Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 450/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 83, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 7, art. 35 ust. 6, art. 35 ust. 8, art. 35 ust. 9, art. 35a ust. 1, art. 36 ust. 3, art. 36 ust. 4, art. 36 ust. 5, art. 36 ust. 6b, art. 36 ust. 7, art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 55
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 22, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2018 roku sprawy ze skargi L. F. na uchwałę Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 roku nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 - oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 450/18

Uzasadnienie

W dniu 20 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa Łódzkiego, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze. zm.) – dalej w skrócie "u.s.w.", art. 34 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987) – dalej

w skrócie "u.o.o.", podjął uchwałę nr XL/502/17 w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2017 r. L.F., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A wniósł skargę na powyższą uchwałę nr XL/502/17 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 20 czerwca 2017 r wskazując, że kwestionuje tę uchwałę w zakresie, w jakim zgodnie z wnioskiem skarżącego:

- w Tabeli 12. "Instalacje do doczyszczania selektywnie zebranych frakcji odpadów komunalnych, planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 66) -Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok,

- w Tabeli 16. "Instalacje do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 78) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok) ("nie planuje się rozbudowy bądź modernizacji instalacji do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych"),

- w Tabeli 17. "Regionalne instalacje do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 80) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona planowana Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP

- w Tabeli 20. "Inne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych planowane do rozbudowy/modernizacji" Planu inwestycyjnego (str. 90) - Załącznika nr 1 do Planu gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028, nie została uwzględniona instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 1987 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa o odpadach") poprzez pozbawienie prawa do zaopiniowania przez organy wykonawcze gmin oraz związków międzygminnych z obszaru województwa projektu Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami (w skrócie: "WPGO") 2016 w stosunku do istotnych zmian wprowadzonych do projektu i objętych zaskarżoną uchwałą;

- art. 36 ust. 5 ustawy o odpadach poprzez przekazanie projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projektu planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska w wersji, która nie podlegała efektywnemu zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin i związków międzygminnych;

- art. 36 ust. 7 ustawy o odpadach w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) poprzez wyłączenie możliwości wzięcia realnego udziału w opracowaniu WPGO 2016 przez społeczeństwo, z uwagi na pozbawienie go możliwości odniesienia się do niektórych kluczowych zapisów WPGO 2016;

- art. 34 ust. 1 w zw. z art. 35a ust. 1 i art. 35 ust. 8 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie zaskarżonych zapisów WPGO 2016 bez uwzględnienia nakazu, aby plany gospodarki odpadami realizowały cele ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażanie hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenie i utrzymanie w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska;

- art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie treści WPGO 2016 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022;

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) w zw. z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że w zaskarżonym zakresie kwestionowana uchwała narusza przysługujący skarżącemu interes prawny. Jednocześnie odwołując się do treści art. 91 ust. 1 i art. 90 ustawy o samorządzie województwa pełnomocnik skarżącego wywiodła, że uchwała w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podjęta przez Sejmik Województwa Łódzkiego dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, co znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o odpadach (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35a ust. 4, ust. 8, ust. 9, art. 38a tej ustawy). Podjęcie przez organ czynności polegającej na uchwaleniu zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nie uwzględniono wniosku skarżącego, niewątpliwie narusza jego interes prawny.

Wskazując następnie na treść art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 35 a ust. 2 i 4 ustawy o odpadach pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że uchwalenie zaskarżonej uchwały w jej ostatecznym kształcie pociągającym za sobą brak ujęcia instalacji skarżącego w WPGO 2016 prowadzi do naruszenia praw nabytych przez skarżącego. Skarżący dysponuje bowiem stosownymi decyzjami administracyjnymi (pozwoleniem zintegrowanym, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) umożliwiającymi budowę, rozbudowę i eksploatację planowanej Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej (dla odpadów o kodzie 20 03 01) 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok (RIPOK MBP) i składowiska odpadów komunalnych o statusie regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych - planowane do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (składowisko RIPOK), i poczynił już stosowne przygotowania w celu rozbudowy/modernizacji. Nadto, nieuwzględnienie instalacji objętych skargą w WPGO 2016 skutkuje brakiem możliwości uzyskania finansowania ze środków unijnych oraz środków pochodzących z NFOŚiGW. Uzyskanie powyższych środków jest bowiem wprost uzależnione od ujęcia inwestycji w planie inwestycyjnym stanowiącym załącznik do WPGO. Wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący został więc pozbawiony przede wszystkim możliwości uzyskania wsparcia pochodzącego ze środków publicznych na realizację zamierzonych inwestycji, co biorąc pod uwagę zarówno koszty tego typu przedsięwzięć, jak i realia rynkowe, praktycznie uniemożliwia mu realizację tych inwestycji. W ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawie niewątpliwie istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżoną uchwałą w sprawie WPGO 2016. Brak ujęcia instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym będzie skutkować niemożnością uzyskania dofinansowania tych instalacji, a nawet zaprzestaniem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przy czym, naruszenie to jest aktualne i rzeczywiste, albowiem zaskarżona uchwała wpływa faktycznie na zakres praw skarżącego, czyniąc go podmiotem legitymowanym do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Na przeszkodzie przyznaniu, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, nie może stać przy tym fakt, iż plan gospodarki odpadami nie został w przepisach prawa wprost określony jako akt prawa miejscowego. Potwierdzają to zarówno wypowiedzi doktryny, jak i ukształtowana już linia orzecznicza sądów administracyjnych.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego podjęła polemikę z merytorycznymi ustaleniami planu w zakresie uwzględnienia określonych instalacji, przywołała też obszerną argumentację na poparcie szczegółowo wskazanych w skardze naruszeń prawa, zarówno w zakresie naruszeń przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak i regulacji zawartej w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Wobec postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Łódzkiego, nie podzielając argumentacji podniesionej w skardze na poparcie przedstawionych w niej zarzutów, uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że uchwalenie PGOWŁ 2016 w dniu 20 czerwca 2017 r. przez Sejmik Województwa Łódzkiego było poprzedzone wymaganą prawem procedurą przewidzianą przy opracowaniu tego typu dokumentów, określoną zarówno w u.o.o., jak i ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), a w szczególności w zakresie wymaganych prawem opinii, zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z opracowaniem projektu PGOWŁ 2016, a następnie opiniowania projektu PGOWŁ 2016 i uzgodnienia projektu Planu Inwestycyjnego przez ministra właściwego ds. środowiska.

Organ ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 4 pkt 2, ust. 9 u.o.o. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 2 Konstytucji RP stanowiącym zasadę ochronę praw nabytych poprzez nie ujęcie w treści PGOWŁ 2016 instalacji skarżącej wyjaśnił, że nowelizacja ustawy o odpadach wprowadzona ustawą z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw zobligowała sejmiki województw do aktualizacji i uchwalenia wojewódzkich planów gospodarki odpadami, w szczególności planów inwestycyjnych będących załącznikiem do wspomnianego planu wojewódzkiego. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały wyodrębnionego planu inwestycyjnego w ramach wojewódzkich planów gospodarki odpadami. Stąd też Minister Środowiska, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 40 pkt. 1 u.o.o., określił w drodze rozporządzenia z dnia 1 lipca 2015 r. sposób i formę sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzór planu inwestycyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1016), które weszło w życie dnia 6 sierpnia 2015r. Zgodnie z ww. rozporządzeniem plan inwestycyjny, który stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawiera informacje o istniejących instalacjach, planowanych inwestycjach do rozbudowy/modernizacji oraz planowanych nowych inwestycjach, a także inwestycjach polegających na rekultywacji składowisk odpadów komunalnych oraz harmonogram realizacji wszystkich inwestycji wraz z kosztami i źródłami finansowania. Plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącymi zapobieganiu powstawania tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniając osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach. Zatem głównym celem uchwalonego PGOWŁ 2016, wynikającym z obowiązujących przepisów prawa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, jest zapewnienie w województwie łódzkim wymaganej sieci instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, udoskonalenie przyjętego systemu zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami komunalnymi, który zapewni realizację wymagań prawnych dotyczących zapobiegania powstawaniu odpadów, osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wybranych frakcji odpadów, a w konsekwencji redukcji składowania odpadów komunalnych.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ( II SA/Łd 7-06/17) odrzucił skargę L.F. na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uznając, że skarżący legitymuje się jedynie interesem faktycznym a nie prawnym

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej L.F. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2018 roku uchylił powyższe orzeczenie. NSA nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że w skarżący nie wykazał interesu prawnego w świetle dyspozycji art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. a ma jedynie interes faktyczny. Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej u.s.w.) w brzmieniu nadanym mu przez art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. , poz. 935) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Dalej NSA wyjaśnił, że na uchwałę w sprawie wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która nie jest aktem prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego wydanym z zakresu administracji publicznej, skarga przysługuje ma podstawie zarówno art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 P.p.s.a. jak i na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. Przyjąć należy, że skarga w trybie art. 91 u.s.w. może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego. Wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego. Jednak zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu.

O statusie strony w postępowaniu sądowym toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

NSA przypomniał, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik. E.Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109). Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Skarżący wywodzi naruszenie jego interesu prawnego z faktu, że żadna z należących do niego instalacji związanych z zagospodarowaniem odpadów tj. instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok, planowana do rozbudowy/modernizacji Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP, planowane do rozbudowy/modernizacji składowisko odpadów komunalnych o statusie RIPOK z sumą do składowania 183.133 m3, instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, nie zostały umieszczone w planie inwestycyjnym. To pominięcie pozbawia go możliwości uzyskania finansowania ze środków publicznych wskazanej wyżej inwestycji. Stanowi o tym art. 35 ust. 9 u.o.o. W ocenie NSA, powyższe pominięcie inwestycji skarżącego w planie inwestycyjnym skutkuje niemożnością skorzystania z uprawnienia do ubiegania się o uzyskanie dofinansowania ze środków unijnych oraz środków NFOŚiGW. Wpłynie to nie tylko na jego interes faktyczny bowiem spowoduje skutek w postaci pogorszenia jego sytuacji ekonomicznej (preferencyjne warunki finansowania) w porównaniu do podmiotów, których instalacje zostały tam uwzględnione ale ograniczy jego uprawnienia związane bezpośrednio z faktem wpisu do planu inwestycyjnego. NSA podkreślił, ze regulacja art. 35 ust.9 u.o.o. wskazuje na uprawnienie podmiotu wpisanego do planu inwestycyjnego do uzyskania finansowania ze środków publicznych, czym wpływa na sytuację prawną podmiotów tam nie ujętych jak skarżący. Zdaniem NSA, słusznie skarżący w tym przepisie upatruje naruszenia swego interesu prawnego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2018 roku powołał się na pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 kwietnia 2018 roku w prawie II OSK 235/18 o konieczności powtórzenia procedury opiniowania przez gminy a następnie przez ministra właściwego ds. środowiska zmienionej wersji projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeśli w jego projekcie dokonano zmian istotnych. Zdaniem zaś strony skarżącej z taką właśnie istotną zmianą mamy do czynienia w przypadku planu województwa łódzkiego, będącego przedmiotem skargi.

Pełnomocnik Sejmiku Województwa Łódzkiego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie dniu 30 października 2018 roku, podtrzymując wniosek o oddalenie skargi omówił regulację zawartą w ustawie odpadach dotyczącą procedury uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wyraził pogląd, iż unormowanie zawarte w art. 36 ust.6 u.o.o. wyraźnie wskazuje, które z czynności w toku procedury należy powtórzyć,. Skoro zaś ustawodawca wprost przewidział konieczność powtórzenia procedury jedynie w zakresie uzgadniania z ministrem z ministrem właściwym ds. środowiska w przypadku dokonania zmian w projekcie planu, to tym samym nie ma podstaw do powtórzenia procedury opiniowania przez gminy i związki gminne, które to opiniowanie unormowane jest w art. 36 ust.4 u.o.o..

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a) kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej u.s.w.) w brzmieniu nadanym mu przez art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. , poz. 935) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.w. przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Przyjąć należy, że skarga w trybie art. 91 u.s.w. może być wnoszona w sytuacjach podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie prawa miejscowego.

Za utrwalony należy uznać w orzecznictwie pogląd (m.in. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 977/13 i z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2154/13), że wojewódzki plan gospodarki odpadami przyjmowany w formie uchwały przez sejmik województwa może być zaskarżony do sądu administracyjnego jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 u.s.w. Powyższe wynika również wprost z uzasadnienia postanowienia NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 621/18 wydanego w rozpoznawanej sprawie. Tam też stwierdzono, że aczkolwiek wojewódzki plan gospodarki odpadami nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, to podlega zaskarżeniu przez każdy podmiot, który wykaże, że jego interes prawny został naruszony przez konkretne postanowienia tego planu. Z kolei w związku z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przesłanką dopuszczalności skargi jest naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu skarżącego.

O statusie strony w postępowaniu sądowym toczącym się na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Interes prawny w zaskarżeniu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami będzie posiadał taki podmiot, który wykaże, że postanowienia planu godzą w jego sferę prawną - tzn. wywołują dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień wynikających z konkretnych przepisów.

Skarżący wywodzi naruszenie jego interesu prawnego z faktu, że żadna z należących do niego instalacji związanych z zagospodarowaniem odpadów tj. instalacja do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, instalacja do recyklingu odpadów budowlanych i rozbiórkowych z mocą przerobową 50.000 Mg/rok, planowana do rozbudowy/modernizacji Regionalna Instalacja Przetwarzania Odpadów Komunalnych do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP, planowane do rozbudowy/modernizacji składowisko odpadów komunalnych o statusie RIPOK z sumą do składowania 183.133 m3, instalacja do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok, nie zostały umieszczone w planie inwestycyjnym.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 6/11). W wyżej przywołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 621/18, przesądzono, że strona skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. NSA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust.9 u.o.o. pominięcie inwestycji w planie inwestycyjnym pozbawia właściciela możliwości uzyskania finansowania ze środków publicznych - skutkuje niemożnością skorzystania z uprawnienia do ubiegania się o uzyskanie dofinansowania ze środków unijnych oraz środków NFOŚiGW. Wpłynie to nie tylko na jego interes faktyczny powodując pogorszenie jego sytuacji ekonomicznej (utrata preferencyjnych warunków finansowania) w porównaniu do podmiotów, których instalacje zostały tam uwzględnione, ale ograniczy jego uprawnienia związane bezpośrednio z faktem wpisu do planu inwestycyjnego. NSA wskazał, ze regulacja art. 35 ust.9 u.o.o. daje podmiotowi wpisanemu do planu inwestycyjnego uprawnienie do uzyskania finansowania ze środków publicznych, czym wpływa na sytuację prawną podmiotów tam nie ujętych jak skarżący. Zdaniem NSA, słusznie skarżący w tym przepisie upatruje naruszenia swego interesu prawnego.

Zatem Sąd ponownie rozpatrując sprawę, związany jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego L.F. kwestionowaną w sprawie uchwałą.

Powyższe stwierdzenie dopuszczalności skargi skutkuje oceną merytoryczną zarzutów skargi z punktu widzenia istotnego naruszenia konkretnymi postanowieniami uchwały obowiązującego porządku prawnego.

Przy czym należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 83 u.s.w. nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust.1); jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust.2). W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na upływ terminu wskazanego w przytoczonym przepisie, rozważać można jedynie orzeczenie o niezgodności z prawem.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do takich skutków, które nie mogą i nie powinny być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, a które wpływają na treść kontestowanej uchwały. Do takich uchybień zalicza się między innymi: naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek zaistniałego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło, a także naruszenie przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię.

Analizując okoliczności niniejszej sprawy, zgromadzoną w sprawie dokumentację i argumentację stron sąd nie stwierdził tego rodzaju uchybień, które dyskwalifikowałyby kwestionowaną uchwałę w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Zarzuty skargi w zakresie naruszenia procedury uchwalania planu sprowadzają się do kwestii nieponowienia opiniowania przez organy gminne i nieponowienia procedury udziału społeczeństwa pomimo wprowadzenia istotnych zmian w projekcie. To w ocenie skarżącego doprowadziło do sytuacji, w której Ministrowi Środowiska został przedstawiony do zaopiniowania i uzgodnienia projekt, który w istocie nie był przedstawiony ani podmiotom gminnym, ani społeczności lokalnej.

Zarzuty powyższe nie mogą odnieść skutku. Sąd nie podzielił oceny, że uchwała sejmiku została podjęta z istotnym naruszeniem procedury uchwalania wojewódzkich planów gospodarki odpadami poprzez brak ponowienia procedury dotyczącej zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa i brak ponownego opiniowania projektu planu przez gminy i ministra właściwego do spraw środowiska po dokonanych zmianach.

Zdaniem sądu kontestowana w sprawie uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 34 i następne u.o.o., a w szczególności stosownie do art. 36 u.o.o.

Z systematyki art. 36 u.o.o. wynika szczególny tryb postępowania w przypadku opracowywania i uchwalania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami województwa.

W myśl przywołanej regulacji Rada Ministrów uchwala krajowy plan gospodarki odpadami opracowany przez ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej (art. 36 ust. 1 u.o.o.). Z kolei sejmik województwa uchwala wojewódzki plan gospodarki odpadami opracowany przez zarząd województwa (art. 36 ust. 2 u.o.o.). Zarząd województwa przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska uchwalony wojewódzki plan gospodarki odpadami, w postaci papierowej, w terminie miesiąca od dnia uchwalenia planu (art. 36 ust. 3 u.o.o.). Powyższe wskazuje na ścisłe powiązanie planu na szczeblu krajowym z takimiż planami uchwalanymi na szczeblu wojewódzkim, co wynika również z treści art. 34 ust. 7 u.o.o.

Niewątpliwie również kompetencje w zakresie kreowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa ustawodawca powierzył organom samorządowym województwa nie zaś zainteresowanym przedsiębiorcom. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w umiejscowieniu uchwały dotyczącej wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jak również jego aktualizacji, w hierarchii aktów prawnych jako aktu kierownictwa wewnętrznego, nie zaś planu miejscowego, co zdaniem sądu nie jest bez znaczenia z punktu widzenia podnoszonych przez stronę zarzutów.

Powoływany w skardze art. 36 u.o.o. stanowi, że projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega zaopiniowaniu przez organy wykonawcze gmin z obszaru województwa, niebędących członkami związków międzygminnych, oraz organy wykonawcze związków międzygminnych, a w zakresie związanym z ochroną wód - przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 36 ust. 4 u.o.o.). Po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4, zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami do zaopiniowania, a projekt planu inwestycyjnego do uzgodnienia, ministrowi właściwemu do spraw środowiska (art. 36 ust. 5 u.o.o.). Organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną (art. 36 ust. 6 u.o.o.). Jeżeli minister właściwy do spraw środowiska nie zgłasza uwag do projektu planu inwestycyjnego w terminie, o którym mowa w ust. 6, projekt uznaje się za uzgodniony(art. 36 ust. 6a u.o.o.). Dokonanie przez sejmik województwa zmian w planie inwestycyjnym uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska oraz w pozostałej części wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, która odnosi się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw środowiska (art. 36 ust. 6b u.o.o.).

Przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 7 u.o.o.). W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ przygotowujący projekt planu gospodarki odpadami jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, o którym mowa w dziale III w rozdziale 3, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 36 ust. 8 u.o.o.).

Niewątpliwie z treści przywołanych przepisów wynika, że projekt planu najpierw podlega konsultacjom społecznym i opiniowaniu przez organy gminne, a następnie opiniowaniu i uzgodnieniu przez właściwego ministra (art. 36 ust.4 i ust.5). Ustawodawca wprowadził obowiązek ponowienia czynności opiniowania i uzgadniania projektu planu jedynie w przypadku dokonania przez organ uchwałodawczy zmian po zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu przez właściwego ministra. Obowiązek ten ogranicza się do powtórzenia czynności opiniowania i uzgadniania jedynie przez ministra właściwego do spraw środowiska (art. 36 ust.6b u.o.o.). Ustawa natomiast nie przewiduje powtórzenia czynności związanych z udziałem społeczeństwa lub opiniowania projektu przez organy gminne. W szczególności nie wynika to z treści art. 36 ust. 7 u.o.o.

Z przytoczonych regulacji wprost wynika, że ustawodawca przewidział obowiązek ponowienia jedynie procedury uzgadniania projektu z ministrem właściwym do spraw środowiska w sytuacji, gdy już po uzgodnieniu dojdzie do zmian w projektowanym planie inwestycyjnym.

Niezasadne jest oczekiwanie, że organ zobligowany jest do powtórzenia procedury opiniowania w każdym przypadku korekty projektu. Istotą tego etapu postępowania jest bowiem poznanie przez organ planistyczny opinii organów gminnych i umożliwienie wypowiedzenia się społeczności lokalnej co do projektowanych rozwiązań planistycznych. Jednorazowe zebranie opinii i stanowisk poszczególnych uprawnionych podmiotów jest wystarczające dla powzięcia wiedzy w tym zakresie. Za takim stanowiskiem przemawia również wyznaczenie relatywnie krótkiego, jednomiesięcznego terminu do wyrażenia opinii przez uprawione podmioty. Wskazuje to w ocenie sądu na podkreślenie wyraźnie sondażowego i konsultacyjnego charakteru udziału organów gminy, których opinie nie muszą wpływać na decyzję organu co do kształtu poszczególnych rozwiązań planistycznych. To samo dotyczy zapewnienia udziału społeczeństwa. Konieczność ponawiania procedury opiniowania przez podmioty gminne po każdych korektach projektu czyniłaby czasem wręcz nierealnym zakończenie procedowania i zamkniecie dyskusji nad poszczególnymi rozwiązaniami.

Z powyższych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że skoro po uzgodnieniach i opiniowaniu planu przez ministra, a przed uchwaleniem planu przez sejmik (art. 37 ust. 3 u.o.o.), ewentualne zmiany w planie inwestycyjnym i w części planu odnoszącej się do inwestycji wskazanych w planie inwestycyjnym, wymagają jedynie uzgodnienia z ministrem (art. 36 ust. 6b u.o.o.), to nie sposób wywodzić rozszerzająco konieczności powtarzania procedury opiniowania przez inne organy, przewidzianej art. 36 ust. 4 u.o.o., czy też ponawiania procedury związanej z udziałem społeczeństwa. Z treści przepisu art. 36 ust 7 u.o.o., korespondującego z art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednoznacznie wynika, że ustawodawca przewidział udział społeczeństwa na etapie opracowywania projektu planu, nie zaś na dalszym "uzgodnieniowym" etapie, lub też kolejnym przewidzianym art. 37 ust. 2 i 3 u.o.o. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w treści art. 39 ust 2 przywołanej ustawy o udostępnianiu informacji (...), wskazującym, że niezbędną dokumentację przedstawianą społeczeństwu do zapoznania się stanowią: założenia lub projekt dokumentu (pkt 1) i min. stanowiska organów, jeżeli są one dostępne w terminie składania uwag i wniosków (pkt 2). Również systematyka i uregulowania zawarte w art. 55 w związku z art. 56 ustawy o udostępnianiu informacji (...), zdaniem sądu, potwierdzają tezę o konsultacyjnym charakterze udziału społeczeństwa na etapie opracowywania projektu dokumentu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że na tym to etapie organ rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 55 ust. 1). Dalej przepis stanowi, że do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające min. informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski (art. 55 ust. 3 pkt 3). Kolejnym etapem jest przekazanie przyjętego dokumentu wraz z podsumowaniem (zawierającym min. zgłoszone uwagi i wnioski) przez organ opracowujący projekt dokumentu właściwym organom w sprawach opiniowania i uzgadniania ( art. 55 ust. 4). Zdaniem sądu, wskazana kolejność podejmowanych czynności jest określona precyzyjnie i nie daje podstaw do wykładni rozszerzającej.

W ocenie sądu zgromadzona w sprawie dokumentacja potwierdza przeprowadzenie czynności przewidzianych w treści art. 36 u.o.o., w tym procedury konsultacyjnej z udziałem społeczeństwa, czego co do zasady strona skarżąca nie kwestionowała (podnosząc jedynie jako istotne uchybienie brak ponowienia konsultacji społecznych po wprowadzeniu zmian po uzgodnieniu dokumentu z ministrem). Przeprowadzenie powyższych czynności z udziałem społeczeństwa stosownie do uregulowań ustawy o udostępnianiu informacji (...) potwierdzają również zapisy zawarte w Planie gospodarki odpadami dla województwa łódzkiego na lata 2016-2022 z uwzględnieniem lat 2023-2028 (str. 299 i nast. planu, a k. 256-257 akt sądowych). Załączona do akt dokumentacja potwierdza, że warunek umożliwienia udziału społeczeństwa został spełniony. Poświadczają to zgłaszane w tracie procedowania uwagi i wnioski.

Odnosząc się natomiast do poglądu o konieczności ponowienia procedury opiniowania, wyrażonego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 235/18 (do którego odwołuje się strona skarżąca), to należy zwrócić uwagę na odrębności w zakresie okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy niniejszej i tej będącej kanwą powołanego orzeczenia NSA. Tam kontroli sądu poddane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze. Co zaś najistotniejsze, wniosek o konieczności ponowienia opiniowania przez organy gminne dotyczył projektu planu, w którym dokonano zmian o nieporównywalnie większym zakresie, bo wynikających z rozpatrzenia ok. 11 000 uwag i wniosków. Ponadto NSA w powyższym orzeczeniu koncentrował się na zasadniczo odmiennym problemie, niż ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, a mianowicie na kwestii zaniechania ponowienia uzgodnienia i opiniowania projektu uchwały z Ministrem Środowiska, po dokonaniu w nim istotnych zmian. Ten zaś obowiązek wszak wprost wynika z art. 36 ust. 6b u.o.o., jednakże w niniejszej sprawie niewątpliwie został on wykonany. Dowodem na to jest pismo uzgadniające i opiniujące Ministra Środowiska z dnia 27 maja 2017 r.

Na marginesie jedynie warto zaznaczyć, że nietrafnie organ wskazuje na spóźnione zgłoszenie przez skarżącego zastrzeżeń związanych z pominięciem jego instalacji. Po pierwsze zarzut ten nie znajduje oparcia w zasadach procedowania, zawartych w art. 36 u.o.o. Po drugie, co wynika z załączonej dokumentacji, wbrew twierdzeniom organu, pierwsze pisma skarżącego wpłynęły do organu w 2016 roku, w toku procedury konsultacyjnej, a nie po jej zakończeniu. Okoliczność powyższa nie wpływa jednak na ocenę zasadności skargi.

Reasumując, niezasadny okazał się zarzut naruszenia procedury uchwalania planu, w tym art. 36 ust. 4, ust.5 i ust. 7 u.o.o. Poczynione rzez sąd rozważania prowadzą do wniosku, że procedowanie spornej uchwały przeprowadzono stosownie do art. 36 u.o.o. w związku z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 55 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności przystąpić należy do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności zbadania w kontekście podnoszonych przez stronę argumentów, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło zgodnie, czy też nie z panującym porządkiem prawnym. Przy tym zarzuty skargi dotyczą pominięcia wymienionych w skardze instalacji skarżącego w planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do WPGO.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art..34 ust.1 w zw. z art. 35a ust.1 i art. 35 ust.8 u.o.o. Art. 34 ust.1 u.o.o. stanowi, że dla osiągnięcia celów założonych w polityce ochrony środowiska, oddzielenia tendencji wzrostu ilości wytwarzanych odpadów i ich wpływu na środowisko od tendencji wzrostu gospodarczego kraju, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska, opracowuje się plany gospodarki odpadami. Przepis ten formułuje przesłanki i kryteria stosowane przy tworzeniu WPGO. Zgodnie natomiast z art. 35a ust.1 u.o.o. plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę dotyczącą odpadów komunalnych, w tym odpadów budowlanych i rozbiórkowych, wraz z mocami przerobowymi, służącą zapobieganiu powstawaniu tych odpadów oraz gospodarowaniu tymi odpadami, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach, o których mowa w art. 35 ust. 8 u.o.o.. Ten przepis wskazuje zatem na niezbędną treść planu inwestycyjnego. Stosownie zaś do art. 35 ust.8 u.o.o. organy administracji publicznej opracowują plany gospodarki odpadami, które wspierają działania zmierzające do osiągnięcia celów i spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz. Urz. WE L 365 z 31.12.1994, str. 10, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 13, str. 349), dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. WE L 182 z 16.07.1999, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 4, str. 228) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, str. 3).

Skarżący zarzuca, że uchwalony plan nie uwzględnienia nakazu realizowania celów ustawodawcy w zakresie potrzebnej infrastruktury: wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz zasady samowystarczalności i bliskości, a także utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Naruszenie tego nakazu skarżący wiąże z pominięciem w planie inwestycyjnym, stanowiącym załącznik do WPGO prowadzonych przez niego instalacji, wskazanych w skardze, w szczególności pominięcie planowanej do rozbudowy instalacji jako regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (dalej powoływana jako RIPOK).

Ustawa o odpadach wprowadza obowiązek dokonania w WPGO podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, w ramach których prowadzone będą wszelkie czynności związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi (art. 35 ust.4 pkt 1 u.o.o.) . Region gospodarki odpadami komunalnymi może obejmować sąsiadujące ze sobą gminy z różnych województw, jeżeli przewidują to wojewódzkie plany gospodarki odpadami tych województw. W ramach regionu organ uchwałodawczy decyduje w WPGO o liczbie i rozmieszczeniu regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych RIPOK, dodatkowo zamieszcza te rozstrzygnięcia w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Ta ostatnia uchwała nie jest jednak przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie. Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 6 u.o. regionalną instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych jest zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkanego co najmniej przez 120 tys. mieszkańców, spełniający określone w tym przepisie kryteria mocy przerobowej i określonego systemu przetwarzania odpadów.

W ocenie sądu z treści przytoczonych wyżej przepisów wywieźć należy, iż umieszczenie w planie inwestycyjnym danej instalacji należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa, do jego uprawnień planistycznych. To sejmik województwa tworząc regiony gospodarki odpadami w ramach władztwa planistycznego decyduje o rozmieszczeniu instalacji. Przy tym słusznie zwraca organ uwagę, że na równi z zasadą bliskości winien kierować się wyrażonymi w art. 34 ust.1 u.o.o. przesłankami, w tym koniecznością oddzielenia tendencji wzrostu ilości odpadów od tendencji wzrostu gospodarczego, wdrażania hierarchii sposobów postępowania z odpadami, określonymi w art. 17 u.o.o. Nie sposób też nie zauważyć, że zasada bliskości, unormowana w rozdziale 3. w art. 20 ust.1 i 2 u.o.o. , poza koniecznością przetwarzania odpadów w miejscu ich wytwarzania, stanowi też o konieczności uwzględnienia hierarchii sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszej dostępnej techniki. Słusznie zwraca uwagę organ, że decydując o rozmieszczeniu instalacji RIPOK poza kwestią odległości geograficznej ocenić należy również prognozowaną liczbę mieszkańców i prognozowaną ilość odpadów oraz moce przerobowe. Te wszystkie elementy składają się na zasadę bliskości. Zatem zasada bliskości nie zawsze musi oznaczać bezpośrednią bliskość geograficzną, wszystkie powyższe przesłanki sejmik województwa uwzględnia na mocy art. 20 ust.1 i 2 u.o.o. przy umieszczaniu danej instalacji w WPGO i planie inwestycyjnym.. unormowania art. 20 ust.2 u.o.o. wynika też, ze zasada bliskości nie jest zasadą, od której nie ma odstępstw.

Skoro instalacje RIPOK powstają z związku z tworzonymi w wojewódzkich planach gospodarki odpadami (WPGO) regionami gospodarki odpadami, ustawodawca zaś nie przewidział możliwości weryfikacji w postępowaniu sądowym kryteriów podziału województwa na regiony gospodarki odpadami, to brak podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia w WPGO danej instalacji jako RIPOK. Ta kwestia, jak i podział województwa na regiony gospodarki odpadami wyraźnie wola ustawodawcy pozostaje dyskrecjonalnym uprawnieniem sejmiku województwa. Analogicznie należy również ocenić kwestię umieszczenia pozostałych instalacji w planie WPGO.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) dalej usdg - w zw. z art. 22 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez podstawy prawnej i nierówne potraktowanie podmiotów gospodarczych. Konstytucja RP w art. 22 stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości znaczenie tego artykułu dla systemu prawnego jako całości. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie przez sejmik województwa w sprawie umieszczenia bądź pominięcia danej instalacji w WPGO, jako należące do imperium planistycznego odbywa się na podstawie przepisów ustawy o odpadach, jest działaniem władczym organu samorządu województwa, a nie działaniem bezprawnym. Stosowanie przyjętych przez organ kryteriów kwalifikacji danych instalacji prawa nie narusza. W wyroku z dnia z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie II OSK 1481/15 (LEX nr 2083401) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa należy ujęcie danej instalacji jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w uchwale sejmiku województwa w sprawie zmiany wykonania planu gospodarki odpadami dla województwa. Należy także podkreślić, że sejmik województwa w akcie prawa miejscowego rozstrzyga władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie nałożone przez prawodawcę wymagania. Pogląd ten, wyrażony w stosunku do postanowień uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, ale zachowuje w pełni aktualność na gruncie oceny charakteru rozstrzygnięć zawartych w WPGO.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do poszczególnych instalacji wskazać należy na wyjaśnienie organu, że nieuwzględnienie w tabeli 12 planu inwestycyjnego instalacji do doczyszczania selektywnie zbieranych frakcji odpadów z mocą przerobową 20.000 Mg/rok nie wpływa na jej funkcjonowanie, bowiem instalacja ta nie wymaga regionalizacji, czyli funkcjonuje niezależnie od postanowień WPGO. Dla jej bytu postanowienia planu nie pozostają obojętne.

Odnośnie nieujęcia w tabeli 16 planu inwestycyjnego instalacji do recyklingu odpadów budowlanych, organ odwołując się do przeprowadzonej w toku procedury planistycznej analizy wyjaśnił, że funkcjonujące inne tego typu instalacje zapewniają wystarczające moce przerobowe dla województwa. Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej, aby taką argumentację zweryfikować.

Pozostałe zarzuty związane są z nieuwzględnieniem w tabelach 17., 19. i 20. planu inwestycyjnego planowanej RIPOK z mocą przerobową dla części mechanicznej 30.000 Mg/rok oraz dla części biologicznej 15.000 Mg/rok - RIPOK MBP , (tabela 17), składowiska odpadów komunalnych o statusie RIPOK - planowanego do rozbudowy/modernizacji z sumą pozostałą do składowania wynoszącą 183.133 m3 (tabela 19), instalacji do produkcji paliwa RDF z mocą przerobową 20.000 Mg/rok (tabela 20)k. Przy tym instalacje te są instalacjami przeznaczonymi do przebudowy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie nie tylko w związku z przesłankami wyrażonymi w art. 20 ust. 2 i art. 34 ust.1 u.o.o., z uprawnieniami prawem sejmiku województwa do wyboru najbardziej optymalnego wariantu, uwzględnienia najlepszej dostępnej techniki. Jest istotna także w związku z tym, że ustawodawca uzależnił możność wpisania danej instalacji do WPGO od stanu jej realizacji w dacie uchwalania planu.

Jak już wyjaśnione zostało we wstępnej części rozważań, pominięcie w WPGO (w planie inwestycyjnym stanowiącym doń załącznik) instalacji należących do skarżącego prowadzi do pozbawienia go możliwości skorzystania z dofinansowania z funduszy publicznych, w tym środków unijnych przy budowie i rozbudowie spornych instalacji. Wynika to wprost z treści art. 35 ust.9 u.o.o. i przesądza o naruszeniu interesu prawnego, co szerzej uzasadnił NSA w postanowieniu II OSK 621/17. Jednakże należy zawrócić uwagę na dodatkowe uwarunkowania wprowadzone przez ustawodawcę. Otóż z unormowania art. 4 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 122) wynika, że przepisu art. 38a ustawy o odpadach nie stosuje się do instalacji, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897, Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337), jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Instalację, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, uwzględnia się w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej). Natomiast zgodnie z art. 38a u.o.o. jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji.

Interpretując przywołane uregulowania nie sposób pominąć woli ustawodawcy wynikającej z uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy zmieniającej, a w szczególności wskazania w tymże dokumencie co do art. 4 ust. 1 i 2, że "(...) Projektowana ustawa zawiera postanowienia, zgodnie z którymi przepisy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw stosuje się, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ma to na celu ograniczenie wpisywania do uchwał w sprawie wykonania wojewódzkich planów gospodarki odpadami instalacji, które uzyskały odpowiednie zezwolenia, ale budowa ich nie została rozpoczęta, co w konsekwencji prowadziło do przeszacowania mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w województwie i zakłócało prawidłowe gospodarowanie odpadami. Z kolei co do art. 38a u.o.o. wskazano, że przywołany przepis "(...) pozwoli (...) na zapewnienie racjonalnej gospodarki odpadami oraz powstawanie instalacji, które są faktycznie niezbędne. Zaznaczono jednak, że (...) przepis ten nie dotyczy instalacji, spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem 1 stycznia 2012 r. wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jeżeli budowę instalacji rozpoczęto przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy".

Niewątpliwie z treści przytoczonych przepisów wynika zasada, że jeżeli w związku z planowaną instalacją, mimo posiadania określonych decyzji wynikających z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (a więc niezależnie również od tego czy była umieszczona w poprzednim planie jako planowana RIPOK) nie rozpoczęto budowy instalacji przed dniem 6 lutego 2015 r. ( data wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej), to nie uwzględnia się jej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami i konsekwentnie w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami.

Przy tym ustawa o odpadach nie definiuje, co należy rozumieć przez rozpoczęcie budowy, zatem odwołać się należy do uregulowań zawartych ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne (t.j. Dzu.U.2018.1202), dalej powoływanej jako Pb. W myśl art. 41 ust 1 P.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, 2) wykonanie niwelacji terenu, 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy ( art. 41 ust. 2 P.b.), przy czym przyjmuje się, że wskazana kolejność podejmowanych czynności nie jest dowolna. Tak więc ustawodawca uznaje, że pierwszą czynnością w ramach prac przygotowawczych, z podjęciem której następuje rozpoczęcie budowy, jest wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie.

Co istotne, powyższe uwagi dotyczą również przebudowy czy rozbudowy, zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 6 Pb budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Z powyższych rozważań wynika, że jeżeli dla spełnienia kryteriów kwalifikujących daną instalację jako RIPOK niezbędna jest jej przebudowa, a skarżący nie wykazał, aby takowa została rozpoczęta w dacie uchwalenia WPGO, co więcej w skardze wprost wskazano, że instalacja RIPOK jest planowana, zaś składowisko odpadów planowane jest do rozbudowy, to tym samym konieczność przebudowy instalacji dyskwalifikuje ją jako element planu inwestycyjnego.

Zarzut naruszenia art. 35 ust. 7 ustawy o odpadach poprzez sformułowanie treści WPGO 2016 w zaskarżonym zakresie w sposób niezgodny z uchwałą Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2016 r. w sprawie Krajowego planu gospodarki odpadami 2022 został sformułowany na ty e nieprecyzyjnie, że nie sposób go weryfikować.

Reasumując, organ procedując nie naruszył omówionych wyżej przepisów, w tym również prawa materialnego. Wskazane naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w ramach obowiązującego porządku prawnego i wynika ze wskazanych regulacji ustawy o odpadach, prawidłowo interpretowanej i zastosowanej przez organ, a interes prawny strony nie został naruszony wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu.

Uznać należało zatem, że podniesione zarzuty nie są słuszne, a skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

IB