Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 520/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 539/17 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 539/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie likwidacji czasowego ogrodu działkowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2015 r. Polski Związek Działkowców [...] (powoływany dalej jako: "PZD OZP" lub "skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o uchylenie - na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. – decyzji likwidacyjnej Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r., nr [...], wydanej w stosunku do czasowego ogrodu działkowego (dalej: POD), położonego przy ul. [...] w [...], na działkach oznaczonych nr geod. [...] i [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. odmówił uchylenia ww. decyzji likwidacyjnej.

Na skutek odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po dokonaniu powtórnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., ponownie odmówił uchylenia decyzji z 1985 r. W ocenie organu I instancji nie zaistniały okoliczności przewidziane w art. 154 k.p.a., skutkujące uchyleniem decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł PZD OZP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję uznając ją za merytorycznie prawidłową. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności przypomniało, że decyzja likwidacyjna Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. i w ten sposób stała się ostateczna. Na podstawie przedmiotowej decyzji nałożono obowiązek likwidacji czasowego POD, położonego w B. przy ul. [...], lecz jak ustalił organ I instancji, nie został on zlikwidowany. Zarządzono również odebranie z dniem 31 grudnia 1986 r. gruntu i wskazano, że likwidacja czasowego ogrodu następuje bez odszkodowania. W ocenie Kolegium na podstawie przedmiotowej decyzji strona nabyła prawo do korzystania z niej do czasu upływu tego terminu, a zatem nie można uznać, że na mocy tej decyzji strona nie nabyła prawa, co z kolei oznacza, że nie znajdzie zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Kolegium podzieliło jednocześnie stanowisko organu I instancji, że wydanie decyzji o uchyleniu lub zmianie dotychczasowej decyzji ostatecznej jest możliwe nie tylko pod warunkiem, że żadna ze stron nie nabyła prawa, ale także w razie spełnienia innych ustawowych przesłanek, to jest jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Kolegium w ramach uznania administracyjnego nie można wydawać decyzji legitymizujących bezprawne działania wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie zaznaczyć należy, że PZD nielegalnie zajmuje grunty, które formalnie nie stanowią ROD. Rodzinne ogrody działkowe zgodnie bowiem z art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419, dalej jako: "urod z 2005 r."), stawały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 urod z 2005 r., pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Prowadzi to do wniosku, że skoro przedmiotowy pracowniczy ogród działkowy został zlikwidowany mocą decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r., to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy. W aktach sprawy znajduje się także decyzja Geodety Miejskiego z dnia [...] grudnia 1985 r. o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, położonego w B. przy ul. [...]. Jednak, jak wynika z materiału dowodowego oraz wyjaśnień organu I instancji, pomimo wydania decyzji o likwidacji, ogród działkowy działał i wciąż działa. Podejmowane czynności egzekucyjne, zmierzające do wydania nieruchomości były bezskuteczne i zostały zaprzestane przez Prezydenta [...]. W ocenie Kolegium zaistniały stan faktyczny nie może jednak świadczyć o nieuregulowanym stanie prawnym POD. Odróżnić bowiem należy samowolne zajmowanie gruntu, pomimo wydania decyzji likwidacyjnej, od sytuacji w której POD funkcjonowałby na nieruchomości na podstawie niejasnych regulacji bądź też nie mógł wykazać dokumentów potwierdzających prawo do gruntu, pomimo legalnego na nim funkcjonowania. Oznacza to zdaniem Kolegium, że z formalnego punktu widzenia przedmiotowy grunt nie przekształcił się z POD w ROD (nie został objęty regulacjami urod). W momencie dokonywania wpisu do rejestru nie jest możliwym twierdzenie, iż POD miał nieuregulowany stan prawny. Właścicielem działek objętych postępowaniem jest Miasto [...], w terminie przewidzianym prawem wydano decyzję likwidacyjną, nie wskazując jednocześnie w żadnej innej korespondencji, zamieszczonej w aktach sprawy, jakoby PZD mógł legitymować się prawem do gruntu.

Konkludując SKO stanęło na stanowisku, że PZD zajmuje aktualnie bez podstawy prawnej teren objęty decyzją likwidacyjną. Wyeliminowanie zaś z obrotu prawnego decyzji likwidacyjnej tylko pozornie mogłoby być uznane za zgodne z interesem strony. W ten bowiem sposób, uchylono by decyzję nakazującą likwidację POD [...]. Słuszny interes strony należy rozumieć jednak jako interes prawny (oparty na obowiązującym prawie), a nie - jako interes faktyczny. Czyli można analizować go jedynie wówczas, gdy podjęte działania, byłyby zgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie PZD nie wykonuje zaś ostatecznej decyzji, przez co narusza prawo. W interesie społecznym nie jest zaś takie działanie organów administracji, które zmierzałoby do eliminacji nałożonego ostateczną decyzją, obowiązku.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Polski Związek Działkowców [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę Sąd I instancji podniósł, że decyzja likwidacyjna z 1985 r., której uchylenia domaga się skarżący, jest ostateczna, albowiem została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 1986 r., w sprawie I SA 446/86, oddalił skargę od decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. Zgodnie więc z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), wyrok ten wiąże w sprawie niniejszej nie tylko organy, ale i Sąd.

Mocą decyzji z 1985 r. orzeczono o likwidacji czasowego ogrodu działkowego położonego w B. przy ul. [...] (pkt 1), zarządzono odebranie gruntu z dniem 31 grudnia 1986 r. (pkt 2) oraz wskazano, że likwidacja czasowego ogrodu następuje bez odszkodowania (pkt 3). Obowiązek likwidacji POD jest rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie, kształtującym sytuację prawną strony. Strona nabyła więc prawo do korzystania z niej do czasu upływu tego terminu. W konsekwencji nie można przyjąć, że na mocy ww. decyzji strona nie nabyła żadnego prawa, a tym samym – jak słusznie uznało SKO – w prowadzonym postępowaniu nie może mieć zastosowania art. 154 § 1 k.p.a.

Nie bez znaczenia dla prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia jest ustalona również przez organy okoliczność, że PZD nielegalnie zajmuje grunty, które formalnie nie stanowią ROD. Zgodnie bowiem z art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, dalej: "urod") z dniem wejścia w życie tej ustawy rodzinne ogrody działkowe, w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419), stawały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu tejże ustawy. Jak stanowi z kolei art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 urod z 2005 r., pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Prowadzi to do wniosku, że skoro przedmiotowy pracowniczy ogród działkowy został zlikwidowany mocą decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r., to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy.

W przedmiotowej sprawie nie mógł też mieć zastosowania art. 41 ust. 2 urod z 2005 r. przewidujący, że pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Co prawda, jak wynika z akt sprawy, na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (tj. na 21 września 2005 r.) POD [...] posiadał stosowny wpis, tym niemniej nie sposób nie uwzględnić faktu, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 1985 r. o likwidacji tego czasowego ogrodu działkowego. Podnoszone zaś przez Skarżącego okoliczności, że po wydaniu ww. decyzji ogród działkowy działał i nadal działa, a podejmowane czynności egzekucyjne zmierzające do wydania nieruchomości były bezskuteczne i zostały zaprzestane przez Prezydenta [...], nie mogą w ocenie Sądu świadczyć o nieuregulowanym stanie prawnym POD. Jak słusznie bowiem wywiodło SKO w zaskarżonej decyzji, odróżnić należy samowolne zajmowanie gruntu, pomimo wydania decyzji likwidacyjnej, od sytuacji w której POD funkcjonowałby na nieruchomości na podstawie niejasnych regulacji bądź też nie mógł wykazać dokumentów potwierdzających prawo do gruntu, pomimo legalnego na nim funkcjonowania. Oznacza to, że z formalnego punktu widzenia przedmiotowy grunt nie przekształcił się z POD w ROD, a w konsekwencji nie został objęty regulacjami ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.

Prawidłowości powyższego stanowiska nie podważają też dołączone do skargi dokumenty. Zgodnie z pismem z dnia 6 marca 1995 r. - działkę nr [...] (obręb [...] arkusz [...]) oznaczono w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej jako: m.p.z.p. z 1994 r.) symbolem odpowiadającym opisowi "tereny stałych ogrodów działkowych", działka o nr geod [...] obręb [...] arkusz [...] oznaczona była symbolem odpowiadającym opisowi "tereny rolnicze w dolinie rzeki [...] o funkcji ekologicznej współtworzące system przyrodniczy". Działka o nr geod [...] nie była zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, przeznaczona pod tereny stałych ogrodów działkowych. Znajduje to potwierdzenie w piśmie z dnia 23 października 1995 r. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 1996 PZD zwrócił się do Prezydenta [...] o ustanowienie na rzecz PZD prawa nieodpłatnego użytkowania wieczystego działek o nr geod [...] i [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin. Samo więc przeznaczenie działki o nr geod [...] w m.p.z.p. z 1994 r. nie może świadczyć o nieuregulowanym stanie prawnym i rodzić po stronie Skarżącego przeświadczenia o przekazaniu gruntu w użytkowanie.

Brak tytułu prawnego do obu działek potwierdza też pismo z dnia 13 lipca 2005 r., zgodnie z którym Prezydent [...] wnosi o wstrzymanie działań w kierunku przekazania ROD w użytkowanie ze względu na toczące się prace aktualizacyjne względem planu.

Odnosząc się zaś do użytego w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. zwrotu "o przekształceniu ROD im. [...] w ogród stały", Sąd zauważył, że tego rodzaju sformułowanie, zawarte w decyzji odnoszącej się do innej przedmiotowo sprawy, nie może wywierać skutków prawych w zakresie faktycznego przekształcenia ROD w ogród stały, a tym bardziej przekształcania POD w ROD. Przytaczana decyzja nie zastępuje przekazania w użytkowanie, nie rodzi skutku zaistnienia nieuregulowanego stanu prawnego. W przypadku zaś ogrodu im. [...]", brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby wskazywać na nieuregulowany stan prawny ogrodu. Ponadto skoro pracowniczy ogród działkowy został zlikwidowany mocą decyzji z 1985 r., to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy. Zauważenia też wymaga, że przywoływana w decyzji uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...], dotyczyła zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i zmian w miejscowych planach szczególnych. Przedmiotem tej uchwały było określenie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów nią objętych, a nie przekształcanie podmiotowe ogrodów działkowych.

Dalej Sąd podniósł, że decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, nie mogą być uchylane lub zmieniane w trybie art. 154 k.p.a., bowiem w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono obowiązek, a która nie wykonuje tegoż obowiązku, przez co narusza prawo. Skoro PZD zajmuje aktualnie bez podstawy prawnej teren objęty decyzją likwidacyjną, to rację ma Kolegium, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji likwidacyjnej, nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Słuszny interes strony musi być bowiem interesem znajdującym oparcie w przepisach prawa.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 k.p.a., Sąd stwierdził, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena ta nie nosi cech dowolności. Dołączone przez stronę skarżącą do skargi dowody w żadnym razie nie zmieniają ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Decyzja ostateczna z 1985 r. pozostaje w obrocie prawnym i brak jest podstaw do wyeliminowania jej na mocy art. 154 § 1 k.p.a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Polski Związek Działkowców [...] i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 (zasada prawdy obiektywnej) i 77 § 1 k.p.a. (niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego) poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu II instancji, a w konsekwencji także organu I instancji mimo, że z dokumentów dostarczonych wraz ze skargą nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż ROD im. [...] w B. ma nadal charakter nielegalny;

niedostateczne i niewszechstronne ustalenia stanu faktycznego wywołały skutek błędnej subsumcji, stąd zarzut:

2. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a mianowicie:

a. art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Rodzinnych Ogrodach Działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, poprzez przyjęcie, że ROD im. [...] w B., wskutek decyzji likwidacyjnej z 1985 r. nie przekształcił się w latach następnych w stały ogród działkowy i nie ma tytułu prawnego, ani też statusu ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym,

b. art. 3 w związku z art. 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o ROD poprzez przyjęcie, iż za uchyleniem decyzji Geodety Miejskiego w [...] z 1985 r. nie przemawiają niesprzeczny interes prawny skarżącego z interesem społecznym.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że gmina od lat traktowała ROD im. [...] jako ogród stały. Niezbędna jest zatem dodatkowa kwerenda dokumentów rozstrzygająca tę kwestię. Nadto podniesiono, że skarżący legitymuje się interesem prawnym, który jest zbieżny z interesem społecznym w uchyleniu decyzji likwidacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie nie zaś kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej likwidacji czasowego ogrodu działkowego i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art.154 k.p.a. oparte jest na uznaniu administracyjnym.

Jak wynika z treści omawianego przepisu, unormowanie to nie może mieć zastosowania do decyzji, na mocy których którakolwiek ze stron postępowania nabyła prawo. Brak nabycia prawa należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. W rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a. "nabycie" nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle niniejszej sprawy, podzielić należy pogląd, że decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego z 1985 r. jest realizacją pożądanego stanu prawnego określonych nieruchomości, kształtuje sytuację prawną skarżącego i nie można jej rozumieć jako decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Już tyko to powoduje, że w tej konkretnej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości zajmowanych na ROD im. [...] w B., choć zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro przedmiotowy pracowniczy ogród działkowy został zlikwidowany mocą decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r., to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy. Zarzuty naruszenia art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 urod z 2005 r., jak i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, są bezpodstawne.

Z uwagi na powyższe, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji likwidacyjnej, nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, nie mogą być uchylane lub zmieniane w omawianym trybie, a pierwszeństwo winna znaleźć zasada praworządności i interes społeczny. W takiej sytuacji na dalszy plan schodzi interes strony, na którą nałożono obowiązek, a która go nie wykonuje. Interes strony powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W tej sprawie skarżący kasacyjnie próbuje w istocie wzruszyć niekorzystną dla niego decyzję likwidacyjną w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu działanie organu zostało przez Sąd I instancji poddane prawidłowej kontroli pod kątem naruszenia wskazanych przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i w odniesieniu do argumentów podnoszonych w skardze, a prowadzącej do prawidłowego stwierdzenia, że postępowanie dowodowe było wnikliwe, obejmowało ocenę całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie i nie wykazało, aby w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej tylko dlatego, że nie przychylił się do prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji odbyła się w zgodzie z art. 3 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.