Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 77/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 35 ust. 5 i 6 pkt 1, art. 48 ust. 1, art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 50 par.1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c), art. 151, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T. G. oraz [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 652/07 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu oraz T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

II OSK 77/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych. Jednocześnie tym samym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu i uchylił ww. wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2005 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Poznania z dnia [...] września 2004 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych obejmujących budowę parkingu przy ul. [...] i utwardzenie nawierzchni gruntu na działkach w rejonie ulic [...], Warszawskiej, Jaromińskiej i Poziomkowej w Poznaniu. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntów na działkach budowlanych. Stosownie zaś do art. 30 ust 1 pkt 2 ww. ustawy zamiar wykonywania takich robót wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Prezydent Miasta Poznania potwierdził przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na ww. działkach oraz zamiar wykonania ogrodzenia, stwierdzając jednocześnie, że brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu. Podczas oględzin stwierdzono, że część działek została utwardzona kostką betonową ażurową w ok. 60%, a na pozostałych działkach znajduje się drobny tłuczeń bazaltowy oraz założone zostały trawniki. Zatem roboty budowlane polegające na utwardzeniu nawierzchni gruntu określonych działek (a nie na budowie parkingu) zostały wykonane zgodnie z przepisami, a więc postępowanie administracyjne w sprawie ich legalności było bezprzedmiotowe, a decyzja umarzająca postępowanie nie naruszała rażąco prawa.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli T. G. oraz Prokurator Apelacyjny w Poznaniu podnosząc, że organ nie wziął pod uwagę, że utwardzony przez inwestora teren faktycznie stanowi parking, gdyż jest wykorzystywany wyłącznie jako miejsca parkingowe dla dużej ilości samochodów osobowych, a na utwardzonym terenie znajdują się oznakowania charakterystyczne dla oznakowań miejsc parkingowych. Wnioskujący podnosili, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane nie jest wymagane pozwolenie na budowę jedynie dla miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie do 10 stanowisk.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. zarzucił decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podniósł, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, bowiem inwestycja, której legalność badały organy nadzoru budowlanego, stanowi samowolę budowlaną.

Z kolei Prokurator Apelacyjny w Poznaniu zarzucił w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. i 28 ust 1, art. 29 ust 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane, podnosząc, że wykonane przez inwestora utwardzenie powierzchni działek wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonane zgłoszenia miały na celu obejście przepisów o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu była zasadna, natomiast skargę T. G. podlega oddaleniu.

Sąd I instancji stwierdził, że organy nie zbadały, czy T. G., zarówno w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych obejmujących budowę parkingu, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, mógł brać udział w charakterze strony. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Skarżący wskazał na naruszenie przez zaskarżoną decyzję jego prawa własności. Jednakże dom skarżącego znajduje się w odległości kilkuset metrów od badanej inwestycji. W ocenie Sądu I instancji nie został naruszony interes skarżącego w zakresie podnoszonych przez niego naruszeń prawa do wyłącznego i spokojnego korzystania z nieruchomości, prawa do spokojnego wypoczynku i do spokojnego korzystania z domu. Z załączonego przez skarżącego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji parkingu zakładowego inwestora Volkswagen Poznań Sp. z o.o., sporządzonego w styczniu 2005 r., tj. przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy wynika, że projektowane przedsięwzięcie charakteryzuje się znikomym wpływem na środowisko gruntowo-wodne, nie zostały też potwierdzone zarzuty dotyczące zanieczyszczeń wód podziemnych i zagrożenia dla zdrowia skarżącego. Podnoszone przez skarżącego okoliczności świadczą zatem o interesie faktycznym skarżącego, a nie o interesie prawnym w rozumieniu uprawnienia do ochrony praw wynikających z przepisów prawa.

Odnosząc się natomiast do skargi Prokuratora Apelacyjnego w Poznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kontrolując w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe, wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., winien wziąć przede wszystkim pod uwagę, że postępowanie w sprawie legalności wykonania robót budowlanych zostało zainicjowane na żądanie T. M.o i P. P.. Analogiczny wniosek o nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - parkingu w okolicach ul. Poziomkowej w Poznaniu - skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu T. G.. Tymczasem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu mającego legitymację strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W sytuacji, gdyby wniosek o wszczęcie postępowania złożyła osoba, która nie miała przymiotu strony, organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie z urzędu, chociaż faktycznie zostało ono wywołane żądaniami T. M., P. P. i T. G., którzy byli traktowani jako osoby posiadające przymiot strony, o czym świadczyło rozpoznanie ich odwołań przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu. Organ odwoławczy, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołań, winien zbadać, czy odwołującym przysługiwał przymiot strony, a w razie ustalenia braku legitymacji procesowej - organ ten winien umorzyć postępowanie odwoławcze. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zatem wziąć pod uwagę i ocenić te naruszenia prawa procesowego.

W ocenie Sądu I instancji w przypadku przyjęcia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie z urzędu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien rozważyć, czy umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie naruszało rażąco art. 105 k.p.a. Organ I instancji ustalił, że utwardzenie działek zostało poprzedzone zgłoszeniami, co do których właściwy organ nie wniósł w terminie sprzeciwu. Ustalono także, iż na utwardzonym terenie parkowane były pojazdy samochodowe, przez co nastąpiła samowolna zmiana sposobu zagospodarowania terenu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utwardzenie działek miało na celu zwiększenie ich użyteczności, umożliwienie inwestorowi korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i zasadami prawidłowej gospodarki. Natomiast brak było jakichkolwiek ograniczeń co do dalszego sposobu użytkowania utwardzonej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu nieważnościowym, powinien mieć na uwadze, że aby można było mówić, iż zgłoszenie jest skuteczne, winno ono dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga jedynie zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym bowiem razie takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa, zaś wykonane roboty budowlane stanowią samowolę budowlaną. Pozwolenia na budowę wymaga bowiem budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych w liczbie powyżej 10 stanowisk (art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy - Prawo budowlane). Ani milczenie organu, ani zawiadomienie o braku sprzeciwu nie podlegają zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Milczenie organu jest formą rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej sprawy co do istoty, gdyż kończy sprawę w danej instancji, jednakże nie może być ono poddane weryfikacji w trybie nadzoru. Weryfikacja wykonanych robót budowlanych, ocena ich legalności może nastąpić dopiero w odrębnym postępowaniu. Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. stwierdził, że celem utwardzenia było umożliwienie korzystania z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem i zasadami prawidłowej gospodarki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył, czy ustalenia te są prawidłowe w świetle działań inwestora zmierzających do korzystania z terenu z przeznaczeniem na miejsca postojowe, a następnie z wykorzystaniem tego terenu na miejsca postojowe dla więcej niż 10 samochodów osobowych.

Sąd I instancji wskazał również, że Prezydent Miasta Poznania, decyzją z dnia [...] października 2004 r., nakazał inwestorowi wstrzymanie dotychczasowego tymczasowego użytkowania terenu przedmiotowych działek z dniem 30 kwietnia 2004 r., wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy do dnia 30 listopada 2004 r. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykonanym w styczniu 2005 r. na etapie ubiegania się o warunki zabudowy odnośnie przedmiotowej powierzchni utwardzonej, ustalono, że została ona zaadaptowana na cele parkingu pracowniczego samochodów osobowych. Ustalenia te były wcześniejsze w stosunku do ustaleń Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dokonanych w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Skoro zamierzeniem inwestora było wykonanie miejsc postojowych dla więcej niż 10 samochodów osobowych, wykonane roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu służyły realizacji tego zamiaru, zaś dokonanie zgłoszenia miało na celu obejście prawa. W razie takich ustaleń umorzenie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych obejmujących budowę parkingu jako bezprzedmiotowego stanowiłoby rażące naruszenie art. 105 k.p.a. Skoro zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, naruszył przepis art. 7 i 77 k.p.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli T. G. oraz [...] Sp. z o.o. w Poznaniu.

T. G., zaskarżając wyrok w części dotyczącej oddalenia jego skargi, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 50 § 1 ppsa, poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie przysługiwał mu interes prawny do wniesienia skargi, w sytuacji, gdy zostało naruszone jego prawo własności oraz prawo do wyłącznego i spokojnego korzystania przez niego z nieruchomości. Tym samym naruszone zostały art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 140 i 144 kc oraz art. 47 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 23 i 24 kc.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji swoją ocenę oparł na raporcie o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji parkingu zakładowego inwestora Volkswagen Poznań. Pominął jednak, iż z raportu wynikało, że inwestycja oddziałuje znacząco na teren przylegający do parkingu. Wpływ ten nie powoduje wprawdzie uszczerbku na nieruchomości skarżącego, ma on jednak interes prawny w zapoznaniu się z tym raportem oraz jego kwestionowaniu, gdy się z nim nie zgadza. Ponadto raport został sporządzony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, powstał zatem znacznie później niż budowa parkingu i zgłoszenie utwardzenia terenu, których legalności dotyczy przedmiotowe postępowanie. Nie można zatem na jego podstawie dokonywać oceny pozytywnego lub negatywnego oddziaływania na środowisko inwestycji, której legalności dotyczy to postępowanie.

Z kolei [...] Sp. z o.o. w Poznaniu zaskarżył powyższy wyrok w części, w jakiej uchylona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzję tego organu z [...] stycznia 2007 r. Skarga kasacyjna oparta została na następujących podstawach:

1. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7 i 77 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, oraz naruszenie art. 151 w związku z art. 135 ppsa, poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 3 § 2 i art. 134 ppsa, w związku z art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez wydanie orzeczenia z przekroczeniem granic danej sprawy, tj. bezpodstawne objęcie kontrolą przez Sąd zasadności niewniesienia przez właściwy organ sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych w sytuacji, gdy granice niniejszej sprawy wyznacza jedynie kwestia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 48 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 oraz art. 71 i 71a ustawy -Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym wskazaniu okoliczności przesądzających o legalności robót budowlanych i wymagających wyjaśnienia, co skutkowało błędnym stanowiskiem Sądu o naruszeniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 7 i 77 k.p.a. i bezpodstawnym zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa,

b) art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie na gruncie przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych,

c) art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie jako środka kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia właściwego organu polegającego na braku wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych,

d) art. 156 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym określeniu zakresu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji błędnym stanowisku Sądu co do naruszenia przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego art. 7 i 77 k.p.a. i bezpodstawnym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgłoszenie zamiaru utwardzenia przez inwestora jego terenu nie mieści się w granicach sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalności tych robót. Tym samym zgłoszenie nie mogło być przedmiotem kontroli sądu, a tym bardziej organów administracji. Skoro postępowanie zgłoszeniowe zakończone zostało brakiem sprzeciwu właściwego organu, to sąd administracyjny nie miał kognicji w odniesieniu do postępowania zgłoszeniowego (wobec treści art. 3 § 2 ppsa).

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie rzeczywistego zamiaru inwestora przy dokonywaniu zgłoszenia (co w ocenie Sądu mogło mieć wpływ na ocenę legalności wykonanych robót), prowadziło w istocie do kwestionowania przez Sąd braku sprzeciwu przez organ przyjmujący zgłoszenie. Tak więc Sąd z przekroczeniem granic sprawy zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Zamiar inwestora, co do faktycznego sposobu korzystania z obiektu budowlanego (o ile w ogóle może on mieć wpływ na to, czy zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy nie) mógł być badany co najwyżej na etapie postępowania zgłoszeniowego, poprzedzającego ewentualne wniesienie sprzeciwu, a nie na etapie postępowania legalnościowego.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania terenu, co miało miejsce w sprawie, nie może wpłynąć na ocenę legalności robót budowlanych wykonanych zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, a tym samym nie może mieć znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Ponadto strona stwierdziła, że Sąd w wyniku błędnej wykładni art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dokonanej z pominięciem konsekwencji wynikających z art. 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 71 i 71a ust. 1-4 ww. ustawy, błędnie wskazał okoliczności faktyczne podlegające wyjaśnieniu w postępowaniu legalnościowym i bezpodstawnie przyjął, iż wpływ na ocenę legalności prac budowlanych mogą mieć takie okoliczności, jak zamiar inwestora dokonującego zgłoszenia robót budowlanych oraz faktyczny sposób korzystania z obiektu budowlanego. W konsekwencji, błędne było przyjęcie przez Sąd, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie wyjaśniając tych okoliczności w postępowaniu legalnościowym, naruszył przepisy postępowania, a w konsekwencji, błędne jest też stanowisko Sądu, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.), nie dokonując oceny znaczenia naruszeń prawa w postępowaniu nieważnościowym.

Strona podniosła również, że ewentualne nierozważenie przez organy istnienia legitymacji do udziału T. M., P. P. i T. G. w postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych nie miało wpływu na wynik sprawy, a wiec nie mogło stanowić podstawy uchylenia przez Sąd decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona przez T. G. oparta została przede wszystkim o zarzut naruszenia art. 50 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje na jego materialnoprawny charakter. Tym samym legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w tym przepisie ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych.

Legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykazuje istnienie związku między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W toku rozpoznania skargi zadaniem Sądu jest zbadanie czy uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego.

Tym samym, status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, choćby to uczynił organ administracji publicznej.

Przy analizie legitymacji strony, można jednak wskazać na charakter procesowy i materialny tego zagadnienia. O charakterze procesowym legitymacji można mówić, gdy jakiś podmiot zwróci się do organu w zakresie jego kompetencji administracyjnych i żąda rozstrzygnięcia sprawy. W toku sprawy podmiot taki musi wykazać się również legitymacją wynikającą z przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 185 i nast.).

Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością.

Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest zatem tak, że wniesienie skargi do Sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i do której skierował decyzję administracyjną, przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, a tym samym zwalnia ten Sąd z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnymi. Od takiej oceny bowiem zależało czy skarżący miał przymiot strony wynikający z przepisu prawa materialnego, a tym samym, czy posiadał wystarczającą legitymację, aby wnieść skuteczną skargę na doręczoną mu decyzję, oraz czy decyzja ta w rzeczywistości dotyczyła jego uprawnień lub obowiązków.

W pkt III uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego jego autor zawarł polemikę z poglądem jakoby zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, iż błędne jest stanowisko Sądu meriti, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji T. G., jako strona postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej i adresat ostatecznej decyzji administracyjnej, posiadał interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednakowoż obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy skarżący oprócz tego interesu procesowego posiada także obowiązki i uprawnienia wynikające z norm prawa materialnego. Ocenę taką Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził i zasadnie wywiódł, że w sytuacji, gdy skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w odległości kilkuset metrów od spornych utwardzonych działek, to brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość ta znajduje się w zasięgu oddziaływania parkingu na teren należący do skarżącego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W skardze kasacyjnej, ale również w toku postępowania sądowoadministracyjnego T. G. nie wskazał na przepisy, które mogłyby stanowić odstawę jego interesu prawnego. Zarzucane w skardze naruszenie prawa materialnego (zarówno przepisów Konstytucji RP, jak też Kodeksu cywilnego) nie zostało wywiedzione w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego, w szczególności nie wskazano na błąd w subsumcji, tj. niewłaściwe zastosowanie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów w świetle ustalonego stanu faktycznego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika wystarczająco jasno, na czym polegało w konkretnym przypadku naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie choćby art. 24 kc, który składa się z 3 paragrafów; na żaden z nich nie zwrócono szczególnej uwagi. Jednoznacznie nie wykazano tez na czym miałoby polegać naruszenie przez Sąd meriti przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna T. G. podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Nie zawiera również usprawiedliwionych podstaw skarga kasacyjna wywiedziona przez [...] Sp. z o.o. Oparta ona została na obu podstawach kasacyjnych, tj. na naruszeniu zarówno przepisów postępowania jak też przepisów prawa materialnego. Kontrolując zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Należy podkreślić, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi siedem wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja wobec , której zgłoszono taki zarzut jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy, tj. miało na celu wyjaśnienie, czy w sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Dlatego też rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa.

Sąd meriti zobowiązany był zatem zbadać, czy zasadna była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2005 r. Zasadnie przeto wywiódł WSA w Warszawie w motywach zaskarżonego wyroku, iż rzeczą Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było sprawdzenie, czy decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie narusza rażąco prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie została oparta na wyczerpującej i wszechstronnej ocenie istniejących dowodów, a przede wszystkim nie ustosunkowuje się ona do zasadniczej dla sprawy okoliczności związanej z zakresem i rodzajem robót objętych zgłoszeniem w świetle działań inwestora zmierzających do korzystania z przedmiotowego terenu z wykorzystaniem na miejsca postojowe dla więcej niż 10 samochodów. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem winno być ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego.

Z analizy zaskarżonego wyroku wynika, że skoro zamiarem inwestora było dokonanie zgłoszenia robót polegających na utwardzeniu terenu w celu urządzenia miejsc postojowych dla kilkuset pojazdów, to Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób niedostateczny ocenił, czy decyzja o umorzeniu postępowania nie narusza w sposób rażący regulacji zawartej w art. 28 i 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego. W szczególności chodzi o to, że w płaszczyźnie oceny organu umarzającego postępowanie były roboty wskazane w zgłoszeniu, a nie roboty faktycznie zrealizowane, ich zakres oraz rodzaj. Jeśli zatem Spółce Volkswagen chodziło o dokonanie zgłoszenia robót polegających na utwardzeniu terenu w celu urządzenia miejsc postojowych dla więcej niż 10 pojazdów, to w takiej sytuacji nie będzie można mówić o wykonaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres robót określonych w zgłoszeniu ani też o późniejszej zmianie sposobu użytkowania obiektu lecz o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Dopóki ta kwestia nie zostanie wyjaśniona, podjęcie rozstrzygnięcia dotyczącego wydania decyzji ostatecznej jako nie noszącego znamion rażącego naruszenia prawa było co najmniej przedwczesne. . W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Podnieść ponadto należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa stwierdzenia nieważności decyzji na tej podstawie, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisów prawnych, które w ocenie organu wydającego decyzję o umorzeniu postępowania legalnościowego nie zostały naruszone, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu nie odbiega od prawidłowej ich wykładni w takim stopniu, że nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Wbrew zatem twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał kontroli prawidłowości działania i orzekania organu wydającego badaną w postępowaniu nadzorczym decyzję tylko o tyle, o ile było to konieczne dla oceny prawidłowości załatwienia sprawy dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych. Sąd ten nie badał legalności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, jako że z motywów zaskarżonego skargą kasacyjna wyroku nie wynika, iż decyzja umarzająca postępowanie legalnościowe jest dotknięta wadą kwalifikowaną; wynika natomiast, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z pogwałceniem norm zawartych w art. 7 i 77 § 1 kpa, w sposób niedostateczny wykazał, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 2 i 134 ppsa w zw. z art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez wydanie orzeczenia z przekroczeniem granic danej sprawy, tj. bezpodstawne objęcie kontrolą przez Sąd zasadności niewniesienia przez właściwy organ sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych w sytuacji, gdy granice niniejszej sprawy wyznacza jedynie kwestia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Art. 3 § 2 ppsa zawiera 8 przepisów (jest podzielony na 8 punktów), zaś art. 134 jest podzielony na 2 paragrafy. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego przepisu zawartego w art. 3 i art. 134 ppsa uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszone zostały przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi.

Jeśli idzie o zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 48 ust. 1w zw. z art. 71 i 71a Prawa budowlanego, to są one o tyle niezasadne, że z treści motywów Sądu meriti nie wynika, aby Sąd ten przepisy te stosował bądź dokonywał ich wykładni poprzez wskazanie okoliczności przesądzających o legalności zrealizowanych robót budowlanych. Sąd ten konstatował jedynie, że świadomość inwestora zgłaszającego roboty polegające na utwardzeniu terenu, iż teren ten będzie wykorzystywany jako parking dla kilkuset samochodów może dawać podstawę do przyjęcia, iż parking został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Konsekwencją uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo było jej uchylenie i tym samym niezastosowanie przepisu art. 151 ppsa. Przepis ten określa jedno z możliwych rozstrzygnięć sprawy przez sąd administracyjny. Zgodnie z nim skarga podlega oddaleniu, jeśli zaskarżonemu aktowi lub czynności nie można postawić zarzutu naruszenia prawa procesowego ani materialnego. Sąd jest zobowiązany do oddalenia skargi tylko wtedy, jeśli z przeprowadzonego postępowania wynika, że kontrolowana decyzja została podjęta bez naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, względnie gdy stwierdzone uchybienia nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie NSA zarzucane przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. W istocie bowiem autor skargi kasacyjnej kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie sądu I instancji, a istotę naruszenia art. 151 ppsa upatruje w tym, że WSA podzielił zarzuty podnoszone w skardze do Sądu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, jakie uchybienia dostrzegł Sąd I instancji zarówno w płaszczyźnie naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Tym samym WSA trafnie nie zastosował jako podstawy podjętego rozstrzygnięcia przepisu art. 151 ppsa. Skoro art. 151 pozwala oddalić skargę jedynie w razie jej nieuwzględnienia, to zastosowanie tego przepisu musi poprzedzać zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki uwzględnienia skargi wymienione w art. 145 § 1.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.