Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1593/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 , 6 , 52 , 53 , 61 , 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 136 , 15 , 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 , 134 , 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 21 września 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) na wniosek [...] sp. z o.o. sp. komandytowa ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym wraz z ukształtowaniem i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr. [...] , przy ul. [...] w K. ." Załączniki: Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - cześć graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4- część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowiły integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wpłynął w dniu 9 marca 2015 r. W dniu 21 lipca 2015r. inwestor dokonał zmiany wniosku w zakresie charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, dotyczącej zagospodarowania terenu działek na których planowana jest realizacja przedsięwzięcia, a w szczególności korekty lokalizacji obiektów kubaturowych.

Organ ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano następujące opinie: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 31 marca 2015 r. w zakresie komunikacji, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 9 kwietnia 2015 r. w zakresie ochrony środowiska, opinię Zarządu Rady Dzielnicy [...] Uchwała Nr [...] z 18 sierpnia 2015 r.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji, przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia.

W dalszej części uzasadnienia organ ustosunkował się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania.

Od powyższej decyzji odwołania wniosły: Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul.[...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. , Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K. , S.B. i R.K. a także D.B.. Zarzuty dotyczyły: pominięcia w charakterze właścicieli poszczególnych lokali, ustaleń dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy nowej zabudowy do powierzchni terenu, ustaleń dotyczących wskaźnika powierzchni biologicznie – czynnej, poszerzenia przez wnioskodawcę terenu inwestycji pod zabudowę kubaturową o działki nr [...] i [...] , niebędącej w jego posiadaniu, jako zabiegu zmierzającego jedynie do obniżenia wskaźnika powierzchni zabudowy planowanej zabudowy, nieodpowiedniego stanu dróg wewnętrznych, naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich oraz braku przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia stopnia ewentualnych uciążliwości dla osób trzecich, błędnego przyjęcie, że inwestycja posiada wystarczające uzbrojenie w media, oparcia się na nieaktualnych opiniach organów współdziałających, bo wyrażonych przed dokonaną, istotną korektą wniosku, negatywnego wpływu planowanej inwestycji na stabilność budynku przy ul. [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 3 października 2016 r., znak [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 7, art. 77, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 t.j.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium, w pierwszej kolejności wskazało, że nie doszło do naruszenia art. 10 i art. 28 kpa. Organ podniósł, że przy uwzględnieniu interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w oparciu o istniejące orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, co do zasady, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przysługuje właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek sąsiadujących z działką przeznaczoną do zainwestowania (w tym również właścicielom nieruchomości nie posiadających wspólnej granicy z terenem inwestycji, lecz pozostających w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na innej działce. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się także pogląd, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty wystąpić, jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy zgłosi on takie żądanie, i wykaże swój indywidualny interes, wynikający z tytułu prawnego do odrębnego lokalu mieszkalnego.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie znalazło podstaw do zanegowania sposobu ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania, w tym uznało za prawidłowe przyznanie tego statusu Wspólnotom Mieszkaniowym budynków znajdujących się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym także Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] .

Ponadto, w ocenie Kolegium, organ I instancji należycie zapewnił możliwość czynnego udziału w postępowaniu wspólnotom mieszkaniowym, doręczając w toku postępowania całą korespondencję oraz samą decyzję na ręce zarządcy tych wspólnot. Jak wynika z treści księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] (zabudowanej ww. budynkiem przy ul. [...] ), oraz z treści umowy z 29 grudnia 2000 r. o sprawowaniu zarządu nieruchomością wspólną położoną w K. przy ul. [...] zarząd ten został powierzony i jest w dalszym ciągu wykonywany przez W.S. i M.D. -wspólników Biura Zarządzania Nieruchomościami [...] spółki cywilnej w K. . Powierzenie zarządu odbyło się w trybie art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r. poz.1892 j.t.). Zgodnie z jednoznacznie brzmiącą klauzulą zawartą w § 17 tej umowy, w przedmiocie reprezentacji zastosowanie znajdą przepisy ustawy o własności lokali. Wobec powyższego, w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali, w zw. z art. 33 ww. ustawy, wedle którego to zarząd (zarządca powołany na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy), reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. Reprezentowanie przez zarząd (zarządcę) wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki, nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, albowiem stanowi czynność zachowawczą.

Podobnie oceniać należy możliwość przypisania statusu stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, właścicielom lokali w budynku należącym do spółdzielni mieszkaniowej. Odwołując się do treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych(Dz.U. z 2013 r. póz. 1222 j.t.) organ wyjaśnił, że stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w odniesieniu do części wspólnych nieruchomości będzie spółdzielnia mieszkaniowa, jako reprezentant współwłaścicieli (właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych i jednocześnie współwłaścicieli gruntu) oraz swoich członków. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny, wynikający z prawa własności do tego lokalu. Wobec tego, że właściciele odrębnych lokali mieszkalnych w budynku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] lub budynku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nie zgłosili indywidualnych żądań o dopuszczenie ich jako strony do toczącego się postępowania (ze względu na indywidualny interes prawny), nie można zarzucać organowi I instancji, że poprzestając na uznaniu za strony postępowania same Spółdzielnie, dopuścił się naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że nie neguje ustaleń organu I instancji w zakresie frontu działki. Granice obszaru analizy, ustalone zostały w sprawie prawidłowo. Granice te zostały wprawdzie poszerzone ponad ustawowe minimum, jednakże poszerzenie terenu inwestycji znajduje uzasadnienie, ze względu na specyficzny kształt terenu inwestycji i umiejscowienie wjazdu. Analizatorka szeroko uzasadniła celowość powyższego poszerzenia obszaru analizy również względami fizjograficznymi, topograficznymi i funkcjonalnymi.

Dalej Kolegium stwierdziło jednakże, że istnieją podstawy, aby zakwestionować przeprowadzoną analizę w zakresie możliwości wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji poszczególnych parametrów oraz przyjętego przez organ sposobu wyznaczenia parametrów nowej inwestycji.

Po pierwsze organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowości przy ustaleniu linii nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, pomimo treści § 4 rozporządzenia w zw. z § 2 pkt. 5 rozporządzenia nie ustalił linii nowej zabudowy w odniesieniu do wcześniej ustalonego przez niego frontu działki (części południowej terenu inwestycji). Również w samej analizie urbanistyczno - architektonicznej nie zajęto się badaniem, jak kształtuje się linia istniejącej zabudowy w odniesieniu do drogi dojazdowej, do której przylega część frontowa terenu inwestycji. Na podstawie dokumentacji zaś mapowej stwierdzić można, że linia od strony drogi wewnętrznej nr [...] ,[...] , posiada pewne ukształtowanie (w związku z zabudową budynków na działkach nr [...] ,[...] , dostępnych, podobnie jak teren inwestycji z tejże drogi dojazdowej,), a zatem przebieg tej linii wymagał dalszego zbadania w przedmiotowej sprawie.

Kolegium nie przyjęło wyjaśnienia zawartego w analizie dla odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy od drogi dojazdowej, zarzucając, że obarczone jest zasadniczym błędem w ustaleniach faktycznych. Pominięto bowiem, że w związku z ostateczną modyfikacją wniosku, inwestor rozszerzył zasięg inwestycji kubaturowej w ten sposób, że ma być ona zlokalizowana na wszystkich działkach objętych wnioskiem (a więc także na działkach nr [...] ,[...] , które dotychczas były przeznaczone pod obsługę komunikacyjną), zbliżając tym samym, zabudowę kubaturową, do ww. drogi dojazdowej. W sprawie, w sposób nieuprawniony, poprzestano więc na analizie ukształtowania linii istniejącej zabudowy jedynie od strony ul. [...] i wyznaczeniu powyższego warunku w odniesieniu do tej drogi publicznej. Wprawdzie w decyzji szeroko uzasadniono potrzebę jej ustalenia, ze względu na ład przestrzenny kształtowany w obudowie tej drogi, pominięto jednak w swych rozważaniach fakt, że jest to linia, która sytuuje jedynie część tylną planowanego budynku względem drogi publicznej, a tym samym nie spełnia wymogów określonych ww. przepisami rozporządzenia. Kolegium zaznaczyło, że nie neguje możliwości wyznaczenia w przedmiotowej sprawie linii zabudowy od strony ul. [...] , w szczególności, gdy jest to w sposób dostateczny uzasadnione istniejącymi uwarunkowaniami przestrzennymi. Niemniej wyznaczenie takiego warunku, nie może prowadzić do nieuzasadnionej rezygnacji wyznaczenia linii zabudowy od frontu działki. W sytuacji wyznaczenia dwóch linii zabudowy, wyznaczenie dodatkowej linii, rozpatrywane winno być w kategorii dodatkowego warunku i poprzedzone winno być ważeniem zarówno względów przestrzennych i jak i uprawnień Inwestora do swobodnego zagospodarowania terenu.

Kolegium wskazało również na zastrzeżenia do sposobu wyznaczenia dla planowanej inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Autorka analizy nie zastosowała się należycie do wymogów ustalonych w § 5 ust. 1 w zw. z § 3 rozporządzenia. W obliczeniach występują niedokładności, które wpływać mogą na prawidłowość ich wyników oraz wyciągniętych na ich podstawie wniosków. W wyliczeniach uwzględniono działki znajdujące się na pograniczu obszaru analizowanego, których zabudowa jednakże w całości znajduje się poza granicami obszaru analizy (tak m.in. działka nr [...], działka nr[...]), nie przedstawiając jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowanego wyboru. Kolegium podkreśliło, że zasadniczo nie neguje możliwości, przyjęcia do analizy działek pogranicznych, w szczególności w sytuacji, gdy znajdująca się na tych działkach zabudowa, w znacznej części znajduje się w granicach obszaru analizy oraz gdy analizator uzna, że zabudowa ta kształtuje ład urbanistyczny w obrębie terenu inwestycji. Jednakże motywy uwzględnienia takiej zabudowy powinny być w sposób przejrzysty wykazane w części tekstowej analizy urbanistycznej. Ponadto analizatorka w obliczeniach tych uwzględniła działkę, która znajduje się w całości poza obszarem zabudowy (działka nr [...] , co doprowadziło de facto, do bezpodstawnego poszerzenia granic obszaru analizy. Jedna zaś z uwzględnionych działek - tj. działka nr [...] , posiada przypisany wskaźnik powierzchni zabudowy -11 %, w sytuacji gdy z załącznika graficznego analizy wynika, że działka ta pozostaje niezbudowana. Brak jest natomiast w analizie jakiegokolwiek omówienia zaistniałej rozbieżności, w szczególności nie wykazano, że jest ona wynikiem nieaktualności dokumentacji mapowej.

Kolegium zakwestionowało także zasadność uwzględnienia w tych wyliczeniach działek, na których posadowione są jedynie elementy infrastruktury technicznej - stacje trafo (tak działka nr [...] i działka [...] ). Działki te nie posiadają zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1. ustawy. Odmienność sposobu zagospodarowania tych działek powinna być uwzględniana przez analizatorkę i prowadzić w kierunku eliminacji ich z procesu analizy, jako niereprezentatywnych przy ustalaniu poszczególnych parametrów. Działki te, charakteryzują się wysokimi wskaźnikami powierzchni zabudowy, a zatem uwzględnienie ich w obliczeniach, prowadzące do zawyżenia ich wyników, wypacza prawidłowość ustaleń w tym zakresie. Powyższe nieprawidłowości, należało uznać za istotne, mogące mieć wpływ na treść samej decyzji.

Odnosząc się do postulowanego przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w K. , przyjęcia metody obliczania średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, jako relacji sumy powierzchni wszelakiej zabudowy, do sumy powierzchni wszystkich działek z obszaru analizy (również tych niezabudowanych, np. przeznaczonych pod obsługę komunikacyjną, powiązanych funkcjonalnie, czy prawnie z działkami zabudowanymi), Kolegium stwierdziło, że metoda ta opiera się na wyliczeniach nieuwzględniających indywidualnych cech zagospodarowania poszczególnych działek zabudowanych. Przyjęcie jej prowadziłoby w rzeczywistości, do ustalenia jednego wskaźnika zabudowy dla powierzchni całego obszaru analizy, tymczasem przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia mówi o "średnim wskaźniku", co należy rozumieć, jako uśrednienie wartości wskaźników, istniejących na poszczególnych działkach sąsiednich. Tylko ten ostatni sposób obliczania średniej z obszaru analizowanego odpowiada istocie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, która sprowadza się do oceny możliwości realizacji nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej, konkretnej zabudowy na innych działkach. Ze względu na taka istotę niniejszego postępowania, nie można też czynić zarzutu analizatorce, że nie uwzględniła w swej analizie tych działek niezabudowanych, które pod względem własnościowym, czy funkcjonalnym powiązane pozostają z innymi działkami zabudowanymi. Za prawidłowe należy uznać pominięcie w obliczeniach powierzchni, niezabudowanych działek nr [...] i [...] przylegających do zabudowanej działki nr [...] . Ta ostatnia bowiem wraz z występującą na niej zabudową tworzy funkcjonalną i przestrzenną całość, zaś działki nr [...] i [...] , stanowiąc na terenie osiedla teren niezabudowany, zielony, ogólnodostępny, tracą powiązanie urbanistyczne z ww. działką zabudowaną. Podobne uwagi należy odnieść do działek niezabudowanych, służących do obsługi komunikacyjnej ( tj. działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ).

W kwestii podnoszonego zarzutu, że Inwestor dokonał modyfikacji wniosku, poprzez rozszerzenie zajętości powierzchni zabudowy kubaturowej także na pozostałe działki terenu inwestycji (objęte dotychczas pod obsługę komunikacyjną) jedynie w celu zwiększenia możliwego do ustalenia w decyzji wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do zanegowania możliwości takiego działania wnioskodawcy. W konsekwencji organ I instancji, ustalając warunek w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, zobligowany był do odniesienia tego warunku do całego zawnioskowanego terenu -jako terenu inwestycji kubaturowej.

Odnosząc się do kwestionowanej wartości tego warunku ustalonego w decyzji, Kolegium wskazało, że ze względu na wykazane wcześnie braki postępowania wyjaśniającego (wady w obliczeniu średniego wskaźnika), nie jest władne zweryfikować prawidłowości jego wyznaczenia na wskazanym w decyzji poziomie. Tylko przeprowadzona rzetelna analiza, stanowić może podstawę do wyznaczenia poszczególnych warunków na poziomie zmierzającym do zapewnienia ładu przestrzennego. Rolą więc organu I instancji, będzie w sytuacji uzupełnienia analizy, ponowna ocena możliwości realizacji inwestycji na warunkach wskazanych we wniosku, w tym rozważenia możliwości ustalenia tego warunku, na innym poziomie niż zawnioskowany. W samym procesie decyzyjnym, związanie organu ustalającego warunki zabudowy, ograniczone bowiem pozostaje li tylko wnioskowaną funkcją i rodzajem zabudowy, nie dotyczy zaś poszczególnych parametrów dotyczących gabarytów inwestycji (te mogą być ustalone w decyzji na innym poziomie, byleby nie prowadziło to do zmiany zawnioskowanej funkcji i rodzaju inwestycji).

Organ I instancji niedostatecznie wykazał też podstawy faktyczne, dla wyznaczania w decyzji udziału powierzchni biologicznie - czynnej, na wskazanym tam poziomie. Obowiązek wyznaczenia w decyzji tego warunku, wynika jednoznacznie z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wprowadza konkretnych wymogów, co do sposobu ustalenia tego warunku w decyzji, jednakże w ocenie Kolegium, brak takiego zapisu, nie zwalnia organu od należytego zbadania jak kształtuje się ten wskaźnik w zastanym terenie, a następnie wykazania w uzasadnieniu decyzji, na zasadach ogólnych wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., że ustalony w decyzji powyższy warunek, nie będzie naruszać zastanego ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie lakonicznie zobrazowano jak kształtuje się powyższy wskaźnik w terenie, poprzestając na wskazaniu przedziału wartości, w jakich występuje się ten parametr (tj. o rozpiętości od 15 % do 60 %) oraz na podaniu średniej wartości 30 %. Następnie zdecydowano o ustaleniu powyższego warunku, na poziomie zbliżonym do dolnej granicy tegoż przedziału 17 %, nie wyjaśniając motywów, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium nie poddaje się też weryfikacji sposób ustalenia średniej wartości szerokości i wysokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. W obu przypadkach autorka analizy nie przedstawiła pełnego zestawienia działek, które uwzględniła w tych obliczeniach, a tym samym nie wykazała, że rzeczywiście uwzględniła w tym zakresie zabudowę z obszaru analizowanego. W świetle ujawnionych zaś powyżej nieprawidłowości i wad w sposobie obliczenia średniego wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu, przedstawienie szczegółowego zestawienia w tym zakresie należy uznać za zasadne. Precyzyjne zobrazowanie powyższego, uznać za konieczne zwłaszcza w odniesieniu do wysokości elewacji frontowej, gdzie z uwagi na spostrzeżenia analizatorki o uskokowym przebiegu wysokości elewacji frontowych, zachodzi potrzeba rozważenia możliwości ustalenia tego warunku, na podstawie średniej wartości, w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w samej decyzji, zarówno szerokość elewacji frontowej, jak i wysokość elewacji frontowej określone zostały nieadekwatnie do wcześniejszych ustaleń w zakresie frontu działki.

W odniesieniu do ustalonej szerokości elewacji frontowej, Kolegium dostrzegło sprzeczność miedzy wynikami analizy, a treścią samego rozstrzygnięcia. W dokumencie analizy wszelkie ustalenia i wnioski odnoszą się do elewacji południowej planowanego budynku, takie też ustalenia zostały transponowane do stanowiących załącznik nr 3 do decyzji wyników analizy. Organ I instancji, w załączniku nr 1 do decyzji zawarł natomiast warunek, który odnosi się do elewacji pomocnej budynku, oznaczonej jako część frontowa budynku. W przypadku zaś wysokości elewacji frontowej, zarówno część opisowa analizy, jak i sama treść rozstrzygnięcia (załącznik nr 1 do decyzji), odnosi się do elewacji pomocnej planowanego budynku, a nie do wcześniej ustalonej, frontowej elewacji południowej. Powyższe rozbieżności wymagają usunięcia w ponownym rozpoznaniu sprawy.

W przedmiotowej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości Kolegium, że przedmiotowa inwestycja posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej (zarówno w rozumieniu prawnym, jak i faktycznym). Dostęp do drogi publicznej - ul. [...], pozostaje zagwarantowany, z uwagi na ustanowienie drogi koniecznej po działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] (obecnie [...] ,[...] ,[...] ), na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...] i [...], na których to działkach obciążonych służebnością, istnieje urządzona droga. Powyższe wynika z ksiąg wieczystych, prowadzonych dla ww. nieruchomości (tak: KW [...] ,[...] ,[...] ). Poprzez zapewnienie inwestycji dostępu pośredniego, zrealizowana została tym samym przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy.

Oddzielnego badania, w oparciu o treść art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy, wymaga natomiast, czy istniejąca droga, po której inwestor planuje obsługę komunikacyjną terenu inwestycji, stanowi dostateczne uzbrojenie tj. czy droga ta, ze względu na swoje parametry i właściwości, zapewni należytą obsługę komunikacyjną dla planowanej inwestycji. W świetle podnoszonych przez odwołujących się okoliczności, o istniejących już obecnie utrudnieniach w dojeździe do istniejących już budynków po tejże drodze dojazdowej, dokładne wyjaśnienie powyższej kwestii, pozostaje niezbędne dla realizacji wymogów z art. 7 i 77 k.p.a.

Ponadto, w przedmiotowej sprawie, w kwestii istnienia dostatecznego uzbrojenia inwestycji w drogę wypowiadał się wprawdzie pozytywnie Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , w piśmie z 31 marca 2015 r., jednakże zwrócić uwagę należy, że opinia ta pozostaje lakoniczna, a w jej treści nie wskazano na przeprowadzenie jakichkolwiek ocen i czynności, mających na celu zweryfikowanie, czy przedmiotowy układ drogowy będzie posiadać dostateczną przepustowość oraz czy dodatkowy ruch samochodowy związany z realizacją przedmiotowej inwestycji spowoduje duże utrudnienia w funkcjonowaniu ukształtowanego w tym rejonie osiedla. Organ I instancji, nie poczynił dalszych czynności wyjaśniających w sprawie, w szczególności nie zwrócił się do ZIKIT-u, o uzupełnienie opinii, co czyni dowolnymi jego ustalenia o spełnieniu przez inwestycję przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy. Niezależnie od powyższego stanowisko ZIKiT-u w kwestii wystarczalności obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji nie zostało zaktualizowane, pomimo dokonanej później, istotnej korekty wniosku.

Kolegium wskazało, że w sprawie wyjaśniona winna być, uwidaczniająca się rozbieżność między tytułem inwestycji wskazanym przez inwestora w pierwotnej treści wniosku (gdzie wyszczególnia się budowę drogi dojazdowej na działkach nr [...] ,][...] ), a nazwą inwestycji, jaką posługiwał się organ w toku całego postępowania (także przed dokonaną ww. korektą wniosku) oraz w samej decyzji (gdzie pomija się budowę drogi). Korekta wniosku nie zawiera oświadczenia o rezygnacji z tego elementu inwestycji.

Kolegium wyjaśniło również, że na etapie ustalania warunków zabudowy, dla potrzeb ustalenia wystarczalności uzbrojenia inwestycji w media, niezbędne pozostają oświadczenia dostawców mediów o możliwości przyłączenia inwestycji do sieci, nie jest natomiast wymagana zgoda właścicieli działek sąsiednich na realizację sieci.

Wreszcie odnosząc się do zarzutów związanych z uciążliwością nowej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że w pkt. II ppkt. 4 załącznika nr 1 do decyzji organ I instancji zawarł ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzja wz nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości, określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Dopiero zaś na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, badana będzie zgodność planowanego zamierzenia ze szczegółowymi przepisami technicznymi.

[...] Sp. z o.o. Sp.k., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. domagając się uchylenia decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowo-administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) naruszenie art. §4 pkt. 4 rozporządzenia wykonawczego (r.s.u.w.), poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.s.u.w., co ma miejsce w niniejszej sprawie;

naruszenie § 4 pkt. 1- 4 w zw. z § 2 pkt. 5 r.s.u.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że linia zabudowy musi być wyznaczona od frontu działki i że linia zabudowy jest parametrem mającym ma celu ustalenie odległości elewacji frontowej planowanego budynku względem pasa drogowego drogi z której odbywa się wjazd na teren inwestycji, niezależnie od tego czy jest to droga publiczna czy jest to droga dojazdowa wewnętrzna, w sytuacji gdy z treści ww. przepisów nie wynika taki obowiązek;

naruszenie § 5 ust. 1 w zw. z § 3 r.s.u.w przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż to § 5 ust. 1 w zw. z § 3 r.s.u.w stanowi podstawę dla obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy jednoznaczna treść wynikająca z wyników analizy nakazuje przyjąć, że wskaźnik ten został obliczony stosownie do treści § 5 ust. 2 r.s.u.w.;

naruszenie § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z § 61 ust. 1 r.s.u.w , poprzez błędną wykładnię polegającą na wymaganiu aby w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ dokonał określonych czynności służących wykazaniu tego jak kształtuje się wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdy tymczasem przepisy te nie wprowadzają konkretnych wymogów, co do sposobu ustalenia tego parametru w decyzji,

naruszenie § 6 ust. 2 r.s.u.w i § 7 ust. 4 r.s.u.w które miało wpływ na wynik sprawy,

poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu

nakazuje przyjąć, że dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości i wysokości

elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 r.s.u.w

6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 3 w zw. z art. 2 pkt. 13 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wystarczająca - w zakresie spełnienia przesłanki istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu w drogi - opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu stwierdzająca, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły podstawy do podjęcia decyzji kasatoryjnej mimo, że nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a obowiązkiem organu II instancji było dokonanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

2) naruszenie art. 8 kpa w związku § 3 ust. 1 i 2 r.s.u.w. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p w zw. z art. 5 u.p.z.p. poprzez kwestionowanie wyników przeprowadzonej analizy w zakresie możliwości wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji poszczególnych parametrów oraz przyjętego przez organ sposobu wyznaczenia parametrów nowej inwestycji, w sytuacji gdy analiza ta dokonana została przez stosownie uprawnioną do jej sporządzenia z uwzględnieniem stanowiska Zespołu Urbanistycznego;

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a w zw. z art. 136 k.p.a w związku §3 ust. 1 i 2 r.s.u.w. w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 5 u.p.z.p. poprzez kwestionowanie wyników przeprowadzonej analizy w zakresie możliwości wyznaczenia dla przedmiotowej inwestycji poszczególnych parametrów oraz przyjętego przez organ sposobu wyznaczenia parametrów nowej inwestycji, w sytuacji gdy analiza ta dokonana została przez stosownie uprawnioną do jej sporządzenia z uwzględnieniem stanowiska Zespołu Urbanistycznego;

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 4 pkt. 4 w zw. z 1 r.s.u.w , polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym uznanie, że wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...] nie zostało uzasadnione w sposób dostateczny istniejącymi uwarunkowaniami przestrzennymi, pomimo tego, że okoliczność ta została wyczerpująco wykazana przez organ I instancji oraz, polegające na bezzasadnym uznaniu że inwestor pismem z 21 lipca 2015r. rozszerzył zasięg inwestycji kubaturowej w ten sposób, że ma być ona zlokalizowana na wszystkich działkach objętych wnioskiem (a więc także na działkach nr [...] ,[...]) podczas gdy wniosek od początku obejmował łącznie działki nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] a rozszerzenie wniosku nigdy nie nastąpiło;

naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a w związku § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 r.s.u.w. , polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i na skutek tego błędne uznanie, że w obliczeniach zawartych w treści analizy i wyników analizy występują takie niedokładności lub okoliczności, które mogą wpływać na prawidłowość wyników oraz wyciągniętych na ich podstawie wniosków w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy i do powierzchni terenu i średniego wskaźnika z obszaru analizowanego, gdy tymczasem wskaźnik ten został obliczony poprawnie;

naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie oznaczeń w zw. z § 61 ust. 1 r.s.u.w. poprzez uznanie, że organ I instancji niedostatecznie wykazał podstawy faktyczne dla wyznaczenia w decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej, gdy tymczasem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wprowadzają konkretnych wymogów co do sposobu ustalenia tego parametru w decyzji;

7) naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego polegającej na przyjęciu, że nie została spełniona przesłanka istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu w drogi podczas gdy z treści opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu wynika, że istniejące uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego;

naruszenie art. 8 kpa w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, co znajduje przejaw w fakcie, że obecne postępowanie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, jest już - na skutek decyzji kasacyjnych SKO - już czwartym z kolei postępowaniem o warunki zabudowy dla tego samego terenu tj. działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , a w treści decyzji SKO wydanej w poprzednim postępowaniu SKO wyraźnie stwierdziło, że parametry wnioskowanej zabudowy określone są prawidłowo i zgodnie z treścią przepisów prawa, i inaczej niż w zaskarżonej w tym postępowaniu decyzji - SKO nie wnosiło w tym zakresie zastrzeżeń; oraz poprzez prowadzenie sprawy w sposób nieprowadzący do jak najszybszego jej załatwienia co skutkuje nierozpoznaniem sprawy co do istoty pomimo tego, że nie zaszły przesłanki umożliwiające organowi II instancji podjęcie decyzji kasatoryjnej.

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy co doprowadziło do błędnego uznania, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że realizacja planowanej inwestycji na warunkach określonych w decyzji organu I instancji realizować będzie zawartą w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, podczas gdy wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym ta określona w pkt. 1 przepisu tego artykułu, zostały spełnione.

10) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 12 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz polegające na nie prowadzeniu sprawy w sposób zmierzający do jak najszybszego jej załatwienia, poprzez bezzasadne uznanie, że rozbieżność między tytułem inwestycji wskazanym przez inwestora w pierwotnej treści wniosku a nazwą inwestycji jaką posługiwał się organ w toku całego postępowania i w samej decyzji organu I instancji a to w zakresie wyszczególnienia budowy drogi dojazdowej na działkach [...] ,[...] wymaga ujednolicenia, w sytuacji gdy okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, co więcej planowana była na działkach które objęte były od początku wnioskiem a teren inwestycji nigdy nie uległ modyfikacji;

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 6 ust. 2 r.s.u.w., w zw. z § 7 ust. 4 r.s.u.w. w związku z art. 136 k.p.a polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy a wskutek tego błędne uznanie, że nie poddaje się weryfikacji sposób ustalenia średniej wartości szerokości i wysokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, podczas gdy wartości te zostały ustalone w oparciu o § 6 ust. 2 r.s.u.w. i § 7 ust. 4 r.s.u.w.,

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w zw. § 6 ust. 2 r.s.u.w., w zw. z § 7 ust. 4 r.s.u.w. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy a wskutek tego błędne uznanie, że omyłka pisarska organu I instancji polegająca na nazwaniu przez organ I instancji (w treści załącznika nr 1 do decyzji) szerokości elewacji frontowej elewacją północną zamiast południową stanowi rozbieżność która wymaga usunięcia w ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy omyłki te w żaden sposób nie mogły wpłynąć i nie wpływają na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej dlatego, że zarówno elewacja północna jak i południowa mają tę samą szerokość,

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z § 7 ust. 3 i 4 r.s.u.w. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy a wskutek tego błędne uznanie, że zachodzi potrzeba rozważenia możliwości ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej wartości w oparciu o § 7 ust. 3 rozporządzenia podczas gdy analizatorka wyraźnie wskazała że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, okapu/gzymsu należy wyznaczyć zgodnie z § 7 ust. 4 r.s.u.w i wyjaśniła przyczyny skorzystania z możliwości zastosowania tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015.199 , dalej w skrócie u.p.z.p.) ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Jest to zgodne z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji.

Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora.

Przy ustalaniu warunków zabudowy w danym terenie należy mieć na uwadze – stosownie do przepisów u.p.z.p. - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe jak potrzeby interesu publicznego i prawo własności ( art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7 u.p.z.p.). Decyzja ustalająca warunki zabudowy może być wydana jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ww. ustawy tj. gdy łącznie są spełnione następujących warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu został uszczegółowiony w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie rozporządzenie). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się ponadto po uzgodnieniu z właściwymi organami, o czym stanowi art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. W decyzji o warunkach zabudowy – co do zasady - nie określa się usytuowania wnioskowanego budynku, a jedynie wyznacza się obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia z 26.08. 2003 r. ). Przepis ten określa także sposób wyznaczenia ww. linii w sytuacji gdy istniejąca zabudowa przebiega "uskokowo" (ust. 3) oraz dopuszcza "inne wyznaczenie obowiązującej linii jeśli wynika to z analizy ( ust.4)

Stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosowanej do postępowania dotyczącego wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (art. 64 ww. ustawy), objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w K. z 3 października 2016 r., którą uchylona została w całości decyzja Prezydenta Miasta K. z 21 września 2015 r. o ustaleniu na wniosek [...] sp. z o.o. sp. komandytowa warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwupoziomowym garażem podziemnym wraz z ukształtowaniem i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] obr.[...] , przy ul. [...] w K" – a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja SKO w K. jest decyzją kasacyjną wydaną w trybie art. 138 § 2 k.p.a. gdyż Kolegium dopatrzyło się wadliwości rozstrzygnięcia organu I instancji wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że Kolegium uznało, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i w związku z tym nie wyjaśnił prawidłowo dlaczego uznał, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego .oraz, że nie jest możliwe sanowanie tych uchybień przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuistancyjności postępowania administracyjnego.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w skarżonej decyzji wskazując, że jakkolwiek obszar analizy urbanistyczno – architektonicznej sporządzonej w rozpoznawanej sprawie przez mgr inż. arch. D.S. wpisana na listę [...] Okręgowej Izby Architektów został wyznaczony prawidłowo to sama analiza i jej ustalenia nie odpowiadają prawu, a w związku z tym jest niepełna i nierzetelna. W konsekwencji poczynione w oparciu o nią ustalenia konkretnych warunków zabudowy należy uznać za niepoddające się weryfikacji. Należy się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, który kwestionuje prawidłowość wyznaczonej linii nowej zabudowy. Podkreślić trzeba, że obowiązująca linia nowej zabudowy wyznaczana jest od strony drogi publicznej. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zostało natomiast wyjaśnione dlaczego organ I instancji ograniczył się do wyznaczenia "linii zabudowy w odległości 28 m od zewnętrznej krawędzi ul. [...], przy jednoczesnym wskazaniu, że front działki, skąd będzie się obywał główny wjazd znajduje się od strony południowej terenu wnioskowanego do ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy czym powyższy parametr związany jest z ustalenie frontu działki, przez który - stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia - należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie z treścią § 4 pkt 4 dopuszczono inne wyznaczenie linii obowiązującej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 pkt 1 rozporządzenia. Organ I instancji wyznaczył linię zabudowy powołując się na § 4 pkt 4 rozporządzenia, a więc "inne wyznaczenie obowiązującej linii", wskazując w wynikach analizy, że nawiązuje do budynków znajdujących się na działkach nr [...] i [...] oraz, że kształtuje to "pierwszą linię zabudowy wzdłuż ul. [...] porządkuje chaos przestrzenny w jej obudowie" (zał. Nr 3 decyzji I instancji). Takie wyznaczenie linii zabudowy w świetle analizy i jej wyników budzi wątpliwości w szczególności, że na działkach sąsiednich wykształcona jest druga linia zabudowy w stosunku do budynków frontowych pryz ulicy [...] stanowiącej drogę publiczną (działki nr [...], dz. [...] i [...] i [,,.][ .) Jeśli zatem zgodnie z przepisem § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, a obsługa komunikacyjna terenu inwestycji będzie wyłącznie od strony południowej tj. działkę nr [...] i [...] i drogę wewnętrzną przebiegającą po dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] to urbanista, a następnie organ powinny przynajmniej rozważyć potrzebę dopuszczenia na zasadzie § 4 pkt. 4 drugiej linii zabudowy, obok linii od strony ul. [...] Wiąże się to z norma z art. 61 ust. 1 pkt. 1 która dopuszcza ustalenie warunków zabudowy nowej zabudowy jeżeli gwarantuje to kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Z kolei w odniesieniu do ustalonej linii zabudowy od strony ul. [...] należy wskazać, że jest ona wyznaczona w większym zbliżeniu do ul. [...] niż sytuowane są budynki na działkach sąsiednich tj. na działce nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działką), oraz na działce nr [...] , przy czym odstępstwo w tym zakresie nie wynika z analizy i jej wyników.

Należy podkreślić, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna, stanowi zasadniczy dowód w sprawie, gdyż prawidłowe jej sporządzenie umożliwia ustalenie wskaźników i parametrów zabudowy oparciu o dokonany opis istniejącego stanu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz niezbędne wyliczeniach matematycznych stosownie do wymogów ww. regulacji prawnych. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierające streszczenie analizy wraz z wnioskami stanowią jeden z załączników decyzji o warunkach zabudowy, a zawarte w w nich informacje umożliwiają ocenę prawidłowości ustalonych wskaźników i parametrów. W rozpoznawanej sprawie ustalenia zawarte w załączniku nr 3 nie korespondują z ustaleniami warunków zabudowy (załącznik 1). Trzeba wskazać, że analiza sporządzona w rozpoznawanej sprawie nie pozwoliła na prawidłowe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu (§ 5 rozporządzenia ,szerokości elewacji frontowej (§ 6) oraz wysokości, górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). Należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, który zakwestionował wyznaczenie wskaźnika nowej zabudowy, ze względu na brak prawidłowego ustalenia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie. Został on bowiem obliczony z uwzględnieniem działek , które albo w całości znajdują się poza obszarem objętym granicami analizy (działka nr [....]) jak albo tylko w części są poza granicą przy czym znajdująca się na nich zabudowa jest w całości lub w przeważającej części poza obszarem analizy (działki nr [...] ,[...] ). Za nieprawidłowe należy uznać także zaliczenie działki nr [...] do działek zabudowanych, podczas gdy nie wynika to załącznika graficznego analizy, a także uwzględnienie działek o wysokim wskaźniku zabudowy, na których znajdują się wyłącznie elementy infrastruktury technicznej jak stacje trafo (działka nr [...] ,[...] ), co prowadzi do nieuzasadnionego poszerzenia obszaru analizy oraz zawyżenia średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizy, a przez to uniemożliwiają rzetelne ustalenie wskaźnika nowej zabudowy we wnioskowanym terenie. Brak prawidłowo obliczonego średniego wskaźnika istniejącej zabudowy nie pozwala z kolei na uzasadnienie ewentualnego odstępstwa przy ustalaniu tego wskaźnika w oparciu o przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości pow. nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Trzeba podkreślić, że zawsze punktem wyjścia i odniesienia dla odstępstwa jest prawidłowo dokonana analiza w zakresie średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze. W przeciwnym razie ustalenia tego wskaźnika z odstępstwem ma charakter dowolny, jak to ma miejsce w decyzji organu I instancji.

Niezależnie od powyższego w decyzji pierszoinstancyjnej niewłaściwie zostały określone parametry szerokości elewacji frontowej i parametry wysokości dla wnioskowanej inwestycji. Przede wszystkim nie jest jasne czy front działki znajduje się od strony ul. [...] (elewacja północna) czy od strony głównego wjazdu tj. od strony działki nr [...], zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że prawidłowe określenie frontu działki ma zasadnicze znaczenie także dla określenia szerokości elewacji frontowej - pojęcia, o którym mowa w § 1 ust. 3 przywołanego rozporządzenia. Niezależnie od powyższego ustalając wielkość tego parametru z odstępstwem tj. w oparciu o § 6 ust. 2 analizator nie obliczył średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy, a jedynie poprzestał na wybiórczym podaniu kilku przykładowych parametrów z obszaru analizy. W konsekwencji także i w tym przypadku brak możliwości zweryfikowania ustalonego parametru. Podobne zastrzeżenia odnoszą się do ustalonych parametrów wysokości planowanego budynku. Co prawda przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości od tej, o której mowa w ust 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3. Analogicznie jak w odniesieniu do parametru szerokości elewacji frontowej pojawia się uzasadnione są wątpliwości co do kryteriów i poprawności parametrów dot. wysokości. Trzeba się zatem zgodzić z organem odwoławczym, który zakwestionował decyzję I instancji wskazując, ze nie sposób poddać weryfikacji ustaleń dotyczących szerokości i wysokości elewacji frontowej tym bardziej, że wnioskowany budynek będzie miał zróżnicowane wysokości bryły i duże gabaryty. W ocenie Sądu organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy powinien wskazać względy, jakimi kierował się ustalając parametry szerokości i wysokości prawidłowo przyjętego frontu działki, a co za tym idzie ustalenia analizy powinny uwzględniać szczegółowe dane dotyczące ww. wielkości w obszarze objętym analizą, tak aby można było ocenić zgodność z prawem ustalonych warunków zabudowy. Przedmiotowa analiza nie spełnia tych wymogów. W tym stanie rzeczy trzeba uznać, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż z uwagi na fakt, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna nie została poprawnie sporządzona konieczne jest jej uzupełnienie i doprecyzowanie, przy czym zakres tych uzupełnień jest tak duży, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis z art. 136 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutom skargi wskazane braki maja znaczenie zasadnicze, a nie "marginalne" . Nadto należy się zgodzić z organem odwoławczym, który wskazuje, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zasadne będzie wyjaśnienie czy w sytuacji gdy wnioskodawca dokonując korekty wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy objął nim także teren działek nr [...] i nr [...] istniejąca droga wewnętrzna zapewni obsługę komunikacyjna wnioskowanej inwestycji, stosownie do wymagań normy z art. 61 ust..1 pkt. 5 u.p.z.p.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracji uznał, iż organ odwoławczy trafnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że organ I instancji nie uczynił zadość ww. wymaganiom prawa i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wystarczający dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w związku z czym zarzuty skargi jako niezasadne nie podlegają uwzględnieniu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 r. ze zm.) orzekł jak w sentencji.