Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2444/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 15 ust 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: 1. Od wyroku sądu I instancji  służy stronie jedna skarga kasacyjna, a nie dwie lub więcej. W pismach procesowych wniesionych w terminie wyznaczonym ustawowo na złożenie skargi kasacyjnej można podnieść dalsze zarzuty i rozszerzyć argumentację uzasadnienia, po upływie zaś tego terminu nie  można wskazywać na nowe zarzuty a jedynie uzupełniać, rozszerzać uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

2. W sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy udzielnie pełnomocnictwa procesowego przez przewodniczącego rady gminy nie skutkuje nieważnością postępowania sądowego, gdy skargę ( skargę kasacyjną) wniesiono przed podjęciem uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. ( I OPS 3/12) i gdy nie wezwano skarżącej gminy do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa.

3. Ustalenia planu miejscowego dopuszczające ogólnikowo podział nieruchomości na działki,  w zależności od potrzeb inwestorów, stanowią niedopuszczalne przeniesienie kompetencji rady gminy do ustalania szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości na inwestorów, poprzez uzależnienie od ich woli warunków i zasad tego podziału w odmienieniu do nieruchomości objętych planem miejscowym.

TEZY

1. Od wyroku sądu I instancji  służy stronie jedna skarga kasacyjna, a nie dwie lub więcej. W pismach procesowych wniesionych w terminie wyznaczonym ustawowo na złożenie skargi kasacyjnej można podnieść dalsze zarzuty i rozszerzyć argumentację uzasadnienia, po upływie zaś tego terminu nie  można wskazywać na nowe zarzuty a jedynie uzupełniać, rozszerzać uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

2. W sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy udzielnie pełnomocnictwa procesowego przez przewodniczącego rady gminy nie skutkuje nieważnością postępowania sądowego, gdy skargę ( skargę kasacyjną) wniesiono przed podjęciem uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. ( I OPS 3/12) i gdy nie wezwano skarżącej gminy do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa.

3. Ustalenia planu miejscowego dopuszczające ogólnikowo podział nieruchomości na działki,  w zależności od potrzeb inwestorów, stanowią niedopuszczalne przeniesienie kompetencji rady gminy do ustalania szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości na inwestorów, poprzez uzależnienie od ich woli warunków i zasad tego podziału w odmienieniu do nieruchomości objętych planem miejscowym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Chojnice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 31/12 w sprawie ze skargi [...] Spółki jawnej w L. na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr XIII/130/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. prostuje w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 31/12 określenie adresu skarżącej [...] Spółki jawnej w L. w ten sposób, że w miejsce "w C." wpisuje "w L.".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 31/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółka jawna na uchwałę Rady Gminy Chojnice z dnia 30 sierpnia 2011 r., nr XIII/130/2011 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; w punkcie 2. zasądził od Rady Gminy Chojnice na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Gminy w Chojnicach uchwałą z dnia 29 września 2004 r., Nr XL/596/10 przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w Pawłówko gm. Chojnice z częściową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod budowę obwodnicy miasta Chojnice. Obszar będący przedmiotem planu został zamieszczony w załączniku graficznym Nr 1 do ww. uchwały. Przedmiot planu został ustalony jako przeznaczenie terenu pod usługi, w tym lokalizację obiektu handlowego wielkopowierzchniowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², z jednoczesną częściową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę obwodnicy miasta Chojnice, uchwalonego uchwałą Nr XLIII/553/2006 Rady Gminy w Chojnicach z dnia 14 września 2006 r.

Następnie uchwałą Nr VIII/71/2011 z dnia 18 kwietnia 2011 r. Rada Gminy Chojnice zmieniła granice obszaru objętego sporządzeniem opisanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmieniając zakres opracowania w celu umożliwienia realizacji skrzyżowania skanalizowanego typu rondo drogi wojewódzkiej nr 240 z ulicą P. i określając nowe granice, zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały, stanowiącym integralną część uchwały. Powyższa zmiana dotyczyła objęcia postanowieniami planu działki nr [...] położonej w Pawłówku obejmującej narożnik tej działki w sąsiedztwie działek nr [...] i nr [...] o powierzchni ok. 40m².

Projekt miejscowego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 czerwca 2011 r. do 15 lipca 2011 r. Uwagi do projektu planu wniosła [...] spółka jawna kwestionując przyjęte w projekcie planu rozwiązania dotyczące działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] i działek bezpośrednio sąsiadujących. Zakwestionowano rozwiązanie komunikacyjne polegające na budowie ronda na części działki nr [...], która jest ich własnością i dojazdu do projektowanych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ulicą P., wskazując na możliwość zamieszczenia w planie zapisu o możliwości wyjazdu z działki nr [...] bezpośrednio na ulicę B. z pominięciem ulicy P. Wskazano, że skarżąca użytkuje działkę nr [...] w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i na działce tej planuje wzniesienie obiektu handlowego o powierzchni ok. 800 m² oraz urządzenie parkingu z wyjazdem na ul. P. i C. Przyjęte w projekcie planu rozwiązanie komunikacyjne polegające na budowie ronda, obejmującego część działki nr [...] całkowicie uniemożliwia realizację planów inwestycyjnych. Planowane rozwiązanie zapewniające dojazd do projektowanych wielkopowierzchiowych obiektów handlowych ul. P. w sposób istotny ograniczy możliwości działalności Spółki wynikające z korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób.

Uwaga nie została uwzględniona. W uzasadnieniu podano, że Rada Gminy podjęła uchwałę z dnia 29 września 2010 r. w sprawie częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 14 września 2006 r. pod budowę obwodnicy Chojnice, która miała na celu umożliwienie obsługi komunikacyjnej projektowanego terenu usług bezpośrednio z obwodnicy miasta Chojnice, leżącej w ciągu drogi krajowej nr 22, ewentualnie z węzła "Lipienice". Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku pismem z dnia 25 października 2010 r., jako zarządca drogi krajowej nr 22, nie wyraziła zgody na obsługę komunikacyjną terenu objętego planem bezpośrednio z drogi krajowej nr 22, wyjaśniając, że obwodnica Chojnic ma za zadanie prowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum Chojnic i nie służy do obsługi terenów do niej przyległych. Wskazano, że położenie skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką nr 240 jedynie w odległości ok. 200 m od włączenia łącznicy obwodnicy Chojnic do drogi wojewódzkiej nr 240 wykluczyło możliwość dojazdu do planowanej inwestycji z pominięciem ulicy P. Jedynym możliwym rozwiązaniem pozostała obsługa komunikacyjna z ulicy P., jednak z uwagi na położenie skrzyżowania ul. P. z drogą wojewódzką nr [...] w tak bliskiej odległości od włączenia łącznicy obwodnicy Chojnic do drogi wojewódzkiej nr 240 konieczne było rozwiązanie komunikacyjne tego skrzyżowania w sposób umożliwiający odpowiednią jego przepustowość.

Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku do zaopiniowania zostały przekazane dwie koncepcje obejmujące przebudowę przedmiotowego skrzyżowania: jego przebudowa na zwykłe z prawoskrętem z drogi powiatowej i lewoskrętem z drogi wojewódzkiej oraz z przebudową skrzyżowania na skanalizowane typu rondo o średnicy zewnętrznej 40m wraz z prawoskrętem z drogi powiatowej i drogi wojewódzkiej. Jedynie drugi wariant uzyskał akceptację zarządcy drogi krajowej nr 22 oraz zarządców dróg powiatowej i wojewódzkiej, jako jedyne rozwiązanie komunikacyjne uwzględniające planowany wzrost ruchu i odpowiednią przepustowość skrzyżowania.

W związku z powyższym Rada Gminy Chojnice podjęła ww. uchwałę z dnia 18 kwietnia 2011 zmieniając zakres granic obszaru objętego planem i określając nowe granice, w których znalazł się fragment działki skarżącej.

Wskazano również, że budowa skrzyżowania skanalizowanego będzie stanowić realizację inwestycji celu publicznego, która usprawni ruch komunikacyjny na drogach wojewódzkiej i powiatowej w tej części gminy Chojnice. W przypadku planowanej budowy nowego obiektu handlowego o powierzchni ok. 800m² na działce skarżącej, obsługa komunikacyjna tej działki nie będzie możliwa bez modernizacji skrzyżowania ulicy P. z drogą wojewódzką, a więc budowa ronda umożliwi obsługę komunikacyjną także dla tego terenu. Nadto w celu realizacji planów inwestycyjnych skarżącej Gmina Chojnice wyraziła zgodę na dodatkową obsługę komunikacyjną działki nr [...] od strony zachodniej, tj. od ul. C.

W dniu 30 sierpnia 2011r. 2007r. Rada Gminy w Chojnicach podjęła uchwałę nr XIII/130/2011w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Uchwała została opublikowana w Dz.U. Woj. Pomorskiego z [...] września 2011 r., nr 120, poz. 2429.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżąca Spółka, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Uchwałą nr XV/159/2011 z dnia 28 października 2011 r. Rada Gminy w Chojnicach powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznała za bezzasadne. W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano, że budowa skrzyżowania typu rondo drogi wojewódzkiej nr 240 z ulicą P. usprawni ruch komunikacyjny w tej części gminy Chojnice a także obsługę komunikacyjną działki nr [...]. Bez planowanego rozwiązania komunikacyjnego nie będzie możliwa budowa przez skarżącą wskazywanego obiektu handlowego o powierzchni ok. 800m² wraz z parkingiem. Szczegółowe rozwiązania poszczególnych elementów drogi zostaną natomiast określone w projekcie technicznym, przy czym realizacja ustaleń planu umożliwi budowę chodnika, a modernizacja skrzyżowania wpłynie na poprawę bezpieczeństwa pieszych. Przywołano treść przepisów art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dotyczących m.in. odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne) oraz wskazano, że część działki nr [...] położona w granicach opracowania planu w całości została przeznaczona na realizację inwestycji celu publicznego a zapis dotyczący podziału "na działki o wielkości niezbędnej na realizację ustaleń planu" ma na celu dopuszczenie ewentualnego etapowania tego działania. Natomiast teren 1 UC leży w całości w granicach terenu pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m² i przeznaczony jest pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m². W całości może być przeznaczony dla realizacji potrzeb jednego inwestora, ale dopuszczono również możliwość podziału "na działki o wielkości zależnej od potrzeb inwestorów", gdyż na dzień uchwalania planu konieczność podziału i wielkości ewentualnych wydzielonych działek były trudne do przewidzenia. Odnośnie zarzutu niewłaściwej skali w jakiej sporządzono rysunek planu, wskazano, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000 dla inwestycji liniowych oraz dla obszaru o znacznej powierzchni, przy czym nie ma w przepisach definicji "obszaru o znacznej powierzchni". Rysunek planu powinien być sporządzony w sposób przejrzysty i czytelny. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243, poz. 1623 ze zm. ) przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga ze zjazdami. W planie oprócz terenu 1UC, wyznaczono wyłącznie tereny dróg publicznych 2KDL, 3KDL, 4KDG i 5 KDGP, czyli inwestycji liniowych, o długościach od 260m do 600m. Powierzchnia terenu zawierającego granice obszaru objętego planem wraz z jego niezbędnym otoczeniem wynosi 90ha. Wskazano również, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego Wójt Gminy Chojnice, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy opracował "Analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie Pawłówko, gm. Chojnice z częściową zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę obwodnicy Chojnic i ocenił stopień zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czego wynikiem było przygotowanie projektu uchwały rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzania wyżej opisanego projektu planu. Z przepisów ustawy nie wynika natomiast obowiązek przedstawienia ww. analizy na sesji rady gminy, przy czym radni mieli możliwość zapoznania się z nią przed sesją wraz z innymi materiałami sesyjnymi, a sama analiza znajduje się w dokumentacji prac planistycznych.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła [...] spółka jawna, zarzucając naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie zasady poszanowania własności,

2) art. 1 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy poprzez nieuwzględnienie zasady wymogów bezpieczeństwa ludzi,

3) art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy poprzez nieustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

4) art. 16 ust. 1 ww. ustawy poprzez nieuzasadnione sporządzenie planu w skali 1:2000,

5) art. 14 ust. 5 ww. ustawy poprzez podjęcie uchwały bez analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej wkraczając w jej chronione przepisem art. 140 K.c. uprawnienia właścicielskie poprzez przyjęte w planie rozwiązania komunikacyjne. Prowadzą one do wywłaszczenia skarżącej z części nieruchomości poprzez uniemożliwienie planów inwestycyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności podkreślając, że skarga została w niniejszej sprawie wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wskazał, że zostały spełnione wymogi formalne. Następnie Sąd przeszedł do zbadania, czy interes prawny skarżącej Spółki został naruszony, albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tej kwestii Sąd zaznaczył, że skarżąca jest właścicielem działki nr [...], której część jest położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem 3 KDL. Zgodnie z postanowieniami planu miejscowego literami KDL zostały oznaczone na rysunku planu tereny dróg publicznych lokalnych. Zgodnie z zapisami § 6 ust. 1 pkt 2 planu przeznaczenie terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi tereny dróg publicznych lokalnych oznaczone są na rysunku planu symbolami 2 KDL i 3 KDL. Powyższego terenu tj. 3 KDL dotyczy szereg zapisów planu zawartych w rozdziale 2, § 6ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 5, ust. 10, pkt 2 i 8, które stanowią, że na terenie tym dopuszcza się realizację sieci uzbrojenia terenu i urządzeń infrastruktury technicznej z uwzględnieniem pkt 5 lit.b i c, inwestycje należy realizować z uwzględnieniem istniejących przebiegów sieci infrastruktury technicznej z możliwością jej przebudowy na warunkach określonych przez gestorów sieci, ustalono, że teren 3 KDL jest obszarem przeznaczonym na realizację celu publicznego, ustalono linie rozgraniczające drogi publicznej 3 KDL o pasie szerokości zgodnej z rysunkiem planu, dopuszczono powiązanie komunikacyjne drogi publicznej lokalnej 3KDL z drogą publiczną główną 4 KDG, poprzez skrzyżowanie skanalizowane typu rondo wraz z prawoskrętami z drogi wojewódzkiej oraz drogi powiatowej, ustalono obsługę komunikacyjną terenu 1UC wyłącznie z przylegających do niego dróg publicznych lokalnych 2KDL i 3 KDL, zakazując obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z drogi publicznej głównej 5KDGP.

W świetle powyższych ustaleń planistycznych Sąd uznał, że skarżąca jako właściciel nieruchomości objętej w części przedmiotowym planem w zakresie obszaru 3 KDL ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę uchwalającą plan. Przeznaczenie części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną narusza interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego mu prawa własności, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. Powyższe jednak nie oznacza zasadności skargi. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy. Przepisy ustawy szeroko określają granice, w jakich gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że gmina mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jednakże zobowiązana jest do działania nie naruszającego zasad sporządzania planu miejscowego.

Jak zaznaczył Sąd, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zakres przedmiotowy planu zagospodarowania przestrzennego reguluje art. 15 ww. ustawy, określając zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w planie miejscowym. Przepis ten stanowi normę o charakterze obowiązkowym, co oznacza, że organ gminy podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego ze wskazanych elementów, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Rada winna zatem obligatoryjnie określić w planie stanowiące element o charakterze obowiązkowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie postanowienia zawarte w rozdziale 2 § 6 ust. 8 planu dotyczącym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym stanowią, że

- pkt 1: na terenie 1 UC, o którym mowa w ust. 1 pkt 11, podziały geodezyjne na działki o wielkości zależnej od potrzeb inwestorów,

- pkt 2: podziały geodezyjne terenów komunikacji 2KDL, 3KDL i 4 KDG, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 na działki o wielkości niezbędnej do realizacji ustaleń planu.

W ocenie Sądu, cytowane zapisy nie odpowiadają warunkom wynikającym z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 164, poz. 1587), bowiem zawarte w nich ustalenia są zbyt ogólnikowe i nie precyzują w swojej istocie warunków podziału, jak i scalania nieruchomości. Zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału i scalania nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływa na możliwość podziału i scalania nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. W tych warunkach plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować w sposób jednoznaczny, nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że brak w § 6 ust. 8 przedmiotowej uchwały szczegółowych zapisów w zakresie podziału i scalania nieruchomości oznacza, że uchwała nie zawiera w tej części obligatoryjnych elementów planu. Wprawdzie możliwym jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących podziału i scalania nieruchomości, w przypadku gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Natomiast jeżeli Rada Gminy zdecydowała o uregulowaniu tej materii w planie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, to zobowiązana jest do szczegółowego sprecyzowania zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ustalenia w tym przedmiocie z woli ustawodawcy mają charakter obowiązkowy.

Już powyższe naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

Nadto Sąd uznał, że przy uchwalaniu planu Rada naruszyła przepis art. 16 ust. 1 ustawy, który stanowi, że plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000 z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Sporządzenie planu miejscowego w skali niewłaściwej stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie plan miejscowy został sporządzony w skali 1:2000. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. W rozpoznawanej sprawie takie uwarunkowania nie wystąpiły. Plan, wbrew stanowisku organu nie dotyczy inwestycji liniowej, jak też obszaru o znacznej powierzchni. Zgodnie z jego postanowieniami dotyczy on przeznaczenia terenu pod obiekt handlowy wielkopowierzchniowy oraz rozwiązań komunikacyjnych umożliwiających dojazd do opisanego obiektu poprzez skanalizowane rondo oraz przebudowę ul. P. Taka treść i przeznaczenie terenów oznacza, że z jednej strony nie obejmuje on swoim zakresem budowy drogi, jak też nie dotyczy obszaru o znacznej powierzchni. Zastosowanie skali 1:2000 stanowiącej wyjątek od zasady określonej w art. 16 ust. 1 ustawy nakładającej obowiązek stosowania skali 1:1000 nie zostało w rozpoznawanej sprawie uzasadnione przez Radę.

Zdaniem Sądu, powyższe uchybienia naruszenia zasad sporządzania planu przesądzają w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Ewentualne bowiem stwierdzenie nieważności planu w części wyżej przytoczonej i dotyczącej podziału i scalania nieruchomości, pozbawiłoby uchwałę postanowień, które jako obowiązkowe winny być przedmiotem uchwały, z kolei skala planu dotyczy całości rysunku będącego integralną części zaskarżonej uchwały. Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w odniesieniu do dokumentacji planistycznej powodujące obligatoryjnie nieważność uchwały rady gminy, to takie naruszenie, które bez konieczności merytorycznej oceny planu (części tekstowej i kontroli trybu sporządzania planu), już z założenia powodują jego nieważność.

Wobec powyższego Sąd wskazał, że skoro naruszone zostały zasady sporządzania planu pozostałe zarzuty skargi w odniesieniu do dokumentacji planistycznej nie mają wpływu na ocenę planu miejscowego. Mając zatem na uwadze art. 28 ust. 1 ustawy oraz na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o kosztach postępowania Sąd oparł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dniu 31 lipca 2012 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku (doręczonego w dniu 2 lipca 2012 r.) wniósł r.pr. T. B. działając w imieniu Rady Gminy Chojnice z substytucji adw. M. K., podnosząc następujące zarzuty:

1. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), która polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że postanowienia zawarte w rozdziale 2, § 6 ust. 8 planu dotyczącego szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, nie odpowiadają przesłankom z ww. przepisów;

2. art. 16 ust. 1 ustawy prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, która polegała na przyjęciu przez Sąd I instancji, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000 stanowi istotne naruszenie ww. przepisów oraz że sporządzony plan miejscowy nie dotyczy inwestycji liniowej, jak też obszaru o znacznej powierzchni.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie do skarżącej Spółki na rzecz Rady Gminy Chojnice kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych, z wyszczególnieniem wynagrodzenia radcy prawnego za zastępstwo procesowe.

Ponadto wskazano na zaistnienie przesłanki nieważności postępowania wymienionej w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nienależytego umocowania pełnomocnika Rady Gminy Chojnice adw. M. K. Wskazano, że do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym i udzielania pełnomocnictw w tym zakresie właściwy jest tylko wójt. Pełnomocnictwo zaś dla adw. M. K. został udzielone na mocy uchwały Rady Gminy w Chojnicach Nr XIX/249/2012. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z wyszczególnieniem wynagrodzenia radcy prawnego za zastępstwo procesowe.

W dniu 3 sierpnia 2012 r. (data stempla pocztowego) zostały wniesione w imieniu Rady Gminy Chojnice kolejne skargi kasacyjne, jedna sporządzona przez adw. M. K., druga sporządzona przez adw. T. K., działającego z substytucji adw. M. K. W skargach tych ponowiono zarzuty podniesione w skardze złożonej przez r.pr. T. B.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka jawna w C., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. adw. T. K., działając w imieniu Rady Gminy Chojnice z substytucji ustanowionego w sprawie adw. M. K., wniósł o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej usprawiedliwiając uchybienie terminu zaniedbaniem praktykanta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to innymi słowy, że od wyroku sądu I instancji służy stronie jedna skarga kasacyjna, a nie dwie lub więcej. W pismach procesowych wniesionych w terminie wyznaczonym ustawowo na złożenie skargi kasacyjnej można podnieść dalsze zarzuty i rozszerzyć argumentację uzasadnienia, po upływie zaś tego terminu nie można wskazywać na nowe zarzuty a jedynie uzupełniać, rozszerzać uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W rozpoznawanej sprawie w terminie określonym na wniesienie skargi kasacyjnej wpłynęła jedna skarga (podpisana przez r.pr. T. B. z substytucji adw. M. K.), a następnie, po upływie tego terminu, następne skargi kasacyjne, powielające treść pierwszej, jedna podpisana przez adw. T. K., z substytucji M. K., oraz druga podpisana przez adw. M. K., ustanowionego w sprawie. Następnie adw. T. K. złożył kolejne pismo procesowe wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, uzasadniając przekroczenie terminu winą praktykanta. Z uwagi na to, że pierwsza skarga kasacyjna była wniesiona w terminie, kolejna - wniesiona z uchybieniem terminu - nie mogła być uznana za skargę kasacyjną, a tylko za uzupełnienie uzasadnienia zarzutów podniesionych w pierwotnie złożonej skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Jako pierwszy należało zatem rozważyć, najdalej idący, zarzut nieważności postępowania. Zarzut ten jest uzasadniany wadliwym umocowaniem pełnomocnika, o czym ma świadczyć teza uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, zgodnie z którą zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwałę rady gminy posiada wójt (burmistrz, prezydent ) i w konsekwencji tylko on powinien udzielać pełnomocnictwa procesowego. Powyższego zarzutu nie można uznać za uzasadniony. Problem zdolności procesowej w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy był dyskusyjny a orzecznictwo sądowe było niejednolite. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisy ustaw ustrojowych dawały podstawę do różnych interpretacji, a o właściwej wykładni przesądziła dopiero powołana uchwała. W tej sytuacji nie można uznać, by w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością postępowania. Za tym stanowiskiem przemawia także pozostała część tezy uchwały, w której zastrzeżono, że wskazana w niej zasada ma zastosowanie "chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". Innymi słowy, w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy udzielenie pełnomocnictwa procesowego przez przewodniczącego rady gminy nie skutkuje nieważnością postępowania sądowego, gdy skargę (skargę kasacyjną) wniesiono przed podjęciem uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. (I OPS 3/12) i gdy nie wezwano skarżącej gminy do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa.

Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię został powiązany z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (skarżący błędnie wskazali Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., bo w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej obowiązywał już t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, nie ma to jednak znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie) w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). W oczywisty sposób pełnomocnik skarżącej Gminy popełnił błąd, bo przedmiotem sprawy był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzja o warunkach zabudowy, której wydawania dotyczy powołane w skardze rozporządzenie. Ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ani w dalszych pismach procesowych błędu tego nie sprostowano, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten rozważył z uwagi na uzasadnienie skargi kasacyjnej nieprzystające do powołanego rozporządzenia, a jedynie do treści § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Zarzut ten nie mógł być uznany za uzasadniony w sytuacji, gdy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania w oczywisty sposób nie są zgodne z przepisem powołanego § 4 pkt 8. Przepis ten wprowadza wymóg zawarcia w ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Są to wymogi obligatoryjne, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia, a taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wskazanym wymogom w żaden sposób nie odpowiadają ogólnikowe ustalenia zawarte w planie, dopuszczające podział obszaru objętego planem "na działki o wielkości zależnej od potrzeb inwestorów" i na "działki o wielkości niezbędnej na realizację ustaleń planu". W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż tego typu ustalenia planu miejscowego dopuszczające ogólnikowo podział nieruchomości na działki, w zależności od potrzeb inwestorów, stanowią niedopuszczalne przeniesienie kompetencji rady gminy do ustalania szczegółowych zasad i warunków scalania oraz podziału nieruchomości na inwestorów, poprzez uzależnienie od ich woli warunków i zasad tego podziału w odniesieniu do nieruchomości objętych planem miejscowym w sytuacji, gdy przepis § 4 pkt 8 jest jasny i koresponduje z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącymi, że podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się zgodnie z ustaleniami planu. Celem planu było wyznaczenie obszaru pod zabudowę wielkopowierzchniową (2000 m² ) a takie, jak wskazane, ustalenia mogą zniweczyć ten cel. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał zatem błędnej wykładni powołanych przepisów i zasadnie uznał, że ustalenia planu miejscowego nie odpowiadają warunkom określonym w przepisach. Nie jest zasadny także zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że uchwalenie planu w skali innej niż wymagana ustawowo było niedopuszczalne z uwagi na nieliniowy charakter inwestycji i obszar objęty planem, którego za znaczny w żadnej mierze uznać nie można. Żaden ze wskazanych w skardze kasacyjnej argumentów na gruncie niniejszej sprawy za uzasadniony nie może być uznany. Występowanie na planie dróg publicznych w sytuacji, gdy ustalenia planu dotyczą rozwiązań komunikacyjnych umożliwiających dojazd do obiektów handlowych wielkopowierzchniowych poprzez skanalizowane rondo i przebudowę ulicy P. nie oznacza, że chodzi o budowę obiektu liniowego. Nie można też uznać, by obszar objęty planem miejscowym z przeznaczeniem na budowę obiektu handlowego wielkopowierzchniowego był znaczny i by Sąd dokonał w tej mierze błędnej wykładni (w istocie zresztą zarzut powinien wskazywać na niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów a nie błędną wykładnię) .

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie, na podstawie art. 156 §1, § 2 i § 3 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w punkcie drugim sentencji.