Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 831/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność paragrafu 18 ust. 1 lit. a–c i ust. 2 lit. b-c, paragrafu 21 ust. 3 g oraz paragrafu 22 ust.1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767) oraz art. 8 § 1 i art. 3 § 2 pkt 5 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Numer XLII/102/2017 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zaskarżając powyższą uchwałę w części dotyczącej postanowień § 18 ust. 1 a-c i ust. 2 b-c, § 21 ust. 3g oraz § 22 ust. 1.

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 18 ust. 1 a-c oraz ust. 2 b-c zaskarżonej uchwały na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe:

- obowiązku wyposażenia każdego psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kaganiec, prowadzenia psów wyłącznie na uwięzi, a psów rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - dodatkowo w nałożonym kagańcu,

- obowiązku wyposażenia każdej nieruchomości, na której właściciel zwalnia jakiegokolwiek psa ze smyczy, w odpowiednią tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem,

- obowiązku niewprowadzania zwierząt do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt i osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników,

- obowiązku niewprowadzania zwierząt domowych na tereny wszystkich placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, nadto w każdym czasie,

2. rażące naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 21 ust. 3g zaskarżonej uchwały na osoby trzymające pszczoły (na terenach wyłączonych z produkcji rolnej) obowiązku oddzielenia każdej pasieki stałą przeszkodą, tj. parkanem, murem, krzewami w wysokości co najmniej 3 m,

3. rażące naruszenie art. 40 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez q(ć przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym terenie Gminy.

Na podstawie art. 147 § 1 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważność przepisów § 18 ust. 1 a-c i ust. 2 b-c, § 21 ust. 3g oraz § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz obciążenie Rady Gminy kosztami postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Rady Gminy kwestionowane postanowienia omawianego regulaminu nie wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania skarżonego aktu, zaś przyjęte tamże rozwiązania uwzględniają zasadę proporcjonalności, w szczególności w stosunku do przedmiotu ochrony, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej jako "ustawa").

Regulacja odnosząca się do utrzymania psów oraz innych zwierząt domowych, jak i pszczół, nie jest zbyt rygorystyczna. Organ zauważa, że na obszarze gminy stosunkowo rzadko dochodzi do naruszenia bezpieczeństwa ludzi związanego z udziałem zwierząt domowych, w szczególności psów. Niewątpliwie ma to związek z przyjętymi przez organ rozwiązaniami odnoszącymi się do utrzymania psów w miejscach publicznych. Gmina jest gminą o dominującej funkcji rolniczej, a przy tym o niejednokrotnie rozproszonej zabudowie. Zdecydowana większość, jeśli nie wszystkie nieruchomości zamieszkałe przez ludzi dysponują odpowiednimi obszarami niezabudowanymi pozwalającymi zwierzętom domowym, a przede wszystkim psom, na swobodne bytowanie. Kwestionowana regulacja odnosi się między innymi do wyprowadzania zwierząt domowych poza teren prywatnych nieruchomości w miejsca publicznie dostępne (co istotne - miejsca te nie zostały jednoznacznie zdefiniowane w polskim porządku prawnym, zaś pojmowanie pojęcia miejsc publicznie dostępnych, miejsc publicznych jest niezwykle obszerne). Jeśli obowiązek oznakowania nieruchomości, stosownie do § 18 pkt 1 lit. c) regulaminu, uznać za zbyt rygorystyczny, naruszenie tego rodzaju winno zostać zakwalifikowane jako nieistotne. Nie sposób przy tym pominąć, że mieszkańcy gminy nie inicjują postępowań zmierzających do zmiany kwestionowanej regulacji (np. w drodze petycji), doceniając jak się zdaje poziom bezpieczeństwa osób przebywających na terenie gminy w związku z przyjętymi i stosowanymi środkami ostrożności. Większość bowiem takich środków można początkowo oceniać jako nieadekwatne, do czasu, aż nie wydarzy się jakaś tragedia. W perspektywy kształtowania środków ochrony mieszkańców gminy właściwsza jest prewencja, aniżeli zapobieganie skutkom zdarzeń, których niejednokrotnie dałoby się uniknąć.

Zdaniem Rady Gminy, kwestionowane postanowienia regulaminu odnoszące się do trzymania psów na smyczy lub w kagańcu nie naruszają regulacji ustawowej - art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń, albowiem przepis ujęty w § 1 powołanego artykułu sankcjonuje właśnie niezastosowanie się przez sprawcę takiego czynu m. in. do nakazanych środków ostrożności (sprecyzowanych w omawianym regulaminie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy). Regulacje te zatem nie kolidują ze sobą.

Przechodząc do kwestii odgradzania pasiek zarzut tyczący się tej części regulaminu zdaniem organu, także nie zasługuje uwzględnienie. Przyjęte unormowanie pozostaje zgodne z zasadami hodowli pszczół na nieruchomościach, przy zachowaniu celu ujętego w powołanym uprzednio art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Na zasadność odgradzania pasiek od innych obszarów przeszkodami (sztucznymi bądź naturalnymi) o wysokości co najmniej 3 metrów wskazują organizacje branżowe skupiające pszczelarzy. Stąd regulacji tej, zdaniem organu nie należy traktować jako zbyt rygorystycznej, a jedynie odpowiadającej doświadczeniu zawodowemu pszczelarzy, pozwalającej na zabezpieczenie ludzi przed zagrożeniem ze strony pszczół, jak i samych pszczół ze strony innych czynników mogących negatywnie wpływać na ich życie.

Przechodząc do ostatniej kwestii - deratyzacji, w ocenie Rady Gminy także i w tym zakresie skarga nie pozostaje uzasadniona. Wbrew zapatrywaniu skarżącego regulamin określa w sposób jasny i konkretny tereny (obszary) położone na obszarze gminy podlegające obowiązkowej deratyzacji. Określenie to niewątpliwie nie odnosi się do wszystkich nieruchomości położonych na obszarze gminy, a wyłącznie do tych zabudowanych; tego rodzaju określenie pozostaje zgodne z poglądem przywołanym w uzasadnieniu skargi (ostatnia strona), mianowicie iż celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin/miast do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z zm.), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny., Samorząd Terytorialny 2001 r.,

Zaskarżona przez prokuratora uchwała podjęta została na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ucpg. Granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przepisami art. 4 ust. 2 ucpg. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza, że Rada Gminy uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy) nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ucpg. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP (tak m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2018r. sygn. II SA/Bd 118/18).

W § 18 ust. 1 a-c oraz ust. 2 b-c zaskarżonej uchwały na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe nałożono obowiązki:

- wyposażenia każdego psa w obrożę, a w przypadku ras uznawanych za agresywne - w kaganiec, prowadzenia psów wyłącznie na uwięzi, a psów rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażających otoczeniu - dodatkowo w nałożonym kagańcu,

- wyposażenia każdej nieruchomości, na której właściciel zwalnia jakiegokolwiek psa ze smyczy, w odpowiednią tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem,

- niewprowadzania zwierząt do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt i osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników,

- niewprowadzania zwierząt domowych na tereny wszystkich placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż, kąpielisk oraz tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, nadto w każdym czasie.

W § 21 ust. 3 zaskarżonej uchwały na osoby trzymające pszczoły (na terenach wyłączonych z produkcji rolnej) nałożono natomiast obowiązek oddzielenia każdej pasieki stałą przeszkodą, tj. parkanem, murem, krzewami w wysokości co najmniej 3 m.

W ocenie prokuratora, Rada Gminy nakładając powyższe obowiązki, rażąco wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ucpg oraz nałożyła na adresatów norm (osoby utrzymujące psy, inne zwierzęta domowe, oraz pszczoły) obowiązki zbyt rygorystyczne, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności tj. bez zastosowania środków adekwatnych i proporcjonalnych do celu regulacji.

Generalny i bezwarunkowy nakaz wyposażenia każdego psa w obrożę i wyprowadzania wszystkich psów na uwięzi (niezależnie od rasy, cech biologicznych, charakteru, wieku czy stanu zdrowia), a w przypadku ras uznawanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu, może w określonych przypadkach prowadzić do sytuacji (działań) niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właścicieli psów bądź nałożenie na nich dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych cech, sytuacji i wyjątków i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Zauważyć należy, że w art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. (tj. z 2015 r. poz. 1094) Kodeksu wykroczeń, mówi się o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Ponadto, to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, co nie jest równoznaczne z bezwzględnym zakazem prowadzenia psa na smyczy.

Podobnie zapisy dotyczące obowiązku wyposażenia każdej nieruchomości, na której właściciel zwalnia jakiegokolwiek psa ze smyczy, w odpowiednią tabliczkę ze stosownym ostrzeżeniem, nie znajduje upoważnienia ustawowego. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 13 ucpg, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego.

Sąd podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/1, że nie sposób z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ucpg wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności, w szczególności, jeżeli jest to zakaz nieograniczony czasowo. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawodawca nie upoważnił natomiast rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). Zakwestionowane postanowienia Regulaminu, zawarte w § 18 ust. 2 b-c stanowią zatem niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12). Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt na określone tereny użyteczności publicznej (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r. o sygn.. II SA/Bd 1273/17).

Nie znajduje także uzasadnienia i upoważnienia ustawowego do wprowadzenia obowiązku oddzielenia każdej pasieki stałą przeszkodą, tj. parkanem, murem, krzewami w wysokości co najmniej 3 m. Obowiązek ten, nie uwzględniający wyjątków, szczególnych uwarunkowań położenia pasieki i jej wielkości, a zatem jednakowo traktujący każdą pasiekę, niezależnie od jej umiejscowienia i rozmiarów, uznać również należy za sprzeczny z wyżej przywołaną zasadą proporcjonalności i w sposób nieuprawniony ingerujący w prawo własności.

Ponadto w § 22 ust. 1 skarżonej uchwały postanowiono, iż obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym terenie Gminy.

Zapis zawarty w § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w ocenie narusza przede wszystkim art. 4 ust. 2 pkt 8 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ucpg). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg wprost wymaga bowiem "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin/miast do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie tak, jak uczyniono to w skarżonym przepisie uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie Gminy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, gdyby intencją ustawodawcy było objęcie deratyzacją wszystkich nieruchomości na terenie gminy, ustanowił by on jedynie wymóg określenia terminów deratyzacji. Tymczasem w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 ucpg wyraźnie stanowi się zarówno o terminie deratyzacji, jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosku Prokuratora o obciążenie Rady Gminy kosztami postępowania w sprawie nie uwzględniono, bowiem Prokurator żadnych kosztów postępowania w sprawie nie ponosił stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a..

DSz