Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer NSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1606/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1606/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej "u.s.p."), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 26 września 2011 r., odmówił inwestorowi - Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. A z obrębu 1-10-20 przy ul. C. w Warszawie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza by Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" dysponowała terenem działki nr ew. A na cele budowlane. Organ stwierdził, że Spółdzielnia jest jedynie władającym działką nr ew. A z obrębu 1-10-20, której właścicielem jest Miasto Stołeczne Warszawa. W związku z powyższym na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora konieczna jest zgoda właściciela ww. działki.

Pismem z dnia 16 listopada 2011 r. inwestor został powiadomiony, że jego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. W dniu 25 stycznia 2012 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie złożyła zażalenie do Wojewody Mazowieckiego na nie załatwienie sprawy w terminie, w wyniku którego Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy 30-dniowy termin do załatwienia ww. sprawy.

Stosownie do wskazań zawartych w ww. postanowieniu, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., pismem z dnia 12 marca 2012 r. wezwano Spółdzielnię do złożenia wyjaśnień w sprawie posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...]. W odpowiedzi na wezwanie Spółdzielnia w dniu 20 marca 2012 r. złożyła pismo z prośbą o wydanie pozwolenia na docieplenie ww. budynku “w oparciu o materiały złożone przy wniosku z dnia 26.09.2011 r." Do pisma załączono dokumentację fotograficzną obrazującą stan elewacji budynku przy ul. C. w Warszawie. Następnie organ I instancji powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 439/09. Zgodnie z tym wyrokiem w przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ może i powinien skorzystać z innych dowodów, żądając np. zgody właściciela gruntu na docieplenie budynku (ustawienie rusztowań, plac budowy, itd.). Zdaniem organu w niniejszej sprawie wątpliwości wzbudziła wspomniana informacja z rejestru gruntów oraz korespondencja wewnętrzna z Biurem Gospodarki Nieruchomościami Delegaturą w Dzielnicy Ursynów - pisma z dnia 9 czerwca 2011 r., 21 czerwca 2011 r., oraz 19 lipca 2011 r. dotyczące inwestycji przy ul. C. Ponadto w ww. wyroku wskazano, że “organ wydając pozwolenie na budowę, opierając się wyłącznie na oświadczeniu inwestora, naraża się na ryzyko naruszenia przepisów postępowania, że nie wyjaśnił sprawy do końca (art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a.)", co może skutkować wydaniem pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa inwestorowi nie posiadającemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po analizie dokumentów złożonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową “[...]" w Warszawie w dniu 20 marca 2012 r. organ I instancji uznał, że wniosek nie został uzupełniony o wnioskowane w wezwaniu wyjaśnienia dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie przywołano dokumentu potwierdzającego posiadanie powyższego prawa. Inwestor (wnioskodawca) nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa “[...]" w Warszawie, wskazując, że grunt został oddany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni decyzją administracyjną. Ponadto wskazała, że od 1997 roku toczy spór z Miastem st. Warszawa o nakazanie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów będących na podstawie decyzji administracyjnej we władaniu Spółdzielni.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na treść art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że w księdze wieczystej nr [...] w dziale II widnieje zapis, że właścicielem działki nr ew. A z obrębu 1-10-20 jest Miasto st. Warszawa. Powyższe potwierdza także wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr ew. [...] z obrębu 1-10-20 oraz pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 19 lipca 2011 r. oraz z dnia 21 grudnia 2011 r. z których wynika, że działka [...] obrębu 1-10-20 jest jedynie we władaniu Spółdzielni, a właścicielem działki jest Miasto st. Warszawa. Inwestor powinien zatem przedstawić zgodę właściciela terenu - Miasta Stołecznego Warszawy na wykonanie wnioskowanych robót budowlanych. Ponadto w trakcie trwającego postępowania Spółdzielnia była wzywana do złożenia określonych dokumentów oraz wyjaśnień, pomimo tego nie przedłożyła tytułu prawnego do nieruchomości (działki nr ew. A obręb 1-10-20), na której zamierza wykonać wnioskowane roboty budowlane. W ocenie Wojewody, władanie nieruchomością (działką nr ew. A z obrębu 1-10-20) przez Spółdzielnię nie daje natomiast prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał zgody właściciela - Miasta st. Warszawy na wykonanie planowanych robót budowlanych na ww. działce. Jako nieuzasadnione Wojewoda uznał także zarzuty podnoszone w odwołaniu, że Spółdzielnia spełnia wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikający z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego do gruntu, bowiem grunt ten został oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste decyzją administracyjną. Organ odwoławczy wskazał, że załączona do odwołania decyzja z dnia [...] marca 1990 r. orzekająca oddać w użytkowanie wieczyste na 99 lat m.in. działkę A dotyczy Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" (odwołujący nie wykazał, iż jest np. następcą prawnym ww. Spółdzielni). W ocenie organu, nie można również uznać, że decyzja ta stanowi podstawę powstania prawa użytkowania gruntu będącego ograniczonym prawem rzeczowym. Prawo użytkowania wieczystego oraz prawo użytkowania nie są prawami tożsamymi co potwierdza systematyka księgi drugiej kodeksu cywilnego. Po pierwsze, prawo użytkowania wieczystego podlega odrębnej od użytkowania regulacji (art. 232 - 243 K.c.) przez co nie jest wpisane tak jak użytkowanie do katalogu ograniczonych praw rzeczowych (art. 244 § 1 K.c.), po drugie, jego przedmiot jest znacznie węższy od użytkowania (odnosi się wyłącznie do nieruchomości publicznych), po trzecie, czas jego trwania jest ściśle określony przepisami (co do zasady wynosi 99 lat). Prawną odrębność obu praw akcentują również inne przepisy, w tym m.in. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 22, poz. 99 ze zm.), której przepisy stanowiły podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] maja 1990 r. Na gruncie przepisów tej ustawy bez trudu można spostrzec, że ustawodawca różnicuje oba prawa normując odrębnymi przepisami kwestię sprzedaży nieruchomości państwowej lub oddania jej w użytkowanie wieczyste (rozdział 3 ustawy) a odrębnymi problematykę ustanowienia zarządu lub użytkowania na nieruchomościach państwowych (rozdział 4 ustawy). Wojewoda zaznaczył, że żaden przepis rozdziału 3 nie zakładał nabycia z mocy prawa użytkowania w sytuacji gdy decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie została wykonana najpierw poprzez zawarcie umowy notarialnej w tym przedmiocie, a następnie poprzez uzyskanie w księdze wieczystej wpisu kreującego w ogólności prawo użytkowania wieczystego. Z tych względów Wojewoda Mazowiecki uznał za zasadną decyzję organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzucono naruszenie: art. 32 ust. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie złożenie zarzutu, że skarżąca nie wykazała, iż jest następcą prawnym Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego "[...]" i niewyjaśnienie jak to jest możliwe, że skarżąca w tym samym stanie faktycznym dysponowała nieruchomością na cele budowlane, gdy budowała budynek, a obecnie tym prawem nie dysponuje gdy chce go jedynie ocieplić. W ocenie strony skarżącej, organy nie odnosiły się do decyzji administracyjnej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, nigdy nie uchylonej i stanowiący podstawę władania gruntem do dnia dzisiejszego. Władanie gruntem na podstawie tej decyzji oraz fakt wybudowania budynków stanowi podstawę roszczenia o nakazanie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Jednocześnie decyzja ta stanowi podstawę do przyjęcia, że skarżąca jest w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) użytkownikiem gruntu (art. 244 § 1 k.c. w zw. z art. 204 § 1 ustawy o gospodarce gruntami i § 6 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - Dz.U. nr 23, poz. 120 ze zm.). Użytkowanie stanowi jedną z podstaw dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ograniczone prawo rzeczowe). Skoro nieruchomość została zabudowana to bezspornie przeznaczona została pod budownictwo. Tym samym użytkowanie tej nieruchomości jest tytułem do dysponowania jej na cele budowlane. W tym względzie organy nie poczyniły ustaleń jak również nie dokonały żadnej oceny prawnej istniejącego stanu faktycznego. Ponadto w ocenie strony skarżącej, organy II Instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z k.p.a., a składa zarzuty odnośnie nieudowodnienia pewnych faktów. Organowi zajmującemu się zarządzaniem nieruchomościami oraz organowi administracji zajmującemu się sprawami budownictwa w Dzielnicy Ursynów fakt następstwa prawnego w formie sukcesji uniwersalnej skarżącej po SBM "[...]", na skutek podziału tej Spółdzielni w trybie art. 108 § 1 w zw. z art. 111 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. nr 188, poz. 1848 ze zm.) jest powszechnie znany. Jest to fakt, o którym mowa w art. 77 § 4 k.p.a. Jeśli organ II Instancji miał jakieś wątpliwości w tej sprawie to powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające stosownie do art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uznał, iż skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. nie narusza prawa. Zdaniem Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie daje podstaw do podzielenia stanowiska skarżącej Spółdzielni, iż ma ona prawo do dysponowania na cele budowlane gruntem nr ew. A z obrębu 1-10-20 przy ul. C. w Warszawie, którego dotyczy decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na docieplenie budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 3 pkt 11 tej ustawy przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie. Jest ono skuteczne do tego czasu, gdy inna osoba zakwestionuje jego zgodność z rzeczywistością i przedstawi dowody podważające jego treść. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1288/10, wyrok NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 775/06). Sąd I instancji zauważył, iż w aktach niniejszej sprawy znajduje się oświadczenie skarżącej Spółdzielni o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym skarżąca wskazała, że działka nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym 1-10-20 stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy; władającym jest zaś Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Warszawie. W ocenie Sądu I instancji w trakcie postępowania bezspornie ustalono, że w księdze wieczystej nr KW [...], w dziale II widnieje zapis, iż właścicielem działki nr ew. A z obrębu 1-10-20 – na której miała być prowadzona planowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Warszawie inwestycja - jest Miasto St. Warszawa. Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów dotyczący działki A z obrębu 1-10-20 oraz treść pism Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 19 lipca 2011 r. oraz z dnia 21 grudnia 2011 r. kierowanych do skarżącej Spółdzielni. W pismach tych Miasto St. Warszawa informuje Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w Warszawie, że nie posiada ona tytułu prawnego do korzystania z działki nr A brak jest bowiem umowy dzierżawy z Miastem St. Warszawa. W związku z tym Spółdzielnia nie dysponuje terenem na cele budowlane. Zatem działka A obrębu 1-10-20 jest jedynie we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd stwierdził, że słusznie organy obu instancji jako nieuzasadnione uznały twierdzenia skarżącej Spółdzielni, iż spełnia ona wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością nr ew. A na cele budowlane. Wbrew twierdzeniom skarżącej ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby prawo Spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikło z prawa własności, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo to nie wynika też z tego tytułu, że grunt – działka A, został oddany Spółdzielni w użytkowanie wieczyste decyzją administracyjną z dnia [...] marca 1990 r. Sąd I instancji zauważył, że w wymienionej decyzji administracyjnej orzekającej o oddaniu m.in. nieruchomości A w użytkowanie wieczyste, w pkt 9 wskazuje się, że decyzja ta po uprawomocnieniu się stanowi podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego mającej za przedmiot przeniesienia użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie brak jest takiej umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Zatem nie można przyjąć aby na skarżącą skutecznie przeniesione zostało prawo użytkowania wieczystego działki nr ew. A, tym samym by skarżącej Spółdzielni przysługiwało prawo użytkowania wieczystego stanowiące tytuł prawny do dysponowania nieruchomością nr A na cele budowlane. Sąd stwierdził, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie jest wyłącznie władającym co jest stanem faktycznym, a nie prawnym i nie skutkuje prawem do terenu na cele budowlane. Władanie nieruchomością (działką nr A z obrębu 1-10-20) przez Spółdzielnię nie daje jej prawa do dysponowania wymienioną nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy inwestor nie uzyskał zgody właściciela - Miasta St. Warszawy na wykonanie planowanych robót budowlanych na ww. działce. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku merytorycznego odniesienia się do zarzutów skarżącego o przysługującym mu ograniczonym prawie rzeczowym w postaci użytkowania nieruchomości, stanowiącym podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji tego zastosowania art. 151 p.p.s.a., oddalającego skargę zamiast art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględniającego skargę;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niezastosowanie tj.:

- art. 244 § 1 k.c. w zw. z art. 252 k.c. i art. art. 204 ust. 1 u.g.n., § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub używaniu (Dz. U. Nr 23, pow. 120 ze zm.) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 11 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243. poz. 1623 ze zm.), polegające na niezastosowaniu przepisów prawa cywilnego regulujących prawo użytkowania będące jednym z ograniczonych praw rzeczowych, w konsekwencji czego niewłaściwie zastosowano przepisy prawa budowlanego, przyjmując, że skarżący nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego kosztów postępowania według norm przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w ww. zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych.

Podstawy na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast art. 174 pkt 2 przewiduje naruszenie przepisów postępowania, które może się wyrażać w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzuty z obydwu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest uzasadniony, wyjaśnić należy, iż przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd nie uwzględnił skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ocenami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Obowiązkiem Sądu, w szczególności, było zaprezentowanie stanowiska co do tego, czy sposób zebrania i ocena dowodów, dokonana przez organ, były zgodne z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://cbois.nsa.gov.pl). Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, określił też jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku stwierdza, iż skarżącej kasacyjnie nie przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Natomiast co do prawa użytkowania w obszerny sposób wypowiedział się organ odwoławczy.

Drugi z zarzutów dotyczący naruszenia prawa materialnego jest również nieuprawniony. Należy zauważyć, iż składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza, bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr A jest m.st. Warszawa, natomiast skarżąca kasacyjnie nie wykazała w żaden sposób, iż przysługuje jej ograniczone prawo rzeczowe tj. prawo użytkowania do przedmiotowej nieruchomości. Wywody skarżącej kasacyjnie to wyłącznie domniemania nie znajdujące żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji fakt władania nieruchomością to tylko i wyłącznie element stanu faktycznego, a nie prawnego. Dopóty więc skarżąca kasacyjnie nie wykaże swojego prawa do dysponowania nieruchomością w sposób wymagany przepisem art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to nie spełnia warunków do uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wspomniano wyżej w żaden sposób skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby przysługiwało jej prawo użytkowania działki nr A, a wskazanie przepisów prawa z których miałoby ono wynikać jest niewystarczające, gdyż prawo użytkowania nie powstaje z mocy prawa, a jak to słusznie zauważono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej miedzy innymi ustanowienie takiego prawa jest to możliwe na podstawie decyzji administracyjnej, jednak takiej decyzji w materiale dowodowym brak. Dopóty więc skarżąca kasacyjnie nie wykaże skutecznie przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego na wszelkie inwestycje na działce nr A wymagana będzie zgoda właściciela tej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.