperta, pociąga za sobą odpowiedzialność autora ekspertyzy (oceny technicznej), jednakże następuje to poza postępowaniem administracyjnym w sprawie.

Wobec powyższego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, iż weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. A zgromadzony materiał dowodowy w sprawie zakończonej wydaniem weryfikowanej decyzji, potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2007 r. przez PINB w [...], wobec ustalenia, iż inwestor samowolnie wykonał roboty budowlane przed 1 stycznia 1995 r.

Organ zbadał także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. i stwierdził, że w postępowaniu zwykły nie doszło do kwalifikowanego naruszenie prawa. W konsekwencji w ocenie organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], ponieważ nie jest ona obarczoną żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Firmy R. Spółka Jawna z siedzibą w Z., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...].

W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając weryfikowaną decyzję z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], w sposób rażący naruszył art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przede wszystkim początkowo w sprawie przedmiotowego obiektu organ prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków kurników na ubojnię z masarnią, zgodnie z wnioskiem z dnia 28.[...].1995 r. Z. z siedzibą w Z. o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynków produkcyjnych Z. w Z., które nie zostało formalnie zakończone (brak jakichkolwiek dokumentów w aktach sprawy). Następnie po kolejnym piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2006 r., zawierającym informacje o prowadzeniu działalności produkcyjnej w obiektach budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na ich użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie w sprawie legalizacji robót budowlanych wykonanych przy budynkach byłej fermy drobiu (dwóch kurników) w celu zmiany sposobu użytkowania tych obiektów na zakład przetwórstwa mięsnego, zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] w Z. (pismo PINB w [...] z dnia 27.[...].2006r., znak: [...]). Według oświadczenia L. R. przedmiotowy obiekt budowlany powstał przed rokiem 1995r. Na przełomie lat 80-tych i 90-tych wykonano roboty budowlane w celu przystosowania obiektów do zmiany zakresu produkcji - z ubojni drobiu na ubojnię trzody chlewnej i bydła wraz z przetwórstwem (protokół z oględzin organu powiatowego z dnia 16.[...].2006r.).

Zgodnie przepisami zawartymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), obowiązującej na dzień wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] marca 2007r., obiekt budowlany wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę podlega reżimom prawnym przewidzianym w art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym (wobec oświadczenia inwestora o wybudowaniu przedmiotowego obiektu przed 1994r.), postępowanie legalizacyjne w przedmiotowej sprawie należało prowadzić na podstawie przepisów (art. 37 - 40) ustawy z dnia 1974 r. Prawo budowlane - co też w niniejszej sprawie uczyniono, gdyż badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., została wydana na podst. art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Organ przywołał treść art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku i powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że organ prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek organ winien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.04.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/08).

W przedmiotowej sprawie po przyjęciu, że nie zaistniała jedna z przesłanek przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na obszarze miejscowości Z., K. i G. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 07.[...].2005r. (Dz. U. z 2005r. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) na obszarze oznaczonym symbolem [...] posiadał jako przeznaczenie podstawowe m.in. produkcję, a w przeznaczeniu uzupełniającym mieszkalnictwo związane z funkcją podstawową, zabudową biurową, socjalną (zgodnie z opinią Wójta Gminy [...] - pismo z dnia 31.[...].2006 r., znak: [...]) - organ przeszedł do kolejnego etapu postępowania, mianowicie do oceny, czy przedmiotowy budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). W tym zakresie zlecono wykonanie przez osoby posiadające wiedzę specjalną, wykraczającą poza możliwości organu nadzoru technicznego, odpowiednich ocen technicznych.

Organ wskazał, że z przedłożonych przez inwestora ocen stanu technicznego (załączniki nr 1, 2, 3 i 4 do badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.) dotyczących przedmiotowego budynku wynika, że budynek produkcyjno-administracyjny Z. nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia po wykonaniu zaleceń wskazanych w przedmiotowych ocenach stanu technicznego (co wykluczyłoby wypełnienie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r.). Stosowanie do wniosków zawartych w przedłożonych przez inwestora ocenach technicznych organ powiatowy kontrolowaną decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.

W "Ocenie stanu technicznego budynku produkcyjno-administracyjnego Z." dotyczącej instalacji wewnętrznych wod.-kan., c.c.w. i gazu N/PR i Śr/PR oraz gospodarki wodno-ściekowej na terenie zakładu autor oceny zalecił m.in.:

- zbiorniki bezodpływowe na ścieki sanitarne: ZB-3 i ZB-5 posiadają otwory do pompowania ścieków, a zbiornik ZB-5 również wywiewkę, w odległości mniejszej niż dopuszczalna odległość L-7,50m od granicy z działką sąsiada. Prawidłową odległość należy uzyskać poprzez wykonanie szczelnego połączenia ww. otworów ze szczelną rurą kanalizacyjną o średnicy min lOOmm i długości (L-3=5,50m, L-5=2,0m) zapewniającej oddalenie otworu wentylacyjnego na odległość min. 7,50m od granicy zachodniej działki,

- uzyskać pozwolenie wodno-prawne na odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracyjnego.

Biorą powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że wprawdzie w badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w punkcie 4 nakazał wykonanie w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej (...) - stanowiącej załącznik nr 4 do danej decyzji, jednakże jednoznacznie w decyzji określił cyt. a "mianowicie", że wykonać należy tylko zalecenie wskazane w decyzji, tj. odpływy wewnętrznej instalacji sanitarnej z budynku należy ocieplić styropianem i zabezpieczyć przed uszkodzeniami obudową trwałą.

Wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, w badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., że inwestor zobowiązany jest uzyskać m.in. decyzję o pozwoleniu wodno-prawnym na odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku i placów, jednakże zawarł to stwierdzenie jako pouczenie a nie nakaz wykonania.

Zatem wydając badaną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. organ powiatowy wykazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., dotyczące nakazu rozbiórki. Jednakże nie nakazał kontrolowaną decyzją zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego i terenu nieruchomości do stanu zgodnego z przepisami, pomimo zaleceń zawartych w ww. opinii stanu technicznego dotyczącej m.in. gospodarki wodno-ściekowej na terenie zakładu.

Ponownie organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 K.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W związku z powyższym organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 2007 r. rażąco naruszył art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tego też powodu niezbędne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu (jak już wskazano) wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją nie jest budynek produkcyjno-administracyjny czy też postępowanie prowadzone przez organ powiatowy, w którym zapadła badana decyzja z dnia [...] marca 2007 r., jak również ocena innych aktów administracyjnych zapadłych w odrębnych postępowaniach - a jedynie ocena pod kątem obarczenia wadą nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego PINB w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych zmian i przeróbek.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów strony skarżącej wskazał, że nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż wykraczają poza jego zakres.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Z. w Z. wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzucił naruszenie

- prawa procesowego a w szczególności art. 107 § 1 i 3, oraz art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.;

- naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ drugiej instancji wcale nie zarzuca, iż nie należało stosować art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, wręcz potwierdza prawidłowość jego stosowania, ani też nie zarzuca by dokonano niewłaściwej interpretacji tegoż przepisu skoro potwierdza, iż zgodnie z jego treścią nakazano dokonanie zmian i przeróbek mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ drugiej instancji zarzuca, że rzekomo z materiału dowodowego sprawy a w szczególności z "Oceny technicznej" stanowiącej załącznik numer 4 do decyzji wynika konieczność wykonania wielu zaleceń a PINB w [...] nakazał wykonanie tylko niektórych z nich. Tym samym organ drugiej instancji - w istocie zarzucił, że sentencja decyzji w zakresie punktu 4 nakazuje inwestorowi mniej obowiązków niż zostało to określone w "Ocenie technicznej ..." stanowiącej załącznik numer 4 przedmiotowej decyzji a więc tym samym zarzucił naruszenie prawa procesowego art. 75 § 1 K.p.a.

Organ drugiej instancji nie uzasadnił jednak dlaczego naruszenie prawa procesowego w tym przypadku stanowi rażące naruszenie prawa i to tak rażące aby uznać, iż stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania Firmy R. Spółki Jawnej z siedzibą w Z., uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania.

Zdaniem Sądu – w kontekście obowiązującego w dniu wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] przepisu – art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 K.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przepisy prawa budowlanego, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przewidywał że "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wykluczył zaistnienie przesłanek przymusowej rozbiórki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i uznał, że zachodzą przesłanki do wdrożenia procedury o jakiej mowa w art. 40, a której celem jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Z przedłożonych przez inwestora ocen stanu technicznego (załączniki nr 1, 2, 3 i 4 do badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r.) dotyczących przedmiotowego budynku wynika bowiem, że budynek produkcyjno-administracyjny Z. nie będzie powodował niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia po wykonaniu zaleceń wskazanych w przedmiotowych ocenach stanu technicznego (co wykluczyłoby wypełnienie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.).

Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazano inwestorowi wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku produkcyjno-administracyjnego Z., zlokalizowanego na działkach [...] i [...] w Z. do stanu zgodnego z przepisami prawa polegających na wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego - architektura – Z." opracowanej przez mgr inż. arch. M. B., wykonaniu robót budowlanych wynikających z zaleceń "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego - konstrukcja Z." opracowanej przez inż. G. G., wykonanie w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku produkcyjno-administracyjnego Z. - instalacja elektryczna wewnętrzna" opracowanej przez mgr inż. K. D. oraz wykonanie w całości zaleceń wynikających z "Oceny technicznej budynku produkcyjno- administracyjnego Z.- instalacja wewnętrzna wod.-kan., c. c. w. i gazu N/PR i Sr/PR opracowanej przez mgr inż. A. K. Wskazał także, że po wykonaniu obowiązku nałożonego niniejszą decyzją inwestor zobowiązany jest uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku oraz uzyskać decyzję o pozwoleniu wodo-prawnym na odprowadzanie wód opadowych z dachu budynku i placów.

W "Ocenie stanu technicznego budynku produkcyjno-administracyjnego Z." opracowanej przez mgr inż. A. K. dotyczącej instalacji wewnętrznych wod.-kan., c.c.w. i gazu N/PR i Śr/PR oraz gospodarki wodno-ściekowej na terenie zakładu autor oceny w pkt 3 (str. 10 oceny) zalecono:

"-Wyloty ciągów kanalizacji sanitarnej z budynku do sieci zakładowej sanitarnej wyprowadzone na południowo – zachodnią stronę budynku należy ocieplić i zabezpieczyć przed uszkodzeniem.

- Zbiorniki bezodpływowe na ścieki sanitarne: ZB-3 i ZB-5 posiadają otwory do pompowania ścieków, a zbiornik ZB-5 również wywiewkę, w odległości mniejszej niż dopuszczalna odległość L-7,50m od granicy z działką sąsiada. Prawidłową odległość należy uzyskać poprzez wykonanie szczelnego połączenia ww. otworów ze szczelną rurą kanalizacyjną o średnicy min lOOmm i długości (L-3=5,50m, L-5=2,0m) zapewniającej oddalenie otworu wentylacyjnego na odległość min. 7,50m od granicy zachodniej działki.

- Uzyskać pozwolenie wodno-prawne na odprowadzanie wód opadowych do rowu melioracji szczegółowej".

W badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w punkcie 4 nakazał wykonanie w całości zaleceń wynikających z powyższej oceny technicznej, równocześnie wskazując, że wykonać należy tylko zalecenie wskazane w decyzji, tj. "odpływy wewnętrznej instalacji sanitarnej z budynku należy ocieplić styropianem i zabezpieczyć przed uszkodzeniami obudową trwałą".

Oceniając zatem wskazany w punkcie 4 badanej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., w myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., sposób doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ prawidłowo w zaskarżonej decyzji uznał, że wykonanie nakazów wynikających z przedmiotowej decyzji nie doprowadzi budynku produkcyjno-administracyjnego Z. do stanu zgodnego z przepisami, co stanowi istotę obowiązków nakładanych na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Prawidłowo, zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. przyjął, że badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.