Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1900/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej R. sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020r. nr [...] (dalej ,,zaskarżona decyzja") Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej ,,GITD", ,,Organ") utrzymał w mocy swoją decyzję Nr [...] z [...] listopada 2019r. (dalej ,,decyzja I instancji) na mocy której nie udzielił spółce ,, [...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej ,,Strona", ,,Skarżąca", ,,Spółka") zezwolenia na lokalizację projektowanej sieci wodociągowej PE Ф125, o długości około 185m wraz z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]), na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] w [...], zgodnie z załączoną mapą.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej ,,ustawa o drogach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej ,,Kpa").

Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2019 r., do którego została załączona mapa do celów projektowych, uzupełnionym pismem z tego samego dnia, Strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...] sieci wodociągowej wraz z przyłączami. Strona podkreśliła, że przebieg projektowanej trasy wodociągu został zamieszczony na mapie i że uwzględnia on warunki zawarte w opinii wydanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] września 2017r. (dalej ,,opinia GDDKiA")

Ze złożonej do akt opinii GDDKiA wynika, że w nawiązaniu do pisma Strony z [...] sierpnia 2017r. dotyczącego wydania opinii dla lokalizacji wodociągu w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w [...], po analizie wszystkich zebranych materiałów, została pozytywnie zaopiniowana propozycja przebiegu sieci wodociągowej przy zachowaniu następujących warunków:

1. wodociąg należy zaprojektować w zieleńcu, pomiędzy chodnikiem a granicą pasa drogowego;

2. w przypadku braku możliwości zaprojektowania wodociągu w całości w zieleńcu, dopuszcza się (odcinkowo) lokalizację sieci pod chodnikiem w maksymalnie możliwym zbliżeniu do jego osi.

Na mocy decyzji I instancji Organ odmówił Spółce zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej z przyłączami w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) w [...]. GITD podkreślił, że sieć wodociągowa stanowi nowe urządzenie niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach zabrania się lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ podkreślił, że lokalizację należy ustalać w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach pozwalający w szczególnie uzasadnionych przypadkach na zlokalizowanie urządzenia w pasie drogowym za zezwoleniem zarządcy drogi. Jak jednak zauważył GITD, właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury wtedy, gdy ich umieszczenie spowodowałoby naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie są § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 124 ze zm. , dalej ,,rozporządzenie"), zgodnie z którym infrastruktura techniczna niezwiązana z gospodarką drogową umieszczana w pasie drogowym nie może m.in. przyczyniać się do zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. GITD podniósł, że lokalizacja sieci wodociągowej w pasie drogowym, z uwagi na bardzo duże zagęszczenie istniejących sieci na odcinku [...] objętym wnioskiem, uniemożliwi wykonywanie zadań własnych zarządu drogi. Jak podkreślił Organ zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę (w tym bramownicę, wysięgniki i słupy dla oznakowania drogowego, sygnalizatory, ekrany akustyczne i inna infrastruktura techniczna związana z zarządzaniem ruchem na drogach). Nadto sieć lokalizowana jest w bliskiej odległości drzew rosnących w pasie drogowym. W ocenie Organu projektowane urządzenie w ww. lokalizacji powodowałoby zatem ograniczenie możliwości przebudowy drogi na przedmiotowym odcinku oraz wpłynie negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym.

Pismem z [...] listopada 2019r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w wyniku, którego została wydana zaskarżona decyzja. GITD w uzasadnieniu decyzji wskazał, że § 140 ust. 1 rozporządzenia określa, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym. Zgodnie natomiast z § 140 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, rodzaje infrastruktury technicznej niezwiązane z drogą stanowią m.in. urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, w tym elementy sieci wodociągowej.

Rozpatrując przedmiotową sprawę, GITD uznał, że w przypadku uwzględnienia wniosku strony doszłoby do naruszenia ww. przepisów.

Organ podkreślił, że wnioskowany odcinek ww. sieci byłby włączony do istniejącego wodociągu PE Ф110, przebiegającego poprzecznie przez drogę krajową nr [...]. Projektowany odcinek sieci wodociągowej byłby nadto zlokalizowany w pasie drogowym ww. drogi krajowej na przeważającym odcinku w obrysie chodnika lub zjazdów do przyległych nieruchomości, w odległości około 4 m od krawędzi jezdni, a jedynie około 20 m trasy wodociągu przebiegałoby w trawniku. Jednocześnie Organ zauważył, że projektowany odcinek sieci wodociągowej byłby usytuowany w małej odległości (od 0.5 m do 1,5 m) od rzędu 17 drzew liściastych i iglastych położonych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Dodatkowo GITD zaznaczył, że z załączonej mapy wynika, że punkt końcowy ww. sieci podziemnej (na wysokości budynku przy ul. [...]), nie jest włączony do istniejącej sieci ("jest zaślepiony"), a zatem w przyszłości możliwe byłyby kolejne wnioski o rozbudowę wodociągu.

Ponadto ww. mapa przebiegu sieci wodociągowej zawiera informacje dotyczące technologii umieszczenia przewodu podziemnego, tj. metody przewiertu lub przecisku uzupełnione odcinkami wykopu otwartego oraz lokalizacji stanowiska wiertnicy. Organ zauważył, że wadą umieszczenia przewodu za pomocą przecisku są m.in. powstające wibracje, które mogą naruszyć strukturę gruntu. Takie oddziaływanie może spowodować zapadnięcie się jezdni lub chodnika, co jest niedopuszczalne na drodze krajowej, klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego.

W konsekwencji powyższego, w opinii GITD, wybudowanie wnioskowanego wodociągu ww. metodami w małej odległości od jezdni (na długości 185 m), mogłoby spowodować powstawanie uskoków oraz naruszenie stateczności wymienionych elementów drogi, które stanowiłoby duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na możliwość niekontrolowanego osuwania się warstw podkładowych jezdni, zwłaszcza przy wysokim natężeniu ruchu pojazdów ciężkich, a również ze względu na pracę maszyn budowlanych bezpośrednio przy jezdni, na co zarządca drogi nie może pozwolić. Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] "[...] /przejście/" występuje bowiem bardzo wysokie natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosiło aż 17291 poj./dobę (w tym 3466 pojazdów ciężarowych oraz 184 autobusy). Takie natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP generujące drgania gruntu wraz z prowadzeniem podziemnych i nadziemnych prac budowlanych mogłoby spowodować powstawanie zniekształceń nawierzchni jezdni.

Niezależnie od powyższego Organ stwierdził także, że umieszczenie projektowanej sieci metodą przecisku oraz przewiertu w małej odległości od drzew wpływałoby negatywnie na ich system korzeniowy, co w konsekwencji mogłoby spowodować zniszczenia istniejącego drzewostanu.

Mając powyższe na uwadze GITD zaznaczył także, że wybudowanie sieci wodociągowej wraz z przyłączami należy wiązać z wykonywaniem zabiegów konserwacyjnych oraz usuwaniem awarii. Zatem w przyszłości możliwe są kolejne roboty budowlane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] i związane z nimi zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Zdaniem Organu istnieje możliwość zaprojektowania sieci wodociągowej poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Z załączonej mapy do celów projektowych wynika, że teren przyległy do ww. drogi po stronie prawej, na odcinku planowanej inwestycji jest niezabudowany. Analizując projektowaną lokalizacje sieci Organ uznał, że istnieje możliwość usytuowania wodociągu na gruntach działek prywatnych.

GITD stwierdził także, że kolejnym rozwiązaniem usytuowania ww. sieci może być zaprojektowanie jej w drodze gminnej, tj. ul. [...] oddalonej od drogi krajowej o około 80 m i połączonej z drogą krajową poprzez dwa skrzyżowania.

Ponadto Organ podkreślił, że bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest zakwalifikowanie drogi krajowej nr [...], zarządzeniem nr 34 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

Organ, jako zarządca drogi krajowej nr [...] w celu zminimalizowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego w przyszłości, mając na uwadze dotychczasowe doświadczenia związane z istnieniem "urządzeń obcych" w pasach drogowych dróg krajowych i związanych z tym negatywnych skutków w postaci występujących awarii i konieczności zajęcia pasa drogowego w celu ich usunięcia, w zgodzie z obowiązującymi przepisami stara się eliminować z otoczenia drogi wszelkie potencjalne przyczyny, które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odnosząc się do podniesionego, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego wydania pozytywnej opinii GDDKiA, Organ stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że wydana opinia ma ograniczony zakres i stanowi wstępne rozpoznanie sprawy. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że przebieg projektowanej sieci wodociągowej określony na załączonej mapie zasadniczej, nie spełnia pierwszego warunku dotyczącego usytuowania wodociągu "w zieleńcu", zawartego w przywołanej opinii albowiem jedynie około 20 m trasy wodociągu o długości około 185 m została zaprojektowana w obrysie trawnika.

Reasumując, GITD w zaskarżonej decyzji stwierdził, że prymat w sprawie powinien mieć interes społeczny, którego wyznacznikiem jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, rozumiana jako ochrona życia i zdrowia jego uczestników, nad partykularnym interesem inwestora.

Od powyższej decyzji GITD Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o jej uchylenie, wskazała, że Organ przy jej wydaniu naruszył:

1. przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa, poprzez niewłaściwe niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i poczynienie dowolnych ustaleń, mających znaczenie dla sprawy, sprzecznych z zasadami logiki i wskazaniami wiedzy, niewynikających z innych ustalonych faktów, co spowodowało dowolność, przekroczenie granic uznania administracyjnego i błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, mający wpływ na jej treść, poprzez błędne uznanie, że:

- uwzględnienie wniosku Skarżącej doprowadzi do zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym naruszy wymagania przepisów odrębnych,

- prowadzenie podziemnych i nadziemnych prac budowlanych (przy umieszczaniu wodociągu) metodą przecisku oraz przewiertu spowoduje wibracje, które doprowadzą do naruszenia struktury gruntu, do powstawania zniekształceń jezdni, zapadnięć jezdni lub chodnika, uskoków i niekontrolowanych osunięć warstw podkładowych jezdni, a także wpłynęłoby negatywnie na system korzeniowy drzew,

- prace konserwacyjne oraz ewentualne naprawy będą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego;

-nie zachodzi przypadek szczególny uzasadniający umieszczenie sieci wodociągowej w pasie drogi;

podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, wskazania wiedzy i doświadczenia życiowego nie dają żadnych podstaw do czynienia powyższych ustaleń;

2. przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 84 § 1 Kpa w związku z art. 75 § 1 Kpa i art. 7 Kpa poprzez niezwrócenie się do biegłych specjalistów z zakresu budowy sieci wodociągowej oraz budowy dróg celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ewentualnego wpływu planowej metody przecisku lub przewiertu przy umieszczaniu wodociągu na możliwość naruszenia struktury gruntu, niekontrolowanego osuwania warstw podkładowych jezdni, zniekształceń jezdni w konkretnej sprawie, uwzględniając projektowane położenie rurociągu w bryle pasa drogi (tj. głębokość posadowienia rurociągu, odległość od jezdni, średnicę rurociągu) i natężenie wibracji wywołane metodami technologicznymi zmierzającymi do posadowienia wodociągu;

3. przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 8 § 1 i 2 Kpa, poprzez wydanie decyzji odmownej w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogi wodociągu podczas gdy tożsamy przebieg zaopiniował pozytywnie wydając pozytywną opinię GDDKiA;

4. przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 107 § 3 Kpa, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na zawarciu zbyt ogólnych stwierdzeń niepowiązanych z okolicznościami konkretnie rozpoznawanej sprawy, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności, w zakresie rozumienia przez Organ zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz skutków umieszczenia w pasie drogi rurociągu;

5. przepisy postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji I instancji, podczas, gdyby Organ właściwie ocenił przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz gdyby właściwie interpretował prawo materialne, to powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 Kpa;

6. przepisu prawa materialnego, a to art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach, poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego spowodowanego przez umieszczenie wodociągu sprowadzającej się do analizy skutków jedynie metod technologicznych prowadzących do umieszczenia wodociągu w pasie drogi zamiast samych skutków jego lokalizacji w oderwaniu od metody technologicznej prowadzącej do lokalizacji.

W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić, gdyż przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skarżąca wskazała, że analizując regulacje ustawy o drogach nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 39 ust. 3 zdanie 2 tej ustawy właściwy zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, o których mowa w art. 39 ust. 1a tej ustawy wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zasadą jest zatem obowiązek organu wyrażenia takiej zgody, o ile nie zachodzą okoliczności wymienione enumeratywnie w ustawie. Zatem wskazany przepis konkretyzuje powody odmowy, a więc odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na bezpieczeństwo, ale trzeba konkretnie wskazać na czym będzie polegało zagrożenie w ruchu drogowym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2015 r. sygn. akt II GSK 1945/14 i z 21 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1906/17

Jak zaznaczyła Strona, podnosi się także w orzecznictwie, że konstrukcja art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach może wskazywać, że decyzje administracyjne wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter tego typu decyzji nie oznacza jednak, że wyboru rozstrzygnięcia organ może dokonać w sposób całkowicie dowolny. Rozstrzygnięcie wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację urządzenia, o którym mowa w ust. 1a, musi zostać poprzedzone dogłębnym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności, a w uzasadnieniu decyzji powinny być przedstawione motywy rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego. Co istotne, orzecznictwo zwraca także uwagę, że przesłanki udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody powinny być zweryfikowane w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej. Wywody organu w tym zakresie muszą być wewnętrznie spójne, a także zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz powinny być weryfikowalne.

Zdaniem Skarżącej decyzja GITD nie sprostała powyższym wymaganiom w zakresie analizy stanu faktycznego oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Powołane przez organ argumenty dla uzasadnienia odmowy zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym jedynie pozornie odnoszą się do meritum sprawy, ponieważ nie wyjaśniają sprawy konkretnie objętej wnioskiem, a opierają się na domniemaniach opartych jedynie na "dotychczasowych doświadczeniach związanych z istnieniem urządzeń obcych w pasach drogowym dróg krajowych", a to zwłaszcza w kontekście możliwości wystąpienia potencjalnych awarii i konieczności konserwacji (vide strona 6. uzasadnienia decyzji).

Strona nadto stwierdziła, że przywołane przez Organ przepisy ww. rozporządzenia znajdują umocowanie w ustawie o drogach, stanowiąc jej uszczegółowienie, i w takim razie nie stanowią też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Zatem nieprawidłowym jest, aby odnosić się do nich, jako do wymagań "przepisów odrębnych" dla uzasadnienia odmowy zezwolenia.

Strona stanęła na stanowisku, że powołanie się przez Organ w niniejszej sprawie na przesłankę zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zbyt ogólne i oparte na przypuszczeniach, które na dodatek nie dotyczą samego umieszczenia (lokalizacji) wodociągu w pasie drogowym, a jedynie dotyczą czynności technicznych prowadzących do jego posadowienia (technologii umieszczenia przewodu podziemnego).

Ponadto Skarżąca zauważyła, że jakkolwiek swobodna ocena dowodów powinna czerpać z doświadczenia życiowego, to jednak samo doświadczenie Organu, uzyskane na kanwie podobnych spraw, nie może zastępować zasad logiki i wskazań wiedzy, a z pewnością dotychczasowe doświadczenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do czynienia domniemań w konkretnej sprawie. Jednak w niniejszej sprawie GITD opiera się jedynie na przypuszczeniach nieznajdujących potwierdzenia w materiale dowodowym.

Skarżąca podniosła w konsekwencji, że w niniejszej sprawie faktycznie nie zaszły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji odmownej, a Organ przekroczył granice uznania administracyjnego, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego.

Organ w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ,,Ppsa").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja dotknięta jest bowiem naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Z uwagi na to, że tymi samymi naruszeniami jest obarczona decyzja I instancji, Sąd uchylił także i tę decyzję (art. 135 Ppsa).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach. Powołując się na te przepisy prawa Organ uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy znajduje uzasadnienie rozstrzygnięcie odmawiające Stronie zezwolenia na lokalizację projektowanej sieci wodociągowej o długości około 185 m wraz z przyłączami w pasie drogowym nr [...] (ul. [...]) na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] w [...], zgodnie z załączoną mapą.

Sąd zauważa, że przyjęcie zasadności takiego wnioskowania Organu byłoby możliwe gdyby przy dokonywaniu ustaleń co do okoliczności istotnych w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że Organ nie był wolny od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa) i dokonania wnikliwej, rzetelnej oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność faktyczna, istotna z punktu widzenia mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia została należycie udowodniona (art.80 Kpa). Organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do uczynienia zadość regułom prowadzenia postępowania administracyjnego albowiem tylko w takim przypadku wydawane rozstrzygnięcie będzie mogło być uznane za zgodne z prawem. Tylko tak prowadzone postępowanie służyć będzie też realizacji ogólnych zasad postępowania administracyjnego: zasadzie praworządności (art. 6 Kpa), zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) czy zasadzie pogłębiana zaufania (art. 8 Kpa).

GITD dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów. Trzeba także zgodzić się ze Skarżącą, że GITD naruszył art. 107 § 3 Kpa albowiem brak w zaskarżonej decyzji wyraźnego wskazania i uzasadnienia przyczyn podejmowanego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zawiera bowiem ogólne stwierdzenia, bez ich szczegółowego wyjaśnienia, w szczególności w zakresie należytego określenia skutków umieszczenia sieci wodociągowej w projektowanej lokalizacji w świetle spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach.

Sąd podkreśla jednocześnie, że Organ prawidłowo przyjął, że z uwagi na treść wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację projektowanej sieci wodociągowej, jego zasadność powinna być rozważona w oparciu o wspomniane powyżej przepisy ustawy o drogach.

Stosownie bowiem do postanowienia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach

zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Zgodnie jednak z brzmieniem art. 39 ust. 1a ustawy o drogach przepisu ust. 1 pkt 1 tego artykułu nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2019 r. poz. 2460) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają.

Odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia w tym zakresie może nastąpić wyłącznie wtedy, jeżeli umieszczenie w pasie drogowym spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach).

Należy zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że przepis ten co do zasady zakłada, że o ile tylko warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to zezwalają, powinno dojść do wydania stosownego zezwolenia przez zarządcę drogi. W świetle bowiem art. 39 ust. 3 zdanie 2 pkt 1 ustawy o drogach (od słowa ,,jednakże") zasadą jest obowiązek organu wydania takiego zezwolenia (wyrażenia zgody), o ile nie zachodzą przesłanki negatywne wymienione enumeratywnie we wskazanym przepisie ustawy (tj. w art. 39 ust. 3 pkt 1 po słowie ,,wyłącznie"), przy czym wystarczy wykazanie jednej z tych przesłanek, żeby można było odmówić wydania zezwolenia na umieszczanie (lokalizację) w pasie drogowym omawianych urządzeń. Wskazany przepis konkretyzuje zatem powody odmowy, przy czym odmawiając wydania zezwolenia nie można powołać się ogólnie na ww. przesłanki negatywne, ale należy je konkretnie wskazać w odniesieniu do niewadliwie i wszechstronnie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Podsumowując, przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna zakłada zatem, że zawsze o ile nie są zagrożone dobra wskazane w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach powinno dojść do wyrażenia takiej zgody. W przypadku zaś gdy Organ decyduje się na odmowę wydania zezwolenia winna ona mieć swoje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych związanych z planowaną inwestycją, które potwierdzałyby wiążące się z jej zrealizowaniem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby prowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, na pierwszy plan wysuwa się kwestia związana z tym, że wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej został złożony przez Stronę w warunkach działania w zaufaniu do Organu, że zostanie uwzględniony. Zasadne w tym zakresie oczekiwanie Skarżącej było związane z uprzednio otrzymaną opinią GDDKiA w której zostały określone warunki na jakich do realizacji przedmiotowej inwestycji może dojść. Słusznie zatem Strona miała prawo oczekiwać, że o ile spełni warunki z tej opinii wynikające to niezwłocznie zostanie jej udzielone zezwolenie. Tak się jednak nie stało. W ocenie Sądu Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił, czy przedstawiony wniosek o wydanie zezwolenia pozostaje zgodny z ww. opinią i z jakich, uzasadnionych powodów Organ zdecydował się odstąpić od zakreślonych w opinii warunków wykonania inwestycji. Nie realizuje bowiem tego celu jedyne w tym zakresie wyjaśnienie Organu, że opinia miała charakter wstępny i że ,,przebieg projektowanej sieci wodociągowej określony na załączonej mapie zasadniczej, nie spełnia pierwszego warunku dotyczącego usytuowania wodociągu ,,w zieleńcu" zawartego w przywołanej opinii z dnia [...] września 2017r.". W takiej sytuacji bowiem gdy dopuszczalna była zgodnie z drugim warunkiem lokalizacja sieci pod chodnikiem w maksymalnie możliwym zbliżeniu do jego osi należało rozważyć, czy także ten warunek nie został spełniony. Nadto w ocenie Sądu nawet w sytuacji gdy w określonym zakresie, który w sposób precyzyjny byłby przez Organ wykazany, sposób zrealizowania planowanej inwestycji nie pokrywałby się z warunkami określonymi w opinii GDDKiA to i tak odmowa zezwolenia na umieszczenie urządzeń musiałaby mieć swoje uzasadnienie w spełnieniu przesłanek określonych w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach, a jak wynika z oceny dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie nie zostało to przez GITD wykazane. Z uwagi na powyższe Sąd podziela stanowisko Strony zawarte w skardze, że takie działanie Organu nie służy realizacji jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art.8 Kpa). Strona bowiem w takich okolicznościach sprawy miała usprawiedliwione prawo oczekiwać, że przedstawiając sposób realizacji inwestycji zgodnie z otrzymaną uprzednio pozytywną opinią od tego samego organu administracji publicznej, otrzyma zezwolenie.

Jak już wspomniano, przesłanki przy zaistnieniu których może nastąpić odmowa wydania zezwolenia na umieszczenie projektowanej przez Stronę inwestycji wynikają z brzmienia art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach i odmowa wydania wnioskowanego zezwolenia mogła nastąpić przy spełnieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie prawa.

W konsekwencji Organ odmawiając wydania zezwolenia powinien jasno określić, która z przesłanek została spełniona i z jakich okoliczności faktycznych sprawy wyprowadza taki wniosek. Poza zakresem przysługującego w tym przedmiocie uznania organu administracji publicznej pozostaje zaś powołanie się na okoliczności, którym ustawodawca nie przyznał żadnego znaczenia w omawianym tutaj zakresie. I tak odmowa wydania zezwolenia, wbrew stanowisku Organu, nie może być uzasadniona ewentualnie istniejącą możliwością innego przebiegu sieci wodociągowej tj. przez działki prywatne. Podobnie błędnym argumentem Organu jest powoływanie się przy uzasadnieniu odmowy na możliwość zaprojektowania sieci przez Stronę w drodze gminnej ul. [...] (str. 5 zaskarżonej decyzji) i to przecież w sytuacji gdy jej przeprowadzenie w pasie drogowym tej drogi podlega analogicznej reglamentacji prawnej, jaka przewidziana jest dla wnioskowanej lokalizacji (art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach). Nie może także zostać uznany za zasadny argument przemawiający za odmową, że wybudowanie sieci wodociągowej wraz z przyłączami należy wiązać z wykonywaniem zabiegów konserwacyjnych oraz usuwaniem awarii i możliwymi w przyszłości kolejnymi robotami budowlanymi w pasie drogowym (tak Organ na str. 5 zaskarżonej decyzji). Konserwacja czy naprawa urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, jak i dokonywanie innych czynności związanych z eksploatacją tych urządzeń zostały przewidziane wprost przez ustawodawcę jako działania związane z umieszczoną infrastrukturą czy urządzeniami i okoliczność, że z czasem mogłoby dojść do ich przeprowadzenia sama w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy lokalizacji sieci wodociągowej (por. art. 39 ust. 1a ustawy o drogach). Już niezależnie od powyższego należy nadto mieć na uwadze, jak słusznie podkreśliła Strona, że nowa sieć wodociągowa nie generuje dużego ryzyka awarii i dla takich urządzeń producenci przewidują kilkudziesięcioletnie okresy trwałości. Podobnie, sam fakt, że droga krajowa nr [...] została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego czy też wielkość natężenia ruchu, nie mogą przemawiać za odmową wydania zezwolenia o ile nie zachodzi jednocześnie żadna z okoliczności warunkujących taką odmowę określonych w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach. Zatem także i te stwierdzenia Organu nie są wystarczające dla uzasadnienia rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonej decyzji. Uzasadnieniem dla wydanego rozstrzygnięcia nie mogło być także odwołanie się przez GITD do bliżej niesprecyzowanych ,,dotychczasowych doświadczeń związanych z istnieniem ,,urządzeń obcych" w pasach drogowych dróg krajowych" albowiem nie jest to stwierdzenie służące rozstrzygnięciu konkretnej sprawy poddanej ocenie Organu a nadto nie służy wyjaśnieniu żadnej z negatywnych przesłanek odmowy przewidzianych w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach.

W zaskarżonej decyzji, uzasadniając wydawane rozstrzygnięcie Organ odwołał się ponadto do postanowień § 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zgodnie z którymi umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi, a także nie może wpływać negatywnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym, zaś przez infrastrukturę należy rozumieć także przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe.

Organ uznał, że doszłoby w przypadku uwzględnienia wniosku Strony do naruszenia ww. przepisów. Jak należy wnioskować, w ocenie Organu byłoby to spowodowane tym, że wnioskowany odcinek sieci wodociągowej byłby ,,włączony do istniejącego wodociągu PE Ф 110 przebiegającego poprzecznie przez drogę krajową nr [...], w obrysie jezdni ul. [...], w obszarze skrzyżowania (z drogą krajową)" (str. 3 decyzji); lokalizowany w pasie drogowym ww. drogi krajowej na przeważającym odcinku w obrysie chodnika lub zjazdów do przyległych nieruchomości, w odległości około 4 metrów od krawędzi jezdni, a 20 m trasy wodociągu przebiegałoby w trawniku. Ponadto GITD stwierdził, że projektowany odcinek sieci wodociągowej byłby usytuowany w małej odległości od rzędu 17 drzew liściastych i iglastych położonych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...].

Zdaniem Sądu, samo odwołanie się do projektu i usytuowania inwestycji względem innych urządzeń, chodnika, krawędzi jezdni czy też drzew położonych w pasie drogowym, nie jest wystarczające dla uzasadnienia, że umieszczenie sieci wodociągowej we wnioskowany sposób naruszyłoby ww. postanowienia rozporządzenia czy też spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, utratę uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. Brak w decyzji uzasadnienia dla wniosku, że przytoczone powyżej okoliczności wpisują się w spełnienie którejś z tych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia.

Sąd nie podziela przy tym twierdzenia Strony, że przepisy rozporządzenia nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) a zatem nie na podstawie przepisów ustawy o drogach. Z tego też względu uprawnione było odwołanie się GITD do przepisów rozporządzenia, jako określających wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Nie oznacza to jednak, że powinno to nastąpić jedynie poprzez przywołanie ww. postanowień tego rozporządzenia bez rzetelnego odniesienia jego postanowień do okoliczności sprawy i zweryfikowania, czy faktycznie w realiach umieszczenia wnioskowanej sieci wodociągowej w projektowanej lokalizacji, uzasadnionym jest twierdzenie o naruszeniu wymagań określonych w tych przepisach prawa. Organ zaniechał w tym zakresie analizy. Trzeba też zgodzić się ze Skarżącą, że o ile dla dokonania takiej oceny wymagane byłyby wiadomości specjalne to GITD winien zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, czym wypełniłby także dyspozycję przepisu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 Kpa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności sprawy, poddając je wszechstronnej ocenie i analizie. Organ nie może przy tym ograniczyć się tylko do przywołania okoliczności związanych z wnioskowaną lokalizacją sieci wodociągowej ale rzetelnie rozważyć dopuszczalność jej umieszczenia w pasie drogowym w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Jeżeli zaszłaby taka konieczność, powinien uzupełnić materiał dowodowy, w tym w razie takiej potrzeby także o opinię biegłego. Ponownie rozpoznając sprawę GITD nie może także pominąć znaczenia uprzednio wydanej przez siebie pozytywnej opinii na wnioskowaną lokalizację sieci wodociągowej i powinien uwzględnić wytyczne, jakie w tym zakresie zostały powyżej sformułowane przez Sąd.

Dopiero przy przyjęciu, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku Strony Organ winien dokonać oceny, czy i jakie szczegółowe wymagania powinny zostać zawarte w decyzji, stosownie do postanowienia art. 39 ust. 3a ustawy o drogach. Zgodnie bowiem z tym przepisem prawa w decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Mając na uwadze stanowisko Strony ujęte w skardze Sąd podkreśla, że ewentualne przeciwwskazania czy przesłanki negatywne umieszczenia w pasie drogowym sieci wodociągowej, wynikające z warunków technicznych i wymogów bezpieczeństwa wiążą się z "umieszczeniem" urządzeń w pasie drogowym, a nie z wykonywaniem robót w celu ich umieszczenia, w tym nie dotyczą metody przy użyciu której jest to czynione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). W przepisie tym użyto bowiem czasu przeszłego dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym urządzenia wymienionego w art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach. Przepis ten nie odnosi się zatem do "umieszczania" w pasie drogowym urządzeń, a więc samych prac związanych z wykonaniem infrastruktury, w tym przypadku projektowanej sieci wodociągowej z przyłączami tylko do jej umieszczenia/pozostawania w pasie drogowym. Trzeba zatem mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie przez Organ o możliwości zastosowania określonej metody realizacji inwestycji następować będzie dopiero na etapie ustalenia sposobu i warunków umieszczenia jej w pasie drogowym, po uprzednim przyjęciu dopuszczalności lokalizacji urządzeń w pasie drogowym z uwagi na niezaistnienie żadnej z negatywnych przesłanek wynikających z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy o drogach.

O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z art. 209 Ppsa oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 697 zł. na którą złożył się wpis sądowy od skargi (200 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł.) oraz opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł.).

Rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.).