Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2360/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 4 i art. 88
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 183 § 1, art. 174, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 39 ust. 1, art. 11 ust. 1, art. 24 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 160/15 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 160/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., jako prezydenta miasta na prawach powiatu, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe, postępowanie z wniosku W. M., o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości położone w P. między ulicami P. i J., stanowiące części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa ostatecznym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r., Nr [...]. W ocenie organu sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r. została już wcześniej rozstrzygnięta. Skoro zaś okoliczności faktyczne i prawne sprawy nie uległy zmianie, to brak jest obecnie podstaw do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania W. M., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując, że W. M. wnioskiem z dnia [...] lipca 2011r., sprecyzowanym w piśmie z dnia [...] października 2014 r., wystąpił o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w P. między ulicami P. i J., stanowiące części działek nr [...] i [...] z arkusza mapy [...] obrębu J. Na podstawie akt archiwalnych nr [...] ustalono, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] grudnia 1953 r., znak [...], na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) wywłaszczono na rzecz Państwa m.in. nieruchomość położoną w P., zapisaną w księdze wieczystej P. tom [...] wykaz [...], KW nr [...], parcela nr [...],[...] i [...] o pow. 6376 m2. Ówczesnym współwłaścicielem ww. nieruchomości był m.in. I. C., mąż J. C.. Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało podane stronom do wiadomości poprzez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń. Stało się ono ostateczne w dniu [...] stycznia 1954 r. Sąd Grodzki w P. postanowieniem z dnia [...] października 1948 r., sygn. akt [...], zniósł współwłasność nieruchomości P. tom [...] karta [...], oznaczonej katastralnie [...],[...],[...] i nieruchomości P. tom [...] karta [...], oznaczonej katastralnie [...] i [...], obejmujących łącznie siedem parcel oraz nieruchomości P. tom [...] kart. [...], oznaczonej katastralnie [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obejmującej łącznie 11 parcel. W punkcie czwartym b ustalono, że w drodze losowania przypadła na wyłączną własność I. C. parcela oznaczona na planie sytuacyjnym gruntów rodziny C. nr [...] będąca częścią nieruchomości P. tom [...] karta [...], tj. parcela [...], będąca częścią nieruchomości P. tom [...] karta [...]. Dawnej parceli nr [...], która powstała z podziału parcel nr [...] i [...], odpowiadają obecnie części działek nr [...] i [...]. I. C. zmarł w dniu [...] kwietnia 1956 r. w P. Spadek po nim na podstawie ustawy nabyła żona J. C. oraz jego dzieci R. M., C. N. i M. C. (postanowienie Sądu Rejonowego w P., Wydział II Cywilny z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...]). Zmarła również R. M., po której na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P., Wydział II Cywilny z dnia [...] stycznia 2002 r., sygn. akt [...], spadek nabyli B. G., W. M. oraz E. M.. W. M., jako jeden ze współspadkobierców I. C., posiada status strony niniejszego postępowania administracyjnego. Z pisma J. C. z dnia [...] lipca 1970 r., skierowanego do Ministra Obrony Narodowej, wynika, że w dniu [...] marca 1970 r. wystąpiła ona z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podała, że do chwili obecnej nie otrzymała odszkodowania za utracone prawo własności oraz wartość nasadzonych na niej drzew. Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. w P. decyzją z dnia [...] stycznia 1971 r., znak [...], odmówił rozpatrzenia wskazanego wniosku J. C. wskazując, że zgodnie z art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie stało się ostateczne w toku instancji. W tym przypadku ostatnim dniem do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania był dzień [...] stycznia 1957 r. W związku z tym, że wniosek J. C. został złożony po ww. terminie, odmówiono ustalenia odszkodowania. Od powyższej decyzji zostało wniesione przez J. C. odwołanie do Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia, która, po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia [...] lutego 1972 r. utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W sprawie z wniosku W. M. organ odwoławczy, powołując art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które były podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wskazał, że z art. 1 tego dekretu wynika, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 dekretu wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron mogła złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (...). Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji (art. 39 dekretu). Orzeczenie o wywłaszczeniu zostało podane stronom do wiadomości poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. I stało się ostateczne z dniem [...] stycznia 1954 r. Ostatnim dniem do złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania był dzień [...] stycznia 1957 r. Wojewoda Wielkopolski przyjął, że I. C. nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w ustawowym terminie określonym w art. 39 powołanego dekretu. Potwierdza to również w swoim odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] dnia grudnia 2014 r. W zgromadzonej w sprawie dokumentacji archiwalnej brak jest jakiegokolwiek dokumentu, który wskazywałby na okoliczność, że taki wniosek został kiedykolwiek przez niego złożony. Zdaniem organu odwoławczego, w związku z faktem, że w ówcześnie obowiązujących przepisach istniał ściśle określony termin na wystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania - brak jego złożenia w wymaganym prawem terminie powodował przedawnienie roszczeń odszkodowawczych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Roszczenie o ustalenie odszkodowania uległo przedawnieniu i brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. W sprawie zachodzi zatem podstawa do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że pomimo trafności rozstrzygnięcia zapadłego przed organem pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wadliwe. Organ pierwszej instancji, jako przyczynę umorzenia postępowania wskazał tzw. przesłankę res iudicata. Odnosząc się do tej kwestii podał, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. W niniejszej sprawnie nie zachodzi identyczność sprawy - nie mamy do czynienia z tą samą sprawą administracyjną z uwagi na różnorodność podmiotową. Organ pierwszej instancji powołał się na identyczność stanu faktycznego i prawnego. Stwierdzenie to nie jest jednak wystarczające do ustalenia, że mamy do czynienia z res iudicata. Organ ten nie zauważył bowiem, że stroną wcześniej prowadzonego postępowania była J. C., zaś w rozpoznawanej sprawie wniosek złożył W. M.. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących wątpliwości, czy podanie decyzji wywłaszczeniowej do wiadomości za pomocą wywieszenia na tablicy ogłoszeń było zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami organ odwoławczy podał, że w przypadku, gdy orzeczenie dotyczyło większej liczby właścicieli, orzeczenie mogło być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust. 2 dekretu, z którego wynika, że zawiadomienia mogły być dokonywane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na podstawie jednego wniosku dotyczyło większej liczby właścicieli. Obwieszenie o decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na tablicy ogłoszeń było więc zgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami. W aktach archiwalnych nie udało się odnaleźć adnotacji o wywieszeniu przedmiotowej decyzji na tablicy ogłoszeń. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, fakt ten nie budzi jednak wątpliwości, albowiem wynika on z innych zgromadzonych dokumentów, choćby z treści decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. w P. z dnia [...] stycznia 1971 r. oraz decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1972 r. Wojewoda Wielkopolski wskazał ponadto, że W. M. w odwołaniu powołał się również na treść art. 137 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518, ze zm.), dotyczącego zwrotu nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania, dotyczy on bowiem innego przedmiotu - a mianowicie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało już wszczęte i ostatecznie zakończone. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania o zwrot części nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. Natomiast Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu na rzecz E. M., R. C., Z. C., M. S., W. M., B. G., D. C., W. M. i B. L., części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P., odpowiadającej obecnie części działki nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu J. Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił przy tym, że na mocy postanowienia z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ przekazał Wojewodzie - według właściwości - podanie o zwrot nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] i [...] oraz arkusz mapy [...], działka nr [...],[...] i [...]. Następnie Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...], wyznaczył do załatwienia tej sprawy Starostę P. Z treści powołanych postanowień wynika, że dotyczą one innych nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2015 r., [...], W. M. stwierdził, że wywłaszczenie zostało dokonane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej do realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość określoną art. 28, a zatwierdzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W niniejszej sprawie tego nie uczyniono. Zdaniem skarżącego, właściciel nieruchomości nie mógł być świadomy istnienia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Pierwszą wiedzę o wywłaszczeniu powzięła J. C. w lipcu 1970 r., kiedy znikło opłotowanie, zostały wykarczowane drzewa i zostały rozpoczęte prace budowlane. Ponadto skarżący powołał art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący zwrotu nieruchomości. Wskazał, że nieruchomość wywłaszczono na poligon wojskowy, jak również na drogę, co nie spełnia wymogów planów narodowych, a obecnie służy na cele komercyjne. Nie uwzględniono interesów obywateli, a dochodzenie odszkodowania i zwrotu wiąże się z trudnościami.

Oddalając skargę W. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne. Przytaczając ponownie opis stanu faktycznego sprawy Sąd stwierdził, że skoro zarówno wywłaszczenie nieruchomości jak i ustalenie odszkodowania podporządkowane jest normom prawa administracyjnego, to w tych normach należy w pierwszym rzędzie szukać uregulowań, które zakreślałyby ramy czasowe do dochodzenia tego typu roszczenia (o charakterze administracyjno-prawnym). Stosownie do art. 39 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., roszczenia odszkodowawcze (związane z wywłaszczeniem nieruchomości) przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Skarżący domaga się wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie dekretu, z uwagi na odmowę zwrotu przedmiotowej nieruchomości decyzją Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2011 r. Z fotokopii odręcznie sporządzonego oryginału orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1954 r. wynika, że orzeczenie przekazano Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Z akt sprawy, w szczególności odpowiedzi organów na pisma współwłaścicieli i ich następców prawnych wywłaszczonych nieruchomości z okresu od 1958 r. wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu uprawomocniło się w dniu [...] stycznia 1954 r., zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 dekretu. W myśl art. 39 ust. 1 dekretu, od tego dnia należy zatem liczyć trzyletni termin do wniesienia roszczeń odszkodowawczych z tytułu wywłaszczenia. Wobec powyższego, zgodnie z ustaleniem organów obu instancji, roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia obecnej części działek nr [...] i [...] przedawniło się dnia [...] stycznia 1957 r. Skoro bowiem ustawodawca przyjął formę doręczenia orzeczenia o wywłaszczeniu w przypadku większej liczby właścicieli, poprzez zawiadomienie dokonane za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych (art. 18 ust. 1 dekretu), to doręczenie orzeczenia o wywłaszczeniu spornej nieruchomości I. C. w ten właśnie sposób, słusznie organy uznały za prawidłowe i skuteczne. Skoro żądanie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia zgłosiła dopiero spadkobierczyni współwłaściciela przedmiotowych działek - J. C. i to [...] sierpnia 1970 r., to nie dochowała ona terminu przewidzianego przez art. 39 ust. 1 dekretu. Z tego też względu decyzją z dnia [...] stycznia 1971 r., utrzymaną w mocy przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1972 r., odmówiono J. C. rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1954 r.

Termin, do którego upływu miało nastąpić zgłoszenie roszczenia o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, to termin prawa materialnego. Taki charakter terminu oznacza, że po jego upływie nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego on dotyczy. Upływ terminu przewidzianego w art. 39 ust. 1 dekretu powodował, że nie mogło już nastąpić ustalenie odszkodowania. Przepis ten rozumiano tak, że jeżeli w terminie do trzech lat nie nastąpiło zgłoszenie roszczenia o odszkodowanie, to po tym terminie organ nie mógł już tego odszkodowania naliczyć.

Skarżący odnosił swoje żądanie także do przepisów obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Istotnie, art. 132 tej ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, jednak podkreślenia wymaga, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do tych przypadków, w których wypłata odszkodowania jest uzasadniona przepisami prawa, co w stanie faktycznym sprawy nie ma miejsca. Ponadto, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten stanowił wprawdzie o niewypłaconych częściach odszkodowania, lecz w orzecznictwie przyjmowano, iż miał on także zastosowanie do sytuacji, gdy nie wypłacono całej kwoty odszkodowania. Skoro zatem ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., to zarówno dla skarżącego, jak i dla innych spadkobierców współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, od tej daty rozpoczął bieg 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania (przy założeniu, że nie nastąpiło zwolnienie dłużnika z zobowiązania poprzez zapłatę świadczenia lub złożenie go do depozytu sądowego). Brzmienie zacytowanego przepisu wskazuje na to, że po dacie 5 czerwca 1991 r., roszczenia o zaległe i niewypłacone odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, nie mogą być realizowane przez osoby, którym decyzją ustalono odszkodowanie przed wejściem w życie noweli i go nie wypłacono. Przepis art. 7 ustawy nowelizującej ustanowił więc termin do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań, co oznacza, iż zgłoszone po tym terminie wnioski (a więc także wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2011 r.), nie mogą być rozpatrywane, a co za tym idzie – uwzględnione. Powyższe uwagi odnoszą się do roszczeń o zaległe i niewypłacone odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale ustalone w toku postępowania wywłaszczeniowego. Tymczasem w niniejszej sprawie żądane odszkodowanie nie zostało ustalone, niezasadne jest zatem powoływanie się przez skarżącego na przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nie może być zatem mowy o zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taką interpretację potwierdzają także przepisy przejściowe ustawy o gospodarce nieruchomościami, które w art. 216 ust. 2 pkt 2, nakazują stosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu, jedynie przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, czyli art. 136 - 142. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 8 dekretu dotyczącego aspektów postępowania przy przeprowadzeniu procedury wywłaszczenia. Okoliczność ta jest jednak nieistotna dla oceny zasadności roszczenia o ustalenie odszkodowania na skutek wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 160/15, W. M. zarzucił naruszenie art. 3 § 1, i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie:

- w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły dać podstawę do wydania innego orzeczenia w sprawie,

- w zw. z art. 18 ust. 4 w zw. z art. 24 ust. 1 zdanie drugie i art. 18 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, poprzez przyjęcie, że wywieszenie orzeczenia wywłaszczeniowego, którego treść nie odpowiada wymogom dla obwieszczenia, stanowi spełnienie wymogu podania orzeczenia do wiadomości, o którym stanowi art. 24 zdanie drugie dekretu.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 141 § 4 ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które nie odpowiada stanowi sprawy, co implikuje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, gdy orzeczenie nie stało się ostateczne. Sąd pierwszej instancji ustalił, że orzeczenie stało się ostateczne przyjmując, że zostało doręczone stronie poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, tj. w trybie wskazanym w art. 24 ust. 1 zdanie drugie dekretu. Sąd ustalenia te podjął w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej. Wobec tego, że materiał ten jest daleko niewystarczający Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i zobowiązać organ do rzetelnego i dogłębnego wyjaśnienia, czy decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości rzeczywiście była wywieszona na tablicy ogłoszeń, oraz jaka była treść tego ogłoszenia. Sąd uzasadnia wyrok wskazując, że na fotokopii odręcznie sporządzonego oryginału orzeczenia jest wzmianka o jego przekazaniu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń na okres 14 dni. Trudno jednak zgodzić się z tym argumentem, gdy ze wzmianki wynika tylko, że w tym celu przekazano orzeczenie, co nie jest wszak jednoznaczne z jego dokonaniem. Co więcej, ta wzmianka zawiera także dalszą treść. Otóż orzeczenie ma być zwrócone z adnotacją o dokonaniu wywieszenia. Tej adnotacji jednak nie ma. Co więcej w decyzji Wojewody na str. 4 zapisano, że w aktach archiwalnych nie udało się odnaleźć adnotacji o wywieszeniu rzeczonej decyzji na tablicy ogłoszeń. Nie przeszkadza to jednak organowi stwierdzić w sposób stanowczy, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało podane stronom do wiadomości poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. Drugim i zarazem ostatnim argumentem wskazanym przez Sąd jest ustalenie, że z odpowiedzi organów na pisma współwłaścicieli i ich następców prawnych z okresu do 1958 r. wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu uprawomocniło się w dniu [...] stycznia 1954 r. Sąd używa formuły "uprawomocniło się", co także nie jest jasne, zwłaszcza że ówcześnie obowiązujące rozporządzenie o postępowaniu administracyjnym wyraźnie odróżniało decyzję ostateczną od prawomocnej. Sąd nie podaje żadnego z tych pism, żadnej daty, żadnej sygnatury. Przy tym trzeba stwierdzić jednoznacznie, że twierdzenie organu, że decyzja stała się ostateczna (prawomocna) w określonym dniu nie może stanowić dowodu w sprawie. Dowodem może być okoliczność, która uwiarygodni to twierdzenie, a tak mamy tylko twierdzenie organu prowadzącego sprawę poparte wcześniejszym twierdzeniem organu także prowadzącego tę sprawę. Odręcznie sporządzone orzeczenie jest nieczytelne, jego treść powinna być odczytana przez grafologa. Uwagę przykuwa fakt, że nie zawiera ono żadnych danych dotyczących osób wywłaszczanych, również oznaczenie nieruchomości jest niezrozumiałe. To są kwestie o podstawowym znaczeniu, gdyż I. C. był wyłącznym właścicielem parceli nr [...] i być może w ogóle nie było podstaw do zastosowania art. 24 ust. 1 zdanie drugie dekretu. Nie wiadomo jednak do kogo jest adresowane to orzeczenie oraz względem jakich nieruchomości. Powyższa okoliczność wskazuje także na fakt, że nawet gdyby doszło do ogłoszenia orzeczenia wywłaszczeniowego to było ono nieprawidłowe, a przez to nieskuteczne. Nie zauważenie tej okoliczności również obciąża zaskarżony wyrok. Artykuł 18 ust. 4 dekretu stanowi bowiem, że obwieszczenia powinny zawierać: 1. wymienienie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe, ze wskazaniem przeznaczonej do wywłaszczenia powierzchni każdej nieruchomości; 2. wskazanie, na czym polegać ma wywłaszczenie; 3. wymienienie właścicieli nieruchomości; 4. wskazanie, na czyją rzecz ma być dokonane wywłaszczenie; pouczenie o prawach właścicieli z ust. 3. Przyjmując argumentację zaskarżonego wyroku, że dowodem na ogłoszenie orzeczenia jest to, iż przekazano je do ogłoszenia, trzeba konsekwentnie stwierdzić, że owo ogłoszenie polegało na wywieszeniu tego orzeczenia, a ponieważ orzeczenie nie zawiera ww. danych, jego wywieszenie nie spełnia warunku dla obwieszczeń. Inaczej datę ostateczności uzasadniał Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji. Organ ten odwołuje się do treści decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] stycznia 1971 r., w której podano, że ostatnim dniem złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania był dzień [...] stycznia 1957 r. Zatem Wojewoda także nie miał dowodów potwierdzających wywieszenie decyzji o wywłaszczeniu na tablicy ogłoszeń, uzasadniał swoje orzeczenie odwołując się do wcześniejszych decyzji, w których nie podano żadnych okoliczności dowodzących, że orzeczenie faktycznie zostało ogłoszone. Wniosek ten jest tym bardziej zasadny, że organ w treści decyzji przyznaje, że nie odnalazł adnotacji o wywieszeniu decyzji na tablicy ogłoszeń. Wydaje się, że Sąd pierwszej instancji dostrzegł słabość argumentacji Wojewody, stąd także nieudana próba odwołania się do wzmianek o treści orzeczenia wywłaszczeniowego. Już ta okoliczność, czyli rozbieżność między Sądem a Wojewodą w uzasadnianiu podstaw przyjęcia tej podstawowej okoliczności w sprawie, tj. faktu ogłoszenia orzeczenia o wywłaszczeniu, powinna skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Jednoznaczny dowód na ogłoszenie orzeczenia wywłaszczeniowego jest niezbędny ze względu na fakt, że strona musi zostać poinformowana o wydaniu decyzji, a to ze względu na przysługujące jej środki odwoławcze. Nie można także pomijać kwestii, że sprawa dotyczy wywłaszczenia nieruchomości, a zatem najbardziej jaskrawej ingerencji władz w prawa podmiotowe obywateli. Wszelkie braki staranności, zaniedbania proceduralne, nie mogą w tej sytuacji obciążać właściciela nieruchomości. To organ administracji, jako ten, który ingeruje, pozbawia prawa własności, ma obowiązek przestrzegania wszelkich etapów procedury i dokumentowania ich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonał prawidłowo kontroli zaskarżonej decyzji i choć powinien był to zrobić, to nie uchylił zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania przy wyjaśnianiu sprawy, a także uzasadnienie jego wyroku przedstawia nieadekwatny stan sprawy, jest nieprzekonywujące, nie spełnia swojej funkcji, co potwierdza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto Sąd nie dostrzegł, że orzeczenie wywłaszczeniowe, którego rzekome wywieszenie miało spełnić wymóg podania go właścicielom do wiadomości ze względu na swą treść, nie spełnia warunków dla obwieszczenia, a taką funkcję miałoby ono również pełnić. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby przeprowadzono w sprawie prawidłowo postępowanie wyjaśniające, to ustalono by, czy rzeczywiście właściciela nieruchomości powiadomiono we właściwy sposób o wydaniu orzeczenia, co może mieć daleko idące skutki dla wyniku sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.

Skarżący kasacyjnie prawidłowo dostrzegł, że trzyletni termin do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego należało liczyć od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne. Ostateczność orzeczenia wywłaszczeniowego nie została jednak unormowana w przepisach dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, dlatego zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 11 ust. 1 tego dekretu, jeżeli dekret nie stanowi inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie, stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, ze zm.). W art. 73 powołanego rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. stwierdzono, że decyzja, od której nie służy odwołanie lub skarga w toku instancyj administracyjnych, jest ostateczna.

Ostateczność orzeczenia wywłaszczeniowego była więc konsekwencją braku przysługiwania odwołania od tego orzeczenia, w szczególności, gdy upłynął termin do jego złożenia, a odwołanie nie zostało złożone. Odwołanie od orzeczenia wywłaszczeniowego, wydanego na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., mogło być złożone w terminie czternastodniowym od jego indywidualnego doręczenia albo od dokonania jego obwieszczenia, co wynika z art. 24 ust. 2 tego dekretu. Orzeczenie doręczało się wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie, oraz właścicielowi nieruchomości, zgodnie z art. 24 ust. 1 powołanego dekretu. W przypadku, gdy orzeczenie dotyczyło większej liczby właścicieli, orzeczenie mogło być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust. 2. W tym samym trybie zawiadamiany był właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane. Przepis art. 18 ust. 2 dekretu stanowił zaś, że w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczy większej liczby właścicieli, zawiadomienia mogą być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych.

Czternastodniowy termin do złożenia odwołania od orzeczenia wywłaszczeniowego, którego doręczenie następowało w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych, należało zatem liczyć od dnia dokonania obwieszczenia.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest okoliczność, czy doszło do obwieszczenia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r., od którego należało liczyć czternastodniowy termin do złożenia odwołania, jak również trzyletni termin na zgłoszenie wniosku o ustalenie odszkodowania, jeżeli nie złożono odwołania.

Z dotychczasowym ustaleń faktycznych, w szczególności ze zgromadzonych akt sprawy, nie wynika, aby od orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. złożono odwołanie. Orzeczenie to zostało natomiast wykonane, poprzez przejście prawa własności, wskazanych w tym orzeczeniu nieruchomości, na rzecz Skarbu Państwa oraz dokonanie na podstawie tego orzeczenia stosownych wpisów w księdze wieczystej o dokonanym wywłaszczeniu. Wykonaniu mogło zaś podlegać orzeczenie ostateczne, jeżeli nie postanowiono o natychmiastowym jego wykonaniu, zgodnie z art. 87 ust. 4 i art. 88 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

Organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji zgodnie przyjęły, że doszło do wywieszenia orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. na tablicy ogłoszeń. Uwzględniając przedstawione wyżej okoliczności dotyczące wykonania orzeczenia wywłaszczeniowego, nie można wykluczyć, że doszło do takiego obwieszczenia. Jeżeli bowiem orzeczenie to zostało przekazane do wywieszenia na tablicy ogłoszeń, a następnie zostało wykonane i okoliczność obwieszczenia została uznana przez organy orzekające w sprawie zakończonej decyzją Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1972 r., to nie można wykluczyć dokonania takiego obwieszczenia. Nie można bowiem a priori zakładać, że organy orzekające w sprawie zakończonej powołaną decyzją z dnia [...] lutego 1972 r. dowolnie stwierdziły o obwieszczeniu orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] grudnia 1953 r. Wydając decyzję na początku lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku mogły bowiem mieć dostęp do całych akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego zakończonego powołanym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 r., co jest trudniejsze obecnie, po upływie kolejnych kilkudziesięciu lat, na przestrzeni których nie wszystkie dokumenty mogły się zachować.

Jeżeli więc przyjąć, że doszło już w przeszłości do wykonania orzeczenia wywłaszczeniowego, to w konsekwencji należy uznać, że orzeczenie to zostało wykonane przed wydaniem powołanej decyzji z dnia [...] lutego 1972 r., jako orzeczenie ostateczne w rozumieniu art. 39 ust. 1 przedmiotowego dekretu.

Przyjmując natomiast za skarżącym kasacyjnie, że okoliczność obwieszczenia orzeczenia wywłaszczeniowego nie została wykazana, nie oznacza jednak braku ostateczności tego orzeczenia. Zaniechanie jego obwieszczenia spowodowałoby bowiem pominięcie w postępowaniu wywłaszczeniowych tych jego stron, którym doręczenie orzeczenia miało nastąpić poprzez obwieszczenie. Pominięcie zaś w ten sposób niektórych stron postępowania skutkowałoby jedynie uprawnieniem do wnioskowania o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotowym orzeczeniem, przynajmniej od dnia 1 stycznia 1961 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168, ze zm.), w której art. 127 § 1 pkt 4 określono przesłankę wznowienia postępowania, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Wykonanie orzeczenia wywłaszczeniowe w rozpatrywanej sprawie oznacza, że zostało ono doręczone przynajmniej wnioskodawcy wywłaszczenia, przez co zostało w ten sposób wprowadzone do obrotu prawnego, w wyniku czego stało się ostateczne po upływie terminu do złożenia odwołania, liczonego w tym przypadku od dnia doręczenia orzeczenia wnioskodawcy wywłaszczenia.

O ile więc organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji nie rozważyły prawnego znaczenia okoliczności doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego wnioskodawcy wywłaszczenia oraz wykonania tego orzeczenia, dla oceny jego ostateczności, to jednak należy uznać ich rozstrzygnięcie za prawidłowe. Jeżeli bowiem nawet doszło do zaniechania obwieszczenia orzeczenia wywłaszczeniowego, to okoliczność ta, jak to wyżej wykazano, nie podważyła dopuszczalności uznania tego orzeczenia za ostateczne w rozumieniu art. 39 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., jako doręczonego wnioskodawcy wywłaszczenia i następnie wykonanego.

W świetle powyższego nie można więc skutecznie przypisać Sądowi pierwszej instancji naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w związku z przepisami kpa oraz przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest bowiem prawidłowe, jako konsekwencja oceny zaistnienia w sprawie przedawnienia w ustaleniu odszkodowania, o którym mowa w art. 39 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., niezależnie od tego, czy ostateczność orzeczenia wywłaszczeniowego jest wynikiem jedynie tych okoliczności, które wskazał Sąd, czy też okoliczności rozważonych w niniejszym orzeczeniu. O ile Sąd pierwszej instancji nie ocenił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, szczególnie dotyczących wykonania przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego, o tyle nie stanowi to naruszenia zarzuconego w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 ppsa w sposób dający podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, ze względu na prawidłowość zawartego w nim rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 184 ppsa, nawet, gdy uzasadnienie wyroku byłoby w całości błędne, to należy oddalić skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozważył wszystkich okoliczności, jednak jego orzeczenie w zakresie zawartego w nim rozstrzygnięcia, ze względu na przestawione wyżej okoliczności, odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.