Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 313/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 24 ust. 4, art. 28 ust. 2-3
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Elżbieta Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2331/08 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2331/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - oddalił skargę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W. S. w dniu 19 listopada 2007 r. złożył wniosek o umorzenie należności składkowych za okres od września 1999 r. do grudnia 2002 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 46.888,30 zł.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji artykułów gumowych od dnia 4 września 1996 r. do dnia 31 stycznia 2004 r. Wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2007 r. decyzjami nr [...], [...], [...] stwierdził istnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Od powyższych decyzji strona miała prawo wniesienia odwołania, z czego nie skorzystała.

W ocenie Zakładu w sprawie nie zaszła całkowita nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., ponieważ wnioskodawca jest współwłaścicielem na zasadzie ustawowej wspólności małżeńskiej nieruchomości gruntowej o nr księgi wieczystej [...] położonej w W. gm. S. oraz nieruchomości gruntowej o nr księgi wieczystej [...] z udziałem wielkości 2/3 położonej w W. gm. S., które mogą służyć jako zabezpieczenie spłaty należności. Dodatkowo organ wskazał, iż Dyrektor Oddziału prowadzi postępowanie egzekucyjne z wynagrodzenia dłużnika, zaś dłużnik nie złożył zarzutów do tego postępowania, co w ocenie organu oznacza, że zgodził się zarówno z kwotą zaległości, jak i z zastosowanym środkiem egzekucyjnym.

Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpił również żaden z przypadków określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdyż wnioskodawca nie wykazał, że opłacenie należności wobec Zakładu pozbawi jego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, jak również, że zaległości powstały na skutek nadzwyczajnego, niezależnego od zobowiązanego zdarzenia losowego. Nie wystąpiła również sytuacja, w której ze względu na swą przewlekłą chorobę płatnik byłby pozbawiony możliwości zarobkowania z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

Decyzją z [...] marca 2008 r. Nr [...] Zakład umorzył postępowanie w części składek finansowanych przez ubezpieczonych.

Pismem z dnia 31 marca 2008 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania ZUS decyzją z [...] czerwca 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji. Odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu przedawnienia organ wskazał, że nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz.U. Nr 241, poz. 2074) nie zawierała przepisów przejściowych, tak więc do należności wskazanych w decyzji mają zastosowanie przepisy wprowadzone tą nowelizacją, tzn. dziesięcioletni okres przedawnienia.

Od powyższej decyzji ZUS W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie przedmiotowych składek. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. poprzez błędne uznanie, iż zaległości z tytułu składek powstałe przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc przed dniem 1 stycznia 2003 r., objęte są dziesięcioletnim terminem przedawnienia, wprowadzonym do ustawy na mocy nowelizacji z dnia 18 grudnia 2002 r., art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przez błędne uznanie, że przedawnienie należności składkowych nie powoduje całkowitej nieściągalności tych należności, oraz art. 7, 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzytoczenie w sposób prawidłowy i wyczerpujący niezbędnych ustaleń w zakresie rozstrzygnięcia o przedawnieniu należności składkowych i w tym zakresie wyciągnięte przez organ rentowy wnioski o bezzasadności zarzutu przedawnienia nie oddawały oceny pełnego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd wywiódł, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Sąd I instancji wskazał, iż w chwili wydawania decyzji w pierwszej instancji skarżący był współwłaścicielem na zasadach współwłasności ustawowej małżeńskiej niezabudowanej nieruchomości o powierzchni 750 m2 oraz współwłaścicielem na tych samych zasadach udziału w wysokości 2/3 części w niezabudowanej nieruchomości o powierzchni 3.169 m2, stanowiących dostateczną gwarancję spłaty należności składkowych, w związku z czym uzasadnione jest twierdzenie organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o przesłankę całkowitej nieściągalności.

Ponadto, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, iż fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego z wynagrodzenia dłużnika stanowi dodatkowy argument przemawiający za brakiem całkowitej nieściągalności.

Sąd I instancji wskazał, iż w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sąd podkreślił jednak, iż dotyczy to wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał nadto, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, a prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje ZUS. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe nie przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu.

Oceniając pod tym względem stan sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż skarżący otrzymuje wynagrodzenie, nie jest osobą przewlekle chorą ani nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Dodatkowo, jak słusznie zauważył orzekający w sprawie organ pierwszej instancji, skarżący nie tylko nie udokumentował, aby powstałe zadłużenie było wynikiem szczególnych okoliczności czy zdarzeń losowych niezależnych od prowadzącego działalność gospodarczą, ale poinformował, że nie złoży żadnych wyjaśnień dotyczących spraw majątkowych.

Odnośnie zawartego w skardze wniosku o umorzenie należności Sąd I instancji wyjaśnił, iż sądowa kontrola decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek polega wyłącznie na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada natomiast kompetencji do nakazania organowi administracji wydania aktu administracyjnego o konkretnej treści.

Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut przedawnienia, gdyż w wersji obowiązującej do dnia 31 grudnia 2002 r. ustawodawca w art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przewidywał, iż należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Po zmianie tego przepisu od 1 stycznia 2003 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Przedmiotowe należności składkowe powstały od września 1999 r. do grudnia 2002 r. Sąd I instancji przytoczył uchwałę z dnia 2 lipca 2008 r., w której Sąd Najwyższy jednoznacznie wskazał, iż "Przedłużenie okresu przedawnienia nie stanowi także naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Treść art. 43 i 44 Konstytucji, choć dotyczy przedawnienia, nie pozwala również przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa. Instytucja przedawnienia kształtowana jest przez ustawodawcę, który dysponuje w określaniu czasowego zakresu stosowania nowych okresów przedawnienia." (uchwała SN z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08).

W konsekwencji tych rozważań Sąd I instancji uznał, iż do należności zobowiązanego odnosi się dziesięcioletni okres przedawnienia.

Sąd wskazał nadto, iż przedawnienie należności nie jest podstawą do ich umorzenia, ponieważ umorzyć można tylko te należności, które istnieją, podczas gdy przedawnione zobowiązania z tytułu składek wygasają, co wynika z art. 31 u.s.u.s., który stanowi, że do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio wskazane przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 59 § 1 pkt 1, 3, 4, 8 i 9.

W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

I. Na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

1) naruszenie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2003 r. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, iż zaległości z tytułu składek powstałe przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc przed dniem 1 stycznia 2003 r., objęte są 10-letnim terminem przedawnienia, wprowadzonym do ustawy na mocy nowelizacji z dnia 18 grudnia 2002 r., w sytuacji gdy zgodnie z konstytucyjną zasadą lex retro non agit oraz wobec braku przepisów przejściowych w tym zakresie, zaległości te objęte są 5-letnim terminem przedawnienia,

2) naruszenie art. 2 Konstytucji przez zastosowanie do przeszłych zdarzeń prawnych przepisów nowej ustawy - ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), a więc orzekanie z rażącym naruszeniem zasady lex retro non agit - przy braku przepisów przejściowych w ww. ustawie, pozwalających na stosowanie nowej ustawy do przeszłych zdarzeń prawnych,

3) naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędne uznanie, iż przedawnienie należności składkowych nie powoduje całkowitej nieściągalności tych należności.

II. Na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., tj. zasady równości obywateli, zasad praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz obowiązku wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązku rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz przez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego i bez jego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami i niezbadania wszystkich okoliczności sprawy, m.in. przez niewskazanie, jaki przepis prawa nakazuje do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powstałych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc przed dniem 1 stycznia 2003 r., stosować nowe przepisy prawa, a więc 10-letni termin przedawnienia, wbrew konstytucyjnej normie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji); błędne uznanie, iż przedawnienie zaległości składkowych nie skutkuje ich nieściągalnością.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podtrzymał uprzednio wyrażone stanowisko. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis art. 24 ust. 4 przewidujący dziesięcioletni okres przedawnienia został wprowadzony przepisem art. 1 pkt 9 lit a/ ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 241, poz. 2074). Przed 1 stycznia 2003 r. długość terminu przedawnienia wynosiła 5 lat, z wyjątkiem sytuacji, kiedy nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia. Zdaniem kasatora, nowelizacja ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawierała jednocześnie przepisów przejściowych w zakresie jej stosowania do przeszłych zdarzeń prawnych.

W związku z powyższym w ocenie autora skargi kasacyjnej objęte wnioskiem o umorzenie należności składkowe za okres od września 1999 r. do grudnia 2002 r. w zakresie terminu przedawnienia podlegają reżimowi prawnemu obowiązującemu przed dniem 1 stycznia 2003 r., a zatem 5-letniemu terminowi przedawnienia. Skarżący zarzucił, że w tej sytuacji ma on interes prawny w ustaleniu okoliczności nieściągalności tych należności z mocy prawa wskutek przedawnienia.

Ponadto, zdaniem skarżącego, powoływanie się przez WSA na orzecznictwo Sądu Najwyższego, jako faktyczną podstawę rozstrzygnięcia, narusza konstytucyjną zasadę niezależności sądownictwa administracyjnego od sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, wyrażoną w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał przy tym, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwalają na rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, które w niniejszej sprawie zachodzą i wymagają rozstrzygnięcia w drodze stosownej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd I instancji. Ponieważ składające się na podstawy skargi kasacyjnej zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1058/06, publ. zbiór Lex nr 323453).

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., m.in. przez niewskazanie, jaki przepis prawa nakazuje do zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, powstałych przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a więc przed dniem 1 stycznia 2003 r., stosować nowe przepisy prawa, a więc 10-letni termin przedawnienia, wbrew konstytucyjnej normie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji); błędne uznanie, iż przedawnienie zaległości składkowych nie skutkuje ich nieściągalnością. W petitum skargi kasacyjnej powołanego zarzutu skarżący wymienił zasady zawarte w ww. przepisach k.p.a., tj. zasadę równości obywateli, zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli oraz obowiązek wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązek rzetelnej oceny zebranego materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego i bez jego uzasadnienia zindywidualizowanymi przesłankami i niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie przedstawia żadnej argumentacji co do sposobu naruszenia wskazanych wyżej zasad zawartych w KPA ani też nie pozwala na zidentyfikowanie zarzutu naruszenia prawa procesowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. czy art. 151 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej sformułowane w dwóch ostatnich akapitach (str. 5 i 6) pozwala jedynie przyjąć, że skarżący upatruje naruszenie wskazanych przepisów KPA w tym, iż WSA w W. swoje rozstrzygnięcie co do zarzutu przedawnienia oparł wyłącznie o treść orzeczenia Sądu Najwyższego, a nie w wyniku przeprowadzonej przez WSA własnej wykładni przepisów prawa. Taka argumentacja przedstawiona na uzasadnienie omawianych zarzutów nie może być skuteczna.

Zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują postępowanie przed organami administracji publicznej, które są zobligowane stosować zasady w nich zawarte. Przepisów tych nie stosują wprost sądy administracyjne, gdyż postępowanie przed tymi sądami reguluje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzkie sądy administracyjne jedynie w ramach sprawowanej kontroli legalności zaskarżonych decyzji oceniają, czy organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadami zawartymi w KPA. To oznacza, że skarżący winien w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. formułując zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. wskazać, iż Sąd I instancji wadliwie ocenił, że zasady zawarte w ww. przepisach nie zostały przez organ administracji publicznej naruszone bądź też, że Sąd w ogóle oceny takiej nie przeprowadził, wykazując przy tym, na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Takich zarzutów skarżący nie sformułował. Przede wszystkim nie zakwestionował ustalonego w sprawie przez organ orzekający, a przyjętego przez Sąd, stanu faktycznego. Wręcz przeciwnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący jednoznacznie stwierdził, że objęte wnioskiem o umorzenie należności składkowe dotyczą okresu od września 1999 r. do grudnia 2002 r. Skarżący jedynie w ramach sformułowanej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił, że Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie do przedawnienia przepisów znowelizowanej ustawy. Wskazać jednak należy, że skarżący nie sformułował pod adresem zaskarżonego orzeczenia zarzutu naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. co do braku wyjaśnienia postawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wskazać należy, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przywołał przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 czerwca 2008 r. argumentację prawną w przedmiotowej kwestii. Sąd I instancji akceptując tę argumentację, na jej poparcie odwołał się do poglądów prawnych reprezentowanych w tym przedmiocie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W tej sytuacji nie można przyjąć, że Sąd I instancji naruszył powołane przez skarżącego przepisy KPA.

Nie można też uznać, że w motywach zaskarżonego wyroku Sąd nie przedstawił podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia. To zaś, że na poparcie przyjętego poglądu w spornej w sprawie kwestii prawnej Sąd I instancji odwołał się do poglądów prawnych reprezentowanych w tej samej materii przez Sąd Najwyższy, nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Oczywiście trafnie zauważa skarżący, że z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż sądy administracyjne sprawują niezależnie od sądownictwa powszechnego i Sądu Najwyższego wymiar sprawiedliwości. Wynikające z Konstytucji rozgraniczenie właściwości sądów powszechnych od sądów administracyjnych (art. 177 i art. 184 Konstytucji RP) nie oznacza jednak, że sądy administracyjne nie są uprawnione w swej ocenie prawnej odwoływać się do poglądów i argumentacji prawnej prezentowanej przez sądy powszechne czy też Sąd Najwyższy w kwestiach prawnych regulujących podobną, czy też tożsamą materię prawną. Można dodać, że także Sąd Najwyższy w przyjmowanej przez siebie argumentacji odwołuje się do poglądów prezentowanych przez wojewódzkie sądy administracyjne czy Naczelny Sąd Administracyjny (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II UZP 5/08, opubl. OSNP 2009/1-2/17).

Konkludując stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. W istocie w zarzucie tym skarżący kwestionował przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię zastosowanych przepisów prawa materialnego, a zatem w tym zakresie nawiązywał do zarzutów sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując oceny prawnej zarzutów kasacyjnych odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, iż także one nie zasługują na uwzględnienie. Rozważania w tym względzie należy poprzedzić uwagą, iż nie jest kwestionowany przyjęty w sprawie przez Sąd I instancji stan faktyczny, że objęte wnioskiem o umorzenie należności składkowe dotyczą okresu od września 1999 r. do grudnia 2002 r. Na tle tak przyjętego w sprawie stanu faktycznego, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał za trafny pogląd organu, iż do tych należności należy stosować 10-letni okres przedawnienia określony w art. 24 ust. 4 u.s.u.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten zasługuje na aprobatę.

Stosownie do art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 1 stycznia 2003 r., należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia po upływie 10 lat, licząc od dnia ich wymagalności. Przepis ten zmieniono ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - termin przedawnienia uległ wydłużeniu do 10 lat, licząc od dnia, w którym należności stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Powyższa regulacja prawna weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. W ustawie nowelizującej brak jest przepisów przejściowych dotyczących kwestii związanych z przedawnieniem należności. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji, nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania. Bezpośrednie stosowanie "nowej" ustawy w zakresie przedawnienia nie wiąże się z wprowadzeniem nowych zobowiązań, czy reaktywacją zobowiązań wygasłych. Mamy tutaj do czynienia z działaniem ustawodawcy, polegającym na wprowadzeniu, co do zasady, dłuższego terminu przedawnienia należności z tytułu składek.

Oznacza to, że stosowanie wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., do należności z tytułu składek powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r., nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit, pod warunkiem, że nowy termin przedawnienia nie jest odnoszony do sytuacji, gdzie termin przedawnienia minął. Pogląd, iż należności, które nie uległy przedawnieniu do dnia 31 grudnia 2002 r. włącznie, podlegają nowym regułom przedawnienia obowiązującym od 1 stycznia 2003 r., nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym. Zauważyć należy, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia, i nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, które jest stałe.

Nie istnieje natomiast żadne "prawo do przedawnienia", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie. Skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. Nie ma tu miejsca działanie prawa wstecz. Do działania prawa wstecz dochodziłoby wtedy, kiedy ustawodawca wydłużyłby termin przedawnienia roszczenia, który już upłynął. Wówczas wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2007 r., II GSK 338/06; z dnia 9 grudnia 2008 r., II GSK 547/08; z dnia 20 stycznia 2009 r., II GSK 651/08; z dnia 18 marca 2009 r., II GSK 835/08; z dnia 27 sierpnia 2009 r., II GSK 20/09). Również w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2008 r. (sygn. I UK 37/07, OSNP 2008, Nr 17-18, poz. 266) podkreślono, że "prawo zmiany terminów przedawnienia jest domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Do przytoczonego poglądu nawiązał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. I UZP 4/08, Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 17), w której przyjęto, że "do składek na ubezpieczenie społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), w brzmieniu nadanym ustawą dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074)". Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 12 września 2008 r. (sygn. I UZP 5/08, Biuletyn SN 2008, Nr 9, poz. 17), a także w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. (sygn. akt I UK 204/08, opubl. M.P.Pr. 2009/7/375).

Konsekwencją przyjętego stanowiska jest stwierdzenie, że do nieprzedawnionych do dnia 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nowy, wydłużony termin przedawnienia. Skoro w rozpoznawanej sprawie najdawniejsze należności pochodzą z września 1999 r., zatem nie uległy 5-letniemu przedawnieniu do dnia 1 stycznia 2003 r.

Tym samym nie można uznać za trafny zarzut naruszenia art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w zakresie sformułowanym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał już w powyższych motywach, iż stosowanie wprost przepisów o przedawnieniu, wprowadzonych ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r., do należności z tytułu składek powstałych przed dniem 1 stycznia 2003 r., nie stanowi naruszenia zasady lex retro non agit. Dokładnie kwestie te, dotyczące stosowania reguł prawa intertemporalnego, przedstawił Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z dnia 2 lipca 2008 r. (sygn. akt II UZP 5/08, opubl. OSNP 2009/1-2/17), wskazując, iż w razie wątpliwości czy stosować ustawę dawną, czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa w związku z zasadą lex posterior derogat legi priori, która znajduje zastosowanie, gdy lex posteriori nie jest hierarchicznie nisza niż lex priori. Wiąże się to z domniemaniami, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych i bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny. W argumentacji tej Sąd Najwyższy odwołał się do poglądów prezentowanych przez Trybunał Konstytucyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Dodać należy, iż w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2009 r. (sygn. akt I UK 204/08, opubl. M.P.Pr. 2009/7/375) podkreślono, że "chodzi bowiem o przedawnienie szczególnego rodzaju należności publicznoprawnych. W obowiązującym obecnie stanie prawnym system ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych ma w większym niż poprzednio stopniu charakter ubezpieczeniowy, a nie zabezpieczeniowy. Sytuacja ubezpieczonych jest coraz bardziej powiązana z opłacaniem składek. Przedawnienie należności z tytułu składek musi być zatem rozumiane jako instytucja szczególnie wyjątkowa". Jednocześnie w wyroku tym Sąd Najwyższy ponownie zwrócił uwagę, że "Wydłużenie okresu przedawnienia należności jeszcze nieprzedawnionych w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Nie powstało bowiem prawo do niewykonania zobowiązania, gdyż termin przedawnienia w dotychczasowym wymiarze jeszcze nie upłynął".

Reasumując, ponownie stwierdzić należy, że wobec przyjęcia wskazanego wyżej stanowiska za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane kwestie prawne dotyczące stosowania nowego terminu przedawnienia nie budzą wątpliwości prawnych, a zatem nie zachodziła potrzeba wystąpienia z wnioskiem w trybie art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut sformułowany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przez błędne uznanie, iż przedawnienie należności składkowych nie powoduje całkowitej nieściągalności tych należności.

Stosownie do treści art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umorzone tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast kiedy zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, stanowi ust. 3 art. 28 u.s.u.s., który w punktach 1-6 jednoznacznie określa, w jakich sytuacjach można mówić o całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Wśród wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przypadków ustawodawca nie wymienił jako przyczyny całkowitej nieściągalności składek - przedawnienia tego rodzaju należności. Trafnie wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, iż przedawnienie należności nie jest podstawą do ich umorzenia, gdyż umorzyć można tylko te należności, które istnieją, podczas gdy przedawnione zobowiązania z tytułu składek wygasają. Słusznie przy tym Sąd I instancji odwołał się do uregulowań zawartych w art. 31 u.s.u.s., z którego wynika, że do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio wskazane przepisy Ordynacji podatkowej, w tym m.in. art. 59 § 1 pkt 9 tej ustawy, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części z powodu przedawnienia.

Wskazać jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono przedawnienia należności składkowych za okres od września 1999 r. do grudnia 2002 r., zatem o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 u.s.u.s. z przyczyn wskazanych przez skarżącego w ogóle nie może być mowy. Tym samym zarzut ten należało uznać całkowicie za nieuzasadniony.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne.