Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 644/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 133, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 183 par. 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem  i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

TEZY

Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem  i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 788/09 w sprawie ze skargi [...] z o.o. w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr 271/09 znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz [...] Spółka z o.o. w Łodzi kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 788/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. K. "W." pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku biurowo – handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem – na nieruchomości w Ł. przy al. P., działka nr ewid. [...], [...] i [...], obręb [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył pełnomocnik C. Spółki z o. o. z siedzibą w Łodzi wskazując na naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak zawiadomienia strony odwołującej się - właściciela nieruchomości położonej przy al. P., działka nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującej od strony wschodniej i południowej z działką inwestora - o toczącym się przed organem postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie odwołującego, prawo do udziału w tym postępowaniu wynikało także z faktu, iż spółka brała udział na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Pełnomocnik wskazał także na naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 8 oraz art. 9 poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, art. 10 w związku z art. 61 § 4 poprzez pozbawienie spółki czynnego udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, art. 81 poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przez spółkę co do okoliczności faktycznych i dowodów w sprawie prowadzonej przez organ I instancji a nadto art. 107 przez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji organu I instancji oraz art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie instalacji gazowej.

Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast art. 3 pkt 20 tej ustawy określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zdaniem organu odwoławczego, za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej należy określenie tego obszaru i wskazanie stron tego postępowania. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. Granice tych praw i obowiązków określają przepisy Prawa budowlanego oraz innych aktów związanych z Prawem budowlanym lub wydanych na jego podstawie. Zdaniem organu odwoławczego na nieruchomości stanowiącej własność strony odwołującej się, graniczącej z projektowaną inwestycją nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem, strona odwołująca się nie znajduje się w kręgu osób wymienionych w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody Ł. organ I instancji zasadnie nie uznał strony odwołującej się za stronę postępowania. Nie zostały tym samym naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego określone przepisami art. 7, 8, 9, 10 i art. 81 k.p.a. Nieruchomość stanowiąca własność strony odwołującej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle tych ustaleń organ I instancji błędnie doręczył stronie odwołującej się decyzję I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r. C. Spółka z o. o. z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony, w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 ust. 2, art. 6 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu, gdyż jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego powstająca zabudowa wpływa na zabudowę na nieruchomości strony skarżącej. W sprawie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż organ umorzył postępowanie w sytuacji, gdy skarżąca Spółka miała przymiot strony w postępowaniu. Organ naruszył również art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa udziału w postępowaniu oraz art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez odmówienie stronie prawa udziału w postępowaniu. Skarżąca Spółka podniosła, że art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustaw, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek. W sytuacji, gdy inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, organy powinny umożliwić właścicielom tych nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nawet, gdy oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach tej nieruchomości, to właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, w szczególności z ustalaniem i warunkami projektu budowlanego, a prawo to mogą realizować tylko jako strona. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] października 2009 roku strona skarżąca wskazała, że planowana inwestycja rzutuje na zakres jej praw implikowanych treścią art. 140 Kodeksu cywilnego, co przemawia za przyznaniem stronie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja uniemożliwiła najemcy nieruchomości eksponowanie nośnika reklamowego (najemca wystąpił do strony skarżącej z roszczeniem obniżenia czynszu najmu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania administracyjnego może być wyłącznie podmiot, który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd wskazał, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu prawnego. Sąd stwierdził, że doręczenie skarżącej Spółce decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że skarżąca uzyskała przymiot strony w toczącym się postępowaniu. Przymiot ten mógłby wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Sąd zauważając, że organ odwoławczy odniósł się wyczerpująco do zarzutu podniesionego przez skarżącą, zaaprobował rozważania organu w tym zakresie. Sąd zaznaczył, że także ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane zawiera definicję strony postępowania i określa jakie podmioty mogą uczestniczyć w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Nie ulega wątpliwości, że wprowadzenie ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" miało na celu ograniczenie kręgu stron postępowania. Sąd wskazał, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, dana osoba jako właściciel nieruchomości (bezpośrednio graniczącej i nie tylko) ma interes prawy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na innej nieruchomości, gdy wykaże istnienie ograniczeń w zabudowie na jej terenie. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania. Zdaniem Sądu strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała interesu prawnego, który dawałby jej przymiot strony. Dopiero na etapie postępowania sądowego strona powołała się na fakt, że planowana inwestycja zasłoni tablicę reklamową stojącą na jej terenie. Odnośnie tej kwestii Sąd podkreślił, że przepisy Prawa budowlanego, ani też przepisy aktów prawnych wydanych w oparciu o delegację ustawową, nie przewidują ograniczeń w zabudowie sąsiedniej działki z uwagi na posadowienie tablicy reklamowej. Ponadto strona skarżąca nie wykazała, że tablica jest posadowiona na gruncie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i że obiekt ten jest wykonany legalnie. W takiej sytuacji istnienie tablicy nie może blokować zamierzeń budowlanych inwestora. Sąd nie podzielił również argumentów dotyczących ograniczenia zabudowy na działce skarżącej Spółki wynikającego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Zaznaczył, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że strona skarżąca mogłaby mieć interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, zaś interes ten również winna wykazać. Zdaniem Sądu interesu prawnego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można utożsamiać z interesem prawym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i przenosić na grunt odrębnej sprawy prowadzonej na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Sąd podzielił stanowisko organów, że strona skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego. Nie występują bowiem jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy na działce strony skarżącej już chociażby z tego względu, że budynek inwestora usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką skarżącego, a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie Sądu, w świetle materiału jakim dysponował organ, brak było podstawy prawnej do przyznania stronie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżącego nie znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez radcę prawnego P. M. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust 2 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca Spółka nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, z tego względu, że nie wskazała przepisów prawa materialnego, które rodziłby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej spółki, podczas gdy w świetle przytoczonych przepisów prawa oczywistym jest, iż sposób zagospodarowania nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie w bardzo istotny sposób determinował rodzaj, intensyfikację i możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej własność spółki, dla której punktem odniesienia będzie właśnie zabudowa nieruchomości sąsiedniej. Konsekwencją tego jest to, iż niemożliwym staje się posadowienie w obrębie nieruchomości spółki np. kilkunastokondygnacyjnego budynku, gdyż choćby przytoczony na wstępie przepis § 7 pkt 1 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu o zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Oznacza to zatem, że niemożliwe będzie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycję, która swoim kształtem, wielkością czy funkcją będzie odbiegała od sposobu i rodzaju zabudowy nieruchomości sąsiedniej, co z kolei w bardzo istotny i oczywisty sposób ogranicza możność zagospodarowania nieruchomości skarżącej, a zarazem uzasadnia przyznanie jej statusu strony postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane w zw. z § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie wobec dowolnego przyjęcia, iż skarżąca nie wskazała przepisów prawa materialnego ograniczającego zabudowę na jej działce w sytuacji, gdy przytoczyła chociażby przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujący wprost, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie wspominając już nawet o tym, iż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym skarżąca posiadała status strony, jest tylko wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, natomiast ochrona interesów osób trzecich realizowana jest przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Skoro zatem szczegółowe warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej zostały ustalone w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, to realizacja prawa do ochrony interesów skarżącej spółki z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ograniczeń wynikających z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, byłaby możliwa dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tymczasem spółka została pozbawiona prawa udziału we wskazanym postępowaniu, a więc nie miała żadnego wpływu na kształt inwestycji, ograniczającej możliwość zabudowania działki gruntu stanowiącej jej własność;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie chociażby w świetle powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza granice zgłoszonych zarzutów oraz wskazanej w treści skargi podstawy prawnej, w sytuacji gdy strona skarżąca wprost wskazywała, iż posiada interes prawny do występowania w niniejszej sprawie, a wyjście przez Sąd poza te granice musiałoby skutkować ustaleniem interesu prawnego strony skarżącej do występowania w niniejszej sprawie chociażby w oparciu o powyżej wskazane przepisy prawa materialnego, co w konsekwencji musiałoby skutkować uwzględnieniem skargi;

- art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyjścia przez Sąd pierwszej instancji poza granice zgłoszonych zarzutów oraz wskazanej w treści skargi podstawy prawnej i uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, w sytuacji gdy chociażby wskazane przepisy w pełni uzasadniają jej legitymację do bycia stroną w tym postępowaniu. Fakt ten wpływać powinien natomiast na to, iż Sąd nie powinien oddalać skargi, ale ją uwzględnić.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej Spółki podniósł, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, wówczas rodzaj inwestycji budowlanej jaki można zrealizować na danym obrębie, ustalany jest w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada ta w okolicznościach niniejszej sprawy znajduje zastosowanie zarówno do planowanej inwestycji, jak i określenia sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej Spółki. Decyzja o warunkach zabudowy, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każdorazowo poprzedzona jest analizą zabudowy w obrębie tzw. "obszaru zabudowanego", przez który należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Sposób zagospodarowania nieruchomości zlokalizowanej na tym obszarze ma bardzo istotny wpływ na zakres możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Zabudowa nieruchomości sąsiedniej, przy braku m.p.z.p., zdeterminuje kształt, wielkość, szerokość i wysokość obiektu możliwego do realizacji na nieruchomości stanowiącej własność Spółki. Dlatego Spółka winna mieć zagwarantowane prawo udziału w postępowaniu w sprawie udzielania pozwolenia na budowę, tym bardziej, że dopiero na tym etapie inwestor składa projekt budowlany i wskazuje sposób zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej, nieruchomość Spółki znajduje się w polu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, skoro wyznaczy ona dla skarżącej granice możliwych działań inwestycyjnych. Z uwagi na te ograniczenia, stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżąca Spółka posiada status strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż w tylko w ten sposób można zagwarantować skarżącej Spółce prawo realizacji uprawnień implikowanych treścią przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściciel nieruchomości sąsiedniej tylko jako strona postępowania, będzie miał możliwość zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożyć w tym zakresie uwagi i wnioski, które winien rozpatrzyć organ rozstrzygający daną sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Po pierwsze, podzielić należy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i art. 6 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi świadczy o tym, iż Sąd pierwszej instancji nie rozważył wnikliwie niniejszej sprawy.

Przypomnieć należy, iż kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd pierwszej instancji dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Jak jednoznacznie stanowi przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m. in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd, rozpoznając skargę na decyzję, nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń. Wbrew powyższej zasadzie Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania obiektu. A mianowicie, Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nie występują jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy na działce strony skarżącej już chociażby z tego względu, że budynek inwestora usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką skarżącego, a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. z 2002 Nr 75, poz. 690 ze zm. ). Tymczasem z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy dokonywały w tym zakresie stosownych ustaleń i rozważały te kwestie.

Uzasadnienie organu I instancji sprowadza się do ogólnikowego i lakonicznego (trzyzdaniowego ) stwierdzenia, że inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i "projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi". Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, chociażby w świetle charakteru i wielkości inwestycji, przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. Nr 156, poz. 118 ze zm. ) i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jedynie w rozstrzygnięciu organ zamieścił stwierdzenie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wykracza poza granice działek nr [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu zaś organu brak jest jakichkolwiek ustaleń i rozważań, które uzasadniałyby takie stanowisko.

Decyzja Wojewody Ł. o umorzeniu postępowania odwoławczego – uwagi na brak przymiotu strony - również nie zawiera ustaleń i rozważań w powyższym zakresie. Organ odwoławczy wskazał jedynie, iż to, że skarżąca Spółka nie należy do kręgu osób wymienionych w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane potwierdza treść zaskarżonej decyzji, a więc zacytowany wyżej fragment decyzji organu I instancji.

Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek o nienależytym przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji i dokonywaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń za organy administracji publicznej. Jest to uchybienie Sądu nader istotne, gdyż to ustalenia organów winny dać podstawę do stwierdzenia, czy skarżącej Spółce przysługuje legitymacja strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne.

Takimi przepisami odrębnymi – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, OSP 2008/3/35; z dnia 11 maja 2010r., II OSK 774/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Z tych już chociażby względów usprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji ( por. R. Dziwiński, Komentarz do zmian w prawie budowlanym, Prawo i Życie - dodatek do Gazety Prawnej z dnia 16 – 18 maja 2003 roku ). A zatem, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045 ).

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej pominął kwestie oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej.

Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy postępowanie przeprowadzone przez organ administracji publicznej pozwala na ocenę, czy skarżącej Spółce przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W szczególności Sąd winien ocenić, czy ustalenia faktyczne pozwalają na ocenę obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu i stwierdzenie, czy nieruchomość stanowiąca własność skarżącej Spółki leży w obszarze oddziaływania obiektu, czy też poza nim.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949 ). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Sąd pierwszej instancji nie zwrócił należytej uwagi na to, że w zaskarżonej decyzji jako jedyne uzasadnienie ustalenia, iż nieruchomość skarżącej Spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, powołano decyzję organu I instancji. To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, a ich wyjaśnienie winno być wówczas przedmiotem postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.