Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1485/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 8,  art. 11,  art. 80,  art. 81,  art. 138 par. 2, art. 107  par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50a, art. 50 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141  par. 4,  art. 106 par. 3,  art. 153,  art. 134,  art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 285/20 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2020 r., nr WOA.7721.485.2016.MO w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 285/20, oddalił skargę T. J. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2020 r., nr WOA.7721.485.2016.MO, w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz innych niektórych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) w części określającej adresata obowiązku i w tej części orzekł o nałożeniu obowiązku na T. J., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję, wydaną w oparciu o art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą rozbiórkę części lewej oficyny budynku znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia PINB nr 56/2015 z dnia 18 marca 2015 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Nakazem rozbiórki objęte są części lewej oficyny budynku określone w załącznikach nr 1-6 do decyzji organu powiatowego.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył T. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) "art. 145 § 1 pkt 1 c" w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., poprzez:

a) niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności tego, czy prace podejmowane przez inwestora po dacie uprawomocnienia się postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były pracami zabezpieczającymi, a także brak odniesienia się w tym zakresie do przedłożonych przez inwestora opinii i ekspertyz;

b) brak ustalenia przyczyn podejmowania prac przez inwestora po dacie wstrzymania robót, co skutkowało bezrefleksyjnym przyjęciem, że tylko roboty zabezpieczające określone w postanowieniu o wstrzymaniu robót zabezpieczających mogą stanowić roboty zabezpieczające;

c) błędne ustalenie, że roboty wykonywane przez inwestora po doręczeniu postanowienia z dnia 18 marca 2015 r. nie były robotami zabezpieczającymi, a w konsekwencji, że zaszły okoliczności o których mowa w art. 50a pkt 2 Pr.bud.;

d) brak analizy treści zaskarżonej decyzji reformatoryjnej, z której wyraźnie wynika, że przez skarżącego złożone zostały do niniejszego postępowania liczne ekspertyzy i opinie, co do których w ogóle się nie ustosunkowano, a organ nie zobowiązał skarżącego do wykonania opinii i nie zobowiązał żadnego innego specjalisty do oceny tych opinii, w wyniku czego naruszona została zasada praworządności nakazująca podjęcie wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego mając na względzie słuszny interes strony. Tym samym decyzja oparta została na nieprawdziwych faktach, które organ administracji państwowej uznał za ustalone;

e) błędną interpretację orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w kontekście ograniczenia badania rodzaju prac prowadzonych w budynku przez inwestora po dacie wstrzymania robót budowlanych jedynie co do treści postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych;

f) błędne uznanie, że w sprawie nie zachodziły żadne wątpliwości, których usunięcie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego byłoby niezbędne dla wyjaśnienia sprawy;

g) błędne uznanie przez wojewódzki sąd administracyjny, że organ rzekomo wziął pod uwagę treść opinii i ekspertyz składanych w przedmiotowej sprawie;

h) niewłaściwą interpretację wydanej "wskazówki interpretacyjnej" poprzez ograniczenie pojęcia robót zabezpieczających jedynie do prac określonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych co skutkowało ograniczeniem pojęcia prac zabezpieczających jedynie do prac określonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, z pominięciem i zbagatelizowaniem pozostałego materiału dowodowego;

i) błędną ocenę i potraktowanie wbudowanych przez inwestora płyt stropowych jako docelowych, z pominięciem uwzględnienia ich charakteru jako niezbędnego wzmocnienia całości konstrukcji dla zapewnienia stateczności konstrukcji;

j) pominięcie okoliczności, że choć część ekspertyz i opinii odnosi się do całości budynku, to określa również prace wykonane w lewej oficynie, a co kluczowe odnosi się do kwestii zastosowanej konstrukcji budynku, co uzasadniało konieczność ukończenia prac dotyczących konstrukcji budynku;

k) uznanie za bezprzedmiotowej okoliczności, że w aktach przekazanych sądowi nie znalazły się powołane przez organ odwoławczy ekspertyzy i opinie;

l) błędne uznanie, że skoro prace zabezpieczające w zakresie konstrukcji pokrywały się z projektem budowlanym zamiennym autorstwa mgr inż. A. J., to należy uznać, że wykonywane w lewej oficynie prace z pewnością pracami zabezpieczającymi nie były;

m) oparcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie protokołów kontroli, które nawet nie polegały na wizycie na terenie nieruchomości, a jedynie oględzinach nieruchomości z posesji sąsiadujących, z pominięciem przedłożonych przez skarżącego licznych opinii technicznych;

n) pominięcie etapu budowy, na którym dokonano wstrzymania robót budowlanych;

o) pominięcie okoliczności, iż prace zabezpieczające były konieczne do wykonania, zaś o ich konieczności wykonania zadecydował nie inwestor, a kierownik budowy;

p) dokonanie oceny odnośnie prowadzonych przez skarżącego prac bez odniesienia się do wiedzy specjalistycznej, na którą z kolei powoływał się skarżący - nawet jeśli były to ekspertyzy, czy opinie prywatne (sporządzone przez rzeczoznawców budowlanych - zatem osób o najwyższym poziomie wiedzy w wymaganym zakresie);

q) przyznanie konieczności dokonania zabezpieczeń i jednoczesne kontestowanie wybranego przez skarżącego sposobu zabezpieczeń pomimo braku określenia sposobu zabezpieczeń w decyzji o wstrzymaniu robót;

r) pominięcie charakteru budynku oraz jego konstrukcji stalowo-żelbetowej oraz konieczności zabezpieczenia konstrukcji całego budynku;

s) błędne uznanie, że postanowienie z dnia 18 marca 2015 r. zawierało informację o zabezpieczeniu;

t) zaniechanie - wbrew sugestiom zawartym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 273/17 - zbadania i ustalenia, czy prace wykonane przez skarżącego po dacie doręczenia postanowienia z dnia 18 marca 2015 r., nr 56/2015, były pracami zabezpieczającymi, w szczególności w zakresie konstrukcji budynku;

u) brak jakiegokolwiek odniesienia się, czy zakwestionowania specjalistycznej wiedzy zawartej w ekspertyzach załączonych do niniejszej sprawy;

v) pominięcie licznych pism kierowanych przez skarżącego do organów administracji sygnalizujących o konieczności wykonania prac zabezpieczających;

2) art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 227 k.p.c., poprzez oddalenie złożonych w skardze wniosków dowodowych, pomimo iż obejmowały one okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji spowodowało nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i wadliwą ocenę niepełnego materiału dowodowego. Co więcej, był to materiał dowodowy, który miał zgromadzić i załączyć organ odwoławczy. Co więcej, materiał ten był już przedstawiany w toku postępowania, tym niemniej nie załączony do akt sprawy;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a., "poprzez uznanie, że złożenie dokumentacji, do której odwoływały się organy administracji, a które (jak wielokrotnie podkreślano) z niewiadomych przyczyn nie znalazło się w aktach postępowania administracyjnego stanowi przekroczenie istoty kontroli działalności administracji publicznej, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie stanu sprawy poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego wbrew sugestiom sądu, brak odniesienia się do materiału dowodowego przedkładanego przez skarżącego, brak włączenia do materiału dowodowego opinii, na których oparł się WINB pierwotnie wydając decyzję w tym przedmiocie";

4) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez uznanie przedłożonej opinii wydanej w postępowaniu karnym przez profesora doktora habilitowanego inżyniera K. S. za dowód z opinii biegłego przy wcześniejszej interpretacji w tym samym uzasadnieniu przedłożonych opinii i ekspertyz jako oświadczeń inwestora popartych specjalistyczną wiedzą, a tym samym uznanie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma możliwości ich przeprowadzenia;

5) art. "145 § 1 lit. c" p.p.s.a. (w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), poprzez nieuchylenie decyzji, w wydaniu której doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do państwa i niewyjaśniania przesłanek, którymi organ się kieruje, co wyrażało się w zupełnym zbagatelizowaniu przedłożonego materiału dowodowego i jednostronne odniesienie się jedynie do treści postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych;

6) art. 153 p.p.s.a., wyrażającym się w błędnej interpretacji tego przepisu; Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, że niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej, a także błędnie uznał, że w toku postępowania wyrażona została ocena prawna, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia, podczas gdy ponownie rozpoznając sprawę zarówno organ jak i wojewódzki sąd administracyjny obowiązane było do rozważenia i rozpoznania wszystkich okoliczności sprawy;

7) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez "przyjęcie, że w zakresie orzekania o stwierdzeniu, że prace zabezpieczające należy utożsamiać jedynie z pracami wymienionymi w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny wydał ocenę prawną takiej treści, a tym samym organ i sąd kierował się wskazaniami co do dalszego postępowania, a co za tym idzie - oddalono skargę na wadliwe orzeczenie wojewódzkiego inspektoratu nadzoru budowlanego";

8) art. 134 p.p.s.a., poprzez uznanie, że zakres przedmiotowy i podmiotowy, stan faktyczny oraz podstawy prawne wyłączają możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego (z ostrożności procesowej), tj.:

a) art. 50a pkt 2 Pr.bud., poprzez uznanie, że jeśli prace podejmowane przez skarżącego pokrywają się z projektem budowlanym zamiennym nie ma możliwości, aby były pracami zabezpieczającymi (projekt prac zabezpieczających wykonany przez J. P. pokrywał się z projektem budowlanym zamiennym w zakresie konstrukcyjnym, albowiem na obecnym etapie wstrzymania prac było to jedyne możliwe zabezpieczenie gwarantujące stabilność budynku skarżącego, jak i budynków sąsiadujących);

b) art. "50 ust. 1 pkt" Pr.bud., poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że wykonywanie prac zabezpieczających po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi niezastosowanie się do tego postanowienia;

c) art. 50 ust. 2 pkt 2 Pr.bud., poprzez stwierdzenie, że nakazanie zabezpieczenia budynku przed dostępem osób postronnych stanowi ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w rozumieniu tego przepisu;

d) art. 50 ust. 2 Pr.bud., poprzez uznanie, że zabezpieczenie lewej oficyny przed dostępem osób postronnych stanowi ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń w rozumieniu tego przepisu;

e) art. 50 ust. 2 Pr.bud., poprzez błędną jego wykładnię i ograniczenie pojęcia niezbędnych zabezpieczeń jedynie do zabezpieczeń określonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z zupełnym pominięciem technicznych interpretacji konieczności podejmowanych prac;

f) art. 48 ust. 3 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w sytuacji gdy w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych nie określono prac zabezpieczających, inwestor nie ma prawa podejmowania prac zabezpieczających;

g) art. 48 ust. 3 Pr.bud., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prace zabezpieczające powinno sprowadzać się jedynie do prac określanych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w sprawie dotyczy kwestii, czy wykonane roboty budowlane w lewej oficynie nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...] były robotami zabezpieczającymi w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 Pr.bud. Z ustalonego stanu faktycznego w sprawie wynika, że podczas kontroli w dniu 5 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] stwierdził, że na działce przy ul. [...] w [...] trwają prace budowlane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 386/2005 z dnia 2 marca 2005 r. znak: UA.AI.A09/73510-3795/04, zmienionej decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 2005 r., znak: UA.AI.A9./73510-3795/04/05. Zmiana polegała na robotach dodatkowych polegających na wykonaniu rozbudowy budynku frontowego o oficynę prawą do wysokości budynku frontowego.

W wyniku kolejnej kontroli z dnia 7 listopada 2014 r. na nieruchomości przy ul. [...] w [...] organ nadzoru ustalił, że roboty prowadzone są na podstawie decyzji nr 386/2005 z dnia 2 marca 2005 r. zmienionej decyzją z dnia 30 grudnia 2005 r., znak: UA.AI.A9.73510-3795/04/05, a pierwotna decyzja obejmowała rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], natomiast decyzja o zmianie pozwolenia z dnia 30 grudnia 2005 r. rozszerzała tę inwestycję o rozbudowę i nadbudowę prawej oficyny budynku mieszkalnego. Organ stwierdził również stan zaawansowania robót: lewa oficyna: "wykonane fundamenty w osiach 6÷8, wykop realizowany pod osią 8 na całej długości", w narożniku przyległym do budynku nr [...] zrealizowana jest stopa i fundament podchwytujący ścianę istniejącą.

W wyniku podjęcia czynności wyjaśniających z Wydziałem Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...], Inspektor powiatowy ustalił, że pod znakiem UA.AI.A9/73510-3795/04, którym opatrzona jest kopia decyzji z dnia 30 grudnia 2005 r. UA.A1A9.73510-3795/04/05, nie było prowadzone postępowanie administracyjne, a nadto, że kopia przedmiotowej decyzji została podbita pieczęcią imienną o kroju nieużywanym w tym Wydziale w dacie wydania decyzji.

Organ nadzoru uznał, że wszystkie roboty budowlane wykonywane na podstawie projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. K. P. ("projektu zamiennego"), zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 grudnia 2005 r. znak: UA.AI.A9/73510-3795/04/05, są w odniesieniu do prawej oficyny budynku wykonywane jako samowola budowlana i zostały objęte odrębnym postępowaniem znak: PINB/OOA/700035/5869/2014. Natomiast roboty budowlane w zakresie lewej oficyny, wykraczające poza zakres projektu budowlanego ("projektu pierwotnego") sporządzonego przez mgr inż. L. K., zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2005 r. znak: UA.AI.A09/73510-3775/04, wykonywane są z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu.

W związku z powyższym Inspektor powiatowy postanowieniem nr 56/2015 z dnia 18 marca 2015 r., znak: PINB/OOA/70035/502/2015, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie lewej oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] arkusz [...], obręb [...]) i nakazał zabezpieczenie lewej oficyny budynku przed dostępem osób postronnych.

W wyniku przeprowadzenia niezapowiedzianej kontroli obiektu w dniu 3 kwietnia 2015 r. organ nadzoru stwierdził prowadzenie robót budowlanych polegających na betonowaniu stropu II piętra w części frontowej budynku. W zakresie oficyn stwierdzono następujący stan zaawansowania robót: 1) oficyna prawa wykonane ściany do I piętra, zadekowany strop nad I piętrem (strop niezabetonowany), wykonana konstrukcja stalowa II piętra; 2) oficyna lewa – wykonane konstrukcje stalowe o różnym stopniu zaawansowania maksymalnie do II piętra (przy części frontowej budynku), wykonanie deskowania stropu o różnym stopniu zaawansowania, maksymalnie do II piętra (przy części frontowej budynku), "stropy nie zostały zazbrojone i zadeskowane".

Postanowienie z dnia 18 marca 2015 r. zostało utrzymane w mocy przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r., znak WOA.7722.99.2015.MO. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również: WSA w Poznaniu) prawomocnym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Po 942/15, oddalił skargę inwestora w tej sprawie.

W tym czasie Inspektor powiatowy decyzją nr 280/2015 z dnia 14 maja 2015 r. (znak: PINB/OOA/70035/502/2015) nałożył na inwestora T. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku przy ul. [...] w [...], realizowanej w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego mgr inż. L. K., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 2 marca 2005 r. znak: UA.AI.A09/73510-3775/04.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Po 943/15, WSA w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia 20 sierpnia 2015 r. znak: WOA.7721.223.2015.MO, utrzymującą w mocy decyzję Inspektora powiatowego nr 280/2015 z dnia 14 maja 2015 r.

W dniu 11 stycznia 2016 r. T. J. dostarczył do organu I instancji 3 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego pt. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego o lewą oficynę - etap I", datowanego na listopad 2014 r. Organ nadzoru decyzją nr 355/2016 z dnia 9 czerwca 2016 r. znak: PINB/OOA/70035/502/2015, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku przy ul. [...] w [...], datowanego na listopad 2014 r. W tym względzie organ nadzoru stwierdził, że przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązania niezgodne z decyzją Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 30 września 2013 r., znak: UA-I-U09.6730.737.2013, gdyż przewiduje rozbudowę do granicy z sąsiednimi działkami, a nadto północno-zachodnia ściana zewnętrzna rozbudowanej lewej oficyny usytuowana jest w odległości 3,5 m od granicy z działką sąsiednią, a ściana ta, jak wynika z rzutów kondygnacji i wizualizacji elewacji od kondygnacji pierwszego piętra, jest całkowicie przeszklona i posiada otwory drzwiowe prowadzące na balkony. Inspektor wojewódzki decyzją z dnia 29 lipca 2016 r., znak: WOA.7721.269.2016.MO, uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WSA w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 752/16, oddalił skargę uczestnika postępowania w tej sprawie.

Podczas kontroli nieruchomości przy ul. [...] z terenu sąsiednich nieruchomości, przeprowadzonej w dniu 2 sierpnia 2016 r. organ nadzoru ustalił, że wykonana jest konstrukcja pięciu kondygnacji lewej oficyny w zakresie konstrukcji stalowej (słupów i belek stalowych), żelbetowe płyty stropowe na wszystkich kondygnacjach i płyta dachowa.

Następnie Inspektor powiatowy decyzją nr 648/2016 z dnia 4 listopada 2016 r. znak: PINB/OOA/70035/502/2015, nakazał współwłaścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...] – K. J. i K. J. – rozbiórkę części lewej oficyny budynku znajdującego się na tej nieruchomości, wykonanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia nr 56/20158 z dnia 18 marca 2015 r., znak: PINB/OOA/70035/502/2015 – według załączników nr 1-6 do tej decyzji. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej: Prawo budowlane).

Inspektor powiatowy w przedstawionym w decyzji stanie faktycznym uznał, że roboty budowlane prowadzone po dacie doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie były robotami zabezpieczającymi, lecz kontynuacją robót budowlanych polegających na wykonywaniu nowych elementów w formie konstrukcji stalowej w lewej oficynie budynku przy ul. [...] w [...], po dokonaniu rozbiórki istniejących wcześniej elementów o formie tradycyjnej (murowanej). Ponadto zauważył, że roboty te wykonywane były ewidentnie w sposób przewidziany w projekcie budowlanym dostarczonym przez inwestora jako projekt budowlany zamienny, co przeczy jego twierdzeniu, jakoby były one robotami zabezpieczającymi. Dodał, że decyzją z dnia 9 czerwca 2016 r. odmówił zatwierdzenia tego projektu. Zarazem organ nadzoru wskazał na to, że choć w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 18 marca 2015 r. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń poprzez zabezpieczenie lewej oficyny przed dostępem osób postronnych, to w zażaleniu na to postanowienie inwestor nie kwestionował tego sposobu zabezpieczenia. W ocenie organu nadzoru brak jest też podstaw by uznać, że jedynym możliwym sposobem zapewnienia takiej sztywności było kontynuowanie robót budowlanych, dalsze wznoszenie konstrukcji stalowej 3 i 4 piętra oraz wykonanie docelowych płyt stropowych na wszystkich kondygnacjach. Nie da się też wytłumaczyć wykonania klatki schodowej (ścian i biegów schodowych) koniecznością zapewnienia sztywności konstrukcji. Zdaniem organu, o ile takie zabezpieczenia byłyby w ogóle konieczne, można było zrealizować je na przykład poprzez wykonanie stężeń z kształtowników stalowych dla wykonanej już części oficyny. Od powyższej decyzji odwołali się K. J. i T. J. oraz K. J., przedstawiając tożsame zarzuty i argumentację. Podniesione zarzuty naruszenia art. 50a w zw. z art. 5 Pr. bud. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 3 Pr. bud. zmierzały do wykazania, że wykonane roboty budowlane były pracami zabezpieczającymi, służącymi zapewnieniu odpowiedniego stanu konstrukcji obiektu i zapobieżeniu katastrofie budowlanej. Inspektor wojewódzki decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., znak: WOA.7721.485.2016.MO, uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora powiatowego nr 648/2016 z dnia 4 listopada 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 273/17, uchylił decyzję kasacyjną Inspektora wojewódzkiego, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2874/17, oddalił skargę kasacyjną T. J., całkowicie podzielając stanowisko Sądu I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Inspektor wojewódzki wydał w dniu 22 stycznia 2020 r. decyzję reformatoryjną, w której orzekł o nałożeniu obowiązku wyłącznie na T. J., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Inspektora powiatowego nr 648/2016 z dnia 4 listopada 2016 r. w mocy. W motywach swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 273/17.

W przytoczonym stanie faktycznym, Sąd I instancji zasadnie uznał, że orzeczony nakaz rozbiórki na podstawie art. 50 a pkt 2 Pr. bud. nie narusza przepisów prawa. W obszernym uzasadnieniu odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego jak i do materiałów znanych organom z urzędu dołączonych do sprawy dotyczącej prawej oficyny, w której były wykonywane również roboty budowlane po wydaniu postanowienia wstrzymującego ich prowadzenie. Nietrafne są zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., to został on wadliwie skonstruowany. W zarzucie tym autor skargi kasacyjnej wymienił ponad dwadzieścia różnych uchybień Sądu I instancji dotyczących błędnych ustaleń, wadliwych ocen i braku, jego zdaniem, poprawnych analiz różnych dokumentów i zdarzeń. Nie wskazał jednak jakiegokolwiek przepisu procedury administracyjnej, którym by uchybiły organy, a Sąd to wadliwie zaakceptował. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest tak zwanym przepisem "wynikowym". O jego naruszeniu możemy mówić w sytuacji, gdy w toku kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego Sąd I instancji nie dostrzeże naruszeń przepisów proceduralnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i orzeknie o oddaleniu skargi. Z powyższego wynika, że formułując zarzut naruszenia wymienionego przepisu należy wskazać jakie konkretnie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone oraz że ich naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie błędnych, zdaniem autora skargi kasacyjnej, działań sądu czy zaniechań. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stanowi natomiast, że w razie zaistnienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego sąd uchyla zaskarżoną decyzję. W skardze kasacyjnej, poza sformułowaniem zarzutu naruszenia wymienionego przepisu nie wskazano żadnych naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania. Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Na przykład, okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Nawet błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej z uwagi na naruszenie wymienionego przepisu. Sąd Wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Ponadto, podnieść należy, że poprzez swoje zarzuty, autor skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy zmierza do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanej jego subsumpcji pod hipotezę określonej normy prawa materialnego. Nie może tego jednakże skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Nie jest zatem uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego uzupełniającego materiał dowodowy zebrany przez organy administracyjne. Jedynie wyjątkowo może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że w toku uzupełniającego postępowania dowodowego można dokonywać wyłącznie ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu lub czynności. Nie mogą one natomiast prowadzić do nowego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, gdyż w takim przypadku sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność. Innymi słowy, celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem (zob. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II LEX/el. 2021 – komentarz). W rozpoznawanej sprawie poprzez zgłaszane wnioski dowodowe i powoływanie się na różne dokumenty, skarżący kasacyjnie zmierzał w istocie do uzupełnienia materiału dowodowego a konsekwencji do dokonania nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Odnosząc się do kwestii związanej z opinią wydaną w postępowaniu karnym, na którą skarżący powoływał się w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. to Sąd I instancji pomimo że prawidłowo uznał, iż w toku postępowania przed sądem administracyjnym niedopuszczalne jest przeprowadzenie dowodów z opinii biegłych, to odniósł się do niej,ale jedynie pod kątem zastosowania art. 50a Pr. bud. Nie jest to zatem naruszenie przepisu prawa mające wpływ na wynik sprawy.

Także ponowny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., tym razem w połączeniu z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji, w wydaniu której doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do państwa i niewyjaśniania przesłanek, którymi organ się kieruje, co wyrażało się w zupełnym zbagatelizowaniu przedłożonego materiału dowodowego i jednostronne odniesienie się jedynie do treści postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie może zostać uwzględniony. Jak wyżej powiedziano, w sprawie został zebrany wystarczający materiał dowodowy, że doszło do naruszenia nakazu wstrzymania robót budowlanych i ich dalszego prowadzenia na podstawie niezatwierdzonego projektu zamiennego. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że część dowodów przedkładanych na okoliczność konieczności wykonania robot zabezpieczających zostało sporządzone po ich wykonaniu. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie zakresu czynności zabezpieczających określonych w powołanym na wstępie postanowieniu z dnia 18 marca 2015 r. lecz kontynuował roboty budowlane, odnośnie których stara się udowodnić, że były to niezbędne roboty zabezpieczające. Sąd odniósł się też do stanowiska biegłego dr. inż. K. M., które było przedmiotem rozważań WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 273/17, podnosząc, że Sąd ten uznał, że "powyższe stanowisko nie przesądza o tym, że kontynuacja robót budowlanych, po doręczeniu inwestorowi postanowienia z dnia 18 marca 2015 r., a polegająca na wykonaniu konstrukcji lewej oficyny w całości do 4. piętra, włącznie z płytą dachową nad 4. piętrem i klatką schodową do poziomu 3. piętra (według staniu z oględzin z 2 sierpnia 2016 r., zweryfikowanego projektem budowlanym zamienny A. J.) stanowiły niezbędne zabezpieczenie, o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego". Stanowisko to należy w pełni podzielić. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trudno też mówić po analizie akt sprawy by w toku postępowania doszło do naruszenia art. 8, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a.

Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. Rozpoznawana sprawa była już przedmiotem oceny WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 273/17, jak i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2874/17. Pomimo że w wymienionych postępowaniach przedmiotem kontroli była decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję o nakazie rozbiórki, to oceny prawne i niektóre wskazania co do dalszego postępowania, wobec niezmienionego stanu faktycznego i prawnego wiązały Sąd I instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wypowiadał się na temat stwierdzenia nieważności orzeczenia. Prawidłowo natomiast wywiódł, że związanie oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu wydanym w tej samej sprawie, jaki i samym orzeczeniem, wynikające z art. 153 i art. 170 p.p.s.a., powoduje, że sądy ponownie rozpoznając sprawę związane są wyrażoną ocena prawną. Nie został też sformułowany w zaskarżonym orzeczeniu pogląd, że prace zabezpieczające należy utożsamiać jedynie z pracami wymienionymi w postanowieniu o wstrzymaniu robót. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia w treści tegoż orzeczenia. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zakres przedmiotowy i podmiotowy, stan faktyczny oraz podstawy prawne wyłączają możliwość przeprowadzenia dowodu z dokumentów. Zarzut ten został przede wszystkim wadliwie sformułowany. Wymieniony artykuł składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, regulujących różne zagadnienia. Formułując zarzut należało wskazać, czy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie paragrafu pierwszego, drugiego czy obu paragrafów. Z treści zarzutu wynika jednak, że autor skargi kasacyjnej miał na uwadze § 1 powołanego artykułu. W żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie wypowiedział się, że zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy uniemożliwiają przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych, jak to określił autor skargi kasacyjnej, z ostrożności procesowej, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przesądzone zostało we wcześniejszych orzeczeniach, iż decyzja została wydana na podstawie art. 50a Pr. bud., zatem przepis ten wyznaczał granice rozpoznania sprawy. Podnoszenie w tej sytuacji zarzutu naruszenia art. 48 ust. 3 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. nie mogło być przedmiotem rozważań. Nie doszło też do naruszenia 50 ust. 1 i 2 Pr. bud. Na etapie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i wykonaniu zabezpieczeń organ nadzoru budowlanego przyjął, że w ówcześnie istniejącym stanie faktycznym wystarczającym zabezpieczeniem będzie zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Nie ma legalnej definicji pojęcia oznaczającego "niezbędne zabezpieczenia" użytego w art. 50 ust 2 pkt 2 Pr. bud. Z uwagi na złożoność procesu budowlanego i rozłożenie go w czasie, na różnych etapach prac budowlanych należy określać w razie ich wstrzymania, niezbędne zabezpieczenia odpowiednie do stanu zaawansowania robót. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, także nakaz zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich będzie odpowiadał dyspozycji powołanego przepisu. Zabezpieczenie określone w rozpoznawanej sprawie byłoby wystarczające, gdyby inwestor nie podjął robót budowlanych nie tylko w lewej oficynie ale także w prawej. Fakt, że skarżący kasacyjnie wykonał roboty budowlane w lewej oficynie w zgodzie z zamiennym projektem budowlanym, który nie został zatwierdzony, nie oznacza, jak ustalono w sprawie, że zabezpieczenie stabilności budynku mogło być wykonane także w inny sposób. Niewątpliwie, prowadząc roboty budowlane po ich wstrzymaniu, inwestor doprowadził do sytuacji, w której ziściła się przesłanka do zastosowania art. 50a pkt 2 Pr. bud. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.ps.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.