Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2576/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. J. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 15 listopada 2021 r. P. J. P., po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, działając na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: u.s.g., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p., w części obejmującej § 56 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., zgodnie z którym dla terenu oznaczonego jako C2.1.MW ustala się minimalną szerokość frontu działki budowlanej: 30,0 m, w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy. ul. [...] w [...].

Powołanej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego: 1) art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu zagospodarowania należącej do niego działki zgodnie z zamierzeniami oraz ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem terenu; 2) art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej: r.s.w.z.p. poprzez sporządzenie projektu m.p.z.p. na nieaktualnym podkładzie mapowym; 3) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), dalej: k.c. poprzez nieuzasadnione oraz bezprawne ograniczenie skarżącemu prawa w zakresie wykonywanego przez niego władztwa nad nieruchomością stanowiącą jego współwłasność tj. poprzez ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości; 4) art. 2 i art. 7 Konstytucji określających podstawową zasadę tworzenia prawa tj. zasadę racjonalności prawodawcy oraz zasadę praworządności i w konsekwencji uchwalenie wewnętrznie sprzecznego aktu prawa miejscowego, dyskryminującego właścicieli nieruchomości pod względem możliwości zabudowy nieruchomości stanowiących ich własność ze względu na kształt poszczególnych działek ewidencyjnych, 5) art. 31 ust. 3 oraz 32 Konstytucji poprzez przyjęcie m.p.z.p. z pominięciem uwzględnienia zasady równości oraz poprzez niezachowywanie właściwej równowagi między interesem indywidualnym a interesem publicznym, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Mając na uwadze ww. zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w części obejmującej jego § 56 ust. 2 pkt 6, w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że działka nr. ew. [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...], której pozostaje współwłaścicielem, jest objęta ustaleniami m.p.z.p., w świetle którego znajduje się w jednostce terenowej oznaczonej jako C2.1.MW, dla której ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, przeznaczenie uzupełniające stanowią natomiast usługi podstawowe (§ 56 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p.). Plan ustalił również dla nieruchomości zasady kształtowania ładu przestrzennego, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, określając minimalną szerokość frontu działki budowlanej na 30 m (§ 56 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p.), co uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z ustalonym dla jednostki C2.1.MW przeznaczeniem terenu. Skarżący zarzucił Radzie Miasta [...] przekroczenie przysługującego jej władztwa planistycznego. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie, jak podkreślił, może się dokonywać wyłącznie na zasadzie poszanowania porządku prawnego i nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zwrócił uwagę na to, że ustalenia dotyczące minimalnej szerokości frontu działki, uzależniające uznanie jej za działkę budowlaną, zostały określone w m.p.z.p. w punkcie dotyczącym zasad kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania, a zatem warunków, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. Zgodnie z ww. przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu określa się w nim obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Żaden z powyższych wskaźników, jak podkreślił skarżący, nie odnosi się zatem do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego minimalnej szerokości frontu działki budowlanej. Zdaniem skarżącego, wprowadzenie do planu miejscowego ustaleń regulujących najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej powinno wynikać z warunków lokalnych kształtowanego ładu przestrzennego, bądź ewentualnie innych wymogów, których konieczność uwzględnienia nakładają na organ planistyczny przepisy u.p.z.p., w szczególności określone w art. 1 ust. 2 pkt. 1-6 u.p.z.p., przy jednoczesnym uwzględnieniu prawa własności oraz konstytucyjnych zasad równości oraz proporcjonalności. Co również istotne, tak znaczne ograniczenie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szerokich analiz przestrzennych, które potwierdziłyby zasadność jego wprowadzenia, przy uwzględnieniu kształtu istniejących działek ewidencyjnych, prawa własności poszczególnych podmiotów i ich prawa do zabudowy, który to warunek w sprawie nie został spełniony. Skarżący wskazał, że w przypadku gdyby organ, przeprowadzając procedurę planistyczną, dokonując analiz, bazował na aktualnych mapach i miał pełną świadomość i wiedzę o istniejącej zabudowie, nie zawarłby kwestionowanego ustalenia, gdyż byłby świadomy, że zamieszczając je w m.p.z.p., uchwali wewnętrznie sprzeczny plan miejscowy, który pomimo dopuszczenia realizacji zabudowy na nieruchomości (poprzez określenie dla niej przeznaczenia), jednocześnie uniemożliwi jej realizację.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem organu, przyjmując w m.p.z.p. ustalenia objęte wniesioną skargą, Rada nie naruszyła powołanych w skardze przepisów. Podkreśliła, że m.p.z.p. w sposób identyczny traktuje wszystkie nieruchomości w granicach jednolicie określonego przeznaczenia terenu. Uchwalenie m.p.z.p. miało na celu zaprowadzenie w obszarze funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W przedmiotowej sprawie na nieruchomości należącej do skarżącego wprowadzono standardowe - w kontekście praktyki planowania przestrzennego - parametry zabudowy i zagospodarowania terenu spotykane w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ zauważył, że działki ewidencyjne zlokalizowane w terenie oznaczonym C2.1.MW mają szerokości zbliżone do szerokości działki skarżącego, zwykle pomiędzy 14 i 17 m. Wyjątek stanowi działka nr ew. [...], która ma szerokość 30 m i jest objęta inwestycją wraz z działkami z nią sąsiadującymi. Podkreślił, że sanowi ona część działki inwestycyjnej, której front ma szerokość 90 m. Zdaniem organu, cechy działki skarżącego, tj. szerokość od 14 m w okolicach ul. [...] oraz 17 m na przeciwległym krańcu (w głębi terenu) oraz długość około 166 m każą uznać, że jest ona zbyt wąska, aby zrealizować na niej budynek wielorodzinny o cechach jakie zwykle te budynki posiadają. Organ podniósł, że celem planu jest stwarzanie warunków do realizacji zabudowy, w której powstają mieszkania o cechach najbardziej przyjaznych dla ich mieszkańców. Zdaniem organu, celem planu nie jest stawianie przed architektem wyzwań polegających na projektowaniu niezwykle wąskich budynków, tak jak nie jest celem planu zagospodarowania przestrzennego stwarzanie takich norm i uregulowań, które umożliwiają zainwestowanie każdej działki ewidencyjnej znajdującej się na obszarze nim objętym.

W piśmie z 27 stycznia 2022 r. skarżący przedstawił stanowisko, w którym zakwestionował twierdzenie, że parametry działki nr ew. [...] z obrębu [...] (szerokość oraz długość) nie pozwalają na zrealizowanie w jej granicach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Potwierdzając możliwość spójnego zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. (przy braku uwzględnienia postanowienia określającego minimalną szerokość frontu działki budowlanej) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t., skarżący przedłożył opracowanie pn. Analiza możliwości zabudowy. Koncepcja budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólnych garażem podziemnym, infrastrukturą techniczną, dojazdem, dojściami i zagospodarowaniem ternu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. polegają na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem takim jest zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2014 r.

Zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. u.s.g. oraz p.p.s.a., co oznacza, że przy badaniu skargi Sąd zobowiązany był uwzględnić art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, co znajduje podstawę w dyspozycji art. 17 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nowelizującej. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a. taka skarga powinna zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi było uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, złożenie skargi w przypisanym terminie oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżony akt narusza jej indywidualny interes prawny. Na gruncie niniejszej sprawy niesporne jest, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wystosowanym przez skarżącego do Rady Miasta [...], została wniesiona w przewidzianym prawem terminie, jak też, zostało spełnione kryterium naruszenia interesu prawnego przysługującego skarżącemu jako współwłaścicielowi działki nr ew. [...] z obrębu [...] z uwagi na ukształtowanie przez postanowienia m.p.z.p. sposobu wykonywania prawa współwłasności nieruchomości. Przyjąć trzeba, że nie jest konieczne wykazanie negatywnego wpływu przyjętych w planie miejscowym ustaleń na nieruchomość skarżącego, lecz o samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania na nieruchomość należącą do strony (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1423/17; wyrok NSA z 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1213/16).

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiącym, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd zobowiązany jest stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego.

Sądowa kontrola m.p.z.p. w zaskarżonej jego części, tj. § 56 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p., zgodnie z którym dla terenu oznaczonego jako C2.1.MW ustala się minimalną szerokość frontu działki budowlanej: 30,0 m, w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...] z obrębu [...], przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Rada Miasta [...] nie dopuściła się zarzucanego jej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), niemniej ta ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest spowodowana kierowaniem się przez Sąd całkowicie odmiennymi względami, niż te, które zostały podniesione w odpowiedzi na skargę przez organ.

Zasadnicze znaczenie ma w sprawie uznanie, że wbrew stanowisku prezentowanemu zarówno przez skarżącego w złożonej skardze, jak i przez organ, zaskarżony § 56 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. nie posiada przypisywanego mu znaczenia normatywnego, a tym samym problem prawny, który miałby wynikać z przekroczenia przez Radę Miasta [...] przysługującego jej władztwa planistycznego wskutek uniemożliwienia skarżącemu zagospodarowania należącej do niego działki nr ew. [...] zgodnie z zamierzeniami oraz ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem terenu z uwagi na wprowadzenie wymogu minimalnej szerokości frontu działki budowlanej nie ma charakteru faktycznego, ale jedynie deklarowany, odnosić go bowiem trzeba, zdaniem Sądu, do sporu, którego źródłem jest wyłącznie posłużenie się przez strony postępowania wnioskami nieopartymi na posłużeniu się prawidłowo zastosowanymi dyrektywami wykładni zaskarżonego m.p.z.p.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy uznać pogląd, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2018 r. II OSK 2408/16; wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2011/16; wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. II OSK 2287/14; wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. II OSK 3020/12). Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r. sygn. II OSK 1016/19). Dokonując wykładni przepisów planu miejscowego, tak jak w przypadku wykładni innych przepisów prawa, należy przy tym zakładać, że prawodawca lokalny jest prawodawcą racjonalnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2614/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1804/19).

Nie inaczej powyższą kwestię ocenia się w piśmiennictwie. Wskazuje się w nim bowiem, że podstawowe znaczenie dla właściwej interpretacji planu miejscowego mają określone reguły stosowane przez organy dokonujące wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli odpowiednich czynności związanych z rozumieniem tekstu prawnego. Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się według takich zasad, które mają zastosowanie wobec innych aktów normatywnych. Powinna być ona zatem dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej, celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem pozostałych postanowień tego aktu prawa miejscowego. W tym kontekście założeniem powszechnie przyjętym jest teza o normatywności tekstu prawnego wyrażona na gruncie techniki prawodawczej oraz wykładni prawa. Oznacza ona, że wszelkie wypowiedzi prawodawcy zawarte w tekście prawnym stanowią materiał do odtwarzania norm prawnych (por. S. Zwolak, Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ST 2020, nr 5, s. 46-47).

Niesporną okolicznością pozostaje, że Rada Miasta [...] w § 56 ust. 1 m.p.z.p. określiła przeznaczenie terenu C2.1.MW, natomiast w ust. 2 tego przepisu w ramach zasad kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu C2.1.MW ustaliła w pkt. 5 minimalną powierzchnię działki budowlanej (2500 m2), a w pkt. 6 - minimalną szerokość frontu działki budowlanej (30,0 m). Rekonstrukcja normy materialnoprawnej zamieszczonej w zaskarżonym przepisie w ramach fazy porządkującej wykładni powinna nie odwoływać się jednakże wyłącznie do językowego brzmienia postanowienia określającego parametr szerokości frontu działki budowlanej i w konsekwencji do ustalenia, że postanowienie to stanowi przeszkodę do zrealizowania na działkach znajdujących się na terenie C2.1.MW, których szerokość frontu jest mniejsza od wyznaczonej, zabudowy zgodnej z przeznaczeniem podstawowym lub uzupełniającym, ponieważ podejmowane czynności interpretacyjne powinny mieć na uwadze możliwe rozczłonkowanie norm materialnoprawnych w przepisach m.p.z.p. Sąd zwraca uwagę na stanowisko W. Jakimowicza, zgodnie z którym charakter źródeł prawa administracyjnego determinuje szczególną rolę, jaką w działaniach interpretacyjnych powinna odgrywać wykładnia systemowa, w tym wykładnia systemowa wewnętrzna obejmująca wnioskowanie o treści przepisu na podstawie jego miejsca w systematyce aktu normatywnego. Charakter systemu źródeł prawa administracyjnego sprawia, że wykładnia systemowa zasadniczo powinna być w tym prawie stosowana równolegle z wykładnią językową (por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 433-434). Odwołanie się do powyższego zastrzeżenia jest o tyle konieczne, że zdaniem Sądu, skutek prawny wprowadzenia przez Radę Miasta [...] do § 56 ust. 2 m.p.z.p. postanowienia określającego minimalną szerokość frontu działki budowlanej na terenie C2.1.MW jest odmienny od wskazywanego przez strony, albowiem skuteczność analizowanej regulacji prawnej wyraża się wyłącznie na płaszczyźnie wyznaczenia parametru minimalnej szerokości frontów tych działek budowlanych, którą mają powstać w wyniku scaleń i podziałów nieruchomości objętych m.p.z.p., zlokalizowanych na terenie C2.1.MW. Normatyw szerokości frontu działki na mocy przywołanego powyżej przepisu nie dotyczy istniejących w dacie uchwalenia planu podziałów geodezyjnych, a zatem nie odnosi się do działki nr ew. [...] z obrębu [...].

Nie da się innego wniosku względem poddawanego wykładni § 56 ust. 2 pkt 6 m.p.z.p. wywieść, jeżeli uwzględnić, że Rada Miasta [...] elementy obligatoryjne planu miejscowego, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym) uregulowała w § 14 ust. 1 m.p.z.p., niemniej zdecydowała się odstąpić od zamieszczenia w nim pełnej regulacji zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wysłowienie w § 14 ust. 1 m.p.z.p. treści nie w pełni niezależnej od pozostałych przepisów czyni z ww. przepisu przepis centralny niepełny, co jest konsekwencją ustalenia przez organ planistyczny, że minimalną szerokość frontu działek budowlanych powstałych w wyniku scaleń i podziałów ustala się według przepisów szczegółowych dla terenów, podobnie jak według przepisów szczegółowych dla terenów ustalać należy minimalną powierzchnię działek budowlanych powstałych w wyniku scaleń i podziałów (z zastrzeżeniem pkt 2). Dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej każą przyjąć, że pojęciem "przepisów szczegółowych dla terenów" w znaczeniu wynikającym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b i c m.p.z.p. objąć należy przepisy zamieszczone w Rozdziale 2 m.p.z.p., co oznacza, że przy braku innego dopełnienia w regulacji zamieszczonej w tym rozdziale przywołanych kwestii dla terenu C2.1.MW, za element odesłania z § 14 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. należy traktować treść przepisu zamieszczonego w § 56 ust. 2 pkt 5 i 6 m.p.z.p. Brak jest jakichkolwiek racji, by powołanym przepisom przypisywać znaczenie inne niż wynikające z kwalifikowania ich jako realizujących (dopełniających) dyspozycję regulacji prawnej określającej wyłącznie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepisy r.s.w.z.p. w zakresie ustalenia wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w relewantnym stanie prawny kategorię prawną "minimalnej szerokości frontów działek", tak jak i ich powierzchni, łączyły wyłącznie z parametrami działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości (§ 4 pkt 8 r.s.w.z.p.), co oznacza, że nieposłużenie się tą kategorią prawną w pozostałych punktach § 4 pkt r.s.w.z.p. nie pozwala odwoływać się do niej w kontekście innego charakteru regulacji niż przyjęta w powołanym akcie normatywnym na użytek warunków scalań i podziału nieruchomości, tj. odnosić do innych działek niż nowopowstałych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2406/18). Przypisanie organowi planistycznemu wykroczenia przeciwko tejże regule musiałoby skutkować stwierdzeniem nieważności tego rodzaju regulacji prawnej jako istotnie naruszającej zasady sporządzania planu miejscowego.

Sąd jest zobowiązany zauważyć, że szczegółowe parametry minimalnej szerokość frontu działek budowlanych (i minimalnej ich powierzchni) w ramach przepisów szczegółowych dla terenów zostały określone przez Radę w jednolity sposób, odpowiadający przyjętemu sposobowi ich podziału (§ 20 - teren A1.1.U do § 57 - teren C2.2.MW). Jakkolwiek za wadę działania organu planistycznego z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji może być uważane niewprowadzenie do § 20-57 m.p.z.p. odrębnych ustępów, w których zamieszczona byłaby regulacja prawna stanowiąca element odesłania z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b i c m.p.z.p., co nadałoby przepisom znajdującym się w Rozdziale 2 m.p.z.p. czytelność niepozwalającą na zaistnienie tego rodzaju wątpliwości, które zostały sformułowane w skardze, niemniej, w ocenie Sądu, powyższe zaniechanie nie czyni spornej regulacji ułomną na tyle, by uznać ją za odpowiadającą sytuacji, do której nawiązuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli posłużenie się dyrektywami wykładni przepisów m.p.z.p. pozwala nadać wnioskom obejmującym treść w § 56 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b m.p.z.p. wystarczającą jednoznaczność.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.