Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 578/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. K. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu produktu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. na rzecz E. K. kwotę 1177 (tysiąc sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...] ([...]) Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ś. (dalej PLW), w związku z protokołem z czynności kontrolnych z 30.11.2015r. nr [...], przeprowadzonych w przedsiębiorstwie [...] oraz dokumentacją przedstawioną przez podmiot w postaci opinii zespołu badawczego Instytutu Technologii Mięsa Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu z [...] stycznia 2016r., zakazał:

- wprowadzania do obrotu mięsa "mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" zawierającego dodatki: E 250, E 407 oraz E 575, które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia (WE) 853/2004 - jaki stanowi "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" (rozdz. II, art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 1333/2008 z 16 grudnia 2008r. w sprawie dodatków do żywności (Dz.Urz. WE L 354/16 z 31.12.2008),

- wprowadzania do obrotu "kiełbasy białej" zawierającej dodatki: E 451, E 450, E 407, E 316, które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia (WE) 853/2004 - jaki stanowi "kiełbasa biała" (rozdz. II, art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 1333/2008.

Decyzja ta został utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. (dalej [...]WLW) z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017r. sygn. II SA/Bd 1274/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę E. K., uchylił powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. oraz poprzedzającą ją decyzję PLW z dnia [...] lipca 2016r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd, przywołując art. 54 ust. ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, wskazał, że prawodawstwo wspólnotowe zawiera zestaw reguł mających na względzie eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt i gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom i w tym kierunku powinna podążać wykładnia przepisów i kwalifikacja stanu faktycznego, by doprowadzić do osiągnięcia właściwego celu przez zastosowanie odpowiedniej (swego rodzaju) sankcji administracyjnej. Stwierdził, że skoro przepis art. 54 ust. 2 rozporządzenia zawiera otwarty katalog instrumentów, które organ może zastosować, powinien on przekonująco uzasadnić dokonany wybór, który realizuje wyznaczony cel dla zapewnienia dbałości o zdrową i bezpieczną żywność. Sąd wskazał, przytoczywszy § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii, że treść normatywną przepisu art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004 wyznacza bezpośrednio zakres kompetencji organu, z czego wynika, że środek, którym jest m.in. zakaz wprowadzania do obrotu żywności, dopuszczalny w myśl art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004, nie może być traktowany jako sankcja za naruszanie określonych wymagań, lecz jest jedynie środkiem dla osiągnięcia celu, tj. zapewnienia bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego. Zastosowanie środków zaradczych wymaga jednak wykazania zaistnienia niezgodności i wystąpienia adekwatnego związku przyczynowego między stwierdzoną niezgodnością a występującym zagrożeniem.

Sąd stwierdził, że jedną z zasadniczych kwestii w sprawie była ocena czy organ w sposób zgodny z prawem i przekonujący wykazał, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy, w szczególności dowodowe do stwierdzenia niezgodności, która może uzasadnić przyjęte działanie. Prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego wymaga poczynienia jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 k.p.a.

PLW wskazał jako niezgodność wadliwą kwalifikację badanych produktów, która doprowadziła do zastosowania przez producenta niewłaściwych dodatków do żywności. Jak wskazał Sąd, w części XVI protokołu kontroli dotyczącej dodatków do żywności stwierdzono nieprawidłowości w punktach odnoszących się do przyporządkowania wytwarzanej żywności do prawidłowej kategorii i stosowania dodatków do żywności dopuszczonych do danej kategorii żywności. Z części opisowej protokołu wynika, że producent zakwalifikował kiełbasę białą i mielone wytworzone z łopatki do produktów mięsnych nie podlegających obróbce cieplnej, co w ocenie organu było wadliwe, gdyż należało zakwalifikować tę żywność do kategorii surowych wyrobów mięsnych. Sąd wskazując na wykładnię stosowanych w sprawie norm prawa unijnego i wątpliwości pojęciowe oraz interpretacyjne związane z przyporządkowaniem poszczególnych produktów do odpowiedniej podkategorii w kategorii 0.8 Mięso w rozumieniu rozporządzenia (WE) podkreślił, że organ niezależnie od prawidłowości dokonanej kategoryzacji ww. produktów, nie wykazał, iżby w wyniku zastosowanych dodatków, stały się one szkodliwe dla zdrowia. Zwracając w szczególności uwagę na trudności w ocenie wpływu procesu produkcyjnego na spowodowanie zmiany lub nie i w jakim stopniu struktury wewnętrznej włókien mięśniowych, aby utracił on cechy surowego mięsa, ostatecznie jednak Sąd przesądził, że organ niewątpliwie w sprawie wyjaśnił kwestie kwalifikowalności kontrolowanych produktów do określonej przez ten organ grupy (czyli surowe wyroby mięsne) i wskazał, dlaczego nie mogą być one kwalifikowane do grupy produktów określonych przez stronę (tu produktów mięsnych nie poddanych obróbce cieplnej). W dalszej części uzasadnienia Sąd jednak zasadniczo podkreślił, że równie istotne w sprawie jest ustalenie właściwej dla okoliczności tej sprawy i pozostających w związku przyczynowym ze stwierdzoną niezgodnością i zagrożeniem – odpowiednich niezbędnych środków zaradczych celem skutecznego usunięcia niezgodności w rozumieniu art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.04.2004r.

Sąd wskazał, że gdy niezgodność dotyczy kwalifikacji wyrobu bądź w związku z użyciem określonej nazwy produktu, technologii produkcji czy indywidualnej egzemplifikacji produktu stanowiącej wyjątki od zasady jak kwalifikacja kiełbasy białej, oznacza to, że w stosunku do takiej niezgodności organ powinien wprowadzić środek zaradczy. Podkreślanie przez organ, że na skutek błędnej kwalifikacji użyto niedopuszczalnych dodatków do żywności jest następczym skutkiem stwierdzonej niezgodności, co przeczy uznaniu, że organ wskazał istnienie bezpośredniego związku między stwierdzoną niezgodnością, a zagrożeniem i uzasadnionym zastosowaniem środka zaradczego. Wątpliwości Sądu budziło to, czy w świetle nałożonych na organ kontrolujący zadań określonych w przepisach prawa żywnościowego, m.in. ochrony zdrowia konsumentów i realizacji celów rozporządzenia nie mogłyby być one skutecznie realizowane bez wydania ww. decyzji organu pierwszej instancji w podanym zakresie a więc czy podjęte działania były proporcjonalne i adekwatne do zaistniałej sytuacji. W istocie polegały one na zakazie wprowadzenia do obrotu produktu bez ustalenia czy ta niezgodność ma wpływ na zdrowie przy przyjętej przez skarżącą kwalifikacji, czy doszło do wprowadzenia konsumentów w błąd i jakie z tego tytułu powstają skutki. Jeśli celem organu było wyeliminowanie niewłaściwej technologii, czy przy stosowanej technologii innego nazwania produktu, użyty środek jest nieadekwatny i nieproporcjonalny, gdyż nie odnosi się do bezpośredniej przyczyny niezgodności.

Zdaniem Sądu, przeprowadzona przez organ kontrola i dokonane ustalenia, dotyczące podstaw do zastosowania art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004, zostały wydane i ocenione nieproporcjonalnie do stwierdzonych niezgodności i nieadekwatne. Organ nie wskazał czy z tego tytułu powstają zagrożenia dla zdrowia ludzi, a jednocześnie czy niezgodność dotyczy sfery produkcji, technologii czy nazewnictwa i nie wyjaśnił, by zastosowany środek odpowiednio usuwał stwierdzone niezgodności.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r. (znak [...]) Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ś., na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 242 ze zm.), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (j.t. Dz.U z 2018r., poz. 36 ze zm.), art. 54 ust. 1, 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.L 165 z 30 kwietnia 2004r. ze zm. - dalej "rozporządzenie nr 882/2004"), rozdz. II art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie dodatków do żywności (Dz.Urz.WE.L 354/16 z 31.12.2008 ze zm.), po zapoznaniu się z protokołem z czynności kontrolnych nr [...], przeprowadzonych w dniu 15.01.2018r. oraz z dokumentacją w postaci opinii zespołu badawczego Instytutu Technologii Mięsa Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015r. i z [...] stycznia 2016 r., przedsiębiorstwu [...] zakazał:

1. wprowadzania do obrotu detalicznego z przeznaczenie dla konsumenta finalnego "mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" o numerze partii "015", które zawiera w składzie dodatki: E 250 (azotyn sodu), E407 (karagen) oraz E 575 (lakton kwasu glukonowego), które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia (WE) 853/2004 - jaki stanowi "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" o numerze partii "015" (zgodnie z rozdz. II, art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 w sprawie dodatków do żywności),

2. wprowadzania do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego "kiełbasy białej", o numerze partii "015", która zawiera w składzie dodatki: E 451 (trifosforany), E 450 (difosforany), E 407 (karagen), E 316 (izoaskorbinian sodu), E 575 (lakton kwasu glukonowego, E 621 (glutaminian sodu) które nie są dopuszczone do stosowania dla kategorii surowy wyrób mięsny w rozumieniu rozporządzenia (WE) 853/2004 - jaki stanowi "kiełbasa biała" o numerze partii "015" (zgodnie z rozdz. II, art. 5 rozporządzenia Nr 1333/2008)

oraz nakazał wycofanie kwestionowanych partii ww. środków spożywczych w przypadku gdyby zostały już wprowadzone do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego w związku z naruszeniem art. 5 rozporządzenia nr 1333/2008.

W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2017r., uchylający decyzję nr [...] z [...] lipca 2016r. wskazując, iż w uzasadnieniu Sąd orzekł, że do podjęcia decyzji odnośnie możliwości zastosowania poszczególnych substancji dodatkowych do poszczególnych produktów - wyrobów mięsnych, niezbędne jest zaklasyfikowanie produktu/wyrobu do odpowiedniej kategorii w załączniku II rozporządzenia Nr 1333/2008 i w tym zakresie pomocne są zapisy przewodnika Komisji Europejskiej po kategoriach ujętych w rozporządzeniu Komisji UE nr 1129/2001 z 11 listopada 2011r. zmieniającym załącznik II do rozporządzenia nr 1333/2008 poprzez ustanowienie unijnego wykazu dodatków do żywności oraz wytycznych dotyczących wykonywania niektórych przepisów rozporządzenia (WE) nr 853/2004 dotyczącego higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego. Sąd zgodził się też z organem, że w zakresie wykładni należy stosować przewodniki opracowane przez Komisję Europejską w stosunku do podmiotów działających na rynku spożywczym przez organy kontroli, choć nie stanowią one źródła prawa, mają charakter informacyjny i nie są pozbawione skutku prawnego. Ponadto WSA orzekł, że w sprawie wyjaśniono kwalifikację kontrolowanych produktów do określonej grupy, pomimo kontrowersji, na które wskazał sąd, braku spójności definicji, którymi się posłużono – i wskazano dlaczego nie mogą być one zakwalifikowane do grupy produktów określonych przez stronę. Zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości budziło jednak to czy podjęte przez organ działania były proporcjonalne i adekwatne do zaistniałej sytuacji, ponieważ działania organu powinny odnosić się w zależności od rodzaju nieprawidłowości i etapu, w którym nieprawidłowość została wykryta, do określonej partii produktów żywnościowych, do żywności pochodzącej z określonego źródła lub w odniesieniu do określonego rodzaju żywności.

W dalszej kolejności PLW wskazał na kontrolę przeprowadzoną u przedsiębiorcy [...] lipca 2017r. (udokumentowaną protokołem nr [...]) i wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2017r. nr [...] zakazującej wprowadzania do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego: "mielonego garmażeryjnego z łopatki" oraz "kiełbasy białej" zawierających wskazane dodatki niedopuszczone do kategorii surowych wyrobów mięsnych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004. Decyzja ta została uchylona w całości decyzją kasatoryjną [...] Lekarza Weterynarii z [...] października 2017r. ([...]).

Kolejną kontrolę przeprowadzono [...] stycznia 2018r., dokumentując ją protokołem nr [...], do którego przedstawiciel zakładu nie wniósł zastrzeżeń. Na podstawie przedstawionych dokumentów takich jak etykiety "mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki", "kiełbasy białej", instrukcji produkcji oraz specyfikacji tych produktów (załączniki do protokołu kontroli) organ ustalił, że podmiot zakwalifikował "kiełbasę białą" o nr partii 015 do podkategorii 8.3.1. – czyli produktów mięsnych niepodanych obróbce cieplnej. Zgodnie z instrukcją produkcji jest ona produkowana z mięsa świeżego. Producent podjął decyzję o takiej kwalifikacji na podstawie badań przeprowadzonych przez Instytut Technologii Mięsa Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu (opinie z [...] września 2015r. i [...] stycznia 2016r.), w związku z czym do produkcji "kiełbasy białej" o numerze serii 015 producent zastosował dodatki dopuszczone do grupy produktów mięsnych niepodanych obróbce cieplnej tj.: wzmacniacz smaku E 621, stabilizator E 451, E 450, E 331, substancje zagęszczające E 407 i E 1422, przeciwutleniacze E316 i E301, regulatory kwasowości E262, E325 i E575, substancje konserwującą E 250. Ponadto stwierdzono, że zakład zakwalifikował "mielone wieprzowe garmażeryjne z łopatki" o numerze partii "015" jako produkt przetworzony niepodany obróbce cieplnej – w oparciu o schemat produkcyjny zakładający, że surowcem do produkcji tego środka jest mięso peklowane, a także w oparciu o powołaną wcześniej opinię Instytutu Technologii Mięsa UP w Poznaniu – i dodano do niego dodatki dopuszczone do kategorii żywności 8.3.1. tj. E407, E262 i E 300, E 331, E 325 i E 575 oraz substancję konserwującą E 250.

Organ ustalił, że powyższe środki spożywcze są wprowadzane do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego. W ocenie organu, podmiot nieprawidłowo zakwalifikował przedmiotowe środki spożywcze i w związku z tym zastosował do ich produkcji niedopuszczalne dodatki. Aby podjąć decyzję o tym jakie substancje dodatkowe mogą być stosowane do danego środka spożywczego, należy w pierwszej kolejności przyporządkować dany asortyment do odpowiedniej kategorii żywności zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008. Celem rozstrzygnięcia czy mamy do czynienia z surowymi wyrobami mięsnymi w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004, czy też produktami mięsnymi niepodanymi obróbce cieplnej organ oparł się na opinii specjalistycznej prof. dr hab. n.med. [...] – Dyrektora Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego, Państwowego Zakładu Higieny (nie wskazano daty sporządzenia), a także przepisach rozporządzenia nr 1333/2008, rozporządzenia 853/2004, przewodniku Komisji Europejskiej po kategoriach ujętych w rozporządzeniu komisji (UE) nr 1129/2011 z dnia 11 listopada 2011 r. zmieniającym załącznik II do rozporządzenia nr 1333/2008, i stwierdził, że kiełbasa biała surowa nawet z dodatkiem azotynów jest surowym wyrobem mięsnym – kategoria 8.2. rozporządzenia 853/2004 i dlatego dodawanie do nich substancji dozwolonych dla produktów grupy 8.3.1. – produkty mięsne niepodane obróbce cieplnej – jest niedozwolone. Na powyższe stanowisko nie miała wpływu przedstawiona przez skarżącą opinia Instytutu Technologii Mięsa UP w Poznaniu z [...] września 2015r., albowiem w ocenie organu była ona niewyczerpująca w zakresie tematu modyfikacji wewnętrznej struktury mięsa, niespójna i nieobiektywna.

Kiełbasa biała surowa jest zdefiniowana w przewodniku w kat. 08.2 surowe wyroby mięsne, dla których zgodnie z zał. II do rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 dopuszczono wyjątkowo stosowanie azotynów. Jednak nawet po dodaniu azotynów , jest zaliczana do surowych wyrobów mięsnych z dodatkiem azotynów.

W odniesieniu do produktu "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" organ podniósł, że ze względu na zastosowane procesy technologiczne i sposób wprowadzenia do obrotu produkt ten należy zakwalifikować do kategorii 8.2 – surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004, w związku z czym zastosowanie w nim substancji dodatkowych niedopuszczalnych dla tego rodzaju wyrobu, narusza przepisy rozporządzenia nr 1333/2008.

Organ odnosząc się do schematu technologicznego produkcji "mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" szczegółowo uzasadnił także z jakich powodów niezasadne jest stosowanie okolicznościach tej sprawy tzw. zasady przenoszenia art. 18 rozporządzenia nr 1333/2008 wobec stosowania w produktach peklosoli, na co powołuję się strona postępowania (sól ta jest dodawana do produkcji mielonego garmażeryjnego. PWL stwierdził, że zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia nr 1333/2008 do kategorii 08.1 mięso świeże, z wyjątkiem surowych wyrobów mięsnych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004, do której kategorii należy również mięso drobne, nie wolno dodawać peklosoli. W przypadku dodatku peklosoli do mięsa drobnego przeznaczonego do produkcji "mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" należy rozważyć sytuację opisaną w pkt c zasady przenoszenia (tzw. zasada odwrotnego przenoszenia). Zasada ta dotyczy jednak składników wprowadzonych do obrotu z przeznaczeniem do wykorzystania w produkcji innych składników spożywczych (składniki te nie są wprowadzane do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego). W takim przypadku substancja dodatkowa może być dodawana do składnika, do którego normalnie nie jest dopuszczona, pod warunkiem że składnik jest przeznaczony wyłącznie do produkcji produktu złożonego, do którego dana substancja jest dopuszczona. Biorąc pod uwagę zapisy pkt c zasady przenoszenia, azotyny mogłyby być dodawane do mięsa drobnego (do którego normalnie nie jest dopuszczone stosowanie tych substancji pod warunkiem, że to mięso peklowane byłoby wykorzystane wyłącznie do produkcji produktu mięsnego, do którego stosowanie azotynów jest dopuszczone (np. do produkcji kiełbasy parzonej wędzonej). Te warunki nie są spełnione w przypadku przedmiotowego "mielonego garmażeryjnego wieprzowego" o nr partii 015 gdzie mięso drobne peklowane zostało wykorzystane do produkcji surowego wyrobu mięsnego przeznaczonego do sprzedaży detalicznej dla konsumenta końcowego, do którego dodatek azotynów nie jest dozwolony. Warunki opisane wyżej nie są zatem spełnione i do produkcji środka spożywczego pod nazwą "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" nie można wykorzystywać mięsa peklowanego. PLW uznał, że ów środek spożywczy o numerze partii 015 wyprodukowany z zastosowaniem substancji dodatkowych wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, z przeznaczeniem do wprowadzenia go do obrotu detalicznego dla konsumenta końcowego, ze względu na zastosowane procesy technologiczne i sposób wprowadzania do obrotu, należy do kategorii żywności 08.2 surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004 i nie spełnia przepisów rozporządzenia 1333/2008 ponieważ zawiera substancje dodatkowe, które nie są dopuszczone do tego wyrobu.

W świetle ustaleń kontroli z [...] stycznia 2018r., opinii biegłego oraz wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1274/16, PLW uznał zatem, że prowadząca przedsiębiorstwo błędnie zakwalifikowała "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" o numerze partii "015" oraz "kiełbasę białą" o numerze partii "015" jako produkty przetworzone niepoddane obróbce cieplnej. Organ powziął przekonanie, że wprowadzenie do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta ostatecznego wyżej wymienionych surowych wyrobów mięsnych, do których produkcji zastosowano dodatki niedozwolone dla tej kategorii żywności, jest niezgodne z obowiązującym prawem. W ocenie organu właściwa kwalifikacja dla tych asortymentów to surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia 853/2004 i co za tym idzie możliwe jest stosowanie do produkcji "mielonego wieprzowego garmażeryjnego z łopatki" oraz "kiełbasy białej" tylko dodatków dopuszczonych do stosowania dla kategorii żywności 8.2. Wykorzystanie do produkcji "garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" o numerze partii "015" dodatków E250, E407 oraz E575, zaś do "kiełbasy białej" dodatków E451, E450, E407, E316, E575 i E621 jest niedozwolone. Zgodnie z rozdziałem II art. 5 rozporządzenia nr 1333/2008 nie wprowadza się do obrotu dodatku do żywności ani żywności, która zawiera taki dodatek, jeżeli zastosowanie tego dodatku do żywności nie jest zgodne z tym rozporządzeniem.

Organ podkreślił końcowo, że tezy wyroku o sygn. akt II SA/Bd 1274/16 co do zasady potwierdzają stanowisko organu co do klasyfikacji objętych decyzją środków spożywczych. Pomimo uzasadnienia ww. wyroku jednoznacznie wskazującego na prawidłowość przyjętego przez organ stanowiska w sprawie klasyfikacji przedmiotowych środków spożywczych podmiot nie wprowadził zmian. PLW stwierdził, że zgodnie ze wskazaniami WSA w Bydgoszczy zakazy i nakazy odniesiono do konkretnych partii środków spożywczych ustalonych podczas kontroli. Organ poczynił także rozważania na temat standardów ochrony ludzkiego zdrowia i życia w związku z dopuszczalnością stosowania dodatków do żywności, stwierdzając, że stosowanie dodatków niezgodnie z rozporządzeniem nr 1333/2008 powoduje narażenie człowieka na przekroczenie najwyższego tolerowanego dziennego spożycia danego dodatku, a związku z tym stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. K., zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku zastosowania się do wytycznych wyroku WSA z 11 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Bd 1274/16; art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania i przyjęcie najbardziej niekorzystnej dla skarżącej interpretacji przepisów prawa; art. 81a § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania; oraz art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i rady (WE) nr 1333/2008 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że organ nie zastosował się do wytycznych powołanego wyroku w zakresie zbadania, czy przedmiotowe produkty, jeżeli niezgodne z przepisami, miały wpływ na zdrowie przy przyjętej przez skarżącą kwalifikacji, czy doszło do wprowadzenia konsumentów w błąd i jakie z tego tytułu powstają skutki – zamiast tego organ przyjął najbardziej niekorzystną dla skarżącej interpretację przepisów. Organ nadal nie przeprowadził badań potwierdzających, iż w wyniku procesów technologicznych stosowanych w przedsiębiorstwie następuje modyfikacja wewnętrznej struktury włókien mięśniowych mięsa - wystarczająca do wyeliminowania cech świeżego mięsa, co z kolei ma decydujące znaczenie dla prawidłowej klasyfikacji wyrobów zgodnie z rozporządzeniem nr 853/2004. Za niekompletną w tym zakresie skarżąca uznała powołaną przez organ opinię biegłego. Skarżąca zakwestionowała oparcie się przy kwalifikacji przedmiotowych środków spożywczych na przewodniku Komisji Europejskiej po kategoriach ujętych w rozporządzeniu nr 1129/2011 zmieniającym rozporządzenie nr 1333/2008, który nie stanowi obowiązującego źródła prawa. Skarżąca przedstawiła obszerną argumentację za twierdzeniem, że proces produkcyjny przedmiotowych środków spożywczych, zakładający solenie-peklowanie, prowadzi do przetworzenia mięsa – zmiany wewnętrznej struktury jego włókien mięśniowych, w związku z czym przedmiotowe wyroby należy zakwalifikować jako produkty mięsne przetworzone, dla których dozwolone jest stosowanie spornych dodatków.

Decyzją z dnia [...] marca 2018r., nr [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał za chybione zarzuty naruszenia art. 7a i 81a k.p.a., ze względu na, po pierwsze – ich nieobowiązywanie w rozpatrywanej sprawie ze względu na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), a po drugie – brak nieusuwalnych wątpliwości w sprawie w zakresie stanu prawnego, jak i faktycznego. Stwierdził, że "bezzasadne jest założenie skarżącej, jakoby postępowanie administracyjne zostało wszczęte [...] lipca 2017r., co ma wynikać z zawiadomienia, jakie doręczył błędnie organ I instancji. Nie ulega żadnej wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte [...] listopada 2015r.

Zdaniem organu odwoławczego chybiony jest zarzut niezastosowania przez organ art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem całościowe spojrzenie na to orzeczenie prowadzi do wniosku, że Sąd podzielił stanowisko organu co do klasyfikacji spornych środków spożywczych, przy czym należy ocenić, czy pomimo zakazu używanie przez skarżącą określonych substancji stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia, a jeżeli tak, to jakie; ponadto Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest formułowanie ogólnego zakazu wprowadzania do obrotu, gdyż może on dotyczyć jedynie konkretnej partii produktu a nie całości. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca traktuje ww. wyrok wybiórczo i przytacza tylko te jego argumenty, które jej zdaniem zawierają wytyczne. Pominięte przez organ.

Zdaniem WLW przeprowadzono szereg czynności procesowych w kierunku ustalenia zagrożenia życia lub zdrowia człowieka, co znalazło wyraz w twierdzeniu organu I instancji, iż sam fakt używania niedozwolonych środków powoduje zagrożenie życia lub zdrowia człowieka. Przywołując treść preambuły – pkt 3 i 24, art. 1 oraz art. 6 rozporządzenia Nr 1333/2008, organ odwoławczy podniósł, że stosowanie dodatków niezgodnie z obowiązującym prawem narusza cel tego rozporządzenia, którym jest wysoki poziom ochrony zdrowia ludzi.

Organ odwoławczy nie powziął wątpliwości, że organ I instancji skonkretyzował swój zakaz wprowadzenia do obrotu, określając daną partię. Zakwestionowanie przez skarżącą uznania przewodnika po kategoriach ujętych w rozporządzeniu Komisji za źródło prawa organ odwoławczy uznał za wybiórczą interpretację wyroku sygn. II SA/Bd 1274/16, w którym wyraźnie w jego ocenie wskazano, że przewodnik ten, w procesie wykładni właściwych przepisów, powinien być stosowany.

Organ odwoławczy wskazał na cel i wykładnię przepisów rozporządzenia Nr 1333/2008 ustanawiającego wspólnotowe zasady dotyczące dodatków do żywności w celu zapewnienia efektywnego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi, ochrony interesów konsumentów i sprawiedliwych praktyk w handlu żywnością, z uwzględnieniem ochrony środowiska (art. 1, art. 6). Podkreślił, że dodatki do żywności są substancjami, które w normalnych warunkach nie są spożywane same jako żywność, ale dodawane są do żywności celowo, ze względów technologicznych określonych w rozporządzeniu, takich jak konserwowanie żywności. Interes producenta, którego celem jest wydłużenie terminu przydatności do spożycia danego środka spożywczego, nie może naruszać interesu konsumenta i narażać go na przekroczenie najwyższego tolerowanego dziennego spożycia dla danego dodatku do żywności. Podstawą regulacji prawnych zawartych w ww. rozporządzeniu są wieloletnie badania dotyczące akceptowalnego dziennego spożycia przy uwzględnieniu łącznej dziennej ekspozycji uwzględnia podaż danej substancji w określonych kategorii żywności. W związku z powyższym zastosowanie dodatku w kategorii żywności, do której ten dodatek nie został zatwierdzony, naraża potencjalnego konsumenta na przekroczenie najwyższego tolerowanego dziennego spożycia dla danego dodatku.

Organ podtrzymał stanowisko, że środki spożywcze "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" oraz "kiełbasa biała" są wyrobami, których nie można zakwalifikować do kategorii produktów mięsnych niepoddanych obróbce cieplnej, a więc niedozwolone jest dodawanie do nich określonych dodatków. Przywoławszy treść załącznika nr 1 pkt 1,15 rozporządzenia nr 853/2004 organ wskazał, że w związku z ustanowieniem rozporządzenia Komisji (UE) nr 601/2014 z dnia 4 czerwca 2014r. zmieniającego załącznik II do rozporządzenia nr 1333/2008 nie ma podziału kategorii "mięso" na "mięso nieprzetworzone" i "mięso przetworzone" i w związku z tym nie można przyjmować, ze surowe wyroby mięsne mieszczą się tylko w kategorii mięsa nieprzetworzonego. Wskazał, że jak wynika z definicji pojęcia "surowe wyroby mięsne", zawartej w rozporządzeniu nr 853/2004, obejmują one również taką kategorię produktów, które z jednej strony zostały poddane już jakiemuś procesowi przetwarzania, ale z drugiej w wyniku tego procesu nie utraciły cech charakterystycznych dla surowego mięsa, które zresztą w prawie europejskim jest traktowane jako oddzielna kategoria jurydyczna. Organ przywołał definicje dotyczące przetwarzania wynikające z rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE L. z 2004r. nr 139 ze zm.) i stwierdził, że zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w drodze procesów, którym poddano zakwestionowane środki spożywcze, doszło do takich zmian włókien mięśniowych, że utracono cechy charakterystyczne dla surowego mięsa – jest to okoliczność, której zaistnienie jest trudne do stwierdzenia lub nawet niemożliwe. Wskazał, że mimo iż przedstawiona przez skarżącą ekspertyza potwierdza zmianę struktury włókien mięśniowych konkretnej partii mięsa, to jednak prawodawcy europejskiemu nie chodziło o każdorazowe badanie konkretnych partii mięsa, a o charakterystykę stosowanej technologii, w definicji produktu mięsnego niepoddanego obróbce cieplnej wyraźnie bowiem wskazał on poszczególne procesy powodujące konkretny skutek. Nie było zatem konieczne badanie przez biegłych konkretnej partii mięsa, ale zbadanie, czy zastosowana technologia prowadzi do zmiany włókien mięśniowych mięsa – organ I instancji, na podstawie opinii biegłego, ustalił, że zastosowana przez skarżącą technologia nie prowadzi do modyfikacji włókien mięśniowych, a więc wyrób skarżącej ma postać surowego wyrobu mięsnego.

Organ za niewiarygodny uznał dowód z opinii przedstawiony przez skarżącą, wskazując, że nie przedstawia ona metodologii przeprowadzonych badań, nie potwierdza, że przedmiotem badań była konkretna partia mięsa, ani nie bierze pod uwagę okoliczności, że zastosowane już w finalnym produkcie dodatki mogły wpłynąć na strukturę włókien. Wskazał nadto, że nie każda zmiana struktury mięsa (np. mielenie) świadczy o uzyskaniu produktu przetworzonego i eliminuje cechy mięsa świeżego. W opinii przedstawionej przez skarżącą apriorycznie zaś, w ocenie organu, założono że nastąpiła modyfikacja wewnętrznej struktury włókien mięśniowych mięsa i przyjęto, że wyeliminowano cechy mięsa świeżego. Prawodawca nie określił jaka modyfikacja wewnętrznej struktury włókien mięśniowych eliminuje cechy mięsa świeżego, w związku z czym wniosek zawarty w opinii nie może być zweryfikowany na zgodność z obowiązującym prawem.

Organ stwierdził, że kiełbasa biała surowa jest wymieniona w załączniku II do rozporządzenia 1333/2008 w kategorii 8.2 Surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia 853/2004 i zgodnie z zapisami rozporządzenia do tego surowego wyrobu mięsnego możliwy jest dodatek azotynów, jako wyjątek od reguły generalnego zakazu peklowania surowych wyrobów mięsnych. Wskazał, że jeżeli skarżąca nie chce skorzystać, na zasadzie tego wyjątku, dodania E 250 do produkowanego przez siebie środka spożywczego o nazwie "kiełbasa biała", to może, jednak jeśli już stosuje ten dodatek, to tylko pod warunkiem, że będzie stosować dopuszczalną ilość dodaną, nazwę zgodną z rozporządzeniem "kiełbasa biała surowa" i będzie stosować się do przyjętej prawnie kategorii żywności dla tego środka spożywczego – surowy wyrób mięsny, z czego wynikają ograniczenia do stosowania innych dodatków.

E. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...], reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania w sprawie i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2017r., sygn. II SA/Bd 1274/16,

2. art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008r. w sprawie dodatków do żywności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kiełbasa biała oraz mięso mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki stanowią surowe wyroby mięsne, skutkiem czego uznano, że skarżąca wprowadza do obrotu surowe wyroby mięsne, do produkcji których zastosowano dodatki niedozwolone dla tej kategorii żywności, podczas gdy z treści analizy struktury prób mięsa przedłożonych przez skarżącą, opracowanych przez zespół badawczy Instytutu Technologii Mięsa Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu wynika jednoznacznie, że ww. mięso wprowadzane przez PW "[...]" do obrotu nie stanowi surowych wyrobów mięsnych z uwagi na modyfikację wewnętrznej struktury włókien mięśniowych,

3. nieuwzględnienie treści rozporządzenia Komisji (UE) nr 601/2014 z dnia 4 czerwca 2014r., stanowiącego, że surowe wyroby mięsne zdefiniowane jako świeże mięso, w tym mięso rozdrobnione na kawałki, do którego dodano środki spożywcze, przyprawy korzenne lub substancje dodatkowe lub które poddano procesowi niewystarczającemu do modyfikacji wewnętrznej struktury włókien mięśniowych mięsa, a zatem niewystarczającemu do wyeliminowania cech świeżego mięsa, do stwierdzenia czego wymagana jest analiza konkretnego mięsa, podczas gdy organ uznał, że analiza taka jest zbędna,

4. art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie i utrzymanie w mocy decyzji PLW, na mocy której zakazano skarżącej wprowadzania do obrotu mięsa garmażeryjnego wieprzowego z łopatki oraz kiełbasy białej, która to decyzja nie uwzględnia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli,

5. art. 8 k.p.a. poprzez brak zastosowania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

6. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie i oparcie decyzji na treści przewodnika Komisji Europejskiej po kategoriach ujętych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1129/2011 zmieniającym załącznik II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 poprzez ustanowienie unijnego wykazu dodatków do żywności przy jednoczesnym nieuwzględnieniu analizy struktury prób mięsa przedłożonych przez skarżącą, opracowanych przez zespół badawczy Instytutu Technologii Mięsa Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu, podczas gdy w/w przewodnik nie stanowi źródła prawa a nadto opracowano go li tylko do celów informacyjnych.

7. art. 78 § 1 i 2 k.p.a., poprzez bezzasadne nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej - w postaci: analizy struktury prób kiełbasy białej surowej dostarczonych przez Zakłady Mięsne "[...]" przeprowadzonej przez Instytut Technologii Mięsa Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu z dnia [...] września 2015r. oraz analizy struktury prób mięsa mielonego garmażeryjnego z dodatkiem chlorku sodu (soli kuchennej) dostarczonych przez Zakłady Mięsne "[...]" nr [...] przeprowadzonej przez Instytut Technologii Mięsa Uniwersytetu Przyrodniczego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2016r. mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a które to okoliczności nie zostały stwierdzone na podstawie żadnej innej opinii,

8. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, które to naruszenia doprowadziły organ do powzięcia błędnego ustalenia, że PW "[...]" wprowadza do obrotu surowe wyroby mięsne, do produkcji których zastosowano dodatki niedozwolone dla tej kategorii żywności, podczas gdy z przeprowadzonej analizy mięsa wynika jednoznacznie, że w wyniku solenia mięsa oraz procesów mechanicznych rozdrobnienia i masowania, nastąpiła w nim modyfikacja wewnętrznej struktury włókien mięśniowych a zatem wyeliminowano cechy mięsa świeżego,

9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji motywów oddalenia wniosków dowodowych skarżącej przy jednoczesnym bezpodstawnym przyznaniu, że przewodnik Komisji Europejskiej po kategoriach ujętych w rozporządzeniu nr 1129/2011 zmieniającym załącznik II do rozporządzenia Nr 1333/2008 poprzez ustanowienie unijnego wykazu dodatków do żywności, posiada walor dowodu w sprawie.

W uzasadnieniu przytoczono obszerną argumentację podniesionych zarzutów podkreslając brak ustaleń organu w zakresie, czy w wyniku procesów technologicznych stosowanych w przedsiębiorstwie następuje modyfikacja wewnętrznej struktury włókien mięśniowych mięsa wystarczająca do wyeliminowania cech świeżego mięsa, podczas gdy skarżąca we własnym zakresie przedstawiła badania potwierdzające, że następuje zmiana struktury mięsa w stopniu eliminującym cechy świeżego mięsa. Zdaniem skarżącej z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ nie wyjaśnił, czy używanie przez nią określonych substancji stanowi zagrożenie dla życia lub zdrowia, a jeżeli tak, to jakie. Argumenty organu w powyższej kwestii są niewystarczające, a ponadto świadczą o takiej interpretacji przepisów, która jest najbardziej niekorzystna dla skarżącej. Podkreślonych w wyroku wątpliwości nie wyjaśnia przedstawiona przez organ opinia biegłego, albowiem dotyczy ona swobodnej interpretacji przepisów prawnych skupiając się na własnej ocenie, czy stosowana technologia jest wyraźnie sklasyfikowana w przepisach prawnych jako technologia prowadząca do wyeliminowania cech mięsa świeżego, czy też jako technologia nieprowadząca do takiego skutku.

Kwestionując dokonaną przez organy obu instancji klasyfikację przedmiotowych środków spożywczych skarżąca powtórzyła, że przewodnik Komisji Europejskiej po kategoriach ujętych w rozporządzeniu nr [...] nie stanowi źródła prawa, a wskazanie w nim, iż kiełbasa surowa typu biała, typu metka oraz tatar są produktami, które zalicza się do surowych wyrobów mięsnych, należy traktować jedynie jako przykład mogący pomóc przy dokonywaniu klasyfikacji wyrobów lecz niedokonującym takiej jednoocznej klasyfikacji – przykłady te nie mają cechy przesądzającej spornej kwestii, która może być rozstrzygnięta dopiero poprzez stwierdzenie, czy doszło w wymienionych produktach do modyfikacji struktury włókien mięśniowych mięsa. W ocenie skarżącej należy tu odnieść się do punktu 12 rozporządzenia nr 601/2014, z którego wynika, że nie wszystkie kiełbasy białe musza być wyrobami mięsnymi i nie wszystkie metki są wyrobami mięsnymi, ale mogą być również produktami, jeżeli nastąpiło wyeliminowanie cech mięsa świeżego na przekroju. Słuszność powyższego potwierdza, w ocenie skarżącej, pkt 1.15, pkt 1.10 oraz pkt 7.1 załącznika nr I rozporządzenia nr 853/2004. Zapis pkt 8.2 rozporządzenia 1333/2008 nie stanowi, jak podniosła, przesądzającej klasyfikacji kiełbasy surowej białej do surowych wyrobów mięsnych, albowiem załącznik II tego rozporządzenia nie ma na celu klasyfikowania żywności, ale stanowi wykaz dopuszczonych do stosowania dodatków i warunki ich stosowania. Jeżeli kiełbasa biała zachowała cechy świeżego mięsa, to można do niej dodawać azotyny na mocy załącznika II, jeżeli zaś zmodyfikowano wewnętrzną strukturę mięsa, to wówczas stosowanie azotynów będzie dopuszczalne jako dodatek do produktów mięsnych niepoddanych obróbce cieplnej – 8.3.1. załącznika.

Skarżąca podniosła, że ustalenia organów co do klasyfikacji spornych środków spożywczych dokonane zostały z pominięciem definicji "przetwarzania, "produktów nieprzetworzonych" oraz "przetworzonych" (art. 2 pkt 1 lit. m, n i o rozporządzenia 852/2004), organ oparł się za to na fragmencie wytycznych niestanowiącym podstawy do klasyfikacji produktu niepodanego lub obróbce cieplnej, stanowiącym tylko wskazówkę dla przedsiębiorców i organów, które procesy powinny podlegać zbadaniu pod kątem sprawdzenia, czy poddane tymże procesom produkty będą spełniać definicje surowego wyrobu mięsnego, produktu mięsnego, przetwarzania, produktu nieprzetworzonego i przetworzonego. Wskazała, że solenie powoduje przetwarzanie w sytuacji, gdy znacznie zmienia produkt wyjściowy, a więc stanowisko organu, że wykonywanie przez skarżącą solenie nie prowadzi do przetworzenia, jest założeniem apriorycznym – procesy stosowane przez skarżącą nie ograniczają się wyłącznie do solenia i peklowania, ale również masowania i poddawania działaniu upływu czasu, co powoduje wypłukiwanie białek i denaturację i w konsekwencji przetworzenia produktu, a więc wyklucza zakwalifikowanie go do surowego wyrobu mięsnego.

Skarżąca zakwestionowała zakwalifikowanie "mięsa mielonego garmażeryjnego z łopatki" jako surowego wyrobu mięsnego w rozumieniu punktu 1.15 rozporządzenia nr 853/2004, zamiast produktu przetworzonego niepodanego obróbce cieplnej w rozumieniu punktu 7.1. tego rozporządzenia, podnosząc, że struktura włókien przedmiotowego mięsa na całej powierzchni jego przekroju wskazywała, iż zostało ono poddane procesom innym poza chłodzeniem, mrożeniem lub szybkim mrożeniem, a co koresponduje z art. 2 ust. 1 pkt m rozporządzenia nr 852/2004 oraz załącznikiem II wytycznych do tego rozporządzenia. Na poparcie powyższego skarżąca przytoczyła fragmenty publikacji naukowych dotyczących wpływu peklowania i masowania na strukturę mięsa oraz tezy z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 16 października 2014r., C-453/13. Wskazała, że – podobnie jak w przypadku kiełbasy białej – stosowane są tutaj procesy szeroko ingerujące w strukturę włókien mięśniowych (solenie, peklowanie, masowanie oraz przetwarzanie poprzez działanie upływu czasu), co prowadzi do uzyskania produktu przetworzonego niepodanego obróbce cieplnej.

Reasumując skarżąca podniosła, że nie zgadza się, aby klasyfikacja jej produktów odbywała się wyłącznie na podstawie dowolnej interpretacji zapisów wytycznych opracowanych przez Komisję Europejską w sprawie wykonania niektórych przepisów rozporządzenia nr 853/2004, zaś przed oceną jaki charakter mają jej produkty, powinno przeprowadzić się badania produktów poddanych konkretnie stosowanej w tej firmie procedurze technologicznej. Procesy stosowane w przedsiębiorstwie skarżącej wskazują zaś, że przy produkcji mięsa mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki oraz kiełbasy białej doprowadzają do takiego ich przetworzenia, że niemożna ich kwalifikować jako surowego wyrobu mięsnego, lecz jako produkty przetworzone niepoddane obróbce cieplnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Odziaływaniem powyższej normy objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z 6 lutego 2013r., sygn. II GSK 2101/11, z 16 maja 2012r., sygn. II GSK 550/11, z 8 maja 2018r. sygn., II OSK 3130/17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że orzekający powtórnie sąd administracyjny zobowiązany jest do podporządkowania się stanowisku wyrażonemu w pierwotnym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2017r. sygn. 1274/16 – w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W konsekwencji podkreślenia wymaga, że nie mogły w niniejszej sprawie odnieść oczekiwanego przez stronę skarżącą skutku, te wszystkie zarzuty, które dotyczą kwestii już przesądzonych powyższym prawomocnym wyrokiem, w szczególności tego, że jako nieprawidłową należy uznać kwalifikację środków spożywczych produkowanych przez stronę skarżącą - objętych kontrolą z dnia [...] stycznia 2016r. "kiełbasa biała" oraz "mielone wieprzowe z łopatki" jako produktów mięsnych niepoddanych obróbce cieplnej (podkategorii 08.3.1), a jako prawidłową kwalifikację organów tj. jako surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia (WE) 853/2004 (podkategoria 08.2).

Mając na uwadze złożoność problematyki materialnoprawnej odnoszącej się do przedmiotowego zagadnienia na poziomie prawa unijnego i krajowego, trudności interpretacyjne wielu pojęć jak również szczególny charakter i wagę dla życia i zdrowia ludzi kwestii zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia wszelkich środków spożywczych i żywności mięsnej, na co szczególnie zwrócił uwagę Sąd w ww. wyroku z 11 stycznia 2017r. zważyć jednak należy, że zarówno organy Inspekcji Weterynaryjnej, jak i skarżąca w niniejszej sprawie opierają się na wybiórczej i częściowo dowolnej interpretacji oceny prawnej, jak również wskazań zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku tutejszego Sądu. Poddając wnikliwej analizie treść uzasadnienia ww. wyroku, przedłożonych akt administracyjnych sprawy oraz treści decyzji organów administracji, jak również odwołania i skargi, Sąd stwierdza, że każda ze stron obecnego postępowania z obszernej i wielowarstwowej oceny prawnej i wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie afirmuje i akcentuje zasadniczo jedynie te fragmenty, które odpowiadają przyjętej przez nią koncepcji, pomijając, bądź nawet kontestując te części wskazań, które jej koncepcji nie odpowiadają. Prowadzi to w konsekwencji do wypaczenia oceny prawnej i wykładni przepisów prawa dokonanej w sprawie w prawomocnym wyroku, i próby w pewnym zakresie ominięcia bezwzględnego związania tym wyrokiem, na mocy art. 153 p.p.s.a.

I tak uchylając uprzednio zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] sierpnia 2016r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś. z [...] lipca 2016r. Sąd jednoznacznie odniósł się do dwóch najistotniejszych i ściśle związanych ze sobą w kwestii. W kontekście zarzutów skargi, podkreślenia nadto w tym miejscu wymaga, że z treści uzasadnienia wyroku Sądu (bowiem brak w aktach sprawy poprzednich decyzji jak również wskazywanej przez strony Opinii Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego – Państwowego Zakładu Higieny) wynika jednoznacznie, iż podlegały uprzednio ocenie walory dowodowe i wpływ na ustalenie istotnych elementów stanu faktycznego, zarówno owa opinia, jak i przedłożone przez producenta opinie zespołu badawczego Instytutu Technologii Mięsa UP w Poznaniu z [...] września 2015r. i [...] stycznia 2016r.

W pierwszej kolejności w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podkreślił, że rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt zawiera podstawowe, obowiązujące we Wspólnocie przepisy prawne z zakresu urzędowych kontroli mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi w szczególności na: a) zapobieganie, eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne; oraz b) gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom.

Stosownie do art. 54 ust. 1 tego rozporządzenia w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Zgodnie z ust. 2 art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, działanie o którym mowa w ust. 1 zawiera, gdzie jest to stosowne, następujące środki:

a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;

b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;

c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;

d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;

e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;

f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;

g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;

h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

Sąd wskazał, że prawodawstwo wspólnotowe zawiera zestaw reguł mających na względzie eliminowanie lub ograniczanie dopuszczalnych poziomów zagrożenia ludzi i zwierząt i gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom. W tym zatem kierunku powinna podążać wykładnia przepisów i kwalifikacja stanu faktycznego, by doprowadzić do osiągnięcia właściwego celu przez zastosowanie odpowiednich działań administracyjnych.

Szczegółowe cele wyznaczone są w procedurach kontrolnych obejmujących produkcję i wprowadzanie żywności do obrotu jak i ogólnych kierunkach zapisanych w preambule do rozporządzenia nr 882/2004, z której wynika, m.in. że żywność powinna być bezpieczna i zdrowa. Cele te realizowane są przez wyposażenie organów w instrumentarium środków, określonych w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Ze sformułowania zawartego w ust. 1 lit. h tego przepisu wynika możliwość stosowania oprócz wymienionych, także "wszelkich innych środków jakie właściwy organ uznaje za właściwe" Taki zapis stanowi wyraźne podkreślenie waloru celowości, adekwatności i proporcjonalności wyboru określonego środka. Skoro przepis ten zawiera otwarty katalog instrumentów, które organ może zastosować, powinien on przekonująco uzasadnić dokonany wybór, który realizuje wyznaczony cel dla zapewnienia dbałości o zdrową i bezpieczną żywność. Sąd podkreślił, że zastosowany środek taki jak zakaz wprowadzania do obrotu żywności, dopuszczalny w myśl art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004, nie może być traktowany jako sankcja za naruszanie określonych wymagań, lecz jest jedynie środkiem dla osiągnięcia celu, tj. zapewnienia bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego. Zastosowanie środków zaradczych wymaga jednak wykazania zaistnienia niezgodności i wystąpienia adekwatnego związku przyczynowego między stwierdzoną niezgodnością a występującym zagrożeniem. Prawidłowe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, uprawniających organ do zastosowania nakazów lub zakazów, jak też do stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w tych przepisach, wymaga poczynienia jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 k.p.a.

Powołując się na wątpliwości i trudności związane z prawidłowym kwalifikowaniem pojęć definiowanych w rozporządzeniach (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie higieny środków spożywczych i nr 853/2004 ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, w odniesieniu do kategorii żywności "Mięso" oraz w odniesieniu do stosowania określonych dodatków do żywości w ww. wyroku Sąd przesądził jednak zasadniczo sporną w sprawie kwestię stwierdzając, że niewątpliwie w sprawie wyjaśniono kwestię kwalifikowalności kontrolowanych ([...] stycznia 2015r.) produktów czyli "kiełbasy białej i "mielonego garmażeryjnego wieprzowego z łopatki" do określonej przez organ grupy (tj. surowych wyrobów mięsnych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004) i wskazano dlaczego nie mogą być one zakwalifikowane do grupy wskazywanej przez przedsiębiorcę (tj. produktów mięsnych niepoddanych obróbce cieplnej). Sąd potwierdził możliwość pomocniczego stosowania przez organy kontrolne przy kwalifikacji produktów/wyrobów mięsnych także wytycznych i przewodników opracowanych przez Komisję Europejską. Jednocześnie z uwagi na możliwe trudności i wątpliwości oceny czy nastąpiła w procesie produkcji całkowita utrata cech świeżego mięsa Sąd uznał, że nie jest pozbawione racji twierdzenie strony, że istnieje potrzeba analizy stanu włókien mięśniowych. Stan włókien mięśniowych ulega modyfikacji wskutek działań mechanicznych, chemicznych, upływu czasu, procesów przetwarzania i kombinacji tych czynników. Rzetelna analiza może opierać się zatem na badaniu mikroskopowym. Jednocześnie ustalenia w tym przedmiocie w wielu przypadkach możliwe są na podstawie informacji o procesach technologicznych, którym poddano surowy wyrób mięsny. Prawodawca wspólnotowy w żaden sposób nie określa jednak stopnia modyfikacji włókien, które eliminują wyrób z kategorii surowych wyrobów mięsnych. Nie podaje stosunku procentowego ani charakteru modyfikacji, ani też żadnej innej charakterystyki. Nie przewiduje również żadnej metodologii badania. Aby odróżnić poszczególne kategorie wyrobów/produktów mięsnych, oczywistym jest, że element różnicujący powinien być jasno określony z przedstawioną metodologią badań.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej Sąd nie zobowiązał jednak organu do uzupełnienia w tym kierunku materiału dowodowego sprawy, i ocenił że przedstawione przez stronę badania mikroskopowe, mimo nieoczywistości kategoryzacji bez określenia oficjalnej metodologii badań, nie obaliły jednak w okolicznościach tej sprawy twierdzeń organu co do kwalifikacji przedmiotowych wyrobów – jako "surowych wyrobów mięsnych", mimo pewnego ich przetworzenia.

Podkreślając jednak szczególny charakter sprawy i zakres wątpliwości związanych z trudnościami z kwalifikacją pewnych procesów technologicznych jako skutkujących lub nie taką modyfikacją wewnętrznej struktury włókiem mięśniowych mięsa, aby okazała się wystarczającą do wyeliminowania cech świeżego mięsa, Sąd jednocześnie stanowczo podkreślił, że organ nie wykazał, by wskutek wadliwego przyporządkowania, użyte dodatki do żywności wykraczały ponad normy dopuszczone do produkcji. Organ nie twierdził też, że produkty miały negatywny wpływ na zdrowie ludzkie. Nie wykazano, by stosowano niedopuszczalne dodatki uzasadniałyby postawienie zarzutu powstania niezgodności uzasadniającej zastosowaną “sankcję". Organ nie stwierdził, by zastosowane dodatki do żywności przy kwalifikacji produktów przez producenta powodowały niezgodności. Niezgodność występuje na poziomie przyporządkowania żywności do kategorii surowych wyrobów mięsnych. Wówczas to zastosowane dodatki są nieprawidłowe. Zarzucana przez organy formalna niezgodność w zakresie kwalifikacji produktu, zdaniem Sądu nie oznacza przeszkody do wytworzenia danego produktu. Organ nie ocenił produktu o właściwych jemu cechach lecz przez pryzmat przyjętej kwalifikacji rodzaju wyrobu uznał za niezgodne zastosowane dodatki. Nie można jednak wykluczyć, że użyte dodatki wpłynęły na strukturę mięśni dającą podstawy do przyjętej przez skarżącą kwalifikacji. Organ nie oparł się na jednoznacznie brzmiącym bezwzględnie obowiązującym przepisie lecz dokonał niekorzystnej dla strony interpretacji. Takie działanie w ocenie sądu pozwala na uzasadnione wątpliwości co do adekwatności i proporcjonalności zastosowanej sankcji.

Sąd zgodził się z organem, że w zakresie wykładni należy stosować przewodniki opracowane przez Komisję Europejską w stosunku do podmiotów działających na rynku spożywczym przez organy kontroli, choć nie stanowią one źródła prawa lecz mają charakter informacyjny (nie są one pozbawione skutku prawnego). Podkreślił jednocześnie, iż niezgodność dotyczy kwalifikacji wyrobu bądź w związku z użyciem określonej nazwy produktu, technologii produkcji czy indywidualnej egzemplifikacji produktu stanowiącej wyjątki od zasady jak kwalifikacja kiełbasy białej. Oznacza to, że w stosunku do takiej niezgodności organ powinien wprowadzić środek zaradczy. Podstawą do uznania, że zastosowano środek adekwatny jest istnienie bezpośredniego związku przyczynowo między wystąpieniem niezgodności a zagrożeniem. Podkreślanie przez organ, że na skutek błędnej kwalifikacji użyto niedopuszczalnych dodatków do żywności jest następczym skutkiem stwierdzonej niezgodności, co przeczy uznaniu, że organ wskazał istnienie bezpośredniego związku między stwierdzoną niezgodnością a zagrożeniem i uzasadnionym zastosowaniem środka zaradczego.

Sąd podkreślił, że organ nie wykazał, by przy zastosowanej przez skarżącą kwalifikacji, dodatki były niewłaściwe a więc, że przy zastosowanej kwalifikacji stwierdzono niezgodność. Jeśli natomiast ocenić samą kwalifikację produktów jako niezgodność, to należy zastanowić się czy polemika w tym przedmiocie dotyczy przesłanek do działania opisanych w art. 54 ust. 1 i 2 lit b rozporządzenia (UE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29.04.2004r. Przepis ten wymaga zastosowania procedur i środków, które będą stanowiły środki zaradcze w przypadku wykrycia niezgodności. W tym celu organ podejmuje działania m.in. polegające na nałożeniu procedur stanowiących lub innych uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności lub zgodności z prawem żywnościowym lub np. ograniczające lub zakazujące wprowadzenia do obrotu żywności. Działanie takie musi być niezbędne i podjęte w celu zapewnienia bezpieczeństwa.

W ocenie sądu, w świetle nałożonych na organ kontrolujący zadań określonych w przepisach prawa żywnościowego, m.in. ochrony zdrowia konsumentów i realizacji celów rozporządzenia, budziło wątpliwości to, czy nie mogłyby być one skutecznie realizowane bez wydania decyzji organu pierwszej instancji w podanym zakresie, a więc czy podjęte działania były proporcjonalne i adekwatne do zaistniałej sytuacji. W istocie zakazano wprowadzenia do obrotu produktu bez ustalenia czy niezgodność ma wpływ na zdrowie przy przyjętej przez skarżącą kwalifikacji, czy doszło do wprowadzenia konsumentów w błąd i jakie z tego tytułu powstają skutki. Jeśli celem organu było wyeliminowanie niewłaściwej technologii, czy przy stosowanej technologii innego nazwania produktu, użyty środek jest nieadekwatny i nieproporcjonalny, gdyż nie odnosi się do bezpośredniej przyczyny niezgodności. Sąd zważył, że organ niezalenie od powyższych wymogów wydał ogólną decyzję zakazującą wprowadzania do obrotu wymienionych produktów, nie ograniczając swojej decyzji do partii produktów objętych kontrolą. Określony środek powinien być jednak stosowany w szczególności, gdy określony rodzaj lub partia żywności stwarza poważne zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka. Działania organu powinny odnosić się, w zależności od rodzaju nieprawidłowości i etapu, w którym nieprawidłowość została wykryta, do określonej partii produktów żywnościowych, do żywności pochodzącej z określonego źródła lub w odniesieniu do określonego rodzaju żywności (za Paweł Wojciechowski (w:) Wspólnotowy model urzędowej kontroli żywności, Oficyna 2008, Lex nr 85823). Wybór stosownego środka, oraz konieczność jego użycia powinien przekonywać i być adekwatny oraz proporcjonalny.

Skoro rozstrzygnięcie określa obowiązki strony, rozstrzygnięcie decyzji winno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie obowiązki zostały na stronę nałożone i w jakim celu. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Na gruncie rozstrzyganej sprawy Sąd stwierdził, że sformułowany w decyzji organu pierwszej instancji zakaz wprowadzania do obrotu wymienionych produktów jest wadliwy z uwagi na swój ogólnikowy charakter, tj. nie wskazano w nim jakich partii towaru dotyczy zakaz. Jeśli natomiast uznać, że stanowił on formę oddziaływania na zdaniem organu wadliwy proces technologiczny to zastosowany środek jest oczywiście niewspółmierny, nieadekwatny i nieproporcjonalny w stosunku do stwierdzonej niezgodności.

Dalej Sąd podkreślił, że w kontekście omówionych założeń i celów Unii dotyczących prawa żywnościowego, a także służących ich realizacji reguł i działań przewidzianych w przepisach obowiązującego prawa unijnego i krajowego, przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola i dokonane ustalenia dotyczące podstaw do zastosowania art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 882/2004 są wydane i ocenione nieproporcjonalnie do stwierdzonych niezgodności i nieadekwatne. Zakaz wprowadzenia produktów do obrotu głównie służy zabezpieczeniu konsumenta przed konkretnym zagrożeniem. Niewątpliwie organy nie muszą ustalać za pomocą badań, wykazywać i konkretyzować zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, ale wskazanie takie powinno być podane. Używane przez skarżącą dodatki są stosowane w procesach produkcji żywności. W rozpoznawanej sprawie dodatki te co do zasady nie są szkodliwe lecz nieprawidłowo zastosowane do przyjętej przez organ kwalifikacji żywności. Organ nie wskazał czy z tego tytułu powstają zagrożenia dla zdrowia ludzi, a jednocześnie czy niezgodność dotyczy sfery produkcji, technologii czy nazewnictwa i nie wyjaśnił, by zastosowana sankcja odpowiednio usuwała stwierdzone niezgodności.

Jedną z podstawowych zasad w przypadku prowadzenia kontroli jest konieczność podjęcia przez powiatowego lekarza weterynarii właściwych działań zaradczych w przypadku ujawnienia podczas kontroli niezgodności. Przepis art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 nakłada na organ obowiązek odpowiedniego działania w przypadku wykrycia niezgodności. Zgodnie z ust. 1 przywołanego artykułu w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Niezbędnym i koniecznym elementem możliwości prawidłowego zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, uprawniających organ do zastosowania nakazów lub zakazów, jak też do stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w powołanych przepisach, jest poczynienie jasnych, wyczerpujących i nie budzących wątpliwości ustaleń, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 ust. 3 k.p.a.

Uznaniowość decyzji, jak wynika z art. 7 k.p.a. nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy. Wymagana jest szczególna staranność w przedstawieniu przesłanek i wniosków, jakie legły u podstaw jego zastosowania. Brak spełnienia tych warunków jest zaprzeczeniem uznania administracyjnego i wskazuje na dowolność działania organu. Z kolei kontroli sądowej nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Organ tymczasem jako jedyną podstawę zastosowania takiego, a nie innego, środka wskazał w istocie wadliwą kwalifikację produktu a stwierdzenie o wadliwie zastosowanych dodatkach ma charakter wtórny. Chcąc wyeliminować niezgodność powinien głównie skupić się na dążeniu do eliminacji pierwotnej niezgodności i w tym celu użyć odpowiedniego środka zaradczego. W literaturze zwraca się uwagę, że przepisy wspólnotowe nie precyzują przesłanek, jakie muszą być spełnione, aby organ mógł zastosować określony środek, wskazują jednak, że środek ten ma być stosowany "w razie konieczności". Biorąc pod uwagę zasady i cele kontroli żywności należy uznać, że środek ten nie powinien być stosowany przy wykryciu dowolnego rodzaju nieprawidłowości. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien ustalić bezpośredni związek przyczynowy między wykrytą niezgodnością a zagrożeniem i potrzebą zastosowania środka, które muszą uwzględniać zasadę adekwatności, proporcjonalności i celowości.

Przenosząc powyższe na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, iż na skutek powyższego prawomocnego wyroku obowiązkiem PLW było ponowne rozpatrzenie tożsamej przedmiotowo sprawy administracyjnej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku. Organ winien zatem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę wszczętą na skutek kontroli urzędowej dotyczącej zgodności z prawem żywnościowym przeprowadzonej w Przedsiębiorstwie [...] - w dniu [...] listopada 2015r. (protokół z czynności kontrolnych [...]), podczas której w kontrolowanych partiach wyrobów nazwanych: "kiełbasa biała", "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki", organ stwierdził konkretne niezgodności z prawem żywnościowym.

Zważyć jednak należy, iż z analizy treści decyzji PWL w Ś. nr [...] z [...] stycznia 2018r. nie wynika powyższa tożsamość przedmiotowa rozpoznawanej sprawy administracyjnej. Do uzasadnionych wątpliwości w tym zakresie prowadzi odniesienie się w podstawie decyzji wyłącznie do protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...] stycznia 2018r. (protokół nr [...]), w jej rozstrzygnięciu wyłącznie do skontrolowanych w tym dniu partii 015 przedmiotowych środków spożywczych, jak również w uzasadnieniu odnoszenie się wyłącznie do tej partii produktów, za całkowitym pominięciem pierwotnej kontroli, jej ustaleń, porównania technologii produkcyjnej, składów i czy ewentualnie i jakie zmiany w tym zakresie nastąpiły. Nadto akta administracyjne sprawy obejmują wyłącznie dokumentację zgromadzoną podczas kontroli w styczniu 2018r., a jedynym odniesieniem do wcześniejszego postępowania jest wskazanie, na ww. wyrok Sądu i fakt wcześniejszych kontroli. Zwrócić należy uwagę, iż akta administracyjne ewidentnie nie obejmują całości sprawy, w szczególności materiału dowodowego zgromadzonego podczas prowadzonego wcześniej postępowania, wydanych uprzednio decyzji zarówno tych uchylonych wyrokiem Sądu, jak te ż późniejszych, o których wspomniano w części historycznej uzasadnienia I instancji, z którego można wywieść że pomiędzy listopadem 2015 r. a styczniem 2018r. był także kontrola i wydano decyzję uchyloną decyzję kasacyjną organu odwoławczego. W katach brak jest nawet opinii biegłego na którą powołują się organy w uzasadnieniach swych decyzji. W ocenie Sądu, na co może także wskazywać stanowisko pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018r. organy administracji błędnie uznały, iż w związku z przesądzeniem w ww. wyroku jednego z istotnych zagadnień, przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie muszą już dokonywać ponownie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie z odniesieniem do całokształtu materiału dowodowego. Treść uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wskazuje, że organy potraktowały ocenę prawną i wskazania wyrażone w wyroku jako swego rodzaju prejudykat, zwalniający je w pewnej części z konieczności ponawiania ustaleń stanu faktycznego i ewentualnie możliwość jego stosowania do wszystkich analogicznych przyszłych sytuacji, co nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a. (w tej sprawie cały materiał dowodowy zgromadzony od listopada 2015r.) i na podstawie art. 80 k.p.a. ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Nie można, zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy wykluczyć, że właśnie to błędne założenie legło u podstaw, dalszej błędnej procedury i w istocie ograniczenia rozstrzygnięcia w taki sposób, iż pozostaje ono w istocie swej w sprzeczności wobec oceny prawnej i wskazań co do charakteru i sposobu ustalenia właściwych do stwierdzonych niezgodności i naruszeń prawa żywnościowego środków zaradczych – wiążących organ na mocy cytowanego wyroku. Podkreślenia wymaga, iż organ winien w całości uwzględnić powyższe wskazania, a nie wybiórczo ograniczyć się do zastosowania środka, który po pierwsze pozostaje bez adekwatnego związku z istotą pierwotnej sprawy administracyjnej, a nadto wbrew wskazaniom Sądu - nie może doprowadzić do skutecznego wyeliminowania wskazywanej przez organ niezgodności w zakresie zastosowania dodatków do żywności w sposób niezgodny z rozporządzeniem (WE) nr 1333/2008. Z pewnością tak rozumianego, jak wskazał Sąd w obszernym wywodzie celu przepisów unijnych i krajowych w tej sprawie, nie można osiągnąć zakazując wprowadzania do obrotu detalicznego z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego (i nakazując ewentualne wycofanie) oznaczonej jednostkowo 1 partii "015" skontrolowanej [...].01.2018r. wyrobów skarżącej nazywanych przez nią jako: "kiełbasa biała" i "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" (zgodnie z etykietą). Sąd dostrzega co prawda prawidłowy kierunek wykładni organu, co skutkowało zindywidualizowaniem uprzednio zakwestionowanego przez Sąd rozstrzygnięcia w postaci całkowitego wprowadzania do obrotu. Tym razem bowiem organy, aczkolwiek analiza w tym zakresie jeszcze w niewystarczającym zakresie odpowiada wskazaniom Sądu, rozważyły i uwzględniły, że kontrolowane środki, uwzględniając stwierdzoną niezgodność z przepisami dotyczącymi stosowania dodatków do żywności, nie powodują niebezpieczeństwa dla zdrowia i bezpieczeństwa żywności pochodzenia zwierzęcego w takim zakresie, aby konieczne było zastosowanie całkowitego zakazu jakiegokolwiek wprowadzania ich do obrotu.

Ponownie podkreślenia wymaga, w kontekście oceny prawnej i wskazań Sądu wyrażonych w stosunku do wykładni i stosowania art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym (...), że organ winien stosownie do art. 153 p.p.s.a. rozważyć wszelkie okoliczności i przepisy mające zastosowanie w sprawie nie tylko stosowania odpowiednich dodatków do żywności ale także etykietowania, i zapobieżenia w[prowadzania w błąd konsumentów co do charakteru danego środka. W pierwszej kolejności, aby móc się skutecznie powołać w tej sprawie na związanie powyższym wyrokiem w kwestii przesądzenia, że określone produkty objęte kontrola w listopadzie 2015r. należy kwalifikować jako surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004, należało ponad wszelką wątpliwość, na podstawie szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalić, że środki objęte kontrolą w styczniu 2018r. są tożsame, powstały w ramach takiego samego procesu technologii i produkcji, że nie wprowadzono jakichkolwiek zmian, które mogłyby wpłynąć na zdezaktualizowanie oceny prawnej w tym zakresie. Jeżeli ta okoliczność zostanie ustalona, co winno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym i porównaniu zawartym w uzasadnieniu decyzji, wówczas w ocenie Sądu oczywiście nie jest wykluczone w ramach tej samej sprawy administracyjnej powoływanie się na kilka kontroli tego samego producenta, i wykazanie kontynuacji produkowania środków nieodpowiadających obowiązującym przepisom prawa, taka jednak kontynuacja winna wynikać również z treści decyzji administracyjnej i to zarówno jej uzasadnienia jak i rozstrzygnięcia. Oczywiście w kontekście krótkotrwałej przydatności do spożycia tego typu środków spożywczych pochodzenia zwierzęcego, jest oczywistym, że bezprzedmiotowe byłoby nakładanie obecnie zakazu wprowadzania do obrotu np. partii produktów objętych pierwotną kontrolą, co jednak nie znaczy, iż w kontekście wskazań wyroku organ winien dokonać analizy i poszukiwania takich środków zaradczych, które odnosić się będą do całego czy to procesu produkcyjnego, czy to sposobu nazewnictwa, czy np. ograniczania wprowadzania do obrotu w określonym zakresie, ale w tej sprawie już nie do konkretnej partii. Organ bowiem wybiórczo traktując wskazania Sądu z kilkustronowej wykładni stosowania i sprecyzowania skutecznych, adekwatnych, i jedynie niezbędnych i celowych środków zaradczych, z niewiadomych powodów uznał, że Sąd nakazał odniesienie rozstrzygnięcia do konkretnej partii produktów. Wnikliwa analiza uzasadnienia wyroku nie daje jednak podstaw do takiego twierdzenia. Sąd wskazał jedynie, że zastosowana uprzednio "sankcja administracyjna" była zbyt ogólna, nie odnosił się do charakteru, etapu, zakresu i szkodliwości stwierdzonego naruszenia przepisów. W tym wskazał, że w niektórych sytuacjach dla skonkretyzowania określonego środka, w przypadku gdy nieprawidłowość dotyczyłby tylko konkretnej kontrolowanej partii, należy go ograniczyć do konkretnej partii produkcji. Nie wynika jednak z wywodów organów, aby taka sytuacji mogła mieć miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, która jak już wskazano ma źródło raczej w błędnej kwalifikacji produkowanych przez skarżącą środków spożywczych, i dodawanie do nich dodatków niedozwolonych dla tego typu środków jak surowe wyroby mięsne, a w przypadku produkowania surowej kiełbasy białej na dodawaniu do tego wyrobu, poza dodatkami dopuszczonymi wyjątkowo przez prawodawcę unijnego (azotynów) także innych niedozwolonych dla tej grupy dodatków. Organy winny zatem skoncentrować się na ustaleniu właściwego i adekwatnego środka zaradczego celem wyeliminowania zagrożenia dla zdrowia środków spożywczych i zagrożenia dla konsumenta tego typu wyrobów, skoro producent nie wyraża woli zmiany czy to procesu technologicznego, czy to np. oznaczenia produktów zgodnego z ich prawną charakterystyką i stosownego wprowadzania do obrotu. Jak już wskazano uprzednio przepis art. 54 ust. 2 rozporządzenia (WE), daje organowi szeroki i bardzo elastyczny katalog środków zaradczych w celu zapewnienia osiągnięcia celu prawodawcy w zakresie adekwatności i proporcjonalności. Uwzględniając zatem w niniejszej sprawie konieczności osiągnięcia tego celu wobec całości kontynuowanej sprawy administracyjnej, w ocenie Sądu, mając na uwadze wytyczne Sądu w ww. wyroku, nie spełnia tego wymogu rozstrzygnięcie organu I instancji, utrzymane w mocy również przez organ odwoławczy z istotnym naruszeniem art. 153 p.p.s.a.

Nie wynika z treści decyzji jaki skutek zamierzał wywołać organ tak jednostkowo określając środek zaradczy nałożony w sprawie toczącej się od 2015r. Wskazać przyjdzie, iż tak określony środek zaradczy nie prowadzi do zobowiązania strony np. do zmiany polegającej na niestosowaniu do produkcji kiełbasy surowej białej innych dodatków do żywności niż dozwolone dla surowych wyrobów mięsnych i azotyny E 249-250. Wszakże organ nie ustalał nawet, a nie posiadał wiedzy w tym zakresie pełnomocnik strony, np. ile partii miesięcznie chociażby każdego z tych produktów produkuje i wprowadza do obrotu z przeznaczaniem dla konsumenta skarżący producent żywności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 w zw. z art. 153 p.p.s.a, zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne z powodów częściowo już wskazanych. Nadto zwrócić należy uwagę, iż jak już wypowiedział się Sąd w niniejszej sprawie jest dozwolone i możliwe wykazywanie przez stronę stosownymi dowodami, w tym opiniami biegłych że produkowane przez nią przedmiotowe środki spożywcze, nazywane jako "kiełbasa biała" oraz "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki" nie są surowymi wyrobami mięsnymi, w rozumieniu obowiązujących przepisów, a produktami mięsnymi przetworzonymi niepoddanymi obróbce cieplnej z wszystkimi konsekwencjami w tym umożliwiającymi stosowanie do nich dodatków do tego rodzaju żywności przetworzonej. Nie można a priori podzielić stanowiska organu, że tego typu dowód nie mógłby podważyć np. innych dowodów już zgromadzonych. Okoliczność braku określenia w obowiązujących metod badawczych referencyjnych nie ogranicza możliwości prowadzenia badań procesów i skutków technologii produkcji żywności, w tym jej wpływu na modyfikację struktury włókien mięśniowych. Tego typu dokument prywatny winien jednak zawierać nie tylko wyniki jednostkowych badań pojedynczej partii produktu, lecz mieć odniesienie do całego konkretnego procesu analizować skutki stosowanych metod, dodawania substancji, czy i kiedy następuje faktyczne przetworzenie i całkowite wyeliminowanie cech świeżego mięsa, w oparciu o definicje prawne określone w ww. rozporządzaniach (WE). Takiego dowodu strona nie przedstawiła w tej sprawie. Nieskuteczne w tym względnie są zatem próby podważenia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku. Sąd podziela stanowisko organów, iż dla przeprowadzania kontroli producentów i produktów żywnościowych, i stosowania adekwatnych do stwierdzonych w okolicznościach tej sprawy nieprawidłowości środków zaradczych nie jest konieczne poddawania każdej partii produktu badaniom mikroskopowym, na co wskazał już Sąd uprzednio.

Nadto należy wskazać na niekonsekwencję i wewnętrzną sprzeczność w stanowisku skarżącej w kontekście przepisów prawa unijnego w szczególności rozporządzeń (WE) nr 882/2004, 852/2004, 852/2004, 1333/2008 i rozporządzenia nr 601/2014 z dnia 4 czerwca 2014r. zmieniającego załącznik II do rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 w odniesieniu do kategorii żywności "Mięso" oraz w odniesieniu do stosowania określonych dodatków do żywności w surowych wyrobach mięsnych.

W preambule tego ostatniego rozporządzenia wyraźnie wskazano, ze wprowadzane zmiany wprowadzane są w związku z wątpliwościami i różnicami w stosowaniu dodatków do żywności w szczególnych kategoriach mięs. W pkt 5 wskazano, iż "w pkt 1.15 załącznika do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 surowe wyroby mięsne zdefiniowane są jako świeże mięso, w tym mięso rozdrobnione na kawałki, do którego dodano środki spożywcze, przyprawy korzenne lub substancje dodatkowe lub które poddano procesowi niewystarczającemu do modyfikacji wewnętrznej struktury włókien mięśniowych mięsa, a zatem niewystarczającemu do wyeliminowania cech świeżego mięsa. Od tego czasu uściślono jednak, że surowe wyroby mięsne mogą być zarówno przetworzone, jak i nieprzetworzone. Za surowy wyrób mięsny nie należy jednak - po przetworzeniu - uznawać produktu, w którym zupełnie wyeliminowano cechy świeżego mięsa; produkt taki powinien być objęty definicją "produktów mięsnych" zawartą w pkt 7.1 załącznika I do rozporządzenia (WE) nr 853/2004. W interesie jasności prawa należy zatem do celów kategorii 8 stosować terminy "świeże mięso", "surowe wyroby mięsne" i "produkty mięsne" zgodnie z ich definicjami w rozporządzeniu (WE) nr 853/2004. Należy zatem odpowiednio zmienić podkategorie objęte kategorią 8 w części D wykazu unijnego. A w pkt 6, że stosowanie dodatków do żywności należących do grupy I, jak określono w części C wykazu unijnego, jest co do zasady dozwolone w mięsie przetworzonym, zaś stosowanie dodatków do żywności należących do tej grupy w mięsie nieprzetworzonym jest ograniczone i dozwolone jedynie w konkretnych przypadkach. I tak na wniosek niektórych państw członkowskich lub przemysłu mięsnego zbadano stosowanie azotynów (E 249-250) jako konserwantów w określonych produktach tradycyjnych: (...) kiełbasa surowa biała, kiełbasa surowa metka oraz tatar wołowy (danie tatarskie) i uznano, że należy dopuścić to zastosowanie.

W załączniku nr II do rozporządzenia (WE) nr 1333/2008 wprowadzono między innymi zmiany polegające na zmianie zapisów w części D dotyczących kategorii 08.Mięso poprzez nadanie podziału na podkategorie m.in.

08.1 Mięso świeże, z wyjątkiem surowych wyrobów mięsnych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004,

08.2 Surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004

08.3 Produkty mięsne

08.3.1 Produkty mięsne niepoddane obróbce cieplnej

08.3.2. Produkty mięsne poddane obróbce cieplnej

W części E w kategorii 08.2 Surowe wyroby mięsne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004 dodano wpis dotyczący możliwości stosowania do tego typu wyrobów azotynów E 249 -250, ilości 150, tylko do konkretnie wskazanych produktów tradycyjnych, w tym kiełbasa surowa biała, kiełbasa surowa metka i tatar wołowy (danie tatarskie). Podkreślając szczególny tryb wieloletniego ustalania na poziomie prawa Unii listy dodatków do żywności, kształtowania zasad bezpieczeństwa prawa paszowego i żywnościowego podkreślenia wymaga iż istotą powyższych przepisów ma być ujednolicenie ich zasad ich stosowania na terenie Unii i zapewnienie bezpiecznego dla konsumentów poziomu spożycia poszczególnych środków jako dodatków do żywności. Nie może budzić wątpliwości, że przykładowo kiełbasa surowa biała jest tradycyjnym polskim produktem, której owa surowość mięsa jest charakterystycznym dla tego produktu elementem. Dopuszczenie do stosowania tego rodzaju wyrobu azotynów jako środka konserwującego (peklującego) nie świadczy o przetworzeniu i nadal jest to surowy wyrób mięsny. Tym samym oczywiste z punktu widzenia zasad ochrony i uczciwej konkurencji oraz etykietowania produktów byłoby używanie określenia "kiełbasa surowa biała", jak również niejako skróconej wersji "kiełbasa biała" wyłącznie do takiego konkretnego rodzaju żywności. Jeżeli zatem skarżąca jako producent żywności pochodzenia mięsnego zamierza wprowadzać z przeznaczeniem dla konsumenta finalnego produkt, co do którego twierdzi, że nie jest on takim surowym wyrobem mięsnym, jak surowa kiełbasa biała, powstaje pytanie, dlaczego nie etykietuje swego wyrobu zgodnie ze swoją kwalifikacją prawną, czyli np. jako "produkt mięsny typu kiełbasa biała". Z kolei mając na uwadze określone załącznikiem do rozporządzenia 853/2004 definicje pojęć takich jak "mięso mielone", "MOM", "surowe wyroby mięsne", jak również produktów przetworzonych, w tym produktów mięsnych, można zadać pytanie, dlaczego skarżąca nie nazywa swego produktu zgodnie z własną kwalifikacją i stosowanymi dodatkami? Etykieta bowiem określa wyrób jako "mielone garmażeryjne wieprzowe z łopatki". Trudno ocenić co oznacza pojęcie "mielone garmażeryjne", tym bardziej czy jest to nadal mięso mielone, czy inny surowy wyrób mięsny, czy jednak produkt mięsny przetworzony. Skarżąca nie używa wszakże nazwy własnej swego wyrobu np. "produkt mięsny przetworzony garmażeryjny wieprzowy z łopatki".

Z podanych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości [...] zł (wpis od skargi [...] zł, opłata skarbowa – [...] zł, koszty zastępstwa prawnego [...] zł).