Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2582/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2021 r. znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: Minister, organ odwoławczy) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 106 § 1 i 5 oraz art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." i art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), dalej: "u.o.z.o.z.", w wyniku rozpatrzenia zażalenia E. sp. z o.o. (dalej: skarżąca) - utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...] WKZ", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Postanowienie Ministra zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego zlokalizowanego na budynku przy Al. [...] [...], znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy [...] [...].

Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., [...], Minister uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], M. WKZ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego zlokalizowanego na budynku przy al. [...] [...] w W., znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy [...] [...].

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie.

Ww. postanowieniem z [...] września 2021 r, M. WKZ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ ochrony zabytków I instancji, słusznie co do zasady, odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, kierując się zasadą określoną w treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którą ochrona zabytków polega m, in. na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Jednak, zdaniem organu odwoławczego, należało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wykazać przede wszystkim negatywny wpływ nośnika reklamowego na wartości zabytkowego budynki, pomijając jego wpływ na niechronione od strony konserwatorskiej: przestrzeń skrzyżowania al. [...] z ul. M. oraz widok na zabytkowy budynek. Zdaniem Ministra rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia nie narusza przepisów prawa, jednak uzasadnienie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wymaga uzupełnienia przez organ odwoławczy.

Minister stwierdził, że wielkoformatowy nośnik reklamowy, który zamontowany jest na zabytkowym budynku przy al. [...], zniekształca wygląd tego zabytku poprzez zakrycie na niemalże całej długości jednego z segmentów: górnego fragmentu ostatniej kondygnacji, gzymsu koronującego oraz wydatnej attyki. Taki sposób montażu nośnika, obniża zabytkową wartość historycznego budynku nie tylko przez zakrycie jego istotnych elementów architektonicznych, ale również poprzez zaburzenie proporcji wysokościowych pomiędzy poszczególnymi partiami budynku podzielonego horyzontalnie gzymsami pośrednimi. Zamontowanie na szczycie pierwszego segmentu, masywnego nośnika reklamowego sprawia, że rzeczywista wysokość zabytku oraz horyzontalne elementy ostatniej kondygnacji są nieczytelne, uszczuplając tym samym zabytkową wartość budynku.

Na powyższe postanowienie strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 1, art. 91 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 i 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego zlokalizowanego na budynku przy Al. [...] [...] w W.;

2) art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pozbawienie Strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności:

3) art. 7, 11, 77 § 1, i art. 80 i 124 w zw. z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ i pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia bez oparcia go o analizę całokształtu materiału dowodowego, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem postanowienia.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz na podstawie art. 152 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji uwzględnienia niniejszej skargi przez sąd, wniosła o zawarcie w sentencji orzeczenia wzmianki o tym, że zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] września 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2021 r. odmawiające uzgodnienia na wniosek Zarządu Dzielnicy [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie nośnika reklamowego zlokalizowanego na budynku przy Al. [...] [...], znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w Dzielnicy [...].

Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 k.p.a.). Przepisem uzależniającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy od jej uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków jest art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez organ (wydający decyzję o warunkach zabudowy) rozstrzygnięcia. Rolą organu konserwatorskiego jest w tym przypadku rozważenie, czy taką zgodę należy wyrazić, albowiem przedsięwzięcie powinno być ocenione jako niewpływające na efektywną możliwość realizowania celów ochrony zabytków wymienionych w art. 4 pkt 1-6 u.o.z.o.z., którymi powinien kierować się organ konserwatorski jako organ uzgadniający.

Warunkiem realizacji tej kompetencji jest stwierdzenie, że ustalenie warunków zabudowy obejmuje obszar i obiekty objęte formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 u.o.z.o.z. oraz ujęte w gminnej ewidencji zabytków. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. zobowiązuje organ do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków wyłącznie w sytuacjach wskazanych w hipotezie tego przepisu.

Zabytkiem w niniejszej sprawie jest historyczny budynek mieszkalny wielorodzinny - zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - jako nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Budynek mieszkalny wielorodzinny został ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Jak wynika z karty adresowej nr [...] został wybudowany w latach 1953-54 i stanowi element osiedla ZOR "Al. J.". Z materiału dokumentacyjnego wynika, że został zbudowany na planie długiego prostokąta i jako obiekt murowany, sześciokondygnacyjny, z ostatnią kondygnacją cofniętą w stosunku do lica ryzalitów. Elewacja od strony al. [...] została wyraźnie podzielona na segmenty poprzez rytm ryzalitów i dwukondygnacyjnych nisz balkonowych na filarach. Na elewacji widoczne wydatne gzymsy pośrednie, natomiast nad każdym gzymsem koronującym dany segment, zbudowano na osi centralnej attykę w formie leżącego prostokąta. Na tym szczytowym fragmencie zabytkowego budynku, zamontowano rozbudowany i nadbudowany nośnik reklamowy, który jak wskazał Minister swoją konstrukcją zakrywa niemalże na całej długości segmentu: górny fragment ostatniej kondygnacji, gzyms koronujący oraz wydatną attykę.

W związku z powyższym, należy podzielić stanowisko Ministra, że nośnik zamontowany na zabytkowym budynku przy Al. [...], zniekształca wygląd tego zabytku poprzez zakrycie na niemalże całej długości jednego z segmentów: górnego fragmentu ostatniej kondygnacji, gzymsu koronującego oraz wydatnej attyki, co obniża zabytkową wartość historycznego budynku nie tylko przez zakrycie jego istotnych elementów architektonicznych, ale również poprzez zaburzenie proporcji wysokościowych pomiędzy poszczególnymi partiami budynku podzielonego horyzontalnie gzymsami pośrednimi. Uszczupla to tym samym zabytkową wartość budynku.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia nie naruszono przepisów prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 7 k.p.a. iart. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. organy administracji publicznej podjęły wszystkie niezbędne czynności, mające na celu zebranie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie i dokonały jego rzetelnej oceny. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.), bowiem Minister wyraźnie wskazał przesłankę wpływu nośnika na wartości zabytkowe obiektu.

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. zaskarżone postanowienie zostało, wyczerpująco i logicznie uzasadnione, zawarto w nim podstawowe jego elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne.

Z powyższych względów, Sąd uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.