Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 695/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone decyzje
Powołane przepisy: article: art.15, art. 107 par.3, art. 136, art. 138 par.1 pkt 2, art.138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło del. sędzia SO Beata Grzybek Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015r. sprawy ze skarg Spółki A na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oraz nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę 914 (dziewięćset czternaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

I SA/Ol 695/15

UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2013r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") w E. wpłynął wniosek A. Spółka z o.o. (dalej powoływana jako "Spółka", "skarżąca", "strona") o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych (dalej "PRŚ") oraz jednolitej płatności obszarowej (dalej "JPO"). Strona zadeklarowała do obu płatności grunty rolne o powierzchni 99,48 ha, na których uprawiana była mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi na zielonkę.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w E. (dalej jako "organ I instancji") odmówił Spółce przyznania płatności z tytułu JPO i PRŚ na 2013r. odpowiednio decyzjami z dnia "[...]" i "[...]" Organ stwierdził bowiem, że reprezentant Spółki – N. Y. jest jednocześnie reprezentantem następujących podmiotów, w imieniu których również złożył wnioski o przyznanie płatności rolnych na 2013r.: B. Spółka z o.o., C. Spółka z o.o. i D. Spółka z o.o. – wszystkie z siedzibą pod adresem: "[...]". Wobec stwierdzenia powiązań osobowych i kapitałowych między wspólnikami ww. spółek oraz położenia wszystkich działek zadeklarowanych przez nie na terenie sąsiadujących działek ewidencyjnych, tworzących jeden kompleks, zdaniem organu zadeklarowane przez cztery spółki grunty w rzeczywistości stanowią jedno gospodarstwo rolne i powinny być deklarowane przez jednego rolnika. Według organu, okoliczności sprawy dowodzą stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania nienależnych (zawyżonych) płatności PRŚ i JPO.

W wyniku rozpatrzenia odwołań strony, Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (dalej jako "organ odwoławczy") decyzjami z dnia "[...]" (w sprawie JPO) i z dnia "[...]" (w sprawie PRŚ) uchylił w całości opisane decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach decyzji wskazał, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić szczegółowe postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy w rzeczywiści strona sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności rolnych, by uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Nadto zaznaczył, że organ I instancji powinien dokonać wszechstronnej oceny dokumentów złożonych przez skarżącą na skutek wezwania organu i wyjaśnić w sposób przekonujący dlaczego za niewiarygodne uznał przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Organ ten powinien w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy Spółka efektywnie i rzeczywiści korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2013r..

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji decyzjami z dnia "[...]" odmówił stronie przyznania płatności PRŚ i JPO. Organ wskazał na powiązania osobowe i kapitałowe wymienionych spółek. Stwierdził, że wszystkie deklarowane działki ewidencyjne były, bądź są własnością spółki B., a niektóre z nich były deklarowane przez tę spółkę do płatności przed 2009r. Nadto działki te tworzą jeden kompleks, a wspólna siedziba spółek mieści się w centrum gruntów. Tylko spółka B. zatrudnia pracowników, a pozostałe spółki podpisały umowy o dzieło z podmiotami, które na ich gruntach dokonują uprawy, siewu, koszenia i zbioru plonów. Z analizy przedstawionych przez spółki deklaracji VAT-7 i bilansów za lata 2009-2013 organ wywiódł, że dominującym, a wręcz jedynym dochodem spółek: C. i D. są środki przyznawane przez ARiMR. Żadna z trzech spółek nie przedstawiła dowodów potwierdzających zapłatę czynszu dzierżawnego za grunty dzierżawione od spółki B.. Również za wynajem pomieszczenia biurowego od spółki B., spółki C. i A. nie płacą czynszu. W latach 2009-2012 spółki C. i D. nie dokonały żadnej sprzedaży płodów rolnych z deklarowanych do płatności działek ewidencyjnych. Zdaniem organu, N. Y. i A. M. (wuj N.Y.) wspólnie zarządzają ww. czterema utworzonymi spółkami. Spółki te jedynie stwarzają pozory prowadzenia odrębnej działalności gospodarczej, a faktycznie stanowią jedno gospodarstwo rolne. Organ przedstawił analizę, z której wynika, że grunty deklarowane do płatności zostały podzielone w taki sposób pomiędzy spółki, by ominąć degresywne stawki płatności stosowane w gospodarstwach o powierzchni powyżej 100 ha. Zdaniem organu fakty te stanowią kolejny dowód potwierdzający tezę o sztucznym stwarzaniu warunków w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych i tym samym uzyskania wyższych płatności. Grunty zadeklarowane przez wymienione spółki jako jedno gospodarstwo rolne powinny być deklarowane do płatności przez jednego rolnika.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że przyznanie PRŚ oraz JPO Spółce, z opisanych powodów, było sprzeczne z celami wsparcia, a zatem zasadne jest zastosowanie odpowiednio: art.4 ust.8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 25, s.8 ze zm.) i art.30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 s.16 ze zm.), zgodnie z którymi nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W odwołaniach od opisanych decyzji i ich uzupełnieniach, Spółka wniosła o ich uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. przyznanie płatności objętych wnioskiem. Decyzjom zarzuciła naruszenie szeregu przepisów:

- art.15 i art.138 §2 zdanie drugie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz.267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), poprzez niezastosowanie się do wskazówek organu odwoławczego zawartych w jego decyzjach,

- art.77 §1 K.p.a, art.3 ust.2 pkt 2 i ust.3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art.21 ust.2 pkt 1 i 2 i ust.3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechanie jednoznacznego udowodnienia łącznego spełnienia wszystkich przesłanek odmowy płatności wskazanych w art.30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art.4 ust.8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011,

- art.75 §1 w zw. z art.107 §3 K.p.a., poprzez pominięcie przedłożonych przez stronę dowodów i wyjaśnień mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy,

- art.76 §1 K.p.a., poprzez samowolne i nieoparte na żadnym konkretnym przeciwdowodzie negowanie treści dokumentów urzędowych w postaci wyciągu z KRS,

- art.80 K.p.a., poprzez nieumotywowane uznanie, że wystąpiły wszystkie przesłanki odmowy płatności wskazane w art.30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art.4 ust.8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 – w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy,

- art.11 i art.107 §3 K.p.a., poprzez brak przedstawienia pełnego uzasadnienia faktycznego, w szczególności pominięcie szeregu dowodów i wyjaśnień strony i brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił im mocy dowodowej,

- art.7 i art.8 K.p.a., art.3 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r., art.21 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r., poprzez selektywny dobór faktów i dowodów oraz argumentacji, zmierzający do utrzymania powziętej tezy, a nie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli,

- art.6 i art.20 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez błędną wykładnię,

- art.4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, poprzez zastosowanie przewidzianej w nim sankcji pomimo braku udowodnienia wystąpienia wskazanych w nim przesłanek,

- art.30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art.4 ust.8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, poprzez zastosowanie przewidzianych w nich sankcji pomimo braku udowodnienia wystąpienia wskazanych w nich przesłanek,

- art.2 lit.a w zw. z pkt 18 preambuły rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie na użytek przepisów regulujących zasady przyznawania płatności JPO i PRŚ,

- art.2 pkt a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, poprzez uczynienie podstawą faktyczną przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności bezpośrednich i PRŚ (w zw. z §2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r.),

- art.161 §2, art.164 §1, art.166 §1 pkt 5, art.201 §1 I art.204 §1 Kodeksu spółek handlowych, przez sprzeczną z nimi ocenę charakteru prawnego działań członków zarządu spółek i osób uprawnionych do ich reprezentacji.

Zaskarżonymi decyzjami z dnia "[...]" organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżone decyzji i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenie przez organ I instancji. Wskazał, że na gruncie prawa krajowego tryb postępowania w sprawie JPO reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r., a PRŚ ustawa z dnia 7 marca 2007r.. Zaznaczył, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności rolnych podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Aby mówić o stworzeniu przez beneficjenta płatności sztucznych warunków, trzeba łącznie ustalić występowanie elementu obiektywnego, tj. ogółu okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych regulacjach cel przez nie realizowany nie został osiągnięty, i subiektywnego, czyli woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań UE poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art.4 ust.8 rozporządzenia 65/2011 konieczna jest, zdaniem organu, ocena nie tylko działań samego beneficjenta, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. Nadto organ zauważył, że w uzasadnieniu uchwały I OPS 5/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego to stała i osobista działalność rolnika, mająca charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności związanych z jego prowadzeniem, jak i zarządzaniem gospodarstwem.

Organ odwoławczy zaznaczył, że organ przyznający lub odmawiający przyznania płatności jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone w sprawie w ich wzajemnej łączności. Tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że dla prawidłowego zastosowania art.4 ust.8 rozporządzenia 65/2011 odnośnie PRŚ i art.4 ust.3 rozporządzenia nr 2988/95 odnośnie JPO, organ I instancji powinien wskazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonujący, że w sprawie miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, mając na uwadze wskazówki interpretacyjne zawarte w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C 434/12. Organ I instancji musi m.in. wykazać wyłączny zamiar strony w uzyskaniu korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Każde ustalenie organu, w tym wynikające z systemu informatycznego winno wynikać z dowodów zebranych w konkretnej sprawie, dopiero wówczas jego twierdzenia nie będą gołosłowne, a decyzję będzie można uznać za przekonywującą.

Zaznaczył, że organ I instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednich decyzjach uchylających decyzje w całości i przekazujących sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazane przez organ I instancji więzi prawne i personalne nie stanowią wystarczającej przesłanki do uznania tych okoliczności za tworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności. Organ nie dokonał analizy wszystkich dostępnych dowodów i nie wyjaśnił zagadnienia dotyczącego prowadzonej przez Spółkę działalności rolniczej, tj. nie ustalił faktów związanych z posiadanymi i użytkowanymi przez nią i pozostałe spółki gruntami rolnymi, nie dokonał analizy zgromadzonej dokumentacji księgowej Spółki i nie sprecyzował wniosków wynikających z informacji w nich zawartych, a mających znaczenia dla sprawy.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie wymaga uzupełnienia w znacznej części. Zakres jaki jest niezbędny dla wyjaśnienia sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przekracza dozwolony na etapie odwoławczym uzupełniający charakter postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania przed organem I instancji, a organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Organ I instancji nie dokonał wszechstronnej oceny wszystkich dokumentów złożonych przez Spółkę, nie wyjaśnił w sposób przekonywujący dlaczego za niewiarygodne uznał przedstawione przez Spółkę dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Organ powinien w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy Spółka efektywnie i rzeczywiści korzystała w zadeklarowanych gruntów, czy użytkowała rolniczo wskazane działki na własne ryzyko i rachunek. Organ ten powinien odnieść się do wszystkich dowodów zebranych w sprawie i przedstawić argumenty, dla których odmówił im mocy dowodowej. Zdaniem organu, nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione do końca, m.in. fakt prowadzenia działalności rolniczej – prac polowych na wnioskowanych działkach, jak też prowadzenia innej działalności w obszarze rolnictwa w poszczególnych spółkach, co mogłoby wskazywać na odrębność prowadzonej działalności.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że zaszła konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji i przekazania spraw do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który powinien przeprowadzić postępowanie polegające na ponownej ocenie spraw, mając na względzie całokształt materiału dowodowego oraz odnieść się do zarzutów strony wskazanych w odwołaniach. Zaskarżone decyzje nie zawierają ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla spraw, a zatem organ I instancji nie dopełnił obowiązków wskazanych w art.7 i art.77 K.p.a.

W skargach na powyższe decyzje strona wniosła o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając im naruszenie:

- art.138 §1 i 2 K.p.a., poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, pomimo braku czytelnego przedstawienia wymaganych przepisami przesłanek podjęcia takiego rodzaju rozstrzygnięcia,

- art.15 K.p.a. w związku z naruszeniem norm wymienionych w pkt 1, poprzez pozbawienie strony możliwości rzeczywistego poddania jej sprawy dwukrotnej ocenie przez organa administracji i sprowadzenie roli organu odwoławczego do roli recenzenta postępowania prowadzonego przez organ I instancji,

- art.12 K.p.a., poprzez zaniechanie obowiązku rozpatrzenia sprawy przez organ za pomocą najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia, co w kontekście niniejszej sprawy oznaczało stwierdzenie na podstawie już zgromadzonych dowodów, że zarzut intencjonalnego tworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności nie da się pogodzić z posiadanymi przez organ dowodami.

W uzasadnieniu skarg podniosła, że organ obowiązany był zweryfikować czy skarżąca jest rolnikiem w rozumieniu właściwych przepisów, czy prowadzi na zadeklarowanych do płatności obszarach działalność rolniczą w rozumieniu właściwych przepisów oraz czy realizuje wymogi przewidziane we właściwych przepisach dotyczących PRŚ oraz JPO. Zdaniem strony organ dysponował zgromadzoną obszerną dokumentacją oraz zeznaniami stron i osób świadczących na jej zlecenie usługi agrotechniczne. W aktach sprawy brak jest zaś kontr-dowodów, które wskazywałyby, że strona nie prowadzi na deklarowanych gruntach działalności rolniczej i/albo nie spełnia wymogów dla JPO i PRŚ lub przesłanek pozwalających przypuszczać, że takie dowody mogą istnieć. Tym samym organ posiadał wystarczające dowody pozwalające rozstrzygnąć co do istoty kwestię formalnego spełnienia przez stronę podmiotowych i przedmiotowych warunków do przyznania jej płatności.

Skarżąca podkreśliła, że za sztuczne można uznać samo utworzenie spółki, o ile w sprawie istniałyby dowody jednoznacznie wskazujące na to, że spółka została subiektywnie utworzona wyłącznie w celu składania wniosków i pobierania płatności rolnych, powodując zawyżenie kwoty płatności jaką pośrednio mogą dzięki temu pozyskać jej udziałowcy. W sprawie niniejszej organ odwoławczy dysponował szeregiem dowodów świadczących wprost o czymś przeciwnym, o tym, że skarżąca została utworzona w konkretnym celu biznesowym i ten cel w następnych latach realizowała, a jej odrębności biznesowej i funkcjonalnej w stosunku do innych podmiotów nie kwestionowano. Organ pominął fakt, że 4 spółki uzyskiwałyby wyższą kwotę płatności dopiero w 2013r., a 3 z 4 spółek powstały i objęły w posiadanie użytkowane przez siebie grunty na długo przed 2012r., w którym wprowadzone zostały w Polsce normy powodujące zmniejszenie kwot płatności powyżej określone powierzchnie. W latach 2009-2012 nie wszystkie grunty, spośród zgłoszonych w 2013r., były zgłaszane do płatności.

Podniosła, że zaskarżonymi decyzjami organ odwoławczy już po raz drugi uchylił decyzje organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji skierował do strony szereg wezwań o dostarczenie dokumentów oraz przesłuchał prezesa zarządu i innych świadków. Zaznaczyła, że przesłuchanie strony jest co do zasady czynnością wskazującą, że poszukiwanie dowodów zostało zamknięte. Organ odwoławczy nie wskazał żadnej konkretnej okoliczności, która jest niejasna i w stosunku do której zgromadzone dowody są niewystarczające. Wskazywał jedynie na konieczność sporządzenia przez organ I instancji lepszego uzasadnienia decyzji. Jedynym aspektem sprawy, którego potrzebę uzupełnienia wskazał organ odwoławczy jest ogólnikowo wspomniany "fakt prowadzenia działalności rolniczej", ale nie uzasadnił powyższego, a zdaniem skarżącej fakt prowadzenia prac polowych na deklarowanych działkach został udokumentowany. Podniosła, że pojęcie wyjaśnienia określonego zakresu sprawy, o którym mowa w art.138 § 2 K.p.a. to zebranie dowodów pozwalających ustalić okoliczności niezbędne do załatwienia spray, a nie intelektualny proces właściwej interpretacji już zgromadzonych dowodów, czy też prawidłowego uzasadnienia wyprowadzonych z nich wniosków. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniach zaskarżonych decyzjach.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.:, połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 695/15 i I SA/Ol 696/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 695/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skargi są uzasadnione.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie są decyzje Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR uchylające decyzje organu pierwszej instancji i przekazujące sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E.. Zaskarżone decyzje organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a..

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że z uwagi na zakres zaskarżonych rozstrzygnięć przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem spraw dotyczących odmowy przyznania stronie skarżącej wnioskowanych płatności, lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnych. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a..

Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. bowiem wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić należy, że przedstawione w zaskarżonych decyzjach motywy podjętych rozstrzygnięć nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie stanowi podstawy do uznania, że decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z decyzji z dnia "[...]" (w sprawie JPO) i z dnia "[...]" (w sprawie PRŚ) przeprowadził postępowanie wyjaśniające i odmówił przyznania wnioskowanych płatności na rok 2013 uznając, że strona skarżąca nie udowodniła, że utworzone cztery spółki o działalności rolniczej nie służyły do sztucznego dzielenia gospodarstwa. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że reprezentantem we wszystkich spółkach była ta sama osoba – N. Y. oraz wszystkie spółki posiadały ten sam adres. Wskazane przez spółki działki ewidencyjne stanowiły jeden kompleks i sąsiadowały ze sobą. Na podstawie przeprowadzonych dowodów, w tym zeznań N.Y., A.M i osób świadczących na zlecenie strony usługi agrotechniczne, organ ustalił powiązania osobowe i kapitałowe właścicieli i reprezentantów poszczególnych spółek. Analizując dokumenty przedstawione przez spółki organ stwierdził, że podmioty te jedynie tworzyły pozory prowadzenia odrębnej działalności gospodarczej, podczas gdy faktycznie stanowiły jedno gospodarstwo wspólnie zarządzane przez N.Y. i A.M.. W konsekwencji organ I instancji przyjął, że grunty deklarowane do płatności zostały podzielone aby ominąć degresywne stawki płatności stosowane w gospodarstwach o powierzchni gruntów rolnych powyżej 100 ha.

Z kolei, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie zastosował się do wskazań organu II instancji wynikających z poprzednich decyzji kasacyjnych. Przede wszystkim, organ I instancji nie dokonał analizy wszystkich dostępnych dowodów oraz nie wyjaśnił we wzajemnym ich powiązaniu - charakteru prowadzonej działalności rolniczej i uzyskiwanych dochodów oraz ponoszonych kosztów w związku z prowadzoną działalnością Spółki. Podniósł również, że obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co oznacza konieczność ustosunkowania się organu do wszystkich dowodów zebranych w sprawie.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji niedostatecznie odniósł się do dostarczonych dokumentów i wyjaśnień składanych przez stronę postępowania, skupiając się jedynie na wybranych faktach i dowodach wynikających ze składanych wyjaśnień i dokumentów. Podniósł także, że organ I instancji powinien wyjaśnić, na jakiej podstawie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dostarczonym przez stronę dowodom. W konsekwencji organ I instancji powinien wykazać, iż jedynym i wyłącznym celem podziału gospodarstwa było uzyskanie dodatkowego wsparcia. Organ odwoławczy uznał również, że nie wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione do końca, w tym też fakt prowadzenia prac polowych na wnioskowanych działkach.

Te istniejące wady postępowania, uzasadniały - zdaniem organu odwoławczego - konieczność ponownego przeprowadzenia postępowań przez organ I instancji. Organ odwoławczy uznał zatem, że nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż stosownie do art. 136 K.p.a. może jedynie uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie.

Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji, Sąd stwierdził jednak, że organ odwoławczy w ich uzasadnieniu nie przedstawił w sposób przekonujący istnienia przesłanek określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. oraz nie wskazał przyczyn uniemożliwiających przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 K.p.a., tj. w postępowaniu odwoławczym. Powołane w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji motywy działania organu odwoławczego miały przede wszystkim charakter ogólny, polegający na wielokrotnym powtórzeniu obowiązku wszechstronnego odniesienia się przez organ I instancji do wszystkich zgromadzonych dowodów. Organ przedstawił przy tym tezy orzeczeń sądów administracyjnych w sprawach, w których miały zastosowanie przepisy procesowe, w tym art. 138 § 2 K.p.a. lecz nie odniósł się do niniejszych postępowań zakończonych decyzjami organu I instancji. Tymczasem w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji dokonał własnych ustaleń, które pozbawiły stronę skarżącą prawa do otrzymania wnioskowanych płatności.

W ocenie Sądu, skorzystanie z art. 138 § 2 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 r., nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, w postępowaniu w sprawie przyznania wnioskowanych płatności nie jest zatem wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 K.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Trzeba podkreślić, że w sytuacji, w której ustalony stan sprawy umożliwia jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji. W zasadzie jedyną przeszkodę w tym zakresie stanowi art. 139 K.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Natomiast organ odwoławczy uchylając decyzje organu I instancji stwierdził, że organ ten nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie organ II instancji nie wyjaśnił przy tym, jakie inne, dodatkowe dowody miałyby zostać przeprowadzone w celu ustalenia, czy w niniejszych sprawach doszło do sztucznego dzielenia gospodarstwa. Organ odwoławczy nie uzasadnił również w sposób właściwy, dlaczego sam nie uzupełnił materiału dowodowego, który ocenił jako niewystarczający. Powołał tylko ogólnie, że zakres postępowania wyjaśniającego wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego.

Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej nie mogły stać się przy tym, powzięte przez organ odwoławczy wątpliwości co do prowadzenia prac polowych. Na podstawie przedstawionych dokumentów (w tym umów zlecenia i umów o dzieło) organ I instancji ustalił bowiem, że tylko spółka B. zatrudniała pracowników, natomiast pozostałe spółki podpisywały umowy z podmiotami, które na ich zlecenie dokonywały ww. prac. Organ I instancji ustalił m.in., że prace związane z użytkowaniem rolniczym działek ewidencyjnych wykonywał S. P.. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty dotyczące sytuacji finansowo-księgowej strony (w tym umowa o usługę doradztwa podatkowego, bilans i rachunek zysków i strat za rok 2013, informacja podatkowa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2013 r.). W związku z tym ogólne twierdzenia organu, iż organ I instancji nie sprecyzował wniosków wynikających z informacji z nich zawartych również nie mogły być podstawą do wydania tego typu decyzji. Ewentualne zaś wątpliwości organu odwoławczego powinny zostać rozstrzygnięte w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a..

Podkreślić należy, że w przypadku zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 K.p.a. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2056/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1036/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko organu odwoławczego wskazuje natomiast, że nie zgadza się on z oceną dowodów dokonaną przez organ I instancji. Tymczasem organ odwoławczy – stosownie do zasady swobodnej oceny dowodów - może dokonać odmiennych od organu pierwszej instancji ustaleń faktycznych, gdyż ma prawo do własnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., a nadto z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w niniejszych sprawach decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w takim zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a nadto sporządził uzasadnienie decyzji, które nie zawiera czytelnego i jasnego przedstawienia jego stanowiska w sprawie. Organ odwoławczy powinien bowiem w sposób jednoznaczny wykazać, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz jakie konkretnie dowody organ I instancji powinien przeprowadzić w wyniku ponownego przekazania sprawy.

Jeżeli natomiast organ odwoławczy nie zgadza się z rozstrzygnięciami organu I instancji to powinien wydać w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia reformatoryjne, a więc decyzje o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Ewentualne zaś wątpliwości organu powinny zostać rozstrzygnięte przez organ odwoławczy w drodze przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 K.p.a., co winno doprowadzić do wydania decyzji merytorycznych w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 138 § 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. Z uwagi na uwzględnienie skarg sprawy będą ponownie rozpoznawane przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści przedmiotowego uzasadnienia.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej Sąd postanowił na podstawie art.200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się w każdej z połączonych spraw: wpisy od skarg po 200 zł, opłata skarbowa po 17 zł od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika po 240 zł, według § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz.490).