Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3832/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2-4
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 17maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L, J. P. i I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 361/18 w sprawie ze skargi M. L., J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 361/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L., J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] lipca 1948 r. M. T. – była współwłaścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] (obecnie [...]) zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) dalej "dekret", który to termin miał upłynąć 14 stycznia 1948 r.

Decyzją z [...] października 1948 r. Prezydent [...] przywrócił M. T termin do złożenia wskazanego wyżej wniosku.

Następnie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1955 r. odmówiono byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] lipca 2003 r. nr [...]Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] orzeczenie Prezydium Rady Narodowej zostało wyeliminowane ze skutkiem ex tunc. W wyniku postępowania nadzorczego wszczętego wnioskiem spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz K. L. - właścicieli lokali w budynku położonym przy [...] w [...] oraz współużytkowników wieczystych gruntu, na którym ten budynek jest posadowiony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] listopada 2011 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r.

W uzasadnieniu wskazało, że termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., ma charakter terminu prawa materialnego o skutkach prekluzyjnych, zatem niedopuszczalne jest jego przywrócenie. W ocenie SKO kontrolowana decyzja została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. L., J. P. oraz I. T. (następcy prawni dawnych współwłaścicieli) i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenia decyzji organu I i II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto o oddalenie skargi wnieśli również M. N. i B. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wobec zaistniałych na tle rozpoznawanej sprawy wątpliwościami co do zgodności z aksjologia konstytucyjną art. 156 § 2 k.p.a. wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Wyrokiem z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/15 uchylił obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zobowiązał organ do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się M. N. i B. K. i wywiedli skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3519/15 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", nie odniósł się w sposób należyty do okoliczności faktycznych sprawy. Wyjaśnił, że rozważając, czy nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad należy uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, gdyż charakterystyczne dla danej sprawy okoliczności mogą prowadzić do różnych wniosków. Podkreślił, ze przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja dotycząca przywrócenia terminu byłym właścicielom nieruchomości do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu, zatem nie wynikało z niej nabycie przez jej adresata określonego prawa. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego, "bezsporne jest, że adresatowi decyzji z [...] października 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex Iege z chwilą złożenia wniosku".

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji miał dokonać wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stosując się do poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oddalił skargę wskazując, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że termin ustanowiony w art. 7 dekretu jest terminem prawa materialnego, o charakterze prekluzyjnym. Wyjaśnił, że po jego upływie przewidziane dekretem uprawnienie byłego właściciela nieruchomości warszawskiej do uzyskania prawa własności czasowej wygasa. Sąd wyjaśnił, że zagadnienie braku możliwości przywracania tego terminu i skutki jakie to ze sobą niesie nie są zagadnieniem, które pojawiło się dopiero w związku z uchwałą NSA z 14 października 1996 r., OPK 19/96, gdyż stanowisko o materialnoprawnym charakterze tego terminu było prezentowane już w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji świadczą o tym również późniejsze działania ustawodawcy, których celem było łagodzenie skutków niezachowania tego terminu. Zatem w zaistniałej sytuacji ocenie podlega wyłącznie to czy w niniejszej sprawie naruszenie ma charakter rażący czy też nie.

Ponadto Sąd wskazał, że konieczne jest ustalenie czy na przeszkodzie eliminacji z obrotu prawnego decyzji nie stoją ukształtowane nią i przez wiele lat funkcjonujące stosunki prawne, których potrzeba stabilizacji i ochrona podyktowana jest wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw słusznie nabytych i zaufania jednostki do Państwa. Wyjaśnił, że w przypadku decyzji Prezydenta [...] z 1948 r. jej skutkiem było stworzenie warunków formalnoprawnych umożliwiających ubieganie się przez byłych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa podmiotowego do tej nieruchomości w postaci własności czasowej, natomiast orzeczenie to tego prawa nie kreowało ani nie wywoływało skutku w postaci zachowania praw rzeczowych pierwotnie im przynależnych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prawo własności do gruntu właściciele utracili z dniem wejścia w życie dekretu, natomiast do budynków niezniszczonych w określonym w przepisach szczególnych stopniu, z momentem upływu sześciomiesięcznego terminu przewidzianego art. 7 ust. 1, w którym mogli skutecznie złożyć podanie o przyznanie im prawa własności. Powyższe świadczy, zdaniem Sądu przemawia za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "adresatowi decyzji z [...] października 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie następowało ex Iege z chwilą złożenia wniosku."

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. L., J. P. i I. T.. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. w zw. z art.7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 i art. 7 dekretu przez ich wadliwe zastosowanie i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do bezzasadnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie nabyli w pełni ukształtowanej ekspektatywy prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2-4 dekretu, pomimo całkowicie odmiennego stanowiska zawartego zarówno w pytaniu prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez WSA w Warszawie w niniejszej sprawie, jak i w zapadłym w jego wyniku wyroku TK, gdzie wprost stwierdzono, że decyzja z [...] października 1948 r. przywracająca poprzednikom prawnym skarżących kasacyjnie termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) powodowała, że w jej wyniku przeddekretowi właściciele nabywali ukształtowaną ekspektatywę prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), a jednocześnie nie tracili prawa własności kamienicy stanowiącej odrębny od gruntu przedmiot własności;

2. art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga skarżących kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinno, a zwłaszcza dokonanie odpowiedniego ważenia fundamentalnych zasad konstytucyjnych (tj. zasady poszanowania praw słusznie nabytych, zasady zaufania obywateli do państwa - lojalności, poszanowania własności prywatnej) powinno doprowadzić do uwzględnienia skargi w całości, albowiem kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję z [...] maja 2011 r., nr [...]jako niezgodne z prawem i powyższymi zasadami konstytucyjnymi powinny być przez WSA uchylone;

3. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i tym samym całkowite zignorowanie przez Sąd I instancji wytycznych:

a) Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 3519/15 w postaci zobowiązania Sądu pierwszej instancji do dokonania wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, tj. do ustalenia czy w wyniku złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu przez poprzedniczkę (spadkodawczynię) skarżących kasacyjnie otrzymaliby oni prawo własności czasowej nieruchomości czy też nie, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oczywistym było uwzględnienie wniosku dekretowego (kamienica praktycznie w niezmienionym stanie przetrwała wojnę i istnieje do dzisiaj i służy realizacji celów mieszkaniowych, żaden z obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego nie zmieniał przeznaczenia tegoż gruntu i co ważne całkowicie wadliwa odmowna decyzja dekretowa z 1955 r. została unieważniona decyzją SKO z [...] Iipca 2003 r., [...]);

b) Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 w postaci uznania, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (przyp. JF — TK ma tu na myśli tylko i wyłącznie decyzję z 25 października 1948 r. przywracającą b. właścicielowi gruntu przy ul. [...] termin do złożenia wniosku dekretowego, bo jedynie w tym zakresie orzekał TK), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, a jak wskazano powyżej nie ma najmniejszych wątpliwości, iż byli właściciele nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...]) nabyli w ten sposób w pełni ukształtowaną ekspektatywę prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, co również zostało wprost stwierdzone w uzasadnieniu wyroku TK;

4. art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. przez ich błędną wykładnię, a tym samym niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że decyzja Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. została wydana z "rażącym" naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego w oparciu o wytyczne zawarte w wyroku NSA z 5 grudnia 2017 r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt. P 46/13 powinna prowadzić do odmiennych wniosków, a mianowicie, że decyzja ta nie była obarczona żadnym kwalifikowanym (tj. "rażącym") naruszeniem prawa, a nadto jako stanowiąca podstawę nabycia ekspektatywy prawa już niewzruszalna po tak długim okresie funkcjonowania w obrocie, a tym samym przy uwzględnieniu wskazanych już wyżej zasad konstytucyjnych powinna ostać się w obrocie prawnym, albowiem w sposób najpełniejszy gwarantuje poszanowanie prawa własności prywatnej obywateli;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że decyzja Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. narusza prawo i to w sposób kwalifikowany "rażący" i tym samym bezzasadne oddalenie skargi, podczas gdy w świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych:

a) sama zmiana wykładni przepisów prawa nie może w żadnym przypadku prowadzić do zmiany stanowiska i uznania, iż decyzja administracyjna w sposób kwalifikowany, tj. "rażąco" narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a w konsekwencji, do stwierdzania nieważności tej decyzji gdyż takie działanie organów administracji byłoby nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi demokratycznego państwa prawnego (poszanowania własności prywatnej, poszanowania praw słusznie nabytych, zakazu działania wstecz nowej wykładni przepisów i zasady zaufania obywateli do państwa), a w szczególności gdyby organ tego państwa akceptował pozbawienie rodziny ofiary zbrodni katyńskiej (tj. R. P. i I. L. z d. P.), szanowanego dyplomaty rządu II RP (konsula K. T.) oraz żołnierzy armii gen. Andersa majątku o znacznej wartości (kamienicy) bez żadnego odszkodowania, opierając się przy tym wyłącznie na dokonanej wbrew zakazowi działania prawa wstecz niekorzystnej dla nich zmiany wykładni przepisów dekretu, ukształtowanej dopiero w latach 90tych, w wyniku orzecznictwa sądów administracyjnych (NSA powstał dopiero w 1980 r.), a więc ponad 40 lat po wydaniu badanej decyzji;

b) późniejsza zmiana wykładni normy prawnej, która była podstawą rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną, nie może stanowić podstawy do zakwalifikowania ze skutkiem wstecznym naruszenia prawa jako "rażące" i zastosowania wobec decyzji najsurowszej sankcji tj. nieważności, gdyż tryb nadzwyczajny jakim jest postępowanie nieważnościowe nie ma służyć eliminowaniu z obrotu ostatecznych decyzji administracyjnych tylko z tego powodu, że popełniono przy ich wydawaniu błędy w wykładni prawa, lecz wyłącznie do eliminowania z obrotu decyzji dotkniętych wyjątkowo kwalifikowaną wadą, dostrzegalną "na pierwszy rzut oka" przy jednoczesnym braku potrzeby dokonywania jakiejkolwiek interpretacji czy wykładni, gdyż tylko taka wada może usprawiedliwiać naruszenie stanu pewności obrotu prawnego i zasady trwałości decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawową wartość w całym systemie prawa administracyjnego, a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia skoro już w okresie po transformacji ustrojowej w 1996 r. pełny skład Zgromadzenia SKO kierując pytanie prawne w trybie art. 22 ustawy o SKO do ówczesnego NSA w sprawie OPK 19/96 stał na stanowisku, że termin określony w art. 7 dekretu ma charakter proceduralny i jest przywracalny, a zatem nie traktowało ten termin jako termin zawity;

c) w sposób "rażący" może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który wykładni prawa w ogóle nie wymaga, podczas gdy art. 7 ust. 1 dekretu jest przepisem trudnym do właściwego zinterpretowania, który wymaga dokonywania wykładni, a wykładnia ta w procesie stosowania dekretu zmieniała się i w początkowym okresie obowiązywania dekretu (a więc także w okresie stalinowskim) w większości uzasadnionych przypadków termin do złożenia wniosku dekretowego przywracano (zob. Andrzej Poczobutt-Odlanicki: Gospodarka terenami w Warszawie, PWN 1979, str. 73 — 89);

d) za rażące naruszenie prawa może być uznane wyłącznie takie, które ma charakter wręcz "oczywisty", a jednocześnie. gdy w dacie wydawania decyzji obowiązywał niewątpliwy stan prawny;

6. art. 188 p.p.s.a. przez jego zignorowanie przy motywach (w uzasadnieniu) wyroku, i tym samym nie dostrzeżenie, że gdyby NSA uznał, że nie ma potrzeby ustalania merytorycznych przesłanek dekretowych to korzystając z tego właśnie przepisu samodzielnie uchyliłby wyrok NSA i już na etapie postępowania kasacyjnego oddaliłby skargę, podczas gdy NSA w wytycznych wyroku kasacyjnego wyraźnie wskazał, iż koniecznym jest powtórne dokonanie przez WSA zbadania istnienia pozostałych tzw. merytorycznych przesłanek dekretowych (np. czy względy planistyczne nie stoją na przeszkodzie w ustanowieniu na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntu, czy nie zachodzą inne przyczyny wywłaszczeniowe, czy kamienica spełnia przesłanki z art. 5 i 8 dekretu, itp.), a więc czy w tym konkretnym przypadku można uznać, że skarżącym przysługuje ekspektatywa ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu, czego zaniechał WSA po raz pierwszy rozpoznając skargę;

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla ustalenia rzeczywistego charakteru (materialnego lub procesowego) określonego w tym przepisie 6miesięcznego terminu nie ma potrzeby dokonywania żadnej wykładni, a tym samym, że przepis ten w tym zakresie może być naruszony w sposób kwalifikowany "rażący" uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji z 1948 r. uznającej ten termin za mający charakter procesowy (przywracalny) zmiana wykładni tego przepisu;

2. art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 i art. 72 ust. 1 oraz art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 78, poz. 443), przez nieuwzględnienie wykładni tych przepisów obowiązującej w chwili wydania decyzji podlegającej weryfikacji, tj. 25 października 1948 r. i oparcie się wyłącznie na wykładni art. 7 ust. 1 dekretu uznającej termin określony w tym przepisie za "termin prawa materialnego" o skutkach prekluzyjnych (a nie "termin procesowy"), co było dopiero wynikiem kształtowania się doktryny i orzecznictwa w latach 90tych XX wieku, a więc prawie pół wieku później (zwłaszcza uchwały 5 sędziów NSA z 14 października 1996 r., OPK19/96), a zatem nieuwzględnienie okoliczności, że wówczas nie istniało sądownictwo administracyjne i jedynie organy administracji prowadzące postępowania dekretowe dokonywały wiążącej wykładni stosowanych wówczas przepisów, w tym art. 7 ust 1 dekretu;

3. art. 2 Konstytucji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie w jakim WSA zaakceptował dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącym (ich spadkodawcom prawa dekretowe), gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu (upłynęło ponad 61 lat) przez ich wadliwie niezastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy;

4. art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji (konstytucyjna ochrona własności) przez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 k.p.a., która prowadzi do uznania za dopuszczalne stwierdzania nieważności ostatecznych od ponad 61 lat decyzji administracyjnych, tylko na podstawie zmiany dotychczasowej wykładni przepisów proceduralnych dekretu, co w konsekwencji prowadzi de facto do pozbawienia skarżących własności nieruchomości o wielkiej wartości (rodzinnej kamienicy w centrum [...] przy [...]) bez jakiegokolwiek odszkodowania, podczas gdy ingerencja państwa w konstytucyjnie chronione prawo własności byłaby dopuszczalna jedynie w przypadkach określonych w ustawie i za słusznym odszkodowaniem (tak m.in. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 1990 roku, sygn. akt I A Ca 1386/98 oraz liczne wyroki Trybunału Konstytucyjnego);

5. art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasada proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o samą zmianę wykładni przepisów proceduralnych de facto prowadzącej w swoich skutkach do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących do ich rodzinnej kamienicy, co Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 roku, SK 41/09 (OTK-A 2011/5/40) uznał za naruszające konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności;

6. art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi przez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] maja 2011 r., [...] oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. L.dz. [...] w terminie jednego miesiąca względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że organ administracji obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3519/15 Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę powinien dokonać wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych, co zgodne było treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym odpowiedzi na pytanie zadane przez skład Sądu pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie.

Wyjaśniono, że w ocenie skarżących kasacyjnie byli właściciele wraz z wydaniem decyzji z 28 października 1948 r. o przywróceniu terminu do złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu oraz przy uwzględnieniu decyzji SKO z [...] lipca 2003 r. nabyli de facto jednocześnie w pełni już ukształtowaną ekspektatywę prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości, albowiem zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu przyznanie dotychczasowym właścicielom tego prawa było w takim przypadku obligatoryjne. Warunkiem koniecznym dla jego przyznania było złożenie wniosku przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości oraz przeznaczenie jej w obowiązującym planie zabudowy zgodne z jej dotychczasowym sposobem wykorzystania. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że żaden zapis planu zabudowy z 1931 r. w żadnym stopniu nie pozostawał w sprzeczności z dotychczasowym sposobem wykorzystania nieruchomości. Zatem w ich ocenie przesądza to o tym, że poprzednikom prawnym skarżących kasacyjnie przysługiwało prawo własności budynku przy [...] oraz prawo uzyskania własności czasowej nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazali, że w niniejszej sprawie zaszła potrzeba przeprowadzenia analizy skutków przywrócenia terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu oraz kontekstu społeczno-gospodarczego dekretu, czego w ich ocenie niesłusznie zaniechał Sąd pierwszej instancji. Podniesiono również, że treść art. 7 ust. 2 i 4 dekretu nakładała na gminę obowiązek uwzględnienia wniosku, co z kolei zdaniem skarżących kasacyjnie powodowało, że wraz ze złożeniem wniosku były właściciel nabywał ekspektatywe uzyskania prawa do nieruchomości.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. podnieśli, że Trybunał w swoim wyroku wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, stanowiących element szerszej zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd pierwszej instancji rozpoznając przedmiotową sprawę był zobowiązany do dokonania wykładni przepisu art 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wskazanych w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13.

Ponadto wskazali, że wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa, której dokonało SKO jest nie do zaakceptowania w zestawieniu z zasadami konstytucyjnymi, co oznacza, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego. Podkreślono również, że w opinii skarżących kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok zakwestionował jedynie brak poczynienia przez Sąd pierwszej instancji dokładniejszych ustaleń faktycznych co do ewentualnego spełnienia pozostałych merytorycznych przesłanek uwzględnienia wniosku dekretowego. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny Sąd powinien był dokonać ponownej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarg kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 i 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez ich wadliwe i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do bezzasadnego uznania przez Sąd I instancji, że skarżący nie nabyli w pełni ukształtowanej ekspektatywy prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2-4 dekretu warszawskiego pomimo całkowicie odmiennego stanowiska zawartego zarówno w pytaniu prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego przez WSA w Warszawie, jak i zapadłym w jego wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Konstruując powyższy zarzut skargi kasacyjnej jej autor pomija przy tym fakt, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3519/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1150/15 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w takiej sytuacji, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. Stosownie do tego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. a zatem skarżący nie kwestionuje, że Sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie dostosował się do wykładni prawa przedstawionej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017 r. Tymczasem adresatami powyższego przepisu są zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią prawa musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne. Rozpoznając skargę kasacyjną od ponownie wydanego orzeczenia sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny jest również związany wykładnią prawa dokonaną we wcześniej wydanym kasacyjnym orzeczeniu. Związanie to wynika w sposób pośredni z tego przepisu, skoro nie można oprzeć ponownej skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany jest ustalić, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione. Wykładnia prawa, o której mowa w tym przepisie, obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Pojęcie wykładni prawa należy rozumieć również jako wiążącą ocenę prawidłowości zastosowania przepisów postępowania odnoszących się do postępowania dowodowego, więc przesądzenia, że ustalony przez organ administracji stan faktyczny jest prawidłowy (por. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2010 r. I FSK 1469/08 oraz z dnia 26 maja 2015 r., II FSK 333/14). Należy dodać, że przywoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. jako orzeczenie prawomocne wiązał również na mocy art. 170 p.p.s.a. nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (por. np. B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889-891). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. stwierdził, że "adresatowi decyzji z [...] października 1948 r. nie przysługiwało żadne prawo podmiotowe do gruntu, ani nie posiadał maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia tego prawa, albowiem nabycie prawa do gruntu na podstawie dekretu z całą pewnością nie nastąpiło ex lege z chwilą złożenia wniosku". Takie też stanowisko zajął Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Skarżący nie może zatem obecnie skutecznie wywodzić w skardze kasacyjnej, że w wyniku wydania decyzji z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie przywrócenia byłemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ówczesnej ul. [...], ozn. hip. Nr [...] terminu do złożenia wniosku o przyznanie do niej prawa własności czasowej, adresat decyzji nabył w pełni ukształtowaną ekspektatywę prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2-4 dekretu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu i tym samym na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. Stanowi ono bowiem skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.; dalej p.u.s.a.). W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 151 p.p.s.a., towarzyszyć musi konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie go z konkretnymi przepisami czy to prawa materialnego, czy to z przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane ich naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania oraz wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11).

W rozpatrywanej sprawie, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie może więc odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie został on postawiony w sposób, który uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej wymogi, umożliwiałby jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jako zarzut naruszenia przepisów postępowania w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Takie sformułowanie powyższego zarzutu nie uniemożliwia jego rozpoznania, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia jasno wynika, w czym upatrują skarżący kasacyjnie uchybienie temu przepisowi. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji został zobowiązany do dokonania wykładni rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, to jest do ustalenia czy w wyniku złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu warszawskiego przez poprzedniczkę skarżących kasacyjnie otrzymaliby oni prawo własności czasowej nieruchomości położonej w [...] przy [...], czy też nie. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie ulega wątpliwości, że w wyniku wydania decyzji z dnia [...] października 1948 r. przywracającej termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu nabyli oni w pełni ukształtowaną ekspektatywę prawa własności czasowej do nieruchomości.

Wbrew powyższemu twierdzeniu skarżących kasacyjnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. nie zawarł wskazań zgodnie, z którymi zobowiązałby Sąd I instancji do oceny, czy w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego poprzedniczce prawnej skarżących kasacyjnie zostałoby przyznane prawo własności czasowej. Wręcz przeciwnie, Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając przyjęty pogląd o braku nabycia w wyniku wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego w oparciu o art. 7 dekretu prawa podmiotowego do gruntu oraz braku posiadania maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy tego prawa, stwierdził, że nabycie prawa do gruntu nie następowało ex lege z chwilą złożenia wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożenie odpowiedniego wniosku przez poprzednika prawnego skarżących kasacyjnie stanowiło niewątpliwie przejaw woli nabycia określonego prawa do gruntu, było jednak pierwszym, otwierającym postępowanie w sprawie etapem. Zbadania zaś i ustalenia wymagały przesłanki dekretowe, od których zależało nabycie prawa do gruntu.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że adresatowi decyzji przywracającej termin do złożenia wniosku z art. 7 dekretu nie przysługiwała maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa podmiotowego do gruntu.

Powyższe skłoniło Naczelny Sąd Administracyjny do stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. jest zasadny. Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna w wyniku, której zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r. kwestionowała brak zastosowania w sprawie powyższych przepisów, a skarżący kasacyjnie wywodził, że zachodzą przesłanki do stwierdzania nieważności decyzji z dnia [...] października 1948 r.

Przy zaistnieniu takiego stanu prawnego i faktycznego, to jest przyjęcia, że decyzja z dnia [...] października 1948 r. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego nie była podstawą do nabyci prawa do nieruchomości ani nie ukształtowania maksymalnej ekspektatywy nabycia prawa podmiotowego do gruntu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał "wykładni rażącego naruszenia prawa z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy stosując się do poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia".

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz przesądzają o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.

Nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1948 r. narusza prawo i to w sposób kwalifikowany "rażący" i tym samym bezzasadne oddalenie skargi. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na charakter przepisów, które zostały powołane w powyższym zarzucie skargi kasacyjnej. Przepis art. 151 p.p.s.a., który ma zastosowanie w sytuacji oddalenia skargi przez sąd w przypadku gdy sąd nie stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Przepis ten, o czym była już mowa wcześniej, sam w sobie nie może stanowić pełnej podstawy kasacyjnej, jest to bowiem przepis, który zawiera ogólną normę określającą, w jakich sytuacjach jakie rozstrzygnięcia wydaje sąd. Natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy tym samym zwrócić uwagę, że przepis art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. , który stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zawiera jedną z przesłanek ustawowych stwierdzenia nieważności decyzji, przesłanka ta ujęta jest w sposób ogólny, generalny, aby tym samym stwierdzić, czy przesłanka ta została spełniona konieczne jest odniesienie się do podstawy prawnej decyzji, której dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności. Jednym słowem podnosząc zarzut naruszenia art.156 §1 pkt 2 k.p.a. należy go połączyć z przepisami stanowiącymi podstawę prawną wydania decyzji, bo dopiero wówczas można dokonać kontroli i stwierdzić, czy zarzut ten jest zasadny. Stąd też oparcie zarzutu o naruszenie dwóch norm o charakterze generalnym bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami, które miały zastosowanie w sprawie powoduje, że zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że w pełni podziela prezentowane od szeregu lat w orzecznictwie stanowisko, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlegał przywróceniu. Pogląd o braku możliwości przywrócenia tego terminu został zaprezentowany w szeregu orzeczeń między innymi w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997), w wyrokach NSA z: 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1087/04; 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 133/05; 30 października 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; 29 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 1977/10).

Ponadto należy zwrócić uwagę, że kwestia charakteru prawnego terminu określonego w art.7 dekretu, a w konsekwencji niemożliwość jego przywrócenia i skutki jakie z tego wynikają nie jest zagadnieniem, które pojawiło się dopiero w czasach współczesnych, a wręcz odwrotnie, już w latach 50-tych, 60-tych reprezentowane było takie stanowisko. Wyrazem tego było stanowisko samego prawodawcy, który starał się łagodzić skutki niezachowania tego terminu w późniejszych aktach normatywnych regulujących problematykę gruntów warszawskich. W tym miejscu należy wskazać uchwałę nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz.18), w której przewidziano możliwość uzyskania przez osoby, które nie złożyły wniosków w terminie, użytkowania wieczystego jednej działki przeznaczonej pod budowę lub zabudowanej z zakreśleniem 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku, oraz ustawę z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.) przewidującą nowy termin złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od 1 sierpnia 1985 r. do 31 grudnia 1988 r. Kwestia charakteru prawnego terminu z art. 7 dekretu i nie możności jego przywrócenia prezentowana była również w ówczesnej praktyce organów, co jednoznacznie wynika np. z wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012r. w sprawie I OSK 1977/10. W sprawie tej orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z czerwca 1958 r. został przywrócony termin do złożenia wniosku dekretowego o przyznanie własności czasowej, a następnie Minister Gospodarki Komunalnej działając na podstawie art.101 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, decyzją z stycznia 1959 r. uchylił decyzję przywracającą termin. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z stycznia 1959 r., Minister Infrastruktury decyzją z maja 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, a NSA w powołanym wyroku z dnia 29 lutego 2012r. I OSK 1977/10 oddalił skargę kasacyjną. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust.1 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu ani też obowiązujące wcześniej przepisy rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w zakresie przywrócenia terminu. Wskazane wyżej okoliczności pokazują, że pogląd prawny zgodnie, z którym termin z art. 7 dekretu jest terminem zawitym prawa materialnego i nie podlega przywróceniu nie jest poglądem, który ukształtował się w aktualnym orzecznictwie, ale jest to pogląd funkcjonujący już kilkadziesiąt lat (por. wyrok NSA z 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14).

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 1 i art. 72 ust. 1 oraz art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem "Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona". Przepis ten adresowany jest więc bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była decyzja z dnia [...] października 1948 r., którą przywrócono poprzednikowi prawnemu skarżących kasacyjnie termin do złożenia wniosku z art. 7 dekretu. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie była więc decyzja, z której wynikałoby nabycie określonego prawa lub maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy tego prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wywodzonych z niego zasad w szczególności zaufania obywatela do państwa i zasady bezpieczeństwa prawnego (pewności prawa). Nadto jeśli chodzi o pierwszą z tych zasad to jest ona adresowana przede wszystkim do obywateli, osób fizycznych, natomiast zasada bezpieczeństwa prawnego wymaga, aby stosując ją w określonej sprawie uwzględniać całokształt okoliczności i mieć na uwadze bezpieczeństwo prawne wszystkich stron postępowania, a to oznacza, że nie można z zasady bezpieczeństwa prawnego wyłączyć obecnego właściciela nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej to jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1948 r. nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także nie stanowi naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy, że nie doszło do naruszania art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7, 8 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.