Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 243/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" [...] Spółdzielni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1283/06 w sprawie ze skargi "[...]" [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" [...] Spółdzielni [...] w W. kwotę 1100 (słownie: tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1283/06 oddalił skargę "[...]" [...] Spółdzielni [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]), utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] ([...]), którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] W. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – [...] z dnia [...] nr [...].

Powyższą decyzją zezwolono na budowę tymczasowej wiaty magazynowej wg przedłożonego projektu na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. wystąpił Prezydent Miasta [...] W. w imieniu Miasta [...] W.. Zdaniem wnioskodawcy ww. decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), powołanej dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność ww. decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia podał to, iż z akt sprawy, jak również z uzasadnienia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, nie wynika w jakikolwiek sposób, aby wnioskodawca czyli [...]S "[...]" wykazał zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. prawo do dysponowania nieruchomością. Zaś załączone umowy do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą stanowić tytułu do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] "[...]" [...] Spółdzielnia [...] w W. zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie mimo braku przesłanek,

2) naruszenie przepisów art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego niewłaściwą interpretację,

3) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzenie w postępowaniu całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączyła dokumenty świadczące o prawie do dysponowania nieruchomością w postaci umowy najmu trwającej od [...] r. Umowa najmu dotyczyła całego budynku przy ul. [...] róg [...] w W. (obecnie ul. [...]) wraz z gruntem o powierzchni [...] m2. Wynika to z § 4 umowy najmu, jak i aneksu, gdzie ustalono stawki czynszu za plac o powierzchni [...] m2. Protokół przekazania nieruchomości z dnia [...] dotyczy również terenu działki. Tym samym argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Chybione jest też twierdzenie, że w umowie najmu brak jest zapisu, że "[...]" może na wynajmowanym gruncie wznieść budynek. Otóż jeżeli zamiarem oddającego w najem byłoby ograniczenie najemcy w możliwości dysponowania terenem, to taki zapis byłby zawarty w umowie, tj. że najemca nie może dokonywać nakładów na nieruchomość. Skoro takiego zapisu w umowie nie było to znaczy, że "[...]" mogło wybudować na działce budynek. Z zasad ogólnych przepisów regulujących najem wynika, że najemca nie potrzebuje specjalnej zgody wynajmującego na wzniesienie budynku. Ponadto pod pojęciem tytułu prawnego do nieruchomości rozumie się prawo do posiadania nieruchomości wynikające z prawa własności, umowy najmu lub dzierżawy. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie wprowadzają tu żadnych specjalnych wymogów, wobec czego twierdzenie organu, że z przedłożonej umowy nie wynika prawo użycia nieruchomości na cele budowlane jest nadinterpretacją i nadużyciem prawa.

Sąd I instancji oddalając skargę ocenił zaskarżoną decyzję, że odpowiada ona prawu.

Zdaniem Sądu zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. mogło mieć również charakter prawa obligatoryjnego. Musiało to jednak być takie prawo obligacyjne, którego zakres był na tyle szeroki, że uprawniał osobę ubiegającą się o pozwolenie do zabudowy gruntu, a właściciela (lub wieczystego użytkownika) ograniczał odpowiednio w wykonywaniu jego uprawnień, wynikających z prawa własności (wieczystego użytkowania). Takie prawo nie przysługiwało skarżącej "[...]" [...]S Oddział [...], bowiem z umowy zawartej w dniu [...]. z Przedsiębiorstwem Gospodarki Mieszkaniowej [...] wynikało jedynie prawo najmu budynku oraz działki gruntu o powierzchni [...]m2. Żaden zapis umowy nie uprawniał [...]S "[...]" Oddział [...] do zabudowy tej działki. Uprawnienie to nie jest również immanentną cechą umowy najmu jako stosunku zobowiązaniowego ukształtowanego zapisami Kodeksu cywilnego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...]) nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, co stanowi rażące naruszenie prawa i należało stwierdzić nieważność obu decyzji.

"[...]" [...] Spółdzielnia [...] w W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r., zarzucając mu:

1) naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38 , poz. 229 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżący "[...]" [...] Spółdzielnia [...] w W. nie dysponował tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością usytuowaną przy ul.[...] w W.;

2) naruszenie art. 44 i art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny wg stanu prawnego z dnia 27 grudnia 1983 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż "[...]" [...] Spółdzielnia [...] w W. nie uzyskała zgody właściciela nieruchomości na dokonanie jej zabudowy poprzez wzniesienie wiaty magazynowej;

3) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z dnia 25 lipca 1975 r.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż Naczelnik Dzielnicy W. [...] nie posiadał uprawnienia do wyrażenia zgody na dokonanie zabudowy nieruchomości poprzez wzniesienie wiatry magazynowej;

4) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 w związku z art. 44 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z dnia 25 lipca 1975 r.) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż skarżący "[...]" [...] Spółdzielnia [...] w W. pomimo uzyskania pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Dzielnicy W. [...] w dniu [...] nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na dokonanie jej zabudowy poprzez wzniesienie wiaty magazynowej;

5) naruszenie art. 659 § 1, art. 666 § 1, art. 667, art. 675 i art. 676 ustawy Kodeks cywilny poprzez uznanie, iż skarżący zawierając umowy najmu nie uzyskał tym samym zgody wynajmującego na dysponowanie nieruchomością w zakresie dokonania zabudowy nieruchomości poprzez wzniesienie wiaty magazynowej;

6) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ w toku postępowania administracyjnego zgromadził całość materiału dowodowego i wyjaśnił stan faktyczny sprawy, pomimo niewskazania organu uprawnionego do wyrażenia zgody na dokonanie przez skarżącego zabudowy nieruchomości poprzez wzniesienie wiaty magazynowej;

7) naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w toku postępowania administracyjnego podmiotu uprawnionego do wyrażenia zgody na dokonanie przez skarżącego zabudowy nieruchomości poprzez wzniesienie wiaty magazynowej;

8) naruszenie art. 156 § 1 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] W. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] nr [...] są nieważne wobec rażącego naruszenia przez powyżej wskazane organy art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odpowiada prawu;

9) naruszenie przepisów art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są uzasadnione.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej powinno być sytuacją nadzwyczajną, niebudzacą żadnych wątpliwości w kwestii dowodowej i co do istnienia przesłanki ustawowej takiego rozstrzygnięcia tym bardziej, jeżeli następuje to po kilkudziesięciu latach od daty wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż jak wskazano w kontrolowanych przez Sąd decyzjach, inwestor nie wykazał się w dacie wydania pozwolenia na budowę (27 grudnia 1982 r.) prawem do dysponowania nieruchomością. Pogląd ten podzielił Sąd I instancji, chociaż zaskarżony wyrok oparł na własnych analizach umowy z dnia [...], zawartej pomiędzy [...]S "[...]" Oddział [...] a PGM [...], gdyż zgodnie z ustaleniami organu powyższa umowa dotyczyła jedynie najmu lokalu użytkowego. W takiej sytuacji, kiedy ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie budzą wątpliwości, Sąd I instancji nie powinien wydać wyroku merytorycznego – oddalającego skargę, opierając to rozstrzygnięcie na własnych ustaleniach, lecz powinien uchylić zaskarżoną decyzję z powodów proceduralnych (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2006 r., FSK 608/05, M. Podat. 2006, nr 5, poz. 2).

W rozpoznawanej sprawie istnieje natomiast szereg wątpliwości związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych z [...] r. i z dnia [...] i stanowiskiem Sądu w tym zakresie.

Po pierwsze, czy można mówić o braku prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w świetle przedstawionych przez stronę skarżącą dokumentów wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z dnia [...].). Jak zauważono wcześniej, jeden z tych dokumentów – umowa najmu z [...], została przez organ błędnie zinterpretowana, do pozostałych dowodów w ogóle się nie odniesiono w zaskarżonym wyroku i w zaskarżonej decyzji. Dokumenty te znalazły się w aktach sprawy dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...]., którą stwierdzono nieważność decyzji z [...]r. i z dnia [...] bez jakichkolwiek dokumentów w tym zakresie, czym niewątpliwie naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i co było zarzutem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poza tym należy zwrócić uwagę, iż brzmienie ww. przepisu art. 29 ust. 5 było odmienne od brzmienia obecnie obowiązującego art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, nie można więc wyciągać takich wniosków jakby tych różnic nie było, odwołując się do orzecznictwa NSA, które w tej sprawie nie jest wiążące. Poza tym, dokonując wykładni art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, obecnie odnosząc to do stanu faktycznego sprzed dwudziestu pięciu lat, należy również pamiętać o innych przepisach ustrojowych, jak i Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym wówczas, na co słusznie zwraca się uwagę w punktach 2, 3, 4 i 5 skargi kasacyjnej.

Umowa najmu z dnia [...], która dotyczy również nieruchomości (działki) na której została wzniesiona wiata magazynowa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] w dacie jej zawarcia, dotyczyła nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa a po komunalizacji Własność Miasta [...] W.. Stan ten trwa najprawdopodobniej po dziś dzień, chociaż nie wyjaśniono tej kwestii w trakcie postępowania administracyjnego. Oceniając powyżej powołaną umowę najmu z [...] r. nie wyjaśniono też, czy nie była ona zmieniana i do kiedy obowiązywała. Poza tym oceniając tę umowę z punktu widzenia wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością nie należy zapominać, iż decyzja z dnia [...] dotyczyła "tymczasowej wiaty magazynowej", która mogła być rozebrana na każde żądanie WAGKiM, tak więc obiektu nietrwałego, tymczasowego. Skoro skarżąca (inwestor) wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością z umowy najmu zawartej w 1979r., to należałoby ocenić tę umowę w świetle wówczas obowiązujących w tym zakresie przepisów Kodeksu Cywilnego, a w szczególności ustalić, czy zbudowanie tymczasowej wiaty magazynowej na ternie nieruchomości oddanej w najem, było sprzeczne z umową lub z przeznaczeniem tej nieruchomości, jeżeli umowa nie określała sposobu używania. Bowiem gdyby najemca "[...]" [...]S [...] korzystał z przedmiotowej nieruchomości w sposób sprzeczny z umową lub z jej przeznaczeniem, to wynajmujący (Skarb Państwa, Miasto [...] W.) miał prawo wypowiedzieć najem. Jeżeli jednak wynajmujący nieruchomość tego nie uczynił od [...]r., a przedstawione akta sprawy na to nie wskazują, to jakie może być uzasadnienie wniosku Prezydenta M. [...] W. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] i [...] r. o pozwoleniu na budowę z powodu rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974r, Brak tu konsekwencji, gdyż na drodze administracyjnoprawnej próbuje się ingerować w stosunki cywilnoprawne, nie korzystając z przewidzianych do tego celu w Kodeksie cywilnym środków prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, w tym stanie jej wyjaśnienia brak podstaw do stwierdzenia, że został naruszony przepis art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, a tym bardziej brak podstaw do stwierdzenia, że decyzje z 1983 r. i z dnia 27 grudnia 1982 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nie bez znaczenia przy ocenie ewentualnych naruszeń prawa w niniejszej sprawie, jest aspekt czasowy. Faktem bowiem jest, że umowy najmu, na które powołuje się strona skarżąca, zostały zawarte przed z górą ćwierć wiekiem i przez ten czas nie były kwestionowane przez strony, w tym również Prezydenta [...] W. reprezentującego w tym przypadku miasto jako właściciela terenu, a sprawa stała się sporna kiedy "[...]" [...]S [...] w W. wystąpiła o oddanie w wieczyste użytkowanie gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...]. Powyższe wątpliwości zostały trafnie podniesione w pkt 1, 8 i 9 skargi kasacyjnej, co w konsekwencji nie dawało podstaw Sądowi I instancji do oddalenia skargi "[...]" [...]S [...] w W..

W postępowaniu nieważnościowym oceniając kwestionowaną decyzję, należy mieć na uwadze wszystkie uwarunkowania prawne, obowiązujące w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Nie można do oceny tego, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przykładać miary odpowiadającej obecnym warunkom społeczno-gospodarczym i obecnym standardom prawnym. W rozpoznawanej sprawie zwrócenie uwagi na te aspekty ma szczególne znaczenie, bowiem w międzyczasie uległy całkowitej zmianie w Polsce warunki ustrojowe, społeczne, gospodarcze i własnościowe i nie można tego nie uwzględniać oceniając w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje administracyjne z lat [...] i [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.