Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1870/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, 1a, 1b, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 210/15 w sprawie ze skargi A.S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. K. S.A. z siedzibą w K. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 210/15, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2014 r., a także zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej – A. S.A. z siedzibą w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 104 § 1 k.p.a., odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1578 m2 obręb [...]jednostka ewidencyjna [...]w prawo własności na rzecz A. S.A. z siedzibą w K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że pierwotnie prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przysługiwało K. w Krakowie na podstawie decyzji z dnia [...] marca 1995 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w Krakowie. W wyniku dokonanych modernizacji opisana nieruchomość zmieniła swoje oznaczenie i powierzchnię.

Na mocy umowy przenoszącej prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz związaną z nim własność budynków i innych urządzeń z dnia [...] grudnia 2010 r. A. S.A. z siedzibą w K. przeniosła na rzecz A. S.A. i wspólnicy Spółka K. z siedzibą w K. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 1578 m2. Następnie, w związku z postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Sądu Rejonowego dla [...] w K. [...] Wydział [...] nastąpiło przekształcenie spółki pod firmą A. S.A. i [...] i powstała A. Spółka Akcyjna z siedzibą w K.

Organ podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tj. [...] października 2005 r. pozostawała w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. W świetle powyższego wnioskodawca mógłby skutecznie żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości pod warunkiem, że spółka posiadała takie uprawnienia. Organ ustalił, że na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych w dniu 11 grudnia 1997 r. [...] zostały przekształcone w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, otrzymując nazwę [...]. Spółka uzyskała osobowość prawną w dniu [...] stycznia 1998 r. W 1999 r. Minister Skarbu Państwa dokonał prywatyzacji spółki poprzez zbycie pakietu akcji inwestorowi strategicznemu – [...]. Od [...] listopada 2002 r. jedynym akcjonariuszem [...]. jest [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129).

W myśl art. 4 pkt 14 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych ilekroć w ustawie jest mowa o podmiocie dominującym rozumie się przez to podmiot w sytuacji, gdy a/ posiada bezpośrednio lub pośrednio przez inne podmioty większość głosów w organach innego podmiotu, także na podstawie porozumień z innymi osobami, lub b/ jest uprawniony do powoływania lub odwoływania większości członków organów zarządzających lub nadzorczych innego podmiotu, lub c/ więcej niż połowa członków zarządu drugiego podmiotu jest jednocześnie członkami zarządu, prokurentami lub osobami pełniącymi funkcje kierownicze pierwszego podmiotu bądź innego podmiotu pozostającego z tym pierwszym w stosunku zależności. W związku z tym, że [...] S.A. będąc spółką handlową w odniesieniu do której Skarb Państwa był podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych mieści się w zakresie podmiotowym art. 1 ust. 1 b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Okoliczność ta wyklucza w całości roszczenie o przekształcenie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. S.A. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia.

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność dotyczy jedynie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie ustawy tj. [...] października2005 r. oraz ich następców prawnych. Z treści art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, że podmiotami uprawnionymi do występowania z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości są, co do zasady, osoby fizyczne oraz osoby prawne, którym w dniu [...] października2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego danej nieruchomości, przy czym chodzi tutaj o grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym oraz w sytuacjach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że na dzień [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym działki nr [...] była spółka [...] S.A., którą należy uznać za spółkę, o której mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 1b statuuje negatywną przesłankę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w związku z czym stwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne spełnienia w danej sprawie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w pkt 1-3 tego przepisu wyklucza takie przekształcenie. Również zbycie prawa użytkowania wieczystego po dniu [...] października2005 r. przez podmiot wymieniony w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy, któremu w tej dacie prawo to przysługiwało nie wyłącza ustawowego zakazu przekształcenia, w związku z tym należało uznać, iż w przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie przysługuje prawo do żądania przekształcenia przez organ administracji prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S.A. z siedzibą w K. domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. w związku z art. 1 ust. 3 ustawy oraz art. 1 ust. 1 b pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że następca prawny osoby prawnej będącej w dniu [...] października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości i należącej do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy, który to następca prawny sam nie należy do kategorii podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy nie jest uprawniony do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych nieruchomości.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że stanowisko organu jest błędne już z tego powodu, że w sposób nieprawidłowy postrzega kwestię następstwa prawnego, o którym stanowi art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Całkowicie bezpodstawnie odnosi ono bowiem zagadnienie następstwa prawnego do prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy następstwo prawne ma zachodzić jedynie w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego przysługującego danemu podmiotowi. Stanowisko strony skarżącej odpowiada poglądowi dominującemu w bieżącym orzecznictwie. Trafnie bowiem zwraca się uwagę na fakt, iż przewidziane w art. 1 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy wyłączenie ma charakter podmiotowy a nie przedmiotowy. W tym przypadku nie ma znaczenia rodzaj nieruchomości, ale podmiot w którego użytkowanie wieczyste została ona oddana. Okoliczność, że art. 1 ust. 3 ustawy, który nie wymienia następców prawnych osób wymienionych w ust. 1 b pkt 2 jako podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w żadnym razie nie pozbawia następców prawnych uprawnienia do żądania przekształcenia, które nie stanowi żadnej "pochodnej" uprawnień ich poprzedników prawnych, ale ich własne prawo przysługujące wprost z art. 1 ust. 1 i 3 ustawy. Tym samym dla dopuszczalność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego znaczenie ma wyłącznie stan faktyczny istniejący w dacie składania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu [...] października2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Do momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 9 października 2011 r., art. 1 ust. 1 ustawy miał następujące brzmienie: "osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności". Wówczas krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności ograniczał się do osób fizycznych.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że ustawa zmieniająca poszerzyła ten krąg o osoby prawne. Z uzasadnienia sejmowego projektu ustawy zmieniającej z 2011 r. wynika, że założonym celem tej zmiany było zdynamizowanie procesów przekształceń prawa użytkowania wieczystego, udrożnienie procedury przekształceniowej, aby przyspieszyć i zwiększyć liczbę postępowań, w wyniku których użytkownicy wieczyści uzyskują prawo własności w stosunku do użytkowanych wieloletnio nieruchomości publicznych. W ust. 1b art. 1 ustawy wprowadzono jednak wyjątek od generalnego uprawnienia osób fizycznych i prawnych stanowiąc o wyłączeniu Polskiego Związku Działkowców, państwowych i samorządowych osób prawnych oraz spółek prawa handlowego, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129).

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że u podstaw tej regulacji legło przekonanie, że prawo użytkowania wieczystego jest na tyle silnym prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizację celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto wskazano, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały się w zarządzie tych osób. Według ustawodawcy za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu obowiązywania ustawy przemawia również fakt, że powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty. Założony cel prawodawczy przyświecający wyłączeniu dotyczył tylko podmiotów wyraźnie wskazanych w ust. 1b i nie rozciągał się na podmioty, o których mowa w innych jednostkach redakcyjnych ustawy. Głównym bowiem celem nowelizacji było wyeliminowanie instytucji użytkowania wieczystego na rzecz prawa własności poprzez uwłaszczenie szerokiego katalogu podmiotów prywatnych, a osiągnąć to zamierzano poprzez poszerzenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania ustawy.

Sąd i instancji podkreślił, że wyłączenie z art. 1 ust. 1b ustawy dotyczy uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości. Podmioty objęte wyłączeniem nie mogą ubiegać się o takie przekształcenie po wejściu w życie nowelizacji, tj. po dniu 9 października 2011 r. Sąd ten zauważył również, że regulacja art. 1 ust. 1b ustawy ma charakter wyjątku od zasad wskazanych w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy określających krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia. W myśl zasady interpretacyjnej "exceptiones non sunt extendendae" wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Wyjątek, jako odstępstwo od reguły, ma moc obowiązującą tylko w takim zakresie, jak to wynika z jego treści i nie może być w drodze zabiegów interpretacyjnych przenoszony na sytuacje podobne lub zbliżone.

WSA w Krakowie wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego podmiotowi objętemu wyłączeniem z art. 1 ust. 1b, m.in. spółce, w odniesieniu do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego byłyby podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej, ale o uprawnienie w tym zakresie przysługujące następcy prawnemu takiego podmiotu, jakim jest skarżąca A. S.A. z siedzibą w K. Spór prawny w przedmiotowej sprawy sprowadza się istocie do rozstrzygnięcia kwestii możliwości ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez osobę prawną będącą następcą prawnym takiej spółki. Wnioskująca o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności A. S.A., będąca następcą prawnym A. S.A., nie jest spółką, w odniesieniu do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego byłyby podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej. W tym stanie faktycznym organy odmówiły skarżącej spółce prawa do przekształcenia uzyskanego po państwowej osobie prawnej prawa użytkowania wieczystego twierdząc, że skoro w myśl art. 1 ust. 1b ustawy spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. są pozbawione uprawienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego to tym bardziej uprawnienia tego nie mają ich następcy prawni. NSA w Krakowie poglądu tego nie podziela, zauważając jednak, że na tle podobnych okoliczności faktycznych pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

WSA w Krakowie zaznaczył, że zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 3 ustawy, w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2011 r., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Hipoteza powołanego przepisu określa uprawnienie następców prawnych do żądania przekształcenia, odwołując się do sytuacji poprzedników prawnych określonych w art. 1 ust. 1, 1a i 2 ustawy. Odwołanie to miało na celu wskazanie podmiotów, którym w dacie [...] października2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego, a nie podmiotów uprawnionych do przekształcenia. Następstwo prawne w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy odnosi się bowiem do następstwa w zakresie prawa użytkowania wieczystego, a nie dotyczy uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nieruchomości. Uprawnienie następcy prawnego do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ma charakter samodzielny, niezależny od uprawnienia jego poprzednika prawnego do przekształcenia. Z tego względu, w ocenie tego Sądu, istotna dla oceny wniosku jest sytuacja faktyczna i prawna wnioskodawcy z daty złożenia wniosku. W toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej spółki ocenie podlegała jej sytuacja prawna, to czy jest podmiotem wskazanym w art. 1 ust. 1 ustawy, i czy jej poprzednik prawny był użytkownikiem wieczystym w dniu [...] października2005 r. Spełnienie tych dwóch warunków przesądza o przysługującym Spółce uprawnieniu do przekształcenia. Dlatego też niedopuszczalne było odwoływanie się przy ocenie wniosku skarżącej do przepisu art. 1 ust. 1b, który do jej sytuacji nie odnosi się w żadnym zakresie. Nie dotyczy również sytuacji jej poprzednika prawnego, który nie ubiega się o przekształcenie. Wykładnia językowa art. 1 ust. 3 ustawy, w którym pominięto nawiązanie do ust. 1b, prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy założonym przy wprowadzaniu w życie zmian do systemu prawa w 2011 r. Należało to mieć na uwadze rozpoznając przedmiotową sprawę. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadziliśmy kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważyliśmy również aspekty systemowe i celowościowo - funkcjonalne (M. Zirk - Sadowski (w:) L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk - Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Z tego wynika, że po pierwsze należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo - funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych. Zastosowana w przedmiotowej sprawie wykładnia językowa art. 1 ust. 3 ustawy doprowadziła do rezultatu sprzecznego z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, polegającego na wykluczeniu z kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z uwłaszczenia w trybie ustawy osób prawnych będących następcami prawnymi spółek w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego byłyby podmiotem dominującym. W myśl art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje ugruntowany pogląd, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej grupy. W takim razie sytuacja osób prawnych będących następcami podmiotów, którym uprawnienie do przekształcenia nigdy nie przysługiwało, ale byli użytkownikami wieczystymi w dniu [...] października2005 r., nie powinna różnić się od sytuacji osób prawnych będących użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu [...] października2005 r. Oba podmioty należą do kategorii podmiotów z mocy art. 1 ust. 1 ustawy uprawnionych do przekształcenia, z tym że w odniesieniu do następcy prawnego przesłankę w postaci użytkowania wieczystego w dacie [...] października2005 r. wywodzi się z dopuszczalnego następstwa na zasadzie określonej w art. 1 ust. 3 ustawy. W takiej sytuacji należało posłużyć się metodami wykładni celowościowej i odwołać do tekstu pozanormatywnego w postaci uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej z 2011 r., z którego wynika cel wprowadzanych zmian. Cel ten sprowadzał się do jak najpełniejszego uwłaszczenia osób fizycznych i prawnych, w tym spółek prawa handlowego, wieloletnio użytkujących nieruchomości publiczne, albowiem po przemianach ustrojowych lat 90 - tych instytucja użytkowania wieczystego, zwłaszcza wobec podmiotów prywatnych, uległa dewaluacji. W odniesieniu natomiast do podmiotów publicznych, m.in. państwowych i samorządowych osób prawnych, użytkowanie wieczyste uznano za korzystne i postanowiono o jego utrzymaniu, albowiem ta forma władania nieruchomością pozwala na osiągnięcie znacznych dochodów z nieruchomości bez konieczności wyzbywania się jej własności i realizację własnych celów gospodarczych.

Uznając za zasadne argumenty skarżącej spółki, Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, że ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmuje zakresem podmiotowym osoby prawne będące następcami prawnymi podmiotów, którym nie przyznano uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w oparciu o art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepis art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy, co miało wpływ na jej wynik i w konsekwencji musiało doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegającą na uznaniu, że stronie skarżącej przysługuje uprawnienie do żądania przekształcenia przez organ administracji prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wskazanej we wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. S.A. domagała się oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który - w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego - nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego zakwestionowany.

Zarzut dotyczy błędnej wykładni przepisu art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogły osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Natomiast przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Negatywną przesłankę przekształcenia, istotną w niniejszej sprawie, określa art. 1 ust. 1b, dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Zgodnie z tym przepisem, przepisu ust. 1 nie stosuje się do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129).

Z brzmienia przepisu art. 1 ust. 1b ustawy wynika jasno, że jeżeli w dniu [...] października2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie, to żądanie przekształcenia nie przysługuje.

Jak wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1819/14, użyty w ustawie zwrot "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu [...] października2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy we wskazanej dacie prawo to przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wykluczone jest przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności. Decydujące znaczenie ma bowiem przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] października2005 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt I OSK 101/14, dostępny pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie [...] października2005 r. przez jeden z podmiotów określonych w art. 1 ust. 1b nie wyłącza zakazu przekształcenia. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Zakres podmiotowy nie obejmuje zatem następców prawnych podmiotów, o których mowa w art. 1 ust. 1b ustawy. Ponadto, następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, to następca prawny tej osoby nie może nabyć prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W tej sytuacji uznanie za prawidłową argumentacji Sądu I instancji oznaczałoby, że następca prawny nabył prawo w szerszym zakresie niż przysługiwało ono zbywcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 939/13, dostępny pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W podobny sposób rozumiano w orzecznictwie kwestię następstwa prawnego, o którym mowa w art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, przed wejściem w życie noweli z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 764/11, dostępny pod adresem internetowym: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja Sądu I instancji odwołująca się do uzasadnienia projektu nowelizowanej ustawy nie przemawia za inną wykładnią powołanych przepisów, niż dokonana powyżej. W ustawie, w sposób jednoznaczny, określono kategorie podmiotów uprawnionych do prawa do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) nie wprowadziła możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przez osoby fizyczne będące następcami państwowych osób prawnych, które były użytkownikami wieczystymi w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Tym niemniej, nawiązując do poglądów o rozszerzeniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., warto zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r., orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji (OTK-A 2015/3/28).

Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli przed datą ogłoszenia wyroku przepisy niezgodne z Konstytucją straciły moc w zakresie wskazanym w wyroku Trybunału. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Jak wspomniano powyżej, z instytucji odroczenia orzeczenia Trybunał nie skorzystał. Fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W tej sytuacji prawnej, nawet gdyby hipotetycznie uznać, że w chwili składania wniosku o przekształcenie uprawnienie do przekształcenia wnioskodawcom przysługiwało, to z dniem ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (czyli 17 marca 2015 r.) "odpadła" jako niekonstytucyjna podstawa prawna tego uprawnienia, przepis ten został bowiem derogowany z systemu prawnego. Zwrócić również należy uwagę, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego już decyzją ostateczną (art. 145a § 1 k.p.a.). Tym bardziej takie orzeczenie należy uwzględnić w toku postępowania administracyjnego, które jeszcze nie zostało ostatecznie zakończone. Konsekwencją wyżej wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest to, że od dnia jego ogłoszenia we wskazanym przez Trybunał zakresie przywrócony został stan prawny sprzed 9 października 2011 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 2-4 wówczas obowiązującej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, osoby fizyczne będące w dniu wejścia życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, służyło też dwóm kategoriom osób prawnych: będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1) oraz spółdzielniom mieszkaniowym, będącym właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2). W aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, jedynie te dwie kategorie osób prawnych (i ich następcy prawni) mogą zatem żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dla zasadności wyprowadzenia takiego wniosku nie ma znaczenia okoliczność, że w wypadku orzekania przez organy administracji publicznej przed dniem 17 marca 2015 r. krąg podmiotów, będących osobami prawnymi i uprawnionymi do żądania przekształcenia był znacznie szerszy. W rozpatrywanej sprawie, spółka A. S.A. będąca następcą prawnym spółki A. S.A., będącej użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie spełnia warunków, które ustawodawca wymienił w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 powołanej ustawy, nie jest więc uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że następstwo prawne po państwowej osobie prawnej będącej użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu [...] października2005 r. daje podstawy do uzyskania przez wnioskującą spółkę prawa do przekształcenia prawa użytkowania tej nieruchomości w prawo własności.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 powołanej wyżej ustawy.