Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1316/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71; art. 74 ust. 5; art. 77 ust.1; art. 78 ust. 1; art. 79 ust. 3 i 7; art. 80 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 283/10 w sprawie ze skargi Gminy Olsztyn na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 283/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent Miasta Olsztyn wypowiedział A. i R. H. dotychczasową wysokość opłaty rocznej za 156/10000 udziału (związanego z lokalem mieszkalnym nr [...]) w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w Olsztynie przy ul. [...], wynoszącą 0 zł, ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie zaproponował od dnia 1 stycznia 2009 r. wysokość opłaty rocznej w kwocie 255,37 zł, tj. równej 1% wartości gruntu. Wskazał, że na skutek zmiany wartości gruntu zaktualizowana wartość 1m² będąca podstawą do ustalenia wysokości opłaty rocznej wynosi [...] zł. Aktualizacja została dokonana w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. W złożonym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest uzasadniona w mniejszej wysokości, A. i R. H. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia proponowanej opłaty rocznej, a także wysokość stawki procentowej tej opłaty określonej przez właściciela gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] umorzyło postępowanie wskazując, że art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 §1 kpa. Regulacje zawarte w art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wskazują, że tryb postępowania przewidziany w tych przepisach stosuje się tylko w przypadku, gdy uprzednio była ustalona pierwsza opłata za użytkowanie wieczyste. Nie można bowiem dokonać aktualizacji opłaty, której wysokości jeszcze nie ustalono. W myśl art. 73 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość pierwszej opłaty i opłat rocznych oraz udzielanych bonifikat i sposób zapłaty ustala się w umowie. Jednocześnie żaden przepis powołanej ustawy nie wskazuje trybu postępowania, gdy właściciel zamierza ustalić pierwszą opłatę za użytkowanie wieczyste jeżeli przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, bądź przeniesieniu tego prawa, nie została ona ustalona. W ocenie Kolegium, w takim przypadku, zastosowanie znajdzie prawo cywilne, regulujące instytucję użytkowania wieczystego. Właściciel nieruchomości winien zatem złożyć użytkownikowi wieczystemu propozycję wysokości opłaty ze wskazaniem odpowiedniej stawki, a działanie takie stanowić będzie zaproszenie do rokowań. W przypadku wyrażenia zgody przez użytkownika wieczystego na zaproponowaną wysokość opłaty, zawarta zostanie umowa cywilnoprawna ustalająca wysokość przedmiotowej opłaty. W sytuacji zaś braku zgody na zaproponowaną opłatę, właściciel gruntu uprawniony będzie do wytoczenia powództwa przed sądem powszechnym o ustalenie wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste w oparciu o art. 189 kpc. Dopiero tak ustaloną opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu będzie można aktualizować w trybie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż przed dniem [...] września 2008 r. opłata ta nie obowiązywała. Zatem pisma z dnia [...] września 2008 r. nie można uznać za wypowiedzenie dotychczasowej opłaty, gdyż w istocie jest ono ustaleniem wysokości pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć na podstawie art. 105 kpa.

W wyniku złożenia przez Gminę Olsztyn skargi na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 maja 2010 r. uchylił to orzeczenie wskazując, że wprawdzie orzeczenia wydane przez Kolegium w trybie określonym w przepisach art. 77 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegają zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednakże ukształtowała się praktyka orzecznicza, zgodnie z którą w przypadku, gdy orzeczenie to nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed Kolegium odpowiednio przepisy kpa, a zatem rozstrzyganie kwestii procesowych następuje w trybie tych przepisów. W niniejszej sprawie jednocześnie z wniesieniem skargi Gmina wniosła sprzeciw od wydanego orzeczenia do Sądu Rejonowego. Z informacji uzyskanych na rozprawie od pełnomocnika Gminy wynika, iż w podobnych sprawach rozpoznanych przez Sąd Rejonowy sprzeciwy zostały odrzucone z powodu niedopuszczalności drogi sądowej. Zatem odrzucenie skargi także przez sąd administracyjny prowadziłoby do pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu. Umowa użytkowania wieczystego jest to prawo czasowe, którego istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych. Ustawodawca traktuje te świadczenia jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, które wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Opłata za użytkowanie wieczyste ściśle związana jest z prawem użytkowania wieczystego, a zatem wszystkie kwestie związane z ustaleniem i aktualizacją tej opłaty mają charakter cywilnoprawny. Jednakże tryb postępowania w sprawie aktualizacji został ukształtowany dwuetapowo, przy czym najpierw postępowanie toczy się przed samorządowym kolegium odwoławczym, a dopiero w dalszej kolejności przed sądem powszechnym. Postępowanie przed Kolegium ma de facto charakter postępowania przedsądowego, gdyż w przypadku braku zawarcia ugody lub w przypadku, gdy strona nie zgadza się z zapadłym orzeczeniem właściwym do merytorycznego rozpoznania sprawy i ustalenia zasadności dokonanej aktualizacji jest sąd powszechny. W ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca kompleksowo uregulował postępowanie w sprawie opłaty za użytkowanie wieczyste, odsyłając do przepisów kpa tylko w konkretnych przypadkach. Zatem art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazujący stosowanie w tym postępowaniu określonych przepisów kpa, należy interpretować mając na względzie wskazaną wyżej specyfikę tego rodzaju postępowania, mającego charakter jedynie quasi-administracyjny. Przy czym należy zauważyć, iż postępowanie to wszczyna dopiero wniosek użytkownika wieczystego, kwestionującego dokonane wypowiedzenie. Zatem umorzenie postępowania przed Kolegium nie eliminuje z obrotu prawnego dokonanego wypowiedzenia. Zgodnie bowiem z art. 74 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie orzeczenie kolegium o ustaleniu opłaty lub ugoda zawarta przed kolegium mają ten skutek, iż od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty, obowiązuje wysokość opłaty ustalona w orzeczeniu lub w wyniku zawarcia ugody, a nie wysokość opłaty zaproponowana w wypowiedzeniu. Przepis art. 105 §1 kpa, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Jeżeli w toku prowadzonego postępowania administracyjnego okaże się, że brak jest ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania, to w takiej sytuacji można mówić o bezzasadności żądania, nie zaś o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 §1 kpa. Oznacza to konieczność załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Umorzenie postępowania następuje w szczególności, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub, gdy organ stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Skoro bowiem w ocenie Kolegium brak było podstaw do wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty z uwagi na fakt, iż opłata taka nie została w ogóle ustalona, to nie uprawniało to organu do umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości nowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, lecz do merytorycznego rozpoznania wniosku użytkownika wieczystego. Istota sprawy sprowadza się bowiem do usunięcia przed organem administracji publicznej sporu o prawo do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w zaktualizowanej wysokości. Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość opłaty nie przysługuje środek odwoławczy w trybie administracyjnym, natomiast strona może od tego orzeczenia wnieść sprzeciw do sądu powszechnego. Orzeczenie Kolegium, jako kończące postępowanie przed organem administracji publicznej, powinno rodzajowo ze swojej istoty umożliwiać stronie przeniesienie sporu co do opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przed sąd powszechny jako, że sprawa ta ma w istocie charakter cywilnoprawny. Treść art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie określa rodzaje orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed Kolegium. Organ ten winien dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody, a w przypadku gdy do takiej ugody nie dojdzie wydając orzeczenie ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Innego rodzaju orzeczenia w takiej sytuacji ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje. Ten sposób rozstrzygnięcia sprawy umożliwia stronom zakończenie, w istocie cywilnoprawnego sporu, na etapie postępowania przed organem administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie zamyka skarżącej Gminie, jako właścicielowi nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste możliwość skutecznego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Tylko bowiem sąd powszechny jest uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości. Ponadto, tylko orzeczenie sądu cywilnego pozwoli na usunięcie stanu niepewności co do opłat za użytkowanie wieczyste zarówno po stronie użytkownika wieczystego, jak i właściciela gruntu. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium winno wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zarzuciło naruszenie:

- art. 3 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, iż sprawy z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów podlegają kognicji sądów administracyjnych, podczas gdy orzeczenia wydawane przez samorządowe kolegia odwoławcze nie mogą być zaliczone do żadnej z kategorii aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie, a zatem powinno zostać wydane postanowienie odrzucające skargę,

- art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) przez błędne uznanie, iż przepisy te miały zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego nie miał w nim zastosowania art. 105 §1 kpa,

- art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy winna być ona odrzucona lub oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał się za właściwy do załatwienia skarg na orzeczenia Kolegium umarzające postępowanie w sprawie opłat za użytkowanie wieczyste gruntów stwierdzając, że z wyjaśnień stron złożonych na rozprawie wynika, iż w sprawach tego rodzaju sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przedstawiony powód przyjęcia właściwości do załatwienia skargi nie jest wystarczający, gdyż w dniu orzekania przez Sąd nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uniemożliwiający odrzucenie skargi, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uzna się za niewłaściwy. Zadaniem przedstawionego unormowania jest zapobieżenie negatywnym sporom o właściwość między sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi. W niniejszej sprawie do takiego sporu jednak nie doszło, gdyż sąd powszechny nie odrzucił prawomocnie pozwu w dniu wydania zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zatem swą właściwość nie na skutek art. 58 §4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz na podstawie przepisów ogólnych o właściwości, z których podstawowym jest art. 3 §2 tej ustawy. Wprawdzie Sąd wskazał na negatywne konsekwencje odrzucenia skargi dbając o ochronę praw strony, ale w tej sytuacji winien postępowanie zawiesić do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Przepis art. 3 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienia akty i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. Pod żadną z kategorii wymienionych w poszczególnych punktach nie sposób jednak podciągnąć orzeczeń wydawanych przez samorządowe kolegia odwoławcze rozstrzygających spory o zasadność aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste gruntów. W szczególności orzeczeń tych nie można utożsamiać z decyzjami administracyjnymi z uwagi na brak do tego podstawy prawnej w przepisach prawa materialnego. Orzeczenie nie jest konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku mającego swe źródło w prawie materialnym. Rozstrzyga ono natomiast kontradyktoryjny spór o charakterze cywilnoprawnym, zainicjowany złożeniem oświadczenia woli w postaci wypowiedzenia, tj. typowej dla stosunków cywilnych czynności prawnej. Nie można też uznać, że orzeczenie jest innymi niż określone w pkt 1-3 aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Samorządowe kolegia odwoławcze podejmując orzeczenia nie załatwiają sprawy z zakresu administracji publicznej, lecz przedsądowo rozstrzygają spór o charakterze cywilnym. Wprawdzie do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio niektóre przepisy kpa, to jednak z faktu tego nie można wysnuć wniosku, że są to sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawa sporu co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywilnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów w tego rodzaju sprawach są wyłączone z kognicji sądów administracyjnych. Błąd Sądu polega na tym, iż nie kwestionując stanu faktycznego niniejszej sprawy ustalonego przez Kolegium, uznał on, że w tym stanie faktycznym mają zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat, tj. art. 77-79. Kolegium ustaliło jednak, iż stan faktyczny niniejszej sprawy jest inny niż opisany w przepisach art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie bowiem z tymi przepisami aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste polega na wypowiedzeniu przez właściwy organ wysokości dotychczasowej opłaty i zaproponowaniu użytkownikowi wieczystemu nowej jej wysokości. Normy prawne zawarte w tych przepisach mają zatem zastosowanie do sytuacji, gdy opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości gruntowej została już przed wypowiedzeniem ustalona czy to w umowie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego tejże nieruchomości, czy w decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z mocy prawa, czy też w wyniku wcześniejszej aktualizacji opłaty. Ażeby bowiem można było coś komuś wypowiedzieć, to musi istnieć przedmiot tego wypowiedzenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotu wypowiedzenia brak. W świetle materiału sprawy fakt ten nie budzi wątpliwości i nie był w toku postępowania przed Kolegium sporny między stronami. Prezydent Miasta Olsztyn wskazał w wypowiedzeniu rzekomą wysokość dotychczasowej opłaty, aby stworzyć pozory jej istnienia i zastosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące aktualizacji opłat w celu ustalenia opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości po raz pierwszy, a nie w celu aktualizacji dotychczasowej opłaty rocznej od przedmiotowej nieruchomości. Prezydent Miasta Olsztyn rozciągnął zatem bezpodstawnie zakres obowiązywania tych przepisów na stan faktyczny, którego one nie obejmują. Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje stosowanie jej przepisów art. 77-81 do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste w kilku innych, ściśle określonych sytuacjach, o których mowa w art. 73 ust. 2, ust. 2a i ust. 6 oraz art. 221 ust. 1 i 2. Sytuacje te jednak dotyczą zmiany wysokości stawki procentowej opłaty, pozbawienia udzielonej bonifikaty w opłacie i określenia wysokości stawki procentowej opłaty, jeżeli nie została ona określona przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Stan faktyczny niniejszej sprawy jedynie wydaje się być zbliżony do unormowanego w przepisie art. 221 ust. 2 powołanej ustawy. W ocenie Kolegium w cytowanym przepisie chodzi jednak faktycznie o zupełnie inną sytuację niż ta, w której zostało wydane zakwestionowane przez Gminę Olsztyn orzeczenie Kolegium. Przepis art. 221 ust. 2 ustawy jest przepisem przejściowym i odnosi się do zaszłości prawnych. Jeśli opłata roczna za użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości z jakichś względów nie została ustalona i użytkownik wieczysty nie uiszcza żadnej opłaty, to właściciel nieruchomości powinien ustalić tę opłatę w drodze zawarcia z użytkownikiem wieczystym odpowiedniej umowy cywilnoprawnej, a w razie odmowy zawarcia umowy, wystąpić do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie opłaty. W takim zatem przypadku właściwa jest wyłącznie droga cywilnoprawna, a nie droga obowiązująca przy aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości z powodu zmiany ich wartości. Termin "aktualizacja opłaty rocznej" i termin "ustalenie opłaty rocznej" oznaczają dwie zupełnie różne czynności prawne, których nie wolno ze sobą mieszać. Tej różnicy nie dostrzegł albo uznał ją za nieistotną Sąd pierwszej instancji. Jeżeli przepisy art. 77-79 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania do ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, to zarówno ugoda co do wysokości opłaty rocznej zawarta między Gminą Olsztyn a użytkownikiem wieczystym, jak też każde orzeczenie merytoryczne przewidziane art. 79 ust. 3 powołanej ustawy, obciążone byłyby wadą rażącego naruszenia prawa. Z tego względu zaskarżony wyrok, zalecający Kolegium wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego wyżej wskazane przepisy prawa, nie może pozostać w obrocie prawnym. Zobowiązuje on bowiem Kolegium do wydania orzeczenia niezgodnego z prawem. Wyrażona przez Sąd w zaskarżonym wyroku obawa, że orzeczenie Kolegium umarzające postępowanie w niniejszej sprawie zamyka stronom drogę do sądu powszechnego jest niezasadna. Drogę do sądu powszechnego zamyka sam sąd powszechny, jeżeli odrzuca pozew w przypadku wydania takiego orzeczenia przez samorządowe kolegium odwoławcze. Kolegium bowiem nie widzi uzasadnionych powodów, dla których sąd powszechny nie może rozpatrzyć pozwu w tego rodzaju przypadku. Przepis art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że sprzeciw może zostać wniesiony od orzeczenia kolegium, nie precyzując rodzaju tego orzeczenia. Skoro zaś ustawodawca w art. 79 ust. 7 dopuścił stosowanie w postępowaniu przed kolegium przepisów kpa, to znaczy że zdawał sobie sprawę z możliwości wydawania w tym postępowaniu orzeczeń o umorzeniu postępowania, a jednak nie wyłączył ich spod sprzeciwu. Twierdzenie, że art. 80 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy tylko orzeczeń merytorycznych, o których mowa w jej art. 79 ust. 3, jest nieracjonalne i nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. W razie wniesienia sprzeciwu sąd powszechny nie dokonuje weryfikacji orzeczenia kolegium. Rozpatruje pozew, tak jakby orzeczenia kolegium w ogóle nie było. Treść orzeczenia kolegium nie powinna mieć więc dla sądu powszechnego znaczenia prawnego. Użytkownik wieczysty kwestionujący dokonane w niniejszej sprawie wypowiedzenie, będące czynnością o charakterze cywilnoprawnym, w wypadku odrzucenia pozwu ma możliwość bezpośredniego wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem opartym na przepisach kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2011 r. Sąd Rejonowy w Olsztynie poinformował o prawomocnym odrzucenia pozwu Gminy Olsztyn w sprawie objętej kwestionowanym w niniejszej sprawie orzeczeniem aktualizacyjnym z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia wskazanego przepisu upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji uznał swoją kognicję mimo tego, że na dzień orzekania nie wystąpił skutek przewidziany w art. 58 §4 ppsa uniemożliwiający odrzucenie skargi. Faktycznie w dniu wydania zaskarżonego wyroku nie było jeszcze prawomocnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego o odrzuceniu pozwu. Jednakże, jak wynika z z ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Rejonowy w Olsztynie prawomocnie odrzucił pozew wniesiony w drodze sprzeciwu od orzeczenia SKO umarzającego postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Dlatego też istota zagadnienia nie może sprowadzać się wyłącznie do rozważania naruszenia samego art. 3 §2 ppsa, lecz wymaga uwzględnienia regulacji art. 58 §4 ppsa. Wobec tego rozważenia wymaga czy przedwczesne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny związania normą art. 58 §4 ppsa stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zaistniałej sytuacji trzeba mieć na względzie nadrzędność prawa strony do sądu, którego prawidłowa realizacja następuje wówczas, gdy ochrona sądowa jest rzeczywista, tj. merytoryczna, a nie czysto formalna. Skutecznej realizacji prawa strony skarżącej do sądu służy regulacja art. 58 §4 ppsa. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaistniałej sytuacji formalnej nie można dopatrzyć się po stronie Sądu pierwszej instancji takiego naruszenia art. 3 §2 ppsa w powiązaniu z art. 58 §4 ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w efekcie doszło do zachowania konstytucyjnej zasady dostępu strony skarżącej do sądu, co w konsekwencji zapewniło stronie rzeczywistą ochronę sądową.

Formułując zarzut naruszenia art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 i art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, że przepisy te miały zastosowanie i w konsekwencji nie miał zastosowania art. 105 §1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podkreśliło, że rozpatrywana sprawa nie była sprawą o aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, skoro opłata taka nie została określona przy oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że postępowanie uregulowane przepisami art. 71 - 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest postępowaniem szczególnym, do którego odpowiednio stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy odnotować, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, czego zresztą SKO nie kwestionuje, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i w konsekwencji opłaty z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. Wobec tego spór powstały na gruncie opłat z tytułu użytkowania wieczystego jest typowym sporem cywilnym, dotyczącym należności pieniężnej (zob. wyrok NSA z 12 maja 2006 r. I OSK 843/05). Zatem, jeżeli - tak jak w rozpoznawanej sprawie - właściwy organ podejmuje działania i wypowiada na piśmie dotychczasową opłatę, to wniosek złożony przez użytkownika wieczystego w trybie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Wobec tego, że spory na gruncie opłat za użytkowanie wieczyste są sporami cywilnoprawnymi, zaś postępowanie przed SKO jest koniecznym elementem, otwierającym drogę do ewentualnego przeniesienia sporu przed sąd powszechny, to okoliczność, że w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, spór nie dotyczy podwyższenia opłaty, lecz jej ustalenia nie upoważnia kolegium do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 kpa. Wprawdzie przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym o postępowaniu, jednakże nie oznacza to, że sprawa w jakimś momencie uzyskała charakter sprawy administracyjnej. Cały czas SKO ma do czynienia z jedną sprawą, która jest sprawą cywilną, i której źródło stanowi spór co do opłaty za użytkowanie wieczyste. Dlatego też nie można uznać, aby spór cywilnoprawny stał się bezprzedmiotowy tylko z tego względu, że w ocenie SKO w sprawie chodzi o ustalenie opłaty za użytkowanie wieczyste, a nie jej aktualizację. Dlatego za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, w myśl którego SKO w Olsztynie winno zakończyć postępowanie jednym z orzeczeń przewidzianych w art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych rozważań jako nieuzasadniony jawi się również zarzut naruszenia art. 145 §1 pt 1 lit. c ppsa. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje na bezpośrednie związanie z dwoma poprzednimi zarzutami, co z uwagi na ich niezasadność w sposób oczywisty wpływa na jego ocenę.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.