Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 927/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 34 i 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 77, 107, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. M. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § I pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji PINB w [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez M. i W. M. na działkach o nr ew. [...], obręb: [...] przy ul. [...] w [...] oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającej na inwestora na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję, organ wskazał na następujący stan sprawy. Sprawa rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego przez M. i W. M. była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem II instancji, jak również podlegała badaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1976/12, Sąd uchylił decyzję [...]WINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez M. i W. M. i nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w obiektu oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nałożył na inwestorów M. obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie określonych braków w przedłożonym projekcie budowlanym dotyczącym rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - poprzez dostosowanie w/w projektu do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

M. M. przedłożyła w PINB poprawione cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, w związku z czym decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013r., organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez M. i W. M. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Odwołanie od w/w decyzji złożyła T. M..

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, [...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014r. zlecił PINB przeprowadzenie w wyznaczonym terminie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przeprowadzenia oględzin z udziałem stron postępowania, w celu szczegółowego ustalenia czy usytuowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez M. i W. M. narusza § 12 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. PINB udzielił odpowiedzi w/w zakresie wraz ze stosowną dokumentacją dowodową przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r.

W ocenie organu odwoławczego, PINB zasadnie wydał zaskarżoną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez M. i W. oraz udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, dlatego też odwołanie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie organu I instancji powinno zostać utrzymane w mocy.

Sprawa była już kilkakrotnie poddana ocenie [...]WINB, jak również kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który ostatnim wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1976/12 uchylił decyzję [...]WINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia wskazano, iż: "trafny jest zarzut skargi dotyczący braku w aktach sprawy poprawionego projektu budowlanego zamiennego, który został zatwierdzony decyzją PINB w [...] z dnia [...].04.2012r., nr [...]. Decyzja PINB w [...] z dnia [...].04.2012r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego nie określa, jaki projekt i przez kogo wykonany został zatwierdzony przedmiotową decyzją. (...) W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego sporządzony w październiku 2011 przez mgr inż. arch. A. P., który jednak nie zawiera adnotacji PINB w [...] o jego zatwierdzeniu decyzją z dnia [...].04.2012r., nr [...]. Brak na w/w projekcie pieczęci PINB w [...] o zatwierdzeniu projektu decyzją z dnia [...].04.2012r., nr [...], jak również brak w samej decyzji określenia projektu zamiennego powoduje, że nie wiadomo jaki projekt i przez kogo wykonany podlegał ocenie organu i został zatwierdzony zaskarżoną decyzją.(...) W projekcie budowlanym zamiennym, sporządzonym w październiku 2010r. przez mgr inż. arch. A. P. znajduje się zaświadczenie o wpisie projektanta na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów, które ważne jest do dnia 31.10.2010r. (...) W decyzji [...]WINB z dnia [...].01.2012r., nr [...], nakazano organowi I instancji zbadanie, czy przedstawiony projekt budowlany zamienny odpowiada wszystkim wymaganiom decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem PINB w [...] ocenił projekt budowlany jako zgodny z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym organ pierwszej instancji nie określił jakie ustalenia i w którym planie zawarte pozwalają na usytuowanie budynku w granicy działki. (...) W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły który z wymienionych ustępów § 12 (Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) znajduje zastosowanie (...) ".

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w wyroku sądu jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany sprawę rozpoznać ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej. W ocenie organu, PINB zastosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA w Warszawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r., wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr. bud., nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie określonych braków w przedłożonym projekcie budowlanym dotyczącym przedmiotowej inwestycji poprzez dostosowanie w/w projektu do wymogów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w szczególności na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić brakujący adres jednostki projektującej - § 3 ust. 1 pkt. 3 w/w rozporządzenia; na stronie tytułowej projektu budowlanego należy zamieścić aktualną datę sporządzenia projektu § 3 ust. 1 pkt. 4 w/w rozporządzenia; na rysunkach wchodzących w skład projektu budowlanego metryki (tabelki) należy uzupełnić o aktualną datę sporządzenia projektu - § 4 ust. 1 pkt. 4 w/w rozporządzenia; należy umieścić dokument potwierdzający aktualną przynależność do izby inżynierów budownictwu projektanta sporządzającego projekt.

Inwestorzy zostali zobowiązani przez PINB do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego spornego budynku mieszkalnego. Zostały przedłożone poprawione cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z wymogami określonymi w sentencji postanowienia organu powiatowego nr [...] oraz zgodnie z wytycznymi WSA w Warszawie.

Przedstawiony projekt zamienny zawierał aktualne na dzień opracowania projektu (26 czerwca 2013r.) zaświadczenie o przynależności projektanta - mgr inż. arch. A. P. do [...] Okręgowej Izby Architektów RP pod numerem: [...], ważne do 31.12.2013r., co spełnia wymóg określony w art. 35 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Na stronie tytułowej projektu widnieje aktualny adres projektanta, tj. mgr inż. arch. A. P., Upr. Bud. [...], Upr. Bud. [...], a także aktualną datą sporządzenia projektu - 26 czerwca 2013 r. Jednocześnie na rysunkach wchodzących w skład przedmiotowego projektu znajduje się aktualna data jego wykonania.

Ponadto, przedmiotowy projekt został opracowany zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

PINB zobligowany był w/w orzeczeniem Sądu do zbadania czy przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zgodna z warunkami planistycznymi. W ocenie [...]WINB organ I instancji dokonał prawidłowej i wyczerpującej analizy w w/w zakresie. Jak wynika bowiem z ustaleń oraz z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą sporządzono na podstawie nieobowiązującego już Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej w dniu [...] grudnia 1987 r. oraz Uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r., była ważna do dnia 30 listopada 2000 r. W czasie jej obowiązywania inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę (decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., wydana przez Burmistrza Miasta [...]).

W związku z tym, [...]WINB uznał, że słusznie wywiódł organ powiatowy, iż omawianą inwestycję należy badać pod kątem jej zgodności z przepisami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego obszar [...], zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r.

[...]WINB zwrócił się w dniu 19 maja 2014 r. (notatka służbowa nr 2) telefonicznie m.in. do pracownika Urzędu Miasta w [...], który sporządza! pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 maja 2013 r., aby ustalić czy na terenie, na którym znajduje się w/w budynek obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obszaru [...] - zatwierdzony Uchwalą Nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. czy też - jak wynika z pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. - na tym terenie obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r.

Pracownik Urzędu wskazał, iż w w/w piśmie z dnia 22 maja 2013 r. (w jego ostatnim akapicie) omyłkowo zapisano, iż dla w/w nieruchomości obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., gdyż w/w plan ogólnie obejmuje obszar Miasta [...] w jego granicach administracyjnych z 2002r., jednakże z wyłączeniem terenów objętych planami miejscowymi, tj. m.in. Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obszaru [...] - zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. Powyższą informację potwierdziło także pismo Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r. przesłane do [...]WINB.

Zgodnie z zapisami w/w planu, teren, na którym wybudowano budynek jest oznaczony symbolem "MU-2" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą z możliwością lokalizacji zabudowy bliźniaczej i szeregowej oraz nieuciążliwych usług jako funkcji uzupełniającej. Teren oznaczony w/w symbolem określa tereny o przewadze istniejącej zabudowy mieszkaniowej (§ 11 ust. 3 planu). Maksymalny procent powierzchni zabudowy działki na tym terenie łącznie z powierzchnią utwardzoną jest określony w planie na 40% (§ 10 ust. 2 pkt. 1), a wskaźnik wymaganej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określono na 60%. Plan dopuszcza także budowę obiektów o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym (§ 10 ust. 2 pkt. 2). Poziom parteru według projektu nie powinien być wyższy niż 70 cm nad poziom terenu (§ 10 ust. 2 pkt. 3), zaś konstrukcja dachu powinna nawiązywać do zabudowy sąsiedniej, a nachylenie połaci dachu winno wynosić od 30% do 45% (§ 10 ust. 2 pkt. 4 i 5).

Sporna inwestycja została wybudowana zgodnie z w/w warunkami planistycznymi, bowiem stanowi ona budynek mieszkalny jednorodzinny o trzech kondygnacjach, ale dwóch nadziemnych - pierwszej, w której przewidziano garaż oraz pomieszczenia gospodarcze, które znajdują się w piwnicy (a zatem nie jest to kondygnacja nadziemna, lecz podziemna), drugą mieszkalną nadziemną oraz trzecią mieszkalną nadziemną, znajdującą się na poddaszu użytkowym. Powierzchnia zabudowy działki wynosi 663 m2, powierzchnia zabudowy budynku wynosi 102,5 m2, natomiast powierzchnia utwardzona to 123 m2, co razem wynosi 28,59% powierzchni całej nieruchomości, zaś powierzchnia biologicznie czynna (powierzchnia zieleni) wynosi 437,5 m2, co daje sumę 71,41%. Różnica poziomu najniższej kondygnacji pomiędzy poziomem terenu przy wejściu do budynku oraz posadzką najniższej kondygnacji wynosi 31 cm. Układ dachu przedmiotowego budynku jest kalenicowy i dwuspadzisty, a nachylenie jego połaci wynosi 44%. Ponadto odległość obiektu od innych istniejących ciągów komunikacyjnych, tj. ulicy [...] i [...] została zachowana, zaś w omawianym przypadku - ze względu, na okoliczność, że nie mamy do czynienia z nową zabudową chronioną - nie stosuje się przepisów § 25 ust. 5, 6 i 7 planu dotyczących linii zabudowy od krawędzi jezdni ulicy [...]. Niniejsza inwestycja przewiduje również miejsca postojowe (garażowe) dla samochodów osobowych, a dojazd do budynku został zapewniony z ulicy [...] i [...], co jest zgodne z zapisem § 10 ust. 2 pkt. 9 i 10 w/w planu.

Przedmiotowy obiekt należało również - zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. - ocenić pod kątem jego zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie [...]WINB zleci! organowi powiatowemu postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

Dokonane przez PINB ustalenia podczas oględzin z dnia 29 kwietnia 2014 r. wykazały, iż budynki mieszkalne T. M. oraz M. i W. M. przylegają do siebie, ponieważ dokonano pogrubienia ściany, która wypełniła przestrzeń pomiędzy budynkami. Pogrubienie ściany wyprowadzono ponad dach budynku mieszkalnego skarżącej, tworząc ogniomurek o grubości 38 cm.. Według mapy sporządzonej do celów projektowych, budynek mieszkalny skarżącej stoi częściowo (15 - 27 cm) na działce inwestorów. Ponadto stwierdzono, że usytuowanie budynków nie narusza § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia, ponieważ budynki do siebie przylegają, nie ma pomiędzy nimi przestrzeni, zaś biorąc pod uwagę fakt, iż budynek mieszkalny T. M. jest częściowo usytuowany na terenie działki inwestorów, M.. i W. M. musieli dobudować się do jej budynku. Powyższe ustalenia PINB zostały uzupełnione dokumentacją zdjęciową oraz szkicem graficznym.

W związku z tym, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. straciła ważność dnia 30 listopada 2000 r., należało przeanalizować czy wybudowanie omawianego budynku w granicy działek jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego. W tym celu organ zwrócił się do Burmistrza Miasta [...]- jako organu właściwego do interpretowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - o przekazanie pisemnej informacji, czy usytuowanie przedmiotowej inwestycji w granicy z działką o nr ew. [...] T. M. oraz M. i Z. O. nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu.

Burmistrz Miasta [...] wskazał 10 czerwca 2014 r., że usytuowanie przedmiotowego budynku nie narusza ustaleń obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obszaru [...]. Plan dopuszcza zabudowę wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową.

Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził należy, że rozbudowany i nadbudowany budynek mieszkalny jednorodzinny, wybudowany przez M. i W. M. na działkach o nr ew. [...] i [...], jest zgodny z warunkami planistycznymi, nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zaś przedstawiony przez inwestorów projekt spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

W ocenie [...]WINB, organ I instancji zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2013 r. oraz zostały spełnione przesłanki, o których stanowi art. 35 Prawa budowlanego, dlatego też PINB zasadnie decyzją nr [...] z dnia [...].11.2013r., zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego przez M. i W. M. oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, [...]WINB wyjaśnił, że rozbudowa i nadbudowa spornego budynku mieszkalnego nie jest samowolą budowlaną, jak twierdzi skarżąca. M. i W. M. posiadali decyzję o pozwoleniu na budowę w/w inwestycji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000r., jednakże Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2006 r. stwierdził jej nieważność. Zgodnie jednak z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę dopuszcza się możliwość rozpoczęcia albo wznowienia budowy na podstawie decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zaznaczając, że organ I instancji powinien sprawdzić zgodność rozwiązań projektowych z przepisami prawa. Zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać określone wymagania, zaś przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe (art. 35 Pr. bud.).

Stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budową, ponieważ decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, powinno się odbywać na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i projektu budowlanego, który jako akt techniczny, a nie akt administracyjny (akt prawny), zachowuje swoją wartość jako dokument, w oparciu o który była wykonana budowa.

W przypadku, gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Nie można również prowadzić postępowania naprawczego na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego skoro w tym trybie postępowanie prowadzone może być tylko w odniesieniu do inwestycji będącej przed lub trakcie realizacji. W tej sytuacji pozostała jedynie możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego co również słusznie uczynił organ wszczynając postępowanie na wniosek strony na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Celem przepisu art. 51 jest przywrócenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów T. M., organ wyjaśnił, że niezrozumiałe są twierdzenia skarżącej, że decyzje Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. zostały wydane w wyniku przestępstwa, gdyż z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że prowadzone śledztwo w sprawie przekroczenia przez Burmistrza Miasta [...] uprawnień przy wydawaniu w/w rozstrzygnięć, zostało umorzone. Ponadto, postanowieniem Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymanym w mocy przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...], umorzono także śledztwo w sprawie poświadczenia nieprawdy przy sporządzaniu projektów budowlanych dla omawianego budynku mieszkalnego, wykonanych przez mgr arch. A. P., wobec braku znamion czynu zabronionego.

Zarzut naruszenia przy realizacji spornego budynku przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niezasadny, gdyż § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia, dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy działki, jeśli wynika to m.in. z ustaleń planu miejscowego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest obowiązująca, jak twierdzi T. M., gdyż była ważna do dnia 30 listopada 2000 r., co wynika z jej treści (ust. 7), dlatego też organ powiatowy nie był obowiązany do badania zgodności wybudowania inwestycji z jej warunkami.

T. M. była stroną postępowania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000r. oraz otrzymała do wiadomości decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. (zgodnie z którą, w przypadku budowy budynku wzdłuż granicy działki, należało uzyskać zgodę jej właściciela) i nie wnosiła wówczas żadnych zastrzeżeń w w/w zakresie, tym bardziej iż w aktach sprawy znajduje się jej zgoda (oświadczenie) z dnia 15 marca 2000 r.: "Ja niżej podpisana T. M., legitymująca się dowodem osobistym nr (...) wyrażam zgodę p. M. i W. M. na rozbudowanie budynku mieszkalnego na granicy z moją działką nr [...]."

Dlatego też zarzuty dotyczące usytuowania budowy w granicy są na obecnym etapie postępowania bezpodstawne, tym bardziej, że M. i W. M. uzyskali pozytywną opinię od Burmistrza Miasta [...], na takie usytuowanie obiektu.

Zdaniem [...]WINB zaskarżona decyzja organu powiatowego została podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego i procesowego, w związku z czym zasadnym było skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji PINB w [...] nr [...].

Z tą decyzją nie zgodziła się T. M., zaskarżając ją do tut. Sądu pismem datowanym na 24 lipca 2014 r. i wnosząc o uchylenie w całości decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r., PINB i "nakazanie rozbiórki samowoli budowlanej usytuowanej na terenie działki Nr.[ i [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...] i [...]".

Uzasadniając skargę, skarżąca wywodziła, że przedmiotowa budowa była nielegalna od samego początku, wielokrotnie dopuszczono się samowoli budowanej. Z dokumentacji wynika że w 1999 roku na terenie działki Nr [...] przy ul. [...] obręb [...] w [...] nie było budynku, na który zostały wydane decyzje zezwalające na jego rozbudowę i nadbudowę. W aktach znajduje się decyzja Nr [...] wydana przez Urząd Miejski w [...] w dniu [...] grudnia 1994 r., zezwalająca J. i S. Z. na prowadzenie dalszych robót budowlanych, w związku z rozpoczętą samowolnie budową budynku mieszkalnego wydana w wyniku przestępstwa z art.231 § 1 k.k.

W ocenie skarżącej, ze wskazywanych przez nią dokumentów wynikać ma fakt, że M. i W. M. nie są właścicielami działki [...] i znajdującego się na niej budynku pierwotnego, który jest rozbudowywany. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. zatwierdzającą projekt rozbudowy i nadbudowy budynku na terenie działki Nr [...] przy ul. [...], M. i W. M. którzy nie byli właścicielami działki nr [...] i znającego się na niej budynku.

Według skarżącej, bezspornym jest również fakt że dopuszczono się samowoli budowlanej, zaś Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2006 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z powodu braku uprawnień do sporządzania projektów przez osobę sporządzającą projekt budowlany. Pomimo tego, że PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., inwestor przez okres trzech lat samowolnie prowadził roboty budowlane bez decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pomimo tego, ze w decyzji Nr [...] [...]WINB w [...] stwierdził, że inwestorzy złożyli poprawione cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego spełniającego wymogi, to – jak podaje skarżąca – "w aktach sprawy nie doszukano się projektu budowlanego zgodnego z rozporządzeniem, na który powołano się w decyzji, w niby nowym projekcie, mają zastosowanie te same rozwiązania techniczne, które przewidywał projekt budowlany z 2008r.".

Jak ponadto wyjaśniła skarżąca, pomimo stwierdzenia organu, że budynek stoi na częściowo terenie (15-27cm), na ternie inwestorów, to według mapy projektowej działki nr 60, która znajduje się w pierwszym projekcie budowlanym, budynek uczestników stoi częściowo (ok. 30 cm) na działce skarżącej.

Zdaniem skarżącej, nieprawidłowo ustalono strony postępowania, gdyż M. i Z. O. nie są stroną w postępowaniu, ich działka nie graniczy z działkami Nr [...] i [...].

Wnioskodawczynie zarzuciła też, że organ "dokonuje analizy usytuowania budynku P. M. na podstawie rzekomej pokątnej rozmowy telefonicznej na zasadzie Jedna Pani drugiej Pani, w której zwraca się do pracownika Urzędu Miasta w [...], a nie oficjalną drogą do Burmistrza Miasta. Podano że w aktach znajduje się moja zgoda z dnia 15-03-2000r,na wybudowanie budynku na granicy, oświadczam ja nigdy takiej zgody nie pisałam". Organ "nie udowodnił w którym planie zagospodarowania, zezwala się na wycięcie płotu sąsiada i połączeniu budynków murem wykonanym w 50% z łatwo palnego styropianu" i "nie uwzględnił zagrożenia pożarowego jakie stwarza usytuowanie budynków od strony ul. [...]".

Skarżąca wskazała, że oba budynki mają oddzielne podłączenie do sieci elektrycznej i do sieci wodociągowej, nie może być mowy w tej sytuacji o budynku jednorodzinnym.

W ocenie skarżącej, budynek rozbudowano niezgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a usytuowanie budynku na granicy działki oraz rozmieszczenie w ścianie przylegającej do granicy otworów okiennych, elewacyjnych, połaciowych oraz otworów drzwiowych, w rażący sposób naruszają obowiązujące prawo budowlane, oraz moje prawa do swobodnego korzystania z mojej nieruchomości.

W budynku w ścianie przylegającej do granicy działki, są umieszczone otwory okienne, drzwi wejściowe, drzwi balkonowe, drzwi garażowe i balkon. Spadek dachowy usytuowany jest wprost na ścianę budynku skarżącej.

Według skarżącej "decyzja [...] z dnia [...]-11-1999 roku, o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek Nr [...] i [...], która jest obowiązująca, nie została uchylona i nie stwierdzono nieważności decyzji. W decyzji Nr [...] nie zbadano czy przedmiotowy projekt budowlany zamienny odpowiada wszystkim wymogom decyzji o warunkach zabudowy." Twierdziła ponadto, że uczestnicy M. uniemożliwili jej udział w oględzinach w dniu 29 kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1709/14 tut. Sąd oddalił skargę T. M.. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącej od ww. wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. (II OSK 1457/15) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę tut. Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził należycie kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przeprowadzenie właściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji winno wynikać z uzasadnienia wyroku. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej, zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części merytorycznej sprowadza się w istocie do powtórzenia fragmentów uzasadnienia decyzji organu.

NSA wyjaśnił w ww. wyroku, że w szczególności przeanalizowania wymaga kwestia dotycząca zgodności przedmiotowego obiektu z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Jak stanowi § 12 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 8 lipca 2009 r.) - sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Aby zatem budynek mógł być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obejmującego obszar [...] – zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. – dalej: m.p.z.p. - (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r.), z których taka możliwość wynika. Wprawdzie według postanowień § 10 m.p.z.p. wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonej na rysunku Planu symbolem MU z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą z możliwością lokalizacji zabudowy bliźniaczej i szeregowej oraz usług nieuciążliwych jako funkcji uzupełniającej, lecz Sąd pierwszej instancji nie rozważył do której z tych kategorii należy zaliczyć przedmiotowy budynek i nie ocenił, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem wolnostojącym czy też budynkiem zbliźniaczonym bądź w zabudowie szeregowej i czy zachodzi możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki".

Zgodnie ze stanowiskiem NSA, Sąd pierwszej instancji nie wskazał z jaką zabudową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sama okoliczność wskazana przez organ, że budynki przylegają do siebie, bo inwestor dokonał pogrubienia ściany, która wypełniła przestrzeń między budynkami nie oznacza zakwalifikowania budynku do jednej z kategorii wskazanych w m.p.z.p. Sąd pierwszej instancji nie rozważył też, czy pogrubienie tej ściany w taki sposób, że budynki przylegają do siebie zostało dokonane zgodnie z prawem. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie ocenił, które ściany budynków przylegają do siebie, tj. czy ściany boczne czy też ściana boczna jednego budynku przylega do części ściany frontowej drugiego budynku i czy w takiej sytuacji można mówić o sytuowaniu budynku przy granicy działki. Jednoczenie Sąd pierwszej instancji nie wskazał także przepisu, który pozwalałby na budowę (rozbudowę, nadbudowę) budynku wolnostojącego przy granicy działki. Jeśli bowiem przedmiotowy budynek jest budynkiem wolnostojącym, to § 12 ust. 2 rozporządzenia wchodziłby w grę tylko wówczas, gdyby określone postanowienia m.p.z.p. taką możliwość przewidywały. Za takie bowiem ustalenia m.p.z.p., tzn. pozwalające sytuować budynek wolnostojący bezpośrednio przy granicy działki, nie można uznać § 10 Planu.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji - za organami administracji - przyjął, że budynek skarżącej jest częściowo usytuowany na terenie działki inwestorów. Skarżąca zaś twierdzi, że to budynek inwestorów częściowo usytuowany na terenie jej działki. Twierdzenia – tak inwestorów jak i skarżącej – sugerują, że przedmiotowy budynek, jak i budynek skarżącej nie są zlokalizowane bezpośrednio przy granicy działki. W takiej zaś sytuacji powołanie § 12 ust. 2 rozporządzenia byłoby nieporozumieniem (nie ma też zachowanej odległości 1,5 m od granicy działki).

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił tez uwagę, że w myśl § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt. 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (pkt. 1); sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej (pkt. 2); rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych (pkt. 3).

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku powinien dokonać należytej oceny stanu faktycznego niniejszej sprawy i rozważyć przepisy znajdujące w sprawie zastosowanie, w tym wskazać, czy przedmiotowy budynek jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej bądź szeregowej czy też budynkiem wolnostojącym i który przepis powołanego wyżej rozporządzenia i ewentualnie m.p.z.p. pozwala na budowę bezpośrednio przy granicy działki lub też w pewnej odległości od tej granicy.

Zgodnie z wiążącymi tut. Sąd wskazaniami NSA, Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien mieć na uwadze poczynione przez NSA rozważania i ocenić legalność zaskarżonej decyzji dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (m.in. w zakresie art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i zastosowania określonych przepisów ustawy – Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz przepisów obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja [...]WINB oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w sposób wykazany poniżej, w stopniu nakazującym ich uchylenie, a skarga co do zasady jest usprawiedliwiona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uznanie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do stanowiska NSA, że tut. Sąd nie wskazał z jaką zabudową mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wziął pod uwagę, że ani przepisy Prawa budowlanego, ani przepisy wykonawcze nie zawierają definicji budynku wolnostojącego. Posiłkując się w tym zakresie poglądem orzecznictwa należy uznać, że takim budynkiem jest obiekt budowlany o samodzielnej konstrukcji, który nie jest trwale połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami.

Jak słusznie stwierdził WSA w Poznaniu w wyroku II SA/Po 90/17 z dnia 22 marca 2017 r. "Pojęcie "wolnostojący" odnosić zatem należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów, a nie sytuacji prawnej gruntu na jakim dany obiekt został zlokalizowany" (por. także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2010 r., II SA/Po 637/10, WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1420/13 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że już sama "przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające z przestrzeni (art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego). Elementy konstrukcyjne mogą też dochodzić na "styk" do innego budynku i posiadać otwory w przylegających do siebie obiektach, umożliwiające przejście i zapewniające dopływ światła. Istotne jest, że brak jest kotew, łączących drewnianą konstrukcję przedmiotowego obiektu z sąsiednim budynkiem murowanym" - tak orzekł np. WSA w Gliwicach w wyroku II SA/Gl 593/16 z dnia 12 września 2016 r. (ONSA).

Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 21 października 2016 r., II OSK 64/15 wyjaśnił natomiast, że "zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. O ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie. Innymi słowy: obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian".

Jednocześnie, w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 614/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r. (II OSK 1601/08), że "posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody, aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku, jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej, gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach".

Biorąc powyższe pod uwagę, jak również dokonując analizy akt sprawy ze szczególnym uwzględnieniem istniejącej dokumentacji fotograficznej sporządzanej przez organ nadzoru budowlanego, stwierdzić należy, że ustalenia faktu, czy budynek uczestników M. może być uznany za wolnostojący wymaga wcześniej dokonania niezbędnych oględzin i badań, ale na gruncie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca bowiem uwagę na podnoszony (również przez strony i organ) w sprawie fakt, że wolna, kilkudziesięciocentymetrowa przerwa pomiędzy budynkami – co świadczyłoby o samodzielności obu budynków – wypełniona została bliżej nieustalonym nietrwałym materiałem lub powstała w wyniku pogrubienia ściany. Takie wypełnienie (częściowe pogrubienie ściany na stosunkowo krótkim odcinku) nie odpowiada kryteriom uznania, że budynek nie jest wolnostojący, gdyż trwale połączony został z budynkiem skarżącej.

Innymi słowy, dla ustalenia charakteru budynku uczestników M. i określenia, czy jest on wolnostojący, bliźniaczy, czy też w zespole budynków przylegających do siebie, niezbędnym jest dokonanie analizy i niezbędnych pomiarów technicznych w celu ustalenia, w jaki sposób oba budynki stykają się ze sobą i czy można uznać, że w miejscu przylegania budynku uczestników do budynku skarżącej powstała konstrukcja powodująca istnienie konstrukcyjnych części wspólnych obu budynków, a także, czy sposób połączenia budynków stron wskazuje na to, że przylegają one do siebie ścianami lub ich częścią, czy też nie; a także, czy powstała przestrzeń oddzielająca budynki wypełniona została w sposób niepowodujący ich trwałego połączenia. Takie ustalenie stanu faktycznego wymaga jednak podjęcia stosownych działań przez powołany po temu organ nadzoru budowlanego.

Ponadto, analiza dotyczących również i przedmiotowej nieruchomości zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] nie wskazuje na to, aby plan w sposób jednoznaczny zakazywał lub dopuszczał posadowienie budynku w stosunku do granicy działki budowlanej w sposób odmienny, niż wynika to z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności taki wniosek w żaden sposób nie wynika z § 10 ww. planu.

Organ nadzoru budowlanego, sprawdzający przebieg procesu budowlanego w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od projektu budowlanego i – w konsekwencji – w związku ze stwierdzeniem w dniu [...] marca 2001 r. przez Wojewodę [...] nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia uczestnikom M. na rozbudowę i przebudowę ich budynku mieszkalnego, zobowiązany był dokonać należytej oceny przedłożonego (w wykonaniu decyzji PINB z dnia [...] października 2009 r.) projektu budowlanego zamiennego. Należyta staranność organu nie powinna była polegać wyłącznie na sprawdzeniu kwestii formalnych, jak kompletność projektu zamiennego. Słusznie wskazał na ten fakt [...]WINB w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., uchylającej decyzję PINB zatwierdzającą projekt zamienny i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych. Słusznie też wskazał organ II instancji, jakie kwestie powinien zbadać PINB przed zatwierdzeniem projektu zamiennego – zgodności projektu zamiennego z prawem. W szczególności PINB powinien był wyjaśnić kwestie zbliżenia rozbudowanego budynku (lub przekroczenia) do granicy z nieruchomością skarżącej i kwestie dopuszczalności umieszczenia okien i drzwi w niewielkiej odległości od jej nieruchomości. Jeżeli projekt nie odpowiadałby wymogom prawnym i bezzasadnie nie uwzględniał odległości od granicy działki, obowiązkiem organu I instancji było zażądanie w stosownej formie zmiany przez inwestorów projektu.

W ocenie tutejszego Sądu wskazać należy, że postępowanie naprawcze przed organem I instancji od początku prowadzone było niedbale. Postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., wydane w odpowiedzi na ww. decyzję [...]WINB, trudno – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uznać za orzeczenie, które usuwało wątpliwości co do zgodności przedłożonego projektu zamiennego z przepisami prawa. Organ I instancji nakazał bowiem wyłącznie dostosowanie projektu zamiennego do ogólnie pojmowanych "wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...)" w szczególności poprzez usytuowanie okien i drzwi zgodnie z § 12 cyt. rozporządzenia i odprowadzenie i zagospodarowanie wód opadowych zgodnie z § 28 i 162 rozporządzenia. Nie dokonał więc praktycznie żadnego sprawdzenia projektu zamiennego w zakresie usytuowania budynku nadbudowanego i rozbudowanego; zwłaszcza w zakresie zbliżenia do granicy z działką skarżącej.

PINB wydał też decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. bez jakiegokolwiek należytego sprawdzenia projektu zamiennego i wbrew zaleceniom [...]WINB z decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. i dlatego [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylił ww. orzeczenie PINB. Pomimo wskazań zawartych w kolejnej już decyzji [...]WINB, organ I instancji postanowieniem nr [...]z dnia [...] lutego 2012 r. ponownie nakazał dostosowanie projektu zamiennego wyłącznie do ogólnie pojmowanych wymogów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez usytuowanie – tym razem obiektu – do warunków § 12 cyt. rozporządzenia i odprowadzenie i zagospodarowanie wód opadowych zgodnie z § 28 i 162 rozporządzenia. Organ I instancji ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń, zamiast wskazać, na czym ma polegać owo "dostosowanie projektu do wymogów rozporządzenia".

Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. PINB ponownie, nie dokonując poprawnego sprawdzenia, zatwierdził zamienny projekt budowlany i zezwolił na wznowienie robót budowlanych inwestorom. Tym jednak razem, organ II instancji, decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał ww. orzeczenie PINB w mocy; już nie zwracając uwagi na to, że PINB nie dokonał sprawdzenia projektu zamiennego, choćby w sposób nakazany mu przez [...]WINB w dwóch kolejnych decyzjach.

Powyższe kwestie zostały dostrzeżone przez tut. Sąd, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1976/12 wyraźnie wskazał, że PINB nie zastosował się do wytycznych, wynikających z ww. decyzji [...]WINB.

PINB, wydając [...] listopada 2013 r. kolejną już decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych odniósł się w uzasadnieniu tego orzeczenia do kwestii zgodności projektu zamiennego z prawem i uznał, że zamierzenia projektowe są zgodne z Prawem budowlanym, przepisami dotyczącymi warunków technicznych i nie kolidują z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Po stwierdzeniu, że decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r. o warunkach zabudowy, organ zaniechał sprawdzenia zgodności projektu zamiennego z ww. decyzją, a to z uwagi na fakt, że okres ważności decyzji oznaczony został do dnia [...] listopada 2011 r.

Wykonując następnie postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2014 r., PINB dokonał oględzin, w wyniku których stwierdził, że budynki stron połączone są "ogniomurkiem" o głębokości 35 – 38 cm, a budynek skarżącej usytuowany jest 15 cm poza granica jej działki (zał. 1 do protokołu oględzin, rysunek). Z protokołu wynika, że budynki stykają się ze sobą "ponieważ dokonano pogrubienia ściany, która wypełniła przestrzeń pomiędzy budynkami".

[...]WINB we własnym już zakresie uzyskał od Burmistrza Miasta [...] pisemna informację z 10 czerwca 2016 r., że "usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiednią Nr [...] (...)będącą własnością P. T. M. nie narusza ustaleń" planu miejscowego.

Biorąc powyższe pod uwagę i uwzględniając fakt, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt i stanu faktycznego ustalonego przez organ (organa), którego orzeczenie podlega sądowej kontroli, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w stanie zawisłej przed Sądem sprawy jedynym możliwym wyrokiem jest orzeczenie o uchyleniu decyzji [...]WINB i PINB, a to z uwagi na to, że organ I instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, zaś organ II instancji utrzymał w mocy decyzję, której nie był w stanie poprawnie skontrolować.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej z urzędu podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest więc takie wnikliwe wyjaśnienie stanu faktycznego, które umożliwia podjęcie słusznej decyzji; decyzji, której słuszność możliwa jest do skontrolowania przez organ drugiej instancji i sąd.

Wadliwe (niepełne) ustalenie stanu faktycznego przez organ I instancji stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organ nie zebrał w sposób wyczerpujący - a przez to i nie rozpatrzył wyczerpująco - całego materiału dowodowego. Takie zaniechanie organu doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., gdyż PINB nie mógł wskazać wszystkich faktów, a tylko niektóre, które uznał za udowodnione – wobec ich nieustalenia.

Skoro organ nie ustala stanu faktycznego w sposób jednoznacznie pozwalający na stwierdzenie, czy budynki stron zostały ze sobą konstrukcyjnie w sposób trwały połączone (a więc - czy budynek uczestników stanowi budynek wolnostojący, w zabudowie bliźniaczej lub w zespole budynków), skoro wobec odmiennych twierdzeń stron nie ustala w sposób niewątpliwy, czy budynek pp. M. został pobudowany w granicy ich nieruchomości, czy też z przekroczeniem tejże granicy i skoro w żaden sposób nie odnosi się do kwestii prawidłowości posadowienia budynku ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, to nie można prawidłowo takiej decyzji skontrolować w aspekcie słuszności rozstrzygnięcia.

Dokonując sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego, PINB w oparciu o art. 34 ust. 3a Pr. bud. pominął obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania działki jest sporządzony na aktualnej mapie, a w konsekwencji, czy należycie określa granice działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich. Nie stanowi to naruszenia prawa, ale bez wątpienia projekt sporządzony zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. rozwiałby wszelkie ww. wątpliwości faktyczne.

Bez dokonania stosownych badań technicznych przez organ nie może więc tut. Sąd określić – zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego – charakteru przedmiotowego budynku, gdyż jest to kwestia faktu, a nie rozważań prawnych. Sąd meriti nie jest też w stanie na podstawie akt sprawy (w tym akt administracyjnych) ustalić rzeczywisty przebieg granic nieruchomości stron w celu ustalenia, który budynek został wybudowany z przekroczeniem granic nieruchomości i czy taki fakt miał miejsce, jak również, jaka była ewentualna, rzeczywista odległość budynku od granicy. Jest rzeczą oczywistą, że oceny dopuszczalności zbliżenia budynku do granicy lub jej przekroczenia można dokonać dopiero wówczas, gdy przebieg granic jest znany, a nie ustalony odręcznie na rysunku, stanowiącym załącznik do protokołu oględzin PINB.

Może Sąd natomiast ocenić, co uczynił powyżej, treść zapisów prawa miejscowego, w szczególności § 10 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] obejmującego przedmiotową nieruchomość i stwierdzić, że z zapisów ww. planu nie wynika ani zakaz, ani zezwolenie na usytuowanie budynków w tzw. ostrej granicy lub z przekroczeniem norm wyznaczonych § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z przyczyn wymienionych powyżej, [...]WINB naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż utrzymał w mocy decyzję PINB, pomimo, że nie dysponował wystarczająco poprawnie ustalonym przez organ I instancji stanem rzeczy, niezbędnym do uznania decyzji kontrolowanej PINB za prawidłową. Organ II instancji nie wziął ponadto pod uwagę, że PINB w żaden sposób nie odnosi się do faktu powstania budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi w bezpośredniej odległości (lub nawet z przekroczeniem granic) z sąsiednią nieruchomością, jak również do sposobu połączenia obu budynków i konsekwencji z tym związanych oraz kwestii posadowienia budynku w odniesieniu do granicy działki..

Tym samym [...]WINB sanował naruszenie przez organ I instancji art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud., nakazującego sprawdzanie rozwiązań projektowych przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, w szczególności zgodności tego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona więc stosownych czynności w celu ustalenia charakteru powiązania budynku M. i W. M.z budynkiem T. M., ze szczególnym uwzględnieniem, czy rzeczywiście wypełnienie przestrzeni pomiędzy ścianami obu budynków jest pogrubieniem części ściany budynku pp. M., a także, czy stanowi ono konstrukcję rozbudowanego budynku i trwałe połączenie (poprzez np. kotwy, śruby itp.) obu obiektów budowlanych.

Po dokonaniu ww. ustalenia organ weźmie pod uwagę treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie polskiej klasyfikacji obiektów budowlanych (PKOB) (Dz.U. Nr 112, poz. 1316), opracowaną na podstawie europejskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (CC), zgodnej z zaleceniami Narodów Zjednoczonych; w szczególności pkt. 2 załącznika PKOB, zgodnie z którym w przypadku budynków połączonych między sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe), budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Natomiast, gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru budowlanego dokona poprawnej i opartej na analizie sposobu i długości połączenia budynków klasyfikacji obiektu pod kątem jego samodzielności i oceny, czy pogrubienie ściany w taki sposób, że budynki przylegają do siebie zostało dokonane zgodnie z prawem. Ponadto, organ jednoznacznie ustali, które ściany budynków przylegają do siebie, tj. czy ściany boczne czy też ściana boczna jednego budynku przylega do części ściany frontowej drugiego budynku i czy w takiej sytuacji można mówić o sytuowaniu budynku przy granicy działki. Organ ustali także, czy dokonane ewentualne pogrubienie ściany dokonane zostało zgodnie z prawem.

Organ przeprowadzi również niezbędne ustalenia: na gruncie – w celu określenia istniejących znaków granicznych i przebiegu granicy w sposób, który nie wymaga specjalistycznej wiedzy geodezyjnej oraz w oparciu o dokumenty (w tym np. wyrysy z mapy ewidencyjnej, obrazujące przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami stron) - w celu ustalenia dokonanego naniesienia tej granicy w dokumentach urzędowych. Jeżeli ww. ustalenia nie okażą się wystarczające, organ nadzoru budowlanego z urzędu przeprowadzi takie dowody, które w sposób jednoznaczny pozwolą na odpowiedź, który obiekt budowlany (skarżącej, czy uczestników) został wzniesiony z przekroczeniem granicy i należycie określą granice działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich.

Następnie, organ odniesie się w sposób jednoznaczny do tego, czy - wobec braku szczególnej w tym zakresie regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - usytuowanie budynku uczestników M. nie narusza przepisów (w tym § 12) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku w odniesieniu do granicy nieruchomości inwestorów i gruntu skarżącej. W wypadku ustalenia, że budynek M. i W. M. został wybudowany w części na nieruchomości należącej do skarżącej, organ weźmie ten fakt pod rozwagę, orzekając w przedmiocie dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Organ nadzoru budowlanego weźmie również pod uwagę, że wyżej poczynione oceny prawne sądu i wskazania co do dalszego postępowania są dla organu wiążące (art. 153 p.p.s.a.).

Z przyczyn wskazanych powyżej, tut. Sąd uznał, że organ II instancji naruszył przepisy postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję PINB, pomimo wskazanych wyżej uchybień PINB w postępowaniu dowodowym i w ustalaniu rzeczywistego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego (co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy), zaś organ I instancji naruszył przepisy postępowania, orzekając co do istoty sprawy, bez należytego wyjaśnienia tejże (co również miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy), przez co naruszył art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji, PINB naruszył art. 104 § 2 k.p.a. poprzez orzeczenie nierozstrzygające istoty sprawy i art. 35 ust. 1 i 3 Pr. bud. poprzez nienależyte sprawdzenie zgodności projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi.

Dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), ujmując w zasądzonej kwocie zwrot wpisu 500 zł, minimalną stawkę wynagrodzenia adwokackiego 480 zł. i zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.