Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1241/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, 3, 4, 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 roku sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2018 roku nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

H. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. - część I (dalej jako: "zaskarżona uchwała" czy "plan").

Skarżąca zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

1) art. 10 pkt 1.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p.") przez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, tj. nieruchomości z przeznaczeniem na cele zabudowy wielorodzinnej;

2) art. 28 pkt. 1 u.p.z.p. przez brak jakiegokolwiek odniesienia się zarówno na etapie sporządzania studium, jak i planu, do wniosków w sprawie zmiany studium składanych przez poprzednika prawnego skarżącej M. S.A. w sprawie utrzymania dotychczasowej funkcji nieruchomości, tj. funkcji zabudowy wielorodzinnej;

3) art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwały praw nabytych poprzednika prawnego skarżącej wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w sposób uwzględniający treść ostatecznej w chwili uchwalenia planu decyzji [...], tj. przez zmianę w załączniku graficznym oznaczenia dla działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] w obrębie [...] z symbolu [...] na [...], względnie o zmianę zaskarżonej uchwały w wyżej określony sposób.

W motywach skargi podano, że ww. działki należące do skarżącej na części graficznej planu zostały oznaczone symbolem [...], tj. pod przeznaczenie terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w postaci budynków jednorodzinnych wolno stojących lub budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Skarżąca nabyła je od M. S.A. i [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę na skarżącą. Skarżąca posiada zatem interes prawny, jak i faktyczny wynikający zarówno z prawa własności, jak i z faktu bycia adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę do brania udziału w niniejszym postępowaniu. W dniu uchwalania planu poprzednik prawny skarżącej dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Według skarżącej ustalenia planu dla nieruchomości należącej do skarżącej są rażąco sprzeczne z ustaleniami obowiązującej w dniu uchwalenia planu wymienionej decyzji i jako takie rażąco naruszają prawo. Ponadto skarga uzasadniona jest faktem, że zgodnie z art. 10 pkt. 1.1 u.p.z.p. w studium oraz planie miejscowym uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, zaś w niniejszym przypadku studium w tym zakresie w stosunku do wskazanego terenu zostało przyjęte z naruszeniem ww. przepisu. Ponadto art. 28 pkt. 1 u.p.z.p. przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazano też, że w znacznym stopniu z zapisami ww. decyzji pokrywają się zapisy planu dla nieruchomości oznaczonych symbolem [...] przylegającym na części graficznej do nieruchomości oznaczonych symbolem [...], w związku z czym najprostszą formą korekty zaskarżonej uchwały może być zmiana symbolu nieruchomości skarżącej z [...] na [...].

W piśmie z [...] sierpnia 2020 r. skarżąca podała, że [...] października 2018 r. nabyła nieruchomość przy ul. P. w W..

Rada Miasta W. – w odpowiedzi na skargę – wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ, po przytoczeniu treści art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podkreślił że skarżący żąda orzeczenia, którego nie przewidują przepisu ww. ustawy, w postaci "uchylenia zaskarżonej uchwały" czy "zmiany zaskarżonej uchwały", nadto zmiana "w części graficznej" byłaby też sprzeczna z ww. przepisem, ale również art. 14 ust. 2 u.p.z.p., ponieważ załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały. Organ wskazał, że zarzut z "art. 10 pkt 1.1. pzp", jak domyśla się - to zarzut dot. art. 10 ust. 1 pkt 1 oraz zarzut z "art. 28 pkt 1 pzp", jak domyśla się - to zarzut dot. art. 28 ust. 1 i dotyczy studium. Skargę dotyczącą studium skarżąca mogłaby wnieść w innym, odrębnym postępowaniu. Sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 14-20 u.p.z.p. organ stanowiący nie rozpatruje wniosków w sprawie zmiany studium, a wnioski w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. i uwagi w trybie art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca nie poczyniła ani uwag, ani wniosków do planu, zaś M. S.A uczyniła uwagi do planu, które nie zostały uwzględnione, ponieważ dotyczyły one ustalenia warunków zabudowy i parametrów dla zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy działki objęte uwagami przeznaczone zostały w studium do zabudowy jednorodzinnej. Organ też zauważył, że jakkolwiek skarga dotyczy planu a nie studium, to należy zauważyć, że studium zostało uchwalone [...] lat przed wydaniem przytoczonej przez skarżącą decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, zatem nie mogło naruszać postanowień jej treści. Jeśli wejście w życie zaskarżonej uchwały, jak pisze skarżąca, nastąpiło po wydaniu i uostatecznieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę, skarżąca może realizować planowaną przez siebie inwestycję niezależnie od jej zgodności z uchwałą.

W piśmie przygotowawczym z [...] październik 2020 r. organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę Wojewody [...] to decyzja o numerze [...] i została wydana [...] lipca 2018 r., a nie jak podaje skarżąca [...] lipca 2019 r., tj. rok później. Zgodnie z § 39 zaskarżonej uchwały do spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego planu, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się ustalenia planu. Zatem a contrario do spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego wszczętych przed dniem wejścia w życie zaskarżonego planu i zakończonych decyzją ostateczną ustaleń planu nie stosuje się. Według § 43 zaskarżonej uchwały - weszła ona w życie [...] listopada 2018 r. Skoro decyzja Wojewody [...] została wydana [...] lipca 2018 r., a nie jak pisze skarżąca [...] lipca 2019 r., zatem sprawa wszczęta była przed dniem w życie zaskarżonego planu oraz jak wynika z właściwości organu, który ją wydał była ostateczna w dniu jej wydania, to nie stosuje się do niej przepisów zaskarżonej uchwały. Jak stanowi art. 34 ust. 2 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie planu, który wygasł w związku z wejściem w życie nowego planu. Decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. z [...] grudnia 2017 r. zostały wydane na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W. podjętego uchwałą z [...] września 2002 r. Plan ten wygasł, zaś decyzja, z której skarżący wywodzi swoje uprawnienia pozostała w mocy. W tych okolicznościach skarżąca ma możliwość realizowania inwestycji zgodnie z decyzją z [...] lipca 2018 r. i nie wykazała w skardze, ani w żadnym innym piśmie, że interes prawny został naruszony z uwagi na jej zamierzenie inwestycyjne, które miałaby realizować w oparciu o inny, istniejący bądź potencjalny wniosek. Skarżąca działa jako profesjonalista. Jak widnieje we wpisie aktualnym KRS prowadzi ona działalność gospodarczą od [...] lat, zgodnie z klasyfikacją PKD m. in. z zakresu: realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, robót budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, robót budowlanych związanych z budową obiektów inżynierii lądowej i wodnej, robót budowlanych specjalistycznych. W tych okolicznościach skarżąca, będąc stroną postępowania w przedmiocie przeniesienia decyzji pozwolenia na budowę z [...] stycznia 2019 r., znała treść projektu budowlanego, odebrała dziennik budowy oraz biorąc pod uwagę działalność, jaką się trudni była świadoma, że plan W. cz. I obowiązujący od dwóch miesięcy uniemożliwia jej inne inwestycje i zawierając taka umowę w pełni na to się godziła. W tych okolicznościach, według organu, skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ponieważ jej wejście w życie nie spowodowało utraty lub zmiany przez nią uprawnienia, nadto nie stosuje się do niej przepisów zaskarżonej uchwały. Skarga winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Na wypadek, gdyby Sąd nie uznał zasadności odrzucenia skargi, organ wniósł o oddalenie skargi. Jak wskazano wyżej, przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały obejmującej działki należące do skarżącej, w obszarze obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. w gminie W. przyjętego uchwałą z [...] września 2002 r. Zgodnie z jego ustaleniami działki zlokalizowane były w terenie oznaczonym [...] o funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego lub usług nieuciążliwych z zakresu handlu, rzemiosła, gastronomi, bytowych i zdrowia, z mieszkalnictwem jednorodzinnym o wysokiej i średniej intensywności o docelowej gęstości do [...] domków/ha oraz wysokości min. [...] i maksymalnie [...] kondygnacji jako funkcją uzupełniającą lub dopuszczoną. Plan z 2002 r. dopuszczał realizację na tym samym obszarze różnych rodzajów zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem ich właściwego wzajemnego zharmonizowania z zabudową na działkach i terenach sąsiednich. Dodatkowo w rejonie ulic M. i S., to jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych skargą, plan wskazywał teren pod stację metra "[...]" oraz preferował lokalizowanie zabudowy usługowej U, parkingów KS i usług związanych z urządzeniami komunikacji miejskiej KM. Plan ten był opracowany jako spójny z planem zagospodarowania Miasta W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2001 r. - Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o ustroju Miasta W. z dnia [...] marca 2002 r. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Sporządzenie obowiązującego obecnie planu podyktowane było m. in. dostosowaniem planu miejscowego do ustaleń obowiązującego od 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W.. Procedura sporządzania planu W. przeprowadzona została dla całości obszaru objętego uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z [...] września 2009 r. o przystąpieniu do sporządzania planu. Po rozpatrzeniu uwag, które wpłynęły w trakcie drugiego wyłożenia, podzielono obszar planu na dwie części. Działki skarżącej w projekcie planu były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zarówno w pierwszym jak i drugim wyłożeniu. Zmianie uległa jednak numeracja terenu, w którym zlokalizowane są te nieruchomości. W trakcie pierwszego wyłożenia teren oznaczony był jako [...], natomiast w drugim wyłożeniu oznaczony był jako [...]. Ostatecznie po podziale, w zatwierdzonym planie W. cz. I ma on oznaczenie [...]. W toku prac nad planem zasady zagospodarowania nieruchomości się nie zmieniały. W stosunku do działek objętych skargą nie wnoszono uwag do pierwszego wyłożenia. W trakcie drugiego wyłożenia uwagę odnoszącą się do terenu [...] złożyły spółki: M. S.A. oraz M. sp. z o.o., wskazując jako objęte uwagą nieruchomości oznaczone nr [...] i [...] z obrębu [...] (tutaj organ zauważył, że "uwagi może wnieść każdy"). Uwagi dotyczyły ustalenia na tym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Uwagi nie zostały uwzględnione. Teren [...] wyodrębniony wzdłuż ulicy P. stanowi kwartał zabudowy, w którym zrealizowano dotychczas jedynie budynki jednorodzinne. Zgodnie z ustaleniami planu z 2002 r., ewentualne wprowadzenie w ten rejon zabudowy wielorodzinnej uwarunkowane było zharmonizowaniem jej z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich, zatem wymagało dostosowania jej kształtu (gabarytów) do zrealizowanej już na działkach sąsiednich zabudowy jednorodzinnej. Północno zachodnia granica działek ewidencyjnych skarżącej sąsiaduje z ulicą P., wzdłuż której zrealizowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym po północno-wschodniej i południowo-zachodniej stronie graniczą one z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei na tyłach nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i stanowi inny obszar urbanistyczny, odrębny komunikacyjnie. Innymi słowy działki objęte skargą sąsiadują z zabudową wielorodzinną od strony południowo-wschodniej, jednak nie jest to obszar spełniający kryterium kontynuacji funkcji. Przyjęcie uwagi skutkowałoby sytuacją, w której w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przeznaczenie jest niezgodne z przeważającym sposobem zagospodarowania. Dalej, uwzględnienie uwag w zakresie zmiany funkcji terenu, prowadziłoby do naruszenia zgodności z ustaleniami Studium. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta W. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta W. [...] października 2006 r. obszar objęty obowiązującym planem W. część I, znajduje się w granicach terenu [...] określonego jako mieszkaniowy z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Na terenie [...] studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Wysokość zabudowy na terenie [...] studium ustala do [...] m. Dopuszczone jest lokalizowanie funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40 % powierzchni zabudowy na terenie. Ponadto mieszkańcy kwartału, w którym znajdują się działki skarżącej przez wniesienie uwagi: "nie wnosimy uwag do obszarów [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] " wskazali na poparcie dla przedstawionego na drugim wyłożeniu projektu planu i sposobu zagospodarowania obszarów wymienionych w uwadze. Dotyczyło to terenów [...] oraz terenów [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności był właśnie akt prawa miejscowego, tj. uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. – część I. Uchwała została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...]. [...] października 2018 r. i zgodnie z § 43 weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, czyli [...] listopada 2018 r., a nie jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę [...] listopada 2018 r. Sąd uznał, że skarżąca jako właścicielka od [...] października 2018 r. działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. P. w W. posiada interes prawny dający legitymację do wniesienia skargi. Właściciel nieruchomości, niezależnie od momentu nabycia prawa własności może domagać się ochrony swoich praw z powodu ich naruszenia ustaleniami planu miejscowego, jeżeli ustalenia te wkraczają w sferę jego uprawnień właścicielskich, pod warunkiem, że jego poprzednik prawny nie skorzystał już z tego uprawnienia (wyroki NSA z: 7.04.2010 r., sygn. akt: II OSK 186/10; 29.07.2016 r., sygn. akt II OSK 2859/14; 17.01.2019 r., sygn. akt II OSK 467/17). Uprawnienie skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. 2020, poz. 713). Norma ta stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz posiadania interesu prawnego, jest jeszcze jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami uchwały (planu). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, albowiem ogranicza sposób wykonywania przez skarżącą przysługującego prawa własności do ww. działek. Celem skarżącej jest realizacja na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tymczasem plan co do zasady daje możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]). Mając na względzie powyższe, do oceny Sądu pozostało ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącej nastąpiło zgodnie z prawem, w granicach władztwa planistycznego gminy.

Przed powyższą oceną, Sąd postanowił odnieść się do wniosków skargi, tj. wniosku o uchylenie czy zmianę zaskarżonej uchwały w sposób opisany w skardze. W tym względzie należy przytoczyć treść art. 147 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (czyli akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego) - stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części, zaś w razie nieuwzględnienia skargi - sąd skargę oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że orzeczenia którego domaga się skarżąca nie przewiduje regulacja ww. artykułu. Wbrew żądaniu skarżącej, Sąd nie może w ramach orzekania ingerować w treść zaskarżonej uchwały w sposób powodujący zmianę czy uchylenie jej postanowień, np. przez zmianę przeznaczenia planistycznego działek skarżącej z przeznaczenia określonego symbolem [...] na przeznaczenie określone symbolem [...]. Skarżąca błędnie zarzuciła podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem "art. 10 pkt 1.1" u.p.z.p. W przypadku tego przepisu jednostkami redakcyjnymi po "artykule" są "ustęp" i "punkt". Ponadto, art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że "w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu". Tymczasem przedmiotem skargi była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i kontroli pod względem zgodności z prawem, wbrew woli skarżącej, nie mogło być poddane studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Negatywnie została również oceniona formuła zarzutu naruszenia "art. 28 pkt 1 u.p.z.p." W przypadku tego przepisu również po podstawowej jednostce redakcyjnej "artykule" jest jednostka redakcyjna "ustęp". Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że "istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Jest to zatem regulacja wymieniająca naruszenia prawa ściśle stypizowane, czyli istotne naruszenia zasad sporządzania planu, istotne naruszenia trybu jego sporządzania, naruszenia właściwości organów - które powodują nieważność danej uchwały, w przypadku sprawy chodzi o uchwałę planistyczną. Oceny - czy dany plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności właśnie przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonuje wojewoda (rozstrzygając w formie rozstrzygnięcia nadzorczego) bądź sąd administracyjny (orzekając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego kierowanie względem Rady Miasta W. zarzutu podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. bez powiązania z przepisem prawa materialnego wskazującym na naruszenie określonej zasady sporządzania planu miejscowego, trybu jego sporządzania, czy właściwości organów w tym zakresie, jest niewłaściwe. Dalej słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że sporządzając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 14 – art. 20 u.p.z.p., organ stanowiący nie rozpatruje wniosków w sprawie zmiany studium, a wnioski w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. i uwagi w trybie art. 18 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca nie składała wniosków i uwag do planu. Natomiast uwagi wniesione przez poprzedniczkę prawną skarżącej – M. S.A., jako dotyczące ustalenia w planie przeznaczenia terenu dającego możliwość zabudowy wielorodzinnej oraz warunków i parametrów dla tego rodzaju zabudowy, nie zostały uwzględnione. W granicach obszaru objętego zaskarżoną uchwałą, w tym i na terenie objętym skargą, do jej uchwalenia, obowiązywał plan miejscowy - uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu W. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Według ustaleń tego planu działki skarżącej położone były na terenie oznaczonym symbolem [...] - o funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego/usług nieuciążliwych z zakresu handlu, rzemiosła, gastronomii, bytowych i zdrowia/mieszkalnictwa jednorodzinnego o wysokiej i średniej intensywności o docelowej gęstości do 25 domków/ha oraz wysokości min. [...] i maksymalnej wysokości [...] kondygnacji. Plan z 2002 r. dopuszczał realizację na tym samym obszarze różnych rodzajów zabudowy mieszkaniowej pod warunkiem ich właściwego wzajemnego zharmonizowania z zabudową na działkach i terenach sąsiednich. Obszar, na którym położone są działki skarżącej, według ustaleń obowiązującego planu, to teren oznaczony symbolem [...]. Artykuł [...] planu - dla terenu oznaczonego symbolem [...]określa przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w postaci budynków jednorodzinnych wolno stojących lub budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Jako teren o symbolu planistycznym [...]został on wyodrębniony wzdłuż ul. P. i stanowi teren w istocie już zabudowany budynkami jednorodzinnymi. Ewentualne wprowadzenie w ten rejon zabudowy wielorodzinnej gwarantowane było ustaleniami planu z 2002 r. i uwarunkowane zharmonizowaniem takiej zabudowy z istniejącą zabudową na działkach sąsiednich, zatem wymagało dostosowania jej kształtu, gabarytów do zrealizowanej zabudowy jednorodzinnej. Działki skarżącej od północno-wschodniej i południowo-zachodniej strony graniczą z ul. P., wzdłuż której zrealizowano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Teren po przeciwnej stronie ul. P. również w planie został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...]) i w taki też sposób w chwili obecnej jest zagospodarowany. Jedynie działki skarżącej sąsiadują z zabudową wielorodzinną od strony południowo-wschodniej (teren o symbolu [...]). Stanowi ona inny obszar urbanistyczny, według rysunku planu bezpośrednio obsługiwany od ul. S. i nie jest to obszar spełniający kryterium kontynuacji funkcji. Obszar ten jest jedynym terenem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w granicach objętych planem i w taki też sposób jest już zagospodarowany. Przeważającym przeznaczeniem w granicach obowiązującego planu jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...], [...], [...], [...], [...]). Występuje też przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową ([...],[...]) oraz przeznaczenie pod usługi oświaty ([...]) i tereny zabudowy usługowej ([...],[...]). Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną miało zatem na celu zachowanie charakteru terenu jako enklawy zabudowy jednorodzinnej. Wyważenie interesów mieszkańców terenu o symbolu [...], w tym potrzeb tamtejszej wspólnoty w chwili uchwalania planu, czyli interesu społecznego, nad planowanym interesem inwestorów, było uzasadnione w świetle przeważającego zagospodarowania przedmiotowego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wprowadzono przeznaczenie zgodne z przeważającym sposobem zagospodarowania, jako że jest to teren w znacznym stopniu zabudowany zabudową mieszkalną jednorodzinną. Z przytoczonych okoliczności wynika, że istotnym uwarunkowaniem determinującym przeznaczenie terenu w planie, w szczególności w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, był istniejący stan zagospodarowania. Sporządzenie obowiązującego obecnie planu w takim kształcie podyktowane też było, jak wskazał organ, dostosowaniem do ustaleń obowiązującego od 2006 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. (z późn. zm.) – dalej jako: "studium". Obszar objęty obowiązującym planem W. część I znajduje się bowiem wg struktury funkcjonalnej – przeznaczenie terenu w studium w jednostce [...] (a ściślej [...]), czyli w granicach terenu o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto, skoro celem planu było w szczególności zapewnienie harmonijnego rozwoju obszaru i ustalenie zasad ładu przestrzennego, a zasady te, to jednoznaczne określenie funkcji terenu oraz parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy, to powyższe dowodzi słuszności wprowadzonych ustaleń planistycznych. W rozpoznawanej sprawie brak zatem wystarczających podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony plan miejscowy został przyjęty z naruszeniem prawa, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2008 r. (II OSK 1498/07, publ. Lex nr 464179) i z 9 września 2008 r. (II OSK 135/08) - nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie też do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. I tak prawo własności doznaje ograniczeń na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej; zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując za podstawę tych działań: ład przestrzenny (rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – art. 2 pkt 1) i zrównoważony rozwój (rozumiany jako taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p.). W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 1 – 13 u.p.z.p. - uwzględnia się zwłaszcza m. in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Z kolei w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Idąc dalej, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, [...], należy do zadań własnych gminy, zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów i zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Pierwszy z zacytowanych przepisów "statuuje zasadę samodzielności planistycznej gminy, jej władztwa planistycznego". Z woli ustawodawcy, w oparciu o wskazany przepis, organy gminy (rada gminy) są uprawnione do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w formie aktów prawa miejscowego (uchwał), przy jednoczesnym nałożeniu na nie obowiązku przestrzegania reguł stanowienia tego prawa. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski, Warszawa 2004, str. 39, 40, 42, 43, 57). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 września 2012r. (II OSK 1575/12) podkreślił, że "kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej". Bez wątpienia planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Niemniej na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb społeczności lokalnej, w szczególności kształtowania ładu przestrzennego i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy działek skarżącej (dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżącej, to ograniczenia te znajdują uzasadnienie w wyżej przywołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2), a także w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3). W ocenie Sądu, Rada przeznaczając działki skarżącej pod zabudowę jednorodzinną, działała w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). W okolicznościach tej sprawy Sąd nie stwierdził przekroczenia granic władztwa planistycznego z uwagi na przeznaczenie działek skarżącej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wprowadzone przez gminę ograniczenia dotyczące działek skarżącej, zwłaszcza brak możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na podstawie ustaleń planu, pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia potrzeb racjonalnej gospodarki przestrzennej. Realizacja tych celów wymagała wyznaczania terenów o różnym, a jednocześnie jednoznacznym przeznaczeniu i ich rozgraniczania. W świetle materiałów planistycznych uznano określone przeznaczenie za racjonalne, nienaruszające zasad sporządzania planu miejscowego, tym samym zgodne z prawem. Ograniczenie prawa własności skarżącej nie narusza też jego istoty, albowiem skarżąca według planu nie została pozbawiona możliwości zabudowy swoich działek, a jedynie ograniczono sposób ich zabudowy. Do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty, którą tworzą mieszkańcy gminy. Interes publiczny i ład przestrzenny to priorytety w polityce przestrzennej władz każdej gminy. Zatem regulacje planistyczne mające na celu utrzymanie i uporządkowanie ładu przestrzennego, utrzymanie standardów jakości życia mieszkańców, wprowadzone zgodnie z regulacjami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są bez wątpienia wskazane i uprawnione (pod. wyrok NSA z 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/17). Sąd doszedł do przekonania, że słusznie Rada stwierdziła, że realizacja polityki przestrzennej gminy wymaga takiego ograniczenia prawa własności skarżącego. Uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, należało - w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes jednostki umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem własności. W toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia działek skarżącej organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny skarżącego i interes publiczny.

Ustosunkowując się jeszcze do decyzji z [...] lipca 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budową, na którą powołuje się skarżąca, należy wskazać, że zgodnie z art. 39 planu – do spraw z zakresu zagospodarowania przestrzennego wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego planu, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się ustalenia planu. Skoro sprawa zakończona decyzją z [...] lipca 2018 r. została wszczęta przed wejściem w życie zaskarżonego planu oraz jak wynika z właściwości organu, który ją wydał była ostateczna w dniu wejścia w życie planu, to ustalenia planu nie znajdują do niej zastosowania. Z kolei w myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z kolei art. 65 ust. 2 u.p.z.p. - przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W sprawie wejście w życie zaskarżonej uchwały spowodowało utratę mocy obowiązującej planu z 2002 r. Niemniej nie spowodowało to wygaśnięcia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2018 r. o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie planu z 2002 r., następnie przeniesionej decyzją z [...] stycznia 2019 r. na skarżącą. Zatem, jak trafnie zauważył organ, skarżąca ma możliwość realizowania inwestycji zgodnie z decyzją z [...] lipca 2018 r. Natomiast wszystkich innych tylko zgodnie z ustaleniami planu. W przypadku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę konieczność ochrony praw nabytych wynikających z tej ostatecznej decyzji polega na tym, że w takim wypadku inwestor może realizować inwestycję określoną w decyzji nawet wtedy, gdy jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem miejscowym (wyrok NSA z 24.02.2017 r., sygn. akt II OSK1558/15). Skarżąca, dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego może realizować tę inwestycję. Zaskarżony plan miejscowy nie pozbawia skarżącej tego uprawnienia. Uchwalenie tego planu nie narusza więc praw nabytych przez skarżącą na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zmiana przeznaczenia terenu, na którym skarżąca chce realizować inwestycję, nie pozbawia skarżącej możliwości tej realizacji, albowiem ustalenia obowiązującego planu stosuje się dla planowanej, przyszłej, realizowanej na podstawie planu zabudowy. Wydane wcześniej, tj. przed dniem wejścia w życie planu, czyli przed [...] listopada 2018 r. pozwolenie na budowę zachowuje ważność.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnych zasad i powyższych regulacji prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.