Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 492/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/12 w sprawie ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1812/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. /dalej: SKO lub Kolegium/ z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent [...], na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm., dalej: u.ś.r.), odmówił G.M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną [...], ponieważ pozostawanie w związku małżeńskim z osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wyklucza ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania G.M., SKO decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., w przypadku osoby wymagającej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej, chyba że współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takim przypadku świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innym osobom zobowiązanym do alimentacji (ale nie małżonkowi). Sytuacja, w której osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, stanowi negatywną przesłankę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W skardze G.M. wskazał, że jego żona jest niepełnosprawna od dzieciństwa, porusza się na wózku inwalidzkim i obecnie wymaga stałej opieki drugiej osoby. Z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzając, istota sporu sprowadza się do kwestii, czy fakt pozostawania w związku małżeńskim, w sytuacji gdy sam skarżący nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uniemożliwia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, gdy zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji bądź nie podjął pracy z tych powodów. W ocenie Sądu, Państwo, działające przez organy administracji, powinno wspierać każde działanie, dzięki którym obywatele odciążają go od obowiązków związanych z opieką nad niepełnosprawnymi członkami społeczeństwa. Obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa /art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP/ spoczywa nie tylko na sądach, ale i na organach administracji publicznej. W kontrolowanym postępowaniu organy obu instancji posługując się wykładnią językową, wadliwie odczytały normatywną treść art. 17 u.ś.r., zaś na podstawie wykładni celowościowej błędnie sformułowały wnioski. Zdaniem WSA, przy wykładni art. 17 u.ś.r. należy zwrócić uwagę na uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt S 1/10, wg którego trudno wskazać ratio legis wymogu, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim. Krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) na skutek m.in. wyroku TK z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. /wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym, niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/. Ponieważ nowelizacja ta nie zmieniła ani nie uchyliła art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., wyłączającego prawo do świadczenia w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, Trybunał zaaprobował praktykę sądów administracyjnych nadania takiego brzmienia tego przepisu, które nie prowadziłoby do wniosku o wewnętrznej sprzeczności ustawy. Również kolejna nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., obowiązująca od dnia 14 października 2011 r., dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) sprawiła, że literalne odczytanie znowelizowanego przepisu prowadziło do sprzeczności z powołanym wyżej wyrokiem TK. Zdaniem WSA skarżący należy do kategorii osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (czyli innym niż matka lub ojciec wymienieni w punkcie 1 tego przepisu), na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej: K.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia zaprezentowana przez organy w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do wniosku, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad swym współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tym samym, w szczególności w kontekście wyroków TK sygn. akt. P 23/05, P 27/07, P 41/07 oraz postanowień: P 38/09, S 1/10, zaprezentowana przez organy obu instancji interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie zasługiwała na aprobatę. W sprawie należało dokonać systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, w myśl której mąż, spełniający przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 2, nabywa uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na żonę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, mimo że oboje pozostają w związku małżeńskim, nawet gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i 71 ust. 1 Konstytucji RP). W wytycznych WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego organy winny uwzględnić powyższą wykładnię prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej Kolegium, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżyło wyrok WSA w całości. Stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./ zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

- przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. i uznanie, że małżonek jest "inną osobą", o jakiej mowa w tym przepisie, na której w rozumieniu art. 128 K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, gdy tymczasem z przepisów K.r.o. wynika, że małżonek nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem drugiego małżonka,

- art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który to przepis od 14 października 2011 r. stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego współmałżonkowi będącemu osobą niepełnosprawną, gdy tymczasem z powołanego przepisu wynika, że współmałżonek nie może mieć przyznanego świadczenia w ogóle.

Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest całkowicie błędna i prowadzi do wniosków contra legem. Zastosowane w tym przepisie sformułowanie "chyba że" oznacza, że możliwe jest uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę w związku małżeńskim, o ile drugi małżonek jest również niepełnosprawny – co wskazuje jasno na intencję ustawodawcy, jaką zawsze było nieprzyznawanie tych świadczeń małżonkowi na drugiego małżonka. Nowelizacja skonstruowana w ten sposób rozszerzyła krąg świadczeniobiorców na zobowiązanych do alimentacji opiekunów niepełnosprawnych małżeństw. Jest obecnie możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego na osobę pozostającą w związku małżeńskim, o ile współmałżonek tej osoby jest niepełnosprawny (dotyczy to w szczególności dorosłych dzieci starych, niepełnosprawnych rodziców, którzy pozostają w związku małżeńskim). Mowa o tym była m.in. w przywołanych wyrokach TK, zwłaszcza w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07. Nie ulega wątpliwości, że powołany w zaskarżonym wyroku pogląd TK dotyczy uprawnień osób zobowiązanych do alimentacji wobec wymagającej opieki osoby niepełnosprawnej. Naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a u.ś.r. polega na uznaniu przez Sąd, że małżonek jest osobą zobowiązaną do alimentacji, gdy tymczasem stosownie do przepisów K.r.o., taką osobą nie jest, o ile małżeństwo nadal trwa (konstatacja ta oparta jest na uchwale Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt III CZP 39/11). Art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. jednoznacznie określa, że dotyczy innych osób, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny regulują przepisy art. 128 – 144 K.r.o; zgodnie z art. 128 tej ustawy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. G.M. nie należy do grona tych osób, a zatem nie jest osobą zobowiązaną do alimentów w rozumieniu art. 128 K.r.o. Małżeństwo trwa nadal, a jedynie po jego ustaniu na wnioskodawcy mógłby ciążyć obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w art. 130 K.r.o., zgodnie z którym obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Biorąc powyższe pod uwagę, pogląd prezentowany przez Trybunał nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż G.M. nie jest obarczony względem żony obowiązkiem alimentacyjnym, o jakim mowa w art. 128 K.r.o.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. i uznanie, że małżonek jest "inną osobą", o jakiej mowa w tym przepisie, na której w rozumieniu art. 128 K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także naruszeniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który to przepis od 14 października 2011 r. stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium z przepisów K.r.o. jednoznacznie wynika, że małżonek nie jest osobą zobowiązaną do alimentacji względem drugiego małżonka. Niezależnie od tego pozostawanie w związku małżeńskim, gdy współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W dacie orzekania przez organy przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. miał brzmienie: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przy takim brzmieniu przepisów, kluczowym jest odpowiedź na pytanie, czy w trakcie trwania małżeństwa, na obojgu małżonkach wzajemnie względem siebie spoczywa obowiązek alimentacyjny. Na pytanie to należy udzielić twierdzącej odpowiedzi.

Stosownie do art. 27 K.r.o., oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (...). Zgodnie zaś z art. 23 K.r.o., są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założoną przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji /przyczynianie się do zaspokajania wzajemnych potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m. in. wzajemnego dobra/. Obowiązek sprowadza się również do obowiązku opieki na chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. W świetle powyższego nie można się zgodzić z poglądem skargi kasacyjnej, że obowiązek alimentacyjny rozpatrywać należy wyłącznie w oparciu o art. 128 K.r.o. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że stanowisko judykatury jest zgodne co do alimentacyjnego charakteru omawianego obowiązku, aczkolwiek w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1982 r., III CZP 38/82 /OSNCP 1983, nr 2–3, poz. 31/ stwierdzono, że ma on charakter "swoistego" obowiązku alimentacyjnego; jednak w wytycznych z dnia 16 grudnia 1987 r. /OSNCP 1988, nr 4, poz. 42/ Sąd Najwyższy wskazał na jednoznacznie alimentacyjny charakter obowiązku z art. 27 K.r.o. /por. także uchwałę SN z dnia 13 lipca 2011 r., III CZP 39/11, Biul. SN 2011, nr 7/. Podobnie w piśmiennictwie przyjmuje się, że pomimo istnienia różnic, obowiązek alimentacyjny ustanowiony w art. 27 nie zmienia swojego charakteru alimentacyjnego /zob. np. Jerzy Ignatowicz, Kazimierz Piasecki, Janusz Pietrzykowski i Jan Winiarz: Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy z Komentarzem W.P. Warszawa 1990 str. 131 i nast./. Prowadzi to do wniosku, że z pojęcia "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności" /art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r./, w żadnym wypadku nie zostali wyłączeni współmałżonkowie. Zatem konkluzja jest taka, że pomiędzy małżonkami istnieje sui generis obowiązek alimentacyjny.

Jeśli chodzi natomiast o przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., to dotyczy on sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria do przyznania tego świadczenia, niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Takie rozumienie wskazanego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /zob. np. wyrok z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12, z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12, z dnia 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2796/12, dostępnie w Internecie/.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, a dokonana przez WSA wykładnia omówionych przepisów, prawidłowa.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 P.p.s.a.