Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 942/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3885/15 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producenckich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w R. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2016r., sygn. akt V SA/Wa 3885/15, oddalił skargę A. Sp. z o.o. w R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2015r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] stycznia 2012r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie przyznał A. Sp. z o.o. pomoc finansową w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w okresie od 8 maja 2013r. do 7 maja 2018r.

W dniu [...] sierpnia 2014r. A. złożyła w Dolnośląskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" w okresie od 29 lipca 2013r. do 28 lipca 2014r., to jest za trzeci rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych.

Dyrektor Oddziału Dolnośląskiego ARiMR decyzją z [...] listopada 2014r. odmówił A. przyznania wnioskowanych środków.

Prezes ARiMR decyzją z [...] stycznia 2015r. uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Dolnośląskiego ARiMR z [...] listopada 2014r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor Oddziału Dolnośląskiego ARiMR decyzją z [...] marca 2015r. ponownie odmówił A. przyznania wnioskowanych środków. Jako podstawę prawną swej decyzji wskazał w szczególności art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 173) - dalej: "ustawa PROW", § 6 ust. 3 pkt 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów rolnych" objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r. Nr 81 poz. 550 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie GPR" i art. 35 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z 20 września 2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. WE L 277/1 z 21.10.2005r. ze zm.) – dalej: "rozporządzenie 1698/2005".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniach od 3 do 15 września 2014r. w siedzibie A. przeprowadzona została przez pracowników Mazowieckiego Oddziału ARiMR kontrola na miejscu, w wyniku której ustalono m.in., iż pomiędzy członkami A. a podmiotami, do których A. sprzedała w rozliczanym okresie produkty wytworzone w gospodarstwach członków, występują powiązania kapitałowo – osobowe. Całość płodów rolnych A. sprzedawała do B. sp. z o.o., której wyłącznymi udziałowcami i członkami zarządu byli dwaj członkowie A., będący jednocześnie członkami zarządu A. – Z. K. i A. K. Wartość netto produktów dostarczonych przez członków A. stanowiła 98,48% ogólnej wartości netto produktów wytworzonych przez wszystkich członków grupy. Natomiast ilość produktów dostarczonych do A. przez jej członków Z. K. i A. K. stanowiła 97,87% produktów ogółem dostarczonych do A. przez jej członków. Jednocześnie A. K. prowadzi pod firmą "B." jednoosobową działalność gospodarczą o takim samym profilu, jak "B." sp. o.o. W ocenie organu I instancji zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia GPR, członkowie grupy producentów rolnych nie mogą angażować się w wytwarzanie w swoim gospodarstwie produktów, ze względu na które grupa została utworzona, a jednocześnie występować jako odbiorca tych produktów. Dyrektor ARiMR stwierdził też, że zgodnie z art. 35 rozporządzenia 1698/2005 celem pomocy jest wspieranie grup producentów rolnych dla poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji, koncentracji podaży oraz organizowaniu sprzedaży produktów rolnych. Działanie A. i jej członków jest sprzeczne z tymi celami i stanowi sztuczne generowanie przez A. obrotu i wykonywanie zadań A. w postaci sprzedaży na zewnątrz przez zależna osobowo i kapitałowo od członków A. spółkę. Organ I instancji zauważył też, że ceny za sprzedaż produktów do B. sp. z o.o. są wyższe od cen rynkowych. W związku z tym z podstawy płatności wykluczono całą kwotę przychodów netto A.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes ARiMR przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ARiMR z [...] marca 2015r. Na wstępie wskazał na przepisy unijne i krajowe określające zasady przyznawania pomocy dla grup producentów rolnych. Oprócz wyżej już powoływanych wskazał na przepisy rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia nr 1698/2005, to jest rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L. 25/8 z 28 stycznia 2011r.) – dalej jako: "rozporządzenie 65/2011". Prezes ARiMR podniósł, że stosownie do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcie. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 celem pomocy dla grup producentów jest ułatwienie tworzenia i działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zachodzi tworzenie przez członków A. pozornej działalności, poprzez sprzedaż produktów wytworzonych przez członków A. wyłącznie do przedsiębiorstwa należącego do członków A. Utworzenie A. ma jedynie na celu stworzenie sztucznej jednostki w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, nieprzynoszącej efektu dodanego dla członków A., a stanowiącej jedynie sztuczne ogniwo w celu uzyskania korzyści w postaci uzyskania pomocy finansowej.

Organ odwoławczy po analizie składu osobowego A. i spółki B. sp. z o.o. uznał, że A. sp. z o.o. występuje jako sztuczne ogniwo w cyklu produkcyjnym i sprzedaży, realizowanym przez członków A. do spółek od nich zależnych. Troje członków A. posiada minimalny potencjał produkcyjny dostarczając łącznie 2,13% wszystkich sprzedawanych przez A. produktów. Pozostali dwaj członkowie A. dostarczają 97,87% produktów i są wyłącznymi udziałowcami i członkami zarządu B. sp. z o.o. W ocenie Prezesa ARiMR działaniem sprzecznym z celem funkcjonowania analizowanego systemu wsparcia, jest koncentracja podaży i wprowadzanie przez A. do obrotu produktów swoich członków, w przypadku A. sp. z o. następuje "sztuczne" generowanie przez A. obrotów i wykonywanie zadań A. w postaci sprzedaży produktów na zewnątrz przez firmę powiązaną kapitałowo i osobowo z członkami A.

Organ odwoławczy uznał, że sprzedaż A. na rzecz B. sp. z o.o. nie spełnia warunku określonego w § 8 rozporządzenia GPR, to jest nie jest dokonywana dla odbiorców nie będących członkami A. Interpretacja rozporządzenia GPR, w tym § 8 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 11 i ust. 2 pkt 1 lit. c, musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z przepisami unijnymi, w tym w szczególności z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia 1698/2005. Fakt sprzedaży do spółki powiązanej skutkuje uznaniem, że nie stanowi to wprowadzenia produktu do obrotu i na rynek. Wprowadzeniu produktu do obrotu i na rynek następuje wtedy, gdy sprzedawca zostaje pozbawiony faktycznej możliwości rozporządzania danym produktem. Takiego skutku nie powoduje sprzedaż produktów przez głównych członków A. do w pełni kontrolowanej przez nich spółki B. W sytuacji, gdy dokonuje się transferów produktów pomiędzy spółkami, które zostały utworzone przez te same osoby fizyczne, to grupa producentów pełni funkcję wyłącznie pośredniczącą. Jej istnienie i funkcjonowanie na rynku jako odrębny podmiot gospodarczy ma jedynie pozorny charakter.

W konsekwencji Prezes ARiMR uznał, że A. w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy i otrzymanie przez nią w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami wsparcia. Zatem zaistniały przesłanki określone w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, zgodnie z którymi nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. A. nie spełnia celu określonego w art. 35 rozporządzenia 1698/2005 w odniesieniu do poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych. Zdaniem organu odwoławczego grupa producentów powinna realizować wszystkie cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005.

Pismem z 21 sierpnia 2015r. spółka A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie wskazał, że przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Mazowieckiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że A. spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Organy ARiMR wydając decyzje o płatności są natomiast zobowiązane sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w przepisach wspólnotowych oraz czy nie zachodzą określone w przepisach wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty pomocy. Tak więc przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania środków finansowych organy orzekające sprawdzają, czy przyznanie pomocy wnioskodawcy wpisanemu do rejestru będzie zgodne z przepisami rozporządzenia 1698/2005 i rozporządzenia 65/2011.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa art. 35 rozporządzenia 1698/2005. Zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu, należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne, czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy. Zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Sąd I instancji przywołał w tym miejscu wyrok NSA z 11 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1595/12, w którym stwierdzono, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel ich stworzenia. Sąd przywołał również rozważania Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013r. w sprawie o sygn. C-434/12 w sprawie ze skargi Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija (LEX nr 1362597). Trybunał wskazał, że aby zbadać, czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności, należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach tych pierwszych należy ocenić warunki i cele wsparcia – czy są przez dany projekt realizowane (np. skierowanie pomocy do określonego kręgu podmiotów). Co do elementu subiektywnego, to przy dokonywaniu oceny można wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne takie, jak więzi natury prawnej, ekonomicznej lub personalnej pomiędzy osobami zaangażowanymi w rozpatrywaną inwestycję.

WSA zgodził się z organem, że stwierdzony fakt "powiązań" osobowych między spółką B. sp. z o.o., a A. powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie do dokonania sprzedaży między wzajemnie wobec siebie "powiązanymi" podmiotami w stosunku spółek dominującej i zależnej. Wszystkie te okoliczności, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują, iż A. nie realizuje celów określonych w art. 35 rozporządzenia 1698/2005.

Sąd przyznał rację organowi, który stwierdził, że faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu i na rynek następowało dopiero poprzez B. sp. z o.o., zatem wyliczany w oparciu o sprzedaż do tego podmiotu przychód netto nie mógł być brany pod uwagę przy obliczaniu płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych dla strony. Z uwagi zaś na fakt, że cały przychód netto deklarowany we wniosku o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 29 lipca 2013r. do 28 lipca 2014r., to jest za trzeci rok korzystania przez A. z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych, udokumentowany był sprzedażą do B. sp. z o.o., w całości nie może zostać uwzględniony do ustalenia podstawy wyliczenia pomocy. Z uwagi na brak kwalifikowanego przychodu, w ocenie WSA, organ prawidłowo stwierdził brak podstaw do wyliczenia przedmiotowej płatności.

W ocenie Sądu, w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy (skład osobowy grupy producentów rolnych oraz spółki będącej odbiorcą hurtowym produkowanych przez A. towarów), w pełni uprawniony jest pogląd, że produkty wytworzone przez A. Sp. z o.o., a sprzedane B. sp. z o.o., nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami określonymi w art. 35 rozporządzenia 1698/2005.

Ponadto, zdaniem Sądu, dostrzeżone przez organ powiązania pomiędzy grupą producentów rolnych, a jedynym odbiorcą hurtowym produkowanych przez nią towarów wskazywać mogą również, iż stworzono sztuczne warunki do uzyskania przedmiotowej płatności.

W konkluzji WSA stwierdził, że organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił, dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, A. nie realizuje celów wsparcia. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między A. a B. sp. z o.o. organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Sąd I instancji za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23) – dalej jako: "k.p.a.", dotyczący wydania i podpisania zaskarżonej decyzji przez pracownika, który wydał już w sprawie decyzję uchyloną następnie w wyniku orzeczeń kasacyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. sprowadzający się do tego, że w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej A. przyznano płatności za pierwszy i drugi rok działalności. Przyznanie płatności za pierwsze dwa lata nie było przedmiotem rozpoznania przez Sąd, jednak co do zasady nie można uznać, że dokonanie płatności na skutek wcześniejszej wadliwej oceny przesłanek przyznania płatności przez organ powinno przesądzać o przyznaniu płatności za kolejne okresy.

Sąd I instancji wskazał również, że wprawdzie organ I instancji w podstawie swej decyzji nie powołał art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak dokonał ustalenia tych wszystkich okoliczności faktycznych, które przesądzały o uznaniu, że A. stworzyła sztuczne warunki do przyznania płatności.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, w sytuacji gdy decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, bowiem organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji z [...] marca 2015r., w której wydaniu brał udział pracownik podlegający wyłączeniu od udziału w sprawie;

b. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne twierdzenia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie zarzucenia Spółce tworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności i odmowie przyznania Spółce środków finansowych za trzeci rok jej działalności jako grupa producentów rolnych w sytuacji, gdy podczas rozpatrywania wniosków za pierwszy i drugi rok działalności jako grupa producentów rolnych sposób funkcjonowania A., w szczególności sprzedaż produktów przez A. do spółki B. sp. z o. o. nie była w żaden sposób kwestionowana, nie budziła żadnych zastrzeżeń organu i świadczyła o realizacji celów, mimo iż była dokonywana do tego samego podmiotu, co w trzecim roku działalności (o czym ARiMR wiedziała), w konsekwencji działania i decyzje podejmowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w latach poprzednich utwierdzały Spółkę w przekonaniu, że sposób funkcjonowania A., w tym sposób sprzedaży i odbiorcy są zgodne z przepisami prawa (pozwalają na realizację celów i nie stanowią o stworzeniu przez A. sztucznych warunków), w rezultacie czego, że otrzyma ona płatność również za trzeci rok działalności jako grupa producentów rolnych;

c. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie organu II instancji, podczas gdy rozstrzygnięcie przez organ II instancji o stworzeniu przez A. sztucznych warunków utworzenia grupy producentów rolnych niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b. rozporządzenia 1698/2005 stanowiło orzeczenie wykraczające poza zakres przedmiotowy sprawy objętej postępowaniem wyjaśniającym i rozpoznawczym decyzji organu I instancji, bowiem organ I instancji nie prowadził w tym zakresie postępowania i nie stawiał takowego zarzutu, jak również przepis art. 4 pkt. 8 rozporządzenia 65/2011 nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, co spowodowało, że zarzut stworzenia i istnienia sztucznych warunków nie został dwukrotnie rozpoznany i rozstrzygnięty przez oba organy administracji, skutkując rażącym naruszeniem podstawowych praw i gwarancji Skarżącej w zakresie prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.:

a. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że organ prawidłowo dokonał subsumpcji stanu faktycznego przedmiotowej sprawy pod normę prawną art. 4 pkt 8 rozporządzenia 65/2011 i przyjął, że działalność Skarżącej wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez A. warunków przyznania pomocy z uwagi na brak realizacji celów określonych dla grup producentów rolnych (zwłaszcza w zakresie braku wprowadzenia produktu do obrotu i na rynek), podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione, aby grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do uzyskania płatności, ani to, że grupa działała w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z celami wsparcia, zaś działalność A. ma charakter rzeczywisty, zgodny z celami stawianymi przez ustawodawcę grupom producentów rolnych, jest faktycznie prowadzona i nie nosi znamion sztuczności, w konsekwencji czego powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w szczególności, że w dwóch pierwszych latach działalności ten sam sposób funkcjonowania Spółki, w tym sprzedaż produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy tego samego odbiorcy, nie budził żadnych zastrzeżeń organu;

b. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ prawidłowo zinterpretował art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 i uznał, iż działania podjęte przez Stronę nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że A. realizuje wszystkie cele określone przez ustawodawcę, w szczególności w zakresie wspólnego wprowadzania towarów do obrotu i na rynek poprzez sprzedaż produktów na rzecz odrębnego podmiotu (osoby prawnej), niebędącego członkiem A.;

c. naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, polegające na uznaniu, że organ prawidłowo nie zastosował art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005 w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia GPR i słusznie nie przyznał Stronie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007 - 2013 za trzeci rok korzystania z pomocy, w wysokości adekwatnej do rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zostały spełnione przesłanki do przyznania A. pomocy finansowej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Zarzutem najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w zw. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (pkt 1.a petitum skargi).

Kasator w uzasadnieniu tego zarzutu przywołał wyrok NSA z 14 października 2014r., sygn. akt II GSK 1219/13, w którym wypowiedziano pogląd, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. odnosi się również do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela tego poglądu, jako że jest to pogląd incydentalny, nieodzwierciedlający poglądów orzecznictwa w omawianej kwestii. W orzecznictwie mianowicie stwierdza się, że: "Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji" (wyrok NSA z 20 października 2017r., II GSK 110/16). Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. wyroki NSA z 16 maja 2013r., sygn. II FSK 1699/11; z 5 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1993/14; z 21 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 1055/16).

Przenosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić brak podstaw do twierdzenia, że P. G. oraz A. K. podlegali wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sformułowany w pkt 1.a petitum skargi zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zatem niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. (pkt 1.b petitum skargi) należy zauważyć, że jakkolwiek organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, zaś jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory, to nie oznacza to konieczności kontynuowania przez organ administracji praktyki niezgodnej z prawem. Tak więc przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu). Nie można przyjmować, że jednostka ma prawo do uzasadnionego oczekiwania, że w jej sprawach organ administracji nadal będzie podejmować rozstrzygnięcia niezgodne z prawem. Uzasadnione oczekiwania jednostki obejmują wyłącznie takie działania organu administracji, które nie naruszają prawa.

Powyższe oznacza w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że zasadność powyższego zarzutu (pkt 1.b petitum skargi) zależy od oceny zarzutów prawa materialnego, dlatego Sąd odniesie się do tego zarzutu po rozpoznaniu zarzutów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. (pkt 1.c petitum skargi) należy w pierwszej kolejności zauważyć, że opiera się on na tezie, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji była wyłącznie kwestia niewprowadzenia produktów przez A. do obrotu, dlatego organ II instancji orzekając w niniejszej sprawie o zaistnieniu sztucznych warunków zmienił przedmiot sprawy – naruszając w ten sposób zasadę dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny nie uważa za trafną powyższej tezy. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do konieczności utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organy obu instancji. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Warunkiem utrzymania tożsamości sprawy rozpatrywanej w obu instancjach jest rozstrzygnięcie sprawy przez organy obu instancji na podstawie tych samych przepisów prawa materialnego. Jeżeli zatem organ II instancji stwierdzi, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, to powinien uchylić tę decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzyć postępowanie I instancji, wskazując jednocześnie właściwy przepis, na podstawie którego powinno być wydane rozstrzygnięcie (wyrok NSA z 28 marca 2006r., II OSK 664/05, LEX nr 198350). Tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, bowiem organ II instancji nie zakwestionował przepisów prawa materialnego przywołanych przez organ I instancji jako podstawa prawa wydanej decyzji, ale uzupełnił tę podstawę prawną o dalsze przepisy. Nie można również zarzucać organowi II instancji, że z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uzupełnił w istotnym zakresie postępowanie dowodowe, skoro – jak to wynika z uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, organ I instancji dokonał ustaleń dotyczących powiązań kapitałowo-osobowych pomiędzy A. a B. sp. z o.o. Nie było zatem potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie "sztucznych" warunków do uzyskania przedmiotowej płatności. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że już organ I instancji, a nie dopiero organ II instancji, wskazał na "sztuczny" charakter obrotu i wykonywania zadań grupy w postaci sprzedaży zbóż na zewnątrz przez firmę zależną osobowo i kapitałowo od członków grupy producentów. Stwierdzono, że zadania grupy związane ze sprzedażą na zewnątrz produktów rolnych wyprodukowanych przez jej członków powinny być rzeczywiście realizowane przez samą grupę producentów rolnych (strona 6 decyzji organu I instancji).

Konkludując, organ odwoławczy prezentując pogłębioną w stosunku do rozważań organu pierwszej instancji, ocenę istotnych okoliczności sprawy nie narusza zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Zarzut sformułowany w pkt 1.c petitum skargi jest zatem niezasadny.

Postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione, są one bowiem nieskuteczne.

Działania procesowe spółki należało uznać za niekonsekwentne. W skardze do Sądu I instancji stawiała ona zarzuty procesowe kwestionujące istotę sprawy, którą są ustalenia faktyczne. Podnosiła w nich błędne ustalenia faktyczne sprawy i przyjęcie, że produkty nabywane przez A. od jej członków nie były wprowadzane przez A. na rynek i do obrotu oraz, że były w dalszej kolejności sprzedawane członkom A. Istoty tej sprawy, czyli tych ustaleń faktycznych nie kwestionuje w zarzutach skargi kasacyjnej. Nie kwestionuje też stanowiska WSA o stworzeniu sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że spółka spełnia jedynie warunki formalne do uzyskania pomocy.

Zauważyć zatem należy w kontekście zaistniałego stanu faktycznego, że zgodnie z obowiązującymi regułami procedury administracyjnej organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych z określoną sprawą w celu odtworzenia jej rzeczywistego obrazu i uzyskaniu podstawy do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych ma na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w kontekście określonej normy materialnego prawa administracyjnego. Postępowanie dowodowe w tych sprawach nie jest celem w samym sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy w określonym stanie faktycznym sytuacja strony podpada, czy też nie podpada pod hipotezę (a w konsekwencji i dyspozycję) określonej normy prawa materialnego.

Przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016r., sygn. akt I OSK 3000/14, LEX nr 2168067). Z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt II GSK 560/11, LEX nr 1244747 oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2012r., sygn. akt II GSK 561/11, LEX nr 1244748). Zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2012r., sygn. akt II GSK 1169/11, LEX nr 1233927).

Także w nauce prezentowany jest tożsamy pogląd, że zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, "Ogólne postępowanie administracyjne", s. 108, cyt. za B. Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 56).

W ten sam sposób interpretuje się również przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące swego rodzaju odpowiedniki omawianych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 122 o.p. wynika obowiązek organów uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością. Realizacja prawdy obiektywnej wymaga przy tym, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 187 § 1 o.p., obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, spoczywa na organach orzekających (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016r., sygn. akt II FSK 743/15, LEX nr 2143267). Artykuł 122 o.p. statuuje tzw. zasadę prawdy obiektywnej w postępowaniu podatkowym, oznaczającą obowiązek organu podatkowego do zgromadzenia dowodów, co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołana zasada uważana jest za naczelną zasadę postępowania administracyjnego, w tym także podatkowego. Z zasady tej wynika obowiązek organu podatkowego do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2017r., sygn. akt I GSK 317/15, LEX nr 2258505). Z zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 122 o.p. wynika obowiązek organów uzyskania w toku postępowania takiego materiału dowodowego i takiego stanu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2016r., sygn. akt II FSK 2256/14, LEX nr 2167371 oraz wyrok NSA z dnia 18 października 2016r., sygn. akt II FSK 899/16, LEX nr 2168580).

Mając na względzie obowiązek organu ustalenia rzeczywistego obrazu sprawy, wskazać dalej należy, że organ prowadzący postępowanie nie dokonuje ustaleń faktycznych przyjmując wprost, to co strony w sposób formalny zawarły w dokumentach, ale wydobywa z nich rzeczywistą treść transakcji cywilnych czy gospodarczych. Podkreślić należy, że działania te mają miejsce w sferze faktu, inaczej rzecz ujmując są to działania dotyczące ustaleń faktycznych.

Dla zobrazowania tej kwestii warto przywołać dwa orzeczenia NSA, w których sąd kasacyjny skonstatował, że naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Ustalenie rzeczywistej treści stosunku pracy leży w sferze okoliczności faktycznych sprawy, które mogą być podważone w skardze kasacyjnej wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 764/07, LEX nr 443689). Poprzez postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu zawierającego definicję domownika, nie jest możliwe zakwestionowanie oceny materiału dowodowego poczynionej przez sąd pierwszej instancji. Przypisanie określonej osobie statusu domownika każdorazowo musi wynikać z oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Dopóki ocena ta nie zostanie skutecznie zakwestionowana w skardze kasacyjnej, jest miarodajna dla sądu drugiej instancji przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014r., sygn. akt I OSK 99/13, LEX nr 1766251).

Przechodząc już konkretnie na grunt stanu faktycznego sprawy, stwierdzić należy, że organy w ramach prowadzonego postępowania ustaliły w sposób jednoznaczny, przyjmując pozorne działania stron ocenianych transakcji, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji, jak i aprobującego stanowiska Sądu I instancji, że członkowie grupy producenckiej sprzedawali całość swojej produkcji do utworzonej przez nich grupy, a grupa ta (A. Sp. z o.o.) dokonywała dalszej sprzedaży produktów na rzecz B. sp. z o.o., tj. podmiotu utworzonego przez dwóch członków grupy, przy czym wartość netto produktów dostarczonych przez tych dwóch członków grupy stanowiła 98,48% ogólnej wartości netto produktów wytworzonych przez wszystkich członków grupy. Tak więc 100% wyprodukowanych przez członków grupy produktów nie została wprowadzona do obrotu handlowego przez grupę, a jedynie sprzedana spółce utworzonej przez dwóch członków grupy. W ocenie organów takie ukształtowanie transakcji umownych, czyli nabywanie przez grupę produktów (ze względu na które grupa została utworzona) od swoich członków, a następnie odsprzedaż tych produktów spółce utworzonej z członków grupy, stanowi pozorną działalność takiego podmiotu, ukierunkowaną na spełnienie formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa krajowego, a przyjęty przez członków grupy sposób organizacji produkcji i sprzedaży wskazuje, iż funkcjonowanie tegoż podmiotu zdeterminowane jest możliwością uzyskania wsparcia dla grup producenckich, w ramach środków finansowych przewidzianych w programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a nie potrzebą dostosowania procesu produkcji do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzenia towarów do obrotu, centralizacji sprzedaży.

Podczas kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd i instancji przyjął, że zgodzić się należy z organem, że stwierdzony fakt "powiązań" osobowych między spółką B. sp. z o.o., a A. powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie do dokonania sprzedaży między wzajemnie wobec siebie "powiązanymi" podmiotami w stosunku spółek dominującej i zależnej. Wszystkie te okoliczności, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują, iż A. nie realizuje celów określonych w art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. W ocenie WSA, w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy (skład osobowy grupy producentów rolnych oraz spółki będącej odbiorcą hurtowym produkowanych przez grupę towarów), w pełni uprawniony jest pogląd, że produkty wytworzone przez A. Sp. z o.o., a sprzedane B. sp. z o.o., nie zostały wprowadzone do obrotu zgodnie z celami określonymi w art. 35 rozporządzenia 1698/2005. Zdaniem Sądu I instancji, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, A. nie realizuje celów wsparcia. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między A. a B. sp. z o.o. organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Zauważyć także należy, że Sąd i instancji motywując zajęte stanowisko w zaistniałych okolicznościach faktycznych powołał się też na regulacje wspólnotowe, a mianowicie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który stanowi o tworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wsparcia. Warto w tym miejscu przywołać jeden z wyroków NSA, w którym oceniane były działania A. producenckiej, choć formalnie poprawne, w istocie jednak zmierzające do uzyskania nieuprawnionych korzyści. Sąd kasacyjny stwierdził w nim, że w myśl art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 23 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 102/16).

Mając na względzie powyższe skonstatować należy, że organy prowadzące postępowanie ustaliły rzeczywisty obraz sprawy, z którego wnika, że celem przeprowadzanych przez wskazane podmioty transakcji było spełnienie formalnych warunków do uzyskania pomocy. A. ta nie realizowała celów wsparcia, jej zamiarem było uzyskanie korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Tym samym nie można było uznać, że produkty nabywane od członków grupy były sprzedawane przez skarżącą kasacyjnie na rzecz podmiotu niebędącego członkiem grupy. Organy ustaliły bowiem w ramach prowadzonego postępowania, że sprzedaż następowała do członków grupy, co wyłączało wsparcie.

Stwierdzić wobec zaistniałego stanu faktycznego należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami dokonanymi przez organy i zaakceptowanymi przez Sąd I instancji. Oznacza to związanie Sądu kasacyjnego ustaleniami, że podmioty A. Sp. z o.o. i B. sp. z o.o. dokonywały transakcji, które nie skutkowały wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, a jedynie były to transakcje pomiędzy podmiotami powiązanymi (sprzedaż produktów przez A. na rzecz członków tej A.), inaczej rzecz ujmując działania tych podmiotów tworzyły sztuczne warunki, w celu uzyskania płatności.

W trzech postawionych przez spółkę zarzutach naruszenia prawa materialnego co do zasady skarżąca kasacyjnie de facto kwestionuje ustalenia faktyczne. Kwestionuje bowiem przyjęcie, że produkty nabywane przez A. od członków A. nie były wprowadzane przez A. na rynek i do obrotu, a także że były w dalszej kolejności sprzedawane członkom A. Podkreślić należy, że zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyrok NSA z 11 października 2012r., I FSK 1972/11; wyrok NSA z 3 listopada 2011r., I FSK 2071/09).

Brak zarzutów natury procesowej kwestionujących ustalenia faktyczne oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z 6 marca 2013r., sygn. akt II GSK 2212/11, LEX nr 1340123, wyrok NSA z 28 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z 17 lipca 2008r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z 12 czerwca 2008r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874).

W tym stanie faktycznym, który został ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd I instancji, a przy tym niezakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie, stosując prawo materialne należało uznać, że płatności spółce nie przysługiwały.

W związku z zawartym w piśmie procesowym strony skarżącej kasacyjnie, datowanym na [...] sierpnia 2017r., wnioskiem o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zaświadczenia wydanego w dniu [...] maja 2017r. przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego we Wrocławiu, potwierdzającego spełnianie przez A. warunków uznania, należy stwierdzić, że w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełniania materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2016r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012r., II OSK 840/11; wyrok NSA z 17 grudnia 2015r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Mając to na uwadze wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016r., II GSK 26/14). Nie jest natomiast wykluczone przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentu w celu oceny, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosek dowodowy strony skarżącej kasacyjnie musi być powiązany z zarzutami skargi kasacyjnej i mieć na celu ich uzasadnienie, aby było dopuszczalne jego przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przeciwnym razie takie pismo procesowe zawierające wniosek dowodowy niepowiązany z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej należy uznać za zawierające w istocie rzeczy przytoczenie nowej podstawy kasacyjnej. Jeżeli zaś takie pismo procesowe zostało złożone po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, to nie jest dopuszczalne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutu w nim sformułowanego oraz przeprowadzenie wnioskowanego dowodu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadził wnioskowanego dowodu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804).