Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 781/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87, art. 94, art. 190 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 29, art. 30c
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Państwowej Wyższej Szkoły [...] na informację Zarządu Województwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...] Zarząd Województwa, na podstawie art. 25 pkt 1 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym (IZ RPO), podjął uchwałę w sprawie przyjęcia ogłoszenia o konkursie i regulaminie konkursu dla Priorytetu IV Rozwój infrastruktury społecznej Działania 4.2 Rozwój i modernizacja infrastruktury edukacyjnej, Poddziałania 4.2.1 Rozwój i modernizacja regionalnej infrastruktury edukacyjnej, kategorii interwencji Funduszy Strukturalnych: 75 - Infrastruktura systemu oświaty w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013. W ogłoszeniu o konkursie IZ RPO określiła rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, m.in. 1) budowa lub modernizacja infrastruktury dydaktycznej oraz naukowo-badawczej szkół wyższych, 2) wyposażenie szkół wyższych w sprzęt dydaktyczny oraz naukowo-badawczy pomoce optymalizujące proces kształcenia, wyposażenie warsztatowe. W Uszczegółowieniu RPO na lata 2007-2013 określono, iż finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym, bądź socjalnym i inne koszty administracyjne należą do kosztów niekwalifikowanych.

W odpowiedzi na powyższe ogłoszenie o konkursie oznaczonym Nr [...] Wyższa Szkoła [...] złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pod nazwą "Budowa naukowo-dydaktycznego Laboratorium [...]". Ocena formalna złożonego wniosku wykazała, iż nie spełnia on kryterium dopuszczającego - kwaiifikowalności projektu. Organ stwierdził, że z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji wynikało bowiem, iż niektórym pomieszczeniom przebudowywanym w ramach projektu, tj. pomieszczeniom gospodarczym, technicznym, socjalnym, przypisano funkcje odbiegające od funkcji dydaktycznych. Finansowanie tego typu pomieszczeń nie stanowiło kosztów kwalifikowanych zgodnie z zapisami Uszczegółowienia RPO na lata 2007-2013.

W piśmie z dnia [...] lutego 2012 roku IZ RPO wskazała, że finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia o charakterze administracyjnym, biurowym, bądź socjalnym i inne koszty administracyjne są wydatkami niekwalifikowanymi oraz, że wszelka infrastruktura towarzysząca jest wydatkiem niekwalifikowanym. Jednocześnie wnioskodawca został zobowiązany do wyszczególnienia we wniosku o dofinansowanie wydatków poniesionych na pomieszczenia administracji, pomieszczenia gospodarcze, techniczne, wielofunkcyjne, socjalne itp. Organ wskazał również na błędne zastosowanie wskaźnika P.75.1.3 dotyczącego liczby przebudowanych obiektów budowlanych.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2012 r,, strona odniosła się do zastrzeżeń organu zawartych w piśmie z [...] lutego 2012 r. Wskazała, że błędnie wybrany wskaźnik P.75.1.3 został usunięty z listy wskaźników produktu we wniosku aplikacyjnym oraz studium wykonalności. W dokumentacji aplikacyjnej projektu jako jeden z elementów inwestycji wskazano pokoje dydaktyczne dla studentów i kadry naukowej wyposażone w niezbędne węzły sanitarne, umieszczone na ostatnim piętrze budynku dydaktycznego. Zdaniem skarżącej pomieszczenia te są niezbędnym elementem inwestycji, ściśle związanym z realizacją celów projektu. Odnośnie kwalifikacji infrastruktury towarzyszącej skarżąca wskazała, że głównym celem projektu jest podniesienie. jakości nauczania poprzez doposażenie i modernizację obiektu dydaktycznego, stworzenie odpowiednich warunków rozwoju dla młodzieży, dorosłych oraz umożliwienie równego dostępu do różnych form kształcenia dla osób niepełnosprawnych. Zdaniem skarżącej wydatki związane z wykonaniem ciągów pieszych, jezdnych i parkingów (drogi wewnętrzne wraz z chodnikami i parkingami) nie stanowią kosztów niekwalifikowanych. Pomimo tego, że wydatki te nie wiążą się bezpośrednio z podniesieniem jakości nauczania, stanowią one niezbędny element projektu, dzięki któremu obiekt będzie mógł w pełni spełniać swoją funkcję. Wykluczając z kosztów kwalifikowanych koszty ciągów pieszych, jezdnych i parkingi zapominamy, że pomimo stworzenia odpowiednich warunków dydaktycznych, korzystanie z obiektu będzie utrudnione.

Wniosek strony poddany został weryfikacji pod względem formalnym.

Pismem z dnia [...] marca 2012 roku nr [...] IZ RPO poinformowana stronę o negatywnej weryfikacji wniosku oraz że nie zostanie on poddany ocenie merytorycznej.

Dnia [...] kwietnia 2012 roku Państwowa Wyższa Szkoła [...] złożyła protest. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów stanowiących podstawę negatywnej oceny projektu, skarżąca wskazała, że w Uszczegółowieniu RPO na lata 2007 - 2013 oraz w Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO zawarto zapis dotyczący braku kwalifikowalności wydatków. Są to koszty ogólne, czyli wydatki poniesione na realizację projektu, które nie mogą zostać bezpośrednio przypisane do konkretnego zadania realizowanego w ramach tego projektu. W przypadku przedmiotowego projektu nie stwierdzono występowania tego typu kosztów ogólnych, a zatem nie było podstawy do przenoszenia ich do kosztów niekwalifikowanych. Dalej skarżąca wskazała, że w piśmie przewodnim precyzyjnie określiła wydatki dotyczące pokoi dydaktycznych na poddaszu. Według skarżącej całość wydatków dotyczących wyposażenia dydaktycznego obiektu stanowi wydatki inwestycyjne, dlatego w dokumentacji aplikacyjnej zostały one zapisane jako część prac budowlanych, a nie koszty służące bieżącemu utrzymaniu obiektu. Według skarżącej niesłuszny jest zarzut niewłaściwego nieprzeniesienia do wydatków niekwalifikowanych kosztów dotyczących układu dróg wewnętrznych wraz z chodnikami i parkingiem. Skarżąca wskazała, że w żadnym z dokumentów RPO pojęcie infrastruktury towarzyszącej nie zostało zdefiniowane. Błędne jest założenie, że każdy wydatek, który nie przyczynia się bezpośrednio do powstania infrastruktury dydaktycznej jest wydatkiem niekwalifikowanym. Zdaniem skarżącej realizacja infrastruktury towarzyszącej konieczna jest do realizacji projektu dydaktycznego. Odnośnie kolejnego zarzutu, skarżąca wskazała, źe zastosowała się do wskazań IZ RPO zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. i usunęła wskaźnik dodatkowy P.75.1. 3. z wniosku i z rozdziału II .3.8. "Zgodność realizacji projektu z celami RPO", zostawiając dla własnych potrzeb tenże wskaźnik w rozdziale II.3.7 Studiom wykonalności " Matryca logiczna". Zdaniem skarżącej Wytyczne ogólnie nie zabraniają umieszczania w Matrycy logicznej dodatkowych wskaźników, wskazują natomiast, że muszą się w niej znaleźć przynajmniej te wskaźniki, które zostały wymienione we wniosku o dofinansowanie w punkcie C.4. Ujęty w Matrycy logicznej wskaźnik dodatkowy - Liczba przebudowywanych obiektów infrastruktury szkół wyższych/szkół został wpisany na własne potrzeby wnioskodawcy. Dalej skarżąca przytoczyła wynikającą z ustawy Prawo budowlane definicję pojęcia - przebudowa oraz wskazała, że nie wyczerpuje ona wszystkich koniecznych do wykonania prac budowlanych i dlatego należy to pojęcie interpretować logicznie, co umożliwi realistyczne określenie zakresu przebudowy konkretnego obiektu budowlanego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...], powołując się na przepis art. 30b ust. 2 i ust. 4 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, IZ RPO poinformowała stronę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Zdaniem organu wyjaśnienia wnioskodawcy zawarte w piśmie przewodnim do poprawionego wniosku oraz w proteście nie mogły stanowić podstawy do uznania kwestionowanych wydatków za koszty kwaiifikowalne. Wnioskodawca powinien zgodnie z zaleceniami IZ RPO wyszczególnić oraz przenieść do wydatków niekwalifikowanych koszty finansowania części projektu nie służącej funkcjom dydaktycznym. Skoro Wnioskodawca nie zastosował się do uwag i nie poprawił dokumentacji aplikacyjnej, przedmiotowy wniosek nie spełniał kryterium formalnego - kwalifikowalności projektu, Z zapisów pkt 4 Powierzchnie użytkowe poszczególnych pomieszczeń wraz zokreśleniem ich funcji załączonego do dokumentacji aplikacyjnej wynika, że niektórym pomieszczeniom przebudowywanym w ramach projektu przypisano funkcje odbiegające od funcji dydaktycznych, tj. Pomieszczenia gospodarcze, techniczne, socjalne. Finansowanie tego typu pomieszczeń nie stanowi kosztów kwalifikowanych zgodnie z zapisami Uszczegółowienia RPO. Dalej IŻ RPO podniosła, że infrastruktura towarzysząca może stanowić element projektu, dzięki któremu obiekt w pełni będzie mógł pełnić swoją funkcję, ale na podstawie zapisów ogłoszenia o konkursie nie podlega dofinansowaniu, czyli jest kosztem niekwalifikowanym inwestycji, W ocenie IZ wyjaśnienia wnioskodawcy nie mogły stanowić podstawy do uznania kwestionowanych wydatków za koszty kwaiifikowalne. Wnioskodawca, zgodnie z zaleceniami IŻ RPO, powinien wyszczególnić oraz przenieść dane koszty do wydatków niekwalifikowanych. Niezastosowanie się do podniesionych uwagi i niepoprawienie dokumentacji aplikacyjnej spowodowało, że projekt nie spełnia kryterium formalnego - kwalifikowalność projektu ( Budżet realizacji projektu -6. czy wszystkie wydatki projektu są zgodne z zasadami kwalifikowalności określonymi przez IZ RPO).

Ponowna weryfikacja złożonej dokumentacji wskazała, że wnioskodawca poinformował o dokonaniu stosownych zmian w Studium Wykonalności, jednak w trakcie weryfikacji dokumentu stwierdzono, iż wskaźnik inwestycyjny P.75.1. 3. w jednym z rozdziałów dokumentu nie został usunięty. Zgodnie z Regulaminem Konkursu, rozdział VII! pkt 8 odpowiednie zmiany powinny być wprowadzone przez beneficjenta we wniosku oraz odpowiednich załącznikach. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że dokumentacja aplikacyjna została przygotowana niezgodnie z Regulaminem Konkursu oraz nie spełnia kryteriów określonych w Uszczegółowieniu RPO na lata 2007-2013.

Państwowa Wyższa Szkoła [...] nie zgodziła się ze sposobem rozpatrzenia protestu i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła 1) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nie zastosowanie przejrzystych reguł związanych z wykładnią wydatków kwalifikowanych , 2) błędne przeprowadzenie oceny wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 projektu pn. "Budowa naukowo- dydaktycznego Laboratorium [...]". Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołując się do zapisów Wytycznych Instytucji Zarządzającej RPO skarżąca podniosła, że wydatkami niekwalifikowalnymi są koszty ogólne, których nie da się przyporządkować do zadania realizowanego w ramach projektu. W przypadku projektu skarżącego, nie stwierdzono występowania tego typu kosztów ogóinych. Jednocześnie przedstawiony katalog niekwalifikowalnych kosztów ogólnych jest jednoznacznie wyszczególnieniem kosztów bieżącej eksploatacji obiektów i nie dotyczy kosztów inwestycyjnych, o charakterze budowlanym, również takich wydatków nie przedstawiono do dofinansowania we wniosku. Skarżący uznał, że całość tych wydatków dotyczących wyposażenia dydaktycznego obiektu, stanowi wydatki inwestycyjne.

W ocenie skarżącej organ niesłusznie zarzucił niewłaściwe przeniesienie wydatków dotyczących infrastruktury towarzyszącej do kosztów niekwalifikowanych, w tym nie przeniesienie do nich wydatków dotyczących układu dróg wewnętrznych wraz z chodnikami i parkingiem. Błędne jest również założenie, że każdy wydatek, który nie przyczynia się bezpośrednio do powstania infrastruktury dydaktycznej jest wydatkiem niekwalif i kowanym. Odwołując się do przepisów prawa budowlanego skarżąca podniosła, że bez wybudowania układu dróg wewnętrznych wraz z chodnikiem i parkingiem, obiekt Laboratorium [...] nie mógłby spełniać swojej roli budynku dydaktycznego, gdyż nie byłoby umożliwione korzystanie przez jakiekolwiek osoby z budynku. Dlatego infrastruktura dydaktyczna to cały funkcjonalny budynek wraz ze wszystkimi kosztami niezbędnymi, do jego funkcjonowania, a zatem także z kosztami dotyczącymi zapewnienia możliwości dojazdu i dojścia do obiektu. Wydatki, które w ramach dokonywania poprawek na etapie oceny formalnej nie zostały faktycznie uznane za niezbędne, przeniesiono w ramach wniosku do kosztów niekwaiifikowalnych. Strona skarżąca zarzuciła organowi, iż niesłusznie przyjął niewłaściwe poprawienie przez wnioskodawcę załącznika.

Zgodnie z Wytycznymi w Rozdziale 11.3.7. "Matryca logiczna" określono, że wskaźniki powinny być policzalne i obiektywnie weryfikowalne. Wytyczne nie zakazują wprowadzania do Matrycy logicznej dodatkowych wskaźników. Wskazują jedynie, że muszą się w niej znaleźć przynajmniej te wskaźniki, które wskazane zostały we wniosku o dofinansowanie. Wszystkie niezbędne wskaźniki ujęte zarówno w pozostałej części Studium Wykonalności jak i we wniosku o dofinansowanie zostały w Matrycy logicznej zawarte. Dlatego skarżąca nie zgodziła się z opinią formalną, jakoby załącznik Studium Wykonalności został niewłaściwie poprawiony. W szczególności skarżąca zastosowała się do uwag Instytucji Zarządzającej RPO wskazanych w piśmie o sygnaturze [...] z dnia [...] lutego 2012 roku i usunęła wskaźnik dodatkowy P.75.1.3. z wniosku i rozdziału II.3.8. "Zgodność realizacji projektu z celami RPO" Studium wykonalności, zostawiając dla własnych celów tożsamy wskaźnik dodatkowy w rozdziale II.3.7. "Matryca logiczna".

Odwołując się do definicji zawartej w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego skarżąca zwróciła uwagę, że ustawowa definicja "przebudowy" nie obejmuje bardzo istotnych zmian, które są zwykle jej celem, a mianowicie zmiany układu funkcjonalnego (ze zmianą lub bez zmiany przeznaczenia) i zmiany elewacji nienaruszającej przepisów o ochronie zabytków. Mechaniczne stosowanie treści definicji nie pozwoliłoby w większości przypadków na dokonanie koniecznej i racjonalnej przebudowy, dlatego należy tę definicję prawną interpretować logicznie, co umożliwi realistyczne ustalanie zakresu przebudowy konkretnego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe skarżąca uznała, że zasadne jest wprowadzenie w Matrycy logicznej wskaźnika dodatkowego - Liczba przebudowanych obiektów 7 infrastruktury szkół wyższych/szkól, tym samym skarżąca miała pełne prawo określić na własne potrzeby dodatkowy wskaźnik określający ilość przebudowanych obiektów, w sposób, który nie narusza żadnych wytycznych i wymogów stawianych przez dokumenty programowe RPO.

Odpowiadając na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r, nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżony akt administracyjny pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była negatywna ocena projektu złożonego przez skarżącą w ramach konkursu ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym pod nazwą Priorytet IV Rozwój infrastruktury społecznej Działania 4.2 Rozwój i modernizacja infrastruktury edukacyjnej, Poddziałania 4.2.1 Rozwój i modernizacja regionalnej infrastruktury edukacyjnej, kategorii interwencji Funduszy Strukturalnych: 75 - Infrastruktura systemu oświaty w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 -2013. Według oceny IZ RPO przyczyną oceny negatywnej była niekwalifiowalność części wnioskowanych wydatków oraz niepoprawność dokumentacji, albowiem nastąpiła niespójność danych zawartych we wniosku aplikacyjnym oraz w załącznikach do wniosku. Stwierdzone nieprawidłowości, w ocenie IŻ RPO skutkowały oceną negatywną projektu, jako niespełniającego warunki formalne.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że postanowieniem z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 394/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. pozostawił bez rozpoznania skargę Państwowej Wyższej Szkoły [...] na negatywną ocenę projektu pn. "Budowa naukowo- dydaktycznego Laboratorium [...]", zgłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007 - 2013. Na skutek wniesionej przez Państwową Wyższą Szkołę [...] skargi kasacyjnej sprawę rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt M GSK 1219/12, uchylił powyższe postanowienie Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, wyrażonej w uzasadnieniu orzeczenia, sprawa kwalifikowała się do merytorycznego rozpoznania.

Na wstępie należy zauważyć, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zapadło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju. Ustawa ta reguluje tryb postępowania organu rozpatrującego wnioski w ramach ogłoszonego konkursu oraz, na podstawie art. 30 c, przyznaje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, który w takiej sytuacji wydaje jedno z orzeczeń, o których mowa w art. 30 c ust. 3. Do postępowań w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37).

Po myśli art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Dla rozpoznania sprawy koniecznym jest zbadanie charakteru oraz zakresu obowiązywania przepisów prawa, w oparciu o które przeprowadzona została weryfikacja wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu.

Przypomnieć należy, że ogłoszenie o konkursie oraz jego Regulamin, nastąpiło na podstawie Uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...]. Upoważnienie do podjęcia powyższej uchwały wynika z treści art. 25 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Po myśli art. 26 ust. 1 pkt 6 ustawy, do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 28.ust. 1, w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane, zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący, projekty:

1) indywidualne - o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu, wskazywane przez instytucję zarządzającą;

2) systemowe, w tym również projekty pomocy technicznej - polegające na realizacji zadań publicznych przez podmioty działające na podstawie odrębnych przepisów, w

zakresie określonym przepisami prawa i dokumentami strategiczno-programowymi przyjętymi przez Radę Ministrów; 3) wyłonione w trybie konkursu.

Powyższa uchwała wydana została przez organ samorządu województwa - Zarząd Województwa, który w trakcie procedury określany jest jako instytucja Zarządzająca. Upoważnienie do podjęcia uchwały w powyższym przedmiocie, jak wcześniej wskazano, wynika z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na terenie działania tych organów.

Powyższe uwagi o charakterze ogólnym prowadzą do wniosku, że programy operacyjne w tym system realizacji, mają charakter generalny i są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów. Toteż, co do zasady, jako źródło prawa aczkolwiek nie powszechnie obowiązujące, system realizacji programu wiąże podmiot, który na jego podstawie zgłosił wniosek o dofinansowanie projektu, a także wiąże organy działające na jego podstawie (por. wyrok NSA z 18 maja 2011 r. sygn. akt II GSK 817/11, Lex nr 992441).

Należy zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprawdzie, że art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 30c ust.1 ustawy zakresie w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa są niezgodne z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lecz odroczył moc obowiązującą niekonstytucyjnych przepisów na okres 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy - o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone wobec nich zostało domniemanie konstytucyjności - winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Zakreślony przez Trybunał Konstytucyjny maksymalny termin odroczenia utraty mocy obowiązującej uwzględnia stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, który wskazywał, że obecne zasady organizacji regionalnych programów operacyjnych mają w założeniu obowiązywać do końca aktualnego okresu programowania (2007 -2013). Nowe regulacje, uwzględniające wskazany wyrok, powinny zaś uregulować sytuację uczestników konkursu w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania.

W analizowanej sprawie ocena negatywna zgłoszonego przez skarżącą projektu dokonana przez IZ RPO wynikała z przyjęcia niekwalifikowaności części wydatków oraz niespójności dokumentacji w zakresie wskaźnika P.75.1.3. Należało zatem zbadać, czy stanowisko IZ RPO wyrażone w piśmie stanowiącym negatywną ocenę, naruszyło przepisy obowiązującego prawa.

Ustawa o zasadach o polityki rozwoju w art. 5 pkt 6 zawiera definicję pojęcia -kwalifikowalność wydatków, przez które należy rozumieć wydatki poniesione w ramach programów operacyjnych spełniające następujące kryteria:

a) spójności z postanowieniami przyjętego programu operacyjnego,

b) określonych szczegółowo przez instytucję zarządzającą zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 6,

c) dodatkowych, przewidzianych dla danego źródła finansowania, w przypadku programów finansowanych ze źródeł zagranicznych;

W Wytycznych IZ RPO w sprawie kwalifikowainości wydatków w ramach RPO na lata 2007 - 2013, Część Pierwsza Ogólne Zasady Kwalifikowainości Wydatków, zawarto zapisy dotyczące pojęcia kwalifikowainości wydatku oraz warunków uznania wydatku za kwalifikowany. W punkcie 2.2.1. stwierdzono, że jednym z koniecznych warunków uznania wydatku za kwalifikowany jest niezbędność jego poniesienia dla realizacji projektu. Z kolei w Części Trzeciej Wydatki Niekwalifikowalne, w punkcie 18 zawarto regulację, zgodnie z którą do współfinansowania nie kwalifikują się wydatki stanowiące koszty ogólne, czyli wydatki poniesione na realizację projektu, które nie mogą zostać bezpośrednio przypisane do konkretnego zadania realizowanego w ramach projektu, w tym m.in. finansowanie obiektów, pomieszczeń lub elementów ich wyposażenia charakterze administracyjnym, biurowym lub socjalnymi inne koszty administracyjne. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z zasadami konkursu, dofinansowaniu podlegają projekty dotyczące budowy lub modernizacji infrastruktury dydaktycznej oraz naukowo - badawczej szkół wyższych oraz projekty dotyczące wyposażenia szkół wyższych w sprzęt dydaktyczny oraz naukowo - badawczy (oprócz zakupu sprzętu komputerowego), pomoce optymalizujące proces kształcenia, wyposażenie warsztatowe.

Również w Uszczegółowieniu ROP na lata 2007 - 2013 zawarto zapisy dotyczące projektów kwalifikujących się (str. 114). Wynika z nich, że dofinansowaniu podlega -budowa lub modernizacja infrastruktury szkół wyższych, w tym obiektów sportowych (bez budynków i pomieszczeń administracji), nadto projektów - wyposażenia szkół wyższych w sprzęt dydaktyczny oraz naukowo - badawczy (oprócz zakupu sprzętu komputerowego), pomoce optymalizujące proces kształcenia, wyposażenie warsztatowe, zaplecze socjalno - bytowe. W Uszczegółowieniu ROP na lata 2007 -2013 zawarto zapisy o wydatkach niekwalifikowanych (str. 264) oraz o wydatkach kwalifikowanych (str. 265 - 267).

Analiza powyższych przepisów, składających się na procedurę przyznania dofinansowania, dowodzi, że wydatek kwalifikowany to ten, który jest niezbędny dla realizacji danego projektu. Za kwalifikujące się, zgodnie z treścią wskazanych wyżej dokumentów należy uznać te wydatki, które ściśle wiążą się z realizacją danego projektu, a w danej sprawie jest nim budowa naukowo - dydaktycznego Laboratorium Środowiskowego Państwowej Wyższej Szkoły [...]. Ocena kwalifkowalności wydatków dokonywana jest zarówno na etapie wyboru wniosku o dofinansowanie projektu, jak i podczas jego realizacji. Opierając się na powyższych ustaleniach, które wynikają z przyjętych procedur, należy stwierdzić, że stanowisko IZ ROP wyrażone w negatywnej ocenie projektu nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Skoro skarżąca wnioskiem o dofinansowanie objęła również infrastrukturę towarzyszącą obiektowi dydaktycznemu (drogi wewnętrzne, chodniki, ciągi pieszych, parkingi), to w świetle przyjętych procedur wydatki, te mogły zostać uznane za niekwalifikowane. Rację ma skarżąca, iż infrastruktura towarzysząca jest niezbędna do tego, aby można było korzystać z obiektu dydaktycznego, jednak realizacja tego przedsięwzięcia powinna odbyć się ze środków nie pochodzących z danego programu operacyjnego. Należy zauważyć, że również bez zaplecza socjalnego, biurowego oraz administracyjnego trudno sobie wyobrazić prawidłowe funkcjonowanie budynku dydaktyczno - naukowego, a jednak wydatki na te cele wyraźnie, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wyłączone zostały z dofinansowania w ramach danego programu operacyjnego. Trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie ze Studium Wykonalności, stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie, wnioskiem objęto również wydatki na modernizację pomieszczeń socjalnych i administracyjnych.

Stosownie do Regulaminu Konkursu Rozdział VIII Proces Oceny i Wyboru Projektów -pkt 8, uzupełnieniu lub poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane do poprawy lub uzupełnienia przez IZ RPO. Jeśli wprowadzone zmiany lub uzupełnienia powodują kolejne zmiany - wówczas Beneficjent wprowadza niezbędne korekty we wniosku i odpowiednich załącznikach i przekazuje pisemną informację o dokonanych dodatkowych zmianach. Beneficjent zostaje poinformowany pisemnie o możliwości poprawy wniosku złożonego w odpowiedzi na konkurs. Potencjalny Beneficjent uzupełnia braki lub błędy formalne w terminie wskazanym w piśmie informującym o wynikach oceny formalnej.

Pismem z dnia [...] lutego 2012r. IZ RPO poinformowała skarżącą o brakach formalnych wzywając do ich poprawienia oraz o dostarczenie poprawionej dokumentacji. W wyznaczonym terminie skarżąca przedłożyła wniosek aplikacyjny wraz z pismem przewodnim oraz załącznikami, jednak nie wszystkie braki formalne zostały poprawione. We wniosku ujęto wydatki na pokoje dydaktyczne na poddaszu, wydatki na infrastrukturę towarzyszącą (drogi wewnętrzne, chodniki, ciągi pieszych, parkingi), nadto w załączniku do wniosku - Studium Wykonalności - nadal ujęto wskaźnik P.75.1.3. - liczba przebudowywanych obiektów, która to forma inwestycji nie mieści się w ramach programu operacyjnego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej należy zauważyć, że zgodnie z Uszczegółowieniem RPO na lata 20107- 2013 kryteria formalne oceny projektu obejmują ocenę, czy dany wniosek i załączniki są zgodne z zasadami obowiązującymi Wnioskodawców wynikającymi z Uszczegółowienia RPO na lata 20107- 2013 oraz instrukcji dla Wnioskodawców. A zatem ocenie formalnej podlega wniosek wraz załącznikami, powinny one odpowiadać obowiązującym procedurom, nie mogą być też ze sobą sprzeczne. Skoro we wniosku nie wykazano obiektów podlegających przebudowie, to również w załączniku tego typu inwestycja nie powinna być ujawniona.

Reasumując należy podkreślić, że analiza sprawy doprowadziła do wniosku, że nie można wskazać takiego przepisu Regulaminu Konkursu, bądź Wytycznych IZ RPO w sprawie kwalifikowałności wydatków RPO na lata 2007 - 2013, z którym działanie IZ RPO byłoby sprzeczne. Organ nie naruszył przepisów Regulaminu ani poprzez wezwanie do poprawy wniosku, ani wskazując że elementy, które miały ulec korekcie, czyli ujęcie danych wydatków jako niekwalifikowane oraz usunięcie wskaźnika P.75.1.3. - nie zostały poprawione.

W konsekwencji podstawą do negatywnego załatwienia wniosku było stwierdzenie niezgodności wniosku z kryterium formalnym wyboru projektów, zawartym w Wytycznych IZ RPO w sprawie kwalifikowalności wydatków RPO na lata 2007 - 2013 oraz Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu.