Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1877/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 w zw. z art. 200 i 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 212 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1621/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 czerwca 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-211/2018/BZ w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 maja 2018 r. nr NW/XIII/7725/1144/04; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019 r., I SA/Wa 1621/18, oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 29 czerwca 2018 r. nr DAP-WOSRFR-7280-211/2018/BZ utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 9 maja 2018 r. nr NW/XIII/7725/1144/04 w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 9 czerwca 1988 r., skierowanym do Urzędu Miejskiego w G., J. W. (dalej: wnioskodawczyni) zwróciła się o przyznanie nieruchomości w postaci domku jednorodzinnego na terenie miasta G., w zamian za pozostawione na terenie ZSRR nieruchomości, podając, że pozostawiła w 1945 r. nieruchomość położoną w mieście D.: dom mieszkalny składający się z 8 pokoi i 2 kuchni, jeden budynek gospodarczy oraz sad i ogród o pow. 1132 m2. W piśmie z 1 lipca 1988 r. wnioskodawczyni podała, że majątek opisany w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Oddział w Bydgoszczy z 11 lipca 1945 r. przekazuje synowi J. W.1. Zgodnie z treścią oświadczenia przekazanie majątku następuje w celu zaliczenia go na poczet nabytego mieszkania przy ul. [...] m. [...] w G. W dniu 14 grudnia 1998 r. została zawarta umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego Rep A nr [...] pomiędzy Skarbem Państwa a J. W.1. Umowa dotyczyła ww. nieruchomości położonej w G., objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Gliwicach, składającej się z 4 pokoi, 2 kuchni, 2 przedpokoi, wc – o łącznej pow. użytkowej 128,6 m2. Na poczet ceny nabycia nieruchomości przez J. W.1 zaliczona została wartość mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju. W dniu 9 maja 2012 r. do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo Urzędu Miejskiego w G. przekazujące odpisy skrócone aktów zgonu: J. W. i J. W.1. Postanowieniem z 16 maja 2012 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda), na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zawiesił postępowanie wszczęte na wniosek J. W. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty do czasu przedłożenia przez stronę prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po wnioskodawczyni. Do akt sprawy złożono uwierzytelnioną kopię aktu poświadczenia dziedziczenia z 11 stycznia 2012 r. Rep A nr [...] stwierdzającego, że po zmarłym 11 września 2011 r. J. W.1 spadek na mocy ustawy nabyli: córka A. W. i syn W. W. po połowie. W dniu 12 marca 2018 r. do organu złożono odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Gliwicach z 15 maja 1992 r., sygn. akt II Ns 397/92, stwierdzające, że po zmarłej 24 kwietnia 1991 r. wnioskodawczyni spadek na podstawie testamentu nabyła wnuczka A. W. w całości. Postanowieniem z 4 marca 2018 r. Wojewoda podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z 9 maja 2018 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097; dalej: ustawa) odmówił potwierdzenia A. W. (dalej: skarżąca) prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości D. W toku postępowania wyjaśniającego na podstawie dostępnych materiałów źródłowych ustalono, że ww. miejscowość, w której wnioskodawczyni pozostawiła nieruchomość nie znajdowała się w dniu 1 września 1939 r. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Terytorium to przed wybuchem II wojny światowej pozostawało na terenie Łotwy. Biorąc pod uwagę fakt, że wnioskodawczyni nie pozostawiła mienia nieruchomego na terytorium byłej RP, żądanie jej spadkobierców przyznania prawa do rekompensaty jest nieuprawione

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 29 czerwca 2018 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty zarówno właściciel, jak jego spadkobiercy muszą spełnić łącznie wszystkie przesłanki wynikające z ustawy, a niespełnienie choćby jednej z nich skutkuje wydaniem decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Minister podkreślił, że beneficjentami uprawnień przewidzianych ustawą są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego, które po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich znalazły się poza terytorium Polski. Skoro bowiem w art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej", jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to jedynym logicznie dającym się uzasadnić wnioskiem musi być stwierdzenie, że sama nieruchomość również znajduje się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego. Gdyby celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty za wszystkie nieruchomości położone poza obecnymi granicami kraju, to ograniczenie obszaru z którego nastąpiła repatriacja do terenów "byłej Rzeczypospolitej", nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Minister podniósł, że celem ustawy jest wywiązanie się przez Państwo Polskie ze zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej. Zdaniem Ministra rekompensata za nieruchomości pozostawione, przyznawana w trybie ustawy możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy położone były one na byłym terytorium RP. Przesłanki wskazane w art. 1 i 2 ustawy nie mogą być bowiem postrzegane i interpretowane w oderwaniu od innych przepisów tejże ustawy, w tym art. 11. Odnosząc się do zarzutów w kwestii przyznania przez władze Miasta G. nieruchomości w zamian za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP, Minister wskazał, że postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Zgodnie z art. 27 ustawy, odnosząc się do ustalonego stanu faktycznego, skarżąca na podstawie obowiązującej ustawy nie spełniła wymogów przewidzianych przez przepisy ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 2 w zw. z art. 1 ustawy polegające na ustaleniu prawa do uzyskania rekompensaty za utraconą nieruchomość, pomimo, że organ ten dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia, że wnioskodawczyni spełniała wymagania ustawowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 8 k.p.a. przez działania naruszające zaufanie obywateli do organów państwa przez zmianę trwającej od dwudziestu lat umowy między skarżącą a Skarbem Państwa, decyzją o odmowie przyznania rekompensaty;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7 oraz 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności przez nieuwzględnienie faktu spełnienia przesłanek ustawowych przez wnioskodawczynię, co miało wpływ na wynik sprawy.

Na rozprawie sądowej w dniu 12 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania. Wskazała, że nabycie mieszkania zakończyło postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w dacie złożenia oświadczenia przez wnioskodawczynię o "przekazaniu" synowi majątku obowiązywał art. 88 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99; dalej: u.g.g.w.n.) stanowiący: "Zaliczenie wartości mienia nieruchomego, o którym mowa w ust. 1, następuje na rzecz właściciela tego mienia lub wskazanej przez niego jednej osoby uprawnionej do dziedziczenia ustawowego". Przepis ten następnie – w kolejnych wersjach u.g.g.w.n. – został przeniesiony do art. 88 ust. 3. Od 1 stycznia 1998 r. nieznacznie zmieniona redakcyjnie regulacja znalazła się w art. 212 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741; dalej: u.g.n.) i obowiązywała aż do daty jego uchylenia przez ustawę z 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39; dalej: ustawa z 12 grudnia 2013 r.), obecnie zastąpioną przez ustawę z 8 lipca 2005 r. Sąd I instancji podał, że zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 22 czerwca 1989 r., sygn. akt III CZP 32/89, "prawo do zaliczenia" jest stosunkiem administracyjnoprawnym, którego treścią jest przyznanie repatriantowi (lub osobom wskazanym w art. 88 ust. 3 i 4 ustawy) uprawnienia majątkowego, stanowiącego ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Problem przenoszenia tego rodzaju uprawnień pozostaje poza sferą regulacji prawa cywilnego i może być rozstrzygany jedynie na podstawie przepisów prawa publicznego (J. Mojak, Glosa do uchwały składu 7 sędziów z 22 VI 1989, "Państwo i Prawo" z 1991, z. 1, s. 118). Skoro prawo do rekompensaty jest niewątpliwie prawem publicznym i prawem ściśle związanym z osobą repatrianta, to ubiegać się o nie może wyłącznie osoba, której według prawa administracyjnego takie uprawnienie może być przyznane w drodze decyzji na podstawie obowiązującej ustawy. Według u.g.g.w.n. oraz u.g.n. o przyznanie "prawa do zaliczenia" na swoją rzecz mógł ubiegać się repatriant oraz osoba bezpośrednio wskazana przez repatrianta, będąca jego spadkobiercą ustawowym. "Wskazanie" nie oznaczało jednak cesji uprawnień, bowiem nie może być tu mowy o stosowaniu analogi z prawa cywilnego. "Wskazanie" w rozumieniu art. 88 u.g.g.w.n. oraz później w rozumieniu art. 212 u.g.n. stanowiło szczególną instytucję, której skutkiem nie jest nabycie stricte rozumianego "uprawnienia" po stronie osoby wskazanej i utrata go po stronie repatrianta. "Wskazanie" należy odczytywać jako przesłankę z zakresu materialnego prawa administracyjnego, od której zależy możliwość ubiegania się przez spadkobiercę o "prawo zaliczenia" na swoją rzecz. Cały czas jednak skuteczność "wskazania" zależy od istnienia uprawnienia po stronie wskazującego repatrianta, gdyż to jego status jest jego źródłem (por. uchwałę SN z 4 lutego 1993 r., sygn. akt III AZP 39/92, OSNC z 1993 r., nr 7-8, poz. 128). "Wskazanie" spadkobiercy i umożliwienie mu wystąpienia o "prawo zaliczenia" nie rodzi bowiem skutków przelewu prawa czy ekspektatywy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wnioskodawczyni zmarła po "wskazaniu". W momencie śmierci repatrianta zastosowanie znajduje zaś automatycznie regulacja, która zawarta była w art. 88 ust. 4 u.g.g.w.n. i następnie kolejno w: art. 212 ust. 5 u.g.n., w art. 2 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2003 r., a obecnie zawarta jest w art. 3 ust. 2 ustawy. Zgodnie z ostatnim z wymienionych przepisów w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców. Z regulacji tej jednoznacznie wynika, że publicznoprawne (administracyjne) prawo do rekompensaty z chwilą śmierci repatrianta z mocy ustawy staje się prawem jego spadkobierców i tylko oni mogą ubiegać się o jego potwierdzenia w drodze decyzji bądź wskazać jako "uprawnionego" do tego wystąpienia jednego z nich. Fakt, że syn wnioskodawczyni jako spadkobierca ustawowy ubiegał się o "prawo zaliczenia" z racji wskazania go przez matkę, nie oznacza, że nabył on uprawnienie, które jest niezależne od prawa matki i pozostałych spadkobierców. Z chwilą śmierci matki przepisy, na podstawie których występowała z wnioskiem (art. 88 ust. 3 u.g.g.w.n.), ustępowały bowiem miejsca regulacjom znajdującym zastosowanie w sytuacji śmierci repatrianta.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest zatem stanowisko organów, że postępowanie nie zostało zakończone i w sprawie ma zastosowanie art. 27 ustawy. Mając na względzie powyższy przepis, obecnie organy orzekające o publicznoprawnym uprawnieniu do rekompensaty za mienie zabużańskie obowiązane są stosować przesłanki wynikające z przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Należy mieć także na uwadze, że nie został wydany żaden akt formalny kończący postępowanie z wniosku złożonego przez wnioskodawczynię. Organy nie miały zatem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Skoro zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, to Sąd nie miał podstaw do ich uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżącej rekompensaty. Jest okolicznością bezsporną, że miejscowość D. znajdowała się przed wybuchem II Wojny Światowej na terenie Łotwy, a więc poza terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca przyznaje to także w skardze.

Sąd I instancji wskazał także, że zgodnie z obowiązującą ustawą uprawnionymi do rekompensaty są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego. Po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich tereny te znalazły się poza terytorium Polski. Skoro w art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej", jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to logicznym jest, że pozostawione nieruchomości również znajdowały się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego. Gdyby celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty obywatelom polskim za wszystkie nieruchomości położone poza obecnymi granicami kraju, to ograniczenie obszaru, z którego nastąpiła repatriacja do terenów "byłej Rzeczypospolitej", nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Sąd I instancji podkreślił także, że w art. 11 ust. 2 ustawy podano poszczególne byłe województwa i poprzez współczynniki korygujące odniesiono je do obecnych polskich województw. Są to dawne województwa: lwowskie, tarnopolskie, stanisławowskie, wołyńskie, poleskie, wileńskie, nowogródzkie, białostockie oraz miasta Lwów i Wilno. Tylko za nieruchomości położone na terenie tych dawnych województw i we wskazanych miastach, przy spełnieniu pozostałych warunków ustawy, może być przyznana rekompensata. Przesłanki z art. 1 i 2 ustawy nie mogą być bowiem postrzegane i interpretowane w oderwaniu od innych przepisów ustawy, w tym od art. 11. Zdaniem Sądu I instancji nie zmienia tej oceny kwestia zawarcia przez J. W.1 ze Skarbem Państwa umowy nabycia nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi nie oznacza to uznania prawa skarżącej do rekompensaty.

Sąd I instancji uznał za chybione zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek do przyznania prawa do rekompensaty i zmianę trwającej dwadzieścia lat umowy pomiędzy skarżącą a Skarbem Państwa. Organy zobowiązane były działać na podstawie obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawa materialnego i procesowego. Prawo do rekompensaty nie przysługuje za wszystkie nieruchomości położone poza granicami Polski lecz tylko za nieruchomości położone poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej" i pozostawione w wyniku wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów międzynarodowych. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Fakt zawarcia umowy ze Skarbem Państwa nie może przesądzać o należnym prawie do rekompensaty, a zaskarżona decyzja sama w sobie nie zmienia tej umowy.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.i. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) i art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. art. 105 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organ prawidłowo przyjął, iż nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość i przez przyjęcie, że zaskarżone decyzje nie są nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., z uwagi na fakt, że dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej a także przez przyjęcie, że organy nie naruszyły zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i przepisów postępowania administracyjnego objętych art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.;

2) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy przez przyjęcie, że organ prawidłowo przyjął, że skarżącej nie przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości D.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozpatrując wniosek o umorzenie postępowania Sąd I instancji pominął kwestię zakończenia postępowania w sprawie prawa do rekompensaty, w niniejszej sprawie, na skutek zawarcia umowy sprzedaży lokalu pomiędzy synem wnioskodawczyni a Skarbem Państwa, z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że przepisy u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (dalej: rozporządzenie) obowiązujące na dzień zawarcia umowy sprzedaży lokalu nie przewidywały wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, posiadanie uprawnień do zaliczenia wartości pozostawionej nieruchomości potwierdzane było bowiem w formie zaświadczenia (do którego stosowało się przepisy działu VII k.p.a.) niestanowiącego decyzji administracyjnej. Taką ocenę charakteru zaświadczenia potwierdziło zresztą orzecznictwo sądów administracyjnych wydawane na gruncie powyższych uregulowań, zgodnie z którym przepisy dotyczące decyzji administracyjnych nie miały zastosowania do zaświadczenia wydawanego w oparciu o u.g.n. i rozporządzenie. Co więcej, dopiero w art. 20 ustawy wprowadzono zasadę, że do postępowań zakończonych wydaniem zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności. Oznacza to, że ustawodawca potwierdził, że na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów (u.g.n.) wydanie zaświadczenia kończyło postępowanie i dlatego należy do niego stosować odpowiednio powyższe przepisy k.p.a. Skarżąca kasacyjnie zwróciła też uwagę, że zaświadczenie wydawane w trybie u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień umowy sprzedaży lokalu) miało na celu wykreowanie dokumentu, pozwalającego na wykazanie prawa do zaliczenia wartości pozostawionego mienia w razie nabycia dowolnej nieruchomości Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie nie powstała jednak konieczność wydania takiego zaświadczenia, ponieważ zarówno kwestia ustalenia prawa do zaliczenia wartości pozostawionego mienia, jak i kwestia sprzedaży przez Skarb Państwa lokalu na rzecz syna wnioskodawczyni (jako najemcy korzystającego z prawa pierwszeństwa) należała do Kierownika Urzędu Rejonowego w G. W związku z tym zamiast zaświadczenia (które potrzebne byłoby w razie nabywania nieruchomości w obszarze właściwości innego Kierownika Urzędu Rejonowego), został podpisany 27 listopada 1988 r. protokół uzgodnień wymagany zgodnie z art. 28 ust. 3 u.g.n. w razie nabywania lokalu przez dotychczasowego najemcę w drodze bezprzetargowej. Protokół uzgodnień zawierał podstawowe elementy wymagane w zaświadczeniu, tj. wskazanie osoby uprawnionej i odniesienie do wartości mienia pozostawionego za granicą. Protokół uzgodnień spełniał zatem w niniejszym postępowaniu funkcje zaświadczenia, co było uzasadnione, z uwagi na fakt, że Kierownik Urzędu Rejonowego był organem właściwym zarówno w kwestii potwierdzenia prawa do zaliczenia wartości pozostawionego mienia (zgodnie z § 4 rozporządzenia, z uwagi na miejsce zamieszkania syna wnioskodawczyni) jak i do sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (zgodnie z art. 11 w zw. z. art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n.). W odniesieniu do decyzji administracyjnej, czyli aktu o znacznie bardziej sformalizowanym charakterze, podkreśla się, że na zakwalifikowanie danego aktu do kategorii decyzji nie ma wpływu nazwa tego aktu. Taka sama zasada powinna obowiązywać odnośnie zaświadczenia, które choć zatytułowane jako "protokół" zawiera wymagane art. 217 k.p.a. elementy – urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego wymagane przez przepis prawa. Cyt. przepisy przewidywały następujące przesłanki potwierdzenia uprawnień: zaliczenie wartości nieruchomości na wniosek osoby uprawnionej (repatrianta lub osoby uprawnionej – m.in. osoby wskazanej z kręgu spadkobierców ustawowych); przedstawienie dowodów potwierdzających pozostawienie nieruchomości oraz ich rodzaj i powierzchnię, opisu pozostawionych nieruchomości, oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień i operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. W przedmiotowym postępowaniu powyższe dokumenty zostały złożone: orzeczenie z 11 lipca 1945 r., oświadczenie wnioskodawczyni z 1 lipca 1988 r. o przekazaniu majątku opisanego w orzeczeniu na rzecz syna oraz operat szacunkowy z 5 czerwca 1997 r. dotyczący wyceny nieruchomości położonej poza granicami Państwa Polskiego wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Kierownik Urzędu Rejonowego, działający w sprawie jako organ I instancji, powiadomił syna wnioskodawczyni w piśmie z 9 lipca 1997 r., że "kupno mieszkania wiązałoby się z koniecznością zrzeczenia się pozostałych spadkobierców nieuprawnionych do rekompensaty na rzecz jedynego – kupującego mieszkania". Organ wiedział zatem, że syn wnioskodawczyni nie jest repatriantem, a osobą wskazaną przez repatrianta i w oparciu o prowadzone postępowanie uznał, że przysługuje mu uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą II RP. Nie jest zresztą wykluczone, że stosowne oświadczenie o zrzeczeniu się zostało złożone wobec prowadzącego sprawę urzędnika, a jedynie z uwagi na upływ czasu nie została zachowana stosowna dokumentacja. W okresie poprzedzającym zawarcie umowy sprzedaży lokalu w doktrynie wyrażany był pogląd, że na skutek "wskazania" "uprawnienie do zaliczenia nie należy już do spadku po zmarłym właścicielu, który przed swoją śmiercią skorzystał ze wskazania". Stanowisko takie mógł zatem również przyjąć Kierownik Urzędu Rejonowego działający w sprawie. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że powyższe ustalenia zostały dokonane przez właściwy organ administracji w toku postępowania, które następnie zostało przez ten organ ostatecznie zakończone, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. W dacie zawarcia umowy sprzedaży lokalu nie było innego, niż wyżej opisany, trybu załatwiania sprawy polegającej na stwierdzeniu przez organ administracji prawa do zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą na poczet ceny sprzedaży lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Postępowanie to kończyło się wydaniem przez właściwy organ potwierdzenia istnienie powyższego prawa, przy czym potwierdzenie to nie stanowiło decyzji administracyjnej. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że nie wydany został żaden akt formalny kończący postępowanie z wniosku złożonego przez wnioskodawczynię. Takim aktem formalnym było w niniejszej sprawie podpisanie protokołu uzgodnień z 28 listopada 1988 r. potwierdzającego wartość mienia pozostawionego za granicą oraz zakres jego wykorzystania, a następnie zawarcie umowy sprzedaży lokalu. Taki tryb załatwiania sprawy przewidywała u.g.n. i nie można teraz stawiać zarzutu stronie, że organ nie załatwił sprawy w inny sposób, w szczególności nie wydał decyzji administracyjnej, nieprzewidzianej w przepisach prawa. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że syn wnioskodawczyni nie występował po zawarciu umowy sprzedaży lokalu o dalsze prowadzenie postępowania (np. w celu potwierdzenia uprawnień do pozostałej kwoty wartości pozostawionego mienia), takiego wniosku nie złożyła również skarżąca. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego mimo braku wniosku strony (o jego podjęcie lub kontynuację) po tym, jak organ poinformował stronę, że dopiero po złożeniu wniosku stosowne postępowanie zostanie wszczęte, stanowi rażące naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Prowadzenie postępowania (niezależnie od jego bezprzedmiotowości) z przewlekłością, przy podejmowaniu czynności w odstępach kilkuletnich (przy czym większość tych czynności toczyła się bez udziału strony), a także udzielenie stronie, po podjęciu postępowania jedynie siedmiodniowego terminu do zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska rażąco narusza zasadę zarówno prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ zebrał, rozpatrzył oraz dokonał oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że nieruchomość pozostawiona przez wnioskodawczynię spełnia dyspozycję przepisu art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że z brzmienia art. 1 ust. 1 ustawy nie wynika, aby ustawa dotyczyła tylko nieruchomości położonych w dniu wybuchy wojny na terytorium II RP. Pogląd prezentowany przez Sąd I instancji nie ma uzasadnienia na tle art. 1 i art. 2 ustawy, z uwagi na fakt, że w przepisach tych mowa o nieruchomościach pozostawionych poza obecnymi granicami RP i przyczynach ich pozostawienia. Dokonując innej, niż gramatyczna wykładni (która w odniesieniu do powyższych przepisów jest wystarczająca) Sąd I instancji ustanowił inne, niewynikające z ustawy kryterium, od którego miałoby zależeć prawo do rekompensaty. Sąd I instancji całkowicie pominął pogląd wyrażany w orzecznictwie, zgodnie z którym art. 1 ustawy nie wymaga sięgnięcia do wykładni innej niż gramatyczna, gdyż nie jest niejasny. Przepisy obowiązujące w sprawie rekompensat, poczynając od art. 212 u.g.n., przez uprzednio obowiązującą ustawę z 12 grudnia 2003 r., zawsze posługiwały się kryterium nieruchomości pozostawionych poza granicami RP, a nie II RP (wyrok NSA z 11 lipca 2008 r., I OSK 1087/07; podobnie wyrok NSA z 16 września 2014 r., I OSK 303/13.

Zarządzeniem z 16 maja 2022 r., Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i poinformowała, że posiada możliwości techniczne do uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji, podając adres elektroniczny.

Zarządzaniem z 28 czerwca 2022 r. poinformowano Ministra, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie oświadczył, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. W związku z powyższym zwrócono się o ponowne udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy organ posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik Ministra oświadczył, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej.

Zarządzeniem z 8 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, zarządził skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Niezależnie od podanej w skardze kasacyjnej argumentacji, którą Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany, na uwzględnienie zasługują zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim wskazane przepisy postępowania administracyjnego nakazują rozpatrzenie całego materiału dowodowego i poddanie go ocenie, przy czym przez rozpatrzenie rozumieć należy nie tylko opisanie zebranych w sprawie materiałów, ale w szczególności poddanie ich ocenie przez wskazanie, jaki stan faktyczny i prawny z tych zebranych materiałów wynika. Takiej oceny w wydanych decyzjach zabrakło, a w konsekwencji organy administracji przytoczyły co prawda podstawowe ustalone w sprawie okoliczności, ale nie zajęły stanowiska, jaki wywierają one wpływ na dopuszczalność prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy.

Postępowanie w przedmiocie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami obecnego państwa polskiego, nazywane "mieniem zabużańskim" zarówno w obecnym stanie prawnym, jak i w poprzednio obowiązujących reżimach prawnych, prowadzone może być na wniosek, nie z urzędu. W wydanych decyzjach podano, że zakończone nimi postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem poprzedniczki prawnej skarżącej, J. W. z 1988 r. Organy obu instancji wprost wskazały, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 27 ustawy, zgodnie z którym postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Oznacza to, że przyjęto, że sprawa wniosku nie została załatwiona, i to w odniesieniu do wniosku pierwotnego z 1988 r.

Aktualnie obowiązująca ustawa odnosi się do sytuacji prawnej osób, które już uzyskały uprzednio potwierdzenie prawa do rekompensaty na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów, a także prawo to częściowo zrealizowały, w szczególności w art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 3, art. 12, art. 18 ust. 1. Wynika z tych przepisów, że osoby, które już częściowo zrealizowały prawo do rekompensaty (a zatem musiały uzyskać jakąś formę jego potwierdzenia) lub dysponują wydanym w poprzednim stanie prawnym zaświadczeniem i prawa nie zrealizowały, mogą ubiegać się w aktualnym stanie prawnym o realizację tego uprawnienia, przy czym wydane uprzednio zaświadczenia mogą być weryfikowane w trybie postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. (art. 20 ustawy). W aktach administracyjnych, na etapie przekazywania sprawy do Wojewody jako organu właściwego w piśmie do J. W.1 pojawia się kwestia przekazania jego wniosku w sprawie rekompensaty. Wątek ten, wobec braku stosownej dokumentacji, nie został potwierdzony, Wojewoda w piśmie Urzędu Miejskiego w G. z 10 sierpnia 2017 r. uzyskał odpowiedź, że takiego wniosku "o dowartościowanie przyznanego ekwiwalentu" w dokumentacji archiwalnej nie ma.

Wojewoda nie zwrócił się także do skarżącej o wyjaśnienie tej kwestii i zajęcie stanowiska, wątku tego nie kontynuowano, a przeprowadzone postępowanie niewątpliwie skierowane było na rozpoznanie wniosku z 1988 r., traktowanego jako wniosek niezałatwiony.

Takiej kwalifikacji wniosku dokonano jednak z całkowitym pominięciem okoliczności związanych z zaliczeniem na rzecz J. W.1 na poczet ceny nabycia mieszkania wartości mienia pozostawionego przez wnioskodawczynię za obecnymi granicami RP. W sprawie zgromadzono zatem pewien materiał dowodowy potwierdzający tę okoliczność, obejmujący w szczególności operat szacunkowy i akt notarialny, a także inne dokumenty potwierdzające cel ich sporządzenia oraz przedmiot ówcześnie czynionych ustaleń (wartość mienia pozostawionego poza granicami obecnej RP w celu jego zaliczenia na poczet ceny nabycia nieruchomości), ale materiału tego w ogóle nie oceniono, nie odniesiono się jakie skutki prawne te poszczególne czynności wywołały w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym. Potraktowano te okoliczności jako zupełnie pozbawione znaczenia i przystąpiono do rozpoznania pierwotnego wniosku. Wadliwość tej praktyki umknęła organom i Sądowi I instancji, być może z tego powodu, że wydano ostatecznie decyzję odmowną. Hipotetycznie możliwe jednak jest, że w takiej sytuacji mogłoby dojść do wydania decyzji pozytywnej, wówczas zaistniałaby sytuacja, w której Skarb Państwa ponownie ponosiłby koszty rekompensaty wartości pozostawionego mienia, przy całkowitym pominięciu faktu uprzednio udzielonego zaliczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że czynności podejmowane przez organy władzy publicznej, zwłaszcza prowadzące do nabycia uprawnień przez obywatela oraz sporządzane przez tę władzę dokumenty nie mogą być traktowane jako pozbawione znaczenia, korzystają one z domniemania legalności tak długo, dopóki ich legalność nie zostanie podważona – czy to przez ocenę materiału dowodowego w odniesieniu do czynności faktycznych, czy też w trybach procesowych przewidzianych do weryfikacji określonych aktów i rozstrzygnięć.

Zasadnie w szczególności w skardze kasacyjnej wskazano, że organy nie rozważyły, czy w sprawie doszło do załatwienia wniosku przez wydanie zaświadczenia. Bez znaczenia przy tym jest, czy ewentualnie wydane zaświadczenie było prawidłowe i zgodne z prawem. W oparciu o art. 20 ustawy nadal możliwe jest wszak wszczęcie w stosunku do takiego oświadczenia postępowania o stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 156 k.p.a.

Prawidłowo w sprawie przyjęto, że zgodnie z relewantnym dla sprawy stanem prawym, zastosowanie znajdują przepis art. 212 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 grudnia 1998 r. oraz wydane na podstawie delegacji z art. 212 ust. 6 u.g.n. rozporządzenie RM z 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Określony w rozporządzeniu sposób zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych na poczet ceny sprzedaży, obejmował – zgodnie z § 5 rozporządzenia – również tryb uzyskiwania potwierdzenia posiadania uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. W dacie poprzedzającej zawarcie umowy sprzedaży mieszkania, przepisy § 5 rozporządzenia stanowiły, że kierownik urzędu rejonowego potwierdza, w formie zaświadczenia, posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, a do wydawania tych zaświadczeń stosuje się przepisy działu VII k.p.a. Prawidłowe jest wobec tego stanowisko skargi kasacyjnej, że w ówczesnym stanie prawnym nie była wydawana decyzja w przedmiocie potwierdzenia uprawnienia do zaliczenia, a jedynie zaświadczenie. Zaświadczenie to służyło potwierdzeniu posiadania uprawnień, o których była mowa w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. Dysponując takim zaświadczeniem potwierdzającym uprawnienie do zaliczenia wartości pozostawionego mienia, osoba uprawniona mogła następnie dokonać nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, że wydanie zaświadczenia, o jakim mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania wniosku z 1988 r. w oparciu o art. 27 ustawy, ze względu na jego załatwienie w sposób przewidziany ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Z tego względu zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy istnieją w sprawie podstawy do uznania, że takie zaświadczenie zostało wydane (bez znaczenia natomiast jest to, czy ewentualnie wydane zaświadczenie zostało wydane zgodnie z prawem, nie jest ono bowiem w sprawie przedmiotem kontroli pod względem legalności).

Jakkolwiek w sprawie nie doszło do wydania dokumentu określonego jako "zaświadczenie", to trafnie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że okoliczność ta nie rozstrzyga w sposób definitywny kwestii wydania przedmiotowego zaświadczenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że wydanie dokumentu posiadającego wszystkie konieczne elementy takiego zaświadczenia i pochodzącego od organu do tego uprawnionego, również byłoby dostatecznym dowodem na zakończenie w przeszłości postępowania zainicjowanego wnioskiem z 1988 r. Zasadny jest w tym zakresie zarzut, że pod tym kątem w ogóle nie został zweryfikowany znajdujący się w aktach Protokół Uzgodnień z 27 listopada 1998 r.

W przypadku dokumentu, którego charakter miałby być oceniany wedle zawartej w nim treści, konieczne jest w pierwszej kolejności zidentyfikowanie koniecznych, konstytutywnych dla danego dokumentu treści, a następnie zweryfikowanie, czy treści te faktycznie w danym dokumencie są zawarte.

Zaświadczenie potwierdzające prawo do rekompensaty służyło potwierdzeniu posiadania uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n., czyli prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną na terenach nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego, za które z mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo przysługiwał ekwiwalent. Zaświadczenie powinno zawierać: wskazanie osoby uprawnionej, określenie wartości pozostawionych nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego, informację o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n., a także powołanie dowodów, o których mowa w § 4. Ten ostatni warunek może być przy tym uznany za mający walor ewidencyjny, który można zweryfikować przez ewentualne odniesienie się do materiału zebranego w sprawie. Dowody, o jakich mowa w § 4 rozporządzenia, to: dowody potwierdzające pozostawienie nieruchomości oraz rodzaj i powierzchnię tych nieruchomości, opis pozostawionych nieruchomości, oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2, operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określono wartość pozostawionych nieruchomości zgodnie z przepisami § 8-11 rozporządzenia. Zebrany w sprawie materiał archiwalny również nie został zweryfikowany pod kątem tego, czy może stanowić dowody, o jakich mowa w § 4 rozporządzenia.

Przedstawione okoliczności stanowią podstawę stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że mimo zebrania w sprawie dość znaczącego materiału dowodowego, w postępowaniu administracyjnym nie poddano go analizie ze względu na możliwość stwierdzenia, czy wniosek z 1988 r. został rozpoznany w całości (niezależnie od poprawności takiego rozpoznania, co jest kwestią leżącą poza granicami niniejszej sprawy) w sposób przewidziany ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Przy dokonywaniu takiej oceny organy są nadto zobowiązane uwzględnić standardy staranności działania organów administracji wyznaczone przepisami k.p.a. W dacie podpisywania przez Kierownika Urzędu Rejonowego przedmiotowego Protokołu Uzgodnień obowiązywał kodeks postępowania administracyjnego, który zgodnie z art. 1 § 1 pkt 4 miał zastosowanie w sprawach wydawania zaświadczeń. W przypadku odmowy wydania zaświadczenia organ był zobowiązany zgodnie z art. 219 k.p.a., do wydania postanowienia podlegającego zażaleniu. Zastosowanie też znajdowały zasady ogólne k.p.a., w tym zasada załatwiania sprawy z uwzględnieniem interesu obywatela, zasada pogłębiania zaufania do organów państwa, czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Z uwzględnieniem tych standardów powinna być dokonana ocena, czy podpisany Protokół Uzgodnień stanowi potwierdzenie faktów i stanu prawnego, zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Ocena ta powinna też uwzględniać, że przedstawiciel Skarbu Państwa dokonał ostatecznie czynności zaliczenia wartości na poczet ceny zakupu mieszkania, a od skutków dokonanej czynności prawnej Skarb Państwa się nie uchylił i akt notarialny nie został podważony.

Konieczność poczynienia ustaleń we wskazanym zakresie skutkuje oceną, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Dla załatwienia sprawy konieczne jest rozważenie, czy istotnie zachodzą przesłanki z art. 27 ustawy i nie została ona już uprzednio załatwiona. W przypadku potwierdzenia tej okoliczności organy będą miały podstawę do umorzenia postępowania. Jednocześnie konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zasadności prowadzenia merytorycznego postępowania w sprawie ustalenia rekompensaty na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy czyni zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego art. 1 ust. 1 pkt 4 i art. 2 ustawy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 200 i 209 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku był przepis art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID-19.