Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1785/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1562/15 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zakładu poprawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od S.D. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1562/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora zakładu poprawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 czerwca 2015 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Sprawiedliwości w dniu 1 czerwca 2015 r. wydał decyzję o odwołaniu S.D. ze stanowiska dyrektora Zakładu Poprawczego w [...] z dniem [...] czerwca 2015 r., albowiem wymieniony dopuścił się uchybień w wykonywaniu obowiązków dyrektora tej placówki. Za takie uchybienie uznano przede wszystkim niekwalifikowanie przez dyrektora wszystkich zdarzeń wyczerpujących dyspozycję § 2 pkt 12 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., jakie miały miejsce placówce jako zdarzenia nagłe oraz niezgłaszanie ich niezwłocznie do Ministerstwa Sprawiedliwości i prezesa sądu okręgowego, zgodnie z § 77 tego rozporządzenia. Ponadto jako uchybienie zakwalifikowano nieinformowanie kuratora oświaty, jak też organu prowadzącego o podejmowaniu niestandardowych metod i form pracy w jednej z grup nieletnich oraz nieinformowanie przez dyrektora zakładu Ministra Sprawiedliwości oraz prezesa sądu okręgowego o nieobecnościach w pracy w dni powszednie w godzinach pracy administracji z powodu realizacji zajęć na uczelniach wyższych. Stwierdzono także uchybienia ze strony dyrektora placówki w zakresie nieprawidłowego wypełniania kart pojazdów służbowych oraz niewłaściwy nadzór nad zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania monitoringu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r. S.D. zarzucił organowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uzupełnił materiał o sprawozdanie z kompleksowej wizytacji Zakładu Poprawczego w [...], która obejmowała okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 maja 2015 r. Nadto w dniu 30 kwietnia 2014 r. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiło Raport Krajowego Mechanizmu Prewencji z wizytacji Zakładu Poprawczego w [...]. W wyniku wizytacji sformułowanych zostało 13 zaleceń, z czego 6 Departament Wykonania Orzeczeń i Probacji uznał za zasadne.

Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił argumentacji strony i rozstrzygnięciem z dnia 15 lipca 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż uzupełniony w toku postępowania materiał dowodowy wskazuje, że zastrzeżenia dotyczące przede wszystkim realizacji obowiązków i zadań dyrektora zakładu, który nim kieruje, sprawuje nadzór pedagogiczny, zapewnia warunki niezbędne do realizacji zadań oraz ponosi odpowiedzialność za działalność zakładu, zostały potwierdzone.

W ocenie organu, przeprowadzone czynności nadzorcze w sposób dostateczny wykazały nieprawidłowości w zakresie niekwalifikowania wszystkich zdarzeń jako nadzwyczajnych, zgodnie z treścią § 2 pkt 12 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. i nieinformowania o ich zaistnieniu Ministerstwa Sprawiedliwości i Prezesa Sądu Okręgowego w [...], ewentualnie czynienie tego z opóźnieniem nieodpowiadającym wymogowi "niezwłoczności" określonemu w § 77 tego rozporządzenia.

Przyjęcie w uzasadnieniu decyzji zdarzeń z dnia 9 (wrzucenia do kanału technicznego niedopałka) i 14 lutego 2015 r. (podjęcie próby samobójczej przez wychowanka) jako spełniające wymogi wydarzenia nadzwyczajnego w ocenie organu są prawidłowe. Powoływanie się przez Dyrektora zakładu na analizę pracownika DWOiP-u z dnia [...] marca 2015 r., w której przyjął on, iż jedynie jedno zdarzenie posiadało znamiona wydarzenia nadzwyczajnego, należy ocenić w aspekcie materiału, którym w owym czasie dysponował. Późniejsza analiza zapisów monitoringu z izby przejściowej nie pozostawiała wątpliwości, co do kwalifikacji odpowiadającej opisowi zawartemu w § 2 pkt 12 ww. rozporządzenia i obowiązku zgłoszenia go do Ministerstwa Sprawiedliwości, jak i prezesa sądu okręgowego. Wydarzenie polegające na wrzuceniu niedopałka do kanału technicznego odpowiadało sytuacji nadzwyczajnej tj. niosącej zagrożenie dla zdrowia lub życia nieletnich lub pracowników zakładu, bowiem nastąpiło zapalenie się otuliny rur instalacyjnych powodujące konieczność użycia gaśnicy, wezwania straży pożarnej (w sile 3 zastępów), oddymiania pomieszczenia oraz sprawdzania kanału technicznego.

W kwestii późnego informowania przez Dyrektora placówki o zdarzeniach nadzwyczajnych organ stwierdził, iż zdarzenie z dnia 15 kwietnia 2013 r. (agresja podopiecznego wobec personelu) miało miejsce o godz. 22.10. Informację wysłano faxem po dwóch dniach tj. 17 kwietnia o godz. 17.36. Dyrektorowi zakładu poprawczego z racji pełnionej funkcji znane są doskonale godziny pracy Ministerstwa tj. do godz. 16.15. Podobnie zdarzenie z dnia 23 maja 2013 r. (agresywne zachowanie wychowanka i niszczenie mienia zakładu) miało miejsce o godzinie 16.15, natomiast zawiadomienie do Ministerstwa zostało wysłane faxem w dniu 24 maja o godzinie 19.07. Wydarzenie miało miejsce w godzinach popołudniowych w czwartek, zaś fax wysłano w godzinach poza urzędowaniem organu w piątek. Silą rzeczy nie było możliwości aby przedstawiciel organu mógł się z nim zapoznać wcześniej, niż w poniedziałek 27 maja 2013 r. Dlatego też stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że Ministerstwo Sprawiedliwości zostało zawiadomienie o zdarzeniu w dniu 18 kwietnia, czy w dniu 27 maja jest zgodne ze stanem faktycznym.

Odnosząc się do trzeciej sytuacji dotyczącej ucieczki ze szpitala psychiatrycznego, organ dostrzegł, iż definicja sytuacji nadzwyczajnej w rozporządzeniu wskazuje również na zdarzenie stwarzające zagrożenie dla zdrowia lub życia nieletniego. Ucieczka chorego wychowanka niewątpliwie stwarza takie zagrożenie i dlatego oprócz powiadomienia sądu, czy policji, należało zakwalifikować ją jako wydarzenie nadzwyczajne oraz zgłosić odpowiednim organom, czego dyrektor nie uczynił.

W ocenie organu, nie można przyjąć, iż przekazywanie komisji konkursowej informacji o prowadzonej działalności dydaktycznej jest równoznaczne z informowaniem o rym organu nadzoru. Podobnie, sam udział przedstawicieli MS w Radzie Zakładu w dniu 3 marca 2015 r., na której dyrektor poinformował obecnych o konferencji "Za kurtyną resocjalizacji. Zdemoralizowana współczesność", która miała się odbyć w dniu 27 marca 2015 r. w Toruniu, gdzie miał wystąpić z prezentacją "nasz zakład" nie możne być uznane, za właściwy sposób poinformowania organu. Brak formalnego zakazu wykonywania działalności dydaktycznej, czy też obowiązku uzyskiwania zgody nie oznacza, iż wydane w tym zakresie wytyczne organu sprawującego nadzór (np. pismo Dyrektora DWOiP z dnia 4 grudnia 2013 r. - zobowiązujące dyrektorów placówek do informowania o każdym przypadku nieobecności w pracy spowodowanej realizacją innych zadań niż zadania związane z zapewnieniem placówkom prawidłowego funkcjonowania) nie mają mocy wiążącej. Zbyt daleko idącym jest twierdzenie, że udział Dyrektora w sympozjach, konferencjach, wykonywanie dodatkowej pracy zawodowej w formie działalności dydaktycznej na różnych uczelniach, jest związane z zapewnieniem placówce prawidłowego funkcjonowania. Tym bardziej, że z powodu ważnych zadań na powierzonym stanowisku dyrektorzy zakładów i schronisk uzyskują częściowe zwolnienie z obowiązku realizacji pensum dydaktycznego. Nieobecności Dyrektora w zakładzie wynikające z wykonywanej dodatkowej pracy dydaktycznej, czy udziału w konferencjach, sympozjach, były bez informowania o powyższym organu nadzoru, czy prezesa sądu, pomimo niekorzystania w tym czasie z urlopu. Nieobecności Dyrektora powodowały scedowanie części obowiązków na innych pracowników, niewykonywanie ich lub też nieterminowe wykonywanie. Świadczą o tym sformułowane zastrzeżenia powizytacyjne dotyczące gospodarki finansowej zakładu. Wizytacja potwierdziła m.in. zarzut dotyczący niekompletnego wypełniania poleceń wyjazdu służbowego za cały badany okres, braku potwierdzenia na dokumentach kontroli wstępnej dokonywanej przez głównego księgowego, wynikającej z art. 54 ustawy o finansach publicznych, zawierania umów na dostawy i usługi przez głównego księgowego - co należy do dyrektora zakładu, jako kierownika jednostki, nieżądanie od głównego księgowego informacji o wysokości posiadanych środków w planie finansowym jakie zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zadania realizowanego.

Co do wytknięcia Dyrektorowi zakładu zbyt długiego okresu oczekiwania na usunięcie awarii, systemów newralgicznych monitoringu w zawartej umowie z firmą "E." organ stwierdził, iż 12-to godzinny okres oczekiwania jest zbyt długi i nie zabezpiecza w pełni interesu zakładu. Również wyposażenie placówki w rozbudowany system monitoringu ponadstandardowy, który nie zapewnia identyfikacji nie tylko osób, ale nawet marki samochodu, nie może zostać uznane za prawidłowe. W takiej sytuacji, wydatkowanie publicznych środków na ten cel wydaje się nieefektywne.

Także kwestia niewłaściwego wypełniania kart drogowych została potwierdzona przez osobę biorącą udział w wizytacji placówki w zakresie gospodarki finansowej zakładu, co znalazło wyraz w sformułowanych zastrzeżeniach. Natomiast fakt używania samochodów służbowych do celów prywatnych oraz nieprawidłowości w wypełnianiu kart potwierdziła również, co do zasady, w swoich wyjaśnieniach dołączonych przez odwołującego się do pisma z dnia 22 maja 2015 r. kierownik administracyjno-gospodarczy zakładu.

Końcowo Minister Sprawiedliwość stwierdził, iż nie neguje osiągnięć zawodowych, czy dydaktycznych odwołującego się. Jednakże rozstrzygając sprawę organ nie mógł pominąć szeregu uchybień w wykonywaniu powierzonych stronie obowiązków, które uzasadniają skorzystanie przez organ nadzorczy z uprawnienia przewidzianego w § 20¹ ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., polegającego na możliwości odwołania w każdym czasie dyrektora zakładu przed upływem kadencji na jaką był wybrany, w sytuacji stwierdzenia uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska. Przepis § 20¹ tego rozporządzenia wyróżnił dwie sytuacje dotyczące odwołania. Przesłanki zawarte w ust. 1 dają Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do odwołania dyrektora, co wynika z użytego przez ustawodawcę określenia "może". Natomiast zaistnienie przesłanek z ust 2 (pkt 2 i 3) nakłada na Ministra Sprawiedliwości obowiązek odwołania dyrektora. Porównanie treści obu zapisów prowadzi do wniosku, iż "poważniejsze", kwalifikowane uchybienia nakładają na ministra obowiązek odwołania dyrektora. Uchybienia zaś niekwalifikowane, uprawniają go do podjęcia takiej decyzji. Oceniając stwierdzone uchybienia w wykonywaniu powierzonego stanowiska przez odwołującego, ich ilość i długotrwałość należało stwierdzić, iż decyzja organu jest w pełni uzasadniona.

Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lipca 2015 r stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedź na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał zarzuty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w świetle § 20¹ ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., Minister Sprawiedliwości może w każdym czasie odwołać dyrektora zakładu przed upływem okresu, o którym mowa w § 20 ust. 3, w razie stwierdzenia zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska.

Z kolei przepis § 21 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia określa uprawnienia i obowiązki dyrektora zakładu stanowiąc, iż dyrektor zakładu kieruje zakładem, sprawuje nadzór pedagogiczny, zapewnia warunki niezbędne do realizacji zadań zakładu oraz ponosi odpowiedzialność za działalność zakładu (ust. 1 zd pierwsze). Dyrektor zakładu w szczególności: 1) organizuje pracę w działach zakładu przy współpracy z osobą sprawującą nadzór pedagogiczny, 2) dysponuje przyznanymi zakładowi środkami finansowymi i odpowiada za ich prawidłowe wykorzystanie; 3) wykonuje czynności wynikające ze stosunku pracy wobec pracowników zakładu; 4) opracowuje zakres pracy i czynności służbowych pracowników; 5) prowadzi dobór kandydatów na pracowników uwzględniający kompetencje i umiejętność postępowania z nieletnimi oraz osobistą przydatność do pracy; 6) reprezentuje zakład na zewnątrz.

Przesłankami warunkującymi odwołanie dyrektora zakładu przed upływem 5 letniego okresu kadencji jest stwierdzenie zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska. Przepis § 20¹ ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nie określa o jakiego rodzaju zaniedbania i uchybienia w nim chodzi, co oznacza, iż nieprawidłowości w obszarze działalności dyrektora zakładu należy oceniać tle zadań zakładu (działalności resocjalizacyjnej) i obowiązków określonych w § 21 tego rozporządzenia. Zakładając racjonalność ustawodawcy uprawnione wydaje się stwierdzenie, że nie chodzi przy tym o uchybienia i zaniedbania mniejszej wagi, bowiem tych całkowicie wyeliminować się nie da z procesu pracy, lecz o uchybienia i zaniedbania istotne, które mają wyraźnie negatywny wpływ na działanie zarządzanej przez dyrektora jednostki, zarówno w obszarze realizacji ustawowych zadań zakładu (w sferze merytorycznej) i jak organizacyjnoadministracyjnej. Ratio legis powołanego przepisu wskazuje, iż muszą to być zaniedbania i uchybienia istotne, do których osoba zarządzająca daną jednostką się przyczyniła i których usunięcia i niepowtarzania nie gwarantuje, co uzasadnia podjęcie przez organ nadzorczy zdecydowanych środków kadrowych, w celu szybkiej poprawy sytuacji.

Sąd I instancji dodał, iż zawarte w § 20¹ ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. stwierdzenie "może odwołać" wskazuje, iż decyzja podejmowana w tym przedmiocie wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia.

Dalej Sąd zauważył, że istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie zawierają ustaleń i stwierdzeń jednoznacznie wskazujących na naruszenie przez skarżącego istotnych obowiązków (o dużym ciężarze gatunkowym) w zakresie realizacji zadań Zakładu Poprawczego w [...] lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska. Stwierdzone bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości mają charakter formalnych uchybień (kwalifikowanie zdarzeń, terminowość informowania, sposób wypełniania kart pojazdów służbowych, czas usuwania przez serwis usterek monitoringu, itp.). Abstrahując od różnej oceny tych samych zdarzeń przez organ i skarżącego, organ nadzorczy bowiem ma prawo poddawać je własnej interpretacji, o ile jest ona zgodna z przepisami prawa, przedstawione przez organ uchybienia i nieprawidłowości nie są takiej wagi, aby nie można było ich usunąć w ramach zaleceń powizytacyjnych organu nadzoru, a skarżący ich wykonać i zastosować się do wytycznych w przyszłości.

Co zaś się tyczy wykonywania przez skarżącego zajęć na uczelniach i jego udziału w sympozjach oraz konferencjach w godzinach urzędowania zakładu, Sąd I instancji wskazał, iż organ nie wykazał, aby kosztem tych zajęć doszło do pogorszenia standardów tejże placówki. Przepisy pragmatyki służbowej nie zabraniają dyrektorom, jako kadrze kierowniczej świadczącej pracę w nienormowanym czasie pracy, podejmowania dodatkowych zajęć, zwłaszcza naukowo-dydaktycznych. Zaś ocenia wykorzystywania samochodów służbowych do celów prywatnych, usuwanie usterek i jakość monitoringu, w świetle wyjaśnień skarżącego i materiału dowodowego sprawy nie jest jednoznaczna, a bezwzględnie interpretowana na niekorzyść strony bez głębszej analizy istoty problemu.

Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż wytykane skarżącemu zarzuty mają w istocie charakter naruszeń formalnych, które można z powodzeniem wyeliminować z procesu zarządzania zakładem poprzez wykonanie i stosowanie w przyszłości zaleceń powizytacyjnych. Sygnalizowana przez organ nadzorczy potrzeba zmiany kadrowej, w ocenie Sądu, nie została należycie wykazana. Po dokonaniu analizy całości materiału aktowego, Zakład Poprawczy w [...] jawi się jako placówka wyróżniająca, odwiedzana i wizytowana przez instytucje społeczne, rządowe, w tym innych Państw, przedstawiana jako przykład wdrażania nowych rozwiązań i prawidłowo zarządzana. Powstaje zatem dysproporcja pomiędzy wagą dostrzeżonych przez organ nadzorczy nieprawidłowości, a obrazem jaki wyłania się z całokształtu oceny akt sprawy. To wskazuje, iż podejmując decyzję organ nie kierował się generalną dyrektywą rozważenia zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Nadto za przesłankę uzasadniającą odwołanie Dyrektora Zakładu Poprawczego w [...] ze stanowiska, w trybie § 20¹ ust. 1 rozporządzenia, organ przyjął niejako każde naruszenie, choćby miało charakter naruszenia formalnego i łatwego do usunięcia, podczas gdy wykładnia celowościowa tego przepis, wskazuje na niedopuszczalność takiej interpretacji przepisu prawa. Ma organ nadzorczy rację twierdząc, iż przysługują mu uprawnienia do kształtowania polityki kadrowej i oceny prawidłowości realizacji zadań podległych mu pracowników kadry kierowniczej, lecz ta ocena nie może być dowolna. Zwłaszcza, gdy osoba na stanowisko dyrektora placówki nie jest przez Ministra powoływana wedle jego uznania, lecz wybierana w drodze konkursu na kadencję. Przerwanie tej kadencji musi być podyktowane ważnymi względami, nie zaś przyczynami o małym "ciężarze gatunkowym".

Powyższe zdaniem Sądu I instancji wskazuje, iż Minister Sprawiedliwości wykroczył poza zakres uznania administracyjnego, albowiem nie rozpatrzył sprawy wnikliwie w jej całokształcie, czym naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie podjął bowiem decyzji kierując się dyrektywą interesy publicznego i słusznego interesu strony z art. 7 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym, bez rozważenia słusznych argumentów strony, stwierdził przedwcześnie, iż w sprawie ziściły się przesłanki z § 20¹ ust. 1 powołanego rozporządzenia, tym samym naruszył ten przepis.

Końcowo Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie ponowna analiza materiału dowodowego sprawy z uwzględnieniem opisanych wyżej uwag, ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i następnie dokonanie pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w odniesieniu do przesłanki zawartej w § 20¹ ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Sprawiedliwości, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotony wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż Minister Sprawiedliwości nie rozpatrzył sprawy wnikliwie w jej całokształcie, czym miał w ocenie Sądu I instancji naruszyć art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w szczególności wskazaną w art. 7 k.p.a. dyrektywę interesu publicznego i słusznego interesu strony, podczas gdy Minister Sprawiedliwości przy zebraniu i ocenie materiału dowodowego ściśle przestrzegał w/w przepisów;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zdarzeń wynikających z akt sprawy, m.in. faktu, iż praca dyrektora placówki wielokrotnie była poddawana lustracjom i wizytacjom organu nadzoru, w wyniku których formułowane były zalecenia i wytyczne dla dyrektora placówki, który pisemnie informował o przyjęciu zaleceń do realizacji, a następnie postępował wbrew wydanym i przyjętym do realizacji wytycznym, co świadczy o uporczywym charakterze naruszeń;

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 Iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) poprzez przeprowadzenie przez Sąd kontroli decyzji z punktu widzenia kryteriów celowości i słuszności, mimo braku możliwości stosowania takich kryteriów kontroli w przepisach prawa, zwłaszcza w stosunku do decyzji wydawanych w warunkach uznania administracyjnego.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a. w zw. z 20¹ rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż uchybienia i zaniedbania, o których stanowi ten przepis, winny mieć charakter kwalifikowany tj. mający wyraźnie negatywny wpływ na działanie jednostki, do których osoba zarządzająca się przyczyniła i którym usunięcia i niepowtarzania nie gwarantuje, podczas gdy właściwa wykładnia przepisu § 201 rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że zakresem tego przepisu objęte są sytuacje, w których stwierdzone uchybienia, nie będące uchybieniami istotnymi, mają charakter długotrwały i ciągły, a ich wyeliminowanie nie następuje poprzez wykonanie przekazywanych zaleceń i wytycznych, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z § 201 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. poprzez uznanie iż w przedmiotowej sprawie nie ziściły się przesłanki § 201 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w związku z czym Minister Sprawiedliwości naruszył ten przepis, podczas gdy został on przez organ zastosowany prawidłowo.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.D. wniósł o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości posiada usprawiedliwione podstawy, zarówno procesowe jak i materialne.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu i instancji uczyniono decyzję Ministra Sprawiedliwości o odwołaniu S.D. ze stanowiska dyrektora Zakładu Poprawczego w [...]. Wymieniona decyzja została podjęta na podstawie § 201 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz.U.2014.1054 j.t ze zm. ).

Zgodnie z tym przepisem Minister Sprawiedliwości może w każdym czasie odwołać dyrektora zakładu, o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 1, w razie stwierdzenia zaniedbań w zakresie realizacji zadań zakładu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zarzucane dyrektorowi nieprawidłowości w pracy dotyczące kwalifikacji zdarzeń o charakterze nadzwyczajnym i nieinformowania o nich organu oraz prezesa sądu okręgowego, nieprawidłowości w zakresie nadzoru nad dokumentacją wykorzystywania samochodów służbowych oraz monitoringiem, podejmowania niestandardowych metod i form pracy w jednej z grup nieletnich, nieinformowania o zajęciach prowadzonych przez dyrektora w czasie pracy na uczelniach wyższych.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaniem Sądu I instancji "zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, nie zawierają ustaleń i stwierdzeń jednoznacznie wskazujących na naruszenie przez skarżącego istotnych obowiązków (o dużym ciężarze gatunkowym) w zakresie realizacji zadań Zakładu Poprawczego w Poznaniu lub uchybień w wykonywaniu powierzonego stanowiska ". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie " stwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowości mają charakter formalnych uchybień (kwalifikowanie zdarzeń, terminowość informowania, sposób wypełniania kart pojazdów służbowych, czas usuwania przez serwis usterek monitoringu, itp.), a przedstawione przez organ uchybienia i nieprawidłowości nie są takiej wagi, aby nie można było ich usunąć w ramach zaleceń powizytacyjnych organu nadzoru, a skarżący ich wykonać i zastosować się do wytycznych w przyszłości ".

Z powyższego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wyprowadzić następujące wnioski: po pierwsze Sąd I instancji nie odniósł się do tego, czy zarzucane S.D. nieprawidłowości w pracy rzeczywiście miały miejsce, po drugie dokonał oceny nieprawidłowości wyłącznie na podstawie zaskarżonej decyzji, po trzecie uznał, że organ powinien zastosować inne niż odwołanie dyrektora środki w celu usunięcia nieprawidłowości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak przeprowadzona kontrola narusza przepisy postępowania wymienione w skardze kasacyjnej.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji zaskarżona decyzja została podjęta w ramach uznania administracyjnego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym dotyczy procesu wydania decyzji, a sądy nie są uprawnione do dokonywania oceny takich decyzji pod kątem kryteriów słusznościowych i celowościowych oraz nakazujących uwzględnienie w rozstrzygnięciach treści art 7 K.p.a. zobowiązującego do załatwienia sprawy z rozważeniem nie tylko interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli. Pozostawienie organowi możliwości działania w ramach uznania administracyjnego powoduje, że obowiązkiem organu jest ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, celem ustalenia, czy ewentualne wydanie decyzji administracyjnej, będzie służyło realizacji celów określonych w przepisach prawa. Podkreślenia wymaga, że to indywidualna i konkretna sprawa administracyjna wyznacza organowi administracji publicznej granice korzystania z uznania administracyjnego. Innymi słowy, działając w ramach uznania administracyjnego konieczne jest każdorazowe dokonanie oceny, czy okoliczności faktyczne sprawy przemawiają za skorzystaniem z uprawnienia organu.

W rozpoznawanej sprawie podejmując zaskarżoną decyzję Minister Sprawiedliwości powołał się na konkretne zdarzenia uzasadniające odwołanie S.D. Rolą Sądu i instancji było jedynie skontrolowanie, czy istotnie zdarzenia te wystąpiły i czy stanowiły one zaniedbania oddziałujące na realizację zadań przez Zakład Poprawczy. Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście, czy faktycznie wskazywane przez organ nieprawidłowości miały miejsce, lecz opierając się na ich opisie uznał, że z uwagi na ich mały ciężar gatunkowy nie mogą uzasadniać odwołania dyrektora.

Trzeba podkreślić, że podejmując decyzje uznaniową organ posiada swobodę działania i dopóki granice tego uznania nie zostaną przekroczone nie można zarzucić organowi dowolności w podjęciu decyzji. W niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie ocenić, czy istotnie można przypisać dyrektorowi konkretne (wskazywane przez organ) zaniedbania w zakresie realizacji zadań zakładu. O ile zaniedbania takie rzeczywiście wystąpiły sąd administracyjny nie jest uprawniony do pozbawienia właściwego organu uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Sąd nie może, a tak uczynił w niniejszej sprawie, oceniać celowość podjętej decyzji. Nie może też zastępować organu w wyborze środków przy zastosowaniu których można wyeliminować określone nieprawidłowości. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy decyzję podjął właściwy organ, we właściwie przeprowadzonym postępowaniu oraz czy decyzja znajduje oparcie w konkretnych okolicznościach przywołanych w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał także nieprawidłowej wykładni § 201 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich.

Teza Sądu I instancji, że zaniedbania o jakich mowa w przepisie muszą charakteryzować się dużym ciężarem gatunkowym nie wynika z brzmienia powołanego przepisu, a nadto pozostaje w kolizji z jego ustępem 2, w którym ustawodawca określił przypadki zobowiązujące Ministra Sprawiedliwości do odwołania dyrektora zakładu np. negatywna ocena jego pracy. W analizowanym § 201 ust. 1 rozporządzenia używając bez bliższego dookreślenia pojęcia "zaniedbania" ustawodawca pozostawił Ministrowi Sprawiedliwości swobodę w zakresie oceny, jakie zaniedbania w pracy dyrektora zakładu uzasadniają jego odwołanie. Bliższe określenie charakteru zaniedbań uzasadniających odwołanie (np. istotne, poważne, ciężkie ) pozbawiałoby organ swobody w podejmowaniu decyzji bowiem ograniczałoby zakres możliwości odwołania dyrektora do niektórych sytuacji ściśle określonych w przepisach. Innymi słowy niweczyłoby swobodę organu w rozstrzyganiu, która to swoboda jest przecież nieodłączną cechą decyzji uznaniowych.

W świetle powyższego przepisu wyłącznie Minister Sprawiedliwości ma prawo oceniać czy i jakie zaniedbanie dyrektora zakładu uzasadnia podjęcie decyzji na podstawie § 201 ust. 1 rozporządzeni z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich .

Z tych względów należało uznać, że Sąd I instancji dokonując wykładni w/wym. przepisu nadał mu inne brzmienie niż wynika z samego przepisu.

Dlatego również materialne zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o akta sprawy oceni, czy zaniedbania przypisywane S.D. znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ. Uczyni to w odniesieniu do wszystkich wykazanych przez organ nieprawidłowości i wypowie się czy wystąpiły ( i jakie ) zaniedbania w pracy dyrektora zakładu. Tak poczyniona ocena będzie wystarczająca do wyprowadzenia wniosków odnośnie tego, czy Minister Sprawiedliwości działał w granicach uznania określonego przepisem § 201 ust. 1 rozporządzenia, czy też podjęta decyzja nosi cechy dowolności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.