Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 134/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2010 nr 127 poz 857
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie.
Teza: Sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r., poz. 715) stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

TEZY

Sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r., poz. 715) stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w B. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 uchwały oraz § 9 załącznika do uchwały w zakresie słów "po uzyskaniu pozytywnej opinii klubu sportowego, do którego należy", § 10 pkt 4 i 5, § 14 ust. 2 zdanie 3, § 16, § 18 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały i § 18-20 załącznika do uchwały, w zakresie zapisów dotyczących "wstrzymania", "wznowienia wypłaty" i "zmiany wysokości stypendium".


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w B. (powoływane dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") złożył za pośrednictwem Rady Miejskiej w C. skargę na uchwałę tejże Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...]w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego Nr 114, poz. 1282) ), żądając stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej §1 tej uchwały oraz §9 załącznika do tej uchwały w zakresie słów: "po uzyskaniu pozytywnej opinii klubu sportowego, do którego należy", § 10 pkt 4 i 5, § 14 ust. 2 zd. 3, § 16, § 18 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały oraz §18-20 załącznika do uchwały w zakresie zapisów dotyczących wstrzymania, wznowienia wypłaty i zmiany wysokości stypendium.

. W powołanych przepisach uregulowano, że:

- zawodnicy występujący w c. klubach sportowych mogą otrzymywać stypendia sportowe, nagrody i wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe (§ 1 uchwały),

- wniosek o przyznanie stypendium sportowego może złożyć klub sportowy, właściwy związek sportowy bądź zawodnik, po uzyskaniu pozytywnej opinii klubu sportowego, do którego należy (§ 9 załącznika do uchwały),

- wniosek o przyznanie stypendium musi zawierać następujące informacje: dokument właściwego związku sportowego potwierdzający uzyskane osiągnięcia zawodnika w dyscyplinach indywidualnych, za które ma być przyznane stypendium lub opinia klubu sportowego, do którego zawodnik przynależy wraz z wyszczególnieniem osiągnięć zawodnika (§10 pkt 4 załącznika do uchwały), oświadczenie klubu o przynależności i reprezentowaniu przez zawodnika klubu sportowego (§ 10 pkt 5 załącznika do uchwały),

- rozstrzygnięcie Burmistrza (w przedmiocie przyznania stypendium sportowego – wyjaśnienie Sądu) jest ostateczne, nie przysługuje od niej odwołanie i nie stanowi decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 14 ust. 2 zd. 3 załącznika do uchwały),

- podstawą wypłaty stypendium jest umowa zawarta ze stypendystą, a w przypadku zawodnika niepełnoletniego z jego ustawowym przedstawicielem lub opiekunem prawnym (§ 16 załącznika do uchwały),

- w uzasadnionych przypadkach, Burmistrz C. ma prawo wstrzymać, zmienić wysokość przyznanego stypendium i przyznać je dla innego zawodnika z tego samego klubu, który spełnia kryteria do uzyskania stypendium, z urzędu lub na wniosek podmiotów, które wnioskowały o przyznanie stypendium sportowego, w przypadku 1) pisemnego wystąpienia o cofnięcie, wstrzymanie, zmianę wysokości stypendium lub zamianę, przyznając je dla wskazanego zawodnika z tego samego klubu, wraz z uzasadnieniem; 2) gdy zawodnik zaprzestał uprawiania sportu lub decyzją właściwego organu został czasowo lub dożywotnio zdyskwalifikowany; 3) (gdy) zmienił barwy klubowe, w przypadku, gdy został członkiem klubu sportowego działającego i zarejestrowanego poza Gminą C.; 4) niewłaściwie realizuje bądź całkowicie zaniedbuje realizację programu szkolenia, albo została na niego nałożona kara dyscyplinarna przez polski związek sportowy, okręgowy związek sportowy lub klub, którego jest członkiem; 5) utracił zdolność do uprawiania sportu na podstawie orzeczenia lekarskiego, z zastrzeżeniem ust. 2; 6) rażąco naruszył przepisy prawa; 7) naruszył ogólnie przyjęte normy moralne (§ 18 ust. 1 załącznika do uchwały). Zawodnikowi, który jest czasowo niezdolny do uprawiania sportu, a niezdolność ta została stwierdzona orzeczeniem wydanym przez lekarza ośrodka medycyny sportowej, może być wypłacane stypendium sportowe przez okres tej niezdolności, nie dłużej jednak niż przez 3 miesiące (§ 18 ust. 2 załącznika do uchwały),

- wypłatę wstrzymanego stypendium wznawia się po wyjaśnieniu przyczyn wstrzymania, począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym przyczyny te ustały (§ 19 ust. 1 załącznika do uchwały); Przyznanie cofniętego stypendium innemu zawodnikowi z tego samego klubu, który osiągnął wysokie wyniki sportowe indywidualnie bądź zespołowo, następuje od kolejnego miesiąca po miesiącu, w którym decyzja o przyznaniu została podjęta (§ 19 ust. 2 załącznika do uchwały),

- decyzję o wstrzymaniu, cofnięciu, zmianie lub zamianie stypendium przekazuje się wnioskodawcy, który zobowiązany jest poinformować o tym fakcie zainteresowanych zawodników (§ 20 załącznika do uchwały).

Powyższej uchwale Skarżący Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 32 i art. 94 Konstytucji RP, art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie oraz art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uzależnienie możliwości otrzymania stypendium sportowego przez mieszkańca Gminy C. od warunku członkostwa w klubie sportowym, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne;

- art. 15 i art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że rozstrzygnięcie Burmistrza C. w przedmiocie przyznania stypendium sportowego nie stanowi decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niej odwołanie, podczas gdy sprawa zainicjowana wnioskiem o przyznanie stypendium stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej i od której stronie przysługuje prawo odwołania;

- art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie poprzez uregulowanie w drodze uchwały zasad i trybu wstrzymywania, wznawiania wypłaty oraz zmiany wysokości stypendium sportowego, podczas gdy przepisy ustawy upoważniają organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jedynie do ustalenia zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendium sportowego.

W uzasadnieniu skargi przytoczono treść przepisu art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie i wskazano na ich podstawie, że każda z jednostek samorządu terytorialnego może we własnym zakresie ustanawiać i finansować okresowe stypendia oraz nagrody i wyróżnienia, których beneficjentem są osoby fizyczne. Podstawowym kryterium uzyskania przewidzianych w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie świadczeń jest osiągnięty wynik sportowy oraz znaczenie określonego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca pozostawił zatem jednostkom samorządu terytorialnego margines swobody w kształtowaniu zasad przyznawania stypendiów sportowych. Ustalając te zasady, organy samorządu terytorialnego są zobowiązane kierować się kryterium przyjętym przez ustawodawcę tj. z jednej strony osiągniętym wynikiem sportowym, a z drugiej - znaczeniem danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Prokuratora, powiązanie treści § 1 uchwały z brzmieniem § 8, a także § 9 załącznika do uchwały oraz § 10 pkt 5 załącznika do uchwały jednoznacznie przesądza, że beneficjentem stypendium sportowego może być jedynie zawodnik będący członkiem klubu sportowego, mającego siedzibę na terenie Gminy . (a w wyjątkowych wypadkach - reprezentujących inne kluby). Prokurator stwierdził, że powyższe rozwiązania stanowią niczym nieuzasadnioną dyskryminację osób, mieszkańców Gminy C., które nie są członkami klubów sportowych, a osiągają wyniki sportowe w określonej dyscyplinie sportowej, kwalifikujące ich do uzyskania wsparcia finansowego. Takie ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego stanowi naruszenie delegacji ustawowej. W ocenie Prokuratora, wprowadzone przez Radę Miejską w C. kryterium wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz jest sprzeczne z wyrażoną w art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadą, że samorząd gminy wykonuje zadania własne na rzecz wszystkich jego mieszkańców.

Podniesiono też, że przyjęte rozwiązanie narusza art. 94 Konstytucji a także godzi w konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, określone w art. 32 Konstytucji. W myśl bowiem art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenie przez Radę Miejską w C. kręgu zawodników mogących ubiegać się o stypendium sportowe nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia.

Podobnie oceniono wprowadzenie dodatkowych wymogów formalnych wniosku o przyznanie stypendium w postaci obowiązku dołączenia do niego dokumentu właściwego związku sportowego potwierdzającego uzyskane osiągnięcie zawodnika w dyscyplinach indywidualnych, za które ma być przyznane stypendium lub opinii klubu sportowego, do którego zawodnik przynależy wraz z wyszczególnieniem osiągnięć zawodnika (§ 10 pkt 4 załącznika do uchwały), utrudniając w ten sposób wnioskodawcy spełnienie formalnych przesłanek ubiegania się o przyznanie stypendium sportowego (zwłaszcza, że wnioskodawca jest zobligowany do zawarcia we wniosku informacji o osiągnięciu sportowym, kwalifikującym go do uzyskania stypendium), co zawęża regulację ustawową i pozostaje w sprzeczności z celem ustawy o sporcie. Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego o randze podstawowej, nie może pozostawać w sprzeczności z samą ustawą, w której została zawarta delegacja do jej wydania.

Konsekwencją stwierdzenia niezgodności z prawem przyjętego przez Radę Miejską w C. kryterium członkostwa w klubie sportowym jest uznanie, że wykraczający poza dopuszczalny zakres upoważnienia ustawowego oprócz § 1 uchwały, jest § 9 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim uzależnia możliwość złożenia wniosku o przyznanie stypendium sportowego przez zawodnika od uzyskania pozytywnej opinii klubu sportowego, do którego należy. Z tych samych powodów za istotnie naruszającą prawo uznać należy także treść § 10 pkt 4 i 5 załącznika do uchwały, przewidującą m.in. wymóg dołączenia do wniosku o przyznanie stypendium oświadczenia klubu o przynależności i reprezentowaniu przez zawodnika klubu sportowego, a także § 18 ust. 1 pkt 3 uprawniający do cofnięcia przyznanego stypendium sportowego w sytuacji, gdy zawodnik, będący mieszkańcem Gminy, zmienił barwy klubowe, w przypadku, gdy został członkiem klubu sportowego działającego i zarejestrowanego poza Gminą C.

W ocenie Skarżącego, przyznanie stypendium sportowego winno następować w drodze decyzji administracyjnej. Komentowane zapisy uchwały, pozbawiające rozstrzygnięcie Burmistrza C. w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium charakteru decyzji administracyjnej oraz pozbawienie strony prawa odwołania, stanowią istotne naruszenie prawa. tj. art. 15 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. Jednocześnie, zdaniem Prokuratora, brak jest podstaw prawnych do uznania, że podstawą wypłaty stypendium, w myśl § 16 załącznika do uchwały, jest umowa zawarta ze stypendystą. a w przypadku zawodnika niepełnoletniego - z jego ustawowym przedstawicielem lub opiekunem prawnym, skoro podstawą przyznania stypendium sportowego jest pozytywna decyzja Burmistrza C.

Za niedopuszczalne Skarżący uznaje również zapisy § 18-20 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim przewidują możliwość wstrzymywania oraz wznawiania wypłaty stypendium sportowego, a także zmiany jego wysokości. Zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie upoważnienie obejmuje swoim zakresem jedynie ustalenie zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendium, a nie uprawnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określania zasad i warunków wstrzymywania, wznawiania wypłaty oraz zmiany wysokości przyznanych stypendiów sportowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wyjaśniła, że zapis § 1 ust. 1 i 2 oraz § 10 pkt 4 i 5 załącznika do uchwały w zamyśle było powiązane z przesłanką przyznania stypendium sportowego, nagrody i wyróżnienia wyszczególnionych w § 1 pkt 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2014 r. zmieniającej uchwałę w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe tj. że ww. gratyfikacje można otrzymać w dyscyplinach zespołowych lub indywidualnych, których popularność lub znaczenie dla Gminy C. uzasadnia udzielenie wsparcia. Organ uważa, że działanie na terenie Gminy C. stowarzyszenia sportowego, klubu sportowego, uczniowskiego klubu sportowego lub niezrzeszonej, lecz prężnie działającej na rzecz danej dyscypliny sportu grupy ludzi, powiązanej z klubami sportowymi, uczniowskimi klubami sportowymi lub stowarzyszeniami sportowymi spoza gminy (które są w stanie złożyć przedmiotowy wniosek, a tym samym ręczyć za wiarygodność i sumienność zawodnika), wypełnia kwestię popularności lub znaczenia dla gminy wskazanej wyżej, przy obowiązku nałożonym na gminę, że jest ona zobligowana do racjonalnego wydatkowania środków budżetowych.

Organ wskazał, że złożenie wniosku o przyznanie stypendium sportowego uzależniono od uzyskania pozytywnej opinii klubu sportowego, gdyż m.in. na niej Burmistrz C. opiera swoje rozstrzygnięcie, czy przyznanie stypendium zawodnikowi jest zasadne. Jedynie klub sportowy może mieć informację, czy zawodnik jest rokujący i czy nie zamierza porzucić uprawiania danej dyscypliny sportu i zakończyć kariery, podobnie czy nie ma podejrzeń o stosowanie dopingu i zawodnik działa przy zachowaniu zasad fair play itp. Zważywszy, że gminie zależy na dobrej promocji na arenie krajowej i międzynarodowej przez stypendystę, któremu przekazuje środki budżetowe, opinia klubu sportowego lub podobnego zrzeszenia jest niezwykle istotna.

Odnośnie kwestii § 14 ust. 2 załącznika do uchwały organ wskazał, że ustawa o sporcie nie wskazuje, że przyznanie, czy odmowa przyznania przedmiotowego stypendium powinna być dokonana w formie decyzji administracyjnej. Brak jest też podstaw, aby przyjąć, że takie rozwiązanie było wolą ustawodawcy, gdyż zasadą jest, że podstawa do prowadzenia postępowania administracyjnego musi być wskazana w konkretnej ustawie. W ustawie o sporcie nie ma takiego zapisu, toteż decyzja wydana byłaby bez podstawy prawnej , a więc byłaby nieważna.

Odnośnie § 6 załącznika do uchwały wyjaśniono, że zapisy ustawy o sporcie nie stwierdzają przesłanek do przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego oraz nie określają wpływu jednostki samorządu terytorialnego na merytoryczną stronę realizacji obowiązków zawodnika i gminy. Co za tym idzie, najbardziej odpowiednią formą uregulowania obowiązków zarówno po stronie zawodnika jak i gminy jest być umowa cywilnoprawna.

W ocenie organu, § 18-20 załącznika do uchwały stanowią uszczegółowienie zasad i trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych. Wskazano, że klub sportowy wraz z wnioskiem o wypłatę stypendium sportowego przedkłada opinię o danym zawodniku, a co za tym idzie, bierze swoistą odpowiedzialność za realizowanie planów startowych i promowanie gminy na zawodach i turniejach określonej dyscypliny sportu, jednocześnie ręcząc za wiarygodność i sumienność zawodnika. Istnieje ryzyko, że zawodnik zmieniając barwy klubowe (odchodząc z klubu) mógł stracić zaufanie tego klubu, a dany klub już nie sprawuje pieczy nad wynikami osiąganymi przez zawodnika, nie ma wpływu na stosowanie przez niego zasad fair play, a plan startów zawodnika i sposób promowania przez niego gminy uległ znacznej zmianie, również w sposób negatywny. Ponadto zmieniając barwy klubowe i odchodząc do klubu spoza terenu gminy, zawodnik może przestać wypełniać warunek szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w §1 ust. 2 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2011 r.

Ponadto organ poinformował, że w dniu [...] lutego 2016 r. Rada Miejska w C. podjęła nową Uchwałę Nr [...] w sprawie szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień za osiągnięte wyniki sportowe, która nie uwzględnia jednak argumentów i uwag Prokuratury Okręgowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, który ją ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Uchwała ta została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 21 kwietnia 2011r. (poz. 1282).

W świetle art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Wskazuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".

Jako podstawę prawną skarżonej uchwały organ wskazał m.in. art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Powołany przepis przyznaje radzie gminy upoważnienie do określenia szczegółowych zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Należy przy tym brać pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Mając na uwadze cechy aktu prawa miejscowego oraz fakt, że uchwała, o której mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, jest tego rodzaju aktem o charakterze wykonawczym, należy stwierdzić, iż postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania ani być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Naruszenie powyższych wymogów musi, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA). Przyjmuje się też, że każdorazowe niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał stanowiących akty prawa miejscowego powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, w zw. z art. 7 i 32 Konstytucji RP, a także art. 15 i 104 § 1 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie.

W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że stypendia sportowe, nagrody i wyróżnienia za osiągnięte wyniki sportowe mogą otrzymywać zawodnicy występujący w c. klubach sportowych. W szczególnie uzasadnionych przypadkach stypendia sportowe, nagrody i wyróżnienia mogą być przyznane mieszkańcom Gminy C. reprezentującym inne kluby sportowe (§1 ust. 2 uchwały). Organ stanowiący Miasta C. uzależnił możliwość otrzymania nagrody od członkostwa w klubie sportowym oraz od wytypowania zawodnika przez ten klub sportowy. Z § 9 załącznika do uchwały wynika bowiem, że wniosek o przyznanie stypendium sportowego może złożyć klub sportowy, właściwy związek sportowy bądź zawodnik po uzyskaniu pozytywnej opinii klubu sportowego, do którego należy. Powyższe oznacza, że Rada pozbawiła prawa do nagrody osoby niezrzeszone w klubie sportowym, ograniczając ten krąg jedynie do zawodników klubów sportowych działających przede wszystkim na terenie C.

Należy zauważyć, że katalog podmiotów, które będą mogły otrzymać nagrody sportowe, został określony przez ustawodawcę. Z przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie wynika jednoznacznie, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest władny doprecyzowywać tego katalogu ani go też zmieniać. Sąd stoi na stanowisku, że działanie polegające na zmianie podmiotów uprawnionych poprzez wskazanie, że muszą to być zawodnicy klubów sportowych, narusza w sposób istotny normy art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie.

Skoro ustawa nie upoważniła organów jednostek samorządu terytorialnego do samodzielnego określenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania nagród czy wyróżnień, to należy przyjąć, że ograniczenie kręgu uprawnionych do nagród i wyróżnień do zawodników reprezentujących określone kluby sportowe nie mieści się w upoważnieniu do określenia warunków przyznawania stypendiów, nagród i wyróżnień, o którym mowa w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, stanowiąc jednocześnie naruszenie tego przepisu. Takie ograniczenie powoduje również nierówne traktowanie zawodników zrzeszonych w klubach i niezrzeszonych oraz niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie grupy zawodników będących członkami klubów sportowych. Należy uznać to za sprzeczne z celem ustawy o sporcie oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu trafny jest zarzut skargi, że tryb przyznawania i pozbawiania stypendium sportowego uregulowany został w przedmiotowej uchwale z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 września 2011 r., II SA/Lu 579/11, że zarówno przyznanie stypendium sportowego, jak i odmowa jego przyznania następować winno w drodze decyzji administracyjnej.

W myśl przepisu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Wynika stąd, że właściwą formą zakończenia sprawy administracyjnej jest decyzja administracyjna, stanowiąca władcze działanie prawne organu administracji publicznej skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Podejmując to rozstrzygnięcie organ administracji dokonuje konkretyzacji prawa, które inaczej nie mogłoby stanowić podstawy do korzystania przez jednostkę z należnych jej praw lub wykonywania obowiązków. Decyzja administracyjna, jako akt konkretyzacji indywidualnych praw lub obowiązków jednostki, winna być wydana, gdy istnieje już sprawa administracyjna, czyli gdy prawo materialne pośrednio (a nie wprost) reguluje wspomniane prawa i obowiązki (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 372-373).

Należy przyjąć, że sprawa w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania stypendium sportowego dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe na podstawie przepisu aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie stanowi indywidualną sprawę administracyjną, której rozstrzygnięcie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o przyznaniu lub o odmowie przyznania konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji administracyjnej, bez względu na to, jak ten akt zostanie formalnie nazwany. Zasadą jest bowiem, że tam, gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna.

Skoro postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, to pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady, na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady jego dwuinstancyjności.

Przepis § 14 ust. 2 zd. 3 załącznika do uchwały zgodnie z którym rozstrzygnięcie Burmistrza (w przedmiocie przyznania stypendium sportowego – wyjaśnienie Sądu) jest ostateczne, nie przysługuje od niej odwołanie i nie stanowi decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego narusza zatem powołane przepisy prawa w sposób istotny.

W konsekwencji prawnie wadliwy jest również zapis § 16 załącznika do skarżonej uchwały, w myśl którego podstawą wypłaty stypendium jest umowa zawarta ze stypendystą, a w przypadku zawodnika niepełnoletniego - z jego ustawowym przedstawicielem lub opiekunem prawnym. Jak już wskazano, cywilnoprawne formy działania są właściwe wówczas, gdy organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, a nie są właściwe wtedy, gdy organ administracji w sposób władczy dokonuje konkretyzacji praw lub obowiązków jednostki, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu, nie można także uznać za prawidłowe zapisy uchwały dotyczące warunków wstrzymywania, zmiany wysokości lub cofnięcia stypendium sportowego są prawidłowe, gdyż nie mieszczą się one w granicach ustawowego upoważnienia do określenia trybu i zasad przyznawania i pozbawiania stypendium.

Wprowadzone w 18-20 załącznika do skarżonej uchwały regulacje nie znajdują podstawy prawnej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Przepis ten zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do stanowienia przepisów prawa miejscowego, które dotyczy wyłącznie ustalenia zasad i trybu "przyznawania i pozbawiania" stypendium sportowego, a nie uprawnia tego organu do regulowania w tej drodze również zasad i trybu "wstrzymywania i wznawiania" wypłaty tych stypendiów.

Zdaniem Sądu rację ma Prokurator, że ustawodawca świadomie nie udzielił radzie gminy upoważnienia do regulowania również "wstrzymywania" i "wznawiania" wypłaty stypendium sportowego. Słusznie zauważono, że przepis art. 32 ustawy o sporcie expressis verbis wskazuje, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej nie tylko przyznaje (ust. 1) i pozbawia (ust. 4) stypendium sportowego dla członka kadry narodowej, ale również w określonych enumeratywnie przypadkach "wstrzymuje stypendium sportowe dla członka kadry narodowej" (ust. 3). Ustęp 7 tego artykułu zawiera zaś upoważnienie ustawowe dla wskazanego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in. "szczegółowych zasad przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania" powyższych stypendiów sportowych. Przepis art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, jak wskazano wyżej, nie zawiera zaś upoważnienia dla rady gminy do określenia szczegółowych zasad "wstrzymywania" stypendiów sportowych przyznawanych ze środków gminy.

Mając na względzie zasadę racjonalnego działania ustawodawcy, przemilczenie kwestii ustalenia szczegółowych zasad "wstrzymywania", a więc w konsekwencji również "wznawiania" tych świadczeń, uznać należy jako celowe działanie ustawodawcy służące wyłączeniu możliwości normowania tych kwestii przez radę gminy. Regulując zatem tryb "wstrzymywania i wznawiania" wypłaty stypendiów sportowych Rada Miejska w C. przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, naruszając ten przepis jak też art. 7 Konstytucji RP.

Końcowo Sąd zauważa, że pomimo, że skarżona uchwała utraciła moc na podstawie §5 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], to nie stanowi to podstawy do umorzenia postępowania. Stwierdzona zmiana stanu prawnego, związana z uchyleniem uchwały nie uczyniła bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny legalności zapisów uchwały. Utrata przez skarżoną uchwałę mocy obowiązującej na podstawie §5 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia [...] lutego 2016r. spowodowała bowiem utratę obowiązywania jej norm z datą wejścia jej w życie, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako nie weszłe do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (vide: art. 147 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania za tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (vide: art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Sąd zauważa przy tym, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide: między innymi wyrok NSA z 27.07.2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24.05.2007r.sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13.09.2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905).

Z mocy art. 147 §1 p.p.s.a., stwierdzenie wskazanych naruszeń prawa skarżoną uchwałą, uzasadniały stwierdzenie ich nieważności w zaskarżonym zakresie tj. i w części obejmującej §1 tej uchwały oraz §9 załącznika do tej uchwały w zakresie słów: "po uzyskaniu pozytywnej opinii klubu sportowego, do którego należy", § 10 pkt 4 i 5, § 14 ust. 2 zd. 3, § 16, § 18 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały oraz §18-20 załącznika do uchwały w zakresie zapisów dotyczących wstrzymania, wznowienia wypłaty i zmiany wysokości stypendium.