Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 195/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 art. 134 par. 1, art. 147 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 126,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 96 ust. 1, art. 93 ust. 1 zd. 1 i ust. 5, art. 95,
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg [...] i Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 21 stycznia 2019r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 stycznia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też jako "Kolegium"), po rozpoznaniu wniosku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Busku-Zdroju, odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik z dnia 22 marca 2011 r. znak: [...] opiniującego pozytywnie projekt podziału działki o powierzchni 14,86 ha położonej w miejscowości Śladków Duży, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] oraz działki o powierzchni 10,13 ha położonej w miejscowości Śladków Duży oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Busku-Zdroju w dniu 3 października 2018r. wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik sprzeciw od decyzji ostatecznej tego organu z dnia 17 sierpnia 2011 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt podziału ww. działek oraz postanowienia tegoż organu z dnia 22 marca 2011 r. znak: [...] opiniującego pozytywnie projekt podziału tych nieruchomości. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 9 października 2018r. przekazał sprzeciw Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Kielcach zgodnie z właściwością. Pismem z dnia 27 listopada 2018r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Busku-Zdroju wyjaśnił, że powyższy sprzeciw należy potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji i postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik.

Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 22 marca 2011 r., Kolegium podkreśliło, że przepis art. 16 k.p.a. stanowi ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takich decyzji oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mogą one podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane w sposób dosłowny. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Natomiast jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Kolegium powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie, wyjaśniło, że o rażącym naruszeniu prawa decydują następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zobowiązany jest do ustalenia z urzędu, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik pozytywnie zaopiniował projekt podziału przedmiotowych działek. Podało, że stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 tej ustawy. Zgodność z ustaleniami planu, w myśl ust. 1 tego przepisu, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ponadto z art. 97 ust. 1 ww. wskazanej ustawy wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Kolegium wskazało dalej, że w przedmiotowej sprawie, wydając postanowienie opiniujące w przedmiocie podziału ww. działek, Burmistrz Miasta i Gminy w Chmielnik badał zgodność zaproponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. Nr XXXIV/321/2010. Na podstawie analizy tego planu ustalono, że obszar stanowiący przedmiot podziału w miejscowym planie został oznaczony jako tereny zabudowy jednorodzinnej - MN, obsługiwane siecią dróg powiatowych KD-Z, gminnych KD-D 1 i wewnętrznych KDW.

Jak podało Kolegium, Prokurator Prokuratury Rejonowej w Busku - Zdroju zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta i Gminy w Chmielniku opiniującego podział nieruchomości, podnosząc, że postanowienie to jest obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ prawomocnym wyrokiem z dnia 24 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Ke 922/15 WSA w Kielcach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010r. Nr XXXIV/321/2010, a w takim zaś przypadku postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy w Chmielniku z 22 marca 2011 r. pozbawione zostało podstawy prawnej.

Kolegium podkreśliło jednak, że z treści art. 147 § 2 p.p.s.a. wynika wprost, iż rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Przepis ten ma jednak charakter normy odsyłającej. Tym samym nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd. Nie kreuje też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które określone zostały już przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego albo w postępowaniach szczególnych. Art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do trybów postępowania, a nie do podstaw prawnych.

Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, że art. 147 § 2 p.p.s.a. nie tylko nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego, ale też, że skorzystanie z tego odesłania jest uwarunkowane, po pierwsze, przeprowadzeniem postępowania w trybie w nim wskazanym, po drugie, wskazaniem właściwego przepisu proceduralnego, który w okolicznościach opisanych w przesłankach art. 147 § 2 p.p.s.a. miałby zastosowanie. Odesłanie z art. 147 § 2 p.p.s.a. do trybu określonego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że tryb taki należy, wobec aktu indywidualnego wydanego na podstawie unieważnionego planu, ustalić, a następnie zastosować przez przeprowadzenie postępowania wskazanego w przepisach k.p.a. lub ustaw szczególnych. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano postanowienie opiniujące podział nieruchomości, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tego postanowienia, lecz jest podstawą jego wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. W ustawie o gospodarce nieruchomościami w przepisach dotyczących podziału nieruchomości nie został uregulowany odrębnie tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia przez Sąd w trybie art. 147 p.p.s.a. nieważności mpzp, tj. skutków dla postanowienia opiniującego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego miejscowego planu.

Kolegium wskazało, że ustawodawca nie przewiduje na gruncie procedury administracyjnej bezwzględnej wzruszalności decyzji ostatecznych. Dopuszcza tym samym możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym wadliwych decyzji ostatecznych, które z różnych przyczyn (np. upływ terminu do złożenia wniosku, brak woli legitymowanego podmiotu) nie mogą być wzruszone w trybach nadzwyczajnych.

Jak podniósł organ, zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą trwałości decyzji administracyjnej dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji musi wynikać z wyraźnie ustanowionej normy prawnej zawartej w ustawie. Brak wyraźnie ustanowionej sankcji oznacza niedopuszczalność wzruszenia decyzji administracyjnej. Powołany wyżej przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego, tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji jak w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia TK. Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w k.p.a., a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny.

Mając powyższe na uwadze, jak również konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych, Kolegium stwierdziło, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji z powodu wadliwego działania Rady Miejskiej w Chmielniku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Mały, gm. Chmielnik, będącego podstawą wydania postanowienia z dnia 22 marca 2011 r. znak: [...] Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności tego postanowienia.

W dniu 22 lutego 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniosła Gmina Chmielnik, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 147 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że ww. postanowienie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca, uzasadniając swój interes prawny, wskazała, że interes prawny Gminy Chmielnik wynika z przyznanego jej prawa własności do nieruchomości objętych decyzją poprzedzoną postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., znak: [...], którego zgodność z prawem była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Z uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami ustawy Kodeks cywilny wynika więc ten interes do udziału zarówno w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta vi Gminy Chmielnik z dnia 22 marca 2011 r. opiniującego pozytywnie projekt podziału działek położonych w miejscowości Śladków Duży, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na orzeczenie zapadłe w wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Gmina jest więc legitymowana do złożenia niniejszej skargi.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Gmina podkreśliła, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania takiego rozstrzygnięcia jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy ze skutkiem ex tunc stanowi sytuację taką, jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym.

Z powyższego wynika zdaniem skarżącej, że w przypadku gdy postanowienie, o którym mowa w art. 93 u.g.n., zostało wydane w oparciu o stanowiącą akt prawa miejscowego uchwałę rady gminy podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to późniejsze stwierdzenie nieważności tej uchwały powoduje takie skutki, jakby postanowienie to zostało wydane w oparciu o nieistniejącą uchwałę. Będzie ono zatem dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Strona powołała się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 400/11. Zdaniem strony, zawarte w nim uwagi można w pełni odnieść do sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej podstawę wyrażonej w drodze postanowienia oceny zgodności z tym planem podziału nieruchomości.

Stwierdzenie zatem nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 22 marca 2011 r. jako wydanego bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W dniu 26 lutego 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniósł również Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zarzucając temu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik, pomimo wydania tego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci oparcia wskazanego postanowienia o uchwałę Rady Miejskiej w Chmielniku Nr XXXIV/321/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gmina Chmielnik. w sytuacji gdy prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2016 r. o sygn. II SA/Ke 922/15 stwierdzono nieważność tej uchwały, pozbawiając ją tym samym mocy skutków prawnych wywołanych przez nią od samego początku;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik, opartego o ww. uchwałę, w sytuacji gdy powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach stwierdzono nieważność tej uchwały, pozbawiając ją tym samym mocy skutków prawnych wywołanych przez nią od samego początku.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że skoro ww. uchwała nie mogła wywołać skutków od samego początku i jest traktowana jak niebyła, to tym samym zarówno zaskarżone postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, jak również decyzja z dnia 17 sierpnia 2011 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości dotknięte są wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Prokurator zarzucił, że Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisu art. 147 § 2 p.p.s.a., bowiem ustawodawca przewidział we wskazanym przepisie możliwość wzruszenia zapadłych w sprawach indywidualnych rozstrzygnięć wydanych na podstawie uchwały, której nieważność stwierdził później sąd administracyjny. Wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego albo w postępowaniach szczególnych. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został uregulowany odrębnie tryb postępowania w sytuacji stwierdzenia przez Sąd w trybie art. 147 p.p.s.a. nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o samorządzie gminnym również nie reguluje kwestii wpływu stwierdzenia nieważności uchwały na wydawane decyzje administracyjne. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W kodeksie postępowania administracyjnego wzruszenie ostatecznych decyzji przewidują przepisy rozdziału 12 i 13. Bez wątpienia stwierdzenie nieważności planu miejscowego, czyli aktu prawa miejscowego nie stanowi podstawy do zastosowania trybu wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a) czy zmiany w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. wydanych w niniejszych sprawie rozstrzygnięć z uwagi na skutki jakie wywołuje stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku z dnia 28 stycznia 2010 r. Jedyną możliwą do rozważenia podstawą jest zatem przesłanka nieważnościowa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmienna interpretacja tego przepisu, polegająca na braku możliwości przyjęcia sankcji nieważności decyzji lub postanowienia, opartych na planie miejscowym, co do którego stwierdzono nieważność prowadziłaby do braku możliwości zastosowania przepisu art. 147 § 2 p.p.s.a. w każdym przypadku, w którym stwierdzono nieważność danej uchwały.

Uwzględniając konsekwencje prawne, jakie związane są ze stwierdzeniem nieważności danej uchwały bądź aktu prawa miejscowego, również należy opowiedzieć się za brakiem możliwości poszukiwania takich rozwiązań, które w istocie związane byłyby z pozbawieniem decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych dopiero na przyszłość. W obrocie pozostają rozstrzygnięcia wydane na podstawie przepisu obligującego do zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, zaś plan taki został uznany za nieważny z wszelkimi tego konsekwencjami prawnymi. Stwierdzenie nieważności miejscowego planu prowadzi również do wniosku, że gmina w dacie decyzji nie miała prawa do własności wydzielonych działek. Tym samym nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności jest sytuacja, w której gmina, pomimo powyższego, będzie zobowiązana do wypłaty odszkodowania w wysokości ponad 500.000,00 zł wraz z odsetkami.

Ponadto w 2013 roku Rada Miejska w Chmielniku zmieniła miejscowy plan zagospodarowania w zakresie obejmującym nieruchomości objęte podziałem, ustalając na tym terenie drogi wewnętrzne, należące do właściciela. Nie jest zatem do zaakceptowania taki stan rzeczy, aby strona jedynie na podstawie wadliwości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miała uzyskać kosztem gminy znaczne środki pieniężne, przewyższające pierwotną wartość całej nabytej nieruchomości. Nadto zważyć należy, iż wysokość odszkodowania przekracza budżet Gminy Chmielnik, co - mając na uwadze brak jakichkolwiek korzyści, które Gmina miałaby osiągnąć z powodu wydanych rozstrzygnięć w przedmiocie podziału - jest nie do pogodzenia z zasadami praworządności oraz interesem społecznym.

Zdaniem Prokuratora, wbrew stanowisku przyjętemu przez Kolegium, nie zachodzi sytuacja aktualizująca konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie precyzuje, jak rozumie tą zasadę na gruncie przedmiotowej sprawy, która z uwagi na powyższe uwarunkowania nie może sprzeciwiać się stwierdzeniu nieważności postanowienia i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Chmielniku.

W opinii skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa - bez potrzeby poszukiwania innych jeszcze przesłanek.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2019 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Gminy Chmielnik i Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju pod sygn. akt II SA/Ke 195/19.

Uczestnik postępowania MS w piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2019 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skarg. Sformułował zastrzeżenia co do działalności różnych związanych ze sprawą organów administracji publicznej prowadzącej do uniemożiwienia mu wyegzekowania odszkodowania za wydzielone pod drogi gminne nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargi Gminy Chmielnik i Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że kwestionowane skargą postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wydane zostało w postępowaniu nadzwyczajnym tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Postępowanie to zainicjowane zostało sprzeciwem Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju złożonym na podstawie art. 184 § 1 k.p.a. – pismo z dnia 3 października 2018 r., którym prokurator - po sprecyzowaniu stanowiska pismem z dnia 27 listopada 2018 r. - wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik z dnia 22 marca 2011 r. opiniującego pozytywnie projekt podziału działek nr [...] położonych w miejscowości Śladków Duży. Postępowanie nadzwyczajne wszczęte na skutek powyższego sprzeciwu toczyło się z udziałem Gminy Chmielnik jako strony postępowania reprezentowanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik. Postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik pozytywnie zaopiniował projekt podziału działek [...], a następnie decyzją z dnia 17 sierpnia 2011 r. zatwierdził projekt podziału tych nieruchomości ze wskazaniem, że określone w decyzji działki wydzielone zostały na wniosek właściciela pod drogi gminne z zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z mocy prawa przechodzą one na własność Gminy Chmielnik z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Interes prawny Gminy Chmielnik wynika zatem z faktu, że została ona uznana za właściciela kilkunastu działek z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w związku z obowiązywaniem w dacie wydania tej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dalej Gmina ta jest uznawana za właściciela z wszystkimi tego konsekwencjami (por. wyrok tut. Sądu z 4 maja 2017 r. sygn. II SA/Ke 122/17, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA w sprawie I OSK 2212/17, toczące się postępowanie egzekucyjne o zapłatę odszkodowania), pomimo, że stwierdzono nieważność zarówno miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowił oprócz decyzji zatwierdzającej podział podstawę do uznawania gminy za właściciela działek przewidzianych w tym planie pod drogi publiczne jak i decyzji zatwierdzającej projekt podziału w części, w jakiej pierwotne wskazywała ona, które działki są przeznaczone pod drogi publiczne (decyzja SKO w Kielcach z 5 kwietnia 2013r., znak [...] – k. 28-29 akt adm., wraz ze wzmianką o prawomocności).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że specyficzna sytuacja, jaka zaistniała w tej sprawie przemawia zarówno za przyznaniem Gminie Chmielnik przymiotu strony, jak zresztą była traktowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w prowadzonym przez ten organ postępowaniu nadzwyczajnym (o czym świadczy choćby doręczenie Gminie zaskarżonego postanowienia), jak i za uznaniem, że przysługuje tej Gminie legitymacja do wniesienia skargi na kontrolowane w tej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie nadzwyczajne przed Kolegium zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu – Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju.

Przechodząc do oceny zasadności wywiedzionych skarg, w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczona, bo pozwala stwierdzić nieważność jedynie takich aktów, które obarczone są najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka więc o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją ostateczną. Jednocześnie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w sytuacji, gdy organ ponad wszelką wątpliwość ustali, iż akt taki dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym przesłanki te wymienione są enumeratywnie i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przy czym wyjaśnić należy, że powyższe regulacje mają zastosowanie także do postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.), czyli w tym do postanowień wyrażających opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego –wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu na datę wydania postanowienia z dnia 22 marca 2011 r. - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 zd. 1 u.g.n.). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.).

W niniejszej sprawie organ dokonał kontroli z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik z dnia 22 marca 2011 r. opiniującego pozytywnie projekt podziału działek nr ewid. [...], położonych w miejscowości Śladków Duży. Postanowieniem tym organ zaopiniował zgodność projektu podziału przedmiotowych nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Chmielniku nr XXXIV/321/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Śladków Mały i części sołectwa Śladków Duży, gm. Chmielnik, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego nr 99 z dnia 19 marca 2010 r. pod poz. 730 (dalej jako "Plan"). Bowiem prawomocnym wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie II SA/Ke 922/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości.

Wyjaśnić należy więc w tym miejscu, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym – stosownie do art. 147 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 147 § 2 p.p.s.a. ma charakter normy odsyłającej. Tym samym nie stanowi on samodzielnej podstawy prawnej do wzruszenia aktu indywidualnego wydanego na podstawie uchwały, której nieważność została później stwierdzona prawomocnie przez sąd. Nie kreuje też nowych, odrębnych przesłanek wzruszenia aktu indywidualnego od tych, które określone zostały już przez ustawodawcę w kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wzruszenie aktu indywidualnego w okolicznościach wskazanych w art. 147 § 2 p.p.s.a. jest możliwe wyłącznie na gruncie unormowań kodeksu postępowania administracyjnego. Co istotne art. 147 § 2 odsyła do trybów postępowania, a nie do podstaw prawnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Po 1202/17, lex nr 2524774).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, inaczej niż Kolegium, stoi na stanowisku, że wzruszenie aktu indywidualnego, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., jest możliwe w trybie regulowanym przepisami art. 156 i nast. k.p.a., czyli w trybie stwierdzenia nieważności takiego aktu, o ile zachodzi którakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skarżący w tej sprawie wywodzili, że kontrolowane w trybie nadzwyczajnym postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (tak Prokurator) bądź bez podstawy prawnej (tak Gmina) – art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Bez wątpienia na skutek ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wydanego w sprawie II SA/Ke 922/15 został wyeliminowany z mocą wsteczną (ex tunc) akt prawa miejscowego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości. Jeżeli więc w dacie, w której postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik z dnia 22 marca 2011 r. zostało wydane i następnie uprawomocniło się, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (taki jest bowiem skutek stwierdzenia jego nieważności), okoliczność ta ma bardzo istotne znaczenie dla oceny prawidłowości tego postanowienia. Zapisy Planu stanowiły jedną z podstaw prawnych kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym postanowienia. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ta podstawa odpada, a weryfikacja zgodności projektowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym jest niemożliwa. Skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutki w postaci bezskuteczności prawnej z mocą wsteczną, to przyjąć należy, że o takiej zgodności nie mogło być w ogóle mowy, skoro ww. akt prawa miejscowego wyeliminowany został ze skutkiem od dnia jego podjęcia. Przyjmuje się wówczas fikcję prawną, że uchwała taka nigdy nie obowiązywała.

W świetle tych rozważań Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Chmielniku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o które wydane zostało postanowienie z dnia 22 marca 2011 r. pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanego bez podstawy prawnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., I OSK 1156/17, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.) z przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. To właśnie treść planu zagospodarowania przestrzennego winna przesądzać kwestię kategorii planowanej drogi publicznej z uwagi na daleko idące skutki polegające na przejściu prawa własności działek drogowych na właściwe podmioty. Stwierdzenie zatem nieważności określonego przepisu prawa miejscowego, na podstawie którego dokonano podziału nieruchomości, oznacza, że od samego początku nie mógł on kształtować stanu prawnego. Orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność aktu prawa miejscowego musi rodzić skutki prawne przy ocenie aktów administracyjnych wydanych w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdzono.

Należy przy tym wyjaśnić, że ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma żadnych przepisów, które regulowałyby kwestie ważności postanowień opiniujących projekt podziału nieruchomości (ale też decyzji zatwierdzających podział nieruchomości), wydanych na podstawie miejscowego planu, którego nieważność została następnie stwierdzona. Nie oznacza to jednak, jak uważa Kolegium, że takie postanowienia w takiej sytuacji nie podlegają wyeliminowaniu, mimo ich wadliwości.

Argumentacja Kolegium wskazująca na niemożność zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego powodu, że nie można postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik z dnia 22 marca 2011 r. przypisać wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w dacie wydawania przez niego decyzji zatwierdzającej podział obowiązywał miejscowy plan, w związku z czym nie można mówić o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, nie zasługuje na akceptację. Pomijając bowiem, że w podobnej (chociaż rodzajowo różnej) sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 2/12 (dostępna na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jeszcze raz podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało taki skutek, jakby tego planu nigdy nie było. Stwierdzenie nieważności uchwały ma na celu wyeliminowanie wszystkich skutków prawnych, jakie mogła ona wywołać w okresie swojego obowiązywania.

Reasumując, zaprezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd, jakoby stwierdzenie nieważności uchwały – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego zostało wydane postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości, nie uzasadniało zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest nieprawidłowy.

Niewątpliwie zatem, kwestionowane skargami postanowienie, w świetle przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 93 ust. 1 u.g.n., wydane zostało z naruszeniem art. 147 § 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

Odnosząc się do zarzutów i argumentacji podniesionych w piśmie procesowym uczestnika postępowania, należy wskazać, że w głównej mierze koncentrują się one na problemach związanych z wyegzekwowaniem odszkodowania za wydzielone pod drogi gminne działki, podczas gdy przedmiotem tej sprawy jest ocena prawidłowości postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia pozytywnie opiniującego projekt podziału nieruchomości. To, że uczestnik chciałby otrzymać odszkodowanie nie może mieć żadnego wpływu na ocenę, czy postanowienie pozytywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości, na podstawie którego wydana została decyzja zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości a której uostatecznienie się doprowadziło do wydania decyzji przyznającej mu to odszkodowanie, zostało wydane w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też nie.