Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 147/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 58 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 46 poz 438
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji  Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania  zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną.
article: art. 6, art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Anna Lech Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zgromadzenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 527/13 w sprawie ze skargi Zgromadzenia [...] na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zgromadzenia [...] na rzecz Wielkopolskiego Kuratora Oświaty kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 października 2013 r., IV SA/Po 527/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zgromadzenia [...] na decyzję Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej. W uzasadnieniu stwierdził, że podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą prowadzonych poniżej rozważań.

Zakładanie szkół publicznych uwarunkowane jest od możliwości przeznaczenia na ten cel środków publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.), szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.s.o., szkoła może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną i osobę fizyczną. Szczegółowe zasady tworzenia szkoły publicznej określone zostały w rozdziale 5 u.s.o. oraz w rozporządzeniu wykonawczym z 2004 r. Założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, o czym stanowi art. 58 ust. 3 u.s.o. Elementy składowe jakie powinien zawierać wniosek o utworzenie szkoły publicznej określone zostały przez prawodawcę w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.).

Z kolei w § 4 rozporządzenia z 2004 r. określone zostały warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie zezwolenia na założenie szkoły. Z uwagi na to, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie warunki, o których stanowi powołany przepis, organ II instancji utrzymał w mocy odmowną decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia na założenie publicznego liceum ogólnokształcącego. Organ ten trafnie ustalił, że w sprawie nie zaistniała pozytywna przesłanka, o której stanowi § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r., zgodnie z którą utworzenie szkoły wskazanej przez założyciela powinno stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. W orzecznictwie sądowym wskazano, że przy udzielaniu zezwolenia na założenie szkoły publicznej trzeba rozważyć, czy utworzenie jej będzie stanowić korzystne uzupełnienie istniejącej sieci szkół danego typu na określonym obszarze, objętym zakresem zadań podmiotu zobowiązanego do prowadzenia szkół określonego rodzaju. Brak jest podstaw do tego by badać – przy negatywnej w tym zakresie ocenie – czy spełniono inne przesłanki, takie jak warunki lokalowe, wyposażenie w pomoce naukowe i księgozbiór, podstawy programowe i kwalifikacje kadry (wyrok NSA z 07.11.2006 r., I OSK 146/06, Lex nr 298145).

W świetle przedstawionego poglądu, organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe ustalając, że utworzenie nowej szkoły publicznej właśnie na terenie Poznania nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia istniejącej sieci szkół danego typu, oczywiście w rozumieniu powyżej przywołanych przepisów. Biorąc pod uwagę istniejące możliwości lokalowe i kadrowe szkół funkcjonujących na terenie Miasta oraz jednocześnie fakt likwidacji liceów ogólnokształcących związany z ich dużą liczbą w relacji do potrzeb, nie istnieje w sposób obiektywny potrzeba tworzenia kolejnego liceum.

Zgodnie z art. 5 ust 5a u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. Poznań jest miastem na prawach powiatu, a więc gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych ustawą o samorządzie powiatowym. Na zasadzie analogii z art. 1 ust. 2 u.s.g., art. 1 ust. 2 u.s.p. oraz art. 1 ust. 2 u.s.w. należy przyjąć, że pod pojęciem miasta na prawach powiatu kryją się dwa elementy: lokalna wspólnota samorządowa będąca podmiotem samorządu oraz odpowiednie terytorium. Miasto na prawach powiatu będące jednostką samorządu terytorialnego posiada konstytucyjnie zagwarantowaną osobowość prawną. Przysługuje mu prawo własności i inne prawa majątkowe. Jednostka ta wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Miasto na prawach powiatu, podobnie jak gmina, wykonuje zadania publiczne, dlatego też może korzystać ze środków prawnych właściwych władzy państwowej, w tym ze środków o charakterze władczym. Konsekwencją posiadania osobowości cywilnoprawnej jest prawo do uczestniczenia w obrocie gospodarczym, podobne do tego, które posiadają inne podmioty gospodarcze. W przypadku miast na prawach powiatu oznacza to możliwość swobodnego dysponowania swoim majątkiem, prawo zaciągania zobowiązań itp. (zob. A. Wierzbica, Miasto na prawach powiatu - zagadnienia ustrojowe). We wszystkich miastach na prawach powiatu władzę wykonawczą sprawuje prezydent miasta. Tym samym Miasto Poznań jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia szkół ponadgimnazjalnych. Biorąc pod uwagę precyzyjnie określony w u.s.o. i w rozporządzeniu z 2004 r. tryb utworzenia nowej szkoły publicznej, organy obu instancji dokonały trafnych ustaleń faktycznych co do rozwoju demograficznego, a następnie prawidłowej wykładni przepisów prawa, których efektem było podjęcie zaskarżonych decyzji. Dla oceny jej zgodności z prawem nie mogły mieć wpływu załączone do akt sprawy oświadczenia woli opiekunów prawnych młodzieży w wieku gimnazjalnym, wyrażające chęć kontynuacji nauki w liceum ogólnokształcącym prowadzonym przez skarżącego.

W skardze kasacyjnej Zgromadzenie [...] reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1) art. 58 ust. 3 i 5 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że sam fakt zmniejszenia liczby uczniów i szkół oraz prognozowanego zmniejszenia ich w przyszłości na danym terenie oznacza, że założenie nowej szkoły publicznej nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych na danym terenie;

2) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, której dotyczyła skarga i zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, poprzez nieuwzględnienie obrazy przepisów:

a) art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ odwoławczy wydając decyzję powinien działać na podstawie przepisów prawa, podczas gdy decyzja wydana została w warunkach całkowitej dowolności organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji,

b) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że organ odwoławczy wydając decyzję nie brał pod uwagę w ogóle ani interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli, gdyż zarówno interes społeczny, jak i interes obywateli wymagają, by na danym terenie funkcjonowały przede wszystkim szkoły dające możliwość kształcenia na wysokim poziomie, a nie jakiekolwiek szkoły, nadto aby szkoły te działały jako publiczne, tak aby mogli z nich korzystać uczniowie bez względu na ich status materialny; a nadto przez nieuwzględnienie przez Sąd, iż organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy, gdyż w szczególności nie zbadał, czy nowa szkoła publiczna rzeczywiście stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół, a ograniczył się jedynie do ustaleń w zakresie demografii; ponadto Sąd nie zbadał, jaki wpływ przekształcenie szkoły prywatnej w publiczną będzie miało na finanse Miasta Poznania; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ bezpośrednio przesądziło o zawężeniu sprawy do kwestii demograficznych i spowodowało utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto, wniesiono o rozważenie możliwości złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisu art. 58 ust. 5 u.s.o. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przepis ten zawiera delegację ustawową o zbyt ogólnie określonych przesłankach w zakresie kryteriów wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej oraz nie zawiera wytycznych dotyczących treści aktu, co spowodowało wydanie rozporządzenia o treści dowolnie przyjętej i z przekroczeniem delegacji ustawowej.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 58 ust. 3 u.s.o. założenie szkoły publicznej wymaga zezwolenia właściwego organu, natomiast art. 58 ust. 5 u.s.o. zawiera delegację ustawową, zgodnie z którą minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie. Z treści delegacji ustawowej wynika, że intencją ustawodawcy jest zapewnienie, by tworzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a jednocześnie niejako dodatkowo podaje się, by tworzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie. Co istotne, rozporządzenie wykonawcze zawiera w § 4 ust. 1 przesłanki, jakie należy spełnić w celu uzyskania zezwolenia na założenie szkoły publicznej, m.in. przesłankę nieostrą, zawartą w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którą "utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie." Jest to praktycznie powtórzenie treści art. 58 ust. 5 u.s.o. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie wskazują jednak, kiedy można mówić o korzystnym uzupełnieniu sieci szkół. Na pewno intencją ustawodawcy było sprzyjanie poprawie warunków kształcenia, gdyż zawarto to w delegacji ustawowej, lecz w rozporządzeniu mimo tej delegacji zabrakło ustaleń w tej sferze. Ponadto, rozporządzenie miało zawierać szczegółowe zasady i warunki udzielania zezwolenia, natomiast § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z pewnością do nich nie należy, gdyż jest pojęciem bardzo szerokim.

Ani z treści delegacji ustawowej, ani z treści rozporządzenia nie wynika, w jakich warunkach można uznać, że utworzenie nowej szkoły publicznej stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół. W takich okolicznościach należy przyjąć, że odmowa udzielenia zezwolenia, oparta wyłącznie na tej przesłance, powinna być szczegółowo i wnikliwie uzasadniona oraz oparta na istotnych i racjonalnych argumentach, tak aby nie doszło do naruszenia art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 48 Konstytucji RP. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się tendencję do oddalania skarg podmiotów prywatnych, które wystąpiły o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej, a w których to sprawach jedyną przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia było powołanie się na niespełnienie przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 5, z podaniem argumentacji natury demograficznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 marca 2013 r., IV SA/Po 143/13; wyrok WSA w Szczecinie z 28 września 2005 r., II SA/Sz 648/05; wyrok NSA z 7 listopada 2006 r., I OSK 146/06). Tylko WSA w Łodzi w wyroku z 24 września 2009 r., III SA/Łd 180/09 wskazał, że również możliwe jest zastosowanie wyłącznie kryterium demograficznego, lecz należy uprzednio wnikliwie zbadać, czy rzeczywiście taka okoliczność w danym mieście zachodzi.

Na powyższym tle należy jednak przyjąć, że takie rozumienie art. 58 ust. 5 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, podzielone przez Sąd, uznać należy za błędne. Otóż, gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie udzielenia zezwolenia od liczby szkół, uczniów i prognoz demograficznych, to wprost wskazałby tę przesłankę w delegacji ustawowej. Ani te okoliczności, ani np. względy fiskalne nie znalazły się jednak w art. 58 ust. 5 ustawy. Wskazano tam, że rozporządzenie ma tak uregulować zasady udzielania zezwolenia, aby sprzyjało to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie. Zdaje się więc, że te dwie przesłanki miały stanowić wskazówkę dla ministra, w jakim celu ma tworzyć rozporządzenie, natomiast minister uczynił z jednej z nich ogólnikowe kryterium do wyrażenia zezwolenia na założenie szkoły. Biorąc pod uwagę fakt, iż demografia w Polsce nie przedstawia się korzystnie i tendencja spadku dzietności utrzymuje się od dawna i najprawdopodobniej będzie się jeszcze utrzymywała przez wiele lat, to na tym tle przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia rozumiany w sposób zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych uczyni jedynie iluzoryczną możliwość założenia szkoły publicznej przez podmiot prywatny. Patrząc jednak na treść art. 58 ust. 5 u.s.o. należy zauważyć, że celem ustawodawcy było raczej zadbanie o należyty poziom i różnorodność w sferze kształcenia, a nie o samą liczbę szkół. Na tym tle należy więc badać, czy rzeczywiście dana szkoła służyć będzie poprawie warunków kształcenia oraz czy korzystnie uzupełni sieć szkół, a nie tylko to, czy na danym obszarze liczba szkół i uczniów jest już odpowiednia. Ponadto, skoro organ w sprawie niniejszej przyznaje, że już doszło do likwidacji niektórych liceów, a nadto że możliwe jest likwidowanie kolejnych w przyszłości, to należy tu ustalić, czy poprawie warunków kształcenia służy pozostawienie jakichkolwiek szkół publicznych, czy też doprowadzenie do sytuacji, w której status takiej szkoły mają najlepsze licea na danym terenie? I w ten sposób można umożliwić wszystkim dzieciom na danym terenie dostęp do szkół o najwyższym możliwym poziomie. W ocenie skarżącej należy więc przyjąć, że Sąd wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 58 ust. 5 u.s.o. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że sam fakt zmniejszenia liczby uczniów i szkół oraz prognozowanego zmniejszenia ich w przyszłości na danym terenie oznacza, że założenie nowej szkoły publicznej nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych. Taka przesłanka absolutnie nie wynika z powołanych wyżej przepisów.

Sąd nie wziął pod uwagę, że mimo spadku dzietności, liczba dzieci przystępujących do gimnazjum publicznego, prowadzonego przez skarżącą, stale rośnie. W sprawie niniejszej argumentowano, że podobnie rzecz by się miała z liceum, gdyby przekształcić je w szkołę publiczną. Jednakże, wielu rodziców nie stać na czesne. Niezrozumiałe jest więc stanowisko Sądu, że spadek liczby uczniów i szkół jest prawidłową przesłanką do odmowy udzielenia zezwolenia. Skoro u skarżącej po zmianie statusu gimnazjum z prywatnego na publiczny liczba uczniów rośnie (mimo niżu demograficznego), to tym samym należy się spodziewać takiej tendencji w liceum, co jest oczywiste. Skoro więc szkoła cieszy się prestiżem i zawiera bogatą ofertę edukacyjną oraz wychowawczą, to zmiana jej statusu na publiczny może jedynie poprawić warunki kształcenia. Dostęp do tej szkoły będą bowiem mieli uczniowie, którym dotychczasowa bariera finansowa w postaci czesnego to uniemożliwiała.

W zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd winien stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa. Na tym tle należy zauważyć, że Sąd powinien zwrócić uwagę na uchybienia, jakich dopuściły się organy administracji, w szczególności w zakresie naruszenia art. 6 i 7 k.p.a.

Organy te powinny działać zgodnie z art. 6 k.p.a., na podstawie przepisów prawa, podczas gdy decyzja organu wydana została w warunkach całkowitej dowolności. Należy bowiem zauważyć, że odmowa udzielenia zezwolenia z przywołaniem argumentów natury demograficznej, bez jednoczesnego zbadania, czy nowa szkoła publiczna korzystnie uzupełni sieć szkół oraz czy poprawi warunki kształcenia, powinna być uznana jako dowolna. Ustawodawca nie wskazał bowiem jako kryterium ilości szkół bądź uczniów na danym terenie, lecz wskazał przesłanki określone w art. 58 ust. 5 u.s.o. i § 4 rozporządzenia. Nie wskazał nawet, jak należy rozumieć słowo "korzystnie", a organ nie może wyręczać ustawodawcy i wprowadzać rozszerzającej wykładni.

Ponadto, Sąd powinien dostrzec rażące naruszenie przez organ administracji wyższego stopnia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie ani interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli, gdyż interesy te wymagają, by na danym terenie funkcjonowały przede wszystkim szkoły dające możliwość kształcenia na wysokim poziomie, a nie jakiekolwiek szkoły, ale również aby szkoły te działały jako publiczne, tak aby mogli z nich korzystać uczniowie bez względu na ich status materialny. Sąd nie uwzględnił również, że organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia sprawy, gdyż nie zbadał, czy nowa szkoła publiczna rzeczywiście stanowić będzie korzystne uzupełnienie sieci szkół. Sąd nie zbadał, jaki wpływ przekształcenie szkoły prywatnej w publiczną będzie miało na finanse Miasta Poznania, podczas gdy skarżąca wskazywała, że już obecnie otrzymuje dość duże dofinansowanie i zmiana statusu szkoły na publiczną nie zmieni wiele w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wskazuje, że w sprawie niniejszej należy zbadać, czy § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia jest w ogóle zgodny z Konstytucją RP, podobnie jak sama delegacja ustawowa zawarta w art. 58 ust. 5 u.s.o. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 2010 r., P 28/08, OTK-A 2010/9/105, wypowiadając się na temat zakresu treści rozporządzenia: "Po pierwsze - musi być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nieopartego na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie - brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się nawet w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może bowiem opierać się na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych. (...) Po trzecie - jeżeli rozporządzenie określa tryb postępowania, to powinno to czynić w taki sposób, który zapewnia spójność z postanowieniami ustawy. Po czwarte - rozporządzenie nie może być również sprzeczne z normami konstytucyjnymi oraz ustawami, które bezpośrednio lub nawet pośrednio dotyczą materii będącej przedmiotem rozporządzenia. Po piąte - rozporządzenie nie może regulować sfery praw i wolności. Sfera ta bowiem stanowi materię konstytucyjną, w zakresie której dopuszczalna jest jedynie ingerencja ustawowa. Nie może ona być regulowana w aktach podstawowych. (...) rozporządzenie, które nie zostało wydane w celu wykonania ustawy i na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, należy uznać za niezgodne z wymogami konstytucyjnymi." Powyższe pięć kryteriów, pozwalające na ustalenie zgodności z Konstytucją rozporządzenia, zostały wypracowane w wyniku wieloletniej działalności Trybunału Konstytucyjnego i wpisane są w niezmienną i utrwaloną linię orzeczniczą Trybunału (por. np. wyrok TK z 5 marca 2001 r., P 11/00, OTK 2001/2/33). Z analizy treści powyższych ustaleń Trybunału Konstytucyjnego i porównania ich z treścią § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia uznać należy, że nie spełnia ono wymogów stawianych przez Trybunat Konstytucyjny w zakresie zgodności aktu podustawowego z ustawą, w oparciu o którą został wydany. W szczególności zostało naruszone pierwsze i drugie kryterium. Ponadto należy rozważyć, czy delegacja ustawowa zawarta w art. 58 ust. 5 u.s.o. jest zgodna z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skoro ustawodawca nakazał ministrowi określenie szczegółowych zasad udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły publicznej, lecz wskazał bardzo nieokreślone cele, jakim ma służyć rozporządzenie, tj. "tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie", to należy w ocenie strony skarżącej zbadać, czy tak określona delegacja ustawowa jest zgodna z Konstytucją. Upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno bowiem zawierać, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne co do treści rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Na wstępie należało zbadać, czy § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i art. 58 ust. 5 u.s.o. są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 92 ust. 1, ponieważ odpowiedź na to pytanie warunkuje zasadność postulowanego przez stronę skarżącą wystąpienia ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Wskazany przepis ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw oświaty i wychowania (...) określa, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej, tak aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie. Zatem przytoczona delegacja ustawowa odpowiada wymaganiom wskazanym w art. 92 ust. 1 Konstytucją RP, ponieważ określa 1) organ właściwy do wydania rozporządzenia, 2) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz 3) wytyczne dotyczące treści tego rozporządzenia ("aby tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne sprzyjało poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniało sieć szkół publicznych na danym terenie").

Natomiast, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 marca 2004 r. zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli:

statut lub inny dokument stanowiący podstawę funkcjonowania osoby prawnej będącej założycielem przewiduje prowadzenie przez nią działalności oświatowej;

projekt aktu założycielskiego i projekt statutu szkoły lub placówki publicznej są zgodne z przepisami ustawy i aktów prawnych wydanych na jej podstawie;

warunki lokalowe oraz wyposażenie szkoły lub placówki publicznej w pomoce dydaktyczne i sprzęt zapewniają realizację statutowych zadań szkoły lub placówki publicznej, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki;

nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju;

utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie;

w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - proponowany zawód lub zawody są zgodne z klasyfikacją zawodów szkolnictwa zawodowego, określoną w odrębnych przepisach;

w przypadku liceum profilowanego - proponowany profil lub profile kształcenia ogólnozawodowego są zgodne z profilami kształcenia ogólnozawodowego, określonymi w odrębnych przepisach.

Treść przytoczonego przepisu wykonawczego do ustawy dowodzi, że odpowiada on wytycznym określonym w delegacji ustawowej i nie wykracza zawartą w nim regulacją poza jej zakres. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, kiedy twierdzi, że rozporządzenie jest niezgodne z Konstytucją RP, ponieważ "miało zawierać szczegółowe zasady i warunki udzielania zezwolenia, natomiast § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z pewnością do nich nie należy, gdyż jest pojęciem bardzo szerokim". Skarżący kasacyjnie pomija bowiem fakt, że ogół zasad i warunków udzielania zezwoleń na założenie szkoły lub placówki publicznej został zawarty w § 4 ust. 1 rozporządzenia, zaś przesłanka określona w § 4 ust. 1 pkt 5 jest tylko jednym z tych warunków, przy czym art. 58 ust. 5 u.s.o. nie zabrania, aby został on określony szeroko, np. w formie zwrotu prawnie niedookreślonego.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni systemowej. W myśl art. 5 ust. 5a u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy do zadań własnych powiatu, z zastrzeżeniem ust. 3c. Zaś art. 58 ust. 3 u.s.o. stanowi, że założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, a w przypadku szkół artystycznych - zezwolenia ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powyższa regulacja prawna znajduje potwierdzenie na gruncie ustaw samorządowych, tj. odpowiednio art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). Z porównania przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie edukacji publicznej należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego (w rozpoznawanym tu przypadku do Miasta Poznań, wykonującego zadania powiatu). Natomiast pozostałe osoby prawne lub osoby fizyczne pełnią w zakresie zaspakajania tych potrzeb tylko funkcję uzupełniającą. Przy tym ocenę, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez wnoszącego podanie o wydanie zezwolenia, stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół danego rodzaju (por. art. 17 ust. 4 u.s.o.) w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie, ustawodawca pozostawił właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, stanowiąc, że ma być ona dokonana według kryteriów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 marca 2004 r.

Zarzut naruszenia art. 58 ust. 5 u.s.o. przez błędną wykładnię nie ma usprawiedliwionych podstaw. Użyte w tym przepisie kryterium, zgodnie z którym tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne i fizyczne ma sprzyjać poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych na danym terenie jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Na jego treść składa się zatem wiele okoliczności faktycznych, których spełnienie daje się ustalić dopiero na gruncie rozpoznawanej sprawy. W szczególności, należą do nich zarówno względy o charakterze demograficznym, jak i o charakterze fiskalnym. Te pierwsze dlatego, że sieć szkół danego rodzaju ma zaspakajać potrzeby edukacyjne miejscowej wspólnoty samorządowej. Nie ma więc sensu tworzenia nowego liceum, jeżeli w dotychczas istniejących jest taka ilość miejsc, że wystarcza ona dla wszystkich chętnych. Zatem w sytuacji, gdy istniejąca w Poznaniu sieć liceów prowadzonych przez samorząd terytorialny jest aż nadto wystarczająca i są w nich wolne miejsca, to nie może być uznany za zasadny argument odwołujący się - do niczym zresztą nie uprawdopodobnionego - twierdzenia, że tworzenie szkół publicznych przez podmioty prywatne będzie sprzyjało poprawie warunków kształcenia w rozumieniu art. 58 ust. 5 u.s.o.

Równie istotne w rozpoznawanej sprawie jest kryterium fiskalne. Pamiętać bowiem trzeba, że szkoły i placówki publiczne utworzone na podstawie zezwolenia wskazanego w art. 58 ust. 3 u.s.o. chociaż z administracyjnoprawnego punktu widzenia mają charakter szkoły publicznej, to w dalszym ciągu są własnością prywatną. Tymczasem, jak stanowi art. 80 ust. 3 u.s.o., szkoły publiczne prowadzone przez osoby fizyczne bądź prawne otrzymują na każdego ucznia dotacje z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zatem łożenie na te szkoły pieniędzy publicznych, czy też ujmując to ściśle pieniędzy podatnika, ma sens - w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i art. 58 ust. 5 u.s.o. - jedynie wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej.

Uznać zatem należało, że zaskarżone decyzje pozostają również w zgodzie z art. 7 k.p.a. W przedmiotowej sprawie, zarówno w interesie społecznym, jak i w słusznym interesie obywateli nie leżało bowiem wydanie zezwolenia na utworzenie publicznego liceum ogólnokształcącego prowadzonego przez Zgromadzenie [...], ponieważ wydanie takiego zezwolenia w praktyce zmuszałoby Radę Miasta Poznania do podjęcia uchwały o likwidacji innego istniejącego publicznego liceum ogólnokształcącego na terenie Miasta, bo to byłby jedyny sposób, aby zapewnić publiczne środki finansowe dla nowej szkoły, będącej własnością prywatną.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa, to zarzut uchybienia art. 6 k.p.a. jest również bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał charakter sprawy, a także nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu i jego wkład niezbędny do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.