Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1720/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 174 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 554/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 8 lipca 2009 r. wydał wyrok w sprawie o sygnaturze II SA/Kr 554/09, którym uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek M. J., Prezydent Miasta Krakowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z wbudowanym garażem oraz przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (nr 57) na działce nr [...] obręb 2 Krowodrza wraz z przebudową wjazdu i infrastrukturą techniczną (woda, ścieki, prąd, gaz) na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb 2 Krowodrza przy ul. Zarzecze w Krakowie". Integralną część decyzji stanowiły załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Załącznik Nr 3 - wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano wymagane opinie. Zdaniem organu zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniósł B. B., domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że odnośnie tego samego terenu i temu samemu wnioskodawcy zostały wydane w sumie cztery decyzje w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Nadto podniósł, że opinia z dnia 1 kwietnia 2008 r. Wydziału Kształtowania Środowiska w zakresie ochrony zieleni wód, gospodarki wodnej, w zakresie geologii, w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem na którą organ powołał się w swoim uzasadnieniu, wskazywała, że "teren planowanej inwestycji jest to obszar określony w "studium" jako strefa kształtowania systemu przyrodniczego z czego wynika konieczność zachowania 70% powierzchni biologicznie czynnej". W załączniku Nr 1 w punkcie II 1b do decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki [...] ustalono w wysokości 50%, co powoduje, że faktycznie decyzja wyraża zgodę na możliwość zabudowy działki w wysokości 90%. Niezrozumiałe jest również dla odwołującego się na jakiej podstawie w decyzji wskazano, że "udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na nie mniej niż 20%".

Po rozpoznaniu odwołania organ II instancji wydał decyzję z [...] marca 2009 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że jest ona prawidłowa. Sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z dyspozycją art. 43 ustawy o drogach publicznych, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...]. Również wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia. Nadto udział powierzchni biologicznie czynnej, jaką należy zachować na działce objętej zamierzeniem inwestycyjnym ustalono na poziomie minimum 20%, który to wskaźnik - w ocenie Kolegium - jest możliwy do zachowana w świetle projektowanej inwestycji, w związku z czym Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołującego, co do błędnego ustalenia przedmiotowego wskaźnika. Wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że w odniesieniu do tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla takiego samego zamierzenia inwestycyjnego więcej niż jednemu wnioskodawcy, zaś jednemu wnioskodawcy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla różnego rodzaju inwestycji. W przypadku, gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę w oparciu o jedną z wydanych decyzji, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza wygaśnięcie pozostałych decyzji. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku M. J. oraz kolejne decyzje dotyczyły ustalenia warunków zabudowy tej samej działki [...], ale różnych zamierzeń inwestycyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO wniósł B. B., w której zarzuci, że organ nie zawarł w decyzji prawidłowo określonych istotnych parametrów zamierzenia inwestycyjnego, a poza tym naruszona została zasada określona w art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Nadto podniósł, że dwie z wydanych decyzji o warunkach zabudowy zostały uchylone przez Kolegium, które jednocześnie zwróciło uwagę, że opinie w zakresie ochrony środowiska mimo, że dotyczą zabudowy tej samej działki, różnią się zaleceniami, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz poszczególnych przepisów rozporządzenia z 23 sierpnia 2003r. i wskazał na uchybienia, jakich dopuściły się organy administracji. Mianowicie stwierdził, że z załączonej do akt analizy nie wynika, w jaki sposób wskaźnik nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki – oznaczony na 50% - został policzony. Do porównań wzięto bowiem jedynie dwie działki z obszaru analizowanego: nr 624/1 – położoną na południe od ul. Zarzecze (8%) i [...] - położoną na północ od tej ulicy (65%).

W ocenie Sądu nie wiadomo w jaki sposób obliczony został średni wskaźnik w obszarze analizowanym - 32%, oraz średni wskaźnik dla obszaru położonego między ulicą Zarzecze, a ciągiem pieszo-rowerowym Młynówki (50%). Nadto, w pierwszej części punktu c analizy autor podaje, że inwestor zamierza wyburzyć istniejące budynku, zajmujące 16 % jej powierzchni, a w drugiej, że istniejący budynek przeznaczony do przebudowy zwiększa projektowany wskaźnik do maksymalnej wartości tego parametru w obszarze, lecz, że ze względu na małą powierzchnię budynku przebudowywanego nie wpłynie to znacząco na relacje przestrzenne w obszarze.

W istocie więc wskaźnik powierzchni istniejącej i projektowanej zabudowy wyniósł 66 % i nie jest on średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego

Nie wiadomo też w jaki sposób obliczony został wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 20%. Zdaniem Sądu żadna średnia dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek nie została wyliczona.

Ponadto Sąd zauważył, że z analizy nie wynika też sposób wyliczenia szerokości elewacji frontowej obiektu, ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Skoro analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych, to nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że określony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone zgodnie z przepisami cytowanego rozporządzenia.

Sąd wskazał również, że organ, oprócz samej analizy, musi sporządzić załącznik zawierający same wyniki analizy, składający się z części tekstowej i graficznej albo dwa załączniki: jeden zawierający część tekstową wyników analizy, drugi zawierający część graficzną analizy. Załącznik Nr 1 do decyzji zatytułowany został warunki zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Z jego treści nie wynika jednakże, która część stanowi warunki zabudowy, a która wyniki analizy.

Sąd zaznaczył, że organ mimo wadliwości analizy, ustalił warunki zabudowy na podstawie jej wyników. Ponadto w uzasadnieniach decyzji obu instancji organy nie wykazały, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

Dodatkowo Sąd stwierdził na podstawie akt, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Dalej Sąd wskazał, że rzeczą organu I instancji będzie szczegółowe wyjaśnienie, po wykonaniu nowej analizy, czy spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że dopuszczalne jest toczenie się równocześnie kilku postępowań o ustalenie warunków zabudowy odnośnie tego samego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. J., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu:

a) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że skutkiem uchylenia decyzji organów obu instancji przez sąd administracyjny w przypadku niewniesienia skargi kasacyjnej jest konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej. W takim przypadku nie można uznać za wystarczające wskazanie przez Sąd jedynie, że "rzeczą organu I instancji będzie szczegółowe wyjaśnienie, po wykonaniu nowej analizy, czy spełnione są warunki art. 61 ust. 1 ustawy".

Powołując się na orzecznictwo administracyjne autor skargi kasacyjnej zauważył też, że Sąd w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia ograniczył się jedynie do wskazania nieprawidłowości w decyzji organów obu instancji, ale nie wskazał już w jaki sposób nieprawidłowości te mają zostać wyeliminowane w toku ponownego rozpatrywania sprawy. W ocenie strony skarżącej oznacza to naruszenie normy wynikającej z art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie to należy uznać za uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego nie można stwierdzić, że w toku rozpatrywania wniosku inwestora doszło do naruszenia § 5 rozporządzenia poprzez rezygnację z ustalenia średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w oparciu o większą liczbę działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Z treści rozporządzenia nie wynika obowiązek obliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla wszystkich działek znajdujących się w terenie analizowanym. Ustalając ten wskaźnik należy mieć bowiem na uwadze sposób zagospodarowania działek sąsiednich, gdyż nie każda działka może stanowić podstawę dla ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy. Wyłączone w tym zakresie powinny być przykładowo działki całkowicie niezabudowane oraz działki zagospodarowane w sposób zupełnie odmienny od wnioskowanego, gdyż ich uwzględnienie powodowałoby zafałszowanie ostatecznych wyników analizy.

W ocenie strony skarżącej podstawą do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w rozumieniu § 5 rozporządzenia powinna być wyłącznie średnia powierzchnia zabudowy dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek o podobnym do wnioskowanego sposobie zagospodarowania. Innymi słowy, uwzględnieniu powinny podlegać wyłącznie "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli działki, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Trudno bowiem przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uwzględnienia przy ustalaniu warunków zabudowy również niezagospodarowanych lub zagospodarowanych w sposób całkowicie odmienny od planowanego. Jeżeli więc w obszarze analizowanym znajduje się kilkanaście działek zagospodarowanych w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla nowej zabudowy, to organ może odstąpić od analizy pozostałych działek objętych obszarem wyznaczonym zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Ustalając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przy uwzględnieniu powierzchni zabudowy wskazanych w analizie urbanistyczno-architektonicznej działek nie stanowi więc naruszenia przepisu § 5

ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto pełnomocnik podniósł, że brak wyjaśnienia powodów uwzględnienia takiej liczby działek nie przesądza jeszcze o naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, szczególnie, jeżeli okoliczności sprawy nie wskazują na ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w sposób błędny.

Podsumowując autor skargi stwierdził, że Sąd I instancji nie wykazał wpływu stwierdzonych przez siebie naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułowany został zarzut dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a., przy czym naruszenia tego przepisu autor skargi dopatruje się w tym, iż w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić należało, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia ustawowe wymagania. Sąd Wojewódzki w sposób konkretny i szczegółowy wskazał nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego i dokumentacji stanowiącej podstawę orzekania w sprawie oraz braki uzasadnień decyzji organów obu instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej właściwa analiza treści wyroku pozwala uznać, że są w nim zawarte wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego. Skoro Sąd I instancji omówił jakie przepisy rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 r. zostały naruszone i na czym naruszenia te polegały, to oczywistym jest, że prawidłowe postępowanie będzie polegało na przeprowadzeniu go zgodnie ze wskazanymi przepisami, a w szczególności na usunięciu uchybień stwierdzonych w wyroku.

Sąd Wojewódzki wyraźnie zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie, przy określonych brakach analizy urbanistyczno – architektonicznej, organ odwoławczy nie powinien przyjąć, iż określone w decyzji wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi normami.

Słusznie Sąd stwierdził, że analiza, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie i organ musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone warunki zabudowy są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W kontekście całości rozważań Sądu Wojewódzkiego kierunek dalszego postępowania administracyjnego nie powinien budzić wątpliwości, zwłaszcza, że Sąd wskazał na potrzebę wykonania nowej analizy umożliwiającej organowi szczegółowe wyjaśnienie, czy w sprawie spełnione są warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Za niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), stanowiącego w ust. 1, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Według autora skargi kasacyjnej podstawą do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy powinna być wyłącznie średnia powierzchnia zabudowy dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek o podobnym do wnioskowanego sposobie zagospodarowania, tzn. z wyłączeniem działek niezabudowanych oraz zagospodarowanych w sposób zupełnie odmienny od wnioskowanego. Nie negując całkowicie powyższego wnioskowania, zauważyć należy, że prawidłowa interpretacja ust. 1 analizowanego przepisu nakazuje przyjąć jako zasadę wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z przepisem § 3 cyt. rozporządzenia. Oczywistym jest, że przy wyliczaniu tego wskaźnika nie będą uwzględniane działki niezabudowane, skoro wskaźnik dotyczy wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, aby Sąd wnioskował odmiennie.

Zgodzić się natomiast należy z autorem skargi kasacyjnej, że dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia wykonawczego, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być jednak tak, jak w niniejszej sprawie, że organ w warunkach zabudowy w punkcie I. stwierdził, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na kilku oznaczonych działkach sąsiednich, a z analizy nie wynika dlaczego te właśnie konkretne działki zostały wybrane. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Podkreślić trzeba, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej rozstrzygniecie Sądu nie oznacza takiego rozumienia przepisu § 5 rozporządzenia, jak to przedstawił autor skargi kasacyjnej. Przyczyną zakwestionowania decyzji w zakresie ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki były braki analizy nie mające związku z taką czy inną interpretacją omawianego przepisu.

Uzupełniając zastrzeżenia Sądu Wojewódzkiego, poczynione w tym przedmiocie, wskazać należy na zasadniczą wadliwość analizy, a w konsekwencji wydanych decyzji. W rozpatrywanej sprawie warunki zabudowy ustalone zostały dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z wbudowanym garażem oraz przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...), przy czym w punkcie II, 1b – określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchnia działki nr [...] na 50%. W części tekstowej wyników analizy (pkt 2-b) podano, że przyjęty wskaźnik (50%) dla nowej zabudowy odpowiada średniej wielkości tego wskaźnika na działkach sąsiednich. Jednocześnie zaznaczono, że istniejący na działce budynek przeznaczony do przebudowy zwiększy projektowany wskaźnik, lecz nie wpłynie to znacząco na relacje przestrzenne w obszarze. Ogólnikowość i niejednoznaczność powyższego stwierdzenia czyniła uzasadnionymi zastrzeżenia Sądu co do ustalonego w decyzji wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.

Dodatkowo trzeba wskazać, że taki sam wskaźnik, wynoszący 50%, ustalono w decyzji dotyczącej innego zamierzenia inwestycyjnego, mianowicie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (z wbudowanym garażem), przy czym w warunkach zabudowy zaznaczono, iż planowana inwestycja polegać będzie również na rozbiórce istniejącego budynku. Z kolei z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że istniejący na przedmiotowej działce budynek (przeznaczony do przebudowy lub rozbiórki) stanowi ok. 16% jej powierzchni.

Zestawienie decyzji dotyczących obu inwestycji, wydanych w tej samej dacie ([...].12.2008r.) i oznaczonych nr (...) 4560/2008 i 4561/2008, obrazuje nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ przy ustalaniu warunków zabudowy.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w treści samej decyzji, a nie w załącznikach, powinno być ściśle określone zamierzenie inwestycyjne z odnotowaniem czy istniejąca zabudowa przeznaczona jest do przebudowy, czy do rozbiórki. Natomiast z analizy oraz ustalanych warunków zabudowy wynikać powinny konkretne wielkości wskaźników dotyczące zabudowy nowej oraz istniejącej. Okoliczność, że inwestor może występować o ustalenie warunków zabudowy dla różnych inwestycji zlokalizowanych na tym samym terenie nie może doprowadzić do wadliwego określenia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Dlatego organy administracji, prowadząc kilka postępowań w tym przedmiocie, powinny szczególnie wnikliwie różnicować określone zamierzenia inwestycyjne i ustalane dla nich warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z tych wszystkich względów należało przyjąć, że uchybienia proceduralne, których dopuściły się organy administracji orzekające w sprawie warunkowały uchylenie przez Sąd Wojewódzki decyzji wydanych w obu instancjach. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, uzasadnione było wnioskowanie, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie było potrzeby, aby Sąd Wojewódzki tę zależność szerzej wykazywał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.