Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2833/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 § 2 § 1, art. 3 § 2 pkt. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 128
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 190 ust. 4, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 762/16 w sprawie ze skargi J.W. na czynność S.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 762/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi J. W. na czynność Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu w punkcie 1 stwierdził bezskuteczność czynności Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr w części dotyczącej odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty numer [...] pojazdu marki M.[...] numer rejestracyjny [...]; w punkcie 2 uznał obowiązek Starosty G. do dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części opłaty w wysokości 425 złotych za wydanie karty pojazdu; w punkcie 3 zasądził od Starosty G. na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż J. W. złożył w dniu [...] marca 2016 r. do Starostwa Powiatowego w G., wniosek o zwrot różnicy za wydanie karty pojazdu nr [...], dla samochodu marki M. nr rejestracyjny [...], w kwocie 425 zł.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w G. odmówił uwzględnienia wniosku, wskazując, że roszczenie o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu uległo przedawnieniu.

J. W. złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i dokonanie zwrotu kwoty 425 zł na jego rzecz. Wskazał, że skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaznaczył, że przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za kartę pojazdu. J. W. podniósł, że problem przedawnienia nie pojawia się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia na gruncie przepisów prawa administracyjnego, o uznaniu uprawnienia do zwrotu pobranych bez podstawy prawnej części opłat za kartę pojazdu i odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu, który opłatę pobrał.

W odpowiedzi na wezwanie organ, pismem z dnia [...] maja 2016 r., podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

J. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Starosty G. polegającą na odmowie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego polegającego na:

‒ zastosowaniu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;

‒ niezastosowaniu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 11 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;

‒ niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z którego wynika, że organ krajowy, stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z nomą prawa unijnego, a w stanie faktycznym sprawy, sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., to jest naruszenie zasad postępowania administracyjnego, działalności organów administracji na podstawie prawa, zasady prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania do organów państwa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku zwrotu nadpłaty w wysokości 425 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 762/16, stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Starosty G. polegająca na odmowie zwrotu J. W. kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu marki M. nr rejestracyjny [...]

Poza sporem pozostaje, że opłatę w wysokości 500 zł za kartę ww. pojazdu ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) i została ona uiszczona w dniu 9 czerwca 2005 r.

Sąd I instancji stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie niesporna jest również okoliczność, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w oparciu o które naliczona została skarżącemu opłata za wydanie karty pojazdu, zostały uchylone w związku ze stwierdzeniem ich niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kwestią sporną pozostaje, które przepisy należy stosować do ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji, czy uprawnionym jest twierdzenie, że roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu.

Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania zasadnicze znaczenie dla oceny, czy roszczenie J. W. uległo przedawnieniu, ma przesądzenie, czy będą tu miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z zawartą w art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), normą intertemporalną, do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta ma zastosowanie do spraw, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, ale do dnia jej wejścia w życie nie zostały zakończone. W ocenie Sądu norma ta nie może mieć zastosowania do spraw, które zostały wszczęte i zakończone pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy. W takiej sytuacji bowiem zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, środki publiczne, będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi.

Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej.

WSA w Szczecinie stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż brak jest podstaw do wywodzenia, iż roszczenie skarżącego uległo przedawnieniu.

Nie ulega wątpliwości, że przepis, który stanowił podstawę pobrania od skarżącego opłaty za wydanie karty pojazdu, okazał się niezgodny z ustawą zasadniczą, co w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot nadpłaty nie uległo przedawnieniu z przyczyn wyżej wskazanych, powinno stanowić podstawę do zwrotu nadpłaconej kwoty.

Sąd nie podzielił argumentacji organu odnoszącej się do faktu, iż wysokość opłaty, w dacie jej pobrania, była zgodna z obowiązującymi przepisami, podobnie jak nie zasługiwał na uwzględnienie argument odnoszący się do odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co, w ocenie organu, winno skutkować uznaniem, że pobrano opłatę zgodnie z obowiązującymi w dacie tej czynności przepisami.

Komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Uprawnione jest skorzystanie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. W zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić jego stosowania.

WSA w Szczecinie podkreślił, że rozpoznając wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu, organ powinien zastosować art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym i przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza, że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł.

Starosta G. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 762/16, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

‒ art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy ww. rozporządzenia, które weszło w życie dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r.,

‒ art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie, mając na uwadze, że opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana i uiszczona w dniu 9 czerwca 2005 r., nie miały wówczas zastosowania przepisy ww. rozporządzenia, które obowiązywało w chwili pobrania i uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu,

‒ art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, uznający § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz sprzeczny z Konstytucją RP, gdzie data utraty mocy prawnej zakwestionowanego przepisu została określona na dzień 1 maja 2006 r., działa nie tylko na przyszłość, tj. od dnia 1 maja 2006 r., ale również retroaktywnie w stosunku do spraw zakończonych przed utratą mocy prawnej zakwestionowanego przepisu, a na organie ciąży obowiązek zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej i uiszczonej przez J.W. przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,

‒ art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych w zw. z art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia roszczenia o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu nie zaczął biec w dniu [...] stycznia 2010 r. i upłynął z dniem [...] stycznia 2015 r. – co powoduje, iż zdaniem Sądu, roszczenie uznać należy za przedawnione.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

‒ art. 6 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Starosta G. do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia z dnia 17 stycznia 2006 r,. sygn. akt: U 6/04, władny był dokonywać oceny konstytucyjności powszechnie obowiązujących przepisów i nie był zobowiązany do pobierania na ich podstawie określonych w nich opłat, o ustalonej w rozporządzeniu wysokości, tj. opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 500,00 zł oraz poprzez błędne uznanie, iż Starosta G. pomimo utraty mocy przez przepisy powołane w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego dopiero z dniem 1 maja 2006 r. i braku uregulowań nakładających na niego obowiązek zwrotu przez niego części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł (w tym braku orzeczenia w wyroku TK takiego obowiązku), samowolnie winien takie rozstrzygniecie podejmować, mimo braku uregulowań stanowiących do tego podstawę,

‒ art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, uznanie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz uznanie obowiązku Starosty G. do zwrotu na rzecz J. W. części opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł w sytuacji, gdy Starosta wykazał, iż brak było podstaw faktycznych, jak i prawnych do dokonania zwrotu, co uniemożliwiło Sądowi I instancji prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego oraz wydanie prawidłowego orzeczenia.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, iż w niniejszej sprawie, nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), które obowiązywały w chwili pobrania i uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu, a zastosowanie winny znaleźć przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), które weszły w życie dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. – blisko rok po uiszczeniu opłaty.

Niewątpliwe jest, iż w chwili uiszczania przedmiotowej opłaty została ona pobrana przez Starostę G. w kwocie określonej obowiązującymi wówczas przepisami (500,00 zł). Brak jest zatem podstaw do czynienia zarzutu Staroście G., iż zastosowane zostały przez niego przepisy niewłaściwego rozporządzenia dotyczącego wysokości opłaty za kartę pojazdu.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, określił datę utraty mocy prawnej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu na dzień 1 maja 2006 r., jako niezgodnego z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz sprzecznego z Konstytucją RP.

Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu nowej regulacji tejże kwestii, bez pozbawienia powiatów wpływów z odpłatności tej czynności.

Przedmiotowa opłata została przez J. W. uiszczona pod rządzami obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Natomiast orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane później. Do czasu jego wydania organ administracyjny nie był władny dokonywać oceny konstytucyjności powszechnie obowiązujących przepisów, zobowiązany był do pobierania na ich podstawie określonych w nich opłat o ustalonej w rozporządzeniu wysokości.

W przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zawierających odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją, określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego należy rozumieć jako pozostawienie na czas oznaczony w porządku prawnym. Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji, utrzymuje w mocy normę prawną.

Przepis, na podstawie którego została pobrana opłata w wysokości 500,00 zł, winien być uznany za zgodny z prawem na dzień, w którym opłata ta została pobrana.

Zgodnie z utartym w doktrynie stanowiskiem, przyznanie orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego skutków sięgających w przeszłość znajduje uzasadnienie wyłącznie w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny wskazał bądź w sentencji orzeczenia, bądź w jego uzasadnieniu retroaktywne działanie orzeczenia. Takie przesłanki nie miały miejsca w niniejszej sprawie, należy zatem uznać, iż przepis utracił moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i skutki tego, zgodnie z treścią art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, działają wyłącznie na przyszłość.

Natomiast w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny wyraźnie odniósł utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego do określonej daty późniejszej od daty ogłoszenia orzeczenia, wówczas akt ten obowiązuje do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Trybunał Konstytucyjny orzekając o zakwestionowanym zapisie, nie nałożył ani też nie orzekł o obowiązku organów administracyjnych do zwrotu pobranych opłat w kwocie wyższej niż obecnie obowiązujące opłaty. Jedynie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Rady Ministrów o wyrażenie opinii odnośnie skutków orzeczenia niekonstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W uzyskanej odpowiedzi Prezes Rady Ministrów poinformował Trybunał Konstytucyjny, iż orzeczenie niekonstytucyjności zakwestionowanego zapisu nie powoduje skutków wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Kwestia finansowych skutków orzeczenia niekonstytucyjności przepisu rozważana była przez Trybunał Konstytucyjny wyłącznie w kontekście zmniejszenia wpływów do budżetów samorządowych, a nie w kontekście zwrotu pobranych dotychczas opłat za wydanie kart pojazdów. Brak jest jakichkolwiek podstaw od uznania, aby zwrócenie się Trybunału Konstytucyjnego do Rady Ministrów o wyrażenie opinii odnośnie skutków orzeczenia niekonstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu można było utożsamić z obowiązkiem organów administracji do zwrotu części opłaty w kwocie 425,00 zł.

Pozbawione podstaw jest twierdzenie Sądu I instancji, iż Starosta G. winien zwrócić część opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 425,00 zł. Obowiązek taki jest pozbawiony podstaw zarówno faktycznych, jak i prawnych.

Część opłaty została pobrana od J. W. na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jej uiszczenia, a z uwagi na brak retroaktywności orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz z uwagi na brak podstaw prawnych do jej zwrotu, Starosta G., działając zgodnie z treścią art. 6 k.p.a., nie ma możliwości jej zwrotu na podstawie własnego, samowolnego uznania.

W przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższych argumentów, skarżący kasacyjnie wskazał, iż brak jest podstaw do uznania przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia roszczenia J. W. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu nie zaczął biec w dniu [...] stycznia 2010 r. i upłynął z dniem [...] stycznia 2015 r., co powoduje, iż roszczenie uznać należy za przedawnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, że w sprawach tego rodzaju istnieje utrwalony kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W rozpoznawanej sprawie Starosta G. pobrał opłatę za wydane karty pojazdu w wysokości 500 zł każda, na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawowego, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Natomiast odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpatrywania sprawy indywidualnej.

W niniejszym postępowaniu rozpoznanie sprawy przez Sąd Wojewódzki nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie badana jest czynność materialno-techniczna organu administracji w postaci pobrania opłaty) – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.

W tym stanie rzeczy nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia: art. 77 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania przepis § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a także naruszenia art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, że wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, działa nie tylko na przyszłość (od 1 maja 2006 r.) lecz również retroaktywnie w stosunku do spraw zakończonych przed utratą mocy obowiązującego przepisu oraz zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.

Zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 70 § 1 w zw. z art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej, a tym samym ustalenie, że nie doszło do przedawnienia roszczenia objętego skargą, również nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpatrują ten zarzut, wskazać należy, iż wprawdzie w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i na mocy art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy o finansach publicznych powstał obowiązek rozpatrywania wniosków o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu, wniesionych po dniu 1 stycznia 2010 r., w oparciu o przepisy k.p.a. i odpowiednio stosowane przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tym niemniej przedmiotowa sprawa winna być rozpoznawana przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że powołane wyżej, obowiązujące od dnia [...] stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotyczyły trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych. Nie mogły zatem mieć zastosowania do czynności, dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty (jej części), pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006 r., nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 r., nr 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa.

Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie – stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i – co istotne – skutkowałoby to (na co trafnie zwraca uwagę skarżący kasacyjnie) koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia w/w przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Poza tym, mając na uwadze znaczenie jednolitości orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która sama w sobie stanowi już wartość, zaakcentować w tym miejscu należy, że w analizowanej kwestii zajął już stanowisko Sąd Najwyższy. W uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt III CZP 24/12) Sąd ten stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publicznoprawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata. Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu (określanego przez Sąd Wojewódzki "czynnością"), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Reasumując, zasadnie Sąd I instancji przyjął, iż skoro Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), stwierdził niezgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), czyli przepisu na podstawie, którego została od uczestnika pobrana opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu, to przepis ten nie mógł stanowić uzasadnienia dla pobrania takiej sumy. Zaznaczyć przy tym bowiem trzeba, że wprawdzie Trybunał odroczył wejście w życie w/w wyroku, ale – jak prawidłowo przyjął to Sąd Wojewódzki – powyższe nie ograniczało jednak Sądu w orzekaniu i ustalaniu niekonstytucyjności przepisu rangi podstawowej.

W związku z powyższym prawidłowe było stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie dotyczące zasadności wniosku skarżącego, dotyczącego żądania zwrotu nadpłaconej kwoty tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu oraz możliwości zastosowania regulacji art. 146 § 2 P.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że skoro obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, to sprawa odmowy zwrotu opłaty jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma przy tym znaczenia, że ten ostatni przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, a następnie powyższe rozporządzenie utraciło moc. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma prawo żądać, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. (zob. T. Woś "Komentarz do art. 146 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" System Informacji Prawnej LEX). Konsekwentnie zgodnie z § 2 tego przepisu w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać procesowy zarzut kasacyjny, sprowadzający się do bezpodstawnego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.