Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1498/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 1498/11 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 stycznia 2012r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012r., sprawy ze skargi K.K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 22 czerwca 2011r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń, Pracowniczych wraz z odsetkami, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję .


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące okoliczności faktyczne.

Pismem z dnia 12 października 2010 r., K.K. (dalej: skarżący) wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ) o umorzenie jego zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. We wniosku podniesiono, że skarżący nie jest w stanie spłacić zaległości pieniężnych wobec ZUS z uwagi na swoją bardzo trudną sytuację. Skarżący wskazał, że jest osobą niepełnosprawną i bezrobotną bez prawa do zasiłku i pozostaje na utrzymaniu córki, która pracuje mimo kontynuowania nauki. Ponadto z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie podjąć każdej proponowanej mu pracy, a nawet gdyby znalazł zatrudnienie, to przeznaczając choćby niewielką część wynagrodzenia na spłatę zadłużenia wobec ZUS nie byłby w stanie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb. Skarżący oświadczył, że w okresie od 1 grudnia 1999 r. do 1 listopada 2003r. prowadził działalność gospodarczą. Obecnie jednak nie uzyskuje żadnych dochodów, ani nie posiada majątku. Posiada zadłużenie w bankach na kwotę 11.239,97 zł oraz spłaca zadłużenie na rzecz gazowni w ratach miesięcznych po 90zł. Jego miesięczne wydatki związane z utrzymaniem to 256,04 zł z tytułu czynszu, opłata za prąd w kwocie 121,55 i telefon w wysokości 55 zł, a także za gaz w kwocie 90 zł. Koszty związane z leczeniem opiewają na ok. 20 zł, zaś 350 zł wynosi opłata za studia córki skarżącego (obecnie finansowane przez jej siostrę). Wszystkie koszty utrzymania ponosi córka skarżącego. Z treści zeznań PIT-37 dołączonych do akt sprawy wynika, że w 2008 r. skarżący osiągnął dochód ze stosunku pracy w wysokości 5.919,76 i z działalności wykonywanej osobiście w wysokości 747,60 zł, natomiast w 2009 r. ze stosunku pracy osiągnął 13.013,75 zł, natomiast z działalności wykonywanej osobiście 2.789,29 zł.

W dniu 16 lutego 2011 r., skarżący ograniczył swój pierwotny wniosek do żądania umorzenia zaległych należności tylko za osobę prowadzącą działalność gospodarczą.

Decyzją z dnia 28 lutego 2011 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarzą, w tym za: składki na ubezpieczenie społeczne za okres od sierpnia 2002 do października 2003 r. w kwocie 6.642,44 zł, na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2002 do października 2003 r. w kwocie 1.233,23zł, składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 157,85 zł, odsetki za zwłokę w kwocie 7.844,00 zł oraz koszty upomnienia w wysokości 26,40 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz art. 32 u.s.u.s.

Organ ustalił m.in., że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresie od 1 grudnia 1999 r. do 1 listopada 2003 r., a w okresie od stycznia 2002 r. do października 2003 r. zatrudniał pracowników. Wobec nieterminowo opłacanych składek, naczelnik urzędu skarbowego prowadzi wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne obejmujące należności za okres od sierpnia 2002 r. do października 2003 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ZUS przytoczył treść relewantnych przepisów prawa, podkreślając, że decyzja w przedmiocie umarzania należności składkowych oparta została na uznaniu administracyjnym, co w przekonaniu organu oznacza, że organ może, ale nie musi umarzać tych należności, nawet w razie spełniania przez wnioskodawcę przesłanek określonych w obowiązujących przepisach. W dalszej kolejności ZUS wskazał, że w stosunku do skarżącego nie zachodzą podstawy do umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą, gdyż w jego przypadku nie występuje stan całkowitej nieściągalności zaległych składek. Choć nie prowadzi on już działalności gospodarczej, to w latach 2008 i 2009 wykazał dochód m.in. ze stosunku pracy, zaś obecnie jego rodzina posiada stałe źródło utrzymania (wynagrodzenie córki skarżącego). Ponadto, w toku prowadzonej przez organ skarbowy egzekucji, na poczet zaległości dokonano wpłaty w kwocie 176,90 zł, a organ nie stwierdził bezskuteczności egzekucji. ZUS podkreślił, że zgodnie z art. 31 u.s.u.s., skarżący odpowiada za zobowiązania składkowe całym swoim majątkiem, nie tylko teraźniejszym, ale również przyszłym. Organ zauważył, że choć skarżący posiada orzeczenie o niepełnosprawności, to występuje ona w stopniu lekkim, a skarżący kwalifikuje się do pracy w warunkach pracy chronionej i nie wymaga pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych. Wobec czego nie sposób przyznać racji skarżącemu, który twierdzi, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, zwłaszcza, że nie powołuje się przy tym na jakiekolwiek konkretne problemy zdrowotne. Skarżący może więc podjąć zatrudnienie i uzyskiwać wynagrodzenie pozwalające na spłacenie należności wobec ZUS. Organ wskazał ponadto, że istnienie innych wierzytelności (nawet zaspokajanych w trybie egzekucji sądowej) nie przesądza o zasadności umorzenie zobowiązań wobec ZUS, bowiem prowadziłoby to do uprzywilejowania innych wierzycieli względem ZUS. Z uwagi na powyższe i na fakt, iż skarżący nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, organ uznał, że jego sytuacja – choć niewątpliwie trudna - nie pozwala na stwierdzenie, iż spłata zobowiązań mogłaby pociągnąć dla skarżącego skutek w postaci pozbawienia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb jego i jego rodziny.

W dniu 16 marca 2011 r., skarżący złożył do ZUS wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podkreślił, że działalność gospodarcza nie przyniosła mu dochodu na tyle wysokiego, by mógł opłacać składki na ubezpieczenie społeczne, a więc z przyczyn niezależnych od niego. W przekonaniu skarżącego, dochód jego rodziny nie jest wystarczający, do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a tę sytuację pogorszyłaby nawet ratalna spłata zadłużenia wobec ZUS. Ponadto skarżący ocenił jako bezpodstawne twierdzenia organu, iż w przyszłości będzie w stanie spłacić zadłużenie. Skarżący podniósł, że organ nie podjął wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia jego sprawy. Ponadto ZUS niezasadnie uznał, że dochody z lat 2008 i 2009 wystarczyłyby na zaspokojenie niezbędnych potrzeb skarżącego i spłatę zadłużenia. Skarżący wskazał także, że choć jego zobowiązania względem firm ubezpieczeniowych są mniej ważne niż te wobec ZUS, to zaległości mieszkaniowe świadczą o tym, że nie jest w stanie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb. W przekonaniu skarżącego, jego niepełnosprawność, bezrobocie i brak dochodu, a także sytuacja rodzinna i zdrowotna uzasadnia uwzględnienie wniosku.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. skarżący uzupełniająco wyjaśnił, że zaległości wobec ZUS powstały w wyniku pomyłki osoby odpowiedzialnej za księgowość, a następnie jako skutek problemów finansowych przedsiębiorstwa skarżącego, wobec których zdecydował się na opłacanie składek za swoich pracowników, kosztem swojego ubezpieczenia. Natomiast zaległości mieszkaniowe były następstwem zaniechania ze strony żony skarżącego, która z uwagi na nadużywanie alkoholu przez kilka lat sama zajmowała lokal i nie opłacała należnych świadczeń (obecnie zadłużenie to wynosi ponad 50.000 zł). Skarżący stara się sukcesywnie spłacać wszystkie długi oraz poddał się egzekucji komorniczej m.in. z wynagrodzenia za pracę we wrześniu 2009 r. Obecnie skarżący podejmuje dorywcze prace aby pomóc córce w opłaceniu studiów i kosztów mieszkaniowych.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2011 r. nr [...], ZUS utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję w tej sprawie.

Uzasadniając swoją decyzję, organ streścił wyniki dotychczasowego postępowania w sprawie oraz ocenił, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. Podobnie jak poprzednio ZUS uznał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, ani inne szczególne okoliczności umorzenia należności. W toku postępowania egzekucyjnego nie stwierdzono do chwili wydania decyzji braku majątku, z którego można egzekwować należności, więc egzekucja w dalszym ciągu pozostaje aktualna. Ponadto w sprawie nie można wykluczyć, iż w ramach powadzonej egzekucji należności z tytułu składek nie zostaną choćby częściowo spłacone, co zdaniem organu, w pełni uzasadnia jego rozstrzygnięcie. ZUS uznał za niezasadny zarzut skarżącego, iż organ nie dopełnił obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, gdyż przedłożenie stosownych dokumentów – po dwukrotnym wezwaniu ze strony organu – leżało w interesie skarżącego. Organ uznał, że pomimo istnienia po stronie skarżącego problemów zdrowotnych związanych z lekką niepełnosprawnością, jest on osobą zdolną do pracy, może więc podjąć zatrudnienie i uzyskiwać dochody z tego tytułu. Wobec tego sytuacja zdrowotna skarżącego nie kwalifikuje go do umorzenia należności względem ZUS z tego tylko tytułu. Analizując finanse skarżącego stwierdzono, że stałe dochody jego gospodarstwa domowego są niższe niż minimum socjalne dla dwuosobowego gospodarstwa domowego pracowniczego, a średnie miesięczne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania je przewyższają. Jednocześnie ZUS wskazuje, że spłatę zobowiązań względem niego utrudniają skarżącemu także inne długi, co jednak nie stanowi przesłanki uzasadniającej umorzenie należności z tytułu składek. Pomimo powyższego, skarżący nie korzysta z pomocy społecznej ani z innych form pomocy ze strony państwa. Powyższe okoliczności w przekonaniu organu świadczą o tym, że sytuacja skarżącego nie jest szczególnie drastyczna. Skoro bowiem zarówno on jak i jego córka są zdolni do pracy, mogą uzyskiwać wynagrodzenie, które pozwoli na spłatę wszystkich długów. Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż zadłużenie względem ZUS powstało w wyniku braku dochodów jego przedsiębiorstwa, organ podniósł, że przedsiębiorcy prowadzą działalność na własny rachunek i własne ryzyko i są zobowiązani z mocy samego prawa do regulowania należności publicznoprawnych (bez względu na osiągane dochody). Z kolei przyczyna powstania zaległości względem ZUS jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skarżącego, a problemy finansowe w prowadzonej działalności gospodarczej nie mogą obciążać wierzyciela publicznoprawnego i tym samym czynić skarżącego uprzywilejowanym względem innych płatników.

Pismem z dnia 29 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na powyższą ostateczną decyzję ZUS, uzupełniona pismem pełnomocnika skarżącego z dnia 2 stycznia 2012 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 ust. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy w sprawie organ, tj. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co w konsekwencji prowadzi do nieważności zaskarżonej decyzji. Ponadto w skardze sformułowano zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, podczas gdy przesłanki te na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione; 2) art. 28 ust. 3a w zw. z art. 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne – poprzez błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, podczas gdy przesłanki te na gruncie przedmiotowej sprawy zostały spełnione. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a z ostrożności procesowej w razie nieuwzględnienia zarzutu nieważności wniosła m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci przesądowego wezwania do zapłaty wystawionego przez Zarząd Budynków Komunalnych w dniu 6 lipca 2011 r. na okoliczność wysokości zadłużenia skarżącego z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego w K. przy ul. S. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw oraz o przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części.

Uzasadniając skargę podniesiono argumenty użyte przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dowodząc nieważności zaskarżonej decyzji (z uwagi na wydanie jej przez organ niewłaściwy) skarżący podniósł, że organem właściwym do wydania decyzji w toku ponownego rozpoznania sprawy był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W przekonaniu skarżącego bowiem, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji i zgodnie z art. 5 u.s.u.s. jest organem administracyjnym wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych ZUS. Ponadto art.83 ust. 4 u.s.u.s. wprost wskazuje Prezesa ZUS jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Nie można więc uznać – jak czynią to sądy administracyjne w dotychczasowym orzecznictwie – że art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi wyłącznie przepis o charakterze organizacyjnym, nie zaś kompetencyjnym. Takie rozumowanie byłoby uzasadnione, gdyby w przytoczonym przepisie nie wskazano adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas bowiem na mocy art. 123 u.s.u.s. do sprawy należałoby stosować przepisy k.p.a. i tylko wtedy organem właściwym byłby ponownie ZUS. Skoro jednak przepisy u.s.u.s. stanowią, że wniosek kieruje się do Prezesa ZUS, to on jest organem właściwym do jego rozpoznania. Z tego względu, w przekonaniu skarżącego, zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiono, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem, należności składkowe można umorzyć w sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należność. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności w roku 2003, nie posiada żadnego majątku ani nie uzyskuje żadnych dochodów. Ponadto, zdaniem skarżącego oczywistym jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (skoro do tej pory wyegzekwowano jedynie 176,90 zł). W przekonaniu skarżącego, udowodnił on także, że w sprawie zachodzi przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia, bowiem jego gospodarstwo domowe uzyskuje dochód niższy od minimum socjalnego, przy stale rosnących wydatkach i zadłużeniu. Oznacza to, że z uwagi na sytuacje majątkową i rodzinną nie jest w stanie spłacić zaległych należności gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla skarżącego (pozbawiłoby go to możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych). Trudną sytuację materialną skarżącego potwierdza wezwanie do zapłaty dołączone do skargi, z którego wynika zaległość skarżącego przewyższająca kwotę 40.000 zł (dot. opłat mieszkaniowych), a dodając do tego inne zobowiązania (zasłużenie z tytułu opłat za używanie energii elektrycznej, gazu i z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne) wynika z tego kwota ok. 70.000 zł. Z uwagi na stan zdrowia, okoliczności niezależne od skarżącego, nie będzie on w stanie spłacić tego zadłużenia. Ponadto skarżący podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów należności względem ZUS nie są uprzywilejowane względem innych wierzytelności. Ponadto skarżący zakwestionował zaprezentowane przez organ rozumienie uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 22 kwietnia 2011 r., organ wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w całości. Prezes ZUS podtrzymał stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 z 2003 r.; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do postawionego przez skarżącego zarzutu nieważności postępowania, która miałaby zostać spowodowana wydaniem zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ. Zaskarżona decyzja została wydana przez ten sam organ, który wydał decyzję, w stosunku do której wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy (tj. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych).

Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 912/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., powinien być rozpoznawany przez organ, który orzekał w sprawie po raz pierwszy, a nie przez inny organ. Taka jest bowiem istota tego środka odwoławczego. "Ponowne" rozpatrzenie sprawy – jak wskazuje sama nazwa tej instytucji prawnej – jest możliwe wyłącznie przez ten sam organ, który sprawę rozpatrywał w niższej instancji. Zwrot "strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy zatem rozumieć wyłącznie jako wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie jako udzielenie temu podmiotowi kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Jak to słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1052/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". W świetle powyższego zarzut nieważności należy uznać za bezzasadny.

Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

W przekonaniu Sądu, przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10.10.2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183).

W omawianej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny determinowany wskazanymi na wstępie przepisami nie został ustalony prawidłowo.

Weryfikując, czy z uwagi na stan majątkowy i sytuację rodzinną skarżący nie jest w stanie opłacić należności ZUS-u, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, organ uznał, że w sprawie nie zachodzą takie okoliczności. Wniosek taki wywiódł z faktu, iż studiująca córka skarżącego uzyskuje dochody miesięczne w wysokości ok. 500 zł netto. Poza tym ustaleniem, w uzasadnieniach uchylonych decyzji wskazano, że skarżący udokumentował comiesięczne wydatki oraz wskazał, że ponosi koszty studiów córki w kwocie 350 zł. Jednocześnie organ ustalił, że skarżący nie posiada żadnego dochodu.

Powyższe oznacza, że wbrew twierdzeniom ZUS, nie ustalił on właściwie stanu faktycznego sprawy. Istotą postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy zachodzą przesłanki do umorzenia, wynikające z rozporządzenia, koniecznym jest bowiem ustalenie dochodów oraz niezbędnych wydatków skarżącego.

W szczególności, ZUS nie ustalił łącznej wysokości miesięcznych dochodów i wydatków skarżącego, poprzestając na stwierdzeniu, jakie elementy tych wydatków i dochodów zostały "udokumentowane". To zaś stanowi jedynie streszczenie toczącego się postępowania, nie zaś ustalenie stanu faktycznego sprawy, do czego powołany jest organ na mocy art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że to dochody córki skarżącego tworzą domowy budżet i je właśnie uwzględnił organ jako dochody, z których można spłacać zaległości względem ZUS. Tymczasem, jak organ sam wskazuje, dziecko mieszkające u rodziców i osiągające dochody z własnej pracy powinno przyczyniać się do pokrywania kosztów utrzymania rodziny (art. 91 k.r.o.). ZUS wydaje się utożsamiać powinność udziału finansowego zarabiającego zstępnego w utrzymaniu rodziny z jego obowiązkiem świadczenia alimentacyjnego na rzecz ojca, z którego w konsekwencji organ mógłby zaspokoić swoje roszczenia. Tymczasem, by stwierdzić, że dziecko jest zobowiązane do alimentacji ojca, należałoby uznać, że ojciec żyje w niedostatku (por. art. 128 w zw. z 133 § 2 k.r.o.). Ten zaś zachodzi, gdy uprawniony do alimentacji nie posiada żadnych środków utrzymania, a ponadto, gdy nie może on w pełni zaspokoić swoich usprawiedliwionych potrzeb (zob. wyrok SN z 20 stycznia 2000 r., sygn. akt I CKN 1187/99, LEX nr 51632). ZUS więc z jednej strony stwierdza, że skarżącego nie dotyczy przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia, uznając jednocześnie, że córka winna świadczyć na jego rzecz środki pieniężne służące utrzymaniu, a w istocie spłacaniu należności względem organu, choć jest do tego zobowiązana wyłącznie gdyby jej ojciec żył w niedostatku (a treść normatywna "niedostatku" z art. 133 § 2 k.r.o. jest zbliżona do przesłanki umorzenia należności z § 3 pkt 1 rozporządzenia). Ustalenia organu są więc w tym zakresie niespójne i niewystarczające. Należy przy tym pamiętać, że rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego, organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 273/01, LEX nr 81962). Podsumowując organ nie ustalił, czy a jeżeli tak, to w jakiej wysokości skarżący osiąga dochody. Ponadto organ w ogóle nie rozważył, czy córka osiągająca miesięczne dochody netto w wysokości ok. 500 zł, jest w stanie nie tylko utrzymać siebie, lecz również zapewnić utrzymanie skarżącego. Organ popada także w wewnętrzną sprzeczność, z jednej strony twierdząc, że skarżący płaci częściowo za studia córki, zaś z drugiej strony stwierdzając, że to córka utrzymuje skarżącego.

W dalszej kolejności, zastrzeżenia Sądu dotyczą ustaleń związanych z postępowaniem egzekucyjnym, toczącym się względem skarżącego.

Organ stwierdził bowiem, że w dniu 28 grudnia 2004 r., skierowano zaległości skarżącego na drogę przymusowego dochodzenia, zaś ostatnia wpłata w kwocie 176,90 została dokonana w dniu 27 sierpnia 2010 r. W przekonaniu Sądu, ustalenia te nie są wystarczające do podjęcia stanowczej oceny w przedmiocie spełniania przez skarżącego przesłanek do umorzenia należności. Z poczynionych przez organ ustaleń faktycznych wynika bowiem, że "droga przymusowego dochodzenia" zaległości trwa od ponad siedmiu lat, zaś ostatnia wpłata została wykonana na rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji i to nawet nie wiadomo na podstawie jakiego środka egzekucyjnego kwota ta została wyegzekwowana. Nie sposób na tej podstawie stwierdzić, na jakim etapie znajduje się obecnie postępowanie egzekucyjne. Ustalenie to jest zaś niezbędne dla oceny przesłanek z art. 28 u.s.u.s.

Organ wskazał ponadto, iż "biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia (...) nie można wykluczyć, iż w ramach prowadzonej egzekucji należności z tytułu składek nie zostaną spłacone, choćby częściowo". Sąd pragnie zauważyć, że takie rozumowanie organu uniemożliwia umorzenie należności w niemal każdej sytuacji, bowiem prawie nigdy nie można wykluczyć, że bez względu na wysokość zadłużenia, w przyszłości – np. na skutek nadzwyczajnej zmiany okoliczności, w tym choćby statusu finansowego zobowiązanego – dojdzie do spłaty zaległości. Przepisy regulujące umorzenie zaległych należności nie dają organowi kompetencji do wyrażania podobnych sądów o przyszłości. Organ jest zobowiązany do dokonania aktualnych ustaleń. Możliwość zaś ewentualnej spłaty należności w przyszłości powinna znajdować w oparcie w określonych okolicznościach. Tymczasem w niniejszej sprawie, znalazło się jedynie gołosłowne stwierdzenie, że być może w przyszłości skarżący spłaci należność. Na jakiej podstawie organ wysnuł taką tezę, nie wiadomo. Nie wynika to bowiem z żadnych okoliczności przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bądź decyzji ją poprzedzającej.

Dlatego też w przekonaniu Sądu nie sposób badać tej sprawy przez pryzmat naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem organ zanim przejdzie do subsumcji określonych przepisów, winien prawidłowo ustalić stan faktyczny. Skoro tego nie uczynił, oznacza to, że wadliwe jest przedpole analizy prawnej, stąd nie sposób wypowiadać się stanowczo w przedmiocie jej rzetelności.

Choć o uchyleniu zaskarżonej decyzji przesądziło wadliwie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, Sąd pragnie zwrócić uwagę na sposób załatwienia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przedmiotowej sprawy. Analizując akta administracyjne, wydaje się, iż zostało z góry przyjęte założenie, w myśl którego niemal każda okoliczność powoływana przez skarżącego interpretowana była na jego niekorzyść. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, organ w jednym miejscu precyzyjnie wskazuje, że dochody gospodarstwa domowego skarżącego są niższe niż minimum socjalne w grudniu 2010 r. (podając dokładną kwotę obu), by zaraz potem uznać, iż "nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia zagrożenia dla bytu skarżącego, ani zagrożenia dla zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych przez niego i jego rodzinę". W tym zakresie warto przypomnieć, iż organ administracji jest zobowiązany do kierowania się interesem obywatela, aż do granic naruszenia interesu społecznego. W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 240/10, LEX nr 596691).

Ponadto, jak zauważa organ, wskazane powyżej przepisy art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oparte są na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola przez Sąd legalności decyzji wydanych w tych ramach sprowadza się w pierwszej kolejności do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów, jak również, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Z całą stanowczością należy się opowiedzieć przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozpatrując sprawę winien przede wszystkim wziąć pod uwagę wszelkie dyrektywy wskazane w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności, organ powinien rzetelnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny, zwłaszcza w zakresie dochodów i wydatków skarżącego, a w dalszej kolejności jego rodziny. W tym celu konieczne będzie przesłuchanie skarżącego na okoliczność wysokości i źródeł osiąganych dochodów. Tylko bowiem prawidłowe ustalenie wysokości dochodów da możliwość porównania ich z wydatkami i na tej podstawie będzie można właściwie ocenić przesłanki dotyczące umorzenia należności. Postępowanie dowodowe powinno również objąć dokładną analizę postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko skarżącemu. W tym zakresie organ będzie zobowiązany ustalić, czy postępowanie to pozwala na wyegzekwowanie należności. Wreszcie, ustaliwszy w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując analizy prawnej winien pamiętać, iż uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w wyborze kierunku decyzji względem jednostki.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.