Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 488/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 6 ust. 1 pkt 2,3,5
journal: Dz.U. 2001 nr 149 poz 1674
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad uznawania, metod wyceny, zakresu ujawniania i  sposobu prezentacji instrumentów finansowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 218/17 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku z dnia 11 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 218/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania punktu 1 i 2 wniosku z dnia 11 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał [..] S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktu 1 i 2 tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

J.W. pismem z dnia 11 stycznia 2017 r. zwrócił się do Spółki [..] z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. uchwały nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] kwietnia 2001 r.,

2. uchwały nr [..] Rady Nadzorczej [..] S.A. z dnia [..] kwietnia 2001 r.,

3. decyzji Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia [..] lipca 2001 r. [..] o wyrażeniu zgody na wniesienie do spółki "[..]" spółki z o.o. w Z., składników majątku trwałego,

4. wniosku Zarządu [..] S.A. skierowanego do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej o wyrażeniu zgody na wniesienie do Spółki "[..]" spółki z o.o. z siedzibą w Z., składników majątki trwałego,

5. uchwały nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] czerwca 1999 r.,

6. uchwały nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] maja 2000 r., zmieniającej wymienioną w pkt 5 powyżej uchwałę nr [..],

7. uchwały nr [..] Rady [..] S.A. z dnia [..] lipca 1999 r.,

8. pisma Zarządu [..] S.A. z dnia [..] listopada 1999 r. nr [..] do Ministerstwa Skarbu Państwa o zgłoszeniu zamiaru dokonania czynności prawnej polegającej na zawiązaniu jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i wniesieniu do tej spółki mienia zaliczanego do majątku trwałego Przedsiębiorstwa [..]".

W odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2017 r. ([..]) Spółka wskazała, że nie dysponuje materiałami zawartymi w punktach 3-8 wniosku, zaś w odniesieniu do punktów 1-2 Spółka stwierdziła, że uchwały Zarządu [..] S.A., jak i Rady Nadzorczej [..] S.A. są dokumentami wewnętrznymi, które są objęte klauzulą "Tajemnica Przedsiębiorstwa [..] S.A." zgodnie z treścią art. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a ponadto dotyczą sfery prowadzenia działalności gospodarczej [..] S.A. jako spółki prawa handlowego.

J.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [..] S.A. w zakresie punktu 1 i 2 wniosku. Skarżący podkreślił, że Spółka nie udzieliła żądanej informacji oraz zaniechała wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę [..] S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie, uznając, że żądana przez skarżącego informacja nie mieści się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że bezspornie [..] S.A. stanowi jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa powstałą poprzez akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]" z dnia [..] grudnia 2000 r. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[..]", a właścicielem całości akcji jest Skarb Państwa, co pozwala na uznanie, że [..] S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Okoliczność, że Skarb Państwa posiada 100% udziałów w [..] S.A. oznacza, że spełnione są kryteria określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwalające na zakwalifikowanie Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. Spółka [..] S.A. jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, jest państwową osobą prawną, co czyni ją także zobowiązaną na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem zapisów tej ustawy. W ocenie Sądu, [..] S.A. jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz także z uwagi na występującą w tej Spółce strukturę właścicielską.

Skoro zatem [..] S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to udostępnieniu podlegają takie dane jak m.in.: informacje o organach i osobach piastujących w Spółce funkcje i ich kompetencjach, a także, zdaniem Sądu, o majątku, którym Spółka dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy). Oceniając treść uchwał, których udostępnienia domaga się skarżący, Sąd doszedł do przekonania, że dotyczą one kwestii związanych z kapitałem zakładowym Spółki, a więc informacji o majątku spółki [..] S.A., jako podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli zawierają informację o sprawach publicznych. Z tych względów Sąd zobowiązał [..] S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2017 r., uznając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w dniu 31 stycznia 2017 r. podjął czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego, a jedynie wadliwa interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej doprowadziła organ do błędnej kwalifikacji informacji jako nie posiadającej cech informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły [..] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez nakazanie Spółce wydania decyzji zgodnie z punktem 1 wyroku, pomimo braku podstaw do wydania decyzji z uwagi na brak podstawy materialnej do wydania decyzji;

- art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt sprawy oraz wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia skutkujących pominięciem części materiału dowodowego w postaci odpowiedzi na skargę wraz z załącznikami oraz kopiami uchwał, których udostępnienia domagał się skarżący oraz brakiem odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w jakimkolwiek zakresie do stanowiska [..] S.A., co uniemożliwia instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia; prawidłowe zastosowanie tych przepisów skutkowałoby wydaniem wyroku na podstawie akt sprawy, czyli z uwzględnieniem zarówno akt postępowania administracyjnego, jak i akt sądowych, prowadzących w konsekwencji do oddalenia skargi skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informacja, aby można uznać ją za informację publiczną musi dotyczyć wykonywania przez Spółkę [..] S.A. władzy publicznej lub gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, tymczasem uchwały objęte wnioskiem dotyczą gospodarowania udziałami, jakie posiada/posiadała [..] S.A. jako spółka prawa handlowego, a nie gospodarowania udziałami jakie posiada Skarb Państwa. Zdaniem organu nie można przyjąć tak szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, tylko dlatego, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem, w sposób wykraczający poza wykonywanie przez Spółkę zadań publicznych bądź gospodarowania przez nią majątkiem publicznym.

Skoro zaś żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to nie zachodziły podstawy do wydania decyzji. Ponadto Sąd nie wyjaśniając, który przepis materialny został przez Spółkę naruszony i nie ustosunkowując się w pełni do zapisów ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną i odniesienie się organu do stanowiska wyrażonego w treści wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.W. wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do argumentów w niej powołanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania) w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia art. 145a §1 p.p.s.a. poprzez nakazanie Spółce wydania decyzji, zgodnie z punktem I wyroku, pomimo braku materialnej podstawy do wydania decyzji.

W odniesieniu do tego zarzutu, pomijając okoliczność, że przepis ten jako tzw. przepis wynikowy nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, wskazać przede wszystkim należy, że Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie przepisu tego nie stosował ani zastosować nie mógł. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. w swojej treści zawiera odwołanie do dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, a więc do sytuacji, w których Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w wyniku stwierdzonych naruszeń (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), bądź stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2). W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej i ta kwestia stała się przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 218/17 zobowiązującego organ do rozpatrzenia punktu 1 i 2 wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2017 r. i stwierdzającego, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a więc podstawę prawną orzeczenia stanowiły przepisy art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku Sąd nie nakazał zatem organowi wydania decyzji na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Kwestii stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej w ogóle nie podniesiono.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia art. 145a § 1 p.p.s.a. (z powołanych wyżej przyczyn) w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w braku pełnej oceny akt sprawy i wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych skutkujących pominięciem części materiału dowodowego i brakiem odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska skarżącej kasacyjnie, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów skutkowałoby wydaniem wyroku na podstawie akt sprawy.

Sposób sformułowania zarzutu budzi istotne wątpliwości co do rzeczywistych intencji wnoszącego skargę kasacyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak wyjaśnienia całości okoliczności faktycznych, czy pełnej oceny akt sprawy może nastąpić w wyniku pominięcia części materiału dowodowego, a nie przeciwnie. Rozpatrując zatem postawiony zarzut jako zarzut zmierzający do wykazania, że wyrok nie został wydany na podstawie akt sprawy, ocenić należy go jako niezasadny. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wskazano, aby Sąd pominął jakiekolwiek dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, bądź nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach.

Nie mógł znaleźć uzasadnienia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, tj. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, odpowiedź organu, a także dokumenty sądowoadministracyjne, w tym odpowiedź na skargę wraz z załącznikami i kopiami uchwał nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego brzmieniem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333). Przepis powyższy określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności organu zobowiązanego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1764) – dalej: u.d.i.p., do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano w ramach omawianego zarzutu z żadnymi przepisami, których naruszenie przez organ - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.

Dodatkowo należy wskazać, że również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Nie było zatem podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu także w powiązaniu go z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Do tego zaś sprowadza się twierdzenie skargi kasacyjnej, w której skarżąca kasacyjnie strona usiłuje wywieść, że prawidłowe zastosowanie przepisu skutkowałoby oddaleniem skargi.

Tymczasem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa w działalności organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

W realiach niniejszej sprawy konsekwencją nieskuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest obowiązek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej za wiążącą oceny stanu faktycznego dokonanej przez Sąd I instancji.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego.

Jak wyżej sygnalizowano, naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na przepisy art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ jest zobowiązany do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zarzut ten nie mógł być uwzględniony w niniejszej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2259) w wyniku jego błędnej wykładni, skoro Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w żadnym miejscu do wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu stanowiącego, iż "Przepisów ustawy dotyczących państwowych osób prawnych nie stosuje się do spółek". Przede wszystkim przepis ten dotyczy wyłącznie stosowania przepisów tej konkretnej ustawy, tj. ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, a nie u.d.i.p. Ponadto definicja państwowej osoby prawnej zawarta w tej ustawie odnosi się w sposób bezpośredni do spółek akcyjnych, których akcje w całości zostały objęte przez Skarb Państwa. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym, państwową osobą prawną jest spółka, której akcjonariuszami jest wyłącznie Skarb Państwa. Jak wynika jednak z treści wyroku przepis ten nie podlegał wykładni dokonanej przez Sąd I instancji.

Nie wykluczało to jednakże oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji, jako prawidłowego, w kontekście zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p. przez dokonanie błędnej wykładni (a właściwie zastosowania) powołanych przepisów skutkującej uznaniem organu za zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni powołanych wyżej przepisów u.d.i.p. upatruje w wadliwym przyjęciu, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji publicznej, podczas gdy informacja ta – treść konkretnych uchwał objętych żądaniem punktu 1 i 2 wniosku z dnia 11 stycznia 2017 r. - dotyczy gospodarowania udziałami, jakie posiada Spółka [..] S.A. jako spółka prawa handlowego, a nie gospodarowania udziałami jakie posiada Skarb Państwa i podnosząc, że Spółka posiada swój własny majątek, co wyklucza uznanie tego majątku za publiczny, ponieważ Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki, a nie jej majątku, z drugiej zaś strony poddaje pod wątpliwość zobowiązanie na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji, ponieważ nie wykonuje zadań publicznych.

W istocie należy uznać, że zakwestionowano w ten sposób charakter żądanych informacji, jako dotyczących informacji publicznej oraz zobowiązanie skarżącej kasacyjnie jako podmiotu zobowiązanego przepisami u.d.i.p. do rozpatrzenia wniosku.

Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów u.d.i.p. poprzez stwierdzenie, że treść uchwał dotyczy gospodarowania udziałami, jakie posiada Spółka [..] S.A., jako spółka prawa handlowego, a nie gospodarowania udziałami jakie posiada Skarb Państwa, a więc majątku własnego Spółki. Treść powyższego zarzutu wskazuje bowiem, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W istocie zatem zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów u.d.i.p.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

W tej zaś sytuacji, skoro skutecznie nie zakwestionowano charakteru informacji, jako informacji publicznej, nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. przez błędną wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że organ jest zobowiązany do udzielenia informacji w trybie u.d.i.p.

Przede wszystkim wynikiem dokonanej przez Sąd I instancji nie było nakazanie udzielenia żądanej informacji. Sąd w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie wyraził takiego stanowiska, lecz zobowiązał organ do rozparzenia wniosku skarżącego (w zakresie punktu 1 i 2) uznając, że dotyczy on informacji publicznej, a organ jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wykładnia przepisów u.d.i.p. nie doprowadziła do zobowiązania organu do udzielenia informacji "w trybie dostępu do informacji publicznej", jak wskazuje skarżąca kasacyjnie, lecz do uznania, że skarżąca kasacyjnie jest obowiązana do rozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Stanowisko skargi kasacyjnej nie podważyło oceny, że Spółka [..] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. przez stwierdzenie, że żądana informacja musi wynikać z wykonywanego przez Spółkę zadania publicznego.

Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p. nie mógł być uwzględniony także z innej przyczyny. Należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie wyroku opiera się na stwierdzeniu, że w przypadku podmiotu skarżącego kasacyjnie udostępnieniu podlegają dane o majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). Sposób sformułowania zarzutu (naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2, 3, 5 u.d.i.p.) uniemożliwiał jego rozpoznanie. Każdy ze wskazanych w skardze kasacyjnej punktów przepisu art. 6 ust. 1 u.d.i.p. podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne (oznaczone literami).

Trzeba podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a.