Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1241/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 44,  art. 37  par. 1,  art. 91  par. 2,  art. 134  par. 1,  art. 183 ,  art. 185  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24  ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 20  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jacek Hyla sędzia NSA Anna Łuczaj (spr. ) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2007 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 239/07 w sprawie ze skargi I. L. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2) zasądza od Rady m.st. Warszawy na rzecz I. L. kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 239/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. L. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd podał, iż I. L. wniosła skargę na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego przez skarżącą do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Zespołu Osiedlowego "[...]". Zarzut ten dotyczył braku możliwości zagospodarowania terenu na funkcje mieszkalnictwa wielorodzinnego, analogicznej jak dla pozostałej części obszaru funkcjonalnego. Skarżąca zaproponowała zachowanie min. 40%, a nie 80% terenu biologicznie czynnego, z ustaleniem wysokości maksymalnej 25m., a także zawnioskowała o wprowadzenie zapisów planu umożliwiających skablowanie linii elektroenergetycznej 110 kV na odcinku od działki nr ew. [...] z obrębu [...] do wschodniej granicy działki nr ew. [...] oraz [...] z obrębu [...].

Rada m. st. Warszawy w uchwale, podjętej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - zwanej dalej ustawą - w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odrzuciła zarzut wniesiony przez skarżącą do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Organ wskazał, że uchwałą Rady Gminy Warszawa - [...] z dnia [...] lipca 1997 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania powyższego terenu. Zawiadomienie o terminie wyłożenia projektu do publicznego wglądu zostało dokonane przed 11 lipca 2003 r., tj. przed wejściem w życie aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co uzasadnia stosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie [...] sierpnia - [...] września 2002 r. Zarząd Gminy Warszawa - [...] uchwałą z dnia [...] października 2002 r. częściowo uwzględnił zarzut skarżącej dotyczący działek [...], [...] i [...], ale nie uwzględnił zarzutu w części dotyczącej działek [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W kwestionowanym przez skarżącą projekcie dotyczącym tych pięciu działek teren objęty planem został przeznaczony na rozwój funkcji z zakresu zieleni miejskiej - parkowej, oraz towarzyszących funkcji usługowych z zakresu sportu, rekreacji i wypoczynku. Podobną funkcję teren ten miał mieć w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia [...] stycznia 2004 r. oraz w innym planie, który zgodnie z art. 27 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), pełni funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Teren objęty uchwałą jest niezabudowany, pokryty roślinnością z udziałem zieleni niskiej i wysokiej. W jego sąsiedztwie znajdują się usługi z zakresu kultu religijnego, a zabudowa wielorodzinna znajduje się za kanałem melioracyjnym od południowej strony. Podczas prac nad planem kierowano się zasadą uzyskania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Cel planu, jakim jest służenie interesom publicznym, uzasadnia ograniczenie prawa własności. Plan umożliwia zabudowę terenu, ale tylko dla realizacji funkcji rekreacyjnych i sportowych. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej oznaczałoby naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju, rezygnację z funkcji sportowych oraz ograniczenie terenów zieleni miejskiej. Cel wynikający z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach, zadrzewień) uzasadniał podjęcie przedmiotowego planu i jest realizowany poprzez ograniczenie zabudowy oraz zachowanie 80% powierzchni biologicznie czynnej. Pozostawienie tego terenu jako zieleni miejskiej z funkcjami sportowymi i rekreacyjnymi wynika z analizy otoczenia, wartości przyrodniczych i zapotrzebowania na tego typu usługi. Ponadto Rada wskazała na art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym regulujący kwestię odszkodowania, jeśli wskutek uchwalenia lub zmiany planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone.

W skardze na powyższą uchwałę I. L. zarzuciła naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 i art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c. Wskazała, iż uchwała uniemożliwia planowane przez skarżącą zagospodarowanie terenu i korzystanie z nieruchomości; nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności. Podkreśliła, iż wartości określone w tym przepisie są równe, żadna z nich nie ma prymatu nad inną. Uchwała nie uzasadnia konieczności przedłożenia interesu publicznego nad prywatnym, a uzasadnieniem tym nie jest prawo do odszkodowania, które pomija ewentualne lucrum cessans. Podniosła, iż przedmiotowy teren powrócił do właścicieli po 50 latach dysponowania nim przez "władze komunistyczne". Nadto uchwała pominęła fakt, że w przeszłości wobec tego terenu wydano decyzję o warunkach zabudowy dopuszczającą zabudowę budynkami wielorodzinnymi czterokondygnacyjnymi; w bezpośrednim sąsiedztwie wybudowane są już budynki wielokondygnacyjne a istniejąca na tym terenie zieleń jest mało wartościowa i dlatego propozycja skarżącej zachowania 40% zieleni jest zasadna. W uchwale nie uzasadniono konieczności zachowania 80% powierzchni czynnej biologicznie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, iż cel publiczny uzasadniał podjęcie planu w kwestionowanym kształcie. Teren skarżącej stanowi element ciągu przyrodniczego, takie przeznaczenie terenu było przewidziane od lat w aktach planistycznych. Skarżąca nie użytkuje terenu dla celów mieszkaniowych, zatem plan nie uniemożliwia ani nie pogarsza warunków dotychczasowego korzystania. Uzasadnieniem konieczności zachowania 80% powierzchni biologicznie czynnej są potrzeby funkcjonalne, tj. zapewnienie terenów dla potrzeb sportu i rekreacji. Fakt istnienia w pobliżu zabudowy wielokondygnacyjnej nie stoi na przeszkodzie uchwaleniu planu w kwestionowanym brzmieniu, gdyż przy uchwalaniu planu nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa. Podkreślono, iż zgodnie z art. 35 ustawy z dniem wejścia w życie miejscowego planu wygasają decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczne z tym planem. Nadto ustawa, jak i aktualna ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują roszczenia o odszkodowanie za utracone korzyści, dlatego zarzut niezgodności planu z prawem z tego punktu widzenia jest niezasadny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną podkreślając, iż z istoty instytucji planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość ingerencji władzy publicznej w prawo własności nieruchomości. Zarzut przekroczenia dopuszczalnego tzw. "władztwa planistycznego" byłby uzasadniony, gdyby rada gminy w sposób nieuprawniony przyznała prymat jednej z zasad uchwalania planu określonych w art. 1 ustawy. W ocenie Sądu ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżącej jest usprawiedliwiona z punktu widzenia zasad i wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy - konieczność zrealizowania funkcji publicznych gminy. Teren nieruchomości skarżącej stanowi element ciągu przyrodniczego o funkcji ponadlokalnej. Takie funkcje przewidziano dla terenu już w stosownym planie zagospodarowania m.st. Warszawy z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, który - stosownie do art. 27 ust. 2 aktualnej ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy pełni funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość skarżącej jest niejako predestynowana do wykonywania funkcji terenów zieleni miejskiej z usługami z zakresu sportu, rekreacji. Także cel określony w art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody tj. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień uzasadniał przeznaczenie terenu na cele określone w projekcie planu. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy wymaga bowiem, aby ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach szczególnych, w tym w ustawie o ochronie przyrody. Dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej uniemożliwiłoby realizację zasady zrównoważonego rozwoju i wypełnienie przez gminę zadań polegających na zapewnieniu terenów rekreacyjnych, urządzeń sportowych, miejskiej zieleni i zadrzewień. Okoliczny teren jest zabudowany i nie stwarza możliwości zapewnienia koniecznych funkcji gminy (art. 7 ust. 1 pkt 10 i 12 ustawy o samorządzie gminnym). Sąd stwierdził, iż jakkolwiek trudno określić sztywną, konkretną granicę powierzchni czynnej biologicznie, gwarantującą zachowanie charakteru przedmiotowego terenu jako terenu zieleni miejskiej, to bezsprzecznie musi to być powierzchnia dominująca. Ustalenie 80% powierzchni biologicznie czynnej zagwarantuje oczekiwaną realizację funkcji publicznej gminy i nie przekracza zasady dopuszczalnego tzw. "władztwa planistycznego". Nie ma znaczenia, że aktualny stan zieleni jest zły, a w pobliżu dopuszczona jest zabudowa wielokondygnacyjna, gdyż plan zagospodarowania przestrzennego z samej definicji jest pewną projekcją zamierzeń w zakresie polityki przestrzennej gminy i nie musi respektować aktualnego stanu faktycznego. Także istnienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - niezależnie jednak od tego, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została już wydana - nie wyklucza uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, nawet sprzecznego z taką decyzją. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy, decyzje takie, o ile są sprzeczne z planem, wygasają z chwilą wejścia planu w życie, chyba że wydano już decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto zdaniem Sądu, kwestie dotyczące zakresu ewentualnej odpowiedzialności Gminy Warszawa z tytułu uchwalenia planu jak i trudności w dochodzeniu odszkodowania na podstawie art. 36 ust 1 ustawy są bezprzedmiotowe w tym postępowaniu. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębną ustawą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. L., reprezentowana przez radcę prawnego J. M. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 44 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji, na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 in fine p.p.s.a. - nieważność postępowania,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, a w szczególności niewłaściwe przyjęcie, że zaskarżona uchwała została w ogóle przez Radę m.st. Warszawy podjęta, a także naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w ten sposób, że sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji - naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej,

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi,

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 i art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1, art.3 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. błąd w ustaleniach faktycznych oraz tolerowanie błędu subsumcji Rady m. st. Warszawy poprzez przyjęcie, że w niniejszym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do zachowania 80% powierzchni biologicznie czynnej na przedmiotowym terenie,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 133 i art. 134 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie tj. bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez Radę m.st. Warszawy polegającego na przyjęciu, że niniejszy stan faktyczny uzasadnia ograniczenie prawa własności w zakresie dokonanym w niniejszej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne I. L. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik organu nie był należycie umocowany, gdyż nie przedstawił - stosownie do art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a. - pełnomocnictwa do reprezentowania swojego mocodawcy przed tym sądem. Zgodnie z dyspozycją art. 44 p.p.s.a, Sąd powinien był wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego odpowiedzi na skargę, tj. przedstawienia pełnomocnictwa. Jednocześnie Sąd mógł tymczasowo dopuścić osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa do podjęcia czynności procesowej, gdy czynność ta ma charakter naglący. Wskazano, iż Sąd pierwszej instancji wezwał pełnomocnika organu do doręczenia pełnomocnictwa - wezwanie to nie zostało przez pełnomocnika wykonane - lecz nie dopuścił pełnomocnika tymczasowo do podjęcia naglącej czynności. W konsekwencji czynności procesowe drugiej strony były nieskuteczne, a postępowanie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotknięte jest nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zbadał stan faktyczny sprawy i nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z prawem. Istnieje bowiem uzasadniona wątpliwość, czy zaskarżona uchwała istnieje w obrocie prawnym. Z przekazanego przez Radę m. st. Warszawy protokołu z [...] sesji Rady m.st. Warszawy nie wynika, aby na tej sesji rozpatrywano zarzut I. L. i podjęto przedmiotową uchwałę. Porządek obrad, ani dalsza treść protokołu nie wskazują, że na sesji Rady m.st. Warszawy w dniu [...] października 2006 r. zajmowano się zarzutem I. L. Nie wiadomo, czy przedmiotowa uchwała została poddana pod głosowanie, czy została przyjęta czy odrzucona, ilu radnych głosowało za przyjęciem lub odrzuceniem uchwały - w protokole informacji takich nie ma. W tym zakresie powstała rażąca sprzeczność zebranego materiału dowodowego z przyjętym przez Sąd stanem faktycznym, co stanowi naruszenie art. 1, art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Wadliwe założenie legło u podstaw wadliwego zastosowania art. 151 p.p.s.a. Wprawdzie skarżąca nie kwestionowała prawidłowości formalnej uchwały, lecz Sąd pierwszej instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - winien wyjść poza jej granice - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Sąd wadliwie także przyjął, że przedmiotowy teren posiada cechy ciągu przyrodniczego, dla którego nakazane jest utrzymanie 80 % powierzchni biologicznie czynnej. Sąd za własne przyjął stwierdzenie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że "teren nieruchomości Skarżącej stanowi element ciągu przyrodniczego o znaczeniu ponadlokalnym". Sąd nie zauważył, że ani w projekcie planu ani w dokumencie zatytułowanym "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Osiedli "[...]" - Prognoza Skutków Uchwalenia Planu na Środowisko" nie ma mowy o szerokości ciągu przyrodniczego. Skarżąca nie zgodziła się z wywodami Sądu odnośnie przyczyn zachowania co najmniej 80% powierzchni biologicznie czynnej (zabudowanie okolicznych terenów) i stwierdzeniem, że aby utrzymać charakter terenu jako terenu zieleni miejskiej powierzchnia biologicznie czynna musi być powierzchnią dominującą. Skarżąca, nie kwestionując zachowania na przedmiotowym terenie powierzchni biologicznie czynnej, zauważyła, że zachowanie jej w mniejszym procencie również pozwoliłoby na realizację zasady zrównoważonego rozwoju i wykonanie obowiązków spoczywających na gminie. Skoro bowiem przedmiotowa nieruchomość położona jest w pasie powiązań przyrodniczych, gdzie pas zieleni w rejonie [...] wynosi 30m, a zabudowa znajduje się w odległości 15m a nawet kilka metrów od [...], to zachowanie węższego pasa zieleni też pozwala na zachowanie ciągu przyrodniczego, spełniającego kryteria niezbędne dla normalnego funkcjonowania powiązań przyrodniczych. Wskazano, że przedmiotowy ciąg przecięty jest ulicą - [...], a także ma zostać przecięty nowoprojektowaną ulicą [...] (ulicą zbiorczą o dwóch pasach ruchu w każdą stronę). Nadto jak wynika z fragmentu mapy studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego m.st. Warszawy (dostępnego na stronach internetowych Urzędu m.st. Warszawy), na którym zaznaczono przebieg ciągu przyrodniczego na przedmiotowym terenie, na obszarze od wschodniego brzegu [...] do [...] planowany w studium ciąg połączeń przyrodniczych nie pokrywa się z istniejącym i zachowanym pasem zieleni (jest to teren silnie zdegradowany). Istnieje zatem uzasadniona wątpliwość, czy o przedmiotowym terenie można mówić w kontekście "ciągu przyrodniczego", a jeśli teren nie posiada charakteru i cech ciągu przyrodniczego, to nie ma podstaw do zachowania terenów biologicznie czynnych na przedmiotowych działkach. Podkreślono, iż art. 1 ust. 1 ustawy nakazuje w sposób kompromisowy rozstrzygać konflikty pomiędzy interesami obywateli i wspólnot samorządowych. Dopuszczenie 40m pasa zieleni byłoby rozwiązaniem kompromisowym, zaspokajającym potrzeby Skarżącej i pozwalającym na utrzymanie terenów biologicznie czynnych w wystarczającym stopniu.

Zdaniem skarżącej Rada m. st. Warszawy mogła uwzględnić zarzut dopuszczając linię wtórnego podziału geodezyjnego wzdłuż [...] z przeznaczeniem wydzielonych działek pod realizację funkcji ZP-US. Skarżąca podniosła, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i znajduje ochronę w przepisach Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 1 Pierwszego Protokołu do tej Konwencji) oraz w art. 140 k.c. Rada m.st. Warszawy przed wydaniem zaskarżonej uchwały nie zbadała, czy istnieją inne możliwości realizacji zamierzonego celu niż kosztem własności prywatnej.

Organ niewłaściwie zastosował art. 1 i art. 3 oraz art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczając prymat zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1) nad zasadą poszanowania prawa własności (art. 3) i nie odnosząc się do możliwości zachowania pasa zieleni o szerokości 40metrów (art. 3). Błąd Sądu polega na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez Radę m.st. Warszawy. Sąd przyjmując za własne ustalenia organu - niezgodne z rzeczywistością - oraz nie eliminując naruszenia przez organ przepisów art. 1, art. 3 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszył art. 1, art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.z.p. oraz art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 133 i art. 134 p.p.s.a. Naruszenie to jest spowodowane wadliwym wykonywaniem funkcji kontrolnych.

W głosie do protokołu rozprawy pełnomocnik I. L. przytoczył stanowisko judykatury w zakresie pojmowania samodzielności planistycznej gminy oraz wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Nadto podniósł, iż Rada m.st. Warszawy - wbrew postanowieniom art. 18 ust. 2 pkt 9 u.z.p. nie podjęła zaskarżonej uchwały na sesji, co stosownie do art. 27 u.z.p. może skutkować nieważnością uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano także, iż z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 roku, sygn. akt SK 7/06 wynika, że powierzenie asesorowi wykonywania czynności sędziowskich jest niezgodne z Konstytucją a w skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokującego w rozważanej sprawie wchodził asesor WSA, który był sprawozdawcą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 44 p.p.s.a., a w konsekwencji nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 37 § 1 pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa - art. 44 § 1 p.p.s.a. Sąd wyznaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. W razie bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego w postanowieniu sąd pominie czynności procesowe osoby, która nie przedstawiła pełnomocnictwa - § 2.

Pominięcie czynności powoduje uznanie ich za niebyłe. Uznanie czynności za niebyłe nie zawsze skutkuje automatycznie nieważnością postępowania. Skutek pominięcia określonych czynności procesowych jest uzależniony od okoliczności konkretnej sprawy. Przewidziana w § 2 art. 44 p.p.s.a. sankcja pominięcia czynności powoduje tylko to, że dalsze postępowanie toczy się z udziałem samej strony lub jej pełnomocnika już należycie umocowanego, jeśli strona go ustanowi.

Przypomnieć należy, iż przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi honorują prawo strony do udziału w rozprawie, przy czym strona samodzielnie decyduje o swojej obecności bądź nieobecności. Zasadą jest, że nieobecność stron lub ich pełnomocników nie wstrzymuje rozpoznania sprawy (art. 107 p.p.s.a.). Sąd może jednak w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika (§ 3 art. 91 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wydał takiego zarządzenia, a zatem niestawiennictwo strony prawidłowo powiadomionej o terminie rozprawy nie wstrzymywało rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie Rada m. st. Warszawy została prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy, a zawiadomienie o rozprawie zostało doręczone stosownie do art. 91 § 2 p.p.s.a. co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem.

Nadmienić także należy, iż w sprawie zostało złożone pełnomocnictwo upoważniające m.in. radcę prawnego A. S. do reprezentowania strony, lecz pełnomocnictwo to zostało udzielone w dniu 27 lutego 2003 roku tj. przed wprowadzeniem reformy sądownictwa administracyjnego. Przed dniem 1 stycznia 2004 roku postępowanie sądowoadministracyjne było jednoinstancyjne - przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W dniu 26 marca 2007 roku doręczono stronie i radcy prawnemu A. S. wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy zarządzenie o zobowiązaniu do złożenia pełnomocnictwa uprawniającego radcę prawnego A. S. do reprezentowania strony przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wprawdzie w aktach sprawy o sygn. IV SA/Wa 239/07 brak jest aktualnego pełnomocnictwa, lecz występująca w imieniu strony radca prawny nie reprezentowała strony inicjującej postępowanie przed Sądem, a nadto stanowisko Rady m. st. Warszawy zostało wyrażone w odpowiedzi na skargę przesłanej z aktami administracyjnymi. Nadto pismem z dnia 9 stycznia 2007 roku Przewodniczący Rady m. st. Warszawy przekazał skargę I. L. do odpowiedniego biura - powołując się na powyższe pełnomocnictwo z dnia 27 lutego 2003 roku - i zlecił nadanie jej biegu, co może uzasadniać tezę o dalszym upoważnieniu pełnomocników wymienionych w pełnomocnictwie do działania w tego rodzaju sprawach. W efekcie nawet gdyby czynności, jakie podjęła radca prawny A. S. potraktować za niebyłe, to i tak nie miałoby to wpływu na przebieg i wynik postępowania w sprawie. Dodatkowo w protokole rozprawy z dnia 17 kwietnia 2007 roku znajduje się zapis "pełnomocnictwo w aktach". W przypadku zatem, gdy w postępowaniu sądowym wziął udział pełnomocnik, którego umocowanie wywołuje pewne wątpliwości, lecz jego działanie ani nie wywołało postępowania, ani też nie miało istotnego znaczenia z procesowego punktu widzenia, to mimo ewentualnych wad w sferze procedowania, nie można uznać, że dają one podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu nieważności postępowania, w którym go wydano.

Zważywszy więc na okoliczności tej sprawy nie można mówić o nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zachodzi także wypadek nieważności postępowania z tego powodu, iż w skład Sądu pierwszej instancji w rozważanej sprawie wchodził asesor WSA, który był sprawozdawcą. Po pierwsze, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 roku, sygn. akt SK 7/06 (Dz. U. Nr 204, poz. 1482) dotyczy postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi, a nie postępowania przed sądami administracyjnymi. Po drugie, aczkolwiek Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 135 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm. ) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I wyroku) to jednocześnie w punkcie II orzekł, iż przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej - co miało miejsce w dniu 5 listopada 2007 r. - zaś czynności asesorów sądowych, o których mowa w art. 135 § 1 ustawy powołanej w części I wyroku, nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Za zasadny natomiast należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonywanie funkcji kontrolnej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Sąd pierwszej instancji zażądał wprawdzie przedłożenia protokołu [...] sesji Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. wraz z listą obecności (zarządzenie z dnia 5 lutego 2007 roku), lecz nie dokonał oceny zaskarżonej uchwały w świetle treści tego protokołu, tj. w aspekcie porządku obrad, przedstawienia zarzutu I. L., głosowania nad podjęciem uchwały w sprawie tych zarzutów, wymaganym quorum i wyników głosowania. Te zaś okoliczności świadczą o zgodności bądź braku zgodności uchwały Rady z prawem.

Zważywszy, iż w protokole sesji Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. (s. 16 -21 i s. 24 - 31, punkt 8 dotyczący terenów [...] - [...] brak jest zapisów odnośnie zarzutu I. L. podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, iż istnieje uzasadniona wątpliwość, czy zaskarżona uchwała istnieje w obrocie prawnym. Z powyższego protokołu sesji Rady m.st. Warszawy nie wynika, aby na tej sesji rozpatrywano zarzut I. L., przeprowadzono głosowanie i podjęto uchwałę w sprawie tego zarzutu.

Jak stanowi art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.) o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały...).

W myśl zaś art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) rada gminy obraduje na sesjach (...). Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

A zatem, podstawową formą pracy rady są sesje, zwołane w ustalonym trybie i przez uprawniony do tego podmiot, poświęcone przeprowadzeniu obrad nad określonymi zagadnieniami (wskazanymi w porządku obrad) i - z reguły - podjęcia w tych sprawach wiążących rozstrzygnięć (uchwał). Tylko bowiem na sesji mogą zapadać wiążące rozstrzygnięcia rady.

Tryb podejmowania uchwały nie jest w ustawie o samorządzie gminnym uregulowany. W doktrynie przyjmuje się, że do formalnych warunków podjęcia ważnej (w znaczeniu obowiązującej) uchwały należą: - kompetencja danego organu do podjęcia uchwały, - działanie organu we właściwej dla działalności uchwałodawczej formie organizacyjnej i zgodnie z ustaloną dla tej działalności procedurą, - spełnienie warunku quorum i uzyskanie większości głosów wymaganej przez prawo dla podjęcia danej uchwały, - zachowanie wymaganego przez prawo trybu głosowania, - spełnienie wymagań determinujących dopuszczalność lub tryb podjęcia uchwały (np. uzgodnienia, zgody, opinie, wyłożenie projektu uchwały, dotrzymanie ustawowych terminów ustalonych dla czynności uchwałodawczych ), - w określonych przypadkach - promulgacja uchwały.

(por. G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, komentarz do art. 41, A. Szewc: Legalność uchwał organów gminy (wybrane zagadnienia), ST 1998, nr 6 ).

Niezbadanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tym zakresie stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś może uzasadniać naruszenie art. 24 ust. 3 o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, chociaż skarżąca nie podnosiła tych zarzutów przed Sądem pierwszej instancji, to i tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był zobowiązany do kontroli zaskarżonej uchwały i pod tym kątem. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej istotnej kwestii, nie zajmując w tej mierze żadnego stanowiska w oparciu o konieczne w tej mierze ustalenia. Ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest obowiązkiem Sądu rozpoznającego skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wymaga ustaleń w zakresie zgodności uchwały z całokształtem prawa materialnego i procesowego, a nie tylko z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej ze względu na najdalej idący zarzut dotyczący istotnych wątpliwości w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).