Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 491/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu R. L. i J. L. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz skarżących R. L. i J. L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 28 marca 2019 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie:

- art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołania A. W. i J. W. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 listopada 2018 r. (znak: [...]), którą na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. w punkcie 1 zatwierdzono inwestorowi R. L., projekt budowlany zamienny dla zamierzenia: "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce o nr ew. [...] w Stryszawie"; w punkcie 2 pozwolono na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji; w punkcie 3 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie,

uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po nadesłaniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], za pismem z dnia 28 listopada 2018 r. (znak: [...]) odwołania A. W. i J. W. od własnej decyzji z dnia 14 listopada 2018 r. (znak: [...]) wraz z aktami postępowania zgromadzonymi w sprawie znak: [...], organ odwoławczy ustalił na podstawie tak zebranego materiału dowodowego stan faktyczny, którego najistotniejsze elementy następnie przedstawił w treści uzasadnienia wydanej decyzji.

Mając na uwadze powyższe podano, że w dniu [...] grudnia 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], przeprowadzili kontrolę na dz. nr [...], [...], [...] położonych w Stryszawie, w następstwie której w protokole kontroli wskazano, że "wykonano fundamenty i dokonano rozbiórki starego budynku mieszkalnego. (...) W trakcie kontroli stwierdzono, że budowa prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę. Przed rozpoczęciem budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę, prawidłowość założenia ław fundamentowych i wymiaru budynku została potwierdzona przez kierownika budowy zgodnie z wpisem do dziennika budowy z dn. 28.11.2012 r." (k. 1 akt PINB).

Następnie wskazano, że w dniu [...] stycznia 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili oględziny wykonywanych robót budowlanych na działkach nr [...], [...], [...] położonych w Stryszawie, na skutek których w protokole wskazano, że "w trakcie kontroli stwierdzono następujące zmiany od pozwolenia na budowę:

całkowita rozbiórka ist. budynku mieszkalnego łącznie z fundamentem,

zwiększono wymiary budynku na długości 3,55 m i szerokości 8,51 m; zmiana wymiarów nastąpiła w związku z zabudową projektowanego tarasu, gdzie obecnie zostało zlokalizowane pomieszczenie garażowe". Organ dodał, że do protokołu załączono dokumentację fotograficzną (k. 14-15 akt PINB).

W odpowiedzi na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 6 lutego 2014 r. (znak: [...]) do przedłożenia dziennika budowy, R. L. w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. skierowanym do organu wskazała, że po ostatniej kontroli w dniu [...] grudnia 2013 r., przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...], dokumenty pozostały w samochodzie i pojechały z nią za granice do pracy. Organ wskazał, że strona zaznaczyła, iż nie ma możliwości przedstawienia dziennika budowy prowadzonej przez nią inwestycji, gdyż nie może go odszukać, a poszukiwania dziennika w samochodzie, w miejscu pracy oraz u rodziny w Polsce nie dały w tym zakresie rezultatu, a nadto dodała, że nie ma pojęcia, w jakich okolicznościach zaginął jeden z najważniejszych dokumentów budowy (k. 21 akt PINB).

Postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R. L. wstrzymać roboty budowlane przy częściowej rozbiórce i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] w Stryszawie, realizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W postanowieniu wskazano, że "dokonane zmiany polegają na:

zamiast częściowej rozbiórki wykonanie całkowitej rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego,

wykonanie nowych fundamentów i ścian przyziemia, rezygnacja z wykonania kondygnacji piwnic,

zwiększenie wymiarów budynku poprzez wykonanie w miejscu projektowanego tarasu pomieszczenia o wymiarach 8,51 x 3,55 m". Ponadto stwierdzono, że w trakcie budowy zaginął dziennik budowy (k. 23 akt PINB).

Decyzją z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R. L. przedłożyć w terminie do dnia 30 września 2014 r. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (k. 29 akt PINB).

Z kolei decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: [...]), w oparciu o art. 36a ust. 2 u.p.b., Starosta [...] uchylił decyzję z dnia 12 października 2012 r. (znak: [...]) zezwalającą R. L. na częściową rozbiórkę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...] [...] i [...] w Stryszawie (k. 37 akt PINB).

Następnie pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. (znak: [...]), Wójt Gminy Stryszawa poinformował, że negatywnie opiniuje projekt budowlany do projektu częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w Stryszawie. Dodano przy tym, że droga nr ew. [...] jest położona w terenach ZL – tereny lasów w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów sołectwa Stryszawa zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/230/2005 Rady Gminy Stryszawa z dnia 4 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 603, poz. 4152 z dnia 14.11.2005 r. wraz ze zm.), budynek może być usytuowany w odległości 8 m od osi ww. drogi i plan nie dopuszcza możliwości zmniejszenia (k. 38 akt PINB).

Z kolei za pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. projektant i pełnomocnik R. L. – W. S. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego do projektu częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] w Stryszawie, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót (k. 40-47 akt PINB).

Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał R. L. do usunięcia w terminie do dnia 30 października 2014 r. braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, tj.:

1. doprowadzić projekt do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zakresie:

- usytuowania budynku na działce w odniesieniu do granic działek sąsiednich

2. doprowadzić projekt do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania Gminy Stryszawa zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/230/2005 Rady Gminy Stryszawa z dnia 4 października 2005 r. w zakresie:

- odległości budynku od osi drogi gminnej nr ewid.[...] (k. 48 akt PINB).

Następnie wnioskiem z dnia 1 października 2014 r. pełnomocnik R. L. – W. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wyjaśnienie i sprostowanie treści postanowienia z dnia 15 września 2014 r. (znak: [...]) oraz decyzji z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]; k. 55 akt PINB).

Postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. (znak: [...]), w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił sprostowania i wyjaśnienia treści postanowienia z dnia 15 września 2014 r. oraz decyzji z dnia 20 marca 2014 r., obydwu wydanych w toku postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] (k. 56 akt PINB).

Za pismem z dnia 28 października 2014 r. W. S. przedłożył uzgodnienie z Urzędu Gminy Stryszawa nr [...] z dnia 26 września 2012 r., które pozytywnie opiniuje projekt częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] w Stryszawie (k. 58 akt PINB), który został zatwierdzony decyzją z dnia 12 października 2012 r. o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R. L. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce o nr ewid.[...] położonej w Stryszawie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę (k. 69 akt PINB).

Decyzją z dnia 24 września 2015 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (k. 79 akt PINB), zaś wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1515/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (k. 83 akt PINB).

Następnie przy ponownym badaniu sprawy, po uprzednim zawiadomieniu, w dniu [...] sierpnia 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili oględziny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...], [...] w Stryszawie, podczas których w protokole wskazano, iż "w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na ww. działkach znajduje się rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od daty przeprowadzenia ostatniej kontroli budowy, tj. od dnia [...].01.2014 r. (...) Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego i wybudował nowe ławy fundamentowe oraz nowe ściany przyziemia. Pierwotne pozwolenie na rozbiórkę i przebudowę istniejącego budynku przez Starostę [...] w dniu 12.10.2012 r. (znak: [...]) zostało uchylone decyzją Starosty [...] z dnia 17.04.2014 r. (znak: [...]). (...) Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela UG Stryszawa J. K. od czasu rozpoczęcia budowy do dnia dzisiejszego nie nastąpiły zmiany w MPZP". Wskazano, iż do protokołu załączono dokumentację zdjęciową (k. 100-101 akt PINB).

Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wezwał R. L. m.in. o nadesłanie zgody właściwego zarządcy drogi nr ew. [...] we wsi [...] oznaczonej symbolem [...] na lokalizację budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w Stryszawie w obecnym usytuowaniu (k. 124 akt PINB). W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. działający imieniem R. L., profesjonalny pełnomocnik, odmówił przedłożenia zgody właściwego zarządcy drogi nr ew. [...] we wsi Stryszawa oznaczonej symbolem [...] na lokalizację budowanego budynku mieszkalnego (k. 127 akt PINB).

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R. L. dokonać rozbiórki zrealizowanych robót budowlanych, tj. fundamentów i ścian kondygnacji przyziemia wykonanych – w ramach zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w Stryszawie" – niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa (k. 129 akt PINB).

Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. L..

Decyzją z dnia 3 października 2017 r., nr [...] (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1355/17) oddalił sprzeciwy od ww. decyzji wniesione przez R. L. oraz A. W. i J. W..

Jednocześnie zwrócono uwagę, że decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył w całości własne postępowanie wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia 3 października 2017 r. na wniosek A. W. i J. W..

W dalszej kolejności wskazano, że w dniu [...] października 2018 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie prowadząc postępowanie, dokonał oględzin budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] [...] i [...] w Stryszawie, w trakcie których stwierdzono, że na ww. działkach została rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego inwestorem była R. L.. Zwrócono również uwagę na stan zaawansowania robót podnosząc, że wykonano ławy fundamentowe betonowe, ściany przyziemia murowane z pustaka ceramicznego grubości 30 cm i wysokości 2,40 m oraz wykonano instalację wodno-kanalizacyjną poniżej istniejącego terenu wewnątrz budynku. Zaznaczono, że brak było wylewek i posadzek, brak wieńca oraz stropu nad przyziemiem oraz brak stolarki okiennej i drzwiowej. Ponadto podano wymiary budynku: długość od strony wschodniej 14,45 m, od strony południowej 8,28 m, od strony wschodniej 7,17 m, długość ścian od strony zachodniej 3,85 m + 10,20 m, uskok ściany od strony wschodniej o szerokości 1,12 m. Podkreślono także, że ze względu na brak stabilizacji granic działek punktami geodezyjnymi dokonano pomiaru budynku od ogrodzeń działek, która to odległość od strony wschodniej wyniosła 1,15 m, od strony południowej od 6,80-7,20 m, od strony zachodniej kolejno od naroży budynku 3,65 m, 3,10 m i 2,95 m i od strony północnej od 5,05-5,40 m. Dodano, że R. L. wniosła o dokonanie wpisu, iż istniejące ogrodzenia nie odzwierciedlały rzeczywistego przebiegu granic oraz, że opomiarowana część budynku stanowiła rzut przyziemia z projektu zamiennego, który wymiarami odpowiadał rzutowi piwnic z zatwierdzonego projektu udzielającego pozwolenia. Z kolei pracownik Gminy Stryszawa J. S. poinformował, że w toku było postępowanie w sprawie niezgodności lokalizacji ogrodzenia działki nr ewid.[...] od strony drogi będącej we władaniu Gminy nr ew. [...]

Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 14 listopada 2018 r., nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdził inwestorowi – R. L. projekt budowlany zamienny dla zamierzenia: "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce o nr ew. [...] w Stryszawie" oraz pozwolił na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli A. W. i J. W.. Podkreślono przy tym, że przekazujący odwołanie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że realizując wynikające z obowiązku określonego w art. 81, zadanie określone w art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz konfrontując wynikający z przedłożonych akt stan faktyczny z przepisami prawa, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. Ponadto organ II instancji powołał się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że w przedmiotowej sprawie ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone zostały w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1515/15) i w związku z powyższym wiązały one [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w postępowaniu odwoławczym. Na wstępie zaznaczono, że przymiot strony w postępowaniu posiadali: A. W. i J. W. (właściciele dz. nr [...] w Stryszawie), J. S. (właściciel dz. nr [...] w Stryszawie), Gmina Stryszawa (władająca dz. nr [...]), R. L. (inwestor) i J. L. (właściciele dz. nr [...] w Stryszawie). Następnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) wskazał, że z uwagi na fakt, iż ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który zgodnie z powołanymi wyżej przepisami należało stosować w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. W dalszej kolejności, organ II instancji przywołując treść art. 28 u.p.b., podkreślił, że roboty polegające na wykonaniu budowy budynku mieszkalnego położonego na dz. nr ew. [...] w Stryszawie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Podniesiono bowiem, że inwestor uzyskał decyzję nr [...] z dnia 12 października 2012 r. (znak: [...]), którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. L. inwestycji pn. "częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] w Stryszawie". Dodano przy tym, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 36a ust. 2 u.p.b. decyzją Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: [...]) i wobec jej niezaskarżenia w dniu 8 maja 2014 r. stała się ostateczna. Organ odwoławczy zaznaczył, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 4 u.p.b. Podkreślono także, że zobowiązanie nałożone na inwestora ostateczną decyzją z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]) wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego prowadzonej w oparciu o ww. decyzję pozwolenia na budowę udzieloną przez Starostę [...], dokonano istotnych odstępstw od warunków ww. pozwolenia na budowę w zakresie sposobu realizacji pozwolenia na budowę, poprzez wykonanie robót budowlanych rozbiórkowych istniejącego obiektu oraz zmianę wymiarów przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając na uwadze stwierdzone istotne odstępstwa przy realizacji przedmiotowego obiektu podano, że organ I instancji wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień, określany jako postępowanie naprawcze, którego przebieg został uregulowany w art. 50-51 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa wprost w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., gdyż obowiązek ten wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]). Dodano, że nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja, w postaci wykonania ww. obowiązku miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b., bądź też na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. Organ II instancji zaznaczył również, że wydanie zaskarżonej decyzji stanowiło załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do następnego (po etapie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) etapu postępowania naprawczego, a nadto oznaczało zakończenie całego postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 u.p.b. Organ odwoławczy nadmienił jednak, że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. pozostaje wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. został wykonany, przy czym wykonanie obowiązku – jak zaznaczył organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych – należy oceniać w szerokim rozumieniu ww. określenia.

Mając na uwadze powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, że jak wynikało z analizy rozstrzygnięć wydawanych przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał R. L. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce o nr ewid.[...] w Stryszawie niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, która to decyzja została następnie uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 24 września 2015 r. (znak: [...]). Podkreślono, że w uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał, iż przedmiotowy budynek został całkowicie rozebrany i posadowiony nowy o większych parametrach, nie została wykonana również kondygnacja piwnic. Podniesiono, że zmiany te spowodowały powstanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zgodnie z art. 36a ust. 5 u.p.b.), skutkiem czego organ I instancji wstrzymał postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. (znak: [...]) prowadzenie dalszych prac budowlanych przy ww. obiekcie. Ponadto mając na uwadze przedłożony projekt budowlany zamienny, w tym projekt zagospodarowania działki sporządzony przez mgr inż. arch. W. S., organ odwoławczy uznał, iż nie widział możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w aktualnej formie, z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych i warunków technicznych. Zdaniem organu II instancji, brak było bowiem w rozpatrywanej sprawie możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, gdyż w sprawie tej stan poprzedni nie istniał, ponieważ wykonywane roboty budowlane stanowiły całkowicie nową inwestycję. Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowość ww. decyzji została zbadana w postępowaniu sądowym, w którym zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1515/15), w którym wskazano, że w związku z wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, przy ocenie, czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nie mógł brać pod uwagę ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przepisy prawne obowiązujące w dniu orzekania. Zwrócono przy tym uwagę, że organ I instancji powinien rozważyć, czy całość prac budowlanych należało zakwalifikować, jako budowę nowego budynku, a w konsekwencji organ powinien był ustalić, czy poza pewnymi istotnymi odstępstwami, do których należy stosować tryb legalizacyjny, pozostały zakres prac i przedłożony w tym zakresie projekt zamienny, nie powinien być traktowany, jako realizacja inwestycji – częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku, a nie budowa nowego obiektu budowlanego. Następnie podkreślono, że poza wyliczeniem zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji powinien dokonać ich kwalifikacji, tj. powinien ustalić, które z tych odstępstw stanowią istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 u.p.b. Stąd też w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, które wiązały organy orzekające w sprawie oraz przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie organu I instancji sprowadzające się do zaaprobowania przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego było nieprawidłowe, a postępowanie zostało przeprowadzone tylko w części zgodnie z zaleceniami sądu wskazanymi w ww. wyroku. Zdaniem organu odwoławczego, analiza przedłożonego przez R. L. projektu budowlanego zamiennego wykazała, iż dokument ten nie spełniał wymogów określonych w przepisach prawa, a zwłaszcza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji zaznaczył również, że do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego stosować należało odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego dla nowych inwestycji, w związku z czym w sprawie miały zastosowanie m.in. przepisy art. 34 i art. 35 u.p.b. Wyjaśniono także, że projekt budowlany, a zatem odpowiednio także projekt budowlany zamienny, powinien spełniać też wymogi określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.). Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym ze względu na czas wszczęcia postępowania i w oparciu o powyższe podał, że w przepisie tym określono zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślono, że organ ten musi dokonać czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dodano, że organ ma też obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i dokonania weryfikacji, czy przedłożona dokumentacja posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, a dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego. Ponadto zaznaczono, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane (przy czym sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego planu miejscowego). Tym samym organ odwoławczy wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu I instancji w dniu [...] stycznia 2014 r. stwierdzono "całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego łącznie z fundamentami, zwiększono wymiary budynku na długości 3,55 m i szerokości 8,51 m; zmiana wymiarów nastąpiła w związku z zabudową projektowanego tarasu; gdzie obecnie zostało zlokalizowane pomieszczenie garażowe" (k. 14 akt PINB), co jak zaznaczono zostało również potwierdzone w czasie kontroli w dniu [...] sierpnia 2016 r., gdzie wskazano, że "inwestor dokonał całkowitej rozbiórki istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego i wybudował nowe ławy fundamentowe oraz nowe ściany przyziemia" (k. 100 akt PINB). Organ II instancji podniósł zarazem, że poprzez wyburzenie całkowite obiektu, który zgodnie z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę miał podlegać przebudowie, nie było możliwe dokonanie przebudowy i rozbudowy (jak to przewidywała wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę) obiektu, który, został całkowicie rozebrany. Zwrócono bowiem uwagę, że dokonanie całkowitej rozbiórki przez inwestora obiektu już stanowiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a u.p.b., a nadto wskazano, że wykonanie przez inwestora całkowitej rozbiórki istniejącego obiektu, stanowiło również istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę, także w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym stanowił art. 36a ust. 5 pkt 5 u.p.b. Wyjaśniono przy tym, że zmiana poziomu posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego, a także zmiana jego wymiarów, a tym samym zmiana kubatury, stanowiło o istotnym odstępstwie w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił również, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36a u.p.b., obowiązkiem organów było wnikliwe dokonanie analizy i porównania stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości przed rozpoczęciem spornej inwestycji ze stanem, który istniał w dacie orzekania. Tym samym w ocenie organu II instancji, nie można było pominąć w okolicznościach przedmiotowej sprawy całkowitej rozbiórki obiektu, a następnie jej odbudowy w pewnym fragmencie i w pozostałym rozbudowy, pod względem analizy z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie podniesiono, że zgodnie z treścią wypisu nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 stycznia 2017 r. (znak: NR [...]) przesłanego przez Urząd Gminy Stryszawa do organu I instancji, dz. o nr ew. [...] położona we wsi Stryszawa znajdowała się w jednostce strukturalnej 15MNU2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz częściowo oznaczona była symbolem [...] – tereny komunikacji – droga wewnętrzna (k. 123 akt PINB). Mając na uwadze wskazane w ww. wypisie z planu przeznaczenia dz. nr [...], [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przytoczył odnoszące się do ww. jednostek strukturalnych postanowienia uchwały Nr XIII/102/16 Rady Gminy Stryszawa z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa, w tym m.in. § 30 (w szczególności ust. 6 i 10), § 11 (w szczególności pkt 9), § 23 (w szczególności pkt 7) oraz § 41 (w szczególności ust. 1 i ust. 4 pkt 2). Ponadto organ odwoławczy wskazał, że już pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. (znak: [...]), Wójt Gminy Stryszawa poinformował, iż negatywnie opiniuje projekt budowlany do projektu częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na dz. nr ew. [...] w Stryszawie, gdyż droga nr ew. [...] była położona w terenach ZL – tereny lasów w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów sołectwa Stryszawa zatwierdzonego uchwałą Nr XXIX/230/2005 Rady Gminy Stryszawa z dnia 4 października 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. Nr 603, poz. 4152 z dnia 14 listopada 2005 r. z późn. zm.), budynek mógł być usytuowany w odległości 8 m od osi ww. drogi i plan nie dopuszczał możliwości zmniejszenia (k. 38 akt PINB). Niemniej jednak zaznaczono, że mając na uwadze treść uchwały Nr XIII/102/16 Rady Gminy Stryszawa z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Stryszawa należało wskazać, iż w obowiązujących ustaleniach tego planu dla jednostki 15MNU2, w której znajdował się przedmiotowy budynek w pkt. 8 zawarto informację, że "zgodnie z przepisami odrębnymi w szczególnie uzasadnionych przypadkach – zwłaszcza, gdy lokalizacja budynków byłaby niemożliwa ze względu na ukształtowanie terenu lub zachowanie wymaganych przepisami odrębnymi odległości od obiektów istniejących, dopuszcza się lokalizacje usytuowania budynków w odległości mniejszej niż określone w planie, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi". Organ II instancji dodał także, że zgodnie z wypisem Nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dz. nr [...] częściowo oznaczona była też symbolem [...] – tereny komunikacji – droga wewnętrzna, zaś dla istniejących i projektowanych dróg oznaczonych symbolem [...] obowiązywały ustalenia planu, wedle których dopuszczono lokalizowanie nowej zabudowy w odległości nie mniejszej niż 4,0 m od linii rozgraniczającej teren drogi. Tymczasem organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotowy budynek znajdował się w odległości mniejszej niż 4 m. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że organ I instancji pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. (znak: [...]) wezwał R. L. do przedłożenia zgody właściwego zarządcy drogi nr ew. [...] we wsi Stryszawa oznaczonej symbolem [...] na lokalizację budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr ew. [...] w Stryszawie w obecnym usytuowaniu (k. 124 akt PINB), czym umożliwił inwestorowi doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem w tym przepisami planu miejscowego. Niemniej jednak podniesiono, że pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. profesjonalny pełnomocnik R. L. odmówił przedłożenia zgody właściwego zarządcy drogi nr ew. [...] we wsi Stryszawa oznaczonej symbolem [...] na lokalizację budowanego budynku mieszkalnego, jednocześnie wskazując, że skoro inwestor dysponował już wszelkimi zgodami i uzgodnieniami wydanymi podczas postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego częściowej rozbiórki i przebudowy budynku na dz. nr [...], to nie było potrzeby pozyskania zgody, która nie dotyczyła jego inwestycji (k. 124 akt PINB). Tym samym w ocenie organu odwoławczego należało uznać, że inwestor nie dopełnił niezbędnego obowiązku, warunkującego legalizację, a zatem nie wykazał woli legalizacji przedmiotowych robót budowlanych.

Organ II instancji podkreślił, że jego zdaniem inwestor nie dokonał "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] w Stryszawie" (co było przedmiotem wydanego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego), a budowy nowego obiektu, po wykonaniu jego całkowitej rozbiórki wraz z fundamentami, co już stanowiło o istotności odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę, wobec czego należało doprowadzić obiekt budowlany do przepisów obecnie obowiązujących, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, także organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnić aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], brak było również podstaw do uznania, iż pierwotna zgoda Wójta Gminy z dnia 30 lipca 2014 r. (znak: [...]; s. 68 projektu zamiennego egz. 1) na lokalizację projektowanych schodów zewnętrznych na dz. nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy działki nr ew. [...] stanowiącej drogę dojazdową była tą samą zgodą dla zalegalizowania wykonanych robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Organ odwoławczy zaznaczył bowiem, że powyższa zgoda była ważna przez 1 rok od daty wydania, wobec czego celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem aktualnego stanu budowy należało uzyskać aktualną zgodę zarządcy drogi w zakresie zbliżenia się do dz. nr [...]. Jednocześnie zdaniem organu II instancji, niesłusznie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że "lokalizacja przedmiotowego budynku nie zmieniła się zatem nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", skoro schody zewnętrzne jako nowy element (w stosunku do schodów w projekcie pierwotnym) ściśle powiązany z budynkiem zmieniły lokalizację budynku przybliżając go do działki drogowej. Tym samym podniesiono, że brak aktualnej powyższej zgody na zbliżenie schodów w odległości 0,5 m od granicy dz. nr ew. [...], a także uzgodnienia i zgody na zbliżenie budynku do działki drogowej nr [...], w sytuacji realizacji nowego budynku, uniemożliwiał, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdzenie przedłożonej dokumentacji, gdyż stanowiłoby to naruszenie obowiązującego prawa. Organ odwoławczy podkreślił bowiem ponownie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 u.p.b., obowiązkiem organów jest wnikliwe dokonanie analizy i porównania stanu prawnego zagospodarowania nieruchomości przed rozpoczęciem spornej inwestycji (w przedmiotowej sprawie "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] i [...] w Stryszawie") ze stanem, który istniał w dacie orzekania. Wyjaśniono przy tym, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 u.p.b. nie ma charakteru kontroli i nie mogło w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego (np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego), natomiast jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno było opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego. Podkreślono bowiem, że sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego, gdyż dopiero treść przedłożonego projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nadmienił zarazem, że nie można przy tym wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji, aktualnie obiekt był niezgodny z zapisami obowiązującego planu miejscowego w zakresie odległości od drogi znajdującej się na dz. nr ew. [...]. Ponadto organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że jeżeli inwestor wykonuje inne prace budowlane niż objęte posiadanym pozwoleniem na budowę, a więc realizuje projekt budowlany różny od zatwierdzonego, to w sytuacji, gdy miał zgodę na wykonanie określonych robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej, a prace te są lub mają być inne niż objęte uprzednio wyrażoną zgodą, musi on uzyskać nową zgodę, dotyczącą konkretnych prac. Wyjaśniono bowiem, że skoro wskutek dokonanych odstępstw konieczne będzie wykonanie robót innych niż objęte zgodą, to niezbędne będzie uzyskanie zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie wynikającym z projektu budowlanego zamiennego.

Odnosząc się natomiast do uwag zawartych w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podkreślił, że zebrany materiał dowodowy przez organ I instancji był wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Ponadto zaznaczono, że uzasadnienie decyzji stanowiło odpowiedź na zgłoszone w odwołaniu zarzuty. Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie dochował zasady orzekania według stanu faktycznego i prawnego w dacie wydawania przez niego decyzji. Dlatego też wskazano, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji powinien zobowiązać inwestora do przedłożenia w projekcie zamiennym aktualnej – ważnej zgody zarządcy drogi na zbliżenie projektowanych schodów zewnętrznych do granicy działki, a także zbliżenia budynku do działki drogowej nr [...], w sytuacji wymogu jej uzyskania, wynikającego z postanowień obowiązującego planu miejscowego wsi Stryszawa. Tym samym, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] organ I instancji wydał rozstrzygnięcie sprawy nieodpowiadające obowiązującemu prawu, wobec czego organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., był zobligowany do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Sprzeciw od ww. decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – R. L. i J. L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi nastąpić poprzez ponowne jej rozpoznanie, podczas gdy w tej sprawie z uwagi na pełny materiał dowodowy i jasne wytyczne organów odwoławczych nie było przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skarżący w uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji podnieśli przede wszystkim, że sam organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji wskazał, iż materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, wobec czego w ocenie skarżących brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w sprawie. Tym samym zdaniem skarżących spór w przedmiotowej sprawie sprowadzał się do oceny prawnej i nie było jakiejkolwiek potrzeby uzupełnienia postępowania, na co zwrócił uwagę sam organ II instancji. Ponadto skarżący przytoczyli obszerne fragmenty zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organów obu instancji, jak i wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w oparciu o które podali, że organ I instancji wykonał zawarte w tych rozstrzygnięciach wiążące go wytyczne i dokonał bardzo szczegółowych ustaleń. Zdaniem skarżących, zasadnie organ I instancji wskazał, że nie zmieniła się lokalizacja, przeznaczenie budynku, ani też jego wymiary (szerokość i długość). Podkreślono także, że obrys fundamentów pozostał tożsamy w obu projektach – zatwierdzonym i zamiennym, zaś odnosząc się do podnoszonej przez organ odwoławczy kwestii schodów zewnętrznych wskazano, iż pojawiły się one w projekcie zamiennym i inwestor uzyskał na nie zgodę Gminy Stryszawa. Jednocześnie skarżący zakwestionowali twierdzenie organu odwoławczego o upływie terminu ważności zgody (1 rok), gdyż w ich ocenie ewentualnie utraciłyby one ważność dopiero, gdyby inwestor w ciągu tego roku nie wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Tym samym według skarżących, posiadali oni niezbędne zgody na posadowienie wyżej opisanych schodów, które nie zmienią przy tym posadowienia całego budynku. Zarzucono również, że całe uzasadnienie organu odwoławczego we wnioskach opiera się na ustaleniach, które ten sam organ w innym składzie uznał w poprzednim postępowaniu za błędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Ponadto zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu od decyzji i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 marca 2019 r., nr [...] (znak: [...]) uchylająca w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 listopada 2018 r. (znak: [...]), którą w punkcie 1 zatwierdzono inwestorowi R. L., projekt budowlany zamienny dla zamierzenia: "częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce o nr ew. [...] w Stryszawie"; w punkcie 2 pozwolono na wznowienie robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji; w punkcie 3 przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Tym samym istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia czy przyjęta przez organ odwoławczy ocena dotycząca konieczności zobowiązania inwestora do przedłożenia w projekcie zamiennym aktualnej – ważnej zgody zarządcy drogi na zbliżenie projektowanych schodów zewnętrznych do granicy działki, a także zbliżenia budynku do działki drogowej nr [...], w sytuacji wymogu jej uzyskania, wynikającego z zapisów obowiązującego planu miejscowego wsi Stryszawa, przy jednoczesnym wyraźnym przyjęciu, że zebrany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, uzasadniała w rozpatrywanej sprawie podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a wręcz przeciwnie wyraźnie wskazał – na co również zasadnie zwrócili uwagę skarżący – że zebrany materiał dowodowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] był wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy (w tym zakresie dostrzegalna jest pewna niekonsekwencja we wnioskach końcowych uzasadnienia, o której mowa poniżej). Wymaga bowiem w tym miejscu podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym kontroli podstaw orzekania kasatoryjnego przez organ odwoławczy, który to pogląd Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela, podnosi się, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostawałoby wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie podkreśla się bowiem, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 362/17, LEX nr 2358366). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] aktualnie realizacja budynku, którego dotyczy prowadzone postępowanie naprawcze, jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie odległości od drogi znajdującej się na dz. nr ew. [...] jak również z uwagi na brak aktualnej zgody na zbliżenie schodów zewnętrznych w odległości 0,5 m do granicy dz. nr ew. [...]. Tym samym zasadniczo kwestią sporną w przedmiotowej sprawie pozostaje obecnie ocena prawna zgromadzonego materiału dowodowego, której wynik może ewentualnie rzutować na konieczność jego uzupełnienia, co jedynie pośrednio wydaje się także możliwe do wywiedzenia z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wskazać bowiem należy – o czym była już mowa powyżej – że z jednej strony organ odwoławczy uznał, iż "zebrany materiał dowodowy przez PINB jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy", zaś z drugiej strony podniósł, że organ I instancji "przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, winien zobowiązać inwestora do przedłożenia w projekcie zamiennym aktualnej – ważnej zgody zarządcy drogi na zbliżenie projektowanych schodów zewnętrznych do granicy działki, a także zbliżenia budynku do działki drogowej nr [...], w sytuacji wymogu jej uzyskania, wynikającego z zapisów mpzp wsi Stryszawa". Tego rodzaju konstatacja organu odwoławczego – odczytywana literalnie – ze swej istoty prowadzi natomiast do wewnętrznej sprzeczności wniosków końcowych (motywów i wskazań co do dalszego postępowania) podjętego rozstrzygnięcia. Wydaje się jednak, że jest ona właśnie wynikiem dokonanej przez ten organ oceny prawnej, w następstwie której uznano, iż aktualnie realizacja budynku objętego postępowaniem naprawczym, jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego w zakresie odległości od ww. działek sąsiednich, którą to niezgodność, z uwagi na przewidziane w planie odstępstwo, mogą – zdaniem organu odwoławczego – konwalidować aktualne i ważne zgody zarządcy drogi na przybliżenie budynku do dz. nr ew. [...] oraz projektowanych schodów zewnętrznych do dz. nr ew. [...].

Tym samym przy takiej interpretacji wniosków końcowych zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, kwestią podlegającą kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie pozostaje na obecnym etapie zagadnienie zasadności nakładania na inwestora obowiązku uzyskania ww. zgód zarządcy drogi, jak również ocena czy ewentualnie tego rodzaju braki w materiale dowodowym nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Wymaga bowiem w tym miejscu ponownie podkreślenia, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ II instancji może w pewnym zakresie przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności nie można uznać, że to jedynie na organie I instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ocenienia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją organu I instancji, poprzez dokonanie oceny, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja ta jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu II instancji należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów.

Odnosząc się zatem do kwestii konieczności przedłożenia przez inwestora w projekcie zamiennym "aktualnej – ważnej" zgody zarządcy drogi na zbliżenie projektowanych schodów zewnętrznych do granicy dz. nr ew. [...], wskazać należy, że powodem, dla którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zakwestionował przedłożoną dotychczas przez inwestora w projekcie zamiennym zgodę Wójta Gminy Stryszawa z dnia 30 lipca 2014 r. (znak: [...]; s. 68 projektu zamiennego egz. 1) na lokalizację projektowanych schodów zewnętrznych na dz. nr ew. [...] w odległości 0,5 m od granicy działki nr ew. [...] stanowiącej drogę dojazdową, był upływ terminu jej ważności. W treści przedmiotowej zgody na zmniejszenie odległości projektowanych schodów zewnętrznych od strony drogi dojazdowej zastrzeżono bowiem, że "ww. uzgodnienia są ważne przez 1 rok od daty otrzymania". Niemniej jednak w ocenie Sądu, taka konstatacja organu odwoławczego (dotycząca utraty ważności przedmiotowej zgody) była w okolicznościach kontrolowanej sprawy co najmniej przedwczesna. Organ II instancji nie rozważył bowiem, czy tego rodzaju zgoda może w ogóle zawierać w swojej treści ograniczenie czasowe jej obowiązywania (tj. czy organ udzielający zgody posiadał w tym zakresie stosowne kompetencje mające umocowanie w przepisach prawa), a jeśli tak, to w jaki sposób należało interpretować tak określony termin. Wymaga bowiem podkreślenia, że sam zwrot "od daty otrzymania" może budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, czy należy go odnosić do daty, w której strona ma zainicjować postępowanie na potrzeby, którego uzgodnienie takie zostało udzielone, czy też do końcowego załatwienia takiej sprawy (wydania decyzji kończącej postępowanie). Zdaniem Sądu, tego rodzaju rozważania dotyczące sposobu obliczenia zakreślonego terminu powinny natomiast zostać zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia organu, w szczególności, że niejednokrotnie strona, pomimo wyraźnej regulacji art. 35 k.p.a., nie ma wpływu na terminowość ostatecznego rozpoznania jej sprawy przez właściwe organy.

Ponadto odnosząc się do konieczności przedłożenia przez inwestora aktualnej zgody na zbliżenie budynku do działki drogowej nr [...], wskazać należy, że kwestia aktualności tej zgody była już przedmiotem oceny, zarówno w poprzednio wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia 3 października 2017 r., nr [...] (znak: [...]), jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1355/17), w których wskazano, że przy założeniu charakteru "przebudowy" przedmiotowej inwestycji, iż być może lokalizacja budynku względem działki nr [...] nie uległa zmianie, wobec takiego ustalenia niezasadne byłoby żądanie od inwestora nowej – względem udzielonej uprzednio w dniu 26 września 2012 r. (znak: [...]) akceptacji Wójta Gminy Stryszawa pozytywnie opiniującej projekt częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w Stryszawie – zgody na lokalizację obiektu (z tym zastrzeżeniem, że nie przesądzało to wykładni planu w innych okolicznościach). W tym natomiast zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...], realizując wskazania Sądu, po wykonaniu pomiarów w terenie (k. 162 i 174 akt PINB) wskazał, że lokalizacja budynku względem działki nr [...] nie uległa zmianie, wobec czego, w ocenie organu I instancji, należało uznać za nadal aktualną ww. akceptację zarządcy drogi nr [...] – Wójta Gminy Stryszawa z dnia 26 września 2012 r. Tymczasem organ odwoławczy kwestionując aktualność ww. akceptacji z dnia 26 września 2012 r. nie zakwestionował jednocześnie ewentualnej wadliwości wykonanych w 2018 r. przez organ I instancji pomiarów, które świadczyć by miały o takiej zmianie lokalizacji budynku względem działki nr [...], która uzasadniałaby nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia w tym zakresie aktualnej zgody. Wymaga bowiem podkreślenia, że z uwagi na postanowienia planu określające m.in. ograniczenia w posadowieniu budynków względem danej drogi, w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny aktualności ww. akceptacji Wójta Gminy Stryszawa z dnia 26 września 2012 r. miało właśnie ustalenie, czy zmianie uległa lokalizacja budynku względem dz. nr [...], gdyż to na tego rodzaju ewentualne dalsze (w stosunku do tego określonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę) przybliżenie budynku konieczna była zgoda zarządcy drogi. Tym samym w uzasadnieniu organu odwoławczego powinny znaleźć odzwierciedlenie powody, dla których organ zakwestionował aktualność ww. akceptacji Wójta Gminy Stryszawa z dnia 26 września 2012 r., które to uwzględniałyby zarazem dokonaną w tym zakresie ocenę, zarówno w poprzednio wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia 3 października 2017 r., nr [...] (znak: [...]), jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1355/17). Dopiero bowiem tego rodzaju rozważania odpowiednio umotywowane mogłyby stanowić podstawę dla ewentualnego wywiedzenia przez organ odwoławczy konieczności nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia nowej zgody zarządcy drogi nr [...].

W ocenie Sądu wymaga przy tym podkreślenia, że nawet gdyby organ odwoławczy doszedł do przekonania o konieczności nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania aktualnych zgód zarządcy drogi na przybliżenie budynku do dz. nr ew. [...] oraz projektowanych schodów zewnętrznych do dz. nr ew. [...], to z uwagi na charakter i zakres wymaganych do przeprowadzenia czynności powinny one zostać uzupełnione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na etapie postępowania odwoławczego, a w związku z tym nie mogły one stanowić podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy dysponuje bowiem wystarczającymi narzędziami procesowymi do przeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, który jak już wyżej wspomniano w przedmiotowej sprawie nie przekracza znacznej miary, ograniczając się – zdaniem organu – jedynie do ewentualnego nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania nowych zgód we wskazanym powyżej zakresie. Powyższe ewentualne czynności organu odwoławczego nie wymagają także szczególnie utrudnionych działań, zarówno ze strony samego organu odwoławczego, czy zlecenia ich organowi I instancji, bez uchylania jego decyzji. Dlatego też zdaniem Sądu należało uznać, że o ile zaistniały w ocenie organu II instancji określone wątpliwości w powyższym zakresie, to nie uprawniały one jeszcze organu odwoławczego do unikania zbadania ich we własnym zakresie poprzez przeprowadzenie odpowiednich czynności i wydanie decyzji merytorycznej. Samo zatem stwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] ewentualnej konieczności pozyskania aktualnych zgód zarządcy drogi na przybliżenie budynku do dz. nr ew. [...] oraz projektowanych schodów zewnętrznych do dz. nr ew. [...] nie mogło skutkować w przedmiotowej sprawie uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia powyższych okoliczności (także poprzez uzupełnienie materiału dowodowego) samodzielnie w trybie art. 136 k.p.a. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało uznać, że organ odwoławczy w przedstawionym zakresie w sposób naruszający art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. ograniczył się jedynie do wskazania, iż organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien zobowiązać inwestora do przedłożenia w projekcie zamiennym aktualnych – ważnych zgód zarządcy drogi na przybliżenie budynku do dz. nr ew. [...] oraz projektowanych schodów zewnętrznych do dz. nr ew. [...], bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego w tym zakresie, czy też orzeczenia w sprawie w sposób merytoryczny.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazania Sądu zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu, dokona ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ustalając stan faktyczny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, korzystając przy tym – w razie potrzeby – z uprawnień określonych w art. 136 k.p.a.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono solidarnie na rzecz skarżących kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1044 z późn. zm.).