Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3202/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 11a, art. 11f pkt 4
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 380/14 w sprawie ze skarg Z. W. oraz D. W. i E. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/GL 380/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. W. oraz D. W. i E. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu Sąd podał, że w dniu 9 listopada 2012 r. do Prezydenta Miasta Sosnowca wpłynął wniosek Z. W. - Prezesa B., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta (zarządcy drogi), o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy Południowej w Sosnowcu".

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Sosnowca, działając na podstawie art. 11a, art.11c, art.11f, art.11i, art.11j, art.12, art.16 ust.2, art.17 i art.23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz.1194 z późn. zm.) udzielił zezwolenia na realizację w/w inwestycji obejmującej działki o numerach wymienionych w decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na kompletność wniosku inwestora, fakt prawidłowego zawiadomienia stron postępowania oraz stwierdził, że projektowany podział nieruchomości został opracowany przez uprawnionego geodetę, natomiast wymagane części projektu zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli pełnomocnik Z. W. oraz E., D. i Z. W.

Pełnomocnik Z. W. podniósł, że organ I instancji naruszył art. 2 Konstytucji R.P. oraz zignorował przepis art. 11a specustawy drogowej, bowiem decyzja została wydana przez prezydenta miasta, który nie był właściwym w sprawie, działając na własny wniosek. Zaskarżona decyzja nie odpowiada też art. 11f pkt 4 specustawy, który obliguje organ wydający decyzję do zawarcia w niej wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich. Zawarte w punkcie IV decyzji ustalenia są zbyt ogólne, ażeby można było się do nich odnieść rzeczowo. Ponadto odwołujący się podniósł, że nieruchomość skarżącego obciążona jest w chwili obecnej procesem o ustanowienie drogi koniecznej i tym samym wdrażanie kolejnych procedur może spowodować powstanie sytuacji kolizyjnej z osobami zgłaszającymi roszczenie do tej działki.

W odwołaniu wniesionym przez E. W., D. W. oraz Z. W. strony wskazały, że w trakcie prac geodezyjnych związanych z podziałem należącej do nich nieruchomości wniosły szereg uwag do protokołu polowego. Uwagi te dotyczyły między innymi nieuwzględnienia decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. znak: [...] ustanawiającej granicę między działką [...] - obecnie [...] a działką [...] i drogą asfaltową główną. Zdaniem skarżących ma to istotne znaczenie dla określenia wielkości powstałych działek po dokonaniu podziału. Ponadto w ocenie odwołujących się postępowanie administracyjne nie powinno być wszczynane przed zakończeniem postępowania cywilnego. Podnieśli również, że już na etapie projektowania ww. inwestycji Z. W. próbował zawrzeć porozumienie co do zajętych części działek o nr [...], jednakże władze ukrywały fakt remontu ul. Południowej i nie pozwalały na zawarcie takiego porozumienia. Zastrzeżenia odwołujących się budził również fakt zastosowania do lokalnej drogi o małym natężeniu ruchu specustawy drogowej. Ponadto stwierdzili, że zaskarżona decyzja powinna być podpisana przez Prezydenta Miasta Sosnowca osobiście, nie zaś przez osobę do tego uprawnioną.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 poz. 267) oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 poz. 687) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że ulica Południowa w Sosnowcu stanowi drogę gminną klasy L, a tym samym drogę publiczną, do której słusznie zastosowano przepisy specustawy drogowej. Wniosek złożony przez inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone w art.11d "specustawy drogowej", tzn. zawierał wymagane prawem uzgodnienia i opinie, a także inne wymagane ww. ustawą załączniki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że nie jest możliwe przeprojektowanie drogi, ponieważ działki objęte inwestycją w chwili obecnej fizycznie znajdują się pod istniejącą drogą dojazdową. Projekt zachowuje stan istniejący z dostosowaniem drogi jaką jest ul. Południowa, jak i łuków zjazdowych do obowiązujących przepisów. Zadaniem projektu było między innymi wyznaczenie granic pasa drogowego (którego ul. Południowa nie posiadała) wraz z ostatecznym uregulowaniem jego stanu prawnego czemu służy zastosowanie specustawy drogowej. Wojewoda nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym zbyt ogólnego określenia w decyzji wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich. W jego ocenie punkt IV decyzji określa ww. wymagania w sposób wyczerpujący. Stwierdził również, że wszczęcie postępowania o ustanowienie drogi koniecznej przed sądem powszechnym nie ma znaczenia w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowych prowadzonych na gruncie specustawy. Ustawa ta, jako lex specialis, czyli przepis szczególny, ma za zadanie uprościć postępowanie i skrócić czas niezbędny do uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w trakcie prac geodezyjnych decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. znak: [...], ustanawiającej granicę między działką [...] (obecnie [...]) a działką [...] i drogą asfaltową główną, Wojewoda podkreślił, iż projekt podziału nieruchomości został opracowany przez uprawnionego geodetę i przyjęty przez właściwy ośrodek dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nadano mu numer KERG), nie ma więc podstaw do negowania przedstawionych w nim, istniejących granic nieruchomości. Organy orzekające w sprawach obowiązane były jedynie do sprawdzenia, czy linia podziału przeprowadzona została zgodnie z liniami rozgraniczającymi nowoprojektowany pas drogowy.

Skargi na decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli: pełnomocnik Z. W. oraz Z. W. osobiście wraz z D. W. i E. W. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez nierozpoznanie sprawy a w szczególności zarzutów podniesionych w treści odwołania, nadto błędną interpretację art.11a i art.11f pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący podobnie jak w treści odwołań wskazali, że ich zdaniem art.11 a ust.1 powołanej ustawy nie wymienia prezydenta miasta jako organu uprawnionego do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Natomiast naruszenie art.11f pkt 4 polega na prowadzeniu postępowania przez dwa lata i nie zawarciu ugody w celu uregulowania spraw terenowoprawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania Gmina Sosnowiec, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Sosnowca, w piśmie z dnia [...] maja 2014r. wniosła o oddalenie skargi wskazując na prawidłowość wydanej przez Wojewodę Śląskiego decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że kwestią sporną w tej sprawie jest to czy prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślił, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Przepis art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Z powołanych przepisów wynika więc wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych (zob. Woś T. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w tzw. spec-ustawie drogowej- aspekty proceduralne, w: Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6-29).

Sąd podniósł także, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej. Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem 6 grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Ustawodawca, zdając sobie sprawę z faktu, iż wiele miast w Polsce ma status miast na prawach powiatu, a prezydenci tych miast sprawują funkcję starosty, nie wprowadził w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyjątków od zasady sformułowanej w art. 11 a ust. 1 tej ustawy. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. Ustawodawca wprowadzając rozwiązanie przyjęte w art. 11 a ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., uznał więc, że w przypadku lokalizacji drogi gminnej lub powiatowej starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) reprezentuje interesy wszystkich członków wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, Wojewoda odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i należycie uzasadnił swoje stanowisko, które Sąd w pełni podzielił. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie elementy określone w art.11 f powołanej wyżej ustawy, w tym również dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasadnie również Wojewoda przyjął, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej nie stanowi przeszkody dla wydania decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej. Sąd podkreślił, że organ przy realizacji inwestycji drogowej był zobowiązany zastosować przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z uwagi na konieczność wywłaszczenia innych działek. Zastosowanie przepisów tej ustawy powoduje, że zgoda skarżącego w tym zakresie jest bez znaczenia, a organ nie musi prowadzić z właścicielem wywłaszczanej działki negocjacji w zakresie dotyczącym warunków jej przejęcia. W ocenie Sądu słusznie wskazał Wojewoda, że projekt podziału nieruchomości został opracowany przez uprawnionego geodetę i przyjęty przez właściwy ośrodek dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wobec czego nie ma podstaw do kwestionowania przedstawionych w nim istniejących granic nieruchomości.

W skardze kasacyjnej D. W. i E. W., reprezentowane przez r.pr. Z. W., zaskarżyły powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji oraz art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086);

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 11 a i art. 11 f pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

W oparciu o powyższe zarzuty D. W. i E. W. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania za wszystkie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że realizacja inwestycji drogowej na ul. Południowej w Sosnowcu od początku postępowania budziła poważne zastrzeżenia. Skarżące nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania. W materiale postępowania administracyjnego nie znajduje się dokumentacja przetargowa realizacji inwestycji drogowej. W celu uproszczenia postępowania całość sprawy zlecono pełnomocnikowi, który zaniechał wielu czynności formalno – prawnych. Strony nie otrzymały postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości, zaś późniejsza dokumentacja traktująca o podziale podpisywana jest przez pracowników niższej rangi nie zaś przez Naczelnika Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego. W podziale działki nr [...] nie uwzględnia się decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. ustanawiającej granice pomiędzy działką [...] obecnie [...] a działką [...]. Nadto w aktach sprawy brak jest wyciągów z ksiąg wieczystych, które umożliwiłyby prawidłową ocenę podziału nieruchomości. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 11 a i art. 11 f pkt 4 specustawy skarżące podtrzymały argumentację adw. A. R. zawartą w skardze kasacyjnej wniesionej w tej samej sprawie przez adw. A. R.

Postanowieniem z dnia [...] października 2014r., sygn. akt II SA/GL 380/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez Z. W., reprezentowanego przez adw. A. R.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2015 r. D. W. i E. W., reprezentowane przez adw. A. R. podniosły, że art. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 109, poz. 1194 ze zm.), wśród organów uprawnionych do wydania decyzji w oparciu o tę ustawę nie wymienia prezydentów miast. Skoro więc organ widniejący w osnowie decyzji nie jest uprawniony do jej wydania to nie można uznać takiej decyzji za zgodną z prawem. Specustawa nakłada na organ przejmujący nieruchomość obowiązek w postaci wypłaty odszkodowania za przejęte grunty. Tymczasem z tej samej nieruchomości ponad 10 lat temu Prezydent Sosnowca wywłaszczył część działki, a odszkodowanie za ten grunt do dnia dzisiejszego nie zostało wypłacone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 11 a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – dalej: "specustawa drogowa" - stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Z mocy zaś z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym – art. 92 ust. 3.

Z powołanych wyżej przepisów wynika wprost kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle. Ustawodawca nie wprowadził w specustawie drogowej wyjątków od zasady ustanowionej w art. 11 a ust. 1 tej ustawy. Wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10, wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011r., sygn. akt II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Skarżący upatrują naruszenia art. 11 a specustawy drogowej, w tym, iż decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy Południowej w Sosnowcu" nie podpisał Prezydent Miasta Sosnowca.

Powyższą decyzję podpisał Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno – Budowlanej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Sosnowca. W takim jednak działaniu – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - nie można dostrzec naruszenia prawa, albowiem znajduje ono umocowanie w przepisach obowiązującego prawa.

Przepis art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie stanowi, iż w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu - ust. 1. Starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 – ust. 2. Podobny przepis zawarto w art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm. ), w myśl którego decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej – ust. 1. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta – ust. 2. Zaznaczyć przy tym należy, że ilekroć w ustawie o samorządzie gminnym jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta ( art. 11 a ust. 3 tej ustawy ).

Z mocy upoważnień, o jakich mowa w powyższych przepisach, upoważnione osoby wydają decyzje w imieniu organu, który udzielił stosownego upoważnienia do wydawania decyzji. W takich przypadkach decyzje wydane na podstawie udzielonego przez prezydenta miasta ( starostę ) upoważnienia uznaje się za decyzję wydaną przez prezydenta miasta ( starostę ). Prezydent miasta działającego na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań zarówno z zakresu samorządu gminnego, jak i samorządu powiatowego. Prezydent jest zatem jednocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, a pracownicy urzędu w procesie wydawania decyzji przez starostę stają się pracownikami tego starostwa ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 346/05 - LEX nr 196290).

Tak więc decyzja wydana przez Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno – Budowlanej, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Sosnowca, jest decyzją wydaną w imieniu Prezydenta Miasta Sosnowca ( będącego jednocześnie starostą ), a więc decyzją tegoż organu.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086).

W myśl art. 29 ust. 1 ustawy dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz.1287 ze zm. ) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów.

Ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie należy - jak to czyni się błędnie w skardze kasacyjnej - utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w rozumieniu powołanego wyżej art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Postępowanie mające na celu ustalenie lokalizacji drogi nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie. Podkreślić bowiem należy, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: określenie linii rozgraniczających teren ( art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej ) i zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej ). Z wyraźnej woli ustawodawcy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości ( art. 12 ust. 1 specustawy drogowej ), a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy drogowej). Decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 specustawy drogowej.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych została uchwalona w celu usprawnienia postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Chodziło o uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Z tych względów ustawodawca postanowił, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera zatwierdzenie podziału nieruchomości, jak też zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji drogowej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej nie wydaje się postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości. Z tych przyczyn nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut, iż strony nie otrzymały postanowienia o rozgraniczeniu nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do art. 12 ust. 4b specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ( art. 12 ust. 4a). Przepis ten dotyczy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa własnością - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ustanawia zatem termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, przy czym Konstytucja RP dopuszczając takie ograniczenia w art. 64 ust. 3 jednocześnie stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób – art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. I tak, na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za słusznym odszkodowaniem.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów i ocenił ich zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy odnosząc się do prawa własności skarżących i zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz planowanej w interesie społecznym poprawy warunków ruchu drogowego w rejonie ulicy Południowej w Sosnowcu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.