Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1157/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwiecień 2005 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenie na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2 kpa (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o.

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2004r., znak: [...] ponownie zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. C. i M. C. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr [...] na działkę [...] w km 459+238,50 wraz z pasem wyłączenia (o szerokości 3,0 i długości 120,0m) i włączenia do ruchu (o szerokości 3,0m i długości 150,0 m) w km 459+100,00-km 459+407,00 w m. [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] gm. [...]".

Dokonując analizy akt sprawy organ odwoławczy ustalił, iż Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2003r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. i M. C. pozwolenia na budowę inwestycji pn. Budowa zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę [...] w km 459+238,50 wraz z pasem wyłączenia (o szerokości 3,0 i długości 120,0m) i włączenia do ruchu (o szerokości 3,0m i długości 150,0 m) w km 459+100,00-km 459+407,00 w m. [...] zlokalizowanej na działce nr [...] obr. [...] gm. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania na w/w decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r., znak: [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W dalszej części uzasadnienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł iż, organ stopnia wojewódzkiego wydał prawidłowe orzeczenie, zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust 1 cytowanego przepisu oraz art. 32 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W omawianej sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe wymagania nałożone na inwestora, przedłożono również ostateczną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2004r. znak: [...] wyrażającą zgodę na wykonanie zjazdu.

Ponadto organ II instancji stwierdził, iż kwestia dostępu do działek została uregulowana, gdyż zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmuje dojazdu do działek [...] i [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zarzuty strony skarżącej zawarte w odwołaniu za bezzasadne w szczególności zarzut naruszenia art. 40 kpa poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2004r. byłemu pełnomocnikowi skarżącej spółki. W opinii organu odwoławczego zarzut ten zasługiwałby na uwzględnienie jedynie w przypadku poniesienia przez stronę skarżącą niekorzystnych skutków prawnoprocesowych tego doręczenia.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej.

W skardze podniesiono, iż przedłożony przez inwestorów projekt budowlany jest niekompletny i niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Zamierzona inwestycja jest zlokalizowana na działce [...], która powstała z podziału działki na [...]. Miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ustanowiony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 1999r. przewidywał, iż w przypadku podziału działki [...] nowo powstałe działki będą posiadały dostęp do drogi krajowej za pośrednictwem wspólnego układu komunikacyjnego. Projekt, w opinii skarżących, nie zawiera takiego układu komunikacyjnego. Nie jest on zgodny także z decyzją Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] grudnia 2002r., która określa, iż inwestor obowiązany jest do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, obejmujących w szczególności zabezpieczenie dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca spółka zarzuca również, iż nie została uregulowana kwestia dostępu działek [...] i [...] do drogi krajowej, organy administracji w tym zakresie nie przeprowadziły bowiem żadnego postępowania dowodowego. W obecnym stanie inwestorzy zaskarżonego zamierzenia budowlanego odmawiają skarżącej spółce ustanowienia służebności przejazdu po swojej nieruchomości. Wskazano, iż w tym przedmiocie toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w [...]. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż kwestia dostępu do drogi publicznej była uregulowana naruszyła przepisy art. 7, 77 i 80 kpa.

Strona skarżąca wskazuje ponadto na naruszenie art. 10 kpa, bowiem organ administracji "podjął postępowanie nie czekając nawet na doręczenie tego postanowienia stronom i wydał zaskarżoną decyzję, co oznacza, że w rażący sposób zostało naruszone zagwarantowane w art. 10 kpa prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły również art. 40 kpa, gdyż mimo wypowiedzenia pełnomocnictwa, o czym organ został powiadomiony, pisma nadal kierowano na adres byłego pełnomocnika.

Strona skarżąca wskazuje ponadto, iż organ wbrew przepisom art. 106 kpa nie zwrócił się o zajęcie stanowiska do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], co winno skutkować wadliwością postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa.

Decyzja zapadła w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą przed organem II instancji.

Stosownie do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy stwierdzić, iż stan akt administracyjnych dostarczonych Sądowi jest tak niekompletny, że chociażby z tej przyczyny nie można odeprzeć zarzutów przedstawionych we wniesionej skardze.

W przedstawionych sądowi aktach brak jest załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...]. Nadto część map jest tak wszytych, że zapoznanie się z nimi jest możliwe jedynie po rozłączeniu akt. Z przedstawionej na rozprawie przez skarżącą spółkę mapy będącej załącznikiem graficznym Nr 2 do wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2002r. wynika, że inna koncepcja przedmiotowego zjazdu na drogę krajową nr [...] w m. [...] Gmina [...] została zatwierdzona tą decyzją, a inną przyjęto w projekcie zagospodarowania działki [...] załączonym do projektu budowlanego. Wątpliwości co do zgodności rozwiązań projektowych z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miał też organ I instancji skoro wydał postanowienie z dnia [...] września 2003r nakładające na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie. Z przedstawionych akt nie wynika w sposób jednoznaczny czy obowiązek ten został wykonany, a jeżeli tak to w jakim zakresie.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy ograniczył się do lakonicznych i arbitralnych stwierdzeń, których nie można uznać za wystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania.

Wskazane uchybienia powodują, ze nie jest możliwa prawidłowa kontrola sądowa zaskarżonej decyzji.

Organ administracji nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co narusza dyspozycję art. 7 i 77 § 1 kpa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organ winien z urzędu określić jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie te dowody przeprowadzić. Udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków, a jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych.

Organ administracji publicznej jest obowiązany na podstawie art. 80 kpa rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Dokumenty i oświadczenia składane przez strony korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami znanymi organowi z urzędu.

Ponadto organ II instancji nie ustosunkowując się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, a przedstawionych przez stronę skarżącą we wniesionym odwołaniu uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć.

Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swej decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego - wadliwością zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji jako naruszającej dyspozycję art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego. Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności ( zgodności z prawem ) zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).