Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1946/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  29,  art. 30,  art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 171 poz 1225
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. M. [...] na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzenia do obrotu suplementu diety oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS"), po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS"), nakazującej mu wstrzymanie wprowadzania do obrotu suplementu diety pod nazwą "[...]" (dalej: "produkt’’) do czasu zakończenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "GIS’’) postępowania wyjaśniającego nr [...] z [...] września 2019 r., prowadzonego w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej: "u.b.ż.ż.") - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że PPIS przeprowadził w zakładzie [...][...] listopada 2019 r. kontrolę sanitarną, zgodnie z procedurą [...] "Urzędowa kontrola żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością". Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że producentem produktu pn. "[...]" jest firma [...], która złożyła w GIS powiadomienie (pismo z [...] sierpnia 2019 r.) o wprowadzeniu do obrotu na terytorium RP przedmiotowego produktu, jako suplementu diety. Zgodnie z dokumentacją przedłożoną przez przedsiębiorcę przedmiotowy produkt przeznaczony jest dla seniorów oraz osób z nadwagą, a jego zalecana dzienna porcja zawiera 100 µg witaminy D.

GIS, pismem z [...]września 2019 r. zawiadomił [...] o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego. Następnie postanowieniem z [...] września 2019 r. znak: [...] zobowiązał podmiot do "przedłożenia opinii Urzędu [...], czy przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonego przepisami prawa farmaceutycznego". W piśmie GIS zwrócił uwagę, że w skład produktu "[...]" wchodzi witamina D w ilości 100 µg. W myśl art. 27 ust. 2 ww. ustawy wynika, że maksymalny dopuszczalny poziom zawartości witamin i składników mineralnych oraz innych substancji, o których mowa w ust. 1, w suplementach diety zapewnia, że zwykłe stosowanie suplementu diety zgodnie z informacją zamieszczoną w oznakowaniu powinno być bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka. Organ zaznaczył ponadto, że według § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r., w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz. U. z 2018 r., poz. 1951) poziom witamin i składników mineralnych obecnych w suplementach diety, w zalecanej przez producenta dziennej porcji spożywanego suplementu diety powinien uwzględniać górne bezpieczne poziomy witamin i składników mineralnych ustalone na podstawie naukowej oceny ryzyka, w oparciu o ogólnie akceptowane dane naukowe, uwzględniając zmienne stopnie wrażliwości różnych grup konsumentów; spożycie witamin i składników mineralnych wynikające z innych źródeł diety; zalecane spożycie witamin i składników mineralnych dla populacji.

Poinformował ponadto, że stosownie do art. 9 ust 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 14 marca 1985 (Dz. U. z 2019 r., poz. 59) w ramach Rady Sanitarno - Epidemiologicznej powołany został Zespół [...], działający, jako organ opiniodawczo - doradczy GIS. Zadania ww. Zespołu ustalone zostały w art. 9 ust. 2b ustawy. Uchwały Zespołu [...] odnośnie maksymalnych dawek określonych składników w suplementach diety wraz z uzasadnieniami i cytowanym w uzasadnieniach piśmiennictwem dostępne są na stronie internetowej GIS. W Uchwale nr [...] Zespołu [...]z [...]maja 2019 r., określono maksymalną ilość witaminy D w zalecanej dziennej porcji suplementu diety na poziomie 2000 j.m. (50 µg) dla osób dorosłych (bez podziału na osoby z nadwagą i seniorów). Ponadto w oznakowaniu produktów zawierających witaminę D, kwalifikowanych, jako suplementy diety, rekomenduje się umieszczenie ostrzeżenia: "Przed zastosowaniem wskazane jest wykonanie badania 25 - (OH)D we krwi oraz konsultacja wyniku badania z lekarzem lub farmaceutą". Poinformował także, że z treści opinii [...] ([...]) pt.: [...] wynika, że górny tolerowany poziom spożycia (UL) witaminy D dla osób dorosłych, a także dzieci i młodzieży w wieku 11-17 lat oraz kobiet ciężarnych i karmiących został ustalony na poziomie 100 µg / dzień. Zwrócił uwagę, że UL odnosi się do maksymalnego poziomu całkowitego spożycia składnika odżywczego (ze wszystkich źródeł|) w zwyczajowym codziennym spożyciu, który uznano za mało prawdopodobny, aby stwarzać ryzyko niekorzystnych skutków zdrowotnych dla ludzi ("Normy żywienia dla populacji Polski", 2017 r., pod red. dr. hab. n. med. M. Jarosza). Zatem określony przez [...] poziom UL dla witaminy D (100 µg) nie może być traktowany jak norma zalecanego dziennego spożycia tego składnika, lecz jako poziom bezpieczeństwa, którego nie powinno się przekraczać.

GIS (z uwagi na skład przedmiotowego produktu poddał w wątpliwość jego kwalifikację do grupy suplementów diety) postanowieniem zobowiązał firmę [...] na mocy art. 31 ust. 2 u.b.ż.ż. do przedłożenia na koszt przedsiębiorcy opinii Urzędu [...] (dalej, jako [...]), czy przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonego przepisami prawa farmaceutycznego. W dniu kontroli nie przedstawiono opinii do której skarżący był zobowiązany postanowieniem GIS.

PPIS decyzją z [...]lipca 2020 r., znak: [...] nakazał wstrzymanie wprowadzania do obrotu suplement diety pn. "[...]" - do czasu zakończenia przez GIS postępowania wyjaśniającego terminie 7 dni od uprawomocnienia się decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które organ odwoławczy szczegółowo opisał.

[...]PWIS wyjaśnił, że produkt o nazwie "[...]" znajdował się w obrocie, jako suplement diety, a zatem zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż., jako środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Z uwagi na skład jakościowo - ilościowy, a mianowicie zawartość witaminy D w ilości 100 µg/dzień w przedmiotowym produkcie. GIS powiadomieniem (zgodnie z art. 30 i 31 u.b.ż.ż), zobowiązał stronę do przedłożenia opinii [...] potwierdzającej, czy przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonego przepisami prawa farmaceutycznego. Podczas kontroli ustalono, że firma [...] nie wystąpiła o opinię do [...], co odnotowano w protokole z kontroli sanitarnej z [...] listopada 2019 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaistniały podstawy do zastosowania środka, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego [...] oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności tj. tymczasowego środka zarządzania ryzykiem koniecznego do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie, którym w omawianym przypadku była decyzja PPIS wstrzymująca wprowadzanie do obrotu przedmiotowego produktu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS.

[...]PWIS przytoczył przepis art. 32 ust.1 u.b.ż.ż., i stwierdził, że w danym przypadku podejrzenie niespełnienia wymagań określonych dla suplementu diety związane było ze wszczęciem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS oraz zobowiązaniem firmy do uzyskania stosownej opinii [...].

W ocenie [...]PWIS, zarzut skarżącej odnośnie nieprawidłowego zinterpretowania i zastosowania przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji art. 32 ust 1 u.b.ż.ż. był bezzasadny. Organ I instancji nie stwierdził, że przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań prawa żywnościowego, lecz powziął podejrzenie, że środek ten, zgłoszony do GIS, jako suplement diety, nie spełnia wymagań określonych dla tego produktu. Podejrzenie to organ I instancji oparł na następujących dowodach zebranych podczas prowadzonego postępowania - zadeklarowanej przez producenta ilość witaminy D (100 µg) w powiadomieniu z [...]września 2019 r. w ilości 100 µg/dzień; dokumentu urzędowego w postaci postanowienia GIS z [...]września 2019 r., znak [...] zobowiązującego firmę [...]do przedłożenia opinii [...], czy przedmiotowy produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego, wyjaśnień złożonych przez stronę, faktu, że kontrolowany nie przedłożył ww. opinii, a przede wszystkim w oparciu o ogólnie akceptowane dane naukowe opisane w ww. piśmie GIS oraz Uchwałę nr [...]Zespołu [...]z [...]maja 2019 r., w sprawie wyrażania opinii dotyczącej maksymalnej dawki witaminy D w zalecanej dziennej porcji w suplementach diety oraz pisma GIS z [...]kwietnia 2020 r., znak: [...] podtrzymującego stanowisko zawarte w postanowieniu z [...]września 2019 r., w związku z otrzymaną opinią [...]w sprawie dawki witaminy D3 w produktach "[...]" kapsułki i "[...]" w kroplach.

W prowadzonym postępowaniu PPIS wziął pod uwagę uchwałę nr [...]Zespołu [...]z [...] maja 2019 r., w sprawie wyrażania opinii dotyczącej maksymalnej dawki witaminy D w zalecanej dziennej porcji w suplementach diety, z której jasno wynika, że maksymalna ilość witaminy D w zalecanej dziennej porcji w suplementach diety winna być na poziomie 50 µg/dzień. Opinia Zespołu [...] działającego w ramach Rady Sanitarno-Epidemiologicznej stanowiła pomocny dokument w prowadzonym postępowaniu.

Zdaniem [...]PWIS, za bezprzedmiotowy należało uznać zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r., poprzez odgórne przyjęcie, że występują niezgodności w zakresie produktu i tym samym wydanie decyzji wstrzymującej wprowadzanie produktu do obrotu, podczas gdy niezgodności nie zostały stwierdzone ani przez GIS ani przez PPIS, oraz brak wzięcia pod uwagę poprzednich działań strony w zakresie ewentualnych niezgodności. W ocenie organu, PPIS w treści decyzji zawarł wyczerpujące informacje na temat przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i stwierdzonych nieprawidłowości, jak również dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Uznał, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji zachowuje wszelkie normy, nie wykracza poza określone prawem kompetencje, a także w pełni stosuje obowiązujące przepisy prawa.

Organ odwoławczy (odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia, poprzez błędne przyjęcie, że maksymalny poziom witaminy D w produkcie powinien być określony na podstawie Uchwały Zespołu [...]), podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt.2 u.b.ż.ż., tylko GIS może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi, w szczególności produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w przypadku przeprowadzania postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2, mającego na celu wyjaśnienie, że środek spożywczy objęty powiadomieniem nie spełnia wymagań produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego, GIS zobowiązuje podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do przedłożenia opinii Urzędu [...], która jest dla GIS wiążąca w prowadzonym postępowaniu.

Zauważył przy tym, że stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, pomimo poinformowania organu I i II instancji o posiadaniu przez stronę skarżącą opinii naukowej Narodowego Instytutu Leków na temat prawidłowej kwalifikacji oraz bezpieczeństwa produktów [...] zawierających 100 µg witaminy D w zalecanej dziennej porcji. Ponadto zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1414/15 "opinia naukowa nie może mieć decydującego znaczenia gdyż Instytut działający na zlecenie przedsiębiorcy nie może być traktowany, jako superarbiter (...)".

[...]PWIS zwrócił również uwagę, że nie posiada ustawowych kompetencji odnośnie wypowiadania się w sprawie przytoczonej treści opinii w przedmiotowym odwołaniu. Rozstrzyganie prawidłowości klasyfikacji środków spożywczych oraz analiza ich składu pod kątem bezpieczeństwa stosowania leżą w kompetencjach GIS i zarówno organ I jak i II instancji nie mogą wypowiadać się na ten temat. Każde powiadomienie składane do GIS, dotyczące zamiaru wprowadzenia do obrotu suplementu diety rozpatrywane jest indywidualnie. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie powoduje obowiązek wydania przez właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego decyzji na mocy art. 32 ust. 1 i 2 u.b.ż.ż. Powyższe stanowi o słuszności wydanej decyzji, tym bardziej, że na dzień sporządzenia decyzji omawiany produkt znajdował się w obrocie oraz posiadał w rejestrze produktów prowadzonym przez GIS status "[...]", czyli postępowanie w toku.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych [...]PWIS podkreślił, że organ I instancji postąpił zgodnie z u.b.ż.ż.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzję PPIS o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu na terytorium RP produktu pn. "[...]", jako suplementu diety, można określić, jako środek ochrony tymczasowej, gdyż obowiązuje ona wyłącznie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 30 u.b.ż.ż.

Organ znał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 6, 7, 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ administracji publicznej podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. GIS zgodnie z art. 30 ust.2 ustawy wszczął postępowanie wyjaśniające, wydając postanowienie zobowiązujące przedsiębiorstwo [...]do przedłożenia opinii [...]. W odpowiedzi na przedłożoną opinię [...], podtrzymał stanowisko zawarte w postanowieniu oraz poinformował, że stanowisko odnośnie wprowadzania do obrotu produktu zostanie przedstawione po otrzymaniu opinii [...]. Strona została poinformowana pisemnie o stwierdzonych nieprawidłowościach i poproszona o ustosunkowanie się do nich. Organ I instancji dokładnie i szczegółowo wyjaśnił stronie zasadność wydania decyzji i przesłanki, którymi kierował się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się K. M., wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na [...] października 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., poprzez błędne przyjęcie, że objęty decyzją produkt nie spełnia wymagań określonych dla środków spożywczych w art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., ze względu na powzięcie przez organ podejrzenia, że produkt może nie spełniać wymagań prawa żywnościowego, w oparciu jedynie o postanowienie GIS zobowiązujące do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej potwierdzającej, czy przedmiotowy produkt jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia on wymagania określone dla suplementów diety. W przedmiotowym postanowieniu GIS brak było ustaleń dotyczących niespełniania ww. wymagań przez produkt, a poddano jedynie pod wątpliwość jego kwalifikację, jako suplementu diety;

b) § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007 r., w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, poprzez błędne przyjęcie, że maksymalny poziom witaminy D w produkcie powinien być określony na podstawie Uchwały Zespołu [...]nr [...]z [...]maja 2019 r., podczas, gdy poziom ten powinien być ustalony w oparciu o ogólnie akceptowane dane naukowe, uwzględniając zmienne stopnie wrażliwości różnych grup konsumentów;

c) art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. d Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z 15 marca 2017 r., poprzez odgórne przyjęcie, że występują niezgodności w zakresie produktu i tym samym nałożenie decyzji wstrzymującej wprowadzanie produktu do obrotu, podczas gdy niezgodności w zakresie produktu nie zostały stwierdzone, ani przez GIS ani PPIS oraz brak wzięcia pod uwagę poprzednich działań skarżącego w zakresie ewentualnych niezgodności;

d) art. 22 Konstytucji RP, poprzez przypisanie nieproporcjonalnie wielkiej rangi uchwałom Zespołu [...] przy GIS, która stanowi obecnie główną przyczynę wstrzymywania obrotu suplementami diety, przy czym z konstytucyjnej zasady wolności praw wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przejawiający się w podjęciu działań nieproporcjonalnych w stosunku do przedsiębiorcy;

b) art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym stanowiska skarżącego i złożonych przez niego wyjaśnień w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji.

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania z uwagi na niewystąpienie przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji wstrzymującej wprowadzenie do obrotu suplementu diety; a także wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został przez Sąd rozpoznany odrębnie.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego opisała stan faktyczny sprawy, kwestionując w całości stanowisko organu. W jej ocenie bezzasadnym jest twierdzenie organu, że suplement diety pn. "[...]" może nie spełniać wymagań określonych w prawie żywnościowym. Organ w trakcie trwania postępowania administracyjnego bazował wyłącznie na dokumentach, wytycznych wskazujących na wątpliwości odnośnie poziomu witaminy D zawartego w produkcie, natomiast nie wziął pod uwagę również tych źródeł, z których wynika, że ilość ta nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa konsumenta. W związku z tym ocena dokonana przez organ pozbawiona była obiektywnych kryteriów. Informacje z przywołanych źródeł naukowych zostały przedstawione przez GIS w taki sposób, aby przemawiały za koniecznością wydania postanowienia w sprawie przedstawienia opinii [...], tymczasem z pozostałych danych wynika, że zalecana dzienna porcja witaminy D znajdująca się w produkcie nadal pozostaje na bezpiecznym poziomie, a organ przedstawił wyłącznie argumentację na poparcie swojego stanowiska, nie rozpoznając przy tym sprawy w sposób obiektywny oraz indywidualny.

Pełnomocnik skarżącego stwierdziła też, że zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej samo prawdopodobieństwo, że zażywanie produktu może doprowadzić do efektów terapeutycznych nie jest wystarczające, aby zakwalifikować dany produkt, jako leczniczy i tym samym zdyskwalifikować go, jako suplement diety. Ponadto, jak wskazuje [...], samo wystąpienie ryzyka związanego ze spożyciem danego produktu nie przesądza o tym, że produkt jest leczniczy. Rozstrzygające jest, czy zażywanie produktu prowadzi do znaczącej zmiany funkcji fizjologicznych ludzkiego organizmu.

Zdaniem skarżącego, ilość witaminy D w produkcie mieści się w tolerowanych górnych dziennych limitach do spożycia. Co za tym idzie, brak jest podstaw, aby kwalifikować produkt, jako produkt leczniczy. Właściwa jest natomiast kategoria suplementu diety, ponieważ ilość witaminy D w produkcie (100 µg w porcji dziennej) mieści się w dopuszczalnych limitach, czyniąc tym samym produkt zgodny z wymaganiami prawa żywnościowego i w związku z powyższym bezpieczny dla życia i zdrowia człowieka. Powyższe argumenty zostały przywołane w piśmie z [...] grudnia 2019 r., jednakże organ w sposób nieobiektywny odniósł się do materiałów zebranych w sprawie, poprzez przypisanie większej wiarygodności dowodom, które zostały przedstawione przez GIS, czego konsekwencją było wydanie decyzji wstrzymującej wprowadzanie środka spożywczego do obrotu.

Pełnomocnik skarżącego wyjaśniła też, że mając na uwadze opinię [...] (potwierdzającą, po przeprowadzeniu naukowej oceny ryzyka, że produkty [...] zawierające w zalecanej dziennej porcji 100 µg witaminy D spełniają kryteria suplementów diety, a także zalecenia suplementacji witaminą D, na które powołuje się sam Zespół [...] w wydanej uchwale) brak jest jakichkolwiek podstaw natury prawnej lub naukowej do przedstawiania przez skarżącego opinii [...]. W świetle przedstawionych argumentów wprost wynika, że spożycie 100 µg, a nawet 250 µg dziennie, przy jednoczesnej regularnej ekspozycji słonecznej jest całkowicie bezpieczne, ilość witaminy D zawarta w zalecanej dziennej porcji produktu jest zatem w istocie o 60% mniejsza niż maksymalna ilość witaminy D, której stosowanie jest w pełni bezpieczne. Ponadto organy Inspekcji Sanitarnej w sposób nieproporcjonalny korzystają z uprawnienia, które przysługują im na mocy u.b.ż.ż. Takie działania powinny być podejmowane przez GIS na zasadzie wyjątku, a nie stanowić regułę jego funkcjonowania.

Zgodnie ze stanowiskiem [...] (dalej: "[...]") wyrażonym w ogólnym przeglądzie dopuszczalnych poziomów górnego spożycia witamin i składników mineralnych z 2018 r. oraz opinii dotyczącej spożycia witaminy D , górny, dopuszczalny, bezpieczny poziom jej spożycia (UL) wynosi 100 µg dziennie. Wskazana ilość witaminy jest tożsama z tą, która znajduje się w produkcie. Ponadto w ww. opinii [...]z 2012 r. ustalono bezpieczny poziom spożycia witaminy D, przy którym nie powinny występować działania niepożądane ([...]), dla osób dorosłych wynoszący 250 µg/dobę (10000 lU/dobę).

Wykładający w [...] specjalizujący się w badaniu witaminy D w swojej książce poświęconej w całości analizie tejże witaminy: "Witamina D: fizjologia, biologia molekularna i zastosowania kliniczne" wskazał, że powszechnie rekomendowane (w grupie wiekowej osób dorosłych), dzienne ilości spożycia witaminy D są zdecydowanie zaniżone i celem utrzymania odpowiedniego jej poziomu we krwi, bezpieczne, górne limity jej spożycia (UL) powinny być zwiększone do co najmniej 10 000 lU/dziennie, czyli 250 µg / dziennie.

Witamina D występuje w środkach spożywczych bardzo rzadko i w niewielkich ilościach, co zostało potwierdzone w publikacji zamieszczonej na stronie internetowej [...]. W konsekwencji bardzo małej dostępności witaminy D w żywności jej spożycie ze zwykłej diety w wystarczającej ilości jest utrudnione. Co za tym idzie przedawkowanie witaminy D poprzez suplementację produktem jest niemożliwe. Ponadto biorąc pod uwagę niemalże całkowity brak znaczących ilości witaminy D w środkach spożywczych spożywanych w normalnej diecie, uzasadniona staje się kwalifikacja produktu, jako suplementu diety, bowiem zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 ust. 3 pkt 39) u.b.ż.ż. suplement diety jest skoncentrowanym źródłem witamin, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety. Produkt idealnie wpisuje się w to pojęcie.

W ocenie pełnomocnik skarżącego brak jest podstaw dla twierdzenia, że produkt nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa dla suplementów diety poprzez zastosowanie, jako składnika określonej ilości witaminy D.

W świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana, jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne. Natomiast celem suplementu diety jest uzupełnienie (suplementacja) codziennej diety. Suplementowi diety nie można przypisywać efektu leczniczego. Zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej samo prawdopodobieństwo, że zażywanie produktu może doprowadzić do efektów terapeutycznych nie jest wystarczające, aby zakwalifikować dany produkt, jako leczniczy i tym samym zdyskwalifikować go, jako suplement diety z wyjątkiem substancji lub ich połączeń mających na celu postawienie diagnozy medycznej dany produkt nie może zostać uznany za produkt leczniczy wedle funkcji w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę jego dawkowanie, w normalnych warunkach stosowania nie nadaje się on do odzyskania, poprawy lub zmiany funkcji fizjologicznych u ludzi w sposób znaczący. Ponadto [...] wskazał, że samo wystąpienie ryzyka związanego ze spożyciem danego produktu nie przesądza o tym, że produkt jest leczniczy. Rozstrzygające jest, czy zażywanie produktu prowadzi do znaczącej zmiany funkcji fizjologicznych ludzkiego organizmu.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że ilość witaminy D w produkcie mieści się w tolerowanych górnych dziennych limitach do spożycia.

Organ w sposób nieobiektywny odniósł się do materiałów zebranych w sprawie poprzez przypisanie większej wiarygodności dowodom, które zostały przedstawione przez GIS.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie [...] (sygnatura akt C- 672/15) zostało stwierdzone, iż właściwe władze Państw Członkowskich, wydając decyzje zmierzające do ograniczenia obrotu suplementami diety z uwagi na dawki zawartych w nich witamin muszą być w stanie wykazać na podstawie wiarygodnych i najnowszych międzynarodowych danych naukowych, że spożywanie danego suplementu diety stwarza realne ryzyko dla zdrowia publicznego.

Pełnomocnik skarżącego przytoczyła treść § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, stwierdzając, że w ramach toczącego się postępowania przed GIS, organy mu podlegające powinny odpowiednio stosować ten przepis, podejmując tym samym działania mające na celu wstrzymanie wprowadzania produktu do obrotu.

Poziom witaminy D obecny w produkcie będącym suplementem diety w zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia uwzględnia górny bezpieczny poziom, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie oraz ustalony został na podstawie naukowej oceny ryzyka, ogólnie akceptowanych danych naukowych, spożycia wynikającego z innych źródeł diety, zalecanego spożycia dla populacji. Uchwała [...] nr [...]z [...]maja 2019 r. powinna stanowić dokument pomocniczy dla oceny przeprowadzanej przez organy Inspekcji Sanitarnej, natomiast organy administracyjne traktują go w sposób nadrzędny względem innych przedstawionych danych naukowych, co jest prawnie nieuzasadnione. Wszystkie materiały zebrane w sprawie posiadają walor naukowy, a uznaniowe różnicowanie ich wiarygodności przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie znajduje uzasadnienia.

Strona wystąpiła do [...] (dalej: "[...]") o wydanie opinii naukowej w zakresie prawidłowej kwalifikacji oraz bezpieczeństwa produktów [...] zawierających 100 µg witaminy D w zalecanej dziennej porcji. W wyniku naukowej oceny ryzyka [...]ustalił, że produkty zawierające 4000 IU witaminy D, tj. 100 µg, w zalecanej dziennej porcji, spełniają kryteria suplementu diety z uwagi na skład jakościowy i ilościowy. Jak wskazano w opinii: "dawka witaminy D jest zgodna z zaleceniami dla grupy wiekowej', obarczonej ryzykiem niedoborów i bezpieczna w przewlekłym stosowaniu". Co więcej [...]podkreślił w opinii, że "Stwierdzenie powszechnych niedoborów witaminy D o charakterze pandemii oraz poznanie jej plejotropowej aktywności zmieniło całkowicie podejście do zalecanego dziennego spożycia. (...) Pokrycie dziennego zapotrzebowania na witaminę D w populacji europejskiej, kształtuje się u: dorosłych, młodzieży, dzieci i niemowląt na poziomie: 25%, 8%, 30%, 75% odpowiednio". Z powyższego wynika, że wobec najnowszych danych naukowych zapotrzebowanie w polskiej szerokości geograficznej na witaminę D jest zdecydowanie wyższe niż dotychczas sądzono. Ponadto w opinii tej jednoznacznie wskazano: "Oceniono, że bezpieczny poziom witaminy D dla suplementacji diety, dla osób dorosłych, w tym kobiet w ciąży i młodzieży wynosi 100 µg/dzień".

W świetle przedstawionych przez skarżącego argumentów wynika zatem, że spożycie 100 a nawet 250 µg dziennie, przy jednoczesnej regularnej ekspozycji słonecznej jest całkowicie bezpieczne, ilość witaminy D zawarta w zalecanej dziennej porcji Produktu jest zatem w istocie o 60% mniejsza niż maksymalna ilość witaminy D, której stosowanie jest w pełni bezpieczne.

Zgodnie z językową wykładnią art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. d) Rozporządzenia (UE) 2017/625, która co do zasady ma pierwszeństwo przed wykładnią celowościową i systemową, organ podejmuje działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze w sytuacji, gdy wykryje niezgodności. Biorąc pod uwagę fakt, że PPIS oparł decyzję na podstawie tego przepisu, organ arbitralnie i całkowicie bezzasadnie przyjął, że w zakresie produktu wystąpiły niezgodności. Z takim działaniem skarżący nie może się zgodzić, ponieważ w stosunku do produktu toczy się postępowanie wyjaśniające prowadzone przed GIS, a w jego toku nie doszło do stwierdzenia jakichkolwiek niezgodności. Co za tym idzie, decyzja została wydana co najmniej przedwcześnie.

Stosując art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. d) Rozporządzenia (UE) 2017/625, przy uwzględnianiu zasady proporcjonalności środków z art. 138 ust. 1 powołanego wyżej Rozporządzenia powinno się zwracać uwagę na konkretność zagrożeń życia lub zdrowia ludzi w następstwie naruszenia wymagań prawa żywnościowego, gdyż brak tego elementu lub jego hipotetyczność uniemożliwia wydawanie decyzji np. nakazującej wstrzymanie wprowadzania do obrotu Produktów.

Wydawane przez GIS postanowienia zobowiązujące podmioty działające na rynku do przedłożenia opinii [...] w oparciu o Uchwały [...], w następstwie których PPIS-y podejmują działania wstrzymujące wprowadzanie produktów do obrotu, mają charakter wątpliwy. Uchwała w sprawie witaminy D stanowi główną podstawę kwestionowania danych ilości witaminy D.

Pełnomocnik przytoczyła treść art. 31 ust. 1 pkt 2) u.b.ż.ż. i stwierdziła, że taka uchwała może mieć pomocniczy charakter. Gdyby intencją prawodawcy było nadanie uchwałom Zespołu charakteru wiążącego zarówno dla GIS jak i dla innych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to powinno to wprost wynikać z przepisów ustawy.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności, jaką jest swoboda działalności gospodarczej - a więc również ograniczenia w zakresie składu produktów wprowadzanych do obrotu przez przedsiębiorców - powinno być ustanawiane w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Uchwałom [...] nie powinien być przypisywany charakter powszechnie obowiązującego prawa, tylko wewnętrzny, pomocniczy. Uchwały wydawane przez Zespół [...] wchodzą w życie od dnia ich opublikowania, co realnie nie daje przedsiębiorcom możliwości zapoznania się z nimi oraz dostosowania do poziomów w nich określonych, aby móc uniknąć ryzyka zakwestionowania przez urzędowe organy kontroli żywności Takie działania niewątpliwie naruszają zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, która stanowi odbicie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Pełnomocnik skarżącego przedstawiła również uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę, [...]PWIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, zaś skarga jest niezasadna. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż orzeczenie PPIS nie było niezgodne z prawem.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sprawy zawisłej przed tut. Sądem jest ocena prawidłowości decyzji [...]PWIS, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy więc – jak wywodzi pełnomocnik skarżącego - prawidłowości klasyfikacji środków spożywczych oraz analizy ich składu pod kątem bezpieczeństwa.

Decyzja organu o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, wydawana jest wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Jest to decyzja o charakterze tymczasowym, mająca na celu jedynie uniemożliwienie, ze względu na konieczność ochrony zdrowia obywateli, wprowadzania takiego produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego. W tym zakresie u.b.ż.ż. przyznaje kompetencje właściwemu państwowemu powiatowemu lub granicznemu inspektorowi sanitarnemu.

Wyjaśnienie zaś kwestii, czy produkt jest rzeczywiście suplementem diety (środek spożywczy) czy też jest to produkt leczniczy, leży w wyłącznym zakresie działania Głównego Inspektora Sanitarnego - zgodnie z art. 30 u.b.ż.ż. (patrz np. wyrok WSA w Łodzi z 30 grudnia 2019 r. sygn. III SA/Łd 839/19, z 16 lipca 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 184/20, z 29 października 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 167/20, WSA we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r. sygn. IV SA/Wr 414/19, WSA w Rzeszowie z 20 listopada 2019 r. sygn. II SA/Rz 964/19, CBOSA).

W postępowaniu administracyjnym, którego podstawą jest dyspozycja art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., organ w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy (a więc wprowadzane po raz pierwszy do obrotu preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które nie należą do grup określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3 u.b.ż.ż.; suplementy diety; środki spożywcze, do których dodawane są witaminy, składniki mineralne lub substancje, o których mowa w załączniku III część B i C do rozporządzenia nr 1925/2006) niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie ma obowiązek wydać decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.

Postępowanie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., prowadzi natomiast GIS - po zawiadomieniu podmiotu wprowadzającego produkt na rynek po raz pierwszy. Jego właśnie celem jest wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego. Przepis ten wskazuje również przykładowe wymagania środka spożywczego.

Tym samym, decyzja wydawana na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. ma uniemożliwić obrót produktem, co do którego organ powziął uzasadnione podejrzenie, że nie spełnia wymagań dla środka spożywczego takiego, za jaki jest uważany i sprzedawany, ale wyłącznie do czasu zakończenia ww. postępowania GIS (które, co do zasady, może trwać do 60 dni).

Wydający decyzję zabezpieczającą organ nie prowadzi w ogóle postępowania co do tego, czy dany produkt jest suplementem diety i czy nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu, a w szczególności leczniczego, a więc postępowania na podstawie art. 30 u.b.ż.ż. Czasowe wstrzymanie wprowadzania środka do obrotu nie przesądza jeszcze o losie środka, jako suplementu; w tym zakresie rozstrzygał merytorycznie będzie bowiem GIS.

Obowiązkiem ustawowym organów obu instancji w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie, czy "[...]" znajduje się obrocie (patrz np. wyrok NSA z 29 październik 2019 r., sygn. akt II OSK 445/14, CBOSA). Podejrzenie, czy jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka ( w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.) będzie już przedmiotem prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego postępowania, o którym mowa w art. 30 u.b.ż.ż. Sam fakt wszczęcia przez GIS takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.

Decyzja o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. jest tymczasowym środkiem zarządzania dla zapewnienia ochrony zdrowia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, jako zgodna z zasadą ostrożności. Należy bowiem pamiętać, ze ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi implementację ww. rozporządzenia nr 178/2002. Zgodnie z art. 1 u.b.ż.ż. określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia właśnie zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463).

Błędnie więc utożsamia pełnomocnik skarżącego przedmiot postępowania organów w niniejszej sprawie z przedmiotem postepowania przed GIS. Postępowania te nie są konkurencyjne wobec siebie, zaś organa je prowadzące badają zupełnie różne przesłanki.

Skoro rozstrzyganie o prawidłowości klasyfikacji środków spożywczych oraz analiza ich składu pod kątem bezpieczeństwa stosowania leżą w wyłącznych kompetencjach GIS, to poza przedmiotem postępowania PPIS i [...]PWIS leżało badanie tych kwestii.

Dlatego też zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. polegający przyjęciu przez pełnomocnik skarżącego, że organa powinny badać, czy produkt spełnia wymagania określone dla środków spożywczych w art. 29 ust. 1 był zupełnie bezpodstawny i dotyczący obowiązków organów, które z mocy ustawy obciążają inny organ (GIS).

Równie niezasadny z uwagi na istotę i przedmiot postępowania (o czym była mowa powyżej) był więc zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety i art. 138 ust. 1 i ust. 2 lit. d) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) (Dz.U.UE.L.2017.95, dalej: "Rozporządzenie (UE) nr 2017/625").

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "poprzez przypisanie nieproporcjonalnie wielkiej rangi uchwałom [...] przy Głównym Inspektorze Sanitarnym, która stanowi obecnie główną przyczynę wstrzymywania obrotu suplementami diety, przy czym z konstytucyjnej zasady wolności praw wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie" należy stwierdzić, co następuje.

Czasowe ograniczenie wprowadzenia produktu na rynek (art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż), prawidłowo rozumiane, jako forma zabezpieczenia do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego, jest prawnie dopuszczalne.

Jak wskazuje się w literaturze (por. komentarz do art. 22 Konstytucji w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wyd. Sejmowe 2016), zasadniczą treścią art. 22 jest wskazanie przesłanek ustanawiania ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Jest oczywiste, że wolność ta nie może mieć charakteru absolutnego, więc możliwe i potrzebne jest ustanawianie różnego rodzaju jej ograniczeń (zob. np. wyroki TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97; z 28 stycznia 2003 r., K 2/02; z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02). Konieczność ustanawiania tych ograniczeń wynika m.in. "z zaakcentowania w art. 2 socjalnego charakteru gospodarki rynkowej" (wyrok TK z 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; podobnie np. wyrok z 2 grudnia 2002 r., SK 20/01), zwraca się też uwagę, że "całkowite uwolnienie działalności gospodarczej w niektórych dziedzinach od wszelkich ograniczeń, pozbawiając państwo niezbędnych środków kontroli, zagrażać mogłoby jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu i międzynarodowo prawnym zobowiązaniom Państwa, a także zdrowiu obywateli" (wyrok z 10 października 2001 r., K 28/01).

Skoro więc ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, to po pierwsze stanowiący podstawę prawną orzeczenia art. 32 ust. 1 zawarty jest w ustawie (u.b.ż.ż.), a po drugie owo czasowe ograniczenie wprowadzenia produktu na rynek ma na celu uchylenie niebezpieczeństwa potencjalnych skutków szkodliwych dla zdrowia osób trzecich danego, kontrolowanego jeszcze w tym kierunku przez GIS, produktu (interes publiczny). Art. 7 ust. 1 rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 dopuszcza ponadto tymczasowe środki zarządzania ryzykiem, jeżeli są konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie.

Z przyczyn ujętych w dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenie prawnej nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez organa przepisów art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 8 § 1 k.p.a. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia przez organy inspekcji sanitarnej w oparciu o art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. – uwzględniając przedmiot i charakter sprawy niniejszej.

Zdaniem tut. Sądu, organa prawidłowo podjęły przewidziane w ustawie niezbędne działania mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa żywności. Temu celowi służy oceniana w tym postępowaniu decyzja w przedmiocie czasowego wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu. Dokonana zaś ocena zgromadzonych dowodów nie była dowolna. W związku bowiem z istotą postępowania w niniejszej sprawie i zakresem właściwości organów nie mogły one – wbrew oczekiwaniom pełnomocnik skarżącego - prowadzić postepowania dowodowego w zakresie zastrzeżonym dla innego organu (GIS) i innego rodzajowo postępowania merytorycznego (z art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż.).

Postępowanie administracyjne zostało więc przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem przedmiotu tego postępowania. Organa przy wydawaniu decyzji uwzględniły wymogi stawiane przez art. 11 w z. z art. 107 § 3 k.p.a., wskazały przesłanki rozstrzygnięcia i przytoczyły stan faktyczny oraz w oparciu o ustalenia wskazały właściwą podstawę prawną podjętej decyzji.

Takie działanie organów nie podważa więc w żadnej mierze zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 2 k.p.a.) i nie jest nieproporcjonalne, stronnicze lub wykazujące nierówne traktowanie.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.