Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 106/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 153, art. 154, art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 7400 zł (siedem tysięcy czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z 30 listopada 2017 r. uchylił w całości decyzję Starosty K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 17 lutego 2017 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 92 897,00 zł na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K., z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 2 500 m2 oraz [...] o pow. 7 197 m2, położonej w obrębie G., gmina S., KW nr [...], objętej decyzją Starosty K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 14 kwietnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "przebudowie ulicy P. w miejscowości G.", która z mocy prawa przeszła na własność Gminy S. oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Wójta Gminy S. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania, w łącznej kwocie: 143 873,00 zł, w tym:

* wartość rynkowa gruntu - kwota 92 897,00 zł,

* wartość nakładów w postaci utwardzenia terenu płytami żelbetowymi - kwota 50 976,00 zł,

na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K., z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] o pow. 2 500 m2 oraz [...] o pow. 7 197 m2, położonej w obrębie G., gmina S., KW nr [...], objętej decyzją Starosty K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 14 kwietnia 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "przebudowie ulicy P. w miejscowości G.", która z mocy prawa przeszła na własność Gminy S. oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Wójta Gminy S. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dniu 14 kwietnia 2009 r. Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "przebudowie ulicy P. w miejscowości G." (zwaną dalej decyzją "zrid"), sprostowaną postanowieniami z 8 lipca 2009 r. oraz 1 kwietnia 2010 r. Decyzją tą zostały objęte między innymi działki nr: [...] i [...], które powstały w wyniku zatwierdzenia przedmiotowym rozstrzygnięciem podziału odpowiednio działek nr: [...] i [...].

W dniu 30 kwietnia 2009 r., tj. w dacie, w której decyzja zrid stała się ostateczna, nieruchomości nią objęte, a niestanowiące własności Gminy S., przeszły z mocy prawa na własność tej jednostki.

Sąd Rejonowy w K., V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadził dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą nr [...], z której wynika, że właścicielem ww. działek, w dniu w którym decyzja zrid stała się ostateczna, był Skarb Państwa -Nadleśnictwo K.. W dziale III widniał wpis dotyczący ograniczonego prawa rzeczowego - jednakże niewpływający na wartość przedmiotu wyceny, natomiast dział IV ww. księgi wieczystej pozostawał wolny od wpisów.

Pismem z dnia 21 maja 2009 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Decyzje Starosty z 23 czerwca 2010 r., 22 września 2011 r., 8 stycznia 2013 r. i 14 września 2015 r. zostały przez Wojewodę uchylone do ponownego rozpoznania wskutek dostrzeżonych uchybień proceduralnych.

Decyzją z 17 lutego 2017 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 92 897,00 zł, na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. za przedmiotową nieruchomość oraz o zobowiązaniu Wójta Gminy S. do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Wójt Gminy S. wskazując na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy z 16 grudnia 2016 r.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewoda pozyskał do akt sprawy zaświadczenie planistyczne dotyczące działek nr: [...] i [...] oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, M. W. do zarzutów stawianych przez stronę odwołującą się.

Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej "ugn" (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości".

Z kolei, jak wynika z art. 156 ust. 1 przedmiotowej ustawy "rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego ".

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych ".

Wskazał Wojewoda, że w przedmiotowej sprawie było sporządzonych 7 wycen:

operat szacunkowy z dnia 4 sierpnia 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, I. D. na kwotę 69 223,00 zł,

operaty szacunkowe z dnia 1 kwietnia 2011 r., sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych, M. W. i D. T. na kwotę 109 645,00 zł

operaty szacunkowe z dnia 30 października 2012 r., sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego, M. W. na kwotę 115 466,00 zł

operat szacunkowy z dnia 21 listopada 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, M. S. na kwotę 93 378,00 zł

operat szacunkowy z dnia 15 kwietnia 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, M. K. na kwotę 87 273,00 zł.

Odnosząc się do powyższych wycen wyjaśnił organ odwoławczy, iż nie podlegają one ocenie Wojewody, z uwagi na fakt, iż utraciły swoją ważność, bowiem zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Ponadto "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154." (art. 156 ust. 4 ugn). W związku z powyższym, uznał Wojewoda za bezcelowe odnoszenie się do przedmiotowych dokumentów, powołując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawarte w wyroku z dnia 17 listopada r., sygn. akt I SA/Ke 468/16, że brak aktualności operatu szacunkowego nie pozwala na ocenę danych w nim zawartych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1097/12, podkreślając, że operat nieaktualny jest pozbawiony mocy dowodowej. Podkreślił organ odwoławczy, że dokonał już oceny każdego z ww. operatów szacunkowych w poprzednio prowadzonych postępowaniach, a sprawa za każdym razem była przekazywana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku z powyższym, ocenie organu odwoławczego podlega jedynie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, M.W., z 16 grudnia 2016 r., na podstawie którego organ pierwszej instancji orzekł o wysokości odszkodowania za prawo własności przedmiotowej nieruchomości w decyzji z 17 lutego 2017 r.

Zacytował organ odwoławczy stanowisko dominujące w orzecznictwie sądowo administracyjnym, że rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W odwrotnym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny, a jego miejsce mógłby zająć sam organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12). I kolejne że: "Prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie zbadać operat szacunkowy pod względem formalnym, że operat taki został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, że zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz, że nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków" (wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1250/08 LEX nr 594991).

Dokonując oceny operatu w zakreślonych granicach podał Wojewoda, że biegła ustaliła, iż przedmiot wyceny objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia 12 czerwca 2007 r., zgodnie z którym ww. działki w dniu wydania decyzji "zrid", położone były na terenie oznaczonym symbolem [...], co oznacza "ulica dojazdowa, ulica P.". Powyższe wynika zarówno z operatu szacunkowego z 16 grudnia 2016 r. (por. strona 6 wyceny), jak i z zaświadczenia Wójta Gminy S. (w aktach sprawy) z 28 kwietnia 2017 r.

Podkreślił Wojewoda, że treść art. 154 ugn ustala, że przeznaczenie planistyczne wycenianej nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości

Zauważył przy tym organ odwoławczy, że powyższe ustalenia planistyczne spowodowały, iż wycena przedmiotowej nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym "w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

M. W. w operacie szacunkowym z 16 grudnia 2016 r. zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi z terenu obejmującego obszar gminy S., "jednakże względu na niewystarczającą ilość tego typu transakcji, obszar monitorowania rozszerzono na powiat k., za wyjątkiem miejscowości o statusie miasta", tj. C., Ż., K. (vide. strona 16 i 17 wyceny oraz wyjaśnienia biegłej z 12 maja 2017 r.), które miały miejsce od stycznia 2015 r. do dnia wyceny. "Przedmiotem badania określono jako ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych/zajętych pod drogi gminne o powierzchni powyżej 1,000 m2".

Dokonując stosownych obliczeń rzeczoznawca majątkowy, M.W. oszacowała wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 23 950,00 zł, zaś wartość prawa własności działki nr [...] na kwotę 68 947,00 zł. Ponadto, biegła wyceniła części składowe budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości w postaci utwardzenia terenu płytami żelbetowymi na kwotę 50 976,00 zł. Zatem łączna wartość ww. działek wraz z częściami składowymi wyniosła 143 873,00 zł.

Wartość składników budowlanych oszacowano na podstawie "kosztorysu opracowanego w oparciu o KNR-y z wykorzystaniem cen materiałów z rynku lokalnego dla miejsca inwestycji, korygując otrzymaną wartość o stopień zużycia ".

Wojewoda podkreślił, że w operacie szacunkowym z 16 grudnia 2016 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności ww. działek oraz części składowych budowlanych, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości, w szczególności na podstawie tabeli nieruchomości przyjętych do porównań.

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy, sporządzony w dniu 16 grudnia 2016 r., przez rzeczoznawcę majątkowego, M. W. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśnił wszelkie wątpliwości w piśmie z 12 maja 2017 r., zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działek nr: [...] i [...].

Starosta w poprzedniej decyzji orzekł o ustaleniu odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z 15 kwietnia 2014 r., sporządzonego przez biegłą M. K., która wyceniła jedynie wartość prawa własności ww. działek, bowiem uznała, iż "dane dotyczące rodzaju utwardzenia nie mają wpływu na określoną wartość działek, ponieważ stanowiły nakłady gminy S.". W tym miejscu wskazano, iż Wojewoda w decyzji z 9 maja 2015 r. zarzucił organowi I instancji, że "znajdująca się na części nieruchomości droga asfaltowa oraz płyty betonowe powinny być uwzględnione przy wycenie działek nr: [...] i [...]", bowiem jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 187/11 "rzeczoznawca majątkowy wyceniając daną nieruchomość zobligowany jest uwzględnić nie tylko wartość gruntu, ale i wszystkie składniki, które są częściami składowymi gruntu, a zarazem są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności". Podkreślenia wymaga fakt, iż rzeczoznawca majątkowy powinien wyceniać wszystko, co znajduje się na gruncie w dniu wydania decyzji zrid, zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady Ministrów, a to na organie prowadzącym sprawę ciąży obowiązek zbadania, w oparciu o obowiązujące przepisy, czy za wszystkie wycenione składniki należy ustalić odszkodowanie.

Podkreślił organ odwoławczy, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym, autorka wyceny z 16 grudnia 2016 r., M. W. wyceniła wartość prawa własności gruntu ww. działek, a także wartość części składowych budowlanych znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Z kolei Starosta wskazał, iż "nakłady budowlane w postaci utwardzenia terenu asfaltem, na wyżej opisanych działkach stanowią własność Gminy S." (por. pismo Wójta Gminy S. z 16 stycznia 2017 r.), a zatem ponownie uznał, iż nie należy się z tego tytułu odszkodowanie Skarbowi Państwa - Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo K.

W ocenie organu odwoławczego, oświadczenie Wójta Gminy S z 18 stycznia 2017 r., że "nakłady budowlane w postaci utwardzenia terenu asfaltem (...) stanowią własność Gminy S." nie ma znaczenia, bowiem jak już powyżej wskazano rzeczoznawca majątkowy zobligowany jest wycenić nie tylko grunt, ale i wszystkie składniki budowlane i roślinne znajdujące się na nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid. Bezspornym jest, iż ww. nakłady budowlane istniały na przedmiocie wyceny, zatem biegła słusznie określiła ich wartość. Ponadto, wyjaśnił Wojewoda, że kwestia, kto de facto poczynił ww. nakłady na ww. działkach nie ma znaczenia, bowiem ewentualne roszczenia z tego tytułu należą do drogi cywilnoprawnej.

Zatem konkludując, zdaniem organu odwoławczego Starosta błędnie wskazał, że nie należy przyznać na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się w dniu wydania decyzji zrid na przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym, Wojewoda zobligowany został orzec w tym zakresie.

Dodatkowo wskazał organ odwoławczy, że w stosunku do każdego z podmiotów legitymowanych do wniesienia odwołania/zażalenia, zastosowanie znajduje instytucja zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.). Stanowiąc jedną z istotnych gwarancji procesowych, formułuje ona, skierowaną do organu odwoławczego/zażaleniowego zasadę zakazującą mu wydania decyzji/postanowienia na niekorzyść odwołującego się/zażalającego się. Przewidziano od niej dwa wyjątki, oparte na rozłącznych kryteriach. Organ odstępuje od zakazu, jeśli zaskarżona decyzja/postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Podkreślił organ odwoławczy, iż art. 139 k.p.a. nie został przez niego naruszony, bowiem nie powiększenie przez Starostę wysokości odszkodowania o wartość części składowych - budowlanych w sytuacji, gdy zaszły ku temu przesłanki stanowiłoby rażące naruszenie przepisów specustawy drogowej i kodeksu cywilnego oraz byłoby sprzeczne z interesem społecznym, ponieważ stronie należy przyznać odszkodowanie, które odpowiada konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania.

Wyjaśnił Wojewoda, że pomimo faktu, iż tym razem biegła, M. W.oszacowała wartość prawa własności gruntu przedmiotowej nieruchomości wraz z częściami składowymi znajdującymi się w dniu wydania decyzji zrid na przedmiocie wyceny (poprzednio rzeczoznawca majątkowy, M. K. wyceniła jedynie wartość rynkową gruntu), to niedopuszczalnym jest postępowanie organu I instancji, który nie zastosował się do zaleceń Wojewody, zawartych w decyzji z 9 maja 2016 r. , gdzie szeroko omówiono wątpliwości dotyczące powyższej kwestii, nie przyznając stronie niniejszego postępowania odszkodowania za części składowe, co w konsekwencji spowodowało ponowne naruszenie tych samych przepisów.

Odnosząc się z kolei do zarzutów strony odwołującej się, dotyczących naruszenia art. 80 k.p.a. "poprzez pominięcie twierdzeń strony skarżącej i rozstrzygnięcie sprawy jedynie na podstawie operatu szacunkowego " wskazano, iż są chybione. Starosta, aby ustalić odszkodowanie za nieruchomość zobligowany jest do powołania uprawnionej osoby, w tym przypadku rzeczoznawcy majątkowego, w celu sporządzenia wyceny, co wynika z przepisów na wstępie powołanych, aby za pomocą operatu szacunkowego ustalić słuszne odszkodowanie. Ponadto, niezrozumiałym są zastrzeżenia strony odwołującej się, że organ I instancji "pominął twierdzenia strony skarżącej", bowiem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek (zgłaszanych w trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego) wątpliwości, bądź zastrzeżeń Wójta Gminy S..

Odnośnie z kolei do wątpliwości Wójta Gminy S., iż wskazane w przedmiotowej wycenie nieruchomości porównawcze nie są podobne do ww. działek uznano je za bezzasadne. Podkreślono, że zgodnie z art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Ponadto, podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK/364/15). W ocenie organu odwoławczego, powyższe ustalenia mają odzwierciedlenie w operacie szacunkowym z 16 grudnia 2016 r., bowiem jak wyjaśniła biegła "do porównań przyjęto transakcje, które uznano za rynkowe i reprezentatywne na analizowanym rynku. Podczas zbierania danych o cenach transakcyjnych nie ujęto transakcji, które znacząco odbiegają od pozostałych cen lub ich wysokość nie odpowiada cechom rynkowym" (vide: pismo M.W. z 12 maja 2017 r.).

Odnosząc się do kolejnej kwestii, dotyczącej powierzchni nieruchomości porównawczych przyjętych do analizy wskazano, iż te zastrzeżenia nie znajdują uwzględnienia, bowiem biegła wskazała, że "Fakt dużej powierzchni wycenianych działek został uwzględniony poprzez nadanie oceny gorszej z tyt. cechy pn. powierzchnia działki. Na analizowanym obszarze nie zidentyfikowano transakcji o powierzchniach powyżej 2000 m2 - przy tym rzędzie wielkości na badanym obszarze nie wpływa to na wartość obiektu wyceny".

Rzeczoznawca majątkowy, M. W. wyjaśniła jednocześnie, iż "błędnym jest zarzut strony, jakoby o podobieństwie nieruchomości będących przedmiotem analizy decydował kształt działki", bowiem "nieruchomości drogowe, ze względu na swoją specyfikę, z reguły charakteryzują się kształtem wąskim, wydłużonym i atrybut ten nie wpływa na jej cenę transakcyjną ". Ponadto, "dojazd do nieruchomości drogowych nie wpływa na ich cenę transakcyjną ".

Bezzasadnym są także zastrzeżenia dotyczące "nieprawidłowości" zawartych w "zestawieniach cech rynkowych i ich wag" w zakresie lokalizacji nieruchomości i sąsiedztwa. Autorka wycena wskazała, że "w odniesieniu do zbioru nieruchomości podobnych z tyt. cechy pn. lokalizacja oraz sąsiedztwo, cenność gruntów otaczających, dla przedmiotowych działek nadano ocenę najlepszą (obiekt wyceny posiada oceny lepsze z tyt. lokalizacji oraz sąsiedztwa (...) od nieruchomości porównawczej nr 1, w odniesieniu natomiast do nieruchomości porównawczej nr 2 i 3 uzyskał tę samą ocenę) ". Ponadto, biegła podkreśliła, że "błędnym jest zarzut Strony, jakoby przedmiotowe działki znajdowały się w sąsiedztwie gruntów rolnych i leśnych. Strona pomija fakt, iż obiekt wyceny znajduje się również w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową ".

Jednocześnie, zgodził się Wojewoda z M. W., że "z operatu szacunkowego jasno wynika, iż nieruchomości podobne zawarte w tabeli 3 są nieruchomościami drogowymi", co potwierdza zapis na stronie 16 ww. wyceny "pkt 4. Analiza i charakterystyka rynku, 4.1. Założenia badawcze", gdzie wskazała, że " Przedmiot badania: określono jako ceny transakcyjne prawa własności do nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych/zajętych pod drogi gminne ".

Odnosząc się z kolei do kwestii obszaru, z jakiego rzeczoznawca majątkowy poszukuje transakcji nieruchomościami podobnymi zaznaczono, że w przypadku braku nieruchomości porównawczych na rynku lokalnym biegła może poszukiwać ich na rynku regionalnym. Wskazać należy, iż uprawnienie do poszukiwania nieruchomości porównawczych na rynku regionalnym wynika wprost z § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia. Rynek lokalny - co do zasady - należy rozumieć jako obszar gminy lub powiatu, a rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12).

Jednakże w nowszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 297/15 wyjaśniono, iż skoro pojęcie rynku lokalnego i regionalnego nie zostało przez pracodawcę zdefiniowane "to winno im być nadawane znaczenie umożliwiające optymalną realizację celu stosowanej instytucji, jaką jest adekwatna wycena nieruchomości". Wskazano ponadto, że zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny " obszar rynku określa rzeczoznawca, uwzględniając przedmiot, zakres i cel wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków". Podkreślenia wymaga fakt, że przyczyny wyboru rynku lokalnego oraz regionalnego zawsze powinny zostać uzasadnione przez rzeczoznawcę majątkowego.

Podkreślił organ, iż biegła ma za zadanie, w operacie szacunkowym oszacować wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 ugn "Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej", zatem skoro autorka wyceny z dnia 16 grudnia 2016 r. znalazła transakcje nieruchomościami drogowymi, które uznała za podobne - poza gminą S. co budziło wątpliwości strony odwołującej się - to organ administracji publicznej nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować.

Wskazać należy, że subiektywne przekonanie strony odwołującej się, że dobór nieruchomości porównawczych występujących na rynku powiatowym a nie gminnym zawyża wartość nieruchomości, niepoparte żadnym dodatkowym dowodem, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie odpowiada w tym zakresie prawu, w sytuacji, gdy zarzutu tego nie potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Ponadto, wyjaśniono, że organ prowadzący postępowanie nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad sztuki szacowania - sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości do porównań, wypracowanych w praktyce szacowania przez środowisko rzeczoznawców, ponieważ nie są to zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale wiadomości specjalne rzeczoznawcy majątkowego (wiedza branżowa). Organ nie ocenia zatem czy wybrane nieruchomości porównawcze są najbardziej podobne.

Mając zatem powyższe na uwadze, organ odwoławczy podkreślił, że biegły posiada wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, dlatego subiektywne zdanie strony o błędnie przeprowadzonej wycenie, niepoparte żadnymi dodatkowymi dowodami nie świadczy o tym, iż operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślenia wymaga fakt, że " wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych" - art. 154 ust. 1 ugn, dlatego Wojewoda nie ma podstaw do uznania, iż przedmiotowy operat został sporządzony niezgodnie z powyższymi przepisami, a poczynione ustalenia M. W. uznał za wiarygodne.

Na marginesie podkreślił organ, że nic nie stało na przeszkodzie, aby strona postępowania, dokonała oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z 16 grudnia 2016 r. poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn), bowiem art. 157 ust. 1 ugn nie ogranicza katalogu podmiotów, które o taką opinię mogą wystąpić.

Przechodząc do kolejnej kwestii zwrócił Wojewoda uwagę na treść art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) - zwanej dalej specustawą drogową, który stanowi, że "w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

-wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego".

W świetle powyższego podkreślono, że podstawą do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości może być ustalenie, że przed upływem terminu na wydanie nieruchomości inwestor rozpoczął roboty budowlane na działce, a zatem faktycznie objął ją w posiadanie.

Jak już wyjaśniono w decyzji Wojewody z 9 maja 2016 r. przedmiotowej decyzji zrid z 14 kwietnia 2009 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działek nr: [...] i [...] biegnie od dnia, w którym ww. decyzja zrid stała się ostateczna, tj. od dnia 30 kwietnia 2009 r. W związku z powyższym termin na wydanie przedmiotowej nieruchomości minął z dniem 30 maja 2009 r. Z kolei rozpoczęcie prac budowlanych na przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w ciągu powyżej wskazanego terminu (vide: pismo z 20 listopada 2015 r.). Do dnia 30 maja 2009 r., inwestor nie objął w posiadanie działek nr: [...] i [...] oraz nie prowadził na nich robót budowlanych co powoduje, że nie doszło do wydania nieruchomości przez jej byłego właściciela, co Starosta słusznie zauważył.

Skargę na powyższą decyzje wniosła Gmina S. zarzucając naruszenie:

1. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134, 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz § 3 i § 4 wskazanego rozporządzenia polegające na błędnym ustaleniu wysokości odszkodowania, wobec błędnego ustalenia ceny rynkowej przedmiotowej nieruchomości, spowodowane uwzględnieniem w całości operatu szacunkowego z 16 grudnia 2016 r. i uznaniem, iż wskazane do porównania wyceny nieruchomości są nieruchomościami podobnymi, niedokładnej analizie operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, braku analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, skutkującym przyjęciem niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz uznaniu, iż naniesienie w postaci płyt żelbetowych stanowi część składową nieruchomości, jak również pominięcie, iż płyty zostały wykonane przez skarżącą Gminę,

2. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu przepisów regulujących postępowanie dowodowe, poprzez zaakceptowanie w całości operatu szacunkowego z 16 grudnia 2016 r. i przyjęcie go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, w sytuacji gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, a operat zawiera nieścisłości podnoszone przez stronę skarżącą. Organ pominął istotne okoliczności niniejszej sprawy, tj. rozbieżności pomiędzy uprzednio sporządzonymi w niniejszej sprawie operatami szacunkowymi określającymi wartość działek na różnym poziomie, w tym również rozbieżności w operatach sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego z dnia 30 października 2012 r. (rzeczoznawca określiła wartość działek na kwotę 115.466,00 zł) oraz z 16 grudnia 2016 r. (rzeczoznawca określiła wartość działek na kwotę 92.897,00 zł oraz wartość nakładów w postaci utwardzenia płytami żelbetowymi na kwotę 50.976,00 zł, które to nakłady zostały poczynione bezpośrednio przez Gminę S.),

3. art. 47 k.c. polegające na niezastosowaniu art. 47 § 3 k.c. i uznaniu, iż żelbetowe płyty urządzone na nieruchomości stanowią części składowe gruntu i są trwale z gruntem związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności, gdy faktycznie były urządzone na nieruchomości jedynie dla przemijającego użytku w rozumieniu art. 47 § 3 k.c.

4. art. 139 k.p.a. polegające na pogorszeniu sytuacji strony odwołującej się, w sytuacji gdy nie było przesłanek do powiększenia wysokości odszkodowania o wartość części składowych, bowiem płyty żelbetowe, które były ułożone na działce [...] nie stanowiły własności Nadleśnictwa K., co samo Nadleśnictwo potwierdziło w informacji udzielonej rzeczoznawcy majątkowemu M. W. z dnia 23 października 2012 r. (stanowiącej załącznik nr 6 do operatu szacunkowego z dnia 30 października 2012 r.), a co więcej płyty urządzone na nieruchomości nie stanowiły części składowej gruntu i nie były trwale z gruntem związane, stanowiły odrębny przedmiot własności (Gminy S.) i były urządzone na nieruchomości jedynie dla przemijającego użytku w rozumieniu art. 47 § 3 k.c.

5. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez nieprzyznanie na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji orzeczenie o ustaleniu wysokości tegoż odszkodowania w toku II instancji, z pominięciem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując niejako pozbawieniem strony skarżącej jednej instancji, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a.

6. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niewłaściwej wykładni art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzącej do uznania, iż odszkodowanie należy się w wysokości ekwiwalentnej do wartości nieruchomości, całkowicie pomijając kwestię "słuszności", która pozwala na uznanie odszkodowania nie w pełni ekwiwalentnego za odszkodowanie słuszne, a ponadto ustalenie odszkodowania w zawyżonej wysokości w oparciu o budzący wątpliwości operat szacunkowy.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Starosty K. z 17 lutego 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, że w jej ocenie operat z 16 grudnia 2017 r. jest wadliwy, gdyż określona tam wartość nieruchomości została znacząco zawyżona. Ocena i opis nieruchomości wycenianej nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż wyceniana nieruchomość jest położona na obrzeżu wsi G., wśród rozproszonej zabudowy, w otoczeniu nieruchomości znajdują się głównie grunty rolne i leśne, a z przyjętych do porównania nieruchomości przynajmniej dwie nie stanowią nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do ustalonego odszkodowania w zakresie nakładów w postaci utwardzenia terenu płytami żelbetowymi, podkreśliła skarżąca, iż płyty, którymi w części była wyłożona działka nr [...] zostały urządzone przez Gminę S. i stanowiły jej własność. Zostało to potwierdzone przez Nadleśnictwo K. w informacji udzielonej rzeczoznawcy majątkowemu M. W. z 23 października 2012 r. (stanowiącej załącznik nr 6 do operatu szacunkowego z 30 października 2012 r. - rzeczoznawca wskazuje na to na str. 9 operatu, przy czym w operacie szacunkowym z 16 grudnia 2016 r. ten sam rzeczoznawca nie podnosi już tej kwestii i nie załącza informacji uzyskanej z Nadleśnictwa K.), w której Nadleśnictwo wskazało, iż płyty te stanowią własność Gminy S.. Pomimo, iż okoliczność ta jest bezsporna, bowiem ani Nadleśnictwo K. ani Gmina S. nie kwestionują, iż właścicielem płyt była Gmina S., to organ odwoławczy całkowicie to pominął, ograniczając się do stwierdzenia, iż "ewentualne roszczenia z tego tytułu należą do drogi cywilnej".

Ponadto nie sposób uznać, iż żelbetowe płyty urządzone na nieruchomości stanowiły części składowe gruntu i były trwale z gruntem związane oraz nie stanowiły odrębnego przedmiotu własności (gdyż w rzeczywistości stanowiły własność Gminy S., co jak powyżej wskazano, zostało potwierdzone przez Nadleśnictwo K.). Skarżąca podniosła, iż płyty były urządzone na nieruchomości przez Gminę S. jedynie dla przemijającego użytku w rozumieniu art. 47 § 3 k.c.

Skarżąca nie przeczy, iż odszkodowanie jest należne za grunt wraz z częściami składowymi gruntu, które są trwale z nim związane i nie stanowią odrębnego przedmiotu własności. Niemniej jednak w niniejszej sprawie bezoporne winno być, iż zarówno Gmina S., jak i Nadleśnictwo K. zgodnie wskazali, iż płyty żelbetowe, które były na nieruchomości w momencie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie ul. P. w miejscowości G. z dnia 14 kwietnia 2009 r., stanowiły własność Gminy S., a nie Nadleśnictwa K., a więc stanowiły odrębny przedmiot własności. Co więcej, jak powyżej wskazał skarżący, płyty te nie stanowiły części składowych nieruchomości, bowiem były urządzone na nieruchomości przez Gminę S. jedynie dla przemijającego użytku w rozumieniu art. 47 § 3 k.c. Wartość oszacowanej nieruchomości została ustalona w sposób nieprawidłowy, co za tym idzie ustalonej wysokości odszkodowania nie sposób uznać za słuszną.

Skarżąca podniosła, iż w toku postępowania doszło również do naruszenia art. 21 ust 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Skarżąca podkreśla, iż "słuszne odszkodowanie", o którym mowa w w/w przepisie Konstytucji nie oznacza odszkodowania ekwiwalentnego. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, a więc ze względu na dobro wspólne. Biorąc pod uwagę wysokość ustalonego w drodze skarżonej decyzji odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, nie winno budzić wątpliwości, iż odszkodowanie ustalone w takiej wysokości powoduje skutki trudne do udźwignięcia dla strony skarżącej co w konsekwencji może zagrażać osiągnięciu celu publicznego, a co za tym idzie będzie mieć negatywny wpływ na dobro wspólne (wobec konieczności zapłaty wysokiego odszkodowania Gmina może być zmuszona zrezygnować z pewnych inwestycji).

Ustalenie odszkodowania obejmującego nakłady, które to nakłady zostały poczynione bezpośrednio przez Gminę S., czego nikt nie kwestionuje, stanowi w ocenie skarżącej naruszenie zasad sprawiedliwości społecznej i prowadzi do bezzasadnego obciążania strony skarżącej odszkodowaniem za nakłady, których koszt sama poniosła, a co negatywnie obciąży obywateli zamieszkujących na terenie Gminy i doprowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia się ze strony Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K..

Skarżąca podniosła ponadto, iż w świetle powyższych okoliczności doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. stanowiącego, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające powiększenie wysokości odkodowania o wartość części składowych, bowiem płyty nie stanowiły własności Nadleśnictwa K., a ponadto nie sposób uznać ich za części składowe nieruchomości, co zostało wskazane powyżej.

W ocenie skarżącego takie działanie organu odwoławczego narusza również art. 15 k.p.a., bowiem niejako pozbawiło stronę skarżącą jednej instancji. Organ II instancji dostrzegając okoliczność, jakoby organ I instancji niesłusznie wskazał, iż nie należy przyznać na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na przedmiotowej nieruchomości (którego to poglądu nie podziela strona skarżąca), winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, za zasadną skargę wniesioną przez Gminę S., ale nie podzielił wszystkich sformułowanych w niej zarzutów.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew zarzutom odnoszących się do wadliwości operatu szacunkowego z 16 grudnia 2016 r. w ocenie Sądu zasadnie orzekające organy dokonały pozytywnej oceny tego operatu.

Wskazać należy, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Zgodnie z treścią przepisów art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Należy podkreślić, że ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. W związku z powyższym, ocena prawidłowości - pod względem merytorycznym - wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością" (wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., I OSK 701/11); "Organ administracji oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. (...) Ewentualne podważenie wyceny (...) mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych" (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r., I OSK 2546/13; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., I OSK 1224/13); "Poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową" (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r., I OSK 446/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., I OSK 611/13). Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być zatem wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.

Odnosząc się zatem do podniesionych w skardze Gminy S. zarzutów należy wskazać, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ocenie Sądu w sposób nie tylko przekonywujący, ale również wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w odwołaniu, a dotyczące określenia wartości nieruchomości w operacie szacunkowym z 16 grudnia 2016 r. Dokonał również przewidzianej prawem oceny tego operatu, wyjaśnił dlaczego przyjął operat sporządzony przez biegłą M. W. jako dowód w sprawie, jak również wyjaśnił dlaczego nie odnosił się do innych operatów sporządzonych w poprzednich etapach tożsamego postępowania. Słusznie także w ocenie Sądu przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie miał żadnych podstaw uważać, że nieruchomości przyjęte do porównania są wadliwe.

Powyższa konkluzja oznacza uznania za niezasadne zarzutów naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 134, 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz § 3 i § 4 wskazanego rozporządzenia, jak również zarzutów odnoszących się do reguł postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Za chybiony uznał Sąd również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., gdyż sprawa odszkodowania w istocie była przedmiotem dwukrotnego rozstrzygania, w sprawie decyzyjnie wypowiedziały się organy I i II instancji, natomiast dokonanie odmiennej od pożądanej przez skarżącą wykładni prawa materialnego oraz brak uwzględnienia zarzutów odwołania nie oznacza naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Właśnie odmienność rozstrzygnięcia organu odwoławczego po rozpoznaniu odwołania dowodzi, że organ odwoławczy zajął merytoryczne stanowisko w sprawie zatem w pełni znalazła w sprawie zastosowanie zasada dwuinstancyjności.

Podziela natomiast Sąd pozostałe dwa zarzuty sformułowane w skardze tj. naruszenie art. 139 k.p.a. i art. 47 k.c.

Pierwszy ze wskazanych przepisów wprowadza zakaz reformationis in peius, co oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W operacie szacunkowym z 16 grudnia 2016 r. biegła oddzielnie wyceniła wartość gruntu zajętego pod drogę i oddzielnie wartość nakładów w postaci utwardzenia płytami żelbetowymi terenu zajętego pod drogę. Starosta orzekł o konieczności zapłaty przez skarżącą Gminę jedynie równowartości gruntu, natomiast Wojewoda uznał, że skarżącą powinna być jeszcze zobowiązana do zapłaty równowartości nakładów w postaci utwardzenia terenu. Zważając, że odwołującą jest Gmina S. to w świetle art. 139 k.p.a. niedopuszczalne jest wydanie w zakresie wysokości odszkodowania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego. Innymi słowy niedopuszczalne było podwyższenie odszkodowania, gdyż doprowadziło to do niekorzystnego dla odwołującej Gminy S. rozstrzygnięcia. Nie ma racji Wojewoda, że brak podwyższenia odszkodowania o te nakłady stanowiłyby – w sytuacji uznania, że z przepisów prawa materialnego wynika obowiązek zapłaty również za utwardzenie terenu – prowadziłoby do rażącego naruszenia jakiegokolwiek przepisu. Jest to kwestia mimo wszystko ocenna co eliminuje rażące naruszenie prawa.

Odrębną kwestią jest uznanie przez Sąd, że stanowisko Wojewody co do konieczności zwrotu przez skarżącą wartości nakładów w postaci utwardzenia płytami jest błędne. Głównym kryterium oceny, czy znajdujące się na nieruchomości płyty żelbetowe są jej częściami składowymi, a co za tym idzie czy ich wartość podlega zwrotowi, powinno być ustalenie na ile są one trwale związane z gruntem w rozumieniu art. 47 § 2 w zw. z art. 48 k.c.. Pojęcie trwałego związania z gruntem w rozumieniu art. 48 k.c. interpretowane jest szeroko w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego. Przez trwałe związanie z gruntem rozumie się taką więź fizyczną, gdy odłączenie budynku lub innego urządzenia od gruntu nie może nastąpić (art. 47 § 2 k.c.) bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości (gruntu) lub części odłączonej (np. budynku). Ponadto częścią składową gruntu jest tylko taki obiekt (inne urządzenie), który nie został połączony z gruntem dla przemijającego użytku (art. 47 § 3 k.c.) - tak SN w orzeczeniu z 9 czerwca 1967 r., PUG 1/1968 oraz J. Ignatowicz (w:) k.c. Komentarz 1972, s. 138; J. Piątkowski (w:) System II, s. 377, przypis 122; S. Rudnicki (w:) Prawo obrotu nieruchomościami, s. 32-33. Warto także zwrócić uwagę na powszechny w orzecznictwie sądów powszechnych i doktrynie pogląd, że budowle, które zostały połączone z gruntem w sposób prowizoryczny, np. baraki, szopy, kioski itp. nie stanowią części składowych gruntu i są zaliczane do ruchomości (SN 15 luty 1961 r., OSPiKA 2/1962/45 z glosą aprobującą A. Ohanowicza, tak też J. Ignatowicz - j.w., S. Rudnicki - j.w.; T. Dybowski, Części składowe s. 89; E. Gniewek, Prawo rzeczowe 1997, s. 10).

Wydaje się niesporne tak w sprawie, jak i między stronami, że przedmiotowe płyty żelbetowe miały stanowić tymczasową nawierzchnię terenu przewidzianego do wykorzystywania jako droga. Sama skarżąca twierdzi, że pomimo braku tytułu prawnego do terenu utwardziła tę nawierzchnie płytami traktując to jako rozwiązanie tymczasowe. Sąd ma świadomość, że tego rodzaju tymczasowe utwardzenia bywają rozwiązaniami wieloletnimi, jednak nie przesądza to o uznaniu, że płyty, które bez zbytniego zaangażowanie technicznego można rozebrać i przenieść w inne miejsce, stały się częścią składową gruntu. Nie sposób też pominąć oświadczenia skarżącej jako realizatora tego utwardzeniach do tymczasowości ułożenia płyt na drodze.

W ocenie Sądu prawidłowa wartość należnego odszkodowania stanowi ta określona decyzją Starosty K. na kwotę 92 897,00 zł. I ta kwota stanowi wedle zgromadzonego materiału kwotę adekwatną do nakazanego art. 21 ust. 2 Konstytucji RP słusznego zadośćuczynienia za wywłaszczoną nieruchomość.

W ponownym postępowaniu w sprawie organ odwoławczy uwzględni wyniki dokonanej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji zgodnie z zamieszonymi w niniejszym wyroku wskazaniami.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 7400 zł., obejmującą wpis sądowy w kwocie 2.000,00 zł oraz koszty zastępstwa procesowego zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).