Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 344/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2008-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.67 a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu stołówek szkolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w S. działając na podstawie art. 67 a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr [...]56, póz. 2572), dalej zwana u.o.s.o., i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr [...]42, póz. 1591), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu stołówek szkolnych działających w Szkole Podstawowej Nr [...] w S., w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. i w Szkole Podstawowej Nr [...] w S..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...], znak: [...] na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr [...]42, póz. 1591 ze zm.) Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność w/w uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 2, § 2 pkt 2, § 5 ust. 1 zdanie drugie, § 5 ust. 2 pkt b i c załącznika do uchwały.

W ocenie organu regulacja prawna art. 67 a ust. 1 i 2 u.o.s.o. uprawnia radę gminy do ustalania zasad korzystania ze stołówki szkolnej przez uczniów. Poza uprawnieniem rady gminy pozostaje natomiast kwestia regulacji zasad korzystania ze stołówki przez inne osoby, w tym pracowników szkół. Zdaniem Wojewody przepis art. 67 a ust. 1 u.o.s.o. poprzez wyznaczenie celu jakiemu służą stołówki szkolne, tj. wspieranie rozwoju uczniów, określił jednocześnie zakres podmiotowy regulacji zasad korzystania ze stołówek szkolnych, ograniczając go tylko do uczniów. Uchwała wydana w oparciu o treść art. 67 a ust. 2 u. s. o. wyznaczać może jedynie prawa i obowiązki uczniów oraz ich rodziców, natomiast wyznaczanie praw i obowiązków innych osób, tj. pracowników szkoły, wykracza poza zakres kompetencji rady gminy. Organ podkreślił, iż kwestia zasad korzystania z instytucji stołówki szkolnej przez te osoby leży w zakresie uprawnień dyrektora jako kierownika jednostki organizacyjnej gminy. Tymczasem jak wskazał Wojewoda Lubuski, Rada Miejska w S. w § 1 pkt 2, § 2 pkt 2, § 5 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 2 pkt b i c załącznika do przedmiotowej uchwały takie właśnie zasady uchwaliła. Stanowi to istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały we wskazanym zakresie.

W rozstrzygnięciu nadzorczym organ jednocześnie wskazał na naruszenie § 29 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, dalej zwanego rozporządzeniem,

zgodnie z którymi ustawa (odpowiednio stosuję się też do aktów prawa miejscowego) może zawierać załączniki, w których zamieszcza się wykazy, wykresy, wzory, tablice i opisy o charakterze specjalistycznym. W opinii Wojewody przyjęcie przedmiotowego "Regulaminu" w formie załącznika do uchwały narusza prawo, gdyż normy prawa powszechnie obowiązującego nie mogą być ustanawiane w formie załącznika do uchwały.

Rada Miejska w S. reprezentowana przez radcę prawnego K.L. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W jej treści Rada Miejska wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru jako niezgodnego z prawem oraz o obciążenie Wojewody Lubuskiego kosztami postępowania w sprawie.

Skarżąca zarzuciła w/w rozstrzygnięciu nadzorczemu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 67 a ust. 2 u.o.s.o. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miejska nie miała prawa ustalić zasad korzystania ze stołówki przez nauczycieli i pracowników szkół oraz opłat za korzystanie ze stołówki przez te osoby, art. 91 u.o.s.g. przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem i § 29 w zw. z § 143 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że przyjęcie regulaminu w formie załącznika narusza prawo.

W ocenie skarżącej podjęta w dniu [...] r. przez Radę Miejską w S. uchwała Nr [...] w żaden sposób nie narusza prawa. Skarżąca wskazała, iż przyjmując argumentację Wojewody należałoby uznać, iż art. 67 a ust. 1 u.o.s.o. zezwala na korzystanie ze stołówek szkolnych jedynie uczniom, a korzystanie z niej przez inne osoby w świetle u.o.s.o. nie byłoby dopuszczalne, podczas gdy nie kwestionuje kręgu osób uprawnionych do korzystania ze stołówki, a jedynie zarzuca, że nie mogą ich dotyczyć zasady korzystania ze stołówki i opłaty ustalone w uchwale przez Radę Miejską. Zdaniem skarżącej nie można, tak jak uczynił to Wojewoda Lubuski, ograniczyć się do gramatycznej wykładni przepisu art. 67 a ust. 1 i 2 u.o.s.o. Skarżąca podała, że użyte w treści w/w przepisu pojęcie "zasad funkcjonowania stołówki" jest szersze niż pojęcie "korzystania ze stołówki". W ocenie skarżącej wykładnia systemowa przemawia za tym, aby uwzględniając treść przepisu art. 67 a ust. 2 u.o.s.o. przyjąć, że całość zagadnień związanych z zasadami korzystania ze stołówki szkolnej oraz opłatami najeży do kompetencji organu prowadzącego szkołę, niezależnie od tego kto będzie z niej korzystał.

Ponadto skarżąca podniosła, iż organ nadzoru nie wyjaśnił celowości ograniczenia uprawnień organu prowadzącego szkołę do ustalania zasad korzystania z niej.

Skarżąca wskazała dodatkowo także, iż dla oceny zgodności z prawem uchwały nie jest istotna kwestia dotycząca zawarcia treści normatywnej tj. regulaminu w załączniku przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie nadzoru. Podkreślił ponadto, iż brak delegacji po stronie rady gminy do określenia zasad korzystania ze stołówki szkolnej przez inne podmioty nie oznacza całkowitego zakazu korzystania ze stołówki szkolnej przez pracowników szkoły, nauczycieli. Z całą pewnością zdaniem Wojewody zasad tych w stosunku do w/w kręgu podmiotów nie może normować rada gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 67 a ust. 2 u.o.s.o. Organ nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem skarżącej w zakresie interpretacji wyrażenia "zasady korzystania ze stołówek szkolnych". Podkreślił, iż przyjęte w kwestionowanej uchwale zapisy dotyczące godzin wydawania posiłków oraz zasad dokonywania opłat i zwrotu za niewykorzystane posiłki, mieści się w zakresie kompetencji przyznanych radzie gminy na mocy art. 67 a ust. 2 u.o.s.o.

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, iż zarzucając w rozstrzygnięciu nadzorczym Radzie Miejskiej w S. naruszenie § 29 w zw. z § 143 rozporządzenia, nie traktował tego naruszenia prawa jako istotnego tj. stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uwzględnienie skargi i podzielając argumentację zawartą w skardze.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych - określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr [...]53, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej w skrócie: p.p.s.a., (Dz.U. Nr [...]53, póz. 1270 ze zm.) - sprowadzają się do kontroli działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Stwierdzenie przez Wojewodę Lubuskiego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu stołówek szkolnych działających w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. w części dotyczącej § 1 pkt 2, § 2 pkt 2, § 5 ust. 1 zdanie drugie, § 5 ust. 2 pkt b i c załącznika do uchwały jest zasadne, choć Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Wojewody, iż zamieszczenie regulaminu stołówek w załączniku do uchwały stanowi naruszenie prawa, w szczególności § 29 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Zdaniem Sądu, żaden z obowiązujących przepisów prawa nie zastrzega, że zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów merytorycznych powoduje, iż przepisy te nie mają charakteru normatywnego. Przepisy konstytucyjne i ustawowe nie regulują w sposób zamknięty form aktu prawa miejscowego. Niewątpliwie właściwą formą stanowienia regulaminu jest uchwała. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawcze do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w tym załączniku dotyczące ustaw. Jednakże przepis § 29 ust. 1 wymienia tylko przykładowo, że w załączniku zamieszcza się w szczególności wykazy, wzory, tabele i opisy. Wskazana wyżej regulacja prawna nie wyklucza więc możliwości zamieszczenia tekstu regulaminu stołówek szkolnych w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu ( por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2005r. OSK 1356/04).

Przechodząc do oceny zasadności stwierdzenia nieważności przez Wojewodę Lubuskiego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu stołówek szkolnych w pierwszej kolejności Sąd chciałby wskazać na kilka zasad ogólnych dotyczących skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy (art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie Konstytucja RP przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje ową działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności, co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym wart. 85.

Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się w granicach przez nie ustanowionych, a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Dodać należy, że Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń zakresu tego nadzoru. Do sprawowania nadzoru w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, jest powołany Prezes Rady Ministrów (por. też art. 148 pkt 6 Konstytucji RP) i wojewodowie. W pewnym zakresie, w odniesieniu do spraw finansowych, nadzór pełnią także regionalne izby obrachunkowe. Tryb i formy nadzoru zostały określone w ustawach, przede wszystkim w ustawie o samorządzie gminnym, jeśli idzie o nadzór nad działalnością organów gminy.

Przepis art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr [...]42, póz. 1591 ze zm.) określa procedurę umożliwiającą wykonywanie nadzoru. Zgodnie z jego treścią: "Wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt ( burmistrz ) przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia." (ust. 1). Według zaś art. 91 ust. 1 owej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważ.ne O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie

dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia.

Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter czysto deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc.

Reasumując, stwierdzić należy, iż kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr [...]42, póz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100).

Jednocześnie przypomnieć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa - art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego niezbędne jest na wstępie podkreślenie, iż tego rodzaju akt wydany przez wojewodę winien w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03 niepubl.) organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia

organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ nadzoru musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175, wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. -sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117 i wiele innych).

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr [...]53, póz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentacje zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym.

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny.

W ocenie Sądu, Wojewoda Lubuski, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu stołówek szkolnych działających w Szkole Podstawowej Nr [...] w S., w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. i w Szkole Podstawowej Nr [...] w S. w części dotyczącej § 1 pkt 2, § 2 pkt 2, § 5 ust. 1 zdanie drugie i § 5 ust. 2 pkt b i c spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem jej postanowień.

Sąd podziela wyartykułowane jasno stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała z uwagi na istotne naruszenie art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity: Dz. U. z 2004r. Nr [...]56, póz. 2572 ze zm. ) nie może funkcjonować w całości, a jedynie w części niezaskarżonej. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze - w zakresie, w jakim eliminuje ono (stwierdza nieważność) postanowienia § § 1 pkt 2, § 2 pkt 2, § 5 ust. 1 zdanie drugie i § 5 ust. 2 pkt b i c jest prawidłowe.

Na akceptację zasługują stwierdzenia, że ustawodawca w art. 67 a ustawy o systemie oświaty w sposób jednoznaczny określił zakres podmiotowy regulacji zasad korzystania ze stołówek szkolnych ograniczając go tylko do uczniów. Wyznaczenie uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. praw i obowiązków innych osób tj. pracowników szkoły, wykracza poza zakres uprawnienia rady wyrażonego w art. 67 a ustawy o systemie oświaty.

Podnieść należy, że stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Z zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 7 Konstytucji formułą: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", wynika że organ władzy publicznej tworząc czy stosując prawo powinien się nie tylko opierać, ale także wylegitymować się stosowną podstawą prawną. Według zaś art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Artykuł 94 Konstytucji stanowi natomiast, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę", dokonany jest podział tych aktów na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe.

O kwalifikacji danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego nie decyduje tylko sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy, ale jego cechy materialne i formalne. Należy brać tu pod uwagę charakter ustanawianych norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Chodzi tu o normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt l SA 2160/01, Lex nr 81765). Niesporne w sprawie jest zakwalifikowanie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu stołówek szkolnych jako aktu normatywnego prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu.

Zgodnie z przedstawionymi wyżej wywodami prawnymi stwierdzić należy, iż przepisy, które "tworzą ogólne ramy dla działań" nie mogą stanowić podstawy prawnej aktu prawa miejscowego. Podstawą prawną aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być zawsze wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Takie upoważnienia ustawowe do podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie ustalenia regulaminu stołówek szkolnych zawiera art. 67 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Stanowi on, że w celu wspierania prawidłowego rozwoju uczniów szkoła może zorganizować stołówkę. Korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego co do tego, że wspomniany przepis art. 67a ustawy o systemie oświaty upoważniał Radę Miejską do wprowadzenia w drodze uchwały w regulaminie stołówek szkolnych zasad korzystania z nich przez inne osoby tj. pracowników szkoły i nauczycieli. Nie można przyjąć, aby w oparciu o w/w przepis całość zagadnień związanych z zasadami korzystania ze stołówki szkolnej oraz opłatami należał do kompetencji organu prowadzącego szkołę.

Sąd chciałby podkreślić, że nie kwestionuje prawa innych osób do korzystania ze stołówek szkolnych, jednakże stwierdza, że w obowiązującym prawie brak jest podstaw do uregulowania tej sprawy w formie aktu prawa miejscowego w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale. W następstwie tego zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w S. w części dotyczącej § 1 pkt 2, § 2 pkt 2, § 5 ust. 1 zdanie drugie, § 5 ust. 2 pkt b i c załącznika do uchwały jako akt prawa miejscowego wydany bez podstawy prawnej jest sprzeczna z prawem.

Wbrew zarzutowi skarżącego Wojewoda Lubuski wydając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze oparł się nie tylko na wykładni gramatycznej treści art. 67 a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, ale również na wykładni systemowej i celowościowej.

Z ratio legis art. 67a ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że ze stołówki szkolnej powinni korzystać przede wszystkim uczniowie uczęszczający do szkoły. Celem organizacji stołówki w szkole jest bowiem "wspierania prawidłowego rozwoju uczniów". Z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty (

druk sejmowy nr 822 ) wynika, iż istniała konieczność unormowania zasad funkcjonowania stołówek szkolnych. Proponowana zmiana w zakresie wprowadzenia nowego przepisu art. 67 a miała podkreślać znaczenie żywienia i dożywiania uczniów w realizacji zadań opiekuńczych szkoły. Argumentowano, że dzięki stołówkom szkolnym znaczna część dzieci będzie mogła korzystać z ciepłych posiłków podczas wielogodzinnego pobytu w szkole, często z dala od miejsca zamieszkania, w różnych warunkach pogodowych. Zwracano uwagę na to, że dziecko powinno spożywać posiłki co 4 godziny, co sprawia, że posiłek w szkole stanowi niezbędny element racjonalnego żywienia, warunkującego prawidłowy rozwój dziecka, jego dobre samopoczucie i zdolność do nauki. Ponadto projektodawcy wprowadzenia nowego przepisu art. 67a zwracali uwagę na to, że posiłek szkolny powinien być także nieodłącznym elementem edukacji prozdrowotnej i promocji zdrowia w szkole. Stanowi także formę profilaktyki zdrowotnej, zarówno w aspekcie przeciwdziałania niedożywieniu dzieci i młodzieży, jak i zapewnienia właściwej struktury żywienia. Na koniec podniesiono, iż zapewnienie uczniom możliwości korzystania z posiłków w szkole jest również formą wspomagania opiekuńczej funkcji rodziny.

Biorąc pod uwagę ratio legis wprowadzenia przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty nie powinno budzić niczyich wątpliwości, iż omawiany przepis określił w sposób jednoznaczny zakres podmiotowy regulacji zasad korzystania ze stołówek szkolnych, ograniczając go do uczniów. Powyższa regulacja nie wyłącza również możliwości korzystania ze stołówki szkolnej przez nauczycieli i innych pracowników szkoły, jednakże nie upoważnia rady gminy do ustalenia dla tych osób zasad korzystania ze stołówki. Ta kwestia znajduje się poza zakresem uprawnień rady w drodze uchwały w oparciu o przepis art. 67 a ustawy o systemie oświaty.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę jako nieuzasadnioną oddalił.