Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 315/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 1-3, ust. 6 , ust. 8, ust. 10-12
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152 , art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie : WSA Bożenna Blitek spr. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Z. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 lutego 2009 r. , Nr: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję . II. orzeka , że uchylona decyzja nie może być wykonana , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 365 zł (trzysta sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] 2005r. Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich wydał decyzję Nr [...], w której orzekł o przywróceniu pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] do stanu poprzedniego w km 1+148 oraz wymierzył Z. U. karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej w wysokości 12.348 zł. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji wyjaśnił, iż w dniu 9 czerwca 2004r. pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich – Rejonu Dróg Wojewódzkich podczas rutynowej kontroli pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] stwierdzili, że została umieszczona w km 1+148 w miejscowości O., ul. A tablica reklamowa o treści: "[...]". Przedmiotowa reklama wskazywała na miejsce wykonywania działalności oraz rodzaj tej działalności, co pozwoliło na ustalenie danych osobowych właściciela reklamy. Ponadto dokonano pomiarów powierzchni tablicy, które wykazały, że łączna powierzchnia reklamowa wynosi 2,40 m2 [(1 m x 1,20 m) x 2 (dwustronna)].W takich okolicznościach. Zarząd Dróg Wojewódzkich – Rejon Dróg Wojewódzkich pismem z dnia 22 czerwca 2004r, nr [...] wezwał Z. U. jako właściciela reklamy do jej usunięcia z pasa drogowego w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Organ pouczył, iż bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i naliczeniem kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. Po upływie wyznaczonego terminu organ I instancji stwierdził, iż pomimo interwencji, i zobowiązania się Z. U. do usunięcia reklamy w terminie do 15 maja 2005 roku – Z. U. reklamy nie usunął z pasa drogowego, co wykazały ponowne kontrole w dniach 6 września 2004r. i 17 maja 2005r. Przedmiotowa reklama nie została jednak usunięta do dnia ostatniej kontroli przedmiotowej drogi, która miała miejsce 17 maja 2005r. i z tego względu organ orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Natomiast stosownie do treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy. Ze względu na poczynione ustalenia, a w szczególności okoliczności, że właściciel reklamy nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego otrzymanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym w okresie od 9 czerwca 2004r. do 17 maja 2005r. oraz brak takiego zezwolenia w aktach Zarządu Dróg Wojewódzkich, organ wskazał, iż działania właściciela reklamy miały charakter samowolny wyczerpując tym samym dyspozycję zawartą w przytoczonym art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi natomiast na fakt, iż reklama była usytuowana w pasie drogowym bez zezwolenia w okresie od 9 czerwca 2004r. do 17 maja 2005r. została naliczona kara w wysokości 12.348 zł. Wysokość kary została obliczona na podstawie art. 40 ust. 6 i ust. 12 cyt. ustawy o drogach publicznych oraz § 4 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami drogami lub ruchu drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Z. U., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2005r., Nr [...] uchyliło decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2005r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podniosło, że konieczność nałożenia kary za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży na organie w każdym wypadku, gdy ustali on bezsprzecznie, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia. Wyłączona została możliwość stosowania tzw. "uznania administracyjnego", czyli orzekania przez organy administracji publicznej w oparciu o kryteria sformułowane w sposób nieostry i z możliwością dokonania przez organ orzekający wyboru jednego z kilku prawnie dopuszczalnych rozwiązań. Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, a także na wskazaniach odwołującego się, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zostało w sposób bezsporny ustalone, iż obszar, który uległ zajęciu przez powieszenie reklamy na rusztowaniu, kwalifikować należy jako pas drogowy drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zdaniem Kolegium z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku co do tego, czy reklama usytuowana była w pasie drogowym czy też poza jej granicami, a zatem poza zakresem kompetencji zarządcy drogi do nałożenia kary w trybie ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy podniósł, iż wymagają wyjaśnienia twierdzenia Z. U., wskazującego, że jest on właścicielem całej działki 225 łącznie z częścią drogi i pasa pobocza, że po otrzymaniu informacji ze Starostwa, iż działka ta nie została wykupiona i dopiero po dokonaniu podziału i rozgraniczenia zostanie ustalona granica, a obecnie brak precyzyjnego ustalenia granic. W ocenie organu II instancji - w rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia granic przestrzennych – w płaszczyźnie pionowej – "pasa drogowego" na konkretnym odcinku. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ ten nakazał mieć na uwadze treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definiującego pojęcie pasa drogowego, jako gruntu wydzielonego liniami granicznymi. Granice tego rodzaju gruntu stanowią linie rozgraniczające. Kolegium podniosło również, iż nie można opierać się jedynie na dokumentach pośrednich, takich jak informacja uzyskana z Wydziału Geodezyjno-Wywłaszczeniowego, zwłaszcza, że w informacji tej pierwotnie określono oznaczenie odcinka pasa drogowego inaczej niż ten, o który chodzi w niniejszej sprawie, a następnie dokonano skreślenia. Dołączone kopie mapy bez odpowiedniego opisu i szkicu sytuacyjnego, tj. bez określenia usytuowania reklamy także nie były – zdaniem organu odwoławczego - wystarczające do stwierdzenia, czy reklama znajduje się w pasie drogowym czy poza nim. Z dokumentacji fotograficznej nie wynikało, czy reklama jest usytuowana w pasie drogowym w całości, w części czy też poza nim. W ocenie Kolegium organ I instancji powinien był dążyć do jednoznacznego wyjaśnienia, co jest w świetle prawa pasem drogowym i czy w rozważanej sytuacji nastąpiło jego zajęcie. Konieczne jest bowiem jednoznaczne stwierdzenie, czy pas terenu poza ogrodzeniem od strony gruntu Z. U. stanowi jeszcze pas drogowy. Organ ten podkreślił, że w sytuacji takiej jak rozważana, szczególnie dokładnie powinien zostać wyjaśniony stan faktyczny i prawny, aby osoba, na którą nałożono karę mogła rozpoznać motywy podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium - przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy konieczne jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, a także ustosunkowanie się w decyzji do zarzutów sformułowanych przez Z. U. w odniesieniu do pojęcia pasa drogowego. Nadto wątpliwości organu II instancji wzbudził sposób określenia powierzchni reklamy, albowiem reklama – jak wynika z dokumentacji fotograficznej – miała kształt wielokąta, a zatem nie można było obliczać jej powierzchni tak jak dla prostokąta.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich wydał w dniu [...] 2008r. decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie administracyjne w zakresie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego i wymierzył Z. U. karę pieniężną w wysokości 9.746,70 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przez umieszczenie dwustronnej reklamy w terminie od dnia 9 czerwca 2004r. do dnia 17 maja 2005r. Zarząd Dróg Wojewódzkich, mając na względzie uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego podniesione w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia [...] 2005r., uzupełnił dokumentację o aktualne mapy zasadniczą i ewidencyjną oraz ustalił kwestie własności działki ewidencyjnej o nr 225. W efekcie przeprowadzonych czynności ustalono, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Operatem geodezyjnym nr [...] z dnia 18 stycznia 2006r. działka nr 225 położona w obrębie O. uległa podziałowi na działki nr: 225/1, 225/2, 225/3. Decyzją z dnia [...] 2006r. nr [...] Wojewoda odmówił stwierdzenia nabycia prawa własności działki nr 225/1 przez Województwo, z uwagi na fakt, że nie została ona w żadnym stopniu zajęta pod drogę. Tym samym również ówczesna działka 225 nie została zajęta pod drogę. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy mapą zasadniczą granica pomiędzy działką nr 225/1, a działką nr 339/2, stanowiącą pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...], przebiega wzdłuż istniejącego ogrodzenia trwałego. Jednak, jak wskazuje zgromadzony materiał dowodowy to nie na działce nr 225 znajdowała się w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych reklama, a jedynie konstrukcja wsporcza reklamy. Natomiast sama tablica reklamowa będąca przedmiotem postępowania znajdowała się nad działką nr 339/2 – oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka drogowa.

Organ I instancji stwierdził, że stosownie do treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 6 art. 40 tej ustawy. Opłata odpowiadająca iloczynowi metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego wyliczona została na podstawie uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 28 stycznia 2008r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Organ I instancji zaznaczył, iż w trakcie wykonywanych, do protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia 9 czerwca 2004r., pomiarów tablicy reklamowej zmierzono jedynie jej wysokość (1,0 m) i szerokość (1,2 m), nie uwzględniając faktu, że nośnik reklamowy ma kształt wielokąta. Z tego też względu konieczne stało się doprecyzowanie zajętej powierzchni pasa drogowego. Ponieważ reklama została usunięta z pasa drogowego nie można było przeprowadzić ponownych pomiarów. Dlatego też posłużono się dokumentacją fotograficzną stanowiącą załącznik w/w protokołu z kontroli pasa drogowego i metodą proporcji określono wysokość prostokąta oraz wysokość trójkąta, które to składają się na kształt reklamy.

Od powyższej decyzji Z. U. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania. Odwołujący się podniósł, że działka Nr 225 uległa podziałowi na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2006r. na działki 225/1, 225/2 i 225/3. Działka 225/1 na podstawie umowy sprzedaży jest własnością P. U. W toku postępowania administracyjnego w sprawie podziału działki 225 nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe z działką 339/2, będącej własnością Skarbu Państwa. Brak jest jakichkolwiek widocznych znaków granicznych jak również ogrodzeń i innych urządzeń wskazujących przebieg granicy pomiędzy działkami 225/1, a działką 339/2. Pomiędzy wspominanymi działkami istnieje pas ziemi o nieustalonej szerokości porośnięty trawnikiem. Pielęgnacją tego pasa odwołujący się zajmuje się osobiście z uwagi na estetykę pozostałych nieruchomości, które użytkuje jego syn. Z. U. stwierdził, iż zwrócił się do geodety uprawnionego, który wykonywał projekt podziału działki 225, z zapytaniem czy było prowadzone również postępowanie o rozgraniczenie. Otrzymał informacje, że w toku postępowania podziałowego Zarząd Drogowy został zawiadomiony o terminie wykonywania przez geodetę na gruncie podziału nieruchomości, jednak nikt z Zarządu Drogowego nie zjawił się w dniu wyznaczonym przez geodetę. Odwołujący się podniósł, że według geodety, pomiędzy działkami 225 a działką 339/2 było rozgraniczenie dokonane w latach 50-tych przy okazji wywłaszczenia działki pod drogę, jednakże bez utrwalenia jej słupkami granicznymi. Tak więc od czasu wydania przez SKO swojej decyzji stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie, a granica pomiędzy stronami w dalszym ciągu nie jest ustalona. Powoływanie się przez organ I instancji w swojej decyzji na fakt, że Wojewoda odmówił stwierdzenia przejęcia części działki 225/1 o niczym nie świadczy, gdyż i w tym wypadku nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Zdaniem odwołującego się przed wydaniem decyzji przez Wojewodę nie było przeprowadzonej wizji lokalnej. W ocenie odwołującego się, nie można na podstawie zdjęć z 2005r. ustalić, czy został reklamą naruszony pas drogowy. Reklama została usunięta i gdyby teraz przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe i ustalić granice znakami granicznymi to nie można ustalić na podstawie zdjęć czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Z. U. organ I instancji nie mógł zastosować stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na podstawie uchwały Sejmiku Województwa z 28 stycznia 2008r., gdyż nawet gdyby przyjąć, że zajęcie nastąpiło to miało ono miejsce w 2004r. Ponadto skarżący podaje, że granice naturalne jakimi są płoty, drzewostan, krzewy ozdobne istniejące wzdłuż drogi O. – W. po prawej i po lewej stronie posesji są usytułowane w różnej odległości od drogi. Odległości te są od zera do trzech metrów. Dlatego aby wyznaczyć granice pasa drogowego wzdłuż całej ulicy należy przeprowadzić kompleksowe postępowanie rozgraniczeniowe. Nadto Z. U. stwierdził, że reklama była ustawiona na jego gruncie i z tego względu decyzja naliczająca kary pieniężne jest bezzasadna.

Decyzją z dnia 13 lutego 2009r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2008r. Nr [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że wymierzyło Z. U. karę pieniężną w wysokości 9.137,52 zł. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 6 i 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), § 4 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (Dz. Urz. Woj. Nr 222, poz. 2512) oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie konieczności wymierzenia kary pieniężnej, jednakże wysokość kary nie została ustalona w sposób prawidłowy. Kolegium podniosło, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, właściwy organ zobowiązany jest do podjęcia działań przewidzianych w przepisach art. 40 ustawy o drogach publicznych, przy czym konstrukcja tych przepisów jest tego rodzaju, że wyłącza ona możliwość stosowania uznania administracyjnego. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż to na stronie, a nie na organie administracyjnym, ciąży obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) stanowi, iż zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ II instancji uznał, iż z powołanych powyżej przepisów wynika, że przesłanką do wszczęcia postępowania w powyższym zakresie jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Organ ten zaznaczył iż zlokalizowanie obiektu – reklamy – w pasie drogowym powinno zostać stwierdzone ponad wszelką wątpliwość, a organy administracyjne stwierdzając ten fakt mogą korzystać z różnego rodzaju środków dowodowych. W orzecznictwie jednak podkreśla się zgodnie, iż niezbędne jest dołączenie do akt sprawy dokumentacji kartograficznej w postaci dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego oraz kolizje umieszczonych w pasie drogowym obiektów (reklam) z tymi liniami. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż w ponownie przeprowadzonym postępowaniu przez organ I instancji w mniejszej sprawie spełniono powyżej opisane warunki dotyczące należytego zgromadzenia materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się dokumentacja kartograficzna uzupełniona przez materiał zdjęciowy. Organ I instancji określił przy tym graficznie sposób usytuowania tablicy reklamowej w terenie. Zebrane dowody w opinii orzekającego w sprawie składu Kolegium pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie został zajęty pas drogowy w czasie określonym w zaskarżonej decyzji. Tym samym Kolegium uznało, iż organ I instancji wypełnił jego wskazania zawarte w decyzji z dnia [...] 2005r. Nr [...]. Zdaniem Kolegium nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, iż w przedmiotowym terenie brak jest znaków granicznych, wyznaczających granicę pomiędzy działkami nr 225/1 i 339/2, a także to, że rozgraniczenie pomiędzy działkami przeprowadzono wiele lat temu. Organ II instancji nie zgodził się z odwołującym się, że przebieg granicy pomiędzy działkami nie jest możliwy do ustalenia. Mapy dołączone do akt sprawy pozwalają bowiem na określenie, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy działkami w sposób wystarczający do stwierdzenia, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego poprzez przedmiotową reklamę. Organ odwoławczy stwierdził również, że dowody w postaci zdjęć stanowią pomocny materiał w kwestii ustalenia zajęcia pasa drogowego (organ podkreślił ich liczbę oraz to, że ujęcia były zrobione z różnych miejsc) i pozwalają na wyciągnięcie jednoznacznych wniosków w tej kwestii, bez potrzeby przeprowadzania pomiarów w terenie. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż akta sprawy nie dają podstaw dla stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieuregulowanym stanem prawnym w związku z przejściem własności nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Ze znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż zajęta pod drogę działka nr 339/2 stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka o nr 225/1 jest własnością P. U. Z akt nie wynika, iż toczy się jakiekolwiek postępowanie sądowe w kwestii ustalenia własności terenu zajętego pod pas drogowy (stanowiącego według map część działki nr 339/2). Zdaniem organu II instancji nie ma w tym względzie znaczenia kwestia pielęgnacji przez odwołującego się, czy jego syna, trawnika wchodzącego w skład pasa drogowego w przekonaniu, iż wchodzi on w skład posesji. Kolegium nie odniosło się natomiast do uwag Z. U. co do zajęcia terenu wzdłuż drogi w innych miejscach po obu stronach posesji, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy było jedynie zajęcie pasa drogowego przez tablicę reklamową ustaloną przez odwołującego się, a zatem przedmiotem rozważań był jedynie przebieg granicy pasa drogowego wzdłuż działki nr 225/1. Biorąc pod uwagę powyższe, w celu weryfikacji ustaleń organu I instancji, organ odwoławczy dokonał analizy dołączonych do akt sprawy map, porównując je z dokumentacją zdjęciową i określiło położenie tablicy względem określonych punktów odniesienia w postaci zaznaczonych na mapie obiektów położonych w pasie drogowym (takich jak słupy energetyczne, czy mur oporowy, wybudowany od strony drogi, następnie rozebrany przez stronę, ale uwzględniony na kopii z mapy zasadniczej). W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez przedmiotową reklamę. Organ II instancji zwrócił uwagę na to, że, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, tablica reklamowa w przedmiotowym w sprawie okresie sięgała poza linię wyznaczoną przez umiejscowione przy drodze słupy energetyczne. Tymczasem, jak wynika z kopii z mapy zasadniczej, słupy te znajdują się w całości w pasie drogowym (na działce 339/2) i są posadowione w niewielkiej odległości od granicy działki nr 225/1. Nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy to, iż wysięgnik, na którym umocowano tablicę reklamową, został posadowiony poza pasem drogowym, na działce prywatnej. Istotne jest to, iż tablica reklamowa zajmuje przestrzeń nad pasem drogowym. Mając na uwadze powyższe, Kolegium dokonało weryfikacji obliczenia kary w niniejszej sprawie i stwierdziło, iż nie została ona ustalona przez organ I instancji w prawidłowej wysokości. Wyjaśniając powyższe stanowisko, Kolegium na wstępie zauważyło, iż wypełniając jego zalecenie nakazujące uwzględnienie kształtu reklamy przy obliczeniu kary organ I instancji wziął pod uwagę to, iż reklama jest kształtu pięciokąta, a nie prostokąta. Zasadne zatem było przyjęcie do obliczeń sumy powierzchni trójkąta wynoszącej 0,312 m2 oraz powierzchni prostokąta wynoszącej 0,576 m2. Kwotę kary stanowi powyższa suma pomnożona przez 2 (z uwagi na obustronność reklamy), liczbę dni (343), stawkę kary, a następnie 10 (zgodnie z art. 40 ust. 12). Kolegium podzieliło jednak zastrzeżenia Z. U. w kwestii zastosowanej w sprawie stawki kary. W opinii Kolegium organ I instancji bezzasadnie zastosował bowiem przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 stycznia 2008r., która to uchwała weszła w życie w dniu 11 marca 2008r., zastępując obowiązującą w całym okresie zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawię uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu. Zgodnie z § 4 pkt 3 uchwały z dnia 28 czerwca 2004r. stawka opłaty wynosiła za każdy dzień zajęcia przez 1 m2 powierzchni reklamy kwotę 1,50 zł – była więc stawką niższą, aniżeli stawka ustalona na podstawie uchwały z dnia 28 stycznia 2008r. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której obowiązywała inna stawka opłaty w dniu orzekania przez organ administracyjny, aniżeli ta, która obowiązywała w okresie zdarzenia będącego podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, przy czym nowa stawka była stawką wyższą. Kolegium zaznaczyło, iż regulacje obowiązującej obecnie uchwały z dnia 28 stycznia 2008r. nie zawierają przepisów intertemporalnych, odnoszących się do sytuacji, w których zajęcie pasa drogowego nastąpiło przed jej wejściem w życie i jednocześnie przed orzeczeniem w kwestii kary pieniężnej przez organ administracyjny. Kolegium uznało, iż w takiej sytuacji należy stosować stawki obowiązujące w dniu zajęcia pasa drogowego. Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W tych wyrokach, w których uznano za zasadne stosowanie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, którym jest zajęcie pasa drogowego, powoływano się na zakaz niedziałania prawa wstecz, wyinterpretowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Sądy wskazywały, iż zasada niedziałania prawa wstecz adresowana jest zarówno do ustawodawcy, jak i do organów stosujących prawo. Kolegium uznało więc, iż obliczona z uwzględnieniem stawki w wysokości 1,5 zł/1 m2 za jeden dzień zajęcia pasa kara pieniężna należna w niniejszej sprawie wynosi 9137,52 zł.

Z powyższą decyzją nie zgodził się Z. U. i pismem z dnia 16 marca 2009r. wniósł na nią skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że granice ówczesnej działki 225 pokrywają się z granicą działki 225/1, ponieważ w trakcie postępowania podziałowego nie było dokonane rozgraniczenie i ustabilizowanie znakami granicznymi granicy pomiędzy działką 339/2 a działką 225/1. Mur graniczny, który istniał w chwili wydawania decyzji w 2005r. i według organu I instancji stanowił granicę działek już nie istnieje. Skarżący wyjaśnił, iż budując go cofnął się o około 1 metr od granicy wyznaczonej sąsiednimi ogrodzeniami działek z lewej jak i z prawej strony. Co więcej reklama również już nie istnieje. Skarżący stwierdził, że w trakcie postępowania podziałowego działki 225 geodeta uprawniony zawiadomił Zarząd Drogowy, aby zjawił się określonego dnia na gruncie w czasie wykonywania podziału nieruchomości. Geodeta udzielił ponadto skarżącemu informacji, że postępowanie rozgraniczeniowe było wykonywane w latach pięćdziesiątych przy okazji wywłaszczenia działki pod drogę, jednakże bez utrwalanie jej słupkami granicznymi. Skarżący podniósł więc, iż od czasu wydania przez SKO swojej pierwszej decyzji stan prawny nie uległ zmianie. Pomiędzy nieruchomościami nie dokonano rozgraniczenia, a jedyna zmiana faktyczna polegała na tym, że to skarżący rozebrał mur graniczny. Z załączonych do akt sprawy zdjęć wynika, że obecnie pomiędzy działkami nie ma żadnego rozgraniczenia i stanowią jeden duży trawnik. Zdaniem skarżącego powoływanie się przez organ I instancji na fakt, że Wojewoda odmówił stwierdzenia przejęcia części działki 225/1 o niczym nie świadczy, gdyż Wojewoda jako podstawę orzekania przyjął granicę ewidencyjną nie zlecając postępowania rozgraniczeniowego, ani nawet wizji lokalnej. Skarżący zarzucił również, iż SKO w zaskarżonej decyzji nie odniosło się w ogóle do swoich zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2005r. W zaskarżonej decyzji uznało zdjęcia za wystarczający dowód w sprawie oraz fakt, że Wojewoda odmówił przejęcia części działki 225/1. Zdaniem skarżącego nie zaszły żadne nowe okoliczności, które mogły skutkować ponownym wydaniem decyzji obciążającej go karami za ustawienie reklamy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze Kolegium stwierdziło, iż w zaskarżonej decyzji odniosło się do wskazań zawartych w poprzednio wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] 2005r. Nr [...]. Kolegium wskazało bowiem, iż organ I instancji wypełnił zalecenia poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, pozwalającego ustalić przebieg granicy pasa drogowego m.in. poprzez dołączenie mapy, na której określono graficznie sposób usytuowania tablicy reklamowej w terenie. Organ I instancji do akt sprawy dołączył także szereg innych dokumentów, pozwalających na weryfikację stanu prawnego terenu, przez który przebiega granica pasa drogowego. W opinii Kolegium zebrane dowody pozwoliły w konsekwencji na jednoznaczne stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie został zajęty pas drogowy w czasie określonym w zaskarżonej decyzji – pomimo podnoszonego przez skarżącego faktu, że rozgraniczenie pomiędzy przedmiotowymi działkami przeprowadzono wiele lat temu i brak jest znaków granicznych w terenie. Organ ten zwrócił uwagę, iż akta sprawy nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieuregulowanym stanem prawnym w związku z przejściem własności nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. Ze znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów i budynków wynikało, iż zajęta pod drogę działka nr 339/2 stanowi własność Skarbu Państwa, natomiast działka o nr 225/1 jest własnością P. U. Mapy dołączone do akt sprawy, w połączeniu z dokumentacją zdjęciową, pozwoliły w opinii Kolegium na określenie, w którym miejscu przebiega granica pomiędzy tymi działkami w sposób wystarczający do stwierdzenia, czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego poprzez przedmiotową reklamę – bez potrzeby przeprowadzania pomiarów w terenie, czy przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego. Dokonana w sprawie analiza zebranego materiału – dołączonych do akt sprawy map, i zestawienie ich z dokumentacją zdjęciową – pozwoliła na określenie położenia tablicy reklamowej względem określonych punktów odniesienia w postaci zaznaczonych na mapie obiektów położonych w pasie drogowym (takich jak słupy energetyczne, czy mur oporowy, wybudowany od strony drogi, następnie rozebrany przez skarżącego, ale uwzględniony na kopii z mapy zasadniczej). Kolegium w szczególności zwróciło uwagę na to, że, jak wynikało z dokumentacji zdjęciowej, tablica reklamowa w przedmiotowym w sprawie okresie sięgała poza linię wyznaczoną przez umiejscowione przy drodze słupy energetyczne. Tymczasem, jak wynika z kopii z mapy zasadniczej, słupy te znajdują się w całości w pasie drogowym (na działce 339/2) i są posadowione w niewielkiej odległości od granicy działki nr 225/1. Ponadto w zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło także, że nie było w stanie odnieść się do uwag skarżącego co do zajęcia terenu wzdłuż drogi w innych miejscach po obu stronach posesji, gdyż przedmiotem niniejszej sprawy było jedynie zajęcie pasa drogowego przez tablicę reklamową ustaloną przez skarżącego, a zatem rozważać można było jedynie przebieg granicy pasa drogowego wzdłuż działki nr 225/1. W tej sytuacji Kolegium stanęło na stanowisku, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego zgłoszone w skardze. W sprawie zgromadzono materiał dowodowy wystarczający do orzeczenia w sprawie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a Kolegium dokonało jego wszechstronnej i starannej analizy. Ponadto Kolegium dokonało analizy aspektów sprawy odnoszących się do kwestii powierzchni reklamy, kwestii jej usytuowania względem pasa drogowego w ten sposób, iż konstrukcja, na której została ona umocowana, została posadowiona poza pasem drogowym, a także podniesionej przez skarżącego kwestii nieprawidłowo zastosowanych w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego. W tym ostatnim zakresie Kolegium przychyliło się do wniosku skarżącego i ustaliło wysokość kary stosując stawki obowiązujące w dniu zajęcia pasa drogowego.

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010r. skarżący wyjaśnił, że od ojca, który przekazywał mu grunt, dowiedział się, że jest właścicielem działki do 1/3 drogi, gdyż nie zostało wypłacone odszkodowanie. Ogrodzenie wybudował w granicy, zaraz po otrzymaniu gruntu, a następnie je zburzył jako wybudowane bez pozwolenia. Zdaniem skarżącego tablica nie wykraczała poza granice płotu, a słupy są w linii pasa drogowego. Po zaskarżeniu decyzji działkę zbył notarialnie na rzecz syna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż te wskazane w skardze.

Na wstępie rozważań Sąd zaznacza, iż nie kwestionuje ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie przez organy administracyjne obu instancji, a jedynie kwestionuje podstawę prawną, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję. W szczególności Sąd podziela stanowisko organów, że cała reklama (za wyjątkiem konstrukcji z wysięgnikiem, która została ustawiona na działce własności skarżącego) znajdowała się w pasie drogowym, który został ustalony jednoznacznie na podstawie dokumentacji do tego służącej. Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób także jednoznaczny, że reklama ta pozostawała (bez wymaganego zezwolenia) w przestrzeni pasa drogowego w okresie dnia 9 czerwca 2004 roku do dnia 17 maja 2005 roku. W tej sytuacji , mając na względzie treść powołanych przez organy przepisów prawa – art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku – o drogach publicznych w wersji obowiązującej w chwili zajęcia pasa przez reklamę ustawioną przez skarżącego (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.):

Art. 40. 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

(...)

6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

(...)

8. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

(...)

10. Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

12. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6."

Z powyższego wynika, że zarządca drogi stwierdzając zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy bez wymaganego zezwolenia jest obowiązany do wymierzenia kary pieniężnej. Oznacza to, jak słusznie podniosły organy, że w tym zakresie nie istnieje tzw. "uznanie administracyjne" i brak jest nadto ustawowych wyjątków, które upoważniałyby do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej lub do ograniczenia jej wysokości.

Kwestionując podstawę prawną, w oparciu o którą wydano zaskarżoną decyzję Sąd zwraca uwagę na to, że jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało - poza art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - uchwałę Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia 28 czerwca 2004r. w sprawie stawek opłat za zajmowanie pasa drogowego dróg wojewódzkich województwa na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu (Dz. Urz. Woj. Nr 222, poz. 2512). Uchwała ta została wydana na podstawie cytowanego wyżej art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych.

Organ II instancji nie zwrócił jednak uwagi na fakt, że przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 9 sierpnia 2004r. Nr 222, poz. 2512, a weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 24 sierpnia 2004r. Oznacza to, że na podstawie tej uchwały organ II instancji nie mógł wymierzyć skarżącemu kary pieniężnej za cały okres zajmowania pasa drogowego, tj. od 9 czerwca 2004r. do 17 maja 2005r., a jedynie za okres od 24 sierpnia 2004r. do 17 maja 2005r. Jak bowiem organ słusznie zauważył w zaskarżonej decyzji ustalając wysokość kary pieniężnej należy stosować stawki obowiązujące w dniu zajęcia pasa drogowego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji, ustali, czy i jakie stawki obowiązywały w okresie od 9 czerwca 2004 roku do dnia 23 sierpnia 2004 roku i tym samym czy i na jakiej podstawie prawnej można byłoby naliczyć karę pieniężna za pozostawanie reklamy w pasie drogowym w tym okresie.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji.

W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana – jak w pkt II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.