Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 746/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1 - 4, § 5 ust. 1 - 2, § 6 ust. 1 - 2, § 7 ust. 1 - 4, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. R. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi MR (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], uchylająca w części decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu i umarzająca postępowanie w tym zakresie oraz utrzymująca w mocy powyższą decyzję w pozostałej części.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 13 kwietnia 2015 r. skarżąca – działająca za pośrednictwem pełnomocnika – zwróciła się do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr 350 w [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżącej postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla "budowy budynku mieszkalnego z garażem" na terenie działki nr 350 w [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] ustalił na rzecz skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr 350 położonej w miejscowości [...], określonej w załączniku graficznym nr 1 do decyzji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ wskazał art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.).

Uzasadniając decyzję Burmistrz [...] podał, że do wniosku inwestora dołączono komplet wymaganych dokumentów zgodnie z przepisami art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż dla tego terenu gmina nie przystąpiła do opracowania nowego, ani też zmiany wcześniej obowiązującego planu miejscowego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania następuje w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., uprawniony urbanista przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zgodnie § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół działki obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy celem ustalenia warunków dla nowej zabudowy, a wyniki tej analizy zostały zawarte w części tekstowej i graficznej.

Organ podał, że po zapoznaniu się ze sporządzonym projektem decyzji pełnomocnik skarżącej złożył szereg uwag dotyczących sporządzonego projektu o warunkach zabudowy oraz przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W złożonych pismach wniósł m.in. o zmianę zapisów dotyczących nieprzekraczalnej linii zabudowy, szerokości elewacji, kąta nachylenia połaci dachowej, wskaźnika powierzchni zabudowy działki oraz powierzchni biologicznie czynnej. Organ wskazał, że po zapoznaniu się z wniesionymi zastrzeżeniami oraz dokonaniu ponownej analizy, urbanista nie przychylił się do wnioskowanych zmian. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Burmistrza [...] o "zmianę osoby zajmującej się sporządzeniem analizy urbanistycznej oraz przygotowaniem decyzji o warunkach zabudowy" dla planowanego przez Inwestora zamierzenia inwestycyjnego.

Burmistrz [...] wskazał, że uwzględniając szeroko rozumiane uprawnienia właściciela do terenu inwestycji, przychylił się do złożonego wniosku. Wobec powyższego, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów pod nr[...] – mgr inż. arch. R. Ś. Stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także łącznie spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ww. regulacji, w zakresie przedstawionym poniżej:

1. istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren posiada dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojone terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren inwestycji wymaga uzyskania decyzji Starosty Powiatu [...] zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w drodze odrębnego postępowania, zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Teren na którym położona jest działka przeznaczona pod zabudowę nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., teren objęty wnioskiem znajdował się w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia 13 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz.[...] z dnia 2 sierpnia 1994 r.), który utracił moc, w obszarze funkcjonalnym – mieszkalnictwo i usługi podstawowe (oznaczenie w planie jako D.M.5), tzn. przedmiotowy teren był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, na zmianę przeznaczenia tych terenów na cele nierolnicze i nieleśne;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ podał, że przypadek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uznaję się za spełniony, w związku z tym wydanie decyzji stało się możliwe.

Burmistrz wskazał, że stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 u.p.z.p., projekt decyzji został przesłany w celu uzgodnienia do:

1. Starostwa Powiatowego w [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

2. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] – w zakresie melioracji wodnych; [...] Zarządu Dróg Powiatowych w [...] - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Organ podał, że w opisywanej sprawie stanowisko zajął Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] i zostało ono uwzględnione w treści decyzji. Pozostałe organy uzgadniające nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, wobec powyższego, zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., organ uznał uzgodnienia za dokonane.

Burmistrz podniósł, że zgodnie z art. 10 K.p.a., przed wydaniem decyzji zapewniono stronom możliwość zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami, niemniej w terminie przewidzianym w zawiadomieniu strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń. Organ wskazał, że zgodnie z wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, a zatem zamiary inwestycyjne mają być dostosowane do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pojęciem normatywnie istotnym jest "linia zabudowy". Co prawda ustawa nie kreuje legalnej definicji tego pojęcia, jednakże jego treść można ustalić zgodnie z dyrektywami wykładni. Linia zabudowy, o jakiej jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz w § 4 rozporządzenia stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a zatem jej wyznaczenie powinno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W przepisie § 4 powołanego rozporządzenia wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie rozumieć należy także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do u.p.z.p., obszarze analizowanym. Regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). Organ podał, że powszechnie akceptowaną jest interpretacja pojęcia linia zabudowy dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r. (II OSK 789/07).

Ponadto w ocenie organu wskazać należy, że w postępowaniu lokalizacyjnym, w konkretnych okolicznościach faktycznych, konieczne jest już na tym etapie uwzględnienie norm prawnych powyższego rozporządzenia dla zbadania, np. czy kształt, wielkość powierzchni działki ewidencyjnej, z uwzględnieniem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, nie uniemożliwia co do zasady realizacji planowanego zamierzenia (np. w aspekcie wielkości jego gabarytów i możliwości posadowienia planowanego budynku w określonej przepisami odległości od nieruchomości sąsiednich). W opisywanej sprawie należy zatem uznać, że ustalona w decyzji linia zabudowy, odnosząca się do linii zabudowy na działce najbliższej nr 351 (istniejąca linia zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej wynosi od ok. 24,0 m), pozwoli na zrealizowanie planowanej przez Inwestora inwestycji, z zachowaniem wnioskowanych parametrów budynków. Organ stwierdził, że przy wyznaczaniu linii zabudowy nie można przyznawać automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, jednak niewątpliwie też niedopuszczalne jest preferowanie przewagi prawa własności nad ładem przestrzennym i zrównoważonym rozwojem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, działająca za pośrednictwem pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji właściwej podstawy prawnej, gdyż nie powołano art. 59 ust. 2a u.p.z.p.,

2. art. 7 i 77 oraz 107 § 3 K.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i pominięcie wyjaśnienia "kluczowych kwestii";

3. art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

4. art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej czuwają nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Skarżąca podała, że działka nr 250 w [...] położona jest w terenie wiejskim, gdzie sąsiednia zabudowa z różnych powodów nie jest zwarta, jak to bywa w terenie miejskim, a linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nie jest ciągła i przebiega tworząc uskoki (budynki są zlokalizowane w różnych odległościach od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...], jak również drogi gminnej zlokalizowanej m.in. na działce nr 1278/1). W związku z powyższym, aby linia zabudowy była kontynuowana nie wystarczy wziąć pod uwagę sąsiedniej zabudowy zlokalizowanej np. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Takie podejście jest niewłaściwe, gdyż tak naprawdę powoduje kontynuację nieładu przestrzennego, ogranicza wykorzystanie terenu działki oraz wpływa na konieczność zabudowania nowego terenu bez wykorzystania możliwości terenu, który zgodnie z prawem mógłby zostać zagospodarowany. Podejście, które odzwierciedlono w decyzji prowadzi do kontynuacji obserwowanego rozproszenia zabudowy. Zdaniem skarżącej należy wziąć pod uwagę fakt, iż większość z nowo budowanych budynków w [...] wiąże się z przyjęciem przez jej mieszkańców miejskiego stylu życia i pracy. Obecnie wydzielane pod zabudowę działki w większości nie przekraczają kilku lub kilkunastu arów powierzchni, a wcześniej normą na tym obszarze było, że powierzchnia działki, na której stała zabudowa wynosiła kilkadziesiąt arów. W ocenie skarżącej pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie, uwzględniając, że wyznaczony obszar analizowany wskazuje, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należałoby traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Kwestii funkcji również nie należy interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju co istniejące, branie pod uwagę dla budynków danej funkcji gabarytów budynków tej samej funkcji (gabaryty budynków mieszkalnych przyjmowane tylko na podstawie cech innych budynków mieszkalnych bez uwzględnienia np. gabarytów sąsiednich budynków użyteczności publicznej).

Skarżąca wniosła szereg uwag do decyzji organu I instancji.

Skarżąca podała, że linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej wyznaczona została jako kontynuacja linii zabudowy, w której zlokalizowany jest budynek szkoły na działce sąsiedniej (budynek położony bliżej drogi). Organ skorzystał z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odstępując od wymogów § 4 ust. 1 i ust. 3. Jako uzasadnienie podano, że istniejące na terenie budynki nie tworzą ciągłej linii zabudowy wzdłuż drogi powiatowej, usytuowane są w znacznej odległości od drogi, przez co ograniczają możliwość zabudowy tych działek z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ nie odwołał się do konkretnego przepisu tej ustawy.

Kwestie odległości obiektów budowlanych od dróg reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym uzasadnienie jest niezrozumiałe, gdyż nie wiadomo jaki związek istnieje między odległością przyjętą w decyzji a odległością 8 m wymaganą przepisami.

Skarżąca podała, że do tak ustalonej linii zabudowy, która nie uwzględniała żądań zawartych we wniosku, złożyła zastrzeżenia, prosząc o poszerzenie zakresu analizy i ustalenie linii zabudowy w odległości 12 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej. W nowym, zmienionym projekcie decyzji (projekt nr 2) linia zabudowy została ustalona w odległości 25,0 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, a więc nie tylko nie uwzględniono wniosku inwestora, ale zwiększono odległość w jakiej zlokalizowany ma być budynek od krawędzi jezdni, działając na niekorzyść zainteresowanego. Ostatecznie w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. przyjęto odległość 25 m.

Skarżąca podniosła, że w analizie do drugiego projektu decyzji (a następnie w analizie do wydanej decyzji) uzasadniono, że istniejąca linia zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej wynosi: 24 m (choć z mapy wynika że jest to wartość 23,5 m), 55 m, 80 m, 47 m, 88 m, 43,5 m. Nie uwzględniono istniejącego na działce nr 348 (leżącej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji) budynku garażowego, który ma również wpływ na kształtowanie linii zabudowy wzdłuż drogi (usytuowany około 14,5 m od krawędzi jezdni). Budynek garażowy istniał przed sporządzeniem analizy zabudowy do drugiego projektu decyzji. Ponadto w drugim projekcie decyzji organ popełnił błąd, gdyż w części opisowej decyzji wyznaczył linię zabudowy od drogi powiatowej, ale w części graficznej decyzji wrysował tę linię od drogi gminnej.

Jako nowy argument przy uzasadnianiu ustalonej linii zabudowy, nie podnoszony we wcześniejszej analizie, podano ograniczenia w zagospodarowaniu działki (w zabudowie) wynikające z przebiegu sieci infrastruktury technicznej, tj. wodociągu. Przyjęto, że uwzględnienie przebiegu sieci wymusza lokalizację budynku w odległości 25 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej z uwagi (jak wskazano w analizie do zaskarżonej decyzji) na możliwość "realizacji inwestycji bez ingerencji w istniejące na działce sieci, z zachowaniem m.in. wymaganych odległości", niemniej nie jest wiadome jakie są to odległości, gdyż organ nie podał żadnego przepisu.

W ocenie skarżącej należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy a nie obowiązującą, w związku z czym istniejące sieci mogły zostać uwzględnione przez inwestora w inny sposób, np. poprzez ich przebudowę gdyż wnioskodawca posiada warunki przebudowy wodociągu i przyłącza kanalizacyjnego.

Skarżąca podała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano ogólnikowe przepisy art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1- art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 1 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W opisywanej sprawie przy ustalaniu linii zabudowy ma zastosowanie przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przy ustalaniu zasad zagospodarowania i warunków zabudowy należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem skarżącej w opisywanej sprawie nie przeanalizowano w stopniu wystarczającym dla ustalenia nowych zasad zagospodarowania, istniejącego stanu zagospodarowania terenu inwestycji. Wnioskowana lokalizacja budynku w odległości 12 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej wynika z konieczności uwzględnienia tego zagospodarowania. W granicach działki, w miejscu gdzie wskazano w decyzji możliwość lokalizacji budynków rośnie 10 drzew (jesionów), z których 5 należałoby wyciąć. Drzewa (w wieku około 60 lat) stanowią wartość przyrodniczą działki nr 350. Przesunięcie budynku w głąb działki spowoduje istotne ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez użytkowników istniejącego w części północnej budynku.

Skarżąca podała, że w decyzji nie uzasadniono, czy i w jaki sposób lokalizacja budynku we wnioskowanej odległości od drogi wpłynie negatywnie na ład przestrzenny tej części miejscowości [...]. Jak ustalono w decyzji, teren inwestycji położony jest poza strefami konserwatorskimi, nie leży w strefach ekspozycji obiektów zabytkowych. Istniejąca w sąsiedztwie szkoła zbliżona jest do drogi (od strony terenu inwestycji) salą gimnastyczną; ekspozycja obiektów użyteczności publicznej (jeżeli uznano by ją za konieczną) nie zostanie więc zaburzona tym bardziej, że przed działką szkolną i w jej frontowej części znajduje się szpaler wysokich zimozielonych drzew.

Zdaniem skarżącej lokalizacja budynku w bliższej linii zabudowy, na wysokości istniejącego na działce nr 348 garażu, który zmienił dotychczasowa linię zabudowy przesuwając ją w kierunku drogi, nie wpłynie na pogorszenie ładu przestrzennego. W przypadku ustalenia wymogu lokalizacji budynków w odległości 25 m od drogi, inwestor zostanie zmuszony do lokalizacji budynku garażowego w pierwszej linii zabudowy, jak to ma miejsce na działce sąsiedniej.

Skarżąca podniosła, że określone w decyzji warunki zabudowy nie spełniają oczekiwań wnioskodawcy, w związku z powyższym decyzja powinna zawierać rzeczowe uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 K.p.a.), tymczasem nie wyjaśniono w sposób wystarczający, dlaczego nie mógł zostać uwzględniony wniosek inwestora w zakresie przebiegu linii zabudowy.

Skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji wskazano wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 350 jako nie większy niż 20 %. W piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. inwestor wnosił o wskaźnik zabudowy na poziomie do 25 %. W porównaniu do pierwszych dwóch projektów decyzji, wskaźnik został zmieniony z do 14% na do 20 %. Nie wskazano jednak dlaczego wskaźnik nie może wynosić do 25%.

Skarżąca podała, że w punkcie 3.7 decyzji organ ustalił wymagania co do geometrii dachu, nakazując jednakowe spadki każdej głównej połaci dachowej, natomiast ona wnioskuje o ustalenie "niejednakowych spadków głównych połaci dachowych". Ponadto wniosła, aby maksymalną wysokość kalenicy organ wskazał w przedziale od 7 m do 10 m, jak jest w przypadku pobliskiego budynku mieszkalnego na działce nr 354/6.

Skarżąca wniosła również o ustalenie, że wysokość elewacji frontowej budynku mieści się w przedziale od 3,0 do 8,5 m, gdyż wysokość 8,5 m ma ściana zewnętrzna pobliskiego budynki mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 354/6.

Skarżąca podała, że w punkcie tym organ ustalił wadliwie warunek, że "elewacje oraz elementy budowlane obiektów w spokojnej, stonowanej kolorystyce - nie więcej niż dwa kolory". Skarżąca podniosła, że elewacja budynku znajdującej się obok szkoły ma przynajmniej 8 kolorów. Działka nr 350 nie znajduje się na terenie lub w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów objętych ochroną konserwatorską oraz nie dotyczy obiektów objętą ochroną konserwatorską. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma mowy o wskazywaniu w decyzji o warunkach zabudowy kolorystyki budynku.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2a, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1. uchyliło decyzję Burmistrza w części oznaczonej jako punkt 3.8. o treści: "Wykończenie elewacji: tynk, okładziny elewacyjne - klinkierowe, kamienne lub kamienno- podobne, elementy drewniane; elewacje oraz elementy budowlane obiektów w spokojnej, stonowanej kolorystyce - nie więcej niż dwa kolory" i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części;

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie, poza kwestią, co do której organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w odwołaniu, wydając w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie objęte sentencją niniejszej decyzji.

Organ wskazał, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ wskazał, że jednym z podstawowych celów decyzji o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a więc takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. W trakcie postępowania przeprowadzonego w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji przeprowadził analizę na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium podało, że zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie składu orzekającego przyjęte przez organ pierwszej instancji granice obszaru analizowanego są prawidłowe i zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego, w realiach opisywanej sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna została przeprowadzona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. W toku analizy urbanistycznej organ I instancji ustalił wszystkie wymagane przez przepisy rozporządzenia dane, które stały się podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji. Kolegium podało, że podziela ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie, jak również nie wnosi uwag do ustalonych zaskarżoną decyzją warunków i parametrów, z wyjątkiem jednego z warunków, określonego w punkcie 3.8. decyzji pierwszoinstancyjnej o treści: "Wykończenie elewacji: tynk, okładziny elewacyjne - klinkierowe, kamienne lub kamienno-podobne, elementy drewniane; elewacje oraz elementy budowlane obiektów w spokojnej, stonowanej kolorystyce - nie więcej niż dwa kolory". Przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego analiza warunków ustalonych przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji wykazała, że zakwestionowany przez odwołującą się stronę warunek określony w punkcie 3.8. decyzji pierwszoinstancyjnej wprowadzony został do niej bez podstawy prawnej.

Rozważając jakie elementy treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu organ orzekający w sprawie jest uprawniony i jednocześnie zobligowany zawrzeć, w ocenie Kolegium wskazać należy na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazuje w jaki sposób w decyzji określa się wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Ponadto § 2 rozporządzenia wskazuje m.in., że przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Co istotne, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, które w § 2 pkt 3 przewiduje, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się w decyzji poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Zdaniem Kolegium dopuszczalne i jednocześnie nakazane przez ustawodawcę składniki treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywieść należy ponadto z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącego, że do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio m.in. art. 54 u.p.z.p., traktujący o składnikach decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Przywołany wyżej art. 54 u.p.z.p. stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia łudzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, d) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 7.

W ocenie organu odwoławczego nie ulega zatem wątpliwości to, że żadna z przywołanych powyżej norm prawnych, w sytuacji gdy teren nie jest objęty szczególnymi odrębnymi wymogami co do ładu przestrzennego wynikającymi np. z ochrony konserwatorskiej, nie zezwala na to by organ rozpatrujący wniosek strony o ustalenie warunków zabudowy - oprócz wskazania wymaganych parametrów i wskaźników a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu - wprowadził dodatkowo wymagania dotyczące kolorystyki i sposobu wykończenia elewacji obiektu. Wskazana powyżej cześć zaskarżonej decyzji (tj. warunek określony w punkcie 3.8. decyzji) dotknięta jest zatem - w ocenie Kolegium - kwalifikowaną wadą decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponieważ organ drugiej instancji nie dysponuje w postępowaniu odwoławczym środkiem prawnym w postaci stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji w tej części, która dotknięta jest wskazaną powyżej wadą, to w sytuacji wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zobligowany był uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w części dotkniętej wadą i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tej części jako bezprzedmiotowe.

Organ podał, że analiza zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zostały łącznie spełnione warunki, o których mówi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Organ pierwszej instancji prawidłowo zbadał sprawę pod kątem spełnienia warunków określonych w tym przepisie, a Kolegium jak podało, podziela ustalenia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ podał, że są one bezzasadne i jako takie nie zasługują na uwzględnienie, z wyjątkiem uwzględnionego przez organ odwoławczy, a omówionego powyżej, zarzutu wprowadzenia bez podstawy prawnej do wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji warunku określonego w punkcie 3.8. decyzji oraz zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji "art. 107 § 1 ustawy K.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji właściwej podstawy prawnej, gdyż nie powołano art. 59 ust. 2a u.p.z.p.".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów obowiązującej procedury administracyjnej, tj. naruszenia: art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii, art. 8 K.p.a., poprzez brak prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, Kolegium podało, że są one chybione i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona odwołaniem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wraz z dołączonymi do niej załącznikami, stanowiącymi jej integralną część, nie narusza przepisów K.p.a., a postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury administracyjnej, określonych w K.p.a. Decyzja organu I instancji została w sposób właściwy uzasadniona, co wynika zarówno z treści uzasadnienia decyzji, jak i treści jej załącznika nr 2 zatytułowanego jako "Wyniki analizy". Z prawidłowych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym brak jest podstaw do zarzucenia organowi I pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Ustosunkowując się natomiast do argumentacji zawartej w uzasadnieniu odwołania, zmierzającej do wykazania naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, Kolegium stwierdziło, że podniesione przez pełnomocnika odwołującej się strony argumenty są chybione i nie zasługują na uwzględnienie.

W szczególności w ocenie organu odwoławczego niezasadne są "uwagi" odwołującej się strony dotyczące: wadliwego ustalenia przez organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji linii zabudowy; nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji warunku w zakresie geometrii dachu; nieprawidłowego ustalenia przez organ pierwszej instancji warunku w zakresie wysokości elewacji frontowej budynku.

Zdaniem Kolegium zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, iż zaskarżona odwołaniem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie narusza przepisów § 4, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia, gdyż w sposób prawidłowy określa parametry obowiązujące dla planowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Zauważyć należy, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie powinno nastąpić w sposób wynikający z ustaleń sporządzonej analizy urbanistycznej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - § 8 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowania ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy.

W ocenie organu odwoławczego analiza urbanistyczna sporządzona w opisywanej sprawie spełnia wyżej wymienione wymogi. W treści wskazanej powyżej analizy, której wyniki - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, znalazły się szczegółowe informacje, które w prawidłowy sposób wyjaśniają motywy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i geometrii dachu.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii;

2. art. 11 K.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla załatwienia sprawy;

3. art. 8 K.p.a., poprzez brak prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że organy obu instancji naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę przekonywania, zawartą w art. 11 K.p.a. Zasada ta nakłada obowiązek na organy administracji wyjaśniania stronie przesłanek, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i którymi organ kierował się przy jej załatwieniu. Jeżeli więc w odwołaniu strona podnosi szereg przesłanek, które w jej ocenie mają znaczenie prawne i są to przesłanki odnoszące się do danej sprawy, to obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do nich. Nie można pominąć takich przesłanek milczeniem, a tym samym ich zignorować. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje – w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA — wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej analiza opisywanej sprawy wskazuje wprost, że w istocie oba organy nie ustosunkowywały się do twierdzeń strony. Mimo wyraźnie podniesionych zarzutów, organy administracji - w ocenie strony skarżącej - lakonicznie i ogólnikowo skomentowały podniesione zarzuty. Organ odwoławczy rozpatrzył wyłącznie zarzut dotyczący kolorystyki obiektu budowlanego. Wszelkie inne bardzo szczegółowe zarzuty skarżącego nie zostały w sposób prawidłowy rozważone.

Strona skarżąca powtórzyła następnie uzasadnienie zasadniczych zarzutów sformułowanych w odwołaniu, które zostały opisane powyżej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko oraz zawartą w nim argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo, że organ pierwszej instancji nie wyznaczył frontu działki, natomiast organ odwoławczy nie przeanalizował wszystkich zarzutów odwołania, co świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu kontroli legalnościowej zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stwierdził z jednej strony co najmniej mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć na tle podlegających zastosowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przepisów prawa materialnego (art. 7, 11, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 1-4, § 5 ust. 1-2, § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), z drugiej zaś – mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłową (niepełną) wykładnię przepisów art. 54 pkt 2-3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5, § 3 ust. 2, § 4-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa identyfikacja źródeł oraz sposobu wyznaczania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji i warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy. Zasadnicze kategorie warunków i wymagań urbanistyczno-architektonicznych, jakie powinna zawierać tego rodzaju decyzja planistyczna, zostały wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono zasady i sposób ustalania powyższych wymagań i warunków, natomiast wymogi w zakresie oznaczeń, nazewnictwa oraz dookreśleń nazwowych warunków, o których mowa w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0).

Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 cyt. rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jest przy tym oczywiste, że organ musi w tym zakresie wyznaczyć określony fragment tej działki objętej wnioskiem, na którym zaplanowano umiejscowienie (zlokalizowanie) wjazdu lub wejścia na działkę stanowiącą całość albo część terenu inwestycyjnego. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, albowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt. 5 rozporządzenia stanowi front działki.

Organy wyznaczając granice obszaru analizowanego muszą mieć na względzie, że teren inwestycyjny może mieć tylko jeden front w rozumieniu § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13), natomiast w sytuacji, gdy teren inwestycyjny przylega do więcej niż jednej drogi publicznej, o zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decydują w istocie możliwości komunikacyjne w zakresie połączenia tej działki z drogą publiczną, a jeśli tego rodzaju możliwości istnieją od strony co najmniej dwóch dróg publicznych – o uznaniu części działki jako frontu decyduje wybór inwestora. Ponieważ w niniejszej sprawie inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wyraźnie wskazał, że dojazd do planowanej inwestycji ma nastąpić bezpośrednio z drogi publicznej – drogi powiatowej nr [...] (działka nr 1279), dlatego organy prawidłowo uznały, że front działki powinien zostać wyznaczony na odcinku działki inwestycyjnej nr 350, przylegającym bezpośrednio do powyższej drogi.

W sprawie będącej przedmiotem skargi organy nie wskazały jednak w części opisowej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz w uzasadnieniach decyzji szerokości frontu działki (lub jej boku) oraz sposobu wyznaczenia jego szerokości. Z treści załącznika graficznego do analizy (mapy) wynika jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległościach znacznie przekraczających minimalną wartość mnożnika szerokości frontu (3,0). Powstaje zatem pytanie w jaki sposób i w oparciu o jakie przesłanki organy ustaliły wielokrotność frontu działki we wszystkich kierunkach obszaru analizowanego oraz z czego wynika zróżnicowanie tych odległości względem terenu inwestycyjnego (o ile wjazd na działkę inwestycyjną obejmuje na mapie odcinek E-D o wartości ok. 2 cm, o tyle odległości od terenu inwestycyjnego do granic obszaru analizowanego we wszystkich kierunkach kształtują się od 11 do ponad 20 cm). Wbrew treści mapy załączonej do wyników analizy w jej treści opisowej stwierdzono, że podstawą wyznaczenia granic obszaru analizowanego jest trzykrotna szerokość frontu działki.

Organy są zobowiązane uwzględnić, że obszar analizowany zasadniczo powinien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., II OSK 1492/11, LEX Omega nr 1367298).

Wobec wadliwości wyznaczenia szerokości frontu działki również granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone błędnie, co zasadniczo i potencjalnie podważa prawidłowość dalszych ustaleń wskaźników i parametrów urbanistyczno-architektonicznych ustalonych w zaskarżonej decyzji. Sąd uznaje jednak za stosowne wypowiedzieć w kwestii dalszych uchybień popełnionych przez organy.

Wątpliwości Sądu budzi niewyznaczenie obowiązującej linii zabudowy. Linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym drogi publicznej, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony tej drogi (por. § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia). W świetle literalnej treści § 4 powyższego rozporządzenia istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy od strony drogi publicznej, natomiast w zależności od konkretnych uwarunkowań i cech zabudowy na działkach sąsiednich względem działki inwestycyjnej linia zabudowy może mieć charakter linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Oznacza to, że organ nie może odstąpić od wyznaczenia linii zabudowy na działce graniczącej z drogą publiczną, natomiast może – w zależności od wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej – przyjąć, że ze względu na cechy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich uzasadnione jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Jeżeli organ na podstawie wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, dojdzie do przekonania, że uzasadnione jest wyznaczenie linii obowiązującej, a więc linii wiążącej inwestora w zakresie lokalizacji inwestycji w terenie, wtedy jej wyznaczenie musi odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 1-3 lub wyjątkowo i sytuacyjnie określonymi przez organ na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 4 ust. 4 cyt. rozporządzenia.

Jeżeli natomiast wyniki analizy wskazują na zasadność odstąpienia od wyznaczenia linii obowiązującej, wtedy organ ma obowiązek wyznaczenia linii nieprzekraczalnej od strony drogi publicznej, która określa jedynie maksymalny zasięg położenia planowanej zabudowy względem drogi publicznej, nie przesądzając jednak ostatecznej lokalizacji. W tym ostatnim wypadku wyznaczona w decyzji odległość linii nieprzekraczalnej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi publicznej musi zostać szczegółowo uzasadniona, jeśli przekracza ona minimalne odległości usytuowania obiektów budowlanych przy drogach, określone w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W przedmiotowej sprawie organy ustaliły, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony drogi powiatowej na działce inwestycyjnej położonej w terenie zabudowanym ma wynosić nie mniej niż 25 m, podczas gdy minimalna odległość przewidziana w takim wypadku w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynosi 8 m.

Organy muszą mieć na względzie, że wybór pomiędzy wyznaczeniem nieprzekraczalnej albo obowiązującej linii zabudowy nie jest pozostawiony ich uznaniu. Z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wyników muszą wynikać szczegółowe i skonkretyzowane powody wyznaczenia od strony drogi publicznej, z której planowany jest wjazd lub wejście, linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Wybór w tym zakresie musi być powiązany z istniejącym od strony drogi publicznej ładem przestrzennym oraz architektonicznym oraz koniecznością zapewnienia odpowiedniej kontynuacji funkcji i cech istniejącej zabudowy. Należy przy tym pamiętać, że organy muszą wskazać i szczegółowo opisać wszystkie działki, które uznają za działki sąsiednie oraz za miarodajny punkt odniesienia dla wyznaczenia obowiązującej albo nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Na konieczność każdorazowego rozważenia konieczności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 17 maja 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 2931/14 (LEX nr 2108484) NSA stwierdził, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", natomiast to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać ma z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli w sprawie decyzja dotyczyć ma obszaru o zabudowie rozproszonej, nieregularnej, spełniającej podobne funkcje i bardzo zróżnicowanych pozostałych parametrach normowanych rozporządzeniem, to wyznaczanie skonkretyzowanej linii zabudowy w takiej sytuacji ograniczałoby uprawnienie właścicielskie oraz swobodę projektową, bez prawnego i merytorycznego uzasadnienia. Linia zabudowy w tym przypadku musi być zależna od formy architektonicznej całego zamierzenia i wkomponowania tego w istniejące otoczenie z uwzględnieniem walorów krajobrazowych i właściwym ekonomicznie wykorzystaniem terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1218/11, LEX nr 1291855, oraz wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II OSK 1134/11, LEX nr 1251754).

W sprawie, której dotyczy skarga, organy nie ujawniły szczegółowych i skonkretyzowanych motywów odstąpienia od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, natomiast wyznaczenie odległości linii nieprzekraczalnej uzasadniły w ten sposób, że wskazały, iż linia zabudowy na najbliższej działce nr 351 wynosi ok. 24 m, a zatem wyznaczenie tej linii w minimalnej odległości 25 m "pozwoli na zrealizowanie planowanej przez inwestora inwestycji, z zachowaniem wnioskowanych parametrów budynków". Niestety uczynienie punktem odniesienia w uzasadnieniu decyzji jedynie jednej działki sąsiedniej z obszaru przylegającego do tej samej drogi publicznej i ustalanie na tej podstawie linii nieprzekraczalnej nie jest wystarczające. Ponieważ przy wyznaczaniu linii zabudowy chodzi nie tylko o zachowanie minimalnej odległości od strony drogi publicznej, lecz także o kontynuację funkcji i cech zabudowy znajdującej się przy tej samej drodze publicznej, dlatego organ jest zobowiązany do starannego i uzasadnionego wyboru działek uznanych za sąsiednie oraz do rozważenia, na ile konieczność zachowania ładu przestrzennego wymaga nawiązania do linii zabudowy istniejącej na określonej działce. Sąd zauważa ponadto, że o ile w analizie urbanistycznej znajdują się szczegółowe rozważania na temat działek sąsiednich, o tyle w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do wzmianki o linii zabudowy istniejącej na "działce najbliższej" (nr 351), bez oceny miarodajności linii zabudowy na pozostałych działkach sąsiednich. Rozważania w tym zakresie są zaś niezbędne, aby udzielić odpowiedzi na pytanie o konieczność wyznaczenia linii nieprzekraczalnej albo linii obowiązującej. Organy muszą także uwzględnić fakt, że działka inwestycyjna objęta wnioskiem (nr 350) jest już zabudowana, a z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że nowa zabudowa (budynek mieszkalny z garażem) ma powstać w obszarze położonym od strony drogi powiatowej przed już istniejącymi zabudowaniami (a więc bliżej drogi publicznej), co dodatkowo uzasadnia konieczność rozważenia konieczności wyznaczenia linii obowiązującej, jednakże z uwzględnieniem funkcji i cech zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się od strony drogi powiatowej.

Jak już wskazano, wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego skutkuje zasadniczo wadliwością ustalenia pozostałych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich wymagań, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, parametry geometrii dachu. Niezależnie jednak od powyższej wadliwości wyjściowej w sprawie dostrzeżono uchybienia w zakresie ustaleń, ocen oraz sposobu rozważania i uzasadniania sformułowanych przez organy wymagań urbanistycznych lub architektonicznych. Powyższe uchybienia czynią uzasadnionymi podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 11, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zauważa, że uzasadnienia kwestionowanych rozstrzygnięć w zakresie powyższych wymagań urbanistyczno-architektonicznych są niepełne i niewystarczająco powiązane z konkretnymi cechami zabudowy na przyjętym obszarze analizowanym. Wobec braku szczegółowego, precyzyjnego oraz wystarczająco racjonalnego wykazania zasadności przyjętych rozwiązań planistycznych uzasadnienie decyzji w pewnym zakresie jawi się jako niepełne i nieprzekonujące.

Organy powinny mieć na względzie, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11).

Organy orzekające w tych sprawach powinny zatem w pierwszej kolejności dokonać prawidłowego i racjonalnie uzasadnionego wyboru spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego określonych działek, które ze względu na istniejące cechy zabudowy oraz uwarunkowania przestrzenno-urbanistyczne i architektoniczne są najbardziej adekwatne jako przedmiot nawiązania w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy, a następnie dokonać wnikliwego rozważenia oraz ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, precyzyjnie wiążąc je i konkretyzując na podstawie funkcji i cech adekwatnej zabudowy sąsiedniej.

Organy powinny także pamiętać, że wszelkie odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wymagań dla nowej zabudowy muszą zawsze logicznie i merytorycznie wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co potwierdza expressis verbis treść § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odnosząc powyższą ocenę do szczegółowych wymagań ustalonych w kontrolowanych decyzjach, należy wstępnie wskazać na brak prawidłowego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wartość wskaźnika w obszarze analizowanym wynosi od 4,7 % do 18,7 %, natomiast organy wyznaczyły ten wskaźnik jedynie w wymiarze maksymalnym (20 %), nie tylko nie wskazując wartości średniej wskaźnika, lecz dodatkowo nie wyznaczając jego wartości minimalnej. Takie wyznaczenie analizowanego wskaźnika narusza bezpośrednio § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, określenie parametrów określonych w cyt. rozporządzeniu powinno być konkretne i stanowcze poprzez wskazanie ściśle określonych wartości liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., IV SA/Wa 946/04, LEX Omega nr 214349; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011 r., II SA/Kr 252/11). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych ("od ...do"), natomiast nie jest dopuszczalne określenie powyższych parametrów poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość" czy "obecna szerokość" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1624/11, LEX Omega nr 1152855).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy nie mogły określić jedynie wartości maksymalnej wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Z kolei przyjęta wartość maksymalna (20 %) jako odbiegająca od wartości średniej wymaga podania szczegółowych motywów uzasadniających tego rodzaju odstąpienie na podstawie § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Uzasadnienie przyjętego odstępstwa wymaga przy tym precyzyjnego powiązania z cechami i wskaźnikami zabudowy konkretnych działek sąsiednich (wskazanych numerycznie).

Podobne uwagi należy sformułować w związku z określeniem jedynie minimalnej wartości wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej (60 %). W sprawie konieczne jest określenie w takiej sytuacji również wartości maksymalnej wskaźnika.

Jako wadliwe należy również ocenić przyjęte ustalenia oraz rozważania dotyczące wymagań w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organy nie ujawniły szczegółowych czynników i motywów, które zadecydowały o przyjęciu wartości wskaźników w granicach odbiegających od ich wartości średniej, co stanowi odstępstwo od ogólnych zasad i w związku z tym wymaga szczególnie wnikliwego uzasadnienia.

Z analizy wynika, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej waha się od 10 do 17 m i takie wartości wskazano w decyzji. Ponieważ nie są to wartości wyznaczone na podstawie wartości średniej, dlatego przyjęcie odmiennej zasady ustalenia wskaźnika wymaga starannego uzasadnienia (zob. § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia).

Jeżeli chodzi o wskaźnik wysokości elewacji frontowej (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej), to o ile z analizy wynika, że na obszarze analizowanym kształtuje się on w przedziale od 3 do 7 m, to w decyzji wyznaczono jego wartość w granicach od 3 do 6 m, a więc na zasadzie odstępstwa od zasady, zgodnie z którą wskaźnik ten powinien przyjąć średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (zob. § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Motywy powyższego odstępstwa muszą wynikać z przeprowadzonej analizy oraz zostać wyraźnie ujawnione w uzasadnieniu decyzji.

Końcowo należy stwierdzić, że częściowo uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez brak merytorycznego rozważenia wszystkich zarzutów odwołania i niewłączenia ich podstaw w proces ponownego rozstrzygania sprawy co do istoty. Jakkolwiek więc organ odwoławczy nie orzeka jedynie w przedmiocie odwołania, lecz rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie, to jednak nie może uchylić się od wnikliwego rozważenia i odniesienia się do zarzutów i twierdzeń strony odwołującej się od orzeczenia organu pierwszej instancji.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.