Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 770/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak: [...] działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. - tekst jednolity z późn. zm.) oraz art. 138 1 pkt 1 ustawy 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm), po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], dotyczącej odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i [...], położonej w [...], wywłaszczonej na cele budowy zajezdni samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów, objętej księgą wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Gmina Miasto [...] - użytkownik wieczysty Spółdzielnia Transportowo-Handlowo-Usługowa w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...], położonej w [...], wywłaszczonej na cele budowy zajezdni samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów, objętej księgą wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Gmina Miasto [...] - użytkownik wieczysty Spółdzielnia Transportowo-Handlowo- Usługowa w [...]. Organ pierwszej instancji wskazywał na następujące okoliczności:

Pismem z [...] r. A. O. wniosła o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcele gruntowe [...].kat. [...].kat. [...],[...],[...],[...],

wywłaszczonej w 1975 r. na cele budowy zajezdni samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów, podnosząc, że do chwili obecnej taka zajezdnia nie powstała.

Decyzją o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w gm. kat. [...] z dnia [...] 1975 r., nr [...] Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska - Urząd Powiatowy w [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Zajezdni Samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów m.in. nieruchomości oznaczonej jako [...]. kat. [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha. Jako właściciela tejże nieruchomości wskazano M. C., na rzecz której ustalono odszkodowanie w wysokości łącznej [...] zł. Orzeczenie powyższe stało się ostateczne w dniu [...] 1975 r., za wyjątkiem poz. nr [...],[...] i [...] decyzji (które nie dotyczą przedmiotowej sprawy). Postanowieniem Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] 1986 r., nr [...] sprostowano decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] 1975 r., nr [...] w ten sposób, że w miejsce parcel gruntowych [...].kat. [...],[...],[...],[...] wskazano do wywłaszczenia działki ewid. nr [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha.

Na podstawie przedłożonego odpisu skróconego aktu małżeństwa ustalono, że wskazana w w/w orzeczeniach M. C. zmieniła nazwisko na T. przy zawarciu w [...] r. związku małżeńskiego z F. T.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r. sygn. akt: [...] sprostowanym postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt.: [...] spadek po Pani M. 2-ga imion T. nabyły dzieci: M. Z. , Z. B. , S. C. , A. O. , W. C. oraz J. C. po 1/6 części.

W trakcie postępowania ustalono, że W. C. nie żyje, a jego spadkobiercami są: żona M. C. w 4/16 części oraz dzieci: J. C. , D. C., I. B., M. C. po 3/16 części każde z nich - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] r., sygn. akt. I [...].

W dniu [...] 2006 r. A. O. przedłożyła wnioski o zwrot nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, podpisane przez M. Z. oraz Z. B. Natomiast w dniu [...] 2006 r. wniosek o zwrot złożyła M. C. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. C. , D. D. , I. B. , M. C. — na podstawie udzielonego jej w formie aktu notarialnego pełnomocnictwa z dnia [...] r. Rep. A nr [...]. W oparciu o odpis skrócony aktu małżeństwa ustalono, iż D. D. jest tożsama z D. C. S. C. pismem z dnia [...] r., a J. C. pismem z dnia [...] r. poinformowali, iż przystępują do toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcele gruntowe [...]. kat. [...]. kat. [...],[...],[...],[...] odpowiadające działkom nr [...] i nr [...].

Na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] 1995 r. nr [...], działki nr [...] oraz [...] stały się z mocy prawa własnością Miasta [...]

Umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i o nieodpłatne przeniesienie własności budynku zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] 1995 r. [...], Gmina Miasto [...] oddała Spółdzielni Transportowo-Handlowo-Usługowej w [...] w użytkowanie wieczyste m.in. działki nr [...] oraz [...]. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]. Wpisu powyższego dokonano [...] 1995 r.

Operatem pomiarowym sporządzonym przez uprawnionego geodetę E. S., wpisanym do ewidencji zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w [...] w dniu [...] 2001 r., [...], działki nr [...] oraz nr [...] wraz z innymi zostały zniesione do działki nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr [...],[...],[...],[...] i nr [...]. Na podstawie szczegółowej analizy mapy uzupełniającej z projektem podziału z operatu nr [...] stwierdzono, że część działek nr [...] i nr [...] wraz z innymi utworzyła działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, natomiast pozostała część działek nr [...] i nr [...] weszła w skład działki nr [...] o pow. [...] ha. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta [...] z [...] r. nr [...].

Działki nr [...] i nr [...] objęte są księgą wieczystą nr [...], w której w dziale [...] figuruje Gmina Miasto [...] - jako właściciel gruntu, a Spółdzielnia Transportowo-Handlowo-Usługowa w [...] - jako użytkownik wieczysty i właściciel budynków. Wskazano przy tym, że od [...] 1995 r., tj. od momentu wpisu prawa użytkowania wieczystego do w/w księgi wieczystej, stan prawny nieruchomości nie uległ zmianie.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...], położonej w [...], wywłaszczonej na cele budowy zajezdni samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów, objętej księgą wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Gmina Miasto [...], użytkownik wieczysty Spółdzielnia Transportowo-Handlowo-Usługowa w [...].

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożyła A. O., kwestionując podjęte rozstrzygnięcie. Pismem z [...] 2007 r. A. O. uzupełniła powyższe odwołanie, prosząc o wyjaśnienia w zakresie zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, na gruncie przepisów obowiązujących przed 1 czerwca 1995 r.

Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotem postępowania jest kwestia zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...], położonej w [...], wywłaszczonej na cele budowy zajezdni samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów, objętej księgą wieczystą nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Gmina Miasto [...] - użytkownik wieczysty Spółdzielnia Transportowo-Handlowo-Usługowa w [...].

Zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Z kolei stosownie do przepisu art. 229 ustawy "roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej".

W kontekście wyżej cytowanych przepisów ustawy organ odwoławczy stwierdził, iż na Skarbie Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek zwrotu nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Obowiązek ten znosi jednak przepis art. 229 ustawy w sytuacji, gdy Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie jest w dniu 1 stycznia 1998 r. właścicielem nieruchomości albo też nie włada tą nieruchomością, gdyż oddana została ona w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej (tzn. innemu podmiotowi niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi więc negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, której ustalenie winno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości.

Wskazano, że do wyłączenia ciążącego na wyżej wymienionych podmiotach obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 229 cyt. ustawy dochodzi bez potrzeby merytorycznego rozpoznania, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uwarunkowane jest ono jednak uprzednim ustaleniem, iż spełnione zostały ustanowione tym przepisem przesłanki, które powodują, że przewidziane w art. 136 ust. 3 ustawy roszczenie nie przysługuje. W świetle tego przepisu objęta żądaniem zwrotu nieruchomość musi, zatem być przed dniem 1 stycznia 1998 r.:

- po pierwsze sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej wieczystym użytkowaniem,

- po drugie nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu,

- po trzecie prawo to (użytkowanie wieczyste), musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy.

Odnosząc powyższe spostrzeżenia do przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskowana do zwrotu przez strony nieruchomość oznaczona jako [...]. kat. [...]. kat. [...],[...],[...] oraz nr [...] (stanowiąca obecnie części działek nr [...] i nr [...]), położona w [...], została wywłaszczona decyzją Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w [...] z dnia [...] r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Zajezdni Samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów. Postanowieniem Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] 1986 r. nr [...] sprostowano decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] 1975 r., nr [...] w ten sposób, że w miejsce parceli gruntowych [...]. kat. [...],[...],[...],[...] wskazano do wywłaszczenia działki ewid. nr [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha. Zgodnie odpisem księgi wieczystej nr [...], wydanym przez Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], działki nr [...] i nr [...] stanowią aktualnie własność Gminy Miasta [...], w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Transportowo-Handlowo-Usługowej w [...], której prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] 1995 r. Z powyższego wynika, iż prawo użytkowania wieczystego na wnioskowanej do zwrotu części działki zostało ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., i stan ten istniał w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (powyższe ustalono między innymi na podstawie odpisów ksiąg wieczystych dla przedmiotowych nieruchomości), z tego względu w tej sprawie znajduje zastosowanie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie jest możliwy zwrot zawnioskowanych części działek nr [...] i nr [...] położonych w [...], ze względu na fakt, iż znajduje się one w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, co stanowi negatywną przesłankę zwrotu z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do problemu zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem 1 czerwca 1995 r., organ odwoławczy wskazał, iż w tym okresie obowiązywały uregulowania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. Z godnie z art. 47 ust. 4 w/w ustawy wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inne cele, niż cele określone w decyzji o wywłaszczaniu, chyba że nie mogła być zwrócona w trybie art. 69 z braku zgody poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego. Gwarancją tej zasady była instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 69 ust. 1 w/w ustawy). Podniesiono, że istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu polegała tym, że w przypadku, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona podmiot, na którego rzecz nastąpiło wywłaszczenie jest zobowiązany przed dokonaniem ewentualnej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości zwrócić się do poprzedniego właściciela tej nieruchomości lub jego następcy prawnego z zapytaniem, czy nie jest on zainteresowany odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dopiero w przypadku niewyrażenia takiej zgody na zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości, podmiot wywłaszczający mógł przeznaczyć nieruchomość na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Oznacza to, iż brak zgody na zwrócenie wywłaszczonej nieruchomości, uprawniał podmiot wywłaszczający do przeznaczenia na inne cele nieruchomości, nieokreślone w decyzji o wywłaszczeniu. Jakkolwiek ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. przewidywała zakaz przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, to jednak nie określała skutków naruszenia owego zakazu. Konsekwencją braku uregulowania skutków naruszenia powyższego zakazu jest fakt, iż umowa, na mocy której Skarb Państwa oddał wywłaszczony grunt w użytkowanie wieczyste z naruszeniem powinności zwrotu tego gruntu na rzecz poprzedniego właściciela albo jego następcy prawnego nie była sama z siebie nieważna. Zgodnie z art. 58 § 1 k.c. nieważność czynności prawnej zachodzi w przypadku, gdy jest ona sprzeczna z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa. Z tego względu istnieje jedynie możliwość uznania takiej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości, za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego na podstawie art. 59 k.c., jako umowy, której wykonanie czyni niemożliwym zadośćuczynienie jej roszczeniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa możliwość domagania się kontroli umowy cywilnoprawnej pod kątem zgodności z prawem może być zrealizowana jedynie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym wskutek powództwa podmiotu uprawnionego (tak: T. Woś: "Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot", Wydawnictwo Stowarzyszenia Notariuszy RP, Poznań-Kluczbork 1995).

Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] 2007 r., znak: [...] (uzupełnioną pismem z dnia [...] r.) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. O.

Skarżąca podnosi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutu, że nie zostały spełnione ustawowe warunki do ustanowienia użytkowania wieczystego oraz do zarzutu, że wywłaszczone parcele gruntowe stały się w całości zbędne na cel wywłaszczenia, a zatem powinny być zwrócone.

W ocenie skarżącej oparcie się przez Wojewodę [...] wyłącznie na treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami narusza zarówno art. 136 ust. 1 i 3 tej ustawy, jak i zasadę uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznych interesów obywateli (art. 7 k.p.a. in fine).

Skarżąca podnosi, że wydanie negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania wieczystego jest możliwe dopiero wówczas, gdy w drodze dostępnych środków prawnych przeszkoda ta nie została usunięta. Organ administracji powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego przedterminowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania określone w art. 100 § 1 k.p.a.

Skarżąca wskazuje, że już przed dniem [...] 1990 r. wywłaszczona nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia i powinna być zwrócona. Z tego względu uwłaszczenie nią określonych podmiotów było niezasadne. Zatem również umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste przez podmiot, który uwłaszczył się na nieruchomości, tj. Miasto [...], była nieprawidłowa. Urząd Gminy Miasta [...] powinien był zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych o zamiarze oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i poinformować o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czego nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą i wniósł o oddalenie skargi.

Organ odwoławczy podkreślił, że redakcja przepisu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje jednoznacznie, że brak jest możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w chwili orzekania Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie są jej właścicielami. Dotyczy to sytuacji, w której podmioty te sprzedały, dokonały zamiany lub ustanowiły na tej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego, prawa te zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., a stan ten istniał w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w dacie orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Ziszczenie się hipotezy powołanej wyżej normy, tj. oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej stanowi w przedmiotowej sprawie negatywną przesłankę do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Wobec powyższego organy administracji orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości, nie badając samej kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W myśl bowiem dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: IV SA 1363/96 i IV SA 1687/96) niedopuszczalne jest podjęcie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli zostało na niej ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Podniesiono, że w drugim z powołanych wyżej wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogły mieć znaczenia dla wyniku sprawy skoro sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie.

W uwzględnieniu powyższego zarzuty zawarte w skardze organ odwoławczy uznał za bezzasadne. Podniesiono, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym organ zobligowany jest zbadać czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ jest zwolniony od tego obowiązku. Celem przepisu przejściowego, jakim jest art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami było usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy w wyniku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste jeżeli prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że jeżeli rozporządzono nieruchomością w sposób odpowiadający normie art. 229 to roszczenie o zwrot nie przysługuje chociażby spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości. Potwierdzeniem powyższego jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt: I OSK 1217/05.

Za chybiony uznano także zarzut skargi dotyczący obowiązku zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu do czasu zakończenia sporu dotyczącego rozwiązania użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Podniesiono, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego i wystąpienia do właściwego organu o podjęcie działań mających na celu rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Zagadnienie wstępne to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca. Nie ma bowiem podstaw do kwestionowania istnienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Z akt sprawy nie wynika także, że toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy ustanawiającej to prawo.

Wskazano również, że przy interpretacji przepisu art. 97 § 1 k.p.a. nie można stosować wykładni rozszerzającej. Przepis ten enumeratywnie określa przesłanki zawieszenia postępowania. Ze względu na jego skutki, to jest wstrzymanie biegu terminów, a co za tym idzie opóźnienie postępowania, powinno być ono stosowane tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę.

Mają powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził, że z uwagi na charakter regulacji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie tej ustawy) organ nie jest zobligowany do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i podjęcia środków prawnych w celu usunięcia przeszkody do jej zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r., znak: [...]. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie Sąd w ramach swojej właściwości sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)).

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie przed organami administracji publicznej była sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i [...], położonej w [...], na rzecz: M. Z., Z. B, S. C. , A. O., J. C., M. C., J. C. , D D. , I. B. , tj. następców prawnych właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – M. C.

Prawidłowe, znajdujące poparcie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, a także niekwestionowane przez skarżących są ustalenia organów dotyczące: 1) legitymacji do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości po stronie M. Z. , Z. B. , S. C. , A. O. , J. C. , M. C. , J. C. , D. D., I. B. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1987 r. sygn. akt: [...] sprostowane postanowieniem z dnia [...] 2002 r. sygn. akt.: [...], postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] 1998 r., sygn. akt. [...] [...]), 2) faktu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w gm. kat. [...] decyzją z dnia [...] 1975 r., nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy Zajezdni Samochodowej ze stacją obsługi na [...] samochodów, sprostowanej postanowieniem Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] 1986 r., nr [...] w ten sposób, że w miejsce parcel gruntowych [...].kat. [...],[...],[...],[...] wskazano do wywłaszczenia działki ewid. nr [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha, 3) stwierdzenia, że będąca przedmiotem wywłaszczenia działki nr [...] oraz nr [...] stanowią obecnie część działki nr [...] o powierzchni [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha, 4) stwierdzenia, że będąca przedmiotem postępowania część działek nr [...] i nr [...] stanowi własność Gminy Miasta [...], w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Transportowo-Handlowo-Usługowej w [...] (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., znak: [...], odpis z KW nr [...] – k. [...] akt II instancji. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wpisu prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości na rzecz Spółdzielni Transportowo-Handlowo-Usługowej w [...] dokonano w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] 1995 r. na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] 1995 r.

Zagadnienie prawne, jakie na gruncie niniejszej sprawy wymaga rozstrzygnięcia dotyczy kwestii, czy organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobowiązany do zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji stwierdzenia przeszkody zwrotu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. ustalenia, że przed dniem 1 stycznia 1998 r. na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, w celu usunięcia tej przeszkody. Przy czym na gruncie niniejszej sprawy chodzi o sytuację, w której prawo użytkowania wieczystego ustanowione zostało na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

"Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Użycie w tym wypadku koniunkcji wskazuje, że chodzi o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tzn. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda, jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji należy skoncentrować rozważania na kwestii oceny czynności cywilnoprawnych z punktu widzenia ich wpływu na toczące się postępowanie administracyjne.

Czynności te w odróżnieniu od ostatecznych decyzji administracyjnych nie korzystają z domniemania legalności. Wręcz przeciwnie, art. 58 k.c. stanowi, że czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy bądź też sprzeczna z zasadami współżycia społecznego jest nieważna. Jest to nieważność bezwzględna oznaczająca, że czynność prawna nie wywołała i nie może wywołać żadnych skutków prawnych. Nieważność ta powstaje z mocy samego prawa i datuje się od samego początku, tj. od chwili dokonania nieważnej czynności (zob.: S. Dmowski w : S. Dmowski, S. Rudnicki: Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza. Część ogólna, Warszawa 1998, s. 150).

Należy zatem przyjąć, iż w sytuacji, gdy kwestia ważności czynności cywilnoprawnej jest koniecznym i niezbędnym elementem warunkującym podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, a organ prowadzący postępowanie ma wątpliwości co do ważności tej czynności prawnej, przeprowadzenie postępowania sądowego co do ważności czynności cywilnoprawnej i uzyskanie prawomocnego wyroku sądu należy traktować jako kwestię prejudycjalną. Zgodnie z art. 365 k.p.c., dopiero prawomocne orzeczenie sądu wiąże strony, sąd, który je wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podobnie, jak w przypadku decyzji ostatecznej, wątpliwości co do legalności prawomocnego orzeczenia sądu, a nawet fakt weryfikacji tego orzeczenia nie mogą być traktowane jako kwestia prejudycjalna w postępowaniu administracyjnym.

O kwestii prejudycjalnej na gruncie przedmiotowej sprawy można by zatem mówić wtedy, gdyby powstały wątpliwości co do tego, czy w istocie prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, a tym samym nie byłoby możliwe rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości w świetle niemożności ustalenia przez organ rozpoznający sprawę istnienia lub nieistnienia przesłanek, o jakich mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na gruncie przedmiotowej sprawy wątpliwości takie nie istnieją. Mając na uwadze rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych organ administracji nie miał bowiem podstaw do kwestionowania istnienia i prawidłowości umowy z dnia [...] 1995 r [...] o oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Transportowo-Handlowo-Usługowej w [...], oraz faktu, że wpisu tego prawa dokonano w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...] 1995 r., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.

Z kolei kwestia rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miała w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji charakteru kwestii prejudycjalnej. Zgodnie z cytowaną regulacją "właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 Kodeksu cywilnego, jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie". Oznacza to, że zastosowanie art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy istnieje w obrocie prawnym ważna umowa użytkowania wieczystego. Istnienie takiej umowy, w sytuacji ujawnienia prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. jest z kolei negatywną przesłanką zwrotu nieruchomości, o jakiej mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niewątpliwie rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego mogłoby mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości, nie daje jednak podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie, gdyż w chwili orzekania możliwe było rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Jak wyżej wskazano, na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Pamiętać przy tym należy, iż nie ma żadnych podstaw do apriorycznego zakładania, że zastosowanie trybu z art. 33 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadzi ponad wszelką wątpliwość do rozwiązania użytkowania wieczystego. Trudno też stawiać zarzut organowi reprezentującemu aktualnego właściciela nie podejmowania inicjatywy w zakresie działań zmierzających do rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, skoro nie czynią tego same zainteresowane strony.

Należy podkreślić, że w chwili wydawania decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego. Odnotowując zatem podgląd, którego sąd w niniejszym składzie nie podziela, że w przypadku wszczęcia postępowania o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie, którego własność wnioskodawca w sprawie o zwrot (lub jego poprzednik prawny) utracił w wyniku wywłaszczenia, istnieje podstawa do zawieszenia z mocy art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 11 lipca 1994 r., IV SA 1128/93, publ.: Prok.i Pr. 1995/1/50), należy stwierdzić, iż ze względu na to, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, również z tego względu nie było podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że zasadnie organy administracji nie znalazły podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.