Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 951/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi P. Ż. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 2 pkt 6-9, § 4 pkt 1-3, § 5, § 9, § 12 ust. 2-3, § 13 ust. 3, § § 15-18, § 23 ust. 4, § 24 ust. 2, § 25 oraz § 29 ust. 1 i ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 10 sierpnia 2018 r. r. Nr XXXV/279/2018 Rada Miejska w Janowcu Wielkopolskim, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej "u.s.g.") oraz art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 – dalej "u.z.z.w.") zatwierdziła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Janowiec Wielkopolski stanowiący załącznik do tej uchwały (zwany dalej "Regulaminem").

Pismem z 17 września 2019 r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szubinie zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie 19 ust. 5 u.z.z.w. poprzez:

1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 2 ust. 6, 7, 8 i 9 załącznika do uchwały (tj. Regulaminu) własnych de?nicji legalnych pojęć:

a. "wodomierza",

b. "wodomierza dodatkowego",

c. "wodomierza własnego",

d. "okresu obrachunkowego",

2) niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczające uregulowanie w § 4 pkt 1, 2 i 3 Regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

3) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 5 pkt 1 - 11 Regulaminu obowiązków odbiorców usług,

4) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 9 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 Regulaminu kwestii związanych z okresem obowiązywania umowy,

5) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zróżnicowanie w § 12 ust. 2 Regulaminu przy zawieraniu umowy sytuacji osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym,

6) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i przyznanie w § 12 ust. 3, § 13 ust. 3 i § 24 ust. 2 Regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo - kanalizacyjnemu prawa do określania wzoru wniosku o zawarcie umowy, wzoru wniosku właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o zawarcie umowy oraz wzoru wniosku o przyłączenie,

7) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 15 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2 oraz § 17 pkt 1, 2, i 3 Regulaminu kwestii związanych z rozwiązaniem i wygaśnięciem umowy,

8) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i rozszerzenie w § 18 Regulaminu katalogu przesłanek umożliwiających odcięcie dostawy wody i zamknięcie przyłącza kanalizacyjnego,

9) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 23 ust. 4 Regulaminu na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż dla ustalania ilości wody bezpowrotnie zużytej,

10) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w § 25 pkt 1 i 2 Regulaminu, na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązku dołączenia do wniosku nieprzewidzianych przez ustawę dokumentów,

11) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i przyznanie w § 29 ust. 1 i 2 Regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 6, 7, 8 i 9, § 4 pkt 1, 2 i 3, § 5 pkt 1 - 11, § 9 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2, § 12 ust. 2, § 12 ust. 3, § 13 ust. 3 i § 24 ust. 2, § 15 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2 oraz § 17 pkt 1, 2, i 3, § 18, § 23 ust. 4, § 25 pkt 1 i 2 oraz § 29 ust. 1 i 2 załącznika zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że wszystkie wskazane przez Prokuratora nieprawidłowości zostaną usunięte w nowym Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktualnie w opracowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem należy, że przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić należy tu pogląd, że do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017r.,sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materialnoprawną podstawę uchwały poddanej niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej stanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. W ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć.

W świetle wskazanych wyżej ogólnych zasad ustanawiania prawa miejscowego rada gminy ma więc obowiązek kształtować treść regulaminu zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w. ustawy, a więc objąć nim wyłącznie wszystkie elementy wskazane w tym przepisie, z uwzględnieniem jednocześnie pozostałych przepisów tej ustawy. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (vide: wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu, słusznie podnosi skarżący, że zaskarżona uchwała w poszczególnych zapisach wskazanych w skardze naruszała przepisy upoważniające w sposób istotny.

Zasadnie Prokurator wskazuje na istotne naruszenie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. przez § 2 pkt 6, 7, 8 i 9 Regulaminu, w którym zdefiniowano pojęcia: "wodomierz", "wodomierz dodatkowego", "wodomierz własny", oraz "okres obrachunkowy".

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w § 2 Regulaminu uchwałodawca po słowach "Użyte w regulaminie określenia oznaczają:" kolejne wymieniane i definiowane pojęcia oznaczył cyfrą arabską z kropką bez nawiasu tj. oznaczeniem przewidzianym w § 57 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: "Zasady techniki prawodawczej"), dla jednostki redakcyjnej "ustęp" a nie "punkt" (punkt powinien być oznaczany cyfrą arabską z nawiasem z prawej strony - § 57 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej). Tym niemniej z całości brzmienia § 2 Regulaminu wynika, że uchwałodawca posługuje się oznaczeniem "1.", "2." itd. jako wskazaniem kolejnych punktów wyliczenia sygnalizowanego wstępną, wyżej cytowaną częścią § 2. Sąd uznał zatem, mając na względzie treść i charakter wypowiedzi uchwałodawcy w tym przepisie, że poszczególne pojęcia i ich definicje należy odczytywać jako punkty (por. § 56 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej) a nie jako ustępy (por. § 55 ust. 3 Zasad techniki prawodawczej).

Słusznie wskazuje Prokurator, że delegacja ustawowa art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie obejmuje upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie de?nicji pojęć, którymi posłużył się ustawodawca w ustawie upoważniającej radę do wydania zaskarżonego aktu. Z § 149 Zasad techniki prawodawczej wynika, iż w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się de?nicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się de?nicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Tymczasem pojęcie "wodomierza głównego" zostało zde?niowane w art. 2 pkt 19 u.z.z.w.. Z kolei pojęciem "wodomierza dodatkowego" ustawodawca posługuje się w art. 27 ust. 6 u.z.z.w, a pojęciem "okresu obrachunkowego" - w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. Ustawodawca nie uznał jednak za stosowne dalszego de?niowania czym jest "dodatkowy wodomierz" i "okres obrachunkowy". Jeżeli zatem ustawodawca pozostawił te pojęcia bez definicji, to tym samym pozwolił na ich interpretację zgodnie z ogólnymi regułami odczytywania tekstów prawnych. Brak przepisu, który pozwoliłby uznać, że prawodawca lokalny otrzymał kompetencję, do zmiany tego rozstrzygnięcia ustawodawcy tj. do zdefiniowania ww. pojęć.

Słusznie także podnosi skarżący, że nie jest dopuszczalne wprowadzenie pojęcia "wodomierza własnego". Pojęcie to i jego dalsze zastosowanie w zaskarżonej uchwale nie uwzględnia treści art. 27 ust. 4 - 6 u.z.z.w. Zgodnie z art. 27 ust. 4 u.z.z.w zasadą jest, że ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań "urządzeń pomiarowych", a więc zgodnie z definicją z art. 2 pkt 15 u.z.z.w. "przyrządów pomiarowych mierzących ilość odprowadzonych ścieków, znajdujących się na przyłączu kanalizacyjnym". Dopiero w razie braku urządzeń pomiarowych w rozumieniu art. 2 pkt 15 u.z.z.w. ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (art. 27 ust. 5 u.z.z.w.). Oznacza to, że w sytuacji braku urządzeń pomiarowych ilość ścieków ustala się na podstawie ilości wody pobranej, którą ustala się na podstawie wodomierza głównego, a w razie jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody, albo na podstawie ilości wody określonej w umowie. Tak więc – jak słusznie zauważa skarżący - umowa o odprowadzanie ścieków zawarta z przedsiębiorstwem wodociągowym (art. 6 u.z.z.w.) może określać także inny niż tylko wynikający z ilości wody pobranej sposób ustalania ilości ścieków (art. 27 ust. 5 u.z.z.w.), jednak prawodawca lokalny nie może w tym zakresie kształtować odgórnie treści postanowień umownych, określając dodatkowy przyrząd, który winien być wykorzystywany do pomiarów pobranej wody.

Słuszny jest zarzut skargi, że § 4 pkt 1 - 3 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. W § 4 pkt 1 – 3 Regulamin stwierdza, że przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne jest zobowiązane:

1) dostarczać wodę do nieruchomości o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi określonej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia,

2) zapewnić w posiadanej sieci wodociągowej odpowiednie ciśnienie wody o wielkości wynikającej z dokumentacji technicznej,

3) odbierać ścieki w sposób ciągły, o stanie i składzie zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami, w ilości określonej w dokumentacji technicznej i warunkach przyłączenia nieruchomości do sieci.

Jak wynika z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. W regulaminie nie określono parametrów jakościowych. Nie ma znaczenia, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem Ministra Zdrowia wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; Dz.U.2017 poz. 2294), albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Nie można uznać za spełnienie tego wymogu odesłania do aktu wykonawczego określającego parametry jakościowe wody (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2019 r. sygn. II SA/Go 104/18 i wskazane tam orzecznictwo).

Ponadto skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Odesłanie w tym zakresie do aktów wykonawczych, aktualnie obowiązujących przepisów, warunków przyłączenia nieruchomości do sieci i dokumentacji technicznej, nie spełnia wymogu zawartego w delegacji ustawowej.

Tak jak wskazał Prokurator, za istotnie naruszające art. 19 ust. 5 u.z.z.w. należy również uznać § 5 pkt 1 - 11 Regulaminu.

W § 5 pkt 1 - 11 Regulaminu Rada Gminy zobowiązała odbiorców usług do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, w sposób niepowodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, w szczególności do:

1) użytkowania wewnętrznej instalacji wodociągowej, w sposób eliminujący możliwość wystąpienia skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci, na skutek cofnięcia się wody z wewnętrznej instalacji wodociągowej, powrotu ciepłej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania,

2) natychmiastowego powiadamiania przedsiębiorstwa o awaryjnych zmianach ilości i jakości odprowadzanych ścieków,

3) niezmieniania, bez uzgodnień z przedsiębiorstwem, uzyskanych warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

4) utrzymywania pomieszczeń, w których zainstalowany jest wodomierz lub urządzenie pomiarowe, w stanie uniemożliwiającym jego uszkodzenie i niezakłócania jego prawidłowego działania oraz zabezpieczenie pomieszczenia przed dostępem osób nieuprawnionych,

5) utrzymywania studni wodomierzowej lub innych pomieszczeń, w których zainstalowany jest wodomierz główny lub urządzenie pomiarowe, w stanie zapewniającym bezpieczeństwo dla osób dokonujących ich obsługi,

6) utrzymywania wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych,

7) utrzymywania przyłączy i urządzeń pomiarowych w stanie nie powodującym pogorszenia warunków eksploatacji sieci, w przypadku gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne nie znajduje się w posiadaniu przedsiębiorstwa,

8) użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób niepowodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej,

9) poinformowania przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody oraz instalacjach zasilanych z tych ujęć, w stopniu umożliwiającym ustalenie czy mogą one oddziaływać na instalacje zasilane z sieci eksploatowanej przez przedsiębiorstwo oraz ustalenie ilości ścieków odprowadzanych do kanalizacji,

10) nie dokonywania zabudowy ani nasadzeń drzew lub krzewów nad przyłączami wodociągowymi w pasie 3 m i przyłączami kanalizacyjnymi w pasie 5 m,

11) nie przemieszczania wodomierza oraz zrywania umieszczonych na nim plomb i osłon.

Z art. 19 ust. 5 pkt 1 - 9 u.z.z.w. wynika, że rada gminy jest uprawniona do określenia także obowiązków odbiorców usług lecz wyłącznie w zakresie spraw w tym przepisie wymienionych. Obowiązki wymienione w § 5 pkt 1 - 11 Regulaminu nie sposób zakwalifikować jako mieszczące się w zakresie materii określonych w pkt 1 – 9 ustępu 5 w artykule 10 u.z.z.w. Przepis § 5 pkt 1 – 11 Regulaminu należy zatem uznać za wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Za istotnie naruszający prawo należy również uznać § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu (przy czym na ustęp drugi składają szczegółowo wskazane w skardze pkt 1 i pkt 2). W przepisie tym Rada Miejska określiła, ze umowy pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym zawierane są na czas nieokreślony, oraz na czas określony:

1) gdy tytuł prawny osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci został ustanowiony na czas określony,

2) na wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Natomiast w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. ustawodawca wskazał, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Z ww. przepisów wynika, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, rozwiązania winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Nie może budzić wątpliwości, że określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Ol 162/19). Zawarte w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. upoważnienie rady gminy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług nie można bowiem utożsamić z upoważnieniem do kształtowania treści zawieranych umów.

Zasadny jest zarzut, że narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności także § 12 ust. 2 Regulaminu. Przepis ten powtarza zapis art. 6 ust. 4 u.z.z.w., czyni to jednak z mody?kacją rzutującą na jego normatywną treść. Otóż art. 6 ust. 4 u.z.z.w. stwierdza, iż umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tymczasem § 12 ust. 2 Regulaminu w przypadku umowy z osobą nielegitymującą się tytułem prawnym do nieruchomości wprowadza dodatkowy, nieznany ustawie, warunek, iż zawarcie tej umowy jest możliwe wyłącznie "po uprawdopodobnieniu faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości". Dodaje zatem nieznany ustawie warunek, przy czym brak jest upoważnienia ustawowego dla rady gminy do wprowadzenia tego rodzaju zapisu.

Skarżący trafnie także zarzucił, że istotnie wadliwe są również § 12 ust. 3, § 13 ust. 3 i § 24 ust. 2 Regulaminu, które przyznają przedsiębiorstwu kompetencję do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy oraz wzoru wniosku o przyłączenie do sieci, podczas gdy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewiduje takiej możliwości.

Słusznie wskazuje Prokurator, że w sposób wskazane przepisy w sposób istotny naruszyły art. 92 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1, 1a i 2 i art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Upoważnienie jednej ze stron umowy prywatnoprawnej do jednostronnego ustalenia praw lub obowiązków drugiej ze stron umowy (w tym np. obowiązku wykorzystania określonego wzorca wniosku o zawarcie umowy) wymaga podstawy ustawowej. Podstawy takiej nie stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. upoważniający właściwą radę gminy do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jako akt prawa miejscowego ma bowiem konkretyzować lub uzupełniać regulację ustawową w zakresie określonych praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorcy jego usług, kształtując je w sposób zamknięty i dookreślony. Tym bardziej nie jest dopuszczalne subdelegacyjne upoważnienie przedsiębiorstwa do dalszej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy. Przepisy § 12 ust. 3, § 13 ust. 3 i § 24 ust. 2 regulaminu nie spełniają również wymogów w zakresie niesprzeczności z normami wyższego stopnia. Jakkolwiek w § 24 uchwały rada gminy ustaliła minimalne elementy wzorca wniosku o przyłączenie, jednakże jednocześnie upoważniła przedsiębiorcę do ostatecznego przygotowania i określenia treści wzorca wniosku, który - co wynika z § 24 - może mieć szerszy zakres treściowy niż minimalna treść ustalona przez radę gminy. Taka forma subdelegacji jest również niedopuszczalna. Zakres i treść obowiązków osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci są w tym wypadku niedookreślone i otwarte, gdyż nie jest pewne, jaką postać przyjmie ostatecznie wzorzec wniosku przygotowany jednostronnie przez przedsiębiorstwo. Treść wzorca wniosku o przyłączenie jest bardzo istotna, albowiem zgodnie z § 26 ust. 1 regulaminu warunkiem rozpoczęcia biegu 30-dniowego terminu do wydania przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest złożenie "prawidłowo wypełnionego wniosku". Oznacza to, że jednostronnie wyznaczony przez przedsiębiorstwo wzorzec wniosku (który – jak wspomniano - może wykraczać poza minimalną treść określoną w zaskarżonej uchwale) może mieć wpływ na termin lub nawet na efektywność przyłączenia do sieci podmiotu będącego wnioskodawcą. Taka droga stopniowej konkretyzacji ustawy poza treścią aktu prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Jak wskazano w orzecznictwie - przepis art. 6 ustawy nie daje podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 kwietnia 2018 r., sygn. III SA/Lu 77/18).

Zasadnie Prokurator podnosi, że nie mieszczą się w kompetencjach prawodawczych rady gminy kwestie związane rozwiązaniem i wygaśnięciem umowy uregulowane w § 15 ust. 1 i 2, § 16 ust. 1 i 2 oraz § 17 pkt 1 - 3 Regulaminu, ponieważ jak wynika z brzmienia art. 6 ust. 3 u.z.z.w. zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do uregulowania w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym.

Zgodnie z § 15 ust. 1 Regulaminu umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być rozwiązana przez stronę umowy z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie. Przepis ten istotnie narusza art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w., bowiem daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu możliwości jednostronnego rozwiązania umowy z odbiorcą bez żadnej przyczyny, a jedynie z zachowaniem przewidzianego w umowie okresu wypowiedzenia. Możliwość taka jest sprzeczna z podstawowymi założeniami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, której celem było zagwarantowanie zaopatrzenia ludności w wodę zdatną do użytku, a także odprowadzanie ścieków. Interes przedsiębiorstwa jest w wystarczającym stopniu zabezpieczony ustawowo poprzez wskazanie w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. enumeratywnie wymienionych przypadków, w których przedsiębiorstwo może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne.

W § 18 Regulaminu, Rada Miejska określiła faktyczne skutki rozwiązania lub wygaśnięcia umowy, wskazując działania powodujące uniemożliwienie dalszego korzystania z usług tj. zamknięcie przyłącza wodociągowego i/lub kanalizacyjnego oraz demontaż wodomierza głównego. Zapis ten istotnie narusza art. 8 ust. 1 u.z.z.w., który stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli:

1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;

2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;

3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;

4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy zawiera enumeratywnie wskazane przesłanki umożliwiające odcięcie dostawy wody lub zamknięcie przyłączy. Rozszerzenie tego katalogu bez upoważnia ustawowego jest niedopuszczalne, a zatem § 18 Regulaminu należy uznać za istotnie naruszający prawo.

Zasadny jest też zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 23 ust. 4 Regulaminu na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż dla ustalania ilości wody bezpowrotnie zużytej.

Przepis § 23 ust. 4 regulaminu nakłada na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć i wprowadzających ścieki do urządzeń przedsiębiorstwa obowiązek zakupu, zainstalowania na własny koszt wodomierza własnego, jego utrzymania i legalizacji. Słusznie podnosi skarżący, że zapis ten jest niezgodny z art. 27 ust. 1 oraz 4 – 6 u.z.z.w. Zgodnie z art. 15 ust. 3 u.z.z.w. koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 15 u.z.z.w. urządzenie pomiarowe to przyrząd pomiarowy mierzący ilość odprowadzanych ścieków, znajdujący się na przyłączu kanalizacyjnym. Ustawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzania i de?niowania w regulaminie pojęcia "wodomierza własnego". Pojęcie to może zostać ewentualnie określone w umowie, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Ponieważ w art. 15 u.z.z.w. uregulowano zasady ponoszenia kosztów związanych z nabyciem, instalacją i utrzymaniem wymienionych w ustawie kategorii wodomierzy oraz urządzeń pomiarowych związanych z pomiarem ilości ścieków - nie jest dopuszczalne, aby w akcie prawa miejscowego regulowano zasady ?nansowania dalszych kategorii wodomierzy lub innych urządzeń pomiarowych nieznanych ustawie. Ustawa nie upoważnia rady gminy do nakładania na odbiorcę obowiązku ponoszenia opłat związanych z nabyciem, instalowaniem lub utrzymaniem innych kategorii "wodomierzy" lub "urządzeń pomiarowych" poza urządzeniami pomiarowymi, o których mowa w art. 2 pkt 15, oraz poza tzw. dodatkowymi wodomierzami, o których mowa w art. 27 ust. 6 u.z.z.w.

Zasady ustalania ilości pobranej wody oraz odprowadzonych ścieków z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej zostały ściśle określone w art. 27 u.z.z.w. W art. 27 ust. 6 u.z.z.w. została przewidziana możliwość obciążenia odbiorcy usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalania ilości wody bezpowrotnie zużytej. Jeżeli odbiorca usług kanalizacyjnych wprowadza do sieci kanalizacyjnej wodę pobraną z ujęć własnych i nie zainstaluje urządzenia pomiarowego, o którym mowa w art. 2 pkt 15 u.z.z.w., to w takim wypadku znajdują zastosowanie regulacje wynikające z art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w oraz postanowienia umowne, do których odsyła art. 27 ust. 5 u.z.z.w. (z zastrzeżeniem możliwości uwzględnienia ilości wody bezpowrotnie zużytej na podstawie tzw. dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług, o którym mowa w art. 27 ust. 6 ustawy). Wskazana w art. 27 ust. 1 oraz 4 - 6 u.z.z.w. regulacja dotycząca ustalania ilości wody dostarczonej oraz odprowadzanych ścieków, jak też obowiązku ponoszenia kosztów niezbędnych do tego celu urządzeń, jest wyczerpująca. Nałożenie zaś przez radę gminy w uchwale na odbiorców usług pobierających wodę z własnych ujęć obowiązku zakupu, zainstalowania na własny koszt, utrzymania i legalizacji "wodomierza własnego" w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 u.z.z.w. należy uznać za pozbawiony podstawy prawnej. Regulamin nie może bowiem nakładać na odbiorcę usług nowych obowiązków, w szczególności wiążących się z dodatkowymi kosztami. Skoro ustawodawca w ustawie wymienia wprost jakie koszty zobowiązana jest ponieść osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, to prawodawca miejscowy nie może w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nakładać na odbiorcę obowiązku ponoszenie dodatkowych kosztów.

Jako istotnie niezgodny z prawem należy uznać § 25 pkt 1 i 2 Regulaminu, w drodze którego Rada Miejska nałożyła na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek dołączenia do wniosku o przyłączenie do sieci dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości którą planuje się przyłączyć do sieci, względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Warunkiem zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest zatem wyłącznie istnienie ?zycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. W szczególności brak jest podstaw do żądania od osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro przepisy ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018. 1202 j.t. ze zm.) nie wymagają pozwolenia na budowę przyłącza, a jedynie zgłoszenie.

Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Nie znajduje również uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza, bowiem przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno dysponować dokumentacją obrazującą przebieg sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz usytuowanie innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, których położenie jest istotne dla nowo wykonanego przyłącza.

Powyższa regulacja, mody?kująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.

Zasadny jest także zarzut przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego i przyznanie w § 29 ust. 1 i 2 Regulaminu przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu prawa do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

W § 29 ust. 1 i 2 Regulaminu Rada Miejska upoważniła przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do odmowy przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług, w szczególności jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że minimalny poziom usług nie zostanie zachowany, a w szczególności jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków oraz jeżeli przyłącze zostało wykonane bez uzyskania zgody przedsiębiorstwa bądź zostało wykonane niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci oraz warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Natomiast w myśl art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

Słusznie podnosi Prokurator, że w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Przepis art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie przewiduje możliwości wskazania przez radę gminy przypadków odmowy przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W tym przypadku zatem Rada Miejska w sposób istotny naruszyła zakres upoważnienia art. 19 ust. 5 u.z.z.w.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona uchwała dotknięta jest wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w skardze, dokonując jedynie odmiennego niż w skardze wskazania przepisów, co do których stwierdził nieważność tj. według kolejności ich występowania w zaskarżonej uchwale (a nie pogrupowane według rodzaju dostrzeżonej wadliwości).