Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 744/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 50 ust. 4, art. 52 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.

Uchwałą z dnia [...] września 2007 r., nr [...] Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej dokonało warunkowej oceny jakości kształcenia na Wydziale [...] Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W. na kierunku "[...]". Utrzymana ona została następnie w mocy uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...].

Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej (PKA), działając na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), uchwalą z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] sformułowało negatywną ocenę jakości kształcenia na ww. kierunku.

W uzasadnieniu uchwały Komisja wskazała brak działań naprawczych w zakresie organizacji procesu kształcenia w trybie studiów niestacjonarnych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość.

Po pierwsze zarzuciła brak systemowych rozwiązań dotyczących etapowej weryfikacji wiedzy studenta. W uchwale z dnia [...]września 2007 r., nr [...] Prezydium zwróciło uwagę, iż w trybie zajęć dydaktycznych prowadzonych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość uczelnia nie prowadzi systematycznej weryfikacji wiedzy studenta w formie testów, zadań, projektów czy esejów. Uczelnia poinformowała, iż testy śródsemestralne będą jednym z głównych zadań przyjętych do realizacji od roku akademickiego 2007/2008. Natomiast w roku akademickim 2007/2008 nie wprowadzono żadnych nowych rozwiązań w zakresie etapowej weryfikacji wiedzy studenta, mimo deklaracji władz uczelni. Poza planem realizacji sprawdzianów śródsemestralnych i prac pisemnych w semestrze zimowym 2008/2009 uczelnia nie przedstawiła innych form weryfikacji w sposób systematyczny. Nie opracowała też nowej sylwetki absolwenta, zaś rektor przedstawił jedynie informacje, iż prace takie trwają. Ocena programu kształcenia na kierunku "ekonomia", w którym dominują zajęcia wykładowe, brak efektywnej weryfikacji wiedzy, brak zajęć ćwiczeniowych powoduje, iż absolwent nie uzyska założonych kompetencji, co oznacza, że sylwetka absolwenta nie jest zgodna z koncepcją kształcenia prowadzonego na tym kierunku. Prezydium PKA stwierdziło, że podjęte w Wyższej [...] z siedzibą w W. działania są niewystarczające dla usunięcia istniejących nieprawidłowości w zakresie braku systemowej weryfikacji wiedzy studentów studiów niestacjonarnych w formie zajęć prowadzonych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość.

Po drugie podniosła prowadzenie zajęć dydaktycznych głównie w formie wykładów w systemie [...] bez wprowadzenia innych, zwłaszcza aktywnych form realizacji przedmiotów określonych w standardach nauczania. W uchwale nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Prezydium PKA, podkreśliło, iż nie zostały spełnione standardy nauczania w zakresie aktywnych form nauczania. Uczelnia zadeklarowała, iż w roku akademickim 2007/2008 zostaną wprowadzone seminaria i ćwiczenia do poszczególnych przedmiotów, a także zwiększony zostanie wymiar innych form kształcenia, jak wykłady nieobligatoryjne, audycje i wywiady na tematy ściśle związane z danym kierunkiem studiów. Z informacji o zakresie działań naprawczych wynika, że w roku akademickim 2007/2008 uczelnia nie podjęła zadeklarowanych działań w tym zakresie. Natomiast w roku akademickim 2008/2009 wprowadzono tzw. fakultatywne zjazdy konwersatoryjne dla studentów, nie ujęte ani w planach, ani w programach nauczania, prowadzone głównie przez nauczycieli akademickich z tytułem zawodowym magistra. Nie przedstawiono dokumentów potwierdzających, że takie konwersatoria w rzeczywistości są realizowane. Nadal główną i podstawową formą zajęć są wykłady. Brak jest obowiązkowych ćwiczeń i konwersatoriów dla treści programowych ujętych w standardach kształcenia. Studenci mają możliwość korzystania z konsultacji odbywających się w siedzibie uczelni zgodnie z podanym harmonogramem. Nie jest więc spełniony wymóg rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków, jakie muszą być spełnione, aby zajęcia dydaktyczne na studiach mogły być prowadzone z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość (Dz. U. Nr 188, poz. 1347, ze zm.), aby liczba godzin zajęć dydaktycznych prowadzonych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość nie była większa niż 60 % ogólnej liczby godzin określonych w standardach kształcenia, z wyłączeniem zajęć praktycznych i laboratoryjnych. Uczelnia wśród działań naprawczych wskazała także wprowadzenie systemu recenzji wykładów emitowanych w telewizji satelitarnej [...]. Z przedstawionego wykazu wynika, że są to wyłącznie recenzje wewnętrzne, co nie gwarantuje obiektywizmu właściwego dla oceny zewnętrznej. Prezydium PKA stwierdziło, że podjęte działania naprawcze są niewystarczające.

Po trzecie wskazała na ograniczone możliwości bezpośrednich kontaktów studentów z pracownikami prowadzącymi zajęcia dydaktyczne. Większość studentów w trakcie semestru nie ma kontaktu osobistego nauczycielami prowadzącymi zajęcia. Pierwszym i jedynym kontaktem jest zaliczenie przedmiotu lub egzamin. Kontakt jest pośredni przez telewizję [...]. Uczelnia poinformowała, że kontynuowana jest praktyka konsultacji dla studentów, które są prowadzone w siedzibie uczelni. Wprowadzono system opiekunów poszczególnych grup studenckich korzystających z zamiejscowych sal wykładowych. Uczelnia uruchomiła także możliwość kontaktów z pracownikami naukowymi w systemie [...]. Zatem zdaniem PKA pozostaje w mocy zarzut ograniczonych możliwości bezpośrednich kontaktów studentów z pracownikami prowadzącymi zajęcia dydaktyczne, a działania naprawcze w tym zakresie, są niewystarczające.

Po czwarte Komisja podniosła złą organizację zaliczeń i egzaminów związaną z kumulacją nadmiernej ich liczby w ciągu jednego dnia. Uczelnia co prawda ograniczyła liczbę egzaminów i zaliczeń z przedmiotów realizowanych w każdym semestrze do maksymalnie czterech. Wprowadzono także zasadę, iż jednego dnia odbywają się zaliczenia z przedmiotów pokrewnych i wydłużono czas przerw między zaliczeniami. Wątpliwości budzą jednak wyniki osiągane przez studentów. Prezydium PKA stwierdziło, że liczba czterech zaliczeń i egzaminów w ciągu jednego dnia, nawet przy przedmiotach pokrewnych, stanowi niewłaściwy sposób sprawdzania wiedzy studenta i z tego względu podtrzymało swoje zastrzeżenia.

Komisja zarzuciła także wadliwą obsadę seminariów dyplomowych oraz zajęć z przedmiotów specjalistycznych związaną z powierzaniem zbyt liczebnych grup lub zbyt dużej liczby przedmiotów jednej osobie. Uczelnia zmniejszyła liczebność grup seminaryjnych do maksymalnie 25 osób oraz powołała nowych promotorów w poszczególnych Zamiejscowych Salach Wykładowych, jednak nadal liczebność jest zbyt duża. Promotorami są nauczyciele akademiccy świadczący pracę na podstawie umowy o dzieło zawartej, w celu prowadzenia 20 godzin zajęciowych oraz prac dyplomowych. Na podstawie tych umów nie jest możliwe stwierdzenie, czy specjalności naukowe promotorów są zgodne ze specjalnościami zawodowymi realizowanym przez studentów. Prezydium PKA stwierdziło, że uczelnia podjęła niewystarczające działania naprawcze.

Podmiot prowadzący kontrolę zwrócił też uwagę na niską jakość programów nauczania poszczególnych przedmiotów (sylabusów). Uczelnia przedstawiła co prawda nowe sylabusy, jednakże są bardzo zróżnicowane jakościowo - w niektórych brakuje nazwisk osób prowadzących zajęcia, określenia oczekiwanych kompetencji lub też podane cele i kompetencje nie odpowiadają celom określonym w sylwetce absolwenta. Uczelnia nie przedstawiła opisu nowej sylwetki absolwenta, a kompetencje określone w dotychczasowej sylwetce i w sylabusach poszczególnych przedmiotów nie są zbieżne. Istnieje też rozdźwięk między literaturą formalnie zalecaną w sylabusach, a polecaną studentom w formie materiałów pomocniczych. Prezydium PKA stwierdziło, że działania naprawcze w zakresie podniesienia jakości sylabusów zostały wykonane tylko częściowo.

Państwowa Komisja Akredytacyjna wyraziła zastrzeżenia odnośnie procedury przygotowywania prac dyplomowych, bowiem brak jest nadal merytorycznej, oceny wartości pracy przez promotora, a także oświadczenia ze strony studenta (lub/i promotora) o samodzielności wykonania pracy. Ponadto brak formalnego regulaminu i zasad przygotowywania prac dyplomowych na Wydziale. Z uwagi na fakt, że dopiero w grudniu 2008 r. powołano Zespół ds. Tematów Prac Dyplomowych, dlatego też, zdaniem PKA, nie jest możliwe dokonanie oceny wyników jego działania.

PKA zwróciła również uwagę na brak wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia. Mimo, że uczelnia powołała sześcioosobową Wydziałową Komisję ds. Zapewnienia Jakości Kształcenia na Wydziale Ekonomicznym, jednakże zakres jej zadań jest zbyt skromny (pomija istnienie zamiejscowych sal wykładowych, zapewnienie studentom w terenie dostępu do bibliotek, literatury podstawowej itp.).

Zdaniem Państwowej Komisji Akredytacyjnej władze uczelni nie podjęły wystarczających działań naprawczych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wskazanych w uchwale z dnia [...] września 2007 r., nr [...] - nie wskazały także nowych skutecznych działań, służących zapewnieniu właściwej jakości kształcenia na kierunku "ekonomia", w tym wynikających z postanowień rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2007 r. w sprawie warunków, jakie muszą być spełnione, aby zajęcia dydaktyczne na studiach mogły być prowadzone z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Państwowa Komisja Akredytacyjna uchwałą z dnia [...]maja 2009 r., nr [...] utrzymała w mocy negatywną ocenę jakości kształcenia na kierunku "ekonomia", prowadzonym na Wydziale [...] Wyższej [...]z siedzibą w W.

Podtrzymała zarzut dotyczący braku systemowych rozwiązań dotyczących etapowej weryfikacji wiedzy studenta oraz prowadzenia zajęć dydaktycznych głównie w formie wykładów w systemie [...] bez wyprowadzenia innych, zwłaszcza aktywnych form realizacji przedmiotów określonych w standardach nauczania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rektor uczelni odniósł się jedynie do kwestii prowadzenia konwersatoriów przez magistrów informując, że zajęcia konwersatoryjne prowadzi także sześciu doktorów i dwóch profesorów.

Państwowa Komisja Akredytacyjna nie zmieniła swojego stanowiska odnośnie złej organizacji zaliczeń i egzaminów związanej z kumulacją nadmiernej ich liczby w ciągu jednego dnia. Wprawdzie ograniczono liczbę egzaminów i zaliczeń a jednego dnia odbywają się zaliczenia z przedmiotów pokrewnych – to jednak nadal jest to niewłaściwy sposób sprawdzania wiedzy studenta. Ponadto wyniki osiągane przez studentów, przy tak organizowanych sesjach egzaminacyjnych, budzą uzasadnione wątpliwości (100% lub zbliżona do 100% liczba zdających takie przedmioty jak: [...], [...], [...], [...] czy [...]). PKA stwierdziła, że przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyniki egzaminów z powołaniem się na autonomię wykładowcy - nie mają wpływu na jej stanowisko.

Prezydium PKA nie znalazło uzasadnienia dla prowadzenia na tak dużą skalę kształcenia z wykorzystaniem technik i metod kształcenia na odległość. W ocenie PKA władze uczelni i wydziału nie podjęły wystarczających i skutecznych działań naprawczych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wskazanych w uchwale z dnia [...] września 2007 r., a przedstawione wyjaśnienia i informacje nie stanowią podstaw do zmiany stanowiska PKA w omywanej kwestii.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] zawiesił Wydziałowi Ekonomicznemu Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W. uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku ekonomia oraz ustalił, iż studenci będący w dniu zawieszenia uprawnień studentami studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]" prowadzonym na wydziale [...] Wyższej [...] z siedzibą w W. kontynuują kształcenie w tej uczelni.

Ponadto organ centralny zobowiązał Wydział [...] Wyższej [...] z siedzibą W. - nie później niż do dnia 30 września 2012 r. - do usunięcia nieprawidłowości w zakresie organizacji i realizacji procesu kształcenia w trybie studiów niestacjonarnych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość; podniesienia jakości programów nauczania poszczególnych przedmiotów (sylabusów); wprowadzenia zmian w procedurze przygotowywania prac dyplomowych; wprowadzenia wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia. Ustalił także, iż egzaminy dyplomowe studentów kierunku "[...]" będą przeprowadzane na dotychczasowych zasadach oraz, że w okresie zawieszenia uprawnień na kierunku "ekonomia" zostaje wstrzymana rekrutacja studentów na ten kierunek.

Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności odnośnie jej pkt 1 i 5.

W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Minister nie jest uprawniony do badania podstaw oceny ustalonej przez komisję.

Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2003 r., sygn. akt I SA 989/03 stwierdzając, iż negatywna ocena kształcenia prowadzi do wszczęcia przez Ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia należy wyłącznie do Państwowej Komisji Akredytacyjnej, działającej w odrębnym trybie, w którym uczelni przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i przepis nie pozostawia wątpliwości, iż ocena Komisji wiąże Ministra. Organ centralny nie może odstąpić od oceny Komisji ani dokonać własnej oceny kształcenia i jest obowiązany cofnąć albo zawiesić uprawnienie. Wdrożenie programu naprawczego przez uczelnię, po dokonaniu przez Komisję oceny i sformułowaniu jej jako negatywnej, nie uchyla negatywnej oceny kształcenia.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że rozważył zasadność zawieszenia lub cofnięcia uczelni uprawnień do prowadzenia kształcenia na omawianym kierunku studiów i poziomie kształcenia, biorąc pod uwagę rodzaj oraz zakres stwierdzonych nieprawidłowości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wyższa Szkoła [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o niezwłoczne uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, stwierdzając, iż:

1) opinia PKA oparta została na ustaleniach, które wynikają zarówno z błędnej interpretacji przepisów ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, jak i niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, organ powinien dokonać samodzielnej analizy zgromadzonych w sprawie materiałów, a nie jedynie ograniczać się do opinii PKA lub przynajmniej zwrócić się do PKA o udzielenie wyjaśnień na temat przyjętych kryteriów oceny i ich podstawy prawnej;

uczelnia prowadzi studia niestacjonarne w formie eksternistycznej i nie prowadzi zajęć, do których stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2007 r. w sprawie warunków, jakie muszą być spełnione, aby zajęcia dydaktyczne na studiach mogły być prowadzone z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość;

nie zgadza się z twierdzeniem, iż ponowna ocena jakości kształcenia odnosi się tylko do sprawdzenia, czy uczelnia naprawiła nieprawidłowości stwierdzone w pierwotnej ocenie, o czym świadczy fakt, że w powtórnej ocenie jakości kształcenia PKA odwołuje się do rozporządzenia w sprawie warunków, jakie muszą być spełnione aby zajęcia dydaktyczne na studiach mogły być prowadzone z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, które nie obowiązywało w dacie wydawania pierwszej, warunkowej oceny jakości kształcenia;

uczelnia wprowadziła zmiany w procesie dydaktycznym, w związku z czym organ powinien rozważyć, czy ocena jakości kształcenia jest nadal aktualna i może stanowić podstawę orzekania w niniejszej sprawie;

brak podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...]sierpnia 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]stycznia 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, w przypadku negatywnej oceny jakości kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i poziomie kształcenia. Z przepisu tego jednoznacznie wynika obowiązek ministra orzekania o prawach i obowiązkach uczelni w związku z wydaniem negatywnej oceny jakości na danym kierunku i poziomie kształcenia. Minister nie może wydać innej decyzji niż określona w art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Nie przewiduje możliwości odstąpienia od wydania decyzji innej niż wymienione.

Podkreślić także należy, że minister nie jest uprawniony do badania podstaw oceny jakości kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną. Natomiast tryb podważania przez stronę ustaleń zawartych w uchwałach PKA, został określony w art. 52 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. W zakresie oceny jakości kształcenia tryb ten ma charakter zamknięty. Rozstrzygniecie Prezydium Komisji podjęte na wspólnym posiedzeniu z zespołem kierunku studiów ma charakter wiążący, a zgodnie z zasadą, iż organy władzy mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa minister nie jest uprawniony do dokonania samodzielnej oceny jakości kształcenia. Nie zezwala na to zarówno ustawowy, formalny podział kompetencji pomiędzy Państwową Komisję Akredytacyjną, a ministrem, jak również względy merytoryczne - ocena jakości kształcenia powierzona została przez ustawodawcę instytucji eksperckiej. Minister zaś, dysponując aparatem urzędniczym kontrolującym formalne aspekty działalności uczelni nie ma żadnych możliwości takiej opinii weryfikować. Stąd też zastępowanie opinii Państwowej Komisji Akredytacyjnej "samodzielną analizą przez Ministra zgromadzonych w sprawie materiałów" nie jest ani uzasadnione ani merytorycznie, ani formalnie możliwe.

Powyższe stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym również w pierwszej decyzji wyroku z dnia 15 października 2003 r., sygn. akt I SA 989/03. Orzecznictwo w zakresie oceny jakości kształcenia rzeczywiście nie jest obszerne, jednakże brak jest orzeczeń wyrażających odmienny pogląd niż wymieniony powyżej. Ponadto ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje procedury uwzględniania takich wyjaśnień na temat przyjętych kryteriów oceny przy zawieszaniu bądź cofaniu uprawnień, w związku z czym nie miałyby one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić należy uwagę, że Minister zawieszając Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W. uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku "[...]", skorzystał z łagodniejszej sankcji, jaką przewiduje art. 11 ust. 6 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, na skutek wydania przez Krajową Komisję Akredytacyjną negatywnej oceny jakości kształcenia, tak więc nie ma podstaw prawnych do dokonania zmiany powyższego rozstrzygnięcia.

Minister podniósł też, iż ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje prowadzenia studiów w formie eksternistycznej. Zgodnie z art. 164 ust. 3 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, dopuszczalną formą prowadzenia zarówno studiów stacjonarnych jak i niestacjonarnych, jest prowadzenie zajęć dydaktycznych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, do których stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków, jakie muszą być spełnione, aby zajęcia dydaktyczne na studiach mogły być prowadzone.

Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia (§ 2) uczelnia prowadząca zajęcia dydaktyczne w ww. formie musi spełniać następujące warunki: posiadać odpowiednią kadrę nauczycieli akademickich, zapewnić dostęp do infrastruktury informatycznej i oprogramowania, zapewnić materiały dydaktyczne, zapewnić każdemu studentowi możliwość osobistych konsultacji z prowadzącym zajęcia dydaktyczne w siedzibie uczelni, zapewnić bieżącą kontrolę postępów w nauce studentów oraz bieżącą kontrolę aktywności prowadzących zajęcia. Mimo, iż uczelnia twierdzi, że prowadzi studia eksternistyczne, to zgodnie z obowiązującymi przepisami faktycznie jest to prowadzenie zajęć dydaktycznych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Z tego też względu Państwowa Komisja Akredytacyjna dokonując oceny jakości kształcenia na kierunku "ekonomia" wzięła pod uwagę uregulowania ww. rozporządzenia.

Organ dodał, że powtórna ocena jakości kształcenia jest związana z pierwotnie wydaną oceną jakości kształcenia, a sformułowane uzasadnienie powtórnej oceny jakości kształcenia odnosi się przede wszystkich do zastrzeżeń i zarzutów będących podstawą uprzedniej oceny warunkowej - zespół oceniający bada efekty podjętych przez uczelnię działań naprawczych oraz bierze pod uwagę elementy mające wpływ na jakość kształcenia, które uległy zmianie w czasie pierwszej wizytacji. Kwestia ta została już wyjaśniona w pierwszej decyzji i uchwale PKA nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Jednakże, w momencie wejścia w życie nowych przepisów, tj. rozporządzenia w sprawie warunków, jakie muszą być spełnione, aby zajęcia dydaktyczne na studiach mogły być prowadzone z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość, uczelnia ma obowiązek do nich się dostosować, w związku z czym powtórna ocena jakości kształcenia musi być dokonywana na podstawie aktualnych przepisów prawa, a nie przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzenia pierwszej oceny.

Minister stwierdził, że podstawą dokonania oceny jakości kształcenia jest stan faktyczny zastany na uczelni w chwili przeprowadzenia wizytacji. Minister nie jest uprawniony do badania, czy dokonana przez PKA ocena jakości kształcenia jest nadal aktualna. W przypadku, gdy uczelnia wprowadziła program naprawczy i spełnia warunki do przywrócenia zawieszonego uprawnienia, powinna wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie - zgodnie z art. 11 ust. 8 ww. ustawy.

Dodał, że zgodnie z art. 108 § 1 kpa, zaskarżonej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż było to niezbędne ze względu na interes społeczny przejawiający się w zabezpieczeniu interesów osób ubiegających się o przyjęcie na ww. kierunek studiów.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosła Wyższa Szkoła [...]z siedzibą w W.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 w zw. z art. 78 i art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i wstrzymanie wykonania decyzji dnia [...]sierpnia 2009 r., nr [...] w całości.

Ponadto poddała pod rozwagę Sądu zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 11 ust. 6 w zw. z art. 52 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym z art. 2 w zw. z art. 78 i art. 70 ust. 5 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przyjęcie wykładni prawa, która zmierza do ograniczenia kompetencji organu jedynie do drugorzędnego rozstrzygnięcia o cofnięciu lub zawieszeniu uprawnienia i zakaz badania procedury wydania opinii przez PKA narusza konstytucyjne prawa uczelni. Ponadto możliwości zaskarżenia wydanej przez PKA uchwały są iluzoryczne.

Dodała, że odmienna struktura poszczególnych organów administracji publicznej wymusza uwzględnienie tej odmienności przez ustawodawcę przy konstruowaniu szczegółowych reguł proceduralnych w taki sposób, aby umożliwić jak najpełniejszą realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej. Skoro PKA liczy od 60 do 80 członków, to zapewnienie nowego składu gremium podejmującego uchwałę nie powinno stanowić trudności. Zgodnie z art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP - określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Jednakże środek taki musi być efektywny. Natomiast przy przyjęciu wykładni Ministra, iż jest on związany uchwałą PKA, a zarówno PKA ponownie rozpatrując sprawę jak i Minister, decydując o zawieszeniu bądź cofnięciu uprawnienia, nie prowadzą postępowania dowodowego - nadal opierając się na raporcie przygotowanym przez zespół oceniający, jaki ten raport by nie był, wyłącza to realną kontrolę rozstrzygnięcia PKA podjętego w pierwszej instancji i z pewnością nie prowadzi do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Jest to tym bardziej istotne, że zgodnie z art. 70 ust. 5 Konstytucji zapewnia się autonomię szkół wyższych. Zatem każda ingerencja w tę autonomię - a za taką niewątpliwie należy uznać ocenę dokonywaną przez PKA i jej konsekwencje - winna być obudowana gwarancjami proceduralnymi umożliwiającymi uczelni obronę.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że prowadzi studia niestacjonarne w formie eksternistycznej i zaocznej zgodnie z art. 169 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym - w formie ustalonej przez Senat Uczelni. WSSE nie prowadzi studiów do których stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2007 r. w sprawie warunków jakie muszą być spełnione, aby zajęcia na studiach mogły być prowadzone z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość. Wykorzystywanie w WSSE nowoczesnych technik (telewizja, internet) w procesie kształcenia nie stanowi o tym, że uczelnia prowadzi kształcenie na odległość - według wymogów określonych w ww. rozporządzeniu Ministra.

Interpretacja przepisów ustawy w duchu konstytucyjnym winna prowadzić do przyjęcia, iż brzmienie art. 11 ust. 6 powołanej ustawy nie wyłącza merytorycznej kontroli uchwał PKA przez Ministra i nie obliguje go do wydania decyzji zawieszającej lub cofającej uprawnienie w każdym przypadku wydania negatywnej oceny jakości kształcenia przez PKA. Zatem skoro takiej merytorycznej kontroli nie dokonano - decyzja winna zostać uchylona.

Skarżący podniósł też, iż alternatywą dla powyższego jest zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów normujących całokształt postępowania prowadzonego przez PKA i Ministra dotyczącego oceny jakości kształcenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, a także o oddalenie wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Dodał, że Minister, jako organ administracji publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a interpretacja przepisów dokonana przez Państwową Komisję Akredytacyjną była prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W niniejszej sprawie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawieszającą Wydziałowi [...] Wyższej Szkoły [...]z siedzibą w W. uprawnienia do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku ekonomia oraz ustalił, iż studenci będący w dniu zawieszenia uprawnień studentami studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]" prowadzonym na wydziale [...] Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W. kontynuują kształcenie w tej uczelni. Zobowiązał także Wydział [...] Wyższej Szkoły [...] z siedzibą W. - nie później niż do dnia [...] września 2012 r. - do usunięcia nieprawidłowości w zakresie organizacji i realizacji procesu kształcenia w trybie studiów niestacjonarnych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość; podniesienia jakości programów nauczania poszczególnych przedmiotów (sylabusów); wprowadzenia zmian w procedurze przygotowywania prac dyplomowych; wprowadzenia wewnętrznego systemu zapewnienia jakości kształcenia. Ustalił także, iż egzaminy dyplomowe studentów kierunku "[...]" będą przeprowadzane na dotychczasowych zasadach oraz, że w okresie zawieszenia uprawnień na kierunku "[...]" zostaje wstrzymana rekrutacja studentów na ten kierunek.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na skutek dokonanej przez PKA oceny jakości kształcenia na skarżącej uczelni, wyrażonej w uchwałach z dnia z dnia [...]marca 2009 r., nr [...] i z dnia [...] maja 2009 r., nr [...].

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy w związku z ww. uchwałami Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego uprawniony był do oceny prawidłowości ustaleń i kryteriów dokonanej oceny przez Państwową Komisje Akredytacyjną.

Po pierwsze wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym Prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej podejmuje uchwały w sprawach dokonanej oceny kształcenia na danym kierunku, w tym kształcenia nauczycieli oraz przestrzegania warunków prowadzenia studiów, kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden spośród zespołów, o których mowa w art. 50 ust. 4 tego aktu. Strona niezadowolona z uchwały prezydium może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia uchwały. Wniosek ten jest rozpatrywany na wspólnym posiedzeniu zespołu i prezydium Komisji w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2 i 3 ww. art. 52)

Po drugie w myśl art. 11 ust. 6 wskazanej uprzednio ustawy w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Państwową Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia.

Powyższe oznacza, że po wydaniu przez Państwową Komisję Akredytacyjną negatywnej oceny kształcenia na danym kierunku, w określonej w ustawie procedurze, organ centralny obowiązany jest cofnąć albo zawiesić uprawnienia do prowadzenia studiów - dokonując oceny rodzaju i stopnia stwierdzonych uchybień.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należy, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego prawidłowo dokonał kwalifikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - co zyskało całkowitą aprobatę Sądu.

Zgodnie z regulacjami ustawowymi Minister mógł jedynie ocenić stwierdzone przez Komisję uchybienia - do czego w sposób bezpośredni uprawnia go przepis art. 11 ust 6 i w oparciu o te ustalenia nałożyć odpowiednią sankcję.

Sąd nie podziela opinii skarżącego, że ustalony sposób postępowania narusza zasadę autonomii szkół wyższych - bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Autonomia szkoły wyższej dotyczy zatem sposobu kształcenia, doboru materiałów. Z tego też względu ocena poziomu kształcenia, która ma miejsce w szkole wyższej, dokonywana jest przez wyspecjalizowane ciało - Państwową Komisję Akredytacyjną i dopiero w oparciu o jej stanowisko organ administracji – Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego podejmuje decyzję, będąc związany przyjętą oceną.

Ponadto stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Państwowa Komisja Akredytacyjną już w uchwałach podjętych w 2007 r. stwierdziła szereg uchybień, które zostały uwzględnione w części przez uczelnię - co utwierdza Sąd w przekonaniu, że nie została naruszona sfera autonomii WSSE.

Bliskie takiemu rozumieniu pojęcia "autonomia" jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który pojmuje ją jako konstytucyjnie chronioną sferę wolności prowadzenia badań naukowych oraz kształcenia. Przy czym ustawodawca ma uprawnienie do ustalania granic tej autonomii (por. uzasadnienie wyroku o sygn. SK 18/99 i K 27/07).

Zatem należało przyjąć, że rozstrzygnięcie przez Ministra o zawieszeniu uprawnień znalazło oparcie w materiale dowodowym sprawy, w szczególności wskazanych powyżej uchwałach PKA, tym bardziej, że uczelnia była konsekwentnie od 2007 r. informowana przez PKA o stwierdzonych uchybieniach.

Odnosząc się natomiast do wniosku strony dotyczącego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności postępowania przed PKA, bowiem procedura oceny szkół wyższych przez nią nie zapewnia dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organ - przez co naruszona zostaje zasada konstytucyjna - stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt P 23/10, rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czy m.in. art. 9 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.) jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał uznał ww. przepis za konstytucyjny, a zatem prawidłowa jest zawarta w ustawie delegacja do wydania rozporządzenia określającego warunki, jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne, aby prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, a w szczególności liczbę nauczycieli akademickich, zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy, posiadających tytuł naukowy lub stopień naukowy, zaliczanych do minimum kadrowego, z uwzględnieniem zasady, iż jeden nauczyciel akademicki może być wliczony do minimum kadrowego nie więcej niż dwukrotnie, z tym że tylko do jednego minimum kadrowego kierunku studiów drugiego stopnia albo kierunku jednolitych studiów magisterskich, oraz zasady, iż w przypadku, gdy podstawowa jednostka organizacyjna uczelni prowadzi na danym kierunku studia pierwszego i drugiego stopnia, do minimum kadrowego studiów pierwszego stopnia mogą być również wliczani nauczyciele akademiccy stanowiący minimum kadrowe kierunku studiów drugiego stopnia, a także proporcje liczby tych pracowników do liczby studentów na danym kierunku studiów.

Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego - bowiem powyższe rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego utwierdziło Sąd na stanowisku, że ustawodawca może kształtować autonomię szkół wyższych, zgodnie z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym – co też uczynił określając sposób postępowania w sprawach ocen dokonywanych przez PKA, a następnie Ministra.

Reasumując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoje decyzje, zgodnie z art. 107 §3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.