Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 36/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 686
law: Ustwa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1, art. 61a par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Organ administracji będący adresatem wystąpienia skierowanego przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska  (Dz. U. z 2013 r. poz 686 z późn. zm.)  jest takim wystąpieniem związany, w tym znaczeniu, że nie może nieuwzględnić owego wystąpienia z powodów merytorycznych bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy.

TEZY

Organ administracji będący adresatem wystąpienia skierowanego przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska  (Dz. U. z 2013 r. poz 686 z późn. zm.)  jest takim wystąpieniem związany, w tym znaczeniu, że nie może nieuwzględnić owego wystąpienia z powodów merytorycznych bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. do załatwienia sprawy wystąpienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z (...) r., znak (...), w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P na rzecz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z (...) r. (data wpływu do organu: (...) r.), zatytułowanym: "Wystąpienie" (znak (...); L.dz.(...)), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "WWIOŚ" lub "Skarżący") – wskazując jako podstawę prawną art. 16 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 686 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.I.O.Ś.") w związku z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.) wniósł o:

1) wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, wydanej przez Starostę Grodziskiego (dalej: "Starosta"), decyzji z (...) r. (znak (...)), udzielającej T. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów na terenie zakładu w G. W. i uchylającej bez odszkodowania decyzję Starosty z (...) r. (znak (...)) wraz z decyzją Starosty z (...) r. (znak: (...) ) – w części udzielającej zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów;

2) dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu tego wystąpienia WWIOŚ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko co do konieczności stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z (...) r. we wskazanej części, na podstawie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), procesowego i materialnego.

W odpowiedzi na ww. wystąpienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej w skrócie: "SKO"), w skierowanym do WWIOŚ piśmie z (...) r., znak: (...), stwierdziło, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z (...) r., gdyż SKO nie dopatrzyło się rażącego naruszenia żadnego konkretnego przepisu prawa, które obligowałoby do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, ani nie znalazło innych wad decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 3–7 k.p.a.

Pismem z (...) r. (znak: (...); L.dz.(...)) WWIOŚ – z powołaniem się na art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3, art. 61a § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. – wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności w rozpoznaniu wniosku WWIOŚ z (...) r. w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z (...) r. oraz wniósł o zajęcie stanowiska przez SKO w formie postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, nie później niż w ciągu miesiąca od otrzymania wezwania.

W uzasadnieniu WWIOŚ stwierdził, że z treści pisma SKO z (...) r. wynika, iż organ rozpatrzył wniosek merytorycznie, nie wydając przy tym żadnego rozstrzygnięcia administracyjnego w formie przewidzianej przepisami k.p.a., które umożliwiałoby skorzystanie przez WWIOŚ ze środków zaskarżenia. Wskazał, że nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji Starosty z (...) r., gdyż obowiązujące przepisy nie przewidują udziału organu Inspekcji Ochrony Środowiska (zwanego też dalej: "organem Inspekcji") w postępowaniu o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, chyba że organ ten wystąpi o taki udział na podstawie art. 16 ust. 2 u.I.O.Ś. W tym przypadku WWIOŚ nie miał jednak fizycznej możliwości włączenia się do przedmiotowego postępowania, gdyż o jego przeprowadzeniu dowiedział się już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. WWIOŚ zaznaczył, że od (...) r. do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej znajduje zastosowanie przepis art. 61a k.p.a.

Z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz wypowiedzi doktryny, WWIOŚ stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa. Wniesienie skargi na bezczynność uzasadnia zatem nie tylko niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, ale także odmowa wydania aktu mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. W ocenie WWIOŚ, SKO nie rozpatrzyło właściwie żądania wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie wymaga wydania postanowienia i dostarczając je zwykłym pismem – co w konsekwencji spowodowało bezczynność organu w postaci niewydania postanowienia.

Pismem z (...) r. (znak: (...); L.dz. – (...)) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu wniosku WWIOŚ z (...)r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 26 lutego 2014 r. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. przez niewydanie rozstrzygnięcia w formie przewidzianej przepisami prawa, skutkujące rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy, Skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie SKO do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; (2) orzeczenie, w przypadku uwzględnienia skargi, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bądź że naruszenie prawa nie było rażące, mimo iż będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; (3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący powtórzył argumentację przedstawioną uprzednio w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto podkreślił, że pismem z (...) r. wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności związanej z naruszeniem art. 35 § 3, art. 61a § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wnosząc jednocześnie o zajęcie stanowiska w formie postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z (...) r., nie później niż w ciągu miesiąca od jego otrzymania. Wezwanie doręczono SKO w dniu 24 listopada 2014 r. Do dnia sporządzenia skargi SKO nie odpowiedziało na przedmiotowe wezwanie, co, zdaniem WWIOŚ, wyczerpuje środki prawne przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. i skutkuje wniesieniem skargi.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że nie dopuściło się bezczynności, bowiem zakończyło sprawę w sposób przewidziany prawem. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Regulacja art. 61a k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy podanie jednostki ma na celu zainicjowanie nowego postępowania w określonej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., które jednak nie może zostać skutecznie uruchomione ze względu na istniejące przeszkody o charakterze przedmiotowym bądź podmiotowym. W tym stanie rzeczy warunkiem sine qua non umożliwiającym wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia, jest uprzednie wniesienie do organu podania mającego w zamierzeniu wnioskodawcy zainicjowanie postępowania administracyjnego. Natomiast, zdaniem SKO, w sytuacji, gdy już z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot występujący z żądaniem wnosi o wszczęcie postępowania nieważnościowego z urzędu, organ zobowiązany jest do rozważenia podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, choć w przedmiocie odmowy wszczęcia takiego postępowania ustawowo nie ma obowiązku do orzekania. W przypadku działania organu z urzędu nie ma podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a nie odmawia wszczęcia w ramach działania z urzędu. W ocenie SKO, w przypadku stwierdzenia – co ma miejsce w niniejszej sprawie – że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, organ mógł jedynie zawiadomić WWIOŚ, że w związku z informacjami przekazanymi w piśmie z (...) r. nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do ogólnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Z treści przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia jemu zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013, art. 3 Nb 70–71), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA).

WWIOŚ w rozpoznawanej skardze zarzucił SKO wyłącznie jedną z wymienionych postaci opieszałości organu – bezczynność.

W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).

Bezczynność organu zaskarżalna do sądu administracyjnego może dotyczyć nie tylko niewydania przez organ w terminie decyzji administracyjnej – czyli, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) albo podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129).

Zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę [w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania), jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, to skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania tego organu powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga WWIOŚ na bezczynność SKO jest dopuszczalna.

Jak bowiem wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Skarżący przed wniesieniem skargi wezwał SKO do usunięcia naruszenia prawa – pismem z (...) r. (k. 53–56 akt adm.) – wobec czego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Ponadto przedmiot tej skargi mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż zarzucana przez WWIOŚ bezczynność dotyczy – jak wynika z treści skargi – wydania przez SKO postanowienia w kwestii odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, a więc aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., ewentualnie wydania decyzji merytorycznej (stwierdzającej nieważność kwestionowanej decyzji Starosty albo odmawiającej takiego stwierdzenia), tj. wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność SKO rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

W ocenie Sądu, SKO dopuściło się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem WWIOŚ z (...) r., gdyż skierowanie przez SKO do WWIOŚ pisma z (...) r. nie stanowiło właściwego sposobu załatwienia tej sprawy.

SKO najwyraźniej niewłaściwie zinterpretowało treść i charakter ww. wystąpienia – stanowiącego, poza wszystkim, postać oświadczenia woli składanego oznaczonemu adresatowi w rozumieniu art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.c.") – czym dopuściło się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.c. Zapewne przywiązując nadmierną wagę do zawartego w treści ww. pisma WWIOŚ sformułowania wniosku o wszczęcie postępowania "z urzędu" – a zarazem błędnie je interpretując – SKO niezasadnie potraktowało to pismo jako zwykłą sygnalizację pochodzącą od nie-strony, a nie jako formalne wystąpienie organu Inspekcji Ochrony Środowiska, o jakim mowa w art. 16 ust. 2 i 3 u.I.O.Ś. Tymczasem na taki właśnie charakter tego pisma wskazywał zarówno jego tytuł ("Wystąpienie"), przywołana w jego części wstępnej i w uzasadnieniu podstawa prawna (art. 16 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.I.O.Ś), a także układ i treść żądań zawartych w petitum tego pisma, wyraźnie nawiązujące do treści art. 16 ust. 2 u.I.O.Ś.

Zarazem należy podkreślić, że charakteru "wystąpienia" z art. 16 ust. 2 i 3 u.I.O.Ś nie odbierało temu pismu wspomniane sformułowanie wniosku o wszczęcie postępowania "z urzędu". Określenie to, choć nie znajduje wprost oparcia w treści art. 16 ust. 2 pkt 1 u.I.O.Ś. – w którym mowa ogólnie o wniosku "o wszczęcie postępowania administracyjnego", bez dookreślenia, że: "z urzędu" – a przez to nieco mylące, to jednak nawiązuje do poglądów doktryny wypracowanych na gruncie art. 61 § 1 k.p.a., wprowadzającego dychotomiczny podział sposobów (trybów) wszczęcia postępowania administracyjnego: (1) na żądanie strony albo (2) z urzędu (tak też w odniesieniu do wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – art. 157 § 2 k.p.a.). Na tle tego podziału przyjmuje się mianowicie, że do wszczęcia postępowania "z urzędu" dochodzi m.in. w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot na prawach strony (zob.: A. Matan [w:] G. Łaszczyca i in., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. III.1. do art. 61; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, art. 61 Nb 5; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2012, s. 182) – a taki status przysługuje niewątpliwie organom Inspekcji Ochrony Środowiska w przypadku skierowania wystąpienia, co wynika expressis verbis z art. 16 ust. 3 u.I.O.Ś. Również w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 2 u.I.O.Ś., organ Inspekcji, z mocy art. 16 ust. 3 u.I.O.Ś., występuje w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, który może nie tylko zgłosić żądanie dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu, ale również przyznano mu inicjatywę wszczęcia postępowania, z tym, że postępowanie to jest wówczas wszczynane i prowadzone z urzędu (zob. teza wyroku WSA z 20.10.2011 r., II SA/Op 318/11, CBOSA).

Wszystko to wskazuje, że pismo WWIOŚ powinno zostać potraktowane przez SKO jako "wystąpienie" organu Inspekcji Ochrony Środowiska w rozumieniu art. 16 ust. 2 i 3 u.I.O.Ś., a w konsekwencji – załatwione w odpowiedniej formie procesowej – czego SKO jednak nie uczyniło, błędnie traktując to pismo li tylko jako niewiążącą sygnalizację, czy takiż impuls do działania w sprawie.

Tymczasem w myśl przywołanych przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów, o których mowa w ust. 1 (tj. organu administracji państwowej, rządowej lub organu samorządu terytorialnego), organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o: (1) wszczęcie postępowania administracyjnego; (2) dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu (art. 16 ust. 2 u.I.O.Ś.). W przypadku skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 2, organom Inspekcji przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym (art. 16 ust. 3 u.I.O.Ś.).

W ocenie Sądu, z treści cytowanych przepisów – a zwłaszcza z kategorycznego sformułowania art. 16 ust. 3 u.I.O.Ś. ("W przypadku skierowania wystąpienia... organom Inspekcji... przysługują prawa strony...") – wynika, że organ administracji będący adresatem wystąpienia skierowanego przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 16 ust. 2 u.I.O.Ś. jest takim wystąpieniem związany, w tym znaczeniu, że nie może nieuwzględnić owego wystąpienia z powodów merytorycznych bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Podobnie w doktrynie wskazuje się na istnienie obowiązku wszczęcia postępowania (odpowiednio: dopuszczenia do udziału we wszczętym już postępowaniu) na żądanie organu Inspekcji (por. W. Radecki, Ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska z komentarzem, Wrocław 2000, uw. [e] do art. 16, s. 95).

Innymi słowy, jeżeli organ Inspekcji kieruje wystąpienie, którego treścią jest, przykładowo, żądanie – jak w rozpatrywanej tu sprawie – stwierdzenia nieważności określonej decyzji, to organ administracji, do którego zostało ono skierowane, nie może odmówić przeprowadzenia stosownego postępowania nadzwyczajnego z powołaniem się na bezzasadność wystąpienia. Organ może to uczynić jedynie z powodów formalnych – gdy wniosek jest niedopuszczalny, tj. gdy (posługując się terminologią z art. 61a § 1 k.p.a.) "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte" (np. gdy w sprawie zachodzi stan res iudicata) – i wówczas winien wydać przewidziane w tym przepisie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast swemu przekonaniu o niezasadności wystąpienia przez organ Inspekcji z żądaniem stwierdzenia nieważności danej decyzji (tj. o braku co do niej przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.), organ administracji winien dać wyraz poprzez wydanie decyzji merytorycznej – odmawiającej stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie SKO nie uwzględniło żądania WWIOŚ o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z (...) r., powołując się na "nieodnalezienie" w tej decyzji żadnej z wad wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. Nie oceniając trafności merytorycznej stanowiska organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty – gdyż, jak to już wyżej wskazano, kwestia ta wykracza poza granice sprawy ze skargi na bezczynność tego organu – Sąd jedynie stwierdza, że takie stanowisko winno zostać wyrażone przez SKO we właściwej formie procesowej: decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (a ściślej: decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty). Pomimo upływu blisko roku od dnia wystąpienia WWIOŚ do dnia wyrokowania, SKO takiej decyzji nie wydało (ani nie wyraziło swego negatywnego stanowiska w żadnej innej formie procesowej, w szczególności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego).

Tym samym należy stwierdzić, że SKO dopuściło się bezczynności w załatwieniu wystąpienia WWIOŚ z (...) r., w związku z czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Rozstrzygając na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. w przedmiocie charakteru tej bezczynności – tj. czy zaistniała ona z naruszeniem prawa rażącym, czy nierażącym – Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). W świetle tych uwag naruszenie prawa, jakiego dopuściło się SKO, nie miało charakteru rażącego (pkt 2 sentencji wyroku). Przede wszystkim dlatego, że w tej sprawie SKO nie dopuściło się bezczynności w znaczeniu potocznym – rozumianej jako niepodejmowanie żadnych czynności w celu wyjaśnienia lub rozstrzygnięcia sprawy – lecz wystosowało do WWIOŚ pismo z (...) r. przedstawiające merytoryczne stanowisko SKO w sprawie. Sam zaś brak załatwienia wystąpienia WWIOŚ w odpowiedniej formie procesowej (decyzji administracyjnej, ewentualnie postanowienia) wynikał przede wszystkim, jak można wnioskować z treści odpowiedzi na skargę, z nieintencjonalnie błędnej kwalifikacji prawnej pisma WWIOŚ z (...) r., do której zresztą, w pewnej mierze, przyczynił się sam Skarżący, nieco myląco formułując zawarte w tym piśmie żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego "z urzędu".

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).