Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1562/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU /organ) po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ wskazał, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. wszczął postępowanie w celu stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. -"ustawa komunalizacyjna'') własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. [...], [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej jako: sporna nieruchomość'' lub sporne nieruchomości). Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] Wojewoda stwierdził komunalizację spornej nieruchomości na rzecz Gminy. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, iż na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku przez Starostę [...] ustalono, że na dzień [...] maja 1990 r, wnioskowane działki znajdowały się w XI grupie rejestrowej (drogi) i stanowiły własność Skarbu Państwa. Wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. wskazują, że stan prawny nieruchomości stanowiących drogi, wymienionych w orzeczeniu decyzji nie uległ zmianie w zakresie prawa własności. Dokumenty pochodzące z zapisów w ewidencji gruntów mają charakter techniczno - deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o nieruchomości, ale w tym przypadku są odzwierciedleniem zapisu prawa własności Skarbu Państwa, wynikającego z działu II księgi wieczystej nr: [...]. Jak potwierdza odpis księgi wieczystej, działki nr: [...], [...] oraz [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. z 1946 r., Nr 13, poz. 87, ze zm.). Na podstawie pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...] organ stwierdził, że działki nr: [...], [...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] nie są zlokalizowane w pasie dróg powiatowych. Z kolei na podstawie pism: Starosty z [...] marca 2020 r., znak: [...] oraz Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z [...] lutego 2020 r., znak [...] ustalono, że wnioskowane działki położone w obrębie ewidencyjnym [...], nie znajdują się w zarządzie Nadleśnictwa [...]. KKU wskazało, że wobec powyższego, zdaniem Wojewody, analiza zebranego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że na dzień 27 maja 1990 r. sporne nieruchomości nie zostały wyłączone spod komunalizacji na podstawie art. 11-12 ustawy. Organ wskazał, że w przedłożonym przez Starostę materiale dowodowym brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że sporne nieruchomości zostały zaliczone do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja; 990 r.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W świetle postanowień art. 7 ust. 1 ww. ustawy o drogach publicznych przedmiotowe nieruchomości powinny być zaliczone do kategorii dróg gminnych. Jak bowiem stanowi wskazany przepis: do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Stosownie do art. 7 ust. 2 ww. ustawy o drogach publicznych, zaliczenie drogi publicznej do kategorii dróg gminnych, należących wówczas do rad narodowych stopnia podstawowego, następowało uchwałą wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. W sprawie dotyczącej komunalizowanej nieruchomości drogowej brak jest informacji, aby została podjęta uchwała w przedmiocie zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych. W ocenie Wojewody, skoro zatem droga ta nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, to nie można mówić o konsekwencjach wynikających z art. 1 pkt. 28 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej (Dz.U. nr 34, poz. 198). Na mocy tego przepisu do właściwości organów gminy przeszły, jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej, jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, m.in. wynikające z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60, z 1988 r. Nr 19, poz. 132 i z 1989 r. Nr 35, poz. 192). Przepis ten odnosił się bowiem do uprawnień zastrzeżonych w stosunku do dróg publicznych, w tym w przeważającej mierze do dróg gminnych. Zdaniem Wojewody, komunalizowane nieruchomości drogowe nie były drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Skoro zaś drogi zlokalizowane na komunalizowanych nieruchomościach nie stanowiły dróg publicznych, a były niewątpliwie mieniem Skarbu Państwa, to rozważyć należy, czy w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy należały do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W myśl art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej; ..ustawa gruntowa'"), w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Konsekwencją tego zapisu jest wniosek, że taki organ był uprawniony do tego gruntu, bowiem jeśli organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art 3 ust. 1 ustawy gruntowej). Jednocześnie art. 3 ust 2 ustawy gruntowej stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Przedłożony materiał dowodowy nie zawiera dokumentów, na podstawie których działki objęte niniejszą decyzją komunalizacją zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Wobec powyższego Wojewoda przyjął, iż sporne nieruchomości podlegają komunalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody, pismem z dnia [...] maja 2020 r. złożyła Gmina. Gmina zaskarżyła decyzję Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę działek nr [...] i [...]. W tej części Gmina wniosła o uchylenie decyzji Wojewody. Gmina zarzuciła zaskarżonej decyzji Wojewody naruszenie przepisów art. 7 oraz 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: ..k.pM."") poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego niezbędnego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że sporne nieruchomości podlegały komunalizacji. Ponadto według Gminy decyzja nie zawiera należytego, wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł stosownie do przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wg Gminy stosownie do przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, komunalizacji podlegają z mocy prawa drogi należące do kategorii gminnych i lokalnych miejskich, albowiem zarządzane były przez terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Stanowi o tym także uchwała Nr 104 Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (MP Nr 30, poz. 235) oraz wytyczne z [...] sierpnia 1990 r. wydane na podstawie ww. uchwały przez Delegata Pełnomocnika Rządu ds. reformy samorządu terytorialnego - G. J. - grupa spisowa nr [...] wg. wytycznych. Przynależność do tej kategorii musi wynikać z odpowiedniego aktu prawnego wydanego przed dniem komunalizacji przez uprawniony organ - wojewódzką radę narodową. Wykaz dróg gminnych położonych na terenie gminy [...] zatwierdzony został uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1986 r. Nr [...]. Na mocy rzeczonej uchwały WRN tylko działka nr [...]z obrębu ewidencyjnego [...] sklasyfikowana jako droga zaliczona została do kategorii dróg gminnych i wchodzi w skład drogi gminnej [...]. Pozostałe działki wymienione w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza działki nr [...] i [...], to drogi wewnętrzne, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i nie spełniające przesłanek komunalizacji z mocy prawa w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W art. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14 poz. 60 z późn. zm.) według stanu na 27 maja 1990 r. wyróżnione zostały drogi publiczne i drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Drogami publicznymi były drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz lokalnych miejskich i drogi zakładowe. Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczało się drogi na terenie gmin i miast, nie zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich, stanowiące uzupełniającą sieć dróg publicznych służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a także pozbawienie tych dróg ich kategorii następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami zakładowymi były drogi stanowiące dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych służące przede wszystkim do ich obsługi, a także place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały rady narodowej stopnia podstawowego. Wynikało to z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 1 pkt 28 lit. c ustawy z dnia 17 maja 1990 r, o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz, U. 1990 r. Nr 34 poz. 198 z późn. zm.). Zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg zakładowych obciążały właściwe jednostki organizacyjne, którym drogi te służyły (art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 omawianej ustawy z dnia 21 marca 1985 r.). Według art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami ogólnodostępnymi nie zaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych były drogi w osiedlach mieszkaniowych i drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie zwane ogólnie drogami wewnętrznymi. Ogólne zasady zarządzania, finansowania i oznakowania dróg wewnętrznych oraz zasady ruchu na tych drogach określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1985 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1986 r. Nr 6 poz. 33). Według § 28 ust. 1 tego rozporządzenia budowa, utrzymanie, zarządzanie i oznakowanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. Finansowanie tych zadań odbywa się ze środków zarządcy terenu z wyjątkiem budowy dróg wewnętrznych w osiedlach mieszkaniowych. Wg Gminy również niektóre drogi zakładowe istniejące w dniu [...] maja 1990 r. podlegały komunalizacji z mocy prawa, mianowicie wówczas, gdy należały do przedsiębiorstw państwowych czy jednostek organizacyjnych rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W takim przypadku konieczne jest wyjaśnienie dwóch okoliczności: podjęcia stosownej uchwały przez radę narodową stopnia podstawowego oraz zarządzanie drogą przez jednostkę organizacyjną podległą terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego. Również niektóre drogi wewnętrzne oraz inne tereny sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako drogi podlegają komunalizacji z mocy prawa, mianowicie wówczas gdy zarządcą gruntu Skarbu Państwa, na którym znajdowała się dana droga były podmioty wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy. Reasumując gmina podniosła, że nie można stwierdzić, że wszystkie drogi wewnętrzne, zakładowe czy inne sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako drogi podlegają bezwzględnie komunalizacji z mocy prawa. Konieczne jest w tej sytuacji wykazanie w poszczególnych przypadkach występowania przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy w odniesieniu do każdej konkretnej drogi. Po dokonaniu analizy dróg będących przedmiotem zaskarżonej decyzji Gmina stwierdziła, że działki nr [...] oraz [...] nie mogą być uznane za drogi publiczne w kategorii gminne. Są to drogi pomocnicze, łączące działki drogowe nr [...],[...] oraz [...] i służą wyłącznie do obsługi nieruchomości rolnych. Tylko działka nr [...] wymieniona w zaskarżanej decyzji mogłaby zostać nabyta nieodpłatnie przez Gminę [...], ponieważ stanowią uzupełnienie sieci dróg w miejscowości [...] i służą jako drogi dojazdowe m.in. do nieruchomości mieszkalnych. Wojewoda, przekazując do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: ,,KKU' lub .komisja''), pismem z dnia 1 czerwca 2020 r. odwołanie Gminy poinformował, iż nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia podjętej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazując, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy przytaczając następnie jego treść podniosła, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do". Zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, a wcześniej w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd, czy jeszcze wcześniej, decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r., w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych. Z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych.

KKU wskazałam, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. (sygn. akt l OSK 1697/11) dokonał wykładni pojęcia "należące do". W opinii Sądu pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy gruntowej w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, w myśl, którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, w myśl art. 6 ustawy gruntowej, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy gruntowej). Z kolei ust. 2 art. 3 ustawy gruntowej stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W ocenie KKU, podstawowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przed datą komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r. Skarb Państwa reprezentowany przez terenowy organ administracji państwowej, sporną nieruchomość oddał w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a także czy na dzień [...] maja 1990 r. inny podmiot był władającym przedmiotową nieruchomością i dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Tymczasem, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, zdaniem KKU, nie wynika aby spornymi nieruchomościami w szczególności działkami [...] i [...] gospodarował podmiot inny niż wskazany w art. 3 ust. 2 ustawy gruntowej. Organ podniósł, że jak wskazano wyżej, gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 ustawy gruntowej). Z kolei ust. 2 art. 3 ustawy gruntowej stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Wobec powyższego, zdaniem KKU w sposób szczególny należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r., wydany w sprawie o sygn. akt 1091/12, gdzie wskazano, że wobec treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dacie [...] maja 1990 r, organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Brak wykazania takiego tytułu sprawia, że inny niż gmina i Skarb Państwa podmiot nie może być nawet stroną postępowania komunalizacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1463/10).

W dalszej kolejności KKU wskazało, że brak uchwały na którą powołuje się skarżąca Gmina o przeznaczeniu gruntu jako drogi gminnej, nie stoi na przeszkodzie komunalizacji tego mienia, bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 nie statuuje takiej przesłanki komunalizacji, skupiając się na kryterium "należenia do". Organ podniósł, że w przyjętym orzecznictwie wskazuje się, że nawet władanie gruntem przez jednostki administracyjne organów dróg publicznych stanowiło administrowanie gruntem (zob. wyrok z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1473/17). Tym bardziej zatem, w ocenie KKU, brak jakichkolwiek dowodów przekazania spornych nieruchomości podmiotom trzecim, uzasadnia wniosek o przynależności gruntów do rad narodowych stopnia podstawowego lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem KKU samo zaprzeczenie przez Gminę należenia gruntu do rad narodowych stopnia podstawowego lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego nie jest wystarczające do obalenia domniemania władania w sensie prawnym sporną nieruchomością. KKU zwróciło również uwagę, że Gmina nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających trafność zarzutów podniesionych w odwołaniu, ani też dokumentów potwierdzających istnienie przesłanek negatywnych, tj. wyłączających komunalizację. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że po analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz mając na uwadze uzasadnienie decyzji Wojewody, postanowiła utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem KKU w niniejszej sprawie nie wystąpiła jednocześnie żadna z przesłanek negatywnych określonych w art. 11-12 ustawy\

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gminy [...] (skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), poprzez błędne i nieuprawnione przyjęcie, że działki oznaczone numerami [...] oraz [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...], w Gminie [...] należały w dniu wejścia w życie ww. ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym spełniły się przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności ww. działek,

b) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, przejawiające się uznaniem, iż na mocy wskazanych przepisów podmiotem zarządzającym działkami nr [...] oraz [...] stanowiącymi drogi wewnętrzne, służące do obsługi nieruchomości rolnych był terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy właściwe regulacje w tym zakresie wynikają odpowiednio z art 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r., nr 14, poz. 60 ze zm.) w zw. z § 28 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986, nr 6 poz. 33).

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organ okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie, obowiązkowi należytego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz przeniesienie ciężaru dowodu na stronę postępowania,

b) naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego i wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak właściwego odniesienia się do stanowiska strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] działek nr: [...] oraz [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca wniosła również o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. w zaskarżonej części tj. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] działek nr: [...] oraz [...] nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ orzekający ma obowiązek zatem zbadać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu [...] maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie w/w ustawy.

O wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza natomiast art. 11 tej ustawy. Stanowi on, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi.

Zdaniem Sądu dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowe działki, opisane w sentencji zaskarżonej decyzji, w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 jest prawidłowa.

Z analizy akt sprawy, wynika że na dzień [...] maja 1990 r, działki nr [...] oraz [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] znajdowały się w XI grupie rejestrowej (drogi) i stanowiły własność Skarbu Państwa. Z danych z ewidencji gruntów z dnia [...] lutego 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. wynika, że stan prawny tych nieruchomości w zakresie prawa własności nie uległ zmianie, co znajduje także potwierdzenie w dziale II księgi wieczystej nr: [...], zgodnie z którym działki nr [...] oraz [...] położone w obrębie ewidencyjnym [...] stanowią własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. z 1946 r., Nr 13, poz. 87, ze zm.). Z kolei z pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lutego 2020 r., znak: [...] wynika, że działki [...] i [...]położone w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...] nie są zlokalizowane w pasie dróg powiatowych. Działki te nie znajdują się również w zarządzie Nadleśnictwa [...], co zostało potwierdzone w piśmie Nadleśnictwa [...] z [...] lutego 2020 r., znak [...] stanowiącego odpowiedź na pismo Starostwa Powiatowego z [...] lutego 2020 r. Organy orzekające zasadnie przyjęły, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających jakikolwiek tytuł prawny w formie prawem przewidzianej przysługujący przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości. Zasadne jest tym samym stanowisko organów, że nieruchomość ta nie była wyłączona z ustawowej komunalizacji, ponieważ nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej oraz nie należała do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, a także nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi.

Ponadto, zgodzić należy się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca mienie państwowe, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, ponieważ gruntem tym zarządzał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwu, Lasom Państwowym (w tym wypadku Nadleśnictwu [...]), bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwał do niej w dniu [...] maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Z treści pisma Nadleśnictwa [...] z [...] lutego 2020 r., znak [...] stanowiącego odpowiedź na pismo Starostwa Powiatowego wynika, że przedmiotowe nieruchomości nie znajdują się w zarządzie Nadleśnictwa Międzyzdroje. Tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy – Gminy [...].

Sąd podziela jednocześnie stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki wskazuje, że mieści się ona w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym bez znaczenie pozostaje fakt nieposiadania przez przedmiotową nieruchomość kategorii drogi gminnej. Komunalizacji mogą bowiem podlegać nie tylko drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych ale również drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami. Skarżąca także w skardze nie przedstawiła żadnego dokumentu o którym mowa w art. 38 ust 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który potwierdzałby istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnego do tego gruntu w formie decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zgodą tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Zarząd taki mógłby wykluczać komunalizacje. Z powołanego już pisma Nadleśnictwa wprost natomiast wynika, ze Nadleśnictwo [...] takiego zarządu nie sprawowały. Podkreślić ponownie należy, że zwrot "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym a nie faktycznym. W tym stanie rzeczy nawet faktyczne władanie nieruchomością przez innym podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, które w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie.

W światle powyższego zarzuty skarżącej należy uznać za nieuzasadnione stanowiące wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organu.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.