Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1638/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 976/15 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy bramy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 976/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalił skargę J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy bramy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniach 26 czerwca 2013 r. i 4 lipca 2013 r. przeprowadzono kontrolę w sprawie budowy ogrodzenia działki nr [...] położonej w N., podczas której stwierdzono, że ww. działka jest ogrodzona ogrodzeniem z siatki metalowej na podmurówce (między działkami nr [...] i [...] wykonane jest ogrodzenie z siatki metalowej, mocowane do słupków metalowych osadzonych na fundamencie betonowym). Od strony drogi powiatowej tj. działki nr [...] nie jest wykonane ogrodzenie. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 12 września 2013 r. wykazała, że od dnia 4 lipca 2013 r. w linii kończącego się ogrodzenia, pomiędzy działkami nr [...] i [...], od strony działki nr [...] (drogi powiatowej) zabetonowany został słupek metalowy o średnicy 100 mm. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu. Okoliczność ta oraz brak stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego stały się podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w oparciu o art. 105 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołał się J. J., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 6, 8, 9, 10 w zw. z art. 61 §1 i § 4, art.75, art. 77, art. 81, art. 105 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., przez brak należytego i wnikliwego rozpatrzenia zgłoszenia nielegalnej budowy drogi, a nadto, bezpodstawnego rozdzielenia inwestycji z pominięciem zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazanych organowi w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt: SAB/Rz 16/14; 2) art. 3 pkt.6 w zw. z art. 3 pkt 1b, pkt 3 i pkt 11, art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że wybudowany słupek metalowy bramy, nie wymaga zezwolenia pomimo, że jest jedną, ściśle powiązaną inwestycją z budową betonowego muru oporowego, urządzoną nielegalnie drogą dojazdową oraz ogrodzeniem, co łącznie stanowi budowlę w rozumieniu przepisów prawa i wymaga pozwolenia na budowę.

Odwołujący stwierdził także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] całkowicie pominął sprawę złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, w sytuacji trwającego z inicjatywy inwestora postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w miejscu prowadzonej budowy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie podzielił powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że zabetonowany słupek stalowy bramy wjazdowej jest zgodny z dokonanym zgłoszeniem, do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W związku z powyższym wydanie decyzji w sprawie budowy bramy wjazdowej na działce nr [...] położonej w N. od strony drogi powiatowej nr działki [...] przez J. L. stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że organ I instancji podejmował czynności przewidziane prawem tj. dokonał kontroli, zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym o możliwości składania wyjaśnień na piśmie, z poszanowaniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, zgromadzony zaś w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Zaznaczył, że rozpatrzenie legalności i prawidłowości budowy wymienionych we wniosku budowli i urządzeń budowlanych podlega pod różne normy prawne, dlatego nie można tych spraw łączyć i rozstrzygać jedną decyzją. Takich wytycznych nie zawiera również powołany przez odwołującego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 16/14.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. J., zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez niewyczerpujące ustalenia dotyczące "niepodzielnego zamierzenia budowlanego"; 2) art. 3 pkt 6 i art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1b i 3 ustawy Prawo budowlane, przez błędne uznanie, że wykonanie bramy wjazdowej nie było w sposób funkcjonalny związane z budową drogi i muru oporowego, jako całego zamierzenia inwestycyjnego, dla którego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę; 3) art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez błędne uznanie, że inwestorzy w miejscu budowy dysponują tytułem prawnym.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, połączenie spraw do wspólnego rozpoznania na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. Dodatkowo wniósł o dopuszczenie dowodu z akt sprawy sygn. II SA/Rz 710/10, II SA/Rz 135/13, II SA/Rz 114/14, II SA/Rz 345/15, na okoliczność toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej gruntów wsi N., z akt sprawy II SAB/Rz 16/14, na okoliczność żądania wszczęcia postępowania dotyczącego całego zamierzenia budowlanego, z załączonych dokumentów do jego skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], a to: notatki służbowej z dnia 22 sierpnia 2011 r. spisanej w Zarządzie Dróg Powiatowych w [...], postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 15 października 2007 r., nr [...], postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 23 lutego 2011 r., nr [...], pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia 23 sierpnia 2011 r., nr [...], wniosku J. L. o uzgodnienie budowy bramy z dnia 4 sierpnia 2011 r., mapy sytuacyjno-wysokościowej z inwentaryzacji przyłącza kanalizacji, pisma PODGiK w [...] z dnia 21 września 2012 r., nr [...], notatki A. D. z dnia 19 lipca 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że zgłaszał nielegalną budowę muru oporowego, bramy i drogi na działce nr [...] oraz żądał wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, bowiem zrealizowane zamierzenie budowlane uniemożliwia odpowiedni dojazd do jego działki siedliskowej nr [...]. Organ I instancji ograniczył się do tego co jest nad ziemią, pominął najistotniejszą część muru oporowego znajdującą się w gruncie, zabezpieczającą wykonany uskok przed usuwaniem się, umacniającą teren będący po wykonaniu robót budowlanych drogą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w merytorycznym uzasadnieniu wyroku wskazał na wstępie, że nie znalazł podstaw do połączenia celem wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ze sprawą ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy muru oporowego i ogrodzenia na podmurówce (sygn. akt II SA/Rz 975/15), albowiem sprawy nie pozostawały ze sobą w związku uzasadniającym ich łączne rozpoznanie lub także rozstrzygnięcie.

Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe są ustalenia organów jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski o braku podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w zakresie budowy bramy wjazdowej. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wykazało, że realizacja bramy wjazdowej została dokonana na podstawie przewidzianego prawem zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót, co czyni postępowanie w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych bezprzedmiotowym.

Bezspornie ustalono, że na działce nr [...] położonej w miejscowości N. wykonano w odległości 0,25 m od ogrodzenia działki nr [...] słupek metalowy o średnicy 100 mm i wysokości 1,50 m, odpowiadające zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 4 sierpnia 2011 r.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane (obowiązującego na dzień dokonania zgłoszenia) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Zatem celem zgodnego z prawem wykonania bramy wjazdowej wystarczającym było zgłoszenie zamiaru wykonania odpowiednim organom.

Przewidziana natomiast w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasada objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę całego zamierzenia budowlanego, czytana łącznie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, nakazującego traktować obiekt budowlany, jako całość, dotyczy obiektów budowlanych i ich części pozostających ze sobą w funkcjonalnym związku, nie mogących bez siebie samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Z taką sytuacja nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. W przypadku realizacji bramy wjazdowej, drogi dojazdowej jak i muru oporowego, nie można twierdzić, że nie mogą one samodzielnie funkcjonować. Realizacji drogi wjazdowej nie musi służyć konieczność wykonania bramy wjazdowej. Poza tym, jak słusznie zauważa organ odwoławczy legalność i prawidłowość budowy wymienionych budowli i urządzeń budowlanych podlega pod różne normy prawne i nie można tych spraw łączyć i rozstrzygać jedną decyzją. W świetle powyższego, jako bezzasadne należało ocenić, w ocenie Sądu, zarzuty naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1b i 3 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wojewódzki wskazał również, że organy nadzoru budowlanego mają w postępowaniu legalizacyjnym obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. W toku postępowania mającego na celu zbadanie legalności wzniesionego obiektu budowlanego, w kontekście wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, następuje to według reguł ogólnych, tj. przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający inwestorowi wykazanie robót budowlanych. W postępowaniu o pozwolenie na budowę czy zgłoszenie wystarcza złożenie przez inwestora oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Z akt sprawy wynika, że J.L. dokonując zgłoszenia zmierzenia robót budowlanych, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], położoną w miejscowości N.. Ponadto z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ta stanowi współwłasność małżonków: Z. i J. L. (karta 12 akt I instancji). Kwestia własności działki nr [...] położonej w N. inwestora J. L. i jego małżonki była bezsporna. Spór dotyczył granicy działki nr [...] z działkami sąsiednimi. Postępowanie rozgraniczeniowe co do granic działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] jest w toku od 2007 r. i aktualnie jest zawieszone postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r., nr [...], co wynika z dokumentów załączonych do skargi.

Odnośnie zarzutów dotyczących postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej wsi N. i powoływanych orzeczeń sądowych: sygn. II SA/Rz 710/10, II SA/Rz 135/13, II SA/Rz 114/14, II SA/Rz 345/15, Sąd wojewódzki wskazał, że pod ostatnio wymienioną sygnaturą zapadł nieprawomocny wyrok oddalający skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa, w którym to Sąd podzielił ustalenia, jak i wnioski Kolegium, że o ile żądanie skarżącego zasługiwało na uwzględnienie, to jednak ze względu na powstanie nieodwracalnych skutków, stwierdzenie nieważności było nie do pogodzenia z interesem społecznym oraz indywidualnym interesem osób trzecich. Jak podkreślił Sąd w wyniku scalenia doszło do zmiany stanu cywilnoprawnego istniejących nieruchomości, a organ dokonujący ewentualnie ustalenia granic przedscaleniowych nie posiada instrumentów prawnych do restytucji uprawnień własnościowych. Oznacza to, że stwierdzenie naruszenia prawa w decyzji scaleniowej pozostaje bez wpływu na kwestie własnościowe, a zatem także zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, również należało uznać za bezzasadny.

W ocenie Sądu wojewódzkiego, nie można również było postawić organom zarzutu pominięcia zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 16/14, albowiem jego analiza wskazuje, że przedmiotem postępowania była jedynie bezczynność organu nadzoru budowlanego w zakresie zgłoszonego przez skarżącego wniosku dotyczącego nielegalnej budowy – ogrodzenia na podmurówce, muru oporowego oraz bramy wjazdowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 104, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie uznał, że kwestionowana decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., a wcześniej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nie narusza prawa, jak też, że nie zaistniały w prowadzonym postępowaniu organu istotne wady i uchybienia skutkujące uwzględnieniem skargi, w szczególności poprzez uznanie, że brak było podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w zakresie budowy bramy wjazdowej, gdyż przeprowadzone postępowanie wykazało, że realizacja bramy została wykonana na podstawie przewidzianego prawem zgłoszenia tych robót, co czyni postępowanie w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych bezprzedmiotowym - pomimo wykazania przez skarżącego błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy szeregiem przedstawionych-dowodów, że wbrew tym twierdzeniom i ustaleniom, doszło do nieprawidłowego, z naruszeniem prawa, uznania wniosku inwestora o uzgodnienie budowy bramy wjazdowej na działkę [...] od strony drogi powiatowej za spełniające przesłankę prawną braku samowoli budowlanej, a tym samym uznania bezprzedmiotowości wszczętego ze zgłoszenia skarżącego postępowania w sprawie nielegalnej budowy muru oporowego, drogi dojazdowej na działce i bramy - zgłoszonego przez skarżącego jako jednego i niepodzielnego zamierzenia budowlanego, co spowodowało przy niniejszym, jednoczesne, bezprawne usankcjonowanie rozdzielenia pierwotnie prowadzonego jako całość postępowania, na dwie niezależne sprawy, co pozwoliło organom budowlanym na przyjęcie legalizmu budowy bramy wjazdowej, a w konsekwencji umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, bo pozbawionego materialnej podstawy prawnej do ingerencji w zakresie żądania skarżącego;

b) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. oraz art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 81, art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne i niewłaściwe ustalenie przez Sąd, że w sprawie nie zaistniały podstawy do połączenia celem wspólnego rozpoznania lub rozstrzygnięcia także sprawy ze skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy muru oporowego i ogrodzenia na podmurówce - sygn. akt II SA/Rz 975/15 wobec uznania, że sprawy te nie pozostawały ze sobą w związku uzasadniającym ich łączne rozpoznanie lub także rozstrzygniecie, gdyż realizacja poszczególnych części inwestycji może samodzielnie funkcjonować, a także, ponieważ podlegają one pod różne normy prawne, co powoduje zdaniem Sądu, że nie można tych spraw łączyć i rozstrzygać jedną decyzją - pomimo, iż skarżący udowodnił na podstawie istniejących i przedłożonych dokumentów oraz przywołanych akt spraw, że inwestor tak naprawdę wykonał za jednym zamierzeniem budowlanym zarówno mur oporowy, drogę, ogrodzenie i bramę wjazdową na działce od strony drogi publicznej - nielegalnie, bo bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, przy tym celowo, i jak wykazały stosowne dokumenty zawarte w materiale dowodowym, ukrył powyższe roboty budowlane za zgłoszeniem - a to wnioskiem o uzgodnienie budowy bramy wjazdowej jako jedynie ogrodzenia, co zostało niewłaściwie i błędnie uznane za wykonanie prac zgodnie z prawem i bez konieczności uzyskania pozwolenia. Tymczasem wbrew stanowisku Sądu obie sprawy stosownie do kwestionowanych decyzji organów mają tę samą podstawą prawną, co pozwala przyjąć, że od strony prawnej były i są podstawy i do łącznego ich rozpoznania, i do rozstrzygnięcia jedną decyzją. Nadto, brak jest podstaw do przyjęcia i uznania, wbrew stanowisku Sądu i organów, że słupek metalowy jest obiektem mogącym samodzielnie istnieć w przestrzeni, bez wybudowanego na działce nr [...] - bez pozwolenia - muru oporowego, którego podstawowym zadaniem i funkcją wobec istniejącego nachylenia skłonu działki wynoszącego 45° stało się zabezpieczenie gruntu przed opadaniem oraz utrzymanie powstałego uskoku działki w stanie stateczności, z uwagi na wybudowaną nową drogę, w stosunku do której zresztą ani organy ani też Sąd nie zajął stanowiska, pomijając bez rozpoznania ten aspekt skargi pod względem zgodności i legalności jej realizacji zupełnie, w kontekście tego, że budowa drogi to budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Brak łącznego rozpoznania obu spraw, ze skargi skarżącego na naruszenie prawa przez organa nadzoru budowlanego mających ścisły związek i powiązanie ze sobą tak funkcjonalnie, jak i fizycznie, zdaniem skarżącego spowodowało, że Sąd odmawiając zastosowania art. 111 § 2 p.p.s.a. nie dostrzegł bezpośredniej współzależności wszystkich realizowanych zadań budowlanych jako jedności i jednego całego zamierzenia budowlanego, a także występujących naruszeń prawa, w tym zastosowanego obejścia prawa;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 i 3, art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 k.p.a., oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, rozpatrzył sprawę wyłącznie pod jednym kątem i to organu, przyjmując, że umorzenie postępowania było zasadne, a inwestor mógł, naruszając własność skarżącego, przy wadliwej decyzji scaleniowej, przy istniejącym sporze granicznym i wadliwości przedłożonej dokumentacji (mapy) realizować zadanie zgodnie z prawem, nadto, nie uznając za bezpodstawne rozdzielenie inwestycji budowlanej, i z pominięciem zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 16/14, uważając je jedynie jako analizę sprawy, której przedmiotem była skarga na bezczynność w przedmiocie budowy muru, drogi, ogrodzenia i bramy - pomimo, że skarżący wykazał, iż organ przeprowadził niepełne i nienależyte postępowanie, a przez to, nastąpiło błędne uznanie wniosku zgłoszenia robót budowlanych na budowę bramy za zgodne z prawem i spełniające przesłanki prawne do realizacji całego niepodzielnego przedsięwzięcia budowlanego - tj. bez wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, a także w sytuacji wykazania jawnych wad składanych przez inwestora, i dokumentów, i oświadczeń, w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę bramy, co naruszyło prawo skarżącego do wnikliwego i zgodnego z prawem wyjaśnienia i rozpoznania sprawy, tym samym zamykając skarżącemu drogę do wyeliminowania z obrotu prawnego sprzecznej z prawem decyzji, naruszającej jego indywidualny i konkretny interes prawny - uniemożliwienie dojazdu do jego nieruchomości. Sąd co prawda rozstrzygając skargę na bezczynność uczynił przedmiotem tak nazwane postępowanie, ale było to przecież postępowanie dotyczące całego zamierzenia budowlanego, szczegółowo opisanego w skardze, więc jego zalecenia odnoszą się do całego zadania, a nie jedynie do bezczynności, wbrew odmiennemu twierdzeniu Sądu.

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 6, art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 oraz art. 3 pkt 1 b i 3 ustawy Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie i uznanie, że w przypadku realizacji bramy wjazdowej, drogi dojazdowej, jak i muru oporowego, nie można twierdzić, że nie mogą one samodzielnie funkcjonować, gdyż realizacji drogi wjazdowej nie musi, zdaniem Sądu, służyć konieczność wykonania bramy, przy tym legalność i prawidłowość budowy wymienionych budowli i urządzeń budowlanych podlega pod różne normy prawne i nie można tych spraw łączyć i rozstrzygać jedną decyzją - pomimo wykazania przez skarżącego przedstawionymi i zawartymi w materiale dowodowym sprawy dokumentami i zdjęciami, tak z budowy, i sprzed budowy, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, że wszystkie te budowle, a to mur oporowy zwieńczony ogrodzeniem, droga, i także brama, w tym słupek podtrzymujący skrzydło bramy, zgodnie z zamierzeniem budowlanym inwestora są ściśle ze sobą i funkcjonalnie, ale i fizycznie związane, gdyż nie są wbrew odmiennemu stanowisku, i Sądu, i organów, w stanie samodzielnie, a więc bez siebie, funkcjonować, albowiem w zaistniałej sytuacji budowa muru oporowego na istniejącym skłonie działki, nasyp gruzu, właśnie umożliwia budowę drogi i zamontowanie na tym poziomie bramy wjazdowej, zaś wbudowany metalowy słupek bramy "zalany" betonem w "wyrwie" muru, i zespojony z litym murem, także jest ściśle powiązany z inwestycją, tj. budową muru oporowego i drogą dojazdową co razem stanowi budowlę w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, wymagającą pozwolenia na budowę, a nie samego zgłoszenia budowy ogrodzenia, jak błędnie zostało przyjęte;

b) art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 3, oraz art. 33 ust. 1 i art. 5 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz art. 81 ustawy Prawo budowlane, przez błędne i niewłaściwe przyjęcie, że realizacja bramy wjazdowej odbyła się zgodnie z prawem, że organ dokonał właściwej kontroli przestrzegania prawa przez organ budowlany, że inwestorzy dysponują własnością gruntu w miejscu budowy, że budowa bramy nie wymagała pozwolenia na budowę obejmującego także budowę drogi dojazdowej i muru oporowego jako całego i niepodzielnego zamierzenia budowlanego, gdyż budowa ogrodzeń od strony drogi nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia, co czyni wystarczającym do uznania zgodności z prawem wykonania bramy wjazdowej wobec zgłoszenia zamiaru wykonania odpowiednim organom - pomimo, iż skarżący wykazał, że zasadą, tutaj naruszoną przez Sąd i organa, jest, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego zgodnie z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 Prawa budowlanego, a gdy ma dotyczyć jedynie wybranych obiektów inwestor jest obowiązany również przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego obejmującego określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących już w terenie i otoczeniu i projektowanych obiektów budowlanych, sieci, uzbrojenia, układu komunikacyjny, układu zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów - w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Skarżący wykazał, i co zostało potwierdzone przez materiał dowodowy, w tym przez geodetę w piśmie z dnia 19 lipca 2012 r., że przedłożona do uzgodnienia budowy bramy wjazdowej mapa jest niewłaściwa, nieprawidłowa do tego celu i typu zamierzenia, gdyż jest to mapa służąca do inwentaryzacji przyłącza kanalizacyjnego, która nie wykazuje wszystkich szczegółów istniejących w terenie, w szczególności nie wykazuje w miejscu prowadzenia inwestycji - tj. budowy bramy wjazdowej na działce nr [...] - istniejącej od dawna bramy wjazdowej na działkę skarżącego nr [...], co spowodowało pozbawieniem go możliwości wjazdu na swoją posesję, również możliwością naruszenia prawa własności, i co w takim przypadku powinno zostać zauważone, a nie zostało, przez stosowne organa skutkować odmową uzgodnienia przez organ architektoniczno-budowlany bramy wjazdowej na działce [...], która swym rozmiarem sięga do wewnątrz działki nr [...], aż poza istniejące na niej ogrodzenie, a także wyrażenia sprzeciwu organu do takiego zgłoszenia;

c) art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez błędne uznanie, że inwestor wykazał i to w sposób nie budzący wątpliwości tytuł prawny do realizacji bramy wjazdowej i w granicach swojej własności - pomimo, że drugi słupek bramy znajduje się za ogrodzeniem skarżącego na jego działce nr [...], a nadto, skarżący udowodnił przedstawiając stosowne dowody i wskazując stosowne materiały w sprawie, że wobec wadliwej decyzji scaleniowej, a także, wobec wszczętego na żądanie inwestora postępowania rozgraniczeniowego działek nr [...], [...] i [...], granice nieruchomości, i drogi powiatowej, są sporne, zatem inwestor nie ma takiej wiedzy dokąd rzeczywiście sięga jego prawo własności do gruntu działki nr [...] w miejscu planowanej budowy, tym samym złożone przez inwestora oświadczenie o wybudowaniu bramy w granicach swojej parceli, gdy te granice są sporne i nieustalone, jest niezgodne z prawdą, co powoduje, że wskazane na mapie przez właściciela działki [...] miejsce posadowienia bramy, zdaniem inwestora, w granicach jego własności, zostało wskazane organowi do uzgodnienia niewłaściwie, co organ architektoniczno-budowlany w związku z sygnalizacją skarżącego, a także, organ nadzoru budowlanego przy licznych kontrolach w miejscu winien był dostrzec i rozróżnić i odpowiednio zareagować, a czego nie uczynił, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego skutkujące rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji uznającej przedmiot sprawy za bezprzedmiotowy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że wykonane na działce nr [...] budowle i urządzenia mogą funkcjonować samodzielnie, a więc w oderwaniu od siebie, w tym jak podał Sąd np. droga dojazdowa od bramy wjazdowej. Otóż wbrew takiemu uznaniu, brama została usytuowana na słupie metalowym, a ten nie pełni samodzielnej funkcji oderwanej od pozostałych wykonanych robót budowlanych, lecz jest elementem całego zamierzenia budowlanego w rozumieniu art. 33 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Ten przedmiotowy słupek metalowy podtrzymujący skrzydło bramy nie jest samodzielnym elementem, i nie może nim być, jest bowiem zależny od wykonanego także na tym samym poziomie muru oporowego, którego podstawowym zadaniem, tj. funkcją na działce o pochyleniu skłonu w kierunku północnym rzędu 45°, jest powstrzymywanie parcia poziomego oraz ukośnego na grunt oraz parcia krytycznego, wywołanego naciskami osi jadących pojazdów po wybudowanej nowej drodze na działce, zatem funkcji zabezpieczenia gruntu, czym odróżnia się od ogrodzenia, którego zadaniem jest jedynie odgrodzenie się od czegoś.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził także, że organ nadzoru budowlanego, ale także i Sąd, zupełnie błędnie zaniechał rozważenia skutków prawnych jakie wywołuje w sprawie wadliwa decyzja scaleniowa wobec stawianych zarzutów skarżącego dotyczących przebiegu granic prawnych nieruchomości w obrębie inwestycji, a ta nie uregulowała stosunków prawnych ich adresatów oraz osób trzecich. Podniósł, że decyzja scaleniowa jest dokumentem nieodpowiednim w rozumieniu § 47 ust. 1 w zw. § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do rejestrowania danych ewidencyjnych, jak też określenia zmiany danych ewidencyjnych, bowiem nie ustala w sposób jednoznaczny, konfiguracji granic prawnych działek siedliskowych pod zabudowaniami, ich powierzchni oraz kształtu nieruchomości związanego z tymi granicami - co w związku z podstawą prawną decyzji stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a nadto, co stanowi tytuł prawny do ujawnienia nowego stanu własności w księgach wieczystych, i co miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem strony, nie może on ponosić szkody z tytułu błędnego rejestrowania przez Starostę [...] danych ewidencyjnych działki nr [...] w operacie ewidencyjnym, także w części graficznej operatu.

W piśmie procesowym z dnia 9 maja 2018 r. J. J. ponownie odniósł się do decyzji scaleniowej oraz poruszył kwestię konieczności wydania decyzji rozgraniczającej scalone grunty, jako koniecznej dla ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności, w związku z decyzją zatwierdzającą projekt scalenia. Skarżący poddał też w wątpliwość uprawnienia właścicielskie Gminy [...] do działki nr [...], będącej, jak wskazano w decyzji, drogą powiatową. Zarzucił także, że Starosta [...] błędnie prowadzi rejestry publiczne, w tym mapę ewidencji gruntów i budynków wsi N. jak i mapę zasadniczą. Wyjaśnił przy tym, że w latach 1969-1970 w miejscowości N. organ Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] prowadził prace techniczne związane ze scaleniem gruntów wsi N.. Działki pod zabudową nie były objęte scaleniem gruntów. Organ samowolnie zmienił granice działek pod zabudową w operacie ewidencyjnym po scaleniu gruntów wsi N.. W ocenie strony, błędne jest również ustalenie organu, że przedmiotowy metalowy słupek bramy od ogrodzenia działki nr [...] wykonano w odległości 0,25 m od ogrodzenia bowiem został on wmontowany w mur oporowy poprzez połączenie go spoiwem betonowym i tym sposobem stanowi on niepodzielną całość konstrukcji. Podczas robót budowlanych słupek metalowy bramy na działkę nr [...] został zintegrowany również ze słupkiem metalowym od strony działki nr [...] i osadzony w betonie. Zatem betonowy fundament muru łączy ze sobą dwa słupki metalowe, jeden od strony działki nr [...], a drugi od strony działki nr [...]. Skoro jest tak, to nie może być oddalony od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] na odległość 0,25 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, są one ze sobą ściśle powiązane, dlatego też rozpoznane zostały łącznie.

Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego powinny zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów prawa materialnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia określonych przepisów. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję organu nadzoru-budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, które w jej ocenie, w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Podobnie stawiając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania strona winna wskazać na naruszenie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu oczywiście z naruszeniem określonych przepisów. Wprawdzie wnoszący skargę kasacyjną wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uczynił to wadliwie, są to dwie podstawy wykluczające się, ponadto nie wskazał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji bądź przemawiające za stwierdzeniem, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Błędnie także skarżący wskazuje na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. Ww. przepis jest przepisem ustrojowym. Sąd administracyjny może naruszyć ten przepis wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku.

Istota sporu sprowadza się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy koniecznym było objęcie jednym postępowaniem administracyjnym niniejszej sprawy dotyczącej budowy bramy wjazdowej na działkę nr [...], ze sprawami dotyczącymi budowy muru oporowego i drogi dojazdowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ww. inwestycje są jednym zamierzeniem budowlanym wymagającym uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Po drugie, czy inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na istniejący spór, co do granic nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie wskazał Sąd I instancji, że nie ma racji skarżący twierdząc, że realizacja bramy wjazdowej powinna zostać dokonana na podstawie pozwolenia na budowę obejmującego także budowę drogi dojazdowej i muru oporowego, tj. całego i niepodzielnego zamierzenia inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa ogrodzeń. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Z powyższego wynika, że celem zgodnego z prawem wykonania bramy wjazdowej wystarczającym było zgłoszenie zamiaru wykonania odpowiednim organom.

Przewidziana natomiast w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zasada objęcia wnioskiem o pozwolenie na budowę całego zamierzenia budowlanego, czytana łącznie z art. 5 ustawy Prawo budowlane nakazującego traktować obiekt budowlany, jako całość, dotyczy obiektów budowlanych i ich części pozostających ze sobą w funkcjonalnym związku, nie mogących bez siebie samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Z taką sytuacją, jak słusznie wskazano, nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie. W przypadku realizacji bramy wjazdowej, drogi dojazdowej jak i muru oporowego, nie można twierdzić, że nie mogą one samodzielnie funkcjonować. Realizacji drogi wjazdowej nie musi służyć konieczność wykonania bramy wjazdowej. Poza tym, legalność i prawidłowość budowy wymienionych budowli i urządzeń budowlanych podlega pod różne normy prawne i nie można tych spraw łączyć i rozstrzygać jedną decyzją. Niewątpliwie dla kwestionującego legalność powstania tych "obiektów" zasadnym byłoby ich objęcie jednym postępowaniem prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego, jednakże nie może uchodzić z pola widzenia, że z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany (urządzenie budowlane) należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Jeżeli ustawodawca uznał, że na wykonanie ogrodzenia (brama wjazdowa jest elementem ogrodzenia), wystarczającym było dokonanie zgłoszenia, nie można oczekiwać, że w przypadku realizacji także jako dalszego jego elementu muru oporowego, pełniącego (lub nie) funkcję ogrodzenia, ten pierwszy element musi zostać potraktowany jako nierozłączna całość zamierzenia inwestycyjnego. Nie mówiąc już o drodze dojazdowej, która może powstać niezależnie od ogrodzenia. Każdy element może zostać objęty innym reżimem prawnym. W tym miejscu można przytoczyć poglądy orzecznictwa oraz wskazać, że jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Mur oporowy ma za zadanie zabezpieczenie terenu, przed osuwaniem się gruntu, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli zatem funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego, konstrukcja ta stanowi mur oporowy. Okoliczność, że mur oporowy może pełnić także funkcję ogrodzenia nie definiuje go jako ogrodzenia objętego zakresem art. 29 ust. pkt 23 ustawy Prawo budowlane, gdyż funkcja ogrodzeniowa jest funkcją pełnioną dodatkową, przy okazji zabezpieczania skarpy przed osuwaniem. Budowa muru oporowego, niezależnie od spełniania przez niego dodatkowo funkcji ogrodzenia, wymaga zatem zawsze uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1660/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 646/13). Stwierdzenia jednakże tego, czy część ogrodzenia pełni także funkcję muru oporowego, należy już dokonać w odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Jeśliby się nawet okazało, że mur oporowy, podlegałby nakazowi rozbiórki, nic nie stałoby na przeszkodzie, aby część ogrodzenia (brama wjazdowa) zrealizowana w zgodzie z przepisami prawa, funkcjonowała, zgodnie z wolą inwestora, samodzielnie w terenie.

Skoro na realizację spornej bramy wjazdowej wystarczającą formą było dokonanie zgłoszenia, nieuprawnione jest twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że na inwestorze spoczywał obowiązek przedstawienia projektu zagospodarowania działki, a na organie obowiązek kontroli zgodności tego projektu z prawem. Obowiązek ten dotyczy bowiem jedynie obiektów, na których realizację wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Jeszcze raz należy podkreślić, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że realizacja bramy wjazdowej, drogi dojazdowej jak i muru oporowego, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę jako dla całego zamierzenia budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 1b i 3 ustawy Prawo budowlane. Ww. inwestycje jedynie pozornie stanowią jedno zmierzenie budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby rozdzielanie tych inwestycji nastąpiło celem obejścia prawa, tym bardziej, że każda inwestycja może podlegać kontroli zgodności jej realizacji z prawem. Tym samym, zasadnie Sąd wojewódzki stwierdził brak konieczności połączenia, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., sprawy o sygn. akt II SA/Rz 976/15 ze sprawą o sygn. akt II SA/Rz 975/15. Przypadek, o którym mowa w art. 111 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie zachodził. Nie zasługiwała także na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że obowiązek objęcia jednym postępowaniem administracyjnym ww. inwestycji wynikał z zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 16/14. Powyższy wyroku nakazywał jedynie organowi powiatowemu rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 5 czerwca 2013 r. Nie sposób z jego treści wyczytać, że na organ nadzoru budowlanego został nałożony obowiązek objęcia jednym postępowaniem administracyjnym sprawy nielegalnej budowy drogi, muru oporowego, bramy wjazdowej.

Odnosząc się do drugiej spornej kwestii, stwierdzić należy, że także i w tym względzie, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Do zgłoszenia zgodnie bowiem z dyspozycją art. 30 ust. 2 zd. 2 ustawy Prawo budowlane należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Jak zauważył Sąd wojewódzki, J. L. dokonując zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], położoną w miejscowości N.. Ponadto, z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka ta stanowi współwłasność małżonków: Z. i J. L.. Kwestia zatem własności działki nr [...] położonej w N. inwestora J. L. i jego małżonki była bezsporna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spór o granice działki, na której zaprojektowano wykonanie określonego obiektu budowlanego co do zasady nie może mieć wpływu na postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, czy też w przypadku stosowania uproszczonej procedury zgłoszenia robót budowlanych, czy też w przypadku oceny legalności wykonania prac z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Skoro jednym z wymogów wniosku jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jest to, w zakresie wykazania takiego prawa, wymóg wystarczający, to dopóki takie oświadczenie nie zostanie skutecznie zakwestionowane, korzysta ono z domniemania jego zgodności ze stanem prawnym. Zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania nie może jednak nastąpić poprzez samo twierdzenie strony nie poparte jakimkolwiek dokumentem, decyzją administracyjną, czy orzeczeniem sądu. Nawet samo wszczęcie postępowania, które może doprowadzić do zmiany przebiegu granicy, nie wystarcza do podważenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2554/10; z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1989/14). Jak wynika z zaskarżonego wyroku, postępowanie rozgraniczeniowe co do granic działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] jest w toku od 2007 r. i aktualnie jest zawieszone postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1970 r. nr [...]. Natomiast, jak wynika z załączonej przez skarżącego kserokopii ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], decyzją tą stwierdzono wydanie decyzji scaleniowej z naruszeniem prawa, jednakże nie została ona wyeliminowana z obiegu prawnego, z uwagi na nieodwracalne skutki jaki ona wywołała. Powyższe zaś oznacza, że oświadczenie inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie mogło zostać skutecznie podważone, co czyni zarzuty naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, bezzasadnymi.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd wojewódzki uznał, że przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe wykazało, że realizacja bramy wjazdowej nastąpiła legalnie, na podstawie wymaganego prawem zgłoszenia robót budowlanych, co czyniło bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.