Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 706/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D., F.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 327/17 w sprawie ze skargi J.D., F.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej przebieg granicy nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I N I E

Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt II SA/Op 327/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę J.D. i F.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej przebieg granicy nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta i Gminy w [...] decyzją z [...] sierpnia 1987 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1987 r.), ustalił przebieg granicy nieruchomości położonej w [...] działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w sposób opisany w protokole granicznym z 24 lipca 1987 r. i oznaczony w dokumentacji rozgraniczeniowej punktami od nr: 1 do 8 z sąsiednimi działkami, tj. działką nr [...], będącą własnością H.B. (granica oznaczona punktami nr: 7, 8, 1) i działkami o numerach: [...], [...], [...], będącymi własnością Skarbu Państwa (granica oznaczona punktami nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7).

Wskutek wniosku z 2 września 2010 r. J.D. i F.D. (dalej skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] października 2011 r. nr [...], stwierdziło na mocy art. 158 § 2 kpa, że decyzja z [...] sierpnia 1987 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium podało, że nie może stwierdzić nieważności tej decyzji mimo wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa - wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 kpa, gdyż upłynął dziesięcioletni termin od daty doręczenia decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku J.D. i F.D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2013 r.), uznało, że decyzja z [...] sierpnia 1987 r. wydana została przez organ właściwy, stąd uchyliło decyzję własną z [...] października 2011 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r., jednocześnie wskazując, że nie jest ona obarczona inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 21 listopada 2013 r. II SA/Op 403/13 (dalej wyrok II SA/Op 403/13), oddalił skargę J.D. i F.D. na decyzję Kolegium z [...] marca 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 2015 r. I OSK 647/14 (dalej wyrok I OSK 647/14), oddalił skargę kasacyjną J.D. wywiedzioną od wyroku II SA/Op 403/13.

J.D. i F.D., reprezentowani przez r. pr. K.N., podaniem z 25 lutego 2016 r. ponownie wnieśli do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r., zarzucając, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium, po rozpoznaniu owego wniosku, postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2016 r.), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej kpa), odmówiło wszczęcia postępowania wskazując, że toczyło się już przed nim postępowanie w tym przedmiocie, zakończone pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją z [...] marca 2013 r. Wobec tego postępowanie nieważnościowe nie mogło zostać wszczęte na skutek kolejnego wniosku stron.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Kolegium skarżący podnieśli, że po rozpatrzeniu uprzedniego wniosku Kolegium decyzją z [...] marca 2013 r. "orzekło (...) w oparciu o wadę z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa", a we wniosku z 25 lutego 2016 r. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-3 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Wskazali, że żaden ze zgłoszonych w obecnym wniosku z 25 lutego 2016 r. zarzutów nie był przedmiotem analizy w sprawie zakończonej decyzją Kolegium z 2013 r., stąd nie można uznać, że w tej sprawie była już wydana decyzja. Z tego względu, ich zdaniem, nie występuje przeszkoda formalna do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r.

Postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zauważyło, powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, że gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, a te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, to do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. jeżeli w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, lub w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, w szczególności gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 kpa.

Kolegium wywiodło, że toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r. i zostało zakończone pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją z [...] marca 2013 r., wobec czego zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego następnie kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, skutkującą odmową wszczęcia postępowania. Jeżeli już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, a organ dokonuje analizy istnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie tylko tych, które strona wskazuje we wniosku o stwierdzenie nieważności. Jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w dacie wydania przez Kolegium decyzji z [...] marca 2013 r., to nie istnieją one również po jej wydaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J.D. i F.D., reprezentowani przez r. pr. K.N., zarzucili postanowieniu z [...] października 2016 r. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 w zw. z art. 7, 8, 11, 138 § 1 pkt 2 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji, w szczególności przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niejasny i budzący wątpliwości co do prawidłowości stanowiska organu, oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy jak i uznanie, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem z 25 lutego 2016 r., mimo wykazania przez stronę, że postępowanie zakończone decyzją z [...] marca 2013 r. nie dokonało kompleksowej oceny decyzji z [...] sierpnia 1987 r. co do której skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że stanowisko organu, jakoby w niniejszej sprawie nie mógł wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r., opiera się na błędnym ustaleniu, że organ przeanalizował tę decyzję pod kątem wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Zauważyli, że organ wydając zaskarżone postanowienie oparł się na odgórnie przyjętym założeniu, że doszło do sprawdzenia spornej decyzji pod kątem wszystkich przesłanek nieważności. Tymczasem takie założenie w niniejszej sprawie jest błędne, gdyż odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organ ograniczył się do rozpatrzenia zarzutu dotyczącego braku umocowania danej osoby do wydania decyzji, zaś w ponownym wniosku domagali się stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 8 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-3 dekretu z dnia 13 września 1946 r. Treść decyzji z [...] marca 2013 r. potwierdza, że przedmiotem analizy nie były kwestie ujęte w ich wniosku. W tej sytuacji, a to wobec braku kompleksowej kontroli decyzji przez Kolegium przy wydaniu decyzji z [...] marca 2013 r., zdaniem skarżących, zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 kpa. Odwołując się do orzecznictwa w tej materii argumentowali, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej, gdyż w tym postępowaniu nie dokonuje się - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Niezasadna jest wykładania organu, że sam fakt, że toczyło się wcześniej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ale opartego na innym, wcześniej nie zgłaszanym i nie rozpatrywanym przez organ zarzucie. W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że zarzuty zgłoszone we wniosku z 25 lutego 2016 r. nie były przedmiotem postępowania, które zakończyło się decyzją z [...] marca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o oddalenie skargi. Ewentualna wadliwość decyzji Kolegium z [...] marca 2013 r. mogła być podnoszona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Strona skarżąca skorzystała z tego trybu, w wyniku czego decyzja z [...] marca 2013 r. uzyskała przymiot prawomocności, gdyż WSA w Opolu oddalił skargę na tę decyzję, a NSA oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem II SA/Op 327/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ppsa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa procesowego, tj. znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 61a § 1 kpa. Z tego też powodu uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie ograniczona została wyłącznie do oceny zgodności z prawem (legalności) podjętego przez organ rozstrzygnięcia w kwestii procesowej, tj. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r. Podjęte rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania zostało dokonane przez Kolegium na podstawie art. 61a § 1 kpa, z uwagi na inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania w sprawie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Kluczową okolicznością dla oceny prawidłowości dokonanego przez organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia musi być uwzględnienie faktu, że, po pierwsze - przed Kolegium toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r., i zostało zakończone ostateczną decyzją Kolegium z [...] marca 2013 r. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r. zapadło już rozstrzygnięcie, zakończone - istniejącą w porządku prawnym - ostateczną decyzją, więc postępowanie w tym przedmiocie nie mogło zostać wszczęte na skutek ponownego wniosku skarżących.

Po drugie, kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja Kolegium odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji z [...] sierpnia 1987 r. ustalającej przebieg granicy nieruchomości położonej w [...], na skutek której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem I OSK 647/14 oddalił skargę kasacyjną J.D. wywiedzioną od wyroku II SA/Op 403/13 oddalającego skargę J.D. i F.D. na decyzję z [...] marca 2013 r.

Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, którego celem było ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Organ, wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Bezspornie organ I instancji po otrzymaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r. był obowiązany dokonać oceny czy wniosek ten jest dopuszczalny. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa organ obowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że okoliczność uprzedniej kontroli w postępowaniu nieważnościowym orzeczenia objętego następnie kolejnym wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi inną uzasadnioną przyczynę w rozumieniu art. 61a § 1 kpa, uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania. Skarżący żądają stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem kontroli w trybie postępowania nieważnościowego, zakończonego decyzją ostateczną z [...] marca 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Wystąpiła więc sytuacja, stanowiąca przeszkodę do wszczęcia postępowania zawnioskowanego przez skarżących. Trafnie organ przyjął, że art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej.

Kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sądy obu instancji dokonały kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności i dały temu wyraz w uzasadnieniu orzeczenia, analizując, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Wbrew zarzutom skargi zarówno organ, jak i Sąd dokonał oceny sprawy w aspekcie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Sąd I instancji, kontrolując oceny legalność zaskarżonej decyzji wskazał, że "w odniesieniu do decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Wobec braku okoliczności mogących stanowić pozostałe przyczyny nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa przyjąć należało, że zaskarżoną decyzją prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej". Wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu, na mocy art. 153 ppsa, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z 7.12.2009 r. I OPS 6/09, cbosa, w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego winno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

W niniejszej sprawie Kolegium w sposób niewadliwy uznało, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności, na które powoływali się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji, były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Zarzuty w swej istocie odnoszą się jedynie do tych kwestii, które były przedmiotem rozpoznania przez organy i sądy administracyjne. Orzeczenia wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 ppsa wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe w tym sądy administracyjnej dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Tym samym za wiążące w niniejszej sprawie są ustalenia, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r. Nie zasługuje na aprobatę pogląd skarżących, że błędna jest wykładania organu, że sam fakt, że toczyło się wcześniej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, ale opartego na innym, wcześniej nie zgłasza[ny]m i nie rozpatrywanym przez organ zarzucie. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stanowi przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie sprawy.

W niniejszej sprawie organ nadzoru zasadnie uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, ponieważ okoliczności, na które powoływali się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji, były już przedmiotem kontroli organu. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Przyjąć należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Wydana kolejny raz decyzja merytoryczna w tym trybie dotknięta byłaby wadą nieważności.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do tego, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 kpa, tj. że organ w sposób nieuprawniony odmówił wszczęcia postępowania. Skarżący jako uzasadnienie wniosku o stwierdzenie nieważności wskazali, że decyzja z 1987 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 8 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 4 dekretu z dnia 14 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 53, poz. 298 ze zm., dalej dekret). Tymczasem analiza decyzji Kolegium, jak i uzasadnienia wyroku II SA/Op 403/13 - wbrew zarzutom skargi - wskazuje, że organ i Sąd ocenił sprawę w tym zakresie, odwołując się do treści art. 5, 6 i 8 dekretu, zatem skarżący nie mogą skutecznie żądać stwierdzenia nieważności spornej decyzji. W tych okolicznościach sprawy Kolegium trafnie zatem przyjęło, że nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornej decyzji

W związku z tym zarzuty naruszenia art. 7, 8, 11 i 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 kpa nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Skoro organ uznał, że istnieją przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania, to nie mógł w żaden sposób odnieść się merytorycznie do treści zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności.

Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko organu, że w sprawie zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania (k. 23, 35-44 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli J.D. i F.D., reprezentowani przez r. pr. K.N., którzy zaskarżając w całości wyrok II SA/Op 327/17, zarzucili mu na podstawie:

1. art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie - tj. art. 61a § 1 kpa przez uznanie, że w sprawie w której została wydana ostateczna decyzji poddana kontroli sądowoadministracyjnej, nie może być wszczęte postępowania, niezależnie od ustalonego stanu faktycznego,

2. art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 170 ppsa przez uznanie, że prawomocny wyrok zamyka możliwość dokonania ponownej oceny sprawy, mimo odmiennego stanu faktycznego w sprawie, oraz w zw. z art. 141 § 3 ppsa przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to nie ustalenia stanu faktycznego sprawy, który to stan odmienny od tego ustalonego w poprzednim postępowaniu, pozwalałby odstąpić od związania wykładnią zawartą w poprzednim wyroku.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych; ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie żądania skarżącego [winno być skarżących] (k. 51-54 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 170 ppsa.

Stosownie do art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W realiach niniejszej sprawy Kolegium decyzją z [...] marca 2013 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1987 r. Decyzja Kolegium została następnie zaskarżona do WSA w Opolu, który wyrokiem z 21 listopada 2013 r. II SA/Op 403/13 skargę oddalił.

Sąd referując kontrolowane rozstrzygnięcie (decyzję z [...] marca 2013 r.) w części historycznej wskazał, że "Oceniając przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. w kontekście przywołanych regulacji dekretu, zespół orzekający nie zgodził się ze stwierdzeniem zawartym w decyzji organu "pierwszoinstancyjnego", że decyzja z [...] sierpnia 1987 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (...) [SKO] uznało, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważnościowa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (...). Dokonując oceny decyzji rozgraniczeniowej pod kątem zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. do braku podstawy prawnej i rażącego naruszenia prawa SKO stanęło na stanowisku, że w przepisach prawa istniała podstawa prawna do orzekania w przedmiocie ustalenia przebiegu granic (...). Uznając zarzut "odwołujących się" za chybiony (...) decyzja rozgraniczeniowa nie naruszała rażąco prawa. (...) z akt sprawy wynika, że kontrolowane orzeczenie nie narusza powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), gdyż nie zostało poprzedzone inną decyzją ostateczną (...). Decyzja skierowana została do H.B., jako właścicielki działki nr [...], graniczącej z działką rozgraniczaną. Niewątpliwie posiadała ona legitymację procesową do występowania jako strona w postępowaniu zakończonym spornym aktem administracyjnym, w związku z czym nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przymiot strony w postępowaniu rozgraniczeniowym posiadał również B.B., małżonek H.B., współwłaściciel dz. nr [...] (...), lecz wada ta, aczkolwiek kwalifikowana, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności, gdyż jest przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zdaniem SKO, sporna decyzja z [...] sierpnia 1987 r. nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a w razie wykonania nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a.). Nie zawiera też ona wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.)". Nie ulega tym samym wątpliwości, że organ rozpatrzył zajście wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

W uzasadnieniu wyroku WSA podniósł, że "Wobec zakresu art. 156 § 1 K.p.a. uznać trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przez SKO przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co związane jest z dokonaniem ustaleń oraz oceną wszystkich ustawowych przesłanek nieważności decyzji, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej" oraz "w odniesieniu do decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wobec zaś braku okoliczności mogących stanowić pozostałe przyczyny nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. przyjąć należało, że zaskarżoną decyzją prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej".

Sąd odniósł się bezpośrednio do zarzutu naruszenia przez decyzję z [...] sierpnia 1987 r.: art. 8 ust. 1 ("zasadnie SKO uznało w zaskarżonej decyzji, że organ wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 1987 r. zastosował właściwe przepisy prawa, powołując w podstawie prawnej swej decyzji art. 8 ust. 1 dekretu"), art. 6 ust. 1 ("Mając na uwadze treść decyzji rozgraniczeniowej, wbrew twierdzeniom skarżących w przedmiotowej sprawie nie wystąpił spór graniczny oraz, że wyznaczenie wszystkich granic przedmiotowej działki było możliwe na podstawie art. 6 ust. 1 dekretu"), art. 6 ust. 2 ("Decyzja rozgraniczeniowa oparta została na materiale dowodowym wynikającym z przeprowadzonego postępowania dowodowego i wobec braku możliwości ustalenia granicy w punktach granicznych o numerach 2, 5 i 6, na podstawie kryteriów określonych w art. 6 ust. 1 dekretu, mierniczy dokonał stosownych ustaleń zgodnie z oświadczeniem strony (art. 6 ust. 2)"; "Pozostała część granicy, składająca się z sześciu odcinków (oznaczonych odpowiednio punktami granicznymi o numerach 1 i 2, 2 i 3, 4 i 5, 5 i 6 oraz 6 i 7) możliwa była natomiast do ustalenia w zaskarżonej decyzji na podstawie zgodnego oświadczenia obu stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złoży, przewidzianego w art. 6 ust. 2 dekretu"), art. 5 ust. 1 pkt 1 ("Sąd w niniejszym składzie podziela nadto pogląd SKO (...). Aprobuje także, w świetle wyjaśnień geodety wyznaczonego do przeprowadzenia czynności rozgraniczeniowych przewidzianych w art. 5 ust. 1 dekretu uznanie, że był on podmiotem uprawnionym do dokonania czynności rozgraniczeniowych"; "wada związana z brakiem pisemnego zawiadomienia strony ([...]) postępowania oraz ustaleniem krótszego terminu, niż stanowi przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 dekretu nie ma wpływu na treść decyzji") dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (wniosek z 25 lutego 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, akta administracyjne).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 2015 r. I OSK 647/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku II SA/Op 403/13. NSA odniósł się przy tym wprost do zarzutu naruszenia: art. 8 ust. 1 ("brak jest podstaw do uznania, że decyzja rozgraniczeniowa z 1987 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)"), art. 5 ust. 1 ("zarzut dotyczący dokonywania czynności rozgraniczeniowych przez osobę nieuprawnioną nie może znaleźć uzasadnienia"), art. 6 ust. 1-2 ("Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu z 1946 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 dekretu z 1946 r. - w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego - również te zarzuty nie zasługują na uwzględnienie") dekretu z 1946 r.

NSA wskazał, że "na pełną akceptację zasługuje pogląd Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o prawidłowe ustalenia faktyczne, znajdujące potwierdzenie w aktach administracyjnych dotyczących spornej decyzji rozgraniczeniowej".

Z obszernie przedstawionych wywodów WSA zawartych w wyroku II SA/Op 403/13 wynika, że Sąd ocenił decyzję z [...] sierpnia 1987 r. pod kątem ziszczenia się każdej z przesłanek ujętych w art. 156 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrując się naruszenia prawa przez Sąd I instancji, oddalił skargę kasacyjną.

Choć WSA nie odniósł się szczegółowo do każdej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa, to nie budzi wątpliwości, że dokonał oceny każdej z nich. Świadczy o tym stwierdzenie Sądu, że "w odniesieniu do decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wobec zaś braku okoliczności mogących stanowić pozostałe przyczyny nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. przyjąć należało, że zaskarżoną decyzją prawidłowo orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej".

Zasadnie Sąd I instancji w wyroku II SA/Op 327/17 uznał, że związany jest stanowiskiem wyrażonym w wyrokach II SA/Op 403/13 i I OSK 647/14 (art. 170 ppsa). W ich świetle decyzja z [...] sierpnia 1987 r. nie jest dotknięta żadną wadą z art. 156 § 1 kpa.

Nietrafny był zarzut naruszenia art. 61a § 1 kpa.

Rozpatrując drugą z przesłanek określonych w art. 61a § 1 kpa, tj. inne uzasadnione przyczyny, trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa (wyrok NSA z 28.12.2018 r. I OSK 1948/18, cbosa).

Decyzją z [...] marca 2013 r. Kolegium oceniło już decyzję z [...] sierpnia 1987 r. pod kątem zajścia wszystkich przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa, co w powyższych wywodach wykazał Naczelny Sąd Administracyjny. Kolegium rozpatrując wniosek skarżących z 25 lutego 2016 r. słusznie zatem odmówiło wszczęcia postępowania, a następnie - po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - kontrolowanym rozstrzygnięciem z [...] października 2016 r. utrzymało w mocy postanowienie z [...] czerwca 2016 r. Żądanie dotyczyło bowiem sprawy rozstrzygniętej już decyzją (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2019, s. 421, nb 8).

Autorka skargi kasacyjnie błędnie wskazała w jej petitum art. 141 § 3 ppsa (pkt 2). Z treści zarzutu, a także z jego uzasadnienia (s. 3 skargi kasacyjnej) wynika bowiem, że intencją skarżących kasacyjnie było zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 ppsa. W takim też zakresie zarzut ten został rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa był nieusprawiedliwiony.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i gruntownie go zreferował. WSA wyjaśnił też podstawę prawną swego rozstrzygnięcia.

Zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie jest uzależniona od trafności samego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok jest merytorycznie prawidłowy, a jego uzasadnienie spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 ppsa. Zasadnie Sąd przyjął, że decyzja z [...] sierpnia 1987 r. została już prawomocnie oceniona z punktu widzenia art. 156 § 1 kpa. Niedopuszczalne było tym samym ponowne jej badanie pod tym kątem, a co za tym idzie, poczynienie rozważań w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę powyższe skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).