Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 451/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 107
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 398/18 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 398/18, po rozpoznaniu skargi C.N. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].03.1999 r. Komendanta Miejskiego Policji w [...], skarżący C.N. od dnia [...] lutego 1999 r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, jak dla policjanta posiadającego członków rodziny, z uwagi na zamieszkiwanie w domu rodziców w [...], przy ul. [...]. W złożonym w dniu [...] stycznia 2014 r. oświadczeniu mieszkaniowym dla ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, funkcjonariusz C.N. oświadczył, że od dnia [...] stycznia 2013 r. zamieszkuje w budynku letniskowym w [...], przy ul. [...], na działce rekreacyjnej, której wraz z żoną pozostaje właścicielem. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego C.N. dostarczył decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Wójta Gminy [...], dotyczącą pozwolenia na budowę budynku letniskowego w [...] na działce nr [...], zgodnie z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2002 r. W związku z powyższym Komendant Miejski Policji w [...] uznał, że policjant jest właścicielem budynku letniskowego i decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia uprawnień dla C.N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W dniu [...] marca 2016 r. C.N. złożył wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...], przy ul. [...]. Funkcjonariusz oświadczył wówczas, że razem z rodziną zamieszkuje w [...], przy ul. [...]. W dniu [...] marca 2016 r. policjant dostarczył akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] września 2015 r. potwierdzający, iż C. i B. małżonkowie N. sprzedali nieruchomość zabudowaną murowanym budynkiem mieszkalnym w [...] przy ul. [...], a wydanie przedmiotu sprzedaży nastąpiło do dnia [...] czerwca 2016 r. Z wypisu rejestru gruntów sporządzonego przez Starostę [...] w dniu [...] czerwca 2016 r. wynika, że nieruchomość stanowią tereny mieszkaniowe. Wypis z kartoteki budynków sporządzony tegoż dnia określa, że działka nr [...] położona przy ul. [...] według klasyfikacji środków trwałych stanowi budynki mieszkalne jednorodzinne, główna funkcja: dom letniskowy. Potwierdza to treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. wskazujące, że budynek przy ul. [...] w [...] od dnia [...] stycznia 2011 r. został opodatkowany jako typowo mieszkaniowy, choć z dokumentów o zakończeniu budowy wynikało, że jest to budynek letniskowy.

W związku z powyższymi okolicznościami Komendant Miejski Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. odmówił C.N. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...], argumentując ją faktem posiadania i zbycia przez policjanta domu przy ul. [...] w [...], w którym miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w następstwie rozpoznania odwołania C.N. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro przepis art. 95 ust. 1 ustawy o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.P.", jak również inne przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia "dom jednorodzinny" koniecznym jest odwołanie się do innych regulacji prawnych zawierających definicję tego pojęcia. Analizując treść art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, doszedł do przekonania, że dom położony przy ul. [...] w [...], który zbył funkcjonariusz wypełnia definicję domu jednorodzinnego, gdyż jest to budynek wolnostojący, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, a jego powierzchnia, technologia wykonania oraz zapewnienie dostępu do wszystkich mediów pozwalały na całoroczne zamieszkiwanie w nim. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Komendant Miejski Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Komendant Miejski Policji w [...] uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. o przyznaniu zainteresowanemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny i orzekł o cofnięciu uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] marca 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Komendant Miejski Policji w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. Komendant Miejski Policji w [...] zobowiązał funkcjonariusza do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie brutto 13.339,30 zł. Od ww. decyzji policjant odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na brak wskazania sposobu wyliczenia dziennej stawki równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i kwoty, jaka została rzeczywiście wypłacona (brak dowodów w postaci dokumentów płacowych), niepodanie okresu, za jaki organ żąda zwrotu świadczenia, brak odniesienia do kwestii przedawnienia oraz wymagalności roszczenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Komendant Miejski Policji w [...] decyzją [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zobowiązał skarżącego do zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w kwocie brutto 22.738,90 zł za okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do 29 lutego 2016 r. Od tej decyzji skarżący odwołał się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, przywołując treść przepisu art. 92 ust. 1 u.P., wskazał, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanym jako "rozporządzenie". Decyzję o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, w myśl przepisu § 6 rozporządzenia, wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki do jego pobierania lub zmienił się stan rodziny policjanta. Kwestie zwrotu świadczenia uregulowane zostały § 7 rozporządzenia, z którego wynika, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku jego nienależnego pobrania, na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu, mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość, a także w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Taka sytuacja w ocenie organu odwoławczego ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarżący, będąc wraz z żoną właścicielem nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby, zabudowanej murowanym budynkiem mieszkalnym, pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Informację o posiadaniu i zamieszkiwaniu przez policjanta domu mieszkalnego organ powziął dopiero w dniu [...] marca 2016 r., kiedy funkcjonariusz dostarczył akt notarialny sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, wolnostojącym, o powierzchni zabudowy wynoszącej 108 m², składającym się z 4 pokoi o powierzchni mieszkalnej 67,56 m², którego technologia wykonania oraz zaopatrzenie w media pozwalały na całoroczne zamieszkiwanie. Dom ten zaspokajał potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego rodziny i począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. był opodatkowany jako budynek mieszkalny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że podane przez policjanta informacje w oświadczeniu mieszkaniowym były nieprawdziwe, a więc zachodzi przesłanka określona w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Organ II instancji uznał, ze w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 107 § 1 u.P., na podstawie którego roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne i w tym zakresie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 98/09 uznający, że przepis art. 107 u.P. zawarty w rozdziale 9 u.P. "Uposażenia i inne świadczenia pieniężne policjantów", nie znajduje zastosowania do przepisów rozdziału 8 u.P. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję złożył C.N. podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przytoczył treść art. 88 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 u.P. oraz § 7 i § 3 rozporządzenia. Podał, że z ww. przepisów wynika, iż przesłankami zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu są: (1) wystąpienie zmian mających wpływ na istnienie lub wysokość uprawnienia do tego równoważnika, (2) niepoinformowanie przez funkcjonariusza we właściwym trybie o tych zmianach, (3) nienależne pobranie równoważnika pieniężnego, (4) związek przyczynowy pomiędzy dwoma pierwszymi przesłankami, a nienależnym pobraniem równoważnika. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa istniała podstawa do dochodzenia przez organ Policji należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czy też roszczenie to uległo przedawnieniu z mocy art. 107 u.P. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu na podstawie decyzji z [...] marca 1999 r. nr [...]. Sąd I instancji uznał, że budynek, w którym skarżący zamieszkiwał pełnił funkcję mieszkalną i zapewniał normy zaludnienia, a tym samym organy prawidłowo ustaliły, że skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżący nie poinformował organów Policji o faktach związanych z funkcją mieszkalną budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] uchylono decyzję z [...] marca 1999r. nr [...] i orzeczono o cofnięciu uprawnienia. Decyzja stała się ostateczna. Sąd stwierdził zatem, że organy prawidłowo ustaliły, że skarżący nie był uprawniony do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a przyznanie świadczenie miało charakter nienależny. Zasadne zatem było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sąd I instancji zwrócił jednak uwagę, że w okolicznościach sprawy konieczne jest ustalenie czy roszczenie organu nie jest przedawnione. Sąd nie podzielił stanowiska, że roszczenie z tytułu zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie ulega przedawnieniu. Wyjaśnił, że nie można zgodzić się z poglądem, że skoro art. 107 u.P. zawarty został w rozdziale 9 tejże ustawy zatytułowanym "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", to nie dotyczy spraw z zakresu pomocy mieszkaniowej zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a w konsekwencji nie dotyczy świadczeń i należności pieniężnych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ramach rozważań Sąd przytoczył stanowiska zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższej kwestii i wskazał, że art. 107 u.P. ma zastosowanie do świadczeń i należności pieniężnych wynikających również z przepisów rozdziału 8 u.P. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zatem także do należności pieniężnych wynikających z tytułu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Końcowo Sąd wyjaśnił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ rozpoznający sprawę powinien ocenić roszczenie mając na uwadze przepis art. 107 u.P.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 107 u.P. w związku z "art. 145 § 1 pkt 1 lit." i art. 135 P.p.s.a. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż art. 107 u.P. ma zastosowanie do świadczeń i należności pieniężnych wynikających również z przepisów rozdziału 8 u.P. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zatem także do należności pieniężnych organu Policji wynikających z tytułu nienależnie pobranego przez funkcjonariusza Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu, mieszkalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę jedynego zarzutu postawionego w badanej skardze kasacyjnej wypada poprzedzić konstatacją braku zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Petryfikuje to ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nakazuje aktualnie przyjąć, że skarżący, wbrew spoczywającemu nań obowiązkowi, nie powiadomił organów Policji o zmianie okoliczności istotnych z punktu widzenia przyznanego mu prawa do równoważnika mieszkaniowego (§ 7 rozporządzenia), a w konsekwencji w sposób nienależny pobierał równoważnik mieszkaniowy w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do 29 lutego 2016 r. Powyższe po stronie organów Policji rodziło obowiązek wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (§ 7 ust. 1 rozporządzenia)

Uprawnienie do równoważnika mieszkaniowego jest na gruncie przepisów u.P. specyficzną konsekwencją uprawnienia policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1 u.P.). Gdy prawo policjanta do lokalu mieszkalnego nie może być zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu (art. 92 ust. 1 u.P.). Posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 92 ust. 1 u.P. zwrotem "policjantowi przysługuje" oznacza wyraźnie uzależnienie prawa do owego świadczenia od pełnienia służby w Policji. Przy czym przepisy u.P. nie formułują dalszych przesłanek przyznania owego uprawnienia, jak tylko nieposiadanie przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przytoczone okoliczności jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowe uprawnienie przynależy wyłącznie policjantowi w służbie stałej.

Mając na uwadze charakter uprawnienia do powyższego świadczenia można przejść do analizy zarzutu postawionego w badanej skardze kasacyjnej. Kontrowersja, która zrodziła się w niniejszej sprawie tyczy możliwości uwzględnienia przedawnienia roszczeń, uregulowanego w art. 107 u.P., do instytucji zwrotu nienależnie pobranych należności z tytułu równoważnika pieniężnego. Powyższy przepis stanowi, iż roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, przy czym organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami (art. 107 ust. 1 i 2 u.P.). Wykładnia gramatyczna powyższej regulacji prowadzi do dwóch istotnych wniosków. Pierwszy wskazuje, że przedawnieniu ulegają zarówno roszczenia z tytułu prawa do uposażenia, jak i roszczenia z tytułu innych świadczeń oraz należności pieniężnych; drugi, że przedawnienie roszczenia z tytułu "innych świadczeń oraz należności pieniężnych" następuje bez względu na to wobec kogo przysługuje roszczenie. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej wskazuje, że przepis art. 107 u.P. nie stanowi podstawy do przedawnienia roszczeń przysługujących organom Policji, to jednak przeczy temu nie tylko treść owej normy, ale także praktyka jego stosowania. Natomiast istota instytucji "uposażenia" nie pozwala uznać, iż to organy Policji mają w tym zakresie uprawnienie i w takim rozumieniu przepis ten rzeczywiście nie ma zastosowania do organów Policji.

Ogólna formuła użyta w treści art. 107 ust. 1 u.P. posługująca się pojęciem roszczenia z tytułu "innych świadczeń oraz należności pieniężnych" pozwala uznać, iż regulacja ta odnosi się, oprócz roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, także do roszczeń z tytułu świadczeń oraz należności pieniężnych, które wynikają ze stosunku służby w Policji, nie wyłączając z tego jakichkolwiek świadczeń lub należności pieniężnych. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że przedawnienie roszczeń, o którym mówi art. 107 ust. 1 u.P. winno obejmować roszczenie z tytułu prawa do równoważnika pieniężnego i to zarówno wtedy gdy policjant domaga się przyznania tego prawa, jak i gdy organ Policji żąda zwrotu świadczenia wypłaconego z tego tytułu, uznając je za nienależnie pobrane.

Proces wykładni prawa jakkolwiek zaczyna się od dyrektyw językowych, to jednak nie powinien się do nich ograniczać. Normę prawną rekonstruuje się bowiem z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni tekstowej jednego przepisu. Jest to operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego, na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002r. sygn. akt P 6/02). Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: L.Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). Autor skargi kasacyjnej odwołuje się do wykładni systemowej art. 107 u.P., wskazując na jego miejsce w systematyce u.P. Podkreśla w tym zakresie, że przepis ten znalazł się w rozdziale 9 u.P "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", zaś prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 u.P.) zostało uregulowane w rozdziale 8 u.P. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a tym samym nie będąc przepisem ogólnym na gruncie powyższej ustawy, nie może znaleźć zastosowania w stosunku do świadczeń oraz należności pieniężnych, które nie zostały uregulowane w rozdziale 9 u.P. Jakkolwiek trafne autor skargi kasacyjnej odwołuje się do wyników wykładni systemowej, to należy zauważyć, iż art. 107 u.P. jest jedynym przepisem w u.P., który reguluje zagadnienie przedawnienia roszczeń, a nadto z jego treści nie wynika aby ograniczał się on do świadczeń oraz należności pieniężnych uregulowanych w rozdziale 9 u.P.

Uwzględniając z kolei kontekst funkcjonalny należy wskazać, iż art. 107 u.P. wyraźnie statuuje instytucję przedawnienia roszczeń na gruncie owej ustawy. Charakter roszczeń wskazanych w tym przepisie jasno pokazuje, że chodzi o przedawnienie roszczeń majątkowych. Charakter taki ma także roszczenie o zwrot nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego, podobnie zresztą jak i inne roszczenia o pomoc mieszkaniową uregulowane w rozdziale 8 u.P. Skoro instytucja przedawnienia roszczeń służy stabilizowaniu zastanego stanu stosunków prawnych, który istniejąc przez określony czas nie stał się kanwą do wystąpienia z roszczeniem, to tym samym instytucja ta realizuje konstytucyjną zasadę pewności i zaufania wobec państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji RP). Ponadto należy mieć na uwadze, iż bezpieczeństwo prawne skorelowane pozostaje z godnością osoby, bowiem stanowi manifestację szacunku porządku prawnego dla jednostki, jako istoty autonomicznej i racjonalnej (vide: Z. Tabor, Teoretyczne problemy legalności, Katowice 1998, s. 65; orzeczenie TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K. 9/92). Z powyższego punktu widzenia niemożliwe do akceptacji jest takie zdekodowanie normy art. 107 u.P., które nie będzie obejmowało innych roszczeń majątkowych wynikających z przepisów u.P., niż te uregulowane w rozdziale 9 u.P. Z punktu widzenia instytucji przedawnienia roszczeń majątkowych brak jest cech relewantnych pomiędzy roszczeniami wynikającymi z praw uregulowanych w rozdziale 9 u.P., a roszczeniem z tytułu równoważnika pieniężnego. Uznanie, że to ostatnie w ogóle nie podlegają przedawnieniu byłoby źródłem negatywnych napięć i stanów niepewności pomiędzy organami Policji i funkcjonariuszem, tworząc stan niepożądany z punktu widzenia warunków pełnienia służby.

Wyniki przeprowadzonej interpretacji wskazują, że wykładnia gramatyczna i funkcjonalna dają tożsame rezultaty, a tym samym należy przyznać im pierwszeństwo w procesie dekodowania nomy prawnej art. 107 u.P. Wykładnia systemowa prowadzi z kolei do rezultatów niemożliwych do akceptacji na gruncie konstytucyjnych wartości pewności prawa i zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji RP). Tym samym należy uznać, iż roszczenie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia z tytułu równoważnika pieniężnego podlega przedawnieniu na gruncie art. 107 u.P. Powyższe zapatrywanie aktualne jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (vide: Ł.Czebotar, Ustawa o Policji. Komentarz, Lex 2015, uwagi do art. 107; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1294/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1260/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.