Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1752/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 195/18 w sprawie ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok oraz odrzucić skargę, 2. zwrócić H. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od H. W. na rzecz Wójta Gminy [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 195/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi H. W. (dalej skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pkt 1 stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie [...], stwierdził w pkt 2, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił w pkt 3 skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od Wójta w pkt 4 wyroku na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 czerwca 2012 r. W dniu [...] sierpnia 2012 r., Wójt wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Od tej decyzji odwołała się skarżąca. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO albo Kolegium) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia podania o brakujące dokumenty. Wniosek został uzupełniony w dniu 11 lutego 2013 r.

Kolejno organ I instancji po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego analizowanego obszaru, ustalił że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust.1 pkt 1, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.). W obszarze tym brak jest jakiejkolwiek zabudowy magazynowo-usługowej, a tereny działek sąsiednich to grunty rolne, niezabudowane. Działka nr [...] obejmuje użytki rolne klas I-III oznaczone jako grunty orne RIIIb o powierzchni 0,3003 ha, wchodzące w skład zwartego kompleksu użytków rolnych klas I-III, a ten zwarty obszar przekracza powierzchnię 0,5 ha, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Następnie pismem z dnia 19 marca 2013 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Starosta Powiatowy stanął na stanowisku, że w tej sprawie zmiany przeznaczenia gruntów należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zawiadomieniem z dnia 28 marca 2013 r. Wójt poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy uwzględniając uwagi Starosty.

W dniu 19 kwietnia 2013 r. pracownia urbanistyczna "Plan 21" opracowała projekt decyzji o warunkach zabudowy opatrując załącznik do decyzji – analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zawiadomieniem z dnia 9 maja 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie. Pismo to strona odebrała w dniu 13 maja 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. Wójt wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

S. W., jako pełnomocnik skarżącej, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji odmownej nr [...]. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o oddalenie tej skargi i opisał bieg postępowania w sprawie, wskazując, że w roku 2012 i 2013 skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy.

Orzekając w niniejszej sprawie WSA zauważył, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 22 czerwca 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie stroną tego postępowania była skarżąca. W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez skarżącą trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 r. Fakt ten został przez skarżącą udokumentowany i pozostaje bezsporny.

Dokonując następnie analizy pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania", a także zwracając uwagę na znaczenie zasady szybkości postępowania administracyjnego WSA ocenił, że postępowanie prowadzone przez Wójta było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 czerwca 2012 r. W ocenie Sądu, ze stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 22 czerwca 2012 r. skarżąca złożyła podanie o ustalenie warunków zabudowy. W tym dniu doszło do wszczęcia postępowania w sprawie. Następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, od której odwołanie w dniu 28 sierpnia 2012 r. złożyła skarżąca. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia podania o brakujące dokumenty. Wniosek został uzupełniony w dniu 11 lutego 2013 r. Następnie pismem z dnia 19 marca 2013 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Pismem z dnia 19 marca 2013 r. Starosta stanął na stanowisku, że w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zawiadomieniem z dnia 28 marca 2013 r. Wójt poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniając uwagi Starosty.

W dniu 19 kwietnia 2013 r. pracownia urbanistyczna opracowała projekt decyzji o warunkach zabudowy. Po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego obszaru analizowanego ustalono, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust.1 pkt 1, 4 i 5 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy magazynowo – usługowej, tereny działek sąsiednich to grunty rolne, niezabudowane.

Zawiadomieniem z dnia 9 maja 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie. Pismo to strona odebrała w dniu 13 maja 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. Wójt wydał decyzję omawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Badając zasadność złożonej skargi, Sąd miał na uwadze, że w sprawie organ I instancji powinien rzetelnie i szczegółowo przeprowadzić postępowanie już na etapie przed wydaniem decyzji w dniu [...] sierpnia 2012 r. Wtedy należało zobowiązać wnioskodawcę do uzupełnienia podania i zlecić przeprowadzenie dokładnej analizy urbanistycznej. Sąd miał na uwadze także to, że w dniu 28 marca 2013 r. organ poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie mógł jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musiał dokonać oceny zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musiał ustalić, jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane między wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia 28 marca 2013 r. Już przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tym zawiadomieniu prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było koniecznością wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą. Prowadzone powtórnie postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, między złożeniem wniosku (22 czerwca 2012 r.) a wydaniem decyzji ([...] maja 2013 r.) minęło 11 miesięcy. Natomiast między zawiadomieniem z dnia 28 marca 2013 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, a wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2013 r. nie udokumentowano żadnej czynności organu poza zawiadomieniem stron w dniu 9 maja 2013 r. o zebranym materiale dowodowym, przy czym organ od dnia 19 kwietnia 2013 r. dysponował już projektem decyzji.

W ocenie WSA, rozpoznawanej sprawy nie można było uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Jednocześnie należało zauważyć, że postępowanie toczyło się powtórnie po uchyleniu decyzji o odmowie udzielenia warunków zabudowy z dnia 21 sierpnia 2012 r. przez SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r. Organ zatem przez 8 miesięcy prowadził powtórne postępowanie dowodowe, które polegało na sporządzeniu analizy urbanistycznej i wystąpieniu do Starosty o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Zdaniem WSA, postępowanie w sprawie wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy prowadzone było przewlekle. W okresie tym nie wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przeszkody, uniemożliwiające organowi wcześniejsze wydanie decyzji kończącej postępowanie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).

W skardze kasacyjnej Wójt Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 13 marca 2019 r. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

1) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie jest bezprzedmiotowe,

a nadto:

2) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu,

3) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie gdy ze specyfiki postępowania wynika konieczność zgromadzenia dokumentów, powierzenia projektu decyzji osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w zakresie urbanistyki oraz dokonania uzgodnień z właściwymi organami,

4) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu,

5) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący kasacyjnie oświadczył jednocześnie, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika (męża) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. pełnomocnik małżonka skarżącej przystąpił do sprawy wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w piśmie dokumentów wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłość Wójta w niniejszej sprawie miała charakter rażący, o wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Wójta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że postępowanie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało zainicjowane kilka lat po jego zakończeniu. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do Wójta dnia 6 grudnia 2018 r., podczas gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone decyzją wydaną dnia [...] maja 2013 r., a zatem ponad pięć lat wcześniej. Okoliczność ta nie została dostrzeżona ani tym bardziej poddana analizie pod kątem dopuszczalności wszczęcia i kontunuowania postępowania sądowoadministracyjnego przez WSA, mając dla jego prawnego bytu pierwszorzędne znaczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i braku uznania, że prowadzenie postępowania sądowego w przedmiocie oceny przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu nie jest prawnie dopuszczalne. Z tego względu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co pociągnęło za sobą uchylenie wyroku z dnia 13 marca 2019 r. oraz odrzucenie skargi.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze podjętą dnia 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której Sąd ten uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co prawda uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy i dotyczyła odrębnej od przewlekłości postaci zjawiskowej nieterminowego działania organu administracji publicznej, tym niemniej z racji na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu przywołanej uchwały, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko w niej przyjęte znajdowało w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Tak samo bowiem jak w przypadku bezczynności, niedopuszczalnym w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której zostało ono zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej kilka lat wcześniej. Przemawiają za tym następujące względy:

Po pierwsze, jest nim sama istota skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi powinien być aktualny, a nie historyczny. Jak zostało to trafnie wyjaśnione w przywołanej uchwale, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego.

Jednocześnie Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym wniesienie ponaglenia na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej (postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, niepubl.). Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z istotą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałej inercji działania administracji publicznej. O ile jednak zasadnie w powyższym postanowieniu przyjęto, że Sąd drugiej instancji ma obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi, to nieuzasadnione jest stwierdzenie, że w pierwszej kolejności badaniu podlega warunek przewidziany w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Badanie przez sąd, czy zaistniały zachowane przez skarżącego przesłanki dopuszczalności zaskarżenia określonego aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracji publicznej, powinno bowiem w pierwszej kolejności wiązać się z ustaleniem faktu istnienia tej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym), tzn. określenia czy od zaskarżonej formy działalności administracji publicznej (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 p.p.s.a. Jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie przewlekle prowadzone postępowanie ulega zakończeniu przed wniesieniem skargi albo np. zaskarżony akt prawa miejscowego już nie obowiązuje, to zachodzi niedopuszczalność z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), bowiem znika przedmiot kontroli sądu administracyjnego. W takim przypadku prowadzenie kontroli staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (por. T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, art. 58, str. 528, Warszawa 2016 i powołane tam postanowienie NSA z 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 2032/09; zob. także postanowienie NSA z 21 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 168/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 28 i z 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONAiWSA 2006, nr 1, poz. 5). Ustalenie przez sąd, że w sprawie zachodzi niedopuszczalność skargi z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, czyni bezprzedmiotowym badanie przez sąd ewentualnego faktu wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia, tj. wymogu przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Po drugie, tak samo jak w przypadku skargi na bezczynność, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na przewlekłość naruszałoby przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia ograniczonych terminem. Brak takiego rozwiązania prowadziłby do obniżenia standardu pewności prawnej jednostek oraz funkcjonowania całego systemu prawnego. Znaczącemu umniejszeniu uległaby jedna z funkcji terminów w postępowaniach sądowych i administracyjnych, którą jest wzmacnianie pewności obrotu prawnego oraz sprawności działania jego uczestników (R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, RPEiS 1997, z. 1, s. 1). Stronom postępowania zakończonego przed wielu laty mogłaby towarzyszyć niepewność w zakresie oceny sposobu ich działania w konkretnej sprawie, w tym także konsekwencji zapadłego w niej rozstrzygnięcia.

Po trzecie, istotny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne zamiast angażować siły i środki w rozstrzyganie sporów aktualnych byłyby zobowiązane do powrotu do spraw zakończonych. Taka sytuacja w łatwy sposób mogłaby przyczyniać się do inicjowania postępowań w sprawach pieniaczych, nie nastawionych na realną i potrzebną kontrolę sądową w konkretnej sprawie administracyjnej, tylko realizację innych pozaprawnych celów, przy jednoczesnym nieuzasadnionym angażowaniu aparatu sądowego w ich realizację.

Z przedstawionych względów w skardze kasacyjnej trafnie zauważono, że podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej. Nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia aktualne brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ustalone mocą art. 1 pkt 40 lit. a/ ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 658). Z uzasadnienia projektu tej ustawy wynika czytelnie, że powodem poszerzenia uprawnień orzeczniczych w odniesieniu do uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania było dążenie do uwzględnienia sytuacji, w której po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem organ wydał akt albo dokonał czynności (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., druk sejmowy nr 1633, VII kadencja, http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/druk.xsp?nr=1633; dostęp dnia 29.10.2020 r.). Z brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ani też z przywołanego uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie można stwierdzić, jakoby regulacja ta miała zastosowanie do oceny postępowań zakończonych przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, w których trudno już mówić o istniejącej przewlekłości.

Uznanie pierwszego ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych za w pełni usprawiedliwiony niecelowe czyniło odnoszenie się do dalszych podstaw, dotyczących szczegółowych kwestii natury dowodowej w rozpoznawanej sprawie. Z tego samego względu nieuzasadnione - w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. - byłoby przeprowadzenie zawnioskowanych w piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. dowodów w postaci wskazanych pism sporządzonych w Urzędzie Gminy [...]. Ich analiza w żaden sposób nie przełożyłaby się na ocenę dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się w jego imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Dlatego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 postanowienia, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok odrzucając skargę w niniejszej sprawie.

W pkt 2 postanowienia Sąd działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy.

W pkt 3 postanowienia Sąd działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od H. W. na rzecz Wójta Gminy [...]. Sąd kierował się w tej materii stopniem skomplikowania materii prawnej, w tym datą wydania kluczowej dla rozpoznania sprawy uchwały, która zapadła po terminie wydania zaskarżonego wyroku oraz wniesienia środka odwoławczego.