Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2141/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 75 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 112 ust. 2, art. 113 ust. 4- 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 702/19 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 lutego 2020 r., II SA/Lu 702/19, oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta C., po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza S., decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...], orzekł o wywłaszczeniu pod budowę drogi publicznej nieruchomości położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna S.-miasto, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 0,1862 ha, na rzecz Gminy S. i ustaleniu odszkodowania. Z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości Gmina S. została zobowiązana do złożenia odszkodowania do depozytu sądowego.

Pismem z 1 sierpnia 2019 r. J. S. (dalej jako: "skarżąca") złożyła odwołanie od powyższej decyzji Starosty, podnosząc, że przedmiotowa działka co najmniej od 1960 r. była w samoistnym posiadaniu matki skarżącej. Obecnie, od 2004 r., samoistnym posiadaczem tej działki jest skarżąca. Skarżąca przyznała, że po zmarłej 12 stycznia 1993 r. poprzedniej właściciele nieruchomości F. W., nie zostało przeprowadzone postepowanie spadkowe.

W postanowieniu z [...] września 2019 r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania i wyjaśnił, że posiadacz samoistny to osoba, która faktycznie włada rzeczą jak właściciel, nie będąc równocześnie właścicielem rzeczy, zgodnie z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny. Skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości, nie ma zatem w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie może być stroną postępowania, a zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie przysługuje stronie postępowania. Wojewoda wskazał, że skarżąca pismem z 14 sierpnia 2019 r. została wezwana do przedłożenia dokumentów potwierdzających nabycie praw po osobie, która posiadała tytuł własności do nieruchomości. Skarżąca nie przedłożyła jednak żadnych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości, a co za tym idzie nie udowodniła posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą wobec uznania przez Wojewodę, że nie mogła zostać uznana za stronę postępowania odwoławczego, ponieważ nie ma w sprawie interesu prawnego, podczas gdy służy jej przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż jest spadkobierczynią swej matki L. J., która z kolei jako córka była spadkobierczynią F. W., legitymującej się tytułem do nieruchomości, a ponadto toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, w skład którego wchodzi wywłaszczona nieruchomość;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 75 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania świadków zgłoszonych w odwołaniu z 1 sierpnia 2019 r. i tym samym nieustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy, ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia organu nie budzą zastrzeżeń, albowiem wynikają z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Co ważne, w większości ustalenia te wynikają wprost z dokumentów urzędowych znajdujących się aktach sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organ nie naruszył również dyspozycji art. 6 k.p.a., albowiem działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. W ocenie Sądu I instancji nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a., gdyż prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 124 § 2 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Sąd I instancji podzielił stanowisko, że w sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 134 k.p.a. ze względów podmiotowych. Decyzja, od której złożono odwołanie, dotyczyła wywłaszczenia nieruchomości. Krąg stron takiego postępowania należy ustalać z uwzględnieniem przepisów regulujących wywłaszczanie nieruchomości, czyli ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."). Postanowienia przepisów art. 112 i następnych u.g.n. wskazują, że stronami postępowania wywłaszczeniowego, oprócz organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nieruchomość ma być wywłaszczona, są jedynie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Skoro zaś wywłaszczenie polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości to tym samym godzi ono w interes prawny osób posiadających takie prawa do nieruchomości. Stroną postępowania wywłaszczeniowego zawsze powinien być podmiot, którego prawo do nieruchomości ma być odjęte lub ograniczone w drodze decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Sądu I instancji skarżąca nie wykazała, aby była właścicielem lub użytkownikiem wieczystym wywłaszczanej nieruchomości lub osobą, której przysługują jakiekolwiek ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości. Skarżąca powołuje się wyłącznie na posiadanie nieruchomości, które jest stanem faktycznym i nie może być kwalifikowane jako prawo do rzeczy. Ze złożonych do akt administracyjnych dokumentów nie wynika także, by skarżąca była wpisana w katastrze nieruchomości jako władający nieruchomością. W sprawie ustalono osobę właściciela nieruchomości, którym była F. W. (na podstawie aktu własności ziemi). Wobec jej śmierci w sprawie zastosowanie miał art. 113 ust. 7 u.g.n., który stanowi, że przepis ust. 6, a więc przepis dotyczący nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. W przypadku śmierci właściciela nieruchomości konieczne jest stwierdzenie nabycia spadku w drodze stosownego postępowania spadkowego, a więc w drodze prowadzonego przed sądem cywilnym postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, bądź też alternatywnie w drodze sporządzonego przed notariuszem i zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. W postępowaniu wywłaszczeniowym organ może ustalić fakt dziedziczenia po zmarłym właścicielu nieruchomości wyłącznie w oparciu o postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Organ administracji nie może tego samodzielnie ustalać w postępowaniu administracyjnym, co oznacza w szczególności, że organ nie mógł ustalić takich okoliczności w drodze przesłuchania świadków.

W tym kontekście za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, że matka skarżącej była spadkobierczynią F. W. Skarżąca nie wykazała we właściwy sposób, ażeby jej matka nabyła spadek po F. W. Skarżąca legitymuje się jedynie postanowieniem Sądu Rejonowego w Chełmie z 8 grudnia 2004 r., sygn. akt I Ns 778/04, w którym stwierdzono, że spadek po L. J. nabyła w całości skarżąca (k.7 akt sąd.). Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, nie jest wystarczające, albowiem z orzeczenia tego nie wynika, że matka skarżącej nabyła spadek po właścicielu nieruchomości, tj. po F. W. Skarżąca nie przedstawiła ani postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku, ani zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, z którego wynikałoby, że spadek, a więc i własność wywłaszczanej nieruchomości, po F. W. nabyła jej matka. Fakt dziedziczenia po właścicielu wywłaszczanej nieruchomości mógł być zaś wykazany w przedmiotowej sprawie jedynie w taki, ściśle sformalizowany sposób. Sąd I instancji podkreślił, że kwestia dziedziczenia po F. W. nie jest przy tym wcale oczywista, w sytuacji, gdy F. W., oprócz matki skarżącej, miała także innych zstępnych, zaś z uwagi na datę jej śmierci wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne mogli odziedziczyć jedynie spadkobiercy odpowiadający warunkom przewidzianym do dziedziczenia gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji podkreślił również, że dla wykazania praw spadkowych konieczne jest przedstawienie przez skarżącą prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. W., co oznacza, że ewentualne toczenie się postępowania w takiej sprawie nie ma wpływu na kwestię wykazania faktu dziedziczenia własności wywłaszczanej nieruchomości. Wskazuje też na to treść art. 113 ust. 7 u.g.n., w którym jest mowa o przeprowadzeniu i zakończeniu postępowania spadkowego.

Skoro bowiem stronami postępowania wywłaszczeniowego są jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości oraz osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe na nieruchomości to wywieść należy z tego wniosek, że w przypadku postępowań dotyczących nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a więc nieruchomości, których właściciele, wieczyści użytkownicy lub uprawnieni z tytułu innych praw rzeczowych nie zostali ustaleni, brak będzie stron innych niż organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nieruchomość ma być wywłaszczona. Prawidłowość takiego rozumowania potwierdza także treść przepisów u.g.n., które regulują tryb postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W szczególności więc w takiej sytuacji nie prowadzi się rokowań o nabycie nieruchomości w drodze umowy, zaś informację o zamiarze wywłaszczenia podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenia (art. 114 ust. 1 i 3 u.g.n.). Ogłoszenia te mają na celu zgłoszenie się osób, które wykażą, że przysługują im prawa rzeczowe do nieruchomości (art. 114 ust. 4 u.g.n.). W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie przeprowadza się także rozprawy administracyjnej (art. 118 ust. 1a u.g.n.), co podyktowane jest tym, że w tego rodzaju sprawach brak jest innych podmiotów uczestniczących w postępowaniu, różnych od organu administracji i ewentualnie organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz której nieruchomość ma być wywłaszczona.

Z tych też względów, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania świadków zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Świadkowie ci bowiem mieli zostać przesłuchani na okoliczność władania – samoistnego posiadania nieruchomości przez matkę skarżącej i samą skarżącą. Zgłoszone dowody dotyczyły zatem kwestii posiadania nieruchomości, która to okoliczność nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Posiadanie nieruchomości nie może uzasadniać interesu prawnego skarżącej w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nie może też ono zastąpić wykazania tytułu własności lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości. Wprawdzie samoistne posiadanie nieruchomości może w pewnych okolicznościach prowadzić do nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, jednakże stwierdzenia takiego nie może dokonać organ administracji. Stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie można dokonać jedynie w postępowaniu prowadzonym przed sądem powszechnym. Bezsporne jest, że skarżąca nie przedstawiła prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 112 ust. 2 oraz art. 113 ust. 4-7 u.g.n. w związku z art. 244 § 1 k.c., art. 252 k.c. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, polegającym na:

a) zaaprobowaniu przez Sąd stanowiska organu, względnie niezakwestionowaniu ustaleń organu, że skarżąca nie jest osobą, której przysługują jakiekolwiek ograniczane prawa rzeczowe na wywłaszczonej nieruchomości, podczas, gdy skarżąca kasacyjnie jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości od czasu objęcia opieki nad jej terminalnie chorą matką, po której śmierci skarżąca kasacyjnie stała się posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości;

b) nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że treść prawa skarżącej kasacyjnie do nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia nie jest tożsama z definicją użytkowania zawartą w obwiązujących przepisach Kodeksu cywilnego, a polegających na prawie do używania rzeczy i do pobierania z niej pożytków, w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie na mocy umowy ustnej z matką użytkuje przedmiotową nieruchomość nieprzerwanie do chwili obecnej, a po śmierci matki stała się samoistnym posiadaczem ww. nieruchomości;

2. art. 172 k.c. przez niezastosowanie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że skarżąca nie zasiedziała nieruchomości, pomimo nieprzerwanego władania ww. nieruchomością jak właściciel przez jej matkę a następnie przez skarżącą kasacyjnie łącznie od ponad 59 lat;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., co w istotnym stopniu mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez niedokładne ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego, polegające na braku ustalenia przez Sąd, czy skarżąca jest osobą, której przysługują jakiekolwiek ograniczone prawa rzeczowe na wywłaszczonej nieruchomości, podczas, gdy skarżąca kasacyjnie jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości od czasu objęcia opieki nad jej terminalnie chorą matką, po której śmierci skarżąca kasacyjnie stała się posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości, względnie przez przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie nie zasiedziała nieruchomości, pomimo nieprzerwanego władania ww. nieruchomością jak właściciel przez L. J. a następnie przez skarżącą kasacyjnie łącznie od ponad 59 lat, przy całkowitym pominięciu przez organ istotnych dowodów, tj. przez zaniechanie przesłuchania świadków zgłoszonych przez skarżącą kasacyjnie w odwołaniu z 1 sierpnia 2019 r. i tym samym nieustalenie stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący;

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd skargi i jej oddaleniu, w sytuacji, gdy przeprowadzenie prawidłowej kontroli postanowienia wydanego przez organ odwoławczy winno, z powodów wyżej wskazanych doprowadzić do uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącą kasacyjnie i uchylenia decyzji organów obu instancji, gdyż decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez wadliwe stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącą wobec uznania przez Wojewodę, że skarżąca nie mogła zostać uznana za stronę postępowania odwoławczego, ponieważ nie ma w sprawie interesu prawnego, podczas gdy skarżącej służy przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż jest ona użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości od czasu objęcia opieki nad jej terminalnie chorą matką, po której śmierci skarżąca stała się posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości, a nadto przez nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie zasiedziała nieruchomości, pomimo nieprzerwanego władania ww. nieruchomością jak właściciel przez matkę skarżącej a następnie przez samą skarżącą łącznie od ponad 59 lat.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zastosował przepisy art. 112 ust. 2, art. 113 ust. 4-7 u.g.n. w zw. z art. 244 § 1 k.c., art. 252 k.c. przez bezkrytyczne zaaprobowanie stanowiska organu, iż skarżąca nie jest osobą, której przysługują jakikolwiek ograniczone prawa rzeczowe na wywłaszczonej nieruchomości, podczas, gdy skarżąca jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości od czasu objęcia opieki nad jej terminalnie chorą matką, po której śmierci skarżąca stała się posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości. Jakkolwiek Sąd I instancji trafnie zidentyfikował i wskazał ww. przepisy u.g.n., jako istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to jednak nie powiązał ich należycie z treścią powszechnie obwiązujących przepisów k.c. dotyczącego treści użytkowania przez osobę fizyczną nieruchomości.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, ustalając wadliwie, że skarżąca nie zasiedziała z mocy samego prawa przedmiotowej działki, pomimo okoliczności nieprzerwanego władania ww. nieruchomością jak właściciel przez matkę skarżącej a następnie przez samą skarżącą łącznie od ponad 59 lat, na którą to okoliczność skarżąca powoływała się konsekwentnie zarówno w treści wniesionego przez siebie odwołania jak i w treści skargi. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie dokonał również w sposób prawidłowy kontroli instancyjnej postępowania organu, który w sposób bezpodstawny pominął przeprowadzenie istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dowodów, tj. zaniechał przesłuchania świadków zgłaszanych przez skarżącą i tym samym doprowadził do braku ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób prawidłowy i obiektywny.

Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie służy jej przymiot strony w prowadzonym postępowaniu, gdyż jest ona użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości od czasu objęcia opieki nad jej terminalnie chorą matką, po której śmierci skarżąca stała się posiadaczem samoistnym ww. nieruchomości, a nadto skarżąca zasiedziała przedmiotową działkę w wyniku nieprzerwanego władania ww. nieruchomością jak właściciel przez jej matkę, a następnie przez nią samą łącznie od ponad 59 lat. Nie można zatem podzielić poglądu, że przedmiotowa działka jest nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym, wobec której nie można było ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. W świetle powyższych okoliczności nie są również prawidłowe ustalenia Sądu I instancji, jakoby skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu. Otóż stwierdzenie nabycia spadku bądź akt poświadczenia dziedziczenia stwierdzają jedynie istniejący stan rzeczy. Wobec tego twierdzenie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, ponieważ formalnie jeszcze nie zostało wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź nie został zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia, nie przesądza o braku posiadania, przez skarżącą interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 175 § 1 p.p.s.a., powinna być sporządzona przez kwalifikowanego pełnomocnika – adwokata lub radcę prawnego. Wymóg ten ma być gwarancją profesjonalizmu i prawidłowego sformułowania zarzutów.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, dotyczące ustaleń faktycznych i wyjaśnienia, czy skarżącej przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Zakres obowiązków organu administracji związanych z ustaleniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności nie obejmuje rozstrzygania, czy określony podmiot nabył i w jakim trybie prawo własności nieruchomości. Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że wykazanie następstwa prawnego po zmarłej właścicielce nieruchomości wymaga uzyskania postanowienia spadkowego sądu lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Podobnie wywodzenie tytułu prawnego do nieruchomości z faktu długoletniego samoistnego jej posiadania wymaga postanowienia sądu orzekającego o zasiedzeniu. Oczywiście, orzeczenia te mają charakter deklaratoryjny i dotyczą skutku prawnego na datę jego zaistnienia z mocy prawa, są jednak dowodami w sprawie, które nie mogą być zastąpione przez samodzielną ocenę okoliczności dokonywaną przez organ administracji, w szczególności z oparciu o zeznania świadków. Tytuł do nieruchomości to przesłanka nie faktyczna, ale prawna, może zatem zostać wykazana za pomocą środków przewidzianych przez prawo. Żądanie przez autora skargi kasacyjnej, aby organ administracji w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, ustalał rodzaj prawa rzeczowego przysługującego skarżącej do nieruchomości, w sytuacji gdy nie legitymuje się ona żadnym dokumentem wskazującym na takie prawo, jest pozbawione profesjonalizmu i nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach art. 7, 8, 75 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, do wyjaśnienia tytułu prawnego do nieruchomości na etapie postępowania administracyjnego nie mogą jednak przyczynić się w żadnej mierze zeznania świadków. Podobnie zasada swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. nie oznacza, że jeżeli okoliczność istotna dla sprawy wymaga legitymowania się określonym dokumentem, co ma miejsce w przypadku powoływania się na prawo własności nieruchomości, to organ administracji może tę okoliczność samodzielnie ustalać w oparciu o inne dowody. Organ nie miał podstaw do przyjęcia, że skarżącej przysługuje prawo własności nieruchomość z tytułu jej dziedziczenia czy z tytułu jej zasiedzenia, albowiem na tę okoliczność nie przedstawiła ona wymaganych dowodów. Nie miał także podstaw do przyjęcia, że legitymuje się ona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci użytkowania. Ta teza, postawiona w skardze kasacyjnej, pomija regulację art. 245 § 1 i 2 k.c., zgodnie z którym do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności, a forma aktu notarialnego wymagana jest dla oświadczenia właściciela, który prawo ustanawia. W sprawie skarżąca na takie oświadczenie notarialne się nie powołała, a wskazywanie w skardze kasacyjnej na umowę ustną jest niezrozumiałe. W skardze kasacyjnej pominięto także fakt, że nie wykazano, aby matka skarżącej legitymowała się postanowieniem spadkowym po właścicielce nieruchomości i nie ma w konsekwencji podstaw do uznania, że była ona jej właścicielką, mogącą ustanowić ograniczone prawo rzeczowe.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie organ nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., nie miał bowiem podstaw do prowadzenia rozważań nakierowanych na ustalenie tytułu prawnorzeczowego skarżącej do nieruchomości. W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i przepisu tego nie naruszył, podobnie jak przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd I instancji kontrolował akt administracji i oddalając skargę zastosował środek znany ustawie. Sąd I instancji nie mógł natomiast naruszyć art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., albowiem nie kontrolował decyzji lecz postanowienie o niedopuszczalności odwołania, przepis ten nie miał zatem w sprawie zastosowania.

Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Jak wyżej wyjaśniono, w postępowaniu administracyjnym skarżąca nie wykazała właściwymi dowodami swojego prawa rzeczowego do nieruchomości objętej wywłaszczeniem. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 172 k.c. regulującego przesłanki zasiedzenia nieruchomości, organ administracji oraz sąd administracyjny nie miały podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie na etapie ustalania interesu prawnego skarżącej w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, nie mogły bowiem przesądzić, czy skarżąca te przesłanki spełniła i nieruchomość zasiedziała.

Ponieważ nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Wadliwie skonstruowano w skardze kasacyjnej zarzuty w tym zakresie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie może być uzasadniany przez kwestionowanie ustaleń faktycznych, jak to uczyniono w pkt 1.a) i b) skargi kasacyjnej w odniesieniu do art. 112 ust. 2 i 113 ust. 4-7 u.g.n. w zw. z art. 244 § 1 i 252 k.c. W pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, weryfikacja prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych jest bowiem punktem wyjścia do oceny zastosowanej kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania postawione w skardze kasacyjnej nie znalazły potwierdzenia, wobec tego stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest podstawą do oceny prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego. Prawidłowo przy rozstrzyganiu, czy skarżącej przysługuje interes prawny umożliwiający złożenie odwołania od decyzji wywłaszczającej nieruchomość, wskazano na przedmiot wywłaszczenia określony w art. 112 ust. 2 u.g.n. Skarżąca nie wykazała żadnego z wymienionych w tym przepisie tytułów prawnych do nieruchomości. Poszukując interesu prawnego w katalogu praw rzeczowych nie mógł Sąd I instancji naruszyć art. 244 § 1 k.c., który określa rodzaj praw rzeczowych. Natomiast katalog praw rzeczowych w k.c. ma charakter zamknięty, wobec czego zupełnie niezrozumiała jest teza skargi kasacyjnej, jakoby wadliwie Sąd I instancji przyjął, że treść prawa przysługującego skarżącej na mocy ustnej umowy z matką nie jest tożsama z definicją użytkowania zawartą w k.c. Źródłem interesu prawnego skarżącej może być wyłącznie prawo rzeczowe, także ograniczone prawo rzeczowe ustanowione zgodnie z rygorami prawa, a nie prawo o treści tożsamej z prawem rzeczowym, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 252 k.c. nie może zostać uznany za zasadny.

W konsekwencji nie uzasadniają uwzględnienia skargi zarzuty naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 135 k.p.a. Mimo wezwania organu odwoławczego, skarżąca nie wykazała prawnorzeczowego tytułu do wywłaszczonej nieruchomości, tym samym nie wykazała swego interesu prawnego w złożeniu odwołania od decyzji orzekającej o wywłaszczeniu tej nieruchomości, organ odwoławczy prawidłowo w tej sytuacji postanowił o niedopuszczalności odwołania, a Sąd I instancji rozpoznając skargę na to postanowienie nie miał podstaw do jego uchylenia, lecz prawidłowo skargę oddalił.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.