Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1871/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 171/09 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1871/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 16 lipca 2009 r., II SA/Bk 171/09 oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...].05.2007 r. odmawiająca A. M. wznowienia postępowania zakończonego sporną decyzją o ustalenie warunków zabudowy, stała się prawomocna wskutek uprawomocnienia się wyroku WSA w Białymstoku z 20.12.2007 r. rozstrzygającego tożsamy, jak w sprawie niniejszej, problem wznowienia (akta sprawy II SA/Bk 571/07, z której Sąd dopuścił dowód na rozprawie 09.07.2009 r.). W uzasadnieniu ww. wyroku WSA wywiódł, że Skarżący dowiedział się o treści decyzji Burmistrza Bielska Podlaskiego z [...].03.2004 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, najpóźniej w listopadzie 2005 r., a więc nie zachował terminu jednego miesiąca (art. 148 § 2 k.p.a.) do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego, co czyniło bezprzedmiotowym rozstrzyganie przesłanek wznowienia m.in. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że przedmiot niniejszego postępowania nie jest tożsamy z poprzednimi sprawami i wyrokiem WSA z 20.12.2007 r. (II SA/Bk 571/07), ponieważ "... przedmiotem poprzednich postępowań były działki oznaczone nr [...] i [...] i ich każdocześni właściciele. Natomiast każdoczesny właściciel działki oznaczonej nr [...] nie brał udziału w żadnym z poprzednich postępowań i wbrew twierdzeniu SKO akta sprawy nie wskazują, że Skarżący, jako współwłaściciel działki oznaczonej nr [...] wiedział o toczącym się postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji nr [...]". Faktem jest, że w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, działki o nr [...] i [...] stanowiły własność Gminy (Miasta) Bielsk Podlaski i była dla nich prowadzona jedna księga wieczysta. Nie świadczy to jednak o tym (co jest oczywistym w świetle kwestionowanej decyzji), że przedmiotem postępowania było zamierzenie inwestycyjne na działce o nr [...], lecz na działce o nr [...] i dla tej działki jedynie ustalono warunki zabudowy. Dla przypomnienia, warunki zabudowy ustala organ na wniosek inwestora i jest nimi związany w zakresie terenu (działki), na którym ma być realizowane przyszłe przedsięwzięcie (art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717). Przytoczenie przez Skarżącego w treści skargi art. 64 § 1 k.c., określającego pojęcie "nieruchomości" nie znajduje odniesienia do przepisów dotyczących określenia warunków zabudowy w sprawie administracyjnej. Skoro działka o nr [...] nie była objęta decyzją z [...].03.2004 r. o ustaleniu warunków zabudowy, to właściciel działki bezpośrednio z nią sąsiadującej o nr [...], ale nie sąsiadującej z działką o nr [...] nie musiał być powiadomiony o postępowaniu toczącym się w kwestii warunków zabudowy.

Przywołując raz jeszcze decyzję SKO w Białymstoku z [...].05.2007 r. nr [...] odmawiającą Skarżącemu wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20.12.2007 r. (II SA/Bk 571/07) stwierdzić należy, że Skarżący poznał treść spornej decyzji najpóźniej w listopadzie 2005 r. i nie zachował miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ta kwestia została już przesądzona ww. orzeczeniem sądowym. Jeżeli Skarżący otrzymał decyzję z [...].03.2004 r. o warunkach zabudowy, jako właściciel działki o nr [...], to oznacza, że otrzymał ją również jako współwłaściciel działki o nr [...] oraz właściciel jakichkolwiek innych działek, ponieważ jest on jedną i tą samą osobą fizyczną. W końcowej części decyzji o warunkach zabudowy z [...].03.2004 r. znajduje się "wykaz stron postępowania", którym wysłano jej odpisy. Przy żadnej ze stron, organ nie zaznaczył numerów działek, których te strony są właścicielami. Nie znajduje logicznego zrozumienia wskazana przez Skarżącego koncepcja polegająca na tym, że Skarżący jako właściciel działki o nr [...], to był uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy, zaś jako współwłaściciel działki o nr [...] - nie wiedział o tym samym toczącym się postępowaniu.

Trafnie więc oceniło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że podmiot i przedmiot sprawy niniejszej i zakończonej decyzją SKO z [...].05.2007 r. (następnie wyrokiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 571/07) są tożsame. Podmiotem jest bowiem A. M., a przedmiotem decyzja z [...].03.2004 r. Burmistrza Miasta Bielska Podlaskiego o ustaleniu warunków zabudowy dla działki o nr [...] i części działki nr [...] w Bielsku Podlaskim w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej do obsługi zabudowanej nieruchomości o nr [...]. Wbrew sugestiom zawartym w skardze, przedmiotem postępowania o warunki zabudowy nie były działki sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji. Przedmiot postępowania został określony w decyzji, zaś numery działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania przyszłej inwestycji posłużyły organowi do zidentyfikowania ich właścicieli, po to by można ich było powiadomić jako uczestników, prowadzonego postępowania administracyjnego.

Skoro sprawa z wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania została już wcześniej rozstrzygnięta, to korzysta z powagi rzeczy osądzonej (res iudicatae) i nie może być rozpoznawana po raz kolejny. Postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. Wszelkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wymienione w pkt 1 i 2 skargi) nie miały miejsca, skoro zaskarżona decyzja nie rozstrzygała sprawy wznowienia merytorycznie.

A. M. wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe w skutkach zinterpretowanie pojęcia tożsamości sprawy o wznowienie postępowania,

2. art. 234 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w decyzji Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski nr [...] z [...].03.2004 r. każdoczesnego właściciela działek nr [...], [...] i [...] i zapewnienia ciągu komunikacyjnego do tychże działek.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oparł skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 46 k.c. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne twierdzenie, że działka oznaczona nr [...] nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycyjnego określonego w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] położonej przy ul. [...] i części działki o nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w Bielsku Podlaskim.

Powołując się na powyższe podstawy na zasadzie art. 176 p.p.s.a. wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie w całości, jak również uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z [...].01.2009 r. wydanej w sprawie [...], jak również zmianę poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z [...].12.2008 r. wydanej w sprawie [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania, a także zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów procesu za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że oddalenie skargi nastąpiło wskutek ustalenia, że przedmiot niniejszego postępowania jest tożsamy z poprzednimi sprawami skarżącego i wyrokiem WSA z 20.12.2007 r. II SA/Bk 571/07, a nadto działka oznaczona nr [...] nie sąsiaduje z działką nr [...] i z tego też względu skarżący nie musiał być powiadomiony o postępowaniu toczącym się w kwestii warunków zabudowy. Powyższe ustalenia i stwierdzenia Sądu I instancji pomijają istotną kwestię, że przed wydaniem decyzji nr [...] z [...].03.2004 r. skarżący A. M. 19.01.2004 r. złożył na ręce Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski zażalenie w przedmiocie toczącego się postępowania w sprawie warunków zabudowy inwestycji z wniosku A. S.-P. Wskazał, że przy wydawaniu decyzji muszą być uwzględnione ciągi komunikacyjne do trzech nowych działek oznaczonych nr [...], [...] i [...]. Organ administracyjny I instancji wiedział więc o nowych działkach i wskazał, że zarzuty podniesione w zażaleniu przez właścicieli tych działek zostaną uwzględnione w decyzjach kończących sprawę (dowód: zażalenie skarżącego z 19.01.2004 r., odpowiedź Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z 22.01.2004 r. Tak więc wykaz nieruchomości jak i ich każdoczesnych właścicieli, a tym samym, co jest istotne w sprawie, wykaz stron postępowania był znany organowi administracyjnemu I instancji i z tego też względu każdoczesny właściciel nieruchomości powinien był otrzymać odpisy decyzji. To, że organ administracyjny nie zaznaczył numerów działek ani też ich właścicieli nie powinno w chwili obecnej działać na niekorzyść skarżącego. Koncepcja zarówno Sądu jak i organów administracyjnych, iż skarżący jako współwłaściciel działki nr [...] wiedział o toczącym się postępowaniu nie może się ostać, ponieważ z punktu formalnego powinien jako współwłaściciel działki nr [...] być odrębnie zawiadomiony o toczącym się postępowaniu niezależnie od faktu, iż jako właściciel działki o nr [...] był o tym postępowaniu zawiadomiony.

Nie może również w sprawie utrzymać się koncepcja, że na dzień [...].03.2004 r. - wydania decyzji nr [...] działka o nr geodezyjnym [...] nie sąsiadowała z działką o nr [...]. W tej kwestii uszedł uwadze Sądu fakt, iż działki oznaczone obecnie nr geodezyjnymi [...] i [...] na dzień wydawania decyzji nr [...] stanowiły jedną nieruchomość albowiem powstały później z działki oznaczonej nr [...] i miały urządzoną jedną księgę wieczystą. Błędnym jest więc twierdzenie, iż działka nr [...] stanowiła odrębną nieruchomość. Zarówno art. 46 k.c., jak również przepisy ustawy z dnia 06.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wyraźnie stanowią, co należy rozumieć pod pojęciem "nieruchomości" należących do tego samego właściciela i stanowiących całość gospodarczą lub graniczących ze sobą i posiadających urządzoną jedną księgę wieczystą.

Na uzasadnienie tego poglądu Sąd Najwyższy wskazał, że dyrektywy wykładni systemowej sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece niż w art. 46 § 1 k.c. Zawarta w tym przepisie definicja nieruchomości gruntowej jest jedyną definicją obowiązującą w całym systemie prawa cywilnego.

Skoro więc w dacie wydawania decyzji nr [...] nieruchomość nr [...] graniczyła bezpośrednio z jedną nieruchomością Gminy Miejskiej w Bielsku Podlaskim oznaczonej nr działek [...] i [...], to każdoczesny właściciel działki nr [...] powinien był być odrębnie zawiadamiany o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Zawiadomienie skarżącego było konieczne tym bardziej, że teren inwestycji został określony nieprawidłowo bez uwzględnienia rzeczywistych granic sąsiadujących nieruchomości, co zostało wykazane na mapie geodezyjnej geodety J. T. w granicach określonych literami ABCDEFGH.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że kolejny - z 17.03.2008 r. - wniosek A. M. o wznowienie postępowania dotyczył postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z [...].03.2004 r., nr [...]. Skarżący już raz (13.11.2006 r.) wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Postępowanie z jego wniosku zakończyło się decyzją ostateczną o odmowie wznowienia postępowania (decyzja SKO w Białymstoku z [...].12.2006 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w Białymstoku z [...].05.2007 r.), ponieważ skarżący uchybił jednomiesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.), jako że o decyzji Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski nr [...] dowiedział się najpóźniej w listopadzie 2005 r. Wywiedziona przez skarżącego skarga na ostateczną decyzję organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 20 grudnia 2007 r., II SA/Bk 571/07, w którym podzielono ocenę prawną wyrażoną przez SKO w Białymstoku. Wyrok stał się prawomocny z dniem 19 lutego 2008 r.

Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjął w zaskarżonym wyroku z 16 lipca 2009 r., II SA/Bk 171/09, że sprawa odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z [...].03.2004 r., nr [...] z powodu uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania została prawomocnie rozstrzygnięta wyrokiem WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2007 r., II SA/Bk 571/07 oddalającym skargę na decyzje SKO w Białymstoku z [...].12.2006 r. i z [...].05.2007 r. Ma również całkowitą rację Sąd I instancji, że mamy tu do czynienia z przypadkiem tożsamości sprawy, ponieważ w obu przypadkach przedmiotem postępowania jest kwestia dochowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Bielsk Podlaski z [...].03.2004 r., nr [...]. Skoro orzeczono, że A. M. uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie tego postępowania składając wniosek 13.11.2006 r., to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że ta kwestia została już prawomocnie osądzona, co nakazywało umorzyć postępowanie o wznowienie tego samego postępowania z wniosku skarżącego złożonego 17.03.2008 r. (art. 105 § 1 k.p.a.). Jeżeli skarżący otrzymał decyzję z [...].03.2004 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] i części działki nr [...] w Bielsku Podlaskim w zakresie realizacji inwestycji polegającej na budowie zjazdu utwardzonego wraz z ciągiem komunikacji pieszej do obsługi zabudowanej nieruchomości o nr [...], jako właściciel działki o nr [...], to oznacza, że otrzymał ją również jako współwłaściciel działki o nr [...]. W żaden sposób nie można bowiem przyjąć, że A. M. jako właściciel działki o nr [...] i A. M. jako współwłaściciel działki o nr [...] to dwa różne podmioty.

Natomiast położenie tych wszystkich działek (nieruchomości) względem siebie jest okolicznością obojętną w rozpoznawanej sprawie, ponieważ niezależnie od tego jak są one położone i kto jest lub był ich właścicielem, to nie zmienia to faktu, że skarżący uchybił terminowi do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...].03.2004 r., nr [...].

Z przedstawionych powodów wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez sąd I instancji wymienionych w niej przepisów postępowania należało uznać za bezzasadne.

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 46 k.c. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i błędne twierdzenie, że działka oznaczona nr [...] nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycyjnego określonego w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy dla działki o nr [...] położonej przy ul. [...] i części działki o nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w Bielsku Podlaskim jest oczywiście bezzasadny i to aż z trzech powodów. Po pierwsze, art. 7, 9, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. są przepisami postępowania administracyjnego, a nie prawa materialnego. Po drugie, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyr. NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Po trzecie wreszcie, postawiony zarzut stanowi merytoryczną polemikę z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...].03.2004 r., nr [...], a więc mógłby być rozpoznawany dopiero na etapie postępowania wznowionego, a nie na etapie wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.