Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1629/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, uchylono zaskarżoną decyzję organu i poprzedzającą ją decyzję organu
Powołane przepisy: article: par. 13
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 5  ust. 1  pkt 8 i 9, 34  ust. 3  pkt 1,  art. 35  ust. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6  ust. 2  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 170/14 w sprawie ze skargi L. S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz L. S. i S. S. solidarnie kwotę 1050 (tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 170/14 , oddalił skargę L. S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2014 r., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z. pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) z garażem podziemnym, zjazdem do garażu, murem oporowym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną i c.o., cwu, połączonego z istniejącym budynkiem usługowym przez projektowany łącznik oraz zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej i deszczowej, zabezpieczenie istniejącego kolektora sanitarnego oraz rozwiązanie kolizji uzbrojenia wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ewid. 1/2, 5/1, 6/1, 5/2, przy ul. M. w Lublinie.

W toku postępowania organ pierwszej instancji dwukrotnie – postanowieniami z dnia 27 czerwca 2013 r. oraz z dnia 10 października 2013 r., wzywał inwestora do uzupełnienia braków w dokumentacji. Po uzupełnieniu przez inwestora żądanej dokumentacji, odpowiednio w dniu 29 lipca 2013 r. oraz w dniu 25 października 2013 r., organ dokonał sprawdzenia wniosku i dokumentacji do niego dołączonej oraz uzupełnionej przez inwestora w toku postępowania, stwierdzając, że zarówno wniosek, jak i projekt budowlany spełniają wymagania przepisów ustawy Prawo budowlane i brak podstaw do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę, w związku z czym w dniu [...] listopada 2013 r. wydał wspomnianą wyżej decyzję.

L. S. i S. S., właściciele sąsiadującej z terenem projektowanej inwestycji działki nr 6/2, w odwołaniu od decyzji Prezydenta podnieśli, że wybudowanie objętego zaskarżoną decyzję budynku w odległości 4 m od granicy uczyni niemożliwym, z uwagi na rygor nałożony przez § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej także: rozporządzenie), budowę na ich działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wskazali, że dla takiego budynku na działce nr 6/2 została już wydana przez Prezydenta Miasta Lublin decyzja o warunkach zabudowy z dnia 30 listopada 2012 r., której kserokopię załączyli do odwołania. Zdaniem odwołujących się warunki zapewnienia naturalnego oświetlenia i zachowania właściwych odległości pomiędzy budynkami, a także uwzględnienie posiadanej przez nich decyzji o warunkach zabudowy muszą być rozpatrywane łącznie.

W dniu 18 grudnia 2013 r. inwestor zwrócił się do Wojewody Lubelskiego z wnioskiem o umożliwienie dokonania zmian i uzupełnień w dokumentacji dotyczącej wspomnianej inwestycji. W związku z tym, Wojewoda Lubelski pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Lublina w trybie art. 136 k.p.a. z prośbą o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu umożliwienia dokonania przez inwestora tychże zmian. Uzupełnienia dokonane przez inwestora polegały na zmianie przeznaczenia dwóch pomieszczeń od strony działki nr 6/2. W pierwotnej wersji projektu na parterze znajdowały się dwa pokoje, pomieszczenie gospodarcze i szatnia sprzątających, natomiast po dokonaniu zmian na najniższej kondygnacji od strony działki nr 6/2 znajdują się trzy pomieszczenia gospodarcze oraz szatnia sprzątających, a więc wyłącznie pomieszczenia nieprzeznaczone na stały pobyt ludzi.

W piśmie złożonym w dniu 9 stycznia 2013 r. odwołujący się wskazali, że po zapoznaniu z materiałem zgromadzonym w sprawie stwierdzają, że dokonane zmiany nie odnoszą się do podnoszonych przez nich kwestii, albowiem nadal usytuowanie projektowanego budynku narusza wymogi określone w § 13 rozporządzenia.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy ocenił, że § 13 rozporządzenia nie uniemożliwia na działce nr 6/2 budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co do którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Taki wniosek wynika również z dołączonej przez inwestora do projektu budowlanego, analizy możliwości zabudowy działki odwołujących się.

L. i S. S. w skardze na powyższą decyzję zarzucili naruszenie:

1) art. 8 k.p.a., wskutek tego, że organ wydał pozwolenie na budowę inwestorowi, pozbawiając skarżących możliwości zrealizowania ich zamierzenia inwestycyjnego, pomimo uzyskania decyzji o warunkach zabudowy działki nr 6/2 budynkiem wielorodzinnym o wysokości do 12 metrów z parkingiem podziemnym oraz zjazdem;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stopnia ograniczenia dostępu światła dziennego dla całej powierzchni działki skarżących nr 6/2, wskutek wykonania budynku zamieszkania zbiorowego na działkach inwestora nr 1/2, 5/1, 6/1, 5/2 i oparcie swojego stanowiska jedynie na podstawie prywatnego dokumentu inwestora w postaci analizy możliwości zabudowy działki nr 6/2;

3) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409; dalej także: ustawa Prawo budowlane) w związku z art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uniemożliwienie realizacji skarżącym budowy domu wielorodzinnego zgodnie z przysługującym skarżącym prawem do równego traktowania przez władze publiczne i równej dla wszystkich ochronie prawnej własności;

4) § 12 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytucja), poprzez wydanie pozwolenia na budowę z pominięciem uwzględnienia konstytucyjnego obowiązku równego traktowania wszystkich stron;

5) § 13 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do istniejących obiektów budowlanych;

6) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie;

7) art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.), poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący podkreślili, że podniesione przez nich zarzuty opierają się na stanowisku wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie II OSK 1277/08. Zasadność twierdzeń skarżących potwierdza również treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (P 11/00).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2015 r. uczestnik postępowania J. Z. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że zagadnieniem spornym w sprawie jest to, czy dopuszczalne było udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku zamieszkania zbiorowego w sytuacji, gdy – jak twierdzą skarżący – realizacja tego budynku, z uwagi na jego wysokość (18,83 m) oraz jego usytuowanie (4,05 m od graniczy z działką skarżących) uniemożliwi zabudowę działki skarżących w analogiczny sposób. Dalej wskazał, że w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy. Z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, do których niewątpliwie zalicza się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.).

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń – co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania – dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m – dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

W świetle ustępu 2 tego paragrafu rozporządzenia, wysokość przesłaniania, o której mowa w ustępie 1 punkcie 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

W rozpoznawanej sprawie działka skarżących oznaczona numerem ewidencyjnym 6/2, przy ul. M. 13 w Lublinie, jest zabudowana, albowiem znajduje się na niej m.in. budynek mieszkalny skarżących. Niekwestionowane jest również, że z uwagi na położenie tego budynku oraz usytuowanie i wielkość przesłaniania projektowanego budynku mieszkalnego przez inwestora na działce nr ewid. 6/1, zachowane zostały określone w przepisach rozporządzenia wymogi dotyczące dostępu światła słonecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2009 r. (II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 111) wyraził pogląd, że stosując § 13 rozporządzenia w odniesieniu do projektu budowy budynku wyższego niż 35 m, organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Zdaniem Sądu przyjęte w powyższym wyroku stanowisko uzasadnione jest wyłącznie w odniesieniu do budowy budynków wyższych niż 35 m. W takim bowiem przypadku, z uwagi na treść § 13 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia, przyjęta została sztywna zasada, która ułatwia inwestorom planującym budowę budynków o dużej wysokości spełnienie wymogu doświetlenia działki sąsiedniej. Z przepisu tego wynika, że nawet gdy wysokość przesłaniania projektowanego budynku wyższego niż 35 m, jest wielokrotnie wyższa niż 35 m, przyjmuje się automatycznie, że dla dochowania powyższych wymogów wystarczające jest stwierdzenie, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż 35 m. Niewątpliwie zatem w przypadku budynków o tak znacznej wysokości, przyjęte w przepisach techniczno-budowalnych rozwiązanie jest bardzo korzystne dla inwestora, co z oczywistych względów utrudniać może – w przyszłości – należyte wykonywanie prawa do zabudowy (art. 4 ustawy Prawo Budowlane) przez właściciela działki sąsiedniej, która w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zabudowana nie jest.

W ocenie Sądu w sprawie brak jest podstaw do odejścia od literalnej wykładni wspomnianego przepisu rozporządzenia, zwłaszcza, że w tym przypadku prowadziłoby to do wykładni contra legem. Zdaniem Sądu, w przypadku budowy budynków niższych aniżeli 35 m brak jest podstaw, by ustalić inną treść normatywną § 13 rozporządzenia, skoro wykładnia językowa przepisu, mająca – co do zasady – pierwszeństwo przed innymi stosowanymi wykładniami prawa przy interpretacji normy prawnej, prowadzi do wyników zgodnych ze standardami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Przepisy rozporządzenia muszą być ściśle wykładane, albowiem w przeciwnym razie organy administracji miałyby zbyt dużą swobodę przy ocenie spełnienia przez inwestora wymogu określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze mają charakter norm prawa bezwzględnie obowiązującego i stąd nie ma żadnej możliwości ich modyfikowania na podstawie arbitralnie formułowanych ocen co do stopnia uciążliwości inwestycji w konkretnym przypadku. Poza tym uwzględnienie żądania skarżących, którzy posiadają zrealizowaną zabudowę, nie może prowadzić do ograniczenia prawa do zabudowy uczestnika postępowania, poprzez zablokowanie wykonania inwestycji dopuszczalnej na terenie jego nieruchomości. Według Sądu nie budzi wątpliwości to, że realizacja projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr 6/1 nie uniemożliwi w przyszłości dalszej zabudowy działki skarżących.

Wobec powyższego nie mogły zostać uwzględnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a. (zasady zaufania), art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 k.p.a. (zasady oficjalności postępowania dowodowego), art. 4 ustawy Prawo budowlane (zasady prawa zabudowy) w związku z art. 32 i art. 64 Konstytucji (zasada równości wobec prawa i ochrony prawa własności), art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (wymogu ochrony w procesie inwestycyjno-budowlanym uzasadnionych interesów osób trzecich) oraz art. 144 k.c. (ochrony prawa własności).

Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisu § 12 ust. 4 rozporządzenia, z którego wynika, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ustępie 2 i 3 tego paragrafu, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Skoro na podstawie art. 28 ust. 2 powołanej ustawy uznano skarżących za strony postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczącej pozwolenie na budowę, tym samym stwierdzono, że działka skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu w myśl art. 3 pkt 20 tej ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

L. S. i S. S. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa procesowego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i przyjęcie, iż organy wydając decyzję o pozwoleniu na budowę dopełniły wymogów określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) prawa materialnego przez błędną wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i ust. 2 rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 32 ust. 1 i 64 Konstytucji oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane i przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie wyłącznie zastosowane przepisy § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a/ i ust. 2 ww. rozporządzenia dają upoważnienie do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. musi być analizowany przy uwzględnieniu przepisów konstytucyjnych powołanych w zarzucie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących z wyroku NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08 wynika, że nietrafna jest taka wykładnia § 13 wym. rozporządzenia, według której przepis ten może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Zasada równej ochrony prawa własności wymaga bowiem, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym w miarę możliwości miał takie same prawa.

Tymczasem wykładnia powołanego przepisu przez Sąd Wojewódzki preferuje tego właściciela, który pierwszy podejmie inwestycję. Skarżący wykazali się dokumentem w postaci decyzji o warunkach zabudowy, a zatem istnieje możliwość przewidzenia ewentualnych ograniczeń wynikających z § 13 wym. rozporządzenia.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma ustalenie wysokości przesłaniania przez budynek objęty pozwoleniem. W tej mierze nie można oprzeć się na analizie dostarczonej przez inwestora. Z wyliczeń skarżących wynika bowiem, że wbrew wywodom organu drugiej instancji, zrealizowanie budynku przez inwestora spowoduje konieczność odsunięcia projektowanego przez nich obiektu o 17,63 m, co praktycznie dyskwalifikuje ich działkę jako budowlaną, gdyż ma ona 39,5 m długości i 31 szerokości.

Według skarżących w sprawie widoczne jest uprzywilejowanie inwestora, który pierwszy uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku niższego niż 35 m., a jednocześnie działka sąsiednia nie jest zabudowana w planowany sposób. Zwrócono uwagę, że wartością chronioną przez Konstytucję jest tak samo prawo do zabudowy przysługujące "pierwszemu" inwestorowi, jak również właścicielowi działki sąsiedniej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów wymienionych w podstawach kasacyjnych okazały się uzasadnione.

Sąd Wojewódzki kierując się niewłaściwym zrozumieniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji dokonał w konsekwencji wadliwej oceny kontrolowanych decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) o projektowanej wysokości 18,38 m oraz usytuowaniu w odległości 4,05 m od granicy z nieruchomością skarżących.

Zagadnieniem spornym w sprawie była dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego obiektu w sytuacji, gdy według twierdzeń skarżących jego realizacja uniemożliwi im zabudowę własnej działki w analogiczny sposób, zgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy.

Sąd Wojewódzki zawęził ocenę tego zagadnienia do stwierdzenia, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, przy czym uznał, że w przypadku, gdy projektowany budynek jest niższy niż 35 m, to § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. będzie miał zastosowanie tylko wtedy, gdy na sąsiedniej nieruchomości istnieje budynek, a nie względem budynku, który może hipotetycznie powstać.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy zaznaczyć, że art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale też pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1, który stanowi, że projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący określenie na aktualnej mapie granic działki oraz usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia, układu komunikacyjnego i układu zieleni, ze wskazaniem m.in. wzajemnych odległości pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem budowlanym a ewentualnie projektowaną zabudową na nieruchomości sąsiedniej. To oznacza, że w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany musi zbadać przyjęte rozwiązania projektowe.

Podkreślenia wymaga również, że według art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki nie tylko w kontekście norm techniczno-budowlanych, ale też przy uwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązujących, w tym regulacji, które wiążą się z ochroną uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

Obowiązek sprawdzenia projektu zagospodarowania działki w zakresie odległości pomiędzy obiektem przewidzianym przez inwestora do realizacji a zabudową projektowaną na działce sąsiedniej aktualizuje się w szczególności wówczas, gdy właściciele nieruchomości sąsiedniej zgłaszają konkretne zastrzeżenia w związku z posiadaną decyzją o warunkach zabudowy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy są istotnym elementem interesu prawnego właścicieli sąsiedniej nieruchomości w sytuacji, gdy oddziaływanie planowanego przez inwestora obiektu może doprowadzić do ograniczenia sposobu zagospodarowania ich działki. Oczywiście organ architektoniczno-budowlany nie ma obowiązku badać wszelkich utrudnień, jakie może powodować planowana inwestycja dla korzystania z nieruchomości sąsiednich, lecz tylko takie, które dotyczyć mogą uzasadnionych interesów osób trzecich podlegających ochronie w procesie inwestycyjno-budowlanym, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że unormowane w art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy powinno być interpretowane w powiązaniu z treścią art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Z art. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy – Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.

W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego, A. Plucińskiej-Filipowicz, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 66 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W komentarzach do art. 4 Prawa budowlanego wskazuje się, że ochrona zasady wolności budowlanej wiąże się również z objęciem ochroną prawa do zabudowy, przysługującego właścicielowi nieruchomości sąsiedniej. W procesie inwestycyjno-budowlanym powinna być zagwarantowana ochrona uprawnień właściciela nieruchomości, jak i interesu publicznego, wyrażającego się m.in. w zapewnieniu w równym stopniu prawa zabudowy osobom trzecim. Inwestor, który zabudowuje pierwszy swoją działkę, nie może mieć większych uprawnień aniżeli ci, którzy uczynią to później na działkach sąsiednich (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 101, 103). Również w odniesieniu do art. 5 Prawa budowlanego podnosi się, że poszanowanie interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi. Odwołując się do orzecznictwa sądowego autorzy wskazują, że należy w tym zakresie dokonywać wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Oznacza to wymóg uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości (tamże, s. 118 i powołane tam orzeczenia sądowe).

Zarówno w piśmiennictwie, jak też w orzecznictwie akcentuje się potrzebę postrzegania prawa do zabudowy w kontekście zasad konstytucyjnych związanych z ochroną własności (art. 21 ust. 1). Stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zwraca się uwagę, że wolność zabudowy realizowana przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości musi uwzględniać prawo innych osób lub jednostek organizacyjnych do ochrony własnych interesów prawnych. Jest to zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Ma ona ścisły związek z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa statuowaną w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji inwestor podejmujący się realizacji swoich praw wynikających z prawa do zabudowy musi liczyć się z tym, że na zasadzie równości wobec prawa podmiot mający tytuł do nieruchomości, na którą może oddziaływać zamierzenie budowlane inwestora, ma prawo korzystać z wszelkich środków prawnych służących ochronie własnego interesu prawnego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, wyd. 2, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 110).

W tym miejscu należy odnieść się również do wyroku NSA z 25 czerwca 2009 r., II OSK 1277/08, powoływanego przez skarżących oraz organ odwoławczy a następnie Sąd Wojewódzki. W wymienionym wyroku sformułowano tezę, że stosując § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w odniesieniu do projektu budowy budynku wyższego niż 35 m, organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy, jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję.

Okoliczność, że w konkretnej sprawie przytoczona teza odniesiona została do budowy budynków wyższych niż 35 m nie oznacza – jak przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku – że wyrażona w niej reguła nie ma zastosowania w przypadkach, gdy rozstrzyganie o pozwoleniu na budowę dotyczy budynku niższego niż 35 m.

W uzasadnieniu wymienionego wyroku wskazano, że Prawo budowlane pełni znaczącą rolę w zakresie wzajemnych stosunków właścicieli nieruchomości sąsiednich, czyli tak zwanego prawa sąsiedzkiego. Ważnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Istotnym elementem dla tych stosunków jest wzajemne usytuowanie obiektów budowlanych, w szczególności ze względu na ograniczenia dopływu światła lub widoku, jak też inne immisje. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że za szerszym, niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna, stosowaniem § 13 omawianego rozporządzenia przemawia to, że jest to przepis wykonawczy do ustawy, co nakazuje wykładanie go przez pryzmat przepisów tej ustawy.

Wobec powyższego uprawniona będzie konstatacja, że regulacja § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., dotycząca ustalania odległości projektowanego budynku od innych obiektów istniejących w sąsiedztwie, może być odpowiednio stosowana w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organy administracji orzekające w sprawach budowlanych mają obowiązek stosowania norm techniczno-budowlanych interpretowanych systemowo i funkcjonalnie, a więc w nawiązaniu do zasad obowiązujących w całym systemie prawnym, ze szczególnym uwzględnieniem zasad Prawa budowlanego. Z przedstawionych uwag wynika, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że taką potrzebę dostrzegł organ pierwszej instancji bowiem w toku postępowania wydał postanowienie z 10 października 2013 r., którym zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji przez wykazanie m.in., że "projekt spełnia wymagania § 13 i 60 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w stosunków do budynku wielorodzinnego, na który została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na działce sąsiedniej, z dnia 30 listopada 2012 r. (nr ...) powoływana przez Lucynę i S. S.".

Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji odnotował fakt, że inwestor dołączył do projektu budowlanego analizę możliwości zabudowy działki należącej do odwołujących, z której wynika możliwość realizacji budynku przewidzianego w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że "organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne badać zgodności z § 13 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych projektowanej inwestycji o wysokości mniejszej niż 35 m w stosunku do budynku, który jeszcze nie powstał". Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono argumentację z wybranych orzeczeń sądowych.

W konkluzji decyzji zaznaczono, że organy rozpatrujące sprawę nie mogły dokonać oceny przesłaniania w stosunku do budynku, który nie istnieje, a z przedstawionego projektu wynika, że projektowany budynek inwestora nie przesłania i nie będzie przesłaniany przez istniejące na sąsiednich działkach budynki. Ponadto wskazano, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w istniejącym stanie rzeczy zapewnia poszanowanie praw właścicieli działki sąsiedniej w takim stopniu, w jakim to było możliwe.

Wobec takiej oceny organu odwoławczego należało uznać, że nie została w sposób właściwy rozważona kwestia ochrony interesu skarżących w kontekście zgłaszanych przez nich planów inwestycyjnych, wymagających zbadania wzajemnego usytuowania budynków na przedmiotowych nieruchomościach.

W takim stanie sprawy całkowicie nieuprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że uwzględnienie żądania skarżących nie mogło prowadzić do ograniczenia prawa do zabudowy uczestnika postępowania, poprzez zablokowanie wykonania inwestycji dopuszczalnej na terenie jego nieruchomości. Trzeba bowiem zaznaczyć, że korzystanie przez strony postępowania ze środków prawnych mających służyć ochronie ich uzasadnionego interesu, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, nie może być traktowane jako "blokowanie" inwestycji przewidzianej do realizacji na sąsiedniej nieruchomości.

Rzeczą właściwego organu jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla oceny legalności danego zamierzenia budowlanego, zwłaszcza w zakresie zgłaszanych zarzutów przez właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a więc podmioty, które z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego korzystają ze statusu strony postępowania.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że wskutek błędnych założeń prawnych nie dokonano analizy dokumentacji budowlanej celem zbadania wpływu planowanej inwestycji na zamierzenie budowlane objęte decyzją o warunkach zabudowy przewidzianej na działce skarżących. Organ odwoławczy nie zweryfikował merytorycznie zarzutów podnoszonych przez skarżących co do ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

Z tych względów za wadliwe, a na pewno przedwczesne, należało uznać wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że realizacja projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr 6/1 nie uniemożliwi w przyszłości" dalszej zabudowy działki skarżących".

Wbrew temu co stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadne były zarzuty skargi co do naruszenia art. 8 k.p.a. (zasady zaufania), art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 k.p.a. (zasady oficjalności postępowania dowodowego) oraz przepisów art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 34 i 64 Konstytucji i w zw. z art. 144 k.c.

W konsekwencji usprawiedliwione okazały się zarzuty kasacyjne, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Omówione naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania stanowiły przesłankę do zastosowania w sprawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji uzupełni postępowanie wyjaśniające w kierunku wskazanym powyżej, mając na uwadze związanie oceną prawną wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.