Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 243/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 147, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5a, art. 7, art. 10, art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Gdów na uchwałę Rady Powiatu Wielickiego z dnia 4 grudnia 2018 r. nr II/19/2018 w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Powiatu Wielickiego na rzecz Gminy Gdów 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Wielickiego podjęła uchwałę nr II/19/2018 z dnia 4 grudnia 2018 roku w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej. Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.).

Treść zaskarżonej uchwały jest następująca: "Rada Powiatu Wielickiego uchwala co następuje:

§ 1. 1. Pozbawia się kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej (dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr 966) od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 967 (dotychczasowy odcinek obwodnicy Gdowa), do włączenia drugiego etapu obwodnicy do istniejącego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 966.

2. Pozbawiony kategorii odcinek drogi powiatowej zaliczony zostaje do kategorii drogi gminnej.

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Powiatu Wielickiego

§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.".

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca Gmina Gdów.

Strona skarżąca powyższej uchwale zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

I. art. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (powoływanej dalej jako "u.d.p.") poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie ustawowych przesłanek determinujących przynależność do danej kategorii dróg;

II. art. 10 ust. 5c u.d.p. poprzez pozbawienie drogi kategorii drogi powiatowej z pominięciem wskazanych w tym przepisie przesłanek dla podjęcia tego rodzaju aktu prawa miejscowego;

art. 10 ust. 5c u.d.p., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

powiatowym, art. 94 Konstytucji RP, a także § 133, 134, 135 i 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez uregulowanie kwestii unormowanej ustawą (powtórzenie), a także wykroczenie poza delegację ustawową;

art. 7 ust. 2 u.d.p. poprzez zaliczenie drogi (odcinka) do kategorii dróg gminnych,

pomimo wyłącznej w tym zakresie kompetencji Rady Gminy;

V. art. 2 Konstytucji RP (zasady przyzwoitej legislacji) poprzez niedookreślenie w treści zaskarżonej uchwały przebiegu i długości wyłączanego odcinka drogi, a tym samym brak dostatecznej określoności ustanowionych w ten sposób przepisów;

VI. art. 10 ust. 5d u.d.p. poprzez zgłoszenie przez Zarząd Dróg Powiatowych w Wieliczce (jednostkę budżetową), a nie przez Zarząd Powiatu Wieleckiego (organ jednostki samorządu terytorialnego) zamiaru podjęcia uchwały w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej i zaliczenia ich do dróg kategorii drogi gminnej;

VII. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p. poprzez pozbawienie odcinków dróg kategorii powiatowej w sposób arbitralny, bez uzasadnienia - nie wskazując zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek dla tego rodzaju zmiany; VIII. art. 10 ust. 3 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie, że pozbawienie drogi określonej kategorii i zaliczenie do innej kategorii nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Nadto w zakresie przepisów proceduralnych dotyczących podejmowania uchwał strona skarżąca zarzuciła:

IX. naruszenie § 30 ust. 2 i 5 załącznika do uchwały Nr XII/101/12 Rady Powiatu Wielickiego z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Powiatu Wielickiego (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 7808 ze zm., dalej powoływanego jako "Statut") poprzez przyjęcie uchwały z pominięciem uzyskania opinii wymaganej postanowieniami Statutu.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Wielickiego, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - albowiem przedmiotowa droga stanowi połączenie miasta Wieliczki siedziby Powiatu Wielickiego z gminą Biskupice i gminą Gdów.

Strona skarżąca podniosła, że odcinek drogi, o którym mowa powyżej, stanowi dodatkowo drogę dla podróżujących od strony Myślenic, Krakowa czy Bochni. Nie może zatem budzić wątpliwości, że droga (wraz z wyłączonym odcinkiem) stanowi arterię o zdecydowanie ponadlokalnym charakterze. Nie może ujść uwadze, że przedmiotowy odcinek drogi, tj. od skrzyżowania DP 1956K z ul. Łapanowską stanowi połączenie dwóch istniejących dróg powiatowych tj. drogi nr 1956K, łączącej Gminę Dobczyce z Gminą Gdów oraz drogi powiatowej nr 2024K. Odcinek drogi od skrzyżowania DP1956K z ul. Łapanowską do skrzyżowania z ul. Bocheńską jest odcinkiem drogi klasy G, czyli drogi wyższej kategorii. Przedmiotowy odcinek spełnia zatem wymagania techniczne drogi powiatowej (po myśli § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; Dz. U. z 2016 r. poz. 124), co stanowi dodatkowy argument za pozostawieniem odcinka u dotychczasowego zarządcy.

Powyższa droga, w tym wyłączony uchwałą odcinek, nie spełnia natomiast charakterystyki drogi gminnej z art. 7 ust. 1 u.d.p., albowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Odcinek będący przedmiotem uchwały służy, jak wykazano powyżej, drogom powiatowym i ma celu zaspokajanie potrzeb o charakterze ponadlokalnym (ogólnopowiatowym).

W ocenie strony skarżącej nie budzi wątpliwości, że Rada Powiatu Wielickiego naruszyła wymienione w zarzucie przepisy - podejmując uchwałę bez uwzględnienia przepisów ustawowych determinujących przynależność określonej drogi do danej kategorii dróg, co doprowadziło także do przekroczenia delegacji.

Tym samym Rada Powiatu Wielickiego nieprawidłowo zastosowała powyższy przepis, albowiem pominęła treść art. 10 ust. 5a u.d.p. Innymi słowy organ samorządu powiatowego odkodował w sposób szczątkowy normę, a w konsekwencji pominął część ustawowych przesłanek dla podjęcia przedmiotowego aktu prawa miejscowego.

Ponadto Rada Powiatu Wielickiego nie uwzględniła wymogu proporcjonalności przekazywanego odcinka (z art. 10 ust. 5c u.d.p. ), a nawet zaniechała wskazania jego długości.

W § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały Rada Powiatu Wielickiego postanowiła, że pozbawiony kategorii odcinek drogi powiatowej zaliczony zostaje do kategorii drogi gminnej. Rada Powiatu Wielickiego przekroczyła zatem delegację ustawową (regulując uchwałą kwestię nieprzekazaną jej w drodze upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 5c u.d.p.) i jednocześnie dokonała powtórzenia zdania drugiego z tego ustępu. Powyższe oprócz obrazy art. 10 ust. 5c u.d.p. stanowi także naruszenie art. 94 Konstytucji RP, jako że organy samorządu terytorialnego winny stanowić akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ Powiatu Wielickiego nie był upoważniony do uregulowania tego rodzaju następstwa (tj. do zaliczenia odcinka do kategorii dróg gminnych).

Nadto zaskarżoną uchwałą (w § 1 ust. 2) Rada Powiatu Wielickiego przypisała sobie kompetencję innego organu, albowiem uchwałę o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych wydaje zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p. właściwa rada gminy. Innymi słowy wyłącznie właściwą w sprawie byłaby Rada Gminy Gdów (Rada Powiatu decyduje o zaliczeniu drogi do kategorii dróg powiatowych).

Zaskarżoną uchwałą organ dopuścił się również naruszenia zasad przyzwoitej legislacji, a tym samym art. 2 Konstytucji RP poprzez niedookreślenie w treści uchwały przebiegu - przekazywanego odcinka drogi, czego skutkiem jest brak dostatecznej określoności ustanowionych przepisów. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami w treści uchwały o przekazaniu dawnego odcinka drogi wojewódzkiej "od skrzyżowania z drogą DW967 (dotychczasowy odcinek obwodnicy Gdowa), do włączenia drugiego etapu obwodnicy do istniejącego przebiegu DW 966" - brak jest w zaskarżonym akcie szczegółowych informacji, czy też załącznika graficznego, które precyzowałyby, gdzie jest początek i koniec przedmiotowego odcinka drogi. Tego rodzaju lakoniczne, szczątkowe stwierdzenia w tekście normatywnym zdaniem strony skarżącej są niedopuszczalne, także ze względu na daleko idące następstwa prawne przedmiotowego aktu prawa miejscowego. Uchwała reguluje kwestie o istotnych skutkach dla użytkowników drogi, a także organów administracji. Tego rodzaju akt dotyczy zadań publicznych i kompetencji poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (w tym w indywidualnych sprawach, np. wydawanie rozstrzygnięć w sprawach o zajęcia pasa drogowego), zakresu odpowiedzialności poszczególnych zarządców dróg (np. za następstwa złego stanu drogi), nie pozostaje także bez znaczenia dla określenia zakresu ukształtowania prawa własności. Tak więc nieprecyzyjność regulacji prowadzi do stanu niepewności prawnej, a w konsekwencji tworzy pole do sporów prawnych i niezbicie podważa zaufanie do organu i stanowionego przez niego prawa.

Strona skarżąca podniosła, że Rada Powiatu Wielickiego nie określiła długości odcinka drogi, którego się wyzbywa. Zdaniem strony skarżącej wskazanie tego parametru jest kluczowe dla ustalenia zachowania przesłanki proporcjonalności przekazywanego odcinka. Brak precyzyjnego wskazania w uchwale długości odcinka drogi i uzasadnienia w tym zakresie powoduje, że nie można uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności. Z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika natomiast, że ustawodawca łączy przesłankę proporcjonalności z długością drogi.

Pismem z dnia 17 października 2018 r. (doręczonym 18 października 2018 r.) Zarząd Dróg Powiatowych w Wieliczce przekazał Wójtowi Gminy Gdów uchwałę o zamiarze podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej. Zgodnie zaś art. 10 ust. 5d u.d.p. zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem. Powyższe oznacza, że to Zarząd Powiatu Wielickiego (organ jednostki samorządu terytorialnego) powinien był dokonać powiadomienia Wójta Gminy Gdów, a nie - jak w przedmiotowej sprawie - jednostka budżetowa (Zarząd Dróg Powiatowych). Na marginesie podnieść również wypada, że zgodnie z art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym to Starosta Powiatu Wielickiego reprezentuje powiat na zewnątrz. Natomiast upoważnienie przez zarząd powiatu kierownika danej jednostki organizacyjnej dotyczyć może kwestii związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu czyli spraw codziennych, wymagających natychmiastowego załatwienia, co wynika również z przytoczonej wyżej ustawy i znajduje potwierdzenie w doktrynie prawniczej.

Przesłany Wójtowi Gminy egzemplarz uchwały, podobnie jak tekst opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej nie zawierały uzasadnienia. Pozostałe dokumenty kierowane do Urzędu Gminy Gdów w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie wskazywały na wystąpienie ustawowych przesłanek dla podjęcia zaskarżonego aktu. Innymi słowy organ nie podjął nawet próby wykazania zaistnienia przewidzianego przepisami prawa stanu faktycznego dla podjęcia zaskarżonej uchwały. Nadto uchwała nie zawierała uzasadnienia prawnego. Zdaniem strony skarżącej należy uznać, że organ działał z naruszeniem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady legalizmu - pozbawiając w sposób arbitralny odcinek drogi kategorii powiatowej bez szczegółowego wykazania zarówno faktycznych, jak i prawnych przesłanek uzasadniających tego rodzaju działanie, a w konsekwencji naruszając art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6a ust. 1 u.d.p.

W ocenie strony skarżącej rzeczywistym powodem przekazania odcinka jest uwolnienie się od wydatków na bieżące utrzymywanie drogi (w tym kosztowne przeglądy), w szczególności konieczność rychłego remontu mostu leżącego w ciągu przedmiotowego odcinka, a tym samym nieuzasadnione przerzucenie na jednostkę samorządu terytorialnego niższego stopnia olbrzymiego kosztu.

Zdaniem strony skarżącej poza argumentacją prawną również względy słuszności przemawiają za zasadnością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Gmina Gdów jest stosunkowo niedużą gminą wiejską, dla której remont tego rodzaju odcinka drogi powiatowej stanowi olbrzymie obciążenie i dotkliwe ograniczenie jej możliwości budżetowych, co w konsekwencji będzie miało negatywny wpływ na zaspokajanie ważnych potrzeb mieszkańców gminy.

Strona skarżąca podniosła również, że uchwała Rady Powiatu Wielickiego Nr 11/19/2018 z dnia 4 grudnia 2018 r. w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej nieprawidłowo wskazuje dzień wejścia w życie (podjęta została po czasie). Niezależnie od powyższego, tym bardziej Rada Powiatu Wielickiego nie mogła zaliczyć wyłączonego odcinka do kategorii dróg gminnych, bowiem zdarzenie to może dopiero nastąpić (z mocy prawa) w przyszłości, to jest z dniem 1 stycznia 2020 r.

Strona skarżąca zarzuciła, że Rada Powiatu Wielickiego podjęła uchwałę z naruszeniem przyjętej statutem procedury stanowienia prawa, to jest uchwała nie została zaopiniowana przez Komisję Rady Powiatu. W myśl § 30 ust. 1 Statutu Powiatu Wielickiego "Projekty uchwał powinny być zaopiniowane przez właściwe komisje". Przewodniczący zobligowany był przekazać projekt uchwały właściwej Komisji celem uzyskania opinii, zgodnie z art. 30 ust. 5 Statutu Powiatu Wielickiego. Procedura opisana powyżej dotyczy zdaniem strony skarżącej wszystkich projektów uchwał, za wyjątkiem wyraźnie wymienionych w § 30 ust. 4, a jej naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa, które samo w sobie przemawia za zasadnością stwierdzenia nieważności całości uchwały. Stopień naruszenia przez organ Statutu jest tym bardziej rażący, gdyż na sesji na której podjęto zaskarżoną uchwałę dokonano wyboru wszystkich Komisji Rady Powiatu. Wyłonienie Komisji miało miejsce przed podjęciem zaskarżonej uchwały dotyczącej infrastruktury drogowej. Powyższe wyklucza ewentualność przeoczenia udokumentowania tej kwestii w treści protokołu.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Wielickiego wniosła o oddalenie skargi w całości podnosząc, że wykonanie obwodnic spowodowało, że dotychczasowe odcinki dróg "wewnątrz" nowo utworzonej obwodnicy przestały mieć jakiekolwiek znaczenie tranzytowe, skoro w obu ich przypadkach ich początek i koniec znajduje się w istniejącym przebiegu dróg wojewódzkich nr 966 i 967. Tym samym jedynym przeznaczeniem odcinków dróg "wewnątrz" obwodnicy jest zapewnienie zjazdu z obwodnicy do centrum Gdowa. Dotyczy to również odcinka drogi nr 966, który z mocy prawa stał się drogą powiatową, zgodnie z art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych, następnie zaś, z uwagi na fakt, że nie spełnia obecnie wymogów do uznania go za drogę powiatową, pozbawiony został zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, kategorii drogi powiatowej.

Rada Powiatu podniosła, że Wójt Gminy Gdów, poinformowany o zamiarze podjęcia uchwały Rady Powiatu Wielickiego zgodnie z art. 10 ust. 5d ustawy o drogach publicznych, nie zgłaszał zastrzeżeń do planowego pozbawienia drogi powiatowej dotychczasowej kategorii. Szczegółowy przebieg dróg, zarówno aktualny, jak i historyczny, przedstawiony został w załączniku graficznym do odpowiedzi na skargę. Odcinek drogi powiatowej, której dotyczy zaskarżona uchwała Rady Powiatu, jest to dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr 966, znajdujący się obecnie wewnątrz obwodnicy Gdowa. Rozpoczyna się i kończy w tej obwodnicy (drogi wojewódzkie nr 966 i 967) przecinając przy tym rynek w Gdowie. Organ podniósł, że odcinek ten nie znajduje się w ciągu jakiekolwiek drogi powiatowej. W szczególności z rondami stanowiącymi początek i koniec przedmiotowego odcinka nie łączą się jakiekolwiek drogi powiatowe. Tym samym odcinek ten nie może łączyć ze sobą żadnych miejscowości. Jego jedyną obecną funkcją jest zapewnienie płynności ruchu lokalnego i umożliwienie dojazdu z obwodnicy Gdowa do centrum tej miejscowości. Skomunikowanie Gminy Gdów z innymi miejscowościami realizowane jest za pomocą dróg wojewódzkich nr 967 i 966 oraz dróg powiatowych nr DP 2024K relacji: Gdów - Niżowa i DP 1956K relacji: Dobczyce - Stadniki - Gdów. Skomunikowanie takie nie wymaga, aby drogi wyższej kategorii wprowadzane były do samego centrum miejscowości (w przypadku Gdowa do samego rynku), za wystarczające należy uznać doprowadzenie takich dróg do obwodnicy albo sieci dróg gminnych (ulic w centrum miejscowości). Tak odbywa się to obecnie - droga DP 2024K łączy się z prowadzącą bezpośrednio do rynku ulicą Myślenicką (drogą gminną od 2014 r.), natomiast DP 1956K łączy się z prowadzącą bezpośrednio do rynku ulicą Łapanowską (drogą gminną na mocy zaskarżonej uchwały).

Z całą pewnością odcinek ten nie służy jako podstawowy szlak komunikacyjny dla - jak wskazano to w skardze - "podróżujących od strony Myślenic, Krakowa czy Bochni" poprzez Gdów. Oczywiście przejazd taki jest fizycznie możliwy, bo cała sieć dróg publicznych wszystkich kategorii jest ze sobą połączona, ale od czasu wykonania obwodnicy Gdowa niewątpliwie łatwiej i szybciej ominąć centrum Gdowa i skorzystać z obwodnicy. Odcinek ten nie służy zatem jako podstawowy dojazd do Gdowa (gdyż jest to wyizolowany odcinek drogi położony w samym centrum Gdowa), jak również nie służy jako podstawowy szlak komunikacyjny dla ruchu tranzytowego przez Gdów, gdyż ruch taki odbywa się obwodnicą. Podkreślenia wymaga, że na przeważającej swojej części jest to typowa ulica typu miejskiego - z budynkami po obu jej stronach i chodnikami. Tym samym odcinek ten spełnia wymogi do zakwalifikowania go jako drogi gminnej, w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co otwierało przed Radą Powiatu Wielickiego prawo i obowiązek do pozbawienia go kategorii drogi powiatowej w myśl art. 10 ust. 5e w zw. z ust. 5c ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Rady Powiatu uwadze strony skarżącej umknęło, że art. 10 ust. 5 c i 5d stosuje się odpowiednio również w przypadku określonym w art. 10 ust. 5e, tj. w sytuacji, gdy odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony zostaje nowo wybudowanym odcinkiem drogi, co skutkuje pozbawieniem go dotychczasowej kategorii i zaliczenie do kategorii drogi powiatowej.

Tym samym "kaskadowa" zmiana kategorii dróg może być zainicjowana zarówno wybudowaniem nowego odcinka drogi krajowej (art. 10 ust. 5a u.d.p.), jak również nowego odcinka drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5e u.d.p.). W obu tych trybach właściwa Rada Powiatu uprawniona jest, na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., do pozbawienia proporcjonalnego odcinka drogi powiatowej jej dotychczasowej kategorii. Powodem podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Powiatu Wielickiego było wybudowanie przez Województwo Małopolskie II etapu obwodnicy Gdowa, który zaliczony został do dróg wojewódzkich nr 966 i 967. Efektem wybudowania tego odcinka obwodnicy było pozbawienie go z mocy prawa kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczenie go do dróg powiatowych (na podstawie art. 10 ust. 5e u.d.p.). Otwierało to również dla Rady Powiatu Wielickiego możliwość pozbawienia proporcjonalnego odcinka drogi powiatowej jej dotychczasowej kategorii w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p., do którego odsyła art. 10 ust. 5e u.d.p. Oznacza to – zdaniem organu - że Rada Powiatu Wielickiego uprawniona była do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Organ podniósł, że z użycia różnych sformułowań w obu ustępach paragrafu pierwszego uchwały jednoznacznie wynika ich odrębny charakter normatywny. O ile bowiem w ust. 1 Rada Powiatu władczo, w zakresie kompetencji przyznanych jej na mocy art. 10 ust. 5c u.d.p., pozbawiła wskazany odcinek drogi kategorii drogi powiatowej, to w ust. 2 zawarła jedynie informację o skutkach, jakie następują z mocy prawa - w wyniku rozstrzygnięcia zawartego w ust. 1. Tym sama Rada Powiatu w żadnym razie nie uzurpowała sobie uprawnień nie wynikających z ustawy, a jedynie wskazała na konsekwencje wynikające z pozbawienia odcinka drogi powiatowej jej dotychczasowej kategorii. Zdaniem organu takie sformułowanie uchwały czyni ją znacznie bardziej czytelną dla adresata takiego aktu prawa miejscowego - w braku bowiem w § 1 ust. 2 dla pełnego zrekonstruowania skutków podjęcia uchwały przez Radę Powiatu konieczne byłoby zapoznanie się z treścią art. 10 ust. 5c u.d.p. celem dowiedzenia się jakiej właściwie kategorii jest droga, której dotyczy uchwała. Użyte przez Radę Powiatu sformułowanie nie narusza przy tym jakichkolwiek uprawnień Rady Gminy Gdów, albowiem uzyskanie przez drogę w trybie określonym w art. 10 ust. 5c u.d.p. kategorii drogi gminnej nie wymaga podjęcia odrębnej uchwały przez radę gminy. Tym samym zdaniem organu Rada Powiatu Wielickiego nie wykroczyła poza granice swoich ustawowych kompetencji, ani też nie naruszyła zakresu kompetencji Rady Gminy Gdów.

Z ostrożności procesowej Rada wskazała, że ten zarzut skarżącego nie może odnosić się do całej zaskarżonej uchwały ,ale jedynie do jej § 1 ust.2.

W ocenie organu sposób odpowiednio precyzyjnego sposobu oznaczania odcinka (odcinków) drogi zależeć będzie od stopnia skomplikowania sieci dróg objętych uchwałą oraz ich ilości. Rzeczywiście bowiem w przypadku skomplikowanej sieci dróg albo odcinka drogi o skomplikowanym przebiegu załącznik graficzny może stanowić jedyny sposób jednoznacznego, zrozumiałego dla adresata normy prawnej, określenia dróg objętych zmianą kategorii.

W przypadku jednak odcinka drogi, którego dotyczy zaskarżona uchwała, graficzne przedstawienie jego przebiegu nie było konieczne. Jest to bowiem jeden, prosty odcinek drogi, rozpoczynający i kończący swój bieg w obwodnicy Gdowa, z jednej strony w drodze wojewódzkiej nr 966 a w z drugiej w drodze wojewódzkiej nr 967. Granice tego odcinka, czyli punkty włączenia go do ww. dróg wojewódzkich zostały w uchwale opisane w sposób jednoznaczny.

Podkreślenia wymaga przy tym, że sposób opisania przez Radę Powiatu Wielickiego odcinka drogi, pozbawianego kategorii drogi powiatowej, odpowiada dokładnie sposobowi, w jaki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie opisał ten odcinek w piśmie skierowanym do Starosty Wielickiego (pismo z dnia 5 października 2018e., znak ZDW/PW/2018/8728/DU1/DS.) informującym o utracie przez ten odcinek kategorii drogi wojewódzkiej.

Organ wskazał, że jest to zarzut o wymiarze hipotetycznym. W żaden sposób ze skargi nie wynika bowiem, aby Wójt Gminy Gdów miał trudności z ustaleniem, jaki odcinek drogi publicznej stał się drogą gminną na mocy zaskarżonej uchwały. A to właśnie Wójt Gminy Gdów jako zarządca dróg gminnych będzie wykonywał wszelkie czynności opisane w skardze, a wymagające ustalenia kategorii drogi - regulował jej stan prawny, utrzymywał, nakładał opłaty za zajęcie pasa drogowego, wypłacał odszkodowania za szkody poniesione przez użytkowników drogi. Wszelakie wątpliwości co do ustalenia właściwego zarządcy drogi w przypadku załatwiania spraw indywidualnych rozwiewa ostatecznie ta okoliczność, że droga ta otoczona jest wyłącznie innymi drogami gminnymi. Zarówno więc ona, jak i inne drogi w centrum Gdowa zarządzane są przez tego samego zarządcę - Wójta Gminy Gdów. Jedyne punkty, w których nowy odcinek drogi gminnej styka się z drogą innej kategorii, to włączenia do obwodnicy Gdowa (drogi wojewódzkie nr 966 i 967) zrealizowane za pośrednictwem rond.

W przypadku drogi pozbawianej kategorii drogi powiatowej zaskarżoną uchwałą proporcjonalność ta zachowana została w sposób idealny. Nowo wybudowany odcinek drogi wojewódzkiej liczy sobie 3197 metrów, a odcinek który z mocy prawa stał się drogą powiatową, a następnie zaskarżoną uchwałą pozbawiony został tej kategorii, liczy sobie 3126 metrów. Tym samym są to odcinki o niemal identycznej długości. Kwestia ta nie wymaga zresztą specjalistycznych pomiarów. Z przebiegu obu tych dróg wskazanych w załączniku graficznym wynika jednoznacznie, że są to dwa równoległe wobec siebie odcinki, tej samej długości.

Organ wskazał, że strona skarżąca uznaje, że art. 10 ust. 5d u.d.p. obliguje Zarząd Powiatu do osobistego doręczenia swojej uchwały, natomiast zakazuje posłużenie się w tej materii Zarządem Dróg Powiatowych. Organ wskazał, że że gdyby konsekwentnie stosować zaprezentowaną w skardze linię rozumowania, zgodnie z którą Zarząd Powiatu nie może skorzystać niczyjej pomocy w doręczaniu podjętej uchwały, trzeba by uznać, że Zarząd winien kolegialnie (w przypadku Powiatu Wielickiego w składzie 5 osobowym) udać się do Gminy Gdów, gdzie członkowie Zarządu wspólnie wręczyliby Wójtowi podjętą uchwałę. Ewentualnie podróż taką winien odbyć samodzielnie Starosta - uprawniony do reprezentowania Powiatu zgodnie z art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym. Skorzystanie bowiem z jakichkolwiek pośredników - czy to pracowników, czy doręczyciela, nie stanowiłoby już doręczenia dokonanego przez Zarząd Powiatu. W istocie sposób doręczenia uchwały Zarządu Powiatu uznać należy za kwestię techniczną i w sytuacji gdy nie ma wątpliwości, że uchwała została doręczona, nieważne jest, czy doręczył ją pracownik Starostwa, Poczty Polskiej czy Zarządu Dróg Powiatowych. Tym samym w ocenie organu Wójt Gminy Gdów został skutecznie i terminowo zawiadomiony o zamiarze podjęcia zaskarżonej uchwały.

Organ podniósł, że brak jest przepisów kreujących obowiązek, aby częścią składową aktu normatywnego była informacja pochodząca od organu, który wydał określony akt, w tym przypadku od Rady Powiatu Wielickiego, wyjaśniająca dlaczego uchwalony został akt prawny o określonej treści. Oznacza to, że brak jest podstaw, aby publikując akt prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym objąć obowiązkową publikacją również uzasadnienia do projektu uchwały.

Pisemny projekt uchwały zawierał uzasadnienie, w którym zawarte zostało uzasadnienie prawne i faktyczne. Prawne - w zakresie trybu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej wynikającego z art. 10 ust. 5c u.d.p. i faktyczne w zakresie budowy nowego odcinka drogi wojewódzkiej oraz wskazania, że odcinek drogi pozbawiany kategorii nie stanowi połączeń miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin pomiędzy sobą. Następnie, podczas jawnej sesji Rady Powiatu Wielickiego, na której zaskarżona uchwała została podjęta, ogólnie dostępnej i której obrady są transmitowane w Internecie, a następnie publikowane zgodnie z art. 15 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Wieliczce przedstawił dodatkowo obszerne i szczegółowe ustne uzasadnienie przemawiające za zasadnością podjęcie uchwały. Każdy z radnych miał też możliwość zadania w tym zakresie pytań i zabrania głosu w dyskusji. Organ podniósł, że gdyby Wójt Gminy Gdów lub jego przedstawiciele, poinformowani o zamiarze podjęcia uchwały Rady Powiatu pozbawiającej drogę powiatową dotychczasowej kategorii, pojawili się na sesji Rady, mieliby również możliwość przedstawienia swojego stanowiska i wobec radnych. Z możliwości takiej Wójt Gminy Gdów jednak nie skorzystał.

W ocenie organu do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Tym samym w ocenie organu zaskarżona uchwała w prawidłowy sposób regulowała termin jej wejścia w życie. Organ przyznał, że w przypadku zaskarżonej uchwały Przewodniczący Rady zdecydował o nie przekazywaniu jej do żadnej komisji. Było to wynikiem opisywanej przez skarżącego okoliczności, że uchwała ta podejmowana była na drugiej sesji obecnej kadencji, w czasie której to sesji Rada wybierała dopiero składy poszczególnych komisji. Wbrew jednak twierdzeniom strony skarżącej za niecelowe uznać należało przerywanie obrad sesji Rady, aby nowo powstałe, jeszcze nie ukonstytuowane komisje analizowały na swoich posiedzeniach projekty uchwał, rozpoznawanych przez Radę podczas tejże sesji. Za rozwiązanie znacznie bardziej efektywne należy uznać przyjęte przez Przewodniczącego rozwiązanie, zgodnie z którym, w drodze wyjątku, projekty uchwał podczas tej konkretnej sesji rozpoznawane były wyłącznie na posiedzeniu Rady, bez opinii komisji, w szczególności biorąc pod uwagę fakultatywność takich opinii i zakres uprawnień Przewodniczącego w tym zakresie. Nadto organ podniósł, że projekt uchwały analizowany był przez Komisję Rozwoju Gospodarczego i Infrastruktury Rady Powiatu Wielickiego poprzedniej kadencji. Komisja na posiedzeniu w dniu 13 listopada 2018r. zaopiniowała pozytywnie projekt uchwały. Zdaniem organu prawa żadnego z radnych nie zostały w żaden sposób ograniczone, zgodnie bowiem z § 28 ust. 2 pkt 7 Statutu każdy radny może, w dowolnym momencie rozpoznawania danego porządku obrad, poza kolejnością zabierania głosu, złożyć wniosek formalny o odesłanie projektu uchwały do komisji. Gdyby wniosek taki został złożony, zostałby poddany pod głosowanie Rady, która zdecydowałaby w ten sposób, czy przedstawienie opinii komisji jest niezbędne przed poddaniem uchwały pod głosowanie. Żaden z radnych nie złożył jednak wniosku o skierowanie projektu do komisji, z czego wynika, że dla wszystkich radnych przekazane wraz z projektem informacje - zawarte w pisemnym uzasadnieniu do uchwały oraz w wystąpieniu Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych, który referował wniosek - były wystarczające dla podjęcia decyzji o sposobie głosowania.

W ocenie organu kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że radni świadomie zrezygnowali z opiniowania projektu przez komisje był fakt, że uchwała przyjęta została 24 głosami na 25 radnych, przy 1 głosie wstrzymującym się i braku głosów przeciwnych.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie jest dotknięta żadną z wad prawnych wskazanych w skardze. Podjęcie jej było nie tylko uprawnieniem, ale obowiązkiem Rady Powiatu Wielickiego. Niepodjęcie takiej uchwały i pozostawienie tego fragmentu drogi lokalnej (stanowiącego połączenie centrum Gdowa z obwodnicą tej miejscowości) pośród dróg powiatowych oznaczałoby utrzymywanie z budżetu Powiatu Wielickiego drogi, która w oczywisty sposób nie spełnia kryteriów do dalszego uznawania jej za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 u.d.p. Działanie takie mogłoby z cała pewnością uznane być za działanie niegospodarne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. ; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 511; powoływanej dalej jako "u.s.p.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanka uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w przepisach prawa przesłanek pojęcia stosownej uchwały, jak również naruszenie procedury podejmowania uchwały.

Sąd stwierdza, że Gmina Gdów wykazała istnienie ww. interesu prawnego oraz dochowała terminu do wniesienia skargi. Powyższe stanowi o skutecznym wniesieniu przez Gminę ocenianej skargi.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu Wielickiego w sprawie pozbawienia spornego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 12 pkt 11 oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.d.p.").

Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 870; dalej powoływanej jako "ustawa zmieniająca u.d.p."). W ustawie zmieniającej zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1, zgodnie z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego brzmienia, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany u.d.p. było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Pokazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Odpowiednio, drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego powiatu. Następnie wyżej wymienione drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały rady powiatu, można było z kolei pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej gminy. Niewątpliwie, przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały rady gminy.

Wskazać też należy, że Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej. W wyroku z 26 maja 2015 r., Kp 2/13Trybunał stwierdził, że Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej.

Mając na uwadze powyższe przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia - łącznie - następujących przesłanek:

1. droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, po czym, Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.);

2. droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;

3. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

4. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

5. poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Przyznając radzie powiatu możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ustawodawca wyznaczył zatem pewne granice i wskazał przesłanki wydania takiego aktu prawa miejscowego, sprowadzające się do wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające - w drodze uchwały - pozbawienie drogi kategorii powiatowej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi powiatowej rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek określonych przepisami prawa materialnego. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale (jej uzasadnieniu).

Przede wszystkim należy podnieść, że – wbrew twierdzeniom strony przeciwnej – zaskarżona uchwała powinna być należycie uzasadniona. Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się powszechny pogląd o konieczności wykazywania w uzasadnieniach projektów uchwał, jakimi przesłankami kierował się organ samorządu terytorialnego w legislacyjnych działaniach. Jak bowiem wskazuje się: zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji, stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu aktu prawnego właściwy organ winien wskazać argumenty, odwołujące się do kryteriów ustawowych, przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Brak natomiast umotywowania przyjęcia określonych rozwiązań w kontekście określonych kryteriów ustawowych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Ponadto brak uzasadnienia projektu uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, które daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty należy uznać za trafne. Przede wszystkim treść zaskarżonej uchwały nie precyzuje w sposób dostateczny jej przedmiotu, to jest nie określa w sposób nie budzący wątpliwości odcinka drogi, który został pozbawiony kategorii drogi powiatowej. Uchwała jest pozbawiona w szczególności załącznika graficznego, a opis odcinka drogi w uchwale nie pozwala na jednoznaczne usytuowanie przedmiotu uchwały w terenie. Braku powyższego nie może konwalidować dołączony do odpowiedzi na skargę załącznik graficzny, gdyż został on sporządzony na innym etapie, po podjęciu zaskarżonej uchwały. Nie ma racji strona przeciwna twierdząc, że wystarczające jest, że Wójt Gminy Gdów jest w stanie usytuować odcinek drogi, którego dotyczy sporna uchwała, w terenie. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest zatem skierowana do z góry nieokreślonego kręgu adresatów, z których każdy winien na podstawie treści uchwały móc ustalić zakres jej obowiązywania. Treść zaskarżonej uchwały nie jest jednak jasna dla potencjalnego kręgu odbiorców. W szczególności Sąd nie jest w stanie – nie sięgając do załącznika graficznego dołączonego do odpowiedzi na skargę – umiejscowić odcinka drogi, o której mowa w zaskarżonej uchwale – na mapie terenu. Już powyższa okoliczność przesądza o tym, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Organ dopuścił się bowiem naruszenia zasad przyzwoitej legislacji, a tym samym naruszył art. 2 Konstytucji RP poprzez niedookreślenie w treści uchwały przebiegu przekazywanego odcinka drogi. Należy podzielić zarzut strony skarżącej, że w zaskarżonej uchwale brak jest precyzyjnego określenia początku i końca przedmiotowego odcinka drogi. Wobec powyższego nie sposób też ocenić, czy spełniona została przesłanka proporcjonalności przekazywanego odcinka, jak również pozostałe przesłanki warunkujące możliwość pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. Żeby dokonać takiej oceny trzeba bowiem w pierwszej kolejności sprecyzować, jakiego odcinka drogi uchwała dotyczy. Odpowiedź na skargę nie może natomiast zastępować uzasadnienia uchwały Rady Powiatu Wielickiego.

Nadto należy podnieść, że w sytuacji przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c u.d.p. rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej. Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę powiatową, względnie w następstwie zastąpienia jej nowo wybudowanym odcinkiem drogi, po stronie rady powiatu powstałoby uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Nie można jednak mówić o spełnieniu powyższej przesłanki w sytuacji, gdy nie zostało dokładnie i w sposób niewątpliwy dookreślone, o jaki odcinek drogi chodzi w uchwale.

Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli bowiem podstawą podjęcia uchwały jest zaistnienie określonego stanu faktycznego – w tym przypadku utrata przez drogę powiatową cech uzasadniających jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały.

Pomimo, że z treści art. 10 ust. 5c u.d.p. nie wynika wprost obowiązek uzasadniania podejmowanych na podstawie tego przepisu uchwał, to jednak konstrukcja omawianego przepisu rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na organy gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2016r., sygn. akt III SA/Wr 359/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016r., sygn. akt IV SA/Po 468/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Sz 1338/16, publ. CBOSA).

Reasumując stwierdzić należy, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. winno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów, gdyż jej uzasadnienie jest lakoniczne. Uzasadnienie winno zawierać materialnoprawne przesłanki rozstrzygnięcia oraz wskazywać, w oparciu o jakie konkretnie przesłanki Rada Powiatu Wielickiego ustaliła, że sporny odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznanie go za drogę kategorii powiatowej. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały znajduje się jedynie powołanie przepisów prawa oraz arbitralne stwierdzenie, że "w/w odcinek drogi nie stanowi połączeń miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą".

Braki w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wykluczają możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu Wielickiego pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Wprawdzie strona przeciwna w odpowiedzi na skargę przedstawiła motywy rozstrzygnięcia zaskarżonej uchwały, lecz – o czym była już mowa wyżej - odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nie wiadomo bowiem, czy informacja zawarta w odpowiedzi na skargę była wcześniej znana stronie skarżącej.

Przede wszystkim jednak wobec braku sprecyzowania, jakiego w istocie odcinka drogi dotyczy przedmiotowa uchwała, nie sposób ustalić, czy zasadnie Rada Powiatu Wielickiego podjęła zaskarżoną uchwałę. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach odpowiedź na skargę nie może zastępować braku uzasadnienia uchwały Rady Powiatu Wielickiego. Należy podkreślić, że w protokole z posiedzenia nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu Wielickiego z dnia 4 grudnia 2018 r. znalazł się następujący zapis na k. 13: "B. T. poinformował, że jest radnym z Gminy Gdów i podejrzewa, że większość radnych nie orientuje się jaki jest przebieg tej drogi". Tym bardziej dla potencjalnego adresata zaskarżonej uchwały usytuowanie jej przedmiotu w terenie nie jest możliwe.

Wobec braku precyzyjnego określenia przedmiotu zaskarżonej uchwały nie sposób zbadać także kwestii zachowania proporcjonalności, o której mowa w art.10 ust. 5c u.d.p. Przesłanką warunkującą możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej w trybie określonym w art.10 ust. 5c u.d.p. jest zachowanie proporcjonalności pomiędzy długością odcinka drogi powiatowej do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a.

W zaskarżonej uchwale wskazano jedynie, że pozbawia się kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej (dawny odcinek drogi wojewódzkiej nr 966) od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr 967 (dotychczasowy odcinek obwodnicy Gdowa), do włączenia drugiego etapu obwodnicy do istniejącego przebiegu drogi wojewódzkiej nr 966. W uchwale nie podano natomiast danych na temat długości tego odcinka. Kwestia zachowania zasady proporcjonalności została omówiona dopiero w odpowiedzi na skargę, lecz odpowiedź ta, jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, nie może zastępować uzasadnienia uchwały.

W ocenie sądu nie można jednoznacznie ocenić czy Rada Powiatu Wielickiego zgodnie z wymogami prawa skorzystała z kompetencji przysługującej na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p. Jak już powyżej wskazano, podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, może nastąpić w sytuacji łącznego spełnienia wskazanych ustawowych przesłanek. Brak precyzyjnego określenia przedmiotu uchwały oraz brak wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały spełnienia wskazanych powyżej przesłanek uniemożliwia skuteczną ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Nadto należy podzielić stanowisko strony skarżącej, iż Rada Powiatu nie miała kompetencji do podjęcia uchwały w zakresie, o jakim mowa w § 1 ust. 2 zaskarżonego aktu. Rada Powiatu Wielickiego nie miała kompetencji do zaliczenia odcinka drogi do kategorii dróg gminnych. Nadto sformułowanie to stanowi powtórzenie art. 10 ust. 5 c zdanie drugie. Powyższe stanowi samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w tej części.

Nie stosuje się natomiast do zmiany kategorii w trybie kaskadowym wymogu, że pozbawienie kategorii drogi nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego. Zarzut strony skarżącej w tym zakresie nie jest zatem uzasadniony; por. wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1050/16, CBOSA. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że "Przepisy zawarte w art.5a – 5f zawierają regulacje tzw. kaskadowego przekazywania dróg. Stanowią one lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 u.d.p. regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii (dalej dekategoryzacji drogi) w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, iż odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f u.d.p. jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, że do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, że pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego, odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego.

Odmienne rozumienie tych przepisów i przyjęcie, iż art. 10 ust. 3 zd. drugie u.d.p. stosuje się również do tzw. kaskadowego przekazywania dróg prowadziłoby także do zupełnie nieracjonalnej sytuacji, gdy dotychczasowa droga krajowa, która w następstwie wybudowania nowej drogi utraciła taki charakter i stała się drogą o znaczeniu wyłącznie lokalnym, jedynie uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom (a więc odpowiadającą definicji drogi gminnej w rozumieniu art. 7 ust 1 u.d.p.), przez co najmniej dwa kolejne lata musiałaby formalnie funkcjonować jako droga wojewódzka i powiatowa.".

Zdaniem Sądu nie jest zasadny także zarzut niezaopiniowania projektu zaskarżonej uchwały, gdyż z postanowień Statutu Powiatu Wielickiego nie wynika, by taka opinia czy opinie były obligatoryjne.

Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 147 p.p.s.a. - należało orzec jak w pkt I sentencji. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.