Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 701/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54; art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 2; art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 22 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. B. na informację Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. w dniu [...] grudnia 2016 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w kwocie 184.414 zł w ramach ogłoszonego przez Stowarzyszenie Lokalna Grupa Działania "[...]" z siedzibą w [...] naboru wniosków nr [...] na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" na operację nr LGD [...] pt. "[...]". We wniosku wskazano, iż operacja wpisuje się w cel ogólny LSR (Lokalnej Strategii Rozwoju) – Poprawa jakości i warunków życia mieszkańców oraz podniesienie konkurencyjności i atrakcyjności społeczno-gospodarczej obszaru LSR.

Pismem z dnia 16 stycznia 2017 r. Stowarzyszenie LGD "[...]" poinformowało o dokonaniu oceny, w wyniku której stwierdzono, że operacja nie jest zgodna z celem ogólnym LSR nr 1.

Na skutek protestu wniesionego przez K. pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., Stowarzyszenie LGD "[...]" dokonało ponownej oceny, podtrzymując stanowisko o niezgodności operacji z celem ogólnym LSR nr 1, o czym poinformowało pismem z dnia 6 marca 2017 r. oraz przekazało protest Zarządowi Województwa [...].

Zarząd Województwa [...] w piśmie z dnia 16 marca 2017 r. poinformował o uznaniu zarzutów protestu za zasadne, uwzględnił protest oraz skierował projekt do Stowarzyszenia Lokalna Grupa Działania "[...]" w celu przeprowadzenia ponownej oceny. Zarząd Województwa [...] stwierdził, że wnioskodawca poprzez rozwój i utworzenie 1 i 1/6 etatu średniorocznie dla dwóch pracowników z terenu LGD spełnia cel ogólny nr 1 Lokalnej Strategii Rozwoju – Poprawa jakości i warunków życia mieszkańców oraz podniesienie konkurencyjności i atrakcyjności społeczno-gospodarczej obszaru LSR.

Stowarzyszenie LGD "[...]" po dokonaniu ponownej oceny pismem z dnia 6 kwietnia 2017 r. poinformowało, że operacja w wyniku oceny według lokalnych kryteriów wyboru operacji otrzymała 15 punktów i nie uzyskała minimalnej liczby punktów wynoszącej 18 dla działania: rozwój działalności gospodarczej. W związku z nieuzyskaniem przez operację minimalnej wymaganej w naborze liczby punktów, dla operacji nie ustalono kwoty wsparcia. Operacja, która nie uzyskała minimalnej wymaganej w naborze liczby punktów nie zostanie przekazana do dalszej oceny przez samorząd województwa.

Pismem z dnia 16 listopada 2017 r. K. wniósł protest, nie zgadzając się z dokonaną oceną operacji.

Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r., nr [...] Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 z późn. zm., dalej powoływanej jako ustawa w zakresie polityki spójności) oraz art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r., poz. 378 z późn. zm.), poinformował o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu K. z dnia 16 listopada 2017 r., dotyczącego oceny operacji pt. "[...]".

W uzasadnieniu Zarząd Województwa [...] wyjaśnił, że protest został wniesiony za pośrednictwem Lokalnej Grupy Działania "[...]" w dniu 21 listopada 2017 r., podczas gdy wniosek o przyznanie pomocy podlegał ocenie Rady LGD w dniu 4 kwietnia 2017 r. Pismo z dnia 6 kwietnia 2017 r. informujące o wyniku oceny nie zawierało jednak pouczenia, o którym mowa w art. 45 ust. 5 ustawy w zakresie polityki spójności. Zgodnie zaś z art. 54 tej ustawy błędne pouczenie lub brak pouczenia, o którym mowa w art. 45 ust. 5, nie wpływa negatywnie na prawo wnioskodawcy do wniesienia protestu.

Zarząd Województwa [...] podniósł, że według art. 66 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Z kolei art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności stwierdza, że art. 66 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności ma zastosowanie, gdy zostanie wyczerpana kwota środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI.

Zarząd Województwa [...] wskazał, że zgodnie z § 4 umowy ramowej z dnia 18 maja 2016 r. zawartej z LGD "[...]" wysokość środków finansowych na wsparcie realizacji operacji w ramach LSR w ramach PROW ustala się na 1.662.500 euro, w tym 1.057.848,75 euro ze środków EFRROW, co przy kursie 4 zł/euro stanowi odpowiednio 6.650.000 zł oraz 4.231.395 zł. W ramach celu ogólnego – Poprawa jakości i warunków życia mieszkańców oraz podniesienie konkurencyjności i atrakcyjności społeczno-gospodarczej obszaru LSR, przyjętego w lokalnej strategii rozwoju stanowiącej załącznik do umowy ramowej, przewidziano limit w wysokości 6.650.000 zł. Natomiast z dostępnych danych w zakresie finansowej realizacji umowy ramowej przez LGD "[...]" wynika, że na dzień 11 grudnia 2017 r. wysokość dostępnych środków na realizację wskazanego celu głównego LSR wynosi 10.380,00 zł.

Powołując się na powyższe okoliczności, Zarząd Województwa [...] postanowił pozostawić wniesiony protest bez rozpatrzenia.

K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na informację Zarządu Województwa [...] z dnia 14 grudnia 2017 r. o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu z dnia 16 listopada 2017 r., dotyczącego wyniku oceny dokonanej przez Radę LGD "[...]" operacji o nr [...] pt "[...]".

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Zarząd Województwa [...] pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów. W tym zakresie Zarząd Województwa [...] wskazał, że na podstawie dostępnych danych na dzień 11 grudnia 2017 r. wysokość dostępnych środków na realizację wskazanego celu głównego LSR wynosi 10.380,00 zł. Z późniejszych ustaleń wynika, że Zarząd pomniejszył kwotę dostępnych środków o kwotę 4.444.678,86 zł, która stanowi łączną pulę nowych naborów wniosków z tym samym celem głównym LSR, zakończonych 8 grudnia 2017 r. Jednak do dnia sporządzenia przez skarżącego skargi, a w szczególności dnia 11 grudnia 2017 r. w odniesieniu do tych środków nie zostały zawarte żadne umowy, jak też nie były wydane żadne decyzje o dofinansowaniu projektów, co mogłoby świadczyć o rzeczywistym wyczerpaniu środków. Natomiast, w ocenie skarżącego, samo zablokowanie środków dla wniosków z nowych naborów nie powinno być uznane za ich wyczerpanie i nie uzasadnia pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Dodatkowo skarżący zarzucił, że nie został stosownie do art. 56 ustawy o polityce spójności poinformowany przez Stowarzyszenie LGD "[...]" ani o zmianie podjętego rozstrzygnięcia ani o skierowaniu protestu do Zarządu Województwa [...], co może świadczyć o braku weryfikacji wyników dokonanej przez LGD oceny projektu w zakresie postawionych w proteście zarzutów.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia za nieuzasadnione i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 27 lutego 2018 r. pełnomocnik organu złożył dokumenty dotyczące podstaw wdrażania działania "Wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy Leader" podnosząc, że podana w zaskarżonej informacji kwota 10.380 zł była wynikiem wyliczenia zgodnie z algorytmem wskazanym w przekazanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa "Instrukcji ustalania kwot dla poddziałania 19.2".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi informacja Zarządu Województwa [...] z dnia 14 grudnia 2017 r. o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w związku z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, z powołaniem się na wyczerpanie kwoty środków przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR.

Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności określa:

1) zadania oraz właściwość organów w zakresie określonym w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.) zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1303/2013", w odniesieniu do rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o którym mowa w części drugiej w tytule III w rozdziale II rozporządzenia nr 1303/2013, zwanego dalej "rozwojem lokalnym kierowanym przez społeczność";

2) zasady:

a) organizacji i działania lokalnych grup działania, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, zwanych dalej "LGD",

b) dokonywania wyboru strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia nr 1303/2013, zwanych dalej "LSR",

c) udzielania wsparcia z udziałem poszczególnych funduszy wymienionych w art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013, zwanych dalej "EFSI", wspólne dla wszystkich EFSI

- w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 lokalne grupy działania opracowują i realizują strategie rozwoju lokalnego kierowane przez społeczność. Państwa członkowskie określają odnośne role lokalnej grupy działania i instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie odpowiednich programów w odniesieniu do wszystkich zadań związanych z realizacją strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność. W myśl natomiast art. 34 ust. 3 rozporządzenia nr 1303/2013 zadania lokalnych grup działania obejmują: a) rozwijanie zdolności podmiotów lokalnych do opracowywania i wdrażania operacji, w tym rozwijania ich zdolności zarządzania projektami; b) opracowanie niedyskryminującej i przejrzystej procedury wyboru oraz obiektywnych kryteriów wyboru operacji, które pozwalają uniknąć konfliktów interesów, gwarantują, że co najmniej 50 % głosów w decyzjach dotyczących wyboru pochodzi od partnerów niebędących instytucjami publicznymi i umożliwiają wybór w drodze procedury pisemnej; c) zapewnianie spójności ze strategią rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność podczas wyboru operacji poprzez uszeregowanie tych operacji w zależności od ich wkładu w realizację celów i wartości docelowych strategii; d) opracowanie i publikowanie naborów wniosków lub ciągłej procedury składania projektów, w tym określanie kryteriów wyboru; e) przyjmowanie i dokonywanie oceny wniosków o dofinansowanie; f) wybór operacji i ustalanie kwoty wsparcia oraz w stosownych przypadkach przedkładanie wniosków do podmiotu odpowiedzialnego za ostateczną weryfikację kwalifikowalności przed ich zatwierdzeniem; g) monitorowanie wdrażania strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność i operacji będących przedmiotem wsparcia oraz przeprowadzanie szczegółowych działań ewaluacyjnych związanych z tą strategią.

Według art. 14 ust. 1 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności niezwłocznie po dokonaniu wyboru LSR zarząd województwa zatwierdza LSR, zawierając z LGD, która będzie realizowała tę LSR, umowę ramową. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu umowa ramowa, oprócz wskazania wysokości środków oraz obowiązków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, zawiera co najmniej określenie: 1) terminu i miejsca realizacji LSR; 2) zasad realizacji LSR, w tym dokonywania wyboru: a) operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD, b) operacji własnych LGD, c) grantobiorców, o których mowa w ust. 5, w ramach projektów grantowych; 3) zasad monitorowania, oceny i kontroli realizacji LSR; 4) zasad współpracy LGD z podmiotami zaangażowanymi we wdrażanie LSR; 5) harmonogramu naborów wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013; 6) wysokości środków na realizację poszczególnych celów LSR z podziałem na środki pochodzące z poszczególnych EFSI; 7) warunków zmiany albo rozwiązania umowy w zakresie przewidzianym do wsparcia w ramach poszczególnych programów; 8) zobowiązania LGD do zamieszczenia umowy ramowej wraz z LSR na stronie internetowej LGD; 9) zobowiązania LGD do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

W myśl art. 17 ust. 1 o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, jest udzielane, jeżeli są spełnione warunki jego udzielenia określone w przepisach regulujących zasady wsparcia z udziałem poszczególnych EFSI lub na podstawie tych przepisów: 1) na operację wybraną przez LGD, która jest stroną umowy ramowej; 2) do wysokości środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności stanowi, że wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. d i e rozporządzenia nr 1303/2013, jest udzielane do wysokości środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na wsparcie w tym zakresie.

Wniosek o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, na operację realizowaną przez podmiot inny niż LGD składa się do LGD (art. 20 ust. 1. ustawy). Rada LGD dokonuje wyboru operacji realizowanych przez podmioty inne niż LGD spośród operacji, które są zgodne z LSR i na podstawie kryteriów wyboru określonych w LSR (art. 21 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy). W terminie 7 dni od dnia zakończenia wyboru operacji, LGD: 1) przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru - zawierającą dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, do zarządu województwa operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków; 2) zamieszcza na swojej stronie internetowej listę operacji zgodnych z LSR oraz listę operacji wybranych, ze wskazaniem, które z operacji mieszczą się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013 (art. 21 ust. 5 ustawy). Jeżeli operacja: 1) uzyskała negatywną ocenę zgodności z LSR albo 2) nie uzyskała minimalnej liczby punktów, o której mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 lit. b, albo 3) w dniu przekazania przez LGD wniosków o udzielenie wsparcia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, do zarządu województwa nie mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków, informacja, o której mowa w ust. 5 pkt 1, zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie określonych w art. 22.

Na mocy art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności do wnoszenia protestu i postępowania wszczętego na skutek jego wniesienia stosuje się odpowiednio przepisy art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 2 oraz art. 57-67 ustawy w zakresie polityki spójności z modyfikacjami wynikającymi z pkt. 1-3.

W myśl art. 66 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania:

1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;

2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie zaś z art. 22 ust. 8 pkt 3 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności art. 66 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności ma zastosowanie, gdy zostanie wyczerpana kwota środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI.

Stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy w zakresie polityki spójności w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Dokonując kontroli zaskarżonej informacji, której przedmiotem było pozostawienie protestu skarżącego bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania kwoty przeznaczonej na realizację celu głównego LSR, na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy w zakresie polityki spójności w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej oceny projektu lub pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może "w tym zakresie" wnieść skargę. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z użytego sformułowania wynika, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli w tym właśnie zakresie zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Ta ostatnia kwestia nie jest bowiem w żadnej mierze - co wynika z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy w zakresie polityki spójności - rozstrzygana w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Zaznaczenia wymaga, że określony w art. 66 ustawy w zakresie polityki spójności model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania (poddziałania). Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację. Wyjątkiem jest sytuacja, w której protest został merytorycznie oceniony przez właściwą instytucję, zaś dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym środki zostały wyczerpane. Wówczas, zgodnie z art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie polityki spójności sąd stwierdzając zasadność skargi może stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia (por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2017 r., I SA/Rz 671/17, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r., III SA/Łd 1003/17 oraz z dnia 15 grudnia 2017 r., III SA/Łd 1048/17, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2017 r., III SA/Gd 561/17 oraz z dnia 14 września 2017 r., III SA/Gd 569/17).

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie informacji Zarządu Województwa [...] o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione.

Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie wyczerpania kwoty środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację celu głównego LSR.

Zgodnie z treścią Umowy o warunkach i sposobie realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, nr [...], zawartej w dniu 18 maja 2016 r. pomiędzy Województwem [...] reprezentowanym przez Zarząd Województwa, a Stowarzyszeniem Lokalna Grupa Działania "[...]", dostępnej na stronie internetowej Stowarzyszenia, wysokość środków finansowych na wsparcie realizacji operacji w ramach celu ogólnego LSR "Poprawa jakości i warunków życia mieszkańców oraz podniesienie konkurencyjności i atrakcyjności społeczno-gospodarczej obszaru LSR" ustalono na kwotę 6.650.000 zł.

Jak wynika zaś z informacji Zarządu Województwa [...], w dniu 11 grudnia 2017 r. wysokość dostępnych środków na realizację wymienionego wyżej celu ogólnego wynosiła jedynie 10.380 zł. Podkreślić przy tym należy, że skarżący nie kwestionował wielkości wskazanej w zaskarżonej informacji kwoty, wyłączającej możliwość uzyskania dofinansowania przez skarżącego, ale zarzucił jej nieuzasadnione pomniejszenie o kwotę przeznaczoną na poczet kolejnych naborów wniosków dotyczących tego samego celu głównego LSR w sytuacji, gdy nie zostały zawarte umowy ani decyzje dotyczące dofinansowania projektów objętych tymi wnioskami.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie argumentacja podniesiona przez skarżącego nie zasługuje jednak na podzielenie, a zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodzie z przepisami prawa.

Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności rozwój lokalny kierowany przez społeczność jest wspierany w ramach programów w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1303/2013, jeżeli takie wsparcie zostało przewidziane w tych programach, zwanych dalej "programami". W rozumieniu zaś art. 2 pkt 6 rozporządzenia nr 1303/2013 "program" oznacza "program operacyjny", o którym mowa w części trzeciej lub części czwartej tego rozporządzenia i w rozporządzeniu w sprawie EFMR oraz "program rozwoju obszarów wiejskich", o którym mowa w rozporządzeniu w sprawie EFRROW.

Przepis art. 32 rozporządzenia nr 1303/2013 stanowi, że rozwój lokalny kierowany przez społeczność jest wspierany ze środków EFRROW, określany nazwą LEADER, i może być wspierany ze środków EFRR, EFS lub EFMR. Dla potrzeb niniejszego rozdziału fundusze te zwane są dalej "właściwymi EFSI".

W przepisach krajowych zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym między innymi w rozporządzeniu nr 1303/2013, normuje ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 z późn. zm.) (art. 1 pkt 1 ustawy).

Powołana ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich określa także warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej między innymi w ramach działań i poddziałań objętych programem, zwanej dalej "pomocą" w zakresie nieokreślonym w przepisach, o których mowa w jej art. 1 pkt 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej (art. 1 pkt 2 ustawy).

Wśród działań i poddziałań realizowanych w ramach programu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. wymienia wsparcie dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER: a) wsparcie przygotowawcze, b) wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, c) przygotowanie i realizacja działań w zakresie współpracy z lokalną grupą działania, d) wsparcie na rzecz kosztów bieżących i aktywizacji.

Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wspieranie rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, o którym mowa w części drugiej w tytule III w rozdziale II rozporządzenia nr 1303/2013, zwanego dalej "rozwojem lokalnym kierowanym przez społeczność", w ramach działania, o którym mowa w ust. 1 pkt 14, odbywa się na zasadach określonych w przepisach o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, a w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach - na zasadach określonych w niniejszej ustawie.

Funkcję agencji płatniczej, wykonującej zadania związane z przyznawaniem, wypłatą i zwrotem pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 pełni Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013").

Przy tym w przypadku działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, to jest wsparcia dla rozwoju lokalnego w ramach inicjatywy LEADER, wymieniona ustawa w art. 6 ust. 3 przewiduje, że samorząd województwa, jako podmiot wdrażający, wykonuje zadania agencji płatniczej związane z przyznawaniem, wypłatą i zwrotem pomocy, z wyjątkiem dochodzenia zwrotu nienależnych kwot pomocy oraz z wyjątkiem dokonywania płatności, o którym mowa w art. 7 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013. Zadania te samorząd województwa wykonuje jako zadania delegowane zgodnie z pkt 1.C.1 załącznika I do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18).

Według pkt 1.C.1 wymienionego załącznika do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 jeśli agencja płatnicza deleguje którekolwiek ze swoich zadań innemu organowi na mocy art. 7 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, muszą być spełnione następujące warunki:

(i) agencja płatnicza i ten organ muszą zawrzeć pisemną umowę, w której określają - oprócz delegowanych zadań - rodzaj informacji i dokumentów potwierdzających, które mają zostać przedłożone agencji płatniczej, oraz terminy ich przedłożenia. Umowa ta musi umożliwiać agencji płatniczej spełnienie kryteriów akredytacyjnych;

(ii) we wszystkich przypadkach na agencji płatniczej ciąży odpowiedzialność za skuteczne zarządzanie przedmiotowymi funduszami. Pozostaje ona w pełni odpowiedzialna za legalność i prawidłowość transakcji stanowiących ich podstawę, w tym ochronę interesów finansowych Unii, jak również za deklarowanie Komisji stosownych wydatków i odpowiednie przygotowanie sprawozdania finansowego;

(iii) zakres odpowiedzialności i obowiązków tego innego organu, w szczególności w zakresie kontroli i weryfikacji zgodności z przepisami unijnymi, jest wyraźnie określony;

(iv) agencja płatnicza zapewnia dysponowanie przez ten inny organ skutecznymi systemami gwarantującymi, że będzie on wypełniał swoje zadania w sposób zadowalający;

(v) ten inny organ wyraźnie potwierdza agencji, że rzeczywiście wypełnia swoje zadania, i opisuje stosowane w tym celu środki;

(vi) agencja płatnicza dokonuje regularnych przeglądów delegowanych zadań, aby potwierdzić, że praca jest wykonywana w sposób zadowalający i jest zgodna z przepisami unijnymi.

W wykonaniu powyższych przepisów w dniu 28 maja 2015 r. została zawarta umowa pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działającą jako agencja płatnicza, a Samorządem Województwa [...], jako podmiotem wdrażającym (umowa nr [...] k. [...] -[...] akt). Umowa określa szczegółowy zakres zadań delegowanych przez Agencję płatniczą do podmiotu wdrażającego, warunki i sposób ich realizacji, zakres odpowiedzialności i obowiązki stron oraz rodzaj informacji i dokumentów towarzyszących, które są przekazywane Agencji płatniczej oraz terminy ich przekazywania (§ 2 ust. 1 umowy). Umowa zawiera postanowienia zapewniające prawidłowe wykonywanie przez Samorząd Województwa zadań delegowanych w przypadku, między innymi, działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (§ 2 ust. 4 pkt 3 umowy).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 umowy do obowiązków Agencji płatniczej należy, między innymi, opracowanie i aktualizacja jednolitych procedur, instrukcji postępowania związanych z realizacją zadań delegowanych. Z kolei do obowiązków Samorządu Województwa należy przyjęcie do stosowania procedur i instrukcji w terminie określonym przez Agencje płatniczą (§ 3 ust. 2 pkt 1 umowy), a także realizacja zadań delegowanych zgodnie z trybem i terminami wynikającymi z obowiązujących przepisów prawa i postanowień umowy oraz procedur i instrukcji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 umowy (§ 3 ust. 2 pkt 2 umowy). Samorząd Województwa zobowiązał się do prowadzenia postępowań w sprawach o przyznanie lub wypłatę pomocy zgodnie z procedurami i instrukcjami, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 umowy oraz przepisami określonymi w aktach prawnych (§ 7 ust. 1 umowy).

Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 umowy Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przekazała Samorządowi Województwa [...] , jak również samorządom wszystkich pozostałych województw, "Instrukcję dotyczącą ustalania kwot dla poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność objętego PROW na lata 2014-2020", dla stosowania jej w celu ustalania dla wymienionego poddziałania kwot: możliwych do ujęcia w ogłoszeniach o naborach wniosków w ramach przedsięwzięcia, pozostałych w ramach celu ogólnego LSR oraz możliwych do przyznania pomocy w ramach limitów określonych w umowie ramowej (pismo wraz z Instrukcją k. 61-70 akt).

Zgodnie z przekazaną instrukcją kwota pozostała w ramach Celu ogólnego LSR obliczana jest według wzoru: Kco = L - (Zp+Zo-So+Kp+P+O), gdzie:

Kco - kwota pozostała w ramach Celu ogólnego LSR [zł].

L - limit środków finansowych dla Celu ogólnego LSR (łącznie dla wszystkich przedsięwzięć w ramach danego celu ogólnego) [zł].

Zp - wartość stanowiąca sumę kwot zrealizowanych przez ARiMR zleceń płatności dla spraw (operacji) w ramach Celu ogólnego LSR (łącznie dla wszystkich przedsięwzięć w ramach danego celu ogólnego), zgodnie z przekazanym przez ARiMR zestawieniem zrealizowanych płatności [zł].

Zo - wartość stanowiąca sumę środków finansowych do wypłaty (łącznie z kwotami zleceń płatności dla których brak informacji z ARiMR o ich zrealizowaniu) wynikająca z wartości aktualnie zaciągniętych wobec beneficjentów zobowiązań z umów o przyznaniu pomocy (w ramach Celu ogólnego LSR (łącznie dla wszystkich przedsięwzięć w ramach danego celu ogólnego) [zł].

So — środki odzyskane od beneficjentów w ramach Celu ogólnego LSR (łącznie dla wszystkich przedsięwzięć w ramach danego celu ogólnego), o których mowa w art. 56 rozporządzenia nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, zgodnie z przekazanym przez ARiMR zestawieniem zwrotów [zł].

Kp - wartość stanowiąca sumę kwot [zł]:

- wynikających z ogłoszonych naborów w ramach celu ogólnego LSR (łącznie dla wszystkich przedsięwzięć w ramach danego celu ogólnego LSR), w przypadku, kiedy nabór nie został rozstrzygnięty/dokumentacja potwierdzająca dokonanie wyboru operacji przez LGD nie została przekazana przez LGD do ZW; lub kiedy został rozstrzygnięty ale ustalona kwota wsparcia przez LGD dla operacji wybranych jest wyższa niż kwota wynikająca z ogłoszenia - do momentu upływu 6 miesięcy od dnia przekazania wniosków do ZW nie powinno się uwolnić środków z naboru; lub

- ustalonych przez LGD dla operacji wybranych do finansowania w ramach celu ogólnego (łącznie dla wszystkich przedsięwzięć w ramach danego celu ogólnego LSR), w przypadku kiedy nabór został rozstrzygnięty i dokumentacja potwierdzająca dokonanie wyboru operacji przez LGD została przekazana do ZW i kwota ta jest mniejsza niż kwota wynikająca z ogłoszonego naboru.

W Kp - nie ujmuje się operacji, które zostały ujęte w Zo lub Zp.

P - wartość stanowiąca sumę kwot protestów [zł].

O – odwołania.

Mając na względzie powierzoną Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa funkcję agencji płatniczej oraz wyrażoną w pkt 1.C.1 załącznika I do rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 odpowiedzialność Agencji za skuteczne zarządzanie funduszami, w tym ochronę interesów finansowych Unii, jak również za deklarowanie Komisji Europejskiej stosownych wydatków, stwierdzić należy, że Agencja była uprawniona, a zarazem zobowiązana do określenia zasad ustalania kwot pozostałych w ramach celu ogólnego LSR.

Jednocześnie nie ma podstaw do uznania, iż zasady te zostały określone w sposób naruszający prawo. Trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 20 lutego 2015 roku o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności nie precyzuje sposobu ustalenia wyczerpania kwoty środków, o których mowa w art. 33 ust. 5 rozporządzenia nr 1303/2013, przewidzianych w umowie ramowej na realizację danego celu głównego LSR w ramach środków pochodzących z danego EFSI. Także ustawa z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 nie określa sposobu ustalenia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania albo poddziałania.

Istotnie, rozumienie pojęcia "zostanie wyczerpana kwota środków" (art. 22 ust. 3 pkt 8 ustawy o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności) może budzić wątpliwości. Powstaje pytanie, czy chodzi o sytuację faktycznego wydatkowania (zużycia) środków, czy też – jak w niniejszej sprawie – o rozdysponowanie tej kwoty na poczet nowych naborów z tym samym celem ogólnym LSR, do czego odwołuje się podany we wzorze Instrukcji współczynnik "Kp".

W praktyce wdrażania programów operacyjnych, na gruncie przepisu art. 30i ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2017 r., poz. 1376 z późn. zm.), analogicznego do art. 66 ust. 2 ustawy w zakresie polityki spójności, wiązano z reguły moment wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ze stwierdzeniem, że globalna kwota przyznanego dofinansowania w ramach wszystkich zawartych umów o dofinansowanie, przekroczyła znacząco poziom alokacji na dane działanie. Podobne stanowisko jest wyrażane na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów. Jak wskazuje się jednak w doktrynie prawa, formuła taka jest niedoskonała, nieprecyzyjna i tworzy stan niepewności prawnej. Poziom kontraktacji jest zmienny, gdyż umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania (np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Umowy te, w przypadku nieprawidłowości w projekcie, ulegają również rozwiązaniu, a środki wykorzystane w sposób nienależny podlegają zwrotowi. Relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest przy tym zmienna ze względu na zmienność kursu euro (w tej jednostce wyrażany jest w dokumentach programowych poziom alokacji) wobec złotego (w tej walucie wyraża się kwotę przyznanego w umowie dofinansowania) (por. Jakub Ostałowski, Komentarz do art. 66 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, System Informacji Prawnej LEX, teza 3).

Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na skomplikowany charakter i czasochłonność procedury zawierania umów, co w przypadku wiązania pojęcia wyczerpania kwoty środków dopiero z faktem zawarcia umów oznaczałoby długotrwały stan niepewności prawnej, którego z przyczyn omówionych wyżej nie zakończyłoby w sposób definitywny także podpisanie stosownych umów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 października 2017 r., II SA/go 477/17).

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie przychylił się do stanowiska zaprezentowanego przez Zarząd Województwa, a opartego na wiążących Zarząd zaleceniach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako podmiotu, któremu powierzona została funkcja agencji płatniczej, na mocy unormowań ustawowych uprawnionego i zobowiązanego do skutecznego zarządzania funduszami

Podkreślić należy, że przyjęty przez Agencję sposób ustalania kwoty pozostałej w ramach celu ogólnego LSR uwzględnia różnorakie aspekty skomplikowanej procedury rozdysponowywania środków, eliminując przy tym stan niepewności prawnej, niekorzystnej także z punktu widzenia strony ubiegającej się o przyznanie środków na konkretną operację i wprowadzając przejrzyste reguły obowiązujące w ramach poddziałania 19.2 Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność objętego PROW na lata 2014-2020.

W konsekwencji Sąd uznał pozostawienie przez organ protestu bez rozpatrzenia za uzasadnione.

Z tych przyczyn i na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 roku o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w związku z art. 22 ust. 8 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.