Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2038/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 lit. b, art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g, art. 138 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1,2,3,4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8 ust. 6
journal: Dz.U. 2002 nr 236 poz 1998
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi  przepisy ruchu drogowego.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach oraz J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 407/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2011 r., znak [...], w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o jej wykonalności.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

w dniu [...] listopada 2010 r. do Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim wpłynął wniosek podinspektora Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach o skierowanie J. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wykazano 3 przypadki naruszenia przepisów w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] października 2010 r., za które J. W. uzyskał łącznie 26 punktów karnych. Wobec powyższego Starosta Ostrowiecki po zawiadomieniu J. W. o wszczęciu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. ABT nr [...] do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. W. podnosząc, że w dniu [...] listopada 2010 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Kielcach w celu zmniejszenia liczby punktów karnych. Wyjaśnił, że wobec tego aktualnie posiada 20 punktów karnych, co uzasadnia uchylenie powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpoznaniu odwołania J. W., uchyliło decyzję działającego z upoważnienia Starosty Ostrowieckiego Naczelnika Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Ostrowcu Świętokrzyskim z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekającą o zatrzymaniu J. W. prawa jazdy i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 114 ust. 1, art. 135 ust. 1 lit. g, art. 138 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Następnie wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, korzystając z uprawnienia sądu do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP, uznał iż przepis § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia stanowiący, że nie można odliczyć punktów karnych, mimo przebytego szkolenia w przypadku przekroczenia 24 punktów, jest niezgodny z ustawą Prawo o ruchu drogowym. Z upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że rozporządzenie to miało określać jedynie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, tymczasem § 8 ust. 6 rozporządzenia wprowadził dodatkowe ograniczenia w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych po odbyciu szkolenia. Zatem wykracza on poza delegację ustawową z art. 130 ust. 4 przywołanej ustawy, ingerując w sferę stanowiącą materię ustawową. Tym samym nie może być stosowany. W art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustanowiono zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a jedyne ograniczenie wynikające z tego przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie przez sąd niezgodności przepisów rozporządzenia z ustawą, stanowi podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpatrywania konkretnej sprawy, mimo iż przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Organ podzielił przy tym stanowisko zaprezentowane w przytoczonym wyroku o niekonstytucyjności § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia i uznał za zasadne niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Wskazał również, że skoro J. W. odbył w dniu [...] listopada 2010 r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Kielcach w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, liczbę posiadanych punktów w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] października 2010 r. należy pomniejszyć o 6 punktów, co w konsekwencji powoduje, że strona ma na swoim koncie tylko 20 punktów karnych. Nie ma zatem podstaw do skierowania J. W. na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami i zatrzymania mu posiadanego prawa jazdy, albowiem zgodnie z art. 114 ust. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów karnych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy Kielce – Wschód w Kielcach. Jego zdaniem organ odwoławczy błędnie przyjął, że odbycie przez J. W. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, potwierdzonego zaświadczeniem z dnia 22 listopada 2010 r., wystawionym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach, wywołuje automatycznie skutki określone w § 8 ust. 4 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z jego § 8 ust. 6 odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Skarżący podkreślił, że starosta nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, do czego upoważniony jest komendant wojewódzki Policji. Ponadto w ocenie Prokuratora zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. Dopóki Policja jako organ prowadzący nie usunie z ewidencji wpisu ilości uzyskanych punktów karnych, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów. Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Prokurator wskazał, że udział w szkoleniu nie może być drogą do uniknięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów, a służyć ma świadomej i celowej kontroli przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego ich sytuacji prawnej w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga jest zasadna. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że w przeciwieństwie do sądów, które sprawując wymiar sprawiedliwości mają uprawnienia do kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą i Konstytucją (art. 178 ust.1 Konstytucji RP), organy administracji publicznej nie mogą – bez naruszenia art. 6 K.p.a. – odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Naruszenie prawa procesowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach polegało bowiem na uchybieniu przezeń przepisowi art. 6 K.p.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania w sprawie § 8 ust. 6 rozporządzenia, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Tym bardziej, że pogląd prezentowany przez Kolegium w orzecznictwie nie jest jednolity. Ponieważ w stanie faktycznym sprawy J. W. odbył szkolenie w dniu [...] listopada 2010 r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g tej ustawy. Tym samym Sąd I instancji za błędne uznał wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, co spowodowało konieczność uwzględnienia wniesionej przez Prokuratora skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach eksponowała:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 130 ust. 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego pozostaje w zgodzie z delegacją ustawową zawartą we wskazanym wyżej art. 130 ust. 3 i 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że istnieje konieczność zatrzymania prawa jazdy J. W., pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, iż J. W. w chwili orzekania przez Kolegium nie przekroczył 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

c) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z art. 130 ust. 3 w związku z art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, iż uczestnictwo w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, po przekroczeniu przez J. W. 24 punktów, przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 K.p.a. i § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Kolegium nieuprawnione było do odmowy zastosowania w niniejszej sprawie § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia w sytuacji uznania, że zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia norma prawna poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przyjęcia, że wydanie tegoż rozporządzenia nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym;

b) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium nie może uwzględnić dowodu w postaci zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o odbytym przez J. W. w dniu [...] listopada 2010 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczby posiadanych przezeń punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego;

c) uchybienie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dowodu z zaświadczenia Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Kielcach o odbytym przez J. W. w dniu [...] listopada 2010 r. szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i wynikających z niego konsekwencji w postaci zmniejszenia o 6 liczbę posiadanych przezeń punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Wskazując na powyższe uchybienia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej Kielce - Wschód w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach naruszył art. 130 ust. 3 w zw. z art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy Prawo o ruchu drogowym przez ich błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym zrekonstruowaniu treści normy prawnej wynikającej z powołanych wyżej przepisów i przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, po przekroczeniu przez J. W. 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie może spowodować zmniejszenia liczby punktów karnych. W konsekwencji nieuprawnione jest również stanowisko Sądu, że § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r., nie pozostaje w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zestawienie norm prawnych (ustawowej i podustawowej) dotyczących możliwości zmniejszenia przez kierowcę liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego przez odbycie szkolenia wskazuje, że norma zawarta w § 8 ust. 6 cyt. rozporządzenia poszerza zakres wyłączenia określony w art. 130 ust. 3 zd. drugie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uprawnione było do odmowy zastosowania powołanego wyżej przepisu rozporządzenia i po ustaleniu, że na chwilę orzekania przez ten organ J. W. nie przekroczył 26 punktów karnych, słusznie uchyliło decyzję Starosty Ostrowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Na poparcie swego stanowiska Kolegium przytoczyło stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. Wreszcie dowodziło, że art. 6 K.p.a. upoważnia go do odmowy stosowania wadliwego przepisu rangi podustawowej. Dlatego zaskarżony wyrok uznano za wadliwy.

Z kolei w skardze kasacyjnej wniesionej przez J. W. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 178 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz § 8 ust. 6 przywołanego wyżej rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy drogowe, polegającą na zastosowaniu przepisów aktu wykonawczego, wydanego niezgodnie z delegacją ustawową,

b) art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez niezastosowanie tego przepisu, a tym samym błędne obliczenie liczby punktów karnych posiadanych przez J. W. w momencie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, co skutkowało naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym przez uznanie, iż zachodzą przesłanki do skierowania go na kontrolne sprawdzenie

kwalifikacji;

c) art. 130 ust 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez dokonanie jego błędnej wykładni, a tym samym uznanie, iż § 8 pkt 6 w/w rozporządzenia nie przekracza delegacji ustawowej z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, oraz że na jego podstawie może być wydana zgodna z prawem decyzja administracyjna.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym formułuje kategoryczną zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego i wskazuje jeden tylko wyjątek dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż rok. Wprowadzenie więc jakiegokolwiek dalszego wyjątku od powyższej reguły wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. W innym wypadku, jedyny wyjątek zawarty w art. 130 ust 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym należy traktować jako numerus clausus odstępstw od zasady odliczania punktów w wyniku odbytego szkolenia. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę na fakt, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130 ust. 4 cytowanej ustawy uprawnia właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie do określania osób, wobec których odjęcie punktów z tytułu odbytego szkolenia nie byłoby dopuszczalne. Skoro takiego upoważnienia w istocie jest brak, zaś § 8 ust. 6 rozporządzenia pozbawia kierowcę, który przekroczył sumę 24 punktów, możliwości zmniejszenia liczby posiadanych punktów w związku z odbytym szkoleniem - to uznać należy, że przepis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Ponadto pozostaje w sprzeczności z przepisem rangi ustawowej, a mianowicie art. 130 ust. 3 tej ustawy. Jeżeli zatem przepisy ustawy nie zawierają ograniczenia uprawnienia kierowcy do zmniejszenia liczby posiadanych punktów w związku z odbytym szkoleniem z tego powodu, że przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się on naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, zaś delegacja ustawowa zawarta w przepisie art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie pozwala ministrowi na wprowadzenie takiego ograniczenia, przepis rozporządzenia ewidentnie jest niezgodny z ustawą. Wprowadzając takie ograniczenie przepis rozporządzenia jednocześnie ingeruje w sferę praw i wolności jednostki i jako taki narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Tych okoliczności nie dostrzegł Sąd I instancji, dlatego w ocenie kasatora zaskarżony wyrok nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Ponieważ skarga kasacyjna J. W. została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznania wymagają zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego są one chybione. W orzecznictwie i judykaturze nie budzi wątpliwości możliwość odmowy stosowania niekonstytucyjnych, czy w inny sposób naruszających obowiązujący porządek prawny norm prawnych rangi podustawowej przez sądy, ale tylko przez sądy. Uprawnienie to bowiem wynika z przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Takiego przepisu dotyczącego organów administracyjnych próżno szukać w polskim systemie prawa. Omawiana możliwość absolutnie nie wynika z powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 6 K.p.a. Stanowiąc o obowiązku działania organów administracyjnych na podstawie prawa, nie zezwala on na pominięcie pozytywnej normy prawnej, nawet wówczas gdy jest ona nielegalna. Wszak wyraźnie obliguje organy do stosowania obowiązującego przepisu prawa. Odmienne podejście stwarzałoby groźbę niepożądanej dowolności orzecznictwa administracyjnego, niezależnie od braku podstawy prawnej takiego działania. Poza tym regułą jest w aktualnym porządku prawnym sądowa kontrola działalności administracji publicznej, toteż nie ma obawy przed nałożeniem przez organy na obywatela obowiązków czy domaganiem się przez nich określonego zachowania na podstawie niezgodnego z prawem aktu prawnego, bowiem zawierający je akt indywidualny może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. W konsekwencji czego zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Kolegium nie służy uprawnienie do odmowy stosowania § 8 ust. 6 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. (niezależnie od tego, że ku temu brak podstaw merytorycznych, o czym niżej). Niezastosowanie przezeń tego przepisu było wadą mającą istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego niepodobna postawić Sądowi meriti omawianego wytyku, w tym w kontekście zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dalsze zarzuty procesowe zawarte w skardze kasacyjnej organu wiążą się z nieuwzględnieniem odbytego przez J. W. szkolenia, toteż zostaną omówione w ramach rozważań obejmujących podstawę uchybień przepisom materialnoprawnym. W tym miejscu dość stwierdzić, że sprawa w obu postępowaniach została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, w tym też co do daty odbycia szkolenia, która zresztą nie jest kwestionowana przez skarżących kasacyjnie, a fakt wynikający z dokumentu dowodzącego jego odbycia nie znalazł wyrazu w wyniku sprawy, gdyż nie miał dlań znaczenia w świetle przepisu prawa materialnego. Przeto zarzut w tej materii jest nietrafny. Należy też dodać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszelkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., który z tej przyczyny nie doznał uszczerbku.

Uwzględniając podobieństwo zarzutów podniesionych w obu skargach kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozważania w zakresie podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego przedstawić łącznie. Przede wszystkim godzi się stwierdzić, że w sprawie niniejszej kontrolowane były decyzje w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na zasadzie art. 138 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten uprawnia starostę do zatrzymania prawa jazdy w przypadkach wskazanych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d, g tej ustawy. Zapadłe w sprawie decyzje nie orzekały o skierowaniu skarżącego ma kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, toteż nie mogło dojść do naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym w związku z art. 130 ust. 3 tej ustawy, jak podnosi J. W. w swej skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut tak postawiony nie wymaga szerszych rozważań.

Pozostałe zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych koncentrują się generalnie wokół naruszenia art. 130 ust. 3 i 4 Prawa o ruchu drogowym, po pierwsze w powiązaniu z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Dowodzi się bowiem przekroczenia granic delegacji z art. 130 ust. 4 cytowanej ustawy poprzez wydanie ostatnio przytoczonego przepisu rozporządzenia. Po wtóre w związku z art. 138 ust. 1 i art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym, eksponując wadliwość ustalenia ilości punktów karnych przypisanych skarżącemu, a w konsekwencji braku podstaw do zatrzymania mu prawa jazdy. Wywody w obu zakresach są chybione. Jeśli chodzi o przepis art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, to trafnie Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy nie miał on zastosowania, niezależnie od tego, że J. W. nie mógł odliczyć punktów z tytułu udziału w szkoleniu w dniu [...] listopada 2012 r. Podzielić bowiem należy pogląd, iż takie szkolenie może skutkować odjęciem punktów karnych tylko do czasu przekroczenia ich liczby 24. Stanowisko w tej materii jest już utrwalone (p. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1968/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 58/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zagadnienie ilości punktów nie jest wszak przedmiotem badania w sprawach o skierowanie na badania kontrolne i w sprawach o zatrzymanie prawa jazdy z powodu przekroczenia 24 punktów. Prowadzenie ewidencji punktów powierzone zostało organom Policji i przed tymi organami, jak też przed sądem administracyjnym, można je kwestionować. Wpisy dokonywane są bowiem w drodze zaskarżalnej czynności. Powołane przepisy zarówno ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002 r. wskazują na to, że wpisy do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowią czynność materialno-techniczną, która mieszcząc się w katalogu regulowanym przez przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego. Kierowca zainteresowany wykreśleniem punktów karnych z ewidencji może zwrócić się do organu prowadzącego tę ewidencję o podjęcie określonego aktu lub czynności, a następnie w zależności od tego, czy i jakie organ ten zajmie stanowisko, skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego kwestionując czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub skarżąc bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy. Stanowisko to, zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2006 r., I OSK 1087/05, i z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1456/09 (publ. jw.) podzielił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę uważa za prawidłowe. Odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy czy skierowania na kontrolne badania oznacza, że kwestia zmian w ewidencji (ilości przypisanych punktów) nie może być rozpatrywana ani w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę, ani w postępowaniu odwoławczym przed samorządowym kolegium odwoławczym, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego kontroli podlega decyzja wydana na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, iż starosta był związany danymi zawartymi w ewidencji i nie mógł ingerować w tę kwestię w tej sprawie. Wydana przez niego decyzja ma charakter związany.

Zatem jedynie skrótowo wypada odnieść się do drugiego z zarzutów w omawianej materii. Otóż w judykaturze sądowoadministracyjnej dominuje już (poprzednio pojawiały się jednostkowe odmienne stanowiska) pogląd, wedle którego interpretacja normy § 8 ust. 6 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 20 grudnia 2002 r. w kontekście jej zgodności z brzmieniem delegacji ustawowej, uwzględniająca zarówno jej treść, jak i cel przepisu delegacyjnego, a także regulację zawartą w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, prowadzi do konkluzji o jej legalności (p. wyroki NSA: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203 i I OSK 1306 oraz cytowane tam orzecznictwo, publ. jw.). Celem ustawodawcy było bowiem dyscyplinowanie kierowców i zapewnienie bezpieczeństwa na drogach. Niepodobna więc zgodzić się na – w skrajnych wypadkach – permanentne odbywanie szkolenia po to, aby zmniejszać ilość punktów uzyskiwanych za nagminnie popełniane wykroczenia drogowe. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela opisane wyżej stanowisko. W konsekwencji tego cytowany przepis rozporządzenia uznać przyszło za niewykraczający poza zakres delegacji ustawowej. A skoro tak, to nie doszło do naruszenia ani tego przepisu ani przepisu delegacyjnego. Tym samym nie uchybiono również regułom uregulowanym w art. 178 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 178 został przytoczony w skardze kasacyjnej J. W. bez wskazania jednostki redakcyjnej, przy czym treść jego ust. 1 została wyżej omówiona i w tej materii nie sposób zarzucić Sądowi I instancji uchybienia. Natomiast treść pozostałych jego ustępów dotyczy sędziów i jako taka nie ma zupełnie odniesienia do niniejszej sprawy. Powołany jako naruszony przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, iż rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99). Jak zauważył Trybunał treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach, kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Jak to wyżej wskazano omawiane przepisy te wymogi spełniają.

Stąd uchylenie decyzji Starosty Ostrowieckiego o zatrzymaniu J. W. prawa jazdy, zgodnej z art. 138 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g Prawa o ruchu drogowym, i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy było bezpodstawne. W konsekwencji czego zasadnie doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.

Konkludując, przywołane argumenty dla uzasadnienia wskazanej w obu skargach kasacyjnych podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego, okazały się nietrafne, zatem i ta podstawa okazała się nieusprawiedliwiona.

Z tych powodów obie skargi kasacyjne nie mogły odnieść skutku, dlatego na zasadzie art. 184 P.p.s.a. podlegały oddaleniu.

-----------------------

5